Medienpolitik fur Europa II: Der Europarat

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Author: Christina Holtz-Bacha

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Christina Holtz-Bacha Medienpolitik für Europa II

Christina Holtz-Bacha

Medienpolitik für Europa II Der Europarat

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

1. Auflage 2011 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011 Lektorat: Barbara Emig-Roller / Eva Brechtel-Wahl VS Verlag für Sozialwissenschaften ist eine Marke von Springer Fachmedien. Springer Fachmedien ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Satz: Jacob Leidenberger, Paris Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN 978-3-531-15696-5

Inhalt

Verzeichnis der Schaubilder und Tabellen .................... 7 Abkürzungsverzeichnis .................................................. 8 1

Einleitung ..................................................................... 14

2 2.1 2.1.1 2.2 2.2.1

Der Europarat .............................................................. 21 Die Organe des Europarates ................................................... 27 Die Akteure der Medienpolitik ............................................... 36 Die Europäische Menschenrechtskonvention...................... 40 Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Verfassungen der Mitgliedstaaten........................................... 47 Europäische Menschenrechtskonvention und Europäische Union ................................................................... 49

2.2.2 3 3.1 3.2 3.3 3.4 4 4.1 4.2 4.3 4.4

Medienfreiheit in der Europäischen Menschenrechtskonvention ........................................ 52 Meinungsäußerungsfreiheit ...................................................... 53 Informationsfreiheit und Recht auf Information ................ 63 Kollisionen von Medienfreiheit und Persönlichkeitsschutz ................................................................ 66 Zwischenbilanz .......................................................................... 91 Funktionen und Arbeit der Medien ............................. 95 Die Rolle der Medien in der Demokratie ............................... 98 Rechte, Pflichten und Bedrohungen der Journalistischen Arbeit ........................................................... 125 Spezifische Inhalte ................................................................... 145 Zwischenbilanz ........................................................................ 156

6

5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

Inhalt

Rundfunkpolitik (unter Mitarbeit von Mona Krewel) ....................................... 158 Rundfunkpolitische Anfänge ................................................. 159 Bedeutungsgewinn der Medienpolitik .................................. 164 Das Europäische Übereinkommen über grenzüberschreitendes Fernsehen ......................................... 174 Anwendung und Weiterentwicklung des Übereinkommens..................................................................... 199 Der Europarat als Advokat des öffentlich-rechtlichen Rundfunks................................................................................. 214

6 6.1 6.2 6.3

Konzentration und Vielfaltsicherung ......................... 233 Sicherung von Pluralismus auf dem Medienmarkt ............. 235 Innere Medienfreiheit .............................................................. 255 Vielfaltsbegriff und Legitimation von Eingriffen Zugunsten von Vielfalt ........................................................... 258

7

Neue Informations- und Kommunikationsdienste ... 265

8

Förderung und Schutz der europäischen audiovisuellen Produktion ......................................... 279 Die europäische audiovisuelle Produktion im Internationalen Wettbewerb ................................................. 279 Aktivitäten des Europarates .................................................. 284

8.1 8.2 9

Der Europarat und die Medien: Medienpolitik im Schatten der EU .................................................... 298 Literatur ...................................................................... 313 Register ...................................................................... 349

Verzeichnis der Schaubilder und Tabellen

Schaubild 1 Der Aufbau des Europarates..................................... 27 Schaubild 2 Die Parlamentarische Versammlung und ihre Ausschüsse ................................................... 33 Schaubild 3 Das Sekretariat des Europarates ............................... 35 Schaubild 4 Eurimages-Förderung für Spielfilme und Dokumentationen ............................................ 290 Tabelle 1

Europäisches Übereinkommen über das grenzüberschreitende Fernsehen vom 5. Mai 1989 ................................................................ 188

Tabelle 2

Entwicklung der Besucher-Marktanteile in der EU nach Ursprungsland der Filme........................ 282

Tabelle 3

Marktanteile von Filmen nationaler Produktion in Europa (2009) ................................. 283

Tabelle 4

Eurimages-Förderung im Jahr 2009 ............................. 292

Abkürzungsverzeichnis

ACT ADACS ALDE

AEMR AP-CV AP-MD AP-MT AVMS CAHDE CAHMM

CDCC CDCJ CDEG

CDDH CDE

Association of Commercial Television in Europe Activities for the development and consolidation of democratic stability Alliance of Liberals and Democrats for Europe / Alliance des démocrates et des libéraux pour l'Europe Allgemeine Erklärung der Menschenrechte Advisory Panel on convergence Advisory Panel to the CDMM on media concentrations, pluralism and diversity questions Advisory Panel on media and terrorism Audio-visual media services Comité ad hoc sur la démocratie électronique / Ad hoc Committee on e-democracy Comité ad hoc d'experts sur les moyens de communication de masse / Ad hoc Committee on the Mass Media Conseil de Coopération Culturelle / Council for Cultural Co-operation Comité européen de coopération juridique / Steering Committee on Legal Co-operation Comité directeur pour l'égalité entre les femmes et les hommes / Steering Committee for Equality between Women and Men Comité directeur pour les droits de l'homme / Steering Committee for Human Rights Council for Democratic Elections

Abkürzungsverzeichnis CDMC

CDMM

CEEC

CIA COPEAM DBS EBU ECRI EDG EG EGKS EGMR EKMR EMRK

EPP/CD EU EuGH FAZ FSS

9 Comité Directeur sur les médias et les nouveaux services de communication / Steering Committee on the Media and New Communication Services Comité Directeur sur les moyens de communication de masse / Steering Committee on the Mass Media Committee of European Economic Cooperation / Komitee für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit Central Intelligence Agency Conference permanente de l'audiovisuel mediterraneen / Permanent Conference of Mediterranean Audiovisual Operators Direct Broadcasting Satellite (Rundfunksatellit) European Broadcasting Union (auch UER) European Commission against Racism and Intolerance European Democrat Group (EDG); Groupe démocrate européen (GDE) Europäische Gemeinschaft(en) Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte Europäische Kommission für Menschenrechte Europäische Menschenrechtskonvention; Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten Group of the European People's Party; Groupe du Parti populaire européen Europäische Union Europäischer Gerichtshof Frankfurter Allgemeine Zeitung Fixed service satellite (Fernmeldesatellit)

10 GD GUS IBU IFPI IPBPR ITU

ITV KGRE KSZE KUG MC-NM MC-S-CI

MC-S-IC

MC-S-IS

MC-S-MD

Abkürzungsverzeichnis Direction Générale / Directorate General Gemeinschaft unabhängiger Staaten International Broadcasting Union International Federation of the Phonographic Industry Internationaler Pakt über Bürgerliche und Politische Rechte Internationale Telegraphen Union/International Telecommunication Union (Internationale Fernmeldeunion) Independent Television Kongress der Gemeinden und Regionen des Europarates Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa Kunsturhebergesetz Comité d'experts sur les nouveaux médias / Committee of Experts on New Media Groupe consultatif Ad hoc sur l'Internet transfrontalier / Ad hoc Advisory Group on Crossborder Internet Groupe de spécialistes sur la liberté d'expression et d'information en temps de crise / Group of Specialists on Freedom of Expression and Information in Times of Crisis Groupe de spécialistes sur les droits de l'homme dans la société de l'information / Group of Specialists on Human Rights in the Information Society Groupe de spécialistes sur la diversité des médias / Group of Specialists on Media Diversity

Abkürzungsverzeichnis MC-S-NR

MC-S-PG

MC-S-PSB

MC-S-PSM

MEDIA MM-CM

MM-FR

MM-JU

MM-ME MM-PJ

MM-PO

11 Groupe consultatif Ad hoc sur la protection des droits voisins des organismes de radiodiffusion / Ad hoc Advisory Group on the Protection of Neighbouring Rights of Broadcasting Organisations Groupe consultatif Ad hoc sur la gouvernance des médias de service public / Ad hoc Advisory Group on Public Service Media Governance Groupe de spécialistes sur le service public de radiodiffusion dans la société de l'information / Group of Specialists on Public Service Broadcasting in the Information Society Groupe de spécialistes sur les médias de service public dans la société de l'information / Group of Specialists on public service media in the Information Society Mesures pour encourager le développement de l'industrie audiovisuelle Comité d'experts sur les concentrations des médias et le pluralisme / Committee of Experts on media concentrations and pluralism Comité d'experts sur le fonction et le rôle des médias / Committee of Experts on the functions and the role of the media Comité d'experts sur des questions juridiques relatives aux médias / Committee of Legal Experts in the Media Field Comité d'experts sur les médias électroniques / Committee of Experts on the electronic media Comité d'experts sur la protection juridique en matière de médias / Committee of Experts on legal protection in the media field Comité d'experts sur la politique en matière de médias; Committee of Experts on media policy

12 MM-S-IC

MM-S-MD MM-S-PSB

MM-S-PL MM-WG-EX

NATO OEA OEEC

OIR ORF OSZE

RGW RTL SOC SZ

Abkürzungsverzeichnis Groupe de spécialistes sur la liberté d'expression et d'information en temps de crise / Group of Specialists on freedom of expression and information in times of crisis Groupe de spécialistes sur la diversité des medias / Group of Specialists on Media Diversity Groupe de spécialistes sur le service public de radiodiffusion dans la societé de l'information / Group of Specialists on public service broadcasting in the information society Groupe de spécialistes sur le pluralisme des medias / Group of Specialists on media pluralism Groupe de travail ad hoc sur les droits exclusifs et le droit du public à l'information / Ad hoc Working Group on exclusive rights and the right of the public to information North Atlantic Treaty Organisation Observatoire Européen de l'Audiovisuel; Europäische Audiovisuelle Informationsstelle Organisation for European Economic Cooperation, Organisation für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit Organisation Internationale de Radiodiffusion Österreichischer Rundfunk Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa / Organization for Security and Cooperation in Europe Rat für gegenseitige Wirtschaftshilfe (COMECON) Radio Télévision Luxembourg Socialist Group / Groupe socialiste Süddeutsche Zeitung

Abkürzungsverzeichnis T-TT

UEL UER UIR UN, UNO UNESCO WIPO

13 Comité permanent sur la télévision transfrontière / Standing Committee on Transfrontier Television Group of the Unified European Left / Groupe pour la gauche unitaire européenne Union Européenne de Radiodiffusion / Union Européenne de Radio-Télévision Union Internationale de Radiophonie, ab 1929: Union Internationale de Radiodiffusion United Nations, United Nations Organization / Vereinte Nationen United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization World Intellectual Property Organization

1

Einleitung

Neben der Europäischen Union ist der Europarat die zweite übernationale Staatenorganisation in Europa. Der Europarat ist älter und er hat erheblich mehr Mitglieder, aber er ist dennoch unbekannter als die EU. Sehen sie die Europaflagge oder hören Beethovens 'Ode an die Freude', assoziieren wohl die meisten Menschen mit ihnen zuerst die EU, obwohl Flagge und Hymne für beide Organisationen stehen und die EU sie vom Europarat übernommen hat. Die Ähnlichkeit seines Namens und der Bezeichnungen der Organe des Europarates mit den EU-Organen sorgen für Verwirrung. Daher sieht sich sogar der Europarat selbst gezwungen, auf seiner Website vor Verwechslungen zu warnen. Auch die Bundesregierung weist in ihren Informationsmaterialien darauf hin, dass der Europarat nicht mit dem Europäischen Rat verwechselt werden dürfe bzw. dass der Council of Europe etwas anderes ist als der European Council. Gewiss sind auch die Organe der EU und erst recht ihr Aufbau und ihre Arbeitsweise nicht jedermann geläufig, aber der Europarat hat es in dieser Hinsicht wohl noch schwerer als die EU. Das mag damit zu tun haben, dass die Aktivitäten des Europarates nicht die Verbindlichkeit haben und sich im Alltag der Europäerinnen und Europäer weniger bemerkbar machen als diejenigen der EU. Eine gewisse Gefahr der Verwirrung liegt auch darin, dass alle EUStaaten gleichzeitig Mitglieder im Europarat sind, sich beide Organisationen gelegentlich und gleichzeitig mit denselben Themen befassen und mit ähnlichen Vorschlägen in die Öffentlichkeit treten. Die doppelte Mitgliedschaft machte es auch notwendig, das Verhältnis zwischen EU und Europarat und der Bindung der Mitgliedstaaten an die jeweiligen Beschlüsse und Verträge zu klären. Das EU-Recht genießt Vorrang, damit steht der Europarat scheinbar in der Defensive. Es gilt zu prüfen, ob der Europarat sich in diese Rolle gefügt hat bzw. wie er sich neben der mächtigen EU behauptet. Obwohl alle EU-Mitgliedstaaten auch dem Europarat angehören und den dadurch bestehenden oder durch Koordination herbeigeführten Gemeinsamkeiten zum Trotz, gibt es durchaus eine gewisse Rivalität zwischen den beiden Organisationen. Sie erklärt sich aus den unterschiedlichen Zielen, die Europarat und EU verfolgen. Die EU ist bis heute stark davon ge-

C. H. Bacha, Medienpolitik für Europa II, DOI 10.1007/ 978-3-531-92767-1_1, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

Einleitung

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prägt, dass sie sich aus einer Wirtschaftsgemeinschaft heraus entwickelt hat; ihre kulturelle Kompetenz ist sehr begrenzt, weil die Mitgliedstaaten die nationale Zuständigkeit auf diesem Gebiet bis heute verteidigen. Der Fokus des Europarates liegt, so sagt es seine Satzung, beim Schutz und der Förderung der "Ideale und Grundsätze, die ihr [i.e. der Mitgliedstaaten] gemeinsames Erbe bilden". Jegliche Aktivität des Europarates nimmt daher Bezug zu Menschenrechten und Grundfreiheiten, wie sie in der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) niedergelegt sind, und gerät damit leicht in einen Gegensatz zur Politik der EU, die sich zuvorderst auf die Verwirklichung des Binnenmarktes richtet. Während die EU ihre Befassung mit den Medien nur über dieses Ziel und die damit verbundene Durchsetzung der vier Grundfreiheiten (freier Verkehr von Waren und Dienstleistungen, von Personen und von Kapital) zu rechtfertigen vermag, kann der Europarat eine Kompetenz für medienpolitische Aktivitäten unmittelbar aus den in der Satzung festgelegten Aufgaben ableiten, und er verfügt mit der Europäischen Menschenrechtskonvention und der darin festgelegten Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit über den breiten Grundrechtebezug, den die EU und ihr Rechtsprechungsorgan Europäischer Gerichtshof (EuGH) bis in die jüngste Vergangenheit nicht hatten und daher 'Anleihen' bei der EMRK machen mussten. Insofern ist nicht überraschend, dass der Europarat bereits in der Frühzeit seines Bestehens begonnen hat, sich auch mit den Medien zu beschäftigen, und daher heute auf eine mehr als 50-jährige Erfahrung in der Medienpolitik verweisen kann. Es lässt sich verfolgen, wie die Medien in der Arbeit des Europarates im Laufe der Zeit an Relevanz zugelegt haben und längst zu einem zentralen Gegenstand seiner Politik geworden sind und auch in anderen Politikbereichen eine Rolle spielen. Die medienpolitischen Aktivitäten des Europarates haben sich über die Jahrzehnte hinweg stark ausdifferenziert. Dafür hat vor allem die technologische Entwicklung gesorgt, aber das ist auch eine Folge des allgemeinen Bedeutungsgewinns der Medien und der Herausbildung der so genannten Informationsgesellschaft. Ende der siebziger Jahre führen die neuen Übertragungsmöglichkeiten per Kabel und Satellit zu grenzüberschreitendem Rundfunk und gleichzeitig zu einer seitdem ständig steigenden Angebotsausweitung. Da längst auch die Medienunternehmen ihre Aktivitäten über die Grenzen hinweg ausgedehnt haben, entsteht übernationaler Regelungsbedarf, und die Medienpolitik muss die räumliche Ausdehnung des Medien-

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Medienpolitik für Europa II: Der Europarat

geschäfts nachvollziehen. Der Europarat kann sich aufgrund der in seiner Satzung formulierten Aufgaben berufen fühlen, die Koordination entsprechender Vereinbarungen zu übernehmen. Mit rund zwanzig Mitgliedern ist er zu dieser Zeit gegenüber der Europäischen Gemeinschaft bereits die größere Organisation und hat zudem Erfahrung in der übernationalen Zusammenarbeit bezüglich der Medien. Der nunmehr grenzüberschreitende Charakter der Rundfunkmedien veranlasst jetzt aber auch die Europäische Gemeinschaft, sich mit den Medien zu befassen. Während der Europarat jedoch durch seine Satzung Zuständigkeit für die Medien vorweisen kann, muss die EG ihren Vorstoß in das für sie neue Politikfeld rechtfertigen. Hatte sich in der EG zunächst das Europäische Parlament mit dem Fernsehen befasst und Hoffnungen auf die Integrationskraft eines europäischen Fernsehprogramms gesetzt, drängt nun die Kommission in dieses Feld. Mit ihrer Fixierung auf den Binnenmarkt führt sie aber bereits in der Frühzeit rundfunkpolitischer Aktivitäten für die EG einen Paradigmenwechsel herbei und unterwirft diese einer nur ökonomischen Perspektive. Die Kommission, die auf eine Harmonisierung rechtlicher Regelungen für den grenzüberschreitenden Rundfunk hinarbeitet, gerät damit indessen in Auseinandersetzungen mit den Mitgliedstaaten, die den auch kulturellen Bezug der Medien vernachlässigt sehen, sich gegen die allein am Markt orientierte Rundfunkpolitik wenden und überhaupt die Kompetenz der EG in dieser Sache in Frage stellen. Einige Staaten, die Mitglieder in beiden europäischen Organisationen sind, versuchen daher, die notwendige Regulierung beim Europarat zu verankern und bringen diesen so in Stellung gegenüber der EG. Dadurch geraten die medienpolitischen Aktivitäten von Europarat und EG in eine Konkurrenz, die sich auch über zeitweilige gegenseitige Abstimmung hinweg erhalten hat. Die politische Entwicklung zum Ende der achtziger Jahre mit dem Umbruch in Mittel- und Osteuropa verschafft dem Europarat ein neues Betätigungsfeld auch für seine Medienpolitik und einen Vorsprung gegenüber der EU. Kritischen Einwänden zum Trotz vollzieht der Europarat eine schnelle Aufnahme der aus sowjetischer Vorherrschaft entlassenen Staaten, noch bevor diese den Ansprüchen seines Wertekanons genügen können. Er erlangt damit jedoch Mitsprache- und Mitwirkungsmöglichkeiten in diesen Ländern, die ihm die aktive Beteiligung an deren staatlichem und gesellschaftlichem Veränderungsprozess erlauben. Dazu gehören nicht nur die Verwirklichung der Medienfreiheit und der Umbau ihrer Mediensysteme,

Einleitung

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sondern auch der Einsatz der Medien im Dienste der Demokratisierung. Die EMRK, die den Ausgangspunkt für jegliche medienpolitische Aktivität des Europarates darstellt, bietet ihm dafür ein breites Fundament. Der EU können die mittelund osteuropäischen Staaten dagegen erst 2004 und 2007 beitreten. Im Zuge der Beitrittsverhandlungen passen sie ihre Rechtssysteme dem Acquis communautaire, dem 'gemeinsamen Besitzstand' an Rechten und Pflichten der Gemeinschaft, an; dazu gehört auch die Fernsehrichtlinie als der wichtigsten Rechtsgrundlage für die gemeinsame Rundfunkpolitik der EU-Mitgliedstaaten. Zu diesem Zeitpunkt hat der Europarat längst medienpolitische Zeichen in den Transformationsstaaten gesetzt und sich mit seinem breiteren demokratiebezogenen Ansatz in ihre Politik eingebracht. Mit seinem Monitoring betreibt der Europarat heute die Stabilisierung der demokratischen Strukturen und Prozesse in diesen Ländern, nimmt mit diesem Instrument aber auch seine älteren Mitgliedstaaten in den Blick, weil sich immer wieder bewiesen hat, dass Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit nirgendwo dauerhaft und in vollem Umfang garantiert, sondern permanent mehr oder weniger bedroht sind. Solche Bedrohungen kommen nicht nur von staatlicher Seite, wie es das klassische Verständnis von Medienfreiheit als Abwehrrecht vorsieht. Einschränkungen können sich gleichermaßen dadurch ergeben, dass die Medien immer auch Wirtschaftsunternehmen sind und ihre Arbeit Gewinnerwartungen unterliegt. Einerseits impliziert das die Tendenz zur Unternehmenskonzentration, die im Mediensektor aufgrund der typischen hohen FirstCopy-Kosten und der durch Zusammenschlüsse zu erreichenden Größenvorteile attraktiv ist. Andererseits haben Wettbewerb und die Entwicklung der Medienmärkte zu einer Ökonomisierung der Arbeit in den Medien geführt, die deren Leistungen beeinflusst. Im Kampf um die Qualität der medialen Berichterstattung und der Absicherung der unabhängigen journalistischen Arbeit hat der Europarat über alle Mitgliedstaaten hinweg ein weiteres Betätigungsfeld gefunden. Durch die abermalige Angebotserweiterung mit der Ausbreitung der Online-Kommunikation ist es zu neuen und tiefgreifenden Veränderungen für den Mediensektor gekommen, die auch neue Bedrohungen für den Journalismus mit sich gebracht haben. Der Ansatz bei den in der EMRK verbürgten Rechten und Freiheiten erlaubt dem Europarat eine weite Perspektive auf die mediale Kommunikation. Diese bezieht sich auf alle Medien und alle Stationen des Kommunikationsprozesses. So hat sich der Europarat schon früh mit Film und Presse

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befasst, dann etwa ab den siebziger Jahren eine Schwerpunktverlagerung auf den Rundfunk und dabei insbesondere das Fernsehen vorgenommen und sich neuerdings auch der Online-Kommunikation zugewandt. Anders als bei der EU hat der Europarat Medienpolitik niemals nur als die rechtliche Absicherung des freien Marktgeschehens verstanden, sondern neben den Strukturen auch die Prozesse der Herstellung medialer Angebote, die Inhalte und ihre Wirkungen in den Blick genommen. Dazu gehört die Auseinandersetzung mit der Ausbildung und den Arbeitsbedingungen derjenigen, die in und für die Medienunternehmen tätig sind, mit ihrem Auswahlverhalten und denjenigen Faktoren, die die Aufbereitung von Inhalten für die Verbreitung durch die Medien bestimmen. Die Beschäftigung mit den Angeboten geschieht mit dem Anspruch an den Beitrag der Medien zur Verwirklichung der Werte des Europarates, wie sie vor allem in der EMRK ihren Ausdruck finden. Diese Perspektive steht in einem engen Zusammenhang zu derjenigen auf die möglichen oder tatsächlichen Wirkungen medialer Angebote auf die Gesellschaft insgesamt oder bestimmte gesellschaftliche Gruppen. Insofern ist 'Medienpolitik' beim Europarat im weiteren Sinne als Kommunikationspolitik zu verstehen. Es soll hier darum gehen, die auf die Medien bezogenen Aktivitäten des Europarates über rund fünf Jahrzehnte nachzuzeichnen und in ihren Schwerpunkten zu verfolgen. Nach dem Blick auf Entstehung, Entwicklung und Organe des Europarates als europäischer Organisation ist zunächst die EMRK als Grundlage für seine medienpolitische Arbeit und das Verständnis von Medienfreiheit vorzustellen. Dieses berührt auch die Frage nach der Wechselbeziehung zwischen der EMRK und dem Grundgesetz bzw. der Auslegung von Grundrechten nach der EMRK durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte und des Grundgesetzes durch das Bundesverfassungsgericht. Die Problematik, die sich hier zwischen der europäischen und der nationalen Ebene auftut, lässt sich besonders eindringlich verfolgen anhand des diffizilen Verhältnisses zweier Grundrechte zueinander, nämlich der Medienfreiheit auf der einen und dem Persönlichkeitsschutz auf der anderen Seite. Die deutsche Rechtsprechung hat im Laufe der Jahre zahlreiche Fälle verhandelt, die die Kollision dieser beiden Grundrechte betreffen. Die Prinzipien, die sich für die Abwägung der gegenläufigen Interessen mit der Zeit verfestigt hatten, wurden 2004 vom EGMR in Frage gestellt, so dass hier die europäische und die nationale Position zueinander in Konflikt zu geraten schienen.

Einleitung

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Die Befassung mit inhaltlichen Fragen verbindet sich mit der Überzeugung, dass den Medien eine einflussreiche Rolle in der Meinungs- und Willensbildung und in der (politischen) Sozialisation zukommt. Dem Europarat geht es daher nicht nur um die Sicherung der Unabhängigkeit der Medien und der Vielfalt ihrer Angebote, sondern auch um Arbeitsbedingungen für die Journalistinnen und Journalisten, die es ihnen erlauben, den Erwartungen an ihre Funktion in der Demokratie gerecht zu werden, und Ansprüche an die Qualität der Berichterstattung. Konkrete inhaltliche Vorschläge beziehen sich auf den Jugendschutz, die Darstellung von Frauen sowie von Minderheiten in den Medien und in der Werbung. Die Organe des Europarates bauen dabei zuerst auf journalistische Ethik und Selbstkontrolle, bevor sie einer Regulierung von staatlicher Seite das Wort reden. Nicht erst, seitdem neue Technologien dazu geführt haben, dass der Rundfunk über die Grenzen hinweg zu empfangen war, liegt ein traditioneller Schwerpunkt der Arbeit des Europarates in der Rundfunkpolitik. Auf diesem Gebiet entfaltet sich im Laufe der achtziger Jahre die Konkurrenz zu entsprechenden Aktivitäten der EG, die letztlich dem Europarat nicht mehr viel Spielraum lassen und ihn zur Koordination zwingen. Aufgrund alter Bindungen und in der Überzeugung, dass ein Public Service-Modell am ehesten die Chance auf Verwirklichung seiner Werte bietet, aber auch in einer gewissen Rivalität mit der EU erweist sich der Europarat schließlich als Stütze und aktiver Verfechter des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, für dessen Etablierung er sich nachhaltig auch in den mittelund osteuropäischen Transformationsstaaten eingesetzt hat. Die Ausbreitung der OnlineKommunikation schließlich erbrachte für den Europarat insofern eine neue Herausforderung, als er zwar grundsätzlich die neue Angebotsvielfalt und die besonderen Möglichkeiten des Internets begrüßte, schnell aber erkennen musste, dass damit wiederum Regelungsbedarf entstanden war. Die globale Natur der Online-Kommunikation zeigt den europäischen Organisationen als regionalen Akteuren indessen auch die Grenzen ihres medienpolitischen Einflusses und lässt sie in eine Rivalität zu neuen weltweit tätigen Akteuren treten. Die Funktionen, die der Europarat den Medien in der demokratischen Meinungs- und Willensbildung zuweist, machen Vielfalt zu einem Zielwert seiner Medienpolitik. Das führt zu einem kritischen Blick auf das Marktgeschehen und der beständigen Sorge hinsichtlich der Wirkungen von Konzentration nicht zuletzt auf die journalistischen Leistungen. Der hohe Wert,

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den der Europarat einem vielfältigen medialen Angebot beimisst, stellt zudem einen weiteren Erklärungsfaktor dafür dar, dass er sich nachhaltig der Public Service-Idee verpflichtet hat. Während Satzung und EMRK dem Europarat in seinen medienpolitischen Aktivitäten einen breiten Zugang erlauben, ist die EU durch ihre nur über den Binnenmarkt begründete Zuständigkeit stärker begrenzt. Insofern tritt der Europarat in den verschiedenen Feldern unterschiedlich stark mit der EU in Konkurrenz. Zwar hat die EU gesetzgebende Kompetenz und ihre Vorgaben binden die Mitgliedstaaten, allerdings hat ihr bis vor kurzer Zeit der für medienpolitische Aktivitäten unerlässliche Grundrechtebezug gefehlt, den der Europarat ihr voraushat und somit für den Medienbereich besser legitimiert ist. Allerdings hat insbesondere die Europäische Kommission mit ihrer ökonomischen Orientierung dennoch unbeirrt und in einem über die Jahrzehnte zunehmendem Maße Medienpolitik betrieben, so dass schließlich die Frage zu stellen ist, welcher Spielraum und welche Bedeutung daneben dem Europarat und seinen medienpolitischen Aktivitäten überhaupt zukommen.

2

Der Europarat

Der Zweite Weltkrieg war kaum beendet, als in Europa die Idee eines europäischen Zusammenschlusses Auftrieb gewann. Die Erfahrung von Krieg und Nationalismus auf der einen sowie die Entwicklung und Polarisierung der beiden Weltmächte auf der anderen Seite überzeugten viele, dass Europa nur durch Vereinigung vor der politischen und wirtschaftlichen Bedeutungslosigkeit zu bewahren wäre. Nicht zuletzt für Deutschland stellten ein europäischer Zusammenschluss und damit die Einbindung in eine übernationale Ordnung die Chance auf Wieder-Anerkennung in der Staatengemeinschaft dar. Die vielen Gruppen, die sich in den westeuropäischen Ländern der europäischen Idee verschrieben hatten, waren sich jedoch nicht unbedingt einig darin, wie das neue Europa aussehen sollte. Sie wären wohl kaum erfolgreich gewesen, hätten sich nicht schließlich führende Politiker aus verschiedenen Staaten für einen Zusammenschluss stark gemacht (vgl. dazu und im folgenden Graml, 1983). Es war vor allem Winston Churchill, während des Krieges britischer Premierminister, der sich für ein vereinigtes Europa aussprach und erreichte, dass die zersplitterten Gruppen und deren zum Teil einander widerstrebende Aktivitäten zusammengeführt wurden. In drei viel beachteten Reden – zunächst im März 1946 in den USA, vor allem aber im September 1946 in einer Rede an der Universität Zürich (vgl. Sir Winston..., 2000) und im Mai 1947 in London – warb er für seine Vision von einer Art Vereinigte Staaten von Europa. Die Erneuerung Europas, so betonte er, könne nicht stattfinden ohne ein geistig großes Frankreich und ein geistig großes Deutschland. Auf Churchills Initiative kam es zur Gründung des "Internationalen Komitees zur Koordinierung der Bewegungen für die Einheit Europas", das im Mai 1948 in Den Haag einen EuropaKongress einberief. Mehr als 700 Politiker aus 30 Staaten nahmen an dem Kongress teil. Dieser führte im Oktober 1948 zunächst zur Gründung der "Europäischen Bewegung", einem überparteilichem Zusammenschluss von Organisationen, die sich der Einigung Europas verschrieben hatten. Aus dieser gingen Nationale Räte in den einzelnen Ländern hervor, denen namhafte Politiker vorstanden, neben Churchill in Italien Alcide de Gasperi, in Frankreich Leon Blum und in Belgien Paul Henri Spaak.


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Zu den Forderungen, die der Kongress in Den Haag erarbeitete, gehörten die Einberufung einer Europäischen Versammlung, die Ausarbeitung einer Charta für Menschenrechte sowie die Gründung eines Europäischen Gerichtshofes. Ergebnis dieser Bemühungen, zugleich aber auch kleinster gemeinsamer Nenner, war schließlich die Gründung des Europarates im Mai 1949. Von den weitreichenden und hoffnungsvollen Ideen von einer Integration Europas und gar eines Zusammenschlusses in den Vereinigten Staaten von Europa war da nicht viel übrig geblieben. Dass nicht mehr möglich war, lässt sich aus den politischen Entwicklungen der Nachkriegsjahre, die zur Spaltung Europas und zum Kalten Krieg führten, ableiten (vgl. dazu und im folgenden Graml, 1983). Die Staaten Ost- und Südosteuropas, die im sowjetischen Einflussbereich lagen, blieben bei den europäischen Einigungsbemühungen von Anfang an außen vor. Die Organisationen für die wirtschaftliche und dann auch militärische Zusammenarbeit in West- und Osteuropa institutionalisierten die Teilung Europas. Im Westen entstand im Juli 1947 zunächst das "Komitee für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit" (CEEC) und im April 1948 die "Organisation für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit" (OEEC), in dem 16 europäische Staaten vertreten waren. Die OEEC diente auf europäischer Seite der Durchführung des Marshall-Planes, von dem die osteuropäischen Staaten ausgeschlossen blieben. Die Sowjetunion antwortete auf diese Entwicklungen mit der Begründung des "Rates für gegenseitige Wirtschaftshilfe" (RGW), der im Januar 1949 ins Leben gerufen wurde. Zur gleichen Zeit kam es mit Blick auf die Bedrohung aus dem Osten zur Gründung des westlichen militärischen Allianzsystems NATO (North Atlantic Treaty Organisation), das mit der Mitgliedschaft der USA und Kanadas jedoch über Europa hinausreichte. Diese Entwicklungen in der wirtschaftlichen und der militärischen Zusammenarbeit in Westeuropa können erklären, warum die Ziele des Europarates bei seiner Gründung im Mai 1949 begrenzt und hinter den weitreichenden Visionen der Europäischen Bewegung zurückblieben. Am 5. Mai 1949 unterzeichneten Vertreter von zehn Staaten in London das Statut des Europarates, an dem seit Ende Januar gearbeitet worden war (vgl. z. B. Holtz, 2000). Gründungsmitglieder waren Belgien, Dänemark, Frankreich, Irland, Italien, Luxemburg, die Niederlande Norwegen, Schweden und das Vereinigte Königreich. Noch 1949 schlossen sich außerdem Griechenland und die Türkei an. Am 3. August 1949 trat die Satzung in Kraft. Artikel 1 der Satzung definiert das Ziel des Europarates: "Der Euro-

Der Europarat

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parat hat zur Aufgabe, eine engere Verbindung zwischen seinen Mitgliedern zum Schutze und zur Förderung der Ideale und Grundsätze, die ihr gemeinsames Erbe bilden, herzustellen und ihren wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt zu fördern." (Satzung…, 2010, S. 694) Für Deutschland, das auch nach Verkündung des Grundgesetzes und der Gründung der Bundesrepublik am 23. Mai 1949 und der ersten Bundestagswahl am 14. August 1949 durch das Besatzungsstatut zumal in seinen außenpolitischen Handlungsmöglichkeiten eingeschränkt blieb, stellte die Einbindung in die internationale Gemeinschaft und die Ausrichtung seiner Politik nach Westen einen entscheidenden Schritt zur politischen Selbständigkeit und Anerkennung dar. Als Vorsitzender der CDU hatte sich Konrad Adenauer schon früh für die Eingliederung Deutschlands in ein vereinigtes Europa ausgesprochen (vgl. dazu und im folgenden Schlinkmann, 2000; Schwarz, 1979). Bereits im März 1946 war bei ihm von den Vereinigten Staaten von Europa die Rede. Zusammen mit einer großen Delegation deutscher Vertreter nahm Adenauer auch am Europäischen Kongress in Den Haag teil. Nachdem Adenauer schließlich Mitte September 1949 zum Bundeskanzler gewählt worden war, betonte er dann auch in seiner Regierungserklärung, dass die Bundesrepublik Deutschland sich um die Aufnahme in den Europarat bemühen würde. Die Mitglieder des Europarates schwankten in ihrer Haltung zur Aufnahme Deutschlands zwischen einer gewissen Reserviertheit aufgrund der jüngsten politischen Erfahrungen und der Überzeugung, dass Deutschland in Europa integriert werden müsse und ein vereinigtes Europa nicht ohne Deutschland zu schaffen wäre. Ein Problem für die Aufnahme Deutschlands in den Europarat bildete die 'Saarfrage' (vgl. dazu detailliert auch: Elzer, 2008, S. 129-134) Das Saarland war zu dieser Zeit wirtschaftlich Frankreich angegliedert, das auch die Vertretung des Saarlandes in der Außen- und Verteidigungspolitik übernahm. Frankreich betrieb die Aufnahme des Saarlandes in den Europarat, und dabei zeigte sich, dass es nicht zu einem Beitritt Deutschlands ohne gleichzeitige Aufnahme des Saarlandes kommen würde. Am 4. November 1949 beschloss das Ministerkomitee, sowohl die Bundesrepublik wie auch das Saarland zu assoziierten Mitgliedern des Europarates zu machen; eine förmliche Einladung zum Beitritt erfolgte jedoch nicht. Das Petersberger Abkommen vom 22. November 1949, mit dem die Westalliierten das Besatzungsstatut lockerten und Deutschland unter anderem den Beitritt zu internationalen Organisationen erlaubten, demonstrierte auch das amerikanische Interesse an einer Westein-

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bindung der Bundesrepublik. Adenauer versicherte sich daraufhin der Unterstützung der drei Hohen Kommissare und erreichte so schließlich eine Einladung des Europarates, die ihm am 1. April 1950 übergeben wurde und der Bundesrepublik 18 Sitze in der Beratenden Versammlung zusicherte, aber noch nicht den angestrebten Beobachterstatus im Ministerkomitee. Der Anfang Mai 1950 verkündete Schuman-Plan, der die Zusammenarbeit Frankreichs und Deutschlands in den Bereichen Kohle und Stahl vorsah und später in die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) mündete, erleichterte Adenauer die Vermittlung eines Beitritts zum Europarat nach innen. Nicht nur die Opposition (SPD), sondern auch Mitglieder der Bundesregierung verhielten sich ablehnend gegenüber einem Beitritt. Sie fürchteten einerseits, dass die gleichzeitige Aufnahme des Saarlandes dessen Abtrennung von Deutschland besiegeln, und andererseits, dass dieser Schritt die Chancen auf die Wiedervereinigung mindern würde. Schließlich stimmte der Bundestag Mitte Juni 1950 mehrheitlich für den Beitritt, so dass die Bundesrepublik die Ratifikationsurkunde am 13. Juli 1950 in Straßburg hinterlegen konnte und damit assoziiertes Mitglied des Europarates wurde. Die Revision des Besatzungsstatuts Anfang März 1951 gab der Bundesregierung nun auch außenpolitische Handlungsbefugnisse, Bundeskanzler Adenauer übernahm selbst zusätzlich das Amt des Außenministers. Aufgrund der erweiterten Kompetenzen sah er die Voraussetzungen für eine Vollmitgliedschaft im Europarat gegeben, die im Frühjahr 1951 zuerst der Ständige Ausschuss der Beratenden Versammlung und dann der Ministerausschuss bestätigten. Als 14. Mitglied wurde Deutschland am 13. Juli 1951 Vollmitglied des Europarates. (Vgl. Schlinkmann, 2000) Aufgrund der Teilung Europas blieb der Europarat bis in die achtziger Jahre hinein eine ausschließlich westeuropäische Organisation. Mit der Aufnahme bzw. Wiederaufnahme von Griechenland (November 1974), Portugal (September 1977) und Spanien (November 1977) umfasste der Europarat ganz Westeuropa. Zwar waren die meisten Übereinkommen des Europarates auch offen für Nicht-Mitgliedstaaten, die Möglichkeit des Beitritts hatte jedoch kein osteuropäisches Land wahrgenommen. Lediglich Jugoslawien war der Europäischen Kulturkonvention beigetreten, und das auch erst 1987. Zu dieser Zeit begann der Europarat, die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas vorsichtig auszubauen (vgl. Huber, 2001, Kap. I) In einer Rede vor der Versammlung im Juli 1989 entwickelte der sowjetische Staatspräsident Michail Gorbatschow seine Vision von einem gemeinsamen 'Haus Europa'

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und stellte damit eine neue Beziehung zwischen West- und Osteuropa in Aussicht. Die nun einsetzenden politischen Umwälzungen in Mittel- und Osteuropa änderten die Situation schlagartig, was innerhalb nur weniger Jahre zu einer erheblichen Erweiterung des Europarates führte, aber auch besondere Probleme mit sich brachte. Um eine schnelle Integration der mittelund osteuropäischen Staaten in die europäische Wertegemeinschaft zu ermöglichen, führte die Parlamentarische Versammlung des Europarates bereits im Sommer 1989 einen besonderen Gästestatus ein. Diese Länder sollten so in die Arbeit des Europarates eingebunden werden und Unterstützung in ihren Reformprozessen erhalten, ohne bereits die Voraussetzungen für die volle Mitgliedschaft – die Verwirklichung der Menschenrechte und Grundfreiheiten nach der EMRK – erbringen zu müssen (vgl. Bauer, 2000, S. 59-64). Finnland, das wegen seiner besonderen Stellung zwischen Ost und West und des sowjetischen Einflusses auf seine Politik dem Europarat bislang nicht hatte beitreten können, nutzte die Gelegenheit unmittelbar und wurde 1989 Mitglied. Als erstes Land unter den mittelund osteuropäischen Staaten trat 1990 Ungarn dem Europarat bei, Polen und Bulgarien folgten 1991 und 1992, sechs weitere Länder 1993. Wegen seines Entgegenkommens, das diesen Staaten einen Beitritt noch vor Abschluss des Transformationsprozesses erlaubte und so auf die spätere Verwirklichung von Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten vertraute, hat der Europarat einige Kritik einstecken müssen. Da sich die neuen Mitgliedstaaten unterschiedlich viel Zeit ließen, den bei ihrem Beitritt ausgehandelten Verpflichtungen nachzukommen, und um diesen mehr Nachdruck zu verleihen, erschien es notwendig, den Anpassungsprozess zu überwachen. Aufgrund eines Vorschlages der finnischen Abgeordneten Tarja Halonen und der daher so genannten 'Halonen-Order' etablierte die Parlamentarische Versammlung 1993 ein politisches Monitoring, das die Einhaltung und Umsetzung der mit der Mitgliedschaft eingegangenen Verpflichtungen überwachen sollte. Dieses Monitoring bezog sich zunächst nur auf die ab 1993 aufgenommenen Staaten, wurde aber in den Folgejahren zunächst auf die seit 1989 aufgenommenen Staaten und schließlich auf alle Mitglieder ausgedehnt, um Diskriminierungen unter den Ländern zu vermeiden. Parallel dazu entwickelte auch das Ministerkomitee ein Monitoring, das im Unterschied zu demjenigen der Parlamentarischen Versammlung Problemfelder identifiziert, diese für alle Mitgliedstaaten untersucht und die Befunde mit einem Bericht zusammenfasst. Zu diesen Themenbereichen gehörte auch schon die Meinungs- und Medienfreiheit. Während das

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von der Parlamentarischen Versammlung praktizierte Überwachungsverfahren auf Öffentlichkeit und den damit verbundenen Sanktionscharakter setzt, baut das Ministerkomitee auf ein vertrauliches Vorgehen und den Dialog mit den Mitgliedstaaten. (Vgl. Benoît-Rohmer & Klebes, 2006, S. 143-146; Huber, 2001, S. 121, 219; Steenbrecker, 2000) 1997 richtete die Versammlung einen "Ausschuss für die Einhaltung der von den Mitgliedstaaten des Europarates eingegangenen Verpflichtungen" (Committee on the honouring of obligations and commitments by member states of the Council of Europe; vgl. Parliamentary Assembly, 1997d) ein. Dieser Monitoring-Ausschuss hat die Aufgabe, in allen Mitgliedstaaten die Erfüllung der mit der Mitgliedschaft im Europarat, durch die EMRK und andere Übereinkommen eingegangenen Verpflichtungen zu überwachen. Dem Ausschuss gehören 65 Mitglieder an, die aus der Versammlung stammen, und außerdem die Vorsitzenden des Ausschusses für Recht und Menschenrechte sowie des Politischen Ausschusses. Welche Staaten einem Monitoring unterzogen werden, bestimmte zunächst im wesentlichen der Monitoring-Ausschuss. Spätere Neufassungen (Parliamentary Assembly, 2005e; 2006e) gaben auch den Mitgliedern der Versammlung, deren Ausschüssen sowie dem Sekretariat ein solches Initiativrecht. Kommt ein Staat dauerhaft seinen Verpflichtungen nicht nach oder verweigert die Kooperation beim Monitoring, kann die Parlamentarische Versammlung Sanktionen verhängen, indem sie eine Entschließung und/oder eine Empfehlung verabschiedet, den nationalen Vertretern in der Versammlung die Akkreditierung für die nächste Sitzungsperiode verweigert oder sie ihr in der gegenwärtigen entzieht. Bei fortgesetzter Weigerung eines Landes, den Verpflichtungen nachzukommen, kann die Versammlung eine Empfehlung an das Ministerkomitee richten, das dann Maßnahmen nach Artikel 8 und 9 (u. a. Suspendierung von Rechten, Aufforderung zum Verlassen des Europarates) der Satzung erwägen wird. Mit der Entschließung verpflichtete die Versammlung den Monitoring-Ausschuss, jährlich einen Bericht über den allgemeinen Fortschritt des Monitoring-Verfahrens vorzulegen und wenigstens alle zwei Jahre über die einzelnen dem Verfahren unterzogenen Länder zu berichten. (Vgl. Parliamentary Assembly, 1997d) Bis 1989 waren dem Europarat zusätzlich zu den zehn Gründungsstaaten weitere 13 Staaten beigetreten. Seitdem hat sich die Zahl der Mitgliedstaaten verdoppelt. Heute gehören dem Europarat 47 Staaten an. Der Gaststatus des Beitrittskandidaten Weißrussland wurde wegen Menschenrechts-

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verletzungen 1997 vorläufig ausgesetzt; bis heute bleibt Weißrussland das einzige europäische Land, das nicht dem Europarat angehört. Beobachterstatus im Ministerkomitee haben derzeit der Vatikan, die Vereinigten Staaten von Amerika, Kanada, Japan und Mexiko und in der Parlamentarischen Versammlung Israel, Kanada sowie Mexiko. 2.1 Die Organe des Europarates Die Satzung des Europarates (vgl. Satzung…, 2010) sieht in Artikel 10 zwei Organe vor: das Ministerkomitee und die Beratende Versammlung. Seit einem Beschluss des Ministerkomitees im Februar 1994 heißt diese offiziell Parlamentarische Versammlung, eine entsprechende Änderung in der Satzung erfolgte jedoch nicht. Dem Ministerkomitee und der Versammlung steht am Sitz des Europarates in Straßburg ein Sekretariat zur Seite (vgl. Schaubild 1). Schaubild 1: Der Aufbau des Europarates

(in Anlehnung an: Europarat, 2010)

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Das eigentliche Entscheidungsgremium ist das Ministerkomitee; Zusammensetzung und Arbeitsweise sind in Kapitel IV der Satzung (Artikel 13-21) festgelegt. Das Ministerkomitee tagt zweimal pro Jahr. Es hat Exekutivfunktion und handelt im Namen des Europarates. In ihm sind die Außenminister der derzeit 47 Mitgliedstaaten vertreten. Da hier alle Staaten gleiches Stimmrecht haben, hat das Ministerkomitee ebenso viele Mitglieder, wie dem Europarat Staaten angehören. Der Vorsitz im Ministerkomitee wechselt halbjährlich in alphabetischer Reihenfolge der Staaten. In Arbeitsprogrammen legt das Ministerkomitee die Grundlinien für die Arbeit des Europarates fest und prüft laut Satzung "die Maßnahmen, die zur Erfüllung der Aufgaben des Europarates geeignet sind, einschließlich des Abschlusses von Abkommen und Vereinbarungen und der Annahme einer gemeinsamen Politik durch die Regierungen in bestimmten Fragen" (Artikel 15). Dem Ministerkomitee stehen mehrere Instrumente mit unterschiedlicher Verbindlichkeit zur Verfügung (vgl. Schaubild 1; außerdem im Folgenden Brummer, 2008, S. 62-70). Das wichtigste Instrument zur Herstellung einer gemeinsamen Politik der Mitgliedstaaten sind conventions, im Deutschen meist als Konventionen oder Übereinkommen bezeichnet, sowie Abkommen (agreements), die völkerrechtliche Verträge darstellen (zur begrifflichen Unschärfe im Deutschen vgl. Brummer, 2008, Fn. 92). Das wichtigste Übereinkommen des Europarates ist die Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (Europäische Menschenrechtskonvention; EMRK). Eine verbindliche Wirkung haben Übereinkommen nur für die Staaten, die einem Übereinkommen beitreten, was zu einer unterschiedlichen Rechtslage in den Staaten des Europarates führt. Lediglich der EMRK treten alle Staaten bei, wenn sie Mitglied des Europarates werden. Seit seinem Bestehen hat der Europarat mehr als 200 Übereinkommen abgeschlossen. Ihnen im Laufe der Zeit angefügte Protokolle nehmen Ergänzungen und Aktualisierungen vor. Beispiele für solche Verträge sind neben der Europäischen Menschenrechtskonvention das Übereinkommen über das grenzüberschreitende Fernsehen (1989; vgl. hier Kapitel 5) oder das Übereinkommen zum Schutz des audio-visuellen Erbes (2001; vgl. hier Kapitel 8). Anstöße für Konventionen kommen aus dem Ministerkomitee selbst, das sich dafür durch Ausschüsse zuarbeiten lässt, aus Empfehlungen der Versammlung oder durch Beiträge aus den Fachministerkonferenzen. Als Sonderform von Verträgen bestehen Rahmenkonventionen (framework conventions), die lediglich grundsätzliche Vorgaben für bestimmte Sachfragen machen, deren Umsetzung aber flexibel

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ist, sowie Erweiterte Abkommen (enlarged agreements), die auch solchen Staaten zum Beitritt offen stehen, die nicht Mitglieder des Europarates sind. Teilabkommen (partial oder enlarged partial agreements) schließlich stellen ein von den anderen Sonderformen insofern zu unterscheidendes Abkommen dar, als sie der Umsetzung des Arbeitsprogramms dienen, aber nicht wie andere entsprechende Aktivitäten aus dem allgemeinen Haushalt bestritten werden, sondern einen eigenen Haushalt haben, über den auch nur die Teilnehmer eines Teilabkommens entscheiden. Ein Beispiel für solche Teilabkommen ist das Filmförderprogramm Eurimages (vgl. hier Kapitel 8). Beschlüsse des Ministerkomitees können auch in Empfehlungen an die Regierungen der Mitgliedstaaten münden, die jedoch keine Rechtsverbindlichkeit haben, sondern Vorschläge für eine gemeinsame Politik darstellen. Außerdem bringt das Ministerkomitee Resolutionen heraus, die sich auf administrative oder finanzielle Fragen des Europarates beziehen oder auch dazu dienen, bei den Mitgliedstaaten die Einhaltung der Verträge anzumahnen. Deklarationen stellen ebenfalls nicht bindende, grundsätzliche Erklärungen des Ministerkomitees dar. Schließlich liegt es beim Ministerkomitee, den Haushalt zu genehmigen und über die Aufnahme neuer Mitglieder und gegebenenfalls über die Aussetzung einer Mitgliedschaft bzw. den Ausschluss von Mitgliedern zu entscheiden. Für bestimmte Entscheidungen des Ministerkomitees ist Einstimmigkeit der abgegebenen Stimmen und die Stimmen der Mehrheit der Vertreter, die Anspruch auf einen Sitz im Ministerkomitee haben, erforderlich (vgl. Artikel 20). Das gilt für Empfehlungen an die Regierungen (Artikel 15b); Fragen hinsichtlich der Berichte, die an die Beratende Versammlung gehen (Artikel 19); Entscheidungen bezüglich des Ausschlusses der Öffentlichkeit von Sitzungen des Ministerkomitees bzw. der Veröffentlichung von Mitteilungen über seine nicht-öffentlichen Sitzungen (Artikel 21a (i) und 21b); Fragen über den Ort der Sitzungen der Beratenden Versammlung, sofern diese nicht in Straßburg tagt (Artikel 33); Empfehlungen für die Abänderung von Artikel 1d (Fragen der nationalen Verteidigung gehören nicht in die Zuständigkeit des Europarates), Artikel 7 (Austritt eines Mitglieds), Artikel 15 (Prüfung von Maßnahmen, die für die Erfüllung der Aufgaben des Europarates notwendig sind), Artikel 20 (notwendige Mehrheiten bei Entscheidungen) sowie Artikel 22 (die Beratende Versammlung). Einfache Mehrheiten genügen für Fragen aus dem Bereich der Geschäftsordnung oder der Haushaltsund Verwaltungsordnungen.

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Die laufende Arbeit übernehmen – stellvertretend für die Minister – die Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten, die als Botschafter beim Europarat akkreditiert sind. Die Ständigen Vertreter haben die gleichen Entscheidungsbefugnisse wie die Minister. Dem Ministerkomitee sind außerdem Lenkungsausschüsse zugeordnet. Diese haben spezifische Arbeitsgebiete, arbeiten damit dem Ministerkomitee zu und sind so für einen großen Teil der langfristigen Planung verantwortlich. Die Regierungen der Mitgliedstaaten können Teilnehmer in die Lenkungsausschüsse entsenden. Neben dem Ministerkomitee, das sich aus den Außenministern der Mitgliedstaaten zusammensetzt, gibt es regelmäßige Treffen der Fachminister, um Fragen ihrer jeweiligen Sachgebiete zu beraten. Diese Fachministerkonferenzen sind als Organe des Europarates nicht vorgesehen, mit einer Entschließung vom Jahr 1971 haben sie aber mittlerweile offizielle Anerkennung durch das Ministerkomitee gefunden. Ebenfalls eine Sonderformation des Ministerkomitees stellen die Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten dar, die jedoch nicht regelmäßig stattfinden. Wie ihr Name sagt, hat die Beratende Versammlung keine Entscheidungs- bzw. legislative Kompetenz, sondern lediglich eine beratende Funktion. Sie selbst nannte sich 1974 in Parlamentarische Versammlung um, was sich jedoch nicht im Statut niederschlug, aber Zeichen setzte hinsichtlich ihres Selbstverständnisses. Das Ministerkomitee verwendete diese Bezeichnung allerdings vorerst nicht, sondern übernahm diese erst 20 Jahre später für seinen Sprachgebrauch. Tatsächlich hat sich die Versammlung von Anfang an nachdrücklich in die Arbeit des Europarates eingebracht, wie schon die Entstehungsgeschichte der Europäischen Menschenrechtskonvention zeigt. Ein weiteres Beispiel für ihre aktive Rolle ist das Engagement, das die Versammlung hinsichtlich der Demokratisierung der mittelund osteuropäischen Staaten und deren Integration in den Europarat an den Tag gelegt hat. Nicht von ungefähr gilt die Versammlung als 'Motor' des Europarates (vgl. z. B. Stegen, 2000). Ihre mahnende und auch moralische Funktion ist angesprochen, wenn die Parlamentarische Versammlung als "demokratisches Gewissen Europas" (Keller, 1999, S. 99; vgl. z. B. Klebes, 1988) bezeichnet wird. Zusammensetzung, Aufgaben und Arbeitsweise der Versammlung sind in den Artikeln 22 bis 35 der Satzung festgelegt. In der Parlamentarischen Versammlung sitzen bei derzeit 47 Mitgliedstaaten 318 Mitglieder. Dazu kommt eine gleich große Zahl von Stellvertretern, die gleichberechtigt sind. Insofern sind der Parlamentarischen Versammlung 636 Mitglieder

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zuzurechnen. Die Zahl der Repräsentanten pro Staat liegt je nach Größe und Bevölkerungszahl zwischen 2 und 18. Je zwei Mitglieder entfallen auf die Kleinstaaten Andorra, Liechtenstein, Monaco und San Marino; je 18 Mitglieder entsenden Deutschland, Frankreich, Italien, die Russische Föderation sowie das Vereinigte Königreich. Kanada, Israel und Mexiko haben Beobachterstatus bei der Versammlung. 1989 schuf die Versammlung auch den "Sondergaststatus", um seinerzeit den mittelund osteuropäischen Staaten zu ermöglichen, an der Arbeit des Europarates teilzuhaben, noch bevor sie Mitglied werden konnten. Die Mitglieder der Parlamentarischen Versammlung haben in der Regel ein Doppelmandat, das heißt, sie gehören auch den nationalen Parlamenten an oder sie werden von diesen gewählt. Die Abgeordneten eines Landes spiegeln jeweils die Stärke der Parteien und politischen Gruppierungen im nationalen Parlament. Ebenso wie im Europäischen Parlament schließen sich die Mitglieder der Parlamentarischen Versammlung zu Fraktionen zusammen. Der Zusammenschluss der Versammlungsmitglieder in politischen Gruppen war zunächst nicht vorgesehen, vollzog sich aber bereits im Laufe der fünfziger Jahre, was auch schon eine finanzielle Unterstützung ihrer Arbeit umfasste, bis es 1964 mit einer Änderung der Geschäftsordnung zur Anerkennung der Fraktionen kam (vgl. Schieder, 2000). Mit der sozialdemokratischen Fraktion (SOC), der Fraktion der Europäischen Volkspartei (EPP/CD), der Europäischen Demokratischen Fraktion (EDG), der Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa (ALDE) und der Fraktion der Vereinigten Europäischen Linken (UEL) gibt es derzeit fünf Fraktionen. Dazu kommen einige Abgeordnete, die sich keiner Fraktion angeschlossen haben. Der Parlamentarischen Versammlung, die viermal im Jahr zusammentritt und öffentlich tagt, steht ein Präsident vor. Dieser wird von der Versammlung für ein Jahr gewählt, die Amtszeit beträgt maximal drei Jahre. Im Präsidium sitzen neben dem Präsidenten 20 Vizepräsidenten sowie die Vorsitzenden der fünf Fraktionen. Die Parlamentarische Versammlung wählt auf Empfehlung des Ministerkomitees den Generalsekretär des Europarates sowie den Stellvertretenden Generalsekretär und außerdem den Generalsekretär der Versammlung, die Richter des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte sowie den Menschenrechtskommissar des Europarates. Die Diskussionen der Versammlung können zur Verabschiedung von Empfehlungen und Entschließungen an das Ministerkomitee führen. Trotz ihrer rechtlichen Unverbindlichkeit haben auch diese Instrumente insofern Be-

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deutung, als sie Positionen und Auffassungen spiegeln und in die Argumentation einfließen können, wo umstrittene Fragen zu klären sind (vgl. Klein, 1994, S. 11). Die Bearbeitung von Sachfragen geschieht in den ständigen Fachausschüssen der Versammlung, die wiederum ständige Unterausschüsse oder für zeitlich begrenzte Aufgaben Ad hoc-Ausschüsse bilden (vgl. Schaubild 2). Die Berichte der Ausschüsse stellen die Grundlage dar für die Empfehlungen, Stellungnahmen (opinions) und Entschließungen der Versammlung, für die unterschiedliche Mehrheitserfordernisse gelten (vgl. Brummer, 2008, S. 107). Die Medien fallen überwiegend in die Zuständigkeit des Ausschusses für Recht und Menschenrechte und erst in zweiter Linie in die des Ausschusses für Kultur, Wissenschaft und Bildung. Diese Kompetenzzuordnung macht bereits deutlich, welchen Stellenwert der Europarat den Medien und der Medienfreiheit zuweist und welche Funktionen im Mittelpunkt seiner medienpolitischen Aktivitäten stehen. Das Sekretariat der Parlamentarischen Versammlung ist in Direktorate unterteilt, denen die verschiedenen Abteilungen und Ausschüsse zugeordnet sind. Als Koordinierungsorgan zwischen Ministerkomitee und Parlamentarischer Versammlung besteht ein Gemischter Ausschuss (Joint Committee), der aufgrund einer die Satzung ergänzenden Entschließung des Ministerkomitees vom Mai 1951 eingerichtet wurde. Ihm gehören zwölf Mitglieder an, fünf vertreten das Ministerkomitee, sieben die Versammlung, darunter von Amts wegen ihr Präsident, der auch den Vorsitz des Ausschusses innehat; der Generalsekretär nimmt an den Sitzungen beratend teil. Aufgabe des Gemischten Ausschusses ist es insbesondere, Probleme zu prüfen, die beiden Organen gemeinsam sind; ihre Aufmerksamkeit auf solche Fragen zu lenken, die für den Europarat von besonderem Interesse zu sein scheinen, und Maßnahmen zu prüfen und zu fördern, die geeignet sind, den Empfehlungen des einen oder des anderen Organs praktische Wirkung zu verleihen. (Vgl. Committee of Ministers, 1951).

Schaubild 2: Die Parlamentarische Versammlung und ihre Ausschüsse

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Ein weiteres beratendes Gremium beim Europarat bildet der Kongress der Gemeinden und Regionen Europas (KGRE). Dieser ist 1994 entstanden und hat einen Vorläufer in der Konferenz der Gemeinden Europas hat, die erstmals 1957 zusammentrat. Im KGRE sind die mehr als 200.000 lokalen und regionalen Gebietskörperschaften Europas vertreten. Der Kongress besteht aus zwei Kammern, in der einen sind die Gemeinden, in der anderen die Regionen vertreten. Der KGRE hat so viele Mitglieder und Stellvertreter wie die Parlamentarische Versammlung, zur Zeit also insgesamt 636. Beratende Funktion hat außerdem die Konferenz der Internationalen Nicht-Regierungsorganisationen (Conference of International Non-Governmental Organisations/INGOs), die seit 1952 besteht und für den Europarat die Verbindung zur Zivilgesellschaft darstellt. Hier sind mehr als 400 Organisationen zusammengeschlossen. Ihr Status wurde 2003 vom Berater- (consultative) zum mitwirkenden Status (participatory) aufgewertet. Seit 1999 gibt es beim Europarat das Amt eines Menschenrechtskommissars, der nach Vorlage einer Dreier-Liste durch das Ministerkomitee von der Parlamentarischen Versammlung für eine einmalige Amtszeit von sechs Jahren gewählt wird. Der Kommissar für Menschenrechte ist allerdings keine Beschwerdeinstanz. Seine Aufgabe liegt vielmehr in der Information über die allgemeine Situation der Menschenrechte in den Mitgliedstaaten. Er kann gegenüber dem Ministerkomitee Empfehlungen zum Schutz der Menschenrechte abgeben. Darüber hinaus wirkt der Menschenrechtskommissar als Schnittstelle zwischen den nationalen Menschenrechtsinstitutionen bzw. anderen internationalen Organisationen und dem Europarat. Der erste Amtsinhaber, der Spanier Alvaro Gil-Robles, hatte dieses Amt seit 1999 inne, sein Nachfolger als Menschenrechtskommissar ist der Schwede Thomas Hammarberg, der am 1. April 2006 sein Amt antrat. Am Sitz des Europarates besteht ein Generalsekretariat (Artikel 36 und 37 der Satzung), das ein Generalsekretär leitet. Dieser ebenso wie der Stellvertretende Generalsekretär werden auf Empfehlung des Ministerkomitees von der Parlamentarischen Versammlung ernannt. Das Generalsekretariat ist zuständig für die Geschäftsführung der Organisation und die Abwicklung des Arbeitsprogramms. Es ist in Generaldirektorate für die verschiedenen Arbeitsfelder des Europarates sowie administrative Aufgaben unterteilt (vgl. Schaubild 3). Außerdem besteht hier ein Sekretariat für das Ministerkomitee, ein Sekretariat für den Kongress der Gemeinden und Regionen Europas, das Büro des Menschenrechtskommissars sowie die Kanzlei des EGMR.

Schaubild 3: Das Sekretariat des Europarates

(In Anlehnung an: The Secretary General, 2010).

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2.1.1 Die Akteure der Medienpolitik Wiewohl die Kommunikationsfreiheit und mit ihr die Freiheit der Medien von Anfang an zentrale Bedeutung für die Europäische Menschenrechtskonvention hatte, entwickelte sich eine eigenständige Medienpolitik erst allmählich (vgl. dazu und im folgenden Möwes, 2000; außerdem: Karaca, 2003). Etwa bis Mitte der siebziger Jahre stellten die Medien ein Querschnittgebiet dar, das unter verschiedenen Perspektiven von verschiedenen Komitees und Expertengruppen behandelt wurde. Entsprechend heterogen sind die Probleme, die ab den fünfziger Jahren zur Diskussion standen: Fragen des Copyright, Programmaustausch, Piratensender, Gegendarstellungsrecht, Schutz von Journalisten in Konflikten, Informationsrechte, Pressekonzentration. Erst mit der Gründung eines Komitees für die Medien ab Mitte der siebziger Jahre und dessen schrittweiser Aufwertung wurde Medienpolitik für den Europarat zu einem eigenen Politikfeld, und das nicht zufällig zu einer Zeit, als sich technologische Neuerungen vor allem für die Rundfunkübertragung ankündigen, die wegen ihres grenzüberschreitenden Charakters auch neue Probleme und entsprechend übernationalen Regulierungsbedarf mit sich bringen sollten. 1975 unterzeichneten die Teilnehmer der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) in Helsinki die Schlussakte, die im 'Dritten Korb' die Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten betonte. Obendrein liefen zu dieser Zeit im Umfeld der UNESCO die Diskussionen über den freien Informationsfluss und eine neue Weltinformationsordnung. 1976 etablierte das Ministerkomitee zunächst ein Expertenkomitee für die Massenmedien, das ihm direkt unterstellt war. Ein Jahr später wurde das Komitee umbenannt in Ad HocKomitee für die Massenmedien (CAHMM). Aufgabe des Komitees war es, die Funktion der Medien in der Demokratie zu untersuchen und die Mitgliedstaaten bei der Entwicklung ihrer Medienpolitik zu unterstützen. Ebenfalls 1976 startete der Europarat seinen ersten mittelfristigen Plan, der die Medien mit Blick auf diese Beratungsfunktion der Rechtspolitik zuordnete. Möwes (2000) führt aus, dass die Arbeit des Komitees den Erwartungen jedoch nicht entsprach. Das lag auch daran, dass das Komitee zum einen die Problematik staatlicher Regulierung des Mediensektors zwar erkannte und sich zum anderen aber selber in einer umfassenderen Rolle sah, in der es sich nicht nur auf juristische Aspekte beschränken, sondern alle Aspekte der Medien untersuchen wollte.

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Medienpolitik etablierte sich endgültig als eigenes Politikfeld, als das Ministerkomitee 1981 das Ad Hoc-Komitee aufwertete und ihm als Steering Committee on the Mass Media (CDMM) den Status eines Lenkungsausschusses zuerkannte. Die Befassung mit den Medien wurde nun auch als ein Feld erkannt, das in einem engen Zusammenhang mit der Verwirklichung der Menschenrechte und der Demokratie steht: Der zweite mittelfristige Plan, der für die Jahre 1981 bis 1985 galt, schlug daher vor, Medienpolitik auch dem Politikfeld Menschenrechte zuzuordnen. Aus dem Komitee gingen zwei Sub-Komitees hervor: Das eine (MM-PO) war für Medienpolitik zuständig, das andere (MM-JU) sollte sich den juristischen Fragen rund um die Medien widmen. Ebenso wie dem Vorgänger gehörten dem CDMM hochrangige Experten aus den Mitgliedstaaten an sowie mit Beobachterstatus je ein Vertreter des Vatikans und der European Broadcasting Union (EBU). 1983 erhielten Finnland und der Nordische Ministerrat sowie 1984 die Europäische Kommission ebenfalls Beobachterstatus. Die Zahl der Mitglieder ohne Stimmrecht erhöhte sich drastisch, als die politische Wende in den mittelund osteuropäischen Staaten einsetzte und außerdem die USA und Kanada dazu kamen. Schließlich entsandten auch die KSZE, das Audiovisuelle Eureka (aufgelöst 2003) sowie die Europäische Audiovisuelle Informationsstelle einen Vertreter. Von den Europaratsorganen sind die Parlamentarische Versammlung sowie der Kongress der Gemeinden und Regionen Europas repräsentiert, außerdem nehmen Mitglieder anderer Lenkungsausschüsse teil. An seinem Prinzip, frei von spezifischen Interessen zu arbeiten, wich das Komitee nur ab, als es sich entschloss, der Association of Commercial Television in Europe (ACT) Beobachterstatus zu gewähren. Der Verband war 1989 als Vereinigung der kommerziellen Fernsehsender in Europa, denen die EBU den Zutritt verweigerte, entstanden. Da die EBU, die die Interessen der öffentlich-rechtlichen Sender repräsentiert, bereits beim Lenkungsausschuss vertreten war, sollte also auch der Verband der kommerziellen Fernsehsender Zutritt bekommen. Seit Herbst 2004 heißt der Lenkungsausschuss Steering Committee on the Media and New Communication Services (CDMC). Die Themen, bei denen das CDMC seine aktuellen Schwerpunkte legt, und die Vielfältigkeit der Probleme spiegeln sich in den Expertengruppen und Beratungsgremien, die ihm zuarbeiten. Gegenwärtig bestehen ein Committee of Experts on New Media (MC-NM), eine Ad hoc Advisory Group on Public Service Media Governance (MC-S-PG), eine Ad-hoc Advisory Group on Cross-border

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Internet (MC-S-CI) sowie eine Ad Hoc Advisory Group on the Protection of Neighbouring Rights of Broadcasting Organisations (MC-S-NR). In den letzten Jahren waren für das CDMC tätig: eine Arbeitsgruppe von Fachleuten, die sich speziell mit Medienvielfalt beschäftigte (Group of Specialists on media diversity, MM-S-MD); eine Arbeitsgruppe, die sich der Rolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der Informationsgesellschaft annahm (Group of Specialists on public service broadcasting in the Information society, MM-S-PSB), sowie eine Arbeitsgruppe zum Problemfeld Meinungsund Informationsfreiheit in Krisenzeiten (Group of Specialists on freedom of expression and information in times of crisis, MM-S-IC). Eine Ad HocArbeitsgruppe befasste sich mit dem Spannungsfeld Exklusivrechte und Recht der Öffentlichkeit auf Information (Ad hoc Working Group on exclusive rights and the right of the public to information, MM-WG-EX). Beratende Ausschüsse bestehen außerdem für Fragen der Konvergenz (Advisory Panel on convergence, AP-CV), Medienvielfalt (Advisory Panel on media diversity, AP-MD) sowie Medien und Terrorismus (Advisory Panel on media and terrorism, AP-MT). Schließlich besteht seit 1993 neben dem CDMC ein ständiger Ausschuss für das grenzüberschreitende Fernsehen (Standing Committee on Transfrontier Television, T-TT), der die Umsetzung der Konvention über das grenzüberschreitende Fernsehen beobachtet und deren Weiterentwicklung betreibt. Die wachsende Bedeutung, die der Europarat den Medien zuwies, und nicht zuletzt die sich seit den achtziger Jahren verstärkenden Aktivitäten der Europäischen Gemeinschaft im Bereich der Medien führten schließlich auch zur ersten europäischen Ministerkonferenz über Massenmedienpolitik. Anfang Dezember 1986 trafen sich die für die Medien in den Europaratsstaaten zuständigen Minister in Wien zu einer Konferenz, die "The Future of Television in Europe" gewidmet war. Daraus wurde eine regelmäßige Veranstaltung. Bereits 1988 fand die zweite Konferenz statt, die siebte und unter diesem Namen letzte gab es 2005 in Kiew. In der Nachfolge fand Ende Mai 2009 in Reykjavik die erste europäische Konferenz der für Medien und neue Kommunikationsdienste zuständigen Minister statt. Eine wichtige unterstützende Funktion hat die Europäische Audiovisuelle Informationsstelle (Observatoire Européen de l'Audiovisuel, OEA), die ihren Sitz ebenfalls in Straßburg hat. Zur Gründung der Informationsstelle kam es Ende 1992 aufgrund eines Beschlusses des Ministerkomitees. Das Teilabkommen wurde mittlerweile von 36 Staaten und der EG-Kommission

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unterzeichnet. Aufgabe der Europäischen Audiovisuellen Informationsstelle ist es, "den Informationsfluß innerhalb der audiovisuellen Industrie zu verbessern und den Überblick über den Markt sowie dessen Transparenz zu fördern". Bereits nach zwei Jahren legte das Observatoire zum ersten Mal das Statistische Jahrbuch über "Filmindustrie, Fernsehen, Video und neue Medien in Europa" vor, das seitdem jährlich einschlägige Daten für die beteiligten Staaten liefert und mittlerweile zu einem mehrbändigen Werk angewachsen ist (Observatoire Européen de l'Audiovisuel, zuerst: 1994; zuletzt: Europäische Audiovisuelle Informationsstelle, 2010a-c). Der 1997 bei der Parlamentarischen Versammlung eingerichtete Monitoring-Ausschuss, der zunächst fast ausschließlich die Erfüllung der mit dem Beitritt eingegangenen Verpflichtungen in den mittelund osteuropäischen Staaten überwachte, hat seine Tätigkeit mittlerweile auf alle Mitgliedstaaten ausgedehnt und berichtet auch über solche Staaten, die nicht einem Monitoring-Prozess unterzogen sind. 2008 hat die Versammlung eine Entschließung zum Zustand der Demokratie in Europa verabschiedet (Parliamentary Assembly, 2008c), die auf einen entsprechenden Bericht des Monitoring-Ausschusses zurückging. Da die Lage der Menschenrechte und insbesondere die in Artikel 10 EMRK festgeschriebene Medienfreiheit zu den wichtigsten Prüfkriterien des Ausschusses gehört, finden sich in dem Demokratie-Bericht ebenso wie in den Länderberichten auch diesbezügliche Befunde. Nicht unwichtig für den Medienbereich ist auch die 1990 durch ein Teilabkommen gegründete Europäische Kommission für Demokratie durch Recht (European Commission for Democracy through Law), die dem Ort ihres Sitzes nach meist Venedig-Kommission genannt wird. Sie übernimmt Beratungsaufgaben in Verfassungsfragen. Ihre Einrichtung im Jahr 1990 ging auf entsprechenden Beratungsbedarf bei der Ausarbeitung neuer Verfassungen und deren Anpassung an die vom Europarat vertretenen Werte zurück. In der Venedig-Kommission sind auch Staaten vertreten, die nicht Mitglieder des Europarates sind. Nach und nach traten Staaten von allen Kontinenten bei, so dass die Kommission derzeit 57 Vollmitglieder hat; darüber hinaus gibt es mehrere Länder mit Beobachterstatus. Zu den Mitgliedern der Kommission zählen Wissenschaftler, die auf Verfassungs- oder internationales Recht spezialisiert sind, außerdem Richter von Obersten Gerichtshöfen und Verfassungsgerichten oder Mitglieder nationaler Parlamente. Mitglieder der Venedig-Kommission sitzen auch im Rat für demo-

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kratische Wahlen (Council for Democratic Elections, CDE), dem außerdem Vertreter der Parlamentarischen Versammlung und des Kongresses der Gemeinden und Regionen Europas angehören. Dieser Rat leistet insbesondere Wahlbeobachtung. 2.2 Die Europäische Menschenrechtskonvention Bereits der Kongress der Europäischen Bewegung in Den Haag diskutierte die Formulierung einer Charta der Menschenrechte (vgl. dazu und im folgenden Brinkmeier, 2000; Partsch, 1953/54). Die abschließende Resolution des Kongresses hatte in ihrem Punkt 5 als Voraussetzung für den Zusammenschluss der europäischen Staaten die Übernahme von Verpflichtungen aus einer Satzung der Menschenrechte gefordert. Als Mindestmerkmale einer Demokratie sollten demnach mindestens Gedankenfreiheit, Versammlungsfreiheit, Meinungsäußerungsfreiheit und das Recht zur Ausübung einer politischen Opposition gelten. Punkt 6 der Resolution sah die Einrichtung eines Europäischen Gerichtshofes vor, der die Einhaltung dieser Rechte überwachen sollte. Für die Bürgerinnen und Bürger sollte ein individuelles Recht bestehen, gegen eine Verletzung der in der Menschenrechtscharta verbürgten Rechte bei dem Gerichtshof zu klagen. Der Kongress in Den Haag erhob die Forderung nach einer Garantie der Menschenrechte in den europäischen Staaten, noch bevor die Vereinten Nationen am 10. Dezember 1948 die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (AEMR) proklamierten. Eine rechtliche Bindung der UNO-Mitgliedstaaten an die AEMR gab es nicht; die Forderungen auf europäischer Ebene gingen darüber hinaus und zielten auf eine solche Bindung sowie die Kontrolle durch einen supranationalen Gerichtshof. Nicht zuletzt aufgrund der zeitlichen Parallelität orientierten sich die Entwürfe für eine europäische Menschenrechtscharta an der AEMR, wie auch umgekehrt die Arbeiten an der europäischen Charta den später entstandenen Internationalen Pakt über Bürgerliche und Politische Rechte (IPBPR) beeinflussten. Der Haager Kongress bildete eine Kommission, die eine Menschenrechtscharta entwerfen sollte. Bereits im Februar 1949 legte diese Kommission dem Internationalen Rat der Europäischen Bewegung einen Bericht vor, der die Ergebnisse einer Befragung von Juristen und Politikern sowie die Ergebnisse der Diskussionen in den Arbeitsgruppen, die die Europäi-

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sche Bewegung eingerichtet hatte, zusammenfasste. Die Rechte, die der Bericht aufzählte, entsprachen im Wesentlichen denjenigen der AEMR, konnten in dieser Form jedoch keine Entscheidungsgrundlage für einen Gerichtshof darstellen. Konkreter waren indessen bereits die Vorstellungen für den Gerichtshof und für eine Kommission, die den Schutz der Rechte übernehmen würde. Der Gerichtshof sollte neun Mitglieder umfassen und Klagen sowohl von Regierungen wie auch von Einzelpersonen behandeln, sofern der nationale Rechtsweg zuvor ausgeschöpft war. Für die Kommission, die die Sichtung der eingehenden Beschwerden übernehmen und Empfehlungen aussprechen sollte, waren sieben Mitglieder vorgesehen. Den Vollzug von Empfehlungen und Urteilen wies der Bericht dem Europarat selber zu. (Vgl. hierzu und im folgenden Partsch, 1953/54, S. 636) Der Kommissionsbericht vom Februar 1949 bildete die Grundlage für einen Konventionsentwurf, den in der Folge ein internationaler Rechtsausschuss erarbeitete. Diesem Ausschuss saß der ehemalige französische Justizminister Pierre-Henri Teitgen vor. Als Berichterstatter wirkten der Brite David Maxwell Fyfe, der an den Nürnberger Prozessen beteiligt gewesen war, und Fernand Dehousse, ehemals belgischer Arbeitsminister und seit 1945 belgischer Vertreter bei der UNO. Der Entwurf enthielt materialrechtliche Bestimmungen und legte auch schon eine Verfahrensordnung für die Menschenrechtskommission vor. Ebenso wie bereits der frühere Kommissionsbericht zählte dieser neue Entwurf die zu garantierenden Rechte lediglich auf und nahm noch keine Definition vor, die einem Zusatzabkommen überlassen werden sollte. Bis zur Verabschiedung eines solchen Zusatzabkommens sollten die Unterzeichnerstaaten jeweils die Rechte garantieren, die und soweit sie dort zum Zeitpunkt des Abschlusses der Konvention galten. Folgende Rechte und Grundfreiheiten waren in der Liste enthalten: die Redefreiheit und die Freiheit der Meinungsäußerung, die Freiheit des Glaubens, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit, Unverletzlichkeit der Wohnung, die Gleichheit vor dem Gesetz, Schutz vor Diskriminierung aufgrund von Religion, Rasse, nationaler Herkunft und einer politischen Meinung sowie Schutz vor willkürlicher Enteignung. Im Juni 1949 ging dieser Vorschlag an das Ministerkomitee des Europarates. Die Beratende Versammlung trat im August 1949 erstmals zusammen. Erst mit Zustimmung des Ministerkomitees kam der Entwurf der Menschenrechtskonvention auf die Tagesordnung. Nicht alle Abgeordneten waren mit dem Vorschlag des Teitgen-Ausschusses, zunächst nur den Status

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quo zu sichern und detaillierte Definitionen der zu sichernde Rechte erst später auszuarbeiten, einverstanden. Die Versammlung verwies die Entscheidung jedoch an einen Rechts- und Verwaltungsausschuss, dessen Vorsitz Fyfe übernahm; Teitgen fungierte als Berichterstatter, der seinen Bericht bereits Anfang September 1949 vorlegte. Der neue Vorschlag unterschied sich nur wenig von demjenigen vom Februar, machte aber unter Verweis auf die AEMR erste Ansätze zu einer Definition der zu sichernden Grundrechte. Nur wenige Tage später diskutierte das Plenum wiederum über den Bericht und leitete dem Ministerkomitee anschließend seine Empfehlung zu, die kaum von dem Vorschlag des Rechtsausschusses abwich. Das Ministerkomitee selbst verwies die Angelegenheit zunächst an ein Sachverständigengremium und, als auch das zu keiner Entscheidung des Komitees führte, an einen Ausschuss höherer Regierungsbeamter, der seinen Bericht im Juni 1950 dem Rechtsausschuss präsentierte und auch Vorschläge für Definitionen unterbreitete. Darauf basierende Entwürfe gingen ins Ministerkomitee und nach dessen Beschluss in die Beratende Versammlung und schließlich wieder zurück in den Ausschuss. Im November 1950 war es schließlich so weit: Das Ministerkomitee nahm die Konvention an. Am 4. November unterzeichneten 13 Staaten, darunter die seinerzeit dem Europarat nur assoziierte Bundesrepublik Deutschland und das damals noch halbautonome Saargebiet, in Rom die Konvention; Ende November leisteten auch Griechenland und Schweden ihre Unterschrift. Ein Jahr später hatten zehn Staaten die Konvention unterzeichnet, so dass diese am 3. September 1953 in Kraft treten konnte. (Vgl. Partsch, 1953/54) Obwohl der Kongress der Europäischen Bewegung 1948 in Den Haag bereits weitgehende Vorarbeiten für eine Menschenrechtskonvention geleistet hatte, dauerte es doch zwei Jahre, bis es zur Unterzeichnung kam. Das Hin und Her der Entwürfe zwischen den Organen des Europarates und den verschiedenen Ausschüssen, das den Abschluss verzögerte, war insbesondere begründet durch die Differenzen zwischen denjenigen, die sich im ersten Schritt und im Interesse einer schnellen Einigung für eine Absicherung der einzelstaatlichen Grundrechte aussprachen, und denjenigen, denen das nicht weit genug ging und auf eine ausgearbeitete Konvention mit definierten Rechten und deren Sicherung auf einer internationaler Ebene drängten. Neben dieser eher grundsätzlichen Frage hatte es Auseinandersetzungen über einzelne Rechte, vor allem das Elternrecht auf Erziehung sowie die

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Eigentumsgarantie, gegeben. Letztlich blieb es zunächst bei der Zuständigkeit der einzelnen Mitgliedstaaten, die Grundrechte zu gewährleisten. Gescheitert war auch der Versuch, den Grundrechtekatalog zu einem Teil der Europaratssatzung zu machen. Mit der Unterzeichnung der Konvention stand diese allen Mitgliedstaaten des Europarates zum Beitritt offen. Die Mitgliedschaft verpflichtete jedoch nicht gleichzeitig zur Annahme der EMRK; das änderte sich erst mit dem Inkrafttreten des 11. Zusatzprotokolls am 1. November 1998. Es blieb zunächst den Staaten selbst überlassen, ob sie das Ratifizierungsverfahren einleiteten, und es bestand sogar die Möglichkeit, aus der Konvention auszusteigen. Tatsächlich dauerte es bei einigen Ländern lange Zeit, bis sie die Konvention schließlich auch ratifizierten. Die Gründungsmitglieder Niederlande und Italien zum Beispiel ratifizierten die EMRK erst 1954 und 1955; Frankreich sogar erst 1974. Kaum war die Konvention unterzeichnet, wurde auch schon über ein Zusatzprotokoll beraten, das zusätzliche, zuvor umstrittene und daher ausgeklammerte Rechte absichern sollte. Nach Behandlung in den verschiedenen Gremien und entsprechend mehrmaligen Änderungen in den Definitionen der Rechte ging der Entwurf Ende November 1951 vom Ministerkomitee an die Beratende Versammlung, im März 1952 kam es zur Unterzeichnung. Nachdem zehn Staaten das Zusatzprotokoll ratifiziert hatten, konnte es am 18. Mai 1954 in Kraft treten. Das Zusatzprotokoll sicherte nun auch die Eigentumsgarantie, das Elternrecht sowie das Recht auf freie Wahlen. Bis heute sind 14 Zusatzprotokolle zur EMRK entstanden, das 14. Zusatzprotokoll ist am 1. Juni 2010 in Kraft getreten. Während sich acht Zusatzprotokolle auf die Organe, deren Organisation und Arbeitsweise bezogen, fügten die Zusatzprotokolle Nr. 1, 4, 6, 7, 12 und 13 der Konvention weitere Rechte und Freiheiten hinzu. Diejenigen Zusatzprotokolle, die verfahrensrechtliche Bestimmungen neu regelten (Nr. 2, 3, 5, 8, 9 und 10), wurden gegenstandslos, als 1994 das 11. Zusatzprotokoll eine grundlegende Reform der Behandlung von Beschwerden brachte und den neuen ständigen Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte allein zuständig machte. Einen schwierigen Prozess hatte insbesondere die Entscheidung über den Umgang mit Individualbeschwerden dargestellt. Erst mit dem 9. Zusatzprotokoll, das im November 1990 verabschiedet worden war und am 1. Oktober 1994 in Kraft treten konnte, ermöglichte der Europarat für Individual-

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beschwerden, die bis dahin den Umweg über die Europäische Kommission für Menschenrechte machen mussten, den direkten Weg zum Gerichtshof. Nach dem 1. Zusatzprotokoll, das unmittelbar nach der Verabschiedung der EMRK mit dem Recht auf Achtung des Eigentums, dem Recht auf Bildung und dem Recht auf freie und geheime Wahlen diejenigen Rechte hinzufügte, die bei der Beratung der EMRK umstritten gewesen waren, bauten vier Zusatzprotokolle die mit der Konvention geschützten Rechte und Freiheiten noch weiter aus. Von besonderer Bedeutung war das 6. Zusatzprotokoll, das am 1. März 1985 in Kraft treten konnte und die Abschaffung der Todesstrafe in Friedenszeiten brachte; das 13. Zusatzprotokoll, in Kraft seit dem 1. Juli 2003, führte zur völligen Abschaffung der Todesstrafe. Die EMRK sah zunächst nur die Möglichkeit von Staatenbeschwerden vor. Die Möglichkeit der Individualbeschwerde war dagegen abhängig von einer zusätzlichen Verpflichtungserklärung durch die Mitgliedstaaten. Bis zum Juli 1955 hatten aber so viele Staaten die Anerkennung von Individualbeschwerden vorgenommen, dass nun auch Einzelpersonen das Recht bekamen, Beschwerden über die Verletzung von in der Konvention gewährten Rechten vorzubringen. Allerdings blieb es vorerst dabei, dass sie sich nicht direkt an einen Gerichtshof wenden konnten. Alle Beschwerden mussten zunächst von der Europäischen Kommission für Menschenrechte (EKMR) und dem Ministerkomitee geprüft werden. Die Menschenrechtskommission war bereits am 18. Mai 1954 zum ersten Mal gewählt worden. Die Errichtung des Gerichtshofes war ebenfalls abhängig von einer bestimmten Anzahl von Anerkennungserklärungen der Mitgliedstaaten, so dass dieser erst Anfang 1959 etabliert werden konnte. (Vgl. dazu und im folgenden Strasser, 2000) Bis zur Einrichtung des ständigen Gerichtshofes und der Übertragung der alleinigen Zuständigkeit teilten sich die Kommission, das Ministerkomitee sowie der Gerichtshof in die Kontrolle der durch die EMRK gewährten Rechte. Alle Individualbeschwerden gingen zunächst an die Menschenrechtskommission, die die Zulässigkeit prüfte und, sofern sie auf Zulässigkeit befand, Berichte über die Begründetheit der Beschwerde verfasste. Sofern der betroffene Staat sich der Rechtsprechung des Gerichtshofes unterworfen hatte, konnten die Kommission oder auch der betroffene Staat den Fall vor den Gerichtshof bringen, der bei berechtigten Beschwerden eine Entschädigung festlegte. Die Überwachung der Umsetzung von Urteilen lag

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beim Ministerkomitee. Diejenigen Fälle, die nicht an den Gerichtshof gingen, entschied ebenfalls das Ministerkomitee. Der Verfahren änderte sich grundlegend mit der Verabschiedung des 11. Zusatzprotokolls zur Konvention, das einen einheitlichen Gerichtshof schuf und ihm die alleinige Zuständigkeit für die Behandlung von Beschwerden zuwies (vgl. auch Kühling, 1999b). Das 11. Zusatzprotokoll wurde am 11. Mai 1994 unterzeichnet. Es ersetzte die Artikel 19 bis 56 (Abschnitte II bis IV) der EMRK sowie das Protokoll Nr. 2, das dem EGMR die Zuständigkeit für die Erstattung von Gutachten übertragen hatte. Das Zusatzprotokoll musste daher von allen Mitgliedstaaten unterzeichnet und ratifiziert werden. Es konnte am 1. November 1998 in Kraft treten. Ausschlaggebend für die Reform war die hohe Zahl der Beschwerden, die alljährlich bei der Kommission eingingen. Mit der Aufnahme neuer Mitgliedstaaten in den Europarat wuchs die Zahl der Beschwerden immer weiter an; eine Bearbeitung der Beschwerden in angemessener Zeit war ausgeschlossen. Das 11. Zusatzprotokoll sollte Strukturen herbeiführen, die eine Verkürzung der Verfahrenslängen erlaubten. Dazu gehörte in erster Linie die Schaffung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) als einzigem und ständigen Gerichtshof, in dem die Menschenrechtskommission und der bisherige Gerichtshof aufgingen. Das Ministerkomitee spielt seitdem keine Rolle mehr in der Behandlung von Beschwerden. Alle Staaten, die der EMRK beigetreten sind, können nun verklagt werden; der bis dahin notwendigen Unterwerfungserklärung der einzelnen Staaten bedarf es nicht mehr. Der Gerichtshof ist kein Organ des Europarates, sondern Konventionsorgan (vgl. Hecker, 2007, S. 83; Herdegen, 2002, S. 17). Zusammensetzung und Arbeitsweise sind in der EMRK festgelegt. Dem ständigen Gerichtshof gehören so viele hauptberufliche Richter an, wie der Europarat Mitglieder hat, derzeit also 47. Die Richterinnen und Richter werden von der Parlamentarischen Versammlung gewählt. Bis zu den Änderungen durch das 14. Zusatzprotokoll betrug die Amtszeit der Richter sechs Jahre, alle drei Jahre wurde die Hälfte der Richter neu gewählt. Die Amtszeit eines Richters am EGMR beträgt nun neun Jahre, eine Wiederwahl ist nicht zulässig. Es besteht jedoch keine nationale Bindung für die Wahl der Richter, so dass nicht jedes Mitgliedsland zwingend auch mit einem Richter beim Gerichtshof vertreten ist. Der Gerichtshof wählt seinen Präsidenten, die beiden Vizepräsidenten, die auch den Vorsitz je einer der vier Sektionen des Gerichtshofes

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übernehmen, sowie zwei weitere Sektionspräsidenten. Diese vier Sektionen, in die der Gerichtshof unterteilt ist, sollen in ihrer Besetzung geographisch und nach Geschlecht ausgewogen sein und auch die verschiedenen Rechtssysteme der Mitgliedstaaten repräsentieren. Beschwerden über Menschenrechtsverletzungen gehen nun direkt an den Gerichtshof. Bis zu der Neuregelung durch das 14. Zusatzprotokoll erfolgte die Prüfung der Zulässigkeit von Beschwerden durch einen Ausschuss mit drei Richtern oder, sofern dieser die Entscheidung nicht treffen konnte, durch eine Kammer mit sieben Richtern oder eine Große Kammer mit 17 Richtern. Die Große Kammer übernimmt einen Fall, wenn dieser die Auslegung der EMRK oder eines der Zusatzprotokolle betrifft. Wegen der weiter wachsenden Zahl der Beschwerden, die den Gerichtshof überlastete, sollte das 14. Zusatzprotokoll eine Vereinfachung und Beschleunigung der Verfahren mit sich bringen. Das Ministerkomitee verabschiedete das Zusatzprotokoll Mitte Mai 2004, es konnte jedoch erst am 1. Juni 2010 in Kraft treten, nachdem alle Mitgliedstaaten den Vertrag ratifiziert hatten. Neben der Voraussetzung, dass der nationale Rechtsweg vor einer Klage beim EGMR auszuschöpfen und spätestens aber sechs Monate nach der letzten nationalen Entscheidung einzureichen ist, führt das Zusatzprotokoll in seinem Artikel 12 ein neues Zulässigkeitskriterium ein. Demnach kann eine Individualbeschwerde nun auch für unzulässig erklärt werden, wenn der Gerichtshof "der Ansicht ist, dass dem Beschwerdeführer kein erheblicher Nachteil entstanden ist, es sei denn, die Achtung der Menschenrechte, wie sie in dieser Konvention und den Protokollen dazu anerkannt sind, erfordert eine Prüfung der Begründetheit der Beschwerde, und vorausgesetzt, es wird aus diesem Grund nicht eine Rechtssache zurückgewiesen, die noch von keinem innerstaatlichen Gericht gebührend geprüft worden ist". Seit Inkrafttreten des Zusatzprotokolls sind Unzulässigkeitsentscheidungen durch einen einzelnen Richter möglich. Solche Fälle, die sich auf denselben Strukturfehler beziehen wie schon frühere, können von einem Ausschuss von drei Richtern (statt bisher sieben) für zulässig erklärt und entschieden werden. Urteile des EGMR, die eine Verletzung der EMRK feststellen, binden die betroffenen Staaten. Sie müssen die Urteile umsetzen. Es liegt beim Ministerkomitee, die Umsetzung der mit den Urteilen gemachten Auflagen zu überwachen. Das 14. Zusatzprotokoll ermöglicht dem Ministerkomitee, auf der Basis einer Entscheidung, die mit einer Zweidrittelmehrheit zu tref-

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fen ist, beim Gerichtshof ein Verfahren gegen solche Staaten anzustrengen, die sich einem Urteil nicht unterwerfen. Außerdem kann das Ministerkomitee den Gerichtshof um die Interpretation eines Urteils bitten, um die Ausführung eines Urteils besser überwachen und bestimmen zu können, welche Maßnahmen notwendig sind, um dem Urteil zu entsprechen.

2.2.1 Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Verfassungen der Mitgliedstaaten Die Mitgliedschaft im Europarat ist gleichbedeutend mit der Anerkennung der EMRK, die einen völkerrechtlichen Vertrag darstellt. Unterschiedlich ist jedoch, wie die Mitgliedstaaten die EMRK in nationales Recht umgesetzt haben, denn die Konvention selbst enthält dazu keine Vereinbarung. In Deutschland ist die EMRK am 3. September 1953 in Kraft getreten. Sie steht hier zusammen mit den Zusatzprotokollen im Rang eines einfachen Bundesgesetzes. Das ist in vielen anderen Mitgliedstaaten der Fall, zum Beispiel in Italien oder auch in den nordischen Ländern. In Österreich dagegen hat die EMRK Verfassungsrang. Eine besondere Situation gibt es im Vereinigten Königreich, das über keine geschriebene Verfassung verfügt. Hier machte erst der im Jahre 1998 verabschiedete und 2000 in Kraft getretene Human Rights Act die EMRK verbindlich; alle öffentlichen Stellen und damit auch die Gerichte sind demnach an die EMRK gebunden und müssen den Entscheidungen des EGMR Rechnung tragen. Den Richtern der obersten Gerichtshöfe bleibt jedoch die Möglichkeit einer Inkompatibilitätserklärung, die an das Parlament gerichtet ist und insofern die Parlamentssouveränität wahrt, der Human Rights Act erlaubt ihnen jedoch auch, eine umstrittene Bestimmung schneller als im normalen Gesetzgebungsverfahren zu ändern und diese an die EMRK anzupassen (vgl. Kirchhoff, 2005, S. 148-149). In Deutschland bestehen divergierende Ansichten über das Verhältnis von EMRK und nationalem Recht (vgl. z. B. Grabenwarter, 2005, S. 18-19), schließlich hat auch das Bundesverfassungsgericht selbst dazu Stellung genommen. Das 'Gesetz über die Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten' vom 7. August 1952 transformierte den völkerrechtlichen Vertrag in innerstaatliches Recht der Bundesrepublik Deutschland. Als einfaches Bundesgesetz steht die Menschenrechtskonvention in Deutschland unterhalb der Verfassung. Eine besondere Stellung nimmt die

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EMRK jedoch insofern ein, als sie – ebenso wie deren Fortentwicklung durch Entscheidungen des EGMR – bei der Auslegung des Grundgesetzes zu berücksichtigen ist. In einem Beschluss des Bundesverfassungsgerichtes aus dem Jahr 1987 heißt es dazu: "Bei der Auslegung des Grundgesetzes sind auch Inhalt und Entwicklungsstand der Europäischen Menschenrechtskonvention in Betracht zu ziehen, sofern dies nicht zu einer Einschränkung oder Minderung des Grundrechtsschutzes nach dem Grundgesetz führt, eine Wirkung, die die Konvention indes selbst ausgeschlossen wissen will (Art. 60 EMRK)" (Bundesverfassungsgericht, 1987). Das Bundesverfassungsgericht (2004) hat dazu noch einmal ausführlicher in einem Beschluss vom 14. Oktober 2004 Stellung bezogen. Es betont dort, dass deutsche Gerichte die Konvention bei der Interpretation nationalen Rechts zu beachten und anzuwenden haben, die EMRK aber kein unmittelbarer verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab sei. Das heißt, eine Beschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht kann sich nicht unmittelbar auf die EMRK beziehen. Diese ebenso wie die darauf basierende Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte dienten jedoch "als Auslegungshilfen für die Bestimmung von Inhalt und Reichweite von Grundrechten und rechtsstaatlichen Grundsätzen des Grundgesetzes, sofern dies nicht den Grundrechtsschutz nach dem Grundgesetz einschränkt oder mindert" (Bundesverfassungsgericht – Pressestelle, 2004). Das Bundesverfassungsgericht betont zwar die Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes, die in der verfassungsrechtlichen Bedeutung der Konvention zum Ausdruck komme, das bedeute aber nicht den Verzicht "auf die in dem letzten Wort der deutschen Verfassung liegende Souveränität". Dazu führt das Bundesverfassungsgericht weiter aus: "Dem Grundgesetz liegt deutlich die klassische Vorstellung zu Grunde, dass es sich bei dem Verhältnis des Völkerrechts zum nationalen Recht um ein Verhältnis zweier unterschiedlicher Rechtskreise handelt und dass die Natur dieses Verhältnisses aus der Sicht des nationalen Rechts nur durch das nationale Recht selbst bestimmt werden kann; […]. Die Völkerrechtsfreundlichkeit entfaltet Wirkung nur im Rahmen des demokratischen und rechtsstaatlichen Systems des Grundgesetzes." (Bundesverfassungsgericht, 2004)

Hier verweist das Gericht insbesondere auf dasjenige nationale Recht, bei dem es sich "um ein ausbalanciertes Teilsystem des innerstaatlichen Rechts handelt, das verschiedene Rechtspositionen miteinander zum Ausgleich bringen will" und nennt dazu beispielhaft das Familien- und Ausländerrecht

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sowie den Persönlichkeitsschutz (Bundesverfassungsgericht – Pressestelle, 2004). Ein solcher Fall, bei dem die Auslegung von Grundrechten nach dem Grundgesetz und die Interpretation der EMRK in Kollision geraten sind, ist die Bildberichterstattung über Caroline von Hannover, die 2004 Gegenstand eines Urteils des EGMR gewesen ist (vgl. dazu hier Kapitel 3.3). 2.2.2 Europäische Menschenrechtskonvention und Europäische Union Als mit den Römischen Verträgen 1957 die Europäischen Gemeinschaften gegründet wurden, stellte sich für die EWG wegen ihrer zunächst ausschließlich wirtschaftlichen Zielsetzung und ihrer zunächst nur geringen Entscheidungskompetenzen die Frage eines Grundrechtekataloges kaum. Das änderte sich erst mit der weitergehenden Übertragung von Hoheitsrechten von den Mitgliedstaaten an die Gemeinschaft durch nachfolgende Verträge; allerdings verfügte die Europäische Union bis zur feierlichen Proklamation ihrer Grundrechtecharta beim Europäischen Gipfel im Dezember 2000 in Nizza über keinen eigenen Grundrechtekatalog. Die Grundrechtecharta war jedoch zunächst nicht rechtsverbindlich, sie sollte Teil des Europäischen Verfassungsvertrages werden, der mit den negativen Referenden in Frankreich und in den Niederlanden aufgeschoben wurde. Zug um Zug erlangte die Grundrechtecharta jedoch dadurch Gültigkeit, dass der Europäische Gerichtshof (EuGH) sie in seiner Rechtsprechung bereits berücksichtigte. Den Verträgen, die die Grundordnung für EU und EG bilden und insofern auch bisher schon einen gewissen Verfassungscharakter hatten, fehlte bislang ein Grundrechtekatalog. Erst der Vertrag von Maastricht, der die politische Union begründete, brachte das explizite Bekenntnis der EU zur Achtung der Grundrechte, "wie sie in der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten gewährleistet sind und wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten als allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts ergeben" (Artikel 6, Vertrag über die Europäische Union). Bis dahin war ein Grundrechtestandard vor allem durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes entwickelt worden, der sich am Grundrechtekatalog der EMRK orientierte, da damit ein gemeinsamer europäischer Grundrechtestandard vorlag: "Seit Jahren ali-

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mentiert die EMRK die Herausbildung allgemeiner Rechtsgrundsätze zum Schutz des Einzelnen durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaft (EuGH)" (Herdegen, 2002, S. 4; vgl. z. B. auch Nicolaysen, 2002, S. 350-351). Relevanz erlangte die EMRK für den EuGH aber auch durch den EG-Vertrag (Artikel 288), der "die allgemeinen Rechtsgrundsätze, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind" als Rechtsquelle des Gemeinschaftsrechts nennt (vgl. Wolfram, 2000). Als der Europäische Rat 1999 beschloss, ein Gremium einzusetzen, das einen Entwurf für eine Charta der Grundrechte der EU erarbeiten sollte, gab er diesem dann auch auf, sich bei seiner Arbeit an den Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten sowie an der EMRK zu orientieren. Alle Mitgliedstaaten der EU sind auch Mitglieder des Europarates, bislang aber nicht die Gemeinschaft als ganzes. Die Satzung des Europarates sieht lediglich die Mitgliedschaft von Staaten, nicht aber von Organisationen vor. Auch der formelle Beitritt der EU zur EMRK war bisher nicht möglich. Das änderte sich jedoch mit dem Inkrafttreten des 14. Zusatzprotokolls zur Konvention, das im bereits Mai 2004 vom Ministerkomitee verabschiedet wurde, aber erst zum 1. Juni 2010 in Kraft treten konnte. Artikel 17 des Zusatzprotokolls eröffnet der EU die Möglichkeit zum Beitritt zur EMRK. Der mit den negativen Referenden in Frankreich und den Niederlanden 2005 gescheiterte EU-Verfassungsvertrag sah einen Beitritt der Union zur EMRK vor. Der 2007 vorgelegte Reformvertrag von Lissabon, dessen Ratifizierung 2008 mit dem negativen Referendum in Irland zunächst ins Stolpern geriet, aber schließlich am 1. Dezember 2009 in Kraft treten konnte, erkennt in Artikel 6 die "Rechte, Freiheiten und Grundsätze" der Grundrechtecharta als den Verträgen gleichrangig an und bekräftigt den Beitritt der EU zur EMRK. Wegen der Schwierigkeiten seines Zustandekommens und um den Verfassungscharakter des Vertrages zurückzunehmen, belässt es der Vertrag von Lissabon jedoch bei dem Verweis auf die Grundrechtecharta und übernahm diese nicht im Wortlaut, wie es einmal vorgesehen war. Auch wenn Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft nicht der EMRK unterliegen, könnte ein Gesetz, das Gemeinschaftsrecht in nationales Recht umsetzt, zum Gegenstand einer Individualbeschwerde vor dem EGMR gemacht werden, so dass Herdegen hier von einem "'dreidimensionalen' Grundrechtsschutz" spricht (2002, S. 34; vgl. z. B. auch Schmahl, 2008). Schließlich kann der EGMR die Einhaltung der EMRK-Standards bei

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der Übertragung von Kompetenzen der EU-Mitgliedstaaten auf die Gemeinschaft prüfen. Das heißt, auch wenn die Europäische Union den Beitritt zur EMRK bislang nicht vorgenommen hat, hat die Konvention dennoch Auswirkungen für die EU, da alle EU-Mitgliedstaaten auch Mitglieder des Europarates sind, sich damit der EMRK unterworfen haben und diese so zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen der EU-Mitgliedstaaten zählt, denen der EuGH verpflichtet ist. Die EMRK hat sich daher "als eigentliches Verbindungsscharnier der drei Rechtsordnungen" (Klein, 1994, S. 18) erwiesen, die Europarat, Europäische Union und die nationale Ebene miteinander verknüpft. Bereits im Mai 2007 haben Europarat und EU eine Absichtserklärung (Memorandum of Understanding) für den Ausbau und die Intensivierung ihrer Zusammenarbeit unterzeichnet (Committee of Ministers, 2007d). Diese wurde vorbereitet durch einen Bericht über das Verhältnis von Europarat und EU, den der luxemburgische Premierminister Jean-Claude Juncker (2006) im Auftrag des dritten Gipfeltreffens der Staats- und Regierungschefs der Europaratsstaaten im Mai 2005 in Warschau verfasst und mit einem nachdrücklichen Plädoyer für den Beitritt der EU zur EMRK und sogar zum Europarat verbunden hat. Die Bereiche, die das Memorandum thematisiert, beziehen sich dann auch ausschließlich auf die Kernkompetenzen des Europarates wie Menschenrechte und Grundfreiheiten, Rechtsstaatlichkeit, good governance, demokratische Stabilität, interkultureller Dialog und kulturelle Vielfalt, Bildung, Jugend und zwischenmenschliche Kontakte sowie sozialer Zusammenhang; die Kernbereiche der EU-Aktivitäten kommen dagegen nicht vor. Unmittelbar nach Inkrafttreten des 14. Zusatzprotokolls zur EMRK haben die beiden europäischen Organisationen die Verhandlungen über den Beitritt der EU zur EMRK aufgenommen.

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Medienfreiheit in der Europäischen Menschenrechtskonvention

Den Rahmen für die Tätigkeit des Europarates bilden die in der Satzung formulierten Ziele des Zusammenschlusses. So macht es Artikel 1 den Organen des Europarates zur Aufgabe, "eine engere Verbindung zwischen seinen Mitgliedern zum Schutze und zur Förderung der Ideale und Grundsätze, die ihr gemeinsames Erbe bilden, herzustellen und ihren sozialen und wirtschaftlichen Fortschritt zu fördern". Dieses geschieht, so Artikel 1 der Satzung im zweiten Absatz, "durch Beratung von Fragen von gemeinsamem Interesse, durch den Abschluss von Abkommen und durch gemeinschaftliches Vorgehen auf wirtschaftlichem, sozialem, kulturellem und wissenschaftlichem Gebiet und auf den Gebieten des Rechts und der Verwaltung sowie durch den Schutz und die Fortentwicklung der Menschenrechte und Grundfreiheiten". Anders als die Europäische Gemeinschaft, die wegen der mangelnden kulturellen Kompetenz stets ökonomisch argumentieren muss, hat der Europarat durch den ausdrücklichen Bezug der Satzung auf die Kultur sowie die Menschenrechte und Grundfreiheiten nicht nur eine breite Basis für medienpolitische Aktivitäten, sondern kann sogar darauf verweisen, dass ihm die Befassung mit den Medien von der Satzung aufgegeben wurde. Die Menschenrechte und Grundfreiheiten, zu deren Schutz und Fortentwicklung der Europarat antritt, sind in der Europäischen Menschenrechtskonvention niedergelegt, der sich alle Mitgliedstaaten mit ihrem Beitritt unterwerfen. Die technischen Entwicklungen sowie die strukturellen Veränderungen der Medienmärkte, die auch Veränderungen in den Arbeitsweisen der Medien hervorgerufen haben, waren im Laufe der Jahrzehnte regelmäßig und zunehmend Anlass für die Organe des Europarates, sich für die Medien und die Sicherung ihrer Freiheit einzusetzen. Mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR), der über die Jahre mehr als 600 Fälle zu bearbeiten hatte, die die in Artikel 10 EMRK verbürgte Meinungsäußerungsfreiheit sowie die Arbeit der Medien betrafen, und den in diesem Zusammenhang dargelegten Grundsätzen (vgl. Council of Europe, 2007, S. 11-60) hat sich mittlerweile ein differenziertes Konzept für die Kommunikationsfreiheit in Europa entwickelt.



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3.1 Meinungsäußerungsfreiheit Die Kommunikationsfreiheiten sind Teil der EMRK von 1950 und daher verbindlich für alle Mitgliedstaaten. Für den medienpolitischen Zusammenhang ist insbesondere Artikel 10 der EMRK relevant. Im Wortlaut heißt es da: Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, Artikel 10: (1) Jede Person hat das Recht auf freie Meinungsäußerung. Dieses Recht schließt die Meinungsfreiheit und die Freiheit ein, Informationen und Ideen ohne behördliche Eingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen zu empfangen und weiterzugeben. Dieser Artikel hindert die Staaten nicht, für Hörfunk-, Fernseh- oder Kinounternehmen eine Genehmigung vorzuschreiben. (2) Die Ausübung dieser Freiheiten ist mit Pflichten und Verantwortung verbunden; sie kann daher Formvorschriften, Bedingungen, Einschränkungen oder Strafdrohungen unterworfen werden, die gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sind für die nationale Sicherheit, die territoriale Unversehrtheit oder die öffentliche Sicherheit, zur Aufrechterhaltung der Ordnung oder zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral, zum Schutz des guten Rufes oder der Rechte anderer, zur Verhinderung der Verbreitung vertraulicher Informationen oder zur Wahrung der Autorität und der Unparteilichkeit der Rechtsprechung. Im Sinne einer kommunikativen Grundordnung wird der Meinungsfreiheitsartikel ergänzt durch Artikel 11, mit dem Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit einschließlich des explizit genannten Rechts, Gewerkschaften zu gründen und Gewerkschaften beizutreten, verbürgt sind. Auch hier sind, ähnlich wie in Artikel 10, Einschränkungen möglich, sofern sie "gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sind für die nationale oder öffentliche Sicherheit, zur Aufrechterhaltung der Ordnung oder zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer". Die in Ar-

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tikel 10 EMRK verbürgten Rechte und Freiheiten müssen darüber hinaus im Zusammenhang mit Einschränkungen verstanden werden, die sich unter Umständen aus anderen Artikeln der Konvention ergeben. Einerseits gehören dazu die Artikel 15, 16 und 17, die Abweichungen von den Verpflichtungen der Konvention im Falle eines Notstands ermöglichen, den Mitgliedstaaten eine Beschränkung der politischen Tätigkeit ausländischer Personen erlauben und festhalten, dass die Rechte der EMRK nicht dahingehend missbraucht werden dürfen, eben diese Rechte abzuschaffen. Andererseits können Einschränkungen für die Kommunikationsfreiheit aus den Konventionsartikeln 8, 9 und 11 erwachsen, die das Recht auf Achtung des Privatund Familienlebens, Gedanken, Gewissens- und Religionsfreiheit sowie die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit festschreiben. (Freedom of expression, 2007; Verpeaux, 2009; vgl. dazu hier Kapitel 3.3) Schon die vorbereitenden Arbeiten (travaux préparatoires) machten die besondere Bedeutung der Kommunikationsfreiheit für den Zusammenhang der Konvention deutlich, wie sie auch später der Gerichtshof in seinen Entscheidungen wiederholt betonte. Zum einen gilt die Kommunikationsfreiheit als eine wichtige Voraussetzung für die individuelle Persönlichkeitsentwicklung, zum anderen weist der Europarat der Meinungsäußerungsfreiheit und den Medien besondere Bedeutung für die demokratische Gesellschaft zu. Im Handyside-Urteil nannte der EGMR die Meinungsäußerungsfreiheit einen 'Grundpfeiler' der demokratischen Gesellschaft. Insofern gilt die Kommunikationsfreiheit auch als eine wichtige Bedingung für die Verwirklichung weiterer Freiheiten, gewinnt damit jedoch nicht automatisch Vorrang vor anderen Konventionsrechten. (Vgl. Kühling, 1999a, S. 142) Ebenso wie die entsprechenden Artikel einiger nationaler Verfassungen geht Artikel 10 von einem Individualgrundrecht der Meinungsäußerungsfreiheit aus, aus dem sich auch die Medienfreiheit ableitet, erwähnt diese aber nicht – wie Artikel 5 GG – explizit. Meinungsäußerungsfreiheit bedeutet allgemein eine Äußerungsfreiheit, schützt also nicht nur die Äußerung von Meinungen, sondern auch die Äußerung von Tatsachen; die englische Fassung spricht von "information and ideas". Der deutsche Begriff der Meinungsäußerungsfreiheit, der nur auf Meinungen abzuheben scheint, erweist sich hier als problematisch im Vergleich zum englischen freedom of expression oder dem französischen liberté d'expression (vgl. Laeuchli Bosshard, 1990, S. 15).


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Die Meinungsäußerungsfreiheit nach Artikel 10 EMRK, die Meinungsund Informationsfreiheit mit umfasst, stellt in erster Linie ein subjektives Abwehrrecht gegenüber dem Staat dar, das auch die Medien schützt. Allerdings lässt Artikel 10 dem Staat die Möglichkeit, für Hörfunk, Fernsehen oder Kinos Genehmigungsverfahren vorzusehen. Ob Artikel 10 darüber hinaus eine objektivrechtliche Seite aufweist und ebenso wie etwa Artikel 5 GG eine Verpflichtung für den Staat begründet, für die Medien Bedingungen zu schaffen, die es ihnen erlauben, ihrer öffentlichen Aufgabe bestmöglich nachzukommen, ist nicht ganz unumstritten. Eine solche Verpflichtung ist Artikel 10 EMRK nicht ohne weiteres zu entnehmen. In verschiedenen Entscheidungen des EGMR finden sich jedoch Wendungen, die eine auch objektivrechtliche Interpretation von Artikel 10 nahelegen, diese gilt jedoch als erst ansatzweise entwickelt. In der Entscheidung zum Fall Sunday Times, der ersten Entscheidung des EGMR, die sich auf die Pressefreiheit bezieht, betont der Gerichtshof im April 1979, dass die Freiheit, Mitteilungen zu empfangen, nicht nur das Recht umfasst, die von den Medien verbreiteten Informationen zu erhalten, sondern das Publikum darüber hinaus ein Recht hat, angemessen informiert zu werden (European Court of Human Rights, 1979). In Anbetracht dieser Interpretation stellt sich die Frage, ob es Aufgabe des Staates ist, unter Umständen auf dem Pressemarkt einzugreifen und dort Bedingungen zu gewährleisten, die die angemessene Information möglich machen, also zum Beispiel gegen Pressekonzentration vorzugehen (vgl. Frowein, 1986, S. 198). Im Laufe seiner Rechtsprechung hat der Gerichtshof wiederholt den Grundsatz der Pluralität angesprochen, der die Informationsfunktion der Medien unterstützt: "Dem EGMR geht es nämlich um den Schutz einer offenen geistigen Auseinandersetzung als Kern der Meinungsäußerungsfreiheit. Dazu gehört auch die Aufrechterhaltung von Pluralität im Informationssektor." (Marauhn, 2005, S. 95) So hat der EGMR den Staat auch schon explizit als 'letzten Garanten' von Pluralität bezeichnet (z. B. im Fall Informationsverein Lentia und andere gegen Österreich). In der Beschwerde Geillustreerde Pers gegen die Niederlande findet sich ebenfalls ein Hinweis auf die Notwendigkeit zum Schutz der freien Presse und auf die Pflicht des Staates, gegen exzessive Pressekonzentration vorzugehen (Council of Europe, 1977, S. 31). Entsprechend hat sich der Europarat auch immer wieder mit dem Problem der Medienkonzentration beschäftigt und setzt sich im Dienste der Vielfalt für den Erhalt und die Absicherung des öffentlich-rechtlichen

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Rundfunks in Europa ein (vgl. auch Kapitel 5.4), was auf eine auch institutionelle Sichtweise schließen lässt. (Vgl. Holoubek, 2003; Klein, 1994, S. 15; Kühling, 1999a, S. 137; Laeuchli Bosshard, 1990, S. 12) In seiner Entscheidung zum Fall Sunday Times bezeichnet der Gerichtshof es als Aufgabe der Presse, Nachrichten und Ideen über Angelegenheiten von öffentlichem Interesse (European Court of Human Rights, 1979) zu verbreiten, und macht damit deutlich, dass Tatsachen ebenso wie journalistische Meinungsäußerungen den Schutz von Artikel 10 genießen. Ebenso wie in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, das der Presse eine öffentliche Aufgabe zuweist (z. B. im Spiegel-Urteil 1966) und die Medien als Faktor der öffentlichen Meinungsbildung versteht (explizit z. B. zum 1. Rundfunkurteil 1961), geht auch der EGMR über die reine Informationsfunktion hinaus und schließt Meinungen und Werturteile mit ein. Dezidiert stellt sich der Gerichtshof im Fall Lingens 1986 auch gegen das Oberlandesgericht Wien und will dessen "zum Ausdruck gebrachte Auffassung nicht teilen, wonach der Presse lediglich eine Informationsaufgabe zukommt, während die Beurteilung und Wertung des mitgeteilten Sachverhalts in erster Linie den Lesern überlassen ist" (Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, 2009, S. 231; vgl. auch Frowein, 1986, S. 198). Außerdem, so der EGMR weiter in derselben Entscheidung, dürfe für ein Werturteil kein Wahrheitsbeweis verlangt werden. Der Schutzbereich von Artikel 10 erstreckt sich also auf alle Arten von Informationen, Ideen, Meinungs- und Tatsachenäußerungen und schließt auch die kommerzielle und die politische Werbung mit ein. Das heißt, Meinungsäußerungs- und Medienfreiheit umfassen nicht nur die Informationsaufgabe der Medien im Dienste der politischen Meinungs- und Willensbildung, sondern zugleich auch deren Kommentierungs- und damit Kontrollfunktion gegenüber Staat und Wirtschaft. Menschenrechtskommission ebenso wie Gerichtshof haben verschiedentlich deutlich gemacht, dass Äußerungen im Kontext von politischen Debatten einen vorrangigen Schutz genießen. Die politische Auseinandersetzung sieht der EGMR als Kernstück der demokratischen Gesellschaft, die vorrangig zu schützen ist, denn – so die Ausführungen im Fall Castells – die Presse "versetzt jedermann in die Lage, an der freien politischen Diskussion teilzunehmen, der im Konzept einer demokratischen Gesellschaft ein zentraler Platz zukommt" (European Court of Human Rights, 1992a, Rn. 43). In diesem Zusammenhang kommt der Presse ein besonderer Schutz zu,


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der sich aus ihrer Rolle als public watchdog ableitet. Diese Funktion fand erstmals Erwähnung im Fall Barthold, der dem EGMR 1985 zur Entscheidung vorlag (European Court of Human Rights, 1985), und hat seitdem weitere Ausgestaltung erfahren. Im Fall Castells wies der EGMR der Presse neben der Legislative und der Justiz eine Kontrollfunktion insbesondere gegenüber der Regierung zu: "In a democratic system the actions or omissions of the Government must be subject to the close scrutiny not only of the legislative and judicial authorities but also of the press and public opinion." (European Court of Human Rights, 1992a). Ebenso hat der Gerichtshof in seiner Entscheidung im Fall Lingens 1986 herausgestellt, dass die Pressefreiheit der Öffentlichkeit eines der besten Mittel biete, die Ideen und Einstellungen ihrer politischen Führungspersonen kennen zu lernen und dazu eine Meinung zu entwickeln (European Court of Human Rights, 1986). Daher seien die Grenzen der zulässigen Kritik bei Politikerinnen und Politikern (public figures) weiter zu ziehen als bei Privatpersonen. Zwar gelte auch für Politiker der Schutz des guten Rufes, dieser sei hier aber abzuwägen gegen den Wert der freien politischen Diskussion. In verschiedenen Fällen hat der EGMR außerdem hervorgehoben, dass Artikel 10 nicht für Informationen und Ideen gilt, die Zustimmung finden oder als harmlos empfunden werden, sondern gerade auch für kritische und extrem negative Äußerungen sowie solche Meinungen, die den Staat oder auch einzelne Gruppen der Bevölkerung 'schockieren, verletzen oder beunruhigen' können (European Court of Human Rights, 1976) durch Artikel 10 EMRK geschützt sind und im Interesse von Pluralismus, Toleranz und Offenheit stehen. (Vgl. Engel, 1994; Laeuchli Bosshard, 1990, S. 146; Voorhoof, 1995, S. 30-33) In diesem Sinne hat der EGMR auch scharfe Charakterisierungen von Politikern als zulässig bezeichnet; die journalistische Freiheit umfasse durchaus einen gewissen Grad an Übertreibung und sogar Provokation (European Court of Human Rights, 1997a). Nichts einzuwenden hatte der Gerichtshof zum Beispiel dagegen, das Verhalten eines Politikers als 'unmoralisch und würdelos' zu bezeichnen oder einen Politiker schlicht einen 'Trottel' zu nennen (European Court of Human Rights, 1976; 1997b). Im letzten Fall rechtfertigte der Gerichtshof die Zulässigkeit der Bezeichnung auch damit, dass der betreffende Politiker – es handelte sich um österreichischen Politiker Jörg Haider – es in seiner Rede, über die berichtet wurde, selbst auf Provokation und entsprechend starke Reaktionen angelegt habe (European Court of Human Rights, 1997b). Der Gerichtshof neigt auch dazu, solche Wertungen als

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Meinungen und nicht als Tatsachenbehauptungen anzusehen, und verlangt daher keinen Wahrheitsbeweis, wohl aber eine gewisse Tatsachenbasis und Nachvollziehbarkeit. Im Fall Oberschlick v. Austria (No.2) nannte der EGMR die Bezeichnung als Trottel zwar polemisch, sah dies jedoch nicht als einen unbegründeten persönlichen Angriff, denn der Artikel habe eine objektiv nachvollziehbare Erklärung dafür mitgeliefert, wie es zu dieser Bezeichnung gekommen sei (European Court of Human Rights, 1997b). Auch in einem anderen Fall, in dem es um den pauschalen Vorwurf der rassistischen Hetze an Haider und die FPÖ ging (European Court of Human Rights, 2002), verstand der EGMR – anders als die österreichischen Gerichte – dies nicht als Werturteil und gab sich mit den angegebenen Begründungen zufrieden. Der politische Kontext, dem der EGMR besondere Bedeutung zuweist und daher größere Anforderungen an die Rechtfertigung etwaiger Beschränkungen stellt, ist in einem weiten Sinne zu verstehen und umfasst alle Themen, denen öffentliches Interesse zuzusprechen ist (vgl. Holoubek, 2003, S. 197). So verwies der EGMR in seiner Entscheidung zum Fall Lingens zwar auf Grenzen, die der Presse durch den Schutz des guten Rufes anderer gesetzt sind, betonte aber gleichzeitig, dass es die Pflicht der Presse sei, Informationen und Ideen zu politischen Themen wie auch zu anderen Gebieten, an denen ein öffentliches Interesse besteht, zu verbreiten; schließlich habe die Öffentlichkeit ebenfalls ein Recht, solche Informationen zu empfangen (European Court of Human Rights, 1986). Die Freiheit der Meinungsäußerung nach Artikel 10 EMRK umfasst auch die Veröffentlichung von Fotos. Da diese unter Umständen jedoch sehr persönliche und auch intime Informationen über den abgebildeten Menschen liefern und das Recht am eigenen Bild zu der von Artikel 8 EMRK geschützten Privatsphäre gehört (Heldrich, 2005, S. 482), kann ihre Veröffentlichung mit dem Persönlichkeitsrecht kollidieren, so dass in solchen Fällen eine diffizile Abwägung der Interessen der Presse einerseits und der Abgebildeten andererseits zu erfolgen hat. Das Caroline-Urteil des EGMR (Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, 2004), das sich gegen Deutschland richtete, hat diese Problematik aufgezeigt und auch entsprechende Reaktionen ausgelöst. (Vgl. dazu hier Kapitel 3.3) Wiewohl Artikel 10 EMRK für alle Medien gilt, führt der dritte Satz des ersten Absatzes explizit die Möglichkeit an, für Hörfunk-, Fernseh- oder Kinounternehmen eine Genehmigung vorzuschreiben. Damit macht die Konvention einen Unterschied zur Pressefreiheit und trägt den unterschied-


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lichen technischen Gegebenheiten von Presse und Rundfunk Rechnung. Relevanz erlangte dieser Satz insbesondere hinsichtlich der Frage, ob damit auch ein staatliches Rundfunkmonopol gedeckt bzw. daraus ein Recht auf Einführung von privatem Rundfunk abzuleiten wäre (vgl. auch Frowein, 1986, S. 199). Im Fall Groppera Radio AG machte der EGMR 1990 deutlich, dass sich die staatliche Regulierung hier vor allem auf technische Aspekte bezieht, eine Genehmigung aber auch von anderen Bedingungen abhängig sein könnte "including such matters as the nature and objectives of a proposed station, its potential audience at national, regional or local level, the rights and needs of a specific audience and the obligations deriving from international legal instruments" (Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, 1993). Daraus ergebe sich ein staatlicher Eingriff, der nach Artikel 10 Absatz 1 Satz 3 der EMRK gerechtfertigt ist, auch wenn er nicht mit den Zielen des zweiten Absatzes von Artikel 10 EMRK entspricht. Im Fall Informationsverein Lentia und andere gegen Österreich legte der EGMR zusätzlich die Kriterien nach Artikel 10 Absatz 2 an und befand die Einschränkung dann aber in Anbetracht der technischen Entwicklung als in einer demokratischen Gesellschaft nicht notwendig. Absatz 2 von Artikel 10 EMRK verweist darauf, dass die Meinungsäußerungsfreiheit mit Verantwortung und besonderen Pflichten verbunden ist, die ihr Grenzen setzen können, und zählt dann mehrere mögliche Gründe für Einschränkungen auf. Dazu gehören die "nationale Sicherheit, die territoriale Unversehrtheit oder die öffentliche Sicherheit, zur Aufrechterhaltung der Ordnung oder zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral, zum Schutz des guten Rufes oder der Rechte anderer, zur Verhinderung der Verbreitung vertraulicher Informationen oder zur Wahrung der Autorität und der Unparteilichkeit der Rechtsprechung". Auf den ersten Blick sieht das nach einem umfangreichen Katalog von Einschränkungsmöglichkeiten aus, zumal einzelne Punkte interpretationsoffen scheinen, der EGMR hat jedoch immer wieder betont, dass Beschränkungen der Pressefreiheit einer engen Interpretation unterliegen und ihre Notwendigkeit überzeugend darzulegen ist. Nur dann sei die Presse in der Lage, ihrer Rolle als public watchdog gerecht zu werden (z. B. 1991 im Fall Observer and Guardian v. The United Kingdom). Wegen der besonderen Bedeutung der Kommunikationsfreiheit in der demokratischen Gesellschaft bestehen 'Grenzen für die Grenzen' (vgl. im folgenden Grabenwarter, 2005, S. 237255; Kühling, 1999a, S. 165-200; Laeuchli Bosshard, 1990; Voorhoof, 1995,

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S. 17-20). Wie aus dem EMRK-Artikel explizit hervorgeht, müssen kumulativ drei Bedingungen erfüllt sein, um eine Beschränkung zu legitimieren: Erstens muss eine Einschränkung gesetzlich vorgesehen sein. Der Gesetzesvorbehalt wird jedoch weit ausgelegt und bezieht auch ungeschriebenes Recht ein. Es ist also nicht notwendig, dass es sich um formale, vom Parlament erlassene Gesetze handelt, sondern sie können auch auf Richterrecht, Gewohnheitsrecht oder sogar einen Ethikcode zurückgehen, der seine Wirkung unter staatlicher Aufsicht entfaltet. Im Sunday Times-Fall (European Court of Human Rights, 1979) hat der EGMR zudem ausgeführt, dass das Recht ausreichend zugänglich und hinreichend bestimmt formuliert zu sein habe: Es müsse dem Bürger möglich sein zu erkennen, welches Recht auf einen gegebenen Fall anwendbar ist, und vorherzusehen, welche Konsequenzen sein Handeln haben könnte. Zweitens müssen solche Beschränkungen einen legitimen Zweck verfolgen, der im öffentlichen Interesse liegt oder um die Rechte anderer zu schützen. Dazu gehören die nationale Sicherheit, die territoriale Unversehrtheit oder die öffentliche Sicherheit, die Aufrechterhaltung der Ordnung oder die Verhütung von Straftaten, der Schutz der Gesundheit oder der Moral, der Schutz des guten Rufes oder der Rechte anderer, die Verhinderung der Verbreitung vertraulicher Informationen oder die Wahrung der Autorität und der Unparteilichkeit der Rechtsprechung. Zur Rechtfertigung von Eingriffen in die Meinungsäußerungsfreiheit dürfen auch nur diese in Absatz 2 genannten Gründe herangezogen werden, ein Bezug auf andere Artikel der Konvention ist nicht zulässig. Schließlich müssen Beschränkungen der Meinungsäußerungsfreiheit drittens in einer demokratischen Gesellschaft erforderlich sein, das heißt, für die Einschränkung muss ein dringendes gesellschaftliches Bedürfnis bestehen; sie muss angemessen und verhältnismäßig sein. Die Notwendigkeitsprüfung einer einschränkenden Maßnahme geht auch rechtsvergleichend vor. Ergibt sich dabei, dass diese nicht nur singulär auftritt, sondern in anderen Mitgliedstaaten des Europarates ebenfalls Praxis ist, spricht das für deren Zulässigkeit (Kühling, 1999a, S. 176) In seinen Entscheidungen hat der EGMR verschiedentlich hervorgehoben, dass die Mitgliedstaaten einen Spielraum bei der Beurteilung (margin of appreciation) von Notwendigkeit und Ausmaß eines Eingriffs in die Meinungsäußerungsfreiheit haben. Dieser Ermessensspielraum bietet den Mitgliedstaaten eine gewisse Freiheit bei der Anwendung der Konvention und soll es ihnen erlauben, ihre unterschiedlichen Lebensverhältnisse und rechtlichen


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Traditionen zu berücksichtigen, und belässt ihnen insofern auch eine gewisse Souveränität (Engel, 1994, S. 3). Inwieweit dieser Ermessensspielraum bei nationaler Gesetzgebung und Entscheidungen bezüglich ihrer Anwendung genutzt wird, unterliegt allerdings der europäischen Kontrolle, die sich insbesondere auf Zweckgerichtetheit und Notwendigkeit in der demokratischen Gesellschaft richtet. Die europäische Kontrolle kann jedoch variieren je nach dem, worauf sich die Beschränkungen gründen. In den Problembereichen, in denen innerstaatliches Recht größere Unterschiede aufweist, fällt der Ermessensspielraum tendenziell größer aus. Insbesondere im Bereich der Moral billigt der EGMR den nationalen Gerichten größere Kompetenz und damit Entscheidungsspielraum zu. Die Freiheit, die die margin of appreciation den einzelnen Staaten lässt, nimmt indessen mit der Angleichung ihrer Rechts- und Lebensverhältnisse ab. (Vgl. Engel, 1988, S. 244-245; Laeuchli Bosshard, 1990, S. 113-118; Voorhoof, 1995, S. 23) Artikel 10 schützt alle Teilnehmer am Kommunikationsprozess, also sowohl Sender- wie auch Empfängerseite bzw. das Empfangen und die Mitteilung von Informationen. Der Schutzbereich der Äußerung umfasst auch vorbereitende Tätigkeiten wie Recherche und den Verbreitungsprozess wie den Vertrieb. Pressefreiheit gilt nicht nur für den Inhalt von Mitteilungen, sondern sie gilt auch für alle Formen ihrer Verbreitung (so der EGMR z. B. 1991 im Fall Oberschlick v. Austria oder 1994 im Fall Jersild v. Denmark). Allerdings ergibt sich eine besondere Problematik in der Veröffentlichung von Fotos, durch der in Artikel 8 EMRK verbürgte Schutz der Privatsphäre berührt ist (vgl. Heldrich, 2005, S. 484; vgl. hier Kapitel 3.3). Mittlerweile ist nicht mehr umstritten, dass der Schutzbereich von Artikel 10 EMRK sich ebenfalls auf Werbung erstreckt. Allerdings, so betont auch die Parlamentarische Versammlung 1982 unter Bezugnahme auf Entscheidungen der Europäischen Menschenrechtskommission, "the level of protection may be less than that accorded to the expression of political ideas" (Parliamentary Assembly, 1982; vgl. auch Callies, 2000, S. 249). Wie dieselbe Empfehlung der Versammlung deutlich macht, mögen Beschränkungen für die Werbung notwendig sein, wenn es um Produkte geht, die schädlich für die Gesundheit sein können oder aus anderen Gründen unerwünscht sind, wegen ihrer Wirkungskraft, der sich insbesondere Kinder nicht immer entziehen können, oder dann, wenn sie kulturelle Botschaften, Meinungen oder Informationen enthält, die die Meinungsäußerungsfreiheit zu unterlaufen drohen (Parliamentary Assembly,

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1982). Daher stellen sich im Zusammenhang mit Werbung vor allem ethische bzw. moralische Probleme. Da gerade im Bereich der Moral in den Mitgliedstaaten unterschiedliche Auffassungen bestehen und diese auch dort meist besser beurteilt werden können, geht man bei Entscheidungen des EGMR in dieser Hinsicht von einem größeren nationalen Beurteilungsspielraum (margin of appreciation) aus (vgl. Callies, 2000; Voorhoof, 1995, S. 24). Eine besondere Situation besteht für politische Werbung, die in vielen Mitgliedstaaten generell verboten bzw. auf die Wahlwerbung beschränkt und als solche meist weitergehend reguliert ist. Erstmals hatte sich der EGMR damit in dem Fall Verein gegen Tierfabriken gegen die Schweiz zu befassen. Als Reaktion auf eine Kampagne der Fleischindustrie wollte der Verein im Schweizer Fernsehen einen Spot gegen tierquälende Aufzuchtmethoden ausstrahlen lassen. Die Werbevermarktungsgesellschaft lehnte den Spot wegen seines 'eindeutig politischen Charakters' ab, denn politische Werbung sei nicht zulässig. Der EGMR bestätigte zwar, dass ein Verbot politischer Werbung in bestimmten Situationen mit Artikel 10 EMRK vereinbar sein könnte, sah in diesem Fall aber, dass die Ablehnung in einer demokratischen Gesellschaft nicht notwendig war. (Vgl. European Court of Human Rights, 2001; Holoubek, 2003, S. 201). Indessen hat sich der EGMR im Fall TV Vest AS & Rogaland Pensjonistparti gegen Norwegen abermals mit politischer Werbung befassen müssen und eine Entscheidung mit erheblicher Tragweite getroffen. Kläger waren die norwegische Fernsehgesellschaft TV Vest sowie die Pensionistenpartei von Rogaland (Rogaland Pensjonistparti). Das Fernsehunternehmen war zu einer Geldstrafe verurteilt worden, weil es einen Spot der Pensionistenpartei ausgestrahlt hatte, obwohl politische Werbung im norwegischen Fernsehen generell verboten war. Der EGMR befand, dass aufgrund der wenig einheitlichen Regelungen bezüglich politischer Werbung in Europa ein größerer nationaler Ermessungsspielraum einzuräumen wäre als bei anderen Entscheidungen, die sich auf Beschränkungen politischer Meinungsäußerungen beziehen, entschied jedoch, dass ein generelles Verbot von politischer Werbung nicht mit Artikel 10 EMRK zu vereinbaren sei. Ein gewichtiges Argument des EGMR war dabei, dass die betroffene Partei in den redaktionellen Angeboten des norwegischen Fernsehens kaum vorkam und auch in Wahlumfragen nicht genannt wurde, so dass sie auf Werbung angewiesen war, um die Wählerschaft anzusprechen. (Vgl. European Court of Human Rights, 2008b; Voorhoof, 2009)


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3.2 Informationsfreiheit und Recht auf Information Das Recht auf freie Meinungsäußerung nach Artikel 10 EMRK schließt die Informationsfreiheit, das heißt, die Freiheit für jedermann, Informationen und Ideen ohne behördliche Eingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen zu empfangen, ein. Engel unterscheidet dabei Informationsfreiheit, die am transportierten Inhalt ansetzt, und Empfangsfreiheit, die den Kommunikationsvorgang schützt (1993, S. 98). Aktive Informationsfreiheit meint das "selbständige Recht, andere zu informieren" und deckt sich weitgehend mit der Meinungsäußerungsfreiheit, passive Informationsfreiheit umfasst das "Recht auf Zugänglichkeit und Empfang von Informationen" (beides: Grabenwarter, 2009, S. 269). Informationsfreiheit und Empfangsfreiheit sind, wie Entscheidungen des EGMR, aber auch die verschiedenen Erklärungen und Empfehlungen von Ministerkomitee und Parlamentarischer Versammlung zeigen, durch die EMRK geschützt (vgl. auch Voorhof, 1995, S. 43). Anders als Artikel 5 des Grundgesetzes erfährt die Informationsfreiheit in der EMRK keine explizite Beschränkung auf allgemein zugängliche Quellen, wird aber in der Regel so ausgelegt, dass nur allgemein zugängliche Informationen gemeint sind (vgl. Grabenwarter, 2009, S. 269); nach Artikel 10 Absatz 2 EMRK können außerdem Einschränkungen "zur Verhinderung der Verbreitung vertraulicher Informationen" erfolgen. Die einschlägige Literatur zur Auslegung von Artikel 10 EMRK behandelt die Informationsfreiheit meist nicht als einen gesonderten Aspekt, sondern betont, dass die Meinungsäußerungsfreiheit alle Stationen des Kommunikationsprozesses umfasst und damit auch die Empfängerseite. Zudem steht die Diskussion der Informationsfreiheit oft auch im Zusammenhang mit dem Recht auf Zugang zu Informationen, die von öffentlichen Stellen gehalten werden. Dieser Aspekt hat hier vor allem Relevanz für die journalistische Arbeit (vgl. dazu Kapitel 4), wird aber auch wieder zurückgebunden an das Recht von Bürgerinnen und Bürgern sowie ihrer gewählten Vertreter auf vollständige Information (Parliamentary Assembly, 1979a). Die Organe des Europarates haben verschiedentlich die Informationsfreiheit in ihrer fundamentalen Rolle für die Demokratie hervorgehoben. Die Informationsfreiheit umfasst sowohl ein individuelles aktives und passives Recht auf Information. In Erklärungen, Empfehlungen und Entschließungen wird die Freiheit der Information meist in Verbindung mit der Meinungsäußerungsfreiheit genannt. Die Parlamentarische Versammlung schlug

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1970 in ihrer Empfehlung zu Massenkommunikation und Menschenrechten in Anlehnung an Artikel 19(2) des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte (UNO) sogar vor, eine Erweiterung um das Recht, Informationen zu suchen, vorzunehmen (Parliamentary Assembly, 1970a). In ihrer Empfehlung zu den Gefährdungen für die Freiheit von Presse und Fernsehen aus dem Jahr 1978 spricht die Parlamentarische Versammlung vom "citizens' right to know", das eine Voraussetzung für die gut informierte Entscheidungsfindung darstelle (Parliamentary Assembly, 1978, 2001b). Die Erklärung des Ministerkomitees zur Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit von 1982 bekennt sich ebenfalls zu einer offenen Informationspolitik im öffentlichen Sektor, "including access to information, in order to enhance the individual's understanding of, and his ability to discuss freely political, social, economic and cultural matters" (Committee of Ministers, 1982). Die Empfangsfreiheit war verschiedentlich Gegenstand von Auseinandersetzungen vor dem EGMR. 2008 befand der Gerichtshof auf Eingriff in die Informationsfreiheit, nachdem einer Immigrantenfamilie in Schweden wegen Anbringens einer Satellitenantenne die Wohnung gekündigt worden war (vgl. European Court of Human Rights, 2008b; Vorhoof, 2009a). Im Fall Autronic hielt der EGMR 1990 die Entscheidung schweizerischer Behörden für unverhältnismäßig, den Empfang eines für die Allgemeinheit bestimmten sowjetischen Programms zu verbieten (vgl. Marauhn, 2005, S. 138). Im Fall Open Door and Dublin Well Woman gegen Irland hatte der EGMR zu entscheiden, ob die durch irische Gerichte auferlegten Beschränkungen für zwei Non-Profit-Organisationen, die schwangere Frauen über Möglichkeiten der Abtreibung in anderen Ländern informiert hatten, berechtigt waren (European Court of Human Rights, 1992b). Ebenso wie zuerst im Handyside-Fall betonte der Gerichtshof hier noch einmal, dass die Meinungsäußerungsfreiheit auch für solche Informationen und Ideen gilt, die den Staat oder bestimmte Gruppen der Bevölkerung verletzen, schockieren oder stören könnten. Über die Verbreitungsfreiheit nahm der Gerichtshof, anders als die irischen Gerichte, auch Bezug auf die Empfangsfreiheit und befand auf eine Verletzung von Artikel 10 EMRK, da mit der Untersagung die Freiheit, Informationen über in anderen Vertragsstaaten zulässigen, Dienstleistungen zu verbreiten und zu empfangen, eingeschränkt würde. Die Informationsfreiheit lässt sich dagegen nicht in Anwendung bringen, um für einen Sender das Recht auf Live-Berichterstattung von einem Sport-


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ereignis durchzusetzen, für das ein anderer Sender exklusive Übertragungsrechte erworben hat (vgl. Voorhoof, 1995, S. 43). Die Stellungnahmen der Europaratsorgane zur Informationsfreiheit beschränken diese nicht auf ein abstraktes Recht, sondern verbinden damit auch eine bestimmte Qualität von Informationen. Entsprechende Erwartungen an die Medienberichterstattung leiten sich aus dem Recht auf Information ab. Der EGMR verweist im Sunday Times-Fall 1979 (European Court of Human Rights, 1979) und ähnlich etwa auch im Fall Lingens (European Court of Human Rights, 1986) oder dem Observer and Guardian-Fall (European Court of Human Rights, 1991) nicht nur auf die Aufgabe der Massenmedien, Informationen und Ideen über alle Themen von öffentlichem Interesse zu verbreiten, sondern auch auf ein Recht ihres Publikums, diese zu erhalten: "Not only does the press have the task of imparting such information and ideas: the public also has a right to receive them. Were it otherwise, the press would be unable to play its vital role of 'public watchdog'" (European Court of Human Rights, 1991). Der Gerichtshof betont außerdem das Recht der Öffentlichkeit, angemessen informiert zu werden ("to be properly informed"). Die Parlamentarische Versammlung nennt den Bürger den Inhaber des Rechts auf Information "who also has the related right to demand that the information supplied by journalists be conveyed truthfully, in the case of news, and honestly, in the case of opinions, without outside interference by either the public authorities or the private sector" (Parliamentary Assembly, 1993c). In ihrer Empfehlung zu Medien und demokratischer Kultur spricht die Versammlung 1999 von einem Recht der Bürger auf objektive, unverzerrte Information, deren Beziehung zur Meinungsäußerungsfreiheit sie bei dieser Gelegenheit als delikat und chronisch schwierig bezeichnet (Parliamentary Assembly, 1999). In seiner Empfehlung zu Gewaltdarstellungen in den elektronischen Medien verweist schließlich das Ministerkomitee darauf, dass das Recht auf Information auch das Recht zur Information über verschiedene Formen von Gewalt umfasst (Committee of Ministers, 1997b). Bezüglich des Umgangs der Medien mit Strafsachen betont das Ministerkomitee 2003, dass es der Öffentlichkeit möglich sein müsse, Information über die Arbeit der Justiz sowie der Polizei zu erhalten (Committee of Ministers, 2003c). Zudem haben die Europaratsorgane verschiedentlich Forderungen nach Angebotsvielfalt auf die Informationsfreiheit zurückgeführt (vgl. hier Kapitel 6.1).

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Einen besonderen Aspekt der Informationsfreiheit bildet das Recht auf Zugang zu Informationen bei öffentlichen Stellen. Dabei geht es zum einen um ein Jedermannsrecht auf Einsichtnahme, das mit dem Schutz persönlicher Daten Bezug zu Artikel 8 der EMRK aufweist, und zum anderen darum, die Watchdog-Funktion der Presse zu unterstützen. Für den Schutz persönlicher Daten sowie das Recht zu erfahren, welche persönlichen Daten zu welchem Zweck wo gespeichert sind, hat sich das Ministerkomitee seit Anfang der siebziger Jahre wiederholt in Form von Entschließungen und Empfehlungen eingesetzt (vgl. Committee of Ministers, 1973, 1974a, 1981, 1991b, 1997, 2002a). 2000 verabschiedete das Ministerkomitee eine Empfehlung über den allgemeinen Zugang zu Archiven (Committee of Ministers, 2000c). Die Parlamentarische Versammlung hat sich seit 1979 für den allgemeinen Zugang zu Regierungsunterlagen sowie das Recht auf Einsichtnahme in persönliche Daten eingesetzt (Parliamentary Assembly, 1979a). 2009 hat der Europarat schließlich ein Übereinkommen über den Zugang zu offiziellen Unterlagen verabschiedet und zur Unterzeichnung aufgelegt. Es enthält allerdings einen umfangreichen Katalog möglicher Beschränkungen, die zum Teil (z. B. nationale Sicherheit, private, kommerzielle oder andere ökonomische Interessen) eine weite Auslegung erlauben (Council of Europe, 2009a). 3.3 Kollisionen von Medienfreiheit und Persönlichkeitsschutz Artikel 10 Absatz 2 EMRK erwähnt unter den möglichen Schranken explizit die Rechte anderer. Ebenso wie bei der Auslegung von Artikel 5 GG in Deutschland erwachsen aus der EMRK besondere Schwierigkeiten für die Beurteilung von berechtigten Einschränkungen für die Meinungsäußerungsund vor allem die Pressefreiheit aus dem Aufeinandertreffen von Grundrechten. Vor allem die Abwägung des öffentlichen Interesses, dem die Medien dienen, gegenüber individuellen Interessen, wie sie in Deutschland aus dem Persönlichkeitsschutz und letztlich Artikel 2 GG und in der EMRK aus Artikel 8 abgeleitet werden, erweist sich als delikates Problem. Bereits seit dem Ende der sechziger Jahre sind die Organe des Europarates mit möglichen Kollisionen der Rechte und Freiheiten, auf die sich die beiden EMRKArtikel beziehen, befasst (vgl. dazu Kapitel 4.1). Aber auch hier gilt, dass für die gegenseitige Abwägung der betroffenen Grundrechte keine generelle


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Leitlinie zu formulieren ist, sondern für jeden Fall neu vorzunehmen ist: "where there is a conflict between two rights equally protected by the convention neither of them can neutralise the other through the adoption of any absolute approaches. They must co-exist through the necessary compromises, depending on the facts of each particular case" (Speech by Mr Christos L. Rozakis…, 2003). In jüngster Zeit hat die 'Caroline-Rechtsprechung' die besondere Problematik von Grundrechtskollisionen, hier der Kollision von Persönlichkeitsrechten und der Pressefreiheit, erneut ins Licht gerückt. Mit einem Urteil des EGMR 2004 hat sich schließlich diese Problematik insofern noch verschärft, als sich daraus eine Kollision von nationalem deutschem und europäischem Grundrechtsschutz ergeben hat. Dem ist im Folgenden hier nachzugehen, zum einen weil sich aus der Abwägung von Pressefreiheit und Persönlichkeitsschutz Aufschluss gewinnen lässt über die Bedeutung und Auslegung der in Artikel 10 EMRK verankerten Pressefreiheit, zum anderen weil die vermeintliche Diskrepanz zwischen europäischer und deutscher Rechtsprechung neuerliche Diskussionen über das Verhältnis von EMRK und Grundgesetz ausgelöst hat. Das Recht auf Privatleben ist in der EMRK in Artikel 8 niedergelegt; ähnlich wie in Artikel 10 EMRK gibt es auch hier Einschränkungen: Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, Artikel 8: (1) Jede Person hat das Recht auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung und ihrer Korrespondenz. (2) Eine Behörde darf in die Ausübung dieses Rechts nur eingreifen, soweit der Eingriff gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig ist für die nationale und öffentliche Sicherheit, für das wirtschaftliche Wohl des Landes, zur Aufrechterhaltung der Ordnung, zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer. Artikel 8 EMRK verweist im Wortlaut lediglich allgemein auf die Achtung des Privat- und Familienlebens, den häuslichen Bereich und Korrespondenz. Was genau mit Privatleben gemeint ist, wo das Private anfängt bzw. wo es endet, bleibt daher vage. Schon im Januar 1970 plädierte die Parlamentarische Versammlung an das Ministerkomitee, eine einheitliche Inter-

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pretation des Rechts auf Privatheit zu erarbeiten und diese in einem Protokoll zur EMRK oder in ähnlicher Weise niederzulegen, um klar zu machen, dass das Recht auf Privatheit nicht nur gegenüber dem Staat, sondern auch gegenüber Privatpersonen und den Massenmedien wirksam geschützt sei (Parliamentary Assembly, 1970a).Versuche der Präzisierung hat es verschiedentlich gegeben. Die Entschließung 428 der Parlamentarischen Versammlung aus dem Jahr 1970 (Parliamentary Assembly, 1970b), die bereits relativ umfangreich das schwierige Verhältnis der EMRK-Artikel 8 und 10 ansprach, bezeichnete das Recht auf Privatsphäre als "the right to live one's own life with a minimum of interference" und verwies dabei auf die besondere Verantwortung der Medien: Es gelte, das in Artikel 8 der EMRK garantierte Recht auf Privatheit nicht nur gegenüber staatlichen Autoritäten zu schützen, sondern ebenso gegenüber Privatpersonen oder Institutionen, einschließlich der Massenmedien (Parliamentary Assembly, 1970b). Das Recht, sein Leben nach eigenen Vorstellungen zu leben, so führt die Entschließung weiter aus, "concerns private, family and home life, physical and moral integrity, honour and reputation, avoidance of being placed in a false light, non-revelation of irrelevant and embarrassing facts, unauthorised publication of private photographs, protection against misuse of private communications, protection from disclosure of information given or received by the individual confidentially" (Parliamentary Assembly, 1970b). Bereits die Entschließung von 1970 nannte in diesem Zusammenhang die Probleme des Datenschutzes, und in einer weiteren Entschließung (1165) vom Juni 1998 sprach sich die Versammlung für die Erweiterung der Definition des Rechts auf Privatheit aus: "In view of the new communication technologies which make it possible to store and use personal data, the right to control one's own data should be added to this definition" (Parliamentary Assembly, 1998b). Der Unfalltod von Prinzessin Diana und die in diesem Zusammenhang vorgebrachten Anschuldigungen gegenüber Paparazzi, die den Wagen mit der Prinzessin verfolgt und damit zu dem Unfall beigetragen hätten, befasste sich der Europarat erneut mit dem Recht auf Achtung des Privatlebens und diskutierte Möglichkeiten und Notwendigkeit eines besseren Schutzes von Prominenten in ihrer Privatsphäre. Nur wenige Wochen nach dem Tod von Prinzessin Diana, noch im September 1997, hielt die Parlamentarische Versammlung eine Dringlichkeitsdebatte ab, der ein Entschließungsantrag von rund 50 Mitgliedern verschiedener Fraktionen auf Abfassung einer Konven-


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tion des Europarates zum Recht auf Privatleben (Parliamentary Assembly, 1997a) vorlag. Diese sollte unter anderem den Schutz der individuellen Privatsphäre vor nicht genehmigten Abbildungen festlegen. Die Versammlung verwies den Antrag an den Ausschuss für Recht und Menschenrechte, für den der österreichische Abgeordnete Walter Schwimmer als Berichterstatter fungierte. Der Ausschuss veranstaltete daraufhin im Dezember 1997 in Paris zunächst eine Anhörung. Deren Ergebnisse gingen in einen Bericht zum Recht auf Privatleben sowie den darin enthaltenen Entwurf für eine Entschließung ein, den der Ausschuss der Parlamentarischen Versammlung Anfang Juni 1998 vorlegte (Parliamentary Assembly, 1998a). Daraus folgte drei Wochen später wiederum die Entschließung 1165 der Parlamentarischen Versammlung über das Recht auf Achtung des Privatlebens (Parliamentary Assembly, 1998b). Dass sich der Ausschuss für Recht und Menschenrechte auf die Vorlage eines Resolutionsentwurfs beschränkte und die Ausarbeitung einer Konvention nicht für nötig hielt, begründete der Bericht (Parliamentary Assembly, 1998a) damit, dass die Europäische Menschenrechtskonvention, die alle Mitgliedstaaten unterzeichnet haben, in ihrem Artikel 8 bereits einen Schutz des Privatlebens enthält und dieser mit dem ebenfalls in der Konvention garantierten Recht auf freie Meinungsäußerung abzuwägen sei. Zudem verfügten mehrere Mitgliedstaaten über nationale Gesetzgebung zum Schutz der Privatsphäre. Die Entschließung der Parlamentarischen Versammlung forderte jedoch diejenigen Mitgliedstaaten, in denen solche Gesetze bislang noch nicht bestanden, auf, Gesetze zum Schutz des Privatlebens zu verabschieden. In Anbetracht zunehmender Verstöße und der Tatsache, dass 'das Privatleben von Menschen zu einer höchst lukrativen Angelegenheit für einige Mediensparten geworden ist', listete die Entschließung außerdem Richtlinien auf, die zum Schutz der Privatsphäre in entsprechenden Gesetzen vorzusehen seien. Dazu gehören die Möglichkeit einer zivilrechtlichen Klage und der Anspruch auf Schadenersatz; die Möglichkeit, Verleger und Journalisten ebenso haftbar zu machen wie bei Verleumdungen; Wirtschaftssanktionen gegen Verlage, die wegen systematischer Verletzungen der Privatsphäre auffallen; ein Verbot der Verfolgung und der Jagd auf Personen, um diese zu fotografieren, in einer solchen Art und Weise, dass diese kein normales und ungestörtes Privatleben mehr genießen können; die Möglichkeit der Zivilklage gegen Fotografen, die sich ihre Aufnahmen unerlaubt oder widerrechtlich verschafft haben, sowie die Möglichkeit des eiligen

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Rechtsschutzes durch einstweilige Verfügung oder vorläufige Beschlagnahmung. Zudem spricht sich die Entschließung für die Errichtung von Selbstkontrollorganen der Medien aus, die den Bürgerinnen und Bürgern auch als Anlaufstelle bei Beschwerden über die Verletzung ihrer Privatsphäre dienen. (Vgl. Parliamentary Assembly, 1998b) Die Entschließung fordert die Regierungen der Mitgliedstaaten außerdem auf, die Berufsverbände der Journalisten zu ermutigen, Verhaltenskodizes mit Vorgaben für den Schutz der Privatsphäre zur Selbstkontrolle zu erarbeiten sowie entsprechende Kriterien für die Berufszulassung vorzusehen. Ebenso sollte in der Journalistenausbildung die Bedeutung des Rechts auf Privatsphäre vermittelt werden. Schließlich spricht sich die Versammlung für die Stärkung der Medienkompetenz aus, um auch die Nutzerinnen und Nutzer für die Relevanz der Privatsphäre zu sensibilisieren. (Vgl. Parliamentary Assembly, 1998b) Der Bericht des Rechtsausschusses, der den Entwurf für die Entschließung der Parlamentarischen Versammlung vorbereitete, gibt auch die zugrunde liegenden Überlegungen wieder, die auf das Hearing zum Recht auf Privatsphäre im Dezember 1997 zurückgehen. Insbesondere verweist der Ausschuss auch darauf, dass Verletzungen der Privatsphäre extrem häufig vorkämen, und zwar selbst in solchen Ländern, die über gesetzliche Regelungen zum Schutz des Privatlebens verfügen. In der Abwägung zwischen dem Schutz der Privatsphäre einerseits und der Meinungsäußerungsfreiheit andererseits macht der Bericht eine große Bandbreite in den Positionen verschiedener Länder aus. Dabei bildet das Vereinigte Königreich, wo das Privatleben keinerlei gesetzlichen Schutz genieße und die Presse beinahe 'zügellos' agieren könne, das eine Extrem und Frankreich, das über eine äußerst strikte Gesetzgebung hinsichtlich des Schutzes der Privatsphäre verfüge, das andere. Mit dem Verweis auf die Bedeutung der Meinungsäußerungsfreiheit für die Demokratie, die auch die Informationsfreiheit beinhalte, betont der Rechtsausschuss, dass die Schwierigkeit daran liege zu beurteilen, was unter die Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit falle bzw. wo es nur darum geht, eine 'ungesunde Neugier' zu befriedigen. (Vgl. Parliamentary Assembly, 1998a) Aufschlussreich in Hinblick auf die spätere Entwicklung ist die Stellungnahme des Ausschusses zu der Frage, ob Personen des öffentlichen Lebens (public figures) ein Privatleben verwehrt wäre. Dazu zitiert der Bericht zunächst Artikel 9 des französischen Code Civil, der jedermann das Recht auf


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Achtung des Privatlebens zuspricht, wobei jedermann ohne Ausnahme verstanden wird und insofern auch öffentliche Personen einschließt. Der Bericht verweist außerdem auf einen entsprechenden Passus in der Entschließung 428 aus dem Jahr 1970, die Personen des öffentlichen Lebens den Schutz ihrer Privatsphäre zugesteht, es sei denn, ihr Privatleben habe einen Einfluss auf öffentliche Ereignisse. Allein die Tatsache, dass jemand in den Nachrichten auftaucht, müsse nicht den Verzicht auf Achtung seiner Privatsphäre bedeuten. Ungeachtet dessen könne es aber gerechtfertigt sein, das Medienpublikum, das zugleich auch die Wählerschaft darstellt, über das Fehlverhalten von Personen des öffentlichen Lebens zu unterrichten, auch wenn es sich in deren Privatleben abspielt. Während der Bericht als Personen des öffentlichen Lebens solche bezeichnet, die ein öffentliches Amt bekleiden und/oder öffentliche Ressourcen nutzen und erst im weiteren Sinne alle diejenigen dazu zählt, "who play a role in public life, whether in politics, the economy, the arts, the social sphere, sport or in any other domain", ist bei den Ausnahmen vorrangig an den Bereich der Politik gedacht: "Certain facts relating to the private lives of public figures, particularly politicians, may indeed be of interest to citizens, and it may therefore be legitimate for readers, who are also voters, to be informed of those facts". (Vgl. Parliamentary Assembly, 1998a) Von besonderer Bedeutung für die Abwägung im Konflikt von Meinungsäußerungs- bzw. Medienfreiheit und dem individuellen Recht auf Privatleben, vor allem aber für die deutsche Rechtsprechung, war ein Urteil, das der EGMR 2004 fällte. Dieses Urteil (Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, 2004) kritisierte speziell die bisherige deutsche Rechtsprechung bei verschiedenen Beschwerden von Caroline von Hannover, verband damit aber auch generelle Kritik an der deutschen Position hinsichtlich der Berichterstattung über das Privatleben von Personen des öffentlichen Lebens. Die heftigen Reaktionen der deutschen Medien auf das Urteil des EGMR sowie die nachfolgenden Urteile deutscher Gerichte in Fällen, in denen über Klagen von Prominenten zu befinden war, belegen die Tragweite der EGMR-Entscheidung. Dem Urteil ging eine Reihe von Entscheidungen deutscher Gerichte zu Beschwerden von Caroline von Hannover über die Veröffentlichung von Fotos aus ihrem Privatleben in verschiedenen deutschen Illustrierten (drei Fotoserien in Freizeit Revue und Bunte) voraus, gegen die sie sich seit Beginn der neunziger Jahre gewehrt hatte. Das erste Urteil einer ersten Verfahrens-

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serie erließ im Februar 1993 das Landgericht Hamburg, das jedoch der Beschwerde nur insoweit stattgab, als es um die Verbreitung der Fotos in Frankreich ging. Zur Begründung seiner Entscheidung bezüglich der Veröffentlichung in Deutschland verwies das Hamburger Landgericht auf Paragraph 23 Absatz 1 des Kunsturhebergesetzes (KUG), der Veröffentlichungen von Fotos aus dem Privatleben von absoluten Personen der Zeitgeschichte rechtfertigt. Absolute Personen der Zeitgeschichte sind solche Personen, die in der Öffentlichkeit stehen und dauerhaft Prominenz haben. Das KUG spricht allerdings nur von Bildnissen der Zeitgeschichte, für die Ausnahmen von der Regelung des Paragraphen 22 zulässig sind, der die Veröffentlichung von Bildern nur mit Einwilligung des Abgebildeten erlaubt. Die Figuren der absoluten Person der Zeitgeschichte und ebenso der relativen Person der Zeitgeschichte, die Prominenz nur in einem zeitlich begrenzten und spezifischen Zusammenhang erlangt, sind im Laufe der Jahre aus der Interpretation des Paragraphen 23 durch die Gerichte hervorgegangen. Das Landgericht Hamburg argumentierte weiter, dass die Fotos, auf die sich die Beschwerde bezog, ausschließlich an öffentlichen Orten aufgenommen worden wären, das Recht auf Schutz des Privatlebens von absoluten Personen der Zeitgeschichte ende jedoch an deren Haustür. Über die Berufung gegen dieses Urteil entschied im Dezember 1994 das Oberlandesgericht Hamburg, das diese jedoch abwies, damit die Entscheidung des Landgerichtes bestätigte und sogar das Verbot der Veröffentlichungen in Frankreich aufhob. Das Gericht erkannte zwar an, dass das Alltagsleben der Beschwerdeführerin durch die ständige Belästigung durch Fotografen erschwert würde, bezeichnete das aber als das Ergebnis eines berechtigten Informationsinteresses der Allgemeinheit. (Vgl. Bundesverfassungsgericht, 1999) Auch gegen das Urteil des Hamburger Oberlandesgerichtes legte Caroline Berufung ein, so dass sich der Bundesgerichtshof mit dem Fall befassen musste. Das Urteil des Bundesgerichtshofes fiel im Dezember 1995, brachte jedoch nur einen Teilerfolg für Caroline. Das Gericht untersagte lediglich die weitere Veröffentlichung von Fotos, die im Juli 1993 in der Freizeit Revue erschienen waren und Caroline auf der Terrasse eines Restaurants in Begleitung des Schauspielers Vincent Lindon zeigten. Diese Entscheidung des Bundesgerichtshofes war insofern bemerkenswert, als damit eine Neubestimmung der Privatsphäre einherging, indem diese nicht mehr nur auf den


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häuslichen Bereich begrenzt wurde. Der Schutz der Privatsphäre könne auch außerhalb des häuslichen Bereichs geltend gemacht werden, wenn sich nämlich jemand "in eine örtliche Abgeschiedenheit zurückgezogen hat, in der er objektiv erkennbar für sich allein sein will und in der er sich in der konkreten Situation im Vertrauen auf die Abgeschiedenheit so verhält, wie er es in der breiten Öffentlichkeit nicht tun würde" (Zum Verbot der..., 1996, S. 142). Die beklagten Fotos seien in einer Situation gemacht worden, in der sich die Beschwerdeführerin erkennbar nicht den Blicken einer breiteren Öffentlichkeit habe darbieten wollen. Die Beschwerden hinsichtlich weiterer Fotos aus dem Alltagsleben von Caroline wies der Bundesgerichtshof indessen zurück und argumentierte, als absolute Person der Zeitgeschichte müsse sie Fotos, die sie an einem öffentlichen Ort zeigen, dulden, denn die Allgemeinheit habe ein berechtigtes Interesse zu erfahren, wo sie sich aufhalte und wie sie sich in der Öffentlichkeit verhalte. (Vgl. Zum Verbot der..., 1996). Diesem Urteil folgte eine Beschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht, das sein Urteil im Dezember 1999 traf. Dieses bestätigte den Bundesgerichtshof weitgehend, verwies jedoch die Bilder, die Caroline mit ihren Kindern zeigten, zur Berücksichtigung des Rechts auf Schutz der Familie (Art. 6 GG) an diesen zurück. Die Ausführungen des Verfassungsgerichtes, die die Bestätigung des Bundesgerichtshofes in seinem Urteil bezüglich der anderen Fotos begründen, geben ein Bild der Haltung deutscher Gerichte bei der Abwägung von Persönlichkeitsschutz und Pressefreiheit, wie sie sich im Laufe der Jahre entwickelt hat und schließlich in Gegensatz zur Rechtsprechung des EGMR geriet. Insbesondere betont das Bundesverfassungsgericht, wie auch in anderen Zusammenhängen schon früher, dass die Presse eine meinungsbildende Funktion zu erfüllen habe und diese die – auch nur bloße – Unterhaltung nicht ausschließt, denn Meinungsbildung und Unterhaltung seien keine Gegensätze. Ohnehin sei in den Medien eine Tendenz zu beobachten, die Information und Unterhaltung zu vermischen, und viele Leserinnen und Leser bezögen die ihnen interessant erscheinenden Informationen aus den unterhaltenden Beiträgen. Zudem erkennt das Verfassungsgericht Personalisierung der Berichterstattung als ein wichtiges publizistisches Mittel zur Erregung von Aufmerksamkeit an und weist dabei der Rolle von Prominenten eine besondere Funktion zu: Diese stünden für bestimmte Wertvorstellungen und Lebenshaltungen und dienten vielen anderen Menschen zur Orientierung bei eigenen Lebensentwürfen und erfüll-

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ten als Kristallisationspunkte für Zustimmung und Ablehnung Leitbild- und Kontrastfunktionen. Es gebe daher ein berechtigtes Interesse der Öffentlichkeit zu erfahren, ob solche Personen ihr persönliches Verhalten mit dem Verhalten in Ausübung ihrer Funktion in Einklang bringen. Dabei betont das Verfassungsgericht auch die besondere und gegenüber der Entstehungszeit des KUG (1907) gewachsene Bedeutung der Bildberichterstattung. (Vgl. Bundesverfassungsgericht, 1999) Das Bundesverfassungsgericht macht in dieser Hinsicht keinen Unterschied zwischen Personen des politischen Lebens und anderen Prominenten. Daher sei als Aufgabe der Presse auch die Berichterstattung über Prominente unabhängig von bestimmten Funktionen oder Ereignissen anzuerkennen. In Fällen, in denen die Berichterstattung mit Persönlichkeitsrechten kollidiert, ist ein Ausgleich zwischen dem allgemeinen Informationsinteresse und der Achtung der Persönlichkeit herzustellen und abzuwägen, "ob Fragen, die die Öffentlichkeit wesentlich angehen, ernsthaft und sachbezogen erörtert oder lediglich private Angelegenheiten, die nur die Neugier befriedigen, ausgebreitet werden" (Bundesverfassungsgericht, 1999). Das Bundesverfassungsgericht stimmt dem Bundesgerichtshof ebenfalls zu in Hinblick auf die Anerkennung einer Privatsphäre auch jenseits der eigenen Häuslichkeit, geht allerdings noch einen Schritt weiter, indem es die örtliche Abgeschiedenheit allein zum Kriterium macht und nicht voraussetzt, dass ein Prominenter sich dort in einer Weise verhält, wie er es unter den Augen der Öffentlichkeit nicht tun würde. Damit spricht das Verfassungsgericht Prominenten einen "Raum der Entspannung" zu, in dem nicht ständig mit der Anwesenheit von Fotografen und Kameraleuten zu rechnen ist. (Vgl. Bundesverfassungsgericht, 1999) Eine zweite Verfahrensserie, die mit einem Urteil des Bundesverfassungsgerichtes im April 2000 seinen Abschluss fand, und eine dritte Verfahrensserie, die mit einer weiteren Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes beendet wurde, erbrachten keine zusätzlichen Argumente. Vielmehr verwiesen die beteiligten Gerichte jeweils auf die Urteile des Bundesgerichtshofes vom Dezember 1995 und das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom Dezember 1999. Caroline von Hannover zog daher im Juni 2000 mit einer Individualbeschwerde gegen die Bundesrepublik Deutschland vor den EGMR und klagte, dass die deutschen Gerichte mit ihren Entscheidungen ihr nach Artikel 8 EMRK garantiertes Recht auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens verletzt hätten. Die Klage richtete sich gegen


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den Staat, weil dieser ihrem Privatleben und ihrem Recht am eigenen Bild nur mangelhaft schütze. Die Begründung für ihre Beschwerde führte auch an, dass in Frankreich, wo Caroline überwiegend lebt, für die Veröffentlichung von Fotos, die sie nicht in Ausübung einer offiziellen Funktion zeigen, ihre vorherige Zustimmung notwendig sei. Die deutsche Rechtsprechung erlaube es den Medien, den Schutz ihres Privatlebens, der ihr in Frankreich gewährt würde, zu umgehen. Dieses geschehe in ihrem Fall durch die "einfache Unterhaltungspresse, welche die voyeuristischen Tendenzen ihrer Leserschaft zu befriedigen suche und mit generell banalen Fotos aus ihrem Alltagsleben große Erlöse erzielen wolle" (Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, 2004). Die Bundesregierung übernahm die Argumentation der deutschen Gerichte und vertrat die Ansicht, diese hätten im vorliegenden Fall einen gerechten Ausgleich zwischen Artikel 8 und 10 EMRK gefunden. Der Verband Deutscher Zeitschriftenverleger sowie die Burda Media Holding, die dem Verfahren beigetreten waren, sprachen ebenfalls von einem angemessenen Ausgleich zwischen Schutz der Privatsphäre und Pressefreiheit und bekräftigten, dass es ein legitimes Informationsinteresse der Allgemeinheit nicht nur gegenüber Politikern gebe, sondern auch gegenüber anderen Personen, die in der Öffentlichkeit stünden. Die Stellungnahme von Burda betonte obendrein, Caroline habe nach dem Tod ihrer Mutter gewissermaßen die Rolle der First Lady des Fürstenhauses Monaco und damit eine Vorbildfunktion übernommen. Schließlich habe die Familie Grimaldi ihrerseits stets die Aufmerksamkeit der Medien gesucht, sei daher für das ihr entgegengebrachte öffentliche Interesse selbst verantwortlich und Caroline können daher auch nicht als ein Opfer der Medien angesehen werden. (Vgl. Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, 2004) Da die Weiterverbreitung von Fotos, die Caroline mit ihren Kindern bzw. mit Vincent Lindon in einem Gartenlokal zeigten, bereits durch die deutschen Gerichte untersagt worden war, verblieben für die Beurteilung durch den EGMR nur noch Bilder, die Caroline bei Alltagsaktivitäten darstellten, darunter aber auch ein Foto von Caroline in einem Schwimmbad, wo sie über ein Hindernis stürzte. In seinem Urteil hebt der Gerichtshof darauf ab, dass die Informationen, die die umstrittenen Bilder enthalten, "außerhalb jeglicher politischen oder öffentlichen Debatte angesiedelt" seien und sich nur auf das Privatleben von Caroline von Hannover bezögen. Die Verbreitung der Fotos dienten nur dem Zweck, "die Neugier eines be-

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stimmten Publikums im Hinblick auf Einzelheiten aus dem Privatleben der Beschwerdeführerin zu befriedigen, [und sie könnten] trotz des Bekanntheitsgrades der Beschwerdeführerin nicht als ein Beitrag zu einer Debatte von allgemeinem gesellschaftlichen Interesse angesehen werden" (Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, 2004). Wichtig erscheint dem Gerichtshof in diesem Zusammenhang auch, dass die Fotos ohne Wissen und Zustimmung der Beschwerdeführerin gemacht wurden und viele Personen des öffentlichen Lebens der Belästigung von Journalisten und Fotografen ausgesetzt sind. Mit Blick auf das deutsche Recht und die Auslegung des KUG spricht der EGMR von "Schwierigkeiten, der Auslegung [...] zu folgen, derzufolge eine Person als solche als 'absolute' Person der Zeitgeschichte eingestuft wird" (Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, 2004). Diese Definition will der EGMR nur für Persönlichkeiten aus dem Bereich der Politik, die öffentliche Ämter bekleiden, anerkennen. Bei Politikern könne die Berichterstattung über Einzelheiten aus ihrem Privatleben unter Umständen zur Debatte in einer demokratischen Gesellschaft beitragen. Caroline übe jedoch keine Funktion im Auftrag des monegassischen Staates aus und sei auf den Bildern auch nicht bei der Wahrnehmung anderer Repräsentationsaufgaben zu sehen. Der Gerichtshof fordert daher eine restriktive Auslegung des KUG sowie eine eindeutige Unterscheidung zwischen absoluten und relativen Personen der Zeitgeschichte, die dem Einzelnen Angaben bezüglich seines Verhaltens bietet. Die aus sieben Richtern bestehende Kammer des EGMR kommt daher in ihrem Urteil vom 24. Juni 2004 zu dem Schluss, dass "die deutschen Gerichte keinen gerechten Ausgleich zwischen den konkurrierenden Interessen bewirkt haben" und Artikel 8 der EMRK verletzt worden sei. Da der EGMR Artikel 8 EMRK neben dem individuellen Abwehrrecht gegenüber dem Staat schon früher auch eine objektivrechtliche Interpretation gegeben hatte und sich die Klage von Prinzessin Caroline gegen die Bundesrepublik Deutschland richtete, bedeutet die Entscheidung des Gerichtshofes, dass der Staat seiner daraus abzuleitenden Verpflichtung, die Achtung des Privatund Familienlebens sicher zu stellen, nicht ausreichend nachgekommen ist. In dem vorliegenden Fall, so argumentiert der EGMR, fehle der Beitrag zur Debatte mit Allgemeininteresse; selbst wenn es ein Interesse der Öffentlichkeit sowie ein kommerzielles Interesse der Presse an der Veröffentlichung solcher Fotos und Artikel gebe, müssten diese hinter dem Schutz des Privat-


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lebens von Caroline von Hannover zurücktreten. (Vgl. Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, 2004) Dem Urteil sind zwei gesonderte Meinungen von zwei Richtern angefügt. Eine teilweise übereinstimmende und teilweise ablehnende Meinung stammt vom Kammerpräsidenten, dem portugiesischen Richter Ireneu Cabral Barreto. Seiner Ansicht nach handelt es sich bei der Beschwerdeführerin um eine Person des öffentlichen Lebens, und die Öffentlichkeit habe ein Anrecht auf Informationen aus ihrem Leben. Das allgemeine Interesse müsse nicht auf politische Debatten beschränkt bleiben. Unter Bezugnahme auf die Entschließung der Parlamentarischen Versammlung von 1998 über das Recht auf Schutz des Privatlebens seien Personen des öffentlichen Lebens alle diejenigen, die im öffentlichen Leben eine Rolle spielen, egal "ob in der Politik, Wirtschaft, Kunst, Gesellschaft, Sport oder in anderen Bereichen". Cabral Barreto betont jedoch die Schwierigkeiten, einen Ausgleich zwischen den hier betroffenen Grundrechten zu finden und die Privatsphäre von Personen des öffentlichen Interesses zu bestimmen, schließt sich jedoch dem Befund der Verletzung von Artikel 8 der EMRK und somit dem Urteil an. Die zweite ebenfalls teilweise übereinstimmende und teilweise ablehnende Meinung geht auf den slowenischen Richter Boštjan Zupani zurück. Wenngleich er "die Unterscheidungen in der deutschen Rechtsprechung zwischen den verschiedenen Ebenen zulässiger Veröffentlichung allzu sehr der Begriffsjurisprudenz" zuordnet, wendet sich jedoch ebenso wie Cabral Barreto gegen die enge Definition von Personen des öffentlichen Lebens: "Wer freiwillig die öffentliche Bühne betritt, kann nicht behaupten, eine Privatperson mit einem Anrecht auf Anonymität zu sein. Die Mitglieder von Königsfamilien, Schauspieler, Akademiker, Politiker usw. erfüllen ihre Pflichten in der Öffentlichkeit. Sie können die Öffentlichkeit zwar scheuen, ihr Bild ist aber per definitionem in gewisser Weise Allgemeingut" (Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, 2004; Hervorhebung i. O.). Es sei jedoch unmöglich, das Privatleben und die Ausübung öffentlicher Ämter klar auseinanderzuhalten; die Doktrin des Persönlichkeitsrechts nach dem deutschen Privatrecht beschreibe für den Schutz der Privatsphäre jedoch "einen größeren konzentrischen Kreis" und verlange "ein höheres zivilisiertes Niveau in den zwischenmenschlichen Beziehungen". Er habe aber den Eindruck, so Zupani, "dass die Gerichte in gewisser Weise und unter amerikanischem Einfluss aus der Pressefreiheit einen Fetisch gemacht haben". (Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, 2004)

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Die Reaktionen der deutschen Medien auf das EGMR-Urteil fielen erwartungsgemäß negativ aus. Die Frankfurter Allgemeine Zeitung kommentiert, "Europas Richter hebeln die Pressefreiheit aus" (Hanfeld, 2004), und hebt auf den Gegensatz zwischen Bundesverfassungsgericht und "Straßburg" ab. Im Spiegel ist von einer "Zwangsjacke für die Presse" (Cziesche et al., 2004) die Rede. Wiewohl die Autoren einen Trend von "deutschen Landgerichten bis hin zum Europäischen Gerichtshof" bei der Verschiebung der Grenzen zwischen dem Recht auf freie Meinungsäußerung und dem Persönlichkeitsschutz erkennen, sehen sie ebenfalls in dem Straßburger Urteil eine Entscheidung, die "ganz neue Maßstäbe" (Cziesche et al., 2004) anlegt. Auch Dieter Grimm, der als Richter am Bundesverfassungsgericht an der Entscheidung von 1999 beteiligt war, argumentiert in einem Interview mit der Frankfurter Allgemeinen Zeitung, das EGMR-Urteil träfe die Presse im Kern, und begründet, "Warum das Straßburger 'Caroline-Urteil' zu weit geht" (Trifft die Presse..., 2004). Die Hoffnung der deutschen Medien darauf, dass die Bundesregierung von ihrem Recht Gebrauch machen würde, gegen das Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte vorzugehen, wurde enttäuscht. Diese Möglichkeit besteht auf der Basis von Artikel 43 EMRK, der es jeder Partei erlaubt, innerhalb von drei Monaten nach Urteilsverkündung einen Antrag auf Verweisung an die aus 17 Richtern bestehende Große Kammer zu stellen. Die Voraussetzungen für einen solchen Antrag galten als erfüllt, da es sich bei der Rechtssache um eine schwerwiegende Auslegungsfrage bzw. eine schwerwiegende Frage von allgemeiner Bedeutung handelte, denn schließlich wäre das Presserecht verschiedener europäischer Staaten betroffen, und es ginge um die Kriterien für die Abwägung zwischen den EMRK-Artikeln 8 und 10 sowie den Ermessensspielraum der Staaten bei der Umsetzung der staatlichen Schutzpflicht nach Artikel 8 (vgl. Ohly, 2004, S. 902). Die Bundesregierung verzichtete jedoch auf die Möglichkeit, die Große Kammer anzurufen. Justizministerin Zypries begründete diese Entscheidung damit, dass die Urteile des EGMR gegenüber dem Bundesverfassungsgericht keinen höheren Rang hätten und deutsche Gerichte daher nicht binden würden, daher wolle man erst abwarten, wie sich die Praxis entwickele (vgl. Bundesregierung verzichtet..., 2004). Die Reaktionen von juristischer Seite fielen im Ton gemäßigter aus als die der Presse, aber in vielen Fällen nicht weniger kritisch (vgl. z. B. Bartnik, 2004; Grabenwarter, 2004; Ohly, 2002; zustimmend dagegen: Stürner, 2005). Diese nahmen verschiedene Punkte aufs Korn: Zum einen war das


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EGMR-Urteil ein erneuter Anlass, um generell das Verhältnis von Europarat und Mitgliedstaat, zwischen Europäischem Gerichtshof für Menschenrechte und Bundesverfassungsgericht und zwischen Europäischer Menschenrechtskonvention und Grundgesetz zu diskutieren. Zum anderen gab es Kritik am Vorgehen des EGMR bei der Urteilsfindung. Schließlich ist zu prüfen, welche Konsequenzen das Urteil in der deutschen Rechtsprechung nach sich gezogen hat, wie also deutsche Gerichte tatsächlich mit den Vorgaben aus Straßburg umgegangen sind. Ein Kritikpunkt, der sich in verschiedenen Beiträgen zu der CarolineEntscheidung des EGMR findet, bezieht sich auf die Vernachlässigung des Rechtsvergleichs. Die Mitgliedstaaten des Europarates unterscheiden sich zum Teil beträchtlich in der Beurteilung des Verhältnisses zwischen Medienfreiheit und Persönlichkeitsschutz, wobei die von deutschen Gerichten im Laufe der Zeit entwickelte Position sich nicht an einem Extrempol befindet, sondern eher in der Mitte zwischen der angelsächsischen, die Pressefreiheit hoch haltenden und der französischen, den Persönlichkeitsschutz betonenden Position liegt. Statt einen Rechtsvergleich vorzunehmen, der die Breite der Auslegungen in den Mitgliedstaaten offengelegt hätte, habe sich – so die Kritik – der Gerichtshof auf die französische Position festgelegt und nehme diese als Basis für eine Harmonisierung. Entsprechend fragt Bartnik (2004) in seiner Auseinandersetzung mit dem EGMR-Urteil: "Caroline à la française – ein Vorbild für Deutschland?", Halfmeier (2004) spricht von "Rechtsvereinheitlichung par ordre de Strasbourg", und Grabenwarter nennt das Urteil einen "Versuch, die Rechtslage in ganz Europa auf dem Niveau Frankreichs einzurichten" (2004, S. 316). Der Rechtsvergleich etwa für die großen westeuropäischen Länder zeigt, dass das Privatleben Prominenter in Italien ebenso wie in Frankreich nur dann ein Thema für die Presse sein darf, wenn die Informationen zu einer Diskussion von öffentlichem Interesse beitragen; ob das der Fall ist, unterliegt gerichtlicher Beurteilung (vgl. Ohly, 2004, S. 906-908). England dagegen bietet der Presse breiten Raum bei der Beurteilung des Nachrichtenwertes. Spanien teilt mit Deutschland die "vermittelnde Position" (Ohly, 2004, S. 908), nicht nur deshalb löste das Urteil des Straßburger Gerichtshofes Verwunderung aus. Ein solcher Rechtsvergleich und die Feststellung, dass die Positionen der Mitgliedstaaten zum Teil weit auseinander liegen, hätte dazu führen müssen, dass der EGMR Deutschland einen Ermessensspielraum belässt. Eine solche margin of appreciation räumt der EGMR üblicher-

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weise den Mitgliedstaaten in Bereichen ein, wo sich die Rechtslage von Land zu Land deutlich unterscheidet; das Urteil von 2004 ließ diesen Spielraum jedoch nicht. Da der EGMR auf einen Rechtsvergleich verzichtete und, wie ihm vorgeworfen wurde (vgl. z. B. Grabenwarter, 2004), sich auch mit der deutschen Rechtsprechung, insbesondere der des Bundesverfassungsgerichtes und seinem Urteil von 1999, nicht genügend befasst hatte, richtet sich weitere Kritik am EGMR-Urteil auf dessen Grundlagen. Vergleichbare Fälle hatte der Gerichtshof bislang kaum zu entscheiden. Bei seinem Urteil im Fall von Hannover v. Germany berief sich der Straßburger Gerichtshof auf die Entschließung 1165 der Parlamentarischen Versammlung, die 1998 unter dem Eindruck des Unfalltodes von Prinzessin Diana entstanden war. Diese Bezugnahme warf die Frage auf, welchen Stellenwert der Gerichtshof einer Entschließung der Parlamentarischen Versammlung zuschreibt, denn deren Beschlüsse sind für die Mitgliedstaaten des Europarates nicht bindend (vgl. Halfmeier, 2004). Obwohl der EGMR auf die Entschließung 1165 verweist, scheint es eine Diskrepanz bezüglich der Definition von 'public figures' zu geben. Die Entschließung von 1998 bezeichnete als 'public figures' "persons holding office and/or using public resources and, more broadly speaking, all those who play a role in public life, whether in politics, the economy, the arts, the social sphere, sport or in any other domain" (Parliamentary Assembly, 1998a, b). Der EGMR beschränkt 'public figures' in seinem Urteil im wesentlichen auf den Bereich der Politik und hebt darauf ab, dass Caroline kein öffentliches Amt ausübt. Offenbar stützt sich der EGMR also bei seiner Bezugnahme auf die Entschließung der Parlamentarischen Versammlung auf den ersten Teil der Definition ("holding office", "using public resources") und versteht 'public' als politisch. Gerade die Beschränkung von Personen des öffentlichen Lebens auf den Kreis der Politik steht in einem deutlichen Gegensatz zur deutschen Rechtspraxis bei der Abwägung von Pressefreiheit und öffentlichem Interesse auf der einen und Schutz der Privatsphäre auf der anderen Seite. Die deutschen Gerichte haben als absolute Personen der Zeitgeschichte stets Prominente in einem weiten, über die Politik hinausreichenden Sinne einbezogen. In diesem Punkt gab es allerdings auch bei der entscheidenden Kammer des EGMR keine einheitliche Meinung, denn die abweichenden Stellungnahmen der Richter Cabral Barreto und Zupani stellten die enge Festlegung ebenfalls in Frage.


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Von grundsätzlicher Bedeutung auch für andere Mitgliedstaaten des Europarates sind die Implikationen für das Verhältnis zwischen Europäischem Gerichtshof für Menschenrechte und nationalen Gerichten bzw. zwischen Europäischer Menschenrechtskonvention und nationaler Verfassung. Die Reaktionen auf die Entscheidung in Deutschland reichten von der Frage "Soll man sie ignorieren?" (Halfmeier, 2004, S. 420) über die Feststellung, es bestehe keine Bindungswirkung gegenüber deutschen Gerichten (Ohly, 2004, S. 911), bis hin zur Hoffnung auf die "Rückkehr zum richtigen Maß" (Stürner, 2005), für die das EGMR dem Bundesverfassungsgericht den Weg gewiesen habe. Damit belebte das Caroline-Urteil des EGMR eine Diskussion nach der Stellung der EMRK gegenüber dem Grundgesetz und warf auch die Frage nach dem potentiell rechtsvereinheitlichenden Charakter der Straßburger Entscheidung auf. Bereits 1987 hatte das Bundesverfassungsgericht bekräftigt, dass bei der Auslegung des Grundgesetzes auch Inhalt und Entwicklungsstand der Europäischen Menschenrechtskonvention zu berücksichtigen seien. Das dürfe allerdings nicht zu einer Einschränkung oder Minderung des Grundrechtsschutzes nach dem Grundgesetz führen. Bei dieser Gelegenheit bezeichnete das Bundesverfassungsgericht die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte auch als eine Auslegungshilfe für die Bestimmung des Inhaltes und der Reichweite von Grundrechten und rechtsstaatlichen Grundsätzen des Grundgesetzes. Kurz nach der Caroline-Entscheidung des EGMR hat das Bundesverfassungsgericht im Zusammenhang mit einem familienrechtlichen Streitfall erneut zur Bindungswirkung von EMRK und EGMR-Entscheidungen Stellung genommen. Im zweiten Leitsatz zu dem Urteil heißt es da: "Bei der Berücksichtigung von Entscheidungen des Gerichtshofs haben die staatlichen Organe die Auswirkungen auf die nationale Rechtsordnung in ihre Rechtsanwendung einzubeziehen. Dies gilt insbesondere dann, wenn es sich bei dem einschlägigen nationalen Recht um ein ausbalanciertes Teilsystem des innerstaatlichen Rechts handelt, das verschiedene Grundrechtspositionen miteinander zum Ausgleich bringen will." (Bundesverfassungsgericht, 2004) Hier nennt das Bundesverfassungsgericht neben dem Familien- und Ausländerrecht explizit das Recht zum Schutz der Persönlichkeit. Das Bundesverfassungsgericht verweist im weiteren darauf, dass die EMRK und die Zusatzprotokolle im Range eines Bundesgesetzes stehen, was bedeutet, dass deutsche Gerichte die Konvention "im Rahmen methodisch vertretbarer Auslegung zu beachten und anzuwenden haben". Sie sind zwar "kein unmit-

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telbar verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab", aber die Gewährleistungen der Konvention beeinflussen die Auslegung der Grundrechte und der rechtsstaatlichen Grundsätze des Grundgesetzes; insofern stellen die EMRK und die Rechtsprechung des EGMR "Auslegungshilfen für die Bestimmung von Inhalt und Reichweite von Grundrechten und rechtsstaatlichen Grundsätzen des Grundgesetzes [dar], sofern dies nicht zu einer – von der Konvention selbst nicht gewollten (vgl. Art. 53 EMRK) – Einschränkung oder Minderung des Grundrechtsschutzes nach dem Grundgesetz führt". (Bundesverfassungsgericht, 2004; vgl. auch Bundesverfassungsgericht – Pressestelle, 2004; vgl. hier auch Kapitel 2.2.1) Eine Antwort darauf, wie deutsche Gerichte mit dieser Diskrepanz umgehen und sich gegenüber dem EGMR positionieren, geben die Entscheidungen in Fällen, die nach dem Caroline-Urteil des EGMR aus dem Jahr 2004 erfolgt sind. Die Entscheidungen verschiedener Gerichte zum Schutz der Privatsphäre von Prominenten lassen eine gewisse Unsicherheit darüber erkennen, inwieweit diese dem im Grundgesetz verankerten und auch vom Bundesverfassungsgericht betonten Prinzip der Völkerrechtsfreundlichkeit folgen und sich an die EGMR-Entscheidung halten sollen, oder ob sie der Bindungswirkung von Verfassungsgerichtsurteilen (nach Artikel 31 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgerichtes) und damit in diesem Fall dem Urteil von 1999 Vorrang geben sollen. Besonders deutlich wurde das in zwei Entscheidungen des Berliner Kammergerichtes zu zwei Beschwerden der Lebenspartnerin von Herbert Grönemeyer. Diese bezogen sich auf die Veröffentlichung von Fotos, die sie zusammen mit Grönemeyer in Alltagssituationen zeigten. In einer ersten Entscheidung kurz vor dem Urteil des EGMR 2004 lehnte das Kammergericht das Unterlassungsbegehren ab, vier Monate später gab es ihm dagegen statt. In seiner Begründung verwies das Gericht darauf, die Bindungswirkung des Bundesverfassungsgerichtsurteils sei durch die Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes "gelockert". (Teubel, 2006, S. 117; vgl. auch Zur Berücksichtigung..., 2004) Erstmals nach dem Caroline-Urteil 2004 musste der Bundesgerichtshof 2006 über einen Fall befinden, in dem es um den Schutz der Privatsphäre Prominenter ging. Interessant ist der Fall auch deshalb, weil es hier einmal nicht um die Veröffentlichung von Bildern, sondern um Wortberichterstattung ging. Gegenstand der Entscheidung war die Berichterstattung über einen Verkehrsverstoß von Prinz Ernst August von Hannover, den Ehemann von Caroline. Bevor der Bundesgerichtshof zu entscheiden hatte,


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waren das Landgericht und das Kammergericht Berlin mit dem Fall befasst gewesen. Das Landgericht hatte dem Unterlassungsanspruch des Prinzen stattgegeben, das von dem beklagten Verlag (Saarbrücker Zeitung) angerufene Kammergericht dagegen lehnte das Unterlassungsbegehren ab. Für seine Begründung griff das Kammergericht auf die so genannte Sphärentheorie zurück, die Intim-, Privat- und Sozialsphäre unterscheidet, und argumentierte, dass es sich bei dem Verkehrsverstoß (Fahren mit deutlich überhöhter Geschwindigkeit) um einen Fall handelte, der in der Sozialsphäre anzusiedeln sei. Das Gericht erkannte auf ein erhebliches Informationsinteresse der Öffentlichkeit; zudem habe Ernst August von Hannover durch seinen auffälligen Rechtsverstoß das Berichtserstattungsinteresse geradezu provoziert. (Vgl. Teubel, 2006) Der Bundesgerichtshof entschied über den Fall im November 2005. Er bestätigte die Entscheidung des Kammergerichtes und vertrat die Auffassung, dass der gravierende Verkehrsverstoß nicht mehr in den Bereich einer rein privaten Tätigkeit falle. Der Bundesgerichtshof sah sich bei dieser Entscheidung auch in Übereinstimmung mit dem Urteil des EGMR und bezog sich auf die dessen Unterscheidung von einer Berichterstattung über Tatsachen, die zur Diskussion in der demokratischen Gesellschaft beitragen, und der Berichterstattung über Einzelheiten aus dem Privatleben einer Person, die keine offizielle Funktion innehat. Nur wenn die Presse "Ideen und Informationen zu Fragen allgemeinen Interesses" (Bundesgerichtshof, 2005, Abs. 28) anbietet, handelt sie im Sinne ihrer Watchdog-Funktion. Bei der erheblichen Überschreitung des Tempolimits durch eine in der Öffentlichkeit bekannte Person, die sich auch früher zur unterschiedlichen Ausgestaltung des Tempolimits in den europäischen Staaten geäußert habe, sah der BGH die Berichterstattung daher als gerechtfertigt an. (Bundesgerichtshof, 2005; vgl. auch Teubel, 2006) Im März 2007 hatte der Bundesgerichtshof wiederum über Klagen von Caroline und ihrem Mann Ernst August von Hannover zu befinden, die sich gegen Bildveröffentlichungen in verschiedenen deutschen Zeitschriften richteten und vom Landgericht Hamburg sowie vom Hanseatischen Oberlandesgericht unterschiedlich beschieden worden waren. Die Entscheidung des Bundesgerichtshofes (Zur Abwägung..., 2007) fiel differenziert aus und versuchte sowohl vom Bundesverfassungsgericht vertretenen Rechtstradition sowie den Vorgaben aus dem Caroline-Urteil des EGMR gerecht zu werden. Damit erwies sich der Bundesgerichtshof als "Diener zweier Her-

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ren" (Klass 2007, S. 522). Bei den umstrittenen Fotos handelte es sich um Urlaubsbilder von Caroline und ihrem Mann. Deren Veröffentlichung hielt der Bundesgerichtshof nur in einem Fall für zulässig, nämlich im Zusammenhang mit der Berichterstattung über die Krankheit von Carolines Vater, Fürst Rainier von Monaco, weil es sich dabei um ein zeitgeschichtliches Ereignis handelte. In allen anderen Fällen, wo die Bilder nicht durch eine auf gesellschaftliche Relevanz verweisende Wortberichterstattung begleitet waren, bezeichneten die Richter die Veröffentlichung der Bilder als unzulässig, da sie nur der Unterhaltung ohne Beitrag zu einer Diskussion von allgemeinem Interesse dienten. Das heißt, der Bundesgerichtshof rückte ab von der die deutsche Rechtsprechung bisher leitenden Einschätzung eines allgemeinen und berechtigten öffentlichen Interesses an absoluten Personen der Zeitgeschichte, hinter dem deren Schutz der Privatsphäre zurücktreten musste. Die Richter des Bundesgerichtshofes haben damit "die Konturen der Figur der absoluten Person der Zeitgeschichte erheblich verändert, denn sie haben das Absolute relativiert" (Klass, 2007, S. 522) und sich der engeren Auslegung des EGMR angenähert. Die Veröffentlichung von Bildern aus der Privatsphäre Prominenter, so der Tenor der Entscheidung des Bundesgerichthofes, ist nur zulässig, wenn die Fotos in einem Zusammenhang mit einem zeitgeschichtlichen Ereignis stehen und einen Informationswert haben, zu dessen Beurteilung auch die begleitende Wortberichterstattung zu berücksichtigen ist. Kurze Zeit später bestätigte der Bundesgerichtshof noch einmal seine Haltung, als er die Veröffentlichung eines Urlaubsfotos vom früheren Torwart der Fußballnationalmannschaft Oliver Kahn mit seiner Freundin untersagte. Auch hier argumentierte das Gericht, es handele sich nicht um einen Vorgang mit zeitgeschichtlichem Interesse, eine Veröffentlichung sei also nur mit Einwilligung zulässig. (Vgl. Bundesgerichtshof, 2007) Wie schon zuvor das EGMR-Urteil von 2004 rief auch die Entscheidung des Bundesgerichtshofes zu den Urlaubsbildern Caroline und ihrem Mann bei den deutschen Medien und ihren Verbänden heftige ablehnende Reaktionen hervor, denn sie befürchteten neue Einschränkungen für die Berichterstattung. Die Rede ist von der Abschaffung der absoluten Person der Zeitgeschichte und damit einer anerkannten Rechtsfigur (spiegel-online). Der Verband Deutscher Zeitschriftenverleger (VDZ) nannte die Entscheidung des Bundesgerichtshofes zweifelhaft und rief nach einer neuerlichen Klarstellung durch das Bundesverfassungsgericht. Von juristischer Seite gab es ebenfalls Kritik. Insbesondere wurde bemängelt, dass die Entscheidung des


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Bundesgerichtshofes nicht für Klarheit gesorgt hätte hinsichtlich der Zuordnung von Themen zum Bereich der Zeitgeschichte. Zudem verwiesen Kommentare – wie schon Reaktionen auf das EGMR-Urteil – auf den "elitäre[n] Blick der Richter" (Klass, 2007, S. 525; ähnlich z. B. auch Gersdorf, 2005), der zu einer herablassenden Beurteilung der Boulevardmedien und ihres Publikums geführt hätte. Im EGMR-Urteil war von der "Neugier eines bestimmten Publikums" die Rede gewesen. Das Bundesverfassungsgericht hingegen hatte sich ausdrücklich gegen eine unterschiedliche Behandlung von Unterhaltung und Information bzw. den Versuch, unterhaltende und informierende Medienangebote zu differenzieren, gewandt. Es ist damit einer Linie treu geblieben, die das Gericht auch in anderen Zusammenhängen vertreten hat, dass nämlich der Schutz der Pressefreiheit durch Artikel 5 GG nicht von "der Eigenart oder dem Niveau des Presseerzeugnisses oder der Berichterstattung" abhängt: "Jede Unterscheidung dieser Art liefe am Ende auf eine Bewertung und Lenkung durch staatliche Stellen hinaus, die dem Wesen dieses Grundrechts gerade widersprechen würde." (Bundesverfassungsgericht, 1999, Rn. 96 unter Verweis auf sein Lebach-Urteil von 1973). Gegen das Urteil des Bundesgerichtshofes vom März 2007 (sowie die früheren Urteil des Landgerichtes Hamburg und des Hanseatischen Oberlandesgerichtes) legten Caroline von Hannover sowie die Verlage der beklagten Zeitschriften Frau im Spiegel und 7 Tage Beschwerde beim Bundesverfassungsgericht ein. Dieses bestätigte im Februar 2008 weitgehend das Urteil des Bundesgerichtshofes und bescheinigte ihm auch, den Vorgaben des EGMR Rechnung getragen zu haben; damit waren die Verfassungsbeschwerden von Caroline sowie von Frau im Spiegel zurückgewiesen. Erfolgreich war dagegen 7 Tage. Die Zeitschrift hatte einen Bericht über den neuen Hang von Prominenten, ihre Villen und Schlösser zu vermieten, mit einem Urlaubsfoto von Caroline von Hannover und ihrem Mann bebildert. Das Verfassungsgericht befand hier, der Bericht diene der Meinungsbildung zu Fragen von allgemeinem Interesse und daher sei auch der Abdruck des Fotos nicht zu beanstanden. (Vgl. Bundesverfassungsgericht, 2008; vgl. auch: Bundesverfassungsgericht – Pressestelle, 2008). Diesem Urteil kam insofern besondere Bedeutung zu, als damit das Bundesverfassungsgericht zum ersten Mal seit dem EGMR-Urteil von 2004 in einem Fall gefragt war, der die Abwägung von Pressefreiheit und Schutz der Privatsphäre zum Gegenstand hatte. Die eher zufriedenen Reaktionen

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deutscher Medien auf des Urteil des Bundesverfassungsgerichtes geben bereits einen Hinweis darauf, dass das Gericht seine frühere Position weitgehend bestätigt hat, sich dabei aber auch nicht in einem wesentlichen Gegensatz zum EGMR sieht. Zum einen betont das Verfassungsgericht noch einmal die wichtige gesellschaftliche Funktion auch der 'bloßen Unterhaltung' und verteidigt damit den Boulevardjournalismus gegenüber dem EGMR: "Es wäre einseitig anzunehmen, dass das Interesse der Bürger an Unterhaltung stets nur auf die Befriedigung von Wünschen nach Zerstreuung und Entspannung, nach Wirklichkeitsflucht und Ablenkung ziele. Unterhaltung kann auch Realitätsbilder vermitteln und Gesprächsgegenstände zur Verfügung stellen, an die sich Diskussionsprozesse anschließen können, die sich auf Lebenseinstellungen, Werthaltungen und Verhaltensmuster beziehen, und erfüllt insofern wichtige gesellschaftliche Funktionen. Unterhaltung in der Presse ist aus diesem Grund gemessen an dem Schutzziel der Pressefreiheit nicht unbeachtlich oder gar wertlos." (Bundesverfassungsgericht, 2008, Rn. 63)

Ebenso bestätigt das Bundesverfassungsgericht das berechtigte Interesse der Öffentlichkeit auch am Alltagsleben prominenter Personen: "Es würde die Pressefreiheit in einer mit Art. 5 Abs. 1 GG unvereinbaren Weise einengen, bliebe die Lebensführung dieses Personenkreises einer Berichterstattung außerhalb der von ihnen ausgeübten Funktionen grundsätzlich entzogen" (Bundesverfassungsgericht, 2008, Rn. 64). Und: "Prominente Personen können auch Orientierung bei eigenen Lebensentwürfen bieten sowie Leitbild- oder Kontrastfunktionen erfüllen [...]. Der Kreis berechtigter Informationsinteressen der Öffentlichkeit wäre zu eng gezogen, würde er auf skandalöse, sittlich oder rechtlich zu beanstandende Verhaltensweisen begrenzt. Auch die Normalität des Alltagslebens oder in keiner Weise anstößige Handlungsweisen prominenter Personen dürfen der Öffentlichkeit vor Augen geführt werden, wenn dies der Meinungsbildung zu Fragen von allgemeinem Interesse dienen kann" (Bundesverfassungsgericht, 2008, Rn. 60).

Bei gegenläufigen Interessen und im Streitfall darüber zu befinden, ob ein berechtigtes Informationsinteresse der Öffentlichkeit vorliegt oder hinter dem Persönlichkeitsschutz zurücktreten muss, ist Sache der Gerichte. Zum anderen hat das Bundesverfassungsgericht eine Klärung hinsichtlich der Rechtsfigur der Person der Zeitgeschichte herbeigeführt, die eben-


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falls seine Position mit der des EGMR in Einklang sieht. Das Verfassungsgericht verweist darauf, dass der Begriff der Person der Zeitgeschichte aus der Literatur übernommen wurde und verfassungsrechtlich nicht vorgegeben ist. Den Fachgerichten stehe es daher frei, "ihn in Zukunft nicht oder nur noch begrenzt zu nutzen und stattdessen im Wege der einzelfallbezogenen Abwägung über das Vorliegen eines Bildnisses aus dem 'Bereich der Zeitgeschichte' [...] zu entscheiden" (Bundesverfassungsgericht, 2008, Rn. 82). Im Jahr zuvor hatte Bundesverfassungsrichter di Fabio bereits zu bedenken gegeben, ob vielleicht "eine demokratisierte Gesellschaft, die zunehmend die bürgerliche Grenze zwischen privat und öffentlich verwischt, mit absoluten Personen der Zeitgeschichte ohnehin nichts mehr anfangen" (2007, S. 5) kann. Mit seinem Urteil von 2008 hat sich das Bundesverfassungsgericht konziliant gegenüber dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte gegeben, wiewohl es seiner eher pressefreundlichen Linie treu geblieben ist. Es bleibt bei seiner Überzeugung, dass kein Unterschied zwischen 'Information' und 'Unterhaltung' zu machen ist, und bei seiner weiten Definition der zeitgeschichtlichen Relevanz. Wichtig für die Medien scheint dabei insbesondere auch, dass das Verfassungsgericht einen Weg gezeigt hat, wie die Figuren der absoluten und der relativen Person der Zeitgeschichte, an denen sich die deutsche Rechtsprechung so lange orientiert hat, auch nach dem Verdikt des EGMR zu retten sind. Allerdings bleibt die Unsicherheit darüber, was als 'public figures' zu verstehen ist, die der EGMR tendenziell auf politische Akteure beschränkt und andere Prominente nur in offiziellen Funktionen und im Zusammenhang mit einem zeitgeschichtlich relevanten Ereignis als solche sehen will. Der "Spagat zwischen Karlsruhe und Straßburg" (Helle, 2007) ist zumindest in dieser Hinsicht für deutsche Gerichte noch nicht ganz ausgestanden. Das Bundesverfassungsgericht weist in seinem Urteil auch der Art und Weise des Zustandekommens von Fotos Bedeutung zu. Es trägt damit einem Aspekt Rechnung, der insbesondere nach dem Unfalltod von Prinzessin Diana diskutiert worden war und seinen Niederschlag etwa auch in der Entschließung der Parlamentarischen Versammlung des Europarates von 1998 gefunden hatte (vgl. Parliamentary Assembly, 1998a). Das Verfassungsgericht räumt ein, dass mit dem Fortschritt der Aufnahmetechniken die Gefährdung von Persönlichkeitsrechten gewachsen sei und Prominente nunmehr in jeder Situation damit rechnen müssen, "unvorhergesehen und

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unbemerkt" fotografiert zu werden; aus einem heimlichen und überrumpelnden Vorgehen könne daher ein besonderer Schutzbedarf entstehen (Bundesverfassungsgericht, 2008, Rn. 46, 69, 70; vgl. auch Klass, 2008, S. 434). Unzufriedenheit löste das Bundesverfassungsgericht indessen aus wegen der Aufgabe von "alten klassifizierenden Klarheiten" (Prantl, 2008; ähnlich auch Klass, 2008, S. 435). Unter dem Druck des EGMR habe das Bundesverfassungsgericht eine Abkehr von den Figuren der relativen und der absoluten Person der Zeitgeschichte vorgenommen, ohne neue Regeln zu entwickeln, so dass der Abdruck von Prominentenfotos "zum juristischen Roulette" (Prantl, 2008) werde. Dass die Abwägung von Pressefreiheit und Persönlichkeitsschutz im Einzelfall den Gerichten vorbehalten bliebe, sei "pressefreiheitsfeindlich" (Prantl, 2008). Das EGMR-Urteil von 2004 ebenso wie die Entscheidung des Bundesgerichtshofes von 2007 – und gerade die Auseinandersetzung um die Mitglieder des Fürstenhauses von Monaco – warfen die Frage auf, inwieweit die Aktivitäten Prominenter, die ihrerseits die Medien zu ihrer Imagepflege nutzen oder früher genutzt haben, zu berücksichtigen sind und eine Relativierung ihres Privatsphärenschutzes rechtfertigen könnten. Das hatte bereits die Burda Media Holding in ihrer Stellungnahme zur Klage von Caroline vor dem EGMR zu bedenken gegeben. Das EGMR-Urteil hatte diesen Aspekt jedoch nicht in seine Abwägung einbezogen, wohl aber verwies die abweichende Meinung von Richter Cabral Barreto zu dem Urteil darauf, dass sich Prominente freiwillig in das Licht der Öffentlichkeit begeben. Nicht nur, aber vor allem die Medien plädieren dafür, das frühere Verhalten Prominenter gegenüber den Medien bei der Entscheidung über den Schutz der Privatsphäre einzubeziehen. Insbesondere, so wird argumentiert, könnten Prominente, die sich selbst und im eigenen Interesse der Medien bedienen, nun diese Öffnung nach Belieben wieder rückgängig machen. Das "zeigt im Übrigen ein typisches Dilemma prominenter Personen auf: Sie brauchen die Medien, bis sie einen prominenten Status erreichen – sind sie prominent, werden ihnen die Medien lästig und sie würden in vielen Situationen gern auf die Anteilnahme der Öffentlichkeit an ihrem Leben verzichten" (Klass, 2007, S. 524; vgl. auch Heintschel von Heinegg, 2007). Speziell dem EGMR wurde dann auch vorgeworfen, dass es in seiner Urteilsfindung nicht erörtert habe, "ob es möglich ist, dass jemand, der eine öffentliche Person ist, sich daraus wieder zurückziehen kann" (Heymann, 2005, S. 269).


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Eine Antwort darauf hatte das Ministerkomitee des Europarates in seiner Erklärung zur Freiheit der politischen Debatte in den Medien vom Februar 2004 gegeben, wenn auch bereits eng auf den politischen Bereich bezogen: "Where political figures and public officials draw public attention to parts of their private life, the media have the right to subject those parts to scrutiny" (Committee of Ministers, 2004a). Der Interessenausgleich wird zudem dann problematisch, wenn Prominente der Presse ihr Privatleben gegen Honorar öffnen und Fotos aus ihrem privaten Alltag für eine Zeitschrift freigeben, deren Veröffentlichung aber anderen Zeitschriften verweigern. Dieses Verhalten hatte wohl auch Burda im Blick, als das Medienunternehmen in dem Verfahren, das zu dem Urteil des Bundesverfassungsgerichtes von 1999 führte, argumentierte: "Nach Meinung vieler Journalisten sei das Recht eines Menschen am eigenen Bild zum Verwertungsrecht verkommen" (Bundesverfassungsgericht, 1999, Rn. 58). Denn eine solche Strategie demonstriert, dass die Bemühungen um den Schutz der Privatsphäre zumindest in solchen Fällen Prominenten lediglich dazu dienen, die Verwertung von Fotos selbst in der Hand zu behalten und finanziell nutzen zu können. Di Fabio schließlich gibt zu bedenken, dass sich den Prominenten, die Gegenstand der Berichterstattung sind, davon auch "handfeste wirtschaftliche Verwertungsmöglichkeiten eröffnen: Schlagzeilen können nicht nur Persönlichkeitsrechte verletzen, sie können auch reich machen." (2007, S. 5) Im weiteren Zusammenhang verbindet sich der Verweis auf solche Art von Instrumentalisierung der Medien durch Prominente mit der Klage der Medien darüber, dass der EGMR den ökonomischen Interessen der Medien unzureichend Rechnung trägt. Das wird auch deutschen Gerichten vorgeworfen, während etwa im Vereinigten Königreich die ökonomischen Interessen geradezu als Argument dafür genutzt würden, der Meinungsfreiheit gegenüber dem Schutz der Privatsphäre den Vorrang zu geben. In einem Bericht über die Reaktionen auf das EGMR-Urteil zitiert Mann (2004) entsprechende Äußerungen aus dem House of Lords, die betonen, dass es sich auch bei der Presse um kommerzielle Unternehmen handelt und Zeitungen nur überleben können, wenn sie sich verkaufen; dafür allerdings bedürften sie der Freiheit, das zu bringen, was das Publikum interessiert. "Solche Ausführungen lassen deutsche Gerichte häufig vermissen und ausgesprochene Betroffenenanwälte benutzen die kommerziellen Interessen von Verlagen geradezu als Argument gegen die Pressefreiheit." (Mann, 2004, S. 437) Das

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Bundesverfassungsgericht indessen scheint in dieser Hinsicht hinter den Medien zu stehen und hat verschiedentlich nicht nur die große Relevanz der Unterhaltung für die Presse, sondern gerade auch visueller Darstellungen betont. So heißt es in seinem Urteil von 2008: "Der publizistische und wirtschaftliche Erfolg der in Konkurrenz zu anderen Medien und Unterhaltungsangeboten stehenden Presse kann auf unterhaltende Inhalte und entsprechende Abbildungen angewiesen sein." (Bundesverfassungsgericht, 2008, Rn. 62) In einer Auseinandersetzung zwischen dem Standard Verlag, der die Tageszeitung Der Standard herausgibt, und Österreich hatte der EGMR 2009 einen ähnlichen Fall wie von Hannover v. Germany zu entscheiden, der nun allerdings hochrangige Politiker betraf, für die eine Einschränkung der Privatsphäre eher in Betracht kommt, sofern ein öffentliches Informationsinteresse gegeben ist. Umstritten war in diesem Fall (vgl. European Court of Human Rights, 2009b) ein Artikel, der in Der Standard erschienen war und über Gerüchte über eine mögliche Trennung des damaligen Bundespräsidenten von seiner Frau sowie deren Beziehung zu einem anderen hochrangigen österreichischen Politiker berichtet hatte. Der EGMR bestätigte in seiner Entscheidung die österreichischen Gerichte und befand, dass der inkriminierte Zeitungsartikel keinen Beitrag zu einer Debatte von allgemeinem Interesse geboten hätte. Der Gerichtshof bezeichnete die Veröffentlichung vielmehr als 'nutzlosen Klatsch' ("idle gossip") über den Zustand der Ehe des Präsidentenpaares und angebliche außereheliche Beziehungen. Wie schon im Fall von Hannover hieß es auch hier, dass solcher 'Klatsch' nur dazu diene, die Neugier einer bestimmten Leserschaft zu befriedigen. Zwar sei es unter gewissen Umständen zulässig, Tatsachen über das Privatleben von Politikern oder anderen öffentlich bekannten Personen zu berichten, aber auch sie "have a legitimate expectation of protection of and respect for their private life. […] However, even public figures may legitimately expect to be protected against the propagation of unfounded rumours relating to intimate aspects of their private life" (European Court of Human Rights, 2009b). Aus diesen Gründen sah der EGMR im Fall Standard Verlags GmbH v. Austria also keinen Verstoß gegen Artikel 10 EMRK gegeben. Anders hatte der EGMR indessen einen Fall entschieden, in dem es um die Veröffentlichung eines Buches des Arztes des früheren Präsidenten François Mitterrand ging. Das Buch sollte kurz nach dem Tod von Mitterrand erscheinen, die Familie ging jedoch dagegen vor, weil sie die Pri-


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vatsphäre des Präsidenten und die ärztliche Schweigepflicht verletzt sah. Die französischen Gerichte verhängten wenige Tage nach dem Tod von Mitterrand zunächst eine einstweilige Verfügung gegen die Publikation und später ein völliges Verbot. Während der EGMR, nicht zuletzt zum Schutz der Gefühle der Familie, die einstweilige Verfügung für rechtens erklärte, sah er in dem andauernden Verbot der Publikation einen Verstoß gegen Artikel 10 EMRK, zumal zwischenzeitlich durch die Medien die Enthüllungen des Buches bereits bekannt geworden waren, so dass auch der ärztlichen Schweigepflicht hier nicht mehr genügend Gewicht gegenüber der Meinungsäußerungsfreiheit zukam. (Vgl. European Court of Human Rights, 2004) Die schwierige Abwägung von Pressefreiheit und Schutz der Privatsphäre und speziell die Caroline-Rechtsprechung sind geeignet, die Probleme aufzuzeigen, die sich im Verhältnis von europäischer und nationaler Ebene ergeben, und dieses Verhältnis näher zu bestimmen und fortzuentwickeln. Zwar gilt das EGMR-Urteil nur für den zu entscheidenden Fall und betrifft im übrigen nur die Veröffentlichung von Fotos, nicht aber deren Herstellung und nicht die Wortberichterstattung (vgl. auch Heldrich, 2005), hat aber dennoch Wirkungen über diesen Fall hinaus und stellt eine Leitlinie für alle Europaratsstaaten dar. Allerdings verwiesen auch die – im Vergleich zur Kommentierung der deutschen Presse – nüchterneren Reaktionen von juristischer Seite auf das EGMR-Urteil von 2004 auf zahlreiche Divergenzen und Problempunkte, und die Entscheidungen deutscher Gerichte und nicht zuletzt das Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 2008 lassen erkennen, dass in Deutschland an eine Aufgabe der nationalen Rechtstradition nicht zu denken, wohl aber eine behutsame Anpassung zu erwarten ist (vgl. z. B. auch Bullinger, 2007). Eine einseitige Kompetenz zur Rechtsvereinheitlichung will man dem EGMR zumindest bezüglich des Verhältnisses von Pressefreiheit und Persönlichkeitsschutz jedenfalls nicht einräumen.

3.4 Zwischenbilanz Nicht zuletzt die Entscheidung des EGMR 2004 im Fall von Hannover v. Germany hat deutlich gemacht, dass der Gerichtshof insofern einem engen Verständnis von Pressefreiheit folgt, als er eine Unterscheidung von politischen und vermeintlich unpolitischen, 'unterhaltenden' Inhalten vornimmt

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und letzteren geringere Bedeutung und damit auch Schutzwürdigkeit zuweisen geneigt ist. Pressefreiheit steht im Dienste von Demokratie und politischer Meinungs- und Willensbildung und – das zeigen auch die Entschließungen und Empfehlungen von Ministerkomitee und Parlamentarischer Versammlung – wird daher bevorzugt auf die politischen Angebote bezogen. Wenn von der Kritik- und Kontrollfunktion der Presse oder ihrer Rolle als Watchdog die Rede ist, so ist dahinter ein Konzept zu erkennen, das diese Funktionen den politischen Angeboten zuspricht. Aus diesem Grund werden der Berichterstattung über Politik und Politiker große Freiheiten eingeräumt, während 'unterhaltende' Angebote dazu, wenn auch nicht immer konsistent, in einem Gegensatz gesehen und oftmals als sensationalistisch und trivial abqualifiziert werden. Entsprechend hat sich in diesem Zusammenhang die Definition des 'öffentlichen Interesses' sowie von 'public figures' als relevant erwiesen. In der Bezeichnung als 'public watchdog' kristallisiert sich die Rolle, die die Organe des Europarates den Medien zuweisen. Zunächst nur für die Printmedien formuliert, später auch auf die audiovisuellen Medien übertragen (vgl. European Court of Human Rights, 1989), bezeichnet diese Rolle die Aufgabe, Informationen und Ideen zu politischen Fragen und anderen Angelegenheiten von öffentlichem Interesse zu verbreiten. Die Medien stehen damit im Dienste der politischen Diskussion, deren Freiheit "zum Kernbereich des Begriffs einer demokratischen Gesellschaft, wie er in der Konvention durchgehend verstanden wird" (European Court of Human Rights, 1986), gehört. Gemeint ist damit ein vordergründig politischer Kontext. So definiert zum Beispiel die Parlamentarische Versammlung die Zielrichtung der EMRK, wenn es in einer Empfehlung aus dem Jahr 1982 zur Regulierung von Werbung in Hinblick auf 'Äußerungen kommerzieller Natur' heißt, dass diesen ein geringerer Schutzumfang nach Artikel 10 EMRK zukomme als "the expression of political ideas with which the values underlying the concept of freedom of expression in the convention are chiefly concerned" (Parliamentary Assembly, 1982). Unter Bezugnahme auf sein Urteil im Fall Lingens gegen Österreich hatte der EGMR in seiner Entscheidung zu Castells hervorgehoben: "Freedom of the press affords the public one of the best means of discovering and forming an opinion of the ideas and attitudes of their political leaders. In particular, it gives politicians the opportunity to reflect and comment on the preoccupations of public opinion; it thus enables everyone to participate


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in the free political debate which is at the very core of the concept of a democratic society." (European Court of Human Rights, 1992a).

Andererseits erfolgt die Abgrenzung gegenüber 'unterhaltenden' Angeboten. Entsprechend betont der griechische Richter Nicolas Valticos in seinem zustimmenden Votum zur Entscheidung des EGMR 1990 im Fall Groppera Radio, das in Frage stehende Programm biete überwiegend leichte Unterhaltung und "contained none of the kind of discussion or mere airing of views and expression of ideas or cultural or artistic events with which Article 10 (art. 10) is concerned". Politische Probleme blieben ausgeklammert, das Radio ziele auf Unterhaltung und gebe Gelegenheit, persönliche Meinungen zu persönlichen Angelegenheiten auszudrücken: "This is far from the discussion of ideas and artistic expression. Besides, the radio station's essentially commercial objective accounts for the emphasis on mere entertainment in its programmes. Article 10 (art. 10) is certainly not designed to protect either commercial operations or mere entertainment" (European Court of Human Rights, 1990) Der Unterschied, den der EGMR zwischen 'politischen' und 'unterhaltenden' Angeboten macht, trat in seinem Urteil im Fall von Hannover v. Germany im Jahr 2004 besonders hervor und stand damit auch in einer deutlichen Diskrepanz zur Haltung des Bundesverfassungsgerichts, das der Unterhaltung stets Legitimität zugesprochen und sich auch der Wertung enthalten hat, die beim EGMR anklingt. Die umstrittenen Fotos und Artikel dienten, so der Gerichtshof, nur dazu, die Neugier eines bestimmten Publikums zu befriedigen. Ebenso hat er argumentiert im Fall Standard Verlags GmbH v. Austria (European Court of Human Rights, 2009b), in dem es um die Privatsphäre hochrangiger Politiker ging. Damit hat der EGMR sogar für diesen Personenkreis, bei dem er ein öffentliches Informationsinteresse eher anerkennt als bei Privatpersonen, Grenzen für die Medien gezogen. Die Kritik- und Kontrollfunktion der Presse gegenüber der Politik, die die Organe des Europarates in den Focus von Artikel 10 EMRK stellen, bezieht sich ebenso auf die politischen Akteure. Bereits im Fall Lingens hat der EGMR 1986 ausgeführt, dass die Grenzen der zulässigen Kritik gegenüber Politikerinnen und Politikern (public figures) weiter zu ziehen seien als bei Privatpersonen. Denn: "Anders als diese setzen sich die Politiker unvermeidlich und wissentlich der eingehenden Kontrolle aller ihrer Worte und Taten durch die Presse und die

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Medienpolitik für Europa II: Der Europarat allgemeine Öffentlichkeit aus und müssen daher ein größeres Maß an Toleranz zeigen. Zwar erlaubt Art. 10 Abs. 2 den Schutz des guten Rufs anderer, d. h. aller Personen, und dieser Schutz erstreckt sich auch auf Politiker, sogar wenn sie nicht in privater Eigenschaft auftreten." (Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, 2009, S. 231)

Die Persönlichkeitsrechte von Politikern sind abzuwägen gegen den Wert der freien politischen Diskussion. Daher akzeptiert der EGMR auch Übertreibungen und provokante Äußerungen (European Court of Human Rights, 1997a). Abermals bestätigte der Gerichtshof seine Position in einer Entscheidung, die den damaligen österreichischen Kanzlerkandidaten Wolfgang Schüssel betraf. Dieser wandte sich gegen die Verwendung seines Bildes, das halb vom Gesicht von Jörg Haider überdeckt war, für einen Sticker, den die Sozialdemokratische Partei Österreichs und die Gruppe der sozialdemokratischen Gewerkschafter im Wahlkampf 1995 verteilten. Der EGMR wies die Klage 2002 ab mit der Begründung, dass weder der begleitende Text noch das veränderte Bild sich jenseits der Grenzen dessen bewegt hätten, was im Zusammenhang des politischen Kampfes allgemein und speziell eines Wahlkampfes akzeptabel sei. Ähnlich hat der Gerichtshof wiederum argumentiert in einem Fall, der einen ungarischen Politiker betraf. Dieser sah seine Reputation durch Negativäußerungen über seine politische Tätigkeit geschädigt. Der EGMR verwies jedoch darauf, dass es sich bei dem Kläger um einen aktiven Politiker handelte und die Äußerungen, die als Werturteile der Meinungsäußerungsfreiheit unterliegen, während eines Wahlkampfes gemacht wurden. (Vgl. European Court of Human Rights, 2009a) Insbesondere die Fälle, in denen Artikel 10 und Artikel 8 EGMR betroffen und gegeneinander abzuwägen sind, machen die Diskrepanzen zwischen europäischen und nationalen Normen bzw. zwischen den europäischen Staaten deutlich (vgl. z. B. Kirchhoff, 2005). Gerade deshalb gilt dies als ein Bereich, in dem die Mitgliedstaaten einen Spielraum in der Beurteilung von Notwendigkeit und Ausmaß eines Eingriffs in die Meinungsäußerungsfreiheit haben sollten. Insofern ist fraglich, ob und in wie weit hinsichtlich Meinungsäußerungsfreiheit überhaupt von einem europäischen Standard zu sprechen bzw. dieser zu erreichen ist. Die deutschen Reaktionen auf das Urteil des EGMR in der Sache von Hannover v. Germany, wo man Maßstäbe 'à la française' angelegt sah, haben gezeigt, dass die Anpassung oder gar Aufgabe nationaler Rechtstraditionen schwierig ist.

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Funktionen und Arbeit der Medien

Die chronologische Darstellung der Medienpolitik des Europarates reflektiert die politischen Entwicklungen und technologischen Fortschritte, auf die die Organe des Europarates reagiert haben, lässt über Zeit aber auch die Dauerbrenner unter den medienpolitischen Problemen hervortreten. Die institutionelle Aufwertung des Medienbereichs innerhalb des Europarates sowie die Fülle von Berichten, Entschließungen und Empfehlungen zur Medienpolitik spiegeln zugleich die zentrale Bedeutung, die der Europarat den Medien bei der Verwirklichung seiner Ziele zuweist, ebenso wie die Probleme, die sich den Medien bei der Erfüllung ihrer Aufgaben stellen. Zudem ist der EGMR zunehmend mit Fällen befasst, die sich auf Artikel 10 EMRK beziehen. Aus der ständigen Rechtsprechung der Gerichtshofes entwickelt sich so im Laufe der Zeit nicht nur die Bestätigung des hohen Stellenwertes, den die EMRK der Meinungsäußerungs-, Informations- und Medienfreiheit zuspricht, und der eng gezogenen Grenzen für jegliche Formen der Einschränkung, sondern sie bietet auch eine Orientierung für die nationale Medienpolitik, so dass viele Entschließungen und Empfehlungen zur Medienpolitik nicht nur auf die dort aufgestellten Prinzipien verweisen, sondern sie auch bei den Mitgliedstaaten einfordern. In seiner im Jahr 2000 vorgelegten Synopse zur Arbeit des Steering Committee on the Mass Media (CDMM) und dessen Vorgängern zeigt Bernhard Möwes (2000) die wechselnden Schwerpunkte und die allmähliche Fokussierung in der Auseinandersetzung mit medienpolitischen Fragen. In den Anfängen – ab den fünfziger Jahren bis 1976 – fehlt ein cross-sektoraler Ansatz, statt dessen erfolgt die Beschäftigung mit den Medien innerhalb der traditionellen Aktivitätsbereiche des Europarates und ihrer Gremien; die Themen sind heterogen. Grenzüberschreitende Verbreitung von Radio- und Fernsehsendungen führt unter den Rechtsexperten zur Diskussion von Problemen des Copyrights. Der Ministerrat und das Expertenkomitee für Menschenrechte befassen sich mit dem Gegendarstellungsrecht, dem Recht auf Privatsphäre, dem Schutz der journalistischen Arbeit und ersten Überlegungen zur Sicherung des freien Zugangs zu Informationen bei öffentlichen Stellen. Ab Ende der sechziger Jahre macht die fortschreitende Pressekon-


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zentration die Sicherung von Vielfalt zu einem Thema in Ministerrat und Beratender Versammlung. Der Rat für kulturelle Kooperation (CDCC) unterbreitet Vorschläge zum Jugendschutz und der Entwicklung von Medienkompetenz. (Vgl. Möwes, 2000, S. 7-9) Ab 1976, dem Jahr der Einrichtung eines Expertenkomitees für die Massenmedien, bis zur Aufwertung der Medienpolitik durch die Installierung des Steering Committee on the Mass Media im Jahr 1981 entwickelt sich diese zu einem eigenständigen Politikfeld. In diese Zeit fallen die Debatten über den free flow of information und eine neue Weltinformationsordnung, die insbesondere in der UNESCO ablaufen, ebenso wie die technischen Neuerungen für die Fernsehübertragung, die die westeuropäischen, vom öffentlich-rechtlichen Rundfunk geprägten Systeme einem tiefgreifenden Wandlungsprozess unterwerfen werden. Das 1977 in Ad Hoc-Komitee für die Massenmedien umbenannte Gremium, das dem Rechtsausschuss untergeordnet ist, bildet drei Expertenausschüsse zu den Funktionen und der Rolle der Medien, zu den elektronischen Medien sowie zum Rechtsschutz im Medienbereich und erweitert so seine Aktivitäten über den engeren Bereich des Rechts hinaus. (Vgl. Möwes, 2000, S. 9-10) Das gilt erst recht für das 1981 etablierte Steering Committee on the Mass Media (CDMM), das neben einer Expertengruppe für juristische Fragen eine solche für Medienpolitik einrichtet. Zu den Themen, denen das CDMM Priorität zuweist, gehören die Auswirkungen der Übertragung durch Rundfunksatelliten, rechtliche Probleme des Kabelfernsehens sowie Urheberrechte und Jugendschutz (vgl. Möwes, 2000, S. 11-13). Die achtziger Jahre sind geprägt von den Vorbereitungen des Europäischen Übereinkommens über das grenzüberschreitende Fernsehen, das schließlich erst 1989 zur Unterzeichnung aufgelegt werden kann. In diese Zeit fällt auch die Erste Europäische Ministerkonferenz zur Medienpolitik, die sich 1986 in Wien mit der Zukunft des Fernsehens befasst, 1988 gefolgt von der zweiten Ministerkonferenz in Stockholm über europäische Medienpolitik im internationalen Kontext. Beide Konferenzen stehen im Zusammenhang mit der Formulierung des Übereinkommens und der Abstimmung mit der Europäischen Gemeinschaft, die mit ihrer Richtlinie 'Fernsehen ohne Grenzen' ebenfalls ein europäisches Vertragswerk für das grenzüberschreitende Fernsehen vorbereitet, so dass die EG-Mitgliedstaaten, die alle auch dem Europarat angehören, mit zwei ähnlichen, aber dennoch unterschiedlichen Regelungen konfrontiert werden. Gerade die Entstehung des Übereinkommens beim Europarat und die zunächst


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unabhängig erfolgende Vorbereitung der EG-Fernsehrichtlinien, lassen aber auch die unterschiedlichen medienpolitischen Zielsetzungen der beiden europäischen Organisationen deutlich hervortreten. Neue Herausforderungen für den Europarat, insbesondere aber auch für seine Medienpolitik, ergeben sich ab 1989 mit der politischen Öffnung von Mittel- und Osteuropa (vgl. Möwes, 2000, S. 21-22). Die Demokratisierung dieser Staaten verbindet sich mit dem Umbau ihrer Mediensysteme oder setzt diesen sogar voraus. Dem Europarat, der sich zu einer schnellen Aufnahme der mittelund osteuropäischen Staaten entschließt und damit auch Kritik auf sich zieht, muss daher daran gelegen sein, dass sich demokratische Systeme im Sinne der EMRK und also auch unabhängige Medien etablieren. Zur Unterstützung dieses Prozesses richtet der Europarat bereits ab 1989 für Mitgliedstaaten das Demosthenes-Programm und für die Länder, die sich um die Aufnahme in den Europarat bemühen, das Demosthenes-bisProgramm ein. Diese Assistenzprogramme sind Teil der Activities for the development and consolidation of democratic stability (ADACS), mit denen der Europarat den demokratischen Wandel in Osteuropa fördern will. Bereits seit Beginn der neunziger Jahre wenden sich die Gremien des Europarates den neuen Kommunikationstechnologien zu. Auf der dritten Konferenz, die 1991 unter dem Titel "Which way forward for Europe's media in the 1990s?" in Nicosia auf Cypern stattfindet, diskutieren die für die Medien zuständigen Minister der Mitgliedstaaten unter verschiedenen Perspektiven die Entwicklung zur Informationsgesellschaft und die damit verbundenen Chancen und Probleme. Während die drei Jahre später in Prag tagende vierte Ministerkonferenz der Rolle der Medien in der demokratischen Gesellschaft gewidmet ist und damit der politischen Entwicklung folgt, nimmt sich die fünfte Ministerkonferenz Ende 1997 in Thessaloniki wiederum der neuen Kommunikationstechnologien an. Die sechste Ministerkonferenz berät im Juni 2000 über 'eine Medienpolitik für morgen'. Die siebte Ministerkonferenz zu Medienpolitik im März 2005 in Kiew spiegelt in ihren Beschlüssen zwar auch die andauernden Probleme für die Arbeit der Medien, fokussiert aber ebenfalls auf die 'Informationsgesellschaft'. In ihrer Politischen Erklärung fordert die Ministerkonferenz das Ministerkomitee auf, den Lenkungsausschuss in Steering Committee on the Media and New Communication Services (CDMC) umzubenennen, um auch im Namen des Ausschusses der Erweiterung seines Gegenstandes Rechnung zu tragen. Der technologischen Entwicklung und der damit verbundenen Erweiterung ihres Aufgabengebietes

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folgend, erhält auch die Ministerkonferenz eine neue Bezeichnung und tagt 2009 als 1st Council of Europe Conference of Ministers responsible for media and new communication services zum Thema "A new notion of media?". 4.1 Die Rolle der Medien in der Demokratie "Cornerstone of democracy", "prerequisite for a democratic political system" – so oder ähnlich heißt es immer wieder in den Berichten und anderen Äußerungen zur Meinungsäußerungs- und zur Medienfreiheit, die die Organe des Europarates im Laufe der Jahrzehnte vorgelegt haben. Die Massenmedien, ihre Arbeit ebenso wie ihre Verfasstheit, stehen für den Europarat in unmittelbarem Zusammenhang mit den Menschenrechten und der Demokratie. Die Organe betonen daher auch stets die unverzichtbare Funktion der Medien in einem demokratischen Staat sowie ihre Rolle für die Bürgerinnen und Bürger, denen die Medien diejenigen Informationen zur Verfügung stellen, die die individuelle Meinungs- und Willensbildung erlauben. Nicht zu Unrecht und mit einem Seitenhieb auf die Europäische Union verweist der Europarat dann auch gerne darauf, dass es sich bei ihm um die einzige Organisation der paneuropäischen Ebene handelt, die sich der menschlichen und demokratischen Seite der Kommunikation annimmt. In Anbetracht der Einschränkungen, die Artikel 10 EMRK für den Rundfunk erlaubt, kommt der Presse die zentrale Rolle zur Verwirklichung und Sicherung der Demokratie zu, aber auch der fortwährende Einsatz des Europarates zugunsten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, den er als einen Garanten von Vielfalt ansieht, erklärt sich aus diesem Zusammenhang. Erklärungen, Empfehlungen und Entschließungen von Parlamentarischer Versammlung, Ministerrat ebenso wie der Ministerkonferenzen zur Medienpolitik richten sich in der Regel nicht so sehr auf singuläre Maßnahmen, sondern auf ganze Maßnahmenpakete, die die unabhängige Arbeit der Medien und ihr Wirken im Dienste der Menschenrechte und der Demokratie sicher stellen sollen. Hatte sich der Europarat in den frühen Jahren seines Bestehens eher unsystematisch mit den Medien befasst, setzte mit der zweiten Hälfte der sechziger Jahre die Beschäftigung mit der Presse ein. Anlass dafür waren die ökonomischen Schwierigkeiten vieler Zeitungen und die einsetzende Pressekonzentration. Die Diskussion über die Sicherung von Vielfalt auf den Medienmärkten und damit der Funktion, die der Presse in der demokrati-


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schen Gesellschaft zukommt, ist seitdem ein Dauerthema in den Gremien. Im September 1968 fand in Salzburg ein Symposium zu Menschenrechten und Massenmedien statt. Dieses war durch die Versammlung mit ihrer Entschließung zur Gesetzgebung für die Presse vom Januar 1967 angestoßen worden (vgl. Parliamentary Assembly, 1967), in der sie ihren Rechtsausschuss aufgefordert hatte, ein solches Treffen zu organisieren. Ziel der Konferenz sollte sein, die Rechte und Pflichten der Presse, wie sie aus der EMRK erwachsen, zu diskutieren und zu einer einheitlichen Interpretation zu gelangen, wobei dem Schutz der Privatsphäre besondere Aufmerksamkeit zukommen sollte. Die Entschließung zeigt, dass die Versammlung damit auch die Hoffnung verband, auf diesem Weg zu einer Koordination presserechtlicher Regelungen in den Mitgliedstaaten zu gelangen. Die Diskussion in Salzburg brachte allerdings deutliche Unterschiede in den Auffassungen von der Rolle der Presse zutage und entwickelte sich aufgrund der politischen Entwicklungen in Osteuropa – kaum vier Wochen nach dem Einmarsch von Truppen des Warschauer Pakts in Prag – sowie angesichts fortschreitender Konzentrationsprozesse in eine andere Richtung, als man mit der Organisation der Veranstaltung intendiert hatte (vgl. Schuller, 1968). Auf die allgemeine Thematik des Salzburger Symposiums beziehen sich eine Entschließung und eine Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung, die diese in ihrer Sitzung im Januar 1970 verabschiedet. Die Entschließung, die eine Deklaration zu 'den Massenmedien und Menschenrechten' enthält (Parliamentary Assembly, 1970b), bekräftigt den Status und die Unabhängigkeit der Presse sowie der anderen Massenmedien, verweist aber zugleich auf die damit einhergehenden Pflichten der Medien und schlägt in ihrem zweiten Teil Maßnahmen vor, die eine verantwortliche Tätigkeit der Medien sicher stellen sollen. Der dritte Teil geht auf mögliche Kollisionen von Pressefreiheit und dem individuellen Recht auf Privatheit (Artikel 10 und 8 EMRK; vgl. hier auch Kapitel 3.3) ein und macht Vorschläge für Maßnahmen zum Schutz der Privatsphäre. Die Feststellungen und Empfehlungen der Entschließung zum Status und zur Unabhängigkeit der Medien bekräftigen die Rechte, die in Artikel 10 EMRK verbürgt sind; eine etwaige staatliche Kontrolle müsse gesetzlich festgeschrieben, jeglicher Verstoß gegen die Unabhängigkeit vor Gerichten und nicht etwa durch die Regierung verhandelt werden. Eine direkte oder indirekte Zensur dürfe es nicht geben; Einschränkungen seien nur in den von Artikel 10 EMRK gesetzten Grenzen zulässig. Die weiteren Maßnahmen, die die Entschließung in diesem Teil nennt, richten sich auf

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die innere und äußere Organisation der Medien, insbesondere den Schutz der redaktionellen Unabhängigkeit sowie die Verhinderung von Monopolen, und sind geprägt durch die sich in diesen Jahren in vielen westeuropäischen Ländern verstärkende Pressekonzentration ebenso wie die damit verbundenen Forderungen der Protestbewegung der ausgehenden sechziger Jahre. Die am gleichen Tag verabschiedete Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung an das Ministerkomitee (Parliamentary Assembly, 1970a) schlägt verschiedene Maßnahmen vor, die die in der Entschließung genannten Ziele unterstützen sollen. Dazu gehört der Appell an die Mitgliedstaaten, die nationalen und internationalen Journalistenorganisationen zu ermutigen, Ethikcodes zu erlassen, die den in der Entschließung zu Massenmedien und Menschenrechten genannten Grundsätzen entsprechen. Die Versammlung regt außerdem die Einrichtung einer Expertenkommission an, um das Ausmaß und die Wirkungen der Pressekonzentration zu untersuchen und etwaige ökonomische Unterstützungsmaßnahmen zu erarbeiten. Eine weitere Expertenkommission solle die Möglichkeiten der Harmonisierung von Vorgaben für die nationale Pressegesetzgebung prüfen; die Empfehlung nennt dafür das Gegendarstellungsrecht, Beschlagnahmeregelungen sowie das journalistische Zeugnisverweigerungsrecht. Die Kommission solle auch die Wirkungen von Gewaltdarstellungen in den Medien untersuchen und Empfehlungen für die Einrichtung von Presseräten geben. Im weiteren spricht sich die Empfehlung für die Gründung von Presseräten in denjenigen Mitgliedstaaten aus, wo solche Selbstkontrolleinrichtungen bislang nicht existieren. Schließlich fordert die Versammlung das Ministerkomitee auf, das Expertenkomitee für Menschenrechte um Vorschläge zu bitten hinsichtlich einer Erweiterung der Informationsfreiheit in Artikel 10 EMRK um die Freiheit, Informationen zu suchen; zugleich sollte es eine Pflicht öffentlicher Institutionen geben, den Zugang zu Informationen von öffentlichem Interesse zu ermöglichen. Das Expertenkomitee für Menschenrechte sollte außerdem Vorschläge unterbreiten für den Schutz des Status und der Freiheit von Auslandskorrespondenten sowie für die Definition des Rechts auf Privatheit, wie es Artikel 8 EMRK festschreibt. Dass der Europarat Gefahren für die Medienfreiheit längst nicht nur im Einfluss des Staates auf Presse und Rundfunk sieht, wird immer wieder deutlich in den Warnungen vor Konzentration und Monopolbildungen auf dem Medienmarkt. Unter Verweis auf ihre Empfehlung von 1975 (vgl. Parliamentary Assembly, 1975) betont die Parlamentarische Versammlung 1978 abermals die Gefahren der Pressekonzentration und fordert Maßnah-


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men gegen Monopole und Konzentration, warnt aber zugleich auch vor dem Einfluss von Werbetreibenden auf den Inhalt von Zeitungen und Rundfunk. Da die Versammlung verschiedentlich das Eingreifen des Staates durch Konzentrationsregelungen oder fördernde Maßnahmen vorschlägt, entspricht es ihrer Argumentationslinie, wenn sie in ihrer Empfehlung von 1978 einen Unterschied macht zwischen der Einflussnahme auf die Medien durch die Regierung, was die Medien der Opposition benachteilige und zu unausgewogener Berichterstattung führe, und staatlicher Intervention zum Schutz der Informationsfreiheit in einer demokratischen Gesellschaft (Parliamentary Assembly, 1978). Im Verlauf der siebziger Jahre entwickelt sich insbesondere im Umfeld der UNESCO die zwischen Nord und Süd, Ost und West geführte Debatte über einen weltweiten free flow of information und die Errichtung einer neuen Weltinformationsordnung. Im Juli 1973 tagt erstmals die Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE), die sich als regionale Sicherheitsorganisation konstituiert. Zu ihren Zielen, die im 'Dritten Korb' der beim Treffen 1975 in Helsinki verabschiedeten Schlussakte enthalten sind, gehört der Einsatz für die Menschenrechte und Grundfreiheiten. 1997 setzt die in Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) umbenannte Organisation einen Beauftragten für Medienfreiheit ein und macht damit noch einmal deutlich, dass sie die Verwirklichung der Meinungs- und Medienfreiheit als einen Bestandteil der Friedenssicherung ansieht. Die politische Debatte, die den Ost-West-Gegensatz dieser Jahre reflektiert, steht auch im Hintergrund der im April 1982 vom Ministerkomitee des Europarates verabschiedeten Erklärung "zum Recht der freien Meinungsäußerung und zum freien Informationsfluß" (vgl. Committee of Ministers, 1982; Erklärung des Europarates..., 1985). Weil das Ministerkomitee mit dieser Erklärung Leitlinien für die Medienpolitik der Mitgliedstaaten vorgelegt hat, wird sie auch als "European Media Charter" bezeichnet (z. B. Möwes, 2000), die neben Artikel 10 EMRK die Grundlage für die Arbeit des Lenkungsausschusses bildet. Sie wird auch zur häufigen Referenz für nachfolgende Erklärungen und Empfehlungen zu medienpolitischen Problemen und ist daher hier im englischen Wortlaut wiedergegeben.

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Medienpolitik für Europa II: Der Europarat DECLARATION ON THE FREEDOM OF EXPRESSION AND INFORMATION The member states of the Council of Europe, 1. Considering that the principles of genuine democracy, the rule of law and respect for human rights form the basis of their cooperation, and that the freedom of expression and information is a fundamental element of those principles; 2. Considering that this freedom has been proclaimed in national constitutions and international instruments, and in particular in Article 19 of the Universal Declaration of Human Rights and Article 10 of the European Convention on Human Rights; 3. Recalling that through that convention they have taken steps for the collective enforcement of the freedom of expression and information by entrusting the supervision of its application to the organs provided for by the convention; 4. Considering that the freedom of expression and information is necessary for the social, economic, cultural and political development of every human being, and constitutes a condition for the harmonious progress of social and cultural groups, nations and the international community; 5. Convinced that the continued development of information and communication technology should serve to further the right, regardless of frontiers, to express, to seek, to receive and to impart information and ideas, whatever their source; 6. Convinced that states have the duty to guard against infringements of the freedom of expression and information and should adopt policies designed to foster as much as possible a variety of media and a plurality of information sources, thereby allowing a plurality of ideas and opinions; egrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrergeger

Funktionen und Arbeit der Medien 7. Noting that, in addition to the statutory measures referred to in paragraph 2 of Article 10 of the European Convention on Human Rights, codes of ethics have been voluntarily established and are applied by professional organisations in the field of the mass media; 8. Aware that a free flow and wide circulation of information of all kinds across frontiers is an important factor for international understanding, for bringing peoples together and for the mutual enrichment of cultures, I. Reiterate their firm attachment to the principles of freedom of expression and information as a basic element of democratic and pluralist society; II. Declare that in the field of information and mass media they seek to achieve the following objectives: a. protection of the right of everyone, regardless of frontiers, to express himself, to seek and receive information and ideas, whatever their source, as well as to impart them under the conditions set out in Article 10 of the European Convention on Human Rights; b. absence of censorship or any arbitrary controls or constraints on participants in the information process, on media content or on the transmission and dissemination of information; c. the pursuit of an open information policy in the public sector, including access to information, in order to enhance the individual's understanding of, and his ability to discuss freely political, social, economic and cultural matters; d. the existence of a wide variety of independent and autonomous media, permitting the reflection of diversity of ideas and opinions;

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Medienpolitik für Europa II: Der Europarat e. the availability and access on reasonable terms to adequate facilities for the domestic and international transmission and dissemination of information and ideas; f. the promotion of international co-operation and assistance, through public and private channels, with a view to fostering the free flow of information and improving communication infrastructures and expertise; III. Resolve to intensify their co-operation in order: a. to defend the right of everyone to the exercise of the freedom of expression and information; b. to promote, through teaching and education, the effective exercise of the freedom of expression and information; c. to promote the free flow of information, thus contributing to international understanding, a better knowledge of convictions and traditions, respect for the diversity of opinions and the mutual enrichment of cultures; d. to share their experience and knowledge in the media field; e. to ensure that new information and communication techniques and services, where available, are effectively used to broaden the scope of freedom of expression and information.

(Committee of Ministers, 1982) Wie es der Titel der Erklärung nahelegt, betont diese die Bedeutung des individuellen Rechts auf freie Meinungsäußerung, aber auch und erst recht die Rolle der Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit im demokratischen Staat. Konkret hebt der Ministerrat den Verzicht auf jegliche Zensur und andere Formen der Kontrolle im Informationsprozess hervor und verschreibt sich einer offenen Informationspolitik einschließlich dem Zugang zu Informationen im öffentlichen Bereich. Die Vielfalt von unabhängigen


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und selbständigen Medien, die die Vielfalt von Ideen und Meinungen spiegeln, die Verfügbarkeit von Anlagen für die Übertragung und Verbreitung von Informationen sowie der kostengünstige Zugang zu solchen Anlagen sind die Voraussetzung dafür, dass die Medien ihre demokratische Funktion erfüllen können. Internationale Kooperation sei geeignet, den freien Informationsfluss zu fördern sowie die dafür notwendige Infrastruktur und das Fachwissen zu verbessern. Das Ministerkomitee nimmt sich daher vor, die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten zu verstärken, um Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit zu verteidigen, durch Bildungsmaßnahmen die wirksame Ausübung dieser Rechte zu fördern, den freien Informationsfluss voranzutreiben und so zur internationalen Verständigung, besseren Kenntnissen von Werten und Traditionen, dem Respekt für die Pluralität der Meinungen sowie die gegenseitige Bereicherung der Kulturen beizutragen. Dem soll der gegenseitige Erfahrungsaustausch im Bereich der Medien dienen, und es soll sicher gestellt werden, dass die neuen Kommunikationstechniken dort, wo sie zur Verfügung stehen, effektiv genutzt werden, um den Geltungsbereich der Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit zu erweitern. (Vgl. Committee of Ministers, 1982) Mit der politischen Öffnung Mittel- und Osteuropas, die ab 1990 zu einem raschen Anstieg der Zahl der Mitgliedstaaten im Europarat führt, gerät dieser in die Kritik, weil er in diesen Fällen die dauerhafte Gewährleistung der Grundfreiheiten und Menschenrechte nicht zur Voraussetzung für die Mitgliedschaft macht, sondern darauf vertraut, dass die neuen Mitglieder sich zügig den Prinzipien des Europarates und dem Standard der EMRK anpassen. Bereits 1990 startet der Europarat Programme, die den die Anpassung der nationalen Gesetzgebung und Institutionen an europäische Standards durch Erfahrungstransfer zu unterstützen sollen. Um diesen Anpassungsprozess zu überwachen, nicht zuletzt aber auch zur Rechtfertigung ihres umstrittenen Vorgehens bei der Aufnahme der mittelund osteuropäischen Staaten führen sowohl Parlamentarische Versammlung wie auch Ministerrat Monitoring-Verfahren ein. Dieses erfasst auch die Verwirklichung der Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit im Sinne von Artikel 10 EMRK als ein Recht an sich und als eine notwendige Voraussetzung für die Ausübung anderer Grundrechte. Dazu gehört auch der Umbau der Mediensysteme, die im Zuge der Transformation aus der staatlichen Gängelung zu befreien sind. (Vgl. auch Oetheimer, 2003)

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Beim Europaratsgipfel 1993 in Wien, bei dem erstmalig die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten zusammenkommen, bekräftigt die Abschlusserklärung (Final Declaration, 1993) für die Bewerberländer die Notwendigkeit, ihre Institutionen und Rechtssysteme in Einklang mit den demokratischen Grundrechten, dem Prinzip der Rechtsstaatlichkeit und den Menschenrechten zu bringen, und betont ausdrücklich die Garantie der Meinungsäußerungsfreiheit sowie die Freiheit der Medien. Mehrere der seitdem verfassten Entschließungen und Empfehlungen der Parlamentarischen Versammlung sowie verschiedene Erklärungen im Zusammenhang mit den Ministerkonferenzen zur Medienpolitik zeigen, dass sich der Übergang zu freien und unabhängigen Mediensystemen nicht reibungslos und auf gewünschte Weise vollzieht. Mit Blick auf die Veränderungen der Rundfunksysteme im Westen wie im Osten hat die Versammlung bereits im April 1991 in einer Empfehlung die parlamentarische Verantwortlichkeit für die demokratische Reform des Rundfunks betont (vgl. Parliamentary Assembly, 1991). Bei den Parlamenten liege die Verantwortung dafür, einen gesetzlichen Rahmen für Hörfunk und Fernsehen zu schaffen und für dessen Implementierung zu sorgen. Hinsichtlich der Demokratisierung der ehemals politisch kontrollierten Rundfunksysteme in den mittelund osteuropäischen Ländern warnt die Empfehlung vor ungezügelter Privatisierung und vollständiger Liberalisierung, da diese zu ruinösem Wettbewerb und Monopolbildungen führen könnten, und ruft dazu auf, das durch den Zusammenbruch der totalitären Systeme verursachte rechtliche Vakuum nach den Grundsätzen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, des Pluralismus, der Unabhängigkeit und Ausgewogenheit zu füllen. Die dritte Ministerkonferenz zur Medienpolitik, die im Oktober 1991 in Nicosia stattfindet, verabschiedet eine Erklärung zur Medienpolitik im sich wandelnden Europa (vgl. 3rd European Ministerial Conference..., 2006a). Darin findet sich auch der Beschluss, den mittelund osteuropäischen Staaten Unterstützung und Hilfestellung zu bieten, um ihnen die strukturellen Veränderungen und die Demokratisierung der Medien zu erleichtern. In diesem Zusammenhang sei in diesen Ländern der Ausbildung für die Kommunikationsberufe höchste Priorität zuzuweisen; zu diesem Zweck fordert die Erklärung ein mittelfristiges Programm, das in Kooperation mit den einschlägigen Berufsverbänden zustande kommen sollte. Die vierte Ministerkonferenz zur Medienpolitik 1994 in Prag formuliert eine umfang-


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reiche Resolution zu journalistischen Freiheiten und Menschenrechten und reflektiert so die Schwierigkeiten, die sich besonders in den Transformationsstaaten bei der Etablierung freier und unabhängiger Mediensysteme stellen. Allerdings zielen diese Entschließung ebenso wie andere Instrumente nicht allein auf die mittelund osteuropäischen Länder, sondern schließen auch die alten Mitgliedstaaten des Europarates ein. Das geschieht einerseits, um Diskriminierungen zu vermeiden und nicht einseitig Anklage zu erheben, andererseits aber auch in dem Bewusstsein, dass überall und beständig Probleme für die Arbeit der Medien und damit ihre Funktion in der Demokratie bestehen. Die Entschließung der Ministerkonferenz von 1994 (vgl. 4th European Ministerial Conference..., 2006d) stellt acht Prinzipien für die Sicherstellung der journalistischen Freiheit auf und entwickelt damit ein umfassendes Programm für einen unabhängigen Journalismus und seine Rolle im demokratischen System. Prinzip eins betont das Erfordernis eines freien, unabhängigen, pluralistischen und verantwortungsvollen Journalismus für die Aufrechterhaltung und Entwicklung einer echten Demokratie. Dieser sei notwendig, damit die Medien ihrer Informationsfunktion für die Bürgerinnen und Bürger sowie für diejenigen, die die Macht innehaben, nachkommen, diesen gegenüber aber auch eine Kontrollfunktion wahrnehmen können. Prinzip zwei verweist auf Artikel 10 EMRK und die darauf bezogene Rechtsprechung des EGMR, die zusammen die Rahmen und die Grundlage für das journalistische Arbeiten bilden. Nach Prinzip drei sind der freie Zugang zum Journalismus, echte redaktionelle Unabhängigkeit von politischen Kräften, Interessengruppen und Behörden, ein Auskunftsanspruch gegenüber öffentlichen Institutionen sowie der Quellenschutz die Voraussetzung dafür, dass der Journalismus seinen Beitrag für den Erhalt und die Entwicklung einer echten Demokratie leisten kann. Prinzip vier bekräftigt, dass jeglicher staatliche Eingriff in das journalistische Arbeiten sich auf die in Artikel 10 Absatz 2 EMRK aufgeführten Einschränkungen beschränken und daher voraussehbar sein muss, außerdem in einer demokratischen Gesellschaft notwendig und einem dringenden sozialen Bedürfnis entsprechen, gesetzlich festgelegt und einer engen Interpretation folgen sowie verhältnismäßig sein muss; dies sind die Kriterien, die der EGMR in Streitfällen, die Artikel 10 EMRK betreffen, anlegt. Das fünfte Prinzip fordert den Staat und andere, die im Bereich der journalistischen Praxis engagiert sind, dazu auf, sich für eine qualifizierte Journalistenausbildung, den Dialog zwischen Medienver-

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tretern aller Ebenen und denjenigen, die für die Medienpolitik Verantwortung tragen, den Schutz von Journalisten bei gefährlichen Einsätzen, transparente Eigentumsstrukturen im Medienbereich sowie bei den Beziehungen zu denjenigen, die Einfluss auf die redaktionelle Unabhängigkeit haben, einzusetzen. Während der erste Teil der Entschließung die Rechte der Medien herausarbeitet, beziehen sich Prinzip sechs und sieben auf die Verantwortung und die Pflichten des Journalismus. Der sechste Grundsatz hebt die Bedeutung der journalistischen Ethik hervor, insbesondere auch hinsichtlich der Achtung anderer Grundrechte und Freiheiten, die die EMRK schützt. Das siebte nennt Regeln, wie sie Pressekodizes enthalten: Sorgfaltspflicht, die Beschaffung von Informationen nur mit lauteren Mitteln, Schutz von Ehre und Privatsphäre und Verzicht auf unbegründete Anschuldigungen, Richtigstellungen, Schutz der Quellen sowie Vermeiden gewaltverherrlichender Darstellungen, von Hass, Intoleranz und Diskriminierungen insbesondere aufgrund von Rasse, Geschlecht, sexueller Neigung, Sprache, Religion, politischer und anderer Überzeugungen sowie der Herkunft. Diese Regeln, so im weiteren Grundsatz acht, sollten bevorzugt der Selbstkontrolle unterliegen und nicht durch den Staat durchgesetzt werden. (Vgl. 4th European Ministerial Conference on Mass Media Policy, 2006d) Die vierte Ministerkonferenz verabschiedet außerdem eine Erklärung zur Rolle der Medien in der demokratischen Gesellschaft (vgl. 4th European Ministerial Conference..., 2006b), die eingangs darauf verweist, dass die Achtung der pluralistischen Demokratie, der Rechtsstaatlichkeit und der Menschenrechte zu den notwendigen Voraussetzungen für den Beitritt zum Europarat gehören und dass die Mitgliedschaft die Verpflichtung mit sich bringt, diese Werte zu verteidigen und weiterzuentwickeln. Mit dieser Erklärung übernimmt die Ministerkonferenz die Entschließung zu journalistischen Freiheiten und Menschenrechten, eine weitere zur Zukunft des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (4th European Ministerial Conference..., 2006c) sowie einen ebenfalls auf der Konferenz aufgestellten Aktionsplan als Grundlage für ihre Medienpolitik. Dieser Aktionsplan (4th European Ministerial Conference..., 2006a), der sich an das Ministerkomitee richtet, entwickelt Strategien zur Förderung der Medien mit dem Ziel, die demokratische Reform der Medien zu unterstützen, die Freiheit der Medien im Rahmen der europäischen Integration auszubauen, die Sensibilität gegenüber Einschränkungen der Medienfreiheit sowie der Unabhängigkeit und


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der Sicherheit von Journalisten zu erhöhen und Chancengleichheit im audiovisuellen Sektor zu schaffen. Die vorgeschlagenen Maßnahmen beziehen sich auf solche Problembereiche, denen sich die Organe des Europarates verschiedentlich gewidmet haben. So fordern sie die kontinuierliche Beobachtung des Medienkonzentrationsprozesses in den Mitgliedstaaten und Berichterstattung über solche Entwicklungen, die die politische und kulturelle Vielfalt beeinflussen, sowie die Überwachung der Umsetzung der Empfehlung des Ministerkomitees zur Förderung der Transparenz auf dem Medienmarkt (vgl. Committee of Ministers, 1994). Der Aktionsplan schlägt außerdem international vergleichende Untersuchungen zu den rechtlichen Regelungen bezüglich Zugang zu Informationen bei Behörden und dem journalistischen Quellenschutz vor. Hinsichtlich der neuen Kommunikationstechnologien sollten deren Auswirkungen, insbesondere für die Menschenrechte und die demokratischen Werte sowie die Chancengleichheit verschiedener sozialer Gruppen und Staaten, beobachtet und bewertet werden. In diesem Bereich, so der Aktionsplan, stellen sich auch neue Fragen des Copyrights. Schließlich schlägt die Ministerkonferenz vor, Leitlinien zum Umgang der Medien mit allen Formen der Intoleranz sowie zur Darstellung von Gewalt zu entwickeln und zu prüfen, wie Journalisten in Konflikten besser zu schützen sind und welche Rolle die Medien in solchen Situationen spielen. Dieser letzte Punkt ist auch Gegenstand eines Statements zu Verletzungen journalistischer Freiheiten, in dem die Ministerkonferenz das Verschwinden, Ermordungen, Geiselnahmen sowie andere Formen der physischen und psychischen Bedrohung von Journalisten verurteilt; namentlich genannt in diesem Zusammenhang ist das Gebiet des früheren Jugoslawien (vgl. 4th European Ministerial Conference..., 2006e). Die Erklärungen dieser Zeit zeigen, dass sich der Übergang zu freien und unabhängigen Mediensystemen in den Transformationsstaaten, die in diesen Jahren dem Europarat beitreten, nicht reibungslos vollzieht. Die Organe des Europarates bemühen sich jedoch, ihre Mahnungen und Maßnahmenkataloge nicht allein an diese Länder zu richten, sondern machen deutlich, dass es auch in den etablierten Demokratien Probleme mit der Freiheit und Unabhängigkeit der Medien gibt, zumal sich gerade seit den achtziger Jahren tiefgreifende Umbrüche auf den europäischen Medienmärkten vollziehen, die die Ökonomisierung der Medien verstärken. Um eine Diskriminierung der Beitrittsländer zu vermeiden, dehnt die Parlamentarische Versammlung ihr Monitoring, das ursprünglich nur in den neuen Mitgliedstaaten die Ein-

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haltung und Umsetzung der mit der Mitgliedschaft eingegangenen Verpflichtungen erfassen sollte, dann auch auf alle Mitglieder aus. Diese doppelte Zielrichtung – Überwachung des Demokratisierungsprozesses in den neuen und Entwicklung der Medienmärkte mit den damit verbundenen Auswirkungen auf die Medienfreiheit in den alten Mitgliedstaaten – zeigt sich auch in der Empfehlung "Media and democratic culture" der Parlamentarischen Versammlung an das Ministerkomitee vom April 1999 (Parliamentary Assembly, 1999a), die die Schwierigkeiten der Transformation spiegelt und gleichzeitig die Gefahren von Kommerzialisierung und Wettbewerb auf dem Medienmarkt hervorhebt. Die Versammlung verweist darin auf verschiedene Probleme, die sich den Medien in alten und neuen Mitgliedstaaten stellen. Dazu gehört insbesondere die Unabhängigkeit der Medien. Auch in solchen Ländern, die lange demokratische Traditionen haben, sei es für die Medien manchmal schwierig, Fakten und Meinungen frei zu verbreiten; die Methoden der Gängelung reichten von der Behinderung des Zugangs zu Informationen, staatlichen Monopolen für Papier oder den Vertrieb, der Verweigerung von Radio- und Fernsehlizenzen bis hin zur Schließung von Medienunternehmen und der physischen Einschüchterung und Gewalt. Ebenso bleibe das Verhältnis von Meinungsäußerungsfreiheit und dem individuellen Recht auf objektive und unverzerrte Information ein dauerhaftes Problem, denn die Medien ließen sich nach wie vor für die politische und persönliche Abrechnung nutzen. Die zunehmende Kommerzialisierung und der sich verschärfende Wettbewerb auf dem Medienmarkt würden nun auch die seriösen Medien zu Standardisierung und Sensationalismus, einen Hang zum Infotainment sowie einer exzessiven Betonung von Kriminalität und Gewalt treiben. Sogar der öffentlich-rechtliche Rundfunk unterstünde oftmals politischem und ökonomischem Druck und der zunehmenden Konkurrenz durch kommerziellen Rundfunk. (Vgl. Parliamentary Assembly, 1999a) Die Empfehlung an das Ministerkomitee umfasst acht Maßnahmen, die die Rolle der Medien bei der Entwicklung einer demokratischen Kultur sichern sollen. Die Parlamentarische Versammlung ruft den Ministerrat erstens dazu auf, den Zustand der Pressefreiheit in allen europäischen Staaten zu überwachen, um moralischen und politischen Druck auf solche Regierungen auszuüben, die die Meinungsäußerungsfreiheit verletzen, und um Journalisten zu schützen, die das Opfer solcher Eingriffe in die Medienfreiheit sind. Zweitens sollten Programme zur Unterstützung von Reformen der Mediengesetz-


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gebung fortentwickelt werden, insbesondere zur Formulierung und Durchsetzung von Richtlinien, die den Zugang zu Informationen regeln, zum Schutz der Privatsphäre im Sinne der Entschließung von 1998 sowie zur fairen Wahlberichterstattung sowohl in Mitgliedstaaten des Europarates wie in solchen, die keine Mitglieder sind. Drittens und viertens ruft die Versammlung dazu auf, Gesetzen und Regeln zum Schutz der Meinungsäußerungsfreiheit und anderer Grundrechte zur Durchsetzung zu verhelfen sowie die Rolle der Medien in Programmen zur Unterstützung des demokratischen Engagements sowie zur demokratischen Konsolidierung herauszustellen. Mit der fünften Maßnahme, die für die Unterstützung des Aufbaus von öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in den mittelund osteuropäischen Staaten und ein europaweites Monitoring der Entwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunksektors plädiert, beruft sich die Parlamentarische Versammlung auf ihre entsprechende Empfehlung aus dem Jahr 1996. Im sechsten Punkt spricht sie sich für die Stärkung der Entwicklung von Selbstkontrollmechanismen im Medienbereich und insbesondere auch bei den neuen Kommunikationsdiensten aus. Als siebte Maßnahme empfiehlt die Versammlung größere Aufmerksamkeit für die Unabhängigkeit der Medien unter den Bedingungen von Wettbewerb und Globalisierung. Konkret schlägt sie vor, nach Wegen zu suchen, wie die redaktionelle Unabhängigkeit bei den Medien in solchen Ländern zu sichern ist, in denen die wirtschaftlichen Verhältnisse keine unabhängigen Medienunternehmen zulassen. Außerdem spricht sie sich dafür aus, die Medienkonzentration zu untersuchen und daraus für die Mitgliedstaaten praktische Hilfestellung zu entwickeln, wie es auch schon Gegenstand früherer Empfehlungen war, wobei besonderer Wert auf die Transparenz von Eigentümerverhältnissen und Finanzquellen gelegt werden solle. Schließlich fordert die Empfehlung die Förderung von Medienkompetenz sowie der Ausbildung durch die Medien, zum Beispiel indem die geeigneten Institutionen der Mitgliedstaaten darin bestärkt werden, eine Journalistenausbildung zu schaffen, die den höchsten beruflichen und ethischen Standards entspricht, und den Umgang mit den traditionellen und den neuen Medien in die Lehrpläne der Schulen aufzunehmen, so wie es auch die Empfehlung der Versammlung zur Macht des Bildes von 1995 bereits entwickelt hat. In einem neunten und zehnten Punkt ihres Maßnahmenkataloges wirbt die Versammlung für eine bessere Koordination zwischen den verschiedenen Gremien des Europarates, für eine verstärkte Zusammenarbeit mit den Verbänden des Medienbereichs, unabhängigen Organisationen wie etwa Beschwerdekommissionen (press

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complaints commissions) und mit anderen Nicht-Regierungsorganisationen einschließlich etwaiger Vertretungen der Medienkonsumenten sowie eine bessere Kooperation der Medienprogramme internationaler Organisationen wie insbesondere der EU, der UNESCO und der OSCE. (Vgl. Parliamentary Assembly, 1999a) Zwei Jahre später bekräftigt die Parlamentarische Versammlung mit ihrer Empfehlung zur Meinungsäußerungsfreiheit und Medienfreiheit in Europa (Parliamentary Assembly, 2001b) ihre Forderungen von 1999 und ruft den Europarat dazu auf, moralischen und politischen Druck auf solche Regierungen auszuüben, die die Meinungsäußerungsfreiheit verletzen. Zugleich beklagt die Versammlung, dass der Ministerrat bislang keine befriedigende Antwort auf ihre Empfehlung von 1999 vorgelegt habe. Die Empfehlung von 2001, die ein Bericht der Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur vorbereitete (Parliamentary Assembly, 2001a), zieht in ihrem einleitenden Teil ausführlich und sehr konkret Bilanz zur Situation der Medienfreiheit in Europa. Sie äußert sich zwar zufrieden über die großen Fortschritte, die bei der Verwirklichung der Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit in den mittelund osteuropäischen Ländern erzielt worden sind, verweist aber zugleich darauf, dass in mehreren Ländern immer noch schwerwiegende und nicht akzeptable Verletzungen dieser Freiheiten zu vorkommen und sich außerdem neue Herausforderungen für ganz Europa abzeichnen. Unter den Verstößen nennt die Bestandsaufnahme zuerst Zensur, die sogar zu Gewalt und Mord führe, und zwar nicht nur in Krisen- und Kampfgebieten, sondern sie treffe auch den investigativen Journalismus. Namentlich genannt sind in diesem Zusammenhang Aserbaidschan, Russland, die Türkei und die Ukraine. Regierungen verfolgen kritischen Journalismus außerdem, indem sie gesetzliche Bestimmungen über Diffamierung, territoriale Unversehrtheit, nationale Sicherheit oder öffentliche Ordnung nutzen. Diffamierung werde in vielen ehemals kommunistischen Ländern, aber auch in Griechenland mit Gefängnis bestraft und finde sich nach wie vor im Strafrecht anderer westlicher Staaten, auch wenn die Regeln dort nicht zur Anwendung kämen. In der Türkei seien Journalisten unter dem Verdacht verhaftet worden, in Verbindung zu terroristischen Gruppen zu stehen. Auch dort, wo Beleidigung entkriminalisiert worden ist, behinderten relativ schwere Strafen die freie Meinungsäußerung und führten zu Selbstzensur. Unzählige Gerichtsverfahren kennzeichneten zudem den Übergang der neuen Demokratie von einem System, das nur 'eine Partei, eine Wahr-


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heit' kennt, hin zum Meinungspluralismus. Die Bestandsaufnahme beklagt weiterhin, dass der Zugang zu offiziellen Informationen in mehreren Ländern von den Behörden willkürlich gehandhabt werde. Das sei erst recht nicht akzeptabel in Konfliktgebieten, die Versammlung verweist hier auf Russland und seine Informationspolitik im Tschetschenienkonflikt, aber kritisiert in dieser Hinsicht auch die NATO im Zusammenhang mit dem Krieg im Kosovo. (Vgl. Parliamentary Assembly, 2001b) Die Empfehlung führt eine ganze Reihe von weiteren direkten Einschränkungen der Pressefreiheit auf, die sich gegen die Medienunternehmen richten, wie Bedrohung, Einschüchterung, willkürliche Schließung, Stromabschaltungen, Durchsuchungen und Beschlagnahmungen, Zerstörungen von Druckereien oder Rundfunksendern, hohe Steuern, Papier- oder Vertriebsmonopole, Bevorzugung staatlicher Medien sowie Druck auf Werbetreibende. Bürokratische Hürden durch Steuer- oder andere Finanzregelungen seien in den ehemals kommunistischen Staaten gängig, namentlich nennt die Versammlung hier wiederum Russland, das mit solchen Praktiken versuche, Medien unter die Kontrolle der Regierung zu bringen. Unsichere wirtschaftliche Bedingungen und eine nur schwach ausgebildete demokratische Kultur bedrohten ernsthaft die Meinungsäußerungsfreiheit, weil sie die Medien zu einer leichten Beute politischer, ökonomischer und anderer Interessen machen und sie ihrer Rolle als public watchdog nicht nachkommen können. Als ernsthafte Herausforderung für fast alle Transformationsstaaten, aber auch nicht selbstverständlich für die etablierten Demokratien bezeichnet die Parlamentarische Versammlung den Aufbau unabhängiger öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten und die Einrichtung einer wirklich unabhängigen Aufsicht für den Rundfunksektor. Hier verweist die Empfehlung auf Probleme in Tschechien, Bulgarien, Ungarn, Kroatien und Aserbaidschan. Neue Herausforderungen ergäben sich für ganz Europa auch durch die Globalisierung des Medienmarktes und die Veränderungen durch die Konvergenz von Rundfunk, Computer und Telekommunikation. Daraus entstünden neue Allianzen und Zusammenschlüsse, die zu weiterer Konzentration und zur vertikalen Integration führen und die Vielfalt weiter einschränken könnten. Insgesamt beklagt die Empfehlung den allgemeinen Trend, Medien nur noch als kommerzielle Produkte und nicht als eine besondere kulturelle und demokratische Ressource zu verstehen. Journalisten würden so unter unan-

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nehmbaren Druck gesetzt, Qualität zugunsten von Infotainment zu opfern, und die Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit damit beschränkt. Der erbarmungslose Wettbewerb zwischen den Medienunternehmen verlange Schnelligkeit auf Kosten von gründlicher Recherche und Analyse; Kosteneinsparungen und neue Eigentümerstrategien resultierten im Niedergang redaktioneller Standards. Investigativer Journalismus werde unprofitabel. Die Redakteure würden oftmals zensiert und von den Vorgesetzten dadurch eingeschränkt, dass diese ihre eigenen politischen und kommerziellen Interessen durchdrücken. (Vgl. Parliamentary Assembly, 2001b) Aus dieser wenig optimistischen Bestandsaufnahme rund ein Jahrzehnt nach der politischen Öffnung in Mittel- und Osteuropa und aus der Überzeugung, dass die Verwirklichung von Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit ein vorrangiges Ziel des Europarates bleiben sollte, leitet die Versammlung ihre Ratschläge an das Ministerkomitee ab, die im wesentlichen eine kürzere Zusammenfassung derjenigen von 1999 darstellen. Explizit betont die Versammlung außerdem die Notwendigkeit, dass der Monitoring-Ausschuss der Meinungsäußerungsfreiheit und den Medien besondere Aufmerksamkeit schenkt, und begrüßt die Ernennung eines Generalberichterstatters für die Medien in ihrem Ausschuss für Kultur, Wissenschaft und Bildung. (Vgl. Parliamentary Assembly, 2001b) Wiederum zwei Jahre später stellt die Parlamentarische Versammlung in einer neuerlichen Empfehlung zur Meinungsäußerungsfreiheit in den Medien in Europa (Parliamentary Assembly, 2003) fest, dass sich seit ihrer Bestandsaufnahme von 2001 wenig geändert habe und weiterhin ernsthafte Verletzungen der Meinungsäußerungsfreiheit aufträten. Gewalt gegen Journalisten bis hin zu Mord beklagt die Empfehlung vor allem in Russland, Armenien, der 'ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien', Georgien, der Ukraine und im Bewerberstaat Weißrussland. Bei weiteren Verstößen hebt die Empfehlung die Türkei, Aserbaidschan, Kroatien und schließlich Polen hervor. In den meisten GUS-Staaten sei das nationale Fernsehen weiterhin in der Hand des Staates oder fest unter der Kontrolle durch die Regierung. In vielen Ländern sei es nach wie vor zu einfach, das Führungspersonal in den öffentlichen Medien auszuwechseln; auch die am meisten fortgeschrittenen neuen Demokratien hätten Schwierigkeiten, einen wirklich unabhängigen öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu gewährleisten. Wie auch schon früher beschränken sich die Klagen über Verletzungen der Medienfreiheit nicht auf die Transformationsstaaten. So hebt die Emp-


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fehlung auch hervor, dass manche westeuropäische Staaten den journalistischen Quellenschutz nicht respektieren. Sie kritisiert, dass die Mediengesetze in manchen Ländern veraltet seien, und nennt als ein Beispiel das französische Pressegesetz von 1881. Auch wenn manche restriktive Regelungen solcher Gesetze nicht mehr angewendet würden, lieferten sie den neuen Demokratien eine willkommene Rechtfertigung dafür, ihre Mediengesetzgebung nicht zu demokratisieren. Ebenfalls ein schlechtes Beispiel für die jungen Demokratien sei Italien, wo im Falle Berlusconi ein Interessenkonflikt zwischen seinem politischen Amt und seinen persönlichen unternehmerischen Interessen bestehe, der die Medienvielfalt bedrohe. Medienkonzentration stelle in ganz Europa ein ernsthaftes Problem dar, speziell in manchen mittelund osteuropäischen Staaten läge die Presse in der Hand nur sehr weniger Unternehmen. Vor diesem Hintergrund richtet die Versammlung neun Forderungen an das Ministerkomitee. Dieses möge jeweils die betroffenen Staaten drängen: 1. sicher zu stellen, dass wirkliche Fortschritte dabei gemacht werden, Morde an Journalisten aufzuklären und die Täter zu bestrafen; 2. alle wegen ihrer Arbeit im Gefängnis befindlichen Journalisten frei zu setzen und solche Gesetze abzuschaffen, die die journalistische Meinungsäußerungsfreiheit zum Opfer strafrechtlicher Verfolgung machen; 3. unmittelbar alle Formen der gerichtlichen und ökonomischen Schikanierung von oppositionellen Medien zu unterlassen; 4. ihre Mediengesetzgebung den Standards des Europarates anzupassen und ihre ordnungsgemäße Implementierung sicher zu stellen; 5. insbesondere ihre Rundfunkgesetzgebung zu überarbeiten und einen echten 'public service' anzubieten; 6. alle Einschränkungen für die Einrichtung und die Arbeit von Medien abzuschaffen, die ihre Angebote in Minderheitensprachen machen; 7. die Rechtsprechung des EGMR zur Meinungsäußerungsfreiheit in nationales Recht zu integrieren und Richter entsprechend auszubilden; 8. die Vielfalt des Medienmarktes durch geeignete Konzentrationsregelungen zu gewährleisten, insbesondere für einen gerechten Zugang zu digitalem Hörfunk und Fernsehplattformen zu sorgen und auf entsprechende internationale Regelungen zu dringen; 9. nicht unter dem Vorwand des Kampfes gegen den Terrorismus unnötige Restriktionen für den freien Informationsfluss einzuführen. (Vgl. Parliamentary Assembly, 2003) Im April 2004 verabschiedet die Parlamentarische Versammlung eine Entschließung zur Presse in Weißrussland (Parliamentary Assembly, 2004f) und eine damit verbundene Empfehlung an das Ministerkomitee (Parliamentary

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Assembly, 2004e). Weißrussland hat im März 1993 den Beitritt zum Europarat beantragt. Nachdem Präsident Lukaschenko 1996 die demokratische Verfassung außer Kraft gesetzt hatte, setzte der Europarat den speziellen Gaststatus des weißrussischen Parlaments Anfang 1997 aus. Im Januar 2004 wurde ein Antrag auf Erneuerung des Gaststatus abschlägig beschieden. Drei Monate später verurteilt die Entschließung der Versammlung scharf die Lage der Menschenrechte und insbesondere der Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit in Weißrussland. Sie listet detailliert die vielfältigen und schwerwiegenden Verstöße gegen die Menschenrechte auf, die nur zum Ziel hätten, ein undemokratisches Regime an der Macht zu halten. Die Versammlung ruft daher den Generalsekretär des Europarates dazu auf, die gezielten Aktionen zugunsten der Menschenrechte, der Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit in Weißrussland zu verstärken und zusammen mit dem Ministerkomitee Mittel für Projekte zur Verfügung zu stellen, die geeignet sind, im Vorfeld der Wahlen im Herbst 2004 die Demokratie und die Medienfreiheit zu stärken, und ganz allgemein helfen können, demokratische Standards für den Medienbereich durchzusetzen und die öffentliche Opposition gegenüber jeglicher Unterdrückung der Redefreiheit zu stärken. Den Präsidenten von Weißrussland fordert die Entschließung auf, einen Rechtsrahmen zu schaffen, der unabhängige Medien erlaubt und kritische Berichterstattung nicht unter Strafe stellt, die Informationsfreiheit sichert und den Medienschaffenden Vereinigungsfreiheit zubilligt. Zugleich appelliert die Resolution an die EU- und die OSZE-Organe sowie die Vereinten Nationen, die systematische Verletzung von Grundrechten in Weißrussland nicht länger zu tolerieren und in ihren Beziehungen zu diesem Land entsprechend zu berücksichtigen. (Vgl. Parliamentary Assembly, 2004f) Die mit der Resolution verbundene Empfehlung legt dem Ministerkomitee nahe, die Entschließung zu berücksichtigen, wenn Weißrussland betreffende Entscheidungen anstehen, und sie an die Regierungen der Mitgliedund Beobachterstaaten weiterzuleiten, damit diese in ihren bilateralen Beziehungen auf die Erfüllung der dort genannten Forderungen zur Medienfreiheit dringen. Außerdem sollten die Mitgliedstaaten aufgerufen werden, objektive und unabhängige Medienangebote zu produzieren, die speziell an die Bevölkerung Weißrusslands gerichtet sind. In seiner Antwort auf die Parlamentarische Versammlung bekräftigt das Ministerkomitee die große Bedeutung der Medienfreiheit für eine echte Demokratie. Zusammen mit einem ordnungsgemäß arbeitenden Parlament, der Abschaffung der Todes-


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strafe und ganz allgemein der Achtung der Menschenrechte sei die Medienfreiheit auch eine Voraussetzung für die Eingliederung in die europäische Gemeinschaft. Das Ministerkomitee schließt sich zwar der Verurteilung der Situation der Meinungs- und Informationsfreiheit an, macht aber zugleich deutlich, dass es mit Weißrussland im Gespräch bleiben will und mit verschiedenen Maßnahmen auf eine Stärkung der Menschenrechte hofft, um ihm so schließlich die Mitgliedschaft im Europarat zu ermöglichen. (Vgl. Parliamentary Assembly, 2004b) Im Sommer 2004 macht die Parlamentarische Versammlung mit Italien ein Gründungsmitglied des Europarates zum Gegenstand einer Resolution (Parliamentary Assembly, 2004g). Mit dieser spezifischen Stellungnahme unterstreicht die Versammlung, was bisher nur in ihren allgemeinen Empfehlungen und Entschließungen festgehalten wurde, nämlich dass die Medienfreiheit nicht nur in den Transformationsstaaten gefährdet ist, sondern auch in den etablierten Demokratien der ständigen Beobachtung und Verteidigung bedarf. Konkret geht es in der Entschließung um die 'Monopolisierung der elektronischen Medien und den möglichen Missbrauch von Macht in Italien', was sich insbesondere auf die Rolle des damaligen Ministerpräsidenten Silvio Berlusconi bezieht, der gleichzeitig einen großen Teil des Medienmarktes kontrolliert und als Regierungschef außerdem Einfluss auf die öffentlich-rechtliche RAI nehmen kann. Obwohl Berlusconi den italienischen Medienmarkt dominiert und damit Fragen der Medienkonzentration virulent werden, erwachse das Hauptproblem aus seinem Amt als Premierminister, durch das – so auch der vorbereitende Bericht des Committee on Culture, Science and Education (Parliamentary Assembly, 2004c) sowie dazu die Stellungnahme des Committee on Legal Affairs and Human Rights (Parliamentary Assembly, 2004d) – er Verantwortung trägt für die Sicherung der Unabhängigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, der zugleich der Hauptkonkurrent der ihm gehörenden kommerziellen Fernsehsender ist, sowie für die Unterstützung einer Gesetzgebung, die den Pluralismus der Medien verteidigt. Die Kritik an der Lage des italienischen Medienmarktes richtet sich dann auch vorrangig auf das Duopol beim Fernsehen einschließlich Berlusconis beherrschender Stellung auf dem Markt der Fernsehwerbung, die Situation der öffentlichrechtlichen RAI sowie auf Veränderungen in der italienischen Gesetzgebung, die dem Medienunternehmer Berlusconi eher noch in die Hand spielt, als dass sie Einschränkungen der Vielfalt verhindert. Nicht zuletzt offenbar, um zu rechtfertigen, warum die Versammlung hier mit einer etablierten Demokratie

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hart ins Gericht geht, betont die Entschließung, dass die besondere Sorge dem negativen internationalen Image Italiens gilt und der Interessenkonflikt Berlusconis die Bemühungen des Europarates, in den neuen Demokratien unabhängige und unvoreingenommene Medien zu etablieren, konterkarieren könnte; der vorbereitende Bericht führt dazu aus, dass der Begriff "berlusconisation" in den Staaten Mittel- und Osteuropas, wo die Medienkonzentration und ihre Vermischung mit der politischen Macht zunehme, die Runde mache (Parliamentary Assembly, 2004c). Außerdem verweist die Entschließung auf den OSZE-Beauftragten für Medienfreiheit und das Europäische Parlament, die sich in ähnlicher Weise zur Situation der Medien in Italien geäußert hätten. Die Entschließung wendet sich zum einen an das italienische Parlament, das aufgefordert wird, durch Gesetzgebung und andere regulatorische Maßnahmen die schon lange bestehende Praxis der politischen Einflussnahme auf die öffentlich-rechtliche RAI zu unterbinden und eine wirksame Sicherung der Medienvielfalt herbeizuführen. Zum anderen fordert die Entschließung die italienische Regierung auf, ihrerseits Maßnahmen zu ergreifen, die die Unabhängigkeit der RAI entsprechend den verschiedenen Empfehlungen des Europarates sicher stellen, und international ein positives Beispiel zu geben, indem sie innerhalb von Europarat und Europäischer Union Initiativen zugunsten der Medienvielfalt auf europäischer Ebene anstößt und fördert. (vgl. Parliamentary Assembly, 2004g) Als im März 2005 in Kiew die siebte Ministerkonferenz für Massenmedienpolitik stattfindet, verabschiedet diese neben einer Resolution zur Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit in Krisenzeiten und einem damit verbundenen umfangreichen Aktionsplan unter anderem auch eine spezielle Resolution zu den Medien in der Ukraine (7th European Ministerial Conference..., 2006a; c; f). Die Ukraine ist seit 1995 Mitglied des Europarates und taucht immer wieder auf, wenn es um Verstöße gegen die Medienfreiheit geht. Ebenso wie für andere Staaten, insbesondere die ehemaligen sowjetischen Republiken, hat der Europarat seit 2001 zahlreiche Maßnahmen durchgeführt, die die Demokratisierung des Mediensektors in der Ukraine fördern sollen. Dazu gehören insbesondere thematische Workshops (z. B. zu Medien und Wahlen, Diffamierung) sowie Trainingsseminare und Studienreisen für Journalisten und Juristen. Die Resolution der Ministerkonferenz von 2005 bekräftigt, dass die Kooperation zwischen dem Europarat und der Ukraine fortgesetzt und intensiviert werden solle, um positive Veränderungen im Bereich der


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Medien herbeizuführen und das bislang Erreichte zu konsolidieren, insbesondere hinsichtlich der gesetzlichen und regulativen Rahmenbedingungen, der Verbesserung der Vielfalt der Medien und ihrer Unabhängigkeit sowie der Einführung eines echten öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Zu diesem Zweck sei ein neuer Aktionsplan für die Medien in der Ukraine aufzustellen. (Vgl. 7th European Ministerial Conference..., 2006f) Vor dem Hintergrund ihrer eigenen Monitoring-Aktivitäten und gerade auch der Erfahrungen des Transformationsprozesses der letzten rund 20 Jahre kommt es 2008 zu einer Entschließung der Parlamentarischen Versammlung, die Indikatoren für die Medien in einer Demokratie aufstellt (Parliamentary Assembly, 2008f). Der Entwurf für diese Entschließung stammt aus einem Bericht des Committee on Culture, Science and Education (Parliamentary Assembly, 2008b). Der Kriterienkatalog soll den Mitgliedstaaten dazu dienen, regelmäßig selbst den Zustand der Demokratie in ihrem Land zu überprüfen. Die Entschließung verweist auf verschiedene bestehende Instrumente und Organisationen, die bereits die Situation der Medien untersuchen, legt aber dennoch eigene Indikatoren vor, weil nationale Parlamente und Regierungen die politische Pflicht hätten, die Situation der Medien in ihrem eigenen Land zu beobachten. Die dazugehörige Empfehlung (Parliamentary Assembly, 2008d) schlägt dem Ministerrat vor, diesen Katalog bei Evaluationen der Lage der Medien in den Mitgliedstaaten zu berücksichtigen und entsprechend der vorgelegten Liste Indikatoren für ein funktionsfähiges Mediensystem in der Demokratie einzuführen und auf dieser Basis regelmäßige Berichte über alle Mitgliedstaaten vorzulegen. Die mit der Entschließung (Parliamentary Assembly, 2008f) vorgelegte Liste umfasst 27 Indikatoren bzw. Forderungen, anhand derer der Zustand der Medienfreiheit in einem Land erfasst werden soll: The Assembly invites national parliaments to analyse their own media situation regularly in an objective and comparable manner in order to be able to identify shortcomings in their national media legislation and practice and take appropriate measures to remedy them. Such analyses should be based on the following list of basic principles: 1. the right to freedom of expression and information through the media must be guaranteed under national legislation, and this right must be enforce-

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able. A high number of court cases involving this right is an indication of problems in the implementation of national media legislation and should require revised legislation or practice; 2. state officials shall not be protected against criticism and insult at a higher level than ordinary people, for instance through penal laws that carry a higher penalty. Journalists should not be imprisoned, or media outlets closed, for critical comment; 3. penal laws against incitement to hatred or for the protection of public order or national security must respect the right to freedom of expression. If penalties are imposed, they must respect the requirements of necessity and proportionality. If a politically motivated application of such laws can be implied from the frequency and the intensity of the penalties imposed, media legislation and practice must be changed; 4. journalists must not be subjected to undue requirements by the state before they can work; 5. political parties and candidates must have fair and equal access to the media. Their access to media shall be facilitated during election campaigns; 6. foreign journalists should not be refused entry or work visas because of their potentially critical reports; 7. media must be free to disseminate their content in the language of their choice; 8. the confidentiality of journalists' sources of information must be respected; 9. exclusive reporting rights concerning major events of public interest must not interfere with the public’s right to freedom of information; 10. privacy and state secrecy laws must not unduly restrict information; 11. journalists should have adequate working contracts with sufficient social protection, so as not to compromise their impartiality and independence;


12. journalists must not be restricted in creating associations such as trade unions for collective bargaining; 13. media outlets should have editorial independence from media owners, for instance by agreeing with media owners on codes of conduct for editorial independence, to ensure that media owners do not interfere in daily editorial work or compromise impartial journalism; 14. journalists must be protected against physical threats or attacks because of their work. Police protection must be provided when requested by journalists who feel threatened. Prosecutors and courts must deal adequately, and in a timely manner, with cases where journalists have received threats or have been attacked; 15. regulatory authorities for the broadcasting media must function in an unbiased and effective manner, for instance when granting licences. Print media and Internet-based media should not be required to hold a state licence which goes beyond a mere business or tax registration; 16. media must have fair and equal access to distribution channels, be they technical infrastructure (for example, radio frequencies, transmission cables, satellites) or commercial (newspaper distributors, postal or other delivery services); 17. the state must not restrict access to foreign print media or electronic media including the Internet; 18. media ownership and economic influence over media must be made transparent. Legislation must be enforced against media monopolies and dominant market positions among the media. In addition, concrete positive action should be taken to promote media pluralism; 19. if media receive direct or indirect subsidies, states must treat those media fairly and with neutrality; 20. public service broadcasters must be protected against political interference in their daily management and their editorial work. Senior management

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positions should be refused to people with clear party political affiliations; 21. public service broadcasters should establish in-house codes of conduct for journalistic work and editorial independence from political sides; 22. "private" media should not be run or held by the state or statecontrolled companies; 23. members of government should not pursue professional media activities while in office; 24. government, parliament and the courts must be open to the media in a fair and equal way; 25. there should be a system of media self-regulation including a right of reply and correction or voluntary apologies by journalists. Media should set up their own self-regulatory bodies, such as complaints commissions or ombudspersons, and decisions of such bodies should be implemented. These measures should be recognised legally by the courts; 26. journalists should set up their own professional codes of conduct and they should be applied. They should disclose to their viewers or readers any political and financial interests as well as any collaboration with state bodies such as embedded military journalism; 27. national parliaments should draw up periodic reports on the media freedom in their countries on the basis of the above catalogue of principles and discuss them at European level.

(Parliamentary Assembly, 2008f, Absatz 8) Diese Liste von 'Indikatoren' liest sich wie das medienpolitische Programm des Europarates, denn sie fasst die über die Jahre von Ministerrat und Parlamentarischer Versammlung verabschiedeten Deklarationen, Entschließungen und Empfehlungen zur Medienfreiheit und zur Arbeit der Medien zusammen. Tatsächlich verweist die Begründung für den Entwurf der Ent-


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schließung im Bericht des Ausschusses für Kultur, Wissenschaft und Bildung (Parliamentary Assembly, 2008b) umfangreich auf frühere Papiere der Gremien des Europarates. Um 'Indikatoren', die es erlauben, den Zustand der Medienfreiheit und das demokratische Funktionieren des Mediensystems messbar zu machen, handelt es sich hier indes noch nicht. Die Aufgabe, aus diesem Forderungskatalog Indikatoren zu entwickeln, hat die Versammlung mit ihrer Empfehlung dem Ministerkomitee überlassen. Auf diese Indikatoren bezieht sich auch die Parlamentarische Versammlung in ihrer Empfehlung zur 'Achtung der Medienfreiheit' vom Januar 2010 (Parliamentary Assembly, 2010g), die einer Erklärung des Ministerkomitees über 'Maßnahmen, um die Achtung von Artikel 10 EMRK zu fördern' (Committee of Ministers, 2010), ebenfalls aus dem Januar 2010, folgt. Während das Ministerkomitee nur sehr allgemein sein Engagement für den Schutz und die Förderung der Meinungs- und Informationsfreiheit betont, wird die Parlamentarische Versammlung konkreter. Ihre Empfehlung basiert auf einem Bericht des Ausschusses für Kultur, Wissenschaft und Bildung (Parliamentary Assembly, 2010a), der eingangs vermerkt, dass dem Unterausschuss für die Medien bei einem vorbereitenden Hearing die von zahlreichen führenden Journalisten in Europa unterzeichnete 'European Charter on Freedom of the Press' überreicht wurde, die als eine symbolische Erinnerung daran diene, dass jede Demokratie die Freiheit der Medien zu respektieren habe und dass fortgesetzte Aufmerksamkeit notwendig ist, damit die Demokratie nicht durch Verletzungen der Medienfreiheit aufs Spiel gesetzt wird. Der Bericht befasstsich dann in drei Teilen mit Gewalt gegen Journalisten, dem Verhältnis von Medien bzw. Verletzungen der Meinungs- und Informationsfreiheit und dem Staat sowie den professionellen Standards und der Ethik von Journalisten. Nicht nur der Bericht, sondern auch die Empfehlung nennt diejenigen Staaten beim Namen, in denen fortdauernd erhebliche Schwierigkeiten für die Arbeit der Medien bestehen und Journalisten bedroht werden. Das gilt für Russland, Bulgarien, Kroatien, Aserbaidschan, Armenien, Moldawien, die Türkei sowie Weißrussland; diese Liste von Ländern ist beinahe deckungsgleich mit derjenigen, die die Parlamentarische Versammlung 2009 in ihrer Entschließung zur Lage der Menschenrechte und speziell zur Durchsetzung der Meinungsäußerungsfreiheit anführt (vgl. Parliamentary Assembly, 2009d). Mit Bezug auf ihre Entschließung aus dem Jahr 2004 zur 'Monopolbildung auf dem Markt der elektronischen Medien und dem möglichen Machtmissbrauch in Italien' (vgl.

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Parliamentary Assembly, 2004g) wendet sich die Empfehlung von 2010 schließlich auch Gründungsmitglied Italien zu; in dem Bericht des Ausschusses für Kultur, Wissenschaft und Bildung hatte Italien noch neben Russland und den Kaukasus-Staaten gestanden, wo die Empfehlung zur Sicherung eines gleichen Zugangs für alle Parteien und Kandidaten zu den Medien während Wahlkämpfen aufruft. Geblieben ist in der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung die Aufforderung an die VenedigKommission, ein Gutachten darüber abzugeben, ob und in welchem Umfang die italienische Gesetzgebung den Stellungnahmen der Kommission aus dem Jahr 2005 zur Vereinbarkeit kürzlich erlassener Gesetze ('Gasparri' und 'Frattini') mit den Standards des Europarates bezüglich Meinungsäußerungsfreiheit und Vielfalt Rechnung getragen hat. Nicht in die Empfehlung aufgenommen hat die Versammlung zahlreiche Fälle in verschiedenen Ländern, für die der Bericht des Ausschusses ein Vordringen des Staates gegenüber den Medien dokumentiert, darunter auch Deutschland, wo der Einfluss der Politik auf die Besetzung von Positionen im Management und in den Redaktionen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks kritisch angemerkt wird. (Vgl. Parliamentary Assembly, 2010a, g) Im Verlauf von mittlerweile fast vier Jahrzehnten, in denen sich die Organe des Europarates zur Medienfreiheit und den daraus erwachsenden Rechten und Pflichten geäußert haben, sind die Stellungnahmen und Forderungen konkreter geworden. Dazu hat insbesondere die politische Entwicklung in Europa seit 1989 beigetragen. Mit der Aufnahme der mittelund osteuropäischen Transformationsstaaten, noch bevor deren Demokratisierungsprozess abgeschlossen war, hat sich der Europarat gewissermaßen selbst in die Pflicht genommen, die Anpassung der Systeme an sein Wertesystem zu gewährleisten. Das in der ersten Hälfte der neunziger Jahre eingeführte Monitoring nimmt einzelne Staaten in den Blick und erfordert Kriterien, anhand derer die Demokratisierung zu messen ist. Die Zusammenschau der verschiedenen Berichte und Appelle lässt drei Konstanten erkennen, die regelmäßig auftauchen und offenbar Eckpfeiler der medienpolitischen Bemühungen des Europarates darstellen: Mediale Vielfalt, stabile Bedingungen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk sowie redaktionelle Unabhängigkeit, wobei alle drei auch in einem interdependenten Verhältnis zu sehen sind. Die Ökonomisierung und Globalisierung des Mediensektors haben den Europarat veranlasst, wiederholt und nachdrücklich auf die Gefährdung der medialen Vielfalt hinzuweisen, den wichtigen


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Beitrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und die Notwendigkeit redaktioneller Unabhängigkeit zu deren Erhalt zu betonen. Es sind diese Entwicklungen des Medienmarktes, die auch in den alten Mitgliedstaaten des Europarates die Medienfreiheit unter Druck setzen, so dass nur folgerichtig erscheint, auch diese einem permanenten Monitoring zu unterziehen. 4.2 Rechte, Pflichten und Bedrohungen der journalistischen Arbeit Wegen der großen Bedeutung der Medien in und für die Demokratie genießen Journalisten über den Schutz, den die verfassungsrechtlich festgeschriebene Meinungsäußerungs- und Medienfreiheit bietet, hinaus gewisse Sonderrechte. In Deutschland gehören dazu der freie Zugang zum Journalistenberuf, ein Auskunftsrecht gegenüber Behörden sowie das Zeugnisverweigerungsrecht, das einen Quellenschutz darstellt und als wesentliche Voraussetzung für den investigativen Journalismus gilt. Ebenfalls wegen der Bedeutung und der Wirkungsmöglichkeiten gehen mit diesen Rechten besondere Ansprüche an die journalistische Arbeit einher, die sich vorrangig auf die Sorgfaltspflicht und die journalistische Ethik beziehen. Wie auch in anderen europäischen Ländern bleibt die Aufsicht über die Einhaltung dieser Pflichten in Deutschland weitgehend der Selbstkontrolle überlassen. Die Durchsetzung von Artikel 10 EMRK und die Sicherung der Medienfreiheit verbinden sich stets auch mit dem Blick auf die Konditionen für das journalistische Arbeiten. Nicht umsonst enthalten fast alle Empfehlungen und Entschließungen von Ministerausschuss und Parlamentarischer Versammlung zur Meinungsäußerungs- und Medienfreiheit auch Erwartungen an den Journalismus und Vorschläge zur Absicherung ihrer Tätigkeit. Durchgängig finden sich Forderungen nach ethischen Verhaltensregeln, ihrer Niederlegung in einem Kodex und nach der Einrichtung von Presseräten zur Überwachung der journalistischen Ethik. Bereits die in der Entschließung der Versammlung von 1970 enthaltene Deklaration zu den Massenmedien und Menschenrechten (vgl. Parliamentary Assembly, 1970b) nennt in ihrem Teil B 'Maßnahmen, die die Verantwortung der Presse und anderer Massenmedien absichern'. Dazu gehören eine Journalistenausbildung in der Verantwortung von Herausgebern und Journalisten sowie ein Ethikkodex, der unter anderem die Pflicht zur sorgfältigen und ausgewogenen Berichterstattung enthält, die Richtigstellung von nicht korrekten In-

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formationen, eine klare Trennung von Nachricht und Meinung, das Vermeiden von Verleumdungen, Achtung der Privatsphäre sowie Achtung vor dem Recht auf ein faires Gerichtsverfahren, wie es in Artikel 6 der EMRK festgelegt ist. Drittens plädiert die Versammlung für die Einrichtung von Presseräten, die als Selbstkontrolleinrichtung die Möglichkeit haben, unethisches Verhalten zu untersuchen und zu rügen. Es ist dieselbe Deklaration, die in ihrem Teil C auch umfangreich auf die mögliche Kollision der Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit mit dem Recht auf Schutz der Privatsphäre eingeht und nationale Gesetze fordert, die es erlauben, gegen entsprechende Verstöße vorzugehen. Die gleichzeitig von der Versammlung verabschiedete Empfehlung an das Ministerkomitee (Parliamentary Assembly, 1970a) legt diesem nahe, die Mitgliedstaaten zur Verwirklichung der in der Entschließung unterbreiteten Vorschläge aufzufordern. Sie geht noch darüber hinaus, wenn sie die Einsetzung eines Expertenausschusses anregt, der unter anderem die Möglichkeiten der gesetzlichen Harmonisierung des Quellenschutzes prüfen und Empfehlungen zum Schutz von Auslandskorrespondenten durch ein Zusatzprotokoll zur EMRK abgeben soll. In Sorge über zunehmende Gewalt und insbesondere Terrorismus in der Gesellschaft beschließt die Versammlung 1983 eine Empfehlung zu kulturellen und pädagogischen Maßnahmen, um zur Reduktion von Gewalt in der Gesellschaft beizutragen (Parliamentary Assembly, 1983). Die Empfehlung verweist auch mit Beunruhigung auf Gewaltdarstellungen in den Medien und fordert schließlich das Ministerkomitee auf, Rundfunkanbieter dazu zu bringen, sich an der Ausarbeitung von Verhaltensregeln hinsichtlich der Darstellung von Gewalt und Terrorismus zu beteiligen. Auch andere Medien sollten angehalten werden, ähnliche Richtlinien zu erarbeiten. Die Versammlung empfiehlt dem Ministerkomitee außerdem, regelmäßig über die für die Medien existierenden Richtlinien, gesetzlichen Maßnahmen und administrativen Strukturen zu berichten. Die Medien selbst müssten sich ihrer Verantwortung bei der Verbreitung von Modellen für die politische Gewalt bewusst sein, daher sollten alle in den Medien Tätigen sich im Zuge ihrer Ausbildung mit den Wirkungen der Medien auseinandersetzen. Auch wenn also schon seit 1970 verschiedentlich Forderungen nach Verhaltensregeln und Selbstkontrolleinrichtungen für die Medien auftauchen, legt erst eine Entschließung der Versammlung von 1993 Vorschläge für eine Medienethik vor (Parliamentary Assembly, 1993c). Diese wurde vorbereitet durch einen Bericht des Ausschusses für Kultur und Bildung,


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der die Erwartungen an den Journalismus vor allem aus dem Recht auf Information der Bürgerinnen und Bürger begründet (Parliamentary Assembly, 1993a). Die gleichzeitig mit der Entschließung verabschiedete Empfehlung der Versammlung an das Ministerkomitee (Parliamentary Assembly, 1993b) beruft sich auf ihre Deklaration zu den Massenmedien und Menschenrechten von 1970 und die Empfehlung von 1983 zu den Maßnahmen zur Reduktion von Gewalt, aktuell aber insbesondere auf die Kritik, die die Medien wegen ihrer Berichterstattung während des (zweiten) Golfkrieges haben einstecken müssen. Die Empfehlung verweist auch auf Forderungen des Europäischen Parlaments nach einem Ethikkodex für Journalisten. Ein solcher sei notwendig, weil bestehende Verhaltensregeln keine internationale Bedeutung hätten und dadurch in ihrer Wirksamkeit begrenzt blieben. Daher empfiehlt die Versammlung dem Ministerkomitee, die Regierungen der Mitgliedstaaten aufzufordern, durch die Organisation der öffentlichen Medien die Neutralität der Informationen, Vielfalt von Meinungen und das Gleichgewicht der Geschlechter sicher zu stellen ebenso wie ein individuelles Gegendarstellungsrecht. Weiterhin schlägt die Versammlung vor, in Zusammenarbeit mit einschlägigen Nicht-Regierungsorganisationen die Möglichkeit zu prüfen, beim Europarat einen Medienombudsmann einzusetzen, der ähnlich arbeitet wie die nationalen Selbstkontrolleinrichtungen. Schließlich appelliert die Versammlung an das Ministerkomitee, es möge sich bei den Mitgliedstaaten für die Implementierung ihrer Empfehlungen einsetzen. Die Entschließung der Versammlung, die insgesamt 38 'ethische Grundsätze' umfasst, vermischt generelle Forderungen an die Organisation und die Arbeit der Medien, die Rolle des Staates gegenüber den Medien sowie meist allgemein gehaltene Erwartungen an den Journalismus, die ethischen Verhaltensregeln entsprechen, wie sie etwa in Deutschland der Pressekodex enthält. Die Entschließung ordnet die Forderungen nach sechs Abschnitten. Der erste, überschrieben mit "News and opinions", betont die Verantwortung der Medien und ihre wichtige Rolle für die Ausbildung individueller Einstellungen sowie die Entwicklung der demokratischen Gesellschaft. Grundlegende ethische Norm sei daher die Trennung von Nachricht und Meinung. Nachrichten sollten der Wahrheit verpflichtet sein, die durch Nachprüfung und Belege sowie Objektivität in der Präsentation und bei der Wiedergabe des Sachverhalts zu gewährleisten ist. Meinungen sollten in ehrlicher und verantwortungsvoller Weise zum Ausdruck gebracht werden, auch wenn sie notwendigerweise subjektiv und nicht an der Wahrheit zu

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messen sind. Abschnitt zwei erklärt das Recht auf Information zu einem fundamentalen Menschenrecht, das bei den Bürgern liege, daher sollten weder staatliche Stellen noch Journalisten und Medienunternehmer "consider that they own the news" (Parliamentary Assembly, 1993c). Die Arbeit der Medien bestehe vielmehr in der Vermittlung und ist insofern als ein Dienst am Bürger zu verstehen. Um diesen erbringen zu können, sollten bestimmte Voraussetzungen erfüllt sein, die sich jedoch nur zum Teil auf die journalistische Arbeit beziehen: Die Entschließung nennt innere Medienfreiheit sowie die rechtliche Absicherung und europaweite Harmonisierung von Gewissensklausel und Quellenschutz. Darüber hinaus betont die Versammlung abermals ihre Forderung nach Transparenz bei den Eigentumsverhältnissen auf dem Medienmarkt, damit sich das Publikum ein Bild von den ökonomischen Interessen der Unternehmer machen kann. Außerdem appelliert die Entschließung an die Medien, ihre Eigentümer und an die Journalisten, im Dienste des grundlegenden Rechts auf Information die wirtschaftlichen Interessen zurückzustellen und Information nicht als eine Ware zu verstehen; Nachrichten dürften nicht dazu dienen, die Publikumsreichweiten oder Werbeeinnahmen zu erhöhen. In ihrem vierten Abschnitt zur Funktion des Journalismus und seiner Ethik warnt die Entschließung davor, aus der Relevanz der Medien abzuleiten, sie repräsentierten die öffentliche Meinung oder sollten die spezifischen Aufgaben staatlicher Einrichtungen mit kulturellem oder erzieherischem Charakter wie etwa Schulen übernehmen. Das würde zu einer Mediokratie führen, obwohl Medien und Journalismus nicht als repräsentativ für die Bürgerinnen und Bürger gelten können, nicht den demokratischen Kontrollen unterliegen wie staatliche Institutionen und nicht über die Sachkenntnis verfügen wie die entsprechenden kulturellen und Bildungseinrichtungen. Daher dürfe der Journalismus wahre und objektive Informationen sowie Meinungsäußerungen nicht verändern oder sie für die Interessen der Medien ausnutzen, um öffentliche Meinung zu schaffen oder zu beeinflussen. Journalistisches Arbeiten leite seine Legitimität aus der Achtung vor dem individuellen Recht auf Information und aller demokratischen Werte ab. Aus diesem Grund finde investigativer Journalismus seine Grenzen in der Wahrhaftigkeit und Ehrlichkeit von Informationen und Meinungen; der Zweck heilige nicht die Mittel, Informationen müssten daher auf legalem und ethisch vertretbarem Weg beschafft werden. Spezieller sind die Mahnungen der Entschließung hinsichtlich der Unschuldsvermutung, dem Schutz der


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Privatsphäre sowie der Korrektur von falschen Informationen. In diesem letzten Punkt sieht die Versammlung die nationale Gesetzgebung gefordert, die entsprechende Sanktionen und gegebenenfalls Entschädigungen vorsehen sollte. Um den hohen inhaltlichen Anforderungen gerecht werden und unabhängig arbeiten zu können, müssten Journalisten eine angemessene Bezahlung erhalten, geeignete Arbeitsbedingungen vorfinden und eine der durch neue Technologien noch schwieriger gewordenen Tätigkeit entsprechende Ausbildung durchlaufen. Unabhängigkeit und Objektivität im Journalismus dürften nicht durch die Beziehungen zu Politik und Wirtschaft aufs Spiel gesetzt werden, und die Journalisten selbst sollen ihre Tätigkeit nicht dazu missbrauchen, Prestige oder persönlichen Einfluss zu erlangen. In einem separaten Abschnitt fordert die Entschließung dazu auf, Vereinbarungen über die Beziehung zwischen Redaktionen und Medieneigentümern zu treffen, die auch die Einrichtung von Redaktionsausschüssen beinhalten könnten. Wiederum allgemeiner gehalten sind die Erwartungen, die sich auf Spannungen und Konflikte sowie den besonderen Schutz von Kindern und Jugendlichen beziehen. Die Entschließung weist den Medien in diesem Zusammenhang die moralische Verpflichtung zur Verteidigung demokratischer Werte zu wie Achtung der Menschenwürde, Einsatz friedlicher Mittel zur Problemlösung und Ablehnung von Gewalt, Hassparolen und jeglicher Diskriminierung aufgrund von Kultur, Geschlecht oder Religion. Die Medien hätten eine wichtige Rolle in der Vorbeugung von Konflikten und der Unterstützung des gegenseitigen Verständnisses, von Toleranz und Vertrauen. Weil gerade das Fernsehen einen besonderen Einfluss auf Kinder und Jugendliche ausübt, sind Angebote zu vermeiden, die Gewalt verherrlichen, Geschlecht und Konsumdenken instrumentalisieren und absichtlich ungeeignete Ausdrücke verwenden. Abschließend setzt sich die Versammlung dafür ein, die Implementierung der von ihr in dieser Entschließung zusammengestellten Prinzipien Selbstkontrolleinrichtungen zu überlassen, denen Vertreter der Verleger, der Journalisten und der Mediennutzer sowie Wissenschaftler und Richter angehören sollten. Diese sollten ethische Grundsätze aufstellen und die Medien sich vorab zu deren Veröffentlichung verpflichten. (Vgl. Parliamentary Assembly, 1993c). Ein Jahr nach Vorlage der Entschließung zur Medienethik werden ethische Grundsätze für den Journalismus noch einmal Thema bei der vierten Ministerkonferenz zur Medienpolitik 1994 in Prag. Sie verabschiedet eine

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Entschließung zu den journalistischen Freiheiten und Menschenrechten, die geprägt ist von den Herausforderungen bei der Demokratisierung der Mediensysteme in den Transformationsstaaten, sich aber dennoch an alle Mitgliedstaaten richtet (vgl. 4th European Ministerial Conference..., 2006d). Die Prinzipien, die die Entschließung präsentiert, beziehen sich überwiegend auf die Rolle und Organisation der Medien insgesamt, betonen aber unter sieben und acht die Relevanz der Festschreibung ethischer Verhaltensregeln für den Journalismus sowie der Einrichtung von Selbstkontrolleinrichtungen. Wiederholt haben die Organe des Europarates eine umfassende Journalistenausbildung als notwendige Voraussetzung dafür herausgestellt, dass die Medien der ihnen zugedachten Rolle in der Demokratie nachkommen können, aber auch die damit verbundenen Pflichten respektieren. Entsprechende Forderungen finden sich in verschiedenen Empfehlungen und Entschließungen, das gilt insbesondere auch im Zusammenhang mit der Demokratisierung der Mediensysteme in den Transformationsstaaten. Durchgehend ist dabei zu erkennen, dass insbesondere dem praktischen Training von Journalisten großer Wert beigemessen wird. Erst 2007 jedoch verabschiedet die Parlamentarische Versammlung eine spezielle Empfehlung zur Ausbildung von Journalisten (Parliamentary Assembly, 2007i). Diese wurde entworfen vom Ausschuss für Kultur, Wissenschaft und Bildung, der zur Vorbereitung seines Berichts ein Seminar veranstaltete, dessen Ergebnisse in einem Anhang zu dem Bericht zusammengefasst sind (Parliamentary Assembly, 2007b). Anlass für die Empfehlung sind die Herausforderungen, denen sich Medien und Journalismus gegenüber sehen durch den Übergang von totalitären zu demokratischen Systemen in den europäischen Staaten, durch die technologische Entwicklung aufgrund der Digitalisierung sowie als Folge der Globalisierung der Medienmärkte ebenso wie der journalistischen Tätigkeit. Die Versammlung verweist auf ihr eigenes Engagement durch Unterstützung und Zusammenarbeit in der Mediengesetzgebung ebenso wie bei der praktischen Ausbildung von Journalistinnen und Journalisten. Dazu gehören auch die Aktivitäten, die der Europarat zusammen mit der Europäischen Kommission betreibt, sowie ein Netzwerk von unabhängigen Instituten für politische Studien, die unter anderem auch Journalisten das europäische Projekt und seine Werte nahebringen sollen. Für die Zukunft empfiehlt die Versammlung die Intensivierung der Zusammenarbeit im Bereich der Medien mit den nicht-europäischen Mittelmeeranrainerstaaten.


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Bezogen auf die Ausbildung von Journalisten begrüßt die Versammlung die Angebote von vielen Medienunternehmen und Berufsorganisationen, stellt aber fest, dass nicht alle Medienunternehmen in Europa Ausbildungsmöglichkeiten haben und Hochschulen, die entsprechende Studiengänge anbieten, meist keine ausreichende praktische Ausbildung gewährleisten können. Die Versammlung fordert daher die Schaffung spezialisierter Angebote für die berufliche Aus- und Weiterbildung von Journalisten. Sie empfiehlt dem Ministerkomitee, die Mitgliedstaaten aufzufordern, solche Programme – möglichst in Zusammenarbeit mit den Medien und den Berufsorganisationen – zu unterstützen. Das Ministerkomitee solle außerdem in Kooperation mit Universitäten die Einrichtung von Lehrstühlen für die Medienausbildung in Erwägung ziehen, die durch freiwillige Unterstützung von Regierungen und Medienunternehmen finanziert werden könnten, sowie die Etablierung eines europäischen Netzwerkes von Ausbildungseinrichtungen für Journalisten. Zudem schlägt die Versammlung vor, den europaweiten Austausch von Journalisten zu unterstützen, um europäische Standards und das gegenseitige Verständnis zu fördern, sowie eine Konferenz zur Journalistenausbildung in Europa und dem Mittelmeerraum zu organisieren. Gewissermaßen in eigener Sache teilt die Versammlung in der Empfehlung ihren Beschluss mit, die Parlamente der Mitgliedstaaten bei der Einrichtung von Abteilungen zu unterstützen, die für die Beziehungen zu den Medien zuständig sind, um so die Transparenz der parlamentarischen Arbeit zu gewährleisten und auch die Berichterstattung über die Arbeit der Parlamente zu verbessern. (Vgl. Parliamentary Assembly, 2007i) Im Dienste von Medienfreiheit und des Anspruchs der Bürgerinnen und Bürger auf bestmögliche Information erhalten Journalisten Sonderrechte, die über die mit der Meinungsäußerungsfreiheit garantierten Rechte hinausgehen bzw. dieses ergänzen. Dazu gehört insbesondere der Quellenschutz, das heißt das Recht von Journalisten und anderen am medialen Produktionsprozess Beteiligten, ihre Informationsquellen geheim zu halten. Der Quellenschutz gehört zu den wesentlichen Bedingungen für investigativen Journalismus, dessen wichtige Rolle die Organe des Europarates verschiedentlich betont haben; 2007 hat das Ministerkomitee schließlich eine Erklärung zum Schutz und zur Förderung des investigativen Journalismus vorgelegt (Committee of Ministers, 2007b). Den Quellenschutz hat die vierte Ministerkonferenz zur Medienpolitik 1994 zusammen mit dem freien Berufszugang für Journalisten, der Unab-

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hängigkeit von politischer Macht und anderen Interessengruppen sowie dem Zugang zu Informationen bei staatlichen Stellen als Voraussetzung dafür bezeichnet, dass der Journalismus seinen Beitrag zum Erhalt und zur Entwicklung einer echten Demokratie leisten kann (4th European Ministerial Conference..., 2006d). Dieselbe Entschließung bezeichnet den Quellenschutz aber zugleich als eine Pflicht von Journalisten, die aus diesem Grund auch in Verhaltensrichtlinien für den Journalismus enthalten sei. Der bei der Ministerkonferenz ebenfalls verabschiedete Aktionsplan stellt außerdem eine international vergleichende Untersuchung von gesetzlichen Regelungen zum Quellenschutz in Aussicht (4th European Ministerial Conference..., 2006a). Im Fall Goodwin bekräftigt auch der EGMR im März 1996 die Relevanz des Quellenschutzes für das journalistische Arbeiten und bezeichnet ihn als eine Grundbedingung für die Pressefreiheit (European Court of Human Rights; vgl. auch Freedom of Expression, 2007, S. 17). In diesem Fall hatte sich ein britischer Journalist trotz entsprechender gerichtlicher Entscheidungen und der Bestätigung durch das britische Oberhaus geweigert, die Quelle von telefonisch übermittelten Informationen über finanzielle Schwierigkeiten eines Unternehmens preiszugeben. Der Journalist war daraufhin zu einer Geldstrafe verurteilt worden. Der EGMR befand jedoch hier auf eine Verletzung von Artikel 10 EMRK. Im März 2000 verabschiedet das Ministerkomitee eine Empfehlung zum 'Recht von Journalisten, ihre Quellen nicht offen zu legen' (Committee of Ministers, 2000b), die den Quellenschutz als eine grundlegende Voraussetzung für die journalistische Arbeit, die journalistische Freiheit und die Medienfreiheit insgesamt bezeichnet. Das Ministerkomitee empfiehlt den Mitgliedstaaten, den Quellenschutz in die nationale Gesetzgebung aufzunehmen und dabei die Grundsätze zu berücksichtigen, die im Anhang der Empfehlung zusammengefasst sind. Diese weisen Journalisten ein Recht auf Geheimhaltung ihrer Quellen zu, erweitern dieses aber auch auf andere Personen im medialen Produktionsumfeld. Noch umfangreicher sind die Vorgaben der Empfehlung dazu, unter welchen Bedingungen eventuell eine Aufhebung des Quellenschutzes erfolgen könnte und welche Schritte Polizei und Justiz in einem solchen Fall gehen sollten. Die Grenzen für den Quellenschutz orientieren sich im wesentlichen an den Kriterien, die der EGMR in der Auslegung von Artikel 10 Absatz 2 EMRK erarbeitet hat. Die große Bedeutung, die der Europarat dem journalistischen Quellenschutz zuweist, erhält noch einmal Bestätigung durch ein Urteil des EGMR


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im November 2007 (European Court of Human Rights, 2007). In dem Fall ging es um einen niederländischen Journalisten, der sich geweigert hatte, seine Informationsquelle im Zusammenhang mit Ermittlungen zum Waffenhandel zu nennen und daher in Beugehaft genommen worden war. Der EGMR, der in seinem Urteil auch die Empfehlung des Ministerkomitees aus dem Jahr 2000 zitiert, bekräftigt, dass der Quellenschutz eine Grundbedingung für die Pressefreiheit darstellt und die Watchdog-Rolle der Presse gefährdet würde, wenn Informanten sich nicht mehr auf diesen Schutz verlassen könnten. Das Gericht sah in diesem Fall keine übergeordnete Notwendigkeit für die Aufhebung des Quellenschutzes und befand daher auf Verstoß gegen Artikel 10 EMRK durch die Niederlande. Das Ministerkomitee selbst verabschiedet im Herbst 2007 eine Erklärung 'zum Schutz und zur Förderung von investigativem Journalismus' (Committee of Ministers, 2007b). Aktueller Anlass für die Erklärung sind offensichtlich die Probleme für den unabhängigen Journalismus in den noch nicht voll entwickelten Demokratien sowie Beschränkungen für die Medien in Krisenzeiten. Das Ministerkomitee ruft dann auch die Mitgliedstaaten dazu auf, den investigativen Journalismus zu schützen und zu unterstützen, die persönliche Sicherheit und die Freizügigkeit aller Medientätigen sicher zu stellen sowie den Quellenschutz zu gewährleisten. Die Erklärung warnt davor, unverhältnismäßige finanzielle Strafen, Freiheitsberaubung, Beschränkungen der Berufsausübung sowie Beschlagnahmen und Durchsuchungen zu missbrauchen, um diejenigen, die für die Medien arbeiten, und insbesondere investigativ arbeitende Journalisten einzuschüchtern. Wie die Rechtsprechung des EGMR zu Artikel 10 EMRK gezeigt habe, sollten entsprechende gesetzliche Regelungen nicht nur die Freiheit der Veröffentlichung, sondern auch die Freiheit der Recherche sichern, denn diese sei eine notwendige Bedingung für den investigativen Journalismus. Daneben verweist die Erklärung auf besorgniserregende Entwicklungen, die den Journalismus insgesamt, besonders aber den investigativen Journalismus gefährden. Dazu gehöre ein deutlicher Trend zu Beschränkungen der Meinungsäußerungsund Informationsfreiheit unter dem Vorwand der öffentlichen Sicherheit und der Bekämpfung des Terrorismus, außerdem Anklagen von Journalisten, die Informationen erhalten oder an die Öffentlichkeit gebracht haben, die staatliche Stellen ohne guten Grund nicht veröffentlicht haben wollten, ungerechtfertigte Überwachungen von Journalisten sowie rechtliche Maß-

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nahmen, die den Schutz von Informanten beschränken oder sogar aufheben. (Vgl. Committee of Ministers, 2007b) Ethische Grundsätze für die Medien bleiben für die Gremien des Europarates ein dauerhaft aktuelles Thema. Die Diskussion geschieht jedoch kaum mehr in der Fokussierung und in der Breite, wie sie die Entschließung der Versammlung von 1993 abdeckt, sondern sie verbindet sich zum einen mit den Aktivitäten in der Folge der politischen Entwicklungen und der Demokratisierung der Mediensysteme in den mittelund osteuropäischen Ländern und ist andererseits geprägt von dem Krieg im zerfallenden Jugoslawien, der die journalistischen Arbeitsbedingungen in Konfliktgebieten auf die Tagesordnung setzt. Die ethnischen und religiösen Auseinandersetzungen in und zwischen den ehemaligen jugoslawischen Teilrepubliken sowie schließlich 9/11 und die Folgen veranlassen den Europarat, sich zum Umgang der Medien mit dem Terrorismus und den Religionen zu äußern. Am 3. Mai 1996, dem World Press Freedom Day, verabschiedet das Ministerkomitee eine Erklärung und eine Empfehlung zum Schutz von Journalisten in Konflikt- und Spannungsgebieten (Committee of Ministers, 1996a; b). Die Erklärung verurteilt die wachsende Zahl ermordeter oder verschwundener Journalisten und andere Angriffe auf Journalisten, die zugleich einen Angriff auf die freie und ungehinderte Berufsausübung darstellen. Daher appelliert das Ministerkomitee an alle Staaten und insbesondere die Mitgliedstaaten des Europarates, das individuelle und allgemeine Recht auf Information über alle Angelegenheiten von öffentlichem Interesse anzuerkennen; gerade in Konflikt- und Spannungssituationen sei es wichtig, dass sich jeder ein Bild von den Aktivitäten des Staates oder anderer Beteiligter machen kann. Die Regierungen der Europaratsstaaten hätten sich dazu bekannt, den Schutz von Journalisten durch das Internationale Völkerrecht, die EMRK und andere internationale Menschenrechtsinstrumente zu respektieren (Committee of Ministers, 1996a). Dazu verweist das Ministerkomitee auf seine Empfehlung, die den Regierungen der Mitgliedstaaten in ihrem Anhang zwölf grundlegende Prinzipien zum Schutz von Journalisten nahelegt. Diese beziehen sich auf die körperliche Sicherheit von Journalisten, ihre Arbeitsbedingungen in Krisengebieten und geben den Mitgliedstaaten auf, Angriffe auf Journalisten in ihrem Land zu untersuchen und Verantwortliche zur Rechenschaft zu ziehen. Das Ministerkomitee – ebenso wie später auch weitere Stellungnahmen der Organe des Europarates – betont, dass etwaige Beschränkungen nur tragbar sind, wenn sie den Kriterien ent-


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sprechen, die sich aus Artikel 10 EMRK ableiten: Sie müssen gesetzlich festgeschrieben und eindeutig formuliert sein, sie müssen einem legitimen Zweck dienen und sie müssen in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sein. (Committee of Ministers, 1996b) Zwei Empfehlungen des Ministerkomitees von Oktober 1997 nehmen ebenfalls Bezug auf die sich verschärfenden ethnischen und religiösen Spannungen und zunehmende Fremdenfeindlichkeit in den europäischen Staaten. Die für beide gemeinsame Begründung (Committee of Ministers, 1997a) beruft sich auf den Gipfel der Staats- und Regierungschefs 1993 in Wien, der in seiner Wiener Erklärung bekräftigt hatte, jede Form des Rassismus, der Fremdenfeindlichkeit, des Antisemitismus und der Intoleranz bekämpfen zu wollen. Entsprechende Maßnahmen kündigten eine im Anhang beigefügte Erklärung sowie ein Aktionsplan an (vgl. Committee of Ministers, 1993). Bereits die vierte Ministerkonferenz für Medienpolitik 1994 hatte diese in ihrer Entschließung zu journalistischen Freiheiten und Menschenrechten aufgegriffen (vgl. Committee of Ministers, 2006d). Die erste daran anknüpfende Empfehlung von 1997 bezieht sich auf "hate speech", und zwar insbesondere solche, die die Medien verbreiten. Hate speech definiert die Empfehlung als jede Äußerung, die Rassismus, Fremdenfeindlichkeit, Antisemitismus oder andere aus Intoleranz erwachsenden Formen des Hasses, wie er in aggressivem Nationalismus und Ethnozentrismus, in Diskriminierung und Feindseligkeit gegenüber Minderheiten, Migranten und Personen mit Migrationshintergrund zum Ausdruck kommt, verbreitet, anstachelt, unterstützt oder rechtfertigt. Das Ministerkomitee wendet sich mit dieser Erklärung an die Regierungen der Mitgliedstaaten und fordert diese auf, ihre rechtlichen Möglichkeiten zu überprüfen bzw. rechtliche Maßnahmen zu ergreifen, um solchen Entwicklungen entgegenzutreten. Der Anhang der Empfehlung listet sieben Grundsätze auf, die dafür als Richtlinien dienen sollen, wobei sich zwei speziell auf die Medien beziehen. Prinzip sechs betont einerseits die Rolle der Medien in der Darlegung, Analyse und der Erklärung der Umstände sowie der Ursachen von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit und andererseits das Recht der Öffentlichkeit auf entsprechende Information. Dafür sollten das nationale Recht und die Rechtspraxis klar differenzieren nach der Urheberschaft von solchen Äußerungen und der Verantwortung der Medien, die solche Äußerungen im Rahmen ihrer Informationsaufgabe verbreiten. Prinzip sieben warnt jedoch vor leichtfertigen Beschränkungen der Meinungsäußerungs- und

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Medienfreiheit und betont, dass Artikel 10 EMRK auch die Berichterstattung über Rassismus, Fremdenfeindlichkeit, Antisemitismus oder andere Formen der Intoleranz schützt und dass jegliche Einschränkungen den aus der Interpretation von Artikel 10 Absatz 2 EMRK abgeleiteten Kriterien entsprechen und die Rechtsprechung des EGMR berücksichtigen müssen. Die Achtung der journalistischen Freiheiten bedeute auch, dass es weder Sache der Gerichte noch der staatlichen Institutionen ist, den Medien ihre Vorstellungen von der Art der Berichterstattung aufzudrücken. (Vgl. Committee of Ministers, 1997d) Die Empfehlung des Ministerkomitees 'zu den Medien und zur Förderung einer Kultur der Toleranz' (Committee of Ministers, 1997e) entwirft einen sechs Punkte umfassenden Aktionsplan, den die Regierungen der Mitgliedstaaten den Medienunternehmen, Aufsichtsinstitutionen, Selbstkontroll- und Ausbildungseinrichtungen des Medienbereichs nahelegen sollen. Im wesentlichen handelt es sich dabei um Maßnahmen zur Sensibilisierung für die Problematik jedweder Formen von Intoleranz und des Umgangs damit in der Berichterstattung. Neben den redaktionellen Angeboten berücksichtigt die Empfehlung auch die Werbung und vermerkt dazu, dass manche Länder Richtlinien erlassen hätten, die Diskriminierung untersagen, und manche Medienunternehmen Werbung ablehnen, die kulturelle, religiöse oder ethnische Unterschiede in negativer Weise darstellen und Stereotypen verstärken. Auf diese Empfehlungen von 1997 bezieht sich wiederum eine Erklärung des Ministerkomitees aus dem Jahr 2005 zur 'Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit der Medien im Zusammenhang mit dem Kampf gegen den Terrorismus' (Committee of Ministers, 2005a). Wiewohl das Ministerkomitee den Terrorismus und die damit verbundene Bedrohung von Menschenrechten und Demokratie verurteilt, warnt es abermals davor, den Terrorismus zum Anlass zu nehmen, um die Menschenrechte und speziell die Arbeit der Medien einzuschränken. An die Medien gewandt, ruft die Erklärung dazu auf, selbstregulatorische Maßnahmen einzuführen oder so zu ergänzen, dass sie geeignet sind, den ethischen Problemen, die mit der Berichterstattung über terroristische Akte einhergehen, zu begegnen. Zugleich wendet sich die Erklärung gegen die Selbstzensur, weil diese das Recht der Öffentlichkeit auf Information und damit die Meinungsbildung beschneiden würde.


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Letzteres ist auch ein zentraler Punkt in zwei Entschließungen der Parlamentarischen Versammlung aus dem Jahr 2005. Im April legt die Versammlung ihre Entschließung zur 'Pressefreiheit und zu den journalistischen Arbeitsbedingungen in Konfliktgebieten' vor (Parliamentary Assembly, 2005f). Ihr aktueller Anlass sind vor allem die Entführungen von Mitarbeitern der Medien im Irak (Parliamentary Assembly, 2005a). Im Juni 2005 folgt eine Entschließung zu 'Medien und Terrorismus' (Parliamentary Assembly, 2005d). Ebenso wie zuvor das Ministerkomitee betont die Versammlung die Notwendigkeit, dass die Medien gerade in Konfliktsituationen ausreichend Informationen zur Verfügung stellen, und verbindet das mit einem Appell an die Mitglied- und Beobachterstaaten, die Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit zu achten, die Arbeitsbedingungen der Medien und die Sicherheit von Journalisten zu gewährleisten und den Kampf gegen des Terrorismus nicht als Vorwand für Beschränkungen der Grundrechte und -freiheiten zu benutzen (Parliamentary Assembly, 2005d; f). Die Empfehlung, mit der die Versammlung ihre Entschließung an das Ministerkomitee übergibt, schlägt außerdem vor, die Freiheit der Medien und die Arbeitsbedingungen von Journalisten in denjenigen Mitgliedstaaten, in denen Konflikte ausgetragen werden, einem Monitoring zu unterziehen. Die Versammlung empfiehlt, bei dieser Problematik mit den Vereinten Nationen, insbesondere mit deren Menschenrechtskommission oder der UNESCO, zusammenzuarbeiten, dabei aber den europäischen Standards im Sinne der EMRK und anderer dafür relevanter Gesetzestexte des Europarates zu folgen (vgl. Parliamentary Assembly, 2005c). Das Ministerkomitee verweist in seiner Antwort an die Versammlung (Committee of Ministers, 2005b) auf die siebte Ministerkonferenz zur Medienpolitik im März 2005, die sich in einer Entschließung ebenfalls mit der Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit in Krisenzeiten befasst und in ihrem Aktionsplan ihrerseits entsprechende Maßnahmen vorgeschlagen hatte (7th European Ministerial Conference on Mass Media Policy, 2006c; a). Allen von Ministerkomitee und Parlamentarischer Versammlung seit Mitte der neunziger Jahre vorgelegten Erklärungen und Entschließungen zur Rolle der Medien in Kriegs- und Konfliktsituationen gemeinsam ist die Sorge, dass die gewalttätigen Auseinandersetzungen und der Kampf gegen den Terrorismus die Menschenrechte, insbesondere die Freiheit der Medien und das Recht auf Information, kompromittieren könnten. Vor diesem Hintergrund setzen sie sich dafür ein, Berichterstattern solche Bedingungen zu

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gewährleisten, die ihre persönliche Sicherheit und ihre Arbeit nicht gefährden. Dazu gehört aber immer auch der Appell an die Journalisten und Medienunternehmen, die Rechte von Betroffenen zu respektieren und für ökonomische Interessen auszunutzen. Darüber hinaus gehen Erwartungen an die Medien, in ihrer Berichterstattung und durch deren Aufmachung Gewalt nicht zu unterstützen, sondern sich vielmehr auch aktiv für Toleranz und gegenseitiges Verständnis einzusetzen. Entsprechende Vorschläge beziehen sich auf die Selbstkontrolle und die ethische Verantwortung aller im Medienbereich Tätigen. In diese Richtung zielen dann auch eine Entschließung der Parlamentarischen Versammlung von 2006 zur 'Meinungsäußerungsfreiheit und der Achtung religiöser Überzeugungen' (Parliamentary Assembly, 2006d) und eine Empfehlung von 2007 zu 'Blasphemie und religiös begründeten Verunglimpfungen' (Parliamentary Assembly, 2007k). Die Entschließung vom Juni 2006 bezieht sich aktuell auf die Reaktionen, die die Veröffentlichung der dänischen Mohammed-Karikaturen im Jahr zuvor hervorgerufen hatte. Die finnische Berichterstatterin des Ausschusses für Kultur, Wissenschaft und Bildung, der die Entschließung entworfen hatte, verweist in der Begründung darauf, dass die erste Initiative dazu bereits zustande gekommen war, bevor die Auseinandersetzungen um die dänischen Karikaturen das Spannungsverhältnis von Meinungsäußerungsfreiheit und dem Respekt gegenüber religiösen Überzeugungen auf die Tagesordnung brachten (Parliamentary Assembly, 2006a). Auch das Ministerkomitee hatte mit seinen Empfehlungen von 1997 zu den Medien und der Förderung einer Kultur der Toleranz sowie zu Verunglimpfungen (Committee of Ministers, 1997d; e) diese Problematik schon einmal aufgegriffen. Die Position, die die Entschließung der Versammlung von 2006, einnimmt, ist eindeutig: Während sie zwar unterschiedliche Sensibilitäten bezüglich religiöser Überzeugungen anerkennt und in dieser Sache Staaten auch eine weiteren Beurteilungsspielraum (margin of appreciation) hinsichtlich möglicher Beschränkungen einräumt, spricht sie sich gegen eine weitere Einschränkung der Meinungsäußerungsfreiheit aus, wirbt aber zugleich für eine medienethische Diskussion im Rahmen der Selbstkontrolle, um Provokationen von religiösen und ethnischen Gruppen vorzubeugen (vgl. Parliamentary Assembly, 2006d). Wie schon in der Entschließung von 2006 angekündigt, greift die Versammlung diese Diskussion erneut auf, nachdem sie einen Bericht über die gesetzlichen Regelungen zum Verhältnis von Meinungsäußerungs- und Ge-


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danken-, Gewissens- und Religionsfreiheit (Artikel 9 EMRK) in den Mitgliedstaaten hat erstellen lassen. Bereits ein Jahr später verabschiedet sie eine Empfehlung zu 'Blasphemie, religiös motivierten Beleidigungen und Verunglimpfungen' (Parliamentary Assembly, 2007k). Ebenso wie andere Stellungnahmen in diesem Zusammenhang erinnert auch diese Empfehlung an die Ausführungen des EGMR im Handyside-Fall, der betont hatte, dass die Meinungsäußerungsfreiheit nicht nur für positiv aufgenommene Äußerungen gilt, sondern auch für solche, die den Staat oder eine Gruppe der Bevölkerung schockieren, angreifen oder stören könnten. Insofern spricht sich die Versammlung auch dafür aus, Blasphemie nicht als eine Straftat zu behandeln. Im Sinne von Absatz 2 Artikel 10 EMRK sollten Äußerungen zu religiösen Angelegenheiten nur bestraft werden, wenn sie die öffentliche Ordnung absichtlich und schwerwiegend stören und zu öffentlicher Gewalt aufrufen. Das Ministerkomitee ruft die Empfehlung dazu auf sicher zu stellen, dass nationales Recht und die Rechtspraxis eine offene Debatte über religiöse Angelegenheiten erlauben, solche Äußerungen bestrafen, die zu religiös motiviertem Hass, Diskriminierung und Gewalt gegenüber Personen oder Gruppen aufrufen, sowie religiös begründeten Handlungen vorbeugen, die die öffentliche Ordnung stören und zu öffentlicher Gewalt aufrufen. Das Ministerkomitee sollte sich auch dafür einsetzen, dass nationale Gesetze Blasphemie nicht weiter kriminalisieren. Um die Realisierung dieser Vorgaben zu erleichtern und um Verständnis und Toleranz unter Kindern und Jugendlichen verschiedener Glaubensrichtungen zu fördern, solle das Ministerkomitee praktische Richtlinien für die Justiz- und die Bildungsministerien der Mitgliedstaaten erarbeiten. (Vgl. Parliamentary Assembly, 2007k) Die Antwort des Ministerkomitees (vgl. Parliamentary Assembly, 2008c), die sich auf diese Empfehlung der Versammlung und eine andere zu 'Staat, Religion, Säkularismus und Menschenrechte' bezieht, fällt insofern zurückhaltend aus, als sie das Prinzip der Trennung von Staat und Kirche betont und daher den Dialog zwischen verschiedenen Glaubensrichtungen nicht in der unmittelbaren Zuständigkeit von Staaten oder des Europarates sieht. Das Ministerkomitee verweist daher auf vielfältige Aktivitäten insbesondere im Bildungssektor, die den interkulturellen Dialog fördern sollen. Wegen fortgesetzter Angriffe auf das Leben von Journalisten und die Meinungsäußerungsfreiheit auch in Mitgliedstaaten des Europarates verabschiedet die Parlamentarische Versammlung im Januar 2007 abermals eine Entschließung zu den 'Bedrohungen des Lebens und der Meinungsäuße-

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rungsfreiheit von Journalisten' (Parliamentary Assembly, 2007m). Namentlich führt sie unter anderem die Morde an Anna Politkovskaya in Russland und Hrant Drink in der Türkei und Angriffe auf Journalisten in der Ukraine, Aserbaidschan, Moldawien an sowie Todesdrohungen gegen Journalisten in anderen Ländern. Die Begründung der Entschließung in dem vorbereitenden Bericht des Ausschusses für Kultur, Wissenschaft und Bildung geht insbesondere auf die Verletzungen der Medienfreiheit in Russland ein, nennt aber auch zahlreiche Ereignisse in anderen Ländern und listet mehrere Fälle von religiös motivierten Todesdrohungen auf. Mit Blick auf die Situation in Russland beklagt der Bericht, dass das Ministerkomitee das Monitoring entgegen den Appellen der Versammlung eingestellt habe (Parliamentary Assembly, 2007a). Mit ihrer Entschließung (vgl. Parliamentary Assembly, 2007m) ruft die Versammlung insbesondere die nationalen Parlamente dazu auf, die Untersuchung der Verbrechen zu überwachen und die Behörden für Versäumnisse bei den Ermittlungen oder der Strafverfolgung verantwortlich zu machen, so zum Beispiel das russische Parlament im Fall des Mordes an Anna Politkovskaya. Ebenfalls an die Parlamente der Mitgliedstaaten gerichtet, spricht sich die Entschließung dafür aus, solche Gesetze aufzuheben, die die Meinungsäußerungsfreiheit unverhältnismäßig einschränken und dafür missbraucht werden, extremen Nationalismus und Intoleranz zu schüren, wie zum Beispiel der Artikel des türkischen Strafgesetzbuches zur 'Verunglimpfung des Türkentums'. Die Versammlung selbst beschließt, ein spezielles Monitoring einzuführen, um Angriffe auf das Leben und die Meinungsäußerungsfreiheit von Journalisten sowie die Fortschritte der nationalen Strafverfolgungsbehörden und der Parlamente bei der Untersuchung solcher Angriffe festzuhalten. Dem Ministerkomitee empfiehlt die Versammlung (vgl. Parliamentary Assembly, 2007h), den zuständigen Lenkungsausschuss anzuweisen, Richtlinien auszuarbeiten, die Polizei und Strafverfolgungsbehörden helfen können, Maßnahmen zum Schutz von solchen Journalisten zu entwickeln, die das Ziel von ernst zu nehmenden Bedrohungen geworden sind. Der Ministerausschuss solle außerdem ein Instrument entwickeln, um Angriffe auf Journalisten und andere ernste Bedrohungen der Medienfreiheit in Europa zu erfassen und daraus Empfehlungen abzuleiten, wie der Schutz von Journalisten und der Medienfreiheit zu verbessern ist. Im Herbst 2007 präsentiert das Ministerkomitee Richtlinien 'zum Schutz von Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit in Krisenzeiten' (Committee of Ministers, 2007c). Es nimmt hier vor allem Bezug auf seine


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eigene Empfehlung von 1996 'zum Schutz von Journalisten in Konflikt- und Spannungssituationen' (Committee of Ministers, 1996b), die entsprechende Entschließung der Siebten Europäischen Ministerkonferenz für Medienpolitik von 2005 (7th European Ministerial Conference on Mass Media Policy, 2006c) sowie die Entschließung und Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung zur 'Bedrohung von Leben und Meinungsäußerungsfreiheit von Journalisten' aus dem Jahr 2007 (Parliamentary Assembly, 2007h; m). Die vom Ministerkomitee vorgelegten Richtlinien beziehen sich auf die Arbeitsbedingungen von allen, die in irgendeiner Weise mit der Sammlung, Verarbeitung und Verbreitung von medialen Informationen befasst sind; ausdrücklich gehört dazu auch das unterstützende Personal wie etwa Fahrer oder Übersetzer. Sie mahnen Vorkehrungen für deren persönliche Sicherheit an, Garantien für die Freizügigkeit und den Zugang zu Informationen, den journalistischen Quellenschutz, gegen den Missbrauch der Verleumdungsgesetze sowie unnötige Beschränkungen der Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit und gegen Manipulationen der öffentlichen Meinung. Die Richtlinien betonen aber auch die Verantwortung der Medien, die sich höchsten ethischen Standards verpflichtet fühlen und zu einer Kultur der Toleranz im Sinne der Empfehlung des Ministerkomitees von 1997 beitragen sollten. (Vgl. Committee of Ministers, 2007c). In den letzten Jahren haben sich die Organe des Europarates verstärkt für die Entkriminalisierung von Verleumdungen (defamation) eingesetzt. Im Recht der Mitgliedstaaten finden sich verschiedenartige Regelungen zu Diffamierungen, außerdem zeigen sich Unterschiede in der Anwendung entsprechender Gesetze und in ihrer Abwägung mit der Meinungsäußerungsfreiheit (für eine Synopse mit Stand Februar 2003 vgl. Group of Specialists…, 2003; außerdem: Steering Committee on the Media…, 2006). Das türkische Strafrecht, insbesondere Artikel 301 des türkischen Strafgesetzbuches, der die Herabwürdigung der türkischen Nation, des türkischen Staats, der Institutionen des Staates und seiner Organe unter Strafe stellt, ist ein viel diskutiertes Beispiel für diese Problematik und wiederholt Gegenstand von Forderungen nach Reformen nicht nur von Seiten des Europarates, sondern auch der EU sowie des OSZE-Beauftragten für Medienfreiheit. 2007 verabschiedet die Parlamentarische Versammlung eine Empfehlung und eine Entschließung zur Entkriminalisierung von Diffamierungen (Parliamentary Assembly, 2007l, 2007o). Diese wurden vorbereitet durch einen umfangreichen Bericht des Ausschusses für Recht und Menschen-

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rechte, den dieser im Juni 2007 vorlegte (Parliamentary Assembly, 2007e). Dieser macht darauf aufmerksam, dass Verleumdungsgesetze zwar ein legitimes Ziel verfolgen, indem sie den Schutz der Reputation anderer Personen gewährleisten, Strafandrohungen aber einen "chilling effect" für die freie politische Debatte haben können. Der Missbrauch solcher Gesetze wirke für diejenigen wie ein Damoklesschwert, die von ihrer Meinungsäußerungsfreiheit Gebrauch machen wollen, und das gelte insbesondere für die Medien. Daher spricht sich der Ausschuss dafür aus, in dieser Sache klar Position zu beziehen und sich für die Abschaffung von Gefängnisstrafen und unverhältnismäßige Entschädigungen einzusetzen. Der Bericht beklagt die uneinheitliche Gesetzgebung in den Mitgliedstaaten, von denen die meisten Strafen bei Verleumdungen und auch Gefängnisstrafen vorsehen, letztere in der Praxis aber nur in wenigen Staaten auch verhängt werden. Allerdings nennt der Bericht auch mehrere Staaten beim Namen, die Verleumdungsgesetze nutzen, um die Medien einzuschüchtern. Die Parlamentarische Versammlung verabschiedet die vom Ausschuss für Recht und Menschenrechte entworfene Entschließung im Oktober 2007 (Parliamentary Assembly, 2007o). Sie beruft sich dabei unter anderem auf die Rechtsprechung des EGMR, der wiederholt betont hat, dass Artikel 10 EMRK die Meinungsäußerungsfreiheit nicht nur für Informationen und Ideen garantiert, die positiv empfunden werden, sondern auch für solche, die schockieren, verletzen oder beunruhigen können. Verleumdungsgesetze würden insofern ein legitimes Ziel verfolgen, als sie die Reputation und die Rechte anderer schützen sollen; die Versammlung ruft aber die Mitgliedstaaten auf, solche Gesetze nur mit äußerster Zurückhaltung anzuwenden, weil sie die Meinungsäußerungsfreiheit ernsthaft beeinträchtigen können. Daher müsste es Vorkehrungen geben, die denjenigen, denen Verleumdung zur Last gelegt wird, die Möglichkeit bieten, ihre Vorwürfe zu belegen, um einer strafrechtlichen Verurteilung zu entgehen. Außerdem sollten solche Äußerungen, die im öffentlichen Interesse gemacht wurden, auch wenn sie sich als falsch erweisen, nicht strafbar sein, sofern ihre Ungenauigkeit nicht wissentlich in Kauf genommen, sie ohne den Vorsatz, Schaden anzurichten, gemacht und sie sorgfältig recherchiert wurden. Die Entschließung verurteilt den Missbrauch von Verleumdungsgesetzen in mehreren Mitgliedstaaten, was als Versuch gelten könne, die Medien zum Schweigen zu bringen. Derartige Strategien, die zu Selbstzensur und einer zunehmenden Beschränkung des demokratischen Diskurses führen können,


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gebe es in Albanien, Aserbaidschan und in Russland. Verleumdungsgesetze, die Gefängnisstrafen vorsehen, die auch verhängt werden, gebe es zum Beispiel in der Türkei und in Aserbaidschan. Die Versammlung spricht sich dafür aus, Gefängnisstrafen für Diffamierungen abzuschaffen. Auch die Staaten, die in ihren Gesetzen solche Strafen vorsehen, in der Praxis aber nicht verhängen, sollten entsprechende Regelungen streichen, um anderen Staaten keinen Vorwand zu liefern, an Gefängnisstrafen festzuhalten. Sie verurteilt außerdem unverhältnismäßig hohe Entschädigungssummen in Verleumdungsfällen, weil auch das gegen die Meinungsäußerungsfreiheit verstoßen könne. Die Entschließung bekräftigt gleichzeitig, dass das journalistische Zeugnisverweigerungsrecht im öffentlichen Interesse liegt und Journalisten, denen Verleumdung zur Last gelegt wird, ihre Quellen nicht preisgeben müssen bzw. sie einem Verfahren zu ihrer Verteidigung Unterlagen vorlegen können, für die sie nicht angeben müssen, ob diese rechtmäßig beschafft wurden. Da aber auch ein Missbrauch der Meinungsäußerungsfreiheit gefährlich sein kann, müsse es möglich sein, diejenigen zu verfolgen, die zu Gewalt anstacheln, Revisionismus (negationism) und Rassenhass fördern und sich in einer Weise verhalten, die den Werten der EMRK widerspricht. (Vgl. Parliamentary Assembly, 2007o) An die Mitgliedstaaten gerichtet, ruft die Versammlung dazu auf, Gefängnisstrafen für Verleumdungen abzuschaffen, zu garantieren, dass es nicht zu Missbräuchen bei der Strafverfolgung im Zusammenhang mit Verleumdungen kommt, und in ihrer Gesetzgebung 'Diffamierung' präziser zu definieren, um einen willkürlichen Umgang mit den Gesetzen zu verhindern, und sicher zu stellen, dass das Zivilrecht die Würde derjenigen wirkungsvoll schützt, die von Verleumdungen betroffen sind. Einen besonderen Schutz für 'public figures' dürfe es nicht geben; spezielle Aufforderungen zur Änderung ihrer entsprechenden Gesetzgebung richtet die Versammlung in diesem Zusammenhang an die Türkei und an Frankreich. Wie schon in der Präambel der Entschließung ausgeführt und in Übereinstimmung mit einer entsprechenden Empfehlung der Europäischen Kommission, spricht sich die Parlamentarische Versammlung dafür aus, die öffentliche Anstachelung zu Gewalt, Hass oder Diskriminierung sowie die Bedrohung von Personen wegen ihrer Rasse, Hautfarbe, Sprache, Religion, Nationalität oder ihres ethnischen Ursprungs unter Strafe zu stellen. Lediglich die Anstache-

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lung zu Gewalt, Hassreden und die Förderung von Revisionismus sollten mit Gefängnisstrafen belegt werden. Die am gleichen Tag wie die Entschließung verabschiedete Empfehlung (Parliamentary Assembly, 2007l) fordert das Ministerkomitee auf, bei den Mitgliedstaaten darauf zu dringen, dass sie ihre Verleumdungsgesetze überprüfen und, wo notwendig, ändern, um sie in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des EGMR zu bringen. Das Ministerkomitee solle außerdem den Lenkungsausschuss für Medien und neue Kommunikationsdienste (CDMC) beauftragen, eine Empfehlung an die Mitgliedstaaten zu entwerfen, die detaillierte Regeln vorgibt, um den Missbrauch des Strafrechts zu unterbinden. Der CDMC solle außerdem in Zusammenarbeit mit dem Lenkungsausschuss für Menschenrechte (CDDH) die Empfehlung zu 'Hassreden' von 1997 überarbeiten und Richtlinien vorbereiten, die die neuere Rechtsprechung des EGMR berücksichtigen. Die Antwort des Ministerkomitees vom Juni 2008 (Parliamentary Assembly, 2008a) fällt zurückhaltend aus. Gestützt auf eine Stellungnahme des CDMC und mit Blick auf die Rechtsprechung des EGMR, bekräftigt das Ministerkomitee zwar die Relevanz der Problematik, hält es aber derzeit nicht für ratsam, eigens Regeln für den Umgang mit Verleumdungen zu entwerfen. Ebenso sieht das Ministerkomitee keine Notwendigkeit, seine Empfehlung von 1997 zu 'Hassreden' zu revidieren, sondern will ihr vielmehr zu besserer Sichtbarkeit in den Mitgliedstaaten verhelfen. Die Sicherung der Arbeitsbedingungen für Journalisten und anderen in den Medien Tätigen steht im Dienste der Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit und gehört daher zu den Schwerpunkten medienpolitischer Aktivitäten des Europarates. Im Sinne der Watchdog-Rolle, die der EGMR den Medien zugesprochen hat und die immer wieder in den Entschließungen und Empfehlungen der Organe des Europarates ihre Bekräftigung findet, gelten deren Bemühungen vorrangig der Ermöglichung von investigativem Journalismus und als einer dafür notwendigen Voraussetzung der Durchsetzung des Quellenschutzes. Seit der politischen Wende ab 1989 gilt hier den Transformationsstaaten besondere Aufmerksamkeit. Ebenso zieht sich der Einsatz um die Verankerung ethischer Standards im Journalismus, sehr wohl aber auch bei den Medieneigentümern und im Management, durch die Aktivitäten des Europarates. In diesem Zusammenhang setzt der Europarat vorrangig auf die Selbstkontrolle und macht sich für die Etablierung bzw. Konsolidierung entsprechender Einrichtungen stark. Das Bemü-


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hen um verantwortungsvollen Journalismus verbindet sich auch mit dem Blick auf die Journalistenausbildung, die der Europarat als einen Garanten für Qualität und zugleich ein Gegengewicht zum Kommerzialisierungsdruck in den Medien ansieht. Mit der zunehmenden Bedrohung von Journalistinnen und Journalisten durch Gewalt und Terror und die Sorge um die Sicherheit der Berichterstatter haben die Aktivitäten des Europarates schließlich einen neuen Schwerpunkt gefunden. 4.3 Spezifische Inhalte Empfehlungen und Entschließungen, die das journalistische Arbeiten zum Gegenstand haben, berühren in vielen Fällen auch die Inhalte der Medien. Darüber hinaus haben sich Ministerkomitee und Parlamentarische Versammlung verschiedentlich direkt auf die Inhalte der Berichterstattung bezogen. Die Sorge um die Wirkungen von Gewaltdarstellungen in den Medien und insbesondere ihr Einfluss auf Kinder und Jugendliche gehört vor allem seit der Ausbreitung des Fernsehens zu den Standardthemen nationaler und internationaler Organisationen. Während der Jugendschutz in Artikel 5 GG explizit als eine Schranke der Medienfreiheit aufgeführt ist, taucht er in Artikel 10 EMRK nicht auf. Die besondere Gewaltproblematik ließe sich allenfalls mit der Verhütung von Gewalttaten, was der zweite Absatz von Artikel 10 EMRK als möglichen Grund zur Einschränkung der Meinungsäußerungsfreiheit benennt, in Verbindung bringen. Im Zusammenhang mit einem Bericht zu "The press and the protection of youth", den das European Committee on Crime Problems als erste einer Reihe von Studien zum Einfluss der Medien auf Jugendliche erstellt hatte, verabschiedet das Ministerkomitee 1967 eine Entschließung unter dem selben Titel (Committee of Ministers, 1967). Es bleibt jedoch zunächst bei Appellen an die mediale Ethik. Eine Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung von 1983 zu den 'kulturellen und pädagogischen Mitteln, um Gewalt zu reduzieren' (Parliamentary Assembly, 1983) befasst sich mit Terrorismus, den Medien sowie dem Sport. Was die Medien angeht, zeigt sich die Versammlung insbesondere besorgt über Gewaltdarstellungen in den visuellen Medien, bezieht sich dabei neben Fernsehen, Video und Film explizit auch auf Werbung, Comics und Fotos und verweist auf kumulative Effekte bei kleinen Kindern und

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manchen Erwachsenen durch deren Nutzung. Da nationale Regelungen in Anbetracht der neuen grenzüberschreitenden Technologien nicht mehr praktikabel seien, ruft die Versammlung zu gemeinsamem Handeln der europäischen Staaten und der Rundfunkanbieter auf. An das Ministerkomitee gerichtet, empfiehlt die Versammlung, den Rundfunkanstalten aufzutragen, Verhaltenskodizes oder Richtlinien auszuarbeiten, die auch die Darstellung von Gewalt umfassen. Ähnliche Richtlinien solle es auch für den Film, gedruckte Medien, Video und andere visuelle Angebote geben. In jedem Mitgliedstaat solle es eine unabhängige Aufsicht durch Zuschauerorganisationen oder andere Gremien sowie eine öffentliche Rechenschaftspflicht der Medien geben. Die Versammlung regt weitere Forschung zu den Wirkungen der Medien an und möchte dieses Thema auch zum Gegenstand der Journalistenausbildung machen. In einer Empfehlung von 1984 (Parliamentary Assembly, 1984), die insbesondere Bezug nimmt auf ein Treffen der für Kultur zuständigen Minister in Berlin, beklagt die Parlamentarische Versammlung die zurückhaltende Reaktion des Ministerkomitees auf ihre Empfehlung von 1983. Vor dem Hintergrund der Entschließung der Kulturminister fordert die Versammlung das Ministerkomitee auf, seine Position zu überdenken, und betont abermals die Notwendigkeit, den Vertrieb von Videocassetten mit gewalttätigen oder brutalen Inhalten zu regulieren. Direkten Bezug auf ihre Empfehlung von 1983 nimmt die Parlamentarische Versammlung drei Jahre später in einer Empfehlung zu den 'Gefahren des Boxens' (Parliamentary Assembly, 1986), die unter anderem die Pflicht der Medien betont, die Öffentlichkeit über die möglichen schädlichen Wirkungen des Boxens zu informieren. 1989 greift der Ministerrat die Problematik von Gewaltdarstellungen in den Medien wieder auf und beschließt eine Empfehlung über 'Grundsätze zum Vertrieb von Videos mit gewalttätigem, brutalem oder pornographischem Inhalt' (Committee of Ministers, 1989). Diese enthält Grundsätze für den Vertrieb sowie Klassifikations- und Kontrollsysteme für Videos und fordert die Regierungen der Mitgliedstaaten auf, diese zu übernehmen und bei Verstößen gegen Vertriebsbeschränkungen spürbare Strafen vorzusehen. Relativ konkret wird das Ministerkomitee mit einer Empfehlung vom Oktober 1997, die sich auf Gewaltdarstellungen in den elektronischen Medien bezieht (Committee of Ministers, 1997c). Die Empfehlung präsentiert Richtlinien, die an die Verantwortung der Mitgliedstaaten und besonders Programmverantwortliche appellieren und Handlungsmöglichkeiten aufzei-


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gen, die vor allem auf Selbstkontrolle zielen. Ungewöhnlich ist jedoch, dass die Empfehlung in ihrem Anhang auch eine Liste von Kategorien mitliefert, die Programmverantwortlichen, Mitgliedern von Selbstkontrolleinrichtungen oder Aufsichtsinstanzen, Eltern und Gerichten dabei helfen sollen zu bestimmen, ob Gewaltdarstellungen gerechtfertigt sind oder nicht. Diese Kategorien beziehen sich auf fünf Dimensionen, nämlich 1. die Zielgruppe für ein Programm (z. B. Kinder) sowie der Zugang (frei – bezahlt), 2. den Programmtyp (Fernsehen, Radio usw.), 3. die Art der gezeigten Gewalt (z. B. physisch, verbal), 4. den Kontext (z. B. Information, Unterhaltung) sowie 5. die Darstellung von Gewalt (z. B. realistisch, lebensnah, aggressiv, positiv/negativ). In einer Empfehlung aus dem Jahr 2002 zum 'Schutz von Frauen vor Gewalt' nimmt sich das Ministerkomitee (Committee of Ministers, 2002b) speziell der Problematik in der Assoziation von Gewalt und Sex an. Darin fordert es die Mitgliedstaaten auf, ihre Medien dazu anzuhalten, stereotypisierte Darstellungen von Frauen und Männern und solche Programme, die Gewalt und Sex in Verbindung bringen, zu vermeiden und sich außerdem an Informationskampagnen über Gewalt gegen Frauen zu beteiligen. Medientätige sollten für die Problematik sensibilisiert werden; außerdem sollten Verhaltenskodizes ebenso wie Monitoring-Organisationen die Problematik berücksichtigen. Ebenfalls konkrete Empfehlungen kommen von der Parlamentarischen Versammlung hinsichtlich der Berücksichtigung spezifischer Bevölkerungsgruppen in den Medien, für die die Versammlung einerseits stereotype und abwertende Darstellungen beklagt und andererseits auf positive soziale Effekte baut. Vorbereitet durch einen Bericht ihres Ausschusses für die Gleichstellung von Frauen und Männern (Parliamentary Assembly, 2002a), verabschiedet die Versammlung 2002 eine Empfehlung zum Bild von Frauen in den Medien (Parliamentary Assembly, 2002c). Die Begründung, die der Ausschuss mit seinem Entwurf für die Empfehlung mitliefert, verweist darauf, dass zwar durchaus in einigen Ländern Fortschritte zu verzeichnen seien, die Darstellung von Frauen jedoch immer noch häufig negativ, stereotyp und sexistisch ausfalle. Dass das so ist, führt der Bericht vorrangig auf mangelnde Ausbildung von Journalisten und Medienmanagern sowie die Unterrepräsentanz von Frauen auf Entscheidungspositionen in den Medien zurück. Detailliert zählt der Bericht Maßnahmen auf, die verschiedene Länder unternommen haben, um die Situation zu verbessern; dabei schneiden

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vor allem die nordischen Staaten gut ab. Unter den Ländern, wo sich wenig bewegt oder sogar Rückschritte zu verzeichnen sind, taucht neben Österreich auch Deutschland auf. (Vgl. Parliamentary Assembly, 2002a) Die Empfehlung der Versammlung greift in ihrer Präambel die Klage über das häufig negative und stereotype Bild von Frauen in den Medien auf, das nicht mit den schnellen Veränderungen, die es für Frauen real gegeben hat, mitgehalten habe: Die Darstellung von Frauen verbinde sich mit der Privatsphäre, mit dem Haushalt und der Familie. Die Versammlung appelliert daher an die Regierungen der Mitgliedstaaten, Grundsätze gegen sexistische und stereotype Darstellungen von Frauen in den Medien durchzusetzen und weitere Gremien zu etablieren, die die Medienangebote beobachten, und den audiovisuellen Sektor zu überwachen. Sie fordert die Regierungen außerdem auf, Sexismus in ihrer Gesetzgebung ebenso zu behandeln und zu verurteilen wie Rassismus, ein Gesetz zur Gleichstellung von Frauen in den Medien einzuführen und Maßnahmen zur positiven Diskriminierung von Frauen oder Quotensysteme einzusetzen, um ein Gleichgewicht zwischen Frauen und Männern auf allen Entscheidungsebenen zu garantieren. (Vgl. Parliamentary Assembly, 2002c) Das Ministerkomitee bleibt in seiner Antwort (Parliamentary Assembly, 2002b), der auch eine kurze Stellungnahme seines Lenkungsausschusses für die Gleichstellung (CDEG) anhängt, allerdings eher zurückhaltend und betont die Verantwortung der Medien und ihrer Selbstkontrolleinrichtungen. Es verweist außerdem auf eine gerade verabschiedete Empfehlung zur Beteiligung von Frauen und Männern an politischen und öffentlichen Entscheidungsprozessen, die die Mitgliedstaaten auffordert, Ausbildungs- und Sensibilisierungsmaßnahmen für Medienschaffende hinsichtlich Gleichbehandlung und Stereotypisierung zu unterstützen und eine ausgewogene Berücksichtigung von Frauen und Männern bei Entscheidungspositionen in den Medien zu fördern. Obendrein habe auch die Fünfte Europäische Ministerkonferenz zur Gleichstellung von Frauen und Männern im Januar 2003 die Medien in einer Entschließung aufgefordert, auf Geschlecht, ethnische Zugehörigkeit oder Religion bezogene Stereotype zu vermeiden. 2010 wendet sich die Parlamentarische Versammlung abermals dieser Problematik zu und verabschiedet eine Entschließung und eine Empfehlung zum 'Kampf gegen sexistische Stereotype in den Medien' (Parliamentary Assembly, 2010e, f), die der Ausschuss für die Gleichstellung von Frauen und Männern vorbereitet hat. Der Bericht des Ausschusses fokussiert auf


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die Darstellung von Frauen in den Medien und begründet das zusammenfassend damit, dass "on television and in the print and electronic media, women are under-represented or victims of sexism. They are described or perceived as weak, vulnerable and dependent, confined to the role of mother, wife or sexual objects; women who succeed in the world of work are depicted as career-minded social climbers with 'masculine' qualities" (Parliamentary Assembly, 2010d). In ihrer Entschließung kritisiert die Versammlung das Fortbestehen sexistischer Geschlechterbilder, denen mit rechtlichen Maßnahmen oder Selbstkontrolle nur in seltenen Fällen zu begegnen sei. Sie warnt vor den 'verheerenden' Folgen solcher Darstellungen auf die öffentliche Meinungsbildung, besonders bei jungen Leuten, denn "they perpetuate a simplistic, immutable and caricatured image of women and men, legitimising everyday sexism and discriminatory practices and may facilitate or legitimise the use of gender-based violence. As such, sexist stereotypes are a means of discrimination" (Parliamentary Assembly, 2010e). Die Versammlung ruft daher die Mitgliedstaaten dazu auf, Kampagnen für die allgemeine Sensibilisierung gegenüber sexistischen Stereotypen zu fördern; Vorgaben in die Gleichstellungsgesetze aufzunehmen, die solche Stereotype bekämpfen; wirksame Selbstkontrolle sicher zu stellen; bei den Public Service-Medien Quoten oder andere Regelungen vorzusehen, die die Repräsentanz von Frauen erhöhen; und ein europäisches MonitoringSystem aufzubauen, das auch sexistische Werbung erfasst und dem Austausch von Best Practice-Beispielen dient. Die nationalen Parlamente fordert die Versammlung auf, sexistische Stereotype in den Medien mit rechtlichen Maßnahmen, die sexistische Bemerkungen, Anstachelung zu sexueller Gewalt und Diffamierungen unter Strafe stellen, zu bekämpfen und Einzelpersonen ebenso wie der Staatsanwaltschaft das entsprechende Vorgehen zu ermöglichen. Die Mitglieder von Parlamenten sollten sich selbst um eine geschlechterneutrale Sprache bemühen, sexistische Stereotype vermeiden und sich dafür einsetzen, dass weibliche Abgeordnete gleichen Zugang zu den Medien finden wie ihre männlichen Kollegen. Die Mitgliedstaaten ruft die Versammlung auf, solche Maßnahmen zu fördern, die die Sichtbarkeit und die Bedeutung von Frauen in den Medien erhöhen, und zwar durch systematische quantitative und qualitative Analysen zum Status und der Rolle von Frauen in den Medien; Erstellen von Listen mit Expertinnen, an die sich die Medien wenden können; die Einführung von Preisen für die Anerkennung derjenigen, die sich im Bemü-

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hen um Gleichstellung verdient machen; und durch den Aufbau von Think Tanks, die sich mit der Gleichstellung befassen und die Regulierungsinstitutionen beraten können. Den Medien selbst gibt die Versammlung auf, sich für eine ausgeglichene Repräsentanz von Frauen und Männern und eine nicht stereotypisierende Darstellung der Geschlechter einzusetzen und das Bewusstsein von Journalisten, Aufsichtsgremien und Selbstkontrollinstanzen für Fragen der Gleichstellung zu fördern. (Vgl. Parliamentary Assembly, 2010e) Die Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung vom gleichen Tag fordert den Ministerrat auf, einen Good Practice-Code für die Mitgliedstaaten aufzustellen, um sexistische Stereotype zu bekämpfen, und für die Medien ein Handbuch mit Strategien zur Vermeidung von Geschlechterstereotypen vorzulegen. Außerdem sollte ein zukünftiges Übereinkommen zur Vorbeugung und zur Bekämpfung von Gewalt gegenüber Frauen und von häuslicher Gewalt den Kampf gegen Geschlechterstereotypen als ein Mittel, um solcher Gewalt vorzubeugen und die Gleichstellung von Frauen und Männern durchzusetzen, aufnehmen. Schließlich bezieht sich die Versammlung auf ihre Empfehlung zur 'Achtung des Grundsatzes der Gleichheit der Geschlechter im Zivilrecht' aus dem Jahr 2007 und bekräftigt ihre Forderung an das Ministerkomitee, ein neues Protokoll zur EMRK, das die Gleichstellung der Geschlechter als Menschenrecht niederlegt, zu entwerfen. (Vgl. Parliamentary Assembly, 2010f) Fast noch eindringlicher als die Empfehlung der Versammlung zum Bild von Frauen in den Medien fallen 2007 eine Entschließung und eine Empfehlung zum Bild von Frauen in der Werbung aus (Parliamentary Assembly, 2007n; j). Auch diese hat der Ausschuss für Chancengleichheit vorbereitet, der sich in seinem Bericht (Parliamentary Assembly, 2007c) auf die Beiträge zu einem Hearing stützt, das er zu dieser Thematik im Mai 2006 in Paris veranstaltet hat. Zu oft, so heißt es in der Präambel der Entschließung, würden Frauen in der Werbung in Situationen gezeigt, die erniedrigend und entwürdigend oder sogar gewalttätig seien und einen Angriff auf die Menschenwürde darstellen. Fast immer handele es sich um Frauen, die in der Werbung als Konsumgegenstände oder Sexobjekte präsentiert werden. Auch wenn Fortschritte beim Bild von Frauen in den Medien und in der Werbung zu verzeichnen seien, überdauerten doch die negativen Bilder von Frauen, was zum Teil darauf zurückzuführen sei, dass viele europäische Staaten nicht über angemessene Gesetze verfügen und dass nationale Wer-


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bekodizes ignoriert werden oder nicht existieren. Die Versammlung schlägt den Mitgliedstaaten daher Maßnahmen in drei Bereichen vor, nämlich Regulierung, Selbstkontrolle durch Ethikcodes und Werberäte sowie Aus- und Weiterbildung für die Werbeberufe. Hinsichtlich der Regulierung ruft die Versammlung die Mitgliedstaaten dazu auf, das Fakultativprotokoll zum 1979 von der UN verabschiedeten Übereinkommen zur Abschaffung jeder Form von Diskriminierung der Frau (Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination against Women) zu unterzeichnen und über entsprechende Maßnahmen regelmäßig Bericht zu erstatten; dieses Protokoll erkennt die Zuständigkeit des 'Ausschusses zur Beseitigung der Diskriminierung der Frau' an und legt ein Verfahren fest, nach dem sich Einzelpersonen und Gruppen an diesen Ausschuss wenden können, wenn sie sich in ihren von dem Übereinkommen gesicherten Rechten verletzt sehen. Außerdem ruft die Entschließung dazu auf, den auf der Internationalen Frauenkonferenz 1995 in Peking aufgestellten Aktionsplan zu Frauen und Medien anzunehmen und jährlich über entsprechende Fortschritte zu berichten. (Vgl. Parliamentary Assembly, 2007n) Die Empfehlung, die die Entschließung der Versammlung begleitet, ruft das Ministerkomitee auf sicher zu stellen, dass alle Mitgliedstaaten die dort aufgestellten Grundsätze umsetzen; die Versammlung spricht sich außerdem dafür aus, einen internationalen Ausschuss einzurichten, der eine detaillierte Untersuchung der Darstellung von Frauen und Männern in der Werbung vornimmt, sowie auf dieser Grundlage einen europäischen Verhaltenskodex aufzustellen, der die in der Werbung Tätigen motiviert, solche Bilder zu präsentieren, die nicht diskriminierend sind und die Würde von Frauen und Männern respektieren. Schließlich schlägt die Versammlung dem Ministerkomitee vor, einen europäischen Preis für solche Werbung zu etablieren, die am wirkungsvollsten mit sexistischen Stereotypen bricht und die Gleichheit von Frauen und Männern fördert, und selbst Kampagnen durchzuführen, die die allgemeine Sensibilität für sexistische und gewalttätige Werbung verbessern. (Vgl. Parliamentary Assembly, 2007j) Während die Auseinandersetzung der Versammlung mit der Darstellung von Frauen in den Medien die Diskrepanz zu deren Rolle in der Gesellschaft zum Ausgangspunkt nimmt, setzt eine Empfehlung von 2006 zum 'Bild von Asylsuchenden, Migranten und Flüchtlingen in den Medien' (Parliamentary Assembly, 2006c) vor allem auf die Wirkungskraft medialer Darstellungen und zielt auf positive Sozialisationsleistungen. Diese Empfeh-

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lung wurde entworfen vom Ausschuss für Wanderbewegungen, Flüchtlingsund Bevölkerungsfragen (Parliamentary Assembly, 2006b), der in seinem Bericht auf die Integrationsleistungen abhebt, die angesichts von rund 33 Millionen Migranten in Europa zu erbringen sind, und dafür auch und besonders die Medien in die Verantwortung nehmen will. Ausführlich stellt der Bericht häufig verwendete Stereotype für Migranten generell und für bestimmte Gruppen von Migranten dar. Die daraus hervorgegangene Empfehlung, die an eine frühere Empfehlung der Versammlung zu 'Migranten, ethnischen Minderheiten und den Medien' (Parliamentary Assembly, 1995) anschließt und auf ihre Empfehlungen von 1997 zu 'Hassreden' und zu den Medien und der Förderung einer Kultur der Toleranz verweist, wendet sich an das Ministerkomitee, die Mitgliedstaaten und die Medien. Auch hier geht es wiederum um Maßnahmen auf der Ebene der Gesetzgebung, der Selbstkontrolle und der Ausbildung, um stereotype Darstellungen und Feindbilder zu vermeiden. Neben dem Aufruf an die Medien, Ethikcodes für die journalistische Arbeit zu formulieren und darin Richtlinien für den Umgang mit Migranten, Asylsuchenden und Flüchtlingen aufzunehmen, schlägt die Versammlung vor, Gewissensklauseln in die Verträge mit Journalisten aufzunehmen, die es ihnen erlauben, solche Aufträge abzulehnen, die ihren ethischen Grundsätzen widersprechen. Die Empfehlung regt außerdem an, von Flüchtlingen und Asylsuchenden Genehmigungen für solche Berichterstattung einzuholen, die sie in ihrem Status identifizieren würde, sowie davon abzusehen, den ethnischen Ursprung oder die Nationalität bei Festnahmen oder Verurteilungen zu nennen, wo diese Information unwichtig ist. An Mitgliedstaaten und Medien geht der Aufruf, Migranten und Flüchtlinge in Medienorganisationen zu beschäftigen und sie mit speziellen Ausbildungsprogrammen auf solche Tätigkeiten vorzubereiten. (Vgl. Parliamentary Assembly, 2006c) Wenngleich das Ministerkomitee in seiner Antwort (Parliamentary Assembly, 2007f) die Vorschläge der Versammlung gutheißt, plant es daraufhin keine neuen Schritte, sondern verweist auf zahlreiche Initiativen und Veranstaltungen, die sich der Problematik bereits angenommen hätten. Das Ministerkomitee bezieht sich dabei insbesondere auf die Arbeit der European Commission against Racism and Intolerance (ECRI), die mit der Vienna Declaration des ersten Gipfels der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten 1993 eingerichtet worden war und Monitoring-, Beratungs- und Informationsaufgaben innehat.


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Mit einer Erklärung und einer Empfehlung zur Berichterstattung über Strafverfahren hat das Ministerkomitee 2003 ebenfalls auf die Inhalte der Medien gerichtete Vorgaben gemacht (Committee of Ministers, 2003c; e). Es bezieht sich hier insbesondere auf das Spannungsverhältnis zwischen den Artikeln 6 (Recht auf ein faires Verfahren) und 8 (Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens) auf der einen sowie Artikel 10 EMRK auf der anderen Seite. Die Erklärung fordert von den Mitgliedstaaten, die spezielle Ausbildung von Journalisten über Recht und Gerichtsverfahren sowie Initiativen für die Selbstregulierung zu unterstützen. Medien und Journalisten mahnt das Ministerkomitee, in der Berichterstattung für Verdächtige und Angeklagte solange die Unschuldsvermutung gelten zu lassen, bis ein Gericht sie als schuldig befunden hat, sowie die Würde, die Sicherheit und das Recht auf Privatsphäre für Opfer, Kläger, Verdächtige, Angeklagte, Verurteilte und Zeugen ebenso wie ihrer Familien zu achten. Frühere Vergehen einer Person sollten nicht genannt werden, es sei denn, es besteht ein öffentliches Interesse daran. Die Einflussnahme auf polizeiliche Untersuchungen und Strafverfahren sei zu vermeiden und die Berichterstattung sollte keine Wertungen enthalten, die Fremdenfeindlichkeit, Diskriminierung oder Gewalt hervorrufen könnten. (Committee of Ministers, 2003c) In seiner Empfehlung zur Berichterstattung über Strafverfahren stellt das Ministerkomitee 18 Grundsätze auf, die es den Regierungen der Mitgliedstaaten zur Umsetzung in ihre eigene Gesetzgebung nahelegt und sie auffordert, diese Vorschläge insbesondere bei der Justiz und der Polizei bekannt zu machen. Diese Grundsätze wiederholen zum Teil die auch in der Erklärung beschworenen Prinzipien der Berichterstattung, geben aber außerdem eine Reihe von Empfehlungen für den Umgang von Gerichten mit den Medien wie die Zulassung von Journalisten zu öffentlichen Gerichtverhandlungen und Urteilsverkündungen bis hin zur Aufforderung, für Journalisten eine genügende Zahl von Sitzplätzen zur Verfügung zu stellen, oder die Unzulässigkeit von Live-Aufnahmen in Gerichtssälen, sofern diese nicht ausdrücklich zugelassen sind. (Vgl. Committee of Ministers, 2003e) Die schwierige Transformation der neuen Mitgliedstaaten aus Mittelund Osteuropa veranlasst das Ministerkomitee 1999 zu einer Empfehlung, die Vorgaben für die Berichterstattung und den Umgang der Medien mit Parteien und Kandidaten in Vorwahlzeiten macht (Committee of Ministers, 1999f). Die Begründung (Committee of Ministers, 1999a) verweist auf Vorarbeiten durch eine Expertengruppe, die die Integration der neuen Mitglied-

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staaten im Bereich der Medien unterstützen sollte und sich ab 1996 schließlich auch dem Thema Medien und Wahlen zuwandte. Die Grundsätze, die die Empfehlung des Ministerkomitees (Committee of Ministers, 1999f) den Mitgliedstaaten nahe legt, sollen Journalisten, Politikern und Gerichten als Richtlinien im Umfeld von Wahlen dienen und Journalisten zugleich Schutz vor politischem Druck zu Wahlkampfzeiten bieten. Die Empfehlung stellt Fairness, Ausgewogenheit und Objektivität als oberste Prinzipien der Wahlberichterstattung voran, die für Wahlen auf allen Ebenen und auch bei der Berichterstattung über Wahlen in anderen Ländern gelten sollen. Für die Printmedien sieht der Ministerrat keine Notwendigkeit einer irgendwie gearteten Regulierung, zumal es ihnen traditionell zugestanden werde, eine politische Richtung zu vertreten. Allerdings sollten diejenigen Printmedien, die sich in staatlicher Hand befinden, ausgewogen und neutral über Wahlen berichten und nicht bestimmte Parteien oder Kandidaten unterstützen. Sofern sie bezahlte Wahlanzeigen annehmen, sollten alle Parteien und Kandidaten, die Anzeigenraum kaufen wollen, in gleicher und nicht diskriminierender Weise behandelt werden. Für den Bereich des Rundfunks, und zwar sowohl den öffentlich-rechtlichen wie den privaten, und insbesondere für die Nachrichten- und andere aktuelle Programme setzt das Ministerkomitee zuerst auf Selbstregulierung und erst in zweiter Linie auf staatliche Maßnahmen, die die faire und ausgewogene Berichterstattung sicher stellen. Konkret wird die Empfehlung hinsichtlich freier und bezahlter Sendezeit für Wahlwerbung im Rundfunk. Das Ministerkomitee empfiehlt den Mitgliedstaaten die Aufnahme solcher Vorgaben in die rechtlichen Vorschriften für den Rundfunk zu prüfen, die den Parteien oder Kandidaten freie Sendezeit in Vorwahlzeiten gewähren. Wo kostenlos Zeit für die Wahlwerbung zur Verfügung gestellt wird, sollte das in gerechter Weise sowie nach transparenten und objektiven Kriterien geschehen. In denjenigen Ländern, die die Möglichkeit von bezahlter Wahlwerbung im Rundfunk einräumen, müsse diese für alle Wahlbewerber zu gleichen Bedingungen bestehen. Über entsprechende Vorgaben sei sicher zu stellen, dass das Publikum Wahlwerbung als solche erkennen kann. Bezogen auf Print- und Rundfunkmedien regt die Empfehlung einen "Day of reflection" an, das heißt, am Tag vor der Wahl keine Wahlwerbung mehr aufzunehmen, um der Wählerschaft Gelegenheit zu geben, in Ruhe die Wahlentscheidung zu treffen. Obwohl sich das Ministerkomitee in seiner Begründung überzeugt zeigt, dass die Veröffentlichung der Ergebnisse von


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Meinungsumfragen einen gewissen Einfluss auf den Wahlausgang haben (können), sieht er in diesem Punkt die Medienfreiheit nach Artikel 10 EMRK berührt; daraus folgt, dass jegliche Beschränkungen für die Umfrageberichterstattung den Kriterien von dessen Absatz 2 entsprechen müssen, das heißt, sie müssen gesetzlich festgelegt, in einer demokratischen Gesellschaft erforderlich und dem Zweck, die Rechte anderer zu schützen, angemessen sein. Daher plädiert die Empfehlung für die Angabe bestimmter Informationen in der Umfrageberichterstattung, die es dem Publikum erlauben, die Qualität von Umfragen zu beurteilen. Dazu gehören die Nennung des Auftraggebers einer Umfrage, Angaben zum durchführenden Institut und zur Methode, zu Stichprobe und Stichprobenfehler sowie zum Umfragezeitraum. Schließlich fordert die Empfehlung des Ministerkomitees in Anbetracht der Kürze von Wahlkämpfen dazu auf sicher zu stellen, dass Kandidaten und Parteien das Gegendarstellungsrecht während der Kampagnenzeit in Anspruch nehmen können Die im vierten Abschnitt zusammengefassten Grundsätze beziehen sich auf den Schutz der Medien zu Wahlkampfzeiten. Dazu gehört zum einen der Appell an den Staat, Eingriffe in die Arbeit der Medien zur Beeinflussung der Wahl zu unterlassen, und zum anderen die Aufforderung, Maßnahmen zum Schutz der Medien gegen Angriffe, Einschüchterung und unrechtmäßigen Druck während des Wahlkampfes zu ergreifen; diese dürften allerdings nicht die Arbeit der Medien behindern. (Vgl. Committee of Ministers, 1999f). Der Aktionsplan, den die siebte Ministerkonferenz zur Medienpolitik verabschiedete (7th European Ministerial Conference..., 2006a) sah auch vor, die Empfehlung von 1999 zur Wahlberichterstattung auf die Notwendigkeit hin zu prüfen, digitale Angebote und andere neue Kommunikationsdienste in die dort aufgestellten Grundsätze einzubeziehen. Aufgrund dessen kommt es 2007 zu einer neuen, aber weitgehend gleichlautenden Empfehlung des Ministerkomitees (Committee of Ministers, 2007g). Die Grundsätze für die Wahlberichterstattung sind nun jedoch nur noch in zwei Kapitel unterteilt: Allgemeine Vorgaben – dazu gehören unter anderem die Unabhängigkeit der Medien, ethische Standards, Gegendarstellungsrecht, Berichte über Meinungsumfragen – gelten für alle Medien, und dazu zählt die Empfehlung laut Definition nun auch Online-Nachrichtendienste wie zum Beispiel Online-Ausgaben von Zeitungen sowie nicht lineare Mediendienste wie On-demand-Fernsehen; spezifische Vorgaben beziehen sich nur auf die

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Rundfunkmedien und berücksichtigen nun auch die nicht linearen audiovisuellen Angebote der öffentlich-rechtlichen Medien. 4.4 Zwischenbilanz Der Europarat hat erkannt, dass die Medien zum Fundament der Demokratie gehören und ihnen eine zentrale Rolle bei deren Aufbau und Stabilisierung zukommt. Damit die Medien dieser Aufgabe nachkommen können, gilt es, die dafür notwendigen Voraussetzungen zu schaffen und auf Dauer zu sichern. Die Vielzahl der Empfehlungen und Entschließungen, die insbesondere die Parlamentarische Versammlung im Laufe der Jahrzehnte vorgelegt hat, ebenso wie die Vielfalt der Themen belegen die andauernde Aufmerksamkeit des Europarates für die Problematik und machen deutlich, dass es überall, in den jungen wie in den etablierten Demokratien, Bedrohungen für die Arbeit der Medien gibt und es ständiger Bemühungen bedarf, um Einschränkungen vorzubeugen und abzuwehren. Längst hat sich gezeigt, dass solche Bedrohungen nicht nur vom Staat kommen, sondern die Ökonomisierung, die sich in Konzentrationsprozessen, aber auch Einflüssen auf die Berichterstattung niederschlägt, ebenfalls Auswirkungen hat. Hintereinander gelegt, ist an den Äußerungen der Europaratsgremien abzulesen, dass der politische Umbruch in Mittel- und Osteuropa um 1990 eine tiefgreifende Zäsur in der Geschichte der Organisation darstellt, von der auch die auf die Medien bezogenen Aktivitäten des Europarates betroffen sind. Die Entscheidung des Europarates, die unfertigen Demokratien aufzunehmen und nicht abzuwarten, bis sich die demokratischen Systeme in diesen Staaten konsolidiert hatten, hat diesem nicht nur Kritik eingetragen, sondern bedeutet eine andauernde Herausforderung für die Durchsetzung seiner Prinzipien. Die Entlassung der staatlich gelenkten Medien in die Unabhängigkeit hat sich nicht reibungslos vollzogen, viele Politiker in den Transformationsstaaten haben Schwierigkeiten, die Medien auch in ihrer Kritik- und Kontrollfunktion zu akzeptieren. Beständig mahnt der Europarat die Medienfreiheit an, nennt Probleme und Staaten beim Namen. Allerdings beziehen sich solche Mahnungen nicht selten auch auf die etablierten Demokratien. Hier gilt ebenso: Die Freiheit der Medien muss permanent verteidigt werden, gegenüber dem Staat und gegenüber der Kommerzialisierung.


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Wegen seiner Fokussierung auf die Rolle der Medien in der Meinungsund Willensbildung betrachtet der Europarat Kommerzialisierungstendenzen, zumal wenn sie sich in den inhaltlichen Angeboten bemerkbar machen, kritisch, setzt aber bevorzugt auf 'weiche' Maßnahmen, um ihnen zu begegnen, nämlich Selbstkontrolle und Journalistenausbildung. Vorschläge von Seiten der Parlamentarischen Versammlung, die auf härtere Maßnahmen zielen und neue Gesetze oder Gesetzesänderungen nach sich zögen, treffen beim Ministerkomitee eher auf Zurückhaltung, so dass es in der Regel bei den Appellen an die Ethik bleibt. Mit dem Terrorismus und den blutigen Konflikten, die vielfach auch religiöse Hintergründe haben, hat sich der Europarat nicht nur mit der Sicherung der Medienfreiheit in solchen Zusammenhängen bzw. dem Missbrauch der Meinungsäußerungsfreiheit, sondern verstärkt auch mit Fragen der Sicherheit der in den Medien Tätigen befasst. Mit dem direkten Bezug auf die Freiheit der Medien und dem Einsatz für die Unabhängigkeit und Sicherheit der journalistischen Arbeit bewegt sich der Europarat in einem Feld, das die EU bislang nicht für sich entdeckt hat bzw. das durch die ökonomische Orientierung und die darauf beruhende Legitimation ihrer medienpolitischen Aktivitäten aus dem Raster der EU fällt. Stattdessen zeigen sich hier Gemeinsamkeiten mit der OSZE, die Friedenssicherung und Konfliktverhütung zum Ziel hat und sich ebenso wie der Europarat auch als eine Wertegemeinschaft versteht. Aus dieser Perspektive heraus liegt die Kooperation des Europarates mit dem OSZE-Beauftragten für Medienfreiheit nahe. Allerdings haben sich mit der Einrichtung dieses Amtes bei der OSZE Doppelstrukturen ergeben, so dass Europarat und OSZE-Beauftragter für Medienfreiheit in gleicher Mission tätig werden.

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Rundfunkpolitik unter Mitarbeit von Mona Krewel

Die Befassung des Europarates mit dem Rundfunk und angrenzenden Themen setzt bereits Ende der fünfziger Jahre ein und damit lange, bevor sich die Medienpolitik zu einem eigenständigen Politikfeld entwickelt. Zu dieser Zeit befindet sich außerdem das Fernsehen in den europäischen Ländern noch in einem frühen Stadium seiner Ausbreitung. Zunächst stehen beim Europarat insbesondere Fragen des grenzüberschreitenden Austausches von Fernsehfilmen und ihres urheberrechtlichen Schutzes zur Diskussion. Diese ist einerseits davon geprägt, dass der Rundfunk wie die Medien generell noch kein eigenständiges Politikfeld darstellen, sondern dem Ausschuss für rechtliche Zusammenarbeit untergeordnet sind, und andererseits von der engen Zusammenarbeit mit der EBU. Wegen der Entwicklungen auf den europäischen Pressemärkten, der meist nur allmählich fortschreitenden Verbreitung des Fernsehens bis hin zur Vollversorgung und den dann raschen technischen Veränderungen bleibt während der sechziger und bis etwa Mitte der siebziger Jahre vorerst die Presse im Focus der medienbezogenen Aktivitäten des Europarates. Ab Ende der siebziger Jahre verschieben sich die Gewichte, und auch strukturell kommt es zu einer Aufwertung der Medienpolitik, bis schließlich ab den achtziger Jahren das Fernsehen und die Vorbereitung des Übereinkommens über das grenzüberschreitende Fernsehen die Debatte beim Europarat beherrscht. Mit der zu dieser Zeit auch einsetzenden Veränderung der europäischen Rundfunkmärkte in duale Systeme und dem daraus entstehenden Wettbewerb zwischen den privat-kommerziellen und den öffentlich-rechtlichen Anbietern sowie der sich verstärkenden, von ökonomischen Argumenten geprägten Beschäftigung der EG mit dem Rundfunk entwickelt sich der Europarat zum Fürsprecher des öffentlich-rechtlichen Rundfunks.


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5.1 Rundfunkpolitische Anfänge Internationale Vereinbarungen zu Urheberrechten und benachbarten Schutzrechten stehen am Anfang der frühesten Aktivitäten des Europarates im Bereich des Rundfunks. Die Initiative dafür liegt bei einem 1957 vom Lenkungsausschuss für rechtliche Zusammenarbeit (European Committee on Legal Cooperation, CDCJ) gebildeten Ausschuss der Rechtsexperten für Radio und Fernsehen. Auf seine Arbeit gehen die 1958 verabschiedete Europäische Vereinbarung über den Austausch von Programmen mit Fernsehfilmen (Council of Europe, 1958) sowie das Europäische Übereinkommen zum Schutz von Fernsehsendungen aus dem Jahr 1960 (Council of Europe, 1960) zurück, das 1965 durch das Protokoll zu dem Europäischen Abkommen zum Schutz von Fernsehsendungen (Council of Europe, 1965b) sowie in den siebziger und achtziger Jahren durch drei Zusatzprotokolle ergänzt wird (Council of Europe, 1974; 1983; 1989). Die Arbeit des Ausschusses der Rechtsexperten für Radio und Fernsehen und die Vorbereitung der Übereinkommen in der zweiten Hälfte der fünfziger Jahre geschieht in einer engen Zusammenarbeit mit der European Broadcasting Union (EBU; in Abkürzung des französischen Namens auch UER) und begründet zugleich die Bindung von Europarat und EBU in der Rundfunkpolitik. Die EBU war 1950 in der Nachfolge der seit 1925 bestehenden International Broadcasting Union (IBU; in Abkürzung des französischen Namens auch UIR) und nach dem Austritt der westeuropäischen Mitglieder aus der 1946 gegründeten Organisation Internationale des Radiodiffusion (OIR) entstanden. Mitglieder der EBU sind Rundfunkanstalten aus den Ländern der Europäischen Rundfunkzone. In der Anfangszeit bezog sich die Tätigkeit der EBU vorwiegend auf das Radio, das änderte sich jedoch schnell mit der zunehmenden Verbreitung des Fernsehens ab den fünfziger Jahren. Als Berufsverband vertritt die Rundfunkunion die Interessen ihrer Mitglieder in den Bereichen Programm, Recht und Technik. Als Dienstleister übernimmt die EBU den Austausch von Radio- und Fernsehprogrammen unter den Mitgliedern über Euroradio und Eurovision. Die Eurovision entwickelte sich mit der ersten Live-Übertragung eines Ereignisses ab 1953, als aus Anlass der Krönung von Queen Elisabeth II. die Übertragung in mehrere Länder gleichzeitig geprobt wurde. Ein Jahr später fand mit einer Übertragung vom Narzissen-Festival in Montreux die erste Eurovisionssendung statt; ebenfalls 1954 begründete die Übertragung der Fuß-

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ballweltmeisterschaft in der Schweiz den Stellenwert, den internationale Sportereignisse für die Aktivitäten der EBU bekommen sollten. In dem Rundfunkausschuss des Europarates, der zu dieser Zeit Fragen des Urheberrechts und verwandter Schutzrechte verhandelt, sitzen neben unabhängigen Rechtsexperten zahlreiche Mitglieder, die aus den nationalen Rundfunkanstalten kommen, sowie Vertreter internationaler Organisationen. Zu diesen Organisationen gehört auch die EBU, deren Position obendrein dadurch gestärkt wird, dass mit den Vertretern der nationalen Rundfunkanstalten weitere EBU-Mitglieder in dem Ausschuss vertreten sind. Zudem gehen diese frühen Aktivitäten des Europarates auf die Initiative der Rundfunkanstalten zurück, die sich im grenzüberschreitenden Austausch durch die zersplitterten Regelungen zum Urheberrecht in Westeuropa behindert sehen und auf eine spezifische Absicherung der Rechte der Rundfunkveranstalter drängen (vgl. Schulze, 1960, S. 12; Zeller, 1999, S. 41). Bereits 1951 hatte die EBU zusammen mit der International Federation of the Phonographic Industry (IFPI) einen Entwurf für ein internationales Abkommen zum Schutz der ausübenden Künstler, der Schallplattenproduzenten und der Rundfunkveranstalter vorgelegt, das jedoch erst 1961 durch das Rom-Abkommen realisiert wird. In der Arbeit des Ausschusses, mit dem nicht nur die Rundfunkpolitik des Europarates, sondern die Medienpolitik generell ihren Ausgang nahm, spiegelt sich Unsicherheit über Zuständigkeit und Handlungsmöglichkeiten in diesem politischen Feld. Das gilt zumal beim Urheberrecht, zu dessen Schutz sich andere internationale Organisationen berufen sehen und die Arbeiten des Europarates in dieser Sache kritisch kommentieren (vgl. Schulze, 1960, S. 12). Zwar sind mit Artikel 2 der Satzung des Europarates und mit Artikel 10 EMRK Grundlagen für medienbezogene Aktivitäten gegeben, aber bislang gibt es keine Erfahrungen mit einem gemeinsamen Vorgehen in diesem Bereich. Offenbar selbst unsicher, nimmt der Ausschuss Rücksprache beim Ministerkomitee und versichert sich seines Mandats. Da die Aktivitäten des Europarates laut Satzung die Mitwirkung der Mitgliedstaaten an der Arbeit anderer Organisationen und internationalen Vereinigungen nicht beeinträchtigen dürfen, stimmt sich der Europarat bei der Vorbereitung des Übereinkommens zum Programmaustausch außerdem mit der Berner Übereinkunft zum Schutze von Werken der Literatur und Kunst ab (vgl. Schulze, 1960, S. 14). Bei der Berner Übereinkunft handelt es sich um einen zuerst 1887 ausgehandelten Vertrag mehrerer Staaten zum Schutz

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von Urheberrechten. Da von dort keine Einwände erhoben werden, kann das Übereinkommen des Europarates dann auch in der Präambel auf diese Abstimmung verweisen. Am 15. Dezember 1958 wird die "Europäische Vereinbarung über den Austausch von Programmen mit Fernsehfilmen" verabschiedet und zur Unterzeichnung aufgelegt (Council of Europe, 1958). Die Präambel verbindet den freien Programmaustausch mit dem Ziel des Europarates, kulturelle und ökonomische Einheit unter seinen Mitgliedern herzustellen; dieser würde allerdings durch unterschiedliche nationale Regelungen zur rechtlichen Natur von Fernsehfilmen behindert. Mit Artikel 1 gibt die Vereinbarung denjenigen Rundfunkanstalten, die sich unter der Rechtshoheit eines Staates befinden, der dieser Vereinbarung beigetreten ist, das Recht, die Ausstrahlung von Fernsehfilmen, deren Hersteller sie sind, in anderen Vertragsstaaten zu genehmigen. Fernsehfilme definiert die Vereinbarung als solche Bildoder audiovisuellen Aufnahmen, die für das Fernsehen bestimmt sind. Eine Sendeanstalt soll dann als Produzent gelten, wenn sie die Initiative und die Verantwortung für die Produktion eines Fernsehfilms übernommen hat; ist ein Dritter Produzent eines Fernsehfilms, kann dieser das Recht zur Ausstrahlung einer Rundfunkanstalt übertragen. Mit der weiten Definition nimmt die Vereinbarung faktisch eine Gleichsetzung von Fernsehfilmen und Fernsehaufzeichnungen vor und legt das Recht zum grenzüberschreitenden Austausch in die Hand der Rundfunkanstalten, sofern keine anderen Vereinbarungen zwischen den Filmproduzenten und anderen Beteiligten bestehen (Artikel 4). Diese Regelung spiegelt das Interesse der Rundfunkanstalten, die in dem Rundfunkausschuss neben der EBU so zahlreich vertreten waren, muss aber notwendigerweise Kritik von anderer Seite hervorrufen. Die Vereinbarung steht den Mitgliedstaaten ebenso wie Nichtmitgliedstaaten zum Beitritt offen. Frankreich und das Vereinigte Königreich unterzeichnen die Vereinbarung noch am Tage ihrer Verabschiedung ohne Vorbehalt der Ratifizierung, mehrere andere Länder unterzeichnen ebenfalls, behalten sich jedoch die Ratifizierung vor. Als schließlich Schweden den Vertrag ratifiziert und damit die notwendigen drei Ratifizierungen vorliegen, kann das Übereinkommen am 1. Juli 1961 in Kraft treten. Während mit Israel und Tunesien auch zwei Nichtmitgliedstaaten beigetreten sind, hat Deutschland die Vereinbarung nie unterzeichnet. Mit der Ratifizierung

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durch Kroatien im Jahr 2004 ist die Gesamtzahl der Beitritte im Laufe der Jahre auf 16 gestiegen. Mit dem "Abkommen zum Schutz von Fernsehsendungen" verabschiedet der Europarat bereits zwei Jahre später abermals einen Vertrag zum Urheberrecht (Council of Europe, 1960). Wiederum sind es die Rundfunkanstalten, die den Rundfunkausschuss für ihre Interessen nutzen. Dieser hatte zunächst die Auffassung vertreten, dass der Europarat hinsichtlich der Weiterverbreitung von Fernsehsendungen keine Aktivitäten entwickeln sollte, zumal andere Organisationen sich zu diesem Zeitpunkt bereits mit dieser Frage befassten. Mit Hinweis auf den Beginn der Olympischen Spiele Ende August 1960 drängen die Rundfunkanstalten den Ausschuss jedoch zu einer Regelung, obwohl bei früheren Olympischen Spielen keine entsprechenden Probleme aufgetreten sind und zudem abzusehen ist, dass ein Abkommen nicht mehr rechtzeitig würde in Kraft treten können (vgl. Schulze, 1960, S. 17, 21). Tatsächlich beschließt der Ausschuss noch im Juni 1960 das Abkommen, das jedoch erst nach den notwendigen drei Ratifikationen am 1. Juli 1961 Rechtswirksamkeit erlangt. Frankreich unterzeichnet bereits am Tag der Verabschiedung ohne Vorbehalt der Ratifizierung, mehrere andere Länder unterzeichnen ebenfalls, haben aber bis heute keine Ratifizierungen vorgenommen. Deutschland unterzeichnet im Juli 1960, zur Ratifizierung kommt es allerdings erst im September 1967, so dass das Abkommen hier im Oktober 1967 rechtswirksam wird, dies jedoch, ebenso wie in mehreren anderen Mitgliedstaaten, mit einem Vorbehalt. Das Abkommen zum Schutz von Fernsehsendungen fällt wiederum ganz im Sinne der Rundfunkanstalten aus. Es sichert ihnen die Entscheidung über die Aufnahme und Weiterverbreitung von Fernsehsendungen sowie die Verbreitung über Kabel; damit dient die Vereinbarung insbesondere dazu, die unberechtigte Ausstrahlung von Sportübertragungen in Kinos zu verhindern (Zeller, 1999, S. 41). Allerdings räumt der Vertrag den Mitgliedstaaten die Möglichkeit des Vorbehalts durch den Ausschluss von bestimmten Übertragungsarten explizit ein. Der Text des Abkommens ist seit der Verabschiedung im Jahr 1960 bislang dreimal durch Protokolle geändert worden, zum ersten Mal 1965, zum zweiten Mal 1974 und dann noch einmal 1983 (Council of Europe, 1965b; 1974; 1983). Das Protokoll von 1965 hob die zeitliche Beschränkung, die das Abkommen vorgesehen hatte, auf. Ansonsten dienten die Protokolle allein dem Ziel dafür zu sorgen, dass alle Vertragsstaaten des Abkommens

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von 1960 auch dem im Herbst 1961 verabschiedeten und 1964 in Kraft getretenen Internationalen Abkommen über den Schutz der ausübenden Künstler, Hersteller von Tonträgern und Sendeunternehmen (auch: Konvention von Rom) beitreten sollten. Bis heute sind elf Staaten dem Abkommen beigetreten, allerdings sind vier, darunter Belgien und Spanien, wieder ausgetreten. Deutschland, wo das Abkommen erst nach der Verabschiedung des ersten Zusatzprotokolls in Kraft trat, hat mit der Ratifikation 1967 von der Möglichkeit des Vorbehalts Gebrauch gemacht und die Verbreitung via Kabel oder andere Übertragungskanäle sowie die Wiederholung von Fernsehsendungen für sich ausgenommen. Ein Jahr nach Verabschiedung des Abkommens von 1960 erlässt das Ministerkomitee eine knappe Entschließung zum Austausch von Fernsehprogrammen, in der es sich auch auf einen diesbezüglichen Bericht des Rechtsausschusses beruft (Committee of Ministers, 1961). Die Entschließung betont, dass der Programmaustausch zwischen den Fernsehanstalten in allen beteiligten Ländern den gleichen rechtlichen Regelungen unterworfen sein sollte. Das erfordere eine internationale Instanz für die Vergabe von entsprechenden Genehmigungen. Das Ministerkomitee empfiehlt daher den Regierungen, dafür Sorge zu tragen, dass die Arbeit dieses Gremiums nicht behindert wird. Mit dem "Europäischen Übereinkommen zur Verhütung von Rundfunksendungen, die von Sendestellen außerhalb der staatlichen Hoheitsgebiete gesendet werden", schließt der Europarat im September 1965 abermals einen Vertrag zum Schutz des Rundfunks (Council of Europe, 1965a). Dieses Übereinkommen zielt auf die so genannten Piratensender, also Rundfunksender, die meist von Schiffen außerhalb staatlicher Hoheitsgebiete senden und sich so deren Regelungen entziehen. Mit dem Beitritt zu dem Übereinkommen verpflichten sich die Vertragsstaaten, die Errichtung und den Betrieb solcher Sendestellen zu verfolgen. Richtet sich die Übereinkunft also vorderhand darauf, Sender auszuschalten, die nicht staatlicher Regulierung unterliegen, und Störungen des internationalen Funkverkehrs zu vermeiden, vermutet Reinert als Motiv außerdem den Versuch, "eine kommerzielle Überflutung einzelner Mitgliedstaaten mit transnationalen Rundfunksendungen" zu unterbinden (1990, S. 112). Die Anregung für dieses Übereinkommen kam von der EBU (Zeller, 1999, S. 144), der es im Interesse ihrer Mitglieder darauf ankam, unliebsame Konkurrenz auszuschalten.

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Nach der Ratifikation durch drei Staaten ist dieses Übereinkommen im Oktober 1967 in Kraft getreten. Deutschland setzt das Übereinkommen im September 1969 in geltendes Recht um; das Gesetz droht mit Gefängnis und Geldstrafe für das Errichten oder Betreiben eines Senders außerhalb des staatlichen Hoheitsgebiets sowie für das Bestellen einer Sendung (Gesetz..., 1969). Der letzte Beitritt zum Übereinkommen erfolgt 2004 durch Kroatien, damit haben insgesamt 19 Staaten das Vertragswerk ratifiziert. Dass Luxemburg das Übereinkommen bereits am Tag der Verabschiedung unterzeichnet, dieses aber nie zur Ratifikation bringt und in Kraft setzt, dürfte sich wohl daraus erklären, dass es sich damals um das einzige Land handelt, in dem kein öffentlich-rechtlicher Rundfunk besteht.

5.2 Bedeutungsgewinn der Medienpolitik Der Rundfunk spielt nach Abschluss des Übereinkommens von 1965 vorläufig eine untergeordnete Rolle. In den Folgejahren wendet sich die Aufmerksamkeit des Europarates der Presse zu. Die Umstrukturierungen bei den Gremien, die sich mit der Medienpolitik befassen, ab Mitte der siebziger Jahre und damit einhergehend die Aufwertung des Politikfeldes durch Einsetzung eines speziellen Lenkungsausschusses sind jedoch ein deutlicher Indikator dafür, dass den Medien beim Europarat zunehmend Relevanz zugewiesen wird und die Medien sich zu einem zentralen Gegenstand seiner Arbeit entwickeln. Einen wesentlichen Beitrag dazu leistet der Fortschritt der Rundfunktechnologie, die grenzüberschreitenden Rundfunk nicht nur möglich macht, sondern Probleme aufwirft, die sich nur in der übernationalen Kooperation befriedigend lösen lassen. Der erste Schritt zur Ausbildung eines eigenständigen Politikfeldes Medien erfolgt 1976 aufgrund eines entsprechenden Vorschlags der Parlamentarischen Versammlung mit der Berufung eines Sachverständigenausschusses für Massenmedien (Committee of Experts on the Mass Media), der dem Ministerkomitee direkt zuarbeiten soll. Dieser Ausschuss wird der Generaldirektion für Rechtsangelegenheiten zugeordnet, die Medien bleiben also zunächst primär ein rechtliches Problem. Diese Zuordnung erlaubt es aber auch, den bestehenden Ausschuss der Rechtsexperten für den Austausch von Fernsehprogrammen als eine dem neuen Sachverständigenausschuss nachgeordnete Organisationseinheit fortzuführen (vgl. dazu und im folgen-

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den auch: Springer, 1988). 1977 erfolgt die Umbenennung des Sachverständigenausschusses in Ad hoc Ausschuss für Massenmedien (CAHMM, Ad Hoc Committee on the Mass Media). Aus diesem Ausschuss gehen drei Unterausschüsse hervor, die erkennen lassen, dass die Medien in Zukunft nicht mehr allein unter einem juristischen Blickwinkel behandelt werden sollen: ein Expertenkomitee für die Funktionen und die Rolle der Medien (MM-FR, Committee of Experts on the functions and the role of the media), ein Expertenkomitee für elektronische Medien (MM-ME, Committee of Experts on the electronic media) sowie ein Expertenkomitee für Rechtsschutz im Medienbereich (MM-PJ, Committee of Experts on legal protection in the media field), in dem sich die Arbeit des bestehenden Expertenausschusses für den Austausch von Fernsehprogrammen mit einem erweiterten Aufgabengebiet fortsetzt. Mit dieser organisatorischen Aufwertung und der sich damit vollziehenden sachlichen Erweiterung der Beschäftigung mit den Medien folgt der Europarat nicht nur der technologischen Entwicklung, die tiefgreifende Veränderungen besonders auf dem Rundfunkmarkt ankündigt, sondern schafft so auch eine Organisationseinheit, die der zunehmenden gesellschaftlichen und politischen Relevanz der Medien entspricht und zu der Debatte über eine Neue Internationale Informationsordnung, die insbesondere im Umfeld der UNESCO, aber auch im Rahmen der KSZE geführt wird, beitragen kann. Die 1982 vom Ministerkomitee verabschiedete Entschließung zur Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit (vgl. hier Kapitel 4.1) ist ein Ergebnis dieser Neuorganisation im Bereich der Medien und kann auch als Positionspapier Westeuropas zu der internationalen Diskussion gelesen werden. Da sich der Ad hoc Ausschuss für Massenmedien längst nicht nur als ein juristisches Beratungsgremium versteht, sondern sich vielmehr als erfolgreicher "brain trust for all aspects of the mass media" (Möwes, 2000, S. 10) erweist, erfolgt 1981 die Aufwertung zum Lenkungsausschuss (CDMM, Steering Committee on the Mass Media) und damit endgültig die Ablösung der Medienpolitik von dem engen juristischen Blickwinkel; die Medien und ihre Freiheit werden für den Europarat zu einem zentralen Faktor in der Verteidigung und Fortentwicklung der Menschenrechte und der Demokratie und nun so auch organisatorisch zugeordnet. Der CDMM bildet zwei Unterausschüsse, einen für Medienpolitik (MM-PO), der das bestehende Expertenkomitee für die Funktionen und die Rolle der Medien und das Expertenkomitee für elektronische Medien zusammenfasst, und einen für Fragen

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des Medienrechts (MM-JU). Die Zusammensetzung des Ad hoc Ausschusses bleibt vorerst gleich: Die Mitgliedstaaten sind durch hochrangige Experten vertreten, der Heilige Stuhl und die EBU haben Beobachterstatus. 1983 und 1984 erhalten der Nordische Rat und die Europäische Kommission ebenfalls Beobachterstatus. Die Arbeit des Lenkungsausschusses der folgenden Jahre wird bestimmt durch die Entwicklung der Satellitentechnik, die die Probleme grenzüberschreitenden Rundfunks akut macht. Die neue Dynamik des Rundfunkmarktes findet auch ihren Niederschlag in der Etablierung der Ministerkonferenzen zur Medienpolitik: Auf Anregung der Vierten Kulturministerkonferenz, die im Mai 1984 tagt, aber auch auf Betreiben einiger Mitgliedstaaten kommt es 1986 in Wien zur Ersten Europäischen Ministerkonferenz über Massenmedienpolitik. Ihre Themen – öffentlichrechtlicher und privater Rundfunk, die Förderung audiovisueller Werke sowie das Urheberrecht – verweisen auf die vorherrschenden Probleme, die sich aus der Ausweitung der Übertragungskapazitäten ergeben. Die zunehmende Beschäftigung mit Fragen des Rundfunks setzt Mitte der siebziger Jahre ein. Im Januar 1975 verabschiedet die Parlamentarische Versammlung zwei Empfehlungen, die den Rundfunk betreffen. Die Empfehlung 'zu Rolle und Management des nationalen Rundfunks' (Parliamentary Assembly, 1975b) betont die Aufgabe der Regierungen sicher zu stellen, dass der Rundfunk für die gesamte Gesellschaft, aber auch für Minderheiten ein umfassendes Angebot an Information, Kultur und Bildung, der politischen Debatte und der künstlerischen Ausdrucksformen bereitstellt. Der Staat bleibt allerdings auf die Rolle eines Treuhänders der Interessen der Öffentlichkeit verwiesen, deren Interpretation auch aus dieser selbst hervorgehen müsse. Dem Ministerkomitee legt die Versammlung die Auseinandersetzung mit dem der Empfehlung angehängten Entwurf von Mindestanforderungen für den nationalen Rundfunk nahe; den Regierungen der Mitgliedstaaten empfiehlt sie die Organisation von Konferenzen ihrer Kultur- und Bildungsminister zusammen mit den für die Telekommunikation zuständigen Ministern, um über die Abstimmung einer gemeinsamen europäischen Politik für den Rundfunk hinsichtlich seines kulturellen und bildenden Potentials zu beraten. Nach den Vorstellungen der Versammlung sollen zu diesen Mindestanforderungen gehören: ein umfassendes und ausgewogenes Angebot für alle, aber auch Berücksichtigung der Interessen von regionalen Interessen und Minderheiten, mit einem großen Anteil an Bildung und Kultur sowie Austausch von europäischen Produktionen; freie Meinungsäußerung ohne Zensur bei Gewährleis-

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tung des Gegendarstellungsrechts, individuelle Verantwortung der Produzenten gegenüber einem gesellschaftlich repräsentativen Gremium und gegenüber den Gesetzen; das Recht auf individuellen Zugang zum Rundfunk; Einbeziehung der Stellungnahmen von Hörer- und Zuschauerorganisationen in die öffentliche Diskussion; Medienerziehung in allen Bildungsbereichen; Forschung zu den technischen und soziologischen Aspekten des Rundfunks; Flexibilität gegenüber neuen Techniken; eine Personalpolitik, die der besonderen Verantwortung des public service Rechnung trägt; Trennung der kommerziellen Interessen vom Inhalt; Kontrolle des Rundfunk entweder direkt durch die Regierung oder durch anerkannte Institutionen. (Vgl. Parliamentary Assembly, 1975b) Am selben Tag legt die Parlamentarische Versammlung eine Empfehlung zum europäischen Rundfunk (Parliamentary Assembly, 1975c) vor, die der Arbeit der europäischen Organisationen und insbesondere der Versammlung des Europarates mehr öffentliche Aufmerksamkeit sichern soll. Sie nimmt hier Bezug auf ihre gleichzeitig verabschiedete Entschließung zur Rundfunkberichterstattung über die Arbeit der nationalen Parlamente (Parliamentary Assembly, 1975d), in der die Versammlung besorgt notiert, dass die Parlamente ihre Rolle als Zentrum der Auseinandersetzung mit Fragen nationalen Interesses an die Medien verlieren könnten, und die Parlamente daher auffordert, Möglichkeiten für die Übertragung parlamentarischer Debatten in Hörfunk und Fernsehen zu schaffen. Mit ihrer Empfehlung zum europäischen Rundfunk schlägt die Versammlung dem Ministerkomitee vor, die Regierungen der Mitgliedstaaten aufzufordern, sich stärker für den Programmaustausch zwischen den europäischen Ländern einzusetzen, eine regelmäßige und seriöse Berichterstattung ihrer nationalen Programme auch über die Aktivitäten der europäischen Organisationen zu fördern sowie über die Einrichtung eines Zentrums in Straßburg zu beraten, das die Vorbereitung von Material für solche Sendungen koordiniert (vgl. Parliamentary Assembly, 1975c). Mit dieser Empfehlung, die einen über die auf Großereignisse begrenzte Eurovision hinausgehenden europäischen Programmaustausch propagiert und den Rundfunk in den Dienst der europäischen Einigung, aber auch der eigenen Öffentlichkeitsarbeit stellen will, stößt die Parlamentarische Versammlung bereits Mitte der siebziger Jahre eine Diskussion an, die bald auch das Europäische Parlament beschäftigen und damit den Startschuss für die medienpolitischen Aktivitäten der Europäischen Gemeinschaft geben wird.

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Es sind die technologischen Entwicklungen, die zu dieser Zeit die europäischen Organisationen zu einer verstärkten Auseinandersetzung insbesondere mit dem Fernsehen bringen. Während das Europäische Parlament zunächst noch die Möglichkeit eines europäischen Fernsehprogramms auslotet und die Europäische Kommission erst allmählich den Regelungsbedarf erkennt, den das grenzüberschreitende Fernsehen aufwirft, ist die Parlamentarische Versammlung des Europarates bereits einen Schritt voraus. 1981 verabschiedet die Versammlung eine Empfehlung zu den Fragen, die 'Kabel, Fernsehen und über Direktsatellit abgestrahlte Rundfunksendungen mit sich bringen' (Parliamentary Assembly, 1981). Sie bezieht sich hier auf die Pläne verschiedener Staaten, Satellitenübertragungen für den Rundfunk zu nutzen, die notwendigerweise mit einem spill-over verbunden sind und daher die nationalen Grenzen überschreiten. Die Versammlung gibt sich besorgt, was die Folgen dieser Entwicklungen angeht: Die nationale Gesetzgebung werde untergraben und lasse sich nicht auf aus anderen Staaten einstrahlende Fernsehprogramme anwenden; insbesondere das Kabelfernsehen habe Auswirkungen auf die Urheberrechte von Autoren, Komponisten und Künstlern; die Unabhängigkeit der Programmproduzenten von Staat und kommerziellen Interessen werde bedroht und mit ihr die Meinungsäußerungsfreiheit; wenn in großen Teilen von Europa dieselben Programme ausgestrahlt werden und sich aufgrund des eintretenden Wettbewerbs die finanziellen Bedingungen der Rundfunkanbieter verschlechtern, könne die Vielfalt des Angebots in den Mitgliedstaaten abnehmen. In Anbetracht der raschen technologischen Entwicklungen und den damit verbundenen Gefahren fordert die Parlamentarische Versammlung die europäischen Staaten zur Zusammenarbeit auf, um die mit der Kabel- und Satellitenübertragung aufkommenden rechtlichen Probleme zu lösen. Solche Regelungen sollten umfassen: Absicherungen für die Anwendung nationalen Rechts zum Schutz der Moral und die Anwendung des Strafrechts; wirksame Maßnahmen, die garantieren, dass Werbungtreibende die nationalen und internationalen Vorschriften einhalten; Auflagen, die für ausländische Anbieter ebenso gelten wie für einheimische Rundfunkanstalten. Außerdem fordert die Empfehlung die Wahrung der Unabhängigkeit von Programmverantwortlichen gegenüber dem Staat auf der einen und Geldgebern und Werbungtreibenden auf der anderen Seite sowie eine klare Trennung von redaktionellen Angeboten und der Werbung. Schließlich schlägt die Empfehlung vor, Maßnahmen vorzusehen, die allen politischen, gesellschaftlichen und kulturellen Kräften

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den Zugang zu den elektronischen Medien garantieren, und zu prüfen, ob öffentliche Mittel für die zusätzliche Finanzierung von Anbietern zur Verfügung gestellt werden sollten. (Vgl. Parliamentary Assembly, 1981) Dem Ministerkomitee empfiehlt die Versammlung daher, den Lenkungsausschuss für die Massenmedien zu beauftragen, in Zusammenarbeit mit anderen einschlägigen Lenkungsausschüssen diejenigen Probleme zu untersuchen, die sich mit Kabel- und Satellitenrundfunk stellen, um auf dieser Grundlage zu einer europäischen Übereinkunft zu gelangen. Dazu gehören Absicherungen für die Unabhängigkeit der Programmproduzenten gegenüber Staat und kommerziellen Interessen; die Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Rechts, möglicherweise in der Form einer Konvention; Bildungsmaßnahmen für das Publikum und insbesondere junge Leute; Copyright- und Honorarfragen sowie ein Verhaltenskodex für die Rundfunkanbieter. Darüber hinaus schlägt die Empfehlung dem Ministerkomitee vor, die Regierungen der Mitgliedstaaten aufzufordern, ihre nationale Gesetzgebung daraufhin zu überprüfen, ob sie mit den genannten Grundsätzen übereinstimmt, und sie gegebenenfalls anzupassen. (Vgl. Parliamentary Assembly, 1981) Das Ministerkomitee beauftragt daraufhin im April 1982 den CDMM mit der Untersuchung der angesprochenen Probleme und der Möglichkeiten einer Kooperation bei rechtlichen Fragen und der Niederlegung in einer Konvention. Es greift damit auch ein deutsches Memorandum zur Entwicklung der Satelliten- und Kabeltechnik auf. Dieses Memorandum geht auf die SPD-geführte Regierung unter Bundeskanzler Helmut Schmidt zurück, die generell dem Ausbau des Fernsehangebots und der zu erwartenden Kommerzialisierung skeptisch gegenüber stand und sich besorgt zeigte, dass den gedruckten Medien mit der Zunahme ausländischer Satellitensender Werbeeinnahmen verloren gehen und die Presse damit in ihrer demokratischen Funktion beeinträchtigen könnten (vgl. Zimmer, 1993, S. 90). Der CDMM hält eine Konvention indessen zu diesem Zeitpunkt noch für verfrüht, drängt mit seinem Bericht vom November 1982 jedoch auf eine verstärkte Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten, um die Vorteile direktstrahlender Satelliten zu nutzen und negativen Auswirkungen vorzubeugen. Das Ministerkomitee schließt sich dieser Auffassung an und beauftragt den Lenkungsausschuss, so schnell wie möglich entsprechende Empfehlungen für die Regierungen der Mitgliedstaaten auszuarbeiten. (Vgl. Möwes, 2000, S. 15)

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Der CDMM und seine Unterausschüsse erarbeiten daraufhin einen Aktionsplan zum Satellitenrundfunk, der Mitte der achtziger Jahre zunächst mehrere Empfehlungen des Ministerkomitees nach sich zieht, mit den Problembereichen, die er behandelt, aber bereits auf die Regelungen des späteren Übereinkommens zum grenzüberschreitenden Fernsehen verweist. Es geht unter anderem um Werbung, Mieten von Rundfunk- und Fernmeldesatelliten, industrielle Zusammenarbeit, Persönlichkeits-, Urheber- und verwandte Schutzrechte sowie die Weiterverbreitung von ausländischen Satellitenprogrammen per Kabel. Um die Expertise betroffener Organisationen einzubeziehen, veranstaltet der Ausschuss mehrere Hearings mit Vertretern solcher Gruppen. Diese Aktivitäten führen 1984 zu zwei Empfehlungen des Ministerkomitees. Im Februar 1984 verabschiedet das Ministerkomitee seine Empfehlung über die Grundsätze zur Fernsehwerbung (Committee of Ministers, 1984a) und im Dezember die Empfehlung über den Einsatz von Satellitenkapazitäten für Fernsehen und Radio (Committee of Ministers, 1984b). Die Abstimmung über Grundsätze zur Fernsehwerbung erweist sich als besonders schwierig, da zu dieser Zeit die Regelungen in den Mitgliedsländern erheblich divergieren. Obwohl es Länder gibt, die gar keine Werbung im Fernsehen zulassen, kommt das Ministerkomitee zu einer Einigung auf Mindeststandards, die allerdings notwendigerweise unbestimmt ausfallen und insofern auch hinter der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung zur Werbung von 1982 (Parliamentary Assembly, 1982) zurückbleiben müssen. Allgemein appelliert die Empfehlung über die Grundsätze zur Fernsehwerbung zunächst an die Verantwortung von Werbenden und fordert diese auf, insbesondere den moralischen Werten Rechnung zu tragen, die die Grundlage jeder demokratischen Gesellschaft darstellen und allen Mitgliedstaaten zu Eigen sind, nämlich individuelle Freiheit, Toleranz und Achtung der Menschenwürde und der Gleichheit aller Menschen. Bezogen auf die Inhalte von Werbung erwartet die Empfehlung, dass diese fair, ehrlich, wahr und moralisch ausfallen. Werbungtreibende sollten sich nach dem Recht des Sendestaates richten, aber entsprechend dem Publikumsanteil in einem anderen Land, auch dessen Gesetzen Rechnung tragen. Besondere Aufmerksamkeit verdienten die möglicherweise schädlichen Folgen der Werbung für Tabakwaren, Alkohol, pharmazeutische Produkte und medizinische Behandlungen und sollten womöglich eingeschränkt oder sogar untersagt werden. Werbung, die Kinder zeigt oder sich an Kinder richtet, müs-

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se deren physische, geistige und moralische Persönlichkeit berücksichtigen und alles tun, um zu vermeiden, was den Kindern schaden könnte. Hinsichtlich der Präsentation von Werbung fordert die Empfehlung, dass diese als solche erkennbar und klar vom redaktionellen Angebot getrennt ist und dieses auch in keiner Weise beeinflussen darf. Der Umfang von Werbung sollte begrenzt sein und die Funktionen des Fernsehens in der Information, der Bildung, der gesellschaftlichen und kulturellen Entwicklung sowie der Unterhaltung nicht beeinträchtigen. Unterschwellige Werbung sollte verboten sein. (Vgl. Committee of Ministers, 1984a) Die Empfehlung des Ministerrates orientiert sich weitgehend an der "Declaration of Principles Regarding Commercial TV Advertising Broadcast by DBS", die die EBU bereits 1983 vorgelegt hat. Es handelt sich um einen freiwilligen Verhaltenskodex zur Werbung, in dem allerdings deutlich wird, dass die EBU mit ITV und RTL auch private Rundfunkveranstalter unter ihren Mitgliedern hat. So erwähnt die EBU-Erklärung neben der Blockwerbung auch die Möglichkeit der Schaltung von Werbespots in 'natürlichen Pausen', also einer Form der Unterbrecherwerbung, die mit dem kommerziellen Fernsehen Einzug halten wird (vgl. Zimmer, 1993, S. 75). In der Empfehlung des Europarates fehlt der entsprechende Passus. Einmal mehr zeigt sich hier aber der große Einfluss, den die EBU in dieser frühen Phase auf die Rundfunkpolitik des Europarates nimmt und damit die enge Zusammenarbeit und Interessenkonvergenz mit dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk begründet. Mit seiner 'Empfehlung über die Nutzung von Satellitenkapazitäten für Fernsehen und Hörfunk' (Committee of Ministers, 1984b) geht das Ministerkomitee im Dezember 1984 ein weiteres Problem an, das sich durch die nun rasch fortschreitende technische Entwicklung ergibt. Mit der Satellitentechnik wachsen die Übertragungskapazitäten, und es bedarf internationaler Übereinkünfte, weil nationale Medienpolitik dem grenzüberschreitenden Charakter von Rundfunk nicht mehr gerecht werden kann. Zum einen ist die Verteilung von Satellitenkapazitäten zu regeln, zum anderen ist zu klären, welches Recht für solche Sendungen gilt, die ein Publikum in mehreren Staaten erreichen. Zudem müssen im Programm wenigstens gewisse Mindeststandards gewährleistet sein, um die jeweilige nationale Gesetzgebung nicht zu unterlaufen. Bereits in der Empfehlung von 1984 spiegeln sich auch die strukturellen Veränderungen sowie die politischen und ökonomischen Herausforderungen, die sich durch den Ausbau der Übertragungskapazitä-

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ten und damit die Möglichkeit privaten Rundfunks auf den bislang vom öffentlich-rechtlichen Rundfunk geprägten Medienmärkten einstellen. Daher spricht die Empfehlung des Ministerkomitees nun auch von service provider und definiert diesen als öffentliche oder private Rundfunkorganisation, ein Konsortium von Rundfunkorganisationen oder jegliche anderen Anbieter von Fernseh- oder Radioprogrammen, die über Satellit übertragen werden. Die Empfehlung bezieht sich dabei sowohl auf direktstrahlende Rundfunksatelliten (DBS) wie auch auf Fernmeldesatelliten (FSS). Während Copyright- und verwandte Schutzrechte ausdrücklich ausgeschlossen bleiben, stellt die Empfehlung fünf Grundsätze auf. Hinsichtlich des anzuwendenden Rechts heißt es, derjenige Staat, der einem Anbieter Satellitenkapazitäten zur Verfügung stellt, sollte sich vergewissern, dass die übertragenen Programme der einschlägigen Gesetzgebung entsprechen und dass die Anbieter den Regelungen von Aufsichtsinstitutionen und Gerichten unterstehen. In den Fällen, in denen ein Mitgliedstaat einem anderen Satellitenkapazität einräumt, sollten sich beide darauf verständigen, welches Recht für die Anbieter anzuwenden ist. Der zweite Grundsatz nennt Programmstandards, denen die Anbieter genügen sollen: Nachrichten dürfen nicht falsch oder einseitig sein; die Programme dürfen insbesondere keine Pornographie enthalten; Programme dürfen nicht das Recht auf Achtung der Privatsphäre und des Familienlebens verletzen und sie sollen die Meinungen anderer respektieren; Programme sollen die Empfindsamkeit und die physische, psychische und moralische Persönlichkeit von Kindern und Jugendlichen berücksichtigen; schließlich sei zu vermeiden, dass ein Anbieter durch den Kauf exklusiver Übertragungsrechte für ein Ereignis von erheblicher gesellschaftlicher Bedeutung einen großen Teil des Radio- oder Fernsehpublikums ausschließt. Der dritte Grundsatz fordert von den Institutionen, die über die Vergabe von Satellitenkapazitäten entscheiden, die Verantwortlichkeiten der Anbieter festzulegen. Prinzip vier verlangt die Festlegung eines Gegendarstellungsrechts. Prinzip fünf gibt vor, welche Informationen über Anbieter bekannt sein sollen: Name, Sitz, Rechtsstellung, Zweck der Satellitennutzung, die Art des Programms, die Finanzierungsart sowie die Zielgruppe. Außerdem soll jeder Staat angeben, welche Institutionen für die Zulassung und Regulierung der Nutzung von Satellitenkapazitäten zuständig sind. (Vgl. Committee of Ministers, 1984b) Mit seiner 'Empfehlung über Grundsätze zu Fragen des Copyright bei Satelliten- und Kabelfernsehen' (Committee of Ministers, 1986a) wendet

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sich das Ministerkomitee 1986 wiederum dem Urheberrecht zu, für das sich mit den neuen Übertragungstechniken auch neue Probleme stellen und das bei der Empfehlung von 1984 noch ausgespart war. Wohl in Anbetracht der kritischen Stellungnahmen bei den früheren Aktivitäten des Europarates bezüglich urheberrechtlicher Fragen verweist die Präambel der Empfehlung von 1986 ausdrücklich auf die Berücksichtigung entsprechender Maßnahmen der Internationalen Arbeitsorganisation (International Labour Organisation), der UNESCO und der World Intellectual Property Organization (WIPO), die nun die Berner Übereinkunft verwaltet, sowie der Arbeit der Europäischen Gemeinschaften auf diesem Gebiet. Die Präambel betont aber auch, dass sich der Europarat als 'besonders gut geeignet' hält für die Ausarbeitung und Empfehlung von Grundsätzen zum Urheberrecht beim Satelliten- und Kabelfernsehen. Das Ministerkomitee empfiehlt den Regierungen der Mitgliedstaaten die Beachtung von neun Grundsätzen, wenn es um Fragen des Urheberrechts und verwandter Schutzrechte beim Satelliten- und Kabelfernsehen geht. Erstens sei beim Satellitenrundfunk zwischen direktstrahlenden und Fernmeldesatelliten und zweitens bei der Übertragung via Kabel zwischen Kabelprogrammen und lediglich über Kabel transportierten Programmen zu unterscheiden. Der dritte Grundsatz legt fest, dass für Übertragungen mittels Direktsatelliten die Regelungen für Rundfunk gelten sollen. Nach Grundsatz vier sollten die Mitgliedstaaten bei der Bestimmung der urheberrechtlichen Verantwortung von Übertragungen über Fernmeldesatelliten dagegen dafür sorgen, dass die Möglichkeiten des Programmaustausches zwischen Rundfunkanstalten nicht behindert wird, gleichzeitig aber die Rechteinhaber eine wirksame Kontrolle über die Nutzbarmachung ihrer Werke ausüben können. Werden via Direktsatellit übertragene Werke über Kabel weiterverbreitet und geschieht diese Weiterverbreitung simultan, komplett und unverändert, gelten sie als Rundfunksendung; trifft eines dieser drei Kriterien nicht zu, handelt es sich um ein Kabelprogramm. Eine entsprechende Einordnung schlägt die Empfehlung für Übertragungen per Fernmeldesatelliten vor. Mit ihrem siebten Grundsatz legt die Empfehlung den Mitgliedstaaten nahe, für die Regelungen von Urheber- und verwandten Schutzrechten bei Satellitenübertragungen die zugrunde gelegten Definitionen so einheitlich wie möglich zu handhaben, deutet damit aber zugleich die Schwierigkeiten an, die einem einheitlichen Vorgehen entgegenstehen. Zusätzlich fordert

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Grundsatz acht die Mitgliedstaaten auf, den möglicherweise nachteiligen ökonomischen Folgen der neuen Medientechnologien für den Rechtemarkt, für Film-, Ton- und Rundfunkproduzenten und für den Arbeitsmarkt von Autoren und Darstellern besondere Aufmerksamkeit zu widmen. Vor diesem Hintergrund sollten die Mitgliedstaaten auch erwägen, den Produzenten einschlägiger Werke, den Rundfunkanstalten und Künstlern einen über andere internationale Regelungen hinausgehenden Schutz ihrer Rechte zu sichern. Bezogen auf den Erwerb von Rechten für die Weiterverbreitung von Satellitenübertragungen via Kabel schlägt Grundsatz neun vor, bindende Lizenzverfahren für den Fall einzuführen, dass sich keine zufriedenstellenden vertraglichen Lösungen finden lassen und solche Lizenzen im öffentlichen Interesse liegen. (Vgl. Committee of Ministers, 1986a) 5.3 Das Europäische Übereinkommen über grenzüberschreitendes Fernsehen Die Öffnung der Rundfunkmärkte für privat-kommerzielle Anbieter, die damit in Aussicht stehende Vermehrung der Kanäle sowie der daraus folgende wachsende Programmbedarf lösen Befürchtungen aus, dass gerade die neuen Anbieter diesen bevorzugt durch US-amerikanische Billigware decken könnten. Plakative Szenarios, die von Micky Maus- oder Coca-ColaKultur sprechen, fördern in den westeuropäischen Ländern Überlegungen dazu, wie einer Überschwemmung des Fernsehens durch amerikanische Produktionen entgegenzutreten und die europäische audiovisuelle Produktion zu stärken wäre. Diese Diskussion wird auf der europäischen Ebene sowohl im Europarat wie auch in der Europäischen Gemeinschaft geführt, die sich schließlich in der EG-Richtlinie Fernsehen ohne Grenzen und im Europäischen Übereinkommen über das grenzüberschreitende Fernsehen des Europarates (beide 1989) in der Form von Quoten für europäische Werke sowie in der Einrichtung eines Förderprogramms für audiovisuelle Produktionen (Eurimages) niederschlägt. Bereits im Februar 1986 legt das Ministerkomitee eine Empfehlung 'zur Förderung der audiovisuellen Produktion in Europa' vor (Committee of Ministers, 1986b). Sie beruft sich auf das Europäische Kulturabkommen von 1954 sowie eine Entschließung der Vierten Konferenz der europäischen Kulturminister aus dem Jahr 1984. Auffällig und wegweisend für die Zielrichtung des späteren Übereinkom-

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ler Ziele und insbesondere der europäischen kulturellen Identität angesichts der zu erwartenden wachsenden Nachfrage nach Programmen sowie dem steigenden Wettbewerb auf dem Markt. Die Mitgliedstaaten sollen ermutigt werden, ihre audiovisuelle Produktion zu steigern und wettbewerbsfähig zu machen, dabei gelte es jedoch, ihre kulturelle Identität zu wahren. Das Ministerkomitee legt daher den Regierungen der Mitgliedstaaten nahe, entsprechend den in seiner Empfehlung aufgestellten Leitlinien konkrete Maßnahmen zu ergreifen. Diese sind nach drei Bereichen geordnet und beziehen sich erstens auf die Koordination der audiovisuellen Produktion, zweitens auf Maßnahmen finanzieller und fiskalischer Art sowie drittens auf Urheberund verwandte Schutzrechte. Zur Stärkung der audiovisuellen Produktion setzt das Ministerkomitee auf ein gemeinschaftliches Vorgehen bei Maßnahmen, die insbesondere Koproduktionen und Vertrieb audiovisueller Produkte fördern, die Mobilität von Personen erleichtern und die künstlerische Ausbildung unterstützen. Außerdem sollten die Mitgliedstaaten Maßnahmen ergreifen, die sicher stellen, dass die Programme einen angemessenen Anteil audiovisueller Werke europäischen Ursprungs enthalten, um so die nationale Produktion und die anderer Mitgliedstaaten zu stärken. Die Vorschläge für Maßnahmen finanzieller und fiskalischer Art beziehen sich zum einen auf die Unterstützung der Produktion, des Vertriebs in den Mitgliedstaaten und nach außerhalb sowie von Synchronübersetzungen oder Untertitelung und zum anderen auf Steuererleichterungen. Hinsichtlich des Urheberrechts spricht sich das Ministerkomitee für ein koordiniertes Vorgehen der Mitgliedstaaten sowie für eine Honorierung von Autoren aus, die ihre audiovisuelle Kreativität fördert. (Vgl. Committee of Ministers, 1986b). Indessen haben die Überlegungen hinsichtlich einer Harmonisierung rundfunkrechtlicher Bestimmungen und des Abbaus von Hindernissen für den grenzüberschreitenden Rundfunk bei der EG bereits konkretere Formen angenommen. Der Zwischenbericht "Realität und Tendenzen des Fernsehens in Europa: Perspektiven und Optionen" vom Mai 1983 (Kommission der EG, 1983) sowie die Vorlage des Grünbuches "über die Errichtung des Gemeinsamen Marktes für den Rundfunk, insbesondere über Satellit und Kabel" im Juni 1984 (Kommission der EG, 1984a, b) haben die Diskussion eingeleitet. Sie führt am 29. April 1986 zum ersten "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Koordinierung bestimmter Rechtsund Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Rundfunktätigkeit" (Kommission der EG, 1986) durch die Europäische

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Kommission. Die hier vorgeschlagenen Regelungen beziehen sich auf die Werbung, den Jugendschutz, das Urheberrecht und die Förderung der europäischen Programmindustrie. Die Vorschläge führen zu vielfältiger Kritik, auch in der Bundesrepublik Deutschland ist die Reaktion überwiegend negativ. Insbesondere die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und die Bundesländer, bei denen die Gesetzgebungskompetenz für den Rundfunk liegt, verhalten sich ablehnend. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten verwehren sich der "rein wirtschaftlichen Argumentation" und pochen auf die kulturelle Identität des Fernsehens: "[...] es vermittelt Kultur, es produziert Kultur und es ist Kultur" (Hilf, 1987, S. 74; H. i. O.). Sie lehnen die "Politik der möglichst weitgehenden Deregulation" (Hilf, 1987, S. 80) ab und setzen stattdessen, sofern eine Harmonisierung der nationalen Medienordnungen überhaupt erforderlich und wünschenswert sei, auf den Europarat, der im Gegensatz zur EG der kulturellen Dimension des Rundfunks Rechnung trägt (Stellungnahme von ARD und ZDF…, 1986). Auch wenn sich die Bundesregierung gegen eine Blockadehaltung wendet und hofft, durch eine Beteiligung an der Diskussion im EG-Ministerrat und in der Kommission Einfluss nehmen zu können, gibt sie einer Regelung durch den Europarat den Vorrang (vgl. Höfling, 1987, S. 49). Neben dem Unbehagen gegenüber der nur ökonomischen Perspektive der EG auf den Rundfunk gründet sich diese Haltung zum einen auf die größere Reichweite einer Regelung durch den Europarat, der deutlich mehr Mitglieder hat als die EG mit ihren damals nur zwölf Mitgliedstaaten. Für Deutschland ist insbesondere interessant, dass auch die Schweiz und Österreich dem Europarat angehören, die als deutschsprachige Länder einen Markt für die deutschen Fernsehsender darstellen bzw. deren Fernsehprogramme auch in Teilen der Bundesrepublik zu empfangen sind. Auf Ablehnung stößt die Initiative der EG gerade auch bei Staaten, die (noch) nicht Mitglieder sind, denn sie "ließ zunächst befürchten, daß die medienpolitische Entwicklung in Europa allein von den Mitgliedstaaten der EG bestimmt werden könnte, so daß Nichtmitgliedstaaten wie die Schweiz und Österreich gezwungen wären, medienpolitische und technologische Grundsatzentscheidungen passiv nachzuvollziehen" (Springer, 1988, S. 475). Zum anderen ist die Präferenz für eine Regelung durch den Europarat durchaus pragmatisch, weil ein Übereinkommen des Europarates geringeren Druck ausübt als eine EGRichtlinie. Das Übereinkommen gilt nur für diejenigen Staaten, die den Vertrag ratifizieren; ob und wann sie das tun, bleibt ihnen überlassen. Sanktio-

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nen gibt es nicht. Außerdem besteht die Möglichkeit, bei der Unterzeichnung bzw. Hinterlegung der Ratifikationsurkunde Vorbehalte anzumelden und Einschränkungen vorzunehmen. Eine Richtlinie der EG dagegen hat unmittelbar gesetzgebenden Charakter und löst bei Nichteinhaltung Sanktionen aus. Der Wettbewerb der beiden europäischen Organisationen, die Ende der achtziger Jahre zeitgleich an einer Regelung für das grenzüberschreitende Fernsehen arbeiten, bringt für die EG-Mitgliedstaaten, die alle auch dem Europarat angehören, daher Schwierigkeiten mit sich; sie müssten sich bei unterschiedlichen Regelungen einer Richtlinie beugen. Auch wenn mit der Vorlage des Grünbuches und nun des Richtlinienvorschlages die Vorbereitungen für ein harmonisierendes Regelwerk in der EG bereits konkret geworden sind, äußern mehrere Mitgliedstaaten, darunter neben Deutschland auch das Vereinigte Königreich und Dänemark, fortgesetzt Zweifel an der Kompetenz der Gemeinschaft für den Rundfunk. Noch im September 1986 bekräftigt Herbert Höfling, Ministerialrat im Bundesinnenministerium und Referatsleiter für internationale Zusammenarbeit im Medienbereich, auf einer Tagung des Arbeitskreises Werbefernsehen der deutschen Wirtschaft mit Blick auf die Kompetenzfrage und die Bedenken der Bundesländer: "Sollte sich diese Kompetenzfrage im Verhältnis zur EG nicht zügig klären lassen, wird meiner Einschätzung nach der Europarat eine gute Chance erhalten, sich der Lösung der Probleme des grenzüberschreitenden Rundfunks in einer Weise anzunehmen, daß für die EG kein weiterer Regelungsbedarf mehr besteht." (S. 52) Die Gegner der EG-Aktivitäten im Rundfunkbereich instrumentalisieren den Europarat (Zeller, 1999, S. 60) und versuchen, den Richtlinienentwurf "vom Forum des Europarats aus [zu] hintertreiben" (Engel, 1988, S. 242). Dazu dient auch die für den 9. und 10. Dezember 1986 erstmalig einberufene Europäische Ministerkonferenz über Massenmedienpolitik zum Generalthema "The future of television in Europe". Diese diskutiert die sich abzeichnenden Veränderungen im Rundfunksektor, die Notwendigkeit eines koordinierten Vorgehens zur Regelung des grenzüberschreitenden Fernsehens sowie zur Stärkung der europäischen audiovisuellen Produktion, steht dabei aber bereits im Zeichen der Konkurrenz zu den Aktivitäten von Seiten der Europäischen Kommission. Die Wiener Ministerkonferenz verabschiedet eine umfangreiche Entschließung zur Unterstützung der Produktion, der Ausstrahlung, des Vertriebs sowie der grenzüberschreitenden Übertragung europäischer audiovisueller Werke (1st European Ministerial Confe-

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rence..., 2006b), die explizit an die Anfang 1986 vorgelegte Empfehlung des Ministerkomitees anschließt, außerdem ergänzende Maßnahmen vorschlägt und wiederum dem Ministerkomitee aufgibt, die Entwicklung von Förderprogrammen für europäische Werke zu beobachten und konkrete Maßnahmen auszuarbeiten. Die ebenfalls von der Ministerkonferenz verabschiedete Erklärung betont noch einmal die Relevanz ihrer Entschließungen und drängt das Ministerkomitee unter anderem zur Ausarbeitung von Förderinstrumenten für die europäische audiovisuelle Produktion (1st European Ministerial Conference..., 2006a). Bereits in Wien zeigt sich die Unsicherheit nicht zuletzt der kleineren europäischen Staaten gegenüber der Internationalisierung des Mediengeschäfts und die damit verbundene Sorge über den Verlust der nationalen ebenso wie der europäischen Identität sowie gegenüber den primär ökonomisch begründeten Aktivitäten der Europäischen Gemeinschaft (vgl. auch Thorbrietz, 1986). Aus dieser Diskussion heraus wird 1988 das Förderprogramm Eurimages entstehen (vgl. hier Kapitel 8.2). Mit ihrer Entschließung Nr. 2 zum öffentlichen und privaten Rundfunk in Europa (1st European Ministerial Conference..., 2006c) reagiert die Ministerkonferenz auf die Aktivitäten der Europäischen Kommission, die mit der Vorlage des Grünbuchs 1984 bereits einen ersten Schritt zu einer Vereinheitlichung der Rundfunkregulierung in den zwölf EG-Mitgliedstaaten gemacht hat, beruft sich in der Präambel jedoch auf das Europäische Kulturabkommen, eine Entschließung der Vierten Konferenz der für Kultur zuständigen Minister von 1984 sowie die verschiedenen Empfehlungen des Ministerkomitees, die dieses seit 1984 zur Fernsehwerbung, zur Gleichstellung von Frauen und Männern in den Medien, zum Einsatz von Satellitenkapazitäten für den Rundfunk, zu Fragen des Urheberrechts sowie zur Förderung der audiovisuellen Produktion vorgelegt hat. Die Entschließung ist in drei Abschnitte gegliedert. Der erste fasst allgemeine Grundsätze zusammen, die vor allem ein Bekenntnis zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk enthalten, allerdings zugleich einräumen, dass dessen Funktionen auch durch private Anbieter erfüllt werden könnten. Zu den Aufgaben des public service zählt die Entschließung ein Angebot sowohl für große wie auch für kleine Publika und betont außerdem die Relevanz national verbreiteter Fernsehprogramme zur Stärkung der nationalen Kultur sowie die Bedeutung lokaler und regionaler Programme, die für die Vielfalt kultureller Identitäten stehen. Mit der Entschließung verpflichtet sich die Ministerkonferenz, für die Unabhängigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks einzutre-

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ten und seine Finanzierung sicher zu stellen. Sie zeigt sich aber auch offen gegenüber den neuen Entwicklungen im Mediensektor, die einen flexiblen Ansatz bei der Regulierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erforderten, und verspricht Maßnahmen, die für ein harmonisches Verhältnis zwischen dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk und den neuen Fernsehangeboten sorgen sollen. Mit dem zweiten Abschnitt zu Aspekten des grenzüberschreitenden Rundfunks unterstützt die Ministerkonferenz die Ausarbeitung eines gemeinsamen regulativen Rahmens für die Mitgliedstaaten, um die Schranken für die Verbreitung von Programmen zu verringern. Wiederum betont die Entschließung in diesem Zusammenhang die Notwendigkeit, den öffentlichrechtlichen Rundfunk zu erhalten und versichert außerdem, die technischen Bestimmungen der Internationalen Fernmeldeunion (ITU) sowie Urheberund verwandte Schutzrechte zu respektieren. Grundlage für gemeinsame Regelungen sollten die vom Ministerkomitee 1984 und 1986 vorgelegten Empfehlungen zur Fernsehwerbung, zum Einsatz von Satellitenkapazitäten und zu den Grundsätzen des Urheberrechts sein. Mit dem dritten Abschnitt unterstreicht die Ministerkonferenz ihre Überzeugung, dass der Europarat die am besten geeignete europäische Institution ist, um einen Rahmen für das grenzüberschreitende Fernsehen auszuarbeiten. Die Entschließung führt dafür die geographische Ausdehnung des Europarates ins Feld, denn während die Europäische Gemeinschaft zu dieser Zeit nur zwölf Mitgliedstaaten zählt, sind dem Europarat bis 1988 bereits 21 Staaten beigetreten. Daher legt die Ministerkonferenz dem Ministerkomitee nahe, ein Regelwerk für das grenzüberschreitende Fernsehen zu entwickeln. (Vgl. 1st European Ministerial Conference..., 2006c) Die Wiener Ministerkonferenz unterstreicht ihre Entschlossenheit, den Herausforderungen durch die neuen Technologien mit einer gemeinsamen Politik zu begegnen, zusätzlich durch eine Deklaration (1st European Ministerial Conference..., 2006a). Darin fordert sie das Ministerkomitee auf, mit höchster Priorität konkrete Maßnahmen zu ergreifen, um erstens die europäische audiovisuelle Produktion zu stärken und ihre Verbreitung zu fördern, um zweitens möglichen Konflikten durch die grenzüberschreitende Verbreitung von Massenmedien vorzubeugen, um drittens den Zugang von Rundfunkanbietern zu Informationen von allgemeinem öffentlichen Interesse zu verbessern und viertens ein Programm aufzulegen, das Untersuchungen zu den von der Entschließung angesprochenen Bereichen ermög-

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licht. Zugleich vereinbaren die Konferenzteilnehmer, sich in Zukunft regelmäßig zu treffen – ein weiteres Signal dafür, dass der Europarat seinen medienpolitischen Aktivitäten zunehmend Relevanz beimisst und sich von der Europäischen Gemeinschaft das Heft des Handelns nicht aus der Hand nehmen lassen will; die Konkurrenz ist längst eröffnet. Bei dem Wettlauf, der sich nun zwischen Europarat und Europäischer Gemeinschaft entwickelt, bis beide im Frühjahr und im Herbst 1989 ihre Vertragswerke verabschieden, geht es von Anfang an nicht nur um die Frage der Zuständigkeit für eine übernationale, europäische Regelung des Rundfunks, sondern auch um widerstreitende Ideologien. Der Europarat versteht den Rundfunk als Teil der Kultur und – im Sinne seiner Ziele und der EMRK – als ein Instrument zur Sicherung und Förderung demokratischer Werte, für die EG ist Rundfunk eine Dienstleistung, für die die Ziele des künftigen europäischen Binnenmarktes und die Wettbewerbsregeln des EGVertrages gelten. Der Europarat pocht zudem darauf, dass eine von ihm erarbeitete Regelung einen viel größeren Teil von Europa abdecken würde als die zu dieser Zeit nur zwölf Staaten umfassende EG. Daher versammeln sich hinter dem Europarat diejenigen, die die kulturellen Ziele des Rundfunks hochhalten und den Aktivitäten der EG in Sachen Rundfunk skeptisch gegenüberstehen. Im Februar 1987 kritisiert auch der Bundesrat in einem Beschluss den Vorschlag für eine EG-Richtlinie als "einen für die Länder nicht hinnehmbaren Eingriff in den Kernbereich ihrer Rundfunkhoheit" (Beschluß des Bundesrates…, 1987, S. 143) und bekräftigt seine Auffassung, dass das Gemeinschaftsrecht keine ausreichende rechtliche Grundlage für derartige Aktivitäten biete. Ungeachtet der Kompetenzfrage bemängelt der Bundesrat außerdem, dass eine auf die Schaffung eines Rundfunkbinnenmarktes gerichtete EG-Regelung zu einer kulturellen Abschottung gegenüber solchen europäischen Ländern, zumal des deutschen Sprachraumes, führen würde, die nicht Mitglieder der EG sind; in der Bundesrepublik denkt man dabei nicht nur an die Schweiz und an Österreich, das damals noch nicht Mitglied der EG war, sondern auch an die DDR. Der Bundesrat begrüßt indessen die Aktivitäten des Europarates und unterstützt die Entschließung der Wiener Ministerkonferenz. Im Sinne der Deklaration, die die erste Europäische Ministerkonferenz über Massenmedienpolitik in Wien verabschiedet hat, beauftragt das Ministerkomitee des Europarates den Lenkungsausschuss für Massenmedien

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(CDMM) mit der Ausarbeitung eines europäischen Übereinkommens zum grenzüberschreitenden Fernsehen. Dafür berät sich der Ausschuss mit verschiedenen Organisationen des Rundfunk-, Print-, Film- und Werbesektors sowie mit Vertretern von Verbraucherorganisationen. Im Oktober 1987 liegt der erste Entwurf vor. Die Arbeiten an dem Übereinkommen bekommen nun auch Unterstützung durch die Parlamentarische Versammlung und ihre Empfehlung 'zur kulturellen Dimension des Rundfunks in Europa' vom Oktober 1987 (Parliamentary Assembly, 1987). Diese begrüßt ausdrücklich die Forderung der Wiener Ministerkonferenz nach rascher Vorlage eines verbindlichen rechtlichen Rahmens für den grenzüberschreitenden Rundfunk und empfiehlt ihrerseits dem Ministerkomitee, einen solchen Vertrag mit Grundstandards für grenzüberschreitende Aktivitäten sowohl öffentlicher wie auch privater Rundfunkanbieter bereits Anfang 1988 zur Unterzeichnung aufzulegen, damit dieser möglichst noch vor der für November 1988 geplanten zweiten Ministerkonferenz in Kraft treten könne. Gleichzeitig macht die Versammlung Vorschläge für Vorgaben, die in späteren Verträgen oder ergänzenden Protokollen Eingang finden sollen. Dazu gehört eine Erklärung zur öffentlichen Aufgabe der Massenmedien sowie zur öffentlich-rechtlichen Organisation des Rundfunks mit einem spezifischen Hinweis auf die Rolle des Fernsehens bei der Förderung des Bewusstseins für verschiedene Kulturen und der Entwicklung von vielfältigen kulturellen und sprachlichen Identitäten. Außerdem solle Werbung als eine künstlerische Ausdrucksform anerkannt, aber zugleich sicher gestellt werden, dass diese nicht die kulturelle Integrität des Programms untergräbt. Die Versammlung empfiehlt auch, Richtlinien zur Reduktion von Gewalt, Brutalität und Pornographie im Rundfunk vorzugeben, eine stärkere Beteiligung von Frauen insbesondere in der Produktion und im Programm sowie generell die Medienerziehung zu fördern. (Vgl. Parliamentary Assembly, 1987) Die Entwürfe für das Übereinkommen des Europarates und die Richtlinie der EG, erst recht aber der Wettlauf zwischen den beiden europäischen Organisationen, ziehen zum Teil heftige Kritik nach sich. Zwar besteht Einigkeit, dass der grenzüberschreitende Rundfunk einer europäischen Regelung bedarf, und auch die Sorge über eine 'Amerikanisierung' aufgrund des schnell wachsenden Programmbedarfs des Fernsehens ist weit verbreitet, die Vorschläge von Europarat und EG für europäische Regelungswerke sind jedoch umstritten. Während die EG grundsätzlich mit der Kompetenzfrage konfrontiert wird, steht die Kompetenz des Europarates nicht zur Diskussi-

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on. Hier lässt sich eine Handlungsermächtigung aus der Satzung ableiten, wo in Artikel 1 unter den Aufgaben des Europarates im zweiten Absatz (1b) von einem gemeinschaftlichen Vorgehen "auf wirtschaftlichem, sozialem, kulturellem und wissenschaftlichen Gebiet" die Rede ist. Außerdem hat sich der Europarat der "Förderung der Ideale und Grundsätze, die ihr gemeinsames Erbe bilden" (Artikel 1a), verschrieben; auch hier lässt sich argumentieren, dass dazu die Medien gehören und diese selbst auch benötigt werden, um die Ideale und Grundsätze des Europarates durchzusetzen. Das macht auch die Angleichung der nationalen Vorschriften bezüglich des Rundfunks möglich (vgl. Reinert, 1990, S. 231). Die Konkurrenz zwischen den beiden europäischen Vertragsentwürfen "trübt nicht nur das Verhältnis der beiden Organisationen" (Engel, 1988, S. 240), sondern wirft auch die Frage nach dem Verhältnis von Konvention und Richtlinie auf, zumal die Satzung des Europarates vorschreibt, dass die Beteiligung der Mitglieder an den Arbeiten des Europarates ihre Mitwirkung an anderen internationalen Organisationen nicht beeinträchtigen darf (Artikel 1c). Einer der Hauptstreitpunkte in beiden Entwürfen sind die vorgesehenen Quoten zur Förderung der europäischen audiovisuellen Produktion, die insbesondere für die Bundesrepublik Deutschland nicht zu akzeptieren sind (vgl. auch Holtz-Bacha, 2006, Kap. 5.3.1); Engel (1988) sieht in der Regelung über die Herkunft der Programme einen Verstoß gegen Artikel 10 EMRK. Nicht zuletzt aufgrund dieser Vorbehalte gilt daher der Vorzug dem Übereinkommen des Europarates, weil es geringere Verbindlichkeit hat und dort auch klar ist, dass solche Quoten bzw. ihre Einhaltung nicht zu sanktionieren sein würden. Da die Bundesregierung bei ihren Verhandlungen auf der europäischen Ebene ohnehin unter Druck steht, weil die Bundesländer auf ihre Gesetzgebungskompetenz beim Rundfunk pochen und die Quoten eine inhaltliche Vorgabe darstellen, die die Programmautonomie der Rundfunkanstalten berührt, gibt sie bei der EG-Richtlinie ihren Widerstand in dieser Sache erst auf, als eine Protokollerklärung erreicht ist, die die Quoten zu einem politischen Ziel erklärt (vgl. auch Höfling, Möwes, & Pechstein, 1991, S. 12). Die Bundesregierung kann damit einen Erfolg verbuchen und hat auf diesem Weg ihre Ablehnung festhalten lassen, allerdings kommen in der Folgezeit Zweifel an der Verbindlichkeit einer solchen Protokollerklärung auf. So schnell, wie es sich die Versammlung erhofft hat, gehen die Arbeiten an dem Übereinkommen zum grenzüberschreitenden Fernsehen nicht vo-

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ran. Ende 1987 leitet der CDMM dem Ministerkomitee seinen Entwurf zu, um von dort Klärung bezüglich einiger offen stehender Fragen zu erhalten. Im April 1988 versammeln sich dafür noch einmal die für Kommunikationspolitik zuständigen Minister zu einem informellen Treffen in Wien (vgl. Council of Europe, 2000). Zu diesem Zeitpunkt bekräftigt die Bundesregierung den Vorrang, den sie der Regelung durch den Europarat einräumt (Schütz, 1999, S. 472). Die in Wien versammelten Minister schränken die Möglichkeiten, die Weiterverbreitung grenzüberschreitender Programme zu verhindern, auf "gravierende Verletzungen" ein. Hinsichtlich der Werbung halten sie zwar an der Höchstgrenze von 15 Prozent fest, sehen aber die Möglichkeit einer Erweiterung auf 20 Prozent durch neue Werbeformen wie Teleshopping vor. Bei den vorgesehenen Quoten kommt es zu einer Annäherung an die EG-Richtlinie; die Rede ist nun von einem angemessenen Anteil europäischer Produktionen. Fragen des Urheberrechts sollen nicht Teil der Konvention sein, sondern einem Zusatzprotokoll vorbehalten bleiben. (Vgl. Zimmer, 1993, S. 102) Auch die Europäische Kommission legt im Frühjahr 1988 einen geänderten Richtlinienentwurf (vgl. Kommission der EG, 1988) vor. Dieser enthält eine Aufforderung an den Rat, durch Beschluss den Vorrang der Richtlinie gegenüber der Konvention des Europarates sicher zu stellen, damit das Ziel der Einrichtung eines gemeinsamen Rundfunkmarktes erreicht werden kann. Nach EG-Vertrag seien die Mitgliedstaaten nicht berechtigt, vor einer Billigung der Richtlinie durch den Rat auf diesem Gebiet internationale Abkommen zu schließen. Im Dezember 1988 beschließt der Europäische Rat bei seinem Treffen auf Rhodos die Anpassung des Richtlinienentwurfs an das Übereinkommen. In der Folge beschränkt sich nun auch die Richtlinie, die zunächst eine Regelung für den gesamten Rundfunkbereich sein sollte, nur noch auf das Fernsehen. Relevant – und vor allem auch im deutschen Interesse – ist in dem neuen Richtlinienentwurf der EG-Kommission vom Frühjahr 1988 die Aufnahme einer erweiterten Definition von "Werken aus der Gemeinschaft", die auf die entsprechende Quote angerechnet werden sollen. Dafür ist nun auch vorgesehen, solche Produktionen einzubeziehen, die von Herstellern aus "einem bzw. mehreren Ländern der EFTA oder des Europarates, mit denen die Gemeinschaft Abkommen auf der Grundlage der Gegenseitigkeit geschlossen hat", geschaffen werden (vgl. Kommission der EG, 1988). Auch das Übereinkommen des Europarates passt sich an. Insbesondere die Wer-

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beregelungen fallen nun sehr ähnlich aus. Die Quotenvorgabe, die im Übereinkommen enthalten und dort unter "kulturellen Zielen" (Artikel 10) eingeordnet ist, und Artikel 4 der Fernsehrichtlinie werden aneinander angeglichen. Zum Quotenpassus der Richtlinie urteilt Delbrück noch vor deren Verabschiedung: "Eine vollständigere Ansammlung von unbestimmten Rechtsbegriffen ist kaum vorstellbar. Dies wäre nicht weiter problematisch, wenn dieser weichen Formulierung auch ein entsprechend flexibles Implementationsinstrumentarium beigefügt wäre, wies dies bei Art. 10 der Konvention der Fall ist, der zwar ebenfalls eine Reihe unbestimmter Rechtsbegriffe enthält, jedoch anders als die Richtlinie nicht auf einer letztlich strikt verbindlichen Implementationskontrolle besteht." (1989, S. 376).

Eine Artikel 5 der Fernsehrichtlinie entsprechende Bestimmung bezüglich des Anteils von Werken unabhängiger Produzenten findet keinen Eingang in das Übereinkommen des Europarates. Im Juni 1988 kann der CDMM den überarbeiteten Text des Übereinkommens präsentieren, der nun auch schon die Annäherung an den EGRichtlinienentwurf vollzieht und das Verhältnis von EG-Richtlinie und Übereinkommen klärt. Für diejenigen Staaten, die sowohl Mitglieder der EG wie auch des Europarates sind, legt Artikel 27 des Konventionsentwurfs und auch des schließlich verabschiedeten Textes fest: "In ihren gegenseitigen Beziehungen wenden die Vertragsparteien, die Mitglieder der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft sind, Gemeinschaftsvorschriften an und wenden daher die sich aus diesem Übereinkommen ergebenden Bestimmungen nur insoweit an, als es zu einem bestimmten Regelungsgegenstand keine Gemeinschaftsvorschrift gibt." Während die ersten Entwürfe für das Übereinkommen nur bedingt an die Öffentlichkeit gelangt sind, wird der neue Entwurf vom Sommer 1988 nun endlich auch offiziell bekannt (vgl. die Dokumentation in: Medien-Ordnung für Europa, 1988a, b). Auch als schließlich am 23. und 24. November 1988 in Stockholm die Zweite Europäische Ministerkonferenz über Massenmedienpolitik stattfindet, liegt wieder nur der Entwurf für ein Übereinkommen auf dem Tisch. Die Konferenz nimmt abermals Änderungen vor; noch immer wird um die Formulierungen zur Einfügung von Werbung, die Möglichkeit, die Weiterverbreitung von Programmen zu verhindern, sowie die Quotenvorgaben gerungen. Die letzten Monate vor der Verabschiedung des Übereinkommens und später der

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EG-Richtlinie sind durch die inhaltliche Koordination beider Vertragswerke gekennzeichnet. Neben dem Konventionsentwurf finden die in Stockholm versammelten Minister die "Erklärung von Delphi" vor, eine Erklärung für den audiovisuellen Bereich, verabschiedet von 250 Kulturschaffenden aus ganz Europa auf einem Symposium im September 1988 in Delphi, zu dem die Präsidentin des Europäischen Film- und Fernsehjahres, Simone Veil, eingeladen hatte (Europäische Charta..., 1988). Diese Erklärung steht ganz im Zeichen der Unsicherheiten, die mit den drastischen Veränderungen der europäischen Rundfunkmärkte dieser Zeit einhergehen: Die Unterzeichner "[...] spüren, daß dringend etwas getan werden muß. Die Audiovision steckt kulturell in der Krise, und ihre Zukunft in Europa macht uns große Sorgen" (Europäische Charta..., 1988, S. 218). Die Erklärung ruft zum "Kampf gegen die Profitgier, die auf dem Kultursektor um sich greift" und fordert: "Lassen Sie nicht mehr zu, daß kommerzielle Fernsehanstalten unter Herausforderung der Rechte sowohl der Öffentlichkeit als auch der Urheber Werke der Kultur als Werbeträger zweckentfremden. [...] Tolerieren Sie nicht mehr, daß solche Sender unter dem Vorwand, Programme für die Zuschauer zu bieten, die Zuschauer den Werbefachleuten ausliefern." (Europäische Charta..., 1988, S. 218). In 14 Artikeln unterstreicht die dazugehörige Charta den kulturellen Charakter von Film- und Fernsehwerken, die nicht mit einfachen Dienstleistungen gleichzusetzen seien, und wirbt um deren Unterstützung durch finanzielle Förderung, Quotenregelungen sowie urheberrechtlichen Schutz. Die Ministerkonferenz 1988 in Stockholm steht unter dem Thema 'Europäische Massenmedienpolitik im internationalen Kontext'. Ihre Entschließung Nr. 1 fasst die politischen Ziele ihrer Rundfunkpolitik sowie die notwendigen Maßnahmen zu deren Umsetzung zusammen (vgl. 2nd European Ministerial Conference, 2006b). Als ihre gemeinsamen Ziele nennt die Ministerkonferenz unter anderem: Sicherung und Förderung der Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit, indem die Vielfalt im Fernsehen sowie die Achtung der Menschenrechte garantiert werden; sicher zu stellen, dass für solche Angebote, die einem öffentlichen Auftrag nachkommen, ausreichend finanzielle Mittel zur Verfügung stehen; Ausbau der Kultur- und Bildungsangebote im Fernsehen und Förderung solcher, Programme, die den Reichtum der europäischen Kultur, ihre Vielfalt und spezifischen Identitäten spiegeln; die Förderung der Produktion und der Ausstrahlung von

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qualitativ hochwertigen Fernsehprogrammen zum Beispiel durch selektive Unterstützungsmaßnahmen für bestimmte Werke; Ausbau der Maßnahmen für die Förderung der Kreativität und zum Schutz der Autorenrechte; Entwicklung der Medienerziehung; Forschung zu den Auswirkungen der internationalen und grenzüberschreitenden Verbreitung von audiovisuellen Angeboten sowie des Aufkommens von privaten Fernsehanbietern in Europa; Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen audiovisuellen Industrie. (Vgl. 2nd European Ministerial Conference, 2006b). Hinsichtlich der Implementierung macht die Ministerkonferenz Vorschläge, die sich auf die Entwicklung der Medien, die Verbesserung des Vertriebs von audiovisuellen Werken sowie die Forschung beziehen. Hier begrüßt die Entschließung die verschiedenen Initiativen von öffentlicher und privater Seite zur Entwicklung von Qualitätsprogrammen, zur Entwicklung von gemeinsamen europäischen Kriterien für die Journalistenausbildung und zum Austausch zwischen Ausbildungseinrichtungen, zur Förderung von Koproduktionen zwischen europäischen und nicht europäischen Partnern sowie zur Erhöhung der Investitionen im audiovisuellen Sektor. Zugleich bringen die Minister aber auch ihre Sorgen hinsichtlich der künftigen Entwicklung auf dem Medienmarkt zum Ausdruck und empfehlen dem Ministerkomitee, die Medienkonzentration und ihre Auswirkungen im Auge zu behalten, die kulturellen Implikationen des grenzüberschreitenden Fernsehens insbesondere für kleinere Staaten zu untersuchen sowie den kritischen Umgang des Publikums mit den audiovisuellen Medien zu fördern. Außerdem schlägt die Entschließung diverse Maßnahmen zur Verbesserung des Vertriebs von Fernsehangeboten und audiovisuellen Werken sowie zur begleitenden Forschung vor. Zu diesem letzten Punkt regt die Ministerkonferenz auch an, die Möglichkeiten für eine regelmäßigen Erhebung von Daten zum Vertrieb von Fernsehprogrammen und audiovisuellen Werken zu prüfen; Anfang der neunziger Jahre führt der Vorschlag zur Einrichtung der Europäischen Audiovisuellen Informationsstelle (European Audiovisual Observatory; vgl. hier Kapitel 8.2). Im Januar 1989 fordert nun auch die EBU die Koordination von Europarat und EG (vgl. Schütz, 1999, S. 516), und noch Anfang Februar 1989 sieht sich die Parlamentarische Versammlung genötigt, abermals auf den schnellen Abschluss des Übereinkommens zu drängen (Parliamentary Assembly, 1989a). Das Ministerkomitee verabschiedet die endgültige Fassung des Übereinkommens schließlich am 15. März 1989. Neben 16 Ja-

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Stimmen gibt es Enthaltungen von Belgien, Dänemark, Frankreich und der Türkei (2 der damals 22 Mitgliedstaaten waren bei der Abstimmung nicht anwesend). Dänemark bleibt bei seinen grundsätzlichen Bedenken, weil das Übereinkommen indirekt die EG-Richtlinie und damit die Kompetenz der EG anerkennt. Dennoch kann der Vertrag am 5. Mai 1989, dem 40. Gründungstag des Europarates, zur Unterzeichnung aufgelegt werden (vgl. Zimmer, 1993, S. 104). Der Vorsprung gegenüber der EG, die erst am 3. Oktober 1989 die Richtlinie verabschieden wird, bleibt ein scheinbarer, denn vor dem Inkrafttreten des Übereinkommens müssen sieben Staaten, darunter fünf Mitgliedstaaten, den Vertrag ratifiziert haben; daher kann das Europäische Übereinkommen über das grenzüberschreitende Fernsehen erst am 1. Mai 1993 in Kraft treten. Wie das Übereinkommen des Europarates aufgebaut ist und wie die wichtigsten Regelungen aussehen, zeigt Tabelle 1 im Überblick (vgl. Europarat, 1989). Während die Begründung der EG-Fernsehrichtlinie ökonomische Ziele betonen muss, kann der Europarat sein kulturelles Anliegen in den Mittelpunkt stellen. So verweist die Präambel des Übereinkommens zum einen auf die Menschenrechte und insbesondere die Bedeutung der Meinungs- und Informationsfreiheit für die demokratische Gesellschaft und hebt zum anderen – und damit auch im Sinne von Artikel 1a der Satzung des Europarates – auf das gemeinsame europäische Erbe ab, zu dessen Wahrung und Förderung der Rundfunk beitragen könne. Als Zweck des Übereinkommens nennt Artikel 1, die grenzüberschreitende Verbreitung und Weiterverbreitung von Fernsehprogrammen zu erleichtern, wie es dann auch in Artikel 4 vereinbart wird: "Die Vertragsparteien sichern die freie Meinungsäußerung und die Informationsfreiheit in Übereinstimmung mit Artikel 10 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten; sie gewährleisten die Freiheit des Empfangs und schränken die Weiterverbreitung von Programmen, die den Bestimmungen dieses Übereinkommens entsprechen, in ihrem Hoheitsgebiet nicht ein. Ergänzend bezeichnet es Artikel 5 als Pflicht der sendenden Vertragsparteien, durch geeignete Mittel und durch ihre zuständigen Stellen dafür zu sorgen, dass alle Programme, die von ihrem Hoheitsgebiet senden, den Bestimmungen des Übereinkommens entsprechen. Sie legen auch die Verantwortlichkeiten der Rundfunkveranstalter

188 Tabelle 1:

Gliederung

Medienpolitik für Europa II: Der Europarat Europäisches Übereinkommen über das grenzüberschreitende Fernsehen vom 5. Mai 1989 Inhalte

Präambel x

Bedeutung des Rundfunks für die kulturelle Entwicklung und die freie Meinungsbildung

x

In dem Wunsch, der Öffentlichkeit eine immer größere Auswahl an Programmen zur Verfügung zu stellen und dabei das europäische Erbe zu mehren und das audiovisuelle Schaffen in Europa zu entwickeln

Kapitel I: AllgemeineBestimmungen Artikel 1:

Ziel und Zweck x "...verfolgt den Zweck, zwischen den Vertragsparteien die grenzüberschreitende Verbreitung und Weiterverbreitung von Fernsehprogrammen zu erleichtern."

Artikel 2:

Begriffsbestimmungen x Sendestaatsprinzip x Mitgliedstaaten können strengere Regelungen erlassen

Artikel 3:

Geltungsbereich

Artikel 4:

Freiheit des Empfangs und der Weiterverbreitung x Bezug auf Art. 10 EMRK

Artikel 5:

Pflichten der sendenden Vertragsparteien x Sendestaatsprinzip

Artikel 6:

Bereitstellung von Informationen x Eindeutige und hinreichende Festlegung der Verantwortlichkeiten eines Rundfunkveranstalters x Behörden stellen Informationen über Veranstalter zur Verfügung

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Kapitel II: Bestimmungen zur Programmgestaltung Artikel 7:

Verantwortlichkeiten des Rundfunkveranstalters x Achtung von Menschenwürde und Grundrechte anderer x Verbot von Pornographie, Herausstellung von Gewalt, Aufstachelung zum Rassenhass x Schutz von Minderjährigen x Sachgerechte Darstellung von Tatsachen und Ereignissen in Nachrichtensendungen

Artikel 8:

Recht auf Gegendarstellung

Artikel 9:

Zugang der Öffentlichkeit zu bedeutenden Ereignissen x Prüfung von rechtlichen Maßnahmen

Artikel 10:

Kulturelle Ziele x Hauptanteil der Sendezeit für europäische Werke im Rahmen des praktisch Durchführbaren und mit angemessenen Mitteln x Ständiger Ausschuss erstellt Gutachten bei Meinungsverschiedenheiten x Suche nach geeigneten Mitteln, um Benachteiligungen einzelner Rundfunkveranstalter, insbesondere bei geringer audiovisueller Kapazität oder begrenztem Sprachraum, zu verhindern x Unterzeichner bemühen sich, die Gefährdung der Vielfalt der Presse und die Entwicklung der Filmindustrie durch Rundfunkprogramme zu verhindern; Ausstrahlung von Kinofilmen frühestens nach zwei Jahren, bei Koproduktionen nach einem Jahr

Kapitel III: Werbung Artikel 11-16:

Allgemeine Normen, Dauer, Form und Aufmachung, Einfügung der Werbung, Werbung für bestimmte Erzeugnisse x

Trennung von Werbung und Programm

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x x x x x

Max. 15% der täglichen Sendezeit; 20%, wenn Teleshopping enthalten ist Max. 20% Spotwerbung pro Stunde; max. 60 Min. Teleshopping pro Tag Unterbrecherwerbung zwischen Sendungen und in natürlichen Pausen, bei Filmen 1x pro 45 Min. Keine Werbung für Tabakerzeugnisse und verordnungs-pflichtige Medikamente Alkoholwerbung darf nicht an Minderjährige gerichtet sein und keine positiven Wirkungen suggerieren

Kapitel IV: Sponsern Artikel 17-18:

Allgemeine Normen, Verbotenes Sponsern x Eindeutige Kennzeichnung von Sponsoring x Kein Sponsoring von politischen Informationssendungen

Kapitel V: Gegenseitige Hilfeleistung Artikel 19:

Zusammenarbeit zwischen den Vertragsparteien x gegenseitige Unterstützung bei der Durchführung des Übereinkommens

Kapitel VI: Ständiger Ausschuss Artikel 20-22:

Ständiger Ausschuss, Aufgaben, Berichte x Überwachung der Anwendung des Übereinkommens

Kapitel VII: Änderungen Artikel 23:

Änderungen x Verfahren zur Änderung des Übereinkommens

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Kapitel VIII: Behauptete Verletzungen Artikel 24:

Behauptete Verletzungen x bei Verstoß gegen Übereinkommen kann Weiterverbreitung ausgesetzt werden

Kapitel IX: Beilegung von Streitigkeiten Artikel 25-26:

Vergleich, Schiedsverfahren x Ständiger Ausschuss kann bei Schwierigkeiten tätig werden; Möglichkeit eines Schiedsverfahrens

Kapitel X: Andere internationale Übereinkünfte und das innerstaatliche Recht der Vertragsparteien Artikel 27-28:

Andere internationale Übereinkünfte oder Absprachen, Verhältnis zwischen dem Übereinkommen und dem innerstaatlichen Recht der Vertragspartner x EG-Mitglieder wenden Übereinkommen nur insoweit an, als es keine Gemeinschaftsvorschrift gibt x Möglichkeit der Anwendung strengerer Vorschriften

Kapitel XI: Schlussbestimmungen Artikel 29-34:

Unterzeichnung und Inkrafttreten, Beitritt von Nichtmitgliedstaaten, Geltungsbereichsklausel, Vorbehalte, Kündigung, Notifikationen x Inkrafttreten nach Ratifikation durch sieben Staaten, davon fünf Mitglieder des Europarates x Kündigung möglich

fest und stellen auf Nachfrage Informationen über die Anbieter zur Verfügung. Ebenso wie die EG-Fernsehrichtlinie basiert das Übereinkommen also auf dem Sendestaats- oder Ursprungslandprinzip. Das bedeutet, ausschlaggebend für Rundfunksendungen ist jeweils das entsprechende Recht des Landes, von dem die Sendungen ausgestrahlt werden. Die anderen Mitgliedstaaten verpflichten sich, den Empfang und die Weiterverbreitung der Sendungen nicht zu beschränken. Eine solche Regelung ist essentiell für das

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Ziel der ungehinderten Weiterverbreitung, damit grenzüberschreitende Rundfunksendungen nicht mehrmals und womöglich verschiedenen Rundfunkgesetzen in den Mitgliedstaaten genügen müssen. Kapitel II fasst die Bestimmungen für die Programmgestaltung zusammen. Generell müssen alle Sendungen in ihrer Aufmachung und ihrem Inhalt die Menschenwürde und die Grundrechte anderer achten. Dazu gehören neben Pornographieverbot Zurückhaltung bei der Darstellung von Gewalt, keine Aufstachelung zu Rassenhass und der Jugendschutz. Rundfunkveranstalter haben außerdem dafür zu sorgen, dass ihre Nachrichtensendungen "Tatsachen und Ereignisse sachgerecht darstellen und die freie Meinungsbildung fördern". Artikel 8 verbürgt ein Recht auf Gegendarstellung. Die endgültige Fassung des Vertragstextes enthält in diesem Punkt gegenüber dem Entwurf eine erweiterte Regelung, indem die Vertragsstaaten darauf verpflichtet werden, eine wirksame Ausübung des Rechts auf Gegendarstellung zu ermöglichen. Anders als die EG-Richtlinie von 1989 berücksichtigt das Übereinkommen des Europarates hier bereits die Problematik der Exklusivrechte, zunächst allerdings nur mit einem Passus (Artikel 9), in dem den Vertragsparteien aufgegeben wird, rechtliche Maßnahmen zu prüfen, mit denen zu vermeiden ist, dass bei Ereignissen von großem Interesse für die Öffentlichkeit ein wesentlicher Teil des Publikums ausgeschlossen wird. Unter der Überschrift "Kulturelle Ziele" (Artikel 10) finden sich bei den Bestimmungen für die Programmgestaltung schließlich auch die so genannten Quoten, über deren Formulierung bei der Vorbereitung der Übereinkommens lange gerungen worden ist. Nun gibt das Übereinkommen den Vertragsparteien auf, "im Rahmen des praktisch Durchführbaren und mit angemessenen Mitteln" dafür zu sorgen, dass die Anbieter den Hauptanteil ihrer Sendezeit mit europäischen Werken bestreiten. Ausgenommen davon sind Nachrichten, Sportereignisse, Spielshows, Werbung und Videotext. Europäische audiovisuelle Werke definiert unter den einleitenden Begriffsbestimmungen der Vertrag als "kreative Arbeiten, deren Produktion oder Koproduktion von europäischen natürlichen oder juristischen Personen kontrolliert wird". Diese Vorgabe soll "schrittweise auf der Grundlage geeigneter Kriterien erreicht werden". Bei Auseinandersetzungen zwischen Sendestaat und Empfangsstaat über die Anwendung der Quotenvorgaben können diese den ebenfalls mit dem Übereinkommen begründeten Ständigen Ausschuss anrufen. Eine weitere Relativierung erfährt die Festlegung in Absatz 3, der im Entwurf noch nicht zu finden war. Das Übereinkommen

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enthält hier nun die Verpflichtung der Vertragsstaaten, nach den "geeignetsten Mitteln und Verfahren zu suchen, um ohne Benachteiligung einzelner Rundfunkveranstalter die Tätigkeit und die Entwicklung europäischer Produktion zu unterstützen"; das gilt insbesondere für Staaten mit geringer Produktionskapazität oder mit begrenztem Sprachraum. Zusätzlich bestimmt das Übereinkommen in Artikel 10, dass Kinofilme nicht vor Ablauf von zwei Jahren nach ihrer Erstaufführung im Kino im Fernsehen gezeigt werden dürfen, sofern keine anderen Vereinbarungen bestehen; ist ein Rundfunkveranstalter an der Produktion beteiligt, können Kinofilme bereits ein Jahr nach ihrer Erstaufführung gezeigt werden. Dieser Passus war im Entwurf vom Sommer 1988 ebenfalls noch nicht enthalten. Kapitel III des Übereinkommens mit Vorgaben für die Werbung stellt ebenso wie bei der EG-Fernsehrichtlinie das "Kernstück" (Höfling, Möwes, & Pechstein, 1991, S. 13) des Vertragswerkes dar. Da zu dieser Zeit die Werberegelungen in den Europaratsstaaten noch erheblich divergieren und zudem die privat-kommerziellen Fernsehanbieter ihre finanziellen Interessen berührt sehen, bleiben die Werberegelungen bis zuletzt umstritten. Unter den allgemeinen Normen zur Werbung fordert das Übereinkommen zunächst, diese müsse fair und ehrlich sein, nicht irreführen oder den Interessen der Verbraucher schaden. Richtet sich Werbung an Kinder oder setzt Kinder ein, ist alles zu vermeiden, was deren Interessen schaden könnte, und ihre besondere Beeinflussbarkeit zu berücksichtigen. Schließlich dürfen Werbetreibende keinen Einfluss auf das Programm ausüben. Artikel 12 macht Vorgaben für die maximal erlaubte Werbedauer. Ebenso wie die EGFernsehrichtlinie begrenzt das Übereinkommen die Werbung auf 15 Prozent der täglichen Sendezeit. Dieser Anteil kann auf 20 Prozent angehoben werden, wenn Teleshopping inbegriffen ist; in diesem Fall darf jedoch die Spotwerbung dennoch nur 15 Prozent ausmachen. Innerhalb einer Stunde beträgt die höchstzulässige Werbezeit für Spots 20 Prozent. Teleshopping ist maximal eine Stunde pro Tag zulässig. Zur "Form und Aufmachung" bestimmt Artikel 13, dass Werbung als solche klar erkennbar sowie durch optische oder akustische Mittel eindeutig von anderen Programmteilen getrennt sein muss und grundsätzlich in Blöcken zu senden ist. Er verbietet außerdem unterschwellige sowie Schleichwerbung und untersagt Moderatoren von Nachrichtensendungen sowie Sendungen zum politischen Zeitgeschehen den Auftritt in der Werbung.

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Die Regelungen zur Unterbrecherwerbung sind das Ergebnis langwieriger und kontroverser Verhandlungen. Der erste Entwurf für das Übereinkommen will Werbeunterbrechungen in den natürlichen Pausen einer Sendung erlauben, trifft damit aber auf den Widerstand mehrerer Staaten, die sich gegen eine Zerstückelung von Sendungen wenden und eine stärkere Begrenzung für Unterbrecherwerbung durchsetzen wollen. Was sich davon in dem endgültigen Vertragstext in Artikel 14 wiederfindet, stellt insofern einen Kompromiss dar, der mit dem Rhodos-Beschluss der Staats- und Regierungschefs auch für die EG-Richtlinie übernommen wird, so dass sich beide Vertragswerke in diesen Punkten sehr ähnlich sind (Höfling, Möwes, & Pechstein, 1991, S. 16). Demnach soll Werbung zwar zwischen Sendungen eingefügt werden, darf aber Sendungen auch unterbrechen, sofern es nicht zu Beeinträchtigungen des Gesamtzusammenhangs oder des Werts einer Sendung oder der Rechte von Rechteinhabern kommt. Die Einfügung von Werbung kann da geschehen, wo Sendungen aus eigenständigen Teilen bestehen und in den Pausen von Sportübertragungen oder ähnlich gegliederten Sendungen. Spiel- und Fernsehfilme dürfen, sofern sie länger als 45 Minuten dauern, einmal pro 45-Minuten-Zeitraum unterbrochen werden; dauern die Filme 20 Minuten länger als zwei oder mehr 45-MinutenZeiträume, ist eine weitere Unterbrechung zulässig. Der Entwurf vom Sommer 1988 hatte für Spielfilme noch vorgesehen, dass diese lediglich einmal unterbrochen werden dürfen. Der Abstand zwischen den Unterbrechungen soll mindestens 20 Minuten betragen. Nachrichtensendungen, Sendungen zum politischen Zeitgeschehen oder religiösen Inhalts, Dokumentar- und Kindersendungen dürfen nur unterbrochen werden, wenn sie mehr als 30 Minuten dauern. Unterbrechungen von Gottesdienstübertragungen sind nicht erlaubt. Artikel 15 untersagt die Werbung für Tabakerzeugnisse und verschreibungspflichtige Medikamente und unterwirft die Werbung für alkoholische Getränke besonderen Vorschriften. Sie darf sich nicht an Minderjährige richten bzw. Minderjährige dürfen nicht mit dem Konsum von Alkohol in Verbindung gebracht werden; die Werbung darf den Konsum von Alkohol nicht mit körperlicher Leistung und Autofahren assoziieren, keine therapeutischen Eigenschaften von Alkohol vorgeben, nicht zu unmäßigem Konsum ermutigen oder Abstinenz negativ bewerten. Eine Besonderheit des Übereinkommens stellt sein Artikel 16 dar, der auch vom Entwurfsstadium bis zum endgültigen Vertragstext noch ausge-

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baut worden ist. Dieser Artikel bestimmt, dass Werbung, die sich an Zuschauer in einem anderen als dem Sendestaat richtet, dessen Werberegelungen nicht umgehen darf. Diese Vorschrift gilt nur dann nicht, wenn die Werberegelungen des Empfangsstaates die einstrahlende gegenüber der inländischen Werbung schlechter stellen würden. Dieser Artikel hat auch Relevanz hinsichtlich der politischen Werbung. Die Definition von Werbung im Europaratsübereinkommen (Artikel 2f) schließt auch politische Werbung ("[…] öffentliche Äußerung […] zur Unterstützung einer Sache oder Idee […]") ein, die demnach erlaubt wäre, wenn nationale Regelungen sie nicht untersagen. Durch die Regelung des Artikels 16 ist auch ausgeschlossen, dass politische Werbung aus dem Ausland in ein Land gesendet wird, wo politische Werbung untersagt ist (vgl. auch Höfling, Möwes, & Pechstein, 1991, S. 17). Die zwei Artikel des Kapitels IV zum Sponsoring legen allgemeine Normen fest und untersagen das Sponsoring durch Anbieter solcher Produkte oder Dienstleistungen, für die Werbung nach den Vorgaben des Übereinkommens verboten ist, sowie das Sponsern von Nachrichten- und Sendungen zum politischen Zeitgeschehen. Kennzeichnungen am Anfang und/oder Ende von Sendungen müssen Sponsoren identifizieren. Gesponserte Sendungen dürfen keine Werbung für Produkte oder Dienstleistungen des Sponsors oder Dritten machen, und Sponsoren dürfen keinen Einfluss auf Inhalt oder Zeitplanung der gesponserten Sendungen erhalten und die redaktionelle Unabhängigkeit eines Veranstalters nicht gefährden. In Kapitel V des Übereinkommens sichern sich die Vertragsstaaten gegenseitige Hilfestellung bei der Durchführung des Übereinkommens zu, insbesondere durch Benennung einer oder mehrerer dafür zuständiger Behörden sowie weiterer Informationen. Kapitel VI richtet einen Ständigen Ausschuss ein, der die Aufgabe hat, gegenüber den Vertragsstaaten Empfehlungen zur Anwendung des Übereinkommens abzugeben, Änderungen anzuregen und Änderungsvorschläge (nach Artikel 23) zu prüfen, Fragen zur Auslegung des Vertrages zu prüfen, etwaige an ihn verwiesene Streitigkeiten einer gütlichen Einigung zuzuführen sowie gegenüber dem Ministerkomitee Empfehlungen über den Beitritt anderer, nicht dem Europarat angehörender Staaten abzugeben. Kapitel VII regelt das Verfahren bei Änderungen des Übereinkommens, die jeder Vertragsstaat vorschlagen kann. Kapitel VIII mit der Überschrift "Behauptete Verletzungen dieses Übereinkommens" bietet den Vertragsstaaten Möglichkeiten, die Weiterver-

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breitung von Programmen in ihrem Land auszusetzen. Insofern stellen diese Regelungen eine Aufweichung des Sendestaatsprinzips dar. Artikel 24 legt fest, dass bei vermeintlichen Verletzungen des Übereinkommens der Sendestaat zunächst unterrichtet wird und Bemühungen einsetzen, die Streitigkeiten kooperativ (nach Artikel 19) oder durch ein Schiedsverfahren, das die nachfolgenden Artikel 25 und 26 etablieren, auszuräumen. Ist die behauptete Verletzung "offensichtlich, ernsthaft und schwerwiegend, so daß wichtige Fragen von öffentlichem Interesse berührt" sind und dauert sie auch zwei Wochen nach der Unterrichtung des Sendestaates noch an, kann der Empfangsstaat die Weiterverbreitung des Programms vorläufig aussetzen. Solche Verletzungen können sich auf die Verantwortlichkeiten eines Rundfunkveranstalters beziehen (Achtung der Menschenwürde und der Grundrechte, Pornographieverbot, Jugendschutz), auf die Dauer sowie die Form, Aufmachung oder Einfügung der Werbung oder auch auf die Werbung für bestimmte Erzeugnisse (Verbot von Tabak- und Werbung für verschreibungspflichtige Medikamente). Beziehen sich die vorgeworfenen Verletzungen auf andere Regelungen, kann der Empfangsstaat die Weiterverbreitung des betreffenden Programms acht Monate nach Unterrichtung aussetzen, sofern die behauptete Verletzung noch andauert. Nicht erlaubt ist die Aussetzung der Weiterverbreitung, wenn sich behauptete Verletzungen auf Artikel 7 (3) (Nachrichtensendungen sollen die Tatsachen und Ereignisse sachgerecht darstellen) oder die Artikel 8 (Gegendarstellung), 9 (Zugang zu bedeutenden Ereignissen) oder 10 (Quoten) beziehen. Kapitel IX des Übereinkommens bietet Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten durch Vergleich oder in einem Schiedsverfahren. Kapitel X klärt in Artikel 27 das Verhältnis des Übereinkommens zu anderen internationalen Übereinkünften sowie in Artikel 28 das Verhältnis zu innerstaatlichem Recht. Der Europarat erkennt hier den Vorrang der EGFernsehrichtlinie für die EG-Mitgliedstaaten an, die Bestimmungen aus dem Übereinkommen nur anwenden, wenn es zu einem Regelungsgegenstand keine Vorgaben durch die EG gibt. Die Staaten, die dem Übereinkommen beitreten, können für die in ihrem Hoheitsgebiet ansässigen Rundfunkveranstalter strengere oder ausführlichere Bestimmungen vorsehen. Die Schlussbestimmungen in Kapitel XI sehen das Inkrafttreten des Übereinkommens vor, wenn sieben Staaten, darunter mindestens fünf Mitgliedstaaten des Europarates, den Vertrag ratifiziert haben. Das Übereinkommen liegt ab Mai 1989 für die Europaratsstaaten, die EG sowie die Ver-

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tragsstaaten des Europäischen Kulturabkommens zur Unterzeichnung auf; die EG hat hier erst im letzten Verhandlungsstadium Aufnahme gefunden. Außerdem kann jeder andere Staat zum Beitritt eingeladen werden. Bei der Unterzeichnung des Übereinkommens oder bei der Hinterlegung der Ratifikationsurkunde kann sich ein Vertragsstaat das Recht vorbehalten, die Weiterverbreitung solcher Programme zu beschränken, die Werbung für alkoholische Getränke enthalten, wenn diese den innerstaatlichen Vorschriften nicht entspricht. Eine Kündigung des Übereinkommens ist möglich. Der Anpassungsprozess der letzten Monate vor der Verabschiedung des Übereinkommens hat dafür gesorgt, dass EG-Fernsehrichtlinie und Übereinkommen große Ähnlichkeiten aufweisen und die EG an verschiedenen Stellen des Übereinkommens nun auch berücksichtigt wird. Dennoch sind einige Unterschiede geblieben. Über die grundsätzlich andere Perspektive beider Vertragswerke, wie sie auch in den Präambeln ihren Ausdruck finden, hinaus unterscheiden sich natürlich die Geltungsbereiche. Während die Richtlinie nur für die damals zwölf EG-Mitgliedstaaten gilt, deckt das Übereinkommen potentiell alle Mitgliedstaaten des Europarates und die (damals 17) Vertragsstaaten des Europäischen Kulturabkommens ab und steht darüber hinaus – auf Einladung – gar allen anderen Staaten offen. Allerdings bezieht sich das Übereinkommen lediglich auf grenzüberschreitendes Fernsehen, während die in nationales Recht umzusetzenden Vorgaben der Richtlinie auch Anwendung auf nur national sendende Anbieter finden. Zwar basieren beide auf dem Sendestaatsprinzip, das die Kontrolle über Einhaltung der Vorschriften von Richtlinie bzw. Übereinkommen dem Ursprungsland überträgt und zur Voraussetzung für die ungehinderte Weiterverbreitung von Programmen macht, das Übereinkommen räumt den Vertragsstaaten jedoch mehr Möglichkeiten ein, die Weiterverbreitung auszusetzen. Nach der Fernsehrichtlinie besteht diese Möglichkeit nur bei Verstößen gegen die Jugendschutzbestimmungen, das aber ebenfalls nur in sehr engen Grenzen; das Übereinkommen lässt eine Behinderung der Weiterverbreitung auch zu bei Verstößen gegen Regelungen zur Werbung und gegen allgemeine Programmgrundsätze. Hinsichtlich der bis zuletzt umstrittenen und durch Kompromisse immer weiter entschärften Quotenvorgaben weisen die beiden Vertragswerke Unterschiede in der Definition 'europäischer Werke' auf. Zwar lehnt die Bundesrepublik Deutschland verbindliche Quotenvorgaben aus kompetenzrechtlichen Gründen ohnehin ab, ist aber interessiert an einer weiten Defini-

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tion europäischer Werke, damit die anderen deutschsprachigen Länder ebenfalls einbezogen sind. Das Übereinkommen weist eine solche weite Definition auf, denn als europäische audiovisuelle Werke gelten hier alle von europäischen natürlichen oder juristischen Personen kontrollierten Werke. Die EG-Fernsehrichtlinie hingegen berücksichtigt Werke aus Ländern, die nicht der EG angehören oder Vertragsparteien des Europaratsüberkommens sind, nur, sofern die EG mit diesen Ländern ein Abkommen abgeschlossen hat. Auf den ersten Blick scheint es also in der Definition europäischer Werke erhebliche Unterschiede zu geben. Allerdings hält eine Protokollnotiz zu dem entsprechenden Artikel der Fernsehrichtlinie (Artikel 6 Absatz 3) fest, dass die Eureka-Initiative zu solchen hier gemeinten Abkommen zu zählen ist. Das 1989 gegründete audiovisuelle Eureka stellt eine intergouvernementale Plattform dar, deren Aufgabe es ist, die Zusammenarbeit bei der Durchführung grenzüberschreitender Vorhaben im audiovisuellen Sektor zu erleichtern. Dazu gehören zu dieser Zeit neben der EG fast 30 Staaten, so dass also auch nach Fernsehrichtlinie eine weite Definition europäischer Werke Anwendung findet. Vorgaben für den Umfang sowie die Einfügung der Werbung sind aufgrund des Anpassungsprozesses in beiden Vertragswerken weitgehend identisch ausgefallen. Hier hat sich vor allem die Richtlinie dem Übereinkommen des Europarates angenähert, der dabei die Vorschläge aus seinen Empfehlungen zur Werbung von 1982 und 1984 aufgegriffen hat (vgl. Committee of Ministers, 1984a; Parliamentary Assembly, 1982). Anders als die Richtlinie verwendet das Europaratsübereinkommen jedoch eine Definition von Werbung, die politische Werbung nicht ausschließt. Nur im Übereinkommen findet sich außerdem die Vorgabe, dass in der Werbung Moderatoren von Nachrichten- oder anderen politischen Informationssendungen nicht auftreten dürfen. Ebenfalls nur im Europaratsübereinkommen gibt es einen Passus über den Zugang der Öffentlichkeit zu bedeutenden Ereignissen (Artikel 9). Dieser bezieht sich auf die Problematik des Erwerbs von Exklusivrechten für die Übertragung von Ereignissen, denen die Allgemeinheit große Bedeutung zuweist. Werden exklusive Übertragungsrechte von einem Anbieter erworben, der nur einen begrenzten Teil des Publikums erreicht oder den Empfang einem Entgelt unterwirft, besteht die Gefahr des Ausschlusses von Teilen der Öffentlichkeit. Das Übereinkommen gibt hier allerdings keine Regelung vor, sondern legt etwaige Aktivitäten zunächst in die Hände der

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Vertragsparteien. Diese sollen rechtliche Maßnahmen prüfen, um zu verhindern, dass durch den Erwerb von exklusiven Übertragungsrechten ein wesentlicher Teil der Öffentlichkeit vom Verfolgen des Ereignisses im Fernsehen ausgeschlossen wird. Deutschland unterzeichnet das Übereinkommen des Europarates im Oktober 1991, die Ratifikation erfolgt im Juli 1994, so dass die Regelungen zum 1. November 1994 in Kraft treten können. Bei der Unterzeichnung wie auch bei der Ratifizierung betont die Bundesregierung in einer beigefügten Erklärung, dass in Deutschland eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes anstehe, in der die Frage, ob die EG berechtigt war, die Fernsehrichtlinie zu beschließen, eine Rolle spielen könnte, und dass mit der Unterzeichnung durch die Bundesrepublik nicht gleichzeitig ihre Zustimmung zu einem Beitritt der EG zu diesem Übereinkommen gegeben sei. Deutschland bleibt also nach wie vor auf Distanz, was europäische Regelungen – zumal der EG – im Bereich des Rundfunks angeht. Die Bestimmungen der EGFernsehrichtlinie sind nach zwei Jahren, das heißt zum 3. Oktober 1991, in nationales Recht umzusetzen; Deutschland versäumt diesen Termin. Zwar haben Vorgaben der Fernsehrichtlinie Eingang in den neuen Rundfunkstaatsvertrag von 1991 gefunden, der zum 1. Januar 1992 in Kraft tritt, und stellen insofern auch in Deutschland bereits geltendes Recht dar; die Bundesländer beziehen sich dabei jedoch auf das Übereinkommen des Europarates, das allerdings zu diesem Zeitpunkt noch nicht in Kraft getreten und für Deutschland zwar unterzeichnet, aber noch nicht ratifiziert ist. 5.4 Anwendung und Weiterentwicklung des Übereinkommens Die rundpolitischen Aktivitäten, die sich im Europarat und in der Europäischen Gemeinschaft während der achtziger Jahre mit den technologischen Veränderungen und der Etablierung privater Rundfunkveranstalter entfalten und in das Übereinkommen sowie in die Fernsehrichtlinie münden, haben von Anfang an auch die Stärkung der europäischen audiovisuellen Produktion zum Ziel. Es ist zu erwarten, dass innerhalb kurzer Zeit die Nachfrage nach Programmen drastisch steigen und in Anbetracht der offensichtlichen Schwäche des europäischen Marktes damit der Import US-amerikanischer Produktionen noch wachsen wird. Um die audiovisuelle Industrie in Europa zu fördern, finden sich in beiden Vertragstexten die Quoten, die insbeson-

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dere bei Spiel- und Fernsehfilmen einen Anteil europäischer Werke von mehr als 50 Prozent vorschreiben; die Fernsehrichtlinie enthält zusätzlich eine Quote für Werke unabhängiger Produzenten. Von vornherein ist aber klar, dass angesichts der strukturellen Nachteile der europäischen Film- und Fernsehproduktion die Quoten allein den erhofften Effekt nicht haben würden. Noch bevor 1989 Übereinkommen und EG-Richtlinie verabschiedet werden, sind daher bereits die ersten Schritte für die Einrichtung von Förderprogrammen zugunsten der europäischen audiovisuellen Produktion gemacht. Verschiedene Ansätze dazu lassen sich bis zur ersten Hälfte der achtziger Jahre zurückverfolgen. Bei der EG konkretisieren sich die Maßnahmen mit dem MEDIA-Programm (Akronym für Mesures pour encourager le développement de l'industrie audiovisuelle), das 1988 als Pilotprojekt an den Start geht. Ab 1991 ist das Programm, das verschiedene Fördermaßnahmen umfasst, installiert; 2007 ist das Programm als MEDIA 2007 zum fünften Mal neu aufgelegt worden und läuft bis 2013. Etwa zur gleichen Zeit, als sich in der EG die Pläne für ein Filmförderprogramm konkretisieren, wird auch der Europarat in ähnlicher Weise aktiv. Aufgrund einer Entschließung des Ministerrates vom 26. Oktober 1988 wird mit Eurimages ein Fonds eingerichtet, der sich auf die Förderung von Koproduktionen bei Film und Fernsehen sowie den Verleih und Vertrieb audiovisueller Werke in den Teilnehmerländern richtet. Bei Eurimages handelt es sich um ein Teilabkommen des Europarates. Teilabkommen begründen eine besondere Form der Zusammenarbeit, die Mitgliedschaft ist freiwillig und wird durch Erklärung erworben. Die erste Vereinbarung über das Förderprogramm wird von zwölf Europaratsmitgliedern geschlossen, bis auf Zypern alles Staaten, die damals auch schon der EG angehören (Committee of Ministers, 1988). Mittlerweile sind dem Abkommen 34 Staaten beigetreten. (Vgl. hier Kapitel 8.2) Auf eine Anregung der Zweiten Europäischen Ministerkonferenz zur Massenmedienpolitik 1988 in Stockholm schließlich geht die Einrichtung der Europäischen Audiovisuellen Informationsstelle (European Audiovisual Observatory) zurück, das ebenfalls zur Unterstützung der europäischen audiovisuellen Industrie regelmäßig Daten zum Vertrieb von Fernsehprogrammen und audiovisuellen Werken zur Verfügung stellt. Eine Entschließung des Ministerkomitees (Committee of Ministers, 1992) etabliert die Forschungsstelle, die ihren Sitz in Straßburg nimmt, im Jahr 1992 durch

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Auflegung eines Teilabkommens, dem bis heute 36 Staaten und die EU beigetreten sind. (Vgl. hier Kapitel 8.2) Beratungen über die Auslegung von Artikel 9 ziehen schließlich im April 1991 eine Empfehlung des Ministerkomitees zum Recht auf Kurzberichterstattung nach sich (Committee of Ministers, 1991a). Einen Kurzbericht definiert die Empfehlung als eine kurze Ton- oder Bildsequenz über ein bedeutendes Ereignis, die es dem Publikum eines sekundären Rundfunkanbieters (im Gegensatz zum Primäranbieter, der die Exklusivrechte an einem Ereignis hält) erlaubt, einen ausreichenden Überblick über die wesentlichen Aspekte eines solchen Ereignisses zu erhalten. Das Ministerkomitee bezieht sich in der Präambel wiederum auf Artikel 10 EMRK und betont die Interessen gerade kleinerer Rundfunkanbieter, zumal in Ländern mit begrenzten Sprachräumen. Wenn dann unter Grundsatz 1 auf das Recht der Öffentlichkeit auf Information hingewiesen wird und es weiter heißt, das Recht auf Eigentum des Primäranbieters sollte Beschränkungen unterworfen sein, ist auch einleuchtend, warum die EG-Fernsehrichtlinie in diesem Punkt zurückhaltend geblieben ist. Ihr ökonomischer Zugriff setzt auf die Marktkräfte und den Wettbewerb, während der Europarat in der Konkurrenz von Eigentums- bzw. Exklusivrechten und dem Recht der Öffentlichkeit auf Information letzteres voranstellt. Vor diesem Hintergrund empfiehlt das Ministerkomitee den Regierungen der Mitgliedstaaten, bei ihren Maßnahmen zur Sicherung des Zugangs der Öffentlichkeit zu bedeutenden Ereignissen, für die ein Fernsehanbieter Exklusivrechte erworben hat, die mit der Empfehlung aufgestellten Grundsätze zu berücksichtigen. Diese sehen ein Recht auf Kurzberichterstattung vor, und zwar kostenfrei entweder auf der Basis einer Aufnahme der Übertragung des primären Rundfunkanbieters oder durch Zugang zu dem Ereignis. Die so produzierten Kurzberichte sollen vom Sekundäranbieter nur in regulären Nachrichtensendungen verwendet, nicht wiederverwertet und nicht vor der Ausstrahlung durch den Primäranbieter gesendet werden. Ein halbes Jahr später ruft die Dritte Europäische Ministerkonferenz über Massenmedienpolitik in ihrer Entschließung Nr. 1 (3rd European Ministerial Conference…, 2006b) die Mitgliedstaaten noch einmal zur Implementierung der Grundsätze aus der Empfehlung des Ministerkomitees von 1991 auf und legt diesem nahe, deren Wirksamkeit regelmäßig zu überprüfen. Zudem sollte das Ministerkomitee auch die Probleme untersuchen, die sich aus dem Erwerb und der Ausübung von Exklusivrechten für den Zugang der Öffentlichkeit zu Informationen ergeben könnten, und eventuell zusätzlich rechtliche Maßnahmen in

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dieser Sache erarbeiten und dabei insbesondere die Situation kleinerer Rundfunkanbieter bzw. kleinerer Länder und Sprachgemeinschaften im Auge zu behalten. In Deutschland hat bereits im Dezember 1989 der Entwurf für einen Staatsvertrag zur Fernsehkurzberichterstattung vorgelegen. Dieser führt im November 1990 zur ersten Änderung des 1987 abgeschlossenen Rundfunkstaatsvertrages, der in der neuen Fassung am 1. August 1991 in Kraft tritt. Das damit festgelegte Recht auf unentgeltliche Kurzberichterstattung über öffentliche Veranstaltungen und Ereignisse von allgemeinem Interesse wird kurz darauf unverändert in den Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991 übernommen, der mit dem 1. Januar 1992 in Kraft tritt. Die Begründung zum Staatsvertrag verweist auf Artikel 9 des Europaratsübereinkommens, das Deutschland im Oktober 1991 unterzeichnet, aber erst im Juli 1994 ratifiziert. Sie hebt hervor, dass es in der Vergangenheit wiederholt Unsicherheiten bei der rechtlichen Beurteilung des Rechts auf Information und Berichterstattung bei solchen Fällen gegeben habe, für die exklusive Verwertungsrechte bestanden. Ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts zu einer Feststellungsklage der Bundesregierung, die vor allem einen Verstoß gegen Artikel 14 GG (Recht auf Eigentum) geltend macht, bestätigt 1998 das Recht auf Kurzberichterstattung, moniert jedoch die Unentgeltlichkeit (Urteil des Bundesverfassungsgerichts…, 1998). Indessen ist das Übereinkommen immer noch nicht in Kraft getreten; die Hoffnung, nach zwei Jahren würde die notwendige Zahl von sieben Zustimmungen ("Zustimmung [...], durch das Übereinkommen gebunden zu sein") vorliegen, hat sich nicht erfüllt. Mehrere in diesen Jahren beim Europarat verabschiedete Empfehlungen und Erklärungen enthalten die Forderung, endlich das Übereinkommen in Kraft zu setzen. Erst Anfang 1993 ist es schließlich so weit. Nachdem Zypern, Italien, Malta, Polen, San Marino, die Schweiz und das Vereinigte Königreich das Vertragswerk ratifiziert haben, kann es zum 1. Mai 1993 wirksam werden. Die EGFernsehrichtlinie ist zu diesem Zeitpunkt bereits gut anderthalb Jahre in Kraft. Mehrere EU-Mitgliedstaaten haben das Übereinkommen bis heute weder unterzeichnet, noch ratifiziert. Dazu gehören Dänemark, das sich bei der Diskussion in der EG bereits als einer der schärfsten Kritiker einer europäischen Regelung für das Fernsehen erwiesen hat, und außerdem Belgien, Irland sowie Schweden, das zwar im Mai 1989 bei der Verabschiedung des Übereinkommens unterzeichnet, es aber seitdem nicht ratifiziert hat.

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Entsprechend Artikel 20 des Übereinkommens wird der Ständige Ausschuss für das grenzüberschreitende Fernsehen (T-TT) eingerichtet, der nach dem Inkrafttreten des Vertrages am 1. Juni 1993 seine Arbeit aufnehmen kann. Dem Ausschuss gehören Vertreter der Vertragsstaaten an sowie Beobachter aus Staaten, die dem Europäischen Kulturabkommen beigetreten sind, aber noch nicht das Fernseh-Übereinkommen ratifiziert haben, sowie der EU. Der Ausschuss kann Empfehlungen zur Anwendung des Übereinkommens sowie über den Beitritt anderer, nicht dem Europarat angehörender Staaten abgeben, Änderungsvorschläge unterbreiten und unternimmt die Vermittlung bei Streitigkeiten. Als im Dezember 1994 in Prag die Vierte Europäische Ministerkonferenz zur Massenmedienpolitik stattfindet, begrüßt diese in ihrer Erklärung zur Rolle der Medien in einer demokratischen Gesellschaft nicht nur das Inkrafttreten des Übereinkommens, sondern unterstreicht zugleich die Notwendigkeit, die Diskussion innerhalb der Europäischen Union über die Anwendung der Fernsehrichtlinie zu verfolgen, um eine einheitliche Entwicklung beider Vertragswerke zu gewährleisten. Das sei am besten dadurch zu gewährleisten – so die Erklärung weiter –, dass die Europäische Kommission den Europarat regelmäßig über die Arbeiten zu einer Revision der Fernsehrichtlinie unterrichtet und die Vorschläge des Europarates prüft. (Vgl. 4th European Ministerial Conference, 2006b) Ab Mitte der neunziger Jahre setzen in der EG Bestrebungen für eine Veränderung der Fernsehrichtlinie ein. Damit kommt auch der Europarat in Zugzwang, denn aufgrund der gegenseitigen Anpassungen der beiden Vertragswerke von 1989 würden einseitige Veränderungen nur der Richtlinie und sich daraus womöglich ergebende Widersprüchlichkeiten insbesondere für die Mitgliedstaaten beider Organisationen problematisch. Mit Artikel 27 des Übereinkommens ist zwar der Vorrang der Richtlinie für die ebenfalls der EG angehörenden Staaten geklärt. Diese Regelung betrifft allerdings nur das Verhältnis der EG-Staaten untereinander, im Verhältnis zu Drittstaaten gilt das Europaratsübereinkommen (vgl. Berger, 1996, S. 125). Artikel 26 der Fernsehrichtlinie verpflichtet die Kommission darauf, einen Bericht über die Anwendung der Richtlinie vorzulegen und damit eventuell auch Vorschläge für notwendige Änderungen zu unterbreiten. Bei insgesamt positiver Bilanz legt die Kommission mit ihrem Bericht des Jahres 1995 einen Vorschlag zur Änderung der Richtlinie vor (Kommission der EG, 1995). Begründung und Ziel der Neufassung sind zum einen die Präzisierung und Klarstellung der

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Definitionen und Regelungen, bei denen sich in der Praxis Anwendungsschwierigkeiten ergeben haben. Das ist insbesondere beim Sendestaatsprinzip der Fall; außerdem gilt es, das Teleshopping einzubeziehen. Zum anderen steht eine Anpassung an die Entwicklung des audiovisuellen Sektors zur Diskussion, womit einem 1994 von der Kommission veröffentlichten Grünbuch zur Stärkung der Programmindustrie (Kommission der EG, 1994) Rechnung getragen werden soll. Die Debatte über die Quoten hat auch nach der Verabschiedung der Richtlinie 1989 nicht nachgelassen; Frankreich wirbt für eine Verschärfung der Quoten, andere hoffen auf Abschaffung. Der Rat verabschiedet die geänderte Richtlinie am 19. Juni 1997, die Umsetzung in innerstaatliches Recht soll bis zum 19. Dezember 1998 erfolgt sein (vgl. Richtlinie 97/36/EG…, 1997). Als im Dezember 1997 die für die Medien in den Europaratsstaaten zuständigen Minister zur Fünften Europäischen Ministerkonferenz zur Medienpolitik in Thessaloniki zusammenkommen, drängen sie in ihrer politischen Erklärung auf einen schnellen Abschluss der Arbeiten an einer Ergänzung zum Übereinkommen, um ein einheitliches Vorgehen von Fernsehrichtlinie und Übereinkommen zu gewährleisten. Dabei seien auch die neuen technologischen und ökonomischen Entwicklungen zu berücksichtigen. (Vgl. 5th European Ministerial Conference..., 2006b) Der Europarat zieht also nach, und zwar in der Form eines Änderungsprotokolls zum Übereinkommen von 1989 (Council of Europe, 1998). Es wird am 1. Oktober 1998 verabschiedet und tritt am 1. März 2002 für die Vertragsstaaten des Übereinkommens in Kraft. Die Präambel des Änderungsprotokolls bezieht sich auf die Erklärungen der Vierten und der Fünften Europäischen Ministerkonferenz zur Medienpolitik sowie die Empfehlungen des Ministerkomitees zur Bekämpfung von Rauchen, Alkohol- und Drogenabhängigkeit in Zusammenarbeit mit den Medien (Committee of Ministers, 1986c), zur Kurzberichterstattung (Committee of Ministers, 1991a) sowie zu Gewaltdarstellungen in den elektronischen Medien (1997b). Ebenso wie die Fernsehrichtlinie baut das Übereinkommen die Bestimmungen zu den Verantwortlichkeiten des Sendestaates aus und präzisiert diese in einem Niederlassungsprinzip (Artikel 5). Nach der Neuregelung begründet sich die Rechtshoheit einer Vertragspartei (Sendestaates) durch die folgenden Kriterien: Der Fernsehveranstalter hat seine Hauptverwaltung in dem Staat und die redaktionellen Entscheidungen über das Programmangebot werden hier getroffen. Befinden sich Hauptverwaltung und Programmentscheidung in verschiedenen

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Staaten, so gilt der Veranstalter dort als niedergelassen, wo ein wesentlicher Teil des Sendepersonals tätig ist. Verteilt sich das Personal auf mehrere Staaten, wird zusätzlich das Kriterium Sitz der Hauptverwaltung herangezogen. Ist das Personal nicht in einer Vertragspartei tätig, gilt als Sendestaat derjenige, in dem der Fernsehanbieter seine Ausstrahlung begonnen hat. Werden die Prinzipien der Fernsehrichtlinie zur Bestimmung des Sitzes eines Rundfunkanbieters angewendet, wird diese Entscheidung für das Übereinkommen übernommen. Für Fernsehveranstalter, auf die sich die genannten Kriterien nicht anwenden lassen, bestimmt sich die Rechtshoheit über die zugeteilte Frequenz oder die von einer Vertragspartei zur Verfügung gestellte Übertragungskapazität auf einem Satelliten. Wesentlicher Anlass für die Überarbeitung von Richtlinie und Übereinkommen ist die Regelung des Teleshopping, das 1989 nur wenig entwickelt war und daher bislang nur ansatzweise berücksichtigt ist. Die Regelungen des Übereinkommens für die Werbung werden im wesentlichen einfach auf das Teleshopping ausgedehnt, entsprechend ist Artikel 14 des Übereinkommens nun mit "Advertising und tele-shopping" überschrieben. Eine erhebliche Erweiterung erfährt Artikel 9, der 1989 nur die vage Formulierung zum Zugang der Öffentlichkeit zu bedeutenden Ereignissen aufwies. In seinem ersten Teil enthält der Artikel die Aufforderung an die Vertragsstaaten, gesetzliche Maßnahmen für ein Kurzberichterstattungsrecht bei Ereignissen von großem Interesse für die Öffentlichkeit zu ergreifen, um zu vermeiden, dass das Recht auf Information durch die Ausübung von exklusiven Übertragungsrechten unterlaufen wird. Neu hinzugekommen ist ein umfangreicher zweiter Teil, der den Zugang der Öffentlichkeit zu Ereignissen von großer Bedeutung betrifft. In ähnlicher Weise wie die überarbeitete Fernsehrichtlinie von 1997 gibt das Übereinkommen den Vertragsstaaten das Recht sicher zu stellen, dass exklusive Übertragungsrechte nicht dazu führen, dass ein bedeutsamer Anteil des Publikums von einem Ereignis ausgeschlossen wird. Das könne durch das Aufstellen einer Liste bewirkt werden, die die Ereignisse von großer gesellschaftlicher Bedeutung aufführt, müsse aber in klarer und transparenter Weise geschehen. Dazu sei festzulegen, ob diese auf der Liste genannten Ereignisse in ganzer Länge oder nur teilweise live oder zeitversetzt zu verfolgen sein sollen. Die Vertragsstaaten unterrichten den Ständigen Ausschuss über die Liste und damit einhergehende Maßnahmen. Dieser veröffentlicht einmal im Jahr eine Aufstellung aller gelisteten Ereignisse und gibt auch Richtlinien heraus, um zu gewähr-

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leisten, dass sich die Implementierung der Vorgaben von Artikel 9 des Übereinkommens nicht von der entsprechenden Regelung der EGFernsehrichtlinie unterscheidet. Obwohl die Quotenvorgaben von Richtlinie und Übereinkommen auch nach der Verabschiedung 1989 umstritten geblieben sind, gibt es in beiden Vertragswerken keine Veränderungen an der Regelung. Das Übereinkommen nimmt 1998 in Artikel 10 lediglich das Teleshopping unter denjenigen Angeboten auf, für die keine Quote anzuwenden ist. Eine Kürzung erfährt der vierte Absatz zur Ausstrahlung von Kinofilmen im Fernsehen; statt zeitliche Vorgaben zu machen, überlässt das Übereinkommen die Ausstrahlung von Kinofilmen nun ganz den Absprachen der Fernsehanbieter mit den Rechtinhabern. Neu ist jedoch 1998 ein ergänzender Passus, der wiederum die gegenüber der EG deutlicher kulturell geprägte Perspektive des Europarates auf die Medien erkennen lässt, die sich immer auch in Bemühungen um Medienvielfalt niederschlägt: Die Vertragsstaaten verpflichten sich, alles zu unternehmen, damit Anbieter, die ihrer Aufsicht unterliegen, die Medienvielfalt nicht gefährden. Eine Erweiterung erfährt auch Artikel 24 des Übereinkommens, der das Verfahren bei behaupteten Verletzungen regelt. Neu hinzugekommen sind Vorgaben für den Umgang mit solchen Anbietern, die sich an ein Publikum außerhalb des Sendestaates richten und ihren Sitz gewählt haben, um den rechtlichen Auflagen der Konvention aus dem Weg zu gehen. Dieses Vorgehen stellt einen Rechtsmissbrauch dar. In solchen Fällen soll zunächst nach einer einvernehmlichen Lösung gesucht werden; gelingt das nicht innerhalb von drei Monaten, hat der betroffene Empfangsstaat die Angelegenheit an den Ständigen Ausschuss zu verweisen. Gelingt es auch diesem nicht, eine Lösung herbeizuführen, kommt es zu einem Schlichtungsverfahren, wie es Artikel 26 (Absatz 2) der Konvention vorsieht. Im Dezember 2002 legt der Ständige Ausschuss für das grenzüberschreitende Fernsehen Richtlinien für die Implementierung von Artikel 9a und die darin enthaltene Listenregelung vor (Standing Committee..., 2002). Demnach können die Vertragsstaaten nationale Listen mit solchen Ereignissen aufstellen, die von großem gesellschaftlichem Interesse sind und daher dem frei empfangbaren Fernsehen vorbehalten bleiben sollen. Diese Listen sowie Angaben über die Aufsichtsinstanz sind dem Ständigen Ausschuss vorzulegen. Die Vorgaben beziehen sich insbesondere auf die gegenseitige Anerkennung solcher Listen unter den Vertragsstaaten bzw. der Durchsetzung

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bei den Rundfunkanstalten. Außerdem bieten sie Kriterien für die Identifikation geeigneter Veranstaltungen, dazu gehören: ein üblicherweise besonders großes Publikum, allgemein anerkannte kulturelle Bedeutung in dem betreffenden Land, Beteiligung der Nationalmannschaft oder eines Sportlers aus dem Land an einem bedeutenden internationalen Wettbewerb und das Ereignis ist traditionell im frei empfangbaren Fernsehen ausgestrahlt worden. Als Beispiele nennt das Papier die Olympischen Spiele, die Fußballweltund die -europameisterschaft. Für jedes gelistete Ereignis ist darzulegen, welche Kriterien zutreffen; außerdem sind die Fernsehprogramme anzugeben, auf die Artikel 9a zutrifft. Zu den Ereignissen ist anzugeben, ob sie ganz oder teilweise sowie live oder zeitversetzt auszustrahlen sind. Bereits bei der ersten Novellierung von EG-Richtlinie und Übereinkommen 1997 und 1998 zeichnet sich ab, dass die Beschränkung der Regelungswerke auf das herkömmliche Fernsehen problematisch wird. On-DemandDienste sind damit nicht erfasst; technische Konvergenz und Digitalisierung eröffnen außerdem neue Übertragungswege und führen zu neuartigen Angeboten, für die entsprechende Regelungen fehlen. Da sich aber abzeichnet, dass dafür eine umfassende und damit zeitaufwendige Neuregelung notwendig wäre, belässt es die EG zunächst bei der Neufassung der nur auf traditionelles Fernsehen beschränkten Richtlinie, und auch der Europarat nimmt mit dem Änderungsprotokoll lediglich die notwendigen Anpassungen vor. Die Diskussion über eine grundlegende Neuformulierung der Richtlinie und ihre Ausdehnung auf audiovisuelle Mediendienste setzt sich aber fort und mündet bei der EU schließlich in die Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste ohne Grenzen, die eine Unterscheidung von linearen und nicht-linearen Diensten und entsprechend unterschiedliche Regelungen vornimmt. Die Richtlinie wird Ende 2007 verabschiedet und ist bis Ende 2009 in den EU-Mitgliedstaaten umzusetzen (vgl. Richtlinie 2007/65/EG..., 2007). Damit gerät der Europarat abermals unter Zugzwang. Bereits die Sechste Europäische Ministerkonferenz zur Medienpolitik, die im Juni 2000 unter dem Titel 'Eine Medienpolitik für morgen' in Krakau stattfindet, macht in einem dort entwickelten Aktionsprogramm die Anpassung des Regelungsrahmens zur Aufgabe des CDMM (vgl. 6th European Ministerial Conference, 2006a). Allerdings bleiben die Vorgaben an den Lenkungsausschuss noch vage. Die Ministerkonferenz verschreibt ihm die Beobachtung und Untersuchung der Entwicklung neuer Kommunikations- und Informationsdienste, um daraus gemeinsame europäische Grundsätze für die Anpassung

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des Rechtsrahmens für die Medien abzuleiten. Dazu solle der Ausschuss auch die bisherigen rechtlichen und politischen Instrumente überprüfen und ermitteln, inwieweit die Entwicklung neuer Techniken für die Produktion, die Verarbeitung und die Verbreitung von Informationen eine Revision oder Ergänzung notwendig macht. Inhaltlich nennt die Ministerkonferenz dazu lediglich Maßnahmen, die vorrangig den Jugendschutz betreffen (Gewaltdarstellungen, Pornographie), sowie die Durchsetzung eines einheitlichen Klassifikationssystems für gewalthaltige, pornographische sowie an Kinder und Jugendliche gerichteten Angebote, die Einrichtung von Hotlines für Beschwerden über problematische Inhalte sowie Verhaltenskodizes für die Industrie. Ab 2001 befasst sich der CDMM mit der Neufassung der Konvention. 2003 diskutiert Grünwald in einem Gutachten für den Ausschuss verschiedene Regelungsoptionen für das revidierte Übereinkommen und empfiehlt schließlich, alle Mediendienste in die Regelung einzubeziehen, da alle zur Meinungsbildung beitragen, solange auch nur irgendwie gearteter redaktioneller Inhalt enthalten ist. Bestimmte Grundstandards wie Jugendschutz und Gegendarstellungsrecht sollten auf alle Dienste angewendet werden, anderen Regelungen seien sektorspezifisch vorzunehmen (vgl. Grünwald, 2003). Obwohl sich die Formulierung der neuen EU-Richtlinie aufgrund des schwierigen Abstimmungsprozesses unter den nun 27 Mitgliedstaaten hinzieht, kommt es Ende 2007 zur Verabschiedung des neuen Rechtsrahmens für audiovisuelle Mediendienste. Der Europarat hinkt hinterher, dies aber auch deshalb, weil er sich eher in einer Abhängigkeit von den EU-Vorgaben sieht. Nach mehreren Überarbeitungen (vgl. Drafting Group…, 2008a, b; 2009) schließt der Ständige Ausschuss für das grenzüberschreitende Fernsehen (T-TT) bei seiner Sitzung im Juni 2009 seine Arbeiten für das zweite Ergänzungsprotokoll zum Übereinkommen ab und sieht vor, seinen Entwurf dem Ministerkomitee zuzuleiten. Zwischenzeitlich hat auch die Parlamentarische Versammlung noch einmal Stellung genommen, und zwar mit einer Mitte April 2009 verabschiedeten Empfehlung für die Regulierung audiovisueller Mediendienste, die sich auf die notwendige Erarbeitung eines Ergänzungsprotokolls zum Übereinkommen bezieht, sich aber zugleich von den Zielen der EU, die sich vor allem auf die Sicherung des freien Verkehrs von Dienstleistungen im europäischen Binnenmarkt richten, distanziert (Parliamentary Assembly, 2009c). Die Versammlung betont in der Präambel, dass die nach Artikel 10 EMRK

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zulässigen Lizenzierungsverfahren für Hörfunk, Fernsehen und Kino nicht auf die Verbreitung von Radio und Fernsehen per Internet übertragen, sondern wie Online-Zeitungen oder Websites mit Text, Bild und Ton behandelt werden sollten. Ebenfalls bereits in der Präambel hebt die Versammlung hervor, dass ein zunehmendes audiovisuelles Angebot nicht mit größerer Vielfalt und Qualität gleichzusetzen ist. Schließlich verweist die Empfehlung darauf, dass das Medienpublikum bei den audiovisuellen Mediendiensten mit deren Selektions- und interaktiven Möglichkeiten selbst eine größere Verantwortung trägt, während die inhaltliche Regulierung durch die nationalen Aufsichtsinstitutionen schwieriger wird. Vor diesem Hintergrund empfiehlt die Versammlung, in einem Ergänzungsprotokoll die folgenden Punkte zu berücksichtigen: (1) Die Möglichkeiten, die Interpretation der Regelungen des Übereinkommens sowie die Aufsicht über deren Anwendung zu bestimmen, sollten verbessert werden. (2) Es bedürfe einer Definition und erklärender Ausführungen zum öffentlichen Auftrag (public service mission) für audiovisuelle Mediendienste. (3) Die Rolle des Ständigen Ausschusses sei hinsichtlich seiner Aufsichtsfunktion hinsichtlich Einhaltung der Konventionsvorgaben und des Schlichtungsverfahrens zu überprüfen. (4) Die restriktiven Vorgaben der EU-Richtlinie für audiovisuelle On-Demand-Mediendienste sollten nicht übernommen werden. (5) Es müsse eine Anleitung bezüglich solcher Veranstalter geben, die ganz oder überwiegend in einen anderen Staat senden mit dem Ziel, dessen nationale Gesetze zu umgehen; und (6) wären verfahrenstechnische Schritte festzulegen, wie zum Beispiel eine Stellungnahme des Ständigen Ausschusses oder eine Schlichtung, bevor ein Staat Maßnahmen gegen einen solchen Veranstalter ergreifen kann. An das Ministerkomitee gerichtet, empfiehlt die Versammlung, den CDMM aufzufordern, die Schwierigkeiten für die Durchsetzung der existierenden Rundfunkregulierung im konvergierenden audiovisuellen Medienbereich zu untersuchen und Vorgaben für neue Formen der Inhaltskontrolle (wie Selbstkontrolle und Ko-Regulierung, Filtervorrichtungen, Medienkompetenz der Nutzer, internationale Kooperation gegen illegale Inhalte) zu entwickeln. Es ist wohl noch einmal als eine Distanzierung gegenüber der EU-Politik im Medienbereich zu verstehen, wenn die Versammlung schließlich die Teilnehmer der für ein paar Monate später geplanten Ministerkonferenz zu Medien und neuen Kommunikationsdiensten in Reykjavik auffordert, ihre Unterstützung dafür zum Ausdruck zu bringen, dass nationale Medienpolitik als Teil der allgemeinen Kulturpolitik verstanden wird, wobei

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für audiovisuelle Mediendienste das Recht auf Information nach Artikel 10 EMRK und Artikel 19 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte zu respektieren sei. Außerdem ruft die Versammlung die Ministerkonferenz dazu auf, sich für den Erhalt des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der veränderten Medienwelt einzusetzen und die Idee generell auch auf die audiovisuellen Mediendienste zu übertragen. (Vgl. Parliamentary Assembly, 2009c) Die Erklärungen der Ersten Europaratskonferenz der für Medien und neue Kommunikationsdienste zuständigen Minister Ende Mai 2009 in Reykjavik fallen im Vergleich zu den Forderungen der Parlamentarischen Versammlung allerdings allgemeiner und grundsätzlicher aus. Sie zeigen, dass der Europarat dem von der EU mit der AVMS-Richtlinie vorgezeichneten Weg nicht unbedingt folgen und nicht nur eine Anpassung des Übereinkommens vornehmen will, sondern einen eigenen Weg noch auslotet. Die Ministerkonferenz steht unter dem Titel "A new notion of media?" (vgl. 1st Council of Europe Conference…, 2009). Das greift auch die Politische Erklärung auf, in der die Konferenz ihre Beschlüsse zusammenfasst. Die technologische Entwicklung habe die Art und Weise, wie Informationen gesammelt, Inhalte geschaffen und zur Verfügung gestellt bzw. nachgefragt werden, verändert, und massenmediale Angebote gelangen über die herkömmlichen und neue Medien oder medienähnliche Dienste an die Nutzer; daher sei es angebracht, den Medienbegriff zu überdenken. Zu diesem Punkt legt die Ministerkonferenz von Reykjavik eine gesonderte Entschließung unter der Überschrift "Towards a new notion of media" vor, die die in der Politischen Erklärung enthaltenen Forderungen noch ausführlicher erläutert. Sie begibt sich damit auf die Suche nach Kriterien, die geeignet sind, Medien, medienähnliche Dienste und neue Formen der persönlichen Kommunikation zu kategorisieren, um dann Standards festzulegen, die für die jeweiligen Angebotsformen anzuwenden sind. Die Ministerkonferenz betont aber zugleich, dass sich auch die medienähnlichen Mediendienste an bestimmte grundlegende Werte halten sollten, wie sie für die traditionellen Medien gelten. Unabhängig von allen Veränderungen seien aber von allen die grundlegenden Rechte und Freiheiten zu beachten, insbesondere Meinungsäußerungs- und Informations- bzw. Medienfreiheit, mit denen jedoch auch Pflichten und Verantwortlichkeiten für die Anbieter einhergehen. Die Erklärung der Ministerkonferenz betont außerdem den wichtigen Stellenwert der öffentlich-rechtlichen Medien, die aufgrund ihrer redaktio-

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nellen Unabhängigkeit in der Lage seien, zur Medienvielfalt beizutragen und ein Gegengewicht gegenüber einem möglichen Missbrauch von Macht auf dem hochkonzentrierten Medienmarkt darstellen können. Allerdings seien sie mit tiefgreifenden Veränderungen konfrontiert und daher in ihrem Fortbestand bedroht. Es sei deshalb darüber nachzudenken, wie diesen Herausforderungen zu begegnen ist. Mit Bezug auf die Empfehlung des Ministerkomitees aus dem Jahr 2007 (Committee of Ministers, 2007h) fordert die Ministerkonferenz, auch Maßnahmen zu prüfen, die den public service value des Internet steigern können. Konkret auf die notwendige Revision des Europaratsübereinkommens bezogen, spricht sich die Ministerkonferenz in ihrer Politischen Erklärung dafür aus, diesen Prozess so bald wie möglich abzuschließen, verweist aber gleichzeitig wiederum auf die Bindung jeglicher Maßnahmen an Artikel 10 EMRK, wobei immer auch die Distanzierung zur ökonomisch geprägten Perspektive der EU mitschwingt. Zusätzlich nennt die Erklärung grundlegende Standards, die dabei zu berücksichtigen sind und auch für die medienähnlichen Dienste gelten sollten. Dazu gehört die Achtung der Menschenwürde, wobei insbesondere Kindern, Jugendlichen und Gruppen mit spezifischen Bedürfnissen Aufmerksamkeit zu schenken sei, sowie der Schutz der Privatsphäre und der Umgang mit personenbezogenen Daten. (Vgl. 1st Council of Europe Conference…, 2009) Die Politische Erklärung und die Entschließung der Ministerkonferenz von Reykjavik münden in einen Aktionsplan, der in 13 Punkten die notwendigen Schritte zusammenfasst, die sich auf die drei Hauptpunkte der anderen Papiere beziehen: den neuen Medienbegriff und die sich daraus ergebenden Konsequenzen; Public Service-Angebote sowie das Verhältnis von Rezipienten zu den Medien und medienähnlichen Diensten, gemeint ist damit der Ausbau von Medienkompetenz, Jugendschutz, aber etwa auch die Gewährleistung von wirksamen, transparenten und unabhängigen Maßnahmen und Beschwerdeinstitutionen. (Vgl. 1st Council of Europe Conference…, 2009) Nur etwa zwei Wochen später hat der Ständige Ausschuss für das grenzüberschreitende Fernsehen seine Arbeiten zu einem vorläufigen Abschluss gebracht und leitet dem Ministerkomitee seinen Entwurf für das zweite Ergänzungsprotokoll mit seinem erläuternden Bericht zu (Standing Committee on Transfrontier Television, 2009a, b, c, d, e). Entsprechend dem hauptsächlichen Anlass der Revision, die Anpassung des Regelungs-

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rahmens an den veränderten Medienmarkt vorzunehmen, bekommt das Übereinkommen einen neuen Namen und heißt nun Europäisches Übereinkommen über grenzüberschreitende audiovisuelle Mediendienste (Convention on Transfrontier Audiovisual Media Services). In weiten Teilen erfolgen Ergänzungen des Übereinkommens im Einklang mit der EU-Richtlinie, es bleibt aber auch weiterhin bei einigen Unterschieden, die die Papiere des Ständigen Ausschusses hervorheben. Als grundlegende Differenz gelten hier Hintergrund und Ziel von Übereinkommen und Richtlinie. Der Europarat verweist auf die Menschenrechte und Grundfreiheiten und stellt das Übereinkommen in den besonderen Zusammenhang mit Artikel 10 EMRK, während die Richtlinie die (Binnen-)Marktorientierung der EU reflektiert. Letztere stellt außerdem eine Vorgabe für die Regelungen in den Mitgliedstaaten dar, das Übereinkommen dagegen bezieht sich nur auf grenzüberschreitende audiovisuelle Mediendienste. Das Ergänzungsprotokoll zur Konvention des Europarates folgt dem Ansatz der EU-Richtlinie, für das Fernsehen eine größere Regelungsdichte vorzusehen als für die übrigen Mediendienste. Wie schon früher gibt es außerdem weitgehende Übereinstimmung zwischen Konvention und Richtlinie hinsichtlich der Werberegelungen. Diese werden mit den Neufassungen gelockert und bieten nun auch die Möglichkeit zu Produktplazierungen. Ein Unterschied bleibt in den Quotenregelungen. Das Übereinkommen verwendet hier einen weiteren Begriff als die Richtlinien: Als europäisch gelten einschlägige audiovisuelle Werke dann, wenn sie aus einem Mitgliedstaat des Europarates oder einer Vertragspartei des Europäischen Kulturabkommens stammen. In dieser Hinsicht nimmt die Neufassung des Übereinkommens insofern eine Präzisierung vor, als die Quotenvorgaben seines Artikels 11 (ehemals Artikel 10) nur für die europäischen Vertragsstaaten gelten. Da der Beitritt zum Übereinkommen auf Einladung auch Nicht-Mitgliedstaaten offen steht, sollen die Vorgaben für europäische Werke für diese nicht in Anwendung kommen. Keine Berücksichtigung hat indessen ein Vorschlag der Permanent Conference of Mediterranean Audiovisual Operators (COPEAM), einem Zusammenschluss von Vertretern der audiovisuellen Industrie in den Mittelmeeranrainerstaaten, gefunden, in diesem Zusammenhang Bezug auf "Euro-Mediterranean audiovisual works" zu nehmen. Spezifisch für das Übereinkommen und ohne Gegenstück in der EURichtlinie bleiben Artikel 12 (ehemals Artikel 10) zur Medienvielfalt, außerdem die weite Definition von Werbung, die auch Ideenwerbung einbezieht,

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sowie der Schutz von Vertragsstaaten vor einer Umgehung ihrer nationalen Werberegelungen. (Vgl. Drafting Group…, 2008b; Standing Committee on Transfrontier Television, 2009d, e) Im April 2010 antwortet das Ministerkomitee auf die Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung zur Regulierung audiovisueller Mediendienste (Parliamentary Assembly, 2010b). Neben dem Hinweis auf die Ergebnisse der Ersten Europaratskonferenz der für Medien und neue Kommunikationsdienste zuständigen Minister Ende Mai 2009 in Reykjavik, denen das Ministerkomitee bei seinen Aktivitäten bereits Rechnung getragen hat, bezieht es sich in seiner Antwort auf im Anhang angefügte Stellungnahmen des Lenkungsausschusses für Medien und neue Kommunikationsdienste (CDMC) sowie des Ständigen Ausschusses für das grenzüberschreitende Fernsehen (T-TT). Bezogen auf die Revision des Übereinkommens bekräftigt der CDMC das Ziel, weitgehende Übereinstimmung mit der EURichtlinie herzustellen, betont aber, dass die ebenfalls der EU angehörenden Staaten bei der Anwendung von EU-Recht, also auch der AVMS-Richtlinie, die Bestimmungen der EMRK und die Rechtsprechung des EGMR berücksichtigen müssen. Der T-TT bekräftigt vor allem, dass es sich eine weiterreichende Aufsichtsfunktion gegenüber On-Demand-Diensten sowie gegenüber solchen Rundfunkanbietern wünscht, die versuchen, die ihren Sitz so wählen, um eine striktere Regulierung desjenigen Landes umgehen, in das sie senden. Beinahe drei Jahre nachdem die EU die AVMS-Richtlinie verabschiedet hat, ist die Revision des Übereinkommens immer noch nicht abgeschlossen; und nach ihrer Verabschiedung wird es noch einmal mindestens zwei Jahre dauern, bis die Neuregelung in Kraft treten kann. Nicht nur die zeitliche Verzögerung, sondern auch das Bemühen um die weitgehende Anpassung an die EU-Richtlinie demonstriert die schwächere Position des Europarates in der Medienpolitik, der – wenigstens in dieser Sache – der EU geradezu hinterherzulaufen scheint. Die Sympathie vieler europäischer Staaten für den gegenüber der ökonomisch orientierten EU anderen medienpolitischen Ansatz des Europarates hilft da wenig, denn die 27 EU-Mitgliedstaaten müssen sich der Gesetzgebung der EU unterwerfen, und der Europarat zöge den Kürzeren, würde er substantiell von der EU-Richtlinie abweichende Regelungen im Übereinkommen vorsehen.

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5.5 Der Europarat als Advokat des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Bereits die ersten rundfunkpolitischen Aktivitäten des Europarates finden in einer engen Zusammenarbeit mit der EBU und den dort zusammengeschlossenen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten statt. Dieses Naheverhältnis bleibt erhalten oder verstärkt sich sogar noch mit den Veränderungen der westeuropäischen Rundfunkmärkte im Verlauf der achtziger Jahre. Während die kommerziellen Veranstalter den Weg über die Europäische Kommission für sich entdecken, um Einfluss auf das Wettbewerbsverhältnis zwischen den öffentlich-rechtlichen und den privaten Anbietern zu nehmen, und die EU ohnehin Rundfunkpolitik aufgrund der fehlenden kulturellen Kompetenz nur unter der Perspektive des Binnenmarktes und mit den Regeln des Wettbewerbsrechts betreiben kann, liegt die Liaison von Europarat und Public Service-Medien geradezu auf der Hand. Nicht nur, dass der Europarat seine rundfunkpolitische Kompetenz aus Artikel 1 der Satzung ableitet, wo unter den Aufgaben des Europarates das gemeinschaftliche Vorgehen eben nicht nur auf wirtschaftlichem, sondern auch auf sozialem und kulturellem Gebiet genannt ist; darüber hinaus sprechen auch die enge Bindung der Medienpolitik an die EMRK sowie der Stellenwert, den er der Medienfreiheit für die Demokratie zuweist, für eine Nähe von Europarat und öffentlich-rechtlichem Rundfunk und eine gewisse Kongruenz ihrer Interessen. Mit der einsetzenden Konkurrenz auf dem Rundfunkmarkt und der damit einhergehenden Kommerzialisierung wird der öffentlich-rechtliche Rundfunk auch zum Gegenstand der medienpolitischen Aktivitäten des Europarates. Die EBU, mit der der Europarat bereits in Sachen internationaler Programmaustausch und auch bei der Festlegung von Grundsätzen zur kommerziellen Fernsehwerbung kooperiert hat, entwickelt sich mit der Ausbreitung des privaten Rundfunks erst recht zu einer exklusiven Interessenvertretung der öffentlich-rechtlichen Anstalten (Zeller, 1999, S. 40) und kann ihre gewachsenen Beziehungen zum Europarat nutzen. Als Reaktion auf das 1984 präsentierte Grünbuch und die Vorbereitungen für eine EG-Richtlinie zum grenzüberschreitenden Rundfunk kommt es 1986 zur Ersten Europäischen Ministerkonferenz über Massenmedienpolitik in Wien. Bei dieser Aktivierung des Europarates handelt es sich um einen Versuch mehrerer Mitgliedstaaten, darunter auch Deutschland, eine europäische Vereinbarung herbeizuführen, die den Interessen der kleineren Länder besser Rechnung trägt und weniger verbindlich ist als eine Richtlinie der

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EG. Die Wiener Ministerkonferenz verabschiedet eine Entschließung zum öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunk in Europa (1st European Ministerial Conference, 2006c), mit der sie ein Bekenntnis zu den Grundsätzen des public service ablegt. Sie räumt zwar ein, dass dessen Funktion sowohl von öffentlich-rechtlich wie auch privaten Organisationen erbracht werden könne, die weiteren Ausführungen machen aber klar, dass sich die Vorstellungen der in Wien versammelten Minister, die fast alle aus Staaten mit langen Public Service-Traditionen kommen, doch offenbar stark mit der öffentlich-rechtlichen Organisation verbinden. So bezeichnen sie es als Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, umfassendes Qualitätsfernsehen anzubieten, das zur Meinungsbildung und zur kulturellen Entwicklung beiträgt, das nationale Verbreitung aufweist und Angebote für kleine und große Publika macht. Mit Blick auf den seinerzeit in Vorbereitung befindlichen gemeinsamen europäischen Regelungsrahmen, der beim Europarat in das Übereinkommen münden wird, hebt die Wiener Ministerkonferenz bereits die Notwendigkeit, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu erhalten, hervor. (Vgl. 1st European Ministerial Conference, 2006c) Der Einsatz des Europarates zugunsten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks intensiviert sich mit den neunziger Jahren. Die verstärkte Auseinandersetzung mit der Idee des Public Service sowie der Situation und der Zukunft der öffentlich-rechtlichen Anstalten wird einerseits durch die Kommerzialisierung und die volle Entfaltung der Konkurrenz auf den westeuropäischen Rundfunkmärkten angestoßen. Andererseits machen der politische Umbruch in Europa sowie die Aufnahme der mittelund osteuropäischen Staaten in den Europarat und ihre Transformation den Aufbau unabhängiger Medien zu einer wichtigen Voraussetzung und einem treibenden Faktor der Demokratisierung. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk entwickelt sich zu einem Modell für die Umwandlung der ehemals in staatlicher Hand befindlichen Rundfunkanstalten, stößt aber in den betroffenen Ländern keineswegs auf ungeteilte Zustimmung. Die Parlamentarische Versammlung setzt sich bereits 1991 mit dieser Problematik auseinander. Daraus entsteht ihre Empfehlung über die parlamentarische Verantwortung für die demokratische Reform des Rundfunks. Diese nennt die Suche nach einem audiovisuellen System, das die früheren zentralisierten und von der Politik kontrollierten Medien ersetzt, das Hauptproblem, das sich den neuen mittelund osteuropäischen Demokratien stellt. Die Versammlung betont, dass die Alternative nicht eine ungezügelte Privatisierung und eine komplette Libera-

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lisierung sein dürfte, denn die könnten zu einem ruinösen Wettbewerb um Exklusivrechte und sogar zu Monopolen führen. Um eine solche Entwicklung zu vermeiden, müsse das rechtliche Vakuum, das nach dem Zusammenbruch der totalitären Systeme entstanden sei, dringend mit Konzepten zu öffentlich-rechtlichem Rundfunk, Vielfalt, Unabhängigkeit und Ausgewogenheit gefüllt werden. (Vgl. Parliamentary Assembly, 1991) Auch die Vierte Europäische Ministerkonferenz zur Massenmedienpolitik, die im Dezember 1994 in Prag stattfindet, befasst sich unter ihrem Generalthema 'Die Medien in der demokratischen Gesellschaft' mit der Zukunft des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Unter diesem Titel verabschiedet die Ministerkonferenz eine umfangreiche Entschließung (4th European Ministerial Conference, 2006c), die eine vom CDMM eingesetzte Expertengruppe für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk vorbereitet hat. Die Entschließung nimmt einerseits Bezug auf die Grundsätze zum Miteinander von öffentlich-rechtlichem und privaten Rundfunk, wie sie die erste Ministerkonferenz 1986 in Wien erarbeitet hat, und verweist andererseits darauf, dass gerade der öffentlich-rechtliche Rundfunk diejenigen Werte repräsentiert, die fundamental sind für die politischen, rechtlichen und sozialen Strukturen demokratischer Gesellschaften, insbesondere die Achtung der Menschenrechte sowie kulturelle und politische Vielfalt. Die Entschließung der Prager Ministerkonferenz stellt im ersten Teil allgemeine Grundsätze zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk auf und entwickelt daraus im zweiten Teil Grundlinien für eine entsprechende Rundfunkpolitik. Unter den allgemeinen Grundsätzen bekräftigt die Ministerkonferenz ihr Engagement zugunsten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und betont wie schon in ihrer Wiener Entschließung, dass Public ServiceAngebote sowohl von privaten wie auch von öffentlichen Anbietern gemacht werden könnten. Die Medienminister verpflichten sich darauf, wenigstens ein Programm zu garantieren, das Information, Bildung, Kultur und Unterhaltung umfasst und für das gesamte Publikum erreichbar ist. Sie erkennen aber gleichzeitig an, dass es auch öffentlich-rechtlichen Anstalten erlaubt sein muss, zusätzliche Angebote wie zum Beispiel Spartenprogramme zu machen. Sie nehmen sich außerdem vor, unter Berücksichtigung nationaler Gesetze und internationaler Verpflichtungen, die Rolle, Aufgaben und Verantwortlichkeiten von öffentlich-rechtlichen Anbietern zu definieren und ihre redaktionelle Unabhängigkeit gegenüber politischen und wirtschaftlichen Einflüssen zu schützen. Schließlich wollen sie den öffentlich-

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rechtlichen Anbietern die für die Erfüllung ihrer Aufgaben notwendigen Mittel sichern. Der zweite Teil der Entschließung enthält eine umfangreiche Liste mit Anforderungen an Public Service-Anbieter. Diese zielen vorrangig auf Vielfalt, Ausgewogenheit, die Integrationsfunktion sowie die Versorgung auch von kleinen Zielgruppen. Ebenfalls darin enthalten ist die Aufforderung an Public Service-Programme, einen bedeutenden ("significant") Anteil von Originalproduktionen vorzusehen, die Interessen unabhängiger Produzenten zu berücksichtigen und mit dem Kinosektor zusammenzuarbeiten. Hinsichtlich der Finanzierung plädieren die Medienminister für die Aufrechterhaltung oder Einführung eines adäquaten und sicheren Finanzierungssystems, das dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die für die Erfüllung seiner Aufgaben notwendigen Mittel garantiert. Als mögliche Finanzierungsquellen nennt die Entschließung Gebühren, öffentliche Fördermittel, Werbung und Sponsoring sowie Rechteverkauf. Einnahmen aus Gebühren und Fördermitteln sollten über einen gewissen Zeitraum absehbar sein, um den Anstalten eine langfristige Planung zu erlauben. Die Teilnehmerstaaten wollen außerdem sicher stellen, dass Medienkonzentration, der Erwerb von Exklusivrechten und die Kontrolle über die Verteilsysteme den öffentlichrechtlichen Rundfunk nicht beeinträchtigen. Sie verpflichten sich, die Unabhängigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks von politischem und ökonomischem Einfluss zu verteidigen; auch die internen Strukturen müssten die Unabhängigkeit durch Rundfunkräte oder andere unabhängige Gremien garantieren. Die Art und Weise, wie die Anstalten ihre Aufgaben erfüllen und ihre Mittel verwenden, sei zu überwachen. Weil öffentlich-rechtliche Anbieter ihrem Publikum direkt verantwortlich sind, müssen ihre Aktivitäten transparent gemacht werden. Die Teilnehmerstaaten sollen dafür sorgen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk in der Lage ist, sich in der veränderten Medienlandschaft zu behaupten und die Anbieter insbesondere die Möglichkeiten der neuen Technologien für sich nutzen können. In Anbetracht der bereits bestehenden europäischen Strukturen wollen die Teilnehmerstaaten die Zusammenarbeit beim Programmaustausch zwischen den öffentlich-rechtlichen Anstalten, bei der Programmproduktion, der Forschung im Bereich der Technik und der Entwicklung von gemeinsamen Kanälen erleichtern. (Vgl. 4th European Ministerial Conference, 2006c) Während zu dieser Zeit die meisten westeuropäischen Länder dem privaten Rundfunk bereits den Markt geöffnet haben, hält Österreich weiterhin

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am öffentlich-rechtlichen Monopol fest. Nach dem österreichischen Bundesverfassungsgesetz liegt es beim Bundesgesetzgeber, zur Sicherung der Unabhängigkeit des Rundfunks die Zulassung von Rundfunkveranstaltern zu regeln; dieser hat aber bislang lediglich ein Gesetz über die Einrichtung und die Aufgaben des Österreichischen Rundfunks (ORF) erlassen, so dass eine Grundlage für den Zutritt privater Veranstalter zum Markt fehlt. Im November 1993 entscheidet der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte über mehrere Beschwerden aus Österreich wegen Verletzung von Artikel 10 EMRK. Die Beschwerdeführer haben erfolglos versucht, eine Genehmigung für den Betrieb von Radiostationen zu erhalten; die österreichischen Gerichte haben jeweils das Monopol des öffentlich-rechtlichen ORF bestätigt. Erstbeschwerdeführer beim EGMR ist der Informationsverein Lentia, ein Verein, der Kabelfernsehen zur Information der Bewohner einer Wohnanlage in Linz anbieten will und dafür bereits 1978 einen Antrag auf Genehmigung gestellt hat. Die Entscheidung des EGMR (European Court of Human Rights, 1993; vgl. auch Informationsverein Lentia…, 1993; Kugelmann, 1994) bedeutet das Ende des ORF-Monopols. Zwar bestätigt der Gerichtshof, dass unter Umständen ein öffentlich-rechtliches Monopol gerechtfertigt sein kann, sofern es entsprechend Artikel 10 Absatz 2 EMRK einem dringenden gesellschaftlichen Bedürfnis entspricht. In Anbetracht des technischen Fortschritts stelle nun jedoch die Knappheit von Frequenzen und Kanälen kein Argument für die Beibehaltung des Monopols mehr da. Im September 1996 verabschiedet das Ministerkomitee eine Empfehlung zur Unabhängigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (Committee of Ministers, 1996c). Diese unterstreicht abermals die fundamentale Rolle, die unabhängige Medien für eine demokratische Gesellschaft spielen und speziell der öffentlich-rechtliche Rundfunk für die pluralistische Kommunikation einnimmt. Mit Bezug auf die Entschließung der Prager Konferenz der Medienminister und vor dem Hintergrund der Herausforderungen, die der politische, ökonomische und der technologische Wandel mit sich bringt, hält es das Ministerkomitee für angebracht, die Unabhängigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch innerstaatliche rechtliche Regelungen zu garantieren. Daher empfiehlt das Ministerkomitee den Mitgliedstaaten, rechtliche Vorkehrungen zu treffen, die im Einklang mit den im Anhang zu der Entschließung genannten Leitlinien die Unabhängigkeit des öffentlichrechtlichen Rundfunks gewährleisten. Diese lassen erkennen, dass die Empfehlung des Ministerkomitees nicht nur der Sorge um die Zukunft des öf-

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fentlich-rechtlichen Rundfunks in der Konkurrenz mit dem kommerziellen Rundfunk entstammt, sondern auch auf die nachhaltigen Schwierigkeiten bei der Umwandlung des ehemals staatlichen Rundfunks in den Transformationsstaaten verweist und beinahe wie eine Handreichung zu lesen ist. Damit wird die Empfehlung des Ministerkomitees von 1996 auch zu einem Schlüsselpapier, das die Idee des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und den Einsatz des Europarates zu seinen Gunsten dokumentiert. Die im Anhang der Empfehlung aufgeführten Leitlinien sind nach sieben Punkten gegliedert. Der erste umfasst allgemeine Vorgaben zur Sicherung der redaktionellen Unabhängigkeit und institutionellen Eigenständigkeit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Dazu gehören insbesondere Entscheidungen bezüglich des Programms, darunter extra genannt die Nachrichten- und andere Sendungen zum aktuellen Zeitgeschehen, Personalentscheidungen und die Wirtschaftsführung. Bestimmungen hinsichtlich der Verantwortlichkeiten und der Aufsicht über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk sollen eindeutig definiert sein. Es dürfe keinerlei Zensur und keine Vorabkontrolle von Aktivitäten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Externe geben. Die weiteren Punkte machen spezifische Vorgaben zur Leitung der öffentlich-rechtlichen Organisationen (II.), zu ihren Aufsichtsgremien (III.), zum Personal (IV.), zur Finanzierung (V.), zur Programmpolitik (VI.) und zum Zugang des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu den neuen Kommunikationstechnologien (VII.). Die Regelungen über die Leitung öffentlichrechtlicher Organisationen müssen deren alleiniges Recht auf Selbstverwaltung festlegen. Es ist zudem sicher zu stellen, dass die Mitglieder der Leitungsgremien keinerlei politischem oder anderem Einfluss unterliegen. Insbesondere sollten die Richtlinien festhalten, dass Leitungspersonen ihre Funktionen nur im Interesse ihrer Organisation ausüben und keine Ämter bei Unternehmen oder anderen Organisationen des Mediensektors oder medienverwandten Bereichen, die mit ihrer öffentlich-rechtlichen Leitungstätigkeit in Konflikt geraten könnten, innehaben; sie haben außerdem keinerlei Anweisungen außer von ihren Aufsichtsgremien entgegenzunehmen. Leitungsgremien und -personen sind bezüglich ihrer Amtsausübung nur gegenüber den Aufsichtsorganen verantwortlich; sofern diese auf die Amtsführung von Leitungspersonen bezogene Maßnahmen ergreifen, müssen diese entsprechend begründet und einer gerichtlichen Klärung zugänglich sein. In gleicher Weise wie für die Leitung bedarf es auch für die Kompe-

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tenzen der Aufsichtsorgane einer klaren Definition; insbesondere dürfen diese keine Vorabkontrolle des Programms vornehmen. Die Mitglieder der Aufsichtsorgane dürfen keinerlei politischer oder anderer Einflussnahme unterliegen und sind in einem transparenten und pluralistischen Verfahren zu benennen; sie sollen gemeinsam die gesellschaftlichen Interessen vertreten, Weisungen nur von den sie entsendenden Organisationen entgegennehmen und sollen auch nur von diesen abgesetzt werden können. Ebenso wie die Leitung dürfen auch die Mitglieder der Aufsichtsorgane keine Ämter bei Unternehmen oder anderen Organisationen des Mediensektors oder medienverwandten Bereichen ausüben. Ihre Honorierung für die Mitarbeit in einem Aufsichtsgremium muss klar definiert und transparent sein. Für das Personal von öffentlich-rechtlichen Anstalten gibt die Empfehlung vor, dass die Rekrutierung, die Beförderung und die Versetzung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern ebenso wie ihre Rechte und Pflichten nicht von Herkunft, Geschlecht, politischen, weltanschaulichen oder religiösen Überzeugungen oder einer Gewerkschaftsmitgliedschaft abhängig sein dürfen. Ihnen muss außerdem das Recht zustehen, sich an Gewerkschaftsaktivitäten und Streiks zu beteiligen, sofern keine gesetzlich festgelegten Beschränkungen dafür bestehen. Auch für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter gilt, dass sie ohne Genehmigung der Leitung keinerlei Weisungen von außerhalb annehmen dürfen. (Vgl. Committee of Ministers, 1996c) Ebenso wie die Medienminister in ihrer Erklärung von 1994 sieht auch das Ministerkomitee eine angemessene, sichere und transparente Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Anstalten als eine notwendige Voraussetzung für die Erfüllung ihrer Aufgaben. Wo die Finanzierung ganz oder teilweise auf regelmäßigen oder besonderen Zuweisungen vom Staat oder auf Gebühren beruht, sollten die folgenden Prinzipien gelten: Entscheidungen über die Finanzierung dürfen weder direkt noch indirekt dazu genutzt werden, um die redaktionelle Unabhängigkeit oder institutionelle Autonomie zu beeinflussen; die Höhe der Zuweisungen oder Gebühren sollten nach Absprache mit den öffentlich-rechtlichen Anstalten und unter Berücksichtigung der Kostenentwicklung erfolgen und ihnen die Erfüllung ihrer verschiedenen Aufgaben erlauben; die Finanzmittel sollen den Anstalten auf eine Weise zugehen, die ihnen die kontinuierliche Ausübung ihrer Aktivitäten und eine langfristige Planung erlaubt. Wo es mehrere öffentlichrechtliche Organisationen gibt, sind die Zuweisungen bzw. Einnahmen aus Gebühren gerecht entsprechend ihrem Bedarf aufzuteilen.

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Bezogen auf das Programm, sollen rechtliche Vorgaben dafür sorgen, dass Nachrichtensendungen ausgewogen berichten und die freie Meinungsbildung fördern. Verpflichtungen zur Ausstrahlung von Nachrichten oder Erklärungen von offizieller Seite oder zur Gewährung von Sendezeit sind auf ausdrücklich niedergelegte Ausnahmen zu beschränken. Jegliche offiziellen Verlautbarungen sollen klar als solche gekennzeichnet sein und nur unter der Verantwortung des betreffenden Auftraggebers ausgestrahlt werden. Schließlich betont die Empfehlung, dass es öffentlich-rechtlichen Anstalten möglich sein muss, die neuen Kommunikationstechnologien zu nutzen und eventuell neue Angebote zu entwickeln. (Vgl. Committee of Ministers, 1996c) Die Sorge um die Unabhängigkeit des Rundfunks erstreckt sich auch auf die Aufsichtsinstitutionen. Daher verabschiedet das Ministerkomitee 2000 eine entsprechende Empfehlung (Committee of Ministers, 2000d), die im Anhang Richtlinien zur Sicherung der Unabhängigkeit und zu den Aufgaben von Aufsichtsinstitutionen im Rundfunkbereich enthält. Diese lesen sich sehr ähnlich wie die in der Empfehlung des Ministerkomitees von 1996 aufgeführten Leitlinien für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk: klare Definition ihrer Aufgaben, Verantwortlichkeiten sowie transparente und unabhängige Verfahren bei der Besetzung von Ämtern und hinsichtlich ihrer Finanzierung. Dass das Ministerkomitee 2008 unter gleichem Titel noch einmal eine Empfehlung vorlegt (Committee of Ministers, 2008) und darin auch die mangelnde Beachtung seiner Vorgaben aus dem Jahr 2000 beklagt, verweist auf die andauernde Unzufriedenheit des Europarates mit der Rundfunkregulierung in den Mitgliedstaaten. Die Aussicht auf weitere tiefgreifende Veränderungen, die sich durch die Digitalisierung ergeben, und die Ökonomisierung des Rundfunkmarktes, die ihren Ausdruck im verschärften Wettbewerb findet, aber auch durch die immer weiter greifende Medienpolitik der EU forciert wird, machen den Europarat zu einem Advokaten des öffentlichen-rechtlichen Rundfunks. So verweist dann auch eine Empfehlung des Ministerkomitees vom Mai 2003 zu Maßnahmen zur Förderung der demokratischen und sozialen Leistungen des digitalen Rundfunks (Committee of Ministers, 2003d) auf die Entschließung der Prager Konferenz der Medienminister 1994 zur Zukunft des öffentlichen-rechtlichen Rundfunks sowie auf die Empfehlung des Ministerkomitees von 1996 zur Garantie seiner Unabhängigkeit und betont seine besondere Funktion als integrierender Faktor, die in der neuen digitalen

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Umgebung Bestand haben müsse. Mit der Empfehlung legt das Ministerkomitee den Regierungen der Mitgliedstaaten Leitlinien für den digitalen Rundfunk vor, die auch dazu dienen sollen, dass der öffentliche-rechtliche Rundfunk, der für den Zusammenhalt demokratischer Gesellschaften eine essentielle Rolle spielt, im digitalen Umfeld erhalten bleibt, indem der allgemeine Zugang zu den öffentlichen-rechtlichen Angeboten sicher gestellt und ihnen eine zentrale Rolle beim Übergang zum terrestrischen digitalen Rundfunk zugewiesen wird. Dafür seien auch die Aufgaben des öffentlichen-rechtlichen Rundfunks den neuen Gegebenheiten anzupassen und die finanziellen, technischen und anderen Voraussetzungen zu schaffen, die ihm die Erfüllung seines Auftrags erlauben. (Vgl. Committee of Ministers, 2003d) 2004 ist es wiederum die Parlamentarische Versammlung, die sich mit der Situation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks befasst. Ihre Empfehlung über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk (Parliamentary Assembly, 2004h) basiert auf einem Bericht des Ausschusses für Kultur, Wissenschaft und Bildung, der sich zunächst generell mit den Charakteristika, verschiedenen Modellen und den Leistungen des Public Service-Rundfunks befasst und dann speziell und ausführlich auf die Situation in den Transformationsstaaten eingeht, bevor er schließlich die Entwicklung des öffentlichrechtlichen Rundfunks in den etablierten Demokratien Westeuropas analysiert (Parliamentary Assembly, 2004a). Geradezu alarmiert heißt es am Anfang der Präambel ihrer Empfehlung: "1. Public service broadcasting, a vital element of democracy in Europe, is under threat. It is challenged by political and economic interests, by increasing competition from commercial media, by media concentrations and by financial difficulties. It is also faced with the challenge of adapting to globalisation and the new technologies." (Parliamentary Assembly, 2004h)

Die Versammlung zeigt sich beunruhigt darüber, dass viele europäische Staaten ihrer Verpflichtung nicht nachgekommen sind, entsprechend der Entschließung der Medienministerkonferenz 1994 in Prag einen öffentlichrechtlichen Rundfunk aufrechtzuerhalten und weiterzuentwickeln, und dass das fundamentale Prinzip der Unabhängigkeit, wie es das Ministerkomitee in seiner Empfehlung von 1996 niedergelegt hat, immer noch nicht verwirklicht ist. Im Focus der Versammlung steht dabei die Sorge um die politische und ökonomische Unabhängigkeit der Anstalten in den Transformations-

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staaten Mittel- und Osteuropas, wo der öffentlich-rechtliche Rundfunk noch keine gesellschaftliche Einbettung erfahren hätte, da dieser in eine Umgebung verpflanzt worden sei, wo es an der notwendigen politischen und Management-Kultur noch gefehlt hätte. Die Zivilgesellschaft in diesen Ländern sei nach wie vor schwach ausgebildet, ohne angemessene Ressourcen und ohne großen Einsatz für die Werte des Public Service. Bereits 2001 hatte der Ausschuss für Kultur, Wissenschaft und Bildung in seinem Bericht, der die Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung zur 'Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit in den Medien in Europa' (Parliamentary Assembly, 2001b) vorbereitete, darüber geklagt, dass die Macht des Fernsehens in den Transformationsstaaten von offizieller Seite klar erkannt und instrumentalisiert worden sei: "Both in legislation and practice, regulation of broadcasting is the 'last bastion' that they are the most reluctant to open to free and independent functioning. Their strong ally is public misunderstanding of the role of a public service broadcasting. Public opinion (and even that of the journalistic community) is often unable to put pressure on the authorities in the right direction because in people's minds, television remains some sort of a mouthpiece of the state, the only difference from the old times being that now several political parties should control it, possibly on a quota basis. The debate over regulation of broadcasting is therefore too political and not professional enough." (Parliamentary Assembly, 2001a)

Namentlich verweist die Versammlung in ihrer Empfehlung von 2004 auf verschiedenartige Probleme bei der Etablierung, Entwicklung sowie der rechtlichen, finanziellen und politischen Absicherung des öffentlichrechtlichen Rundfunks in Russland, Aserbaidschan, Georgien, Ukraine, Bosnien und Herzegowina, Kosovo, Armenien, Bulgarien, der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien, Kroatien, Ungarn, der Slowakei und der Tschechischen Republik. Die Empfehlung stellt aber auch fest, dass der der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Westeuropa zunehmend unter politischen und ökonomischen Druck gerät. Erwähnt werden Angriffe der britischen Regierung auf die BBC wegen deren Irak-Berichterstattung sowie Griechenland, Italien, Portugal und Spanien, wo es 'politischer Klientelismus' und 'Parteienherrschaft' verhindert hätten, den Rundfunk aus der direkten politischen Kontrolle zu befreien. Die Versammlung vermerkt außerdem ihre Sorge angesichts von Privatisierungsplänen in Dänemark, Portugal und Italien sowie die Haltung der britischen Regierung im Zusam-

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menhang mit der Erneuerung der BBC-Charta. Schließlich sieht sie Probleme für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk daraus erwachsen, dass kommerzielle Anbieter das EU-Wettbewerbsrecht nutzen, um die Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Anstalten anzugreifen. Die Empfehlung erkennt an, dass es bei populären Angeboten Überschneidungen zwischen kommerziellem und öffentlich-rechtlichem Rundfunk geben kann. Die wachsende Kommerzialisierung und Konzentration des Mediensektors hätten zu einer Qualitätsminderung geführt, die denjenigen Recht gebe, die mit Blick auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk den Einsatz öffentlicher Gelder für solche Angebote kritisieren. Daher befindet die Empfehlung: "Public service broadcasting is suffering an identity crisis, as it is in many instances striving to combine its public service obligations with chasing ratings and the need to secure an audience to justify its 'public' character or simply to attract advertising revenue." (Parliamentary Assembly, 2004h)

Als etwa ein Jahr später die für die Medien zuständigen Minister der Mitgliedstaaten zu ihrer Konferenz in Kiew zusammenkommen, betonen sie abermals die wichtige Rolle, die der öffentlich-rechtliche Rundfunk als Element der sozialen Integration, als Spiegel der kulturellen Vielfalt sowie als grundlegender Faktor der pluralistischen Kommunikation auch in der digitalen Umwelt spielt. In dem von der Ministerkonferenz verabschiedeten Aktionsplan nehmen sie sich vor, die Umsetzung der Empfehlung des Ministerkomitees von 1996 über die Unabhängigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (Committee of Ministers, 1996c) zu überwachen und eventuell weitere Richtlinien für die Sicherung von dessen Unabhängigkeit aufzustellen (7th European Ministerial Conference..., 2006a). Das Ministerkomitee reagiert im September 2006 seinerseits mit einer Erklärung zur Unabhängigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (Committee of Ministers, 2006a). Es beklagt insbesondere Entwicklungen in manchen Mitgliedstaaten, die die Unabhängigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks schwächen. Außerdem ließen manche Staaten nur unbedeutende Bemühungen erkennen, die Unabhängigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu gewährleisten, entweder als Folge eines ungenügenden rechtlichen Rahmens oder weil bestehende Gesetze und Regelungen nicht zur Anwendung kommen. Das Ministerkomitee ruft deshalb die Mitgliedstaaten auf, seine Empfehlung von 1996 umzusetzen und dabei die Leitlinien zu berücksichtigen, die im Anhang der Erklärung aufgeführt sind. Dieser Anhang geht zurück auf die

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Arbeit des CDMM, den das Ministerkomitee im November 2004 damit beauftragt hat, die Unabhängigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu untersuchen, und bezieht sich außerdem auf die Forderung der Konferenz der Medienminister 2005 in Kiew, die Implementierung der Empfehlung von 1996 einem Monitoring zu unterziehen. Daher enthält der Anhang auch eine Synopse über die Unabhängigkeit der öffentlich-rechtlichen Anstalten in den Mitgliedstaaten, den die für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk eingerichtete Expertengruppe (MC-S-PSB) vorbereitet hat. Ohne Namen zu nennen, aber erkennbar mit dem Blick vor allem auf Mittel- und Osteuropa gerichtet, prangert die Erklärung des Ministerkomitees Mängel bei der Formulierung und Einhaltung des rechtlichen Rahmens für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk an, beklagt unklare oder schwer anwendbare Definitionen seines Auftrages sowie Druck oder Behinderungen durch Regierungen, Politiker, öffentliche oder private Stellen auf die öffentlich-rechtlichen Organisationen. In einigen Staaten habe sich die Umwandlung des staatlichen Rundfunks in öffentlich-rechtliche Organisationen langsam vollzogen, sei noch im Gange oder habe nur formal stattgefunden. In manchen Mitgliedstaaten fehle es an einer geeigneten, sicheren und transparenten Regelung für die Finanzierung des Rundfunks ebenso wie zur Rechenschaftspflicht. Schließlich verweist die Erklärung auf die Notwendigkeit einer unabhängigen und diskriminierungsfreien Personalpolitik. Entsprechende Standards seien nicht in allen Mitgliedstaaten etabliert, und es gebe Beschwerden über Benachteiligung und Entlassungen als Folge davon, dass gelegentlich Druck auf das Management von außen an die Journalisten weitergegeben würde. (Vgl. Committee of Ministers, 2006a) Bereits ein Jahr später befasst sich das Ministerkomitee abermals mit dem Public Service und legt eine Empfehlung 'zum Auftrag von Public Service-Medien in der Informationsgesellschaft' vor (Committee of Ministers, 2007f). Während die letzten Äußerungen von Parlamentarischer Versammlung und Ministerkomitee zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk in besonderer Weise auf die Situation des Rundfunks in den Staaten Mittel- und Osteuropas zielten, lässt die neue Empfehlung die allgemeine Sorge um die Zukunft des Public Service deutlich werden. Während die Europäische Kommission den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten mit dem Instrument des Wettbewerbsrechts immer weiter in die Enge treibt und seine Aktivitäten beschränkt, appellieren die Organe des Europarates vehement für einen starken Public Service mit allen Möglichkeiten der Weiter-

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entwicklung. Unter Bezugnahme auf die früheren Empfehlungen und Entschließungen der Versammlung, der Ministerkonferenzen sowie vom Ministerkomitee selbst sowie nun auch auf das Übereinkommen der UNESCO über den Schutz und die Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen unterstreicht die Empfehlung des Ministerkomitees von 2007 erneut die besondere Rolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks für die Demokratie und die gesellschaftliche Integration und wiederholt die bekannten Forderungen zur Garantie seiner Unabhängigkeit und seiner finanziellen Absicherung. Darüber hinaus plädiert das Ministerkomitee nachdrücklich an die Mitgliedstaaten, die fundamentale Rolle der öffentlich-rechtlichen Medien auch in der neuen digitalen Umgebung zu garantieren, sie mit einem klaren Auftrag auszustatten und ihnen den Zugang zu den neuen Techniken zu ermöglichen, damit sie ihrer Aufgabe besser nachkommen und sich an die gegenwärtigen Veränderungen im Mediensektor sowie die gewandelten Nutzungsgewohnheiten der Rezipienten anpassen können. Gleichzeitig betont die Empfehlung, dass die Public Service-Medien bei ihren Aktivitäten die Bedingungen des dualen Rundfunksystems sowie Wettbewerbsfragen zu beachten haben. (Vgl. Committee of Ministers, 2007f) Die ausführlichen Leitlinien zum 'Auftrag der Public Service-Medien in der Informationsgesellschaft', die der Empfehlung anhängen, lesen sich beinahe wie ein Katalog der Erwartungen an den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Sie dienen der Begründung für den vehementen Einsatz des Europarates zugunsten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und das wiederholte Plädoyer, ihm alle sich durch die technische Entwicklung ergebenden Möglichkeiten zu eröffnen. Das Ministerkomitee stellt hier abermals die Leistungen öffentlich-rechtlicher Medien für die umfassende gesellschaftliche Integration dar, die diese aber nur erbringen könnten, sofern ihr Auftrag klar definiert ist und sofern ihre Unabhängigkeit sowie die Finanzierung sicher gestellt sind. (Vgl. Committee of Ministers, 2007f) In der Folge des bei der Siebten Europäischen Ministerkonferenz über Medienpolitik 2005 in Kiew verabschiedeten Aktionsplanes (7th European Ministerial Conference…, 2006a) und mit Bezug zu der Anfang 2007 abgegebenen Empfehlung des Ministerkomitees zum 'Auftrag der Public Service-Medien in der Informationsgesellschaft' (Committee of Ministers, 2007f) richtet die CDMC 2007 eine Expertengruppe (MC-S-PSM) ein mit der Aufgabe, Informationen darüber einzuholen, wie die Mitgliedstaaten die rechtlichen, finanziellen und technischen Voraussetzungen gewährleisten,

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die notwendig sind, damit die Public Service-Medien ihrem Auftrag in der Informationsgesellschaft entsprechend den Standards des Europarates nachkommen können, sowie dazu ein Best Practice-Kompendium zu erstellen (Group of Specialists on Public Service Media…, 2009b). Ebenfalls zur Aufgabe der Expertengruppe gehören die Zusammenstellung eines ähnlichen Kompendiums zu der Art und Weise, wie die Public Service-Medien die demokratische Partizipation der Bürgerinnen und Bürger unterstützen (Group of Specialists on Public Service Media…, 2009c; vgl. dazu auch: Lowe, 2008), sowie die Vorlage eines Berichts über ihren Beitrag zur Implementierung der Empfehlung des Ministerkomitees über 'die Medien und die Förderung einer Kultur der Toleranz' von 1997 (Committee of Ministers, 1997e), in dem untersucht wird, wie die Medien zum sozialen Zusammenhang und der Integration aller Gruppen und Generationen beitragen können (Group of Specialists on Public Service Media…, 2009a). Während der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Westeuropa zunehmend unter Druck von Seiten der Europäischen Kommission gerät, wird der Europarat nicht nur zu einem Verteidiger der Public Service-Idee, sondern begibt sich auch in Opposition zur Rundfunkpolitik der EU. Seit Anfang der neunziger Jahre, insbesondere aber seitdem kommerzielle Anbieter bei der Europäischen Kommission mit Klagen wegen Wettbewerbsverzerrung vorstellig wurden und schließlich der Europäische Gerichtshof die Kommission zum Handeln gezwungen hat, macht diese dem öffentlichrechtlichen Rundfunk das Leben schwer. Nacheinander geraten die öffentlich-rechtlichen Sender in mehreren westeuropäischen EU-Mitgliedstaaten ins Visier der Kommission, die ihre direkten Handlungsmöglichkeiten nach den Wettbewerbsartikeln des EG-Vertrages und zur Durchsetzung des Binnenmarktes nutzt und die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks als Hebel einsetzt, um diesen vor allem in seinen Entwicklungsmöglichkeiten im Zuge der Digitalisierung zu beschränken. Das Amsterdamer Protokoll, mit dem die Staats- und Regierungschefs die Entscheidungen über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk und insbesondere seine Finanzierung den Regierungen der Mitgliedstaaten zugewiesen haben, scheint in Vergessenheit zu geraten bzw. entwickelt nicht die Wirkungskraft, die sich die Verfechter des öffentlich-rechtlichen Rundfunks versprochen haben. (Vgl. Holtz-Bacha, 2006, Kap. 7) Indessen nehmen die Stellungnahmen des Europarates bezüglich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu, immer wieder bekräftigen Parlamentari-

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sche Versammlung und Ministerkomitee die tragende Rolle, die dem Public Service zukommt. Sind diese seit der politischen Wende in Europa ab 1989 stark durch die Probleme das Aufbaus und der Etablierung öffentlichrechtlicher Sender in den Transformationsstaaten geprägt, wächst im Laufe der Zeit aber auch die Sorge um die Stellung und die Entwicklungsmöglichkeiten der öffentlich-rechtlichen Anbieter in den alten Mitgliedstaaten. Wiederholt plädieren die Europaratsorgane für die umfassende Teilhabe der Public-Service-Anbieter an allen technischen Neuerungen und begeben sich damit in den Gegensatz zur Politik der Europäischen Kommission, die die Beschränkung der Online-Aktivitäten der öffentlich-rechtlichen Sender betreibt. Aber auch hinsichtlich der Finanzierung vertreten beide Organisationen unterschiedliche Positionen. Während die EU die Gebührenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zum Anlass nimmt, diesen in seinen Möglichkeiten zu beschränken, sprechen sich die Stellungnahmen des Europarates nicht nur für die Notwendigkeit einer angemessenen und sicheren Finanzierung der Public-Service Medien aus, sondern wollen ihnen auch neue Finanzierungsmöglichkeiten eröffnen. So spricht die Empfehlung des Ministerkomitees von 2007 davon, den öffentlich-rechtlichen Anbietern eventuell neue Einnahmen zum Beispiel durch Gebühren für personalisierte Angebote zu schaffen (vgl. Committee of Ministers, 2007f). 2009 legt die Parlamentarische Versammlung eine Empfehlung zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (Parliamentary Assembly, 2009e) vor. Diese geht zurück auf einen Bericht ihres Ausschusses für Kultur, Wissenschaft und Bildung vom März 2009 (Parliamentary Assembly, 2009a), unterstützt und in manchen Punkten, zumal gegenüber der EU-Politik, noch leicht verschärft durch eine Stellungnahme des Politischen Ausschusses (Parliamentary Assembly, 2009b). Neben Verweisen auf die langjährige Unterstützung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die verschiedenen Gremien des Europarates und seine Ziele und Funktionen findet sich in dem Bericht auch der direkte Bezug auf die EU, in dem sich eine deutliche Kritik am Vorgehen der Kommission erkennen lässt. Der Bericht zitiert dazu wörtlich das Protokoll von Amsterdam, das die Kompetenz der Mitgliedstaaten zur Entscheidung über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bestätigt. Der Ausschuss unterstreicht seine Haltung dazu, indem er betont, Rundfunk sei eine nationale Angelegenheit, weil jeder Staat sein eigenes kulturelles, politisches und soziales Erbe aufweise. Zur Unterstützung zieht der Ausschuss dazu die UNESCO-Konvention über den Schutz und die Förde-

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rung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen aus dem Jahr 2005 heran, die den Vertragsstaaten in Artikel 6 das Recht einräumt, entsprechend ihren eigenen Gegebenheiten und Bedürfnissen, Maßnahmen zu ergreifen, die dem Schutz und der Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen dienen; dazu gehören auch öffentliche Finanzhilfen und Maßnahmen zur Förderung der Medienvielfalt, "und zwar auch durch den öffentlichen Rundfunk" (Übereinkommen über den Schutz..., 2005). Hinsichtlich der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks betont der Ausschussbericht außerdem, dass sich der nationale Gesetzgeber in einer besseren Position befinde, um den Finanzbedarf der Public Service-Anbieter einzuschätzen, und konkrete Summen nicht auf der europäischen Ebene zu diskutieren seien. (Vgl. Parliamentary Assembly, 2009a) Noch bevor die Versammlung ihre Empfehlung zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Juni 2009 verabschiedet, findet in Reykjavik die erste Konferenz der in den Europaratsstaaten für die Medien und neue Kommunikationsdienste zuständigen Minister statt. Die dort verabschiedete politische Erklärung bekräftigt die Unterstützung für technologieneutrale Public Service-Medien einschließlich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Der ebenfalls bei der Ministerkonferenz aufgestellte Aktionsplan ruft das Ministerkomitee dann auch dazu auf, sich der Public Service-Medien anzunehmen und zu untersuchen, wie sich ein größtmögliches Publikum, vor allem auch junge Leute, durch vertrauenswürdige, vielfältige und pluralistische Medien und medienähnliche Dienste erreichen lässt. Dazu gehöre ebenfalls, Governance-Ansätze für die Public Service-Medien zu entwerfen und eventuell auch über andere organisatorische, finanzielle und technische Formen für Public Service-Angebote nachzudenken. Zu diesem Zweck richtet das CDMC gleichzeitig eine "Ad hoc Advisory Group on Public Service Media Governance" (MC-S-PG) ein. Insbesondere gehe es, so der Aktionsplan desr Ministerkonferenz weiter, auch darum, die Public Service-Leistungen des Internets zu entwickeln. (Vgl. 1st Council of Europe Conference, 2009) Die Empfehlung der Versammlung (Parliamentary Assembly, 2009e) fällt nicht nur konkreter aus, sondern bezieht sich auch stärker auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, und zwar sogar an der Stelle, wo sie sich auf den Aktionsplan der Ministerkonferenz von Reykjavik bezieht, der den weiteren Begriff der Public Service-Medien verwendet. Als Anlass für ihre Empfehlung bezeichnet die Versammlung die politischen Debatten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, die auf die verschärfte Kon-

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kurrenz im audiovisuellen Medienbereich zurückzuführen sind. Die Präambel verweist auf die veränderte und sich noch weiter verändernde Medienlandschaft, wo sich neue Geschäftsmodelle entwickelt haben und das Publikum sich von den linearen Rundfunkangeboten abwendet. Der öffentlichrechtliche Rundfunk, der hohe inhaltliche Standards zu erfüllen, ein umfassendes und auch Minderheiteninteressen bedienendes Programm zu bieten und spezifischen Funktionen für die demokratische Gesellschaft nachzukommen habe, stelle jedoch eine wichtige Leistung für das Gemeinwohl dar (public value) dar, die weder geschwächt noch abgeschafft werden dürfe. Unter Bezugnahme auf die zahlreichen Empfehlungen und Erklärungen von Parlamentarischer Versammlung, Ministerkomitee und Ministerkonferenzen betont die Versammlung abermals ihre Überzeugung, dass es Sache der nationalen Regierungen sei, über den Auftrag, die Struktur und die Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Anbieter zu entscheiden. In diesem Zusammenhang notiert die Versammlung offen ihre Sorge darüber, dass die EU mit Hilfe der Binnenmarktregulierung dabei ist, die nationalen Kompetenzen zu beschneiden, und über die wachsende Zahl von Beschwerden privater Anbieter bei der Europäischen Kommission. Die Anwendung von EURecht dürfe nicht die Möglichkeiten der Mitgliedstaaten, den Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ihren eigenen nationalen Interessen anzupassen, beschränken. Dazu ruft die Versammlung das Amsterdamer Protokoll in Erinnerung, das in diesem Bereich klar auf Subsidiarität und die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten setze. Was die Finanzierung angeht, hätten die Mitgliedstaaten entsprechend ihren Traditionen und Bedingungen unterschiedliche Finanzierungssysteme entwickelt. Jegliches Finanzierungsmodell müsse aber gewährleisten, dass die öffentlich-rechtlichen Anbieter unabhängig von der Regierung und ohne politischen Einfluss arbeiten können. Die Empfehlung zählt verschiedene Finanzierungsmöglichkeiten auf: Gebühren, Steuern, staatliche Subventionen, Abogebühren, Werbung und Sponsoring, spezielle Pay-per-View- oder On-Demand-Dienste, Verkauf von verwandten Produkten wie Büchern, Videos oder Filme sowie die Nutzung ihrer audiovisuellen Archive. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks liege im allgemeinen Interesse, verlange aber, dass er bestimmten Qualitätsstandards genügt. Es müsse daher Instrumente der Qualitätskontrolle geben, die auch das Urteil der Nutzer berücksichtigen; Quoten dürften jedoch kein entscheidender Faktor sein. (Vgl. Parliamentary Assembly, 2009e)

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Vor diesem Hintergrund ruft die Versammlung die Parlamente der Mitgliedstaaten auf sicher zu stellen, dass ihre öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter einen klaren Auftrag haben und dafür eine angemessene und langfristige Finanzierung bereitsteht, dass die Strukturen ihre redaktionelle Unabhängigkeit gewährleisten, eine Rechenschaftspflicht besteht und dass sie beim digitalen Switch-over adäquat berücksichtigt werden. Die Versammlung empfiehlt den Mitgliedstaaten aber auch, Möglichkeiten für die Beteiligung kommerzieller Anbieter am Public Service zu prüfen. Bezogen auf den kurz zuvor von der Ministerkonferenz in Reykjavik aufgestellten Aktionsplan legt die Empfehlung nahe, auf nationaler Ebene zu bekräftigen, dass die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten die neuen Technologien nutzen und neue, auch interaktive oder On-Demand-Dienste anbieten können. Schließlich ruft die Versammlung die Mitgliedstaaten auf, das Europäische Übereinkommen zum Schutz des audiovisuellen Erbes zu unterzeichnen und zu ratifizieren. (Vgl. Parliamentary Assembly, 2009e) Das Ministerkomitee antwortet auf die Empfehlung der Versammlung im Frühjahr 2010 und stützt sich dabei wesentlich auf eine der Antwort angehängte Stellungnahme des CDMC (Parliamentary Assembly, 2010c). Damit stellt sich auch dieses Gremium voll hinter den öffentlich-rechtlichen Rundfunk im Sinne einer Bestands- und Entwicklungsgarantie; erst recht bemerkenswert ist aber die unverhüllte Kritik am Eingreifen der Europäischen Kommission in den Wettbewerb auf dem Rundfunkmarkt. So heißt es in der Stellungnahme des CDMC mit Blick auf die Empfehlung der Versammlung: "The reference to developments in the European Union with regard to public service broadcasting (paragraphs 10 and 11) is a poignant reminder of the essential difference between the two organisations (Council of Europe and European Union). Although not specifically mentioned in the recommendation, the European Commission Communication on the Application of State Aid Rules to Public Service Broadcasting has, in the drafting process, highlighted the friction between public services and private media and was seen by some as a concerted attempt to weaken the position of public broadcasters and an encroachment on the member states' right to determine their own media policy. Paragraphs 10 and 11, while tactfully formulated, are, nevertheless, an unambiguous exposition of the problems faced by those Council of Europe member states that are also bound by European Union rules."

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In Anbetracht dessen, dass diese Distanzierung gegenüber den medienpolitischen Aktivitäten der EU zu einer Zeit erfolgt, als die Gremien des Europarates sich um die Revision und gleichzeitig weitgehende Anpassung des Übereinkommens zum grenzüberschreitenden Fernsehen bemühen, demonstriert diese Einlassung von CDMC und Ministerkomitee einmal mehr die unglückliche Position des Europarates neben der mit gesetzgebender Kraft ausgestatteten EU. Die enge Verbindung des Europarates mit dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk hat Tradition und hat sich noch verstärkt mit dem Eintritt privatkommerzieller Anbieter und der damit einhergehenden Verschärfung des Wettbewerbs auf den europäischen Rundfunkmärkten. Der Europarat sieht im öffentlich-rechtlichen Rundfunk bzw. in Public Service-Angeboten, die er nicht länger an eine bestimmte Organisationsform bindet, einen wichtigen Faktor bei der Verwirklichung seiner Ziele im Sinne der EMRK, an den aufgrund seiner Aufgabe und seiner Finanzierung aber auch entsprechende Erwartungen zu richten sind. Daher kämpfen die Europaratsgremien fortgesetzt für die politische Unabhängigkeit der öffentlich-rechtlichen Anbieter, und zwar nicht nur in den Transformationsstaaten, wo sich der Übergang von ehemals staatlich gelenkten zu unabhängigen Anstalten zum Teil nur unter Schwierigkeiten vollzogen hat. Sie haben aber auch die Gefährdungen durch die Ökonomisierung gerade der Rundfunkmärkte erkannt und mahnen umso mehr Qualität und Ethik an. Mit seiner klaren Präferenz für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk hat sich der Europarat in Gegenposition zur EU begeben, darin aber offenbar auch ein Feld für die Profilierung seiner eigenen Medienpolitik erkannt. Den Bedrohungen des öffentlichrechtlichen Rundfunks durch die vorrangig an Wettbewerbsregeln orientierte EU begegnet der Europarat mit unablässigen Forderungen nach Bestandsund Entwicklungsgarantien, die insbesondere eine angemessene und sichere Finanzierung sowie den Anschluss an die neuen Technologien beinhalten.

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Konzentration und Vielfaltsicherung

Medienvielfalt stellt einen zentralen Wert in der Medienpolitik des Europarates seit dem Beginn seiner entsprechenden Aktivitäten dar. Vielfalt, die stets als politischer und kultureller Pluralismus verstanden wird, steht in einem Zusammenhang mit dem vorrangigen Ziel des Europarates, die Menschenrechte und Grundfreiheiten zu sichern, und leitet sich ab aus der in Artikel 10 EMRK verbürgten Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit sowie der Rolle, die den Medien in der demokratischen Gesellschaft zukommt. Es gibt kaum eine Entschließung oder Empfehlung von Ministerausschuss oder Parlamentarischer Versammlung zu den Medien, die nicht wenigstens in einem Punkt vor der Konzentration auf dem Medienmarkt warnt und den Erhalt von Medienpluralismus und der Vielfalt medialer Angebote anmahnt. Natürlich betont auch die grundlegende Erklärung des Ministerkomitees zur Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit von 1982, dass eine große Vielfalt von unabhängigen und selbständigen Medien, die die verschiedenen Ideen und Meinungen reflektieren, die Voraussetzung dafür darstellt, dass die Medien ihre demokratische Funktion erfüllen können (Committee of Ministers, 1982). Mit dem Hinzutreten privater Rundfunkanbieter ab den achtziger Jahren ist schließlich die Unterstützung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch den Europarat gleichfalls in diesem Sinne zu verstehen. Auch der Europarat steht allerdings bei der Sicherung von Vielzahl und Vielfalt im Medienbereich vor dem Problem der Grundrechtsambivalenz (vgl. Klein, 1994, S. 16), weil entsprechende Maßnahmen als Eingriff in die Presse- und Informationsfreiheit verstanden werden können. Diese Gratwanderung ergibt sich aus einer gleichermaßen subjektiv- und objektivrechtlichen Interpretation der Meinungsäußerungs- bzw. Pressefreiheit, wie sie in Deutschland auch für Artikel 5 GG gilt. Indessen sind auch auf Artikel 10 EMRK bezogene Entscheidungen des EGMR in ähnlicher Weise verstanden worden. Bereits in seiner ersten die Pressefreiheit betreffenden Entscheidung betont der EGMR im Fall Sunday Times 1979 das Recht des Publikums auf angemessene Information (European Court of Human Rights, 1979). Damit stellt sich die Frage, ob 'angemessen' die Forderung nach Viel-


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falt umfasst und womöglich nahelegt, dass es Aufgabe des Staates ist, unter Umständen auf dem Pressemarkt einzugreifen und dort Bedingungen zu gewährleisten, die eine angemessene Information ermöglichen, also zum Beispiel gegen Pressekonzentration vorzugehen (vgl. Frowein, 1986, S. 198). In späteren Fällen weist der Gerichtshof wiederholt auf den Grundsatz der Pluralität hin, der die Informationsfunktion der Medien unterstützt. Auch im Fall Geillustreerde Pers gegen die Niederlande macht das Gericht Ausführungen zum Schutz der freien Presse und zur Pflicht des Staates, gegen exzessive Pressekonzentration vorzugehen (Council of Europe, 1977, S. 31), so dass mittlerweile Artikel 10 EMRK auch objektivrechtlich im Sinne des Schutzes des 'Instituts freie Presse' interpretiert wird. (Vgl. Holoubek, 2003; Klein, 1994, S. 15-16; Kühling, 1999a, S. 137; Laeuchli Bosshard, 1990, S. 12) Beschränkungen für die in Artikel 10 EMRK garantierte Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit sind nur zu vertreten, wenn sie einem dringenden gesellschaftlichen Bedürfnis entsprechen und in einer demokratischen Gesellschaft erforderlich sind. Sofern Konzentration und die damit verbundene Zusammenballung von Wirtschaftsmacht diese Freiheiten gefährden, ließe sich staatliches Einschreiten und damit ein Eingriff in die Freiheit der Medien rechtfertigen. Andererseits ist dieses dringende gesellschaftliche Bedürfnis abzuwägen gegen die Interessen der Eigentümer von Medienunternehmen (vgl. Steering Committee..., 1992, S. 25). Diese Zwickmühle besteht auf der europäischen ebenso wie auf der nationalen Ebene und hat zum Beispiel dazu geführt, dass der deutsche Gesetzgeber stets zurückhaltend agiert, wenn es um Fusionskontrolle oder fördernde Maßnahmen im Mediensektor geht. Daraus folgt auch, dass Maßnahmen der einen oder anderen Art üblicherweise ökonomische und nicht auf den Inhalt bezogene Kriterien zur Anwendung bringen, um sich nicht dem Vorwurf des Eingriffes in die Medienfreiheit auszusetzen. Konkret führt das dazu, dass sich solche Maßnahmen nur auf den Erhalt oder die Wiederherstellung von Vielzahl richten können; eine Gewähr, dass mit Vielzahl auch Vielfalt einhergeht, gibt es indessen nicht. Mit seinem besonderen Fokus und den zum Teil weitreichenden Vorschlägen von Maßnahmen zugunsten der Medienvielfalt unterscheidet sich der Europarat deutlich von der EU, die bei dieser Problematik eher defensiv geblieben ist (vgl. dazu ausführlich Holtz-Bacha, 2006, Kap. 6). Dieser Unterschied kommt umso mehr zum Tragen, als die EU, die wegen ihrer um-


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strittenen Kompetenz die medienpolitischen Aktivitäten stets aufs Neue rechtfertigen muss, gerade im Bereich des Wettbewerbsrechts über direkte Handlungsmöglichkeiten verfügt, der Europarat hingegen auf die Rolle des Mahners beschränkt bleibt. 6.1 Sicherung von Pluralismus auf dem Medienmarkt Die Befassung mit Konzentrationsprozessen auf dem Medienmarkt und den Folgen für Pressefreiheit und Medienvielfalt gehört zu den frühen Themen der Gremien des Europarates. Als im September 1968 in Salzburg ein Symposium zu Menschenrechten und Massenmedien ausgerichtet wird, das die Versammlung mit ihrer Entschließung zur Gesetzgebung für die Presse vom Januar 1967 (Parliamentary Assembly, 1967) angeregt hat, stehen zunächst allgemein die Rechte und Pflichten der Presse, wie sie aus der EMRK erwachsen, auf der Tagesordnung. Angestrebt ist eine einheitliche Interpretation der Vorgaben aus der EMRK, wobei dem Schutz der Privatsphäre besondere Aufmerksamkeit zukommen soll. Die Entschließung lässt erkennen, dass die Versammlung mit diesem Ziel auch die Hoffnung verbindet, zu einer Koordination presserechtlicher Regelungen in den Mitgliedstaaten zu gelangen. Die Diskussion in Salzburg lässt allerdings deutliche Unterschiede in den Auffassungen von der Rolle der Presse erkennen und entwickelt sich aufgrund der politischen Entwicklungen in Osteuropa (Einmarsch von Truppen des Warschauer Pakts in Prag im August 1968) sowie angesichts fortschreitender Konzentration im Pressesektor anders als geplant (vgl. Schuller, 1968). Die allgemeine Thematik des Salzburger Symposiums greifen eine Entschließung und eine Empfehlung der Beratenden Versammlung auf, die diese in ihrer Sitzung im Januar 1970 verabschiedet. Die Entschließung mit einer Deklaration zu 'den Massenmedien und Menschenrechten' (Parliamentary Assembly, 1970b) bekräftigt den Status und die Unabhängigkeit der Presse und der anderen Massenmedien, verweist aber zugleich auf die damit einhergehenden Pflichten der Medien und schlägt in ihrem zweiten Teil Maßnahmen vor, die eine verantwortungsvolle Tätigkeit der Medien absichern sollen. Der dritte Teil benennt mögliche Kollisionen von Pressefreiheit und dem individuellen Recht auf Privatheit (Artikel 10 und 8 EMRK; vgl. hier auch Kapitel 3.1.1) und entwickelt Vorschläge für Maß-

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nahmen zum Schutz der Privatsphäre. Die Feststellungen und Empfehlungen der Entschließung über den Status und die Unabhängigkeit der Medien bekräftigen die Rechte, die in Artikel 10 EMRK verbürgt sind, sowie die engen Grenzen für staatliche Eingriffe. Die weiteren Maßnahmen, die die Entschließung in diesem Teil nennt, richten sich auf die innere und äußere Organisation der Medien, insbesondere den Schutz der redaktionellen Unabhängigkeit sowie die Vermeidung von Monopolen. Sie haben ihren Hintergrund in den wirtschaftlichen Schwierigkeiten der Presse zu dieser Zeit und der sich in vielen westeuropäischen Ländern verstärkenden Pressekonzentration. Ihren Niederschlag finden außerdem die darauf bezogenen Forderungen der Protestbewegung der ausgehenden sechziger Jahre, die sich vor allem auf die innere Organisation der Presse beziehen. Die am gleichen Tag verabschiedete Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung an das Ministerkomitee (Parliamentary Assembly, 1970a) schlägt verschiedene Maßnahmen vor. Dazu gehört der Appell an die Mitgliedstaaten, die nationalen und internationalen Journalistenorganisationen zu drängen, Ethikcodes zur Verwirklichung derjenigen Grundsätze zu formulieren, die die Entschließung zu Massenmedien und Menschenrechten aufführt. Gleichzeitig spricht sich die Versammlung für die Einrichtung einer Expertenkommission aus, die das Ausmaß und die Wirkungen der Pressekonzentration sowie die Möglichkeit von Unterstützungsmaßnahmen untersuchen soll. Der aufgrund der Aktivitäten der Versammlung gebildete Sachverständigenausschuss für Fragen der Pressekonzentration tritt im Mai 1971 zu seiner ersten Sitzung zusammen. Die Versammlung verleiht ihrer Sorge über die Entwicklung auf dem Pressemarkt 1972 noch einmal Nachdruck durch eine Entschließung zur Pressekonzentration (Parliamentary Assembly, 1972), die auch ihre Hoffnung auf einen baldigen Abschluss der Arbeiten des Sachverständigenausschusses zum Ausdruck bringt. Die Entschließung stellt fest, dass die sinkende Anzahl von Zeitungen die Pressevielfalt bedrohe; daher seien Unterstützungsmaßnahmen zu erwägen, die insbesondere das Überleben der Zeitungen sichern, die auf der überregionalen oder auf der lokalen Ebene eine wichtige Informationsfunktion erfüllen. Der Sachverständigenausschuss präsentiert seinen Bericht Ende 1974 (Europarat, 1975). Seinen Schlussfolgerungen liegt eine Betrachtung des Konzentrationsprozesses im Bereich der Presse in der Zeit zwischen 1955 und 1973 zugrunde. Er diskutiert die Gründe sowie die weitere Entwicklung für den Fall, dass es nicht zu staatlichen Unterstützungsmaßnahmen für die


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Zeitungen kommt. Schließlich bietet der Bericht eine umfangreiche Synopse verschiedener Formen direkter und indirekter Hilfen für die Presse. Die Befunde zum Ausmaß der Pressekonzentration sind durchaus alarmierend. Der Bericht des Sachverständigenausschusses (Europarat, 1975, S. 723) stellt fest, dass im Untersuchungszeitraum zwar die Gesamtauflage aller Zeitungen in den Mitgliedstaaten um 30 Prozent gewachsen, die Zahl der Publizistischen Einheiten jedoch um rund 35 Prozent und die Zahl der Erscheinungsorte von selbständigen Zeitungen um etwa 25 Prozent zurückgegangen ist. In der gleichen Zeit ist der von den vier größten Presseunternehmen eines Landes beherrschte Auflagenanteil im Durchschnitt von 35 auf 45 Prozent gestiegen. Im Berichtszeitraum habe die Presse mit wirtschaftlichen Schwierigkeiten zu kämpfen gehabt, die allerdings nicht alle Zeitungen gleichermaßen betroffen hätten; die größten Probleme gebe es bei den Zeitungen, die sich in einer schlechten Marktposition (insbesondere nachrangige Wettbewerbsposition) befinden. Hinsichtlich der Folgen von Pressekonzentration räumt der Ausschuss ein, dass es zu einer Beeinträchtigung des Rechts auf Information und freie Meinungsäußerung kommen kann, bleibt jedoch zurückhaltend, was die Feststellung entsprechender Gefährdungen angeht. Gemäß seinem Auftrag, mögliche Maßnahmen zur wirtschaftlichen Unterstützung der Presse zu untersuchen, geht der Ausschuss auf restriktive Maßnahmen wie etwa die Fusionskontrolle nicht ein, sondern beschränkt sich darauf, einen Katalog direkter und indirekter Hilfen vorzulegen und die Problematik solcher staatlichen Maßnahmen zu diskutieren. Diese Zusammenstellung ist inspiriert von den zu dieser Zeit in mehreren Mitgliedstaaten bereits bestehenden Unterstützungsmaßnahmen, die die Zeitungen direkt oder indirekt subventionieren, zu einer Umverteilung von Kosten bzw. Einnahmen zwischen Zeitungen oder zwischen der Presse und dem Rundfunk führen oder die Einnahmen der Presse erhöhen (Europarat, 1975a, S. 727). In der Diskussion der Wirksamkeit solcher Maßnahmen gelangt der Ausschuss allerdings zu der Schlussfolgerung, dass diese eher selektiv ausfallen und "grundsätzlich auf Zeitungen beschränkt werden [sollten], deren Existenz durch Ursachen bedroht ist, die durch die Gewährung begrenzter Hilfe während eines bestimmten Zeitraums voraussichtlich auf Dauer beseitigt werden können" (Europarat, 1975a, S. 728). Die Präferenz für selektive, nämlich nur Zeitungen mit einer (politischen) Informationsfunktion zugute kommende Hilfen trifft sich mit dem entsprechenden Appell in der Entschließung der Versammlung von 1972. Der Ausschuss räumt in seinem

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Bericht jedoch auch ein, dass keine der diskutierten Kriterien für die dafür notwendige Auswahl der Empfänger selektiver Unterstützung unumstritten seien, und stellt so letztlich seinen Vorschlag wieder in Frage. (Vgl. dazu ausführlich Holtz-Bacha, 1994) Im Dezember 1974 verabschiedet das Ministerkomitee eine Entschließung zur Pressekonzentration (Committee of Ministers, 1974b; vgl. auch Europarat, 1975b), der der Bericht des Sachverständigenausschusses als Anhang beigefügt ist. An die Mitgliedstaaten gerichtet, empfiehlt die Entschließung, jeweils unter Berücksichtigung der besonderen nationalen Bedingungen staatliche Unterstützungsmaßnahmen für die Presse zu prüfen, wobei sich das Ministerkomitee vor allem für die Einrichtung von Pressefonds (zur Gewährung von Subventionen oder Krediten zu bevorzugten Konditionen) und die Vergabe von spezifischen, also selektiven Hilfen ausspricht. Die Regierungen sollten außerdem solche Bemühungen der Zeitungen unterstützen, die zur Kostensenkung im Produktions- und Vertriebsbereich beitragen, sowie Maßnahmen zur Anpassung an die gewandelten Bedingungen des Medienmarktes, die sich aus der Konkurrenz zu den audiovisuellen Medien ergeben. Im Januar 1975 verabschiedet die Parlamentarische Versammlung abermals eine Empfehlung zur Pressekonzentration (Parliamentary Assembly, 1975a; vgl. auch Parlamentarische Versammlung, 1975). Sie legt dem Ministerkomitee nahe, sich bei den Regierungen der Mitgliedstaaten für die in der Entschließung von 1974 empfohlenen Maßnahmen einzusetzen und außerdem eine Ergänzung durch Maßnahmen auf der europäischen Ebene zu erwägen. Sie bringt auch die Idee für ein Musterstatut für die Redaktionen auf (vgl. dazu Kapitel 6.2) und schlägt vor, beim Europarat ein Informationszentrum einzurichten, das Informationen zur Pressekonzentration in den einzelnen Mitgliedstaaten erhebt, die Konzentration sowie insbesondere auch das Verhältnis zwischen Print- und audiovisuellen Medien untersucht und mit Institutionen und Verbänden im Bereich der Presse zusammenarbeitet, um bekannt zu machen, welche Hilfen für die Presse zur Verfügung stehen, und um die Öffentlichkeit auf die durch Pressekonzentration entstehenden Probleme aufmerksam zu machen. Unter Verweis auf ihre Empfehlung von 1975 betont die Parlamentarische Versammlung 1978 in ihrer Empfehlung zur Gefährdung der Freiheit von Presse und Fernsehen (Parliamentary Assembly, 1978) abermals die Gefahren der Pressekonzentration und fordert eine restriktive nationale


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Gesetzgebung gegen Monopole und Konzentration, die anerkennt, dass Pressefreiheit nicht allein in der Unternehmerfreiheit besteht und unter anderem Bestimmungen über die Darlegung der Besitzverhältnisse sowie der Bilanzen der Presseunternehmen enthält. Die Empfehlung verweist auch noch einmal darauf, dass wirtschaftliche Hilfen für die Presse notwendig sein könnten, um das Überleben vor allem der schwächeren Zeitungen zu gewährleisten; jegliche Form selektiver Unterstützung dürfte jedoch nur von einem unabhängigen Gremium vergeben werden. Im Rundfunkbereich solle die Errichtung von unabhängigen Sendern zum Aufbrechen von Monopolen führen. Auch in dieser Empfehlung spricht sich die Versammlung für Redaktionsstatuten sowohl bei den Print- wie auch bei den audiovisuellen Medien aus, die aufgrund von Leitlinien des Europarates auf nationaler Ebene zustande kommen müssten. Als mit den achtziger Jahren die Diskussion über die Erweiterung des Programmangebots durch Kabel- und Satellitentechnik einsetzt und private Anbieter auf den Rundfunkmarkt treten, verweist die Parlamentarische Versammlung in einer Empfehlung zur kulturellen Dimension des Rundfunks in Europa (Parliamentary Assembly, 1987) auf die positiven Auswirkungen, warnt aber zugleich vor den Risiken der Entwicklung. Obwohl ein Anstieg bei der Zahl der Programme zu erwarten ist, fürchtet die Versammlung einen Rückgang bei der Vielfalt der Programme und sieht die kulturelle Identität vor allem der kleineren Länder und in kleinen Sprachgruppen sowie der kulturellen Vielfalt in Europa insgesamt bedroht. Ab 1988 nehmen auch die Ministerkonferenzen zur Medienpolitik Konzentration und Vielfalt auf ihre Tagesordnung. Die Entschließung Nr. 1 der zweiten Ministerkonferenz 1988 in Stockholm empfiehlt dem Ministerkomitee, sich mit den Problemen der Medienkonzentration zu befassen und Forschung zu veranlassen, die die Folgen für die Informationsfreiheit und -vielfalt, für die kulturelle Vielfalt sowie die Verbreitung von Fernsehen und audiovisuellen Werken untersucht und Instrumente entwickelt, um dem Missbrauch von marktbeherrschenden Positionen und negativen Konsequenzen entgegenzuwirken (vgl. 2nd European Ministerial Conference…, 2006b). Die ebenfalls auf der Konferenz in Stockholm verabschiedete Erklärung (2nd European Ministerial Conference…, 2006a) führt dann auch die Medienkonzentration unter den Feldern auf, für die das Ministerkomitee gemeinsame politische Maßnahmen entwickeln soll. Der CDMM nimmt das zum Anlass, sich intensiver mit der Konzentration im Medienmarkt zu be-

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fassen und die Lage in einzelnen Ländern zu untersuchen. Eine Arbeitsgruppe des Ausschusses erstellt für die dritte Medienministerkonferenz, die im Oktober 1991 in Nikosia stattfindet, einen zusammenfassenden Bericht zur Medienkonzentration in Europa (3rd European Ministerial Conference…, 1991a). Dieser Bericht nimmt vor allem Begriffsklärungen vor und bietet eine Synopse der wirtschafts- und medienrechtlichen Instrumente, um Konzentrationsprozessen entgegenzuwirken. In einem Anhang listet der Bericht die Maßnahmen auf, die sich anbieten, um Vielfalt zu sichern. Dazu gehören im ersten Punkt Subventionen, die vor allem solchen Presseunternehmen zugute kommen sollten, die sich in wirtschaftlichen Schwierigkeiten befinden und denen auf diese Weise geholfen werden kann. Solche Hilfsmaßnahmen müssten aber von Zeit zu Zeit daraufhin überprüft werden, dass sie nicht womöglich Konzentrationsprozesse fördern oder eine ungerechtfertigte Bereicherung für die Unternehmen darstellen. In zweiten Punkt empfiehlt der Bericht Maßnahmen, die sich auf die Mitarbeiter von Medienunternehmen richten. Deren Unabhängigkeit sei zu sichern und die Mitarbeiter sollten zur Teilnahme am Management und an den Betrieben ermutigt werden, insbesondere durch rechtliche und finanzielle Maßnahmen, die es den Mitarbeitern erlauben, Anteile an den Unternehmen zu erwerben oder diese zu übernehmen, wenn die Unternehmen in wirtschaftliche Schwierigkeiten geraten sind. Der dritte Punkt der Maßnahmenliste betrifft die Regulierung der Aktivitäten von Medienunternehmen. Allerdings handelt es sich hier wie bei den fördernden Unterstützungsmaßnahmen auch nicht um konkrete Vorschläge zur Konzentrationskontrolle, sondern um eine Aufstellung von Bedingungen, denen regulierende Maßnahmen zu genügen haben. Dadurch dass das Papier dabei die Berücksichtigung der besonderen Situation eines Landes sowie der einzelnen Unternehmen für notwendig hält, würden solche Maßnahmen letztlich fast einer Einzelfallbehandlung gleichkommen, sind aber kaum in eine gemeinsame Regelung aller Mitgliedstaaten zu überführen. Dennoch geht der Bericht in Punkt vier auf die europäische Kooperation in dieser Sache ein und bezeichnet diese als innovatorisch. Allerdings ist hier wenig mehr enthalten als die Forderung, bei regulierenden Maßnahmen in einem Land die Auswirkungen in anderen Ländern in Betracht zu ziehen. (Vgl. 3rd European Ministerial Conference…, 1991a) Der CDMM legt der Ministerkonferenz ebenfalls einen Bericht zum gleichen Thema vor (3rd European Ministerial Conference…, 1991b). Dieser


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Bericht ist deutlich geprägt von den Diskussionen um das knapp zwei Jahre zuvor verabschiedete, aber noch immer nicht in Kraft befindliche Übereinkommen über das grenzüberschreitende Fernsehen. In diesem Sinne fordert der Lenkungsausschuss hier nicht nur, sich mit dem Spannungsverhältnis zwischen ökonomischen Zielen und politischer sowie kultureller Vielfalt auseinanderzusetzen, sondern mahnt gleichzeitig an, die europäische Medienindustrie für den internationalen Wettbewerb zu stärken. Entsprechende Aktivitäten könnten sich nicht auf die einzelstaatliche Ebene beschränken, sondern müssten im weiteren europäischen Kontext erfolgen. Auch wenn ökonomische Entwicklungen die Probleme auf dem Medienmarkt verursacht hätten, könnten sie dennoch nicht allein unter ökonomischer Perspektive behandelt werden. Das Ziel sei es, politische und kulturelle Vielfalt zu erhalten, und damit betreffe die Diskussion die Funktion der Medien in der demokratischen Gesellschaft. Daher sei die Medienpolitik gefragt, nicht die Wirtschaftspolitik – abermals eine Distanzierung gegenüber den Aktivitäten der EG und die Betonung der eigenständigen Rolle des Europarates. Die Vorarbeiten des Lenkungsausschusses finden ihren Niederschlag in einer umfassenden Entschließung der Ministerkonferenz von 1991 unter dem Titel 'Medienökonomie und politischer sowie kultureller Pluralismus' (3rd European Ministerial Conference…, 2006b). Diese enthält Ausführungen zur Medienkonzentration, zu Exklusivrechten, zu Werbung, Sponsoring und anderen Formen der Verkaufsförderung, zum rechtlichen Schutz des Fernsehens, zum Fragen des Copyright und benachbarter Rechte sowie zur Produktion, dem Vertrieb und dem Marketing von europäischen audiovisuellen Werken. Zur Medienkonzentration betonen die in Nikosia versammelten Medienminister ihre Sorge, dass diese die Informationsfreiheit und die Meinungsvielfalt beeinträchtigen könne, sowie die Notwendigkeit, zwischen deren positiven und negativen Implikationen abzuwägen; dem Europarat komme hier eine besondere Verantwortung zu. Sie appellieren daher an die Mitgliedstaaten, sich über ihre Erfahrungen in diesem Bereich auszutauschen, um eine Politik für den Umgang mit den durch Medienkonzentration verursachten Problemen zu entwickeln. Es gebe zahlreiche Instrumente, um den negativen Folgen von Konzentration entgegenzuwirken, allerdings sei bei ihrem Einsatz stets die Unabhängigkeit der Medien sicher zu stellen. Die Mitgliedstaaten sollten Konsultationsverfahren einrichten, damit bei der Einführung von Maßnahmen in einem Staat etwaige Auswirkungen auf die Vielfalt in einem anderen Staat berücksichtigt werden können. Dem Minis-

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terkomitee geben die Medienminister auf, die Entwicklung der Medienkonzentration auf der übernationalen Ebene die Aktivitäten anderer internationaler Organisationen zu beobachten, um möglicherweise rechtliche Instrumente zu erarbeiten, die die in den Mitgliedstaaten bereits vorhandenen Maßnahmen ergänzen und koordinieren. Das Ministerkomitee solle außerdem die Einrichtung eines Verfahrens prüfen, das die regelmäßige Berichterstattung über Konzentrationsvorgänge und darauf bezogene Maßnahmen in den Mitgliedstaaten gewährleistet und auch dann einzusetzen ist, wenn sich in einem Mitgliedstaat eine besondere Situation ergibt. In diesem Zusammenhang gelte es, die sich aus grenzüberschreitender Konzentration ergebenden spezifischen Probleme von kleinen Ländern zu berücksichtigen. Die Entschließung der in Nikosia versammelten Medienminister gibt sich zwar entschlossen, was die Konzentration auf dem Medienmarkt angeht, bleibt aber dennoch zurückhaltend und vage bezüglich etwaiger Maßnahmen. Auch die ebenfalls von der Ministerkonferenz verabschiedete Erklärung (3rd European Ministerial Conference…, 2006a) zur 'Medienpolitik in einem sich wandelnden Europa' belässt es bei wenig konkreten Absichtserklärungen zur Entwicklung von Maßnahmen, die der Sicherung von struktureller und inhaltlicher Vielfalt dienen, und verspricht abermals, die Medienkonzentration zu untersuchen und, wenn nötig, solchen Konzentrationsprozessen entgegenzutreten, die den Pluralismus und die Unabhängigkeit der Medien beeinträchtigen. Um die Problematik der Medienkonzentration weiterzuverfolgen, richtet der Lenkungsausschuss Ende 1991 eine Expertengruppe zu Medienkonzentration und Pluralismus (MM-CM) ein. Nachdem diese mehrere Schlüsselfragen identifiziert hat, befasst sie sich im Auftrag des Lenkungsausschusses vorrangig mit dem Problembereich Transparenz unter besonderer Berücksichtigung der Internationalisierung der Aktivitäten von Medienunternehmen und ihrer Integration in größere Unternehmensgruppen. Daraus entstehen Richtlinien zur Förderung von Transparenz auf dem Medienmarkt, die die Mitgliedstaaten an die spezifische Situation ihrer Medien anpassen können. Sie finden im November 1994 Eingang in eine Empfehlung des Ministerkomitees über Maßnahmen zur Förderung der Medientransparenz. (Vgl. Committee of Ministers, 1994; Council of Europe, 2000a) Transparenz im Rundfunk- und im Pressesektor bezeichnet das Ministerkomitee in seiner Empfehlung einerseits als notwendige Voraussetzung für die Regulierung der Medienkonzentration, und andererseits als wichtige


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Grundlage dafür, dass die Öffentlichkeit den Wert der von den Medien verbreiteten Informationen, Ideen und Meinungen einschätzen kann. Zwar enthalte das Übereinkommen über das grenzüberschreitende Fernsehen in seinem Artikel 6 bereits eine Vorgabe für die Medientransparenz, das Ministerkomitee empfiehlt jedoch den Mitgliedstaaten, weitere Regelungen vorzunehmen. Dafür unterbreitet der Anhang zu der Empfehlung entsprechende Vorschläge, die gegliedert sind nach allgemeinen sowie speziellen Maßnahmen für den Rundfunk und für die Presse. Unter den allgemeinen Maßnahmen schlägt das Ministerkomitee vor, der Öffentlichkeit einen Zugang zu Informationen über die Medien zu schaffen, erinnert aber zugleich daran, dass die Rechte und Interessen der betroffenen Personen und Unternehmen zu wahren seien. Die Forderung nach Transparenz müsse in Einklang gebracht werden mit den Prinzipien des freien Handels, dem Datenschutz, Geschäftsgeheimnissen sowie der Vertraulichkeit von Informationsquellen. Der zweite Vorschlag bezieht sich auf den Informationsaustausch zwischen den Aufsichtsinstitutionen der Mitgliedstaaten und stellt insofern eine Erweiterung des nur auf den Rundfunk bezogenen Artikels 6 des Übereinkommens dar. Ähnlich, aber konkreter ist der dritte Vorschlag des Ministerkomitees, der sich speziell auf den Rundfunksektor bezieht. Bei der Vergabe von Lizenzen an Rundfunkanbieter sollten Informationen über die beteiligten Personen oder Körperschaften vorliegen, außerdem Angaben zu deren Engagement in anderen Medienunternehmen oder auch anderen Wirtschaftsbereichen sowie zu weiteren Beteiligten, die in irgendeiner Weise einen Einfluss auf das Programm nehmen könnten. Sofern es im laufenden Betrieb zu Änderungen bei den Beteiligten kommt, so Vorschlag vier, sollte auch darüber Mitteilung gemacht werden. Mit seiner fünften Vorgabe empfiehlt das Ministerkomitee, in der nationalen Gesetzgebung eindeutig die Aufgaben und Befugnisse derjenigen Institutionen festzulegen, die für die Sicherstellung von Transparenz im Medienbereich zuständig sind. Speziell auf die Presse bezogen, schlägt die Empfehlung vor, gesetzliche Vorgaben zu machen, die den Presseunternehmen auferlegen, die am Verlag beteiligten Personen oder Körperschaften zu nennen, die Art und das Ausmaß ihrer Beteiligung und eventuell Engagements bei weiteren Medienunternehmen offen zu legen sowie Informationen über weitere Beteiligte, die Einfluss auf die redaktionelle Linie nehmen könnten, bereit zu stellen. Außerdem sollten die Presseunternehmen jegliche Festlegungen bezüglich der redaktionellen Linie oder der politischen Haltung von Zeitungen oder ande-

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ren Veröffentlichungen bekannt machen und Angaben zum finanziellen Ergebnis von Verlag und Vertrieb vorlegen. (Vgl. Committee of Ministers, 1994) Über die Rolle von Transparenz im Mediensektor hinaus befasst sich die Expertengruppe zu Medienkonzentration und Pluralismus (MM-CM) mit anderen Problembereichen, für die die Einführung einheitlicher europäischer Maßnahmen notwendig sein könnte. Dazu gehören die vertikale Konzentration im Rundfunksektor, der Wettbewerb zwischen kleinen und großen Rundfunkanbietern sowie die multimediale Integration. Diese Diskussion findet Eingang in ihren Tätigkeitsbericht, den sie der Vierten Ministerkonferenz zur Massenmedienpolitik 1994 vorlegt. (Vgl. Council of Europe, 2000a) Die Ministerkonferenz 1994 in Prag betont in ihrer Entschließung Nr. 1 zur Zukunft des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (4th European Ministerial Conference…, 2006c) dessen Rolle als grundlegenden Faktor der pluralistischen Kommunikation und seiner Verpflichtung auf Vielfalt. Die ebenfalls bei der Prager Konferenz verabschiedete Erklärung zur Rolle der Medien in der demokratischen Gesellschaft (4th European Ministerial Conference…, 2006b) unterstreicht ebenfalls die essentielle Rolle der Medienvielfalt für die Demokratie und bezeichnet Transparenz auf dem Medienmarkt im Sinne der Empfehlung des Ministerkomitees vom Februar 1994 als ein wichtiges Mittel, um die Auswirkungen von Medienkonzentration feststellen zu können. Auch der an das Ministerkomitee gerichtete Aktionsplan (4th European Ministerial Conference…, 2006a) bezieht sich in seinem ersten Punkt auf die Medienkonzentration, verbleibt aber bei der Aufforderung, die Konzentration in den Mitgliedstaaten zu beobachten und über solche Entwicklungen zu berichten, die einen Einfluss auf die politische und kulturelle Vielfalt haben. Das Ministerkomitee solle außerdem auf die Umsetzung der in seiner Empfehlung zur Medientransparenz genannten Grundsätze in den Mitgliedstaaten drängen. Auch die Fünfte Ministerkonferenz zur Medienpolitik 1997 in Thessaloniki, die sich schwerpunktmäßig mit den Herausforderungen durch die so genannten neuen Medien befasst, widmet einen Punkt ihres Aktionsplanes 'zur Förderung von Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit auf der europäischen Ebene im Kontext der Informationsgesellschaft' (5th European Ministerial Conference…, 2006a) der 'Medienkonzentration, der Vielfalt und den Exklusivrechten'. Sie fordert das Ministerkomitee auf, seine


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Arbeit im Bereich der Medienkonzentration fortzusetzen und dabei der Entwicklung der neuen Technologien sowie der neuen Kommunikationsund Informationsdienste besondere Aufmerksamkeit zu schenken, um gegebenenfalls rechtliche oder politische Maßnahmen anzustoßen, die geeignet sind, den Erhalt der Medienvielfalt in Europa zu gewährleisten. Gerade bei den Providern der neuen Kommunikations- und Informationsdienste stelle sich die Frage der Transparenz, für die die Vorgaben der Transparenzempfehlung der Ministerkomitees im Februar 1994 eventuell angepasst werden müssten. Außerdem seien die Problematik von 'Gateway'-Monopolen, die den Zugang zu den neuen Technologien und Diensten beeinträchtigen könnten, sowie die Interessenakkumulation sowohl im Bereich der traditionellen Medien wie auch der neuen Kommunikations- und Informationsdienste zu analysieren, um, wenn nötig, Vorschläge zur Regulierung solcher Entwicklungen vorzulegen. Schließlich müsse auch der Umgang mit Exklusivrechten im digitalen Umfeld und die Notwendigkeit zu weiteren Initiativen von Seiten des Europarates untersucht werden. In die gleiche Richtung zielt die Entschließung Nr. 2 der Ministerkonferenz in Thessaloniki. unter dem Titel "Rethinking the regulatory framework for the media", die einen Abschnitt zu "Communication and pluralism" enthält. Die Entschließung appelliert an die Mitgliedstaaten, die Empfehlung des Ministerkomitees zur Medientransparenz in ihr nationales Recht umzusetzen, und den Einfluss der neuen Technologien und Informations- und Kommunikationsdienste auf die Vielfalt der Medien und den Zugang der Öffentlichkeit zu diesen neuen Angeboten sowie die Problematik von Exklusivrechten im Fernsehen zu untersuchen. Es wäre außerdem zu prüfen, welche nationalen oder internationalen Auswirkungen die Einführung regelnder Maßnahmen für die neuen Angebote bzw. der Verzicht auf solche Regelungen hat. Die Mitgliedstaaten sollten zudem ihre Zusammenarbeit mit dem Europarat verstärken, um die Entwicklung der Medienkonzentration zu beobachten und um Maßnahmen zur Aufrechterhaltung der Medienvielfalt zu erarbeiten. Unter Bezugnahme insbesondere auf die Erklärungen und Entschließungen der Ministerkonferenzen verabschiedet das Ministerkomitee 1999 eine Empfehlung über Maßnahmen zur Förderung der Medienvielfalt (Committee of Ministers, 1999c). Sie ist inspiriert durch eine Studie zum 'Pluralismus im Vielkanal-Markt' von Chris Marsden für die Expertengruppe zum Medienpluralismus (MM-S-PL), die auch Vorschläge für Regelungen unterbreitet (Group of Specialists..., 1999). Die Präambel der Empfehlung

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des Ministerkomitees lässt erkennen, dass diese durch die technologischen Veränderungen des Medienmarktes und insbesondere die Einführung digitalen Fernsehens veranlasst ist, die mit den bestehenden Instrumenten zur Bewahrung von Medienvielfalt nicht zu greifen sind. Im Anhang zu seiner Empfehlung macht das Ministerkomitee Vorschläge für entsprechende Maßnahmen und empfiehlt den Regierungen der Mitgliedstaaten die Möglichkeit zu prüfen, diese in ihr innerstaatliches Recht zu übernehmen. Sie sollten außerdem die Wirksamkeit der bestehenden Maßnahmen zur Förderung von Vielfalt und zur Verhinderung von Konzentration regelmäßig untersuchen und diese, wenn nötig, an die ökonomischen und technischen Entwicklungen im Mediensektor anpassen. Die Vorschläge für das innerstaatliche Vorgehen beziehen sich I. auf die gesetzliche Regulierung des Rundfunk- und Pressesektors, insbesondere durch Marktanteilsmodelle oder auch durch Begrenzungen der Kapitelanteile sowie eventuell durch Regulierung der vertikalen Integration, II. die Vielfaltsicherung im Bereich der neuen Kommunikationstechnologien und -dienste, III. die inhaltliche Vielfalt, IV. die Sicherung der redaktionellen Unabhängigkeit durch Statuten und Selbstkontrolle, V. die Aufrechterhaltung und Weiterentwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, VI. Unterstützungsmaßnahmen für die Medien sowie VII. wissenschaftliche Forschung. (Vgl. Committee of Ministers, 1999c) Eine Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung vom April 1999 zu 'Medien und demokratischer Kultur' (Parliamentary Assembly, 1999) spiegelt zum einen die besonderen Schwierigkeiten bei der Entwicklung unabhängiger Medienorganisationen in den mittelund osteuropäischen Transformationsstaaten und zum anderen die Gefahren von Kommerzialisierung und Wettbewerb auf dem Medienmarkt, womit sie sich dann auch auf die alten Mitgliedstaaten richtet. In der Präambel hebt die Empfehlung hervor, dass Quantität allein, insbesondere bei starker Medienkonzentration, weder Vielfalt noch Qualität gewährleistet. An das Ministerkomitee gerichtet, empfiehlt die Versammlung, der Unabhängigkeit der Medien vor dem Hintergrund von Wettbewerb und Globalisierung größere Aufmerksamkeit zu schenken. Dafür gelte es, die redaktionelle Unabhängigkeit zu stärken und die Medienkonzentration zu untersuchen, um daraus für die Mitgliedstaaten praktische Hilfestellung zu entwickeln, wobei besonderer Wert auf die Transparenz von Eigentümerverhältnissen und Finanzquellen zu legen sei.


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Die Probleme, die sich in diesem Zusammenhang gerade in den Staaten Mittel- und Osteuropas stellen, greift die Parlamentarische Versammlung zwei Jahre später in ihrer Empfehlung zur Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit in den Medien abermals auf (Parliamentary Assembly, 2001b) und warnt in Anbetracht von Globalisierung und der technologischen Entwicklung, die die Konvergenz von Rundfunk, Computer und Telekommunikation zur Folge hat, vor neuen Allianzen und Verflechtungen zwischen den traditionellen Medienunternehmen und den Anbietern der neuen Kommunikationsdienste. Sie könnten die Konzentration weiter verschärfen, vertikale Verflechtungen nach sich ziehen und so die mediale Vielfalt beschränken. Auch die sechste Medienministerkonferenz im Juni 2000 in Krakau greift die Vielfaltsproblematik in ihrem Aktionsprogramm, das Teil ihrer Erklärung zur 'Medienpolitik für morgen' ist (6th European Ministerial Conference…, 2006a), wieder auf und gibt dem CDMM den Auftrag, die Entwicklung der neuen Mediendienste sowie den verstärkten Trend zu Medienkonzentration zu beobachten und, wo nötig, aktiv zu werden, um die Vielfalt von Inhalten und Angeboten zu fördern. In diesem Zusammenhang gelte es auch zu untersuchen, welche Relevanz einer Vielzahl von Informationsquellen zukommt. Der CDMM solle außerdem Strategien für den Erhalt kultureller Vielfalt prüfen. Im Herbst 2000 nimmt der Lenkungsausschuss einen Bericht zur Medienvielfalt in der digitalen Umgebung (Council of Europe, 2000b) an, den die 1999 neu eingerichtete Expertengruppe für Medienpluralismus (MM-S-PL) erarbeitet hat. Ihre Aufgabe war es, die Auswirkungen der neuen Informations- und Kommunikationsdienste auf die Medienvielfalt zu untersuchen und Vorschläge für etwaige europäische oder nationale Maßnahmen zu deren Sicherung zu entwickeln. Der Bericht verweist vor allem auf Probleme durch zunehmende vertikale Konzentration, Bedrohungen für die inhaltliche Vielfalt durch steigende Nachfrage und Wettbewerb im digitalen Fernsehen sowie die technischen Standards für Set-Top-Boxen, hält sich jedoch mit konkreten Empfehlungen, diesen Entwicklungen zu begegnen, zurück. Sie belässt es dabei, die Problembereiche zu benennen und bekräftigt ansonsten lediglich, dass für den Erhalt von Vielfalt im neuen medialen Umfeld eine Kombination von wettbewerbsrechtlichen Maßnahmen und Eigentümerregelungen notwendig sei.

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In der Folge der Ministerkonferenz in Krakau richtet der Lenkungsausschuss erneut einen beratenden Ausschuss zu Medienkonzentration und Vielfalt (Advisory Panel to the CDMM on media concentrations, pluralism and diversity questions, AP-MD) ein, dessen Aufgabe es sein soll, die Entwicklung der Vielfalt im Mediensektor zu beobachten. Er legt im Dezember 2002 seinen Bericht (Advisory Panel to the CDMM..., 2003) vor und stellt fest, dass aufgrund von Digitalisierung und Konvergenz mit einem erhöhten Konzentrationsdruck zu rechnen sei und die Mitgliedstaaten daher nicht nur die Entwicklung kontinuierlich beobachten, sondern auch pro-aktiv tätig werden sollten. In Anbetracht der erheblichen Unterschiede in der Kultur, in der Größe und den Charakteristika der nationalen Medienmärkte sowie in den Rechtstraditionen könne es jedoch keinen einheitlichen Ansatz für die Sicherung von Medienvielfalt in Europa geben. Die Kommission spricht sich dafür aus, wettbewerbsrechtliche Maßnahmen durch sektorspezifische Regelungen zur Begrenzung von Beteiligungen zu ergänzen. Bislang würden in den Mitgliedstaaten unterschiedliche Methoden zum Einsatz gebracht, um Medienkonzentration zu kontrollieren. Der Bericht hebt in diesem Zusammenhang das Zuschaueranteilsmodell hervor, das geeignet sei, den tatsächlichen Einfluss eines Rundfunkanbieters auf dem Markt festzustellen. Dabei werden verschiedene Indikatoren verwendet, aber es zeichne sich als allgemeiner Konsens ab, dass ein Marktanteil von einem Drittel hinnehmbar sei, ein Überschreiten dieses Schwellenwertes jedoch die Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit beeinträchtigen könne. Darüber hinaus sollte es weitere Maßnahmen zur Unterstützung von Medienvielfalt geben: Der öffentlich-rechtliche Rundfunk spiele dabei eine wesentliche Rolle und die Quellenvielfalt sei ebenfalls ein wichtiger Faktor. (Vgl. Advisory Panel to the CDMM..., 2002) Ihre fortdauernde Sorge über Verletzungen der Medienfreiheit in den mittelund osteuropäischen Transformationsstaaten, aber auch in manchen westeuropäischen Mitgliedsländern bringt die Parlamentarische Versammlung in einer Empfehlung zur Meinungsäußerungsfreiheit in den Medien in Europa (Parliamentary Assembly, 2003) zum Ausdruck. Sie beklagt sich darüber, dass die westeuropäischen Staaten häufig ein negatives Vorbild abgeben und damit den neuen Demokratien eine willkommene Rechtfertigung dafür bieten, ihre Mediengesetzgebung nicht zu demokratisieren. Als ein schlechtes Beispiel für die jungen Demokratien nennt die Empfehlung auch Italien, wo mit Silvio Berlusconi ein Interessenkonflikt zwischen dem


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politischen Amt und seinen persönlichen unternehmerischen Interessen bestehe und daher die Medienvielfalt bedroht sei. In ganz Europa sei Medienkonzentration ein ernsthaftes Problem, insbesondere in manchen mittelund osteuropäischen Staaten läge die Presse in der Hand nur sehr weniger Unternehmen, und der Zugang zum digitalen Fernsehen sei ebenfalls hochkonzentriert. Die Versammlung fordert daher das Ministerkomitee unter anderem auf, die Vielfalt auf dem Medienmarkt durch geeignete Konzentrationsregelungen zu gewährleisten und insbesondere für einen gerechten Zugang zu digitalem Hörfunk und Fernsehplattformen zu sorgen sowie auf entsprechende internationale Regelungen zu dringen. Das Ministerkomitee seinerseits verabschiedet ebenfalls 2003 eine Empfehlung zur Förderung der demokratischen und sozialen Leistungen des digitalen Rundfunks (Committee of Ministers, 2003c). Darin ruft es die Regierungen der Mitgliedstaaten auf, solche rechtlichen und wirtschaftlichen Voraussetzungen für die Entwicklung des digitalen Rundfunks zu schaffen, die die Vielfalt der Rundfunkangebote gewährleisten, und eventuell auch Maßnahmen zur Sicherung und Förderung des Medienpluralismus zu ergreifen, um der zunehmenden Konzentration in diesem Sektor entgegenzuwirken. Außerdem solle der öffentlich-rechtliche Rundfunk gestärkt werden, weil dieser in Anbetracht der Konzentration im privaten Mediensektor ein Gegengewicht darstellen kann. Entwicklung und Auswirkungen der transnationalen Medienkonzentration in Europa sind Gegenstand eines Berichtes der beratenden Kommission (AP-MD) aus dem Jahr 2004. Der Bericht unterbreitet eine Reihe von Vorschlägen, um der zunehmenden transnationalen Medienkonzentration zu begegnen. Insbesondere dringt die Kommission auf europäische Maßnahmen, da nationale Regelungen bei grenzüberschreitenden Aktivitäten der Medienunternehmen nicht greifen, und bringt dazu auch die Möglichkeit einer Konvention ins Gespräch. Außerdem empfiehlt die Kommission, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, der ein vielfältiges Angebot bieten könne, zu unterstützen und ihm auch den Zugang zu den neuen Technologien zu öffnen sowie Bürgermedien zu fördern. Die redaktionelle Unabhängigkeit solle durch gesetzliche Vorgaben sowie durch von den Medienunternehmen verabschiedete Selbstregulierungsmechanismen gestärkt werden. (Advisory Panel to the CDMM..., 2004a) Im Sommer 2004 macht die Parlamentarische Versammlung die Lage der italienischen Medien zum Gegenstand ihrer Entschließung zur Monopolisie-

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rung der elektronischen Medien und zum möglichen Missbrauch von Macht in Italien (Parliamentary Assembly, 2004g; vgl. auch Parliamentary Assembly, 2004c; d). Diese Entschließung zielt auf Medienmogul Silvio Berlusconi, der nicht nur das kommerzielle Fernsehen, sondern auch den Fernsehwerbemarkt in Italien beherrscht und zu dieser Zeit auch Ministerpräsident ist und so auch die italienische Mediengesetzgebung beeinflussen kann. Diese Zusammenballung von Medienmacht und politischer Macht führt die Versammlung als schlechtes Vorbild für die Staaten Mittel- und Osteuropas vor, wo die Medienkonzentration sowie ihre Vermischung mit der politischen Macht zunehme. Erst die Siebte Ministerkonferenz zur Medienpolitik im März 2005 in Kiew, die unter dem Titel "Integration and diversity: the new frontiers of European media and communication policy" steht, wird etwas konkreter in Sachen Medienkonzentration als die Papiere der früheren Konferenzen der Medienminister. In ihrer Politischen Erklärung (7th European Ministerial Conference…, 2006b) bezieht sich die Ministerkonferenz auf den tiefgreifenden gesellschaftlichen Wandel – charakterisiert durch wachsende internationale Spannungen und Terrorismus, Globalisierung von Wirtschaft und Kommunikation, Migration und zunehmende kulturelle Interaktion, Individualisierung von Lebensstilen und damit zusammenhängende Veränderungen in den sozialen Beziehungen – und die Folgen dieses Wandels auf die Nationalstaaten sowie kulturelle und nationale Identitäten, den sozialen Zusammenhalt und den Zusammenhang von Menschenrechten, Demokratie und internationalen Beziehungen. Vor diesem Hintergrund gehe es darum, mit Hilfe der Medienpolitik den positiven Einfluss dieser Entwicklungen für den Schutz und die Förderung der Menschenrechte, für den freien Fluss von Informationen, Ideen und Meinungen, den Pluralismus und die Vielfalt von Informationen, den Zugang zu Wissen und Kultur sowie das gegenseitige Verständnis zu fördern. Ausführlicher nimmt die Entschließung Nr. 2 der Ministerkonferenz (7th European Ministerial Conference…, 2006d) zur 'kulturellen Vielfalt und zum Pluralismus der Medien in Zeiten der Globalisierung' Stellung. Allerdings wiederholen sich auch hier die üblichen Statements und Absichtserklärungen: die Relevanz von Medienvielfalt und redaktioneller Unabhängigkeit für die Ausübung des Rechts auf Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit in der Demokratie; vor allem durch die ökonomische Globalisierung zunehmende Konzentration im Medienbereich in Europa und weltweit; die Notwendigkeit, Transparenz auf


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dem Medienmarkt herzustellen und die Medienkonzentration zu beobachten, sowie ein Plädoyer für sektorspezifische Regelungen zur Sicherung von Vielfalt, um die potentiell negativen Auswirkungen der Medienkonzentration zu verhindern, zum Beispiel durch eine Ergänzung des allgemeinen Wettbewerbsrechts, wobei der besonderen Situation eines jeden Landes Rechnung zu tragen ist. Wie schon die Politische Erklärung der Ministerkonferenz, wo der Europarat als die einzige pan-europäische Organisation "dealing with the human and democratic dimension of communication" bezeichnet wird, bringt auch die Entschließung den Europarat in Stellung und hebt hervor, dass er als diejenige Organisation, die der Meinungsäußerungsfreiheit und dem freien Informationsfluss verpflichtet ist, den geeigneten Rahmen biete für den Erfahrungsaustausch über die Probleme, die sich durch Medienkonzentration und darauf bezogene Maßnahmen stellen, sowie für den Umgang mit den grenzüberschreitenden Aspekten der Konzentration. Vor diesem Hintergrund bekräftigen die Medienminister, dass die Gewährleistung und Förderung von Medienvielfalt eines der zentralen medienpolitischen Ziele der nächsten Jahre darstellen soll. Dafür wollen sie den kulturellen Austausch und den freien Fluss der Information fördern und zu diesem Zweck die Produktion und den Vertrieb von vielfältigen Inhalten sowohl in den traditionellen Medien wie auch in den neuen Kommunikationsdiensten unterstützen. Daher verweisen die Medienminister auch auf die Arbeit der UNESCO, die zu dieser Zeit das 'Übereinkommen über den Schutz und die Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen' vorbereitet. Die EU erwähnt die Entschließung hier indessen nicht, deren nur ökonomische Perspektive auf den Mediensektor die Gremien des Europarates jedoch wiederholt kritisiert haben. Wenn die Ministerkonferenz dann ihre Einigkeit darin betont, dass der freie Informationsfluss nicht nur für die grenzüberschreitende Kommunikation gelten solle, sondern durch Aktivitäten zur Förderung von Vielfalt auf der nationalen, regionalen und lokalen Ebene begleitet werden müsse, die der Europarat direkt nicht zu beeinflussen vermag, kann auch das als Kritik an der EU gelesen werden, die bezüglich Medienkonzentration untätig geblieben ist, es aber vergleichsweise leichter hätte, Regelungen auch für die nationale Ebene durchzusetzen. Die Entschließung Nr. 2 der Medienministerkonferenz von 2005 unterstreicht noch einmal das Engagement des Europarates für den öffentlichrechtlichen Rundfunk und liefert damit abermals einen Beleg dafür, dass ihr

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Einsatz zugunsten dieses Organisationsmodells für den Rundfunk in den letzten Jahren pointierter geworden ist. Die Entschließung weist dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk eine hervorragende Rolle in der digitalen Umgebung zu, weil er ein Element des sozialen Zusammenhalts, einen Spiegel der kulturellen Vielfalt sowie einen grundlegenden Faktor der pluralistischen Kommunikation darstelle. Sie bekräftigt damit die Haltung des Europarates, der sich dem Erhalt und der Weiterentwicklung eines starken und unabhängigen öffentlich-rechtlichen Rundfunks verschrieben hat. Es müsse einen allgemeinen und freien Zugang zu den Angeboten des öffentlichrechtlichen Rundfunks geben, und die ihm übertragene Aufgabe sei in Anbetracht von Digitalisierung und Konvergenz weiterzuentwickeln. Die Medienminister verpflichten sich darauf, dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die rechtlichen, finanziellen und technischen Bedingungen zu schaffen, die er braucht, um seiner Aufgabe nachzukommen und insbesondere zur kulturellen Vielfalt und zum Medienpluralismus beizutragen. (Vgl. 7th European Ministerial Conference…, 2006d) Der bei der Ministerkonferenz in Kiew ebenfalls verabschiedete Aktionsplan (7th European Ministerial Conference…, 2006a) kommt in seinem Punkt "Cultural diversity and media pluralism in times of globalisation" indessen über das schon früher und mehrmals beschworene Monitoring der Medienkonzentration sowie des Standes der Umsetzung der Empfehlungen des Ministerkomitees zur Transparenz im Medienbereich (1994), zur Förderung der demokratischen und sozialen Leistungen des digitalen Rundfunks (2003) sowie zur Garantie der Unabhängigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (1996) kaum hinaus. Bereits im März 2005 hält eine neue eingerichtete Expertengruppe zur Medienvielfalt (MC-S-MD) ihre erste Sitzung ab. Gemäß den Beschlüssen der Ministerkonferenz von Kiew soll die Expertengruppe einen Vorschlag für das Vorgehen beim Monitoring von Medienkonzentration ausarbeiten und möglichst auch ein Instrument entwickeln, das geeignet ist, die Auswirkungen von Konzentration auf die Vielfalt der Medien und ihrer Angebote zu bestimmen. Sie hat außerdem die Aufgabe, die Umsetzung der 2003 vom Ministerkomitee verabschiedeten Empfehlung über Maßnahmen zur Förderung des demokratischen und sozialen Beitrags des digitalen Rundfunks zu erheben und eine Übersicht über vorbildliche Vorgehensweisen der Mitgliedstaaten in dieser Sache vorzulegen. Schließlich obliegt es der Expertengruppe, die Rolle der Medien bei der Förderung des sozialen Zusammenhalts und der Integration verschiedener


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Gruppen zu untersuchen. Dabei geht es insbesondere um den Beitrag von Gemeinde-, Lokal- und Minderheitenmedien und mögliche Maßnahmen zu ihrer Unterstützung. Außerdem soll die Expertengruppe die Bedeutung unabhängiger Produktionen für die Medienvielfalt prüfen und Vorschläge für Maßnahmen zu ihrer Unterstützung ausarbeiten. (Vgl. Terms of reference... (MC-S-MD), o. J.) Anfang 2007 legt das Ministerkomitee abermals eine Empfehlung zum Medienpluralismus und zur inhaltlichen Vielfalt vor (Committee of Ministers, 2007e). Die Empfehlung umfasst zahlreiche Vorschläge für Maßnahmen, die I. den strukturellen Pluralismus der Medien, II. die inhaltliche Vielfalt, III. die Transparenz des Mediengeschäfts und IV. die wissenschaftliche Forschung fördern sollen. Die lange Liste der Bezüge zu früheren Empfehlungen und Erklärungen in der Präambel dokumentiert, wie oft sich das Ministerkomitee seit Beginn der achtziger Jahre mit diesem Problemfeld befasst hat. Die Maßnahmen, die die Empfehlung den Mitgliedstaaten vorschlägt, haben sich in dieser Zeit ebenfalls mehrmals wiederholt, so dass hier nicht nur die andauernde Sorge des Europarates über die Gefährdung der Medienvielfalt, sondern auch die Vergeblichkeit seiner Mahnungen zum Ausdruck kommt. Am selben Tag verabschiedet das Ministerkomitee außerdem eine "Declaration on protecting the role of the media in democracy in the context of media concentration" (Committee of Ministers, 2007a). Auch wenn das Gremium hier wiederum nur seine üblichen Appelle an die Mitgliedstaaten wiederholt und redaktionelle Unabhängigkeit, Maßnahmen zur Transparenz bei den Eigentümerstrukturen im Medienbereich und zur Konzentrationskontrolle sowie eine adäquate Ausstattung der öffentlich-rechtlichen Medien anmahnt, lässt gerade die lange Präambel der Erklärung erkennen, dass der Europarat die Entwicklung der europäischen Medienmärkte mit großer Beunruhigung beobachtet. Auffällig ist die besondere Betonung des Entstehens von internationalen Medienunternehmen. Zwar erkennt das Ministerkomitee durchaus die positiven Implikationen dieser Entwicklung an, warnt jedoch vor den Gefahren für die Vielfalt und wiederholt in diesem Zusammenhang abermals, dass Vielzahl nicht unbedingt für die Vielfalt von Informationsquellen, Ideen und Meinungen stehe. Zudem erreichten einzelne Medienunternehmer oder -gruppen eine Machtposition, die es ihnen erlaubt, die Themen der öffentlichen Debatte zu setzen und die öffentliche Meinung zu beeinflussen und damit wiederum Einfluss auf Regierungen und andere

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staatliche Stellen auszuüben. Unter Bezugnahme auf Artikel 10 EMRK sowie die Rechtsprechung des EGMR fordert das Ministerkomitee die Mitgliedstaaten auf, ihre Rolle als "ultimate guarantors of pluralism" (Committee of Ministers, 2007a) wahrzunehmen und Maßnahmen zu ergreifen, die eine pluralistische Medienlandschaft sichern und fördern. Die erste Europaratskonferenz der für die Medien und neuen Kommunikationsdienste zuständigen Minister im Mai 2009 in Reykjavik, die ihren Schwerpunkt bei den neuen technologischen Veränderungen im Medienbereich setzt und die Revision des Medienbegriffs diskutiert, verweist darauf, dass die neuen Entwicklungen im Kontext eines hochkonzentrierten Medienmarktes zu beurteilen seien (vgl. 1st Council of Europe..., 2009). Abermals betont die Ministerkonferenz die wichtige Rolle, die Public ServiceMedien in dieser Situation zukommt, und warnt vor den Gefährdungen für ihr Überleben. Über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk hinaus macht sich das Ministerkomitee mittlerweile hier aber auch dafür stark, den "public service-value" des Internets anzuerkennen und zu fördern. Vor diesem Hintergrund warnt die Ministerkonferenz in ihrer Erklärung vor den Herausforderungen, die sich durch Verzerrungen des Marktes in der Folge von Medienkonzentration und die Organisation des Informationszugangs durch die neuen Technologien für das Recht auf Information ergeben können, und bekräftigt die Notwendigkeit, die Vielfalt der Informationsquellen, der Medien und der medienähnlichen Dienste zu sichern. Der Entwurf für ein neues Ergänzungsprotokoll zum Übereinkommen, das aufgrund der technologischen Entwicklungen und der bereits erfolgten Neufassung der EU-Richtlinie fällig geworden ist, trägt den zentralen Forderungen der Gremien des Europarates zur Sicherung von Medienvielfalt Rechnung und bezieht sich dabei insbesondere auf die Empfehlung zu Medienpluralismus und inhaltlicher Vielfalt und die entsprechende Erklärung des Ministerkomitees von 2007 (Committee of Ministers, 2007e; 2007a). Mit einem neuen Artikel 12 zum Pluralismus der Medien und zu inhaltlicher Vielfalt, der den bisherigen Artikel 10bis deutlich erweitert und auch kein Äquivalent in der EU-Richtlinie findet, nehmen sich die Unterzeichnerstaaten vor zu verhindern, dass die Anbieter von audiovisuellen Mediendiensten den Pluralismus der Medien gefährden. Dafür wollen sie Transparenz hinsichtlich der Eigentümerstruktur der Anbieter fördern. Außerdem wollen sie die Anbieter mit öffentlich-rechtlichem Auftrag ermutigen, eine aktive Rolle zur Förderung des sozialen Zusammenhalts und der Integration aller gesell-


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schaftlichen Gruppen wie Minderheiten, jungen und alten Menschen, sozial Benachteiligten sowie Behinderten zu spielen. In diesem Zusammenhang gelte nicht nur solchen Angeboten Beachtung, die von und für diese Gruppen produziert werden, sondern auch der Häufigkeit sowie der Art und Weise ihrer Präsenz im Programm. Dabei sei auch die Gleichstellung der Geschlechter zu berücksichtigen. Zwar erhält damit das Eintreten des Europarates zugunsten von Pluralismus, Vielfalt und Transparenz einen einigermaßen verbindlichen Rahmen, dennoch stellt Artikel 12 des Ergänzungsprotokolls nur eine vage Selbstverpflichtung der Unterzeichnerstaaten dar. Konkrete Maßnahmen zur Verhinderung von Konzentration und zur Förderung von Vielfalt in den Medien gibt es nicht. (Vgl. Standing Committee..., 2009) 6.2 Innere Medienfreiheit Zu den Vorschlägen, wie angesichts von Konzentrationsprozessen im Mediensektor Vielfalt zu sichern ist, gehört bei den Organen des Europarates von Anfang an das Dringen auf redaktionelle Unabhängigkeit. Das erklärt sich auch aus der zeitlichen Koinzidenz der Konzentrationswelle, die sich in den sechziger Jahren entwickelt, und den Protestbewegungen um 1968 herum, die auch die Medienunternehmen aufs Korn nehmen. In Deutschland, wo der Tendenzschutzparagraph 118 des Betriebsverfassungsgesetzes in Presseunternehmen Mitbestimmung bei tendenzbedingten Entscheidungen ausschließt, setzen zu dieser Zeit Bemühungen ein, die Verleger zu freiwilligen Vereinbarungen über Mitspracherechte der Redaktionen auch bei Fragen, die die Tendenz eines Presseorgans betreffen, zu bringen (vgl. ausführlich z. B. Hoffmann-Riem, 1979; Holtz-Bacha, 1986). Solche Redaktionsstatuten gelten auch als eine Möglichkeit, um angesichts der fortschreitenden Pressekonzentration innere Vielfalt abzusichern. Die Idee, durch den Schutz der redaktionellen Unabhängigkeit den die Vielfalt möglicherweise beschränkenden Folgen von Konzentration entgegenzuwirken, zieht sich seit Jahrzehnten durch die Vorschläge des Europarates zur Arbeit der Massenmedien und ihrer Funktion im demokratischen Staat. Bereits die Entschließung der Beratenden Versammlung vom Januar 1970 mit einer Deklaration zu 'den Massenmedien und Menschenrechten' (Parliamentary Assembly, 1970b) hebt hervor, dass die innere Organisation

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der Medien die Äußerungsfreiheit von verantwortlichen Redakteuren garantieren und ihre Unabhängigkeit sichern sollte. Die Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung vom Januar 1975 zur Pressekonzentration schlägt dem Ministerkomitee schließlich "die Formulierung eines Musterstatutes für den Redaktionsstab von Zeitungsverlagen, welches das Recht auf Information und freie Meinungsäußerung gewährleistet, unter besonderer Berücksichtigung der Versuche von Eigentümern oder Gewerkschaften, Redaktionen zu beherrschen" (Parlamentarische Versammlung..., 1975, S. 739) vor. In ihrer Empfehlung zu den Gefahren für die Freiheit von Presse und Fernsehen von 1978 (Parliamentary Assembly, 1978) betont die Versammlung abermals ihre Überzeugung, dass Redaktionsstatuten sowohl für die Presse wie auch die audiovisuellen Medien zur Sicherung von Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit beitragen könnten. Solche Statuten seien auf der nationalen Ebene aufgrund von Vorgaben durch den Europarat zu entwerfen, wobei die Versuche von Eigentümern und Gewerkschaften, die Kommentarfreiheit von Journalisten zu beschränken, berücksichtigt werden sollten. 1993 verabschiedet die Parlamentarische Versammlung eine Entschließung zur journalistischen Ethik, die der Ausschuss für Kultur und Bildung vorbereitet hat (vgl. Parliamentary Assembly, 1993a; c). Diese betont die Unterscheidung von Eigentümern und Journalisten und die daraus folgende Notwendigkeit, neben der äußeren auch die innere Medienfreiheit zu sichern. Dazu stellt die Entschließung fest: "Inside the news organisation, publishers and journalists must co-exist, bearing in mind that the legitimate respect for publishers' and owners' ideological orientations is limited by the absolute requirements on truthful news reporting and ethical opinions. This is essential if we are to respect the citizens' fundamental right to information." (Parliamentary Assembly, 1993c) Daher müsse die journalistische Meinungsäußerungsfreiheit gestärkt werden, dazu gehöre eine europaweite Harmonisierung von Gewissensklausel und Quellenschutz. Im weiteren schlägt die Versammlung vor, Vereinbarungen für die Redaktionen aufzustellen, die die Beziehungen zwischen Journalisten und Eigentümern innerhalb der Medienorganisation regeln; diese könnten zur Einrichtung von Redaktionsausschüssen dienen. Die vierte Medienministerkonferenz 1994 in Prag befasst sich zwar in ihrer Entschließung Nr. 2 zu journalistischen Freiheiten und Menschenrechten, der Erklärung zu den Medien in einer demokratischen Gesellschaft und dem damit verbundenen Aktionsprogramm (4th


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European Ministerial Conference..., 2006d; b; a) ausführlich mit Medienkonzentration und -vielfalt und hebt in ihrer Entschließung Nr. 1 zur Zukunft des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (4th European Ministerial Conference..., 2006c) auch dessen Rolle als einem Garanten von Vielfalt hervor, äußert sich aber nicht zum Thema innere Medienfreiheit und greift auch nicht den Vorschlag der Parlamentarischen Versammlung zur Regelung des Verhältnisses von Journalisten und Eigentümern innerhalb der Medienorganisation auf. In seiner umfangreichen Empfehlung zur Förderung des Medienpluralismus von 1999 erinnert das Ministerkomitee (Committee of Ministers, 1999c) in der Präambel jedoch erneut an die Relevanz redaktioneller Unabhängigkeit. Unter den Vorschlägen für Instrumente zur Unterstützung der Medienvielfalt findet sich unter Punkt IV ("Ownership and editorial responsibility") die Aufforderung an die Mitgliedstaaten, den Medienorganisationen die Stärkung der redaktionellen und journalistischen Unabhängigkeit durch freiwillige Redaktionsstatuten oder Selbstkontrollmaßnahmen nahezulegen. Die der Empfehlung beigegebene Begründung setzt voraus, dass es dem Pluralismus der Medien zuträglich ist, "when ownership and editorial content are kept separate", verweist aber auch auf die in dieser Hinsicht sensible rechtliche Lage in vielen Mitgliedstaaten. Daher sei hier in erster Linie an den Weg der Selbstregulierung zu denken. Eine Möglichkeit liege in freiwilligen redaktionellen Vereinbarungen zwischen Verlag und Redaktion, die dieser die inhaltliche Entscheidungsfreiheit geben. Da sich die Berufung und Entlassung von leitenden Redakteuren auf Verlagsseite auch dazu nutzen ließe, die redaktionelle Linie neu zu bestimmen und auf diese Weise abzusichern, ohne weiter eingreifen zu müssen, könne dies zu Selbstbeschränkungen bei den Journalisten führen. Mitsprachemöglichkeiten für Redakteure bei der Besetzung von Schlüsselpositionen seien eine Möglichkeit, um das zu verhindern. Solche Vereinbarungen mit den Redaktionen könnten auch eine Vereinbarung zu Abfindungen für diejenigen enthalten, die nach dem Eigentümerwechsel im Medienunternehmen dieses verlassen wollen; es handelt sich dabei um eine 'Gewissensklausel', die manche europäischen Länder gesetzlich geregelt haben. In dem Bericht des beratenden Ausschusses des CDMM zur transnationalen Medienkonzentration in Europa (Advisory Panel to the CDMM …, 2004a, b) findet sich abermals die Forderung an die Mitgliedstaaten, ihre Maßnahmen zur Sicherung von Medienpluralismus und der redaktionellen

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Unabhängigkeit durch Gesetzgebung oder andere Schritte zu verstärken. Zudem schlägt der Ausschuss den Medienorganisationen vor, funktionierende Selbstregulierungsmechanismen zu verabschieden, um die redaktionelle Unabhängigkeit zu schützen. Dass sich das Thema keinesfalls erledigt hat, zeigt die Entschließung der Parlamentarischen Versammlung zu "Indicators for media in a democracy" aus dem Jahr 2008 (Parliamentary Assembly, 2008f). Sie enthält eine Liste von grundlegenden Prinzipien, die die Mitgliedstaaten zur regelmäßigen Analyse der eigenen Mediensituation und zur Identifikation möglicher Defizite ihrer Mediengesetzgebung heranziehen sollen. Dazu gehört auch die redaktionelle Unabhängigkeit gegenüber den Eigentümern der Medien, die zum Beispiel durch freiwillige Vereinbarungen zwischen beiden Seiten unterstützt werden könnte, um sicher zu stellen, dass Eigentümer sich nicht in die tägliche Arbeit der Redaktionen einmischen und den unabhängigen Journalismus gefährden. 6.3 Vielfaltsbegriff und Legitimation von Eingriffen zugunsten von Vielfalt Seit Jahrzehnten befasst sich der Europarat in seinen verschiedenen Gremien mit Medienkonzentration, deren Auswirkungen sowie möglichen Maßnahmen gegen Konzentration und zum Erhalt von Vielfalt. Richtet sich der Blick zunächst nur auf den Pressesektor, für den angesichts der wirtschaftlichen Schwierigkeiten und einer sinkenden Zahl von Zeitungen vor allem unterstützende Instrumente vorgeschlagen werden, schiebt sich mit den achtziger Jahren und dem Einzug von privat-kommerziellen Veranstaltern der Rundfunkmarkt ins Zentrum der Aufmerksamkeit. Für diesen Bereich sind vor allem restriktive Maßnahmen in der Diskussion. Außerdem gewinnt der öffentlich-rechtliche Rundfunk Bedeutung als ein Faktor zum Erhalt von Vielfalt, so dass sich der Einsatz des Europarates zugunsten dieses Modells verstärkt. Von Anfang an betonen nicht nur die auf die Konzentrationsproblematik bezogenen Vorschläge, sondern auch die mehr auf die berufliche Tätigkeit von Journalisten fokussierenden Papiere von Versammlung, Ministerkomitee und der ihnen zuarbeitenden Ausschüsse immer wieder die Notwendigkeit, die redaktionelle Unabhängigkeit in den Medienunternehmen zu sichern. Diese Forderung bezieht sich zum einen auf den Schutz vor staatlichen bzw. politischen Eingriffen in die redaktionelle Arbeit


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und zum anderen auf die – als innere Medienfreiheit bezeichnete – Regelung des Verhältnisses zwischen Eigentümern und Redaktionen. Der erste Aspekt betrifft zwar den klassischen Gehalt von Presse- bzw. Medienfreiheit, gewinnt aber bei der Transformation der mittelund osteuropäischen Mediensysteme ab Ende der achtziger Jahre und der zum Teil schwierigen und nicht immer gelingenden Ablösung vor allem des Rundfunks von der Bindung an den Staat neu an Bedeutung, wiewohl, was nicht nur, aber besonders der Fall Italien zeigt, das Problem nicht auf die neueren Mitgliedstaaten des Europarates beschränkt ist. Innere Medienfreiheit andererseits ist etwa auch in Deutschland im Zuge der Konzentrationswelle ab den sechziger Jahren als ein Faktor gesehen worden, der zum Erhalt von Vielfalt beiträgt, zumal nur diese Begründung und nicht individuelle Mitbestimmungsrechte eine Rechtfertigung in den Bemühungen um Redaktionsstatuten bieten kann. Vielfalt – das ist aus den wiederholten Forderungen von Parlamentarischer Versammlung und Ministerkomitee abzulesen – stellt einen Zielwert der Medienpolitik des Europarates dar. Das wirft allerdings zwei Fragen auf: Was versteht der Europarat überhaupt unter Vielfalt? Und: Lässt sich dieses Ziel aus Artikel 10 EMRK ableiten, wie es in Deutschland in der Auslegung von Artikel 5 GG insbesondere durch das Bundesverfassungsgericht geschehen ist; sind damit Maßnahmen zur Sicherung von Vielfalt zu rechtfertigen bzw. ist daraus womöglich eine Pflicht zum Eingreifen gegen Konzentration zu entnehmen? Obwohl die Gremien des Europarates im Laufe der Jahre zahlreiche Empfehlungen, Entschließungen, Erklärungen und Berichte vorgelegt haben, die ihre Besorgnis über Konzentrationsprozesse und die daraus erwachsende Bedrohung von Vielfalt zum Ausdruck gebracht haben, ist meistenteils ein explizites und homogenes Konzept von Vielfalt nicht auszumachen. So kommt der Sachverständigenausschuss für Medienvielfalt (MC-SMD) in einer Synopse zum Monitoring von Medienkonzentration in den Mitgliedstaaten dann auch 2008 noch zu dem Schluss, dass alle, die den in diesem Zusammenhang vom Ausschuss versandten Fragebogen beantwortet haben, in irgendeiner Weise 'Vielfalt' und 'Pluralismus' erwähnen, aber nirgendwo eine rechtliche Definition dieser beiden Konzepte bestehe (Group of Specialists..., 2009). Die Diskussion zu Beginn der siebziger Jahre, die sich im Bericht des Sachverständigenausschusses für Fragen der Pressekonzentration (Europa-

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rat, 1975a) und in der Entschließung des Ministerkomitees von 1974 (Committee of Ministers, 1974b) spiegelt, setzt auf Fördermaßnahmen und insofern auf den Erhalt von Vielfalt durch Vielzahl. Eine Definition von Vielfalt findet sich hier nicht, sondern lediglich die Feststellung "that the existence of a large diversity of sources of news and views available to the general public is of capital importance" (Committee of Ministers, 1974b). Der Tätigkeitsbericht, den der Expertenausschuss zu Medienkonzentration und Pluralismus (MM-CM) der Vierten Ministerkonferenz zur Massenmedienpolitik 1994 vorlegt, unterscheidet innere Vielfalt, die für ein breites Spektrum von sozialen, politischen und kulturellen Werten, Meinungen, Informationen und Interesse innerhalb eines Medienunternehmens steht, von äußerer Vielfalt, die durch mehrere Unternehmen mit jeweils eigenen Standpunkten erreicht wird (vgl. Council of Europe, 2000a; Klimkiewicz, 2009, S. 46). Noch etwas weiter gehen die Erklärungen in der Begründung zur Empfehlung des Ministerrates über Maßnahmen zur Förderung des Medienpluralismus aus dem Jahr 1999. Dort heißt es, dass Medienpluralismus zu verstehen sei als "diversity of media supply, reflected, for example, in the existence of a plurality of independent and autonomous media (generally called structural pluralism) as well as a diversity of media types and contents (views and opinions) made available to the public" (Committee of Ministers, 1999a; H.i.O.). Hier führt das Ministerkomitee außerdem zwei Dimensionen ein, die sich dann auch in späteren Papieren wiederfinden, nämlich 'politischen Pluralismus', der für ein breites Spektrum politischer Meinungen und Sichtweisen und damit im Dienste der Demokratie steht, und 'kulturellen Pluralismus', der die Vielfalt der Kulturen spiegelt und zur Stärkung der europäischen Identität beiträgt. In seiner Erklärung zur kulturellen Vielfalt von 2000 führt das Ministerkomitee dazu aus: "Cultural diversity is expressed in the co-existence and exchange of culturally different practices and in the provision and consumption of culturally different services and products" (Committee of Ministers, 2000a). Der vom beratenden Ausschuss des CDMM vorgelegte Bericht zur Medienvielfalt in Europa bezeichnet kulturelle Vielfalt als einen integralen Bestandteil der europäischen kulturellen Identität und bindet diese an die Informationsfreiheit, die voraussetzt, "that citizens will have the possibility to access a variety of information, primarily different opinions and ideas, but in a wider context also a variety of cultural aspects and expressions" (Advisory Panel to the CDMM..., 2003). Mit der


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im Laufe der Jahre zunehmenden Betonung der kulturellen neben der politischen Vielfalt trifft sich der Europarat mit den Bemühungen der UNESCO, die schließlich 2005 das "Übereinkommen über den Schutz und die Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen" verabschiedet (vgl. Übereinkommen über den..., 2005). Dieses räumt den Vertragsstaaten in Artikel 6 das Recht ein, Maßnahmen zu ergreifen, die dem Schutz und der Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen dienen. Dazu können auch öffentliche Finanzhilfen und Maßnahmen zur Förderung der Medienvielfalt einschließlich des öffentlichen Rundfunks gehören. Das Ministerkomitee unterstreicht seine Unterstützung 2006 mit einer Empfehlung an die Mitgliedstaaten, die UNESCO-Konvention so bald wie möglich zu ratifizieren und ihr beizutreten (Committee of Ministers, 2006 Eine etwas differenziertere Perspektive auf Vielfalt entwickelt auch die Expertengruppe zur Medienvielfalt (MC-S-MD) in der Auftragsbeschreibung für einen Bericht, der dem Zusammenhang zwischen ökonomischer Konzentration und medialen Inhalten nachgehen soll: Er unterscheidet politische Vielfalt (Berücksichtigung von Politikern, Zivilgesellschaft und sozialen Gruppen), kulturelle Vielfalt, Vielfalt der Quellen, der Programmkategorien und -typen sowie die Zahl der publizistischen Einheiten (vgl. Group of Specialists…, 2005, 2006). Was den Zusammenhang von Vielzahl und Vielfalt angeht, betonen die verschiedenen Stellungnahmen wiederholt, dass Vielzahl nicht notwendig Vielfalt nach sich zieht. Untersuchungen, die etwas über Existenz, Stärke und Richtung dieses Zusammenhangs aussagen, sind rar und in ihren Ergebnissen nicht eindeutig, und die Berichte der verschiedenen Ausschüsse geben darüber in der Regel ebenfalls keine Auskunft, weil sie meist Bestandsaufnahmen von Instrumenten oder Situationsbeschreibungen zu den Medienmärkten der Mitgliedstaaten darstellen. Insofern macht auch der Europarat eine – durchaus gängige und plausible – Annahme zur Grundlage seiner Forderungen, ohne diese jedoch durch systematische Untersuchungen untermauern zu können. Inwieweit sich Maßnahmen zur Gewährleistung von Vielfalt auf Artikel 10 EMRK gründen lassen, darüber besteht Uneinigkeit in der juristischen Literatur. Dabei geht es zum einen um die Frage, ob sich aus Artikel 10 EMRK neben dem klassischen Abwehrrecht auch eine objektivrechtliche bzw. institutionelle Sichtweise und damit nicht nur Eingriffsmöglichkeiten gegen Medienkonzentration ableiten lassen, sondern womöglich sogar eine

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Pflicht zur Sicherung von Vielfalt besteht. Zum anderen ist zu klären, ob Maßnahmen zugunsten der inneren Medienfreiheit eine Basis in Artikel 10 EMRK finden. Dass der EGMR der Presse mehrmals eine Rolle als 'public watchdog' zugesprochen hat, die ihrer Kontrollfunktion dient, wurde verschiedentlich als ein Hinweis auf eine auch institutionelle Interpretation von Artikel 10 EMRK verstanden. Außerdem ließe sich eine Schutzpflicht des Staates ableiten aus einer Einlassung der Europäischen Kommission für Menschenrechte in ihrer Entscheidung Geillustreerde Pers im Jahr 1976, wo von der Notwendigkeit zum Schutz der freien Presse und von einer Pflicht des Staates, gegen übermäßige Pressekonzentration vorzugehen, die Rede ist (Council of Europe, 1977, S. 31). Diese Auslegung von Artikel 10 EMRK ist allerdings umstritten (vgl. z. B. Engel, 1994, S. 6). Dass die institutionelle Sichtweise nicht als gesichert gilt, lässt sich zum Beispiel ablesen aus dem Vorschlag des beratenden Ausschusses (AP-MD) beim CDMM, Artikel 10 EMRK auf neue Weise zu lesen: In seinem Bericht "Media diversity in Europe" von 2003 (Advisory Panel to the CDMM..., 2003) betont der Ausschuss, dass der erste Absatz von Artikel 10 EMRK vorrangig die individuelle Meinungsäußerungsfreiheit garantiert und sich die Freiheit des Rundfunks und der Presse auf das im zweiten Satz enthaltene Recht auf Information gründet, während Medienfreiheit und -vielfalt keine explizite Erwähnung finden. Zwar hätten jüngere Urteile des EGMR gezeigt, dass der Gerichtshof Medienfreiheit weiterhin als Teil der in Artikel 10.1 EMRK verbürgten individuellen Meinungsäußerungsfreiheit betrachtet, aber Entscheidungen zum zweiten Absatz von Artikel 10 EMRK deuteten darauf hin, dass der Gerichtshof nun auch das Konzept einer "purpose-serving function of the media" vertritt und sich damit die Möglichkeit eröffnet hat, die sozialen und kulturellen sowie politischen und demokratischen Aspekte der Medien zu berücksichtigen. Schließlich habe der EGMR in einigen Fällen im Zusammenhang mit Artikel 10.2 EMRK auch die Rolle von Medienvielfalt betont. Daraus und unter Bezugnahme auf eine ähnliche Position des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) folgert der Ausschuss: "Article 10 of the Convention accordingly not only enshrines an individual right to media freedom, but also entails a duty to guarantee pluralism of opinion and cultural diversity of the media in the interests of a functioning democracy and of freedom of information for all. Pluralism is thus a basic general rule of European media policy." (Advisory Panel to the CDMM..., 2003)


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In diesem Sinne argumentiert Voorhoof bereits 1995. Er interpretiert Artikel 10 EMRK nicht nur im klassischen Verständnis als negative Freiheit, also als individuelles Abwehrrecht gegenüber dem Staat, sondern in gewissem Umfang auch als Pflicht des Staates, Maßnahmen für die Sicherung oder Belebung der Meinungsäußerungsfreiheit zu ergreifen. Diese Sichtweise ergebe sich aus der allgemeinen Entwicklung und 'Vergesellschaftung' der in der EMRK verbürgten Rechte und Freiheiten, die eine 'duale Natur' annehmen (Voorhoof, 1995, S. 54). Diese Auslegung habe schon die Menschenrechtskommission nahegelegt, indem sie auf Artikel 1 der EMRK verwiesen und die sich daraus ergebende Pflicht der Mitgliedstaaten betont hat, die Rechte und Freiheiten der Konvention gegebenenfalls aktiv durch geeignete Maßnahmen zu sichern. Allerdings hätten die Staaten einen großen Spielraum in der Wahl ihrer Mittel. (Voorhoof, 1995, S. 55) Dass die Pflicht des Staates hier nicht nur bedeutet, die Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit zu schützen, sondern auch Maßnahmen gegen Medienkonzentration umfasst, sieht Voorhoof durch Entscheidungen des EGMR gestützt. Er bezieht sich nicht nur auf den in diesem Zusammenhang viel zitierten Fall Geillustreerde Pers, sondern auch auf die Argumentation des Gerichtshofes in den Fällen Verein Alternatives Lokalradio Bern (1986) sowie Informationsverein Lentia (1993). In letzteren hat der EGMR den Pluralismus als notwendige Voraussetzung für die Meinungsäußerungsfreiheit in der demokratischen Gesellschaft und den Staat als dessen "ultimate guarantor" bezeichnet. Obendrein reflektiere auch die Medienpolitik des Europarates mit ihren Forderungen nach Erhalt und Absicherung von Vielfalt die Entwicklung der Kommunikationsfreiheit vom Individualrecht hin zu einem gesellschaftlichen und kulturellen Recht (Voorhoof, 1995, S. 57). Mittlerweile folgt auch das Ministerkomitee dieser Argumentationslinie. In seiner Erklärung vom Januar 2007 zum Schutz der Rolle der Medien in der Demokratie vor dem Hintergrund der Konzentration auf dem Medienmarkt (Committee of Ministers, 2007a) leitet das Ministerkomitee aus Artikel 10 EMRK und der darauf bezogenen Rechtsprechung des EGMR ab, dass der Staat als Garant der Vielfalt Maßnahmen ergreifen sollte, um im Dienste der Demokratie eine pluralistische Medienlandschaft zu sichern und zu fördern. Neben restriktiven Instrumenten gegen Wettbewerbsbeschränkungen auf dem Medienmarkt und fördernden Maßnahmen zum Erhalt von Vielfalt durch Vielzahl (Pressehilfen) haben die Organe des Europarates wiederholt die Absicherung der redaktionellen Unabhängigkeit gegenüber den Eigen-

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tümern in den Zusammenhang der Vielfaltsicherung gestellt. Ungeachtet der Frage, inwieweit innerer Medienfreiheit tatsächlich eine vielfaltsichernde Funktion zukommt, ist jedoch zu klären, ob sich eine Absicherung der inneren Medienfreiheit auf Artikel 10 EMRK stützen lässt. Da eine Stärkung der Rechte von Journalisten eine Schwächung der Rechte von Eigentümern und also einen Eingriff in die Freiheit der Medien mit sich bringen würden, müsste eine solche Maßnahme 'vom Gesetz vorgesehen' sein, einem der in Absatz 2 genannten Eingriffsziele entsprechen sowie 'in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sein'. Die deutsche Literatur zeigt sich in dieser Hinsicht eher ablehnend (vgl. Engel, 1994; Kloepfer, 1996; Uwer, 1998). Auf besondere Sensibilität stoßen solche Vorschläge bei den Zeitungsverlegern in Deutschland, wo der Tendenzschutzparagraph Mitspracherechte der Redaktionen bei tendenzbedingten Entscheidungen verbaut. Bezogen auf EG und Europarat warnt der juristische Berater des BDZV, Edgar Kull, vor "europäischen Weiterungen" bezüglich der inneren Medienfreiheit und nennt die Entschließung der Versammlung von 1993, die "zwischen Naivität und resoluter Einseitigkeit" changiere, "töricht" (Kull, 1995, S. 557, 559). Die ablehnende Position stützt sich auf die in Artikel 10 Absatz 2 EMRK genannten legitimen Ziele von Eingriffen in die Medienfreiheit. Einigkeit besteht darin, dass unter den dort genannten Eingriffszielen lediglich "die Rechte anderer" zu diskutieren wären. Die "Rechte anderer" hat auch der EGMR herangezogen, wenn er von einer etwaigen Notwendigkeit für ein aktives Eingreifen des Staates zugunsten der Sicherung von Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit gesprochen hat. Allerdings dienen die dafür in Frage kommenden Maßnahmen dem Erhalt oder der Wiederherstellung des Wettbewerbs und lassen sich mit der Funktion der Medien in der Demokratie rechtfertigen. Dass die Regulierung des Verhältnisses von Eigentümern und Redaktion in ähnlicher Weise wirken und den Eingriff in die Eigentümerrechte legitimieren würde, lässt sich nicht ohne weiteres begründen. Entsprechende Argumente finden sich auch nicht in den Artikel 10 EMRK betreffenden Entscheidungen des EGMR. Das dürfte dann auch der Grund dafür sein, dass der Europarat zwar festhält an seinen Forderungen nach redaktioneller Unabhängigkeit, die Vorschläge hinsichtlich innerer Medienfreiheit aber zurückhaltender geworden sind und Forderungen nach einem Musterstatut nicht mehr auftauchen, sondern mittlerweile die Freiwilligkeit solcher Vereinbarungen betont wird.

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Neue Informations- und Kommunikationsdienste

Die Entwicklung der so genannten neuen Medien findet bei den medienpolitischen Aktivitäten des Europarates zunächst insofern Berücksichtigung, als sich damit Veränderungen für die traditionellen Medien, ihre Produzenten und ihr Publikum abzeichnen. Ab dem Ende der neunziger Jahre tauchen Empfehlungen, Erklärungen und Berichte auf, die auf die neuen Kommunikationsmöglichkeiten fokussieren. Im Sinne der Informationsfreiheit und in Anbetracht des Rechts des Publikums auf Zugang zu vielfältigen Inhalten begrüßt der Europarat die Möglichkeiten, die das Internet bietet. Die Dokumente spiegeln aber auch die vielfältigen Probleme, die sich aus dem technologischen Fortschritt und den damit einsetzenden Umstrukturierungen auf dem Medienmarkt ergeben. Diese betreffen die Inhalte und Leistungen der neuen Angebote, den Umgang der Nutzerinnen und Nutzer mit der neuen und alten Kommunikationstechnologie ebenso wie die potentiellen Auswirkungen auf die Vielfalt. Schon früh erkennt die Parlamentarische Versammlung in diesem Bereich Handlungsbedarf. Bereits in ihrer Aufforderung an die Mitgliedstaaten, nach dem ersten Treffen 1993 in Wien ein zweites Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs zu organisieren, gibt die Versammlung 1996 dem Ministerkomitee auf, im Entwurf für eine dort zu verabschiedende Erklärung als einen Punkt die Erarbeitung von rechtlichen Instrumenten vorzusehen, um den Herausforderungen der neuen Entwicklungen im Bereich der Informationstechnologie zu begegnen (Parliamentary Assembly, 1996; ebenso 1997b). Daran anschließend und mit Blick auf die für Dezember 1997 geplante Fünfte Europäische Ministerkonferenz zur Medienpolitik legt die Versammlung im Sommer 1997 mit einer Empfehlung 'zu den wissenschaftlichen und technischen Aspekten der neuen Informations- und Kommunikationstechnologien' nach (Parliamentary Assembly, 1997c). Sie fordert das Ministerkomitee auf, den Regierungen der Mitgliedstaaten nahe zu legen, in Kooperation mit Unternehmen, Forschungsinstituten und Nicht-Regierungsorganisationen die Einsatzmöglichkeiten der neuen Technologien im Bereich von Bildung, Ge-


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sundheit (besonders mit Blick auf die alternde Bevölkerung), bei staatlichen Stellen, in der Umwelt und im Verkehr zu untersuchen und voranzutreiben. Die abschließende Erklärung und der damit einhergehende Aktionsplan des zweiten Gipfeltreffens der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten im Oktober 1997 in Straßburg stellen eine gemeinsame europäische Politik zum Umgang mit den neuen Informationstechnologien in Aussicht. Diese solle zu einer bestmöglichen Nutzung des Potentials der neuen Technologien führen, aber gleichzeitig die Menschenrechte und die kulturelle Vielfalt achten und die Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit fördern (Committee of Ministers, 1997g). Die Fünfte Europäische Ministerkonferenz zur Medienpolitik, die im Dezember 1997 in Thessaloniki stattfindet und unter dem Titel "The Information Society: a challenge for Europe" steht, greift diese Thematik auf. Damit setzt sich der Europarat erstmals konzentriert mit den neuen technologischen Entwicklungen und der damit einhergehenden medialen Konvergenz auseinander (5th European Ministerial Conference…, 2006b). Die bei der Konferenz verabschiedete Entschließung Nr. 1 diskutiert die Auswirkungen der neuen Kommunikationstechnologien auf Menschenrechte und demokratische Werte. Die Minister fordern darin die Mitgliedstaaten auf, die Entwicklung und den Einsatz der neuen Technologien zu fördern und Regelungen zu schaffen, die den Zugang der Öffentlichkeit zu allen neuen Diensten ermöglichen, sowie den kompetenten Umgang mit den neuen Informations- und Kommunikationsdienst zu unterstützen. Es sei Sache der Mitgliedstaaten, mit allen Mitteln die Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit sowie die journalistischen Freiheiten auch bei den neuen Informations- und Kommunikationsdiensten zu gewährleisten. Außerdem seien die neuen Kommunikationsmöglichkeiten zu nutzen, um für die Allgemeinheit Informationen öffentlicher Stellen zur Verfügung zu stellen. Zur Förderung der kulturellen Vielfalt sollten die neuen Technologien auch für die Verbreitung künstlerischer Werke europäischen Ursprungs genutzt werden. Ein ganzer Katalog von Erwartungen richtet sich auf die Förderung demokratischer Werte und der Achtung der Menschenrechte durch Information und Partizipation mit Hilfe der neuen Kommunikationstechnik. Forderungen an die Mitgliedstaaten beziehen sich in diesen Zusammenhang außerdem auf die Verhinderung des Missbrauchs der neuen Kommunikationskanäle und der Verbreitung problematischer Inhalte, die den Menschenrechten und Grundfreiheiten widersprechen. (Vgl. 5th European Ministerial Conference…, 2006c)


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Entschließung Nr. 2 der Ministerkonferenz von 1997 bekräftigt die Notwendigkeit eines neuen regulatorischen Rahmens für die Medien und gibt dafür allgemeine Prinzipien vor. Die Minister fordern hier die Mitgliedstaaten auf, ihre Gesetze der technologischen Entwicklung anzupassen und so zu gestalten, dass Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit sowie der freie Informationsfluss, aber gleichzeitig die Achtung der Menschenrechte, Jugendschutz, Menschenwürde und demokratische Werte gewährleistet sind. Dabei gelte es, die inhaltliche Verantwortlichkeit auf den verschiedenen Stufen der Informationskette in Betracht zu ziehen. Jegliche Einflussnahme staatlicher Stellen auf den Inhalt der Informations- und Kommunikationsdienste sei jedoch auszuschließen und die Selbstkontrolle der Anbieter zu unterstützen. (Vgl. 5th European Ministerial Conference…, 2006d) Der ebenfalls bei der Ministerkonferenz in Thessaloniki verabschiedete Aktionsplan "for the promotion of freedom of expression and information at the pan-European level within the framework of the Information Society" (5th European Ministerial Conference…, 2006a) richtet sich mit ähnlichen Forderungen an das Ministerkomitee. Bezüglich der neuen Informationsund Kommunikationsdienste legt der Aktionsplan diesem nahe, die Entwicklung in den Mitgliedstaaten zu beobachten und zu analysieren, den allgemeinen Zugang sicher zu stellen und für einen kompetenten Umgang mit den neuen Angeboten zu sorgen, die Selbstkontrolle in diesem Bereich zu fördern sowie einen regulatorischen Rahmen vorzubereiten, der auch den möglichen Missbrauch der neuen Technologien berücksichtigt. Der Aktionsplan fordert außerdem Aktivitäten hinsichtlich Medienkonzentration, Vielfalt und Exklusivrechten, zur Förderung der individuellen Partizipation sowie im Bereich von Urheber- und verwandten Rechten. Mit Blick auf die Staaten Mittel- und Osteuropas regt die Ministerkonferenz besondere Kooperations- und Hilfeprogramme an, um ihnen die volle Teilhabe an der Informationsgesellschaft zu ermöglichen. Mehrere dieser Punkte wiederholt noch einmal das Aktionsprogramm, das die Sechste Europäische Ministerkonferenz für Medienpolitik 2000 in Krakau dem CDMM mit ihrer Erklärung zu einer 'Medienpolitik für morgen' aufgibt (6th European Ministerial Conference…, 2000a). Die Siebte Europäische Ministerkonferenz für Medienpolitik, die 2005 in Kiew zusammentritt, widmet ihre Erklärung Nr. 3 den 'Menschenrechten und der Regulierung der Medien und neuen Kommunikationsdienste in der

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Informationsgesellschaft' (7th European Ministerial Conference…, 2006e). Die Erklärung versichert, dass jegliche die Medien und die neuen Kommunikationsdienste regulierende Maßnahme die grundlegenden Werte des Pluralismus und der Vielfalt zu berücksichtigen, die Menschenrechte zu achten sowie einen nicht-diskriminierenden Zugang zu gewährleisten habe. Die Minister nehmen sich außerdem vor, ihre Aktivitäten zur Sicherstellung eines gleichen Zugangs zu den neuen Kommunikationsdiensten für alle und eines kompetenten Umgangs mit diesen Angeboten zu verstärken. Dazu gehören auch Maßnahmen, die den Zugang zu offiziellen Dokumenten und Informationen über die Aktivitäten öffentlicher Stellen ermöglichen und so Transparenz gewährleisten und die demokratische Entscheidungsfindung fördern. Ein besonderes Augenmerk gelte dem Jugendschutz sowie der Ausbildung der Medienkompetenz von Kindern, damit sie die neuen Kommunikationsdienste nutzen können, vor jugendgefährdenden Inhalten aber geschützt werden. Der ebenfalls in Kiew verabschiedete Aktionsplan stellt in seinem dritten Teil entsprechende Forderungen zur Implementierung an das Ministerkomitee (7th European Ministerial Conference…, 2006a). Im Anschluss an die Konferenz in Kiew setzt der Europarat eine Expertengruppe 'zu Menschenrechten in der Informationsgesellschaft' (MC-S-IS) ein. Ihr auf zwei Jahre angelegtes Mandat umfasst vielfältige Aufgaben, die auf das in Kiew verabschiedete Aktionsprogramm zurückgehen und ihren Niederschlag in verschiedenen Aktivitäten des Europarates mit Blick auf die neuen Kommunikationstechnologien finden. Dazu gehören unter anderem die Überarbeitung der Empfehlung der Ministerkomitees von 1999 zur Berichterstattung der Medien über Wahlkämpfe, um darin die Entwicklungen des digitalen Rundfunks, der Online-Medien und anderer elektronischer Plattformen zu berücksichtigen; der Entwurf von Vorgaben für einen europäischen Schutz für Kinder vor schädlichen Inhalten bei der Nutzung des Internet; Vorlage eines Berichts über den Einsatz und die Auswirkungen von Filtertechniken für verschiedene Inhalte und gegebenenfalls Vorschläge für weitere Maßnahmen in diesem Bereich; Vorlage eines Berichts zu Problemen und Entwicklungen hinsichtlich des Schutzes von Urheberrechten bei den neuen Informations- und Kommunikationsdiensten und über den Einsatz von technischen Schutzmaßnahmen; Fortsetzung der Arbeiten zu Internet-Governance sowie Fortschreibung der Ministerkomitee-Empfehlung von 2006 zur Entwicklung der Kompetenz von Kindern für den Umgang mit den neuen Techniken. (Vgl. Terms of reference…(MC-S-IS), o. J.)


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Die Erste Europaratskonferenz der für Medien und neue Kommunikationsdienste zuständigen Minister Ende Mai 2009 in Reykjavik setzt die Auseinandersetzung mit den neuen Entwicklungen auf dem Medienmarkt fort mit einer Grundsatzdiskussion über "a new notion of media". Eine der bei der Konferenz verabschiedeten Erklärungen zielt auf "Internet governance and critical Internet resources" (1st Council of Europe Conference…, 2009). Während diese Erklärung einleitend die Möglichkeiten der OnlineKommunikation und die bisherigen Aktivitäten zu ihrer Regulierung anerkennt, bekräftigt sie im Weiteren ihre Unterstützung für die übergreifende europäische Zusammenarbeit zur Verwaltung des Internet bei gleichzeitiger Achtung der Werte und Grundsätze des Europarates hinsichtlich der Menschenrechte, der Demokratie und der Rechtstaatlichkeit. Im Zusammenhang mit der Konferenz in Reykjavik beschließt das CDMC das Mandat für mehrere neue Expertengruppen, darunter eine für die 'neuen Medien' (MC-NM) und eine weitere für das 'grenzüberschreitende Internet' (MC-S-CI). In den Aufgaben der Expertengruppe für neue Medien findet das Generalthema der Konferenz seine Fortsetzung, denn sie soll prüfen, ob das bisherige Verständnis von 'Medien' und 'Massenkommunikation' auch im neuen Kommunikationsumfeld seine Gültigkeit behält und in wie weit sich die bisher vom Europarat für die traditionellen Formen der Massenkommunikation entwickelten Standards auf die neuen Dienste anwenden lassen. Insbesondere sei zu prüfen, welche Regelungen und welche Form von Kontrolle angebracht sind, um die Achtung der vom Europarat vertretenen Werte durch die neuen Medien und medienähnlichen Kommunikationsdienste zu gewährleisten. Zum Mandat der Expertengruppe gehört es außerdem zu untersuchen, welche Probleme sich durch das Internet für die individuelle Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit, den Persönlichkeitsschutz, Menschenwürde und Sicherheit stellen, und zwar vor allem in Hinblick auf Kinder und Jugendliche. (Vgl. Steering Committee…, 2009; dazu auch: Parliamentary Assembly, 2010b) Während die Konferenzen der Medienminister die allgemeine Linie für die Reaktion auf die neuen Entwicklungen vorgeben und diejenigen Problembereiche benennen, für die Handlungsbedarf besteht, nehmen sich die Empfehlungen und Entschließungen von Ministerkomitee und Parlamentarischer Versammlung meist einzelner dieser Problemfelder an und machen konkretere Vorschläge für die Regelung des sich verändernden Medienmarktes. Unter Bezugnahme auf ihre Empfehlung von 1997 setzt die Parla-

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mentarische Versammlung ihre Auseinandersetzung mit den neuen Kommunikationsmöglichkeiten im Mai 1999 mit ihrer Entschließung 'Informationsgesellschaft und eine digitale Welt' (Parliamentary Assembly, 1999b) fort und fordert die Regierungen der Mitgliedstaaten sowie die EU zu entsprechenden Aktivitäten auf. Indessen präsentiert das Ministerkomitee im selben Monat seine Grundlinien für eine 'europäische Politik für die neuen Informationstechnologien' (Committee of Ministers, 1999b). Die Erklärung des Ministerkomitees nimmt Bezug auf die entsprechende Entscheidung des zweiten Gipfeltreffens der Staats- und Regierungschefs von 1997, die Beschlüsse der Fünften Europäischen Ministerkonferenz zur Medienpolitik im selben Jahr sowie eine Entschließung der UN-Vollversammlung vom Dezember 1998, die die Entwicklungen im Bereich der Informationstechnologien in den Zusammenhang der internationalen Sicherheit gestellt hat. Das Ministerkomitee macht fünf Handlungsfelder aus, für die es seine Ziele formuliert. Hinsichtlich (1.) Zugang und Teilhabe an den neuen Informationstechnologien soll ein breitestmöglicher Zugang sicher gestellt werden, der allen Menschen Gelegenheit bietet, eine aktivere Rolle auf allen Ebenen des öffentlichen Lebens zu spielen. Dazu gehört auch der Zugriff auf Informationen offizieller Stellen. Im zweiten Punkt setzt sich das Ministerkomitee für die Ausbildung von Kompetenzen für den Umgang mit den neuen Technologien und die Nutzung ihres Potentials ein. Im dritten Abschnitt plädiert die Erklärung für den Einsatz der neuen Technologien als 'eine Form des künstlerischen und literarischen Ausdrucks'. Bezogen auf (4.) Vielfalt von Inhalt und Sprache, will das Ministerkomitee die Entwicklung eines breiten Spektrums von Kommunikations- und Informationsnetzwerken unterstützen, um den politischen Pluralismus, die kulturelle Vielfalt und eine nachhaltige Entwicklung zu fördern. Unter Punkt fünf spricht die Erklärung Problembereiche wie Achtung der Menschenrechte und Menschenwürde, Schutz der Privatsphäre, Jugendschutz sowie die Vermeidung jeglicher Form von Rassendiskriminierung an, für die es regelnder Maßnahmen bedürfe. Nur wenige Monate später befasst sich das Ministerkomitee abermals mit den neuen Informations- und Kommunikationsdiensten. In einer Empfehlung vom September 1999 und mit dem Hinweis auf Entschließung Nr. 1 der Fünften Ministerkonferenz zur Medienpolitik (5th European Ministerial Conference…, 2006b) ruft es die Regierungen der Mitgliedstaaten auf, hinsichtlich der neuen Kommunikationsmöglichkeiten dem Prinzip des Univer-


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saldienstes zu folgen (Committee of Ministers, 1999e). Dazu liefert das Ministerkomitee Leitlinien, denen die Mitgliedstaaten bei der Realisierung des Universaldienstes folgen sollten. Neben der Gewährleistung des Zugangs für alle über öffentliche Zugangspunkte wirbt das Ministerkomitee für die Versorgung der Öffentlichkeit mit grundlegenden Inhalten und Diensten durch öffentliche Stellen auf zentraler, regionaler und lokaler Ebene. Dazu sollten gehören: Informationen von öffentlichem Interesse, Informationen über die Arbeit der Behörden, die Möglichkeit, Amtsgeschäfte zu erledigen, sowie allgemeine Informationen, die für demokratische Abläufe notwendig sind. 2003 verabschiedet das Ministerkomitee eine Erklärung zur 'Kommunikationsfreiheit im Internet' (Committee of Ministers, 2003b) und fasst damit seine Grundsätze für die Kommunikation im Internet zusammen. Unter Verweis auf Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit und das Recht der Nutzer auf Zugang zu pluralistischen Inhalten aus nationalen und internationalen Quellen sowie etwaige Einschränkungen gemäß Absatz 2 von Artikel 10 EMRK präsentiert die Erklärung sieben Prinzipien zur Regulierung des Internet. Damit verbindet sich ein Plädoyer für die allgemeine Zugangsfreiheit des Internet, den Abbau von Hindernissen für die individuelle Teilhabe an der Informationsgesellschaft, die Selbstkontrolle bei den Inhalten, den Verzicht auf vorherige staatliche Kontrolle oder andere einschränkende Maßnahmen durch den Staat, Angebotsfreiheit im Internet, die Beschränkung der Verantwortlichkeit von Inhalteanbietern sowie ein Recht auf Anonymität für Nutzer. 2004 legt das Ministerkomitee mit einer Empfehlung speziell zum Gegendarstellungsrecht den Mitgliedstaaten nahe, die Möglichkeit von Gegendarstellungen in den Online-Medien in gleicher Weise sicher zu stellen, wie sie bei den herkömmlichen Medien besteht (Committee of Ministers, 2004d). Ähnlich wie die Erklärung des Ministerkomitees von 2003 fällt eine Empfehlung von 2007 zum public service value des Internet aus (Committee of Ministers, 2007h), in der das Ministerkomitee abermals die Achtung der Menschenrechte und demokratischer Prinzipien, gleichen Zugang, Offenheit, Vielfalt und Sicherheit des Internet anmahnt. Während der Europarat zwar generell die neuen Kommunikationstechnologien und die sich damit bietenden Möglichkeiten begrüßt, setzt aber auch bald Besorgnis über solche Auswirkungen ein, die dem sozialen Zusammenhalt abträglich sein könnten. 2002 formuliert die Versammlung eine

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Empfehlung unter dem Titel 'Digitale Kluft und Bildung' (Parliamentary Assembly, 2002d), in der sie vor dem Risiko warnt, dass die Digitalisierung diejenigen, die die neuen Möglichkeiten für Bildung und Forschung nutzen können, von denen trennt, die sich den Zugang nicht leisten können. Die Versammlung will daher gleichen Zugang zu digitalen Angeboten für die Bildung und andere gesellschaftlich relevante Zwecke gewährleisten, zumal diese insofern eine Grundlage für die Demokratie darstellen, als sie die Teilhabe informierter und aufgeklärter Bürger voraussetzen. Im Zeitalter des Drucks sei es gelungen, einen Ausgleich zwischen Urhebern und ihren Rechten auf der einen und den gesellschaftlichen Interessen an der Nutzung ihrer Werke auf der anderen Seite herzustellen; es gelte nun, diese Balance wiederherzustellen und gesetzliche Regelungen auf nationaler und internationaler Ebene zu finden, um den technologischen Entwicklungen Rechnung zu tragen. Unter Bezugnahme auf die entsprechenden Aktivitäten der EU und die UNESCO sowie die Empfehlung der Versammlung zu den wissenschaftlichen und technischen Aspekten der neuen Kommunikationstechnologien (Parliamentary Assembly, 1999b) und der Entschließung des Ministerkomitees zur 'Informationsgesellschaft und der digitalen Welt' (Committee of Ministers, 1999b) empfiehlt die Parlamentarische Versammlung dem Ministerkomitee sich mit den anderen internationalen Organisationen zusammenzutun, um das Public Service-Prinzip in der digitalen Umgebung zu verankern und entsprechende rechtliche Vorgaben zu entwickeln. Den Nutzern sollten bestimmte Informationen als Public Service zur Verfügung stehen und der Zugang nur zum Schutz der Privatsphäre, Sicherheit und Strafverfolgung begrenzt werden. Die Empfehlung schlägt außerdem vor, das nationale und internationale Urheberrecht zu harmonisieren und benutzerfreundlich zu gestalten, spezielle Hilfsmittel zu entwickeln, die Behinderten den Zugang zu digitalen Angeboten erleichtern, die Produktion von kulturellen und pädagogischen Angeboten zu fördern sowie die Qualitätsbeurteilung digitaler Informationen zu erleichtern. Das Ministerkomitee verabschiedet 2006 eine Empfehlung zu Maßnahmen, um speziell Kinder in die Lage zu versetzen, mit den neuen Informations- und Kommunikationsdiensten umzugehen, sie für einen kritischen Gebrauch der digitalen Angebote zu schulen, die Medienkompetenz zu stärken und sie vor schädlichen Inhalten zu schützen (Committee of Ministers, 2006c). Diesem Zweck dient auch die Veröffentlichung eines Handbuches für den kompetenten Umgang mit dem Internet, das ebenfalls 2006


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beim Europarat veröffentlicht wird (Richardson et al., 2006). Obendrein entfaltet der Europarat frühzeitig Aktivitäten zur Verhinderung von Missbrauch der Online-Kommunikation sowie zum Schutz der Nutzerinnen und Nutzer. Bereits 1999 gibt das Ministerkomitee eine Empfehlung zum Schutz der Privatsphäre im Internet heraus, die einen Leitfaden sowohl für Nutzer wie auch für Internet-Provider zum Umgang mit persönlichen Daten auf den information highways enthält (Committee of Ministers, 1999d). Die Empfehlung kann hier Bezug nehmen auf das vom Europarat 1981 aufgelegte und 1985 in Kraft getretene Übereinkommen zum Schutz des Menschen bei der automatisierten Verarbeitung personenbezogener Daten sowie weitere Empfehlungen des Ministerrates zur gleichen Thematik. 2001 legt der Europarat ein Übereinkommen über Computerkriminalität auf, das 2004 in Kraft treten kann (Council of Europe, 2001c). Es enthält Vereinbarungen über innerstaatlich zu treffende Maßnahmen im Straf- und Verfahrensrecht sowie zur internationalen Zusammenarbeit beim Vorgehen gegen Computerkriminalität. Auf der Linie seiner früheren Empfehlungen zum Schutz von Urheberrechten und wie schon 1995 mit seiner Empfehlung zu Maßnahmen gegen die Piraterie im Bereich von Ton und audiovisuellem Material (vgl. Committee of Ministers, 1995) veröffentlicht das Ministerkomitee 2001 eine Empfehlung, die den Regierungen der Mitgliedstaaten nahelegt, Maßnahmen gegen die neuen Formen der Piraterie im digitalen Umfeld zu ergreifen, um die Urheberrechte von Autoren, Künstlern, Produzenten und Rundfunkanbietern zu schützen (Committee of Ministers, 2001a). Die Europäische Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (ECRI) beim Europarat ruft 2000 mit einer Empfehlung die Regierungen der Mitgliedstaaten auf, die Verbreitung rassistischer, fremdenfeindlicher und antisemitischer Inhalte über das Internet zu bekämpfen und als Straftaten zu verfolgen (Europäische Kommission gegen…, 2000). Im Jahr darauf beschließt das Ministerkomitee eine Empfehlung, die die Mitgliedstaaten auffordert, die Selbstkontrolle und den Schutz der Nutzer gegen illegale und schädliche Inhalte in den neuen Informations- und Kommunikationsdiensten zu fördern (Committee of Ministers, 2001b). Mit einem Zusatzprotokoll zum Übereinkommen über Computerkriminalität, das 2003 zur Zeichnung aufgelegt wird, verständigt sich der Europarat jedoch auf ein schärferes Vorgehen gegenüber rassistischer und fremdenfeindlicher Propaganda über Computersysteme und bemüht sich um eine gewisse Harmonisierung für die Mitgliedstaaten (Council of Europe, 2003). Das Protokoll macht Vorgaben

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für innerstaatlich zu treffende Maßnahmen gegen die Verbreitung rassistischen und fremdenfeindlichen Materials über Computersysteme, rassistisch und fremdenfeindlich motivierte Drohungen und Beleidigungen, die Leugnung, grobe Verharmlosung, Billigung oder Rechtfertigung von Völkermord oder Verbrechen gegen die Menschlichkeit sowie gegen die Beihilfe oder Anstiftung zu solchen Straftaten. Das Zusatzprotokoll ist seit März 2006 in Kraft; Deutschland hat zwar das Übereinkommen 2009 ratifiziert, das Zusatzprotokoll dagegen bislang nur unterzeichnet und noch keine Ratifizierung vorgenommen. Obwohl die Natur des Internet die überstaatliche Zusammenarbeit beim Vorgehen gegenüber Missbrauch erfordert, stoßen Harmonisierungsbemühungen schnell an Grenzen. Diese erweisen sich in diesem Fall auch deshalb als schwierig, weil allgemein akzeptierte Definitionen für die behandelten Straftatbestände fehlen. Um die verschiedenen Ansätze der Mitgliedstaaten im Kampf gegen Rassismus im Internet darzustellen und Vorbilder für das Vorgehen gegen Diskriminierungen zu liefern, veröffentlicht der Europarat 2009 eine Synopse der rechtlichen Instrumente in mehreren, allerdings nur westeuropäischen Mitgliedstaaten (vgl. Council of Europe, 2009b). Eine Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung von 2009 zur Förderung solcher Internet- und Online-Angebote, die für Kinder und Jugendliche geeignet sind, demonstriert die Besorgnis über den Umgang jugendlicher Nutzer mit den online verfügbaren Angeboten und präsentiert ein umfassendes Programm zu ihrem Schutz, zur Förderung der Medienkompetenz und ruft zu Bemühungen um eine geeignete Regulierung auf (Parliamentary Assembly, 2009f). Die Empfehlung hebt die Möglichkeiten hervor, die sich jungen Leuten bieten, um ihren sozialen und kulturellen Horizont über Ländergrenzen hinweg zu erweitern, was zu einem besseren internationalen Verständnis und zur Zusammenarbeit zwischen den Menschen beitragen könne. Allerdings dürfe die virtuelle Realität nicht das wirkliche Leben ersetzen, zumal die psychischen und sozialen Folgen solcher Prozesse noch nicht bekannt sind. Bestimmte Inhalte könnten negative Effekte auf Kinder und Jugendliche haben. Die Staaten seien aufgefordert, das allgemeine Bewusstsein für die Herausforderungen des Internets zu heben und Mindeststandards für Online-Angebote aufzustellen. Dazu müssten Beschränkungen für gewalthaltige Inhalte, Pornographie, Werbung für Tabakwaren und Alkohol sowie Glücksspiele gehören. Solche Zugangsbeschränkungen sollten durch Filter erreicht werden, die Eltern, Lehrer, Bibli-


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othekare ebenso anwenden können wie die Provider von Angeboten für Minderjährige. Wer verbotene Inhalte produziert oder im Internet zur Verfügung stellt, sollte rechtlich verantwortlich gemacht werden. In diesem Zusammenhang mahnt die Empfehlung die Unterzeichnung und Ratifizierung des 2001 verabschiedeten Übereinkommens über Computerkriminalität an und listet diejenigen Staaten sogar namentlich auf, die den Vertrag noch nicht unterzeichnet bzw. zwar unterzeichnet, aber noch nicht ratifiziert haben. Vor diesem Hintergrund appelliert die Versammlung an die Parlamente von Mitglied- und Beobachterstaaten, die technologischen Möglichkeiten zum Schutz von minderjährigen Internetnutzern zu prüfen, Informationskampagnen über die Risiken von Internet und Online-Diensten zu initiieren sowie Qualitätsstandards und Klassifikationssysteme zu fördern und sicher zu stellen, dass der Zugang zu Angeboten, die sich nur an Erwachsene richten, effektiv beschränkt wird. Dem Ministerkomitee schlägt die Versammlung vor, den zuständigen Lenkungsausschuss zu beauftragen, die möglichen psychischen Risiken für die Vielnutzer unter Kindern und Jugendlichen zu untersuchen, insbesondere die Nutzung solcher Angebote, die wie Second Life eine virtuelle Realität suggerieren oder die 'infame' Geschlechterstereotypen präsentieren, und von gewalthaltigen Online-Spielen und -netzwerken wie World of Warcraft. Außerdem solle das Ministerkomitee den Anstoß dafür geben, die Verantwortlichkeit von Internetanbietern auszudehnen; dafür sei eventuell ein weiteres Zusatzprotokoll zum Übereinkommen über Computerkriminalität notwendig. Darüber hinaus müsse die Möglichkeit geprüft werden, rechtliche Vorgaben für die Regulierung von Glücksspielen und anderen kommerziellen Online-Aktivitäten aufzustellen. Den Mitgliedstaaten schlägt die Empfehlung vor, eine nationale Institution einzurichten, die mit Internet- und Medienindustrie, Organisationen und der Regierung zusammenarbeitet, um Vorschriften für das Internet und OnlineDienste zu entwickeln und zu implementieren. Die Anbieter ruft die Versammlung dazu auf, sich Verhaltenskodizes zu unterwerfen, die Vorgaben für den Schutz der Privatsphäre, für Chancengleichheit und potentiell jugendgefährdende Inhalte machen. (Vgl. Parliamentary Assembly, 2009f). Ein wiederkehrendes Anliegen der Gremien des Europarates hinsichtlich der neuen Kommunikationsmöglichkeiten ist ihr Einsatz für die Informationsaufgaben von staatlichen Stellen. Sie erhoffen sich damit insbesondere eine größere Transparenz des staatlichen Bereichs gegenüber Bürgerinnen

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und Bürgern, Erleichterungen im Umgang mit Behörden sowie Anregungen für die Partizipation. Bereits in einer Empfehlung aus dem Jahr 2002 betont das Ministerkomitee die Rolle der Medien und der neuen Technologien für die Erziehung zu demokratisch handelnden Staatsbürgern (Committee of Ministers, 2002c). Mit einer Empfehlung vom Dezember 2004 (Committee of Ministers, 2004c) wirbt das Ministerkomitee gegenüber den Mitgliedstaaten für e-governance und schlägt ihnen zur Unterstützung des demokratischen Prozesses und der öffentlichen Verwaltung Strategien für den effektiven Einsatz der Informations- und Kommunikationstechnologien im Verhältnis von staatlichen Stellen und Zivilgesellschaft sowie der Behörden untereinander vor. Die Mitgliedstaaten sollten mit den internationalen, nationalen, regionalen und lokalen Interessengruppen zusammenarbeiten "to develop a shared vision of e-governance that upholds human rights, democracy and the rule of law by: – strengthening democratic institutions at all levels and making them more accessible, transparent, accountable and responsive; – providing opportunities for all to participate in the process of decision making, thereby contributing to a more dynamic, inclusive democracy; – improving public administration and services by making them more accessible, user-centred, transparent, efficient and cost-effective, thus contributing to the economic and cultural vitality of society." (Committee of Ministers, 2004c)

Ebenfalls 2004 nimmt das Ministerkomitee eine Empfehlung zu den rechtlichen, operativen und technischen Standards für die elektronische Stimmabgabe (e-voting) an (Committee of Ministers, 2004b). Die Empfehlung spricht eingangs die niedrige und teilweise kontinuierlich sinkende Beteiligungsrate bei Wahlen und Referenden an und lässt so vermuten, dass der Europarat in der elektronischen Stimmabgabe eine Möglichkeit sieht, die Wahlbeteiligung zu stabilisieren oder sogar wieder anzuheben. Da einige Mitgliedstaaten bereits e-voting einsetzten bzw. den Einsatz planen würden, betont das Ministerkomitee, dass die elektronische Stimmabgabe den Prinzipien demokratischer Wahlen und Referenden entsprechen und ebenso verlässlich sein müsse wie herkömmliche Wahlen, und legt den Regierungen der Mitgliedstaaten mehrere Grundsätze nahe, die sie beim Einsatz von e-voting berücksichtigen sollten. Diese Grundsätze sind im Anhang zu der Empfehlung aufgeführt. Sie beziehen sich auf rechtliche Standards (allgemeine, gleiche, freie und


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geheime Wahl), Sicherheitsvorkehrungen (Transparenz, Nachprüfbarkeit, Zuverlässigkeit und Sicherheit), Grundsätze für den Ablauf (bzgl. Ankündigung, Kandidaten, Wählerschaft, den Wahlvorgang, die Ergebnisse und die Überprüfung) sowie technische Voraussetzungen und Anforderungen. Das Ministerkomitee empfiehlt den Mitgliedstaaten außerdem, ihre nationale Gesetzgebung entsprechend zu prüfen bzw. zu revidieren. Zur weiteren Befassung mit e-governance und im Anschluss an die diesbezügliche Empfehlung setzt der Europarat ein "Ad hoc Committee on edemocracy" (CAHDE) ein. Ein Ergebnis seiner Aktivitäten ist eine Empfehlung zur e-democracy, die das Ministerkomitee im Februar 2009 verabschiedet (Committee of Ministers, 2009). Abermals betont das Ministerkomitee darin die Notwendigkeit, im Zusammenhang mit den Möglichkeiten und Herausforderungen, die die Informationsgesellschaft mit sich bringt, leistungsfähige, transparente und verantwortliche demokratische Institutionen aufzubauen und weiterzuentwickeln, denn in den Mitgliedstaaten gebe es alarmierende Schwächen im demokratischen Prozess, die zu der wachsenden politischen Unzufriedenheit unter den Bürgern beigetragen hätten. Unter Bezugnahme auf die Diskussionen bei verschiedenen Veranstaltungen des Europarates zu e-democracy empfiehlt das Ministerkomitee den Mitgliedstaaten, alle sich damit bietenden Möglichkeiten zu nutzen, um die Demokratie, die demokratischen Institutionen und Prozesse zu stärken. Bei der Implementierung sei darauf zu achten, dass die E-Demokratie allen Verpflichtungen, die aus den Menschenrechten und Grundfreiheiten erwachsen, sowie den Prinzipien einer demokratischen Regierung entspricht. Sie ergänzt die traditionellen demokratischen Prozesse, um die politischen Partizipationsmöglichkeiten für die Öffentlichkeit zu erweitern. E-Demokratie soll das Vertrauen der Bürger erhalten und intensivieren und die Rolle, die die demokratischen Institutionen, Politiker und Medien als Intermediäre zwischen Bürgern und Staat spielen, unterstützen. Sie könne Möglichkeiten für eine sinnvolle und leistungskräftige öffentliche Deliberation und Teilhabe auf allen Stufen des politischen Prozesses bieten, müsse aber auch den Risiken Rechnung tragen und geeignete Maßnahmen einsetzen, um diese zu überwinden. Bald 20 Jahre sind vergangen, seitdem sich die Organe des Europarates und die ihnen verbundenen Gremien mit den abermaligen technologischen Veränderungen und den Folgen der 'neuen Medien' befasst haben. Die Perspektiven, unter denen das geschehen ist, sind vielfältig. Die Aktivitäten

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lassen indessen im Laufe der Zeit eine gewisse Ernüchterung erkennen. Zwar hat der Europarat von Anfang die Möglichkeiten, die die neuen Kommunikationstechnologien bieten, begrüßt, aber andererseits schnell festgestellt, dass mit ihrer Ausbreitung negative Auswirkungen verbunden sein können. Daher schwanken die Empfehlungen an die Mitgliedstaaten dann auch zwischen der Hoffnung auf eine Stärkung der Partizipation von Bürgerinnen und Bürgern, auf Transparenz der öffentlichen Institutionen, auf eine Erweiterung der Informationsvielfalt und den Einsatz der OnlineKommunikation zugunsten von Bildung und internationalem Austausch auf der einen und dem Ruf nach Regulierung und Schutz vor Missbrauch auf der anderen Seite. Es kommt nicht von ungefähr, dass die verbindlichste Aktivität in diesem Zusammenhang ein Übereinkommen über Computerkriminalität von 2001 darstellt, das bereits 30 Staaten ratifiziert haben und dem als Nicht-Mitgliedstaat sogar die USA beigetreten sind. Mit dem nur zwei Jahre später verabschiedeten Zusatzprotokoll zur Kriminalisierung von über Computer erfolgenden rassistischen und fremdenfeindlichen Aktivitäten hat der Europarat eine weitere Regulierung vorgenommen. Kürzlich hat die Versammlung bereits die Abfassung eines weiteren Zusatzprotokolls zum Übereinkommen über Computerkriminalität, das sich auf die Verantwortlichkeiten von Anbietern beziehen soll, ins Gespräch gebracht. Mit der Problematisierung des Medienbegriffes durch die Erste Europaratskonferenz der für Medien und neue Kommunikationsdienste zuständigen Minister 2009 in Reykjavik sowie den Beratungen über die Novellierung des Europäischen Übereinkommens über das grenzüberschreitende Fernsehen und die notwendige Anpassung an die bereits 2007 verabschiedete EURichtlinie über audiovisuelle Mediendienste hat schließlich auch der Europarat begonnen, der Konvergenz von 'alten' und 'neuen' Medien Rechnung zu tragen. Schließlich löst er sich auch von der Bindung von Public ServiceAngeboten an öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten und erweitert sein Konzept auf Public-Service-Medien, das entsprechende Erwartungen auch auf die Online-Angebote richtet.

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Förderung und Schutz der europäischen audiovisuellen Produktion

Die in der Satzung des Europarates formulierten Aufgaben und die dort festgeschriebenen Werte und Ziele legen es nahe, dass der Film schon früh seine besondere Aufmerksamkeit gefunden hat. Der Europarat sieht im Film ein wesentliches Element des kulturellen Ausdrucks, das Europa in seiner Vielfalt spiegelt und daher geeignet ist, zur Herausbildung und Stärkung der europäischen Identität beizutragen. Da diese Vielfalt, zu deren Schutz sich der Europarat verpflichtet hat, für den europäischen Film zugleich einen Nachteil insbesondere gegenüber der US-amerikanischen Produktion mit sich bringt, gehört die Förderung der europäischen audiovisuellen Industrie zu den vorrangigen Elementen seiner auf den Filmsektor zielenden Aktivitäten. Interessanterweise treffen sich in diesem Punkt die Bemühungen von Europarat und Europäischer Union, wiewohl die Begründungen beider Organisationen für ihr Vorgehen unterschiedlich sind. Geht es dem Europarat um den europäischen Austausch und die Repräsentation europäischer Kultur auch außerhalb von Europa, muss die EU vorderhand auf ökonomische Ziele setzen und macht die Stärkung der europäischen audiovisuellen Industrie für den internationalen Wettbewerb zu ihrer Aufgabe. 8.1 Die europäische audiovisuelle Produktion im internationalen Wettbewerb Die Nachteile der europäischen gegenüber der US-amerikanischen audiovisuellen Industrie und die sich daraus ergebende mangelnde Wettbewerbsfähigkeit europäischer Produktionen stellen eine Herausforderung gerade für diejenige europäische Organisation dar, die sich der Stärkung der europäischen Kultur verschrieben hat. Obwohl oder gerade weil die Nachfrage nach Filmen mit der Öffnung der Rundfunkmärkte für kommerzielle Anbieter und der damit verbundenen Vermehrung der Sender stark zugenommen hat, ist es nicht zu der erhofften Stärkung der europäischen Programmin-


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dustrie gekommen. Nach wie vor besteht ein deutliches Defizit im Handel mit audiovisuellen Produkten gegenüber den USA. Das Handelsdefizit der EU gegenüber den USA wird auf rund acht Milliarden US Dollar pro Jahr geschätzt (Europäisches Parlament, 2005). Das herausragende Merkmal des europäischen audiovisuellen Marktes, das nicht nur der Europarat gerne als dessen Vorteil hervorhebt, ist seine Vielfalt. Sie steht aber gleichzeitig für eine Zersplitterung des Marktes, was zu einem wesentlichen Nachteil gegenüber der US-Programmindustrie führt. Diese Zersplitterung erwächst aus der Vielfalt der europäischen Kulturen und findet ihren Ausdruck nicht zuletzt in der Vielzahl der Sprachen in Europa. Das wesentliche Problem, das sich aus daraus für das europäische audiovisuelle Angebot ergibt, wird als Cultural Discount bezeichnet. Damit ist gemeint, dass ein Film nur dann in anderen Ländern Erfolg haben kann, wenn das Publikum sich mit Handlungsorten, Inhalten und Personen identifizieren kann. Der weltweite Erfolg US-amerikanischer Filme ist auch darauf zurückzuführen, dass ihr kultureller Discount gering ist. In den USA produzierte Filme müssen bereits im eigenen Land ein heterogenes Publikum ansprechen und sind deshalb kulturübergreifend angelegt. Kulturelle Spezifika der Inhalte werden weitgehend vermieden. Auch die Sprache wirkt zugunsten der Angebote aus den USA, denn über den großen englischen Sprachraum hinaus zeigen Kinos und Fernsehen in vielen nichtenglischsprachigen Ländern die Filme im Original und versehen diese lediglich mit Untertiteln. (Vgl. Kruse, 1994) Zersplitterung ist auch ein Merkmal der europäischen Unternehmensstrukturen. Kleine und mittlere Unternehmen kennzeichnen die europäischen Produktionsmärkte. Sie kämpfen mit ungenügenden Produktionsstrukturen, einem schlecht entwickelten Vertriebssystem sowie unzulänglichen Finanzierungsmöglichkeiten. Lediglich die großen europäischen Länder verfügen über eine nennenswerte Filmproduktion. Aber auch dort gibt es nur wenige große Unternehmen mit einer Finanzkraft, die es ihnen erlaubt, im internationalen Wettbewerb mitzuhalten. Als weiteres Merkmal europäischer audiovisueller Produktionen gilt deren mangelnde Marktorientierung. Der Film stellt hier primär ein kulturelles Produkt dar, die wirtschaftlichen Erfolgsaussichten treten dahinter zurück. Daraus erklärt sich, warum es dann auch an entsprechenden Vermarktungsstrategien mangelt, die zur Verbreitung eines Films außerhalb seines Ursprungslandes und jenseits von Europa beitragen könnten. Filme aus den USA weisen dagegen

Förderung und Schutz der audiovisuellen Produktion

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eine durchgängige Marktorientierung auf, die Produktion ist auf allen Stufen auf den ökonomischen Erfolg ausgerichtet, kulturelle Ambitionen sind dem nachgeordnet. (Vgl. Drechsler, 2009; Kruse, 1994; Wasilewski, 2009) Ein wesentlicher Grund für die Dominanz US-amerikanischer Filme auf dem europäischen Markt liegt darin, dass diese deutlich preiswerter sind als europäische Produktionen. Amerikanische Filme haben in der Regel auf dem heimischen Markt ihre Kosten bereits eingespielt, bevor sie in den Export gelangen. Gerade deshalb waren die Befürchtungen, die europäische audiovisuelle Industrie würde weiter ins Hintertreffen geraten, groß, als sich mit der Öffnung der europäischen Rundfunkmärkte für private Anbieter die Zahl der Fernsehsender und damit die Nachfrage erhöhte. Es war zu erwarten, dass sich die kommerziellen und zumal die im Aufbau befindlichen Sender bevorzugt auf dem US-Markt eindecken würden und die europäischen Produktionsunternehmen aufgrund ihrer strukturellen Nachteile nicht mithalten könnten. Die Zahl der in Europa produzierten Spielfilme ist im Laufe der Jahre immer weiter angestiegen. In den 27 EU-Mitgliedstaaten wurden im Jahr 2007 948 Spielfilme, 2008 969 Spielfilme und 2009 nach einer vorläufigen Schätzung 1.168 Spielfilme produziert. Dieser Zuwachs geht vor allem auf einen deutlichen Anstieg bei deutschen Produktionen zurück. Da gleichzeitig die Spielfilmproduktion in den USA jedoch zurückgegangen ist, liegt die EU mittlerweile um rund 450 (2008) bis 500 (2009) Titel über der Spielfilmproduktion in den USA (alle Zahlen: Observatoire Européen de l'Audiovisuel, 2010, S. 13, 14; Spitzenorganisation der Filmwirtschaft, 2009, S. 91). Im Vergleich der Filmbesucher insgesamt und pro Einwohner schneiden die USA gegenüber den EU-Staaten dagegen deutlich besser ab: 2009 verzeichneten die USA rund 1.364 Millionen Filmbesuche, die EU dagegen nur 981.1 Millionen. Der Anteil der Filmbesuche pro Einwohner in den 27 EUMitgliedstaaten betrug etwa 1.96, während er in den USA bei knapp 4.5 (2008) lag (Observatoire Européen de l'Audiovisuel, 2010, S. 11, 14, 42). In Europa erzielen die reinen US-Produktionen den mit großem Abstand höchsten Besucher-Marktanteil: Im EU-Durchschnitt erreichten USProduktionen 2009 einen Besucher-Marktanteil von rund 66 Prozent. Rein europäische Produktionen kamen auf einen Anteil von 26.7 Prozent, was gegenüber dem Vorjahr einen leichten Rückgang bedeutet. Unter den europäischen Ländern stießen nur französische Produktionen mit einem Besucher-Marktanteil von 8.7 Prozent auf eine nennenswerte Resonanz in Euro-

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pa, wobei sich auswirken dürfte, dass die Franzosen selbst mit 3.1 jährlichen Filmbesuchen pro Einwohner zu den eifrigsten Kinogängern in den EULändern gehören und Frankreich bislang die meisten Spielfilme in Europa produziert hat; erst 2009 lag die Zahl der in Deutschland produzierten Filme etwas höher als in Frankreich (alle Zahlen: Observatoire Européen de l'Audiovisuel, 2010, S. 19). Der Besucher-Marktanteil deutscher Filme in Europa lag bei lediglich 4.1 Prozent. Tabelle 2 demonstriert die Entwicklung für die letzten fünf Jahre. Tabelle 2:

Entwicklung der Besucher-Marktanteile in der EU nach Ursprungsland der Filme

Region

2005 % 62.5 24.6 10.3

2006 % 63.4 27.9 5.6

2007 % 62.6 28.1 7.5

2008 % 65.6 28.2 4.4

2009 % 67.1 26.7 4.2

2.6

3.2

1.8

1.8

2.0

Europ. Filme nach Herkunft Frankreich 9.2 Vereinigtes Königreich 3.9 Italien 2.9 Deutschland 3.2 Spanien 2.3 Andere EU-Staaten 3.1

10.6 2.8 3.0 4.8 2.8 3.9

8.4 5.6 3.8 3.8 2.1 4.6

12.1 2.3 3.6 3.6 1.6 5.0

8.7 3.9 3.0 4.1 1.9 5.1

USA Europ. Filme insges. Europ. Filme mit Beteiligung / Koproduktionen mit USA Andere

* vorläufig (Observatoire Européen de l'Audiovisuel, 2010b) Unter den 250 bestbesuchten Filmen in den USA erreichten europäische Filme einen Marktanteil von 6.8 Prozent. Dabei entfielen fast drei Viertel auf Produktionen aus Großbritannien bzw. auf in Großbritannien mit Beteiligung von US-Kapital produzierte Filme. Darüber hinaus erreichten nur französische Filme mit 21.8 Prozent noch einen nennenswerten Anteil


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(Observatoire Européen de l'Audiovisuel, 2010, S. 19; vgl. auch Spitzenorganisation der Filmwirtschaft, 2009, S. 88, 44) Erhebliche Unterschiede bestehen in den europäischen Staaten hinsichtlich des Anteils, den Filme nationaler Produktion am Markt haben. Während der Marktanteil nationaler Produktionen in den USA 91.8 Prozent beträgt, hat Frankreich in Europa mit mehr als einem Drittel den stärksten Anteil von Filmen eigener Produktion. Tabelle 3 zeigt verschiedene europäische Staaten im Vergleich und demonstriert zugleich, wie schwer es vor allem kleineren Ländern fällt, eine eigene Filmproduktion auf die Beine zu stellen. Tabelle 3:

Marktanteile von Filmen nationaler Produktion in Europa (2009)

Frankreich Schweden Deutschland Tschechische Republik Italien Polen Dänemark Vereinigtes Königreich Spanien Finnland Slowakische Republik Ungarn Bulgarien

national % 36.8 32.7 27.4 25.6 24.4 21.5 17.3 16.5 16.0 15.0 12.4 09.3 01.6

andere % 63.2 67.3 72.6 74.4 75.6 78.5 82.7 83.5 84.0 85.0 87.6 80.7 98.4

(Observatoire Européen de l'Audiovisuel, 2010a) Den deutschen Kinomarkt beherrschen nach wie vor Filme aus den USA. Während die Quotenvorgaben für europäische Werke im Übereinkommen des Europarates und in der EU-Richtlinie beim Fernsehen eine gewisse begrenzende Wirkung haben mögen, erzielten Filme aus den USA 2008 rund zwei Drittel des Umsatzes im deutschen Filmverleih. Allerdings ist der Anteil

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von US-Produktionen am Filmverleih im Laufe der letzten Jahre zurückgegangen, 2007 lag er bei etwa 73 Prozent und 2005 gar bei rund 77 Prozent. Deutsche Filme kamen 2008 auf einen Anteil von 21 Prozent. Dieser Wert liegt zwar sechs Prozentpunkte höher als im Vorjahr, bedeutet jedoch lediglich die Rückkehr zu einem Anteil, den deutsche Filme auch schon in früheren Jahren im Verleih erreicht hatten. Filme aus anderen europäischen Ländern spielen keine große Rolle im deutschen Filmverleih. Nur Filme aus Großbritannien und Frankreich bringen es noch auf einen nennenswerten Anteil (5.7 und 3.5 Prozent), der Anteil von Filmen aus anderen EU-Ländern macht zusammen lediglich 0.6 Prozent aus. Bei den Umsatzanteilen wirkt sich aus, dass Filme aus den USA einen größeren Anteil am Zuschauermarkt erzielen als deutsche Produktionen, denn nach der Zahl der in deutschen Kinos erstaufgeführten Spielfilme liegen Filme aus den USA gar nicht viel höher als Filme aus nationaler Produktion (USA: 37.3%, D: 33.5%). (Alle Zahlen: Spitzenorganisation der Filmwirtschaft, 2009, S. 22, 29) Im Fernsehen sieht es für europäische Produktionen etwas besser aus als im Kino. Bezogen auf eine Auswahl von 13 EU-Ländern, errechnet die Europäische Audiovisuelle Informationsstelle für das Jahr 2007 bei den fiktionalen Programmen einen Anteil von etwa 61 Prozent für nicht-europäische Produktionen. Knapp 15 Prozent der fiktionalen Programme waren nationaler Herkunft, und immerhin 24 Prozent stammten aus nicht-nationaler europäischer Produktion. Die Anteile, die europäische (nationale und nichtnationale) Produktionen bei den fiktionalen Produktionen erreichen, sind bei den verschiedenen Formaten unterschiedlich stark. Die USA dominieren insbesondere bei Serien und Seifenopern und Spielfilmen, während europäische Produktionen ihre Stärken bei Kurzfilmen und zunehmend auch bei Fernsehfilmen haben. Bei fiktionalen Programmen zeigt sich auch die große Bedeutung von europäischen Koproduktionen und damit in einem Bereich, in dem der Europarat mit seinen Förderaktivitäten einen Schwerpunkt setzt. (Alle Zahlen: Observatoire Européen de l'Audiovisuel, 2008, S. 153-154). 8.2 Aktivitäten des Europarates Die jüngeren Aktivitäten des Europarates im Filmsektor weisen zwei Stränge auf. Zum einen geht es um die Förderung der europäischen audiovisuellen Produktion. Hier verbinden sich kulturelle und ökonomische Ziele. Teilweise glei-


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chen sich die Maßnahmen von Europarat und EU in diesem Bereich, wobei die EU aufgrund ihrer fehlenden Kulturkompetenz jedoch in erster Linie ökonomisch argumentieren muss, während der Europarat seine kulturellen Interessen in den Vordergrund stellen kann. Zum anderen bemüht sich der Europarat seit Mitte der achtziger Jahre um den Schutz des europäischen Filmerbes. Als Reaktion auf die Krise der Filmwirtschaft und einen Bericht seines Ausschusses für Kultur und Bildung verabschiedet die Parlamentarische Versammlung im Mai 1979 eine Empfehlung 'über das Kino und den Staat' (Parliamentary Assembly, 1979b). Die Präambel betont, dass es sich beim Kino um einen wichtigen kulturellen Faktor und ein Mittel künstlerischen Ausdrucks ebenso wie um eine Industrie und eine kommerzielle Tätigkeit handele. In Anbetracht der Schwierigkeiten des Kinos in vielen europäischen Ländern hebt die Empfehlung hervor, dass es Pflicht der Regierungen in den Mitgliedstaaten sei, eine solide rechtliche und ökonomische Grundlage für die Wiederbelebung des Kinos und die Entwicklung von Filmen von künstlerischer Qualität zu schaffen. Das Versagen der vielen bestehenden Förderprogramme mache es notwendig, das Problem auf europäischer Ebene zu untersuchen und daraus eine neue Förderpolitik für das Kino auf nationaler Ebene abzuleiten. Den Mitgliedstaaten empfiehlt die Parlamentarische Versammlung unter anderem Maßnahmen zu ergreifen, um die Filmproduktion anzuregen; statt automatischer Förderung eine selektive Unterstützung für qualitativ hochwertige Werke einzuführen; Möglichkeiten einer gleichberechtigten Kooperation von Kino und Fernsehen zu prüfen; ihre Kulturbudgets zugunsten der Filmpolitik erhöhen sowie die Aufbewahrung, Erhaltung und Restaurierung von Filmen zu organisieren. Für die europäische Ebene schlägt die Versammlung insbesondere vor, ihre Politik für den gesamten audiovisuellen Bereich zu koordinieren. (Vgl. Parliamentary Assembly, 1979b) Dass der Europarat seine Aktivitäten zur Unterstützung der europäischen audiovisuellen Industrie ab Mitte der achtziger Jahre intensiviert, spiegelt die tiefgreifenden Veränderungen, die zu dieser Zeit die europäischen Rundfunkmärkte ergreifen und drohen, die Probleme des Produktionssektors zu verschärfen und damit die europäische Kultur und ihre Vielfalt aufs Spiel zu setzen. Im Februar 1986 legt das Ministerkomitee eine Empfehlung zur Förderung der audiovisuellen Produktion in Europa vor (Committee of Ministers, 1986b), das Bezug nimmt auf das Europäische Kulturabkommen von 1954 sowie eine Entschließung der Vierten Konferenz der europäischen Kulturminister im Jahr 1984. Die Präambel der Empfehlung hebt dann auch kulturelle

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Ziele hervor und das Bestreben, die europäische kulturelle Identität angesichts der zu erwartenden zunehmenden Nachfrage nach Programmen und dem wachsenden Wettbewerb auf dem Markt zu wahren. Die Mitgliedstaaten sollten daher ihre audiovisuelle Produktion steigern und wettbewerbsfähig machen, ohne jedoch ihre kulturelle Identität preiszugeben. Das Ministerkomitee fordert deshalb die Regierungen der Europaratsstaaten zu konkreten Maßnahmen auf, für die es in seiner Empfehlung Leitlinien formuliert. Diese beziehen sich erstens auf die Koordination der audiovisuellen Produktion, zweitens auf Maßnahmen finanzieller und fiskalischer Art sowie drittens auf Urheber- und verwandte Schutzrechte. Um die europäische audiovisuelle Produktion zu stärken, plädiert das Ministerkomitee für ein gemeinsames Vorgehen bei solchen Maßnahmen, die insbesondere Koproduktionen und Vertrieb audiovisueller Produkte fördern, die Mobilität von Personen erleichtern und die künstlerische Ausbildung unterstützen. Mit geeigneten Maßnahmen sollten die Mitgliedstaaten außerdem dafür sorgen, dass die Programme einen angemessenen Anteil audiovisueller Werke europäischen Ursprungs enthalten, um auf diesem Wege die nationale Produktion und diejenige der anderen Mitgliedstaaten anzukurbeln. Die vom Ministerkomitee vorgeschlagenen Maßnahmen finanzieller und fiskalischer Art zielen zum einen auf die Unterstützung der Produktion, des Vertriebs der Mitgliedstaaten untereinander und nach außerhalb sowie von Synchronübersetzungen oder Untertitelung und zum anderen auf Steuererleichterungen. Hinsichtlich des Urheberrechts setzt sich das Ministerkomitee für ein koordiniertes Vorgehen der Mitgliedstaaten sowie für eine Honorierung von Autoren ein, die ihre audiovisuelle Kreativität anspornt. (Vgl. Committee of Ministers, 1986b). Die Erste Europäische Ministerkonferenz über Massenmedienpolitik, die im Dezember 1986 in Wien stattfindet und ganz im Zeichen der Vorbereitungen für das Übereinkommen zum grenzüberschreitenden Fernsehen sowie der später in die Fernsehrichtlinie mündenden Aktivitäten der EG steht, verabschiedet eine umfangreiche Entschließung zur Unterstützung der Produktion, der Ausstrahlung, des Vertriebs sowie der grenzüberschreitenden Übertragung europäischer audiovisueller Werke (1st European Ministerial Conference..., 2006b). Diese Entschließung knüpft explizit an die zu Beginn des Jahres vorgelegte Empfehlung des Ministerkomitees an und spricht sich für die Umsetzung der darin enthaltenen Leitlinien zur Förderung des europäischen audiovisuellen Sektors aus. Die in Wien versammelten Minister empfehlen den Mitgliedstaaten, unter Berücksichtigung ihrer


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jeweiligen Situation staatliche und private Programme für die Unterstützung der audiovisuellen Produktion einzurichten, die auch unabhängige Produzenten einbeziehen sollten. Sie nehmen sich vor, entsprechende Vereinbarungen zwischen zwei oder mehr Staaten abzuschließen, die die Möglichkeiten zur Inanspruchnahme von Förderprogrammen für die Produktion und Koproduktion vergrößern; die die Herstellung Koproduktionen fördern; den Vertrieb von Koproduktionen und audiovisuellen Werke europäischen Ursprungs unterstützen; dafür sorgen, dass Fernsehprogramme einen gewichtigen Anteil europäischer Werke, insbesondere fiktionaler Art, enthalten, und Maßnahmen zur Unterstützung von Synchronisation und Untertitelung zu entwickeln. Als ergänzende Maßnahmen schlägt die Ministerkonferenz vor, die Zusammenarbeit von Fernsehen und Kino zu verbessern, für gemeinsame technische Standards vor allem für Satellitenübertragungen zu sorgen, bei der Entwicklung neuer Technologien für die audiovisuelle Produktion und eines gemeinsamen Standards für das hochauflösende Fernsehen zu kooperieren und den Vertrieb europäischer audiovisueller Werke in Nichtteilnehmerstaaten zu unterstützen. Diejenigen, die im audiovisuellen Sektor tätig sind, sollten die Zusammenarbeit auf der europäischen Ebene weiterentwickeln und Strukturen zu schaffen, die die Verbreitung europäischer audiovisueller Produktionen unterstützen. An das Ministerkomitee gerichtet, sprechen sich die Medienminister dafür aus, die Fortschritte bei der gegenseitigen Förderung europäischer audiovisueller Werke durch nationale Förderprogramme zu beobachten und eventuell durch weitere Instrumente zu ergänzen; konkrete Maßnahmen auszuarbeiten, die private Investitionen im audio-visuellen Sektor und entsprechende grenzüberschreitende Aktivitäten erleichtern; die Entwicklung technischer Standards und ihre medienpolitischen Implikationen sowie solcher Maßnahmen, die den Missbrauch von Exklusivrechten verhindern sollen, zu untersuchen. (Vgl. 1st European Ministerial Conference..., 2006b) Bereits ein Jahr später richtet das Ministerkomitee abermals eine Empfehlung an die Mitgliedstaaten, die zur Unterstützung des Filmsektors beitragen soll. Die Empfehlung zum Filmvertrieb in Europa (Committee of Ministers, 1987) fordert die Regierungen auf, Maßnahmen einzuführen, die unabhängige Vertreiber unterstützen und marktbeherrschenden Stellungen entgegenwirken. Um insbesondere die Verbreitung von Qualitätsfilmen zu fördern, die in Anbetracht der Kommerzialisierung Schwierigkeiten haben, sich auf dem Markt durchzusetzen, sollten die Mitgliedstaaten den Filmvertrieb durch

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Subventionen, Kredite oder Bürgschaften finanziell absichern. Weiterhin dringt die Empfehlung auf Vereinbarungen, die beim Vertrieb das Kino an erste Stelle setzen und erst danach die Verbreitung als Video und im Fernsehen vorsehen. Die Mitgliedstaaten sollten dafür sorgen, dass alle Vertriebskanäle zur Unterstützung der europäischen audiovisuellen Produktion beitragen, und zwar nicht nur indem sie angemessen für Schutz- und Urheberrechte zahlen, sondern etwa auch durch Beiträge von Fernseh- oder Kabelunternehmen an die verschiedenen Unterstützungsfonds. Außerdem wäre eine verstärkte Kooperation von Fernsehen und Kinos in der Koproduktion sowie beim Vertrieb von Filmen wünschenswert. Darüber hinaus macht die Empfehlung zahlreiche Vorschläge zur Verbesserung des Filmvertriebs und zur Werbung für den europäischen Film wie zum Beispiel die Organisation eines europäischen Filmfestivals und die Förderung der Synchronisation oder vorzugsweise der Untertitelung von Filmen. Über bereits bestehende Vereinbarungen hinaus sollte es möglich werden, dass auch Filme aus anderen Ländern in der Produktion oder im Vertrieb unterstützt werden können. (Vgl. Committee of Ministers, 1987) Die Vorschläge, die das Ministerkomitee mit seinen Empfehlungen von 1986 und 1987 den Mitgliedstaaten unterbreitet hat, konkretisieren sich in den Folgejahren auf der europäischen Ebene. Die Europäische Gemeinschaft entwickelt Pläne für die Filmförderung, aus denen das MEDIAProgramm hervorgeht. Beim Europarat verabschiedet das Ministerkomitee im Oktober 1988 eine Entschließung über die Einrichtung des Eurimages genannten europäischen Unterstützungsfonds für die Koproduktion und den Vertrieb von Kinofilmen und audiovisuellen Werken (Committee of Ministers, 1988). Das Ministerkomitee begründet den Fonds durch ein Teilabkommen des Europarates. Teilabkommen etablieren eine besondere Form der Zusammenarbeit, die Mitgliedschaft ist freiwillig und wird durch Erklärung erworben, bleibt also offen für weitere Beitritte. Die erste Vereinbarung über das Förderprogramm wird von zwölf Europaratsmitgliedern geschlossen, darunter auch Deutschland, Frankreich, Italien, Spanien und bis auf Cypern alles Staaten, die damals auch schon der EG angehören. Bereits 1990 spricht sich die Parlamentarische Versammlung in einer Empfehlung an das Ministerkomitee (Parliamentary Assembly, 1990) dafür aus, die Aktivitäten von Eurimages auszuweiten und zu verstärken sowie auf eine Erhöhung der Beiträge von Seiten der Eurimages-Mitgliedstaaten zu dringen. Das Ministerkomitee sollte sich dafür einsetzen, dass neben den zu die-


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sem Zeitpunkt bereits beteiligten 18 Staaten weitere dem Abkommen beitreten und der Zutritt für die mittelund osteuropäischen Staaten erleichtert wird. Mittlerweile hat das Teilabkommen 34 Mitglieder. Die mit der Entschließung von 1988 etablierten Regeln für die Organisation und die Arbeit von Eurimages sind seitdem mehrmals durch Entschließungen des Ministerkomitees ergänzt und geändert worden. Die Präambel der Entschließung von 1988 verweist auf die zahlreichen vorbereitenden Aktivitäten in verschiedenen Gremien des Europarates und begründet ihren Schritt mit den technischen Entwicklungen, die eine wachsende Nachfrage nach Programmen und schärferen Wettbewerb nach sich ziehen werden. Weil Filme und andere audiovisuelle Werke ein wichtiges Mittel zur Förderung der europäischen Identität darstellen, solle die Zusammenarbeit und der Austausch in diesem Bereich verstärkt werden. Aus diesen Gründen richtet das Teilabkommen einen Fonds zur Förderung von Koproduktionen bei Film und Fernsehen sowie den Verleih und Vertrieb audiovisueller Werke in den Teilnehmerländern ein, der Eurimages genannt wird und seinen Sitz in Straßburg nimmt. Entscheidungen über die Vergabe der Mittel trifft der Vorstand, in den jeder Teilnehmerstaat einen Vertreter entsendet. Ein Kontrollgremium (Supervisory Board) mit fünf von den Mitgliedstaaten bestimmten Fachleuten überwacht die Haushaltsführung des Fonds und berichtet dem Ministerkomitee. Der Fonds finanziert sich überwiegend aus jährlichen Beiträgen der beteiligten Staaten sowie Rückzahlungen von Krediten. Förderung kann für Koproduktionen, den Vertrieb, die Ausstrahlung und die Promotion von Filmen und audiovisuellen Werken, die aus einem Mitgliedstaat stammen, gewährt werden. Bei seiner Entscheidung über die Unterstützung soll der Vorstand die Qualität eines Werkes berücksichtigen und feststellen, ob dieses geeignet ist, die europäische Identität zu spiegeln und zu fördern. (Vgl. Committee of Ministers, 1988) In seiner Selbstdarstellung hebt Eurimages hervor, dass der Fonds insofern zuerst kulturellen Zwecken dient, als er die Vielfältigkeit der europäischen Gesellschaft spiegeln soll. Erst in zweiter Linie verfolgt der Fonds ökonomische Ziele, indem er in einen Bereich investiert, der zwar kommerziellen Erfolg anstrebt, dem aber daran gelegen sei herauszustellen, "that cinema is one of the arts and should be treated as such" (Eurimages, 2009d) Dafür stehen heute vier Förderprogramme zur Verfügung: Unterstützung für Koproduktionen, für den Vertrieb, für Kinos und für die Digitalisierung von durch Eurimages geförderte Vorhaben.

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Der überwiegende Teil der Mittel von Eurimages (rund 90 Prozent) geht in die Förderung von Koproduktionen; die Hilfen werden als rückzahlbare Darlehen vergeben. Seit der Einrichtung des Programms im Jahr 1989 bis Ende 2009 haben beinahe 1.300 Filme und Dokumentationen mit einem Gesamtbetrag von 385 Millionen Euro Unterstützung durch Eurimages erhalten (vgl. Schaubild 4). Die Vertriebsförderung ist nur für den Filmvertrieb in solchen Ländern vorgesehen, die nicht am MEDIA-Programm der EU partizipieren. Der Betrag, der in diesem Programmbereich ausgezahlt wird, ist im Laufe der Jahre kräftig angestiegen; 2009 hat Eurimages rund 760.000 Euro an Vertriebshilfen aufgewendet. Auch die Förderung von Kinos gilt nur für Antragsteller aus Ländern, die nicht am MEDIA-Programm beteiligt sind. Daher geht die Unterstützung nur an Kinos in der Türkei, BosnienHerzegowina, die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien sowie Serbien. Hier arbeitet Eurimages mit dem 1992 mit Unterstützung von MEDIA gegründeten Kinonetzwerk Europa Cinemas zusammen, das solche Kinos unterstützt, die sich zur Vorführung einer bestimmten Zahl von europäischen, nicht aus dem eigenen Land stammenden Filmen verpflichten. Schaubild 4: Eurimages-Förderung für Spielfilme und Dokumentationen

(Zahlen von Eurimages, 2010). Ursprünglich legte Eurimages den Schwerpunkt seiner Unterstützung von Koproduktionen auf Projekte mit mindestens drei Partnern, mittlerweile stellen auch bilaterale Koproduktionen keine Ausnahme mehr dar. Projekt-


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partner, die unabhängig von Rundfunkanstalten sein müssen, kommen aus den Vertragsstaaten des Teilabkommens, möglich ist aber auch die Beteiligung von Produzenten aus Nicht-Mitgliedstaaten, deren Anteil darf jedoch 30 Prozent der Produktionskosten nicht übersteigen. Bei multilateralen Projekten soll der Hauptproduzent nicht mehr als 70 Prozent der Produktionskosten beitragen, der kleinste Partner nicht weniger als 10 Prozent. Sind nur zwei Partner beteiligt, soll der Hauptproduzent nicht mehr als 80 Prozent der Produktionskosten und der kleinere Partner nicht weniger als 20 Prozent beitragen, es sei denn das Gesamtproduktionsbudget liegt über fünf Millionen Euro, denn dann kann der Hauptproduzent auch 90 Prozent der Produktionskosten übernehmen. Mit Wirkung ab 2010 hat Eurimages seine Kriterien zur Förderberechtigung verändert. Vorausgesetzt wird nun nicht mehr die europäische Herkunft, wohl aber der europäische Charakter eines Filmprojektes, und dieser bestimmt sich nach den Kriterien des Europäischen Übereinkommens über die Gemeinschaftsproduktion von Kinofilmen, das der Europarat Anfang Oktober 1992 ebenfalls mit dem Ziel, die Gemeinschaftsproduktion von Kinofilmen zu fördern, verabschiedet hat (Council of Europe, 1992; vgl. auch Regulations concerning..., 2009). Dieses Übereinkommen kann nach der Ratifizierung durch fünf Staaten am 1. April 1994 in Kraft treten. Die Präambel nimmt Bezug auf die Empfehlung des Ministerkomitees über die Förderung der audiovisuellen Produktion von 1986 und die Einrichtung des Förderfonds Eurimages, der die Gemeinschaftsproduktion von Kinofilmen unterstützt. Zur ergänzenden Förderung legt das Übereinkommen Regeln für europäische mehrseitige Gemeinschaftsproduktionen fest. Diese finden Anwendung auf solche Produktionen, an denen mindestens drei Produzenten aus drei dem Übereinkommen beigetretenen Staaten oder an denen mindestens drei Produzenten aus drei Vertragsstaaten sowie ein oder mehrere Produzenten aus NichtVertragsstaaten beteiligt sind. Während Gemeinschaftsproduktionen mit zwei Partnern weiterhin durch bilaterale Abkommen gefördert werden, ist eine Förderung nach dem Übereinkommen auch für zweiseitige Gemeinschaftsproduktionen möglich, sofern kein bilaterales Abkommen besteht. Um Förderung erhalten zu können, muss es sich bei der geplanten Gemeinschaftsproduktion um einen europäischen Kinofilm handeln. Das können Spiel-, Zeichentrick- und Dokumentarfilme sein, die zur Vorführung in Kinos geeignet sind. Als europäisch gilt ein Film, wenn er bestimmte "europäische Bestandteile" enthält und damit mindestens 15 von 19 Punkten

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erreicht. Punkte werden vergeben für die europäischen Bestandteile im schöpferischen (Regisseur, Drehbuchautor, Komponist), darstellenden (erste, zweite, dritte Filmrolle) und im technischen Bereich (Bild, Ton, Schnitt usw.), wobei die höchste Punktzahl und damit das stärkste Gewicht bei der Regie, dem Verfassen des Drehbuches sowie der Besetzung der ersten Filmrolle liegt (vgl. Deckert & Lilienthal, 1996; Regulations concerning..., 2009) Im Jahr 2009 hat Eurimages insgesamt gut 21 Millionen Euro für die Unterstützung des Filmsektors aufgewendet, die fast vollständig in die Förderung gegangen sind, wie Tabelle 4 zeigt. Tabelle 4:

Eurimages-Förderung im Jahr 2009

Förderprogramm

Koproduktion

Förderbetrag (in €) 19 460.000

Anteil an der gesamten Förderung (in €) 91.79

Vertrieb

865 900

4.08

Filmtheater Digitalisierung

562 500 312 758

2.65 1.48

Zahl der Anträge auf Förderung 55 europ. Koproduktionen 169 Anträge auf Vertriebsunterstützung 35 Kinos 16 Filme, die bereits EurimagesKoproduktionsförderung erhalten haben

(Zahlen übernommen aus: Eurimages, 2009b) Im November 1988 findet in Stockholm die zweite Konferenz der Medienminister zum Thema 'Europäische Massenmedienpolitik im internationalen Kontext' statt. Unter den gemeinsamen Zielen in der Rundfunkpolitik nennt Entschließung Nr. 1 (2nd European Ministerial Conference, 2006b) die Förderung solcher Programme, die den Reichtum der europäischen Kultur, ihre Vielfalt und spezifische Identität spiegeln; die Förderung der Produktion und der Ausstrahlung von qualitativ hochwertigen Fernsehprogrammen zum Beispiel durch selektive Unterstützungsmaßnahmen; Forschung zu den Auswirkungen der internationalen und grenzüberschreitenden Verbreitung von audiovisuellen Angeboten sowie des Aufkommens von privaten Fernsehanbietern in Europa und die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen audi-


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ovisuellen Industrie. Hinsichtlich der Umsetzung schlägt die Entschließung diverse Maßnahmen zur Verbesserung des Vertriebs von Fernsehangeboten und audiovisuellen Werken sowie zur begleitenden Forschung vor und spricht sich unter anderem auch für die Förderung von Koproduktionen zwischen europäischen und nicht-europäischen Partnern aus. Diesen letztgenannten Vorschlag greift eine Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung zur Zusammenarbeit zwischen Ost und West im audiovisuellen Sektor auf, die sie im Februar 1989 verabschiedet (Parliamentary Assembly, 1989b). In Anbetracht der neuen technischen Möglichkeiten sowie der politischen Entwicklungen, die die Bereitschaft der Sowjetunion und anderer osteuropäischer Staaten zu einem offenen Dialog erkennen ließen, spricht sich die Empfehlung dafür aus, die Zusammenarbeit im audiovisuellen Bereich auszubauen und für einen gleichmäßigeren Austausch von audiovisuellen Produktionen, der bislang vorrangig von West nach Ost verlaufe, zu sorgen. Konkrete Vorschläge beziehen sich auf die Zusammenarbeit bei der technologischen Entwicklung, der Sammlung statistischer Informationen zur Produktion, zum Vertrieb und zum Publikum, bei der Medienerziehung und in der Ausbildung für den audiovisuellen Sektor sowie im Schutz von Urheber- und verwandten Rechten. An das Ministerkomitee gerichtet, plädiert die Empfehlung für die zügige Schaffung eines geeigneten Rahmens für die Zusammenarbeit zwischen Ost und West im audiovisuellen Bereich zunächst auf der Basis des Europäischen Kulturabkommens, dann aber durch Ausarbeitung einer spezifischen Grundlage. Noch während der Pilotphase des EG-Programms MEDIA zur Förderung der audiovisuellen Industrie, das Ende 1990 vom Ministerrat beschlossen wird, macht sich die französische Regierung für die Einrichtung eines zentral organisierten Filmförderprogramms mit einer besseren finanziellen Ausstattung stark. Um ihren Plan voranzutreiben, nutzen Kulturminister Jack Lang und Präsident François Mitterrand die französische Ratspräsidentschaft und berufen für Anfang Oktober 1989 eine Europäische Audiovisuelle Konferenz nach Paris ein, an der die großen europäischen Filmverbände beteiligt sind. Aufgrund einer Gemeinsamen Erklärung geht daraus Eureka-Audiovision hervor, die die länderübergreifende Zusammenarbeit zur Unterstützung der audiovisuellen Produktion begründet, das von der EG geplante MEDIAProgramm aber nicht ersetzen, sondern vielmehr ergänzen soll. Die Gemeinsame Erklärung wird von Ministern aus 26 Ländern unterzeichnet, beschränkt sich also von Anfang an nicht nur auf die EG-Mitgliedstaaten, sondern er-

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streckt sich auf den größeren Kreis der Mitgliedstaaten des Europarates und nimmt insofern eine Brückenfunktion ein. Dabei zielt das Programm insbesondere auf die Förderung der Staaten Mittel- und Osteuropas und stellt so den audiovisuellen Sektor in den Dienst der Demokratisierung der im Umbruch befindlichen Länder, wie es auch die Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung zur Zusammenarbeit zwischen Ost und West im audiovisuellen Sektor hervorhebt (Parliamentary Assembly, 1989b). Als sich deren Mitgliedschaft in der EU abzeichnet, die ihnen auch Zugang zu den Förderprogrammen der Gemeinschaft verschafft, verliert Eureka-Audiovision ein wesentliches Ziel und wird, nicht zuletzt wegen des geringen Engagement der beteiligten Länder, vorzeitig 2003 eingestellt. (Vgl. Holtz-Bacha, 2006, S. 263; Wasilewski, 2009, S. 270-271) Auf die Anregung der Zweiten Europäischen Ministerkonferenz für Massenmedienpolitik 1988 und aus Eureka-Audiovision heraus geht auch die Einrichtung der Europäischen Audiovisuellen Informationsstelle (European Audiovisual Observatory) zurück, die aufgrund einer Entschließung des Ministerkomitees (Committee of Ministers, 1992) erfolgt. Die Informationsstelle, die ihren Sitz in Straßburg nimmt, entsteht 1992 durch Auflegung eines Teilabkommens, an dem 26 Staaten beteiligt sind. Die Entschließung etabliert die Informationsstelle zunächst für drei Jahre, eine Entschließung des Ministerkomitees vom März 1997 (Committee of Ministers, 1997f), an der bereits 33 Staaten beteiligt sind, bestätigt die Fortführung; mittlerweile sind dem Teilabkommen 36 Staaten beigetreten. Der Entschließung von 1992 enthält im Anhang eine Satzung, die den Aufbau und die Aufgaben der Informationsstelle zusammenfasst; der Entschließung von 1997 hängt eine geringfügig überarbeitete Fassung der Satzung an. Mitglieder des European Audiovisual Observatory sind alle Mitglieder von EurekaAudiovision. Als Organe etabliert die Satzung einen geschäftsführenden Vorstand, in den jedes Mitglied einen Vertreter entsendet, einen beratenden Ausschuss, der aus Vertretern der Partnerinstitutionen sowie von einschlägigen Organisationen des audiovisuellen Sektors besteht, sowie einen Finanzausschuss. Die Informationsstelle finanziert sich aus jährlichen Beiträgen der beteiligten Länder. Aufgabe der Informationsstelle ist es, für einen verbesserten Austausch von Informationen im audiovisuellen Bereich zu sorgen. Insbesondere soll das European Audiovisual Observatory Daten über rechtliche und ökonomische Aspekte sowie Informationen zum Programm zur Verfügung stellen. Das geschieht unter anderm durch die Publi-


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kation eines mittlerweile mehrbändigen Jahrbuches (vgl. erstmals: Observatoire Européen…, 1994), den Newsletter Iris sowie dessen thematische Spezialausgaben Iris special. Ein entscheidender Schritt zur Unterstützung der europäischen audiovisuellen Industrie erfolgt 1989 mit der Verabschiedung des Übereinkommens über das grenzüberschreitende Fernsehen beim Europarat sowie wenige Monate später der EG-Fernsehrichtlinie und die in beiden Vertragswerken enthaltenen Quotenartikel. Die darin enthaltene Verpflichtung auf einen Hauptanteil europäischer Werke vor allem bei Filmen und Serien dient explizit der Förderung der europäischen audiovisuellen Produktion. Während die Europäische Gemeinschaft den Wettbewerb und damit ökonomische Ziele in den Vordergrund stellen muss, kann der Europarat zur Begründung der Quotenvorgaben auch die Wahrung der europäischen Identität hervorheben. Mit den Förderprogrammen MEDIA auf Seiten der EU und Eurimages beim Europarat haben die beiden europäischen Organisationen außerdem Instrumente geschaffen, die die Produktion und den Vertrieb europäischer audiovisueller Werke finanziell unterstützen und dazu beitragen, dass die Quotenvorgaben erfüllt werden können. Der hohe Stellenwert, den der Europarat dem (Kino-)Film zuweist, sowie die andauernde Besorgnis darüber, dass sich die europäische audiovisuelle Produktion nicht gegenüber den USA durchsetzen kann und zunehmend auch Konkurrenz aus Asien und Lateinamerika bekommt, wird abermals deutlich in einer im September 2004 verabschiedeten Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung zu den Herausforderungen, denen sich der europäische audiovisuelle Sektor gegenübersieht (Parliamentary Assembly, 2004i). In Anbetracht der strukturellen Defizite der europäischen audiovisuellen Produktion, die in den meist nur kleinen Märkten sowie der sprachlichen Vielfalt Europas begründet liegen, sowie der Bedrohung des Films gerade in seiner kulturellen Rolle spricht sich die Versammlung für eine Verstärkung der Unterstützung für den audiovisuellen Sektor aus und fordert das Ministerkomitee auf, den Ausbau einer qualitativ hochstehenden, kulturell vielfältigen und ökonomisch wettbewerbsfähigen audiovisuellen Produktion im Rahmen der Kulturpolitik des Europarates mit Priorität voranzutreiben. In diesem Zusammenhang sollte sich das Ministerkomitee auch dafür stark machen, dass die Mitgliedstaaten ihre Beiträge zum Euroimages-Fonds erhöhen und auch die EU sich an den Bemühungen um eine verstärkte Unterstützung beteiligt.

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Seit Mitte der achtziger Jahre setzt sich der Europarat für den Erhalt und Schutz des 'europäischen Filmerbes' ein. 1985 verabschiedet das Ministerkomitee eine Empfehlung (Committee of Ministers, 1985), die es den Mitgliedstaaten nahelegt, für den Film ein System einzuführen, das die Hinterlegung von Pflichtexemplaren vorsieht. Der Europarat bezieht sich dabei auf eine Empfehlung der UNESCO von 1980 'zur Bewahrung und zum Erhalt von Bewegtbildern' (Unesco, 1980) sowie einer Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung von 1979 (Parliamentary Assembly, 1979b), in der diese bereits zu entsprechenden Aktivitäten aufgefordert hatte. Ähnlich wie die UNESCO betont die Empfehlung des Ministerrates die wesentliche kulturelle Bedeutung des Films als Kunst sowie "its value as a cultural and historical document and its character as an expression of the cultural identity of European peoples" und "as witness to the cultural and social heritage". Weil der Film die Kultur, das gesellschaftliche Leben und die Kunst einer Nation und von Europa insgesamt spiegelt und daher auch für die Forschung relevant ist, sollten die europäischen Staaten sich um die Bewahrung und Restauration des Filmerbes bemühen. Außerdem sollten sie die Einführung eines Systems zur Pflichthinterlegung für Kino- und Fernsehfilme fördern, damit diese als historische und kulturelle Dokumente erhalten bleiben. (Vgl. Committee of Ministers, 1985) Das Europäische Parlament und der Rat der EU nehmen 2000 eine gleichgerichtete Entschließung "zur Erhaltung und Erschließung des europäischen Filmerbes" an, die sich jedoch bemüht, neben den kulturellen Zielen auch eine Begründung aus der Stärkung der europäischen audiovisuellen Industrie und ihrer internationalen Wettbewerbsfähigkeit abzuleiten. Bezogen auf die Aktivitäten des Europarates findet sich in der Empfehlung lediglich der Vorsatz, diese zu berücksichtigen (Entschließung des Rates…, 2000). Indessen hat der Europarat begonnen, ein Übereinkommen zum Schutz des audiovisuellen Erbes vorzubereiten, das dann auch im November 2001 verabschiedet wird (Europarat, 2001a). Dieses sieht eine allgemeine Pflicht für die Hinterlegung von Bewegtbildmaterial und die Einrichtung entsprechender Archive vor. Für die Beobachtung von Implementierung und Durchführung des Übereinkommens sowie die Berichterstattung soll beim Europarat ein Lenkungsausschuss eingerichtet werden. Während sich das Übereinkommen auf Kinofilme bezieht, erweitert ein am gleichen Tage verabschiedetes Protokoll zum Übereinkommen die Vorgaben auf Fernsehproduktionen (Europarat, 2001b). Das Übereinkommen ist, nach Vorliegen von fünf notwendigen


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Ratifizierungen, am 1. August 2008 in Kraft getreten. Deutschland hat bislang nur unterzeichnet, aber noch nicht ratifiziert. Für das Protokoll liegen die notwendigen Ratifizierungen dagegen bislang nicht vor. Das wesentliche Instrument zur Förderung der europäischen audiovisuellen Produktion für den Europarat bleibt also Eurimages. Dabei propagiert der Europarat die Vielfalt des kulturellen Schaffens in Europa und hat sich deren Erhalt und Unterstützung auf die Fahnen geschrieben. Gerade in dieser Vielfalt – kulturell, aber auch sprachlich – liegen allerdings die strukturellen Nachteile der europäischen audiovisuellen Industrie begründet. Zwar gilt das Eurimages-Programm als erfolgreich, etwa wenn man die Zahl der Auszeichnungen ansieht, die von Eurimages geförderte Filme erhalten haben; die Mittel, die hier zur Verfügung stehen, können jedoch kaum ausreichen, um die Nachteile der europäischen Filmproduktion auszugleichen. Das Übereinkommen zum Schutz des audiovisuellen Erbes demonstriert einmal mehr die Nachteile der Unverbindlichkeit bzw. der Freiwilligkeit des Beitritts. Die Ratifizierung verläuft schleppend. Obwohl nur fünf Ratifizierungen nötig waren, hat es seit der Auflegung Ende 2001 rund sieben Jahre gedauert, bis das Übereinkommen 2008 in Kraft treten konnte. Seitdem hat es nur eine weitere Ratifizierung durch Frankreich gegeben, damit ist das erste Land mit bedeutsamer Filmproduktion beigetreten, während etwa Italien, Spanien oder das Vereinigte Königreich das Übereinkommen noch nicht einmal unterzeichnet haben. Dem die Fernsehproduktion betreffenden Protokoll zum Übereinkommen fehlt auch neun Jahre nach Auflegung eine weitere Ratifizierung, außerdem liegen für das Protokoll noch weniger Unterschriften vor als für das Übereinkommen, so dass in absehbarer Zeit nicht mit wesentlichen Fortschritten zum Erhalt des europäischen audiovisuellen Erbes zu rechnen ist.

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Der Europarat und die Medien: Medienpolitik im Schatten der EU

Die Verankerung der Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit in der Europäischen Menschenrechtskommission und ihre elementare Rolle im demokratischen System machen die Medien zu einem zentralen Gegenstand in der Arbeit des Europarates. Schon der Blick auf das Literaturverzeichnis dieses Buches zeigt, wie häufig und in wie vielfältiger Weise sich Ministerkomitee und Parlamentarische Versammlung mit verschiedenen Aspekten der Medien befasst haben. Der Europarat hat erkannt, welche gesellschaftliche Relevanz die Medien haben, die er sich für seine Ziele zunutze machen kann, die er wegen ihrer beträchtlichen Wirkungsmöglichkeiten aber auch auf seine Normen und Werte zu verpflichten sucht und gegenüber politischen und wirtschaftlichen Einflussnahmen verteidigt. Die lange Liste von Entschließungen und Empfehlungen zu den Medien macht auch deutlich, dass sich die Beschäftigung des Europarates mit den Medien im Laufe der Jahrzehnte erheblich intensiviert hat. Das ist zurückzuführen auf den politischen, ökonomischen, soziokulturellen und technologischen Wandel, der die Rahmenbedingungen für Medienpolitik allgemein verändert (vgl. Puppis, 2007, S. 296) und ihre Komplexität gesteigert hat. Der zunehmend transnationale Charakter des Mediengeschäfts hat die Grenzen nationaler Regulierung erkennen lassen und eine übernationale Zusammenarbeit notwendig gemacht. Insbesondere ist hier aber zu erkennen, welchen Umbruch der politische Wandel in Mittel- und Osteuropa, die schnelle Aufnahme der Transformationsstaaten und die sich damit innerhalb kürzester Zeit beinahe verdoppelte Zahl seiner Mitglieder für den Europarat bedeutet hat. Nicht nur dass die Medien für diese Staaten einen wesentlichen Faktor beim staatlichen und gesellschaftlichen Umbau darstellten, sondern die Medien unterliegen eben deshalb, aber zum Teil auch aufgrund beharrlicher Strukturen und Überzeugungen multiplen Gefährdungen, die den Europarat beständig herausfordern. Zugleich hat sich vor allem seit der tiefgreifenden Veränderung der Rundfunkmärkte durch das Hinzutreten privat-kommerzieller Anbieter eine Ökonomisierung der Medien vollzogen, die ihrerseits die Arbeit der Medien bedroht. Schließlich haben das Aufkommen der so genannten



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neuen Medien und der sich daraus ergebenden Veränderungen für die klassischen Anbieter ebenso wie für Nutzerinnen und Nutzer zu neuem Regelungsbedarf geführt. Diese Entwicklungen haben ihren Niederschlag in den Aktivitäten der Organe des Europarates und den ihnen zuarbeitenden Gremien gefunden und zu einer kaum noch überschaubaren Fülle von Berichten und Handlungsempfehlungen geführt. Menschenrechte, Demokratie, Rechtsstaatlichkeit – so lauten die grundlegenden Normen, zu deren Durchsetzung und Verteidigung der Europarat angetreten ist. In Anbetracht dieser Zielsetzung versteht sich beinahe von selbst, dass die Medien zu einem wichtigen Betätigungsfeld des Europarates werden mussten: Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit, auf denen die Freiheit der Medien basiert, gehören zu den Grundfreiheiten, deren Bedeutung Europarat und Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte immer wieder herausgestellt haben. Sie bilden einen unerlässlichen Grundpfeiler für das demokratische politische System, und nur die Demokratie bietet die Voraussetzungen für eine volle Entwicklung dieser Freiheiten; die Qualität der Medienfreiheit ist zugleich ein Indikator für die Qualität der Demokratie: "Where there is no real freedom of expression, there can be no real democracy" (Parlamentary Assembly, 2007e). Es ist dieser Grundrechtebezug, der die Medienpolitik des Europarates leitet und den Unterschied zur EU begründet. Jegliche Äußerung der Organe des Europarates nimmt Bezug auf die Satzung und die dort in Artikel 1 formulierte "Aufgabe, einen engeren Zusammenschluß unter seinen Mitgliedern zu verwirklichen" sowie die in Artikel 10 der EMRK verbürgte Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit, die die Freiheit der Medien umfasst. Insofern stellt der Europarat die Medien in seinen Dienst, um die von ihm vertretenen Werte zu propagieren und das kulturelle Erbe Europas zu bewahren. Zudem sieht es der Europarat als vorrangige Aufgabe der Medien, die freie Meinungs- und Willensbildung zu ermöglichen, die die Voraussetzung für die Teilhabe des Einzelnen im demokratischen System darstellen. Damit die Medien dieser Aufgabe bestmöglich nachkommen können, ist ihre Unabhängigkeit zu sichern. Diese Unabhängigkeit versteht der Europarat in einem weiten Sinne. Über die klassische Interpretation von Medienfreiheit als einem Abwehrrecht gegenüber dem Staat hinaus wendet sich der Europarat auch immer wieder gegen eine Ökonomisierung der Arbeit der Medien. Dazu gehört der Kampf gegen Konzentration und Monopolbildungen sowie gegen die Kommerzialisierung von Auswahl und

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Aufbereitung der medialen Angebote. Eine wichtige Voraussetzung für die inhaltliche Qualität sieht der Europarat in der Ausbildung von Journalistinnen und Journalisten sowie in der journalistischen Ethik. In seinem Verständnis von Medienfreiheit und mehr noch in der Auslegung von Artikel 10 EMRK durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte spiegelt sich der Fokus des Europarates auf die demokratische Teilhabe jedes Einzelnen und die den Medien zugewiesene Funktion, mit seinem Informationsangebot die demokratische Meinungs- und Willensbildung zu unterstützen. Dieses Konzept setzt primär auf solche Angebote und Funktionen, die vorderhand der 'politischen Information' dienen und die Partizipation fördern. Aus dieser Perspektive heraus erklärt sich die kontinuierliche Betonung der Watchdog-Rolle der Medien, die ihrer Kritik- und Kontrollfunktion vor allem gegenüber politischer Macht nachkommen; dazu fügen sich die Bemühungen des Europarates, solche Arbeitsbedingungen in und für die Medien zu sichern, die investigativen Journalismus erlauben. Vielfalt bildet dabei die zentrale Norm für ein Angebot, das den Pluralismus der Gesellschaft reflektiert und den Einzelnen in die Lage versetzt, sich über verschiedene Ansichten zu informieren und diese für die eigene Meinungsbildung heranzuziehen. Daraus ergibt sich schließlich auch die Nähe des Europarates zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk bzw. das Eintreten für die ihm zugrunde liegende Idee des public service. Dahinter steht im Grunde das Idealbild des wohlinformierten Staatsbürgers, dem ein dieser Rolle entsprechendes Angebot zu machen ist und der durch Förderung seiner Medienkompetenz in die Lage versetzt wird, sich ein solches Angebot auch zunutze zu machen. Skepsis lassen die Organe des Europarates und der EGMR indessen dort erkennen, wo die Medien andere als politische Interessen bedienen und wo Medien ökonomischer Rationalität folgen. Am Beispiel des 'Caroline-Urteils' des EGMR von 2004 hat sich gezeigt, dass die Fokussierung auf die politischen Funktionen, die die Auslegung von Artikel 10 EMRK leitet, in einem Gegensatz zur nationalen deutschen Rechtsprechung steht, die eine unterschiedliche Behandlung verschiedener medialer Angebote nicht duldet und damit auch eine Vorgabe für die deutsche Medienpolitik geliefert hat. Auch wenn sich die ersten medienpolitischen Aktivitäten des Europarates bis in die fünfziger Jahre zurückverfolgen lassen, verstärkt sich seine Befassung mit den Medien zu der Zeit, als das Fernsehen durch volle Haushaltsabdeckung seine herausragende Rolle gewonnen hat und ihm auch


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besondere Wirkungsmöglichkeiten zugeschrieben werden und als schließlich technologische Veränderungen die Öffnung der Rundfunkmärkte für private und kommerzielle Anbieter sowie grenzüberschreitenden Rundfunk nach sich ziehen. Dieser gesellschaftliche, aber auch ökonomische Bedeutungsgewinn der Medien führt beim Europarat im Laufe der siebziger Jahre zur Herausbildung von Medienpolitik als einem eigenständigen Politikfeld und zugleich zur Erweiterung über die vorwiegend juristische Perspektive der ersten Jahre hinaus. Strukturell findet diese Entwicklung ihren Abschluss 1981 mit der Etablierung eines Lenkungsausschusses für die Medien. Im darauffolgenden Jahr verabschiedet das Ministerkomitee die Entschließung zur Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit, die unter Bezugnahme auf Artikel 19 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte und Artikel 10 EMRK die grundlegenden Prinzipien und Ziele der Medienpolitik des Europarates festlegt und als ständige Referenz für seine weiteren Aktivitäten dient. Die Durchsetzung und der Schutz der Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit für jeden Einzelnen determiniert den Kampf gegen jegliche Form von Zensur, Kontrolle und Einschränkungen technischer wie inhaltlicher Art; die Wahrnehmung der Meinungsäußerungsfreiheit und die Meinungsbildung setzen auch eine adäquate Informationspolitik des öffentlichen Sektors einschließlich des freien Zugangs zu Informationen sowie die Existenz vielfältiger und unabhängiger Medien voraus. Der grundsätzliche Bezug auf die Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit und die daraus abgeleiteten Ziele und Schwerpunkte der medienpolitischen Bemühungen des Europarates setzen diese in einen Gegensatz zur Medienpolitik der EU. Daraus entwickelt sich ein Spannungsverhältnis, als die EU in der ersten Hälfte der achtziger Jahre beginnt, in Anbetracht des zunehmenden grenzüberschreitenden Charakters des Fernsehens auf eine Harmonisierung der Regelungen für den Rundfunk in ihren Mitgliedstaaten hinzuarbeiten, was schließlich im Oktober 1989 zur Verabschiedung der EG-Fernsehrichtlinie führt. Parallel bereitet auch der Europarat ein Übereinkommen zum grenzüberschreitenden Fernsehen vor. Da der Europarat die größere Organisation ist und seine Übereinkommen auch NichtMitgliedern zum Beitritt offen stehen, liegt eine Initiative durch den Europarat nahe. Obendrein kann er für den Medienbereich Kompetenz vorweisen, und aufgrund der in seiner Satzung formulierten Aufgaben steht beim Europarat die kulturelle Perspektive auf die Medien im Vordergrund. Die EG muss sich Zuständigkeit indessen erst schaffen, indem sie den Dienst-

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leistungscharakter der Medien feststellt und sie so ihrer direkten Kompetenz für die Verwirklichung des Binnenmarktes unterstellt. Das legt die EG jedoch auf den ökonomischen Zugriff fest, so dass die beiden europäischen Organisationen Medienpolitik mit unterschiedlicher und durchaus auch gegensätzlicher Perspektive betreiben. Schon in der frühen Phase der Vorbereitungen von Europarats-Übereinkommen und EG-Fernsehrichtlinie stoßen die Vorstellungen der beiden Organisationen aneinander. Mehrere Staaten, die Mitglieder in Europarat und EG sind, versuchen, ein Übereinkommen beim Europarat voranzutreiben und zweifeln gleichzeitig die Kompetenz der EG in dieser Sache an. Dahinter steht allerdings nicht nur die Hoffnung auf die stärker kulturell geprägte Orientierung des Europarates, sondern ganz pragmatisch auch die Gewissheit, dass ein Übereinkommen insofern weniger Verbindlichkeit hat, als der Beitritt durch die Mitgliedstaaten freiwillig erfolgt. Die EG dagegen hat Gesetzgebungskompetenz. Eine Richtlinie gibt Ziele vor, die die Mitgliedstaaten binden und die sie durch die nationale Gesetzgebung umsetzen müssen; die NichtEinhaltung zieht Sanktionen nach sich. Während Europarat und EG zunächst unabhängig voneinander Vertragswerke für die Regulierung des grenzüberschreitenden Fernsehens vorbereiten und in dem daraus entstehenden Wettbewerb der Europarat die Nase vorn hat, verpflichtet die EG ihre Mitgliedstaaten, die alle auch Mitglieder des Europarates sind, auf ihre Vorgaben. Hier wirken sich die unterschiedlichen Organisationsformen von Europarat und EG aus, die unterschiedliche Verbindlichkeit für die Mitgliedstaaten nach sich ziehen. Die EG kann ihre Überlegenheit ausspielen. Der Europarat muss zurückstecken und für die EG-Mitgliedstaaten den Vorrang der EG-Regelungen festschreiben. Konkurrierende Vorgaben machen nun insofern keinen Sinn mehr, als abweichende Regelungen in einem Europarats-Übereinkommen für die EGStaaten nicht zur Anwendung kommen könnten. Daher wird der Europarat zur Koordinierung mit der EG gleichsam gezwungen. Im Übereinkommen bleiben geringfügige Unterschiede; nur diejenigen Vorgaben, für die sich in der EG-Richtlinie keine Regelung findet, können eine Wirkung entfalten. Eines der wenigen Beispiele dafür ist Artikel 9 des Übereinkommens von 1989 über den Zugang zu wichtigen Ereignissen, mit dem der Europarat eine Vorreiterrolle übernommen hat. Auch in der Zukunft wird der Europarat auf die Novellierungen der Richtlinie reagieren müssen und diese nachvollziehen; viel Spielraum bleibt ihm dafür nicht.


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Obwohl beide Organisationen um eine Stärkung der europäischen Programmproduktion bemüht sind und 1989 Europarats-Übereinkommen und EG-Richtlinie dieses Ziel mit den Quoten für europäische Werke unterstützen, gehen sie bei den Förderprogrammen getrennte Wege. Der Europarat richtet 1988 Eurimages ein und betreibt Filmförderung insbesondere durch die Unterstützung von Ko-Produktionen; bei der EU dienen die MEDIAProgramme neben der Projektentwicklung und der Fortbildung vor allem der Distribution. Zwar betonen beide europäische Identität und Vielfalt, die unterschiedliche Schwerpunktsetzung der Förderprogramme sowie die Begründungen für die Maßnahmen stellen beim Europarat jedoch die kulturellen Ziele voran, während die EU mit der Unterstützung des audiovisuellen Sektors und unabhängiger Produzenten ihre ökonomische Perspektive wahren muss. Eine Kooperation und Bündelung der Mittel hätte in dieser Sache wohl nahegelegen, zumal am Europarat-Teilabkommen Eurimages auch EUMitglieder beteiligt sind, insofern scheinen die getrennten Bemühungen um die Förderung der europäischen audiovisuellen Industrie einmal mehr zu belegen, dass die medienpolitische Koordination zwischen den beiden Organisationen schwierig und auch nicht gerade gewollt ist. Zwar kommt das Spannungsverhältnis zwischen Europarat und EU unmittelbar nur dort zum Tragen, wo die beiden europäischen Organisationen an denselben Themen arbeiten bzw. Vertragswerke wie Übereinkommen und Richtlinien vorlegen. Aber auch da, wo sie nicht direkt in Konkurrenz treten, wird deutlich, dass es der Europarat schwer hat, mit seiner Medienpolitik aus dem Schatten der mächtigeren EU herauszutreten. Zwar hat der Europarat durch die EMRK die zum Umgang mit den Medien geeigneteren Grundlagen, umfassende Erfahrung, erreicht mehr Staaten und mag bei manchen, die in beiden Organisationen Mitglied sind, auch größere Sympathie haben – die EU kann sich selbstbewusst auf ihre Gesetzgebungskompetenz zurückziehen, die es ihr ermöglicht, in die Politik der Mitgliedstaaten einzugreifen. In der Medienpolitik hat sie außerdem bewiesen, dass sie sich solche Felder, für die ihr scheinbar die Zuständigkeit fehlt, zugänglich zu machen weiß. Diese Haltung der EU beklagt auch Oetheimer (2003) am Beispiel des Monitoring-Verfahrens, das der Europarat bei der Aufnahme der mittelund osteuropäischen Staaten seit Ende der achtziger Jahre eingeführt und weiterentwickelt hat. Generell gebe es Schwierigkeiten in der Koordination der beiden europäischen Organisationen; beide 'bringen ihre eigenen In-

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strumente zum Einsatz, verfolgen ihre eigenen Ziele und arbeiten innerhalb ihrer eigenen Grenzen' (Juncker, 2006, S. 2). Diese Situation sei auf mangelnde Anerkennung der vom Europarat entwickelten Standards als einem integralen Bestandteil des community acquis zurückzuführen seien (Oetheimer, 2003, S. 155). Unter dem hier vermerkten "lack of recognition" hat der Europarat im Verhältnis zur EU allenthalben zu leiden und es ist spürbar, seitdem sich die EU die Medienpolitik als neues Aktivitätsfeld eröffnet hat. Die EU und insbesondere die Europäische Kommission, die sich mehr noch als das Europäische Parlament durch die ökonomische Orientierung ihres medienpolitischen Handelns auszeichnet, machen sich nicht nur die Erfahrungen des Europarates in diesem Politikfeld nicht zunutze, sondern sie ignorieren dessen Vorschläge geradezu: "[…] no reference has ever been made to the numerous recommendations and declarations of the Committee of Ministers with regard to media" (Oetheimer, 2003, S. 155). Die Überlegenheit, die die EU hier ausspielt, findet einen sichtbaren Ausdruck auch in ihrem negativen Einfluss auf die Arbeitspraxis im intergouvernementalen Ministerkomitee: "This is the case when, for example, the EU Member States postpone any decision-taking in Strasbourg until prior agreement has been reached in Brussels" (Oetheimer, 2003, S. 154). Dieses gespannte Verhältnis, das sich seit den parallelen Bemühungen um gemeinsame Regeln für das grenzüberschreitende Fernsehen im Verlauf der achtziger Jahre verfolgen lässt, hat dazu geführt, dass sich der Europarat, und naturgemäß eher die Parlamentarische Versammlung als das Ministerkomitee, mittlerweile in seinen Empfehlungen selbst als die eigentlich kompetente europäische Organisation in Sachen Medienpolitik vorstellt und die EU mit ihrer ökonomisch orientierten Medienpolitik immer wieder kritisiert. Die Stellung und die zukünftige Rolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sind das derzeit eindrücklichste Beispiel für die gegensätzlichen Positionen von Europarat und EU und ein Fall, an dem sich die Problematik demonstrieren lässt. Die enge Verbindung des Europarates zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk lässt sich bis zu seinen ersten medienpolitischen Aktivitäten zurückverfolgen. Sie hat jedoch neue Dynamik gewonnen mit den Veränderungen der Rundfunkmärkte durch die Öffnung für kommerzielle Anbieter sowie mit der politischen Wende in Mittel- und Osteuropa. Im öffentlich-rechtlichen Modell sieht der Europarat die bestmögliche Voraussetzung für die Ausübung einer Kritik- und Kontrollfunktion gegenüber dem Staat sowie die


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Chance für die Wahrung von Vielfalt als einer unerlässlichen Voraussetzung für die demokratische Meinungs- und Willensbildung und für Qualität in Anbetracht eines Marktes, der einen Ökonomisierungsprozess vollzogen hat. In den Transformationsstaaten hat sich der Europarat daher nachdrücklich für die Umwandlung der ehemals staatlicher Lenkung unterworfenen Rundfunksender in unabhängige Anstalten eingesetzt, die er als einen wesentlichen Faktor des Demokratisierungsprozesses versteht. Ihre redaktionelle ebenso wie personelle Unabhängigkeit von staatlicher Einflussnahme stellen für den Europarat Indikatoren für die Güte der Demokratie dar; das gilt für alle Mitgliedstaaten, also auch für die etablierten Demokratien. Dass die Unabhängigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auch in denjenigen Staaten, wo er eine lange Tradition aufweist, nicht dauerhaft und nicht immer befriedigend gewährleistet ist, hat der Europarat verschiedentlich mahnend vermerkt. Nicht nur in dieser Hinsicht bestätigt das MonitoringVerfahren des Europarates seine Alarmfunktion. Sorgen bereitet dem Europarat indessen ebenso die Situation, in die der öffentlich-rechtliche Rundfunk durch die Zulassung kommerzieller Anbieter geraten ist. Konkurrenz und Gewinnorientierung haben zu ökonomischem Druck auch auf die öffentlich-rechtlichen Anbieter geführt, der Veränderungen ihres Angebotes, aber auch der internen Strukturen nach sich gezogen hat. Nicht umsonst drängt der Europarat auf die Sicherung von Qualität und ethischen Grundsätzen im Rundfunkbereich, die er allerdings bevorzugt der Selbstkontrolle überlassen will. Weil der Europarat im öffentlichrechtlichen Modell die bestmögliche Gewähr für ein Angebot sieht, das seinen Werten und Zielen entspricht, engagiert er sich mit zunehmender Intensität für seinen Erhalt und seine Absicherung. Die Forderungen, die insbesondere die Parlamentarische Versammlung in ihren Empfehlungen zum Ausdruck bringt, entsprechen weitgehend einer Bestands- und Entwicklungsgarantie, die mit einer adäquaten Finanzierung einherzugehen hat. Mit dieser Position sieht sich der Europarat in deutlichem Gegensatz zur Europäischen Kommission, die die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in den Mitgliedstaaten den Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft unterwirft und die Gebühren, aus denen sich der öffentlich-rechtliche Rundfunk überwiegend finanziert, als staatliche Beihilfe definiert. Auf dieser Basis hat die Kommission in den letzten Jahren die Finanzierung der öffentlichrechtlichen Anstalten in mehreren Mitgliedstaaten, darunter auch Deutschland, dahingehend überprüft, ob diese mit den Prinzipien des Gemeinsamen

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Marktes vereinbar ist und den von ihr aufgestellten Kriterien – 'amtliche' Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags, Übertragung dieses Auftrags an ein oder mehrere Unternehmen auf dem Wege einer förmlichen Rechtshandlung, klare und angemessene Trennung zwischen gemeinwirtschaftlichen und anderen Aktivitäten – entsprechen, die aber zugleich eine stärkere Einflussnahme des Gesetzgebers voraussetzen. In einigen Ländern mussten die Anstalten nach diesem Prüfverfahren Gebührengelder zurückzahlen. In Deutschland führte das Verfahren zu Änderungen im Rundfunkstaatsvertrag und insbesondere Beschränkungen für die Online-Angebote von ARD und ZDF sowie zur Einführung des so genannten Drei-Stufen-Tests. Es ist beim Europarat vor allem die Parlamentarische Versammlung, die dagegen hält und das Vorgehen der EU-Kommission kritisiert. So erinnert ausgerechnet die Versammlung an das Amsterdamer Protokoll, das in Ergänzung des Vertrages von Amsterdam den EU-Mitgliedstaaten das Recht zuspricht, über die Finanzierung ihrer öffentlich-rechtlichen Anstalten selbst zu bestimmen. Obendrein hat die Versammlung verschiedentlich vorgeschlagen, dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk neue Finanzierungsmöglichkeiten zu eröffnen. Mittlerweile kommt Kritik am Umgang der EUKommission mit den öffentlich-rechtlichen Anstalten sogar aus dem Ministerkomitee und dem Lenkungsausschuss, der die EU-Politik in diesem Bereich offen attackiert und diese als 'eindringliche Erinnerung an den grundlegenden Unterschied zwischen den beiden Organisationen' bezeichnet (vgl. Parliamentary Assembly, 2010c). Es kommt wohl nicht von ungefähr, dass dieser Hieb gerade zu einer Zeit erfolgt, als der Europarat dabei ist, das Übereinkommen über grenzüberschreitendes Fernsehen zu überarbeiten und sich abermals gezwungen sieht, dieses weitgehend an die Vorgaben der EU-Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste von 2007 anzupassen. In Anbetracht derartiger Differenzen und der beim Europarat spürbaren Position der Nachrangigkeit ist verständlich, dass dieser darauf dringt und auch bereits den Weg dafür frei gemacht hat, dass die EU der EMRK beitreten kann. Damit dürfte sich auch die Hoffnung verbinden, dass die Bindung an Menschenrechte und Grundfreiheiten der EU, deren Grundrechtecharta noch neu und gerade auch in ihrem Artikel 11 zur Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit noch interpretationsoffen ist, eine andere Perspektive auf die Medien verschafft, einen Einfluss auf ihre medienpolitischen Aktivitäten nimmt und für eine gewisse Konvergenz sorgt.


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Wenn also der Europarat, bedingt durch die unterschiedlichen Organisationsformen und die sich daraus ergebenden Strukturen, in wichtigen Feldern der aktuellen Medienpolitik im Schatten der EU steht, stellt sich die Frage, welche Bedeutung seinen Aktivitäten dann überhaupt zukommt. Immerhin stellt Medienpolitik durch den Lenkungsausschuss sowie zahlreiche weitere Ausschüsse, die Parlamentarischer Versammlung und Ministerkomitee zuarbeiten, ein fest verankertes und mittlerweile weit ausgreifendes Arbeitsgebiet dar, zu dem die Organe des Europarates in jedem Jahr zahlreiche Vorschläge präsentieren. Im Vergleich mit der EU, die sich hauptsächlich auf die Rundfunkpolitik und neuerdings die audiovisuellen Mediendienste konzentriert, deckt der Europarat ein erheblich weiteres Feld ab und betreibt insofern im eigentlichen Sinne Kommunikationspolitik. Aus der EMRK heraus hat der Europarat Ansatzpunkte für seine Aktivitäten entwickelt, die es ihm erlauben, über strukturbezogene Fragen hinaus auch solche Problemfelder anzugehen, die sich auf die Inhalte, ihre Produktion und ihre potentiellen Wirkungen beziehen. Wie sich hier gezeigt hat (vgl. Kapitel 4), ist der Europarat mit einer Vielzahl von Empfehlungen und Entschließungen an die Mitgliedstaaten herangetreten, die sich auf die Arbeitsbedingungen der Medien bzw. von Journalisten beziehen. Die darauf bezogenen Vorstellungen beziehen sich stets auf die Erwartungen, die der Europarat an die Leistungen der Medien im demokratischen System hat, wobei der Watchdog-Funktion hervorragende Bedeutung zukommt. Letztere fand vor allem auch Unterstützung durch die auf Artikel 10 EMRK bezogenen Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte. Oberste Maxime für entsprechende Aktivitäten des Europarates ist die Freiheit der Medien, das heißt zuerst, ihre Unabhängigkeit vom Staat, aber auch von anderen Einflüssen, die geeignet sind, die Vielfalt der Medien und ihres Angebots zu gefährden. Mit den politischen Veränderungen in Europa ab dem Ende der achtziger Jahre und zur Rechtfertigung der raschen Aufnahme der mittelund osteuropäischen Staaten hat der Europarat MonitoringVerfahren eingeführt, die sich im ersten Schritt nur auf die neuen Mitglieder bezogen. Um die Integration der mittelund osteuropäischen Staaten in das europäische Wertesystem zu gewährleisten und den Demokratisierungsprozess zu fördern, leistete der Europarat außerdem juristische Beratung bei der Formulierung neuer Verfassungen und Gesetze und organisierte auch Trainingsseminare zu Medienrecht und Medienpraxis. Mit diesen Unterstützungsprogrammen hat sich der Europarat aktiv an den Reformprozessen in

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Mittel- und Osteuropa beteiligt. Die vielfältigen Erfahrungen, die der Europarat auf diese Weise seit den frühen Jahren des Transformationsprozesses gesammelt hat, hätte sich die EU bei ihren Beitrittsverhandlungen oder zur Überprüfung der Erfüllung von Selbstverpflichtungen zunutze machen können, zu einem entsprechenden Austausch ist es allerdings nicht gekommen, so dass hier abermals von 'verpassten Chancen' (Oetheimer, 2003) zu sprechen ist. Dass das Monitoring bald auch auf die älteren Europaratsstaaten ausgedehnt wurde, sollte zunächst die Gleichbehandlung aller Mitgliedstaaten demonstrieren, erwies sich dann aber als ein Instrument, das sich für die Beobachtung der Medienfreiheit in den etablierten Demokratien ebenfalls als nützlich erwies. Aus dieser Erfahrung heraus entwickelte die Parlamentarische Versammlung einen umfangreichen Kriterienkatalog, der der systematischen Untersuchung der Medienfreiheit in den Mitgliedstaaten dienen soll, sich aber zugleich wie eine Zusammenfassung seiner medienpolitischen Ziele lesen lässt. Damit hat der Europarat ein umfassendes Programm für die Erhebung und Bewertung der Medienfreiheit präsentiert. Hätte er die Mittel, diese Kriterien regelmäßig in allen Mitgliedstaaten abzuprüfen, würde das einer tiefer gehenden und aussagekräftigeren Untersuchung entsprechen, als es die eingeführten Indizes zur Bewertung von Medienfreiheit wie von 'Freedom House' oder 'Reporter ohne Grenzen' leisten können. Die Erwartungen an die Rolle der Medien im demokratischen System verbinden sich, zumal in Anbetracht dessen, dass der Europarat die Auswirkungen der Kommerzialisierung auf die Arbeit der Medien beklagt, mit Verweisen auf die Verantwortung der Medien und haben dazu geführt, dass Parlamentarische Versammlung und Ministerkomitee mit zunehmender Frequenz ethische Grundsätze angemahnt haben. Diese will der Europarat nicht nur bei den redaktionell Verantwortlichen verankert wissen, sondern sieht gerade auch das Management der Medienunternehmen in der Pflicht. Gemäß seinem Prinzip, den Staat so weit wie möglich von den Medien fern zu halten, macht sich der Europarat dabei jedoch stets für die Selbstkontrolle im Mediensektor stark und würde gesetzliche Regelungen erst in Erwägung ziehen, sollten Selbstkontrollmaßnahmen versagen. Um unerwünschten Entwicklungen beim Angebot auch auf Rezipientenseite etwas entgegenzusetzen, engagiert sich der Europarat für die Stärkung der Medienkompetenz, und zwar in zunehmendem Maße, seitdem die technologischen Ver-


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änderungen die Informationsflut verschärft haben und den Nutzerinnen und Nutzern mehr Aktivität abverlangen. Politische und gesellschaftliche Entwicklungen haben weltweit neue Bedrohungen durch internationale Spannungen und Terrorismus mit sich gebracht, die Folgen auch für die Arbeit der Medien nach sich gezogen haben. Der Europarat hat in vielfältiger Weise darauf reagiert. Zum einen bemüht er sich darum, eine unabhängige Berichterstattung aus Konfliktzonen zu ermöglichen und die Sicherheit der für die Medien Tätigen zu gewährleisten. Nicht nur in diesem Bereich erweist sich die größere Nähe der Interessen und Ziele von Europarat und OSZE. Zum anderen versucht der Europarat dazu beizutragen, durch Empfehlungen für die Art und Weise der Berichterstattung Ungleichheiten entgegenzuwirken, die sich in stereotypen, abwertenden oder offen diffamierenden Darstellungen einzelner gesellschaftlicher Gruppen ausdrücken und soziale oder politische Auseinandersetzungen nach sich ziehen können. Generell bevorzugt der Europarat in seinen Vorschlägen die 'weichen' Instrumente für die Problemlösung: Sensibilisierung, Bewusstseinsbildung, Selbstkontrolle, Medienkompetenz; gesetzliche Vorschriften, die immer ein Tätigwerden des Staates implizieren, propagiert er dagegen zurückhaltend. Das mag seiner 'Philosophie' entsprechen, erklärt sich aber eben auch daraus, dass der Europarat selbst über keine gesetzgebende Kompetenz verfügt; seine Vorschläge sind stets nur Empfehlungen an die Mitgliedstaaten; der Beitritt zu Übereinkommen, die völkerrechtliche Verträge darstellen, ist für die Mitgliedstaaten freiwillig, und der Europarat hat so gut wie keine Sanktionsmöglichkeiten. Diese schwache Position beschränkt den Europarat auf die Rolle eines Diagnostikers, Mahners und Impulsgebers, der den Zustand der Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit bzw. der Medienfreiheit in den Mitgliedstaaten beobachtet, den Finger auf Gefährdungen dieser Freiheiten richtet und Vorschläge entwickelt, wie Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit durchzusetzen und dauerhaft abzusichern sind. Die Vielzahl der Äußerungen, die Frequenz, mit der manche Themen aufgegriffen werden, ebenso wie die thematische Vielfalt belegen, dass der Europarat seine Aufgabe in umfassender Weise und unbeirrt von seiner mangelhaften Durchsetzungskraft angeht. Weil die Aktivitäten des Europarates ihre Grundlage in seiner Satzung und in der EMRK finden, die auf die Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie die gemeinsamen europäischen Werte zielen, folgen diese auch und gerade in der Medienpolitik einer Per-

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spektive, die die gesellschaftlichen Funktionen der Medien in den Mittelpunkt stellt. Das eröffnet dem Europarat nicht nur die breitere Basis, sondern bietet ihm auch eine bessere Legitimation für seine medienpolitische Tätigkeit. Dabei erweist sich die Parlamentarische Versammlung als das 'mutigere' Organ. Die Vorschläge, die sie in ihren Empfehlungen und Entschließungen formuliert, sind unbefangener als diejenigen des Ministerkomitees. Das ist aus der beratenden Funktion der Versammlung zu erklären, während sich das Ministerkomitee durch seine Zusammensetzung und direkte Verbindung mit den Regierungen der Mitgliedstaaten sowie den Parallelitäten zum EU-Ministerrat zu stärkerer Zurückhaltung gezwungen sieht und daher manche Forderung der Versammlung ausbremst. Die Einschränkungen, die sich für den Europarat aus den Doppelmitgliedschaften ergeben, dürften noch stärker spürbar geworden sein, seitdem die deutliche Mehrheit seiner Mitglieder auch der EU angehört. Obwohl der Europarat auch in Bereichen aktiv ist, wo er nicht in Konkurrenz zur EU steht, gelingt es ihm dort ebenfalls kaum, seine strukturellen Schwächen, die in der Organisation begründet liegen, zu überwinden, Beachtung für seine Vorschläge zu finden und diese in die nationale Gesetzgebung einzubringen. Nicht einmal die Medien, für deren Freiheit und Unabhängigkeit sich der Europarat einsetzt, bringen seinen Aktivitäten Aufmerksamkeit entgegen: Eine Stichwortrecherche für alle Ausgaben des Jahres 2009 ergab für die Süddeutsche Zeitung lediglich 49 Treffer; in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung fanden sich im gleichen Zeitraum sogar nur 36 Artikel, in denen der Europarat erwähnt wurde. Während die Werte für die SZ in den Jahren zuvor nur etwas höher lagen (2008: 54; 2007: 45; 2006: 59), weisen die Befunde für die FAZ in den Vorjahren (2008: 72; 2007: 65; 2006: 88) 2009 als Tiefpunkt in der Beachtung des Europarates aus. Über die letzten acht Jahre verzeichnen beide Zeitungen einen Höhepunkt im Jahr 2005, als sich in der SZ 83 und in der FAZ 103 Artikel mit Erwähnung des Europarates nachweisen lassen; ein Grund dafür ist in der damaligen Diskussion über mutmaßliche illegale Transporte von Terrorverdächtigen durch den CIA bzw. geheime CIA-Gefängnisse in Europa auszumachen. Eine Spitze in der Beachtungskurve wäre für das Jahr 2004 zu erwarten gewesen, als die Presse durch das Caroline-Urteil direkt betroffen war. In dasselbe Jahr fiel der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts über die Stellung der EMRK in der nationalen Rechtsordnung. Mit 75 (SZ) und 70 (FAZ) Treffern gibt es zwar einen kleinen Anstieg gegenüber dem Vorjahr, im Vergleich der letzten Jah-


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re fallen die Ergebnisse für 2004 jedoch kaum aus der Reihe. Der Blick über die Themen zeigt im Übrigen, dass die medienpolitischen Aktivitäten des Europarates für die exemplarisch herangezogenen Zeitungen kein Thema sind; der Europarat kommt eher in anderen Zusammenhängen vor. Die geringe Beachtung des Europarates und speziell der medienbezogenen Bemühungen seiner Organe kann verschiedene Gründe haben: Generell aber scheint der Europarat keinen großen Nachrichtenwert zu erreichen, und das dürfte durch die schwachen Durchsetzungsmöglichkeiten bedingt sein. Sichtbare Konsequenzen der Aktivitäten des Europarates sind selten und erst recht nicht spektakulär. Das könnte gerade auch für die Medienpolitik gelten, der die Medien selber vermutlich wenig Realisierungschancen zuweisen. Erst da, wo die journalistische Arbeit tatsächlich betroffen scheint und sich obendrein ein Konflikt zwischen der nationalen und der europäischen Ebene auftut wie beim Caroline-Urteil des EGMR, gibt es Aufmerksamkeit für medienpolitische Themen, die allerdings nicht über längere Zeit anhält. Womöglich fehlt dem Europarat aber auch eine effektive Öffentlichkeitsarbeit, die seinen Aktivitäten mehr Beachtung verschafft und ihnen auf diese Weise zu Anerkennung verhilft. In seinem Bericht über das Verhältnis von Europarat und EU hat der luxemburgische Ministerpräsident Jean-Claude Juncker den Europarat als eine "full-scale factory for democracy" (2006, S. 2) bezeichnet. Mit dieser Ausstattung ist der Europarat prädestiniert für die Verteidigung der Medienfreiheit, denn diese ist, wie sich gezeigt hat, nicht nur in den mittelund osteuropäischen Transformationsstaaten, sondern auch in den länger etablierten Demokratien ständig bedroht. Seine Organisation indessen bringt es mit sich, dass er es schwer hat, neben der mächtigen EU Anerkennung als gleichwertiger Akteur der Medienpolitik zu finden. Die Mitgliedstaaten hätten es in der Hand, dem Europarat und seinem in einem weiten Sinne am Public Service orientierten Konzept mehr Einfluss zu verschaffen. Das ließe sich am einfachsten gewährleisten, indem sie in der EU darauf dringen, bei deren medienpolitischen Aktivitäten die Empfehlungen des Europarates zu berücksichtigen. Der zweite Weg liefe über eine bessere Beachtung der Vorschläge des Europarates in der nationalen Medienpolitik, deren Spielraum allerdings in Anbetracht der wachsenden Einflussnahme insbesondere durch die Europäische Kommission abnimmt. Mit dem Beitritt der EU zur EMRK bietet sich dem Europarat, aber auch den Mitgliedstaaten zukünftig ein Instrument, um eine stärker an der gesellschaftlichen Rolle der Medien

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orientierte Perspektive in der Medienpolitik der EU anzumahnen und durchzusetzen. Auf diesem Wege könnte aus dem "shaky team" (Juncker, 2006, S. 2), das die beiden Organisationen bislang darstellen, eine Zusammenarbeit entstehen, in der nicht die eine ihre Macht gegenüber der anderen ausspielt, sondern sich beide respektieren und in ihren medienpolitischen Bemühungen gegenseitig ergänzen.

Literatur Hinweis: Aus Platzgründen werden für diejenigen Internetquellen, die sich auf unveränderliche Texte beziehen (insbesondere die Entschließungen, Empfehlungen und Berichte der Organe des Europarates, Gesetzestexte, Urteile u. ä.), die Zugriffsdaten nicht aufgeführt. Die angegebenen Links wurden zuletzt im August 2010 überprüft. Advisory Panel to the CDMM on media concentrations, pluralism and diversity questions. (2003). Media Diversity in Europe. Council of Europe. http://www.coe.int/t/dghl/ standardsetting/media/doc/H-APMD%282003%29001_en.pdf Advisory Panel to the CDMM on media concentrations, pluralism and diversity questions. (2004a). Transnational media concentrations in Europe. [AP-MD (2004) 7]. Council of Europe. http://www.incd.net/docs/transnationalmedia.pdf Advisory Panel to the CDMM on media concentrations, pluralism and diversity questions. (2004b). Transnational media concentrations in Europe. [AP-MD (2004) 7]. Zusammenfassung des Berichts über Transnationale Medienkonzentration in Europa. Mainzer Medieninstitut. http://www.mainzer-medieninstitut.de/Zusammenfassung%20MI.pdf Bartnik, M. (2004). Caroline à la française – ein Vorbild für Deutschland? Archiv für Presserecht, 35, 489-495. Bauer, H.-J. (2000). Der Europarat nach der Zeitenwende 1989-1999. Zur Rolle Straßburgs im gesamteuropäischen Integrationsprozeß. Münster: LIT. Benoît-Rohmer, F., & Klebes, H. (Hrsg.) (2006). Das Recht des Europarats. Auf dem Weg zu einem pan-europäischen Rechtssystem. Berlin: LIT. Berger, F. (1996). Novellierung der Fernsehrichtlinie ohne Novellierung des Fernsehübereinkommens? Zeitschrift für Urheber- und Medienrecht, 40, 119-128. Beschluß des Bundesrates zum Vorschlag einer EG-Rundfunkrichtlinie. (1987). Media Perspektiven Dokumentation, (II), 143-144. Brinkmeier, F. (2000, Mai). Die Entstehungsgeschichte der Europäischen Menschenrechtskonvention – Bedeutung für den europäischen Einigungsprozeß. MenschenRechtsMagazin, 21-35. Brummer, K. (2008). Der Europarat. Eine Einführung. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Bullinger, M. (2007). Bedeutungsverlust der Pressefreiheit? Archiv für Presserecht, 38, 21-24. Bundesgerichtshof. (2005). VI ZR 286/04 vom 15. November 2005. Der Bundesgerichtshof. http://juris.bundesgerichtshof.de/cgi-bin/rechtsprechung/document.py?Gericht=bgh &Art=en&Datum=Aktuell&nr=34882&anz=1&pos=0&Frame=4&.pdf Bundesgerichtshof. (2007). VI ZR 164/06 vom 3. Juli 2007. Der Bundesgerichtshof. http://juris.bundesgerichtshof.de/cgi-bin/rechtsprechung/document.py?Gericht=bgh &Art=en&sid= d602af37941e1a153186a501bc544006&nr=40906&anz=1&pos=0& Frame=4&.pdf

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Register

Adenauer, Konrad 23, 24 Association of Commercial Television in Europe (ACT) 37 Autronic AG v. Switzerland 64 Barthold v. Germany 57 Berlusconi, Silvio 115, 117, 118, 248, 250 Berner Übereinkunft 160, 173 Blum, Leon 21 Bunte 71 Burda Media Holding 75, 88, 89 Cabral Barreto, Ireneu 77, 80, 88 Caroline, Prinzessin von Hannover 49, 58, 67, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 88, 91, 300, 310, 311 Castells v. Spain 56, 57, 92 Churchill, Winston 21 de Gasperi, Alcide 21 De Geillustreerde Pers N. V. v. the Netherlands 55, 234, 262, 263 Dehousse, Fernand 41 Der Spiegel 56, 78, 84, 85 Diana, Prinzessin von Wales 68, 80, 87 Drink, Hrant 140

Ernst August, Prinz von Hannover 82, 83 Eureka 37, 198, 293, 294 Europa-Kongress 21 Europäische Bewegung 40, 41 Europäische Kulturkonvention 24 Europäischer Gerichtshof (EuGH) 15, 49, 50, 51, 262 European Broadcasting Union (EBU) 37, 158, 159, 160, 161, 163, 166, 171, 186, 214 Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) 78, 310 Frau im Spiegel 85 Freizeit Revue 71, 72 Fyfe, David Maxwell 41, 42 Gil-Robles, Alvaro 34 Gorbatschow, Michail 24 Grimm, Dieter 78 Grönemeyer, Herbert 82 Groppera Radio AG and others v. Switzerland 59 Haider, Jörg 57, 58, 94 Halonen, Tarja 25 Hammarberg, Thomas 34 Handyside v. The United Kingdom 54, 64, 139

C. H. Bacha, Medienpolitik für Europa II, DOI 10.1007/ 978-3-531-92767-1, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

350 Informationsverein Lentia and others v. Austria 55, 59, 218, 263 Internationale Arbeitsorganisation 173 Internationale Fernmeldeunion (ITU) 179 Internationales Komitee zur Koordinierung der Bewegungen für die Einheit Europas 21 Jersild v. Denmark 61 Juncker, Jean-Claude 51, 311 Kahn, Oliver 84 Komitee für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit (CEEC) 22 Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) 36, 101 Lang, Jack 293 Lindon, Vincent 72, 75 Lingens v. Austria 56, 57, 58, 65, 92, 93 Mitterrand, François 90, 91, 293 Monaco, Rainier von 84 NATO 22, 113 Oberschlick v. Austria 58, 61 Observer and Guardian v. The United Kingdom 59, 65

Register Open Door and Dublin Well Woman 64 Organisation für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit (CEEC) 22 Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) 101 Permanent Conference of Mediterranean Audiovisual Operators (OEEC) 212 Politkovskaya, Anna 140 Rat für gegenseitige Wirtschaftshilfe (RGW) 22 Rom-Abkommen 160, 163 Saarbrücker Zeitung 83 Schüssel, Wolfgang 94 Schwimmer, Walter 69 7 Tage 85 Spaak, Paul Henri 21 Der Standard 90 Standard Verlags GmbH v. Austria 90, 93 Süddeutsche Zeitung (SZ) 310 Sunday Times v. The United Kingdom 55, 56, 60, 65, 233 Teitgen, Pierre-Henri 41, 42 TV Vest AS & Rogaland Pensjonistparti v. Norway 62 Übereinkommen über den Schutz und die Förderung der Vielfalt

Register kultureller Ausdrucksformen 253, 229, 251, 261 UNESCO 36, 96, 101, 112, 137, 165, 173, 226, 228, 251, 261, 272, 296 UNO 40, 41, 64 Veil, Simone 185 Verband Deutscher Zeitschriftenverleger 75, 85 Verein Alternatives Lokalradio Bern and Verein Radio Dreyeckland Basel v. Switzerland 263 Verein gegen Tierfabriken Schweiz v. Switzerland 62 Von Hannover v. Germany 49, 71, 80, 90, 91, 93, 94 World International Property Organization (WIPO) 173 Zupani, Boštjan 77, 80 Zypries, Brigitte 78

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Medienpolitik fur Europa II: Der Europarat

Der Europarat: Eine Einfuhrung

Europa und der Islam

Europa

Europa

Der kleine Stern in Europa

Wohin der Stier Europa trug

Der Markt fur Politikberatung

Der Sinn fur Hermeneutik

Europa Conspiracy

In Europa

Europa iluziilor

Europa Conspiracy

Europa Strike

Europa Strike

In Europa

In Europa

Pentru Europa

Wohin der Stier Europa trug 2te

In Europa

In Europa

Europa und der Islam. Geschichte eines Mißverständnisses

Europa 80

In Europa

In Europa

In Europa

Bongo Europa

Das Zwanzigste Jahrhundert II: Europa nach dem Zweiten Weltkrieg

Der Besessene II

Han der Isländer II

Der Besessene II

Medienpolitik fur Europa II: Der Europarat

Der Europarat: Eine Einfuhrung

Europa und der Islam

Europa

Europa

Der kleine Stern in Europa

Wohin der Stier Europa trug

Der Markt fur Politikberatung

Der Sinn fur Hermeneutik

Europa Conspiracy

In Europa

Europa iluziilor

Europa Conspiracy

Europa Strike

Europa Strike

In Europa

In Europa

Pentru Europa

Wohin der Stier Europa trug 2te

In Europa

In Europa

Europa und der Islam. Geschichte eines Mißverständnisses

Europa 80

In Europa

In Europa

In Europa

Bongo Europa

Das Zwanzigste Jahrhundert II: Europa nach dem Zweiten Weltkrieg

Der Besessene II

Han der Isländer II

Der Besessene II

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