La jurisprudence de l'OMC The Case-Law of the WTO 1999-1

LA JURISPRUDENCE DE L’OMC THE CASE-LAW OF THE WTO LA JURISPRUDENCE DE L’OMC THE CASE-LAW OF THE WTO 1999-1 Sous la d...

Author: Stern | B. (ed.) | Ruiz Fabri | H. (ed.)

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LA JURISPRUDENCE DE L’OMC THE CASE-LAW OF THE WTO

LA JURISPRUDENCE DE L’OMC THE CASE-LAW OF THE WTO

1999-1 Sous la direction de Edited by

Brigitte Stern

Hélène Ruiz Fabri

MARTINUS NIJHOFF PUBLISHERS LEIDEN/BOSTON

This book is printed on acid-free paper. A Cataloging-in-Publication record for this book is available from the Library of Congress. Sociology for change / editors Bian Yan-jie, Chan Kwok-bun and Cheung Tak-sing; guest editor Ku Hok-bun. p. cm. — (Social transformations in Chinese societies ; v. 2) Includes bibliographical references. ISBN-13: 978-90-04-15706-4 (pbk : alk. paper) ISBN-10: 90-04-15706-9 (pbk : alk. paper) 1. Social change—China—Periodicals. 2. Social change—China—Hong Kong— Periodicals. 3. China—Social conditions—Periodicals. 4. Hong Kong (China)— Social conditions—Periodicals. I. Bian, Yanjie, 1955-II. Chan, Kwok B. III. Cheung, Tak-sing. HN751.S65 2007 303.40951'05—dc22

2006053066

ISBN 978-90-04-15400-1 Copyright 2007 by Koninklijke Brill NV, Leiden, The Netherlands. All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, translated, stored in a retrieval system, or transmitted in any form or by any means, electronic, mechanical, photocopying, recording or otherwise, without prior written permission from the publisher. Authorization to photocopy items for internal or personal use is granted by Brill provided that the appropriate fees are paid directly to The Copyright Clearance Center, 222 Rosewood Drive, Suite 910, Danvers, MA 01923, USA. Fees are subject to change. PRINTED IN THE NETHERLANDS

TABLE OF CONTENTS

Pages Foreword ....................................................................................................

DS99

vii

United States – Anti-Dumping Duty on Dynamic Random Access Memory Semiconductors (DRAMS) of one Megabit or above from Korea by Geneviève Burdeau ..........................................................

1

Korea – Taxes on Alcoholic Beverages by Sandrine Maljean-Dubois ................................................

13

Japan – Measures Affecting Agricultural Products by Vincent Tomkiewicz ........................................................

39

Canada – Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft by Stanimir A. Alexandrov and Todd J. Friedbacher ..........

69

Australia – Subsidies Provided to Producers ad Exporters of Automotive Leather by Fabrizio Marrella ..............................................................

139

Brazil – Export Financing Programme for Aircraft by Stanimir A. Alexandrov and Todd J. Friedbacher ............

179

Table of cases ............................................................................................ Index .......................................................................................................... Presentation of contributors ...................................................................... Abbreviations ............................................................................................

271 273 283 285

DS75-84

DS76

DS70

DS126

DS46

TABLE DES MATIERES

Pages Préface

..................................................................................................

vii

DS99

États-Unis – Droit antidumping sur les semi-conducteurs pour mémoires RAM dynamiques (DRAM) de un mégabit ou plus, originaires de Corée par Geneviève Burdeau ........................................................

1

Corée – Taxes sur les boissons alcooliques par Sandrine Maljean-Dubois ................................................

13

Japon – Mesures visant les produits agricoles par Vincent Tomkiewicz ........................................................

39

Canada – Mesures visant l’exportation des aéronefs civils par Stanimir A. Alexandrov et Todd J. Friedbacher ............

69

Australie – Subventions accordées aux producteurs et exportateurs de cuir pour automobiles par Fabrizio Marrella ............................................................

139

Brésil – Programme de financement des exportations pour les aéronefs par Stanimir A. Alexandrov et Todd J. Friedbacher ............

179

Tableau récapitulatif des affaires .............................................................. Index .......................................................................................................... Présentation des contributeurs .................................................................. Abréviations ..............................................................................................

271 273 283 285

DS75-84

DS76

DS70

DS126

DS46

FOREWORD / DIRECTIONS FOR USE

Readers who now have Volume Four of this collection before them are perhaps already familiar with the books in this series on the case law of the WTO. For more complete instructions on how to use these books, you may wish to refer to the preface of the first volume. However, it is worth recalling the main choices that were made in launching this collection. The first was the desire to adopt a dual approach to each case: neutral and objective on the one hand, with the aim of giving as complete an account as possible of the reasoning of the dispute resolution mechanism, including numerous quotes (in italics when they are extracted from the case in question) in order to guarantee as close as possible an account of the decisions themselves, making these books effective working tools; and subjective and critical on the other hand, judging the reasoning adopted and placing it in a perspective of global evolution, either approving or criticizing them. These two approaches are clearly distinguished, in order to guarantee the rigor of the works (the critical approach being presented under the heading “Observations”, which is a sort of free expression area for authors. Then there was the desire to associate as wide a range of authors as possible: professors and doctorate students, researchers and French and English speaking practitioners. Finally, the choice of a bilingual approach was intended to provide access to the reflections contained in these volumes to as wide a public as possible. The two editors of this book hope that these characteristics respond to the expectations of readers. Brigitte Stern Professor at the University of Paris I Panthéon Sorbonne Directrice of the CERDIN Paris I

Hélène Ruiz Fabri Professor at the University of Paris I Panthéon Sorbonne Member of Institut universitaire de France

PRÉFACE / MODE D’EMPLOI

Les personnes qui ont entre les mains le volume 4 de cette collection sont déjà peut-être familières des ouvrages de cette série sur la jurisprudence de l’OMC. Pour une présentation plus complète du mode d’emploi de ces ouvrages, il est renvoyé à la « Préface/Mode d’emploi » du premier volume. Il y a tout de même lieu de rappeler ici quelques choix forts qui président à cette collection. Il y a tout d’abord la volonté d’aborder chaque affaire selon une double approche : l’une neutre et objective, dont le but est de rendre compte aussi fidèlement que possible des raisonnements des organes du MRD, avec de nombreuses citations – en italiques lorsqu’elles sont extraites de l’affaire commentée – pour garantir la fidélité aux décisions prises et faire de ces ouvrages des outils de travail efficaces ; l’autre subjective et critique, mettant en jugement les raisonnements adoptés, les replaçant dans une perspective d’évolution globale, les approuvant ou les critiquant. Ces deux approches sont clairement distinguées, afin de garantir à ce travail toute sa rigueur – l’approche critique étant présentée sous la rubrique « Observations », qui constitue un espace de libre parole pour les auteurs. Il y a ensuite la volonté d’associer des auteurs très divers, professeurs et doctorants, chercheurs et praticiens francophones et anglophones. Et en dernier lieu, il y a le choix d’ouvrages bilingues qui permet l’accès des réflexions contenues dans ces ouvrages au plus grand nombre. Les deux éditeurs de cet ouvrage espèrent que ces caractéristiques permettent de répondre aux attentes des lecteurs. Brigitte Stern Professeur à l’Université Paris I Panthéon Sorbonne Directrice du CERDIN de Paris I

Hélène Ruiz Fabri Professeur à l’Université Paris I Panthéon Sorbonne Membre de l’Institut universitaire de France

UNITED STATES – ANTI-DUMPING DUTY ON DYNAMIC RANDOM ACCESS MEMORY SEMICONDUCTORS (DRAMS) OF ONE MEGABIT OR ABOVE FROM KOREA

by

Geneviève Burdeau Professor at the University of Paris I (Panthéon-Sorbonne), Associate of the Institute of International Law

ÉTATS-UNIS – DROIT ANTIDUMPING SUR LES SEMI-CONDUCTEURS POUR MÉMOIRES RAM DYNAMIQUES (DRAM) DE UN MÉGABIT OU PLUS, ORIGINAIRES DE CORÉE

par

Geneviève Burdeau Professeur à l’Université de Paris I (Panthéon-Sorbonne). Associée de l’Institut de droit international

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The Case-Law of the WTO

SYNOPSIS AND REFERENCES OF THE CASE

Synopsis This is the second dumping case brought before a Panel since 1995. As usual in dumping cases, the dispute concerned review of the conditions of application by national authorities of the provisions of the 1994 Anti-dumping Agreement, but it also entailed review of the consistency of national regulations with the provisions of the Anti-dumping Agreement. Korea lodged a complaint concerning United States review, after 1995, of previously decided anti-dumping measures on imports of certain computer components from Korea. The Panel Report clarified some elements of the transitional law applicable between the GATT 1947 and the GATT 1994. Beyond this aspect of limited temporal interest, it made findings of more long term interest concerning the conditions for implementing review of anti-dumping duties pursuant to Article 11.2 of the Anti-dumping Agreement. In particular, the Panel rejected the Korean claim that Article 11.2 necessarily requires the revocation of a prior anti-dumping duty as soon as exporters stop dumping. However, the need to maintain the duty must be demonstrable based on evidence of a sufficient probability that dumping will recur. In this respect, the Panel found that the American regulations providing that the Secretary of Commerce may revoke an anti-dumping measure if he comes to the conclusion that it is not likely that those persons will in the future sell the merchandise at less than foreign market value “provides no demonstrable basis on which to reliably conclude that the continued imposition of the duty is necessary to offset dumping”. Finally, the report specifies that the “de minimus” criterion which, by virtue of Article 5.8 of the Anti-dumping Agreement, requires national authorities to close the investigation promptly once it is proven that the dumping margin or injury is not significant, only applies during the investigation stage and not during the duty setting process. The decision was not appealed. A mutually satisfactory agreement on implementation was finally obtained.

La jurisprudence de l’OMC

SYNOPSIS ET REFERENCES DE L’AFFAIRE

Synopsis Cette affaire est la seconde affaire de dumping portée devant un groupe spécial depuis 1995. Comme c’est habituellement le cas en matière de dumping, le contentieux est celui du contrôle des conditions d’application par les administrations nationales des dispositions de l’accord antidumping de 1994, mais il entraîne également un contrôle de la conformité de la réglementation nationale aux dispositions de l’Accord antidumping. Un recours a été introduit par la Corée à propos du réexamen par les Etats-Unis après 1995 de mesures antidumping antérieurement décidées portant sur les importations de certains composants informatiques en provenance de Corée. Le rapport du Groupe spécial apporte des éléments concernant le droit transitoire entre le GATT 1947 et le GATT 1994 et, au-delà de cet aspect dont l’intérêt est limité dans le temps, des éléments d’intérêt plus permanent en ce qui concerne les conditions de mise en œuvre par les administrations nationales compétentes des procédures de réexamen des droits antidumping prévues par l’article 11:2 de l’accord antidumping. En particulier le Groupe spécial rejette l’allégation de la Corée selon laquelle l’article 11:2 exigerait nécessairement le retrait d’un droit antidumping antérieurement institué, dès lors que les exportateurs ont cessé de pratiquer le dumping. En revanche la nécessité du maintien du droit doit être démontrable sur la base d’éléments de preuve faisant apparaître une probabilité suffisante du risque de réapparition du dumping. À cet égard, le Groupe spécial a estimé que la disposition du règlement américain prévoyant que le Secrétaire au Commerce pourra abroger une mesure antidumping s’il parvient à la conclusion qu’il est « peu probable que ces personnes vendent à l’avenir la marchandise à un prix inférieur à sa valeur sur le marché étranger » ne constitue pas une base démontrable permettant de conclure de manière fiable que le maintien du droit est nécessaire pour neutraliser le dumping. Enfin, le rapport précise que le critère « de minimis » qui, en vertu de l’article 5:8 de l’Accord antidumping impose à l’autorité nationale de clore l’enquête sans délai dès qu’il est prouvé que la marge de dumping ou le dommage ne sont pas significatifs, ne s’applique qu’au stade de la procédure d’enquête et non à celui de la procédure de fixation des droits. Aucun appel n’a été interjeté. Un accord mutuellement satisfaisant sur la mise en œuvre a finalement été obtenu.

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United States – Anti-Dumping

Official Sources Panel Report: United States – Anti-Dumping Duty on Dynamic Random Access Memory Semiconductors (DRAMS) of one Megabit or above from Korea, WT/DS99/R, 29 January 1999, 188 p. Parties Plaintiff: Korea. Defendant: United States. Third Participants: none. Composition of the Panel Chairman: Mr. Crawford Falconer; Members: Mr. Meinhard Hilf, Ms Marta Lemme. Bibliography: H. Ruiz Fabri, “Organisation Mondiale du Commerce, Chronique du règlement des différends 1999”, JDI, 2000, No. 1, p. 390. E., Vermulst, F. Graafsma, “WTO Dispute Settlement with respect to Trade Contingency Measures. Selected Issues”, JWT, 35(2), 2001, pp. 209-228. Areas affected by the Decision Applicable law. Transitional law Anti-dumping measures initiated before 1995 – Applicability of WTO rules. Interpretation Methods “Effectiveness”. Substantive law Dumping. Existing anti-dumping laws. Review. Conditions for maintenance. Demonstration of the necessity to maintain a duty. Evidence. Relevant Articles Article VI of the GATT. Agreement on the Implementation of Article VI of the GATT 1994 (the Anti-dumping Agreement): articles 11.2 and 18.

États-Unis – Droit antidumping

Mode officiel de citation Rapport du Groupe spécial : Etats-Unis – Droit antidumping sur les semi-conducteurs pour mémoires RAM dynamiques (DRAM) d’un mégabit ou plus originaires de Corée. WT/DS99/R, 29 janvier 1999, 188 p. Parties Plaignant : Corée. Défendeur : Etats-Unis. Tierces parties : aucune. Composition du Groupe spécial Président : M. Crawford Falconer ; Membres : M. Meinhard Hilf, Mme Marta Lemme. Références bibliographiques : H. Ruiz Fabri, « Organisation Mondiale du Commerce, Chronique du règlement des différends 1999 », JDI, 2000, n° 1, p. 390. E. Vermulst, F. Graafsma, « WTO Dispute Settlement with respect to Trade Contingency Measures. Selected Issues », JWT, 35(2), 2001, pp. 209-228. Domaines concernés par la décision Droit applicable. Droit transitoire Procédures anti-dumping initiées avant 1995 – Applicabilité des règles de l’OMC. Méthodes d’interprétation Effet utile. Fond Dumping. Droits anti-dumping existants. Réexamen. Conditions de maintien. Démonstration de la nécessité de maintien du droit. Preuve. Textes pertinents Article VI du GATT. Articles 11:2 et 18 de l’Accord sur la mise en œuvre de l’article VI du GATT de 1994 (accord antidumping).

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I. THE FACTS UNDERLYING THE DISPUTE

On 10 May 1993, following an investigation by the International Trade Commission in response to a petition filed in 1992, the US Department of Commerce (“DOC”) issued a Determination finding dumping margins and ordering an antidumping duty on imports of Dynamic RAM Semiconductors (DRAMS) from Korea. The evaluation of these dumping margins was corrected by the Department of Commerce on 24 August 1995 after claims by three Korean exporters. Three annual administrative reviews initiated on 15 June 1994, 15 June 1995 and 25 June 1996, found that DRAMS had not been sold for prices falling below the normal value during the periods considered. Furthermore, in 1996, at the request of the three Korean companies, the DOC initiated a revocation review of the American order creating the duty. On 24 July 1997, it refused to revoke the anti-dumping duty, despite the fact that there had been no dumping during the period considered. The Department of Commerce regulations governing the revocation of anti-dumping duties provide that the Secretary of Commerce may revoke such orders if, on the one hand, no dumping by producers or retailers covered by the order has been observed during a period of three consecutive years and if, on the other hand, “[i]t is not likely that those persons will in the future sell the merchandise at less than foreign market value”.


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I. FAITS A L’ORIGINE DU DIFFÉREND

À la suite d’une plainte déposée en 1992 et à l’issue d’une procédure d’enquête diligentée par la Commission du Commerce International, le Département du Commerce des Etats-Unis a publié le 10 mai 1993 une ordonnance concluant à l’existence de marges de dumping et instituant un droit anti-dumping sur les importations de mémoires RAM dynamiques en provenance de Corée (DRAM). Un recours de trois exportateurs coréens a mené, le 24 août 1995, à la correction par le Département du commerce de l’évaluation des marges de dumping. Trois procédures de réexamen administratif engagées successivement le 15 juin 1994, le 15 juin 1995 et le 25 juin 1996 ont conclu à l’absence de vente des DRAM à des prix inférieurs à la valeur normale pendant les périodes considérées. Parallèlement, sur demande des sociétés coréennes concernées, un réexamen aux fins d’abrogation de l’ordonnance américaine instaurant le droit a été engagé en 1996 et a abouti le 24 juillet 1997 à un refus d’abroger le droit antidumping, bien qu’il n’y ait eu aucun recours au dumping pendant la période considérée. Le règlement du Département du commerce qui régit la question de l’abrogation des droits anti-dumping prévoit que celle-ci est possible pour le Secrétaire au commerce d’une part si aucun dumping n’a pu être constaté de la part des producteurs ou revendeurs visés par la mesure pendant une période de trois années consécutives et, d’autre part, s’« il est peu probable que ces personnes vendent à l’avenir la marchandise à un prix inférieur à sa valeur sur le marché étranger ».

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United States – Anti-Dumping

II. THE CLAIMS OF THE PARTIES

Korea contested the Secretary of Commerce’s refusal to revoke the antidumping order against the Korean DRAMS exporters and requested the Panel to find that the United States had not fulfilled its obligations pursuant to Articles I, VI and X of the GATT 1994, and Articles 2, 3, 5, 8.6, 11.1 and 11.2 of the Agreement on Implementation of Article VI of the GATT (Anti-dumping Agreement). Specifically, it asked the Panel to suggest: 1) 2) 3)

that the United States revoke the anti-dumping duty order on Korean DRAMS; that it alter the de minimus criterion for review of anti-dumping duty orders; that it eliminate the “no likelihood/not likely” criterion provided for in Section 353.25(a)(2)(ii) of the DOC regulations, and otherwise conform its revocation scheme to the requirements of Article 11 of the Anti-dumping Agreement. In others words, the Korean complaint went both to the specific case of maintenance of duties on DRAM semiconductors and the American regulations concerning revocation of anti-dumping orders.

1. Preliminary Objections The United States contested the substance of these arguments and raised three preliminary objections. The first two were typical of WTO cases, based on the claim that certain allegations included in the “matter” brought before the DSB by Korea in support of its request for establishment of a Panel were not admissible because they had not been raised when requesting preliminary consultations. In this respect, the United States referred to the case-law of the Appellate Body in the Brazil – Measures affecting desiccated coconut case.1 The third objection concerned the Korean claim that the American authorities include products in the ambit of the administrative review that did not yet exist at the time of the investigation.

1

WT/DS22/AB/R, Report adopted on 21 February 1997, p. 23.


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II. OBJET DES DEMANDES DES PARTIES

La Corée conteste le refus du Secrétaire au commerce d’abroger la mesure antidumping prise à l’encontre des exportateurs coréens de DRAM et demande au Groupe spécial de constater que les Etats-Unis ne s’acquittent pas de leurs obligations au titre des articles I, VI et X du GATT 1994 et des articles 2, 3, 5:8, 6, 11:1 et 11:2 de l’Accord sur la mise en œuvre de l’article VI (Accord antidumping). Plus précisément, elle demande au Groupe spécial de proposer : 1) 2) 3)

que les Etats-Unis abrogent l’ordonnance instituant le droit antidumping sur les DRAM originaires de Corée; qu’ils modifient le critère de minimis pour les réexamens des ordonnances instituant des droits antidumping; qu’ils suppriment le critère « improbable/peu probable » prévu à l’article 353:25 a) 2) ii du Règlement du Département du commerce et rendent leur système d’abrogation conforme aux dispositions de l’article 11 de l’Accord antidumping. En d’autres termes, la plainte de la Corée porte autant sur le cas concret du maintien des droits sur les mémoires RAM dynamiques que sur la réglementation américaine concernant l’abrogation des mesures antidumping.

1. Exceptions préliminaires Les Etats-Unis contestent ces prétentions au fond et soulèvent trois exceptions préliminaires. Les deux premières sont classiques dans le contentieux de l’OMC : elles reposent sur l’idée que certaines des allégations constituant une partie de la « question » portée par la Corée devant l’ORD en vue de la demande de constitution d’un groupe spécial ne seraient pas recevables pour n’avoir pas été formulées au stade de la demande de consultations préalables. Les Etats-Unis se réfèrent ici à la jurisprudence de l’Organe d’Appel dans l’affaire Brésil – Mesures visant la noix de coco desséchée.1 La troisième exception concerne l’allégation de la Corée selon laquelle l’administration américaine aurait introduit dans le champ des réexamens administratifs des produits qui n’existaient pas encore au moment de l’enquête.

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WT/DS22/AB/R, Rapport adopté le 21 février 1997, p. 23.

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2. Substantive Issues As for the substantive issues, the parties raised two interesting questions. Panels’ power to review national decisions in individual cases The first issue, which has a direct bearing on the dispute in hand, raised the question whether the Panel has the power to investigate and revise a specific decision adopted by national authorities. This is a question of principle the interest of which is not limited to the sole area of dumping, as it affects, generally, the extent to which panels and the Appellate Body may review the judgment of national authorities when they make decisions concerning commercial exchange. Of course, the United States relied on GATT 1947 anti-dumping case-law (Korea – Anti-Dumping Duties on Imports of Polyacetal Resins from the United States, BISD 40S/205), which clearly established that the Panel cannot substitute its own judgement for that of the competent national authorities to determine the existence of dumping, being limited to examining whether the national determination complies with the GATT. On this point, Korea argued that Article 17.6 of the WTO Anti-dumping Agreement lays down a more specific review standard, based on the accurate fact finding as well as impartial and objective evaluation. Review of consistency of the national regulations with the Anti-dumping Agreement The second issue related to the text of the national regulations, including the question whether the standard used, “[it] is not likely that those persons will in the future sell the merchandise at less than foreign market value” (the “not likely” standard), complies with Article 11.2 of the Anti-dumping Agreement, which provides that “[i]nterested parties shall have the right to request the authorities to examine whether the continued imposition of the duty is necessary to offset dumping, whether the injury would be likely to continue or recur if the duty were removed or varied, or both. If, as a result of the review under this paragraph, the authorities determine that the anti-dumping duty is no longer warranted, it shall be terminated immediately”.


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2. Questions de fond Sur le fond, deux questions intéressantes sont principalement débattues par les parties. Pouvoir de contrôle des groupes spéciaux sur les décisions nationales dans des affaires particulières La première, qui concerne directement le cas à l’origine du litige, porte sur la question de savoir dans quelle mesure il appartient au Groupe spécial de revoir et de réformer une décision individuelle adoptée par une administration nationale. Il s’agit là d’une question de principe dont l’intérêt n’est pas limité au seul domaine du dumping, mais touche plus généralement à l’étendue du contrôle par les groupes spéciaux ou l’Organe d’appel du pouvoir d’appréciation des administrations nationales lorsqu’elles prennent des décisions affectant les échanges commerciaux. À cet égard, les Etats-Unis n’ont pas manqué de rappeler la jurisprudence du GATT 1947 (Droits antidumping appliqués par la Corée aux importations de polyacétals en provenance des Etats-Unis, IBDD S40/236) relative au dumping qui avait clairement établi qu’il n’appartient pas au Groupe spécial de substituer son propre jugement à celui de l’administration nationale compétente pour apprécier l’existence d’un dumping, mais seulement d’examiner si l’appréciation faite par cette dernière était compatible avec le GATT. La Corée fait valoir à cet égard que l’Accord OMC antidumping prescrit un critère d’examen plus précis dans son article 17:6, reposant sur l’établissement correct des faits et une évaluation impartiale et objective. Contrôle de conformité de la réglementation nationale à l’Accord antidumping La seconde question concerne plus généralement la rédaction de la réglementation nationale et le point de savoir si le critère « [il] est peu probable que ces personnes vendent à l’avenir la marchandise à un prix inférieur à sa valeur sur le marché étranger » (critère « peu probable ») est compatible avec l’article 11:2 de l’Accord Antidumping qui prévoit que « [l]es parties intéressées auront le droit de demander aux autorités d’examiner si le maintien du droit est nécessaire pour neutraliser le dumping, si le dommage est susceptible de subsister ou de se reproduire au cas où le droit serait éliminé ou modifié, ou l’un et l’autre. Si, à la suite du réexamen effectué au titre du présent paragraphe, les autorités déterminent que le droit antidumping n’est plus justifié, il sera supprimé immédiatement ».

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United States – Anti-dumping

III. CONCLUSIONS OF THE PANEL

1. Preliminary Objections It is unnecessary to go into great detail concerning the preliminary objections. The Panel quickly rejected the first two, noting that during oral pleading, Korea had abandoned certain allegations, such that there was no longer any real divergence between the parties as to the extent of the “matter” submitted to the Panel. The third preliminary objection raised an issue of transitional law concerning application of the Anti-dumping Agreement over time. Article 18.3 of the Agreement provides that its provisions “shall apply to investigations, and reviews of existing measures, initiated pursuant to applications which have been made on or after the date of entry into force for a Member of the WTO Agreement”. Korea argued that the definition of the products covered by the 1993 anti-dumping duty order on Korean DRAMS (DRAMS of 1 megabit or more), included products that did not even exist at that time. Furthermore, 64 megabit DRAMS were not exported to the United States before 1996, i.e. after the WTO Agreement came into force for the United States (1 January 1995). The Panel rejected the Korean argument, finding that “the AD Agreement only applies to those parties of a pre-WTO measure that are included in the scope of a post-WTO review”. In the case in hand, all reviews initiated after 1 January 1995 essentially concerned the question whether there had been any observed or likely dumping, rather than the definition of the products covered by the anti-dumping duty. 2. Substantive Issues The issue of maintaining anti-dumping duties in the absence of present dumping The Panel initially resolved the issue of the consistency of Article 353.25(a)(2) of the American regulations with Article 11.2 of the Anti-dumping Agreement. The Panel followed a two stage approach. Firstly, it determined whether, in the absence of any present dumping, an anti-dumping duty can never be


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III. CONCLUSIONS DU GROUPE SPÉCIAL

1. Questions préliminaires Il n’y a pas lieu de s’arrêter longuement sur les questions préliminaires. Le Groupe spécial rejette en effet rapidement les deux premières en constatant que la Corée a renoncé lors de la procédure orale à certaines allégations et que, par conséquent, il n’existe plus de véritables divergences entre les parties quant au périmètre de la « question » soumise au Groupe spécial. S’agissant de la troisième question préliminaire, celle-ci soulève un problème de droit transitoire touchant au champ d’application dans le temps de l’Accord antidumping. En effet, l’article 18:3 de l’Accord prévoit que ses dispositions « s’appliqueront aux enquêtes et aux réexamens de mesures existantes engagés sur demande présentée à la date d’entrée en vigueur de l’Accord sur l’OMC pour un Membre ou après cette date ». La Corée avance que dans l’ordonnance de 1993 établissant le droit antidumping sur les DRAM originaires de Corée, la définition des produits visés (DRAMS de 1 mégabit ou plus) a inclus des produits qui n’existaient même pas à l’époque et qui, s’agissant des DRAMS de 64 mégabits, n’ont pas été expédiés aux Etats-Unis avant 1996, c’est-à-dire postérieurement à l’entrée en vigueur de l’accord OMC pour les Etats-Unis (1er janvier 1995). Le Groupe spécial refuse de suivre la Corée dans cette argumentation en considérant que « l’Accord antidumping s’applique uniquement aux parties d’une mesure antérieure à l’OMC qui entrent dans le champ d’un réexamen postérieur à l’OMC ». En l’espèce, les réexamens postérieurs au 1er janvier 1995 ont porté essentiellement sur la question de savoir s’il y avait encore un dumping constaté ou probable et non pas sur la définition des produits visés par le droit antidumping. 2. Questions de fond Question du maintien du droit antidumping en l’absence de dumping actuel Sur le fond, le Groupe spécial examine d’abord la question de la compatibilité de l’article 353:25 a) 2) de la réglementation américaine avec l’article 11:2 de l’Accord antidumping. Le raisonnement s’établit en deux temps. Il s’agit d’abord de déterminer si l’article 11:2 exclut qu’un droit anti-dumping

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considered “necessary” pursuant to Article 11.2, with the result that the duty must be revoked as soon as the absence of any dumping is observed. Applying the rules of interpretation set out in Article 31.1 of the Vienna Convention and the principle of “effectiveness” (6.31), the Panel concentrated on analysis of the text and its context. It emphasized that both Article 11.2 and Article 11.3 take account of the question whether it is probable that the dumping will subsist or recur as a standard for the revocation decision. Accordingly, the Panel “rejects the claim that Article 11.2 of the AD Agreement requires revocation as soon as an exporter is found to have ceased dumping, and that the continuation of an anti-dumping duty is precluded a priori in any circumstances other than where there is present dumping”. Consistency of the “not likely” criterion with the Anti-dumping Agreement Secondly, the Panel thoroughly examined the question whether the criterion derived from the text of Article 353.25(a)(2)(ii) of the DOC Regulations, under which “[t]he Secretary of Commerce may revoke an order in part if the Secretary concludes that […] [i]t is not likely that those persons will in the future sell the merchandise at less than foreign market value” (the “not likely” criterion), complies with Articles 11.1 and 11.2 of the Anti-dumping Agreement, according to which “anti-dumping duty shall remain in force only as long as and to the extent necessary to counteract dumping which is causing injury”. The term, “necessity” used in these Articles must not be construed in an absolute or abstract sense, but as adapted to the circumstances within the framework of a review process. In particular, account must be taken of the probability that dumping will recur, which must be established by positive evidence. Using particularly elaborate semantic analysis, the Panel demonstrated that the expression “not likely”, based on a negative hypothesis, is incapable of such proof. Moreover, determining that an event is probable implies greater certainty regarding the occurrence of the event than a determination that the event is not “unlikely”. Thus, one must conclude not only that the two expressions are not equivalent, but also that the “not likely” criterion applied under the American regulations has the effect of preventing the revocation of anti-dumping duties in cases which are inconsistent with those set out in Article 11.2.


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puisse être considéré comme « nécessaire » s’il n’y a pas de dumping actuel à neutraliser et si, par conséquent, les droits doivent être abrogés dès qu’une absence de dumping est constatée. S’appuyant sur les règles d’interprétation de l’article 31:1 de la Convention de Vienne et sur le principe de l’effet utile (§ 6.31), le Groupe spécial s’attache à l’analyse du texte et du contexte. Il souligne que tant l’article 11:2 que l’article 11:3 font une place à la question de savoir s’il est probable que le dumping subsistera ou se reproduira comme critère de la décision d’abrogation. En conséquence, le Groupe spécial « rejette l’allégation selon laquelle l’article 11:2 de l’Accord antidumping exige l’abrogation dès qu’il est constaté qu’un exportateur a cessé de pratiquer le dumping, et selon laquelle le maintien d’un droit antidumping est exclu a priori dans tous les cas autres que ceux où il y a un dumping actuel ». Conformité à l’Accord antidumping du critère « peu probable » Dans un second temps, le Groupe spécial procède à un examen approfondi de la question de savoir si le critère découlant de la rédaction de l’article 353:25 a) 2) ii du Règlement du Département du commerce selon lequel « [l]e Secrétaire au commerce pourra abroger partiellement une ordonnance s’il parvient à la conclusion que […] il est peu probable que ces personnes vendent à l’avenir la marchandise à un prix inférieur à sa valeur sur le marché étranger » (critère « peu probable »), est compatible avec les articles 11:1 et 11:2 de l’Accord antidumping, selon lesquels « les droits antidumping ne resteront en vigueur que le temps et dans la mesure nécessaires pour contrebalancer le dumping qui cause un dommage ». Certes, la « nécessité » prévue dans ces articles ne doit pas être interprétée dans un sens absolu et abstrait, mais comme une notion adaptée aux circonstances dans le cadre de la procédure de réexamen et, en particulier, elle doit tenir compte de la probabilité que le dumping se reproduise, ce qui doit être établi à partir d’éléments suffisants de preuve. Dans une analyse sémantique très poussée, le Groupe spécial démontre que l’expression « peu probable » reposant sur une constatation négative, échappe à la possibilité d’une telle preuve. De plus la constatation qu’un événement est probable implique une plus grande certitude quant à la réalisation de cet événement qu’une constatation selon laquelle l’événement n’est pas « peu probable ». Ainsi la conclusion s’impose-t-elle que non seulement les deux expressions ne sont pas équivalentes, mais encore que le critère « peu probable » de la réglementation américaine a pour effet d’empêcher l’abrogation des droits antidumping dans des cas non conformes et étrangers à ceux prévus à l’article 11:2.

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Accordingly, the Panel concluded that Article 353.25(a)(2)(ii) is inconsistent with Article 11.2 of the Anti-dumping Agreement and recommended that the DSB suggest that the United States bring this Article and its final determination of the third review into line with its obligations pursuant to Article 11.2 of the Anti-dumping Agreement. Conduct of the review process Finally, the Panel examined several claims by Korea to the effect that conduct of the review process was inconsistent with the requirements of the Anti-dumping Agreement. Korea argued that the United States should have automatically reviewed injury and that the American regulations, wrongly, did not allow for such review. The Panel rejected both arguments, finding that “the mere fact of three years and six months’ findings of no dumping does not require the investigating authority to, in addition, self-initiate a review of ‘whether the injury would be likely to continue or recur if the duty were removed or varied’ ”, adding that such review was clearly possible under the American regulations. The plaintiff State also affirmed that the United States had infringed Article 2.2.1.1. of the Anti-dumping Agreement, concerning the costs to be taken into account when determining the price of the dumped product. Specifically, Korea criticised the United States for not having taken account of an econometric study (the Flamm study) of the data relating to costs born by the exporters. This argument was rejected by the Panel on the basis that Korea provided no evidence in support of this claim, although it is for the complaining party to provide prima facie evidence of a claimed breach in accordance with the principle laid down by the Appellate Body in the EC – Hormones case; the burden of proof does not pass to the defendant party until such prima facie evidence is adduced. Furthermore, Korea argued that, in order to comply with Article 6.6 of the Anti-dumping Agreement, the American Department of Commerce should have checked the accuracy of the information on which it based its determination of the existence of dumping and injury. This raises the issue of the standards to be applied by authorities carrying out an impartial, objective investigation. In this respect, the Panel held that Article 6.6 does not require verification of all information taken into consideration and that the obligation for Members to


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En conséquence, le Groupe spécial conclut que l’article 353:25 a) 2) ii n’est pas compatible avec l’article 11:2 de l’Accord antidumping et recommande à l’ORD de demander aux Etats-Unis de mettre cet article et les résultats final du troisième réexamen en conformité avec leurs obligations au titre de l’article 11:2 de l’Accord antidumping. Conduite de la procédure de réexamen Enfin, le Groupe spécial examine plusieurs allégations de la Corée concernant la conduite de la procédure de réexamen que cet Etat estime non conforme aux exigences de l’Accord antidumping. La Corée avance que les Etats-Unis auraient dû procéder au réexamen d’office du dommage et que la réglementation américaine, à tort, ne permettait pas ce réexamen. Le Groupe spécial rejette ces deux arguments : il estime que « l’autorité chargée de l’enquête n’est pas tenue, du simple fait qu’il a été constaté une absence de dumping pendant trois ans et six mois, d’engager de sa propre initiative un réexamen de la question de savoir si le dommage serait susceptible de subsister ou de se reproduire au cas où le droit serait éliminé ou modifié » réexamen que d’ailleurs la rédaction sans équivoque du texte américain n’interdisait nullement. L’Etat demandeur soutient également que les Etats-Unis ont enfreint l’article 2:2.1.1. de l’Accord Antidumping concernant les frais à prendre en compte, dans la détermination du prix du produit de dumping. La Corée reproche en effet aux Etats-Unis de ne pas avoir tenu compte d’une étude économétrique (étude Flamm) concernant les données relatives aux frais supportés par les exportateurs. Mais cet argument est rejeté par le Groupe spécial qui relève que la Corée n’apporte aucun commencement de preuve à l’appui de cette allégation, alors que c’est à la partie plaignante, conformément à un principe déjà dégagé par l’Organe d’appel dans l’affaire CE – Hormones, qu’il incombe de fournir un commencement de preuve d’une violation alléguée; la charge de la preuve ne passant à la partie défenderesse qu’une fois ce commencement de preuve apporté. Par ailleurs, la Corée soutient que le Département du commerce américain aurait dû, pour se conformer à l’article 6:6 de l’Accord antidumping, s’assurer de l’exactitude des renseignements sur lesquels il fonde ses constatations tendant à établir l’existence du dumping et du préjudice. Il s’agit là de savoir quelles sont les obligations pesant sur une autorité chargée d’une enquête impartiale et objective. À cet égard, le Groupe spécial considère que l’article 6:6 n’exige pas la vérification de tous les renseignements devant être pris en considération et que l’obligation pour les Membres de s’assurer de l’exactitude

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ensure the accuracy of information, resulting from this provision, may be satisfied by recourse to independent expert reports and other reputedly reliable sources, otherwise investigations would be made impossible. Finally, Korea raised a rather confused claim concerning application of the so-called “de minimus” criterion. It may be recalled that Article 5.8 of the Anti-dumping Agreement provides that “[a]n application under paragraph 1 shall be rejected and an investigation shall be terminated promptly as soon as the authorities concerned are satisfied that there is not sufficient evidence of either dumping or of injury to justify proceeding with the case”. This provision is destined to minimize the disruptive effects for international trade of excessive dumping applications by exporters attempting to protect themselves against competitive imports. Article 5.8 provides that “[t]he margin of dumping shall be considered to be de minimus if this margin is less than 2 per cent, expressed as a percentage of the export price”. Korea argued that the “de minimus” criterion applies not only to the investigation stage but also to the process of setting the antidumping duty, during both the initial investigation and the review process. The Panel rejected this claim, holding that the “de minimus” criterion applies only to the investigation stage and not the duty setting process, whether initial or on review.


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des renseignements découlant de ce texte, peut être satisfaite par le recours à des rapports d’experts indépendants et à des sources réputées fiables, sous peine de rendre les enquêtes ingérables. Enfin, une allégation assez confuse est soulevée par la Corée à propos de l’application du critère dit « de minimis ». Rappelons que l’article 5:8 de l’Accord Antidumping prévoit que « [u]ne demande présentée au titre du paragraphe 1 sera rejetée et qu’une enquête sera close dans les moindres délais dès que les autorités concernées seront convaincues que les éléments de preuve relatifs soit au dumping soit au dommage ne sont pas suffisants pour justifier la poursuite de la procédure ». Cette disposition est destinée à minimiser les effets perturbateurs pour le commerce international des plaintes abusives en dumping par des exportateurs désireux de se protéger contre les importations concurrentes. L’article 5:8 précise que « [l]a marge de dumping sera considérée comme de minimis, si, exprimée en pourcentage du prix de l’exportation, elle est inférieure à 2 pour cent ». La Corée soutient que le critère « de minimis » doit s’appliquer non seulement au stade de l’enquête mais également au stade de la procédure de fixation des droits anti-dumping, aussi bien dans le cadre de l’enquête initiale que lors des procédures de réexamen. Le Groupe spécial rejette cette allégation en affirmant que le critère « de minimis » ne s’applique qu’au stade de l’enquête et non au stade de la procédure de fixation des droits, qu’elle soit initiale ou de réexamen.

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IV. IMPLEMENTATION OF THE REPORT’S CONCLUSIONS

The DSB adopted the Panel Report on 19 March 1999, without any appeal having been made. The Panel did not find it necessary to make any suggestions concerning implementation, given what it saw as a wide range of possibilities open to the United States. On 13 April 1999, the parties to the dispute notified the DSB of their agreement on a reasonable implementation period of 8 months from adoption of the report. This period expired on 19 November 1999, and on 27 January 2000 the United States declared to the DSB that the Department of Commerce had modified Section 351.222(b) of its anti-dumping regulations in order to comply with the conclusions in the report, by eliminating the “not likely” criterion and replacing it with the “necessary” criterion in accordance with the Anti-dumping Agreement. Nevertheless, in the specific case of the DRAMS, the final results of the 3rd review, published on 4 November 1999, found it necessary to maintain antidumping duties due to the likely recurrence of dumping. Considering that the measures taken by the United States to implement the DSB recommendations were not consistent with the Anti-dumping Agreement and Article X.1 of the GATT 1994, Korea reserved its right to request review of the case. On 25 April 2000, the DSB decided, in accordance with Article 21.5 of the Memorandum, to bring the Korean complaint concerning US implementation of the report before the initial Panel. The European Community reserved its right to intervene as a third participant. Finally, after a Korean request for suspension of the proceedings on 19 September 2000, which was accepted by the Panel, the parties notified the DSB on 20 October 2000 of their agreement on a mutually satisfactory solution: the termination of anti-dumping duties through automatic suppression after five years (Article 11.3 the Anti-dumping Agreement).


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IV. MISE EN OEUVRE DES CONCLUSIONS DU RAPPORT

L’ORD a adopté le rapport le 19 mars 1999, sans qu’un appel ait été interjeté. Le Groupe spécial n’a pas jugé nécessaire de faire des suggestions relatives à la mise en œuvre, compte tenu de l’éventail des possibilités qui, à son avis, s’offrent aux Etats-Unis. Le 13 avril 1999, les parties au différend ont notifié à l’ORD leur accord sur un délai raisonnable de mise en œuvre de huit mois à compter de l’adoption du rapport. Ce délai ayant expiré le 19 novembre 1999, le 27 janvier 2000, les EtatsUnis ont déclaré à l’ORD que le Département du commerce avait modifié la section de sa réglementation antidumping pour se conformer aux conclusions du rapport, en supprimant le critère « peu probable » et en introduisant le critère « nécessaire » conformément à l’Accord antidumping. Néanmoins, s’agissant du cas particulier de l’affaire des DRAMs, les résultats définitifs du 3ème réexamen publiés le 4 novembre 1999 concluaient à la nécessité de maintenir les droits antidumping en raison d’une vraisemblable réapparition du dumping. La Corée, estimant que les mesures prises par les Etats-Unis pour mettre en œuvre les recommandations de l’ORD n’étaient, selon elle, pas conformes à l’accord Antidumping et avec l’article X:1 du GATT 1994, a réservé son droit de demander un réexamen de l’affaire. Le 25 avril 2000 l’ORD a décidé, conformément à l’article 21:5 du Mémorandum de porter devant le groupe spécial initial la plainte de la Corée au sujet de la mise en œuvre du rapport par les Etats-Unis, la Communauté européenne réservant son droit d’intervenir en qualité de partie tierce. Finalement, après une demande de suspension de la procédure par la Corée le 19 septembre 2000 acceptée par le Groupe spécial, les Parties devaient notifier à l’ORD le 20 octobre 2000 leur accord sur une solution mutuellement satisfaisante comprenant la levée des droits antidumping en conséquence de la suppression automatique au bout de cinq ans (article 11:3 de l’Accord antidumping).

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V. OBSERVATIONS

Although the Panel’s findings concerning transitional law are now only of historical interest within the framework of the GATT 1947 and 1994, they confirm an established principle of transitional law: that situations established before the new rule was introduced should not be brought into question. Concerning the other issues, the report’s contribution is fairly modest, limited to confirming the interpretation of a certain number of points in the Antidumping Agreement. From a wider perspective, the report confirms the Panel’s power to interpret not only the WTO Agreements, under the jurisdiction recognized in the Memorandum, but also, necessarily, the provisions of national law that are claimed to be inconsistent with the WTO Agreements. This power is logically necessary, given that the WTO Members are under the obligation to bring their legislation into line with WTO rules and has not thus been criticised by the members. This could, however, raise difficulties in a case of diverging interpretations, for example compared with interpretation by a body such as the Court of Justice of the European Communities.


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V. OBSERVATIONS

Si les affirmations du Groupe spécial concernant le droit transitoire n’ont plus qu’un intérêt historique dans le cadre particulier des GATT 1947 et 1994, elles confirment un principe établi de droit transitoire, c’est-à-dire la non-remise en cause des situations établies avant l’introduction des règles nouvelles. Sur les autres questions, l’apport de ce rapport est assez modeste et ne fait que préciser l’interprétation d’un certain nombre de points de l’Accord antidumping. Sur un plan plus général, ce rapport confirme la compétence des Groupes spéciaux pour interpréter non seulement les Accords de l’OMC, ce qui rentre dans la mission qui leur est confiée par le Mémorandum, mais également, par voie de nécessité, les dispositions de droit interne dont la compatibilité avec les Accords de l’OMC est discutée. Cette compétence est logiquement nécessaire, dès lors que les Membres de l’OMC ont l’obligation de mettre leurs législations en conformité avec celle de l’OMC et n’a soulevé aucune contestation de la part des membres. Elle pourrait éventuellement soulever des difficultés dans le cas où des divergences d’interprétation apparaîtraient, par exemple avec des interprétations données par une juridiction comme la Cour de Justice des Communautés.

KOREA – TAXES ON ALCOHOLIC BEVERAGES

by

Sandrine Maljean-Dubois Chargée de recherches au CNRS (CERIC-UMR 6201)

CORÉE – TAXES SUR LES BOISSONS ALCOOLIQUES

par

Sandrine Maljean-Dubois Chargée de recherches au CNRS (CERIC-UMR 6201)

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SYNOPSIS

The Panel was established to examine the consistency of two Korean laws – the 1949 Liquor Tax Law and the 1982 Education Tax Law – with Article III.2 of the GATT 1994. The complainants, the European Communities and the United States, complained that Korea’s tax regime was protecting Korea’s domestic production of soju – a traditional Korean spirit – at the expense of foreign alcoholic beverages, even though these beverages and soju were “like” and/or “directly competitive or substitutable”. The Panel found that it was indeed wrong of Korea to apply dissimilar taxation to products which were directly competitive or substitutable. The Panel’s reasoning and its conclusions received the unqualified approval of the Appellate Body, which seized the opportunity to consolidate its doctrine on Article III.2 of the GATT, the foundations of which had been laid in Japan – Taxes on Alcoholic Beverages, to which this Korean case bears many similarities.

Official source Panel Report: Korea – Taxes on Alcoholic Beverages, WT/DS75/R, WT/DS84/R, 17 September 1998, adopted on 17 February 1999, 198 p. Appellate Body Report: Korea – Taxes on Alcoholic Beverages, WT/DS75/AB/R, WT/DS84/ AB/R, 18 January 1999, adopted on 17 February 1999, 55 p. Parties Parties before the Panel Complainants: European Communities; United States. Defendant: Korea. Third parties: Canada; Mexico. Parties to the appeal Appellant: Korea. Appellees: European Communities; United States. Third participant: Mexico. Composition of the Panel Chairman: Åke Lindén; Members: Frédéric Jenny; Carlos da Rocha Paranhos. Composition of the Appellate Body Presiding Member: Mitsuo Matsushita; Members: Claus-Dieter Ehlermann, Florentino Feliciano.


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SYNOPSIS

Le Groupe spécial a été établi pour examiner la compatibilité de deux lois coréennes – la Loi de 1949 relative à la taxe sur les alcools et la Loi de 1982 relative à la taxe scolaire – avec l’article III:2 du GATT de 1994. Les plaignants, Communautés européennes et Etats-Unis, reprochaient au régime fiscal coréen de protéger la production nationale de soju, une eau-de-vie coréenne traditionnelle, au détriment des boissons alcooliques étrangères pourtant « similaires » et/ou « directement concurrentes ou directement substituables ». Le Groupe spécial considère en effet que c’est à tort que la Corée applique une taxation différente à des produits pourtant directement concurrents ou substituables. Son raisonnement et ses conclusions seront validées sans nuance par l’Organe d’appel. Ce dernier trouve là l’occasion de consolider sa jurisprudence relative à l’article III:2 du GATT, dont il avait posé les fondements dans l’affaire, voisine à bien des égards, Japon – Boissons alcooliques.

Mode officiel de citation Rapport du Groupe spécial : Corée – Taxes sur les boissons alcooliques, WT/DS75/R, WT/ DS84/R, 17 septembre 1998, adopté le 17 février 1999, 226 p. Rapport de l’Organe d’appel : Corée – Taxes sur les boissons alcooliques, WT/DS75/AB/R, WT/DS84/AB/R, 18 janvier 1999, adopté le 17 février 1999, 57 p. Parties Parties devant le Groupe spécial Plaignants : Communautés européennes ; États-Unis. Défendeur : Corée. Tierces parties : Canada ; Mexique. Parties à l’appel Appelant : Corée. Intimés : Communautés européennes ; États-Unis. Participant tiers : Mexique. Composition du Groupe spécial Président : M. Åke Lindén ; Membres : M. Frédéric Jenny ; M. Carlos da Rocha Paranhos. Composition de l’Organe d’appel Président : Mitsuo Matsushita ; Membres : Claus-Dieter Ehlermann, Florentino Feliciano.

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Korea – Taxes on Alcoholic Beverages

Bibliography T. Flory (ed)., “Chronique de règlement des litiges de l’OMC”, RMCUE, 2000, No. 434, pp. 47-56. WTO, Guide to GATT Law and Practice: Analytical Index, WTO, Geneva, 1995, Vol. 1, Article III. H. Ruiz Fabri, “L’appel dans le règlement des différends de l’OMC : trois ans après, quinze rapports plus tard”, RGDIP, 1999, pp. 48-126. H. Ruiz Fabri, “Organisation mondiale du commerce. Chronique de règlement des différends 1999”, JDI, No. 2/2000, pp. 386-390. H. Ruiz Fabri, “Le contentieux de l’exécution dans le règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce”, JDI, No. 3/2000, pp. 605-645. J. P. Trachtman, “WTO Appellate Body Report, Korea – Taxes on Alcoholic Beverages”, EJIL, No. 1/2000, Vol. 11, available on http://www.ejil.org. Areas affected by the decision Procedure Preliminary issues – Burden of proof. Substance Tax treatment – “Directly competitive or substitutable” products. Relevant articles Article III.2 of the GATT 1994, second sentence. Articles 11 and 12.7 of the DSU.

Corée – Taxes sur les boissons alcooliques

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Références bibliographiques T. Flory (ed.), « Chronique de règlement des litiges de l’OMC », RMCUE, 2000, n° 434, pp. 47-56. OMC, Guide des règles et pratiques du GATT – Index analytique, OMC, Genève, 1995, vol. 1, pp. 132-223 (article III). H. Ruiz Fabri, « L’appel dans le règlement des différends de l’OMC : trois ans après, quinze rapports plus tard », RGDIP, 1999, pp. 48-126. H. Ruiz Fabri, « Organisation mondiale du commerce. Chronique de règlement des différends 1999 », JDI, n° 2/2000, pp. 386-390. H. Ruiz Fabri, « Le contentieux de l’exécution dans le règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce », JDI, n° 3/2000, pp. 605-645. J. P. Trachtman, « WTO Appellate Body Report, Korea – Taxes on Alcoholic Beverages », EJIL, 2000, vol. 11, n° 1, disponible sur http://www.ejil.org. Domaines concernés par la décision Procédure Questions préliminaires – Charge de la preuve. Fond Régime fiscal – Produits « directement concurrents ou directement substituables ». Articles pertinents Article III:2 du GATT de 1994, deuxième phrase. Articles11 et 12:7 du Mémorandum d’accord.

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I. THE FACTS OF THE CASE

At the heart of this case lies the question of whether two Korean laws – the Liquor Tax Law of 1949 and the Education Tax Law of 1982 – are consistent with Article III.2 of the GATT 1994.1 The Liquor Tax Law of 1949 imposes an ad valorem tax on all distilled spirits. The tax rate depends on the tax category applicable to the alcoholic beverage concerned. The categories include “soju”, which is a traditional Korean beverage, as well as “whisky”, “brandy”, “general distilled liquors” (covering beverages such as vodka, gin, rum and tequila), “liqueurs” and a residual category entitled “other liquors”. The tax rate for soju ranges from 35 to 50%, whereas other distilled alcoholic beverages are taxed at 80 to 100%. The Education Tax Law of 1982 – so named because the revenue from it is used to improve the education system – imposes a surtax on the sale of most distilled spirits. The rate of this surtax is expressed as a percentage of the liquor tax applied to the spirit concerned. Thus, for beverages with a liquor tax rate of 80% or more, the law imposes an education surtax equal to 30% of the liquor tax imposed. For beverages with a liquor tax rate of less than 80%, the education surtax is 10% of the liquor tax imposed. Overall, this tax structure results in a 30% surtax for imported distilled alcoholic beverages, including whisky, brandy and general distilled liquors (vodka, rum, gin, tequila, etc.), with the exception of imported Japanese shochu, which is classified separately for tax purposes and taxed at 10%. Of all the distilled alcoholic beverages, only soju and liqueurs are subject to the lesser 10% surtax. Prior to 1995, soju was exempted from the Education Tax. However, after negotiations between Korea and the European Communities, Korea agreed to subject soju to the Education Tax at a rate of 10%. Although soju is facing increasing foreign competition, particularly from whisky, it still overwhelmingly dominates the Korean market in distilled spirits: in 1996 its market share exceeded 94%.

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See Panel Report, paras. 2.1 to 2.23, for a detailed description of how these two taxes operate.


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I. FAITS À L’ORIGINE DU DIFFÉREND

Au centre du différend se trouve la question de la compatibilité de deux lois coréennes – une loi de 1949 relative à la taxe sur les alcools et une loi de 1982 relative à la taxe scolaire – avec l’article III:2 du GATT de 19941. La Loi de 1949 relative à la taxe sur les alcools impose une taxe ad valorem sur toutes les eaux-de-vie distillées. Le taux de cette taxe varie en fonction de la catégorie fiscale dont relève la boisson alcoolique concernée. Ces catégories comprennent les « soju », une boisson traditionnelle coréenne, mais aussi les « whisky », « brandy », « alcools distillés généraux » (dont la vodka, le gin, le rhum et la tequila), « liqueurs » et une catégorie résiduelle dite « autres alcools ». Le soju est assujetti à une taxe allant de 35 à 50 % alors que, pour les autres boissons alcooliques distillées, la taxe va de 80 à 100 %. La Loi de 1982 relative à la taxe scolaire (ainsi nommée car les recettes qui en sont issues sont utilisées pour améliorer le système scolaire) impose sur les ventes de la plupart des eaux-de-vie distillées une surtaxe. Le taux de cette dernière correspond à un pourcentage de la taxe sur les alcools appliquée à l’eau-de-vie en question. En effet, pour les boissons pour lesquelles le taux de la taxe sur les alcools est égal ou supérieur à 80 %, la Loi prévoit le prélèvement d’une surtaxe scolaire égale à 30 % de la taxe sur les alcools. Pour les boissons pour lesquelles le taux de la taxe sur les alcools est inférieur à 80 %, la surtaxe scolaire est égale à 10% de la taxe sur les alcools. Cette structure de taxation entraîne globalement une surtaxe de 30 % pour les boissons alcooliques distillées importées, comme le whisky, le brandy et les alcools distillés généraux (vodka, rhum, gin, tequila), sauf pour le shochu japonais importé qui fait l’objet d’une classification fiscale spéciale et est frappé d’une taxe de 10 %. Sur la totalité des boissons alcooliques distillées, seuls le soju et les liqueurs sont assujettis à la surtaxe la plus basse de 10 %. Avant 1995, le soju était même exempté de la taxe scolaire. Mais après des négociations entre la Corée et les Communautés européennes, la Corée a accepté son assujettissement à un taux de 10 %. Bien que subissant de manière croissante la concurrence étrangère, notamment du whisky, le soju domine très largement le marché coréen des eauxde-vie distillées. Sa part de marché est encore, en 1996, supérieure à 94 %.

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Cf. Rapport du Groupe spécial, par. 2.1 à 2.23 pour une description détaillée du mécanisme des deux taxes.

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II. CLAIMS OF THE PARTIES BEFORE THE PANEL

The European Communities and the United States, while conceding that Korea had progressively dismantled certain tariff and non-tariff barriers to the importation of distilled spirits, complained that Korea was continuing to protect its domestic soju production through the two laws at issue. They argued that Korea’s legislation was inconsistent with Article III.2 of the GATT 1994, in that it accorded preferential tax treatment to soju vis-à-vis certain imported alcoholic beverages. The Communities argued that soju was like vodka. Therefore, by applying internal taxes on imported vodka which were in excess of those applied on soju, Korea was in breach of its obligations under GATT Article III.2, first sentence. Moreover, soju was “directly competitive or substitutable” with imported liquors in the categories “whisky”, “brandy”, “general distilled liquors”, “liqueurs” and “other liquors”. Korea was therefore in breach of its obligations under Article III.2, second sentence, because it was applying higher internal taxes to those liquors than to soju, so as to afford protection to its domestic production. The United States put forward similar arguments, claiming that the Korean laws were inconsistent with GATT Article III.2, first and second sentences. Korea rebutted all of these substantive allegations and raised a number of preliminary issues, invoking several violations of the DSU. In general, Korea argued that a strict interpretation of GATT Article III.2 was required in order to protect the sovereignty of WTO Members in determining their tax policies.


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II. OBJET DES DEMANDES DES PARTIES EN PREMIÈRE INSTANCE

Admettant que la Corée avait progressivement démantelé des obstacles tarifaires et non tarifaires aux importations d’eau-de-vie distillées, les Communautés européennes et les États-Unis lui reprochaient de maintenir encore des protections à sa production nationale de soju par le biais des deux législations en cause. La législation coréenne serait incompatible avec l’article III:2 du GATT de 1994, en accordant un traitement fiscal préférentiel au soju coréen par rapport à certaines boissons alcooliques importées. Pour les Communautés, le soju est un produit similaire à la vodka. La Corée manque donc à ses obligations au titre de la première phrase de l’article III:2 du GATT en lui appliquant des taxes intérieures supérieures à celles qui frappent le soju. Par ailleurs, le soju est un produit directement concurrent ou substituable aux alcools importés classés dans les catégories « whisky », « brandy », « alcools distillés généraux », « liqueurs » et « autres alcools ». La Corée manque donc à ses obligations au titre de la deuxième phrase de l’article III:2 en appliquant à ces derniers des taxes intérieures plus élevées qu’au soju, de manière à protéger sa production nationale de soju. Les États-Unis développent une argumentation voisine, estimant que la législation coréenne est incompatible avec l’article III:2 du GATT, première et deuxième phrases. La Corée réfute l’ensemble de ces allégations sur le fond, et soulève une série de questions préliminaires, invoquant plusieurs violations du Mémorandum d’accord. D’une manière générale, elle fait valoir que l’article III:2 du GATT doit recevoir une interprétation stricte, pour préserver la souveraineté des Membres de l’OMC dans la définition de leurs politiques fiscales.

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III. CONCLUSIONS OF THE PANEL AND ISSUES APPEALED

1. Conclusions of the Panel Before dealing with the substance of this case, the Panel ruled on a series of preliminary issues raised by Korea. Preliminary issues Firstly, Korea claimed that the complainants’ requests for the establishment of a panel were insufficiently specific. In Korea’s view the complaints were so vaguely worded – particularly with regard to the beverages involved – that they violated its rights as a defendant2 and hence a general principle of due process implicit in the DSU. The complainants had also infringed Article 6 of the DSU which stipulated that requests should “identify” the specific measures at issue, and “present the problem clearly”. Korea asked the Panel to limit the products at issue in this dispute. The Panel recalled that in Bananas III, the Appellate Body had noted that “[a]s a panel request is normally not subjected to detailed scrutiny by the DSB, it is incumbent upon a panel to examine the request for the establishment of the Panel very carefully to ensure its compliance with both the letter and spirit of Article 6.2”.3 It was important that a panel request be sufficiently precise, since “first, it often forms the basis for the terms of reference of the panel pursuant to Article 7 of the DSU; and, second, it informs the defending party and the third parties of the legal basis of the complaint”.4 In this instance the Panel considered that the complainants had been sufficiently precise, bearing in mind previous Appellate Body decisions and the fact that they had identified the tariff heading concerned.5

2 The EC had referred to “certain alcoholic beverages falling within HS 22.08”; the United States had mentioned “other distilled spirits such as whisky, brandy, vodka, gin and admixtures”. See Panel Report, para. 10.14. 3 Appellate Body Report, European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas (Bananas III), adopted on 25 September 1997, WT/DS27/AB/R, para. 141 (cited in Panel Report, para. 10.13). 4 Ibid., para. 142 (cited in Panel Report, para. 10.14). 5 Panel Report, para. 10.16.


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III. CONCLUSIONS DU GROUPE SPÉCIAL ET QUESTIONS SOUMISES À APPEL

1. Conclusions du Groupe spécial Avant de traiter le fond du différend, le Groupe spécial répond à une série de questions préliminaires développées par la Corée. Questions préliminaires La Corée réfute d’abord la spécificité des demandes d’établissement d’un groupe spécial. Selon elle, les plaintes sont libellées de manière si vague, s’agissant notamment des boissons en cause2, qu’elles violent son droit en tant que défendeur et par là un principe général de régularité de la procédure implicite dans le Mémorandum d’Accord. Les plaignants violeraient aussi l’article 6 du Mémorandum, selon lequel la demande « indiquera » les mesures spécifiques en cause et devra « énoncer clairement le problème ». La Corée demande au Groupe spécial de limiter les produits en cause dans le différend. Le Groupe spécial rappelle que l’Organe d’appel dans l’affaire Bananes III a noté que « [é]tant donné que la demande d’établissement d’un groupe spécial n’est normalement pas examinée en détail par l’ORD, il incombe au Groupe spécial de l’examiner très soigneusement pour s’assurer qu’elle est conforme aussi bien à la lettre qu’à l’esprit de l’article 6:2 »3. La précision de la demande revêt une importance particulière dans la mesure où « premièrement, elle constitue souvent la base du mandat du groupe spécial défini conformément à l’article 7 du Mémorandum d’accord ; et, deuxièmement, elle informe la partie défenderesse et les tierces parties du fondement juridique de la plainte »4. En l’espèce, à première vue, le Groupe spécial considère que les indications des plaignants, comportant notamment la position tarifaire, sont suffisantes au regard de décisions antérieures de l’Organe d’appel5.

2 Les CE évoquaient « certaines boissons alcooliques de la position 2208 du SH » ; les Etats-Unis parlaient des « autres eaux-de-vie distillées comme le whisky, le brandy, la vodka, le rhum, le gin et les mélanges ». Cf. Rapport du Groupe spécial, par. 10.14. 3 Rapport de l’Organe d’appel, Communautés européennes – Régime applicable à l’importation, à la vente et à la distribution des bananes (Bananes III), adopté le 25 septembre 1997, WT/DS27/AB/R, par. 141 (Rapport du Groupe spécial, par. 10.13). 4 Ibid., par. 142 (cit. Rapport du Groupe spécial, par. 10.14). 5 Rapport du Groupe spécial, par. 10.17.

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Korea’s next claim was that the complainants had infringed Articles 3 and 4 of the DSU: they had not engaged in consultations in good faith with a view to reaching a mutual solution, and had treated the consultations “as a one-sided question and answer session”.6 The Panel again referred to a decision of the Appellate Body in Bananas III, recalling that “the conduct of consultations is not the concern of a panel”. For the Panel consultations were of critical importance, but “we have no mandate to investigate the adequacy of the consultation process that took place between the parties and we decline to do so in the present case”.7 Korea then alleged that the confidentiality of the consultation process had been breached, as the complainants had referred in their submissions to information supplied by Korea during the consultations. In the Panel’s view, there had been no infringement of Article 4.6 of the DSU. That provision merely required “the parties to the consultations not to disclose any information obtained in the consultations to any parties that were not involved in those consultations”. In fact, “[i]t would seriously hamper the dispute settlement process if the information acquired during consultations could not subsequently be used by any party in the ensuing proceedings”.8 Korea also claimed that its rights as a defendant had been violated by the late submission of evidence. This claim related, in particular, to a market study presented by the European Communities during the second meeting of the Panel. The Panel, which had given Korea a week to respond with a critique of the study, considered that this was time enough, particularly since the study was not decisive evidence but served only to supplement points already made. The Panel observed that “[w]hile all parties to litigation might prefer open-ended potential for rebutting the other side’s submissions, we believe that for practical reasons submissions must be cut-off at some point and such a point was reached in this case”.9 Finally, Korea had requested the right to be represented by private counsel at the meetings of the Panel. The complainants expressed concern that this might result in a risk of leaks or breaches of the confidentiality of the proceedings. The Panel decided to grant Korea’s request, but only on the understanding that: “the private counsel concerned are official members of the delegation of

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Ibid., para. 10.17. Ibid., para. 10.19. Ibid., para. 10.23. Ibid., para. 10.25.


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La Corée considère ensuite que les plaignants ont violé les articles 3 et 4 du Mémorandum d’accord : ils n’ont pas engagé les consultations de bonne foi en vue d’arriver à une solution mutuellement convenue et ont considéré les consultations comme un « exercice unilatéral de questions et réponses »6. Là aussi, le Groupe spécial se réfère à la décision de l’Organe d’appel dans l’affaire Bananes III pour rappeler que « ce qui se passe lors de ces consultations n’est pas la préoccupation d’un groupe spécial ». Les consultations revêtent une importance essentielle, mais « nous ne sommes pas chargés d’examiner l’adéquation du processus de consultation qui a eu lieu entre les parties et nous refusons de le faire en l’espèce »7. La Corée allègue encore d’une violation de la confidentialité du processus de consultation, reprochant aux plaignants de s’être référés dans leur communication à des renseignements fournis par elle lors des consultations. Pour le Groupe spécial, l’article 4:6 du Mémorandum d’accord n’a pas été violé. Cette disposition requiert seulement que « les parties aux consultations ne communiquent pas des renseignements obtenus lors des consultations à des parties qui n’ont pas participé à ces consultations ». D’ailleurs, « le processus de règlement des différends serait sérieusement compromis si les renseignements obtenus lors des consultations ne pouvaient pas être utilisées par une tierce partie lors de la procédure venant ensuite »8. La Corée considère aussi que la communication tardive d’éléments de preuve a violé ses droits en tant que défendeur. Sa demande vise notamment une étude de marché fournie par les Communautés européennes lors de la deuxième réunion du Groupe spécial. Ce dernier, qui avait laissé à la Corée une semaine pour réagir et en faire une analyse critique, considère que ce délai était suffisant, en particulier dans la mesure où l’enquête n’apportait pas d’élément de preuve déterminant, mais seulement quelques compléments. Car « [t]outes les parties à la procédure préfèreraient peut-être avoir la possibilité infinie de réfuter les communications de l’autre partie, mais nous estimons que pour des raisons pratiques il faut à un certain moment mettre un terme aux communications »9. La Corée demande enfin à pouvoir être représentée par des conseils privés aux réunions du Groupe spécial. Les plaignants s’inquiètent des risques de fuites et d’atteintes à la confidentialité de la procédure qui pourraient en découler. Le Groupe spécial décide de lui accorder ce droit, tout en plaçant la Corée face à ses responsabilités : « les conseils privés concernés sont des membres officiels de sa

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Ibid., par. 10.18. Ibid., par. 10.19. Ibid., par. 10.23. Ibid., par. 10.25.

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Korea, that they are retained by and responsible to the Government of Korea, and that they will fully respect the confidentiality of the proceedings and that Korea assumes full responsibility for confidentiality of the proceedings on behalf of all members of its delegation, including non-government employees”.10 Main issues The Panel recalled that “like” products are a subset within the category of products which are directly competitive or substitutable, and considered it logical to approach the issue by examining the broader category first. Therefore, the Panel began by endeavouring to establish whether or not the Korean domestic products – namely soju – and the imported products were directly competitive or substitutable. The Panel placed particular emphasis on the term “directly”, as it considered that “[a]t some level all products or services are at least indirectly competitive. Because consumers have limited amounts of disposable income, they may have to arbitrate between various needs such as giving up going on a vacation to buy a car or abstaining from eating in restaurants to buy new shoes or a television set”. For this reason, “an assessment of whether there is a direct competitive relationship between two products or groups of products requires evidence that consumers consider or could consider the two products or groups of products as alternative ways of satisfying a particular need or taste”.11 Such evidence would include, in this case, comparisons of physical characteristics, enduses, channels of distribution and prices. The Panel took the view that cross-price elasticity was relevant as an evidentiary factor, but was neither exclusive nor decisive in nature. In so doing the Panel adopted the same position as that taken by the Panel in Japan – Taxes on Alcoholic Beverages II and subsequently confirmed by the Appellate Body.12 Thus, cross-price elasticity was relevant because it provided a means of examining the

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Ibid., para. 10.31. Ibid., para. 10.40. 12 Ibid., para. 10.44. Citing the Report of the Appellate Body in Japan – Taxes on Alcoholic Beverages II, p. 23; the Panel Report on Japan – Taxes on Alcoholic Beverages II, para. 6.28, the Panel Report on Japan – Customs Duties, Taxes and Labelling Practices on Imported Wines and Alcoholic Beverages (Japan – Taxes on Alcoholic Beverages I), adopted 10 November 1987, BISD 34S/83, para. 5.9. 11


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délégation, […] ils sont engagés par le gouvernement coréen et sont responsables devant lui, et […] ils respecteront pleinement la confidentialité de la procédure, la Corée assumant pleinement la responsabilité de la confidentialité de la procédure au nom de tous les membres de sa délégation y compris les représentants non gouvernementaux »10. Questions principales Rappelant que les produits « similaires » constituent un sous-ensemble des produits directement concurrents ou directement substituables, le Groupe spécial trouve logique d’aborder la question en examinant d’abord la catégorie la plus large. Il s’attache donc d’abord à déterminer si les produits nationaux coréens – à savoir le soju – et les produits importés sont ou non directement concurrents ou directement substituables. Il insiste particulièrement sur le terme « directement » car il considère que « [à] un certain niveau, tous les produits ou services sont au moins indirectement concurrents. Ayant un revenu disponible limité, les consommateurs peuvent être obligés de choisir entre divers besoins, comme de renoncer à partir en vacances pour acheter une voiture ou s’abstenir d’aller au restaurant pour acheter de nouvelles chaussures ou un appareil de télévision ». C’est pourquoi « pour déterminer s’il y a un rapport de concurrence directe entre deux produits ou groupes de produits, il faut des éléments de preuve indiquant que les consommateurs envisagent ou pourraient envisager les deux produits ou groupes de produits comme des moyens interchangeables de satisfaire un besoin ou un goût particulier »11. Ces éléments comprennent, en l’espèce, des comparaisons des caractéristiques physiques, utilisations finales, circuits de distribution et prix des produits. Le Groupe spécial considère que le critère de l’élasticité-prix croisée peut fournir des éléments de preuve pertinents, mais ni exclusifs, ni déterminants. Il s’aligne ainsi sur la position du Groupe spécial dans l’affaire Japon – Taxes sur les boissons alcooliques II, qui avait été confirmée ensuite par l’Organe d’appel12. Un critère pertinent, car il fournit un moyen d’examiner les marchés concernés, à

10

Ibid., par. 10.31. Ibid., par. 10.40. 12 Ibid., par. 10.44. Citant le Rapport de l’Organe d’appel, Japon – Taxes sur les boissons alcooliques II, p. 28 ; le Rapport du Groupe spécial, Japon – Taxes sur les boissons alcooliques II, par. 6.28, le Rapport du Groupe spécial, Japon – Droits de douane, fiscalité et pratiques en matière d’étiquetage concernant les vins et les boissons alcooliques importés (Japon – Taxes sur les boissons alcooliques I), adopté le 10 novembre 1987, IBDD, S34/92, par. 5.9. 11

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relevant markets, using the economic concept of “substitution”. On the other hand it was neither exclusive nor decisive, as it only partially reflected reality. The difficulty was that government policies could influence consumer preferences to the benefit of the domestic industry, particularly in cases which, like this one, involved “so-called experience goods which means that consumers tend to purchase what is familiar to them and experiment only reluctantly”.13 Another relevant evidentiary factor was the “nature of competition in a market”. Korea wanted the Panel to examine only the Korean market place and asked it not to take account of competitive relationships in other markets, or of how Korean manufacturers of soju were marketing their beverages outside Korea. The Panel regarded this as “an overly restrictive approach” which “does not accord with market realities”.14 For the Panel, what happened outside the Korean market could be relevant to assessing the actual and potential market conditions within Korea. The Panel even indicated that “[s]ometimes, the only reasonable manner of assessing what the market situation would be absent such policy structures is to look at other markets and make a judgement as to whether the same patterns could prevail in the case at hand […]. To completely ignore such evidence from other markets would require complete reliance on current market information which may be unreliable, due to its tendency to understate the competitive relationship, because of the very actions being challenged. Indeed, the result could be that the most restrictive and discriminatory government policies would be safe from challenge under Article III due to the lack of domestic market data”.15 The parties also disagreed on the concept of « potential competition », with Korea arguing that this did not include future competition and that the Panel should confine itself to looking at what the present situation would be, but for the taxes. The Panel did not subscribe to this view. While conceding that “[w]e, indeed, are not in the business of speculating on future behaviour”, the Panel did not agree that “any assessment of potential competition with a temporal aspect is speculation”. There was nothing to prevent a panel from adopting a dynamic approach, taking into account trends and any changes in consumption patterns, and assessing whether the products might become directly competitive in the near

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Panel Report, para. 10.44. Ibid., para. 10.45. Ibid., para. 10.46.


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travers le concept économique de « substitution ». Mais un critère ni exclusif, ni déterminant, car il peut ne rendre qu’imparfaitement compte de la réalité. En effet, les politiques publiques peuvent influencer les préférences des consommateurs au profit de la branche de production nationale, en particulier lorsqu’il s’agit comme ici de produits « tributaires des habitudes, ce qui signifie que les consommateurs ont tendance à acheter ce qui leur est familier et ne sont que peu désireux d’expérimenter d’autres produits »13. La « nature de la concurrence dans d’autres pays » fournit un autre élément de preuve pertinent. La Corée souhaitait que le Groupe spécial n’examine que son marché national. Elle lui demandait de ne pas prendre en compte les rapports de concurrence sur d’autres marchés, ni la façon dont les producteurs coréens commercialisent le soju hors de la Corée. Pour le Groupe spécial, c’est une approche « trop restrictive qui ne concorde pas avec les réalités du marché »14. Ce qui se passe hors de Corée peut être pertinent pour évaluer les conditions réelles ou potentielles du marché coréen. Il précise même que « [p]arfois, la seule façon raisonnable d’évaluer ce que la situation du marché serait en l’absence de tels régimes d’action gouvernementale est de considérer d’autres marchés […]. Ne tenir aucun compte de tels éléments de preuve venant d’autres marchés exigerait que l’on se fonde entièrement sur les renseignements concernant le marché actuel qui peuvent ne pas être fiables car ils ont tendance à sous-estimer le rapport de concurrence en raison des mesures mêmes qui sont contestées. En fait, il pourrait en résulter que les politiques gouvernementales les plus restrictives et les plus discriminatoires seraient à l’abri de toute contestation au regard de l’article III en raison de l’absence de données relatives au marché intérieur »15. Les parties s’opposaient aussi sur la prise en compte de la notion de « concurrence potentielle ». La Corée considérait qu’elle n’incluait pas la concurrence future, le Groupe spécial devant se cantonner de poser l’hypothèse d’une situation différente, faisant abstraction des taxes. Or, le Groupe spécial ne partage pas son avis. Certes, « [c]e n’est […] pas notre rôle de spéculer sur un comportement futur ». Mais il est faux de dire que « toute évaluation de la concurrence potentielle ayant un aspect temporel relève de la spéculation ». Rien n’interdit à un groupe spécial d’adopter une approche dynamique, prenant en compte les tendances et d’éventuels changements des structures de consommation, envisageant l’hypothèse dans laquelle les produits pourraient devenir concurrents dans un

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Rapport du Groupe spécial, par. 10.44. Ibid., par. 10.45. Ibid., par. 10.46.

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future. Indeed, any other interpretation would be contrary to the law that competitive expectations and opportunities are protected.16 Turning to the products at issue, Korea argued that the complainants had not paid sufficient attention to the differences between the various categories of soju, and particularly between diluted and distilled soju. The Panel decided to examine primarily the competitive relationship between the imported products and diluted soju, including both standard and premium subcategories of diluted soju. In this connection it noted that “[i]f we find that diluted soju is directly competitive with and substitutable for the imported products, it will follow that this is also the case for distilled soju because distilled soju is intermediary between the imported products and diluted soju. Indeed, distilled soju is, on the one hand, more similar to the imported products than diluted soju and is, on the other hand, more similar to diluted soju than are the imported products”.17 Finally, the Panel decided that it would not examine the competitive relationship with all the products of HS heading 22.08, only that with the products which the complainants had mentioned specifically (i.e., vodka, whisky, rum, gin, brandy, cognac, liqueurs, tequila, admixtures) and in respect of which they had presented evidence. The Panel next embarked on an examination of the various characteristics of the products, in order to evaluate the competitive or substitutable relationship between the imported and domestic goods. Physical characteristics Korea invited the Panel to adopt a narrow interpretation, but the Panel rejected that approach. Identical or nearly identical physical characteristics were a significant factor in the analysis, over and above any perceptual differences on the part of consumers. From that standpoint, differences due to the filtration or aging processes of the beverages concerned, and differences in flavour or colour, were minor. They did not render the products non-substitutable, in the sense that they all shared the essential feature of being distilled alcoholic beverages, labelled and bottled in a similar manner.

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For references to the Panel or Appellate Body Reports, see ibid., para. 10.48. Ibid., para. 10.54.


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proche avenir. D’ailleurs, une autre interprétation contreviendrait à la règle selon laquelle les attentes et les possibilités en matière de concurrence sont protégées16. S’agissant des produits en cause, la Corée considérait que les plaignants n’avaient pas suffisamment tenu compte des différences entre différentes catégories de soju et notamment le soju dilué et le soju distillé. Le Groupe spécial décide d’examiner essentiellement le rapport de concurrence entre les produits importés et le soju dilué, comprenant à la fois le soju dilué ordinaire et le soju dilué de qualité supérieure, « [s]i nous constatons que le soju dilué est directement concurrent et directement substituable par rapport aux produits importés, il s’ensuivra que c’est également le cas du soju distillé parce que le soju distillé est intermédiaire entre les produits importés et le soju dilué. En effet, le soju distillé est, d’une part, plus semblable aux produits importés que ne l’est le soju dilué et, d’autre part, plus semblable au soju dilué que ne le sont les produits importés »17. Enfin, le rapport de concurrence ne sera pas examiné au regard de l’ensemble des produits de la position 22.08 du SH, mais seulement des produits expressément mentionnés par les plaignants (vodka, whisky, rhum, gin, brandy, cognac, liqueurs, tequila, mélanges) et pour lesquels ils ont présenté des éléments de preuve. Ces précisions apportées, le Groupe spécial se livre à l’examen des différentes caractéristiques des produits pour évaluer le rapport de concurrence ou de substituabilité entre produits importés et produits nationaux. Caractéristiques physiques La Corée invitait le Groupe spécial à adopter une approche étroite, que le Groupe spécial rejette. Des caractéristiques physiques identiques ou presque identiques sont un facteur déterminant pour l’analyse, par-delà les perceptions éventuellement différentes des consommateurs. Et, de ce point de vue, les différences dues aux procédés de filtrage ou de vieillissement des boissons concernées, les différences d’arômes ou de couleurs, sont mineures. Elles n’empêchent pas ces boissons d’être substituables, dès lors qu’elles ont toutes la caractéristique essentielle d’être des boissons alcooliques distillées, étiquetées et mises en bouteille d’une manière semblable.

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Cf. pour des références à des rapports de groupes spéciaux ou de l’Organe d’appel, ibid., par. 10.48. Ibid., par. 10.54.

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End-uses The complainants claimed that common end-uses were shared by all alcoholic beverages, in that they were drunk for the same purposes (thirst, socialization, relaxation …), in similar ways (« straight », diluted or mixed with other beverages), before, during or after meals, at home or in public places. Korea, on the other hand, highlighted what it regarded as essential differences in the end-uses of these beverages. Unlike the other beverages, soju was mainly drunk during meals, in Korean-style or other traditional restaurants.

Here too, the Panel rejected the narrow interpretation preferred by Korea. In the Panel’s opinion “[e]nd-uses constitute one factor which is particularly relevant to the issue of potential competition or substitutability. If there are common end-uses, then two products may very well be competitive, either immediately or in the near and reasonably predictable future”.18 In the light of these “reasonable” projections of increasing substitutability, and the nature of the competitive relationship in markets other than the Korean market, the Panel found in favour of the complainants. It considered that “[a]ll the beverages described are utilized for socialization purposes in situations where the effect of drinks containing relatively high concentrations of alcohol is desired. They may be used in a variety of social settings, including with food, either meals or otherwise. Korea’s attempts to rebut this argument ultimately were unpersuasive. The distinctions that Korea would have us draw are too narrow and transitory. […]In balancing the evidence in this regard, we are mindful of the examples offered by the drafters of Article III and Ad Article III who considered apples and oranges directly competitive or substitutable products”. Thus, the Panel found “current and potential overlapping enduses sufficient to be supportive of a finding that the domestic and imported products are directly competitive or substitutable”.19

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Ibid., para. 10.78. Ibid., para. 10.82.


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Utilisations finales Les plaignants arguent d’utilisations finales communes à toutes les boissons alcooliques, consommées pour les mêmes raisons (soif, socialisation, détente), sous des formes semblables (« nature », diluées ou mélangées), avant, pendant ou après les repas, à la maison ou dans les lieux publics. La Corée met au contraire l’accent sur ce qu’elle considère comme des différences essentielles dans les utilisations finales de ces boissons. Contrairement aux autres boissons, le soju est consommé surtout durant les repas, dans les restaurants coréens ou traditionnels. Le Groupe spécial rejette là aussi l’approche étroite retenue par la Corée. Selon lui, « [l]es utilisations finales constituent un facteur qui est particulièrement pertinent pour la question de la concurrence ou de la substituabilité potentielle. S’ils ont des utilisations finales communes, deux produits peuvent alors fort bien être concurrents, soit dans l’immédiat, soit dans un avenir proche et raisonnablement prévisible »18. Prenant en compte ces projections « raisonnables » de substituabilité croissante, ainsi que la nature du rapport de concurrence sur d’autres marchés que le marché coréen, le Groupe spécial donne raison aux plaignants. Il considère que « [t]outes les boissons décrites sont utilisées dans un but de socialisation dans des situations où l’effet de boissons ayant une teneur en alcool relativement élevée est souhaité. Elles peuvent être consommées dans divers contextes sociaux, y compris avec de la nourriture, soit pendant les repas soit autrement. Les tentatives faites par la Corée pour réfuter cet argument n’ont finalement pas été convaincantes. Les distinctions que la Corée aurait souhaité que nous établissions sont trop strictes et transitoires […]. En mettant en balance les éléments de preuve présentés à cet égard, nous avons à l’esprit les exemples donnés par les rédacteurs de l’article III et de la note interprétative relative à l’article III qui ont considéré les pommes et les oranges comme des produits directement concurrents ou directement substituables ». C’est ainsi qu’il conclut à « un chevauchement d’utilisations finales actuel et potentiel suffisant pour étayer une constatation selon laquelle les produits nationaux et les produits importés sont directement concurrents ou directement substituables »19.

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Ibid., par. 10.78. Ibid., par. 10.82.

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Channels of distribution and points of sale Korea endeavoured to advance the argument that soju was sold in traditional Korean-style restaurants, whereas the western-style beverages were sold in “high-class” and expensive establishments. The Panel rejected this distinction in principle on the grounds that it was too “thin and changeable”. In fact, the Panel found that “there is considerable evidence of overlap in channels of distribution and points of sale of these products and such evidence is supportive of a finding that the identified imported and domestic products are directly competitive or substitutable”. Price The Panel agreed that there were significant price differences between the imported and domestic products, but found that overall these differences were not decisive – or at any rate, they were “not so large as to refute the other evidence of potential competitiveness and substitutability”. Moreover, “there was evidence that relative price movements are likely to result in changes in consumption patterns”. Therefore, in the final analysis, the data on prices supported rather than contradicted the “finding that the identified imported and domestic products are directly competitive or substitutable”.20 Thus, the examination of these various factors finally led the Panel to express the view that “the weight of the evidence overall supports a finding that the imported and domestic products at issue are directly competitive or substitutable” and, moreover, “potentially directly competitive”. The latter point had to be taken into consideration given that “the purpose of Article III is to protect competitive opportunities, not protect actual market shares”.21 Therefore, the Panel concluded that the imported and domestic products were directly competitive or substitutable.22 The question of whether or not the products concerned were “similarly taxed” did not detain the Panel for long, as the differentials were very clearly in excess of de minimis levels.

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Ibid., para. 10.94. Ibid., para. 10.95. Ibid., para. 10.98.


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Circuits de distribution et les points de vente La Corée tentait de mettre en avant que le soju était vendu dans les restaurants coréens traditionnels ; les boissons de type occidental se vendaient au contraire dans des établissements « chics », « haut de gamme » et chers. Le Groupe spécial rejette cette distinction sur le principe, comme trop « mince et variable ». Pour lui, au contraire, « il y a des éléments de preuve considérables indiquant un chevauchement des circuits de distribution et des points de vente de ces produits et que ces éléments de preuve étayent une constatation selon laquelle les produits importés et les produits nationaux indiqués sont directement concurrents ou directement substituables ». Prix Le Groupe spécial admet qu’il existe des différences de prix importantes entre les produits importés et les produits nationaux, mais considère que globalement ces différences ne sont pas déterminantes, pas suffisamment en tout cas pour pouvoir « réfuter les autres éléments de preuve établissant une concurrence ou une substituabilité potentielle ». D’ailleurs, « il y [a] des éléments de preuve indiquant que les variations des prix relatifs entraîneraient probablement une modification des structures de consommation ». Ainsi, au final, les données sur les prix étayent plus qu’elles ne mettent en cause la « constatation selon laquelle les produits importés et les produits nationaux indiqués étaient directement concurrents ou directement substituables »20. L’examen de ces différents éléments conduit donc le Groupe spécial à dire qu’il « y a en l’espèce suffisamment d’éléments de preuve non réfutés pour démontrer l’existence d’une concurrence actuelle directe entre les produits » et également d’un « solide rapport de concurrence potentiellement directe ». Il faut prendre en compte ce dernier dès lors que « le but de l’article III est de protéger les possibilités de concurrence, non de protéger les parts de marchés réelles »21. Dès lors, les produits importés et les produits nationaux sont directement concurrents ou directement substituables22. S’agissant de savoir si les produits sont ou non « frappés d’une taxe semblable », le raisonnement du Groupe spécial est plus rapide, tant les différences de taxation dépassent manifestement les niveaux de minimis.

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Ibid., par. 10.94. Ibid., par. 10.95. Ibid., par. 10.98.

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On the question of whether the dissimilar taxation was applied so as to afford protection, the Panel adopted the reasoning which had been followed by the Panel and the Appellate Body in Japan – Taxes on Alcoholic Beverages II, namely that a very large tax differential supported a finding that dissimilar taxation was applied so as to afford protection. In this case the differences in taxation were very large. Moreover, the design, architecture and structure of the two Korean laws at issue were consistent with that finding. Thus, there was “nullification or impairment of the benefits accruing to the complainants under GATT 1994 within the meaning of Article 3.8 of the DSU”.23 It remained to be established whether, as the complainants alleged, vodka was “like” soju. In other words, were the two products “sufficiently close in nature” to fit within the category of like products, which is narrower than that of directly competitive or substitutable products? The Panel found that there was insufficient evidence to establish that these products were like, but added that this did “not materially affect the outcome of [the] case”.24 Thus, the Panel concluded that soju (diluted and distilled), whiskies, brandies, cognac, rum, gin, vodka, tequila, liqueurs and admixtures “are directly competitive or substitutable products. Korea has taxed the imported products in a dissimilar manner and the tax differential is more than de minimis. Finally, the dissimilar taxation is applied in a manner so as to afford protection to domestic production”. Therefore, the Panel recommended that the DSB request Korea to bring the two tax laws at issue into conformity with its obligations under the General Agreement on Tariffs and Trade 1994.25 2. Issues appealed Korea rejected most of the Panel’s reasoning, and the conclusions set out in the Panel Report. It disputed the Panel’s interpretation of the terms “directly competitive or substitutable product” and “so as to afford protection”. Korea also criticized certain aspects of the Panel’s methodology, claiming in particular that the Panel had not been sufficiently exacting when assessing the evidence. According to Korea, the Panel’s reasoning relied excessively on speculation, was highly subjective and was frequently obscure and vague, thus contravening Articles 11 and 12.7 of the DSU.

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La différence de taxation est-elle appliquée à des fins de protection ? Le Groupe spécial adopte le raisonnement suivi à la fois par le Groupe spécial et l’Organe d’appel dans l’affaire Japon – Taxes sur les boissons alcooliques II : une très grande différence de taxation étaye la constatation selon laquelle elle est appliquée à des fins de protection. C’est le cas en l’espèce. De plus, la conception, les principes et la structure des deux lois coréennes concernées renforcent encore cette constatation. Ainsi, il y a « annulation ou réduction des avantages résultant pour les plaignants du GATT de 1994 au sens de l’article 3:8 du Mémorandum d’accord »23. Il reste à déterminer si la vodka est un produit « similaire » au soju, ce qu’alléguaient les plaignants. Les deux produits sont-ils en effet « suffisamment proches par nature » pour entrer dans la catégorie des produits similaires, plus restreinte que celle des produits directement concurrents ou directement substituables ? Le Groupe spécial considère que les éléments de preuve sont insuffisants pour qu’il apporte une réponse positive à cette question, tout en précisant que cela n’affecte pas « de manière importante l’issue de ce cas »24. Ainsi, le Groupe spécial conclut que le soju, qu’il soit dilué ou distillé, les whiskies, les brandys, le cognac, le rhum, le gin, la vodka, la tequila, les liqueurs et les mélanges « sont des produits directement concurrents ou directement substituables. La Corée a soumis les produits importés à une taxation différente et l’écart entre les taxes est plus que de minimis. Enfin, la différence de taxation est appliquée de manière à protéger la production nationale ». Dès lors, le Groupe spécial recommandait à l’Organe d’appel de demander à la Corée de mettre les deux lois en cause en conformité avec ses obligations au titre de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 199425. 2. Questions soumises à appel La Corée réfutait la plupart des éléments du raisonnement et les conclusions du rapport du Groupe spécial. Elle contestait son interprétation des expressions « produits directement concurrents ou directement substituables » et « de manière à protéger ». Elle lui adressait également des reproches méthodologiques. Le Groupe spécial aurait notamment manqué de rigueur dans son examen des éléments de preuve. Son raisonnement serait trop spéculatif, largement subjectif, souvent obscur et vague, contrevenant aux articles 11 et 12:7 du Mémorandum d’accord. 23 24 25


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IV. REASONING OF THE APPELLATE BODY

1. Interpretation and application of the term “directly competitive or substitutable product” Korea complained that the Panel had misinterpreted this term, which appeared in the Ad Article to Article III.2, second sentence, of the GATT 1994. Specifically, Korea claimed that the Panel had wrongly relied on “potential” competition, comparing the Korean market to the Japanese market and making the wrong product comparisons. The Appellate Body upheld the Panel’s reasoning in this matter, rejecting the claim that it was purely speculative. On the contrary, the Panel had concluded that “there is sufficient unrebutted evidence in this case to show present direct competition between the products”. Moreover, “[t]his legal finding is not a speculative one concerning the future, but is based firmly in the present. The reference to ‘a strong potentially direct competitive relationship’ does no more than buttress the Panel’s finding of ‘present direct competition’ ”.26 In fact, several factors led the Appellate Body to conclude that this criterion of potential competition was legitimate.27 The Appellate Body, basing its interpretation on the context, object and purpose of Article III.2, recalled the decision it had taken in Canada – Periodicals, namely that products are competitive or substitutable when they are interchangeable28 or if they offer, as the Panel had noted, “alternative ways of satisfying a particular need or taste”.29 Moreover, “in a market where there are regulatory barriers to trade or to competition, there may well be latent demand”.30 The word “directly” should not prevent a panel from considering both latent and extant demand. In fact, studies of cross-price elasticity, which in Japan – Alcoholic Beverages II had been regarded as one means of examining a market, involved an assessment of latent demand. Nevertheless, the Appellate Body recognized that latent demand posed a problem in the case of “experience goods”, such as food and beverages, “which consumers tend to purchase because they are familiar with them

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Appellate Body Report, para. 113. Ibid. 28 Appellate Body Report in Canada – Certain Measures Concerning Periodicals (“Canada – Periodicals”), WT/DS31/AB/R, adopted 30 July 1997. 29 Panel Report, para. 10.40. 30 Appellate Body Report, para. 115. 27


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IV. RAISONNEMENT DE L’ORGANE D’APPEL

1. Interprétation et application de l’expression « produit directement concurrent ou directement substituable » La Corée reprochait au Groupe spécial d’avoir mal interprété cette expression, qui figure dans la Note relative à l’article III:2, deuxième phrase, du GATT de 1994. En particulier, il se serait fondé à tort sur la concurrence « potentielle », en comparant le marché coréen au marché japonais et en procédant aux mauvaises comparaisons entre les produits. L’Organe d’appel valide de ce point de vue le raisonnement du Groupe spécial, qu’il ne juge pas purement spéculatif. Au contraire, le Groupe spécial a conclu qu’il y avait « en l’espèce, suffisamment d’éléments de preuve non réfutés pour démontrer l’existence d’une concurrence actuelle directe entre les produits ». Or, cette « constatation juridique n’est pas une constatation spéculative concernant l’avenir mais elle est fermement ancrée dans le présent. La référence à “un solide rapport de concurrence potentiellement directe” n’a d’autre effet que d’étayer la constatation de l’existence d’une “concurrence actuelle directe” établie par le Groupe spécial »26. Plusieurs éléments conduisent par ailleurs l’Organe d’appel à considérer comme légitime ce critère de la concurrence potentielle27. Appuyant son interprétation sur le contexte, l’objet et le but de l’article III:2, l’Organe d’appel rappelle sa décision Canada – Périodiques : les produits sont concurrents ou substituables lorsqu’ils sont interchangeables28 ou, comme l’a dit le Groupe spécial, s’ils offrent « des moyens interchangeables de satisfaire un besoin ou un goût particulier »29. Or, « sur un marché où il existe des obstacles réglementaires au commerce ou à la concurrence, il peut fort bien y avoir une demande latente »30. Le mot « directement » ne doit pas empêcher un groupe spécial d’examiner à la fois la demande latente et la demande existante. Les études de l’élasticité-prix croisée, considérées dans l’affaire Japon – Boissons alcooliques II comme un moyen d’examiner un marché, supposent d’ailleurs une évaluation de la demande latente. Certes, l’Organe d’appel reconnaît que la prise en compte de la demande latente pose problème dans le cas des « marchandises tributaires des

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Rapport de l’Organe d’appel, par. 113. Idem. 28 Rapport de l’Organe d’appel sur l’affaire Canada – Certaines mesures concernant les périodiques (« Canada – Périodiques »), WT/DS31/AB/R, adopté le 30 juillet 1997. 29 Rapport du Groupe spécial, par. 10.40. 30 Rapport de l’Organe d’appel, par. 115. 27

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and with which consumers experiment only reluctantly”.31 Therefore latent demand should not be used as a sole or decisive criterion, but it could be one among a range of factors to be considered. And this was exactly how the Panel had used it. Another contested issue was the Panel’s decision to take into account consumers’ “expectations ”. Korea argued that such expectations existed only for products which were already “like” or directly competitive or substitutable. The Appellate Body dismissed this argument very rapidly, declaring that Article III had as its “object and purpose […] the maintenance of equality of competitive conditions for imported and domestic products. It is, therefore, not only legitimate, but even necessary, to take account of this purpose in interpreting the term ‘directly competitive or substitutable product’ ”.32 The Appellate Body then turned its attention to the “trade effects” test. The Panel had expressed concern that “a focus on the quantitative extent of competition instead of the nature of it, could result in a type of trade effects test being written into Article III cases”.33 Korea considered that the Panel had misunderstood the “trade effects” test. The Appellate Body’s view on this issue was that the Panel was simply expressing its scepticism about the consequences of placing undue emphasis on quantitative analyses of the competitive relationship between products, which would be similar to requiring proof that a tax measure had a particular impact on trade. The Panel’s reasoning on this point did not appear to be flawed. Korea also complained that the Panel had made numerous references to the “nature of competition”, which Korea regarded as a vague and subjective element not found in Article III.2, second sentence. The Appellate Body found that the Panel had not erred in this respect. It had used the term “nature of competition” as a synonym for quality of competition as opposed to quantity of competition. In this connection, the Appellate Body noted “we share the Panel’s reluctance to rely unduly on quantitative analyses of the competitive relationship”.34

31 32 33 34

Ibid., para. 124. Ibid., para. 127. Panel Report, para.10.42. Appellate Body Report, para. 134.


27

habitudes », dont font partie les denrées alimentaires et les boissons, « que les consommateurs ont tendance à acheter parce qu’elles sont familières et dont ils ne changent qu’avec réticence »31. Elle ne doit donc pas constituer un critère exclusif ou absolu, mais elle peut constituer un facteur parmi d’autres à examiner. Or, c’est bien ainsi que le Groupe spécial l’a utilisée. Un autre point contesté était la prise en compte des « attentes » des consommateurs. La Corée estimait que de telles attentes n’existent que pour des produits qui sont déjà « similaires » ou directement concurrents ou directement substituables. L’Organe d’appel balaie très rapidement cet argument en disant que l’article III « a pour objet et pour but de maintenir l’égalité des conditions de concurrence entre les produits importés et les produits nationaux. Il est donc non seulement légitime, mais encore nécessaire, de tenir compte de ce but dans l’interprétation de l’expression « produit directement concurrent ou directement substituable »32. L’Organe d’appel examine ensuite le critère relatif aux « effets sur le commerce ». Le Groupe spécial craignait qu’ « en s’attachant au niveau quantitatif et non à la nature de la concurrence, on finisse par introduire dans les affaires relevant de l’article III une sorte de critère relatif aux effets sur le commerce »33. La Corée considérait qu’il faisait une mauvaise interprétation du critère relatif aux « effets sur le commerce ». L’Organe d’appel considère que, sur ce point, le Groupe spécial a simplement exprimé son scepticisme quant aux conséquences qu’il y avait à attacher une importance indue aux analyses quantitatives du rapport de concurrence entre les produits, ce qui reviendrait à exiger la preuve qu’une mesure fiscale a une incidence particulière sur le commerce. De ce point de vue, le raisonnement du Groupe spécial ne paraît pas entaché d’erreur. La Corée reprochait encore au Groupe spécial de s’être référé à plusieurs reprises à la « nature de la concurrence », un critère selon elle vague et subjectif, ne figurant pas dans la deuxième phrase de l’article III:2. Pour l’Organe d’appel, le Groupe spécial n’a ici commis aucune erreur. S’il a employé cette expression, c’est pour se référer à la qualité de la concurrence, par opposition au niveau quantitatif de la concurrence. Ainsi, « nous pensons comme le Groupe spécial qu’il n’y a pas lieu de se fonder indûment sur des analyses quantitatives du rapport de concurrence »34.

31 32 33 34

Ibid., par. 124. Ibid., par. 127. Rapport du Groupe spécial, par. 10.42. Rapport de l’Organe d’appel, par. 134.

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Neither had the Panel erred in the matter of evidence from the Japanese market. The Appellate Body conceded that the “directly competitive or substitutable” relationship had to be present, above all, in the market at issue, and that consumer responsiveness varied from country to country. However, for the Appellate Body this did not “preclude consideration of consumer behaviour in a country other than the one at issue”, as “evidence from other markets may be pertinent to the examination of the market at issue, particularly when demand on that market has been influenced by regulatory barriers to trade or to competition”. This would apply where two markets displayed similar characteristics – a situation to be determined on a case-by-case basis, “taking account of all relevant facts”.35 The Appellate Body also endorsed the Panel’s grouping of the various products involved – the Panel having described this grouping as an “analytical tool”. The Appellate Body conceded that this approach was not without risk, and in particular that it could result in individual product characteristics being ignored, which in turn could affect the outcome of a case. However, the Panel had avoided this pitfall. Its analysis of the physical characteristics, end-uses, channels of distribution and prices of the imported products confirmed the correctness of its decision to group the products for analytical purposes. All in all, this grouping “produced the same outcome that individual examination of each imported product would have produced”.36 2. Interpretation and application of the term “so as to afford protection” Here, the Appellate Body recalled the decision it had taken in Japan – Alcoholic Beverages: “Although it is true that the aim of a measure may not be easily ascertained, nevertheless its protective application can most often be discerned from the design, the architecture, and the revealing structure of a measure. The very magnitude of the dissimilar taxation in a particular case may be evidence of such protective application […]. Most often, there will be other factors to be considered as well”.37

35 36 37

Ibid., para. 137. Ibid., para. 144. Ibid., para. 149.


28

Quant aux éléments de preuve provenant du marché japonais, le Groupe spécial n’a pas non plus commis d’erreur. L’Organe d’appel concède que le rapport « de concurrence ou de substituabilité directe » devait être présent avant tout sur le marché national et que la réaction des consommateurs varie d’un pays à l’autre. Mais, dit-il, « cela n’empêche pas d’examiner le comportement des consommateurs dans un autre pays que celui qui est visé », car « des éléments de preuve provenant d’autres marchés peuvent être pertinents pour l’examen du marché en question, en particulier lorsque la demande sur ce marché a été influencée par des obstacles réglementaires au commerce ou à la concurrence ». Cela sera vrai lorsque deux marchés présentent des caractéristiques semblables ; ce qui ne pourra être déterminé qu’au cas par cas, « compte tenu de tous les faits pertinents »35. L’Organe d’appel valide également le regroupement des différents produits concernés effectué par le Groupe spécial. Ce dernier avait conçu ce regroupement comme un « outil analytique ». L’Organe d’appel concède qu’une telle approche comporte des risques, en particulier celui que les caractéristiques de certains produits ne soient pas identifiées et que cela influe sur l’issue des différends. Mais l’Organe d’appel considère que le Groupe spécial a évité cet écueil. Son analyse aussi bien des caractéristiques physiques, que des utilisations finales, des circuits de distribution ou des prix des produits importés, a confirmé la justesse de la décision préalable de regroupement. Au total, le regroupement « a abouti au même résultat que celui auquel aurait abouti un examen de chacun des produits importés »36. 2. Interprétation et application de l’expression « de manière à protéger » Ici, l’Organe d’appel rappelle sa décision dans l’affaire Japon – Boissons alcooliques : « Bien qu’il soit exact que l’objectif d’une mesure puisse ne pas être facile à identifier, l’application de cette mesure à des fins de protection peut néanmoins être déterminée, le plus souvent, d’après sa conception, ses principes de base et sa structure révélatrice. L’ampleur même de la différence de taxation dans un cas d’espèce peut être un élément de preuve d’une telle application à des fins de protection […] Très souvent, d’autres facteurs doivent également être examinés »37.

35 36 37

Ibid., par. 137. Ibid., par. 144. Ibid., par. 149.

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The Appellate Body found that the Panel had followed this approach. The Panel had considered that the magnitude of the tax differences was sufficiently large to support a finding that the contested measures afforded protection to domestic production. Nevertheless, the Panel had also considered the structure and design of the measures, and they had confirmed that finding. 3. The burden of proof On this issue, the Appellate Body noted that the Panel had made specific reference to passages of the Appellate Body’s Report in United States – Shirts and Blouses, in which the rules on allocation of the burden of proof were enunciated. The Appellate Body found that the Panel had “properly understood and applied” those rules.38 Korea contended that the Panel had failed to make an “objective assessment” of the matter before it and to apply the appropriate standard of review under Article 11 of the DSU. The Panel had not had sufficient evidence before it, and as regards the evidence that had, in fact, been before it, the Panel had made a series of “manifest and/or egregious errors of assessment”. In keeping with a decision it had made in European Communities – Hormones, the Appellate Body found that “[t]he Panel’s examination and weighing of the evidence submitted fall, in principle, within the scope of the Panel’s discretion as the trier of facts and, accordingly, outside the scope of appellate review”.39 Therefore the Appellate Body refused to review the Panel’s treatment of the various studies submitted, or indeed the relative weight ascribed to evidence on such matters as methods of production, taste, colour, places of consumption, prices, etc. At the same time, the Appellate Body made it clear that a panel’s discretion was not unlimited, being circumscribed in particular by its duty to render an objective assessment of the matter before it. From that standpoint, Korea had made a very serious allegation. Indeed, “[s]uch an allegation goes to the very core of the integrity of the WTO dispute settlement process itself ”. 40 The Appellate Body took the view that Korea had not succeeded in showing that the Panel had committed any egregious errors. In fact, the Panel had not distorted, misrepresented or disregarded evidence, nor had it applied a “double standard” of proof. It was not an error, “let alone an egregious error”, for the Panel not to accord to the evidence the weight that one of the parties believed should be accorded to it.41

38 39 40 41

Ibid., para. 156. Ibid., para. 161. Ibid., para. 163, citing the Report in European Communities – Poultry. Ibid., para. 164.


29

Or, il considère que le Groupe spécial a suivi cette approche. Il a estimé que l’ampleur de la différence de taxation était suffisante pour étayer une constatation selon laquelle la mesure contestée protégeait la production nationale. Mais il a tout de même également examiné la structure et la conception des mesures, qui confirmaient cette première constatation. 3. La charge de la preuve L’Organe d’appel constate ici que le Groupe spécial a fait spécifiquement référence à des passages de son rapport sur l’affaire Etats-Unis – Chemises, chemisiers et blouses, dans lequel il a exposé les règles de charge de la preuve. Il considère d’ailleurs que le Groupe spécial a « bien compris et appliqué » les règles concernant l’attribution de la charge de la preuve38. Selon la Corée, le Groupe spécial n’avait pas procédé à une « évaluation objective » de la question, ni appliqué le critère d’examen approprié au titre de l’article 11 du Mémorandum d’accord. Il n’avait pas suffisamment d’éléments de preuve et, s’agissant des éléments à sa disposition, il avait fait une série « d’erreurs d’évaluation manifestes et/ou fondamentales ». Conformément à sa décision rendue dans l’affaire des CE-Hormones, l’Organe d’appel constate que « [l]’examen par le Groupe spécial des éléments de preuve présentés et l’importance à leur accorder est laissé, en principe, à la discrétion du Groupe spécial, à qui il appartient de juger les faits et, en conséquence, ne relève pas de l’examen en appel »39. C’est ainsi qu’il refuse d’examiner le traitement qu’a fait le Groupe spécial de différentes études, de même que l’importance relative à accorder aux éléments de preuve sur les méthodes de production, les goûts, les couleurs, les lieux de consommation, les prix, etc. Mais, précise-t-il, il n’en demeure pas moins que les groupes spéciaux voient leur marge de manœuvre limitée, notamment par l’obligation de procéder à une évaluation objective des questions soumises. De ce point de vue, les allégations coréennes paraissent très graves. Elles « touchent au fondement même de l’intégrité du processus de règlement des différends de l’OMC proprement dit »40. Or, pour l’Organe d’appel, la Corée n’est pas parvenue à prouver que le Groupe spécial a commis de telles erreurs fondamentales. Il n’a ni faussé, ni déformé, ni ignoré, des éléments de preuve, ni appliqué de « double critère » de la preuve. Et, le fait qu’il n’accorde pas aux éléments de preuve l’importance que l’une des parties estime nécessaire ne constitue pas une erreur « et encore moins une erreur fondamentale »41. 38 39 40 41

Ibid., par. 156. Ibid., par. 161. Ibid., citant le Rapport Communautés européennes – Volailles, par. 163. Ibid., par. 164.

30


Korea also alleged that there had been a violation of Article 12.7 of the DSU, in that the Panel had failed to fulfil its obligation to set out the basic rationale behind its findings and recommendations. The Appellate Body elected not to attempt to define the scope of this obligation, indicating that “[i]t suffices to state that the Panel has set out a detailed and thorough rationale for its findings and recommendations in this case”.42

42

Ibid., para. 168.


30

La Corée alléguait aussi une violation de l’article 12:7 du Mémorandum d’accord : le Groupe spécial n’aurait pas respecté son obligation d’exposer les justifications fondamentales de ses constatations et recommandations. L’Organe d’appel se refuse à définir la portée de cette obligation. Il « suffit de dire que le Groupe spécial a exposé de manière détaillée et approfondie les justifications de ses constatations et recommandations en l’espèce »42.

42

Ibid., par. 168.

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V. CONCLUSIONS OF THE APPELLATE BODY AND IMPLEMENTATION

1. Conclusions of the Appellate Body The Appellate Body: “(a)

(b)

(c) (d) (e)

upholds the Panel’s interpretation and application of the term ‘directly competitive or substitutable product’ which appears in the Ad Article to Article III.2, second sentence, of the GATT 1994; upholds the Panel’s interpretation and application of the term “so as to afford protection”, which is incorporated into Article III.2, second sentence, by specific reference to the “principles set forth in paragraph 1” of Article III of the GATT 1994; upholds the Panel’s application of the rules on the allocation of the burden of proof; concludes that the Panel did not fail to make an objective assessment of the matter as required by Article 11 of the DSU; and concludes that the Panel did not fail to set out the basic rationale behind its findings and recommendations as required by Article 12.7 of the DSU”.

The Appellate Body recommended that the Dispute Settlement Body request Korea to bring its legislation into conformity with its obligations under the General Agreement on Tariffs and Trade 1994. 2. Implementation of the Appellate Body report The reports of the Panel and the Appellate Body were adopted by the DSB on 17 February 1999. A month later Korea indicated, as required by Article 21.3 of the DSU, that it was examining the options for implementation of the DSB’s recommendations. The two complainants then requested – separately – that the reasonable period of time for the implementation by Korea of the DSB’s recommendations be set


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V. CONCLUSIONS DE L’ORGANE D’APPEL ET MISE EN ŒUVRE

1. Conclusions de l’Organe d’appel Ainsi, l’Organe d’appel : « a)

b)

c) d)

e)

confirme l’interprétation donnée par le Groupe spécial de l’expression “produit directement concurrent ou produit directement substituable” visé dans la Note relative à l’article III:2, deuxième phrase, du GATT de 1994 et l’application qu’il en a faite ; confirme l’interprétation donnée par le Groupe spécial de l’expression “de manière à protéger”, qui est incorporée dans l’article III:2, deuxième phrase, par renvoi spécifique aux “principes énoncés au paragraphe premier” de l’article III du GATT de 1994 et l’application qu’il en a faite ; confirme l’application que le Groupe spécial a faite des règles concernant l’attribution de la charge de la preuve; conclut que le Groupe spécial n’a pas manqué à son obligation de procéder à une évaluation objective de la question, comme le prescrit l’article 11 du Mémorandum d’accord; et conclut que le Groupe spécial n’a pas manqué à son obligation d’exposer les justifications fondamentales de ses constatations et recommandations, comme le prescrit l’article 12:7 du Mémorandum d’accord. »

L’Organe d’appel recommande ainsi que l’Organe de règlement des différends demande à la Corée de mettre sa législation en conformité avec les obligations qui lui incombent au titre du GATT de 1994. 2. Mise en œuvre du rapport de l’Organe d’appel L’ORD a adopté les rapports du Groupe spécial et de l’Organe d’appel le 17 février 1999. La Corée ayant déclaré le mois suivant, comme le prévoit l’article 21:3 du Mémorandum d’accord, qu’elle examinait les options pour la mise en œuvre de ses recommandations, les deux plaignants ont demandé – séparément – que le délai raisonnable pour la mise en œuvre par la Corée des recommandations de

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through arbitration. On 23 April 1999, the DSB was informed that an arbitrator had been appointed, by agreement between the three parties, to set the reasonable period of time for implementation. On 4 June, the arbitrator set this period at eleven months and two weeks, resulting in a deadline of 31 January 2000. At a meeting of the DSB held on 27 January 2000, Korea announced that it considered itself to have fully implemented the DSB’s rulings and recommendations, by amending the Liquor Tax Law and the Education Tax Law and imposing flat rates of 72% liquor tax and 30% education tax on all distilled alcoholic beverages, on a non-discriminatory basis.


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l’ORD soit déterminé par arbitrage. Le 23 avril 1999, l’ORD a été informé de la désignation d’un commun accord entre les trois parties d’un arbitre chargé de déterminer le délai raisonnable pour la mise en œuvre. Le 4 juin, l’arbitre a fixé le délai raisonnable à onze mois et deux semaines, ce qui conduisait au 31 janvier 2000. À la réunion de l’ORD du 27 janvier 2000, la Corée a déclaré qu’elle estimait avoir pleinement mis en œuvre les décisions et recommandations de l’ORD en modifiant la Loi relative à la taxe sur les alcools et la Loi relative à la taxe scolaire, et en imposant des taux uniformes de 72 % pour la taxe sur les alcools et de 30 % pour la taxe scolaire sur toutes les boissons alcooliques distillées, sur une base non discriminatoire.

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VI. OBSERVATIONS

On the merits, this case bears a strong resemblance to the Japan – Alcoholic Beverages case which had previously come before the Appellate Body. Inevitably, therefore, it does not have as much to offer in terms of substance. Nevertheless, on this occasion the Appellate Body extended and consolidated, in a logical manner, the reasoning it had developed in Japan – Alcoholic Beverages with regard to the interpretation and implementation of Article III.2. Moreover, the Korean case gave the Appellate Body an opportunity to clarify some interesting procedural points. 1. Procedural issues From the procedural standpoint, the main aspects of Korea – Alcoholic Beverages which call for comment are the part played by preliminary issues and the allocation of the burden of proof. Preliminary issues The Korea – Alcoholic Beverages case testifies to the growing importance of preliminary issues in panel proceedings. The tendency of the system to adopt the classical procedures of a court of law is turning these issues into preliminary objections in all but name. Panels are required to rule on them with reference to general principles, there being no corresponding provision in the DSU. Without going into the details of the issues raised, it could be said that this is a logical development following the introduction of a system of compulsory jurisdiction. For example, preliminary objections, whether relating to lack of jurisdiction or the inadmissibility of the complaint, are very frequent at the International Court of Justice, where cases are heard on ex parte application. What we have witnessed is a gradual increase in the importance attached to process, doubtless inseparable from the increasing importance of the role of law within the dispute settlement system.43 Nevertheless, like Hélène Ruiz Fabri, we may regret the absence of standard rules of procedure, which has led panels to take a somewhat “homespun” approach to the handling of these issues.44

43

H. Ruiz Fabri, “L’appel dans le règlement des différends de l’OMC : trois ans après, quinze rapports plus tard”, op. cit., pp. 54-55. 44 Ibid., p. 57.


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VI. OBSERVATIONS

Sur le fond, cette affaire présente de fortes similitudes avec celle des Boissons alcooliques japonaises, jugée par l’Organe d’appel. Par définition, les apports substantiels sont donc plus minces. L’Organe d’appel y prolonge et consolide, logiquement, le raisonnement qu’il avait développé alors à propos de l’interprétation et de la mise en œuvre de l’article III:2. L’affaire Corée – Boissons alcooliques coréennes fournit également l’occasion de préciser certains points de procédure intéressants. 1. Questions procédurales Sur le plan procédural, l’affaire des Corée – Boissons alcooliques appelle principalement des observations sur la place des questions préliminaires et l’examen de la charge de la preuve. Questions préliminaires L’affaire des Corée – Boissons alcooliques témoigne de l’importance croissante de questions préliminaires devant les groupes spéciaux. La juridictionnalisation du système les fait ressembler à des exceptions préliminaires qui ne disent pas leur nom, sur lesquelles les groupes spéciaux ont mission de statuer, en fonction d’un principe général, en l’absence même de toute disposition en ce sens dans le Mémorandum d’accord. Sans qu’il soit nécessaire de revenir sur le détail des questions soulevées, on peut constater que cette émergence correspond logiquement à l’introduction d’un système de juridiction obligatoire. Les exceptions préliminaires, qu’elles soient d’incompétence ou d’irrecevabilité de la requête, sont ainsi fort nombreuses devant la Cour internationale de Justice, dès lors que celleci est saisie par la voie d’une requête unilatérale. L’évolution témoigne d’une « processualisation », qui était sans doute inséparable de la juridicisation du système de règlement des différends43. Cependant, on peut regretter avec Hélène Ruiz Fabri l’absence d’un règlement uniforme de procédure, qui entraîne un règlement quelque peu « artisanal » de ces questions par les groupes spéciaux44.

43

H. Ruiz Fabri, « L’appel dans le règlement des différends de l’OMC : trois ans après, quinze rapports plus tard », op. cit., pp. 54-55. 44 Ibid., p. 57.

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The burden of proof Before the Appellate Body Korea made a series of allegations relating to the burden of proof. As we have seen, some of these allegations were particularly serious. The Appellate Body dismissed them rapidly, finding that “although the Panel did not actually articulate the rules on allocation of the burden of proof, it made specific reference to passages of our Report in United States – Shirts and Blouses where we enunciated these rules”. Moreover, it was clear “that the Panel properly understood and applied the rules on allocation of the burden of proof ” (emphasis added). Thus, it had made findings under Article III.2, second sentence “only with respect to products for which a prima facie case had been made out on the basis of evidence presented”. It was also noteworthy that the Panel had declined to raise a presumption concerning all the alcoholic beverages of HS heading 22.08. Finally, “contrary to Korea’s assertions, the Panel did consider the evidence presented by Korea in rebuttal, but concluded that there was “sufficient unrebutted evidence” for it to make findings of inconsistency”. The truth of the matter, in the Appellate Body’s opinion, was that many of Korea’s arguments concerning the burden of proof were “arguments about whether the Panel made an objective assessment of the matter before it”. On this issue we know that in the Hormones case, in particular, the Appellate Body set “very strict standards with regard to what is censurable, this being justified by the discretionary nature of the panel’s powers of appreciation of the evidence presented to it”.45 Thus, the Appellate Body refused to revisit the various econometric studies which the Panel had examined, on the grounds that the examination of these studies, and the weight to be ascribed to them, fell within the scope of the Panel’s discretion. The Appellate Body firmly declined to “second-guess the Panel in appreciating either the evidentiary value of such studies or the consequences, if any, of alleged defects in those studies”. By the same token, it refused to be drawn on the subject of the relative weight to be ascribed to evidence on marketing studies, methods of production, taste, colour, places and circumstances of consumption, and prices.

45

H. Ruiz Fabri, “Organisation mondiale du commerce. Chronique de règlement des différends 1999”, op. cit., p. 389.


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La charge de la preuve Devant l’Organe d’appel, la Corée développait de nombreuses allégations relatives à la charge de la preuve. Certaines de ces accusations étaient, nous l’avons vu, particulièrement graves. L’Organe d’appel les balaie rapidement. Il constate que « bien que le Groupe spécial n’ait effectivement pas énoncé les règles concernant l’attribution de la charge de la preuve, il a fait spécifiquement référence à des passages de notre rapport sur l’affaire États-Unis – Chemises, chemisiers et blouses dans lequel nous exposions ces règles ». D’ailleurs, le rapport du Groupe spécial montre « que celui-ci a bien compris et appliqué les règles concernant l’attribution de la charge de la preuve » (nous soulignons). Ainsi, il a formulé des constatations au titre de l’article III:2, deuxième phrase, uniquement sur les produits « pour lesquels une présomption avait d’abord été établie sur la base des éléments de preuve présentés ». Il n’a d’ailleurs pas voulu établir une présomption concernant toutes les boissons alcooliques relevant de la position 22.08 du SH. Enfin, « contrairement à ce que la Corée a affirmé, le Groupe spécial a examiné les éléments de preuve présentés par la Corée à titre de réfutation, mais il a conclu qu’il y avait “suffisamment d’éléments de preuve non réfutés” pour pouvoir faire des constatations concernant l’incompatibilité ». En réalité, juge l’Organe d’appel, de nombreux arguments de la Corée concernant la charge de la preuve sont « des arguments sur le point de savoir si le Groupe spécial a procédé à une évaluation objective des faits dont il était saisi ». Or, de ce point de vue, on sait qu’il a fixé notamment dans l’affaire des Hormones « un standard de censure très élevé, justifié par le caractère discrétionnaire du pouvoir dont dispose un groupe spécial dans l’appréciation des différents éléments de preuve qui lui sont soumis »45. Ainsi, l’Organe d’appel refuse de revenir sur les différentes études économétriques étudiées par le Groupe spécial laissant leur examen et l’appréciation de l’importance à leur accorder à la discrétion du Groupe spécial. Il se refuse clairement à « déterminer à nouveau, après le Groupe spécial, la valeur de preuve de ces études ni les conséquences, le cas échéant, des défauts allégués qu’elles présentent ». De même, il refuse d’entrer dans le débat sur l’importance relative à accorder aux éléments de preuve comme les études de commercialisation, les méthodes de production, les goûts, les couleurs, les lieux et les modes de consommation, et les prix.

45

H. Ruiz Fabri, « Organisation mondiale du commerce. Chronique de règlement des différends 1999 », op. cit., p. 389.

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That being said, the Appellate Body nevertheless added that “[a] panel’s discretion as trier of facts is not, of course, unlimited. That discretion is always subject to, and is circumscribed by, among other things, the panel’s duty to render an objective assessment of the matter before it”. For, as the Appellate Body stated in the Hormones case, “‘[d]isregard’and ‘distortion’and ‘misrepresentation’of the evidence, in their ordinary signification in judicial and quasi-judicial processes, imply not simply an error of judgement in the appreciation of evidence but rather an egregious error that calls into question the good faith of a panel”. In these circumstances a panel would be flouting the basic principles of fairness and ignoring due process of law. Here, the Appellate Body was spelling out what the duty to render an objective assessment of the matter actually amounted to. It agreed to look into Korea’s allegation that a double standard of proof had been applied – in other words, that the Panel had been less exacting when considering the evidence brought by the complainants – since, in its opinion, this was tantamount to saying that the Panel had not carried out an “objective assessment of the matter” in accordance with Article 11 of the DSU. Although, in what was a new development, the Appellate Body agreed to extend the scope of its review to cover such allegations, in the event it judged that Korea had not succeeded in demonstrating that the Panel had applied a “double standard ”. 2. Issues of substance The Appellate Body reiterated and confirmed the general methodology – as set out in Japan – Alcoholic Beverages – for determining whether there has been a violation of Article III.2, second sentence. Three conditions must be simultaneously fulfilled. A panel must satisfy itself that the products at issue are directly competitive or substitutable, that they are not similarly taxed, and that the dissimilar taxation is applied “so as to afford protection to domestic production”. Korea’s appeal related not to the second condition, but to the first and third. In fact, the lion’s share of the Appellate Body’s arguments and analyses actually focus on the first condition, thus testifying to its status as a “pivotal issue” in the implementation of Article III.2.46 The substitutability of products With regard to substitutability criteria, Korea – Alcoholic Beverages case both confirmed and supplemented the points which had previously emerged 46

Ibid., p. 387.


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Ceci dit, il précise tout de même que « [l]a marge d’appréciation dont un groupe spécial dispose pour juger les faits n’est bien sûr pas illimitée. Elle est toujours subordonnée entre autres choses à l’obligation du groupe spécial de procéder à une évaluation objective de la question dont il est saisi, et est limitée par cette obligation ». Car, disait-il dans l’affaire des Hormones, « “[i]gnorer”, “fausser” et “déformer” les éléments de preuve, au sens ordinaire que ces termes ont dans les procédures judiciaires et quasi judiciaires, implique non pas une simple erreur de jugement dans l’appréciation des éléments de preuve mais une erreur fondamentale qui met en doute la bonne foi d’un groupe spécial ». Un groupe spécial contrevient alors à l’équité élémentaire et bafoue les droits de la défense. L’Organe d’appel précise ici le contenu de cette obligation. Il accepte d’examiner l’allégation coréenne selon laquelle un double critère de la preuve aurait été appliqué – le Groupe spécial aurait été moins exigeant avec les éléments de preuve présentés par les plaignants – car elle équivaut selon lui à dire qu’il n’a pas été procédé à une « évaluation objective de la question » au titre de l’article 11 du Mémorandum d’accord. S’il accepte d’étendre son contrôle à de telles allégations, ce qui est un élément nouveau, il ne considère pas que la Corée a établi en l’espèce que le Groupe spécial avait appliqué un « double critère ». 2. Questions substantielles L’Organe d’appel rappelle et confirme la méthodologie générale exposée dans l’affaire Japon – Boissons alcooliques pour déterminer s’il existe une violation de l’article III:2, deuxième phrase. Trois conditions doivent être cumulativement remplies. Un groupe spécial doit vérifier le caractère directement concurrent ou directement substituable des produits en cause, l’existence d’une différence de taxation et l’application de cette différence « de manière à protéger la production nationale ». L’appel de la Corée n’a pas porté sur le deuxième critère, mais sur le premier et le second. L’essentiel des débats et de l’analyse de l’Organe d’appel se concentre même sur la première condition, témoignant de son « caractère nodal » dans la mise en œuvre de l’article III:246. La substituabilité des produits S’agissant des critères de la substituabilité, l’affaire Corée – Boissons alcooliques confirme et complète à la fois les enseignements tirés de l’affaire

46

Ibid., p. 387.

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from Japan – Alcoholic Beverages. In fact, the parties, the Panel and the Appellate Body made very frequent references to the Panel report and, especially, the Appellate Body report on the Japanese case, both of which had been adopted in 1996. Thus, the Appellate Body noted that panels should adopt a case-by-case approach, focusing firmly on the market concerned, in accordance with the Japan – Alcoholic Beverages precedent. It confirmed its rejection of an over-restrictive approach to product substitutability. Indeed, it agreed with the Panel that “the drafting history of Article III.2 suggests that the drafters had in mind a rather broad notion of ‘directly competitive or substitutable’products, that could include apples and oranges”.47 Nevertheless, the Appellate Body did throw new light on a number of issues. In particular, the Korean case provided it with an opportunity to rule on the validity of the criterion of “potential competition” in determining substitutability, along lines reminiscent of the corresponding case-law of the Court of Justice of the European Communities.48 Korea complained that the Panel had taken an overly speculative approach in employing this criterion. The Panel defended its stance by invoking the need for a dynamic approach which alone could give full effect to the rule that competitive expectations and opportunities are protected. It will be recalled that this led the Panel to take into consideration the competitive relationship both in the present and “in a near future”, and hence to make projections which it qualified as “reasonable”. In the event, the Appellate Body upheld the Panel’s reasoning, explaining that “[t]he reference to ‘a strong potentially direct competitive relationship’ does no more than buttress the Panel’s finding of ‘present direct competition’ ”.49 Thus, the Panel’s reasoning was not based solely on potential competition. However, the Appellate Body went on to make a more general finding, which extends far beyond the scope of this dispute: “The context of the competitive relationship is necessarily the marketplace since this is the forum where consumers choose between different products. Competition in the market place is a dynamic, evolving process. Accordingly, the wording of the term ‘directly competitive or substitutable’ implies that the competitive relationship between products is not to be analyzed exclusively by reference to current consumer preferences. In our view, the

47

Appellate Body Report, para. 42. The CJEC considers that the concept of competition embraces both current and potential competition. Cf. T. Flory (ed)., “Chronique de règlement des litiges de l’OMC”, op. cit., p. 52. 49 Ibid., para. 113. 48


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Japon – Boissons alcooliques. Aussi bien les parties que le Groupe spécial ou l’Organe d’appel lui-même se réfèrent d’ailleurs abondamment au rapport du Groupe spécial et surtout à celui de l’Organe d’appel, adoptés en 1996. L’Organe d’appel rappelle ainsi que les groupes spéciaux doivent suivre une approche au cas par cas, en s’attachant fortement au marché concerné, conformément à la jurisprudence Japon – Boissons alcooliques. Il confirme son rejet des approches trop étroites de la substituabilité des produits. Au contraire, il constate avec le Groupe spécial que « l’historique de la rédaction de l’article III:2 donne à penser que les rédacteurs avaient à l’esprit une notion plutôt large des produits “directement concurrents ou directement substituables”, qui pouvaient comprendre les pommes et les oranges »47. Mais il apporte aussi quelques précisions nouvelles. L’affaire coréenne lui offre ainsi l’occasion de se prononcer sur la validité du critère de la « concurrence potentielle » dans la détermination de la substituabilité des produits, non sans rappeler la jurisprudence de la CJCE en la matière48. La Corée reprochait en effet au Groupe spécial d’adopter une approche trop spéculative en employant ce critère. Le Groupe spécial se défendait en invoquant la nécessité d’une approche dynamique. Seule une telle interprétation donnerait plein effet à la règle selon laquelle les attentes et les possibilités en matière de concurrence sont protégées. Rappelons que le Groupe spécial était de ce fait conduit à prendre en compte le rapport de concurrence à la fois dans l’immédiat et « dans un avenir proche et raisonnablement prévisible » et donc à faire des projections qu’il qualifiait de « raisonnables ». Or, l’Organe d’appel valide le raisonnement du Groupe spécial. En fait, explique-t-il, « [l]a référence à “un solide rapport de concurrence potentiellement directe” n’a d’autre effet que d’étayer la constatation de l’existence d’une “concurrence actuelle directe” établie par le Groupe spécial »49. Le raisonnement du Groupe spécial n’est donc pas uniquement fondé sur la concurrence potentielle. Mais l’Organe d’appel fait ensuite une constatation plus générale, qui dépasse largement le champ du différend : « le contexte du rapport de concurrence est nécessairement le marché puisque c’est l’endroit où les consommateurs choisissent entre différents produits. La concurrence sur le marché est un processus dynamique, évolutif. En conséquence, le libellé de l’expression “directement concurrents ou directement substituables” signifie que le rapport de concurrence entre les produits ne doit pas être analysé exclusivement par référence aux préférences

47

Rapport de l’Organe d’appel, par. 42. Cette dernière admet en effet que la notion de concurrence vise tout à la fois la concurrence actuelle et potentielle. Cf. T. Flory (dir), « Chronique de règlement des litiges de l’OMC », op. cit., p. 52. 49 Ibid., par. 113. 48

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word ‘substitutable’ indicates that the requisite relationship may exist between products that are not, at a given moment, considered by consumers to be substitutes but which are, nonetheless, capable of being substituted for one another”.50 The use of the term “directly” in “directly competitive or substitutable” does not prevent “latent demand” from being taken into account. When looking at a “market where there are regulatory barriers to trade or to competition”, this kind of demand may well exist. After all, cross-price elasticity studies, which were identified in Japan – Alcoholic Beverages II as one means of examining a market, were based on an evaluation of latent demand. However, the Appellate Body counseled prudence in this respect, recognizing – as Korea had argued – that “latent demand” poses a problem in cases like this one involving “experience goods”, “which consumers tend to purchase because they are familiar with them and with which consumers experiment only reluctantly”.51 In other words, latent demand may be one among a range of factors to be considered, but it should not be used as a sole or decisive criterion. In fact, the Appellate Body found that the Panel had used it exactly as it should. The meaning of the words, the context, the object and purpose of the provision concerned, and indeed the need to give full effect to it, all served to validate and justify this conclusion. The Appellate Body also provided another interesting clarification, on the meaning to be assigned to the « nature » of competition when assessing the competitive relationship. The Panel considered that it would be wrong to focus exclusively on the quantitative aspects of competition, as there was a risk that this “could result in a type of trade effects test being written into Article III cases”. Korea took the opposite view, arguing that it was the introduction of qualitative aspects which was tantamount to adding a new criterion not present in Article III. The Appellate Body disagreed and upheld the approach adopted by the Panel. In the Appellate Body’s view, it would be inappropriate, under Article III, to require proof that a tax measure had a particular impact on trade. Moreover, the Panel had been correct to make comparisons with the situation in other countries, namely Japan, in studying the nature of competition. However, the Appellate Body qualified its acceptance of such evidence, once again referring to the need to proceed on a case-by-case basis: evidence of this kind would be relevant only in cases where foreign markets displayed characteristics similar to those of the market concerned. This broader

50 51

Ibid., para. 114. Ibid., para. 124.


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actuelles des consommateurs. À notre avis, le mot “substituables” indique que le rapport requis peut exister entre des produits qui ne sont pas à un moment donné considérés par les consommateurs comme des substituts mais qui n’en sont pas moins susceptibles d’être substitués l’un à l’autre »50. L’emploi du terme « directement » dans l’expression « directement concurrents ou directement substituables » n’interdit pas de prendre en compte la « demande latente ». Dès lors que l’on raisonne « sur un marché où il existe des obstacles réglementaires au commerce ou à la concurrence » une telle demande peut, en effet, fort bien exister et les études de l’élasticité-prix croisée, considérées dans l’affaire Japon – Boissons alcooliques II comme un moyen d’examiner un marché, reposent d’ailleurs sur une évaluation de la demande latente. Cependant, l’Organe d’appel invite ici à la prudence. Il reconnaît, comme le défendait la Corée, que la « demande latente » pose problème lorsqu’il s’agit, comme ici, de « marchandises tributaires des habitudes », « que les consommateurs ont tendance à acheter parce qu’elles sont familières et dont ils ne changent qu’avec réticence »51. C’est dire que la demande latente peut constituer un facteur parmi d’autres à examiner, mais ne doit pas constituer un critère exclusif ou absolu. Or, l’Organe d’appel considère que c’est bien ainsi que le Groupe spécial l’a utilisée. Le sens des mots, le contexte, le but et l’objet de la disposition en cause, tout comme la nécessité de lui donner son effet utile, valident et justifient cette conclusion. L’Organe d’appel apporte une autre précision intéressante sur la portée de la « nature » de la concurrence dans la détermination du rapport de concurrence. Le Groupe spécial avait estimé qu’il ne fallait pas s’attacher seulement aux aspects quantitatifs de la concurrence, le risque étant qu’« on finisse par introduire dans les affaires relevant de l’article III une sorte de critère relatif aux effets sur le commerce ». La Corée considérait qu’au contraire c’était l’introduction d’aspects qualitatifs qui constituait un ajout à l’article III. L’Organe d’appel ne partage pas son point de vue et valide au contraire l’approche du Groupe spécial. Selon lui, il ne convient pas, en effet, d’exiger dans le champ de l’article III la preuve qu’une mesure fiscale a une incidence particulière sur le commerce. Par ailleurs, c’est avec raison que le Groupe spécial a effectué, dans le cadre de son étude de la nature de la concurrence, des comparaisons avec la situation dans d’autres pays, soit le Japon. Il nuance toutefois son acceptation de tels éléments de preuve : l’approche doit là aussi être suivie au cas par cas, n’étant pertinente que lorsque les marchés étrangers présentent des caractéristiques semblables au marché concerné. La

50 51

Ibid., par. 113. Ibid., par. 124.

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approach was justified by the fact that the Korean market might have been “frozen” by the measures in dispute. Finally, the Appellate Body approved the methodology employed by the Panel in grouping the products for the purposes of its study. It indicated that this grouping, which the Panel had described as an “analytical tool” was in fact “almost always necessary in cases arising under Article III.2, second sentence, since generic categories commonly include products with some variation in composition, quality, function and price, and thus commonly give rise to sub-categories”. Nevertheless, the Appellate Body conceded that there was a risk of error with this approach; it should not cause a panel to reach a conclusion different from that which the individual examination of each product would have produced. Once again, the appropriateness of this approach had to be determined on a case-by-case basis. The interpretation of « so as to afford protection » On this issue the Appellate Body upheld the reasoning of the Panel, which had drawn heavily on the Japanese Alcoholic Beverages precedent in concluding that very large differences in levels of taxation supported the proposition that protectionism was involved. On appeal, Korea also invoked the Japan – Alcoholic Beverages report, but in support of the opposite view. Korea recalled the Appellate Body’s finding that even though a very large tax differential might in certain cases be sufficient to prove that the tax was applied “so as to afford protection to domestic production”, “in other cases, there may be other factors that will be just as relevant or more relevant to demonstrating that the dissimilar taxation was applied ‘so as to afford protection’ ”.52 The Appellate Body, however, considered that the Panel had not erred. After all, it had taken into account not only the magnitude of the tax differences but also the structure of the Liquor Tax Law and its application. In so doing the Panel had shown itself to be a good pupil, as it had “analyzed the protectionist character of the measures in a manner consistent with the guidance given by the Appellate Body in Japan – Alcoholic Beverages”.53 Thus, each successive Appellate Body report concerned with Article III.2 further refines the framework within which subsequent panels must operate.

52 53

Report adopted 1 November 1996, WT/DS8/AB/R, WT/DS10/AB/R, WT/DS11/AB/R, p. 35. Appellate Body Report, para. 81.


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justification d’une approche élargie réside dans le fait que le marché coréen risquait d’être « figé » justement par les mesures en cause. Enfin, l’Organe d’appel valide le choix méthodologique du Groupe spécial consistant à regrouper les produits concernés aux fins de l’étude. Ce regroupement, que le Groupe spécial présentait comme un « outil analytique » est même « presque toujours nécessaire dans les affaires examinées au titre de la deuxième phrase de l’article III:2, car les catégories génériques incluent couramment des produits dont la composition, la qualité, la fonction et le prix varient dans une certaine mesure et donnent donc couramment lieu à des sous-catégories ». Cependant, l’Organe d’appel admet qu’une telle approche présente des risques d’erreurs. Elle ne doit pas amener un groupe spécial à une conclusion différente de celle à laquelle il serait parvenu en raisonnant produit par produit. Là encore, cela ne pourra être décidé qu’au cas par cas. L’interprétation de « de manière à protéger » L’Organe d’appel valide de ce point de vue le raisonnement du Groupe spécial, qui s’appuyait abondamment sur la jurisprudence des Boissons alcooliques japonaises, pour juger qu’une très grande différence de taxation étayait la thèse du protectionnisme. La Corée, en appel, invoquait elle aussi ce rapport, mais à l’appui de la thèse inverse. Elle rappelait que l’Organe d’appel y avait constaté que, même si une taxation très différente peut dans certains cas démontrer à elle seule une application « de manière à protéger la production nationale », « dans d’autres cas, il peut y avoir d’autres facteurs qui soient tout aussi ou plus pertinents pour démontrer que la taxation différente en cause a été appliquée “de manière à protéger la production nationale”»52. L’Organe d’appel considère au contraire que le Groupe spécial n’a pas commis d’erreur. Il a d’ailleurs pris en compte non seulement l’ampleur des différences de taxation, mais aussi la structure de la Loi relative à la taxe sur les alcools et son application. Dès lors, le Groupe spécial s’est montré bon élève car il « a analysé le caractère protectionniste des mesures d’une manière compatible avec les indications données par l’Organe d’appel dans l’affaire Japon – Boissons alcooliques »53. Chaque rapport de l’Organe d’appel dans le champ de l’article III:2 vient ainsi encadrer de plus en plus finement la pratique des groupes spéciaux ultérieurs.

52 53

Rapport adopté le 1er novembre 1996, WT/DS8/AB/R, WT/DS10/AB/R, WT/DS11/AB/R, p. 35. Rapport de l’Organe d’appel, par. 81.

JAPAN – MEASURES AFFECTING AGRICULTURAL PRODUCTS

by

Vincent Tomkiewicz PhD in law, University of Paris I (Panthéon-Sorbonne)

JAPON – MESURES VISANT LES PRODUITS AGRICOLES

par

Vincent Tomkiewicz Docteur en droit, Université of Paris I (Panthéon-Sorbonne)

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SYNOPSIS AND REFERENCES OF THE CASE

Synopsis This case called into question a certain Japanese fruit quarantine measure which, according to the United States, infringed various provisions of the WTO agreements and, in particular, the SPS Agreement. The Panel found the Japanese measure to be inconsistent with Articles 2.2, 5.7 and 5.6 of that Agreement, but in respect of some fruit only, the lack of sufficient evidence preventing it from extending this finding to the other categories concerned. Moreover, the Panel criticized Japan for not having fulfilled the transparency obligation in paragraph 1 of Annex B and Article 7 of the SPS Agreement. Although the Appellate Body report left the basis of the Panel’s decision intact, it did correct certain aspects of the Panel’s reasoning and provide a number of important clarifications not only with respect to the applicable law but also – as is now often the case – with respect to procedure.

Official sources Panel Report: Japan – Measures Affecting Agricultural Products, WT/DS76/R, 27 October 1998, 170 p. Appellate Body Report: Japan – Measures Affecting Agricultural Products, WT/DS76/AB/R, 22 February 1999, 41 p. Parties Parties before the Panel Complainant: United States. Defendant: Japan. Third parties: European Communities, Hungary, and Brazil. Parties to the Appeal Appellant – Appellee: Japan. Appellee – Appellant: United States. Third participants: Brazil and European Communities. Composition of the Panel Chairman: Kari Bergholm; Members: Germain Denis, Eirikur Einarsson. Composition of the Division of the Appellate Body Presiding Member: Christopher Beeby; Members: Julio Lacarte-Muro, Mitsuo Matsushita.


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Synopsis Cette affaire mettait en cause des mesures de quarantaine imposées par le Japon à l’encontre de fruits qui, selon les Etats-Unis, contrevenaient à certaines dispositions des Accords OMC, et en particulier à l’Accord SPS. Le Groupe spécial a considéré que la mesure japonaise était incompatible avec les articles 2:2, 5:7 et 5:6 de ce dernier, cette constatation ne valant cependant qu’à l’égard de certains fruits, l’absence de preuves suffisantes rendant impossible son extension aux autres catégories mises en cause. En outre, le Groupe spécial a reproché au Japon de ne pas avoir respecté l’obligation de transparence contenue au paragraphe 1 de l’Annexe B et à l’article 7 de l’Accord SPS. Si le rapport de l’Organe d’appel ne change pas la décision au fond, il modifie néanmoins certains points de raisonnement du Groupe spécial et apporte quelques précisions importantes, en matière de droit applicable, mais aussi – comme souvent désormais – en matière de procédure.

Mode officiel de citation Rapport du Groupe spécial : Japon – Mesures visant les produits agricoles, WT/DS76/R, 27 octobre 1998, 185 p. Rapport de l’Organe d’appel : Japon – Mesures visant les produits agricoles, WT/DS76/AB/R, 22 février 1999, 47 p. Parties Parties devant le Groupe spécial Plaignant : États-Unis. Défendeur : Japon. Tierces parties : Communautés européennes, Hongrie, Brésil. Parties à l’appel Appelant – Intimé : Japon. Intimé – Appelant : États-Unis. Participants tiers : Brésil et Communautés européennes. Composition du Groupe spécial Président : Kari Bergholm ; Membres : Germain Denis, Eirikur Einarsson. Composition de la section de l’Organe d’appel Président : Christopher Beeby ; Membres : Julio Lacarte-Muro, Mitsuo Matsushita.

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Japan – Measures Affecting Agricultural Products

Bibliography O. Landwehr, “Decisions of the Appellate Body of the World Trade Organization: Japan – Measures Affecting Agricultural Products”, web site of European Journal of International Law, http://www.ejil.org/journal/Vol10/No2/sr2.html. H. Ruiz Fabri, “La prise en compte du principe de précaution par l’OMC”, Revue juridique de l’environnement, 2000, special issue, pp. 55-66. P. Sands, Principles of International Environmental Law, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, pp. 984-985. J.P. Whitlock, “Japan – Measures Affecting Agricultural Products: Lessons for Future SPS and Agricultural Trade Disputes”, Law and Policy in International Business, 2002, No 4, pp. 741-776. Areas affected by the decision Phytosanitary measure – Import prohibition – Scientific evidence – Transparency – Burden of proof. Relevant Articles Articles 2.2, 5.1, 5.6, 5.7, 7 and paragraph 1 of Annex B of the SPS Agreement – Article 11 of the DSU.

Japon – Mesures visant les produits agricoles

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Références bibliographiques O. Landwehr, « Decisions of the Appellate Body of the World Trade Organization : Japan – Measures affecting agricultural products », site internet European Journal of International Law, http://www.ejil.org/journal/Vol10/No2/sr2.html. H. Ruiz Fabri, « La prise en compte du principe de précaution par l’OMC », Revue juridique de l’environnement, 2000, numéro spécial, pp. 55-66. P. Sands, Principles of International Environmental Law, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, pp. 984-985. J. P. Whitlock, « Japan – Measures Affecting Agricultural Products : Lessons for Future SPS and Agricultural Trade Disputes », Law and Policy in International Business, 2002, n° 4, pp. 741-776. Domaines concernés par la décision Mesure phytosanitaire – Prohibition à l’importation – Preuve scientifique – Transparence – Charge de la preuve. Articles du GATT ou autres accords invoqués Article 2:2, 5:1, 5:6, 5:7, 7 et paragraphe 1 de l’Annexe B de l’Accord SPS – Article 11 du Mémorandum d’accord.

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I. SUMMARY OF THE FACTS

This dispute originated in a piece of Japanese legislation, the Plant Protection Law, promulgated on 4 May 1950 and amended in 1996, and its enforcement regulation, promulgated on 30 June 1950. The purpose of this law was to ensure the “stabilization and development of agricultural production by inspecting export plants, imported plants and domestic plants, by controlling injurious animals and plants, and by preventing the outbreak or spreading thereof ”.1 Under the terms of the law, if there was a risk of certain harmful organisms of quarantine significance being introduced, the Japanese Ministry of Agriculture, Forests and Fisheries was empowered to prohibit the importation of the host plants from countries or regions infested by the organisms mentioned in the law. However, there was provision for the import prohibition to be lifted if the exporting country proposed an alternative phytosanitary treatment which achieved an equivalent level of protection. Two treatments of this type (by disinfection) were proposed, namely, methyl bromide fumigation and a combination of fumigation and cold storage. In 1987, Japan’s Ministry of Agriculture, Forests and Fisheries developed two guidelines as model test procedures for confirming the efficacy of these treatments, namely, the Experimental Guideline for Lifting Import Ban – Fumigation, outlining the testing requirement applicable to initial lifting of the import prohibition, and the Experimental Guide for Cultivar Comparison Test on Insect Mortality – Fumigation, setting out the testing requirement for approving additional varieties. The latter requirement was the varietal testing requirement2 at issue in this dispute.

1

Article 1 of the Plant Protection Act. Under the varietal testing requirement, the efficacy of the phytosanitary treatment had to be tested and demonstrated for each variety of a product that might act as host for a certain parasite (codling moth).

2


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I. FAITS A L’ORIGINE DU DIFFEREND

Le présent différend trouve son origine dans une législation japonaise : la Loi sur la protection des végétaux, promulguée le 4 mai 1950 et modifiée en 1996, ainsi que son Règlement d’application, promulgué le 30 juin 1950. Le but de cette loi était d’assurer la « stabilisation et le développement de la production agricole en inspectant les végétaux d’importation et de production locale, en luttant contre les animaux et les plantes nuisibles, et en empêchant leur apparition et leur dissémination »1. Aux termes de cette loi, s’il existe un risque d’introduction de certains organismes nuisibles justiciables de quarantaine, le Ministère de l’agriculture, des forêts et des pêches japonais se voit reconnaître le pouvoir d’interdire l’importation des végétaux hôtes en provenance de pays ou régions infestés par les organismes cités dans la loi. Il avait toutefois été prévu que la prohibition à l’importation puisse être levée si le pays exportateur proposait un traitement phytosanitaire de remplacement permettant d’atteindre le niveau de protection équivalent à celui qui résulte de la prohibition à l’importation. Deux traitements de ce type (par désinfection) ont été présentés, consistant à procéder à une fumigation au bromure de méthyle ou à combiner cette fumigation et l’entreposage frigorifique. Ces traitements se sont vus donner un modèle de procédure d’essai aux fins de la confirmation de leur efficacité au travers de deux directives élaborées en 1987 par le Ministère de l’agriculture, des forêts et des pêches du Japon : la Directive expérimentale pour la levée de l’interdiction à l’importation – Fumigation, qui décrit la procédure applicable pour la levée initiale de la prohibition, et le Guide expérimental pour l’essai de comparaison des cultivars concernant la mortalité des insectes – Fumigation, qui énonce les directives pour l’homologation de variétés additionnelles. C’est cette dernière directive qui contient la prescription relative aux essais par variété2 en cause dans cette affaire.

1

Article 1 de la Loi sur la protection des végétaux. La prescription relative aux essais par variété exige que soit testée et démontrée l’efficacité du traitement phytosanitaire pour chaque variété d’un produit susceptible d’être porteur d’un certain parasite (le carpocapse).

2

43



As a consequence of the varietal testing requirement, the importation into Japan of certain US agricultural products (apples, cherries, peaches, including nectarines, walnuts, apricots, pears and quinces) was prohibited on the grounds that they were potential hosts of the codling moth. On 7 April 1997, the United States requested consultations with Japan pursuant to Article 4 of the Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes (DSU), Article 11 of the SPS Agreement, Article XXIII of the GATT 1994 and Article 19 of the Agreement on Agriculture regarding the Japanese prohibition. According to the United States, the quarantine measure applied by Japan had adversely affected US exports of agricultural products, constituting a barrier to trade, and was inconsistent with various obligations assumed by Japan under the SPS Agreement, the GATT 1994 and the Agreement on Agriculture.3 Consultations were held on 5 June 1997, but failed to settle the dispute. The United States then turned to the Dispute Settlement Body (DSB) and, in a communication dated 3 October 1997, requested it to establish a panel with standard terms of reference as set out in Article 7 of the DSU. The US claims in the panel request were identical to those set out in the request for consultations, except for an additional claim of inconsistency under Article 7 of the SPS Agreement. On 18 November 1997, in accordance with Article 6 of the DSU, the DSB established a panel, the European Communities, Hungary and Brazil reserving their right to participate as third parties. The Panel met with the parties on 2 and 3 April 1998, and with the third parties on 3 April 1998. Before holding a second meeting with the parties on 24 June 1998, the Panel consulted scientific and technical experts and met with them on 23 June 1998. The Panel having found itself unable to issue a report within six months, on 3 July 1998 the Chairman informed the DSB that the time-limit would be exceeded.4 The Panel issue its interim report on 6 August 1998. On 21 September 1998, further to a request by Japan, an interim review meeting was held with the parties. The final report was circulated to the parties on 6 October 1998 and to Members of the WTO on 27 October 1998.

3

These obligations were as follows: Articles 2, 4, 5 and 8 of the SPS Agreement; Article XI of the GATT 1994; and Article 4 of the Agreement on Agriculture. 4 For an explanation of this delay, see Doc. WT/DS/76/4.


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II. OBJETS DES DEMANDES DES PARTIES EN PREMIERE INSTANCE

La conséquence de la prescription relative aux essais par variété est que certains produits agricoles américains (les pommes, les cerises, les pêches, y compris les nectarines, les noix, les abricots, les poires, les prunes et les coings) se voyaient frappés d’une prohibition à l’importation au Japon au motif qu’ils étaient susceptibles d’être des hôtes potentiels du carpocapse. Le 7 avril 1997, les EtatsUnis ont demandé l’ouverture de consultations avec le Japon au sujet de cette prohibition, conformément à l’article 4 du Mémorandum d’accord, à l’article 11 de l’Accord SPS, à l’article XXIII du GATT de 1994 et à l’article 19 de l’Accord sur l’agriculture. Selon les Etats-Unis, la mesure de quarantaine appliquée par le Japon s’était révélée préjudiciable à leurs exportations de produits agricoles, constituant un obstacle au commerce, et contrevenait à plusieurs obligations découlant de l’Accord SPS, du GATT de 1994 et de l’Accord sur l’agriculture3. Les consultations entre les parties ont eu lieu le 5 juin 1997, mais n’ont pas permis de régler le différend. Les Etats-Unis ont dès lors saisi l’ORD, et dans une communication écrite datée du 3 octobre 1997, lui ont demandé d’établir un groupe spécial doté du mandat type énoncé à l’article 7 du Mémorandum d’accord. Concernant les allégations formulées par les Etats-Unis, elles sont identiques à celles contenues dans la demande de consultations, à l’exception d’une allégation supplémentaire portant sur l’article 7 de l’Accord SPS. Le 18 novembre 1997, l’ORD a établi un Groupe spécial conformément à l’article 6 du Mémorandum d’accord, les Communautés européennes, la Hongrie et le Brésil s’étant réservés le droit de participer en tant que tierces parties. Le Groupe spécial a tenu une réunion avec les parties les 2 et 3 avril 1998, et avec les tierces parties le 3 avril 1998. Avant la seconde réunion avec les parties qui s’est déroulée le 24 juin 1998, il a consulté des experts scientifiques et techniques et s’est réuni avec eux le 23 juin 1998. Le Groupe spécial n’ayant pu terminer ses travaux dans un délai le six mois, son Président a informé l’ORD de ce dépassement de délai le 3 juillet 19984. Le rapport intérimaire du Groupe spécial a été remis le 6 août 1998. Le 21 septembre 1998, à la suite à la demande du Japon, une réunion de réexamen intérimaire a eu lieu avec les parties. Le rapport final a été distribué, le 6 octobre 1998, aux parties, et, le 27 octobre 1998, aux Membres de l’OMC. 3

Ces obligations sont les suivantes : articles 2, 4, 5 et 8 de l’Accord SPS ; article XI du GATT de 1994 et ; article 4 de l’Accord sur l’agriculture. 4 Pour les explications de ce retard, voir le document WT/DS/76/4.

44


III. CONCLUSIONS OF THE PANEL AND ISSUES RAISED IN THE APPEAL

“In light of the findings above, we reach the conclusion that Japan (i)

(ii)

(iii)

5

by maintaining the varietal testing requirement in dispute with respect to apples, cherries, nectarines and walnuts, acts inconsistently with its obligation under Article 2.2 of the SPS Agreement not to maintain phytosanitary measures ‘without sufficient scientific evidence, except as provided for in paragraph 7 of Article 5’; and by maintaining the varietal testing requirement in dispute with respect to apples, cherries, nectarines and walnuts, acts inconsistently with its obligation in Article 5.6 of the SPS Agreement to ‘ensure that [its phytosanitary] measures are not more trade-restrictive than required to achieve [Japan’s] appropriate level of … phytosanitary protection, taking into account technical and economic feasibility’; and by not having published the varietal testing requirement in dispute with respect to any of the products at issue, acts inconsistently with its obligations under paragraph 1 of Annex B of the SPS Agreement and, for that reason, with its obligations contained in Article 7 of that Agreement. Since Article 3.8 of the DSU provides that ‘[i]n cases where there is an infringement of the obligations assumed under a covered agreement [including the SPS Agreement], the action is considered prima facie to constitute a case of nullification or impairment’, we conclude that to the extent Japan has acted inconsistently with the SPS Agreement it has nullified or impaired the benefits accruing to the United States under the SPS Agreement. We recommend that the Dispute Settlement Body request Japan to bring its measure in dispute into conformity with its obligations under the SPS Agreement”.5

Panel Report, paras. 9.1, 9.2 and 9.3.


44

III. CONCLUSIONS DU GROUPE SPECIAL ET QUESTIONS SOUMISES A L’APPEL

« À la lumière des constatations exposées ci-dessus, nous concluons que le Japon i)

ii)

iii)

5

du fait qu’il maintient la prescription relative aux essais par variété contestée en ce qui concerne les pommes, les cerises, les nectarines et les noix, agit de manière incompatible avec l’obligation qui lui incombe au titre de l’article 2:2 de l’Accord SPS de ne pas maintenir des mesures phytosanitaires “sans preuves scientifiques suffisantes, exception faite de ce qui est prévu au paragraphe 7 de l’article 5”; et du fait qu’il maintient la prescription relative aux essais par variété contestée en ce qui concerne les pommes, les cerises, les nectarines et les noix, agit de manière incompatible avec l’obligation qui lui incombe au titre de l’article 5:6 de l’Accord SPS de “[faire] en sorte que [ses] mesures [phytosanitaires] ne soient pas plus restrictives pour le commerce qu’il n’est requis pour obtenir le niveau de protection … phytosanitaire [que le Japon juge] approprié, compte tenu de la faisabilité technique et économique”; et du fait qu’il n’a pas publié la prescription relative aux essais par variété contestée en ce qui concerne l’un quelconque des produits en cause, agit de manière incompatible avec les obligations qui lui incombent au titre du paragraphe 1 de l’Annexe B de l’Accord SPS et, pour cette raison, avec ses obligations au regard de l’article 7 dudit accord. Comme l’article 3:8 du Mémorandum d’accord dispose que “[d]ans les cas où il y a infraction aux obligations souscrites au titre d’un accord visé [y compris l’Accord SPS], la mesure en cause est présumée annuler ou compromettre un avantage”, nous concluons que dans la mesure où le Japon a agi de manière incompatible avec l’Accord SPS, il a annulé ou compromis les avantages découlant pour les Etats-Unis de l’Accord SPS. Nous recommandons que l’Organe de règlement des différends demande au Japon de mettre la mesure en cause en conformité avec ses obligations au regard de l’Accord SPS. »5

Rapport du Groupe spécial, par. 9.1, 9.2 et 9.3.

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On 24 November 1998, Japan notified the DSB of its intention to appeal certain issues of law covered in the Panel report and certain legal interpretations developed by the Panel. On 4 December 1998, it filed an appellant’s submission. On 9 December 1998, the United States also filed an appellant’s submission. The appellee’s submissions of both parties were filed on 21 December 1998, and on the same day Brazil and the European Communities filed separate third participant’s submissions. The appeal was heard on 19 January 1999. This appeal raised the following issues: “(a)

(b)

(c)

(d)

(e)

(f) (g) (h)

whether the Panel erred in law in finding that the varietal testing requirement is maintained without sufficient scientific evidence within the meaning of Article 2.2 of the SPS Agreement; whether the Panel erred in law in its application of Article 5.7 of the SPS Agreement and in finding that the requirements of the second sentence of Article 5.7 are not fulfilled; whether the Panel erred in law by failing to find that ‘testing by product’ achieves Japan’s appropriate level of protection as required under Article 5.6 of the SPS Agreement; whether the Panel erred in law in making a finding under Article 5.6 of the SPS Agreement with regard to the ‘determination of sorption levels’ irrespective of whether it had found the varietal testing requirement to be inconsistent with Article 2.2 of the SPS Agreement; whether the Panel correctly interpreted the scope of application of the publication requirement of paragraph 1 of Annex B of the SPS Agreement; whether the varietal testing requirement is consistent with Article 5.1 of the SPS Agreement; whether the varietal testing requirement is consistent with Article 8 and paragraph 1(c) of Annex C, of the SPS Agreement; whether the Panel’s finding under Article 5.6 of the SPS Agreement with regard to the ‘determination of sorption levels’


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Le 24 novembre 1998, le Japon a notifié à l’ORD sa volonté de faire appel de certaines questions de droit couvertes par le rapport du Groupe spécial et de certaines interprétations de droit données par celui-ci. Il a déposé une communication en tant qu’appelant le 4 décembre 1998. Le 9 décembre 1998, les EtatsUnis ont également déposé une communication en tant qu’appelant. Le 21 décembre 1998, les deux parties ont déposé des communications en tant qu’intimés, le Brésil et les Communautés européennes présentant le même jour des communications en tant que participants tiers. L’audience en appel a eu lieu le 19 janvier 1999. Le présent appel soulève les questions suivantes, à savoir : « a)

b)

c)

d)

e)

f) g)

h)

question de savoir si le Groupe spécial a commis une erreur de droit en constatant que la prescription relative aux essais par variété est maintenue sans preuves scientifiques suffisantes au sens de l’article 2:2 ; question de savoir si le Groupe spécial a commis une erreur de droit dans l’application qu’il a faite de l’article 5:7 de l’Accord SPS et en constatant qu’il n’a pas été satisfait aux prescriptions de la seconde phrase de l’article 5:7; question de savoir si le Groupe spécial a commis une erreur de droit en ne constatant pas que les “essais par produit” permettent d’obtenir le niveau de protection que le Japon juge approprié comme l’exige l’article 5:6 de l’Accord SPS ; question de savoir si le Groupe spécial a commis une erreur de droit en faisant une constatation au titre de l’article 5:6 de l’Accord SPS concernant la « détermination des niveaux de sorption » indépendamment de la question de savoir s’il avait constaté que la prescription relative aux essais par variété était incompatible avec l’article 2:2 de l’Accord SPS ; question de savoir si le Groupe spécial a correctement interprété le champ d’application de l’obligation énoncée au paragraphe 1 de l’annexe B de l’Accord SPS ; question de savoir si la prescription relative aux essais par variété est compatible avec l’article 5:1 de l’Accord SPS ; question de savoir si la prescription relative aux essais par variété est compatible avec l’article 8 et le paragraphe 1 c) de l’Annexe C de l’Accord SPS ; question de savoir si la constatation formulée par le Groupe spécial au titre de l’article 5:6 de l’Accord SPS concernant la “détermination des niveaux de sorption” a été établie d’une

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(i)

( j)

6

was reached in a manner consistent with the rules on burden of proof; whether the Panel erred in law by not extending its findings of inconsistency with Articles 2.2 and 5.6 of the SPS Agreement to the varietal testing requirement as it applies to apricots, pears, plums and quince; and whether the Panel’s finding on Article 2.2 of the SPS Agreement is inconsistent with Article 11 of the DSU”.6

Appellate Body Report, para. 71.


i)

j)

6

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manière compatible avec les règles concernant la charge de la preuve ; question de savoir si le Groupe spécial a commis une erreur de droit en n’étendant pas ses constatations d’incompatibilité avec les articles 2:2 et 5:6 de l’Accord SPS à la prescription relative aux essais par variété telle qu’elle s’applique aux abricots, aux poires, aux prunes et aux coings ; et question de savoir si la constatation du Groupe spécial concernant l’article 2:2 de l’Accord SPS est incompatible avec l’article 11 du Mémorandum d’accord »6.

Rapport de l’Organe d’appel, par. 71.

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1. The SPS Agreement Article 2.2 The relevant part of Article 2.2 of the SPS Agreement states that “Members shall ensure that any sanitary and phytosanitary measure … is not maintained without sufficient scientific evidence, except as provided for in paragraph 7 of Article 5”. In Japan’s view, the Panel had erred in law in finding that the Japanese varietal testing requirement was being maintained without sufficient scientific evidence, in violation of Article 2.2 of the SPS Agreement. Having decided to base its reasoning on the interpretation of the word “sufficient” in this article, the Appellate Body – as usual – took as its starting point the ordinary meaning of the word. Thus, sufficiency was a “relational concept” and required “the existence of a sufficient or adequate relationship between two elements, in casu, between the SPS measure and the scientific evidence”.7 It then went on to consider the context of Article 2.2 of the SPS Agreement, which includes Articles 5.1, 3.3 and 5.7. Regarding the first of these articles, having recalled its earlier finding in the Hormones case to the effect that Articles 2.2 and 5.1 should be read together and that there should be a rational relationship between the SPS measure and the risk assessment, the Appellate Body reaffirmed – again in accordance with the Hormones report – that the risk assessment need not necessarily embody only the view of a majority of the relevant scientific community. Moreover, a proper risk assessment should evaluate, with relative precision, the probability of entry, establishment or spread of a disease rather than the mere possibility. With respect to the second element of the context of Article 2.2, namely, Article 3.3 of the SPS Agreement, the Appellate Body held that it authorized Members to introduce or maintain an SPS measure which resulted in a higher level of protection than would be achieved by a measure based on a relevant international standard, inter alia, if there was a “scientific justification”. Nevertheless, this “scientific justification”, which corresponds to the principle of free choice, must involve “a rational relationship between the

7



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1. L’Accord SPS Article 2:2 La partie pertinente de l’article 2:2 de l’Accord SPS énonce que « les Membres feront en sorte qu’une mesure sanitaire ou phytosanitaire … ne soit pas maintenue sans preuves scientifiques suffisantes, exception faite de ce qui est prévu au paragraphe 7 de l’article 5 ». De l’avis du Japon, la constatation du Groupe spécial selon laquelle la prescription japonaise relative aux essais par variété était maintenue sans preuves scientifiques suffisantes, violant ainsi l’article 2:2 de l’Accord SPS, constitue une erreur de droit. Décidant d’axer son raisonnement sur l’interprétation du terme « suffisante » contenu au sein de cet article, l’Organe d’appel part – comme à l’accoutumée – du sens ordinaire du terme. Celui-ci exprime un « concept relationnel », le caractère « suffisant » exigeant « l’existence d’une relation suffisante et adéquate entre deux éléments, en l’espèce, entre la mesure SPS et les preuves scientifiques »7. Il s’intéresse ensuite au contexte de l’article 2:2 de l’Accord SPS qui regroupe les articles 5:1, 3:3 et 5:7. Concernant le premier de ces articles, après avoir rappelé ce qu’il avait déjà énoncé dans le rapport Hormones sur le fait que les articles 2:2 et 5:1 devaient être lus ensemble et que l’évaluation des risques devait posséder une relation logique avec la mesure SPS en cause, l’Organe d’appel réaffirme, conformément une nouvelle fois au rapport Hormones, que l’évaluation des risques ne doit pas obligatoirement être fondée sur le seul point de vue de la majorité de la communauté scientifique intéressée. Au surplus, une véritable évaluation des risques doit mesurer de façon relativement précise la probabilité de l’entrée, de l’établissement ou de la dissémination d’une maladie et non pas seulement une telle possibilité. S’agissant du deuxième élément du contexte de l’article 2:2, à savoir l’article 3:3 de l’Accord SPS, l’Organe d’appel juge qu’il autorise les Membres à introduire ou à maintenir une mesure SPS entraînant un niveau de protection plus élevé que celui obtenu avec une mesure fondée sur une norme internationale pertinente dès lors qu’il existe, notamment, une « justification scientifique ». Cette « justification scientifique », qui correspond au principe du libre choix, devra néanmoins présenter « une relation logique (un lien relationnel)

7


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SPS measure at issue and the available scientific information”.8 Finally, with regard to Article 5.7, which permits the adoption of provisional SPS measures under certain conditions where the scientific evidence is insufficient,9 the Appellate Body considered that it operated as “a qualified exemption from the obligation under Article 2.2 not to maintain SPS measures without sufficient scientific evidence”10 and that “an overly broad and flexible interpretation of that obligation would render Article 5.7 meaningless”.11 Having examined the Japanese argument that the Article 2.2 requirement should be interpreted in light of the precautionary principle, the Appellate Body reaffirmed that that principle was reflected in the preamble and Articles 3.3 and 5.7 of the SPS Agreement. On the other hand, it could not in itself justify SPS measures that were inconsistent with Members’ obligations under the SPS Agreement. Two other Japanese arguments were also rejected. The first was that direct application of Article 2.2 should be limited to situations in which the scientific evidence was insufficient, which meant that the issue raised in the present dispute should have been dealt with under Article 5.1. However, the Appellate Body refused to accept any limitation on the scope of Article 2.2. On the contrary, it concluded that insofar as it sets out “Basic Rights and Obligations”, it would only be logical to begin the analysis by focusing on that article. Japan also considered that, in using the “actual causal link” standard, the Panel had applied a test different from the “rational relationship” standard. However, here again, its argument was rejected, since the Panel had used the absence of an “actual causal link” only as an illustration or strong indication of the absence of a “rational relationship”. The Appellate Body concluded by confirming what the Panel had said, namely, that “the obligation in Article 2.2 that an SPS measure not be maintained without sufficient scientific evidence requires that there be a rational or objective relationship between the SPS measure and the scientific evidence”,12 while also pointing out that the determination should be made on a case-by-case basis. Thus, Japan’s appeal was rejected and the Panel’s conclusion to the effect that

8

Appellate Body Report, para. 79. According to this article, “in cases where relevant scientific evidence is insufficient, a Member may provisionally adopt sanitary or phytosanitary measures on the basis of available pertinent information, including that from the relevant international organizations as well as from sanitary or phyto sanitary measures applied by other Members. In such circumstances, Members shall seek to obtain the additional information necessary for a more objective assessment of risk and review the sanitary or phytosanitary measure accordingly within a reasonable period of time”. 10 Appellate Body Report, para. 80. 11 Idem. 12 Appellate Body Report, para. 84. 9


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entre la mesure SPS en cause et les renseignements scientifiques disponibles »8. Concernant enfin l’article 5:7, qui permet l’adoption de mesures SPS provisoires sous certaines conditions lorsque les preuves scientifiques sont insuffisantes9, l’Organe d’appel considère qu’il fonctionne « comme une exemption assortie de réserves de l’obligation énoncée à l’article 2:2 de ne pas maintenir de mesures SPS sans preuves scientifiques suffisantes »10 et que dès lors, « une interprétation trop large et trop souple de cette obligation priverait de sens l’article 5:7 »11. Examinant l’argument du Japon suivant lequel le principe de précaution devrait éclairer l’obligation énoncée à l’article 2:2, l’Organe d’appel réaffirme que ce principe est pris en compte dans le préambule de l’Accord SPS, ainsi qu’aux articles 3:3 et 5:7. En revanche, il ne saurait justifier par lui-même des mesures SPS incompatibles avec les obligations des Membres énoncées dans l’Accord SPS. Deux autres arguments japonais sont également rejetés. Le premier est relatif au fait que l’application directe de l’article 2:2 devrait être limitée aux cas dans lesquels les preuves scientifiques sont insuffisantes, ce qui impliquait que la question soulevée dans le présent différend aurait dû être examinée plutôt au regard de l’article 5:1. L’Organe d’appel n’accepte cependant pas de limitation de la portée de l’article 2:2. Il considère au contraire que, dans la mesure où ce dernier définit les « droits et obligations fondamentaux », la logique appelle de commencer l’analyse par lui. Le Japon estimait également que le Groupe spécial, en utilisant le critère du « lien de causalité réel », aurait appliqué un critère différent du critère du « lien relationnel ». Mais là encore, l’argument est repoussé, puisque le Groupe spécial a utilisé l’absence d’un « lien de causalité réel » uniquement pour illustrer ou indiquer de manière nette l’absence d’un « lien relationnel ». L’Organe d’appel conclut en confirmant ce qu’avait énoncé le Groupe spécial, à savoir que « l’obligation énoncée à l’article 2:2 selon laquelle une mesure SPS ne doit pas être maintenue sans preuves scientifiques suffisantes exige qu’il y ait un lien relationnel ou objectif entre la mesure SPS et les preuves scientifiques »12, tout en précisant également que l’appréciation doit être faite au cas par cas. L’appel du Japon est donc rejeté et la conclusion du Groupe spécial selon

8

Rapport de l’Organe d’appel, par. 79. Suivant cet article, « dans les cas où les preuves scientifiques pertinentes seront insuffisantes, un Membre pourra provisoirement adopter des mesures sanitaires ou phytosanitaires sur la base des renseignements pertinents disponibles, y compris ceux qui émanent des organisations internationales compétentes ainsi que ceux qui découlent des mesures sanitaires ou phytosanitaires appliquées par d’autres Membres. Dans de telles circonstances, les Membres s’efforceront d’obtenir les renseignements additionnels nécessaires pour procéder à une évaluation plus objective du risque et examineront en conséquence la mesure sanitaire ou phytosanitaire dans un délai raisonnable ». 10 Rapport de l’Organe d’appel, par. 80. 11 Idem. 12 Rapport de l’Organe d’appel, par. 84. 9

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“the varietal testing requirement as it applies to apples, cherries, nectarines and walnuts is maintained without sufficient scientific evidence within the meaning of Article 2.2 of the SPS Agreement”13 was upheld. Article 5.7 The article in question forms an exception to Article 2.2 of the SPS Agreement in that it authorizes a Member to adopt SPS measures even where there is insufficient scientific evidence. Nevertheless, for this regime to apply four requirements, two in each of the two sentences of Article 5.7, must be met. The Appellate Body considered that “these four requirements are clearly cumulative in nature and are equally important for the purpose of determining consistency with this provision”.14 Thus, it was sufficient for just one of them not to be met for there to be inconsistency with Article 5.7. Japan argued that a Member should be allowed to claim exemption from the obligation under Article 2.2 when it fulfilled the requirements of the first sentence of Article 5.7. The Appellate Body, however, rejected this argument, not only because it found no basis in the text of either of the two articles in question but more particularly because the first and second sentences of Article 5.7 were linked “with the words ‘[i]n such circumstances’”.15 Thus, the Panel did not err in its application of Article 5.7 by first examining whether the measure in question met the requirements of the second sentence and refusing to examine the requirements of the first sentence once it had found the measure to be inconsistent with the second. The other issue raised by Japan was whether the Panel had erred in finding that Japan had not acted consistently with the requirements of the second sentence of Article 5.7. Here too, however, the Appellate Body held that Japan had failed to meet the two requirements of this sentence, since it had not obtained the additional information necessary for a more objective assessment of risk which “must be germane to conducting such a risk assessment”,16 or reviewed the measure within a “reasonable period of time”.

13 14 15 16

Panel Report, para. 8.43. Appellate Body Report, para. 89. Appellate Body Report, para. 90. Appellate Body Report, para. 92.


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laquelle « la prescription relative aux essais par variété telle qu’elle s’applique aux pommes, aux cerises, aux nectarines et aux noix est maintenue sans preuves scientifiques suffisantes au sens de l’article 2:2 de l’Accord SPS »13 confirmée. Article 5:7 L’article en question constitue une exception à l’article 2:2 de l’Accord SPS en ce qu’il autorise un Membre à adopter des mesures SPS alors même qu’il n’existe pas de preuves scientifiques suffisantes. Pour pouvoir bénéficier de ce régime, quatre conditions doivent être néanmoins remplies, deux d’entre elles étant contenues dans chacune des deux phrases de l’article 5:7. L’Organe d’appel juge que « ces quatre prescriptions sont de toute évidence cumulatives par nature et sont d’importance égale aux fins de déterminer la compatibilité avec cette disposition »14. Ainsi, dès lors que l’une d’elle fait défaut, il y a incompatibilité avec l’article 5:7. Le Japon considérait qu’un Membre devrait être autorisé à bénéficier d’une exemption de l’obligation énoncée à l’article 2:2 lorsqu’il satisfait aux prescriptions de la première phrase de l’article 5:7. L’Organe d’appel va rejeter cet argument, car non seulement il ne lui trouve de fondement dans aucun des deux articles en question, mais surtout, parce que les deux phrases de l’article 5:7 sont liées « avec les mots “[d]ans de telles circonstances” »15. Le Groupe spécial a donc correctement appliqué l’article 5:7 en examinant si la mesure en cause satisfaisait aux prescriptions de la seconde phrase, et en refusant de se prononcer sur les prescriptions de la première phrase dès lors qu’il avait conclu à l’incompatibilité de la mesure avec la seconde phrase. L’autre question soumise par le Japon était de savoir si le Groupe spécial avait commis une erreur en considérant qu’il avait agi de manière incompatible avec les prescriptions de la seconde phrase de l’article 5:7. Mais là encore, l’Organe d’appel considère que le Japon n’a pas respecté les deux prescriptions de ce membre de phrase, car il n’a pas fourni de renseignements additionnels nécessaires à l’évaluation objective des risques qui « doivent être en rapport avec la réalisation d’une telle évaluation des risques »16, ni examiné la mesure dans un « délai raisonnable ».

13 14 15 16

Rapport du Groupe spécial, par. 8.43. Rapport de l’Organe d’appel, par. 89. Rapport de l’Organe d’appel, par. 90. Rapport de l’Organe d’appel, par. 92.

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The Panel’s finding that Japan had acted inconsistently with its obligations under the second sentence of Article 5.7 of the SPS Agreement was therefore upheld. Article 5.6 Article 5.6 prohibits SPS measures that are more trade-restrictive than required to achieve a Member’s appropriate level of protection. In this appeal, the United States challenged the Panel’s finding concerning the second requirement in the footnote to this article,17 namely, that “testing by product” does not make it possible to achieve Japan’s appropriate level of protection. It argued that in concluding that the statement by just one of the experts was sufficient to preclude a finding that testing by product achieved Japan’s appropriate level of protection the Panel had adopted a “no hypothetical risk” standard. In so doing, the Panel had erected an insurmountable hurdle for parties seeking to demonstrate that an alternative measure achieves a Member’s appropriate level of protection. The Appellate Body refused to accept these arguments put forward by the United States. It held that the assertion according to which the Panel had based its conclusions on the opinion of a single expert was false; moreover, it appeared that the United States’ appeal challenged the Panel’s consideration and weighing of the evidence before it and, as previously stated in the report in Australia – Salmon, this is a matter directly linked with the Panel’s assessment of the facts and therefore falls outside the scope of appellate review.18 Finally, the Appellate Body refused to address the United States’ alternative argument concerning the relationship between the Panel’s finding of inconsistency under Article 2.2 and its finding of inconsistency under Article 5.6, on the grounds that the latter finding – with regard to the “determination of sorption levels” – had already been reversed.

17 In its Report in Australia – Salmon, the Appellate Body had pointed out that the footnote to Article 5.6 stipulates that a measure is considered more trade-restrictive than required if there is another SPS measure which: (1) is reasonably available taking into account technical and economic feasibility; (2) achieves the Member’s appropriate level of protection; and (3) is significantly less trade-restrictive than the SPS measure contested. 18 See Article 17.6 of the DSU.


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La constatation du Groupe spécial selon laquelle le Japon ne s’est pas acquitté des obligations contenues dans la seconde phrase de l’article 5:7 de l’Accord SPS est donc confirmée. Article 5:6 L’article 5:6 interdit les mesures SPS qui sont plus restrictives pour le commerce qu’il n’est requis pour obtenir le niveau de protection que le Membre juge approprié. Dans cet appel, les Etats-Unis contestaient la constatation du Groupe spécial relative à la deuxième condition énoncée dans la note de bas de page de cet article17, à savoir que les « essais par produits » ne permettent pas d’obtenir le niveau de protection que le Japon juge approprié. Ils estimaient que le Groupe spécial, en ne se basant que sur la seule déclaration d’un des experts pour exclure le fait que les essais par produits permettent d’obtenir le niveau de protection que le Japon juge approprié, avait adopté un critère d’« absence de risque hypothétique ». En agissant de la sorte, le Groupe spécial aurait créé un obstacle insurmontable pour les parties désireuses de démontrer qu’une mesure de remplacement permet d’obtenir le niveau de protection qu’un Membre juge approprié. L’Organe d’appel ne va pas donner raison aux Etats-Unis. Selon lui, l’assertion suivant laquelle le Groupe spécial ne se serait pas fondé sur les avis de plusieurs experts est fausse ; en outre, cet appel met plutôt en cause l’examen et la pondération des différents éléments de preuve effectués par le Groupe spécial. Or, comme précédemment formulé dans le rapport Australie – Saumons, un tel exercice est lié directement à l’appréciation des faits par le Groupe spécial et demeure par conséquent exclu du champ de l’examen en appel18. Enfin, l’Organe d’appel refuse d’examiner l’argument subsidiaire des Etats-Unis concernant le rapport entre la constatation d’incompatibilité formulée par le Groupe spécial au titre de l’article 2:2 et celle au titre de l’article 5:6 au motif que cette dernière, relative à la « détermination des niveaux de sorption », a déjà été infirmée.

17

Dans son Rapport Australie – Saumons, l’Organe d’appel avait dégagé que la note de bas de page de l’article 5:6 stipule qu’une mesure est jugée plus restrictive qu’il n’est requis s’il existe une autre mesure SPS qui : (1) est raisonnablement applicable compte tenu de la faisabilité technique et économique ; (2) permet d’obtenir le niveau de protection jugé approprié par le Membre ; et (3) est sensiblement moins restrictive pour le commerce que la mesure SPS contestée. 18 Voir l’article 17:6 du Mémorandum d’accord.

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Article 7 and paragraph 1 of Annex B Japan maintained that its regulations did not fall within the scope of the transparency obligation under Article 7 and paragraph 1 of Annex B since these provisions applied only to a legally enforceable instrument, which the varietal testing requirement was not. According to the footnote to paragraph 1 of Annex B, laws, decrees or ordinances which are applicable generally fall within the category of SPS measures. Nevertheless, according to the Appellate Body, the scope of application of the publication requirement in paragraph 1 of Annex B extends beyond the nonexhaustive list in the footnote to include “other instruments which are applicable generally and are similar in character (…)”.19 The scope of application of the publication requirement should be so construed as to improve transparency where SPS measures are concerned.20 Considering the varietal testing requirement to be applicable generally and, in the light of its impact on exporting countries, to be similar in character to the instruments listed in the footnote, the Appellate Body upheld the Panel’s finding that Japan had acted inconsistently with its transparency obligation. Article 5.1 The United States challenged the Panel’s refusal to make a finding under Article 5.1 of the SPS Agreement with regard to the varietal testing requirement and called upon the Appellate Body to complete the analysis, if necessary.21 On this point, the Appellate Body held that the Panel had made “an error of logic when it stated, in general terms, that there was no need to examine whether the varietal testing requirement was consistent with Article 5.1 because this

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Appellate Body Report, para. 105. The Appellate Body considered that this transparency objective was the object and purpose of paragraph 1 of Annex B. 21 In its appellant’s submission, the United States called for completion of the analysis in the event that the Appellate Body did not extend the Panel’s finding under Article 2.2 to apricots, pears, plums and quince, or in the event that the Appellate Body reversed the Panel’s finding that the Japanese requirement in question, as it applied to apples, cherries, nectarines and walnuts, was inconsistent with Article 2.2. 20


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Article 7 et paragraphe 1 de l’Annexe B Le Japon soutenait que sa réglementation ne tombe pas sous le coup de l’obligation de transparence définie par l’article 7 et le paragraphe 1 de l’Annexe B car le champ d’application de ces derniers se limite aux instruments juridiques exécutoires, ce qui n’est pas le cas de la prescription relative aux essais par variété. Une note de bas de page relative au paragraphe 1 de l’Annexe B précise en effet qu’entrent dans la catégorie des mesures SPS les lois, décrets ou ordonnances d’application générale. Néanmoins, le champ d’application de l’obligation énoncée au paragraphe 1 de l’Annexe B dépasse la simple énumération de la note de bas de page pour englober « d’autres instruments qui sont d’application générale et ont un caractère similaire (…) »19. C’est la volonté de renforcer la transparence concernant les mesures SPS20 qui doit éclairer l’interprétation du champ d’application de l’obligation de publication. Considérant que la prescription relative aux essais par variété est d’application générale, et qu’elle présente un caractère similaire à celui des instruments énoncés dans la note de bas de page étant données les conséquences qu’elle produit sur les pays exportateurs, l’Organe d’appel confirme donc la constatation du Groupe spécial selon laquelle le Japon n’a pas respecté son obligation de transparence. Article 5:1 Les Etats-Unis mettaient en cause le refus du Groupe spécial de formuler une constatation au titre de l’article 5:1 de l’Accord SPS, s’agissant de la prescription relative aux essais par variété, et ont demandé à l’Organe d’appel de compléter éventuellement cette analyse21. Sur ce point, l’Organe d’appel juge que le Groupe spécial a commis une « erreur logique lorsqu’il a dit, en termes généraux, qu’il n’était pas nécessaire d’examiner la question de savoir si la prescription relative aux essais par variété était compatible avec l’article 5:1 parce qu’il avait déjà constaté que cette 19

Rapport de l’Organe d’appel, par. 105. L’Organe d’appel a considéré que cet objectif de transparence constitue l’objet et le but du paragraphe 1 de l’Annexe B. 21 Dans sa communication en tant qu’appelant, les Etats-Unis subordonnent une telle analyse au cas où l’Organe d’appel n’aurait pas étendu la constatation du Groupe spécial relative à l’article 2:2 aux abricots, aux poires, aux prunes et aux coings, ou au cas où l’Organe d’appel infirmerait la constatation du Groupe spécial selon laquelle la prescription japonaise en cause telle qu’elle s’applique aux pommes, aux cerises, aux nectarines et aux noix est incompatible avec l’article 2:2. 20

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requirement had already been found to be inconsistent with Article 2.2”22 insofar as it had earlier found that there was insufficient evidence before it to conclude that the measure was inconsistent with Article 2.2. Thus, the Panel had improperly applied the principle of judicial economy by not making a finding under Article 5.1 with regard to the varietal testing requirement as it applied to apricots, pears, plums and quince. As the Appellate Body had already stated in its report in Australia – Salmon, it should have made such a finding “in order to ensure effective resolution of the dispute”.23 The Appellate Body therefore considered it appropriate for it to complete the analysis itself, in particular by determining whether the varietal testing requirement – as it applied to the fruit on which the Panel had not ruled – was consistent with Article 5.1. To this end, again citing its conclusions in Australia – Salmon, the Appellate Body spelled out what a risk assessment within the meaning of Article 5.1 actually involved.24 It found that the 1996 Pest Risk Assessment of Codling Moth, which formed the basis for Japan’s varietal testing requirement, did not fulfil the third necessary condition for a valid risk assessment and “does not, therefore, ‘evaluate the likelihood of the entry, establishment or spread’ of codling moth ‘according to the SPS measures which might be applied’ within the meaning of Article 5.1”.25 Thus, the Japanese requirement at issue, as it applied to apricots, pears, plums and quince, was inconsistent with Article 5.1 of the SPS Agreement. Article 8 and paragraph 1 (c) of Annex C The United States requested that if the varietal testing requirement were found to be an information requirement consistent with Article 2.2 of the SPS Agreement, it should be found inconsistent with Article 8 and paragraph 1 (c) of Annex C. Since the Appellate Body had not come to this conclusion, it did not consider it necessary to address the United States’ request.

22 23 24

25

Appellate Body Report, para. 111. Idem. A risk assessment within the meaning of Article 5.1 must: (1) identify the diseases whose entry, establishment or spread a Member wants to prevent within its territory, as well as the potential biological and economic consequences associated with the entry, establishment or spread of these diseases; (2) evaluate the likelihood of entry, establishment or spread of these diseases, as well as the associated potential biological and economic consequences; and (3) evaluate the likelihood of entry, establishment or spread of these diseases according to the SPS measures which might be applied. Appellate Body Report, para. 113.


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prescription était incompatible avec l’article 2:2 »22 dans la mesure où il avait considéré auparavant qu’il ne disposait pas de preuves suffisantes pour conclure que cette mesure était incompatible avec l’article 2:2. En conséquence, le Groupe spécial a mal appliqué le principe de l’économie jurisprudentielle en refusant de faire une constatation, au titre de l’article 5:1, pour la prescription relative aux essais par variété telle qu’elle s’applique aux abricots, aux poires, aux prunes et aux coings. Il aurait dû effectuer une telle constatation, comme l’Organe d’appel l’avait déjà énoncé dans son rapport Australie – Saumons, « pour que le différend soit résolu efficacement »23. L’Organe d’appel considère qu’il doit alors lui-même achever cette analyse, en répondant notamment à la question de savoir si la prescription relative aux essais par variété – telle qu’elle s’applique aux fruits sur lesquels le Groupe spécial ne s’est pas prononcé – est compatible avec l’article 5:1. A cette fin, et reprenant à nouveau ce qu’il avait dégagé dans l’affaire Australie – Saumons, l’Organe d’appel énonce ce à quoi doit amener une évaluation des risques au sens de l’article 5:124. Il constate que l’Evaluation de 1996 des risques phytosanitaires liés au carpocapse des pommes, qui constituait la base sur laquelle avait été établie la prescription relative aux essais par variété du Japon, ne remplit pas la troisième condition nécessaire à une évaluation des risques valable, qu’elle « ne permet donc pas “d’évaluer la probabilité de l’entrée, de l’établissement ou de la dissémination” du carpocapse “en fonction des mesures SPS qui pourraient être appliquées” au sens de l’article 5:1 »25. La prescription du Japon en cause dans ce différend, telle qu’elle s’applique aux abricots, aux poires, aux prunes et aux coings, est donc incompatible avec l’article 5:1 de l’Accord SPS. Article 8 et paragraphe 1 c) de l’Annexe C Cette allégation des Etats-Unis était subordonnée à ce que la prescription relative aux essais par variété soit considérée comme une demande de renseignements compatible avec l’article 2:2 de l’Accord SPS. Une telle conclusion n’ayant pas été formulée, l’Organe d’appel ne juge dès lors pas utile de répondre à cet appel.

22 23 24

25

Rapport de l’Organe d’appel, par. 111. Idem. Une évaluation des risques au sens de l’article 5:1 doit en effet permettre : 1) d’identifier la ou les maladies dont un Membre veut empêcher l’entrée, l’établissement ou la dissémination sur son territoire ainsi que les conséquences biologiques et économiques qui pourraient en résulter ; 2) d’évaluer la probabilité de l’entrée, de l’établissement ou de la dissémination de ces maladies ainsi que des conséquences biologiques et économiques qui pourraient en résulter ; et 3) d’évaluer la probabilité de l’entrée, de l’établissement ou de la dissémination de ces maladies en fonction des mesures SPS qui pourraient être appliquées. Rapport de l’Organe d’appel, par. 113.

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2. General issues Burden of proof In this particular case, Japan claimed that the Panel had gone so far as to find facts whose existence had not even been suggested by the United States and that, in so doing, the Panel had quite unjustly exempted the United States from discharging the burden of proof. The Appellate Body had established the rules on burden of proof in United States – Shirts and Blouses, where it stated that it was for the complaining party to make a prima facie case before the burden of proof shifted to the defending party. Subsequently, in its report in European Communities – Hormones, it made clear that these same rules were applicable to the SPS Agreement, and indeed to any adversarial proceedings within the context of the WTO. In this particular dispute, the United States having claimed that the varietal testing requirement was more trade-restrictive than required to achieve Japan’s appropriate level of protection and was therefore inconsistent with Article 5.6, it was for the United States to establish that there was an alternative measure that met all three of the conditions laid down in footnote to that article in order for the measure in question to be considered more trade-restrictive than required.26 The United States had suggested “testing by product” as an alternative measure but the Panel was not convinced that there was sufficient evidence to find that this would achieve Japan’s appropriate level of protection. The Panel then turned its attention to another measure, the “determination of sorption levels”,27 and concluded that it could be presumed that it was an alternative measure that would meet all of the elements under Article 5.6. Nevertheless, pursuant to the rules on burden of proof, “it was for the United States to establish a prima facie case that there is an alternative measure that meets all three elements under Article 5.6 in order to establish a prima facie case of inconsistency with Article 5.6 ”.28 However, the United States had not established such a case. Although Article 13 of the DSU suggested “that panels have a significant investigative authority (…), this authority cannot be used by a panel to rule in favour of a complaining party which has not established a

26

For the three elements under Article 5.6, see above. The Panel had deduced this measure from the written answers and statements of the experts consulted, without the United States having expressly referred to it. 28 Appellate Body Report, para. 126. 27


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2. Questions générales Charge de la preuve En l’espèce, le Japon alléguait que le Groupe spécial était allé jusqu’à constater des faits dont l’existence n’avait même pas été avancée par les Etats-Unis, et qu’en agissant de la sorte, le Groupe spécial dispensait de manière injuste les Etats-Unis de s’acquitter de la charge de la preuve. Les règles en matière de charge de la preuve ont été dégagées par l’Organe d’appel dans l’affaire États-Unis – Chemises, selon lesquelles il revient à la partie plaignante d’apporter un commencement de preuve de ses allégations, avant que la charge de la preuve ne passe à la partie défenderesse. Le rapport Communautés européennes – Hormones est venu par la suite préciser que ces mêmes règles sont applicables à l’Accord SPS, tout comme à toute autre procédure relative à un différend dans le cadre de l’OMC. Transposé au cas en l’espèce, les États-Unis ayant allégué que la prescription relative aux essais par variété était plus restrictive pour le commerce qu’il n’était requis pour obtenir le niveau de protection que le Japon jugeait approprié et était donc incompatible avec l’article 5:6, il leur revenait de prouver qu’il existait donc une autre mesure SPS qui remplissait les trois conditions énoncées dans la note de bas de page de cet article pour que la mesure mise en cause puisse être jugée comme étant plus restrictive pour le commerce qu’il n’est requis26. Les Etats-Unis ont suggéré, comme mesure de remplacement, les « essais par produit » ; mais le Groupe spécial a estimé qu’il n’existait pas de preuves suffisantes pour constater qu’elle permettrait au Japon d’obtenir le niveau de protection qu’il jugeait approprié. Le Groupe spécial s’est alors intéressé à une autre mesure, la « détermination des niveaux de sorption »27, et a présumé qu’elle était une mesure de remplacement qui réunirait tous les éléments de l’article 5:6. Néanmoins, conformément aux règles relatives à la charge de la preuve, « il incombait aux Etats-Unis de fournir un commencement de preuve qu’il y avait une mesure de remplacement qui réunissait l’ensemble des trois éléments de l’article 5:6 en vue de fournir un commencement de preuve d’incompatibilité avec l’article 5:6 »28. Or, ceux-ci ne l’ont pas fourni. Si l’article 13 du Mémorandum d’accord « laisse entendre que les groupes spéciaux ont un large pouvoir d’investigation (…), ce pouvoir ne peut être utilisé par un groupe spécial pour trancher en faveur d’une 26

Pour les trois conditions relatives à l’article 5:6, voir supra. Le Groupe spécial a déduit cette mesure des réponses écrites et des déclarations provenant des experts qu’il avait consulté, sans que les Etats-Unis ne s’y soient expressément référés. 28 Rapport de l’Organe d’appel, par. 126. 27

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prima facie case of inconsistency based on specific legal claims asserted by it”.29 In any event, this authority could not be used by a panel “to make the case for a complaining party”.30 The Panel’s finding was therefore reversed, because it had been reached in a manner inconsistent with the rules on burden of proof. Findings on apricots, pears, plums and quince The United States had appealed the Panel’s finding that it was unable, for lack of sufficient evidence, to rule on the consistency or inconsistency with Articles 2.2 and 5.6 of the varietal testing requirement as it applied to apricots, pears, plums and quince. After having refused to address the first of the United States’ arguments,31 since it related to the consideration and weighing of the evidence by the Panel,32 the Appellate Body likewise rejected the second. The United States had claimed that the Panel’s interpretation of Article 2.2 placed an impossible burden on complaining parties which would render that article unenforceable. However, according to the Appellate Body, “it would have been sufficient for the United States to raise a presumption that there are no relevant studies or reports”.33 Therefore the Panel had not erred in law in failing to extend its finding of inconsistency with Article 2.2 to the varietal testing requirement as it applied to the fruit at issue. With regard to the question whether the Panel should have extended its finding of inconsistency with Article 5.6 to the Japanese requirement as it applied to apricots, pears, plums and quince, it was moot, inasmuch as the Appellate Body had already reversed the finding of inconsistency with Article 5.6.

29

Appellate Body Report, para. 129. Idem. 31 The United States claimed that, since it had shown that Japan had failed to provide any specific evidence to support its measure, it had not considered it necessary to establish a prima facie case under Article 2.2 with regard to all products. 32 As the Appellate Body pointed out, recalling its statement in Australia – Salmon, the Panel’s consideration and weighing of the evidence before it relates to its assessment of the facts and, therefore, falls outside the scope of appellate review (see Appellate Body Report, para. 136). 33 Appellate Body Report, para. 137. 30


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partie plaignante qui n’a pas fourni un commencement de preuve d’incompatibilité sur la base d’allégations juridiques spécifiques qu’elle a formulées »29. Ce pouvoir ne peut, en aucun cas, être utilisé par un Groupe spécial « pour plaider la cause d’une partie plaignante »30. La constatation du Groupe spécial est donc infirmée, puisqu’elle a été établie d’une manière incompatible avec les règles gouvernant la charge de la preuve. Constatations concernant les abricots, les poires, les prunes et les coings Les Etats-Unis faisaient appel de la constatation du Groupe spécial selon laquelle il ne lui était pas été possible, faute de preuves suffisantes, de se prononcer sur la compatibilité ou l’incompatibilité avec les articles 2:2 et 5:6 de la prescription relative aux essais par variété en ce qui concerne les abricots, les poires, les prunes et les coings. Après avoir refusé de se prononcer sur le premier argument des Etats-Unis31, puisque lié à l’examen et à la pondération des éléments de preuve par le Groupe spécial32, l’Organe d’appel rejette également le second. Les EtatsUnis alléguaient que l’interprétation de l’article 2:2 donnée par le Groupe spécial faisait peser sur la partie plaignante une charge de la preuve impossible, rendant dès lors cet article inopérant. Or, selon l’Organe d’appel, « il aurait suffit que les Etats-Unis établissent une présomption qu’il n’y a pas d’études ou de rapports pertinents »33. Par conséquent, le Groupe spécial n’a pas commis d’erreur de droit en refusant d’étendre sa constatation d’incompatibilité avec l’article 2:2 à la prescription relative aux essais par variété telle qu’elle s’applique aux fruits visés. Quant à la question de savoir si le Groupe spécial aurait dû étendre sa constatation d’incompatibilité avec l’article 5:6 concernant la prescription japonaise telle qu’elle s’applique aux abricots, aux poires, aux prunes et aux coings, elle est sans intérêt dans la mesure où l’Organe d’appel a déjà infirmé la constatation d’incompatibilité avec l’article 5:6.

29

Rapport de l’Organe d’appel, par. 129. Idem. 31 Les Etats-Unis alléguaient que, dans la mesure où ils avaient établi que le Japon n’avait pas présenté de preuve spécifique pour étayer sa mesure, ils n’ont pas jugé nécessaire de fournir un commencement de preuve au titre de l’article 2:2 pour tous les produits. 32 Comme le rappelle l’Organe d’appel, reprenant ce qu’il avait énoncé dans son rapport Australie – Saumons, l’examen et la pondération des éléments de preuve par le Groupe spécial sont liés à son appréciation des faits et n’entrent donc pas dans le champ de l’examen en appel (voir le rapport de l’Organe d’appel, para. 136). 33 Rapport de l’Organe d’appel, par. 137. 30

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Article 11 of the DSU In Japan’s view, the Panel had made several mistakes, in relation to Article 11, when it made its finding under Article 2.2 on the Japanese requirement as it applied to apples, cherries, nectarines and walnuts; it had failed to carry out a proper examination of evidence, it had cited the views of the experts in an arbitrary manner and, finally, its evaluation of the evidence had been contradictory. On the basis of its report in European Communities – Hormones, the Appellate Body took the view that “not every failure by the Panel in the appreciation of the evidence before it can be characterized as failure to make an objective assessment of the facts as required by Article 11 of the DSU ”.34 Only egregious errors constituted such a failure. As Japan had not demonstrated that the Panel had made errors of the necessary gravity, the latter had not abused its discretion contrary to the requirements of Article 11 of the DSU.

34



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Article 11 du Mémorandum d’accord De l’avis du Japon, le Groupe spécial a commis plusieurs erreurs, au titre de l’article 11, lorsqu’il a formulé sa constatation au titre de l’article 2:2 s’agissant de la prescription japonaise telle qu’elle s’applique aux pommes, aux cerises, aux nectarines et aux noix ; il n’aurait pas procédé à un examen approprié des preuves, aurait cité les avis d’experts de manière arbitraire, et enfin, aurait évalué les preuves de façon contradictoire. En se basant sur ce qu’il avait énoncé dans son rapport Communautés européennes – Hormones, l’Organe d’appel considère que « les défauts d’appréciation du Groupe spécial en ce qui concerne les preuves dont il disposait ne peuvent pas tous être considérés comme un manquement à l’obligation de procéder à une évaluation objective des faits énoncée à l’article 11 du Mémorandum d’accord »34. En effet, seules les erreurs fondamentales peuvent constituer un tel manquement. Or, le Japon n’ayant pas démontré que le Groupe spécial avait commis de telles erreurs, ce dernier n’a pas fait un usage de son pouvoir d’appréciation incompatible avec les prescriptions de l’article 11 du Mémorandum d’accord.

34


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V. FINDINGS AND CONCLUSIONS OF THE APPELLATE BODY

“For the reasons set out in this Report, the Appellate Body: (a) upholds the Panel’s finding that the varietal testing requirement as it applies to apples, cherries, nectarines and walnuts is maintained without sufficient scientific evidence within the meaning of Article 2.2 of the SPS Agreement; (b) upholds the Panel’s finding that even if the varietal testing requirement were considered to be a provisional measure adopted in accordance with the first sentence of Article 5.7, Japan has not fulfilled the requirements contained in the second sentence of Article 5.7 of the SPS Agreement; (c) concludes that the Panel’s consideration and weighing of the evidence in support of the claim of the United States that ‘testing by product’achieves Japan’s appropriate level of protection relates to the Panel’s assessment of the facts and, therefore, falls outside the scope of appellate review; (d) concludes that, as we have reversed the finding of inconsistency under Article 5.6 of the SPS Agreement, there is no need to address the issue of the relationship between the Panel’s finding of inconsistency under Article 2.2 of the SPS Agreement and its finding of inconsistency under Article 5.6; (e) upholds the Panel’s finding that the varietal testing requirement, as set out in the Experimental Guide, is a phytosanitary regulation within the meaning of paragraph 1 of Annex B of the SPS Agreement, and that Japan has acted inconsistently with this provision and Article 7 of the SPS Agreement; (f) finds that the varietal testing requirement as it applies to apricots, pears, plums and quince is not based on a risk assessment and, therefore, is inconsistent with Article 5.1 of the SPS Agreement; (g) concludes that there is no need to address the issue of inconsistency with Article 8 and paragraph 1(c) of Annex C, of the SPS Agreement as we have upheld the Panel’s finding under Article 2.2;


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V. CONSTATATIONS ET CONCLUSIONS DE L’ORGANE D’APPEL

« Pour les raisons exposées dans le présent rapport, l’Organe d’appel : a)

b)

c)

d)

e)

f)

g)

confirme la constatation du Groupe spécial selon laquelle la prescription relative aux essais par variété telle qu’elle s’applique aux pommes, aux cerises, aux nectarines et aux noix est maintenue sans preuves scientifiques suffisantes au sens de l’article 2:2 de l’Accord SPS ; confirme la constatation du Groupe spécial selon laquelle même si la prescription relative aux essais par variété était considérée comme une mesure provisoire adoptée conformément à la première phrase de l’article 5:7, le Japon ne s’est pas acquitté des obligations énoncées dans la seconde phrase de l’article 5:7 de l’Accord SPS ; conclut que l’examen et la pondération par le Groupe spécial des preuves étayant l’allégation des Etats-Unis selon laquelle les « essais par produit » permettent d’obtenir le niveau de protection que le Japon juge approprié, sont liés à l’appréciation des faits par le Groupe spécial et n’entrent donc pas dans le champ de l’examen en appel; conclut que, étant donné qu’il a infirmé la constatation d’incompatibilité formulée au titre de l’article 5:6 de l’Accord SPS, il n’est pas nécessaire d’examiner la question du rapport entre la constatation d’incompatibilité formulée par le Groupe spécial au titre de l’article 2:2 de l’Accord SPS et celle qu’il a formulée au titre de l’article 5:6; confirme la constatation du Groupe spécial selon laquelle la prescription relative aux essais par variété, telle qu’elle est énoncée dans le Guide expérimental, est une réglementation phytosanitaire au sens du paragraphe 1 de l’Annexe B de l’Accord SPS et selon laquelle le Japon a agi d’une manière incompatible avec cette disposition et l’article 7 de l’Accord SPS ; constate que la prescription relative aux essais par variété telle qu’elle s’applique aux abricots, aux poires, aux prunes et aux coings n’a pas été établie sur la base d’une évaluation des risques et est donc incompatible avec l’article 5:1 de l’Accord SPS ; conclut qu’il n’est pas nécessaire d’examiner la question de l’incompatibilité avec l’article 8 et le paragraphe 1 c) de l’Annexe C de l’Accord SPS étant donné qu’il a confirmé la constatation formulée par le Groupe spécial au titre de l’article 2:2 ;

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(h)

reverses the Panel’s finding that it can be presumed that the ‘determination of sorption level’is an alternative SPS measure which meets the three elements under Article 5.6 of the SPS Agreement, because this finding was reached in a manner inconsistent with the rules on burden of proof; (i) concludes that the Panel did not err in law in failing to extend its finding of inconsistency with Article 2.2 to the varietal testing requirement as it applies to apricots, pears, plums and quince, and concludes that, as we have reversed the Panel’s finding of inconsistency with Article 5.6, the issue of extending this finding is moot; and ( j) concludes that the Panel did not abuse its discretion contrary to the requirements of Article 11 of the DSU.

The Appellate Body recommends that the DSB request that Japan bring its varietal testing requirement found in this Report, and in the Panel Report as modified by this Report, to be inconsistent with the SPS Agreement, into conformity with its obligations under that Agreement”.35

35

Appellate Body Report, paras. 143 and 144.


h)

i)

j)

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infirme la constatation du Groupe spécial selon laquelle il peut être présumé que la “détermination des niveaux de sorption” est une mesure SPS de remplacement qui réunit les trois éléments de l’article 5:6 de l’Accord SPS, parce que cette constatation a été établie d’une manière incompatible avec les règles concernant la charge de la preuve ; conclut que le Groupe spécial n’a pas commis une erreur de droit en n’étendant pas sa constatation d’incompatibilité avec l’article 2:2 à la prescription relative aux essais par variété telle qu’elle s’applique aux abricots, aux poires, aux prunes et aux coings, et conclut que, étant donné qu’il a infirmé la constatation d’incompatibilité avec l’article 5:6 formulée par le Groupe spécial, la question de l’extension de cette constatation est sans intérêt ; et conclut que le Groupe spécial n’a pas abusé de son pouvoir d’appréciation d’une manière incompatible avec les prescriptions de l’article 11 du Mémorandum d’accord.

L’Organe d’appel recommande que l’ORD demande au Japon de mettre sa prescription relative aux essais par variété qui, dans le présent rapport et dans le rapport du Groupe spécial, tel qu’il est modifié par le présent rapport, est jugée incompatible avec l’Accord SPS, en conformité avec ses obligations au titre de cet accord » 35.

35

Rapport de l’Organe d’appel, par. 143 et 144.

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VI. IMPLEMENTATION OF THE CONCLUSIONS OF THE REPORT

The Appellate Body report was published on 22 February 1999. The DSB adopted the Panel report, as amended by the Appellate Body report, on 19 March 1999. On 13 April 1999, in accordance with Article 21.3 of the DSU, Japan informed the DSB that it was examining means of implementing its recommendations. On 15 June 1999, in a joint communication, the two parties informed the DSB that they had agreed on an implementation period of 9 months and 12 days from the date of adoption of the reports, that is, from 19 March to 31 December 1999. On this latter date, Japan, pursuant to the decisions of the DSB, withdrew the varietal testing requirement and the “Experimental Guideline”. At the DSB meeting on 14 January 2000, Japan stated that it was about to enter into consultations with the United States concerning a new quarantine method for the codling moth host products subject to import prohibition; shortly afterwards, on 24 February 2000, at the meeting of the DSB, Japan notified its intention to arrive at a mutually satisfactory settlement with the United States concerning this new quarantine method. However, it was not until 23 August 2001 that the two parties notified the DSB that they had achieved such a settlement with regard to the conditions for lifting the prohibitions at issue.


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VI. MISE EN ŒUVRE DES CONCLUSIONS DU RAPPORT

Le rapport de l’Organe d’appel a été distribué aux Membres le 22 février 1999. L’ORD a adopté le rapport du Groupe spécial, tel que modifié par le rapport de l’Organe d’appel, le 19 mars 1999. Le 13 avril 1999, conformément à l’article 21:3 du Mémorandum d’accord, le Japon a informé l’ORD qu’il étudiait les moyens de mettre en œuvre ses recommandations. Le 15 juin 1999, dans une communication conjointe, les deux parties ont informé l’ORD qu’elles s’étaient entendues pour un délai de mise en œuvre de neuf mois et 12 jours à compter de la date d’adoption des rapports, à savoir du 19 mars au 31 décembre 1999. A cette dernière date, le Japon a éliminé, conformément aux décisions adoptées par l’ORD, la prescription relative aux essais par variété ainsi que le « Guide expérimental ». A la réunion de l’ORD du 14 janvier 2000, le Japon a déclaré qu’il allait entreprendre des consultations avec les Etats-Unis au sujet d’une nouvelle méthode de quarantaine pour les produits hôtes du carpocapse faisant l’objet d’une prohibition à l’importation ; peu de temps après, le 24 février 2000, le Japon faisait part, lors de la réunion de l’ORD, de sa volonté d’aboutir à une solution mutuellement satisfaisante avec les Etats-Unis au sujet de cette nouvelle méthode de quarantaine. Ce n’est cependant que le 23 août 2001 que les deux parties ont notifié à l’ORD qu’elles étaient arrivées à cette solution au sujet des conditions de levée des prohibitions en cause dans le litige.

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VII. OBSERVATIONS

1. Clarifications concerning the SPS Agreement and SPS measures After having been asked to consider food safety in European Communities – Hormones and animal disease control in Australia – Salmon, in this case the Appellate Body was called upon to examine the third topic covered by the SPS Agreement, namely, plant protection. This report formed a continuation of the two previous reports, thus confirming the uniform application of the agreement whichever of the three topics might be involved. Moreover, the report left no doubt as to the jurisprudential effect of earlier findings made in connection with the SPS Agreement,36 even though in this respect the Appellate Body still appeared to be taking a cautious approach, preferring to relate its analysis to the “fundamentals” of interpretation while relying to a large extent on the findings of previous reports. Thus, when it examined the claim under Article 2.2 of the SPS Agreement, after doing little more than recapitulate the findings made in previous reports while “tailoring” them to suit the case in question, it closed its analysis by noting that it was “in the light of the above considerations based on the text and context of Article 2.2 of the SPS Agreement”37 that it upheld the conclusion reached by the Panel. Sufficient scientific evidence In this particular case, Japan took the view that there was no language in Article 2.2 to suggest that there should be an actual causal link between the measure at issue and the scientific evidence. However, for the Appellate Body, in its ordinary meaning “sufficiency” not only indicated a relational concept but also required the existence of a sufficient or adequate relationship between the SPS measure and the scientific evidence. By analyzing the context it was able to define this as “a rational or objective relationship between the SPS measure and the scientific evidence”.38 The basic requirement was thus established. However, to reflect another fundamental concept of the covered agreements – that of the “likeness” of

36

Cf. the frequent references to Australia – Salmon and, to a lesser extent, European Communities – Hormones. 37 Appellate Body Report, para. 84. 38 Idem.


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VII. OBSERVATIONS

1. Les précisions apportées quant à l’Accord et aux mesures SPS Après avoir évoqué la question de la sécurité alimentaire dans l’affaire Communautés européennes – Hormones, celle du contrôle des maladies animales dans l’affaire Australie – Saumons, c’est le troisième domaine couvert par l’Accord SPS – la protection des végétaux – qui est soumis dans cette affaire à l’examen de l’Organe d’appel. Ce rapport s’inscrit dans la continuité de ce qu’il avait pu dégager dans ses deux rapports précédents, soulignant ainsi l’application uniforme imprimée à cet accord, et ceci, quel que soit le domaine soumis à examen. En outre, on se rend parfaitement compte dans ce rapport de l’effet jurisprudentiel de constatations précédemment établies dans le domaine de l’Accord SPS36, même si, sur ce point, l’Organe d’appel apparaît encore prudent dans sa démarche, préférant rattacher son analyse aux « fondamentaux » de l’interprétation lorsqu’il s’appuie très largement sur les constatations de rapports antérieurs. Ainsi, lorsque il a examiné l’allégation au titre de l’article 2:2 de l’Accord SPS et qu’il ne fait presque simplement que reprendre les constatations énoncées dans ses rapports précédents en les « mettant au goût » de l’affaire en cause, il précise pour clore son analyse que c’est « à la lumière des considérations qui précèdent fondées sur le texte et le contexte de l’article 2:2 de l’Accord SPS »37 qu’il confirme la conclusion du Groupe spécial. Preuves scientifiques suffisantes Le Japon considérait en l’espèce que rien dans le libellé de l’article 2:2 ne pouvait donner à penser qu’il devait exister entre la mesure en cause et les preuves scientifiques un lien de causalité réel. Cependant, pour l’Organe d’appel, le sens ordinaire du « caractère suffisant » indique non seulement un concept relationnel, mais signifie aussi que la relation entre la mesure SPS et les preuves scientifiques doit être suffisante ou adéquate. L’analyse du contexte lui a permis de préciser cette relation comme étant « un lien rationnel ou objectif entre la mesure SPS et les preuves scientifiques »38. L’exigence de fond est donc posée. Pour autant, et à l’image d’un autre concept fondamental des Accords visés – celui de similarité des

36 Voir le nombre très important de références à l’affaire Australie – Saumons, et dans une moindre mesure, à l’affaire Communautés européennes – Hormones. 37 Rapport de l’Organe d’appel, par. 84. 38 Idem.

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products as expressed in Article III:2 of the GATT 1994 – the “sufficiency” of the relationship was ultimately to be determined on a case-by-case basis and would depend “upon the particular circumstances of the case, including the characteristics of the measure at issue and the quality and quantity of the scientific evidence”.39 Some might conclude that here we are approaching a limit on the interpretative powers of the Appellate Body, particularly as case-by-case interpretation implies reduced visibility. Nevertheless, in several respects this conclusion calls for qualification. Firstly, apart from the fact that interpretation does not necessarily have to lead to a uniform result, some concepts simply do not lend themselves to the extraction of a single meaning stripped of all traces of subjectivity. This holds true when – as in this particular case – factual elements have to be assessed or taken into account, making any further reduction of the notion impossible. Next, and most importantly, it should not be forgotten that within the WTO the casuistical approach is now controlled by a clearly defined interpretative method, which will considerably improve the visibility of the interpretation, if not its legibility and predictability. Finally, such a method is far from having only disadvantages, since by providing the interpreter with greater discretion it may prove essential to the settlement of the dispute. As a result of its analysis of the context of the particularly provision-rich Article 2.2 of the SPS Agreement the Appellate Body was also able to clarify and confirm certain points made in connection with the two earlier SPS decisions. Thus, as previously stated in the Hormones report, it is not the case that “the risk assessment must necessarily embody only the view of a majority of the relevant scientific community”.40 Although in most cases governments tend to base their measures on mainstream scientific opinion, the Appellate Body considered that “responsible and representative governments may act in good faith on the basis of what, at a given time, may be a divergent opinion coming from qualified and respected sources”.41 The aim of the Appellate Body in reaffirming these findings was to reinforce the relevance of public health considerations within the WTO, which was essential in order to try and reassure the more sceptical following its treatment of the precautionary principle in the European Communities – Hormones case. Admittedly, the existence of dissenting points of view may be an indication of scientific uncertainty, but this is unlikely to prevent governments from adopting a measure based on questionable data since, on the contrary, it could even be used to justify such a measure. It is the desire to adhere as closely as possible to reality

39 40 41

Idem. Appellate Body Report, para. 77. Idem.


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produits figurant à l’article III:2 du GATT de 1994 – l’appréciation du « caractère suffisant » de la relation doit finalement se faire au cas par cas, dépendant « des circonstances particulières de l’espèce, y compris les caractéristiques de la mesure en cause et la qualité et la quantité de preuves scientifiques »39. Certains pourront considérer qu’on touche là une limite de l’action de l’Organe d’appel en matière interprétative, notamment parce que l’interprétation au cas par cas ne permet qu’une interprétation à visibilité réduite. Plusieurs nuances doivent néanmoins être apportées. D’abord, outre le fait qu’une interprétation ne doit pas forcément aboutir à un sens uniforme, certains concepts se prêtent tout simplement mal à l’établissement d’un sens unique et dont on aurait ôté tout élément de subjectivité ; c’est le cas lorsqu’ils impliquent – comme en l’espèce – une prise en compte ou une appréciation d’éléments factuels, rendant impossible toute réduction supplémentaire de la notion. Ensuite et surtout, il ne faut pas oublier que l’approche casuistique au sein de l’OMC est désormais encadrée par une méthode interprétative clairement définie, ce qui va grandement accroître la visibilité des interprétations, sinon leur lisibilité et leur prévisibilité. Enfin, une telle méthode est loin de ne présenter que des inconvénients puisque, en ménageant à l’interprète une marge de manœuvre conséquente, elle peut se révéler essentielle à la résolution du litige. L’analyse du contexte de l’article 2:2 de l’Accord SPS, particulièrement riche dans les dispositions qu’il comprend, va également permettre à l’Organe d’appel d’apporter certaines précisions et confirmations par rapport aux deux décisions SPS précédentes. Il n’est ainsi pas obligatoire, comme déjà énoncé dans le rapport Hormones, que « l’évaluation des risques fasse état nécessairement du seul point de vue de la majorité de la communauté scientifique intéressée »40. En effet, si les Etats se basent en général sur l’opinion scientifique majoritaire, l’Organe d’appel conçoit que « des gouvernements tout aussi responsables et représentatifs peuvent agir de bonne foi sur la base de ce qui peut être, à un moment donné, une opinion divergente provenant de sources compétentes et respectées »41. En réaffirmant de telles constatations, l’Organe d’appel vise à conforter la prégnance des considérations sanitaires au sein de l’OMC, attitude essentielle pour tenter de rassurer les plus sceptiques à la suite de ses prises de position à l’égard du principe de précaution dans l’affaire Communautés européennes – Hormones. Certes, l’existence de points de vue dissidents peut être révélatrice d’une incertitude scientifique. Mais cette dernière est loin d’empêcher les Etats d’adopter une mesure basée sur des données discutables, puisqu’elle peut même, au contraire, la justifier. C’est la volonté d’approcher la réalité au plus près qui semble donc guider le discours de 39 40 41

Idem. Rapport de l’Organe d’appel, par. 77. Idem.

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that seems to guide the thinking of the Appellate Body, aware that it functions “in a real world where people live and work and die”42 and where not everything can be verified in a scientific laboratory operating under strictly controlled conditions. Finally, it should be noted that the Appellate Body explicitly stressed the need to consult experts when the agreements so provide,43 considering that Article 11.2 “explicitly instructs”44 panels to seek their advice. Moreover, this position appears to be quite justified given the complexity of cases of this type and the importance of the findings of fact.45 Article 5.7 and provisional measures For the first time in cases of this type, the Appellate Body ruled on a point directly connected with Article 5.7 of the SPS Agreement.46 It held that this article presupposed the fulfilment of four requirements which were “clearly cumulative in nature and … equally important for the purpose of determining consistency with this provision”.47 Therefore, when one of these requirements was not met, whether it be one of those relating to the measure itself or one of those relating to the Member which adopted the measure, the measure could not be consistent with Article 5.7, and the order in which the requirements were examined was ultimately of little consequence. While acknowledging with Professor Ruiz Fabri that “the verification by the panel may therefore be limited accordingly, (…), which is a form of judicial economy”,48 it is nevertheless possible to question the order of analysis adopted. A closer examination of the four requirements set out in Article 5.7 reveals that the first sentence deals with the elements necessary for the adoption of a provisional measure, whereas the second deals with those relating to the maintenance of the provisional measure. It might therefore have been more logical to begin by analyzing the former, inasmuch as they form the basis for the measure. Yet perhaps one should reach beyond this apparent logic and recognize that, as in this particular case, the duration of the provisional measure may demand – just as reasonably – that the order of analysis be reversed.

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Appellate Body Report in European Communities – Hormones, para. 187. In this particular case, Article 11.2 of the SPS Agreement. 44 Appellate Body Report, para. 128. 45 Some, however, might consider that such an approach will always run the risk of encroaching upon the legal discussion if the expert’s point of view tends to prevail. 46 In Hormones, the Appellate Body simply referred to this article as taking the precautionary principle into account in the SPS Agreement. 47 Appellate Body Report, para. 89. 48 H. Ruiz Fabri, “Chronique du règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce – 1999”, J.D.I., 2000, No. 2, p. 335. 43


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l’Organe d’appel, conscient qu’il évolue « dans le monde réel où les gens vivent, travaillent et meurent »42, où tout n’est pas vérifiable dans un laboratoire scientifique fonctionnant dans des conditions rigoureusement maîtrisées. On relèvera enfin sur ce point que l’Organe d’appel a explicitement souligné l’exigence de recourir à des experts lorsque les accords le prévoient43, considérant qu’une telle disposition « donne explicitement pour instruction »44 aux groupes spéciaux de requérir leur avis. Cette position apparaît au demeurant tout à fait justifiée étant donné la complexité de ce type d’affaire et l’importance des déterminations factuelles45. Article 5:7 et mesures provisoires Pour la première fois dans ce type d’affaire, l’Organe d’appel s’est prononcé sur une question touchant directement à l’article 5:7 de l’Accord SPS 46. Il a considéré que ce dernier supposait la réunion de quatre conditions, dont il considère qu’elles sont « de toute évidence cumulatives par nature et sont d’importance égale aux fins de déterminer la compatibilité avec cette disposition »47. En conséquence, lorsqu’il n’est pas satisfait à l’une d’elles, que ce soit celle relative à la mesure elle-même ou au Membre qui a adopté la mesure, la compatibilité de la mesure avec l’article 5:7 est exclue ; peu importe en définitive l’ordre dans lequel l’examen a été effectué. Mais, et bien que l’on puisse reconnaître avec le Professeur Ruiz Fabri que « la vérification à laquelle procède le Groupe spécial peut donc être limitée en conséquence, (…), ce qui est une manière d’économie jurisprudentielle »48, on peut aussi éventuellement s’interroger sur l’ordre d’analyse retenu. En examinant les quatre conditions prescrites par l’article 5:7, on remarque que la première phrase traite des éléments nécessaires à l’adoption d’une mesure provisoire alors que la seconde traite des éléments relatifs au maintien de la mesure provisoire. N’aurait-il dès lors pas été plus logique de débuter l’analyse par les premières dans la mesure où elles constituent le fondement des mesures provisoires ? Sans doute faut-il toutefois aller chercher au-delà de cette logique apparente, et voir notamment que, comme en l’espèce, la durée du provisoire peut commander – de façon tout aussi rationnelle – d’inverser l’ordre d’analyse. 42

Rapport de l’Organe d’appel Communautés européennes – Hormones, par. 187. Il s’agissait en l’occurrence de l’article 11:2 de l’Accord SPS. 44 Rapport de l’Organe d’appel, par. 128. 45 Certains pourront toutefois considérer qu’une telle orientation comporte toujours un risque d’atteinte au débat juridique si le point de vue de l’expert tend à emporter la décision définitive. 46 Dans l’affaire Hormones, l’Organe d’appel s’était simplement référé à cet article comme prenant en compte le principe de précaution dans l’Accord SPS. 47 Rapport de l’Organe d’appel, par. 89. 48 H. Ruiz Fabri, « Chronique du règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce – 1999 », Journal du droit international, 2000, n° 2, p. 335. 43

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However, rather than this question of the order of analysis, it was mainly the requirements relating to the second sentence of Article 5.7 that received clarification. With regard to the requirement of the first part of the second sentence, namely, that a Member adopting a provisional SPS measure must seek to obtain the additional information necessary for a more objective assessment of risk, the Appellate Body considered that the obligation related to the means rather than the results, in particular because “Article 5.7 does not specify what actual results must be achieved”.49 Even so, this was not a purely “formal” obligation and the information obtained had to be germane to conducting a risk assessment. With regard to the requirement laid down in the second part of the second sentence of Article 5.7, namely, that a Member adopting a provisional SPS measure must review the measure within a reasonable period of time, the Appellate Body took the view that what constituted a reasonable period of time had to be established on a case-by-case basis and depended on the specific circumstances of each case. With respect to these circumstances, apart from the characteristics of the provisional measure, which might play a part in determining the reasonable period of time, any difficulty experienced by the Member in obtaining the necessary additional information would also have to be taken into account. Thus, whereas the finding on the merits posed no particular problem – there was little doubt that the time requirement had not been met, over twenty years without a review or additional information being clearly unreasonable – the Appellate Body found in this particular case an excellent opportunity to clarify the scope of the rules concerned. Transparency Article 7 of the SPS Agreement, entitled “Transparency”, combined with Annex B to the same agreement, requires SPS measures to be notified and published. This transparency requirement is one of the WTO’s basic principles, to which there are numerous references in the various covered agreements.50

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Appellate Body Report, para. 92. One might cite, for example, Articles 2.9 and 2.9.1 TBT, Article 6 TRIMS, or Article X of the GATT 1994 which formed the subject of an appeal in European Communities – Poultry. In that specific case, the Appellate Body held that Article X could not be applied since the appeal concerned the substantive content of the rules rather than their publication or administration. On this point, see, in particular, V. Tomkiewicz, “Commentary on European Communities – Measures Affecting the Importation of Certain Poultry Products”, in B. Stern & H. Ruiz Fabri (ed.), La jurisprudence de l’OMC – The Case-Law of the WTO (1998-2), Leiden/Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2006, pp. 34-63. 50


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Mais plus que cette question d’ordre d’analyse, ce sont essentiellement les conditions relatives à la seconde phrase de l’article 5:7 qui ont fait l’objet de clarification. S’agissant de la prescription de la première partie de la seconde phrase, et plus spécialement de celle qui dispose que le Membre qui adopte une mesure SPS provisoire s’efforcera d’obtenir des renseignements additionnels afin de procéder à une évaluation plus objective du risque, l’Organe d’appel a considéré qu’elle constitue davantage une obligation de moyen que de résultat, notamment parce que « l’article 5:7 ne précise pas quels résultats effectifs doivent être obtenus »49. Mais il ne s’agit pas pour autant d’une obligation de moyen purement « formelle », encore faut-il que l’obligation pesant sur le Membre garantisse l’obtention de renseignements ayant un lien avec la réalisation de l’évaluation des risques. Concernant la condition contenue dans la seconde partie de la seconde phrase de l’article 5:7, à savoir que le Membre adoptant une mesure SPS provisoire examinera la mesure dans un délai raisonnable, l’Organe d’appel a indiqué que ce qui constitue un délai raisonnable doit être déterminé au cas par cas et dépend des circonstances propres à chaque affaire. Au titre de ces circonstances, outre les caractéristiques de la mesure provisoire qui peuvent jouer un rôle dans la détermination du délai raisonnable, les éventuelles difficultés auxquelles le Membre sera confronté pour obtenir les renseignements additionnels nécessaires devront, elles aussi, être prises en compte. Ainsi, la solution au fond ne posant pas de difficultés particulières – il n’y avait en effet pas beaucoup de doutes pour considérer que la condition tenant au délai n’avait pas été respectée, plus de vingt ans sans examen ni renseignement additionnel excédant le raisonnable – l’Organe d’appel a trouvé en l’espèce une bonne occasion de préciser la portée des règles en cause. Transparence L’article 7 de l’Accord SPS intitulé « Transparence », couplé à l’annexe B du même accord, impose une obligation de notification et de publication pour les mesures SPS. Cette obligation de transparence est un des principes fondamentaux de l’OMC, de nombreuses références y renvoyant au sein des différents accords visés50.

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Rapport de l’Organe d’appel, par. 92. On peut citer par exemple les articles 2:9 et 2:9.1 de l’Accord OTC, l’article 6 de l’Accord sur les MIC, ou encore l’article X du GATT de 1994 qui a fait l’objet d’un appel dans l’affaire Communautés européennes – Volailles. L’Organe d’appel avait considéré en l’espèce que l’article X ne pouvait s’appliquer, car l’appel portait sur la teneur substantielle des règles en causes, et non sur leur publication ou leur application. Sur cette question, voir notamment V. Tomkiewicz, « Commentaire de l’affaire Communautés européennes – Mesures affectant l’importation de certains produits provenant de volailles », in B. Stern & H. Ruiz Fabri (dir.), La jurisprudence de l’OMC – The Case-Law of the WTO (1998-2), Leiden/ Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2006, pp. 34-63. 50

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In the present case, the Appellate Body gave a broad interpretation of the sanitary and phytosanitary regulations to which this publication requirement applies. It refused to regard as exhaustive the list of instruments in the footnote to paragraph 1 of Annex B,51 which it described as merely “illustrative”. Basing its conclusions on the general applicability of the measure in question and its similarity to the instruments listed in the Annex, the Appellate Body decided that the Japanese guide fell within the same category as the latter. Thus, as noted by Professor Hélène Ruiz Fabri, “like other international courts (for example, the European Court of Human Rights as regards the ‘criminal matter’ of Article 6 of the ECHR), the Appellate Body does not intend to be bound by formal national classifications, in order to prevent the use of declassifying strategies to evade international obligations”.52 This is a point which has since been broadly confirmed, in particular in connection with the question of non-mandatory legislation, and one which strengthens the autonomy of the dispute settlement bodies with respect to Members. Some might consider it unfortunate that the Appellate Body did not rule on the Japanese claim that the precedents cited by the Panel in support of its arguments53 were inapposite since they did not concern a publication obligation as set out in Article 7 of the SPS Agreement. Inasmuch as an intention to ensure “transparency” can be discerned in almost all the agreements, answering this question would have had a beneficial effect on the system by contributing to the harmonization of the rules in this respect. However, in this instance, the Appellate Body observed to the letter the principle of economy of means, which lies heavy on the WTO’s dispute settlement bodies. Precautionary principle The precautionary principle received only incidental mention in the report. Even though the laconic nature of the Appellate Body’s response appears to reflect the brevity of the Japanese argument,54 it may also be that the Appellate Body considered the question of the application of this principle to have been

51

Namely, laws, decrees or ordinances which are applicable generally. H. Ruiz Fabri, “Chronique du règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce – 1999”, op. cit., p. 335. 53 In particular, the Panel Report in Japan – Measures Affecting Consumer Photographic Film and Paper. See the Appellate Body Report, para. 15. 54 Japan merely maintained that the concept of “actual causal link” established by the Panel within the context of Article 2.2 operated as a denial of the precautionary principle. 52


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Dans la présente affaire, l’Organe d’appel a adopté une interprétation extensive des réglementations sanitaires et phytosanitaires auxquelles cette obligation de publication s’applique. Il a refusé de tenir pour exhaustive la liste d’instruments figurant dans la note de bas de page relative au paragraphe 1 de l’Annexe B51, qu’il a simplement considérée comme étant « exemplative ». En se basant sur le caractère d’application générale de la mesure en cause et sur sa similitude avec les instruments énoncés dans l’Annexe, l’Organe d’appel a jugé que la directive japonaise entrait dans la catégorie des actes susvisés. Ainsi, et comme le note le Professeur Hélène Ruiz Fabri, « tout comme d’autres juges internationaux (par exemple, la Cour européenne des droits de l’homme pour la « matière pénale » de l’article 6 de la CEDH), l’Organe d’appel n’entend pas être lié par les qualifications formelles nationales, pour éviter des stratégies de déqualification destinées à échapper aux obligations internationales »52. C’est là un point qui a été largement confirmé par la suite, notamment à propos de la question des législations dispositives, et qui renforce l’autonomie dont bénéficient les organes de règlement des différends à l’égard des Membres. On regrettera peut-être que l’Organe d’appel ne se soit pas prononcé sur l’argument du Japon qui alléguait que les rapports précédents sur lesquels s’est appuyé le Groupe spécial53 étaient hors de propos car ne concernant pas une obligation de publication équivalente à celle contenue à l’article 7 de l’Accord SPS Dans la mesure où la volonté de « transparence » est présente dans presque tous les accords, une réponse à cette question aurait pu être bénéfique au système, en permettant notamment de participer à une harmonisation des règles en la matière. Sur ce point toutefois, l’Organe d’appel respecte à la lettre le principe d’économie des moyens qui pèse sur les instances de règlement des litiges de l’OMC. Principe de précaution Le principe de précaution n’apparaît que de façon incidente au sein du rapport. Même si le caractère laconique de la réponse de l’Organe d’appel sur ce point semble donner écho à la brièveté de l’argumentation du Japon54, on peut aussi considérer que l’Organe d’appel estime que la question de l’application de ce

51

A savoir les lois, décrets ou ordonnances d’application générale. H. Ruiz Fabri, « Chronique du règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce – 1999 », op. cit., p. 335. 53 En particulier le rapport du Groupe spécial Japon – Mesures affectant les pellicules et papiers photographiques destinés au consommateur. Voir le rapport de l’Organe d’appel, par. 15. 54 Le Japon s’est simplement contenté de soutenir que la notion de « lien de causalité réel » établie par le Groupe spécial dans le cadre de l’article 2:2 avait pour effet de nier le principe de précaution. 52

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settled within the SPS Agreement and to have required no further particular demonstration on its part, at least for the time being.55 3. Procedural issues Judicial economy and transfer powers The question of judicial economy was twice raised in this report, in connection with the Panel’s finding relating to Article 5.1 and in the context of the United States’ argument concerning Article 8 and paragraph 1 (c) of Annex C. Judicial economy issues are often linked with the transfer of jurisdiction. Today, the Appellate Body’s use of transfer powers to settle certain points not addressed by the Panel appears to be standard practice,56 but it also seems that these procedures are now commonplace not only at Appellate Body level57 but also among Members. In this particular case, it was the United States itself that directly requested the Appellate Body to “complete the legal analysis”58 with respect to Article 5.1, thus legitimizing those powers which the Appellate Body itself had forged in the course of a series of disputes. Burden of proof In this, as in the earlier cases relating to the SPS Agreement, several issues connected with the burden of proof were raised on appeal. Within the context of the SPS Agreement, these matters assumed “particular importance, in view of the multiple and complex issues of fact which may arise in disputes under that Agreement”.59 Nevertheless, this complexity has not led to any special rules on

55 Following the Hormones case, the question of the application of the precautionary principle evoked, and continues to evoke, a lively response among legal writers. For a treatment of this issue, see E. Hey, “Considerations Regarding the Hormones Case, the Precautionary Principle and International Dispute Settlement Procedures”, Leiden Journal of International Law, 2000, Vol. 13, No. 1, pp. 239-248. 56 For a discussion, see V. Tomkiewicz, L’Organe d’appel de l’OMC, Doctoral thesis, defended on 15 June 2004, University of Paris I (Panthéon-Sorbonne), pp. 367-371. 57 In this particular case, the Appellate Body no longer even took the trouble to justify its completion of the analysis under Article 3 of the DSU, as it had in earlier reports, contenting itself with a reference to its Australia – Salmon report in which it had ruled that a finding was necessary “in order to ensure effective resolution” (Appellate Body Report, para. 111). 58 Appellant’s submission by the United States, para. 62. 59 Appellate Body Report, European Communities – Hormones.


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principe est désormais réglée au sein de l’Accord SPS, et qu’elle n’appelle plus de démonstration particulière de sa part ; en tout cas pour le moment55. 2. Questions de procédure Economie jurisprudentielle et évocation La question de l’économie jurisprudentielle a été traitée à deux reprises dans ce rapport, à propos de la constatation du Groupe spécial relative à l’article 5:1, et dans le cadre de l’argument soulevé par les Etats-Unis portant sur l’article 8 et le paragraphe 1 c) de l’Annexe C. Les questions relatives à l’économie jurisprudentielle sont très souvent liées à l’évocation. Si le fait pour l’Organe d’appel d’utiliser un pouvoir d’évocation pour régler certaines questions non tranchées par le Groupe spécial apparaît aujourd’hui comme une pratique courante56, il semble également que ce pouvoir soit désormais banalisé. Non seulement au niveau de l’Organe d’appel57, mais également au niveau des Membres. En l’espèce, ce sont les Etats-Unis eux-mêmes qui ont saisi directement l’Organe d’appel pour que celui-ci « achève l’analyse juridique »58 au regard de l’article 5:1, légitimant ainsi par la même occasion ce pouvoir que l’Organe d’appel s’est lui-même forgé au fil des affaires. Charge de la preuve Dans cette affaire, comme dans les précédentes relatives à l’Accord SPS, plusieurs questions liées à la charge de la preuve ont été soulevées en appel. Ces questions revêtent, dans le cadre de l’Accord SPS, « une importance particulière, étant donné les questions de fait multiples et complexes qui pouvaient être soulevées par les différends au titre de cet accord »59. Pour autant, cette particularité 55 Cette question de l’application du principe de précaution, à la suite de l’affaire Hormones, avait donné lieu et continue de susciter au sein de la doctrine de vives réactions. Pour un développement en la matière, voir E. Hey, « Considerations Regarding the Hormones Case, the Precautionary Principle and International Dispute Settlement Procedures », Leiden Journal of International Law, 2000, vol. 13, n° 1, pp. 239-248. 56 Pour un développement, voir V. Tomkiewicz, L’Organe d’appel de l’OMC, thèse de doctorat, soutenue le 15 juin 2004, Université Paris I (Panthéon-Sorbonne), pp. 367-371. 57 En l’espèce, l’Organe d’appel ne prend en effet même plus la peine de justifier l’exercice de l’évocation au titre de l’article 3 du Mémorandum d’accord, comme il avait pu le faire dans des rapports précédents, se contentant uniquement de reprendre une constatation de son rapport Australie – Saumon qui indique qu’une constatation est nécessaire « pour que le différend soit résolu efficacement » (rapport de l’Organe d’appel, par. 111). 58 Communication des Etats-Unis en tant qu’appelant, par. 62. 59 Rapport de l’Organe d’appel, Communautés européennes – Hormones.

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burden of proof; the rules being the same as those applicable to ordinary WTO law as laid down in United States – Shirts and Blouses.60 Under these rules, it was for the complaining party – i.e. the United States – to make a prima facie case for the existence of an alternative to the varietal testing measure which was reasonably available, taking into account technical and economic feasibility, achieved Japan’s appropriate level of protection and, finally, was significantly less trade-restrictive than the measure contested. According to the United States, “testing by product” constituted precisely such a measure. The Panel, while rejecting this suggestion, also considered, on the basis of the reports of the experts consulted, that the “determination of sorption levels” did indeed constitute an alternative measure under Article 5.6, even though the United States had not established a prima facie case in this respect. This report does not call the investigative authority of panels into question; quite the opposite, since the Appellate Body even goes so far as to note the usefulness of taking expert advice, in particular by stressing the possibility of seeking evidence other than that provided by the parties.61 On the other hand, “this authority cannot be used by a panel to rule in favour of a complaining party which has not established a prima facie case of inconsistency based on specific legal claims asserted by it”.62 Here, it was clearly the Appellate Body’s intention to set a limit and prevent panels from taking the complaining party’s place – thereby releasing it from its obligation to submit arguments and evidence – in pleading its cause.63 Panels are “not a sort of investigating judge who can seek to establish the truth independently of the evidence produced by the parties”.64 Furthermore, if panels were authorized to establish the facts even where arguments or evidence was

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See Appellate Body Report (WT/DS33/AB/R), pp. 15 and 16, footnote 18. For a commentary on this Report, see L. Dubin, “Commentary on United States – Measure Affecting Imports of Woven Wool Shirts and Blouses from India”, in B. Stern and H. Ruiz Fabri (ed.), La jurisprudence de l’OMC – The Case-Law of the WTO (1996-1997), Leiden / Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2004, pp. 104-124. 61 See above. 62 Appellate Body Report, para. 129. 63 In its report in Chile – Agricultural Products (WT/DS207/AB/R), the Appellate Body confirmed that a panel was not entitled to make a claim for one of the parties, or to develop its own legal reasoning on a provision that was not at issue (see the relevant Appellate Body report, para. 168). 64 H. Ruiz Fabri, “Chronique du règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce – 1999”, op. cit., p. 335.


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n’entraîne pas de spécificité des règles en matière de charge de la preuve qui restent identiques à celles s’appliquant au droit commun de l’OMC, et qui correspondent à celles établies dans l’affaire Etats-Unis – Chemises, chemisiers et blouses60. En vertu de ces règles, il revient à la partie plaignante – en l’occurrence les Etats-Unis – de rapporter un commencement de preuve suivant lequel il existe une mesure de remplacement aux essais par variété, raisonnablement applicable compte tenu de la faisabilité technique et économique, qui permet l’obtention d’un niveau de protection jugé approprié par le Japon, et qui est enfin sensiblement moins restrictive pour le commerce que la mesure sanitaire en cause. Or, selon les Etats-Unis, les « essais par produit » constituent précisément une telle mesure. Le Groupe spécial a cependant écarté cette dernière ; mais il a aussi considéré, en s’appuyant sur les rapports d’experts consultés, que la « détermination des niveaux de sorption » constituait bien une mesure de remplacement au titre de l’article 5:6, alors même que les Etats-Unis n’avaient pas fourni de commencement de preuve sur ce point. Ce rapport ne remet pas en cause le pouvoir d’investigation des groupes spéciaux, bien au contraire, puisque l’Organe d’appel va même jusqu’à rappeler l’utilité des consultations d’experts, pour mettre notamment en exergue la possibilité d’aller chercher des éléments de preuve autres que ceux fournis par les parties61. En revanche, « ce pouvoir ne peut pas être utilisé par un groupe spécial pour trancher en faveur d’une partie plaignante qui n’a pas fourni un commencement de preuve d’incompatibilité sur la base d’allégations juridiques spécifiques qu’elle a formulées »62. En agissant ainsi, l’Organe d’appel veut clairement établir une limite et empêcher que les groupes spéciaux ne se substituent à la partie plaignante – en la dégageant de son obligation de présentation d’arguments et de preuves – pour plaider sa cause63. Les groupes spéciaux « ne sont pas des sortes de juges d’instruction qui pourraient chercher à établir une vérité indépendamment des éléments de preuve rapportés par les parties »64. Au surplus, s’il était reconnu aux groupes spéciaux la faculté de constater des faits alors même que l’argumentation 60

Voir le Rapport de l’Organe d’appel (WT/DS33/AB/R), pp. 15 et 16, note de bas de page 18. Pour un commentaire de ce Rapport, voir L. Dubin, « Commentaire de l’affaire Etats-Unis – Mesure affectant les importations de chemises, chemisiers et blouses, de laine, tissés en provenance d’Inde », in B. Stern et H. Ruiz Fabri (dir.), La jurisprudence de l’OMC – The Case-Law of the WTO (1996-1997), Leiden / Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2004, pp. 104-124. 61 Voir supra. 62 Rapport de l’Organe d’appel, par. 129. 63 Dans son Rapport Chili – Produits agricoles (WT/DS207/AB/R), l’Organe d’appel a confirmé qu’un groupe spécial n’est pas habilité à formuler une allégation pour une des parties ni à développer sa propre argumentation juridique sur une disposition qui n’était pas en cause (voir le rapport de l’Organe d’appel, par. 168). 64 H. Ruiz Fabri, « Chronique du règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce – 1999 », op. cit., p. 335.

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lacking, the rules on burden of proof would be rendered pointless. Moreover, it was no doubt the Appellate Body’s desire to stress the importance of these rules that led it to remain within the confines of the burden of proof rather than launch into an argument based on whether the Panel had misused its authority.65 There was, moreover, a second issue concerning the burden of proof, namely, that relating to the finding on apricots, pears, plums and quince. The United States considered that an impossible burden had been imposed upon it, inasmuch as it had been required to prove a negative based on affirmative evidence, namely, that there was no scientific evidence that supported the measure contested. The Appellate Body did not agree and took a relatively strict line with regard to the party bearing the burden of proof, insisting that as the complaining party had only to raise a presumption that there were no relevant studies or reports the burden upon it was by no means impossible. The fact that the complaining party had to raise a negative presumption did not justify a change in the rules on the order of proof. At the same time, in support of its argument, the Appellate Body chose to adopt a somewhat didactic approach, by pointing out various ways in which the United States could have tried to show that there were no relevant studies or reports. On the other hand, the raising of a presumption is not a matter for the Appellate Body. As already stated in the Australia – Salmon report, a panel’s consideration and weighing of the evidence before it relates to its assessment of the facts and therefore falls outside the scope of appellate review.66 It follows that the raising of a presumption is also subject to this rule.67 Objective assessment of the matter On this point, although the Appellate Body reiterated that it could complete a panel’s analysis if the panel had failed to make an objective assessment of the matter before it and the facts of the case, it nevertheless reaffirmed that the threshold for criticism was very high since, as it had previously stated in European Communities – Hormones, “only egregious errors constitute a failure to make an

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The Panel had requested an expert opinion, even though the United States had not claimed a violation of the requirements of Article 5.6 of the SPS Agreement. 66 Appellate Body Report, para. 98. 67 Appellate Body Report, para. 136.


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ou les preuves font défaut, les règles établies en matière de charge de la preuve perdraient leur utilité. C’est vraisemblablement la volonté de l’Organe d’appel d’insister sur l’importance de ces règles qui l’a d’ailleurs poussé à rester sur le terrain de la charge de la preuve sans entrer dans un raisonnement sur le fait que le Groupe spécial ait mal utilisé ses pouvoirs65. Une deuxième question avait trait à la charge de la preuve : celle se rapportant à la constatation concernant les abricots, les poires, les prunes et les coings. En l’espèce, les Etats-Unis considéraient qu’ils s’étaient vus imposer une charge de la preuve impossible du fait qu’ils devaient prouver, sur la base de preuves positives, une proposition négative, à savoir qu’il n’existe pas de preuves scientifiques qui étayent la mesure en cause. L’Organe d’appel n’a pas partagé ce point de vue et a adopté une attitude relativement stricte à l’égard de la partie supportant la charge de la preuve. En effet, dans la mesure où le plaignant n’a qu’à établir une simple présomption, il ne s’agit pas d’une chose impossible en ce qui concerne l’absence d’études ou de rapports pertinents. Le fait que le plaignant ait à avancer une présomption négative ne permet pas de modifier les règles relatives à la séquence de la preuve. Pour conforter son approche, l’Organe d’appel va toutefois adopter une attitude quelque peu didactique à l’égard des Etats-Unis, leur indiquant les différentes possibilités qui s’offraient à eux pour tenter de démontrer l’absence d’études ou de rapports pertinents. En revanche, l’établissement de la présomption ne peut relever du contrôle de l’Organe d’appel. En effet, et comme déjà précisé dans le rapport Australie – Saumons, lorsqu’un appel concerne l’examen et la pondération des preuves qui sont présentées au Groupe spécial, l’Organe d’appel ne peut se prononcer car ce type de question est lié à l’appréciation des faits66. L’établissement de la présomption n’échappe donc pas à cette règle67. Evaluation objective de la question Sur cette question, si l’Organe d’appel a confirmé qu’il peut reprendre un groupe spécial au motif qu’il n’aurait pas procédé à l’évaluation objective de la question et des faits s’y rapportant, il a néanmoins réaffirmé que le standard de censure reste très élevé car, comme il l’avait déjà énoncé dans l’affaire Communautés européennes – Hormones, « seules les erreurs fondamentales constituent un

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Le Groupe spécial a en effet sollicité une expertise alors même que les Etats-Unis n’avaient pas allégué de violation des conditions de l’article 5:6 de l’Accord SPS. 66 Rapport de l’Organe d’appel, par. 98. 67 Rapport de l’Organe d’appel, par. 136.

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objective assessment of the facts as required by Article 11 of the DSU ”.68 Thus, the broad discretion enjoyed by panels in procedural matters was again confirmed. Furthermore, in contrast to the previous report in which a similar point had been raised,69 in this case the Appellate Body’s treatment was rather curt, providing little enlightenment for Members with regard to this type of claim. It based itself entirely on its finding in the Hormones case, without further development, indicating only that “Japan has not demonstrated that the Panel, in its examination of the consistency of the varietal testing requirement with Article 2.2, has made errors of the gravity required to find a violation of Article 11 of the DSU”. This was an effective way of signaling to Members its intention of preventing this type of argument from being put forward too readily, which might also cause it to be said that, while the path leading to the reversal of panel findings under Article 11 of the DSU has long been well guarded, it has also long been concealed.70 3. Implementation of the conclusions of the Appellate Body The implementation of the conclusions of the Appellate Body’s report in this particular case calls for a few remarks. It is in fact a perfect illustration of the difficulties that Members can encounter in effectively settling their dispute, even when no Article 21.5 procedure has been initiated. Thus, apart from the length of time which elapsed between the submission of the complaint and the announcement of a mutually satisfactory agreement between the Members concerned, it is also possible to question whether the changes made by Japan actually complied with the recommendations of the panels and the Appellate Body.71 In addition, this case illustrates how a product-related dispute can easily be transformed and thus persist, even though the parties claim to have reached an agreement. Thus, on

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Appellate Body Report, para. 141. See the Report in Korea – Alcoholic Beverages, WT/DS75,84/AB/R. 70 Nevertheless, the Appellate Body’s position was to evolve a few years later, more particularly following its report in United States – Wheat Gluten (WT/DS166/AB/R) which marked a lowering and clarification of the threshold of criticism. For further details, see V. Tomkiewicz, L’Organe d’appel de l’OMC, op. cit., pp. 284-289. 71 See J.P. Whitlock, “Japan – Measures Affecting Agricultural Products: Lessons for Future SPS and Agricultural Trade Disputes”, Law and Policy in International Business, 2002, No. 4, pp. 775-776. 69


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manquement à l’obligation de procéder à une évaluation objective des faits énoncée à l’article 11 du Mémorandum d’accord »68. Les groupes spéciaux se voient donc confirmer une nouvelle fois la large marge de manœuvre dont ils disposent en matière de procédure. Au surplus, à l’inverse du précédent rapport où avait été soulevée une question similaire69, l’Organe d’appel a ici répondu à la question de manière quelque peu expéditive, ce qui n’a dès lors pas favorisé l’apprentissage des Membres à l’égard de ce type d’allégation. Il s’est basé uniquement sur ce qu’il avait jugé dans le rapport Communautés européennes – Hormones, sans plus développer, indiquant simplement que « le Japon n’a pas démontré que le Groupe spécial, dans son examen de la compatibilité de la prescription relative aux essais par variété avec l’article 2:2, avait commis des erreurs ayant la gravité requise pour constater une violation de l’article 11 du Mémorandum d’accord ». C’est là une manière efficace de signifier aux Membres sa volonté de ne pas voir ce type d’argument se développer de façon intempestive ; ce qui peut également laisser dire que, si la voie menant à l’infirmation de constatations du Groupe spécial au titre de l’article 11 du Mémorandum d’accord est longtemps restée bien gardée, elle est aussi demeurée longtemps cachée70. 3. Mise en œuvre des conclusions de l’Organe d’appel La mise en œuvre des conclusions du rapport de l’Organe d’appel dans cette affaire appelle quelques remarques. Elle est en effet l’illustration parfaite des difficultés que peuvent rencontrer les Membres dans la résolution effective de leur différend, et ce, alors même qu’aucune procédure au titre de l’article 21:5 n’a été déclenchée. Ainsi, outre la longueur du délai qui a couru entre la soumission de la plainte et l’annonce d’une solution mutuellement satisfaisante entre les Membres intéressés, on peut toujours s’interroger quant à savoir si les modifications apportées par le Japon à sa prescription respectent les recommandations des groupes spéciaux et de l’Organe d’appel71. Au surplus, la présente affaire démontre qu’un différend peut parfaitement se transformer et ainsi perdurer, alors même que les parties ont pourtant annoncé avoir abouti à une solution convenue. En effet, le

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Rapport de l’Organe d’appel, par. 141. Voir le Rapport Corée – Boissons alcooliques, WT/DS75,84/AB/R. 70 La position de l’Organe d’appel allait néanmoins évoluer quelques années plus tard, et plus spécialement à la suite de son rapport Etats-Unis – Gluten de froment (WT/DS166/AB/R) qui marque un abaissement et une clarification du seuil de censure. Pour un développement, voir V. Tomkiewicz, L’Organe d’appel de l’OMC, op. cit., pp. 284-289. 71 Voir J.P. Whitlock, « Japan – Measures Affecting Agricultural Products : Lessons for Future SPS and Agricultural Trade Disputes », Law and Policy in International Business, 2002, n° 4, pp. 775-776. 69

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1 March 2002, the United States again requested consultations with Japan concerning the latter’s maintenance of quarantine restrictions on apple imports, a dispute with which the Appellate Body was also seised and on which it issued a report.72 In this case, however, although the contested measure was based on the same legislation as in the present instance73 and the restricted products were similar, the measure was directed not against the codling moth but against fire blight. Thus, the focus of the dispute settlement bodies was not the same in both cases.

72 See the Appellate Body Report in Japan – Measures Affecting the Importation of Apples, WT/ DS245/AB/R. 73 The Plant Protection Law, promulgated on 4 May 1950, and its implementing regulations, promulgated on 30 June 1950.


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1er mars 2002, les Etats-Unis ont à nouveau demandé l’ouverture de consultations avec le Japon au sujet du maintien par ce dernier de restrictions quarantenaires à l’égard des pommes importées, l’Organe d’appel ayant également été saisi et rendu un rapport sur ce différend72. Dans cette dernière affaire toutefois, bien que la mesure en cause s’appuyait sur la même législation que dans l’affaire commentée en l’espèce73, et que les produits frappés de restrictions quarantenaires étaient analogues, ce n’est plus contre le carpocapse que la mesure est censée lutter, mais le feu bactérien. Le champ du contrôle des organes de règlement des différends n’était dès lors pas le même dans ces deux litiges.

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Voir le Rapport de l’Organe d’appel Japon – Mesures visant l’importation de pommes, WT/ DS245/AB/R. 73 Il s’agit de la Loi sur la protection des végétaux, promulguée le 4 mai 1950, et de son Règlement d’application, promulgué le 30 juin 1950.

CANADA – MEASURES AFFECTING THE EXPORT OF CIVILIAN AIRCRAFT

by

Stanimir A. Alexandrov Senior International Advisor, Sidley Austin Brown & Wood LLP, Washington. Professorial Lecturer of Law, The George Washington University Law School and

Todd J. Friedbacher Partner, Sidley Austin Brown & Wood LLP, Geneva

The authors participated in the legal team representing Brazil in this case. The views expressed here are their own and do not reflect the views of any interested party.

CANADA – MESURES VISANT L’EXPORTATION DES AÉRONEFS CIVILS

par

Stanimir A. Alexandrov Consultant international senior, Sidley Austin Brown & Wood LLP, Washington, Professeur de droit, Université George Washington Law School et

Todd J. Friedbacher Associé, Sidley Austin Brown & Wood LLP, Genève

Les auteurs faisaient partie de l’équipe juridique représentant le Brésil dans cette affaire. Les opinions exprimées ici leur sont propres et ne sauraient refléter celles des autres parties intéressées.

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SYNOPSIS AND REFERENCES TO THE CASE

Synopsis This case, along with its companion case Brazil – Aircraft, resulted in formative jurisprudence on fundamental aspects of the Agreement on Subsidies and Countervailing Measures (“SCM Agreement”). It is one of several cases in which the governments of Brazil and Canada have accused each other of providing prohibited subsidies to their regional aircraft manufacturers, Embraer and Bombardier respectively. The case resulted in four reports: a Panel ruling; an Appellate Body ruling; an implementation ruling by the Panel (under Article 21.5 of the Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes (“DSU ”)); and an implementation ruling by the Appellate Body (under Article 21.5 of the DSU). Although the implementation rulings could have led to retaliation and arbitration of the amount (under Article 22.6 of the DSU), Brazil did not request authorization to retaliate.

Brazil argued that subsidies granted to the Canadian regional aircraft industry under a series of Canadian programs (and, in some instances, the programs themselves) constituted subsidies contingent in law or in fact on export. Along with resolving important questions regarding the definition and measurement of the term “benefit” in Article 1.1 of the SCM Agreement, the Panel and Appellate Body rulings also tackled the difficult question of de facto export contingency. The Panel found that subsidies under one Canadian program (“Technology Partnerships Canada,” or “TPC”) were granted contingent in fact on export, and that subsidies under another Canadian program (“Canada Account”) were contingent in law on export. The Panel rejected Brazil’s claims


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Synopsis Cette affaire, de concert avec l’affaire similaire Brésil – Aéronefs, a permis l’établissement d’une jurisprudence formatrice sur certains aspects fondamentaux de l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (« Accord SMC »). C’est une des nombreuses affaires dans lesquelles les gouvernements du Brésil et du Canada se sont mutuellement accusés d’accorder des subventions prohibées à leurs constructeurs d’aéronefs régionaux, respectivement Embraer et Bombardier. Cette affaire a fait l’objet de quatre rapports : une décision du Groupe spécial ; une décision de l’Organe d’appel ; une décision de mise en œuvre par le Groupe spécial (au titre de l’article 21:5 du Mémorandum d’accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends (le « Mémorandum d’accord ») ; et une décision de mise en oeuvre de l’Organe d’appel (au titre de l’article 21:5 du Mémorandum d’accord). Même si les décisions de mise en œuvre auraient pu conduire à des contre-mesures et à un arbitrage sur la détermination de leur montant (au titre de l’article 22:6 du Mémorandum d’Accord), le Brésil n’a pas demandé d’autorisation de prendre de telles contre-mesures. Le Brésil soutenait que les subventions accordées à l’industrie aérospatiale civile canadienne au titre d’une série de programmes canadiens (et, dans une certaine mesure, les programmes eux-mêmes) étaient des subventions subordonnées juridiquement ou en fait à l’exportation. Tout en résolvant les importantes questions concernant la définition et la mesure du terme « avantage » au sens de l’article 1:1 de l’Accord SMC, les décisions du Groupe spécial et de l’Organe d’appel se sont également attaquées à la difficile question de la subordination de facto aux exportations. Le Groupe spécial a considéré que les subventions au titre d’un programme canadien (le « Partenariat Technologique Canada » ou « PTC ») étaient accordées comme subordonnées en fait aux exportations et que les subventions au titre d’un autre programme canadien (le « Compte du Canada ») étaient juridiquement subordonnées aux exportations. Le Groupe spécial a rejeté les arguments du Brésil selon lesquels ces programmes ou d’autres programmes seraient, en tant que tels, des subventions prohibées incompatibles avec les dispositions de l’Accord SMC. L’Organe d’appel a

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Canada – Aircraft

that these and other programs as such were violations of the prohibited subsidy provisions of the SCM Agreement. The Appellate Body confirmed the Panel’s ruling regarding TPC subsidies, and Canada did not appeal the Panel’s ruling regarding Canada Account. As a result of Canada’s refusal to respond to requests from the Panel for documents and other information regarding support provided to its regional aircraft industry, Brazil requested that the Panel take “adverse inferences,” and presume that the information, if provided, would be prejudicial to Canada’s position. The Panel did not adopt adverse inferences. On appeal, the Appellate Body confirmed that Members are obligated to respond promptly and fully to questions from a panel, and that a panel enjoys the legal authority and the discretion to draw inferences from the failure to uphold this obligation. While the Appellate Body suggested that it might have drawn adverse inferences in this case, it concluded that the Panel did not abuse its discretion in not doing so. Although neither the Panel nor the Appellate Body considered TPC or Canada Account themselves, as programs, to be in violation of the SCM Agreement, Canada implemented the rulings by modifying the terms of the two programs. It also halted payments under TPC subsidies that had been condemned by the Panel and Appellate Body but had not yet been fully distributed to the recipients. The Panel accepted that Canada’s modifications of TPC brought it into compliance with the Panel’s and the Appellate Body’s original reports, but ruled that changes to the Canada Account were not sufficient. While neither party appealed the ruling on Canada Account, Brazil appealed the ruling on TPC, arguing that the relevant question was not whether Canada’s modifications were consistent with the Panel’s and the Appellate Body’s original reports, but whether those modifications brought TPC into compliance with the SCM Agreement. Although Brazil prevailed on this legal issue, the Appellate Body held that the facts did not support Brazil’s claim that the modified TPC was inconsistent with the SCM Agreement. Importantly, it held not that TPC was consistent with the SCM Agreement, but that Brazil had not proven that it was inconsistent with the Agreement. Lingering in the background of the implementation phase of the dispute was the question whether prohibited subsidies should be retroactively repaid by

Canada – Aéronefs

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confirmé la décision du Groupe spécial en ce qui concerne les subventions du PTC, et le Canada n’a pas fait appel de la décision du Groupe spécial concernant le Compte du Canada. En raison du refus du Canada de répondre à certaines demandes de documents et d’autres renseignements du Groupe spécial concernant le soutien accordé à son industrie aérospatiale civile, le Brésil a considéré que le Groupe spécial aurait dû en tirer des « déductions défavorables » et présumer que ces renseignements, s’ils avaient été fournis, auraient été préjudiciables à la position du Canada. Le Groupe spécial n’a pas tiré de déductions défavorables. En appel, l’Organe d’appel a confirmé que les membres étaient obligés de répondre rapidement et entièrement aux questions posées par un groupe spécial, et qu’un groupe spécial était compétent et avait toute latitude pour tirer des déductions du refus de remplir cette obligation. Si l’Organe d’appel a suggéré qu’il aurait pu tirer des déductions défavorables en l’espèce, il a conclu que le Groupe spécial n’avait pas abusé de son pouvoir en refusant de le faire. Bien que ni le Groupe spécial ni l’Organe d’appel n’aient considéré les programmes PTC et Compte du Canada comme étant, en tant que tels, en violation de l’Accord SMC, le Canada a mis en œuvre leurs décisions en modifiant les modalités de ces deux programmes. Il a également arrêté les versements au titre des subventions du PTC que le Groupe spécial et le l’Organe d’appel avaient jugées incompatibles mais qui n’avaient pas été entièrement versées aux bénéficiaires. Le Groupe spécial a considéré que les modifications apportées par le Canada au PTC rendaient ce dernier conforme aux rapports initiaux du Groupe spécial et de l’Organe d’appel, mais a jugé que les changements apportés au Compte du Canada étaient insuffisants. Bien qu’aucune partie n’ait fait appel de la décision sur le Compte du Canada, le Brésil a fait appel de la décision sur le PTC, soutenant que la question pertinente n’était pas de savoir si les modifications apportées par le Canada étaient conformes aux rapports initiaux du Groupe spécial et de l’Organe d’appel, mais si ces modifications rendaient le PTC conforme aux dispositions de l’Accord SMC. Bien que l’argumentation du Brésil ait porté essentiellement sur cette question juridique, l’Organe d’appel a soutenu que les faits ne permettaient pas d’appuyer la plainte du Brésil selon laquelle le PTC modifié était incompatible avec l’Accord SMC. Il est important de noter, qu’il n’a pas jugé que le PTC était conforme à l’Accord SMC, mais seulement que le Brésil n’avait pas rapporté la preuve qu’il était incompatible avec l’Accord. La question de savoir si des subventions prohibées pouvaient être rétroactivement reversées par les bénéficiaires s’est posée dans les prémices de

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recipients. Although Article 4.7 of the SCM Agreement calls on a Member to implement by “withdrawing” the prohibited subsidies, both Brazil and Canada opposed an interpretation of the provision that would require retroactive repayment, and as a consequence the Panel and the Appellate Body did not address the issue of retroactivity.

The case, together with the subsequent subsidies cases involving the same parties and the same industry, demonstrates the weakness of the remedies available in WTO subsidies disputes. A fundamental principle in GATT and WTO jurisprudence provides that if a Member’s measure does not mandate a violation of a WTO obligation, but instead leaves it to the Member’s discretion to apply the measure in a manner consistent with its obligations, the measure can only be challenged “as applied,” and not “as such.” This presents a major problem when challenging support provided pursuant to national laws that permit, but do not require, the extension of support on subsidized terms. As long as a Member merely maintains the discretion to provide subsidies, those subsidies can only be challenged as they are issued; the underlying law is left in place, enabling the Member to grant more subsidies in the future, which must be challenged anew in WTO proceedings.

Official citation format Report of the Panel: Canada – Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft, WT/DS70/R, 14 April 1999, 236 p. (hereinafter “Panel Report”). Report of the Appellate Body: Canada – Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft, WT/DS70/AB/R, 24 August 1999, 63 p. (hereinafter “Appellate Body Report”). Report of the Panel: Canada – Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft – Recourse by Brazil to Article 21.5 of the DSU, WT/DS70/RW, 9 May 2000, 194 p. (hereinafter “Article 21.5 Panel Report”). Report of the Appellate Body: Canada – Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft – Recourse by Brazil to Article 21.5 of the DSU, WT/DS70/AB/RW, 21 July 2000, 18 p. (hereinafter “Article 21.5 Appellate Body Report”). Parties Parties before the Panel Complaining party: Brazil. Responding party: Canada. Third parties: European Communities, United States.


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la phase de mise en œuvre du différend. Bien que l’article 4:7 de l’Accord SMC, exige qu’un membre mette en œuvre les recommandations en « retirant » la subvention prohibée, le Brésil et le Canada s’opposaient tous les deux à une interprétation de la disposition selon laquelle un reversement rétroactif serait exigé et, en conséquence, le Groupe spécial et l’Organe d’appel n’ont pas abordé la question de la rétroactivité. Cette affaire, comme les affaires postérieures relatives à des subventions et impliquant les mêmes parties et la même industrie, fait ressortir la faiblesse des remèdes disponibles dans le cadre du mécanisme de règlement des différends de l’OMC relatifs aux subventions. Un principe fondamental de la jurisprudence du GATT et de l’OMC prévoit que si une mesure prise par un membre n’entraîne pas une violation d’une obligation de l’OMC, mais laisse, au contraire, au membre la possibilité d’appliquer cette mesure de manière à ce qu’il soit en conformité avec ses obligations, la mesure ne peut être contestée que « telle que mise en œuvre » et non « en tant que telle ». Cela soulève une difficulté majeure lorsque le soutien contesté est prévu par des lois nationales qui permettent, mais n’exigent pas, la prolongation du soutien sous forme de subventions. Tant que le membre conserve simplement le pouvoir de conférer des subventions, ces subventions peuvent uniquement être contestées si elles sont versées ; la loi qui les sous-tend, demeure, permettant ainsi au membre d’accorder d’autres subventions dans le futur, qui devront être, à nouveau, contestées dans le cadre de procédures OMC.

Format officiel de citation Rapport du Groupe spécial : Canada – Mesures visant l’exportation des aéronefs civils, WT/DS70/R, 14 avril 1999, 236 p. (ci-après « Rapport du Groupe spécial »). Rapport de l’Organe d’appel : Canada – Mesures visant l’exportation des aéronefs civils, WT/DS70/AB/R, 24 août 1999, 63 p. (ci-après « Rapport de l’Organe d’appel »). Rapport du Groupe spécial : Canada – Mesures visant l’exportation des aéronefs civils – Recours du Brésil à l’article 21:5 du Mémorandum d’accord sur le règlement des différends, WT/DS70/RW, 9 mai 2000, 194 p. (ci-après le « Rapport du Groupe spécial au titre de l’article 21:5 »). Rapport de l’Organe d’appel : Canada – Mesures visant l’exportation des aéronefs civils – Recours du Brésil à l’article 21:5 du Mémorandum d’accord sur le règlement des différends, WT/DS70/AB/RW, 21 juillet 2000, 18 p. (ci-après « Rapport de l’Organe d’appel au titre de l’article 21:5 »). Parties Parties devant le Groupe spécial Partie plaignante : Brésil. Partie défenderesse : Canada. Tierces parties : Communautés européennes, Etats-Unis.

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Canada – Aircraft

Parties before the Appellate Body Appellant/Appellee: Canada. Appellant/Appellee: Brazil. Third participants: European Communities, United States. Parties before the Article 21.5 Panel Complaining party: Brazil. Responding party: Canada. Third parties: Australia, European Communities, United States. Parties before the Appellate Body reviewing implementation Appellant: Brazil. Appellee: Canada. Third participants: European Communities, United States. Composition of the Panel The original Panel and the Article 21.5 Panel had the same composition: Chairperson: David de Pury. Members: Maamoun Abdel-Fattah, Dencho Georgiev. Composition of the Appellate Body in the original proceeding Presiding Member: James Bacchus. Members: Florentino Feliciano, Mitsuo Matsushita. Composition of the Appellate Body in the Article 21.5 proceeding Presiding Member: Florentino Feliciano. Members: Claus-Dieter Ehlermann, James Bacchus. Bibliography R. Bhala, “WTO Case Review 2000”, Arizona Journal of International and Comparative Law, No 1/2001, Vol. 18, pp. 1-101. M. Bénitah, The Law of Subsidies under the GATT/WTO System, La Haye, New York, Kluwer Law International, 2001, 424 p. C. Carmichael, “Foreign Trade Corporations – Subsidies, Sanctions, and Trade Wars”, Vanderbilt Journal of Transnational Law, 2002, Vol. 35, pp. 151-210. A. R. Commins, “The World Trade Organization’s Decision in United States – Tax Treatment for ‘Foreign Sales Corporations’: Round Three in the Transatlantic Tax Dispute”, North Carolina Journal of International Law and Commercial Regulation, 2001/2002, Vol. 27, pp. 363-388. R. O. Cunningham, “Commentary on the First Five Years of the WTO Antidumping Agreement and Agreement on Subsidies and Countervailing Measures”, Law and Policy in International Business, 2000, Vol. 31, pp. 897-909. J. Dunne, “Delverde and the WTO’s British Steel Decision Foreshadow More Conflict Where the WTO Subsidies Agreement, Privatization, and United States Countervailing Duty Law Intersect”, American University International Law Review, 2000/2001, Vol. 17, pp. 79-130. G. Gagné, The WTO Subsidies Agreement: Implications for NAFTA, Occasional Paper No 45, Ottawa, Centre for Trade Policy and Law. G. N. Horlick, “John Jackson and the Development of GATT/WTO Subsidies Rules”, in M. Bronckers and R. Quick (eds.), New Directions in International Economic Law: Essays in Honour of John H. Jackson, The Hague, Kluwer Law International, 2000, pp. 177-184. J. Kingery, “Commentary: Operation of Dispute Settlement Panels”, Law and Policy in International Business, 2000, Vol. 31, pp. 665-674. J. R. Magnus, C. C. Parlin, N. Joneja, “International Trade”, International Lawyer, No 2/2000, Vol. 34, pp. 501-517. S. A. Mota, “The World Trade Organization: An Analysis of Disputes”, North Carolina Journal of International Law and Commercial Regulation, 1999, Vol. 25, pp. 75-105.


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Parties devant l’Organe d’appel Appelant/Intimé : Canada. Appelant/Intimé : Brésil. Participants tiers : Communautés européennes, Etats-Unis. Parties devant le Groupe spécial initial établi au titre de l’article 21:5 Partie plaignante : Brésil. Partie défenderesse : Canada. Tierces parties : Australie, Communautés européennes, Etats-Unis. Parties devant l’Organe d’appel de mise en oeuvre Appelant : Brésil. Intimé : Canada. Participants tiers : Communautés européennes, Etats-Unis. Composition du Groupe spécial Les membres du Groupe spécial initial et du Groupe spécial établi au titre de l’article 21:5 étaient les mêmes : Président : David de Pury. Membres : Maamoun Abdel-Fattah, Dencho Georgiev. Composition de l’Organe d’appel dans la procédure initiale Président : James Bacchus. Membres : Florentino Feliciano, Mitsuo Matsushita. Composition de l’Organe d’appel dans la procédure au titre de l’article 21:5 Président : Florentino Feliciano. Membres : Claus-Dieter Ehlermann, James Bacchus. Références bibliographiques R. Bhala, « WTO Case Review 2000 », Arizona Journal of International and Comparative Law, 2001, vol. 18, n° 1, pp. 1-101. M. Bénitah, The Law of Subsidies under the GATT/WTO System, La Haye, New York, Kluwer Law International, 2001, 424 p. C. Carmichael, « Foreign Trade Corporations – Subsidies, Sanctions, and Trade Wars », Vanderbilt Journal of Transnational Law, 2002, vol. 35, pp. 151-210. A. R. Commins, « The World Trade Organization’s Decision in United States – Tax Treatment for “Foreign Sales Corporations”: Round Three in the Transatlantic Tax Dispute », North Carolina Journal of International Law and Commercial Regulation, 2001/2002, vol. 27, pp. 363-388. R. O. Cunningham, « Commentary on the First Five Years of the WTO Antidumping Agreement and Agreement on Subsidies and Countervailing Measures », Law and Policy in International Business, 1999/2000, vol. 31, pp. 897-909. J. Dunne, « Delverde and the WTO’s British Steel Decision Foreshadow More Conflict Where the WTO Subsidies Agreement, Privatization, and United States Countervailing Duty Law Intersect », American University International Law Review, 2000/2001, vol. 17, pp. 79-130. G. Gagné, The WTO Subsidies Agreement: Implications for NAFTA, Occasional Paper n° 45, Ottawa, Centre for Trade Policy and Law. G. N. Horlick, « John Jackson and the Development of GATT/WTO Subsidies Rules », in M. Bronckers and R. Quick (dir.), New Directions in International Economic Law:Essays in Honour of John H. Jackson, The Hague, Kluwer Law International, 2000, pp. 177-184. J. Kingery, « Commentary: Operation of Dispute Settlement Panels », Law and Policy in International Business, 2000, vol. 31, pp. 665-674. J. R. Magnus, C. C. Parlin, N. Joneja, « International Trade », International Lawyer, 2000, vol. 34, n° 2, pp. 501-517. S. A. Mota, « The World Trade Organization: An Analysis of Disputes », North Carolina Journal of International Law and Commercial Regulation, 1999, vol. 25, pp. 75-105.

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D. Palmeter, S. A. Alexandrov, “Inducing Compliance in WTO Dispute Settlement”, in D. L. M. Kennedy and J. D. Southwick (eds.), The Political Economy of International Trade: Essays in Honour of Robert E. Hudec, Cambridge, Cambridge University Press, 2002, pp. 646-666. J. Pauwelyn, “Enforcement and Countermeasures in the WTO: Rules Are Rules – Toward a More Collective Approach”, American Journal of International Law, 2000, Vol. 94, pp. 335-347. P. C. Rosenthal, R. T. C. Vermylen, “The WTO Antidumping and Subsidies Agreements: Did the United States Achieve Its Objectives during the Uruguay Round?”, Law and Policy in International Business, 1999/2000, Vol. 31, pp. 871-895. A. W. Shoyer, “The Process and Procedure of Litigating at the World Trade Organization: A Review of the Work of the Appellate Body”, Law and Policy in International Business, 2000, Vol. 31, pp. 677-694. A. O. Sykes, “The Remedy for Breach of Obligations under the WTO Dispute Settlement Understanding: Damages or Specific Performance?”, in M. Bronckers and R. Quick (eds.), New Directions in International Economic Law: Essays in Honour of John H. Jackson, The Hague, Kluwer Law International, 2000, pp. 351 et seq. E. A. Vermulst, WTO Diputes: Anti-Dumping, Subsidies and Safeguards, Londres, Cameron May, 2002, 878 p. Areas covered in the case Procedure Adverse inferences – Specificity of a request for consultations (Article 6.2 DSU) – Relationship of request for consultations with request for establishment of the panel (Article 4.4 SCM Agreement) – Temporal application of the SCM Agreement – Request for additional fact-finding by panel – Deadline for submission of new evidence – Panel’s right to seek information in the absence of a preliminary ruling on the establishment of a prima facie case – Business confidential information – New arguments on appeal. Substance Definition of a subsidy – Meaning of the term “benefit” – De facto versus de jure export contingency – Definition of export contingency – Anticipated exportation – Relevance of export orientation of the recipient of a financial contribution – Distinction between mandatory and discretionary legislation when legislation is challenged as such – Definition of the terms “export credit practices,” “interest rates provisions” and “in conformity with,” within the meaning of the second paragraph of item (k) of the Illustrative List of Export Subsidies included as Annex I to the SCM Agreement – Standard of review under Article 21.5 DSU. Relevant Articles Articles 1, 3, 4, 6, 14, 25, Annex IV, Annex V and item (k) to Annex I of the SCM Agreement Articles 3, 6, 11, 12, 13, 17, 18 and 21 of the DSU.


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D. Palmeter, S. A. Alexandrov, « Inducing Compliance in WTO Dispute Settlement », in D. L. M. Kennedy and J. D. Southwick (dir.), The Political Economy of International Trade:Essays in Honour of Robert E. Hudec, Cambridge, Cambridge University Press, 2002, pp. 646-666. J. Pauwelyn, « Enforcement and Countermeasures in the WTO: Rules Are Rules – Toward a More Collective Approach », American Journal of International Law, 2000, vol. 94, pp. 335-347. P. C. Rosenthal, R. T. C. Vermylen, « The WTO Antidumping and Subsidies Agreements: Did the United States Achieve Its Objectives during the Uruguay Round? », Law and Policy in International Business, 1999/2000, vol. 31, pp. 871-895. A. W. Shoyer, « The Process and Procedure of Litigating at the World Trade Organization: A Review of the Work of the Appellate Body? », Law and Policy in International Business, 2000, vol. 31, pp. 677-694. A. O. Sykes, « The Remedy for Breach of Obligations under the WTO Dispute Settlement Understanding: Damages or Specific Performance? », in M. Bronckers and R. Quick (dir.), New Directions in International Economic Law:Essays in Honour of John H. Jackson, The Hague, Kluwer Law International, 2000, pp. 351 et s. E. A. Vermulst, WTO Diputes: Anti-Dumping, Subsidies and Safeguards, Londres, Cameron May, 2002, 878 p. Questions soulevées dans cette affaire Procédure Déductions défavorables – Spécificité d’une demande de consultations (article 6:2 du Mémorandum d’Accord) – Relation entre la demande de consultations et la demande d’établissement du Groupe spécial (article 4:4 de l’Accord SMC) – Application temporelle de l’Accord SMC – Demande d’un processus additionnel d’établissement des faits par le Groupe spécial – Date limite pour la production de nouveaux éléments de preuves – Droit du Groupe spécial de demander des renseignements en l’absence d’une décision préjudicielle sur l’établissement d’une présomption – Renseignements commerciaux confidentiels – Nouvelles allégations soulevées en appel. Fond Définition d’une subvention – Signification du terme « avantage » – Subordination de facto / subordination de jure aux exportations – Définition d’une subordination aux exportations – Exportation prévue – Pertinence de la vocation exportatrice du bénéficiaire d’une contribution financière – Distinction entre la législation impérative et la législation dispositive quand la législation est mise en cause en tant que telle – Définition des termes « pratiques en matière de crédits à l’exportation », « dispositions en matière de taux d’intérêt » et « en conformité avec » au sens du second paragraphe du point k) de la Liste exemplative de subventions à l’exportation de l’Annexe I de l’Accord SMC – Critère d’examen au titre de l’article 21:5 du Mémorandum d’Accord. Articles pertinents Articles 1, 3, 4, 6, 14, 25, Annexe IV, Annexe V et point k) de l’Annexe I de l’Accord SMC Articles 3, 6, 11, 12, 13, 17, 18 et 21 du Mémorandum d’Accord.

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Canada – Aircraft

I. BRIEF REVIEW OF THE FACTS

This dispute concerns support granted by Canada to its regional aircraft industry under several programs: the Export Development Corporation (“EDC”); the Canada Account; Technology Partnerships Canada (“TPC”) and its predecessor, the Defence Industry Productivity Programme (“DIPP”); the sale by Ontario of its ownership share in aircraft manufacturer de Havilland; the Canada-Québec Subsidiary Agreement on Industrial Development; and, the Société de Développement Industriel du Québec (“SDI”) and its successor, Investissement-Québec (“IQ”). Although much of the support was directed to Bombardier, a Canadian manufacturer of regional aircraft, the case also concerned support for Bombardier’s Canadian suppliers. EDC is an agency of the Government of Canada which was established by the Export Development Act “‘for the purposes of supporting and developing, directly or indirectly, Canada’s export trade and Canadian capacity to engage in that trade and to respond to international business opportunities.’”1 EDC provides support to the Canadian regional aircraft industry through debt financing, loan guarantees, equity infusions and residual value guarantees. The Canada Account is administered by the EDC, and supports “export transactions which the federal government deems to be in the national interest but which, for reasons of size or risk, the Export Development Corporation (EDC) cannot support through regular export credits.”2 The Minister of International Trade, together with the Minister of Finance, may approve transactions up to Cdn $50 million, while larger transactions must be approved by the Cabinet.3 TPC targets “conditionally-repayable investments” to a variety of sectors, including the aerospace sector. These investments are made in the form of loans that are conditionally repayable on a “royalty basis,” meaning that the loan need only

1 2 3

Panel Report, para. 6.1, citing Canadian Export Development Act, Section 10(1). Panel Report, para. 6.144, citing EDC 1995 Annual Report, “Canada Account Profile”. Panel Report, para. 6.144.


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I. RESUME DES FAITS

Ce différend concerne le soutien octroyé par le Canada à son industrie d’aéronefs civils au titre de plusieurs programmes : la Société pour l’expansion des exportations (« SEE ») ; le compte du Canada ; le Programme partenariat technologique Canada (« PTC ») et son programme antérieur, le Programme de productivité de l’industrie du matériel de défense (« PPIMD ») ; la vente par l’Ontario de ses parts sociales dans le capital du constructeur d’aéronefs De Havilland ; l’entente auxiliaire Canada – Québec sur le développement industriel et la Société de développement industriel du Québec (« SDI ») et son successeur, la société d’investissement-Québec (« IQ »). Bien que l’essentiel du soutien ait été accordé à Bombardier, un constructeur canadien d’aéronefs civils, l’affaire concernait également le soutien offert aux fournisseurs canadiens de Bombardier. La SEE est un organisme gouvernemental du Canada créé par la loi sur l’expansion des exportations « dans le but “de faciliter et d’accroître, directement ou indirectement, le commerce extérieur du Canada et la capacité des entreprises canadiennes à se lancer dans ce commerce et à tirer parti des débouchés internationaux” »1. La SEE accorde une aide à l’industrie aérospatiale civile canadienne sous la forme de financement de dettes, de garanties de prêts, de participation au capital et de garanties de la valeur résiduelle. Le Compte du Canada est administré par la SEE et appuie « les transactions à l’exportation que le gouvernement fédéral juge dans l’intérêt national mais qui, en raison de leur taille ou du risque qu’elles comportent, ne peuvent être appuyées par la Société pour l’expansion des exportations (SEE) au moyen de crédits à l’exportation ordinaires »2. Le Ministre du commerce international, en accord avec le Ministre des finances, peut autoriser les transactions jusqu’à concurrence de 50 millions de dollars canadiens, alors que les transactions plus importantes doivent être approuvées par le Cabinet3. Le PTC vise les « investissements remboursables dans certaines conditions » pour différents secteurs, notamment le secteur aérospatiale. Ces investissements sont faits sous la forme de prêts qui sont remboursables sous conditions « par le biais de redevances », ce qui signifie qu’il n’y aura de remboursements que

1

Rapport du Groupe spécial, par. 6.1, citant la Loi canadienne sur l’expansion des exportations, Section 10.1. 2 Rapport du Groupe spécial, par. 6.145, citant le Rapport annuel 1995 de la SEE, « Profil du Compte du Canada ». 3 Rapport du Groupe spécial, par. 6.144.

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be repaid if the funded project generates profits.4 Brazil identified a series of TPC loans to the Canadian regional aircraft industry totalling $267 million. In January 1992, Bombardier and the Government of Ontario, through the Ontario Aerospace Corporation, purchased 51 and 49 percent, respectively, of the shares in Boeing’s de Havilland Division, for a total purchase price of Cdn $100 million.5 De Havilland produced a series of propeller-powered regional aircraft. At the same time, Bombardier reserved the option to purchase from the Government of Ontario the latter’s remaining 49-percent share in de Havilland for a total of Cdn $49 million. In January 1997, Bombardier exercised this option.6 Between 1992 and 1997, Ontario provided a series of loans, grants, sales financing support, and loan forgiveness support estimated by Brazil to have a present value in 1998 of Cdn $1-1.3 billion. Pursuant to the 1984 Economic and Regional Development Agreement, the governments of Canada and Québec entered into two Canada-Québec Subsidiary Agreements on Industrial Development (the “Subsidiary Agreements”), signed in 1985 and 1992, which together pledged Cdn $743 million in assistance to industrial projects in Québec.7 Under the Subsidiary Agreements, the governments of Canada and Québec jointly fund major industrial projects aimed at improving the competitiveness of Québec’s economy. Finally, SDI and its successor, IQ, provided a series of contributions, in the forms of loans or guarantees, to the Canadian regional aircraft industry.

4

Ibid., para. 6.179. Ibid., para. 6.267, citing Bombardier press release, dated January 29, 1997. 6 Panel Report, para. 6.267. See also Id., para. 6.267, citing Bombardier 1996-1997 Annual Report, pp. 49 (note 2), pp. 55-56 (note 9). 7 Panel Report, para. 6.296, citing Report of the Auditor General of Canada to the House of Commons, November 1995, pp. 21-28. 5


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si le projet concerné atteint un certain niveau de succès4. Le Brésil a identifié une série de prêts du PTC accordés à l’industrie canadienne d’aéronefs civils pour un total de 267 millions de dollars. En janvier 1992, Bombardier et le gouvernement de l’Ontario, par l’intermédiaire de la Société ontarienne de l’aérospatiale, ont acheté, respectivement, 51 et 49 pour cent des parts sociales de la division De Havilland de Boeing, pour un montant total de 100 millions de dollars canadiens5. De Havilland produisait une série d’aéronefs civils à hélice. En même temps, Bombardier s’est réservé l’option d’acheter au gouvernement de l’Ontario sa participation restante de 49 pour cent dans De Havilland pour un montant total de 49 millions de dollars canadiens. En janvier 1997, Bombardier a exercé cette option6. Entre 1992 et 1997, l’Ontario a accordé une série de prêts, de dons, d’aides au financement des ventes et d’effacement des dettes pour un montant estimé par le Brésil à une valeur actuelle en 1998 de 1 à 1,3 milliards de dollars canadiens. Conformément à l’Accord de développement économique et régional, conclu en 1984, les gouvernements du Canada et du Québec ont conclu deux ententes auxiliaires Canada-Québec sur le développement industriel (les « ententes auxiliaires ») signées en 1985 et en 1992 qui, à elles deux, prévoient l’octroi d’une aide de 743 millions de dollars canadiens à des projets industriels au Québec7. Aux termes des ententes auxiliaires, les gouvernements du Canada et du Québec ont conjointement financé d’importants projets industriels visant à améliorer la compétitivité de l’économie du Québec. Enfin, la SDI et son successeur, IQ, ont accordé une série de contributions, sous la forme de prêts ou de garanties, à l’industrie aérospatiale civile canadienne.

4

Ibid., par. 6.179. Ibid., par. 6.267, citant un communiqué de presse de Bombardier du 29 janvier 1997. 6 Rapport du Groupe spécial, par. 6.267. Voir aussi Id., par. 6.267, citant le Rapport annuel 1996-1997 de Bombardier, p. 49 (note 2), pp. 55-56 (note 9). 7 Rapport du Groupe spécial, par. 6.296, citant le Rapport du Vérificateur général du Canada à la Chambre des communes de novembre 1995, pp. 21-28. 5

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Canada – Aircraft

II. THE COMPLAINT BEFORE THE ORIGINAL PANEL

This dispute began with a 10 March 1997 request by Brazil for consultations with Canada regarding subsidies by both the federal government and its provinces to support the export of civilian aircraft. Canada had earlier requested consultations with Brazil regarding “interest equalization” export subsidies to foreign purchasers of Brazil’s Embraer aircraft. Although the primary focus of Brazil’s request for consultations was on support granted to Bombardier, the Canadian regional aircraft manufacturer, support for other Canadian companies supplying parts for Bombardier regional aircraft or otherwise participating in the Canadian civilian aviation industry was also targeted by Brazil. Despite repeated efforts to reach a mutually satisfactory solution, consultations failed, and Brazil requested establishment of a panel on 10 July 1998. The DSB established the panel on 23 July 1998. After negotiations over panel selection failed, Brazil requested intervention of the Director-General, who composed the Panel on 22 October 1998. The Panel issued its report on 14 April 1999. Brazil asserted that support under a series of Canadian federal and provincial programs constituted export subsidies within the meaning of Article 3.1(a) of the SCM Agreement. Brazil’s challenge was divided into as such and “as applied” claims. Brazil challenged EDC and Canada Account support to the regional aircraft industry both as such and as applied in several specific transactions. Brazil challenged TPC loans as applied, but not the program as such, and although it described funding by TPC’s predecessor DIPP as support for its TPC claims, it did not challenge any particular DIPP loans. Similarly, Brazil lodged claims against contributions under the Subsidiary Agreements and SDI/IQ as applied, rather than challenge the programs themselves. Finally, Brazil claimed that the sale to Bombardier from Ontario of prop-plane manufacturer de Havilland was on subsidized terms. There are three elements to a prohibited export subsidy claim. To satisfy the first element, Brazil claimed that support under the various programs and in a series of transactions and specific instances of funding constituted one or another of the forms of “financial contributions” specified in Article 1.1(a) of the SCM Agreement.


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II. ARGUMENTATION DEVANT LE GROUPE SPÉCIAL INITIAL

Ce différend a débuté le 10 mars 1997 lorsque le Brésil a demandé l’ouverture de consultations avec le Canada au sujet des subventions, accordées, à la fois, par le gouvernement fédéral et par ses provinces, à l’exportation des aéronefs civils. Le Canada avait auparavant demandé l’ouverture de consultations avec le Brésil au sujet des subventions à l’exportation, sous forme de « péréquation des taux d’intérêts », accordées aux acheteurs étrangers d’aéronefs brésiliens Embraer. Bien que la demande de consultations du Brésil ait principalement porté sur le soutien apporté à Bombardier, le constructeur canadien d’aéronefs civils, le soutien accordé à d’autres sociétés canadiennes, fournisseurs des aéronefs civils Bombardier, ou intervenant, d’une façon ou d’une autre, dans l’industrie d’aviation civile canadienne, était également visé par le Brésil. Malgré des efforts soutenus pour trouver une solution mutuellement satisfaisante, les consultations ont échoué, et le Brésil a demandé l’établissement d’un Groupe spécial le 10 juillet 1998. L’ORD a établi le Groupe spécial le 23 juillet 1998. Après que les négociations de sélection du Groupe spécial ont échoué, le Brésil a demandé l’intervention du Directeur général, qui a déterminé la composition du Groupe spécial le 22 octobre 1998. Le Groupe spécial a déposé son rapport le 14 avril 1999. Le Brésil faisait valoir que le soutien accordé au titre de différents programmes fédéraux et provinciaux canadiens constituait des subventions à l’exportation au sens de l’article 3:1.a) de l’Accord SMC. La contestation du Brésil était divisée entre des demandes portant sur les programmes « en tant que tels » et des demandes portant sur les programmes « tels qu’appliqués ». Le Brésil contestait le soutien accordé par la SEE et le compte du Canada à l’industrie aérospatiale civile, à la fois en tant que tels mais aussi tel qu’appliqués dans le cadre de plusieurs transactions spécifiques. Le Brésil contestait les prêts du PTC tels qu’appliqués, mais pas le programme lui-même, et bien qu’il ait décrit le financement du PPIMD, le programme antérieur au PTC, pour appuyer ses réclamations au titre du PTC, il n’a contesté aucun prêt spécifique du PPIMD. De même, le Brésil contestait les contributions au titre des programmes des ententes auxiliaires et de la SDI/IQ telles qu’appliquées, plutôt que les programmes eux-mêmes. Enfin, le Brésil soutenait que la vente par l’Ontario à Bombardier du constructeur d’avions à hélice De Havilland s’était faite sous forme de subventions. Trois éléments doivent être établis pour soutenir une contestation pour subventions à l’exportation prohibées. Pour satisfaire le premier élément, le Brésil soutenait que le soutien accordé au titre des divers programmes et dans le cadre d’une série de transactions et de situations spécifiques de financement répondait à l’une ou l’autre forme des « contributions financières » définies à l’article 1:1 a) de l’Accord SMC.

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To satisfy the second element, Brazil claimed that the various programs or instances of Canadian support conferred “benefits,” within the meaning of Article 1.1(b) of the SCM Agreement. Brazil interpreted the term “benefit” to require proof that the recipient received an advantage above and beyond what it would receive in the market. To satisfy the third element, Brazil argued that EDC and Canada Account support, both as such and as applied, is contingent in law on export, within the meaning of Article 3.1(a) of the SCM Agreement. With respect to the other programs, Brazil argued that the support was granted contingent in fact on export, as permitted by Article 3.1(a) (Brazil also argued, as a first resort, that the programs were contingent in law on export). Although footnote 4 to Article 3.1(a) notes that “[t]he mere fact that a subsidy is granted to enterprises which export shall not for that reason alone be considered to be an export subsidy,” Brazil argued that it was still relevant that the Canadian regional aircraft industry was highly export-oriented, with all or nearly all of its sales destined for export markets. Brazil also emphasized that a subsidy can be export contingent even if exports do not occur and the subsidy is retained by the recipient, since footnote 4 to Article 3.1(a) provides that contingency on “anticipated exportation” is sufficient. Brazil requested that the Panel recommend to the Dispute Settlement Body (DSB) that Canada withdraw the subsidies without delay and bring its programs into conformity with the SCM Agreement. Although Canada did not dispute the first element of Brazil’s claim, regarding the status of the challenged support as “financial contributions,” it did challenge Brazil’s claim that the support conferred “benefits,” and that it was “contingent on export.” With respect to “benefit,” Canada argued that a benefit arises when a financial contribution imposes a cost on the government and also results in an advantage above and beyond what the market provides. Concerning “contingent on export,” and in particular de facto export contingency, Canada emphasized that Article 3.1(a) required actual conditionality between the subsidy and export performance; in other words, the subsidy had to be truly conditional on, or “tied to,” export. Canada considered that the following types of evidence could demonstrate de facto export contingency: (i) evidence that a subsidy would not be paid “but for” the fact that exports would result;


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Pour satisfaire le deuxième élément, le Brésil soutenait que les divers programmes ou situations de soutien canadien conféraient des « avantages » au sens de l’article 1:1 b) de l’Accord SMC. Le Brésil interprétait le terme « avantage » comme exigeant la preuve que le bénéficiaire ait reçu un avantage par rapport à ce dont il aurait bénéficié sur le marché. Pour satisfaire le troisième élément, le Brésil soutenait que le soutien accordé par les programmes de la SEE et du Compte du Canada, à la fois en tant que tels et tels qu’appliqués, était juridiquement subordonné aux exportations au sens de l’article 3:1 a) de l’Accord SMC. En ce qui concerne les autres programmes, le Brésil soutenait que le soutien accordé était subordonné en fait aux exportations, ce qui était permis par l’article 3:1 a) (le Brésil soutenait également, en premier ressort, que les programmes étaient juridiquement subordonnés aux exportations). Bien que la note de bas de page 4 de l’article 3:1 a) indique que « le simple fait qu’une subvention est accordée à des entreprises qui exportent ne sera pas pour cette seule raison considéré comme une subvention à l’exportation », le Brésil soutenait qu’il était malgré tout pertinent de souligner que l’industrie aérospatiale civile canadienne avait une vocation fortement exportatrice, dans la mesure où toutes ou presque toutes ses ventes étaient destinées aux marchés à l’exportation. Le Brésil a également souligné qu’une subvention peut être subordonnée aux exportations même si ces exportations n’ont pas lieu et que la subvention est conservée par le bénéficiaire, puisque la note de bas de page 4 de l’article 3:1 a) indique que la subordination à des « exportations prévues » est suffisante. Le Brésil demandait au Groupe spécial de recommander à l’Organe de règlement des différends (ORD) que le Canada retire sans délai les subventions et rende ses programmes conformes à l’Accord SMC. Bien que le Canada n’ait pas contesté le premier élément de l’allégation du Brésil, concernant le statut du soutien contesté en tant que « contributions financières », il a contesté l’allégation du Brésil selon laquelle le soutien conférerait des « avantages » et serait « subordonné aux exportations ». En ce qui concerne le terme « avantage », le Canada soutenait qu’un avantage est conféré lorsqu’une contribution financière impose un coût aux pouvoirs publics et qu’il procure également un avantage par rapport aux conditions du marché. En ce qui concerne la « subordination aux exportations » et, en particulier, la subordination en fait aux exportations, le Canada soulignait que l’article 3:1 a) exigeait une conditionnalité actuelle entre la subvention et les résultats à l’exportation ; en d’autres termes, la subvention devait être réellement conditionnée aux ou « liée aux » exportations. Le Canada estimait que les éléments de preuve suivants permettaient de démontrer qu’une subvention est subordonnée en fait aux résultats à l’exportation : (i) éléments prouvant que la subvention n’aurait pas été

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Canada – Aircraft

(ii) evidence that penalties are imposed after the fact if exports do not occur; (iii) evidence that bonuses are paid if exports do occur. A number of interesting procedural issues arose in the case. First, given the likelihood that the dispute would address the details and terms of particular transactions, Canada requested the adoption of special rules regarding the treatment and protection of “business confidential information,” to enhance the confidentiality provisions of the DSU and the standard panel working procedures. Although Brazil agreed in principle, the parties disagreed about some key aspects of business confidential rules. Second, Canada requested a preliminary ruling from the Panel regarding the Panel’s jurisdiction to hear particular claims. Canada claimed that EDC financing, while included in Brazil’s request for establishment of a panel, was not included in Brazil’s request for consultations, in violation of Article 4.4 of the SCM Agreement. Brazil responded that EDC financing was covered by its request for consultations, and in any event, that consultations on EDC financing had occurred. Canada also claimed that Brazil’s request for establishment was not sufficiently “specific,” within the meaning of Article 6.2 of the DSU, and prejudiced Canada’s due process right to know the case against it. Brazil defended its request for establishment under the elements of Article 6.2, and noted that that provision does not require, as Canada suggested, that the claims in a request need be narrow in scope to be “specific.” Third, Canada requested that the Panel issue a preliminary ruling that contributions and transactions that took place before the entry into force of the WTO Agreement are not within its jurisdiction. Brazil had included some claims regarding pre-1995 contributions and transactions. In response, Brazil dropped these claims. It is noteworthy that the United States’ third party Submission addressed this issue, stating that if benefits of pre-1995 subsidies extended to production beyond the effective date of the SCM Agreement, then they would properly be before the Panel.8

8

Ibid., para. 7.25.


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accordée « si » elle n’engendrait pas des exportations ; (ii) la preuve que des pénalités sont imposées lorsque les exportations n’ont pas eu lieu ; (iii) la preuve que des primes sont versées si les exportations ont lieu. Un certain nombre de questions intéressantes de procédure ont été soulevées dans cette affaire. Premièrement, compte tenu de la probabilité que l’affaire concerne les détails et les modalités de transactions particulières, le Canada a demandé l’adoption de règles spéciales relatives au traitement et à la protection des « renseignements commerciaux confidentiels » pour renforcer les dispositions sur la confidentialité du Mémorandum d’accord et les procédures standard de travail du Groupe spécial. Bien que le Brésil ait, sur le principe, accepté cette demande, les parties étaient en désaccord sur certains aspects essentiels des règles de protection de la confidentialité commerciale. Deuxièmement, le Canada demandait au Groupe spécial de rendre une décision préliminaire sur la compétence du Groupe spécial de connaître des demandes particulières. Le Canada soutenait que le financement de la SEE, bien que prise en compte dans la demande du Brésil pour l’établissement d’un Groupe spécial, ne figurait pas dans la demande de consultations du Brésil, et ce en violation de l’article 4:4 de l’Accord SMC. Le Brésil a répondu que la question portant sur le financement de la SEE était couverte par sa demande de consultations, et que, dans tous les cas, des consultations sur le financement de la SEE avaient eu lieu. Le Canada soutenait également que la demande d’établissement du Brésil n’était pas assez « spécifique » au sens de l’article 6:2 du Mémorandum d’accord et qu’elle portait atteinte au droit du Canada, découlant des exigences en matière de régularité de la procédure, de connaître l’affaire engagée à son encontre. Le Brésil a défendu sa demande d’établissement au titre des termes de l’article 6:2 et a noté que cette disposition n’exigeait pas, comme le Canada le suggérait, que les allégations figurant dans une demande doivent avoir une portée limitée pour être « spécifiques ». Troisièmement, le Canada demandait au Groupe spécial de rendre une décision préliminaire selon laquelle les contributions et transactions, accordées avant la date d’entrée en vigueur de l’Accord sur l’OMC, échappaient à sa compétence. Le Brésil avait inclus certaines contestations concernant des contributions et transactions datant d’avant 1995. En réponse, le Brésil a abandonné ces réclamations. Il est intéressant de noter que la communication soumise par les EtatsUnis en tant que tierce partie abordait cette question, indiquant que si les avantages conférés par les subventions antérieures à 1995 continuaient à produire des effets après la date d’entrée en vigueur de l’Accord SMC, alors elles étaient régulièrement soumises au Groupe spécial8. 8

Ibid., par. 7.25.

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Fourth, in a preliminary submission, Brazil requested that the Panel engage in additional fact-finding, citing to the Appellate Body’s statement, in India – Pharmaceuticals, that “[i]f, in the aftermath of consultations, any party believes that all the pertinent facts relating to a claim are . . . not before the panel, then that party should ask the panel . . . to engage in additional fact-finding.” 9 Brazil argued that Canada had not been “forthcoming” with information about particular contributions and transactions in consultations, as it was required to do given the Appellate Body’s ruling in India – Pharmaceuticals.10 Canada responded that requests put to it by Brazil in consultations were imprecise, and that WTO law did not support a request for additional fact-finding at such an early stage in the proceedings. According to Canada, “additional fact-finding” is meant to be in addition to the facts adduced in support of the complaining party’s claims and its prima facie case, which Brazil had not at that point in the proceedings yet made. Fifth, Canada requested that the Panel set a deadline of the end of the first meeting of the Panel for the submission of new allegations or evidence. Brazil noted that the Appellate Body, in Argentina – Footwear, had specifically ruled that it was within a Panel’s authority to permit the submission of new facts at any point in the proceedings, as long as the other party is given the opportunity to respond. Sixth, Brazil requested that Canada not be permitted to introduce evidence in support of any affirmative defenses after the first meeting of the Panel. Seventh, the case was the first in which a Panel addressed a request for the adoption of “adverse inferences.” In proving the elements of its claims, Brazil relied principally on evidence in the public domain, since the actual terms of aircraft transactions and the details of the various contributions from the Canadian and provincial governments were treated by Canada as business confidential information. The Panel posed a series of questions to Canada regarding the terms of particular transactions. Although business confidential procedures had been

9 India – Patent Protection for Pharmaceuticals and Agricultural Chemical Products, WT/ DS50/AB/R, adopted 16 January 1998, para. 94. 10 Idem.


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Quatrièmement, dans une communication préliminaire, le Brésil demandait au Groupe spécial d’engager un processus additionnel d’établissement des faits, citant l’affirmation de l’Organe d’appel dans l’affaire Inde – Produits Pharmaceutiques, selon laquelle « si, à l’issue des consultations, une partie estime que tous les faits pertinents en rapport avec une allégation n’ont pas [. . .] été portés à la connaissance du Groupe spécial, cette partie devrait demander au Groupe spécial [. . .] d’engager un processus additionnel d’établissement des faits »9. Le Brésil soutenait que le Canada n’avait pas été aussi « coopératif » pour ce qui est de certaines informations relatives à des contributions et des transactions particulières lors des consultations, qu’il aurait dû l’être au regard de la décision de l’Organe d’appel dans l’affaire Inde – Produits Pharmaceutiques10. Le Canada a répondu que les demandes en question, faites par le Brésil lors des consultations, étaient imprécises et que le droit de l’OMC n’autorisait pas à demander un processus additionnel d’établissement des faits à un stade aussi peu avancé de la procédure. Selon le Canada, « un processus additionnel d’établissement des faits » vient compléter les faits déjà apportés par la partie plaignante au soutien de ses allégations et du caractère fondé de sa cause, ce que le Brésil n’avait pas encore fait à ce stade de la procédure. Cinquièmement, le Canada demandait au Groupe spécial de fixer comme date limite pour la soumission de nouvelles allégations ou de nouvelles preuves, la fin de la première réunion du Groupe spécial. Le Brésil a noté que, dans l’affaire Argentine – Chaussures, l’Organe d’appel d’appel avait spécifiquement affirmé qu’un groupe spécial était habilité à autoriser la présentation de faits nouveaux à tout moment de la procédure, à condition que l’autre partie ait la possibilité d’y répondre. Sixièmement, le Brésil demandait que le Canada ne soit pas autorisé à produire des preuves au soutien de ses défenses affirmatives après la première réunion du Groupe spécial. Septièmement, cette affaire fut la première dans laquelle le Groupe spécial a dû considérer une demande pour l’adoption de « déductions défavorables ». En prouvant les éléments de ses allégations, le Brésil s’appuyait essentiellement sur des éléments de preuve disponibles dans le domaine public, dans le mesure où les modalités actuelles des transactions aérospatiales et les détails des diverses contributions du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux du Canada étaient considérés par celui-ci comme des renseignements commerciaux confidentiels. Le Groupe spécial a posé une série de questions au 9 Inde – Protection conférée par un brevet pour les produits pharmaceutiques et les produits chimiques pour l’agriculture, WT/DS50/AB/R, adopté le 16 janvier 1998, par. 94. 10 Idem.

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Canada – Aircraft

established, Canada did not consider that the protections were sufficient to safeguard the interests of the government or the private parties involved, and in many cases declined the Panel’s request for information, or provided heavily redacted documents. Brazil therefore requested that the Panel adopt adverse inferences, and presume that the information withheld by Canada would have been prejudicial to Canada’s interests in the proceedings. Eighth, Canada objected to requests from the Panel for information regarding defenses Canada had not made, a practice which Canada considered to be inconsistent with the principle of judicial economy. Specifically, Canada stated that if it chose to defend itself on the basis that a particular contribution was not export contingent, rather than on the basis that it was not a subsidy (because, e.g., it did not confer a benefit), the Panel should not seek information from Canada regarding whether the contribution constituted a subsidy. Ninth, Canada objected to the request from the Panel for information from Canada in the absence of a preliminary ruling that Brazil had established its prima facie case. Canada claimed that this made it difficult for Canada to defend itself. Tenth, Canada objected to requests for information from the Panel in the absence of an allegation by Brazil.


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Canada quant aux modalités de ces transactions particulières. Bien qu’une procédure de protection de la confidentialité commerciale ait été établie, le Canada n’a pas considéré que ces protections étaient suffisantes pour protéger les intérêts du gouvernement ou des parties privées concernées, et, dans de nombreux cas, a décliné la demande de renseignements du Groupe spécial, ou a fourni des documents particulièrement denses. C’est pourquoi le Brésil a demandé que le Groupe spécial adopte des déductions défavorables et présume que les informations conservées par le Canada, si elles avaient été fournies, auraient été préjudiciables aux intérêts du Canada dans cette procédure. Huitièmement, le Canada a contesté les demandes de renseignements du Groupe spécial, au sujet des moyens de défense que le Canada n’avait pas invoqués, une pratique que le Canada considérait comme incompatible avec le principe d’économie jurisprudentielle. Le Canada affirmait notamment que s’il avait choisi de présenter sa défense sur le fondement selon lequel une contribution particulière n’était pas subordonnée aux exportations plutôt que sur celui, selon lequel celleci n’était pas une subvention (parce que, par exemple, elle ne conférait pas un avantage), le Groupe spécial n’avait pas à demander des renseignements au Canada concernant le point de savoir si la contribution était ou non une subvention. Neuvièmement, le Canada contestait la demande de renseignements du Groupe spécial en l’absence d’une décision préliminaire selon laquelle le Brésil aurait établi ses présomptions. La Canada soutenait qu’il lui était alors difficile pour de se défendre. Dixièmement, le Canada contestait les demandes de renseignements du Groupe spécial en l’absence d’allégation du Brésil.

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III. CONCLUSIONS OF THE PANEL AND ISSUES APPEALED

1. Conclusions of the Panel Jurisdiction of the Panel The Panel Report dealt first with questions raised by Canada regarding its jurisdiction to hear certain of Brazil’s claims, given Brazil’s alleged failure to satisfy the terms of Article 4.4 of the SCM Agreement and Article 6.2 of the DSU.

With respect to Article 4.4 of the SCM Agreement, Canada had argued that certain of the claims in Brazil’s request for establishment of a panel were not included in its request for consultations. In resolving this issue, the Panel distinguished between the “matter” and the “dispute,” citing Article 4.7 of the DSU, which allows a Member to refer a “matter” to the DSB if, after consultations, there is no resolution of a “dispute.” According to the Panel, the “matter” on which consultations are requested “will not necessarily be identical to the matter identified in the request for establishment of a panel,” because, as the Appellate Body has noted, the whole point of consultations is to learn things that shape the course of the panel proceedings.11 The question driving jurisdiction, the Panel noted, is whether the request for establishment deals with a “dispute” that is different from the “dispute” covered by the request for consultations. The Panel considered that Brazil’s request for consultations dealt with a “dispute” concerning Canadian export subsidies for civil aircraft, and the particular claims about which Canada now complained were clearly part of that dispute. The Panel therefore rejected Canada’s request to deny jurisdiction on certain of Brazil’s claims pursuant to Article 4.4 of the SCM Agreement. The Panel also declined Canada’s request to provide this ruling in advance of the parties’ first written submissions, and instead simply included it in the final report.12

11 12

Panel Report, para. 9.12, citing India – Pharmaceuticals, para. 94. Panel Report, para. 9.15.


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III. CONCLUSIONS DU GROUPE SPÉCIAL ET QUESTIONS SOULEVEES EN APPEL

1. Conclusions du Groupe spécial Compétence du Groupe spécial Le rapport du Groupe spécial a tout d’abord examiné les questions soulevées par le Canada quant à sa compétence pour connaître de certaines réclamations du Brésil, le Brésil n’ayant prétendument pas respecté certaines des conditions fixées par l’article 4:4 de l’Accord SMC et l’article 6:2 du Mémorandum d’Accord. Quant à l’article 4:4 de l’Accord SMC, le Canada soutenait que certaines demandes du Brésil figurant dans sa demande d’établissement d’un Groupe spécial ne figuraient pas dans sa demande de consultations. Pour résoudre cette question, le Groupe spécial a distingué les termes de « question » et de « différend » citant l’article 4:7 du Mémorandum d’Accord, qui permet à un membre de porter une « question » devant l’ORD si, après les consultations, le « différend » n’a pas été réglé. Selon le Groupe spécial, la « question », pour laquelle des consultations sont demandées, « n’est pas nécessairement identique à la “question” indiquée dans la demande d’établissement d’un groupe spécial », dans la mesure où, comme l’Organe d’appel l’a relevé, le but même des consultations est de faire des constatations qui permettront de définir le cours de la procédure du Groupe spécial11. La question conduisant à celle de la compétence, selon le Groupe spécial, était de savoir si la demande d’établissement portait sur un « différend » autre que le « différend » pour lequel le Brésil avait demandé des consultations. Le Groupe spécial a considéré que la demande de consultations présentée par le Brésil portait sur un « différend » relatif aux subventions canadiennes à l’exportation pour les aéronefs civils, et que les demandes particulières, que le Canada contestait alors, faisaient clairement partie de ce différend. C’est pourquoi le Groupe spécial a rejeté la demande du Canada selon il devait se déclarer incompétent eu égard à certaines demandes du Brésil conformément à l’article 4:4 de l’Accord SMC. Le Groupe spécial a également rejeté la demande du Canada selon laquelle il devait rendre cette décision avant la présentation des premières communications écrites des parties et, au contraire, l’a simplement incluse dans son rapport final12.

11 12

Rapport du Groupe spécial, par. 9.12, citant Inde – Produits Pharmaceutiques, par. 94. Rapport du Groupe spécial Report, par. 9.15.

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Canada – Aircraft

With respect to Article 6.2 of the DSU and Canada’s claim that Brazil’s request for establishment was not sufficiently “specific,” the Panel again rejected Canada’s claim. In judging “specificity,” the Panel focused on whether Brazil’s request for establishment satisfied the underlying purpose of Article 6.2, which is to ensure not precision for precision’s sake, but rather precision adequate to permit the defending Member to know the case against it and to defend itself accordingly (a standard with which it considered Canada to agree).13 The question, in the Panel’s view, was whether Canada’s “due process right to know the case against it” had been prejudiced.14 The Panel held that the particular Brazilian claims addressed by Canada were sufficiently specific to ensure that Canada’s due process rights were not undermined in this fashion. Moreover, the Panel denied Canada’s request to provide a ruling on this issue before the parties’ first written submissions were due, and instead simply provided its response in the final report.15 Temporal application of the SCM Agreement As noted above, Brazil’s request for establishment included certain financial contributions and/or transactions that occurred before 1 January 1995, the effective date of the SCM Agreement.16 Because Brazil withdrew its claims with respect to those contributions/transactions, the Panel considered it unnecessary to rule on whether or under what circumstances the SCM Agreement applied to those contributions/transactions.17

13 Ibid., para. 9.30-9.31, citing European Communities – Customs Classification of Certain Computer Equipment, WT/DS62, 67, 68/AB/R, adopted 22 June 1998, paras. 68-70. 14 Panel Report, para. 9.31. 15 Ibid., para. 9.33. 16 The particular support concerned is discussed at paras. 9.276 and 9.350 of the Panel Report. 17 Panel Report, para. 9.44.


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Quant à l’article 6:2 du Mémorandum d’Accord et à la demande du Canada selon laquelle la demande d’établissement, présentée par le Brésil, n’était pas suffisamment « spécifique », le Groupe spécial a, à nouveau, rejeté la demande du Canada. En considérant la notion de « spécificité », le Groupe spécial a porté son attention sur le fait de savoir si la demande d’établissement présentée par le Brésil répondait à l’objectif recherché par l’article 6:2, qui n’est pas d’être précis dans le seul but d’être précis, mais plutôt d’être suffisamment précis pour permettre au membre défendeur de connaître les faits qui lui sont reprochés et de pouvoir ainsi se défendre (standard, à son avis, accepté par le Canada)13. Du point de vue du Groupe spécial, la question était de savoir s’il n’avait pas été porté atteinte aux droits du Canada à une procédure régulière de connaître les faits qui lui sont reprochés14. Le Groupe spécial a décidé que les demandes particulières du Brésil évoquées par le Canada étaient suffisamment spécifiques, en l’espèce, pour assurer qu’il ne soit pas porté atteinte aux droits du Canada à une procédure régulière. De plus, le Groupe spécial a rejeté la demande du Canada de rendre une décision sur cette question avant l’expiration du délai de présentation des premières communications écrites des parties et, au contraire, a simplement inclus sa réponse dans son rapport final15. Application temporelle de l’Accord SMC Comme indiqué précédemment, la demande d’établissement présentée par le Brésil faisait référence à certaines contributions financières et/ou transactions datant d’avant le 1er janvier 1995, date d’entrée en vigueur de l’Accord SMC16. Dans la mesure où le Brésil a retiré ses demandes concernant ces contributions/transactions, le Groupe spécial a considéré qu’il n’était pas nécessaire de statuer sur le point de savoir si et à quelles conditions, l’Accord SMC s’appliquait à ces contributions/transactions17.

13

Ibid., para. 9.30-9.31, citant Communautés européennes – Classement tarifaire de certains matériels informatiques, WT/DS62, 67, 68/AB/R, Rapport adopté le 22 juin 1998 par. 68-70. 14 Rapport du Groupe spécial, par. 9.31. 15 Ibid., par. 9.33. 16 Le soutien particulier concerné est discuté aux par. 9.276 et 9.350 du Rapport du Groupe spécial. 17 Rapport du Groupe spécial, par. 9.44.

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Request for additional fact-finding In a preliminary submission, Brazil requested that the Panel engage in additional fact-finding, to uncover evidence that Brazil considered Canada had not produced in consultations. The Panel emphasized its ability, under Article 13.1 DSU, to request information and to use its discretion in determining what information it needed to request. The Panel stated that it considered it appropriate to wait until after the first written submissions of the parties before seeking information, at which time it began posing questions to the parties. It emphasized that it did not consider it appropriate to send “generalized requests for information,” as Brazil requested, but instead to seek only “detailed information of relevant loans, funds, contributions, assistance etc. identified in the record.”18 At the same time, the Panel recognized that this could make it difficult for a complaining party to make its case in a prohibited subsidies dispute, “especially where details of the alleged subsidy has not been notified under Article 25 of the SCM Agreement, and where the respondent Member chooses not to divulge relevant information during dispute settlement proceedings.”19 Nonetheless, the Panel considered this type of “systemic issue” better resolved by the Members than by the Panel. Procedures regarding business confidential information As noted above, Canada requested special procedures for the submission and treatment of business confidential information. Brazil agreed to such procedures, but differed with Canada regarding some specific aspects of the procedures. After hearing arguments from the parties, the Panel adopted business confidential procedures, to which Canada objected based on the fact that the procedures permitted Brazil to maintain a copy of Canadian business confidential information at its Mission in Geneva. As a result, Canada informed the Panel that it was “not in a position to provide confidential business information to the Panel.”20

18 19 20

Ibid., para. 9.53. Idem. Ibid., para. 4.177.


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Demande additionnelle d’établissement des faits Dans une communication préliminaire, le Brésil demandait au Groupe spécial d’engager un processus additionnel d’établissement des faits pour faire ressortir des éléments de preuves que, selon le Brésil, le Canada n’avait pas produits lors des consultations. Le Groupe spécial a souligné son droit, au titre de l’article 13:1 du Mémorandum d’Accord, de demander des renseignements et d’utiliser son pouvoir discrétionnaire pour déterminer quels renseignements il juge utile de demander. Le Groupe spécial a indiqué qu’il considérait comme approprié d’attendre d’avoir reçu les premières communications écrites des parties avant de demander des renseignements, date à laquelle il a commencé à adresser des questions aux parties. Il a souligné qu’il ne considérait pas comme approprié d’adresser des « demandes de renseignements généraux », comme le demandait le Brésil, mais plutôt qu’il convenait de demander seulement des « renseignement détaillés sur les prêts, fonds, contributions, formes d’aide, etc., pertinents figurant au dossier »18. Au même moment, le Groupe spécial a reconnu que, dans le cadre d’un différend concernant les subventions prohibées, une partie plaignante pourrait avoir du mal à appuyer ses arguments « en particulier, lorsque les détails de la prétendue subvention n’ont pas été notifiés au titre de l’article 25 de l’Accord SMC et que le Membre défendeur choisit de ne pas divulguer les renseignements pertinents au cours de la procédure de règlement du différend »19. Néanmoins, le Groupe spécial a considéré que ce type de « question systémique » serait plus efficacement résolu par les membres eux-mêmes que par le Groupe spécial. Procédures régissant les renseignements commerciaux confidentiels Comme indiqué précédemment, le Canada demandait l’adoption de procédures spéciales pour la soumission et le traitement des renseignements commerciaux confidentiels. Le Brésil approuvait la mise en place de telles procédures, mais s’opposait au Canada quant à certains aspects spécifiques de ces procédures. Après avoir entendu les arguments des parties, le Groupe spécial a adopté des procédures de protection des renseignements commerciaux confidentiels, auxquelles le Canada s’est opposé dans la mesure où ces procédures permettaient au Brésil de conserver une copie des renseignements commerciaux canadiens confidentiels à sa Mission à Genève. Pour cette raison, le Canada a informé le Groupe spécial qu’il n’était « pas en mesure de communiquer des renseignements commerciaux confidentiels au Groupe spécial »20. 18 19 20

Ibid., par. 9.53. Idem. Ibid., par. 4.177.

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Canada – Aircraft

Deadline for submission of new evidence Canada requested a preliminary ruling from the Panel that Brazil not be allowed to offer new evidence or allegations after the first meeting of the Panel with the parties. The Panel noted that there was no precedent for granting this request, and that, in fact, the Appellate Body had emphasized in Argentina – Footwear and EC – Bananas that no such limits existed in the DSU.21 The Panel simply emphasized that new allegations must fall within its terms of reference, and that the opposing party must be granted the right to respond.22 Deadline for submission of affirmative defenses Brazil had requested that the Panel not accept an affirmative defense offered by Canada after the first meeting of the Panel with the parties. The Panel noted that no such limit exists in the DSU, and that the only limit would be observance of Brazil’s due process rights. To preserve those rights, the Panel required Canada to invoke any affirmative defenses by the close of the second meeting of the Panel with the parties.23 Panel’s request for information regarding defenses not made Canada objected to requests from the Panel for information regarding defenses Canada had not made. Specifically, if Canada had defended a particular contribution on the basis that it was not export contingent, and had decided not to address whether the contribution constituted a subsidy, it did not consider it appropriate for the Panel to request information from Canada that could reveal whether the contribution was a subsidy. The Panel noted that “Canada has ignored

21 22 23

Ibid., paras. 9.73-9.74. Ibid., para. 9.74. Ibid., para. 9.78.


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Délai pour la présentation de nouveaux éléments de preuve Le Canada a demandé au Groupe spécial de rendre une décision préjudicielle établissant que le Brésil n’était pas autorisé à produire de nouveaux éléments de preuve ou à formuler de nouvelles allégations après la fin de la première réunion du Groupe spécial avec les parties. Le Groupe spécial a noté qu’il n’existait aucun précédent permettant de répondre favorablement à cette demande, et que, en fait, l’Organe d’appel avait souligné, dans les affaires Argentine – Chaussures et Communautés européennes – Bananes que le Mémorandum d’accord n’avait fixé aucun délai précis pour de telles productions21. Le Groupe spécial a simplement souligné que les nouvelles allégations devaient faire partie de son mandat, et que la partie défenderesse devait pouvoir y répondre22. Délai pour la présentation de moyens de défense affirmatifs Le Brésil avait demandé au Groupe spécial de ne pas accepter une défense affirmative présentée par le Canada après la fin de la première réunion du Groupe spécial avec les parties. Le Groupe spécial a noté qu’il n’existait aucun délai précis pour de telles présentations dans le Mémorandum d’accord, et que la seule limite serait le respect des droits du Brésil à une procédure régulière. Afin de préserver ces droits, le Groupe spécial a demandé au Canada d’invoquer ses éventuels moyens de défense affirmatifs avant la fin de la deuxième réunion du Groupe spécial avec les parties23. Demande de renseignements du Groupe spécial au sujet de moyens de défense non invoqués Le Canada s’opposait aux demandes de renseignements du Groupe spécial au sujet de moyens de défense que le Canada n’avait pas invoqués. Plus précisément, si le Canada avait défendu une contribution particulière sur le fondement selon lequel elle n’était pas subordonnée aux exportations, et avait décidé de ne pas invoquer la question de savoir si la contribution était ou non une subvention, il considérait comme inapproprié que le Groupe spécial demande des renseignements au Canada qui auraient pu démontrer que la contribution était une subvention. Le Groupe spécial a noté que « le Canada n’a pas tenu compte de la

21 22 23

Ibid., par. 9.73-9.74. Ibid., par. 9.74. Ibid., par. 9.78.

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the possibility that the Panel could find in favour of Brazil on the question of export contingency, “i.e., the element on which Canada chose to base its defense. If the Panel ruled in Brazil’s favor, and had not posed questions to Canada regarding the subsidy element of Brazil’s claim, its finding on that issue would be weak.24 Thus, the Panel rejected Canada’s objection. Panel’s right to seek information without ruling whether Brazil had established a prima facie case Canada stated that its ability to defend itself was prejudiced by the Panel’s failure to issue a preliminary ruling, before posing questions and requests for information from Canada, whether Brazil had presented a prima facie case. The Panel noted that nothing in the DSU required such a preliminary ruling, and that nothing in Article 13.1 DSU imposed such a limitation on the Panel’s ability to seek information. Moreover, the Panel noted that decisions regarding whether a party had established a prima facie case are “made in light of all the evidence adduced by the parties, including both written and oral submissions,” which means that they are made later in the panel proceedings.25 The Panel considered that Canada could best defend itself, in the absence of a preliminary ruling on the matter, “by assuming that Brazil had, or would, establish a prima facie case in respect of all its claims.”26 Panel’s right to seek information about particular contributions in the absence of an allegation by Brazil Canada objected to the request by the Panel for information on contributions or transactions that it argued were not the subject of an allegation by Brazil. The Panel noted that certain of the transactions noted by Canada were in fact included in Brazil’s broad allegations about particular Canadian programs, and that

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possibilité que le Groupe spécial donne raison au Brésil sur la question de la subordination aux exportations », c’est-à-dire l’élément sur lequel le Canada avait choisi d’établir sa défense. Si le Groupe spécial s’était prononcé en faveur du Brésil, et n’avait pas posé de questions au Canada au sujet de l’élément de subventionnement figurant dans l’allégation du Brésil, les constatations du Groupe spécial sur ce point auraient été fragilisées24. Ainsi, le Groupe spécial a rejeté l’argument du Canada. Droit du Groupe spécial de demander des renseignements en l’absence d’une décision sur l’établissement d’une présomption par le Brésil Le Canada affirmait qu’il était porté atteinte à sa capacité à se défendre dans la mesure où le Groupe spécial n’avait pas rendu de décision préjudicielle sur la question de savoir si le Brésil avait établi sa présomption, avant de poser des questions et de demander des renseignements au Canada. Le Groupe spécial a noté qu’il n’y avait, dans le Mémorandum d’accord, rien qui exige une telle décision à titre préliminaire, et que rien dans l’article 13:1 du Mémorandum d’accord n’imposait une telle limitation au droit du Groupe spécial de demander des renseignements. De plus, le Groupe spécial notait que les décisions portant sur le point de savoir si une partie a établi une présomption sont « prises à la lumière des éléments de preuve produits par les parties, y compris les communications écrites et orales », ce qui signifie qu’elles sont prises à un stade plus avancé de la procédure du Groupe spécial 25. Le Groupe spécial a considéré que le Canada pouvait mieux se défendre, en l’absence d’une décision préjudicielle sur ce point, « s’il supposait que le Brésil avait établi ou établirait qu’il y avait présomption en ce qui concerne toutes ses allégations »26. Droit du Groupe spécial de demander des renseignements au sujet de contributions particulières en l’absence d’une allégation du Brésil Le Canada contestait la demande de renseignements du Groupe spécial quant aux contributions ou transactions qui, selon lui, ne faisaient pas l’objet d’une allégation du Brésil. Le Groupe spécial a noté que certaines des transactions évoquées par le Canada faisaient, en fait, partie d’allégations très générales du Brésil portant sur des programmes canadiens particuliers, et que, pour les deux

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Canada – Aircraft

for the two transactions about which Brazil clarified it was not concerned, the Panel had not taken into account the information provided by Canada.27 Definition of “subsidy” within the meaning of Article 1 of the SCM Agreement Since the question of what constitutes a “financial contribution,” within the meaning of Article 1.1(a)(1) of the SCM Agreement, was not disputed by the parties, the Panel turned to the meaning of the second element of a subsidy, i.e., whether it confers a “benefit.” The Panel noted that contrary to Canada’s claim, the ordinary meaning of “benefit” is advantage, without any reference to net cost. The Panel ruled that to determine whether a “benefit,” or an advantage, is conferred, “it is necessary to determine whether the financial contribution places the recipient in a more advantageous position than would have been the case but for the financial contribution.”28 Moreover, the Panel stated that the benchmark for this determination was the market.29 As context, the Panel looked to Article 14 of the SCM Agreement, which it noted specifically provides guidelines for calculating “the benefit to the recipient conferred pursuant to paragraph 1 of Article 1.30 The very standard enumerated by the Panel given the ordinary meaning of the term “benefit” – an advantage beyond what would have been available to the recipient on the commercial market – is expressed in Article 14. Definition of “contingent upon export performance,” within the meaning of Article 3.1(a) of the SCM Agreement The Panel did not specifically provide an interpretation of de jure export contingency under the rules of interpretation of the Vienna Convention on the Law of Treaties, but did provide a Vienna Convention interpretation of the phrases “contingent . . . in fact . . . on export performance” and “in fact tied to . . . anticipated exportation or export earnings,” from Article 3.1(a) and footnote 4 of the SCM Agreement.

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Ibid., paras. 9.94-9.95. Ibid., para. 9.112. Idem. Ibid., para. 9.113.


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transactions au sujet desquelles le Brésil avait indiqué qu’il n’était pas concerné, le Groupe spécial n’avait pas pris en compte les renseignements fournis par le Canada27. Définition d’une « subvention » au sens de l’article premier de l’Accord SMC Dans la mesure où la question de savoir ce qu’est une « contribution financière » au sens de l’article 1:1 a) 1) de l’Accord SMC, ne faisait l’objet d’aucun désaccord entre les parties, le Groupe spécial s’est tourné vers le deuxième élément d’une subvention, à savoir si celle-ci confère un « avantage ». Le Groupe spécial a noté que, contrairement à l’allégation du Canada, le sens ordinaire de « benefit » est celui d’avantage, sans aucune référence au coût net. Le Groupe spécial a décidé que pour déterminer si un « benefit », ou un avantage, est conféré, « il faut déterminer si la contribution financière place le bénéficiaire dans une position plus avantageuse qu’en l’absence de contribution financière »28. De plus, le Groupe spécial a décidé que la base logique permettant de faire cette détermination était le marché29. Comme élément contextuel, le Groupe spécial s’est référé à l’article 14 de l’Accord SMC, en notant que celui-ci énonce spécifiquement des principes directeurs pour calculer « l’avantage conféré au bénéficiaire conformément au paragraphe 1 de l’article premier »30. Le standard même retenu par le Groupe spécial, compte tenu du sens ordinaire du terme « benefit » – un avantage offrant des conditions plus avantageuses que celles dont le bénéficiaire aurait pu bénéficier sur le marché commercial – est énoncé à l’article 14. Définition du terme « subordonnée aux résultats à l’exportation », au sens de l’article 3:1 a) de l’Accord SMC Le Groupe spécial n’a pas expressément donné une interprétation du terme de subordination en droit à l’exportation sur la base des règles d’interprétation de la Convention de Vienne sur le droit des traités, mais a interprété au regard de la Convention de Vienne les phrases « subordonnée . . . en fait . . . aux résultats à l’exportation » et « en fait lié[e] . . . aux exportations ou recettes d’exportation prévues » figurant à l’article 3:1 a) et dans la note de bas de page 4 de l’Accord SMC. 27 28 29 30

Ibid., par. 9.94-9.95. Ibid., par. 9.112. Idem. Ibid., par. 9.113.

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The Panel considered that the ordinary meaning of these phrases required, first and foremost, a showing of “conditionality.” Specifically, the Panel endorsed Canada’s statement that “tied to . . . anticipated exportation means that one of the conditions for the grant of the subsidy is the expectation that exports will flow thereby.” 31 In the Panel’s view, this interpretation captured the requisite conditionality, and properly accounted for the fact that footnote 4 mentions “anticipated exportation.” The Panel took the test one step further, and stated that to determine whether there is sufficient conditionality between a subsidy and anticipated exportation or export earnings, it needed to judge “whether the facts demonstrate that such [subsidy] would not have been granted to the [recipient] but for anticipated exportation or export earnings.” 32 The Panel noted that the “export orientation” of the recipient is one factor relevant to the analysis of export contingency, although it noted that it cannot be determinative of export contingency, given the requirement in footnote 4 that “[t]he mere fact that a subsidy is granted to enterprises which export shall not for that reason alone be considered to be an export subsidy” under Article 3.1(a).33 The Panel noted that “no fact should automatically be rejected” in determining de facto export contingency, but emphasized that since footnote 4 requires that the facts “demonstrate” export contingency, the standard it set out would not be easily met. According to the Panel, “de facto export contingency must be demonstrable on the basis of the factual evidence adduced.”34 Given the burden of demonstrably proving export contingency, the Panel considered that it would be more difficult to satisfy its “but for” test if the subsidies were for research and development, than if they were direct sales subsidies.35 The Panel’s logic apparently was that the further away a subsidy is from an actual sale, the harder it is to prove that the subsidy would not have occurred “but for” an

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Ibid., para. 9.331. Ibid., para. 9.332 (emphasis in the original). Ibid., paras. 9.336-9.337. Ibid., para. 9.338. Ibid., para. 9.339.


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Le Groupe spécial a considéré que le sens ordinaire de ces phrases requérait, tout d’abord et avant tout, la démonstration d’une « conditionnalité ». Plus précisément, le Groupe spécial a repris l’affirmation du Canada selon laquelle « “lié . . . aux exportations prévues” signifie que l’une des conditions posées à l’octroi de la subvention est l’attente que des exportations en résultent »31. Du point de vue du Groupe spécial, cette interprétation reprend la conditionnalité requise, et prend bien en compte le fait que la note de bas de page 4 fasse référence aux « exportations prévues ». Le Groupe spécial a poussé le test un peu plus loin et a considéré qu’aux fins d’établir si la conditionnalité entre une subvention et des exportations ou des recettes d’exportation prévues était suffisante, il devait déterminer « si les faits démontrent qu’une telle [subvention] n’aurait pas été octroyée de [subvention au bénéficiaire] en l’absence de prévisions d’exportations ou de recettes d’exportation »32. Le Groupe spécial a noté que, « la vocation exportatrice » du bénéficiaire est un des critères pertinent pour analyser la subordination aux exportations, même s’il a noté qu’elle ne peut pas être déterminante de l’existence d’une subordination aux exportations, compte tenu de la disposition de la note de bas de page 4 selon laquelle « le simple fait qu’une subvention est accordée à des entreprises qui exportent ne sera pas, pour cette seule raison, considéré comme une subvention à l’exportation » au sens de l’article 3:1 a)33. Le Groupe spécial a noté qu’« il ne faudrait rejeter automatiquement aucun élément » pour chercher à établir l’existence de facto d’une subvention aux exportations, mais a souligné que, dans la mesure où la note de bas de page 4 exige que les faits « démontrent » l’existence d’une subordination aux exportations, la condition qu’il a posée ne serait pas facilement remplie. Selon le Groupe spécial, « la subordination de facto aux exportations doit pouvoir être démontrée sur la base des éléments de preuve factuels qui sont présentés »34. Concernant la charge de prouver manifestement l’existence d’une subordination à l’exportation, le Groupe spécial a considéré qu’il serait plus difficile de satisfaire au test de « en l’absence de » si les subventions étaient octroyées pour de la recherche et du développement, que si elles portaient sur des ventes directes35. La logique du Groupe spécial était apparemment que, plus une subvention est éloignée de l’actuelle vente en question, plus il est difficile de prouver que cette

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Ibid., par. 9.331. Ibid., par. 9.332 (souligné dans l’original). Ibid., par. 9.336-9.337. Ibid., par. 9.338. Ibid., par. 9.339.

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Canada – Aircraft

actual anticipated sale for export; research, after all, may never result in a sale, let alone in an export sale. Are the EDC and Canada Account programmes as such prohibited export subsidies? Noting the traditional distinction drawn in GATT and WTO jurisprudence between discretionary legislation and mandatory legislation, the Panel noted that to determine whether the EDC program is as such a prohibited export subsidy, it had first to determine whether the program mandates the grant of prohibited export subsidies.36 According to the mandatory-discretionary distinction, only measures that require or mandate a violation may be challenged as such. The Panel found that Brazil had failed to demonstrate that the EDC program mandates the grant of subsidies. At best, Brazil had demonstrated that EDC’s legislative mandate has been interpreted by EDC itself as requiring subsidization (however, the Panel was not even clear that the facts demonstrated this).37 Thus, the Panel concluded that it was not able to make any findings on the EDC program as such, without the necessity of addressing whether the programme mandates export contingency.38 On virtually identical grounds, the Panel similarly concluded that it was not able to make any findings on the Canada Account program as such.39 Does the EDC program as applied provide prohibited export subsidies? Brazil relied on public documents, and on statements by EDC and other Canadian government officials, to demonstrate that EDC applied the discretion it enjoyed under its legislative mandate to provide support on terms more

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Ibid., para. 9.124. Ibid., paras. 9.127-9.129. Ibid., para. 9.129. Ibid., paras. 9.208-9.213.


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subvention n’aurait pas été accordée « en l’absence » d’une réelle vente à l’exportation prévue ; la recherche, après tout, peut ne pas conduire à une vente, qui plus est à une vente à l’exportation. Les programmes de la SEE et du Compte du Canada sont-ils des subventions à l’exportation prohibées ? Prenant en compte la distinction traditionnelle faite par la jurisprudence du GATT et de l’OMC entre législation impérative et législation dispositive, le Groupe spécial a noté qu’aux fins de déterminer si le programme de la SEE était une telle subvention à l’exportation prohibée, il devait, tout d’abord, déterminer si ce programme prescrivait l’octroi de subventions prohibées à l’exportation36. D’après la distinction impérative – dispositive, seules les mesures qui exigent ou prescrivent une violation peuvent être contestées en tant que telles. Le Groupe spécial a considéré que le Brésil n’était pas parvenu à démontrer que le programme de la SEE prescrivait l’octroi de subventions. Au mieux, le Brésil avait démontré que le mandat législatif de la SEE avait été interprété par la SEE elle-même comme imposant un subventionnement (cependant, il n’était même pas évident pour le Groupe spécial que les faits parviennent à le démontrer)37. Ainsi, le Groupe spécial a conclu qu’il n’était pas en mesure de rendre de constatations au sujet du programme de la SEE en tant que tel, sans devoir déterminer, préalablement, si le programme prescrivait une subordination aux exportations38. Sur des bases quasi-identiques, le Groupe spécial a conclu, de la même façon, qu’il n’était pas en mesure de rendre de constatations sur le programme du Compte du Canada en tant que tel39. Le programme de la SEE tel que mis en œuvre consiste-t-il à accorder des subventions à l’exportation prohibées ? Le Brésil s’est fondé sur des documents publics et sur les déclarations de dirigeants de la SEE et d’autres officiels du gouvernement canadien pour démontrer que la SEE se servait de la faculté dont elle disposait au titre de son mandat législatif pour accorder des aides selon des modalités plus avantageuses

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Ibid., par. 9.124. Ibid., par. 9.127-9.129. Ibid., par. 9.129. Ibid., par. 9.208-9.213.

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advantageous than could be secured by recipients on the market. Brazil provided evidence with respect to EDC debt financing, loan guarantees, residual value guarantees, and equity financing. With respect to EDC debt financing, the Panel did not consider that the various public statements by EDC officials regarding EDC’s general performance demonstrated that EDC had provided support on subsidized terms.40 Moreover, a publicly-available measure of EDC’s debt financing performance – namely, its net interest margin – was in line with that enjoyed by commercial banks.41 Brazil argued that EDC’s net interest margin did not reflect the risk of its loan portfolio, and therefore could not be compared at face value with the net interest margin of commercial banks. The Panel, however, accepted Canada’s argument that the risk in EDC’s loan portfolio is indeed reflected in its net interest margin.42 Brazil was able to adduce evidence from filings by one airline with the U.S. Securities and Exchange Commission suggesting that EDC debt financing may have been provided on below-market terms. On this basis, the Panel requested information about the transaction, and the financing agreement, from Canada. Canada refused to provide the information, arguing that Brazil had made no allegation about this transaction, and that the information, which was business confidential, would not in Canada’s view be adequately protected by the Panel’s procedures. Brazil requested that the Panel adopt adverse inferences. While it “regret[ted] deeply” Canada’s refusal, the Panel noted that Brazil had not provided evidence demonstrating that the EDC debt financing was provided in that transaction on below-market terms, or that EDC debt financing generally was provided on below-market terms.43 On that basis it refused to adopt adverse inferences. With respect to EDC loan guarantees, Brazil noted statements by Canadian government officials that loan guarantees can lower the price of Canadian aircraft

40 41 42 43

Ibid., paras. 9.162-9.165. Ibid., paras. 9.167-9.168. Ibid., para. 9.170. Ibid., paras. 9.179, 9.181.


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que celles que les bénéficiaires auraient trouvées sur le marché. Le Brésil a apporté des éléments de preuve au sujet du financement de la SEE sous forme de crédits, de garanties de prêts, de garanties de la valeur résiduelle et de prises de participation. Concernant le financement de la SEE sous forme de crédits, le Groupe spécial n’a pas considéré que les différentes déclarations publiques des dirigeants de la SEE, ayant trait aux résultats généraux, démontraient que la SEE aurait fourni une aide sous la forme d’une subvention40. De plus, un indicateur publiquement disponible des résultats obtenus grâce au financement sous forme de crédit de la SEE – soit sa marge d’intérêt nette – était dans la même lignée que ceux obtenus par les banques commerciales41. Le Brésil soutenait que la marge d’intérêt nette de la SEE ne permettait pas de refléter le risque de son portefeuille de prêts et que, dès lors, elle ne pouvait pas être exactement comparée à la marge d’intérêt nette des banques commerciales. Toutefois, le Groupe spécial a retenu l’argument du Canada selon lequel le risque du portefeuille de prêts de la SEE était bien reflété par sa marge d’intérêt nette42. Le Brésil est parvenu à rapporter la preuve, à partir des documents déposés par une compagnie aérienne auprès de la Securities and Exchange Commission américaine, que le financement sous forme de crédits de la SEE pouvait avoir été accordé à des conditions plus favorables que celles du marché. Sur cette base, le Groupe spécial a demandé au Canada des renseignements sur cette transaction et le contrat de financement. Le Canada a refusé de fournir ces renseignements, alléguant que le Brésil n’avait fait aucune allégation au sujet de cette transaction et que ces renseignements, qui étaient des renseignements commerciaux confidentiels, ne seraient pas, de l’avis du Canada, suffisamment protégés par les procédures adoptées par le Groupe spécial. Le Brésil a demandé au Groupe spécial d’en tirer des déductions défavorables. Même s’il « regrett[ait] vivement » que le Canada ait opposé un refus à sa demande, le Groupe spécial a noté que le Brésil n’avait pas démontré que le financement de la SEE sous forme de crédit ait été octroyé dans cette transaction à des conditions plus favorables que celles du marché, ou que le financement sous forme de crédit de la SEE soit, d’une façon générale, accordé à des conditions plus favorables que celles du marché43. Sur cette base, il a refusé de tirer des déductions défavorables. Concernant les garanties de prêts de la SEE, le Brésil a noté que les déclarations des responsables du gouvernement canadien selon lesquelles les garanties

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Ibid., par. 9.162-9.165. Ibid., par. 9.167-9.168. Ibid., par. 9.170. Ibid., par. 9.179, 9.181.

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Canada – Aircraft

considerably, and provided public information regarding the use of EDC loan guarantees in two transactions. Canada refuted these claims. Regardless, the Panel requested information regarding all EDC loan guarantees to regional aircraft purchasers from 1 January 1995. While discussing two instances of such guarantees, and stating that they were at commercial rates, Canada refused to provide details or documents, because it claimed that Brazil had not made a prima facie case, and because it considered the Panel’s confidentiality procedures to be inadequate. Brazil requested that the Panel adopt adverse inferences. Although noting that such inferences may be “required . . . on the basis of relevant facts when direct evidence is not available” – and “especially . . . when direct evidence is not available because it is withheld by a party with sole possession of that evidence” – in this case the Panel considered that Brazil had not provided enough evidence to bring the Panel to that threshold.44 Brazil also challenged residual value guarantees extended by EDC to purchasers of Canadian regional aircraft. Residual value guarantees essentially provide assurances to a purchaser that at the end of an aircraft lease, it will be able to unload the aircraft on the market for at least a particular amount. If the purchaser is unable to secure that amount, the residual value guarantee takes effect and provides the balance. Brazil provided a press report suggesting that Canada (presumably via EDC) provided such guarantees for one transaction, but Canada denied that EDC or the Canadian government provided such guarantees. On the basis of this factual record, the Panel rejected Brazil’s claims.45 With respect to EDC equity financing, Brazil provided EDC press releases and statements by EDC officials regarding EDC’s ownership interest in CRJ Capital, a corporation that acted as an aircraft leasing company. Brazil argued that EDC made equity infusions into CRJ Capital that allowed the latter to take an equity stake in aircraft and offer them to end users at a reduced price. Canada provided an officer’s certificate claiming that CRJ Capital provided conventional financing, and that it did not lease or purchase aircraft. The Panel accepted Canada’s explanation, and denied Brazil’s claim.46

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de prêts pouvaient diminuer considérablement le prix d’un aéronef canadien, et a fourni des renseignements figurant dans le domaine public relatifs à l’émission de garanties de prêts de la SEE pour deux transactions. Le Canada a contesté ces allégations. Malgré tout, le Groupe spécial a demandé des renseignements concernant toutes les garanties de prêts émises par la SEE en faveur des acheteurs d’aéronefs civils depuis le 1er janvier 1995. Tout en discutant les deux cas dans lesquels de telles garanties avaient été accordées et en affirmant qu’elles avaient été accordées à des taux commerciaux, le Canada a refusé de fournir des détails ou des documents, parce qu’il soutenait que le Brésil n’avait pas établi de présomption, et qu’il considérait que les procédures de protection de la confidentialité du Groupe spécial étaient inadaptées. Le Brésil a demandé au Groupe spécial d’en tirer des déductions défavorables. Bien qu’il ait noté, que de telles déductions puissent être « tir[ées] en se fondant sur des faits pertinents lorsqu’on ne possède pas de preuves directes » – et « en particulier lorsqu’on ne dispose pas de preuves directes parce qu’une partie qui en a la seule possession refuse de les fournir » – dans cette affaire, le Groupe spécial a considéré que le Brésil n’avait pas présenté suffisamment d’éléments de preuve pour justifier que le Groupe spécial franchisse ce pas44. Le Brésil contestait également les garanties de la valeur résiduelle accordées par la SEE aux acheteurs d’aéronefs civils canadiens. Les garanties de la valeur résiduelle fournissent essentiellement l’assurance à un acheteur qu’à la fin d’une location d’un avion de transport régional, il sera en mesure de se défaire de l’aéronef sur le marché pour un montant minimum prédéterminé. Si l’acheteur est incapable d’obtenir ce montant, la garantie de valeur résiduelle prend effet et assure le complément. Le Brésil fournissait un article de presse suggérant que le Canada (vraisemblablement via la SEE) avait accordé de telles garanties pour une transaction, mais le Canada démentait que la SEE ou le gouvernement canadien ait accordé de telles garanties. Sur le fondement des éléments factuels, le Groupe spécial a rejeté les allégations du Brésil45. En ce qui concerne le financement par fonds propres de la SEE, le Brésil fournissait des articles de presse de la SEE et des déclarations des dirigeants de la SEE, relatifs à la participation de la SEE dans CRJ Capital, une société de location d’avions. Le Brésil soutenait que les prises de participation dans le capital de CRJ Capital par la SEE avaient permis à celui-ci d’investir dans les aéronefs et de les offrir aux utilisateurs finaux à un prix réduit. La Canada a fourni l’attestation officielle d’un dirigeant déclarant que CRJ Capital fournissait un financement classique, et ne louait ni n’achetait d’avions. Le Groupe spécial a accepté l’explication fournie par la Canada et a rejeté l’allégation du Brésil46. 44 45 46


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Having rejected Brazil’s claims that the EDC program as applied provided “benefits” and therefore conferred subsidies, the Panel did not address whether the EDC program as applied was contingent in law or in fact on export. Does the Canada Account program as applied provide prohibited export subsidies? Brazil claimed that the Canada Account provided a variety of forms of support for Canadian regional aircraft transactions, including grants, interestfree loans, low-interest loans and guarantees. Brazil noted a statement by a senior Bombardier officer that the company had used Canada Account financing for a small number of transactions involving terms “close to commercial.”47 On the basis of this information, the Panel asked Canada for information regarding all regional aircraft transactions after 1 January 1995 involving Canada Account financing. Canada stated that there were two such transactions, but refused to provide details of the terms given concerns regarding the Panel’s confidentiality procedures. Canada stated that by “close to commercial,” the Bombardier official meant that they were at or near rates associated with the Organization for Economic Co-operation and Development’s (“OECD”) “commercial interest reference rates” (“CIRR”), which “may be above or below the market for a particular credit.”48 Given Canada’s refusal to provide information requested by the Panel, Brazil requested the adoption of adverse inferences. Instead, the Panel took Canada’s statement that the Bombardier official was referring to rates that may be below market as evidence in support of Brazil’s prima facie case that in the two transactions revealed, Canada Account financing conferred benefits and constituted subsidies.49 The Panel then noted that Canada had acknowledged that Canada Account support for these two transactions constituted “export credits,” and that Canada

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Ayant rejeté les allégations du Brésil selon lesquelles le programme de la SEE tel que mis en œuvre accordait des « avantages » et, par conséquent, conférait des subventions, le Groupe spécial n’a pas considéré la question de savoir si le programme de la SEE tel que mis en œuvre était subordonné en droit ou en fait aux exportations. Le programme du Compte du Canada tel que mis en œuvre consiste-t-il à accorder des subventions à l’exportation prohibées ? Le Brésil soutenait que le Compte du Canada accordait diverses formes d’aides pour les transactions d’aéronefs civils canadiens, y compris des dons, des prêts sans intérêt ou à faible taux d’intérêt et des garanties. Le Brésil faisait valoir la déclaration d’un haut responsable de Bombardier selon laquelle la société avait utilisé le Compte du Canada pour le financement d’un petit nombre de transactions dans des conditions « voisines de celles du marché »47. Sur la base de cette information, le Groupe spécial a demandé des renseignements au Canada au sujet de toutes les transactions concernant le secteur de l’aviation civile existant depuis le 1er janvier 1995 et impliquant un financement du Compte du Canada. Le Canada a répondu qu’il y avait deux transactions de ce type mais a refusé de donner des précisions sur leurs conditions, au regard des inquiétudes suscitées par les procédures de confidentialité adoptées par le Groupe spécial. Le Canada a indiqué que par « voisines de celles du marché », le responsable de Bombardier entendait qu’elles étaient au même niveau ou proches des taux établis par l’Organisation de Coopération et de Développement Economiques (« OCDE »), « les taux d’intérêt commerciaux de référence » (« TICR »), qui « peuvent être supérieurs ou inférieurs aux taux du marché pour un crédit particulier »48. Du fait du refus du Canada de fournir les renseignements demandés par le Groupe spécial, le Brésil a demandé l’adoption de déductions défavorables. À la place, le Groupe spécial a considéré que la déclaration du Canada, selon laquelle le responsable de Bombardier se référait à des taux pouvant être inférieurs à ceux du marché, comme un élément de preuve au soutien de la présomption du Brésil selon laquelle, dans les deux transactions établies, le financement du Compte du Canada conférait des avantages et constituait des subventions49. Le Groupe spécial a alors noté que le Canada avait reconnu que le soutien accordé par le Compte du Canada dans le cadre de ces deux transactions constituait

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Canada – Aircraft

described the transactions as “export transactions.” On this basis, the Panel found that the Canada Account subsidies in these two transactions were contingent in law on export performance.50 Did the sale to Bombardier by Ontario of de Havilland constitute a prohibited export subsidy? As noted above, in January 1992, Bombardier and Ontario, through the Ontario Aerospace Corporation, purchased 51 and 49 percent, respectively, of the shares in Boeing’s de Havilland Division, for a total purchase price of Cdn $100 million. Bombardier reserved the option to purchase from Ontario the remaining 49-percent share for Cdn $49 million. In January 1997, Bombardier exercised this option. Between 1992 and 1997, Ontario provided a series of loans, grants, sales financing support, and loan forgiveness support estimated by Brazil to have a present value in 1998 of Cdn $1-1.3 billion. While not challenging these contributions themselves as prohibited export subsidies, Brazil claimed that since Bombardier only paid the previously-agreed price of $49 million for the remaining shares of a company that in the interim had become, at the behest of Canada, over $1 billion richer, Bombardier had received something better than it would have on the market.51 The Panel asked Canada to provide information regarding the value of de Havilland’s equity on the date of sale of the remaining 49-percent share. Canada said that it did not know the value, but asserted that it was negative, submitting the signed statement of a de Havilland executive as evidence.52 The Panel requested de Havilland’s audited financial statements from Canada. Canada replied that the information was business confidential and not in Canada’s or Ontario’s possession, that Brazil had not provided evidence in support of its claims, and that Canada had

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Ibid., paras. 9.229-9.230. Ibid., paras. 9.235-9.236. Ibid., para. 9.237.


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des « crédits à l’exportation » et que le Canada décrivait les transactions comme des « transaction[s] à l’exportation ». Sur ce fondement, le Groupe spécial a considéré que les subventions accordées par le Compte du Canada pour ces deux transactions étaient subordonnées en droit aux résultats à l’exportation50. La vente à Bombardier par l’Ontario de De Havilland constitue-t-elle une subvention à l’exportation prohibée ? Comme indiqué précédemment, en janvier 1992, Bombardier et l’Ontario, par l’intermédiaire de la Société ontarienne de l’aérospatiale, ont acheté 51 et 49 pour cent, respectivement, des parts de la division De Havilland de Boeing, pour un montant total de 100 millions de dollars canadiens. Bombardier s’est réservé l’option d’acheter au gouvernement de l’Ontario les 49 pour cent restants pour un montant de 49 millions de dollars canadiens. En janvier 1997, Bombardier a exercé cette option. Pendant la période de 1992 à 1997, l’Ontario a accordé une série de prêts, de dons, d’aides au financement des ventes et d’effacement des dettes pour un montant estimé par le Brésil à une valeur actuelle en 1998 de 1 à 1,3 milliard de dollars canadiens. Sans soutenir que ces contributions elles-mêmes étaient des subventions prohibées aux exportations, le Brésil faisait valoir que, dans la mesure où Bombardier avait seulement payé un prix préalablement fixé à 49 millions de dollars pour les parts restantes d’une société qui, dans l’intervalle, était devenue, du fait de l’intervention du Canada, plus riche de plus d’un milliard de dollars, Bombardier avait reçu un avantage par rapport à ce dont il aurait pu bénéficier sur le marché51. Le Groupe spécial a demandé au Canada de fournir des renseignements quant à la valeur du capital de De Havilland au moment de la vente des 49 pour cent restants de parts. Le Canada a répondu qu’il ne connaissait pas cette valeur, mais a néanmoins affirmé qu’elle était négative, communiquant la déclaration signée d’un responsable de De Havilland comme élément de preuve52. Le Groupe spécial a demandé au Canada de fournir les rapports de vérification des comptes de De Havilland. Le Canada a répondu que cette information était un renseignement commercial confidentiel qui n’était pas en possession du gouvernement canadien ni du gouvernement de l’Ontario, que le Brésil n’avait produit aucun élément de preuve à l’appui de ses allégations et que le Canada n’avait pas, de toute façon, invoqué

50 51 52

Ibid., par. 9.229-9.230. Ibid., par. 9.235-9.236. Ibid., par. 9.237.

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not, in any event, defended itself on the basis that the sale was not subsidized (it only defended itself on the basis that the sale was not contingent on export). Brazil requested that the Panel adopt adverse inferences. In light of the statement by a de Havilland executive that the company’s equity value was negative at the time of the 1997 sale, the Panel found that there was no support for Brazil’s claim, which it rejected.53 The Panel did not, therefore, address whether the support alleged by Brazil to constitute a subsidy was contingent in law or in fact on export. Does support under the Canada-Québec Subsidiary Agreements on Industrial Development constitute prohibited export subsidies as applied? Based on a public report, Brazil alleged that non-repayable and conditionally-repayable support under the Subsidiary Agreements was provided to the Canadian regional aircraft industry. The Panel noted that none of the examples of support offered by Brazil involved regional aircraft.54 Brazil had also cited to statements in Canada’s notifications to the WTO Subsidies Committee as support for the assertion that Subsidiary Agreement support is contingent on export. The Panel stated that based on Article 25.7 of the SCM Agreement, which states that notifications do not prejudge a notified measure’s legal status, it was not able to accept this evidence as the basis of a prima facie case.55 Brazil cited to one example of Subsidiary Agreement support listed in the Public Accounts of Canada that involved regional aircraft. However, the Panel noted that Brazil offered no evidence that this support was provided on terms more advantageous than those available on the market, and thus rejected Brazil’s claim.56 The Panel did not, therefore, need to address whether Subsidiary Agreement support was contingent on export.

53 54 55 56

Ibid., para. 9.246. Ibid., paras. 9.258-9.260. Ibid., para. 9.256. Ibid., para. 9.261.


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de moyen de défense selon lequel la vente n’aurait pas été subventionnée (il avait seulement invoqué le moyen selon lequel la vente n’était pas subordonnée à l’exportation). Le Brésil a demandé au Groupe spécial d’en tirer des déductions défavorables. Prenant en compte la déclaration du responsable de De Havilland selon laquelle la valeur du capital de la société était négative au moment de la vente de 1997, le Groupe spécial a considéré que l’allégation du Brésil n’était pas prouvée et l’a donc rejetée53. Le Groupe spécial n’a pas, dès lors, considéré la question de savoir si le soutien, dont le Brésil alléguait qu’il constituait une subvention, était subordonné en droit ou en fait aux exportations. Les avantages accordés dans le cadre des Ententes Auxiliaires Canada-Québec sur le développement industriel constituent-ils, tels que mis en œuvre, des subventions à l’exportation prohibées ? Sur le fondement d’un rapport public, le Brésil alléguait qu’un soutien, sous forme d’aides non-remboursables ou remboursables sous certaines conditions, était accordé, dans le cadre des Ententes auxiliaires, à l’industrie aérospatiale civile canadienne. Le Groupe spécial a noté qu’aucun des exemples d’aides présentés par le Brésil ne concernait les aéronefs civils54. Le Brésil avait également cité les notifications faites par le Canada au Comité des subventions et des mesures compensatoires de l’OMC au soutien de l’allégation selon laquelle l’aide octroyée dans le cadre des Ententes auxiliaires serait subordonnée aux exportations. Le Groupe spécial a considéré que, sur la base de l’article 25:7 de l’Accord SMC, qui dispose que les notifications d’une mesure ne préjuge pas du statut juridique de celle-ci, il ne pouvait pas accepter cet élément de preuve comme permettant d’établir une présomption55. Le Brésil citait l’exemple d’une aide, figurant dans les comptes publics du Canada, accordée au titre des Ententes auxiliaires concernant l’industrie canadienne des avions de transport régional. Toutefois, le Groupe spécial a noté que le Brésil n’avait apporté aucun élément de preuve permettant de prouver que cette aide aurait été accordée à des conditions plus avantageuses que celles disponibles sur le marché, et, dès lors, a rejeté l’allégation du Brésil56. Le Groupe n’a, dès lors, pas eu besoin de considérer la question de savoir si l’aide accordée au titre des Ententes auxiliaires était subordonnée aux exportations. 53 54 55 56

Ibid., par. 9.246. Ibid., par. 9.258-9.260. Ibid., par. 9.256. Ibid., par. 9.261.

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Canada – Aircraft

Does support from the Société de Développement Industriel du Québec (“SDI”) and its successor Investissement Québec (“IQ”) constitute prohibited export subsidies as applied? With respect to various types of support noted by Brazil as provided by IQ, the Panel noted that the only evidence provided by Brazil was in the form of statements from the WTO’s Trade Policy Review (“TPR”) of Canada. The TPR Mechanism, however, states that TPRs are not meant to serve as the basis for dispute settlement claims.57 The Panel therefore rejected Brazil’s claims regarding IQ, since it had proffered no other evidence in support of those claims. Brazil provided evidence regarding SDI support for the regional aircraft industry, but none of the evidence established that the support was provided on terms more advantageous than could be provided on the market. The Panel therefore rejected Brazil’s claims, without addressing whether support under the program was export contingent.58 Does support under Technology Partnerships Canada (TPC) and the Defense Industry Productivity Program (DIPP) constitute prohibited export subsidies as applied? With respect to DIPP support, Brazil did not pursue its claims, which involved principally support prior to 1 January 1995 – the effective date of the SCM Agreement. Given the paucity of evidence, the Panel found that Brazil had not made a prima facie case regarding DIPP support.59 Brazil adduced evidence regarding a series of five TPC contributions to the Canadian regional aircraft industry. On the basis of this evidence, Brazil stated that the investments were “conditionally repayable,” meaning that repayment would only occur if the underlying project achieved a certain amount of success, or surpassed particular sales thresholds. Even if the Canadian government recouped its initial investment, Brazil argued that based on production and sales projections,

57 58 59

TPR Mechanism, para. A(i). Panel Report, para. 9.279. Ibid., para. 9.352.


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L’aide accordée par la Société de Développement Industriel du Québec (« SDI ») et son successeur Investissement-Québec (« IQ ») constitue-t-elle, telle que mise en œuvre, des subventions à l’exportation prohibées ? En ce qui concerne les différents types d’aides considérés par le Brésil comme ayant été fournis par IQ, le Groupe spécial a noté que le seul élément de preuve apporté par le Brésil faisait référence aux déclarations de l’OMC suite à l’examen de la politique commerciale (« EPC ») du Canada effectué par l’OMC. Toutefois, selon le mécanisme d’EPC, les EPC ne sont pas destinés à servir de base dans le cadre du règlement des différends57. Le Groupe a, dès lors, rejeté les allégations du Brésil concernant IQ, dans la mesure où il n’avait apporté aucun autre élément de preuve à l’appui de ces allégations. Le Brésil a apporté des éléments de preuve concernant le soutien de la SDI à l’industrie d’aérospatiale civile, mais aucun de ces éléments n’établissait que ce soutien était accordé à des conditions plus avantageuses que celles pouvant être offertes sur le marché. Le Groupe spécial a donc rejeté les allégations du Brésil sans examiner si le soutien au titre de ce programme était subordonné aux exportations58. Les aides accordées dans le cadre du Programme Partenariat Technologique Canada (« PTC ») et le Programme de Productivité de l’Industrie du matériel de Défense (« PPIMD ») tels que mis en œuvre, constituent-elles des subventions à l’exportation prohibées ? Concernant l’aide accordée dans le cadre du PPIMD, le Brésil n’a pas poursuivi ses réclamations qui concernaient principalement l’aide accordée avant le 1er janvier 1995 – date d’entrée en vigueur de l’Accord SMC. Étant donné le manque d’éléments de preuve apporté, le Groupe spécial a considéré que le Brésil n’avait pas démontré ses présomptions concernant le soutien au titre du PPIMD59. Le Brésil a apporté des éléments de preuve touchant cinq contributions qui auraient été accordées par le PTC à l’industrie aérospatiale civile canadienne. Sur la base de ces éléments, le Brésil a affirmé que les investissements étaient « remboursables dans certaines conditions », ce qui veut dire qu’il n’y aurait de remboursements que si le projet concerné atteignait un certain niveau de succès, ou dépassait un niveau particulier de ventes. Même si le gouvernement canadien rentrait dans ses fonds, le Brésil soutenait que, compte tenu de la production et des

57 58 59

Mécanisme EPC, par. A i). Rapport du Groupe spécial, par. 9.279. Ibid., par. 9.352.

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Canada’s return would be well below that expected by a market investor. Based on Bombardier’s cost of funds and other benchmarks, Brazil stated that a market investor would seek a return on investments similar to those made by TPC of 16.9121.92 percent, which was well above TPC’s projected return. The Panel requested detailed information from Canada regarding the terms of these contributions. In response, Canada stated that it had not defended the contributions on the basis that they did not constitute subsidies, and that the information was either confidential information regarding private parties, or confidential Cabinet information.60 Canada therefore provided some documents regarding only one of the TPC contributions, and even those documents were redacted to a degree that “significantly undermined their practical value of assessing Brazil’s claim of ‘benefit.’”61 Brazil requested that the Panel adopt adverse inferences. While Canada disputed the rate of return Brazil had projected for the TPC contributions, it did not offer any alternative market benchmarks to counter Brazil’s market proxy of 16.91-21.92 percent.62 The Panel noted that even the anticipated TPC return projected by Canada as a counter to Brazil’s calculation fell below Brazil’s market benchmark.63 Moreover, Canada acknowledged that TPC does not seek a commercial rate of return on its investments.64 As a result, the Panel found that with respect to three of the TPC contributions challenged by Brazil, Brazil had made a prima facie case of subsidization, and Canada had failed to rebut that case.65 The Panel then considered whether TPC subsidies were contingent in fact on export. As noted above, the Panel considered that contingency on export required a showing that “one of the conditions for the grant of the subsidy is the expectation that exports will flow thereby.”66 The Panel also stated that

60

Ibid., paras. 9.293-9.294. Ibid., para. 9.313. 62 Ibid., para. 9.312 (footnote 619). 63 Ibid., para. 9.312. 64 Ibid., para. 9.313. 65 Ibid., paras. 9.307-9.308, 9.314-9.315. The Panel did not provide reasons why it considered that Brazil had not made a prima facie case with respect to the remaining two TPC contributions. 66 Ibid., para. 9.331 (emphasis in the original). 61


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prévisions de ventes, le retour sur investissement du Canada serait nettement inférieur à celui qu’escompterait un investisseur commercial. En se basant sur le coût des investissements de Bombardier et sur d’autres critères, le Brésil soutenait qu’un investisseur commercial rationnel compterait sur un taux de rendement similaire à ceux offerts par le PTC, se situant entre 16,91 et 21,92 pour cent, ce qui était nettement supérieur au retour sur investissement prévu par le PTC. Le Groupe spécial a demandé au Canada des détails concernant les modalités de ces contributions. En réponse, le Canada a affirmé qu’il n’avait pas présenté de moyen de défense selon lequel ces contributions ne seraient pas des subventions et que ces informations étaient confidentielles soit en ce qu’elles concernaient des parties privées, soit en tant que secrets de Cabinet60. Ainsi, le Canada a fourni certains documents relatifs à seulement une des contributions du PTC, et même ces documents étaient rédigés à un degré tel qu’il « en réduit considérablement la valeur pratique pour évaluer l’allégation concernant l’“avantage” faite par le Brésil »61. Le Brésil a demandé au Groupe spécial d’en tirer des déductions défavorables. Bien que le Canada ait contesté le taux de rendement retenu par le Brésil pour les contributions du PTC, il n’a offert aucun taux commercial de référence alternatif pour réfuter l’estimation commerciale du Brésil de 16,91 à 21,92 pour cent62. Le Groupe spécial a noté que même le taux de rendement anticipé du PTC estimé par le Canada aux fins de réfuter le calcul du Brésil était inférieur au taux de référence du marché avancé par le Brésil.63 De plus, le Canada a reconnu que le PTC ne cherchait pas un taux de rentabilité commercial de ses investissements64. Dès lors, le Groupe spécial a considéré que, pour trois des contributions de PTC contestées par le Brésil, le Brésil avait démontré sa présomption de subventionnement, et que le Canada n’était parvenu à la réfuter65. Le Groupe spécial a ensuite examiné si les subventions du PTC étaient subordonnées en fait aux exportations. Comme indiqué précédemment, le Groupe spécial a considéré que la subordination aux exportations requérait que soit démontré que « l’une des conditions posées à l’octroi de la subvention est l’attente que des exportations en résultent »66. Le Groupe spécial a également considéré que la

60

Ibid., par. 9.293-9.294. Ibid., par. 9.313. 62 Ibid., par. 9.312 (note 619). 63 Ibid., par. 9.312. 64 Ibid., par. 9.313. 65 Ibid., par. 9.307-9.308, 9.314-9.315. Le Groupe spécial n’a pas indiqué les raisons pour lesquelles il a considéré que le Brésil n’était pas parvenu à établir de présomption concernant les deux contributions restantes du PTC. 66 Ibid., par. 9.331 (souligné dans l’original). 61

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Canada – Aircraft

conditionality required an inquiry “whether the facts demonstrate that such [subsidy] would not have been granted to the [recipient] but for anticipated exportation or export earnings.” 67 Under this test, the Panel considered that no fact should be automatically rejected as relevant, to the extent that it demonstrates contingency in fact on export. The Panel then applied this test to the evidence regarding the TPC contributions to the Canadian regional aircraft industry, and considered that Brazil had established a prima facie case of de facto export contingency, on the basis of a list of 16 facts gathered from TPC documents regarding support for the regional aircraft industry.68 The Panel considered that these facts together demonstrated that “TPC funding in the regional aircraft sector is expressly designed and structured to generate sales of particular products, and that the Canadian Government expressly takes into account, and attaches considerable importance to, the proportion of those sales that will be for export, when making TPC contributions in the regional aircraft sector.” 69 Responding to Canada’s objection that there can be no export contingency if penalties are not levied when export sales do not result from a project funded by TPC, the Panel stated that footnote 4 to Article 3.1(a) recognizes de facto export contingency where exports are anticipated, and not just where actual exports occur.70 The Panel noted that Canada had not shown any evidence that TPC assistance “would have been granted irrespective of anticipated exportation or export earnings.” 71 The Panel referred to Canada’s refusal to provide documents regarding the specific TPC contributions at issue, and the limited utility of the heavily redacted documents that Canada did provide.72

67 68 69 70 71 72

Ibid., para. 9.332 (emphasis in the original). Ibid., para. 9.340. Ibid., para. 9.341 (emphasis in the original). Ibid., para. 9.343. Ibid., para. 9.344. Ibid., para. 9.345.


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conditionnalité nécessitait de déterminer « si les faits démontrent que PTC n’aurait pas octroyé d’aide à l’industrie des avions de transport régional en l’absence de (but for) prévisions d’exportations ou de recettes d’exportation »67. Sur la base de ce test, le Groupe spécial a considéré qu’aucun élément de fait ne devrait être automatiquement rejeté comme étant pertinent, dès lors qu’il démontrait une subordination en fait aux exportations. Le Groupe spécial a alors appliqué ce test aux éléments de preuve concernant les contributions du PTC à l’industrie des avions de transport régional, et a considéré que le Brésil avait établi une présomption de subordination de facto aux exportations, sur la base d’une liste de 16 éléments de fait provenant de documents du PTC concernant l’aide apportée à l’industrie des avions de transport régional68. Le Groupe spécial a considéré que ces faits pris dans leur ensemble démontraient que « les fonds investis par PTC dans le secteur des avions de transport régional visent expressément à générer la vente de produits particuliers et sont structurés à cet effet; ils démontrent aussi que les pouvoirs publics canadiens tiennent clairement compte de la part que ces ventes représenteront à l’exportation et qu’ils attachent une grande importance à ce facteur lorsqu’ils accordent des contributions de PTC aux constructeurs d’avions de transport régional »69. En répondant aux objections du Canada selon lesquelles il ne peut y avoir de subordination aux exportations si aucune pénalité n’est infligée lorsque aucune vente à l’exportation ne résulte d’un projet financé par le PTC, le Groupe spécial a constaté que la note de bas de page 4 de l’article 3:1 a) considère qu’il y a en fait subordination à l’exportation lorsque des exportations sont prévues et non pas, seulement, lorsque des exportations ont réellement lieu70. Le Groupe spécial a noté que le Canada n’avait pas apporté d’éléments « qui prouvent que PTC aurait octroyé une aide à l’industrie canadienne des avions de transport régional, que des exportations ou des recettes d’exportation aient été prévues ou non »71. Le Groupe spécial a fait référence au refus du Canada de fournir des documents concernant les contributions spécifiques du PTC en question et à l’intérêt limité de la masse de documents soumis par le Canada72.

67 68 69 70 71 72

Ibid., par. 9.332 (souligné dans l’original). Ibid., par. 9.340. Ibid., par. 9.341 (souligné dans l’original). Ibid., par. 9.343. Ibid., par. 9.344. Ibid., par. 9.345.

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2. Questions raised in the appeal Canada filed a notice of appeal on 3 May 1999, and on 13 May 1999 filed its appellant’s submission. Brazil filed its own appellant’s submission as an “Other Appellant” on 18 May 1999. On 28 May 1999, Canada and Brazil each filed an appellee’s submission, responding to one another’s appellant’s submission. The issues raised on appeal were as follows: “(a) (b)

(c)

(d)

(e)

whether the Panel erred in its interpretation of the term ‘benefit’ in Article 1.1(b) of the SCM Agreement; whether the Panel erred in its interpretation and application of the expression ‘contingent . . . in fact . . . upon export performance’in Article 3.1(a) of the SCM Agreement; whether the Panel erred in declining to draw inferences from Canada’s refusal to provide information about certain debt financing activities of the EDC; whether the Panel erred in finding that certain debt financing activities of the EDC in support of the Canadian regional aircraft industry do not confer a ‘benefit’ within the meaning of Article 1.1(b) of the SCM Agreement; and whether the Panel erred in finding that the equity investment by the EDC in CRJ Capital does not confer a ‘benefit’ within the meaning of Article 1.1(b) of the SCM Agreement.”73

Issues (a) and (b) were appealed by Canada, while issues (c), (d) and (e) were appealed by Brazil.

73



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2. Questions soulevées en appel Le 3 mai 1999, le Canada a notifié son intention de faire appel et, le 13 mai 1999, il a déposé sa communication en tant qu’appelant. Le Brésil a déposé sa communication en tant qu’ « Autre Appelant », le 18 mai 1999. Le 28 mai 1999, le Canada et le Brésil ont chacun déposé leur communication en tant qu’intimé, en réponse à la communication de l’autre en tant qu’appelant. Les questions soulevées en appel étaient les suivantes : « a) b)

c)

d)

e)

si le Groupe spécial a commis une erreur dans son interprétation du terme “avantage” figurant à l’article 1:1 b) de l’Accord SMC ; si le Groupe spécial a commis une erreur dans son interprétation et son application de l’expression “subordonnées . . . en fait . . . aux résultats à l’exportation” figurant à l’article 3:1 a) de l’Accord SMC ; si le Groupe spécial a commis une erreur en n’acceptant pas de tirer des déductions du refus du Canada de fournir des renseignements sur certaines activités de financement sous forme de crédits de la SEE ; si le Groupe spécial a commis une erreur en constatant que certaines activités de financement sous forme de crédits de la SEE en faveur de l’industrie canadienne des avions de transport régional ne confèrent pas un “avantage” au sens de l’article 1:1 b) de l’Accord SMC ; et si le Groupe spécial a commis une erreur en constatant que la prise de participation de la SEE dans CRJ Capital ne confère pas un “avantage” au sens de l’article 1:1 b) de l’Accord SMC 73».

Les questions (a) et (b) étaient soulevées en appel par le Canada, alors que les points (c), (d) et (e) étaient soulevés en appel par le Brésil.

73


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Canada – Aircraft


1. Did the Panel err in its interpretation of the term “benefit” ? Canada argued on appeal that the Panel had erred in interpreting “benefit,” in Article 1.1(b) of the SCM Agreement, to require a comparison to commercial benchmarks, rather than to the “cost to government” of a particular financial contribution. The Appellate Body agreed with the Panel that the term “benefit” includes some notion of “advantage.”74 It also considered that the term “benefit” itself implies a recipient, and that the use of the phrase “confer thereby” in Article 1.1(b) “calls for an inquiry into what was conferred on the recipient.”75 The Appellate Body found contextual support in Article 14 of the SCM Agreement, which applies to the calculation of the “benefit to the recipient conferred pursuant to paragraph 1 of Article 1,” the very provision here at issue.76 It rejected the relevance of Annex IV, which sets out a method for determining whether a subsidy has “adverse effects,” and not whether a “benefit” has been conferred.77 The Appellate Body also stated that the term “benefit” “implies some kind of comparison,” since without a comparison it would not be possible to know if an advantage had been conferred.78 The Appellate Body considered the marketplace to be “an appropriate basis for comparison,” since “the trade-distorting potential of a ‘financial contribution’can be identified by determining whether the recipient has received a ‘financial contribution’on terms more favourable than those available to the recipient on the market.”79 Finally, the Appellate Body noted that measuring whether a “benefit” has been conferred with reference to whether the government has incurred a cost “would exclude from the scope of that term [(“benefit”)] those situations where a “benefit” is conferred by a private body under the direction of government – a possible form of “financial contribution” under Article 1.1(a)(iv) of the SCM Agreement.80

74 75 76 77 78 79 80

Ibid., para. 153. Ibid., para. 154 (emphasis in the original). Ibid., para. 155. Ibid., para. 159. Ibid., para. 157. Idem. Ibid., para. 160.


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1. Le Groupe spécial a-t-il commis une erreur dans son interprétation du terme « avantage » ? Le Canada soutenait en appel que le Groupe spécial avait commis une erreur en interprétant le terme « avantage » figurant à l’article 1:1 b) de l’Accord SMC, comme devant être comparé sur la base de critères commerciaux plutôt qu’en tenant compte du « coût pour les pouvoirs publics » d’une contribution financière particulière. L’Organe d’appel a donné raison au Groupe spécial en considérant que le terme de « benefit » englobait une forme « d’avantage ».74 Il a également considéré que le terme « avantage » lui-même impliquait qu’il y ait un bénéficiaire et que l’utilisation du membre de phrase « ainsi confère » figurant à l’article 1:1 b) « appelle naturellement un examen de ce qui a été conféré au bénéficiaire »75. L’Organe d’appel a trouvé dans l’article 14 de l’Accord SMC un contexte pertinent s’appliquant aux calculs de « l’avantage conféré au bénéficiaire conformément au paragraphe 1 de l’article premier », la disposition même qui était ici en cause76. Il a rejeté la pertinence de l’Annexe IV, qui décrit une méthode pour déterminer si une subvention a des « effets défavorables » et non si un « avantage » a été conféré77. L’Organe d’appel a également indiqué que le terme « avantage » « comporte une forme de comparaison », dans la mesure où, sans comparaison, il serait impossible de savoir si un avantage a été conféré78. L’Organe d’appel a considéré que le marché constituait « une bonne base de comparaison » parce que « on peut identifier la capacité d’une “contribution financière” de fausser les échanges en déterminant si le bénéficiaire a reçu une “contribution financière” à des conditions plus favorables que celles auxquelles il a accès sur le marché »79. Enfin, l’Organe d’appel a noté que mesurer si un « avantage » a été conféré en se référant à la question de savoir si les pouvoirs publics ont supporté des coûts, exclurait du champ de ce terme (« avantage ») les situations dans lesquelles un « avantage » est conféré par un organisme privé agissant sur instruction des pouvoirs publics – une forme possible de « contribution financière » au sens de l’article 1:1 a) iv) de l’Accord SMC 80. 74 75 76 77 78 79 80

Ibid., par. 153. Ibid., par. 154 (souligné dans original). Ibid., par. 155. Ibid., par. 159. Ibid., par. 157. Idem. Ibid., par. 160.

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Thus, the Appellate Body concluded that the Panel had not erred in its interpretation of the term “benefit” in Article 1.1(b) of the SCM Agreement. 2. Did the Panel err in its interpretation of “contingent . . . in fact . . . upon export performance”? Canada argued on appeal that the Panel erred in its interpretation of the phrase “contingent . . . in fact . . . upon export performance,” within the meaning of Article 3.1(a) of the SCM Agreement. Canada argued that the Panel erroneously made “the export orientation of the Canadian regional aircraft industry the ‘effective test’ of de facto export contingency,” and that the test should rather be whether “‘the facts and circumstances are such that the recipient will reasonably know that there is a requirement to export . . .’”81 Canada considered that the Panel confused mere “considerations” by TPC with actual “conditions” imposed by TPC, while only the latter are relevant for the purposes of determining de facto export contingency.82 Like the Panel, the Appellate Body noted that the ordinary meaning of “contingent” is “conditional.”83 It noted that the legal standard imposed by the term “contingent” is the same whether a case involves de jure or de facto contingency. The difference lies in the evidence used to prove export contingency; whereas de jure contingency will be proven by the actual words of the legal instruments, de facto contingency “must be inferred from the total configuration of the facts constituting and surrounding the granting of the subsidy, none of which on its own is likely to be decisive in any given case.”84 The Appellate Body noted that three elements are necessary to prove de facto export contingency. First, whether the claimant has demonstrated that “the granting authority imposed a condition based on export performance in providing the subsidy.”85 Second, whether the claimant has demonstrated “a relationship of

81 82 83 84 85

Ibid., para. 164. Idem. Ibid., para. 166. Ibid., para. 167 (emphasis in the original). Ibid., para. 170 (emphasis in the original).


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Ainsi, l’Organe d’appel a conclu que le Groupe spécial n’avait pas commis d’erreur dans son interprétation du terme « avantage » figurant à l’article 1:1b) de l’Accord SMC. 2. Le Groupe spécial a-t-il commis une erreur dans son interprétation de l’expression « subordonnées . . . en fait . . . aux résultats à l’exportation » ? Le Canada soutenait en appel que le Groupe spécial avait commis une erreur dans son interprétation de l’expression « subordonnées . . . en fait . . . aux résultats à l’exportation » au sens de l’article 3:1 a) de l’Accord SMC. Le Canada soutenait que le Groupe spécial avait, de façon erronée, fait « de la vocation exportatrice de l’industrie canadienne des avions de transport régional le “critère effectif” de subordination de facto aux exportations » et que le critère aurait plutôt dû être de savoir si « les faits et circonstances sont tels que le bénéficiaire sait raisonnablement qu’il y a obligation d’exporter . . .»81. Le Canada a considéré que le Groupe spécial avait confondu les « considérations » simplement prises en compte par le PTC avec les véritables « conditions » imposées par le PTC, alors que seulement ces dernières étaient pertinentes aux fins de déterminer la subordination de facto aux exportations82. Comme le Groupe spécial, l’Organe d’appel a noté que le sens ordinaire du terme « subordonné » est « conditionnel »83. Il a noté que le critère juridique imposé par le terme « subordonné » est le même qu’une affaire concerne une subordination de jure ou une subordination de facto. La différence concerne les éléments de preuve utilisés pour prouver la subordination aux exportations ; si la subordination de jure peut être prouvée sur la base du libellé même des instruments juridiques, la subordination de facto « doit être déduite de la configuration globale des faits constituant et entourant l’octroi de la subvention, dont aucun ne sera probablement à lui seul déterminant dans un cas donné »84. L’Organe d’appel a noté que trois éléments sont nécessaires pour prouver une subordination de facto aux exportations. Premièrement, si le demandeur a démontré que « l’autorité accordant la subvention a imposé une condition fondée sur les résultats à l’exportation pour accorder la subvention »85. Deuxièmement,

81 82 83 84 85

Ibid., par. 164. Idem. Ibid., par. 166. Ibid., par. 167 (souligné dans l’original). Ibid., par. 170 (souligné dans l’original).

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Canada – Aircraft

conditionality or dependence.”86 Third, whether exports were “anticipated” by the grantor.87 The Appellate Body emphasized that the allowance for establishment of de facto export contingency through “anticipated” export performance does not mean that a claimant need only ascertain expectations of exports by the granting authority. Rather, “[w]hether exports were anticipated or ‘expected’ is to be gleaned from an examination of objective evidence” – a determination which the Appellate Body emphasized is separate from whether the subsidy is “tied to” or conditional upon anticipated exports.88 Even if a subsidy is granted with anticipation that exports will result, the Appellate Body noted that this does not mean the subsidy is tied to the anticipation of exportation. The Appellate Body suggested that were mere anticipation enough, “merely knowing that a recipient’s sales are export-oriented” would be sufficient to establish de facto export contingency; this is prohibited, however, by footnote 4 to Article 3.1(a), which states that export orientation alone cannot be the sole reason for finding de facto export contingency.89 Canada had objected in its appeal to the Panel’s statement that “the closer a subsidy brings a product to sale on the export market, the greater the possibility that the facts may demonstrate that the subsidy” is de facto export contingent. The Appellate Body criticized the Panel for establishing what appeared to be a “legal presumption,” noting that while nearness-to-the-export-market may be a relevant fact in some circumstances, it is also no less possible that the facts may demonstrate de facto export contingency where a “pre-production subsidy for research and development” is at issue.90 Having made important modifications to the Panel’s de facto export contingency standard, the Appellate Body examined the Panel’s application of that standard to the facts of the case, and upheld that application. The Appellate Body noted that the Panel had examined sixteen different factual elements, and that the

86 87 88 89 90

Ibid., para. 171. Ibid., para. 172. Ibid., para. 172. Ibid., para. 173. Ibid., para. 174.


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si le demandeur a démontré « un rapport de conditionnalité ou de dépendance »86. Troisièmement, si des exportations étaient « prévues » par l’autorité accordant la subvention87. L’Organe d’appel a souligné que la prise en considération pour l’établissement d’une subordination de facto aux exportations aux résultats à l’exportation « prévus » ne signifie pas qu’un demandeur doive seulement démontrer que des attentes d’exportations par l’autorité qui accorde la subvention. La question est plutôt de savoir « si des exportations étaient prévues ou “attendues” doit être réglée à la suite d’un examen des éléments de preuve objectifs », une détermination qui, comme l’a souligné l’Organe d’appel, est différente de celle de savoir si une subvention est « liée aux » ou conditionnelle des exportations prévues88. Même si une subvention est accordée en prévoyant que des exportations en résulteront, l’Organe d’appel a noté que cela ne signifie pas que la subvention soit liée à la prévision d’exportations. L’Organe d’appel a suggéré que lorsqu’il existe déjà une simple prévision, « le simple fait de savoir que les ventes d’un bénéficiaire sont orientées vers l’exportation » sera suffisant pour établir une subordination de facto aux exportations ; toutefois, une telle analyse est prohibée par la note de bas de page 4 de l’article 3:1 a), qui dispose que la seule vocation exportatrice ne peut pas être à elle seule une raison suffisante pour considérer qu’il y a subordination de facto aux exportations89. Le Canada avait contesté en appel l’affirmation du Groupe spécial selon laquelle « plus une subvention rapproche un produit de sa vente sur le marché d’exportation et plus grande est la possibilité que les faits démontrent que la subvention » est de facto subordonnée aux exportations. L’Organe d’appel a critiqué le Groupe spécial pour avoir établi ce qui pourrait être considéré comme une « présomption juridique », convenant que si ce facteur de proximité du marché d’exportation peut être un fait pertinent dans certaines circonstances, il n’est pas moins également possible que les faits puissent démontrer qu’il y a une subordination de facto aux exportations lorsqu’il est question d’une « subvention pour la recherchedéveloppement »90. Après avoir apporté ces importantes modifications au critère établi par le Groupe spécial pour établir la subordination de facto aux exportations, l’Organe d’appel a examiné l’application faite par le Groupe spécial de ce critère aux faits de l’espèce et a confirmé cette application. L’Organe d’appel a noté que le Groupe

86 87 88 89 90

Ibid., par. 171. Ibid., par. 172. Ibid., par. 172. Ibid., par. 173. Ibid., par. 174.

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export orientation of the Canadian regional aircraft industry was only one fact that was not given “undue emphasis” by the Panel.91 While recalling its criticism of the Panel’s nearness-to-the-export-market factor, the Appellate Body concluded that the Panel would have reached the same conclusion regarding the de facto export contingency of the TPC contributions even if it had not taken this factor into account.92 Finally, the Appellate Body disagreed with Canada’s argument that the Panel confused TPC’s consideration of export performance with contingency on export performance. 3. Did the Panel err in failing to draw adverse inferences? Brazil argued on appeal that the Panel erred by failing to adopt adverse inferences in instances in which Canada refused to provide documents and other information in response to requests from the Panel regarding a transaction involving EDC financing. Brazil asked the Appellate Body to reverse the Panel, to draw adverse inferences, and to determine that the facts on record, together with the adverse inferences, led to a conclusion that EDC’s debt financing conferred a “benefit” and constituted a subsidy. Drawing on earlier decisions, the Appellate Body emphasized that Article 13.1 of the DSU provides a panel with comprehensive authority to seek information from whomever on whatever topic it considers appropriate.93 The Appellate Body emphasized that Article 13.1 places no conditions on the Panel’s authority,94 rejecting two conditions Canada had argued should be imposed. First, Canada argued that it was justified in not providing the information and documents requested by the Panel since Brazil had not yet made its prima facie case. The

91

Ibid., paras. 175-176. Ibid., para. 177. 93 Ibid., para. 184, citing Argentina – Measures Affecting Imports of Footwear, Textiles, Apparel and Other Items, WT/DS56/AB/R, adopted 22 April 1998, para. 84 ; EC Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WT/DS26,48, AB/R, adopted 13 February 1998, para. 147 ; United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WT/DS58/AB/R, adopted 6 November 1998, para. 104. 94 Appellate Body Report, para. 185. 92


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spécial avait examiné seize éléments factuels différents, et que la vocation exportatrice de l’industrie canadienne des avions de transport régional était seulement un fait auquel il n’avait pas été donné « une importance excessive » par le Groupe spécial91. Tout en rappelant sa critique du critère du facteur de proximité du marché d’exportation retenu par le Groupe spécial, l’Organe d’appel a conclu que le Groupe spécial serait parvenu à la même conclusion en ce qui concerne la subordination de facto aux exportations des contributions accordées par le PTC, quand bien même il n’aurait pas pris en considération ce facteur92. Enfin, l’Organe d’appel ne partageait pas l’allégation du Canada selon laquelle le Groupe spécial aurait confondu les considérations du PTC en matière de résultats aux exportations avec la subordination aux résultats aux exportations. 3. Le Groupe spécial a-t-il commis une erreur en n’acceptant pas de tirer des déductions défavorables ? Le Brésil soutenait en appel que le Groupe spécial avait commis une erreur en n’acceptant pas de tirer des déductions défavorables lorsque le Canada avait refusé de fournir des documents et d’autres renseignements en réponse aux demandes du Groupe spécial au sujet d’une transaction impliquant un financement par la SEE. Le Brésil a demandé à l’Organe d’appel d’infirmer la décision du Groupe spécial, de tirer des déductions défavorables et de considérer que les faits figurant au dossier, avec ces déductions défavorables, conduisaient à conclure que le financement sous forme de crédits de la SEE conférait un « avantage » et constituait une subvention. Se fondant sur des décisions antérieures, l’Organe d’appel a souligné que l’article 13:1 du Mémorandum d’accord donnait au Groupe spécial un pouvoir discrétionnaire pour demander des renseignements à toute source et sur tout sujet qu’il juge approprié93. L’Organe d’appel a souligné que l’article 13:1 n’impose aucune condition pour l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire par le Groupe spécial94, rejetant les deux conditions qui, selon le Canada, devraient être imposées. Premièrement, le Canada soutenait qu’il était habilité à ne pas fournir les renseignements et documents demandés par le Groupe spécial dans la mesure où le Brésil 91

Ibid., par. 175-176. Ibid., par. 177. 93 Ibid., par. 184, citant Argentine – Mesures affectant les importations de chaussures, textiles, vêtements et autres articles, WT/DS56/AB/R, adopté le 22 avril 1998, par. 84 ; Communautés européennes – Mesures concernant les viandes et les produits carnés (Hormones), WT/DS26,48, AB/R, adopté le 13 février1998, par. 147 ; États-Unis – Prohibition à l’importation de certaines crevettes et de certains produits à base de crevettes, WT/DS58/AB/R, adopté le 6 novembre 1998, par. 104. 94 Rapport de l’Organe d’appel, par. 185. 92

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Canada – Aircraft

Appellate Body rejected this argument, because Article 13.1 imposes no such condition, and because “a refusal to provide information requested on [this] basis . . . implies that the Member concerned believes that it is able to judge for itself whether the other party has made a prima facie case.”95 Second, Canada argued that it was justified in its refusal to provide information because it objected to one change made by the Panel to Canada’s proposed business confidential procedures. The Appellate Body rejected this argument, again based on the absence of conditions in Article 13.1, but also on the fact that it is “inconsistent with the Panel’s authority under the DSU to determine its own procedures.”96 The Appellate Body noted that Canada had not appealed the Panel’s decision to adopt the business confidential procedures, and as such was bound by the Panel’s “interlocutory ruling” to adopt them.97

Article 13.1 (along with the duty of good faith in Article 3.10 of the DSU)98 places a special burden on Members to respond to requests from a Panel, stating that “[a] Member should respond promptly and fully to any request by a panel for such information as the panel considers necessary and appropriate.” The Appellate Body interpreted the word “should” in Article 13.1 “in a normative, rather than a merely exhortative, sense,” as it had in other contexts.99 As a result, “Members are . . . under a duty and an obligation to ‘respond promptly and fully’ to requests made by panels for information under Article 13.1 of the DSU.”100 This must be so, the Appellate Body reasoned, or the right granted to panels under Article 13.1 to seek information would be “rendered meaningless,” with a recalcitrant party preventing a panel from carrying out its fact-finding and coming to “principled findings and recommendations to the DSB.”101 The Appellate Body, however, emphasized:

95

Ibid., para. 192. Ibid., para. 195. 97 Idem. 98 Ibid., para. 190. 99 Ibid., para. 187, citing a similar interpretation of the term “should,” within the meaning of Article 11 of the DSU, in EC – Hormones, para. 133. 100 Appellate Body Report, para. 187. 101 Ibid., para. 188. 96


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n’avait pas encore établi sa présomption. L’Organe d’appel a rejeté cet argument car l’article 13:1 n’impose aucune condition de la sorte et parce que « le refus de fournir les renseignements demandés . . . suppose que le Membre concerné estime qu’il est en mesure d’établir lui-même si l’autre partie a présenté une argumentation prima facie »95. Deuxièmement, le Canada a soutenu qu’il était habilité à refuser de fournir des renseignements dans la mesure où il contestait un changement fait par le Groupe spécial aux procédures proposées par le Canada pour la protection des informations commerciales confidentielles. L’Organe d’appel a rejeté cet argument, en se fondant une nouvelle fois, sur l’absence de conditions imposées par l’article 13:1, mais également sur le fait que cela serait « incompatible avec le pouvoir que le Groupe spécial a, conformément au Mémorandum d’accord, d’établir ses propres procédures »96. L’Organe d’appel a noté que le Canada n’avait pas fait appel de la décision du Groupe spécial d’adopter ces procédures de protection des renseignements commerciaux confidentiels et que, dès lors, il était lié par la « décision interlocutoire » du Groupe spécial les ayant adoptées97. L’article 13:1 (associé à l’obligation de bonne foi figurant à l’article 3:10 du Mémorandum d’accord )98 place sur les membres la charge spéciale de répondre aux demandes du Groupe spécial, disposant que « [les] Membres devraient (should) répondre dans les moindres délais et de manière complète à toute demande de renseignements présentée par un groupe spécial qui jugerait ces renseignements nécessaires et appropriés ». L’Organe d’appel a interprété le terme « devraient » de l’article 13:1 « dans un sens normatif et pas simplement incitatif » comme ce fut le cas dans d’autres contextes99. Dès lors, « les Membres ont le devoir et l’obligation de “répondre dans les moindres délais et de manière complète” aux demandes de renseignements présentées par les groupes spéciaux au titre de l’article 13:1 du Mémorandum d’accord »100. L’Organe d’appel a considéré qu’il devait en être ainsi car le droit reconnu aux Groupes spéciaux au titre de l’article 13:1 de demander des renseignements serait « vidé de son sens » si une partie récalcitrante pouvait empêcher le Groupe spécial de s’acquitter de sa tâche d’établissement des faits et de « soumettre à l’ORD des constatations et recommandations fondées sur des principes »101. L’Organe d’appel a, toutefois, souligné que :

95

Ibid., par. 192. Ibid., par. 195. 97 Idem. 98 Ibid., par. 190. 99 Ibid., par. 187, citant une interprétation similaire du terme « devraient » au sens de l’article 11 du Mémorandum d’accord dans l’affaire Communautés européennes – Hormones, par. 133. 100 Rapport de l’Organe d’appel, par. 187. 101 Ibid., par. 188. 96

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“The chain of potential consequences does not stop there. To hold that a Member party to a dispute is not legally bound to comply with a panel’s request for information relating to that dispute, is, in effect, to declare that Member legally free to preclude a panel from carrying out its mandate and responsibility under the DSU. So to rule would be to reduce to an illusion and a vanity the fundamental right of Members to have disputes arising between them resolved through the system and proceedings for which they bargained in concluding the DSU. We are bound to reject an interpretation that promises such consequences.”102

Having determined that a panel has broad authority to request information, and that Members have a duty to respond to such requests, the Appellate Body further held that a panel has the authority to adopt adverse inferences in case of a refusal to respond to a request. The Appellate Body noted that the DSU requires a panel to determine the facts, and to assess those facts in terms of consistency with the covered agreements, without stating what types of inferences may be drawn. In carrying out the mandate, under Article 11 of the DSU, to make an “objective assessment of the facts,” the Appellate Body noted that “panels routinely draw inferences from the facts placed on the record.”103 It noted that panels make inferences of fact, and inferences of law, e.g., that “the ensemble of facts found to exist warrants the characterization of a ‘subsidy’. . .”104 This process of inherently drawing inferences to facilitate “a panel’s basic task of finding and characterizing the facts making up a dispute” is distinct from the burden of proof, which is “a procedural concept which speaks to the fair and orderly management and disposition of a dispute.”105

Referring to Annex V to the SCM Agreement, the Appellate Body noted that the authority to adopt adverse inferences is specifically granted for a subpart

102 103 104 105

Ibid., para. 189. Ibid., para. 198. Idem (emphasis in the original). Idem.


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« L’enchaînement de conséquences potentielles ne s’arrête pas là. Prétendre qu’un Membre, partie à un différend n’est pas juridiquement tenu de répondre à une demande de renseignements du groupe spécial sur ce différend revient, en fait, à déclarer que ce Membre est juridiquement libre d’empêcher un groupe spécial de s’acquitter du mandat et des responsabilités qui lui sont confiés en vertu du Mémorandum d’accord. Statuer ainsi reviendrait à réduire à quelque chose d’illusoire et de vain le droit fondamental des Membres d’obtenir que les différends qui les opposent soient résolus dans le cadre du système et par le jeu des procédures qu’ils ont négociés en concluant le Mémorandum d’accord. Nous nous devons de rejeter une interprétation qui aurait de telles conséquences »102. Après avoir déterminé qu’un Groupe spécial avait un pouvoir discrétionnaire pour demander des renseignements, et que les membres avaient pour devoir de répondre à ces demandes, l’Organe d’appel a, par la suite, considéré qu’un groupe spécial avait le pouvoir de tirer des déductions défavorables en cas de refus de répondre à une demande. L’Organe d’appel a noté que le Mémoradum d’accord exigeait d’un groupe spécial qu’il détermine les faits et qualifié ces faits du point de vue de leur compatibilité avec les accords visés sans indiquer quel type de déductions pouvaient en être tirées. En s’acquittant de leur mandat au titre de l’article 11 du Mémorandum d’accord, pour procéder à « une évaluation objective des faits », l’Organe d’appel a considéré que « les groupes spéciaux tirent régulièrement des déductions des faits consignés au dossier »103. Il a relevé que les groupes spéciaux tiraient des déductions de fait et des déductions de droit, par exemple que « l’ensemble des faits dont l’existence a été constatée justifie la qualification de “subvention” . . . »104. Le fait de tirer des déductions intrinsèques facilitant « la tâche fondamentale d’un groupe spécial consistant à établir et à qualifier les faits qui constituent un différend » est distinct de la charge de la preuve, qui est « un concept procédural qui se rapporte à l’examen et au règlement équitables et ordonnés d’un différend »105. En se référant à l’annexe V de l’Accord SMC, l’Organe d’appel a noté que le pouvoir de tirer des déductions défavorables était spécifiquement traité dans une sous partie relative aux procédures relatives à des subventions pouvant

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Ibid., par. 189. Ibid., par. 198. Idem (souligné dans l’original) Idem.

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Canada – Aircraft

of actionable subsidy disputes known as “serious prejudice” cases.106 The Appellate Body saw “no logical reason” why Members would have granted panels the authority to adopt adverse inferences in actionable subsidy but not prohibited subsidy cases, where the adverse effects of subsidies are presumed. Moreover, the Appellate Body considered that the authority to draw adverse inferences “seems to us an ordinary aspect of the task of all panels to determine the relevant facts of any dispute involving any covered agreement,” which it noted was a view also held by other international tribunals.107

Having determined that panels have the authority to adopt adverse inferences, the Appellate Body turned to the question whether the Panel’s decision not to do so in this case constituted an error of law or an abuse of discretion.

The Appellate Body noted that there was no suggestion that the information requested of Canada did not exist or was not in Canada’s possession. Nor was it publicly available. Nor, moreover, were Canada’s justifications for the refusal to provide the information and documents accepted by the Panel (or the Appellate Body itself, for that matter).108 The Panel, however, stated that it did not consider there to be “sufficient basis” to adopt an adverse inference, although the Appellate Body said that the Panel recognized its authority to do so.109 From this statement, the Appellate Body stated that it could not determine whether the Panel had in fact declined to take account of Canada’s refusal, or had instead decided that even with the adverse inferences, it would not have found that EDC financing conferred a “benefit” and constituted a prohibited subsidy.110 While the Appellate Body noted that had it been deciding the issue, it may have determined that an adverse inference was warranted, it did not consider that the record provided a sufficient basis to conclude that the Panel’s failure to do so constituted a legal error or an abuse of

106 107 108 109 110

Ibid., para. 201. Ibid., para. 202. Relevant decisions by international tribunals are cited in footnote 128 to para. 202. Ibid., para. 199. Ibid., para. 203. Ibid., para. 204.


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donner lieu à une action qualifiées d’affaires de « préjudices graves »106. Pour l’Organe d’appel, « logiquement, il n’y a aucune raison » de penser que les membres auraient donné aux groupes spéciaux le pouvoir de tirer des déductions défavorables dans les affaires concernant des subventions pouvant donner lieu à une action, mais pas dans les affaires concernant des subventions prohibées dont les effets défavorables des subventions ne seraient que présumés. De plus, l’Organe d’appel a considéré que le pouvoir de tirer des déductions défavorables « paraît être un aspect ordinaire de la tâche de tous les groupes spéciaux consistant à déterminer les faits pertinents de tout différend faisant intervenir un accord visé », ce qui, à son avis, était un point de vue partagé par les autres tribunaux internationaux107. Ayant déterminé que les groupes spéciaux avaient le pouvoir de tirer des déductions défavorables, l’Organe d’appel a alors examiné la question de savoir si la décision du Groupe spécial de refuser de le faire dans cette affaire, constituait une erreur de droit ou un abus de pouvoir. L’Organe d’appel a noté qu’il n’y avait aucune raison de penser que les renseignements demandés au Canada n’existaient pas ou n’étaient pas en sa possession. De même, il n’y avait aucune raison de considérer que ces renseignements n’étaient pas publiquement disponibles ; ou, de même, que les raisons invoquées par le Canada pour justifier de son refus de fournir les renseignements et documents aient été acceptées par le Groupe spécial (ou l’Organe d’appel lui-même, sur ce point)108. Le Groupe spécial a, cependant, indiqué qu’il ne considérait pas qu’il y ait des « raisons suffisantes » pour tirer des déductions défavorables, bien que l’Organe d’appel ait relevé que le Groupe spécial avait reconnu qu’il disposait du pouvoir de le faire109. A partir de cette affirmation, l’Organe d’appel a déduit qu’il ne pouvait pas déterminer si le Groupe spécial avait en fait refusé de prendre en compte le refus du Canada, ou s’il avait, au contraire, décidé que, même en tirant des déductions défavorables, il ne pouvait pas constater que le financement accordé par la SEE conférait un « avantage » et donc une subvention prohibée110. Bien que l’Organe d’appel ait noté que s’il avait statué sur cette question, il aurait pu conclure qu’une déduction défavorable était justifiée, il n’a pas considéré que le dossier offrait une base suffisante permettant de conclure que le Groupe spécial avait commis une erreur de droit ou abusé de son pouvoir discrétionnaire en

106

Ibid., par. 201. Ibid., par. 202. Des décisions pertinentes des tribunaux internationaux sont citées à la note 128 du par. 202. 108 Ibid., par. 199. 109 Ibid., par. 203. 110 Ibid., par. 204. 107

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discretion.111 It therefore let stand the Panel’s finding of “not proven,” and declined Brazil’s appeal. At the same time, the Appellate Body hinted that it would have preferred the Panel to have been more clear. The Appellate Body noted that the situation faced by the Panel in this case “appears to us to be precisely the type of situation in which a panel should examine very closely indeed whether the full ensemble of the facts on the record reasonably permits the inference urged by one of the parties to be drawn, because a party’s refusal to collaborate has the potential to undermine the functioning of the dispute settlement system.”112 The Appellate Body also essentially invited Brazil to pursue further dispute settlement opportunities against Canadian subsidies, potentially based on information pursuant to Article 25.8 of the SCM Agreement.113 4. Did the Panel err in finding that certain debt financing activities of the EDC in support of the Canadian regional aircraft industry do not confer a “benefit”? Brazil claimed that the Panel erred in its “legal characterization” of certain evidence submitted by Brazil in support of its claim that EDC debt financing constituted prohibited export subsidies. The Appellate Body held that there was nothing “illogical or unreasonable” in the Panel’s consideration and conclusions regarding this evidence, and determined that Brazil had demonstrated no error of law.114

The Appellate Body took particular note of one piece of evidence subject to Brazil’s appeal. Brazil argued that the Panel had erred in its “legal characterization” of the provision by EDC of a 16.5-year lease period for EDC debt financing to a particular airline. According to Brazil, a lease period of this length constitutes a “benefit,” since it exceeds the 10-year maximum lease term authorized by the OECD Arrangement on Guidelines for Officially Supported Export Credits (the “OECD Arrangement” or the “Arrangement”).

111 112 113 114

Ibid., para. 205. Ibid., para. 204. Ibid., para. 206. Ibid., paras. 213, 215.


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refusant de le faire111. Dès lors, il a maintenu la constatation du Groupe spécial concernant « l’absence de preuve » et a rejeté l’appel du Brésil. Au même moment, l’Organe d’appel a laissé entendre qu’il aurait préféré que le Groupe spécial soit plus clair. L’Organe d’appel a noté que la situation face à laquelle se trouvait le Groupe spécial dans cette affaire « lui paraît être exactement le genre de situation dans laquelle un groupe spécial devrait examiner de très près si l’ensemble des faits consignés au dossier permet raisonnablement de tirer la déduction demandée par l’une des parties, parce que le refus d’une partie de collaborer risque de compromettre le fonctionnement du système de règlement des différends »112. L’Organe d’appel a aussi, essentiellement, invité le Brésil à poursuivre une autre plainte dans le cadre du système de règlement des différends à l’encontre des subventions canadiennes, plainte potentiellement basée sur les renseignements au titre de l’article 25:8 de l’Accord SMC113. 4. Le Groupe spécial a-t-il commis une erreur en constatant que certaines activités de financement sous la forme de crédits de la SEE en faveur de l’industrie canadienne des avions de transport régional ne conféraient pas un « avantage » ? Le Brésil soutenait que le Groupe spécial avait commis une erreur dans sa « qualification juridique » de certains éléments de preuve, soumis par le Brésil au soutien de sa plainte selon laquelle le financement sous forme de crédits de la SEE constituait des subventions prohibées aux exportations. L’Organe d’appel a jugé qu’il n’y avait rien d’« illogique » ou de « déraisonnable » dans les constatations et les conclusions du Groupe spécial concernant cette preuve et a considéré que le Brésil n’avait pas démontré l’existence d’une erreur de droit114. L’Organe d’appel a notamment pris en compte un des éléments de preuve, sujet de l’appel du Brésil. Le Brésil soutenait que le Groupe spécial avait commis une erreur dans sa « qualification juridique » de la disposition offrant une période de financement de 16 années et demie, du programme de financement sous forme de crédits de la SEE pour une compagnie aérienne particulière. Selon le Brésil, une période de financement de cette importance constitue un « avantage » dans la mesure où elle excède le délai maximum de 10 ans, autorisé par l’Arrangement relatif à des lignes directrices pour les crédits à l’exportation bénéficiant d’un soutien public (l’« Arrangement de l’OCDE » ou l’« Arrangement »). 111 112 113 114

Ibid., par. 205. Ibid., par. 204. Ibid., par. 206. Ibid., par. 213, 215.

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Canada – Aircraft

While acknowledging that Brazil had offered evidence before the Panel regarding the 16.5-year lease term, the Appellate Body noted that Brazil had not argued to the Panel that this term constituted a “benefit” on the ground that it exceeded the terms of the OECD Arrangement.115 The Appellate Body determined that Brazil’s argument – raised for the first time on appeal – was not properly the subject of appellate review. While new arguments are possible on appeal, the new argument raised by Brazil would require the Appellate Body to “solicit, receive and review new facts that were not before the Panel, and were not considered by it,” which is not permitted by Article 17.6 of the DSU (the provision setting out the terms of the Appellate Body’s review).116 The Appellate Body also noted that permitting Brazil to raise this argument could prejudice Canada’s due process rights.117 5. Did the Panel err in finding that EDC’s equity investment in CRJ Capital does not confer a “benefit”? The Appellate Body rejected Brazil’s argument that the Panel erred in finding that there was no factual basis for Brazil’s claim that EDC equity infusions into CRJ Capital facilitated the latter’s ability to lease or sell Canadian regional aircraft at below-market rates.118 While Brazil presented evidence in the form of statements by a Canadian government official that CRJ Capital offered borrowers lending rates better than those available on the market, Brazil did not demonstrate that EDC equity infusions facilitated CRJ Capital’s ability to offer those rates, and in any event did not demonstrate that such financing was actually offered for any particular transaction.119

115 116 117 118 119

Ibid., para. 210. Ibid., para. 211. Idem. Ibid., para. 219. Ibid., para. 218.


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Tout en reconnaissant que le Brésil avait apporté des éléments de preuve au Groupe spécial au sujet de cette période de financement de 16 années et demi, l’Organe d’appel a noté que le Brésil n’avait présenté aucun argument devant le Groupe spécial selon lequel ce délai aurait constitué un « avantage », dans la mesure où il excédait les délais fixés par l’Arrangement OCDE115. L’Organe d’appel a considéré que l’argument du Brésil – avancé pour la première fois en appel – n’était pas susceptible de faire l’objet d’une révision en appel. S’il est possible de soulever de nouveaux arguments en appel, pour pouvoir statuer sur les nouveaux arguments avancés par le Brésil, l’Organe d’appel devrait « demander, recevoir et examiner des faits nouveaux dont le Groupe spécial n’était pas saisi et qu’il n’a pas examinés », ce qui est exclu par l’article 17:6 du Mémorandum d’accord (disposition définissant l’étendue de l’examen de l’Organe d’appel)116. L’Organe d’appel a également noté que permettre au Brésil de soulever cet argument pourrait compromettre le droit du Canada à une procédure régulière117. 5. Le Groupe spécial a-t-il commis une erreur en constatant que la prise de participation de la SEE dans CRJ Capital ne conférait pas un « avantage » ? L’Organe d’appel a rejeté l’argument du Brésil selon lequel le Groupe spécial aurait commis une erreur en constatant qu’aucun élément de fait ne venait au soutien de l’allégation du Brésil selon laquelle la prise de participation de la SEE dans CRJ Capital aurait permis à cette société de louer ou de vendre des avions de transport régional à des prix inférieurs à ceux du marché118. Si le Brésil a bien apporté des preuves sous la forme de déclarations de fonctionnaires canadiens selon lesquelles CRJ Capital offrait aux emprunteurs des taux de financement plus avantageux que ceux disponibles sur le marché, le Brésil n’avait pas démontré que la prise de participation de la SEE permettait à CRJ Capital d’offrir de tels taux et, en tout état de cause, n’avait pas démontré qu’un tel financement était effectivement offert dans le cadre d’une transaction particulière119.

115 116 117 118 119

Ibid., par. 210. Ibid., par. 211. Idem. Ibid., par. 219. Ibid., par. 218.

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V. CONCLUSIONS OF THE APPELLATE BODY

“For the reasons set out in this Report, the Appellate Body: (a) (b)

(c)

(d)

(e)

upholds the Panel’s interpretation of the term ‘benefit’ in Article 1.1(b) of the SCM Agreement; upholds the Panel’s interpretation and application of the expression ‘contingent . . . in fact . . . upon export performance’ and the Panel’s finding that ‘TPC assistance to the Canadian regional aircraft industry is ‘contingent . . . in fact . . . upon export performance’ within the meaning of Article 3.1(a) of the SCM Agreement’; concludes that the Panel did not err in law or abuse its discretion by declining to draw inferences from Canada’s refusal to provide information requested by the Panel about certain debt financing activities of the EDC; upholds the finding of the Panel that Brazil had not established a prima facie case that the debt financing activities of the EDC in support of the Canadian regional aircraft industry confer a ‘benefit’ within the meaning of Article 1.1(b) of the SCM Agreement; and upholds the finding of the Panel that Brazil had not established a prima facie case that the equity investment by the EDC in CRJ Capital confers a ‘benefit’ within the meaning of Article 1.1(b) of the SCM Agreement.120

The Appellate Body recommends that the DSB request that Canada bring its export subsidies found in the Panel Report, as upheld by our Report, to be inconsistent with Canada’s obligations under Articles 3.1(a) and 3.2 of the SCM Agreement into conformity with its obligations under that Agreement. Specifically, we recall that the Panel recommended that ‘Canada shall withdraw the subsidies identified in sub-paragraphs (b) and (f) of [paragraph 10.1 of the Panel Report] within 90 days.’121”

120 121

Ibid., para. 220. Ibid., para. 221 (emphasis in the original).


108

V. CONCLUSIONS DE L’ORGANE D’APPEL

« Pour les raisons exposées dans le présent rapport, l’Organe d’appel : a) b)

c)

d)

e)

confirme l’interprétation donnée par le Groupe spécial du terme “avantage” figurant à l’article 1:1 b) de l’Accord SMC ; confirme l’interprétation que le Groupe spécial a donnée de l’expression “subordonnées . . . en fait . . . aux résultats à l’exportation” et l’application qu’il en a faite, ainsi que la constatation du Groupe spécial selon laquelle “l’aide accordée par PTC à l’industrie canadienne des avions de transport régional est ‘subordonnée . . . en fait . . . aux résultats à l’exportation’, au sens de l’article 3:1 a) de l’Accord SMC”. conclut que le Groupe spécial n’a pas commis d’erreur de droit ni abusé de son pouvoir discrétionnaire en n’acceptant pas de tirer des déductions du refus du Canada de fournir les renseignements demandés par le Groupe spécial au sujet de certaines activités de financement sous forme de crédits de la SEE ; confirme la constatation du Groupe spécial selon laquelle le Brésil n’a pas établi prima facie que les activités de financement sous forme de crédits de la SEE en faveur de l’industrie canadienne des avions de transport régional confère un “avantage” au sens de l’article 1:1 b) de l’Accord SMC ; et confirme la constatation du Groupe spécial selon laquelle le Brésil n’a pas établi prima facie que la prise de participation de la SEE dans CRJ Capital confère un “avantage” au sens de l’article 1:1 b) de l’Accord SMC 120.

L’Organe d’appel recommande que l’ORD demande au Canada de mettre ses subventions à l’exportation qui, dans le rapport du Groupe spécial, tel qu’il est confirmé par le présent rapport, sont jugées incompatibles avec ses obligations au titre de l’article 3:1 a) et 3.2 de l’Accord SMC en conformité avec ses obligations au titre dudit accord. En particulier, nous rappelons que le Groupe spécial a recommandé ce qui suit : “le Canada doit retirer dans les 90 jours les subventions dont il est question aux alinéas b) et f) du [paragraphe 10:1 du rapport du Groupe spécial]” 121. »

120 121

Ibid., par. 220. Ibid., par. 221 (souligné dans l’original).

109

Canada – Aircraft

VI. IMPLEMENTATION

The recommendations of the Panel and the Appellate Body were adopted by the DSB on 20 August 1999. Canada had 90 days, or until 18 November 1999, to comply with the recommendation to “withdraw the subsidy,” as required by Article 4.7 of the SCM Agreement. Canada took three actions to implement the recommendations and rulings of the DSB. First, it cancelled TPC funding pursuant to the five regional aircraft industry contributions discussed in the original proceedings, and closed all regional aircraft-related TPC files (as well as withdrew approvals-in-principle for two new projects). Second, it restructured the TPC program, claiming that it had eliminated the factual elements that led the Panel to find that the TPC contributions were de facto export contingent. Third, Canada adopted a “Policy Guideline” stating that any future Canada Account financing for regional aircraft would comply with the OECD Arrangement. Brazil, however, considered that Canada had not brought TPC and Canada Account into conformity with Article 3.1(a) of the SCM Agreement. Given this disagreement between the parties, Brazil requested the establishment of a panel under Article 21.5 of the DSU. The Panel was established by the DSB on 9 December 1999. The original Panel was re-composed to hear the dispute. 1. Reasoning and recommendations of the implementation Panel Questions submitted to the Panel Noting the obligation under Article 4.7 of the SCM Agreement to “withdraw the subsidy,” Brazil challenged Canada’s failure to, at a minimum, ensure that prohibited export subsidies cannot be granted in the future to the regional aircraft industry under the TPC and Canada Account programs. In Brazil’s view, it was not sufficient that Canadian changes to the two programs merely made it possible that prohibited export subsidies might not be provided, while still preserving the discretion to provide such support.


109

VI. MISE EN ŒUVRE

Les recommandations du Groupe spécial et de l’Organe d’appel ont été adoptées par l’ORD le 20 août 1999. Le Canada avait 90 jours, soit jusqu’au 18 novembre 1999, pour se conformer à la recommandation de « retirer la subvention » comme fixé à l’article 4:7 de l’Accord SMC. Le Canada a pris trois mesures pour mettre en œuvre les recommandations et décisions de l’ORD. Premièrement, il a annulé le financement du PTC au titre de cinq contributions dans le secteur de l’industrie des aéronefs de transport régional dont il avait été fait état dans la procédure initiale et il a classé tous les dossiers du PTC relatifs aux aéronefs de transport régional (ainsi qu’annulé l’approbation de principe donnée pour deux nouveaux projets). Deuxièmement, il a restructuré le programme du PTC en soutenant qu’il avait éliminé les considérations factuelles ayant servi de base à la constatation du Groupe spécial d’une subordination de facto aux exportations des contributions du PTC. Troisièmement, le Canada a adopté une « Ligne directrice » prévoyant que les futures opérations de financement pour le Compte du Canada dans le secteur des avions de transport régional devraient être conformes à l’Arrangement OCDE. Cependant, le Brésil considérait que les mesures prises par le Canada pour le PTC et le Compte du Canada n’étaient pas compatibles avec l’article 3:1 a) de l’Accord SMC. Considérant le désaccord existant entre les parties, le Brésil a demandé l’établissement d’un groupe spécial conformément à l’article 21:5 du Mémorandum d’accord. Le Groupe spécial a été établi par l’ORD le 9 décembre 1999. Le Groupe spécial initial a été recomposé aux fins d’entendre ce différend. 1. Raisonnement et recommandations du Groupe spécial de mise en œuvre Questions soumises au Groupe spécial Notant l’obligation au titre de l’article 4:7 de l’Accord SMC de « retirer la subvention », le Brésil estimait que le Canada n’avait pas, à tout le moins, garanti que des subventions aux exportations prohibées ne pourraient pas être octroyées dans le futur à l’industrie des aéronefs de transport régional au titre des programmes PTC et Compte du Canada. De l’avis du Brésil, il n’était pas suffisant que les changements apportés par le Canada à ces deux programmes rendent simplement possible que des subventions aux exportations prohibées ne soient pas accordées, tout en conservant la faculté d’octroyer une telle aide.

110


Brazil’s primary claim regarding the revised Technology Partnerships Canada Brazil’s primary claim was that Canada had merely made cosmetic changes to TPC, cleansing it of evidence of de facto export contingency, but that it had not withdrawn TPC altogether, or at least restructured the program so that in the future, it could not be used to provide prohibited export subsidies to the regional aircraft industry. Canada effectively agreed with the standard set out by Brazil, i.e., that it needed to “ensure than any future TPC assistance to the regional aircraft industry not be contingent on export,” but it considered that the changes it had made to the TPC program were sufficient to meet that standard.122

As a result, the Panel adduced the agreement of the parties that to “withdraw the subsidy,” within the meaning of Article 4.7 of the SCM Agreement, required some sort of future or prospective action.123 Given the agreement of the parties on this point, and the limitation of disputes under Article 21.5 of the DSU to “disagreement” between the parties, the Panel concluded that it was not necessary “to provide a comprehensive interpretation of what is required for an implementing Member to ‘withdraw’ a prohibited export subsidy.”124 The Panel considered it sufficient to state that “a Member cannot be understood to have withdrawn a prohibited subsidy if it has not ceased to provide such a subsidy.”125 Whether Canada had ceased to provide prohibited export subsidies to the regional aircraft industry required an assessment that “is by nature forward-looking, “meaning that the Panel “shall focus on Canada’s restructuring of the TPC programme insofar as it will apply to the Canadian regional aircraft industry in the future.”126

Brazil argued that Canada had not changed a number of the factors that led the Panel to conclude in the original proceedings that TPC support was contingent in fact on export performance. Specifically, Brazil noted that four factors led to a

122 123 124 125 126

Article 21.5 Panel Report, para. 5.7. Ibid., para. 5.9. Ibid., para. 5.10. Idem (emphasis in the original). Idem (emphasis added).


110

Principale allégation du Brésil concernant le Programme Partenariat Technologique Canada L’allégation principale du Brésil était que le Canada avait simplement modifié de façon superficielle le PTC, corrigeant les documents du PTC de tout élément de preuve relatif à la subordination de facto aux exportations, mais qu’il n’avait pas retiré le programme PTC dans son ensemble, ou, pour le moins, restructuré le programme de sorte que, dans le futur, il ne puisse pas être utilisé afin d’octroyer des subventions aux exportations prohibées à l’industrie des aéronefs de transport régional. Le Canada n’a effectivement pas contesté le critère retenu par le Brésil, c’est-à-dire qu’il convenait de « garantir que toute aide future concernant les aéronefs de transport régional accordée dans le cadre du programme PTC sera compatible avec l’Accord SMC », mais il a considéré que les modifications apportées au programme PTC étaient suffisantes pour répondre à ce critère122. Dès lors, le Groupe spécial a invoqué l’accord des parties selon lequel « retirer la subvention » au sens de l’article 4:7 de l’Accord SMC, exigeait que soit prise une sorte de mesure future ou prospective123. Eu égard à l’accord des parties sur ce point et à la limitation de l’examen des différends conformément à l’article 21:5 du Mémorandum d’accord au cas où il y a un « désaccord » entre les parties, le Groupe spécial a conclu qu’il n’était pas nécessaire « de donner une interprétation complète de ce qui est requis pour qu’un Membre s’employant à une telle mise en œuvre “retire” une subvention à l’exportation prohibée »124. Le Groupe spécial a considéré qu’il était suffisant de conclure qu’un « Membre ne peut pas être considéré comme ayant retiré une subvention prohibée s’il n’a pas cessé d’accorder cette subvention »125. Déterminer si le Canada a cessé d’octroyer des subventions aux exportations prohibées à l’industrie des aéronefs de transport régional exigeait une évaluation qui « est par nature tournée vers l’avenir », c’est-à-dire que le Groupe spécial s’attachera « à examiner le remaniement du programme PTC entrepris par le Canada dans la mesure où il concernera à l’avenir le secteur canadien des aéronefs de transport régional »126. Le Brésil soutenait que le Canada n’avait pas modifié un certain nombre de facteurs ayant conduit le Groupe spécial à conclure, dans la procédure initiale, que l’aide octroyée par le PTC était subordonnée en fait aux résultats à l’exportation. En particulier, le Brésil notait que quatre facteurs conduisaient à déduire qu’à

122 123 124 125 126

Article 21:5 du Rapport du Groupe spécial, par. 5.7. Ibid., par. 5.9. Ibid., par. 5.10. Idem (souligné dans l’original). Idem (nous soulignons).

111

Canada – Aircraft

continued inference that future contributions to the regional aircraft industry under the revised TPC would still be de facto export contingent: Eligible industries remain specifically targeted because of their export orientation Brazil noted that the new TPC retained a focus on contributions to the aerospace industry. In so doing, Brazil asserted that TPC continued to emphasize support for the aerospace industry because, as earlier statements by Canadian government officials demonstrated, it exported significantly more than other industries.127 The Panel stated that in its original decision, it did not use the “specific targeting” concept to justify its finding that TPC contributions were contingent in fact on export performance.128 According to the Panel, “[a]rguing a failure to implement on the grounds that there has been no change in alleged factual circumstances, which themselves were not part of our original ruling, is of questionable merit and logic.”129 Canada was charged with implementing the DSB recommendation on TPC contributions, which the Panel stated could not have involved removing “specific targeting,” since “specific targeting” did not in the first place “form part of the basis for the finding of de facto export contingency that gave rise to that recommendation.”130 The Panel therefore concluded that this factor did not lead to an inference that the revised TPC was contingent in fact on export performance. Interest in near-market projects remains Brazil noted that as with the original TPC, the revised TPC betrayed an interest in “near market” projects with high potential for commercialization, which the Panel had considered suggested de facto export contingency.131

127 128 129 130 131

Ibid., para. 5.16. Ibid., para. 5.17, citing Panel Report, para. 9.340. Ibid., para. 5.17. Idem. Ibid., para. 5.19.


111

l’avenir les futures contributions du PTC révisé à l’industrie des aéronefs de transport régional seraient toujours subordonnées de facto aux exportations. Les industries admissibles restent expressément visées en raison de leur vocation exportatrice Le Brésil a noté que le nouveau PTC continuait à se concentrer ses contributions sur l’industrie aérospatiale. Se faisant, le Brésil soutenait que le programme PTC continuait à accorder la majeure partie de son aide à l’industrie aérospatiale dans la mesure où, comme le démontraient les déclarations précédentes de certains fonctionnaires canadiens, celle-ci exportait beaucoup plus que les autres industries127. Le Groupe spécial affirmait que, dans sa décision initiale, il n’avait pas utilisé le concept d’industrie « expressément visée » pour justifier de sa décision selon laquelle les contributions du PTC étaient subordonnées en fait aux résultats à l’exportation128. Selon le Groupe spécial, « [u]n argument faisant état d’un défaut de mise en œuvre au motif qu’il n’y a eu aucun changement dans des circonstances factuelles alléguées qui elles-mêmes ne faisaient pas partie de notre décision initiale est d’un mérite et d’une logique discutables »129. Le Canada devait mettre en œuvre les recommandations de l’ORD concernant les contributions du PTC, ce qui, d’après le Groupe spécial, n’impliquait pas de prendre des mesures à l’encontre des aides « visant expressément » certaines industries dans la mesure où le critère d’industrie « expressément visée » n’était pas, de prime abord, « de ceux sur lesquels était fondée la constatation d’une subordination de facto aux exportations qui a suscité cette recommandation »130. Dès lors, le Groupe spécial a conclu que ce critère ne permettait pas de déduire que le PTC révisé était subordonné en fait aux résultats à l’exportation. Intérêts pour les projets près à aboutir à la commercialisation Le Brésil a fait valoir que, au même titre que le PTC initial, le nouveau PTC trahissait un intérêt pour les projets « près d’aboutir » présentant un haut potentiel commercial, ce qui avait porté le Groupe spécial à déduire une subordination de facto aux exportations131.

127 128 129 130 131

Ibid., par. 5.16. Ibid., par. 5.17, citant le Rapport du Groupe spécial, par. 9.340. Ibid., par. 5.17. Idem. Ibid., par. 5.19.

112


The Panel took note of the Appellate Body’s criticism of the Panel’s “nearness-to-market” factor, and proceeded with caution, consistent with the Appellate Body’s instructions.132 On the basis of assurances from Canada that the focus of funding under the revised TPC would be on research and pre-competitive development,133 the Panel concluded that this factor did not lead to an inference of de facto export contingency. Export performance continues as an implicit selection and assessment criterion Brazil argued that the objectives of the revised TPC – the creation of jobs and the increase of economic growth and wealth – suggested de facto export contingency because export performance had, in the past, been identified by Canadian government officials and publications as central to the achievement of those very objectives. The Panel acknowledged that funding projects that would achieve these TPC objectives may indeed lead to increased exports. However, it also noted that under the Appellate Body’s test, knowledge or anticipation that exports will result is not enough; rather, the funding must be contingent on those exports.134 Brazil asserted, citing the decision of the Article 21.5 Panel in Australia – Leather, that contingency can be inferred from the requirement in the revised TPC that applicants provide sales forecasts – which in the case of an export-oriented industry like the regional aircraft industry will be a stand-in for export sales forecasts.135 The Panel, however, stated that nothing in the documentation regarding the revised TPC stated that funding was contingent on the fulfilment of those sales forecasts, unlike the situation in Australia – Leather.136 Finally, even if the achievement of TPC objectives may require export, the Panel also cited to an express statement in the revised TPC documentation that “TPC will not accept or consider information concerning the extent to which a

132 133 134 135 136

Ibid., para. 5.21, citing Appellate Body Report, para. 174. Ibid., para. 5.23. Ibid., para. 5.30. Ibid., para. 5.31. Ibid., para. 5.32.


112

Le Groupe spécial a pris note de la critique formulée par l’Organe d’appel quant au facteur de « proximité du marché » et a procédé avec précaution, conformément aux instructions de l’Organe d’appel132. Sur la base des assurances fournies par le Canada selon lesquelles les financements au titre du PTC révisé seraient concentrés sur la recherche et le développement pré concurrentiel133, le Groupe spécial a conclu que ce facteur ne permettait pas de déduire une subordination de facto aux exportations. Les résultats à l’exportation demeurent des critères implicites de sélection et d’évaluation Le Brésil soutenait que les objectifs du nouveau PTC – la création d’emplois et l’augmentation de la croissance économique et des richesses – suggérerait une subordination de facto aux exportations dans la mesure où les résultats aux exportations avaient, par le passé, été considérés par les fonctionnaires canadiens et des publications, comme essentiels à la réalisation de ces mêmes objectifs. Le Groupe spécial a reconnu que le financement de projets permettant d’atteindre les objectifs du PTC, pourrait se traduire par un accroissement des exportations. Toutefois, il a également noté que, conformément au test de l’Organe d’appel, savoir ou prévoir que des exportations en résulteront n’ait pas suffisant ; au contraire, le financement doit être subordonné à ces exportations134. Le Brésil faisait valoir, se référant à la décision du Groupe spécial au titre de l’article 21:5 dans l’affaire Australie – Cuir, que la subordination peut être déduite du fait que le PTC révisé exige des bénéficiaires qu’ils fournissent des prévisions de vente – ce qui, dans le cas d’une industrie ayant vocation à l’exportation comme l’industrie des aéronefs de transport régional, serait équivalent à des prévisions de vente à l’exportation135. Le Groupe spécial a, toutefois, noté que rien dans la documentation relative au nouveau PTC ne démontrait que les financements seraient subordonnés à la réalisation de ces objectifs de vente, contrairement à la situation dans l’affaire Australie – Cuir136. Enfin, même si la réalisation des objectifs du PTC était susceptible d’exiger des exportations, le Groupe spécial a également cité une déclaration expresse figurant dans la documentation du nouveau PTC selon laquelle « le PTC

132 133 134 135 136

Ibid., par. 5.21, citant le Rapport de l’Organe d’appel, par. 174. Ibid., par. 5.23. Ibid., par. 5.30. Ibid., par. 5.31. Ibid., par. 5.32.

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Canada – Aircraft

company does or may export.”137 The Panel concluded that export performance was not a condition to receive funding under the revised TPC program. Many TPC documents have not been replaced or amended Brazil noted that some of the TPC documents in which the Panel had found evidence of export contingency had not yet been replaced or amended for the revised TPC. Brazil argued that the failure to amend or replace these documents leads to the presumption that the old documents still apply, along with the references to “export” found critical by the Panel in its original ruling.138 Canada responded that the main TPC documents had been amended and replaced, that all further documentation must be consistent with the principles expressed in these main documents, and that the old documents were no longer in force.139 While regretting Canada’s inability to finalize all documents regarding the revised TPC, “since those documents may have provided useful insight into the operation of the ‘new’ TPC,” the Panel agreed that key new documents were in place, that any further documents would be consistent with those main documents, and that Canada had asserted that the remaining old documents were no longer valid.140 The Panel also noted that Brazil had not demonstrated that anything in the new documents that were actually produced by Canada led to an inference of export contingency.141 Brazil’s alternative claim regarding the revised Technology Partnerships Canada Brazil also raised a second, alternative claim regarding TPC; namely, that Canada should not only have halted payments pursuant to TPC contributions considered by the Panel to constitute prohibited export subsidies, but should also have

137 138 139 140 141

Ibid., para. 5.33 Ibid., para. 5.35. Ibid., para. 5.36. Ibid., paras. 5.38-5.39. Ibid., para. 5.38.


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n’acceptera ni n’étudiera les renseignements portant sur l’étendue actuelle ou escomptée des exportations d’une entreprise »137. Le Groupe spécial a conclu que les résultats aux exportations n’étaient pas une condition devant être remplie pour pouvoir bénéficier d’un financement au titre du programme PTC modifié. De nombreux documents du PTC n’ont pas été remplacés ni modifiés Le Brésil a noté que certains des documents du PTC sur lesquels le Groupe spécial s’était appuyé pour constater la subordination aux exportations, n’avaient pas encore été remplacés ou modifiés dans le nouveau PTC. Le Brésil soutenait que le fait que ces documents n’aient été ni remplacés ni modifiés, permettait de présumer que les anciens documents étaient toujours applicables, tout comme les références aux « exportations » que le Groupe spécial avaient considérées comme critiques dans sa décision initiale138. Le Canada a répondu que les principaux documents du PTC avaient été modifiés ou remplacés, que tous les documents annexes devaient respecter les principes énoncés dans les documents principaux et que les anciens documents n’étaient plus en vigueur139. Tout en regrettant que le Canada n’ait pas encore été en mesure de finaliser tous les documents concernant le nouveau programme PTC « car ces documents auraient pu donner d’utiles indications sur le fonctionnement du “ nouveau” PTC », le Groupe spécial a confirmé que les nouveaux documents clés étaient en place, que tous les autres documents annexes devaient être conformes à ces documents principaux et que le Canada avait affirmé que les anciens documents restant n’étaient plus valables140. Le Groupe spécial a également noté que le Brésil n’avait pas démontré que quoi que ce soit dans les nouveaux documents, effectivement soumis par le Canada, permettait de présumer une subordination aux exportations141. La demande conditionnelle du Brésil concernant le nouveau Programme Partenariat Technologique Canada Le Brésil a également formulé une deuxième demande conditionnelle concernant le PTC ; à savoir que le Canada n’aurait pas seulement dû arrêter les paiements au titre des aides du PTC considérées par le Groupe spécial comme

137 138 139 140 141

Ibid., par. 5.33. Ibid., par. 5.35. Ibid., par. 5.36. Ibid., par. 5.38-5.39. Ibid., par. 5.38.

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demanded repayment of payments already made. Brazil asked the Panel to consider this claim only: (i) if it felt bound to follow the reasoning of the Article 21.5 Panel in Australia – Leather, which had recently held that the obligation to “withdraw the subsidy,” in Article 4.7 of the SCM Agreement, required retroactive repayment of subsidies paid;142 or (ii) if it found that in the absence of any contributions under the “new” TPC, it could not make any findings regarding the de facto export contingency of the new program.143 Brazil’s concern was presumably that in the original proceedings, the Panel had found only that the TPC program as applied violated Article 3.1(a) of the SCM Agreement, and not that the program as such presented a violation. Thus, since no contributions under the revised TPC program had yet been made to the regional aircraft industry, Brazil was presumably concerned that the Panel would determine that it could not, at the implementation phase of the proceedings, review the consistency with the SCM Agreement of changes Canada had made to the TPC program as such, in the absence of actual application of the revised program in the form of new contributions. The Panel avoided addressing Brazil’s alternative claim for retroactive repayment by adopting the prospective standard of review discussed above; namely, it assessed whether Canada had ceased providing prohibited export subsidies by determining how the newly-revised TPC program would be applied in the future. The Panel noted that Canada agreed with this standard, and agreed that the revised TPC program could be reviewed even in the absence of any new contributions.144 The Panel also noted that Brazil (as well as Canada) had made it clear in its submissions that it disagreed with the conclusion of the Article 21.5 Panel in Australia – Leather that retroactive repayment of subsidies was required by Article 4.7 of the SCM Agreement.145

142 See Australia – Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive Leather – Recourse to Article 21.5 of the DSU by the United States, WT/DS126/RW, adopted 11 February 2000. 143 Article 21.5 Panel Report, para. 5.6. 144 Ibid., para. 5.50. 145 Ibid., para. 5.47.


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constituant des subventions aux exportations prohibées mais qu’il aurait également dû demander le remboursement des paiements déjà faits. Le Brésil a demandé au Groupe spécial de ne prendre en compte cette demande que si : i) il se devait de suivre le raisonnement du Groupe spécial au titre de l’article 21:5 dans l’affaire Australie – Cuir, ayant récemment constaté que l’obligation de « retirer la subvention » conformément à l’article 4:7 de l’Accord SMC, exigeait le remboursement rétroactif des subventions versées142 ; ou, ii) s’il considérait, qu’en l’absence de toute aide octroyée au titre du « nouveau » programme PTC, il n’était pas en mesure de formuler des constatations concernant la subordination de facto aux exportations de ce nouveau programme143. L’inquiétude du Brésil était vraisemblablement liée au fait que, dans la procédure initiale, le Groupe spécial avait seulement considéré que le programme PTC tel qu’appliqué était incompatible avec l’article 3:1 a) de l’Accord SMC, et non le programme en tant que tel. Ainsi, dans la mesure où aucune aide n’avait encore été octroyée au titre du programme PTC modifié à l’industrie des aéronefs de transport régional, le Brésil était vraisemblablement préoccupé par le fait que le Groupe spécial considère qu’il ne pouvait pas, au stade de mise en œuvre de la procédure, examiner la comptabilité avec l’Accord SMC des modifications apportées par le Canada au programme PTC, en tant que tel, en l’absence de toute application concrète du programme modifié sous la forme de nouvelles aides. Le Groupe spécial n’a pas examiné la demande conditionnelle du Brésil relative au remboursement rétroactif en se référant au critère prospectif d’examen discuté précédemment ; à savoir, qu’il devait déterminer si le Canada avait cessé d’octroyer des subventions aux exportations prohibées en examinant comment le programme PTC nouvellement modifié serait appliqué dans le futur. Le Groupe spécial a noté que le Canada était d’accord avec ce critère et estimait que le programme PTC modifié pouvait être examiné même en l’absence de l’octroi de nouvelles aides144. Le Groupe spécial a également noté que le Brésil (comme le Canada) avait clairement indiqué dans ses communications qu’il contestait la conclusion du Groupe spécial au titre de l’article 21:5 dans l’affaire Australie – Cuir, selon laquelle l’article 4:7 de l’Accord SMC aurait exigé le remboursement rétroactif des subventions145.

142 Voir Australie – Subventions accordées aux producteurs et exportateurs de cuir pour les automobiles– Recours des Etats-Unis à l’article 21:5 du Mémorandum d’accord, WT/DS126/RW, adopté le 11 février 2000. 143 Rapport du Groupe spécial au titre de l’article 21:5, par. 5.6. 144 Ibid., par. 5.50. 145 Ibid., par. 5.47.

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Canada – Aircraft

Canada Account The Panel adopted the same standard to review Canada’s implementation measures with respect to Canada Account as it had with respect to TPC; namely, whether the “Policy Guideline” adopted by Canada “is sufficient to ‘ensure’that in future the Canada Account program, as it will be applied, will not provide prohibited export subsidies to the Canadian regional aircraft industry.”146 According to the Panel, “the simple absence of new Canada Account transactions in the regional aircraft sector since [the implementation deadline] does not provide a sufficient basis for us to conclude one way or another as to whether prohibited export subsidies under that programme have ceased.”147 It was instead necessary to look to the future application of the Policy Guideline. Central to the Panel’s review of Canada’s Policy Guideline for the Canada Account is the second paragraph of item (k) of the Illustrative List of Export Subsidies included as Annex I to the SCM Agreement. Item (k) provides a so-called “safe haven” for export credit practices that are “in conformity with” the “interest rates provision” of the OECD Arrangement. Brazil noted that the Canadian Policy Guideline merely states that any future Canada Account financing for regional aircraft will comply with the OECD Arrangement. Canada asserted that this meant that such financing would be justified by the second paragraph of item (k) of the Illustrative List of Export Subsidies, which creates an exception (or a “safe haven”) from the general prohibition of export subsidies for those export credits that are in conformity with the interest rates provisions of the Arrangement.148 Brazil, however, argued that the Policy Guideline says nothing about compliance with item (k), and moreover says nothing regarding the “interest rates provisions” of the OECD Arrangement with which Canada considered itself obligated to comply.149 Despite its agreement that the standard against which its implementation measures should be reviewed entails a forward-looking analysis whether those measures “ensure” that no prohibited export subsidies would be granted for regional aircraft via the Canada Account,

146 147 148 149

Ibid., para. 5.66. Ibid., para. 5.64. Ibid., para. 5.58. Ibid., para. 5.69.


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Compte du Canada Le Groupe spécial a retenu le même critère pour examiner les mesures de mise en œuvre du Canada au titre du Compte du Canada que celui retenu pour le programme PTC ; à savoir, examiner si la « Ligne directrice » adoptée par le Canada « suffit à “garantir” qu’à l’avenir le programme du Compte du Canada, tel qu’il sera appliqué, n’accordera pas de subventions à l’exportation prohibées à l’industrie canadienne des aéronefs de transport régional »146. Selon le Groupe spécial, « la simple absence de nouvelles opérations du Compte du Canada dans le secteur des aéronefs de transport régional depuis [la date de mise en œuvre] ne constitue pas une base suffisante qui nous permettrait de conclure dans un sens ou dans l’autre quant à la question de savoir si les subventions à l’exportation prohibées au titre de ce programme ont cessé »147. Il était, au contraire, nécessaire d’examiner l’application future de la Ligne directrice. Le second paragraphe du point k) de la Liste exemplative de subventions à l’exportation figurant à l’annexe I de l’Accord SMC était essentiel pour permettre au Groupe spécial d’examiner la Ligne directrice adoptée par le Canada pour le Compte du Canada. Le point k) offre un soi-disant « refuge » pour les pratiques de crédits à l’exportation qui sont « conformes aux » « dispositions en matière de taux d’intérêt » de l’Arrangement OCDE. Le Brésil a noté que le Ligne directrice canadienne indiquait simplement que tout financement qui serait octroyé dans le futur par le Compte du Canada aux aéronefs de transport régional serait conforme à l’Arrangement OCDE. Le Canada a affirmé que cela signifiait qu’un tel financement serait justifié au regard du second paragraphe du point k) de la Liste exemplative de subventions à l’exportation, qui prévoit une exception (ou un « refuge ») à la prohibition générale des subventions à l’exportation pour les crédits aux exportations qui sont en conformité avec les dispositions en matière de taux d’intérêt de l’Arrangement148. Toutefois, le Brésil a soutenu que la Ligne directrice n’énonçait pas son intention de respecter le point k) et, de plus, ne mentionnait pas les « dispositions en matière de taux d’intérêt » de l’Arrangement OCDE, que le Canada lui-même se considérait comme obligé de respecter149. Bien qu’il convienne que le critère permettant d’examiner ses mesures de mise en œuvre nécessitait d’analyser si ces mesures « garantissaient » qu’à l’avenir, aucune subvention aux exportations prohibée ne serait accordée aux aéronefs de transport régional via le Compte du Canada, le Canada

146 147 148 149

Ibid., par. 5.66. Ibid., par. 5.64. Ibid., par. 5.58. Ibid., par. 5.69.

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Canada considered that the appropriate time for it to offer details of the “interest rates provisions” with which a particular Canada Account contribution complies would be at the time the contribution was actually made and challenged.150 The Panel turned to a determination whether the Policy Guideline was sufficient to ensure that future Canada Account contributions to the regional aircraft industry would not constitute prohibited export subsidies. In light of Canada’s statements that the intention of the Policy Guideline was to state that Canada would claim recourse to the “safe haven” included in the second paragraph of item (k) to the Illustrative List of Export Subsidies, the Panel began its analysis by reviewing the pre-conditions necessary to benefit from the “safe haven.” This involved several steps: the Panel defined what constitutes an “export credit practice,” listed those provisions of the OECD Arrangement that constitute the “interest rates provisions,” and then determined how to judge whether a practice was “in conformity with” those interest rates provisions. The Panel began its analysis by concluding that the term “export credit practices” should be interpreted broadly to include anything remotely related to official support for exports (with repayment terms of two years or more, under the specific terms of the OECD Arrangement).151 Moving on to the question of which provisions of the Arrangement constitute “interest rates provisions,” the Panel identified those provisions that “specifically address interest rates as such,” and in particular the minimum interest rates, known as the Commercial Interest Reference Rates, or CIRR (Articles 15-19 of the Arrangement, and Articles 22 and 28(b) of the Sector Understanding on Export Credits for Civil Aircraft).152 The principal inquiry, however, concerned which types of “export credit practices” could be “in conformity with” the “interest rates provisions” of the Arrangement. According to the Panel, it could only “determine the conformity of a given export credit practice with those interest rate provisions . . . [if ] it is of

150

Ibid., para. 5.71. Ibid., paras. 5.80-5.81. 152 Ibid., para. 5.83. The OECD Arrangement includes special “sector understandings” that are applicable to export credit support for particular industries. The “sector understandings” are appended to the OECD Arrangement. 151


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a considéré que le moment opportun pour qu’il fournisse des détails sur les « dispositions en matière de taux d’intérêt » auxquelles une contribution spécifique au titre du Compte du Canada devrait être conforme, devrait être le moment où cette contribution a effectivement été accordée et contestée150. Le Groupe spécial a, ensuite, cherché à déterminer si la Ligne directrice était suffisante pour garantir que les contributions futures au titre du Compte du Canada à l’industrie des aéronefs de transport régional ne constitueraient pas des subventions aux exportations prohibées. Eu égard aux déclarations du Canada selon lesquelles l’intention de la Ligne directrice était de montrer que le Canada invoquerait en défense le « refuge » prévu par le second paragraphe du point k de la Liste exemplative de subventions à l’exportation, le Groupe spécial a commencé son analyse en examinant les conditions préalables nécessaires pour bénéficier du « refuge ». Cela comprenait plusieurs étapes : le Groupe spécial a défini ce qui constituait une « pratique en matière de crédit à l’exportation », listé les dispositions de l’Arrangement OCDE qui constituaient des « dispositions en matière de taux d’intérêt » et ensuite déterminé comment juger si une pratique était « en conformité avec » ces dispositions en matière de taux d’intérêt. Le Groupe spécial a commencé son analyse en concluant que l’expression « pratiques en matière de crédit à l’exportation » devait être interprétée largement aux fins d’inclure tout pratique pouvant être, d’une façon ou d’une autre, associée à un soutien public se rapportant aux exportations (avec des délais de remboursement de deux ans ou plus, selon les termes spécifiques de l’Arrangement OCDE)151. Abordant la question de savoir quelles étaient les dispositions de l’Arrangement, qui constituaient des « dispositions en matière de taux d’intérêt », le Groupe spécial a identifié les dispositions qui « traitent spécifiquement des taux d’intérêt en tant que tels » et, en particulier, les taux d’intérêt minimums, qualifiés de Taux d’Intérêt Commerciaux de Référence, ou TICR (Articles 15 à 19 de l’Arrangement et Articles 22 et 28 b) de l’Accord sectoriel sur les crédits à l’exportation d’aéronefs civils)152. La principale recherche, toutefois, était de savoir quels types de « pratiques en matière de crédit à l’exportation » pourraient être « conformes » aux « dispositions en matière de taux d’intérêt » de l’Arrangement. Selon le Groupe spécial, il pouvait seulement « déterminer la conformité de telle ou telle pratique en matière de crédit à l’exportation avec ces dispositions en matière de taux d’intérêt . . . si

150

Ibid., par. 5.71. Ibid., par. 5.80-5.81. 152 Ibid., par. 5.83. L’Arrangement OCDE comprend des « accords sectoriels » spécifiques qui sont applicables au soutien sous forme de crédits à l’exportation pour certaines industries particulières. Les « accords sectoriels » sont annexés à l’Arrangement OCDE. 151

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Canada – Aircraft

the type that conceptually could be subject to, and thus in conformity with, those provisions.”153 The Panel concluded that “the only forms of export credit practices” subject to the interest rate provisions of the Arrangement are “direct credits/financing, refinancing and interest rate support,”154 since only those forms of official financing support are subject to the CIRR – “the only existing systems of minimum interest rates under the Arrangement.”155 Moreover, since the CIRR are only expressed as fixed rates, the Panel concluded that they could only be applied to fixed (and not floating) interest rate transactions.156 Nor could the CIRR be applied to official support with a shorter maturity than two years (the minimum term expressly listed in the Arrangement).157 Finally, the Panel noted that since the CIRR could not be applied to guarantees or insurance, they also could not be “in conformity with” the interest rates provisions of the Arrangement, and could not thus be eligible for the “safe haven” in the second paragraph of item (k).158

Having identified those export credit practices eligible for the “safe haven” in item (k), the Panel turned next to the question of how to judge whether a practice was in a particular case actually “in conformity with” the interest rates provisions of the Arrangement, and thus entitled to the protection of the “safe haven.” Because the purpose of the Arrangement is to impose “limitations on the terms and conditions of export credits that benefit from official support,”159 the Panel concluded that it could not narrowly interpret the term “in conformity with,” from the second paragraph of item (k), to allow practices and transactions that “unabashedly circumvent” that purpose.160 A narrow interpretation would also not be acceptable from the perspective of the SCM Agreement, since it would function to exempt from the prohibition on export subsidies practices that respect the CIRR “in name only, even if their other terms were so generous as to remove any limiting effect of

153

Ibid., para. 5.93 (emphasis added). Ibid., para. 5.98 (emphasis in the original). 155 Ibid., para. 5.101 (emphasis in the original). 156 Ibid., para. 5.102. This conclusion regarding the exclusion of floating rate transactions from eligibility for the “safe haven” in item (k) was contrary to Canada’s views, and presumably the views of other Participants in the Arrangement. Id., para. 5.103. 157 Ibid., para. 5.106. 158 Idem. 159 OECD Arrangement, Introduction (emphasis added). 160 Article 21.5 Panel Report, para. 5.110. 154


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cette pratique relève de celles qui théoriquement pourraient être visées par ces dispositions et donc leur être conformes »153. Le Groupe spécial a conclu que « les seules formes de pratiques en matière de crédit à l’exportation » visées par les dispositions en matière de taux d’intérêt de l’Arrangement étaient « les crédits/ financements directs, les refinancements et les soutiens du taux d’intérêt »154, dans la mesure où seules ces formes de soutien financier public sont soumises aux TICR – « les seuls systèmes existants de taux d’intérêt minimaux prévus par l’Arrangement »155. De plus, dans la mesure où les TICR sont exprimés exclusivement sous la forme de taux d’intérêt fixes, le Groupe spécial a conclu qu’ils ne pouvaient être valablement appliqués qu’à des transactions à taux d’intérêt fixes (et non variables)156. De la même façon, les TICR ne pourraient être appliqués à des soutiens publics avec un délai de remboursement inférieur à deux ans (le délai minimum expressément prévu dans l’Arrangement)157. Enfin, le Groupe spécial a noté que dans la mesure où les TICR ne pouvaient être appliqués aux garanties ou assurances, ils ne pouvaient pas, de même, être « en conformité avec » les dispositions en matière de taux d’intérêt de l’Arrangement, et ne pouvaient pas, dès lors, bénéficier du « refuge » offert par le second paragraphe du point k.158) Ayant identifié les pratiques en matière de crédit à l’exportation pouvant bénéficier du « refuge » du point k), le Groupe spécial s’est ensuite penché sur la question de savoir comment juger si une pratique était, dans un cas particulier, véritablement « en conformité avec » les dispositions en matière de taux d’intérêt de l’Arrangement, et, dès lors, susceptible de bénéficier de la protection du « refuge ». Dans la mesure où l’objectif de l’Arrangement est d’imposer des « limites aux modalités et conditions des crédits à l’exportation qui bénéficient d’un soutien public »159, le Groupe spécial a conclu qu’il ne pouvait pas interpréter de façon étroite l’expression « en conformité avec » au sens du second paragraphe du point k), pour autoriser des pratiques et des transactions qui « contournent tranquillement » cet objectif 160. Une interprétation étroite ne serait également pas acceptable au regard de l’Accord SMC, dans la mesure où il aurait pour effet d’exempter de la prohibition en matière de subventions à l’exportation, des pratiques qui respecteraient le TICR « seulement quant à la lettre, même si leurs autres modalités 153

Ibid., par. 5.93 (nous soulignons). Ibid., par. 5.98 (souligné dans l’original). 155 Ibid., par. 5.101 (souligné dans l’original). 156 Ibid., par. 5.102. Cette conclusion concernant l’exclusion des transactions à taux variable du bénéfice du « refuge » du point k) était contraire à la position du Canada, et, probablement, à celle des autres Participants de l’Arrangement. Id., par. 5.103. 157 Ibid., par. 5.106. 158 Idem. 159 Introduction de l’Arrangement OCDE (nous soulignons). 160 Rapport du Groupe spécial au titre de l’article 21:5, par. 5.110. 154

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the minimum interest rate rule.”161 Thus, the Panel concluded that “conformity with” the “interest rates provisions” of the Arrangement “must be judged on the basis not only of full conformity with the CIRR but in addition full adherence to the other rules of the Arrangement that operate to support or reinforce the minimum interest rate rule by limiting the generosity of the terms of official financing support.”162 This entailed adherence to a broad range of provisions of the Arrangement.163 In the Panel’s view, however, provisions of the Arrangement providing for exceptions and derogations constitute a special case, since they “essentially run counter to, rather than reinforcing, the Arrangement’s minimum interest rate rule and other limits on the generosity of financing terms.”164 The Panel struggled with the fact that on the one hand, “an argument could be made that anything that is explicitly not prohibited by the Arrangement must be ipso facto ‘in conformity’with it” (which Canada argued), while on the other hand, the argument could be made that if even non-conforming departures from the rules (called “matched derogations”) “are considered to be ‘in conformity,’ then the notion of ‘conformity cannot be understood to represent a discipline or limitation of any kind.”165 The Panel noted that not all exceptions are the same, however. “Permitted exceptions” under the Arrangement “refer to certain variations in terms that are foreseen and permitted, subject to limits, under various specific provisions of the Arrangement.”166 In contrast, “derogations are terms and conditions that depart from the Arrangement’s provisions, i.e., in a way not foreseen and not permitted, even within limits under the plain language of the Arrangement.”167 While recourse to “permitted exceptions” are, by definition, permissible under the Arrangement, “derogations” from the Arrangement are not allowed. Nonetheless, if a Participant

161 162 163 164 165 166 167

Idem. Ibid., para. 5.114. For a list of the provisions, see Article 21.5 Panel Report, para. 5.115. Ibid., para. 5.120. Ibid., para. 5.120. Ibid., para. 5.121. Idem.


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étaient généreuses au point d’ôter tout effet limitatif à la règle du taux d’intérêt minimum »161. Dès lors, le Groupe spécial a conclu que la « conformité avec » les « dispositions en matière de taux d’intérêt » de l’Arrangement « doit être jugée sur la base non seulement de la pleine conformité avec le TICR, mais aussi du plein respect des autres règles de l’Arrangement dont l’application vient étayer ou renforcer la règle du taux d’intérêt minimum en limitant la générosité des modalités du soutien financier public »162. Cela entraînait l’application d’une vaste gamme de dispositions de l’Arrangement163. Cependant, du point de vue du Groupe spécial, les dispositions de l’Arrangement prévoyant des exceptions et des dérogations étaient considérées comme des cas spécifiques dans la mesure où elles « vont à l’encontre de la règle du taux d’intérêt minimum et des autres limites assignées à la générosité des modalités de financement que l’on trouve dans l’Arrangement, plutôt qu’elles ne renforcent cette règle et ces limites »164. Le Groupe spécial a dû se débrouiller avec le fait que, d’une part, « on pourrait faire valoir que tout ce qui n’est pas explicitement prohibé par l’Arrangement doit être ipso facto “conforme” à lui » (ce que le Canada soutenait), alors que, d’autre part, on pouvait faire valoir que même si des écarts non conformes par rapport aux règles (appelés des « dérogations alignées ») « sont considérées comme étant “conformes”, la notion de “conformité” ne peut plus être comprise comme représentant une discipline ou une limitation quelconque »165. Le Groupe spécial a noté que toutes les exceptions n’étaient, cependant, pas nécessairement égales. Les « exceptions permises » par l’Arrangement « désignent en fait certaines variations par rapport aux modalités qui sont prévues et permises, dans certaines limites, par diverses dispositions précises de l’Arrangement »166. Au contraire, « les dérogations sont des modalités et conditions qui s’écartent des dispositions de l’Arrangement, c’est-à-dire d’une manière qui n’est pas prévue et n’est pas permise, même dans certaines limites, par le libellé clair de l’Arrangement »167. Si le recours aux « exceptions permises » est, par définition, autorisé par l’Arrangement, les « dérogations » aux dispositions de l’Arrangement ne sont pas permises. Néanmoins, si un Participant à l’Arrangement devait déroger à ses obligations en prévoyant des modalités qui ne sont pas conformes aux dispositions de l’Arrangement, ou si une dérogation par un Non

161 162 163 164 165 166 167

Idem. Ibid., par. 5.114. Pour une liste des dispositions, voir Rapport du Groupe spécial au titre de l’article 21:5, par. 5.115. Ibid., par. 5.120. Ibid., par. 5.120. Ibid., par. 5.121. Idem.

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Canada – Aircraft

in the Arrangement were to derogate from its commitments by providing terms that were not in conformity with the Arrangement, or if derogation by a non-Participant was detected, another Participant could “match” that derogation with its own nonconforming terms.168 This license to derogate from the Arrangement by “matching” terms and conditions that themselves derogated from the terms of the Arrangement received considerable attention from the Panel (and support from Canada, along with third parties the United States and the European Communities). The Panel distinguished the authority granted Participants to “match” terms that comply with the Arrangement from the authority to match terms that do not comply with the Arrangement. The Arrangement identifies both the original failure to comply with the Arrangement’s terms and the “matching” of that failure as a “derogation,” which it defines as terms and conditions that “depart from” the rules or are “out of conformity with” the rules.169 The distinction between terms that comply with the Arrangement and terms that depart from or do not comply with the Arrangement ultimately drove the Panel’s conclusion that “an otherwise eligible transaction involving derogations or matching of derogations could not qualify for the safe haven of the second paragraph of item (k),” while the use of permitted exceptions, or the matching of permitted exceptions, “would not disqualify an eligible transaction from the safe haven, so long as the transaction conformed with the minimum interest rate and all of the other applicable disciplines.”170 The Panel noted that this conclusion, based on a textual analysis, was also confirmed by the context of item (k) and the object and purpose of the SCM Agreement. In particular, the Panel noted that it was inconsistent with the need for transparency and clarity to allow recourse to the non-conforming matching provisions of the Arrangement to constitute “conformity with” the “interest rate provisions” of that agreement. Since the Arrangement is a plurilateral agreement to which most WTO Members are not Participants, and since only Participants in the Arrangement receive notifications regarding instances of non-conforming matching undertaken by other Participants, permitting a Member to preserve

168 169 170

Ibid., para. 5.125, citing Article 29 of the OECD Arrangement. Ibid., para. 5.125, citing Articles 47(a) and (b) of the OECD Arrangement. Ibid., para. 5.126.


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Participant était constatée, un autre Participant pourrait « aligner » ses propres modalités non conformes sur cette dérogation168. Cette autorisation à déroger aux dispositions de l’Arrangement en « s’alignant » sur des modalités et conditions qui elles-mêmes s’écartent des règles de l’Arrangement a reçu une forte attention du Groupe spécial (et le soutien du Canada et de tierces parties, les Etats-Unis et les Communautés Européennes). Le Groupe spécial a opéré une distinction entre le pouvoir conféré aux Participants de « s’aligner » sur les modalités conformes aux dispositions de l’Arrangement et celui de s’aligner sur des modalités non conformes aux dispositions de l’Arrangement. L’Arrangement considère à la fois le non-respect initial des modalités de l’Arrangement et « l’alignement » sur cette dérogation initiale comme une « dérogation », qu’il définit comme étant des modalités et conditions qui « s’écartent des » règles ou ne sont pas « conformes aux » règles169. La distinction opérée entre les modalités qui sont conformes à l’Arrangement et celles qui s’en écartent ou ne sont pas conformes à l’Arrangement a finalement conduit le Groupe spécial à conclure que « une transaction par ailleurs admissible comportant des dérogations ou un alignement sur des dérogations ne pourrait pas remplir les conditions requises pour bénéficier du refuge offert par le second paragraphe du point k) », alors que le fait de faire usage des exceptions permises ou l’alignement sur ces exceptions permises « n’empêcherait pas qu’une transaction admissible remplisse les conditions requises pour bénéficier du refuge, dès lors que la transaction serait conforme aux disciplines en matière de taux d’intérêt minimum et à toutes les autres disciplines applicables »170. Le Groupe spécial a noté que cette conclusion, fondée sur une analyse textuelle, était également confirmée par le contexte du point k) et l’objet et le but de l’Accord SMC. En particulier, le Groupe spécial a noté que permettre qu’un recours aux dispositions d’alignement de l’Arrangement pour des modalités non conformes les rende « en conformité avec » les « provisions en matière de taux d’intérêt » de cet accord, serait contraire aux besoins de transparence et de clarté. Dans la mesure où l’Arrangement est un accord plurilatéral auquel la plupart des Membres de l’OMC ne sont pas Participants, et dans la mesure où, seuls les Participants à cet Arrangement reçoivent des notifications concernant les situations où des mesures d’alignement non conformes sont prises par les autres Participants, permettre à un Membre de préserver sa faculté de bénéficier du « refuge » prévu par le point k) dans les situations où il a recours à un alignement non conforme

168 169 170

Ibid., par. 5.125, citant l’article 29 de l’Arrangement OCDE. Ibid., par. 5.125, citant les articles 47 a) et b) de l’Arrangement OCDE. Ibid., par. 5.126.

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eligibility for the “safe haven” in item (k) in instances in which it takes recourse to non-conforming matching would “give rise to . . . differential treatment of Participants and non-Participants.”171 The Panel noted that “[f]inancing terms and conditions known only to Participants clearly cannot be universally applied.”172 Returning to Canada’s argument that “anything that is explicitly not prohibited by the Arrangement must be ipso facto ‘in conformity’ with it,” the Panel held that this was simply too broad and threatening to the object and purpose of the SCM Agreement to be accepted. The Panel noted that: “This approach would say that practices not explicitly subject to the CIRR [such as government guarantees173] but in conformity with other provisions of the Arrangement could have effective interest rates well below CIRR and nevertheless be protected by the second paragraph of item (k). Under this approach as well, matching of derogations no matter how low the interest rate or how generous the other terms also would qualify for that protection, even where the initiator of the derogation was not a WTO Member. In such circumstances, there would be no real disciplines of any kind on export credits. Such a reading of the Arrangement and of item (k) at a minimum would raise the question of why either of these sets of rules was necessary.174” Finally, the Panel applied its reasoning to the new Canada Account Policy Guideline, which again states that any transaction that “does not comply with the OECD Arrangement . . . would not be in the national interest,” and would not be authorized. The Panel held that the Policy Guideline was not detailed enough to meet the standard of ensuring that future Canada Account financing would be in conformity with the interest rates provisions of the OECD Arrangement. From the Policy Guideline, it was not possible to know what Canada meant by “in con-

171 172 173 174

Ibid., para. 5.132. See also ibid., paras. 5.133-5.134. Ibid., para. 5.134. Ibid., para. 5.136. Ibid., para. 5.137.


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« donner(ait) lieu à un . . . traitement différencié des Participants et des non-Participants »171. Le Groupe spécial a noté que « [d]e toute évidence, des modalités et conditions de financement connues des seuls Participants ne peuvent pas être universellement applicables »172. Revenant à l’argument du Canada selon lequel « tout ce qui n’est pas explicitement prohibé par l’Arrangement doit être ipso facto “conforme” à lui », le Groupe spécial a décidé que celui-ci était tout simplement trop large et contraire à l’objet et au but de l’Accord SMC pour pouvoir être accepté. Le Groupe spécial a noté que : « Cette approche reviendrait à dire que des pratiques non explicitement assujetties au TICR173 mais conformes à d’autres dispositions de l’Arrangement pourraient être assorties de taux d’intérêt effectifs bien inférieurs au TICR et être néanmoins protégées par le second paragraphe du point k). Toujours selon cette approche, l’alignement sur des dérogations, si faible que soit le taux d’intérêt ou si généreuses que soient les autres modalités, permettrait aussi de bénéficier de cette protection, quand bien même le pays qui aurait pris l’initiative de la dérogation ne serait pas un Membre de l’OMC. En pareilles circonstances, aucune discipline réelle d’aucune sorte ne serait applicable aux crédits à l’exportation. Une telle interprétation de l’Arrangement et du point k) soulèverait au minimum la question de savoir pourquoi l’un ou l’autre de ces ensembles de règles pourrait être nécessaire. »174 Enfin, le Groupe spécial a appliqué son raisonnement à la nouvelle Ligne directrice du Compte du Canada, qui affirmait à nouveau que toute transaction qui « n’est pas conforme à l’Arrangement de l’OCDE . . . ne sert pas l’intérêt du pays » et ne serait pas autorisée. Le Groupe spécial a décidé que la Ligne directrice n’était pas assez détaillée pour permettre de remplir le critère, à savoir de garantir que toute opération future de financement au titre du Compte du Canada sera en conformité avec les dispositions en matière de taux d’intérêt de l’Arrangement OCDE. En examinant la Ligne directrice, il était impossible de savoir ce que le Canada entendait par « conformité avec les dispositions en matière de taux d’intérêt de l’Arrangement OCDE », et, en fait, la procédure a démontré que lorsque le Canada précisait sa

171 172 173 174

Ibid., par. 5.132. Voir aussi ibid., par. 5.133-5.134. Ibid., par. 5.134. Ibid., par. 5.136. Ibid., par. 5.137.

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Canada – Aircraft

formity with the interest rates provisions of the OECD Arrangement,” and in fact the proceedings had demonstrated that when Canada aired its views regarding precisely what constituted conformity with the interest rates provisions, the Panel was not in agreement with it.175 The Panel also held that phrasing the Policy Guideline in the negative left open certain questions about Canada’s intentions. Saying that Canada would not authorize any Canada Account transaction that “does not comply” with the OECD Arrangement because it “would not be” in the national interest “leaves open the possibility that transactions that are not subject to the interest rate provisions of the Arrangement (i.e., the CIRR) might be authorized on the grounds that they could not be deemed to be out of compliance, as the relevant provisions would not even apply.”176 Conclusions of the implementation Panel The Panel concluded that Canada had implemented the DSB recommendation that it withdraw TPC assistance to the Canadian regional aircraft industry. However, the Panel also determined that Canada failed to implement the DSB recommendation that it withdraw Canada Account assistance. Canada’s implementation measures with respect to the Canada Account were “not sufficient to ensure that future Canada Account transactions in the Canadian regional aircraft sector will be in conformity with the interest rate provisions of the OECD Arrangement,” and therefore were insufficient to ensure that those transactions will not constitute prohibited export subsidies.177 Canada had also requested that the Panel act pursuant to Article 19.1 of the DSU, and suggest the establishment of verification procedures to oversee Canada’s compliance with its implementation obligations.178 Given Brazil’s objection that such procedures are better established in bilateral negotiations, and the Panel’s own consideration that Article 19.1 would not support such a suggestion, the Panel rejected Canada’s request.179

175 176 177 178 179

Ibid., para. 5.143. Ibid., para. 5.145 (emphasis in the original). Ibid., para. 6.1. Ibid., para. 6.3 Ibid., paras. 6.3-6.4.


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position concernant précisément ce qu’était la conformité aux dispositions en matière de taux d’intérêt, le Groupe spécial n’était pas du même avis175. Le Groupe spécial a également décidé que le libellé négatif de la Ligne directrice soulevait des questions sur les intentions du Canada. Accepter que le Canada n’autorise aucune transaction au titre du Compte du Canada qui « ne serait pas conforme » à l’Arrangement OCDE parce que cela « ne serait pas » dans l’intérêt du pays « laisse ouverte la possibilité que des opérations qui ne sont pas assujetties aux dispositions en matière de taux d’intérêt de l’Arrangement (c’est-à-dire au TICR) puissent être autorisées au motif qu’elles ne pourraient pas être jugées non conformes, puisque les dispositions pertinentes ne leur seraient pas même applicables »176. Conclusions du Groupe spécial de mise en œuvre Le Groupe spécial a conclu que le Canada avait mis en œuvre la recommandation de l’ORD visant à retirer l’aide accordée par le PTC à l’industrie canadienne des aéronefs de transport régional. Cependant, le Groupe spécial a également considéré que le Canada n’avait pas mis en œuvre la recommandation de l’ORD visant à ce qu’il retire l’aide accordée par le Compte du Canada. Les mesures de mise en œuvre adoptées par le Canada en ce qui concerne le Compte du Canada n’étaient « pas suffisantes pour garantir que les futures opérations du Compte du Canada dans le secteur des aéronefs de transport régional seront conformes aux dispositions en matière de taux d’intérêt de l’Arrangement de l’OCDE » et, dès lors, étaient insuffisantes pour garantir que ces transactions ne constitueraient pas des subventions à l’exportation prohibées177. Le Canada avait également demandé que, conformément à l’article 19:1 du Mémorandum d’accord, le Groupe spécial mette en place des procédures de vérification portant sur les mesures prises par le Canada pour se conformer à ses obligations de mise en œuvre178. Compte tenu de l’objection du Brésil selon laquelle il vaut mieux laisser aux parties le soin de s’entendre sur de telles procédures dans le cadre de consultations bilatérales et des propres considérations du Groupe spécial selon lesquelles l’article 19:1 ne permet pas de prendre de telles mesures, le Groupe spécial a rejeté la demande du Canada179.

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Ibid., par. 5.143. Ibid., par. 5.145 (souligné dans l’original). Ibid., par. 6.1. Ibid., par. 6.3. Ibid., par. 6.3-6.4.

122


2. Reasoning and recommendations of the Appellate Body Brazil appealed one issue to the Appellate Body. Specifically, Brazil argued that the Article 21.5 Panel erred in law by failing to review the revised TPC program for consistency with Article 3.1(a) of the SCM Agreement. Brazil argued that the Panel instead limited its review to whether the revised TPC was consistent with the recommendations and rulings of the DSB, and to whether Canada had corrected the specific “factual circumstances” found by the Panel in the original proceedings to have led to a finding of de facto export contingency. Specifically, Brazil noted the Panel’s rejection as irrelevant of certain evidence and argument submitted by Brazil regarding the revised TPC’s continued “specific targeting” of the aerospace and regional aircraft industries, on the basis that the evidence and argument involved “factual circumstances which themselves were not part of our original ruling.” Brazil argued that Article 21.5 of the DSU required that the Panel, within the limits of its terms of reference (which in this case limited the Panel’s review to consistency with Article 3.1(a) of the SCM Agreement), review the revised TPC for consistency with the covered agreements. In response, Canada argued that the Panel rejected Brazil’s evidence and arguments regarding TPC’s “specific targeting” of the aerospace and regional aircraft industries because it had already considered and rejected that evidence and argument, in the original panel proceedings, as insufficient to establish de facto export contingency. On the systemic legal question posed by Brazil, the Appellate Body agreed, holding that “we disagree with the Article 21.5 Panel that the scope of these Article 21.5 dispute settlement proceedings is limited to ‘the issue of whether or not Canada has implemented the DSB recommendation.’”180 That recommendation – which was to “withdraw” the prohibited export subsidy – could not have covered the revised TPC, since the revised TPC did not exist at the time the recommendation was made. The Appellate Body ruled that the task for the Article 21.5 Panel

180

Article 21.5 Appellate Body Report, para. 40 (emphasis in the original).


122

2. Raisonnement et recommandations de l’Organe d’appel Le Brésil a fait appel d’une question devant l’Organe d’appel. En particulier, le Brésil a soutenu que le Groupe spécial au titre de l’article 21:5 avait commis une erreur de droit en omettant d’examiner la compatibilité du programme PTC révisé avec l’article 3:1 a) de l’Accord SMC. Le Brésil a soutenu qu’à la place, le Groupe spécial s’était borné à examiner la question de savoir si le programme PTC révisé était compatible avec les recommandations et les décisions de l’ORD, et si le Canada avait remédié aux « circonstances factuelles » spécifiques relevées par le Groupe spécial dans la procédure initiale et l’ayant conduit à conclure qu’il existait une subordination de facto aux exportations. Plus spécifiquement, le Brésil a noté que le Groupe Spécial avait rejeté certains éléments de preuve et arguments apportés par le Brésil selon lesquels le programme PTC révisé était toujours « spécifiquement ciblé » sur les industries aérospatiale et des aéronefs de transport régional comme n’étant pas pertinents, et ce, sur le fondement selon lequel ces éléments de preuve et arguments prenaient en compte « des circonstances factuelles . . . qui elles-mêmes ne faisaient pas partie de notre décision initiale ». Le Brésil a soutenu que, conformément à l’article 21:5 du Mémorandum d’accord, le Groupe spécial devait, dans les limites de son mandat (qui, dans cette affaire, se limitait à l’examen de la conformité à l’article 3:1 a) de l’Accord SMC) examiner la compatibilité du programme PTC révisé avec les accords visés. En réponse, le Canada a soutenu que le Groupe spécial avait rejeté les éléments de preuve et les arguments apportés par le Brésil en ce qui concerne le « ciblage spécifique » du programme PTC sur les industries aérospatiale et des aéronefs de transport régional parce qu’il avait déjà examiné ces éléments de preuve et arguments et les avait rejetés, dans le cadre de la procédure initiale, comme étant insuffisants pour permettre d’établir une subordination de facto aux exportations. Sur la question juridique d’ordre général posée par le Brésil, l’Organe d’appel lui a donné raison, en décidant qu’il n’était « pas d’accord avec le Groupe spécial au titre de l’article 21:5 lorsqu’il dit que la portée de cette procédure de règlement des différends au titre de l’article 21:5 se limite à “la question de savoir si le Canada a ou n’a pas mis en œuvre la recommandation de l’ORD”»180. Cette recommandation – de « retirer » la subvention aux exportations prohibée – ne pouvait concerner le PTC révisé, dans la mesure où le PTC révisé n’existait pas au moment où cette recommandation avait été faite. L’Organe d’appel a décidé que la tâche du Groupe spécial au titre de l’article 21:5 était de déterminer si le PTC

180

Rapport de l’Organe d’appel au titre de l’article 21:5, par. 40 (souligné dans l’original).

123

Canada – Aircraft

was to determine whether the revised TPC was consistent with Article 3.1(a) of the SCM Agreement, and that in so doing, it was not confined to examining the revised TPC “from the perspective of the claims, arguments and factual circumstances that related to the measure that was the subject of the original proceedings.”181 According to the Appellate Body, the task of the Article 21.5 Panel “was not limited solely to determining whether the revised TPC programme had been rid of those aspects of the original measure . . . that had been identified in the original proceedings, in the context of all of the facts, as not being consistent with Canada’s WTO obligations.”182 Rather, its task was “to examine the revised TPC programme for its consistency with Article 3.1(a) of the SCM Agreement,” which should have entailed an examination of the merits of Brazil’s “specific targeting” argument as it relates to the revised TPC.183 The Appellate Body concluded that the Article 21.5 Panel had erred by declining to do so. Although Brazil had not requested it to do so, the Appellate Body elected to complete the Article 21.5 Panel’s analysis by examining whether Brazil’s “specific targeting” argument required a finding that the revised TPC was inconsistent with Article 3.1(a) of the SCM Agreement.184 Under the Appellate Body’s earlier ruling that de facto export contingency “must be inferred from the total configuration of the facts constituting and surrounding the granting of the subsidy,”185 Brazil argued that had the Panel considered the “specific targeting” of the revised TPC, it may have, in combination with all of the other facts, have reached a conclusion that the revised program continued to be de facto export contingent. Emphasizing that a “relationship of conditionality or dependence” is required for a subsidy to be “tied to” and “contingent upon” export performance, the Appellate Body stated that “it is not sufficient to show that a subsidy is granted in the knowledge or with the anticipation, that exports will result.”186 If it were sufficient, the Appellate Body concluded that it would fall afoul of the prohibition, in footnote 4 of the SCM Agreement, against basing a finding of de facto export

181

Ibid., paras. 40-41. Ibid., para. 42. 183 Idem. Brazil had alleged that the revised TPC’s continued emphasis on funding to the regional aircraft industry – in other words, TPC’s “specific targeting” of that industry – demonstrated de facto export contingency, given the Canadian government’s knowledge that the industry was highly export-oriented. 184 Ibid., para. 43. 185 See ibid., para. 167 (emphasis in the original). 186 Ibid., paras. 47-48 (emphasis in the original). 182


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révisé était compatible avec l’article 3:1 a) de l’Accord SMC, et, se faisant, il n’était pas limité à examiner le PTC révisé « dans l’optique des allégations, des arguments et des éléments de fait ayant trait à la mesure qui a fait l’objet de la procédure initiale »181. Selon l’Organe d’appel, la tâche du Groupe spécial au titre de l’article 21:5 « ne consistait pas seulement à se prononcer sur la question de savoir si le programme PTC révisé avait été débarrassé des aspects de la mesure initiale – le programme PTC dans sa forme antérieure – qui, au regard de tous les faits, avaient été jugés incompatibles avec les obligations du Canada au regard de l’OMC à l’issue de la procédure initiale »182. Sa tâche était surtout « d’examiner la compatibilité du programme PTC révisé avec l’article 3:1 a) de l’Accord SMC », ce qui aurait dû entraîner un examen du bien-fondé de l’argument du Brésil sur le « ciblage spécifique » dans la mesure où celui-ci se rapportait au programme PTC révisé183. L’Organe d’appel a conclu que le Groupe spécial au titre de l’article 21:5 avait commis une erreur en refusant de le faire. Bien que le Brésil ne l’ait pas demandé, l’Organe d’appel a décidé de compléter l’analyse du Groupe spécial au titre de l’article 21:5 en examinant si l’argument du Brésil relatif au « ciblage spécifique » nécessitait de constater que le programme PTC révisé était incompatible avec l’article 3:1 a) de l’Accord SMC184. Reprenant la précédente décision de l’Organe d’appel selon laquelle la subordination de facto aux résultats à l’exportation devait « être déduite de la configuration globale des faits constituant et entourant l’octroi de la subvention »185, le Brésil a soutenu que si le Groupe spécial avait considéré le « ciblage spécifique » du programme PTC révisé, il aurait pu, en prenant en compte tous les autres faits, arriver à la conclusion que le programme révisé continuait à être subordonné de facto aux exportations. Soulignant qu’un « rapport de conditionnalité ou de dépendance » est nécessaire pour qu’une subvention soit « liée aux » ou « subordonnée aux » résultats à l’exportation, l’Organe d’appel a affirmé qu’il « ne suffit pas de démontrer qu’une subvention est accordée en sachant, ou en prévoyant, que des exportations en résulteront »186. Si cette relation était suffisante, l’Organe d’appel a conclu qu’elle serait en contradiction avec l’interdiction, au titre de la note de bas de page 4 de l’Accord SMC, de considérer qu’il existe une subordination de facto 181

Ibid., par. 40-41. Ibid., par. 42. 183 Idem. Le Brésil avait soutenu que le fait que le programme PTC continue à concentrer son aide sur l’industrie des aéronefs de transport régional – en d’autres mots, le « ciblage spécifique » du PTC sur cette industrie – démontrait la subordination de facto aux exportations, étant donné la connaissance qu’avait le gouvernement canadien de la forte vocation exportatrice de cette industrie. 184 Ibid., par. 43. 185 Voir ibid., par. 167 (souligné dans l’original). 186 Ibid., par. 47-48 (souligné dans l’original). 182

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contingency on the sole fact that “a subsidy is granted to enterprises which export.”187 The Appellate Body saw Brazil’s argument about the relevance of the revised TPC’s “specifically targeting” of the aerospace and regional aircraft industries as essentially an argument that the revised TPC was export contingent because it granted subsidies to enterprises that export. While the export orientation of the industry “may very well be relevant,” it does “not necessarily provide conclusive evidence” of de facto export contingency.188 Therefore, while the Appellate Body concluded that the Panel had erred by declining to examine Brazil’s arguments and evidence regarding “specific targeting,” in completing the Panel’s analysis it held that Brazil had failed to demonstrate that the revised TPC was inconsistent with Article 3.1(a) of the SCM Agreement.189 Although the issue was not on appeal, it is important to note the Appellate Body’s criticism of the Article 21.5 Panel’s “forward-looking” approach to its review. Specifically, the Article 21.5 Panel had stated that its task was to determine whether, with its implementation measures, Canada had “ensured” that future assistance under the revised TPC would not be contingent on export. The Appellate Body noted that this standard, “if taken too literally, might be read to mean that the Panel was seeking a strict guarantee or absolute assurance as to the future application of the revised TPC programme”, a standard that would be difficult or even impossible to satisfy “since no one can predict how unknown administrators would apply, in the unknowable future, even the most conscientiously crafted compliance measure.”190

187 188 189 190

Ibid., para. 48, quoting footnote 4 of the SCM Agreement. Ibid., para. 49 (emphasis in the original). Ibid., para. 53. Ibid., para. 38 (emphasis in the original).


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aux exportations pour la seule raison qu’« une subvention est accordée à des entreprises qui exportent »187. L’Organe d’appel a analysé l’argument du Brésil au sujet de la pertinence du « ciblage spécifique » sur les industries aérospatiale et des aéronefs de transport régional du programme PTC révisé comme étant essentiellement un argument revenant à affirmer que le programme PTC révisé était subordonné aux exportations parce qu’il accordait des subventions à des entreprises exportatrices. Si la vocation exportatrice d’une industrie « peu[t] fort bien être pertinent[e]», elle ne constitue pas « une preuve suffisante » d’une subordination de facto aux exportations188. Ainsi, alors que l’Organe d’appel a conclu que le Groupe spécial avait commis une erreur en refusant d’examiner les arguments et les éléments de preuve apportés par le Brésil au sujet du « ciblage spécifique », en complétant l’analyse du Groupe spécial, il a décidé que le Brésil n’était pas parvenu à démontrer que le programme PTC révisé était incompatible avec l’article 3:1 a) de l’Accord SMC189. Bien que la question n’ait pas fait l’objet d’un appel, il est important de relever la critique formulée par l’Organe d’appel eu égard à l’approche « tournée vers l’avenir » de l’examen du Groupe spécial au titre de l’article 21:5. Plus précisément, le Groupe spécial au titre de l’article 21:5 avait affirmé que sa tâche était de déterminer si, en prenant ses mesures de mise en œuvre, le Canada avait « garanti » que l’aide que le PTC révisé pourrait accorder à l’avenir ne serait pas subordonnée aux exportations. L’Organe d’appel a noté que ce critère s’il est « pris trop au pied de la lettre, pourrait être interprété comme signifiant que le Groupe spécial cherchait à obtenir une garantie stricte ou une assurance absolue au sujet de la gestion du programme PTC révisé à l’avenir », un critère qu’il serait difficile, voire impossible, à atteindre « puisque personne ne peut prédire comment des fonctionnaires que l’on ne connaît pas appliqueront, dans un avenir incertain, une mesure de mise en œuvre, même lorsque celle-ci a été conçue avec le plus grand soin »190.

187 188 189 190

Ibid., par. 48, citant la note de bas de page 4 de l’Accord SMC. Ibid., par. 49 (souligné dans l’original). Ibid., par. 53. Ibid., par. 38 (souligné dans l’original).

125

Canada – Aircraft

VII. OBSERVATIONS

Along with its companion case, Brazil – Aircraft, this dispute answered many novel questions regarding the interpretation of the export subsidy provisions of the SCM Agreement. The Panel and Appellate Body also confronted many novel procedural questions not addressed by the DSU. 1. The Panel’s limited approach to “additional fact-finding” Immediately following panel composition, Brazil requested that the Panel engage in additional fact-finding, citing Canada’s failure to live up to the Appellate Body’s requirement, in India – Pharmaceuticals, that it be “forthcoming” with information about particular contributions and transactions in consultations.191 Brazil’s request was based directly on the Appellate Body’s statement, in India – Pharmaceuticals, that “[i]f, in the aftermath of consultations, any party believes that all the pertinent facts relating to a claim are . . . not before the panel, then that party should ask the panel . . . to engage in additional fact-finding.”192 Two aspects of the Panel’s response are noteworthy. First, the Panel indicated that it considered it more appropriate to wait until after the first written submissions of the parties before seeking information. Second, the Panel stated that it did not consider it appropriate to send “generalized requests for information.” The Panel reached this conclusion even though it acknowledged both its authority under Article 13.1 of the DSU to request information, and the difficulty faced by a complaining party “where details of the alleged subsidy has not been notified under Article 25 of the SCM Agreement, and where the respondent Member chooses not to divulge relevant information during dispute settlement proceedings.” Rather than “generalized requests,” the Panel decided that it would opt to

191 192

India – Pharmaceuticals, para. 94. Idem.


125

VII. OBSERVATIONS

Avec l’affaire parallèle Brésil – Aéronefs, ce différend a permis de répondre à de nombreuses nouvelles questions concernant l’interprétation des dispositions sur les subventions à l’exportation de l’Accord SMC. Le Groupe spécial et l’Organe d’appel se sont également retrouvés confrontés à de nombreuses nouvelles questions de procédure qui n’avaient pas été envisagées dans le Mémorandum d’accord. 1. L’approche limitée du Groupe spécial sur « le processus additionnel d’établissement des faits » Dès que le Groupe spécial a été composé, le Brésil a demandé au Groupe spécial de mettre en place un processus additionnel d’établissement des faits, se référant au refus du Canada de se conformer à son obligation identifiée par l’Organe d’appel dans l’affaire Inde – Produits pharmaceutiques, selon laquelle il serait « disposé » à fournir des renseignements sur certaines contributions et transactions particulières au cours des consultations191. La demande du Brésil était directement fondée sur l’affirmation de l’Organe d’appel dans l’affaire Inde – Produits pharmaceutiques selon laquelle « [s]i, à l’issue des consultations, une partie estime que tous les faits pertinents en rapport avec une allégation n’ont pas . . . été portés à la connaissance du groupe spécial, cette partie devrait demander au groupe spécial d’engager un processus additionnel d’établissements des faits »192. Deux aspects de la réponse du Groupe spécial sont à retenir. Premièrement, le Groupe spécial a indiqué qu’il considérait qu’il était plus approprié d’attendre la soumission de leurs premières communications écrites par les parties avant de demander des renseignements. Deuxièmement, le Groupe spécial a affirmé qu’il ne jugeait pas comme approprié d’adresser des « demandes de renseignements généralisées ». Le Groupe spécial a abouti à cette conclusion, même s’il a reconnu qu’il disposait du pouvoir au titre de l’article 13:1 du Mémorandum d’accord de demander des renseignements et la difficulté à laquelle se trouvait confrontée la partie plaignante « quand les détails de la subvention alléguée n’ont pas été notifiés selon l’article 25 de l’Accord SMC, et quant le Membre Défendeur choisit de ne pas divulguer de renseignements pertinents pendant la procédure de résolution du différend ». Plutôt que d’adresser des « demandes généralisées », le Groupe

191 192

Inde – Produits pharmaceutiques, par. 7. Idem.

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seek only “detailed information of relevant loans, funds, contributions, assistance etc. identified in the record” by the complainant.193 The question of whether to issue “generalized requests” was, according to the Panel, a “systemic issue” better resolved by the Members than in dispute settlement. With respect to the first aspect, the Panel did not explain how to square this ruling with the Appellate Body’s invitation to complaining parties, in India – Pharmaceuticals, to request additional fact-finding “in the aftermath of consultations.”194 With respect to the second aspect, the Panel’s labelling of its fact-finding role as a “systemic issue” better left to resolution by the Members is illogical, in the face of its express recognition of its authority, under Article 13.1 of the DSU, to request any information it deems necessary from any source. The Panel recognized that it had the authority to remedy the failure of a recalcitrant party to live up to its duty, under Article 25 of the SCM Agreement and the requirement that it be “forthcoming” in consultations, to disclose information. Despite this authority, and recognition of the problem caused for complainants, the Panel identified the issue as “systemic” and unanswerable in dispute settlement. The Panel’s finding in this regard is very similar to its finding with respect to adverse inferences, discussed below, and is particularly troubling for Members seeking to hold other Members to their obligations under the SCM Agreement. 2. The Panel’s failure to adopt adverse inferences On numerous occasions, Canada refused to provide information and documents specifically requested by the Panel. In response, Brazil requested that the Panel adopt adverse inferences, and presume that the information, if provided, would be prejudicial to Canada’s interests. The Panel refused to adopt adverse inferences. On one occasion, while recognizing that adverse inferences might be necessary “when direct evidence is not available because it is withheld by a party with sole possession of that evidence,” the Panel refused to adopt adverse infer-

193 194

Panel Report, para. 9.53. India – Pharmaceuticals, para. 94 (emphasis added).


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spécial a décidé qu’il opterait pour demander seulement « des renseignements détaillés sur les emprunts, fonds, contributions financières, formes d’aide, etc., pertinents figurant au dossier » par la partie plaignante.193 La question de savoir s’il convenait d’adresser des « demandes généralisées » était, de l’avis du Groupe spécial, une « question systémique » que les Membres seraient plus à même de régler par eux-mêmes que dans le cadre du processus de règlement des différends. En ce qui concerne le premier point, le Groupe spécial n’a pas expliqué comment concilier cette décision avec l’invitation faite par l’Organe d’appel aux parties plaignantes dans l’affaire Inde – Produits pharmaceutiques, de demander l’établissement additionnel de faits « à l’issue des consultations »194. En ce qui concerne le deuxième point, la qualification par le Groupe spécial de son rôle d’établissement des faits comme une « question systémique » qu’il est préférable de laisser aux membres le soin de résoudre, est illogique au vu de sa reconnaissance expresse de son pouvoir, au titre de l’article 13:1 du Mémorandum d’accord, de demander tout renseignement qu’il jugerait approprié à n’importe quelle source. Le Groupe spécial a reconnu qu’il avait le pouvoir de remédier à tout refus par une partie récalcitrante de remplir son obligation au titre de l’article 25 de l’Accord SMC et son obligation d’être « disposée » à fournir des renseignements « exacts » au cours des consultations. Malgré ce pouvoir et la reconnaissance des problèmes causés aux parties plaignantes, le Groupe spécial a considéré la question comme étant « systémique » et comme ne pouvant être résolue dans le cadre du processus de règlement des différends. La décision du Groupe spécial est, à cet égard, très proche de sa décision concernant les déductions défavorables, discutée pas la suite, et est particulièrement déconcertante pour les membres qui cherchent à forcer certains autres membres à respecter leurs obligations au titre de l’Accord SMC. 2. Le refus du Groupe spécial de tirer des déductions défavorables À de nombreuses occasions, le Canada a refusé de fournir des renseignements et des documents spécifiquement demandés par le Groupe spécial. En réponse, le Brésil a demandé au Groupe spécial de tirer des déductions défavorables et de présumer que ces renseignements, s’ils avaient été fournis, auraient été préjudiciables aux intérêts du Canada. Le Groupe spécial a refusé de tirer des déductions défavorables. À une occasion, tout en reconnaissant qu’il était parfois nécessaire de tirer des déductions défavorables « lorsqu’on ne dispose pas d’éléments de preuve directs, la partie qui en a la seule possession refusant de les

193 194

Rapport du Groupe spécial, par. 9.53. Inde – Produits pharmaceutiques, par. 94 (nous soulignons).

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Canada – Aircraft

ences because Brazil had not demonstrated the elements of its claim.195 This raises the question of why adverse inferences would be necessary in the first place, had Brazil already offered sufficient evidence to establish a prima facie case. Brazil appealed the Panel’s failure to adopt adverse inferences in the face of a Member’s refusal to provide information specifically requested by a panel. The Appellate Body emphasized that panels have the authority to pose questions, that parties have the duty to respond, and that failing an adequate response to questions, panels have the authority to adopt adverse inferences. Yet, the Appellate Body found that there was not a sufficient basis in the record to determine that the Panel “erred in law, or abused its discretionary authority,” by not adopting adverse inferences in this case.196 As a systemic matter, it was important for the Appellate Body to condemn, in strong terms, the failure of a Member to provide information requested by a panel as an unacceptable attempt to avoid the jurisdiction of the panel.197 The forcefulness of the Appellate Body’s condemnation is welcome, but its failure to back up its conviction by finding legal error in the Panel’s failure to adopt adverse inferences is legally incorrect, as well as unfortunate. The Appellate Body appears to recognize that there exist both inferences of fact and inferences of law. Presumably, the latter are subject to appeal under Article 17.6 of the DSU, which limits appeal to “issues of law” and “legal interpretations developed by the panel.” And it implies that the inferences drawn to transform an “ensemble of facts” short of a prima facie case into proof sufficient to support a showing that a contribution is a subsidy contingent on export

195

Panel Report, para. 9.181. Appellate Body Report, para. 205. 197 As the Appellate Body notes, the authority to draw adverse inferences seems “an ordinary aspect of the task of all panels to determine the relevant facts of any dispute involving any covered agreement.” Appellate Body Report, para. 202. For a contrary view, see generally Rambod Behboodi, “‘Should’ means ‘shall’: A critical analysis of the obligation to submit information under Article 13.1 of the DSU in the Canada – Aircraft case,” Journal of International Economic Law, 2000, n° 3, p. 563. 196


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fournir », le Groupe spécial a refusé de tirer de telles déductions dans la mesure où le Brésil n’avait pas démontré les éléments de sa plainte195. Cela soulève la question de savoir, au premier abord, pourquoi des déductions défavorables seraient alors nécessaires, si le Brésil avait déjà fourni des éléments de preuve suffisants pour établir sa présomption. Le Brésil a fait appel de la décision du Groupe spécial de refuser d’adopter des déductions défavorables quant au refus d’un membre de fournir les renseignements expressément demandés par un groupe spécial. L’Organe d’appel a souligné que les groupes spéciaux avaient le pouvoir de poser des questions, que les parties avaient le devoir d’y répondre et, qu’en l’absence d’une réponse appropriée à ces questions, les groupes spéciaux avaient le pouvoir de tirer des déductions défavorables. Toutefois, l’Organe d’appel a jugé que les éléments consignés au dossier n’étaient pas suffisants pour permettre de considérer que le Groupe spécial « a commis une erreur de droit, ou abusé de son pouvoir discrétionnaire », en refusant de tirer des déductions défavorables dans cette affaire196. Etant donné le caractère systémique de cette question, il était important pour l’Organe d’appel de condamner, en des termes puissants, le refus d’un Membre de fournir des renseignements demandés par un groupe spécial comme étant une atteinte inacceptable à la compétence du Groupe spécial197. L’importance de la condamnation formulée par l’Organe d’appel est la bienvenue, mais son refus de venir au soutien de cette conviction en considérant que le refus du Groupe spécial de tirer des déductions défavorables était une erreur de droit est non seulement juridiquement incorrecte mais également mal venue. L’Organe d’appel semble reconnaître qu’il existe à la fois des déductions de fait et des déductions de droit. Ces dernières peuvent, sans doute, faire l’objet d’un appel au titre de l’article 17:6 du Mémorandum d’accord, qui limite les points pouvant faire l’objet d’un appel des « questions de droit » et des « interprétations de droit développées par le Groupe spécial ». Et cela implique que les déductions conduisant à transformer un « ensemble de faits » en l’absence d’une présomption établie en une preuve suffisante pour démontrer qu’une contribution est une subvention subordonnée aux résultats à l’exportation, sont des déductions

195

Rapport du Groupe spécial, par. 9.181. Rapport de l’Organe d’appel, par. 205. 197 Comme le note l’Organe d’appel, le pouvoir de tirer des déductions défavorables semble « un aspect ordinaire de la tâche de tous les groupes spéciaux consistant à déterminer les faits pertinents de tout différend faisant intervenir un accord visé », Rapport de l’Organe d’appel, par. 202. Dans le sens contraire, voir Behboodi, Rambod, « ‘Should’ means ‘shall’: A critical analysis of the obligation to submit information under Article 13.1 of the DSU in the Canada – Aircraft case », Journal of International Economic Law, 2000, n° 3, p. 563. 196

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performance are inferences of law.198 If making inferences in this situation constitutes a question of law reviewable on appeal, failing to make inferences in this situation must also be a question of law. Additionally, the Appellate Body held that had it been deciding the issue it “might well have concluded that the facts of record did warrant” adverse inferences against Canada in this case.199 Yet, the Appellate Body found that the Panel had committed no error of law in this instance. The Appellate Body’s own reasoning suggests otherwise, however.

At the very least, the Appellate Body’s decision, along with the Panel’s failure to engage in the type of “additional fact-finding” requested by Brazil, leads to unfortunate results for the dispute settlement system. The failure of panels to engage in broad “additional fact-finding” and to adopt adverse inferences, and the Appellate Body’s concomitant unwillingness to deem that failure legal error, is particularly troubling for disputes concerning “one-off ” violations, as in the area of subsidies or government procurement. Notably, under the traditional “mandatorydiscretionary” distinction, measures that do not mandate a violation can only be challenged as applied in a given set of circumstances.200 Members have long been aware that for this reason, it is wise to enact laws and regulations governing the granting of subsidies or the award of a government contract that do not require the violation of GATT/WTO obligations. Further, as a general matter, Members are of the view that the covered agreements do not include a right to retroactive remedies; rather, the remedy for a violation is prospective only.201 Put together, these principles make subsidies and government procurement commitments largely unenforceable. The only way to challenge GATT/WTO-inconsistent subsidies or

198

Appellate Body Report, para. 198. Ibid., para. 205. 200 See, e.g., United States – Anti-Dumping Act of 1916, WT/DS136/AB/R, WT/DS162/AB/R (adopted 26 September 2000), para. 88 ; United States – Section 301-310 of the Trade Act of 1974, WT/DS152/R (adopted 27 January 2000), paras. 7.53-7.54 ; Argentina – Measures Affecting Imports of Footwear, Textiles, Apparel and Other Items, WT/DS56/AB/R (adopted 22 April 1998), paras. 49, 54. 201 Australia – Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive Leather – Recourse to Article 21.5 of the DSU, WT/DS126/RW (adopted 11 February 2000), Annex 2-2, para. 7 (views of Australia), Annex 2-5, Answer to question 1(b) (views of Australia), Annex 3-2, Answer to questions 1-2 (paras. 2-16) and 5-6 (para. 26) (views of the EC). 199


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de droit198. Si le fait de tirer des déductions dans cette situation est bien une question juridique susceptible de faire l’objet d’un appel, refuser de tirer des déductions dans une telle situation doit alors également être considérée comme étant une question juridique. De plus, l’Organe d’appel a jugé que, s’il avait été appelé à résoudre cette question, il aurait conclu « que les faits consignés au dossier justifiaient » d’adopter des déductions défavorables à l’encontre du Canada dans cette affaire199. Pourtant, l’Organe d’appel a considéré que le Groupe spécial n’avait commis aucune erreur de droit en l’espèce ; alors même, que le raisonnement de l’Organe d’appel suggère le contraire. À tout le moins, la décision de l’Organe d’appel, associé au refus du Groupe spécial de mettre en place le type de processus additionnel d’établissement des faits demandé par le Brésil, aboutit à des résultats regrettables pour le système de règlement des différends. Le refus des groupes spéciaux de mettre en place un large processus d’établissement des faits et de tirer des déductions défavorables, et le refus concomitant de l’Organe d’appel de considérer une telle attitude comme une erreur juridique sont particulièrement problématiques dans le cadre des différends relatifs à des violations « qui vont et qui viennent », comme dans le cadre des subventions ou des aides publiques. Notamment, au titre de la traditionnelle distinction « obligatoire – dispositive », les mesures qui ne requièrent pas une violation ne peuvent être contestées que telles qu’appliquées dans des circonstances données200. Les membres savent depuis longtemps que, pour cette raison, il est préférable de promulguer des lois et des règlements gouvernant les octrois de subventions ou l’octroi d’un contrat public qui n’exigent pas la violation des obligations au titre du GATT/OMC. De plus, d’une façon générale, les membres considèrent que les accords visés n’incluent pas un droit à des remèdes rétroactifs ; mais, plutôt, que la solution pour remédier à une violation est seulement prospective201. Pris ensemble, ces principes rendent les engagements au titre des subventions et des aides du gouvernement, largement inapplicables. L’unique moyen de contester des subventions ou des soutiens incompatibles avec le GATT/OMC est de contester

198

Rapport de l’Organe d’appel, par. 198. Ibid., par. 205. 200 Voir, par exemple, Etats-Unis – Acte anti-dumping de 1916, WT/DS136/AB/R, WT/DS162/AB/R (adopté le 26 septembre 2000), par. 88 ; Etats-Unis – Section 301-310 de l’Accord commercial de 1974, WT/DS152/R (adopté le 27 janvier 2000), par. 7.53-7.54 ; Argentine – Mesures affectant les importations de chaussures, textiles, vêtements et autres articles, WT/DS56/AB/R (adopté le 22 avril 1998), par. 49, 54. 201 Australie – Subventions accordées aux producteurs et exportateurs de cuir pour automobiles – Recours à l’article 21:5 du Mémorandum, WT/DS126/RW (adopté le 11 février 2000), Annexe 2-2, par. 7 (position de l’Australie), Annexe 2-5, Réponse à la question 1 b) (positions de l’Australie), Annexe 3-2, Réponse aux questions 1-2 (par. 2-16) et 5-6 (par. 26) (positions des CE). 199

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Canada – Aircraft

procurement is to challenge the actual grant of a subsidy or the award of a government contract after the fact, but victory will not result in the repayment of subsidies already paid, or the forfeit of a government contract and the re-opening of the procurement contest. Victory in these types of disputes will often seem little more than Phyrric. With its reluctance to treat the failure to adopt adverse inferences as reversible legal error, the Appellate Body has added another unfortunate layer to the difficulties facing complainants in these types of disputes. Members will now be aware that refusing to provide information specifically requested by a panel may go unpunished, and leave the panel or the Appellate Body unable (or unwilling) to resolve the dispute in the complainant’s favor. Not only will a defending party avoid having either to retroactively recollect subsidies paid or to retroactively withdraw a government contract already granted, but the reluctance to adopt adverse effects will mean that the complaining party will be robbed of even the good press and moral high ground a Phyrric victory brings. 3. Interpretation of the term “benefit” in Article 1.1(b) of the SCM Agreement The interpretation of the term “benefit” as requiring an inquiry whether the recipient had received a financial contribution on terms better than it could secure on the market resolved a decades-long dispute over the “benefit to recipient” versus the “cost to government” standard. The United States had always held that a subsidy entails a benefit to the recipient, while the EC and Canada considered that as long as there was no cost to government incurred with a particular contribution, no subsidy existed even if the recipient was better off as a result. While the Panel and the Appellate Body considered that the “benefit to recipient” standard and a market benchmark represented the better choice under the Vienna Convention rules of treaty interpretation, the negotiators had been unable to resolve the matter clearly. One important aspect of this interpretation is the identification of appropriate market benchmarks against which to judge whether the recipient had received support on below-market terms. In reviewing TPC funds that were “conditionally-repayable” upon the achievement of a certain number of sales of aircraft developed with the help of the TPC funds, the Panel concluded that TPC was


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l’octroi actuel d’une subvention ou l’obtention d’un contrat public après les faits, mais la victoire ne pourra conduire ni à un remboursement des subventions déjà payées, ni à l’annulation du contrat public ou à la réouverture de l’appel d’offre. Avoir gain de cause dans ces types de différends semblera la plupart du temps, particulièrement onéreuse pour un résultat limité. En raison de sa réticence à considérer le refus de tirer des déductions défavorables comme une erreur de droit réversible, l’Organe d’appel a malencontreusement renforcé les difficultés auxquelles se trouvent confrontées les parties plaignantes dans ce type de litiges. Les membres seront maintenant conscients qu’ils peuvent refuser de fournir des renseignements expressément demandés par un groupe spécial sans risquer d’encourir de sanctions et en laissant le groupe spécial ou l’Organe d’appel incapable de (ou réticent à) trancher le différend en faveur de la partie plaignante. Non seulement la partie en défense évitera d’avoir à rembourser rétroactivement les subventions versées ou d’avoir à annuler rétroactivement un contrat public déjà octroyé, mais la réticence à tirer des déductions défavorables signifiera que la partie plaignante ne bénéficiera même pas de la bonne publicité et de l’image de moralité qu’une victoire aussi onéreuse apporte. 3. Interprétation du terme « avantage » au sens de l’article 1:1 b) de l’Accord SMC L’interprétation du terme « avantage » comme exigeant d’examiner si le bénéficiaire a reçu une contribution financière selon des modalités plus favorables que celles qu’il aurait pu obtenir sur le marché a résolu un différend de plusieurs décennies quant au critère de « l’avantage pour le bénéficiaire » par rapport à celui des « coûts pour les pouvoirs publics ». Les Etats-Unis avaient toujours soutenu qu’une subvention entraînait un avantage au bénéficiaire, alors que les Communautés Européennes et le Canada considéraient que, tant qu’une contribution particulière n’imposait pas un coût aux pouvoirs publics, aucune subvention n’existait quand bien même le bénéficiaire s’en trouvait avantagé. Si le Groupe spécial et l’Organe d’appel ont considéré que le critère de « l’avantage pour le bénéficiaire » et que la référence au marché étaient le meilleur choix au titre des règles de la Convention de Vienne sur le droit des traités, les négociateurs ont été incapables de résoudre clairement cette question. Un des points important de cette interprétation est l’identification de la référence au marché approprié comme un critère permettant de juger si le bénéficiaire a reçu un soutien selon des modalités plus avantageuses que celles du marché. Lors de l’examen des financements du PTC qui étaient « remboursables dans certaines conditions » de résultats de ventes d’aéronefs développées avec

130


acting as an investor, and should accordingly have demanded a return commensurate with that of a market investor. Using Bombardier’s cost of funds, among other benchmarks, Brazil demonstrated, and the Panel accepted, that a market investor providing funds under similar conditions would have demanded a return of approximately 17-22 percent on investments in the development of regional aircraft. While later disputes involved subsidies granted for different purposes and at different points in the product cycle, and therefore involved different benchmarks, the Panel’s decision to liken a government engaged in the business of making repayable contributions to a market investor was important in the development of disciplines on government largesse. 4. De facto export contingency This dispute marked the first occasion in which a panel or the Appellate Body had addressed the question of contingency in fact on export performance, under Article 3.1(a) of the SCM Agreement. The series of decisions involving the original and the amended TPC demonstrate that judging de facto export contingency is at best an imprecise science. One particularly interesting aspect of the original decisions finding TPC contributions to be contingent in fact on export performance is the nature of the evidence found persuasive by the Panel and the Appellate Body. The Appellate Body noted that “the legal standard expressed by the word ‘contingent’ is the same for both de jure or de facto contingency,” with the only difference being “what evidence may be employed to prove that a subsidy is export contingent.”202 The Appellate Body noted that while de jure export contingency can be proven through review of the legal instruments under which the subsidies are granted, de facto export contingency “must be inferred from the total configuration of the facts . . .”203 Despite this suggestion that de facto export contingency is established by inference from facts that do not themselves spell out export contingency, a survey of the facts

202 203

Appellate Body Report, para. 167. Idem (emphasis in the original).


130

l’aide des financements du PTC, le Groupe spécial a conclu que le PTC agissait comme un investisseur et aurait, dès lors, dû demander un retour sur investissement comparable à celui d’un investisseur commercial. Se référant aux coûts des financements de Bombardier, parmi d’autres références, le Brésil a démontré, et le Groupe spécial retenu, qu’un investisseur commercial octroyant des financements aux mêmes conditions aurait demandé un retour sur investissement d’environ 17 à 22 pour cent du montant des investissements dans le développement des aéronefs de transport régional. Bien que les différends ultérieurs aient concerné des subventions octroyées pour des raisons différentes et à des stades différents du cercle de production, et dès lors, impliqué des références différentes, la décision du Groupe spécial de considérer un gouvernement engagé dans l’octroi de contributions remboursables comme un investisseur commercial, était important pour le développement de la discipline sur les largesses publiques. 4. Subordination de facto aux exportations Ce différend a permis pour la première fois à un groupe spécial ou à un Organe d’appel de considérer la question de la subordination en fait aux résultats à l’exportation au titre de l’article 3:1 a) de l’Accord SMC. Les différentes décisions relatives aux programmes PTC initial et révisé ont démontré que juger de la subordination de facto aux exportations était au mieux une science inexacte. Un point particulièrement intéressant des décisions initiales, ayant considéré que les contributions du PTC étaient subordonnées en fait aux résultats à l’exportation, concernait la nature des éléments de preuve considérés comme pertinents par le Groupe spécial et l’Organe d’appel. L’Organe d’appel a noté que le « critère juridique exprimé par le terme “subordonnées” est le même pour la subordination de jure ou de facto », la seule différence concernant « les éléments de preuve pouvant être utilisés pour établir qu’une subvention est subordonnée aux exportations »202. L’Organe d’appel a noté qu’alors que l’existence d’une subordination de jure aux exportations pouvait être démontrée sur la base de l’examen des instruments juridiques au titre desquels les subventions étaient octroyées, l’existence d’une subordination de facto aux exportations devait « être déduite de la configuration globale des faits . . . »203. Malgré la suggestion qu’une subordination de facto aux exportations est établie par déduction à partir de faits qui ne peuvent en eux-mêmes démontrer une subordination aux exportations, une analyse des faits identifiés par le Groupe spécial comme venant au soutien de sa détermination d’une

202 203

Rapport de l’Organe d’appel, par. 167. Idem (souligné dans l’original).

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Canada – Aircraft

identified by the Panel as supporting its finding of de facto export contingency shows the degree to which the Panel relied on documentary evidence peppered with express references to the link between TPC funding and “export.”204 Brazil and the Panel did not really employ inference to establish export contingency, but instead used express evidence of the link between the subsidy and export performance to prove export contingency. This seems fairly close to a showing of de jure export contingency. Since footnote 4 to Article 3.1(a) of the SCM Agreement requires demonstrable evidence to support a finding of de facto export contingency,205 the nature of the evidence required by the Panel seems plausible, even if it does not fit well with the Appellate Body’s statements that de facto export contingency is “inferred” from the facts. It does, however, place a hefty burden on the complaining party to produce evidence with actual references to export throughout. Ironically, this heightened evidentiary standard, once established by the complainant, is relatively easy for the respondent to fix. Since de facto export contingency is proven by documentary references, the respondent’s implementation burden can be met by removing those references. This is precisely how Brazil characterized the measures adopted by Canada to implement the Panel and Appellate Body determinations that TPC contributions were contingent in fact on export performance. The Panel and Appellate Body accepted that those measures removed the amended TPC from the category of a subsidy contingent in fact on export. Part of the difficulty in judging fairly the success of Canada’s implementation measures in removing indicia of de facto export contingency from TPC flows from the absence of any evidence in the implementation proceedings regarding new contributions granted by the amended TPC to the regional aircraft industry. In the original proceedings, the Panel had found only that the TPC program as applied violated Article 3.1(a) of the SCM Agreement, and not that the program as such presented a violation. At the implementation phase of the dispute, however, no

204 205

Panel Report, para. 9.340. Ibid., para. 9.338.


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subordination de facto aux exportations montre l’importance que le Groupe spécial a accordé aux éléments de preuve documentaire émaillés de références expresses au lien existant entre les financements du PTC et les « exportations »204. Le Brésil et le Groupe spécial n’ont pas réellement raisonné par déduction pour établir la subordination aux exportations, mais ont, au contraire, utilisé des éléments tangibles prouvant le lien existant entre la subvention et les résultats à l’exportation pour démontrer l’existence d’une subordination aux exportations. Cette méthode semble très proche de celle utilisée pour démontrer une subordination de jure aux exportations. Dans la mesure où la note de bas de page 4 de l’article 3:1 a) de l’Accord SMC exige des éléments de preuve manifestes au soutien d’une constatation de subordination de facto aux exportations205, la nature des éléments de preuve exigés par le Groupe spécial paraît convaincante, même s’il semble en décalage avec les affirmations de l’Organe d’appel selon lesquelles une subordination de facto aux exportations est « déduite » des faits. Toutefois, cela place une lourde charge de la preuve sur la partie plaignante qui doit, tout au long de la procédure, apporter des preuves avec des références exactes aux exportations. Ironiquement, ce critère qui renforce la charge de la preuve, une fois établi par la partie plaignante, peut relativement facilement être remis en cause par la partie défenderesse. Dans la mesure où la subordination de facto aux exportations est démontrée en se référant à des documents, la charge de mise en œuvre de la partie défenderesse peut être remplie en retirant ces références. Le Brésil a, d’ailleurs, précisément caractérisé comme telles, les mesures adoptées par le Canada pour mettre en œuvre les recommandations du Groupe spécial et de l’Organe d’appel selon lesquelles les contributions du PTC étaient subordonnées en fait aux résultats à l’exportation. Le Groupe spécial et l’Organe d’appel ont accepté que de telles mesures permettent au PTC révisé de ne plus être considéré comme figurant dans la catégorie des subventions subordonnées en fait aux exportations. Une partie de la difficulté pour juger avec impartialité du succès des mesures de mise en œuvre du Canada en retirant les indices d’une subordination de facto aux exportations du programme PTC vient de l’absence de tout élément de preuve, dans le cadre de la procédure de mise en œuvre, concernant les nouvelles contributions octroyées par le PTC révisé à l’industrie des aéronefs de transport régional. Dans la procédure initiale, le Groupe spécial avait considéré que le programme PTC, seulement tel qu’appliqué, était incompatible avec l’article 3:1 a) de l’Accord SMC et non le programme en tant que tel. Lors de la phase de mise en œuvre du litige, toutefois, aucune contribution n’avait encore été accordée à l’industrie des 204 205

Rapport du Groupe spécial, par. 9.340. Ibid., par. 9.338.

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contributions under the revised TPC program had yet been made to the regional aircraft industry. Thus, the Article 21.5 Panel was forced to determine whether the revised TPC was de facto export contingent in the absence of the very facts from which it could “infer” de facto export contingency, under the standard established by the Appellate Body in its original report.206 While neither the Article 21.5 Panel nor the Appellate Body wanted to leave Brazil without effective recourse to Article 21.5 proceedings to challenge the consistency of Canada’s implementation measures with the covered agreements simply because Canada had not made new contributions under the amended TPC, both likely realized the inherent difficulty in judging de facto export contingency in the absence of the facts. These considerations likely influenced the decision to find that the revised TPC program was not contingent in fact on export performance. Another interesting aspect of the decisions involves the impact of the de facto export contingency provision on WTO Members with limited domestic markets. Brazil encouraged the Article 21.5 Panel to endorse the finding of the Panel in Australia – Leather,207 which held that de facto export contingency could be inferred from a government’s knowledge of a subsidy recipient’s sales targets, accompanied by its knowledge that those targets can never be reached without considerable exports.208 In that case, the subsidy is in fact tied to “anticipated exportation,” within the meaning of footnote 4 to Article 3.1(a) of the SCM Agreement. Footnote 4 applies to all WTO Members, of course (with the exception of developing country Members satisfying the terms of Article 27.4 of the SCM Agreement), but the interpretation provided by the Panel in Australia – Leather makes it especially difficult for Members with limited domestic markets to provide subsidies that will not be considered contingent in fact on export performance.

206

That standard is included in para. 167 of the Appellate Body Report. Article 21.5 Panel Report, Annex 1-2, para. 43. 208 Australia – Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive Leather, WT/DS126/R (adopted 16 June 1999), para. 9.67. 207


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aéronefs de transport régional au titre du programme PTC révisé. Ainsi, le Groupe spécial au titre de l’article 21:5 était obligé de déterminer si le PTC révisé était subordonné de facto aux exportations en l’absence des faits mêmes qui lui auraient permis de « déduire » l’existence d’une subordination de facto aux exportations selon le critère établi par l’Organe d’appel dans son rapport initial206. Bien que, ni le Groupe spécial au titre de l’article 21:5, ni l’Organe d’appel n’aient voulu laisser le Brésil sans moyen de recours efficace, dans le cadre de la procédure au titre l’article 21:5, lui permettant de contester la conformité avec les accords visés des mesures de mise en œuvre prises par le Canada, pour la simple raison que le Canada n’avait pas octroyé de nouvelles contributions dans le cadre du PTC révisé, les deux ont dû réaliser la difficulté inhérente pour pouvoir juger de l’existence d’une subordination de facto aux exportations en l’absence d’éléments factuels. Ces considérations ont vraisemblablement influencé la décision selon laquelle le programme PTC révisé n’était pas subordonné en fait aux résultats à l’exportation. Un autre aspect intéressant de ces décisions concerne l’impact sur les membres de l’OMC dont les marchés domestiques sont limités, de la disposition portant sur la subordination de facto aux exportations. Le Brésil a encouragé le Groupe spécial au titre de l’article 21:5 à suivre la décision du Groupe spécial dans l’affaire Australie – Cuir207, selon laquelle la subordination de facto aux exportations pouvait être déduite de la connaissance qu’avaient les pouvoirs publics des objectifs de ventes du bénéficiaire de la subvention, ajoutée à sa connaissance du fait que de tels objectifs ne pourraient jamais être atteints sans un volume très important d’exportations208. Dans une telle situation, la subvention est en fait liée aux « exportations prévues » au sens de la note de bas de page 4 de l’article 3:1 a) de l’Accord SMC. La note de bas de page 4 s’applique, bien évidemment, à tous les membres de l’OMC (à l’exception des pays membres en développement satisfaisant les exigences de l’article 27:4 de l’Accord SMC ) mais l’interprétation faite par le Groupe spécial dans l’affaire Australie – Cuir rend particulièrement difficile à ces membres dont les marchés domestiques sont limités d’offrir des subventions qui ne seraient pas considérées comme subordonnées en fait aux résultats à l’exportation.

206

Ce critère figure au par. 167 du Rapport de l’Organe d’appel Rapport du Groupe spécial au titre de l’article 21:5, Annexe 1-2, par. 43. 208 Australie – Subventions accordées aux producteurs et exportateurs de cuir pour automobiles, WT/DS126/R (adopté le 16 juin 1999), par. 9.67. 207

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Canada – Aircraft

5. Standard of review in Article 21.5 implementation disputes As noted above, the Article 21.5 Panel adopted a “forward-looking” approach in its review of Canada’s implementation measures, reviewing whether those measures were sufficient to “ensure” that future TPC or Canada Account support to the regional aircraft industry would not constitute subsidies contingent on export.209 As also noted above, in the original proceedings, the Panel had found only that the TPC and Canada Account as applied violated Article 3.1(a) of the SCM Agreement, and not that the programs as such presented violations. In the Article 21.5 proceedings, however, the Panel was faced with determining whether Canada’s “measures taken to comply” with the recommendations and rulings of the DSB – changes Canada had made to the programs, rather than new contributions under those programs, none of which had yet been made subsequent to the implementation deadline – were sufficient to “ensure” future conformity with the covered agreements. Since the recommendations and rulings of the DSB had not called for amendments to TPC and Canada Account as programs, the method and standard of review adopted by the Article 21.5 Panel was curious.

There are at least two reasons for the Article 21.5 Panel to have taken this approach, however. First, Article 21.5 of the DSU calls for an implementation panel to review disagreements concerning the existence or consistency with the covered agreements of measures taken to comply with the recommendations and rulings of the DSB. Canada submitted the program-level changes it had made to TPC and Canada Account as “measures taken to comply.” Therefore, the Article 21.5 Panel may have considered that it was not its place to argue with Canada’s own characterization of its measures.

Second, had the Panel (or Canada) not accepted that it enjoyed jurisdiction to review changes to TPC and Canada Account as programs, Brazil asked it to consider an alternative claim – that Canada’s obligation to “withdraw the subsidy,”

209

Article 21.5 Panel Report, para. 5.10.


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5. Critère d’examen des différends relatifs à la mise en œuvre au titre de l’article 21:5 Comme il a été relevé précédemment, le Groupe spécial au titre de l’article 21:5 a adopté une approche « tournée vers l’avenir » pour examiner les mesures de mise en œuvre prises par le Canada, examinant si ces mesures étaient suffisantes pour « garantir » que les futures aides au titre des programmes PTC ou Compte du Canada à l’industrie des aéronefs de transport régional ne constitueraient pas des subventions subordonnées aux exportations209. Comme il a été également noté précédemment, dans le cadre de la procédure initiale, le Groupe spécial avait seulement considéré que les programmes PTC et Compte du Canada tels qu’appliqués étaient incompatibles avec l’article 3:1 a) de l’Accord SMC, et non ces programmes en tant que tels. Toutefois, dans le cadre de la procédure au titre de l’article 21:5, le Groupe spécial se devait de déterminer si les « mesures prises par le Canada pour se conformer » aux recommandations et décisions de l’ORD – les modifications faites par le Canada aux programmes, plutôt que les nouvelles contributions au titre de ces programmes, aucune contribution n’ayant été octroyée postérieurement à la date limite de mise en œuvre – étaient suffisantes pour « garantir » la future conformité de ces mesures avec les accords visés. Dans la mesure où les recommandations et décisions de l’ORD n’avaient pas exigé que le Canada amende les programmes PTC et Compte du Canada en tant que tels, la méthode et le critère d’examen adopté par le Groupe spécial au titre de l’article 21:5 étaient étonnants. Toutefois, au moins deux raisons permettent d’expliquer l’approche choisie par le Groupe spécial au titre de l’article 21:5. Premièrement, l’article 21:5 du Mémorandum d’accord prévoit que le Groupe spécial de mise en œuvre doit examiner les désaccords au sujet de l’existence ou de la compatibilité avec les accords visés des mesures prises aux fins de se conformer aux recommandations et décisions de l’ORD. Le Canada a caractérisé les changements au niveau des programmes du PTC et du Compte du Canada qu’il a prises comme étant des « mesures prises pour se conformer ». Ainsi, le Groupe spécial au titre de l’article 21:5 peut avoir considéré qu’il n’avait pas à discuter la propre caractérisation par le Canada de ses mesures. Deuxièmement, si le Groupe spécial (ou le Canada) n’avait pas retenu sa compétence pour examiner les changements apportés au PTC et au Compte du Canada en tant que programmes, le Brésil lui demandait de considérer une plainte conditionnelle – selon laquelle l’obligation du Canada de « retirer la subvention »,

209

Rapport du Groupe spécial au titre de l’article 21:5, par. 5.10.

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under Article 4.7 of the SCM Agreement, required it to seek retroactive repayment of the specific TPC and Canada Account contributions found to constitute prohibited export subsidies. Shortly before the Panel’s meeting with the parties, the Article 21.5 Panel in Australia – Leather, advised by the same division of the WTO Secretariat servicing the Article 21.5 Panel in Canada – Aircraft, had concluded that retroactive repayment was required by Article 4.7.210 Canada, along with the EC and the United States (as third parties), had noted their objections to an interpretation of the phrase “withdraw the subsidy” that would include the obligation of retroactive repayment. Even Brazil, which had lodged this alternative claim, had noted that it considered the conclusion of the Article 21.5 Panel in Australia – Leather to be in error. For the Panel to have adopted an interpretation of Article 4.7 requiring retroactive repayment of the TPC and Canada Account contributions determined to have been prohibited export subsidies would have been contrary to the views of all of the parties to the dispute.

Since neither Brazil nor Canada appealed the Article 21.5 Panel’s interpretation of the phrase “withdraw the subsidy,” or the fact that the Panel reviewed amendments to the TPC and Canada Account programs when they had not, as such, been found to constitute prohibited export subsidies in the original proceedings, neither issue was before the Appellate Body. Nonetheless, the Appellate Body was critical of the Article 21.5 Panel’s approach, noting that the forward-looking “ensure” standard, “if taken too literally, might be read to mean that the Panel was seeking a strict guarantee or absolute assurance as to the future application” of the programs – a standard that would be difficult or impossible for governments to satisfy with respect to “the unknowable future.”211 Had the question been presented squarely to the Appellate Body, its statements suggest that it may have overturned the Article 21.5 Panel’s standard and, further, questioned whether it was within the Article 21.5 Panel’s jurisdiction to review the amended TPC and Canada Account as such, when neither program, in its original iteration, had been determined to be inconsistent with Article 3.1(a) of the SCM Agreement in the first place.

210 211

Australia – Leather – Recourse to Article 21.5 of the DSU, WT/DS126/RW, para. 6.39. Appellate Body Article 21.5 Report, para. 38 (emphasis in the original).


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au titre de l’article 4:7 de l’Accord SMC, exigeait le remboursement rétroactif des contributions spécifiques octroyées dans le cadre du PTC et du Compte du Canada et considérées comme étant des subventions prohibées aux exportations. Peu de temps avant que le Groupe spécial ne se réunisse avec les parties, le Groupe spécial au titre de l’article 21:5 dans l’affaire Australie – Cuir, conseillé par la même branche du secrétariat de l’OMC que celle ayant conseillé le Groupe spécial au titre de l’article 21:5 dans l’affaire Canada – Aéronefs, avait conclu que le remboursement rétroactif était exigé au titre de l’article 4:7210. Le Canada, ainsi que les Communautés Européennes et les Etats-Unis (en tant que tierce parties), avait fait part de leurs objections quant à l’interprétation de l’expression « retirer la subvention » comme incluant une obligation de remboursement rétroactif. Même le Brésil, qui avait déposé cette demande conditionnelle, avait indiqué qu’il considérait la conclusion du Groupe spécial au titre de l’article 21:5 dans l’affaire Australie – Cuir comme étant une erreur. Pour le Groupe spécial, une décision adoptant une interprétation de l’article 4:7 comme exigeant le remboursement rétroactif des contributions accordées par le PTC et le Compte du Canada, considérées comme étant des subventions aux exportations prohibées, aurait été contraire aux positions de toutes les parties au litige. Dans la mesure où ni le Brésil, ni le Canada, n’ont fait appel de l’interprétation de l’expression « retirer la subvention » par le Groupe spécial au titre de l’article 21:5, ni du fait que le Groupe spécial ait examiné les changements apportés aux programmes PTC et Compte du Canada alors qu’ils n’avaient pas été considérés comme constituant, en tant que tels, des subventions aux exportations prohibées dans la procédure initiale, aucune de ces questions n’était soumise à l’examen de l’Organe d’appel. Néanmoins, l’Organe d’appel a critiqué l’approche adoptée par le Groupe spécial au titre de l’article 21:5 en notant que le critère de « garantie » tourné vers l’avenir s’il était « pris trop au pied de la lettre, pourrait être interprété comme signifiant que le Groupe spécial cherchait à obtenir une garantie stricte ou une assurance absolue au sujet de la gestion » des programmes – un critère qu’il serait difficile, voire impossible, à satisfaire pour les pouvoirs publics compte tenu de l’« avenir incertain »211. Si cette question avait été présentée directement à l’Organe d’appel, ses affirmations laissent à penser qu’il n’aurait pas retenu le critère du Groupe spécial au titre de l’article 21:5 et, par la suite, remis en cause la compétence du Groupe spécial au titre de l’article 21:5 d’examiner les programmes PTC et Compte du Canada, en tant que tels, alors que, dès le départ, aucun de ces programmes, dans sa réitération initiale, n’avait été considéré comme incompatible avec l’article 3:1 a) de l’Accord SMC. 210 211

Australie – Cuir – Recours à l’article 21:5 du Mémorandum d’accord, WT/DS126/RW, par. 6.39. Rapport de l’Organe d’appel au titre de l’article 21:5, par. 38 (souligné dans l’original).

135

Canada – Aircraft

Closely related to this discussion is the diverging approaches of the Article 21.5 Panel in Canada – Aircraft, primarily with respect to Canada Account, with the second Article 21.5 Panel in Brazil – Aircraft.212 In the Canada – Aircraft dispute, although the Canada Account as such had not been found to be a prohibited export subsidy and had not, subsequent to the implementation deadline, yet been applied to provide support to the regional aircraft industry, the Article 21.5 Panel took a “forward-looking” approach to determine whether the program, as amended by Canada’s implementation measures, would provide prohibited export subsidies in the future. In contrast, in the Brazil – Aircraft dispute, where the Brazilian PROEX program as such had been found to be a prohibited export subsidy but had not, subsequent to the implementation deadline, yet been applied to provide support to the regional aircraft industry, the second Article 21.5 Panel did not take a “forward-looking” approach. Instead, because the amended PROEX permitted Brazil to grant support consistent with its obligations under the SCM Agreement, and because no support had yet been granted to demonstrate that Brazil would not do so, the second Article 21.5 Panel determined that Brazil had met its implementation obligations. This is an interesting contrast, particularly since the same division of the WTO Secretariat was responsible for providing advice to the two Panels, and apart from this difference, it was evident that an effort had been made to harmonize the approach taken in each case. One distinction between the two cases that might have justified the different approaches concerns the nature of the measure under review. Canada had, throughout the Canada – Aircraft dispute, benefited greatly from the maintenance of measures that were, by virtue of the discretion vested in its authorities to comport to the requirements of the SCM Agreement, insulated from challenge as such. In contrast, Brazil had maintained a program that was a de jure export subsidy, notified under Article 25 of the SCM Agreement and defended under the terms of Article 27 of the Agreement and item (k) to the Illustrative List of Export Subsidies. When Brazil modified its program to confer discretion upon its authorities to provide support on terms that did not constitute prohibited export

212

Brazil – Export Financing Programme for Aircraft – Second Recourse by Canada to Article 21.5 of the DSU, WT/DS46/RW/2 (adopted 23 August 2001).


135

Les approches divergentes du Groupe spécial au titre de l’article 21:5 dans l’affaire Canada – Aéronefs, particulièrement en ce qui concerne le Compte du Canada et du second Groupe spécial au titre de l’article 21:5 dans l’affaire Brésil – Aéronefs étaient au coeur de cette discussion212. Dans l’affaire Canada – Aéronefs, bien que le Compte du Canada en tant que tel n’ait pas été considéré comme une subvention aux exportations prohibée et n’avait pas encore été appliquée, postérieurement à la date limite de mise en œuvre, pour offrir un soutien à l’industrie des aéronefs de transport régional, le Groupe spécial au titre de l’article 21:5 a adopté une approche « tournée vers l’avenir » pour déterminer si le programme, tel que modifié par les mesures de mise en œuvre prises par le Canada, pourrait être considéré comme octroyant des subventions aux exportations prohibées dans le futur. Au contraire, dans l’affaire Brésil – Aéronefs, où le programme brésilien PROEX en tant que tel avait été considéré comme étant une subvention aux exportations prohibée mais n’avait pas encore été appliqué, postérieurement à la date limite de mise en œuvre, pour offrir un soutien à l’industrie des aéronefs de transport régional, le second Groupe spécial au titre de l’article 21:5 n’avait pas suivi une approche « tournée vers l’avenir ». Au contraire, dans la mesure où le PROEX modifié permettait au Brésil d’octroyer un soutien compatible avec ses obligations au titre de l’Accord SMC, et où aucun soutien prouvant le contraire n’avait encore été octroyé, le second Groupe spécial au titre de l’article 21:5 a considéré que le Brésil avait rempli ses obligations de mise en œuvre. Ce contraste est intéressant, notamment, parce que la même branche du secrétariat de l’OMC était chargée de conseiller les deux Groupes spéciaux et, qu’en dehors de cette différence, il était évident qu’un effort avait été fait pour tenter d’harmoniser l’approche prise dans chaque affaire. Une distinction entre les deux affaires qui pourrait expliquer ces approches différentes est la nature de la mesure examinée. Dans l’affaire Canada – Aéronefs, le Canada avait notamment bénéficié du maintien des mesures qui étaient, en raison du pouvoir discrétionnaire conféré à ses dirigeants de se conformer aux exigences de l’Accord SMC, protégées d’une contestation en tant que telle. Au contraire, le Brésil avait maintenu un programme, considéré comme une subvention de jure aux exportations, ayant fait l’objet d’une notification au titre de l’article 25 de l’Accord SMC et d’une défense au titre des dispositions de l’article 27 de l’Arrangement et du point k) de la Liste exemplative de subventions à l’exportation. Lorsque le Brésil a modifié son programme aux fins de conférer à ses dirigeants le pouvoir discrétionnaire d’octroyer

212

Brésil – Programme de financement des exportations pour les aéronefs – Second Recours du Canada à l’article 21:5 du Mémorandum d’accord, WT/DS46/RW/2 (adopté le 23 août 2001).

136


subsidies, it was simply taking a path well-trodden by its opponent in the dispute, and the second Article 21.5 Panel may have recognized that to not grant the revised PROEX the same immunity from challenge as such previously granted Canada would not have been equitable. 6. “Safe haven” in item (k) of the Illustrative List of Export Subsidies With its interpretation of the phrase “in conformity with,” the Article 21.5 Panel appears to have curbed, to a degree, the ability of Members to abuse the “safe haven” included in the second paragraph of item (k) to the Illustrative List of Export Subsidies. To be “in conformity with” the interest rates provisions of the OECD Arrangement, the Article 21.5 Panel determined that a particular export credit practice needed first to be, at least conceptually, subject to those provisions.213 Thus, the “safe haven” was potentially available only for direct credits/financing, refinancing and interest rate support transactions at fixed rates, for terms greater than two years. Second, since the purpose of the Arrangement is to place limits on official support for export credits, the Article 21.5 Panel held that recourse to derogations or the matching of derogations, even if permitted by the Arrangement, was not “in conformity with” the interest rates provisions of the Arrangement.214 The Article 21.5 Panel drew support from the definition of “derogation” included in the Arrangement itself, i.e., terms and conditions that “depart from” the rules or are “out of conformity” with the rules.215 In so doing, the Article 21.5 Panel rejected Canada’s argument (supported by the EC and the United States) that “anything that is explicitly not prohibited by the Arrangement must be ipso facto ‘in conformity’ with it.”216 As a means of imposing the discipline intended both by the SCM Agreement and the OECD

213 214 215 216

Article 21.5 Report, para. 5.93. Ibid., para. 5.126. Ibid., para. 5.125, citing Article 47(a) and (b) of the OECD Arrangement. Ibid., para. 5.120.


136

un soutien selon des modalités qui ne constituaient pas des subventions prohibées aux exportations, il a simplement suivi la trajectoire bien mise en place par son opposant dans le différend et le second Groupe spécial au titre de l’article 21:5 aurait pu considérer que le fait de ne pas avoir conféré au PROEX révisé la même immunité au regard des contestations que celle qu’il avait précédemment conférée au Canada n’aurait pas été équitable. 6. Le « refuge » du point k) de la Liste de subventions à l’exportation Avec son interprétation de l’expression « en conformité avec », le Groupe spécial au titre de l’article 21:5 semble avoir mis un frein, à un certain degré, à la possibilité pour les membres d’abuser du « refuge » prévu au second paragraphe du point k) de la Liste exemplative de subventions à l’exportation. Pour être en « conformité avec » les dispositions en matière de taux d’intérêts de l’Arrangement OCDE, le Groupe spécial au titre de l’article 21:5 a considéré qu’une pratique spécifique de crédit aux exportations devait, tout d’abord, être, au moins conceptuellement, sujette à ces dispositions213. Ainsi, bénéficier du « refuge » n’était potentiellement possible que si les crédits directs/financements, les refinancements et les taux d’intérêt n’étaient octroyés que pour soutenir des transactions à des taux fixes, pour des délais supérieurs à deux ans. Deuxièmement, dans la mesure où l’objectif de l’Arrangement est de fixer des limites au soutien des pouvoirs publics sous forme de crédits à l’exportation, le Groupe spécial au titre de l’article 21:5 a décidé que le fait de recourir aux dérogations ou à un alignement sur des dérogations, même si cela était permis par l’Arrangement, n’était pas « en conformité avec » les dispositions en matière de taux d’intérêt de l’Arrangement214. Le Groupe spécial au titre de l’article 21:5 s’est appuyé sur la définition du terme « dérogation » figurant dans l’Arrangement luimême, c’est-à-dire les modalités et conditions qui « s’écartent » des règles ou ne sont pas « conformes » à ces règles215. Se faisant, le Groupe spécial au titre de l’article 21:5 a rejeté l’argument du Canada (soutenu par les Communautés européennes et les Etats-Unis) selon lequel « tout ce qui n’est pas explicitement prohibé par l’Arrangement doit être ipso facto “conforme” à lui »216. En tant que moyen d’imposer la discipline voulue par l’Accord SMC comme l’Arrangement OCDE, la construction du

213 214 215 216

Rapport au titre de l’article 21:5, par. 5.93. Ibid., par. 5.126. Ibid., par. 5.125, citant l’article 47 a) et b) de l’Arrangement OCDE. Ibid., par. 5.120.

137

Canada – Aircraft

Arrangement, the Panel’s construction is undoubtedly correct, and consistent with the context of item (k), and the object and purpose of the SCM Agreement (as well as the OECD Arrangement). Canada, the EC and the United States, however, argued that the Article 21.5 Panel’s interpretation did not comport with the ordinary meaning of “in conformity with.” In its decision in the US – Section 211 dispute, the Panel and Appellate Body faced a similar dilemma regarding Article 15.2 of the Agreement on TradeRelated Aspects of Intellectual Property Rights (“TRIPS Agreement”), which provides that the obligations placed on Members regarding the registrability as trademarks of particular categories of signs “shall not be understood to prevent a Member from denying registration of a trademark on other grounds, provided they do not derogate from the provisions of the Paris Convention [for the Protection of Industrial Property].”217 Like the “in conformity with” language of the second paragraph of item (k), the “provided they do not derogate from” language of Article 15.2 is susceptible of two opposing constructions: •

•

217

First, it could mean that something that is not prohibited by the Paris Convention cannot “derogate from” it. Relying on this argument, the United States asserted that as long as it adopted grounds for denial of trademark registrations that were not explicitly prohibited by the Paris Convention, Section 211 was not doing anything that derogated from the Paris Convention.218 Second, it could mean that anything that is not permitted by the Paris Convention “derogate[s] from” it. Relying on this argument, the EC asserted that in adopting grounds for denial of trademark registrations that were not explicitly permitted by the Paris Convention, Section 211 was “derogat[ing] from” the Paris Convention.219

Emphasis added. United States – Section 211 Omnibus Appropriations Act of 1998, WT/DS176/AB/R (adopted 1 February 2002), para. 67; United States – Section 211 Omnibus Appropriations Act of 1998, WT/DS176/R (adopted as modified by the Appellate Body 1 February 2002), para. 4.38. 219 United States – Section 211, WT/DS176/AB/R, paras. 24-25; United States – Section 211, WT/DS176/R, para. 4.30. 218


137

Groupe spécial est sans aucun doute correcte et compatible avec le contexte du point k) et l’objet et le but de l’Accord SMC (ainsi que de l’Arrangement OCDE). Le Canada, les Communautés européennes et les Etats-Unis ont, cependant, soutenu que l’interprétation suivie par le Groupe spécial au titre de l’article 21:5 n’était pas compatible avec le sens ordinaire de l’expression « en conformité avec ». Dans sa décision dans l’affaire Etats-Unis – Article 211, le Groupe spécial et l’Organe d’appel ont dû faire face au même dilemme concernant l’article 15:2 de l’Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (« l’Accord sur les ADPIC »), qui stipule que les obligations imposées aux Membres eu égard à l’enregistrement en tant que marques de certaines catégories particulières de signes n’empêchent pas « de refuser l’enregistrement d’une marque pour d’“autres motifs”à condition que ceux-ci ne dérogent pas aux dispositions de la Convention de Paris (1967) [pour la Protection de la Propriété Industrielle] »217. Comme pour l’expression « en conformité avec » utilisée au second paragraphe du point k), l’expression « à condition qu’[ils] ne dérogent pas de » de l’article 15:2 peut faire l’objet de deux interprétations opposées : •

•

217

Premièrement, cela pourrait vouloir dire que ce qui n’est pas interdit par la Convention de Paris ne peut pas y « déroger ». S’appuyant sur cette argumentation, les Etats-Unis soutenaient que tant qu’ils avaient refusé l’enregistrement d’une marque pour des motifs qui n’étaient pas explicitement interdits par la Convention de Paris, l’article 211 ne dérogeait pas à la Convention de Paris218. Deuxièmement, cela pourrait signifier que ce qui n’est pas autorisé par la Convention de Paris y « déroge ». S’appuyant sur une telle argumentation, les Communautés européennes affirmaient qu’en refusant l’enregistrement d’une marque pour des motifs qui n’étaient pas explicitement autorisés par la Convention de Paris, l’article 211 « dérogeait » à la Convention de Paris219.

Nous soulignons. Etats-Unis – Article 211 de la Loi générale de 1998 portant ouverture de crédits, WT/DS176/ AB/R (adopté le 1er février 2002), par. 67; Etats-Unis – Article 211 de la Loi générale de 1998 portant ouverture de crédits, WT/DS176/R (adopté tel que modifié par l’Organe d’appel, le 1er février 2002), par. 4.38. 219 Etats-Unis – Article 211, WT/DS176/AB/R, par. 24-25; Etats-Unis – Article 211, WT/DS176/R, par. 4.30. 218

138


Relying on the ordinary meaning of the term “derogate from,” the Appellate Body sided with the United States, agreeing that under Article 15.2 of the TRIPS Agreement, a Member was not limited to reliance on grounds for denial explicitly mentioned in the Paris Convention, but instead could rely on any grounds not explicitly prohibited by the Paris Convention.220 The Appellate Body’s interpretation of the term “derogate from” undoubtedly undermines the purpose of the TRIPS Agreement and the Paris Convention – to impose disciplines on the ability of Members to use “measures and procedures to enforce intellectual property rights [as] . . . barriers to legitimate trade.”221 Regardless, the ordinary meaning of the term prevailed. The real story is not, however, whether the Article 21.5 Panel erroneously departed from the Appellate Body’s allegiance to the ordinary meaning of the treaty’s terms. The ordinary meaning of a term is, ultimately, malleable, and can be (and on occasion is) shaped to fit the policy preferences of the decision maker. What is more interesting is that when faced with a basic question about the universe of options available to a Member to limit the scope of its WTO obligations, the Article 21.5 Panel in Canada – Aircraft and the Appellate Body in US – Section 211 went separate ways – one saw that universe as bounded by the four corners of the SCM Agreement and the OECD Arrangement, while the other saw it as infinite.

220 221

United States – Section 211, WT/DS176/AB/R, paras. 172, 177. TRIPS Agreement, preamble.


138

Se fondant sur le sens ordinaire de l’expression « déroger à », l’Organe d’appel a suivi l’argumentation des Etats-Unis, considérant que, au sens de l’article 15:2 de l’Accord sur les ADPIC, un membre n’était pas limité à ne pouvoir invoquer que les motifs de refus explicitement mentionnés par la Convention de Paris, mais, qu’au contraire, il pouvait invoquer tous les motifs qui n’étaient explicitement interdits par la Convention de Paris220. L’interprétation de l’expression « déroger à » par l’Organe d’appel amoindrit, sans aucun doute, le but de l’Accord sur les ADPIC et de la Convention de Paris – d’imposer des limites à la possibilité des membres de recourir à des « mesures et [d]es procédures visant à faire respecter les droits de propriété intellectuelle ne deviennent pas elles-mêmes des obstacles au commerce légitime »221. Malgré tout, le sens ordinaire de l’expression a prévalu. La véritable question, toutefois, n’est pas de savoir si le Groupe spécial au titre de l’article 21:5 a commis une erreur en s’écartant de l’allégeance de l’Organe d’appel au sens ordinaire des termes du traité. Le sens ordinaire d’un terme est, en définitive, malléable et peut être (et, à l’occasion, est) construit de manière à répondre aux choix politiques du décisionnaire. Il est plus intéressant de constater que face à une question basique concernant l’ensemble des options dont peut disposer un membre pour limiter l’étendue de ses obligations au titre de l’OMC, le Groupe spécial au titre de l’article 21:5 dans l’affaire Canada – Aéronefs et l’Organe d’appel dans l’affaire Etats-Unis – Article 211 ont choisi des voies différentes – l’un a considéré que cet ensemble d’options était lié à la lettre à l’Accord SMC et l’Arrangement OCDE, alors que l’autre l’a considéré comme infini.

220 221

Etats-Unis – Article 211, WT/DS176/AB/R, par. 172, 177. Accord sur les ADPIC, préambule.

AUSTRALIA – SUBSIDIES PROVIDED TO PRODUCERS AND EXPORTERS OF AUTOMOTIVE LEATHER

by

Fabrizio Marrella Professor of International Law and International Trade Law, Venice International University and the Cà Foscari University of Venice. Lecturer and Member of the Board of Directors of the European Interuniversity Center for Human Rights and Democratization (EIUC). Doctor of Law, University of Paris I Panthéon Sorbonne, Graduate of the Hague Academy of International Law

AUSTRALIE – SUBVENTIONS ACCORDÉES AUX PRODUCTEURS ET EXPORTATEURS DE CUIR POUR AUTOMOBILES

par

Fabrizio Marrella Professeur de droit international et de droit du commerce international, Université internationale de Venise et Université Cà Foscari de Venise. Enseignant et membre du Conseil d’Administration du Centre interuniversitaire européen pour les droits de l’homme et la democratisation (EIUC). Docteur en droit de l’Université de Paris I Panthéon Sorbonne, Diplômé de l’Académie de droit international de La Haye

140

Australia – Automotive

SYNOPSIS

This was one of the rst cases to concern the application of the SCM Agreement. The Australian government had concluded two separate agreements – a grant contract and a loan contract – with an automotive leather exporter. The grant contract provided for a series of three payments totalling up to a maximum of A$30 million, based on the company’s performance against the targets set out in the contract. The performance targets consisted of sales targets and capital expenditure targets. The loan contract provided for a fteen-year $A25 million government loan on concessionary (non-market) terms. During the rst ve years, the beneciary was not required to pay either principal or interest. Several issues were raised before the Panel. First of all, the Panel was requested to give a preliminary ruling on its own competence and on the nature of the evidence that could be presented. On the merits, the Panel had to clarify and apply the notion of “subsidy in fact”. During the stage in which the measure had to be brought into conformity, the Panel addressed the question of the possible “retrospective effect” of repayment of the prohibited subsidy.

Ofcial sources Panel Report: Australia – Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive Leather, WT/DS126/R, 25 May 1999, 117 pp. Panel Report: Australia – Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive Leather, Recourse to Article 21.5 of the DSU by the United States, WT/DS126/RW, 21 January 2000, 140 pp.1 Parties Parties before the Panel Complainant: United States. Defendant: Australia. Third parties: none.

1

See WT/DS126/RW/Corr.1, 2 February 2000.

Australie – Automobiles

140


Il s’agit d’une des premières affaires sur l’application de l’Accord SMC. Le gouvernement australien a conclu avec une société exportatrice de cuir pour automobiles deux accords séparés : un contrat de don et un contrat de prêt. Le contrat de don prévoit une série de trois versements pouvant atteindre, au total, 30 millions de dollars australiens au maximum, et ce, en fonction des résultats de vente obtenus par la société commerciale au regard des objectifs xés dans le contrat. Les objectifs de résultat se composent d’objectifs en matière de ventes et d’objectifs en matière de dépenses d’équipement. Le contrat de prêt prévoit l’octroi d’un prêt préférentiel de la part de l’Etat australien (à des conditions différentes du marché) de 25 millions de dollars australiens pour une durée de 15 ans. Pendant les cinq premières années, la société bénéciaire n’est tenue ni de rembourser le capital, ni de payer les intérêts. Plusieurs questions sont portées devant le Groupe spécial. En préliminaire, l’on demande au Groupe spécial de se prononcer au regard de sa compétence ainsi que sur la nature des preuves qui lui peuvent être présentées. Sur le fond, le Groupe spécial doit mettre en oeuvre la notion de « subvention de fait » et la préciser. Dans la phase de mise en conformité, le Groupe spécial aborde la question de l’éventuel « effet retroactif » du remboursement de la subvention prohibée.

Mode ofciel de citation Rapport du Groupe spécial : Australie – Subventions accordées aux producteurs et exportateurs de cuir pour automobiles, WT/DS126/R, 25 mai 1999, 129 p. Rapport du Groupe spécial : Australie – Subventions accordées aux producteurs et exportateurs de cuir pour automobiles, Recours des Etats-Unis à l’article 21:5 du Mémorandum d’accord sur le règlement des différends, WT/DS126/RW, 21 janvier 2000, 155 p.1 Parties Parties devant le Groupe spécial Plaignant : Etats-Unis. Défendeur : Australie. Tierces parties : aucune.

1

Cf. WT/DS126/RW/Corr.1, 2 février 2000.

141


Parties before the Panel (Art. 21.5) Complainant: United States. Defendant: Australia. Third parties: European Communities, Mexico. Composition of the Panel Chairman: H.E. Mme Carmen Luz Guarda; Members: Jean-François Bellis; Wieslaw Karsz. Bibliography H. Ruiz Fabri, “Le contentieux de l’exécution dans le règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce”, JDI, 2000, No. 3, pp. 605-645. G. Goh, A. Ziegler, “Retrospective Remedies in the WTO after Automotive Leather”, Journal of International Economic Law, Vol. 6, No. 3, 2003, pp. 545-564. Areas affected by the decision Procedure Problem of the simultaneous existence of several panels – Limitation on evidence and arguments – Condentiality of business information Substance Distinction between export subsidies “in law” and “in fact” – Retrospectivity of subsidy withdrawal. Relevant articles Articles 1, 3.1 and 4.2 of the SCM Agreement – Articles 4, 19, 21.5 of the DSU – Articles 1, 3.1(a), 4, 4.07 of the SCM Agreement.


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Parties devant le Groupe spécial (Art. 21:5) Plaignant : Etats-Unis. Défendeur : Australie. Tierces parties : Communautés Européennes, Mexique. Composition du Groupe spécial Présidente : S.E. Mme Carmen Luz Guarda ; Membres : M. Jean-François Bellis ; M. Wieslaw Karsz. Références bibliographiques H. Ruiz Fabri, « Le contentieux de l’exécution dans le règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce », JDI, no 3, 2000, pp. 605-645. G. Goh, A. Ziegler, « Retrospective Remedies in the WTO after Automotive Leather », Journal of international economic law, 2003, vol. 6, no 3, pp. 545-564. Domaines concernés par la décision Procédure Problème de l’existence simultanée de plusieurs groupes spéciaux – Limitations concernant les éléments de preuve et les arguments– Condentialité des renseignements d’entreprise Fond Distinction des subventions à l’exportation « en droit » ou « en fait » – Rétroactivité du retrait de la subvention. Articles pertinents Articles 1, 3.1, 4.2 de l’Accord SMC – Articles 4, 19, 21:5 du Mémorandum – Articles 1, 3:1.a, 4, 4:07 de l’Accord de SMC

142


PART ONE: THE INITIAL PHASE

I. SUMMARY OF THE FACTS

This dispute concerns certain nancial assistance provided by the Australian Government to the only automotive leather producer and exporter in Australia, namely, Howe and Company Proprietary Ltd. (“Howe”). Following upon a claim under Section 301 of the 1974 Trade Act by the domestic leather industry, on 7 October 1996 the United States requested consultations with Australia concerning subsidies available to leather under the Import Credit Scheme for textiles, clothing and footwear2 (the “ICS”) and any other subsidies for leather granted or maintained in Australia which were prohibited under Article 3 of the Agreement on Subsidies and Countervailing Measures (the “SCM Agreement”).3 After these consultations, on 24 November 1996, the United States and Australia reached a settlement. This mutually agreed solution was announced on 25 November 1996 and duly notied to the DSB and the relevant Committee in accordance with Article 3.6 of the Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes (the “DSU”). Under the terms of the settlement, the government of Australia would exclude automotive leather from eligibility under the ICS, as well as under the Export Facilitation Scheme for Automotive Products (the “EFS”), by 1 April 1997.4 At the same time, the Australian government announced its intention to provide Howe with nancial assistance to help it maintain its commercial viability in the light of the settlement reached between Australia and the United States. Accordingly, in March 1997, the Australian government signed two separate contracts with Howe and its parent company, Australian Leather Holdings Ltd. (“ALH”): a grant contract and a loan contract:

2

The ICS came into effect on 1 July 1991 and remained in effect until 30 June 2000. Under this programme, exporters of eligible textile, clothing and footwear products could earn import credits that could be used to reduce the import duties payable on eligible textiles, clothing and footwear items by up to the value of the credits held. Exporters were not required to use their credits as offsets against import duties but could transfer them to another holder in exchange for a cash payment. See Panel Report WT/DS126/R, footnote 7. 3 WT/DS57/1, G/SCM/D7/1, 9 October 1996. 4 The EFS was introduced in 1991 and remained in force through 31 December 2000. It allowed Australian manufacturers to earn A$1 of export credit for every dollar of eligible exports of covered automotive items.


142

PREMIERE PARTIE : LA PHASE INITIALE

I. RAPPEL DES FAITS À L’ORIGINE DU DIFFÉREND

Le présent différend concerne certaines aides nancières accordées par le gouvernement australien au seul producteur et exportateur de cuir pour automobiles en Australie, c’est-à-dire Howe and Company Proprietary Ltd. (« Howe »). Suite à la réclamation d’après la Section 301 du Trade Act du 1974 par la branche de production nationale de cuir, le 7 octobre 1996, les Etats-Unis ont demandé l’ouverture des consultations avec l’Australie au sujet de subventions applicables au cuir dans le cadre du Programme de crédits à l’importation pour les textiles, vêtements et chaussures2 (l’« ICS ») ainsi que de toutes autres subventions prohibées en faveur du cuir, accordées ou maintenues en Australie en vertu de l’article 3 de l’Accord SMC3. Après les consultations, les Etats-Unis et l’Australie sont parvenus à un règlement le 24 novembre 1996. Cette solution convenue d’un commun accord a été annoncée le 25 novembre 1996 et a été dûment notiée à l’ORD et au Comité pertinent au sens de l’article 3:6 du Mémorandum d’accord. Le règlement prévoyait que le gouvernement australien exclurait, à partir du 1er avril 1997, le cuir pour automobiles du champ d’application de l’ICS, ainsi que du Programme de facilitation des exportations pour le secteur automobile (l’« EFS »)4. En même temps, le gouvernement australien a annoncé qu’il s’engageait à fournir une assistance nancière à Howe pour l’aider à maintenir sa viabilité commerciale compte tenu du règlement intervenu entre l’Australie et les Etats-Unis. En mars 1997, le gouvernement australien a, donc, conclu avec Howe et sa société mère, Australian Leather Holdings Ltd. (« ALH ») deux accords séparés : un contrat de don et un contrat de prêt :

2

L’ICS est en vigueur depuis le 1er juillet 1991 et le restera jusqu’au 30 juin 2000. Dans le cadre de ce programme, les exportateurs de textiles, de vêtements et de chaussures admissibles peuvent obtenir des crédits à l’importation qui peuvent être utilisés pour réduire, d’un montant maximum égal à la valeur des crédits détenus, les droits d’importation dus au titre de textiles, vêtements et chaussures admissibles. Les exportateurs ne sont pas tenus d’utiliser leurs crédits en déduction des droits d’importation qu’ils doivent acquitter, mais peuvent les transférer à un autre détenteur contre paiement. Voir Rapport du Groupe spécial WT/DS126/R, note 1. 3 WT/DS57/1, G/SCM/D7/1, 9 octobre 1996. 4 L’EFS a été mis en oeuvre en 1991 et restera en vigueur jusqu’au 31 décembre 2000. Il permettait aux fabricants australiens d’obtenir 1 dollar australien de crédit à l’exportation pour chaque dollar d’exportations admissibles d’articles automobiles visés par le programme.


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(a)

(b)

the grant contract provided for a series of three grant payments totalling up to a maximum of A$30 million, based on Howe’s performance against the performance targets set out in the contract. The performance targets consisted of sales and capital expenditure targets. Under the terms of the contract, Howe was required to use its best endeavours to achieve the performance targets and to provide the Australian government with reports on its sales and capital expenditure. The last payment was scheduled for July 1998; the loan contract provided for a fteen-year loan of $A25 million by the government of Australia to Howe and its parent company, ALH. During the rst ve years, Howe was not required to pay principal or interest. For the next ten years, interest on the loan was to be based on the rate for Australian Commonwealth Bonds plus two percentage points. The loan was secured by a second lien on the assets and undertakings of ALH.

On 10 November 1997, the United States requested consultations regarding allegedly prohibited subsidies provided to Australian producers and exporters of automotive leather, including the subsidies provided to Howe.5 Consultations held between the United States and Australia on 16 December 1997 failed to resolve the dispute. Therefore, at the request of the United States, at its meeting of 22 January 1998 the Dispute Settlement Body (the “DSB”) established a panel in accordance with Article 4.4 of the SCM Agreement and Article 6 of the DSU. However, that panel was never composed. On 4 May 1998, the United States again requested consultations with Australia on the same subject6 and, on 11 June 1998, it requested the immediate establishment of a panel which was established on 22 June 1998 with standard terms of reference. The present report was the result of the activities of that panel.7

5

WT/DS106/1, G/SCM/D17/1, 17 November 1997. WT/DS126/1, G/SCM/D20/1, 8 May 1998. 7 The Panel met with the parties on 9-10 December 1998 and on 13-14 January 1999. Its interim report was submitted on 8 March; the parties then submitted written requests for review, and the Panel submitted its nal report on 23 March 1999. 6


a)

b)

143

le contrat de don prévoyait une série de trois versements pouvant atteindre, au total, 30 millions de dollars australiens au maximum, et ce, en fonction des résultats de vente obtenus par Howe au regard des objectifs xés dans le contrat. Les objectifs de résultat se composaient d’objectifs en matière de ventes et d’objectifs en matière de dépenses d’équipement. Aux termes du contrat, Howe devait faire l’effort maximal pour atteindre ces objectifs et communiquer au gouvernement australien des rapports indiquant ses ventes et dépenses d’équipement. Le dernier versement était prévu en juillet 1998 ; Le contrat de prêt prévoyait l’octroi d’un prêt de 25 millions de dollars australiens à Howe et sa société mère, ALH, par le gouvernement australien, pour une durée de 15 ans. Pendant les cinq premières années, Howe n’était tenue ni de rembourser le capital, ni de payer les intérêts. Les dix années suivantes, le prêt devait porter intérêt à un taux égal au taux des obligations du Commonwealth australien, majoré de deux points de pourcentage. Le prêt était garanti par un privilège de second rang sur les actifs et les opérations de ALH.

Le 10 novembre 1997, les Etats-Unis ont demandé l’ouverture de consultations au sujet de subventions prétendument prohibées accordées aux producteurs et exportateurs australiens de cuir pour automobiles y compris des subventions accordées à Howe5. Les consultations tenues entre les Etats-Unis et l’Australie le 16 décembre 1997 n’ont pas permis de résoudre le différend. Ainsi, suite à la demande présentée par les Etats-Unis, l’ORD, à sa réunion du 22 janvier 1998, a établi un groupe spécial conformément à l’article 4:4 de l’Accord SMC et à l’article 6 du Mémorandum d’accord. Toutefois, la composition de ce groupe spécial n’a jamais été arrêtée. Le 4 mai 1998, les Etats-Unis ont à nouveau demandé l’ouverture de consultations avec l’Australie au même sujet6 et, le 11 juin 1998, ils ont demandé l’établissement immédiat d’un groupe spécial qui a été établi le 22 juin 1998 et doté du mandat type. Le présent rapport est le résultat de l’activité du dit groupe spécial7.

5

WT/DS106/1, G/SCM/D17/1, 17 novembre 1997. WT/DS126/1, G/SCM/D20/1, 8 mai 1998. 7 Le Groupe spécial a tenu des réunions avec les parties les 9 et 10 décembre 1998, et les 13 et 14 janvier 1999. Le rapport intérimaire a été présenté le 8 mars ; s’en est suivie une demande de réexamen par les parties pour nalement aboutir au rapport nal le 23 mars 1999. 6

144



The claims can be divided into two parts: the rst concerns the preliminary issues and requests for preliminary rulings (1), and the second the merits of the case, that is to say, the notion of subsidy (2). 1. Preliminary issues and requests for preliminary rulings In their rst written submissions, both the United States and Australia requested preliminary rulings. The arguments put forward concerned the documents to be produced by Australia (1); the establishment of the Panel (2); the disclosure obligations under Article 4 of the SCM Agreement (3); and the admissibility of evidence (4). Australia to produce all the relevant documents, including those of the Howe company The United States asked the Panel to order Australia to produce, by 30 November 1998, authentic copies of certain documents. These documents included: the contracts relating to the grant and loan made to Howe, the report prepared by the accounting rm commissioned by the Australian government and used in devising the replacement package, the nancial statements of Howe (or related corporate entities) since 1989, its internal strategic plans since 1995; any correspondence between the Australian government and Howe; Howe’s annual reports and any analysis or forecast of the Australian automotive leather market. The United States also indicated that it was prepared to agree to appropriate procedures to ensure the condentiality of the documents produced. Australia responded that the obligation was upon the complainant, i.e., the United States, to come forward with the facts on which its case was based and show that there had been a breach of the rules. It therefore considered that it was under no obligation to provide the information requested by the United States.8

8 Eventually, at the Panel’s rst substantive meeting with the parties, Australia agreed to provide redacted versions of the grant and loan contracts, from which the gures that constituted business


144

II. OBJET DES DEMANDES DES PARTIES

Les demandes se divisaient en deux parties : la première concernant les questions préliminaires et demandes de décisions préjudicielles (1), la seconde concernant le fond, c’est-à-dire la notion de subvention (2). 1. Questions préliminaires et décisions préjudicielles Les Etats-Unis et l’Australie ont formulé des demandes de décisions préjudicielles dans leurs premières communications. Les arguments présentés concernaient les documents à produire de la part de l’Australie (1) ; la compétence du Groupe spécial (2) ; les obligations de divulgation au titre de l’article 4 de l’Accord SMC (3) ainsi que la recevabilité des éléments de preuve (4). L’Australie doit produire tous les documents pertinents y compris ceux de la société Howe Les Etats-Unis ont demandé au Groupe spécial d’ordonner à l’Australie de produire, au plus tard le 30 novembre 1998, des copies authentiques de certains documents. Les documents étaient, inter alia, les suivants : le contrat de don et de prêt à Howe, le rapport du cabinet d’experts comptables retenu par le gouvernement australien pour mettre au point l’ensemble des subventions de remplacement, les états nanciers de Howe (ou de personnes morales apparentées) depuis 1989, ses plans stratégiques internes depuis 1995 ; toute correspondance entre le gouvernement australien et Howe ; les rapports annuels de Howe ainsi que toute analyse ou prévision relative au marché australien du cuir pour automobiles. Les Etats-Unis ont aussi indiqué qu’ils étaient disposés à donner leur accord aux procédures appropriées pour garantir la condentialité des documents produits. En réponse, l’Australie faisait valoir qu’il incombait au plaignant, c’est-àdire les Etats Unis, de présenter les faits sur lesquels leur demande était fondée, voire d’établir qu’il y avait eu infraction aux règles. Elle jugeait, par conséquent, n’avoir aucune obligation de fournir les renseignements demandés par les EtatsUnis 8. 8 Finalement, à la première réunion de fond du Groupe spécial avec les parties, l’Australie a consenti à communiquer des versions « caviardées » des contrats de don et de prêt, après en avoir supprimé

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Establishment of the Panel Australia asked the Panel to terminate its work on the grounds that it had been established inconsistently with the DSU. In particular, Australia argued that the United States did not have the right to have a second panel established, especially as it had been established against Australia’s wishes. In the event of its rst request being rejected, that is to say, if the Panel refused to terminate its work, Australia asked that it requires the United States to limit itself to certain information and arguments in presenting its case, on the grounds that it had failed to full its disclosure obligations under Article 4 of the SCM Agreement. Likewise, Australia asked that facts and arguments not explicitly put forward in the consultation request should not be taken into account. Disclosure obligations under Article 4 of the SCM Agreement Australia argued that, in its request for consultations,9 the United States had failed to meet its disclosure obligations under Article 4 of the SCM Agreement which provides that: “A request for consultations under paragraph 1 shall include a statement of available evidence with regard to the existence and nature of the subsidy in question”. According to Australia, the reference to “evidence with regard to the existence and nature of the subsidy”, in Article 4.2, included not only the facts but also argumentation why such facts would lead the complainant to consider that the measure in question was in breach of Article 3 of the SCM Agreement. Moreover, the complainant should have provided a statement of available evidence at the time of the request for consultations. According to Australia, the question of how much of that evidence could be developed after the request for consultations, or after the establishment, or even

condential information had been deleted. At the same time, however, on 17 December 1998, Australia responded that the report by the accounting rm would have to remain condential because that was a stipulation of the contract between the rm (which had accepted the commission only on this condition) and the government. Finally, on 14 January 1999, Australia ended up by providing Howe’s balance sheet gures. 9 WT/DS126/1.


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La compétence du Groupe spécial L’Australie demandait au Groupe spécial de mettre n à ses travaux, au motif que son établissement était incompatible avec le Mémorandum d’accord. En particulier, l’Australie faisait valoir que les Etats-Unis n’avaient pas le droit de faire établir un deuxième groupe spécial, d’autant plus que ce Groupe spécial avait été établi contre les voeux de l’Australie. En cas de rejet de la première demande, c’est-à-dire si le Groupe spécial refusait de mettre n à ses travaux, l’Australie lui demandait d’imposer aux EtatsUnis de se limiter à certains renseignements et arguments dans la présentation de leur argumentation, au motif qu’ils n’avaient pas satisfait aux obligations de divulgation qui leur incombaient en vertu de l’article 4 de l’Accord SMC. De même, la demande de l’Australie visait à ce qu’il ne soit pas tenu compte de tous les faits et arguments non explicitement exposés dans la demande de consultations. Les obligations de divulgation au titre de l’article 4 de l’Accord SMC L’Australie faisait valoir que les Etats-Unis n’avaient pas, dans leur demande de consultations9, satisfait aux obligations de divulgation qui leur incombaient en vertu de l’article 4 de l’Accord SMC qui dispose que : « Toute demande de consultations au titre du paragraphe 1 comportera un exposé des éléments de preuve disponibles au sujet de l’existence et de la nature de la subvention en question ». Selon l’Australie, la référence aux « éléments de preuve […] au sujet de l’existence et de la nature de la subvention », à l’article 4:2, visait non seulement les faits, mais aussi l’argumentation établissant pourquoi ces faits devaient conduire le plaignant à considérer que la mesure en question violait l’article 3 de l’Accord SMC. De plus, selon l’Australie, le plaignant était tenu de fournir un exposé des éléments de preuve disponibles à l’époque de la demande de consultations. Savoir dans quelle mesure ces éléments de preuve pouvaient être développés après la demande de consultations, ou après l’établissement du Groupe spécial,

les chiffres qui étaient des renseignements commerciaux condentiels. En revanche, l’Australie répondait le 17 décembre 1998 que, pour ce qui était du rapport des experts comptables, il devait rester condentiel car tel le stipulait le contrat entre le cabinet (qui avait accepté à cette seule condition) et le gouvernement. Enn, le 14 janvier 1999, l’Australie a ni par fournir les bilans chiffrés de Howe. 9 WT/DS126/1.

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composition, of the Panel, under Article 4 of the SCM Agreement, was an important systemic issue that went beyond the circumstances of the present case. Some of the United States exhibits were dated well after the request for consultations and thus had not reached the respondent in good time. As a consequence, the Panel should terminate the proceedings or rule immediately that the United States had not demonstrated its claims. The United States, on the other hand, contended that the Panel should reject Australia’s request because the plain language of Article 4.2 did not require that the consultation request should include “argumentation”. Nor did the rule require that a list of exhibits be included. According to the United States, Article 4.2 simply stated that a statement of available evidence with regard to the existence and nature of the subsidy should be included in the request for the establishment of a panel. Admissibility of evidence In the alternative, if the Panel were to reject its request for the immediate termination of the proceedings, Australia asked it to rule that the United States had failed to meet its disclosure obligations under Article 4 of the SCM Agreement. In other words, for Australia, the United States had not provided the necessary evidence in the consultation request. Therefore, the evidence not provided at the time of submission of the consultation request should no longer be admissible. The United States asserted that it had satised its obligations and that the Panel should reject the Australian request. It noted that Article 4.2 of the SCM Agreement did not state that all the evidence had to be included in the consultation request and frozen at the time of its submission. That was the interpretation adopted by the Appellate Body in India – Patents10 and conrmed by two panel reports, in Argentina – Measures Affecting Imports of Footwear, Textiles, Apparel, and Other Items11 and United States – Restrictions on Imports of Cotton and Man-made Fibre Underwear.12

10 11 12

WT/DS50/AB/R, 16 January 1998, para. 94. WT/DS56/R, 22 April 1998. WT/DS24/R, 25 February 1997, para. 7.27.


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ou même après que la composition de ce dernier a été arrêtée, au titre de l’article 4 de l’Accord SMC, était, selon l’Australie, une importante question systémique allant au-delà des circonstances de la présente affaire. Certaines des pièces des Etats-Unis portaient une date bien postérieure à celle de la demande de consultations et, donc, n’avaient pas été fourni au défendeur en temps utile. Par conséquent, le Groupe spécial devait mettre n à la procédure ou décider immédiatement que les Etats-Unis n’avaient pas démontré leurs allégations. Les Etats-Unis, en revanche, soutenaient que le Groupe spécial devait rejeter la demande de l’Australie, parce que le libellé clair de l’article 4:2 n’exigeait pas que la demande de consultations inclue une « argumentation ». La règle n’exigeait pas non plus l’inclusion d’une liste de pièces. Selon les Etats-Unis, l’article 4:2 dispose simplement qu’un exposé des éléments de preuve disponibles au sujet de l’existence et de la nature de la subvention sera inclus dans la demande d’établissement d’un groupe spécial. La recevabilité de la preuve Si le Groupe spécial rejetait sa demande tendant à obtenir la n immédiate de la procédure en cours, l’Australie lui demandait, à titre subsidiaire, de décider que les Etats-Unis n’avaient pas respecté les obligations de divulgation prévues à l’article 4 de l’Accord SMC. Autrement dit, pour l’Australie, les Etats-Unis n’avaient pas fourni les éléments de preuve nécessaires dans la demande de consultations. Par conséquent, les éléments de preuve non fournis lors de la présentation de la demande de consultations ne devraient plus être recevables. Les Etats-Unis afrmaient qu’ils avaient satisfait auxdites obligations et que le Groupe spécial devait rejeter la demande de l’Australie. Ils notaient que l’article 4:2 de l’Accord SMC ne dit pas que tous les éléments de preuve doivent être inclus dans la demande des consultations et gés à la date de présentation de celle-ci. Telle était l’interprétation retenue par l’Organe d’Appel dans l’affaire Inde – Brevets10 et conrmée par deux rapports des Groupes spéciaux, dans les affaires Argentine – Mesures affectant les importations de chaussures, textiles, vêtements et autres articles11 et Etats-Unis – Restrictions à l’importation de vêtements de dessous de coton et de bres synthétiques ou articielles12.

10 11 12

WT/DS50/AB/R, 16 janvier 1998, par. 94. WT/DS56/R, 22 avril 1998. WT/DS24/R, 25 février 1997, par. 7.27.

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2. Issues of substance: the characterization of subsidies The discussion on the merits developed along three main lines: (1) the interpretation of Article 3.1(a) of the SCM Agreement; (2) the compatibility of the measures with Article 1 of that Agreement; and (3) the notion of contingent “in law” or “in fact” upon export performance. The prohibited measures Australia argued that the only measures before the Panel were the A$25 million preferential loan to Howe and the rst two payments made to Howe under the grant contract. Thus, neither the third payment made to Howe, in June 1998, nor the grant contract itself were “measures” covered by the establishment request and they could not be taken into consideration by the Panel. Consequently, Australia maintained that the Panel should examine the compatibility with the SMC Agreement of each of the grant payments and the loan separately and could nd that one or more was consistent with the Agreement. For its part, the United States submitted that its request specically identied the measures before the Panel as being the loan contract and the grant contract, including any and all disbursements under the latter. In the alternative, citing the report in Japan – Photographic Film and Paper,13 the United States argued that, if the Panel were to share Australia’s view, the measures de quibus were clearly included in the Panel request since they were subsidiary or closely related to the measures specically described therein. Finally, in response to Australia’s attempt to limit its challenges, at any cost, the United States noted that it was the panel request, not the consultation request, that was relevant for determining the scope of the measures before the Panel. Australia disagreed with the “subsidiary measures” argument put forward by the United States and criticized the legal basis of its complaint, which was again incomplete. Moreover, it once again urged the Panel to consider whether the alleged subsidy was the grant contract, or whether it was the individual payments made under the grant contract that were at issue.

13

WT/DS44/R, 22 April 1998.


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2. Questions de fond : la qualication des subventions Sur le fond, le débat se développait autour de trois axes : l’interprétation de l’article 3:1 a) de l’Accord SMC (1) ; la compatibilité des mesures avec l’article 1 du même Accord (2) et la notion de subordination « en droit » ou « en fait » aux résultats à l’exportation (3). Les mesures prohibées L’Australie faisait valoir que les mesures dont le Groupe spécial était saisi n’étaient que le prêt préférentiel de 25 millions de dollars australiens accordé à Howe et les deux premiers versements faits à Howe au titre du contrat de don. Ainsi, ni le troisième versement fait à Howe, en juin 1998, ni le contrat de don luimême n’étaient des « mesures » couvertes par la demande d’établissement et ne pouvaient pas être pris en considération par le Groupe spécial. Par conséquent, l’Australie soutenait que le Groupe spécial devait examiner séparément la compatibilité avec l’Accord SMC de chacun des versements à titre de don et celle du prêt et pourrait constater qu’un ou plusieurs étaient compatibles avec l’Accord. Les Etats-Unis, de leur côté, afrmaient que leur demande indiquait explicitement les mesures dont le Groupe spécial était saisi comme étant le contrat de prêt et le contrat de don, y compris tous les décaissements éventuellement effectués dans le cadre de ce dernier contrat. À titre subsidiaire, citant le rapport relatif à l’affaire Japon – Pellicules et papiers photographiques13, les Etats-Unis afrmaient que, si le Groupe spécial devait retenir la thèse de l’Australie, les mesures de quibus étaient clairement incluses dans la demande d’établissement car annexées ou étroitement liées aux mesures expressément indiquées. Enn, les Etats-Unis notaient, en réponse à la tentative de l’Australie de limiter coûte que coûte les contestations présentées par les Etats-Unis, que c’est la demande d’établissement d’un groupe spécial et non la demande de consultations qui est pertinente pour déterminer la portée des mesures dont le Groupe est saisi. L’Australie s’opposait à la thèse des « mesures annexes » des Etats-Unis et se plaignait du fondement juridique de la plainte des Etats-Unis qui s’avérait, encore une fois, incomplet. Elle soulignait, au surplus et encore une fois, que le Groupe spécial devait examiner la question de savoir si la prétendue subvention était le contrat de don ou si c’étaient les versements individuels effectués à titre de contrat de don qui étaient en cause. 13

WT/DS44/R, 22 avril 1998.

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Media reports as evidence Australia noted that the United States had chosen to use intergovernmental communications without consulting it. Moreover, the nature of the evidence on which the United States had based its requests was dubious, as the information came from media reports. The United States defended itself by pointing out that although Australia had questioned the probative value of media articles, it had not specically disputed any of the information obtained from those articles. Consistency of the measures with Article 1 of the SCM Agreement The discussion nally turned to the notions of nancial contribution and benet and to the calculation of the benet, within the meaning of Article 1 of the SCM Agreement. With regard to the existence of a “nancial contribution”, the United States argued that the Australian government had directly transferred two sums of money to Howe, one in the form of a grant and the other in the form of a preferential loan. Consequently, the measures involved were of the kind described in Article 1(a)(1)(i) of the SCM Agreement. With regard to the existence of a “benet”, the United States noted that in the case of the grant the benet was self-evident, since Howe had been given government money which it did not need to repay. Thus, for Howe, it was a free source of capital that could be used to improve its productivity and enhance its competitiveness. As for the loan, Howe was not required to pay principal or interest during the rst ve years, the terms of the loan were more favourable than those Howe could have obtained commercially and, nally, the loan was inadequately secured by a second mortgage. After the United States had described its subsidy calculations, Australia challenged both the method of calculating the “benet” and the result. For Australia, the United States had still not shown that the grant contract was a subsidy. It buttressed its defence by arguing that the government had focused not on nding some way of circumventing the rules on export subsidies but on safeguarding jobs in disadvantaged regional areas, through WTO-consistent means.


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Les médias et les éléments de preuve L’Australie remarquait que les Etats-Unis avaient choisi de faire usage de communications intergouvernementales sans consultation avec l’Australie. Par ailleurs, la nature des preuves au fondement des demandes des Etats-Unis était douteuse s’agissant d’informations données par les médias. Les Etats-Unis se défendaient en indiquant que l’Australie se limitait à mettre en doute la force probante d’articles publiés par les médias sans, toutefois, contester spéciquement aucun des renseignements contenus dans ces pièces. Compatibilité des mesures avec l’article 1 de l’Accord SMC Le débat portait, nalement, sur la notion de contribution nancière, d’avantage, et sur le calcul de l’avantage au sens de l’article 1 de l’Accord SMC. Quant à l’existence d’une « contribution nancière », les Etats-Unis faisaient valoir que le gouvernement australien avait transféré directement à Howe deux sommes d’argent, l’une sous la forme d’un don et l’autre sous la forme d’un prêt préférentiel. Par conséquent, il s’agissait de mesures du type de celles visées à l’article 1a) 1) i) de l’Accord SMC. Pour ce qui concerne l’existence d’un « avantage », les Etats-Unis afrmaient que l’avantage était évident dans le cas du don, puisqu’il s’agissait pour Howe de recevoir de l’argent public qu’elle n’avait pas à rembourser. C’était, donc, pour Howe, une source gratuite de capital pour améliorer sa productivité et sa compétitivité. Quant au prêt, il sufsait de noter que Howe n’était tenue de rembourser ni le capital ni les intérêts pendant les cinq premières années, que le prêt était assorti de conditions plus favorables que celles que Howe aurait pu obtenir sur le marché et, enn, que le prêt n’était assorti que d’une faible garantie de second rang. Sur le calcul de l’« avantage », les Etats-Unis présentaient un montant de subventions dont l’Australie contestait tant la méthode de calcul que le résultat. Pour l’Australie, les Etats-Unis n’avaient pas encore démontré que le contrat de don était une subvention. Elle renforçait sa ligne de défense en avançant l’argument suivant lequel l’objectif central du gouvernement n’avait pas été de trouver quelque moyen de contourner les règles concernant les subventions à l’exportation, mais de maintenir des emplois dans des régions défavorisées, par des moyens compatibles avec les règles de l’OMC.

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Contingent “in law or in fact” upon export performance The United States, recalling that under Article 3.2 of the DSU the covered agreements are to be interpreted in accordance with “customary rules of interpretation of public international law” and that the Vienna Convention sets forth the customary rules of treaty interpretation, argued that the rights and obligations of the parties under the SCM Agreement should be interpreted in accordance with the Vienna Convention.14 According to the United States, it was clear that the subsidies granted to Howe were contingent, “in fact” upon its export performance.15 For its part, Australia considered that the United States was overextending the scope of the expression “in fact”. It was a question of proving that the act of granting the subsidy was tied to export sales. The fact that an enterprise had a high level of exports, or the fact that its exports were increasing, did not full the above condition and proved nothing. The United States countered this by arguing that Australia’s defence reduced to maintaining that both subsidies contingent “in law” and those contingent “in fact” should contain explicit declarations of contingency upon exports, whereas contingency in fact covered precisely the situation in which no clear and precise declarations could be found. According to the United States, to the extent that the new package of assistance measures had been granted to Howe specially with a view to replacing the subsidies “in law” from which the company beneted under the ICS and the EFS, the new subsidies also constituted export subsidies “in law”. Australia asserted that, on the contrary, there was no legal contingency in the grant and loan contracts. This demonstration by the United States appeared to be seeking to establish that the legal status of a previous measure determined the legal status of a subsequent measure. Finally, it was clear to the United States that, anticipating its exclusion from the ICS and EFS programmes, Howe had embarked on an extensive lobbying campaign to persuade the Australian government that its export prospects would be jeopardized without a substitute form of assistance.

14

In particular, its Articles 31 and 32. The Uruguay Round negotiators expanded the scope of the prohibited subsidies. They therefore note that footnote 4 relating to Article 3.1 of the SCM Agreement stipulates that the contingent “in fact” standard “is met when the facts demonstrate that the granting of a subsidy, without having been made legally contingent upon export performance, is in fact tied to actual or anticipated exportation or export earnings”. 15


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La subordination « en droit ou en fait » aux résultats à l’exportation Les Etats-Unis, rappelant que l’article 3:2 du Mémorandum d’accord dispose que les accords visés doivent être interprétés conformément aux « règles coutumières d’interprétation du droit international public » et que la Convention de Vienne énonce les règles coutumières d’interprétation des traités, faisaient valoir que les droits et obligations des parties au regard de l’Accord SMC devaient être interprétés conformément à la Convention de Vienne14. Selon eux, il était clair que les subventions accordées à Howe étaient subordonnées « en fait » aux résultats à l’exportation15. L’Australie, de son coté, estimait que les Etats-Unis étendaient trop la portée de l’expression « en fait ». Selon elle, il s’agissait de prouver que l’acte consistant à octroyer la subvention était lié aux ventes à l’exportation. Or, le fait qu’une entreprise ait un niveau élevé d’exportations ou que celles-ci soient en plein essor ne remplissait pas la condition ci-dessus et ne prouvait rien. Au cela, les Etats-Unis opposaient que la position de l’Australie revenait à soutenir que tant les subventions subordonnées « en droit » que celles « en fait » devaient comporter des déclarations expresses de subordination aux exportations alors que la subordination en fait couvre justement la situation où l’on ne peut trouver des déclarations claires et précises. Selon eux, dans la mesure où le nouvel ensemble de mesures d’aides avait été accordé à Howe spécialement en vue de remplacer les subventions « en droit » dont l’entreprise bénéciait au titre de l’ICS et de l’EFS, les nouvelles subventions constituaient aussi des subventions à l’exportation « en droit ». L’Australie afrmait, au contraire, que, dans les contrats de dons et de prêt, ne gurait aucune subordination juridique. D’après elle, cette démonstration des Etats-Unis semblait vouloir prouver que le statut juridique d’une mesure antérieure déterminait le statut juridique d’une mesure ultérieure. Enn, il était évident pour les Etats-Unis que Howe, prévoyant son exclusion de l’ICS et de l’EFS, avait entrepris une vaste campagne en vue de convaincre le gouvernement australien que ses perspectives d’exportations seraient compromises si elle ne bénéciait pas d’une autre forme d’aide.

14

Et notamment ses articles 31 et 32. Les négociateurs du Cycle d’Uruguay ont élargi le champ d’application des subventions prohibées. Par conséquent, ils font observer que la note de bas de page 4 relative à l’article 3:1 de l’Accord SMC précise que la condition de subordination « en fait » « est remplie lorsque les faits démontrent que l’octroi d’une subvention, sans avoir été juridiquement subordonné aux résultats à l’exportation, est en fait lié aux exportations ou recettes d’exportation effectives ou prévues ».

15

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In short, the United States considered that, given the limited size of the domestic market and the fact that Howe was mainly export-oriented, the assistance was tied to the earnings from the exports necessary to sell the surplus production.


150

En résumé, les Etats-Unis estimaient que, étant donné l’étroitesse du marché intérieur et le fait que Howe était principalement orientée vers l’exportation, l’aide était liée aux recettes des exportations, nécessaires pour écouler le surplus de production.

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III. ANALYSIS OF THE PANEL’S REASONING

The Panel’s reasoning concerned (1) the requests for preliminary rulings and (2) the issues of substance. 1. Requests for preliminary rulings denied The Panel does not have “Kompetenz-Kompetenz” With regard to Australia’s request that the Panel terminate its work on the grounds that its establishment was inconsistent with the DSU, it was by no means clear that, once the DSB had established a panel, that panel had the authority to rule on the propriety of its own establishment. Moreover, according to the report, the issues raised by Australia were inappropriate since they concerned the functioning of the WTO’s dispute settlement system. Thus, in view of the right to have a panel established to examine a matter, in the absence of a consensus not to do so, the report found that Australia’s request to have the proceedings terminated was not appropriate. For the Panel, Australia had raised two different and not necessarily related questions. The rst was whether the United States had a right, or was entitled under the DSU, to unilaterally terminate the rst panel, and the second was whether the present panel was properly established. The answer to the rst question did not control the answer to the second. The establishment of a panel being the task of the DSB, it followed that once the DSB had established a panel, as it had done in the present case at its meeting on 22 June 1998, the panel so established did not have the authority to rule on the propriety of its own establishment. Nothing in the terms of references expressly authorized the Panel to consider whether the DSB had acted correctly. Moreover, the DSU did not explicitly address the issue of multiple panels between the same parties regarding the same matter and thus did not expressly prohibit the establishment of such multiple panels. However this might be, it ought to be noted that, in this dispute, the special or additional procedures in Articles 4.2 through 4.12 of the SCM Agreement


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III. ANALYSE ET RAISONNEMENT DU GROUPE SPÉCIAL

Le raisonnement du Groupe spécial concerne les demandes préjudicielles (1) et les questions de fond (2). 1. Les demandes préjudicielles sont rejetées Le Groupe spécial n’a pas de « Kompetenz-Kompetenz » Concernant la demande de l’Australie visant à obtenir que le Groupe spécial mette n à ses travaux au motif que son établissement était incompatible avec le Mémorandum d’accord, on peut relever qu’il n’est en aucune façon clairement établi que, une fois que l’Organe de règlement des différends a mis en place un groupe spécial, ce dernier ait le pouvoir de se prononcer sur la régularité de son propre établissement. En outre, le rapport considère que les questions soulevées par l’Australie sont inappropriées car elles touchent au fonctionnement du système de règlement des différends de l’OMC. Donc, compte tenu du droit de faire établir un groupe spécial pour examiner une question et en l’absence de consensus négatif, le rapport ne juge pas appropriée la demande de l’Australie de mettre n à la procédure. Pour le Groupe spécial, l’Australie a soulevé deux questions différentes et pas forcément liées. La première est celle de savoir si les Etats-Unis avaient le droit, aux termes du Mémorandum d’accord, de mettre n unilatéralement à la procédure du premier groupe spécial ou y étaient habilités tandis que la seconde consiste à savoir si le présent Groupe spécial a été correctement établi. La réponse à la première question est indépendante de la réponse à la seconde. L’établissement d’un groupe spécial étant la tâche de l’ORD, il s’ensuit qu’une fois que l’ORD a établi un groupe spécial, comme il l’a fait dans la présente affaire à sa réunion du 22 juin 1998, le groupe spécial ainsi établi n’a pas le pouvoir de se prononcer sur la régularité de son propre établissement. Rien dans le mandat n’autorise expressément le Groupe spécial à examiner si l’ORD a agi correctement. Par ailleurs, le Mémorandum d’accord n’aborde pas explicitement la question des groupes spéciaux multiples opposant les mêmes parties au sujet de la même question et n’interdit, donc, pas expressément l’établissement de tels groupes spéciaux multiples. Quoi qu’il en soit, dans le présente différend, il faut relever que les règles spéciales ou additionnelles des articles 4:2 à 4:12 de l’Accord sur les subventions

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were also applicable.16 Hence, in order for a panel to be established in respect of a complaint concerning an allegedly prohibited subsidy, a Member had to respect the applicable procedures for consultations and panel establishment set out in those provisions of the DSU and the SCM Agreement. If these procedures were followed, the DSU did not impose any further constraints upon the establishment of a panel. Consequently, Australia was asking the Panel to read into the DSU an implicit prohibition on multiple panels between the same parties regarding the same matter that did not exist in the text of the DSU. In the light of the fundamental importance, under the WTO dispute settlement system, of the right to have a panel established to examine a matter, in the absence of a consensus not to do so, the Panel did not consider it appropriate to read such an implicit prohibition into the DSU. Finally, the Panel noted that this was not a case where a complainant was actively pursuing two proceedings with respect to the same matter since the United States had made it very clear that it was not pursuing the rst dispute. To the contrary, the United States had sought to terminate the rst dispute, and it was Australia which had sought to prevent that result. Nor was this a case where a complainant had sought a second panel before a rst panel had completed its work with respect to the same matter since the rst panel had never been composed and thus had never begun its work. For these reasons, the Panel denied Australia’s request that the proceedings be terminated. Compliance with Article 4.2 of the SCM Agreement According to the Panel, the ordinary meaning of the phrase “include a statement of available evidence” in Article 4.2 does not, on its face, require disclosure of arguments in the request for consultations.17 Regarding the question of what is required as a “statement of available evidence”, the Panel noted that Australia read this to require disclosure of all facts and evidence on which the complaining Member would rely in the course of the dis-

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Article 4.2 of the SCM Agreement deals with requests for consultations and Article 4.4 with requests for the establishment of panels. 17 Article 4.2 of the SCM Agreement reads as follows: “A request for consultations under paragraph 1 [of Article 4] shall include a statement of available evidence with regard to the existence and nature of the subsidy in question”.


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et les mesures compensatoires (« Accord SMC ») sont aussi applicables16. D’où la considération selon laquelle, pour qu’un groupe spécial soit établi au sujet d’une plainte concernant une subvention prétendument prohibée, un Membre doit respecter les procédures applicables pour les consultations et l’établissement des groupes spéciaux énoncées dans ces dispositions du Mémorandum d’accord et de l’Accord SMC. Lorsque ces procédures sont suivies, le Mémorandum d’accord n’impose aucune autre restriction à l’établissement d’un groupe spécial. Par conséquent, l’Australie demande au Groupe spécial de lire dans le Mémorandum d’accord une prohibition implicite des groupes spéciaux multiples opposant les mêmes parties au sujet de la même question qui n’existe pas dans le texte dudit Mémorandum. Compte tenu de l’importance fondamentale qu’a dans le système de règlement des différends de l’OMC le droit de faire établir un groupe spécial pour examiner une question, en l’absence de consensus négatif, le Groupe spécial ne juge pas approprié de lire une telle prohibition implicite dans le Mémorandum d’accord. Enn, le Groupe spécial note que ce n’est pas une affaire dans laquelle un plaignant poursuit activement deux procédures au sujet de la même question puisque les Etats-Unis ont bien précisé qu’ils ne poursuivent pas la première procédure. Au contraire, les Etats-Unis ont demandé qu’il soit mis n à la première procédure et c’est l’Australie qui a cherché à empêcher ce résultat. Il ne s’agit pas non plus d’une affaire dans laquelle un plaignant a demandé l’établissement d’un second groupe spécial avant qu’un premier ait achevé ses travaux au sujet de la même question puisque la composition du premier groupe spécial n’a jamais été arrêtée et qu’il n’a donc jamais commencé ses travaux. Pour ces raisons, le Groupe spécial rejette la demande de l’Australie visant à ce qu’il soit mis n à la procédure. La conformité avec l’article 4:2 de l’Accord SMC Selon le Groupe spécial, le sens ordinaire du membre de phrase « comportera un exposé des éléments de preuve disponibles » gurant à l’article 4:2 n’exige pas, à première vue, la divulgation des arguments dans la demande de consultations17. S’agissant de la question de savoir ce qui doit constituer un « exposé des éléments de preuve disponibles », le Groupe spécial relève que, pour l’Australie, cela signie qu’il faut divulguer tous les faits et éléments de preuve sur lesquels le

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L’article 4:2 de l’Accord SMC traite des demandes de consultations et l’article 4:4 des demandes d’établissement de groupes spéciaux. 17 L’article 4:2 de l’Accord SMC dispose ce qui suit : « Toute demande de consultations au titre du par. 1 [de l’article 4] comportera un exposé des éléments de preuve disponibles au sujet de l’existence et de la nature de la subvention en question ».

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pute. However, the ordinary meaning of the phrase “statement of available evidence” did not support Australia’s position. The word “evidence” was dened as “available facts, circumstances, etc., supporting a belief, proposition, etc.”.18 “Available” was dened as “at one’s disposal”, and “statement” as “expression in words”.19 Thus, based on the ordinary meaning of the terms, Article 4.2 required a complaining Member to include in the request for consultations an expression in words of the facts at its disposal at the time it requested consultations in support of the conclusion that it has, in the words of Article 4.1, “reason to believe that a prohibited subsidy is being granted or maintained”.20 This was less than Australia would have Article 4.2 require. Furthermore, the Panel noted that nothing in the context or object and purpose of Article 4.2 suggested that the statement of available evidence had to be as comprehensive as Australia would have it. In the Panel’s view, in dispute settlement proceedings that follow a normal schedule, a complaining Member is not even required to include a statement of the facts and arguments in the request for the establishment of a panel – which comes considerably later in the dispute settlement process, after a consultation request has been made and after the parties have consulted. The complaining party is required only to identify the claims concerning the matter at issue. The facts and arguments on which it relies to establish its case must be submitted only in its rst and subsequent submissions to the panel. To the extent that the additional requirement of Article 4.2 can be linked to the expedited nature of the proceedings, the additional requirement of a statement of available evidence satises the need to apprise the responding Member of the information upon which the complaining Member bases its request for consultations, and serves in addition to inform the resulting consultations. The Panel therefore denied Australia’s request to terminate the proceedings, as well as Australia’s request that it disregard any facts and arguments not explicitly set out in the request for consultations.

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Concise Oxford Dictionary, 9th ed., 1995. Idem. Report WT/DS126/R, para. 9.19.


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Membre plaignant s’appuiera au cours de la procédure. Toutefois, le sens ordinaire du membre de phrase « exposé des éléments de preuve disponibles » ne corrobore pas la position de l’Australie. Le terme « élément de preuve » est, en effet, déni comme désignant les « faits, circonstances, disponibles, etc., conrmant une croyance, une proposition, etc. »18. « Disponible » est déni comme signiant « à la disposition de », et « exposé » comme « expression par des mots »19. Ainsi, d’après le sens ordinaire des termes, l’article 4:2 oblige un Membre plaignant à inclure dans la demande de consultations l’expression par des mots des faits à sa disposition au moment où il demande l’ouverture des consultations à l’appui de la conclusion selon laquelle il a, aux termes de l’article 4:1, « des raisons de croire qu’une subvention prohibée est accordée ou maintenue »20. Cela représente donc moins que ce qu’exigerait l’article 4:2 d’après l’Australie. En outre, le Groupe spécial note que rien dans le contexte ou dans le but et l’objet de l’article 4:2 ne porte à croire que l’exposé des éléments de preuve disponibles doit être aussi complet que le voudrait l’Australie. Dans les procédures de règlement des différends menées suivant un calendrier normal, un Membre plaignant n’est même pas tenu d’inclure un exposé des faits et arguments dans une demande d’établissement d’un groupe spécial – laquelle intervient beaucoup plus tard dans le processus de règlement du différend, après qu’une demande de consultations a été faite et après que les parties se sont consultées. La partie plaignante est seulement tenue d’indiquer les allégations concernant l’objet du litige ; les faits et arguments avancés pour étayer ces allégations doivent être présentés uniquement dans la première communication et les communications suivantes de la partie à une procédure de groupe spécial. Dans la mesure où la règle additionnelle de l’article 4:2 peut être liée au fait que la procédure est une procédure accélérée, l’obligation additionnelle de fournir un exposé des éléments de preuve disponibles répond de manière sufsante au besoin d’informer le Membre mis en cause des renseignements sur lesquels le Membre plaignant fonde sa demande de consultations et sert en outre à éclairer les consultations qui suivent. Le Groupe spécial rejette donc la demande de l’Australie visant à ce qu’il soit mis n à la procédure ainsi que la demande de l’Australie visant à ne pas prendre en considération tous les faits et arguments non explicitement exposés dans la demande de consultations.

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Concise Oxford Dictionary, 9ème éd., 1995. Idem. Rapport WT/DS126/R, par. 9.19.

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The evidence is not limited With regard to the question of limitation on evidence and arguments, the Panel denied Australia’s request that the United States be allowed to rely only on those set forth in the request for consultations. The Panel considered itself obligated by Article 11 of the DSU to conduct an objective assessment of the matter before it. A decision to limit the facts and arguments that the United States could present during the course of the proceeding to those set forth in the request for consultations would make it difcult, if not impossible, to fulll the obligation to conduct such an “objective assessment”. This was consistent with Article 4.2 of the SCM Agreement according to which a complainant must include a “statement of available evidence” in its request for consultations. In fact, Article 4.2 does not require a complaining Member to disclose arguments in the request for consultations. Thus, there is no basis for limiting the scope of arguments in the present proceeding. In this connection, the Panel noted that Article 4.3 of the SCM Agreement explicitly states that one of the purposes of consultations “shall be to clarify the facts . . .”. This implied that additional facts or evidence would be developed during consultations. Moreover, the Appellate Body had recognized that consultations played a signicant role in developing the facts in a dispute settlement proceeding. For example, in India – Patents, the Appellate Body had observed that “the claims that are made and the facts that are established during consultations did much to shape the substance and the scope of subsequent panel proceedings” (emphasis added).21 This was consistent with the view that a central purpose of consultations in general, and of consultations under Article 4 of the SCM Agreement in particular, was to clarify and develop the facts of the case. Moreover, it should be noted that panels had, under Article 13.2 of the DSU, a general right to seek information “from any relevant source”. Consequently, there was nothing in Article 4 of the SCM Agreement to suggest that this right was somehow limited by the expedited nature of dispute settlement proceedings conducted under that provision. If Australia’s position were correct, a panel might be constrained from seeking out relevant information from the party, in this case the United States, that was limited to reliance on the facts set

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Appellate Body Report, India – Patents, WT/DS50/AB/R, 16 January 1998, para. 94.


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Les éléments de preuve ne sont pas limités Sur la question des limitations concernant les éléments de preuve et les arguments, le Groupe spécial rejette la demande de l’Australie visant à obtenir que les Etats-Unis ne puissent invoquer que ceux exposés dans la demande de consultations. Pour le Groupe spécial, il faut procéder, en vertu de l’article 11 du Mémorandum d’accord, à une évaluation objective de la question dont le groupe est saisi. Par conséquent, limiter les faits et arguments que les Etats-Unis peuvent présenter au cours de la procédure à ceux qu’ils ont énoncés dans la demande de consultations, revient à rendre difcile, voire impossible, de remplir l’obligation de procéder à une telle « évaluation objective ». Cette considération est en accord avec l’article 4:2 de l’Accord SMC en vertu duquel un plaignant doit inclure un « exposé des éléments de preuve disponibles » dans sa demande de consultations. L’article 4:2, en effet, n’exige pas d’un Membre plaignant qu’il divulgue des arguments dans la demande de consultations. Ainsi, il n’y aucune raison de limiter le champ des arguments dans la présente procédure. À cet égard, le Groupe spécial rappelle que l’article 4:3 de l’Accord SMC stipule expressément que l’un des objectifs des consultations « sera de préciser les faits . . . ». Cette disposition implique que les faits ou éléments de preuve additionnels seront développés durant les consultations. De plus, l’Organe d’appel a déjà reconnu que les consultations peuvent jouer un rôle important dans le développement des faits dans une procédure de règlement des différends. Ainsi, dans l’affaire Inde -Brevets, l’Organe d’appel a fait observer que « les allégations qui sont formulées et les faits qui sont établis pendant les consultations inuent beaucoup sur la teneur et la portée de la procédure de groupe spécial ultérieure » (nous soulignons)21. Cela est compatible avec l’opinion selon laquelle le but principal des consultations en général, et des consultations au titre de l’article 4 de l’Accord SMC en particulier, est de clarier et de développer les faits de la cause. En outre, il faut relever que les groupes spéciaux ont, en vertu de l’article 13:2 du Mémorandum d’accord, le droit de demander des renseignements « à toute source qu’ils jugeront appropriée ». Par conséquent, il n’y a rien dans l’article 4 de l’Accord SMC qui donne à penser que ce droit est d’une manière ou d’une autre limité par le caractère plus rapide des procédures de règlement des différends suivies au titre de cette disposition. Si la thèse de l’Australie était juste, un groupe spécial pourrait être empêché de demander des renseignements utiles à la partie, en l’occurrence les

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Rapport de l’Organe d’appel, Inde – Brevets, WT/DS50/AB/R, 16 janvier 1998, par. 94.

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forth in its request for consultations. Similarly, under Australia’s view, the defending party might introduce information during the panel proceedings which the complaining party, in this case the United States, would not be able to rebut, as it would be limited to reliance on the facts set forth in its request for consultations. Article 4.2 did not require this result. Article 4.2 did require a complaining Member to include more information about its case in its request for consultations than was otherwise required under the DSU. This served to provide a responding Member with a better understanding of the matter in dispute and as the basis for consultations. Thus, the statement of available evidence informed the other party of the facts at the disposal of the complaining Member at the time it requested consultations. Thus, the statement of available evidence informed the beginning of the dispute settlement process – it did not limit the scope of evidence and argument for the entire proceeding that might ensue to only what was in the request for consultations. Accordingly, the Panel denied Australia’s request that the evidence and arguments on which the United States might rely in this proceeding be limited to those set forth in the request for consultations, i.e., WT/DS126/1.22 The Panel may use condential information Finally, concerning information acquired in the context of consultations held pursuant to the rst request, the Panel denied Australia’s request that this information be considered condential and therefore be excluded from the panel process.23 According to the Panel, Article 4.6 of the DSU did not mean that facts and information developed in the course of consultations held pursuant to one request could not be used in a panel proceeding concerning the same dispute, between the same parties, conducted pursuant to another, different request.

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In this connection, it should be noted that, in fact, almost all the evidence presented by the United States in the form of exhibits appended to its rst submission corresponded to what is described in the request for consultations. 23 Australia nally agreed to present, inter alia, redacted versions of the loan and grant contracts. With regard to the other documents, the Panel asked Australia to provide those that had been deemed useful.


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Etats-Unis, contrainte de se limiter aux faits exposés dans sa demande de consultations. De même, selon le point de vue de l’Australie, la partie mise en cause pourrait présenter au cours de la procédure de Groupe spécial des renseignements que la partie plaignante, en l’occurrence les Etats-Unis, ne serait pas en mesure de réfuter, car elle devrait se limiter aux faits exposés dans sa demande de consultations. L’article 4:2 n’exige pas ce résultat. L’article 4:2 exige effectivement d’un Membre plaignant davantage de renseignements au sujet de la plainte dans la demande de consultations que ne l’exige par ailleurs le Mémorandum d’accord. Cela permet au Membre mis en cause de mieux comprendre l’objet du litige, et sert de base aux consultations. Donc, l’exposé des éléments de preuve disponibles informe l’autre partie des faits à la disposition du Membre plaignant au moment de la demande de consultations. L’exposé des éléments de preuve disponibles éclaire donc le début du processus de règlement du différend – il ne limite pas les éléments de preuve et arguments pour l’ensemble de la procédure pouvant en résulter uniquement à ce qui gure dans la demande de consultations. Le Groupe spécial rejette, par conséquent, la demande de l’Australie visant à limiter les éléments de preuve et arguments que les Etats-Unis peuvent invoquer dans la procédure à ceux qui sont exposés dans la demande de consultations, soit le document WT/DS126/122. Les renseignements condentiels peuvent être utilisés par le Groupe spécial Enn, concernant les renseignements obtenus dans le contexte des consultations tenues à la suite de la première demande, le Groupe spécial rejette la demande de l’Australie visant à faire relever la condentialité et donc l’exclusion de ces éléments de la présente procédure23. D’après le Groupe spécial, la lettre de l’article 4:6 du Mémorandum d’accord n’implique pas que les faits et renseignements développés au cours des consultations tenues à la suite d’une demande ne peuvent pas être utilisés dans une procédure de groupe spécial concernant le même différend et opposant les mêmes parties mais engagée à la suite d’une autre demande, différente.

22 Nous notons à cet égard que, de fait, la quasi-totalité des éléments de preuve présentés par les États-Unis sous forme de pièces jointes à leur première communication correspond à ce qui est décrit dans la demande de consultations. 23 L’Australie a enn accepté de présenter, inter alia, des versions « caviardées » de contrats de prêt et de don. Pour les autres documents, le Groupe spécial a demandé à l’Australie de communiquer ceux qui ont été jugés utiles.

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On the other hand, the Panel, again recalling that Article 11 of the DSU obliged it to conduct an “objective assessment of the matter before it”, drew the following conclusions: “Given that, in this case, the parties and the dispute are the same, no panel was actually composed or considered the dispute in the rstrequested proceeding, and there are no third parties involved in either proceeding who might have learned information in the course of consultations, we cannot see any reason to exclude the United States Exhibit 2 from our consideration, merely because it was developed in the course of the consultations held pursuant to the rst request.24 Australia has failed to specify what other, if any, facts might have been derived by the United States from the earlier consultations, and so there is no basis for us to exclude any such facts”. Australia’s request was therefore denied. 2. On the merits On the merits, the Panel determined (1) what were measures before it; then (2) whether those measures were subsidies, and, nally, (3) whether the measures were contingent, in law or in fact, upon export performance. The “measures” in question were the loan and the grant For the Panel, the distinction that Australia had invited it to draw between the grant contract and the grant payments was articial. “The ordinary meaning of the term ‘provision’ is ‘the act or an instance of providing’”.25 The act or instance of providing the grant payments in this case was the grant contract, which established the conditions for the disbursement of the grant funds. Thus, the language of the request for establishment specically included the grant contract. Moreover, the ordinary meaning of the term “grant” was the “process of granting or a thing granted”,26 and therefore included both the

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“There is nothing to indicate that there would have been any different answers had the same questions been asked by the United States during consultations held pursuant to the second request. We note Australia’s view that there were no consultations held pursuant to the second request, although there was a meeting between the parties. Presumably, this view is based on Australia’s position that the second request for consultations, and the second request for establishment, like this Panel which owed from those requests, were inconsistent with the DSU.” 25 Concise Oxford Dictionary, 9th ed., 1995. 26 Idem.


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En revanche, le Groupe spécial, rappelant, encore une fois, que l’article 11 du Mémorandum d’accord oblige à procéder à une « évaluation objective de la question dont il est saisi », tire les conséquences suivantes : « Etant donné que, dans la présente affaire, les parties et le différend sont les mêmes, aucun groupe spécial n’a été effectivement constitué et n’a examiné le différend dans la procédure demandée en premier, et il n’y a aucune tierce partie impliquée dans l’une ou l’autre procédure qui pourrait avoir obtenu des renseignements au cours des consultations, nous ne voyons aucune raison d’exclure la pièce no 2 des Etats-Unis de notre examen, simplement parce qu’elle a été développée au cours des consultations tenues à la suite de la première demande24. L’Australie n’a pas précisé quels autres faits, si tant est qu’il y en ait, auraient pu être établis par les Etats-Unis à partir des premières consultations, et nous n’avons donc aucune raison d’exclure de tels faits s’ils existent ». La demande de l’Australie est, donc, rejetée. 2. Sur le fond Sur le fond le Groupe spécial détermine quelle sont les mesures dont il est saisi (1) ; ensuite si les mesures sont des subventions (2), et, enn, si les mesures sont subordonnées en droit ou en fait aux résultats à l’exportation (3). Les « mesures » en question sont le prêt et le don Pour le Groupe spécial, la distinction proposée par l’Australie entre le contrat de don et les versements à titre de don est articielle. « Le sens ordinaire du terme “octroi” est “action ou fait d’octroyer” »25. L’action ou le fait d’octroyer les versements à titre de don dans la présente affaire était le contrat de don, qui établissait les conditions du décaissement des fonds donnés. Par conséquent, le libellé de la demande d’établissement inclut expressément le contrat de don. De plus, le sens ordinaire du terme « don » est « processus consistant à donner ou chose donnée »26, et inclut à la fois l’engagement du gouvernement

24 « Il n’y a rien qui indique que l’on aurait obtenu des réponses différentes si les mêmes questions avaient été posées par les États-Unis durant les consultations tenues à la suite de la seconde demande. Nous notons le point de vue de l’Australie selon lequel il n’y a pas eu de consultations à la suite de la seconde demande, bien qu’il y ait eu une réunion entre les parties. On peut présumer que ce point de vue repose sur la thèse de l’Australie selon laquelle la seconde demande de consultations, et la seconde demande d’établissement d’un groupe spécial, comme le présent Groupe spécial qui est issu de ces demandes, étaient incompatibles avec le Mémorandum d’accord. » 25 Concise Oxford Dictionary, 9ème édition, 1995. 26 Idem.


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government’s commitment to make payments (that is, the grant contract) and the grant payments themselves, including all possible disbursements, whether past or future. Consequently, the specic words of the request for establishment, which set the Panel’s terms of reference, covered the loan contract, the grant contract, and the individual payments made under the grant contract. The subsidies were contingent “in fact” As the contracts and payments could not be separated and the measures included everything, it was necessary to determine whether they were contingent, “in law” or in “in fact”, upon export performance. The Panel examined only the question of the contingency of the subsidies “in fact” since it considered that the United States, not having pressed its arguments concerning contingency “in law”, had in fact abandoned them. The grant contract As regards the payments under the grant contract, the Panel found as follows: •

The grant contract was between the government of Australia and Howe and its parent company, ALH. However, the terms of the grant contract were specically directed at Howe, and more particularly at Howe’s automotive leather operations.

•

At the time the grant contract was concluded, Howe was exporting a signicant portion of its production, and the Australian government was aware of this. The parties disputed the level of Howe’s exports in relation to domestic sales. However, it was undisputed that Howe’s exports had increased signicantly during the period it had beneted from the ICS and EFS programmes, and that at the time automotive leather was removed from eligibility under those programmes, the overwhelming majority of Howe’s sales were for export. “It is clear that the Australian market for automotive leather is too small to absorb Howe’s production, much less any expanded production that might result from the nancial benets accruing from the grant payments, and the required capital investments, which were to be specically for automotive leather operations. There-

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de procéder aux versements (c’est-à-dire, le contrat de don) et les versements à titre de don eux-mêmes, y compris tous décaissements éventuels, passés ou futurs. Par conséquent, les termes spéciques de la demande d’établissement, xant le mandat du Groupe spécial, couvrent le contrat de prêt, le contrat de don ainsi que les versements individuels effectués dans le cadre de ce contrat de don. Il s’agit de subventions subordonnées « en fait » Dès lors que les contrats et versements ne doivent pas être séparés et que les mesures comprennent le tout, il s’agit de déterminer si elles sont subordonnées « en droit » ou « en fait » aux résultats à l’exportation. Le Groupe spécial va s’intéresser uniquement à la question de la qualication « en fait » des subventions car il estime que les Etats-Unis, n’ayant pas poursuivi leur argumentation sur la qualication « en droit », l’ont abandonnée. Le contrat de don Pour ce qui concerne les versements au titre du contrat de don, le Groupe spécial constate les éléments suivants : •

•

•

Le contrat de don a été passé entre le gouvernement australien, d’une part, et Howe et sa société mère, ALH, d’autre part. Toutefois, les modalités du contrat de don s’adressent expressément à Howe, et plus particulièrement aux activités de Howe concernant le cuir pour automobiles. Au moment où le contrat de don a été conclu, Howe exportait une part importante de sa production et le gouvernement australien le savait. Les parties contestent le niveau des exportations de Howe par rapport aux ventes intérieures. Toutefois, nul ne conteste que les exportations de Howe avaient progressé sensiblement pendant qu’elle bénéciait des programmes ICS et EFS, et qu’au moment où le cuir pour automobiles a été exclu de ces programmes, la grande majorité des ventes de Howe étaient des ventes à l’exportation. « Il est clair que le marché australien du cuir pour automobiles est trop exigu pour absorber la production de Howe, et encore moins une production accrue qui pourrait résulter des avantages nanciers découlant des versements à titre de don, et des dépenses d’équipement requises, qui devaient être expressément consacrées


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fore, we conclude that, in order to expand its sales in a manner that would enable it to reach the sales performance targets (interim targets and the aggregate target) set out in the grant contract, Howe would, of necessity, have to continue and probably increase exports. At the time the contract was entered into, the government of Australia was aware of this necessity, and thus anticipated continued and possibly increased exports by Howe”.27 For the Panel, “in our view, these facts effectively transform the sales performance targets into export performance targets”.28 Final, according to the Panel, consideration should be given to the facts at the time the conditions for the grant payments were established, and not possible subsequent developments, from which it follows that the three subsidy payments made under the grant contract were in fact tied to Howe’s actual or anticipated exportation or export earnings. The loan contract The Panel noted that there was nothing in the loan contract that explicitly linked the loan to Howe’s production or sales, and therefore nothing in its terms that would tie the loan directly to export performance, or even sales performance. In fact, Howe was a subsidiary of ALH and ALH had other businesses and produced other products from which it could generate the funds to repay the loan. Moreover, the loan was secured by a lien on the assets and undertakings of ALH, which was itself responsible for repayment of the loan, and not merely on the assets and undertakings of Howe. Thus, there was nothing in the terms of the loan contract itself which suggested a specic link to actual or anticipated exportation or export earnings, as there was in the terms of the grant contract. For the Panel, “these factors persuade us that there is not a sufciently close tie between the loan and anticipated exportation or export earnings”.29

27

Report WT/DS126/R, para. 9.67. For the Panel (footnote 212): “In this regard, we note that while Australia did not agree with the United States estimates concerning the size of the domestic market for automotive leather, calling it conservative, Australia did not provide any contrary or different forecasts upon which we might rely . . . In these circumstances, we conclude that Australia has entirely failed to rebut the United States assertion on a question of fact, and we accept the United States estimates”. 28 See. loc. cit. 29 Report WT/DS126/R, para. 9.75.


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aux activités relatives au cuir pour automobiles. Par conséquent [. . .] an d’accroître ses ventes d’une manière qui lui permettrait d’atteindre les objectifs de résultats [. . .] xés dans le contrat de don, Howe devrait [. . .] poursuivre et probablement accroître les exportations. Au moment où le contrat a été conclu, le gouvernement australien avait connaissance de cette nécessité, et prévoyait donc que Howe poursuivrait et éventuellement augmenterait ses exportations »27. Pour le Groupe spécial, « à notre avis, ces faits transforment effectivement les objectifs de résultats en matière de ventes en objectifs de résultats en matière d’exportations »28. Enn, attendu que, selon le Groupe spécial, il convient de prendre en considération les faits au moment où les conditions relatives aux versements à titre de don ont été établies, et non ce qui a pu se produire après, il s’ensuit que les trois versements à titre de subvention effectués dans le cadre du contrat de don sont en fait liés aux exportations ou recettes d’exportation effectives ou prévues de Howe. Le contrat de prêt Pour ce qui concerne le contrat de prêt, le Groupe spécial relève qu’il n’y a rien qui lie explicitement le prêt à la production ou aux ventes de Howe et, par conséquent, que rien dans ses termes, ne lie le prêt directement aux résultats à l’exportation, ou même aux résultats en matière de ventes. En effet, Howe est une liale de ALH et ALH a d’autres activités et fabrique d’autres produits dont elle pourrait tirer les fonds nécessaires pour rembourser le prêt. En outre, le prêt est garanti par un privilège sur les actifs et opérations de ALH, qui est elle-même responsable du remboursement du prêt, et pas simplement sur les actifs et opérations de Howe. Donc, il n’y a rien dans les modalités du contrat de prêt lui-même qui donne à penser qu’il existe un lien spécique avec les exportations ou recettes d’exportation effectives ou prévues, comme c’est le cas dans les modalités du contrat de don. Pour le Groupe spécial, « ces facteurs nous persuadent qu’il n’y a pas un lien sufsamment étroit entre le prêt et les exportations ou recettes d’exportation prévues »29. 27 Rapport WT/DS126/R par. 9.67. Pour le Groupe spécial (à la note bas de page no 212) : « À cet égard, nous notons que si l’Australie a récusé les estimations des États-Unis concernant la taille du marché national du cuir pour automobiles, disant qu’elles étaient en deçà de la réalité, elle n’a pas pour autant fourni de prévisions contraires ou différentes sur lesquelles nous puissions nous fonder. Voir plus haut, par. 7.248. Dans ces circonstances, nous concluons que l’Australie n’a absolument pas réfuté l’afrmation des États-Unis sur une question de fait, et nous acceptons les estimations des États-Unis ». 28 Voir loc. cit. 29 Rapport WT/DS126/R, par. 9.75.


159

IV. CONCLUSIONS OF THE PANEL

“10.1

In conclusion, we nd that: (a)

(b)

The loan from the Australian government to Howe/ALH is not a subsidy which is contingent upon export performance within the meaning of Article 3.1(a) of the SCM Agreement; The payments under the grant contract are subsidies within the meaning of Article 1 of the SCM Agreement which are contingent upon export performance within the meaning of Article 3.1(a) of that Agreement.

10.2 Pursuant to Article 3.8 of the DSU, the nding in paragraph 10.1(b) also constitutes a case of prima facie nullication or impairment of benets accruing to the United States under the SCM Agreement, which Australia has not rebutted. 10.3 Accordingly, pursuant to Article 4.7 of the SCM Agreement, we recommend that Australia withdraw the subsidies identied in paragraph 10.1(b) above without delay. 10.4 Article 4.7 further provides that ‘the Panel shall specify in its recommendation the time-period within which the measure [i.e., the measure found to be a prohibited subsidy] must be withdrawn’. This is one of the rst cases involving export subsidies to have been brought before the WTO, and there is consequently no experience or prior practice as to what factors should be considered in establishing the time-period within which the measure must be withdrawn. Presumably, the nature of the measures and issues regarding implementation might be relevant. 10.5 Australia has argued that, since the ‘normal’ period of time for implementation of panel decisions under the DSU is fteen months, and time periods in export subsidy disputes are halved pursuant to Article 4.12, a period of seven and one-half months would be appropriate.


159

IV. CONCLUSIONS DU GROUPE SPÉCIAL

« 10.1

En conclusion, nous constatons que : a)

b)

le prêt accordé par le gouvernement australien à Howe/ALH n’est pas une subvention qui est subordonnée aux résultats à l’exportation au sens de l’article 3:1 a) de l’Accord SMC ; les versements au titre du contrat de don sont des subventions au sens de l’article premier de l’Accord SMC qui sont subordonnées aux résultats à l’exportation au sens de l’article 3:1 a) de cet accord.

10.2 Conformément à l’article 3:8 du Mémorandum d’accord, ce qui est constaté au paragraphe 10.1 b) est aussi présumé annuler ou compromettre des avantages résultant pour les États-Unis de l’Accord SMC, et l’Australie n’a pas apporté la preuve du contraire. 10.3 Par conséquent, conformément à l’article 4:7 de l’Accord SMC, nous recommandons que l’Australie retire les subventions indiquées au paragraphe 10.1 b) ci-dessus sans retard. 10.4 L’article 4:7 prévoit par ailleurs que “le Groupe spécial spéciera dans sa recommandation le délai dans lequel la mesure [c’est-à-dire la mesure dont il est constaté qu’elle est une subvention prohibée] doit être retirée”. Il s’agit de l’une des premières affaires concernant des subventions à l’exportation à avoir été soumises à l’OMC et l’on manque par conséquent d’expérience et de pratique pour ce qui est de savoir quels facteurs devraient être pris en considération pour établir le délai dans lequel la mesure doit être retirée. On est en droit de supposer que la nature des mesures et les questions de mise en œuvre peuvent jouer un rôle. 10.5 L’Australie a fait valoir que, comme la période “normale” prévue pour la mise en œuvre des décisions des groupes spéciaux dans le Mémorandum d’accord est de 15 mois, et comme les délais dans les affaires de subventions à l’exportation sont réduits de moitié conformément à l’article 4:12, une période de sept mois et demi serait appropriée.

160


10.6 Even assuming Australia is correct in its consideration of fteen months as the ‘normal’period of time for implementation of panel decisions, a question we do not reach, we do not agree that one-half of that period is appropriate in a dispute involving export subsidies. In the rst place, Article 4.12 specically provides that ‘except for time periods specically prescribed in this Article’the time periods otherwise provided for in the DSU should be halved in export subsidy disputes. Article 4.7, which provides that the subsidy shall be withdrawn ‘without delay’, and that the Panel shall specify the time-period for withdrawal of the measure in its recommendation, in our view establishes that the timeperiod for withdrawal is ‘specically prescribed in this Article’, that is, in Article 4 of the SCM Agreement itself. Moreover, we do not, as a factual matter, believe that a period of seven and one-half months can reasonably be described as corresponding to the requirement that the measure must be withdrawn ‘without delay’. 10.7 In light of the nature of the measures, we consider that a 90-day period would be appropriate for the withdrawal of the measures. We therefore recommend that the measures be withdrawn within 90 days”.


160

10.6 Même en supposant que l’Australie a raison de considérer la période de 15 mois comme la période “normale” pour la mise en œuvre des décisions des groupes spéciaux, question sur laquelle nous ne nous prononçons pas, nous ne sommes pas d’accord pour dire que la moitié de cette période est appropriée dans un différend concernant des subventions à l’exportation. En premier lieu, l’article 4:12 prévoit expressément que “exception faite des délais qui y sont expressément prescrits”, les délais applicables conformément au Mémorandum d’accord devraient être de moitié plus courts dans les différends relatifs à des subventions à l’exportation. L’article 4:7, qui prévoit que la subvention doit être retirée “sans retard” et que le Groupe spécial spéciera dans sa recommandation le délai dans lequel la mesure doit être retirée, établit à notre avis que le délai pour le retrait de la mesure est “expressément prescrit dans le présent article”, c’est-à-dire dans l’article 4 de l’Accord SMC lui-même. De plus, nous ne pensons pas, pour ce qui est des faits, qu’une période de sept mois et demi puisse raisonnablement être décrite comme correspondant à la prescription selon laquelle la mesure doit être retirée “sans retard”. 10.7 Compte tenu de la nature des mesures, nous considérons qu’une période de 90 jours serait appropriée pour le retrait desdites mesures. Nous recommandons par conséquent que les mesures soient retirées dans un délai de 90 jours ».

161


PART TWO: BRINGING THE MEASURE INTO CONFORMITY

The DSB adopted the Panel’s report and recommendations, and hence the above conclusions, on 16 June 1999. Pursuant to Article 4.7 of the SCM Agreement, Australia was given 90 days within which to withdraw the subsidies. Australia decided not to appeal against the Panel’s conclusions. It indicated that it could implement the recommendations with reservations concerning some of the Panel’s ndings. The United States, on the other hand, welcomed the quality of the report even though the case had been examined under the expedited procedure.30 However, a disagreement arose with regard to bringing the measure into conformity and, after the facts and post-ruling procedures have been briey recalled (I), the recourse by the United States to Article 21.5 of the DSU (II) and the implementation of the ruling (III) will be described.

I. BRIEF REMINDER OF THE FACTS AND PROCEDURE

On 6 July 1999, pursuant to Article 21.3 of the DSU, Australia submitted a communication to the Chairman of the DSB regarding “surveillance of implementation of recommendations and rulings: time period for implementation” (WT/DS126/6). In that communication, Australia stated that the United States had been informed at a bilateral meeting in Canberra on 25 June 1999 that Australia intended to implement the DSB recommendations; moreover, it would do so within the time-frame provided for in the Panel report. Then, on 17 September 1999, Australia submitted to the Chairman of the DSB a “status report” to inform the DSB of its progress in implementing the recommendations and rulings in the dispute (WT/DS126/7). In that communication, Australia stated that, on 14 September 1999, Howe had repaid the Australian government $A8.065 million, an amount which covered any remaining inconsistent portion of the grants made under the grant contract. It further stated that the

30

Focus, 1999, May-June, No. 40, p. 4.


161

DEUXIEME PARTIE : LA PHASE DE MISE EN CONFORMITE

L’ORD a adopté le rapport et les recommandations du Groupe spécial le 16 janvier 1999 et donc les conclusions ci-dessus. Ainsi, conformément à l’article 4:7 de l’Accord SMC, l’Australie devait retirer les subventions dans un délai de 90 jours. L’Australie a décidé de ne pas faire appel des conclusions du Groupe spécial. Elle a indiqué qu’elle pouvait mettre en oeuvre les recommandations avec des réserves sur certaines des constatations du Groupe spécial. Les Etats-Unis, en revanche, se sont félicités de la qualité du rapport bien que cette affaire ait été examinée selon la procédure accélérée30. Un désaccord a cependant surgi sur la mise en conformité et, après un bref rappel des éléments de fait et de procédure post-décisionnelle (I), l’on présentera le recours des Etats-Unis à la procédure de l’article 21:5 du Mémorandum d’accord sur le règlement des différends (II) ainsi que la mise en œuvre de cette dernière décision (III).

I

BREF RAPPEL DES FAITS ET DE LA PROCÉDURE

Conformément à l’article 21:3 du Mémorandum d’accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends, le 6 juillet 1999, l’Australie a adressé au Président de l’ORD une communication intitulée « Surveillance de la mise en oeuvre des recommandations et décisions – Délai de mise en oeuvre » (WT/DS126/6). Dans cette communication, l’Australie a indiqué, d’une part, que lors d’une réunion bilatérale tenue à Canberra le 25 juin 1999, les États-Unis avaient été informés qu’elle entendait mettre en œuvre les recommandations de l’ORD, et d’autre part, qu’elle entendait le faire dans le délai prévu dans le rapport du Groupe spécial. Ensuite, le 17 septembre 1999, l’Australie a adressé au Président de l’Organe de règlement des différends un « rapport de situation » pour informer l’ORD de l’avancement de la mise en œuvre des recommandations et décisions relatives à cette affaire (WT/DS126/7). Dans cette communication, l’Australie a indiqué que, le 14 septembre 1999, Howe avait remboursé au gouvernement australien la somme de 8,065 millions de dollars australiens, correspondant à la partie

30

Focus, 1999, mai-juin, no 40, p. 4.

162


Australian government had also terminated all subsisting obligations under the grant contract. It concluded that this implemented the recommendations and rulings in the dispute to withdraw the measures within 90 days. On 4 October 1999, the United States submitted a communication seeking recourse to Article 21.5 of the DSU (WT/DS126/8). In that communication, the United States stated its belief that the measures taken by Australia to comply with the recommendations and rulings of the DSB were not consistent with the SCM Agreement and the DSU. In particular, the United States noted that the subsidy withdrawn by Australia corresponded to only A$8.065 million of the A$30 million grant. Yet Australia had provided a new A$13.65 million loan on non-commercial terms to Howe’s parent company, ALH, and that loan was inconsistent with the recommendations and rulings of the DSB and Article 3 of the SCM Agreement. Claiming that there was, between it and Australia, a “disagreement as to the existence or consistency with a covered agreement of measures taken to comply with the recommendations and rulings of the DSB”, within the terms of Article 21.5 of the DSU, the United States requested that the DSB refer the disagreement to the original Panel, pursuant to Article 21.5. At its meeting on 14 October 1999, the DSB decided, in accordance with Article 21.5 of the DSU, to refer to the original Panel the matter raised by the United States in document WT/DS126/8.31 The European Communities (“EC”) and Mexico reserved their rights to participate in the Panel proceedings as third parties. The Panel met with the parties on 23-24 November 1999, and with the third parties on 23 November 1999. The parties having agreed to dispense with the interim review stage, the Panel submitted its report to the parties on 14 January 2000.

31

The DSB decided that the Panel should have the following standard terms of reference: “To examine, in the light of the relevant provisions of the covered agreements cited by the United States in document WT/DS126/8, the matter referred to the DSB by the United States in that document, and to make such ndings as will assist the DSB in making the recommendations or in giving the rulings provided for in those agreements.”


162

restante des dons incompatibles accordés au titre du contrat de don. Elle indiquait en outre que le gouvernement australien avait aussi mis n à toutes les obligations restantes au titre du contrat de don. Elle en concluait que les recommandations et décisions relatives à cette affaire visant à retirer les mesures dans un délai de 90 jours étaient ainsi mises en œuvre. Le 4 octobre 1999, les États-Unis ont présenté une communication dans laquelle ils invoquaient l’article 21:5 du Mémorandum d’accord (WT/DS126/8). Dans cette communication, ils afrmaient que les mesures prises par l’Australie pour se conformer aux recommandations et décisions de l’ORD n’étaient pas compatibles avec l’Accord SMC ni avec le Mémorandum d’accord. En particulier, les Etats-Unis constataient que la subvention retirée par l’Australie ne correspondait qu’à 8,065 millions dollars australiens sur les 30 millions consentis. Toutefois, l’Australie avait accordé un nouveau prêt de 13,65 millions à des conditions non commerciales à la société mère de Howe, ALH, et ce prêt était incompatible soit avec les recommandations et décisions de l’ORD, soit avec l’article 3 de l’Accord SMC. Les États-Unis faisant valoir qu’il y avait, entre eux et l’Australie, un « désaccord au sujet de l’existence ou de la compatibilité avec un accord visé de mesures prises pour se conformer aux recommandations et décisions » de l’ORD, au sens de l’article 21:5 du Mémorandum d’accord, ils demandaient que l’ORD soumette ce désaccord au Groupe spécial initial conformément à l’article 21:5. À sa réunion du 14 octobre 1999, l’ORD a décidé, conformément à l’article 21:5 du Mémorandum d’accord, de porter devant le Groupe spécial initial la question soulevée par les États-Unis dans le document WT/DS126/8 31. Les Communautés européennes (« les CE ») et le Mexique ont réservé leurs droits de participer en qualité de tierces parties aux travaux du Groupe spécial. Celui-ci s’est réuni avec les parties les 23 et 24 novembre 1999, et avec les tierces parties le 23 novembre 1999. Les parties ayant convenu de ne pas passer par la phase de réexamen intérimaire, le Groupe spécial leur a communiqué son rapport le 14 janvier 2000.

31

L’ORD a coné au Groupe spécial le mandat type suivant : « Examiner, à la lumière des dispositions pertinentes des accords visés cités par les États-Unis dans le document WT/DS126/8, la question portée devant l’ORD par les États-Unis dans ce document, faire des constatations propres à aider l’ORD à formuler des recommandations ou à statuer sur la question, ainsi qu’il est prévu dans lesdits accords ».


163

II. RECOURSE TO ARTICLE 21.5 OF THE DSU

The United States requested the Panel: •

•

“to determine that Australia has not withdrawn its illegal subsidy without delay, and thus has not complied with Article 4.7 of the SCM Agreement and the Panel’s recommendations”.32 to make a preliminary ruling that Australia produce by 29 October 1999 authentic copies of certain documents, as well as certain information, for review by the Panel and the United States.

Australia, on the other hand, requested the Panel “to nd that in withdrawing $8.065 m. from Howe by 14 September 1999: Australia has fully implemented the recommendation of the DSB of 16 June 1999 (WT/DS126/5)”.33 1. Panel Report Measures taken to “withdraw the subsidy” Since the prohibited subsidies were the payments under the grant contract, the matter concerned the existence or consistency of the measures taken to “withdraw the subsidy” in accordance with Article 4.7 of the SCM Agreement. To resolve the problem, the Panel had to interpret this expression. It considered that it was not limited by the particular arguments put forward by the parties. The parties had argued that “withdraw the subsidy” was a recommendation with exclusively “prospective” effect. The United States contended that “withdraw the subsidy” required some repayment, but that the repayment could only be “prospective”, without retrospective effect. Australia calculated the prospective portion as that portion of the subsidy allocated to the period from the end of the implementation period to the end of the

32 33

Report WT/DS126/RW, para. 2.1. Report WT/DS126/RW, para. 2.3.


II

163

RECOURS SUR LE FONDEMENT DE L’ARTICLE 21:5 DU MÉMORANDUM

Les États-Unis demandaient au Groupe spécial de : •

•

« déterminer que l’Australie n’a pas retiré sa subvention illégale sans retard et ne s’est donc pas conformée à l’article 4:7 de l’Accord SMC, ni aux recommandations du Groupe spécial »32. de formuler une décision préjudicielle selon laquelle l’Australie devait produire, au plus tard le 29 octobre 1999, des copies authentiques de certains documents, ainsi que certains renseignements, pour examen par le Groupe spécial et par les États-Unis.

L’Australie, en revanche, demandait au Groupe spécial de « constater qu’en retirant 8,065 millions de dollars de Howe le 14 septembre 1999 l’Australie a entièrement mis en œuvre la recommandation de l’ORD du 16 juin 1999 (WT/DS126/5) »33. 1. Rapport du Groupe spécial Les mesures prises pour « retirer la subvention » Puisque les subventions prohibées étaient les versements au titre du contrat de don, la question concernait l’existence ou la compatibilité des mesures prises pour « retirer la subvention » conformément à l’article 4:7 de l’Accord SMC. Pour résoudre cette question, le Groupe spécial devait interpréter cette expression. Il estime, à ce propos, ne pas être limité par les arguments particuliers proposés par les parties. Les parties ont fait valoir que « retirer la subvention » était une recommandation ayant un effet exclusivement « prospectif ». Les États-Unis admettaient que « retirer la subvention » exigeait un certain remboursement, mais que ce remboursement ne pouvait être que « prospectif » sans effet rétrospectif. L’Australie calculait la portion prospective comme étant la portion de la subvention imputée à la période allant de la n de la période de mise en œuvre à la

32 33

Rapport WT/DS126/RW, par. 2.1. Rapport WT/DS126/RW, par. 2.3.

164


period covered by the sales performance targets under the grant contract. In this case, it was necessary to consider the period 1 April 1997 to 30 June 2000, less any amounts allocable to sales other than exports of automotive leather. The Panel did not nd the distinction between repayment of “prospective” and “retrospective” portions of past subsidies to be meaningful in the context of Article 4.7 of the SCM Agreement. It took the view that, “if the term ‘withdraw the subsidy’ could properly be understood to encompass repayment of any portion of a prohibited subsidy”, 34 then “retroactive effect” existed. In accordance with the guidance given by the Appellate Body, the answer was to be found by applying the general rules of treaty interpretation laid down in the Vienna Convention on the Law of Treaties, and more particularly its articles 31, 32 and 33. In order to ascertain the meaning of “withdraw the subsidy” in Article 4.7, it was necessary to consider rst the ordinary meaning of the term, then the meaning of the term in its context and in the light of the object and purpose of the SCM Agreement, and nally whether an interpretation of “withdraw the subsidy” as providing exclusively a prospective remedy would render the recommendation and remedy in prohibited subsidy cases ineffective. “Turning rst to the ordinary meaning of the term, the word ‘withdraw’has been dened as: ‘pull aside or back (withdraw curtain, one’s hand); take away, remove (child from school, coins from circulation, money from bank, horse from race, troops from position, favour etc. from person); retract (offer, statement, promise)’.”35 According to the Panel, this denition suggests that the ordinary meaning of “withdraw the subsidy” may encompass “taking away” or “removing” the prohibited subsidy, an interpretation that encompasses repayment of the prohibited subsidy. With regard to the context of Article 4.7, it should be noted that the expression “withdraw the subsidy” is used elsewhere in the SCM Agreement. In the case of “actionable” subsidies, under Part III of the Agreement, Members may pursue multilateral dispute settlement. If it is found that the subsidy in question has caused injury to a domestic industry, the subsidizing Member “shall take appropriate steps to remove the adverse effects or shall withdraw the subsidy”. Alternatively, a Member whose interests are adversely affected may impose a countervailing measure under Part V of the SCM Agreement, “unless the subsidy or subsidies are withdrawn”.

34 35

Report WT/DS126/RW, para. 6.22. Report WT/DS126/RW, para. 6.27.


164

n de la période visée par les objectifs de résultats en matière de ventes au titre du contrat de don. En l’espèce, il fallait considérer la période allant du 1er avril 1997 au 30 juin 2000, déduction faite de tout montant imputable aux ventes autres que les exportations de cuir pour automobiles. Le Groupe spécial ne juge pas utile la distinction entre le remboursement des portions « prospective » et « rétrospective » des subventions antérieures dans le contexte de l’article 4:7 de l’Accord SMC. En revanche, il s’agit de savoir « si l’expression “retirer la subvention” peut dûment être interprétée comme englobant le remboursement de toute portion d’une subvention prohibée »34, ce qui porterait à conclure que l’« effet rétroactif » existe. Suivant les directives de l’Organe d’appel, la réponse doit être recherche à travers les règles générales d’interprétation des traités énoncées dans la Convention de Vienne sur le droit des traités, tout particulièrement les articles 31, 32 et 33. Pour établir le sens de l’expression « retirer la subvention » à l’article 4:7, il faut examiner tout d’abord le sens ordinaire. Ensuite, il faut considérer le sens de l’expression dans son contexte et à la lumière de l’objet et du but de l’Accord SMC. Enn, le Groupe spécial détermine si l’expression « retirer la subvention » au sens d’une mesure corrective prospective, rendrait inefcaces la recommandation et la mesure corrective dans des affaires concernant des subventions prohibées. « S’agissant premièrement du sens ordinaire de l’expression, le terme “retirer” est déni comme suit : “tirer (des rideaux) ; ôter (sa main) ; enlever (un enfant de l’école, des pièces de la circulation) ; prendre (de l’argent à la banque) ; désengager (un cheval d’une course) ; priver (quelqu’un d’un avantage) ; rétracter (une offre, une déclaration, une promesse)” »35. D’après le Groupe spécial, cette dénition laisse entendre que le sens ordinaire de « retirer la subvention » peut englober le fait d’« enlever » ou de « supprimer » la subvention prohibée. Ce qui conduit à admettre le remboursement de la subvention prohibée. Pour ce qui est du contexte de l’article 4:7, il faut remarquer que l’expression « retirer la subvention » est utilisée ailleurs dans l’Accord SMC. Dans le cas des subventions « pouvant donner lieu à une action », au titre de la Partie III de l’Accord SMC, chaque Membre peut engager une procédure de règlement des différends multilatérale. S’il est constaté que la subvention en question a causé un dommage à une branche de production nationale, le Membre qui accorde la subvention « prendra des mesures appropriées pour éliminer les effets défavorables ou retirera la subvention ». Sinon, le Membre dont les intérêts sont en cause peut imposer une mesure compensatoire au titre de la Partie V de l’Accord SMC, « à moins que la ou les subventions ne soient retirées ». 34 35

Rapport WT/DS126/RW, par. 6.22. Rapport WT/DS126/RW, par. 6.27.

165


In both cases, withdrawal of the subsidy means repayment of the subsidy to avoid action by the complaining Member. Turning to the object and purpose of Article 4.7 of the SCM Agreement, the Panel recalled that the withdrawal of a prohibited subsidy encompassed repayment. Terminating a programme found to be a prohibited subsidy, or not providing, in the future, a prohibited subsidy, might constitute withdrawal in some cases. However, such actions had no impact in the case of (prohibited) subsidies granted in the past. Thus, repayment was a means of “withdrawing” a subsidy by which the possibility of an importing Member imposing countervailing measures on imported subsidized goods could be avoided. “Withdrawal” of a subsidy can mean repayment The Panel decided that to “withdraw the subsidy”, within the meaning of Article 4.7 of the SCM Agreement, “is not limited to prospective action only but may encompass repayment of the prohibited subsidy”.36 In this connection, it should be borne in mind that if there is a difference between the rules and procedures of the DSU and the special or additional rules and procedures set forth in Appendix 2, the latter are to prevail. Thus, to the extent that “withdraw the subsidy” requires some action that is different from “bring the measure into conformity”, it is that different action which prevails. Australia argued that no repayment was required in this case, and that it could have fully complied with the recommendation to withdraw the subsidy in question by releasing Howe from the remaining obligations under the grant contract. However, according to the Panel, repayment of the full subsidy, excluding, of course, interest, was necessary in order to “withdraw” the prohibited subsidies found to exist. In this particular case, Australia withdrew A$8.065 million from Howe on 14 September 1999. On the same date, Australia provided a loan of A$13.65 million on non-commercial terms (the 1999 loan) to Howe’s parent company, ALH. These two nancial operations formed part of a single transaction which nullied the repayment of the A$8.065 million by Howe. Thus, because of the loan, no repayment, and consequently, no withdrawal of the prohibited subsidies, effectively took place.

36

Report WT/DS126/RW, para. 6.39.


165

Dans les deux cas, le retrait de la subvention signie rembourser la subvention pour éviter ainsi une action de la part du Membre plaignant. Examinant ensuite l’objet et le but de l’article 4:7 de l’Accord SMC, le Groupe spécial rappelle que le retrait d’une subvention prohibée englobe le remboursement. Certes, mettre n à un programme dont il a été constaté qu’il constituait une subvention prohibée, ou ne pas accorder à l’avenir une subvention prohibée, peut constituer un retrait dans certains cas. Toutefois, ces actions n’ont pas d’incidence dans le cas des subventions (prohibées) accordées antérieurement. Ainsi le remboursement est un moyen de « retirer » une subvention an d’éviter qu’un Membre importateur impose une mesure compensatoire sur des produits importés subventionnés. Le « retrait » de la subvention peut impliquer le remboursement Le Groupe spécial décide que « retirer la subvention » au sens de l’article 4:7 de l’Accord SMC « ne se limite pas à une action prospective uniquement, mais peut englober le remboursement de la subvention prohibée »36. Pour préciser cette conclusion, il faut d’abord considérer que, s’il y a une différence entre les règles et procédures du Mémorandum d’accord et les règles et procédures spéciales ou additionnelles indiquées à l’Appendice 2, ces dernières prévaudront. Donc, dans la mesure où « retirer la subvention » exige une action différente de celle de « rendre la mesure conforme » (article 19:1 du Mémorandum d’accord), c’est cette action différente qui prévaut. Or, l’Australie faisait valoir qu’aucun remboursement n’était exigé en l’espèce et qu’elle aurait pu se conformer pleinement à la recommandation visant à retirer la subvention en cause en libérant Howe des obligations restantes au titre du contrat de don. Mais, selon le Groupe spécial, an de « retirer » les subventions prohibées dont l’existence a été constatée, il faut le remboursement du montant intégral de la subvention sans y comprendre, bien entendu, les intérêts. Dans le cas d’espèce, l’Australie a retiré 8,065 millions de dollars australiens de Howe le 14 septembre 1999. À la même date, elle a accordé un prêt de 13,65 millions de dollars australiens à des conditions non commerciales (le prêt de 1999) à la société mère de Howe, ALH. Ces deux ux nanciers font partie d’une transaction unique qui va jusqu’à annuler le remboursement de 8,065 millions de dollars australiens effectué par Howe. Donc, à cause du prêt, il n’y a eu en fait aucun remboursement et, par conséquent, aucun retrait des subventions prohibées. 36

Rapport WT/DS126/RW, par. 6.39.

166


IV. CONCLUSIONS OF THE PANEL

“7.1. Based on the foregoing, we determine that Australia has failed to withdraw the prohibited subsidies within 90 days, and thus has not taken measures to comply with the DSB’s recommendation in this dispute”.


166

IV. CONCLUSIONS DU GROUPE SPÉCIAL

« 7.1 Compte tenu de ce qui précède, nous déterminons que l’Australie a manqué à son obligation de retirer les subventions prohibées dans un délai de 90 jours et n’a donc pas pris de mesures pour se conformer à la recommandation de l’ORD dans le présent différend ».

167


V. IMPLEMENTATION

The DSB adopted the Panel report, and hence its conclusions, on 11 February 2000. On 24 July 2000, the governments of the United States and Australia notied the DSB that they had reached a mutually agreed solution in regard to implementation of the ruling under Article 21.5 of the DSU (WT/DS/126/11, 31 July 2000).


V.

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MISE EN ŒUVRE

L’ORD a adopté le rapport du Groupe spécial le 11 février 2000 et donc les conclusions ci-dessous. Le 24 juillet 2000, les gouvernements des Etats-Unis et de l’Australie ont notié l’ORD qu’ils avaient agréé une solution mutuellement convenue concernant la mise en œuvre de la décision conformément à l’article 21:5 du DSU (WT/DS/126/11, 31 juillet 2000).

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PART THREE: OBSERVATIONS

The observations focus on the requests for preliminary rulings (A) and on the question of subsidies contingent “in fact” (B).

I. REQUESTS FOR PRELIMINARY RULINGS

Australia had asked the Panel to terminate its proceedings and, indeed, to dissolve itself, on the grounds that the DSU did not permit the establishment of a panel when another panel already existed with the same parties and the same issue. Thus, the question was whether and to what extent a panel can rule on its own competence (1), on the condentiality of the evidence presented (2), on the burden of proof (3), and on the possibility of specifying the evidence to be provided (4). 1. The “Kompetenz-Kompetenz” principle does not apply to WTO panels The Australian request highlights an important difference between the WTO’s intergovernmental dispute settlement procedure and classical international (intergovernmental or, indeed, transnational) arbitration. In the present case, the Panel found itself confronted with a difculty familiar to experts in arbitration, namely, the problem of knowing whether or not it was empowered to rule on its own competence and jurisdiction.37 In fact, the principle according to which an arbitral tribunal is competent to rule on its own competence is well established in international trade law, whence

37

See D. Carreau, Droit international, 7th ed., Pedone, Paris, 2001, No. 1407 s. and, in general, G. Berlia, “Jurisprudence des tribunaux en ce qui concerne leur compétence”, RCADI, 1955/II, Vol. 88, pp. 105-158; P. Weil, “Compétence et saisine: un nouvel aspect du principe de la juridiction consensuelle”, in J. Makarczyk (ed.), Theory of international law at the threshold of the 21st century. Essays in honor of Krzysztof Skubiszewski, Kluwer Law International, The Hague, 1996, pp. 833-848; Galgano, Marrella, Diritto del commercio internazionale, Cedam, Padua, 2004, p. 571. See also art. 9 of the ILC’s “model rules”: “The arbitral tribunal which is the judge of its own competence has the power to interpret the compromis and the other instruments on which that competence is based.” GA Resol. 989 (X) of 14 December 1955 and ILC Ann. 1958-II, pp. 1-16, A/CN.4/113. In the case-law, see the arbitral decision in United States/Iran, of 21 December 1981, ILM, 1982, pp. 78-91.


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TROISIEME PARTIE : OBSERVATIONS

Les observations s’articulent autour des questions soulevées par voie préliminaire (A) ainsi que sur la question des subventions subordonnées « en fait » (B).

I. SUR LES QUESTIONS PRÉLIMINAIRES

L’Australie avait demandé que le Groupe spécial mette n à ses travaux et, de fait, se dissolve, au motif que le Mémorandum d’accord ne permet pas l’établissement d’un groupe spécial lorsqu’un autre groupe spécial existe déjà avec les mêmes parties et pour la même question. Il s’agit, donc, de préciser si et dans quelle mesure un groupe spécial peut se prononcer sur sa propre compétence (1), sur la condentialité des éléments de preuve présentés (2), sur la charge de la preuve (3) ainsi que sur la possibilité de préciser les preuves à fournir (4). 1. Le principe de « Kompetenz-Kompetenz » ne s’applique pas aux groupes spéciaux de l’OMC La demande de l’Australie dans la présente affaire met en lumière une importante différence entre la procédure interétatique de règlement des différends de l’OMC et l’arbitrage international (interétatique voire transnational) classique. En effet, dans cette affaire, le Groupe spécial se trouve confronté à un problème bien connu par les spécialistes de l’arbitrage, à savoir, celui de savoir s’il possède le pouvoir de décider de sa compétence et de son étendue37. Le principe selon lequel un tribunal arbitral est doté de la compétence pour statuer sur sa propre compétence est, en effet, bien établi en droit du commerce

37 Voir D. Carreau, Droit international, 7ème ed., Pedone, Paris, 2001, no 1407 s. et, en général, G. Berlia, « Jurisprudence des tribunaux en ce qui concerne leur compétence », RCADI, 1955/II, t. 88, pp. 105-158 ; P. Weil, « Compétence et saisine : un nouvel aspect du principe de la juridiction consensuelle », in J. Makarczyk (sous la dir.), Theory of international law at the threshold of the 21st century. Essays in honor of Krzysztof Skubiszewski, Kluwer Law International, The Hague, 1996, pp. 833-848 ; Galgano, Marrella, Diritto del commercio internazionale, Cedam, Padue, 2004, p. 571. Voir aussi l’art. 9 du « modèle des règles » de la C.D.I. : « Le tribunal arbitral, juge de sa compétence, dispose du pouvoir d’interpréter le compromis et les autres instruments sur lesquels cette compétence est fondée. Résol. de l’A.G. 989 (X) du 14 décembre 1955 et Ann. C.D.I. 1958-II, pp. 1-16, A/CN.4/113. En jurisprudence, voir la sentence arbitrale Etats-Unis/Iran du 21 décembre 1981, ILM, 1982, pp. 78-91.

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the importance of the position taken in this respect by the Panel. According to the Panel: “The establishment of a panel is the task of the DSB. It is by no means clear that, once the DSB has established a panel, as it did in this case, the Panel so established has the authority to rule on the propriety of its own establishment. Nothing in our terms of reference expressly authorizes us to consider whether the DSB acted correctly in establishing this Panel”.38 This reduces to saying that the Panel is not an arbitral tribunal and thus does not have the general powers of an international arbitrator. Consequently, it only has the special powers conferred upon it by its terms of reference, which does not seem entirely obvious in a context more closely akin to arbitration, such as that of Article 21.5 of the DSU. Indeed, it appears that under the procedure laid down in Articles 21.3(c), 22.6 and 25 of the DSU, this being a special form of intergovernmental arbitration, it might be useful if the arbitrator were able to refer to the Kompetenz-Kompetenz principle, where necessary. 2. The condentiality of business documents The condentiality of business information is a classical issue of competition law with the potential for opening up new topics for discussion within the context of the WTO.39 In the WTO case-law, the Panel in Korea – Taxes on Alcoholic Beverages conrmed the right of a party to a dispute submitted to the WTO to make use of information acquired during consultations in panel proceedings. After having noted that Article 4.6 of the DSU requires condentiality in the consultations between the parties to a dispute, the Panel added that this was “essential if the parties are to be free to engage in meaningful consultations”. Moreover, the Panel observed that the parties to the consultations should not communicate the infor-

38

Report WT/DS/126/R, para. 9.12. P. Delvolvé, “Le respect des droits de la défense dans les procédures anti-dumping, anti-subventions”, Droit et pratique du commerce international, 1991, Vol. 17, No. 2, pp. 226-242; C. Baldwin, “Protecting Condential and Proprietary Commercial Information in International Arbitration”, Texas International Law Journal, 1996, Vol. 31, No. 3, pp. 451-494; within the NAFTA context, see R. Teitelbaum, “Privacy, Condentiality and Third Party Participation: Recent Developments in NAFTA Chapter Eleven Arbitration”, The Law and Practice of International Courts and Tribunals: A Practitioner’s Journal, Vol. 2, issue 2, pp. 249-267. The topic is a familiar one in community competition law, see, inter alia, Ehlermann, Jan Drijber, “Legal Protection of Enterprises: Administrative Procedure, in particular Access to Files and Condentiality”, European Competition Law Review, 1996, Vol. 17, No. 7, pp. 375-383; S. Kines, “Condentiality, Conicts and Comity: Problems and Solutions in the new Era of International Co-operation for the Purposes of Enhancing Competition Law Enforcement”, Netherlands International Law Review, 1996, Vol. 43, No. 1, pp. 19-32. 39


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international d’où l’importance de la position prise à cet égard par le Groupe spécial. Selon le Groupe spécial : « L’établissement d’un groupe spécial est la tâche de l’ORD. Il n’est en aucune façon clairement établi que, une fois que l’ORD a établi un groupe spécial, comme il l’a fait dans la présente affaire, le Groupe spécial ainsi établi a le pouvoir de se prononcer sur la régularité de son propre établissement. Rien dans notre mandat nous autorise expressément à examiner si l’ORD a agi correctement en établissant le présent Groupe spécial »38. Ce qui revient à dire que le Groupe spécial n’est pas un tribunal arbitral et donc n’a pas de pouvoirs généraux d’arbitre international. Par conséquent, il n’a que les pouvoirs spéciaux qui lui sont conés à travers le mandat de l’ORD. Ce qui ne nous semble pas parfaitement évident dans un contexte plus proche à l’arbitrage, comme celui prévu à l’article 21:5 du Mémorandum d’Accord. En effet, il semble que dans la procédure prévue dans le Mémorandum d’accord aux articles 21:3 (c), 22:6 et 25, l’arbitre pourra utilement faire référence au principe Kompetenz-Kompetenz en cas de besoin, s’agissant d’une forme particulière d’arbitrage interétatique. 2. La condentialité des documents d’entreprise La question de la condentialité des renseignements d’entreprise est une question classique du droit de la concurrence susceptible d’ouvrir des nouvelles frontières de réexion dans le contexte du droit de l’OMC39. Dans la jurisprudence de l’OMC, le Groupe spécial chargé d’examiner l’affaire Corée – Taxes sur les boissons alcooliques a conrmé le droit qu’une partie à un différend soumis à l’OMC a d’utiliser les renseignements obtenus lors de consultations dans des procédures de groupes spéciaux. Après avoir noté que l’article 4:6 du Mémorandum d’accord exige la condentialité des consultations entre les parties à un différend, le Groupe spécial a ajouté que cela était « indispensable pour que les parties puissent librement engager des consultations utiles ». Par

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Rapport WT/DS/126/R, par. 9.12. P. Delvolvé, « Le respect des droits de la défense dans les procédures anti-dumping, anti-subventions », Droit et pratique du commerce international, 1991, vol. 17, no 2, pp. 226-242 ; C. Baldwin, « Protecting Condential and Proprietary Commercial Information in International Arbitration », Texas International Law Journal, 1996, vol. 31, no 3, pp. 451-494 ; dans le cadre de l’ALENA v. R. Teitelbaum, « Privacy, Condentiality and Third Party Participation : Recent Developments in NAFTA Chapter Eleven Arbitration », The Law and Practice of International Ccourts and Tribunals : A Practicioners’ Journal, vol. 2, issue 2, pp. 249-267. La question est bien présente en droit communautaire de la concurrence, voir, entre autres, Ehlermann, Jan Drijber, « Legal Protection of Enterprises : Administrative Procedure, in particular access to les and condentiality », European Competition Law Rreview, 1996, vol. 17, no 7, pp. 375-383 ; S. Kines, « Condentiality, Conicts and Comity : Problems and Solutions in the new Era of International Co-operation for the Purposes of Enhancing Competition Law Enforcement », Netherlands International Law Review, 1996, vol. 43, no 1, pp. 19-32. 39

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mation acquired to parties which had not paticipated in the consultations. In fact, the very essence of “consultations is to enable the parties to gather correct and relevant information, for purposes of assisting them in arriving at a mutually agreed solution, or failing [that], to assist them in presenting accurate information to the Panel. It would seriously hamper the dispute settlement process if the information acquired during consultations could not subsequently be used by any party in the ensuing proceedings”.40 In the same spirit, in United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, the Appellate Body concluded that even though under certain conditions the participation of private parties was desirable, nevertheless, the information provided was to be taken into account only to the extent that the country concerned accepted it as its own.41 In the present case, the Panel hit upon an interesting pragmatic solution. It established, in consultation with the parties, additional procedures governing business condential information (BCI).42 Under these procedures, it is for each party to designate the information it communicates as “business condential information”. Only “approved persons” may obtain access to such information. “Approved persons” are those and only those who have signed and led with the chairman of the Panel a “Declaration of Non-Disclosure” in which they agree to follow the established BCI procedures. A party which communicates business condential information must also provide a non-condential version or summary that can be disclosed to the public. This procedure was criticized by the EC since “certain portions of the parties’written submissions can be withheld if they are considered to contain business condential information, and if the relevant ofcials of the third party have not signed a Declaration of Non-Disclosure”.43 Furthermore, community ofcials were not allowed to enter into personal commitments to third country governments concerning the conduct of dispute settlement proceedings, and such obligations could only be undertaken by the EC. Nevertheless, the Panel concluded that to obtain access to any business

40 WT/DS75/R, WT/DS84/R, WT/DS75/AB/R, WT/DS84/AB/R, Report adopted on 17 February 1999, paragraph 10.23. The aspect of the Panel ruling referred to was not an issue before the Appellate Body. 41 See B. Stern, United States – Shrimp, in B. Stern, H. Ruiz Fabri (ed.), La jurisprudence de l’OMC. The Case-Law of the WTO (1998-2), Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, pp. 64-74. 42 Report WT/DS126/RW Annex 4. 43 Report WT/DS126/RW, para. 3.4.


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ailleurs, le Groupe spécial avait observé qu’il s’agit d’exiger que les parties aux consultations ne communiquent pas les renseignements obtenus à des parties qui n’ont pas participé à ces consultations. En effet, le rôle même « des consultations est de permettre aux parties de réunir des renseignements corrects et pertinents pour les aider à arriver à une solution mutuellement convenue ou, sinon, les aider à présenter des renseignements exacts au Groupe spécial. Le processus de règlement des différends serait sérieusement compromis si les renseignements obtenus lors des consultations ne pouvaient pas être utilisés par une partie lors de la procédure venant ensuite »40. Dans le même esprit, dans l’affaire Etats-Unis – Crevettes, l’Organe d’Appel a précisé que même si, dans certaines conditions, la participation des personnes privées est souhaitable, néanmoins les informations fournies ne sont prises en compte que dans le mesure où l’Etat les fait siennes41. Or, dans la présente affaire, le Groupe spécial a trouvé une solution pragmatique qu’il faut saluer avec intérêt. Il a établi, en consultation avec les parties, des procédures additionnelles régissant les renseignements commerciaux condentiels (RCC)42. Selon ces procédures, il appartient à chaque partie de désigner comme « renseignements commerciaux condentiels » les renseignements qu’elle communique. Seules les « personnes habilitées » peuvent avoir accès à de tels renseignements. Les « personnes habilitées » sont uniquement celles qui ont signé et remis au président du Groupe spécial une « Déclaration de non-divulgation » dans laquelle elles acceptent de respecter les procédures RCC établies. Une partie qui communique des renseignements commerciaux condentiels doit également en fournir une version ou un résumé non condentiels, qui peuvent être divulgués au public. Cette procédure a été critiquée par les CE puisque « certains passages des communications écrites des parties pouvaient ne pas être divulgués s’ils étaient considérés comme contenant des renseignements commerciaux condentiels et si les fonctionnaires compétents de la tierce partie n’avaient pas signé de Déclaration de non-divulgation »43. Bien plus, les fonctionnaires communautaires ne sont pas autorisés à prendre personnellement des engagements vis-à-vis de gouvernements de pays tiers concernant l’application des procédures de règlement des différends, puisque de telles obligations ne peuvent être contractées que par les CE. Le Groupe spécial a

40 WT/DS75/R, WT/DS84/R, WT/DS75/AB/R, WT/DS84/AB/R, Rapport adopté le 17 février 1999, par. 10.23. L’aspect de la décision du Groupe spécial auquel il est fait référence n’était pas une question dont était saisi l’Organe d’appel. 41 Voir B. Stern, Etats-Unis-crevettes, in B. Stern, H. Ruiz Fabri (ed.), La jurisprudence de l’OMC. The Case-Law of the WTO (1998-2), Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, pp. 64-74. 42 Rapport WT/DS126/RW annexe 4. 43 Rapport WT/DS126/RW, par. 3.4.

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condential information in this dispute, the EC would need to provide signed Declarations of Non-Disclosure, in accordance with the relevant procedures. Whatever the outcome of this debate, it seems to me that the proposed approach, namely, the negotiation between all the interested parties of a procedural agreement on the treatment of condential information, is a useful device for taking certain special situations into account, such as that of the EC businesses involved in a procedure of this type can also expect better protection for their condential data (even though provided on a case-by-case basis), to prevent any leakage of information that might benet the competition. 3. Onus probandi incumbit ei qui dicit non ei qui negat Once the question of condential information had been settled, the next step was to decide who should bear the burden of proving whether the subsidy was unlawful or not. This is another of the thorniest problems in the eld of international economic dispute settlement and the source of important academic contributions situated at the crossroads between public international law 44 and international commercial arbitration law.45 In United States – Wool Shirts and Blouses, the Appellate Body recognized that both the International Court of Justice and other international courts had applied the general rule according to which the burden of proof rests upon the party

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See, in general, M. Kazazi, Burden of proof and related issues: a study on evidence before international tribunals, Kluwer Law International, The Hague, 1996 and specically J. Pauwelyn, “Evidence, Proof and Persuasion in WTO Dispute Settlement: Who Bears the Burden”, Journal of International Economic Law, Vol. 1, 1998, pp. 227-258. 45 See M. R. Silvestre, “Presumptions and Burden of Proof in World Trade Law”, Journal of World Trade Law, 1997, No. 1, pp. 67-98 and also “The Standards and Burden of Proof in International Arbitration”, reports published in Arbitration international, 1994, Vol. 10, No. 3, with contributions by A. Redfern, “The Practical Distinction between the Burden of Proof and the Taking of Evidence: An English Perspective”, pp. 317-322; Cl. Reymond, “The Practical Distinction between the Burden of Proof and the Taking of Evidence: A Further Perspective”, pp. 323-327; A. Reiner, “Burden and General Standards of Proof ”, pp. 328-340; B. Hanotiau, “Satisfying the Burden of Proof: the Viewpoint of a ‘Civil Law’ Lawyer”, pp. 341-353; I.W. Menzies, “Satisfying the Burden of Proof: A Layman’s Approach”, pp. 357-360. Cf. Fr. Ruhlmann and O. Gutkes, “L’absence de règles de preuve spéciques dans les arbitrages internationaux; remèdes souhaitables”, Revue de droit des affaires internationales, 1995, No. 4, pp. 437-464. A complete overview can be found in the ICC dossier prepared by the Institute of International Business Law and Practice, Taking of Evidence in International Arbitral Proceedings/L’administration de la preuve dans les procédures arbitrales internationales, International Chamber of Commerce Pub. No. 440/8, Paris, 1990, passim. See also J. Paulsson, “The Rules of Evidence in the Arbitral Procedure: Comparative Study/Les règles de preuve dans la procédure arbitrale”, Euro-Arab Arbitration II/Arbitrage Euro-Arabe II, 1989, pp. 90-100.


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néanmoins conclu que, pour avoir accès à tout renseignement commercial condentiel dans cette affaire, les fonctionnaires communautairs devaient fournir des Déclarations de non-divulgation signées, conformément aux procédures pertinentes. Quoi qu’il en soit de ce débat, il nous semble que l’approche proposée, voire la négociation entre toutes les parties intéressées, d’un accord procédural sur le traitement des renseignements condentiels, est un instrument valable pour prendre en compte certaines spécicités, comme la spécicité communautaire. Les entreprises concernées dans une procédure de ce type peuvent recevoir aussi une meilleure protection (même si elle devient une protection au cas par cas) de leurs données condentielles pour éviter toute fuite d’information en faveur de la concurrence. 3. Onus probandi incumbit ei qui dicit non ei qui negat Une fois réglée la question des renseignement condentiels, il faut savoir sur qui pèse la charge de la preuve de l’illégalité de la subvention. Il s’agit là, encore une fois, d’une des questions les plus épineuses dans le domaine du règlement international des différends économiques. Elle se trouve actuellement à l’origine de contributions doctrinales importantes situées au carrefour entre le droit international public44 et le droit de l’arbitrage commercial international45. Dans l’affaire Etats-Unis – Chemises et blouses de laine, l’Organe d’Appel a reconnu que tant la Cour Internationale de Justice que les autres tribunaux internationaux ont appliqué la règle générale selon laquelle il appartient à la partie qui

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Voir en général M. Kazazi, Burden of Proof and Related Iissues : A Study on Evidence Before International Tribunals, Kluwer Law International, The Hague, 1996 et spec. J. Pauwelyn, « Evidence, Proof and Persuasion in WTO Dispute Settlement : Who Bears the Burden », Journal of International Economic Law, vol. 1, 1998, pp. 227-258. 45 Voir M.R. Silvestre, « Presumptions and Burden of Proof in World Trade Law », Journal of World Trade Law, 1997, no 1, pp. 67-98 ainsi que « The Standards and Burden of Proof in International Arbitration », rapports publiés in Arbitration international, 1994, vol. 10, no 3, avec contributions de A. Redfern, « The Practical Distinction Between the Burden of Proof and the Taking of Evidence : An English Perspective », pp. 317-322 ; Cl. Reymond, « The Practical Distinction Between the Burden of Proof and the Ttaking of Evidence: A Further Perspective », pp. 323-327 ; A. Reiner, « Burden and general standards of proof », pp. 328-340 ; B. Hanotiau, « Satisfying the Burden of Proof : The Viewpoint of a ‘Civil Law’ Lawyer », pp. 341-353 ; I. W. Menzies, « Satisfying the Burden of Proof : A Layman’s Approach », pp. 357-360. Cf. Fr. Ruhlmann et O. Gutkes, « L’absence de règles de preuve spéciques dans les arbitrages internationaux ; remèdes souhaitables », Revue de droit des affaires internationales, 1995, no 4, pp. 437-464. Un aperçu complet des questions se trouve dans le dossier CCI rédigé par l’Institute of International Business Law and Practice, Taking of Evidence in International Arbitral Proceedings/L’administration de la preuve dans les procédures arbitrales internationales, International Chamber of Commerce Pub. no 440/8, Paris , 1990, passim. Voir aussi J. Paulsson, « The Rules of Evidence in the Arbitral Procedure : Comparative Study/Les règles de preuve dans la procédure arbitrale », Euro-Arab Arbitration II/Arbitrage Euro-Arabe II, 1989, pp. 90-100.

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who asserts the afrmative of a particular claim or defence.46 Of course, this general rule applies to both the claimant and the defendant although it is the former who must provide sufcient prima facie evidence to initiate the proceedings. In the case of subsidies, the establishment of a system of multilateral remedies enabling Members to challenge measures with adverse effects doubtless represents great progress as compared with the situation that existed before the WTO came into being. However, the general rule onus probandi incumbit ei qui dicit non ei qui negat which inspires the DSU is accompanied by special rules to be found in the various covered agreements. Thus, where textiles are concerned, in United States – Wool Shirts and Blouses, the Appellate Body held that it was for India to present evidence sufcient to establish a presumption that the transitional safeguard determination made by the United States was inconsistent with its obligations under Article 6 of the ATC.47 This meant using Occam’s razor in a special area (such as textiles), thereby enabling a State, under certain conditions, to implement special and discriminatory safeguard measures under Article 6 of the ATC when it unilaterally deemed its import market to be suffering from “disorganization”.48 In this case, then, the Appellate Body rejected – with some difculty – the interesting thesis put forward by India which, relying on the idea of an exception to the general principles of the GATT/WTO, argued that, as far as the disorganization of the market was concerned, the burden of proof should be carried by the importing, and not by the exporting State. The problem with subsidies is that the complaining Member needs to show the adverse effects of the subsidization on trade, and this calls for a factual analysis which panels may sometimes have difculty in carrying out. To remedy this, the SCM Agreement provides for a sub-category of actionable subsidies for which there is a mere presumption of the existence of serious prejudice (Article 6).49 These are ad valorem subsidizations exceeding 5 per cent of the value of the product. Thus, subject to the provisions authorizing special and differential treatment for certain Members (such as the LDCs), it is sufcient for a Member to establish the existence of such a subsidy in its complaint for the Member granting the subsidy 46

Appellate Body Report, United States – Wool Shirts and Blouses, pp. 15-16. See also R. Silvestre, “Presumptions and Burden of Proof in World Trade Law”, Journal of International Arbitration, 1997, Vol. 14, No. 1, pp. 67-98; E. Canal Forgues, Le règlement des differends à l’OMC, 2nd ed., Bruylant, Brussels, 2004, p. 73. 47 WT/DS33. 48 V. F. Marrella, “L’OMC et le textile”, RGDIP, Vol. 104, No. 3, 2000, pp. 659-693. 49 V. Carreau, Juillard, Droit international économique, 1st ed., Dalloz, Paris, 2003, No. 561.


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afrme un fait d’en apporter la preuve46. Bien entendu, cette règle générale s’applique au demandeur comme au défendeur mais c’est le premier qui doit apporter des éléments de preuve sufsants pour décrocher la procédure. En matière de subventions, la création d’un système de voies de recours multilatérales permettant aux Membres de contester les mesures ayant des effets défavorables représente, sans doute, un grand progrès par rapport au régime qui existait avant l’institution de l’OMC. Cependant, à côté de la règle générale onus probandi incumbit ei qui dicit non ei qui negat qui anime le Mémorandum d’accord sur le règlement de différends, il existe des règles spéciales dans les accords composant la constellation de l’OMC. Ainsi, en matière des textiles, dans l’affaire Etats-Unis – Chemises indiennes, l’Organe d’appel a précisé qu’il incombait à l’Inde de présenter des éléments de preuve sufsants pour établir une présomption que la détermination faite par les Etats-Unis concernant l’activation du mécanisme de sauvegarde transitoire était incompatible avec les obligations qu’ils tenaient de l’article 6 de l’ATV 47. C’est donc employer le rasoir d’Occam dans une matière spéciale (comme le textile) permettant à un Etat, sous certaines conditions, de mettre en œuvre des mesures de sauvegarde spéciale et discriminatoire ex article 6 de l’ATV, lorsqu’il estime unilatéralement subir une « désorganisation » de son marché à l’importation48. Dans cette affaire, donc, l’Organe d’Appel a rejeté – avec quelques difcultés – l’intéressante thèse de l’Inde qui, s’appuyant sur l’idée d’une dérogation aux principes généraux du GATT-OMC, faisait valoir que la charge de la preuve de la désorganisation du marché incombait à l’Etat importateur et non pas à l’Etat exportateur. Or, en matière de subventions, la difculté repose sur la nécessité pour le Membre plaignant de démontrer les effets défavorables du subventionnement sur le commerce, ce qui exige une analyse axée sur des faits que les groupes spéciaux peuvent parfois avoir du mal à effectuer. Pour y remédier, l’Accord SMC prévoit une sous-catégorie de subventions pouvant donner lieu à une action pour lesquelles il existe une présomption simple de l’existence d’un préjudice grave (article 6)49. Ce sont les subventionnements ad valorem dépassant 5 pour cent de la valeur nale du produit. Sous réserve des dispositions prévoyant un traitement spécial et différencié pour certains Membres (comme le PMA) ; il suft, donc, qu’un Membre établisse dans sa plainte l’existence d’une telle subvention pour que le Membre qui 46 Rapport de l’Organe d’Appel, Etats-Unis – Chemises et blouses de laine, pp. 15-16. Voir aussi R. Silvestre, « Presumptions and Burden of Proof in World Trade Law », Journal of International Arbitration, 1997, vol. 14, no 1, pp. 67-98 ; E. Canal Forgues, Le règlement des differends à l’OMC, 2 ed., Bruylant, Bruxelles, 2004, p. 73. 47 WT/DS33. 48 V. F. Marrella, « L’OMC et le textile », RGDIP, vol. 104, no 3, 2000, pp. 659-693. 49 V. Carreau, Juillard, Droit international économique, 1 éd., Dalloz, Paris, 2003, no 561.

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to be obliged to show that it has not caused serious prejudice to the interests of the complaining Member. 4. The Panel can specify the burden of proof and order one of the parties to disclose relevant facts The burden of proving a fact, rather than being absolute, may, in some circumstances, be reduced to the minimum sufcient to establish a presumption juris tantum that a fact exists. Thus, in the aforementioned United States – Wool Shirts and Blouses, it was only when this presumption had been established that the United States was required to present evidence and arguments to rebut it.50 Moreover, the Appellate Body’s activities are based on a principle of judicial economy since there is nothing in the DSU or in the previous practice of the GATT that requires a panel to examine all the claims made by the complaining party.

50 World Trade Organization, Annual Report 1997, op. cit., p. 129. See Ruiz Fabri, op. cit., pp. 466 et seq. The Panel report completed by the Appellate Body was adopted by the DSB on 23 May 1997. On the burden of proof see also Appellate Body, 27 March 1998, WT/DS56, Argentina – Measures Affecting Imports of Footwear, Textiles, Apparel and Other Items. See also, with reference to the practice of the International Court of Justice, Highet, “Evidence and Proof of Facts”, in Damrosch, The International Court of Justice at a Crossroads, 1987: “It appareas to be the case that press reports, when signicant but not denied by the responsible state, or when reporting other events such as ofcial statements by responsible ofcials and agencies of that state, are accepted; [footnote omitted] but when they are uncorroborated or do not otherwise contain material with an independent title of credibility and persuasiveness, the tendency of the Court is to discount them almost entirely.”


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accorde la subvention soit tenu de démontrer que celle-ci n’a pas causé un préjudice grave aux intérêts du Membre plaignant. 4. Le Groupe spécial peut préciser la charge de la preuve et ordonner à une des parties de dévoiler les faits pertinents La charge de la preuve d’un fait, au lieu d’être pleine, peut, dans certains circonstances, devenir un minimum sufsant à établir une présomption juris tantum qu’un fait existe. Ainsi, dans l’affaire Etats-Unis – Chemises précité, c’est seulement lorsque cette présomption fut établie, qu’il appartenait aux Etats-Unis de présenter des éléments de preuve et des arguments pour la réfuter50. Par ailleurs, l’activité de l’Organe d’appel s’inspire d’un principe d’économie jurisprudentielle puisque rien dans le Mémorandum d’accord où dans la pratique antérieure du GATT n’exige qu’un groupe spécial examine toutes les allégations formulées par la partie plaignante.

50

Organisation mondiale du commerce, Rapport annuel 1997, op. cit., p. 129. Voir Ruiz Fabri, op. cit., pp. 466 et s. Le rapport du Groupe spécial complété par l’Organe d’Appel a été adopté par l’ORD le 23 mai 1997. Sur le droit de la preuve voir aussi Organe d’Appel, 27 mars 1998, WT/DS56, Argentine – Mesures affectant les importations des chaussures, textiles, vêtements et autres articles. Voir aussi, avec référence à la pratique de la Cour Internationale de Justice, Highet, « Evidence and Proof of Facts », in Damrosch, The International Court of Justice at a Crossroads, 1987 : « Il est vrai que les informations parues dans la presse, lorsqu’elles sont importantes mais ne sont pas démenties par l’État responsable, ou lorsqu’elles relatent d’autres événements tels que des déclarations ofcielles faites par des fonctionnaires et organismes compétents dudit État, sont acceptées ; [note de bas de page omise] mais lorsqu’elles ne sont pas corroborées ou ne contiennent par ailleurs aucune élément qui soit en lui-même crédible et convaincant, la Cour a tendance à les écarter presque entièrement ».

174


II. ON THE MERITS

1. The notion of subsidy must be drawn from the SCM Agreement As distinct from the Tokyo Round Subsidies Code, the WTO’s SCM Agreement contains a denition of the term “subsidy”.51 This denition has three basic components: (a) a specic nancial contribution; (b) granted by a government or any public body within the territory of a Member; and (c) conferring a benet. Thus, for their to be a subsidy within the meaning of the SCM Agreement, all three of these conditions must be satised. A nancial contribution In the present case, it is rst necessary to clarify the notion of “nancial contribution”. This concept was included in the SCM Agreement only after long negotiations in which some Members argued that there could be no subsidy without a corresponding charge to the budget. Other Members considered that some State intervention, while not involving public expenditure, nevertheless distorted competition and should therefore be regarded as a subsidy. Adopting the rst approach, the Agreement links the notion of subsidy inseparably with the presence of a nancial contribution and contains a list of types of measures that constitute such a contribution: grants, loans, equity infusion, loan guarantees, scal incentives, provision of goods or services, and purchase of goods. However, the Panel did not delve further into this question, contenting itself with noting that: “The parties are in agreement that the loan is a subsidy within the meaning of Article 1 of the SCM Agreement. The parties are also in agreement that each of the three payments under the grant contract is also a

51

See, in particular, D. Carreau, P. Juillard, Droit international économique, op. cit., No. 554 et seq., and Th. Flory, L’Organisation mondiale du commerce, Bruylant, Brussels, 1999, No. 253 s. In the English language literature, see M. Benitah, The Law of Subsidies under the GATT-WTO System, The Hague, 2002, passim; P. Clarke, J. Bourgeois, “WTO Dispute Settlement Practice Relating to Subsidies and Countervailing Measures” in F. Ortino, E. Petersmann (ed.), The WTO Dispute Settlement System 1995-2003, Kluwer Law International, The Hague, 2004, pp. 353-379; R. Cunningham, C. Troy, “Dispute Settlement through the Lens of Free Flow of Trade: A Review of WTO Dispute Settlement of US Anti-dumping and Countervailing Duty Measures”, Journal of International Economic Law, Vol. 6, No. 1, 2003, pp. 155-170.


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II. SUR LE FOND

1. La notion de subvention doit être tirée de l’Accord SMC Au la différence du Code des subventions du Tokyo Round, l’Accord SMC de l’OMC contient une dénition du terme « subvention »51. La dénition comporte trois éléments fondamentaux : une contribution nancière spécique (a) ; provenant des pouvoirs publics ou de tout organisme public du ressort territorial d’un Membre (b) ; an de conférer un avantage (c). Pour qu’il y ait subvention au sens de l’Accord SMC, il faut donc que toutes ces trois conditions soient réunies. Une contribution nancière Dans la présente affaire il s’agit tout d’abord de préciser la notion de « contribution nancière ». En effet, cette notion n’a été incluse dans l’Accord SMC qu’après de longues négociations dans lesquelles certains Membres faisaient valoir qu’il ne pouvait y avoir subvention tant qu’il n’y avait pas de dépense imputée sur le budget de l’État. D’autres Membres estimaient que certaines interventions de l’État n’impliquant pas de dépenses publiques n’en faussaient pas moins la concurrence et devaient donc être considérées comme étant des subventions. Adoptant la première approche, l’Accord dispose que la notion de subvention est indissociable du constat d’une contribution nancière et contient une liste des types de mesures qui constituent une telle contribution : dons, prêts, participation au capital social, garanties de prêt, incitations scales, fourniture de biens ou de services, et achat de biens. Cependant, le Groupe spécial n’a pas à approfondir cette question, il lui suft de relever que : « Les parties sont d’accord pour dire que le prêt est une subvention au sens de l’article premier de l’Accord SMC. Elles sont aussi d’accord pour dire que chacun des trois versements relevant du contrat de don est aussi une

51

Voir notamment D. Carreau, P. Juillard, Droit international économique, op. cit., no 554 et seq., ainsi que Th. Flory, L’Organisation mondiale du commerce, Bruylant, Bruxelles, 1999, no 253 s. Dans la litérature anglophone voir M. Benitah, The Law of Subsidies under the GATT-WTO System, The Hague, 2002, passim ; P. Clarke, J. Bourgeois, « WTO Dispute Settlement Practice Relating to Subsidies and Countervailing Measures » in F. Ortino, E. Petersmann (sous co dir.), The WTO Dispute Settlement System 1995-2003, Kluwer Law International, The Hague, 2004, pp. 353-379 ; R. Cunningham, C. Troy, « Dispute Settlement through the Lens of Free Flow of Trade : A Review of WTO Dispute Settlement of US Anti-dumping and Countervailing Duty Measures », Journal of International Economic Law, vol. 6, no 1, 2003, pp. 155-170.

175


subsidy within the meaning of Article 1 of the SCM Agreement. However, the parties are not in agreement whether the grant contract itself is a subsidy within the meaning of Article 1 of the SCM Agreement”.52 The question of whether, as proposed by Australia, a distinction should be drawn between the grant contract and the grant payments was not addressed. According to the Panel, the evaluation of the “consistency of challenged elements” of the grant contract should take into account what “actually” occurs. Granted by a government For a nancial contribution to be deemed to be a subsidy, it must also be granted by a government or any public body within the territory of a Member, or on their instructions. On the other hand, a government nancial contribution is not a subsidy if it does not confer a benet. Often, as in the case of direct nancial assistance, a benet clearly exists and can easily be evaluated. Sometimes, however, as in the present case, the evaluation of the benet may be more complicated. Looking beyond the present case, what are the circumstances in which a loan, an equity infusion or a purchase of goods by the government confers a benet? The SCM Agreement gives only a partial indication since the participants in the Uruguay Round negotiations were unable to settle the question of whether the existence of a benet should be assessed in relation to a commercial criterion or in relation to the costs incurred by the government granting the subsidy.53 The subsidy must be “specic” Even if a measure is a subsidy within the meaning of the SCM Agreement, it will not be covered by the SCM Agreement unless it is specically granted to an enterprise or industry or group of enterprises or industries. Here, again, there was

52

Report WT/DS126/R, para. 9.43. Article 14 of the SCM Agreement provides that, for the purpose of applying a countervailing measure, the existence of a benet may be determined (but not necessarily) by reference to a commercial criterion, and gives guidelines on how to determine whether certain types of measures confer a benet. However, within the context of multilateral disciplines, the problem of the meaning of the term “benet” has not yet been fully resolved. 53


175

subvention au sens de l’article premier de l’Accord SMC. Toutefois, elles ne sont pas d’accord sur le point de savoir si le contrat de don lui-même est une subvention au sens de l’article premier de l’Accord SMC »52. La question de savoir s’il y a lieu de distinguer comme le proposait l’Australie entre le contrat de don et les versements à titre de don n’est pas abordée par le Groupe spécial. Pour lui l’évaluation de la « compatibilité des éléments contestés » du contrat de don doit prendre en compte ce qui se produit « effectivement ». Effectuée par les pouvoirs publics Pour qu’une contribution nancière soit réputée être une subvention, elle doit aussi provenir des pouvoirs publics soit de tout organisme public du ressort territorial d’un Membre, soit sur instruction de ceux-ci. En revanche, une contribution nancière des pouvoirs publics n’est pas une subvention tant qu’elle ne confère pas un avantage. Dans bien des cas, comme celui d’une aide nancière directe, l’existence d’un avantage est manifeste et son évaluation aisée. Parfois, cependant, la question de l’évaluation de l’avantage devient plus complexe comme l’on a vu dans le cas d’espèce. Mais au delà de la présente affaire, dans quelles circonstances un prêt, une participation au capital social ou l’achat d’un bien par les pouvoirs publics confèrent-ils un avantage? L’Accord SMC ne donne que des indications partielles sur ces aspects puisque les participants aux négociations du Cycle d’Uruguay n’ont pas pu trancher la question de savoir si l’existence d’un avantage doit être appréciée par rapport à un critère commercial ou par rapport aux coûts encourus par les pouvoirs publics qui accordent la subvention53. La subvention doit être « spécique » À supposer qu’une mesure soit une subvention au sens de l’Accord SMC, elle ne sera cependant pas visée par l’Accord SMC à moins d’avoir été spéciquement accordée à une entreprise ou branche de production ou à un groupe d’entreprises ou de branches de production nationale. Ici, encore, on ne trouve pas

52

Rapport WT/DS126/R, par. 9.43. L’article 14 de l’Accord SMC dispose que, aux ns de l’application d’un droit compensateur, l’existence d’un avantage peut être déterminée (mais pas nécessairement) par rapport à un critère commercial, et donne quelques indications pour déterminer si certains types de mesure confèrent un avantage. Dans le contexte des disciplines multilatérales, cependant, la question de la signication du terme « avantage » n’a pas été entièrement résolue. 53

176


no analysis of these issues since Howe was Australia’s only producer of automotive leather. However, it is worth recalling that only “specic” subsidies are subject to the rules of the SCM Agreement and, in this respect, there are several types of “specicity” within the meaning of the Agreement: (a) specicity at enterprise level, where the government subsidy is targeted at a single enterprise or several well-dened enterprises; (b) specicity at industry level, where the government subsidy is targeted at a single sector or several particular sectors; (c) regional specicity, where the government subsidy is targeted at producers in a well-dened part of the national territory. In the present case, the subsidy was clearly specic at enterprise level. 2. The subsidy must be prohibited The SCM Agreement establishes three main categories of subsidies: those which are prohibited, those which are actionable (that is to say, can be challenged within the framework of the WTO or form the subject of countervailing measures), and those which are non-actionable. All specic subsidies fall into one or other of these three categories. Subsidies are prohibited when the measures implemented by the government target exports. Two categories of subsidies are therefore prohibited ipso jure under the terms of Article 3 of the SCM Agreement. The rst are subsidies contingent, in law or in fact, whether solely or as one of several other conditions, upon export performance (“export subsidies”). A detailed illustrative list of export subsidies is annexed to the SCM Agreement. The second are subsidies contingent, whether solely or as one of several other conditions, upon the use of domestic over imported goods. These two categories of subsidies are prohibited since they are intended to inuence commerce and are therefore the most likely to have adverse effects on multilateral trade. 3. The notion of subsidy “in fact” In determining whether the loans and the grant constituted subsidies in fact, the Panel gave its interpretation of Article 3.1 and footnote 4 of the SCM Agreement. Article 3.1 provides as follows:


176

d’analyse sur ces points puisque dans le cas d’espèce il s’agissait du seul producteur de cuir pour automobiles d’Australie. Cependant, il n’est pas inutile de rappeler que seules les subventions « spéciques » sont assujetties aux règles prévues par l’Accord SMC et à ce propos il existe plusieurs types de « spécicité » au sens de l’Accord SMC : a) la spécicité au niveau de l’entreprise lorsque le subventionnement par les pouvoirs publics est ciblé en faveur d’une entreprise ou de plusieurs entreprises bien déterminées ; b) spécicité au niveau de la branche de production nationale si le subventionnement par les pouvoirs publics est ciblé en faveur d’un secteur ou de plusieurs secteurs particuliers ; c) spécicité régionale en tant que le subventionnement par les pouvoirs publics est ciblé en faveur de producteurs dans une partie déterminée du territoire national. Dans le cas d’espèce, il s’agit bien d’une spécicité au niveau de l’entreprise. 2. La subvention doit être prohibée L’Accord SMC établit trois grandes catégories de subventions : celles qui sont prohibées, celles qui peuvent donner lieu à une action (c’est-à-dire qui peuvent être contestées dans le cadre de l’OMC ou faire l’objet de mesures compensatoires) et celles qui ne donnent pas lieu à une action. Toutes les subventions spéciques relèvent de l’une ou de l’autre de ces trois catégories. Les subventions sont prohibées lorsque les mesures mises en œuvre par les pouvoirs publics visent les produits d’exportation. Deux catégories de subventions sont, donc, prohibées ipso jure aux termes de l’article 3 de l’Accord SMC. Les premières sont les subventions subordonnées, en droit ou en fait, soit exclusivement, soit parmi plusieurs autres conditions, aux résultats à l’exportation (« subventions à l’exportation »). Pour mieux les saisir, une liste détaillée des subventions à l’exportation est annexée à l’Accord SMC. Les secondes sont les subventions subordonnées, soit exclusivement, soit parmi plusieurs autres conditions, à l’utilisation de produits nationaux de préférence à des produits importés. Ces deux catégories de subventions sont prohibées car elles visent à inuer sur le commerce et sont donc les plus susceptibles d’avoir des effets défavorables pour le commerce multilatéral. 3. La notion de subvention « de fait » S’agissant de déterminer si les prêts et le don constituaient des subventions de fait, le Groupe Spécial va donner son interprétation de l’article 3:1 de l’Accord SMC ainsi que de la note de bas de page 4. L’article 3:1 dispose ce qui suit :


177

“3.1

Except as provided in the Agreement on Agriculture, the following subsidies, within the meaning of Article 1, shall be prohibited: (a)

subsidies contingent, in law or in fact,4 whether solely or as one of several other conditions, upon export performance, including those illustrated in Annex I.”

On the basis of Article 3.2 of the DSU, a panel interprets Article 3.1(a) of the SCM Agreement “in accordance with customary rules of interpretation of public international law”. According to established WTO practice, these rules are to be found in Article 31 of the Vienna Convention on the Law of Treaties of 23 May 1969.54 The Panel began by examining the notion of contingency in fact. It found that “the ordinary meaning of ‘contingent’is ‘dependent for its existence on something else’, ‘conditional; dependent on, upon’”.55 The text of Article 3.1(a) also includes footnote 4, which states that the standard of “in fact” contingency is met if the facts demonstrate that the subsidy is “in fact tied to actual or anticipated exportation or export earnings”. The ordinary meaning of “tied to” is “restrain or constrain to or from an action; limit or restrict as to behaviour, location, conditions, etc.”.56 Both of the terms used – “contingent [. . .] in fact” and “in fact tied to” – suggest an interpretation that requires a close connection between the grant or maintenance of a subsidy and export performance”.57 Thus, in the view of the Panel, the determination of whether a subsidy is contingent in fact requires the examination of all the facts concerning the grant of the subsidy. In this connection, Article 11 of the DSU requires a panel to make

4

This standard is met when the facts demonstrate that the granting of a subsidy, without having been made legally contingent upon export performance, is in fact tied to actual or anticipated exportation or export earnings. The mere fact that a subsidy is granted to enterprises which export shall not for that reason alone be considered to be an export subsidy within the meaning of this provision.

54

“A treaty shall be interpreted in good faith in accordance with the ordinary meaning to be given to the terms of the treaty in their context and in the light of its object and purpose.” See, in particular, Jiaxiang Hu, “The Role of International Law in the Development of WTO Law”, Journal of International Economic Law, Vol. 7, No. 1, pp. 143-167. 55 The New Shorter Oxford English Dictionary, Vol. 1, 1993. 56 Idem. 57 Report WT/DS126/R, para. 9.56.


« 3.1

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Exception faite de ce qui est prévu dans l’Accord sur l’agriculture, les subventions dénies à l’article premier dont la liste suit seront prohibées : a)

subventions subordonnées, en droit ou en fait4, soit exclusivement, soit parmi plusieurs autres conditions, aux résultats à l’exportation, y compris celles qui sont énumérées à titre d’exemple dans l’Annexe I. »

Sur la base de l’article 3:2 du Memorandum, le groupe spécial interprète l’article 3:1 a) de l’Accord SMC « conformément aux règles coutumières d’interprétation du droit international public ». D’après la pratique établie de l’OMC, ces règles se trouvent à l’article 31 de la Convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 196954. Le Groupe spécial commence par examiner la notion de subordination en fait. Il découvre que « le sens ordinaire de “subordonné” est “dépendant, pour exister, de quelque chose d’autre”, “conditionnel ; dépendant de” »55. Le texte de l’article 3:1 a) comprend aussi la note de bas de page 4, qui indique que la condition de subordination « en fait » est remplie si les faits démontrent que la subvention est « en fait liée aux exportations ou recettes d’exportation effectives ou prévues ». Le sens ordinaire de « lie[r] à » est « empêcher d’agir ou contraindre à agir ; limiter ou restreindre quant à la conduite, au lieu, aux conditions, etc. »56. Les deux expressions utilisées – « subordonné [. . .] en fait » et « en fait lié à » – appellent une interprétation qui exige une liaison étroite entre l’octroi ou le maintien d’une subvention et les résultats à l’exportation »57. Par conséquent, d’après le Groupe spécial, an de déterminer s’il s’agit de subventions en fait, il est nécessaire examiner tous les faits liés à l’octroi de la subvention. À cet égard, l’article 11 du Mémorandum d’accord dispose qu’un groupe

4

Cette condition est remplie lorsque les faits démontrent que l’octroi d’une subvention, sans avoir été juridiquement subordonné aux résultats à l’exportation, est en fait lié aux exportations ou recettes d’exportation effectives ou prévues. Le simple fait qu’une subvention est accordée à des entreprises qui exportent ne sera pas pour cette seule raison considéré comme une subvention à l’exportation au sens de cette disposition.

54

« Un traité doit être interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but ». Voir en particulier Jiaxiang Hu, « The Role of International Law in the Development of WTO Law », Journal of International Economic Law, vol. 7, no 1, pp. 143-167. 55 The New Shorter Oxford English Dictionary, vol. 1, 1993. 56 Idem. 57 Rapport WT/DS126/R, par. 9.56.

178


an objective assessment of the facts of the case, which amounts to not limiting itself to an examination of the terms of the legal instruments or the administrative arrangements providing for the granting or maintenance of the subsidy. 4. Retrospective and prospective measures for withdrawing the subsidy The thorniest question is whether “withdraw” the prohibited measure, within the meaning of Article 4.7 of the SCM Agreement, concerns only “prospective remedies”, as Australia argued, or should be interpreted retrospectively and thus involve repayment, as the Panel decided. Although the Panel’s approach is fairly pragmatic, some commentators have criticized it.58 According to the Panel, a government which has granted a prohibited subsidy should remedy the situation by eliminating completely the economic advantage afforded to the enterprise concerned, thereby giving practical effect to the SCM Agreement and the recommendations of the DSB.59 However, this approach entails some risk for the development of world trade since it directly interferes with the subjective rights of enterprises and introduces legal uncertainty into trade. In fact, every government contribution becomes conditional upon the unpredictable outcome of a possible intergovernmental dispute before the WTO, which obliges enterprises to make provision for an ad hoc balance sheet item (or indeed take out an insurance policy) in case the subsidy has to be repaid. This does not seem to me to be consistent with the intentions of the negotiators of the SCM Agreement. Enterprises that benet from subsidies have not – so far – had direct access to the WTO dispute settlement mechanism, although they can institute proceedings before the appropriate national (or even Community) court or arbitrator in order to obtain satisfaction of their rights vis-à-vis the subsidizing Member. In other words, we are confronted here by one of the facets of the direct effect of WTO law, a quaestio diabolica which is coming up with increasing frequency before the Community courts and giving rise to solutions quite different from that proposed by a considerable body of expert academic opinion.60 One can only hope that the justication for the approach followed by the Community judicature and the various national judicatures derives only from the adage in dubio abstine.

58

G. Goh, A. Ziegler, “Retrospective Remedies in the WTO after Automotive Leather”, Journal of International Economic Law, Vol. 6, No. 3, 2003, pp. 545-564. 59 H. Ruiz Fabri, “Le contentieux de l’exécution dans le règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce”, JDI, 2000, No. 3, pp. 605-645. 60 D. Carreau, P. Juillard, Droit international économique, op. cit., No. 159 et seq.


178

spécial doit procéder à une évaluation objective des faits de la cause. Ce qui revient à ne pas se limiter à un examen des instruments juridiques ou des arrangements administratifs prévoyant l’octroi ou le maintien d’une subvention. 4. Les mesures rétrospectives et prospectives pour retirer la subvention La question la plus épineuse est celle de savoir si « retirer » la mesure prohibée au sens de l’article 4:7 de l’Accord SMS ne concerne que des « mesures prospectives », comme le faisait valoir l’Australie, ou bien doit être interprété de façon rétroactive et donc comporter le remboursement, ce que décide le Groupe spécial. L’approche du Groupe spécial est assez pragmatique mais il a été critiqué par certains commentateurs58. D’après lui, la mesure corrective à prendre par l’Etat qui a mis en œuvre une subvention interdite consiste précisément dans l’élimination complète de l’avantage économique offert à l’entreprise concernée. Il s’agit donc de donner un effet utile à l’Accord SMS ainsi qu’aux recommandations de l’ORD59. Toutefois, cette approche est assez risquée pour le développement du commerce mondial puisqu’il produit une interférence directe avec les droits subjectifs des entreprises et une insécurité juridique dans le commerce. En effet, chaque contribution étatique devient conditionnée au résultat aléatoire d’un possible contentieux interétatique au niveau de l’OMC. Ce qui comporte pour les entreprises la création d’une poste de bilan ad hoc (voire la stipulation d’un contrat d’assurance) pour faire face à un éventuel remboursement. Ce résultat ne nous paraît pas conforme à l’intention des négociateurs de l’accord SMC. Les entreprises bénéciaires de la subvention n’ont pas eu – jusqu’à maintenant – d’accès direct au mécanisme de règlement des différends de l’OMC même si elles peuvent agir en justice devant le juge national (voire le juge communautaire) ou l’arbitre an d’obtenir satisfaction de leur droits vis-à-vis du Membre subventionnant. Autrement dit, ici on se heurte à une des facettes de l’effet direct du droit de l’OMC, une quaestio diabolica qui se présente de plus en plus devant les juridictions communautaires avec des solutions bien difformes de celle proposée par une importante partie de la doctrine spécialisée60. Il ne reste à espérer que la justication de l’approche suive par le juge communautaire ainsi que des autres juges nationaux rélève seulement de l’adage in dubio abstine.

58

G. Goh, A. Ziegler, « Retrospective Remedies in the WTO after Automotive Leather », Journal of International Economic Law, vol. 6, no 3, 2003, pp. 545-564. 59 H. Ruiz Fabri, « Le contentieux de l’exécution dans le règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce », JDI, 2000, no 3, pp. 605-645. 60 D. Carreau, P. Juillard, Droit international économique, op. cit., no 159 et seq.

BRAZIL –EXPORTFINANCING PROGRAMMEFORAIRCRAFT

by

Stanimir A.Alexandrov Senior InternationalAdvisor,SidleyAustinBrown&WoodLLP, Washington.ProfessorialLecturer ofLaw,TheGeorgeWashington UniversityLawSchool and

ToddJ.Friedbacher Partner,SidleyAustinBrown&WoodLLP,Geneva

TheauthorsparticipatedinthelegalteamrepresentingBrazilinthiscase.Theviewsexpressedhere aretheirownanddonotreecttheviewsofanyinterestedparty.

BRÉSIL –PROGRAMMEDE FINANCEMENTDESEXPORTATIONS POURLESAÉRONEFS

par

Stanimir A.Alexandrov Consultantinternationalsenior,SidleyAustinBrown&WoodLLP, Washington.Professeur dedroit,Université GeorgeWashingtonLaSchool et

ToddJ.Friedbacher Associé,SidleyAustinBrown&WoodLLP,Genève

Lesauteursfaisaientpartiedel’équipejuridiquereprésentantleBrésildanscetteaffaire.Lesopinions expriméesicileursontpropresetnesauraientreétercellesdesautrespartiesintéressées.

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Brazil–ExportFinancingProgrammeforAircraft

SYNOPSISANDREFERENCESTOTHECASE

Synopsis ThiscasewastherstcasetoraisefundamentalissuesundertheAgreementon SubsidiesandCountervailingMeasures(“SCMAgreement”).Itistherstof severalcasesinwhichthegovernmentsofBrazilandCanadahaveaccusedeach otherofprovidingprohibitedsubsidiestotheirregionalaircraftmanufacturers, EmbraerandBombardierrespectively.Thisisalsotherstsubsidiescasethat wentthroughallthekeystagesofWTOdisputesettlement: PanelandAppellate Body,implementation(Article21.5)PanelandAppellateBody,andarbitration ontheamountofretaliation(Article22.6arbitration). BrazildidnotdisputebeforetheoriginalPanelandtheAppellateBody thatitprovidedexportsubsidiestoitsregionalaircraftmanufacturer.Brazil, however,arguedthattheexportsubsidieswerenotprohibitedbecausetheywere covered by some of the exceptions provided in the SCMAgreement. One importantlegalquestionthataroseinthiscontextwaswhetherasubsidythatis otherwise within the scope of one of the items of the Illustrative List of ProhibitedSubsidies(AnnexItotheSCMAgreement)butdoesnotmeetallthe criteria for a prohibited subsidy under that item, is nevertheless prohibited. Withoutresolvingthatquestionasageneralmatter,thePanelfound,andthe AppellateBodyagreed,thatinthiscasethesubsidiesprovidedbyBrazilwere prohibited. Brazilamendeditsprogram,buttherstimplementationPanelconcludedthatBrazilhadnotdoneenoughandthesubsidiesremainedprohibited. Canadasoughtauthoritytoretaliate.TheArbitratorshadtoconsiderseveralcriticalquestionsrelatingtotheproperamountofretaliation:theyhadtointerpret whattheterm“withdrawthesubsidy”means;whenasubsidyexistsandwhen itshouldbeconsideredwithdrawn;whethertheamountofthesubsidyisthe amountofthepaymentorthequantumofthebenetconferredbyvirtueofthat payment; andwhether the amount of retaliation should be measured by the

Brésil–Programmedenancementdesexportationspourlesaeronefs

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SYNOPSISET REFERENCES

Synopsis Cette affaire fut la première à soulever des questions fondamentales quant àl’applicationdel’Accordsurlessubventionsetlesmesurescompensatoires (« AccordSMC »).C’estlapremièred’uneséried’affairesdanslesquellesles gouvernementsduBrésiletduCanadasesontmutuellementaccusésd’accorder dessubventionsprohibéesàleursconstructeursd’aéronefsrégionaux,respectivementEmbraeretBombardier.C’estégalementlapremièrefoisqu’undifférend concernantdessubventionsestpassépartouslesstadesdumécanismederèglementdesdifférendsdel’OMC :GroupespécialetOrganed’appel,Groupespécial de mise en œuvre et Organe d’appel (article 21:5) et arbitrage sur la déterminationdumontantdescontre-mesures(article22:6arbitrage). LeBrésiln’apascontestédevantleGroupespécialinitialnidevant l’Organed’appelavoiraccordédessubventionsd’exportationàsonconstructeurd’aéronefsrégional.Toutefois,leBrésilaarguédufaitquelessubventions d’exportationn’étaientpasprohibéesdanslamesureoùellesétaientviséespar certaines exceptions gurant dans l’Accord SMC. Une importante question juridiques’estalorsposéedanscecontexteauxnsdesavoirsiunesubvention correspondantàunedesmesuresgurantdanslaListeexemplativedesubventionsàl’exportation(AnnexeIdel’AccordSMC)maisneremplissantpastoutes les conditions prévues pour être caractérisée comme une subvention prohibée, pouvait néanmoins être considérée comme incompatible avec l’AccordSMC.Sansrésoudrecettequestionàtitredénitif,leGroupespécial aconclu,etl’Organed’appelaconrmé,quedanslecasd’espèce,lessubventionsaccordéesparleBrésilétaientbienincompatibles. LeBrésilamodiésonprogramme,maislepremiergroupespécialde miseenœuvreaconsidéréqueleBrésiln’étaitpasalléassezloinetquelessubventionsdemeuraientincompatibles.LeCanadaademandél’autorisationde prendredescontre-mesuresappropriées.Lesarbitresontdûexamineruncertain nombredequestionsessentielleseuégardàladéterminationduniveauappropriédesditescontre-mesures :ilsontdûnotammentinterpréterleterme« annulerlasubvention »;déterminerquandunesubventionexisteetquandelledoit êtreconsidéréecommeannulée ;déterminersilemontantdelasubventionest

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TheCase-LawoftheWTO

amountofnullicationorimpairmentcausedorbytheamountoftheprohibited subsidy. Inthemeantime,Brazilamendeditsprogramforasecondtime,andthe secondimplementationPanelfoundthatthisthirdversionoftheprogramhad beenbroughtincompliancewiththeSCMAgreement.ThistimethePanelfound the program consistent with the SCMAgreement because it did not require BraziltoactinbreachoftheprovisionsoftheAgreement.Nevertheless,Canada retaineditsauthoritytoretaliateforthesubsidiesprovidedundertherstand secondversionsofBrazil’sprogram.Tothisdate,however,Canadahasnotexerciseditsrighttoretaliate. Thecasethusillustratesthedifcultiespresentedbysituationswhere bothpartiestoadisputesubsidizetheirmanufacturers.Theamountsatstakeare quitesignicantandanyretaliationwouldhaveaveryseriousimpactonbilateraltraderelations,inevitablyhurtingtheretaliatingpartyasmuchastheparty subjecttoretaliation.Further,thecase,togetherwiththesubsequentsubsidies casesinvolvingthesamepartiesandthesameindustry,demonstratessomeof the weaknesses of the remedies under the WTO dispute settlement system. Retaliationinictsdamageonbothsidesand,ifused,leadstofurtherrestrictions onratherthanliberalizationoftrade.Inaddition,Membersthatsubsidizetheir competingindustriesareunlikelytoretaliateagainsteachother;theywould ratherusetheauthoritytoretaliateasleverageinbilateralnegotiations.Finally, thecaseisalsosignicantbecauseboththePanelandtheAppellateBodymade forcefulpronouncementsagainstsubsidiesprovidedinviolationoftheSCM Agreement.

Ofcialcitationformat: ReportofthePanel:Brazil–ExportFinancingProgrammeforAircraft,WT/DS46/R,14April 1999,114p. Report of theAppellate Body: Brazil – Export Financing Programme for Aircraft, WT/DS46/AB/R,24August1999,61p. ReportofthePanel:Brazil–ExportFinancingProgrammeforAircraft–RecoursebyCanada toArticle21.5oftheDSU,WT/DS46/RW,9May2000,182p.

Lajurisprudencedel’OMC

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lemontantmêmedupaiementoulequantumdel’avantageconféréenvertude cepaiement ;etsileniveaudescontre-mesuresdoitêtrefondésurlemontant correspondantàl’annulationouàlaréductiond’avantagessubieousurlemontantdelasubventionprohibée. Aumêmemoment,leBrésilamodiésonprogrammepourlaseconde fois,etlesecondgroupespécialdemiseenœuvreaconsidérécettetroisième versionduprogrammeconformeàl’AccordSMC.Cettefois,leGroupespécial atrouvéleprogrammecompatibleavecl’AccordSMCparcequ’iln’exigeaitpas duBrésilqu’ilagisseenviolationdesdispositionsdel’Accord.Néanmoins,le Canadaaconservésonautorisationdeprendredescontre-mesurespourlessubventionsfourniessouslespremièreetsecondeversionsduprogrammebrésilien. Àcejour,toutefois,leCanadan’apasencoreexercésondroitàrecouriràdes contre-mesures. Ainsi,cetteaffaireillustrelesdifcultésprésentéeslorsquelesdeuxpartiesàunconitsubventionnentleursfabricants.Lesmontantsenjeusontconséquents et la moindre contre-mesure serait susceptible d’avoir un impact signicatifsurlesrelationscommercialesbilatérales,blessantinévitablement tantlapartieinitiatricequelapartiesujetteauxcontre-mesures.Deplus,cette affaire,commelesaffairessubséquentesrelativesàdessubventionsimpliquant lesmêmespartiesetlamêmeindustrie,faitressortircertainesdesfaiblessesdes remèdespréconisésparlemécanismederèglementdesdifférendsdel’OMC. Lescontre-mesuresprovoquentdesdommagesdesdeuxcôtéset,unefoismises enpratique,conduisentàd’autresrestrictionsplutôtqu’àunelibéralisationdu commerce.Enoutre,lesmembresquisubventionnentdesindustriesconcurrentes sont peu susceptibles de prendre des contre-mesures les uns contre les autres ;ilsauraientplutôttendanceàutiliserleurautorisationdeprendredes contre-mesurescommeunmoyendepressionlorsdenégociationsbilatérales. Enn,cecasd’espèceestégalementsignicatifdanslamesureoùleGroupe spécialetl’Organed’appelontfaitdesdéclarationsmajeurescontrelessubventionsaccordéesenviolationdel’AccordSMC.

Modeofcieldecitation : RapportduGroupespécial :Brésil–ProgrammedeFinancementdesExportationspourles Aéronefs,WT/DS46/R,14avril1999,114p. Rapportdel’Organed’appel :Brésil–ProgrammedeFinancementdesExportationspourles Aéronefs,WT/DS46/AB/R,24août1999,61p. RapportduGroupespécial:Brésil–ProgrammedeFinancementdesExportationspourles Aéronefs–RecoursduCanadaàl’article21:5duMémorandumd’accordsurlerèglementdes différends,WT/DS46/RW,9mai2000,182p.

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ReportoftheAppellateBody:Brazil–ExportFinancingProgrammeforAircraft–Recourseby CanadatoArticle21.5oftheDSU,WT/DS46/AB/RW,21July2000,28p. DecisionbytheArbitrators:Brazil–ExportFinancingProgrammeforAircraft–Recourseto ArbitrationbyBrazilunderArticle22.6oftheDSUandArticle4.11oftheSCMAgreement, WT/DS46/AB/RW,28August2000,31p. ReportofthePanel:Brazil–ExportFinancingProgrammeforAircraft–SecondRecourseby CanadatoArticle21.5oftheDSU,WT/DS46/RW/2,26July2001,64p. Parties PartiesbeforethePanel Complainingparty:Canada. Respondingparty:Brazil. Thirdparties:EuropeanCommunities,UnitedStates. PartiesbeforetheAppellateBody Appellant/Appellee:Brazil. Appellant/Appellee:Canada. Thirdparticipants:EuropeanCommunities,UnitedStates. PartiesbeforetherstArticle21.5Panel Complainingparty:Canada. Respondingparty:Brazil. Thirdparties:Australia,EuropeanCommunities,UnitedStates. PartiesbeforetheAppellateBodyreviewingimplementation Appellant:Brazil. Appellee:Canada. Thirdparticipants:EuropeanCommunities,UnitedStates. PartiesbeforetheArticle22.6Arbitrators Complainingparty:Brazil. Respondingparty:Canada. PartiesbeforethesecondArticle21.5Panel Complainingparty:Canada. Respondingparty:Brazil. Thirdparties:Australia,EuropeanCommunities,Korea,UnitedStates. CompositionofthePanel TheoriginalPanel,bothArticle21.5PanelsandtheArbitratorshadthesamecomposition: Chairperson:DariuszRosati.Members:AkioShimizu,KajitSukhum. CompositionoftheAppellateBody CompositionoftheAppellateBodyintheoriginalproceeding PresidingMember:SaidEl-Naggar.Members:JamesBacchus,Claus-DieterEhlermann. CompositionoftheAppellateBodyintheArticle21.5proceeding PresidingMember:JamesBacchus.Members:Claus-DieterEhlermann,JulioLacarte-Muró. Bibliographicreferences WTOAppellateBodyReport,ILM,no 38,1999,p.1708.


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Rapportdel’Organed’appel:Brésil–ProgrammedeFinancementdesExportationspourles Aéronefs–RecoursduCanadaàl’article21:5duMémorandumd’accordsurlerèglementdes différends,WT/DS46/AB/RW,21juillet2000,28p. Décision desArbitres : Brésil – Programme de Financement des Exportations pour les Aéronefs–RecoursduBrésilàl’arbitrageautitredel’article22:6duMémorandumd’accord surlerèglementdesdifférendsetdel’article4:11del’accordSMC,WT/DS46/AB/RW,28août 2000,31p. RapportduGroupespécial:Brésil–ProgrammedeFinancementdesExportationspourles Aéronefs–DeuxièmerecoursduCanadaàl’article21:5duMémorandumd’accordsurlerèglementdesdifférends,WT/DS46/RW/2,26juillet2001,64p. Parties PartiesdevantleGroupespécial Partieplaignante:Canada. Partiedéfenderesse:Brésil. Tiercesparties:Communautéseuropéennes,Etats-Unis. Partiesdevantl’Organed’appel Appelant–Intimé:Brésil. Appelant–Intimé:Canada. Participantstiers:Communautéseuropéennes,Etats-Unis. PartiesdevantleGroupespécialinitialétabliautitredel’article21:5 Partieplaignante:Canada. Partiedéfenderesse:Brésil. Tiercesparties:Australie,Communautéseuropéennes,Etats-Unis. Partiesdevantl’Organed’appeldemiseenœuvre Appelant:Brésil. Intimé:Canada. Participantstiers:Communautéseuropéennes,Etats-Unis. Partiesdevantlesarbitresautitredel’article22:6 Partieplaignante:Brésil. Partiedéfenderesse:Canada. PartiesdevantlesecondGroupespécialétabliautitredel’article21:5 Partieplaignante:Canada. Partiedéfenderesse:Brésil. Tiercesparties:Australie,Communautéseuropéennes,Corée,Etats-Unis. CompositionduGroupespécial LesmembresduGroupespécialinitial,desGroupesspéciauxétablisautitredel’article21:5ainsi quelesarbitresétaientlesmêmes:Président:DariuszRosati.Membres:AkioShimizu,Kajit Sukhum. Compositiondel’Organed’appel Compositiondel’Organed’appeldanslaprocédureinitiale Président:SaidEl-Naggar.Membres:JamesBacchus,Claus-DieterEhlermann. Compositiondel’Organed’appeldanslaprocédureautitredel’article21:5 Président:JamesBacchus.Membres:Claus-DieterEhlermann,JulioLacarte-Muró. Référencesbibliographiques Rapportdel’Organed’appeldel’OMC,ILM,no 38,1999,p.1708.

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TheCase-LawoftheWTO

R.Bhala,“WTOCaseReview2000”,ArizonaJournalofInternationalandComparativeLaw, No.1/2001,Vol.18,pp.1–101. M.Bénitah,TheLawofSubsidiesundertheGATT/WTOSystem,LaHaye,NewYork,KluwerLaw International,2001,424 p. C.Carmichael,“ForeignTradeCorporations–Subsidies,Sanctions,andTradeWars”,Vanderbilt JournalofTransnational Law,2002,Vol.35,pp.151–210. A. R.Commins,“TheWorldTradeOrganization’sDecisioninUnitedStates–TaxTreatmentfor ‘ForeignSalesCorporations’:RoundThreeintheTransatlanticTaxDispute”,NorthCarolina JournalofInternationalLawandCommercial Regulation,2001/2002,Vol.27,pp.363–388. R. O.Cunningham,“CommentaryontheFirstFiveYearsoftheWTOAntidumpingAgreement andAgreementonSubsidiesandCountervailingMeasures”,LawandPolicyinInternational Business,2000,Vol.31,pp.897–909. J.Dunne,“DelverdeandtheWTO’sBritishSteelDecisionForeshadowMoreConflictWherethe WTOSubsidiesAgreement,Privatization,andUnitedStatesCountervailingDutyLawIntersect”, AmericanUniversityInternationalLaw Review,2000/2001,Vol.17,pp.79–130. G.Gagné,The WTOSubsidiesAgreement:ImplicationsforNAFTA,OccasionalPaperNo45, Ottawa,CentreforTradePolicyandLaw. G. N. Horlick, “John Jackson and the Development of GATT/WTO Subsidies Rules”, in M.BronckersandR.Quick(eds.),NewDirectionsinInternationalEconomicLaw:Essaysin HonourofJohnH.Jackson,TheHague,KluwerLawInternational,2000,pp.177–184. J. Kingery, “Commentary: Operation of Dispute Settlement Panels”, Law and Policy in InternationalBusiness,2000,Vol. 31,pp.665–674. J. R.Magnus,C.C.Parlin,N.Joneja,“InternationalTrade”,InternationalLawyer,No2/2000,Vol. 34,pp.501–517. S. A.Mota, “TheWorldTradeOrganization:AnAnalysisofDisputes”,NorthCarolinaJournal ofInternationalLawandCommercialRegulation,1999,Vol.25,pp.75–105. D.Palmeter,S.A.Alexandrov,“InducingComplianceinWTODisputeSettlement”,in D.L.M. KennedyandJ.D.Southwick(eds.),ThePoliticalEconomyofInternationalTrade:Essaysin HonourofRobertE.Hudec,Cambridge,CambridgeUniversityPress,2002,pp.646–666. J.Pauwelyn,“EnforcementandCountermeasuresintheWTO:RulesAreRules–TowardaMore CollectiveApproach”,AmericanJournalofInternationalLaw,2000,Vol.94,pp.335–347. P. C.Rosenthal,R. T. C.Vermylen,“TheWTOAntidumpingandSubsidiesAgreements:Didthe United StatesAchieve Its Objectives during the Uruguay Round?”, Law and Policy in InternationalBusiness,1999/2000,Vol.31,pp.871–895. A. W.Shoyer,“TheProcessandProcedureofLitigatingattheWorldTradeOrganization:A ReviewoftheWorkoftheAppellateBody”,LawandPolicyinInternationalBusiness,2000,Vol. 31,pp.677–694. A. O. Sykes, “The Remedy for Breach of Obligations under the WTO Dispute Settlement Understanding:DamagesorSpecificPerformance?”,in M.BronckersandR.Quick(eds.),New DirectionsinInternationalEconomicLaw:EssaysinHonourofJohnH.Jackson,TheHague, KluwerLawInternational,2000,pp.351etseq. E.A.Vermulst,WTODiputes:Anti-Dumping,SubsidiesandSafeguards,Londres,CameronMay, 2002,878 p. Areascoveredinthecase Procedure Relationshipbetweenthescopeofconsultationsandthescopeoftheissuesbeforeapanel– Burdenofproofofaclaimandburdenofproofofanafrmativedefense.


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R.Bhala,« WTOCaseReview2000 »,ArizonaJournalofInternationalandComparativeLaw, 2001,vol. 18,n° 1,pp. 1–101. M.Bénitah,TheLawofSubsidiesundertheGATT/WTOSystem,LaHaye,NewYork,Kluwer LawInternational,2001,424 p. C.Carmichael,« ForeignTradeCorporations–Subsidies,Sanctions,andTradeWars »,Vanderbilt JournalofTransnationalLaw,2002,vol.35,pp.151–210. A. R.Commins,« TheWorldTradeOrganization’sDecisioninUnitedStates–TaxTreatmentfor “ForeignSalesCorporations”:RoundThreeintheTransatlanticTaxDispute »,NorthCarolina JournalofInternationalLawandCommercialRegulation,2001/2002,vol.27,pp. 363–388. R.O.Cunningham,« CommentaryontheFirstFiveYearsoftheWTOAntidumpingAgreement andAgreementonSubsidiesandCountervailingMeasures »,LawandPolicyinInternational Business ,1999/2000,vol.31,pp.897–909. J.Dunne,« DelverdeandtheWTO’sBritishSteelDecisionForeshadowMoreConflictWherethe WTOSubsidiesAgreement,Privatization,andUnitedStatesCountervailingDutyLawIntersect », AmericanUniversityInternationalLawReview,2000/2001,vol.17,pp.79–130. G.Gagné,The WTOSubsidiesAgreement:ImplicationsforNAFTA,OccasionalPapern°45, Ottawa,CentreforTradePolicyandLaw. G. N. Horlick, « John Jackson and the Development of GATT/WTO Subsidies Rules », in M. BronckersandR.Quick(dir.),NewDirectionsinInternationalEconomicLaw:Essaysin HonourofJohnH.Jackson,TheHague,KluwerLawInternational,2000,pp.177–184. J. Kingery, « Commentary: Operation of Dispute Settlement Panels », Law and Policy in InternationalBusiness,2000,vol. 31,pp.665–674. J. R. Magnus, C. C. Parlin, N. Joneja, « International Trade », International Lawyer, 2000, vol. 34,n°2,pp.501–517. S. A. Mota,« TheWorldTradeOrganization:AnAnalysisofDisputes »,NorthCarolinaJournal ofInternationalLawandCommercialRegulation,1999,vol.25,pp.75–105. D. Palmeter,S. A. Alexandrov,«InducingComplianceinWTODisputeSettlement »,in D. L. M. KennedyandJ. D.Southwick(dir.),ThePoliticalEconomyofInternationalTrade:Essaysin HonourofRobertE.Hudec,Cambridge,CambridgeUniversityPress,2002,pp.646–666. J.Pauwelyn,« EnforcementandCountermeasuresintheWTO:RulesAreRules–TowardaMore CollectiveApproach »,AmericanJournalofInternationalLaw,2000,vol.94,pp.335–347. P.C.Rosenthal,R. T. C.Vermylen,« TheWTOAntidumpingandSubsidiesAgreements:Didthe United StatesAchieve Its Objectives during the Uruguay Round? », Law and Policy in InternationalBusiness,1999/2000,vol.31,pp.871–895. A. W.Shoyer,« TheProcessandProcedureofLitigatingattheWorldTradeOrganization:A ReviewoftheWorkoftheAppellateBody? »,LawandPolicyinInternationalBusiness,2000, vol.31,pp.677–694. A. O. Sykes, « The Remedy for Breach of Obligations under the WTO Dispute Settlement Understanding:DamagesorSpecificPerformance? »,inM.BronckersandR.Quick(dir.),New DirectionsinInternationalEconomicLaw:EssaysinHonourofJohnH.Jackson,TheHague, KluwerLawInternational,2000,pp.351ets. E.A.Vermulst,WTODiputes:Anti-Dumping,SubsidiesandSafeguards,Londres,CameronMay, 2002,878 p. Questionssoulevéesdanscetteaffaire Procédure Rapportentrel’étenduedesconsultationsetdesquestionsposéesdevantunGroupespécial– Chargedelapreuved’uneallégationdeviolationetchargedelapreuved’unmoyendedéfense afrmatif.

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Substance Denitionofasubsidy–Whenasubsidyisgranted–Exceptionsfromtheobligationnottoprovidesubsidiescontingentuponexportperformance–Relationshipbetweenthegeneraldenition ofasubsidycontingentuponexportperformanceandthespecicexamplesofprohibitedsubsidiesinAnnexItotheSCMAgreement–Distinctionbetweenmandatoryanddiscretionarylegislationwhenlegislationischallengedassuch–Appropriatecountermeasures. RelevantArticles Articles1,3,4,27andAnnexIitem(k)oftheSCMAgreement.


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Fond Dénitiond’unesubvention–Quandunesubventionestaccordée–Exceptionsàl’obligationde nepasaccorderdesubventionssubordonnéesauxrésultatsàl’exportation–Rapportentreladénitiongénéraled’unesubventionsubordonnéeauxrésultatsàl’exportationetlesexemplesspéciquesdessubventionsprohibéesenAnnexeIdel’AccordSMC–Distinctionentrelalégislation impérativeetlalégislationdispositivequandlalégislationestmiseencauseentantquetelle– Contre-mesuresappropriées. Articlespertinents Articles1,3,4,27andAnnexeIpointk)del’AccordSMC.

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TheCase-LawoftheWTO

I. BRIEF REVIEW OF THEFACTS

This dispute concerns export subsidies granted by Brazil under the Brazilian ProgramadeFinanciamentoàsExportações (“PROEX”)onsalestoforeignpurchasers of regional aircraft manufactured by Brazil’s Empresa Brasileira de AeronáuticaS.A.(“Embraer”). PROEXwasinitiallycreatedbytheGovernmentofBrazilon1June1991 byLawNo.8187/91,andwaslatermaintainedbyprovisionalmeasuresissuedby theBraziliangovernmentonamonthlybasis.1 PROEXprovidedexportcreditsto Brazilianexporterseitherthroughdirectnancingorthroughinterestrateequalizationpayments.2 UnderPROEX,theGovernmentofBrazilprovidedinterestrate equalizationsupportforsalesofaircraftbyEmbraertoforeignpurchasers. Whatinterestrateequalizationmeant,insum,wasthefollowing.Thepurchaserinanaircraftsalestransactionneedsnancing.Financingonattractiveterms mayoftenbearrangedbytheseller: infact,itisnotunusualfortheseller–theaircraftmanufacturer–toofferanancingpackageaspartofthetransaction.The transactionthusinvolvesanancinginstitutionthatoffersnancingonspecic terms,including,ofcourse,interest.Whentheinterestrateishigh,thenancing packagewillnotbeattractivetopotentialpurchasers.ThelegalinstrumentsunderlyingPROEXprovidedthatthe“NationalTreasurygrant[s]tothenancingparty an equalization payment to cover, at most, the difference between the interest chargescontractedwiththebuyerandthecosttothenancingpartyofraisingthe requiredfunds.”3 Thus,theBraziliangovernmentunderPROEXpaidthenancinginstitutionaportionoftheinterestrate; asaresult,thepurchaserpaidalower interestrate. Forsalesofregionalaircraft,PROEXinterestrateequalizationsubsidies amountedto3.8percentagepointsoftheactualinterestrateonanyparticulartransaction.4 Thelendingbankwouldchargeitsnormalinterestrateforthetransaction,

1 Asofthedateoftherequestfortheestablishmentofapanel,therelevantlegalinstrumentwas Provisional Measure 1700/15 of 30 June 1998. It replaced Provisional Measure 1629-13 of 12 February1998,whichhadreplacedthebasiclawestablishingPROEX,LawNo.8.187of1June1991, asamendedbyResolution2380of25April1997. 2 LawNo.8.187,1June1991,replacedbyProvisionalMeasureNo.1629,12February1998. 3 Resolution2380/97of25April1997. 4 SeePanelReport,para.2.3; AppellateBodyReport,para.4.


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I. RESUMEDESFAITS

Cedifférendconcernedessubventionsd’exportationaccordéesparleBrésilen applicationduprogrammebrésilien,ProgramadeFinanciamentoàsExportações (« PROEX »),pourlesexportationsd’aéronefsrégionauxconstruitsparlasociété brésilienneEmpresaBrasileiradeAeronáuticaS.A.(« Embraer »). LePROEXaétéinstituéparlegouvernementbrésilienle1er juin 1991par o laLoin 8187/91etmaintenuenvertudemesuresprovisoiresarrêtéesparlegouvernementbrésilienmensuellement1.LePROEXfournissaitdescréditsàl’exportation aux exportateurs brésiliens soit par un nancement direct, soit par des versementsdepéréquationdestauxd’intérêt2.A traverslePROEX,legouvernementbrésilienaccordaitdespéréquationsdestauxd’intérêtdanslecadredeventesd’aéronefsparEmbraeràdesacheteursétrangers. Lesystèmedepéréquationdestauxd’intérêtserésumaitàlasituationsuivante.Lorsd’unevented’aéronefs,l’acheteurdoitbénécierd’unnancement. Souvent,levendeurestsusceptibled’arrangerunmodedenancementselondes modalitésavantageuses :enfait,iln’estpasrarequelevendeur,leconstructeur d’aéronefs,proposeunmontagenancieraveclatransaction.Latransactionimplique,dèslors,laparticipationd’unorganismeprêteurquioffredespossibilitésde nancement selon des conditions spéciques, y compris, bien évidemment, le paiementd’intérêts.Lorsqueletauxd’intérêtestélevé,lemontagenanciernesera pasattractifpourlesacheteurspotentiels.Lesinstrumentsjuridiquespertinentsau titreduPROEXdisposaientquele« Trésorpublicaccordeàlapartienançant l’opérationunversementdepéréquationcouvrant,auplus,ladifférenceentreles intérêtsxésparcontratavecl’acheteuretcequ’ilencoûteraitàlapartienançant l’opérationpourseprocurerlenancementrequis »3.Ainsi,legouvernementbrésiliendanslecadreduPROEXversaitàl’organismeprêteurunepartiedutaux d’intérêt ;dèslors,l’acheteurpayaituntauxd’intérêtplusfaible. Pourlesventesd’aéronefsrégionaux,lessubventionsduPROEXsous formedepéréquationdestauxd’intérêts’élevaientà3,8 pointsdepourcentagedu tauxd’intérêteffectifpourtoutetransaction4.Ilétaitprévuquelabanqueprêteuse

1 A ladatedelademanded’établissementd’ungroupespécial,l’instrumentjuridiquepertinentétait laMesureprovisoireno 1700/15du30 juin 1998.Celle-ciremplaçaitlaMesureprovisoireno 162913 du 12 février 1998, qui avait remplacé la loi fondamentale portant création du PROEX, Loi no 8.187du1er juin1991tellequemodiéeparlaRésolutionno 2380du25 avril 1997. 2 Loino 8.187du1er juin1991,remplacéeparlaMesureprovisoireno 1629du12 février 1998. 3 Résolutionno 2380/97du25 avril 1997. 4 VoirRapportduGroupespécial,par.2.3 ;Rapportdel’Organed’appel,par.4.

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andwouldreceivepaymentfromtwosources:thepurchaser,andtheGovernment ofBrazil.Ofthetotalinterestratepayments,theGovernmentofBrazilwouldpay 3.8percentagepoints,andthepurchaserwouldpaytherest.Inthisway,PROEX reducedthenancingcostsofthepurchaserand,thus,reducedtheoverallcostto thepurchaserofpurchasinganEmbraeraircraft.Inthecaseofregionalaircraft, interestrateequalizationnancingwasprovidedunderPROEXforaperiodof 15years. PROEX was administered by the Comitê de Crédito às Exportações (“Committee”),a13-agencygroup,withtheMinistryofFinanceservingasits executive.Theday-to-dayoperationsofPROEXwereconductedbytheBancodo Brasil. TheinvolvementofPROEXinaircraftnancingtransactionswouldbegin whenthemanufacturer–Embraer–requestedapprovalforPROEXinterestrate equalizationsupportbeforetheconclusionofaformalcontractwithapurchaser. IftheCommitteeapprovedtherequest,itthenissuedaletterofcommitmenttothe manufacturer.ThislettercommittedPROEXtoprovidinginterestratesupportfor thetransaction,providedthatthecontractwasenteredintoaccordingtotheterms and conditions contained in the request for approval, and provided that it was enteredintowithinaspeciedperiodoftime,usually90days.Ifacontractwasnot entered into within the specied time, the commitment contained in the letter expired.5 TheletterofcommitmentusuallyprovidedthatPROEXpaymentswould bemadein30equalandconsecutivesemi-annualinstallmentsduringanancing periodof15years. PROEX interest equalization payments, pursuant to the commitment, wouldbeginaftertheaircraftwasexportedandpaidforbythepurchaser.PROEX paymentswouldbemadetothelendingnancialinstitutionintheformofnoninterestbearingNationalTreasuryBonds(NotasdoTesouroNacional –SérieI), referredtoasNTN-Ibonds.ThesebondsweredenominatedinBrazilianReais indexed to the United States dollar. The bonds were issued by the Brazilian NationalTreasurytoitsagentbank,BancodoBrasil,whichthenpassedthemon tothelendingbanknancingthetransaction.Thebondswereissuedinthename ofthelendingbank,whichcoulddecidetoredeemthemonasemi-annualbasisfor the duration of the nancing or discount them for a lump sum in the market. PROEXinterestequalizationpaymentsthusresembledaseriesofzerocoupon bondsthatmatureatsixmonthsintervalsoverthecourseofthenancingperiod.6

5 6

SeePanelReport,para.2.5; AppellateBodyreport,para.5. SeePanelReport,para.2.6; AppellateBodyReport,para.6.


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appliquesontauxd’intérêtnormalpourlatransactionetreçoivedesversementsde deuxsources:l’acheteuretlegouvernementbrésilien.Surletotaldesversements autitredestauxd’intérêt,legouvernementbrésiliendevaitverser3,8 pointsde pourcentageetl’acheteurlereste.Ainsi,lePROEXréduisaitlescoûtsdenancementdel’acheteuret,partant,lecoûtglobalsupportéparl’acheteurpourl’achat d’unaéronefEmbraer.Pourlesventesd’aéronefsrégionaux,lenancementdu PROEX sous forme de péréquation des taux d’intérêt était accordé pour une périodede15ans. LePROEXétaitadministréparleComitêdeCréditoàsExportações ou Comitéducréditàl’exportation(« Comité »),organismerassemblant13 départements sous la supervision du Ministère des nances. La gestion courante du PROEXétaitassuréeparlaBancodoBrasil,laBanqueduBrésil. LePROEXdevaitintervenirdanslestransactionsdenancementd’aéronefsdèsqueleconstructeur,Embraer,demandaitl’approbationdessubventions PROEXsousformedepéréquationdestauxd’intérêtavantlaconclusiond’un accordenbonneetdueformeavecl’acheteur.SileComitéapprouvaitlademande, ildélivraitalorsauconstructeurunelettred’engagement.Cettelettregarantissait unnancementpourlatransactionautitreduPROEX,àconditionquelecontrat soitconcluselonlesconditionsetmodalitésspéciéesdanslademanded’agrément etdansuncertaindélai,généralementde90 jours.Silecontratn’étaitpasconclu dansledélaispécié,l’engagementcontenudanslalettred’agrémentdevenaitnul5. La lettre d’engagement prévoyait habituellement que les versements PROEX seraienteffectuéssousformede30 paiementségauxetconsécutifssemestriels échelonnéstoutaulongd’unepériodedenancementde15 ans. LesversementsdepéréquationdesintérêtsautitreduPROEX,conformémentàl’engagement,devaientdébuteraprèsl’exportationdel’aéronefetlepaiement de celui-ci par l’acheteur. Les versements PROEX étaient effectués à l’organismeprêteursousformedebonsduTrésorpublicnonrémunérés(Notasdo TesouroNacional –Série I)ditsbonsouobligationsNTN-I.CesbonsétaientlibellésenreaisbrésiliensindexéssurledollardesEtats-Unis.Ilsétaientattribuéspar leTrésorpublicduBrésilàsabanquemandataire,laBanqueduBrésil,quiles transférait à son tour aux banques prêteuses nançant la transaction. Les bons étaientémisaunomdelabanqueprêteuse,quipouvaitdéciderdelesrembourser surunebasesemestriellependantladuréeduprêtoudelesescompterenuneseule foissurlemarché.LesversementsPROEXsousformedepéréquationdestaux d’intérêt ressemblaient donc à une série d’obligations à coupon zéro venant à échéancetouslessixmoispendantladuréedelapériodedenancement6. 5 6

VoirRapportduGroupespécial,par.2.5 ;Rapportdel’Organed’appel,par.5. VoirRapportduGroupespécial,par.2.6 ;Rapportdel’Organed’appel,par.6.

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TheCase-LawoftheWTO

II. THECOMPLAINT BEFORETHEORIGINAL PANEL

Thebeginningofthedisputedatesbackto18June1996,whenCanadarequested consultationswithBrazilundertheSCMAgreementregardingexportsubsidies grantedunderPROEXtoforeignpurchasersofBrazil’sEmbraeraircraft.Thepartiessoughttoreachamutuallysatisfactorysolutionoveraperiodoftwoyears. Duringthatperiod,Canadaledandwithdrewarequestfortheestablishmentof apanel.Theeffortstoresolvethedisputethroughbilateralconsultationsfailed,and Canadaagainrequestedtheestablishmentofapanelon10July1998. CanadaassertedthatinterestequalizationpaymentsunderPROEXwere exportsubsidieswithinthemeaningofArticle3oftheSCMAgreement.Canada claimedthatPROEXwasinconsistentwiththeprohibitiononexportsubsidies underArticle3.1(a)oftheSCMAgreement,andthatPROEXinterestequalization paymentswithrespecttocertainspecictransactions–salesofEmbraeraircraft toairlinecarriers–wereprohibitedexportsubsidies.CanadaaskedthePaneltorecommendthatBrazilceasegrantingnewsubsidiesunderPROEX,ceasemaintaining existing subsidies under PROEX and withdraw subsidies already granted underPROEX. BrazildidnotcontestthatinterestequalizationpaymentsunderPROEX were subsidies contingent upon export performance. Rather, Brazil argued thatPROEXpaymentswerepermittedsubsidiesunderitem(k)oftheIllustrative List of Export Subsidies contained inAnnex I to the SCMAgreement. More specically,Brazilassertedthattherstparagraphofitem(k)providedanexceptiontoArticle3oftheSCMAgreementandthatPROEXpaymentsfellwithinthe scopeofthatexception.BrazilclaimedthatPROEXpaymentswerepaymentsas denedintherstparagraphofitem(k).Underitem(k),suchpaymentsareconsideredprohibitedsubsidiesinsofarastheyareusedtosecureamaterialadvantage. Brazil argued that PROEX payments were not used to secure a material advantageand,therefore,werenotprohibited. Inaddition,BrazilarguedthatevenifPROEXpaymentswerefoundtobe prohibitedexportsubsidies,Article27oftheSCMAgreementpermitsdeveloping countries,suchasBrazil,tomaintainsuchsubsidiesforaperiodofeightyearsfrom thedateofentryintoforceoftheSCMAgreement.


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II. ARGUMENTATIONDEVANT LEGROUPESPÉCIAL INITIAL

Ledifférendadébutéle18juin1996,lorsqueleCanadaademandél’ouverturede consultationsavecleBrésilconformémentàl’AccordSMCausujetdessubventionsàl’exportationaccordéesdanslecadreduPROEXauxacheteursétrangers d’aéronefsduconstructeurbrésilienEmbraer.Lespartiesontrecherchéunesolutionmutuellementsatisfaisantependantdeuxans.Pendantcettepériode,leCanada adéposépuisretirésademanded’établissementd’ungroupespécial.Lesefforts pourrésoudrecedifférendpardesconsultationsbilatéralesayantéchoué,leCanada adenouveaudemandél’établissementd’ungroupespécial,le10juillet1998. LeCanadafaisaitvaloirquelesversementsdepéréquationdesintérêtsau titredu PROEXétaientdessubventionsàl’exportationausensdel’article 3de l’AccordSMC.LeCanadasoutenaitquelePROEXétaitincompatibleaveclaprohibitiondessubventionsàl’exportationprévueàl’article3:1a)del’AccordSMC, etquelesversementsdepéréquationdesintérêtsautitreduPROEXautitredecertaines transactions spéciques – ventes d’aéronefs Embraer aux compagnies aériennes – étaient des subventions à l’exportation prohibées. Le Canada a demandéauGroupespécialdefairelesrecommandationssuivantes:queleBrésil n’accordepasdenouvellessubventionsPROEX,queleBrésilnemaintiennepas lessubventionsPROEXenvigueuretqu’ilretirelessubventionsPROEXdéjà accordées. LeBrésilnecontestaitpasquelesversementsdepéréquationdesintérêts autitreduPROEXétaientdessubventionssubordonnéesauxrésultatsàl’exportation.LeBrésilarguait,cependant,dufaitquelesversementsautitreduPROEX étaientdessubventionsautoriséesenvertudupointk)delaListeexemplativede subventionsàl’exportationgurantenAnnexeIdel’AccordSMC.Plusprécisément,leBrésilfaisaitvaloirquelepremierparagraphedupoint k)prévoyaitune exceptionàl’article 3del’AccordSMC etquelesversementsautitreduPROEX entraientdanslechampdecetteexception.LeBrésilsoutenaitquelesversements PROEXétaientdespaiementstelsquedénisdanslepremierparagraphedupoint k).Conformémentaupointk),cesversementsnesontconsidéréscommedessubventionsprohibéesques’ilsserventàassurerunavantageimportant.LeBrésilestimaitquecommelesversementsPROEXneservaientpasàassurerunavantage important,ilsétaientautorisés. Deplus,leBrésilsoutenaitquemêmes’ilétaitconstatéquelesversements PROEXétaientdessubventionsàl’exportationprohibées,l’article27 del’Accord SMC,permettaitauxpaysendéveloppementcommeleBrésildemaintenirdetellessubventionspendantunepériodedehuit ansàcompterdeladated’entréeen vigueurdel’AccordSMC.

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In response to Brazil’s arguments, Canada claimed that the rst paragraphofitem(k)ofAnnexIoftheSCMAgreementdidnotprovideanexception toArticle3andthat,inanyevent,PROEXpaymentsdidnotfallwithinthescope oftherstparagraphofitem(k). Further,Canadaarguedthattobenetfromtheeight-yeargraceperiod from the general prohibition on export subsidies inArticle 3 of the SCM Agreement,Brazilmustmeetcertainconditions,setoutinArticle27.4:tophase outtheexportsubsidiesandnottoincreasethem.CanadaclaimedthatBrazildid notmeetthoseconditionsand,asaresult,couldnotbenetfromthegraceperiod. A Panelwasestablishedon23July1998toconsiderCanada’scomplaint. ThePanelissueditsreporton14April1999.


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Enréponseàl’argumentationduBrésil,leCanadaasoutenuquelepremier paragraphedupointk)del’AnnexeIdel’AccordSMC neprévoyaitpasd’exceptionàl’article 3 etque,entoutétatdecause,lesversementsPROEXn’entraient pasdanslechampdupremierparagraphedupointk). Parlasuite,leCanadaafaitvaloirquepourpouvoirbénécierdudélaide grâcedehuitansdelaprohibitiongénéraledessubventionsàl’exportationprévue par l’article 3 de l’Accord SMC, le Brésil devait remplir certaines conditions énoncéesàl’article 27:4:éliminerlessubventionsàl’exportationetnonlesaugmenter.LeCanadasoutenaitqueleBrésiln’avaitpasremplicesconditionsetque, dèslors,ilnepouvaitbénécierdudélaidegrâce. UnGroupespécialaétéconstituéle23juillet1998and’examinerles revendicationsduCanada.LeGroupespécialaremissonrapportle14 avril 1999.

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III. CONCLUSIONSOF THEPANEL ANDISSUESAPPEALED

1. ConclusionsofthePanel ThescopeofconsultationsandthescopeofthePanel’sTermsofReference ThePaneldecidedrstonapreliminaryobjectionbyBrazil.Canada’s requestfortheestablishmentofapanelcontainedalistofprovisionalmeasures, laws,decreesandotherlegalinstrumentsgoverningtheoperationofPROEX.7 Someofthose“measures” wereenactedorimplementedsubsequenttothelastconsultationsbetweenthepartiesand,therefore,werenotthesubjectofconsultations. BrazilobjectedtothePanel’sconsiderationofthose“measures”: Brazilcontended thatArticle6.2oftheDisputeSettlementUnderstanding(“DSU ”)requiredthat consultationswithrespecttothespecicmeasuresatissuemusthavetakenplace inorderforameasuretobewithinapanel’stermsofreference.Brazilfurther arguedthatArticle4oftheDSU requiredthatthepartiesconsultregardingamatterbeforeresortingtoapanel. ToruleonBrazil’sobjection,thePanelhadtoexaminetherelationship betweenthe“matter” beforeapanelasdenedbythetermsofreferenceandthe “matter” uponwhichthepartieshadconsulted.ThePanelrstpointedoutthat althoughCanada,initsrequestfortheestablishmentofapanel,identiedalistof legalinstrumentsreferredtoas“measures,” Canadadidnotallegethateachof thoselegalinstrumentsseparatelyrepresentedameasureinconsistentwithArticle 3 of the SCMAgreement. The Panel found that the list of legal instruments identiedbyCanada,takencollectively,representedthelegalbasisforthepayment oftheallegedexportsubsidiesunderPROEX.8 ThePanelfurthernotedthatCanada requestedconsultationsregardingexportsubsidiesgrantedunderPROEXtofor-

7 8

SeeRequestfortheestablishmentofapanel,WT/DS46/5,13July1998. SeePanelReport,para.7.7.


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III. CONCLUSIONSDUGROUPESPÉCIAL ET QUESTIONS SOULEVEESENAPPEL

1. ConclusionsduGroupespécial L’étenduedesconsultationsetdumandatduGroupespécial LeGroupespécialatoutd’abordexaminél’exceptionpréliminairesoulevéeparleBrésil.Lademanded’établissementd’ungroupespécialprésentéepar leCanadacontenaitunelistedemesuresprovisoires,lois,décretsetautresinstrumentsjuridiquesrégissantlefonctionnementduprogrammePROEX7.Certaines de ces « mesures » furent promulguées ou mises en œuvre après les dernières consultationstenuesentrelespartieset,parconséquent,n’avaientpasfaitl’objet deconsultations.LeBrésils’opposaitàl’examendeces« mesures » parleGroupe spécial. Le Brésil soutenait que l’article 6:2 du Mémorandum d’accord sur le règlementdesdifférends(« Mémorandumd’accord »)exigeaitquedesconsultationsconcernantlesmesuresspéciquesencauseaienteulieupourqu’unemesure relève du mandat d’un groupe spécial. Le Brésil faisait valoir par ailleurs que l’article 4duMémorandumd’accordexigeaitquelespartiessesoientconsultées ausujetd’unequestionavantderecouriràungroupespécial. Anderépondreàl’objectionsoulevéeparleBrésil,leGroupespécial devaitexaminerlerapportentrela« questionportéedevantl’ORD »tellequ’elle estdénieparsonmandatetla« question » surlaquelleavaientportélesconsultations.LeGroupespécialatoutd’abordrelevéque,bienqueleCanadaaitdonné, dans sa demande d’établissement d’un groupe spécial, une liste d’instruments juridiquesqu’ildésignaitcommeétantdes« mesures »,iln’alléguaitpasquechacundecesinstrumentsjuridiquesprisséparémentaitreprésentéunemesureincompatibleavecl’article 3del’Accord SMC.LeGroupespécialaconstatéquelaliste desinstrumentsjuridiquesmentionnésparleCanadapriscollectivementreprésentaitplutôtunelisted’instrumentsjuridiquesrelatifsauversementdessubventions àl’exportationalléguées,accordéesdanslecadreduprogrammePROEX8.Par ailleurs,leGroupespécialaégalementrelevéquelesconsultationsdemandéespar leCanadaportaientsurlessubventionsàl’exportationaccordéesauxacheteurs étrangers d’aéronefs du constructeur brésilien Embraer dans le cadre du programmePROEX.C’estpourquoi,leGroupespécialaconclu« quelademandede

7 8

VoirDemanded’établissementd’ungroupespécial,WT/DS46/5,13juillet1998. VoirRapportduGroupespécial,par.7.7

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eignpurchasersofBrazil’sEmbraeraircraft.Therefore,thePanelconcluded,the requestforconsultations“relatedtothesamegeneralsubjectastherequestfor establishmentofapanel” –“exportsubsidiesunderPROEX .”9 ThePanelfurthernotedthatitsscopeofworkwasdeterminedbytheterms ofreference,whicharebaseduponCanada’srequestforestablishmentofapanel, notuponCanada’srequestforconsultations.ThePanelfound,inparticular,thatthe parametersofitsworkwereestablishedbyitstermsofreference,whichinturn wereestablishedbytheDisputeSettlementBody(“DSB”)pursuanttoArticle7.1 oftheDSU.10 ThePanelnotedthatnothinginthetextoftheDSUorArticle4of theSCMAgreementprovidedthatthescopeofapanel’sworkisgovernedbythe scopeofpriorconsultations.11 Onthebasisofthisnding,thePaneldeniedBrazil’s preliminaryobjection. ThePaneldidnotndthescopeofconsultationscompletelyirrelevant.In itsview,apanelcouldconsiderwhetherconsultationshadbeenheldwithrespect toadispute.ThePanelnotedthatapreliminaryobjectioncouldbesustainedifthe requiredconsultationshadnotbeenheldwithrespecttoadispute.Itconcluded, however,thatneitherArticle4.7oftheDSUnorArticle4.4oftheSCMAgreement required“apreciseidentitybetweenthematterwithrespecttowhichconsultations wereheldandthatwithrespecttowhichestablishmentofapanelwasrequested.”12 ArePROEXinterestrateequalizationpayments“permitted” byitem(k)ofthe IllustrativeListofExportSubsidies ? ThePaneldidnothavetoconsiderindetailthequestionwhetherPROEX paymentswereexportsubsidies.CanadaarguedthatthosepaymentsweresubsidieswithinthemeaningofArticle1oftheSCMAgreementthatwerecontingent uponexportperformancewithinthemeaningofArticle3.1(a)oftheSCMAgreement. Brazil did not dispute that “PROEX interest rate equalization payments

9

Ibid.,para.7.8. ThePanelinpara.7.9ofitsreportreferredtoIndia–PatentProtectionforPharmaceuticaland AgriculturalChemicalProducts,ReportoftheAppellateBody,WT/DS50/AB/R,16January1998, para.92,wheretheAppellateBodystated: “ThejurisdictionofapanelisestablishedbythatPanel’s termsofreference,whicharegovernedbyArticle7oftheDSU.” 11 SeePanelReport,para.7.9. 12 Ibid.,para.7.10. 10


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consultationsserapportaitaumêmesujetgénéralquelademanded’établissement d’ungroupespécial,àsavoirlessubventionsàl’exportationaccordéesdansle cadreduPROEX »9. LeGroupespécialanoté,parlasuite,quel’étenduedesestravauxétait déterminéeparsonmandat,fondésurlademanded’établissementd’ungroupespécialprésentéeparleCanadaetnonsursademandedeconsultations.LeGroupe spécialanotammentconsidéréquelesparamètresdesestravauxétaientdénispar sonmandat,lui-mêmeétabliparl’Organederèglementdesdifférends(« ORD ») conformémentàl’article 7:1duMémorandumd’accord10.LeGroupespéciala relevé que rien dans le texte du Mémorandum d’accord ou de l’article 4 de l’Accord SMC n’indiquait que l’étendue des travaux d’un groupe spécial soit régieparl’étenduedesconsultationspréalables11.Surcefondement,leGroupespécialarejetél’objectionpréliminairesoulevéeparleBrésil. LeGroupespécialn’atoutefoispasconsidéréquelaquestiondesconsultationssoittotalementétrangèreàsonexamen.SelonleGroupespécial,ungroupe spécialpeutexaminersidesconsultationsontététenuesausujetd’undifférend. LeGroupespécialanotéqu’uneexceptionpréliminairepeutlégitimementêtresoulevéesilesconsultationsrequisesn’ontpasététenuesausujetd’undifférend.Ila, toutefois,concluquenil’article 4:7duMémorandumd’accordnil’article 4:4de l’Accord SMCn’exigeaient« quelaquestionausujetdelaquellelesconsultations ontététenuesetcelleausujetdelaquellel’établissementd’ungroupespécialaété demandésoientexactementidentiques »12. Lesversementsdepéréquationdestauxd’intérêtduPROEXsont-ils« autorisés » parlepoint k)delaListeexemplativedesubventionsàl’exportation? Le Groupe spécial n’avait pas à examiner en détail si les versements PROEXétaientdessubventionsàl’exportation.LeCanadafaisaitvaloirqueces versementsétaientdessubventionsausensdel’article premierdel’Accord SMC quiétaientsubordonnéesauxrésultatsàl’exportationausensdel’article 3:1 a)de l’AccordSMC.LeBrésilnecontestaitpasque« lesversementsdepéréquationdes

9 10

Ibid.,par.7.8. LeGroupeSpécialfaisaitréférencedanslepar.7.9àl’affaireInde–Protectionconféréeparun brevetpourlesproduitspharmaceutiquesetlesproduitschimiquespourl’agriculture,Rapportde l’Organed’appel,adoptéle16 janvier 1998,WT/DS50/AB/R,par. 92oùl’Organed’appelarelevé que« ledomainedecompétenced’ungroupespécialestétabliparlemandatdecelui-ci,quiestrégi parl’article 7duMémorandumd’accord ». 11 VoirRapportduGroupespécial,par.7.9. 12 Ibid.,par.7.10.

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foraircraftfulllthedenitionofasubsidywithinthemeaningofArticle1andare contingentuponexportwithinthemeaningofArticle3.1(a).”13 Brazilcontended,however,thatalthoughPROEXpaymentswereexport subsidies,theywereneverthelesspermittedbyitem(k)oftheIllustrativeListof Export Subsidies (Annex I of the SCMAgreement). Under item (k) of the IllustrativeList,thefollowingisanexportsubsidy: “Thegrantbygovernments(orspecialinstitutionscontrolledby and/oractingundertheauthorityofgovernments)ofexportcreditsatratesbelowthosewhichtheyactuallyhavetopayforthe fundssoemployed . . .,orthepaymentbythemofallorpartofthe costsincurredbyexportersornancialinstitutionsinobtaining credits,insofarastheyareusedtosecureamaterialadvantage intheeldofexportcreditterms.” BrazilarguedthatPROEXpaymentswere“thepaymentby[governments] ofallorpartofthecostsincurredbyexportersornancialinstitutionsinobtainingcredits.” InBrazil’sview,underitem(k),thosepaymentsareprohibitedonly “insofarastheyareusedtosecureamaterialadvantageintheeldofexport creditterms.” A contrario,suchpaymentsarepermitted insofarastheyarenot usedtosecureamaterialadvantage.14 ThepartiesandthePanelagreedthatBrazil’sargumentsunderitem(k)of the Illustrative List constituted an afrmative defense. In other words, once PROEXpaymentswereestablishedtobeexportsubsidies,Brazilhadtheburden ofprooftoshowthatthosesubsidiesfellunderthescopeofanexceptionbasedon theacontrario interpretationofitem(k).15 ThePanel,therefore,concludedthatto

13

Ibid.,para.7.12. Seeibid.,para.7.15. 15 InsupportofthisconclusionthePanelreferredtoUnitedStates–MeasureAffectingImportsof WovenWoolShirtsandBlousesfromIndia,ReportoftheAppellateBody,WT/DS33/AB/R,23May 14


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tauxd’intérêteffectuésautitreduPROEXpourlesaéronefscorrespondentàla dénitiond’unesubventionausensdel’articlepremieretsontsubordonnésà l’exportationausensdel’article3:1a »13. LeBrésilsoutenait,toutefois,que,bienquelesversementsPROEXsoient dessubventionsàl’exportation,ilsétaientnéanmoinsautorisésparlesdispositions dupoint k)delaListeexemplativedesubventionsàl’exportation(AnnexeIde l’Accord SMC).Auxtermesdupointk)delaListeexemplative,unesubventionà l’exportationest : « l’octroiparlespouvoirspublics(oupardesorganismesspécialiséscontrôléspareuxet/ouagissantsousleurautorité)decrédit à l’exportation, à des taux inférieurs à ceux qu’ils doivent effectivementpayerpourseprocurerlesfondsainsiutilisés(ou qu’ilsdevraientpayers’ilsempruntaient,surlemarchéinternationaldescapitaux,desfondsassortisdesmêmeséchéanceset autresconditionsdecréditetlibellésdanslamêmemonnaieque lecréditàl’exportation),oupriseenchargedetoutoupartiedes fraissupportéspardesexportateursoudesorganismesnanciers pourseprocurerducrédit,danslamesureoùcesactionsservent àassurerunavantageimportantsurleplandesconditionsducréditàl’exportation. » Le Brésil soutenait que les versements PROEX étaient une « prise en charge[parlespouvoirspublics]detoutoupartiedesfraissupportéspardes exportateursoudesorganismesnancierspourseprocurerducrédit. »Selonle Brésil,conformémentaupoint k),cesversementssontprohibésuniquement« dans lamesureoù[ils]serventàassurerunavantageimportantsurleplandesconditionsducréditàl’exportation ». A contrario,detelsversementssontautorisés dans lamesureoùilsneserventpas àassurerunavantageimportant14. LespartiesetleGroupespécialontconvenuquelesargumentsduBrésil fondéssurlepoint k)delaListeexemplativeformaientunedéfenseafrmative. End’autrestermes,unefoisétabliquelesversementsautitreduPROEXétaient dessubventionsàl’exportation,leBrésilétaittenudeprouverquecessubventions entraientdanslechampd’uneexceptionfondéesuruneinterprétationacontrario dupointk)15.LeGroupespécialenaconcluqu’auxnsdeseprononcerenfaveur

13 14 15

Ibid.,par.7.12. Voiribid.,par.7.15. A l’appuidecetteconclusion,leGroupespécialfaitréférenceàl’affaireEtats-Unis–Mesures affectantlesimportationsdechemises,chemisiersetblouses,delaine,tissés,enprovenanced’Inde,

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ruleinfavorofBrazil,ithadtondforBrazilonallthreequestions: (i)thatPROEX paymentsare“payments” withinthemeaningofitem(k); (ii)thatPROEXpaymentsarenotusedtosecureamaterialadvantage; and(iii)thatapaymentthatis notusedtosecureamaterialadvantageis“permitted” throughanacontrario interpretation of item (k) even though it is a subsidy contingent on export performance.IfthePanelweretondagainstBrazilonanyoneofthosethreepoints, Brazil’safrmativedefensewouldfail.16 “Materialadvantage” underitem(k)oftheIllustrativeList ThePanelconsideredrstwhetherPROEXpaymentswereusedtosecure amaterialadvantagewithinthemeaningofitem(k)oftheIllustrativeList.To determinewhetherPROEXpaymentswereusedtosecureamaterialadvantage,the Panelneededtoestablishabasisforcomparisonor,inthewordsofthePanel,a “properbenchmark.”17 Brazilarguedthat“theproperbenchmark” wastocompare theexportcredittermsoftransactionssupportedbyPROEXpaymentswiththe export credits terms available to purchasers of Canadian regional aircraft, i.e., withtheexportcredittermsofcompetingtransactions.AccordingtoBrazil,such acomparisonwouldshowthatPROEXpaymentsdidnotsecureamaterialadvantagebecausealltheydidwasoffsetthe“Brazilrisk,” thatis,thehighercostto EmbraerandBraziliannancialinstitutionsinraisingfunds,comparedwiththe costofraisingfundsoftheCanadianexporter,Bombardier,andCanadiannancialinstitutions. ThePaneldisagreedwithBrazil.Itconcludedthatthepropercomparison wasnotwiththeexportcredittermsavailabletocompetingproductsfromother countries(inthiscase,regionalaircraftexportedbyCanada)butwiththeexport credittermsavailabletopurchasersofBrazilianregionalaircraftwithoutPROEX payments.Inotherwords,thePanelthoughtthattheproperquestionwaswhether purchasers of Brazilian regional aircraft obtained export credit terms with the PROEXpaymentthatweremateriallymorefavorablethantheexportcreditterms

1997,p.16,wheretheAppellateBodystated: “Itisonlyreasonablethattheburdenofestablishing [anafrmative]defenseshouldrestonthepartyassertingit.” 16 SeePanelReport,para.7.17. 17 Ibid.,para.7.19.


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duBrésil,ildevaitdonnerraisonauBrésilsurlestroispointssuivants:(i)queles versementsPROEXsont« prisencharge »ausensdupoint k) ;(ii)quelesversementsPROEXneserventpasàassurerunavantageimportant ;et(iii)qu’unversementquinesertpasàassurerunavantageimportantest« autorisé » selonune interprétationacontrario dupointk)quandbienmêmeceseraitunesubvention subordonnéeauxrésultatsàl’exportation.SileGroupespécialdevaitdonnertort auBrésilsurl’unquelconquedecespoints,lesystèmededéfenseafrmativedu Brésiléchouerait16. « Avantageimportant »auxtermesdupointk)delaListeexemplative LeGroupespécialatoutd’abordconsidéréquelesversementsPROEX servaientàassurerunavantageimportantausensdupointk)delaListeexemplative.AndedéterminersilesversementsPROEXservaientàassurerunavantage important,leGroupespécialdevaitétablirunebasedecomparaisonou,selonles termesmêmesduGroupespécial,un« critèreapproprié »17.LeBrésilsoutenait que« lecritèreapproprié »consistaitàcomparerlesconditionsducréditàl’exportationconcernantlestransactionssoutenuesparlesversementsPROEXavecles conditionsducréditàl’exportationoffertesauxacheteursd’aéronefsrégionaux canadiens,c’est-à-dire,aveclesconditionsducréditàl’exportationconcernantdes transactionsconcurrentes.SelonleBrésil,unetellecomparaisonferaitvaloirque lesversementsPROEXneservaientpasàassurerunavantageimportant,parce qu’ilsétaientsimplementutiliséspourcompenserle« risqueBrésil »,soitlesfrais plusimportantssupportésparEmbraeretparlesorganismesnanciersbrésiliens pourseprocurerdescapitauxencomparaisondesfraisencourusparl’exportateur canadien,Bombardieretlesorganismesnancierscanadienspourseprocurerdes capitaux. LeGroupespécialn’apassuivil’argumentationduBrésil.Ilaconcluque lacomparaisonappropriéenedevaitpassefaireaveclesconditionsducrédità l’exportation offertes en ce qui concerne les produits concurrents provenant d’autrespays(danscetteaffairelesaéronefsrégionauxexportésparleCanada) maisaveclesconditionsducréditàl’exportationoffertesauxacheteursd’aéronefs régionauxbrésiliensenl’absencedeversementsPROEX.End’autrestermes,le Groupespécialaconsidéréquelavéritablequestionquiseposaitétaitdesavoirsi

Rapportdel’Organed’appel,adoptéle23mai1997,WT/DS33/AB/R,p.16,oùl’Organed’appela conclu :« ilestraisonnablequelachargedeprouverunedéfense[afrmative]incombeàlapartie quil’allègue ». 16 VoirRapportduGroupespécial,par.7.17. 17 Ibid.,par.7.19.

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theywouldhaveobtainedwithoutthePROEXpayment.18 Onthebasisofthis benchmark,thePaneldeterminedthatPROEXpaymentsdidsecureamaterial advantagebecausethey“resultedinaverysubstantialimprovementintheexport credittermsascomparedtothetermsthatcouldhavebeenobtainedintheabsence ofthe[PROEX]payments.”19 Oneproblemwiththisanalysis,however,isthatitbringsverycloselythe conceptof“materialadvantage” totheconceptof“benet” inthedenitionofa subsidyunderArticle1oftheSCMAgreement(accordingtowhichasubsidyisa nancialcontributionthatconfersabenet).Infact,initsanalysis,thePanel referredtotheterm“benet” andconcludedthatthedeterminationofwhethera measureconfersa“benet” withinthemeaningofArticle1oftheSCMAgreement requiredacomparisonbetweenthetermsavailabletothebeneciaryofthenancialcontributionintheabsenceofthemeasurewiththetermsavailabletothesame beneciaryasaresultofthemeasure.ThePanelalmostbyanalogyappliedthe sameanalysistotheterm“materialadvantage.” Aswillbediscussedlater,thisgave groundsforappealonthebasisoftheargumentthatthePanel’sanalysisessentially equatedtheterm“materialadvantage” withtheterm“benet.” HavingconcludedthatBrazilcouldnotdemonstratethatPROEXinterest rateequalizationpaymentsdidnotconferamaterialadvantageintheeldofexport creditterms,thePanelrejectedBrazil’safrmativedefensewithoutreachingthe othertwoquestions.Itstatedthatitdidnotneedtoanswerthosequestionsbecause evenifBrazilwerecorrectthatPROEXpaymentswere“payments” withinthe meaningofitem(k)andthatitem(k)couldbeinterpretedacontrario,Brazilstill hadtoprovethatthepaymentsdidnotsecureamaterialadvantage,whichBrazil failedtodo. Theacontrariointerpretationofitem(k) Even though the Panel did not reach the question whether item (k) of theIllustrativeListofProhibitedSubsidiescouldbeinterpretedacontrario,it isworthdiscussingbrieytheargumentsofthepartiesonthisinterestinglegal question.

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Seeibid.,para.7.23. Ibid.,para.7.36.


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leversementPROEXpermettaitauxacheteursd’aéronefsrégionauxbrésiliens d’obtenirdesconditionsdecréditàl’exportationbeaucoupplusfavorablesqueles conditionsquileurauraientétéoffertesenl’absenceduversementPROEX18.Par conséquent,leGroupespécialaconsidéréquelesversementsPROEXservaientà assurerunavantageimportantdanslamesureoùils« ontentraînéuneaméliorationtrèssensibledesconditionsducréditàl’exportationparrapportauxconditionsquiauraientpuêtreobtenuesenl’absencedesversements »19. Toutefois,undesinconvénientsd’unetelleanalyseestqu’elleassimile presqueleconceptd’« avantageimportant »avecceluid’« avantage »dansla dénitiond’unesubventiondel’article1del’AccordSMC(selonlequelunesubventionestunecontributionnancièrequiconfèreunbénéce).Enfait,dansson analyse,leGroupespécialafaitréférenceautermed’« avantage »etaconcluque pourdéterminersiunemesureconféraitun« avantage »ausensdel’article1de l’AccordSMC,ilconvenaitdecomparerlesconditionsoffertesaubénéciairedu créditenl’absenced’unetellemesureaveclesconditionsoffertesaumêmebénéciaireparcettemesure.Presqueparanalogie,leGroupespécialasuivilamême analysepourletermed’« avantageimportant ».Commenousleverronsultérieurement,cetteanalyseaposélesbasesdel’appelsurlefondementdel’argumentationselonlaquelledanssonanalyseleGroupespécialaessentiellementassimilé letermed’« avantageimportant » etceluid’« avantage ». AprèsavoirconcluqueleBrésilnedémontraitpasquelesversements PROEXdepéréquationdesintérêtsn’entraînaientpasuneaméliorationimportante desconditionsdecréditàl’exportation,leGroupespécialarejetéladéfenseafrmativeduBrésilsansseprononcersurlesdeuxautresquestions.Ilasoutenuqu’il n’avaitpasàrépondreàcesquestionsdanslamesureoù,mêmesileBrésilavait raisondesoutenirquelesversementsPROEXétaientdes« versements »ausens dupointk)etquelepointk)pouvaitêtreinterprétéacontrario,leBrésiln’enavait pasmoinsàprouverquelesversementsneprocuraientpasunavantageimportant, cequ’iln’avaitpasdémontré. L’interprétationacontrariodupointk) MêmesileGroupespécialn’apaseuàseprononcersurlaquestionde savoirsilepointk)delaListeexemplativedesubventionsàl’exportationpouvait êtreinterprétéacontrario,ilestutiledediscuterbrièvementdesargumentsdespartiessurcetteintéressantequestionjuridique.

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Voiribid.,par.7.23. Ibid.,par.7.36.

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Brazilarguedthattherstparagraphofitem(k)oftheIllustrativeList denedcertainpaymentsasprohibitedsubsidies“insofarastheyareusedto secure a material advantage.” Therefore, those government activities that fall withinthescopeof“payments” asdenedbytherstparagraphofitem(k),if theyareusedtosecureamaterialadvantage,willbeprohibited.A necessarycorollaryisthatwhenthesesameactivitiesarenotusedtosecureamaterialadvantage, theyarenotprohibited. Canadaarguedinresponsethatameasurethatmeetsthecriteriaofitem(k) isaprohibitedexportsubsidyanditisnotnecessary,inrespectofsuchameasure, toestablishthatitisa“subsidy” underArticle1andthatitis“contingentonexport performance” underArticle3.However,ameasurethatdoesnottwithinthescope oftherstparagraphofitem(k)maystillbeaprohibitedsubsidy.Toacceptthe argumentofBrazil,inCanada’sview,wouldmeanthattheIllustrativeListisan exhaustivelistofexportsubsidiesandasubsidythatdoesnotmeetthecriteriaof anitemonthelistwouldnotbeprohibited. Brazil’sresponsewasthattherecertainlyareprohibitedsubsidiesinadditiontothosereferredtointheIllustrativeList.However,whentheIllustrativeList addressesaveryspecicallydenedgovernmentactivityandthisactivityisprohibited“insofaras” itsecuresamaterialadvantage,thegoodfaithinterpretation ofthetextisthatwhenthatsamespecicactivityisnot usedtosecureamaterial advantage,itisnotprohibited. Canadasoughtsupportforitsviewinfootnote5totheSCMAgreement, whichstatesthat“[m]easuresreferredtoinAnnexIasnotconstitutingexport subsidiesshallnotbeprohibitedunderthisoranyotherprovisionofthisAgreement.” AccordingtoCanada,therstparagraphofitem(k)didnottwithinthe meaningoffootnote5becauseitdidnotreferdirectlytoanymeasureas“notconstitutingexportsubsidies.” Brazil,onthecontrary,arguedthatfootnote5supported itsargument. Asmentionedearlier,thePaneldidnotreachthisquestionbecauseitfound thatBrazilcouldnotprovethatPROEXpaymentswerenotusedtosecureamaterialadvantage.


194

Le Brésil soutenait que le premier paragraphe du point k) de la Liste exemplative dénissait certains versements comme des subventions prohibées « danslamesureoùcesactionsserventàassurerunavantageimportant ».Dès lors,lesactionsdugouvernementrentrantdansladénitiondes« versements » tellequegurantaupremierparagraphedupointk)serontprohibéessiellesserventàconférerunavantageimportant.Lecorollairenécessaireestque,lorsqueces mêmesactionsnesontpasutiliséesauxnsdeconférerunavantageimportant, ellesnesontpasprohibées. LeCanadafaisaitvaloirenréponseàcetteargumentationqu’unemesure quirépondauxcritèresdupointk)estunesubventionàl’exportationprohibée, qu’iln’estpasnécessairededémontrerqu’unetellemesureestun« versement » ausensdel’article1etqu’elleest« subordonnéeauxrésultatsàl’exportation » selonl’article3.Cependant,unemesure,quinerentrepasdansladénitiondupremier paragraphe du point k), peut malgré tout être prohibée. Selon le Canada, accepterl’argumentationduBrésilreviendraitàdirequelaListeexemplativeest unelisteexhaustivedessubventionsàl’exportationetqu’unesubventionquine remplitpaslesconditionsposéesparcepointdelalistenepourraitêtreprohibée. LeBrésilaréponduqu’ilexistaitbienévidemmentd’autressubventions prohibéesquecellesgurantdanslaListeexemplative.Toutefois,lorsquelaListe exemplativefaitréférenceàuneactiondugouvernementdénietrèsprécisément etquecetteactionestprohibée« danslamesureoù » elleconfèreunavantage importantselonuneinterprétationdebonnefoidecetexte,silamêmeactionne sertpas àconférerunavantageimportant,ellen’estpasprohibée. LeCanadaaappuyésapositionensefondantsurlanotedebasdepage5 de l’Accord SMC, qui dispose que « (l)es mesures désignées dans l’Annexe I commeneconstituantpasdessubventionsàl’exportationneserontpasprohibées envertudecettedisposition,nid’aucuneautredispositionduprésentaccord ». SelonleCanada,lepremierparagraphedupointk)nerelevaitpasduchampde lanotedebasdepage5danslamesureoùilnefaisaitpasexpressémentréférence àdesmesures« neconstituantpasdessubventionsàl’exportation ».LeBrésil, au contraire, soutenait que la note de bas de page 5 allait dans le sens de son argumentation. Commenousl’avonsdéjàindiqué,leGroupespécialnes’estpasprononcé surcettequestiondanslamesureoùilaconsidéréqueleBrésilnedémontraitpas quelesversementsPROEXneservaientpasàconférerunavantageimportant.

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TheCase-LawoftheWTO

IstheprohibitiononexportsubsidiesinapplicabletoBrazilbyreasonofits statusasadevelopingcountry? Asadevelopingcountry,BrazilisentitledunderArticle27oftheSCM Agreementtospecialanddifferentialtreatment.Morespecically,theprohibition onexportsubsidiesunderArticle3oftheSCMAgreementdoesnotapplytoBrazil providedBrazilcomplieswiththerequirementsofArticle27.4.Thoserequirements are the following: (i) export subsidies must be phased out within eight years;(ii)thelevelofexportsubsidiesmustnotincreaseduringthatperiod;(iii) exportsubsidiesmustbeeliminatedwithinaperiodshorterthaneightyearswhen theyareinconsistentwiththecountry’sdevelopingneeds.ThePanelhadtoconsiderwhetherBrazilcompliedwiththosethreeconditionsbecause,ifBrazilcomplied,theprohibitionofexportsubsidiesunderArticle3wouldnotapplytoit. ThePanel,however,hadtodealwiththepreliminaryquestionofburden ofproof.CanadaarguedthatArticle27isanexceptiontothegeneralobligations intheSCMAgreementbecauseitreectedspecialanddifferentialtreatmentfor developingcountries.Therefore,accordingtoCanada,tobenetfromtheexceptioninArticle27,Brazilhadtobeartheburdenofdemonstratingthatitcomplied withtheconditionsofArticle27.20 Canada’spositionwassupportedbythethird parties:theEuropeanCommunitiesandtheUnitedStates.21 Brazilargued,ontheotherhand,thatArticle27reects“acarefullydrawn balanceofrightsandobligations”;22 thatitisnotanexceptionfromArticle3but ratherdetermineswhetherArticle3appliestoadevelopingcountry.Therefore,in theviewofBrazil,CanadahadtheburdentoshowthatBrazilhadnotcomplied withtheconditionsofArticle27.4and,therefore,Article3appliedtoBrazil. The Panel agreed with Brazil. It found that Canada had to prove that BrazildidnotmeettherequirementsofArticle27.4.ThePanelruledthatCanada, thecountryassertingtheclaim,hadtodemonstratethat“thesubstantiveobligations containedinArticle3.1(a)oftheSCMAgreementapply” toBrazil.23 Todoso,

20 21 22 23

Seeibid.,para.7.44. Seeibid.,para.7.45. Idem. Ibid.,para.7.56.


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Laprohibitiondessubventionsàl’exportationest-elleinapplicableauBrésilen raisondesonstatutdepaysendéveloppement? Entantquepaysendéveloppement,leBrésilpeutseprévaloirautitrede l’article27del’AccordSMCd’untraitementspécialetdifférencié.Plusprécisément, la prohibition des subventions à l’exportation au sens de l’article 3 de l’AccordSMCnes’appliquepasauBrésilsicedernierremplitlesconditions poséesparl’article27:4.Cesconditionsétaientlessuivantes:(i)lessubventions àl’exportationdoiventêtresuppriméesdansundélaidehuitans ;(ii)leniveaudes subventionsàl’exportationnedoitpasaugmenterdurantcettepériode ;(iii)les subventionsàl’exportationdoiventêtreéliminéesenmoinsdehuitanslorsquele recoursàcessubventionsnecorrespondpasauxbesoinsdudéveloppementdu pays.LeGroupespécialavaitàdéterminersileBrésilremplissaitcestroisconditionsdanslamesureoù,sitelétaitlecas,laprohibitiondessubventionsàl’exportationausensdel’article3neluiseraitpasapplicable. Cependant,leGroupespécialdevaitpréliminairementétudierlaquestion desavoiràquiincombaitlachargedelapreuve.LeCanadasoutenaitquel’article 27étaituneexceptionauxobligationsgénéralesdel’AccordSMCdanslamesure oùilreprésentaituntraitementspécialetdifférenciépourlespaysendéveloppement.Enconséquence,d’aprèsleCanada,andebénécierdel’exceptionde l’article 27,leBrésilavaitlachargededémontrerqu’ilavaitrespectélesconditions del’article 2720.LapositionduCanadaétaitappuyéeparlestiercesparties :la CommunautéeuropéenneetlesEtats-Unis21. D’unautrecôté,leBrésilsoutenaitquel’article27représentait« unéquilibrededroitsetd’obligationssoigneusementétabli »22 etcontestaitqu’ilpuisse êtredénicommeuneexceptionàl’article3,maisconsidéraitplutôtquel’article 3s’appliquaitàunpaysendéveloppement.Parconséquent,selonleBrésil,le Canadaavaitlacharged’établirqueleBrésiln’avaitpasrespectélesconditionsde l’article27:4etque,dèslors,l’article3s’appliquaitauBrésil. LeGroupespécialadonnéraisonauBrésil.IlaconsidéréqueleCanada devaitprouverqueleBrésiln’avaitpasrespectélesconditionsposéesparl’article 27:4.LeGroupespécialaconcluqueleCanada,entantquepartieplaignante, devaitétablirque« lesobligationsdefondcontenuesàl’article3:1a)del’Accord SMCs’appliquent »auBrésil.23 A cetten,leCanadadevaitdémontrerquele

20 21 22 23

Voiribid.,par.7.44. Voiribid.,par.7.45. Idem. Ibid.,par.7.56.

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CanadahadtoshowthatBrazilhadnotcompliedwiththeconditionsinArticle 27.4.Therefore,intheviewofthePanel,demonstratingnon-compliancebyBrazil wasanelementofCanada’sclaimofviolationofArticle3.1(a);invokingArticle 27.4 was not, according to the Panel, an afrmative defense to be proven by Brazil.24 ThePanelthenproceededtoananalysisofCanada’sclaimthatBrazilhad notcompliedwiththerequirementsofArticle27.4.ItconcludedthatBrazilhad increasedthelevelofitsexportsubsidiesandthatBrazilhadnotcompliedwiththe requirementtophaseoutitsexportsubsidieswithintheeight-yearperiod.The PanelfoundthatCanadahadfailedtoprovethatBrazil’sexportsubsidieswere inconsistentwithitsdevelopmentneeds.AccordingtothePanel,inapplyingthis provision,“panelsshouldgivesubstantialdeferencetotheviewsofthedevelopingcountrymemberinquestion.”25 InmakingadeterminationonwhetherBrazilhadincreasedtheamountif itssubsidies,thePanelhadtodecidewhenthesubsidywas“granted.” SuchadeterminationwasimportantforthepurposeofcalculatingthelevelofsubsidiesBrazil grantedeveryyear.Itwillberecalledthatrstaletterofcommitmentwasissued tothemanufacturer,statingthatPROEXinterestrateequalizationpaymentswould bemadewhentheaircraftwasexported.Then,whentheaircraftwasexported, NTN-1bondswereissuedtothenancinginstitution,whichcouldeitherredeem themonasemiannualbasisorsellthemintheopenmarket.ThePanelfoundthat PROEXpaymentswerenot“granted” whentheletterofcommitmentwasissued becauseatthattimenoexportsalescontracthadbeensignedandtheletterwas legallybindingonthegovernmentofBrazilonlyifcertainconditionsweremet. AccordingtothePanel,thesubsidywasgrantedwhentheNTN-1bondswere issuedandtitletothemwastransferredtothenancialinstitutionbecauseatthat timethenancialinstitutionbecameaholderofapropertyrightwithamarket valuethatwasimmediatelyrealizable.26 Thisndingwasthesubjectoffurthercontroversyduringthesubsequentstagesofthedispute.

24 25 26

Seeibid.,paras.7.48,7.56and7.57. Ibid.,para.7.89. Seeibid.,paras.7.71and7.72.


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Brésiln’avaitpasremplilesconditionsposéesparl’article27:4.Àlalumièrede cequiprécède,del’avisduGroupespécial,ilappartenaitauCanadad’établir,dans lecadredesaplaintepourviolationdesdispositionsdel’article 3:1 a),queleBrésil n’auraitpasrespectécesdispositions :invoquerl’article27:4neconstituaitpas,de l’avis du Groupe spécial, une défense afrmative dont la charge de la preuve auraitincombéauBrésil24. Le Groupe spécial a alors analysé l’argumentation du Canada selon laquelleleBrésiln’auraitpasremplilesconditionsposéesparl’article27:4.Ila concluqueleBrésilavaitaugmentéleniveaudesessubventionsàl’exportationet queleBrésiln’avaitpasrespectélaconditionconsistantàsupprimersessubventionsàl’exportationdansundélaidehuitans.LeGroupespécialaconsidéréque leCanadan’avaitpasprouvéquelessubventionsàl’exportationduBrésilnecorrespondaientpasàsesbesoinsdedéveloppement.SelonleGroupespécial,au momentd’appliquercettedisposition,« lesgroupesspéciauxdevraienttraiteravec beaucoupdedéférencelesvuesdupaysendéveloppementMembreenquestion »25. EndéterminantsileBrésilavaitaugmentélemontantdesessubventions, le Groupe spécial devait déterminer à quel moment la subvention pouvait être considéréecomme« accordée ».Unetelledéterminationétaitimportanteande calculerlemontantdessubventionsaccordéeschaqueannéeparleBrésil.Onrappellera tout d’abord qu’une lettre d’engagement disposant que les versements PROEXdepéréquationdesintérêtsseronteffectuésaumomentdel’exportation desaéronefs,étaitd’abordémiseenfaveurduconstructeur.Parlasuite,unefois les aéronefs exportés, les obligations NTN-1 étaient transférées à l’organisme nancierprêteur,quipouvaitdécidersoitdelesremboursersurunebasesemestrielle,soitdelesescomptersurlemarché.LeGroupespécialaconsidéréqueles versementsPROEXn’étaientpas« accordés »àladated’émissiondelalettre d’engagementdanslamesureoù,àcemoment,lecontratdeventeàl’exportation n’avaitpasétésignéetlalettren’engageaitlegouvernementduBrésilquesicertaines conditions avaient été remplies. Selon le Groupe spécial, la subvention n’étaitaccordéequ’unefoislesobligationsNTN-1émisesetleurtitredepropriété transféré à l’organisme nancier prêteur dans la mesure où, à ce même moment,l’organismenancierprêteurdevenaitledétenteurd’undroitdepropriété ayantunevaleurmarchandeimmédiatementréalisable26.Cetteconstatationafait l’objetdecontroversesaucoursdesstadesultérieursdurèglementdecedifférend.

24 25 26

Voiribid.,par.7.48,7.56et7.57. Ibid.,par.7.89. Voiribid.,par.7.71et7.72.

TheCase-LawoftheWTO

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BecauseBrazilfailedtomeetthersttworequirementsofArticle27.4,the prohibitionofArticle3.1(a)appliedtoBrazil.Asaresult,thePanelconcludedthat PROEXinterestrateequalizationpaymentswereexportsubsidiesinconsistentwith Article3oftheSCMAgreement,andrecommendedthatBrazilwithdrawthesubsidieswithoutdelay–within90days. 2. Questionsraisedintheappeal CertainndingsbythePanelwereappealedbyBrazil,othersbyCanada. BrazilappealedthefollowingndingsofthePanel: –

–

– –

BrazilclaimedthatthePanelerredindecidingthatcertainmeasuresthatwerenotthesubjectofconsultationsbetweentheparties wereproperlybeforethePanel. BrazilappealedthendingofthePanelthatPROEXinterestrate equalizationpaymentswereusedtosecureamaterialadvantage. BrazilchallengedthePanel’sinterpretationoftheterm“material advantage” andarguedthat“payments” withinthemeaningofthe rstparagraphofitem(k)thatarenotusedtosecureamaterial advantagearepermitted. BrazilappealedtheconclusionofthePanelthatithadincreasedthe levelofitsexportsubsidies. BrazilappealedthePanel’srecommendationthatBrazilwithdraw thesubsidieswithin90days.

CanadaalsoappealedseveralndingsofthePanel: –

CanadaappealedthePanel’sdecisionontheproperallocationof theburdenofproofunderArticle27.4oftheSCMAgreement. AccordingtoCanada,Article27.4isanexceptiontothegeneral prohibitionofexportsubsidiesinArticle3and,therefore,Brazil, asthepartyinvokingtheexception,hadtheburdenofproof.


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DanslamesureoùleBrésiln’apasrespectélesdeuxpremièresconditions poséesparl’article27:4,laprohibitiondel’article3:1a)s’appliquaitauBrésil.En conséquence,leGroupespécialaconcluquelesversementsPROEXdepéréquationdesintérêtsétaientdessubventionsàl’exportationincompatiblesavecl’article 3 de l’Accord SMC, et a recommandé que le Brésil annule sans délai ces subventions,soitdansundélaide90jours. 2. Questionssoulevéesenappel LeBrésilafaitappeldecertainesdesconstatationsduGroupespécial,le Canadaafaitappeld’autresconstatations.S’agissantduBrésil,ilafaitappeldes constatationsduGroupespécialsuivantes : –

–

–

–

LeBrésilafaitvaloirqueleGroupespécialavaitfaituneerreuren décidant que certaines mesures au sujet desquelles les parties n’avaientpasengagédeconsultations,avaientétésoumisesàbon droitauGroupespécial. LeBrésilafaitappeldelaconstatationduGroupespécialselon laquellelesversementsPROEXdepéréquationdesintérêtsont serviàassurerunavantageimportant.LeBrésilaremisencause l’interprétationduterme« avantagecomparatif » parleGroupe spécialetasoutenuqueles« versement » ausensdupremierparagraphedupointk),quineserventpasàassurerunavantageimportant,sontautorisés. LeBrésilafaitappeldelaconclusionduGroupespécialselon laquelleilauraitaugmentéleniveaudesessubventionsàl’exportation. LeBrésilafaitappeldelarecommandationduGroupespécial selonlaquelleildevraitannulerlessubventionsdansundélaide90 jours.

LeCanadaaégalementfaitappeldeplusieursdesconstatationsduGroupespécial : –

LeCanadaafaitappeldeladécisionduGroupespécialsurl’allocationdelachargedelapreuveautitredel’article27:4del’Accord SMC.SelonleCanada,l’article27:4estuneexceptionàlaprohibitiongénéraledessubventionsàl’exportationénoncéeàl’article 3et,dèslors,leBrésil,entantquepartieinvoquantl’exception, avaitlachargedelapreuve.


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–

–

CanadaappealedthePanel’sndingthatconstantratherthannominal dollars should be used in assessing whether Brazil had increasedthelevelofitsexportsubsidies. Canada argued that if theAppellate Body reversed the Panel’s ndingthatsubsidiesare“granted” atthetimetheNTN-Ibonds were issued, rather than when the letters of commitment were issued,theAppellateBodyshouldcompletethelegalanalysisand concludethatthesubsequentissuanceofthebondsupondelivery oftheaircraftisinconsistentwithBrazil’sobligationnotto“maintain” thesubsidiesunderArticle3.2oftheSCMAgreement.


–

–

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LeCanadaafaitappeldelarecommandationduGroupespécial d’utiliserdesdollarsconstantsplutôtquedesdollarsnominauxaux nsdemesurersileBrésilavaitaugmentéleniveaudesessubventionsàl’exportation. LeCanadaasoutenuquesil’Organed’appelrejetaitlaconstatationduGroupespécialselonlaquellelessubventionssont« accordées »àladated’émissiondesobligationsNTN-Iplutôtqu’àla dated’émissiondeslettresd’engagement,l’Organed’appeldevra compléterl’analysejuridiqueetconclurequelesémissionsultérieuresdesobligationsaumomentdelalivraisondesaéronefssont incompatiblesavecl’obligationduBrésildenepas« maintenir » lessubventionsautitredel’article3:2del’AccordSMC.

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TheCase-LawoftheWTO

IV. REASONINGOF THEAPPELLATEBODY

1. ThescopeofconsultationsandthescopeofthePanel’sjurisdiction Brazil argued on appeal that certain regulatory instruments relating to PROEXwerenotproperlybeforethePanelbecausetheycameintoeffectafterconsultationswereheldbetweenBrazilandCanada.TheAppellateBodydisagreed withBrazilandfoundthatthosemeasureswereproperlybeforethepanel. TheAppellateBodynotedthatBrazilandCanadaconsultedabout“certainexportsubsidiesgrantedunder[PROEX]toforeignpurchasersofBrazil’s Embraeraircraft” andthattherequestfortheestablishmentofapanelalsorelated to“thepaymentofexportsubsidiesthroughinterestrateequalizationandexport nancingprogrammesunderPROEX.”27 TheAppellateBodyfoundthissufcient. ItconcludedthatArticles4and6oftheDSUandArticles4.1to4.4oftheSCM Agreementdidnotrequire“apreciseandexactidentitybetweenthespecicmeasuresthatwerethesubjectofconsultationsandthespecicmeasuresidentiedin therequestfortheestablishmentofapanel.” 28 IntheviewoftheAppellateBody, thesameexportsubsidiesthatwerethesubjectofconsultationswerelaterreferred tointherequestfortheestablishmentofapanelandthemeasuresBraziladopted subsequentlydidnotchangetheessenceoftheexportsubsidies. 2. Theburdenofproofunder Article27.4oftheSCMAgreement CanadaarguedonappealthatthePanelerredwhenitdeterminedthatthe complaining party has the burden of demonstrating that a developing country MemberhasnotcompliedwithatleastoneoftheconditionsofArticle27.4ofthe SCMAgreement.

27 28

AppellateBodyReport,para.130. Ibid.,para.132(emphasisintheoriginal).


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IV. RAISONNEMENT DEL’ORGANED’APPEL

1. L’étendue des consultations et l’étendue de la compétence du Groupe spécial LeBrésilasoutenuenappelquecertainsdesinstrumentsréglementaires concernantleprogrammePROEXn’avaientpasétésoumisàbondroitauGroupe spécialcarilsn’étaiententrésenvigueurqu’aprèsquelesconsultationsentrele BrésiletleCanadaavaienteulieu.L’Organed’appeln’apassuivil’argumentation du Brésil et a considéré que ces mesures avaient été soumises à bon droit au Groupespécial. L’Organed’appelarelevéquelesdemandesdeconsultationsduBrésilet duCanadaportaientsur« certainessubventionsàl’exportationaccordéesdansle cadreduProgramadeFinanciamentoàsExportações(PROEX)duBrésilaux acheteursétrangersd’aéronefsd’Embraer(Brésil) » etquelademanded’établissementd’ungroupespécialportaitégalementsur« leversementdesubventionsà l’exportationaumoyendeprogrammesdepéréquationdestauxd’intérêtetde nancementdesexportationsdanslecadreduPROEX »27.L’Organed’appela estiméquec’étaitsufsant.Ilaconcluquelesarticles4et6duMémorandum d’accordetlesarticles4:1à4:4del’AccordSMCn’exigeaientpas« uneidentité préciseetexactedesmesuresspéciquesquiontfaitl’objetdesconsultationsetdes mesuresspéciquesindiquéesdanslademanded’établissementd’ungroupespécial »28.Selonl’Organed’appel,lessubventionsàl’exportationquifaisaientl’objetdesconsultationsétaientlesmêmesquecellesauxquellesilétaitfaitréférence parlasuitedanslademanded’établissementd’ungroupespécialetquelesmesuresadoptéesparlasuiteparleBrésiln’avaientpasmodiél’essencedessubventionsàl’exportation. 2. Lachargedelapreuveautitredel’article27:4del’AccordSMC LeCanadasoutenaitenappelqueleGroupespécialavaitfaituneerreur enconsidérantqu’ilincombaitàlapartieplaignantededémontrerqu’unpaysmembreendéveloppementn’avaitpasrespectéaumoinsunedesconditionsdel’article27:4del’AccordSMC.

27 28

Rapportdel’Organed’appel,par.130. Ibid.,par.132(soulignédansl’original).

200


TheAppellateBodybeganitsanalysisbyexaminingthenatureofthe rightsandobligationscontainedinArticle27and,inparticular,inArticle27.4.It noted that both from its title and from its terms it is clear thatArticle 27 “is intended to provide special and differential treatment for developing country Members,undercertainspecicconditions.” Further,Article27.4“providescertainobligationsthatdevelopingcountryMembersmustfullliftheyaretobenet fromthisspecialanddifferentialtreatment.” Therefore,theAppellateBodyconcluded,theconditionssetforthinArticle27.4“arepositiveobligationsfordeveloping country Members, not afrmative defences.” 29 On the basis of this conclusion,theAppellateBodyagreedwiththePanelthattheburdenofproofwas onthecomplainingparty(i.e.,onCanada)todemonstratethatthedevelopingcountryMember(i.e.,Brazil)isnotincompliancewithatleastoneoftheconditionsof Article27.4. 3. HasBrazilincreasedthelevelofitssubsidies ? BeforetheAppellateBodyconsideredthendingsofthePanelappealed byBrazilandCanada,itcriticizedthePanelfortheinconsistencyinitsanalysisof thisquestion.ThePanelcommenceditsanalysisbyconsideringwhetherthepaymentsunderPROEXconstituted“subsidies” withinthemeaningofArticle1ofthe SCMAgreementwhichwere“contingent . . . uponexportperformance” withinthe meaningofArticle3.1(a)oftheSCMAgreement.ThePanelthenproceededto examineBrazil’safrmativedefense–thatevenifPROEXpaymentsconstituted exportsubsidies,theywereneverthelesspermittedundertherstparagraphofitem (k)oftheIllustrativeList.TheAppellateBodyfounditodd–giventhePanel’scorrectanalysisoftherelationshipbetweenArticle3.1.(a)andArticle27oftheSCM Agreement–thatthePanelexaminedBrazil’safrmativedefensebeforeitexamined whether Brazil had complied with the conditions ofArticle 27.4. The AppellateBodyquitelogicallyobservedthatthePanelshouldhavedeterminedrst whethertheprohibitionofexportsubsidiesevenappliedtoBrazilinthiscase(i.e., whetherBrazilcompliedwiththeconditionsofArticle27.4).OnlyafterthePanel had determined that the prohibition applied should it have discussed Brazil’s afrmativedefense.30

29 30

Ibid.,para.140(emphasisintheoriginal). Ibid.,para.143.


200

L’Organed’appelacommencésonanalyseenexaminantlanaturedes droitsetobligationsvisésàl’article27et,enparticulier,àl’article27:4.Ilarelevé qu’ilétaitclairauregarddesontitrecommedesestermesquel’article27« vise à accorder un traitement spécial et différencié aux pays en développement Membres,àcertainesconditionsquisontspéciées ».Deplus,l’article27:4« prévoit également certaines obligations que les pays en développement Membres doiventremplirs’ilsveulentbénécierdecetraitementspécialetdifférenciépendantlapériodetransitoire ».Parconséquent,l’Organed’appelaconclu,queles conditionsposéesparl’article27:4« sontdesobligationspositivespourlespays endéveloppementMembres,nondesmoyensdedéfenseafrmatifs »29.Surlefondementdecetteconclusion,l’Organed’appelasuivil’analyseduGroupespécial selonlaquelleilincombaitàlapartieplaignante(àsavoirleCanada)dedémontrer quelepaysendéveloppementmembre(àsavoirleBrésil)nerespectaitpasau moinsunedesconditionsposéesparl’article27:4. 3. LeBrésila-t-ilrelevéleniveaudesessubventions ? AvantdeconsidérerlesconstatationsduGroupespécialfaisantl’objetde l’appelduBrésiletduCanada,l’Organed’appelacritiquélalogiquedel’analyse duGroupespécialsurcettequestion.LeGroupespécialaentamésonraisonnement juridique en examinant si les versements au titre du PROEX constituaient des « subventions »ausensdel’article1del’AccordSMCquiétaient« subordonnées (. . .)auxrésultatsàl’exportation »ausensdel’article3:1a)del’AccordSMC. Le Groupe spécial a ensuite examiné la défense afrmative du Brésil – selon laquellemêmesilesversementsPROEXétaientdessubventionsàl’exportation, ilsétaienttoutefoisautorisésautitredepremierparagraphedupointk)delaListe exemplative.L’Organed’appelatrouvéétonnant–auregarddel’analysecorrecte duGroupeSpécialquantauxrelationsentrelesarticle3:1a)et27del’Accord SMC–queleGroupespécialaitensuiteexaminélemoyendedéfenseafrmatif duBrésilavantd’examinersileBrésilavaitrespectélesconditionsprévuesàl’article 27:4.L’Organed’appelaassezlogiquementnotéqueleGroupeSpécialaurait dûdéterminerenpremierlieusilaprohibitiondessubventionsàl’exportation s’appliquaitbienauBrésildansl’affaireétudiée(c’est-à-diresileBrésilavaitremplilesconditionsposéesparl’article27:4).LeGroupespécialn’auraitdûexaminer le moyen de défense afrmatif du Brésil qu’après avoir déterminé que la prohibitions’appliquaitbienauBrésil30.

29 30

Ibid.,par.140(soulignédansl’original). Ibid.,par.143.

201

TheCase-LawoftheWTO

Havingmadethatobservation,theAppellateBodydiscussedthethree ndingsofthePanelappealedbyeitherBrazilorCanada. Actualexpendituresorbudgetamounts BrazilarguedthatthePanelerredinusingactualexpenditures,ratherthan budgetaryappropriations,indeterminingwhetherBrazilhadincreasedthelevelof itssubsidies.TheAppellateBodydisagreedwithBrazilandafrmedthePanel’s conclusion.Itfoundthattheword“granted” means“actuallyprovided.” Therefore, todeterminetheamountofexportsubsidies“granted” byaMemberinaparticularyear,thePanelcorrectlytookintoaccounttheamountsactuallyprovidedbythe governmentandnottheamountsauthorizedorappropriated.31 WhenarePROEXsubsidies“granted”? BrazilappealedthePanel’sconclusionthatthePROEXsubsidieswere “granted” whentheNTN-1bondswereissued,arguingthatthesubsidieswere granted earlier, when the government issued the letters of commitment. The AppellateBodyafrmedthePanel’sndingthatthesubsidiesweregrantedwhen theNTN-1bondswereissued,butonthebasisofdifferentreasoning. BrazilhadarguedbeforethePanelthatPROEXpaymentsconstituteda nancial contribution because they were a “potential direct transfer of funds” withinthemeaningofArticle1.1(a)(1)(i)oftheSCMAgreement.Such“potential directtransferoffunds” existed,intheviewofBrazil,whenthelettersofcommitmentwereissued.Canada,ontheotherhand,hadarguedthatPROEXsubsidiesinvolveda“directtransferoffunds” withinthemeaningofArticle1.1(a)(1)(i) oftheSCMAgreement,whichexistedeitherwhentheNTN-1bondswereissued orwhenpaymentsweremadepursuanttothosebonds. ThePanelfoundthata“potentialdirecttransferoffunds” existedonly wherethegovernmentactioninquestiongaverisetoabenetandthusconferred a subsidy.The Panel concluded that it was not the letters of commitment that

31

Seeibid.,para.147.


201

Aprèsavoirformulécetteobservation,l’Organed’appeladiscutédestrois constatationsduGroupespécialfaisantl’objetdel’appelduBrésilouduCanada. Dépenseseffectivesetmontantsbudgétisés LeBrésilsoutenaitqueleGroupespécialavaitcommisuneerreurenutilisantlesdépenseseffectives,etnonlescréditsbudgétaires,pourdéterminersile Brésil avait relevé le niveau de ses subventions. L’Organe d’appel n’était pas d’accordavecleBrésiletaafrmélaconclusionduGroupespécial.Ilaconsidéré quelemot« accordées » signiaitquelquechosequiaété« effectivementoctroyé ». Ainsi,pourdéterminerlemontantdessubventionsàl’exportation« accordées » par unmembreaucoursd’uneannéedonnée,leGroupespécialavaitcorrectementpris encomptelesmontantseffectivement« accordées » parungouvernementpourune annéedonnée,etpassimplementceuxautorisésouappropriés31. QuandlessubventionsPROEXsont-elles« accordées »? LeBrésilafaitappeldelaconclusionduGroupespécialselonlaquelle lessubventionsautitreduPROEXétaient« accordées »quandlesobligations NTN-1étaientémises,soutenantquelessubventionsétaientémisesavant,quand legouvernementémettaitleslettresd’engagement.L’Organed’appelaconrmé laconstatationduGroupespécialselonlaquellelessubventionsétaientaccordées quandlesobligationsNTN-1étaientémisesmaissurlabased’unraisonnement différent. Le Brésil avait soutenu devant le Groupe spécial que les versements PROEXconstituaientunecontributionnancièredanslamesureoùilsconstituaientun« transfertdirectpotentieldefonds »,ausensdel’article 1:1 a) 1) i)de l’AccordSCM.SelonleBrésil,untel« transfertdirectpotentieldefonds » existaitaumomentoùleslettresd’engagementétaientémises.LeCanadaavaitfait valoir,d’unautrecôté,quelessubventionsPROEXentraînaientun« transfert directdefonds » ausensdel’article 1:1 a) 1) i)del’AccordSCMquiexistaitsoit quandlesobligationsNTN-Iétaientémises,soitquandlesversementsétaienteffectuésautitredecesobligations. LeGroupespécialaestiméqu’ « untransfertdirectpotentieldefonds » existaituniquementdanslescasoùl’actiondugouvernementenquestionprocuraitunavantageetdoncconféraitunesubvention.LeGroupespécialaconcluque

31

Voir ibid.,par.147.

202


conferredthebenet;rather,thebenetwasconferredwhenapayment,i.e.,adirect transferoffunds,wasmade. 32 TheAppellateBodyfoundthisreasoningfaulty.Initsview,thequestion herewasnotwhetherasubsidy“exists” withinthemeaningofArticle1.1ofthe SCMAgreement,butratherwhenasubsidyis“granted” forthepurposesofcalculatingthelevelofBrazil’sexportsubsidiesunderArticle27.4.Therefore,the questionwasoneofinterpretationofArticle27.4,notArticle1.ThePanelthusdid nothavetodeterminewhetherPROEXpaymentsconstituteda“directtransferof funds” ora“potentialdirecttransferoffunds” withinthemeaningofArticle1.1. Further,theAppellateBodycriticizedthePanelfordeterminingwhetherPROEX paymentswerea“directtransferoffunds” ora“potentialdirecttransferoffunds” byreasoningthataletterofcommitmentdidnotconfera“benet,”thusimportingthenotionofa“benet” intothedenitionofa“nancialcontribution.” This wasclearlyamistakebecause“nancialcontribution” and“benet” aretwoseparatelegalelementsofthedenitionofasubsidyunderArticle1.1oftheSCM Agreementanddeterminewhetherasubsidyexists,notwhetheritisgranted.33 TheAppellateBodynotedthatfootnote55toArticle27.4speaksof“the levelofexportsubsidiesgrantedbyadevelopingcountryMember.” Consequently, forthepurposesofArticle27.4,theAppellateBodydistinguishedbetweentheexistenceofasubsidyandthequestionatwhichpointintimethatsubsidyisgranted.34 ItfoundthatthesubsidiesunderPROEXaregrantedwhentheNTN-1bondsare issuedbecauseitisatthattimethattheunconditionallegalrightofthebeneciary toreceivethepaymentsarises.Bycontrast,whenthelettersofcommitmentare issued,theexportsalescontractisnotyetconcludedandtheexportshipmentshave notyetoccurred.35 Aswillbeseenlater,thequestionofwhenasubsidyunderPROEXis “granted” is of great signicance for the purposes of implementation and retaliation.

32 33 34 35

SeePanelReport,paras.7.68,7.69. SeeAppellateBodyReport,para.157. Seeibid.,para.156. Seeibid.,para.158.


202

cen’étaitpasleslettresd’engagement,quiconféraientl’avantage,mais,plutôtque lebénéceétaitconféréquandleversement,c’est-à-direuntransfertdirectde fonds,étaitfait32. L’Organed’appelaconsidéréqueceraisonnementétaitfallacieux.Selon lui,laquestionviséeicin’étaitpasdesavoirsiunesubvention« existe »ausens del’article 1:1del’AccordSMC,maisplutôtquandunesubventionest« accordée »auxnsdecalculerleniveaudessubventionsàl’exportationduBrésilautitre del’article 27:4.Dèslors,ils’agissaitd’unequestiond’interprétationdel’article 27:4,etnondel’article1.Parconséquent,leGroupespécialn’avaitpasàdéterminersilesversementsPROEXconstituaientun« transfertdirectdefonds » ou un« transfertdirectpotentieldefonds » ausensdel’article 1:1.Enoutre,l’Organe d’appelacritiquéleGroupespécialpouravoircherchéàdéterminersilesversements PROEX constituaient un « transfert direct de fonds » ou un « transfert directpotentieldefonds » selonunraisonnementvoulantqu’unelettred’engagementneconfèrepasun« avantage ».Decettemanière,leGroupespécialaintroduitlanotiond’ « avantage » dansladénitiond’une« contributionnancière ». C’étaitclairementuneerreurdanslamesureoùlesquestionsde« contribution nancière » etd’ « avantage » sontdeuxélémentsjuridiquesdistinctsdeladénitiond’unesubventionausensdel’article 1:1del’AccordSMC,qui,ensemble, déterminentsiunesubventionexiste,etnonsielleestaccordée33. L’Organed’appelanotéquelanotedebasdepage 55del’article 27:4 parledu« niveaudessubventionsàl’exportation accordées(. . .)parunpaysen développementMembre ».Enconséquence,auxnsdel’article 27:4,l’Organe d’appeladistinguélaquestiondel’existenced’unesubventionetlaquestiondu momentoùcettesubventionestaccordée34.Ilaconsidéréquelessubventionsau titreduPROEXsontaccordéesquandlesobligationsNTN-Isontémisesdansla mesureoùc’estàcemomentqueledroitlégalinconditionneldubénéciairede recevoir les versements commence à exister.Au contraire, lorsque les lettres d’engagementsontémises,lecontratdeventeàl’exportationn’estpasencore concluetlesexpéditionsàl’exportationn’ontpasencoreeulieu35. Commenousleverronsultérieurement,laquestiondesavoirquandune subventionautitreduPROEXest« accordée »estparticulièrementimportante danslecadredelamiseenœuvreetdeladéterminationdescontre-mesures.

32 33 34 35

Voir RapportduGroupespécial,par.7.68et7.69. Voir Rapportdel’Organed’appel,par.157. Voiribid.,par.156. Voiribid.,par.158.

203

TheCase-LawoftheWTO

Constantornominaldollars CanadaappealedthePanel’sndingthatitisappropriatetouseconstant dollarsratherthannominaldollarstoassesswhetherBrazilhasincreasedthelevel ofitssubsidies.TheAppellateBodyrejectedCanada’sappealandafrmedthe Panel’sconclusion.TheAppellateBodynotedthatthePanelhadnotmadeageneralconclusionbutaspecicndingonthefactsinthiscase.Moreover,thePanel hadfoundthatBrazilhadincreasedthelevelofitsexportsubsidiesbothinconstant andinnominaldollars. 4. Brazil’sdefenseunder therstparagraphofitem(k)oftheIllustrativeList ofExportSubsidies BrazilappealedthePanel’sconclusionthatBrazilhadfailedtodemonstratethatPROEXpaymentsarenot“usedtosecureamaterialadvantageinthe eld of export credit terms,” and the Panel’s consequent rejection of Brazil’s afrmativedefensebasedonitem(k)oftheIllustrativeListofExportSubsidies. TheAppellateBodyafrmedthePanel’sndingthatBrazilhadfailedtodemonstrate that PROEX payments are not used to secure a material advantage, and upheldthePanel’srejectionofBrazil’safrmativedefense.TheAppellateBody, however,disagreedwiththePanel’sinterpretationofthephrase“usedtosecurea materialadvantageintheeldofexportcreditterms,” andstronglycriticizedthe Panel’sreasoning. TheAppellateBodynotedthatthePaneldenedtheterm“materialadvantage” as a more favorable position or an improved position, using as a basis for comparison, or as a benchmark, the marketplace.Thus, in the view of the AppellateBody,thePaneladoptedaninterpretationoftheterm“materialadvantage” thatisineffectthesameastheinterpretationoftheterm“benet,” whichwas adoptedbythePanelandupheldbytheAppellateBodyinCanada–Aircraft,the parallelcaseonregionalaircraftsubsidiesbroughtbyBrazilagainstCanada.36

36

SeeWT/DS70/R,paras.9.112and9.120andWT/DS70/AB/R,paras.154-161.


203

Dollarsconstantsoudollarsnominaux LeCanadaafaitappeldeladéclarationduGroupespécialselonlaquelle ilétaitappropriéd’utiliserdesdollarsconstants,etnondesdollarsnominaux,pour évaluersileBrésilavaitrelevéleniveaudesessubventions.L’Organed’appela rejetél’appelduCanadaetconrmélaconclusionduGroupespécial.L’Organe d’appelanotéqueleGroupespécialn’avaitpasformuléuneconclusiongénérale maiss’étaitfondésurlesfaitsdanscetteaffaire.Deplus,leBrésilavaitaugmenté leniveaudesessubventionsàl’exportation,quel’onutilisedesdollarsconstants oudesdollarsnominaux 4. LadéfenseduBrésilautitredupremier paragraphedupointk)delaListe exemplativedesubventionsàl’exportation LeBrésilafaitappeldelaconclusionduGroupespécialselonlaquellele Brésil n’aurait pas démontré que les versements PROEX n’étaient pas « (d)es actions(qui)serventàassurerunavantageimportantsurleplandesconditions ducréditàl’exportation »etdurejet,surcettebase,parleGroupespécialdu moyendedéfenseafrmatifduBrésilfondésurlepoint k)delaListeexemplative desubventionsàl’exportation.L’Organed’appelaconrmélaconstatationdu GroupespécialselonlaquelleleBrésiln’auraitpasdémontréquelesversements autitreduPROEXneservaientpasàassurerunavantageimportant,etconrmé lerejetparleGroupespécialdeladéfenseafrmativeduBrésil.L’Organed’appel, toutefois,acontestél’interprétationfaiteparleGroupespécialdelaphrase« dans lamesureoùcesactionsserventàassurerunavantageimportantsurleplandes conditionsducréditàl’exportation »etafortementcritiquéleraisonnementdu Groupespécial. L’Organed’appelanotéqueleGroupespécialadéniletermed’ « avantageimportant »commeunepositionplusfavorableoucommeunepositionavantageuse,enutilisantcommecritèredecomparaison,oucommepointderepère,le marché.Ainsi,selonl’Organed’appel,leGroupespécialaadoptéuneinterprétationdutermed’ « avantageimportant » quiest,enréalité,lamêmequel’interprétation du terme « avantage » adoptée par le Groupe spécial et conrmée par l’Organed’appeldansl’affaireCanada–Aéronefs,uneaffaireparallèlesurlessubventionsd’aéronefsrégionaux,engagéeparleBrésilàl’encontreduCanada36.Il

36

VoirWT/DS70/R,par.9.112et9.120,etWT/DS70/AB/R,par.154-161.

204


Obviously,ifthe“materialadvantage” clauseinitem(k)istohaveanymeaning, itmustbedifferentfrom“benet” inArticle1.1(b). Todeterminethepropermeaningoftheterm“materialadvantage,” the AppellateBodylookedtothesecondparagraphofitem(k).Underthesecondparagraphofitem(k),anexportcreditpracticethatisinconformitywithaninternationalundertakingonofcialexportcredits(orif,inpractice,aMemberappliesthe interestratesprovisionsofsuchaninternationalundertaking)isnotaprohibited subsidy.TheAppellateBodyfoundthattheOECDArrangementonGuidelinesfor OfciallySupportedExportCredits(“OECDArrangement”)wassuchaninternationalundertaking.Itestablishesminimuminterestrateguidelinesforofciallysupportedexportcredits,denestheminimuminterestratesapplicabletosuch credits as the Commercial Interest Reference Rates (“CIRR”), and provides a methodologyfordeterminingtheCIRRforeachParticipant’scurrency.37 TheAppellateBodydeterminedthattheOECDArrangementisoneexample of an undertaking that provides a specic market benchmark by which to assesswhetherpaymentsbygovernments,comingwithintheprovisionsofitem (k),areusedtosecureamaterialadvantage.Inotherwords,todeterminewhether apaymentis“usedtosecureamaterialadvantage” withinthemeaningofitem(k), theappropriatecomparisonwouldbebetweentheactualinterestrateapplicablein aparticularexportsalestransactionafterdeductionofthegovernmentpayment (i.e.,theinterestrateas“lowered” bythegovernment’sinterestratesupport,orthe “net” interestrate)andtherelevantCIRR.38 AccordingtotheAppellateBody: “Thefactthataparticularnetinterestrateisbelowtherelevant CIRRisapositiveindicationthatthegovernmentpaymentinthat casehasbeen‘usedtosecureamaterialadvantageintheeldof exportcreditterms’.”39

37

See AppellateBodyReport,para.181. Idem. 39 Ibid.,para.182.TheAppellateBodyfoundthatBrazildidnotprovideinformationonthenetinterestratespaidbypurchasersofEmbraeraircraftand,therefore,theAppellatebodycouldnotcompare thenetinterestratesresultingfromPROEXpaymentswiththerelevantCIRR.Ibid.,para.183. 38


204

estévidentquesil’onveutquelaclausedel’« avantageimportant » énoncéeau pointk)aitunsens quelconque,elledoitsignierquelquechosededifférentdece quesigniecelled’« avantage » àl’article1:1 b). Auxnsdedéterminerlesenslittéralduterme« avantageimportant », l’Organed’appelestpartidusecondparagraphedupointk).Selonlesecondparagraphedupointk),unepratiquesuivieenmatièredecréditsàl’exportationquiest conforme aux dispositions d’un engagement international en matière de crédit publicàl’exportation(ousi,enpratique,unmembreappliquelesdispositionsdudit engagementinternationalenmatièredetauxd’intérêt)n’estpasconsidéréecomme unesubventionprohibée.L’Organed’appelaconsidéréquel’ArrangementOCDE surlesLignesDirectricespourlesCréditsàl’ExportationBénéciantd’unSoutien Public(« ArrangementOCDE »)étaitunengagementinternationaldecetype.Il établitdeslignesdirectricesconcernantlestauxd’intérêtminimauxpourlescréditsàl’exportationbénéciantd’unsoutienpublic,dénitlestauxd’intérêtminimauxapplicablesàcescréditscommeétantlesTauxd’IntérêtCommerciauxde Référence(« TICR »)etprévoituneméthodepermettantdedéterminerleTICR danslamonnaiedechaqueParticipant37. L’Organed’appelaindiquéquel’Arrangementdel’OCDEpouvaitêtre considérécommeunexempled’engagementinternationalprévoyantuncritèrespéciquerelatifaumarchépourévaluersilesversementsdespouvoirspublicsrelevantdesdispositionsdupoint k)servaientàassurerunavantageimportant.En d’autrestermes,sicesversements« serventàassurerunavantageimportant » au sensdupointk),lacomparaisonqu’ilconvientdefaireestentreletauxd’intérêt effectifapplicabledansunetransactiondonnéedeventesàl’exportationdéduction faiteduversementdespouvoirspublics(c’est-à-direletauxd’intérêt« déduction faite »duversementdetauxd’intérêtdespouvoirspublicsouletauxd’intérêt « net »)etleTICRpertinent.38 Selonl’Organed’appel : « Lefaitqu’untauxd’intérêtnetdonnéestinférieurauTICRpertinenttendàmontrerqueleversementdespouvoirspublicsadans cecas“[servi]àassurerunavantageimportantsurleplandes conditionsducréditàl’exportation”. »39

37 38 39

VoirRapportdel’Organed’appel,par.181. Idem. Ibid.,par.182.L’Organed’appelaconsidéréque,étantdonnéqueleBrésiln’avaitfourniaucun renseignementsurlestauxd’intérêtnetsacquittésparlesacheteursd’aéronefsEmbraer,iln’avait aucunebasepourcomparerlestauxd’intérêtnetsrésultantdesversementsautitreduPROEXetle TICRpertinent.Ibid.,par.183.

TheCase-LawoftheWTO

205

TheintroductionbytheAppellateBodyoftheOECDArrangementandofthe CIRRasarelevantbenchmarkhadverysignicantconsequencesnotonlyforthe subsequentstagesofthiscasebutalsoforthesubsequentlyledcasesbyBraziland Canadaagainsteachother’sregionalaircraftsubsidies. 5. TherecommendationthatBrazilwithdrawtheexportsubsidieswithin90 days BrazilappealedtherecommendationofthePanelthatBrazilshouldwithdraw the export subsidies for regional aircraft under PROEX within 90 days. BrazilarguedthatunderArticle4.12oftheSCMAgreement,time-periodsapplicableundertheDSUshouldbehalfthetimeprescribedintheDSU.Article21.3(c) oftheDSUprovidesthatthetime-periodallowedforimplementationofDSBrulingsandrecommendations“normallyshouldnotexceed15months.” Therefore,the PanelshouldhaveconcludedthatBrazilmustwithdrawthesubsidieswithinhalf of15months,i.e.,withinsevenandahalfmonths. TheAppellateBodydisagreed.ItfoundthatArticle4.12wasnotapplicableinthissituationandthattheapplicableprovisionwasArticle4.7oftheSCM Agreement.Article4.7provides: “Ifthemeasureinquestionisfoundtobeaprohibitedsubsidy,the PanelshallrecommendthatthesubsidizingMemberwithdrawthe subsidywithoutdelay.Inthisregard,thePanelshallspecifyinits recommendationthetimeperiodwithinwhichthemeasuremust bewithdrawn.” IntheviewoftheAppellateBody,thePanelwasrequiredtorecommend,andcorrectlyrecommended,thatBrazilwithdrawitssubsidies“withoutdelay.” ThePanel determined that “without delay” meant that, in the circumstances of the case, Brazilhadtowithdrawthesubsidieswithin90days.TheAppellateBodysawno reasontodisturbthePanel’srecommendation.40

40

Seeibid.,para.194.


205

L’introductionparl’Organed’appeldel’ArrangementOCDEetduTICRcomme uncritèrepertinentonteudesconséquencesimportantesnonseulementlorsdes étapesultérieuresdecetteaffaire,maiségalementdanslecadredesaffairesengagéesparlasuiteparleBrésiletleCanada,réciproquement,àl’encontredeleurs subventionspourlesaéronefsrégionaux. 5. La recommandation visant à ce que le Brésil retire les subventions à l’exportationdansundélaide90jours LeBrésilafaitappeldelarecommandationduGroupespécialvisantàce qu’ilretirelessubventionsàl’exportationpourlesaéronefsrégionauxautitre duPROEXdansundélaide90jours.LeBrésilfaisaitvaloirqu’auxtermesde l’article 4:12 de l’Accord SMC, les délais applicables conformément au Mémorandumd’accorddevraientêtredemoitiépluscourtsqueceuxprescritsdans cetaccord.L’article 21:3 c)duMémorandumd’accorddisposequeledélaiaccordé pourlamiseenœuvredesdécisionsetrecommandationsdel’ORD« nedevrait normalementpasdépasser15 mois ».Enconséquence,leGroupespécialauraitdû conclurequeleBrésildevaitretirersessubventionsdansundélaicorrespondantà lamoitiéde15 mois,c’est-à-diredansundélaideseptmoisetdemi. L’Organe d’appel ne partageait pas cette position. Il a considéré que l’article 4:12n’étaitpasapplicabledanscettesituation,maisques’appliquaitladispositiondel’article4:7del’Accord SMC.L’article4:7dispose : « S’ilestconstatéquelamesureenquestionestunesubvention prohibée,legroupespécialrecommanderaqueleMembrequi accordelasubventionlaretiresansretard.A cetégard,legroupe spécialspécieradanssarecommandationledélaidanslequella mesuredoitêtreretirée ». Selonl’Organed’appel,leGroupespécialdevaitrecommanderetacorrectement recommandéqueleBrésildevaitretirersessubventions« sansretard ».LeGroupe spécialaconsidéréque« sansretard » signiait,danslaprésenteaffaire,quele Brésildevaitretirerlessubventionsdansundélaide90 jours.L’Organed’appeln’a vuaucuneraisonderevenirsurlarecommandationduGroupespécial.40

40

Voir ibid.,par.194.

206


V. CONCLUSIONSOF THEAPPELLATEBODY

1. ConclusionsoftheAppellateBody

“ForthereasonssetoutinthisReport,theAppellateBody: (a) upholds the ruling of the Panel that certain regulatory instruments speciedintherequestfortheestablishmentofapanel,butnotdiscussed intheconsultations,weremeasuresproperlybeforethePanel; (b) upholdsthendingofthePanelthat,inadisputeinvolvingaclaimofviolationofArticle3.1(a)oftheSCMAgreement byadevelopingcountry Member,thecomplainingpartyhastheburdenofprovingthatthedevelopingcountryMemberinquestionhasnotactedincompliancewiththe provisionsofArticle27.4ofthatAgreement; (c) upholdstheappealedndingsofthePanelrelatingtothePanel’sdeterminationthatBrazilhadfailedtocomplywithitsobligationsunderArticle 27.4oftheSCMAgreement to‘notincreasethelevelofitsexportsubsidies,’ and,inparticular,upholdsthefollowingndingsofthePanel: (i) that the ‘proper point of reference’ for the purpose of determining whetheraMemberhasincreasedthelevelofitsexportsubsidiesis actualexpenditures,ratherthanbudgetedamounts; (ii) thatforthepurposesofArticle27.4,theexportsubsidiesforregional aircraftunderPROEXshouldbeconsideredtobe‘granted’ whenthe NTN-1bondsareissued,ratherthanwhentheletterofcommitmentis issued;and (iii) thatitisappropriateinthiscasetouseconstantdollars,ratherthan nominaldollars,inassessingwhetherBrazilhasincreasedthelevelof itsexportsubsidies;and therefore,upholdstheoverallconclusionsofthePanelthatBrazilhasnotcompliedwiththeprovisionsofArticle27.4oftheSCMAgreement,withtheresult thattheexportsubsidyprohibitioninArticle3.1(a)appliestoBrazil;


206

V. CONCLUSIONSDEL’ORGANED’APPEL

1. Conclusionsdel’Organed’appel

« Pourlesraisonsexposéesdansleprésentrapport,l’Organed’appel: a)

conrmeladécisionduGroupespécialselonlaquellecertainsinstruments réglementairesquiétaientspéciésdanslademanded’établissementd’un groupespécial,maisdontiln’avaitpasétéquestionlorsdesconsultations, étaientdesmesuressoumisesàbondroitauGroupespécial ; b) conrmelaconstatationduGroupespécialselonlaquelle,s’agissantd’un différenddanslequelilyauneallégationdeviolationdel’article3:1a)de l’Accord SMC par un pays en développement Membre, il incombe à la partieplaignantedeprouverquelepaysendéveloppementMembreen questionn’apasagienconformitéaveclesdispositionsdel’article27:4 duditaccord ; c) conrmelesconstatationsduGroupespécialdontilaétéfaitappelconcernantladéterminationduGroupespécialselonlaquelleleBrésiln’apas respectélesobligationsqu’ilaautitredel’article27:4del’AccordSMC de“nepasreleverleniveaudesessubventionsàl’exportation”,et,enparticulier,conrmelesconstatationssuivantesduGroupespécial: i)

le“pointderéférenceapproprié”pourdéterminersiunMembrea relevéleniveaudesessubventionsàl’exportationestconstituépar lesdépenseseffectivesetnonparlesmontantsbudgétisés ; ii) aux ns de l’article 27:4, les subventions à l’exportation pour les aéronefs régionaux au titre du PROEX devraient être considérées commeétant“accordées”quandlesobligationsNTN-Isontémises,et nonquandlalettred’engagementestémise ;et iii) ilestappropriédanslaprésenteaffaired’utiliserdesdollarsconstants,etnondesdollarsnominaux,pourévaluersileBrésilarelevé leniveaudesessubventionsàl’exportation ;et enconséquence,conrmelesconclusionsgénéralesduGroupespécialselon lesquellesleBrésiln’apasrespectélesdispositionsdel’article27:4del’Accord SMC,cequifaitquelaprohibitiondessubventionsàl’exportationénoncéeà l’article3:1a)s’appliqueauBrésil ;

207

(d)

TheCase-LawoftheWTO

reversesandmodiestheinterpretationbythePanelofthephrase‘used tosecureamaterialadvantageintheeldofexportcreditterms’ initem (k)oftheIllustrativeList;butupholdstheconclusionofthePanelthat Brazilfailedtodemonstratethattheexportsubsidiesforregionalaircraft underPROEXarenot‘usedtosecureamaterialadvantageintheeldof exportcreditterms’withinthemeaningofitem(k);and,therefore,upholds thePanel’srejectionofthe‘afrmativedefence’ claimedbyBrazilonthe basisofitem(k)oftheIllustrativeList; (e) upholdstherecommendationofthePanelthatBrazilshallwithdrawthe exportsubsidiesforregionalaircraftunderPROEXwithin90days;and (f) inlightofthendingin(c)(ii)above,makesnondingontheconditional appealbyCanadaonwhethertheissuanceoftheNTN-1bondsisconsistentwithBrazil’sobligationnotto‘maintain’ prohibitedexportsubsidies underArticle3.2oftheSCMAgreement.”


d)

207

inrmeetmodiel’interprétationdonnéeparleGroupespécialdumembredephrase“serventàassurerunavantageimportantsurleplandes conditionsducréditàl’exportation”gurantaupointk)delaListeexemplative ;maisconrmelaconclusionduGroupespécialselonlaquellele Brésiln’apasdémontréquelessubventionsàl’exportationpourlesaéronefs régionaux au titre du PROEX ne “[servaient] [pas] à assurer un avantageimportantsurleplandesconditionsducréditàl’exportation”au sensdupointk) ;et,enconséquence,conrmelerejetparleGroupespécialdu“moyendedéfenseafrmatif”alléguéparleBrésilsurlabasedu pointk)delaListeillustrative ; e) conrmelarecommandationduGroupespécialvisantàcequeleBrésil retirelessubventionsàl’exportationpourlesaéronefsrégionauxautitre duPROEXdansundélaide90jours ;et f) comptetenudelaconstatationformuléeplushautàl’alinéac)ii),nefait aucune constatation concernant l’appel conditionnel du Canada sur le pointdesavoirsil’émissiondesobligationsNTN-Iestcompatibleavec l’obligationqueleBrésilaautitredel’article3:2del’AccordSMCdene pas“maintenir”desubventionsàl’exportationprohibées ».


208

VI. IMPLEMENTATION

TherecommendationsofthePanelandtheAppellateBodywereadoptedbythe DSBon20August1999.Brazilhad90daystocomplywiththerecommendation to“withdrawthesubsidy”:thedeadlinewas18November1999.Brazilrevised PROEXpriortothedeadline.Canada,however,believedthatundertherevised program–PROEXII–Brazilcontinuedtoprovidesubsidiestoitsregionalaircraft exports.Inaddition,BrazilmadeitclearthatitwouldcontinueissuingNTN-1 bondswithrespecttolettersofcommitmentissuedpriortotheimplementation date,18November1999.CanadathoughtthatBrazilshouldstopissuingtheNTN1bondsasofthatdate.Therewasthusanimplementationdispute,andon23 November1999CanadarequestedtheestablishmentofapanelunderDSUArticle 21.5toresolvethatdispute. 1. ReasoningandrecommendationsoftherstimplementationPanel QuestionssubmittedtothePanel CanadaraisedthefollowingtwoissuesregardingtheexistenceorconsistencywiththeSCMAgreementofthemeasurestakenbyBraziltocomplywiththe recommendationsoftheDSB: (i)

(ii)

CanadacontendedthatBrazilcouldnotcontinuetoissueNTN-1 bondspursuanttolettersofcommitmentissuedunderPROEXas itexistedpriortotheimplementationdate; CanadacontendedthatpaymentspursuanttoPROEX,asmodied, continuedtobesubsidiescontingentuponexportperformance.

TheimplementationPaneltookupthesequestionsonebyone.


208

VI. MISEENŒUVRE

Le20août1999,l’ORDaadoptélesrecommandationsduGroupespécialetde l’Organed’appel.LeBrésilavait90jourspourseconformeràlarecommandation de« retirerlasubvention » :ladatelimiteétaitxéeau18 novembre1999.Le BrésilamodiéleprogrammePROEXavantladatelimite.Toutefois,leCanada aconsidéréqu’autitreduprogrammemodié–lePROEXII–leBrésilcontinuait àaccorderdessubventionsàl’exportationdesesaéronefsrégionaux.Deplus,le Brésilaclairementindiquéqu’ilcontinueraitàémettredesobligationsNTN-1en exécutiondeslettresd’engagementémisesavantladatedelamiseenœuvre,soit le18novembre1999.LeCanadasoutenaitqueleBrésildevraitarrêterd’émettre desobligationsNTN-1àcettedate.Ilyavaitdoncundifférendquantàlamiseen œuvreet,le23novembre1999,leCanadaademandél’établissementd’ungroupe spécialconformémentàl’article21:5duMémorandumd’accordauxnsderésoudrecedifférend. 1. RaisonnementetrecommandationsduPremier Groupespécialdemiseen œuvre QuestionssoumisesauGroupespécial LeCanadaasoulevélesdeuxquestionssuivantesconcernantl’existence oulacompatibilitéavecl’AccordSMCdesmesuresprisesparleBrésilpourse conformerauxrecommandationsdel’ORD : (i)

(ii)

LeCanadasoutenaitqueleBrésilnepouvaitpascontinueràémettredesobligationsNTN-Ienexécutiondelettresd’engagement émisesdanslecadreduPROEXtelqu’ilexistaitavantladatede miseenœuvre; LeCanadasoutenaitquelesversementseffectuésenapplicationdu PROEX,telquemodié,demeuraientdessubventionssubordonnéesauxrésultatsàl’exportation.

LeGroupespécialdemiseenœuvreaabordéchaquequestionsuccessivement.

209

TheCase-LawoftheWTO

IssuingNTN-1bondspursuanttolettersofcommitmentissuedunderPROEX asitexistedpriortotheimplementationdate CanadaarguedthatBrazilwasrequiredtowithdrawtheprohibitedexport subsidiesandthattheword“withdraw,”underitsordinarymeaning,conveyedas aminimumthenotionofceasingtograntormaintaintheillegalsubsidies.Canada recalledthattheAppellateBody’sndingthatPROEXsubsidiesweregrantedfor thepurposesofArticle27.4oftheSCMAgreementwhenBrazilissuedtheNTN1bonds.IntheviewofCanada,therewasnoreasontointerprettheword“grant” differentlyforthepurposesofArticle3.2oftheSCMAgreement,whichprovides thata“Membershallneithergrantnormaintain[export]subsidies.” Brazil did not deny that it continued issuing NTN-1 bonds after 18 November1999pursuanttopriorlettersofcommitment.Brazilargued,however, that this was not inconsistent with the DSB’s recommendation.According to Brazil,underArticle1oftheSCMAgreement,asubsidyexistswhenthereisa nancialcontributionandabenetisconferred.InthecaseofPROEX,thebenet isconferredwhenBrazilmakesalegallybindingcommitmenttoprovidePROEX support.Thenancialcontributiontakestheformofapotentialdirecttransferof funds.Therefore,thesubsidyisgrantedwhenthelettersofcommitmentareissued. Otherwise, Brazil claimed, whole clauses of Part III of the SCMAgreement (“Actionable Subsidies”) would be rendered a nullity. Clearly, the impact of PROEXonthedomesticindustryofacompetitorwouldbefeltwhenEmbraer obtainedanorder(i.e.,whenaletterofcommitmentwasissued); ifitwasfound thatatthattimenosubsidyexisted,nocountervailingmeasurewouldbepossible untiltheaircraftwasexported.41 Thisquestionhadseriouspracticalconsequences.Theimplementationof acontractformanufacturinganddeliveryofaircrafttakesseveralyears.ThepurchaserswhohadalreadyenteredintocontractsforsubsidizedEmbraeraircraft expectedtheBraziliangovernmenttohonorthelettersofcommitmentandissue theNTN-1bondswithrespecttotheaircraftthathadnotyetbeendeliveredunder suchcontracts.A refusaltoissuethebondswouldhaverequiredthepurchasersto payahigherinterestrateforthenancingoftheirpurchases(andwouldhavepossiblybeenabreachofBrazilianlawbytheBraziliangovernment)orwouldhave requiredEmbraeritselftoprovidethenancinginsteadofPROEX.

41

SeeFirstArticle21.5PanelReport,paras.6.5and6.6.


209

L’émissiondesobligationsNTN-Ienexécutiondelettresd’engagementémises autitreduPROEXtelqu’ilexistaitavantladatedemiseenœuvre LeCanadasoutenaitqueleBrésilétaittenuderetirerlessubventionsà l’exportationprohibéesetquelemot« retirer »,danssonsenslittéral,contenaitau minimuml’idéedecesserd’accorderoudemaintenirlessubventionsillégales.Le Canadarappelaitquel’Organed’appelavaitconstatéquelessubventionsPROEX étaientaccordéesauxnsdel’article 27:4del’AccordSMClorsqueleBrésilémettaitlesobligationsNTN-1.Del’avisduCanada,iln’yavaitaucuneraisond’interpréter le mot « accorder » différemment aux ns de l’article 3:2 de l’Accord SMC,quidisposaitqu’« [u]nMembren’accorderaninemaintiendralessubventions[àl’exportation]viséesauparagraphe1 ». LeBrésiln’apasniéqu’ilcontinuaitàémettredesobligationsNTN-1 aprèsle18novembre1999envertudelettresd’engagementémisesavant.Le Brésilsoutenait,toutefois,quecetteactionn’étaitpasincompatibleaveclarecommandationdel’ORD.SelonleBrésil,auxtermesdel’articlepremierdel’Accord SMC,unesubventionexistelorsqu’ilyaunecontributionnancièreetqu’unavantage est ainsi accordé. Dans le cas du PROEX, l’avantage survient lorsque le Brésilprendl’engagementjuridiquementcontraignantdefourniruneaideautitre duPROEX.Lacontributionnancièreprendlaformed’untransfertdirectpotentieldefonds.Dèslors,lasubventionestconféréequandleslettresd’engagement sontémises.Del’avisduBrésil,uneinterprétationdifférenterendraitnullesetsans objettouteslesclausesdelaPartieIIIdel’AccordSMC(« Subventionspouvant donnerlieuàuneaction »).Clairement,l’incidenceduPROEXsurlabranchede productionnationaled’unconcurrentseseraitfaitsentirlorsqueEmbraerobtiendraitunecommande(c’est-à-direlorsqu’unelettred’engagementseraitémise) ;s’il étaitconsidéré,qu’àcemoment,aucunesubventionn’existait,aucunemesurecompensatoiren’auraitétépossiblejusqu’àl’exportationdesaéronefs41. Cettequestionavaitdenombreusesrépercussionspratiques.Laconclusion d’un contrat pour la construction et la livraison des aéronefs prend plusieurs années.LesacheteursquiavaientdéjàconcluuncontratpourdesaéronefsEmbraer subventionnéss’attendaientàcequelegouvernementbrésilienhonoreleslettres d’engagementsetémettelesobligationsNTN-1autitredesaéronefsquin’avaient pasencoreétélivrésautitredecescontrats.Lerefusd’émettrelesobligationsaurait impliquéquelesacheteurspayentuntauxd’intérêtplusimportantauxnsdenancerleursachats(etauraitpotentiellementconstituéuneinfractiondugouvernement brésilienàlaloibrésilienne)ouauraiteupourconséquencequ’Embraerfournisse lui-mêmelenancementàlaplacedePROEX. 41

Voir PremierRapportduGroupespécialautitredel’article21:5,par.6.5et6.6.

210


ThePanel’sanalysisconsistedofseveralsteps.First,thePanelnotedthat aMembercouldnotbedeemedtohavewithdrawnthesubsidyifithadnotceased toactinamannerinconsistentwiththeSCMAgreement.Therefore,theDSB’srecommendationclearlyinvolvedanobligationbyBraziltoceaseviolatingtheSCM Agreementbytheimplementationdate. Next,thePanelexaminedArticle3.2oftheSCMAgreement,whichstates that“[a]Membershallneithergrantnormaintain[export]subsidies.” ThePanel concludedthatcontinuingtograntormaintainprohibitedexportsubsidiesafterthe endoftheimplementationperiodwouldbeinconsistentwithBrazil’sobligationto withdrawthosesubsidies. Finally,thePanelnotedthat,intheoriginaldispute,thePanelandthe AppellateBodyhadfoundthat,forthepurposesofArticle27.4,exportsubsidies forregionalaircraftunderPROEXwere“granted” whentheNTN-1bondswere issued.ThePanelsawnoreasontoattributetotheterm“grant” asusedinArticle 3.2oftheSCMAgreementameaningdifferentfromthatattributedtoitasusedin Article27.4,giventhatbothareprovisionsofthesameAgreementandbothrelate to the prohibition of export subsidies.Therefore, the Panel concluded that the issuancebyBrazilofNTN-1bondsconstitutedthegrantingofexportsubsidies withinthemeaningofArticle3.2.42 ThePanelrejectedBrazil’sargumentthatthesubsidywasgrantedwhen therewasanancialcontributionandabenetwasconferred.ItreferredtothedistinctionmadebytheAppellateBodybetweentheexistenceandthegrantingofa subsidy.A subsidymay“exist” forthepurposesofArticle1oftheSCMAgreement (whenthereisanancialcontributionandabenetistherebyconferred).However, accordingtothePanel,“whenasubsidyisgranted” wasalegallydistinctissue.The AppellateBodyhadmadethatdistinctionwithrespecttothegrantingofasubsidy forthepurposesofArticle27.4,andthePanelmadethesamedistinctionwith respecttothegrantingofasubsidyforthepurposesofArticle3.2.43 OnthisbasisthePanelconcludedthatBrazilhadfailedtoimplementthe recommendationoftheDSBtowithdrawtheexportsubsidiesforregionalaircraft underPROEXwithin90days.

42

Seeibid.,paras.6.8-6.11. Seeibid.,paras.6.12-6.14,referringtoandquotingfromtheAppellateBodyReport,paras.154 and156.

43


210

L’analyseduGroupespécialcomprenaitplusieursétapes.LeGroupespéciala,toutd’abord,relevéqu’unMembrenepeutpasêtreréputéavoirretirélasubventions’iln’apascesséd’agird’unemanièreincompatibleavecl’AccordSMC. Dèslors,larecommandationdel’ORDincluaitindéniablementl’obligationpour leBrésildecesserd’enfreindrel’AccordSMCàladatedemiseenœuvre. Parlasuite,leGroupespécialaexaminél’article3:2del’AccordSMC, qui dispose qu’« (u)n Membre n’accordera ni ne maintiendra les subventions viséesauparagraphe 1 ».LeGroupespécialaconcluquelefaitdecontinuerà accorderouàmaintenirdessubventionsàl’exportationprohibéesaprèslande lapériodedemiseenœuvreseraitincompatibleavecl’obligationduBrésilderetirercessubventions. Enn,leGroupespécialanotéque,dansledifférendinitial,leGroupespécialetl’Organed’appelavaientconsidéré,qu’auxnsdel’article27:4,lessubventions à l’exportation pour les aéronefs régionaux au titre du PROEX étaient « accordées »quandlesobligationsNTN-1étaientémises.LeGroupespécialn’a vuaucuneraisond’attribuerauterme« accordée » telqu’ilestutiliséàl’article3:2 de l’Accord SMC une signication différente de celle qui lui est attribuée à l’article27:4,étantdonnéquecesarticlessontdesdispositionsdumêmeAccord etquetouslesdeuxconcernentlaprohibitiondessubventionsàl’exportation.Par conséquent,leGroupespécialaconcluquel’émissionparleBrésild’obligations NTN-1constituaitl’octroidesubventionsàl’exportationausensdel’article3:242. LeGroupespécialarejetél’argumentationduBrésilselonlaquellelasubventionseraitaccordéeaumomentoùlacontributionnancièreexistaitetoùle bénéceétaitconféré.Ilafaitréférenceàladistinctionfaiteparl’Organed’appel entrel’existenced’unesubventionetlemomentoùlasubventionestaccordée.Une subventionpeut« exister »auxnsdel’article1del’AccordSMC(quandune contributionnancièreexisteetquandunbénéceestainsiaccordé).Cependant, del’avisduGroupespécial,« lemomentoùunesubventionestaccordée »estune question juridiquement distincte. L’Organe d’appel avait fait cette distinction quantaumomentoùunesubventionestaccordéeauxnsdel’article27:4,etle Groupespécialafaitlamêmedistinctionquantaumomentoùunesubventionest accordéeauxnsdel’article3:243. Surcefondement,leGroupespécialaconcluqueleBrésiln’avaitpas appliquélarecommandationdel’ORDderetirerlessubventionsàl’exportation pourlesaéronefsrégionauxautitreduPROEXdansundélaide90jours.

42 43

Voir ibid.,par.6.8-6.11. Voir ibid.,par.6.12-6.14,auetcitantleRapportdel’Organed’appel,par.154et156.

211

TheCase-LawoftheWTO

TheconsistencyofthemodiedPROEXwiththeSCMAgreement PROEXIIestablisheda“oor” interestrateforregionalaircraftnancing support.AsBrazilexplained,noapplicationforPROEXinterestequalizationsupportforregionalaircraftwouldbefavorablyconsideredunlessitreectedanet interest rate to the borrower equal to or more than the 10-year United States TreasuryBond(“T-bill”)plus0.2%perannum(“20basispoints” or“20bps”).In otherwords,PROEXIIinterestratesupportwouldnotbeusedtobringtheinterestrateofthenancingtolessthantheinterestrateoftheT-billplusaspreadof 20bps.This“oor” interestratewasoftenreferredtointhecaseasthe“T-billplus 20” interestrate. BrazildidnotdisputethatPROEXIIpaymentsremainedasubsidycontingentuponexportperformance.Brazildidnotdisputeeitherthatitwasnotin compliance with the requirements ofArticle 27.4. Brazil argued that PROEX IIinterestratesupportwasa“payment” underitem(k)oftheIllustrativeList, which – as modied – was no longer used to secure a material advantage. Therefore,intheviewofBrazil,PROEXIIpaymentswerenotprohibitedbecause paymentswithinthemeaningofitem(k)wereprohibitedonlyinsofarastheywere usedtosecureamaterialadvantage.44 TheoriginalPaneldeterminedthatPROEXinterestratesupportdidsecure amaterialadvantageanddidnotdealwiththequestionswhetherPROEXinterest ratesupportwasa“payment” withinthemeaningofitem(k)andwhetheritem(k) couldbeinterpretedacontrario toallowpaymentsthatwerenotusedtosecurea materialadvantage.TheArticle21.5Paneldecidedtoruleonallthreequestions. Theacontrariointerpretationofitem(k): Maytherstparagraphofitem(k)be usedtoestablishthatanexportsubsidyis“permitted” ? ThistimethePanelconsideredthisquestioningreatdetail.Asnotedearlier,therstparagraphofitem(k)identiesasanexportsubsidy“thepayment by[governments]ofallorpartofthecostsincurredbyexportersornancial

44 SeeBrazil’sFirstWrittenSubmission,Annex2-1totheFirstArticle21.5PanelReport,para.6. See alsoFirstArticle21.5PanelReport,para.6.75.


211

LaconformitéduprogrammePROEXmodiéavecl’AccordSMC LePROEXIIétablissaituntauxd’intérêtcomme« pointderéférence » pourlesoutiennancierpourlesaéronefsrégionaux.CommeleBrésill’aexpliqué,aucunedemandedesoutienparpéréquationdesintérêtsautitreduPROEX pourlesaéronefsrégionauxn’auraitétéaccueilliefavorablement,àmoinsqu’elle n’aitimpliquéuntauxd’intérêtnetpourl’emprunteurégalousupérieurautauxdes « bonsduTrésoraméricainsàdixans » (« T-bill »)majoréde0.2%paran(« 20 pointsdebase »ou« 20bps »).End’autrestermes,letauxd’intérêtpourlesoutienaccordéautitreduPROEXIIneseraitpasutilisépourporterletauxd’intérêt ducréditàuntauxinférieurautauxd’intérêtdesT-billmajoréde20 bps.Ilasouventétéfaitréférencedanscetteaffaireàcetauxd’intérêt« plancher »commele tauxd’intérêtdes« bonsduTrésormajoréde20pointsdebase ». LeBrésiln’apascontestéquelesversementsPROEXIIdemeurraitune subventionsubordonnéeauxrésultatsàl’exportation.LeBrésiln’apasnonplus contestéqu’ilneremplissaitpaslesconditionsposéesparl’article27:4.LeBrésil soutenaitquelesoutiendutauxd’intérêtautitreduPROEXIIétaitun« versement » ausensdupointk)delaListeexemplative,qui–telquemodié –neservait plusàassurerunavantageimportant.Dèslors,selonleBrésil,lesversementsau titreduPROEXIIn’étaientpasprohibésdanslamesureoùdesversementsausens dupointk)n’étaientprohibésques’ilsservaientàassurerunavantageimportant44. LeGroupespécialinitialaconsidéréquelesoutiendutauxd’intérêtau titreduPROEXassuraitunavantageimportantetn’apasexaminélesquestionsde savoirsilesoutiendutauxd’intérêtautitreduPROEXétaitun« versement »au sensdupointk)ousilepointk)pouvaitêtreinterprétéacontrario pourautoriser lesversementsneservantpasàassurerunavantageimportant.LeGroupespécial autitredel’article21:5adécidéd’examinercestroisquestions. L’interprétationacontrariodupointk) :lepremierparagraphedupointk)peutilêtreutilisépourétablirqu’unesubventionàl’exportationest« autorisée »? LeGroupespéciala,cettefois,examinélaquestiondefaçondétaillée. Commeindiquéprécédemment,lepremierparagraphedupointk)dénitunesubventionàl’exportationcommeune« priseenchargedetoutoupartiedesfrais

44

VoirPremièrecommunicationduBrésil,par.6,Annexe2-1duRapportduPremierGroupespécialautitredel’article21:5.Voir aussiRapportduPremierGroupespécialautitredel’article21:5, par.6.75.

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institutionsinobtainingcredits,insofarastheyareusedtosecureamaterial advantageintheeldofexportcreditterms.” Thequestionwaswhethersuchpaymentsarenotprohibitedsubsidiesiftheyarenot usedtosecureamaterialadvantage.BrazilarguedinfavorofsuchaninterpretationwhileCanadaarguedagainst it.TheEC,appearingasathirdparty,supportedCanadaonthispoint,whilethe UnitedStates,alsoappearingasathirdparty,supportedBrazil’svieweventhough theydidsoaslateastheiroralstatementbeforethePanel. BrazilandtheUnitedStatesarguedthatthestartingpointfortheacontrario interpretation of item (k) was footnote 5 toArticle 3.1(a) of the SCM Agreement,whichprovidesthat“[m]easuresreferredtoinAnnexIasnotconstitutingexportsubsidiesshallnotbeprohibitedunderthisoranyotherprovisionof thisAgreement.” TheUnitedStatesnoted: “Footnote 5 makes it clear that a practice referred to by the IllustrativeListasnotconstitutinganexportsubsidyisnotprohibited by Article 3.1(a) or any other provision of the SCM Agreement.Thus,ifPROEXsubsidiesconstitute‘exportcredits’ or‘payments’withinthemeaningofitem(k),butdonotrunafoul ofthestandardssetforthinitem(k),nofurtheranalysisisneeded; thePROEXsubsidiesarenotprohibitedunderanyprovisionofthe SCMAgreement.”45 CanadaandtheECarguedthatbecausetheIllustrativeListis“illustrative,”asubsidynotprohibitedbytheListmayneverthelessbeprohibitedunderotherprovisions of the SCMAgreement. Otherwise, they asserted, the List would be exhaustive.TheUnitedStates,however,pointedoutthatthereisadifferentsituationwhena“particulartypeofnancialcontributionisdescribedbyaparticular paragraphintheIllustrativeList.”46 Ifthatparticulartypeofnancialcontribution cannotbeconsideredanexportsubsidyunderthestandardcontainedinthepar-

45 OralStatementoftheUnitedStates,4February2000,para.6,inFirstArticle21.5PanelReport, Annex3-4(emphasisintheoriginal). 46 Ibid.,para.7.


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supportéspardesexportateursoudesorganismesnancierspourseprocurerdu crédit,danslamesureoùcesactionsserventàassurerunavantageimportantsur leplandesconditionsducréditàl’exportation ». Laquestionétaitdesavoirsices versementsneseraientpasdessubventionsprohibéess’ilsneserventpas àprocurerunavantageimportant.LeBrésilétaitenfaveurd’unetelleinterprétationalors queleCanadaargumentaitcontre.LesCE,enqualitédetierceparties,soutenaient leCanadasurcepoint,alorsquelesEtats-Unis,égalementenqualitédetierceparties,partageaientlepointdevueduBrésilmêmes’ilsnesontintervenusquetardivementenfaisantunedéclarationoraledevantleGroupespécial. LeBrésiletlesEtats-Unissoutenaientquelepointdedépartpourl’interprétationacontrario dupointk)étaitlanotedebasdepage5del’article3:1a)de l’AccordSMC,quidisposeque« [l]esmesuresdésignéesdansl’AnnexeIcomme neconstituantpasdessubventionsàl’exportationneserontpasprohibéesenvertu decettedisposition,nid’aucuneautredispositionduprésentaccord ».LesEtatsUnisdéclaraientque: « Lanotedebasdepage5indiqueclairementqu’unepratique désignéedanslaListeexemplativecommeneconstituantpasune subventionàl’exportationn’estpasprohibéeparl’article 3:1 a) niparaucuneautredispositiondel’AccordSMC.Partant,siles subventionsPROEXconstituentdes“créditsàl’exportation” ou des“versements”ausensdupoint k),maisnesontpasencontradictionaveclescritèresétablisauditpoint,aucuneanalyseplus pousséen’estnécessaire ;lessubventionsPROEXnesontpas prohibées en vertu d’une quelconque disposition de l’Accord SMC. »45 LeCanadaetlesCEsoutenaientque,danslamesureoùlaListeexemplativeest « exemplative »,unesubventionnegurantpasdanslaListeentantquesubvention prohibée pouvait cependant être prohibée au titre d’autres dispositions de l’AccordSMC.Autrement,ilsfaisaientvaloirquelaListeseraitexhaustive.Les Etats-Unis,toutefois,faisaientremarquerquelasituationétaitdifférentequand « untypedonnédecontributionnancièreestdécritedansunparagraphedonné delaListeexemplative »46.Sicetypedonnédecontributionnancièrenepeutpas êtreconsidérécommeunesubventionàl’exportationauregardducritèreénoncé

45

DéclarationoraledesEtats-Unisendatedu4février2000,par.6,dansleRapportduPremier Groupespécialautitredel’article21:5,Annexes3-4(soulignédansl’original). 46 Ibid.,par.7.

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TheCase-LawoftheWTO

ticularparagraph,itcannotbefoundtobeanexportsubsidyundersomeotherstandard.Thereasonisthattheparticulartypeofnancialcontributionisaddressedin theparticularparagraphand,iftheparagraphlistsconditionsunderwhichthistype ofnancialcontributionisnotaprohibitedexportsubsidy,thenitcannotbeconsideredanexportsubsidy.AstheUnitedStatespointedout,“theIllustrativeList doesnotdealwithallpossiblenancialcontributions,butforthosethatitdeals with,itestablishes,byvirtueoffootnote5,adispositivelegalstandardinsofaras prohibitedsubsidiesareconcerned.”47 Otherwise,twoproblemswouldappear.First,footnote5wouldberenderedmeaningless.TheUnitedStates,onthebasisofthedraftinghistoryoffootnote5,showedthatthedraftersdidnotrequirean“afrmativestatement” oran “explicitprovision” intheIllustrativeListthatcertainmeasuresdonot constitute anexportsubsidy,astheECandCanadaargued.48 Second,inthespeciccaseoftherstparagraphofitem(k),thewords“in sofarastheyareusedtosecureamaterialadvantageintheeldofexportcredit terms” wouldberenderedmeaningless.AstheUnitedStatespointedout,Canada andtheEChadbeenunabletoexplainhowtheirapproachdidnotrenderthe“materialadvantage” clauseinitem(k)superuous.UndertheapproachofCanadaand theEC,any“payment” withinthemeaningofitem(k)wouldbeaprohibitedsubsidywhetherornotitwasusedtosecureamaterialadvantage.49 Interestingly,thePaneldisagreedwithBrazilandtheUnitedStates.First, itfoundthattherstparagraphofitem(k)didnotcontain“anyafrmativestatement” thatameasurethatdoesnotsatisfytheconditionsoftheparagraphisnota prohibitedsubsidy.Therefore,thePanelreasoned,therstparagraphofitem(k) didnot“fallwithinthescopeoffootnote5.”50 Second,thePaneldisagreedthatthe“materialadvantage” clausewould berenderedmeaninglessifitem(k)couldnotbeinterpretedacontrario.According tothePanel,thepurposeoftheIllustrativeListwastoprovideguidanceonwhen

47 48 49 50

Ibid.,para.15. Seeibid.,paras.11-13. Seeibid.,para.16. FirstArticle21.5PanelReport,para.6.37.


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dans ledit paragraphe, il ne peut pas être considéré comme une subvention à l’exportationenvertud’unautrecritère.Eneffet,letypedonnédecontribution nancièreesténoncédansleparagrapheenquestionet,siceparagraphedonneune listedesconditionspermettantdedéterminerquecetypedecontributionnancière n’estpasunesubventionàl’exportationprohibée,alorsellenepeutpasêtreconsidéréecommeunesubventionàl’exportation.CommelesEtats-Unissoulignaient que« laListeexemplativenetraitepasdetouteslescontributionsnancièrespossiblesmaisque,pourcellesdontelletraite,elleétablit,envertudelanotedebas depage 5,uncritèrejuridiquedéterminantencequiconcernelessubventions prohibées »47. Danslecascontraire,deuxproblèmesapparaîtraient.Premièrement,la notedebasdepage5n’auraitplusaucunsens.LesEtats-Unis,ensefondantsur l’historiquedelarédactiondelanotedebasdepage5,ontdémontréquelesrédacteursn’avaientpasexigéquegure,danslaListeexemplative,une« déclaration afrmative » ouun« énoncéexplicite » selonlesquelscertainesmesuresneconstituent pas une subvention à l’exportation, comme le soutenaient les CE et le Canada48. Deuxièmement,danslecasspéciquedupremierparagraphedupointk), lesmots« danslamesureoùcesactionsserventàassurerunavantageimportant sur le plan des conditions du crédit à l’exportation » n’auraient pas de sens. CommelesEtats-Unisl’ontsouligné,leCanadaetlesCEavaientétéincapables d’expliquerenquoileurapprochenerendaitpaslaclausedel’« avantageimportant » énoncéeaupointk)superue.Selonl’approcheduCanadaetdesCE,tout « versement » ausensdupointk)seraitunesubventionprohibéequ’ilaitassuréou nonunavantageimportant49. Defaçonintéressante,leGroupespécialétaitendésaccordavecleBrésil etlesEtats-Unis.Premièrement,ilaconsidéréquelepremierparagraphedupoint k)necontenait« aucunedéclarationafrmative » àl’effetqu’unemesurequine rempliraitpaslesconditionsénoncéesparceparagrapheneseraitpasunesubventionprohibée.Partantdelà,leGroupespécialarelevéquelepremierparagraphe dupointk)« nerelevaitpasàpremièrevue(…)delanotedebasdepage5 »50. Deuxièmement, le Groupe spécial n’a pas suivi l’argumentation selon laquellelaclausedel’« avantageimportant » n’auraitpasderaisond’êtresile pointk)nepouvaitpasêtreinterprétéacontrario.SelonleGroupespécial,le

47 48 49 50

Ibid.,par.15. Voir ibid.,par.11-13. Voir ibid.,par.16. RapportduPremierGroupespécialautitredel’article21:5,par.6.37.

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certainmeasuresare prohibitedsubsidies,notwhenthosemeasuresarenot prohibitedsubsidies.ThePanelillustrateditsreasoningbyborrowingaconceptfrom competitionlawandanalogizingtheIllustrativeListtoalistofperse violations. Thus,ifameasurewithinthemeaningofitem(k)wasusedtosecureamaterial advantage,itwasaprohibitedsubsidybyvirtueoftherstparagraphofitem(k): therewasnoneedtodemonstratethattherequirementsofArticle1andArticle3 oftheSCMAgreementweresatised.Ontheotherhand,ifsuchameasurewasnot usedtosecureamaterialadvantage,itwasnotanexportsubsidyunderitem(k); nevertheless, one would need to look atArticle 1 andArticle 3 to determine whetherthemeasurewaspermitted.51 Onthebasisofthislogic,thePanelconcludedthattherstparagraphof item(k)couldnotbeusedtoestablishthatanexportsubsidyispermitted.While thesoundnessofthelegalargumentsusedbythePanelisquestionable,itwasclear thatthePaneldidnotwanttoallowanacontrario interpretationofitem(k). ArepaymentsunderPROEXII“payments” withinthemeaningofitem(k) ? The Panel disposed of this issue rather quickly. It noted that item (k) referredto“payments” bygovernmentsof“allorpartofthecostsincurredby exportersornancialinstitutionsinobtainingcredits,” notcostsrelatingtoproviding credits.52 The Panel then found that “[w]hile the nancial institutions involved in nancing PROEX-supported transactions certainly provide export credits,theycannotbeseenasobtaining suchcredits.”53 Therefore,thePanelconcluded,PROEXpaymentswerenotpaymentswithinthemeaningofitem(k).The PaneldidnotfocusonthefactthatPROEXpaymentsreducedthecostsofthe exportersandpurchasersinobtainingcredits.

51 52 53

Seeibid.,paras.6.42-6.44. Ibid.,para.6.71. Ibid.,para.6.72(emphasisintheoriginal).


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principalrôledelaListeexemplativeétaitdedonnerdesindicationsquantàla questiondesavoirquandcertainesmesuressont dessubventionsprohibées,etnon quandcesmesuresnesontpas dessubventionsprohibées.LeGroupespéciala illustrésonraisonnementenempruntantunenotionaudomainedudroitdela concurrenceetencomparantlaListeexemplativeàunelistedeviolationsensoi. Vusouscetangle,siunemesureausensdupointk)servaitàassurerunavantage important,elleétaitunesubventionprohibéeenvertudupremierparagraphedu pointk) :iln’étaitpasnécessairededémontrerquelesconditionsposéesparles articles1et3del’AccordSMCétaientrespectées.D’unautrecôté,siunetelle mesureneservaitpasàassurerunavantageimportant,cen’étaitpasunesubventionàl’exportationausensdupointk) ;néanmoins,ilconviendraitdeserapporterauxarticles1et3pourdéterminersicettemesureétaitautorisée51. Comptetenudecequiprécède,leGroupespécialaconcluquelepremier paragraphedupoint k)nepouvaitpasservirdebasepourétablirqu’unesubventionàl’exportationestautorisée.MêmesilalogiquedesargumentsjuridiquesutilisésparleGroupespécialestsujetteàcaution,ilétaitclairqueleGroupespécial nesouhaitaitpaspermettreuneinterprétationacontrario dupointk). LesversementsautitreduPROEXIIsont-ilsdes« versements » ausensdupoint k) ? LeGroupespécialaexaminéassezrapidementcettequestion.Ilarelevé quelepointk)seréféraitaux« versements »parlespouvoirspublicsde« toutou partiedesfraissupportéspardesexportateursoudesorganismesnancierspour seprocurerducrédit » etnonauxfraisrelatifsàl’octroidescrédits52.LeGroupe spéciala,parlasuite,relevéque« [m]êmesilesorganismesnanciersquiinterviennentdanslenancementdestransactionsbénéciantd’unsoutienautitredu PROEXoctroientassurémentdescréditsàl’exportation,onnepeutpasconsidérerqu’ilsseprocurentcescrédits ».53 Enconséquence,leGroupespécialaconclu quelesversementsautitrePROEXn’étaientpasdesversementsausensdupoint k).LeGroupespécialnes’estpasattachéaufaitquelesversementsautitredu PROEXréduisaientlesfraissupportésparlesexportateursetlesacheteurspourse procurerducrédit.

51 52 53

Voir ibid.,par.6.42-6.44. Ibid.,par.6.71. Ibid.,par.6.72(soulignédansl’original).

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TheCase-LawoftheWTO

ArePROEXIIpaymentsusedtosecureamaterialadvantage ? BrazilarguedthatpaymentsunderPROEXIIweremadeonlyiftheresultingnetinterestratetotheborrowerwasequaltoormorethanthe10-yearUnited StatesTreasuryBondplus0.2%or20basispoints.Inotherwords,PROEXpayments would reduce the interest rate to no less than the T-Bill plus 20 bps, a benchmark that was consistent with the market and did not secure a material advantage. Canada,ontheotherhand,arguedthatthe“T-Billplus20” benchmarkwas belowtherelevantCIRR(afactthatBrazildidnotdispute)and,therefore,secured amaterialadvantage.CanadabaseditsargumentonthendingoftheAppellate BodythatanetinterestratebelowtherelevantCIRRwasapositiveindicationthat materialadvantagewasbeingsecured.54 ThePanel,however,concludedthattheCIRRwasnotintendedbythe Appellate Body “as the exclusive and immutable benchmark applicable in all cases.”55 ThePanelfoundthatundertheAppellateBody’sinterpretation,apayment wasnotusedtosecureamaterialadvantageevenifitresultedinabelow-CIRRnet interestrateprovidedthatthenetinterestrateresultingfromthepaymentwasnot lower than the lowest commercial interest rate available in the marketplace.56 Moreover,thePanelnotedthatexportcreditsprovidedbyCanada’sownexport creditagency,theExportDevelopmentCorporation(“EDC”),wereprovidedat interest rates below the relevant CIRR. Canada asserted with respect to those transactionsthattheywerenotofcialcreditsupportbut“commercial” innature, sinceinthosecasesEDCactedasacommercialnancialinstitution,ratherthana governmentagency.57 ThePanelconcluded: “[I]nlightofCanada’sclearadmissionnotonlythattherecanbe commercialinterestratesbelowCIRRbutalsothatCanadaitself

54

Seeibid.,para.6.78. Ibid.,para.6.83. 56 See ibid.,paras.6.92-6.93. 57 Seeibid.,paras.6.99-6.102.Canadaadmittedthatithadprovidedexportcreditsatbelow-CIRR ratesinresponsetoaspecicquestionbythePanel.Seeibid.,para.6.100andnote95. 55


215

Les versements au titre du PROEX II servaient-ils à assurer un avantage important ? LeBrésilsoutenaitquelesversementsautitreduPROEXIIétaientaccordésseulements’ilsimpliquaientuntauxd’intérêtnetpourl’emprunteurégalou supérieurautauxdesbonsduTrésoraméricainàdixansmajoréde0.2%ou20 pointsdebaseparan.End’autrestermes,lesversementsautitreduPROEXne réduiraientpasletauxd’intérêtàunniveauinférieurauxT-Billmajoréde20 points debase,unpointderepèrequiétaitenconformitéaveclemarchéetn’assuraitpas unavantageimportant. LeCanada,d’unautrecôté,soutenaitqueletauxderéférencedes« bons duTrésormajoréde20pointsdebase »étaitinférieurauTICR(cequeleBrésil necontestaitpas)etque,dèslors,iltendaitàassurerunavantageimportant.Le Canadaafondésonargumentationsurlaconstatationdel’Organed’appelselon laquelleuntauxd’intérêtnetinférieurauTICRpertinenttendaitàmontrerqu’un avantageimportantétaitassuré54. LeGroupespéciala,toutefois,concluqueleTICRnes’entendaitpas, selonl’Organed’appel,commeétantle« seuletuniquecritèreimmuableenfonctionduquell’avantageimportantdoitêtreévalué »55.LeGroupespécialarelevé que,selonl’interprétationdel’Organed’appel,unversementn’apasserviàassurerunavantageimportant,mêmes’ilaaboutiàuntauxd’intérêtnetinférieur auTICR,s’ilestpossibled’établirqueletauxd’intérêtnetrésultantduversement n’étaitpasinférieurautauxd’intérêtcommercialminimumdisponiblesurlemarché56. De plus, le Groupe spécial a relevé que certains crédits à l’exportation accordésparlapropreagencedecréditàl’exportationduCanada,laSociétécanadiennepourl’expansiondesexportations(« SEE »),étaientaccordésàdestaux d’intérêtinférieursauTICRpertinent.Quantàcestransactions,leCanadaasoutenuquecen’étaientpasdessoutienspublicsdecrédit,maisqu’ellesétaientde nature« commerciale » danslamesureoù,danscescas,laSEEavaitagientant qu’institutionnancièreprivéeplutôtqu’entantqu’agencegouvernementale57.Le Groupespécialaconclu : « [E]tantdonnéqueleCanadaadmetclairementnonseulement qu’ilpeutyavoirdestauxd’intérêtcommerciauxinférieursau 54 55 56 57

Voir ibid.,par.6.78. Ibid.,par.6.83. Voir ibid.,par.6.92-6.93. Voir ibid.,par.6.99-6.102.LeCanadaaadmis,enréponseàunequestionspéciqueduGroupe spécial,avoiraccordédescréditsàl’exportationàdestauxinférieursauTICR.Voiribid.,par.6.100 etnote95.

216


hasprovidedexportcreditsinrespectofregionalaircraftatsuch below-CIRR‘commercial’ interestrates,weconcludethatpaymentsinrespectofexportcreditnancingforregionalaircraftat below-CIRRinterestratesarenotnecessarilyusedtosecurea materialadvantageintheeldofexportcredittermsasthatterm hasbeeninterpretedbytheAppellateBody.”58 Thequestion,therefore,wasnotwhethertheT-Billplus20interestratewasbelow therelevantCIRR: therewasnodisputethatitwas.Thequestionwaswhether Brazilhaddemonstratedthatthebenchmarkithadchosenastheoorinterestrate forexportcreditssupportedbyPROEXII,theT-Billplus20,wasinfactequalto orhigherthantheminimumcommercialinterestrateavailableinthemarketplace. Inotherwords,BrazilhadtodemonstratethatthecommercialmarketplacesupportedinterestratesaslowasT-Billplus20.ThePanelfoundthatBrazilhadfailed toshowthatT-Billplus20wasequaltoorabovethelowestcommercialormarketrateofinterest.Therefore,thePanelconcludedthatBrazilhadfailedtodemonstrate that payments under PROEX II were not used to secure a material advantage.59 ConclusionsoftheFirstArticle21.5Panel HavingfoundagainstBrazilonallquestionsdiscussedabove,thePanel concludedthat“BrazilhasfailedtoimplementtheDSB’s20August1999recommendationthatitwithdrawtheexportsubsidiesforregionalaircraftunderPROEX within90days.”60 Questionsraisedintheappeal BrazilappealedthemainndingsofthePanel.

58 59 60

Ibid.,para.6.103. See ibid.,para.6.104. Ibid.,para.7.1.


216

TICRmaisaussiqu’ilalui-mêmeaccordédescréditsàl’exportationpourdesaéronefsrégionauxàdetelstauxd’intérêt“commerciaux”inférieursauTICR,nousconcluonsquelesversements relatifsaunancementdecréditsàl’exportationd’aéronefsrégionauxàdestauxd’intérêtinférieursauTICRneserventpasnécessairement à assurer un avantage important sur le plan des conditionsducréditàl’exportationtelquecetermeaétéinterprétéparl’Organed’appel »58. Ainsi,laquestionn’étaitpasdesavoirsiletauxdesT-billmajoréde20pointsde baseétaitinférieurauTICRpertinent:cepointn’étaitpascontesté.Laquestion étaitplutôtdesavoirsileBrésilavaitdémontréqueletauxderéférencexéparle Brésil,commeletauxd’intérêtplancherpourlescréditsàl’exportationaccordés autitreduPROEXII,letauxdesbonsduTrésoraméricainsàdix ansplus20 points debase,étaitenfaitégalousupérieurautauxd’intérêtcommercialminimumdisponiblesurlemarché.End’autrestermes,ilappartenaitauBrésildedémontrerque lestauxd’intérêtaccordéssurlemarchécommercialétaientaussibasqueletaux desT-Billmajoréde20 pointsdebase.LeGroupespécialaconsidéréqueleBrésil n’avaitpasdémontréqueletauxdesT-Billmajoréde20pointsdebaseétaitégal ou inférieur au plus bas taux d’intérêt commercial ou du marché. Dès lors, le GroupespécialaconcluqueleBrésiln’avaitpasdémontréquelesversementsau titreduPROEXIIneservaientpasàassurerunavantageimportant59. ConclusionsduPremierGroupespécialautitredel’article21:5 Aprèss’êtreprononcéàl’encontreduBrésilsurtouteslesquestionsdiscutéesci-dessus,leGroupespécialaconcluque« leBrésiln’apasmisenœuvre larecommandationfaiteparl’ORDle20août1999visantàcequ’ilretirelessubventionsàl’exportationpourlesaéronefsrégionauxautitreduPROEXdansun délaide90jours »60. Questionssoulevéesenappel LeBrésilafaitappeldesprincipalesconstatationsduGroupespécial.

58 59 60

Ibid.,par.6.103. Voir ibid.,par.6.104. Ibid.,par.7.1.

217

TheCase-LawoftheWTO

First,BrazilappealedthePanel’sconclusionthatthecontinuedissuance ofNTN-1bonds,pursuanttolettersofcommitmentissuedbefore theimplementationdate,18November1999,representedthe“granting” ofsubsidiescontingent uponexportperformanceinconsistentwiththeprovisionsofArticle3.2oftheSCM Agreement. Second, Brazil appealed the nding of the Panel that payments made underPROEXIIarenot“permitted” undertherstparagraphofitem(k)ofthe IllustrativeListofExportSubsidies. 2. ReasoningandrecommendationsoftheAppellateBody IssuingNTN-1bondspursuanttolettersofcommitmentissuedbeforetheimplementationdate BrazilarguedbeforetheAppellateBodythattheArticle21.5Panelerred inndingthatthecontinuedissuanceoftheNTN-1bondspursuanttolettersof commitmentissuedbeforetheimplementationdate–18November1999–representedthe“grant” ofsubsidies.IntheviewofBrazil,thesubsidiesweregranted atanearlierstage: whenaletterofcommitmentwasissuedandthetransactionwas nalizedbyacontractmadepursuanttothatcommitment.Brazilcontendedthat itwasatthetimetheletterofcommitmentwasissuedthatthegovernmentofBrazil madeanancialcontributionandabenetwasconferred; therefore,thesubsidy wasinexistenceatthattime,i.e.,priortotheimplementationdate.61 TheAppellateBodyfoundthatthediscussionofwhenasubsidy“exists” andwhenasubsidyis“granted” wasnotrelevanttothequestionofimplementation.TheAppellateBodyreasonedthatthePanelhadrecommendedthatBrazil withdrawthesubsidyandfocusedontheinterpretationofthemeaningoftheterm “withdraw.” TheAppellateBodynotedthattheordinarymeaningoftheword“withdraw” isto“remove” orto“takeaway.” Therefore,Brazilhadanobligationto “remove” orto“takeaway” theprohibitedsubsidy.Brazil,however,continuedissuingNTN-1bonds,i.e.,makingdisbursementsunderPROEXaftertheimplementation date. In other words, in the view of theAppellate Body, after the

61

SeeArticle21.5AppellateBodyReport,para.41.


217

Premièrement,leBrésilafaitappeldelaconclusionduGroupespécial selonlaquellelefaitdecontinueràémettredesobligationsNTN-1enexécutiondes lettresd’engagementémisesavant ladatedemiseenœuvre,le18novembre1999, représentaitl’« accord »desubventionssubordonnéesauxrésultatsàl’exportation incompatiblesaveclesdispositionsdel’article3:2del’AccordSMC. Deuxièmement,leBrésilafaitappeldelaconstatationduGroupespécial selonlaquellelesversementsaccordésautitreduPROEXIInesontpas« autorisés »envertudupremierparagraphedupointk)delaListeexemplativedesubventionsàl’exportation. 2.Raisonnementetrecommandationsdel’Organed’appel Emission d’obligations NTN-1 en exécution de lettres d’engagement émises avantladatedemiseenœuvre LeBrésilsoutenaitdevantl’Organed’appelqueleGroupespécialautitre del’article21:5avaitfaiterreurenconstatantquelefaitdecontinueràémettredes obligationsNTN-1enexécutiondelettresd’engagementémisesavantladatede miseenœuvre–le18novembre1999–représentaitl’« accord »desubventions. SelonleBrésil,lessubventionsétaientaccordéesàunstadeantérieur :quandune lettred’engagementétaitémiseetquelatransactionétaitnaliséeparuncontrat concluconformémentàcetengagement.LeBrésilafrmaitquec’étaitaumoment oùlalettred’engagementétaitémisequelegouvernementbrésilienfaisaitune contributionnancièreetqu’unavantageétaitainsiconféré;ainsi,lasubvention étaitréputéeexisteràcettedate,c’est-à-direavantladatedemiseenœuvre61. L’Organe d’appel a considéré que la discussion sur le point de savoir quandunesubvention« existe »etquandunesubventionest« accordée »n’était pas pertinente pour l’analyse de la question de la mise en œuvre. L’Organe d’appelaconsidéréqueleGroupespécialavaitrecommandéqueleBrésilretirela subventionets’estconcentrésurl’interprétationdusensduterme« retirer ». L’Organe d’appel a noté que le sens littéral du mot « retirer » est « supprimer » ou« reprendre ».Parconséquent,leBrésilavaituneobligationde « supprimer » oude« reprendre » lasubventionprohibée.LeBrésila,toutefois, continué,àémettredesobligationsNTN-1,c’est-à-direàeffectuerdesdécaissementsautitreduPROEXaprèsladatedemiseenœuvre.End’autrestermes,du

61

Voir Rapportdel’Organed’appelautitredel’article21:5,par.41.

218


implementationdateBrazilcontinuedmakingpaymentsunderasubsidyprogram foundtoinvolveprohibitedsubsidies.Onthatbasis,theAppellateBodyafrmed thendingofthePanelandconcludedthatBrazilwasrequired“tostopissuing NTN-1bondsasfrom” theimplementationdate“pursuanttolettersofcommitment issuedbefore” thatdate.62 WhetherexportsubsidiesunderPROEXare“permitted” underitem(k)ofthe IllustrativeList WhetherexportsubsidiesunderPROEXIIare“usedtosecureamaterialadvantage in the eld of export credit terms” within the meaning of item (k) of the IllustrativeList TheAppellateBodyaddressedthisquestionrst.ItfoundthatBrazilwas usingitem(k)tomakeanafrmativeclaiminitsdefense,andagreedwiththePanel thatBrazilhadtheburdenofprovingthatpaymentsunderPROEXIIwerenotused tosecureamaterialadvantage.63 AccordingtotheAppellateBody,thatmeantthat BrazilhadtoproveeitherthatthenetinterestratesunderPROEXIIwereator abovetherelevantCIRR,thespecic“marketbenchmark” theAppellateBodyhad identiedintheoriginaldisputeas“appropriate,” orthatanalternative“market benchmark,” otherthantheCIRR,wasappropriateandthatthenetinterestrates underPROEXIIwereatorabovethatalternative“marketbenchmark.” SinceBrazildidnotdisputethatthenetinterestratesunderPROEXIIwere normallybelowtherelevantCIRR,Brazilhadtoestablishthat: (i)ithadidentied anappropriate“marketbenchmark”;and(ii)thenetinterestratesunderPROEX IIwereatorabovethatbenchmark.64 TheAppellate Body considered rst whether Brazil had succeeded in showing that the T-Bill plus 20 was an appropriate “market benchmark.” The AppellateBodyagreedwithBrazilthattherelevantCIRRwasnotnecessarilythe

62 63 64

Ibid.,para.45. Seeibid.,para.66. Seeibid.,para.69.


218

pointdevuedel’Organed’appel,aprèsladatedemiseenœuvre,leBrésilacontinuéàeffectuerdesversementsenvertud’unprogrammedesubventiondontilavait étéconstatéqu’ilcomportaitdessubventionsprohibées.Surcettebase,l’Organe d’appelaafrmélaconstatationduGroupespécialetaconcluqueleBrésilavait l’obligation« d’arrêterd’émettredesobligationsNTN-Iàcompterdu18novembre 1999,enexécutiondelettresd’engagementémisesavant » cettedate62. Silessubventionsàl’exportationautitreduPROEXsont« autorisées »envertu dupointk)delaListeexemplative Silessubventionsàl’exportationautitreduPROEXII« serventàassurerunavantageimportantsurleplandesconditionsducréditàl’exportation »ausensdu pointk)delaListeexemplative L’Organed’appelaabordécettequestionenpremier.Ilaconsidéréquele Brésilutilisaitlepointk)pourprésenteruneallégationafrmativepoursadéfense etaconrmélapositionduGroupespécialselonlaquelleleBrésilavaitlacharge deprouverquelesversementsautitreduPROEXIIneservaientpasàassurerun avantageimportant63.Del’avisdel’Organed’appel,celasigniaitqueleBrésil devaitprouver,oubienquelestauxd’intérêtnetsdanslecadreduPROEXII étaientégauxousupérieursauTICRpertinent,quiestle« critèrerelatifaumarché » spécique que l’Organe d’appel avait identié dans le différend initial commeétantunebasedecomparaison« appropriée »;oubienqu’unautre« critèrerelatifaumarché »,autrequeleTICR,étaitappropriéetquelestauxd’intérêtnetsapplicablesdanslecadreduPROEXétaientégauxousupérieursàcetautre « critèrerelatifaumarché ». DanslamesureoùleBrésiln’apascontestéquelestauxd’intérêtnets applicablesdanslecadreduPROEXIIétaienthabituellementinférieursauTICR pertinent,leBrésildevaitprouverque :(i)ilavaitidentiéun« critèrerelatifau marché »approprié ;etque(ii)lestauxd’intérêtsnetsdanslecadreduPROEXII étaientégauxousupérieursàcecritère64. L’Organe d’appel a tout d’abord examiné si le Brésil était parvenu à démontrerqueletauxd’intérêtdesT-Billmajoréde20pointsdebaseétaitun« critèrerelatifaumarché » approprié.L’Organed’appelasouscritàl’argumentdu

62 63 64

Ibid.,par.45. Voir ibid.,par.66. Voir ibid.,par.69.

219

TheCase-LawoftheWTO

onlyappropriate“marketbenchmark.” Itis“aconstructedinterestrateforaparticularcurrency,ataparticulartime,thatdoesnotalwaysnecessarilyreectthe actualstateofcreditmarkets.”65 Therefore,aMembercouldrelyonevidencefrom the marketplace to establish an alternative “market benchmark,” “on which it mightrelyinoneormoretransactions.”66 TheAppellateBodythenproceededtoconsiderwhetherBrazilhadestablishedthatthebenchmarkitusedinPROEXII,T-Billplus20,wasanappropriate “marketbenchmark.” AfterreviewingBrazil’sexamplesofothertransactionsin theeldofaircraftnancing,theAppellateBodyconcludedthatBrazilhadnot presentedsufcientevidenceoftheexistenceofaspecic“marketbenchmark” belowtheCIRR,and,therefore,hadfailedtoestablishanappropriate“market benchmark.”67 TheAppellate Body concluded that as Brazil had failed to identify an appropriate“marketbenchmark” belowtheCIRR,itwasnotpossibletodetermine whetherPROEXIIrateswereatorabovesucha“marketbenchmark.” Forthatreason,theAppellateBodyagreedwiththeconclusionsofthePanelthatBrazilhad failedtodemonstratethatPROEXIIpaymentswerenotusedtosecureamaterial advantagewithinthemeaningofitem(k).68 ConclusionsoftheAppellateBody TheAppellateBodyagreedwiththeconclusionsoftheArticle21.5Panel thatBrazilhadtheburdentoshowthatPROEXsubsidieswere“permitted” under item(k)oftheIllustrativeList.ItfurtheragreedwiththePanelthatforBraziltosucceedinestablishingits“afrmativedefense,”ithadtoproveeachofthreeelements: (i)thatPROEXpaymentswere“payments” withinthemeaningofitem(k); (ii)that PROEXpaymentswerenotusedtosecureamaterialadvantage;and(iii)thatthe rstparagraphofitem(k)couldbeinterpretedacontrario aspermitting“payments” thatwerenotusedtosecureamaterialadvantage.IfBrazilwasunsuccessfulinprovinganyoneofthesethreeissues,Brazil’safrmativedefenseunder item(k)wouldfail.69

65 66 67 68 69

Ibid.,para.64. Idem. Seeibid.,paras.70-76. Seeibid.,para.77. Seeibid.,para.58.


219

BrésilselonlequelleTICRpertinentn’étaitpasnécessairementleseul« critère relatifaumarché » pertinent.C’est« untauxd’intérêtconstruitpourunemonnaie particulière,àunmomentparticulier,quinecorrespondpastoujoursnécessairementàlasituationréelledesmarchésducrédit »65.Ainsi,unMembrepourraitse fondersurdesélémentsdumarchépourétablirunautre« critèrerelatifaumarché » « surlequelilpourraitsefonderpouruneouplusieurstransactions »66. L’Organe d’appel a, par la suite, considéré la question de savoir si le Brésilavaitétabliquelecritèresurlequelils’étaitfondédanslecadreduPROEX II,letauxdesT-Billmajoréde20pointsdebase,étaitun« critèrerelatifaumarché »approprié.Aprèsavoirexaminélesexemplesd’autrestransactionsportantsur lenancementdesaéronefscitésparleBrésil,l’Organed’appelaconcluquele Brésil n’avait pas présenté des éléments de preuve sufsants pour justier de l’existenced’un« critèrerelatifaumarché »spéciqueinférieurauTICR,etque, dèslors,iln’étaitpasparvenuàétablirun« critèrerelatifaumarché »approprié67. L’Organed’appelaconcluqueleBrésiln’étantpasparvenuàidentierun « critèrerelatifaumarché » appropriéinférieurauTICR,ilétaitimpossiblede déterminersilestauxd’intérêtdanslecadreduPROEXIIétaientégauxousupérieursàce« critèrerelatifaumarché ».Pourcetteraison,l’Organed’appelasouscritauxconclusionsduGroupespécialselonlesquellesleBrésiln’étaitpasparvenu àdémontrerquelesversementsPROEXIIneservaientpasàassurerunavantage importantausensdupointk).68 Conclusionsdel’Organed’appel L’Organed’appelaconrmélaconclusionduGroupespécialautitrede l’article21:5selonlaquelleilincombaitauBrésildeprouverquelessubventions PROEXétaient« autorisées » ausensdupointk)delaListeexemplative.Ila,par lasuite,soutenul’avisduGroupespécialselonlequelleBrésil,pourparveniràétablirson« moyendedéfenseafrmatif »,devaitprouverchacundestroiséléments suivants:(i)quelesversementsPROEXétaientdes« versements » ausensdupoint k) ;(ii)quelesversementsPROEXneservaientpasàassurerunavantageimportant ;et(iii)quelepremierparagraphedupointk)pouvaitêtreinterprétéacontrario comme autorisant des « versements » ne servant pas à assurer un avantage important.SileBrésilneréussissaitàprouverl’unquelconquedecestroispoints, lemoyendedéfenseafrmatifduBrésilalléguéautitredupointk)tomberait69. 65 66 67 68 69

Ibid.,par.64. Idem. Voir ibid.,par.70-76. Voiribid.,par.77. Voir ibid.,par.58.

220


AstheAppellateBodyafrmedtheconclusionofthePanelthatBrazilhad failedtodemonstratethatpaymentsundertherevisedPROEXwerenotusedto secureamaterialadvantageintheeldofexportcreditswithinthemeaningofitem (k),theAppellateBodydidnotnditnecessarytoconsidertheothertwoissues. Itdidnot,therefore,addressthendingsofthePanelonwhetherPROEXpayments were“payments” withinthemeaningofitem(k),andwhetheritem(k)couldbe interpretedacontrario topermitsuchpaymentsiftheywerenotusedtosecurea materialadvantage. On that basis, theAppellate Body afrmed the Panel’s ndings that PROEXIIsubsidieswerenotjustiedunderitem(k)andthat,therefore,Brazilhad failedtoimplementtherecommendationoftheDSBtowithdrawtheexportsubsidiesforregionalaircraftunderPROEXwithin90days.


220

Etantdonnéquel’Organed’appelaconrmélaconclusionduGroupespécialselonlaquelleleBrésiln’étaitpasparvenuàdémontrerquelesversementsau titreduPROEXréviséneservaientpasàassurerunavantageimportantsurleplan des crédits à l’exportation au sens du point k), l’Organe d’appel n’a pas jugé nécessaired’examinerlesdeuxautresquestions.Ainsi,iln’apasexaminélesconstatationsduGroupespécialsurlepointdesavoirsilesversementsPROEXétaient des« versements »ausensdupointk)etsilepointk)pouvaitêtreinterprétéa contrario auxnsd’autoriserdetelsversementss’ilsneservaientpasàassurerun avantageimportant. Sur ce fondement, l’Organe d’appel a conrmé les constatations du GroupespécialselonlesquelleslessubventionsPROEXIIn’étaientpasjustiées ausensdupointk)etque,dèslors,leBrésiln’avaitpasmisenœuvrelarecommandationdel’ORDvisantàcequ’ilretirelessubventionsàl’exportationpourles aéronefsrégionauxautitreduPROEXdansundélaide90jours.

TheCase-LawoftheWTO

221

VII. ARBITRATIONREGARDINGRETALIATION

On10May2000,Canada,pursuanttoArticle4.10oftheSCMAgreementand Article22.2oftheDSU,requestedauthorizationtotakeappropriatecountermeasuresagainstBrazilintheamountofCanadiandollars(C$)700millionperyear. CanadarequestedtoretaliatethroughthesuspensionbyCanadaoftheapplication to Brazil of tariff concessions or other obligations under GATT 1994, the Agreement on Textiles and Clothing and theAgreement on Import Licensing Procedurescoveringtradeinthatamount. AttheDSBmeetingheldon22May2000,BrazilrequestedthatthematterbereferredtoarbitrationpursuanttoArticle22.6oftheDSU.TheDSBdecided tosubmitthemattertoarbitrationbytheoriginalPanel.TheArbitratorswereto determine whether the amount of countermeasures requested by Canada were appropriate.70 1. Preliminaryquestions Timetableforthearbitration TopreserveitsrightsundertheDSU,Brazilhadtoappealcertainndings oftheArticle21.5PanelbeforetheAppellateBodyatthesametimeitrequested arbitrationunderArticle22.6oftheDSU.TheArbitratorspointedoutthatthedecisionoftheAppellateBody“couldinuencetheextenttowhichBrazilmaybeconsideredtohavebroughtitslegislationintoconformitywithitsWTOobligations.”71 TheArbitratorswantedtogivethepartiestheopportunitytodiscussandcomment ontheAppellateBodyreport.Therefore,theArbitratorsadoptedatimetablethat, intheiropinion,“respectedthespiritofArticles21and22oftheDSUandthepurpose of arbitration underArticle 22.6 of the DSU andArticle 4” of the SCM Agreement.72 TheydecidedtoissuetheirReportaftertheAppellateBodyhadissued itsReportintheArticle21.5proceedingsandthepartieshadhadanopportunity

70 71 72

SeeWT/DSB/M/81. ReportoftheArbitrators,para.2.1. Idem.


221

VII. ARBITRAGESURLESCONTRE-MESURES

Le10 mai 2000,leCanada,conformémentàl’article 4:10del’AccordSMCetà l’article 22:2duMémorandumd’accord,ademandél’autorisationdeprendredes contre-mesuresappropriéesàl’encontreduBrésilportantsurunmontantde700millionsdedollarscanadiens(C$)paran.LeCanadaademandél’autorisationde prendre des contre-mesures sous la forme d’une suspension par le Canada de l’applicationenfaveurduBrésildeconcessionstarifairesoud’autresobligations au titre du GATT de 1994, de l’Accord sur les textiles et les vêtements et de l’Accordsurlesprocéduresdeslicencesd’exportationcouvrantlecommercepour cemontant. Lorsdelaréuniondel’ORDdu22 mai 2000,leBrésilademandéquecette questionsoitsoumiseàl’arbitrageconformémentàl’article 22:6duMémorandum d’accord.L’ORDadécidédesoumettrecettequestionàl’arbitrageduGroupespécial initial. Les arbitres devaient déterminer si le montant des contre-mesures demandéesparleCanadaétaitappropriée70. 1. Questionspréliminaires Calendrierpourl’arbitrage PourréserversesdroitsautitreduMémorandumd’accord,leBrésilavait faitappelauprèsdel’Organed’appeldecertainesconstatationsduGroupespécial autitredel’article21:5enmêmetempsqu’ilavaitdemandél’arbitrageautitrede l’article 22:6duMémorandumd’accord.Lesarbitresontnotéqueladécisionde l’Organed’appel« pourraitaussiinuencerlamesuredanslaquelleleBrésilpouvaitêtreconsidérécommeayantmissalégislationenconformitéavecsesobligations dans le cadre de l’OMC »71. Les arbitres souhaitaient donner aux parties l’opportunitédediscuteretdecommenterlerapportdel’Organed’appel.Ainsi,les arbitresontadoptéuncalendrierqui,dansleuropinion,« respectaitl’espritdes articles21et22duMémorandumd’accordetlebutdel’arbitrageautitredel’article22:6duMémorandumd’accordetdel’article4del’AccordSMC »72.Ilsont décidédepublierleurrapportaprèsquel’Organed’appelavaitémissonrapportau titredelaprocéduredel’article21:5etquelespartiesavaienteuuneopportunité

70 71 72

Voir WT/DSB/M/81. Rapportdesarbitres,par.2.1. Idem.

222


toreviewandcommentonit.73 Moreover,theArbitratorsnotedthatithadbeen agreedattheDSBmeetingon22May2000thatcountermeasureswouldnotbe imposeduntiltheAppellateBodyhadissueditsReportintheArticle21.5proceedingsanduntiltheissuanceoftheReportoftheArbitratorsintheArticle22.6 proceeding. Requestforthird-partyrights Australiarequestedthatitbeallowedtoparticipateasathirdpartygiven itsparticipationasathirdpartyintheArticle21.5proceedings.TheArbitrators declinedtheAustralianrequest.TheirdecisiontookintoaccounttheviewsofBrazil andCanada,thefactthatnoprovisionoftheDSUconveysthirdpartystatusin Article22.6proceedings,andthefactthattheydidnotbelievethatAustralia’s rightswouldbeaffectedbytheArticle22.6proceeding.74 Burdenofproof Onthebasisofwhattheyreferredtoas“thewell-establishedWTOpracticeontheburdenofproofindisputeresolution,”75 theArbitratorsruledthatitwas fortheMemberclaimingthatanotherhasactedinconsistentlywiththeWTOrules toprovethatinconsistency.Theyfoundthat,inthiscase,Canadahadproposedto suspend concessions and other obligations in the amount of C$700 million as “appropriatecountermeasures” withinthemeaningofArticle4.10oftheSCM Agreement.BrazilhadchallengedtheconformityofthisproposalwithArticle22 oftheDSU andArticle4.10oftheSCMAgreement.Therefore,itwasuptoBrazil tosubmitevidencesufcienttoestablishaprimafacie caseor“presumption” that thecountermeasuresthatCanadahadproposedtotakewerenot“appropriate.” OnceBrazilhaddoneso,itwouldbeforCanadatosubmitevidencesufcientto rebutthatpresumption.Shouldtheevidenceremain“inequipoise,” Brazil,asthe partybearingtheoriginalburdenofproof,wouldlosethecase.76

73 74 75 76

Ibid.,para.2.2. Seeibid.,paras.2.4-2.6. Ibid.,para.2.8. Seeibid.,para.2.8.


222

delerevoiretdelecommenter73.Deplus,lesarbitresontnotéqu’ilavaitété convenulorsdelaréuniondel’ORDdu22 mai2000qu’aucunecontre-mesurene seraitappliquéeavantlapublicationdurapportdel’Organed’appelautitredela procéduredel’article21:5etjusqu’àlapublicationdurapportdesarbitresautitre delaprocéduredel’article 22:6. Demandededroitsdestierceparties L’Australieademandéàêtreautoriséeàparticiperàl’arbitrage,entantque tiercepartie,étantdonnéqu’elleavaitparticipé,entantquetiercepartie,àlaprocédureautitredel’article21:5.Lesarbitresontrejetélademandedel’Australie. LeurdécisionaprisencomptelesvuesexpriméesparleBrésiletleCanada,lefait qu’aucunedispositionduMémorandumd’accordneconcernelestatutdetierce partiedanslecadredelaprocédureautitredel’article22:6etlefaitqu’ilsnepensaientpasquelesdroitsdel’Australieseraientaffectésparlaprocédureautitrede l’article22:674. Chargedelapreuve Conformémentàcequ’ilsnommaient« lapratiquebienétablieàl’OMC concernantlachargedelapreuvedanslerèglementdesdifférends »,75 lesarbitres ontconcluqu’ilappartenaitauMembrequiallèguequ’unautreMembreaagide manièreincompatibleaveclesrèglesdel’OMCdeprouvercetteincompatibilité. Ils ont considéré que, en l’espèce, le Canada avait proposé de suspendre des concessionsetd’autresobligationsportantsurunmontantde700 millionsdedollarscanadiensentantque« contre-mesuresappropriées » ausensdel’article 4:10 del’AccordSMC.LeBrésilavaitcontestélaconformitédecettepropositionavec l’article 22duMémorandumd’accordetavecl’article 4:10del’AccordSMC.Il incombaitdoncauBrésildeprésenterdesélémentsdepreuvesufsantspourétabliruneallégationprimafacie ouune« présomption » quelescontre-mesuresque leCanadaavaitenvisagéesdeprendren’étaientpas« appropriées ».Unefoiscette preuverapportéeparleBrésil,ilappartiendraitauCanadadeprésenterdeséléments de preuve sufsants pour réfuter cette présomption. Si les éléments de preuve« s’équilibraient » pouruneallégationdonnée,leBrésil,entantquepartie assumantenpremierlachargedelapreuve,seraitdébouté76.

73 74 75 76

Ibid.,par.2.2. Voir ibid.,par.2.4-2.6. Ibid.,par.2.8. Voir ibid.,par.2.8.

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TheCase-LawoftheWTO

Havingmadethatconclusion,however,theArbitratorsmadeanimportant addition.Theynotedthatthequestionofwhobearstheburdenofproofwastobe distinguishedfromthedutyofbothpartiestoproduceevidenceandcollaborate withtheArbitrators.Therefore,eventhoughBrazilboretheoriginalburdenof proof,theArbitratorsexpected“Canadatocomeforwardwithevidenceexplaining whyitsproposalconstitutesappropriatecountermeasures.”77 Onthebasisofthis conclusion,theArbitratorsrequestedthatCanadasubmita“methodologypaper” describinghowCanadahadarrivedatthelevelofcountermeasuresitproposed.78 MandateoftheArbitrators TheArbitratorsdeterminedthescopeoftheirjurisdictioninthiscasepursuanttoArticle4.11oftheSCMAgreementandArticle22.7oftheDSU.They foundthattheyhadjurisdictiontodeterminewhetherthelevelortheamountof countermeasuresproposedbyCanadawasappropriate.79 Inaddition,theyruledthat theyhadtodeterminenotonly“whetherCanada’sproposalconstitutes‘appropriatecountermeasures,’ butalsotodeterminethelevelofcountermeasureswe considertobeappropriateincasewendthatCanada’slevelofcountermeasures is not appropriate, if necessary by applying our own methodology.”80 In other words,iftheArbitratorsweretodisagreewithCanada’sproposal,theywouldhave todecidethemselveswhatthe“appropriatecountermeasures” wouldbe. 2. Determinationof“appropriatecountermeasures” WhetherCanada’sproposedcountermeasureswere“appropriate” Canada’smethodology TodeterminewhetherCanada’sproposedcountermeasureswere“appropriate,” theArbitrators examined rst Canada’s methodology. They noted that

77 78 79 80

Ibid.,para.2.9. Idem. Seeibid.,para.3.11. Ibid.,para.3.18.


223

Aprèsavoirtirécetteconclusion,lesarbitresont,toutefois,ajoutéune importanteconsidération.Ilsontconstatéquelaquestiondesavoiràquiincombait lachargedelapreuvedevaitêtredissociéedelaquestiondudevoirpourlesdeux partiesdefournirdesélémentsdepreuveauxarbitresetdecollaboreraveceux. C’estpourquoi,mêmesilachargedelapreuveincombaitinitialementauBrésil, lesarbitresescomptaientque« leCanadaapporteraitdesélémentsdepreuveexpliquantlaraisonpourlaquellesapropositionconstituaitdescontre-mesuresappropriées »77.Surlabasedecetteconclusion,lesarbitresontdemandéauCanadade présenterun« exposéméthodologique » décrivantlamanièredontleCanadaétait arrivéauniveaudescontre-mesuresproposées78. Mandatdesarbitres Lesarbitresontdéterminél’étenduedeleurcompétencedanscetteaffaire euégardàl’article4:11del’AccordSMCetàl’article 22:7du Mémorandum d’accord.Ilsontconcluqu’ilsavaientcompétencepourdéterminersileniveauou lemontantdescontre-mesuresproposéesparleCanadaétaitapproprié79.Deplus, ils ont décidé qu’ils devaient non seulement déterminer « si la proposition du Canadaconstituedes“mesuresappropriées”,maisaussidéterminerleniveaudes contre-mesuresquenousjugeonsappropriéesaucasoùnousconstaterionsquele niveaudescontre-mesuresproposéesparleCanadanel’estpas,sinécessaireen appliquantnotrepropreméthodologie »80.End’autrestermes,silesarbitresrejetaient la proposition du Canada, ils devaient décider par eux-mêmes qu’elles seraientles« contre-mesuresappropriées ». 2.Déterminationdes« contre-mesuresappropriées » Silescontre-mesuresproposéesparleCanadasont« appropriées » MéthodologieduCanada Aux ns de déterminer si les contre-mesures proposées par le Canada étaient« appropriées »,lesarbitresont,toutd’abord,examinélaméthodologiedu

77 78 79 80

Ibid.,par.2.9. Idem. Voir ibid.,par.3.11. Ibid.,par.3.18.


224

Canada was not requesting countermeasures “corresponding to the level of nullicationorimpairmentitsuffers.”81 Instead,theamountofretaliationproposed byCanadawasbasedontheamountoftheBraziliansubsidies. CanadacalculatedtheannualsubsidygrantedbyBrazilbymultiplyingthe averagesubsidyperexportedaircraftbyBrazil’sannouncedannualrateofproductionoftheseaircraft.Morespecically,Canadatookintoaccountthefollowingfactors: (i)

(ii)

(iii)

theaveragelevelofprohibitedsubsidyfoundtoapplytoBrazil’s regionalaircraftexportspursuanttocontractsconcludedpriorto theimplementationdate(18November1999)foraircraftdelivered afterthatdate; theaveragelevelofprohibitedsubsidyonregionalaircrafttobe deliveredpursuanttocontractsconcludedaftertheimplementation dateunderthemodiedPROEX(PROEXII); Brazil’s announced production rates for the relevant regional aircraft.82

Canada’scalculationresultedinannualprohibitedsubsidiesequaltoUS$480million,whichwasequivalenttoC$705.6millionperyear. Brazil’scounterapproach TheArbitratorsthenconsideredBrazil’sarguments.Brazildidnotdisagree withCanadathatthebasisfortheretaliationshouldbetheamountofprohibited subsidies.Brazil,however,arguedthatsomeofthesubsidieswerenotrelevantand shouldnotbeincludedinthetotalamount.IntheviewofBrazil,theArbitratorshad to determine “what annual prospective Canadian exports of regional aircraft would be if Brazil had withdrawn PROEX from undelivered aircraft as of 18 November 1999 and for transactions entered into after 18 November 1999.”83 BrazilexplainedthatCanada’smanufacturer,Bombardier,didnotproduceand,

81 82 83

Ibid.,para.3.27. Seeibid.,para.3.19. Ibid.,para.3.23.


224

Canada.IlsontnotéqueleCanadanedemandaitpasdescontre-mesures« correspondantauniveaudel’annulationoudelaréductiond’avantagesqu’il subit »81. Aucontraire,lemontantdescontre-mesuresproposéesparleCanadaétaitfondé surlemontantdessubventionsbrésiliennes. LeCanadacalculaitlasubventionannuelleaccordéeparleBrésilenmultipliant la subvention moyenne par aéronef exporté par le taux de production annuelannoncéparleBrésilpourcesaéronefs.Plusspéciquement,leCanadaprenaitencompte lesfacteurssuivants: (i)

(ii)

(iii)

leniveaumoyendelasubventionprohibéedontilaétéconstaté qu’elles’appliquaitauxexportationsbrésiliennesd’aéronefsrégionauxenvertudecontratsconclusavantladatedemiseenœuvre (18novembre1999)pourlesaéronefslivrésaprèscettedate; leniveaumoyendelasubventionprohibéeconcernantlesaéronefs régionauxàlivrerenvertudecontratsconclusaprèsladatedemise enœuvreautitredurégimePROEXrévisé(PROEXII) ;et lestauxdeproductionannoncésparleBrésilpourlesaéronefs régionauxenquestion82.

LecalculduCanadaaboutissaitàunmontantannueldesubventionsprohibées équivalantà480millionsdedollars EU,soità705,6millionsdedollarscanadiens paran. Contre-approcheduBrésil Parlasuite,lesarbitresontexaminélesargumentsduBrésil.LeBrésilne contestaitpaslapositionduCanadaselonlaquellelabasepourdéterminerlemontant des contre-mesures devrait être le montant des subventions prohibées. Le Brésilsoutenait,toutefois,quecertainesdessubventionsn’étaientpaspertinentes etnedevaientpasêtreinclusesdanslemontanttotal.Del’avisduBrésil,lesarbitresdevaientdéterminer« quellesseraientlesexportationsannuellescanadiennes d’aéronefsdetransportrégionalpotentiellessileBrésilavaitretirélePROEXpour lesaéronefsnonlivrésau18novembre1999etpourlestransactionsconclues aprèsle18novembre1999 »83.LeBrésilaexpliquéqueleconstructeurcanadien, Bombardier,neproduisaitpascertainescatégoriesd’aéronefsquinepouvaientpas,

81 82 83

Ibid.,par.3.27. Voir ibid.,par.3.19. Ibid.,par.3.23.

225

TheCase-LawoftheWTO

therefore,wouldnotcompeteforsalesofseveralcategoriesofaircraft.Inaddition, BrazilarguedthattherewasanumberofcontractsforwhichCanada’saircraftdid notandwouldnotcompeteforvarioustechnicalandoperationalreasons.Brazil, therefore,multipliedtheaveragesubsidyperaircraftbythenumberofaircraft exportedinsalestransactionsthatCanada’saircrafthadcompetedorwouldcompetefor,excludingthosetransactionswhereCanadahadnotcompetedorwouldnot compete. Inaddition,Brazilarguedthattheprohibitedsubsidywasnotthewhole paymentunderPROEXbutonlythepartofthepaymentusedto“secureamaterialadvantageintheeldofexportcreditterms” withinthemeaningofitem(k)of theIllustrativeListofExportSubsidies.84 Therefore,Brazilmultipliedasmaller numberofaircraftbyaloweraveragesubsidyperaircrafttoreachanamount signicantlylowerthanthatproposedbyCanada.85 Whether “countermeasures” may include suspension of concessions or other obligations TheArbitratorshadtodeterminerstwhetherCanadacouldtakecountermeasuresintheformofsuspensionofconcessionsandotherobligations.They notedthatbothpartiesagreedthattheterm“countermeasures” asusedinArticle 4oftheSCMAgreementmayincludesuspensionofconcessionsorotherobligations.TheArbitratorssawnoreasontodisagreewiththepartiesanddidnotexaminethequestionfurther.86 Meaningof“appropriate” AccordingtotheArbitrators,thecoreoftheargumentsexchangedbythe partiesrelatedtowhatshouldbeconsideredanappropriatelevelofcountermeasures.Sincebothpartiesagreedthatthebasisoftheamountofretaliationshould betheamountofprohibitedsubsidiesgranted,theArbitratorsdecidedtotakethat amountasastartingpoint.Theydecidedtoaddresstwomainquestions: (i)determinetheamountofthesubsidy,thewithdrawalofwhichhadbeenrecommended: and(ii)determinewhethertheamountofthesubsidiestobewithdrawnshouldbe

84 85 86

Seeibid.,para.3.30. Seeibid.,paras.3.23-3.26. Seeibid.,paras.3.28-3.29.


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dèslors,êtreenconcurrencepourlesventes.Deplus,leBrésilsoutenaitqu’ilexistait un certain nombre de contrats qui ne créaient pas et ne créeraient pas de concurrencepourdiversesraisonstechniquesetopérationnellesaveclesaéronefs canadiens.Ainsi,leBrésilmultipliaitlemontantmoyendelasubventionparaéronefsparlenombred’aéronefsexportésdanslecadredestransactionsdeventes pourlesquelleslesaéronefscanadiensavaientétéenconcurrenceouauraientété enconcurrence,enexcluantlestransactionspourlesquellesleCanadan’avaitpas étéoun’auraitpasétéenconcurrence. Deplus,leBrésilsoutenaitquelasubventionprohibéenecorrespondait pasàlatotalitéduversementautitreduPROEX,maisseulementàlapartieduversement« servantàassurerunavantageimportantsurleplandesconditionsdu créditàl’exportation »ausensdupointk)delaListeexemplativedesubventions àl’exportation84.Ainsi,leBrésilamultipliéunnombreplusfaibled’aéronefspar unmontantmoyendesubventionparaéronefségalementplusfaiblepouraboutir àunmontantnettementinférieuràceluiproposéparleCanada85. Siles« contre-mesures »pouvaientinclureunesuspensiondesconcessionsou d’autresobligations Lesarbitresdevaient,toutd’abord,déterminersileCanadaétaitautorisé à prendre des contre-mesures sous la forme de suspension de concessions ou d’autresobligations.Ilsontrelevéquelesdeuxpartiesconvenaientqueleterme de« contre-mesures »telqu’ilestutiliséparl’article4del’AccordSMCpouvait inclure la suspension de concessions ou d’autres obligations. Les arbitres ne voyaientaucuneraisondenepasêtredumêmeavisquelespartiesetnesesontpas étendusdavantagesurcettequestion86. Sensduterme« appropriées » Selonlesarbitres,lesargumentséchangésparlespartiesportaientessentiellementsurcequ’ilconvenaitdeconsidérercommeunniveauappropriéde contre-mesures.Danslamesureoùlesdeuxpartiesconvenaientquelemontantdes contre-mesurespouvaitêtrefondésurlemontantdessubventionsprohibéesaccordées,lesarbitresontdécidédeseservirdecemontantcommepointdedépart.Ils ontdécidéd’examinerdeuxprincipauxpoints:(i)déterminerlemontantdelasubventiondontleretraitavaitétérecommandé ;et(ii)déterminersilemontantdes 84 85 86

Voir ibid.,par.3.30. Voir ibid.,par.3.23-3.26. Voir ibid.,par.3.28-3.29.

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reducedbytakingintoaccounttheaircraftsalesthatdidnotresultinnullication orimpairmentcausedtoCanada.87 TherstquestioncenteredonBrazil’sargumentthattheappropriatecountermeasuresshouldbebasedonthepaymentusedtosecureamaterialadvantage, i.e.,thedifferencebetweentheamountofthePROEXsupportprovidedineach transactionandtheappropriatebenchmark.ThePROEXsupportundertherevised PROEX was the T-Bill plus 20. The appropriate benchmark was the relevant CIRR.Therefore,intheviewofBrazil,theamountofthesubsidyforthepurposes ofretaliationshouldbecalculatedforeachrelevantsaleofaircraftonthebasisof thedifferencebetweentheT-Billplus20andtheCIRR.88 TheArbitratorsdisagreedwiththatargument.Theypointedoutthatthe originalPanel,theArticle21.5PanelandtheAppellateBodyinbothproceedings hadfoundthatPROEXpaymentsonexportsofBrazilianaircraft,notanyportion ofthosepayments,wereprohibitedsubsidies.Therefore,theArbitratorsruledthat thesubsidytobewithdrawnwithinthemeaningofArticle4oftheSCMAgreement and,thus,thesubsidywhichshouldserveasabasisofthecalculations,was“the full amount of the PROEX interest rate equalization payments on export of Brazilianregionalaircraft,nottheportionofthosepaymentswhichgoesbeyond the CIRR rate or any other appropriate benchmark rate under item (k) of the IllustrativeList.”89 Thesecondquestionwaswhetherthelevelofcountermeasuresshouldcorrespondtotheamountofthesubsidygranted,asCanadainsisted,orwhetherit shouldbeequivalenttothelevelofnullicationorimpairmentsufferedbyCanada (i.e.,shouldtakeintoaccountonlythosesaleswhereCanadianaircraftcompeted withBrazil’s),asBrazilargued. TheArbitratorssoughttointerprettheterm “appropriate” accordingtoits ordinarymeaning,butfounditsdenitionsinsufcientlyspecic.90 Theyturnedto itscontext,i.e.,totheterm“appropriatecountermeasures” and,inarathershort

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Seeibid.,para.3.31. Seeibid.,para.3.32. Ibid.,para.3.40. Seeibid.,para.3.43.


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subventionsàretirerdevraitêtrediminuéenprenantencomptelesventesd’aéronefsquinecausaientniannulationniréductiond’avantagesauCanada87. Lapremièrequestionportaitsurl’argumentationduBrésilselonlaquelle lescontre-mesuresappropriéesdevaientêtrefondéessurlemontantduversement servantàassurerunavantageimportant,c’est-à-direladifférenceentrelemontant dusoutienaccordépourchaquetransactionautitrePROEXetletauxderéférence approprié.LetauxdusoutienPROEXautitreduPROEXmodiéétaitletauxdes bonsduTrésordesEtats-Unisàdixansplus20 pointsdebase.Letauxderéférence appropriéétaitleTICRpertinent.Parconséquent,selonleBrésil,lemontantdela subvention,danslecadredeladéterminationdescontre-mesures,devraitêtrecalculépourchaquevented’aéronefsconsidéréesurlabasedeladifférenceentrele tauxdesbonsduTrésordesEtats-Unisàdixansmajoréde20 pointsdebaseetle TICR88. Lesarbitresn’ontpassuivicetteargumentation.Ilsontsoulignéquele Groupespécialinitial,leGroupespécialautitredel’article21:5,etl’Organed’appel, dans les deux procédures, avaient considéré que les versements PROEX concernantlesexportationsd’aéronefsbrésiliens,etnonjusteuneportiondeces versements,étaientdessubventionsprohibées.Enconséquence,lesarbitresont convenusquelasubventionàretirerausensdel’article4del’AccordSMCet,par conséquent,lasubventionquidevaitservirdebasepourlescalculs,étaitle« montanttotaldesversementsPROEXdepéréquationdestauxd’intérêtconcernantles exportationsd’aéronefsrégionauxbrésiliens,etnondelaportiondecesversementsquidépasseleTICRoutoutautretauxderéférenceappropriéauregarddu pointk)delaListeexemplative »89. Lasecondequestionétaitdesavoirsileniveaudescontre-mesuresdevrait correspondreaumontantdelasubventionaccordée,commelesoutenaitleCanada, oudevraitêtreéquivalentauniveaudel’annulationoudelaréductiond’avantages subieparleCanada(c’est-à-direqu’ildevraitprendreencompteuniquementles ventespourlesquelleslesaéronefscanadiensétaientenconcurrenceaveclesaéronefsbrésiliens),commelesoutenaitleBrésil. Lesarbitresontcherchéàinterpréterleterme« approprié »danssonsens littéral,maisontconstatéquesesdénitionsn’étaientpasassezspéciques90.Ils sesontdonctournésverslecontexte,c’est-à-direversletermede« contre-mesures appropriées »,puis,dansunparagrapherelativementcourt,ilsontexaminéles

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Voir ibid.,par.3.31. Voir ibid.,par.3.32. Ibid.,par.3.40. Voir ibid.,par.3.43.

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TheCase-LawoftheWTO

paragraph, considered the denitions of the term “countermeasures .” The ArbitratorsreferredtotheworkoftheInternationalLawCommissiononstate responsibility where, in the view of theArbitrators, the International Law Commissionhadstatedthatcountermeasuresweremeantto“inducecompliance.” TheyfurthernotedthattheArticle22.6arbitratorsintheEC–Bananas arbitration in1999hadmadeasimilarstatement.Onthatbasis,theArbitratorsconcludedthat “acountermeasureis‘appropriate’interalia ifiteffectively inducescompliance.”91 Further,theArbitratorsnotedthattheconceptofnullicationorimpairmentwasabsentfromArticles3and4oftheSCMAgreementandthatArticle5 oftheSCMAgreement(onactionablesubsidies)referredtonullicationorimpairmentasonlyoneofthreecategoriesofadverseeffects.TheArbitratorsalsonoted thatArticles7.9and10oftheSCMAgreement,referringtocountermeasuresinthe contextofactionablesubsidies,usedtheterms“commensuratewiththedegreeand natureoftheadverseeffectsdeterminedtoexist,” alanguagedifferentfromthe term“appropriatecountermeasures,” usedinArticle4.92 Finally,theArbitratorsdiscussedthemeaningofthefootnotes9and10to paragraphs10and11respectivelyofArticle4oftheSCMAgreement.Thecontentofthosefootnotesisidentical;theybothread: “Thisexpressionisnotmeant toallowcountermeasuresthataredisproportionateinlightofthefactthatthesubsidiesdealtwithundertheseprovisionsareprohibited.” TheArbitratorshadsome difcultiesidentifyinghowthesecondpartofthesentenceofthefootnotesrelated totherstpart.Theynoted,however,thatfootnotes9and10“atleastconrmthat theterm‘appropriate’in Articles4.10and4.11oftheSCMAgreement shouldnot begiventhesamemeaningastheterm‘equivalent’ inArticle22oftheDSU.”93 Therefore,accordingtotheArbitrators,“appropriatecountermeasures” didnot have to be equivalent to the level of nullication or impairment and, in fact, “appropriate” “mayallowformoreleewaythantheword‘equivalent’ intermsof assessingtheappropriatelevelofcountermeasures.”94 Inafootnote,withoutany

91 92 93 94

Ibid.,para.3.44(emphasisintheoriginal). Seeibid.,paras.3.47-3.49. Ibid.,para.3.51. Ibid.,para.3.51,note51.


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dénitionsdutermede« contre-mesures ».Lesarbitressesontréférésauxtravaux delaCommissiondudroitinternationalsurlaresponsabilitédesEtatsselonlesquels,dupointdevuedesarbitres,laCommissiondudroitinternationalauraitétabliquelescontre-mesuresseraientdestinéesà« inciter[l’Etatquiacommisunfait internationalementillicite]às’acquitterdesesobligations ».Ilsontégalement noté que les arbitres, au titre de l’article 22:6 dans l’arbitrage CE – Bananes (1999), avaientfaitunedéclarationsimilaire.Surcefondement,lesarbitresont conclu que « une contre-mesure est “appropriée” si, entre autres choses, elle inciteeffectivementaurespectdesrecommandationsetdécisions »91. Parlasuite,lesarbitresontnotéquelanotiond’annulationouderéductiond’avantagesnesetrouvaitpasdanslesarticles3et4del’AccordSMCetque l’article5del’AccordSMC(surlessubventionspouvantdonnerlieuàuneaction) quinetraitaitdel’annulationoudelaréductiond’avantagesquecommeunedes troiscatégoriesd’effetsdéfavorables.Lesarbitresontégalementnotéquelesarticles7:9et10del’AccordSMC,quitraitentdescontre-mesuresdanslecontexte dessubventionspouvantdonnerlieuàuneaction,utilisaientlestermes« proportionnellesaudegréetàlanaturedeseffetsdéfavorablesdontl’existenceauraété déterminée »,destermesdifférentsdel’expression« contre-mesuresappropriées » utiliséedansl’article492. Enn,lesarbitresontdiscutédusensdesnotesdebasdepage9et10relatives,respectivement,auxparagraphes10et11del’article4del’AccordSMC.Le contenudecesnotesdebasdepageestidentique ;ellesselisenttouteslesdeux commesuit:« Cetteexpressionnedoitpasêtreinterprétéecommeautorisantdes contre-mesuresquisoientdisproportionnéeseuégardaufaitquelessubventions viséesparcesdispositionssontprohibées ».Lesarbitresavaienttrouvéquelque peudifciled’identierlamanièreselonlaquellelasecondepartiedelaphrasedes notesdebasdepageserattachaitàlapremièrepartie.Ilsont,toutefois,relevéque lesnotesdebasdepage9et10« conrmentaumoinsqu’ilneconviendraitpasde donnerauterme“approprié”gurantauxarticles4:10et4:11del’AccordSMC lemêmesensqueceluiquiestdonnéauterme“équivalent”gurantàl’article22 du Mémorandum d’accord » 93. Par conséquent, de l’avis des arbitres, les « contre-mesures appropriées » n’avaient pas à être équivalentes au niveau de l’annulationoudelaréductiond’avantages,et,enfait,leterme« appropriées » « peutpermettreuneplusgrandemargedemanœuvrequelemot“équivalent” pourcequiestd’évaluerleniveauappropriédescontre-mesures »94.Dansunenote

91 92 93 94

Ibid.,par.3.44(soulignédansl’original). Voir ibid.,par.3.47-3.49. Ibid.,par.3.51. Ibid.,par.3.51,note51.

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furthersupportoranalysis,theArbitratorsconcludedthatacountermeasurewould be“appropriate” “aslongasitisnotdisproportionate.”95 Onthatbasis,theArbitratorsfoundthattherewas“nolegalobligationthat countermeasuresintheformofsuspensionofconcessionsorotherobligationsbe equivalenttothelevelofnullicationorimpairment.”96 Intheirview,torequirethat countermeasuresintheformofsuspensionofconcessionsorotherobligationsbe equivalenttothelevelofnullicationorimpairmentwouldsignicantlylimitthe efcacyofcountermeasuresinthecaseofprohibitedsubsidies.TheArbitrators pointedoutthatthiswasparticularlytrueincases,suchasthecurrentone,where othertypesofcountermeasures,forexampleacounter-subsidyinanothersector, mightnotbefeasiblebecauseoftheirpotentialeffectonotherMembers.97 Forallthosereasons,theArbitratorsruledthat,whendealingwithaprohibitedexportsubsidy,anamountofcountermeasureswhichcorrespondedtothe totalamountofthesubsidywas“appropriate.”98 MethodologyappliedbytheArbitrators Havingfoundthatanamountofcountermeasuresthatcorrespondedtothe totalamountofthesubsidywas“appropriate,” andthusagreeingwithCanada,the ArbitratorsexplainedtheirownmethodologywithoutdiscussingwhyCanada’s proposedmethodologywasnotaccepted.Asamatteroffact,however,themethodologyappliedbytheArbitratorswasverysimilartothatproposedbyCanada. First,theArbitratorsidentiedtheaveragesalespriceofthemodelsofaircraftforwhichsalesweresubsidized,includingthepriceofspareparts.Then,they madeaprojectionoftheannualproductionofaircraftpermodelfortheperiod 2000-2005(aperiodforwhichEmbraer’sproductioncapacityassessmentswere, intheviewoftheArbitrators,reasonablyaccurate).Next,theArbitratorscalculated thepresentvalueofthesubsidyperaircraftmodel,usingthesalespriceforeach model,theapplicablenancingrate,theapplicablePROEXinterestrateequal-

95 96 97 98

Idem. (emphasisintheoriginal). Ibid.,para.3.57. Seeibid.,para.3.58. Seeibid.,para.3.60.


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debasdepage,sansplusderechercheoud’analyse,lesarbitresontconcluqu’une contre-mesureétait« appropriée » « tantqu’ellen’étaitpasdisproportionnée »95. Surcefondement,lesarbitresontconsidéréqu’iln’existait« aucuneobligationjuridiquequiexigequedescontre-mesuresrevêtantlaformedelasuspension de concessions ou d’autres obligations soient équivalentes au niveau de l’annulationoudelaréductiondesavantages »96.Deleurpointdevue,exigerque descontre-mesuressouslaformedesuspensiondeconcessionsoud’autresobligationssoientéquivalentesauniveaudel’annulationoudelaréductiondesavantages limiterait sensiblement l’efcacité des contre-mesures dans le cas de subventionsprohibées.Lesarbitresontrelevéquec’étaitparticulièrementvraidans certainesaffaires,commelaprésenteaffaire,oùd’autrestypesdecontre-mesures, commeparexempleunecontre-subventionaccordéedansunautresecteur,pourraientnepasêtrepossiblesenraisondeleureffetpotentielsurlesautremembres97. Pourtoutescesraisons,lesarbitresontconcluque,s’agissantd’unesubventionàl’exportationprohibée,unmontantdecontre-mesuresquicorrespondait aumontanttotaldelasubventionétait« approprié ».98 Méthodesappliquéesparlesarbitres Ayantconcluqu’unmontantdecontre-mesuresquicorrespondaitaumontanttotaldelasubventionétait« approprié » et,dèslors,partageantlapositiondu Canada,lesarbitresontfaitpartdeleurpropreméthodesansexpliquerenquoila méthodeproposéeparleCanadan’étaitpasacceptée.Ilconvientdenoter,toutefois,quelaméthodeappliquéeparlesarbitresesttrèsprochedecelleproposéepar leCanada. Premièrement,lesarbitresontdéterminéleprixdeventemoyendesmodèlesd’aéronefspourlesquelslesventesétaientsubventionnées,entenantcomptedu prixdespiècesdétachées.Ilsont,ensuite,établiuneprojectiondelaproduction annuelle d’aéronefs par modèle pour la période 2000 à 2005 (période pendant laquellelesévaluationsdelacapacitédeproductiond’Embraerétaient,selonles arbitres,raisonnablementexactes).Puis,lesarbitresontcalculélavaleuractuelle de la subvention par modèle d’aéronef en utilisant le prix de ventede chaque modèle,letauxdenancementapplicable,lapéréquationdestauxd’intérêtautitre duPROEXapplicable,lacommissiond’intermédiairereprésentativeetuntaux

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Idem. (soulignédansl’original). Ibid.,par.3.57. Voir ibid.,par.3.58. Voiribid.,par.3.60.

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TheCase-LawoftheWTO

ization,theapplicableagentfeeandadiscountrateequaltoLIBOR.Finally,for each model, theArbitrators multiplied the total amount of aircraft sold with a PROEXinterestrateequalizationbythepresentvalueofthesubsidypermodel.99 3. Calculationoftheappropriatelevelofcountermeasures TheArbitratorsproceededtocalculatethevaluesofallthecomponents describedintheirmethodology.Thiscalculationwasmadefortheperiod20002005.ThentheArbitratorsdividedtheresultinggurebysix(forthetime-period ofsixyears)todeterminetheaveragepresentvalueofthesubsidyperyear.The nalnumberfortheamountoftheappropriatecountermeasuresperyear,ascalculatedbytheArbitrators,wasC$344.2million.Thisamountwasaboutonehalf oftheamountforwhichCanadahadsoughtauthorizationtoretaliate. 4. DecisionoftheArbitrators

“Forthereasonssetoutabove,theArbitratorsdecidethat,inthematter Brazil – Export Financing Programme for Aircraft, the suspension by CanadaoftheapplicationtoBraziloftariffconcessionsorotherobligations underGATT 1994,theAgreementonTextilesandClothingandtheAgreement on Import Licensing Procedures covering trade in a maximum amount of C$344.2millionperyearwouldconstituteappropriatecountermeasureswithin themeaningofArticle4.10oftheSCMAgreement.”

99

Seeibid.,para.3.66.


229

d’escompteégalauLIBOR.Enn,pourchaquemodèled’aéronef,lesarbitresont multipliélenombretotald’aéronefsvendusavecunepéréquationdestauxd’intérêtautitreduPROEXparlavaleuractuelledelasubventionparmodèle99. 3. Calculduniveauappropriédescontre-mesures Lesarbitresontprocédéaucalculdesvaleursdetouslesélémentsgurant dansleurméthode.Lecalculaétéfaitsurlapériodede2000à2005.Parlasuite, lesarbitresontdivisécechiffreparsix(cequicorrespondàlapériodede6ans)aux nsdedéterminerlavaleuractuellemoyennedelasubventionparannée.Lerésultatnalpourlemontantdescontre-mesuresappropriéesparan,telquecalculépar lesarbitres,étaitde344.2millionsdedollarscanadiens.Cemontantcorrespondait àenvironlamoitiédeceluipourlequelleCanadaavaitdemandéuneautorisation deprendredescontre-mesures. 4. Décisiondesarbitres

« Pourlesraisonsexposéesci-dessus,lesarbitresdécidentque,dans l’affaireBrésil–Programmedenancementdesexportationspourlesaéronefs, lasuspensionparleCanadadel’application,àl’égardduBrésil,deconcessionstarifairesoud’autresobligationsautitreduGATT de1994,del’Accord surlestextilesetlesvêtementsetdel’Accordsurlesprocéduresdelicences d’importation, portant sur des échanges d’un montant maximal de 344,2 millionsdedollarscanadiensparan,constitueraitdescontre-mesuresappropriéesausensdel’article4:10del’AccordSMC ».

99

Voir ibid.,par.3.66.

230


VIII. SECONDIMPLEMENTATIONPROCEEDING

On12December2000,theDSBauthorizedCanadatotakeappropriatecountermeasuresintheamountofC$344.2millionannually.Atthesamemeeting,Brazil advisedtheDSBofnewmeasuresithadtaken,which,initsview,broughtPROEX into compliance with Brazil’s obligations under the SCMAgreement. On 22 January2001,CanadasoughtagainrecoursetoArticle21.5oftheDSUbecause, asCanadaindicated,therewasadisagreementbetweenCanadaandBrazilasto whetherthemeasurestakenbyBrazilbroughtBrazilintoconformitywiththeprovisionsoftheSCMAgreement.Canadaalsonotedthatithadnotyetimplemented thecountermeasuresauthorizedbytheDSBandthatitssecondrecoursetoArticle 21.5oftheDSUwaswithoutprejudicetoitslegalpositionwithrespecttothe implementation of those authorized countermeasures.100 At its meeting on 16 February2001,theDSBdecidedtorefertotheoriginalPanelthematterraisedby Canada. 1. TherevisionsmadebyBraziltoPROEX Tocomplywiththe4August2000recommendationsoftheDSB,Brazil adoptedrevisionstoitsPROEXprogram.ThemaindocumentreectingthoserevisionswastheCentralBankofBrazilResolution2799of6December2000.After therevisions,thenewPROEX–PROEXIII–providedthatinthecaseofexports ofregionalaircraft,theinterestrateequalizationwouldbeestablishedonacaseby-casebasis,dependingonthespecicsofeachtransaction,butincompliance withtherelevantCIRR.101 Inaddition,underPROEXIII,requestsforPROEXIII supportwouldbeanalyzed,having“asreferencethenancingtermspracticedin theinternationalmarket”102 andtheequalizationwould“rendernancingcosts compatiblewiththosepracticedintheinternationalmarket.”103 TheothermainfeaturesofPROEXIIIremainedessentiallyastheyhadbeenduringtherstArticle 21.5proceedings.

100 101 102 103

SeeWT/DS46/26. SeeSecondArticle21.5PanelReport,para.2.4. Ibid.,para.2.5. Ibid.,para.2.4.


230

VIII. DEUXIEMEPROCEDUREDEMISEENŒUVRE

Le12 décembre 2000,l’ORDaautoriséleCanadaàprendredescontre-mesures appropriéescorrespondantàunmontantde344,2 millionsdedollarscanadienspar an.A lamêmeréunion,leBrésilfaisaitpartàl’ORDdesnouvellesmesuresqu’il avaitprises,qui,selonlui,mettaientlePROEXenconformitéaveclesobligations duBrésilautitredel’AccordSMC.Le22 janvier 2001,leCanadaademandé,une nouvellefois,derecouriràl’article 21:5duMémorandumd’accord,car,comme l’indiquaitleCanada,ilexistaitundésaccordentreleCanadaetleBrésilquantau pointdesavoirsilesmesuresprisesparleBrésilmettaientcedernierenconformitéaveclesdispositionsdel’AccordSMC.LeCanadaaégalementfaitobserver qu’iln’avaitpasencoremisenœuvrelescontre-mesuresautoriséesparl’ORDet quesonsecondrecoursàl’article 21:5duMémorandumd’accordnepréjugeaitpas desapositionjuridiqueencequiconcernaitlamise en œuvredecescontre-mesuresautorisées100.A saréuniondu16 février 2001,l’ORDadécidédeporterlaquestionsoulevéeparleCanadadevantleGroupespécialinitial. 1. Lesrévisionsfaitespar leBrésilauprogrammePROEX Pourseconformerauxrecommandationsdel’ORDendatedu4août2000, leBrésilarévisésonprogrammePROEX.Ledocumentprincipalénonçantces révisionsétaitlaRésolutionno 2799delaBanquecentraleduBrésil,datéedu 6 décembre2000.Auxtermesdesrévisions,lenouveauPROEX–PROEXIII– disposaitque,danslecasdesexportationsd’aéronefsrégionaux,letauxdepéréquationseraitxéaucasparcas,enfonctiondescaractéristiquesdechaquetransaction,maisconformémentauTICRpertinent101.Deplus,autitreduPROEXIII, lesdemandesdesoutienàcetitreseraientanalysées,enprenant« commeréférence lesmodalitésdenancementpratiquéessurlemarchéinternational »102 etuntaux depéréquationsufsantpour« faireensortequelescoûtsdenancementsoient enadéquationavecceuxquel’onobservesurlemarchéinternational »103.Les autres principales caractéristiques du PROEX III demeuraient essentiellement inchangéesparrapportàlapremièreprocédureautitredel’article 21:5.

100 101 102 103

Voir WT/DS46/26. Voir SecondRapportduGroupespécialautitredel’article21:5,par.2.4. Ibid.,par.2.5. Ibid.,par.2.4.

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TheCase-LawoftheWTO

BothCanadaandBrazilagreedthatthequestionbeforethesecondArticle 21.5PanelwaswhetherPROEXIIIcompliedwiththerequirementsoftheSCM Agreement.CanadachallengedPROEXIIIasaprogram,i.e.,assuchorperse,in additiontochallengingpaymentsmadeunderPROEXIII,i.e.,thepracticeunder PROEXIIIinvolvingPROEXpayments.Brazil,however,stated,andCanadadid notdispute,thatnopaymentsyethadbeenmadeandnolettersofcommitment issuedunderPROEXIIIinrespectofexportsofregionalaircraft.Therefore,the taskofthesecondArticle21.5PanelwastoexaminetheconsistencywiththeSCM AgreementofthePROEXIIIprogramassuch,i.e.,thelegalframeworkofPROEX III,insofarasitrelatedtoexportsofregionalaircraft.104 2. Reviewoflegislationassuchor perse: thedistinctionbetweenmandatory anddiscretionarylegislation BeforeproceedingtoexaminePROEXIII,thePanelconsideredtheimplicationsofanalyzingwhetherlegislationassuch,orameasureassuch,isconsistentwithGATT/WTOobligations.ThePanelnoted: “[W]eobservethat,inbothWTOandGATT disputesettlement involvingchallengestolegislationassuch,adistinctionhasbeen madebetweenmandatoryanddiscretionarylegislation.Under thisapproach,panelshavenot foundlegislationassuchtobe inconsistentwithGATT/WTOobligations,unlessthatlegislation mandated,orrequired,theexecutivebranchtotakeactionwhich wasnotinconformitywithaContractingParty’s/Member’sobligationsundertheGATT1947/WTOAgreement.”105 Therefore,inreviewingwhetherPROEXIIIassuchwasaprohibitedexportsubsidy,thePanelconsideredwhetherPROEXIIIrequired thatBrazilprovidesubsidiesprohibitedbyArticle3.1(a)oftheSCMAgreement.

104 105

Seeibid.,paras.5.1-5.8. Ibid.,para.5.9(emphasisintheoriginal).


231

LeCanadaetleBrésilconvenaient,touslesdeux,quelaquestionàtrancherdanslecadredelasecondeprocéduredevantleGroupespécialautitrede l’article21:5étaitcelledesavoirsilePROEXIIIétaitcompatibleaveclesdispositionsdel’AccordSMC.LeCanadacontestaitlePROEXIII,entantqueprogramme,c’est-à-direentantquetelouperse,enplusdecontesterlesversements accordésautitreduPROEXIII,c’est-à-direlapratiqueautitreduPROEXIII concernantlesversementsPROEX.LeBrésil,toutefois,arelevé,etleCanadane l’apascontesté,qu’aucunversementn’avaitencoreétéaccordéetqu’aucunelettred’engagementn’avaitétéémiseautitreduPROEXIIIencequiconcerneles exportationsd’aéronefsrégionaux.Ildécoulaitdecequiprécèdequelatâchedu SecondGroupespécialautitredel’article21:5étaitd’examinerlacompatibilité avecl’AccordSMCduprogrammePROEXIII,àsavoir,lecadrejuridiquedu PROEXIII,danslamesureoùilvisaitlesexportationsd’aéronefsrégionaux104. 2. Examendelalégislationentantquetelleouper se :ladistinctionentrela législationimpérativeetlalégislationdispositive Avantdeprocéderàl’examenduPROEXIII,leGroupespécialaconsidérélesimplicationsd’analysersilalégislationentantquetelleousiunemesure entantquetelleétaitcompatibleaveclesobligationsduGATT/del’OMC.Le Groupespécialarévéléque : « [N]ousobservonsque,enmatièrederèglementdesdifférends danslesquelslalégislationentantquetelleaétémiseencause, tantdanslecadredel’OMCqueduGATT,unedistinctionaété établieentrelégislationimpérativeetlégislationdispositive.Dans unetelleoptique,lesgroupesspéciauxn’ontpasconstatéquela législationentantquetelleétaitincompatibleaveclesobligations danslecadreduGATT/del’OMC,saufsielleimposait,ouprescrivait,aupouvoirexécutifd’entreprendreuneactionquin’était pas conforme aux obligations d’une partie contractante/d’un MembreenvertuduGATT de1947/del’Accordsurl’OMC »105. En conséquence, en examinant si le programme PROEX III, en soi, était une subventionàl’exportationprohibée,leGroupespécialanotammentdéterminési le PROEX III prescrivait au Brésil d’accorder des subventions prohibées par l’article 3:1 a)del’AccordSMC. 104 105

Voir ibid.,par.5.1-5.8. Ibid.,par.5.9(soulignédansl’original).

232


3. Whether PROEXIIIisasubsidycontingentuponexportperformance TherststepinthePanel’sanalysiswastodeterminewhetherPROEXIII wasasubsidycontingentuponexportperformance.Tomakethatdetermination, thePanelhadtoexamine: (i)whethertherewasasubsidy,i.e.,whethertherewas anancialcontributionbyagovernment,andwhetherabenetwastherebyconferredunderArticle1.1oftheSCMAgreement; and(ii)whetherthesubsidywas contingentuponexportperformanceunderArticle3.1oftheSCMAgreement. Whetherthereisanancialcontributionbyagovernment CanadaarguedthatPROEXIIIpaymentsinvolvedadirect transferof fundsfromtheGovernmentofBrazilwithinthemeaningofArticle1.1(a)(1)(i)of theSCMAgreement.Brazildidnotcontestthispoint.ThePanelthereforeconcludedthatPROEXIIIpaymentsinrespectofexportsofregionalaircraftwere nancialcontributionsbytheGovernmentofBrazilwithinthemeaningofArticle 1.1oftheSCMAgreement.106 Whetherabenetisconferred ThePanelnotedthatsincePROEXIIIinvolvednon-refundablepayments, abenettosomeonewouldalwaysbeconferred.PROEXIIIpayments,however, werenotprovidedtotheproducerofregionalaircraft,butrathertoalenderinsupport of an export credit transaction relating to Brazilian regional aircraft. The question,intheviewofthePanel,waswhetherPROEXIIIpaymentsconferreda benettotheproducerofregionalaircraft.This,thePanelconcluded,dependedon theimpactofPROEXIIIpaymentsonthetermsandconditionsoftheexportcredit nancingavailabletopurchasersofBrazilianregionalaircraft.Referringtothe ndingoftheAppellateBodyinCanada–Aircraft thattheexistenceofabenet is to be established by reference to the market, the Panel focused its analysis onwhether,asaresultofPROEXIIIpayments,purchasersofBrazilianregional aircraft obtained export credits on terms more favorable than those available

106

See ibid.,paras.5.20-5.23.


232

3. Si le PROEX III est une subvention subordonnée aux résultats à l’exportation Lapremièreétapedel’analyseduGroupespécialétaitdedéterminersile PROEXIIIétaitunesubventionsubordonnéeauxrésultatsàl’exportation.Ainsi, leGroupespécialavaitàdéterminer :(i)s’ilyavaitunesubvention,c’est-à-diresi le gouvernement accordait une contribution nancière et si un avantage était conféréausensdel’article1:1del’AccordSMC ;et(ii)silasubventionétaitsubordonnéeauxrésultatsàl’exportationausensdel’article3:1del’AccordSMC. S’ilyaunecontributionnancièredespouvoirspublics Le Canada soutenait que les versements PROEX III comportaient un transfertdirectdefondsdelapartdugouvernementbrésilienausensdel’article 1:1 a) 1)i)del’AccordSMC. LeBrésilnecontestaitpascepoint.LeGroupespéciala,dèslors,concluquelesversementsPROEXIIIrelatifsauxexportations d’aéronefs régionaux constituaient des contributions nancières des pouvoirs publicsbrésiliensausensdel’article 1:1del’Accord SMC106. Siunavantageestconféré LeGroupespécialarelevéque,danslamesureoùlePROEXIIIprenait laformed’unversementnonremboursable,untelversementaccordéàquelqu’un conféreraittoujoursunavantage.LesversementsautitreduPROEX III,cependant, n’étaientpasaccordésauproducteurd’aéronefsrégionaux,maisplutôtàunorganismedeprêtpoursoutenirunetransactionenmatièredecréditàl’exportationportantsurdesaéronefsrégionauxbrésiliens.Ainsi,laquestion,del’avisduGroupe spécial,étaitdesavoirsicesversementsPROEXIIIconféraientunavantageau producteur d’aéronefs régionaux. De l’avis du Groupe spécial, cette question dépendaitdel’incidencedesversementsautitreduPROEX IIIsurlesmodalités et conditions du nancement des crédits à l’exportation offertes aux acheteurs d’aéronefsrégionauxbrésiliens.Serapportantàlaconstatationdel’Organed’appel dans l’affaire Canada – Aéronefs selon laquelle l’existence d’un avantage devaitêtreétablieenseréférantaumarché,leGroupespécialaexaminéessentiellementlaquestiondesavoirsi,dufaitdesversementsautitreduPROEX III,les acheteursd’aéronefsrégionauxbrésiliensseprocuraientdescréditsàl’exportation

106

Voir ibid.,par.5.20-5.23.

233

TheCase-LawoftheWTO

totheminthemarket,i.e.,thecommercialmarket,undistortedbygovernment intervention.107 ThePanelrstconsideredwhetherPROEXIIIcouldbenetthepurchaser ofregionalaircraft.ItnotedthatPROEXIIIpaymentsallowedalendertooffer withrespecttoatransactionbetterexportcreditstermsthanitcouldotherwise makeavailable.A borrower,i.e.,apurchaserofBrazilianregionalaircraft,could selectalenderthatofferstheborrowerthebestterms.Therefore,thePanelconcluded that PROEX III payments could be expected to allow purchasers of Brazilianregionalaircrafttoobtainexportcreditsontermsmorefavorablethan thoseavailabletotheminthecommercialmarket,andthustoconferabenet.108 Brazil,however,arguedthatitplacedtworestrictionsonPROEXIIIthat ensured that PROEX III would not confer a benet. First, Brazil asserted that Resolution 2799 established a minimum net interest rate of the CIRR for all PROEX III-supported transactions. Second, Brazil contended that Resolution 2799employedthe“internationalmarket” asabenchmarkfordeterminingwhether PROEXIIIsupportcouldbegranted.109 ThePaneldidnotagreethatthoselimitationsprecludedPROEXIIIfrom conferringabenet.ItnotedwithrespecttotherstlimitationthattheCIRRisat bestaroughproxyforcommercialinterestrates.Moreover,theCIRRisdesigned tocorrespondtocommercialinterestratesfor“rst-class” borrowers.Manyactual orpotentialbuyersofregionalaircraftwerenotsuchborrowers.Therefore,offeringnetinterestratesattheleveloftheCIRRdidnotmeanthatthoserateswereno morefavorablethanthosethatparticularpurchasersofBrazilianregionalaircraft couldobtainonthecommercialmarketplace.Thus,therstlimitationdidnotprecludethatPROEXIIIconfersabenet.110 IntheviewofthePanel,thesecondlimitationdidnotprecludeeitherthat PROEXIIIconfersabenet.ThePanelfoundthatPROEXIIIcouldprovidesupportattheleveloftheCIRRevenincertaincircumstanceswheretheCIRRwas belowtherateavailableinthemarketplace.111

107 108 109 110 111

See ibid.,paras.5.27-5.29. See ibid.,paras.5.30-5.32. Seeibid.,para.5.33. See ibid.,paras.5.34-5.37. See ibid.,paras.5.38-5.41.


233

àdesconditionsplusfavorablesquecellesauxquellesilsavaientaccèssurlemarché,c’est-à-direlemarchécommercial,nonfausséparl’interventiondespouvoirs publics107. LeGroupespéciala,toutd’abord,examinésilePROEXIIIconféraitun avantageàl’acheteurd’aéronefsrégionaux.Ilanotéquelesversementsautitredu PROEXIIIpermettaientauprêteurd’offrirdemeilleuresconditionsdecrédità l’exportationdanslecadred’unetransactionquecellesqu’ilpourraitnormalement offrir.L’emprunteur,c’est-à-direunacheteurd’aéronefsrégionauxbrésiliens,était libredechoisirl’organismedeprêtquiluioffraitlesmeilleuresconditions.En conséquence,leGroupespécialaconcluquelesversementsautitreduPROEX III permettaient aux acheteurs d’aéronefs régionaux brésiliens de se procurer des créditsàl’exportationàdesconditionsplusfavorablesquecellesquileursont offertessurlemarchécommercial,etqu’ilsconféraientainsiunavantage108. Le Brésil, toutefois, soutenait qu’il avait prévu deux restrictions au PROEX IIIquigarantissaientquelePROEXIIIneconféraitpasunavantage. Premièrement,leBrésilfaisaitvaloirquelaRésolutionno 2799établissaituntaux d’intérêtnetminimumauniveauduTICRpourtouteslestransactionsbénéciant du soutien au titre du PROEX III. Deuxièmement, le Brésil soutenait que la Résolutionno 2799utilisaitle« marchéinternational » commeuncritèrepour déterminersilesoutienautitreduPROEX IIIpouvaitounonêtreaccordé109. LeGroupespécialn’apasconsidéréqueceslimitationsempêchaientle PROEXIIIdeconférerunavantage.Ilanoté,concernantlapremièrelimitation, queleTICRétaitaumieuxunsubstitutapproximatifdestauxd’intérêtcommerciaux.Enoutre,leTICRétaitconçupourcorrespondreauxtauxd’intérêtcommerciauxoffertsauxemprunteurs« depremièrecatégorie ».Beaucoupd’acheteurs effectifsoupotentielsd’aéronefsrégionauxn’étaientpasdesemprunteursdepremièrecatégorie.Ils’ensuivaitqu’accorderdestauxd’intérêtnetsauniveaudu TICRnesigniaitpasquecestauxn’étaientpasplusfavorablesqueceuxquecertainsacheteursd’aéronefsrégionauxbrésilienspourraientobtenirsurlemarché commercial. En conséquence, la première limitation n’établissait pas que le PROEXIIIneconféraitpasunavantage110. DupointdevueduGroupespécial,ladeuxièmelimitationn’empêchait pasnonpluslePROEXIIIdeconférerunavantage.LeGroupespécialaconsidéré quelePROEXIIIpermettaitd’accorderunsoutienauniveauduTICRmêmesi, danscertainescirconstances,leTICRétaitinférieurauxtauxdumarché111. 107 108 109 110 111

Voir ibid.,par.5.27-5.29. Voir ibid.,par.5.30-5.32. Voir ibid.,par.5.33. Voir ibid.,par.5.34-5.37. Voir ibid.,par.5.38-5.41.

234


Insum,thePanelfoundthatPROEXIIIdidnotprecludeBrazilfromconferringabenettothebuyersofBrazilianregionalaircraft.However,thePanel notedthatitwasexaminingthePROEXIIIprogramassuchand,therefore,hadto applythedistinctionbetweenmandatoryanddiscretionarylegislation.Thequestion was whether PROEX III required Brazil to confer a benet on buyers of Brazilianregionalaircraft.A conclusionthatPROEXIIIcouldbeappliedinamannerthatconferredabenet,or“eventhatitwasintendedtobeandmostlikely would beappliedinsuchamanner,” wasnotasufcientbasistoconcludethat PROEX III as such was mandatory legislation inconsistent with the SCM Agreement.112 ExaminingPROEXIIIfromthatperspective, the Panel found that the executiveretainedbroaddiscretionregardingwhetherornotarequestforPROEX IIIsupportshouldbeapprovedevenwhenalltheeligibilitycriteriaweremet.In addition,evenwhenPROEXIIIsupportwasapproved,PROEXIIIdidnotrequire approvalofnetinterestratesaslowastheCIRRineverycase.Theexecutive retainedthediscretiontoreducetheamountofinterestrateequalizationincases wheretheunderlyingexportcreditwould,asaresultofthefullamountofinterest rateequalization,beontermsbelowthecommercialmarketplace.Whilethetwo limitationsthatBrazilinvokeddidnotprecludeBrazilfromgrantingpaymentsthat conferredabenet,theyallowedBraziltodeclinetoofferPROEXIIIinterestrate equalization in cases where the underlying export credit would, as a result of PROEXIIIsupport,beontermsthattheborrowercouldnototherwiseobtaininthe commercialmarket.113 Thus,onthebasisofthedistinctionbetweenmandatoryanddiscretionary legislation,thePanelconcludedthatCanadahadfailedtoestablishthatBrazilwas requiredbyPROEXIIItoconferabenetonproducersofBrazilianregionalaircraftthroughinterestrateequalizationsupport.ThePanelnoted,however,thatits ndingdidnotmeanthatBrazilwouldnotconferabenetinsomecasesinwhich PROEXIIIinterestrateequalizationisprovided.114

112 113 114

Ibid.,para.5.43(emphasisintheoriginal). See ibid.,paras.5.42-5.49. See ibid.,paras.5.50-5.51.


234

Enrésumé,leGroupespécialaconsidéréquelePROEXIIIn’empêchait pasleBrésild’accorderunavantageauxacheteursd’aéronefsrégionauxbrésiliens. Toutefois,leGroupespécialanotéqu’ilexaminaitleprogrammePROEX IIIen tantqueteletque,dèslors,ildevaitappliquerladistinctionentrelégislationimpérativeetlégislationdispositive.LaquestionétaitdesavoirsilePROEX IIIprescrivait au Brésil de conférer un avantage aux acheteurs d’aéronefs régionaux brésiliens.UneconclusionétablissantquelePROEX IIIpourrait êtreappliquéde manièreàconférerunavantage,ou« mêmequ’ilaétéconçupourêtreappliquéde cettemanière »,neconstituaitpasunebasesufsantepourconclurequelePROEX IIIentantquetelétaitunelégislationimpérativesusceptibled’êtreincompatible avecl’Accord SMC112. AyantexaminélePROEXIIIdecepointdevue,leGroupespécialaconsidéréquelepouvoirexécutifdisposaitd’unlargepouvoirdiscrétionnairepourdécider si, oui ou non, une demande de soutien au titre du PROEX III devait être approuvéemêmequandtouteslesconditionsd’éligibilitéétaientremplies.Deplus, mêmesilesoutienautitreduPROEXIIIétaitapprouvé,lePROEXIIIn’exigeait pas,danschaquecas,l’approbationdetauxd’intérêtnetsaussibasqueleTICR. Lepouvoirexécutifdisposaitd’unpouvoirdiscrétionnairepourréduirelemontant delapéréquationdestauxd’intérêt,danslescasoù,lecréditàl’exportationvisé comporterait,enraisondumontanttotaldelapéréquationdestauxd’intérêts,des conditionsen-dessousdumarchécommercial.AlorsquelesdeuxlimitationsinvoquéesparleBrésiln’empêchaientpasleBrésild’accorderdesversementsconférantunavantage,ilsluipermettraientderefuserd’accorderlapéréquationdes tauxd’intérêtautitreduPROEXIIIdanslescasoùlecréditàl’exportationvisé comporterait, en raison du soutien au titre du PROEX III, des conditions, que l’emprunteurnepourraitpasnormalementobtenirsurlemarchécommercial113. Ainsi,envertudeladistinctionentrelégislationimpérativeetlégislation dispositive,leGroupespécialaconcluqueleCanadan’avaitpasétabliqueleBrésil étaittenu parlePROEXIIIdeconférerunavantageauxproducteursd’aéronefs régionaux brésiliens au moyen d’un soutien de péréquation des taux d’intérêt. Toutefois,leGroupespécialanoté,queleurconstatationnesigniaitpasquele Brésilneconféreraitpasunavantagedanscertainscasoùlapéréquationdestaux d’intérêtautitreduPROEXIIIestaccordée114.

112 113 114

Ibid.,par.5.43(soulignédansl’original). Voir ibid.,par.5.42-5.49. Voir ibid.,par.5.50-5.51.

TheCase-LawoftheWTO

235

WhetherPROEXIIIpaymentsareexportcontingent Canada argued that PROEX III payments were de jure contingent on exportperformance.BrazildidnotdisputeCanada’scontention.ThePanelfound thatPROEXIIIpaymentswerecontingentinlawonexportperformancebecause PROEXIIIwasanexportnancingprogram.115 ConclusionsofthePanelonwhetherPROEXIIIisasubsidycontingenton exportperformance ThePanelruledthatPROEXIIIpaymentswerenancialcontributions contingentonexportperformance.However,thePanelfoundthatBrazilhadthe discretiontolimittheprovisionofPROEXIIIinterestratesupporttocircumstances inwhichabenetwasnotconferred.Therefore,BrazilwasnotrequiredbyPROEX IIItoprovideasubsidywithinthemeaningofArticle1.1oftheSCMAgreement whichwascontingentonexportperformanceinthesenseofArticle3.1(a). ThePanelcouldhaveendeditsanalysishere.However,Brazilhadmade astatementthatPROEXIIIcouldalsooperatewithinthe“safehaven” ofthesecondparagraphofitem(k)oftheIllustrativeListofExportSubsidies.Inlightofthat statement,thePaneldecidedtoproceedtoconsiderBrazil’sargumentsinrespect ofthe“safehaven” ofthesecondparagraphofitem(k). 4. The“safehaven” ofthesecondparagraphofitem(k)oftheIllustrativeList ofExportSubsidies Whatisthe“safehaven” ofthesecondparagraphofitem(k)oftheIllustrative ListofExportSubsidies ? Thetextofthesecondparagraphofitem(k)readsasfollows: “Provided,however,thatifaMemberisapartytoaninternational undertaking on ofcial export credits to which at least twelve

115

See ibid.,paras.5.52-5.54.


235

SilesversementsPROEXIIIsontsubordonnésàl’exportation LeCanadafaisaitvaloirquelesversementsautitreduPROEXIIIétaient de jure subordonnés aux résultats à l’exportation. Le Brésil ne contestait pas l’afrmationduCanada.LeGroupespécial aconsidéréquelesversementsautitre duPROEXIIIétaientsubordonnésendroitauxrésultatsàl’exportationcarle PROEXIIIétaitunprogrammedenancementdesexportations115. Conclusions du Groupe spécial quant à savoir si le PROEX III est une subventionsubordonnéeauxrésultatsàl’exportation LeGroupespécialaconstaté,quelesversementsautitreduPROEXIII étaientdescontributionsnancièressubordonnéesauxrésultatsàl’exportation. Cependant,leGroupespécialarelevéqueleBrésilconservaitlepouvoirdiscrétionnairedelimiterl’octroid’unsoutiendestauxd’intérêtautitreduPROEX III aux circonstances dans lesquelles un avantage n’était pas conféré. En conséquence,leBrésiln’étaitpastenu parleprogrammePROEX IIId’accorderunesubventionausensdel’article 1:1del’AccordSMC,subordonnéeauxrésultatsà l’exportationausensdel’article 3:1a). LeGroupespécialauraitputerminersonanalyselà.Toutefois,leBrésil avait déclaré, que le PROEX III pouvait également opérer dans le cadre du « refuge » énoncéausecondparagraphedupointk)delaListeexemplativedesubventionsàl’exportation.Auvudecettedéclaration,leGroupespécialadécidé d’examinerlesargumentsduBrésilencequiconcernele« refuge » énoncéau secondparagraphedupointk). 4. Le« refuge »dusecondparagraphedupointk)delaListeexemplativede subventionsàl’exportation Qu’est-cequele« refuge »dusecondparagraphedupointk)delaListeexemplativedesubventionsàl’exportation ? Letextedusecondparagraphedupointk)estlibellécommesuit: « Toutefois,siunMembreestpartieàunengagementinternationalenmatièredecréditofcielàl’exportationauquelaumoins

115


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originalMemberstothisAgreementarepartiesasof1January 1979 (or a successor undertaking which has been adopted by thoseoriginalMembers),orifinpracticeaMemberappliesthe interestratesprovisionsoftherelevantundertaking,anexport creditpracticewhichisinconformitywiththoseprovisionsshall not be considered an export subsidy prohibited by this Agreement.” BrazilarguedthatevenifPROEXIIIconferredabenetandwasthusasubsidy contingentuponexportperformance,Brazilinpracticeappliedtheinterestrates provisionsoftheOECDArrangement,whichisa“relevantundertaking” withinthe meaningofthesecondparagraphofitem(k)andisthuscoveredbytheexception, orthe“safehaven,” ofitem(k).Brazildidnotdisputethat,asthe“safehaven” was anexceptionfromtheprohibitionofexportsubsidies,Brazilboretheburdenof proof.116 Specicinterpretativeissues To examine whether PROEX III was covered by the “safe haven” of thesecondparagraphofitem(k),thePanelhadtodeterminerstwhichistherelevant“internationalundertakingonofcialexportcredits,” identifyits“interest ratesprovisions” anddeterminewhatitmeanttobe“inconformity” withthoseprovisions. Relevant“internationalundertakingonofcialexportcredits” ThepartiesdidnotdisputethattheOECDArrangementwastherelevant “internationalundertakingonofcialexportcredits” underthesecondparagraph ofitem(k).Theydisagreed,however,onwhichversionoftheArrangementwasrelevant.Asof1January1995,whentheSCMAgreementbecameeffective,the1992 versionoftheOECDArrangementwasineffect.TheOECDArrangement,however,wasamendedin1998and,asofthedateofthedispute,itwasthe1998versionthatwasineffect. Brazilarguedthatifthephrase“asuccessorundertakingwhichhasbeen adopted” wereinterpretedtorefertoversionsoftheOECDArrangementadopted

116

See ibid.,para.5.58.


236

12Membresoriginelsduprésentaccordsontpartiesau1erjanvier1979(ouàunengagementquiluisuccèdeetquiaétéadopté parcesMembresoriginels),ousi,danslapratique,unMembre appliquelesdispositionsduditengagementenmatièredetaux d’intérêt,unepratiquesuivieenmatièredecréditàl’exportation quiestconformeàcesdispositionsneserapasconsidéréecomme unesubventionàl’exportationprohibéeparleprésentaccord. » LeBrésilsoutenaitque,mêmesilePROEXIIIconféraitunavantageetconstituait doncunesubventionsubordonnéeauxrésultatsàl’exportation,danslapratique, leBrésilappliquaitlesdispositionsenmatièredetauxd’intérêtdel’Arrangement del’OCDE,quiestun« engagementpertinent » ausensdusecondparagraphedu pointk)etestdoncviséparl’exceptionoule« refuge » énoncéaupointk).Le Brésilnecontestaitpasque,commele« refuge » étaituneexceptionàlaprohibitiondessubventionsàl’exportation,leBrésilavaitlachargedelapreuve116. Questionsd’interprétationparticulières PourexaminersilePROEXIIIétaitcouvertparle« refuge » énoncéau secondparagraphedupointk),leGroupespécialdevait,toutd’abord,déterminer quelétaitl’ « engagementinternationalenmatièredecréditofcielàl’exportation » pertinent,identierses« dispositionsenmatièredetauxd’intérêt » etétablircequesigniaitêtre« enconformité » aveccesdispositions. « Engagementinternationalenmatièredecréditofcielàl’exportation » pertinent Les parties ne contestaient pas que l’Arrangement de l’OCDE était l’« engagementinternationalenmatièredecréditofcielàl’exportation » pertinentausensdusecondparagraphedupointk).Toutefois,ilssedisputaientausujet delaversiondel’Arrangementàretenir.Le1er janvier1995,quandl’AccordSMC était entré en vigueur, l’Arrangement de l’OCDE de 1992 était en vigueur. Toutefois,l’Arrangementdel’OCDEaétéamendéen1998,et,aumomentdudifférend,cetteversionde1998étaitcelleenvigueur. LeBrésilsoutenaitque,sioninterprétaitlemembredephrase« ouàun engagement qui lui succède et qui a été adopté par ces Membres originels »

116

Voir ibid.,par.5.58.

237

TheCase-LawoftheWTO

aftertheentryintoforceoftheSCMAgreement,thiswouldleadtoanabsurdand unreasonableresult.SuchinterpretationwouldeffectivelygiveahandfulofOECD countriescarteblanche toamendthescopeofthe“safehaven” inthesecondparagraphofitem(k).BrazilalsonotedthatanychangesintheOECDArrangement couldbemadewithoutanofcialnoticationtotheWTOandevenwithoutthe knowledgeofmostWTOMembers(mostofwhicharenoteveneligibletojointhe OECD).Thus,inBrazil’sview,thephrase“whichhasbeenadopted” referredto the1992OECDArrangementas“hasbeen” referredtoatimeregardedaspresent whentheprovisionsofitem(k)becameeffective,i.e.,1January1995.117 Canada,supportedbytheECandtheUnitedStatesasthirdparties,argued thatthephrase“hasbeenadopted” referredtothetimeoftheconsiderationofthe applicationofitem(k),i.e.,inthiscase,tothetimeofitsinterpretationforthepurposes of the present dispute. Therefore, the relevant version of the OECD Arrangement was the 1998 OECDArrangement. Otherwise, they argued, the drafters of the SCMAgreement would have simply stated that the OECD Arrangementasof1January1995wastherelevantinternationalundertaking.118 Examiningtheordinarymeaningofthetext,thePanelagreedwithCanada, theECandtheUnitedStates.Itfoundthatthephrase“asuccessorundertaking whichhasbeenadopted” couldnotreferonlytoanundertaking,which“hasbeen adopted” asof1January1995.AccordingtothePanel,thepresentperfecttense usedinthephrasereferredtothepresenttimeofthedispute,i.e.,thetimethe Memberreferredthemattertodisputesettlement.Therefore,thephrase“asuccessorundertakingwhichhasbeenadopted” couldreferonlytothemostrecentversionoftheOECDArrangementasofthetimeofthedispute,i.e.,the1998OECD Arrangement.119 ThePaneldidnotagreewithBrazilthatthisresultwouldbeunreasonable andabsurd.Itrecognized,however,thattheprovisionsofthesecondparagraphof item(k)wereunusual.ThePanelquotedfromtheArticle21.5PanelReportin Canada–Aircraft,inwhichthatPanelhadfoundthesecondparagraphofitem(k) “quiteuniqueinthesensethatitcreatesanexemptionfromaprohibitioninaWTO

117 118 119

Seeibid.,paras.5.67-5.68. Seeibid.,paras.5.69-5.71. Seeibid.,paras.5.72-5.83.


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comme faisant référence aux versions de l’Arrangement de l’OCDE adoptées aprèsl’entréeenvigueurdel’AccordSMC,celaconduiraitàunrésultatabsurde etdéraisonnable.Unetelleinterprétationdonneraiteffectivementcarteblancheà quelquespaysdel’OCDEpourmodierlaportéedu« refuge » énoncéausecond paragraphedupointk).LeBrésilsoulignaitégalementquetoutchangementde l’Arrangementdel’OCDEpourraitêtreaccomplisansqu’unenoticationofcielle soitadresséeàl’OMCetsansquelaplupartdesMembresdel’OMCnesoient mêmeaucourant(laplupartnerépondantmêmepasauxconditionsrequisespour accéderàl’OCDE).Ainsi,selonleBrésil,lemembredephrase« quiaétéadopté » faisaitréférenceàl’Arrangementdel’OCDE de1992auquelil« avaitété » fait référenceàunmomentdonnécommeactuel,lorsquelesdispositionsdupointk) avaientpriseffet,àsavoirle1er janvier1995117. LeCanada,soutenuparlesCEetlesEtats-Unis,entantquetierceparties, soutenaitquelemembredephrase« aétéadopté »faisaitréférenceaumomentde l’applicationdupointk),àsavoir,danscetteaffaire,aumomentdesoninterprétationpourlesbesoinsdudifférendenquestion.Dèslors,laversionpertinentede l’Arrangementdel’OCDEétaitl’Arrangementdel’OCDEde1998.Ilssoutenaient qu’autrement,lesrédacteursdel’AccordSMCauraientsimplementindiquéque c’étaitl’Arrangementdel’OCDEendatedu1er janvier1995quiétaitl’engagement internationalpertinent118. Enexaminantlesenslittéraldutexte,leGroupespécialadonnéraisonau Canada,auxCEetauxEtats-Unis.Ilaconstatéquelemembredephrase« engagementquisuccède » nepouvaitpasfaireréférenceàunseulengagementqui« a étéadopté » le1er janvier1995.SelonleGroupespécial,l’utilisationdupassécomposédanslaphrasefaisaitréférenceaumomentmêmedudifférend,c’est-à-direau momentoùleMembrelesoumettaitaurèglementdesdifférends.Dèslors,lemembredephrase« engagementquisuccède » nepouvaitfaireréférencequ’àlaversion la plus récente de l’Arrangement de l’OCDE au moment du différend, à savoirl’Arrangementdel’OCDEde1998119. LeGroupespécialnepartageaitpasl’avisduBrésilselonlequelcerésultatseraitdéraisonnableetabsurde.Ilareconnu,toutefois,quelesdispositionsdu secondparagraphedupointk)étaientexceptionnelles.LeGroupespécialacitéle rapport du Groupe spécial au titre de l’article 21:5 dans l’affaire Canada – Aéronefs,danslequelleGroupespécialavaitrelevéquelesecondparagraphedu pointk)était« toutàfaitexceptionnelencesensqu’ilcréeuneexemptionpar

117 118 119

Voir ibid.,par.5.67-5.68. Voir ibid.,par.5.69-5.71. Voir ibid.,par.5.72-5.83.

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Agreement,thescopeofwhichexemptionisleftinthehandsofacertainsubgroup ofWTOMembers–theParticipants[intheOECDArrangement] . . . todene,and to change as and when they see t.”120 The Panel further admitted that the ParticipantsintheOECDArrangementcouldconceivablyabusetheirpowerto modifythescopeofthe“safehaven” inawaythatwouldbenetthembutwould notequallybenettherestoftheWTOmembership.ThePanelpointedout,however,thatthedraftersoftheSCMAgreementapparentlyfoundthatsucha“delegation” wasjustiableandthatitwasinappropriateto“freeze” thescopeofthe “safehaven” giventhattheOECDArrangementwasinaprocessofevolution.121 Conformitywiththeinterestratesprovisions HavingdeterminedthattheapplicableOECDArrangementwasthe1998 OECDArrangement,thePanelproceededtothequestionofwhichwereits“interestratesprovisions.” Brazilarguedthatthetermshouldbeconstruednarrowlyto encompassonlythoseprovisionsreferringdirectlytointerestratesandnottheprovisionsgoverningthetermsandconditionsofexportcredits.Canada,ontheother hand,arguedforabroaderinterpretation.CanadawassupportedbytheEC,which assertedthattheterm“interestratesprovisions” referredtoallprovisionscontainingsubstantive,asopposedtoproceduralobligations.TheUnitedStatesargued foranevenbroaderinterpretation: thatthetermencompassedallthetermsandconditionsoftheOECDArrangement.122 ThePaneldeterminedthattheterm“interestratesprovisions” encompassedthoseprovisionsthatspecically,ordirectly,orexplicitlyaddressedinterestratesassuch.ItrejectedthebroadinterpretationofferedbyCanada,theECand theUnitedStates,notingthatsuchaninterpretationwouldrenderthereferenceto “interestratesprovisions” meaningless.ThePanelthenwentontoenumeratethe specicprovisionsoftheOECDArrangementthatitconsideredtobe“interest ratesprovisions,” consistentwithitsapproachofrejectingabroadinterpretation.

120

Ibid.,para.5.86(quotingArticle21.5PanelReportinCanada–Aircraft,para.5.132)(emphasis intheoriginal). 121 Seeibid.,paras.5.87-5.88. 122 Seeibid.,paras.5.92-5.94.


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rapportàuneprohibitioninscritedansunaccorddel’OMC,exemptiondontil laisseàuncertainsous-groupedeMembresdel’OMC–lesParticipants,donttous sontàl’heureactuellemembresdel’OCDE–lesoindedénirlaportée,etde modiercetteportéecommeetquandilslejugentbon »120.LeGroupespéciala, parlasuite,admisquelesParticipantsàl’Arrangementdel’OCDEpourraientfort bienabuserdeleurpouvoirdemodierlaportéedu« refuge » d’unemanièrequi lesavantageraitsansavantagerpareillementlerestedesMembresdel’OMC.Le Groupespécialaconsidéré,toutefois,quelesrédacteursdel’AccordSMCavaient apparemmentestiméqu’unetelle« délégation » étaitjustiableetqu’ilétaitinappropriéde« geler » laportéedu« refuge » comptetenudufaitquel’Arrangement del’OCDEétaitunprocessusenévolution121. Conformitéauxdispositionsenmatièredetauxd’intérêt Après avoir déterminé que l’Arrangement de l’OCDE applicable était l’Arrangementdel’OCDEde1998,leGroupespécialaexaminélaquestionde savoircequ’étaientses« dispositionsenmatièredetauxd’intérêt ».LeBrésil soutenaitquel’expressiondevraitêtreinterprétéed’unemanièreétroitepourprendreencompteseulementlesdispositionsquiseréféraientdirectementauxtaux d’intérêtetnonlesdispositionsrégissantlesmodalitésetconditionsdescréditsà l’exportation.Desoncôté,leCanadaargumentaitenfaveurd’uneinterprétation pluslarge.IlétaitsoutenuparlesCEquiafrmaientquel’expression« dispositions enmatièredetauxd’intérêt » désignaittouteslesdispositionscontenantdesobligationsdefondplutôtquedeprocédure.LesEtats-Unisétaientfavorablesàune interprétationencorepluslarge :selonlaquellel’expressionenglobaittoutesles modalitésetconditionsdel’Arrangementdel’OCDE122. LeGroupespécialaconsidéréquel’expression« dispositionsenmatière detauxd’intérêt » comprenaittouteslesdispositionsquitraitaientspéciquement, directementouexplicitement,destauxd’intérêtentantquetels.Ilarejetél’interprétationlargeofferteparleCanada,lesCEetlesEtats-Unis,notantqu’unetelle interprétationrendraitlaréférenceaux« dispositionsenmatièredetauxd’intérêt » dénuéedesens.LeGroupespéciala,ensuite,énumérélesdispositionsspéciques del’Arrangementdel’OCDEqu’ilconsidéraitcommeétantdes« dispositions en matière de taux d’intérêt » en adéquation avec cette approche rejetant une

120 Ibid.,par.5.86(citantleRapportduGroupespécialautitredel’article21:5,dansl’affaireCanada –Aéronefs,par.5.132)(soulignédansl’original). 121 Voir ibid.,par.5.87-5.88. 122 Voir ibid.,par.5.92-5.94.

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TheCase-LawoftheWTO

Initsanalysisonthisquestion,thePanelfollowedcloselytheanalysisoftheArticle 21.5PanelinCanada–Aircraft onexactlythesameissue.123 ThePanel,however,notedthatadherencetothe“interestratesprovisions” mightnotinitselfbesufcienttobenetfromthe“safehaven” ofitem(k).Other termsandconditionsplacedbytheOECDArrangementonofcialexportcredit practiceshadalsotobeobservedtoavoidcircumventionoftheminimuminterest ratesprovisions.Thus,conformitywiththeinterestratesprovisionsoftheOECD Arrangementhadtobejudgedonthebasisof: (i)conformitywiththeminimum interestratesprovisions,i.e.,theCIRR; and(ii)adherencetothoseprovisions, whichoperatedtosupportorreinforcetheminimuminterestratesrule.ThePanel thenwentontoenumeratethespecicprovisionsoftheOECDArrangementthat operatedtosupportorreinforcetheminimuminterestratesrule.Hereagain,the PanelfollowedverycloselytheanalysisoftheArticle21.5PanelinCanada– Aircraft onthesameissue.124 Finally, the Panel considered various provisions of the OECD Arrangementthatauthorizeexceptionsandderogationsfromitstermsandconditions.ThePaneldistinguishedbetween“permittedexceptions” and“derogations,” andfoundthatwhile“permittedexceptions” were“inconformity” withtherules oftheOECDArrangement,“derogations” werenot.Specically,thePaneldiscussedso-called“matching.” The“matching” provisionsoftheOECDArrangementallowaParticipantto“match” thetermsandconditionsofferedbyother Participantsandbynon-Participants.Whereofcialnancingsupport“derogated” fromoneoftheprovisionsthatcouldaffecttheminimuminterestratesprovision, theunderlyingtransactioncouldnotbe“inconformity” withtheinterestratesprovisionsoftheOECDArrangementandthuscouldnotqualifyforthe“safehaven.” “Matching” suchaderogationcouldalsonotbe“inconformity” withtheinterest ratesprovisionsoftheOECDArrangement,andthuscouldnotqualifyforthe“safe haven” either. Once again, here the Panel followed closely the analysis of the Article21.5PanelinCanada–Aircraft.125

123 124 125

Seeibid.,paras.5.95-5.102. Seeibid.,paras.5.103-5.106. Seeibid.,paras.5.107-5.109.


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interprétationlarge.Enanalysantcettequestion,leGroupespécialasuivideprès l’analyse suivie par le Groupe spécial au titre de l’article 21:5 dans l’affaire Canada–Aéronefsportantexactementsurlamêmequestion123. LeGroupespéciala,toutefois,notéquelerespectdes« dispositionsen matièredetauxd’intérêt » nepouvaitàluiseulêtreinsufsantpourbénécierdu « refuge » du point k). Les autres termes et conditions de l’Arrangement de l’OCDEpourlespratiquesdecréditspublicsàl’exportationdevaientégalement êtreobservésauxnsd’éviterdecirconvenirauxdispositionsdetauxd’intérêt minimums.Ainsi,laconformitéauxdispositionsenmatièredetauxd’intérêtde l’Arrangementdel’OCDEdevaitêtrejugéesurlabasede :i) laconformitéàladispositionrelativeauxtauxd’intérêtminimums,c’est-à-direleTICR,etii) lerespect decesdispositionsdontl’applicationvenaitétayerourenforcerlarègledutaux d’intérêtminimum.LeGroupespécialaensuiteexaminéquellesétaientlesdispositionsspéciquesdel’Arrangementdel’OCDEdontl’applicationvenaitétayer ourenforcerlesdispositionsrelativesauxtauxd’intérêtminimums.Denouveau,le Groupespécialasuividetrèsprèsl’analyseduGroupespécialautitredel’article 21:5dansl’affaireLeCanada–Aéronefssurlamêmequestion 124. Enn,leGroupeaexaminédiversesdispositionsdel’Arrangementde l’OCDEquiautorisentdesexceptionsetdesdérogationsàsesmodalitésetconditions.LeGroupespécialaétabliunedistinctionentreles« exceptionspermises » et les « dérogations » et a constaté que si les « exceptions permises » étaient « conformes » auxrèglesdel’Arrangementdel’OCDE,les« dérogations » ne l’étaientpas.LeGroupespéciala,spéciquementexaminéledénommé« alignement ».Lesdispositions« d’alignement » del’Arrangementdel’OCDEautorisent un Participant à « aligner » les modalités et conditions offertes par d’autres Participantsetpardesnon-Participants.Quandunsoutiendecréditpublic« dérogeait » àuneouplusieursdesdispositionssusceptiblesd’affecterladispositionde taux d’intérêt minimum, la transaction en question ne pouvait pas être « conforme »auxdispositionsdel’Arrangementdel’OCDEenmatièredetauxd’intérêtet,partant,nepouvaitbénécierdelaclausedu« refuge ».« Aligner » unetelle dérogationneseraitpasnonplus« conforme » auxdispositionsdel’Arrangement del’OCDEenmatièredetauxd’intérêtet,partant,nepourraitpasnonplusbénécierdelaclausedu« refuge ».Denouveau,leGroupespécialasuivi,ici,deprès l’analyse du Groupe spécial au titre de l’article 21:5 dans l’affaire Canada – Aéronefs. 125

123 124 125

Voir ibid.,par.5.95-5.102. Voir ibid.,par.5.103-5.106. Voir ibid.,par.5.107-5.109.

240


Indiscussingthisissue,thePanelacceptedBrazil’sargumentthatnonParticipantswouldbeatasystematicdisadvantagevis-à-vis Participantsif“matching” werefoundtobecoveredbythe“safehaven,” becausewhileParticipants wouldhaveaccesstoinformationregardingthetermsandconditionsofferedor matchedbyotherParticipants,non-Participantswouldnot.ThePanelrejectedthe EC’scontentionthatnon-Participantscouldproceedto“match” iftheysimplydid notreceiveadequateinformationfromthepartytheysuspectedofofferingnonconformingterms.ThePanelpointedoutthatnon-Participantswouldstillbeata disadvantagebecauseParticipantsintheOECDArrangementhadanobligationto notifyotherParticipants,butnotnon-Participants,whenofferingnon-conforming terms.126 The Panel rejected the arguments of the third parties that “matching” shouldbeconsideredcoveredbythe“safehaven” andthereforeinconformitywith theSCMAgreementbyemphasizingthattheyargued–incorrectly–fromthe standpointoftheOECDArrangementratherthanfromthestandpointofthe“safe haven” andtheSCMAgreement.TheECasserted,forexample,thatthePanel’s reasoningon“matching” ignoredthefactthattheOECDArrangementwasanonbindinggentlemen’sagreement.TheUnitedStatessuggestedthat,deprivedofthe possibilityof“matching,” Participantswould“somehowbeleftdefencelessinthe faceofnon-conformingpracticesundertheOECDArrangement.”127 ThePanel disagreedthatbecausetheOECDArrangementisnon-binding,“matching” might “serveanimportantdeterrentandenforcementfunction.” ItnotedthattheSCM Agreement“isabindinginstrument,andisenforceablethroughtheWTOdispute settlementmechanism.” Therefore,totheextentnon-conformingpracticesunder theOECDArrangementwerecoveredbytheSCMAgreement,theywouldbe “enforceablethroughtheWTOdisputesettlementmechanism.”128 ThePanelnoted thattoaccept,forthepurposesoftheSCMAgreement,that“evennon-conformingdeparturesfromtheprovisionsoftheOECDArrangementwerecoveredbythe

126 127 128

Seeibid.,paras.5.109and5.117. Ibid.,para.5.114. Idem.


240

Enexaminantcettequestion,leGroupespécialasuivil’argumentation duBrésilselonlaquellelesnon-ParticipantsseraientsystématiquementdésavantagésparrapportauxParticipantssiun« alignement » étaitconsidérécommevisé parlaclausedu« refuge »,danslamesureoù,alorsquelesParticipantsauraient accès aux renseignements concernant les modalités et conditions offertes par lesParticipantsousurlesquellesilsseseraientalignés,ceneseraitpaslecas pour les non-Participants. Le Groupe spécial a rejeté le raisonnement des CE selonlequellesnon-Participantspourraientdéciderdes’« aligner »,s’ilsnerecevaientpaslesrenseignementsadéquatsdelapartiequ’ilssuspectaientdenepas accorderdesmodalitésconformes.LeGroupespécialasouligné,que,danscecas, les non-Participants seraient toujours désavantagés dans la mesure où, les Participantsàl’Arrangementdel’OCDEavaientl’obligationdenotierauxautres Participants,maispasauxnon-Participants,lorsqu’ilsaccordaientdesmodalités nonconformes126. LeGroupespécialarejetélesargumentsdestiercepartiesselonlesquels l’« alignement » devraitêtreconsidérécommeviséparlaclausedu« refuge » et, parconséquent,conformeavecl’AccordSMCensoulignantqu’ellesavançaient cesarguments–àtort–dupointdevuedel’Arrangementdel’OCDE,etnondu pointdevuedelaclausedu« refuge » etdel’AccordSMC. LesCEafrmaient, parexemple,queleraisonnementsurl’« alignement » quefaisaitleGroupespécialnetenaitaucuncomptedufaitquel’Arrangementdel’OCDEétaituneconventionverbalenoncontraignante.LesEtats-Unissemblaientdireque,privésdela possibilitéd’un« alignement »,lesParticipants« seraientd’unemanièreoud’une autresansdéfensefaceàdespratiquesnonconformesautitredel’Arrangement del’OCDE »127.LeGroupespécialarejetél’argumentselonlequel,parceque l’Arrangementdel’OCDE seraituneconventionnoncontraignante,l’« alignement » pourrait« avoirunefonctionimportantededissuasionetd’exécution ».Il aconsidéréquel’AccordSMC« estuninstrumentcontraignant,et[qu’] onpeut lefairerespecterenayantrecoursaumécanismederèglementdesdifférendsde l’OMC ». Parconséquent,danslamesureoùcespratiquesnonconformesautitre del’Arrangementdel’OCDEétaientviséesparl’AccordSMC,ellespourraient être« contréesenayantrecoursaumécanismederèglementdesdifférendsde l’OMC »128.LeGroupespécialaconsidéréqu’accepter,auxnsdel’AccordSMC, que « même des écarts non conformes par rapport aux dispositions de l’Arrangementdel’OCDE soientvisésparlaclausedurefugesupprimeraient,en

126 127 128

Voir ibid.,par.5.109et5.117. Ibid.,par.5.114. Idem.

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TheCase-LawoftheWTO

safehaven,would,ineffect,removeanydisciplinesonofcialnancingsupport forexportcredits.” Therefore,“matching” couldnotbeconsidered“inconformity” withtheinterestratesprovisionsoftheOECDArrangementforthepurposesofthe “safehaven” ofitem(k).129 ExaminationofPROEXIII ThenextstepofthePanel’sanalysiswastodeterminewhetherPROEXIII paymentsrepresentedanexportcreditpracticethatwasinconformitywiththe interestratesprovisionsofthe1998OECDArrangement. Thedistinctionbetweenmandatoryanddiscretionarylegislationinthecontextof the“safehaven” ofthesecondparagraphofitem(k) The rst question raised before the Panel was whether the distinction betweenmandatoryanddiscretionarylegislationwasapplicableinthecontextof anafrmativedefenseunderthesecondparagraphofitem(k).Canadaarguedthat Brazilhadtoestablishthatitslegislationrequiredittoactinconformitywiththe interestratesprovisionsoftheOECDArrangementandthatademonstrationthat itslegislationsimplyallowedittoactinconformitywiththoseprovisionswasnot sufcient.Brazil,ontheotherhand,assertedthatwhileitinvokedthesecondparagraphofitem(k)asanafrmativedefense,themandatory/discretionarystandard hadnothingtodowiththeburdenofproof.Itisasubstantivestandard; therefore, onceBrazilestablishedthatPROEXIIIallowedcompliancewiththeinterestrates provisionsoftheOECDArrangement,PROEXIIIshouldbeconsideredinconformitywithBrazil’sWTOobligations.130 ThePanelfoundthatthedistinctionbetweenmandatoryanddiscretionary legislationwasapplicableinthecontextofthesecondparagraphofitem(k).It statedthataMemberinvokinganafrmativedefensehadtheburdenofestablishingit.ThePanelnoted,however,thattheallocationoftheburdenofproofwasa proceduralissuedistinctfromthesubstantivestandardtobeappliedinassessing theconformityoflegislationwithaparticularWTOobligation.Therefore,Brazil

129 130

Ibid.,para.5.115. See ibid.,paras.5.121-5.122.


241

fait,lesdisciplinesapplicablesausoutiennancierpublicdontbénécientlescréditsàl’exportation ».Parconséquent,l’« alignement » nepouvaitêtreconsidéré comme« conforme » auxdispositionsdel’Arrangementdel’OCDE enmatièrede tauxd’intérêtdupointdevuedelaclausedu« refuge » viséeaupointk)129. ExamenduPROEXIII L’étapesuivantedel’analyseduGroupespécialétaitd’examinersilesversementsautitreduPROEX IIIreprésentaientunepratiqueenmatièredecrédità l’exportationquiétaitconformeauxdispositionsenmatièredetauxd’intérêtde l’Arrangementdel’OCDEde1998. Distinctionentrelégislationimpérativeetlégislationdispositivedanslecontexte delaclausedu« refuge » dusecondparagraphedupointk) LaquestionpréliminaireposéedevantleGroupespécialétaitdesavoirsi ladistinctionentrelégislationimpérativeetlégislationdispositiveétaitapplicable danslecontexted’unmoyendedéfenseafrmatifautitredusecondparagraphe dupointk).LeCanadasoutenait,queleBrésildevaitétablirquesondroitinterne exigeaitqu’ilagisseenconformitéaveclesdispositionsenmatièredetauxd’intérêtdel’Arrangementdel’OCDEet,qu’iln’étaitpassufsantdedémontrerqueson droitinternel’autorisaitàagirconformémentàcesdispositions.LeBrésil,d’un autrecôté,soutenaitque,bienqu’ilaitinvoquélesecondparagraphedupointk) entantquemoyendedéfenseafrmatif,lecritèredelalégislationimpérative/dispositiven’avaitrienàvoiraveclachargedelapreuve.Ils’agitplutôtd’uncritère defond ;ainsi,unefoisqueleBrésilavaitétabliquelePROEXIIIautorisaitla conformitéaveclesdispositionsenmatièredetauxd’intérêtdel’Arrangementde l’OCDE,lePROEXIIIdevaitêtreconsidérécommeconformeauxobligationsdu Brésildanslecadredel’OMC130. LeGroupespécialaconsidéréqueladistinctionentrelégislationimpérativeetlégislationdispositiveétaitapplicabledanslecontextedusecondparagraphedupointk).Ilarelevéqu’unMembrequiinvoquaitunmoyendedéfense afrmatifavaitlachargedel’établir.LeGroupespécialanoté,cependant,quela répartitiondelachargedelapreuveétaitunequestionprocéduraledistincteducritèredefondquidoitêtreappliquépourévaluerlaconformitéd’uneloiavecune dispositionparticulièredel’Accordsurl’OMC.Parconséquent,leBrésilavaitla

129 130

Ibid.,par.5.115. Voir ibid.,par.5.121-5.122.

242


hadtheburdenofproof.ButwhatBrazilhadtoprovewasthatunderPROEXIII Brazilwasnotrequiredtoactinamannerthatwasnotinconformitywiththeinterestratesprovisionsofthe1998OECDArrangement.Inotherwords,Brazilhadto showthatPROEXIIIallowedcompliancewiththoseinterestratesprovisions.131 Applicabilityofthesecondparagraphofitem(k) The next question the Panel considered was whether the term “export creditpractice” undertheOECDArrangementcoveredthepracticesunderPROEX III.ThePanelnotedthattheOECDArrangementdidnotdenetheterm“interest ratesupport,” otherthanasaformofofcialnancingsupport.ItconcludedthereforethattheOECDArrangementcoveredofcialinterestratesupport,i.e.,governmentpaymentstoprovidersofexportcredits.Thosepaymentswouldamount to“support” astheywouldbemadeforthepurposeofsecuringnetborrowingrates fortherecipientsofexportcredits,whichwouldbelowerthantheywouldhave beenintheabsenceofofcialnancingsupport.ExaminingPROEXIII,thePanel concludedthatthiswasexactlywhatpaymentsunderPROEXIIIwoulddo.It thereforedeterminedthatPROEXIIIwasanexportcreditpracticesubjecttothe interestratesprovisionsofthe1998OECDArrangement,andcouldbeinconformitywiththeinterestratesprovisionsoftheOECDArrangement.132 Whether PROEX III is in conformity with the interest rates provisions of the OECDArrangement Finally,thePanelproceededtoconsiderspecicallywhetherPROEXIII, assuch,was“inconformitywiththeinterestratesprovisions” ofthe1998OECD Arrangement.ThePanelexaminedalltheprovisionsoftheOECDArrangementit hadearlieridentiedas “interestratesprovisions,” and“provisionssupportingor reinforcingtheinterestratesprovisions” andassessedPROEXIII’sconformity

131 132

See ibid.,paras.5.123-5.126. See ibid.,paras.5.127-5.134.


242

chargedelapreuve.MaiscequeleBrésildevaitprouverétaitque,danslecadre du PROEX III, le Brésil n’était pas tenu d’agir d’une manière qui n’était pas conforme aux dispositions en matière de taux d’intérêt de l’Arrangement de l’OCDEde1998.End’autrestermes,leBrésildevaitmontrerquelePROEX III permettaitlaconformitéaveccesdispositionsenmatièredetauxd’intérêt 131. Applicabilitédusecondparagraphedupointk) LaquestionsuivantequeleGroupespécialaconsidéréeétaitdesavoirsi leterme« pratiquesenmatièredecréditàl’exportation » autitredel’Arrangement del’OCDEvisaitlespratiquesautitreduPROEXIII.LeGroupespécialanoté que l’Arrangement de l’OCDE ne dénissait pas l’expression « bonication d’intérêts » autrement que comme une forme de soutien nancier public. Il a concluque,dèslors,l’Arrangementdel’OCDEserapportaitausoutienpublicdes tauxd’intérêt,c’est-à-direauxversementsaccordésparlespouvoirspublicsàdes organismesoctroyantdescréditsàl’exportation.Cesversementséquivaudraient àun« soutien » s’ilsétaienteffectuésdanslebutd’offrirauxbénéciairesdescréditsàl’exportationdestauxd’empruntnetsinférieursauxtauxqu’ilsauraientobtenusenl’absenced’unsoutiennancierpublic.EnexaminantlePROEXIII,le Groupespécialaconcluquec’étaitexactementcequelesversementsautitredu PROEXIIIferaient.Ila,ainsi,déterminéquelePROEX IIIétaitunepratiqueen matière de crédit à l’exportation visée par les dispositions en matière de taux d’intérêt de l’Arrangement de l’OCDE de 1998 et que, par conséquent, le PROEX IIIétaitpotentiellementconformeauxdispositionsenmatièredetaux d’intérêtdel’Arrangementdel’OCDE132. ConformitéduPROEXIIIaveclesdispositionsenmatièredetauxd’intérêtde l’Arrangementdel’OCDE Enn,leGroupespécialaconsidéré,spéciquement,silePROEX III,en tantquetel,était« conformeauxdispositionsenmatièredetauxd’intérêt » de l’Arrangementdel’OCDEde1998.LeGroupespécialaexaminétouteslesdispositionsdel’Arrangementdel’OCDEqu’ilavaitprécédemmentidentiéescomme étant les « dispositions en matière de taux d’intérêt » et « les dispositions de l’Arrangement qui viennent étayer ou renforcer les dispositions en matière de tauxd’intérêt » etaconcluquelePROEXétaitconformeàcesdispositions.Dans

131 132

Voir ibid.,par.5.123-5.126. Voir ibid.,par.5.127-5.134.

243

TheCase-LawoftheWTO

with those provisions. In its analysis, the Panel looked into whether PROEX III allowed Brazil to act in conformity with the provisions of the OECD Arrangement.133 ThePanelconcludedthatPROEXIIIassuchdidnotrequirethat BrazilactinamannerthatwasnotinconformitywiththeprovisionsoftheOECD Arrangement. Conclusions ThePanelconcludedthatPROEXIIIassuchallowedBraziltoactinconformitywiththeprovisionsofthe1998OECDArrangement.Thus,Brazilhadsuccessfullyinvokedthe“safehaven” ofthesecondparagraphofitem(k)inrespect ofPROEXIIIassuch.ThePanelnotedagainthatthisconclusiondidnotimplythat specicactualpaymentsunderPROEXIIIwouldnecessarilybenetfromthe“safe haven” ofthesecondparagraphofitem(k).134 5. Therstparagraphofitem(k)oftheIllustrativeListofExportSubsidies ThePanelhadconcludedthatPROEXIIIassuchwasnotinconsistentwith Article3.1oftheSCMAgreementandthatitwas,inanyevent,justiedunderthe “safehaven” inthesecondparagraphofitem(k).ThePanelcouldhaveexercised judicialeconomyandnotexaminedBrazil’salternativedefenseundertherstparagraphofitem(k).ThePanelrecalled,however,thatthiswasthesecondtimethat thePanelwascalledontoreviewBrazil’smeasurestakentocomplywiththerecommendationsandrulingsoftheDSB.Inthesecircumstances,thePanelconsideredthatproviding“acompleteresolutionoftheissues” beforeitwould“assistthe partiesinachievingafullandeffectivesolutiontothisdispute” andwouldalso “facilitate the Appellate Body’s task” in case the Panel’s report would be appealed.135 The Panel thus proceeded to consider Brazil’s alternative defense undertherstparagraphofitem(k).

133 134 135

See ibid.,paras.5.135-5.205. See ibid.,paras.5.206-5.207. Ibid.,para.5.208.


243

sonanalyse,leGroupespécialaregardésilePROEXIIIautorisaitleBrésilàagir conformémentauxdispositionsdel’Arrangementdel’OCDE133.LeGroupespécialaconcluquelePROEXIIIentantqueteln’exigeaitpasduBrésilqu’ilagisse d’une manière qui n’était pas conforme aux dispositions de l’Arrangement de l’OCDE. Conclusions LeGroupespécialaconcluquelePROEX IIIentantquetelautorisait le Brésilàagirconformémentauxdispositionsdel’Arrangementdel’OCDEde1998. Parconséquent,leBrésilavaitinvoquéavecsuccèslaclausedu« refuge » énoncéeausecondparagraphedupoint k)àl’égardduPROEX IIIentantquetel.Le Groupespécialarelevé,ànouveau,quecetteconclusionn’impliquaitpasque l’attributionréelledeversementsautitreduPROEX IIIbénécieraitnécessairementdu« refuge » offertparlesecondparagraphedupoint k)134. 5. Lepremier paragraphedupointk)delaListeexemplativedesubventions àl’exportation LeGroupespécialavaitconcluquelePROEX III,entantquetel,n’était pasincompatibleavecl’article 3:1del’AccordSMCetqu’ilétait,detoutefaçon, justié en vertu de la clause du « refuge » énoncée au second paragraphe du point k).LeGroupeauraitdoncpuappliquerleprinciped’économiejurisprudentielleetnepasexaminerlemoyendedéfensesubsidiaireinvoquéparleBrésilau titredupremierparagraphedupoint k).LeGroupespécialatoutefoisrappeléque c’étaitladeuxièmefoisqu’ilétaitappeléàexaminerdesmesuresprisesparle Brésilpourseconformerauxrecommandationsetdécisionsdel’ORD.Dansces conditions,leGroupespécialaconsidéréquepermettreun« règlementcompletdes questions » dontilétaitsaisinonseulement« aideraitlespartiesàarriveràune solutioncomplèteeteffectiveduprésentdifférend »,mais« faciliteraitlatâchede l’Organed’appel » s’ilétaitfaitappeldurapportduGroupespécial135.LeGroupe spécialadoncconsidéréensuitel’autremoyendedéfenseafrmatifduBrésilau titredupremierparagraphedupoint k).

133 134 135

Voir ibid.,par.5.135-5.205. Voir ibid.,par.5.206-5.207. Ibid.,par.5.208.

244


Generalconsiderations BrazilarguedthatevenifPROEXIIIconstitutedanexportsubsidywithin themeaningofArticle3.1(a)oftheSCMAgreement,andevenifitwerenotcoveredbythe“safehaven” ofthesecondparagraphofitem(k),itwouldnevertheless not be prohibited because PROEX III payments did not secure a material advantageintheeldofexportcredittermswithinthemeaningoftherstparagraphofitem(k).ThePanelruled,andBrazildidnotdispute,thatBrazil’sclaim presentedthreeissues: (i)whethertherstparagraphofitem(k)could,asalegal mater,operateasanafrmativedefense(i.e.,whetheritcouldbeinterpretedacontrario); (ii)whetherPROEXIIIpaymentswere“payments” withinthemeaningof therstparagraphofitem(k); and(iii)whetherPROEXIIIpaymentswereused tosecureamaterialadvantageintheeldofexportcreditterms.ThePanelreasonedthatifBrazilwascorrectthattherstparagraphofitem(k)couldbeusedas anafrmativedefense,Brazilwouldhavetheburdenofproofwithrespecttothe othertwoissues.ThePanelalsonotedthatifBrazilwasunsuccessfulwithrespect toanyofthethreeissues,Brazil’safrmativedefensewouldfail.136 WhetherPROEXIIIpaymentsarepaymentswithinthemeaningoftherst paragraphofitem(k) ThePanelrstexaminedwhetherPROEXIIIpaymentswerepayments withinthemeaningoftherstparagraphofitem(k).Therstparagraphofitem (k)denes“payments” as“. . . thepaymentby[governments]ofallorpartof thecostsincurredbyexportersornancialinstitutionsinobtainingcredits. . . .” ThePanelrecalledthatintherstArticle21.5proceedings,thePanelhadfound thatthecostsreferredtointhisprovisionwerethecostsofobtainingexportcredits,andnotthecostsofprovidingexportcredits.Thus,PROEXpaymentswerenot “payments” withinthemeaningoftherstparagraphofitem(k)becausetheycoveredthecostsofnancialinstitutionsinprovidingexportcredits,notinobtaining exportcredits.137

136 137

See ibid.,paras.5.210-5.214. See ibid.,paras.5.221-5.223.


244

Généralités LeBrésilfaisaitvaloirque,mêmesilePROEX IIIconstituaitunesubvention à l’exportation au sens de l’article 3:1 a) de l’Accord SMC, et même s’il n’était pas visé par la clause du « refuge » énoncée au second paragraphe du point k),ilneseraitquandmêmepasprohibéparcequelesversementsautitre duPROEX IIIn’assuraientpasunavantageimportantsurleplandesconditions ducréditàl’exportationausensdupremierparagraphedupoint k).LeGroupespécialaconclu,etleBrésilnel’apascontesté,queladéfenseduBrésilsoulevaittrois questions,àsavoir:i)silepremierparagraphedupoint k),entantquerèglede droit,pouvaitêtreutilisécommeunmoyendedéfenseafrmatif(àsavoir,s’ilpouvaitêtreinterprétéacontrario) ;ii)silesversementsautitreduPROEX IIIétaient des« prisesencharge » ausensdupremierparagraphedupoint k)etiii)siles versementsautitreduPROEX IIIservaientàassurerunavantageimportantsur leplandesconditionsducréditàl’exportation.LeGroupespécialaconvenuque sileBrésilavaitraisondedirequelepremierparagraphedupointk)pouvaitservirdemoyendedéfenseafrmatif,celui-ciauraitalorslachargedeprouverles deuxautrespoints.LeGroupespéciala,enoutre,notéquesileBrésilneréussissaitpasàprouverl’undestroispointssoulevés,sonmoyendedéfenseafrmatif tomberait136. SilesversementsPROEXIIIsontdesprisesenchargeausensdupremierparagraphedupointk) LeGroupespécialatoutd’abordexaminésilesversementsPROEXIII étaientdesprisesenchargeausensdupremierparagraphedupoint k).Lepremier paragraphedupoint k)dénitla« priseencharge » commeune « … priseen charge[parlespouvoirspublics]detoutoupartiedesfraissupportéspardes exportateurs ou des organismes nanciers pour se procurer du crédit … ». Le Groupespécialarappeléque,danslecadredesprocéduresantérieuresengagées autitredel’article 21:5,leGroupespécialavaitconsidéréquelesfraisviséspar cettedisposition,étaientceuxquiétaientencouruspourseprocurerdescréditsà l’exportation,etnonlesfraisrelatifsàl’octroidescréditsàl’exportation.Ainsi,les versementsautitreduPROEXn’étaientpasdes« prisesencharge » ausensdu premierparagraphedupoint k)danslamesureoùilsconcernaientlesfraisdesorganismesnancierspouroctroyerdescréditsàl’exportation,etnonpourseprocurerdescréditsàl’exportation137. 136 137

Voir ibid.,par.5.210-5.214. Voir ibid.,par.5.221-5.223.

245

TheCase-LawoftheWTO

ThistimeBrazilarguedthattherstArticle21.5Panel’sinterpretationwas incorrect.AccordingtoBrazil,theclauseshouldbeinterpretedtocoverthe“paymentof … thecostsincurredbyexportersornancialinstitutionsinobtainingthe [export]credits[theyprovidetoborrowers].”138 ThePaneldidnotruleonwhether theinterpretationofferedbyBrazilwascorrect,sinceitfoundthatPROEXIIIpaymentswerenot“payments” withinthemeaningoftherstparagraphofitem(k) evenunderBrazil’sinterpretationofthatclause. According to the Panel, PROEX III payments were made to nancial institutionsnancingexportsofregionalaircraft,nottotheBrazilianproducer, Embraer.Therefore,thosepaymentscouldnotbeperceivedasrepresentingthe paymentofallorpartofthecostsincurredbyEmbraerin“obtainingtheexport creditsitprovides.” Further,evenwhenthenancialinstitutionswereBrazilian banksandPROEXIIIpaymentswereusedtooffsettheirhighercostofraising fundsinternationally(Brazilrisk),nothinglinkedinterestrateequalizationpaymentsunderPROEXtocostsincurredbythosenancialinstitutions“inobtaining theexportcreditstheyprovide.”139 ThePanelthusconcludedthatPROEXIIIpaymentsdidnotfallwithinthe scopeoftheterm“payment,” asusedintherstparagraphofitem(k). WhetherPROEXIIIpaymentsareusedtosecureamaterialadvantage HavingfoundthatPROEXIIIpaymentswerenot“payments” withinthe meaningoftherstparagraphofitem(k),thePanelcouldhavestoppeditsanalysishere.Itdecided,however,tocompletetheanalysis.Thenextstepwasthusto determinewhetherPROEXIIIpaymentswereusedtosecureamaterialadvantage.

138 139

Ibid.,para.5.224. See ibid.,paras.5.226-5.227.


245

Danscetteprocédure,leBrésilavançaitquel’interprétation dupremier Groupespécialautitredel’article 21:5étaitincorrecte.SelonleBrésil,laclause devaitêtreinterprétéedemanièreàfaireréférenceàla« priseencharge … des fraissupportéspardesexportateursoudesorganismesnancierspourseprocurer[lecréditàl’exportationqu’ilsoctroientauxemprunteurs] »138.LeGroupespécialnes’estpasprononcésurlefaitdesavoirsil’interprétationproposéeparle Brésilétaitcorrecte,danslamesureoùilaconsidéréquelesversementsautitredu PROEX IIIn’étaientpasdes« prisesencharge » ausensdupremierparagraphe dupoint k),mêmeauregarddel’interprétationdecetteclauseparleBrésil. SelonleGroupespécial,lesversementsautitreduPROEXIIIétaient octroyés aux organismes nanciers qui nançaient les exportations d’aéronefs régionaux,etnonauconstructeurbrésilien,Embraer.Dèslors,cesversementsne pouvaientpasêtreperçuscommereprésentantlapriseenchargedetoutoupartie desfraissupportésparEmbraerpour« seprocurerlecréditàl’exportationqu’il octroie ».Deplus,mêmelorsquelesorganismesnanciersétaientdesbanquesbrésiliennesetquelesversementsautitreduPROEX IIIservaientàneutraliserlesfrais plusélevésquesupportaientcesbanquespourseprocurerdesfondsàl’étranger (risqueduBrésil),aucunélémentn’établissaitunlienentrelesversementsdepéréquationdestauxd’intérêtautitreduPROEXIIIetlesfraissupportésparcesorganismesnanciers« pourseprocurerlecréditàl’exportationqu’ilsoctroient »139. LeGroupespécialaainsiconcluquelesversementsautitreduPROEX III n’étaientpasvisésparletermede« priseencharge » telquegurantaupremier paragraphedupoint k). Si les versements au titre du PROEX III servaient à assurer un avantage important AprèsavoirconstatéquelesversementsautitreduPROEX IIIn’étaient pasdes« prisesencharge » ausensdupremierparagraphedupoint k),leGroupe spécialauraitpuarrêtersonanalyse.Toutefois,iladécidédecomplétercetteanalyse.L’étapesuivanteétaitdedéterminersilesversementsautitreduPROEX III servaientàassurerunavantageimportant.

138 139

Ibid.,par.5.224. Voir ibid.,par.5.226-5.227.

246


TheappropriatenessoftheCIRRasthesolebenchmark BrazilarguedthattheCIRRalonewasanappropriatebenchmarktodeterminewhetherpaymentsunderPROEXIIIwereusedtosecureamaterialadvantage.BrazilreferredtotherstArticle21.5proceedings,andnotedthattherethe AppellateBodyhaddeterminedthatapaymentthatresultedinanetinterestabove theCIRRdidnotconferamaterialadvantage.Therefore,paymentsunderPROEX IIIdidnotconferamaterialadvantagebecauseunderPROEXIIItheCIRRwould beusedasa“oor” whenprovidinginterestratesupport. Indeed, in the rstArticle 21.5 proceedings, theAppellate Body had stated: “To establish that subsidies under the revised PROEX are not ‘usedtosecureamaterialadvantageintheeldofexportcredit terms,’ Brazilmustproveeither:thatthenetinterestratesunder therevisedPROEXareatorabovetherelevantCIRR,thespecic ‘market benchmark’ identied in the original dispute as an ‘appropriate’ basisforcomparison;or,thatanalternative‘marketbenchmark,’otherthantheCIRR,isappropriate,andthatthe netinterestratesundertherevisedPROEXareatorabovethis alternative‘marketbenchmark.’”140 ThePanel,however,determinedthat,forthepurposesoftheOECDArrangement, theCIRRcouldonlybeofferedtoborrowersifcertainotherexportcredittermsand conditionsweremet.Suchotherconditionsincluded,interalia,therepaymentterm andthecashpaymentrequirement.Thus,iftheCIRRwerethesolebenchmark, StatescouldofferexportcreditsattherelevantCIRRbutwithrepaymenttermsof, forexample,100years,nocashpaymentrequirementandwiththeprincipalsum toberepaidattheveryendofthecreditterm.Insuchcases,amaterialadvantage wouldbeconferredeventhoughtheexportcreditsupportwouldbeprovidedator abovetherelevantCIRR.141

140 141

Article21.5AppellateBodyReport,para.67(emphasisintheoriginal). SeeSecondArticle21.5PanelReport,paras.5.241-5.244.


246

LecaractèreappropriéduTICRcommeseulcritère LeBrésilsoutenaitqueleTICR,enlui-même,étaituncritèreapproprié pourévaluersilesversementsautitreduPROEX IIIservaientàassurerunavantageimportant.LeBrésilseréféraitauxprocéduresautitredel’article 21:5etnotait quel’Organed’appelavaitdéterminéqu’unversementquiaboutissaitàuntaux d’intérêtnetsupérieurauTICRneconféraitpasunavantageimportant.Dèslors, les versements au titre du PROEX III ne servaient pas à assurer un avantage important,car,danslecadreduPROEXIII,leTICRserviraitdetaux« plancher » lorsdel’octroid’unsoutiendestauxd’intérêt. Eneffet,danslecadredesprocéduresautitredel’article21:5,l’Organe d’appelavaitdéclaréque : « PourétablirquelessubventionsautitreduPROEXréviséne “servent[pas]àassurerunavantageimportantsurleplandes conditionsducréditàl’exportation”,leBrésildoitprouverou bien que les taux d’intérêt nets applicables dans le cadre du PROEXrévisésontégauxousupérieursauTICRpertinent,quiest le“critèrerelatifaumarché”spéciquequenousavonsconsidéré dansledifférendinitialcommeétantunebasedecomparaison “appropriée” ;oubienqu’unautre“critèrerelatifaumarché”, quinesoitpasleTICR,estappropriéetquelestauxd’intérêtnets applicablesdanslecadreduPROEXrévisésontégauxousupérieursàcetautre“critèrerelatifaumarché” »140. Toutefois,leGroupespécialadéterminéqu’auxnsdel’Arrangementdel’OCDE, leTICRpouvaituniquementêtreoffertauxemprunteurssicertainesautresmodalitésetconditionsducréditàl’exportationétaientrespectées.Cesautresconditions incluaient,interalia,ledélaietlemontantduversementcomptantduremboursement.Ainsi,sileTICRétaitleseulcritèreapproprié,lesEtatspourraientaccorder descréditsàl’exportationassortisduTICRpertinentmaiségalementdedélaisde remboursementde,parexemple,100ans,d’aucunversementcomptantetd’un principalremboursableàlatoutendelapériodedenancement.Dansdetelscas, unavantageimportantseraitalorsaccordémêmesilesoutienaucréditàl’exportationétaitégalousupérieurauTICRpertinent141.

140 141

Rapportdel’Organed’appelautitredel’article21:5,par.67(soulignédansl’original). Voir RapportduSecondGroupespécialautitredel’article21:5,par.5.241-5.244.

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TheCase-LawoftheWTO

ThePanelconcludedthattheAppellateBodyhadnotmeanttosuggestthat compliancewiththeCIRRalonewouldbedispositiveoftheissueofwhethersupportforexportcreditswasusedtosecureamaterialadvantage.ThePanel,therefore,determinedthatPROEXIIIwouldneedtorespectothertermsandconditions, inadditiontotheCIRR,tojustifyandingthatitwasnotusedtosecureamaterial advantage. Forthepurposesofthisanalysis,thePanelexaminedthesecondparagraph ofitem(k).Itnotedthattheconceptof“conformitywiththeCIRR” forthepurposes oftherstparagraphmusthavethesamemeaningastheconceptof“conformity withtheCIRR” forthepurposesofthesecondparagraph.ThePanelrecalledthat, forthepurposesofthesecondparagraphofitem(k),theCIRRcouldnot“meaningfully perform the limiting function of a minimum commercial interest rate unlessitisappliedaspartofthepackageoftermsandconditionssetforthinthe OECDArrangement.”142 Therefore,intheviewofthePanel,inorderforBrazilto establishbyreferencetotheCIRRthatPROEXIIIinterestrateequalizationpaymentswerenotusedtosecureamaterialadvantage,Brazilhadtodemonstratethat exportcreditssupportedbyPROEXIII“respect,inadditiontotheCIRRitself,the applicablerulesoftheOECDArrangement whichrelatetotheapplicationofthe CIRRandwhichoperatetosupportorreinforcetheCIRRasaminimuminterest rate.”143 Insum,tomeetitsburdenofdemonstratingthatPROEXIIIpayments werenotusedtosecureamaterialadvantage,Brazilhadtoshowconformitywith the relevant CIRR as well as with all those provisions of the 1998 OECD ArrangementthatoperatetosupportorreinforcetheCIRR.ThePanelnotedthat suchadeterminationwouldrequirethesametypeofanalysisastheanalysiswhich hadalreadybeenperformedwithrespecttoBrazil’sdefenseunderthe“safehaven” of the second paragraph of item (k). Since the provisions of the 1998 OECD Arrangementwerethesameinbothcasesandsincethefactualcircumstanceswere thesame,thePanelsawnoneedtorepeattheexaminationithadmadeinthecontextofBrazil’sdefenseunderthesecondparagraph.It,therefore,reachedthesame conclusion,i.e.,thatPROEXIII,assuch,allowedBraziltoprovidePROEXIII paymentsinsuchamannerthatitwasnotusedtosecureamaterialadvantagein theeldofexportcreditterms.144

142 143 144

Ibid.,para.5.250. Ibid.,para.5.252. See ibid.,paras.5.266-5.268.


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LeGroupespécialaconcluquel’Organed’appeln’avaitpasvouludire quelaconformitéavecleseulTICRtrancheraitlaquestiondesavoirsilesoutien dontbénéciaientlescréditsàl’exportationservaitàassurerunavantageimportant.LeGroupespécial,parconséquent,aconsidéréquelePROEXIIIdevraitrespecter les autres modalités et conditions, en plus du TICR, pour justier la constatationselonlaquelleilneservaitpasàassurerunavantageimportant. Auxnsdecetteanalyse,leGroupespécialaexaminélesecondparagraphedupointk).Ilanotéquelanotionde« conformitéavecleTICR »,danslecadre dupremierparagraphe,devraitavoirlemêmesensquelanotionde« conformité avecleTICR » tellequ’elleexisteausecondparagraphe.LeGroupespéciala rappelé qu’au sens du second paragraphe du point k), leTICR ne pouvait pas « remplirutilementlafonctionlimitatived’untauxd’intérêtcommercialminimum àmoinsd’êtreappliquéentantquepartiedel’ensembledemodalitésetdeconditionsénoncéesdansl’Arrangementdel’OCDE »142.Parconséquent,dupointde vueduGroupespécial,leBrésildevait,pourétablirparréférenceauTICRqueles versementsdepéréquationdestauxd’intérêtautitreduPROEX IIIneservaientpas àassurerunavantageimportant,démontrerquelescréditsàl’exportationbénéciantd’unsoutienautitreduPROEX III« respectent,outreleTICRlui-même,les règlesapplicablesdel’Arrangementdel’OCDE quiserapportentàl’application duTICRetquiviennentétayerourenforcerleTICRentantquetauxd’intérêt minimum »143. En résumé, pour parvenir à démontrer que les versements au titre du PROEX III ne servaient pas à assurer un avantage important, le Brésil devait démontrerqu’ilyavaitconformitéavecleTICRpertinentainsiqu’aveclesdispositionsdel’Arrangementdel’OCDEde1998quivenaientétayerourenforcerle TICR.LeGroupespécialanotéqu’unetelledéterminationrequéraituneanalyse semblableàcellequiavaitdéjàétéfaiterelativementaumoyendedéfensedu Brésilfondésurle« refuge » dusecondparagraphedupoint k).Commelesdispositionsdel’Arrangementdel’OCDEde1998étaientlesmêmesdanslesdeuxcas et comme les circonstances factuelles étaient les mêmes, le Groupe spécial ne voyaitpasl’utilitéderefairel’examenqu’ilavaitdéjàfaitdanslecontextedu moyendedéfenseduBrésilfondésurlesecondparagraphe.Parconséquent,ilest arrivéàlamêmeconclusion,àsavoirquelePROEX III,entantquetel,permettaitauBrésild’effectuerdesversementsautitreduPROEX IIIdetellesortequ’ils neservaientpasàassurerunavantageimportantsurleplandesconditionsducréditàl’exportation144. 142 143 144

Ibid.,par.5.250. Ibid.,par.5.252. Voir ibid.,par.5.266-5.268.

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AppropriatenessofabenchmarkotherthantheCIRR CanadaarguedthattheCIRRwasnotalwaystheappropriatebenchmark becauseitdidnotalwaysreecttheratesavailableinthemarketplace.Further, CanadaassertedthattheCIRRwasnottheappropriatebenchmarkinregionalaircrafttransactionsbecausetheratesavailableinthemarketforthosetransactions weredifferentfromtheCIRR.CanadaarguedthattheAppellateBodyintherst Article21.5proceedingshadruledthattheCIRRdidnotreectthemarketplace atalltimes.Therefore,intheviewofCanada,BrazilwasrequiredtouseabenchmarkotherthantheCIRR.145 ThePanelagreedthatabenchmarkotherthantheCIRRcouldbeappropriateindeterminingwhetherexportcreditsupportwasusedtosecureamaterial advantage. The Panel, however, rejected Canada’s argument that Brazil was requiredtouseabenchmarkotherthantheCIRR.ThePanelanalyzedthestatementsoftheAppellateBodyintherstArticle21.5proceedingsandconcludedthat theAppellateBodyhadnotmeanttosuggestthataMemberwasunderanobligationtouseabenchmarkotherthantheCIRR.Onthecontrary,theAppellateBody hadsuggestedthatMembershadachoicetoeitherusetheCIRRasabenchmark or, in the alternative, identify and establish the appropriateness of a different benchmark.146 Onthebasisofthisanalysis,thePanelconcludedthataMembercould “always use the CIRR – accompanied by the applicable rules of the OECD Arrangement whichoperatetosupportorreinforcetheCIRRasaminimuminterestrate–asabenchmarktodemonstratethatapaymentisnotusedtosecurea materialadvantageintheeldofexportcreditterms.”147 The acontrariouseoftherstparagraphofitem(k) ThePanelonceagainexaminedthequestionwhetherameasurethathad beenfoundtobeasubsidycontingentuponexportperformancewithinthemeaningofArticle3.1(a)oftheSCMAgreementwasneverthelessnotprohibitedifit wasa“payment” whichwasnot“usedtosecureamaterialadvantageintheeld ofexportcreditterms.” ThePanelrecalledthatithadaddressedpreciselythisissue

145 146 147

See ibid.,paras.5.253-5.254and5.256-5.257. See ibid.,paras.5.258-5.261. Ibid.,para.5.265.


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Caractèreappropriéd’uncritèreautrequeleTICR LeCanadasoutenaitqueleTICRn’étaitpastoujourslecritèreapproprié danslamesureoùilnecorrespondaitpastoujoursauxtauxpratiquéssurlemarché.Deplus,leCanadaafrmaitqueleTICRn’étaitpasuncritèreappropriéen cequiconcernaitlestransactionsrelativesàdesaéronefsrégionaux,parcequ’ildifféraitsensiblementdestauxapplicablesàcestransactions.LeCanadasoutenaitque l’Organed’appel,danslecadredelapremièreprocédureautitredel’article21:5, avaitconcluqueleTICRnereétaitpaslemarchéentouttemps.Parconséquent, dupointdevueduCanada,leBrésildevaitutiliserunautrecritèrequeleTICR145. LeGroupespécialaconvenuqu’uncritèreautrequeleTICRpouvaitêtre appropriépourdéterminersilesoutienautitredescréditsàl’exportationservaità assurerunavantageimportant.LeGroupespéciala,toutefois,rejetél’argumentdu Canada selon lequel le Brésil devait utiliser un autre critère que le TICR. Le Groupespécialaanalysélesafrmationsdel’Organed’appeldanslecadredela premièreprocédureautitredel’article21:5etaconcluquel’Organed’appelne prescrivait pas qu’un Membre devait utiliser un critère autre que leTICR.Au contraire, l’Organe d’appel avait suggéré que les Membres avaient le choix d’utiliser,ouleTICRcommecritèreou,àtitresubsidiaire,d’identieretd’établir lapertinenced’unautrecritère146. Surlabasedecetteanalyse,leGroupespécialaconcluqu’unMembre pouvait « toujours utiliser le TICR – de même que les règles applicables de l’Arrangementdel’OCDEquiviennentétayerourenforcerleTICRentantque taux d’intérêt minimum – comme critère pour démontrer qu’un versement ne sertpasàassurerunavantageimportantsurleplandesconditionsducrédità l’exportation »147. L’utilisation acontrariodupremierparagraphedupointk) Le Groupe spécial a, à nouveau, examiné la question de savoir si une mesuredontilavaitétéconstatéqu’elleconstituaitunesubventionsubordonnée auxrésultatsàl’exportationausensdel’article 3:1 a)del’AccordSMC n’était néanmoinspasprohibées’ils’agissaitd’une« priseencharge » quine« sertpas à assurerunavantageimportantsurleplandesconditionsducréditàl’exportation ».LeGroupespécialarappeléqu’ilavaitprécisémenttraitécettequestiondans

145 146 147

Voir ibid.,par.5.253-5.254et5.256-5.257. Voir ibid.,par.5.258-5.261. Ibid.,par.5.265.

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TheCase-LawoftheWTO

intherstArticle21.5proceedings.TheAppellateBody,inconsideringthePanel’s ndingsinthoseproceedings,hadconcludedthatitwasnotnecessaryforittorule onthisgeneralquestiontoresolvethedispute.Nevertheless,thePaneldecidedto analyzethequestiononemoretime.148 Indoingso,thePanelsummarizeditsreasoningandanalysisofthisquestionintherstArticle21.5proceedings.149 Itfounditsownreasoningconvincing. ThePanelfurthernotedthatnonewargumentshadbeenassertedbythepartiesin thesecondArticle21.5proceedingthatwouldcalltherstArticle21.5Panel’sreasoningintoquestion.Therefore,thePanelremainedoftheview,expressedinthe FirstArticle21.5PanelReport,thattherstparagraphofitem(k)couldnotbe interpretedacontrario andusedasanafrmativedefense. Conclusionsontherstparagraphofitem(k) ThePanelconcludedthatwhilePROEXIII,assuch,allowedBrazilto makePROEXIIIpaymentsinawaythatdidnotsecureamaterialadvantage, PROEXIIIpaymentswerenotpaymentswithinthemeaningoftherstparagraph ofitem(k).Therefore,Brazilhadfailedtodemonstratetherequiredelementsfor itsdefenseundertherstparagraphofitem(k).ThePanelfurtherconcludedthat, inanyevent,therstparagraphofitem(k)couldnot,asalegalmatter,beinvoked acontrarioasanafrmativedefense. 6. ConclusionsoftheSecondArticle21.5Panel

“ForthereasonssetforthinthisReport,weconcludethat: (a)

IthasnotbeenestablishedthatPROEXIII,assuch,isinconsistentwith Article3.1(a)oftheSCMAgreement; (b) PROEXIII,assuch,is,inanyevent,justiedunderthesecondparagraph ofitem(k)oftheIllustrativeListofExportSubsidiescontainedinAnnex ItotheSCMAgreement;

148 149

See ibid.,para.5.272-5.273. SeeFirstArticle21.5PanelReport,paras.6.33-6.67.


249

lapremièreprocédureautitredel’article 21:5.L’Organed’appel,enexaminantles constatationsduGroupespécialdanscesprocédures,avaitconcluqu’iln’avaitpas àstatuersurcettequestiond’ordregénéralpourrésoudreledifférend.Néanmoins, leGroupespécialadécidéd’analyserànouveaucettequestion148. Cefaisant,leGroupespécialarésumésonraisonnementetsonanalyse surcettequestion,exprimésdanslepremierrapportduGroupespécialautitrede l’article 21:5149. Ilatrouvésonpropreraisonnementconvaincant.LeGroupespécialaensuitenotéquelespartiesn’avançaientpasdenouveauxargumentsdansle cadredecettesecondeprocédureautitredel’article 21:5,quiseraientsusceptibles deremettreenquestionceraisonnementduGroupespécial.Ainsi,leGroupespécialacontinuéd’estimer,commedanssonpremierrapportautitredel’article21:5, quelepremierparagraphedupointk)nepouvaitpasêtreinterprétéacontrarioet utilisécommeunmoyendedéfenseafrmatif. Conclusionssurlepremierparagraphedupointk) LeGroupespécialaconcluque,silePROEX III,entantquetel,permettaitauBrésild’effectuerlesversementsautitredeceprogrammedetellefaçon qu’ilsn’assuraientpasunavantageimportant,lesversementsautitreduPROEX IIIneconstituaientpasdesprisesenchargeausensdupremierparagraphedupoint k).Parconséquent,leBrésiln’avaitpasdémontrél’existencedesélémentsrequis encequiconcernesonmoyendedéfenseautitredupremierparagraphedupoint k).LeGroupespécialaconclu,parailleurs,que,entoutétatdecause,lepremier paragraphedupointk)nepouvaitpas,depleindroit,êtreinvoqué acontrario commemoyendedéfenseafrmatif. 6. ConclusionsduSecondGroupespécialautitredel’article21:5

« Pourlesraisonsexposéesdansleprésentrapport,nousconcluonscequisuit : a) iln’apasétéétabliquelePROEXIII,entantquetel,étaitincompatible avecl’article3:1a)del’AccordSMC ; b) lePROEXIII,entantquetel,est,entoutétatdecause,justiéenvertudu secondparagraphedupointk)delaListeexemplativedesubventionsà l’exportationcontenuedansl’AnnexeIdel’AccordSMC ;

148 149

Voir ibid.,par.5.272-5.273. Voir PremierrapportduGroupespécialautitredel’article21:5,par.6.33-6.67.

250

(c)


PROEXIII,assuch,cannot,however,bejustiedundertherstparagraph ofitem(k)oftheIllustrativeListofExportSubsidiescontainedinAnnex ItotheSCMAgreement.”

Inreachingthisconclusion,thePanelnotedthatthequestionbeforeitwaswhether PROEXIIIassuch,i.e.,onitsfaceandindependentlyofitsapplication,wasinconsistentwiththeSCMAgreement.ThePanel’sconclusionwasbasedontheview thatitwaslegallypossibleforBraziltooperatePROEXIIIinawaythatwouldbe inconformitywithBrazil’sobligationsundertheSCMAgreement.ThePanelnoted thatitdidnotnecessarilyfollowfromthisconclusionthatanyfutureapplication ofPROEXIIIwouldlikewisebeconsistentwiththeSCMAgreement.150 TheconclusionsofthesecondArticle21.5Panelwerenotappealedby eitherparty.

150

SeeSecondArticle21.5PanelReport,paras.6.1-6.3.


250

c) lePROEXIII,entantquetel,nepeutcependantpasêtrejustiéenvertu dupremierparagraphedupointk)delaListeexemplativedesubventions àl’exportationcontenuedansl’AnnexeIdel’AccordSMC. »

Enparvenantàcetteconclusion,leGroupespécialanotéquelaquestionqu’ilavait àrésoudreétaitdesavoirsileprogrammePROEX III,entantquetel,àsavoir,tel qu’ilétaitlibelléetindépendammentdesonapplication,étaitincompatibleavec l’AccordSMC.LaconclusionduGroupespécialétaitbaséesurl’opinionselon laquelleilétaitlégalementpossiblepourleBrésild’administrerlePROEXIII d’unemanièretellequ’ilsoitenconformitéaveclesobligationsduBrésilautitre del’AccordSMC. LeGroupespécialanotéqu’ilnedécoulaitpasnécessairement desaconclusionquel’applicationfutureduprogrammePROEXIIIserait,pareillement,compatibleavecl’AccordSMC150. LesconclusionsduSecondGroupespécialautitredel’article21:5n’ont pasfaitl’objetd’unappel.

150

Voir SecondRapportduGroupespécialautitredel’article21:5,par.6.1-6.3.

251

TheCase-LawoftheWTO

IX. OBSERVATIONS

ThiswastherstcasetoraisefundamentalissuesundertheSCMAgreement.The Panel’sandtheAppellateBody’sdiscussionofthedenitionofasubsidyandthe interpretationofArticles1and3oftheSCMAgreementisthereforeofparticular importanceforsubsequentWTOdisputesrelatingtosubsidies.Inaddition,thecase issignicantbecausethePanelandtheAppellateBodymadeimportantndings onsuchquestionsasafrmativedefensesundertheSCMAgreement,theconsistencyofmandatoryanddiscretionarymeasureswithaMember’sWTOobligations, theroleoftheOECDArrangement,and–mostofall–theamountofretaliation inasubsidiescaseandthedeterminationof“appropriatecountermeasures.” 1. InterpretationoftheSCMAgreement IntheBrazil–Aircraft case,boththePanelandtheAppellateBodyfollowedaverylogicalpathinanalyzingwhethertherewasaprohibitedsubsidyin violationoftheprovisionsoftheSCMAgreement.TheyrstlookedatArticle1 oftheSCMAgreementtodeterminewhethertherewasasubsidy,i.e.,whether therewasacontributionbythegovernmentandwhetherabenetwastherebyconferred.ThentheylookedatArticle3.1todeterminewhetherthesubsidywascontingentuponexportperformance.Finally,theylookedatwhether,eventhoughthe subsidywouldotherwisebeaprohibitedexportsubsidy,itwasneverthelesspermissibleunderanexceptionoftheSCMAgreement. Several of the elements of this analysis did not raise controversy. For example,Brazildidnotdisputethattherewasagovernmentcontributionandthat, iftherewasasubsidy,itwascontingentuponexportperformance.Brazilargued vigorouslythattheexportsubsidieswerepermissibleunderseveralexceptionsin theSCMAgreementand,inthesecondArticle21.5proceeding,thatnobenetwas conferred.Theanalysisinthosetwoareasis,therefore,ofparticularinterest.


251

IX. OBSERVATIONS

Cetteaffairefutlapremièreàsouleverdesquestionsfondamentalesautitrede l’AccordSMC.LadiscussionduGroupespécialetdel’Organed’appelquantàla dénitiond’unesubventionetàl’interprétationdesarticles1et3del’AccordSMC est,parconséquent,d’uneimportanceparticulièrepourlesdifférendsOMCpostérieursrelatifsàdessubventions.Deplus,cetteaffaireestsignicativedansla mesureoùleGroupespécialetl’Organed’appelontformuléd’importantesconstatationssurdesquestionstellesquelesmoyensdedéfenseafrmatifsautitrede l’AccordSMC,lacompatibilitédesmesuresobligatoireetdiscrétionnaireavecles obligationsOMCd’unMembre,lerôledel’ArrangementOCDEet–surtout–le montant des contre-mesures dans une affaire concernant des subventions et la déterminationdes« contre-mesuresappropriées ». 1. Interprétationdel’AccordSMC Dansl’affaireBrésil–Aéronefs,leGroupespécialcommel’Organed’appelontsuiviuncheminementtrèslogiqueauxnsd’analysers’ilexistaitunesubvention prohibée en violation des dispositions de l’Accord SMC. Ils ont, tout d’abord,examinél’article1del’AccordSMCpourdéterminers’ilyavaitunesubvention,c’est-à-direunecontributiondespouvoirspublicsetsiunavantageétait ainsiconféré.Parlasuite,ilsontexaminél’article3:1pourdéterminersilasubventionétaitsubordonnéeauxrésultatsàl’exportation.Enn,ilsontexaminési, mêmesilasubventionauraitété,dansd’autrescirconstances,unesubventionà l’exportationprohibée,ellen’enétaitpasmoinsautoriséeauregardd’uneexceptiondel’AccordSMC. Plusieursdesélémentsdecetteanalysen’ontpassoulevédecontestations. Parexemple,leBrésilnecontestaitpasqueceversementétaitunecontributiondes pouvoirspublicsetque,sicelaavaitétéunesubvention,elleétaitsubordonnéeaux résultatsàl’exportation.LeBrésilsoutenaitvigoureusementquelessubventions àl’exportationétaientautoriséesauregarddeplusieursexceptionsdel’Accord SMCet,danslecadredelasecondeprocédureautitredel’article21:5,qu’aucun avantagen’étaitconféré.L’analysedecesdeuxpointsest,parconséquent,particulièrementintéressante.

252


Thedenitionofasubsidy:benet BrazilarguedbeforetheSecondArticle21.5PanelthattherevisedPROEX III did not confer a benet. In this context, the Panel made some interesting ndingsontheconceptof“benet” anditsinterpretation. ThePanelpointedoutthatanon-refundablegovernmentpaymentwould always confer a benet to someone. The question in this case, however, was whetherabenetwasconferredtotheBrazilianproducerofregionalaircraft.The Panelfoundthatitwas.Thegovernmentpaymentsweremadetoanancialinstitution,alender.Asaresultofthepayments,thenancialinstitutionwasableto offerthepurchaserofBrazilianaircraftbetternancingterms.Therefore,ultimatelytheBrazilianmanufacturerwouldbenetfromthepayment.151 TheinterestingpointhereisthattheBrazilianaircraftmanufacturerwas nottherecipientofthepayment.Thepaymentwasmadetoanotherpartyinvolved inthetransaction.Thus,thesomewhatimplicit–butquitereasonable–conclusion ofthePanelwasthat,forabenettobeconferred,therecipientofthepaymentneed notnecessarilybethe“recipient” ofthebenet. AnotherimportantndingofthePanelrelatingtotheconceptof“benet” wasthattheexistenceofabenetmustbeestablishedbyreferencetothemarket. ThePanelfocuseditsanalysisonwhether,asaresultoftheBraziliangovernment payments,purchasersofBrazilianregionalaircraftobtainednancingtermsthat were more favorable than those available to them in the commercial marketplace.152 Usingthecommercialmarket,undistortedbygovernmentaction,asa benchmarktodeterminewhetherbenetwasconferred,seemsinretrospectalogicalandobviousstep.Nevertheless,thePaneldeservescreditforsteeringinthe rightdirectiontheanalysisoftheterm“benet” intherstWTOsubsidiescase. Theproblemwiththislogic,inthespeciccontextoftheBrazil–Aircraft case,isthatthenotionofthemarket“undistortedbygovernmentaction” makeslittlepracticalsense.Tobeginwith,bothBrazilandCanada,thetwomajormanufacturersofregionalaircraft,wereinvolvedinprovidinggovernmentsupportto

151 152

SeeSecondArticle21.5PanelReport,paras.5.27-5.32. See idem.


252

Ladénitiond’unesubvention :avantage LeBrésilsoutenaitdevantleSecondGroupespécialautitredel’article 21:5quelePROEXIIImodiéneconféraitaucunavantage.Danscecontexte,le Groupespécialafaitd’intéressantesconstatationsquantàlanotiond’« avantage » etàsoninterprétation. LeGroupespécialarelevéqu’unversementnonremboursabledespouvoirspublicsseraittoujoursconsidérécommeunavantageprocuréàquelqu’un. Cependant,laquestiondanscetteaffaireétaitdesavoirsiunavantageétaitconféré auproducteurbrésiliend’aéronefsrégionaux.LeGroupespécialaconsidéréque telétaitlecas.Lesversementsdespouvoirspublicsétaientaccordésàunorganisme nancier,leprêteur.Dufaitdesversements,l’organismenancierpouvaitoffrirà l’acheteurd’aéronefsbrésiliensdemeilleuresconditionsnancières.Parconséquent,leconstructeurbrésilienquibénécieraitenndecomptedel’avantage151. Lepointintéressanticiestqueleconstructeurd’aéronefsbrésiliensn’était pasledestinataireduversement.Leversementétaitaccordéàuneautrepartie impliquéedanslatransaction.Ainsi,laconclusionquelquepeuimplicite–mais tout à fait raisonnable – du Groupe spécial était que, pour qu’un bénéce soit conféré,ledestinataireduversementn’avaitpasnécessairementbesoind’êtrele « bénéciaire » del’avantage. UneautreconstatationimportantefaiteparleGroupespécial,concernant lanotiond’« avantage »,étaitquel’existenced’unbénécedevaitêtreétabliepar référenceaumarché.LeGroupespécialaconcentrésonanalysesurlaquestionde savoirsi,enraisondesversementsdespouvoirspublicsbrésiliens,lesacheteurs d’aéronefsrégionauxbrésiliensbénéciaientdeconditionsdecréditplusfavorablesquecellesqu’ilsauraientpuobtenirsurlemarchécommercial152.Utiliserle marchécommercial,nonfausséparl’interventiondespouvoirspublics,commecritèrepourdéterminersiunavantageétaitaccordé,semblerétrospectivementune étapelogiqueetévidente.Néanmoins,ilfautreconnaîtreauGroupespéciald’avoir suivilabonneméthodepouranalyserlanotiond’« avantage » danslapremièredes affairesOMCrelativeauxsubventions. Le problème de cette logique, dans le contexte spécique de l’affaire Brésil–Aéronefs,estquelanotiond’unmarché« quin’estpasfausséparl’interventiondespouvoirspublics » manquedesensenpratique.Premièrement,lespouvoirs publics du Brésil et du Canada, les deux plus importants constructeurs d’aéronefs régionaux, accordaient tous les deux des soutiens publics à leurs

151 152

Voir SecondRapportduGroupespécialautitredel’article21:5,par.5.27-5.32. Voir idem.

253

TheCase-LawoftheWTO

theirrespectivecompanies.Moreover,inthe“market” ofnancingregionalaircraft sales,therewerenancialproductsthatweregrantedonlybygovernmentalinstitutions.Thisraisesthequestionwhetherthe“market” is,infact,thepracticeofa governmentand,ifso,whetherthis“market” canbeanappropriatebenchmark.The logicofthePanelseemstoindicatethatthepracticesofonegovernmentmightcreatea“market,” a“benchmark,” thatanothergovernmentcould“match.” Yetthe Panelconcludedquitepersuasively,albeitinadifferentcontext,thatthepractice of“matching” anothergovernment’ssubsidythatisinconsistentwiththeSCM AgreementisitselfinconsistentwiththeSCMAgreement.153 AfrmativedefensesundertheSCMAgreement Brazilwassuccessfulinatleastoneofitsafrmativedefenses.InthesecondArticle21.5proceedings,Brazil’srevisedprogram,PROEXIII,wasfoundby thePaneltobecoveredbythe“safehaven” ofthesecondparagraphofitem(k)of theIllustrativeListofExportSubsidies. A more interesting point, however, was raised by Brazil’s afrmative defenseundertherstparagraphofitem(k),whichdependedonandingthatthe provisioncouldbeinterpretedacontrario toallowsubsidiesnotusedtoprovide amaterialadvantage.Brazilraisedthisdefenseseveraltimes(inallproceedings except,ofcourse,thearbitrationrelatingtotheamountofretaliation).BoththeFirst andtheSecondArticle21.5Panelsruledthatthesecondparagraphofitem(k)could notbeinterpretedacontrario. Asalegalmatter,thisconclusionisquestionable.Item(k)listsasprohibitedexportsubsidiescertain“payments,” butonlyinsofarasthose“payments” are usedtosecureamaterialadvantage.Itwouldbelogicaltoconcludethatthosesame “payments” wouldnotconstituteprohibitedexportsubsidiesiftheyarenotused tosecureamaterialadvantage. TheArticle21.5Panels,however,disagreedwiththisreasoning.Their objectionsmayhavehadmoretodowithpolicyconcernsthanwiththestrength ofthelegalanalysis.Theymayhavebeenreluctanttoissuearulingthatwouldhave

153

Seeibid.,paras.5.107-5.109.


253

sociétés respectives. De plus, sur le « marché » du nancement des ventes d’aéronefsrégionaux,certainsproduitsnanciersétaientuniquementaccordéspar des organismes gouvernementaux, ce qui soulevait la question de savoir si le « marché » est,enfait,unepratiquedespouvoirspublics,et,sitelestlecas,sice « marché » peutfourniruncritèreapproprié.LalogiqueduGroupespécialsembleindiquerquelespratiquesd’ungouvernementpourraientcréerun« critère » de« marché » surlequelunautregouvernementpourraits’« aligner ».Toutefois, leGroupespécialaconcludefaçonassezpersuasive,bienquedansuncontextedifférent,quelefaitdes’« aligner » surlasubvention,incompatibleavecl’Accord SMC,d’unautregouvernementestlui-mêmeincompatibleavecl’AccordSMC153. Lesmoyensdedéfenseafrmatifsautitredel’AccordSMC AumoinsundesmoyensdedéfenseafrmatifsduBrésilaétéaccepté. Danslasecondeprocédureautitredel’article21:5,leGroupespécialaconsidéré queleprogrammemodiéduBrésil,lePROEXIII,étaitviséparlaclausede « refuge » dusecondparagraphedupointk)delaListeexemplativedesubventions àl’exportation. Toutefois,unpointplusintéressantétaitsoulevécommemoyendedéfense afrmatifparleBrésilautitredupremierparagraphedupointk),quiportaitsurla constatationqueladispositionpouvaitêtreinterprétéeacontrario pourautoriser lessubventionsneservantpasàassurerunavantageimportant.LeBrésilasoulevé cemoyendedéfenseplusieursfois(danstouteslesprocédures,àl’exception,bien évidemment,delaprocédurearbitraleportantsurlemontantdescontre-mesures). LePremiercommeleSecondGroupespécialautitredel’article21:5ontconclu quelesecondparagraphedupointk)nepouvaitpasêtreinterprétéacontrario. Sur le plan juridique, cette conclusion est douteuse. Le point k) liste commesubventionsprohibéesàl’exportation,certaines« prisesencharge » mais seulementdanslamesureoùces« prisesencharge » serventàassurerunavantage important.Ilseraitdonclogiqued’enconclurequecesmêmes« prisesencharge » neconstitueraientpasdessubventionsprohibéesàl’exportationsiellesneservent pasàassurerunavantageimportant. Lesgroupesspéciauxautitredel’article21:5ont,toutefois,contestéce raisonnement.Leursobjectionspourraientavoirplusàfaireavecdesconsidérationspolitiquesqu’aveclaforced’unetelleanalysejuridique.Ilsontpuêtreréticentsàrendreunedécisionquiautoriseraitunmoyendedéfenseafrmatifautitre

153


254


allowedanafrmativedefenseundertherstparagraphofitem(k).Sucharuling wouldhaveallowed,atleastwithrespectto“payments” withinthemeaningofitem (k),defensesbasedexclusivelyonthetestofwhetheramaterialadvantagehad beensecured–atestthatisarguablyweakerthanthetestofwhetherabenetis conferred.Thus,forexample,ifthecomplainingpartysuccessfullymadeaprima facie casethatameasurewasasubsidyunderArticle1oftheSCMAgreementcontingentuponexportperformanceand,therefore,prohibitedunderArticle3.1,allthe defendingpartywouldhavetoshowisthatthemeasure–ifitfellwithinthescope ofitem(k)–wasnotusedtosecureamaterialadvantage.Moreover,astheSecond Article21.5Panelpointedout,iftheIllustrativeListisalistofperse violations thatdonotrequirethecomplainingpartytomakeacaseunderArticles1and3of theSCMAgreement,itwouldbelogicalthatanymeasurethatisnotcoveredby item(k)wouldbesubjecttoscrutinypursuanttoArticles1and3. Notably,theAppellateBody,invokingjudicialeconomy,declinedtorule onwhethertherstparagraphofitem(k)couldbeinterpretedacontrario onboth occasionswhentheissuewaspresentedbeforeit.Thus,asfarastheAppellate Bodyisconcerned,thisquestion,whichreectsontheroleandsignicanceofthe IllustrativeListasawhole,remainedunanswered.However,intherstArticle21.5 proceedings, theAppellate Body said that it was “prepared” to adopt Brazil’s positionthattherstparagraphofitem(k)oftheIllustrativeListcouldbeinterpretedacontrario.TheAppellateBodystatedthatifBrazilhaddemonstratedthat thePROEXpaymentsfellwithinthescopeofitem(k)andwerenotusedtosecure amaterialadvantage,it“wouldhavebeenpreparedtondthatpaymentsmade undertherevisedPROEXarejustiedunderitem(k)oftheIllustrativeList.”154 The AppellateBody,therefore,gaveastrongindicationthatitwouldhaveacceptedan acontrario interpretationoftherstparagraphofitem(k). This discussion suggests that the Illustrative List, which was adopted moreorlessinitspresentformduringtheTokyoRound,maydeserveasecondlook inthenewroundoftradenegotiationslaunchedinNovember2001. TheroleoftheOECDArrangement TherulingoftheSecondArticle21.5Panelthatthe1998versionofthe OECDArrangementwastherelevantversionforthepurposesofthe“safehaven”

154

Article21.5AppellateBodyReport,para.80.


254

dupremierparagraphedupointk).Unetelledécisionauraitautorisé,aumoinsen cequiconcerneles« prisesencharge » ausensdupointk),lerecoursàdesmoyens de défense basés exclusivement sur le test de savoir si un avantage important avaitétéaccordé–untestsansdouteplusfaiblequeceluidesavoirsiunavantage estconféré.Ainsi,parexemple,silaPartieplaignantepouvaitdémontreravec succès,primafacie, qu’unemesureétaitunesubventionsubordonnéeauxrésultatsàl’exportationausensdel’article1del’AccordSMCet,parconséquent,prohibéeautitredel’article3:1,toutepartieendéfensepourraitdémontrerquecette mesure–sielleentredanslechampd’applicationdupointk)–neservaitpasà assurerunavantageimportant.Deplus,commel’asoulignéleSecondGroupespécialautitredel’article21:5,silaListeexemplativeestunelistedeviolationsper se quinerequiertpasquelaPartieplaignanteprouvesapositionautitredesarticles1et3del’AccordSMC,ilseraitlogiquequetoutemesurequin’estpasvisée parlepointk)soitsujetteàunexamenminutieuxauregarddesarticles1et3. Invoquantleprinciped’économiejurisprudentielle,l’Organed’appela refusédedéterminersilepremierparagraphedupointk)pouvaitêtreinterprétéa contrario,lesdeuxfoisoùcettequestionaétésoulevéedevantlui.Ainsi,encequi concernel’Organed’appel,cettequestionquiconcernelerôleetl’importancede laListeexemplativedanssonensemble,resteensuspens.Cependant,danslapremièreprocédureautitredel’article21:5,l’Organed’appelaconsidéréqu’ilétait « disposé » àadopterlapositionduBrésilselonlaquellelepremierparagraphedu pointk)delaListeexemplativepourraitêtreinterprétéacontrario.L’Organed’appelaindiquéque,sileBrésilavaitdémontréquelesversementsPROEXentraient danslechampd’applicationdupointk)etneservaientpasàassurerunavantage important,ilétait« disposé[s]àconstaterquelesversementseffectuésautitredu PROEXréviséétaientjustiésautitredupointk)delaListeexemplative »154. L’Organed’appel,parconséquent,aclairementindiquéqu’ilauraitacceptéune interprétationacontrario dupremierparagraphedupointk). LadiscussionlaisseàpenserquelaListeexemplative,quiaplusoumoins étéadoptéedanssaformeactuellelorsduCycledeTokyo,pourraitnécessiterun deuxièmeexamendanslecadredunouveaucycledenégociationscommerciales lancéennovembre2001. Lerôledel’ArrangementOCDE La décision du Second Groupe spécial au titre de l’article 21:5 selon laquellelaversiondel’ArrangementOCDEde1998étaitlaversionpertinenteau

154

Rapportdel’Organed’appelautitredel’article21:5,par.80.

255

TheCase-LawoftheWTO

ofthesecondparagraphofitem(k)didnothaveanimpactontheoutcomeofthe case.Brazilprevailedonitsafrmativedefensethatitsmeasurefellwithinthe“safe haven” underthe1998OECDArrangement,andwouldalsohaveprevailedunder the1992versionoftheOECDArrangement.Nevertheless,thendingthattherelevantversionoftheOECDArrangementwasthe1998version,aversionadopted aftertheeffectivedateoftheSCMAgreement,isimportantforsystemicreasons. ThePanelruledthattherelevantversionoftheOECDArrangementwas the1998versiononthebasisofitstextualanalysisofthesecondparagraphofitem (k).155 WhileitdidnotagreewithBrazilthatthisresultwouldbeunreasonableand absurd,thePanelrecognizedthattheprovisionsofthesecondparagraphofitem (k)wereunusual. The Panel did agree that the second paragraph of item (k) was quite “unique.” ItcreatesanexemptionfromaprohibitioninaWTOcoveredagreement, butleavesthedeterminationofthescopeofthatexemptioninthehandsofacertainsmallgroupofWTOMembers.Themembersofthatgroup–theParticipants intheOECDArrangement–arefreetodeneandchangethescopeoftheexceptionasandwhentheyseet.156 ThePanelalsoadmittedthattheParticipantsinthe OECDArrangementcouldconceivablyabusetheirpowertomodifythescopeof the“safehaven” inawaythatwouldbenetthembutwouldnotequallybenetthe restoftheWTOmembership.Forexample,Participantscouldagreetoprovide loanguaranteesontermsmorefavorablethanthoseavailableinthemarket.Such apracticewouldonlybenetthem–alldevelopedcountries–anddisadvantage developingcountrieswhosecreditratingswouldnotallowthemtoprovideloan guaranteesonsuchfavorableterms. BrazilstronglyobjectedtotheconclusionofthePanelonpreciselythat basis. Brazil found unreasonable a result that allows a small group of WTO MemberstoamendaWTOcoveredagreementwithouttheconsent,andevenwithouttheknowledge,oftheotherMembers.ThePanelpointedout,however,thatthe draftersoftheSCMAgreementapparentlyfoundthatsucha“delegation” was justiableandthatitwasinappropriateto“freeze” thescopeofthe“safehaven” giventhattheOECDArrangementwasinaprocessofevolution.157

155 156 157

SeeSecondArticle21.5PanelReport,paras.5.72-5.83. Seeibid.,para.5.86. Seeibid.,paras.5.87-5.88.


255

regarddelaclausedu« refuge » dusecondparagraphedupointk)n’apaseu d’incidencesurl’issuedel’affaire.LeBrésilfaisaitvaloirdanssonmoyende défenseafrmatifquesamesureentraitdanslechampd’applicationdelaclause du« refuge » autitredel’ArrangementOCDEde1998etauraitaussiprévaluau titredel’ArrangementOCDEde1992.Néanmoins,laconstatationselonlaquelle laversionappropriéedel’ArrangementOCDEétaitcellede1998,uneversion adoptéeaprèsladated’entréeenvigueurdel’AccordSMC,estimportantepourdes raisonsd’ordregénéral. LeGroupespécialaconcluquelaversionpertinentedel’Arrangement OCDEétaitlaversionde1998surlefondementdel’analyselittéraledusecond paragraphedupointk)155.Bienqu’iln’aitpassuivil’argumentationduBrésilselon laquellecetteanalyseaboutiraitàunrésultatdéraisonnableetabsurde,leGroupe spécialareconnuquelesdispositionsdusecondparagraphedupointk)étaient exceptionnelles. LeGroupespécialconvenaitquelesecondparagraphedupointk)était sensiblement « unique ». Il crée une exemption à une prohibition visée par un accordOMCdonnémaislaisseladéterminationduchampd’applicationdecette exemptionauxmainsd’unpetitgroupedeMembresdel’OMC.LesMembresde cegroupe–lesParticipantsàl’ArrangementOCDE–sontlibresdedéniretde modier l’étendue de l’exception de la manière et au moment où ils le jugent utile156.LeGroupespécialaégalementadmisquelesParticipantsàl’Arrangement OCDE pourraient fort bien abuser de leur pouvoir de modier la portée du « refuge » d’unemanièrequilesavantageraitsansavantagerpareillementlereste desMembresdel’OMC.Parexemple,lesParticipantspourraientdéciderd’accorderdesgarantiesdecréditàdesconditionsplusfavorablesquecellesexistantsur lemarché.Unetellepratiquebénécieraitseulementàcespays–touslespays développés–etdésavantageraitlespaysendéveloppementdontlestauxdecrédit neleurpermettraientpasd’accorderdesgarantiesdecréditàdesconditionsaussi favorables. LeBrésilafortementcontestélaconclusionduGroupespécialsurcepoint précis.Ilaconsidéréqu’unrésultatquipermetàunpetitgroupedepaysMembres del’OMCdemodierunaccordOMCdonnésansleconsentement,etmêmesans eninformerlesautresMembres,étaitdéraisonnable.LeGroupespéciala,toutefois,soulignéquelesrédacteursdel’AccordSMCavaientapparemmentestimé qu’unetelle« délégation » étaitjustiableetqu’ilétaitinappropriéde« geler » la portéedu« refuge » comptetenudufaitquel’Arrangementdel’OCDEétaitun processusenévolution157. 155 156 157

Voir SecondRapportduGroupespécialautitredel’article21:5,par.5.72-5.83. Voir ibid.,par.5.86. Voir ibid.,par.5.87-5.88.

256


Thiscontroversyappearstobeonemorereasonwhythedraftersmay decide,duringthenewroundoftradenegotiations,totakeasecondlookatthe IllustrativeList,adoptedinitspresentformduringtheTokyoRound. 2. Mandatoryversusdiscretionarylegislation TheSecondArticle21.5Panelunderscoredthesignicanceofthedistinctionbetweenmandatoryanddiscretionarylegislationwhenexaminingwhether legislationassuch,orperse,isconsistentwithaMember’sWTOobligations. AccordingtothePanel,legislationassuchisnot“inconsistentwithGATT/WTO obligations,unlessthatlegislationmandated,orrequired,theexecutivebranchto takeactionthatwasnotinconformitywithaContractingParty’s/Member’sobligations under the GATT1947/WTO Agreement.”158 What this means is that, in reviewing legislation as such, a Panel must consider whether that legislation requires thattheMemberviolateitsWTOobligations. Underthistest,anylegislationthatallowstheexecutivetoactinbreachof theWTOcoveredagreementswouldnotbefoundinviolation,provideditgives theexecutivethediscretiontoactincompliancewiththeWTO.Thus,acleverlegislator could always craft a measure that would withstandWTO scrutiny with respecttoitsconsistencyassuch–allthemeasurehastodoisallowtheexecutive branchsomediscretiontocomplywiththeWTO. TheBrazil–AircraftPanelwasnottherstonetodealwiththedistinction betweenmandatoryanddiscretionarylegislation.Infact,thePanelfollowedthelead ofpreviousPanelsandreferredinitsReporttotheirndingsandconclusions.159

158

Ibid.,para.5.9. Seeibid.,paras.5.10-5.12(referringtoUnitedStates–Anti-DumpingActof1916,Reportofthe AppellateBody,WT/DS136/AB/R,andWT/DS162/AB/R26September2000,para.88; Canada– MeasuresAffectingtheExportofCivilianAircraft,ReportofthePanel,WT/DS70/R,20August1999, paras.9.124-9.129and9.208-9.213;UnitedStates–Section301-310oftheTradeActof1974,Report ofthePanel,WT/DS152/R,27January2000,paras.7.53-7.54).SeealsoSecondArticle21.5Panel Report, para. 5.50, note 67 (referring to Argentina – Measures Affecting Imports of Footwear, Textiles,ApparelandOtherItems,ReportoftheAppellateBody,WT/DS56/AB/R,22April1998, 159


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Cettecontroversesembleêtreunedesraisonssupplémentairepourlaquelle lesrédacteurspourraientdécider,durantleprochaincycledenégociationscommerciales,d’examinerànouveaulaListeexemplative,adoptéedanssaformeactuelle lorsduCycledeTokyo. 2. Législationimpérative/dispositive Le Second Groupe spécial au titre de l’article 21:5 a mis en évidence l’importancedeladistinctionentrelégislationimpérativeetlégislationdispositive enexaminantsilalégislationentantquetelle,ouperse,estcompatibleavecles obligationsd’unMembreautitredel’OMC.SelonleGroupespécial,lalégislation, entantquetelle,n’estpas« incompatibleaveclesobligationsdanslecadredu GATT/del’OMC,saufsielleimposait,ouprescrivait,aupouvoirexécutifd’entreprendreuneactionquin’étaitpasconformeauxobligationsd’unepartiecontractante/d’unMembreenvertuduGATT de1947/del’Accordsurl’OMC »158.Cela signie,qu’enexaminantundroitinterneentantquetel,unGroupespécialdoit considérersicettelégislationexige d’unMembre,qu’ilviolesesobligationsautitre del’OMC. Autitredecetest,toutdroitinternequiautoriselepouvoirexécutifàagir enviolationd’accordsOMCdonnés,neseraitpasconsidérécommeincompatible, s’iloffreaupouvoirexécutiflapossibilitéd’agirconformémentàsesobligations autitredel’OMC.Ainsi,unlégislateurintelligentpourratoujoursmettreenplace unemesurequirésisteraàl’examenminutieuxdel’OMCencequiconcernesa conformitéentantquetelle–toutcequelamesureayantàfaireestd’offriraupouvoir exécutif la possibilité d’agir conformément à ses obligations au titre de l’OMC. LeGroupespécialdansl’affaireBrésil–Aéronefsn’étaitpaslepremierà êtreconfrontéàladistinctionentrelégislationimpérativeetdispositive.Enfait,le GroupespécialasuivileraisonnementdesprécédentsGroupesspéciauxets’est référédanssonrapportàleursconstatationsetconclusions159.

158 159

Ibid.,par.5.9. Voiribid.,par.5.10-5.12(faisantréférenceauxaffairesEtats-Unis–Loiantidumpingde1916, Rapportdel’Organed’appel,WT/DS136/AB/RetWT/DS162/AB/R,26septembre2000,par.88 ; Canada–Mesuresvisantl’exportationdesaéronefscivils,RapportduGroupespécial,WT/DS70/R, 20août1999,par.9.124-9.129et9.208-9.213 ;Etats-Unis –Articles301à310delaLoide1974 surlecommerceextérieur,RapportduGroupespécial,WT/DS152/R,27janvier2000,par.7.537.54).VoiraussiSecondRapportduGroupespécialautitredel’article21:5,par.5.50,note67(faisantréférenceàl’affaire Argentine – Mesures affectant lesimportationsdechaussures,textiles, vêtementsetautresarticles,RapportduGroupespécial,WT/DS56/R,22avril1998,par.49et54)

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TheCase-LawoftheWTO

TheBrazil–AircraftPanel,however,realizedthedangeroftakingtoofar thedistinctionbetweenmandatoryanddiscretionarylegislation.It,therefore,went outofitswaytoqualifyitsconclusionthatdiscretionarylegislationassuchisconsistentwiththeWTO. ThePanelemphasizedthatwhilediscretionarylegislationassuchisconsistentwiththeWTOifitdoesnotrequire aviolationoftheMember’sWTOobligations,therewillbeaviolationassoonasthatlegislationisapplied inamanner inconsistentwiththeWTO.Inotherwords,whilethelegislationmaynotbeinconsistentassuch,itsapplicationmaybeinviolationoftheWTO.ThePanelnotedthat ameasureassuch,i.e.,onitsfaceandindependentlyofitsapplication,maybeconsistentwiththeWTOAgreementswhenitislegallypossiblefortheMemberto operateinawaythatwouldbeinconformitywithitsWTOobligations.ThePanel furthernotedthatitdidnotnecessarilyfollowfromthisconclusionthatanyfuture applicationofsuchameasurewouldlikewisebeconsistentwiththeMember’s WTOobligations.160 Theresultofthisconclusionisthatlegislationthathasnotbeenfoundto beinconsistentassuchorperse withaMember’sWTOobligationsonthebasis of the distinction between mandatory and discretionary legislation may not be appliedinamannerinconsistentwiththeWTO.Ifandwhenitisappliedinsuch amanner,theapplicationofthelegislationisvulnerabletochallengeintheWTO. While this result is not unreasonable, it does not resolve all existing difculties. Since discretionary legislation cannot be challenged as such, the Member that may suffer nullication and impairment will have to wait for a specicapplicationinamannerinconsistentwiththeWTOtomountachallenge. ThisplacesonsuchaMembertheburdenoffollowingtheapplicationofthediscretionarylegislationineveryspeciccase.Incertaincases,ofwhichsubsidiesare aprimeexample,informationaboutspecicapplicationsofameasuremaybe condential and very difcult to obtain. In addition, a Member will have to

paras.49and54)andpara5.123,note130(referringtoCanada–MeasuresAffectingtheExportof CivilianAircraft,RecoursetoArticle21.5oftheDSU,ReportofthePanel,WT/DS70/RW,4August 2000,para.5.141,andCanada–MeasuresAffectingtheExportofCivilianAircraft,Recourseto Article21.5oftheDSU,ReportoftheAppellateBody,WT/DS70/AB/RW,4August2000,para.38). 160 SeeSecondArticle21.5PanelReport,paras.6.1-6.3.


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LeGroupespécialdansl’affaireBrésil–Aéronefsa,toutefois,réalisé,le dangerdepoussertroploinladistinctionentrelégislationimpérativeetlégislation dispositive. Par conséquent, il s’en est éloigné en concluant qu’il considérait qu’unelégislationdispositiveentantquetelleestcompatibleavecl’OMC. LeGroupespécialasoulignéquesiunelégislationdispositiveentantque telleestcompatibleavecl’OMCsiellen’exige pasqueleMembreviolesesobligationsautitredel’OMC,ilyaurauneviolationdèsquelalégislationestappliquée d’unemanièreincompatibleavecl’OMC.End’autrestermes,silalégislation n’estpasincompatibleentantquetelle,sonapplicationquantàellepeutêtreenviolationdel’OMC.LeGroupespécialarelevéqu’unemesureentantquetelle,c’està-diretellequelibelléeetindépendammentdesonapplication,peutêtrecompatible avec lesAccords OMC, dès qu’il est légalement possible pour le membre de l’administrerd’unemanièretellequ’ellesoitenconformitéavecsesobligations danslecadredel’OMC.LeGroupespéciala,parlasuite,relevéqu’ilnedécoulaitpasnécessairementdesaconclusionquetouteapplicationfutured’unetelle mesureserait,pareillement,compatibleaveclesobligationsduMembreautitrede l’OMC160. Ilrésultedecetteconclusionqu’unelégislationquin’apasétéconsidérée commeincompatibleentantquetelleouperse aveclesobligationsd’unMembre autitredel’OMCsurlabasedeladistinctionentrelégislationimpérativeetlégislationdispositiveestsusceptibledenepasêtreadministréed’unemanièreincompatibleavecl’OMC.Sietquandelleestadministréed’unetellefaçon,l’application de la législation est susceptible de faire l’objet d’un recours dans le cadre de l’OMC. Mêmesicerésultatn’estpasdéraisonnable,ilnerésoutpastouteslesdifcultésexistantes.Danslamesureoùunelégislationdispositivenepeutpasfaire l’objetd’unrecoursentantquetel,leMembrequisubituneannulationouune réductiond’avantagesdevraattendreuneapplicationspéciqued’unemanière incompatibleavecl’OMCpourpouvoirintroduireunrecours.Celaplace,dèslors, surleMembreenquestionlachargedesuivrel’applicationdelalégislationdispositivedanschaquesituationspécique.Danscertainscas,dontceuxrelatifsaux subventionssontunexempledepremierchoix,lesrenseignementssurlesapplicationsspéciquesd’unemesurepeuventêtrecondentiellesettrèsdifcilesà

etpar.5.123,note130(faisantréférenceauxaffairesCanada–Mesuresvisantl’exportationdesaéronefs civils, Recours à l’article 21:5 du Mémorandum d’accord, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS70/AB/RW,4août2000,par.5.141,etCanada–Mesuresvisantl’exportationdesaéronefs civils, Recours à l’article 21:5 du Mémorandum d’accord, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS70/AB/RW,4août2000,par.38). 160 Voir SecondRapportduGroupespécialautitredel’article21:5,par.6.1-6.3.

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challengeeachapplicationthatisdeemedtobeinconsistentwiththeWTO.While thelegislationinquestionremainsonthebooks,itsapplicationinamannerinconsistentwiththeWTOmaynotbearareoccasion.Nonetheless,eachuseofthelegislationwillhavetobechallenged. On the other hand, the Brazil –Aircraft Article 21.5 Panel conclusion pointstotheuselessnessofdiscretionarylegislation.A Membermayadoptdiscretionarylegislationthatallowstheexecutivetoactbothinandoutofcompliance withitsWTOobligations.Anyapplicationoutofcompliance,however,isvulnerabletochallenge.Therefore,ifthegovernmentofthatMemberwishestoavoid WTOchallenges,itmustbecarefultoapplythediscretionarylegislationonlyina mannerthatisnotinconsistentwithitsWTOobligations. 3. Determiningtheamountofretaliationinasubsidiescase Whatarethe“appropriatecountermeasures” insubsidiesdisputes? TheArbitratorsinBrazil–Aircraft hadthetasktodetermine,fortherst time,theproperamountofretaliationinasubsidiesdispute.Theapproachinthe previousWTOdisputes,Bananas andHormones,neitherofwhichinvolvedsubsidies,wastocreateaso-called“counterfactual.” Whatthatmeantessentiallywas toaskthequestion:“Whatwouldthesituationhavebeenbutfor thebreachbythe offendingMemberofitsWTOobligations?” Torespondtothisquestiononehas tocreateaneconomicmodelreectingthesituationthatwouldhaveexistedwithoutthebreach.Comparingthatmodelwiththesituationthatexistedasaresultof thebreach,theArbitratorswouldbeinapositiontoassessthelevelofnullication orimpairmentanddeterminetheamountofretaliationaccordingly. Forexample,indisputessuchasBananas,theArbitratorshadtoconsider whattheexportsofEcuador(touseEcuadorasanillustration)totheECwould havebeenhadtheECnotrestrictedtheimportationofbananasfromEcuadorin violationoftheWTO.Oncetheeconomicmodelprovidedtheresponsetothis question,theleveloftradewithouttheviolationcouldbecomparedwiththelevel


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obtenir.Deplus,unMembredevrafaireunrecoursàl’encontredechaqueapplicationjugéeincompatibleavecl’OMC.Silalégislationenquestiondemeureen vigueur,sonapplicationd’unemanièreincompatibleavecl’OMCpourraêtrerelativementfréquente.Néanmoins,chacunedesapplicationsdelalégislationdevra alorsfairel’objetd’unrecours. D’unautrecôté,laconclusionduGroupespécialautitredel’article21:5 dansl’affaire Brésil–Aéronefs démontrel’inutilitéd’unelégislationdispositive. UnMembrepeutadopterunelégislationdispositivepermettantaupouvoirexécutifd’agiràlafoisdanslerespecteteninfractiondesesobligationsautitrede l’OMC.Touteapplicationenviolationdecesdernièressera,toutefois,susceptible defairel’objetd’unrecours.Enconséquence,silegouvernementdeceMembre souhaiteéviterdescontestationsdanslecadredel’OMC,ildevrafaireattentionà appliquer la législation dispositive uniquement d’une manière qui ne soit pas incompatibleavecsesobligationsdanslecadredel’OMC. 3. Déterminer lemontantdescontre-mesuresdansuneaffaireconcernantles subventions Qu’est-cequesontles« contre-mesuresappropriées » danslesdifférendsrelatifsauxsubventions ? Lesarbitresdansl’affaireBrésil–Aéronefsavaientpourtâchededéterminer,pourlapremièrefois,lemontantappropriédescontre-mesuresdansundifférend relatif à des subventions. L’approche dans les précédentes affaires OMC, Bananes etHormones,dontaucuneneconcernaitdessubventions,étaitdecréer un soi-disant « fait contraire ». Cela signiait, essentiellement, qu’il fallait se poserlaquestionsuivante :« QuelleauraitétélasituationsileMembrecontrevenantn’avaitpasviolésesobligationsautitredel’OMC ? ».Pourrépondreàcette question,ilfautcréerunmodèleéconomiquereétantlasituationquiauraitexisté sansunetelleviolation.Encomparantcemodèleaveclasituationréellecrééepar cette violation, les arbitres seront dans la mesure de déterminer le montant de l’annulationoudelaréductiond’avantagessubieetainsi,dedéterminer,enfonction,lemontantdescontre-mesures. Par exemple, dans des affaires comme l’affaire Bananes, les arbitres devaient déterminer quel aurait été le montant des exportations de l’Equateur (pourutilisercepayscommeexemple)auxCE,silesCEn’avaientpasrestreint l’importationdesbananesenprovenanced’Equateurenviolationdesesobligations autitredel’OMC.Unefoisquelemodèleéconomiqueoffraituneréponseàcette question,ilétaitpossibledecomparerleniveaudesventessansunetelleviolation

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TheCase-LawoftheWTO

oftraderesultingfromtheviolation.Thedifferencewouldthusbethelevelof nullicationorimpairment. Inasubsidiescase,thesituationisquitedifferent.Onehastondoutwhat thesituationwouldhavebeenwithoutthesubsidyandcomparethatsituationwith thesituationcreatedasaresultofthesubsidy.Thisisamuchmorecomplicated inquiry.If,ashasbeenthecaseinregionalaircraft,twomanufacturers,onefrom BrazilandonefromCanada,competeforanumberoftransactions,andoneofthem loses, the loss may be attributed to the subsidy the other receives or has been promised. If the subsidy was not the decisive factor, its impact may have no signicance.Yetdeterminingwhatthedecisivefactorwasforapotentialcustomer tochooseBrazilianoverCanadianaircraftwouldbevirtuallyimpossible(unless thecustomeritselftestiestothateffectbeforetheArbitrators,whichwould,of course,beextremelyunlikely). TheBrazil–Aircraft Arbitratorsavoidedthisquestionbydecidingthatthe amountofretaliationshouldbeequivalenttotheamountofthesubsidy.Theydid thatbecausetheynotedthatbothpartiesarguedinfavorofsuchanapproachand theArbitratorssawnoreasontodisagree.161 Inaddition,theArbitratorsappearto haverecognizedthata“counterfactual” analysisinthecaseofsubsidieswouldbe speculative.162 Nevertheless,theArbitrators’ decisioncaneasilybeattackedfrom differentquarters. Ontheonehand,inasubsidiescasetheeffectofthesubsidymaybemuch greaterthantheamountofthesubsidy.Ifasubsidyof,say,$1,000perplaneresults inthelossofasaleofa$10millionaircraft,asubsidyof$1,000willhaveresulted inalevelofnullicationorimpairmentequivalentto$10million.Thus,asmall subsidycanresultinverysignicantlevelsofnullicationorimpairment. Ontheotherhand,evenaverysignicantsubsidymaynotbethecausefor thelossofasaleand,therefore,itmayresultinnonullicationorimpairmentof benets.Forexample,acustomermaypreferBrazilianregionalaircraftbecause ofcertainspeciccharacteristicsthatCanadianregionalaircraftlack,ratherthan becauseofthesubsidy. Finally,thelossofatransactionmaynotalwaysbetheultimatebenchmark fornullicationandimpairmentofbenetsresultingfromanillegalsubsidy.The

161 162

SeeReportoftheArbitrators,para.3.27. Seeibid.,para.3.54.


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avecleniveauatteintdufaitdelaviolation ;ladifférencecorrespondantainsiau niveaudel’annulationoudelaréductiond’avantages. Dans une affaire relative aux subventions, la situation est assez différente.Ilconvientdedéterminerquelleauraitétélasituationsiaucunesubvention n’avaitétéaccordéepourlacompareràlasituationrésultantduversementdela subvention.C’estunerecherchebienpluscompliquée.Si,commecefutlecaspour lesaéronefsrégionaux,deuxconstructeurs,unduBrésiletl’autreduCanada,sont enconcurrencepouruncertainnombredetransactions,etquel’und’entreeux perd,lapertepeutêtreattribuéeàlasubventionquel’autreareçueouquiluiaété promise.Silasubventionn’étaitpaslefacteurdécisif,sonimpactpeutn’avoireu aucune importance. Cependant, déterminer le facteur décisif, ayant conduit un acheteurpotentielàchoisirdesaéronefsbrésiliensplutôtquecanadiens,seravirtuellementimpossible(àmoinsquel’acheteurnetémoignelui-mêmedeceteffet devantlesarbitres,cequiest,bienévidemment,extrêmementpeuprobable). Lesarbitresdansl’affaire Brésil–Aéronefs ontévitécettequestionen considérantquelemontantdescontre-mesuresdevaitêtreéquivalentaumontant delasubvention.Ilsontpriscettedécisioncarilsontrelevéquelesdeuxparties étaientfavorablesàunetelleapprocheetquelesarbitresnevoyaientaucuneraisondelacontester161.Deplus,lesarbitressemblentavoirreconnuqu’uneanalyse de« faitcontraire » danslecadredessubventionsseraitspéculative162.Malgrétout, ladécisiondesarbitrespeutfacilementêtreattaquéesousdifférentsangles. D’uncôté,dansuneaffairedesubventions,l’effetdelasubventionpeut êtrebeaucoupplusimportantquelemontantdelasubvention.Siunesubvention de,disons,1.000dollarsaméricainsparavionentraîneunepertedevented’aéronefs pour 10 millions de dollars américains, une subvention de 1.000 $ aura entraîné un niveau d’annulation ou de réduction d’avantages équivalent à 10 millions de dollars américains.Ainsi, une petite subvention peut entraîner des niveauxd’annulationouderéductiond’avantagestrèsimportants. D’unautrecôté,mêmeunesubventiontrèsimportantepeutnepasêtrela causedelapertedevente,et,parconséquent,peutn’entraînerniannulationni réductiond’avantages.Parexemple,unacheteurpeutpréférerlesaéronefsrégionauxbrésiliensenraisondecertainesdeleurscaractéristiquesspéciquesqueles aéronefsrégionauxcanadiensnepossèdentpas,plutôtqu’enraisondel’existence d’unesubvention. Enn,laperted’unetransactionn’estpastoujourslecritèreleplusapproprié pour déterminer l’annulation ou la réduction d’avantages résultant d’une

161 162

Voir Rapportdesarbitres,par.3.27. Voiribid.,par.3.54.

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Canadian regional aircraft manufacturer may win the competition with the BrazilianmanufacturerwithrespecttocertaintransactionsinspiteoftheBrazilian subsidies.Todoso,however,theCanadianmanufacturermayhaveofferedconcessionsthatitwouldnothaveofferedotherwise(lowerprice,betternancing terms,etc.),oritmayhaveobtainedasubsidyfromitsowngovernment. TheBrazil–Aircraft Arbitratorswerenodoubtawareofthesecomplexities. This is most likely the reason they enthusiastically embraced the view expressed by both parties that the starting point of the analysis should be the amountofthesubsidy. Thepurposeofcountermeasures Arbitrationoverthelevelofsuspensionoftradeconcessionsoccurredfor thersttimeintheWTOintheBananas disputebetweentheUnitedStatesandthe EuropeanCommunities.163 Intheirdecision,theArbitratorsstatedthat“itisthepurposeofcountermeasuresto inducecompliance.”164 ThispurposeofcountermeasureshasbeencitedwithapprovalbyallsubsequentWTOArbitrators(Bananas andHormones)calledupontoexaminethelevelofproposedsuspension.165 The ArbitratorsinBrazil–Aircraft reachedthesameconclusion,largelyonthebasis ofthendingsinBananas andHormones.166 TheArbitratorsinBananas basedtheiranalysisonthefactthatsuspension can be applied only until a measure is brought in conformity with the WTO Agreements.Theyfoundthat“thistemporary natureindicatesthatitisthepurpose

163 European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas – RecoursetoArbitrationbytheEuropeanCommunitiesunderArticle22.6oftheDSU,Reportofthe Arbitrators,WT/DS27/ARB,9April1999[hereinafterBananas]. 164 Ibid.,para.6.3(emphasisintheoriginal). 165 EuropeanCommunities–MeasuresConcerningMeatandMeatProducts(Hormones),Original ComplaintbytheUnitedStates,RecoursetoArbitrationbytheEuropeanCommunitiesunderArticle 22.6oftheDSU,ReportoftheArbitrators,WT/DS26/ARB,12July1999,para.40[hereinafter Hormones(UnitedStates)];EuropeanCommunities–MeasuresConcerningMeatandMeatProducts (Hormones),OriginalComplaintbyCanada,RecoursetoArbitrationbytheEuropeanCommunities underArticle22.6oftheDSU,ReportoftheArbitrators,WT/DS48/ARB,12July1999,para.39 [hereinafterHormones(Canada)];EuropeanCommunities–RegimefortheImportation,Saleand DistributionofBananas–RecoursetoArbitrationbytheEuropeanCommunitiesunderArticle22.6 oftheDSU,ReportoftheArbitrators,WT/DS27/ARB/ECU,24March2000,para.76[hereinafter Bananas(Ecuador)]. 166 Brazil–Aircraft,ReportoftheArbitrators,para.3.44.


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subventionillégale.Leconstructeurcanadiend’aéronefsrégionauxpeutremporterlacompétitionavecleconstructeurbrésiliendanslecadredecertainestransactionsmalgrél’existencedesubventionsbrésiliennes.Poursefaire,cependant,le constructeurcanadienpeutavoirfaitdesconcessionsqu’iln’auraitpasfaitsinon (prixplusfaible,meilleuresconditionsdecrédit . . .),oupeutavoirobtenuunesubventiondesonpropregouvernement. Lesarbitresdansl’affaireBrésil–Aéronefs étaientsansaucundouteconscientsdecescomplexités.C’estsûrementlaraisonquiexpliquelemieuxl’enthousiasmeaveclequelilsontsuivilepointdevueexpriméparlesdeuxpartiesselon lequellepointdedépartdel’analysedevaitêtrelemontantdelasubvention. L’objectifdescontre-mesures Lepremierarbitragedanslecadredel’OMCsurleniveaudelasuspensiondesconcessionscommercialesétaitledifférendBananes entrelesEtats-Unis etlesCommunautésEuropéennes163.Dansleurdécision,lesarbitresafrmaient que« l’objectifdescontre-mesuresestd’inciteraurespectdesrecommandations etdécisions »164.Cetobjectifdescontre-mesuresaétécitéetapprouvépartousles arbitresOMCsubséquents(Bananes etHormones)appelésàexaminerleniveau de la suspension proposée165. Les arbitres dans l’affaire Brésil – Aéronefs ont aboutiàlamêmeconclusion,ensefondantlargementsurlesconstatationsqui avaientétéfaitesdanslesaffairesBananes etHormones166. Lesarbitresdansl’affaireBananes ontbaséleuranalysesurlefaitqu’une suspension ne peut être appliquée que jusqu’à ce qu’une mesure soit mise en conformitéaveclesAccordsOMC.Ilsontdéclaréque« cecaractèretemporaire

163

Communautéseuropéennes–Régimeapplicableàl’importation,àlaventeetàladistribution desbananes–RecoursdesCommunautéseuropéennesàl’arbitrageautitredel’article 22:6du Mémorandumd’accord,Rapportdesarbitres,WT/DS27/ARB,9 avril 1999[ci-aprèsBananes]. 164 Ibid.,par.6.3(soulignédansl’original). 165 Communautéseuropéennes–Mesuresconcernantlesventesetlesproduitscarnés(Hormones)– PlainteinitialedesEtats-Unis,RecoursdesCommunautéseuropéennesàl’arbitrageautitrede l’article 22:6duMémorandumd’accord,Rapportdesarbitres,WT/DS26/ARB,12juillet1999,par. 40[ci-aprèsHormones(Etats-Unis)];Communautéseuropéennes–Mesuresconcernantlesventes etlesproduitscarnés(Hormones)–PlainteinitialeduCanada,RecoursdesCommunautéseuropéennes à l’arbitrage au titre de l’article 22:6 du Mémorandum d’accord, Rapport des arbitres, WT/DS48/ARB,12juillet1999,par.39[ci-aprèsHormones(Canada)];Communautéseuropéennes–Régimeapplicableàl’importation,àlaventeetàladistributiondesbananes–Recoursdes Communautés européennes à l’arbitrage au titre de l’article 22:6 du Mémorandum d’accord, Rapportdesarbitres,WT/DS27/ARB/ECU,24mars2000,par.76[ci-aprèsBananes(Equateur)]. 166 Brésil–Aéronefs,Rapportdesarbitres,par.3.44.

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TheCase-LawoftheWTO

ofcountermeasurestoinducecompliance.”167 TheArbitratorsinHormones quoted andagreedwiththisstatement.168 TheBananas ArbitratorsciteditwhentheysubsequentlyconsideredEcuador’sclaimforretaliation.169 TheArbitratorsinBrazil – Aircraft referredtothatstatementinsupportoftheirconclusion.170 Notably,thestatementoftheBananas Arbitratorswasnotsupportedby anyreferencetothetextoftheWTOagreementsortoanyotherauthority.The ArbitratorssimplystatedthattheyagreedwiththeUnitedStatesonthispoint.171 TheargumentoftheUnitedStates,however,wasmerelyanassertion“thatsuspensionofconcessionsisanincentiveforpromptcompliance.”172 This ruling raises the question whether the nding that the purpose of countermeasuresistoinducecomplianceisconsistentwiththeoverallobjectiveof theWTOtomaintainthebalanceofreciprocaltradeconcessionsnegotiatedinthe WTOAgreements. TheWTOcreatesastructuredandprioritizedsystemofremediesunder whichthepreferredremedyisbringingameasureintoconformitywiththecovered Agreements.AccordingtoArticle3.7oftheDSU,“[t]herstobjectiveofthedisputesettlementmechanismisusuallytosecurethewithdrawalofthemeasuresconcerned.”Otherremediesarenotavailableiftherstremedyworks,andwhenthe other,alternativeremediesareemployed,theyareviewedas“temporary,”tobe appliedonlyuntilameasureisbroughtintoconformitywiththecoveredagreements(DSU,Article22.1).ThetwoalternativeremediesprovidedbytheDSUare compensationorthesuspensionofconcessionsorotherobligations(DSU,Articles 22.1and22.2).Inaddition,theSCMAgreementprovidesspecialrulesforremedieswheneither“prohibited”or“actionable”subsidiesareinvolved.Inthecase ofprohibitedsubsidies(thosecontingentuponexportorontheuseofdomesticover importedgoods),theoffendingMemberiscalleduponto“withdrawthesubsidy” (Article4.7of theSCMAgreement).Inthecaseofactionablesubsidies(thosethat

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Bananas,para.6.3(emphasisintheoriginal). Hormones(UnitedStates),para.40; Hormones(Canada),para.39. Bananas(Ecuador),para.76. Brazil–Aircraft,ReportoftheArbitrators,para.3.44. Bananas,para.6.3. FirstSubmissionoftheUnitedStates,February11,1999,para.22.


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indiquequel’objectifdescontre-mesuresestd’inciteraurespectdesrecommandationsetdécisions »167.Lesarbitresdansl’affaireHormones ontcitéetconrmé cettedéclaration168.Lesarbitresdansl’affaireBananes l’ontcitéelorsqu’ilsont,par lasuite,considérélademandedecontre-mesuresdel’Equateur169.Lesarbitresdans l’affaireBrésil–Aéronefsontfaitréférenceàcettedéclarationausoutiendeleur conclusion170. Ilestsignicatifqueladéclarationdesarbitresdansl’affaireBananes n’aitfaitréférenceàaucuntextedesAccordsOMCniàaucuneautreautorité.Les arbitres déclaraient seulement qu’ils partageaient l’avis des Etats-Unis sur ce point171.L’argumentdesEtats-Unis,cependant,étaitplutôtuneafrmationselon laquelle« lasuspensiondesconcessionsestuneincitationàunerapidemiseen conformité »172. Cettedécisionsoulèvelaquestiondesavoirsilaconstatationselonlaquelle l’objectifdescontre-mesuresestd’inciteraurespectdesrecommandationsetdes obligationsestcompatibleavecl’objectifgénéraldel’OMCdemaintenirl’équilibre des concessions commerciales réciproques, négociées dans le cadre des AccordsOMC. L’OMC crée un mécanisme structuré et prioritaire de remèdes dans le cadreduquelleremèdepréféréestlamiseenconformitéd’unemesureavecles Accordsvisés.Autitredel’article3:7duMémorandumd’accord,« lemécanisme derèglementdesdifférendsahabituellementpourobjectifpremierd’obtenirle retraitdesmesuresencause ».Lesautresremèdesnesontpasenvisageablessile premierremèdeestefcace,etlorsqued’autressolutionsalternativessontutilisées, ellessontconsidéréescommedessolutions« temporaires » àn’utiliserquejusqu’à cequ’unemesuresoitmiseenconformitéaveclesaccordsvisés(Mémorandum d’accord,article22:1).LesdeuxremèdesalternatifsproposésparleMémorandum d’accord sont la compensation et la suspension des concessions ou d’autres obligations (Mémorandum d’accord, articles 22:1 et 22:2). De plus, l’Accord SMCproposedesrèglesspécialesrelativesauxremèdeslorsquedessubventions « prohibées » ou« pouvantdonnerlieuàuneaction » sontconcernées.Danslecas dessubventionsprohibées(cellessubordonnéesàl’exportationouàl’utilisationde biensnationauxplutôtqu’importés),leMembrecontrevenantestappeléà« retirer lasubvention » (article4:7del’AccordSMC).Danslecasdessubventionspouvant

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Bananes,par.6.3(soulignédansl’original). Hormones(Etats-Unis),par.40; Hormones(Canada),par.39. Bananes(Equateur),par.76. Brésil–Aéronefs,Rapportdesarbitres,par.3.44. Bananes,par.6.3. PremièreSoumissiondesEtats-Unis,11février1999,par.22.

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causeadverseeffectstoanotherMember),theoffendingMemberiscalledupon eitherto“removetheadverseeffects”orto“withdrawthesubsidy”(Article7.8of the SCMAgreement). If this is not done, the complaining Member may take “countermeasures”(Articles4.10and7.9of theSCMAgreement). WhiletheDSUmakesitclearthatbringingameasureintoconformityis therstpriorityofdisputesettlement,Article22.4oftheDSUalsomakesitclear thatthemeasureofretaliationthatwillbepermitted,atleastinnon-subsidycases, mustensurethat:“[t]helevelofthesuspensionofconcessionsorotherobligations authorizedbytheDSBshallbeequivalenttothelevelofthenullicationorimpairment” (emphasis added). Therefore, countermeasures, which according to the Arbitratorshavethepurposeto“inducecompliance,”mustbeequivalenttothe levelofthenullicationorimpairment. Neither in the Bananas nor in the Hormones cases did theArbitrators expressanydoubtthatequivalenceistheonlyproperstandard.Inbothcases,as well as in the case of the later retaliation by Ecuador against the European Communities in Bananas, theArbitrators sought to establish the level of the nullication and impairment, and then allowed suspension not exceeding that level.173 Afterstatingthatthepurposeofcountermeasureswastoinducecompliance,forexample,theBananas Arbitratorswerequicktoadd:“butthispurpose doesnotmeanthattheDSBshouldgrantauthorizationtosuspendconcessions beyond what is equivalent to the level of nullication or impairment.”174 The ArbitratorsalsonotedthattherewasnothingintherelevantarticlesoftheDSU “thatcouldbereadasajusticationforcountermeasuresofapunitive nature.”175 TheArbitratorsthusrejectedtheargumentoftheUnitedStatesthatequivalenceis notnecessarilytheonlystandard. Thus,inthecontextoftheBananas andHormones cases,thediscussion onwhetherthepurposeofthesuspensionofconcessionsorotherobligationsisto inducecomplianceismostlyacademic:regardlessofthestatedpurpose,nopunitive measures are allowed, and equivalence of suspension to the level of

173

SeeBananas,paras.1.4,4.2,8.1;Hormones(UnitedStates),paras.12,36,83,84;Hormones (Canada),paras.12,35,72,73; Bananas(Ecuador),paras.11,171-73. 174 Bananas,para.6.3(emphasisintheoriginal). 175 Idem (emphasisintheoriginal).


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donnerlieuàuneaction(cellesquientraînentdeseffetsdéfavorablespourunautre Membre),leMembrecontrevenantestappeléà« éliminerleseffetsdéfavorables » ouà« retirerlasubvention » (article7:8del’AccordSMC).Sicesrecommandationsnesontpasrespectées,leMembreplaignantpeutprendredes« contremesures » (articles4:10et7:9del’AccordSMC). AlorsqueleMémorandumd’accordindiqueclairementque,mettreune mesureenconformitéestlapremièreprioritédurèglementdesdifférends,l’article 22:4duMémorandumd’accordindiqueaussiclairement,quela« contre-mesure » quiserapermise,aumoinsdanslescasquineconcernentpaslessubventions,devra faireensorteque :« [l]eniveaudelasuspensiondeconcessionsoud’autresobligationsautoriséeparl’ORDsoitéquivalentauniveaudel’annulationoudela réductiondesavantages » (italiquesajoutés).Dèslors,lescontre-mesures,qui, selonlesarbitres,ontpourobjectifd’« inciteraurespectdesrecommandationset décisions » doiventêtreéquivalentesauniveaudel’annulationoudelaréduction d’avantages. Nidansl’affaireBananes nidansl’affaireHormones,lesarbitresn’ont exprimélemoindredoutequantaufaitquel’équivalencesoitleseulcritèreapproprié.Danscesdeuxcas,commeplustarddansl’affaireBananespourlescontremesuresdel’Equateuràl’encontredesCommunautésEuropéennes,lesarbitresont cherchéàdéterminerleniveaudel’annulationoudelaréductiond’avantages,et ont,ainsi,autoriséunesuspensionn’excédantpasceniveau173. Aprèsavoirafrméquel’objectifdescontre-mesuresétaitd’inciteraurespect des recommandations et décisions, les arbitres ont rapidement ajouté, par exempledansl’affaireBananes :« maiscetobjectifnesigniepasquel’ORD devraitaccorderl’autorisationdesuspendredesconcessionsallantau-delàdece quiestéquivalentauniveaudel’annulationoudelaréductiond’avantages »174. Les arbitres ont également relevé que rien dans les articles pertinents du Mémorandumd’accordnejustiait« l’applicationdecontre-mesuresdecaractère punitif »175.Lesarbitresontdoncrejetél’argumentdesEtats-Unisselonlequel l’équivalencen’étaitpasnécessairementleseulcritère. Ainsi,danslecontextedesaffairesBananes etHormones,ladiscussionde savoirsil’objectifdelasuspensiondesconcessionsoud’autresobligationsest d’inciteraurespectdesrecommandationsetdesdécisionsestavanttoutacadémique :quelquesoitl’objectifreconnu,lesmesurespunitivesnesontpasautorisées, etl’équivalencedelasuspensionauniveaudel’annulationoudelaréduction

173 Voir Bananes,par.1.4,4.2,8.1;Hormones(Etats-Unis),par.12,36,83,84;Hormones(Canada), par.12,35,72,73; Bananes(Equateur),par.11,171-73. 174 Bananes,par.6.3(soulignédansl’original). 175 Idem.(soulignédansl’original).

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TheCase-LawoftheWTO

nullicationandimpairmentistheexplicitruleofArticle22.4andArticle22.7of theDSU. Thesituationwas,however,verydifferentinBrazil–Aircraft.Thestatementthatthepurposeofcountermeasuresistoinducecompliancewasofverypracticalsignicance,becausetheArbitratorsdidnotapplythestandardofequivalence. Brazil–Aircraft wastherstcaseinterpretingthelanguageoftheSCMAgreement, whichdiffersfromthelanguageoftheDSU.Article4oftheSCMAgreementuses theterm“countermeasures”ratherthanthephrase “suspension ofconcessionsor otherobligations.”Nevertheless,thepartiesagreedthattheterm“countermeasures”asusedinArticle4includedsuspensionofconcessionsorotherobligations, andtheArbitratorsfoundnoreasontodisagree.176 Thecountermeasuresproposed byCanadawereinfactsuspensionofconcessionsorotherobligations–thesame actionproposedinallofthepriorcasesundertheDSU.177 Thedecisionofthe Brazil–Aircraft Arbitrators,however,turnedontheinterpretationof“appropriate.”Theterm“appropriate,”theyconcluded,borenorelationshiptothelevelof nullicationorimpairment,andthusborenorelationshipto“equivalent.” TheArbitratorsfoundthatbecausetherewasnoreferencetonullication or impairment inArticle 4 of the SCMAgreement, “another test than nullicationorimpairmentcouldalsoapply,”178 andthelevelofappropriatecountermeasures should not necessarily be based on the level of nullication and impairment.179 Indeed, as theArbitrators found, while there may be situations where“countermeasuresequivalenttothelevelofnullicationorimpairmentwill beappropriate, . . . thereisnolegalobligationthatcountermeasuresintheform ofsuspensionofconcessionsorotherobligationsbeequivalenttothelevelof nullicationorimpairment.”180 Atthatstageoftheanalysis,the Brazil–Aircraft Arbitratorshadtodeterminewhatthestandardwouldbefor“appropriatecountermeasures”ifthecountermeasures were unrelated to the level of nullication or impairment. The

176 177 178 179 180

Brazil–Aircraft,ReportoftheArbitrators,para.3.28. See Idem. Ibid., para.3.47. See ibid.,para.3.48(c). Ibid.,para.3.57.


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d’avantages est la règle explicite des articles 22:4 et 22:7 du Mémorandum d’accord. La situation était, cependant, très différente dans l’affaire Brésil – Aéronefs.Ladéclarationselonlaquellel’objectifdescontre-mesuresestd’inciter aurespectdesrecommandationsetdesdécisionsétaitd’unegrandeimportance pratique,danslamesureoùlesarbitresn’ontpasappliquélecritèredel’équivalence. L’affaire Brésil – Aéronefs fut la première à interpréter le langage de l’Accord SMC, qui diffère du langage du Mémorandum d’accord. L’article 4 del’AccordSMCutiliseletermede« contre-mesures » plutôtquelemembre dephrase « d’unesuspensiondeconcessionsetd’autresobligations ».Néanmoins, lespartiesontconvenu,queletermede« contre-mesures »,telqu’utiliséàl’article4,incluaitlasuspensiondesconcessionsoud’autresobligations,etlesarbitres n’onttrouvéaucuneraisondelescontredire176.Lescontre-mesuresproposéespar leCanadaétaientenfaitlasuspensiondeconcessionsoud’autresobligations–le mêmetyped’actionproposéedanstouteslesaffairesprécédentesdanslecadredu Mémorandumd’accord177.Ladécisiondesarbitresdansl’affaireBrésil–Aéronefs, toutefois,étaitcentréesurl’interprétationduterme« approprié ».Ilsontconclu que le terme « approprié » n’avait aucun lien avec le niveau de l’annulation ou de la réduction d’avantages, et, dès lors, n’avait aucun lien avec la notion d’« équivalence ». Les arbitres ont considéré que, dans la mesure où il n’existait aucune référenceàl’annulationouàlaréductiond’avantagesdansl’article4del’Accord SMC,« unautrecritèrequel’annulationoularéductiond’avantagespourrait aussis’appliquer »178 etqueleniveaudescontre-mesuresappropriéesnedevait pas nécessairement être basé sur le niveau de l’annulation ou de la réduction d’avantages179.Eneffet,commel’ontrelevélesarbitres,si,danscertainessituations,des« contre-mesureséquivalentesauniveaudel’annulationoudelaréductiondesavantagesserontappropriées(…)iln’yaaucuneobligationjuridiquequi exigequedescontre-mesuresrevêtantlaformedelasuspensiondeconcessionsou d’autresobligationssoientéquivalentesauniveaudel’annulationoudelaréductiondesavantages »180. A cestadedel’analyse,lesarbitresdansl’affaireBrésil–Aéronefsavaient àdéterminerquelseraitlecritèrepourdéterminerles« contre-mesuresappropriées » silescontre-mesuresn’étaientpasliéesauniveaudel’annulationoude

176 177 178 179 180

Brésil–Aéronefs,Rapportdesarbitres,par.3.28. Voir Idem. Ibid., par.3.47. Voir ibid.,par.3.48c. Ibid.,par.3.57.

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Arbitratorsconcluded“thatacountermeasureis ‘appropriate’ interalia ifiteffectivelyinducescompliance.”181 Theythenproceededwiththeiranalysisofthelevel ofappropriatecountermeasuresonthebasisofwhetherthecountermeasureshave an “inducement effect” and are “in a position to induce compliance.”182 They statedthatifthelevelofnullicationorimpairment“issubstantiallylower”than theoffendingmeasure–theprohibitedsubsidy–acountermeasurebasedonthat level “willhavelessornoinducementeffectandthe subsidizingcountrymaynot withdrawthemeasureatissue.”183 Intheirview,therefore,thestandardforcountermeasuresintheWTOwaswhethertheyareofsufcientmagnitudetoinduce compliance,i.e.,totwistthearmofthenon-complyingMemberuntilitmendsits ways. ThisrepresentsasignicantdeparturefrompreviousGATT andWTO standards.TheArbitratorsdecoupledCanada’srighttotakecountermeasuresfrom theinjuryitexperienced.Fromtheirperspective,whetherCanadaexperiencedany nullicationorimpairmentasaresultofBrazil’ssubsidywasirrelevant.184 This resultraisesanobviousquestion:WhathappensifanotherMemberclaimsthatit hasexperiencednullicationorimpairmentasaresultofthesesamesubsidies?Is thatMembertobetoldthatCanadaalreadyhastaken100percentofthecountermeasurespermittedagainstBrazil?OrisBraziltobesubjected topunitivesanctionsintheformofmultipleawards? Another interesting consequence of the decision of theArbitrators in Brazil –Aircraft is the de facto appointment of a single Member, in this case Canada,as“subsidypoliceman”fortheWTO.TheArbitratorsawardedCanadathe righttoretaliateagainstBrazil’stradeintheamountofthesubsidyprovidedby Brazil,withouttyingtheamountofretaliationtothe impactofthatsubsidyon Canada’strade.Thus,intheory,another MembercouldbringacaseagainstBrazil andretaliateintheamountoftheBraziliansubsidy,regardlessofthesubsidy’s impact,orlackthereof,onitstrade.Sucharesultisnotunappealinginthatitwould

181

Ibid.,para.3.44(emphasisintheoriginal). Seeibid.,paras.3.45,3.54,3.58. 183 Ibid.,para.3.54. 184 Canadadidclaimnullicationorimpairment.Ibid.,para.3.21.TheArbitrators,however,didnot factorthelevelofnullicationorimpairmentintheirdecision. 182


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la réduction d’avantages. Les arbitres ont conclu « qu’une contre-mesure est “appropriée” si, entre autres choses, elle incite effectivement au respect des recommandationsetdécisions »181.Ilsontensuitecontinuéleuranalyseduniveau decontre-mesuresappropriéesencherchantàdéterminersilescontre-mesures avaientun« effetd’incitation » etétaient« àmêmed’inciteraurespectdesrecommandationsetdécisions »182.Ilsontrelevéque,sileniveaud’annulationoude réductiond’avantagesétait« sensiblementmoinsélevé » quelamesureincompatible–lasubventionprohibée–,unecontre-mesurefondéesurceniveau« auneffet d’incitationmoindreoun’enapasdutout,etlepaysquiaccordelasubventionpeut nepasretirerlamesureencause »183.Seloneux,parconséquent,lecritèrepour déterminerlescontre-mesuresdanslecadredel’OMCétaitdesavoirsiellesétaient d’uneampleursufsantepourinciteraurespectdesrecommandationsetdesdécisions,c’est-à-direpourforcerlamainduMembrecontrevenantjusqu’àcequ’il cède. CetteanalysesedémarquefortementdesancienscritèresduGATT etde l’OMC.LesarbitresontséparéledroitduCanadadeprendredescontre-mesures dupréjudicesubiparcelui-ci.Deleurpointdevue,queleCanadaaitsubiune annulationouuneréductiond’avantagesdufaitdelasubventionduBrésil,n’était paspertinent.184 Cerésultatsoulèveunequestionévidente.Quesepasse-t-ilsiun autreMembresoutientqu’ilasubiuneannulationouuneréductiond’avantages enraisondesmêmessubventions ?Sera-t-ilréponduàceMembrequeleCanada a déjà utilisé 100% des contre-mesures autorisées à l’encontre du Brésil ? Ou leBrésilfera-t-ilalorsl’objetdesanctionspunitivessouslaformedesentences multiples ? Une autre conséquence intéressante de la décision des arbitres dans l’affaire Brésil – Aéronefs est la nomination de facto d’un seul Membre, en l’espèce,leCanada,commele« policierdessubventions » pourl’OMC.LesarbitresontdonnéauCanadaledroitdeprendredescontre-mesuresàl’encontredu commercebrésilienpourlemontantdelasubventionaccordéeparleBrésil,sans lierlemontantdescontre-mesuresàl’incidencedecettesubventionsurlecommercecanadien.Ainsi,enthéorie,unautreMembrepourraitformerunrecours contreleBrésiletprendredescontre-mesurespourlemontantdelasubventionbrésilienne,quelquesoitl’impactdecettesubvention,ousonabsenced’impact,sur

181 182 183 184

Ibid.,par.3.44(soulignédansl’original). Voir ibid.,par.3.45,3.54,3.58. Ibid., par.3.54. LeCanadademandaitl’annulationoularéductiond’avantages.Ibid.,par.3.21.Lesarbitres, cependant,n’ontpasprisencompteleniveaudel’annulationoudelaréductiond’avantagesdansleur décision.

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contributetoeliminatingexportsubsidies,butitwashardly contemplatedbythe negotiatorsandishardlysupportedbythetextoftheSCMAgreement(oranyother WTOAgreement). The “induce compliance” standard that began with Bananas has, with Brazil–Aircraft,evolvedbeyondwhattheWTOnegotiatorsintended.TheirattitudewascapturedbyJoostPauwelyn,whoobservedthat“theWTOenforcement regimeneedstobeunderstoodandinterpretedinthelightoftheoriginalGATT framework;thatis,asabalanceofnegotiatedconcessions.”185 Membershipinthe WTO,aswasthecasewithGATT,isnotamattersimplyofadheringtoasetoflegal rules.Itrequirespaymentofan“entryfee,”aseriesoftradeconcessionsthatare grantedtoWTOMembersinadditiontoconsentingtotheobligationscontainedin therulesoftheWTOAgreements.186 ThoseconcessionsprovidethedelicatebalancethatmustbeachievedbyvirtueoftheconcessionsthatWTOMembersinturn grantthenewlyadmittedMember.Thus,“atthefoundationofamember-member relationshipliesadelicatelynegotiatedbalancenotonlyofrightsandobligations explicitlyenshrinedinWTOagreements,butalsooftradeconcessionsexchanged atentranceandthroughaseriesofsubsequenttraderounds.”187 Retaliationunrelatedtothelevelofnullicationorimpairmentwoulddisturbthatbalance. Theterm“countermeasures”isusednotonlyintheSCMAgreement.Itis alsousedwidelyingeneralinternationallawandintheworkoftheInternational LawCommission(“ILC”).TheArbitratorsinBrazil–Aircraft infact referredto theILCDraftArticlesonstateresponsibility,notingthattheILCstatesthatthepurposeof“countermeasures”is,interalia,toinducecompliance.188 Yetinducing complianceisone,butnottheonly,requirementofinternationallawthatneedsto befullledbeforereprisalsarefoundpermissible.A countermeasurewillnotbe “appropriate,”evenifiteffectivelyinducescompliance,ifitisdisproportionate. As the ILC states, “[p]roportionality is a critical element in determining the

185

JoostPauwelyn,“EnforcementandCountermeasuresintheWTO:RulesAreRules–Towardsa MoreCollectiveApproach,”AJIL,2000,Vol.94,pp.335-347. 186 See Idem. 187 Idem. 188 Brazil–Aircraft,ReportoftheArbitrators,para.3.44.


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le commerce dudit Membre. Un tel résultat ne pose pas de problème dans la mesureoùilcontribueraitàéliminerlessubventionsàl’exportation,maisilétait à peine envisagé par les négociateurs et trouve peu d’appui dans le texte de l’AccordSMC(outoutautreaccordOMC). Lecritèredel’« effetd’incitation » quiacommencéavecl’affaireBananes aévoluéavecl’affaire Brésil–Aéronefs,au-delàdecequelesnégociateursde l’OMCavaientenvisagé.LeurattitudeétaitdécriteparJoostPauwelyn,quiobservaitque« lamiseenœuvredumécanismedel’OMCdoitêtrecompriseetinterprétéeàlalumièredelastructureinitialeduGATT,àsavoir,commeunéquilibre desconcessionsnégociées »185.L’adhésionàl’OMC,commecefutlecaspourle GATT,n’estpasseulementuneadhésionàunensemblederèglesjuridiques.Cela impliqueleversementd’un« droitd’entrée » souslaformed’unesériedeconcessionscommercialesquisontaccordéesauxMembresdel’OMCenplusduconsentement aux obligations contenues dans les règles desAccords OMC186. Ces concessionscréentundélicatéquilibrequidoitêtreobtenugrâceauxconcessions quelesMembresdel’OMCaccordentàleurtourauxMembresfraîchementadmis. Ainsi,« àlabasedelarelationentrelesmembressetrouveunéquilibredélicatementnégocié,nonseulementdesdroitsetobligationsexplicitementgarantisdans les accord OMC, mais également des concessions commerciales échangées àl’entréeetaumoyend’unesériedecyclespostérieursdenégociationscommerciales »187.Descontre-mesuresquineseraientpasliéesauniveaudel’annulation oudelaréductiond’avantagesperturberaientcetéquilibre. Letermede« contre-mesures » n’estpasseulementutilisédansl’Accord SMC.Ilestégalementtrèslargementutiliséendroitinternationalgénéraletdans le cadre des travaux de la Commission de Droit International (« CDI »). Dans l’affaire Brésil–Aéronefs,lesarbitresont,enfait,faitréférenceauProjetd’articles delaCDI surlaresponsabilitédesEtats,notantquelaCDIdéclarequel’objectif des « contre-mesures » est, inter alia, d’inciter au respect des obligations188. Toutefois, l’incitation au respect est une, mais pas la seule condition du droit internationalquidoitêtreremplieavantquedesreprésaillespuissentêtreconsidéréescommeautorisées.Unecontre-mesureneserapas« appropriée » mêmesielle inciteeffectivementaurespectdesrecommandationsetobligations,sielleestdisproportionnée. Comme le déclare la CDI, « la proportionnalité est un élément d’une importance cruciale pour déterminer la licéité d’une contre-mesure eu

185

JoostPauwelyn,“EnforcementandCountermeasuresintheWTO:RulesAreRules–Towards aMoreCollectiveApproach,”AJIL,2000,Vol.94,pp.335-347. 186 Voir idem. 187 Idem. 188 Brésil–Aéronefs,Rapportdesarbitres,par.3.44.

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lawfulnessofacountermeasureinthelightoftheinherentriskofabuse …”189 and “proportionality[is]asinequanonforlegality”ofcountermeasures.190 Countermeasuresarepermissibleonlyifinproportiontothewrongdoneandtotheamount ofcompulsionnecessarytoobtainreparation.191 TheBrazil–Aircraft Arbitrators referredtotheILCDraftArticlesonstateresponsibilityandothersourcesforthe proposition that the purpose of countermeasures is to induce compliance, but ignoredtherequirementofproportionalitythatthosesamesourcessayiscritical forcountermeasurestobelegal. Neither general international law, nor the ILC DraftArticles on state responsibilitysupporttheconclusionoftheBrazil–Aircraft Arbitratorsthatcountermeasures are “appropriate” when they are unrelated to the harm sustained by the complaining party, and when their sole stated purpose is to induce compliance.192 ItisinterestingtonotethattheveryrecentdecisionoftheArbitratorinthe ForeignSalesCorporationsArticle22.6arbitrationappearstohavefoundamiddle ground.TheArbitrator ruled that the “appropriate countermeasures” under Article4.10oftheSCMAgreementcouldnotbedisproportionatetotheinitial offense;however,noequivalencewasrequiredandcountermeasuresdidnothave tobelimitedtothetradeeffectoftheillegalmeasure,providedtheywerenotdisproportionate.193 TheArbitratorfurthernotedthattheobjectiveofthe“appropriate countermeasures” wastoinducecompliance,i.e.,tosecurethewithdrawalofthe prohibitedsubsidy–butonly“soastorestorethebalanceofrightsandobligations upset by that wrongful act”194 and “consistently with restoring the balance of rightsandobligationsbetweentheMembers.”195 However,theFSCArbitratoralso usedthewholeamountofthesubsidytodeterminetheleveloftheappropriate countermeasuresbytheEuropeanCommunitiesagainsttheUnitedStates.This

189

YearbookofInternationalLawCommission,1995,Vol.II,Part2,at64-65. ReportoftheInternationalLawCommission,2000,para.305. 191 L.Oppenheim,InternationalLaw:A Treatise,2volumes,London,1912,40-46;Oppenheim, InternationalLaw:A Treatise,2volumes,7th ed.,1952,HerschLauterpacht,137-142. 192 SeegenerallyD.Palmeter,S.A.Alexandrov,“InducingComplianceinWTODisputeSettlement,” inKennedyandSouthwick(eds.),ThePoliticalEconomyofInternationalTrade:EssaysinHonor ofRobertE.Hudec,CambridgeUniversityPress,2002. 193 SeeUnitedStates–TaxTreatmentfor“ForeignSalesCorporations,” DecisionoftheArbitrator, WT/DS108/ARB,30August2002,paras.5.18,5.26,5.29-5.30,5.41,5.47-5.50,5.52,5.57and5.60. 194 Ibid.,para.5.41. 195 Ibid.,para.5.57. 190


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égardaurisqueintrinsèqued’abus »189 etla« proportionnalitéétaitunecondition sinequanondelalicéité » descontre-mesures190.Lescontre-mesuressontautoriséesuniquementsiellessontproportionnellesaupréjudicesubietaumontantde coercitionnécessairepourobtenirréparation191.Lesarbitresdansl’affaireBrésil– AéronefsseréféraientauProjetd’articlesdelaCDI surlaresponsabilitédesEtats et à d’autres sources pour appuyer la proposition selon laquelle l’objectif des contre-mesuresestd’inciteraurespectdesrecommandationsetobligations,mais ignoraient la condition de proportionnalité qui, selon ces mêmes sources, est essentielle,pourquelescontre-mesuressoientlégales. Niledroitinternationalgénéral,nileProjetd’articlesdelaCDI surlaresponsabilitédesEtatsneviennentausoutiendelaconclusiondesarbitresdans l’affaire Brésil–Aéronefsselonlaquellelescontre-mesuressont« appropriées » siellesnesontpasliéesaupréjudicesubiparlaPartieplaignanteetsileurseul objectifreconnuestd’inciteraurespect192. Ilestintéressantdenoterquelatrèsrécentedécisiondel’arbitredans l’arbitrageautitredel’article22:6,Sociétédeventesàl’étranger,sembleavoir aboutiàuneconclusionàmi-chemin.L’arbitreaconcluqueles« contre-mesures appropriées » autitredel’article4:10del’AccordSMCnepouvaientpasêtre disproportionnéesparrapportàl’offenseinitiale ;toutefois,aucuneéquivalence n’étaitexigéeetlescontre-mesuresn’avaientpasàêtrelimitéesàl’effetsurlecommerce de la mesure illégale, à condition qu’elles ne soient pas disproportionnées 193. L’arbitre a noté, par la suite, que l’objectif des « contre-mesures appropriées » étaitd’inciteraurespect,c’est-à-diredepermettreleretraitdela subvention prohibée – mais seulement « de manière à rétablir l’équilibre des droitsetdesobligationsquiaétéperturbéparcetacteillicite »194 et« àrétablir l’équilibredesdroitsetobligationsentrelesMembres »195.Toutefois,l’arbitredans l’affaireSVEutilisaitégalementlemontanttotaldelasubventionpourdéterminer le niveau des contre-mesures appropriées des Communautés Européennes à

189 190 191

AnnuairedelaCommissiondedroitinternational,1995,vol.II,partie2,pp.64-65. RapportdelaCommissiondedroitInternational,2000,par.305(2000). L.Oppenheim,InternationalLaw:A Treatise,2volumes,Londres,1912,pp.40-46;Oppenheim, InternationalLaw:A Treatise,2volumes,7èmeed.,HerschLauterpacht,pp.137-142. 192 See generally D. Palmeter, S.A.Alexandrov, “Inducing Compliance in WTO Dispute Settlement,” in Kennedy and Southwick (eds.), The Political Economy of International Trade: EssaysinHonorofRobertE.Hudec,CambridgeUniversityPress,2002. 193 VoirEtats-Unis – Traitementscaldes« sociétésdeventesàl’étranger »,Décisiondel’arbitre, WT/DS108/ARB,le30août2002, par. 5.18,5.26,5.29-5.30,5.41,5.47-5.50,5.52,5.57et5.60. 194 Ibid.,par.5.41. 195 Ibid.,par.5.57.

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decisionleavesopenthequestionoftheamountofthe“appropriatecountermeasures”if,forexample,JapaninitiatesandwinsacaseagainsttheUnitedStateswith respecttothesamemeasure. SystemicissuesrelatingtoretaliationasaremedyinWTOdisputes Todate,CanadahasnotuseditsauthoritytoretaliateagainstBrazil.Ina parallelcase,whichBrazilwonagainstCanadawithrespecttoexportsubsidies providedbyCanadatoitsregionalaircraftmanufacturer,Brazilhasnotyetsought authoritytoretaliate.Giventheimportanceofregionalaircraftsubsidiesforboth countries,onewouldexpectthatneitheroneofthemwouldmisstheopportunity toretaliateandenforcecompliance. It is possible that both governments decided to show restraint and not engageinatradewaragainsteachother.This,however,cannotbetheonlyexplanation.SincethiswastherstcaseofaseriesofWTOdisputesbetweenBraziland Canadawithrespecttoaircraftsubsidies,Canadacouldwellhavedecidedtouse itsauthoritytoretaliateandthuspressureBraziltodesistfrompursuingitsown case against Canada and amend its subsidies program. Moreover, such a step wouldhavebeenlogicalgiventheapparenthostilitybetweenbothStatesresulting fromtheregionalaircraftsubsidies“war” andthebelligerentstatementsofpoliticiansonbothsides. OnereasonCanadadecidednottouseitsauthoritytoretaliatemusthave beenthatasaresultofacarefulanalysisoftheeconomicconsequencesofretaliation,theCanadiandecision-makerscametotheconclusionthatretaliationwould haveasignicantimpactnotonlyonBrazil,butalsoontheCanadianeconomy. Usinginfulltheauthoritytoretaliatewouldhaveresultedinblockingvirtuallyall BrazilianimportsintoCanada. ThisisaninherentproblemofretaliationundertheWTO.Forretaliation tohaveachancetowork,itmustinictsubstantiallymoredamageonthetrade– andtherefore,ontheeconomy–ofthebreachingStatethanontheeconomyofthe retaliatingState.Asageneralmatter,thiswouldbepossiblewherethetwoStates haveextensiveanddiversetraderelationsandtheretaliatingStatecanchoosean


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l’encontre des Etats-Unis. Cette décision laisse la question du montant des « contre-mesuresappropriées » ouvertesi,parexemple,leJaponinitiaitetgagnait uneaffaireàl’encontredesEtats-Unisconcernantlamêmemesure. Questionsgénéralesconcernantlescontre-mesurescommeunremèdedansles différendsOMC A cejour,leCanadan’apasencoreutilisésonautorisationpourprendre descontre-mesuresàl’encontreduBrésil.Dansuneaffaireparallèle,queleBrésil aremportéeàl’encontreduCanadaconcernantdessubventionsàl’exportation accordéesparleCanadaàsonconstructeurd’aéronefsrégionaux,leBrésiln’apas encoredemandél’autorisationdeprendredescontre-mesures.Auvudel’importancedessubventionspourlesaéronefsrégionauxaccordéesdanscesdeuxpays, ons’attendraitàcequ’aucundesdeuxnemanquel’occasiond’exercerdesreprésaillesetd’exigerleurapplication. Ilestpossiblequelesdeuxgouvernementsaientdécidédefairepreuvede retenueetrefusentdes’engagerdansuneguerrecommercialel’uncontrel’autre. Ceci,toutefois,nesauraitêtrel’uniqueexplication.Danslamesureoùcetteaffaire futlapremièred’unesériededifférendsentreleBrésiletleCanadarelatifsauxsubventionspourlesaéronefs,leCanadapouvaittoutàfaitavoirdécidéd’utiliserson autorisationdeprendredescontre-mesuresetfaireainsipressionsurleBrésilpour quecelui-cisedésistedesonactionàl’encontreduCanadaetmodiesonprogrammedesubventions.Deplus,unetelledémarcheauraitétélogiqueétantdonné l’hostilitéapparenteexistantentrelesdeuxEtatsdufaitdela“guerre”desubventionsrelativesauxaéronefsrégionauxetdesdéclarationsbelligérantesdespoliticiensdesdeuxcôtés. UnedesraisonspourlaquelleleCanadaadécidédenepasutiliserson autorisationdeprendredescontre-mesuresdoitavoirété,qu’aprèsunesubtileanalysedesconséquenceséconomiquesdetellesreprésailles,lesdécisionnairescanadienssontarrivésàlaconclusionquedescontre-mesuresauraientuneincidence signicative non seulement sur le Brésil mais également sur l’économie canadienne.Utilisersonpleinpouvoirdeprendredescontre-mesuresauraitconduità bloquervirtuellementtouteslesimportationsbrésiliennesauCanada. C’est un des problèmes inhérents des contre-mesures dans le cadre de l’OMC.Pourquelescontre-mesuresaientunechanced’êtreefcaces,ellesdoiventsubstantiellemententraînerplusdedommagespourlecommerce–et,par conséquent,l’économie–del’Etatcontrevenantquepourl’économiedel’Etatprenantcesmesures.D’unemanièregénérale,celaseraitpossiblesilesdeuxEtatsont desrelationscommercialesimportantesetdiverses,etsil’Etatayantrecoursàdes

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areaoftradethatisprimarilytothebenetofthebreachingState.Inasituation wheretradebetweenthetwoStatesisconcentratedinseveralkeyareasofequal importancetoboth,retaliationwouldnotbeaneffectiveremedy. ThesituationisevenworsewherethebreachingStatehasalargevolume oftradewithmanyotherStateswhiletheretaliatingStateisasmallState,whose tradeisprimarilywiththebreachingState.Insuchasituation,anyeconomicsanctionsunderinternationallawwouldhaveamoredamagingeffectonthesmallState thanonthelargeState.TheWTOtoohasnotescapedthedifcultiesbroughtby thegreatdisparityinsizeandstrengthamongitsMembers. These difculties become most apparent when the issue of retaliation arises.Forexample,inthesoleGATT caseinvolvingArticleXXIIIretaliation,the Netherlandsfoundthatits“remedy”hurttheNetherlandsasmuch,ifnotmore,than theUnitedStates.Consequently,theNetherlandsneverreallyimposedit,andused therstplausibleopportunitytogetridofit.196 InBananas,Ecuadorwasfacedwith thefactthatshuttingoffimportsofmostgoodsfromtheECwouldbehighlydetrimentaltoEcuador,andaccordingly,requestedauthorityto“cross-retaliate”inthe area of intellectual property.197 In one of the early WTO disputes, Costa Rica claimedthatrestrictionsimposedbytheUnitedStatesontextileproductswere inconsistentwithacoveredagreement.AfterthePanelandtheAppellateBody agreed,theUnitedStatesbroughtitsmeasureintocompliance–butcertainlynot becauseitfearedretaliationfromCostaRica.198 Giventhedisparityintherelative sizes of their economies, any action Costa Rica could have taken against the UnitedStateswouldhaveinictedmorepainonCostaRicathanontheUnited States.Hadthesituationbeenreversed,however,theUnitedStatesundoubtedly couldhavetakenactionagainstCostaRicathatwouldhaveinictedmorepainon CostaRicathanontheUnitedStates.

196

R.E.Hudec,TheGATT LegalSystemandWorldTradeDiplomacy,2nded.1990,Butterworth LegalPublishers,pp. 191-198. 197 Bananas(Ecuador),paras.1-6.ItisworthnotingthatEcuador’srequestassumesthatitwouldnot bedamaged,oratleastwouldbelessdamaged,bysuspendingitsintellectualpropertyobligations thanbysuspendingitsobligationswithregardtoimportsofgoods.However,aMemberseekingto encouragedirectinvestmentmightndthattherealsoisanelementoftheself-inictedwoundinsuspendingintellectualpropertyobligations. 198 Themeasurewasallowedtoexpireduringtheprocess,andtheUnitedStatesdidnotrenewit.See U.S.DropsQuotaonUnderwearfromCostaRica,ResolvingWTOCase,U.S.Trade,Vol.28,March 1997.


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contre-mesurespeutchoisirundomainecommercialprincipalementbénéciaire pourl’Etatcontrevenant.DansunesituationoùlecommerceentrelesdeuxEtats estconcentrédansdesdomainesclés,d’importanceégalepourlesdeux,lescontremesuresneserontpasunremèdeeffectif. La situation est encore pire lorsque le volume du commerce de l’Etat contrevenant est réalisé avec de nombreux autres Etats alors que l’Etat ayant recoursàdescontre-mesuresestunpetitEtat,dontlecommerceestessentiellement réaliséavecl’Etatcontrevenant.Dansunetellesituation,toutesanctionéconomiqueautitredudroitinternationalaurauneffetplusdéfavorablepourlepetitEtat quepourlegrand.L’OMCn’apasnonpluséchappéauxdifcultésduesàlagrande disparitéentailleetenforcedesesMembres. Cesdifcultésdeviennentparticulièrementapparenteslorsquelaquestion descontre-mesuressepose.Parexemple,danslaseuleaffaireduGATT concernant l’article XXIII sur les contre-mesures, les Pays-Bas ont considéré que son « remède » étaitautant,sicen’estplus,préjudiciableauxPays-Basqu’auxEtatsUnis.Parconséquent,lesPays-Basnel’ontjamaisvraimentimposé,etontutilisé lapremièreoccasionplausibleseprésentantpours’endébarrasser196.Dansl’affaire Bananes,l’Equateurs’esttrouvéconfrontéaufaitqu’interdirelesimportationsde laplupartdesbiensenprovenancedesCommunautésEuropéennesseraitparticulièrementpréjudiciableàl’Equateur,etenconséquence,ademandél’autorisation de« contre-attaquer » dansledomainedelapropriétéintellectuelle197.Dansle cadred’undespremiersdifférendsOMC,leCostaRicasoutenaitquelesrestrictionsimposéesparlesEtats-Unissurlesproduitstextilesétaientincompatibles avecl’accordvisé.AprèsqueleGroupespécialetl’Organed’appelluiaientdonné raison,lesEtats-Unisontmisleurmesureenconformité–maiscertainementpas parcequ’ilscraignaientlesreprésaillesduCostaRica198.Auvudeladisparitéde lataillerelativedeleurséconomies,n’importequelleactionqueleCostaRica auraitpuprendreàl’encontredesEtats-Unisauraitgénéréplusdemalpourle CostaRicaquepourlesEtats-Unis.Silasituationavaitétéinversée,cependant,les Etats-Unisauraitpusansaucundouteprendreunemesureàl’encontreduCosta RicaquiauraitgénéréplusdemalpourleCostaRicaquepourlesEtats-Unis. 196

R.E.Hudec,TheGATT LegalSystemandWorldTradeDiplomacy,2e éd.,1990,Butterworth LegalPublishers,pp. 191-198. 197 Bananes(Equateur),par.1-6.Ilestimportantdenoterquelademandedel’Equateurpartaitdu principequ’ilnesubiraitpasdepréjudice,ouentoutcasmoinsdepréjudice,ensuspendantsesobligationsautitredelapropriétéintellectuellequ’ensuspendantsesobligationsautitredesimportations demarchandises.Cependant,unMembrequichercheàencouragerlesinvestissementsdirectspourraitconsidérerqu’ilrisqueégalementdes’inigersaproprepeineensuspendantlesobligations concernantlapropriétéintellectuelle. 198 LamesurepouvaitexpirerpendantleprocessusetlesEtats-Unisnel’ontpasrenouvelée.Voir U.S.DropsQuotaonUnderwearfromCostaRica,ResolvingWTOCase,U.S.Trade,vol.28,Mars 1997.

269

TheCase-LawoftheWTO

ThisproblemisinherentintheWTOandinallinternationallegalsystems. WhatcouldCostaRicaoranysmallMemberdototheUnitedStatesoranylarge MembertoinducethelargeMembertocomply?Clearly,asmallMembercoulddo littleornothing.TheUnitedStatesoranotherlargeMember,incontrast,hasthe potential economic power to impose a severe burden on smaller Members. Probably the only Members of the WTO presently able to impose a cost that wouldinducetheUnitedStates,theECorJapantocomplywiththeirWTOobligationsaretheUnitedStates,theECandJapan.Whatthiseffectivelymeansisthat in disputes with all the other Members of the WTO, these three would have signicantlymoreofanoptionof“paying”fornon-compliancebyrebalancing concessionsthanwouldalltheothers. Thus,whileitisretaliationthatultimatelygives“teeth” totheWTOdisputesettlementsystem,retaliationworksonlyincertainsituationsandisnotlikely tocontributetocomplianceinmostdisputes. TheBrazil–Aircraft disputealsoillustratesanotherpotentialproblemwith retaliation.Retaliation,whenitisunsuccessful,i.e.,whenitdoesnotresultincompliance,wouldweakenratherthanstrengthentheWTOsystem.Thiswouldhave happenedinthiscasehadCanadadecidedtorestrictBrazilianimports,andhad Brazilcontinueditssubsidizationprogram.IfCanadahadrequestedauthorityto grantcountersubsidies,i.e.,subsidiestoitsownindustryoffsettingtheBrazilian subsidies(apointthattheArbitratorsbrieyconsidered),theresultwouldalsohave beenafurtherdistortionoftrade. Complianceisthepreferredremedyandcountermeasuresareviewedas temporarybecausetheyarefrequently,ifnotalways,adenitestepbackfromthe tradeliberalizinggoalofthetradingsystem.Theentireraisond’être ofGATT and nowoftheWTOistradeliberalization.A measurethatisnotinconformitywith theagreementsis,ipsofacto,traderestricting.Whilealiberalizingcompensatory measuremaymaintainthedegreeofliberalizationachievedpriortotheviolation, compensationhasnotbeenasfrequentasretaliation,andisnotlikelytobeasfrequent.RetaliatorymeasuresthemselveswouldbeinconsistentwithWTOobligationsweretheynotauthorizedbytheDSB.Almostbydenition,theyaretrade restricting,and,consequently,theycompoundthedeliberalizingeffectoftheviolation.Theresultisasetbackfortheentiresystem.Thisresultishighlightedinsubsidiescaseswheretheamountsinvolvedandtheresultingdistortingeffectontrade canbeverysignicant.


269

Ceproblèmeestinhérentàl’OMCetàtouslessystèmesjuridiquesinternationaux.QuepeutfaireleCostaRicaouunpetitMembre,auxEtats-Unisouà n’importequelEtatimportantpourl’inciteràrespectersesobligations ?Ilestclair qu’unpetitmembrenepourrapasagiroutrèspeu.LesEtats-UnisoutoutautreEtat important,aucontraire,ontlepouvoiréconomiquepotentieldefairepeserune lourdechargesurlespluspetitsMembres.LesseulsMembresdel’OMCactuellementcapablesdegénéreruncoûtquiinciteraitlesEtats-Unis,lesCEouleJapon àseconformeràleursobligationsdanslecadredel’OMCsontprobablementles Etats-Unis,lesCEouleJapon.Celasignieconcrètementque,dansdesdifférends impliquanttouslesautresMembresdel’OMC,cestroispuissancesaurontbien plusd’optionquetouslesautrespour« fairepayer » toutnon-respect,enrééquilibrantlesconcessions. Ainsi,sicesontlescontre-mesuresquidonnent,àlan,ses« dents » au systèmederèglementdesdifférendsdel’OMC,lesystèmedescontre-mesuresne fonctionnequedanscertainessituationsetapeudechancesdecontribueraurespectdesrecommandationsdanslaplupartdesdifférends. L’affaireBrésil–Aéronefsillustreégalementunautreproblèmepotentiel dusystèmedescontre-mesures.Lorsquecesystèmenefonctionnepas,c’est-à-dire lorsqu’iln’entraînepaslerespectdesrecommandationsetobligations,ilcontribue àaffaiblirplutôtqu’àrenforcerlesystèmedel’OMC.Celaauraitpuêtrelecasdans cetteaffairesileCanadaavaitdécidédelimiterlesimportationsbrésiliennes,etsi leBrésilavaitcontinuésonprogrammedepéréquation.SileCanadaavaitdemandé l’autorisationd’accorderdescontre-subventions,c’est-à-diredessubventionsàsa propreindustriecompensantlessubventionsbrésiliennes(unesolutionquelesarbitresontrapidementconsidérée),lerésultatauraitégalementétéuneplusimportante distorsionducommerce. Lerespectestleremèdepréféréetlescontre-mesuressontenvisagées commeétanttemporairesdanslamesureoùellessontsouvent,sicen’esttoujours, uneétapedénitivementrégressiveparrapportàl’objectifdelibéralisationdu commercedusystèmecommercial.Laraisond’être mêmeduGATT etmaintenant del’OMCestlalibéralisationducommerce.Unemesurequin’estpasconforme auxaccordslimite,ipsofacto,lecommerce.Siunemesurecompensatoirelibérant lecommercepermetdemaintenirledegrédelibéralisationatteintavantlaviolation,lacompensationn’apasétéaussifréquentequelescontre-mesures,etn’est passusceptibledel’être.Lesmesuresdereprésailleselles-mêmesseraientincompatiblesaveclesobligationsdel’OMCsiellesn’étaientpasautoriséesparl’ORD. Presquepardénition,elleslimitentlecommerce,et,enconséquence,ellessecombinent à l’effet négatif de la violation. Le résultat est un retour en arrière de l’ensembledusystème.Cerésultatestparticulièrementévidentdanslesaffairesde subventionsoùlesmontantsenjeuetl’effetnégatifpourlecommercequienrésulte peuventêtreparticulièrementsignicatifs.

270


4. TimingandsequenceofWTOdisputesettlementproceedings TheBrazil–Aircraft caseraisedthequestionofthetimelimitsandthe sequenceofthedisputesettlementproceedingsundertheDSU.Thereis,underthe DSU,apotentialconictbetweenthetimingoftheArticle21.5proceedingsand thearbitrationunderArticle22.6.TopreserveitsrightsundertheDSU,Brazilhad toappealcertainndingsoftheArticle21.5PanelbeforetheAppellateBodyatthe sametimeitrequestedarbitrationunderArticle22.6oftheDSU. Obviously,thedecisionoftheAppellateBodyintheArticle21.5proceedingscouldhaveasignicantimpactontheArticle22.6arbitration.Therefore, itwouldbereasonabletorstcompletetheArticle21.5proceedings,includingthe appeal,andthenproceedtoArticle22.6arbitration. In Brazil –Aircraft the conict was resolved by theArbitrators.They adoptedatimetablethat,intheiropinion,“respectedthespiritofArticles21and 22oftheDSU andthepurposeofarbitrationunderArticle22.6oftheDSUand Article4” oftheSCMAgreement.199 Further,theArbitratorsdecidedtoissuetheir ReportaftertheAppellateBodyhadissueditsReportintheArticle21.5proceedingsandthepartieshadhadanopportunitytoreviewandcommentonit.200 TheArbitratorswereassistedintheirdecisionbytheagreementofthepartiesthatcountermeasureswouldnotbesoughtuntiltheAppellateBodyhadissued itsReportintheArticle21.5proceedingsanduntiltheissuanceoftheReportofthe ArbitratorsintheArticle22.6proceeding.However,partiesinWTOdisputescannotalwaysbeexpectedtoreachanagreementonsuchmatters.Therefore,thequestion of timing and conicting deadlines of implementation proceedings under Article21.5andarbitrationunderArticle22.6mustberesolvedasageneralmatterratherthanonacase-by-casebasis.

199 200

ReportoftheArbitrators,para.2.1. Seeibid.,para.2.2.


270

4. Délaisetenchaînementdesprocéduresderèglementdesdifférendsdansle cadredel’OMC L’affaireBrésil–Aéronefsasoulevélaquestiondesdélaisetdel’enchaînementdesprocéduresderèglementdesdifférendsdanslecadreduMémorandum d’accord.Ilexiste,danslecadreduMémorandumd’accord,unconitpotentiel entrelesdélaisdesprocéduresautitredel’article21:5etl’arbitrageautitrede l’article 22:6. Pour préserver ses droits au titre du Mémorandum d’accord, le BrésilavaitdûfaireappeldecertainesconstatationsduGroupespécialautitrede l’article21:5devantl’Organed’appelaumomentmêmeoùildemandaitunarbitrageautitredel’article22:6duMémorandumd’accord. Bienévidemment,ladécisiondel’Organed’appeldanslecadredelaprocédureautitredel’article21:5pouvaitavoiruneincidenceimportantesurl’arbitrageautitredel’article22:6.Parconséquent,ilauraitétéraisonnabledenir,tout d’abord,laprocédureautitredel’article21:5,ycomprisl’appel,avantdemettre enœuvrel’arbitrageautitredel’article22:6. Dansl’affaire Brésil–Aéronefs, leconitaétérésoluparlesarbitres.Ils ontadoptéuncalendrierqui,dansleuropinion,« respectaitl’espritdesarticles21 et22duMémorandumd’accordetlebutdel’arbitrageautitredel’article22:6 duMémorandumd’accordetdel’article4 » del’AccordSMC199.Deplus,lesarbitresontdécidéderemettreleurrapportaprèsquel’Organed’appelaitémislesien danslecadredelaprocédureautitredel’article21:5etquelespartiesaienteuune opportunitédelerevoiretdelecommenter200. Lesarbitresontbénéciépourprendreleurdécisiondel’accorddesparties selon lequel aucune contre-mesure ne serait demandée tant que l’Organe d’appeln’auraitpasremissonrapportdanslecadredelaprocédureautitrede l’article21:5ettantquelerapportdesarbitresdanslecadredelaprocédureautitre del’article22:6n’auraitpasétérendu.Toutefois,onnepeutpascomptersurlefait quelespartiesdanslecadred’undifférendOMCsemettenttoujoursd’accordsur untelsujet.Dèslors,laquestiondesdélaisetdesdateslimitesconictuellespour lamiseenœuvredesprocéduresautitredel’article21:5etdel’arbitrageautitre del’article22:6doitêtrerésoluedefaçondénitiveplutôtqu’aucasparcas.

199 200

Rapportdesarbitres,par.2.1. Voir ibid.,par.2.2.

SUMMARY TABLE OF CASES

OMC VOLUME 4 – 1999-I Abbreviated Name of the Case Official Name of the Case

Procedure

Official Symbol – Date

United-States – DRAMS

Panel Report

WT/DS99/R 29 January 1999

Panel Report

WT/DS75/R WT/DS84/R 17 September 1998

Appellate Body Report

WT/DS75/AB/R WT/DS84/AB/R 18 January 1999

Japan – Agricultural Products II

Panel Report

WT/DS76/R 27 October 1998



WT/DS76/AB/R 22 February 1999

Canada – Aircraft

Panel Report

WT/DS70/R 14 April 1999

Canada – Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft


WT/DS70/AB/R 24 August 1999

Panel Report on Article 21:5 of the DSU

WT/DS70/RW 9 May 2000

Appellate Body Report on Article 21:5 of the DSU

WT/DS70/AB/RW 21 July 2000

United States – Anti-Dumping Duty on Dynamic Random Access Memory Semiconductors (DRAMS) of One Megabit or Above from Korea Korea – Alcoholic Beverages Korea – Taxes on Alcoholic Beverages

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES AFFAIRES

OMC VOLUME 4 – 1999-I Nom abrégé de l’affaire Nom officiel de l’affaire

Procédure

Cote officielle – Date

Etats-Unis – DRAM

Rapport du Groupe spécial

WT/DS99/R 29 janvier 1999

Corée – Boissons alcooliques


WT/DS75/R WT/DS84/R 17 septembre 1998


Rapport de l’Organe d’appel

WT/DS75/AB/R WT/DS84/AB/R 18 janvier 1999

Japon – Produits agricoles II


WT/DS76/R 27 octobre 1998



WT/DS76/AB/R 22 février 1999



WT/DS70/R 14 avril 1999

Canada – Mesures visant l’exportation des aéronefs civils


WT/DS70/AB/R 24 août 1999

Rapport du Groupe spécial au titre de l’article 21:5 du Mémorandum d’accord

WT/DS70/RW 9 mai 2000

Rapport de l’Organe d’appel au titre de l’article 21:5 du Mémorandum d’accord

WT/DS70/AB/RW 21 juillet 2000

Etats-Unis – Droit antidumping sur les semi-conducteurs pour mémoires RAM dynamiques (DRAM) d’un mégabit ou plus originaires de Corée

272


Abbreviated Name of the Case Official Name of the Case

Procedure

Official Symbol – Date

Australia – Automotive Leather II

Panel Report

WT/DS126/R 25 May 1999

Australia – Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive Leather


WT/DS126/RW 21 January 2000

Brazil – Aircraft

Panel Report

WT/DS46/R 14 April 1999

Brazil – Export Financing Programme for Aircraft


WT/DS46/AB/R 24 August 1999


WT/DS46/RW 9 May 2000

Appellate Body Report on Article 21:5 of the DSU

WT/DS46/AB/RW 21 July 2000

Award of the Arbitrators on Article 21:6 of the DSU

WT/DS46/AB/RW 28 August 2000

Panel Report on the second recourse on Article 21:5 of the DSU

WT/DS46/RW/2 26 July 2001


272

Nom abrégé de l’affaire Nom officiel de l’affaire

Procédure

Cote officielle – Date

Australie – Cuir pour automobiles II


WT/DS126/R 25 mai 1999

Australie – Subventions accordées aux producteurs et exportateurs de cuir pour automobiles

Rapport du Groupe spécial au titre de l’article 21 :5 du Mémorandum d’accord

WT/DS126/RW 21 janvier 2000

Brésil – Aéronefs


WT/DS46/R 14 avril 1999

Brésil – Programme de Financement des Exportations pour les Aéronefs


WT/DS46/AB/R 24 août 1999

Rapport du Groupe spécial au titre de l’article 21:5 du Mémorandum d’accord

WT/DS46/RW 9 mai 2000

Rapport de l’Organe d’appel au titre de l’article 21:5 du Mémorandum d’accord

WT/DS46/AB/RW 21 juillet 2000

Décision des arbitres au titre de l’article 21:6 du Mémorandum d’accord

WT/DS46/AB/RW 28 août 2000

Rapport du Groupe spécial au titre du deuxième recours à l’article 21:5 du Mémorandum d’accord

WT/DS46/RW/2 26 juillet 2001

INDEX A Abuse 57, 71, 105, 108, 136, 238, 255, 266 Abusive exercice of a right See Abuse Access to the market See Market access Advantage(s) – Level of the impairment of an advantage 262 – Loss of an advantage 259 Anti-dumping See Dumping Arbitration 32, 70, 168-169, 171, 180, 221, 227, 253, 260, 266, 270 Arbitrator 32, 169, 178, 180, 221, 222-229, 258-259, 260-266, 269-270 Argument 5, 7, 9, 17, 23-24, 27, 34-35, 48-50, 54, 63-67, 84, 90, 102-103, 107, 118, 120, 122-124, 136-137, 144-145, 147, 152-155, 157, 163, 173, 188, 191, 193-194, 210, 214-215, 225-226, 235, 240, 248-249, 261-262 Assessment – Objective assessment of the facts 50, 55-56, 66-67, 104, 178 – Objective assessment of the matter 29, 31, 34-35, 66, 154, 156 – of risk 49, 62 – Qualitative assessment 37 – Quantitative assessment 27, 37 Assessment of risk 49, 62 Authorization of the suspension of concessions See Concession(s) B Balance – of concessions 261 – between rights and obligations 195, 266 Benefit(s) – competitive 25 – nullification of / impairment of benefits 25, 159, 259 Bringing into conformity 161, 261-262 Burden of proof See Proof

INDEX A Administration 2, 5-6, 171 – locale 42 Allégation(s) 2, 5, 7-10, 17, 29, 34-35, 43, 52-54, 56, 59, 65, 67, 74, 78-81, 85-87, 90-96, 102, 107, 110, 123-125, 146, 153-154, 173, 183, 206, 218, 222 Arbitrage 32, 70, 168-169, 171, 180, 182, 221-222, 227, 260, 266, 270 Arbitre 32, 169, 178, 180, 182, 221, 222-229, 258-266, 269-270 Arguments 9, 23, 27, 34, 48-50, 54, 63-65, 67, 70, 84, 86, 90, 103, 107, 111, 120, 122-124, 136, 141, 144-145, 147-148, 152-155, 163, 173, 191, 193, 214-215, 218, 224-225, 235, 240, 248-249, 261-262 Arrangement OCDE 107, 109, 115-116, 118, 120-121, 136-138, 178, 204-205, 236-243, 246-248, 251, 254-255 Attente(s) 22, 27, 36, 88, 96, 101 – légitime(s) 26-27, 138 – raisonnable(s) 11, 21, 23, 31-32, 36, 49, 62, 252, 270 Autorisation de suspension des concessions (voir Concessions) Avantage(s) 25, 44, 62, 70, 74, 78-79, 81, 87, 92-93, 96, 98-100, 102, 105, 106-108, 129, 148, 157, 159, 164, 174-175, 178, 181, 187, 191-194, 197, 201-204, 207, 209, 211-220, 224-228, 232-236, 244-249, 251-254, 257-259, 262-264, 265 – commercial 21, 73, 87, 93, 96, 111, 130, 171, 175, 215-216, 233-234, 247, 252, 268-269 – concurrentiel 112 – réduction d’un avantage 181, 224, 226-228, 257, 259, 262-264 B Bénéficiaire 71, 74, 78, 87-88, 90, 99-101, 112, 129, 132, 140, 178, 193, 202, 242, 252, 268 Bonne foi 19, 35, 60, 103, 194 Branche de production nationale 21, 142, 164, 176, 209 But 23-24, 26-27, 37, 42, 75, 82-83, 97, 120, 137-138, 153-154, 164, 165, 221, 242, 270 – et objet (voir Interprétation) – subjectif 25, 27, 178

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C Case-law 5-6, 36, 169 Case-by-case 28, 36-38, 48, 60, 62, 171, 270 Certificate 91 Charge(s) See Tax(es) CJCE 36 Claims 4-5, 9, 17, 43, 54, 65, 70, 77, 79-80, 82-83, 86, 91-93, 95, 123, 144, 146, 153-154, 173, 264 Compensation 261, 269 Competition – Equality of competitive conditions 27 Complaint(s) – Legal basis 18, 147 – Precision 47, 83 Concession(s) – Balance of concessions See Balance of concessions – Suspension of concession(s) 225, 228, 261-263 – Tariff concessions 221, 229 Confidentiality 19-20, 79, 91-92, 144, 168-169 Consistency 2, 6-8, 14, 49, 54, 61, 67, 104, 114, 122-123, 132-133, 148, 162-163, 175, 208, 211, 231, 251, 256 Consultation(s) – Request for consultation 43, 74, 77, 79, 82, 145-146, 152-155, 190 Counter-measures – Authorized counter-measures 230 Customary international law 149 Customary rules of interpretation See Interpretation Customs duties See Duty D Decisions, procedures and practices of the GATT 1947 See Practice(s) Derogation 118-120, 136, 239 Difference 22-25, 29, 38, 100, 130, 135, 165, 168, 185, 226, 259 Discrimination – between like products See Products – de facto 70, 74, 78, 88, 97, 100-102, 109-112, 114, 122-124, 130-132, 264 – de jure 74, 87, 100, 130-131, 135, 235 Domestic industry 21, 164, 209


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C Cas par cas 28, 36-38, 48, 60, 62, 171, 230, 270 Causalité 48, 59 Charge de la preuve (voir Preuve) Communications 19, 43, 45, 58, 79-80, 82-84, 86, 98, 114, 125, 144, 148, 153, 161-162, 170 – écrites 82-84, 86, 125, 170 Compatibilité 7, 12, 14, 16, 49, 54, 61, 65, 67, 104, 122-123, 133, 147-148, 162-163, 175, 208, 222, 231, 251 Compensation 261, 269 Concession(s) 221-222, 225, 228-229, 260-263, 265, 269 – tarifaire(s) 17-18, 221, 229 Concurrence 16, 20-24, 26-28, 36, 37, 75, 169, 171, 174, 214, 225-226, 259 – actuelle 24, 26, 36, 37, 76, 78, 80, 88, 93, 113, 228-229, 238, 254, 256 – directe 20, 24, 26, 28, 36, 48, 88, 91, 175, 178 – égalité des conditions de concurrence 27 – potentielle 21, 23-24, 26, 36, 104, 224 – rapport de concurrence (voir Rapport de concurrence) 20-21, 23-24, 26-27, 36-37 – réelle 21, 24, 89, 120, 219, 243, 258 Confidentialité 19, 20, 79, 81, 91-92, 141, 144, 155, 168-169 Conseil(s) 19 – privé(s) 19, 240 Consommateur(s) 20-22, 27-28, 36-37 – final 9, 24, 43, 82-83, 229 – goûts et habitudes des consommateurs 29, 34 Constatations 8-9, 23-26, 29-31, 34, 36, 40, 44-47, 50-51, 52, 54-57, 59-60, 64, 66-67, 82, 86, 89, 103, 106, 108-109, 111, 114, 131, 161, 196-198, 200-203, 206-207, 215-218, 220-221, 232, 234, 247, 249, 251-253, 255-256, 260-261, 270 Contre-mesures 70, 180-181, 184, 202, 221-230, 251, 253, 258-269 – appropriées 144, 151, 164, 180, 184, 221-223, 225-227, 229-230, 251, 258, 263-264, 266-267 – autorisées 120-121, 187, 211, 214, 218-219, 222, 230, 251, 262, 264-266, 269 Crédit à l’exportation 116-117, 186, 191-193, 203-204, 207, 212-213, 215-216, 218, 225, 232-234, 236, 241-242, 244-248 Critère(s) 2, 5-6, 8, 10-11, 20-21, 26-27, 29, 35-37, 48, 50, 74, 88, 96, 99, 100-102, 110-112, 114-115, 120, 124, 129-132, 133-134, 175, 192, 194, 203-205, 212-213, 215, 218-219, 233, 241, 246, 248, 252-253, 259, 262-265

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Index

Due process 18, 35, 79, 83, 85, 107 Dumping – Anti-dumping duty 2-8 Duty – Countervailing 73, 183 E Effect – Adverse effect 99, 105, 129, 164, 172, 176, 227, 262 – Retroactive effect 164 Equality of competition conditions See Competition End uses 23, 28 Environment 41 Equality of competitive conditions 27 Equivalence 262, 266 Error in law 128 Evidence/Proof – Burden of the proof 9, 15, 29, 31, 33-34, 41, 46, 53-54, 57, 64-66, 104, 168, 171-173, 183, 191, 195, 197, 199-200, 222-223, 236, 241-242, 244 – Sufficient evidence 10, 29, 40, 53-54, 127, 219 Exemption 48-49, 237-238, 255 F Factor(s) – Relevant factor(s) 28, 91, 101, 105, 173 Facts – Objective evaluation of the facts 6 G Good faith 19, 35, 60, 103, 194 Goods 21-22, 26, 37, 165, 174-176, 261, 268 H History of the netociations See Interpretation

Index

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– de nécessité (voir Nécessité) – des utilisations finales (voir Utilisations finales) – du classement tarifaire (voir Classement tarifaire) – juridique 18, 26, 41, 51, 54, 64-65, 71, 94, 100-101, 106, 122, 128, 130, 147, 149, 178, 180, 185, 189, 193, 198, 200, 202, 213-214, 228, 230-231, 253, 263, 265, 269 D De minimis 2, 5, 10, 24-25 – niveau de minimis 24 Définition 7, 17, 33, 70, 74, 87, 118, 136, 164, 174, 184, 191, 193-194, 202, 226-227, 251-252, 269 – du marché 21, 28, 78, 90, 92, 96, 101-102, 107, 112, 129, 140, 150, 172, 216, 219, 233-234 – négative 8, 66, 93-94 – positive 25, 66, 200 Délai 2, 10, 11, 19, 31-32, 43, 49, 58, 62, 67, 78, 83, 85, 103, 106, 107, 116, 117, 136, 159-162, 166, 186, 188, 195-197, 205, 207, 210, 216, 220, 246, 270 – raisonnable 11, 21, 23, 31-32, 36, 49, 62, 252, 270 – strict 17, 23, 66, 124, 134 Demande 4-7, 9-10, 18-19, 25-26, 28, 31, 37, 43-44, 51-52, 57, 70-71, 77, 79-86, 90-94, 96, 100, 102-106, 108-109, 113-114, 121, 123, 125-130, 134, 140, 142-143, 144-148, 151-157, 168, 180, 186-187, 189-190, 199, 206, 208, 211, 221-223, 229-230, 234, 261, 267-270 – de suspension 11 Dérogation 118-120, 136, 239 Détermination 9, 36-37, 45, 50, 53, 57, 61-62, 65, 70, 87, 101, 130, 172, 180, 196, 202, 206, 223, 226, 247, 251, 255 – du marché 21, 28, 78, 90, 92, 96, 101-102, 107, 112, 129, 140, 150, 172, 216, 219, 233-234 – finale 20, 23, 28, 172 – préliminaire 5, 7, 15, 17-18, 33, 79-81, 84, 86, 140, 144, 168, 189-190, 221, 241 Différence 22-25, 28-29, 35, 38, 100, 130, 135, 165, 168, 174, 185, 226, 259 Directives 42, 164 Discrimination – arbitraire 55 – de facto 70, 88, 100, 101, 110-112, 114, 122-124, 130-132, 264 – de jure 74, 100, 130, 131, 135, 235

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I Impairment of benefits 159, 259 Implementation See Period of time for implementation/implementation timelimits Import 2, 4, 6, 10, 142, 146, 170-172, 267-269 Import license 221, 229 Inconsistency 34, 43, 46, 49-50, 53-54, 56-57, 65, 200, 222 Information – Request of information See Request for information Interest rates See Rates Interpretation – a contrario 191-193, 211-214, 217, 219-220, 244, 248-249, 253-254, 256 – Broad interpretation 63, 238 – by analogy 193 – Customary rules 149, 177 – Interpretative issue 236 – Narrow 22-23, 79, 117 – Object and purpose 26-27, 37, 119-120, 137, 153, 164 – Ordinary meaning 47, 59, 87-88, 100, 137-138, 152-153, 156, 164, 177, 209, 217, 226, 237 – Strict interpretation 17 Investigation 2, 4-5, 7, 9-10 Investment 75, 95-96, 98, 107-108, 130, 157 Issue – interpretative issue See Interpretation J Judicial economy 52, 61, 64, 81, 173, 243, 254 Justification – Scientific justification 47 L Law – Public international law 149, 171, 177 Legislation 12, 17, 31, 42, 63, 68, 74, 89, 184, 221, 231, 234, 241, 256-258 Level 20, 24, 38, 42, 44-45, 47, 50, 53, 56-57, 64-65, 133, 149, 157, 176, 195-198, 200-203, 206, 223-229, 233, 258-260, 262-266


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– prohibée (voir aussi Restriction déguisée) 70-72, 77, 84, 89, 92-95, 101, 105-106, 109-110, 114-116, 121-122, 134-136, 140, 142-143, 147, 152-153, 159, 163-166, 176-178, 180-181, 184, 187, 194, 204-205, 207, 209-210, 212-214, 217-218, 224-228, 231, 236, 248, 251, 253-254, 261, 264, 266 Doctrine 178 – majoritaire 60 Dommage (voir aussi Préjudice) – futur 21, 72, 109-110, 114-116, 120-121, 133, 135 – grave 29, 34, 105, 172-173 Droit – à une procédure régulière (due process) 83, 85, 107 – erreur de droit (voir Erreur de droit) – international public 149, 171, 177 – interne 12, 241, 256 Droits – de propriété intellectuelle 137-138 Dumping – actuel 78 E Economie jurisprudentielle 52, 61, 64, 81, 173, 243, 254 Effet – défavorable 99, 105, 164, 172, 176, 227, 262 Egalité des conditions de concurrence (voir Concurrence) Enquête – initiale 10 Entité – gouvernementale 21, 215 Equilibre – des droits et obligations 266 Equivalence 262-263, 266 Erreur – de droit 45-47, 54, 57, 105-106, 108, 122, 127-129 Evaluation – des risques 47, 49, 52, 56, 60, 62 – objective de la question 31, 35, 66, 154, 156 – objective des faits 34, 55, 67, 104, 178 – quantitative 27 Examen – critère d’examen 6, 29, 74, 133

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Index

License 119 Like products 20, 25 See Discrimination between like products Link – Causal link 48, 59 M Mandate 19, 72, 89, 104, 128, 223, 231, 256 See Terms of reference Market 2, 4, 6, 8, 16, 19, 21, 23-24, 26, 28, 36-38, 78, 87, 90-96, 99, 101-102, 107, 111-112, 129-130, 132, 140, 144, 150, 157, 172, 186, 196, 204, 215-216, 218-219, 230, 232-234, 246, 248, 252-253, 255 – Domestic market 21, 132, 150 – Structure 21 Mean(s) – Countervailing measure(s) 70, 142, 164-165, 176-180, 209 – Safeguards measure 172 See Safeguard N Necessary 2, 6, 8, 11-12, 27, 38, 49, 51-52, 55, 61-62, 83, 87, 100, 103, 110, 115-116, 120, 126-127, 146, 150, 157, 164-165, 169, 174, 194, 220, 223, 249, 266 Necessity 3, 8, 89, 158 Negotiations – Multilateral trade negotiations 176 Note 65, 106, 112, 124, 266 O Object 26-27, 37, 119-120, 137, 153, 164-165 – and purpose 26-27, 37, 119-120, 137, 153, 164-165 See Interpretation Obligation 5, 9, 12, 17, 25, 30-31, 40, 43-44, 48-51, 57, 62-63, 65, 71-72, 103, 108-109, 114, 121,123, 126, 128, 133-135, 137-138, 144-146, 149, 154, 162, 165, 170, 172, 184, 195, 198, 200, 206-207, 210, 217, 221-222, 225, 228-229, 231, 238, 241, 248, 250-251, 256-258, 261-263, 265-266, 269 Observation 33, 168, 201 Ordinary meaning 47, 59, 87-88, 100, 137-138, 152-153, 156, 164, 177, 209, 217, 226, 237 See Interpretation

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Exception(s) – d’irrecevabilité 33 – limitée(s) 29, 35, 48, 61, 79, 125, 266 – préliminaires 5, 33, 189, 190 Exemption 48-49, 237-238, 255 Exonération – fiscale 16-17, 27, 37, 174 F Facteur(s) – décisif(s) 259 – exclusif(s) 20-21, 27, 37 – pertinent(s) 20-21, 23, 28, 37-38, 54, 66, 78, 80, 84, 88, 91, 97-99, 101, 105, 121-122, 124-126, 130, 142, 144, 170, 173, 185, 204-205, 215-219, 226, 230, 236-237, 246-247, 262, 264 Faits – divulgués 170 – évaluation objective des faits (voir Evaluation objective des faits) – non confidentiels 170 – qualification juridique des faits (voir Qualification juridique des faits) Fins – économiques 171, 267 – réglementaires 26, 28, 37, 199, 206 H Historique de la négociation (voir Interprétation) I Identité – des parties 5, 17, 19, 29, 43, 81-84, 96, 106, 110, 144, 149, 170, 193, 270 Impartialité 131 Importation – nulle 209 Imposition (voir aussi Taxe) – ad valorem 16, 172 – de recette 88, 97

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P Period of time/Time-limits 31-32, 49, 62, 159-160, 186 – Implementation/implementation time-limits 31-32, 159-160 See Implementation – Reasonable period of time 31-32, 49, 62 Powers 6, 12, 34, 60, 64, 169, 238, 255, 269 Practice(s) – Previous GATT practice See Decisions, procedures and practices of the GATT 1947 2, 6, 12 Prejudiced 79, 83, 86, 107, 172-173, 230 – Serious prejudice 105, 172-173 Presumption 34, 54, 66, 101, 113, 172-173, 222 – Legal presumption 101 Principle 6, 8-9, 12, 18, 24, 29, 31, 33, 35, 47-48, 52, 60, 62-63, 72, 79, 81, 103, 109, 113, 128, 168, 169, 172-173 Effet utile principle – Fundamental principle 72 – of effectiveness 8 See Effectiveness – of equivalence 262-263, 266 See Equivalence – Precautionary principle 48, 60, 63 Procedure(s) – Expedited procedure(s) 161 – Working procedure(s) 79 See Working procedure(s) Products – Like products 20, 25 See Like products – Substitutable product 23, 25-27, 31 See Substitutability Proof See Evidence/Proof – Burden of proof 9, 29, 31, 33-34, 46, 53-54, 57, 64-66, 104, 168, 171-172, 191, 195, 197, 200, 222-223, 236, 241-242, 244 R Rates – Interest rates 74, 115-121, 136, 185-186, 190, 193, 196-197, 199, 204, 209, 211, 215-216, 218-219, 226, 228-230, 233-236, 238-239, 241-242, 245-248 Recommendation(s) 11, 30-32, 58, 67, 103, 109, 111, 121-133, 159-166, 178, 197, 205, 207-210, 216, 220, 230, 243 Recourse 10, 116, 118-120, 132, 136, 161-162, 182, 230 See Complaint(s)


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Intention(s) – contraire(s) 23-24, 26, 36-38, 48, 60, 65, 72, 82-83, 105, 112, 115, 118-120, 128, 131, 134-135, 138, 149, 152, 158-159, 194, 202, 213, 224, 248, 258-259, 269 – protectionniste(s) 38 Intérêt – substantiel 33 Intérêts – des sociétés 4 – d’un marché 252 – privés 19, 240 – taux d’intérêts (voir Taux d’intérêts) Interprétation – a contrario 191-193, 211-214, 219-220, 244, 248-249, 253-254 – contexte 26 – de bonne foi 194 – effet utile 3, 8 – étroite 117, 177, 238 – extensive 63 – méthodes d’interprétation 3 – objet et but 26, 209 – question 12 – règles coutumières d’interprétation 149, 177 – stricte 17, 134 Justification – détaillée 30 – scientifique 47 L Laboratoire scientifique 61 Législation interne (voir Droit interne) Licence – d’importation 229 Lien – de causalité 48, 59 – rationnel ou objectif 59 Liste – exemplative 74, 115-116, 135-136, 180, 187, 190-194, 200, 203, 207, 211-214, 217-219, 225-226, 235, 243, 249-250, 253-254, 256 – illustrative 207

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Index

Request – for consultation 43, 74, 77, 79, 82, 145-146, 152-155, 190 – for information 81, 85-86, 92, 103-104, 125 – for suspension 11 See Concession(s) – for the establishment of a Panel 18, 146, 153, 187, 189, 199, 206 Requirement 5, 9, 42-59, 61-63, 67, 88, 100, 112, 125-126, 135, 153, 160, 195-197, 211, 214, 231, 246, 265-266 Reservation(s) 161 Responsibility 20, 104, 227, 265-266 – State responsibility 227, 265-266 Rights and obligations 48, 149, 195, 200, 265-266 – of members 104, 136, 138 Risk – Assessment of risk 49, 62 See Assessment S Safeguard measure(s) 172 See Measure(s) Sanction 264, 268 Similar products See Like products Services 20, 174 Sovereignty 17 Standard – of review 29, 114, 133 See Examination Standard terms reference 43, 143 See Terms of reference State responsibility 227, 265-266 See Responsibility Submissions 19, 45, 82-84, 86, 114, 125, 144, 153, 170 Subsequent practices See Interpretation Substitutability 23-24, 35-36 See Substitutable Products Sufficient evidence 10, 25, 29, 40, 52-54, 127, 219 See Evidence/Proof Suspension – of concessions 225, 228, 261-263 See Request for suspension T Tariff – concessions 221, 229 See Concession(s) Tax(es) 16-17, 21, 25, 27, 29, 32, 37-38, 169 See Taxation Taxation See Tax – Ad valorem 16, 172

Index

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M Mandat – Mandat-type 43, 143 Marchandise 2, 4, 6, 8 Marché – détermination du marché (voir Détermination du marché) – domestique 132 – particulier 28, 92 – segments de marché (voir Segment(s) de marché) Menace – de préjudice grave (voir Préjudice grave) Mesure(s) – annexe 147, 180 – compensatoire 164-165, 209, 269 – d’application générale 51, 63 – fiscale(s) 27, 37 – SPS 47-53, 57, 59, 62 – temporaire(s) 269 Méthodes d’interprétation (voir Interprétation) Mise en conformité 140, 161, 260-261 Mise en oeuvre 2-3, 5, 11, 31-33, 35, 58, 67, 70, 72, 95, 109-111, 114-115, 121, 124, 131-133, 135, 159-161, 163, 167, 180-181, 202, 205, 208-210, 218, 224, 230, 265, 270 Moyen(s) – de défense affirmatif(s) 85, 183, 200, 203, 207, 219, 241, 243-244, 249, 251, 253, 255 N Nécessaire 2, 6, 8, 11-12, 27, 29, 33, 38, 49, 51-52, 56, 61-62, 83, 100, 103, 110, 115-116, 120, 123, 126-127, 146, 150, 158, 177, 194, 212, 214, 220, 223, 266 Nécessité 2-3, 8, 11-12, 36-37, 158, 172 Négociations – tarifaires 229 Niveau – de minimis (voir De minimis) 24

280


Terms of reference – Standard terms of reference 43, 143 Third partie(s) 79, 170, 212, 222 See Third States Time-limits 43 See period of time Transparency 40, 51, 62 W Working procedures

79


280

Note – de bas de page 50-51, 53, 63, 78, 87-88, 97, 101, 123, 131-132, 176-177, 194, 202, 212-213, 227-228 – interprétative 23, 60 Notification 62, 94, 119, 135, 237 Notion – d’avantage 148, 202 O Objet – d’une plainte 4, 152 – et but (voir Interprétation) Obligation – de notification 62 – internationale 63 Observation 12, 33, 59, 125, 168, 201, 251 Organisme public 174-175 P Paiement 113-114, 181, 185-187 Plainte(s) – fondement juridique 18, 147 – objet d’une plainte (voir Objet d’une plainte) – précision 18 Pouvoir – d’évocation 64 – discrétionnaire 34, 84, 102, 104-105, 108, 127, 135, 234-235 Pratique(s) – antérieure(s) 173 – ultérieure(s) (voir Interprétation) Précédents 59, 63, 256 Préjudice (voir aussi Dommage) – grave 105, 172-173 Prescription 42-47, 49, 51-58, 62, 67, 160 Preuve – charge de la preuve 9, 29, 31, 33-34, 46, 53-54, 57, 64-66, 104, 131, 168, 171-173, 183, 195-197, 199, 222-223, 236, 241-242 – contraire 24, 159

Index

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– évaluation 34 – suffisante 2, 40, 48-49, 52-54, 56, 59, 124, 127 Primauté du droit de l’OMC 80 Principe – de l’effet utile (voir Interprétation) – fondamental 72 – général de droit (voir aussi Interprétation) Procédure(s) – accélérée 153, 161 – de travail 79 – régulière (voir Droit à une procédure régulière) Produits – concurrents 192 Propriété intellectuelle (voir aussi Droit de propriété intellectuelle) Q Qualification juridique des faits 106 Question – évaluation objective de la question (voir Evaluation objective de la question) – nouvelle 125 – préjudicielle 86, 151 – préliminaire 7, 15, 17-18, 33, 144, 168, 221, 241 R Rapport de concurrence (voir aussi Concurrence) Rapport(s) – adopté(s) 11, 31, 58, 161, 167, 221 Recommandation(s) 11, 30-32, 58, 67, 72, 103, 109, 111, 121-122, 131, 133, 159-166, 178, 187, 197-198, 205, 207-210, 216-217, 220, 227, 230, 243, 260-266, 269 Recours – en violation 257-258 Règles – coutumières d’interprétation (voir Interprétation) Remboursement 75, 114, 116-117, 129, 134, 140, 158, 163-165, 178, 246 Renseignements – commerciaux 74, 80, 84, 90, 103, 170 – confidentiels 155, 171 – généraux 84


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Réserve(s) 11, 43, 48, 76, 93, 161-162 Responsabilité – des Etats 227, 265-266 Restriction(s) déguisée(s) (voir aussi Discrimination prohibée) Risque(s) – évaluation des risques (voir Evaluation des risques) S Sanction 73, 129, 183, 264, 268 Sauvegarde – spéciale 172 Segment(s) – de la branche de production nationale (voir Branche de production nationale) – de marché 16, 19, 24 Services – fournisseur de services (voir Fournisseur de services) – notion 174 Similarité (voir Produits similaires) Souveraineté 17 Subvention – subordonnée aux résultats à l’exportation 87, 123, 159, 184, 187, 190, 192, 194, 200, 208, 211, 217, 232, 235-236, 248, 254 Suspension – demande de suspension (voir Demande de suspension) T Taux d’intérêts 74, 77, 92, 115-118, 120-121, 136, 185-186, 190-191, 199, 204, 209, 211, 215-216, 218-219, 226, 228-229, 233-236, 238-239, 241-242, 245-248 Taxe (voir aussi Imposition) Traitement – préférentiel 17 – spécial et différentiel 172, 195, 200 U Utilisation(s) – finale(s) 20, 23, 28 – potentielle(s) 21, 23-24, 26, 36

PRESENTATION OF CONTRIBUTORS (in alphabetical order)

The following are the academic and professional biographies of all those who participated in this volume: Stanimir A. Alexandrov is a partner with the law firm of Sidney, Austin & Wood LLP in Washington and a professorial lecturer of law at The George Washington University Law School. He focuses his practice on international dispute resolution and has extensive professional experience in international arbitration, in disputes before the World Trade Organization, as well as international business transactions and trade and investment policy. Mr. Alexandrov has advised and represented private and sovereign clients in arbitration under investment treaties, and private parties and governments in WTO disputes. He has been appointed to the Panel of Arbitrators and the Panel of Conciliators of the ICSID and has served as an arbitrator. Previously, he was vice minister of foreign affairs of Bulgaria, held other high level government positions, and negotiated a number of trade and investment agreements for his country. Geneviève Bastid Burdeau is a professor of international law at the University Paris I – Panthéon-Sorbonne, former Secretary General of the Hague Academy of International Law, member of the Institut de Droit International. She is a specialist of international economic law (trade, investments and monetary relations). Her main recent publications are: “L’exercice des compétences monétaires par les Etats”, RCADI, 1988-V, Vol. 212; “Aspects juridiques de la mise en oeuvre des accords de Marrakech”, in La réorganisation mondiale des échanges, Pedone, 1996; “Le gel d’avoirs étrangers”, JDI, 1997; “Les embargos multilatéraux et unilatéraux et leur incidence sur l’arbitrage commercial international”, Revue de l’arbitrage, 2003; “Quelques remarques sur la notion de droit dérivé en droit international”, Mélanges Salmon, 2007; “Le commerce international des armes: de la sécurité à la défense de l’éthique et des droits de l’homme?”, JDI, 2007. David Boyle, an Australian lawyer, holds a PhD in international law (University of Paris II – Panthéon-Assas, 2004). A teacher of international criminal law at the Paris Law Clinic, assistant to the legal advisor of the defence in the “media case” before the International Criminal Tribunal for Rwanda (ICTR) and member of the Centre for Applied Research on International and European Criminal Justice, Rome, he has published numerous articles on related subjects, in particular the Khmer Rouge Tribunal. He is currently an investigator, researcher and analyst at the extraordinary chambers of the Courts of Cambodia. He is a translator specialised in international and comparative law, and has translated some of the contributions in this volume. Thomas E. Burton, an M.A. Graduate of Cambridge University (modern languages and law, including international law), started his career in journalism, radio and publishing, followed by a long period of employment in the international civil service. Formerly Head of the Translation Service at the World Customs Organization, he currently provides freelance translation and editorial services for, among others, the WTO, the European

PRESENTATION DES CONTRIBUTEURS (par ordre alphabétique)

Ci-dessous les biographies de tous ceux qui ont collaboré à un titre ou à un autre à l’ouvrage : Stanimir A. Alexandrov est associé dans le cabinet Sidney, Austin & Wood LLP à Washington et professeur de droit à la faculté de droit de l’Université George Washington. Il s’est spécialisé dans le règlement des différends internationaux et a une grande expérience professionnelle de l’arbitrage international, du règlement des différends devant l’Organisation mondiale du commerce, ainsi que des opérations commerciales internationales, des politiques commerciales et d’investissement. S. A. Alexandrov a été conseiller et représentant de personnes privées et de gouvernements dans des affaires d’arbitrage relatives à des accords d’investissement et dans des différends OMC. Il a été nommé conciliateur et arbitre du CIRDI. Il a précédemment été vice-ministre des Affaires étrangères de Bulgarie. Il a occupé de hautes fonctions au sein du gouvernement et a négocié des accords commerciaux et d’investissement pour son pays. Geneviève Bastid Burdeau est professeur de droit international à l’Université Paris I – Panthéon-Sorbonne, ancien Secrétaire général de l’Académie de Droit International de La Haye, membre de l’Institut de Droit International. Elle s’est spécialisée en droit international économique (commerce, investissements et relations monétaires). Elle est l’auteur de nombreuses publications, notamment : « L’exercice des compétences monétaires par les Etats », RCADI, 1988-V, vol. 212, pp. 211-370 ; « Aspects juridiques de la mise en oeuvre des accords de Marrakech », in La réorganisation mondiale des échanges, Pedone, 1996, pp. 203-250 ; « Le gel d’avoirs étrangers », JDI, 1997, pp. 5-57 ; « Les embargos multilatéraux et unilatéraux et leur incidence sur l’arbitrage commercial international », Revue de l’arbitrage, 2003, n° 3, pp. 753-776 ; « Quelques remarques sur la notion de droit dérivé en droit international », Mélanges Salmon, 2007 ; « Le commerce international des armes : de la sécurité à la défense de l’éthique et des droits de l’homme ? » JDI, 2007, n° 2. David Boyle est avocat australien et docteur en droit international de l’Université de Paris II – Panthéon-Assas. Enseignant en droit international pénal, assistant du Conseil pour la défense dans « l’affaire des médias » devant le Tribunal pénal international pour le Rwanda (TPIR), et membre du Centre de recherche appliquée en justice pénale internationale et européenne à Rome, il a publié de nombreux articles, plus spécialement sur l’impunité des Khmers rouges. Il est actuellement enquêteur, chercheur et analyste pour le Bureau des co-juges d’instruction auprès des chambres extraordinaires au sein des tribunaux cambodgiens. Il est traducteur spécialisé en droit international et comparé. Thomas E. Burton, diplômé de l’Université de Cambridge en langues modernes et droit, a commencé ses activités professionnelles dans le journalisme, la radio et l’édition. Il a ensuite entamé une longue carrière dans la fonction publique internationale. Après avoir été chef du service de traduction de l’Organisation mondiale des douanes,

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Presentation of Contributors

Court of Justice, the United Nations, and the European Bank for Reconstruction and Development. He is a founding member of the American Translators Association, and has translated some of the contributions in this volume. Todd J. Friedbacher is a partner in the firm Sidney, Austin & Wood LLP in Geneva. He counsels on international regulatory issues arising under multilateral agreements such as those administered by the WTO, as well as on all facets of U.S. and EU import, export and investment laws. He has been an adviser and member of delegation in proceedings before WTO panels and the WTO’s Appellate Body in over 20 disputes. He has also represented clients before arbitral tribunals and the U.S. courts. In addition, he advises governments and private interests in the negotiation of bilateral and multilateral trade agreements. Sandrine Maljean-Dubois is a researcher for the CNRS (CERIC – UMR 6201) at Aixen-Provence. She has editored several books in international and european environmental law. She has published numerous articles in this field, especially relating to the protection of biodiversity and biosecurity, as well as on the articulation between international environmental law and WTO law. She is currently working on the legal regime of fight against climate change. Fabrizio Marrella is a professor of international law at the Cà Foscari University of Venice, where he teaches international law, international business law, international investment law and maritime law. He also teaches in the European Inter-university Center for Human rights and Democratisation (EIUC) where he is a member of the Board of Administrators since its foundation in 2002. He is General editor of EIUC Studies in Human rights and Democratisation (Cambridge University Press). He specializes in international economic law and focuses primarily on international commercial and investment arbitration. He advises on the same matters and his scholarly writings have been cited by courts, arbitration tribunals and commentators, including arbitral panels deciding cases under the rules of the International Chamber of Commerce and other major international arbitration centers. Vincent Tomkiewicz holds a PhD in law, having recently defended his thesis on “The Appellate Body of the WTO” at the University of Paris I – Panthéon-Sorbonne. He has published numerous articles on the jurisprudence of the WTO, in particular in this series.

Presentation des Contributeurs

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il assure actuellement en freelance des services de traduction et d’édition pour les organisations internationales parmi lesquelles l’OMC, la Cour de justice des Communautés européennes, les Nations Unies et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement. Il est membre fondateur de l’American Translators Association. Todd J. Friedbacher est associé dans le cabinet Sidney, Austin & Wood LLP à Genève. Il est conseiller dans des questions de régulation internationale, telles que celles traitées par l’OMC, ainsi que dans des questions d’importation, d’exportation et de droit des investissements. Il a été conseiller et membre de délégations dans des affaires devant les groupes spéciaux et l’organe d’appel de l’OMC dans plus de 20 affaires. Il a également été conseiller devant les tribunaux arbitraux et les juridictions des Etats-Unis. En outre, il assiste des gouvernements et des parties privées dans les négociations relatives aux accords de commerce bilatéraux et multilatéraux. Sandrine Maljean-Dubois est chargée de recherche au CNRS, en poste au CERIC (Centre d’études et de recherches internationales et communautaires – UMR 6201) à Aix-en-Provence. Editeur de plusieurs ouvrages de droit international et européen de l’environnement, elle a également publié de nombreux articles dans cette matière, et notamment sur la protection de la biodiversité et la réglementation des biotechnologies, ainsi que sur l’articulation entre le droit international de l’environnement et le droit de l’OMC. Elle travaille actuellement sur le régime juridique de lutte contre les changements climatiques. Fabrizio Marrella est professeur de droit international à l’Université Cà Foscari où il enseigne le droit international, le droit des affaires internationales, le droit international des investissements et le droit maritime. Il enseigne également au Centre inter-universitaire européen pour les droits de l’homme et la démocratisation (EIUC) et il est membre de son Conseil d’administration depuis sa création en 2002. Il est directeur des études de la collection Droits de l’homme et démocratisation de l’EIUC (Cambridge University Press). Il est spécialiste de droit international économique et se consacre principalement à des questions de droit relatives au commerce international et à l’arbitrage en matière d’investissements. Il est consultant dans ces domaines et ses écrits ont été cités par des juridictions, des tribunaux arbitraux et des commentateurs, notamment des groupes arbitraux qui appliquent le règlement d’arbitrage de la CCI, ainsi que d’autres institutions internationales d’arbitrage. Vincent Tomkiewicz est docteur en droit international à l’Université Paris I – PanthéonSorbonne. Le sujet de sa thèse, qu’il a écrite sous la direction d’Hélène Ruiz Fabri, était « L’Organe d’appel de l’OMC ». Il est l’auteur de nombreux articles sur le fonctionnement et la jurisprudence de l’OMC.

ABBREVIATIONS

ACP AFDI AJIL ATC CJEL BISD DSB DSM DSU EJIL GATS GATT GIELR ICJ ICLQ ILM JDI JIEL JWT MFA Mich. J. Int’l L. Ocean Dev. & Int’l L. PCIJ RCADI RGDIP SCM Agreement TBT Agreement TMB TRIMs Agreement TRIPS Agreement WIPO WTO YB. Int’l Env. L.

African, Caribbean and Pacific Group of States Annuaire français de droit international American Journal of International Law Agreement on Textiles and Clothing Columbia Journal of Environmental Law Basic Instruments and Selected Documents Dispute Settlement Body Dispute Settlement Mechanism Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes European Journal of International Law General Agreement on Trade in Services General Agreement on Tariffs and Trade Georgetown International Environmental Law Review International Court of Justice International and Comparative Law Quarterly International Legal Materials Journal de droit international Journal of International Economic Law Journal of World Trade Multifibre Arrangement Michigan Journal of International Law Ocean Development and International Law Permanent Court of International Justice Recueil des cours de l’Académie de droit international de La Haye Revue générale de droit international public Agreement on Subsidies and Countervailing Measures Agreement on Technical Barriers to Trade Textiles Monitoring Body Agreement on Trade-Related Investment Measures Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights World Intellectual Property Organization World Trade Organization Yearbook of International Environmental Law

ABREVIATIONS

Accord ADPIC

Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce Accord OTC Accord sur les obstacles techniques au commerce Accord SMC Accord sur les subventions et les mesures compensatoires Accord SPS Accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires Accord sur les MIC Accord sur les mesures concernant les investissements et liées au commerce ACP Groupe des Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique AFDI Annuaire français de droit international AGCS Accord général sur le commerce des services AJIL American Journal of International Law AMF Arrangement multifibres ATV Accord sur les textiles et les vêtements CIJ Cour internationale de Justice CJEL Columbia Journal of Environmental Law CPC Classification centrale des produits CPJI Cour permanente de Justice internationale EJIL European Journal of International Law GATT Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce GIELR Georgetown International Environmental Law Review IBDD Instruments de base et documents divers ICLQ International and Comparative Law Quarterly ILM International Legal Materials JDI Journal de droit international JIEL Journal of International Economic Law JWT Journal of World Trade Mich. J. Int’l L. Michigan Journal of International Law MRD Mécanisme de règlement des différends Ocean Dev. & Int’l L. Ocean Development and International Law OMC Organisation mondiale du commerce OMPI Organisation mondiale de la propriété intellectuelle ORD Organe de règlement des différends OSpT Organe de supervision des (produits) textiles RCADI Recueil des cours de l’Académie de droit international de La Haye RECIEL Review of European Community and International Environmental Law RGDIP Revue générale de droit international public YB. Int’l Env. L. Yearbook of International Environmental Law

La jurisprudence de l'OMC The Case-Law of the WTO 1999-1

La jurisprudence de L'OMC The Case-Law of the WTO : 1998-2 (v. 3)

La Jurisprudence de l'OMC The Case-Law of the WTO: 1998-1

The Case-Law of the WTO. La jurisprudence de l'OMC : 1999-2 (No. 5)

The Problems of Jurisprudence

The Problems of Jurisprudence

Who's Afraid of the WTO?

Who's Afraid of the WTO?

Jurisprudence

The Principles of Muhammadan Jurisprudence

The Gender of Constitutional Jurisprudence

India and the WTO

China in the WTO

Jurisprudence

Jurisprudence

Jurisprudence

Developing Countries in the WTO

The WTO and Su Development

Principles of Islamic Jurisprudence

Origins of Muhammadan Jurisprudence

Origins of Muhammadan Jurisprudence

The Waiver Power of the WTO Opening the WTO for Political Debate on the Reconciliation of Competing Interests

The WTO deadlocked: understanding the dynamics of international trade

Agreeing and Implementing the Doha Round of the WTO

Understanding Jurisprudence

The Unity of the Common Law: Studies in Hegelian Jurisprudence

Weimar: A Jurisprudence of Crisis

Developing Countries and the WTO: Policy Approaches

La jurisprudence de l'OMC The Case-Law of the WTO 1999-1

La jurisprudence de L'OMC The Case-Law of the WTO : 1998-2 (v. 3)

La Jurisprudence de l'OMC The Case-Law of the WTO: 1998-1

The Case-Law of the WTO. La jurisprudence de l'OMC : 1999-2 (No. 5)

The Problems of Jurisprudence

The Problems of Jurisprudence

Who's Afraid of the WTO?

Who's Afraid of the WTO?

Jurisprudence

The Principles of Muhammadan Jurisprudence

The Gender of Constitutional Jurisprudence

India and the WTO

China in the WTO

Jurisprudence

Jurisprudence

Jurisprudence

Developing Countries in the WTO

The WTO and Su Development

Principles of Islamic Jurisprudence

Origins of Muhammadan Jurisprudence

Origins of Muhammadan Jurisprudence

The Waiver Power of the WTO Opening the WTO for Political Debate on the Reconciliation of Competing Interests

The WTO deadlocked: understanding the dynamics of international trade

Agreeing and Implementing the Doha Round of the WTO

Understanding Jurisprudence

The Unity of the Common Law: Studies in Hegelian Jurisprudence

Weimar: A Jurisprudence of Crisis

Developing Countries and the WTO: Policy Approaches

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