La jurisprudence de L'OMC The Case-Law of the WTO : 1998-2 (v. 3)

LA JURISPRUDENCE DE L'OMC THE CASE-LAW OF THE WTO LA JURISPRUDENCE DE L'OMC THE CASE-LAW OF THE WTO 1998-2 Sous la d...

Author: Helene Ruiz Fabri (Editor) Brigitte Stern (Editor)

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LA JURISPRUDENCE DE L'OMC THE CASE-LAW OF THE WTO

LA JURISPRUDENCE DE L'OMC THE CASE-LAW OF THE WTO

1998-2 Sous la direction de Edited by

Brigitte Stern

Hélène Ruiz Fabri

MARTINUS NIJHOFF PUBLISHERS LEIDEN/BOSTON

A C.I.P. Catalogue record for this book is available from the Library of Congress.

Printed on acid-free paper.

ISBN 90 04 15152 4 © 2006 Koninklijke Brill NV, Leiden, The Netherlands Koninklijke Brill NV incorporates the imprints Brill Academic Publishers, Martinus Nijhoff Publishers and VSP. http://www.brill.nl All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted in any form or by any means, electronic, mechanical, photocopying, microfilming, recording or otherwise, without written permission from the Publisher. Authorization to photocopy items for internal or personal use is granted by Brill Academic Publishers provided that the appropriate fees are paid directly to The Copyright Clearance Center, 222 Rosewood Drive, Suite 910, Danvers MA 01923, USA. Fees are subject to change. Printed and bound in The Netherlands.

TABLE OF CONTENTS Pages

Foreword ............................................................................................................ vi

DS54-64

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DS58

DS58

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Indonesia – Certain Measures Affecting the Automobile Industry by Pierre Monnier ............................................................................1 European Communities – Measures Affecting the Importation of Certain Poultry Products by Vincent Tomkiewicz.................................................................34 United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products by Brigitte Stern.............................................................................64 United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, Recourse to Article 21.5 of the DSU by Malaysia by Brigitte Stern...........................................................................106 Australia – Measures Affecting Importation of Salmon by Vincent Tomkiewicz...............................................................152 Guatemala – Anti-dumping Investigation Regarding Portland Cement From Mexico by Vincent Tomkiewicz...............................................................185

Table of Cases ..................................................................................................208 Index.................................................................................................................209 Presentation of contributors..............................................................................223 Abbreviations ...................................................................................................225

TABLE DES MATIERES Pages

Préface................................................................................................................ vi

DS54-64

DS69

DS58

DS58

DS18 DS60

Indonésie – Certaines mesures affectant l’industrie automobile par Pierre Monnier...........................................................................1 Communautés européennes – Mesures affectant l’importation de certains produits provenant de volailles par Vincent Tomkiewicz...............................................................34 Etats-Unis – Prohibition à l’importation de certaines crevettes et de certains produits à base de crevettes par Brigitte Stern............................................................................64 Etats-Unis – Prohibition à l’importation de certaines crevettes et de certains produits à base de crevettes, Recours de la Malaisie à l’article 21:5 par Brigitte Stern..........................................................................106 Australie – Mesures visant les importations de saumons par Vincent Tomkiewicz.............................................................152 Guatemala – Enquête antidumping concernant le ciment Portland en provenance du Mexique par Vincent Tomkiewicz..............................................................185

Tableau récapitulatif des affaires......................................................................208 Index.................................................................................................................209 Présentation des contributeurs..........................................................................223 Abréviations .....................................................................................................225

FOREWORD / DIRECTIONS FOR USE

“Three is the magic number” – what better way to introduce this third volume of our series on the jurisprudence of the WTO. As in the case of the two preceding volumes, this collection of contributions represents a joint endeavour undertaken at the initiative of Brigitte Stern at the CEDIN, the Paris I Centre for International Law, of which she was the director until early 2005, when she became director of its successor, CERDIN, the Paris I Centre for Research in International Law. The endeavour has been supported from the outset by Hélène Ruiz Fabri, a recognized specialist in WTO law. Authors from a variety of backgrounds have agreed to participate in this ambitious undertaking. The contributors include doctoral candidates as well as established researchers, practitioners as well as academics, some Englishspeaking and some French-speaking, and the entire project is being coordinated by the two editors of the series with a view to striking a proper balance and making the most of the wide range of experience available. As the authors come from such different backgrounds, it was decided to “impose” on them a predetermined template for presenting the various cases. They willingly agreed to accept these constraints, for which we are duly grateful. Several other strategic choices were also made. First of all, it was decided to take two separate approaches to each case, one neutral and objective, aimed at reporting the reasoning of the DSM bodies as faithfully as possible – with numerous quotations to ensure that the decisions taken were accurately reflected and that the collection could be used as an effective working tool – the other subjective and critical, passing judgement on the reasoning followed, placing it in global perspective, and approving or condemning it. To ensure analytical rigour, these two approaches were clearly distinguished, the critical approach being restricted to the section headed “Observations”, within which each author was allowed complete freedom to express his views. It was also decided to make this series on the case-law of the WTO’s DSM a bilingual series: The texts in this volume, all written originally in French, have been carefully translated, mostly by Tom Burton, who also translates for the WTO, and in some cases by David Boyle, holder of a PhD in law with English as his mother tongue. Authors writing in English, whose work will therefore have to be translated into French, will be contributing to the later

PREFACE / MODE D’EMPLOI

« Jamais deux sans trois » – voici donc le troisième volume de cette série d’ouvrages sur la jurisprudence de l’OMC. Nous rappelons qu’il s’agit d’une entreprise collective, lancée à l’initiative de Brigitte Stern, dans le cadre du CEDIN, Centre de droit international qu’elle dirigeait, auquel a succédé depuis le début de l’année 2005 le CERDIN, Centre d’étude et de recherche en droit international de Paris I, dont elle assume également la direction. Elle a été suivie dès ses premiers pas par Hélène Ruiz Fabri, spécialiste bien connue du droit de l’OMC. Des auteurs très divers ont accepté de participer à cet ambitieux projet : les contributeurs sont aussi bien des doctorants que des chercheurs confirmés, des universitaires que des praticiens, des francophones que des anglophones, avec la volonté éditoriale d’équilibrer les parts respectives et de tirer parti de tous les savoir-faire, l’ensemble étant coordonné par les deux éditeurs de cette série. Du fait des horizons divers dont viennent les auteurs, il a été fait le choix de leur « imposer » une grille de lecture qui avait été préalablement élaborée, selon laquelle les diverses affaires devaient être présentées : ils se sont volontiers pliés à cette contrainte, qu’ils en soient ici remerciés. Quelques autres choix forts ont été faits. Il y a tout d’abord la volonté d’aborder chaque affaire selon une double approche : l’une neutre et objective, dont le but est de rendre compte aussi fidèlement que possible des raisonnements des organes du MRD, avec de nombreuses citations – en italiques lorsqu’elles sont extraites de l’affaire commentée – pour garantir la fidélité aux décisions prises et faire de ces ouvrages des outils de travail efficaces ; l’autre subjective et critique, mettant en jugement les raisonnements adoptés, les replaçant dans une perspective d’évolution globale, les approuvant ou les critiquant. Ces deux approches sont clairement distinguées, afin de garantir à ce travail toute sa rigueur – l’approche critique étant présentée sous la rubrique « Observations », qui constitue un espace de libre parole pour les auteurs. Il y a ensuite le choix de faire de cette série sur la jurisprudence du MRD de l’OMC une série d’ouvrages bilingues : les textes – tous écrits initialement en français dans ce premier volume – ont été traduits avec un soin extrême, pour la plupart d’entre eux par Tom Burton qui effectue également de nombreuses traductions pour l’OMC elle-même et pour quelques uns d’entre

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The Case-law of the WTO

volumes in the series. Thus, for the present, the collection is being published in two of the three official languages of the WTO, the intention being that it should make at least a partial contribution to communication between the worlds of research and practice, which too often remain linguistically isolated. Furthermore, to make this an even more effective tool, an index has been compiled, with the valuable and decisive assistance of Pierre Monnier, who formely acted as Legal Adviser to the Permanent Delegation of France to the WTO. Last but not least, Hagen Rooke, a doctoral student at the University of Paris I (Panthéon-Sorbonne), has been entrusted with the vital and formidable, albeit sometimes tedious task of preparing this volume (including the index and the synoptic tables showing the cases dealt with in this volume) for publication.

Brigitte Stern Professor at University of Paris I Panthéon Sorbonne Director of the CEDIN – Paris I

Hélène Ruiz Fabri Professor at University of Paris I Panthéon Sorbonne Director of the Centre of research in comparative law, Paris I

La jurisprudence de l’OMC

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eux par David Boyle, docteur en droit à Paris I et de langue maternelle anglaise ; mais d’ores et déjà des auteurs écrivant en anglais – et qui seront donc eux traduits en français – travaillent pour des ouvrages ultérieurs. Le tout est donc offert à la lecture – pour l’instant – dans deux des trois langues officielles de l’OMC, ce qui se veut une contribution même incomplète à la communication entre des mondes de recherche et de pratique qui restent trop souvent linguistiquement cloisonnés. De plus, pour parfaire l’efficacité de l’outil, un index a été établi, avec l’aide précieuse et déterminante de Pierre Monnier, ancien Conseiller pour les affaires juridiques à la Délégation permanente de la France à l’OMC. Enfin, last but not least, c’est à Hagen Rooke, doctorant à l’Université Paris I (Panthéon Sorbonne), qu’a été confiée la tâche essentielle et redoutable, même si elle est parfois fastidieuse, de la mise en page et de l’édition de ce volume, comprenant la mise en œuvre de l’index, ainsi que l’établissement des tableaux donnant une vue d’ensemble des affaires traitées dans ce volume.

Brigitte Stern Professeur à l’Université Paris I Panthéon Sorbonne Directrice du CERDIN – Paris I

Hélène Ruiz Fabri Professeur à l’Université Paris I Panthéon Sorbonne Directrice de l’Unité mixte de recherche en droit comparé de Paris I

INDONESIA – CERTAIN MEASURES AFFECTING THE AUTOMOBILE INDUSTRY

by

Pierre Monnier Counsellor at the Administrative Tribunal of Lyon Former legal counsel to the permanent delegation of France to the WTO

INDONESIE – CERTAINES MESURES AFFECTANT L’INDUSTRIE AUTOMOBILE

par

Pierre Monnier Conseiller au Tribunal administratif de Lyon Ancien Conseiller juridique de la délégation permanente de la France auprès de l’OMC

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SYNOPSIS AND REFERENCES OF THE CASE

Synopsis

To promote the emergence of a local automotive industry, Indonesia had put in place a raft of measures, mainly in the form of relief from tax and customs duties, aimed at giving comparative advantages to the “national car” Timor and at encouraging foreign manufacturers to assemble their vehicles in Indonesia while producing certain parts and components there. There was little doubt that these measures would be found to be incompatible with the principle of national treatment, but the Panel went well beyond that. After having rejected Indonesia’s defence, according to which the SCM Agreement was the only one applicable by virtue of the principle of lex specialis, the Panel ruled that the Indonesian measures were incompatible not only with the principle of national treatment laid down in Article 2.1 of the TRIMS Agreement and Article III.2 of the GATT but also with the most favoured nation clause in Article I of the GATT. It also found that the subsidies granted to the Timor had seriously prejudiced the interests of the European automotive industry by permitting significant price undercutting as compared with the prices of certain like Community vehicles. On the other, the Panel rejected the claims of the United States under the SCM and TRIPS Agreements.

Official source Panel Report: Indonesia – Certain Measures Affecting the Automobile Industry, WT/DS54/R, WT/DS55/R, WT/DS59/R, WT/DS64/R, 2 July 1998, 398 p. Arbitration under Article 21:3(c): Indonesia – Certain Measures Affecting the Automobile Industry, WT/DS54/15, WT/DS55/14, WT/DS59/13, WT/DS64/12, 7 December 1998, 10 p. Parties Parties before the Panel Complainants: European Communities, United States, Japan. Defendant: Indonesia. Third parties: Korea, India.


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SYNOPSIS ET REFERENCES DE L’AFFAIRE

Synopsis

Pour favoriser l’émergence d’une industrie automobile locale, l’Indonésie a mis en place toute une série de mesures, essentiellement sous la forme d’allègements fiscaux et douaniers, visant à donner des avantages comparatifs à la « voiture nationale » Timor et à inciter les sociétés automobiles étrangères à assembler leurs voitures en Indonésie en y produisant certaines pièces détachées. L’incompatibilité de ces mesures au regard du principe du traitement national ne faisait guère de doute mais le Groupe spécial est allé bien au-delà d’un tel constat. Après avoir rejeté le moyen de défense de l’Indonésie selon lequel l’Accord SMC serait le seul applicable en vertu du principe de lex specialis, le Groupe spécial a jugé que les mesures indonésiennes étaient incompatibles non seulement avec le principe du traitement national énoncé à l’article 2.1 de l’Accord sur les MIC et l’article III:2 du GATT, mais aussi avec la clause de la nation la plus favorisée figurant à l’article I du GATT. Il a également constaté que les subventions accordées à la Timor avaient eu pour effet de causer un préjudice grave aux intérêts de l’industrie automobile européenne en raison d’une sous-cotation notable du prix par rapport au prix de certaines voitures similaires communautaires. En revanche, le Groupe spécial a rejeté les allégations des Etats-Unis au titre des accords SMC et ADPIC.

Mode officiel de citation Rapport du Groupe spécial : Indonésie – Certaines mesures affectant l’industrie automobile, WT/DS54/R, WT/DS55/R, WT/DS59/R, WT/DS64/R, 2 juillet 1998, 441 p. Décision de l’arbitre au titre de l’article 21:3 c) : Indonésie – Certaines mesures affectant l’industrie automobile, WT/DS54/15, WT/DS55/14, WT/DS59/13, WT/DS64/12, 7 décembre 1998, 12 p. Parties Parties devant le Groupe spécial Plaignants : Communautés européennes, Etats-Unis, Japon. Défendeur : Indonésie. Tierces parties : Corée, Inde.

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Indonesia – Automobiles

Composition of the Panel There were three requests for the establishment of a panel but it was agreed that one panel should examine all the complaints: Chairman: Mohamed Maamoun Abdel Fattah; Members: Ole Lundby, David John Walker. Arbitrator under Article 21:3(c) Christopher Beeby. Bibliography Lester, S., “Update on TRIMS – The Development of a TRIMS Jurisprudence in the WTO Panel Report on Indonesia – Certain Measures affecting the Automotive Industry”, World Competition, 21(6), 1998, pp. 85-97. Ligneul, N., GATT/OMC : Recueil des contentieux du 1er janvier 1948 au 31 décembre 1990, affaire n°90, pp. 898-976, Bruylant, Bruxelles, 2001. Ligneul, N., “Chronique du règlement des litiges de l’OMC” (1er juillet 1999 – 31 décembre 1999), Revue du Marché commun et de l’Union européenne, n°442, octobre-novembre 2000, pp. 609-619. Ruiz Fabri, H., “Organisation mondiale du commerce – Chronique du règlement des différends”, JDI, avril-mai-juin 1999, No.2, pp. 492-493. Areas affected by the decision Procedure Participation of lawyers – Panel’s terms of reference – Interest in proceedings. Substance Simultaneous application of several agreements – Discriminatory treatment – Like products – Actionable subsidies – Special and differential treatment of developing countries. Relevant articles Articles I, III:2, III:4, III:8(b), X:1, X:3(a) and XVI of the GATT. Articles 5, 6.1, 6.3, 6.7, 7, 15.1, 27 and 28 and Annex V of the SCM Agreement. Articles 2 and 5.4 and Annex 1(a) of the TRIMS Agreement. Articles 3, 20 and 65.5 of the TRIPS Agreement. Articles 21.2 and 21.3(c) of the DSU.

Indonésie – Automobiles

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Composition du Groupe spécial Trois groupes spéciaux avaient été demandés, mais ils ont été fusionnés en un seul : Président : Mohamed Maamoun Abdel Fattah ; Membres : Ole Lundby, David John Walker. Arbitre au titre de l’article 21:3 c) Christopher Beeby. Références bibliographiques Lester, S., « Update on TRIMS – The Development of a TRIMS Jurisprudence in the WTO Panel Report on Indonesia – Certain Measures affecting the Automotive Industry », World Competition, 21(6), 1998, pp. 85-97. Ligneul, N., GATT/OMC : Recueil des contentieux du 1er janvier 1948 au 31 décembre 1990, affaire n°90, Bruylant, Bruxelles, 2001, pp. 898-976. Ligneul, N., « Chronique du règlement des litiges de l’OMC (1er juillet 1999 – 31 décembre 1999) », Revue du Marché commun et de l’Union européenne, n°442, octobre-novembre 2000, pp. 609-619. Ruiz Fabri, H., « Organisation mondiale du commerce – Chronique du règlement des différends », JDI, avril-mai-juin 1999, n°2, pp. 492-493. Domaines concernés par la décision Procédure Participation des avocats – Mandat du Groupe spécial – Intérêt à agir. Fond Application simultanée de plusieurs accords – Traitement discriminatoire – Produits similaires – Subventions actionnables – Traitement spécial et différencié des pays en développement. Articles pertinents Articles I, III:2, III:4, III:8 b), X:1 et X:3 a) et XVI du GATT. Articles 5, 6.1, 6.3, 6.7, 7, 15.1, 27, 28 et annexe V de l’Accord SMC. Articles 2, 5:4 et annexe 1 a) de l’Accord sur les MIC. Articles 3, 20 et 65:5 de l’Accord ADPIC. Articles 21:2 et 21:3 c) du MRD

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I. FACTUAL ASPECTS AND PROCEDURE

1. The measures at issue This dispute concerned a series of measures applied by Indonesia to motor vehicles and their parts and components. The principal measures at issue were:

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the “1993 Incentive System”, the “National Car Programme”.

The “1993 Programme” In 1993, Indonesia adopted an incentive system to promote the production of local parts. This system consisted of: (a)

import duty relief on imports of automotive parts and accessories based on (1) the percent of local content of the finished motor vehicle in which the parts are used, and (2) the type of vehicle in which the parts are used;

(b)

import duty relief on imports of “subparts” used to make automotive parts and accessories based on (1) the per cent of local content of the completed part or accessory, and (2) the type of motor vehicle in which the part or accessory is used;

(c)

exemption from or reduction of luxury sales tax on goods for certain categories of motor vehicles.

The “National Car Programme” In 1996, Indonesia moved on to the next phase of its plan to develop a local automotive industry. Two sets of measures were introduced in quick succession: (a)

The first set of measures – the February 1996 Programme – provided for the grant of “pioneer” or National Car company


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I. BREF RAPPEL DES FAITS ET DE LA PROCEDURE

1. Les mesures visées Ce différend concerne une série de mesures appliquées par l’Indonésie aux véhicules automobiles et à leurs parties et pièces détachées. Les mesures en cause sont essentiellement les suivantes: 1) 2)

le « Système d’incitation de 1993 », le « Programme concernant la voiture nationale ».

« Programme de 1993 » En 1993, l’Indonésie a adopté un système d’incitation afin de favoriser la production de pièces détachées d’origine nationale. Ce système comprenait : a)

un allégement des droits d’importation sur les parties et accessoires de véhicules automobiles en fonction 1) de la teneur en éléments d’origine locale des véhicules automobiles finis dans lesquels les parties sont utilisées et 2) du type de véhicule dans lequel les parties sont utilisées.

b)

un allégement des droits d’importation sur les composants utilisés pour fabriquer des parties et accessoires de véhicules automobiles en fonction 1) de la teneur en éléments d’origine locale de la partie ou de l’accessoire fini et 2) du type de véhicules automobiles dans lequel la partie ou l’accessoire est utilisé.

c)

une exonération ou une réduction de la taxe de luxe sur les ventes pour certaines catégories de véhicules automobiles.

« Programme concernant la voiture nationale » En 1996, l’Indonésie passe au stade suivant en développant une politique visant à l’émergence d’une industrie automobile nationale. Deux séries de mesures vont se succéder : a) La première série de mesures – le Programme de février 1996 – prévoit l’octroi du statut d’entreprise « pionnière » ou de société

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status to Indonesian car companies that met specified criteria as to ownership of facilities, use of trademarks, and technology. Maintenance of pioneer status was dependent on the National Cars' meeting increasing local content requirements over a threeyear period. The benefits provided were exemption from luxury tax on sales of National Cars, and exemption from import duties on parts and components. (b)

The second set of measures – the June 1996 Programme – provides that National Cars manufactured in a foreign country by Indonesian nationals and which fulfil the local content requirements prescribed by the Minister of Industry and Trade, shall be treated the same as National Cars manufactured in Indonesia, i.e. exempt from import duties and luxury tax.

2. Procedure Procedure prior to the establishment of the Panel The European Communities (on 3 October 1996)1, Japan (on 4 October2, then on November 19963), and the United States (on 8 October 1996)4 had in turn requested consultations with Indonesia regarding some or all of the above-mentioned measures. As the consultations, which were held in Geneva in November and December 1996, failed to resolve the dispute, Japan (on 17 April 1997), the European Communities (on 12 May 1997), and then the United States (on 12 June 1997) requested the establishment of a panel. At its meeting on 12 June 1997, the DSB established a panel pursuant to requests by Japan and the European Communities. Then, on 30 July 1997, the DSB agreed to the United States’ request for the establishment of a panel and also agreed, as provided for in Article 9 of the DSU in respect of multiple complainants, that the Panel established on 12 June 1997 to examine the complaints by Japan and the European Communities would also examine the complaint by the United States.

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See document WT/DS54/1, 14 October 1996. See document WT/DS55/1, 10 October 1996. 3 See document WT/DS64/1, 5 December 1996. 4 See document WT/DS59/1, 15 October 1996. 2


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automobile nationale aux sociétés automobiles indonésiennes qui satisfont à des critères déterminés en ce qui concerne la propriété des installations, l’usage de marques et la technologie. Pour pouvoir conserver le statut d’entreprise pionnière, la société doit satisfaire à des prescriptions relatives à la teneur en éléments d’origine locale de plus en plus contraignantes sur une période de trois ans. Les avantages prévus sont l’exonération de la taxe de luxe sur les ventes de voitures nationales et l’exonération des droits d’importation sur les parties et pièces détachées. b) La deuxième série de mesures – le Programme de juin 1996 – prévoit que les voitures nationales fabriquées à l’étranger par des ressortissants indonésiens et qui satisfont aux prescriptions relatives à la teneur en éléments d’origine locale fixées par le Ministre de l’industrie et du commerce doivent être traitées comme des voitures nationales fabriquées en Indonésie, c’est-à-dire être exonérées des droits d’importation et de la taxe de luxe. 2. La procédure Procédure préalable à la constitution du Groupe spécial Successivement, les Communautés européennes (le 3 octobre 1996)1 , le Japon (le 4 octobre2, puis le 29 novembre 19963), et les Etats-Unis (le 8 octobre 1996)4 ont demandé à l’Indonésie des consultations au sujet de tout ou partie des mesures susvisées. Les consultations, qui se sont déroulées à Genève en novembre et décembre 1996, n’ayant pas permis de dissiper les contentieux, le Japon (le 17 avril 1997), les Communautés européennes (le 12 mai 1997), puis les Etats-Unis (le 12 juin 1997) ont demandé l’établissement d’un Groupe spécial. Lors de sa réunion du 12 juin 1997, l’ORD a établi le Groupe spécial demandé par le Japon et les Communautés européennes. Puis, le 30 juillet 1997, l’ORD a fait droit à la demande d’établissement de Groupe spécial présentée par les Etats-Unis et a convenu, comme le prévoit l’article 9 du Mémorandum d’accord sur les règles et procédures relatives au règlement des différends (ciaprès le « Mémorandum d’accord ») en cas de pluralité des plaignants, que le Groupe spécial établi le 12 juin 1997 pour examiner les plaintes du Japon et des Communautés européennes examinerait aussi la plainte des Etats-Unis. 1

Voir document WT/DS54/1, 14 octobre 1996. Voir document WT/DS55/1, 10 octobre 1996. 3 Voir document WT/DS64/1, 5 décembre 1996. 4 Voir document WT/DS59/1, 15 octobre 1996. 2

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Moreover, this dispute triggered a previously unused procedure since the DSB agreed to the requests of the European Communities and the United States for the initiation of the information-gathering procedure under Annex V and, pursuant to paragraph 4 of that Annex, designated Mr. Stuart Harbinson as its representative for the purposes of that procedure. Certain passages in the report, in particular paragraph 14.212 ff., show that the Panel found this information-gathering useful. Finally, it should be noted that the three panellists were appointed by the Director-General pursuant to a joint request by the European Communities and Japan. Procedural issues dealt with in preliminary rulings by the Panel Participation of private lawyers as representatives of a party to the dispute At the first substantive meeting of the Panel with the parties, Indonesia announced that two private lawyers were members of its delegation. Following a request by the United States to exclude those lawyers from the meeting, the Panel agreed that the persons nominated by the Indonesian Government as members of its delegation could participate in the Panel’s meetings. The Panel noted that all members of parties’ delegations – whether or not they were government employees – were present as representatives of their governments, and as such were subject to the provisions of the DSU relating to the confidentiality of the Panel’s proceedings. Echoing this first preliminary ruling, in the course of its interim review, the Panel criticized the United States and Japan for not respecting their obligations and disclosing aspects of the interim report, even though they were confidential. Business proprietary information In its first submission, the United States had indicated that it had further information relevant to its serious prejudice claims but that this was “business proprietary” information which it was reluctant to provide to the Panel in the absence of adequate procedures to protect it. At the Panel’s first meeting, Indonesia expressed concern that the United States would submit this information only in its second submission, thereby denying Indonesia an opportunity to respond in its own second submission. Indonesia therefore


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En outre, ce contentieux a donné lieu à une procédure inédite puisque l’ORD a accédé à la demande d’ouverture de la procédure de collecte de renseignements prévue à l’annexe V présentée par les Communautés européennes et les Etats-Unis et, conformément au paragraphe 4 de cette annexe, a désigné M. Stuart Harbinson comme son représentant aux fins de cette procédure. Certains passages du rapport, notamment les paragraphes 14.212 et suivants, attestent que cette collecte de renseignements a servi au Groupe spécial. On notera enfin que les trois panélistes ont été désignés par le Directeur général suite à la saisine des Communautés européennes et du Japon. Questions de procédure traitées par décisions préjudicielles du Groupe spécial Présence de conseils juridiques privés en tant que représentants d’une partie au différend Lors de la première réunion de fond du Groupe spécial avec les parties, l’Indonésie a annoncé que deux conseils juridiques privés étaient membres de sa délégation. Les Etats-Unis ayant demandé que ces conseils soient exclus de la réunion, le Groupe spécial a accepté que les personnes désignées par le gouvernement indonésien comme membres de sa délégation puissent participer aux réunions du Groupe spécial. Le Groupe spécial a souligné que tous les membres des délégations des parties – qu’ils soient ou non employés par l’Etat – étaient présents en tant que représentants de leur gouvernement et étaient à ce titre soumis aux dispositions du Mémorandum d’accord relatives à la confidentialité des travaux du Groupe spécial. En écho à cette première décision préjudicielle, le Groupe spécial a, lors de son réexamen intérimaire, critiqué les Etats-Unis et le Japon pour n’avoir pas respecté leurs obligations en divulguant des aspects du rapport intérimaire, pourtant confidentiel. Renseignements commerciaux exclusifs Dans leur première communication, les Etats-Unis ont indiqué qu’ils étaient en possession d’autres renseignements en rapport avec leurs allégations concernant l’existence d’un préjudice grave, mais qu’il s’agissait de renseignements commerciaux exclusifs qu’ils hésitaient à communiquer au Groupe spécial vu qu’il n’y avait pas de procédures adéquates pour les protéger. À la première réunion du Groupe spécial, l’Indonésie a dit qu’elle craignait que les Etats-Unis n’attendent leur deuxième communication pour présenter les renseignements en question, ce qui l’empêcherait d’y répondre dans sa

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requested the United States be required to submit its confidential data immediately. While encouraging all parties to submit relevant data as early as possible, the Panel rejected the Indonesian request since it was a matter for each party to decide when and if to submit information and argumentation, within the schedule set by the Panel and subject to the rule that both parties must be heard. After reminding the parties that Article 18.2 of the DSU allowed them to designate information as confidential, the Panel invited the United States, if it believed that Article 18.2 was inadequate, to propose to the Panel a procedure for protecting its information. The United States did not respond to this invitation. Whether the loan to Timor Putra Nasional was covered by the Panel’s terms of reference At the first meeting of the Panel with the parties, Indonesia raised a preliminary objection to the United States’ claim with respect to a US$ 690 million loan to the company Timor Putra Nasional (TPN), on the basis that this loan was not within the Panel’s terms of reference. Applying the Appellate Body’s findings in Bananas, the Panel decided to allow Indonesia’s objection. Having determined that the US$ 690 million loan was not identified as a specific measure in the United States’ request for the establishment of a panel, as required by Article 6.2 of the DSU, the Panel drew the reasonable conclusion that that loan was not within its terms of reference. Whether the National Car Programme had expired and should therefore not be examined by the Panel Just after the deadline of 30 January 1998 set by the Panel for submitting information and arguments, Indonesia announced that, on 21 January 1998, it had terminated the National Car Programme and that the regulations and decrees thereunder had been revoked. According to Indonesia, the Presidential Instruction establishing the National Car Programme was therefore obsolete. Nevertheless, at the request of the complainants, the Panel proceeded to examine all their claims, having noted that in previous GATT/WTO cases panels had made findings in respect of a measure even though it had been terminated or amended after the commencement of the proceedings.


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deuxième communication. L’Indonésie a donc demandé au Groupe spécial d’ordonner aux Etats-Unis de communiquer immédiatement leurs données confidentielles. Tout en encourageant toutes les parties à communiquer les données pertinentes au Groupe spécial aussi rapidement que possible, le Groupe spécial a rejeté la demande de l’Indonésie au motif que chaque partie était libre de décider s’il y avait lieu de présenter des renseignements et des arguments et de choisir le moment pour le faire, compte tenu du calendrier fixé par le Groupe spécial et du respect du principe du contradictoire. Après avoir rappelé que l’article 18:2 du Mémorandum d’accord permettait aux parties de désigner des renseignements comme étant confidentiels, le Groupe spécial a en vain invité les Etats-Unis, au cas où ils estimeraient l’article 18:2 inadéquat, de proposer au Groupe spécial une procédure pour protéger leurs renseignements. Question de savoir si le prêt accordé à l’entreprise Timor Putra Nasional relève du mandat du Groupe spécial A la première réunion du Groupe spécial avec les parties, l’Indonésie a soulevé une exception préliminaire au sujet de l’allégation des Etats-Unis concernant un prêt de 690 millions de dollars EU accordé à l’entreprise Timor Putra Nasional (TPN), faisant valoir que ce prêt ne relevait pas du mandat du Groupe spécial. Le Groupe spécial a fait droit à la demande de l’Indonésie en appliquant la jurisprudence de l’Organe d’appel dans l’affaire Bananes. Après avoir déterminé que le prêt de 690 millions de dollars n’était pas indiqué en tant que mesure spécifique dans la demande de Groupe spécial des Etats-Unis, comme l’exige l’article 6:2 du MRD, le Groupe spécial en a logiquement conclu que ce prêt ne relevait pas de son mandat. Question de savoir si le Programme concernant la voiture nationale est arrivé à expiration et ne devrait donc pas être examiné par le Groupe spécial Juste après l’échéance du 30 janvier 1998 fixée par le Groupe spécial pour la communication des renseignements et arguments, l’Indonésie a annoncé que, le 21 janvier 1998, il avait été mis fin au Programme concernant la voiture nationale et que les règlements et décrets y afférents avaient été abrogés. Selon l’Indonésie, l’Instruction présidentielle établissant le Programme concernant la voiture nationale était donc devenue caduque. Le Groupe spécial a néanmoins choisi, sur l’invitation des plaignants, d’examiner toutes leurs allégations en rappelant les affaires GATT/OMC au cours desquelles les groupes spéciaux avaient formulé des observations au sujet d’une mesure bien qu’elle ait été supprimée ou modifiée après le commencement de la procédure.

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II. CLAIMS RAISED BY THE PARTIES

1. Claims of the complainants The three complainants took rather different approaches. The Panel decided to categorize the claims by requirements. Local content requirements The European Communities and the United States claimed that the local content requirements of the 1993 and 1996 car programmes violated the provisions of Article III:4 of the GATT and Article 2 of the TRIMS Agreement. The Japanese complaint concerned only the 1996 programme. Tax discrimination The European Communities and the United States both argued that the tax benefits of the 1993 and 1996 car programmes in favour of certain domestic cars violated the provisions of Article III:2 of the GATT. Japan restricted its claim under Article III:2 of the GATT to the February 1996 car programme only. The European Communities was alone in claiming that, because of the local content requirements, the tax benefits on finished motor vehicles under the various car programmes also provided an indirect tax benefit on parts and components of the finished motor vehicles, in violation of Article III:2 of the GATT. MFN discrimination The three complainants argued that the tax benefits accorded to national cars produced in Korea under the June 1996 car programme violated Article I of the GATT. Japan and the European Communities also claimed that the customs duty benefits accorded on certain parts and components used for the production in Indonesia of national cars under the February 1996 car programme violated Article I of the GATT.


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II. OBJET DES DEMANDES DES PARTIES

1. Allégations des plaignants Les trois plaignants ont adopté des angles d’attaque assez différents. Le Groupe spécial a choisi de classer les allégations par prescriptions. Prescriptions relatives à la teneur en éléments d’origine locale Les Communautés européennes et les Etats-Unis faisaient valoir que les prescriptions relatives à la teneur en éléments d’origine locale des Programmes automobiles de 1993 et de 1996 étaient contraires aux dispositions de l’article III:4 du GATT et de l’article 2 de l’Accord sur les MIC. La plainte du Japon ne portait que sur le Programme de 1996. Discrimination fiscale Les Communautés européennes et les Etats-Unis soutenaient que les avantages fiscaux pour certaines voitures d’origine nationale prévus par les Programmes automobiles de 1993 et 1996 étaient incompatibles avec les dispositions de l’article III:2 du GATT. Le Japon limitait son allégation au titre de l’article III:2 du GATT au seul Programme automobile de février 1996. En outre, les Communautés européennes faisaient seules valoir que les avantages fiscaux pour les véhicules automobiles finis prévus par les différents Programmes automobiles, en raison des prescriptions relatives à la teneur en éléments d’origine locale, constituaient également un avantage fiscal indirect pour les parties et pièces détachées de véhicules automobiles finis, en violation de l’article III:2 du GATT. Discrimination NPF Les trois plaignants soutenaient que les avantages fiscaux accordés aux voitures nationales produites en Corée dans le cadre du Programme automobile de juin 1996 violaient l’article premier du GATT. Le Japon et les Communautés européennes alléguaient en outre que les avantages tarifaires accordés pour certaines parties et pièces détachées utilisées pour la production de voitures nationales en Indonésie dans le cadre du Programme automobile de février 1996 étaient contraires à l’article premier du GATT.

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Absence of notification and partial application Japan was alone in complaining that the National Car Programme violated Article X:1 of the GATT – because it was not published promptly in such a manner as to enable governments and traders to become acquainted with it – and Article X:3(a) of the GATT – because it had not been administered in a uniform, impartial and reasonable manner. Serious prejudice The European Communities and the United States claimed that the February and June car programmes constituted specific subsidies causing serious prejudice to their interests within the meaning of Article 6 of the SCM Agreement. Extension of the scope of existing subsidies The United States claimed that the introduction of the National Car Programme and certain modifications to the 1993 car programme represented an extension of the scope of existing subsidy programmes in violation of Article 28 of the SCM Agreement. Violation of the TRIPS Agreement 3

The United States claimed that the provisions of the National Car Programme discriminated against nationals of other WTO Members with respect to the acquisition and maintenance of trademarks, and the use of trademarks as specifically addressed in Article 20, in violation of Article 3 of the TRIPS Agreement. The United States also maintained that the provisions of the National Car Programme introduced by Indonesia during its transition period under the TRIPS Agreement put special requirements on nationals of other WTO Members in respect of the use of their trademarks inconsistent with Article 20 of the TRIPS Agreement and were thus in violation of Indonesia’s obligations under Article 65.5 of that Agreement.


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Absence de notification et application partiale Le Japon était le seul à se plaindre que le Programme concernant la voiture nationale fut contraire à l’article X:1 du GATT, parce qu’il n’avait pas été publié dans les moindres délais de façon à permettre aux gouvernements et aux commerçants d’en prendre connaissance, et à l’article X:3 a) du GATT, parce qu’il n’avait pas été appliqué d’une manière uniforme, impartiale et raisonnable. Préjudice grave Les Communautés européennes et les Etats-Unis faisaient valoir que les Programmes automobiles de février et juin 1996 constituaient des subventions spécifiques causant un préjudice grave à leurs intérêts au sens de l’article 6 de l’Accord SMC. Extension de la portée de subventions existantes Les Etats-Unis soutenaient que l’adoption du Programme concernant la voiture nationale et certaines modifications apportées au Programme automobile de 1993 représentaient une extension de la portée de programmes de subventions existants, en violation de l’article 28 de l’Accord SMC. Violation de l’Accord ADPIC Les Etats-Unis alléguaient que les dispositions du Programme concernant la voiture nationale établissaient une discrimination à l’encontre des ressortissants d’autres Membres de l’OMC en ce qui concerne l’acquisition et le maintien de marques, ainsi que l’usage de marques dont il est expressément question à l’article 20, en violation de l’article 3 de l’Accord ADPIC. Les EtatsUnis soutenaient en outre que les dispositions du Programme concernant la voiture nationale, lesquelles avaient été adoptées pendant la période de transition dont l’Indonésie bénéficiait au titre de l’Accord ADPIC, imposaient des prescriptions spéciales aux ressortissants d’autres Membres de l’OMC en ce qui concerne l’usage de leurs marques de façon incompatible avec l’article 20 de l’Accord sur les ADPIC et étaient donc contraires aux obligations de l’Indonésie au titre de l’article 65:5 de cet accord.

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2. Indonesia’s general defence Indonesia based its entire case on the SCM Agreement, which seemed to it to be a priori the most favourable. It therefore developed a general defence founded on the argument that in this particular case the SCM Agreement was lex specialis. For Indonesia, this principle meant that because the measures at issue were subsidies, they were governed exclusively by Article XVI of the GATT and the SCM Agreement.


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2. Moyen de défense général invoqué par l’Indonésie L’Indonésie a axé toute sa ligne de défense autour de l’Accord SMC, qui lui semblait a priori le plus favorable. Elle a donc développé le moyen de défense général tiré de ce que l’Accord SMC était en l’espèce lex specialis. Pour l’Indonésie, ce principe signifiait que, puisque les mesures en cause étaient des subventions, elles étaient régies exclusivement par l’article XVI du GATT et l’Accord SMC.

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III. ANALYSIS AND REASONING OF THE PANEL

It was only after having dismissed Indonesia’s general defence that the Panel went on to examine the claims of the complainants. 1. Rejection of the objection of inadmissibility based on lex specialis. In considering Indonesia’s defence that there was a general conflict between the provisions of the SCM Agreement and those of Article III of the GATT, and consequently that the SCM Agreement was the only applicable law, the Panel first recalled that in public international law there was a presumption against conflict. The Panel added that this presumption was particularly relevant in the WTO context since all the agreements, including the GATT 1994, were negotiated at the same time, by the same Members and in the same forum. The Panel also noted that Article III and Article XVI had coexisted since 1947. In a footnote, the Panel cited legal writings according to which for a conflict to exist between two treaties, three conditions had to be satisfied. First, the treaties concerned must have the same parties. Second, they must cover the same substantive subject matter. Third, the provisions must impose mutually exclusive obligations. Generally speaking, Article III and the SCM Agreement addressed different problems and did not impose the same type of obligations. Thus, Article III prohibited discrimination between domestic and imported products whereas the SCM Agreement regulated the provision of subsidies to enterprises. The Panel also noted that even where Article III of the GATT and the SCM Agreement overlapped, the two sets of provisions offered different remedies, different dispute settlement time limits and different implementation requirements. It also rejected the Indonesian argument according to which the application of Article III to subsidies would reduce the SCM Agreement to inutility. Contrary to what Indonesia claimed, Article III:8(b) of the GATT confirmed that the obligations of Article III and those of Article XVI (and the SCM Agreement) were different and complementary since it stipulated that subsidies to producers were subject to the national treatment provisions of Article III when they discriminated between imported and domestic products.


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III. ANALYSE ET RAISONNEMENT DU GROUPE SPECIAL

Ce n’est qu’après avoir écarté le moyen de défense général invoqué par l’Indonésie, que le Groupe spécial a examiné les allégations des co-plaignants. 1. Le rejet de l’exception d’irrecevabilité tiré de la lex specialis En ce qui concerne le moyen de défense de l’Indonésie selon lequel il y aurait conflit général entre les dispositions de l’Accord SMC et celles de l’article III du GATT et que, par conséquent, l’Accord SMC serait le seul instrument juridique applicable, le Groupe spécial a d’abord rappelé la règle de droit international public selon laquelle il y a présomption d’absence de conflit. Le Groupe spécial ajoute que cette présomption est particulièrement importante dans le contexte de l’OMC puisque tous les accords, y compris le GATT de 1994, ont été négociés en même temps, par les mêmes Membres et dans la même enceinte. Le Groupe spécial remarque à cet égard que l’article III et l’article XVI coexistaient depuis 1947. Dans une note de bas de page, le Groupe spécial cite la doctrine selon laquelle pour qu’il y ait conflit entre deux traités, trois conditions doivent être remplies. Premièrement, les traités considérés doivent avoir les mêmes parties. Deuxièmement, ils doivent porter sur la même matière. Troisièmement, les dispositions doivent imposer des obligations s’excluant mutuellement. Or, l’article III et l’Accord SMC ont, d’une manière générale, des champs d’application différents et n’imposent pas le même type d’obligations : l’article III interdit la discrimination entre produits nationaux et produits importés tandis que l’Accord SMC réglemente l’octroi de subventions aux entreprises. Par conséquent, il n’y a pas de conflit général entre ces deux séries de dispositions. Le Groupe spécial note en outre que même dans les cas où l’article III du GATT et l’Accord SMC se recoupent, les deux séries de dispositions prévoient des voies de recours différentes, des délais différents pour le règlement des différends et des prescriptions différentes en matière de mise en œuvre. Aussi rejette-t-il l’argument de l’Indonésie selon lequel l’application de l’article III aux subventions rendrait inutile l’Accord SMC. Contrairement à ce que soutient l’Indonésie, l’article III:8 b) du GATT confirme que les obligations énoncées à l’article III et celles qui sont énoncées à l’article XVI (et dans l’Accord SMC) sont différentes et complémentaires puisqu’il stipule que les subventions aux producteurs sont soumises aux dispositions de l’article III relatives au traitement national lorsqu’elles établissent une discrimination entre produits importés et produits nationaux.

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The Panel followed a similar line of reasoning as regards the applicability of the TRIMS Agreement. In this connection, it noted that the fact that the drafters had included an express provision governing conflicts between the GATT and the other Annex 1A Agreements, but did not include any such provision regarding the relationship between the other Annex 1A Agreements, at a minimum reinforced the presumption against conflict. As regards the nature of the obligations, where local content requirements were concerned, the SCM Agreement and the TRIMS Agreement dealt with different types of obligations and covered different subject matters. In the case of the SCM Agreement, what was prohibited was the grant of a subsidy contingent on use of domestic goods, not the requirement to use domestic goods as such. In the case of the TRIMS Agreement, what was prohibited were TRIMS in the form of local content requirements, not the grant of an advantage, such as a subsidy. The Panel concluded by endorsing the principle according to which WTO obligations are generally cumulative and can be complied with simultaneously, while different aspects and sometimes the same aspects of a legislative act can be subject to various provisions of the WTO Agreement. The Panel was later to apply mutatis mutandis the same reasoning in relation to the absence of conflict between the SCM Agreement and Articles I and III:2 of the GATT. 2. The claims of the complainants Claims of local content requirements Relationship between the TRIMS Agreement and Article III of the GATT The Panel began by finding that the TRIMS Agreement had an autonomous legal existence, independent of that of Article III, if only because the TRIMS Agreement, in addition to interpreting and clarifying the provisions of Article III where trade-related investment measures were concerned, had introduced special transitional provisions including notification requirements. Therefore each claim had to be addressed separately. Basing itself on the approach previously adopted in Bananas and Hormones, the Panel began by examining the claims under the TRIMS Agreement since it was more specific


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Le Groupe spécial a suivi un raisonnement analogue pour l’applicabilité de l’Accord sur les MIC. Il note à cet égard que le fait que les rédacteurs ont inclus une disposition expresse régissant les conflits entre le GATT et les autres accords figurant à l’Annexe 1A, mais n’ont pas inclus une telle disposition en ce qui concerne le rapport entre les autres accords figurant à l’Annexe 1A, renforce pour le moins la présomption d’absence de conflit. S’agissant de la nature des obligations, pour ce qui est des prescriptions relatives à la teneur en éléments d’origine locale, l’Accord SMC et l’Accord sur les MIC traitent de types d’obligations différents et portent sur des matières différentes. Dans le cas de l’Accord SMC, ce qui est prohibé, c’est l’octroi d’une subvention subordonnée à l’utilisation de produits nationaux, et non l’obligation d’utiliser des produits nationaux en tant que tels. Dans le cas de l’Accord sur les MIC, ce qui est prohibé, ce sont les MIC sous la forme de prescriptions relatives à la teneur en éléments d’origine locale, et non l’octroi d’un avantage, comme une subvention. Le Groupe spécial conclut par un considérant de principe selon lequel les obligations énoncées de l’OMC sont d’une manière générale cumulatives et peuvent être respectées simultanément et que différents aspects et parfois les mêmes aspects d’une mesure peuvent être soumis à diverses dispositions des accords de l’OMC. Le Groupe spécial appliquera par la suite mutatis mutandis le même raisonnement s’agissant de l’absence de conflit entre l’Accord SMC et les articles I et III:2 du GATT. 2. Les allégations des plaignants Allégations concernant les prescriptions relatives à la teneur en éléments d’origine locale Rapport entre l’Accord sur les MIC et l’article III du GATT Le Groupe spécial commence par constater que l’Accord sur les MIC a une existence juridique autonome, indépendante de celle de l’article III, ne serait-ce que parce que l’Accord sur les MIC, outre le fait qu’il interprète et précise les dispositions de l’article III pour ce qui est des mesures concernant les investissements et liées au commerce, établit des dispositions transitoires spéciales, y compris des prescriptions de notification. Il faut donc examiner chaque allégation séparément. En se fondant sur les précédents Bananes et Hormones, le Groupe spécial commence son examen par les allégations au titre de l’Accord sur le MIC puisqu’il est plus spécifique que l’article III:4 pour ce

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than Article III:4 as far as the claims of local content requirements were concerned. Application of the TRIMS Agreement After recalling the terms of Article 2.1 of the TRIMS Agreement according to which: “[…] no Member shall apply any TRIM that is inconsistent with the provisions of Article III […] of GATT 1994”, the Panel concluded that a violation of the article could only be established if two cumulative conditions were shown to be met, namely, the existence of a TRIM and the inconsistency of that TRIM with Article III. Existence of a TRIM: the Panel first rejected the argument put forward by India, a third party, according to which the use of the broad term “investment measures” indicated that the TRIMS Agreement was not limited to measures taken specifically in regard to foreign investment. According to the Panel, nothing in the TRIMS Agreement suggested that the nationality of the ownership of enterprises subject to a particular measure was an element in deciding whether that measure was covered by the Agreement. In determining whether the Indonesian measures were investment measures, the Panel based itself exclusively on their objectives. It concluded that they were aimed at encouraging the development of a local manufacturing capability for finished motor vehicles and parts and components in Indonesia. According to the Panel, this meant that the measures in question necessarily had a significant impact on investment in these sectors. Hence they were “investment measures”. The Panel then held that the measures were necessarily “trade-related” because local content requirements always favoured the use of domestic products over imported products and therefore affected trade. Inconsistency with Article III: the Panel based its conclusions on the following provisions of the Illustrative List annexed to the TRIMS Agreement: “1.TRIMs that are inconsistent with the obligation of national treatment provided for in paragraph 4 of Article III of GATT 1994 include those which are mandatory or enforceable under domestic law or under administrative rulings, or compliance with which is necessary to obtain an advantage, and which require: a) the purchase or use by an enterprise of products of domestic origin or from any domestic source, whether specified in terms of particular


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qui est des allégations concernant les prescriptions relatives à la teneur en éléments d’origine locale. Application de l’Accord sur les MIC Après avoir rappelé les dispositions de l’article 2:1 de l’Accord sur les MIC selon lesquelles : « […] aucun Membre n’appliquera de MIC qui soit incompatible avec les dispositions de l’article III […] du GATT de 1994 », le Groupe spécial en a déduit qu’il ne pouvait y avoir violation de ces dispositions que s’il était démontré que deux conditions cumulatives sont remplies : l’existence de MIC et l’incompatibilité de ces MIC avec l’article III. S’agissant de l’existence de MIC, le Groupe spécial a d’abord rejeté l’argument développé par l’Inde, tierce partie, selon lequel l’utilisation des termes généraux « mesures concernant les investissements » indique que l’Accord sur les MIC ne viserait pas uniquement les mesures prises spécifiquement en matière d’investissement étranger. Selon le Groupe spécial, rien dans l’Accord sur les MIC n’indique que la nationalité des propriétaires d’entreprises soumises à une mesure particulière est un élément pour décider si cette mesure est visée par l’Accord. Pour déterminer dans un premier temps que les mesures visées concernaient l’investissement, le Groupe spécial s’est fondé exclusivement sur les objectifs des mesures incriminées. Il a constaté que ces mesures visaient à encourager la mise en place d’une capacité de production de véhicules automobiles finis et de parties et pièces de véhicules automobiles en Indonésie. Selon le Groupe spécial, cet objectif impliquait que les mesures en question aient nécessairement une incidence notable sur l’investissement dans ces secteurs. Il en a conclu que ces mesures constituaient donc des « mesures concernant les investissements ». Le Groupe spécial a ensuite constaté que ces mesures étaient nécessairement « liées au commerce » car des prescriptions relatives à la teneur en éléments d’origine locale encourageaient toujours l’utilisation de produits nationaux de préférence à des produits importés et avaient donc une incidence sur les échanges. S’agissant de l’incompatibilité avec l’article III, le Groupe spécial s’est fondé sur les dispositions suivantes de la liste exemplative annexée à l’Accord sur les MIC : « 1. Les MIC qui sont incompatibles avec l’obligation d’accorder le traitement national prévue au paragraphe 4 de l’article III du GATT de 1994 incluent celles qui sont obligatoires ou qui ont force exécutoire en vertu de la législation nationale ou de décisions administratives, ou auxquelles il est nécessaire de se conformer pour obtenir un avantage, et qui prescrivent: a) qu’une entreprise achète ou utilise des produits d’origine nationale ou provenant de toute source nationale, qu’il soit spécifié qu’il s’agit de produits déterminés,

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products, in terms of volume or value of products, or in terms of a proportion of volume or value of its local production […]”. The Panel considered that the measures in question fell within the scope of Item 1(a) since it was necessary to comply with the provisions for the purchase and use of particular products of domestic origin to obtain the tax and customs duty benefits offered by the car programmes. The Panel therefore concluded that the tax and tariff benefits contingent on meeting local requirements under these car programmes were in violation of Article 2.1 of the TRIMS Agreement. In accordance with the principle of judicial economy, the Panel decided that it did not have to address the claims under Article III:4 of the GATT. Claims of tax discrimination It may be worth recalling, as did the Panel, that Article III:2 contains two standards, depending on whether the imported and domestic goods are considered to be “like products” subject to the requirements of the first sentence of Article III:2, or whether the imported and domestic goods are rather considered as being “directly competitive or substitutable goods” subject to the requirements of the second sentence of Article III:2. If a complainant raises a claim under the first sentence of Article III:2, it must establish that the imported products are taxed “in excess” of any domestic like products. If a complainant raises a claim under the second sentence of Article III:2, it must establish that the imported products are “not similarly taxed” to the domestic “directly competitive or substitutable goods” and that the dissimilar taxation is “applied [...] so as to afford protection to domestic production”. Article III:2, first sentence Having noted that Indonesia did not dispute that pursuant to the 1993 and 1996 car programmes, imported vehicles were taxed in excess of the domestic products at issue, the Panel focused its analysis on the likeness issue. It recalled the criteria established in previous cases and then, rather curiously, referred the reader to the later discussion concerning the SCM Agreement


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d’un volume ou d’une valeur de produits, ou d’une proportion du volume ou de la valeur de sa production locale […] ». Le Groupe spécial a estimé que les mesures visées rentraient dans ce cadre du point 1 a) dès lors qu’il était nécessaire de se conformer aux dispositions régissant l’achat et l’utilisation de produits déterminés d’origine nationale pour obtenir les avantages fiscaux et tarifaires prévus par les programmes automobiles. Le Groupe spécial a donc conclu que les avantages fiscaux et tarifaires subordonnés au respect des prescriptions relatives à la teneur en éléments d’origine locale prévues par ces programmes automobiles étaient contraires à l’article 2:1 de l’Accord sur les MIC. En application du principe d’économie jurisprudentielle, le Groupe spécial s’est dispensé d’examiner les allégations au titre de l’article III:4 du GATT. Allégations concernant l’existence d’une discrimination fiscale Il n’est peut-être pas inutile de rappeler au préalable, comme l’a fait le Groupe spécial, qu’il est établi que l’article III:2 contient deux critères, selon que les produits importés et les produits nationaux sont considérés comme des « produits similaires » soumis aux prescriptions de la première phrase de l’article III:2 ou que les produits importés et les produits nationaux sont plutôt considérés comme des « produits directement concurrents ou directement substituables » soumis aux prescriptions de la deuxième phrase de l’article III:2. Si un plaignant formule une allégation au titre de la première phrase de l’article III:2, il doit établir que les produits importés sont frappés de taxes supérieures à celles qui frappent les produits nationaux similaires. Si un plaignant formule une allégation au titre de la deuxième phrase de l’article III:2, il doit établir que les produits importés « ne sont pas frappés d’une taxe semblable » à celle qui frappe les produits nationaux « directement concurrents ou directement substituables » et que la différence d’imposition est « appliquée […] de manière à protéger la production nationale ». Article III:2, première phrase Après avoir constaté que l’Indonésie ne contestait pas que, dans le cadre des Programmes automobiles de 1993 et 1996, les véhicules automobiles importés étaient frappés de taxes supérieures à celles qui frappaient les produits nationaux en cause, le Groupe spécial a centré son analyse sur la question de la similarité. Il a rappelé les critères dégagés par la jurisprudence, puis, assez curieusement, il a renvoyé le lecteur à la partie future concernant l’Accord SMC alors même qu’il avait rappelé au préalable que des groupes spéciaux avaient

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although it had earlier noted that past panels had recognized that the term “like product” had different meanings in different GATT provisions, depending on the context and the object and purpose of those provisions. In the view of the Panel, in this particular case the question of likeness was almost superfluous inasmuch as the distinction between the products for tax purposes was based solely on such factors as the nationality of the producer and the origin of the parts and components contained in the product. According to the Panel, such an origin-based distinction in respect of internal taxes sufficed in itself to violate Article III:2, without the need to demonstrate the existence of actually traded like products. Article III:2, second sentence Although it initially seemed bent on applying the principle of judicial economy, after further consideration the Panel also concluded that there had been a violation of the second sentence of Article III:2. In this connection, it noted that any imported motor vehicle that would be directly competitive with or substitutable for a domestic product at issue would not be taxed similarly to a national car or to a finished motor vehicle that met a certain local content value. Moreover, the nature of the discrimination, which was to promote a national industry by giving it advantages vis-à-vis imported products, was, according to the Panel, clearly designed to afford protection to domestic production, contrary to the second sentence of Article III:2 of the GATT. Before finding that Indonesia’s car programmes were inconsistent with Article III:2, first and second sentences, of the GATT, the Panel concluded that Article III:8(b) did not provide Indonesia with a defence against such a finding since it was settled case-law that Article III:8(b) did not have the effect of exempting from the prohibitions of Article III:2 of the GATT subsidies that resulted from product-tax discrimination. That is to say, the Indonesian measures involving tax exemptions and reductions were fully subject to the prohibition against product-tax discrimination of Article III:2. Claims of MFN discrimination The Panel followed the Appellate Body’s analysis in its Bananas report according to which, to establish a violation of Article I of the GATT, it is first necessary to examine whether the tax and customs duty benefits are advantages


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déjà reconnu que l’expression « produits similaires » avait des sens différents dans différentes dispositions du GATT suivant le contexte et l’objet et le but de ces dispositions. Aux yeux du Groupe spécial, la question de la similarité, au cas d’espèce, est presque superfétatoire dès lors que la distinction faite entre les produits à des fins fiscales est fondée uniquement sur des facteurs comme la nationalité du producteur ou l’origine des parties et pièces détachées incorporées dans les produits. Selon le Groupe spécial, une telle distinction fondée sur l’origine en ce qui concerne les taxes intérieures est en soi suffisante pour qu’il y ait violation de l’article III:2, sans qu’il soit nécessaire de démontrer que des produits similaires ont effectivement fait l’objet d’échanges commerciaux. Article III:2, deuxième phrase Bien qu’il semble d’abord vouloir appliquer le principe d’économie jurisprudentielle, le Groupe spécial se ravise et conclut également à la violation de la deuxième phrase de l’article III:2. Il note à cet égard qu’un véhicule automobile importé qui serait en concurrence directe avec un produit national en cause ou qui pourrait lui être directement substitué ne serait pas frappé d’une taxe semblable à la taxe frappant une voiture nationale ou un véhicule automobile fini ayant une teneur en éléments d’origine locale d’une certaine valeur. En outre, la nature de la discrimination – i.e. promouvoir une industrie nationale en lui accordant des avantages par rapport aux produits importés – a, selon le Groupe spécial, manifestement pour objet de protéger la production nationale, ce qui est contraire à la deuxième phrase de l’article III:2 du GATT. Avant de conclure que les programmes automobiles de l’Indonésie sont contraires aux 1ère et 2ème phrases de l’article III:2 du GATT, le Groupe spécial juge utile de constater que l’article III:8 b) ne permettrait pas à l’Indonésie de se défendre d’une telle condamnation dès lors qu’il était de jurisprudence constante que l’article III:8 b) n’avait pas pour effet d’exonérer des prohibitions énoncées à l’article III:2 du GATT les subventions résultant d’une discrimination opérée par les taxes sur les produits. Les mesures indonésiennes comportant des exonérations et réductions de taxes étaient donc pleinement soumises à la prohibition de la discrimination opérée par les taxes sur les produits énoncée à l’article III:2. Allégations concernant l’existence d’une discrimination NPF Le Groupe spécial a repris la grille d’analyse adoptée par l’Organe d’appel dans son rapport Bananes selon laquelle, pour établir une violation de l’article premier du GATT, il fallait d’abord voir si les avantages fiscaux et

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of the types covered by Article I, and then decide whether the advantages are offered to all like products and unconditionally. With regard to advantages and likeness, the Panel based its conclusions largely on the observations it had already made concerning Article III of the GATT. Its only additional contribution related to the conditionality of the advantages. In this connection, the Panel noted that, under the June 1996 car programme, the Indonesian enterprise TPN had made a deal with a Korean car exporting company to produce a national car with specifications that corresponded to those of the Kia car produced only in Korea. However, in the GATT/WTO, the rights of Members could not be made dependent or conditional on, or even affected by, any private contractual obligations in place. The Panel added that, under the February 1996 car programme, the granting of customs duty benefits to parts and components was conditional on their being used in the assembly in Indonesia of a national car. The granting of tax benefits was conditional and limited to the only Korean Pioneer company producing national cars. There was also a third condition for these benefits: the meeting of certain local content targets. Indeed, under all the car programmes, customs duty and tax benefits were conditional on achieving a certain local content value for the finished car. The Panel concluded that the existence of these conditions was inconsistent with the provisions of Article I:1, which provided that tax and customs duty advantages accorded to products of one Member (here on Korean products) be accorded to imported like products from other Members “immediately and unconditionally”. Having already found that the measures adopted under the National Car Programme violated the provisions of Articles I and/or III of the GATT, the Panel considered it unnecessary to examine Japan’s claims under Article X of the GATT concerning inadequate publication and partial administration. Claims of serious prejudice relating to actionable subsidies This was undoubtedly the most interesting part of the Report since this was the first, and for a long time has remained, the last panel to explore the area of actionable subsidies. The Panel began by explaining its approach, indicating


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tarifaires sont des avantages des types visés à l’article premier, puis établir si les avantages étaient offerts à tous les produits similaires et sans conditions. S’agissant de l’avantage et de la similarité, le Groupe spécial s’est largement fondé sur les remarques qu’il avait déjà faites au sujet de l’article III du GATT. Son seul apport concerne le caractère conditionnel de l’avantage. Le Groupe spécial note à cet égard que, dans le cadre du programme automobile de juin 1996, l’entreprise indonésienne TPN s’est entendue avec une entreprise automobile exportatrice coréenne pour produire la voiture nationale avec des spécifications correspondant à celles de la Kia produite en Corée uniquement. Or, dans le cadre du GATT/de l’OMC, les droits des Membres ne peuvent pas être subordonnés à des obligations contractuelles de droit privé en vigueur, ni même être affectés par de telles obligations. Le Groupe spécial ajoute que, dans le cadre du Programme automobile de février 1996, l’octroi des avantages tarifaires pour les parties et pièces détachées est subordonné à la condition qu’elles soient utilisées pour le montage de la voiture nationale en Indonésie. L’octroi des avantages fiscaux est assorti d’une condition et limité à la seule entreprise pionnière coréenne qui produit la voiture nationale. L’octroi des avantages est aussi subordonné à une troisième condition: la réalisation de certains objectifs en matière de teneur en éléments d’origine locale. En effet, dans le cadre de tous les programmes automobiles, l’octroi des avantages tarifaires et fiscaux est subordonné à l’obtention, pour la voiture finie, d’une teneur en éléments d’origine locale d’une certaine valeur économique. Le Groupe spécial conclut que l’existence de telles conditions est incompatible avec les dispositions de l’article I:1, qui prévoit que les avantages fiscaux et tarifaires accordés aux produits d’un Membre (en l’espèce des produits coréens) doivent « immédiatement et sans condition » être étendus aux produits similaires importés des autres Membres. Après avoir ainsi conclu que les mesures adoptées en application du Programme concernant la voiture nationale étaient contraires aux dispositions des articles I et/ou III du GATT, le Groupe spécial n’a pas jugé nécessaire d’examiner l’allégation du Japon au titre de l’article X du GATT concernant la publication inadéquate et l’application partiale. Allégations concernant l’existence d’un préjudice grave au titre des subventions pouvant donner lieu à action C’est sans doute la partie la plus intéressante du rapport puisque c’était le premier, et pour longtemps encore, le dernier Groupe spécial à explorer le champ des subventions pouvant donner lieu à action (dites par anglicisme subventions « actionnables »). Le Groupe spécial a tout d’abord tracé la voie à

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that it would first consider whether the measures in question were specific subsidies within the meaning of the SCM Agreement, then consider whether Indonesia, as a developing country Member, might be subject to claims that subsidies it had provided had caused serious prejudice to the interests of other Members and, finally, examine whether the European Communities and the United States had demonstrated by positive evidence that the measures in question had caused serious prejudice or, in the case of the European Communities, had threatened to cause serious prejudice to their interests within the meaning of Part III of the SCM Agreement, either through displacement and impedance or price undercutting, or both. A threshold question with respect to the final phase of the analysis was to determine which EC and US products, if any, were like products to the national car (the Timor) within the meaning of the SCM Agreement. Specificity was not in dispute since all the parties were in agreement that the subsidies were contingent on the use of domestic over imported goods within the meaning of Article 2.3 of the SCM Agreement. Special and differential treatment Interpreting Article 27.8 of the SCM Agreement, the Panel concluded that while a subsidy falling within the terms of Article 6.1 was generally presumed to cause serious prejudice to the interests of another Member, that presumption was not applicable to developing countries with respect to which a complainant had to demonstrate the existence of serious prejudice by positive evidence. It was also necessary to determine whether the subsidy satisfied the requirements of Article 6.1(a) of the SCM Agreement. According to that provision, “serious prejudice shall be deemed to exist in the case of . . . the total ad valorem subsidization of a product exceeding five per cent [...]”. On this point there was no dispute since Indonesia itself had calculated that the ad valorem subsidization conferred by the exemption from the luxury sales tax alone ranged from 18 to 30 per cent, depending on the place of assembly of the Timors. Likeness of the products The Panel began by noting that the provisions of Article 6.3 of the SCM Agreement invoked by the European Communities and the United States made likeness a crucial issue. The relevant parts of this article read as follows:


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suivre en indiquant qu’il allait dans un premier temps voir si les mesures en question étaient des subventions spécifiques au sens de l’Accord SMC, puis examiner si l’Indonésie, en tant que pays en développement Membre, pouvait faire l’objet d’allégations selon lesquelles les subventions qu’elle avait accordées avaient causé un préjudice grave aux intérêts d’autres Membres, enfin, regarder si les Communautés européennes et les Etats-Unis avaient démontré, par des éléments de preuve positifs, que les mesures en question avaient causé un préjudice grave ou, dans le cas des Communautés européennes, avaient menacé de causer un préjudice grave, à leurs intérêts au sens de la partie III de l’Accord SMC, soit par détournement et entrave, soit par sous–cotation du prix. Dans la phase finale de l’analyse, la question fondamentale serait de déterminer si les produits des Communautés européennes et des Etats-Unis étaient des produits similaires à la voiture nationale (la Timor) au sens de l’Accord SMC. La spécificité ne faisait pas débat puisque toutes les parties reconnaissaient que les subventions en cause étaient subordonnées à l’utilisation de produits nationaux de préférence à des produits importés au sens de l’article 3.1 b) de l’Accord SMC et qu’elles étaient donc réputées spécifiques au sens de l’article 2.3 de cet accord. Traitement spécial et différencié Interprétant l’article 27.8 de l’Accord SMC, le Groupe spécial a constaté que si une subvention relevant de l’article 6.1 était généralement présumée causer un préjudice grave aux intérêts d’un autre Membre, cette présomption n’était pas applicable aux pays en développement vis-à-vis desquels il appartenait au plaignant de démontrer l’existence d’un préjudice grave par des éléments de preuve positifs. Fallait-il encore déterminer au préalable que la subvention relevait de l’article 6.1 a) de l’Accord SMC. Aux termes de cette disposition, « un préjudice grave […] sera réputé exister dans le cas […] d’un subventionnement ad valorem total d’un produit dépassant 5 pour cent [...] ». La réponse à cette question ne faisait guère de doute puisque l’Indonésie elle-même reconnaissait que le subventionnement ad valorem résultant de la seule exonération de la taxe sur les ventes de produits de luxe variait de 18 à 30% selon le lieu de production des voitures Timor. La similarité des produits Le Groupe spécial a commencé par noter que les dispositions de l’article 6.3 de l’Accord SMC invoqués par les Communautés européennes et

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“Serious prejudice in the sense of paragraph (c) may arise in any case where one or several of the following may apply:

(a)

the effect of the subsidy is to displace or impede the exports of a like product of another Member into the Market of the subsidizing Member;[…]

(c)

the effect of the subsidy is a significant price undercutting by the subsidized product as compared with the price of a like product of another Member in the same market or significant price suppression, price depression or lost sales in the same market; […]”5.

Then the Panel pointed out that, nevertheless, the special and differential treatment provided for in Article 27 of the SCM Agreement did not impose a higher burden of proof on complainants than that normally applicable under Article 6, nor did it require the term “like product” to be defined differently in the case of subsidization provided by a developing country Member. The Panel then found that, although numerous GATT and WTO panels had been required to interpret the term “like products” from scratch, this was not the case here since the SCM Agreement contained a definition of the term not found in any other WTO Agreement apart from the Anti-dumping Agreement. Thus, according to footnote 46 of the SCM Agreement: “Throughout this Agreement the term ‘like product’ shall be interpreted to mean a product which is identical, i.e. alike in all respects to the product under consideration, or in the absence of such a product, another product which, although not alike in all respects, has characteristics closely resembling those of the product under consideration”6.

Although this definition, inherited from the Tokyo Round Antidumping and Subsidies Codes, had existed for 30 years, no panel had previously applied it. Despite this specific definition, the Panel considered that 5 6

Panel Report, para. 14.164. Panel Report, para. 14.170.


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les Etats-Unis faisaient de la similarité une question cruciale. Rappelons-les pour mémoire : « Un préjudice grave au sens du paragraphe c) de l’article 5 peut apparaître dès lors qu’il existe l’une ou plusieurs des situations ci-après: a)

la subvention a pour effet de détourner les importations d’un produit similaire d’un autre Membre du marché du Membre qui accorde la subvention ou d’entraver ces importations ; […]

c)

la subvention se traduit par une sous-cotation notable du prix du produit subventionné par rapport au prix d’un produit similaire d’un autre Membre sur le même marché, ou a pour effet d’empêcher des hausses de prix ou de déprimer les prix ou de faire perdre des ventes sur le même marché dans une mesure notable ; […] »5.

Puis le Groupe spécial a fait observer que le traitement spécial et différencié prévu à l’article 27 de l’Accord SMC n’imposait pas cependant aux plaignants une charge de la preuve plus élevée que celle qui est normalement applicable au titre de l’article 6, ni ne prévoyait que l’expression « produit similaire » doive être définie différemment dans le cas de subventions accordées par un pays en développement. Puis le Groupe spécial a constaté que, si de nombreux groupes spéciaux du GATT et de l’OMC avaient dû interpréter l’expression « produits similaires » ex nihilo, tel n’était pas ici le cas puisque l’Accord SMC contenait une définition de l’expression « produit similaire » qui ne figurait dans aucun autre Accord de l’OMC à l’exception de l’Accord antidumping. En effet aux termes de la note 46 de l’Accord SMC : « Dans le présent accord, l’expression ‘produit similaire’ s’entend d’un produit identique, c’est-à-dire semblable à tous égards au produit considéré, ou, en l’absence d’un tel produit, d’un autre produit qui, bien qu’il ne soit pas semblable à tous égards, présente des caractéristiques ressemblant étroitement à celles du produit considéré »6. Bien que cette définition, issue du Code antidumping et du Code des subventions du Tokyo Round, existât depuis 30 ans, aucun Groupe spécial ne l’avait encore appliquée. Malgré cette définition spécifique, le Groupe spécial a

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Rapport du Groupe spécial, para. 14.164. Rapport du Groupe spécial, para. 14.170.

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useful guidance could be derived from prior analysis of “like product” issues under other provisions of the WTO Agreement. In this case, no party having argued that there was a product “identical” to the Timor, the Panel had to determine whether there were any cars with “characteristics closely resembling” those of the Timor. The Panel stressed the importance of the physical characteristics to which many of the other criteria were closely related. Thus, factors such as brand loyalty, brand image/reputation, status and resale value reflected, at least in part, an assessment by purchasers of the physical characteristics of the cars being purchased. Likewise, differences in use generally arose out of the different physical characteristics of the products. The extent to which products were substitutable might also be determined in substantial part by their physical characteristics. The same applied to differences in price and tariff classification. Once the criteria had been determined, it remained to define the degree of likeness required. The Panel began by making light of the European Communities’ argument according to which all passenger cars should be considered “like products” to the Timor pointing out that a Rolls Royce could not reasonably be regarded as having “characteristics closely resembling” those of the Timor. Then the Panel concluded that one reasonable way for it to approach the “like product” issue would be to look at the manner in which the automotive industry itself had analyzed market segmentation. The Panel attached particular importance to the Asian Automotive Industry Forecast Report of June 1997, which divided passenger cars into five segments: Small Cars Segment (Segment A), Supercompact Segment (Segment B), Lower Medium Segment (Segment C), Upper Medium Segment (Segment D) and Executive Segment (Segment E), three of these segments (C to E) being divided into subsegments (lower end and upper end). This market segmentation analysis supported the view that all vehicles in the C1 segment – including the 306, Optima and Escort – were “like products” to the Timor within the meaning of the SCM Agreement. By contrast, the analysis placed the Vectra and the Neon in different market segments (D1 and C2 respectively), which, according to the Panel, weakened the complainants’ view that these products should be considered to be “like” the Timor. Having reviewed the various criteria, the Panel concluded that the Optima, Escort and 306 were “like products” to the Timor within the meaning of the SCM Agreement and that, by contrast, the Vectra was not a like product to the Timor within the meaning of the SCM


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estimé pouvoir utilement s’inspirer des analyses antérieures de la similarité au regard d’autres dispositions de l’Accord sur l’OMC. En l’espèce, aucune des parties n’ayant fait valoir qu’il existait un produit « identique » à la Timor, le Groupe spécial devait répondre à la question de savoir quelles voitures avaient des « caractéristiques ressemblant étroitement » à celles de la Timor. Le Groupe spécial a mis l’accent sur l’importance des caractéristiques physiques en soulignant que les autres critères gravitaient autour. Ainsi, des facteurs tels que la fidélité à la marque, l’image et la réputation des marques, le prestige et la valeur de revente reflétaient-ils, du moins en partie, l’évaluation par les acheteurs des caractéristiques physiques des voitures à acquérir. De même, les différences d’utilisation étaient-elles généralement imputables aux différences entre les caractéristiques physiques des produits. Le degré de substituabilité des produits pouvait-il aussi être déterminé, pour une très grande part, par leurs caractéristiques physiques. Il en allait de même des différences de prix ou de classement tarifaire. Une fois les critères déterminés, restait à définir le degré de similarité requis. Le Groupe spécial a d’abord tourné en dérision l’argument des Communautés européennes selon lequel toutes les voitures de tourisme devraient être considérées comme des « produits similaires » à la Timor en estimant qu’on ne pouvait raisonnablement considérer une Rolls Royce comme ayant des « caractéristiques ressemblant étroitement » à celles de la Timor. Puis le Groupe spécial a constaté qu’un moyen raisonnable d’aborder la question du produit similaire serait de considérer la manière dont l’industrie automobile elle-même analysait la segmentation du marché. Le Groupe spécial s’est largement fondé sur l’étude intitulée Asian Automotive Industry Forecast Report of June 1997, qui divise le marché des voitures de tourisme en cinq segments: le segment des petites voitures (segment A), le segment des voitures supercompactes (segment B), le segment moyen inférieur (segment C), le segment moyen supérieur (segment D) et le segment des voitures de luxe (segment E), trois de ces segments (C à E) étant divisés en deux soussegments (classes inférieure et supérieure). Or, la segmentation du marché confirmait l’opinion selon laquelle tous les véhicules du segment C1 – y compris la 306, l’Optima et l’Escort – sont des produits similaires à la Timor au sens de l’Accord SMC. Par contre, la Vectra et la Neon étaient classées dans des segments différents du marché (D1 et C2 respectivement), ce qui affaiblissait, selon le Groupe spécial, la thèse des plaignants selon laquelle ces produits devraient être considérés similaires à la Timor. Après avoir passé en revue différents critères, le Groupe spécial a conclu que l’Optima, l’Escort et la 306 étaient des produits similaires à la Timor au sens de l’Accord SMC, qu’en revanche, la Vectra n’était pas un produit similaire à la Timor au sens de l’Accord SMC. Le cas de la Neon étant très tangent, le Groupe spécial a

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Agreement. The superiority of the Neon being less clear-cut, the Panel assumed arguendo that it was a like product to the Timor. The Panel then considered the treatment of cars imported unassembled. As Indonesia maintained a duty of 200 per cent on imports of passenger cars, almost all such cars were imported completely knocked-down (CKD) and assembled locally. Referring to the General Rules for the Interpretation of the Harmonized System, according to which “Any reference in a heading to an article shall be taken to include a reference to that article complete or unfinished, provided that, as presented, the incomplete or unassembled article has the essential character of the complete or unfinished article”7, the Panel considered it made good sense in the context of this dispute to adopt a comparable approach to the relation between assembled and unassembled products, as foreign car producers were shipping to Indonesia virtually complete CKD kits that were effectively “cars in a box”. The Panel therefore concluded that these kits had characteristics closely resembling those of a completed car. Interest in proceedings Between likeness and the effects of subsidies, the Panel spontaneously raised the question of the defence based on the United States’ lack of interest in the proceedings. In fact, although General Motors and Ford were US companies, the kits for the Optima and Escort were sourced in the European Communities. According to the Panel, although the text of Article XVI and of Part III of the SCM Agreement made clear that serious prejudice might arise where a Member’s trade interests had been affected by subsidization, there was nothing in Article XVI or in Part III to suggest that the United States could claim it had suffered adverse effects merely because it believed that the interests of US companies had been harmed where US products were not involved. Moreover, the Panel also held that neither did the United States have the standing to bring a claim on behalf of another Member since it was clear from the provisions of Articles 6.7 and 7.2 of the SCM Agreement that the dispute settlement procedures set forth in Article 7 may only be invoked by a Member where that Member believes that it has itself suffered serious prejudice as a result of subsidization. The Panel therefore concluded that the United States could not assert that it had suffered serious prejudice as a result of displacement/impedance or 7

Panel Report, para. 14.197.


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considéré, pour les besoins de l’argumentation, que la Neon était similaire à la Timor. Le Groupe spécial s’est ensuite interrogé sur le traitement qu’il fallait accorder aux voitures importées non montées. En effet, l’Indonésie appliquant un droit de 200 pour cent sur les importations de voitures de tourisme, les importations se faisaient en quasi-totalité sous forme de jeux de pièces détachées montées dans le pays. Se fondant sur les règles générales pour l’interprétation du Système harmonisé selon lesquelles « [t]oute référence à un article dans une position déterminée couvre cet article même incomplet ou non fini à la condition qu’il présente, en l’état, les caractéristiques essentielles de l’article complet ou fini »7, le Groupe spécial a trouvé judicieux en l’espèce d’adopter une approche comparable pour ce qui est du rapport entre les produits montés et non montés dès lors que les constructeurs automobiles étrangers expédiaient vers l’Indonésie des jeux de pièces détachées quasiment complets qui étaient en réalité des « voitures en boîte ». Le Groupe spécial a donc considéré que ces jeux de pièces présentaient des caractéristiques ressemblant étroitement à celles d’une voiture finie. Intérêt à agir Entre la similarité et les effets des subventions, le Groupe spécial a soulevé d’office le moyen tiré du défaut d’intérêt à agir des Etats-Unis. En effet, si General Motors et Ford sont des sociétés américaines, les pièces détachées de l’Optima et de l’Escort provenaient de fournisseurs communautaires. Or, selon le Groupe spécial, si le libellé de l’article XVI et de la Partie III de l’Accord SMC montre clairement qu’un préjudice grave peut apparaître lorsque les intérêts commerciaux d’un Membre ont été affectés par la subvention, rien dans l’article XVI ni dans la Partie III ne donne à penser que les Etats-Unis puissent affirmer avoir subi des effets défavorables du simple fait qu’il ait été porté atteinte aux intérêts de sociétés américaines là où des produits américains n’étaient pas en cause. En outre, le Groupe spécial a jugé que les Etats-Unis n’avaient pas davantage qualité pour agir au nom d’autrui car il résultait clairement des dispositions des articles 6.7 et 7.2 de l’Accord SMC qu’un Membre ne pouvait recourir aux procédures de règlement des différends énoncées à l’article 7 que lorsqu’il estimait avoir lui-même subi un préjudice grave en raison de la subvention. Le Groupe spécial a donc conclu que les Etats-Unis ne pouvaient pas affirmer avoir subi un préjudice grave en raison d’un détournement

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Rapport du Groupe spécial, para. 14.197.

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price undercutting with respect to products that did not originate in the United States. Displacement and impedance: application of Article 6.3(a) of the SCM Agreement The Panel first examined the argument of the complainants according to which the type of analysis set out in Article 6.4 of the SCM Agreement was appropriate and they had only to demonstrate that the market share of the subsidized product had increased over a representative period in order to make a prima facie case for import displacement or impedance. However, the Panel considered that the specific reference to Article 6.3(b) in the text of Article 6.4 created a strong inference that an Article 6.4 type of analysis was not appropriate in the case of Article 6.3(a) claims. Then the Panel turned to the analysis of market shares, noting that the quarterly data showed that the EC market share for C segment cars in Indonesia had increased substantially during the first three quarters of 1996, reaching 5.7 per cent but that in the fourth quarter of 1996, coincident with the introduction of the Timor, it had dropped to 3.7 per cent, where it had remained on average during the first five months of 1997. Thus, there seemed to be little question that the EC market share in the C segment had dropped substantially relative to that of the subsidized Timor, and the close correlation in time between the introduction of the Timor and the drop in EC market share suggested a causal link between the two. However, as Article 6.4 did not apply, this finding was not enough to establish displacement or impedance. Having established that sales of C segment vehicles from the EC had remained stable in absolute volume, the Panel concluded that the dramatic fall in EC market share was not in this case decisive evidence of displacement or impedance, as the data lent some credence to the Indonesian view that the introduction of the subsidized Timor actually created much of the market growth. Thus, it was quite possible that the Indonesian market would have remained stable or increased somewhat in late 1996 and early 1997, even without the introduction of the subsidized Timor, and that EC models would have at least maintained their market share, so that EC sales would have increased slightly. However, this conclusion was highly tentative and did not show that the European Communities had demonstrated serious prejudice by positive evidence.


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d’importations ou d’une entrave aux importations ou d’une sous-cotation du prix s’agissant de produits qui n’étaient pas originaires des Etats-Unis. Détournement et entrave : application de l’article 6.3 a) de l’Accord SMC Le Groupe spécial a d’abord répondu à l’argument des plaignants selon lequel le type d’analyse prévu à l’article 6.4 de l’Accord SMC était approprié et qu’il leur suffisait donc de démontrer que la part de marché du produit subventionné s’était accrue au cours de la période représentative pour établir une présomption de détournement d’importations ou d’entrave à des importations. Mais le libellé de l’article 6.4 faisant expressément référence à l’article 6.3 b), le Groupe spécial y a vu une solide raison de conclure qu’une analyse du type prévu à l’article 6.4 n’était pas appropriée dans le cas d’allégations formulées au titre de l’article 6.3 a). Puis le Groupe spécial a étudié les parts de marché en notant que les données trimestrielles montraient que la part de marché des voitures communautaires du segment C en Indonésie s’était fortement accrue pendant les trois premiers trimestres de 1996, jusqu’à atteindre 5,7%, mais que, pendant le quatrième trimestre de 1996, au moment de l’introduction de la Timor, elle était tombée à 3,7% et y était restée en moyenne pendant les cinq premiers mois de 1997. Ainsi, ne semblait-il guère douteux que la part de marché des voitures communautaires dans le segment C avait fortement diminué par rapport à celle de la Timor subventionnée, et que l’étroite corrélation temporelle entre l’introduction de la Timor et le recul de la part de marché des Communautés européennes laissait croire à un lien de causalité entre les deux faits. Mais, faute d’application de l’article 6.4, un tel constat était insuffisant pour établir le détournement ou l’entrave. Après avoir constaté que les ventes de véhicules communautaires de catégorie C étaient restées stables en valeur absolue, le Groupe spécial a estimé que la diminution spectaculaire de leurs parts de marché n’était pas, en l’espèce, un élément de preuve déterminant de l’existence d’un détournement ou d’une entrave, car les données corroboraient jusqu’à un certain point l’opinion de l’Indonésie selon laquelle l’expansion du marché était en fait imputable, pour une grande part, à l’introduction de la Timor subventionnée. Il était donc très possible que le marché indonésien serait resté stable ou aurait légèrement progressé à la fin de 1996 et au début de 1997, même sans l’introduction de la Timor subventionnée, et que les modèles communautaires auraient au moins maintenu leurs parts de marché, entraînant une modeste augmentation des ventes des voitures communautaires. Le caractère vraisemblable d’une telle hypothèse montrait que les Communautés européennes n’avaient pas établi par des éléments de preuve positifs l’existence d’un préjudice grave.

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The Panel finally examined the argument that the arrival of the Timor on the market had prevented the introduction of new models. Initially, the Panel considered this argument valid since displacement and impedance could exist not only where there had been a decline in sales but also where it was demonstrated that, in the absence of a subsidy, sales would have increased. However, although it noted certain factual elements indicated the existence of plans to introduce the Escort, a new model of the Optima and the Neon to the Indonesian market, the Panel considered that this information was insufficiently probative as it was supported only by newspaper reports and letters written by GM, Ford and Chrysler solely for the purpose of the dispute. Thus, the Panel could only conclude that it had not been demonstrated by positive evidence that the subsidies accorded to the Timor under the National Car Programme had had the effect of displacing from the Indonesian market imports of like passenger cars or impeding those imports within the meaning of Article 6.3(a) of the SCM Agreement. Price undercutting: application of Article 6.3(c) of the SCM Agreement The Panel began by recalling the provisions of Article 6.5 of the SCM Agreement according to which: “For the purpose of paragraph 3(c), price undercutting shall include any case in which such price undercutting has been demonstrated through a comparison of prices of the subsidized product with prices of a non-subsidized like product supplied to the same market. The comparison shall be made at the same level of trade and at comparable times, due account being taken of any other factor affecting price comparability”8. After a lengthy analysis of the various factors that might affect comparability, the Panel concluded that the price undercutting could be described as “significant” within the meaning of Article 6.3(c) since the price of the Timor was a third lower than the price of the least expensive Optima and 37 per cent lower than the price of the 306. What seems to have finally convinced the Panel was the fact that the Timor was not only priced lower than the C Segment Optima and the 306 but had a list price significantly lower than the list prices of such lower-ranking (B Segment) cars as the Toyota Starlet and the Suzuki Baleno. Consequently, the Panel found that the effect of the subsidies granted to the Timor under the National Car Programme was to cause serious prejudice to 8



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Le Groupe spécial a enfin examiné l’argument selon lequel l’arrivée sur le marché de la Timor avait empêché l’introduction de nouveaux modèles. Le Groupe spécial a tout d’abord jugé le moyen opérant car il pouvait y avoir détournement et entrave non seulement lorsque des ventes avaient diminué mais aussi lorsqu’il était démontré que, en l’absence de subvention, les ventes auraient progressé. Toutefois, bien qu’il ait noté certains éléments factuels indiquant l’existence de projets visant à introduire l’Escort, un nouveau modèle d’Optima et la Neon sur le marché indonésien, le Groupe spécial a jugé ces éléments insuffisamment probants dès lors qu’ils n’étaient étayés que par des articles de journaux et des lettres rédigées par General Motors, Ford et Chrysler aux seules fins du différend. Aussi le Groupe spécial n’a-t-il pu que constater qu’il n’avait pas été démontré par des éléments de preuve positifs que les subventions accordées à la Timor dans le cadre du Programme concernant la voiture nationale avaient eu pour effet de détourner du marché indonésien les importations de voitures de tourisme similaires ou d’entraver ces importations au sens de l’article 6.3 a) de l’Accord SMC. Sous-cotation du prix : application de l’article 6.3 c) de l’Accord SMC Le Groupe spécial a commencé par rappeler les dispositions de l’article 6.5 de l’Accord SMC selon lesquelles : « Aux fins du paragraphe 3 c), il y aura sous-cotation du prix dès lors qu’une telle sous-cotation du prix aura été démontrée par comparaison des prix du produit subventionné avec les prix d’un produit similaire non subventionné fourni au même marché. La comparaison sera effectuée pour un même niveau commercial et des périodes comparables, compte étant dûment tenu de tout autre facteur affectant la comparabilité des prix »8. Après une longue analyse des différents facteurs susceptibles d’affecter la comparabilité, le Groupe spécial a jugé que la sous-cotation pouvait être qualifiée de « notable » au sens de l’article 6.3 c) dès lors que le prix de la Timor était d’un tiers inférieur au prix de l’Optima la moins chère et de 37% inférieur au prix de la 306. Ce qui semble avoir emporté la conviction du Groupe spécial est le fait que la Timor était non seulement moins chère que l’Optima et la 306 dans le segment C, mais encore était proposée à un prix catalogue notablement inférieur aux prix catalogue de voitures d’un standing inférieur (segment B) telles que la Toyota Starlet et la Suzuki Baleno. Par conséquent, le Groupe spécial a constaté que les subventions accordées à la Timor dans le cadre du Programme concernant la voiture 8


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the interests of the European Communities in the sense of Article 5(c) of the SCM Agreement through significant price undercutting as compared with the price of like products of EC origin. The Panel therefore considered it unnecessary to examine the European Communities alternative claim of threat of serious prejudice. Claims under Article 28 of the SCM Agreement Article 28.1 of the SCM Agreement requires that subsidy programmes which are “inconsistent with the provisions of this Agreement” be notified to the Committee on Subsidies not later than 90 days after the date of entry into force of the WTO Agreement for the Member concerned and brought into conformity with the provisions of the SCM Agreement within three years of that date. According to Article 28.2, no Member shall extend the scope of “any such programme”. The United States had argued that Indonesia had extended the scope of a subsidy programme “inconsistent” with the provisions of the SCM Agreement. However, the Panel considered that the ordinary meaning of the term “inconsistent with the provisions of this Agreement”, when read in its context, could not reasonably be considered to extend to the Indonesian subsidy programmes under review. These programmes could not be regarded as prohibited under Article 3 as they were not export subsidies within the meaning of Article 3.1(a) and the prohibition under Article 3.1(b) did not apply to the Indonesian programmes until the year 2000. US claims under the TRIPS Agreement The United States’ main claim was that Indonesia was in violation of its obligations under Article 3 of the TRIPS Agreement on national treatment because the provisions of its National Car Programme discriminated against nationals of other WTO Members with respect to the acquisition and maintenance of trademarks, as well as the use of trademarks as specifically addressed in Article 20 of the TRIPS Agreement. Acquisition of trademarks: According to the United States, there was discrimination against foreign nationals because any trademark that could apply to a “national motor vehicle” had to be acquired by an Indonesian company, be that company a joint venture or a wholly-owned Indonesian company. However, in the view of the Panel, the fact that only certain signs could be used as


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nationale avaient eu pour effet de causer un préjudice grave aux intérêts des Communautés européennes au sens de l’article 5 c) de l’Accord SMC par le biais d’une sous-cotation notable du prix par rapport au prix des produits similaires communautaires. Le Groupe spécial s’est donc dispensé d’examiner l’allégation des Communautés européennes relative à la menace de préjudice grave. Allégations au titre de l’article 28 de l’Accord SMC L’article 28.1 de l’Accord SMC dispose que les programmes de subventions qui sont « incompatibles avec les dispositions du présent accord » doivent être notifiés au Comité des subventions dans les 90 jours suivant la date d’entrée en vigueur de l’Accord sur l’OMC pour le Membre en question et rendus conformes aux dispositions de l’Accord SMC dans un délai de trois ans à compter de cette date. L’article 28.2 précise qu’aucun Membre n’étendra la portée d’ « un tel programme ». Les Etats-Unis soutenaient que l’Indonésie avait étendu la portée d’un programme de subventions « incompatible » avec les dispositions de l’Accord SMC. Mais le Groupe spécial a estimé que le sens ordinaire de l’expression « incompatibles avec les dispositions du présent accord », lue dans son contexte, ne pouvait raisonnablement être considérée comme s’appliquant aux programmes indonésiens de subventions visés. En effet, ces programmes ne pouvaient être regardés comme prohibés au sens de l’article 3 dès lors qu’ils n’étaient pas des subventions à l’exportation au sens de l’article 3.1 a) et que la prohibition prévue à l’article 3.1 b) ne s’appliquait pas aux programmes indonésiens jusqu’en l’an 2000. Allégations des Etats-Unis au titre de l’Accord ADPIC Les Etats-Unis soutenaient à titre principal que l’Indonésie avait manqué à ses obligations au titre de l’article 3 de l’Accord sur les ADPIC relatif au traitement national car les dispositions du Programme concernant la voiture nationale établissaient une discrimination à l’encontre de ressortissants d’autres Membres de l’OMC ayant trait à l’acquisition et au maintien de marques, ainsi qu’à l’usage de marques dont il est question à l’article 20 de l’Accord sur les ADPIC. S’agissant de l’acquisition de marques, les Etats-Unis arguaient d’une discrimination à l’encontre de ressortissants étrangers car toute marque pouvant s’appliquer à une « voiture nationale » devait être acquise par une société indonésienne, que celle-ci soit une coentreprise ou une société à capital entièrement indonésien. Mais le Groupe spécial a estimé que le fait que seuls

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trademarks for meeting the relevant qualifications under the National Car Programme, and many others not, did not mean that trademark rights, as stipulated in Indonesian trademark law, could not be acquired for these other signs in a non-discriminatory manner. Maintenance and use of trademarks: The Panel again refused to accept the two arguments put forward by the United States in support of its case for discrimination. According to the first argument, the Indonesian system put United States companies in a position such that, if they were successful in becoming a partner in the National Car Programme, they would be unlikely to use in Indonesia the mark normally used (“global” mark) on the vehicle marketed as a “national motor vehicle” in Indonesia, for fear of creating confusion (i.e., confusion resulting from using different marks on the same car), and consequently it was more likely that the “global” mark would be subject to cancellation for non-use in Indonesia. The Panel replied that if a foreign company entered into an arrangement with a Pioneer company, it would do so voluntarily, with knowledge of any consequent implications for its ability to maintain pre-existing trademark rights. According to the second argument, foreign holders of trademarks in Indonesia were at a de facto disadvantage in meeting use requirements in relation to the Indonesian holder of a trademark satisfying the National Car Programme requirements, because the tariff, internal tax and other benefits to which the Indonesian company was entitled gave it a competitive advantage over foreign companies in the marketing of cars bearing trademarks. However, in the Panel’s view, it would not be reasonable to construe the national treatment obligation of the TRIPS Agreement in relation to the maintenance of trademark rights as preventing the grant of tariff, subsidy or other measures of support to national companies on the grounds that this would render the maintenance or use of trademark rights by foreign companies wishing to export to that market relatively more difficult. The Panel therefore rejected the US claims under the TRIPS Agreement.


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certains signes, à l’exclusion de nombreux autres, pouvaient être utilisés comme marques pour satisfaire aux prescriptions pertinentes du Programme concernant la voiture nationale ne signifiait pas que l’acquisition des droits de marque, tels qu’ils sont régis par la loi indonésienne pertinente sur la propriété intellectuelle, soit rendue impossible d’une manière non discriminatoire pour ces autres signes. S’agissant du maintien et de l’usage des marques, le Groupe spécial a encore une fois réfuté les deux arguments des Etats-Unis étayant leur thèse de la discrimination. D’après le premier argument, le système indonésien placerait les sociétés américaines dans une situation telle que, si elles parvenaient à participer au Programme concernant la voiture nationale, elles n’utiliseraient probablement pas en Indonésie la marque utilisée normalement (marque « mondiale ») pour le véhicule commercialisé comme « voiture nationale » en Indonésie, de peur de créer une confusion (imputable à l’usage de marques différentes pour la même voiture), de sorte que la marque « mondiale » risquerait d’être radiée pour non-usage en Indonésie. Le Groupe spécial a répondu que, si une société étrangère conclut un arrangement avec une société pionnière, elle le fait volontairement, en connaissant toutes les incidences que cela pourrait avoir sur sa faculté de maintenir des droits de marque existants. D’après le second argument, les titulaires étrangers de marques en Indonésie seraient de facto désavantagés, pour ce qui est de la conformité avec les prescriptions en matière d’usage, par rapport au titulaire indonésien d’une marque qui satisfait aux prescriptions du Programme concernant la voiture nationale, car les avantages tarifaires, fiscaux et autres, auxquels la société indonésienne a droit donnent à celle-ci un avantage compétitif sur les sociétés étrangères dans la commercialisation de voitures de marque. Mais, selon le Groupe spécial, il ne serait pas raisonnable d’interpréter l’obligation, énoncée dans l’Accord sur les ADPIC, d’accorder le traitement national en relation avec le maintien des droits de marque comme empêchant l’octroi à des sociétés nationales d’avantages tarifaires, de subventions ou d’un soutien sous la forme d’autres mesures au motif que cela rendrait relativement plus difficile le maintien ou l’usage des droits de marque par des sociétés étrangères qui souhaiteraient exporter vers ce marché. Le Groupe spécial a donc rejeté les allégations des Etats-Unis au titre de l’Accord ADPIC.

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IV. CONCLUSIONS OF THE PANEL

“(a) We conclude that the local content requirements of the 1993 and of the 1996 February car programmes to which are linked (i) sales tax benefits on finished motor vehicles incorporating a certain percentage value of domestic products or on National Cars and (ii) customs duty benefits for imported parts and components used in finished motor vehicles incorporating a certain percentage value of domestic products or used in National Cars violate the provisions of Article 2 of the TRIMs Agreement. (b) We conclude that the sales tax discrimination aspects of the 1993 and the February and June 1996 car programmes in favour of domestic motor vehicles incorporating a certain percentage value of domestic products and National Cars violate the provisions of Article III:2 of GATT. (c) We conclude that the customs duty and sales tax benefits of the June 1996 car programme in favour of imported National Cars and the customs duty benefits of the February 1996 car programme in favour of imported parts and components to be used in National Cars assembled in Indonesia violate Article I of GATT. (d) We conclude that the European Communities have demonstrated by positive evidence that Indonesia has caused, through the use of specific subsidies provided pursuant to the National Car Programme, serious prejudice to the interests of the European Communities within the meaning of Article 5(c) of the SCM Agreement. (e) We conclude that the United States has not demonstrated by positive evidence that Indonesia has caused, through the use of specific subsidies provided pursuant to the National Car Programme, serious prejudice to the interests of the United States within the meaning of Article 5(c) of the SCM Agreement.


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IV. CONCLUSIONS DU GROUPE SPECIAL

« a) Nous concluons que les prescriptions des Programmes de 1993 et de février 1996 relatives à la teneur en éléments d’origine locale auxquelles sont liés i) les avantages concernant la taxe sur les ventes perçue sur les véhicules automobiles finis incorporant un certain pourcentage, en valeur, de produits nationaux ou sur les voitures nationales et ii) les avantages tarifaires accordés pour les parties et pièces importées utilisées dans les véhicules automobiles finis incorporant un certain pourcentage, en valeur, de produits nationaux ou utilisées dans les voitures nationales, sont contraires aux dispositions de l’article 2 de l’Accord sur les MIC. b)

Nous concluons que les aspects discriminatoires, en ce qui concerne la taxe sur les ventes, du Programme de 1993 et des Programmes de février et juin 1996 en faveur des véhicules automobiles nationaux incorporant un certain pourcentage, en valeur, de produits nationaux et des voitures nationales, sont contraires aux dispositions de l’article III:2 du GATT.

c)

Nous concluons que les avantages tarifaires et avantages concernant la taxe sur les ventes prévus par le Programme de juin 1996 en faveur des voitures nationales importées et les avantages tarifaires prévus par le Programme de février 1996 en faveur des parties et pièces importées destinées à être utilisées dans les voitures nationales montées en Indonésie sont contraires à l’article premier du GATT.

d)

Nous concluons que les Communautés européennes ont démontré par des éléments de preuve positifs que l’Indonésie a causé, en recourant à des subventions spécifiques accordées dans le cadre du Programme concernant la voiture nationale, un préjudice grave à leurs intérêts au sens de l’article 5 c) de l’Accord SMC.

e)

Nous concluons que les Etats-Unis n’ont pas démontré par des éléments de preuve positifs que l’Indonésie a causé, en recourant à des subventions spécifiques accordées dans le cadre du Programme concernant la voiture nationale, un préjudice grave à leurs intérêts au sens de l’article 5 c) de l’Accord SMC.

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(f) We conclude that Indonesia has not violated Article 28.2 of the SCM Agreement. (g) We conclude that the United States has not demonstrated that Indonesia is in breach of its obligations under Article 3 of the TRIPS Agreement in respect of the acquisition of trademark rights or the maintenance of trademark rights or in respect of the use of trademarks specifically addressed in Article 20 of the TRIPS Agreement nor has it demonstrated that measures have been taken that reduce the degree of consistency with the provisions of Article 20 and which would therefore be in violation of Indonesia's obligations under Article 65.5 of the TRIPS Agreement.”9

9

Panel Report, para.15.1.


9

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f)

Nous concluons que l’Indonésie n’a pas violé l’article 28.2 de l’Accord SMC.

g)

Nous concluons que les Etats-Unis n’ont pas démontré que l’Indonésie a manqué à ses obligations au titre de l’article 3 de l’Accord sur les ADPIC en ce qui concerne l’acquisition ou le maintien de droits de marque, ou l’usage de marques dont il est expressément question à l’article 20 de l’Accord sur les ADPIC, ni n’ont démontré que des mesures ont été prises qui rendraient des prescriptions moins compatibles avec les dispositions de l’article 20 et qui seraient donc contraires aux obligations de l’Indonésie au titre de l’article 65:5 de l’Accord sur les ADPIC. »9


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V. IMPLEMENTATION

The Report, circulated on 2 July 1998, was adopted by the DSB on 23 July 1998, no party having notified its intention of appealing against it before the adoption of the agenda. At the meeting, Indonesia explained that it would be inappropriate for it to request an appeal, particularly in the light of its IMF commitments and the subsequent termination of the National Car Programme. For their part, Japan and the European Communities welcomed the Report, whereas the United States, while expressing general satisfaction, criticized the part of the Report devoted to the TRIPS Agreement, declaring in particular that “had the outcome been different with respect to other US claims regarding the National Car Programme, the United States would have appealed this aspect of the Panel's findings. However, in light of other findings regarding the National Car Programme, as well as the events in Indonesia over the last several months, the United States was disinclined to initiate a process that would only prolong this matter and hoped that future panels would recognize that this particular aspect of the Report had been flawed and should be disregarded”10. As the 30-day period laid down in Article 21.3 of the DSU would expire right in the middle of August, it was agreed that Indonesia would give notification of its implementation plans in writing. In a communication dated 21 August 1998, Indonesia expressed its belief that the measures it had taken on 21 January 1998 constituted appropriate implementation of the recommendations and rulings of the DSB concerning the February 1996 car programme. As regards the 1993 car programme, while intending to bring its measures into conformity, Indonesia requested the DSB to allow it more time, specifically, up to 23 October 199911. As the consultations to reach agreement on a reasonable period of time for implementation proved unsuccessful, on 8 October 1998 the European Communities requested that the question be submitted to binding arbitration under Article 21.3(c) of the DSU. In his award published on 7 December 1998, the arbitrator designated by the parties, Mr. Christopher Beeby, determined that the reasonable period of time should expire on 23 July 1999, that is, 12 months from the date of adoption of the Panel Report. This was the fourth arbitration on the reasonable period of time and the first to depart from the guideline period of 10 11

See document WT/DSB/M/47, 18 September 1998. See document WT/DS54/12, WT/DS55/11, WT/DS59/10, WT/DS64/9, 27 August 1998.


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V. MISE EN ŒUVRE

Le rapport, publié le 2 juillet 1998, fut adopté par l’ORD dès le 23 juillet 1998, aucune partie n’ayant notifié son intention d’en faire appel avant l’adoption de l’ordre du jour. Lors de la réunion, l’Indonésie expliqua qu’il serait inapproprié pour elle d’interjeter appel, en particulier compte tenu de ses engagements dans le cadre du FMI et de l’abolition ultérieure du Programme concernant la voiture nationale. De leur côté, le Japon et les Communautés européennes se sont félicités du rapport tandis que les Etats-Unis, tout en se montrant globalement satisfaits, critiquèrent la partie du rapport consacrée à l’Accord ADPIC. Ils déclarèrent notamment que « [s]i les conclusions du Groupe spécial relatives aux autres plaintes déposées par les États-Unis au sujet du Programme concernant la voiture nationale avaient été différentes, ils en auraient appelé de ce point des constatations du Groupe. Cependant, étant donné les autres constatations relatives au Programme concernant la voiture nationale, ainsi que les événements survenus en Indonésie au cours des derniers mois, ils n’étaient pas disposés à engager un processus qui n’aurait fait que prolonger cette situation et ils espéraient qu’à l’avenir les groupes spéciaux reconnaîtraient que ce point particulier du rapport était lacunaire et qu’il fallait n’en tenir aucun compte »10. Le délai de 30 jours prévu à l’article 21:3 du Mémorandum d’accord expirant en plein mois d’août, il fut convenu que l’Indonésie notifierait ses intentions concernant la mise en œuvre par écrit. Dans une communication datée du 21 août 1998, l’Indonésie confirma qu’elle considérait que les mesures qu’elle avait prises le 21 janvier 1998 constituaient une mise en œuvre appropriée des recommandations et décisions de l’ORD concernant le programme automobile de février 1996. Pour ce qui était du programme automobile de 1993, l’Indonésie avait l’intention de se mettre en conformité mais demandait à l’ORD de lui accorder un délai allant jusqu’au 23 octobre 1999.11 Les négociations concernant le délai raisonnable de mise en conformité ayant échoué, les Communautés européennes prirent l’initiative, le 8 octobre 1998, de soumettre cette question à la procédure d’arbitrage contraignant prévue à l’article 21:3 c) du Mémorandum d’accord. Dans sa décision publiée le 7 décembre 1998, l’arbitre désigné par les parties, M. Christopher Beeby, a fixé l’expiration du délai raisonnable au 23 juillet 1999, soit 12 mois après l’adoption du rapport du Groupe spécial. C’était le quatrième 10 11

Voir document WT/DSB/M/47, 18 septembre 1998. Voir document WT/DS54/12, WT/DS55/11, WT/DS59/10, WT/DS64/9, 27 août 1998.

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15 months mentioned in Article 21.3 of the DSU. Apart from the quantitative determination, Mr. Beeby’s arbitration contributed two innovations to the “reasonable period” case-law. Indonesia acknowledged that it only needed six months to implement the recommendations and rulings of the DSB. However, it requested an additional period of nine months as a “transitional period” to allow the Indonesian industries affected to make the necessary structural adjustments. Initially, the arbitrator took the view that structural adjustment to the withdrawal or the modification of an inconsistent measure was not a “particular circumstance” that could be taken into account in determining the reasonable period of time under Article 21.3(c). However, he added that, as Indonesia was not only a developing country but also in a dire economic and financial situation, it was appropriate to give full weight to matters affecting its interests as a developing country pursuant to the provisions of Article 21.2 of the DSU, and to allow it an additional period of six months12.

At a meeting held on 26 July 1999, Indonesia informed the DSB that, on 24 June 1999, it had issued a new policy package on the automotive industry, abolishing the WTO-inconsistent elements of the 1993 car programme, namely: (i) the policy regarding the determination of local content levels of domestically made motor vehicles or components; (ii) sales tax discrimination aspects of the 1993 car policy in favour of domestic motor vehicles which incorporated a certain value of domestic products; and (iii) the local content requirements linked to sales tax benefits on finished motor vehicles incorporating a certain percentage value of domestic products, as well as custom duty benefits on imported parts and components used in finished motor vehicles which incorporated a certain percentage value of domestic products. With the entry into force of this new automotive policy, Indonesia considered that it had fully implemented the DSB's recommendations13.

After congratulating Indonesia on implementing the DSB’s recommendations prior to the expiration of the reasonable period of time, the Chairman of the DSB announced that the item concerning implementation by Indonesia would not be placed automatically on the agenda of future DSB meetings, although the DSB could revert to the matter if the complainant

12 13

See document WT/DS54/15, WT/DS55/14, WT/DS59/13, WT/DS64/12, 7 December 1998. See document WT/DSB/M/65, 15 September 1999.


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arbitrage sur le délai raisonnable et le premier à se départir du délai indicatif de 15 mois mentionné à l’article 21:3 du Mémorandum d’accord. Par-delà le résultat quantitatif, l’arbitrage de M. Beeby apporte deux nouveautés à la jurisprudence du « délai raisonnable ». En l’espèce, l’Indonésie reconnaissait que seulement six mois lui étaient nécessaires pour mettre en œuvre les recommandations et décisions de l’ORD. Toutefois, l’Indonésie demandait un délai additionnel de neuf mois à titre de période « transitoire » pour permettre aux entreprises indonésiennes touchées de procéder à des ajustements structurels. L’arbitre a d’abord estimé qu’un ajustement structurel opéré pour s’adapter au retrait ou à la modification d’une mesure incompatible n’était pas une « circonstance » qui puisse être prise en considération pour déterminer le délai raisonnable conformément à l’article 21:3 c). Mais l’arbitre a ajouté que, s’agissant d’un pays en développement qui se trouvait dans une situation économique et financière catastrophique, il fallait accorder toute leur importance aux questions qui affecteraient les intérêts de ce pays en tant que pays en développement, conformément aux dispositions de l’article 21:2 du Mémorandum d’accord, et de lui accorder un délai additionnel de six mois12. Lors de la réunion du 26 juillet 1999, l’Indonésie a informé l’ORD qu’elle avait adopté, le 24 juin 1999, un nouveau train de mesures concernant l’industrie automobile, supprimant les éléments du Programme automobile de 1993 incompatibles avec les règles de l’OMC, à savoir: i) la politique concernant la détermination de la teneur en éléments d’origine locale des véhicules automobiles ou pièces fabriqués en Indonésie, ii) les aspects discriminatoires de la taxe sur les ventes prévue par le Programme automobile de 1993 en faveur des véhicules automobiles nationaux incorporant un certain pourcentage, en valeur, de produits nationaux, iii) les prescriptions relatives à la teneur en éléments d’origine locale liées à des avantages concernant la taxe sur les ventes perçue sur les véhicules automobiles finis incorporant un certain pourcentage, en valeur, de produits nationaux et à des avantages tarifaires accordés pour les parties et pièces importées utilisées dans les véhicules automobiles finis incorporant un certain pourcentage, en valeur, de produits nationaux. Avec l’entrée en vigueur de cette nouvelle politique automobile, l’Indonésie considérait qu’elle avait pleinement mis en œuvre les recommandations de l’ORD.13 Après avoir remercié l’Indonésie pour avoir suivi les recommandations de l’ORD avant l’expiration du délai raisonnable, le Président de l’ORD a annoncé que ce point concernant la mise en œuvre de l’Indonésie ne serait plus automatiquement mis à l’ordre du jour des prochaines réunions de l’ORD, mais 12 13

Voir document WT/DS54/15, WT/DS55/14, WT/DS59/13, WT/DS64/12, 7 décembre 1998. Voir document WT/DSB/M/65, 15 septembre 1999.

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delegations so wished. At meetings held on 19 November 199914 and 20 March 200015, the representative of the European Communities, speaking under “Other business”, expressed the European Community’s concern about the new luxury tax introduced by Indonesia in July 1999 as part of its new policy package. In particular, the European Community considered that the new tax arrangements would provide an advantage for multi-purpose vehicles, which were mostly produced in Indonesia, as compared with four-wheel-drive system cars, for which there was no local production. The response promised by Indonesia at the meeting on 20 March 2000 must have satisfied the European Communities since the issue has never been raised again in the DSB. It would therefore be reasonable to conclude that the dispute is over.

14 15

See document WT/DSB/M/71, 11 January 2000. See document WT/DSB/M/77, 17 April 2000.


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que l’ORD pourrait revenir sur ce point si tel était le souhait des délégations plaignantes. Lors des réunions du 19 novembre 199914 et du 20 mars 200015, les Communautés européennes, s’exprimant au titre des « autres questions », ont fait part à l’ORD de leur préoccupation concernant la nouvelle taxe sur les produits de luxe instituée par l’Indonésie en juillet 1999 dans le cadre de sa nouvelle politique. Les Communautés européennes estimaient notamment que les nouvelles dispositions fiscales donnaient un avantage aux véhicules à usage multiple, produits pour la plupart en Indonésie, par rapport aux véhicules équipés d’un système à quatre roues motrices, qui n’étaient pas produits localement. La réponse promise par l’Indonésie lors de la réunion du 20 mars 2000 a dû satisfaire les Communautés européennes puisque le contentieux n’a plus jamais été débattu dans l’enceinte de l’ORD. On peut donc raisonnablement considérer le contentieux comme terminé.

14 15

Voir document WT/DSB/M/71, 11 janvier 2000. Voir document WT/DSB/M/77, 17 avril 2000.

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VI. OBSERVATIONS

1. Procedural issues As far as procedure is concerned, in its decisions the Panel touched upon certain issues whose full significance was to become clear later. Thus, this was the first dispute in which the United States tried to introduce the notion of business proprietary information, an approach that was subsequently to be developed in the aviation disputes between Brazil and Canada16, and then in numerous cases in which the United States found itself in the position of defendant, such as Wheat Gluten17. The same applies to the question of the participation of private lawyers, where the Panel merely continued along the path opened up by the Appellate Body in Bananas. Here again, the dispute over steel beams between Thailand and Poland18 was to show that the Panel’s decision, however desirable it may have been from the standpoint of access to the dispute settlement mechanism for developing countries, held serious risks due to the lack of safeguards in the rules of procedure. 2. Substantive issues Indonesia, doubtless aware of the hopelessness of its case as far as violations of the GATT and the TRIMS Agreement were concerned, had based its entire defence on the claim that the SCM Agreement was the only applicable law. Presumption against conflict between treaties The Panel deserves much credit for transposing into WTO law this principle of public international law from which the Appellate Body had already drawn inspiration in the Bananas case. The same approach was later to be used to arrive at results much less obvious than those obtained by the Panel. Thus, the Appellate Body was to apply it in its report on Guatemala – Cement19 in 16

Brazil – Export Financing Programme for Aircraft, WT/DS46/29. United States – Definitive Safeguard Measure on Imports of Wheat Gluten from the European Communities, WT/DS166/12, 12 April 2001. 18 Thailand – Anti-dumping Duties on Angles, Shapes and Sections of Iron or Non-Alloy Steel and H-Beams from Poland, WT/DS122/11, 23 January 2002. 19 Guatemala – Anti-dumping Investigation Regarding Portland Cement from Mexico, WT/DS60/12, 9 April 1999. 17


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VI. OBSERVATIONS

1. Questions de procédure Sur un plan procédural, la décision du Groupe spécial esquisse quelques questions dont l’acuité se révélera ultérieurement. Ainsi est-ce le premier contentieux où les Etats-Unis tentèrent d’introduire la notion d’information commerciale confidentielle, dont la logique sera ensuite développée dans les contentieux aéronautiques entre le Brésil et le Canada16, puis dans de nombreux contentieux où les Etats-Unis se trouvèrent en position de défendeur à l’instar du différend sur le Gluten de froment17. Il en va de même de la participation des avocats à propos de laquelle le Groupe spécial ne fait que suivre la voie ouverte par l’Organe d’appel dans le contentieux Bananes. Là encore, le contentieux sur les poutrelles en acier entre la Thaïlande et la Pologne18 révélera que la décision du Groupe spécial, pour souhaitable qu’elle soit du point de vue de l’accès des pays en développement au mécanisme de règlement des différends, recèle de grands dangers faute de garde-fous prévus dans les règles de procédure. 2. Questions de fond L’Indonésie, sachant sans doute sa cause désespérée concernant les violations du GATT et de l’Accord sur les MIC, avait axé toute sa défense sur l’applicabilité exclusive de l’Accord SMC. Présomption d’absence de conflit entre les accords Le Groupe spécial a eu le grand mérite de poser dans le droit de l’OMC ce principe de droit international public dont l’Organe d’appel s’était déjà largement inspiré dans le contentieux des Bananes. Cette logique devait être par la suite appliquée pour aboutir à des résultats beaucoup moins évidents que ceux obtenus par le Groupe spécial. C’est ainsi que l’Organe d’appel allait l’appliquer dans son rapport Guatemala – Ciment19 pour des questions 16

Brésil – Programme de financement des exportations pour les aéronefs, WT/DS46/29. Etats-Unis – Mesures de sauvegarde définitives à l'importation de gluten de froment en provenance des Communautés européennes, WT/DS166/12, 12 avril 2001. 18 Thaïlande – Droits antidumping sur les profilés en fer ou en aciers non alliés et les poutres en H en provenance de Pologne, WT/DS122/11, 23 janvier 2002. 19 Guatemala – Enquête antidumping concernant le ciment portland en provenance du Mexique, WT/DS60/12, 9 April 1999. 17

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connection with the relationship between the procedures laid down in the DSU and the Anti-dumping Agreement. It was also on the basis of this principle that the Appellate Body was to conclude, in the Korean dairy product safeguards20 and Argentine footwear21 disputes, that the unforeseen developments condition was still applicable to safeguard measures, a finding which was not at all selfevident and clearly took the United States by surprise. The same logic led the copyright Panel22 to set out from the principle that there was no conflict between the TRIPS Agreement and the Berne Convention. Application of the Subsidies Agreement The application of the SCM Agreement is perhaps the most interesting part of the report, especially as it provides the only example of the application of actionable subsidies since the WTO was established. The Panel’s reasoning seems irresistible except in two respects. With regard to interest in the proceedings, the decision denying the United States locus standi on the grounds that the cars of the US companies were built in Europe is logical even though, at first glance, it might appear to contradict the principle established in Bananas according to which every Member has an interest in having the DSB establish a violation of WTO rules and the notion of commercial injury comes into play only in the implementation stage when a Member has failed to follow the DSB’s recommendations on how to bring a measure into conformity. No doubt, the Panel’s jurisprudence could be extended to other agreements relating to defensive trade measures (countervailing duties, Anti-dumping or safeguard measures) where the notion of injury constitutes an element inseparable from the violation. Actually, the report is somewhat ambiguous in this respect since, having dismissed the United States’ complaint, the Panel should nevertheless have examined its argument according to which the Indonesian subsidies had prevented it from introducing new models to the Indonesian car market. Finally, it should be pointed out that the issue was examined by the Panel without either Indonesia or the European Communities having raised it. Thus, the Panel made interest in the proceedings a mandatory rule of law. 20

Korea – Definitive Safeguard Measure on Imports of Certain Dairy Products, WT/DS98/10, 28 February 2000. 21 Argentina – Safeguard Measures on Imports of Footwear, WT/DS121/AB/R, 14 December 1999. 22 United States – Section 110(5) of the US Copyright Act, WT/DS160/R, 15 June 2000.


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d’articulation entre les procédures prévues au Mémorandum d’accord et à l’Accord antidumping. C’est aussi sur la base de ce principe que l’Organe d’appel allait juger, dans les contentieux sauvegardes du lait coréen20 et des chaussures argentines21, que la condition d’évolution imprévue des circonstances était toujours applicable aux mesures de sauvegarde, résultat qui n’allait pas a priori de soi et qui a manifestement pris les Etats-Unis au dépourvu. C’est aussi sur la base de ce principe que le Groupe spécial sur les droits d’auteur22 est parti du principe qu’il n’y avait pas de conflit entre l’Accord ADPIC et la Convention de Berne. Application de l’Accord sur les subventions L’application de l’Accord SMC constitue sans doute la partie la plus intéressante d’autant plus que c’est le seul exemple d’application de subventions « actionnables » depuis la création de l’OMC. Le raisonnement du Groupe spécial semble imparable à deux exceptions près. Concernant l’intérêt à agir, la décision déniant aux Etats-Unis un tel intérêt au motif que les voitures des sociétés américaines sont produites en Europe est logique même si elle peut paraître à première vue en contradiction avec le principe dégagé par le contentieux Bananes selon lequel tout Membre aurait intérêt à faire constater une violation des règles de l’OMC par l’ORD et que la notion de préjudice commercial n’interviendrait qu’au stade de l’exécution lorsque le Membre n’a pas suivi les recommandations de mise en conformité de l’ORD. Sans doute la jurisprudence du Groupe spécial pourrait s’étendre aux autres accords relatifs aux mesures de défense commerciale (droits compensateurs, antidumping ou mesures de sauvegarde) pour lesquels la notion de préjudice constitue un élément indissociable de la violation. Le rapport est du reste quelque peu ambigu sur ce plan puisque, après avoir écarté la plainte des Etats-Unis, le Groupe spécial a dû quand même examiner leur argument selon lequel les subventions indonésiennes les avaient empêchés d’introduire de nouveaux modèles sur le marché automobile indonésien. Enfin, il faut souligner que le moyen a été examiné par le Groupe spécial sans que l’Indonésie, ni les Communautés européennes ne l’aient soulevé. Le Groupe spécial fait donc de l’intérêt à agir une question d’ordre public. 20

Corée – Mesure de sauvegarde définitive appliquée aux importations de certains produits laitiers, WT/DS98/10, 28 February 2000. 21 Argentine – Mesures de sauvegarde à l'importation de chaussures, WT/DS121/AB/R, 14 décembre 1999. 22 Etats-Unis – Article 110 5) de la loi sur le droit d'auteur, WT/DS160/R, 15 juin 2000.

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With regard to likeness between products, it is a pity that the Panel stopped short of giving a full interpretation of the definition contained in the SCM Agreement, particularly as, being called upon to examine the question of likeness under the SCM Agreement, as well as under Articles I, III:2, first and second sentences, and III:4, it had a unique opportunity to develop the “accordion” analogy which the Appellate Body had so poetically evoked in its report on Japanese alcoholic beverages. The other Agreements The GATT To a large extent, the Panel based its findings on GATT and WTO precedents, without adding anything really new, except perhaps for the conclusion that cars in kit form can be likened to assembled cars. Indeed, the GATT violations were so blatant that, for lack of time, the Panel’s analysis was probably less rigorous than it might otherwise have been. In this connection, mention might be made of the Panel’s very broad interpretation of Article I:1 in general and the expression “unconditionally” in particular. The panel in Canada – Motor Vehicles23 was to take a more narrowly focused approach, considering that a measure which did not discriminate in terms of origin could not violate Article I:1 unless the circumstances constituted de facto or de jure discrimination. In our case, on the other hand, the Panel did not inquire whether foreign enterprises other than the Korean enterprise could, if they had so wished, have benefited from the advantages accorded to the Korean enterprise. The TRIMS Agreement The application of the TRIMS Agreement appears to have been based on the very liberal approach which the Appellate Body seems to have adopted with respect to the application of the Agreement on services in the Bananas dispute. Considering the turn of the screw given to this issue by the Appellate Body in the Canadian motor vehicle dispute24, it seems legitimate to question the relevance of the Panel’s analysis concerning the definition of a trade-related investment measure, which appears to have been hasty, and even superficial,

23

Canada – Certain Measures Affecting the Automotive Industry, WT/DS139/R, WT/DS142/R, 11 February 2000. 24 Canada – Certain Measures Affecting the Automotive Industry, WT/DS139/AB/R, WT/DS142/AB/R, 31 May 2000.


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Concernant la similarité entre produits, on peut regretter que le Groupe spécial n’ait pas vraiment cherché à donner tout son sens à la définition qui figure dans l’Accord SMC. On le regrettera d’autant plus que, saisi de la question de la similarité au titre de l’accord SMC, ainsi que des article I, III:2, première et deuxième phrases, et III:4, il avait là une occasion unique de faire jouer l’harmonique de l’« accordéon » dont l’Organe d’appel s’était si poétiquement inspiré pour évoquer dans son rapport sur les Boissons alcooliques japonaises, l’image de la similarité. Les autres accords Le GATT Le Groupe spécial s’est largement inspiré des précédents issus du GATT et de l’OMC sans y ajouter rien de vraiment nouveau à part la constatation que des voitures en pièces détachées devaient être regardées comme similaires à des voitures montées. Les violations du GATT étaient du reste si patentes que le Groupe spécial n’y a sans doute pas mis, faute de temps, toute la rigueur nécessaire. A cet égard, on notera l’interprétation très large que le Groupe spécial donne à l’article I:1 en général et à l’expression « sans condition » en particulier. Le Groupe spécial Canada – Automobiles23 aura une vision moins extensive en estimant qu’une mesure qui n’opère aucune discrimination en fonction de l’origine ne saurait violer l’article I:1 à moins que les conditions soient constitutives d’une discrimination de facto ou de jure. Dans notre cas, en revanche, le Groupe spécial ne s’est pas posé la question de savoir si d’autres entreprises étrangères que l’entreprise coréenne aurait pu, si elles l’avaient voulu, bénéficier des avantages consentis à l’entreprise coréenne. L’Accord sur les MIC L’application de l’Accord MIC paraît inspirée de la vision très libérale que semblait avoir adopté l’Organe d’appel vis-à-vis de l’application de l’Accord sur les services dans le contentieux Bananes. Au regard du tour de vis donné par l’Organe d’appel sur cette question dans le contentieux sur les automobiles canadiennes24, on peut légitimement s’interroger sur la pertinence de l’analyse du Groupe spécial au sujet de la définition d’une mesure concernant les investissements et liée au commerce. L’analyse du Groupe 23 Canada – Certaines mesures affectant l'industrie automobile, WT/DS139/R, WT/DS142/R, 11 février 2000. 24 Canada – Certaines mesures affectant l'industrie automobile, WT/DS139/AB/R, WT/DS142/AB/R, 31 mai 2000.

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inasmuch as the Panel examined only the objectives of the measure before concluding that it involved investment. The TRIPS Agreement The United States may have overplayed its hand in trying to get the Panel to find that a de jure violation of a WTO Agreement implied a de facto violation of the TRIPS Agreement and the Panel took advantage of this to caricature and then bluntly reject the US position. Although the United States expressed its dissatisfaction when the report was being adopted, it is worth noting that it kept constantly trying to narrow the scope of the TRIPS Agreement when it found itself in the role of defendant in the copyright25 and Section 21126 disputes.

25

Op cit., note 17. United States – Section 211 Omnibus Appropriations Act of 1998, WT/DS176/AB/R, 2 January 2002.

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spécial apparaît à cet égard rapide, voire superficielle, lorsqu’il se borne à l’examen des objectifs de la mesure pour conclure qu’elle concerne les investissements. L’Accord ADPIC Les Etats-Unis ont sans doute poussé le bouchon un peu loin en voulant faire constater au Groupe spécial qu’une violation de jure d’un Accord de l’OMC entraînait une violation de facto de l’Accord ADPIC et le Groupe spécial a profité de cette outrance pour caricaturer la position américaine et la rejeter sans ménagement. Bien qu’ils aient fait part de leur mécontentement lors de l’adoption du rapport, on se bornera à remarquer que les Etats-Unis n’ont eu de cesse de réduire la portée de l’Accord ADPIC lorsqu’ils se sont trouvés en position du défendeur dans le cadre des contentieux sur les droits d’auteur25 et la Loi 21126.

25

Op cit., n°17. États-Unis – Article 211 de la loi générale de 1998 portant ouverture de crédits, WT/DS176/AB/R, 2 janvier 2002.

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EUROPEAN COMMUNITIES – MEASURES AFFECTING THE IMPORTATION OF CERTAIN POULTRY PRODUCTS

by

Vincent Tomkiewicz PhD in law, University of Paris I (Panthéon-Sorbonne)

COMMUNAUTES EUROPEENNES – MESURES AFFECTANT L’IMPORTATION DE CERTAINS PRODUITS PROVENANT DE VOLAILLES

par

Vincent Tomkiewicz Docteur en droit, Université de Paris I (Panthéon-Sorbonne)

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European Communities – Poultry


Synopsis

The context of this case was that of the schedules of tariff concessions accorded by Members, with particular reference to Schedule LXXX of the European Communities. Thus, Brazil had lodged a complaint regarding the EC regime for the importation of certain frozen poultry meat products and the implementation by the European Communities of the tariff-rate quota in these products agreed in negotiations between Brazil and the European Communities1. Later, the European Communities modified its Schedule LXXX, some aspects of which then conflicted with this bilateral agreement. The Appellate Body’s report provided a number of answers, in particular with respect to the relationship between the European Communities’ Schedule LXXX and the Oilseeds Agreement, as well as with respect to various issues concerning the tariff-rate quota in the EC Schedule, Article X of the GATT 1994, the Agreement on Import Licensing Procedures, Article 11 of the DSU and, finally, two articles of the Agreement on Agriculture.

Official source Panel Report: European Communities – Measures Affecting the Importation of Certain Poultry Products, WT/DS69/R, 12 March 1998, 82 p. Appellate Body Report: European Communities – Measures Affecting the Importation of Certain Poultry Products, WT/DS69/AB/R, 13 July 1998, 61 p.

Parties Parties before the Panel Complainant: Brazil. Defendant: European Communities. Third party: Thailand, United States. Parties to the appeal Appellant – Appellee: Brazil. 1

These negotiations, which had been opened under Article XXVIII of the GATT following the adoption of a previous panel report, terminated in the conclusion of a bilateral agreement between the two countries, the Oilseeds Agreement.

Communautés européennes – Volailles

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Synopsis

Le contexte de cette affaire était celui des listes de concessions tarifaires accordées par les Membres et concernait plus particulièrement la liste LXXX des Communautés européennes. Le Brésil avait ainsi déposé une plainte concernant le régime communautaire applicable à l’importation de certains produits congelés à base de viande de volaille et la mise en œuvre, par les Communautés européennes, du contingent tarifaire pour ces produits qui avait été convenu lors de négociations entre le Brésil et les Communautés européennes1. Ultérieurement, les Communautés européennes ont modifié leur Liste LXXX, qui allait dès lors s’opposer par certains aspects à cet accord bilatéral. Le rapport de l’Organe d’appel a apporté diverses réponses, notamment sur le rapport qu’entretiennent la Liste LXXX des Communautés européennes et l’Accord sur les oléagineux, diverses questions portant sur le contingent tarifaire inscrit dans la liste communautaire, sur l’article X du GATT de 1994, sur l’Accord sur les procédures de licences d’importation, sur l’article 11 du Mémorandum d’accord, et enfin sur deux articles de l’Accord sur l’agriculture.

Mode officiel de citation Rapport du Groupe spécial : Communautés européennes – Mesures affectant l’importation de certains produits provenant de volailles, WT/DS69/R, 12 mars 1998, 93 p. Rapport de l’Organe d’appel : Communautés européennes – Mesures affectant l’importation de certains produits provenant de volailles, WT/DS69/AB/R, 13 juillet 1998, 69 p. Parties Parties devant le Groupe spécial Plaignant : Brésil. Défendeur : Communautés européennes. Tierce partie : Thaïlande, Etats-Unis. Parties à l’appel Appelant – Intimé : Brésil. 1

Ces négociations, qui avaient été ouvertes au titre de l’article XXVIII du GATT et qui sont intervenues suite à l’adoption d’un rapport d’un Groupe spécial antérieur, ont abouti à la conclusion d’un accord bilatéral entre les deux pays, l’Accord sur les oléagineux.

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Appellee – Appellant: European Communities. Third participants: Thailand, United States. Composition of the Panel Chairman: Mr. Wilhelm Meier; Members: Mr. Peter May, Mrs Magda Shahin. Composition of the Appellate Body Presiding Member: Mr. James Bacchus; Members: Mr. Said El-Naggar, Mr. Florentino Feliciano. Bibliography Ruiz Fabri, H., “Chronique du règlement des différends de l’OMC” JDI, 1999, No.2, p. 453-507. Trachtman, J.P., “Commentaire de décisions de l’Organe d’appel”, EJIL, 1999, Vol. 10, No.1, p. 192. Areas affected by the decision Tariff-rate quota – Import licence – Special safeguard measure. Relevant articles of the GATT or other agreements Articles XIII and X of the GATT 1994 – Agreement on Import Licensing Procedures – Article 11 of the DSU – Articles 5.1(b) and 5.5 of the Agreement on Agriculture.


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Intimé – Appelant : Communautés européennes. Participants tiers : Thaïlande, Etats-Unis. Composition du Groupe spécial Président : M. Wilhelm Meier ; Membres : M. Peter May, Mme Magda Shahin. Composition de la section de l’Organe d’appel Président : M. James Bacchus ; Membres : M. Said El-Naggar, M. Florentino Feliciano. Références bibliographiques Ruiz Fabri, H., « Chronique du règlement des différends de l’OMC », JDI 1999/2, p. 453-507. Trachtman, J.P., « Commentaire de décisions de l’Organe d’appel », EJIL, 1999, vol. 10, n°1, p. 192. Domaines concernés par la décision Contingent tarifaire – Licence d’importation – Mesure de sauvegarde spéciale. Articles du GATT ou autres accords invoqués Articles XIII et X du G.A.T.T. de 1994 – Accord sur les procédures de licences d’importation – Article 11 du Mémorandum d’accord – Articles 5 :1 b) et 5 :5 de l’Accord sur l’agriculture.

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I. THE FACTS OF THE CASE

Following the completion of a panel established to settle a dispute between Brazil and the European Communities2, these two Members concluded a bilateral agreement, the “Oilseeds Agreement”, modifying concessions in the EC’s Schedule LXXX concerning this type of product, in particular by adding a new duty-free global tariff-rate quota on certain categories of frozen poultry meat, this quota also being free from variable levies. Certain aspects were subsequently modified by the new EC Schedule LXXX and, in particular, the variable levy was replaced by decreasing bound out-of-quota rates. Under this new arrangement there were no licensing requirements for out-of-quota imports of frozen poultry meat, whereas imports under the tariff quota were subject to the presentation of an import licence; on the other hand, this latter category, unlike out-of-quota imports, was not subject to additional duty if the conditions of Article 5 of the Agreement on Agriculture concerning “special safeguards” were fulfilled. The rules pertaining to this additional duty were laid down in a Commission Regulation3 and provided that it would be levied if the import price fell below a specific trigger price set out in Annex II to the Regulation. The import price was defined as either the “representative price”4, or, at the importer’s request, the c.i.f. price, if this was higher than the applicable representative price.

2

Specifically, the panel in European Economic Community – Payments and Subsidies Paid to Processors and Producers of Oilseeds and Related Animal-feed Proteins, adopted 25 January 1990, BISD 37S/86; and DS28/R, 31 March 1992. 3 Commission Regulation No. 1484/95 of 28 June 1995. 4 Under the Regulation, the “representative price” is determined taking into account the prices on third-country markets, free-at-Community frontier offer prices, and prices at the various stages of marketing in the Community for imported products.


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I. FAITS A L’ORIGINE DU DIFFEREND

Suite à un rapport du Groupe spécial intervenu pour régler un différend entre le Brésil et les Communautés européennes2, un accord bilatéral a été conclu entre ces deux pays, l’Accord sur les oléagineux, et a modifié les concessions inscrites dans la Liste LXXX des Communautés européennes en ce qui concernait ce type de produit, en y ajoutant, notamment, un nouveau contingent tarifaire global exempt de droits pour certaines catégories de viande de volaille congelée, ce contingent étant également exempté de prélèvements variables. La nouvelle liste LXXX des Communautés européennes est venue par la suite en modifier certains aspects, en particulier le prélèvement variable qui a été remplacé par des taux consolidés dégressifs hors contingent. Dans ce nouveau cadre, les importations de viande de volaille congelée en dehors du contingent n’étaient pas soumises à des formalités de licences, alors que celles s’y situant étaient soumises à la présentation d’un certificat d’importation ; en revanche, cette dernière catégorie, à l’inverse des importations hors contingent, ne se voyait pas imposer de droit additionnel si les conditions de l’article 5 de l’Accord sur l’agriculture pour l’imposition d’une mesure de « sauvegarde spéciale » étaient remplies. Les modalités relatives à ce droit additionnel ont été déterminées dans un Règlement de la Commission3, et prévoyait qu’il serait imposé si le prix à l’importation se situait en dessous d’un prix de déclenchement indiqué à l’annexe II du Règlement. Le prix à l’importation avait été défini comme étant soit le « prix représentatif »4, soit, si l’importateur en faisait la demande, le prix c.a.f. si celuici était supérieur au prix représentatif applicable.

2

Il s’agissait du rapport Communauté économique européenne – Primes et subventions versées aux transformateurs et aux producteurs d’oléagineux et de protéines apparentées destinées à l’alimentation des animaux, adopté le 25 janvier 1990, IBDD, S37/91, et DS28/R, 31 mars 1992. 3 Le Règlement n°1484/95 de la Commission du 28 juin 1995. 4 En vertu du Règlement, le « prix représentatif » est déterminé en tenant compte des prix pratiqués sur les marchés des pays tiers, des prix d’offre franco frontière des Communautés, et des prix pratiqués aux divers stades de commercialisation dans les Communautés des produits importés.

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II. CLAIMS OF THE PARTIES BEFORE THE PANEL

On 24 February 1997, Brazil requested consultations with the European Communities pursuant to Article 4 of the Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes (DSU), Article XXIII of the GATT 1994 and Article 6 of the Agreement on Import Licensing Procedures (“Licensing Agreement”). This meant that Brazil was calling into question the Community regime for the importation of certain poultry products and the implementation by the European Communities of the tariff-rate quota in these products under the Oilseeds Agreement. The two countries held consultations on 11 April and 21 May 1997, but as these failed to result in a mutually satisfactory solution, on 12 June 1997 Brazil requested the establishment of a panel to examine the matter in the light of the GATT, the Licensing Agreement and the Agreement on Agriculture. On 30 July 1997, the Dispute Settlement Body (DSB) established a panel with standard terms of reference. Two other countries, Thailand and the United States, reserved their third party rights to make a submission. The Panel met with the parties on 29 and 30 October and on 18 November 1997, and with the third parties on 30 October 1997. It submitted its interim report to the parties on 23 January 1998 and circulated its final report on 12 February 1998.


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II. OBJETS DES DEMANDES DES PARTIES EN PREMIERE INSTANCE

Le 24 février 1997, le Brésil a demandé l’ouverture de consultations avec les Communautés européennes au titre de l’article 4 du Mémorandum d’accord, de l’article XXIII du GATT de 1994 et de l’article 6 de l’Accord sur les procédures de licences d’importation (« l’Accord sur les licences »). Le Brésil mettait donc en cause le régime communautaire applicable à l’importation de certains produits provenant de volailles ainsi que la mise en oeuvre par les Communautés européennes du contingent tarifaire pour ces produits tel que convenu dans l’Accord sur les oléagineux. Les deux pays se sont réunis pour des consultations le 11 avril et le 21 mai 1997, mais celles-ci n’ayant pu aboutir, le Brésil a alors demandé à l’ORD, le 12 juin 1997, l’établissement d’un Groupe spécial pour examiner la question à la lumière du GATT, de l’Accord sur les licences et de l’Accord sur l’agriculture. Le 30 juillet 1997, l’ORD a établi le Groupe spécial qui a été doté du mandat type. Deux autres pays, la Thaïlande et les Etats-Unis, ont demandé à participer en qualité de tierce partie. Le Groupe spécial a tenu une réunion avec les parties les 29 et 30 octobre ainsi que le 18 novembre 1997, et avec les tierces parties le 30 octobre 1997. Le rapport intérimaire du Groupe spécial a été remis aux parties le 23 janvier 1998 et a distribué son rapport final le 12 février 1998.

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III. FINDINGS OF THE PANEL AND ISSUES RAISED IN THE APPEAL

The Panel’s report contains the following conclusions:

“In light of our findings in Section B and C above, we conclude that Brazil has not demonstrated that the EC has failed to implement and administer the poultry TRQ in line with its obligations under the WTO agreements”5; “In light of our findings in Section D above, we conclude that Brazil has not demonstrated that the EC has failed to implement the TRQ in accordance with Article XIII of GATT”6; “In light of our findings in Section E above, we conclude that Brazil has not demonstrated that the EC has failed to implement the TRQ in accordance with Articles 1 and 3 of the Licensing Agreement, except on the point that the EC has failed to notify the necessary information regarding the poultry TRQ to the WTO Committee on Import Licensing under Article 1.4(a) of the Licensing Agreement”7; “In light of our findings in Section F, G and H above, we conclude that Brazil has not demonstrated that the EC has failed to comply with the provisions of Articles X, II and III of GATT in respect of the implementation and administration of the poultry TRQ”8; “In light of our findings in Section I above, we conclude that the EC has failed to comply with the provisions of Article 5.1(b) of the Agreement on Agriculture regarding the imports of the poultry products outside the TRQ”9;

5

Panel Report, para. 294. Panel Report, para. 295. 7 Panel Report, para. 296. 8 Panel Report, para. 297. 9 Panel Report, para. 298. 6


39

III. CONCLUSIONS DU GROUPE SPECIAL ET QUESTIONS SOUMISES A L’APPEL

Le rapport du Groupe spécial contient les conclusions suivantes :

« Vu nos constatations qui sont exposées aux Sections B et C ci-dessus, nous concluons que le Brésil n’a pas démontré que les CE n’ont ni mis en oeuvre ni administré le contingent tarifaire pour les volailles conformément aux obligations qui leur incombent en vertu des Accords de l’OMC »5 ; « Vu nos constatations qui sont exposées à la Section D ci-dessus, nous concluons que le Brésil n’a pas démontré que les CE n’ont pas mis en oeuvre le contingent tarifaire conformément à l’article XIII du GATT »6 ; « Vu nos constatations qui sont exposées à la Section E ci-dessus, nous concluons que le Brésil n’a pas démontré que les CE n’ont pas mis en oeuvre le contingent tarifaire conformément aux articles premier et 3 de l’Accord sur les licences, si ce n’est qu’elles n’ont pas notifié au Comité des licences d’importation de l’OMC les renseignements nécessaires concernant le contingent tarifaire pour les volailles conformément à l’article 1:4 a) de l’Accord sur les licences »7 ; « Vu nos constatations qui sont exposées aux Sections F, G et H ci-dessus, nous concluons que le Brésil n’a pas démontré que les CE ne se sont pas conformées aux dispositions des articles X, II et III du GATT pour ce qui concerne la mise en oeuvre et l’administration du contingent tarifaire pour les volailles »8 ; « Vu nos constatations qui sont exposées à la Section I ci-dessus, nous concluons que les CE ne se sont pas conformées aux dispositions de l’article 5:1 b) de l’Accord sur l’agriculture en ce qui concerne les importations de produits provenant de volailles en dépassement du contingent tarifaire »9 ; 5

Rapport du Groupe spécial, para. 294. Rapport du Groupe spécial, para. 295. 7 Rapport du Groupe spécial, para. 296. 8 Rapport du Groupe spécial, para. 297. 9 Rapport du Groupe spécial, para. 298. 6

40


“We recommend that the Dispute Settlement Body request the EC to bring the measures found in this report to be inconsistent with the Licensing Agreement and the Agreement on Agriculture into conformity with its obligations under those agreements”10.

In contrast to other cases, such as United States – Restrictions on Imports of Cotton and Man-made Fibre Underwear11, almost all the Panel’s findings were challenged by the parties and especially by Brazil. Nevertheless, it is important not to overlook certain of the Panel’s conclusions that were not the subject of an appeal, particularly that relating to Article 1.4(a) of the Licensing Agreement. This article requires Members to notify the Committee on Import Licensing of the rules and all information concerning procedures for the submission of applications, including the eligibility of persons, firms and institutions to make such applications, the administrative body(ies) to be approached, and the lists of products subject to the licensing requirement. Although the Panel noted the European Communities’ reasons for not having made any such notification12, it did not consider them legitimate and therefore found the omission to be inconsistent with Article 1.4(a) of the Licensing Agreement. The Panel had also made two findings concerning Articles II and III of the GATT 1994. With regard to Article II, in respect of which Brazil had argued that the issuance of licences for the poultry tariff-rate quota in uneconomic quantities and trade in those licences were a breach of the requirement under Article II:1(b) of the GATT, the Panel quickly dismissed the Brazilian claim. Thus, according to the Panel, to the extent that the WTO Agreement is an intergovernmental agreement concluded among States or separate customs territories, in order to prevail in its argument Brazil should have demonstrated that the alleged payment was a governmental measure, which it had failed to do. The

10

Panel Report, para. 299. Panel Report, WT/DS24/R. 12 In particular, the European Communities had argued that it had not made the notification because prior to the panel report in EC – Bananas it had not known precisely whether the Licensing Agreement applied to tariff-rate quotas or not. 11


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« Nous recommandons que l’Organe de règlement des différends demande aux CE de mettre les mesures dont il a été constaté dans le présent rapport qu’elles sont incompatibles avec l’Accord sur les licences et l’Accord sur l’agriculture en conformité avec leurs obligations au titre de ces accords »10.

A l’inverse d’autres rapports, comme celui issu de l’affaire Etats-Unis – Restrictions à l’importation de vêtements de dessous de coton et de fibres synthétiques ou artificielles11, la quasi-totalité des constatations du Groupe spécial ont été contestées par les parties, et en particulier par le Brésil. Il faut néanmoins revenir sur un certain nombre de constatations du Groupe spécial qui n’ont pas fait l’objet d’un appel, au titre desquelles on peut citer en premier lieu celle relative à l’article 1:4 a) de l’Accord sur les licences. Cet article fait peser sur le Membre une obligation de notifier au Comité des licences d’importation les règles et les renseignements relatifs aux procédures de présentation des demandes, y compris les conditions de recevabilité des personnes, entreprises ou institutions à présenter de telles demandes, l’organe (les organes) administratif(s) auquel (auxquels) s’adresser, ainsi que les listes des produits soumis à licence. Si le Groupe spécial a noté les raisons données par les Communautés européennes pour justifier le fait qu’elles n’avaient pas adressé de notification12, il n’a toutefois pas considéré que celles-ci étaient légitimes et a dès lors constaté que cette omission était incompatible avec l’article 1:4 a) de l’Accord sur les licences. Le Groupe spécial a également rendu deux conclusions relatives aux articles II et III du GATT de 1994. S’agissant de l’article II, pour lequel le Brésil considérait que la délivrance, pour le contingent tarifaire pour les volailles, de licences correspondant à une quantité qui ne présente pas un intérêt économique et le commerce de ces licences étaient contraires à ce qui est stipulé à l’article II:1 b) du GATT, le Groupe spécial a rapidement rejeté cette allégation. En effet, selon lui, dans la mesure où l’Accord sur l’OMC est un accord intergouvernemental conclu entre des Etats ou des territoires douaniers distincts, le Brésil aurait dû, pour faire prévaloir son argumentation, démontrer que le paiement allégué était une mesure gouvernementale ; or, le Brésil ne l’a pas fait. 10

Rapport du Groupe spécial, para. 299. Rapport du Groupe spécial WT/DS24/R. 12 Les Communautés européennes avaient notamment avancé l’argument suivant lequel elles n’avaient pas adressé de notification dans la mesure où, avant le rapport de l’Organe d’appel sur l’affaire Communautés européennes – Bananes, elles ne savaient pas exactement si l’Accord sur les licences s’appliquait aux contingents tarifaires. 11

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Brazilian claim under Article III was equally quickly rejected, again for lack of sufficient evidence13. Finally, Brazil claimed to have been the victim of nullification or impairment of benefits accruing to it under the cited agreements. Although the Panel agreed that it might be possible to interpret this claim as a non-violation complaint within the meaning of Article XXIII:1(b) of the GATT, it concluded that Brazil had not substantiated the claim any further and that, consequently, it had failed to establish a separate non-violation complaint. On 29 April 1998, Brazil notified the DSB of its decision to appeal certain aspects of the Panel report and, on 11 May 1998, filed an appellant’s submission. On 14 May 1998, the European Communities filed its own appellant’s submission. On 25 May 1998, both the European Communities and Brazil filed appellee’s submissions, and on the same day Thailand and the United States filed separate third participant’s submissions. The oral hearing in the appeal was held on 9 June 1998. At the request of the Members of the Division hearing the appeal, all the participants submitted written post-hearing memoranda on particular issues relating to the appeal. The issues raised in the appeal were as follows: “ (a) Whether the Panel erred in its interpretation of the relationship between Schedule LXXX and the Oilseeds Agreement; (b) Whether the Panel erred in finding that the tariff-rate quota for frozen poultry meat in Schedule LXXX was not exclusively for the benefit of Brazil and that no agreement existed between Brazil and the European Communities on the allocation of the tariff-rate quota within the meaning of Article XIII:2(d) of the GATT 1994; (c) Whether a tariff-rate quota resulting from negotiations under Article XXVIII of the GATT 1947 must be administered in a nondiscriminatory manner consistent with Article XIII of the GATT 1994”14.

13 After first citing a decision of a 1958 panel, namely that in Italian Discrimination Against Imported Agricultural Machinery, which, in relation to the object and purpose of Article III of the GATT, had stated that the intention of the drafters of the General Agreement was clearly to treat the imported products in the same way as the like domestic products once they had been cleared through customs, the Panel found that Brazil had not demonstrated the existence of any discriminatory measure once the poultry products had been cleared through customs. 14 Appellate Body Report, para. 86.


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Ensuite, s’agissant de l’article III, l’allégation du Brésil a encore été rapidement repoussée suite à un nouveau défaut de preuves suffisantes13. Enfin, le Brésil avait soulevé un moyen relatif à l’annulation ou à la réduction d’avantage résultant pour lui des accords visés et dont il aurait été la victime. Bien que le Groupe spécial ait admis que cette allégation pouvait sans doute être interprétée comme étant une plainte en situation de non-violation au sens de l’article XXIII:1 b) du GATT, il a néanmoins constaté que le Brésil n’avait pas étayé plus en avant cette allégation et qu’en conséquence, il n’avait pas établi une plainte distincte en situation de non-violation. Le 29 avril 1998, le Brésil a notifié à l’ORD son intention de faire appel de certains des aspects du rapport du Groupe spécial, et a déposé, le 11 mai 1998, une communication en tant qu’appelant. Les Communautés européennes ont également déposé une communication en tant qu’appelant le 25 mai 1998, la Thaïlande et les Etats-Unis déposant une communication en tant que participant tiers le même jour. L’audience en appel s’est tenue le 9 juin 1998. A noter qu’à la demande des membres de la section d’appel, tous les participants ont présenté, suite à l’audience, des mémoires écrits sur des questions particulières relatives à l’appel. Le présent appel soulève les questions suivantes, à savoir : « a) si le contingent tarifaire de 15 500 tonnes pour la viande de volaille congelée inscrit dans la Liste LXXX est attribué exclusivement au bénéfice du Brésil, et s’il existait entre le Brésil et les Communautés européennes un accord sur la répartition du contingent tarifaire au sens de l’article XIII:2 d) du GATT de 1994; b) si un contingent tarifaire résultant de négociations au titre de l’article XXVIII du GATT de 1947 doit être administré d’une manière non discriminatoire compatible avec l’article XIII du GATT de 1947; et c) si les importations en provenance de non-Membres doivent être prises en considération pour calculer les parts de contingent tarifaire au titre de l’article XIII du GATT de 1994 »14. 13 En se référant tout d’abord à une décision d’un comité de 1958, celui des Mesures appliquées par l’Italie à l’importation de machines agricoles qui, à propos de l’objet et du but de l’article III du GATT, avait déclaré que l’intention des rédacteurs de l’Accord général était manifestement que les produits importés, une fois dédouanés, soient traités de la même façon que les produits similaires d’origine nationale, le Groupe spécial a ensuite considéré que le Brésil n’avait pas démontré l’existence de mesures discriminatoires, une fois dédouanés les produits provenant de volailles. 14 Rapport de l’Organe d’appel, p. 12.

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IV. REASONING OF THE APPELLATE BODY

1. Relationship between Schedule LXXX and the Oilseeds Agreement

Despite its satisfaction with the practical result of the Panel report on this point, the European Communities nevertheless argued that the Panel had erred in its interpretation of the relationship between Schedule LXXX and the Oilseeds Agreement. In particular, it complained that the Panel had rejected two of its arguments15. However, in the Appellate Body’s opinion, it was not necessary to have recourse to the provisions of the Vienna Convention put forward by the European Communities in as much as certain WTO texts, notably the WTO Agreement and the legal arrangements governing the transition from the GATT 1947 to the WTO, were in themselves sufficient to resolve the issue.

Whereas Schedule LXXX was an integral part of the GATT 1994 because it was annexed to the Marrakesh Protocol, the same was not true of the Oilseeds Agreement which, moreover, did not constitute part of the “decisions, procedures and customary practices followed by the CONTRACTING PARTIES to GATT 1947” by which the WTO was to be guided under Article XVI:1 of the WTO Agreement. Thus, only Schedule LXXX contained the relevant obligations of the European Communities under the WTO Agreement and hence “forms the legal basis for this dispute”16. However, having recalled its finding in European Communities – Customs Classification of Certain Computer Equipment establishing the general rules of treaty interpretation set out in the Vienna Convention as the only rules applicable in interpreting the meaning of the concessions provided for in a Member’s Schedule, the Appellate Body considered that the Oilseeds Agreement could serve as a “supplementary means of interpretation” of Schedule LXXX as it was part of the historical background of the European Communities’ concessions for frozen poultry meat. In the Appellate Body’s opinion, the Panel had used the Oilseeds Agreement for 15

According to the European Communities, Schedule LXXX had superseded and terminated the Oilseeds Agreement because the WTO Agreement was a later treaty relating to the same subjectmatter in accordance with Article 59.1 of the Vienna Convention. Moreover, it had also argued that the Oilseeds Agreement only applied to the extent that its provisions were compatible with Schedule LXXX in accordance with Article 30.3 of the Vienna Convention. 16 Appellate Body Report, para. 81.


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IV. RAISONNEMENT DE L’ORGANE D’APPEL

1. Rapport entre la liste LXXX et l’Accord sur les oléagineux Malgré la satisfaction du résultat pratique auquel le rapport du Groupe spécial a conduit sur ce point, les Communautés européennes ont néanmoins fait valoir que celui-ci avait commis une erreur dans son interprétation du rapport entre la Liste LXXX et l’Accord sur les oléagineux. Elles reprochaient en particulier au Groupe spécial de ne pas avoir retenu deux de leurs arguments15. Mais, de l’avis de l’Organe d’appel, le recours aux dispositions de la Convention de Vienne avancées par les Communautés européennes n’est guère utile dans la mesure où certains textes de l’OMC, à savoir l’Accord sur l’OMC et les dispositions régissant la transition du GATT de 1947 à l’OMC, permettent à eux seuls de résoudre cette question. Si la Liste LXXX fait partie intégrante du GATT de 1994 du fait de son annexion au Protocole de Marrakech, il n’en va pas de même pour l’Accord sur les oléagineux, qui ne fait pas non plus partie des « décisions, […] procédures et […] pratique habituelles des Parties Contractantes du GATT de 1947 » qui doivent guider l’OMC en vertu de l’article XVI:1 de l’Accord sur l’OMC. Dès lors, seule la Liste LXXX contiendra les obligations pertinentes des Communautés européennes au titre de l’Accord sur l’OMC et, à ce titre, « constitue le fondement juridique du présent différend »16. Toutefois, et après avoir rappelé sa constatation énoncée à l’occasion du différend Communautés européennes – Classement tarifaire de certains matériels informatiques établissant les règles générales d’interprétation de la Convention de Vienne comme seuls instruments pour interpréter les concessions reprises dans la liste d’un Membre, l’Organe d’appel a considéré que l’Accord sur les oléagineux pouvait dès lors être utilisé au titre de « moyen complémentaire d’interprétation » de la Liste LXXX car il avait joué un rôle dans le contexte historique des concessions accordées par les Communautés européennes pour la viande de volailles congelée. De l’avis de l’Organe d’appel, c’est bien à cette fin que le Groupe spécial a utilisé l’Accord sur les oléagineux et, ainsi, il n’a

15 Selon les Communautés européennes, l’Accord sur les oléagineux, du fait que l’Accord sur l’OMC était un traité postérieur portant sur la même matière, avait été remplacé et annulé par la Liste LXXX, conformément à l’article 59.1 de la Convention de Vienne. En outre, elles avaient également avancé l’argument, basé sur l’article 30.3 de la Convention de Vienne, suivant lequel l’Accord sur les oléagineux ne devait s’appliquer que dans la mesure où ses dispositions étaient compatibles avec la liste LXXX. 16 Rapport de l’Organe d’appel, para. 81.

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precisely this purpose and there had therefore been no error in its treatment of the relationship between the Schedule and the Agreement. 2. The Tariff-rate Quota in Schedule LXXX Three issues, which the Appellate Body considered separately, were raised under this head. The Exclusive or Non-exclusive Character of the Tariff-rate Quota for Frozen Poultry Meat in Schedule LXXX Brazil argued that the Panel had erred in concluding that the tariff-rate quota for frozen poultry meat was not allocated exclusively to Brazil and in finding that there was no explicit agreement between Brazil and the European Communities to this effect within the meaning of Article XIII:2(d) of the GATT 1994. Brazil considered that the Panel had also erred in failing to examine all the provisions of the Oilseeds Agreement. In accordance with its previous finding, the Appellate Body analyzed the questions posed by Brazil firstly in relation to Schedule LXXX and then in the light of the Oilseeds Agreement, but only as a supplementary means of interpretation for confirming its initial reading. Thus, from an examination of the ordinary meaning of Schedule LXXX, it was clear to the Appellate Body that the tariff-rate quota for poultry meat was not exclusively reserved for exports from Brazil since it was intended to be allocated on an MFN basis. Moreover, the term “global annual tariff quota” in a footnote to the Oilseeds Agreement, as interpreted by the Appellate Body in the light of GATT/WTO practice and a GATT panel report17, confirmed the rejection of a countryspecific quota allocated exclusively to Brazil. With respect to the Panel’s finding that there was no evidence of an agreement between the two parties to the dispute on the allocation of the tariffrate quota for frozen poultry meat within the meaning of Article XIII:2(d) of the GATT 1994, the Appellate Body pointed out that to conform to that article all other Members having a “substantial interest” in supplying the product 17

Panel on Newsprint, adopted 20 November 1984, BISD 31S/114, para. 51.


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pas commis d’erreur dans le traitement du rapport entre les deux instruments en cause. 2. Le contingent tarifaire inscrit dans la Liste LXXX Trois questions se posaient en fait ici, chacune ayant donné lieu à un développement séparé de l’Organe d’appel. Caractère exclusif ou non du contingent tarifaire pour la viande volaille congelée inscrit dans la Liste LXXX La question posée par le Brésil était de savoir si le Groupe spécial avait commis une erreur en considérant que le contingent tarifaire pour la viande de volaille congelée n’était pas attribué au seul bénéfice de ce pays et en constatant qu’il n’existait aucun accord explicite à cet effet entre le Brésil et les Communautés européennes au sens de l’article XIII:2 d) du GATT de 1994. Le Brésil considérait également qu’une autre erreur avait été commise par le Groupe spécial en refusant d’examiner toutes les dispositions de l’Accord sur les oléagineux. L’Organe d’appel, conformément à sa constatation précédente, va analyser les questions posées par le Brésil en priorité au regard de la Liste LXXX, puis à la lumière de l’Accord sur les oléagineux, mais uniquement en tant que moyen complémentaire d’interprétation pour confirmer son interprétation première. Ainsi, selon l’examen du sens ordinaire de la Liste LXXX, il est évident pour l’Organe d’appel que le contingent tarifaire pour la viande de volaille n’était pas réservé exclusivement aux exportations du Brésil puisque ce contingent était censé être réparti sur une base NPF. Ensuite, le membre de phrase « contingent tarifaire annuel global » figurant au sein d’une note de l’Accord sur les oléagineux, tel qu’interprété par l’Organe d’appel au travers de la pratique du GATT/de l’OMC et d’un rapport de Groupe spécial du GATT17, corrobore le refus d’un contingent par pays attribué au seul profit du Brésil. S’agissant de la constatation du Groupe spécial relative à l’absence d’éléments de preuve quant à l’existence d’un accord entre les deux parties au différend sur la répartition du contingent tarifaire pour la viande de volailles congelée au sens de l’article XIII:2 d) du GATT de 1994, l’Organe d’appel a rappelé que l’une des conditions du respect de cet article est que l’ensemble des autres Membres ayant un « intérêt substantiel » à la fourniture du produit visé 17

Il s’agissait en l’espèce du rapport du Groupe spécial du papier journal, adopté le 20 novembre 1984, IBDD, S31/125, para. 51.

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concerned would have had to agree. In this particular case, there was in fact another Member within the meaning of Article XIII:2(d), namely Thailand, but the European Communities had not sought an agreement with it and the Appellate Body therefore concluded that the Oilseeds Agreement could not be considered an agreement within the meaning of Article XIII:2(d). Finally, the Appellate Body rejected the Brazilian argument that the bilateral character of the Oilseeds Agreement constituted evidence of a common intent that the tariffrate quota should be for the exclusive benefit of Brazil18. Article XIII of the GATT 1994 According to Brazil, the most-favoured-nation principle in Articles I and XIII of the GATT 1994 did not apply to the Oilseeds Agreement because the purpose of the latter was to compensate Brazil for the modification of Community concessions on oilseeds. The Appellate Body began its analysis by referring to a principle laid down in a GATT report and one of its own reports19, according to which a Member may yield rights but not diminish its obligations; in European Communities – Bananas it found this principle to be equally valid for the market access concessions and commitments for agricultural products contained in the Schedules annexed to the GATT 1994. In the view of the Appellate Body, this interpretation, which was justified by the ordinary meaning of the term “concessions” and confirmed by paragraph 3 of the Marrakesh Protocol, showed that the concessions contained in Schedule LXXX were consistent with Articles I and XIII of the GATT 1994. The Appellate Body was unwilling to accept Brazil’s argument that there was an element of specificity about the Oilseeds Agreement, compensation under Article XXVIII, which explained and justified possible departure from the principle of non-discrimination. There was nothing in Article XXVIII to suggest that compensation negotiated within its framework might be exempt from compliance with the principle of non-discrimination inscribed in Articles I and XIII of the GATT 1994. As the Panel had observed, this interpretation was supported by the negotiating history of Article XXVIII, and 18

In this connection, the Appellate Body referred to the Panel’s finding that although most tariff concessions are negotiated bilaterally, the results of the negotiations are subsequently extended on a multilateral basis. 19 See the report of the panel in United States – Restrictions on Imports of Sugar, adopted 22 June 1989, BISD 36S/331, para. 5.2 and the Appellate Body report in EC – Bananas, WT/DS27/AB/R, 25 September 1997, para. 154.


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aient donné leur accord. En l’espèce, il existait un autre Membre au sens de l’article XIII:2 d), la Thaïlande, mais celle-ci n’avait pas été contactée par les Communautés européennes dans le but d’aboutir à un tel accord ; dès lors, l’Organe d’appel a considéré que l’Accord sur les oléagineux ne pouvait constituer un accord au sens de l’article XIII:2 d). Enfin, l’Organe d’appel rejette le point de vue du Brésil qui soutenait que le caractère bilatéral de l’Accord sur les oléagineux constituait un élément de preuve d’une intention commune de faire en sorte que le contingent tarifaire soit au bénéfice exclusif du Brésil18. Article XIII du GATT de 1994 Selon le Brésil, le principe de la nation la plus favorisée énoncé aux articles premier et XIII du GATT ne s’appliquait pas à l’Accord sur les oléagineux puisque ce dernier avait pour but de lui accorder une compensation pour la modification des concessions communautaires relatives aux oléagineux. L’Organe d’appel a débuté son examen en se référant à un principe, repris d’un rapport du GATT et d’un de ses rapports19, selon lequel si un Membre dispose de la faculté de diminuer certains de ses droits, il ne peut en revanche aucunement décider de diminuer ses obligations ; suivant son rapport Communautés européennes – Bananes, ce principe doit s’appliquer de la même manière aux concessions et aux engagements en matière d’accès aux marchés pour les produits agricoles figurant dans les Listes annexées au GATT de 1994. Selon l’Organe d’appel, une telle interprétation, justifiée par le sens ordinaire du terme « concessions », et confirmée par le paragraphe 3 du Protocole de Marrakech, veut donc que les concessions figurant dans la Liste LXXX soient compatibles avec les articles premier et XIII du GATT de 1994. Concernant l’argument brésilien suivant lequel il existerait un élément de spécificité lié à l’Accord sur les oléagineux, compensation accordée au titre de l’article XXVIII, qui expliquerait et justifierait une éventuelle dérogation au principe de non-discrimination, l’Organe d’appel l’a refusé. En effet, rien dans l’article XXVIII ne laisse croire qu’une compensation négociée à ce titre puisse ne pas être soumise au principe de non-discrimination énoncé aux articles premier et XIII du GATT de 1994. De la même façon que le Groupe spécial l’avait observé, l’historique de la négociation de l’article XXVIII, et en 18

Sur ce point, l’Organe d’appel reprend la constatation du Groupe spécial suivant laquelle si les négociations tarifaires sont menées sur un plan bilatéral, leurs résultats sont ensuite généralement étendus au niveau multilatéral. 19 Il s’agissait du rapport du Groupe spécial Etats-Unis – Restrictions à l’importation de sucre, adopté le 22 juin 1989, IBDD, S36/372, para. 5.2 et du rapport de l’Organe d’appel Communautés européennes – Bananes, WT/DS27/AB/R, 25 septembre 1997, para. 154.

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in particular by a conclusion of the Chairman of the Tariff Agreements Committee at Geneva in 1947 regarding the provision which eventually became Article XXVIII:3. Although this statement referred specifically to the MFN clause in Article I of the GATT, the Appellate Body considered that “logic requires that it applies equally to the non-discriminatory administration of quotas and tariff-rate quotas under Article XIII of the GATT 1994”20. Finally, the Appellate Body agreed with the Panel’s finding concerning the balance of the negotiations and more particularly the balance of concessions Article XXVIII was designed to achieve. Consequently, the Appellate Body upheld the Panel’s finding on this aspect of the case. Treatment of Non-Members under Article XIII of the GATT 1994 The Appellate Body began its examination by defining the scope of the issue raised, which was, in fact, whether the Panel had erred in allowing trade from non-Members to be taken into account in the calculation of shares in tariffrate quotas. This clarification was necessary since, according to the Appellate Body, the Panel’s finding was narrower than Brazil’s appeal and its argument in the panel stage21. In answering this question, the Appellate Body simply indicated that it agreed with the Panel. The calculation of the shares had to be based on the total imports of the product in question; otherwise it would not be possible to comply with the requirement in the chapeau of Article XIII:222. The Appellate Body then returned to the two issues raised by Brazil but left unanswered. It concluded that two provisions had to be taken into account, namely, Articles 17.6 and 17.13 of the DSU which required it to limit appeals to the findings of the panel and the legal interpretations it developed. In this particular case both elements were lacking and the fact that the Panel supplied an answer of sorts in the form of a footnote was of no avail since the Appellate Body did not consider “this comment made in a footnote by the Panel to be either 20

Appellate Body Report, para. 100. Brazil had raised other issues pertaining to the rights and obligations of Members in relation to non-Members under Article XIII. These concerned, on the one hand, the allocation of tariff-rate quota shares to a non-Member and, on the other, the participation of non-Members in the “others” category of a tariff-rate quota. 22 The chapeau of Article XIII:2 stipulates that “in applying import restrictions to any product, Members shall aim at a distribution of trade in such product approaching as closely as possible the shares which the various Members might be expected to obtain in the absence of such restrictions […]”. 21


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particulier une conclusion du Président du Comité chargé de l’examen de l’Accord sur les tarifs douaniers à Genève en 1947 à propos de la disposition qui a finalement constitué l’article XXVIII:3, étaye cette interprétation. S’il est vrai que cette déclaration visait la clause NPF énoncée à l’article I du GATT, l’Organe d’appel a considéré que « la logique exige qu’elle s’applique de la même façon à l’administration non discriminatoire des contingents et de contingents tarifaires au titre de l’article XIII du GATT de 1994 »20. Enfin, l’Organe d’appel reprend et confirme la constatation du Groupe spécial relative à l’équilibre de la négociation, et plus précisément à celui des concessions auquel tend l’article XXVIII. En conséquence, l’Organe d’appel confirme la constatation du Groupe spécial sur cette question. Traitement de non-Membres au titre de l’article XIII du GATT de 1994 L’Organe d’appel débute son examen en délimitant la question posée qui était en fait de savoir si le Groupe spécial avait commis une erreur en autorisant la prise en considération des importations en provenance des nonMembres pour le calcul des parts d’un contingent tarifaire. Cette précision est utile puisque, selon lui, l’appel du Brésil et ses arguments débordaient quelque peu le cadre de la constatation du Groupe spécial21. Pour répondre à la question, l’Organe d’appel a simplement indiqué qu’il partageait l’avis du Groupe spécial. Le calcul des parts doit en effet être fondé sur les importations totales du produit en question si l’on veut que la prescription énoncée dans le texte introductif de l’article XIII:2 soit respectée22. L’Organe d’appel revient ensuite à nouveau sur les deux questions soulevées par le Brésil et laissées sans réponse. Selon lui, deux dispositions doivent être prises en compte, à savoir les articles 17:6 et 17:13 du Mémorandum d’accord, qui limitent le champ d’examen de l’Organe d’appel aux constatations du Groupe spécial et aux interprétations du droit qu’il peut donner. Or, en l’espèce, ces deux éléments font défaut et le fait que le Groupe spécial ait pu apporter une réponse au travers d’une note de bas de page ne remédie pas au problème dans la mesure où l’Organe d’appel considère que 20

Rapport de l’Organe d’appel, para. 100. Le Brésil avait soulevé d’autres questions relatives aux droits et obligations des Membres en relation avec les non-Membres au titre de l’article XIII, et qui concernaient d’une part l’attribution de parts d’un contingent tarifaire à un non-Membre et d’autre part, la participation de non-Membres, dans la catégorie « autres », à un contingent tarifaire. 22 Le paragraphe introductif de l’article XIII:2 stipule que, « dans l’application des restrictions à l’importation d’un produit quelconque, les parties contractantes s’efforceront de parvenir à une répartition du commerce de ce produit se rapprochant dans toute la mesure du possible de celle que, en l’absence de ces restrictions, les diverses parties contractantes seraient en droit d’attendre […] ». 21

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a ‘legal interpretation developed by the panel’ within the meaning of Article 17.6 of the DSU or a ‘legal finding’ or ‘conclusion’ that the Appellate Body may ‘uphold, modify or reverse’ under Article 17.13 of the DSU”23.

Thus, the Appellate Body upheld the Panel’s finding that the European Communities had not acted inconsistently with Article XIII of the GATT 1994 by calculating Brazil’s tariff-rate quota share on the basis of the quantity of imports from both Members and non-Members.

3. Article X of the GATT 1994

After having cited the relevant part of Article X, namely, paragraphs 1 and 3(a), which concern the publication and administration of laws, regulations, judicial decisions and administrative rulings of general application made effective by any Member, and the related findings of the Panel, the Appellate Body went on to confirm that the EC rules pertaining to import licensing fell within the scope of Article X as rules “of general application”. As regards the EC’s publication obligations under Article X, the Appellate Body merely noted that the Panel had found that they had been fulfilled and that Brazil had not appealed that finding.

The question facing the Appellate Body was therefore whether the Panel had erred in law in assessing measures of general application in Article X and had misinterpreted Brazil’s submissions relating to that article. In Brazil’s opinion, the generally applicable rules published by the European Communities did not provide Brazilian traders with sufficient information. However, the Appellate Body rejected the Brazilian approach that would have required the particular treatment accorded to each individual shipment to be considered a measure “of general application” within the meaning of Article X. Referring to the finding of the panel in United States – Restrictions on Imports of Cotton and Man-made Fibre Underwear24, the Appellate Body agreed with the Panel that 23

Appellate Body Report, para. 107. This finding established, in particular, that a safeguard measure restraint would not qualify as a measure of general application if it was addressed to a specific company or applied to a specific shipment. Panel Report, WT/DS24/R, 25 February 1997, para. 7.65. 24


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« cette observation faite par le Groupe spécial dans une note de bas de page (ne peut être regardée) ni comme une ‘interprétation du droit donnée par celui-ci’ au sens de l’article 17:6 du Mémorandum d’accord ni comme une ‘constatation‘ ou ‘conclusion juridique’ que l’Organe d’appel peut ‘confirmer, modifier ou infirmer’ conformément à l’article 17:13 du Mémorandum d’accord »23. L’Organe d’appel confirme donc la constatation du Groupe spécial suivant laquelle les Communautés européennes n’ont pas agi d’une manière incompatible avec l’article XIII du GATT de 1994 en calculant la part du contingent tarifaire revenant au Brésil sur la base du volume des importations en provenance des Membres et des non-Membres. 3. Article X du GATT de 1994 Après avoir rappelé le contenu de la partie pertinente de l’article X, à savoir les paragraphes 1 et 3 a) qui concernent la publication et l’application des lois, règlements, décisions judiciaires et administratives d’application générale rendus exécutoires par tout Membre, ainsi que les constatations du Groupe spécial y relatives, l’Organe d’appel déclenche son examen en précisant que les règles communautaires concernant les licences d’importation entrent bien dans le cadre de l’article X au titre des règles « générales d’application ». Quant à l’obligation de publication pesant sur les Communautés européennes au titre de l’article X, l’Organe d’appel se contente de noter que le Groupe spécial avait considéré que celle-ci avait été remplie par les Communautés européennes et que le Brésil n’avait pas fait appel de cette constatation. La question qui se posait donc à l’Organe d’appel était de savoir si le Groupe spécial avait commis une erreur de droit en évaluant les mesures d’application générale visées à l’article X et s’il avait mal interprété les communications du Brésil concernant ce même article. De l’avis du Brésil, les règles d’application générales publiées par les Communautés européennes ne fournissaient pas suffisamment d’informations aux commerçants brésiliens. L’Organe d’appel rejette toutefois l’approche brésilienne tendant à ce que le traitement particulier accordé à chaque expédition soit considéré comme une mesure « d’application générale » au sens de l’article X. Reprenant la constatation faite par le Groupe spécial dans l’affaire Etats-Unis – Restrictions à l’importation de vêtements de dessous de coton et de fibres synthétiques ou artificielles24, l’Organe d’appel a considéré, comme le Groupe spécial, que « les 23

Rapport de l’Organe d’appel, para. 107. Cette constatation établissait notamment que, s’agissant d’une limitation prise à des fins de sauvegarde, elle n’aurait pas rempli les conditions d’une mesure d’application générale si elle 24

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“licences issued to a specific company or applied to a specific shipment cannot be considered to be a measure ‘of general application’”25. The Appellate Body then examined the procedures associated with tariff-rate quotas and pointed out, in particular, that it was the private operators who were responsible for making the arrangements for determining whether a particular shipment fell within or outside the tariff-rate quota and hence what rules applied to a given shipment. In this case, Article X did not impose any particular obligations on Member governments. Finally, the Appellate Body recalled what it had previously stated in EC – Bananas, namely, that Article X related to the publication and administration of the relevant measures rather than to their substantive content. Accordingly, to the extent that Brazil’s appeal concerned only the substantive content of the EC rules, the Appellate Body considered that it fell outside the scope of Article X and could be determined only by reference to other provisions of the covered agreements. For these reasons, the Appellate Body upheld the Panel’s findings concerning the scope of Article X of the GATT 1994. 4. Agreement on Import Licensing Procedures Brazil also raised three issues with respect to the Licensing Agreement. Scope of Application Brazil’s question concerned whether the Panel had erred in interpreting Articles 1.2 and 3.2 of the Licensing Agreement so as to restrict its scope of application to in-quota trade. Although the Appellate Body recognized that the requirements of these two articles, which are designed to prevent trade distortions, must be observed whenever an import licensing regime is applied, it dealt with the matter relatively simply by noting that, in this particular case, the licensing procedure applied only to in-quota trade. As no licensing was required 25

Appellate Body Report, para. 113.


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licences délivrées à une société précise ou valant pour une expédition précise ne peuvent être considérées comme une mesure ‘ d’application générale‘ au sens de l’article X »25. L’Organe d’appel développe ensuite les modalités liées aux contingents tarifaires, pour souligner notamment que c’est aux agents privés que revient la charge de prendre les arrangements qui vont déterminer si une expédition particulière entre ou non dans le cadre du contingent tarifaire. Ces modalités établissent en conséquence également les règles applicables aux expéditions. Dans cette hypothèse, les gouvernements Membres ne se voient pas imposer d’obligations particulières en liaison avec l’article X. Enfin, l’Organe d’appel rappelle ce qu’il avait déjà eu l’occasion de relever dans l’affaire Communautés européennes – Bananes, à savoir que l’article X ne concerne que la publication et l’application des mesures pertinentes, et non la teneur substantielle de ces mesures. Dès lors, et dans la mesure où l’appel du Brésil ne portait que sur la teneur substantielle des règles communautaires, l’Organe d’appel considère que celui-ci ne relève pas de l’article X, mais d’autres dispositions des accords visés. Pour ces raisons, l’Organe d’appel confirme la conclusion du Groupe spécial relative au champ d’application de l’article X du GATT de 1994. 4. Accord sur les procédures de licence d’importation Trois questions sont à nouveau soulevées par le Brésil concernant ce point. Champ d’application La question soulevée par le Brésil concernait le fait de savoir si le Groupe spécial avait fourni une interprétation erronée des articles 1:2 et 3:2 de l’Accord sur les licences qui aboutissait à limiter le champ d’application de cet accord uniquement aux importations effectuées dans le cadre du contingent. Si l’Organe d’appel reconnaît que les prescriptions de ces deux articles visant à empêcher une distorsion des courants d’échanges s’appliquent chaque fois qu’un régime de licences d’importation est établi, il évacue cette question de façon relativement simple en relevant qu’en l’espèce, la procédure de licence ne s’applique qu’aux importations effectuées dans la limite du contingent. Les importations effectuées hors contingent n’y étant quant à elles pas soumises, visait une société précise ou s’appliquait à une expédition précise. Rapport du Groupe spécial, WT/DS24/R, 25 février 1997, para. 7.65. 25 Rapport de l’Organe d’appel, para. 113.

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for out-of-quota trade, the Appellate Body upheld the Panel’s finding that “[t]he Licensing Agreement, as applied to this particular case, only relates to in-quota trade”26.

Trade Distortion

In seeking to determine whether the Panel had erred in finding that there had been no trade distortion within the meaning of Articles 1.2 and 3.2 of the Licensing Agreement27, the Appellate Body based itself on various pieces of information, including the fact that Brazil’s percentage share of the tariff-rate quota had remained constant, its full utilization of the tariff-rate quota and its growing volume of exports. Thus, the Appellate Body found that Brazil had not offered any persuasive evidence that its falling market share could be attributed to the licensing procedure and hence had failed to prove a violation of the prohibition on trade distortion in Articles 1.2 and 3.2 of the Licensing Agreement by the European Communities. As for Brazil’s other arguments not considered by the Panel, the Appellate Body found that they did not address the problem of establishing a causal relationship between imposition of the EC licensing procedure and the claimed trade distortion.

Transparency

In its appellant’s submission Brazil had argued that the Panel had erred in restricting its comprehensive claim concerning a violation of the general principle of transparency underlying the Licensing Agreement to a simple analysis of Article 3.5 of that Agreement. After having recalled that the Panel had found that Brazil had failed to demonstrate that the European Communities had violated either Article 3.5(a) iii) or iv) of the Licensing Agreement, the Appellate Body held that in so doing, in the light of the existence of express provisions relating to transparency, the Panel had not erred by refraining from examining Brazil’s “comprehensive” claim.

26

Appellate Body Report, para. 122. Brazil considered, in particular, that the Panel had failed to address certain evidence and had not examined whether Brazil’s falling share of the EC market was caused by the introduction of the EC licensing procedures. 27


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l’Organe d’appel confirme la constatation du Groupe spécial suivant laquelle « [l’]Accord sur les licences, tel qu’il est applicable en l’espèce, ne porte que sur les importations effectuées dans la limite du contingent »26. Distorsion des courants d’échanges Pour savoir si le Groupe spécial avait commis une erreur en constatant qu’il n’y avait pas de distorsion des courants d’échanges au sens des articles 1:2 et 3:2 de l’Accord sur les licences27, l’Organe d’appel s’est appuyé sur différentes données, comme le fait que la part en pourcentage du contingent tarifaire brésilien était constante, que ce dernier utilisait intégralement le contingent et, enfin, que le volume d’exportation total de ce pays était croissant. L’Organe d’appel a ainsi constaté que le Brésil n’avait pas présenté d’éléments de preuve permettant de conclure que la diminution de sa part de marché était dû à la procédure de licences, et donc qu’il n’avait pas établi que les Communautés européennes avaient violé l’interdiction des distorsions des courants d’échanges énoncée aux articles 1:2 et 3:2 de l’Accord sur les licences. Quant aux autres arguments avancés par le Brésil non pris en compte par le Groupe spécial, l’Organe d’appel a considéré que ceux-ci n’étaient pas liés au problème de causalité entre l’imposition de la procédure de licences communautaire et la distorsion alléguée des courants d’échanges. Transparence Dans sa communication en tant qu’appelant, le Brésil a allégué que le Groupe spécial avait commis une erreur en refusant de prendre en compte son allégation globale relative à une violation du principe général de transparence qui constitue la base de l’Accord sur les licences, pour la cantonner à une simple analyse de l’article 3:5 de cet accord. Après avoir rappelé que le Groupe spécial avait constaté que le Brésil n’avait pas réussi à prouver que les Communautés européennes avaient enfreint l’article 3:5 a) iii) et iv) de l’Accord sur les licences, l’Organe d’appel a considéré qu’en agissant de la sorte, et dans la mesure où les présentes dispositions traitent explicitement de transparence, le Groupe spécial n’avait pas commis d’erreur en se privant d’examiner l’allégation « globale » d’erreur du Brésil.

26

Rapport de l’Organe d’appel, para. 122. Le Brésil considérait notamment que le Groupe spécial n’avait pas pris en considération certains éléments de preuve, ni examiné la relation entre la baisse de part du Brésil dans le marché communautaire et l’introduction de procédures de licences par les Communautés européennes. 27

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5. Article 11 of the DSU According to Brazil, the Panel did not make “an objective assessment of the matter before it”, as required by Article 11 of the DSU, because it failed to consider a series of arguments put forward by Brazil relating to GATT/WTO law and practice. The Appellate Body began by noting the seriousness of the allegation, which “goes to the very core of the integrity of the WTO dispute settlement process itself […]”28. After having recalled certain findings in previous reports defining what did and what did not constitute a failure to make an objective assessment of the facts29, and in particular an abuse of discretion by the panel30, the Appellate Body held that in this case “the alleged failures imputed to the Panel by Brazil do not approach the level of gravity required for a claim under Article 11 of the DSU to prevail”31. It also noted that the appeal related rather to the judicial economy exercised by the Panel in its consideration of a number of arguments put forward by Brazil. On the basis of one of its findings in United States – Measures Affecting Imports of Woven Wool Shirts and Blouses from India 32, the Appellate Body concluded that “just as a panel has the discretion to address only those claims which must be addressed in order to dispose of the matter at issue in a dispute, so too does a panel have the discretion to address only those arguments it deems necessary to resolve a particular claim”33. Hence, the fact that an argument of one of the parties is not addressed in a panel report does not necessarily mean that the panel has failed to make an “objective assessment of the matter before it”.

28

Appellate Body Report, para. 133. Appellate Body Report EC – Measures Concerning Meat and Meat Products, WT/DS26/48/AB/R, 13 February 1998, in particular paragraph 133. 30 See the Appellate Body Report in Argentina – Measures Affecting Imports of Footwear, Textiles, Apparel and Other Items, WT/DS56/AB/R, 22 April 1998. 31 Appellate Body Report, para. 134. 32 Appellate Body Report, WT/DS33/AB/R, 23 May 1997. 33 Appellate Body Report, para. 135. 29


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5. Article 11 du Mémorandum d’accord Selon le Brésil, et conformément à l’article 11 du Mémorandum d’accord, le Groupe spécial n’a pas procédé à « une évaluation objective de la question dont il était saisi » en manquant de prendre en considération certains arguments qu’il avait avancé à propos des règles et de la pratique du GATT/de l’OMC. L’Organe d’appel a commencé son examen en rappelant la gravité d’une telle allégation, qui « touche au fondement même de l’intégrité du processus de règlement des différends de l’OMC […] »28. Après avoir rappelé certaines constatations faites au travers de rapports antérieurs qui définissaient ce qu’il considère comme donnant lieu, ou ne donnant pas lieu, à un manquement dans l’évaluation objective de la question29, et en particulier l’usage abusif de son pouvoir par le Groupe spécial30, l’Organe d’appel a considéré qu’en l’espèce, « les prétendues omissions dont le Brésil accuse le Groupe spécial n’atteignent pas le degré de gravité requis pour qu’une allégation au titre de l’article 11 du Mémorandum d’accord puisse être retenue »31. Il a par ailleurs observé que cet appel relevait plus de l’économie jurisprudentielle appliquée par le Groupe spécial à certains arguments du Brésil. S’appuyant sur une de ses constatations faite dans son rapport relatif à l’affaire Etats-Unis – Mesures affectant les importations de chemises, chemisiers et blouses, de laine, tissés en provenance d’Inde32, l’Organe d’appel a considéré que « de la même façon qu’il est libre de ne traiter que les allégations qui doivent l’être pour résoudre la question en cause dans un différend, un groupe spécial est libre de ne traiter que les arguments qu’il juge nécessaire de traiter pour régler une allégation donnée »33. Dès lors, l’absence de traitement d’un argument d’une des parties par le Groupe spécial ne suffit pas à qualifier celleci d’erreur dans « l’évaluation objective de la question dont il a été saisi ».

28

Rapport de l’Organe d’appel, para. 133. Rapport de l’Organe d’appel Communautés européennes – Hormones, WT/DS26, 48/AB/R, 13 février 1998, en particulier le paragraphe 133. 30 Voir le rapport de l’Organe d’appel Argentine – Mesures affectant les importations de chaussures, textiles, vêtements et autres articles, WT/DS56/AB/R, 22 avril 1998. 31 Rapport de l’Organe d’appel, para. 134. 32 Rapport de l’Organe d’appel WT/DS33/AB/R, 23 mai 1997. 33 Rapport de l’Organe d’appel, para. 135. 29

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6. Agreement on Agriculture Article 5.1(b) After recalling the relevant part of Article 5.1(b) of the Agreement on Agriculture, the findings of the Panel, noting the dissenting opinion of one member of the Panel, and describing the economic implications of the positions taken by the parties to the dispute on this point, the Appellate Body defined the issue raised in the appeal as being whether the special safeguard mechanism in Article 5.1(b) of the Agreement on Agriculture was triggered when the c.i.f. price, or when the c.i.f. price plus ordinary customs duties, fell below the reference or trigger price34. As the Appellate Body showed, the practical significance of this issue becomes particularly apparent if, as in the present case, the adoption of one definition rather than another determines whether or not a Member may impose additional safeguard duties. The Appellate Body referred first of all to the text of Article 5.1(b) and in particular to the phrase “the price at which imports of that product may enter the customs territory of the Member granting the concession […]”. It noted that the drafters of the Agreement on Agriculture had referred to the entry price into the customs territory, rather than the entry price into the domestic market, for determining the import price to be taken into consideration. Moreover, the ordinary meaning of the terms used in Article 5.1(b) supported this view, which meant that the relevant price was a price that did not include customs duties and internal charges since these accrued only upon the entry of the product into the customs territory. The Appellate Body then examined another part of Article 5.1(b), namely, that which states that the relevant import price is to be as “determined on the basis of the c.i.f. import price of the shipment concerned”. Here, the Appellate Body disagreed with the Panel which had accepted the use of the c.i.f. price as one of the parameters for constructing the market entry price. On the basis of the customary usage in international trade and since there was no definition of the term “c.i.f. import price” in the covered agreements, the Appellate Body concluded that “the c.i.f. import price does not include any taxes, customs duties, or other charges that may be imposed on a product by a 34 As the Appellate Body made clear, the legal issue actually reduces to the proper interpretation of the phrase “the price at which imports of that product may enter the customs territory of the Member granting the concession, as determined on the basis of the c.i.f. import price of the shipment concerned” in Article 5.1(b).


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6. Accord sur l’agriculture Article 5 :1 b) Après rappel de la partie pertinente de l’article 5:1 b) de l’Accord sur l’agriculture, des constatations du Groupe spécial, indication de l’existence d’une opinion dissidente d’un des membres du Groupe spécial, et présentation des enjeux économiques liés aux points de vues des parties au différend sur cette question, l’Organe d’appel a défini la question qui lui était posée, à savoir si le mécanisme de sauvegarde spéciale de l’article 5:1 b) de l’Accord sur l’agriculture devait être déclenché lorsque le prix c.a.f., ou le prix c.a.f. majoré des droits de douane proprement dits, tombait au-dessous du prix de référence ou de déclenchement34. Comme l’a démontré l’Organe d’appel, cette question est particulièrement lourde de conséquences si, comme en l’espèce, le fait d’adopter une définition plutôt qu’une autre permet de déterminer le seuil à partir duquel un Membre peut imposer ou non des droits de sauvegarde additionnels. L’Organe d’appel s’est tout d’abord reporté au texte de l’article 5:1 b) et en particulier au membre de phrase « prix auquel les importations de ce produit peuvent entrer sur le territoire douanier du Membre accordant la concession […] ». Il a noté que les rédacteurs de l’Accord sur l’agriculture s’étaient référés au prix d’entrée sur le territoire douanier, et non au prix d’entrée sur le marché intérieur, pour déterminer le prix à l’importation à prendre en considération. En outre, le sens ordinaire des termes utilisés à l’article 5:1 b) confirme cette thèse, ce qui signifie que le prix à prendre en compte est un prix qui n’inclut pas les droits de douane ni les impositions intérieures puisque ceux-ci n’interviennent que lors de l’entrée du produit sur le territoire douanier. L’Organe d’appel examine ensuite une autre partie de l’article 5:1 b), à savoir que le prix à l’importation choisi doit être « déterminé sur la base du prix à l’importation c.a.f. de l’expédition considérée ». Sur cet élément, l’Organe d’appel marque son désaccord avec le Groupe spécial qui avait accepté l’utilisation du prix c.a.f. pour déterminer le prix d’entrée sur le marché. En se basant sur la pratique habituelle dans le commerce international, et dans la mesure où les instruments de l’OMC ne comportent pas de définition du « prix à l’importation c.a.f. », l’Organe d’appel a considéré que « le prix à l’importation c.a.f. n’inclut ni les taxes ni les droits de douane ni les autres impositions qui peuvent être perçus sur un produit par un Membre au moment de son entrée sur son territoire 34 Comme l’a précisé l’Organe d’appel, la question de droit revient en fait à l’interprétation du membre de phrase de l’article 5:1 b) suivant lequel « le prix auquel les importations de ce produit peuvent entrer sur le territoire douanier du Membre accordant la concession, déterminé sur la base du prix à l’importation c.a.f. de l’expédition considérée ».

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Member upon entry into its customs territory”35. In the Appellate Body’s view, Article 5.1(b) contained nothing to suggest that the relevant import price was “the c.i.f. price plus ordinary customs duties”, and to interpret it in that way would mean reading words into the text that simply were not there. The Appellate Body then confirmed its reading of the ordinary meaning of the provision by considering its context, which included firstly the rest of Article 5.1, and in particular 5.1(b) and footnote 2. After examining these two portions of the text, the Appellate Body concluded that given the definition of the reference price as not including ordinary customs duties it could not have been the intention of the drafters to compare a c.i.f. price exclusive of customs duties for the reference period with a c.i.f. price inclusive of such duties today. According to the Appellate Body, the context also encompassed Article 5.5. This paragraph, although it establishes a link between the amount of the additional duty to be imposed and the difference between the c.i.f. import price of the shipment and the trigger price, makes no reference to “c.i.f. import price plus ordinary customs duties”. The Appellate Body also considered that “certain anomalies would arise from the interpretation adopted by the majority of the Panel”36, and that one of these had been cited in the opinion of the dissenting member of the Panel. As the Appellate Body pointed out, if the tariffication of non-tariff barriers was to take the form of specific duties, or indeed of ad valorem duties, that were greater than the trigger price, then an importing Member might hardly ever be able to invoke Article 5.1(b) because the decrease in the c.i.f. price would have to be very steep for the relevant import price to fall below the trigger price. The Appellate Body then noted another anomaly, namely, that using the c.i.f. import price plus ordinary customs duties to define the import price would have the perverse effect of making the right of Members to invoke the provisions of Article 5.1(b) ultimately dependent on the level of their tariffied duties37. Taking into account these different factors, the Appellate Body reversed the Panel’s findings in this respect, as the price referred to in Article 5.1(b) could only be the c.i.f. import price not including ordinary customs duties.

35

Appellate Body Report, para. 146. Appellate Body Report, para. 151. 37 The result would be a situation in which the higher a Member’s duties, the smaller its chances of being able to invoke the price safeguard. 36


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douanier »35. De l’avis de l’Organe d’appel, l’article 5:1 b) ne contient aucun élément qui permettrait de penser que le prix à l’importation à prendre en considération serait « le prix c.a.f. majoré des droits de douane », sinon il faudrait lire dans le texte de cette disposition des mots qui n’y sont pas. L’Organe d’appel confirme ensuite son interprétation du sens ordinaire en ayant recours au contexte, contexte qui comprend tout d’abord le reste de l’article 5:1, et en particulier le point b) et sa note n°2. En examinant ces deux éléments, l’Organe d’appel a considéré que, de par la définition du prix de référence donnée qui n’incluait pas les droits de douane proprement dits, il ne pouvait avoir été dans l’intention des négociateurs de comparer un prix c.a.f. ne comprenant pas les droits de douane pour la période de référence avec un prix c.a.f. comprenant ces droits aujourd’hui. Selon l’Organe d’appel, le contexte englobe également l’article 5:5. Ce paragraphe, qui porte sur la relation entre le montant du droit additionnel à percevoir et la différence entre le prix à l’importation c.a.f. de l’expédition et le prix de déclenchement, ne prévoit néanmoins aucune référence au « prix à l’importation c.a.f. majoré des droits de douane proprement dits ». L’Organe d’appel a considéré en outre que « certaines anomalies découleraient de l’interprétation adoptée par la majorité des membres du Groupe spécial »36, et que l’une de celles-ci avait été relevée dans l’opinion dissidente d’un des membres du Groupe spécial. En effet, comme l’a relevé l’Organe d’appel, si la tarification des obstacles non tarifaires devait prendre la forme de droits spécifiques, ou même de droits ad valorem, supérieurs au prix de déclenchement, un Membre importateur ne pourrait invoquer l’article 5:1 b) que très rarement puisque la baisse du prix c.a.f. qui devrait être répercutée nécessiterait d’être très importante pour que le prix à l’importation à prendre en considération tombe en-dessous du prix de déclenchement. L’Organe d’appel a ensuite relevé une autre anomalie, à savoir que la prise en compte du prix à l’importation c.a.f. majoré des droits de douane dans la définition du prix à l’importation engendrerait un effet pervers suivant lequel le droit des Membres d’invoquer les dispositions de l’article 5:1 b) résulterait en fait du niveau de leurs droits tarifiés37. A la vue de ces différents éléments, l’Organe d’appel a donc infirmé la constatation du Groupe spécial puisque selon lui, le prix visé à l’article 5:1 b) doit être uniquement le prix à l’importation c.a.f. sans les droits de douane proprement dits. 35

Rapport de l’Organe d’appel, para. 146. Rapport de l’Organe d’appel, para. 151. 37 On aboutirait ainsi à une situation dans laquelle plus le Membre aura des droits élevés, moins il aura de chance d’invoquer la clause de sauvegarde spéciale. 36

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Article 5.5 As the Appellate Body pointed out, the Panel had chosen to exercise judicial economy with respect to the Brazilian claim relating to Article 5.5 of the Agreement on Agriculture in as much as, after finding that the European Communities had acted inconsistently with Article 5.1(b), it had decided not to make a finding on this issue. As the Appellate Body had reversed the Panel’s finding relating to Article 5.1(b) and Brazil had made a conditional request for the Appellate Body to address its claim under Article 5.5 if it reversed the Panel’s previous finding, the Appellate Body decided to consider that claim. First of all, it reviewed its jurisdiction and its mandate in order to justify making a finding on issues of this type which had not been addressed by the Panel, referring in particular to certain of its previous decisions38. The legal issue raised, as defined by the Appellate Body, was whether it is permissible for an importing Member to offer the importer a choice as regards the method of calculating the additional duties, i. e. between the use of the c.i.f. price of the shipment as provided in Article 5.5 and another method which departs from this principle39. After examining the ordinary meaning of the text of Article 5.5, the Appellate Body concluded that it was clear. Thus, the chapeau clearly stated that the schedule laid down was mandatory and the “c.i.f. import price of the shipment” was clearly identified as the sole element to be compared with the trigger price in the calculation of the additional duties. Accordingly, as far as the ordinary meaning was concerned, the Appellate Body concluded that “there is no authority in the text of Article 5.5 for a Member to use any alternative to the c.i.f. import price, shipment-by-shipment, in the calculation of the additional duties imposed under this special safeguard mechanism”40. The Appellate Body then found support for its interpretation in the context of Article 5.5, and specifically in Articles 5.1(b) and 4.2 of the Agreement on Agriculture. Finally, the Appellate Body took into consideration the “special” character of Article 5.5

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See United States – Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, WT/DS2/AB/R, 20 May 1996, pp. 14 to 33 and Canada – Certain Measures Concerning Periodicals, WT/DS31/AB/R, 30 June 1997, pp. 26 and 27. 39 In this case, European Commission Regulation No. 1484/95 provided for two other methods both based on the “representative price”. 40 Appellate Body Report, para. 165.


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Article 5:5 Comme précisé par l’Organe d’appel, le Groupe spécial avait décidé d’appliquer pour l’allégation du Brésil relative à l’article 5:5 de l’Accord sur l’agriculture le principe d’économie jurisprudentielle dans la mesure où, après avoir constaté que les Communautés européennes avaient agi de manière incompatible avec l’article 5:1 b), il n’avait pas jugé utile de formuler de constatation sur cette question. Or, l’Organe d’appel ayant infirmé la constatation du Groupe spécial relative à l’article 5:1 b), et le Brésil ayant formulé une demande conditionnelle suivant laquelle l’Organe d’appel aurait à traiter de son allégation au titre de l’article 5:5 s’il infirmait la constatation précédente du Groupe spécial, l’Organe d’appel a donc décidé d’aborder celleci. Il est tout d’abord revenu sur son domaine de compétence et son mandat, pour justifier le fait qu’il aborde ce type de question alors qu’elle n’avait pas été traitée par le Groupe spécial, en se référant notamment à certaines de ces décisions antérieures38. La question de droit posée à l’Organe d’appel, et telle que dégagée par ce dernier, est de savoir si un Membre importateur est autorisé à offrir à l’importateur le choix quant à la méthode de calcul des droits additionnels, c’est à dire entre la méthode de l’utilisation du prix c.a.f. de l’expédition comme prévu à l’article 5:5 ou une autre, qui s’écarterait de ce principe39. En procédant à l’examen du sens ordinaire du texte de l’article 5:5, l’Organe d’appel a considéré que celui-ci était clair, la phrase introductive indiquant explicitement que le barême défini était obligatoire, le « prix à l’importation c.a.f. de l’expédition » apparaissant également clairement au sein de cet article comme le seul et unique élément à prendre en compte dans la comparaison avec le prix de déclenchement dans le calcul des droits additionnels ; et de conclure pour l’Organe d’appel, s’agissant du sens ordinaire, que « rien dans le texte de l’article 5:5 n’autorise un Membre à utiliser autre chose que le prix à l’importation c.a.f., expédition par expédition, pour le calcul des droits additionnels imposés dans le cadre du mécanisme de sauvegarde »40. L’Organe d’appel s’est ensuite tourné vers le contexte de l’article 5:5 pour conforter son interprétation, à savoir en l’espèce les articles 5:1 b) et 4:2 de l’Accord sur l’agriculture. Enfin, l’Organe d’appel a pris en compte le caractère « spécial » de l’article 5:5 pour considérer que seule l’utilisation du prix à 38

Il s’agissait en l’occurrence des affaires Etats-Unis – Essence, WT/DS2/AB/R, 20 mai 1996, pp. 14 à 33 et Canada – Périodiques, WT/DS31/AB/R, 30 juin 1997, pp. 26 et 27. 39 En l’espèce, le Règlement n° 1484/95 de la Commission européenne prévoyait deux autres méthodes toutes deux basées sur le « prix représentatif ». 40 Rapport de l’Organe d’appel, para. 165.

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with which only the use of the c.i.f. import price, shipment-by-shipment, would be consistent41. Therefore, in the Appellate Body’s view, both the text and the context of Article 5.5 confirmed that the additional duties imposed under the special safeguard mechanism in Article 5 could only be established by comparing the c.i.f. price of the shipment with the trigger price. With this conclusion in mind, the Appellate Body turned again to the two methods employed by the European Communities. It considered that in so far as these methods did not systematically use the c.i.f. price of the shipment to calculate the amount of the additional duties they were inconsistent with Article 5.5 of the Agreement on Agriculture, and that this determination made it unnecessary to examine whether the EC measure was consistent with Article 4.2.

41 The Appellate Body characterized the Article 5.5 mechanism as “special” because, as distinct from the other safeguard mechanisms in Article XIX of the GATT 1994 or Article 6 of the ATC, it is conditional not upon a test of injury for its activation but merely on a certain surge in the volume of imports or a certain drop in the price of the product.


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l’importation c.a.f., expédition par expédition, permettait de lui assurer ce caractère41. Ainsi, l’Organe d’appel a considéré que le texte et le contexte de l’article 5:5 confirmaient que seule la méthode de comparaison du prix c.a.f. de l’expédition avec le prix de déclenchement devait permettre d’établir les droits additionnels qui peuvent être imposés dans le cadre du mécanisme de sauvegarde de l’article 5. Tenant cette conclusion, l’Organe d’appel est donc revenu sur les deux méthodes utilisées par les Communautés européennes. Il a estimé que, dans la mesure où celles-ci n’utilisaient pas systématiquement le prix c.a.f. de l’expédition pour le calcul du montant des droits additionnels, elles n’étaient pas compatibles avec l’article 5:5 de l’Accord sur l’agriculture, et que cette constatation rendait dès lors inutile l’examen de la compatibilité de la mesure communautaire avec l’article 4:2.

41 Ici, l’Organe d’appel qualifie le mécanisme de l’article 5:5 de « spécial » dans la mesure où celui-ci, à l’inverse des autres mécanismes de sauvegarde des articles XIX du GATT de 1994 ou 6 de l’ATV, ne nécessite pas la survenance d’un préjudice pour son déclenchement, mais simplement une poussée soudaine du volume des importations ou une baisse du prix du produit.

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V. CONCLUSIONS OF THE APPELLATE BODY AND IMPLEMENTATION

1. Conclusions of the Appellate Body

“For the reasons set out in this Report, the Appellate Body: (a) finds no reversible error in the interpretation by the Panel of the relationship between Schedule LXXX and the Oilseeds Agreement; (b) upholds the Panel's findings that the European Communities is bound, on a non-discriminatory basis, by its tariff commitments for frozen poultry meat, and that no agreement existed between Brazil and the European Communities on the allocation of the tariff-rate quota for frozen poultry meat within the meaning of Article XIII:2(d) of the GATT 1994; (c) upholds the Panel's finding that a tariff-rate-quota resulting from negotiations under Article XXVIII of the GATT 1947 must be administered in a non-discriminatory manner consistent with Article XIII of the GATT 1994; (d) upholds the Panel's finding that the European Communities has not acted inconsistently with Article XIII of the GATT 1994 in calculating Brazil's tariff-rate quota share based on the total quantity of imports, including those from non-Members; (e) upholds the Panel's finding relating to Article X of the GATT 1994; (f) upholds the Panel's findings relating to Articles 1.2 and 3.2 of the Licensing Agreement; (g) concludes that the Panel did not act inconsistently with Article 11 of the DSU in not examining certain arguments made by Brazil relating to GATT/WTO law and practice; (h) reverses the finding of the Panel that the European Communities has acted inconsistently with Article 5.1(b) of the Agreement on Agriculture by invoking the safeguard mechanism when the c.i.f. import price, not including ordinary customs duties, falls below the trigger price; and


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V. CONCLUSIONS DE L’ORGANE D’APPEL ET MISE EN OEUVRE

1. Conclusions de l’Organe d’appel

« Pour les raisons énoncées dans le présent rapport, l’Organe d’appel : a) constate qu’il n’y a pas d’erreur justifiant l’infirmation d’une décision dans la façon dont le Groupe spécial a interprété le rapport entre la Liste LXXX et l’Accord sur les oléagineux; b) confirme les constatations du Groupe spécial selon lesquelles les Communautés européennes sont liées, sur une base non discriminatoire, par leurs engagements tarifaires pour la viande de volaille congelée, et qu’il n’existait pas entre le Brésil et les Communautés européennes un accord sur la répartition du contingent tarifaire pour la viande de volaille congelée au sens de l’article XIII:2 d) du GATT de 1994; c) confirme la constatation du Groupe spécial selon laquelle un contingent tarifaire résultant de négociations au titre de l’article XXVIII du GATT de 1947 doit être administré d’une manière non discriminatoire compatible avec l’article XIII du GATT de 1994; d) confirme la constatation du Groupe spécial selon laquelle les Communautés européennes n’ont pas agi d’une manière incompatible avec l’article XIII du GATT de 1994 en calculant la part du contingent tarifaire revenant au Brésil sur la base du volume total des importations, y compris celles en provenance de non-Membres; e) confirme la constatation du Groupe spécial concernant l’article X du GATT de 1994; f) confirme les constatations du Groupe spécial concernant les articles 1:2 et 3:2 de l’Accord sur les licences; g) conclut que le Groupe spécial n’a pas agi d’une manière incompatible avec l’article 11 du Mémorandum d’accord en n’examinant pas certains arguments présentés par le Brésil au sujet des règles et de la pratique du GATT/de l’OMC; h) infirme la constatation du Groupe spécial selon laquelle les Communautés européennes ont agi d’une manière incompatible avec l’article 5:1 b) de l’Accord sur l’agriculture en invoquant le mécanisme de sauvegarde lorsque le prix à l’importation c.a.f., non compris les droits de douane, tombe audessous du prix de déclenchement; et

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(i) concludes that the representative price used in certain cases by the European Communities in calculating the additional safeguard duties is inconsistent with Article 5.5 of the Agreement on Agriculture. The Appellate Body recommends that the DSB request that the European Communities bring its measures found in this Report, and in the Panel Report as modified by this Report, to be inconsistent with the Agreement on Agriculture and the Licensing Agreement into conformity with its obligations under those agreements”42.

2. Implementation of the Appellate Body Report The report, as amended by the Appellate Body, was adopted by the DSB on 23 July 1998. At the DSB meeting held on 21 October 1998, the European Communities and Brazil announced that they had agreed on a reasonable period for implementation ending on 31 March 1999.

42

Appellate Body Report, paras.172 and 173.


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i) conclut que le prix représentatif utilisé dans certains cas par les Communautés européennes pour calculer les droits de sauvegarde additionnels est incompatible avec l’article 5:5 de l’Accord sur l’agriculture. L’Organe d’appel recommande que l’ORD demande aux Communautés européennes de mettre les mesures qui, dans le présent rapport et dans le rapport du Groupe spécial, tel qu’il est modifié par le présent rapport, sont jugées incompatibles avec l’Accord sur l’agriculture et l’Accord sur les licences, en conformité avec leurs obligations au titre de ces accords »42.

2. Mise en œuvre du rapport de l’Organe d’appel Le rapport, tel qu’il a été modifié par l’Organe d’appel, a été adopté par l’ORD le 23 juillet 1998. A la réunion de l’ORD du 21 octobre 1998, les Communautés européennes et le Brésil ont annoncé qu’ils s’étaient entendus sur un délai raisonnable pour la mise en œuvre, délai raisonnable dont le terme se situait au 31 mars 1999.

42

Rapport de l’Organe d’appel, para. 172 et 173.

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VII. OBSERVATIONS

1. Interpretation methodology and rules of interpretation Once again, an Appellate Body report proves to be of particular interest because of its contribution to the clarification of the question of interpretation within the WTO system. Apart from the Appellate Body’s constant use of certain “customary rules of interpretation of public international law”, and in particular those that stem from Article 31 of the Vienna Convention which calls for the terms to be given their ordinary meaning in the context43, there is also a reference to Article 32 of the Vienna Convention. It is quite rare for the Appellate Body to use “supplementary means of interpretation” in its reports, although the report in European Communities – Customs Classification of Certain Computer Equipment44 and, more recently, that in Canada – Measures Affecting the Importation of Milk and the Exportation of Dairy Products45 provide another example of their use, in particular from the standpoint of the negotiating history. However, whereas in these cases, which also raised issues relating to Members’ schedules, the Appellate Body appears to have used the “supplementary means of interpretation” in the spirit of the Vienna Convention, that is to say because the ordinary meaning of the term was ambiguous or obscure46, the present case differs somewhat with respect to the Appellate Body’s approach to the handling of this interpretative tool. Thus, the Oilseeds Agreement was not considered as the historical context for the purpose of confirming an initial interpretation but simply in order to determine the relationship between that Agreement and Schedule LXXX or, more generally, the value of the Agreement47. Here, then, the “supplementary means of 43

In this respect, the part of the Appellate Body report relating to the examination of Article 5.5 is particularly significant. 44 Appellate Body Report, WT/DS62, 67, 68/AB/R, 22 June 1998. 45 Appellate Body Report, WT/DS103, 113/AB/R, 27 October 1999. 46 Thus, in Canada – Measures Affecting the Importation of Milk and the Exportation of Dairy Products, WT/DS103, 113/AB/R, 27 October 1999, the Appellate Body considered that as the ordinary meaning was not clear, “it is appropriate, indeed necessary, in this case, to turn to ‘supplementary means of interpretation’ pursuant to Article 32 of the Vienna Convention” (para. 138). 47 This aspect of the problem is confirmed by the fact that it was the European Communities, even though the Panel had found it to be in the right as far as the substance of the question was concerned, which made this claim before the Appellate Body.


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VII. OBSERVATIONS

1. Méthodologie d’interprétation et règles d’interprétation Ce rapport de l’Organe d’appel se montre à nouveau particulièrement intéressant quant aux précisions apportées en matière d’interprétation dans le cadre de l’OMC. Outre l’utilisation constante que fait l’Organe d’appel de certaines « règles coutumières d’interprétation du droit international public », en particulier de celles issues de l’article 31 de la Convention de Vienne quant à l’examen en fonction du sens ordinaire et du contexte43, on trouve également une référence à l’article 32 de la Convention de Vienne. L’utilisation de « moyens complémentaires d’interprétation » reste plutôt rare dans les rapports de l’Organe d’appel, même si le rapport Communautés européennes – Classification tarifiaire de certains matériels informatiques44, ou plus récemment le rapport Canada – Restrictions à l’importation de lait et à l’exportation de produits laitiers45, en fournissent toutefois un autre exemple d’utilisation, notamment sous l’angle de l’historique de la rédaction. Mais si dans ces affaires, qui mettaient également en cause des questions liées à des listes de Membre, l’Organe d’appel semble avoir utilisé les « moyens complémentaires d’interprétation » dans l’esprit de la Convention de Vienne, c’est à dire que ce recours lui avait paru justifié du fait que le sens ordinaire du terme restait ambigu ou obscur46, l’affaire en l’espèce diffère quelque peu quant à l’approche de l’Organe d’appel à l’égard du maniement de cet instrument interprétatif. En effet, l’appréciation de l’Accord sur les oléagineux comme contexte historique n’intervient pas pour apporter une confirmation d’une interprétation première, mais répond simplement à la question de savoir quel rapport cet accord entretient avec la liste LXXX, ou de manière plus générale, à la question de savoir quelle valeur cet accord revêt47. Ici, le « moyen complémentaire d’interprétation » intervient donc plus comme 43 En ce sens, la partie du rapport de l’Organe d’appel relative à l’examen de l’article 5:5 est particulièrement significative. 44 Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS62, 67, 68/AB/R, 22 juin 1998. 45 Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS103, 113/AB/R, 27 octobre 1999. 46 Dans le rapport Canada – Mesures visant l’importation de lait et l’exportation de produits laitiers, WT/DS103, 113/AB/R, 27 octobre 1999, l’Organe d’appel a ainsi considéré que, dès lors que le sens ordinaire n’était pas clair, « il convient, et il est même nécessaire, de faire appel en l’espèce aux ‘moyens complémentaires d’interprétation’ conformément à l’article 32 de la Convention de Vienne » (para. 138). 47 Cet aspect du problème est confirmé par le fait que ce sont les Communautés européennes, qui s’étaient pourtant vu donner raison par le Groupe spécial quant au fond de la question, qui ont soulevé cette allégation devant l’Organe d’appel.

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interpretation” were used more as a means of determining, and above all characterizing, the law applicable in the context of the WTO than directly as a form of confirmation necessary to establish a meaning. Nevertheless, this finding owes nothing to chance for although the Appellate Body had already found it useful for confirming its interpretation of the ordinary meaning of Schedule LXXX48, it also leads, admittedly in the longer term, to the clarification of one of the elements that could be used to construct an interpretation needed to resolve an issue submitted to the WTO dispute settlement mechanism and, in particular, it can provide a valuable guide for future panels; and it is perhaps this to which the Appellate Body ultimately aspired, in as much as it seems that the question of the relationship between Schedule LXXX and the Oilseeds Agreement had been decided even before this finding relating to the status of “supplementary means of interpretation”.

Although we have already noted the Appellate Body’s attachment to the “customary rules of interpretation of public international law”, it should be pointed out, and this report bears unfortunate witness to the fact, that the Appellate Body is also capable of not scrupulously following the order prescribed by the Vienna Convention as regards interpretation. Thus, when considering the issue relating to Article XIII of the GATT 1994, the Appellate Body began not by examining the ordinary meaning but by referring to a finding in an adopted GATT panel report49 and then to one of its own previous reports50, and did not turn its attention to the ordinary meaning of the term and its context until later. This comes as something of a surprise considering what the Appellate Body had said concerning panel reports adopted under the GATT, namely, that even if they “are an important part of the GATT acquis […] they are not binding, except with respect to resolving the particular dispute between the parties to that dispute”51. And even though this lapse may have been redeemed to some extent by the reference to an Appellate Body report which takes the same position as the earlier panel, the usual sequence of steps was not

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Appellate Body Report, para. 91. See the report in United States – Restrictions on Imports of Sugar, adopted on 22 June 1989, BISD, 36S/372. 50 In European Communities – Bananas, WT/DS27/AB/R, 25 September 1997. 51 Appellate Body Report Japan – Taxes on Alcoholic Beverages, WT/DS8,10,11/AB/R, 1 November 1996, p. 14. 49


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un moyen de détermination, et surtout de qualification, du droit applicable dans le cadre de l’OMC, et non directement comme une confirmation nécessaire à la découverte d’un sens. Néanmoins, cette constatation ne doit rien au hasard car si elle a déjà été utile à l’Organe d’appel pour confirmer son interprétation du sens ordinaire de la Liste LXXX48, elle aboutit également, dans une optique certes plus lointaine, à apporter une précision sur un des éléments pouvant être utilisé pour la construction d’une interprétation nécessaire à une question soumise au mécanisme de règlement des différends de l’OMC ; en particulier, elle peut fournir une indication précieuse pour les raisonnements de futurs Groupes spéciaux. C’est peut-être ce à quoi aspirait finalement l’Organe d’appel, dans la mesure où il semblait notamment que la réponse à la question du rapport entre la Liste LXXX et l’Accord sur les oléagineux avait été résolue avant même cette constatation relative au statut de « moyen complémentaire d’interprétation ». Si nous avons déjà fait remarquer l’attachement de l’Organe d’appel aux « règles coutumières d’interprétation du droit international public », il faut cependant signaler, et ce rapport en apporte un témoignage malheureux, que l’Organe d’appel peut également ne pas suivre scrupuleusement l’ordre prescrit par la Convention de Vienne en matière d’interprétation. En effet, lors de l’examen de la question relative à l’article XIII du GATT de 1994, l’Organe d’appel a débuté son examen en se référant non pas à l’examen du sens ordinaire, mais à une constatation d’un rapport de Groupe spécial adopté du GATT49, puis à un de ses rapports antérieurs50, et c’est seulement une fois ces deux éléments énoncés qu’il a envisagé le sens ordinaire du terme et son contexte. Une telle démarche a de quoi surprendre si on se remémore ce que l’Organe d’appel avait énoncé s’agissant des rapports de Groupes spéciaux adoptés dans le cadre du GATT, à savoir que même s’ils « sont une part importante de l’‘acquis’ du GATT […] ils n’ont aucune force obligatoire sauf pour ce qui est du règlement du différend entre les parties en cause »51. Et même si on admet que cet écart d’interprétation puisse se trouver atténué par le renvoi à un rapport de l’Organe d’appel qui adopte la même position que le Groupe spécial antérieur, il reste que l’ordre habituel des étapes n’a pas été

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Rapport de l’Organe d’appel, para. 91. Il s’agissait du rapport Etats-Unis – Restrictions à l’importation de sucre, adopté le 22 juin 1989, IBDD, S36/372. 50 Le Rapport Communautés européennes – Bananes, WT/DS27/AB/R, 25 septembre 1997. 51 Rapport de l’Organe d’appel Japon – Boissons alcooliques, WT/DS8, 10,11/AB/R, 1 novembre 1996, p. 14. 49

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observed. However, this criticism needs to be placed in proper perspective since this “methodological anarchy” is quite rare52.

Finally, before ending this analysis of the Appellate Body’s contribution to the rules of interpretation, it should be noted that where the covered agreements failed to define an expression to be interpreted, the Appellate Body did not hesitate to refer to the “customary usage in international trade” to fill the gap53. Despite the “discretion” of this reference, interpolated as it is within a process of interpretative reasoning, it provides a good illustration of the Appellate Body’s desire not to cut itself off from the world of international trade and hence to make WTO law an integral part of that world.

2. The Appellate Body’s powers of transfer and the Panel’s judicial economy

The part of the Appellate Body’s report relating to the treatment of nonMembers under Article XIII of the GATT 1994 provided an opportunity to clarify its powers of transfer and in particular their limits. Two provisions are especially relevant in this respect, namely, Article 17.6 of the DSU, which stipulates that the Appellate Body may only examine “issues of law covered in the panel report and legal interpretations developed by the panel”, and Article 17.13 which restricts the scope of the Appellate Body’s powers to the legal findings and conclusions of the Panel. Thus, clearly, the Appellate Body may not re-examine the facts and, moreover, its intervention must have a purely legal basis. In this particular case, however, the problem was not posed in precisely these terms; there was no argument as to whether a panel finding was factual or legal or, as in other cases, as to whether the panel’s factual examination gave the Appellate Body a sufficient basis for exercising its powers of transfer54. In 52

Apart from Appellate Body reports in general, in the present report itself this is the only such “error”; the rest of the time the Appellate Body applied its interpretation methodology correctly, particularly as regards interpretation based firstly on the ordinary meaning and then confirmed by the context. See, for example, paragraphs 90 and 91, 100, and the reasoning relating to Article 5.1(b). 53 Appellate Body Report, para. 146, concerning the expression “c.i.f. import price” in the context of the examination of Article 5.1(b) of the Agreement on Agriculture. 54 In this connection, see the subsequent Appellate Body Report in Australia – Salmon, WT/DS18/AB/R, 20 October 1998, para. 211 ff.


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respecté. Ce constat négatif mérite toutefois d’être relativisé puisque cette « anarchie méthodologique » reste plus que minoritaire52. Enfin, et avant de clore notre analyse sur l’apport de l’Organe d’appel quant aux règles d’interprétation, il convient de signaler qu’en l’absence d’une définition dans les accords visés d’une expression à interpréter, l’Organe d’appel n’a pas hésité à se référer à la « pratique habituelle dans le commerce international » pour combler cette lacune éventuelle53. Si on passe outre la « discrétion » de cette référence, intercalée au sein d’un raisonnement interprétatif, on trouve là une bonne illustration du désir de l’Organe d’appel de ne pas se couper de la sphère commerciale internationale, et donc de l’intégration même du droit de l’OMC au sein de cette sphère. 2. Pouvoir d’évocation de l’Organe d’appel et économie jurisprudentielle du Groupe spécial La partie du rapport de l’Organe d’appel relative au traitement des nonMembres au titre de l’article XIII du GATT de 1994 est l’occasion d’apporter certaines précisions quant à l’évocation que peut pratiquer l’Organe d’appel, notamment quant aux limites que ce pouvoir peut connaître. En effet, deux dispositions sont particulièrement pertinentes en la matière, à savoir l’article 17:6 du Mémorandum d’accord qui stipule que l’Organe d’appel est tenu de n’examiner que les appels qui se limitent « aux questions de droit couvertes par le rapport du Groupe spécial et aux interprétations de droit données par celuici », et l’article 17:13 qui limite le champ d’application des pouvoirs de l’Organe d’appel aux constatations et conclusions juridiques du Groupe spécial. L’intervention de l’Organe d’appel ne peut donc évidemment pas impliquer le réexamen de faits, mais elle doit également avoir un fondement purement juridique. Mais, en l’espèce, ce n’est pas tout à fait en ces termes que le problème s’est posé ; pas question de savoir si la constatation du Groupe spécial constituait une constatation factuelle ou juridique, ou bien, comme dans d’autres affaires, si l’examen factuel du Groupe spécial permettait de donner à l’Organe d’appel suffisamment de base pour exercer son pouvoir d’évocation54. 52 Outre l’ensemble des rapports de l’Organe d’appel, au sein même du présent rapport, cette « erreur » est la seule alors que l’Organe d’appel a appliqué correctement sa méthodologie d’interprétation, en particulier l’interprétation basée en premier lieu sur le sens ordinaire puis confirmée par le contexte, le reste du temps. Voir par exemple les paragraphes 90 et 91, 100, ou encore le raisonnement relatif à l’article 5:1 b). 53 Rapport de l’Organe d’appel, para. 146, à propos de l’expression « prix à l’importation c.a.f. » dans le cadre de l’examen de l’article 5:1 b) de l’Accord sur l’agriculture. 54 En ce sens, voir le rapport de l’Organe d’appel ultérieur Australie – Saumons, WT/DS18/AB/R, 20 octobre 1998, para. 211 et s.

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fact, the two issues raised by Brazil had not been addressed by the Panel which had therefore not made any finding or developed any legal interpretation, and the Appellate Body also noted that the finding which the Panel had incorporated in a footnote and which might possibly have been relevant to the issues raised in no way constituted a “legal interpretation” developed by the Panel, or even a “legal finding” or “conclusion”55. Hence, there was quite simply no basis for the completion of the analysis by the Appellate Body and therefore no duty or obligation upon it to do so, such as it may have considered there was elsewhere in its report56, or in other subsequent reports57, since no analysis had even been begun58. It therefore seems that the Appellate Body’s powers of transfer have been developed only in order to fill a gap left by a misinterpretation on the part of a panel59, and not to enable the Appellate Body to appropriate for itself prerogatives belonging to the panel and purely and simply take over its functions, in particular that of choosing the issues to be addressed.

This is clearly confirmed by the Appellate Body’s approach to the principle of judicial economy as applied by the Panel. Thus, just as in United States – Measures Affecting Imports of Woven Wool Shirts and Blouses from India the Appellate Body had found that a panel need only address those claims which must be addressed in order to resolve a dispute, in the present case it held that a panel has “the discretion to address only those arguments it deems necessary to resolve a particular claim”60. The only thing over which the 55 If this finding is set alongside that in Australia – Salmon, according to which a panel cannot be criticized for exceeding its terms of reference simply because it referred in a footnote to a provision not within those terms of reference (para. 110), it appears that, in the eyes of the Appellate Body, footnotes are mere factual findings and hence cannot render a panel “liable”. 56 When it examined the claim under Article 5.5, para. 154 ff. 57 See, for example, the report in United States – Shrimps, WT/DS58/AB/R, 12 October 1998, para. 123. 58 Brazil’s claim might have been more pertinent if it had been based on an erroneous application by the Panel of the principle of judicial economy. Indeed, the Appellate Body itself examined a claim on the basis of the principle of judicial economy even though that claim had been submitted on the basis of Article 11 of the DSU (para. 135). 59 Indeed, this is what happened in this particular case when the Appellate Body used its transfer powers at the request of Brazil which had itself submitted a conditional appeal under Article 5.5 of the Agreement on Agriculture, to be examined if the Appellate Body reversed the Panel’s finding relating to Article 5.1. 60 Appellate Body Report, para. 135.


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En l’espèce, les deux questions soulevées par le Brésil n’avaient pas été traitées par le Groupe spécial qui n’avait donc délivré aucune constatation ni interprétation de droit sur ces points, l’Organe d’appel précisant également que la constatation donnée par le Groupe spécial au travers d’une note de bas de page, et qui pouvait éventuellement se révéler pertinente quant aux questions posées, ne constituait aucunement une « interprétation de droit » donnée par le Groupe spécial, ni même une « constatation » ou une « conclusion juridique »55. Dès lors, il n’existait tout simplement pas de base, et donc de devoir ni de responsabilité d’achever l’analyse juridique pour l’Organe d’appel, comme il a pu notamment s’en sentir investi dans une autre partie de son rapport56, ou dans d’autres rapports ultérieurs57, puisque que celle-ci n’avait même pas débuté58. Il semble donc que l’évocation développée par l’Organe d’appel n’intervienne que pour combler un vide découlant d’une erreur d’interprétation d’un Groupe spécial59, et non pour permettre à l’Organe d’appel de s’arroger des prérogatives revenant au Groupe spécial, pour se substituer purement et simplement à son action, en particulier de sélection des questions à traiter. C’est ce que confirme parfaitement l’approche de l’Organe d’appel à l’égard du principe d’économie jurisprudentielle appliqué par le Groupe spécial. Ainsi, alors que dans son rapport Etats-Unis – Mesures affectant les importations de chemises, chemisiers et blouses, de laine, tissés en provenance d’Inde, l’Organe d’appel avait considéré qu’un Groupe spécial était libre quant aux choix des allégations à traiter pour résoudre la question en cause, il a considéré en l’espèce qu’ « un groupe spécial est libre de ne traiter que les arguments qu’il juge nécessaire de traiter pour régler une allégation

55

Si on rapproche cette constatation de celle énoncée dans le rapport Australie – Saumons suivant laquelle on ne peut reprocher à un Groupe spécial un éventuel débordement de son mandat pour le simple fait que celui-ci se soit référé dans une note de bas de page à une disposition qui s’écarte de son mandat (para. 110) , il semble donc que les notes de bas de page ne constituent aux yeux de l’Organe d’appel que de simples constatations factuelles, ne pouvant en conséquence « engager la responsabilité » des Groupes spéciaux. 56 Lorsqu’il a examiné l’allégation au titre de l’article 5:5, para. 154 et s. 57 Voir par exemple le rapport Etats-Unis – Crevettes, WT/DS58/AB/R, 12 octobre 1998, para. 123. 58 A ce titre, il est possible que l’allégation du Brésil aurait été plus pertinente si elle s’était appuyée sur une application erronée du principe de l’économie jurisprudentielle par le Groupe spécial. A noter, cela étant, que l’Organe d’appel a lui même examiné une allégation sur la base du principe de l’économie jurisprudentielle alors que cette allégation avait été soumise sur la base de l’article 11 du Mémorandum d’accord (para. 135). 59 C’est ce qui s’est d’ailleurs produit en l’espèce lorsque l’Organe d’appel a usé de son pouvoir d’évocation à la demande du Brésil qui avait lui même déposé un appel conditionnel quant à l’article 5:5 de l’Accord sur l’agriculture qui devait être examiné si l’Organe d’appel infirmait la constatation du Groupe spécial relative à l’article 5:1.

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Appellate Body can exercise control is the way in which the panel examined the claim, which must have been reasonable. Consequently, since the claim was based on Article 11 of the DSU which relates to the objective assessment of the matter by a panel, the Appellate Body concluded that “the fact that a particular argument relating to that claim is not specifically addressed in the ‘Findings’ section of a panel report will not, in and of itself, lead to the conclusion that that panel has failed to make the ‘objective assessment of the matter before it’ required by Article 11 of the DSU”61. Thus, the extremely broad procedural discretion which panels enjoy is further confirmed by the very high threshold of criticism assigned to the objective assessment of the matter. In the Appellate Body’s opinion, such an allegation is very serious since it “goes to the very core of the integrity of the WTO dispute settlement process itself”62. Recalling its findings in EC – Measures Concerning Meat and Meat Products and Argentina – Measures Affecting Imports of Footwear, Textiles, Apparel and Other Items, the Appellate Body concluded that the alleged failures imputed to the Panel by Brazil did not approach the level of gravity required for a claim under Article 11 to prevail. Thus, it appears that panels are to be allowed considerable discretion since the “level of gravity required” would seem to be very difficult to attain63. Indeed, so far64, only one Appellate Body report has criticized a panel for having applied a criterion that failed to comply with the requirements of Article 11 of the DSU65 and even then, although the Appellate Body concluded that the panel had acted in a manner inconsistent with Article 11, its finding had no effect on the decision on the merits. 3. The Appellate Body’s reasoning processes This report also illustrates the Appellate Body’s concern for clarity and persuasion in the construction of its arguments and the defence of its points of view. Thus, apart from the fact that the Appellate Body had no hesitation in pointing out the anomalies to which an interpretation it considered erroneous 61

Appellate Body Report, para. 135. Appellate Body Report, para. 133. 63 This is further confirmed by the fact that, as Professor Ruiz Fabri has noted, this “level of gravity” has not been otherwise defined. H. Ruiz Fabri, “Chronique du règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce”, JDI, 1999, p. 495. 64 Our finding is based on all the reports delivered by the Appellate Body up to the beginning of 2002. 65 See United States – Definitive Safeguard Measures on Imports of Wheat Gluten from the European Communities, WT/DS166/AB/R, 22 December 2000, para. 156 ff. 62


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donnée »60. La seule chose que l’Organe d’appel peut contrôler, c’est la manière dont le Groupe spécial a examiné l’allégation, qui doit avoir été raisonnable. En conséquence, et puisque cette question avait été posée sur la base de l’article 11 du Mémorandum d’accord relative à l’évaluation objective de la question par le Groupe spécial, l’Organe d’appel a considéré que « le fait qu’un argument donné concernant cette allégation n’est pas expressément traité dans la partie ‘Constatations’ du rapport ne permet pas, en soi, de conclure que ce groupe spécial a omis de procéder à l’évaluation objective de la question dont il est saisi’, prescrite à l’article 11 du Mémorandum d’accord »61. Cette très grande liberté des Groupes spéciaux dans la conduite de la procédure se trouve donc encore confirmée par le seuil très élevé de censure auquel a été placée l’évaluation objective de la question. De l’avis de l’Organe d’appel, ce type d’allégation est très grave car elle « touche au fondement même de l’intégrité du processus de règlement des différends de l’OMC proprement dit »62. Rappelant ce qu’il avait énoncé dans ses rapports Communautés européennes – Hormones et Argentine – Mesures affectant les importations de chaussures, textiles, vêtements et autres articles, l’Organe d’appel a considéré que les prétendues omissions dont le Brésil accusait le Groupe spécial n’avaient pas atteint le degré de gravité requis pour que la violation de l’article 11 puisse être retenue. La marge de manœuvre pour les Groupes spéciaux semble donc considérable, le « degré de gravité requis » semblant très difficile à atteindre63. A noter que jusqu’à aujourd’hui64, seul un rapport de l’Organe d’appel a désapprouvé un Groupe spécial pour avoir appliqué un critère d’examen qui ne respectait pas ce qui est prescrit à l’article 11 du Mémorandum d’accord65 ; cependant, même si l’Organe d’appel a considéré que le Groupe spécial avait agi d’une manière incompatible avec l’article 11, cette constatation n’a pas modifié la décision quant au fond. 3. Les procédés de raisonnement de l’Organe d’appel Ce rapport illustre également le souci de clarté et de persuasion de l’Organe d’appel dans la construction de son raisonnement et dans la défense de 60

Rapport de l’Organe d’appel, para. 135. Rapport de l’Organe d’appel, para. 135. 62 Rapport de l’Organe d’appel, para. 133. 63 Ceci se trouve en outre confirmé par le fait, comme l’a noté le Professeur Ruiz Fabri, que ce « degré de gravité » n’ait pas été autrement précisé. H. Ruiz Fabri, « Chronique du règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce », JDI, 1999, p. 495. 64 Notre examen se base sur l’ensemble des rapports rendus par l’Organe d’appel au début 2002. 65 Voir le rapport Etats-Unis – Mesures de sauvegarde définitives à l’importation de gluten de froment en provenance des Communautés européennes, WT/DS166/AB/R, 22 décembre 2000, para. 156 et s. 61

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might lead66, it also resorted to a hypothetical example to clarify the ins and outs of one of the issues raised. This reasoning from a hypothetical example also makes it possible to “give an affirmative reply to the question posed in the Periodicals report as to whether an analysis could validly be based on a hypothetical example”67.

4. The transparency of the trading system

The Appellate Body had two opportunities to address the problem of the transparency of the trading system, under Article X of the GATT 1994, which concerns the global obligation on Members to publish their regulations “of general application”, and under the specific provisions of Article 3.5(a) of the Licensing Agreement concerning transparency68. With respect to this latter point, the Appellate Body’s finding amounted to denying the existence of a general principle of transparency at the core of the Licensing Agreement in as much as that Agreement contains provisions that deal expressly with transparency. As for Article X of the GATT 1994, the Appellate Body kept to the letter of the law and in this particular case refused to adopt a broad interpretation of the “general application” of the rules. It therefore seems that the Appellate Body is taking a relatively flexible position with regard to the principle of transparency69. A closer examination of these two considerations, and especially that relating to Article X, might suggest that the Appellate Body is simply taking a pragmatic position with a view to preventing the principle of transparency inherent in the multilateral trading system from imposing too 66 See the part of the Appellate Body Report devoted to the interpretation of Article 5.1(b) (in particular, paragraphs 151 and 152). It should also be noted that one of these anomalies had already been spotted by a member of the Panel who gave a minority dissenting opinion on this point. 67 H. Ruiz Fabri, op. cit., note 63, p. 494. 68 The relevant part of Article 3.5(a) reads as follows: “Members shall provide, upon request of any Member having an interest in trade in the product concerned, all relevant information concerning: […] (iii) the distribution of such licences among supplying countries; (iv) where practicable, import statistics (i.e. value and/or volume) with respect to the products subject to import licensing […]”. 69 As the Appellate Body indicated, the onus to inform exporters is on private persons, not on Member State governments, since it is private persons who, in the context of the general rules concerning tariff-rate quotas, make detailed arrangements concerning the importation of merchandise.


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ses points de vue. En effet, outre le fait que l’Organe d’appel n’a pas hésité à signaler les anomalies auxquelles conduirait une interprétation qu’il juge erronée66, il peut également s’appuyer sur un exemple hypothétique pour rendre plus clair les tenants et les aboutissants d’une question qui lui a été posée. Ce raisonnement à partir d’un exemple hypothétique permet également d’apporter « une réponse positive à la question posée dans le rapport Périodiques de savoir si une analyse pouvait validement être fondée sur un exemple hypothétique »67. 4. La transparence du système commercial A deux reprises, l’Organe d’appel a eu l’occasion d’aborder le problème de la transparence du système commercial, à la fois par le biais de l’article X du GATT de 1994 qui concerne l’obligation globale pesant sur les Membres d’assurer la publication de leurs règles « d’application générale », mais aussi au travers des dispositions spécifiques de l’article 3:5 a) de l’Accord sur les licences concernant la transparence68. S’agissant de ce dernier point, la constatation de l’Organe d’appel revient à rejeter l’existence d’un principe général de transparence qui serait à l’origine de l’Accord sur les licences dans la mesure où il existe des dispositions expresses au sein de cet accord relatives à la transparence. Quant à l’article X du GATT de 1994, l’Organe d’appel a refusé en l’espèce d’adopter une interprétation extensive de la nature « d’application générale » des règles, qui rendrait dès lors trop lourde l’obligation de publication pesant sur les Membres69. Selon ces deux solutions, il semble donc que l’on puisse dégager une tendance générale, qui nécessite encore d’être confirmée puisque limitée à ce rapport, de l’approche de l’Organe d’appel à l’égard du principe de transparence existant dans le système commercial multilatéral, tendance qui pourrait se résumer à une certaine souplesse. L’Organe d’appel semble ainsi adopter une position purement pragmatique 66

Voir la partie du rapport de l’Organe d’appel consacrée à l’interprétation de l’article 5:1 b) (en particulier, les paragraphes 151 et 152). A noter d’ailleurs que l’une de ces anomalies avait déjà été relevée par un des membres du Groupe spécial qui avait émis une opinion dissidente par rapport à la majorité des autres membres du Groupe spécial sur ce point. 67 H. Ruiz Fabri, op. cit, note 63, p. 494. 68 La partie pertinente de l’article 3 :5 a) est ainsi libellée : « les Membres fourniront, sur demande, à tout Membre ayant un intérêt dans le commerce du produit visé, tous renseignements utiles: […] iii) sur la répartition de ces licences entre les pays fournisseurs; et iv) dans les cas où cela sera réalisable, des statistiques des importations (en valeur et/ou en volume) concernant les produits soumis à licence d’importation […] ». 69 Comme l’Organe d’appel l’a suggéré, et dans la mesure où ce sont les agents privés qui, dans le cadre des règles d’application générale établissant les modalités du contingent tarifaire, ont pris le soin de prendre les arrangements détaillés concernant l’importation d’un lot particulier de marchandises, c’est donc sur ces personnes que repose la charge d’informer les exportateurs, et non sur les gouvernements des pays Membres.

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heavy a publication obligation on Members and thus penalizing them in the pursuit of their trade policy; in this case, in seeking a solution only the economic interests of the Member would count. If, however, we take the view that the refusal to uphold the Brazilian claims relating to transparency is actually tantamount to refusing to censure the actions of a Member, not so much on the basis of the substance of the measure as on the basis of the formal obligations associated with it, then we can begin to discern the logic that the Appellate Body wishes to instil into the dispute settlement system, namely that although the multilateral trading system must have a legal framework if it is to function properly, that framework must not be abused by Members in such a way as to constitute a constraint. In other words, and in this particular case, it does not seem possible to reduce the actions of the Appellate Body entirely to a mere desire to take into consideration the non-legal interests of a Member party to a dispute; there is also the clearly discernible objective of ensuring the proper functioning of the multilateral trading system. 5. Global balance of concessions It is with this same concern to ensure the proper functioning of the multilateral trading system that we can associate the Appellate Body findings reaffirming the fundamental importance of the global balance of concessions, in particular through the central position occupied by the principle of nondiscrimination within that system. This is clearly the thrust of its finding, preceded by the similar conclusions of the Panel, to the effect that a tariff-rate quota resulting from negotiations under Article XXVIII of the GATT 1947 should be administered in a non-discriminatory fashion consistent with Article XIII of the GATT 1994, an application of the logic according to which the most-favoured-nation principle laid down in Article I of the GATT cannot be modified. 6. Considerations relating to proof In this report, the Appellate Body confirmed its now classical position with respect to the burden of proof according to which it is for the party that invokes a violation of a provision to prove it, which Brazil twice failed to do in this particular case. Thus, first of all, in relation to the question of the exclusive or non-exclusive nature of the tariff-rate quota for frozen poultry meat in Schedule LXXX, following its examination the Appellate Body found that “in the absence of any persuasive evidence to the contrary, we cannot construe the term ‘global annual tariff quota’ as used in the Oilseeds Agreement to mean a


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voulant que ce principe ne vienne pénaliser trop lourdement les Membres dans la conduite de leurs politiques commerciales. Mais si on adopte le point de vue suivant lequel ces allégations du Brésil liées à la transparence reviennent en fait à demander la censure de l’action d’un Membre, non pas tant sur le fond, mais sur la forme, on retrouve dès lors la logique que l’Organe d’appel entend instiller au système de règlement des différends de l’OMC, notamment par le biais de sa volonté d’endiguer les questions procédurales intervenant dans les différends, à savoir que si le droit est nécessaire au bon fonctionnement du système commercial, il ne doit en revanche pas constituer une entrave. Ici, il ne s’agit pas pour l’Organe d’appel de prendre simplement en compte l’intérêt des Membres ; il faut surtout assurer le bon fonctionnement du système commercial dans son ensemble. 5. L’équilibre global des concessions C’est dans cette même logique d’assurer le bon fonctionnement du système commercial multilatéral que l’on peut ranger les constatations de l’Organe d’appel qui viennent réaffirmer l’importance fondamentale de l’équilibre global des concessions au sein du système commercial multilatéral, et en particulier au travers de la place cardinale qu’y tient le principe de nondiscrimination. C’est clairement ce à quoi tend sa constatation, précédée dans le même sens par le Groupe spécial, lorsqu’il a affirmé qu’un contingent tarifaire qui résultait de négociations au titre de l’article XXVIII du GATT de 1947 devait être administré d’une manière non discriminatoire compatible avec l’article XIII du GATT de 1994, appliquant par là même la logique suivant laquelle on ne peut modifier le principe de la nation la plus favorisée énoncé à l’article premier du GATT. 6. Considérations relatives à la preuve Dans ce rapport, l’Organe d’appel confirme sa position désormais classique à l’égard de la charge de la preuve suivant laquelle il revient à celui qui a invoqué une violation d’une disposition de la prouver, ce qu’à deux reprises, le Brésil n’avait pas fait en l’espèce. Tout d’abord, à propos de la question relative au caractère exclusif ou non exclusif du contingent tarifaire pour la viande de volaille congelée inscrit dans la Liste LXXX, l’Organe d’appel a considéré suite à son examen, « et en l’absence de tout élément de preuve convaincant en sens contraire, [que] nous ne pouvons pas considérer que l’expression ″contingent tarifaire annuel global″ telle qu’elle est utilisée dans l’Accord sur les

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country-specific quota allocated exclusively to Brazil”70. Likewise, after examining the Agreement on Import Licensing Procedures, the Appellate Body concluded that “Brazil has not proven a violation of the prohibition of trade distortion in Articles 1.2 and 3.2 of the Licensing Agreement by the European Communities”71, also finding that the other arguments concerning trade distortion submitted by Brazil did not constitute proof of the essential element of causality. Accordingly, in neither case did the Appellate Body take its examination any further.

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Appellate Body Report, para. 92. Appellate Body Report, para. 126.


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oléagineux désigne un contingent par pays attribué exclusivement au Brésil »70. De même, dans l’examen de l’Accord sur les procédures de licences d’importation, l’Organe d’appel a considéré que « le Brésil n’a pas prouvé qu’il y avait violation par les Communautés européennes de l’interdiction de distorsions des courants d’échanges énoncée aux articles 1:2 et 3:2 de l’Accord sur les licences »71, considérant en outre que les autres arguments qui avaient été présentés par le Brésil sur la distorsion des courants d’échanges ne constituaient pas une preuve de l’élément essentiel de causalité. Dans les deux cas, l’Organe d’appel n’a dès lors pas poussé plus loin son examen.

70 71

Rapport de l’Organe d’appel, para. 92. Rapport de l’Organe d’appel, para. 126.

UNITED STATES – IMPORT PROHIBITION OF CERTAIN SHRIMP AND SHRIMP PRODUCTS

by

Brigitte Stern Professor of International Law Director of the CERDIN – Paris I

ETATS-UNIS – PROHIBITION A L’IMPORTATION DE CERTAINES CREVETTES ET DE CERTAINS PRODUITS A BASE DE CREVETTES par

Brigitte Stern Professeur de droit international Directrice du CERDIN – Paris I

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Shrimp / Turtle I


Synopsis

This case poses, in acute form, the problem of reconciling trade liberalization with national environmental protection policies. Thus, the United States adopted legislation imposing an import ban on shrimp from countries that harvest them using methods which could harm certain species of marine turtle. The implementation of this legislation was challenged by a number of shrimp-exporting countries in Asia on the grounds that it infringed GATT/WTO rules. The American measure was found to be incompatible with the rules that govern international trade because its application resulted in arbitrary and unjustifiable discrimination. However, the Appellate Body made it clear that this decision should not be understood to mean that the liberalization of trade was the sole objective and that any measure which encroached upon it should be regarded merely as a limited exception. On the contrary, the Appellate Body strongly insisted that the protection of the environment should be viewed as one of the WTO’s central concerns and that the role of the Organization was precisely to reconcile the requirements of liberalization with the need to protect certain common values, such as the environment.

Official sources Panel Report: United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WT/DS58/R, 15 May 1998, 431 p. Appellate Body Report: United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WT/DS58/AB/R, 12 October 1998, 76 p. Parties Parties before the Panel Complainants: Malaysia and Thailand, acting jointly; India, Pakistan. Defendant: United States.

Tortues / Crevettes I

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Synopsis

Cette affaire pose avec acuité la question de la conciliation entre la libéralisation du commerce et les mesures de protection de l’environnement pouvant être prises par les Etats. Les Etats-Unis ont en effet adopté une législation interdisant l’importation de crevettes venant de pays qui les pêchent avec des méthodes qui mettent en danger certaines espèces de tortues marines. La mise en œuvre de cette législation a été contestée comme étant contraire aux règles du GATT/OMC par des Etats asiatiques exportateurs de crevettes. Les mesures américaines ont été jugées contraires aux règles régissant le commerce international, en raison de leur application qui engendre une discrimination injustifiable et arbitraire. Mais l’Organe d’appel a tenu à souligner que cette décision ne devait pas être interprétée de façon à conclure que la libération du commerce était l’objectif exclusif, toutes les réglementations lui portant atteinte ne devant être considérées que comme des exceptions autorisées de façon restrictive ; bien au contraire, l’Organe d’appel affirme avec force que l’objectif de protection de l’environnement doit être considéré comme une des préoccupations de l’OMC et que son rôle est précisément de concilier les impératifs de la libéralisation et ceux de la protection de certaines valeurs communes, comme l’environnement.

Mode officiel de citation Rapport du Groupe spécial : Etats-Unis – Prohibition à l’importation de certaines crevettes et de certains produits à base de crevettes, WT/DS58/R, 15 mai 1998, 482 p. Rapport de l’Organe d’appel : Etats-Unis – Prohibition à l’importation de certaines crevettes et de certains produits à base de crevettes, WT/DS58/AB/R, 12 octobre 1998, 82 p. Parties Parties devant le Groupe spécial Plaignants : Malaisie et Thaïlande, agissant conjointement ; Inde, Pakistan. Défendeur : Etats-Unis.

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Third parties: Australia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, European Communities, Guatemala, Hong Kong China, Japan, Mexico, Nigeria, Philippines, Senegal, Singapore, Sri Lanka, Venezuela. Parties to the appeal: Appellant: United States. Appellees: India, Pakistan and Thailand, acting jointly; Malaysia. Third participants: Australia, Ecuador, European Communities, Hong Kong China, Nigeria. Composition of the Panel Three panels were requested, but these were consolidated into one. Chairman: Michael Cartland. Members: Carlos Cozendrey, Kilian Delbrück. Composition of the Appellate Body Presiding Member: Florentino Feliciano. Members: James Bacchus, Julio Lacarte-Muro. Bibliography Ahn, J., “Environmental Disputes in the GATT/WTO : Before and After US-Shrimp Case”, Mich. J. Int’l L., 1999, pp. 819-870. Appleton, A., “Shrimp/Turtle: Entangling the Nets”, JIEL, 1999, pp. 477-496. Atik, J., “Two Hopeful Readings of Shrimp-Turtle”, YB. Int’l Env. L., No. 9, 1998, pp. 6-12. Brack, D., “The Shrimp-Turtle Case: Implications for the Multilateral Environmental AgreementWorld Trade Organization Debate”, YB. Int’l Env. L., No. 9, 1998, pp. 13-19. Brotmann, M., “The Clash Between the WTO and the ESA: Drowning a Turtle to Eat a Shrimp”, Pace Environmental Law Review, 1999, No. 16, pp. 321-352. Brunnee J. & Hey, E., “Symposium: The United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Product Case – Introduction”, YB. Int’l Env. L., No. 9, 1998, pp. 3-5. Cadeddu, M.P., “Turtles in the Soup? An Analysis of the GATT Challenge to the United States Endangered Species Act Section 609 Shrimp Harvesting. Nation Certification Program for the Conservation of Sea Turtles”, Geo. Int’l L. R., No. 11, 1998/99, pp. 179-207. Cone, S., “The Appellate Body, the Protection of Sea Turtles and the Technique of ‘Completing the Analysis’”, JWT, 1999, pp. 51-61. Howse, R., “The Turtles Panel – Another Environmental Disaster in Geneva”, JWT, October 1998, pp. 73-100. Joyner, C. & Tyler, Z., “Marine Conservation Versus International Free Trade: Reconciling Dolphins with Tuna and Sea Turtles with Shrimps”, Ocean Dev. & Int’l L., No. 31, 2000, pp. 127150. Mann, H., “Of Revolution and Results: Trade-and-Environment Law in the Afterglow of the Shrimp-Turtle Case”, YB. Int’l Env. L., No. 9, 1998, pp. 28-35. Mavroïdis, P.C., “Trade and Environment after the Shrimp-Turtle Litigation”, JWT, N° 34, p. 7388. Monnier, P., “L’environnement dans la jurisprudence de l’OMC”, Les notes bleues de Bercy, No. 186, 1-15 juillet 2000. Qureshi, A., “Extraterritorial Shrimps, NGO’s and the WTO Appellate Body”, ICLQ, January 1999, pp. 199-206. Schaffer, G., “United States – Import Prohibition of Certain Shrimp Products”, AJIL, 1999/2, vol. 93, pp. 507-514. Schoenbaum, T.J., “The Decision in the Shrimp-Turtle Case”, YB. Int’l Env. L., No. 9, 1998, pp. 36-39.


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Tierces parties : Australie, Colombie, Communautés européennes, Costa Rica, El Salvador, Equateur, Guatemala, Hong Kong Chine, Japon, Mexique, Nigéria, Philippines, Sénégal, Singapour, Sri Lanka, Venezuela. Parties à l’appel : Appelant : Etats-Unis. Intimés : Inde, Pakistan et Thaïlande, agissant conjointement ; Malaisie. Participants tiers : Australie, Equateur, Communautés européennes, Hong Kong Chine, Nigéria. Composition du Groupe spécial Trois groupes spéciaux avaient été demandés, mais ils ont été fusionnés en un seul : Président : Michaël Cartland. Membres : Carlos Cozendrey, Kilian Delbrück. Composition de l’Organe d’appel Président : Florentino Feliciano. Membres : James Bacchus, Julio Lacarte-Muro. Références bibliographiques Ahn, J., « Environmental Disputes in the GATT/WTO : Before and After US-Shrimp Case », Mich. J. Int’l L., 1999, pp. 819-870. Appleton, A., « Shrimp/Turtle: Entangling the Nets », JIEL, 1999, pp. 477-496. Atik, J., « Two Hopeful Readings of Shrimp-Turtle », YB. Int’l Env. L., No. 9, 1998, pp. 6-12. Brack, D., « The Shrimp-Turtle Case: Implications for the Multilateral Environmental Agreement-World Trade Organization Debate », YB. Int’l Env. L., No. 9, 1998, pp. 13-19. Brotmann, M., « The Clash Between the WTO and the ESA: Drowning a Turtle to Eat a Shrimp », Pace Environmental Law Review, 1999, No. 16, pp. 321-352. Brunnee J. & Hey, E., « Symposium: The United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Product Case – Introduction », YB. Int’l Env. L., No. 9, 1998, pp. 3-5. Cadeddu, M.P., « Turtles in the Soup? An Analysis of the GATT Challenge to the United States Endangered Species Act Section 609 Shrimp Harvesting. Nation Certification Program for the Conservation of Sea Turtles », GlELR, No. 11, 1998/99, pp. 179-207. Cone, S., « The Appellate Body, the Protection of Sea Turtles and the Technique of ‘Completing the Analysis’ », JWT, 1999, pp. 51-61. Howse, R., « The Turtles Panel – Another Environmental Disaster in Geneva », JWT, October 1998, pp. 73-100. Joyner, C. & Tyler, Z., « Marine Conservation Versus International Free Trade: Reconciling Dolphins with Tuna and Sea Turtles with Shrimps », Ocean Dev. & Int’l L., No. 31, 2000, pp. 127-150. Mann, H., « Of Revolution and Results: Trade-and-Environment Law in the Afterglow of the Shrimp-Turtle Case », YB. Int’l Env. L., No. 9, 1998, pp. 28-35. Mavroïdis, P.C., « Trade and Environment after the Shrimp-Turtle Litigation », JWT, N° 34, p. 73-88. Monnier, P., « L’environnement dans la jurisprudence de l’OMC », Les notes bleues de Bercy, No. 186, 1-15 juillet 2000. Qureshi, A., « Extraterritorial Shrimps, NGO’s and the WTO Appellate Body », ICLQ, January 1999, pp. 199-206. Schaffer, G., « United States – Import Prohibition of Certain Shrimp Products », AJIL, 1999/2, vol. 93, pp. 507-514. Schoenbaum, T.J., « The Decision in the Shrimp-Turtle Case », YB. Int’l Env. L., No. 9, 1998, pp. 36-39.

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Shrimp / Turtle I

Trachtman, J.P., “WTO Appellate Body Report: United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products”, EJIL, Current Developments, 6 November 1998, http/www.ejil.org/journal/curdevs.htlm. Werksman, J., “Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products”, Case Notes, RECIEL, 1999, Vol. 8, pp.78-81. Wirth, D.A., “Some Reflections on Turtles, Tuna, Dolphin, and Shrimp”, Shrimp-Turtle Case”, YB. Int’l Env. L., No. 9, 1998, pp. 40-47. Areas affected by the decision Procedure Access for NGOs – Sufficiency of the notice of appeal. Substance Exceptions to substantial GATT/WTO rules – Import prohibition – Environmental protection (more specifically, endangered species). Relevant articles Articles I, XI, XIII, and XX chapeau, (b) and (g) of the GATT 1994.


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Trachtman, J.P., « WTO Appellate Body Report: United-States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products », EJIL, Current Developments, 6 November 1998, http/www.ejil.org/journal/curdevs.htlm. Werksman, J., « Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products », Case Notes, RECIEL, 1999, Vol. 8, pp.78-81. Wirth, D.A., « Some Reflections on Turtles, Tuna, Dolphin, and Shrimp », Shrimp-Turtle Case », YB. Int’l Env. L., No. 9, 1998, pp. 40-47. Domaines concernés par la décision Procédure Accès des ONG, précision de la demande d’appel. Fond Exceptions aux règles de fond du GATT/OMC – Prohibition à l’importation – Protection de l’environnement (plus précisément d’espèces menacées). Articles pertinents Articles I, XI, XIII, XX texte introductif, b) et g) du GATT de 1994.

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I. BRIEF REVIEW OF THE FACTS AND PROCEDURE

This case revolves around a ban on the importation into the United States of shrimp and shrimp products harvested using fishing technology which results in the incidental taking of certain species of sea turtle. According to an article in the Financial Times, it is estimated that about 150,000 turtles are drowned each year in the nets of shrimp trawlers1. More particularly, since 1987, under the Endangered Species Act of 1973, the United States has required all United States shrimp trawlers to use Turtle Excluder Devices (“TEDs”). In 1989, the United States extended this system to foreign vessels by establishing a policy of prohibiting the importation of shrimp harvested with fishing technology which might adversely affect sea turtles, implemented on the basis of Section 609 of 21 November 1989, its enabling regulations and the corresponding case-law.

– Section 609 (a) calls upon the United States to initiate “negotiations as soon as possible for the development of bilateral or multilateral agreements with other nations for the protection and conservation of […] sea turtles”. – Section 609 (b) 1 imposed, from 1 May 1991, an import ban on shrimp harvested with technology which might adversely affect sea turtles. – Section 609 (b) 2 provides for the ban not to apply to countries certified by the United States. Two kinds of certification are required: Section 609 (b) 2 A and B provides for certification to be granted to countries with regulations for the protection of sea turtles comparable to those of the United States whose implementation results in a rate of incidental taking of sea turtles likewise comparable to that of the United States; Section 609 (b) 2 C provides also for the certification of countries whose fishing environment does not pose a threat for sea turtles. Various guidelines have been adopted to put these provisions into effect. – The 1991 and 1993 Guidelines restricted the geographical scope of the import ban to countries of the Caribbean/Western Atlantic region, while granting them a three-year phase-in period. On 29 1

Nancy Dunne, “Legal Wrangle Engulfs US Shrimp Dispute”, Financial Times, 14 April 1999, p. 5.


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Ce qui était en cause dans cette affaire, était une interdiction d’importer aux Etats-Unis des crevettes et produits dérivés, pêchés avec des méthodes qui tuaient de façon collatérale certaines espèces des tortues marines. D’après un article du Financial Times, il est estimé qu’environ 150 000 tortues sont noyées chaque année dans les filets des crevettiers1. Plus précisément, dès 1987, en application d’une loi de 1973 sur les espèces menacées d’extinction, les EtatsUnis ont imposé à tous les crevettiers des Etats-Unis l’utilisation d’un dispositif d’exclusion des tortues marines (DET). A partir de 1989, les Etats-Unis ont étendu ce système aux crevettiers étrangers, en mettant en place une politique d’interdiction d’importation de crevettes pêchées avec des techniques qui risquent de nuire aux tortues marines, à travers l’article 609 de la loi du 21 novembre 1989, ses règlements d’application et la jurisprudence interprétative.

– L’article 609 a) prévoit que les Etats-Unis entament « dès que possible des négociations en vue d’élaborer avec d’autres pays des accords bilatéraux et multilatéraux pour la protection et la conservation […] de(s) tortues marines ». – L’article 609 b) 1 impose à partir du 1er mai 1991 une interdiction d’importer des crevettes pêchées avec des techniques risquant de nuire aux tortues marines. – L’article 609 b) 2 prévoit que l’interdiction ne s’applique pas aux pays certifiés par les Etats-Unis. Deux certifications sont prévues : l’article 609 b) 2 A et B prévoit que la certification est accordée aux pays qui ont une réglementation de protection des tortues marines comparable à celle des Etats-Unis et dont la mise en œuvre aboutit à un taux de prises accidentelles également comparable à celui des Etats-Unis ; l’article 609 b) 2 C prévoit également de certifier les pays où la pêche à la crevette ne comporte pas de risques pour les tortues marines […] Pour mettre cet article en œuvre, différentes directives vont être adoptées. – Les Directives de 1991 et 1993 limitent le champ d’application de l’interdiction d’importer aux pays de la région des Caraïbes/de l’Atlantique Ouest, avec l’octroi d’une période de trois ans pour la mise en conformité progressive de leurs méthodes de pêche avec les exigences américaines. Le 29 décembre 1995, le 1

Nancy Dunne, « Legal Wrangle Engulfs US Shrimp Dispute », Financial Times, 14 avril 1999, p. 5.

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December 1995, the United States Court of International Trade held that these Guidelines violated Section 609 by limiting its scope to a single region. – In compliance with this decision, the 1996 Guidelines extended Section 609 to all foreign countries. The new Guidelines laid down the conditions under which shrimp may be imported into the United States. Thus, shrimp may be imported only if (1) the country has been certified by the United States; (2) they have been harvested under conditions that do not adversely affect sea turtles (according to the 1996 Guidelines, this means shrimp harvested in an aquaculture facility, shrimp harvested using TEDs comparable to those required in the United States, shrimp harvested using non-industrial means, and shrimp harvested in waters in which sea turtles are not found). – On 8 October 1996, the United States Court of International Trade partially annulled these Guidelines, ruling that the import of shrimp from non-certified countries was in violation of Section 609 even if the shrimp were caught with technology that did not adversely affect sea turtles. Although a 25 November 1996 ruling of the Court clarified that shrimp harvested by manual methods which did not harm sea turtles could still be imported from noncertified countries, following the decisions taken by the Court shrimp from non-certified countries or from a national of a noncertified country could not be imported even if caught with nets equipped with TEDs. On 4 June 1998, both these decisions were vacated by the Court of Appeals for the Federal Circuit. Of course, measures of this kind, though officially described as being intended to protect the environment, are not entirely uninfluenced by commercial concerns2.

2

As Gregory Schaffer has pointed out in connection with the American Act, “as declared by its sponsors, it attempted to ‘level the playing field’ between US shrimpers, who were subject to the costs of complying with US environmental regulations, and foreign shrimpers, who were not”, “United States – Import Prohibition of Certain Shrimp Products”, AJIL, 1999/2, Vol. 93, p. 508.


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Tribunal du commerce international des Etats-Unis déclare ces Directives contraires à l’article 609, car elles limitent l’application de l’article 609 à une seule région. – Les Directives de 1996, pour se mettre en conformité avec cette décision, étendent à tous les pays du monde les exigences américaines en matière de pêche aux crevettes. Elles précisent les conditions dans lesquelles l’importation de crevettes sera autorisée aux Etats-Unis. Les crevettes peuvent seulement être importées dans deux hypothèses : 1. Si le pays est certifié par les Etats-Unis ; 2. Si les crevettes sont pêchées dans des conditions ne mettant pas en danger les tortues marines (d’après les Directives de 1996 ce sont les crevettes pêchées dans des installations de pisciculture, les crevettes pêchées avec des systèmes comparables aux DET américains, les crevettes pêchées par des moyens artisanaux, les crevettes pêchées dans des eaux où il n’y a pas de tortues marines). – Le Tribunal du commerce international des Etats-Unis annule en partie ces Directives : le 8 octobre 1996, il décide qu’est contraire à l’article 609 l’importation venant de pays non certifiés, même si les crevettes étaient pêchées par des méthodes sans danger pour les tortues marines. Le 25 novembre 1996, il précise toutefois que cette importation venant de pays non certifiés reste possible pour les crevettes pêchées par des techniques manuelles ne nuisant pas aux tortues marines. Après ces décisions prises par le Tribunal du commerce international des Etats-Unis, les crevettes pêchées dans des pays qui n’avaient pas été certifiés ou par un ressortissant d’un pays non certifié furent interdites d’importation, même si elles étaient pêchées avec des filets équipés de DET. Ces deux décisions sont annulées le 4 juin 1998 par la Cour d’appel du district fédéral. Bien entendu, des préoccupations commerciales ne sont pas absentes de ce genre de mesures officiellement orientées vers la protection de l’environnement2.

2

Comme l’a souligné Gregory Schaffer, à propos de la loi américaine, « as declared by its sponsors, it attempted to ‘level the playing field’ between US shrimpers, who were subject to the costs of complying with US environmental regulations, and foreign shrimpers, who were not », « United States – Import Prohibition of Certain Shrimp Product », AJIL, 1999/2, vol 93, p. 508.

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II. CLAIMS OF THE PARTIES IN THE PANEL PROCEEDINGS

Following the consultations for which the Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes (DSU) provides, a number of countries – India, Malaysia, Pakistan and Thailand – requested the establishment of a panel to examine the United States measures, which they claimed were inconsistent with GATT/WTO rules, in particular Articles I, XI, XIII, and could not be justified under the Article XX exceptions. More specifically, the complaining parties argued that the shrimp import ban decreed by the United States, which the latter acknowledged as being a quantitative restriction, was objectively inconsistent with Article XI:1, which rules out all measures intended to prohibit or restrict imports other than customs duties or taxes with equivalent effect. They also considered that the United States measures were inconsistent with the most-favoured-nation principle laid down in Article I:1 of the GATT 1994, because like shrimp from different countries were being treated differently, depending on the harvesting technology employed, and the adjustment period granted to the various countries to enable them to comply with the United States requirements was not the same for each country. For the same reasons, the American ban violated Article XIII:1, since it treated like products differently. As for the United States, it considered that the measures it had adopted were justified by the Article XX exceptions. Following the merger of the three separate panels requested by Malaysia/Thailand, Pakistan and India, respectively, a consolidated panel was established at the beginning of 1997. Its report was circulated on 15 May 1998.


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II. OBJET DES DEMANDES DES PARTIES EN PREMIERE INSTANCE

Un certain nombre d’Etats – l’Inde, la Malaisie, le Pakistan et la Thaïlande – à la suite des consultations prévues par le Mémorandum, demande l’établissement d’un groupe spécial pour examiner ces mesures américaines considérées comme contraires aux règles du GATT/OMC, en particulier aux articles I, XI, XIII et ne pouvant être justifiées par les exceptions de l’article XX. Plus précisément, les plaignants allèguent que la prohibition à l’importation des crevettes décrétée par les Etats-Unis, dont ceux-ci ne nient pas le caractère de restrictions quantitatives, est objectivement contraire à l’article XI:1, qui interdit toutes les mesures destinées à prohiber ou restreindre les importations autres que les droits de douane ou taxes du même effet. Ils considèrent également que les mesures américaines sont incompatibles avec le principe de la nation la plus favorisée posé à l’article I:1 du GATT de 1994, car les mêmes crevettes venant de pays différents sont traitées différemment, selon les méthodes de pêche utilisées, et que la période d’adaptation donnée aux différents pays pour se mettre en conformité avec les exigences américaines n’était pas la même pour les différents pays. Pour les mêmes raisons, l’embargo américain viole l’article XIII:1, car il traite différemment des produits similaires. Les Etats-Unis, quant à eux, estiment que les mesures qu’ils ont adoptées sont justifiées par les dispositions dérogatoires de l’article XX. Un Groupe spécial a été établi début 1997 – par suite de la fusion de trois groupes spéciaux respectivement demandés par la Malaisie et la Thaïlande, par le Pakistan et par l’Inde – et il a rendu son rapport le 15 mai 1998.

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III. CONCLUSIONS OF THE PANEL AND THE ISSUES APPEALED

1. Conclusions of the Panel The Panel began by dealing with certain procedural issues. In particular, it refused to accept the amicus curiae briefs submitted by NGOs, considering that it was not competent to do so. Moreover, with regard to the burden of proof, the Panel cited the words used by the Appellate Body in its Report on United States – Indian Shirts and Blouses, namely “the burden of proof rests upon the party, whether complaining or defending, who asserts the affirmative of a particular claim or defence”3. The Panel added that it would assess the evidence which had to be provided by the party making the claim in the light of the particular circumstances of the case, the important thing being that the Panel could reach its conclusions “on the basis of the level of evidence that we consider sufficient”4. In applying these rules concerning the burden of proof to the substance of the case, the Panel based itself on the fact that the United States did not dispute that its measure was an import restriction within the meaning of article XI:1, and found that this particular circumstance changed the burden of proof: in other words, the defendant having admitted that the measure in question amounted to a restriction prohibited by article XI:1, the Panel attached great weight to this admission. The inconsistency with article XI:1 was said to be in line with two (unadopted) GATT panel decisions, one in a dispute between the United States and Mexico and the other in a dispute between the United States and the European Community concerning the same American legislation on tuna fishing that was killing dolphins5. Having found that there had indeed been a violation of article XI:1, the Panel held that there was no need for it to examine the allegations concerning articles I:1 and XIII:1. Accordingly, it did not rule on the alleged violation of the Most Favoured Nation Clause (MFNC) or on the discrimination resulting 3

Appellate Body Report, WT/DS33/AB/R, 23 May 1997, p. 16, cited in Panel Report, para. 7.14. Panel Report, para. 7.14. 5 United States – Restrictions on Imports of Tuna (Tuna I), 16 August 1991, 30 ILM, 1991, p. 1594 and also United States – Restrictions on Imports of Tuna (Tuna II), June 1994, 33 ILM, 1994, p. 839. 4


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III. CONCLUSIONS DU GROUPE SPECIAL ET QUESTIONS SOUMISES A APPEL

1. Conclusions du Groupe spécial Le Groupe spécial a d’abord réglé certaines questions de procédure. Il a notamment refusé d’accueillir les documents transmis à titre d’amicus curiae par des ONG, considérant qu’il n’avait pas de compétence pour ce faire. Par ailleurs, en ce qui concerne la charge de la preuve, le Groupe spécial a repris à son compte ce qu’avait déclaré l’Organe d’appel dans son rapport Etats-Unis – Chemises indiennes, à savoir que « la charge de la preuve incombe à la partie, qu’elle soit demanderesse ou défenderesse, qui établit, par voie d’affirmation, une allégation ou un moyen de défense particulier »3. Le Groupe spécial ajoute que ces éléments de preuve, qui doivent être fournis par la partie qui avance une allégation, seront évalués par lui à la lumière des circonstances particulières de l’affaire, l’important étant que le Groupe spécial aboutisse à une conclusion « sur la base du niveau de preuve que nous jugeons suffisant »4. Appliquant ces règles relatives à la preuve au fond de l’affaire, le Groupe spécial se fonde sur le fait que les Etats-Unis n’ont pas contesté que leur mesure est une restriction à l’importation au sens de l’article XI :1, pour déclarer que cette seule circonstance modifie la charge de la preuve : en d’autres termes, le défendeur ayant admis que la mesure incriminée représente une mesure interdite par l’article XI:1, le Groupe spécial donne un grand poids à cette reconnaissance. La contrariété avec l’article XI:1 a été affirmée dans la continuité de ce qui avait été décidé par deux décisions (non adoptées) de panels du GATT, l’un dans un litige entre les Etats-Unis et le Mexique et l’autre dans un litige entre les Etats-Unis et la Communauté européenne, concernant la même législation américaine sur la pêche au thon, qui tuait des dauphins5. Ayant constaté qu’il y avait bien une violation de l’article XI:1, le Groupe spécial estime qu’il ne lui est pas nécessaire d’examiner les allégations concernant les articles I:1 et XIII:1. Il ne se prononce donc pas sur la violation alléguée de la clause de la nation la plus favorisée (CNPF), ni sur la 3

Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS33/AB/R, 23 mai 1997, p. 16, cité in Rapport du Groupe spécial, para. 7.14. 4 Rapport du Groupe spécial, para. 7. 14. 5 Etats-Unis – Restrictions à l’importation de thon (Thon I), 16 août 1991, 30 ILM, 1991, p. 1594 et également Etats-Unis – Restrictions à l’importation de thon (Thon II), juin 1994, 33 ILM 1994, p. 839.

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from the differential treatment of like products depending on their origin. However, it considered that it was required to verify whether this was a case of an exception authorizing non-compliance with a GATT/WTO rule, as the United States claimed. The Panel’s reasoning was broadly as follows. It interpreted the chapeau of article XX, taken into consideration before any further examination, as authorizing only measures which did nothing to jeopardize the multilateral trading system; indeed, according to the Panel, any type of measure which, if generalized, would threaten the multilateral trading system is prohibited, even though in itself it does not constitute such a threat: “[…] we are of the opinion that the chapeau of article XX, interpreted within its context and in the light of the object and purpose of GATT and of the WTO Agreement, only allows Members to derogate from GATT provisions so long as, in doing so, they do not undermine the WTO multilateral trading system […]. We are of the view that a type of measure adopted by a Member which, on its own, may appear to have a relatively minor impact on the multilateral trading system, may nonetheless raise a serious threat to that system if similar measures are adopted by the same or other Members […]. In our view, if an interpretation of the chapeau of article XX were to be followed which would allow a Member to adopt measures conditioning access to its market for a given product upon the adoption by the exporting Members of certain policies, including conservation policies, GATT 1994 and the WTO Agreement could no longer serve as a multilateral framework for trade among Members as security and predictability of trade relations under those agreements would be threatened […] this would rapidly lead to the end of the WTO multilateral trading system”6. The Panel drew the following conclusion: “In the light of the findings above, we conclude that the import ban on shrimp and shrimp products as applied by the United States on the basis of Section 609 of Public Law 101-162 is not consistent

6

Panel Report, paras.7.44 and 7.45. Cited in Appellate Body Report, para. 112.


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discrimination résultant du traitement différencié de produits similaires, selon leur provenance. Cependant, il lui incombe de vérifier que l’on ne se trouve pas sous le coup d’une exception autorisant le non-respect d’une règle du GATT/OMC, comme le prétendaient les Etats-Unis. Le raisonnement du Groupe spécial peut être rappelé dans ses grandes lignes. Il a interprété le texte introductif de l’article XX, pris en considération avant tout autre examen, comme n’autorisant que des mesures qui ne portent aucune atteinte au système commercial multilatéral ; qui plus est, est interdit selon le Groupe spécial, tout type de mesure qui s’il était généralisé porterait atteinte au système commercial multilatéral, même si en lui-même il ne constitue pas une telle atteinte : « […] nous sommes d’avis que le texte introductif de l’article XX, interprété dans son contexte et à la lumière de l’objet et du but du GATT et de l’Accord sur l’OMC, autorise uniquement les Membres à déroger aux dispositions du GATT dans la mesure où, ce faisant, ils ne portent pas atteinte au système commercial multilatéral de l’OMC […]. Nous sommes d’avis qu’un type de mesure qu’un Membre adopte et qui, en lui-même, semble avoir une incidence relativement mineure sur le système commercial multilatéral, peut néanmoins représenter une grave menace pour ce système si des mesures analogues sont adoptées par ce même Membre ou d’autres Membres […]. A notre avis, si l’on devait interpréter le texte introductif de l’article XX comme autorisant un Membre à adopter des mesures subordonnant l’accès à son marché pour un produit déterminé à l’adoption par les Membres exportateurs de certaines politiques, y compris des politiques de conservation, le GATT de 1994 et l’Accord sur l’OMC ne pourraient plus servir de cadre multilatéral pour le commerce entre les Membres, car la sécurité et la prévisibilité des relations commerciales au titre de ces accords seraient menacées […] cela aboutirait rapidement à la fin du système commercial multilatéral de l’OMC »6. La conclusion que le Groupe spécial tire de ce raisonnement s’en suit : « A la lumière des constatations faites plus haut, nous concluons que l’interdiction d’importer des crevettes et produits à base de crevettes appliquée par les Etats-Unis sur la base de l’article 609 de la Loi générale n° 101-162 n’est pas compatible avec l’article 6

Rapport du Groupe spécial, para. 7.44 et 7.45. Cité in Rapport de l’Organe d’appel, para. 112.

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with article XI:1 of GATT 1994 and cannot be justified under article XX of GATT 1994”7. Thus, the Panel found against the United States measure on two concurrent grounds: -

-

on the one hand, because it constituted a quantitative restriction on trade prohibited by Article XI:1 of the GATT 1994. on the other hand, because it did not meet the requirements for falling within the definition of the trade-restrictive measures authorized in exceptional cases by Article XX in as much as it constituted “unjustifiable discrimination between countries where the same conditions prevail”, unjustifiable in that it posed a threat to the multilateral trading system.

2. The issues raised in the appeal The appellant, the United States, made several claims of error: -

-

with respect to procedure, the United States considered that the Panel had erred in refusing to accept submissions from non-governmental organizations (NGOs). with respect to substance, the United States considered that the Panel erred in finding that Section 609 lay outside the scope of Article XX since, in its view, it satisfied all of the conditions of Article XX(g), as well as those of the chapeau.

In support of this claim, it contended that the Panel’s findings were not based on the ordinary meaning of the words “unjustifiable discrimination” between countries where the same conditions prevail in the context of the chapeau of Article XX. According to the United States, in finding the measures unjustifiable because they were “a threat to the multilateral trading system” the Panel introduced a new parameter not mentioned in the chapeau of Article XX, thereby rendering it meaningless. Furthermore, the United States also argued 7



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XI :1 du GATT 1994 et ne peut être justifiée au regard de l’article XX du GATT 1994 »7. Le Groupe spécial a donc condamné le mécanisme américain pour deux motifs cumulatifs : -

d’une part, parce qu’il constituait une restriction quantitative aux échanges interdite par l’article XI:1 du GATT de 1994. d’autre part, parce qu’il ne remplissait pas les conditions requises pour entrer dans la définition des mesures de restriction des échanges autorisées à titre exceptionnel par l’article XX, ce mécanisme constituant une « discrimination injustifiable entre les pays où les mêmes conditions existent », injustifiable parce que mettant en danger le système commercial multilatéral.

2. Questions soumises à l’appel L’appelant, les Etats-Unis, soulève plusieurs allégations d’erreur de droit : –

–

en ce qui concerne la procédure, les Etats-Unis estiment que le Groupe spécial a commis une erreur de droit en refusant d’accueillir des renseignements fournis par des ONG ; sur le fond, les Etats-Unis estiment que le Groupe spécial a commis une erreur de droit en considérant que l’article 609 n’entrait pas dans le champ de l’article XX, car ils considèrent qu’il satisfait chacune des prescriptions de son alinéa g) ainsi que celles de son texte introductif.

Pour argumenter ce point, ils avancent que le Groupe spécial n’a pas correctement analysé ce qu’est « une discrimination injustifiable » entre les pays où les mêmes conditions existent, compte tenu du sens ordinaire des mots et du contexte du texte introductif de l’article XX. En considérant les mesures américaines comme injustifiables parce qu’elles portent « atteinte au système commercial multilatéral », le Groupe spécial a, selon les Etats-Unis, introduit un nouveau paramètre non mentionné dans le texte introductif de l’article XX et qui le vide de tout son sens. De plus, les Etats-Unis considèrent également que le Groupe spécial n’a pas correctement évalué l’objet et le but de l’Accord sur 7


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that in interpreting Article XX the Panel incorrectly applied the object and purpose of the WTO Agreement, which did not systematically give trade concerns precedence over all other State interests but, on the contrary, also advocated “sustainable development” which involved, among other things, the protection of the environment. Even though the United States made it clear that it had not appealed the Panel’s decisions to address first the chapeau of Article XX and then, once that point had been settled, not to reach the issues concerning Article XX (b) and XX (g), it nevertheless insisted that Section 609 also satisfied the requirements of these two paragraphs.


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l’OMC, lorsqu’il a interprété l’article XX : cet accord ne fait pas systématiquement prédominer les intérêts commerciaux sur tous autres intérêts des Etats, mais au contraire se préoccupe également du « développement durable », qui implique, entre autres la protection de l’environnement. Il faut noter que, même si les Etats-Unis précisent qu’ils n’ont pas fait appel des deux décisions du Groupe spécial consistant d’une part à examiner en premier le texte introductif de l’article XX et d’autre part une fois cet examen effectué à ne pas traiter des questions concernant l’article XX b) et XX g), les Etats-Unis indiquent cependant qu’ils considèrent que l’article 609 satisfait également aux exigences de ces deux paragraphes.

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IV. THE REASONING OF THE APPELLATE BODY

1. Procedural issues Admissibility of the briefs submitted by NGOs The United States attached to its submission three amicus curiae briefs submitted by NGOs, to which all the appellees objected. To the various arguments already put forward against the submission of such exhibits to the Panel, there was now added one more, namely that taking them into consideration would be inconsistent with the very essence of the appeal procedure which, according to Article 17.6 of the DSU, is limited to “issues of law covered in the panel report”. The NGO documents were said to contain a number of factual assertions which, according to the appellees, made them inadmissible in the appeal stage. The treatment of the NGO submissions by the Appellate Body The first question, that concerning the admissibility of NGO briefs, confronted the Appellate Body with a problem which it needed to solve. According to the Appellate Body “the admissibility of the briefs by certain nongovernmental organizations which have been appended to the appellant's submission of the United States is a legal question raised by the appellees. This is a legal issue which does not relate to a finding of law made, or a legal interpretation developed, by the Panel in the Panel Report. For this reason, it has seemed appropriate to us to deal with this issue separately from the issues raised by the appellant and addressed in the succeeding portions of this Appellate Body Report”8. In a ruling on this preliminary procedural matter issued on 11 August 1998, the Appellate Body accepted for consideration the information provided by the NGOs. In its report it only partially explained how this information would be taken into account. In fact, the Appellate Body had already questioned the United States about the exact linkage between their submission and those of the NGOs. On 13 August 1998, the United States replied as follows: “the three submissions prepared by non-governmental organizations reflect the independent views of those organizations […]. The United States agrees with the legal arguments in

8



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1. Questions de procédure Limites de l’admissibilité des interventions d’ONG Les Etats-Unis ont joint à leur communication en tant qu’appelant trois « interventions désintéressées » (amicus curiae briefs) d’ONG, ce à quoi tous les intimés ont objecté. Outre les arguments déjà avancés contre la soumission de telles pièces au Groupe spécial, s’ajoutait ici une raison supplémentaire, à savoir que leur prise en considération serait incompatible avec l’essence même de la procédure d’appel : celle-ci, selon l’article 17:6 du Mémorandum, est limitée « aux questions de droit couvertes par le rapport du Groupe spécial ». Or les documents des ONG comportaient de nombreux éléments factuels qui les rendaient, selon les intimés, inadmissibles au stade de l’appel. Les soumissions des ONG à l’Organe d’appel En ce qui concerne la première question, celle de l’admissibilité de communications d’ONG en appel, l’Organe d’appel était face à une difficulté juridique qu’il devait résoudre. Selon lui, « [l]’admissibilité des interventions de certaines organisations non gouvernementales qui ont été jointes à la communication des Etats-Unis en tant qu’appelant est un point de droit soulevé par les intimés. Il s’agit d’un point de droit qui n’a pas de rapport avec une constatation juridique faite par le Groupe spécial dans son rapport, ni d’une interprétation du droit donnée par le Groupe spécial. Pour cette raison, il nous a semblé approprié de le traiter séparément des questions soulevées par l’appelant et qui seront examinées dans les parties qui suivent du présent rapport de l’Organe d’appel »8. Dans une décision de procédure préliminaire du 11 août 1998, l’Organe d’appel avait admis de prendre en compte les informations fournies par les ONG. Dans la présente décision, l’Organe d’appel n’explicite que partiellement les modalités de cette prise en compte. En réalité, l’Organe d’appel avait interrogé les Etats-Unis sur l’articulation précise entre leur propre communication et celles des ONG. Le 13 août 1998, les Etats-Unis avaient clarifié ce point de la manière suivante : « les trois communications reflètent les vues indépendantes de ces organisations […] Les Etats-Unis approuvent les arguments juridiques exposés dans les communications des organisations non gouvernementales dans la mesure où 8

Rapport de l’Organe d’appel, para. 88.

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the submissions of the non-governmental organizations to the extent those arguments concur with the U.S. arguments set out in our main submission”9. The Appellate Body then admitted the NGO briefs (i) in so far as they formed an integral part of the appellant’s submission, that is to say in so far as the appellant took them into account, and (ii) in so far as they concurred with the arguments in the main submission. The treatment of the NGO submissions by the Panel With regard to the second question, namely that concerning the Panel’s treatment of the NGO briefs, the Appellate Body was to criticise the fundamental legal position taken by the Panel, while conceding that it had the authority to treat the NGO documents in the way it actually did. More precisely, the Panel had declared that accepting non-requested information from non-governmental sources would be “incompatible with the provisions of the DSU as currently applied”10. The Appellate Body rejected that analysis: “authority to seek information is not properly equated with a prohibition on accepting information which has been submitted without having been requested by the panel. A panel has the discretionary authority either to accept and consider or to reject information and advice submitted to it, whether requested by a panel or not. The fact that a panel may motu proprio have initiated the request for information does not, by itself, bind the panel to accept and consider the information which is actually submitted”11. However, in so far as the Panel allowed the United States to attach the NGO briefs to its own submission, the Appellate Body considered that this was a legitimate means that the Panel could use to obtain certain information from NGOs. It also noted that the Panel had given the other parties two additional weeks to respond, which meant that the way in which the NGO briefs were taken into consideration did not infringe due process. The conclusion is therefore clear:

9

Ibid., para. 86. Panel Report, para. 7.8. Cited in Appellate Body Report, para. 100. 11 Appellate Body Report, para. 108. Original emphasis. 10


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ces arguments vont dans le même sens que ceux que nous avons présentés dans notre principale communication »9. A partir de là, l’Organe d’appel a accepté les communications des ONG, dans la mesure où d’une part elles font partie intégrante de la communication de l’appelant, c’est-à-dire où celui-ci les prend à son compte, et où d’autre part elles ne sont pas en contradiction avec la communication principale. Les soumissions des ONG au Groupe spécial En ce qui concerne la seconde question, celle de la façon dont le Groupe spécial a traité les communications des ONG, l’Organe d’appel va censurer la prise de position juridique de principe du Groupe spécial sur cette question, tout en constatant que le traitement effectivement accordé aux documents des ONG entrait dans les pouvoirs du Groupe spécial. Plus précisément, le Groupe spécial avait déclaré qu’ « [a]ccepter des renseignements non demandés, émanant de sources non gouvernementales serait, à notre avis, incompatible avec les dispositions du Mémorandum d’accord telles qu’elles sont actuellement appliquées »10. L’Organe d’appel rejette cette analyse : « il n’y a pas lieu d’assimiler le pouvoir de demander des renseignements à une interdiction d’accepter des renseignements qui ont été présentés à un groupe spécial sans avoir été demandés. Un groupe spécial a le pouvoir discrétionnaire soit d’accepter et de prendre en compte soit de rejeter les renseignements ou avis qui lui ont été communiqués, qu’il les ait ou non demandés. Le fait qu’un groupe spécial peut proprio motu avoir été à l’origine de la demande de renseignements n’oblige pas, en soi, le groupe spécial à accepter et à prendre en compte les renseignements qui sont effectivement présentés »11. Dans la mesure où le Groupe spécial a cependant accepté que les EtatsUnis puissent annexer les interventions des ONG à leur propre communication, l’Organe d’appel considère qu’il y a là un moyen que le Groupe spécial pouvait utiliser pour obtenir certains renseignements de la part des ONG. Il est également souligné que le Groupe spécial a donné deux semaines supplémentaires aux autres Etats pour qu’ils puissent répondre, ce qui signifie que la façon dont ont été prises en considération les soumissions des ONG ne porte pas atteinte aux droits de la défense. La conclusion est donc claire : 9

Ibid., para. 86. Rapport du Groupe spécial, para. 7.8. Cité in Rapport de l’Organe d’appel, para. 100. 11 Rapport de l’Organe d’appel, para. 108. Souligné dans le texte. 10

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“We find, and so hold, that the Panel erred in its legal interpretation that accepting non-requested information from nongovernmental sources is incompatible with the provisions of the DSU. At the same time, we consider that the Panel acted within the scope of its authority under Articles 12 and 13 of the DSU in allowing any party to the dispute to attach the briefs by nongovernmental organizations, or any portion thereof, to its own submissions”12. Sufficiency of the notice of appeal In as much as the joint appellees had claimed that the appeal was inadmissible because defective in form, arguing that the United States submission was both vague and cursory, the Appellate Body gave its own interpretation of Rule 20(2)(d) of the Working Procedures for Appellate Review, according to which: “A Notice of Appeal shall include the following information: […] (d) a brief statement of the nature of the appeal, including the allegations of errors in the issues of law covered in the panel report and legal interpretations developed by the panel”. The Appellate Body did not require all the arguments to be made from the very outset. On the contrary, “[t]he notice of appeal is not expected to contain the reasons why the appellant regards those findings or interpretations as erroneous. The notice of appeal is not designed to be a summary or outline of the arguments to be made by the appellant”13.

12 13

Ibid., para. 110. Appellate Body Report, para. 95.


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« Nous constatons, et donc nous affirmons, que le Groupe spécial a commis une erreur dans son interprétation juridique selon laquelle accepter des renseignements non demandés émanant de sources non gouvernementales est incompatible avec les dispositions du Mémorandum d’accord. Dans le même temps, nous considérons que le Groupe spécial a agi dans les limites du pouvoir que lui confèrent les articles 12 et 13 du Mémorandum en permettant à une partie au différend d’annexer les interventions d’organisations non gouvernementales, en tout ou en partie, à sa propre communication »12. Caractère suffisant de la déclaration d’appel Dans la mesure où les intimés avaient prétendu que l’appel était irrecevable pour vice de forme, la déclaration d’appel des Etats-Unis étant selon eux insuffisamment précise et trop vague, l’Organe d’appel va donner son interprétation de la règle 20 2 d) des Procédures de travail pour l’examen en appel selon laquelle : « Une déclaration en appel comprendra les renseignements suivants : […] d) un bref exposé de la nature de l’appel, y compris les allégations d’erreurs dans les questions de droit couvertes par le rapport du Groupe spécial et les interprétations de droit données par celui-ci ». L’Organe d’appel n’exige pas que tous les arguments soient présentés d’entrée de jeu. Selon lui, « [l]a déclaration d’appel n’est pas censée indiquer les raisons pour lesquelles l’appelant considère ces constatations ou interprétations comme erronées. La déclaration d’appel n’est pas censée résumer ou décrire les arguments qui seront avancés par l’appelant »13.

12 13

Ibid., para. 110. Rapport de l’Organe d’appel, para. 95.

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2. Appraisal of Section 609 under Article XX of the GATT 1994 The logical sequence in the analysis of Article XX After recalling the customary rules of interpretation of public international law, the Appellate Body applied them to the present case. According to the Appellate Body, the Panel did not examine the ordinary meaning of the words of Article XX. This article calls for the manner in which the measure is applied and the design of the measure itself, which are addressed by the chapeau of Article XX and its various paragraphs, respectively, to be examined separately. The Panel examined only the general design of the measure in the light of the chapeau of Article XX , instead of examining, as it should have done, first the general design of the measure with reference to Article XX(g) and then its application with reference to the chapeau. Thus, the Panel misinterpreted Article XX, on the one hand, because it failed to examine what the Appellate Body calls “the immediate context of the chapeau”14, that is to say, paragraphs (a) to (j), and, on the other, because it failed to look into the object and purpose of the chapeau of Article XX. The Appellate Body does not deny that maintaining the multilateral trading system is a fundamental premise underlying the WTO Agreement. At the same time, however, according to the Appellate Body, it is not a right or an obligation, nor is it an interpretative rule. The Panel’s misinterpretation was a result of its not following the essential procedural steps to the analysis of Article XX. Thus, it is necessary first to examine the acceptability of the measure criticized with respect to the various paragraphs of Article XX, before verifying whether it is being applied in a manner such as to constitute abuse, if only because it would seem impossible to prevent abuse where the interpreter has not “first identified and examined the specific exception threatened with abuse”15. To drive home its point, the Appellate Body illustrated its argument as follows: “The standard of ‘arbitrary discrimination’, for example, under the chapeau may be different for a measure that purports to be

14 15

Ibid., para. 116. Original emphasis. Ibid., para. 120.


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2. Evaluation des mesures américaines au regard de l’article XX du GATT de 1994 La séquence logique dans l’analyse de l’article XX Après avoir rappelé les principes d’interprétation classiques du droit international public, l’Organe d’appel les applique à l’espèce. Selon l’Organe d’appel, le Groupe spécial n’a pas examiné le sens ordinaire des termes de l’article XX, qui exigeait que l’on examine séparément la manière dont une mesure est appliquée qui relève du texte introductif de l’article XX et la conception de la mesure elle-même qui relève des différents paragraphes de l’article. Le Groupe spécial a exclusivement examiné la conception générale du texte à la lumière du texte introductif de l’article XX ; il n’a pas examiné comme il aurait dû le faire, d’abord la conception générale du texte au regard de l’article XX g), ensuite l’application de ce texte au regard du texte introductif de l’article XX. Le Groupe spécial a ainsi mal interprété l’article XX, d’une part parce qu’il n’a pas examiné ce que l’Organe d’appel appelle « le contexte immédiat du texte introductif »14, c’est-à-dire les paragraphes a) à j), d’autre part parce qu’il n’a pas examiné l’objet et le but du texte introductif de l’article XX. Certes, l’Organe d’appel ne nie pas que le maintien du système commercial multilatéral est un principe fondamental qui sous-tend l’Accord sur l’OMC : mais en tant que tel, ce principe ne peut être considéré, dit l’Organe d’appel, ni comme un droit, ni comme une obligation, ni comme une règle d’interprétation. La mauvaise interprétation effectuée par le Groupe spécial résulte de ce qu’il n’a pas suivi les étapes qui sont essentielles pour procéder à l’analyse de l’article XX. Il convient en effet d’examiner d’abord l’acceptabilité de la mesure critiquée au regard des différents paragraphes de l’article XX, avant de vérifier qu’elle n’est pas appliquée de façon abusive, ne serait-ce que parce qu’il apparaît impossible d’empêcher un usage abusif, si l’on a pas « d’abord identifié et examiné l’exception spécifique susceptible d’abus »15. Pour bien enfoncer le clou, l’Organe d’appel illustre ainsi son propos : « Par exemple, le critère de la « discrimination arbitraire », énoncé dans le texte introductif peut être différent dans le cas d’une mesure qui se veut nécessaire pour protéger la moralité

14 15

Ibid., para. 116. Souligné dans le texte. Ibid., para. 120.

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necessary to protect public morals than for one relating to the products of prison labour”16. The Appellate Body therefore held that by examining the chapeau first and constructing a new a priori test, the Panel had made an error in legal interpretation that would render any domestic measure that derogated from GATT obligations incapable of justification, even if it implemented an important and legitimate policy covered by one of the paragraphs of Article XX. Clearly, the purpose of this article is to authorize certain measures which would not be authorized in its absence, precisely because they threaten the multilateral trading system; as pointed out by the appellant, “in the context of the GATT/WTO dispute settlement system, measures within the scope of Article XX can be expected to result in reduced market access or discriminatory treatment”17. The Appellate Body therefore considered it its duty to give a correct legal interpretation and to examine the case as it thought the Panel should have done, firm in the belief that it had all the facts at its disposal: “Fortunately […] we believe that the facts on the record of the panel proceedings permit us to undertake the completion of the analysis required to resolve this dispute”18. The requirements for the measure in itself to fall within the scope of Article XX The Appellate Body then decided to consider whether the measure could be justified under Article XX(g), the primary justification claimed by the United States, and accordingly proceeded to a systematic examination of the terms of the Agreement. The first question to be raised was whether Section 609 was concerned with the conservation of “exhaustible natural resources”. The complainants claimed that living resources, being renewable, were not exhaustible and that this term could therefore only be applied to mineral or non-living resources. However, the Appellate Body rejected this narrow interpretation, since modern

16

Ibid., para. 120. Ibid., para. 15. 18 Ibid., para. 124. 17


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publique et dans le cas d’une mesure se rapportant aux articles fabriqués dans les prisons »16. L’Organe d’appel déclare donc que le Groupe spécial a commis une erreur d’interprétation juridique, en examinant d’abord le texte introductif et en posant un nouveau critère a priori, qui aboutirait à ce que jamais une mesure interne qui déroge aux obligations du GATT ne pourrait être justifiée, même si elle mettait en œuvre une politique importante et légitime au regard des différents paragraphes de l’article XX. Il est clair en effet que cet article a pour but d’autoriser certaines mesures qui ne seraient pas autorisées en son absence, précisément parce qu’elles portent atteinte au système commercial multilatéral ; comme indiqué par l’appelant « [d]ans le contexte du règlement des différends du GATT/de l’OMC, on peut s’attendre à ce que des mesures relevant de l’article XX entraînent une réduction de l’accès aux marchés ou un traitement discriminatoire »17. L’Organe d’appel se fait alors un devoir de donner l’interprétation juridique correcte et de procéder à l’examen de l’affaire comme il considère que le Groupe spécial aurait dû le faire : il estime en effet avoir tous les éléments factuels à sa disposition : « Heureusement […] nous pensons que les faits versés au dossier du groupe spécial nous permettent d’achever l’analyse juridique requise pour régler ce différend »18. Les conditions pour que la mesure en elle-même entre dans le champ de l’article XX L’Organe d’appel va alors examiner si la mesure américaine peut se justifier au regard de l’article XX g), qui est la justification principale avancée par les Etats-Unis. Pour ce faire, l’Organe d’appel procède à un examen systématique des différents termes de l’accord. La première question consistait à s’interroger sur le point de savoir si l’article 609 concerne la conservation des « ressources naturelles épuisables ». Les plaignants prétendaient que les ressources vivantes pouvant se reproduire, n’étaient pas épuisables et que ce terme ne pouvait donc s’appliquer qu’à des ressources minérales ou non vivantes. Mais l’Organe d’appel a refusé cette interprétation restrictive, car la biologie moderne enseigne que certaines espèces

16

Ibid., para. 120. Ibid., para. 15. 18 Ibid., para. 124. 17

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biological sciences teach us that some species are susceptible of extinction19. As sustainable development is one of the objectives of the WTO Agreement, it follows that the concept “exhaustible natural resources” is, by definition, evolutionary, that is to say must take into account the resources threatened with exhaustion at the time of the interpretation. From there it is easy to proceed to the conclusion that sea turtles constitute exhaustible natural resources since they are listed in Appendix I of the CITES Convention20. The second question was whether Section 609 is a measure “relating to the conservation of” exhaustible natural resources. For this to be so, the means must be reasonably related to the ends. The Appellate Body held that such a relationship did exist and that Section 609 was not disproportionately wide in its scope in relation to the legitimate policy of conserving sea turtles. The third question was whether the measures to protect the turtles “are made effective in conjunction with restrictions on domestic production or consumption”. The Appellate Body held that they were. It follows from the replies to these three questions that Section 609 does indeed fall within the scope of Article XX(g), that is to say that it is provisionally justified under that article, subject to application consistent with the requirements of the chapeau of Article XX. Accordingly, the Appellate Body turned next to the task of appraising the manner in which Section 609 was being applied under the chapeau. The requirements for non-abusive application of an authorized exception It began by rejecting one of the principal arguments made by the United States, according to which a discrimination would be unjustifiable only if it could not be justified by the policy goal: the Appellate Body held that this argument, which ignores the difference between Article XX(g) and the chapeau, was inadmissible. In analyzing the chapeau, the Appellate Body began by examining the ordinary meaning of the words. It concluded that for there to be “arbitrary or unjustifiable discrimination between countries where the same conditions prevail”, three elements must exist:

19 As early as 1982, a GATT panel, in United States – Prohibition of Imports of Tuna and Tuna Products from Canada, 22 February 1982, L/5198 – 29S/91, had endorsed the agreement between the two parties to treat tuna as an exhaustible natural resource. 20 Convention on the International Trade in Endangered Species of Fauna and Flora.


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peuvent disparaître19. Le développement durable faisant partie intégrante des objectifs de l’Accord sur l’OMC, il en résulte que l’expression « ressources naturelles épuisables » doit être un concept par définition évolutif, c’est-à-dire tenant compte des ressources qui au moment de l’interprétation sont menacées d’épuisement. A partir de là, il est aisé de déterminer que les tortues marines font partie des ressources naturelles épuisables, puisqu’elles sont mentionnées à l’Annexe I de la Convention CITES20. La seconde question qui se posait est de savoir si l’article 609 est une mesure « se rapportant à la conservation » des ressources naturelles épuisables. Pour qu’il en soit ainsi, il convient qu’il y ait une certaine adéquation entre la fin et les moyens. L’Organe d’appel estime que cette adéquation existe en l’espèce et que le contenu de l’article 609 et de ses Directives de mise en œuvre est adapté à la politique légitime de conservation des tortues marines. La troisième question consistait à vérifier que les mesures visant à la protection des tortues « sont appliquées conjointement avec des restrictions à la production et à la consommation nationales », ce que l’Organe d’appel a estimé être le cas. Il résulte de la réponse à ces trois questions que l’article 609 entre bien dans le cadre de l’article XX g), c’est-à-dire qu’il est provisoirement justifié au regard de cet article, sous réserve d’une application conforme aux exigences du texte introductif de l’article XX. C’est donc à l’examen de l’article 609 au regard des critères énoncés dans le texte introductif que s’attache ensuite l’Organe d’appel. Les conditions d’une application non abusive d’une dérogation autorisée Il commence par rejeter l’un des principaux arguments américains, selon lequel une discrimination ne serait injustifiable que si elle ne pouvait être justifiée par l’objectif poursuivi : l’Organe d’appel indique que cette argumentation, qui fait fi de la différence entre l’article XX g) et le texte introductif, est irrecevable. Pour analyser le texte introductif, l’Organe d’appel commence par se pencher sur le sens ordinaire des termes. Il indique ainsi que pour qu’il y ait « une discrimination arbitraire ou injustifiable entre les pays où les mêmes conditions existent », il faut trois éléments : 19

Déjà en 1982, un Groupe spécial du GATT, Etats-Unis – Interdiction des importations de thon et de produits du thon en provenance du Canada, 22 février 1982, L/5198 – 29S/96, avait donné acte de l’accord des deux parties pour considérer que le thon était une ressource naturelle épuisable. 20 Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore menacées d’extinction.

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discrimination (different from the discrimination in the treatment of products prohibited, for example, in Articles I, III and IX of the GATT 1994), an arbitrary or unjustifiable discrimination, discrimination between countries where the same conditions prevail (which need not necessarily all be exporters).

The Appellate Body then went on to consider the purpose and object of the chapeau of Article XX, which should be defined with reference to the purpose and object of the WTO, namely to uphold an open and equitable multilateral trading system while promoting sustainable development and acting to protect the environment. Thus, the Appellate Body concluded that the right balance has to be found: “[t]he task of interpreting and applying the chapeau is, hence, essentially the delicate one of locating and marking out a line of equilibrium between the right of a Member to invoke an exception under Article XX and the rights of the other Members under varying substantive provisions” 21. In other words, each of the exceptions in Article XX is “a limited and conditional exception from the substantive obligations contained in the other provisions of the GATT 1994”22. The Appellate Body then went on to determine whether or not the United States measure had been applied in such a manner as to constitute an abusive exercise of a right, by examining whether it involved unjustifiable or, alternatively, arbitrary discrimination. In seeking to determine whether the measure had been applied in a manner constituting “unjustifiable discrimination between countries where the same conditions prevail”, the Appellate Body began by noting that Section 609 was, in effect, an economic embargo which required all other countries to adopt essentially the same policy as the United States. This was a consequence of the Guidelines – which defined a single method of fishing – and of their implementation – the officials were requiring the use of TEDs before they would certify an exporting nation and would not accept other methods of protecting sea turtles – rather than of the statute itself which permitted a degree of flexibility. In other words, in order to be able to export shrimp to the United 21

Appellate Body Report, para. 159. Emphasis added. See also para. 156 : “The same concept may be expressed from a slightly different angle of vision, thus, a balance must be struck between the right of a Member to invoke an exception under Article XX and the duty of that same Member to respect the treaty rights of the other Members”. Original emphasis. 22 Ibid., para. 157. Original emphasis.


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une discrimination (différente de la discrimination dans le traitement des produits interdite par exemple aux articles I, III ou IX du GATT de 1994), une discrimination arbitraire ou injustifiable, une discrimination entre les pays où les mêmes conditions existent (qui ne doivent pas nécessairement être tous exportateurs).

Puis, l’Organe d’appel se penche sur le but et l’objet du texte introductif de l’article XX, qu’il convient de dégager à la lumière du but et de l’objet de l’OMC : celui-ci est de développer un système commercial multilatéral ouvert et équitable tout en poursuivant un développement durable et en protégeant l’environnement. Aussi, il en résulte pour l’Organe d’appel qu’il convient de trouver le juste équilibre : « [p]our interpréter et appliquer le texte introductif, il nous faut donc essentiellement mener à bien la tâche délicate de localiser et de circonscrire […] le point d’équilibre entre le droit qu’a un Membre d’invoquer une exception au titre de l’article XX et les droits que les autres Membres tiennent de diverses dispositions de fond […] »21. Autrement dit, chacune des exceptions de l’article XX est « une exception limitée et conditionnelle aux obligations de fond contenues dans les autres dispositions du GATT de 1994 »22. L’Organe d’appel va alors s’attacher à déterminer si oui ou non la mesure américaine a été appliquée de façon à constituer un abus de droit, en examinant successivement s’il s’agit d’une discrimination injustifiable et d’une discrimination arbitraire. L’Organe d’appel, en cherchant à déterminer si les mesures américaines sont appliquées de façon à constituer « une discrimination injustifiable entre les pays où les mêmes conditions existent », commence par constater que l’article 609 est en réalité un embargo contraignant tous les Etats à adopter essentiellement la même politique que celle des Etats-Unis. Cela résulte plus des Directives – qui définissent une seule façon de pêcher – et de leur mise en œuvre – les fonctionnaires imposent l’utilisation des DET pour accorder l’autorisation d’importer et n’acceptent pas d’autres méthodes de protection des tortues marines – que de la loi elle-même qui prévoyait une certaine flexibilité : autrement dit, pour pouvoir importer des crevettes aux Etats-Unis, il ne suffit 21

Rapport de l’Organe d’appel, para. 156. Cf. également, para. 156 : L’Organe d’appel poursuit en disant : « Le même concept peut être exprimé d’un point de vue légèrement différent : un équilibre doit être établi entre le droit qu’a un Membre d’invoquer une exception prévue à l’article XX et le devoir qu’a ce Membre de respecter les droits conventionnels des autres Membres ». Souligné dans le texte. 22 Ibid., para. 157. Souligné dans le texte.

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States, it was not enough to have a system for the protection of sea turtles comparable to that of the United States; in actual practice it was necessary to have essentially the same system. According to the Appellate Body, in implementing its regulations the United States should have taken into account the various methods of protection employed by other countries instead of imposing a single method, namely its own: “[…] it is not acceptable, in international trade relations, for one WTO Member to use an economic embargo to require other Members to adopt essentially the same comprehensive regulatory program, to achieve a certain policy goal, as that in force within that Member's territory, without taking into consideration different conditions which may occur in the territories of those other Members”23. Furthermore, when the dispute was before the Panel and the Appellate Body, the United States was not permitting imports of shrimp caught using TEDs identical to those employed in the United States but coming from the waters of non-certified countries, which is difficult to reconcile with the idea that where the same conditions prevail the same rules should be applied. Another important aspect of any appraisal of unjustifiable discrimination is, according to the Appellate Body, the unilateral enforcement of the regulations without any prior recourse to bilateral or multilateral negotiations. Indeed, everything suggests that precedence should be given to the concerted approach: the text of Section 609 itself24, the principles of the WTO, the Rio Declaration, Agenda 21, the Convention on Biological Diversity25, the Convention on the Conservation of Migratory Species of Wild Animals26, and the Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles, which reaffirms the need to act in accordance with WTO rules. According to the Appellate Body, “an alternative course of action was reasonably open to the United States for securing the legitimate policy goal of its measure, a course of action other than the unilateral and non-consensual procedures of the import prohibition under Section 609”27. It was not simply that the United States failed to negotiate, but rather that it negotiated with some – 14 Caribbean / Western Atlantic countries – and not with others, including the appellees, thereby introducing unjustifiable discrimination. Another difference in treatment resulted from the differing “phase-in” or adjustment periods granted to different groups of countries: 3 years for the 23

Ibid., para. 164. Original emphasis. See above, p. 68. 25 The Appellate Body noted, however, that the United States had not signed this convention. 26 The Appellate Body noted, however, that the United States had not signed this convention. 27 Appellate Body Report, para. 171. 24


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pas d’avoir un système de protection des tortues marines comparable au système américain, mais il faut en pratique avoir essentiellement le même système. Selon l’Organe d’appel, il aurait fallu, pour mettre en œuvre la réglementation américaine, examiner les différentes méthodes de protection adoptées par les différents Etats, plutôt que d’imposer une seule méthode de protection, celle choisie par les Américains : « […] il n’est pas acceptable, dans les relations commerciales internationales, qu’un Membre de l’OMC impose un embargo économique pour contraindre d’autres Membres à adopter essentiellement le même programme de réglementation global, afin de réaliser un objectif particulier, comme celui qu’il a défini sur son territoire, sans tenir compte des conditions différentes qui peuvent exister sur le territoire des autres Membres »23. En outre, au moment où le différend était examiné par le Groupe spécial et l’Organe d’appel, les importations venant de crevettiers utilisant des DET identiques à ceux des Etats-Unis mais provenant des eaux de pays non certifiés, ne pouvaient être importées aux Etats-Unis, ce qui ne respecte pas l’idée qu’il convient d’appliquer les mêmes règles là où existent les mêmes conditions. Un élément important dans la détermination de l’existence d’une discrimination injustifiable est, selon l’Organe d’appel, l’imposition unilatérale de cette réglementation sans aucun effort préalable de négociations bilatérales ou multilatérales. Or tout concourt à privilégier l’approche concertée : le texte même de l’article 60924, les principes de l’OMC, la Déclaration de Rio, l’Agenda 21, la Convention sur la diversité biologique25, la Convention sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage26, comme la Convention interaméricaine pour la protection et la conservation des tortues marines, où est réaffirmée la nécessité de se conformer aux règles de l’OMC. Selon l’Organe d’appel, « les Etats-Unis pouvaient raisonnablement opter pour une autre méthode afin de réaliser l’objectif légitime de leur mesure, une méthode différente de la procédure unilatérale et non consensuelle utilisée pour appliquer la prohibition à l’importation au titre de l’article 609 »27. Non seulement les Etats-Unis auraient du négocier, mais encore ils ont négocié avec certains – les pays de la région des Caraïbes/de l’Atlantique Ouest (14 Etats) – et non avec d’autres – les intimés, introduisant par là une discrimination injustifiable. Une autre différence de traitement résulte de la différence dans la période de mise en conformité avec la réglementation américaine octroyée aux 23

Ibid., para. 164. Souligné dans le texte. Voir, ci-dessus, p. 68. 25 L’Organe d’appel note cependant que les Etats-Unis n’ont pas signé cette convention. 26 L’Organe d’appel note cependant que les Etats-Unis n’ont pas signé cette convention. 27 Rapport de l’Organe d’appel, para. 171. 24

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countries of the Caribbean/western Atlantic region and only 4 months for all other countries. This discrimination was further aggravated by the difference in level of the efforts to transfer TED technology to these two groups. From all this, the Appellate Body concluded that the United States measure had been applied in such a manner as to constitute unjustifiable discrimination within the meaning of Article XX. However, the Appellate Body went on to consider whether there had also been arbitrary discrimination. It found that there had, on the one hand, because the imposition of a single method of protecting sea turtles without taking local conditions into account was arbitrary and, on the other, because the certification process followed by the United States officials was neither transparent nor predictable – countries were not notified of the outcome of their application – which was contrary to Article X:3 of the GATT 1994. Having found both unjustifiable and arbitrary discrimination, the Appellate Body considered it unnecessary to examine whether the United States measure also constituted a restriction on international trade.


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différents groupes d’Etats : 3 ans pour les pays de la région des Caraïbes/de l’Atlantique Ouest et seulement 4 mois pour tous les autres Etats. Discrimination encore accrue, si l’on y ajoute la différence entre les efforts de transmission de la technologie des DET à ces deux groupes de pays. L’Organe d’appel conclut du cumul de tous ces éléments que la mesure américaine est appliquée de façon à créer une discrimination injustifiable au sens de l’article XX. Mais, l’Organe d’appel poursuit son examen, afin de déterminer s’il y a aussi une discrimination arbitraire : la réponse est positive, d’une part parce que l’application d’une seule méthode de protection des tortues marines sans prise en considération des conditions locales est arbitraire, d’autre part parce que le processus suivi par les fonctionnaires américains pour accorder une certification à un pays n’est ni transparent, ni prévisible – car les Etats n’étaient pas prévenus du résultat de la certification – , ce qui est contraire à l’article X:3 du GATT de 1994. Ayant constaté qu’il y a à la fois une discrimination injustifiable et une discrimination arbitraire, l’Organe d’appel estime inutile de vérifier si la mesure américaine constitue aussi une restriction au commerce international.

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1. Conclusions of the Appellate Body “For the reasons set out in this Report, the Appellate Body: a)

b)

c)

reverses the Panel's finding that accepting non-requested information from non-governmental sources is incompatible with the provisions of the DSU; reverses the Panel's finding that the United States measure at issue is not within the scope of measures permitted under the chapeau of Article XX of the GATT 1994, and; concludes that the United States measure, while qualifying for provisional justification under Article XX(g), fails to meet the requirements of the chapeau of Article XX, and, therefore, is not justified under Article XX of the GATT 1994.

The Appellate Body recommends that the DSB request the United States to bring its measure found in the Panel Report to be inconsistent with Article XI of the GATT 1994, and found in this Report to be not justified under Article XX of the GATT 1994, into conformity with the obligations of the United States under that Agreement”28. 2. Implementation of the Appellate Body Report Under Article 21 of the DSU, the United States had 30 days to inform the Dispute Settlement Body (DSB) of its plans for implementing the DSB’s decision. As that decision had been adopted on 6 November 1998, the United States had until 5 December to signal its intentions. On 25 November 1998, the United States notified the DSB that it was ready to implement the recommendations of the Appellate Body in collaboration with the complainants. The parties to the dispute then informed the DSB that they had agreed to find a solution within twelve months, that is to say, by 6 December 1999.

28

Ibid., paras.187 and 188.


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1. Conclusions de l’Organe d’appel « Pour les raisons exposées dans le présent rapport, l’Organe d’appel : a)

b)

c)

infirme la constatation du Groupe spécial selon laquelle accepter les renseignements non demandés émanant de sources non gouvernementales est incompatible avec les dispositions du Mémorandum d’accord ; infirme la constatation du Groupe spécial selon laquelle la mesure des Etats-Unis en cause ne fait pas partie des mesures autorisées au titre de texte introductif de l’article XX du GATT de 1994 ; conclut que, bien qu’elle puisse faire l’objet de la justification provisoire prévue par l’article XX g), la mesure des Etats-Unis ne satisfait pas aux prescriptions énoncées dans le texte introductif de l’article XX, et partant, n’est pas justifiée au regard de l’article XX du GATT de 1994.

L’Organe d’appel recommande que l’ORD demande aux Etats-Unis de mettre la mesure qui, selon le rapport du Groupe spécial, est incompatible avec l’article XI du GATT de 1994 et, selon le présent rapport, n’est pas justifiée au regard de l’article XX du GATT de 1994, en conformité avec leurs obligations au titre de cet accord »28. 2. Mise en œuvre du Rapport de l’Organe d’appel En vertu de l’article 21 du Mémorandum sur le règlement des différends, les Etats-Unis disposaient de 30 jours pour informer l’ORD de la mise en œuvre de la décision adoptée. Celle-ci l’ayant été le 6 novembre 1998, les Etats-Unis avaient jusqu’au 5 décembre pour indiquer leurs intentions. Le 25 novembre 1998, les Etats-Unis ont fait savoir à l’ORD qu’ils étaient prêts à mettre en œuvre les recommandations de l’Organe d’appel en collaboration avec les plaignants. Les parties au litige ont ainsi informé l’ORD qu’elles s’étaient mises d’accord pour trouver une solution dans les treize mois, c’est-àdire avant le 6 décembre 1999. 28

Ibid., para. 187 et 188.

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However, the environmental associations refused to be mollified and obtained29 from the Court of International Trade a judgement against the plan drawn up by the United States for bringing its legislation into conformity with the WTO decision on the grounds that each State has sovereign authority to decide its own environment policy30. The United States Government has appealed this decision. Although the environmental protection associations wanted to go further than the United States in imposing environmentally friendly measures, the United States itself seems to have paid only lip service to the WTO ruling. This, at any rate, is what appears to emerge from the comments published in the AJIL: “The U.S. Department of State has taken the Appellate Body’s decision into account in fashioning proposed revisions to its guidelines. It has done so in such a manner that, as a practical matter, foreign shrimpers wishing to export to the U.S. market should still be forced to use TEDs”31. And the author goes on to suggest that new proceedings might be initiated in the WTO for failure by the United States to comply with the DSB’s decision, which is what actually happened. On 22 December 1999, Malaysia gave the United States an assurance that it would not, in the near future, initiate proceedings under Articles 21.5 and 22 of the DSU and that if it subsequently initiated proceedings in connection with the implementation by the United States of the Appellate Body’s decision, it would start by using Article 21.532.

29

Nancy Dunne, “Legal Wrangle Engulfs US Shrimp Dispute”, Financial Times, 14 April 1999, p. 5. 30 This decision of 14 April 1999 can be found in Int’l Trade Rep. (BAN), Vol. 16, p. 638. 31 Gregory Schaffer, “United States – Import Prohibition of Certain Shrimp Products”, AJIL, 1999/2, Vol. 93, p. 514. 32 Which is what it did by initiating the Article 21.5 procedure on 22 December 2000. See Panel Report, WT/DS58/RW, 15 June 2001, and Appellate Body Report, WT/DS58/AB/RW, 22 October 2001, together with the commentary on that procedure.


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Mais les associations d’écologistes n’ont pas désarmé et ont obtenu29 du Tribunal du commerce international un jugement dirigé contre le plan préparé par les Etats-Unis pour mettre leur législation en conformité avec la décision de l’OMC, en se fondant sur l’idée que chaque Etat est souverain pour décider de sa politique d’environnement30. Le gouvernement américain a fait appel de cette décision. Cependant, s’il est vrai que les associations de protection de l’environnement souhaitent aller plus loin que les Etats-Unis dans l’imposition de mesures en faveur de l’écologie, les Etats-Unis eux-mêmes n’ont sans doute accepté que très formellement de se conformer à la décision de l’OMC. C’est en tout cas ce qui semble ressortir du commentaire paru à l’AJIL : « The U.S. Department of State has taken the Appellate Body’s decision into account in fashioning proposed revisions to its guidelines. It has done so in such a manner that, as a practical matter, foreign shrimpers wishing to export to the U.S. market should still be forced to use TED’s »31. Et l’auteur suggère qu’une nouvelle instance pourrait bien être initiée devant l’OMC, pour non-respect par les Etats-Unis de la décision de l’ORD, ce qui s’est effectivement produit. Le 22 décembre 1999, la Malaisie s’est engagée vis à vis des Etats-Unis à ne pas commencer dans l’immédiat une procédure au titre des articles 21:5 et 22 du Mémorandum, et a indiqué que, si elle engageait une procédure par la suite dans le cadre de l’exécution par les Etats-Unis de la décision de l’Organe d’appel, elle utiliserait d’abord l’article 21:532.

29

Nancy Dunne, « Legal Wrangle Engulfs US Shrimp Dispute », Financial Times, 14 avril 1999, p.5. 30 Cette décision du 14 avril 1999 se trouve dans Int’l Trade Rep. (BAN), vol. 16, p. 638. 31 Gregory Schaffer, « United States – Import Prohibition of Certain Shrimp Products », AJIL, 1999/2, vol. 93, p.514. 32 C’est ce qu’elle a fait, en déclenchant la procédure 21:5, le 22 décembre 2000. Voir Rapport du Groupe spécial, WT/0558/RW, 15 juin 2001 et Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS58/AB/RW, 22 octobre 2001, ainsi que le commentaire de cette procédure.

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VI. OBSERVATIONS

1. Authorized communications and the role of private parties The importance that should be assigned to private-party communications cannot be properly assessed without taking into account the general architecture of the WTO’s dispute settlement system, which is intergovernmental. As the Appellate Body makes quite clear: “It may be well to stress at the outset that access to the dispute settlement process of the WTO is limited to Members of the WTO. This access is not available, under the WTO Agreement and the covered agreements as they currently exist, to individuals or international organizations, whether governmental or nongovernmental. Only Members may become parties to a dispute of which a panel may be seized, and only Members ‘having a substantial interest in a matter before a panel’ may become third parties in the proceedings before that panel. Thus, under the DSU, only Members who are parties to a dispute, or who have notified their interest in becoming third parties in such a dispute to the DSB, have a legal right to make submissions”33. In fact, as we have seen, the Appellate Body took a dual decision concerning NGO submissions, depending on whether they were made before the Panel or before the Appellate Body. Highly flexible panel procedures With respect to the information submitted to a panel, the Appellate Body allowed the latter considerable discretion in conducting the proceedings and hence in deciding whether to accept or reject NGO briefs. In particular, the Appellate Body found the Panel’s reading of its “right to seek information” under Article 13 of the DSU too literal or, in its own words, “unnecessarily formal and technical”34. The Appellate Body considered that the words “seek […] from any individual or body which it deems appropriate” implied the right of the Panel to choose the source of information and decide whether or not to request information, as well as the authority to accept a requested document, to reject a requested document, to accept a non-requested document, to reject a non-requested document, to dispose of a requested document as it thinks fit and 33 34

Appellate Body Report, para. 101. Original emphasis. Ibid., para. 107.


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VI. OBSERVATIONS 1. Les communications autorisées et le rôle des parties privées Pour bien apprécier quelle place doit être faite aux communications de parties privées, il convient de ne pas perdre de vue l’architecture générale du système de règlement des différends de l’OMC, qui est un système interétatique. C’est ce que l’Organe d’appel rappelle fort clairement : « Il convient peut-être de souligner d’emblée que seuls les Membres de l’Organisation ont accès au processus de règlement des différends de l’OMC […]. Seuls les Membres peuvent devenir parties à un différend dont un groupe spécial peut être saisi, et seuls les Membres qui ont ‘un intérêt substantiel dans une affaire portée devant un groupe spécial’ peuvent être tierces parties dans la procédure de ce groupe spécial. Ainsi, en vertu du Mémorandum d’accord, seuls les Membres qui sont parties à un différend ou qui ont informé l’ORD de leur souhait de devenir tierces parties dans ce différend ont un droit légal de présenter des communications »33. En réalité, on l’a vu, l’Organe d’appel a adopté une double décision concernant les communications faites par les ONG, soit devant le Groupe spécial, soit devant l’Organe d’appel. Une grande souplesse dans la procédure devant les groupes spéciaux Pour ce qui est des informations fournies au Groupe spécial, l’Organe d’appel a reconnu à celui-ci une assez large marge de manœuvre dans la conduite de la procédure et partant dans l’accueil ou le refus de communications émanant d’ONG. L’Organe d’appel a en particulier rejeté l’interprétation trop formelle – l’Organe d’appel parle du « caractère indûment formel et technique »34 de l’interprétation faite par le Groupe spécial – du « droit de demander » des renseignements reconnu au Groupe spécial dans l’article 13 du Mémorandum. L’Organe d’appel estime que « demander à toute personne ou organisme qu’il jugera approprié » implique : le choix de la source de renseignements – la décision de demander – la décision de ne pas demander – le pouvoir d’accepter un document demandé – le pouvoir de refuser un document demandé – le pouvoir d’accepter un document non demandé – le pouvoir de refuser un document non demandé – le pouvoir de disposer comme il l’entend d’un document demandé – le pouvoir de disposer comme il l’entend d’un 33 34

Rapport de l’Organe d’appel, para. 101. Souligné dans le texte. Ibid., para. 107.

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to dispose of a non-requested document as it thinks fit. Without this extensive freedom of action a panel would be unable properly to perform its tasks. According to the Appellate Body, “The thrust of Articles 12 and 13, taken together, is that the DSU accords to a panel established by the DSB, and engaged in a dispute settlement proceeding, ample and extensive authority to undertake and to control the process by which it informs itself both of the relevant facts of the dispute and of the legal norms and principles applicable to such facts”35. The decision concerning submissions by NGOs clearly raises a number of issues, in particular because of the imbalances between the parties, for example between the countries of the north and the developing countries, depending on the extent to which they are capable of eliciting “spontaneous” information from the NGOs, which could lead to a biased view of the situation. Nevertheless, there is a risk of the procedure becoming exceptionally cumbersome if panels were to make too lavish use of the powers accorded them by the Appellate Body. Thus, panels might be deluged with unsolicited information from all over the world, might feel the need to respond to all the developments contained in these NGO documents in case the Appellate Body were to refer to them, and might have difficulty in ensuring due process. On the other hand, of course, there is the greater transparency and the feeling of participation of civil society in the discussion of important social issues that result from this decision. Increased participation of the private sector in Appellate Body proceedings With respect to the information supplied to the Appellate Body, it seems at first sight to have been taken into consideration only in so far as it was accepted by the State concerned. Thus, the “government barrier” appears to have been formally kept in place36. The relationship between the government submission and the NGO briefs could, it seems, be described as a combination of integration and subordination: integration of the briefs in the submission and subordination of the briefs to the submission, whenever there are discrepancies between the two.

35

Ibid., para. 106. As Hélène Ruiz Fabri has pointed out, “the Appellate Body’s final position amounts to neutralizing the problem […]. As with the membership of delegations (in the Bananas case), the government barrier may be regarded as having been maintained”, “Chronique du règlement des différends. 1996-1998”, JDI, 1999, n°2, p. 497. 36


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document non demandé. Cette grande latitude doit être accordée au Groupe spécial afin qu’il puisse remplir au mieux sa mission. Selon l’Organe d’appel, « [l]’idée qui sous-tend les articles 12 et 13, considérés ensemble, est que le Mémorandum donne à un groupe spécial établi par l’ORD, et engagé dans une procédure de règlement d’un différend, le pouvoir ample et étendu d’engager et de contrôler le processus par lequel il s’informe aussi bien des faits pertinents de la cause que des normes et principes juridiques applicables à ces faits »35. La décision concernant les soumissions par les ONG soulève évidemment un certain nombre de problèmes, notamment du fait des déséquilibres entre les parties, en particulier entre les Etats du Nord et les Etats en développement, selon qu’elles sont plus ou moins aptes à « susciter » des renseignements « spontanés » d’ONG, ce qui pourrait conduire à une vision biaisée. Indépendamment de cet aspect, un alourdissement extraordinaire de la procédure risque de s’en suivre, si les groupes spéciaux utilisent trop largement les pouvoirs qui leur ont été reconnus par l’Organe d’appel : groupes spéciaux submergés de renseignements non demandés provenant du monde entier, nécessité de répondre à tous les développements contenus dans ces documents des ONG au cas où l’Organe d’appel s’y réfèrerait, difficulté de préserver les droits de la défense. Evidemment, en regard, il faut souligner la transparence et le sentiment de participation aux grands débats de société de la société civile qui résulte de cette décision. Vers une participation accrue des personnes privées à la procédure devant l’Organe d’appel ? Pour ce qui est des informations fournies à l’Organe d’appel, il semble à première vue qu’elles n’ont été prises en compte qu’autant que l’Etat les faisait siennes : l’écran étatique semble donc formellement maintenu.36 On pourrait dire que l’articulation entre la communication d’un Etat et celles d’ONG semble se faire selon le double mouvement d’intégration/subordination : intégration des secondes dans la première, et subordination des secondes à la première en cas de divergences.

35

Ibid., para. 106. Comme l’a souligné Hélène Ruiz Fabri, « [l]a position finale de l’Organe d’appel revient à neutraliser le problème […]. On peut donc considérer que comme pour la composition des délégations (affaire des Bananes), l’écran étatique est maintenu », « Chronique du règlement des différends. 1996-1998 », RGDIP, 1999, n°2, p. 497. 36

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The reality is less clear-cut. In fact, a close examination of what the Appellate Body actually did shows, as others have also found37, that it accepted the revised text of an NGO brief that had been annexed to the United States submissions, a revised text that had been sent to it directly, without passing through the American government. Thus, a breach seems to have been made in the “governments only” fence around the WTO’s Appellate Body proceedings. Even though the intergovernmental nature of the proceedings was formally preserved at the appellate level, some commentators believe that the WTO has begun moving towards the de facto consideration of NGO communications and, in view of the importance of the issues dealt with by the WTO for civil society, are suggesting that, when DSB procedures are reviewed, provision should also be made for amicus curiae briefs to be taken into account de jure38. The Appellate Body did not explicitly state that directly submitted amicus curiae briefs were acceptable. Moreover, all it implicitly accepted, without making any use of it, was a single document which had previously been annexed to the United States submission. Thus, it is not entirely obvious what position the Appellate Body might take in the future. Even if it opts for a flexible interpretation, as it has at panel level, it will probably have greater difficulty in finding a legal basis for accepting non-requested amicus curiae briefs. Thus, at panel level, Article 13 refers to the possibility of seeking information “from any individual or body which it deems appropriate”, whereas Rule 28(1) of the Working Procedures for Appellate Review allows the Appellate Body to request additional memoranda only “from any participant or third participant”39. For the NGOs, then, the door is neither open nor closed, and the Appellate Body seems to have extricated itself neatly from a difficult situation40: either it was too lax and ran the systemic risk of disturbing the 37

Gregory Schaffer, “United States – Import Prohibition of Certain Shrimp Products”, AJIL, 1999/2, Vol. 93, p. 510; Arthur Appleton, “Shrimp/Turtle: Entangling the Nets”, JIEL, 1999, p. 486. 38 James Cameron and Karen Campbell, Dispute Resolution in the World Trade Organization, London, Cameron May Ltd, 1998, p. 227. 39 As subsequent developments have shown, the Appellate Body has moved steadily towards opening up the debate to the NGOs. On the basis of Article 17.9 of the DSU and Rule 16(1) of the Working Procedures for Appellate Review, the Appellate Body has held that it has the discretionary power to accept amicus curiae briefs (see United States – British Steel, Appellate Body Report, WT/DS138/AB/R, 7 June 2000, para. 42). 40 In this connection, Arthur Appleton, “Shrimp/Turtle: Entangling the Nets”, JIEL, 1999, p. 488, writes: “[…] the Appellate Body has found a politically expedient solution to a public relations dilemma […]. In short, the Appellate Body’s ruling on this point is capable of meaning all things to all people and, judging by the comments from international parties, and in the popular press, it has indeed fulfilled this goal”.


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La réalité est plus nuancée. En effet, si l’on examine attentivement ce qu’a fait l’Organe d’appel, on constate, comme certains autres auteurs37, que l’Organe d’appel a accepté un texte révisé d’une soumission d’ONG, qui avait été annexée aux écritures américaines, qui lui a été transmis directement, sans passer par le gouvernement américain : une brèche semble donc ouverte dans le « tout-étatique » de la procédure devant l’Organe d’appel de l’OMC. Ainsi si la nature interétatique est formellement maintenue au niveau de l’appel, certains ont pu souligner que l’OMC s’est engagée dans la voie d’une prise en considération de facto des communications des ONG, et considérant l’importance des questions traitées par l’OMC pour la société civile suggèrent que cette prise en considération des amicus curiae soit prévue également de jure lors de la révision des procédures devant le mécanisme de règlement des différends38. Même si l’Organe d’appel n’a pas explicitement indiqué qu’il pouvait admettre des mémoires d’amicus curiae directement soumis, il n’a cependant implicitement admis, sans l’utiliser d’ailleurs, qu’un document qui avait tout de même été annexé aux écritures américaines. On ne peut donc pas entièrement prévoir quelle sera la position de l’Organe d’appel à l’avenir. Même s’il retient une interprétation souple, comme il l’a fait au niveau des groupes spéciaux, la base juridique permettant d’accueillir les mémoires d’amicus curiae non sollicités est sans doute plus difficile à trouver : au niveau du groupe spécial, l’article 13 se réfère en effet à la possibilité de demander des renseignements « à toute personne ou à tout organisme qu’il jugera approprié », alors que la règle 28 1) des Procédures de travail pour l’examen en appel dispose que l’Organe d’appel peut demander des communications additionnelles seulement « à tout participant ou participant tiers ».39 La porte d’entrée pour les ONG n’est donc ni ouverte, ni fermée, et l’Organe d’appel semble s’être tiré habilement d’une situation difficile40 : ou il 37

Gregory Schaffer, « United States – Import Prohibition of Certain Shrimp Product », AJIL, 1999/2, vol. 93, p. 510; Arthur Appleton, « Shrimp/Turtle: Entangling the Nets », JIEL, 1999, p. 486. 38 James Cameron et Karen Campbell, Dispute Resolution in the World Trade Organisation, Londres, Cameron May Ltd, 1998, p. 227. 39 L’évolution ultérieure a montré que l’Organe d’appel a choisi d’aller résolument dans le sens d’une ouverture vers les ONG : en se fondant sur l’article 17:9 du Mémorandum et l’article 16 :1 des Procédures de travail pour l’examen en appel, l’Organe d’appel a considéré qu’il avait le pouvoir discrétionnaire d’accepter les communications d’amicus curiae (voir Etats-Unis – Acier britannique, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS138/AB/R, 7 juin 2000, para. 42). 40 En ce sens Arthur Appleton, « Shrimp/Turtle: Entangling the Nets », JIEL, 1999, p. 488 : « […] the Appellate Body has found a politically expedient solution to a public relations dilemma […] In short, the Appellate Body’s ruling on this point is capable of meaning all things to all people and, by judging the comments from international parties, and in the popular press, it has indeed fulfilled this goal ».

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equilibrium established at dispute settlement level or it was too restrictive and risked losing credibility and acceptance among what has come to be known as civil society. 2. The rules of interpretation The rules of interpretation laid down in the Vienna Convention on the Law of Treaties are the indispensable benchmark and are cited by the appellant, the appellees and the Appellate Body, as well as by the Panel. Article 3:2 of the DSU refers to the “customary rules of interpretation of public international law”41. The Appellate Body, like the Panel before it, found these rules in the provisions of Article 31 of the Vienna Convention. In fact, the Appellate Body offered a very comprehensive overview of the rules of interpretation, reproaching the Panel with not having followed all of the steps required by the rules of interpretation of public international law applicable. It is best to quote this passage in extenso: “As we have emphasized numerous times, these rules call for an examination of the ordinary meaning of the words of a treaty, read in their context, and in the light of the object and purpose of the treaty involved. A treaty interpreter must begin with, and focus upon, the text of the particular provision to be interpreted. It is in the words constituting that provision, read in their context, that the object and purpose of the states parties to the treaty must first be sought. Where the meaning imparted by the text itself is equivocal or inconclusive, or where confirmation of the correctness of the reading of the text itself is desired, light from the object and purpose of the treaty as a whole may usefully be sought”42. It is interesting to note the distinction – rarely made, it seems – between the object and purpose derived from a provision of a treaty and the object and purpose of the treaty as a whole43.

41

Appellate Body Report, para. 114. Ibid., para. 114. 43 To which might be added “little slippages between the purpose and object of the treaty and the purpose and object of the states parties to the treaty (which is perhaps not quite the same thing)”, noted by Hélène Ruiz Fabri, “Chronique […]”, op. cit. note 36, p. 499. 42


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était trop laxiste et il y avait un risque systémique de modification de l’équilibre prévu au niveau du règlement des différends, ou il était trop restrictif et il risquait de perdre crédibilité et acceptation au sein de ce qu’il est convenu d’appeler la société civile. 2. Les règles d’interprétation Les règles d’interprétation énoncées dans la Convention de Vienne sur le droit des traités sont la référence incontournable et sont évoquées par l’appelant, les intimés et l’Organe d’appel, comme elles l’avaient d’ailleurs été par le Groupe spécial. On sait que l’article 3:2 du Mémorandum se réfère aux « règles coutumières d’interprétation du droit international public »41. L’Organe d’appel, comme le Groupe spécial avant lui, trouve ces règles dans les énoncés de l’article 31 de la Convention de Vienne. L’Organe d’appel fait en réalité un véritable cours magistral sur les règles d’interprétation, reprochant au Groupe spécial de ne pas avoir suivi toutes les étapes requises par les règles d’interprétation du droit public applicables. Le mieux est de citer ce passage in extenso : « Ainsi que nous l’avons souligné à de nombreuses reprises, ces règles appellent un examen du sens ordinaire des termes d’un traité, lus dans leur contexte et à la lumière de l’objet et du but du traité considéré. Celui qui interprète un traité doit commencer par fixer son attention sur le texte de la disposition particulière à interpréter. C’est dans les termes qui constituent cette disposition, lus dans leur contexte, que l’objet et le but des Etats parties au traité doit d’abord être cherché. Lorsque le sens imparti par le texte lui-même est ambigu et n’est pas concluant, ou lorsqu’on veut avoir la confirmation que l’interprétation du texte lui-même est correcte, il peut être utile de faire appel à l’objet et au but du traité dans son ensemble »42. Il est intéressant de noter la distinction – rarement faite, semble-t-il – entre l’objet et le but tirés d’une disposition d’un traité et l’objet et le but du traité dans son ensemble43. 41

Rapport de l’Organe d’appel, para. 114. Ibidem. 43 A quoi l’on peut ajouter « des petits glissements entre le but et l’objet du traité et le but et l’objet des Etats parties au traité (ce qui n’est peut-être pas tout à fait la même chose) », soulignés par Hélène Ruiz Fabri, « Chronique […] », op. cit. note 36, p. 499. 42

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Textual interpretation The Appellate Body always begins with the interpretation of the text, considering the different expressions in turn. Thus, in analyzing the chapeau of Article XX it proceeded as follows: “We commence […] with an examination of the ordinary meaning of the words of the chapeau”44. It took the same approach in analyzing Article XX(g), examining in turn what was meant by “exhaustible natural resources”, then “relating to the conservation of” and, finally, “made effective in conjunction with restrictions on domestic production or consumption”. Interpretation in the context and in the light of the purpose and object of the treaty The Panel, invoking the Vienna Convention, noted that “in order to determine the scope of Article XX, it is necessary to consider not only the terms in their ordinary meaning but also their context and the object and purpose of GATT 1994 and the WTO Agreement itself”45. Thus, the Panel had recourse to the context in interpreting the chapeau of Article XX, pointing out that “The word ‘unjustifiable’ has never actually been subject to any precise interpretation […]. For that reason, it is essential that we interpret the term ‘unjustifiable’ within its context and in the light of the object and purpose of the agreement to which it belongs”46. The preamble is particularly important for determining the object and purpose of a treaty. Thus, the preamble to the WTO Agreement, unlike the initial GATT, mentions, inter alia, the objective of sustainable development as well as that of trade liberalization. It is in relation to these objectives that the United States measure should be judged. Pursuing this line of thought, the Panel concluded its analysis with the words “it appears to us that, in light of the context of the term ‘unjustifiable’ and the object and purpose of the WTO Agreement, the US measure at issue constitutes unjustifiable discrimination between countries where the same conditions prevail and thus is not within the scope of measures permitted under Article XX”47.

44

Appellate Body Report, para. 150. Panel Report, para. 7.27. 46 Ibid., para. 7.34. 47 Ibid., para. 7.49. Cited in Appellate Body Report, para. 112. Emphasis added. 45


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L’interprétation textuelle C’est toujours par l’interprétation textuelle que commence l’Organe d’appel, prenant tour à tour en considération les différentes expressions. C’est ainsi qu’il procède pour l’analyse du texte introductif de l’article XX : « Nous commençons […] par un examen du sens ordinaire des termes utilisés dans le texte introductif »44. C’est également ainsi qu’il procède pour l’analyse de l’article XX g), examinant tour à tour ce que signifient l’expression « ressources naturelles épuisables », puis les termes « se rapportant à la conservation », enfin la formule « sont appliquées conjointement avec des restrictions à la production et à la consommation nationales ». L’interprétation à la lumière du contexte, du but et de l’objet du texte Le Groupe spécial, invoquant la Convention de Vienne, rappelle que « pour déterminer la portée de l’article XX, il faut considérer non seulement les termes dans leur sens ordinaire, mais aussi leur contexte et l’objet et le but du GATT de 1994 et de l’Accord sur l’OMC lui-même »45. Le Groupe spécial met en application cet appel au contexte pour l’interprétation du texte introductif de l’article XX : il souligne ainsi que « [l]e terme ‘injustifiable’ n’a jamais réellement fait l’objet d’une interprétation précise […]. Pour cette raison, il est indispensable que nous interprétions le terme ‘injustifiable’ dans son contexte et à la lumière de l’objet et du but de l’accord dans lequel il figure »46. Particulièrement important pour la détermination de l’objet et du but d’un traité est le préambule de celui-ci ; si l’on examine le préambule de l’Accord de l’OMC, s’y trouve entre autres l’objectif de développement durable – alors que, faut-il le rappeler, une telle référence n’existait pas dans le GATT initial – comme celui de la libéralisation des marchés. C’est au regard de ces objectifs que doit être appréciée la loi américaine. Se livrant à cette exégèse, le Groupe spécial conclut son analyse, en disant qu’ «il nous semble que, à la lumière du contexte du terme ‘injustifiable’ et de l’objet et du but de l’Accord sur l’OMC, la mesure des Etats-Unis constitue une discrimination injustifiable entre les pays où les mêmes conditions existent et ne fait donc pas partie des mesures autorisées au titre de l’article XX »47.

44

Rapport de l’Organe d’appel, para. 150. Rapport du Groupe spécial, para. 7. 27. 46 Ibid., para. 7.34. 47 Ibid., para. 7. 49. Cité in Rapport de l’Organe d’appel, para. 112. Souligné par nous. 45

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The appellant disputed the Panel’s findings on the grounds that they were not based “on the ordinary meaning and context of the term ‘unjustifiable discrimination’”48. After examining the ordinary meaning of the terms used in the chapeau, the Appellate Body turned to the object and purpose of the introductory passage, which are to prevent the abuse of the Article XX exceptions. It concluded that these words should be interpreted in the light of the WTO’s stated objectives, namely trade liberalization and sustainable development. The principle of effectiveness The principle of effectiveness was first invoked by the appellees in support of their interpretation of the chapeau. According to them, it is not enough for a measure to meet the requirements of a specific Article XX exception for it to be justifiable, since in that case the reference to unjustifiable discrimination in the chapeau would be rendered meaningless which, according to the joint appellees, would be “in violation of the commonly accepted rule of treaty interpretation which requires that meaning and effect be given to all treaty terms”49. The Appellate Body, too, made a rather laconic reference to this rule in support of its argument that exhaustible natural resources also include living organisms: “We hold that, in line with the principle of effectiveness in treaty interpretation, measures to conserve exhaustible natural resources, whether living or non-living, may fall within Article XX(g)”50. This, however, seems more like what has elsewhere been called a “broad interpretation”, which “consists in giving the provisions to be interpreted maximum effect from the standpoint of their legal efficacy”51, than an interpretation based on the principle of effectiveness. Thus, the text would be meaningful even if restricted to nonliving natural resources. Similarly, the Appellate Body considered that an interpretation based on the principle of effectiveness should assign different meanings to different expressions: the words “necessary to” in Article XX(b) should not be regarded as having the same scope as the words “relating to” in paragraph (g) of the same Article XX.

48

Appellate Body Report, para. 11. Ibid., para. 43. 50 Ibid., para. 131. Original emphasis. 51 On this notion of broad interpretation, see Brigitte Bollecker, “L’avis consultatif du 21 juin 1971 dans l’affaire de la Namibie (Sud-Ouest africain)”, AFDI, 1971, pp. 288-290. 49


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L’appelant conteste l’interprétation faite par le Groupe spécial, car celle-ci n’est pas fondée selon lui « sur le sens ordinaire et le contexte de l’expression ‘discrimination injustifiable’ »48. L’Organe d’appel, après avoir examiné le sens ordinaire des termes utilisés dans le texte introductif, s’est lui aussi référé au but et à l’objet des clauses introductives, qui est d’éviter l’abus des exceptions de l’article XX. Et il poursuit en indiquant que ce texte doit être interprété au regard des différents objectifs de l’OMC que sont la libéralisation des échanges et le développement durable. La règle de l’effet utile La règle de l’effet utile est d’abord invoquée par les intimés. Les intimés soutiennent en effet une certaine interprétation du texte introductif : selon eux, il ne suffit pas qu’une mesure réponde aux exigences de l’une des exceptions visées à l’article pour être justifiable, car alors la référence à une discrimination injustifiable dans le texte introductif serait vidée de tout son sens, ce qui, soulignent les intimés, serait « en violation de la règle d’interprétation des traités communément acceptée qui veut qu’un sens et un effet soient donnés à tous les termes d’un traité »49. Celle-ci est également utilisée par l’Organe d’appel : elle l’est de façon relativement laconique, pour justifier que les ressources naturelles épuisables comprennent aussi les organismes vivants : « Nous considérons que, conformément à la règle de l’effet utile dans l’interprétation des traités, les mesures visant à conserver les ressources naturelles épuisables, qu’elles soient biologiques ou non biologiques peuvent relever de l’article XX g) »50. Il semble cependant qu’il y ait plutôt ici une interprétation appelée ailleurs « l’interprétation extensive », qui « consiste à donner aux normes à interpréter un effet maximum du point de vue de leur efficacité juridique »51, qu’une interprétation en fonction de l’effet utile : même réduit aux ressources naturelles non vivantes, le texte aurait un sens. De la même manière, l’Organe d’appel considère que l’interprétation en fonction de l’effet utile doit donner une signification différente à deux expressions différentes : les termes « nécessaires à » utilisés dans l’article XX b) ne doivent pas être considérés comme ayant la même portée que l’expression « se rapportant à » utilisée au paragraphe g) du même article XX. 48

Rapport de l’Organe d’appel, para. 11. Ibid., para. 43. 50 Ibid., para. 131. Souligné par l’Organe d’appel. 51 Sur cette notion d’interprétation extensive, voir Brigitte Bollecker, « L’avis consultatif du 21 juin 1971 dans l’affaire de la Namibie (Sud-Ouest africain) », AFDI, 1971, pp. 288-290. 49

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Last but not least, the principle of effectiveness underlies the Appellate Body’s rejection of the Panel’s interpretation according to which the United States measures were ipso facto contrary to Article XX because they involved certain restrictions on trade: “Such an interpretation renders most, if not all, of the specific exceptions of Article XX inutile, a result abhorrent to the principles of interpretation we are bound to apply”52. Evolutionary interpretation53 The interpretation should be based on contemporary concepts and not those prevalent at the time the provision was drafted. This applies to the interpretation of both “natural resources” and “exhaustible resources”. When it included living organisms among natural resources, the Appellate Body observed that “it is too late in the day to suppose that Article XX(g) of the GATT 1994 may be read as referring only to the conservation of exhaustible mineral or other non-living natural resources”54. Similarly, the Appellate Body adopted an evolutionary interpretation of the scope of the term “exhaustible natural resources”: “The words of Article XX(g), ‘exhaustible natural resources’, were actually crafted more than 50 years ago. They must be read by a treaty interpreter in the light of contemporary concerns of the community of nations about the protection and conservation of the environment”55. According to the Appellate Body, “the generic term ‘natural resources’ in Article XX(g) is not ‘static’ in its content or reference but is rather ‘by definition, evolutionary’”56.

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Appellate Body Report, para. 121. On the concept of evolutionary interpretation, see the article cited in footnote 51, pp. 290-294. 54 Appellate Body Report, para. 131. Emphasis added. 55 Ibid., para. 129. 56 Ibid., para. 130. 53


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Enfin et surtout, le principe de l’effet utile est sous-jacent au fait que l’Organe d’appel ait rejeté l’interprétation du Groupe spécial selon laquelle les mesures américaines étaient ipso facto contraires à l’article XX, parce qu’elles comportaient certaines restrictions commerciales : « Une telle interprétation rend inutile la plupart des exceptions spécifiques prévues à l’article XX, sinon toutes, résultat qui est incompatible avec les principes d’interprétation que nous sommes tenus d’appliquer »52. L’interprétation évolutive53 L’interprétation doit en outre se faire en utilisant les concepts en vigueur au moment de l’interprétation et non au moment de la rédaction de la disposition à interpréter. Cette interprétation évolutive s’applique aussi bien au concept de « ressource naturelle » qu’à la qualification de « ressource épuisable ». Incluant les ressources biologiques dans les ressources naturelles, l’Organe d’appel déclare « qu’il est trop tard à présent pour supposer que l’article XX g) du GATT de 1994 peut être interprété comme visant uniquement la conservation des minéraux et autres ressources naturelles non biologiques »54. De même, l’Organe d’appel a adopté une interprétation évolutive à propos de l’interprétation de ce que recouvrait le terme « ressources naturelles épuisables » : « L’expression ‘ressources naturelles épuisables‘ figurant à l’article XX g) a en fait été façonnée il y a plus de 50 ans. Elle doit être analysée par un interprète à la lumière des préoccupations actuelles de la communauté des nations en matière de protection et de conservation de l’environnement »55. Selon l’Organe d’appel, « le contenu ou la référence de l’expression générique ’ressources naturelles’ employée dans l’article XX g) ne sont pas ‘statiques’ mais plutôt ‘par définition évolutifs’ » 56.

52

Rapport de l’Organe d’appel, para. 121. Sur le concept d’interprétation évolutive, voir article cité note 51, pp. 290-294. 54 Rapport de l’Organe d’appel, para. 131. Souligné par nous. 55 Ibid., para. 129. 56 Ibid., para. 130. 53

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This notion of concepts that are, by definition, evolutionary was first introduced by the International Court of Justice (ICJ) in the Namibia case57. In so doing, it departed from the traditional doctrine still being espoused by the ICJ in 1966 when it held that “in order to determine the rights and duties, past and present, of the parties under the Mandate […] the Court must place itself in the period when the Mandate system was instituted”58. Recourse to the preparatory work The preparatory work was used to confirm an interpretation at which the Appellate Body had arrived. Thus, having interpreted the chapeau as intended to prevent Members from abusing Article XX exceptions, the Appellate Body added that “[T]his interpretation of the chapeau is confirmed by its negotiating history”59. Recourse to the general principles of international law The Appellate Body also had recourse, where necessary, to the general principles of international law, in accordance with Article 31(3)(c) of the Vienna Convention on the Law of Treaties: “ […] our task here is to interpret the language of the chapeau, seeking additional interpretative guidance, as appropriate, from the general principles of international law”60. The application of these principles to the interpretation of Article XX Examples of the use of the various rules of interpretation have already been given, but it should also be noted that the strict application of the methods of interpretation it had identified led the Appellate Body to insist that in its reasoning the Panel should have proceeded in two successive noninterchangeable steps: analysis of the measure itself in the light of the

57

Legal Consequences for States of the continued presence of South Africa in Namibia (South West Africa), Advisory Opinion, 21 June 1971, CIJ. Rec. 1971, p. 31. Opinion cited by the Appellate Body, footnote 109. 58 South West African cases (Ethiopia v. South Africa and Liberia v. South Africa), judgment of 18 July 1966, CIJ. Rec. 1966, p. 23. See also, Rights of nationals of the United States of America in Morocco, CIJ. Rec. 1952, p. 189, from which it follows that in order to establish the meaning of a legal concept in an historical context, the way in which that concept was originally understood in the context must be taken into account. 59 Appellate Body Report, para. 157. 60 Ibid., para. 158.


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On sait que cette idée qu’il existe des notions évolutives par définition a été introduite pour la première fois par la Cour internationale de Justice (CIJ) dans l’Affaire de la Namibie57, renversant par là la doctrine traditionnelle, encore exprimée par la CIJ en 1966, lorsqu’elle énonçait que « pour déterminer les droits et les devoirs passés et présents des parties à l’égard du Mandat […] la Cour doit se placer à l’époque où le système des Mandats a été institué »58. Le recours aux travaux préparatoires Ceux-ci sont utilisés pour confirmer une interprétation à laquelle est parvenue l’Organe d’appel. Ainsi, ayant interprété le texte introductif comme permettant d’éviter qu’un Membre n’abuse des exceptions prévues à l’article XX, l’Organe d’appel ajoute que « [c]ette interprétation du texte introductif est confirmée par l’histoire de la négociation de celui-ci »59. Le recours aux principes généraux du droit international L’Organe d’appel a également recours en tant que de besoin aux principes généraux du droit international, comme le prévoit l’article 31 3) c) de la Convention de Vienne sur le droit des traités : « […] notre tâche consiste […] à interpréter le libellé du texte introductif, en cherchant d’autres indications à cet effet, s’il y a lieu, dans les principes généraux du droit international »60. L’application de ces principes à l’interprétation de l’article XX Des exemples d’utilisation des différentes règles d’interprétation ont déjà été donnés, mais il peut également être mentionné qu’une utilisation rigoureuse des méthodes d’interprétation dégagées par l’Organe d’appel le conduit à exiger que le Groupe spécial suive un raisonnement en deux étapes successives non interchangeables : analyse de la mesure en elle-même à la lumière des paragraphes de l’article XX ; analyse de l’application non abusive de la mesure à la lumière du texte introductif de l’article XX. 57

Conséquences juridiques pour les Etats de la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie (Sud-Ouest africain), avis consultatif, 21 juin 1971, CIJ Rec. 1971, p. 31. Avis cité par l’Organe d’appel, note 109. 58 Affaire du Sud-Ouest africain (Ethiopie c. Afrique du Sud, et Libéria c. Afrique du Sud), arrêt du 18 juillet 1966, CIJ Rec. 1966, p. 23. Voir également, Droits des ressortissants des Etats-Unis d’Amérique au Maroc, CIJ Rec. 1952, p. 189, d’où il ressort que pour dégager le sens d’une notion juridique dans un contexte historique, il faut tenir compte de la manière dont cette notion était comprise à l’origine dans le contexte. 59 Rapport de l’Organe d’appel, para. 157. 60 Ibid., para. 158.

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paragraphs of Article XX; analysis of the non-abusive application of the measure in the light of the chapeau of Article XX. It may be worth recalling that in the dispute between the EC and the United States over tuna imports a GATT panel had already sought to clarify the various steps involved in interpreting Article XX. In its report – unadopted – on this case61, the panel suggested not two but three steps, dividing the first step proposed by the Appellate Body into two separate stages: -

first, it had to be determined whether the policy pursued fell within the range of the exceptions; then, it had to be determined whether the measure adopted was related to that policy; finally, it had to be determined whether the measure had been applied in a non-abusive manner.

3. Clarifications concerning the appeal phase The appeal procedure As we know, the Appellate Body accepted the United States notice of appeal which it considered sufficient. The Appellate Body added, however, that although the United States did identify the two findings being appealed, “[t]he references in the notice of appeal to these two findings of the Panel are terse”62. No doubt it was expressing a desire to have governments present their allegations of errors, that is the legal issues appealed, as explicitly as possible, in order that due process might be fully respected. The Appellate Body considered that this was true in the present case as evidenced by the developed and substantial nature of the appellees’ submissions. As Hélène Ruiz Fabri points out, “the Appellate Body thus clearly indicated its priorities and its desire not to become caught up in preliminary discussions which could soon have a sterilizing effect, even though they might be understandable in terms of judicial strategy. In this respect, the Appellate Body’s reply is clearly part of a constant effort to ensure that all the parties have, or should have, a guarantee of due process”63.

61

United States – Restrictions on Imports of Tuna, 16 June 1994, 33 ILM 1994, para. 5.12, pp. 890-891, non-adopted report. 62 Appellate Body Report, para. 96. 63 “Chronique […]”, op cit. footnote 36, p. 497.


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Il peut être intéressant de rappeler qu’un panel du GATT – dans l’affaire entre les CE et les Etats-Unis sur les importations de thon – avait déjà antérieurement cherché à clarifier les différentes étapes du raisonnement impliquées par l’interprétation de l’article XX. Dans le rapport – non adopté – sur cette affaire61, le panel suggérait non pas deux, mais trois étapes, divisant en fait la première étape retenue par l’Organe d’appel en deux phases : -

d’abord, doit être posée la question de savoir si la politique poursuivie entre dans le champ des exceptions ; ensuite, il faut se demander si la mesure adoptée est en relation avec cette politique ; enfin, il faut s’interroger sur le point de savoir si l’application de la mesure n’est pas abusive.

3. Des précisions sur la phase de l’appel Les modalités de l’appel On sait que l’Organe d’appel a accepté comme suffisante la déclaration d’appel des Etats-Unis. L’Organe d’appel ajoute cependant que si les Etats-Unis indiquent bien quelles sont les deux constatations dont ils font appel, « [l]es références à ces deux constatations du Groupe spécial faites dans la déclaration d’appel sont lapidaires »62. Est sans doute exprimé ici un souhait qui est de voir les Etats présenter le plus explicitement possible les allégations d’erreur, c’est-à-dire les éléments juridiques qu’ils contestent en appel, afin que les droits de la défense soient pleinement assurés. L’Organe d’appel estime que cela a été le cas en l’espèce et en veut pour preuve le caractère très approfondi des communications des intimés. Comme le souligne Hélène Ruiz Fabri, « [l]’Organe d’appel indique ainsi clairement ses priorités et sa volonté de ne pas se perdre dans des débats préliminaires qui pourraient vite s’avérer stérilisants, même s’ils sont compréhensibles en termes de stratégie judiciaire. La réponse de l’Organe d’appel est à cet égard clairement dans l’affirmation constante que toutes les parties ont, ou doivent avoir, la garantie d’une procédure régulière »63.

61

Etats-Unis – Restrictions à l’importation de thon, 16 juin 1994, DS29/R, 33 ILM 1994, para. 5.12, p. 890-891, rapport non adopté. 62 Rapport de l’Organe d’appel, para. 96. 63 « Chronique […] », op cit. note 36, p. 497.

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The terms of reference of the Appellate Body Since the Panel, as a consequence of its mistaken approach, did not examine paragraphs (b) and (g) of Article XX, there arose the question of whether the Appellate Body could examine them. The Appellate Body took a very firm position on this point, declaring: “[…] we believe that it is our duty and our responsibility to complete the legal analysis in this case in order to determine whether Section 609 qualifies for justification under Article XX […]. Fortunately, in the present case, as in the mentioned previous cases, we believe that the facts on the record of the panel proceedings permit us to undertake the completion of the analysis required to resolve this dispute”64. Thus, it appears that the Appellate Body is not afraid of employing what might be called powers of transfer. As Joel Trachtman points out, “[i]n fact, lacking the power of remand, the Appellate Body heroically made its own findings”65. It should be noted that this involved a twist on the previous approach as applied, for example, in EC – Computer Equipment66, where the Appellate Body criticized the Expert Group’s analysis without substituting its own. Thus, the Appellate Body reverted to a previous trend in its case-law illustrated by other cases. The same analysis as made in the present case had already been made in the report on Canada – Periodicals where the Appellate Body considered itself competent to examine the consistency with the second sentence of Article III:2 of the GATT even though this issue was not among those appealed.67 In this report, the Appellate Body itself noted that it had already adopted the same approach in relation to Article XX in the Gasoline case. However, it should be noted that although the Appellate Body had already ruled on points of law not addressed in the panel report, this was the first time it had launched so decisively into its own assessment of the facts. As Arthur Appleton points out, “[a]lthough the Appellate Body noted that there were facts in the record that permitted it to complete the analysis, facts in the record do not constitute the factual findings of the Panel. Furthermore, the Appellate Body did not identify the facts in the record to which it referred,

64

Appellate Body Report, paras.123 and 124. Emphasis added. Joel P. Trachtman, “WTO Appellate Body Report: United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products”, EJIL, Current Developments, 6 November 1998, para. 4a. 66 5 June 1998, Appellate Body Report, WT/DS62/AB/R, WT/DS67/AB/R, WT/DS68/AB/R. 67 Appellate Body Report, WT/DS31/AB/R, 30 July 1997, pp. 26-27. 65


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L’étendue du mandat de l’Organe d’appel Le Groupe spécial n’ayant pas examiné, compte tenu de la démarche – erronée – qu’il a adoptée, les paragraphes b) et g) de l’article XX, la question se posait de savoir si l’Organe d’appel pouvait les examiner. L’Organe d’appel prend très fermement position sur ce point, puisqu’il déclare : « […] nous estimons que nous avons en l’espèce le devoir et la responsabilité d’achever l’analyse juridique afin de déterminer si l’article 609 peut être justifié au regard de l’article XX […]. Heureusement, dans la présente affaire, comme dans les affaires antérieures susmentionnées, nous pensons que les faits versés au dossier du groupe spécial nous permettent d’achever l’analyse requise pour régler ce différend »64. On constate donc que l’Organe d’appel ne craint pas d’utiliser ce que l’on pourrait appeler un pouvoir d’évocation. Comme le souligne Joel Trachtman, « [i]n fact, lacking the power of remand, the Appelate Body heroically made its own findings »65. Il faut noter qu’il y a là une inflexion de l’approche précédente, telle qu’elle avait par exemple été mise en œuvre dans l’affaire CE – Matériels informatiques66, où l’Organe d’appel a censuré l’analyse du Groupe d’experts, mais sans lui substituer sa propre analyse. L’Organe d’appel renoue ainsi avec une tendance jurisprudentielle antérieure illustrée dans d’autres affaires. La même analyse que celle qui a été adoptée dans la présente affaire avait déjà été faite avec le rapport Canada – Périodiques où l’Organe d’appel s’était estimé compétent pour examiner la compatibilité avec la deuxième phrase de l’article III:2 GATT alors que la question n’était pas soulevée en appel67. Dans ce dernier rapport, l’Organe d’appel note lui-même qu’il avait déjà adopté la même démarche s’agissant de l’article XX dans son rapport Essence. Il convient toutefois de noter que, si l’Organe d’appel avait déjà décidé des questions juridiques non traitées dans le rapport du Groupe spécial, c’est la première fois qu’il se lance de façon aussi nette dans sa propre évaluation des faits : comme le souligne Arthur Appleton, « [a]lthough the Appellate Body noted that there were facts in the record that permitted it to complete the analysis, facts in the record do not constitute the factual findings of the Panel. Furthermore, the Appellate Body did not identify the facts in the record to

64

Rapport de l’Organe d’appel, para. 123 et 124. Souligné par nous. Joel P. Trachtman, « WTO Appelate Body Report: United-States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products », EJIL, Current Developments, 6 November 1998, para. 4a. 66 5 juin 1998, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS62/AB/R, WT/DS67/AB/R, WT/DS68/AB/R. 67 Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS31/AB/R, 30 juillet 1997, pp. 26-27. 65

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choosing instead to rely on factual statements made at the appellate hearing when ruling upon chapeau issues not reached by the Panel”68. 4. Reference to the rules and principles of public international law The problem of the burden of proof There is a classical rule according to which the burden of proving a fact is borne by the one who would base his case on it. In the words of the appellees, “nor does the United States dispute that it bears the burden of proving that its measure is within Article XX ”69. As for the Panel, it declared: “[…] we keep in mind the well-established practice according to which when an affirmative defence, such as article XX, is invoked, the burden of proof should rest on the party asserting it”70. This same approach was adopted by the Appellate Body. The principle of good faith The Appellate Body believed that the chapeau of Article XX was but one expression of the principle of good faith which, in its view, is “at once a general principle of law and a general principle of international law”71. The attribution of an act to a State Noting that the discrimination with respect to the length of the phase-in period as between the countries of the Caribbean/western Atlantic region and all the rest was the result of a decision by a United States court, the Court of International Trade, the Appellate Body recalled a classical rule of attribution according to which a State bears international responsibility for the acts of all its organs of government, including its courts: “We acknowledge that the greatly differing periods for putting into operation the requirement for use of TEDs resulted from decisions of the Court of International Trade. Even so, this does not relieve the United States of the legal consequences of the discriminatory impact of the decisions of that Court. The United States, like all other Members

68

Arthur Appleton, “Shrimp/Turtle: Entangling the Nets”, JIEL, 1999, p. 480. Appellate Body Report, para. 34. 70 Panel Report, para. 7.30. 71 Appellate Body Report, para. 158. Emphasis added. 69


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which it referred, choosing instead to rely on factual statements made at the appellate hearing when ruling upon chapeau issues not reached by the Panel »68. 4. La référence à des règles et principes du droit international public Les problèmes de charge de la preuve Est réitérée ici une règle classique selon laquelle la charge de la preuve d’un fait incombe à celui qui s’en prévaut. Les intimés rappellent que « les Etats-Unis ne contestent pas […] que c’est à eux de prouver que leur mesure est en conformité avec l’article XX »69. Le Groupe spécial déclare : « […] nous gardons à l’esprit la pratique bien établie selon laquelle lorsqu’un moyen de défense affirmatif, comme l’article XX, est invoqué, la charge de la preuve incombe à la partie qui s’en prévaut »70. Et cette même approche est reprise par l’Organe d’appel. Le principe de bonne foi L’Organe d’appel considère que le texte introductif de l’article XX n’est qu’une illustration particulière du principe de bonne foi, qui est selon lui, « en même temps un principe juridique général et un principe général du droit international public »71. L’imputation d’un acte à un Etat Constatant que l’existence d’une discrimination dans la durée de la période d’adaptation aux exigences de la réglementation américaine existe entre les pays de la région des Caraïbes/de l’Atlantique Ouest et tous les autres Etats en raison d’une décision adoptée par un tribunal américain, le Tribunal du commerce international, l’Organe d’appel rappelle une règle d’imputation classique, selon laquelle un Etat assume la responsabilité internationale des actes de tous ses organes, y compris ses organes judiciaires : « Nous reconnaissons que, si les périodes fixées pour la mise en œuvre de cette prescription diffèrent considérablement, c’est en raison des décisions du Tribunal du commerce international. Mais les Etats-Unis ne sont pas pour autant dégagés de toute responsabilité quant aux conséquences juridiques de l’incidence discriminatoire des décisions de ce tribunal. Comme tous les autres 68

Arthur Appleton, « Shrimp/Turtle: Entangling the Nets », JIEL, 1999, p. 480. Rapport de l’Organe d’appel, para. 34. 70 Rapport du Groupe spécial, para. 7. 30. 71 Rapport de l’Organe d’appel, para. 158. Souligné par nous. 69

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of the WTO and of the general community of States, bears responsibility for acts of all its departments of government, including its judiciary”72. 5. Extreme prudence concerning the extraterritorial application of the law This question of the extraterritorial application of measures adopted in the interests of a national policy had already been addressed on several occasions in previous GATT reports. More particularly, two GATT panel reports had refrained from criticizing the extraterritorial application of State measures concerning tuna in one case73 and herring and salmon in the other74. Two other GATT panels – in the so-called Tuna/dolphin I and Tuna/dolphin II cases – had taken a different position in two non-adopted reports. The unadopted report of the panel that considered the dispute between the United States and Mexico on tuna caught under conditions that endangered dolphins had censured extraterritorial application: “The Panel considered that if the broad interpretation […] suggested by the US were accepted, each contracting party could unilaterally determine the life or health protection policies from which other contracting parties could not deviate without jeopardizing their rights under the General Agreement”75. In other words, the panel considered that neither Article XX(b), nor Article XX(g) authorized extraterritorial application of the US environmental measures. This same position, possibly set out in rather more detail, was adopted in a somewhat later dispute concerning the same US measures, which set the European Communities and the Netherlands against the United States. In an unadopted report, the panel noted that there was nothing to prevent the United States from adopting policies intended to protect natural resources outside its

72

Ibid., para. 173. United States – Prohibition of Imports of Tuna and Tuna Products from Canada, 22 February 1982, 29S/91. 74 Canada – Measures Affecting Exports of Unprocessed Herring and Salmon, 22 March 1988, 35S/98. 75 United States – Restrictions on Imports of Tuna, 16 August 1991, 30 ILM, 1991, paras.5.27 and 5.32, pp. 1620-1621. 73


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Membres de l’OMC et de la communauté des Etats en général, ils assument la responsabilité des actions de l’ensemble des pouvoirs publics, y compris le pouvoir judiciaire »72. 5. Une grande prudence sur les questions d’application extraterritoriale du droit Cette question de l’application extraterritoriale des mesures adoptées au service d’une politique nationale avait déjà été abordée à diverses reprises dans des rapports antérieurs du GATT. Plus particulièrement, deux rapports de panels du GATT n’avaient pas censuré l’application extraterritoriale d’une mesure étatique concernant respectivement des thons d’une part73, des harengs et des saumons de l’autre74. Deux autres panels du GATT – dans les affaires dites Thons/dauphins I et Thons/dauphins II – avaient adopté une position différente, dans des rapports non adoptés. Le rapport non adopté du panel entre les Etats-Unis et le Mexique sur les thons pêchés dans des conditions mettant en danger les dauphins avait condamné l’application extraterritoriale : « The Panel considered that if the broad interpretation […] suggested by the US were accepted, each contracting party could unilaterally determine the life or health protection policies from which other contracting parties could not deviate without jeopardizing their rights under the General Agreement »75. En d’autres termes, le panel a considéré que ni l’article XX b), ni l’article XX g) ne permettaient une application extraterritoriale des mesures environnementales américaines. Cette même position, peut-être explicitée de façon plus précise, a été adoptée dans le litige relatif aux mêmes mesures américaines opposant un peu plus tard la Communauté européenne et les Pays Bas aux Etats-Unis. Le panel a en effet précisé, dans un rapport non adopté, que rien n’interdisait aux EtatsUnis d’adopter des politiques destinées à protéger des ressources naturelles 72

Ibid., para. 173. Etats-Unis – Prohibition de l’importation de thon et de produits du thon, 22 février 1982, 29S/91. 74 Canada – Mesures affectant les exportations de harengs non préparés et de saumons, 22 mars 1988, 35S/98. 75 Etats-Unis – Restrictions à l’importation de thon, 16 août 1991, 30 ILM, 1991, para. 5. 27 et 5. 32, pp. 1620-1621. 73

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own territory76. However, these measures could not be extraterritorial measures intended to force other States to adopt a particular policy:

“If Article XX were interpreted to permit contracting parties to deviate from the obligations of the General Agreement by taking trade measures to implement policies, including conservation policies, within their own jurisdiction, the basic objectives of the General Agreement would be maintained. If however Article XX were interpreted to permit contracting parties to take trade measures so as to force other contracting parties to change their policies within their jurisdiction, including their conservation policies, the balance of rights and obligations among contracting parties, in particular the right of access to markets, would be seriously impaired. Under such an interpretation the General Agreement could no longer serve as a multilateral framework for trade among contracting parties”.

In the present case, the question was raised again, although it was not confronted head-on.

Even in the panel stage, “India, Pakistan and Thailand argued that Article XX(b) and (g) could not be invoked to justify a measure that applied to animals outside the jurisdiction of the Member taking the measure”77 and the European Communities noted that any unilateral environmental measure should be “compatible with the general principles of international public law concerning the ‘competent court”78, whereas the United States maintained that it could take measures to protect endangered species whether or not the animals were within its territorial jurisdiction. In support of this assertion, it cited 76 United States – Restrictions on Imports of Tuna, June 1994, 33 ILM, 1994, p. 839, citation para. 5.26, p. 894. Our translation. 77 Panel Report, para. 7.24. 78 Appellate Body Report, para. 73. In their submission to the Appellate Body, the Communities did not appear to be systematically opposed to all unilateral measures since they stated: “Article XX may, in certain circumstances, be relied upon to justify measures taken to protect [the] global commons (globally shared environmental resources) or resources located outside the territory of a contracting party, provided, of course, that the other conditions of application of the relevant exception in Article XX and the introductory clause thereof, are complied with”, cited by Gregory Schaffer, “United States – Import Prohibition of Certain Shrimp Products”, AJIL, 1999/2, Vol. 93, p. 509.


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situées en dehors de leur territoire76, mais que de telles mesures ne pouvaient pas être des mesures extraterritoriales destinées à contraindre les autres Etats à adopter une certaine politique : « Si l’article XX était interprété comme autorisant les parties contractantes à se soustraire aux obligations découlant de l’Accord général en prenant des mesures commerciales pour mettre en œuvre des politiques, y compris des politiques de conservation, dans leur propre sphère de compétence, les objectifs fondamentaux de l’Accord général seraient préservés. Si par contre, l’article XX était interprété comme autorisant les parties contractantes à prendre des mesures commerciales de manière à contraindre d’autres parties contractantes à modifier leurs politiques dans leur sphère de compétence, y compris leurs politiques de conservation, l’équilibre des droits et obligations entre les parties contractantes, en particulier le droit d’accès au marché, serait gravement compromis. Avec une telle interprétation, l’Accord général ne pourrait plus servir de cadre multilatéral pour le commerce entre les parties contractantes ». Dans la présente affaire, la question s’est à nouveau posée, même si elle n’a pas été abordée de front. Déjà devant le Groupe spécial, « [l]’Inde, le Pakistan et la Thaïlande ont fait valoir que l’article XX b) et g) ne peut être invoqué pour justifier une mesure qui s’applique à des animaux qui se trouvent en dehors de la sphère de compétence du Membre qui prend la mesure »77, les Communautés européennes ont rappelé que toute mesure environnementale unilatérale doit être « compatible avec les principes généraux du droit international public concernant la ‘juridiction compétente’»78, tandis que les Etats-Unis ont soutenu qu’ils pouvaient prendre des mesures pour protéger des espèces en danger, que les animaux concernés se trouvent à l’intérieur ou en dehors de leur sphère de 76

Etats-Unis – Restrictions à l’importation de thon, juin 1994, 33 ILM 1994, p. 839, citation para. 5. 26, p. 894. Notre traduction. 77 Rapport du Groupe spécial, para. 7. 24. 78 Rapport de l’Organe d’appel, para. 73. Dans leur mémoire devant l’Organe d’appel, les Communautés ne se sont pas montrées systématiquement opposées à toute mesure unilatérale, puisqu’elles ont déclaré: « Article XX may, in certain circumstances, be relied upon to justify measures taken to protect [the] global commons (globally shared environmental resources) or resources located outside the territory of a contracting party, provided, of course, that the other conditions of application of the relevant exception in Article XX and the introductory clause thereof, are complied with », cité par Gregory Schaffer, « United States – Import Prohibition of Certain Shrimp Products », AJIL, 1999/2, Vol. 93, p. 509.

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numerous international conventions authorizing the taking of such measures. However, the Panel placed exactly the opposite construction on these conventions, regarding them as evidence of the importance of multilateral cooperation in the protection of the environment.

The United States also “argued that the complaining parties do not distinguish between the application of a country’s legislation outside its jurisdiction and the application by a country of its legislation within its own jurisdiction, to protect resources lying outside its jurisdiction”79.

The Panel readily accepted this distinction between the extraterritorial enforcement of an extraterritorial measure and the territorial enforcement of an extraterritorial measure, that is to say one that lays down statutory requirements intended to be imposed on other countries80: “For instance, a US requirement, that US norms regarding the characteristics of a given product be met for that product to be allowed on the US market, would not constitute such a threat. However, requiring that other Members adopt policies comparable to the US policy for their domestic markets and all other markets represents a threat to the WTO multilateral trading system”81.

In its attempt to convince the Panel of its right to impose a particular turtle protection policy on other countries, the United States used yet another argument. According to the United States, it was in its legitimate interest to ensure the protection of a “shared global resource”, which gave it the right to impose the measures at issue. In what ways are sea turtles a shared global resource? Apparently, there are two: “Firstly, the United States argues that sea turtles are a shared global resource because they are highly migratory creatures which travel through large expanses of sea, within the range of thousands of kilometers, from the jurisdiction of one Member to those of other Members. Secondly, the United States also argues that, even if sea turtles were not migratory at all, they may still represent a shared global resource in terms of biological diversity in the protection of which the United States may have a 79

Panel Report, para. 7.51. Concerning these distinctions, see Brigitte Stern, “Droit international public et sanctions unilatérales” in: Habib Gherari and Sandra Szurek (editors), Sanctions unilatérales, mondialisation du commerce et ordre juridique international, Paris, Montchrestien, 1998, Cahiers du CEDIN No. 14, p. 185, and in particular pp. 201-202. 81 Panel Report, para. 7.51. 80


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compétence. A l’appui de cette affirmation, ils ont cité les nombreuses conventions internationales autorisant l’adoption de telles mesures. Mais le Groupe spécial interprète ces conventions de façon diamétralement opposée, en tant qu’indices de l’importance de la coopération multilatérale dans la protection de l’environnement. Les Etats-Unis ont également fait « valoir que les plaignants ne font pas la différence entre l’application de la législation d’un pays en dehors de la sphère de compétence de ce dernier et l’application par un pays de sa législation, dans sa sphère de compétence, en vue de protéger des ressources se trouvant hors de sa sphère de compétence »79. Le Groupe spécial accueille volontiers cette distinction entre une mise en œuvre extraterritoriale d’une loi extraterritoriale et une mise en œuvre territoriale d’une loi extraterritoriale, c’est-à-dire posant des prescriptions normatives destinées à s’imposer aux autres Etats80 : « Par exemple, une prescription des Etats-Unis par laquelle ce pays exigerait que ses normes concernant les caractéristiques d’un produit déterminé soient respectées pour que ledit produit puisse être admis sur son marché, ne constituerait pas une telle menace […]. Par contre exiger que d’autres membres adoptent des politiques comparables à celles des Etats-Unis pour leur marché intérieur et tous les autres marchés représente une menace pour le système commercial multilatéral de l’OMC »81. Les Etats-Unis tentent encore une autre justification de leur compétence pour imposer une certaine politique de protection des tortues aux autres Etats : selon eux, il est dans leur intérêt légitime de veiller à la protection d’une « ressource mondiale partagée », ce qui leur donne le droit d’imposer les mesures en cause. En quoi les tortues marines sont-elles une ressource mondiale partagée ? Elles le seraient d’un double point de vue : « Premièrement, ils font valoir que les tortues marines sont une ressource mondiale partagée parce que ce sont des animaux extrêmement migrateurs qui se déplacent dans de larges étendues de mer, sur des milliers de kilomètres passant de la sphère de compétence d’un Membre à celle d’un autre Membre. Deuxièmement, ils font valoir également que, même si les tortues marines n’étaient pas du tout migratrices, elles pourraient néanmoins représenter une ressource mondiale partagée du point de vue de la diversité biologique à la protection de laquelle

79

Rapport du Groupe spécial, para. 7. 51. Sur ces distinctions, voir Brigitte Stern, « Droit international public et sanctions unilatérales », dans : Habib Gherari et Sandra Szurek (sous la direction de), Sanctions unilatérales, mondialisation du commerce et ordre juridique international, Paris, Montchrestien, 1998, Cahiers du CEDIN N° 14, p. 185, et notamment pp. 201-202. 81 Rapport du Groupe spécial, para. 7. 51. 80

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legitimate interest”82. Here, the United States is clearly invoking two alternative justifications for its measures: either its jurisdiction is justified by a sort of follow-up right (by analogy with the right of hot pursuit, which entitles a coastal State to pursue into the high seas a vessel that has committed an offence in its territorial waters) or it is, so to speak, a universal jurisdiction, with every country in the world having the authority to lay down rules applicable to the global commons constituted by biological diversity. Far from going along with these rather laboured analyses, the Panel, with great good sense, held that if sea turtles were a shared world resource, then this question of common interest should be addressed through international cooperation and the negotiation of international agreements. As for the Appellate Body, it simply considered that the sea turtles to be protected were exhaustible natural resources within the jurisdiction of the United States, since these migratory species, which passed into and out of waters subject to the rights of jurisdiction of various coastal States and the high seas, occurred in waters over which the United States exercised jurisdiction. These various elements constituted “a sufficient nexus” between the sea turtles and the United States: “The sea turtle species here at stake, i.e., covered by Section 609, are all known to occur in waters over which the United States exercises jurisdiction. Of course, it is not claimed that all populations of these species migrate to, or traverse, at one time or another, waters subject to United States jurisdiction”83. In making this finding, however, the Appellate Body was very cautious and noted that the analysis applied only in the specific circumstances of the case before it and should not be unduly generalized: “We do not pass upon the question of whether there is an implied jurisdictional limitation in Article XX(g), and if so, the nature or extent of that limitation”84. 6. Political approaches The United States’ distrust of the dispute settlement system The United States appears to have had no qualms about signalling that its continued acceptance of the system depends on reasonable rulings by the DSB. Thus, for example, it declares that “to condone the Panel’s adoption of a 82

Ibid., para. 7.53. Appellate Body Report, para. 133. Appellate Body’s emphasis. 84 Idem. 83


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ils peuvent avoir un intérêt légitime »82. Les Etats-Unis, on le voit, invoquent ici deux justifications alternatives de leurs mesures : leur compétence soit serait justifiée par une sorte de droit de suite (par analogie avec le droit de hot pursuit, donnant compétence à l’Etat côtier pour poursuivre un navire qui a commis une infraction dans ses eaux territoriales en haute mer), soit serait pour ainsi dire une compétence universelle, tous les Etats du monde ayant vocation à poser les normes devant s’appliquer au patrimoine commun de l’humanité que constitue la diversité biologique. Loin de souscrire à ces analyses assez laborieuses, le Groupe spécial constate avec beaucoup de bon sens qu’à supposer que les tortues marines soient une ressource mondiale partagée, cela impliquerait surtout qu’il convient d’aborder cette question d’intérêt commun par la coopération internationale et la négociation d’accords internationaux. L’Organe d’appel, quant à lui, a simplement considéré que les tortues marines qu’il s’agissait de protéger font partie des ressources naturelles épuisables relevant de la juridiction des Etats-Unis, puisque ces espèces migratrices, se déplaçant dans les eaux relevant de la juridiction de plusieurs Etats côtiers comme en haute mer, se rencontrent dans les eaux relevant de la juridiction des Etats-Unis. Ces différents éléments constituent « un lien suffisant » entre les tortues marines et les Etats-Unis : « On sait que toutes les espèces de tortues marines dont il est question en l’occurrence, c’est-à-dire celles qui sont visées par l’article 609, se rencontrent dans les eaux relevant de la juridiction des Etats-Unis. Bien entendu, il n’est pas allégué que toutes les populations de ces espèces migrent vers des eaux relevant de la juridiction des Etats-Unis, ou les traversent à un moment ou à un autre »83. L’Organe d’appel, en faisant cette constatation, est cependant très prudent, et indique que cette analyse ne s’applique qu’au cas d’espèce et ne peut être indûment généralisée : « Nous ne nous prononçons pas sur la question de savoir s’il existe une limitation de juridiction implicite dans l’article XX g) ni, si c’est le cas, sur la nature et la portée de cette limitation »84. 6. Approches politiques La méfiance des Etats-Unis à l’égard du système de règlement des différends Les Etats-Unis ne se privent pas d’indiquer, semble-t-il, que leur acceptation continue du système reste subordonnée à une jurisprudence raisonnable de l’ORD. C’est ainsi, par exemple, qu’ils déclarent que le fait de 82

Ibid., para. 7. 53. Rapport de l’Organe d’appel, para. 133. Souligné par l’Organe d’appel. 84 Idem. 83

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Shrimp / Turtle I

vague and subjective “threat to the multilateral trading system” test would fundamentally alter the intended role of panels under the DSU, and could call into question the legitimacy of the WTO dispute settlement process”85. The Appellate Body’s preference for multilateralism In deciding as it did, the Appellate Body appears to have been sending a clear signal to countries tempted to adopt unilateral measures. While acknowledging the possibility of unilateral measures being taken to promote interests protected by Article XX, it warned against the abuse of such measures and insisted that priority be given to consensual solutions. Thus, it responded only partially to the concerns expressed by the appellees, according to whom “[i]f every WTO Member were free to pursue its own trade policy solutions to what it perceives to be environmental concerns, the multilateral trade system would cease to exist”86. In its observations, Ecuador, as a third participant, had stressed the importance of an international society that was not based on legal imperialism, referring in this connection to a basic principle, namely “the principle reaffirming that relations among states should be established on the basis of international law – since it is unacceptable that one state imposes its domestic policy objectives upon other states”87. The importance of cooperation was also emphasized by the European Communities which were “convinced that international cooperation is the most effective means to address global and transboundary environmental problems, rather than unilateral measures which may be less environmentally effective and more trade disruptive”88. In this particular case it appears that the unilateral nature of the measure adopted, without even an attempt at preliminary negotiations, played an important, if not decisive, role in the characterization of the measure as “unjustifiable” under the chapeau of Article XX, which seems to be a new departure.

85

Ibid., para. 23. Ibid., para. 35. 87 Ibid., para. 63. 88 Ibid., para. 68. 86


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« cautionner un critère vague et subjectif de ‘menace pour le système commercial multilatéral’ adopté par le Groupe spécial modifierait fondamentalement le rôle dévolu aux groupes spéciaux en vertu du Mémorandum d’accord et mettrait en question la légitimité du processus de règlement des différends de l’OMC »85. Le multilatéralisme privilégié par l’Organe d’appel En décidant comme il l’a fait, l’Organe d’appel envoie, semble-t-il, un signal clair aux Etats tentés par l’adoption de mesures unilatérales. Tout en reconnaissant la possibilité de l’adoption de mesures unilatérales au service d’un des intérêts protégés par l’article XX, il met en garde contre toute utilisation abusive des mesures unilatérales, et insiste sur la priorité qu’il convient de donner aux solutions consensuelles. Il ne répond ainsi que partiellement aux préoccupations manifestées par les intimés, selon qui « [s]i chaque Membre de l’OMC était libre de rechercher ses propres solutions de politique commerciale à ce qu’il considère comme étant des préoccupations environnementales, le système commercial multilatéral cesserait d’exister »86. L’Equateur, en tant que participant tiers à l’appel, avait dans ses observations souligné l’importance d’une société internationale qui ne soit pas fondée sur l’impérialisme juridique, en rappelant à cette occasion un principe fondamental, à savoir « le principe qui réaffirme que les relations entre Etats devraient être fondées sur le droit international – vu qu’il est inacceptable qu’un Etat impose ses objectifs de politique intérieure à d’autres Etats »87. Cette importance de la coopération a également été soulignée par les Communautés européennes, qui se disent « convaincues que la coopération internationale est le moyen le plus efficace pour traiter les problèmes environnementaux mondiaux et transfrontières, plutôt que les mesures unilatérales qui peuvent être moins efficaces du point de vue de l’environnement et désorganiser davantage les échanges »88. Il semble en l’espèce que le caractère unilatéral de la mesure adoptée, sans que soit même tentée une négociation préalable, ait joué un rôle important sinon déterminant dans la qualification de la mesure comme étant « injustifiable » au regard du texte introductif de l’article XX, ce qui semble être une nouveauté.

85

Ibid., para. 23. Ibid., para. 35. 87 Ibid., para. 63. 88 Ibid., para. 68. 86

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7. Milestones in the confrontation between trade and the environment This case raises the question of the extent to which the GATT/WTO rules of international trade authorize the adoption of an environmental policy that affects international trade flows. As noted by James Cameron and Karen Campbell, “United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products provides perhaps the best example of the myriad and complex issues with which the WTO is seized in the trade/environment debate”89. First of all, it should perhaps be pointed out that never has any of the various panels and working parties found an environmental measure capable of justifying a derogation from the rules of international trade. This prompted a speaker at the annual ASIL conference in 1999 to speculate that, in the last analysis, environmental law would be taken into consideration only if it contributed to liberalization90. It has also been remarked that there are commercial interests, as well as bona fide environmentalists, behind these environmental concerns. How, then, did the Appellate Body take the genuine concerns of the environmentalists into account? One of the main contributions of this ruling seems to be the idea that environmental protection is a real consideration within the context of the WTO Agreement. As one author has pointed out, “[i]n each of the Appellate Body’s three reversals of panel findings, it appeared to respond to charges that the WTO’s dispute settlement process is trade-biased”91. After finding that the US measure failed to meet WTO requirements, the two reports took good care not to leave an anti-environmental impression. However, there is a clear difference in outlook between the Panel’s approach and that of the Appellate Body. The Panel seems to have kept environmental objectives subordinate to the liberalization of trade: “While the WTO Preamble confirms that environmental considerations are important for the interpretation of the WTO Agreement, the central focus of that agreement remains the promotion of economic development through trade; and the provisions of GATT are essentially turned toward liberalization of access to markets on a 89

Dispute Resolution in the World Trade Organisation, London, Cameron May Ltd, 1998, p. 212. Today, this analysis is no longer valid following the decision taken by the Appellate Body in connection with the implementation procedure. 91 Gregory Schaffer, “United States – Import Prohibition of Certain Shrimp Products”, AJIL, 1999/2, Vol. 93, p. 508. 90


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7. Des jalons dans la confrontation commerce/environnement Etait posée la question de savoir jusqu’où les règles du commerce international telles qu’énoncées dans le GATT/OMC autorisent l’adoption d’une politique environnementale ayant des conséquences sur les flux commerciaux. Comme souligné par James Cameron et Karen Campbell, « United States – Import Prohibitions of Certain Shrimp and Shrimp Products provides perhaps the best example of the myriad and complex issues with which the WTO is seized in the trade/environnment debate »89. On peut peut-être d’abord faire remarquer que jamais une mesure environnementale n’a vu grâce aux yeux des différents panels ou groupes spéciaux, en tant que mesure permettant une exception aux règles du commerce international. Ce qui a fait dire à un intervenant au cours des débats du colloque annuel de l’ASIL en 1999 que l’on pouvait se demander si le droit de l’environnement ne sera en définitive pris en considération que s’il va dans le sens de la libéralisation90. Une autre remarque est que derrière les préoccupations environnementales, il y a certes des environnementalistes de bonne foi, mais également des intérêts commerciaux. Comment alors l’Organe d’appel a-t-il pris en compte les véritables préoccupations environnementales ? Un des grands apports de cette décision semble être l’idée que la protection de l’environnement a véritablement droit de cité dans le cadre de l’accord de l’OMC. Comme l’a souligné un auteur, « [i]n each of the Appellate Body’s three reversals of panel findings, it appeared to respond to charges that the WTO’s dispute settlement process is trade-biased »91. Ayant condamné la mesure environnementale américaine comme contraire aux exigences de l’OMC, les deux rapports prennent bien soin de ne pas se laisser enfermer dans une image anti-environnementale. Cependant, il y a une claire différence de perspective entre l’approche du Groupe spécial et celle de l’Organe d’appel. Le Groupe spécial semble avoir maintenu une certaine hiérarchie entre les objectifs environnementaux et la libéralisation des échanges : « Le préambule de l’Accord de l’OMC confirme que les considérations environnementales sont importantes pour l’interprétation dudit accord, mais l’idée qui sous-tend celui-ci reste la promotion du développement économique par le biais du commerce ; et les dispositions du GATT sont essentiellement 89

Dispute Resolution in the World Trade Organisation, Londres, Cameron May Ldt, 1998, p. 212. 90 Cette analyse n’est plus vraie aujourd’hui après la décision de l’Organe d’appel dans le cadre de la procédure de mise en œuvre. 91 Gregory Schaffer, « United States – Import Prohibition of Certain Shrimp Product », AJIL, 1999/2, Vol. 93, p. 508.

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Shrimp / Turtle I

nondiscriminatory basis”92. However, in a slight softening of its position it also noted that “our findings regarding article XX do not imply that recourse to unilateral measures is always excluded, particularly after serious attempts have been made to negotiate; nor do they imply that, in any given case, they would be permitted”93. The Appellate Body seems to have endeavoured to bring the baneful trade-off between liberalization and protection of the environment more neatly into balance and warned against an interpretation the net effect of which was unfavourable to the environment. To prevent any such construction, the Appellate Body gave its own interpretation, making quite clear what could not be said about the report adopted: “In reaching these conclusions, we wish to underscore what we have not decided in this appeal. We have not decided that the protection and preservation of the environment is of no significance to the Members of the WTO. Clearly, it is. We have not decided that the sovereign nations that are Members of the WTO cannot adopt effective measures to protect endangered species, such as sea turtles. Clearly, they can and should. And we have not decided that sovereign states should not act together bilaterally, plurilaterally or multilaterally, either within the WTO or in other international fora, to protect endangered species or to otherwise protect the environment. Clearly, they should and do”94. The Appellate Body sought to define what it called “the relationship between trade and the environment”95. It considered this relationship to be indisputable and in need of no further proof than the intentions expressed by the Ministers meeting at Marrakesh when they took the important decision to establish a Committee on Trade and Environment (CTE): “Considering that there should not be, nor need be, any policy contradiction between upholding and safeguarding an open, nondiscriminatory and equitable multilateral trading system on the

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Panel Report, para. 7.42. Emphasis added. Ibid., para. 7.61. 94 Appellate Body Report, para. 185. 95 Ibid., para. 154. 93


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axées sur la libéralisation de l’accès aux marchés sur une base nondiscriminatoire »92. Mais pour atténuer quelque peu cette prise de position, le Groupe spécial a tenu à préciser que « nos constatations concernant l’article XX n’impliquent pas que le recours à des mesures unilatérales est toujours exclu en particulier après que de réelles tentatives ont été faites pour négocier ; elles n’impliquent pas non plus que dans n’importe quel cas déterminé, elles seraient autorisées »93. L’Organe d’appel semble avoir situé un peu plus « au milieu » le fléau de la balance entre la libéralisation des échanges et la protection de l’environnement, et a tenu à mettre en garde contre une interprétation globalement défavorable à la protection de l’environnement. Pour éviter toute interprétation de ce genre, l’Organe d’appel fait donc l’interprétation lui-même, en indiquant bien ce que l’on ne peut pas faire dire au rapport adopté : « En formulant ces conclusions, nous tenons à insister sur ce que nous n’avons pas décidé dans cet appel. Nous n’avons pas décidé que la protection et la préservation de l’environnement n’ont pas d’importance pour les Membres de l’OMC. Il est évident qu’elles en ont. Nous n’avons pas décidé que les nations souveraines qui sont Membres de l’OMC ne peuvent pas adopter des mesures efficaces pour protéger les espèces menacées telles que les tortues marines. Il est évident qu’elles le peuvent et qu’elles le doivent. Et nous n’avons pas décidé que les Etats souverains ne devraient pas agir de concert au plan bilatéral, plurilatéral ou multilatéral, soit dans le cadre de l’OMC, soit dans celui d’autres organisations internationales, pour protéger les espèces menacées ou protéger d’une autre façon l’environnement. Il est évident qu’ils le doivent et qu’ils le font »94. L’Organe d’appel cherche à préciser ce qu’il appelle lui-même « le lien entre commerce et environnement »95. Ce lien lui semble indiscutable, et il n’en veut pour preuve que l’importante décision prise par les Ministres à Marrakech d’établir un Comité du commerce et de l’environnement (« CCE »), en indiquant la philosophie qui les animait : « Considérant qu’il ne devrait pas y avoir, et qu’il n’y a pas nécessairement de contradiction au plan des politiques entre la 92

Rapport du Groupe spécial, para. 7. 42. Nous soulignons. Ibid., para. 7. 61. 94 Rapport de l’Organe d’appel, para. 185. 95 Ibid., para. 154. 93

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one hand, and acting for the protection of the environment, and the promotion of sustainable development on the other […]”96. The Article XX exceptions should not be interpreted narrowly but rather in such a way as to strike a balance between trade concerns and the other concerns taken into account in the various paragraphs of Article XX. It is important to note that the Appellate Body sees its task as being the comprehensive regulation of world trade, with all the parameters – and not just the strict rules of trade – being taken into account. The future will depend on how it acquits itself of this task. As one author has written, “it will be worth observing the extent to which the Appellate Body must transform itself from a ‘trade court’ to a general international court in order to deal with intersections between trade values and other values”97. This rejection of a narrow interpretation of the exceptions is a departure from the traditional GATT approach as described by the panel in the Tuna I case: “[P]revious panels had established that Article XX is a limited and conditional exception from obligations under other provisions of the General Agreement, and not a positive rule establishing obligations in itself. Therefore, the practice of panels has been to interpret Article XX narrowly”98. Although the Appellate Body still regards Article XX(g) as a limited and conditional exception to the basic obligations of the GATT, it is now, under the rules of the WTO, seeking to establish a new balance: “Turning then to the chapeau of Article XX, we consider that it embodies the recognition on the part of WTO Members of the need to maintain a balance of rights and obligations between the right of a Member to invoke one or another of the exceptions of Article XX, specified in paragraphs (a) to (j), on the one hand, and the

96

Preamble to the Decision on trade and the environment, cited in the Appellate Body Report, para. 154. 97 Joel P. Trachtman, “WTO Appellate Body Report: United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products”, EJIL, Current Developments, 6 November 1998, para. 5. 98 Restrictions on Imports of Tuna, 16 August 1991, 30 ILM, 1991, p. 1594, citation para. 5.22, p. 1619.


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préservation et la sauvegarde d’un système commercial multilatéral ouvert, non discriminatoire et équitable d’une part et les actions visant à protéger l’environnement et à promouvoir le développement durable d’autre part […] »96. Les exceptions prévues à l’article XX ne doivent pas être interprétées de façon stricte, mais plutôt de façon à ce que l’on parvienne à un équilibre entre les préoccupations commerciales et d’autres préoccupations prises en compte dans les différents paragraphes de l’article XX. Il est important de constater que l’Organe conçoit sa mission comme celle d’une régulation globale des échanges mondiaux, tenant compte de tous les paramètres et pas seulement des strictes règles commerciales. La façon dont il va s’acquitter de cette mission est essentielle pour l’avenir : comme l’a écrit un auteur, « it will be worth observing the extent to which the Appellate Body must transform itself from a ‘trade court’ to a general international court in order to deal with intersections between trade values and other values »97. Ce rejet de l’interprétation stricte des exceptions constitue une nouveauté par rapport à l’approche traditionnelle du GATT, qui a été décrite par le Groupe spécial dans l’affaire Thon I : « [D]es groupes spéciaux précédents avaient considéré que l’article XX était une exception limitée et conditionnelle aux obligations découlant des autres dispositions de l’Accord général, et non une règle positive établissant en soi des obligations. La pratique suivie par les groupes spéciaux consistait donc à interpréter l’article XX au sens strict »98. Si l’Organe d’appel considère toujours le paragraphe g) de l’article XX comme une exception limitée et conditionnelle aux obligations de fond du GATT, il cherche cependant à établir aujourd’hui, sous l’empire du droit de l’OMC, un nouvel équilibre : « [S]’agissant du texte introductif de l’article XX, nous considérons que les Membres de l’OMC y reconnaissent la nécessité de maintenir l’équilibre des droits et des obligations entre le droit qu’a un Membre d’invoquer l’une ou l’autre des exceptions spécifiées aux paragraphes a) à j) de

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Préambule de la Décision sur le commerce et l’environnement, cité in Rapport de l’Organe d’appel, para. 154. 97 Joel P. Trachtman, « WTO Appelate Body Report: United-States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products », EJIL, Current Developments, 6 November 1998, para. 5. 98 Restrictions à l’importation de thon, 16 août 1991, 30 ILM 1991, p. 1594, citation para. 5.22, p. 1619.

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Shrimp / Turtle I

substantive rights of the other Members under the GATT 1994, on the other hand”99 Although the choice of the words right/substantive rights may suggest the maintenance of a certain heirarchisation of objectives, we are far from the narrow interpretation of the exceptions proposed by the GATT panels, which has been under attack since the Appellate Body’s very first ruling. As Hélène Ruiz Fabri points out, “the Appellate Body has demonstrated its intention to pursue a policy not merely of reconciliation but of complementarity, in particular by stressing the fact that environmental concerns form an integral part of the WTO’s approach”100. The environmental exception should not be interpreted narrowly as permitting a derogation from the principles that govern trade but as an objective to be achieved in the same way as the liberalization of trade itself. According to Pierre Monnier, “the Appellate Body has displayed great sensitivity to the problems of the environment”101. Undoubtedly, that is the main contribution made by this decision.

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Appellate Body Report, para. 156 : “Exercise by one Member of its right to invoke an exception, such as Article XX(g), if abused or misused, will, to that extent, erode or render naught the substantive treaty rights in, for example, Article XI:1, of other Members”. 100 “Chronique […]”, op cit. footnote 36, p. 500. 101 “L’environnement dans la jurisprudence de l’OMC”, Les notes bleues de Bercy, No 186, 1-15 July 2000, p. 2.


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l’article XX, d’une part, et les droits fondamentaux que les autres Membres tiennent du GATT de 1994, d’autre part »99 Si la nomenclature droits/droits fondamentaux suggère sans doute le maintien d’une certaine hiérarchisation des objectifs, on est loin de l’interprétation stricte des exceptions mise en avant par les panels du GATT, remise en cause dès la première décision de l’Organe d’appel. Comme l’indique Hélène Ruiz Fabri, « [l]’Organe d’appel montre sa volonté de se situer dans une logique non pas seulement de conciliation mais de complémentarité, en insistant notamment sur le fait que les préoccupations environnementales sont intégrées par l’OMC »100. L’exception environnementale ne doit pas être interprétée restrictivement comme permettant une dérogation aux principes régissant le commerce, mais comme un objectif à atteindre au même titre que la libéralisation du commerce. Selon Pierre Monnier, « l’Organe d’appel a fait preuve d’une très grande sensibilité aux problèmes d’environnement »101. C’est là sans aucun doute le principal apport de cette décision.

99 Rapport de l’Organe d’appel, para. 156, c’est nous qui soulignons. Pour une autre formulation de la même idée, para. 158 : « Si un Membre exerce de façon abusive ou impropre son droit d’invoquer une exception telle que celles de l’article XX g), il va par là même éroder ou réduire à néant les droits conventionnels fondamentaux que les autres Membres tiennent, par exemple, de l’article XI:1 ». C’est nous qui soulignons. 100 « Chronique […] », op cit. note 36, p. 500. 101 « L’environnement dans la jurisprudence de l’OMC », Les notes bleues de Bercy, N° 186, 1-15 juillet 2000, p. 2.

UNITED STATES – IMPORT PROHIBITION OF CERTAIN SHRIMP AND SHRIMP PRODUCTS – RECOURSE TO ARTICLE 21.5 BY MALAYSIA

by

Brigitte Stern Professor of International Law Director of the CERDIN – Paris I

ÉTATS-UNIS – PROHIBITION A L’IMPORTATION DE CERTAINES CREVETTES ET DE CERTAINS PRODUITS A BASE DE CREVETTES – RECOURS DE LA MALAISIE À L’ARTICLE 21:5 par

Brigitte Stern Professeur de droit international Directrice du CERDIN – Paris I

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Shrimp / Turtle II


Synopsis

This case deals with action by the United States to bring into conformity its import prohibition on shrimps from countries using fishing techniques that endanger certain species of sea turtles, which the Appellate Body Report adopted by the DSB had found to be contrary to the rules governing international trade, because its implementation caused arbitrary and unjustifiable discrimination. After minor revision of the American Guidelines for implementation, and the opening of negotiations with countries in Southeast Asia and the Indian Ocean, the Panel, upheld by the Appellate Body, found that the legislation now complies with the requirements of Article XX. This is an extremely important decision, being the first case where unilateral environmental measures have been found to comply with Article XX.

Official Sources Panel Report: United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, Recourse to Article 21.5 of the DSU by Malaysia, WT/DS58/RW, 15 June 2001, 108 p. Appellate Body Report: United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products – Recourse to Article 21.5 of the DSU by Malaysia, AB-2001-4, WT/DS58/AB/RW, 22 October 2001, 51 p. Parties Parties before the Panel Plaintiff: Malaysia. Defendant: United States. Third Participants: Australia, Canada, Ecuador, European Communities, Hong Kong China, India, Japan, Mexico, Pakistan, Thailand. Parties before the Appellate Body Appellant: Malaysia. Appellee: United States.

Tortues / Crevettes II

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Synopsis

Cette affaire traite de la mise en conformité de la législation américaine interdisant l’importation de crevettes venant de pays qui les pêchent avec des méthodes qui mettent en danger certaines espèces de tortues marines, qui avait été considérée par le rapport de l’Organe d’appel adopté par l’ORD comme contraire aux règles régissant le commerce international, en raison de leur application qui engendrait une discrimination injustifiable et arbitraire. A la suite de quelques modifications des Directives d’application, et de l’engagement d’un processus de négociation avec les pays du Sud-est asiatique et de l’Océan indien, le Groupe spécial, non démenti par l’Organe d’appel, a considéré que désormais cette législation était conforme aux exigences de l’article XX. C’est une décision extrêmement importante, dans la mesure où il s’agit de la première affaire où des mesures unilatérales relatives à l’environnement ont été considérées comme compatibles avec l’article XX.

Mode officiel de citation Rapport du Groupe spécial : Etats-Unis – Prohibition à l’importation de certaines crevettes et de certains produits à base de crevettes, Recours de la Malaisie à l’article 21 :5, WT/DS58/RW, 15 juin 2001, 120 p. Rapport de l’Organe d’appel : Etats-Unis – Prohibition à l’importation de certaines crevettes et de certains produits à base de crevettes, Recours de la Malaisie à l’article 21 :5 du Mémorandum d’accord sur le règlement des différends, WT/DS58/AB/RW, 22 octobre 2001, 53 p. Parties Parties devant le Groupe spécial Plaignant : Malaisie. Défendeur : Etats-Unis. Tierces parties : Australie, Canada, Communautés européennes, Equateur, Hong Kong Chine, Inde, Japon, Mexique, Pakistan, Thaïlande. Parties devant l’Organe d’appel Appelant : Malaisie. Intimé : Etats-Unis.

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Third Participants: Australia, European Communities, Hong Kong China, India, Japan, Mexico, Thailand. Composition of the Panel The Panel had the same composition as the original Panel. Chairman: Michaël Cartland. Members: Carlos Cozendrey, Kilian Delbrück. Composition of the Appellate Body Presiding Member: James Bacchus; Members: A. V. Ganesan, Julio Lacarte-Muro. Bibliography Howse, R., “The Appellate Body Rulings in the Shrimp/Turtle Case: a New Legal Baseline for the Trade and Environment Debate”, C JEL, 2002, pp. 491-521. Rhodes, S.A., “The Article 21.5/22 Problem: Clarification through Bilateral Agreements?”, JIEL, 2000, vol. 3, n° 3, pp. 553-558. Ramangkura, V., “Thai Shrimp, Sea Turtles, Mangrove Forests and the WTO: Innovative Environmental Protection Under the International Trade Regime”, Georgetown International Environmental Law Review, 2003, pp. 677-708. Areas affected by the decision Scope of an Article 21.5 Panel's terms of reference – Admissibility of amicus curiae briefs – Compliance of environmental measures with Article XX. Relevant Articles Article XX, chapeau and (g), of the GATT 1994.


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Participants tiers : Australie, Communautés européennes, Hong Kong Chine, Inde, Japon, Mexique, Thaïlande. Composition du Groupe spécial La composition du Groupe spécial est la même que celle du Groupe spécial initial. Président : Michaël Cartland. Membres : Carlos Cozendrey, Kilian Delbrück. Composition de l’Organe d’appel Président : James Bacchus ; Membres : A. V. Ganesan, Julio Lacarte-Muro. Références bibliographiques Howse, R., « The Appellate Body Rulings in the Shrimp/Turtle Case: a New Legal Baseline for the Trade and Environment Debate », CJEL, 2002, pp. 491-521. Rhodes, S.A., « The Article 21.5/22 Problem: Clarification through Bilateral Agreements? », JIEL, 2000, vol. 3, n° 3, pp. 553-558. Ramangkura, V., « Thai Shrimp, Sea Turtles, Mangrove Forests and the WTO: Innovative Environmental Protection Under the International Trade Regime », GIELR, 2003, pp. 677-708. Domaines concernés par la décision Etendue du mandat d’un Groupe spécial de l’article 21 :5 – Accueil des mémoires d’amicus curiae – Compatibilité d’une mesure environnementale avec l’article XX. Articles pertinents Article XX texte introductif et g) du GATT de 1994.

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I. SUMMARY OF THE FACTS AND PROCEDURE

After the United States prohibited the importation of certain shrimps and shrimp products pursuant to Article 609, a number of Asian countries requested the establishment of a Panel to evaluate the American policy. On appeal from the Panel decision, the Appellate Body observed that while Article 609 was provisionally justified under Article XX g), it did not satisfy the requirements set out in the chapeau of Article XX, because the measures in question were implemented in such a way as to cause arbitrary and unjustifiable discrimination. The Report adopted by the DSB therefore recommended that the United States bring into conformity with its obligations the measures held to be incompatible with Article XI of the GATT 1994, and unjustified under the chapeau of Article XX of the GATT 1994. In order to bring its legislation into line with the decision of the DSB, the United States revised the 1996 Guidelines “to increase the transparency and predictability of the certification process and to afford foreign governments seeking certification a greater degree of due process”1. The Revised Guidelines, adopted on 8 July 1999, established certification criteria, set out those cases in which the prohibition did not apply; required that an attestation accompany all imports to the effect that the shrimps were caught using methods, or in circumstances complying with the requirements of American law; and, finally, allowed account to be taken of the specific conditions prevailing in each country at the time of the decision to prohibit or authorize the importation of shrimps2. It should be recalled3 that Malaysia had agreed with the United States, on 22 December 1999, that it would give precedence to Article 21.5 proceedings were it to take action concerning American implementation of the obligations arising from the decision of the Appellate Body, as adopted by the DSB on 6 November 19984. Malaysia did so on 23 October 2000, when it 1

Status reports regarding the implementation of the recommendations and rulings of the DSB provided by the United States, quoted in the Panel Report, para. 2.21. 2 Panel Report, paras.2.23 to 2.27. 3 Panel Report, para. 1.3. 4 This agreement between Malaysia and the United States was submitted to the DSB, United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, Understanding Between Malaysia and the United States Regarding Possible Proceedings under Article 21 and 22 of the DSU, WT/DS58/16, 12 January 2000.


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A la suite de la prohibition imposée par les États-Unis à l’importation de certaines crevettes et de certains produits à base de crevettes au titre de l’article 609, un certain nombre de pays asiatiques avaient demandé l’établissement d’un Groupe spécial pour évaluer la politique américaine. Après appel de la décision du Groupe spécial, l’Organe d’appel avait constaté que si l’article 609 pouvait faire l’objet de la justification provisoire prévue par l’article XX g), il ne satisfaisait pas aux prescriptions énoncées dans le texte introductif de l’article XX, car les mesures adoptées étaient appliquées de façon à constituer un moyen de discrimination arbitraire et injustifiable. Le Rapport adopté par l’ORD demandait donc aux Etats-Unis de mettre la mesure jugée incompatible avec l’article XI du GATT de 1994 et non justifiée au regard du texte introductif de l’article XX du GATT de 1994 en conformité avec leurs obligations. Pour mettre leur législation en conformité avec la décision de l’ORD, les Etats-Unis ont procédé à la révision des Directives de 1996, dans le but « d’accroître la transparence et la prévisibilité du processus de certification et de donner aux gouvernements étrangers qui souhaitent obtenir la certification une meilleure garantie d’une procédure régulière »1. Ces Directives révisées adoptées le 8 juillet 1999 ont établi des critères de certification, énoncé les cas dans lesquels la prohibition ne s’appliquait pas, exigé une attestation accompagnant toute importation selon laquelle les crevettes sont pêchées avec des méthodes ou dans des circonstances conformes à ce qui est exigé par la législation américaine, et enfin ont accepté de prendre en compte les conditions spécifiques prévalant dans chaque pays au moment de prendre la décision d’interdiction ou d’autorisation d’importation des crevettes2. On se souvient3 que la Malaisie s’était engagée à l’égard des Etats-Unis, le 22 décembre 1999, au cas où elle entamerait une procédure dans le cadre de l’exécution par les Etats-Unis des obligations mises à leur charge par la décision de l’Organe d’appel entérinée par l’ORD le 6 novembre 1998, à utiliser en priorité l’article 21:54. C’est ce qu’elle a fait le 23 octobre 2000, où elle a 1

Rapport de situation concernant la mise en œuvre des recommandations et décisions de l’ORD adressé par les Etats-Unis, cité in Rapport du Groupe spécial, para. 2.21. 2 Rapport du Groupe spécial, para. 2. 23 à 2.27. 3 Rapport du Groupe spécial, para. 1.3. 4 Cet accord entre la Malaisie et les Etats-Unis a été communiqué à l’ORD, Etats-Unis – Prohibition à l’importation de certaines crevettes et de certains produits à base de crevettes, Understanding Between Malaysia and the United States Regarding Possible Proceedings under Article 21 and 22 of the DSU, WT/DS58/16, 12 janvier 2000.

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requested the DSB to establish a Panel in accordance with Article 21.5 of the Understanding on Rules and Procedures (“DSU”).


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demandé à l’ORD, conformément à l’article 21:5 du Mémorandum d’accord, d’établir un Groupe spécial.

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II. CLAIMS BY THE PLAINTIFF STATE BEFORE THE ARTICLE 21.5 PANEL

Malaysia requested the Panel to “find that by not lifting the import prohibition and not taking the necessary measures to allow the importation of certain shrimp and shrimp products in an unrestrictive manner, the United States has failed to comply with the 6 November 1998 recommendations and rulings of the Dispute Settlement Body”5. The plaintiff further requested the Panel to find that the United States should postpone the prohibition of shrimp imports, this being the only means of complying with the rulings of the DSB. Malaysia considered that in so doing it was simply exercising its rights under Article 21.5 of the DSU. The United States considered, however, that the terms of reference of the Panel are limited to examining the conformity of their Revised Guidelines with the recommendations and rulings of the DSB, in accordance with the findings of the Appellate Body.

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II. OBJET DES DEMANDES DE L’ETAT PLAIGNANT DEVANT LE GROUPE SPECIAL DE L’ARTICLE 21:5

La Malaisie demande au Groupe spécial de « constate[r] que, en ne rapportant pas la prohibition à l’importation et en ne prenant pas les mesures nécessaires pour autoriser l’importation sans restriction de certaines crevettes et de certains produits à base de crevettes, les États-Unis ne s’[étaient] pas conformés aux recommandations et décisions de l’Organe de règlement des différends du 6 novembre 1998 »5. Mais elle demande en outre que le Groupe spécial constate que les Etats-Unis devraient rapporter leur interdiction d’importation des crevettes, qui est la seule mesure permettant qu’ils se conforment aux décisions de l’ORD, estimant qu’elle exerçait ce faisant ses droits en vertu de l’article 21:5 du Mémorandum. Les Etats-Unis quant à eux considèrent que le mandat du Groupe spécial est limité à l’examen de la conformité de leurs Directives modifiées avec les recommandations et décisions de l’ORD, conformément aux constatations de l’Organe d’appel.

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III. REASONING OF THE PANEL

1. Factual aspects and antecedents of the case

The Panel began by recalling a number of facts. The original Panel had discussed the scientific issues for the conservation of sea turtles in the course of its consultations with scientific experts. The latter confirmed that the seven species of sea turtles6 “migrate through a variety of habitats and across or outside national jurisdictional boundaries”7. The 1973 CITES Convention8, recognises that these seven species of turtle are threatened with extinction due to human activities that have a negative impact on them, whether directly or indirectly.

The Panel also briefly summarises the antecedents of the case. Pursuant to Section 609 of United States Public Law 101-162, enacted in 1989 to implement the 1973 Endangered Species Act, the United States was required to enter into negotiations aimed at drafting bilateral or multilateral agreements for the protection and conservation of sea turtles. In the absence of an agreement, the United States prohibited the importation of shrimps harvested using methods that affect turtles, unless authorized by the President9. In 1991, then in 1993, the United States adopted Guidelines concerning the implementation of this section, thus limiting the scope of the prohibition to imports from countries in the Caribbean/Western Atlantic area. Following a finding by the US Court of International Trade to the effect that these Guidelines were discriminatory, the United States adopted Revised Guidelines in 1996, extending the American requirements concerning shrimp fisheries to all countries. Pursuant to the definition contained in the 1996 Guidelines, shrimps and shrimp products obtained in conditions that do not affect sea turtles include: “(a) ‘shrimp harvested in an aquaculture facility in which the shrimp spend at least 30 days in ponds prior to being harvested’; (b) ‘Shrimp harvested by commercial 6

The Green Turtle (Chelonia mydas), the Loggerhead (Caretta caretta), the Flatback (Natator depressus), the Hawksbill (Eretmochelys imbricata), the Leatherback (Dermochelys coriacea), the Olive Ridley (Lepidochelys olivacea), and Kemp's Ridley (Lepidochelys kempi). 7 Panel Report, para. 2.1. 8 Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora. 9 For details of the conditions for import authorisation by the President, see the Panel Report, para. 2.7.


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III. RAISONNEMENT DU GROUPE SPECIAL

1. Eléments factuels et historiques de l’affaire Le Groupe spécial commence par rappeler certains éléments factuels. Les aspects scientifiques de la conservation des tortues marines avaient été abordés au cours des consultations que le Groupe spécial initial avait menées avec des experts scientifiques : il en est résulté la confirmation que les sept espèces de tortues marines6 vivent « dans différents habitats et, au cours de leurs migrations, elles franchissent les frontières et sortent des eaux de juridiction nationale »7. Dans la Convention CITES8, il est admis que ces sept espèces de tortues sont menacées d’extinction du fait des activités humaines, qui leur portent atteinte directement ou indirectement. Le Groupe spécial refait également un bref historique de l’affaire. Selon l’article 609 de la Loi n° 101-162, qui mettait en œuvre la Loi de 1973 sur les espèces menacées d’extinction, les Etats-Unis devaient engager des négociations en vue d’élaborer des accords bilatéraux ou multilatéraux visant à la protection et à la conservation des tortues marines ; à défaut d’accord, les Etats-Unis interdisaient en principe l’importation de crevettes pêchées avec des techniques pouvant affecter les tortues, sauf autorisation donnée par le Président9. Les Etats-Unis avaient pris en 1991 et 1993 des Directives concernant l’application de cet article, en limitant le champ de l’interdiction d’importer aux pays de la région des Caraïbes/de l’Atlantique Ouest. Suite à la déclaration par le Tribunal du commerce international des Etats-Unis que ces Directives devaient être considérées comme discriminatoires, les Etats-Unis ont adopté les Directives de 1996, qui étendaient à tous les pays du monde les exigences américaines en matière de pêche aux crevettes. Aux termes de la définition donnée dans les Directives de 1996, les crevettes ou produits à base de crevettes obtenus dans des conditions qui n’affectent pas les tortues marines comprenaient : « a) les crevettes pêchées dans des installations d’aquaculture ; b) les crevettes pêchées par des chalutiers crevettiers commerciaux utilisant des 6 La tortue verte (Chelonia mydas), la tortue caouanne (Caretta caretta), la tortue franche du Pacifique (Natator depressus), la tortue caret (Eretmochelys imbricata), la tortue luth (Dermochelys coriacea), la tortue olivâtre (Lepidochelys olivacea) et la tortue bâtarde (Lepidochelys kempi). 7 Rapport du Groupe spécial, para. 2.1. 8 Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction. 9 Pour les conditions dans lesquelles l’importation pouvait être autorisée par la Président, voir le Rapport du Groupe spécial, para. 2.7.

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shrimp trawl vessels using TEDs comparable in effectiveness to those required in the United States’; (c) ‘Shrimp harvested exclusively by means that do not involve the retrieval of fishing nets by mechanical devices or by vessels using gear that, in accordance with the U.S. program […], would not require TEDs’; and (d) ‘Species of shrimp, such as the pandalid species, harvested in areas where sea turtles do not occur’.” The implementation of these Guidelines led the United States to authorize the importation of shrimps harvested with TEDs originating from countries that had not been certified. This policy was the subject of a number of claims before the US Court of International Trade. The reasonable period of time for bringing the American legislation into conformity with Article XX, required by a 1998 ruling of the Appellate Body and set at 13 months by common accord between the parties, came to an end on 6 December 1999. The US has presented regular status reports concerning implementation of the recommendations and rulings of the DSB in this dispute. The American policy of authorizing shrimp imports from uncertified countries continued under the new Guidelines. On 19 July 2000, the US Court of International Trade found prima facie that this practice was in violation of Section 609. That Judgment was on appeal at the time of the Panel hearings. The Panel’s analysis of the Revised Guidelines led to a number of findings. Firstly, the Panel held that the new Guidelines establish certification criteria and that, as a result, “commercial shrimp trawlers use TEDs approved in accordance with standards established by the US National Marine Fisheries Service”10, i.e. TEDs of comparable effectiveness to those used in the United States. Secondly, the import prohibitions do not concern “a) Shrimp harvested in aquaculture; b) shrimp harvested by trawlers using TEDs comparable in effectiveness to those required in the United States; c) shrimp harvested exclusively by means that do not involve the retrieval of fishing nets by mechanical devices, or by vessels using specified gear, in accordance with the US programme; or d) shrimp harvested in any other manner or under any other circumstances that the Department of State may determine, following

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DET comparables, du point de vue de leur efficacité, à ceux qui sont exigés aux Etats-Unis ; c) les crevettes pêchées exclusivement par des moyens qui ne nécessitent pas le remontage des filets de pêche à l’aide de dispositifs mécaniques ou par des bateaux équipés d’engins qui, selon le programme des États-Unis, ne nécessitent pas de DET ; et d) les espèces de crevettes, telles que les crevettes pandalides, pêchées dans des zones où l’on ne rencontre pas de tortues marines ». Les modalités de mise en œuvre de ces Directives aboutissaient à ce que les Etats-Unis autorisaient l’importation de crevettes capturées avec des DET en provenance de pays qui n’avaient pas été certifiés. Cette politique a fait l’objet de diverses contestations devant le Tribunal du commerce international des Etats-Unis. Le délai raisonnable pour la mise en conformité de la législation américaine avec l’article XX, à la suite de la décision de l’Organe d’appel de 1998, fixé à 13 mois d’un commun accord entre les parties, a pris fin le 6 décembre 1999. Les États-Unis ont présenté à intervalles réguliers des rapports de situation concernant la mise en œuvre des recommandations et décisions de l’ORD dans cette affaire. La politique américaine selon laquelle pouvait être autorisée l’importation de crevettes venant de pays non certifiés s’est poursuivie sous l’empire des nouvelles Directives. Le 19 juillet 2000, le Tribunal du commerce international a considéré qu’elle était à première vue contraire à l’article 609, cette décision étant soumise à appel au moment où le Groupe spécial délibérait. Le Groupe spécial se penche donc sur l’analyse de ces Directives révisées, d’où il ressort un certain nombre de constatations. Premièrement, les nouvelles Directives établissent, selon le Groupe spécial, les critères en matière de certification, d’où il résulte que « les chalutiers crevettiers commerciaux doivent utiliser des DET jugés conformes aux normes établies par le Service national des pêches maritimes des EtatsUnis »10, c’est-à-dire des DET comparables du point de vue de leur efficacité à ceux des Etats-Unis. Deuxièmement, les prohibitions à l’importation ne concernent pas « a) les crevettes pêchées dans des installations d’aquaculture ; b) les crevettes pêchées par des chalutiers équipés de DET comparables, du point de vue de leur efficacité, à ceux qui sont exigés aux Etats-Unis ; c) les crevettes pêchées exclusivement par des moyens qui ne nécessitent pas le remontage des filets de pêche à l’aide de dispositifs mécaniques ou par des bateaux équipés de certains engins, conformément au programme des Etats-Unis ; ou d) les crevettes exploitées de toute autre manière ou dans toute autre circonstance, à condition que le Département d’État ait déterminé, en accord avec le Service national des 10


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consultation with the NMFS, does not pose a threat of the incidental taking of sea turtles”11. Thirdly, all imports of shrimps into the United States must be accompanied by an Importer's Declaration attesting that the shrimp complies with the American regulations. Fourthly, a country may request certification even if its regulatory programme does not involve the use of TEDs. In such cases, the country must demonstrate that its programme protects sea turtles during the shrimp harvest, by providing empirical data supported by objective scientific studies of sufficient duration and scope to provide the American authorities with information allowing a decision based on an objective evaluation of the situation. Certification may only be granted for one year and must be renewed annually. It should also be noted that the United States anticipate that “the Revised Guidelines may be revised in the future to take into consideration additional information on the interaction between sea turtles and shrimp fisheries; changes in the US programme and considering the pending domestic litigation in the United States”12. 2. Reasoning of the Panel The Panel commenced by specifying the scope of its terms of reference, as well as the appropriate approach to burden of proof problems, before finding on the admissibility of unsolicited submissions by NGOs. The Panel had, in fact, received two such submissions, each representing a number of organizations, from the Earthjustice Legal Defense Fund13 and the National Wildlife Federation14. The Panel then proceeded with substantive examination of the compatibility of the Revised Guidelines with United States obligations under WTO rules.

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Panel Report, para. 2.24. Panel Report, para. 2.32. 13 Representing Turtle Island Restoration Network, The Humane Society of the United States, The American Society for the Prevention of Cruelty to Animals, Defenders of Wildlife and Fiscalia Del Medio Ambiente (Chile). 14 Representing the Center for Marine Conservation, Centro Ecoceanos, Defenders of Wildlife, Friends of the Earth, Kenya Sea Turtle Committee, Marine Turtle Preservation Group of India, National Wildlife Federation, Natural Resources Defense Council, Operation Kachhapa, Project Swarajya, and the Visakha Society for Prevention of Cruelty to Animals. 12


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pêches maritimes, que le risque de prise accidentelle de tortues marines n’existe pas »11. Troisièmement, toute importation de crevettes aux Etats-Unis devra être accompagnée d’une déclaration de l’importateur affirmant qu’il est en conformité avec la réglementation américaine. Quatrièmement, un pays peut demander à être certifié même si son programme de réglementation ne prévoit pas l’utilisation de DET. En pareil cas, il devra démontrer que son programme protège les tortues marines pendant la pêche de la crevette, en fournissant des données empiriques étayées par des études scientifiques objectives d’une durée et d’une portée suffisantes pour présenter aux autorités américaines des renseignements permettant de parvenir à une décision fondée sur une évaluation objective de la situation. La certification se fait pour une durée d’un an et doit être renouvelée chaque année. Il faut noter que les Etats-Unis ont prévu que « les Directives révisées pourront être révisées de nouveau afin de tenir compte de renseignements additionnels concernant l’interaction des tortues marines et de la pêche crevettière, des changements apportés au programme des États-Unis et de la procédure judiciaire en instance aux Etats-Unis »12. 2. Raisonnement du Groupe spécial Le Groupe spécial va d’abord préciser l’étendue de son mandat, ainsi que la manière dont il convient de résoudre le problème de la charge de la preuve, puis revenir sur la question du traitement à accorder aux communications présentées spontanément par des ONG – le Groupe spécial avait en effet reçu deux communications d’ONG, qui elles-mêmes regroupaient chacune un certain nombre d’organisations : celle du Earthjustice Fund13 et celle de la National Wildlife Federation14 – avant d’aborder le cœur de l’examen de la compatibilité des Directives révisées avec les obligations des Etats-Unis en vertu des règles de l’OMC.

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Rapport du Groupe spécial, para. 2.24. Rapport du Groupe spécial, para. 2.32. 13 Regroupant Turtle Island Restoration Network, the Humane Society of the United States, American Society for the Prevention of Cruelty to Animals, Defenders of Wildlife et Fiscalia Del Medio Ambiente (Chile). 14 Regroupant Center for Marine Conservation, Centro Ecoceanos, Defenders of Wildlife, Friends of the Earth, Kenya Sea Turtle Committee, Marine Turtle Preservation Group of India, National Wildlife Federation, Natural Resources Defense Council, Operation Kachhapa, Project Swarajya, et Visakha Society for Prevention of Cruelty to Animals. 12

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As regards the substantive aspects, the Panel first concluded very rapidly (the point not having been contested by the United States) that Section 609, which remained in force, continued to contravene Article XI.1 of the GATT 1994, as found by the original Panel and confirmed, on this point, by the Appellate Body. As for the conformity of the American measure with Article XX g), the Panel also recalled the Appellate Body’s finding that it was “provisionally justified” under this article, adding: “[t]his implies that, as long as the implementing measure before us is identical to the measure examined by the Appellate Body in relation to paragraph (g), we should not reach a different conclusion from the Appellate Body”15. On this point, the Panel fully adopted the analysis of the Appellate Body, initially concentrating on Section 609: “As already mentioned above, the United States did not amend Section 609, whereas it has issued revised implementing guidelines. We therefore conclude that since Section 609 as such16 has not been modified, the findings of the Appellate Body regarding paragraph (g) remain valid and the consistency of Section 609 as such with the requirements of paragraph (g) also remains valid, to the extent that the Revised Guidelines do not modify the interpretation17 to be given to Section 609 in that respect. We have no evidence that the Revised Guidelines have modified in any way the meaning of Section 609 vis-à-vis the requirements of paragraph (g), as interpreted by the Appellate Body” 18. The more complex question was whether the derogations satisfied the requirements of Article XX at that time. The Panel thus re-examined the new measure as a whole, that is, its conformity with Article XX g), then with the chapeau of Article XX, including whether it amounted to a disguised restriction on trade. The next stage in the analysis was thus an examination of the compatibility of the revised implementation of Section 609, pursuant to the 15

Panel Report, para. 5.39. Emphasis added. 17 Emphasis of the Panel. 18 Panel Report, para. 5.41. 16


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Se lançant dans ce dernier examen, le Groupe spécial conclut d’abord très rapidement, ce point n’étant pas contesté par les Etats-Unis, que l’article 609 n’ayant pas été abrogé, il contrevient toujours, comme cela avait été établi par le Groupe spécial initial, non démenti sur ce point par l’Organe d’appel, à l’article XI:1 du GATT de 1994. En ce qui concerne la compatibilité de la mesure américaine avec l’article XX g), le Groupe spécial rappelle ainsi que l’Organe d’appel a confirmé qu’il était « provisoirement justifié » au regard de cet article et ajoute que « [c]ela signifie que nous ne devrions pas parvenir à une conclusion différente de celle à laquelle est parvenu l’Organe d’appel, pourvu que la mesure de mise en œuvre dont nous sommes saisis soit identique à la mesure qui a été examinée par l’Organe d’appel au regard du paragraphe g) »15. Sur ce point, le Groupe spécial reprend intégralement l’analyse de l’Organe d’appel, en centrant à ce stade l’examen sur l’article 609 : « Comme nous l’avons déjà indiqué plus haut, les États-Unis n’ont pas modifié l’article 609, bien qu’ils aient pris des directives révisées concernant son application. Nous concluons donc que puisque l’article 609 en tant que tel16 n’a pas été modifié, les constatations de l’Organe d’appel concernant le paragraphe g) restent valables et la conformité de l’article 609 en tant que tel avec les exigences du paragraphe g) reste elle aussi valable, dans la mesure où les Directives révisées ne modifient pas l’interprétation17 qui doit être donnée à l’article 609 à cet égard. Rien ne nous démontre que les Directives révisées ont changé en quoi que ce soit le sens de l’article 609 par rapport aux exigences du paragraphe g), telles qu’elles ont été interprétées par l’Organe d’appel »18. La question évidemment plus délicate est de savoir si cette dérogation est désormais conforme aux exigences de l’article XX. Ce qui veut dire que le Groupe spécial a réexaminé la nouvelle mesure dans son ensemble, c’est-à-dire la compatibilité de la mesure avec l’article XX g), puis avec le texte introductif de l’article XX, y compris avec l’exigence de ne pas être une mesure déguisée de restriction commerciale. La seconde étape de l’analyse va donc consister en l’examen de la conformité de la nouvelle application de cet article 609 à travers les Directives 15

Rapport du Groupe spécial, para. 5.39. Souligné par nous. 17 Souligné par le Groupe spécial. 18 Rapport du Groupe spécial, para. 5.41. 16

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1999 Guidelines, with the chapeau of Article XX. The Panel began by laying down clear parameters for its examination: “The Panel is mindful that the United States bears the burden of proving that the implementing measure is compatible with all the requirements of the chapeau of Article XX”19. This implied both a de novo examination of the extent to which the U.S. measure amounted to a disguised trade restriction, and a more limited enquiry, due to the absence of new allegations, whether the U.S. measure involved arbitrary or unjustifiable discrimination, without going “beyond reviewing the conformity of the implementing measure of the United States with the findings of the Appellate Body”20. One of the determining aspects when verifying the existence of unjustifiable discrimination was the absence of any serious US negotiations with the other parties: for the Panel, this meant that “the Appellate Body, like the Original Panel, considered that negotiations should have taken place before an import prohibition was applied”21. Starting from this finding, the Panel sought to determine the scope of US obligations with respect to international negotiation. Considering that the United States should make serious, continuing efforts to negotiate, but without any obligation to conclude a final agreement, the Panel nevertheless floated a sort of “continuing obligation” to that end, by finding that “it is because the United States has demonstrated that it was making serious good faith efforts that it is, in our opinion, provisionally entitled to apply the implementing measure, which may be subject to further control under Article 21.5 of the DSU”22. The Panel insisted strongly on this point, even seeming to introduce a distinction between provisionally justified measures pursuant to Article XX g), and provisional measures justified under the requirements of the chapeau of Article XX, whilst awaiting complete conformity with them: “Finally, the Panel would like to clarify that, in a context such as this one where a multilateral agreement is clearly to be preferred and where measures such as that taken by the United States in this 19

Panel Report, para. 5.26. Panel Report, para. 5.26. Emphasis of the Panel. 21 Panel Report, para. 5.30. Emphasis of the Panel. 22 Panel Report, para. 5.86. Emphasis of the Panel. 20


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de 1999 au texte introductif de l’article XX. Le Groupe spécial commence par poser très clairement les paramètres de l’examen auquel il va procéder : « Le Groupe spécial est conscient qu’il incombe aux États-Unis de prouver que la mesure de mise en œuvre est compatible avec toutes les exigences découlant du texte introductif de l’article XX »19. Ce qui veut dire qu’il doit d’une part examiner, de novo, la question de savoir si la mesure des Etats-Unis est une discrimination injustifiable ou arbitraire ou encore une restriction déguisée au commerce, d’autre part examiner les nouvelles mesures, sans aller, faute de nouvelles allégations, « au-delà de l’examen de la conformité de la mesure de mise en œuvre prise par les Etats-Unis avec les constatations de l’Organe d’appel »20. L’un des éléments ayant eu le plus de poids dans la constatation de l’existence d’une discrimination injustifiable était l’absence de négociations sérieuses avec les intimés : d’après le Groupe spécial de l’exécution, cela signifie que « l’Organe d’appel, comme le Groupe spécial initial, ont estimé que des négociations auraient dû avoir lieu avant qu’une prohibition à l’importation ne soit imposée »21. Partant de cette constatation, le Groupe spécial va s’attacher à déterminer quelle est la portée des obligations mises à la charge des Etats-Unis en matière de négociations internationales. Estimant que les Etats-Unis doivent faire des efforts sérieux et continus pour négocier, sans être tenus d’aboutir nécessairement à un accord, le Groupe spécial laisse tout de même planer une sorte d’« obligation continue » en ce sens, en affirmant que « c’est parce que les États-Unis ont démontré qu’ils déploient des efforts sérieux de bonne foi qu’ils sont, à notre avis, provisoirement habilités à appliquer la mesure de mise en œuvre, qui pourrait faire l’objet d’un autre contrôle au titre de l’article 21:5 du Mémorandum d’accord »22. Sur cet aspect, le Groupe spécial est particulièrement insistant, semblant introduire une distinction entre une mesure provisoirement justifiée au titre de l’article XX g) et une mesure provisoire justifiée au regard des exigences du texte introductif de l’article XX, en attendant une parfaite conformité avec elles : « Enfin, le Groupe spécial tient à préciser que, dans un contexte comme celui-ci, où un accord multilatéral doit manifestement être privilégié et dans lequel des mesures comme celles qui ont été prises par les États-Unis en l’occurrence ne peuvent être admises 19

Rapport du Groupe spécial, para. 5.26. Rapport du Groupe spécial, para. 5.26. Souligné par le Groupe spécial. 21 Rapport du Groupe spécial, para. 5.30. Souligné par le Groupe spécial. 22 Rapport du Groupe spécial, para. 5.86. Souligné par le Groupe spécial. 20

117

Shrimp / Turtle II

case may only be accepted under Article XX if they were allowed under an international agreement, or if they were taken further to the completion of serious good faith efforts to reach a multilateral agreement, the possibility to impose a unilateral measure to protect sea turtles under Section 609 is more to be seen, for the purposes of Article XX, as the possibility to adopt a provisional measure allowed for emergency reasons than as a definitive ‘right’ to take a permanent measure. The extent to which serious good faith efforts continue to be made may be reassessed at any time”23. The Panel then examined the other aspects that had been raised by the Appellate Body when finding the existence of unjustifiable discrimination, before concluding that the United States had corrected all of the points criticized by the Appellate Body. Having examined all the previous claims, the Panel concluded that Section 609 was no longer being applied in such a manner as to amount to arbitrary or unjustifiable discrimination. It then turned to the question whether the Section, as implemented through the Revised Guidelines, constituted a disguised restriction on trade. Again, the answer was negative: “The Panel considers that, by allowing exporting countries to apply programmes not based on the mandatory use of TEDs, and by offering technical assistance to develop the use of TEDs in third countries, the United States has demonstrated that Section 609 is not applied so as to constitute a disguised restriction on trade” 24.

23 24

Panel Report, para. 5.88. Emphasis of the Panel. Panel Report, para. 5.143.


117

au titre de l’article XX que si elles sont autorisées aux termes d’un accord international, ou que si elles ont été prises après que des efforts sérieux de bonne foi eurent été déployés pour parvenir à un accord international, la possibilité d’appliquer une mesure unilatérale visant à protéger les tortues marines au titre de l’article 609 doit davantage être assimilée, aux fins de l’article XX, à la possibilité d’adopter une mesure provisoire autorisée pour des raisons d’urgence qu’à un ‘droit’ définitif de prendre une mesure permanente. La mesure suivant laquelle des efforts sérieux de bonne foi continuent d’être déployés peut être réévaluée à n’importe quel moment »23. Le Groupe spécial va ensuite examiner les autres aspects qui avaient été mis en évidence par l’Organe d’appel pour conclure qu’il existait une discrimination injustifiable, et trouve que sur tous ces points, les Etats-Unis ont corrigé les aspects critiqués par l’Organe d’appel. Ayant examiné les différents griefs antérieurs, le Groupe spécial conclut que désormais l’article 609 n’est plus appliqué de façon à constituer un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable. Reste donc à examiner si cet article tel que mis en œuvre à travers les nouvelles directives ne constitue pas une restriction déguisée au commerce. La réponse est ici encore négative : « Le Groupe spécial estime que les États-Unis ont démontré que l’article 609 n’est pas appliqué de façon à constituer une restriction déguisée au commerce parce qu’ils ont autorisé les pays exportateurs à mettre en œuvre des programmes qui ne prévoient pas l’utilisation obligatoire de DET et parce qu’ils ont offert une assistance technique pour encourager l’utilisation de DET dans les pays tiers »24.

23 24

Rapport du Groupe spécial, para. 5.88. Souligné par le Groupe spécial. Rapport du Groupe spécial, para. 5.143.

118


IV. CONCLUSIONS OF THE PANEL AND ISSUES RAISED IN THE APPEAL 1. Conclusions of the Panel25

CONCLUSIONS

In light of the findings above, the Panel reaches the following conclusions:

a) The measure adopted by the United States in order to comply with the recommendations and rulings of the DSB violates Article XI.1 of the GATT 1994;

b) In light of the recommendations and rulings of the DSB, Section 609 of Public Law 101-162, as implemented by the Revised Guidelines of 8 July 1999 and as applied so far by the US authorities, is justified under Article XX of the GATT 1994 as long as the conditions stated in the findings of this Report, in particular the ongoing serious good faith efforts to reach a multilateral agreement, remain satisfied.

The Panel notes that should any one of the conditions referred to in subparagraph 6.1(b) above cease to be met in the future, the recommendations of the DSB may no longer be complied with. This Panel believes that, in such a case, any complaining party in the original case may be entitled to have further recourse to Article 21.5 of the DSU.

CONCLUDING REMARKS

The Panel reaffirms its concluding remarks in the Original Panel Report:

25

Panel Report, para. 6.1, 6.2, 7.1, 7.2.


118

IV. CONCLUSIONS DU GROUPE SPECIAL ET QUESTIONS SOUMISES A L’APPEL 1. Conclusions du Groupe spécial25

CONCLUSIONS « Au vu des constatations qui précèdent, le Groupe spécial tire les conclusions suivantes: a) La mesure que les États-Unis ont adoptée pour se conformer aux recommandations et décisions de l’ORD contrevient à l’article XI:1 du GATT de 1994. b) Au vu des recommandations et décisions de l’ORD, l’article 609 de la Loi générale n° 101-162, tel qu’il est mis en œuvre aux termes des Directives révisées du 8 juillet 1999 et tel qu’il a été appliqué jusqu’ici par les autorités des États-Unis, est justifié au regard de l’article XX du GATT de 1994 aussi longtemps que les conditions énoncées dans les constatations figurant dans le présent rapport, en particulier la poursuite d’efforts sérieux de bonne foi en vue de parvenir à un accord multilatéral, continuent d’être réunies. Le Groupe spécial fait observer que si l’une ou l’autre des conditions mentionnées à l’alinéa 6.1 b) cessait d’être remplie, les recommandations de l’ORD pourraient ne plus être respectées. Le Groupe spécial estime qu’en pareille circonstance, l’une ou l’autre des parties plaignantes dans l’affaire initiale pourrait être habilitée à avoir de nouveau recours à l’article 21:5 du Mémorandum d’accord. REMARQUES FINALES Le Groupe spécial tient à formuler de nouveau les remarques finales qui figuraient dans le rapport du Groupe spécial initial :

25

Rapport du Groupe spécial, para.6.1, 6.2, 7.1, 7.2.

119

Shrimp / Turtle II

‘The best way for the parties to this dispute to contribute effectively to the protection of sea turtles in a manner consistent with WTO objectives, including sustainable development, would be to reach cooperative agreements on integrated conservation strategies covering, inter alia, the design, implementation and use of TEDs while taking into account the specific conditions in the different geographical areas concerned’26. The Panel urges Malaysia and the United States to cooperate fully in order to conclude as soon a possible an agreement which will permit the protection and conservation of sea turtles to the satisfaction of all interests involved and taking into account the principle that States have common but differentiated responsibilities to conserve and protect the environment’27.

2. Issues raised in the Appeal Malaysia’s claims regarding errors by the Panel went first to its perception of the manner in which the Panel construed its terms of reference, as being limited to an examination of the implementation measures adopted in accordance with the recommendations and rulings of the DSB. Malaysia argued that the Panel should have examined their conformity with the whole WTO Agreement. The United States, on the contrary, considered that the Panel had perfectly fulfilled the terms of reference conferred upon it pursuant to Article 21.5. Furthermore, Malaysia considered that by examining the compliance of the American measures with the chapeau of Article XX, the Panel had committed a number of errors. Its claims were summarized as follows by the Appellate Body: “Malaysia argues that:

⎯ the Panel erred in interpreting our previous ruling in United States – Shrimp as imposing upon the United States an obligation to negotiate rather than an obligation to conclude an international agreement; ⎯ the Panel's finding results in ‘the absurd situation where any WTO Member would be able to offer to negotiate in good faith on 26 27

Original Panel Report, para. 9.1. Rio Declaration, Principle 7.


119

Le meilleur moyen pour les parties au présent différend de contribuer efficacement à la protection des tortues marines d’une manière compatible avec les objectifs de l’OMC, y compris le développement durable, serait de conclure des accords de coopération sur des stratégies de conservation intégrées couvrant, entre autres, la conception, la mise en œuvre et l’utilisation des DET tout en tenant compte des conditions spécifiques des différentes zones géographiques concernées »26. « Le Groupe spécial exhorte la Malaisie et les États-Unis à coopérer pleinement afin de conclure le plus tôt possible un accord qui permettra de protéger et de conserver les tortues marines à la satisfaction de tous les intérêts en jeu et en tenant compte du principe que les États ont des responsabilités communes mais différenciées lorsqu’il s’agit de conserver et de protéger l’environnement »27.

2. Questions soumises à l’appel Les allégations d’erreur formulées par la Malaisie concernent d’abord la façon dont, selon elle, le Groupe spécial a conçu son mandat, qu’il aurait limité à l’examen de la mesure de mise en conformité avec les recommandations et décisions de l’ORD, alors qu’il aurait dû examiner sa conformité avec l’ensemble de l’Accord sur l’OMC. Les Etats-Unis estiment quant à eux que le Groupe spécial a parfaitement rempli le mandat qui lui était conféré dans le cadre de l’article 21:5. De plus, la Malaisie estime qu’en examinant la conformité des mesures américaines au texte introductif de l’article XX, le Groupe spécial a fait différentes erreurs. Ces allégations d’erreurs ont été ainsi résumées par l’Organe d’appel : « La Malaisie fait valoir ce qui suit: ⎯ le Groupe spécial a fait erreur en interprétant notre décision antérieure dans l’affaire États-Unis – Crevettes comme imposant aux États-Unis une obligation de négocier plutôt qu’une obligation de conclure un accord international ; ⎯ la constatation du Groupe spécial aboutit à ‘la situation absurde dans laquelle tout Membre de l’OMC serait en mesure de 26 27

Rapport du Groupe spécial initial, para. 9.1. Principe 7 de la Déclaration de Rio.

120


an agreement incorporating its unilaterally defined standards before claiming that its measure is justified under Article XX of the GATT 1994 and in the event of failure to conclude an agreement, claim that the measure applying the unilateral standards could not constitute unjustifiable discrimination’; ⎯ the Panel erred in concluding that the Inter-American Convention can reasonably be regarded as a ‘benchmark’ of what can be achieved through multilateral negotiations in the field of protection and conservation; ⎯ the Panel misconstrued the usage of the term ‘measures comparable in effectiveness to United States measures’ by the Appellate Body to mean that the Appellate Body accepted the legitimacy of such ‘comparable measures’; ⎯ the Panel erred in concluding that the Revised Guidelines are sufficiently flexible, even though the Revised Guidelines do not provide explicitly for the particular conditions prevailing in Malaysia; and ⎯ the Panel erred in its treatment of the CIT ruling in the Turtle Island case and, thus, in its conclusion about the legal validity of those portions of the Revised Guidelines that permit the importation of TED-caught shrimp from non-certified harvesting countries” 28. The United States refuted all the Malaysian claims and submitted that it had resolved the discrimination issue resulting from varying efforts to negotiate bilateral or multilateral agreements for the protection of sea turtles, as well as all the other issues raised by the Appellate Body.

28

Appellate Body Report, para. 113. Notes omitted.


120

proposer de négocier de bonne foi un accord incorporant des normes qu’il a définies unilatéralement avant d’alléguer que sa mesure est justifiée au regard de l’article XX du GATT de 1994 et au cas où un accord ne serait pas conclu, d’alléguer que la mesure mettant en application les normes unilatérales ne pourrait pas constituer une discrimination injustifiable’ ; ⎯ le Groupe spécial a fait erreur en concluant que la Convention interaméricaine pouvait raisonnablement servir de ‘repère’ lorsque l’on considérait ce qui pouvait être obtenu au moyen de négociations multilatérales dans le domaine de la protection et de la conservation ; ⎯ le Groupe spécial a mal interprété l’utilisation par l’Organe d’appel de l’expression ‘mesures comparables du point de vue de l’efficacité aux mesures des États-Unis’ en considérant qu’elle signifiait que l’Organe d’appel admettait la légitimité de telles ‘mesures comparables’ ; ⎯ le Groupe spécial a fait erreur en concluant que les Directives révisées étaient suffisamment flexibles, même si elles ne prévoyaient pas explicitement les conditions particulières existant en Malaisie ; et ⎯ le Groupe spécial a fait erreur dans la façon dont il a traité la décision du CIT dans l’affaire Turtle Island et, par conséquent, dans sa conclusion concernant la validité juridique des parties des Directrices révisées qui autorisent l’importation de crevettes capturées à l’aide de DET en provenance de pays de pêche non certifiés » 28. Pour leur part, les Etats-Unis réfutent toutes les allégations d’erreurs de la Malaisie et affirment qu’ils ont remédié à l’aspect de la discrimination qui concernait les différences dans les efforts pour négocier un accord bilatéral ou multilatéral de protection des tortues marines, ainsi qu’à tous les autres aspects critiqués par l’Organe d’appel.

28

Rapport de l’Organe d’appel, para. 113. Notes supprimées.

121

Shrimp / Turtle II

V. REASONING OF THE APPELLATE BODY

Before ruling on the substantive issues, the Appellate Body had to resolve, once again, a preliminary procedural issue concerning amicus curiae briefs. Two such briefs had been filed with the Appellate Body: the American Humane Society and Humane Society International filed a brief both directly with the Appellate Body and as an annex to the US submission. Professor Robert Howse filed another brief directly with the Appellate Body. When requested to clarify the role of the amicus curiae brief annexed to their submission, the United States declared that “[t]hose are the independent views of that organization. We adopt them to the extent they are the same as ours but otherwise they are their independent views. We submit them for your consideration but not like our arguments where, for example, the panel is expected to address each one”29. The Appellate Body only gave very limited consideration to these briefs: regarding the brief annexed to the American submission, it indicated that it would concentrate on the legal arguments in the submission itself; moreover, it did not consider it necessary to take any account of the individual brief. On the substantive issues, the Appellate Body immediately declared that it saw the subject of the dispute as being comprised of three distinct elements: Section 609, the Revised Guidelines, and the physical implementation of Section 609 and the Revised Guidelines. As the United States had not appealed against the Panel’s finding that the measure contravened Article XI.1 of the GATT 1994, and Malaysia had not appealed against the Panel’s finding that Section 609 was provisionally justified pursuant to Article XX g) of the GATT 1994, the Appellate Body did not examine these issues. The Appellate Body then turned to the question whether the Panel had fulfilled its terms of reference, recognizing that “Malaysia's appeal on this point goes to the heart of what a panel is required to do in proceedings under Article 21.5 of the DSU”30. It recalled that the scope of the Panel’s terms of reference had already been dealt with in the Canada – Aircraft (21.5) case, noting that, in principle, Panel proceedings pursuant to Article 21.5 of the DSU do not concern 29 30



121

V. RAISONNEMENT DE L’ORGANE D’APPEL

Avant de régler le fond des questions soulevées, l’Organe d’appel a dû régler, à nouveau, une question de procédure préliminaire, concernant les mémoires d’amicus curiae. Devant l’Organe d’appel, deux mémoires d’amicus curiae ont été présentés : un mémoire de l’American Humane Society and Humane Society International présenté à la fois directement devant l’Organe d’appel et en tant que pièce jointe à la communication des Etats-Unis ; un mémoire du professeur Robert Howse, adressé directement à l’Organe d’appel. Sollicités pour clarifier le rôle de l’amicus curiae joint à leur communication, les Etats-Unis ont déclaré : « il s’agit des vues indépendantes de cette organisation. Nous les adoptons dans la mesure où elles correspondent aux nôtres ; sinon, ce sont des vues indépendantes. Nous vous les soumettons pour examen mais pas comme nos arguments propres, lesquels doivent être examinés un par un par le Groupe spécial »29. L’Organe d’appel n’a accueilli que très partiellement ces mémoires : plus précisément, pour ce qui est du mémoire annexé à la communication américaine, il a indiqué qu’il se concentrerait sur les arguments juridiques contenus dans la communication elle-même, et pour ce qui est du mémoire individuel, il n’a pas jugé nécessaire d’en tenir compte. Sur le fond, l’Organe d’appel précise d’entrée de jeu que, selon lui, la mesure en cause dans le présent litige comporte en fait trois éléments : l’article 609, les Directives révisées et l’application concrète de l’article 609 et des Directives révisées. Les Etats-Unis n’ayant pas fait appel de la conclusion du Groupe spécial selon laquelle la mesure contrevenait à l’article XI:1 du GATT de 1994 et la Malaisie n’ayant pas fait appel de la conclusion du Groupe spécial selon laquelle l’article 609 était provisoirement justifié au regard du paragraphe g) de l’article XX du GATT de 1994, l’Organe d’appel évidemment n’examinera pas ces questions. L’Organe d’appel en vient alors à la question de savoir si oui ou non le Groupe spécial s’est acquitté de son mandat et reconnaît que « [l’]appel de la Malaisie concernant ce point va au cœur de ce qu’un groupe spécial est tenu de faire au cours d’une procédure au titre de l’article 21:5 du Mémorandum d’accord »30. Il rappelle qu’il a déjà indiqué l’étendue du mandat du Groupe spécial de l’exécution dans l’affaire Canada – Aéronefs (article 21:5), indiquant qu’une procédure de Groupe spécial au titre de l’article 21:5 du Mémorandum 29 30


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the original measure, but rather a new, different measure not raised before the original Panel. The Appellate Body thus indicated what the Panel should, and should not do. An Article 21.5 Panel should “consider that new measure in its totality”31, that is, examine both the measure itself and its implementation. Of course, the Panel must remain within the framework of the specific claims by the parties at all times. Thus, the Panel must not “address a claim that has not been made”32, because that is not the role of a Panel established pursuant to Article 21.5. As for claims raised before the Article 21.5 Panel, the question remains how to deal with “aspects of a new measure that were part of a previous measure that was the subject of a dispute, and were found by the Appellate Body to be WTO-consistent in that dispute, and that remain unchanged as part of the new measure”33. In this case, the question was whether the Panel had correctly assessed Section 609, which was part of the original measure, and which had not been modified. The Appellate Body agreed with the approach adopted by the Panel, which had indicated that it could only come to the same conclusion as that reached by the Appellate Body. Given that the latter had found Section 609 to be provisionally justified under Article XX g), the Article 21.5 Panel adopted the same approach: “As we see it, then, the Panel properly examined Section 609 as part of its examination of the totality of the new measure, correctly found that Section 609 had not been changed since the original proceedings, and rightly concluded that our ruling in United States – Shrimp with respect to the consistency of Section 609, therefore, still stands”34. When examining the compatibility of the new measure with the chapeau of Article XX, the Appellate Body recalled that Malaysia had raised six arguments concerning the reasoning of the Panel, which the Appellate Body gathered under two headings: 31

Appellate Body Report, para. 87. Appellate Body Report, para. 87. 33 Appellate Body Report, para. 89. Emphasis of the Appellate Body. 34 Appellate Body Report, para. 96. 32


122

d’accord n’intéresse pas, en principe, la mesure initiale, mais une mesure nouvelle et différente dont le Groupe spécial initial n’était pas saisi. L’Organe d’appel va donc indiquer ce que le Groupe spécial doit faire et ce qu’il ne doit pas faire. Ce que doit faire le Groupe spécial de l’article 21 :5, c’est « examiner la nouvelle mesure dans son intégralité »31, c’est-à-dire examiner la mesure proprement dite et l’application de cette mesure. Mais bien entendu, le Groupe spécial doit toujours rester dans le cadre des allégations spécifiques des parties, et donc, ce que le Groupe spécial ne doit pas faire c’est « [e]xaminer une allégation qui n’a pas été formulée »32, car un tel examen ne fait pas partie de la tâche d’un Groupe spécial au titre de l’article 21:5. Quant à une allégation qui a été formulée devant le Groupe spécial de l’article 21:5, se pose la question de savoir comment il convient de traiter « les aspects d’une nouvelle mesure qui faisaient partie d’une mesure antérieure ayant fait l’objet d’un différend, et dont l’Organe d’appel a établi qu’ils étaient compatibles avec les règles de l’OMC dans ce différend, et qui sont restés inchangés dans le cadre de la nouvelle mesure »33. Très concrètement, il s’agissait de savoir si le Groupe spécial avait correctement traité l’article 609, qui faisait partie de la mesure initiale, et qui n’a pas été modifié. L’Organe d’appel se dit d’accord avec l’approche du Groupe spécial qui avait indiqué qu’il ne pouvait que parvenir à la même conclusion que celle à laquelle était parvenu l’Organe d’appel : celui-ci ayant considéré que l’article 609 était provisoirement justifié au regard de l’article XX g), le Groupe spécial de l’article 21:5 a justement adopté la même analyse : « À notre sens, le Groupe spécial a donc dûment examiné l’article 609 dans le cadre de son examen de la nouvelle mesure dans son intégralité, a constaté avec raison que l’article 609 n’avait pas été modifié depuis la procédure initiale et a conclu à juste titre que notre décision dans l’affaire Etats-Unis – Crevettes concernant la compatibilité de l’article 609 restait donc valable »34. Pour l’examen de la compatibilité des nouvelles mesures avec le texte introductif de l’article XX, l’Organe d’appel rappelle que la Malaisie a soulevé six points de désaccord concernant le raisonnement du Groupe spécial, que l’Organe d’appel regroupe sous deux rubriques : 31

Rapport de l’Organe d’appel, para. 87. Rapport de l’Organe d’appel, para. 87. 33 Rapport de l’Organe d’appel, para. 89. Souligné par l’Organe d’appel. 34 Rapport de l’Organe d’appel, para. 96. 32

123

Shrimp / Turtle II

“Malaysia's first three arguments relate to the nature and extent of the duty of the United States to pursue international cooperation in protecting and conserving endangered sea turtles. Malaysia's last three arguments relate to the flexibility of the Revised Guidelines.”35 As regards the scope of the duty to negotiate, Malaysia claimed that the United States should have concluded an international agreement for the protection of turtles before imposing unilateral import prohibitions. The Appellate Body confirmed the Panel’s rejection of this argument, underlining the absurdity of Malaysia’s reasoning: “Requiring that a multilateral agreement be concluded by the United States in order to avoid ‘arbitrary or unjustifiable discrimination’ in applying its measure would mean that any country party to the negotiations with the United States, whether a WTO Member or not, would have, in effect, a veto over whether the United States could fulfil its WTO obligations. Such a requirement would not be reasonable”36. In other words, serious attempts to negotiate having been made by the United States, the Appellate Body confirmed the Panel’s finding that Section 609 was no longer being implemented in such a way as to constitute arbitrary or unjustifiable discrimination. It remained to be determined whether the other issues raised by the Appellate Body had also been corrected, that is, whether the 1999 Guidelines and their physical implementation had eliminated the rigidity that had resulted in arbitrary or unjustifiable discrimination. Malaysia’s main argument was that the American measures entailed “arbitrary or unjustifiable discrimination”, because they subjected access to the US market to respect for policies and norms prescribed unilaterally by that country. The Appellate Body insisted on what it clearly considered to be an important declaration (quoting it twice on the same page), “that conditioning access to a Member's domestic market on whether exporting Members comply with, or adopt, a policy or policies unilaterally prescribed by the importing 35 36

Appellate Body Report, para. 114. Appellate Body Report, para. 123. Emphasis of the Appellate Body.


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« Les trois premiers arguments de la Malaisie concernent la nature et l’étendue du devoir qu’ont les États-Unis de pratiquer la coopération internationale pour protéger et conserver les tortues marines menacées d’extinction. Les trois derniers arguments de la Malaisie concernent la flexibilité des Directives révisées »35. Sur le contenu du devoir de négocier, la Malaisie affirmait que les ÉtatsUnis auraient dû conclure un accord international sur la protection des tortues avant d’imposer une prohibition unilatérale à l’importation. L’Organe d’appel confirme sur ce point également les conclusions du Groupe spécial, en soulignant l’absurdité du raisonnement de la Malaisie : « Prescrire qu’un accord multilatéral soit conclu par les ÉtatsUnis afin d’éviter une ‘discrimination arbitraire ou injustifiable’ dans l’application de leur mesure signifierait que tout pays partie aux négociations avec les États-Unis, qu’il soit ou non Membre de l’OMC, aurait, en fait, un droit de veto sur la possibilité pour les États-Unis d’honorer les obligations qu’ils ont contractées dans le cadre de l’OMC. Une telle prescription ne serait pas raisonnable »36. Autrement dit, des efforts sérieux ayant été faits par les Etats-Unis pour négocier, l’Organe d’appel confirme la constatation du Groupe spécial sur le fait que l’article 609 n’est plus appliqué de façon à constituer un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable. Reste à examiner si les autres aspects antérieurement critiqués par l’Organe d’appel ont eux aussi été corrigés, c’est-à-dire si les Directives de 1999 et leur mise en œuvre concrète ont éliminé les rigidités qui entraînaient une discrimination arbitraire ou injustifiable. La principale critique de la Malaisie était que les mesures américaines entraînaient une « discrimination arbitraire ou injustifiable » parce qu’elles subordonnaient l’accès au marché des États-Unis au respect de politiques et de normes prescrites unilatéralement par ce pays. L’Organe d’appel rappelle de façon insistante, c’est-à-dire en la citant deux fois dans la même page, ce qu’il considère comme une déclaration importante, à savoir que « l’assujettissement de l’accès au marché intérieur d’un Membre au respect ou à l’adoption par les Membres exportateurs d’une politique ou de politiques prescrites unilatéralement par le Membre importateur 35 36

Rapport de l’Organe d’appel, para. 114. Rapport de l’Organe d’appel, para. 123. Souligné par l’Organe d’appel.

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Member may, to some degree, be a common aspect of measures falling within the scope of one or another of the exceptions (a) to (j) of Article XX”37. In other words, Article XX does not exclude unilateral measures; it excludes measures entailing arbitrary or unjustifiable discrimination. In its report on the original measure, the Appellate Body had found that a measure requiring “essentially the same” practices and procedures as those required in the US, led to such discrimination. Given the Article 21.5 Panel’s findings, the Appellate Body added a detail that had not been included in its original report: the chapeau of Article XX allows measures that only require action “comparable in effectiveness”: “In our view, there is an important difference between conditioning market access on the adoption of essentially the same programme, and conditioning market access on the adoption of a programme comparable in effectiveness”38. Concerning the introduction of sufficient flexibility to efface the previous arbitrary and unjustifiable discrimination, the Appellate Body also confirmed the Article 21.5 Panel’s findings.

37 38

Appellate Body Report, para. 138. Appellate Body Report, para. 144. Emphasis of the Appellate Body.


124

peut, jusqu’à un certain point, être un élément commun aux mesures relevant de l’une ou l’autre des exceptions a) à j) prévues à l’article XX »37. Autrement dit, l’article XX n’exclut pas les mesures unilatérales, ce qu’il exclut ce sont les mesures entraînant une discrimination arbitraire ou injustifiable. L’Organe d’appel avait considéré dans son rapport concernant la mesure initiale qu’une mesure qui exige «essentiellement les mêmes » pratiques et procédures que celles qui étaient exigées aux États-Unis, entraînait une telle discrimination. Compte tenu des constatations du Groupe spécial de l’article 21 : 5, l’Organe d’appel tient à ajouter quelque chose qu’il n’avait pas établi dans son rapport initial, à savoir que le texte introductif de l’article XX permet une mesure qui exige uniquement une « efficacité comparable » : « À notre avis, il y a une différence importante entre subordonner l’accès au marché à l’adoption d’essentiellement le même programme et subordonner l’accès au marché à l’adoption d’un programme comparable du point de vue de l’efficacité »38. Sur la question de l’existence d’une flexibilité suffisante pour effacer la discrimination arbitraire et injustifiable, l’Organe d’appel confirme donc également les constatations du Groupe spécial de l’article 21:5.

37 38

Rapport de l’Organe d’appel, para. 138. Rapport de l’Organe d’appel, para. 144. Souligné par l’Organe d’appel.

125

Shrimp / Turtle II

VI. FINDINGS AND CONCLUSIONS OF THE APPELLATE BODY

“For the reasons set out in this Report, the Appellate Body: (a) finds that the Panel correctly fulfilled its terms of reference under Article 21.5 of the DSU of examining the consistency, with the relevant provisions of the GATT 1994, of the United States measure taken to comply with the recommendations and rulings of the DSB in United States – Shrimp; and (b) upholds the finding of the Panel, in paragraph 6.1 of its Report, that ‘Section 609 of Public Law 101-162, as implemented by the Revised Guidelines of 8 July 1999 and as applied so far by the [United States] authorities, is justified under Article XX of the GATT 1994 as long as the conditions stated in the findings of this Report, in particular the ongoing serious good faith efforts to reach a multilateral agreement, remain satisfied’. As we have upheld the Panel's finding that the United States measure is now applied in a manner that meets the requirements of Article XX of the GATT 1994, we do not make any recommendation to the DSB pursuant to Article 19.1 of the DSU”39.

39

Appellate Body Report, paras.153-154.


125

VI. CONSTATATIONS ET CONCLUSIONS DE L’ORGANE D’APPEL

« Pour les raisons exposées dans le présent rapport, l’Organe d’appel : a) constate que le Groupe spécial s’est bien acquitté de son mandat au titre de l’article 21:5 du Mémorandum d’accord consistant à examiner la compatibilité, avec les dispositions pertinentes du GATT de 1994, de la mesure prise par les États-Unis pour se conformer aux recommandations et décisions de l’ORD dans l’affaire États-Unis – Crevettes; et b) confirme la constatation formulée par le Groupe spécial au paragraphe 6.1 de son rapport selon laquelle ‘l’article 609 de la Loi générale n° 101-162, tel qu’il est mis en œuvre aux termes des Directives révisées du 8 juillet 1999 et tel qu’il a été appliqué jusqu’ici par les autorités des États-Unis, est justifié au regard de l’article XX du GATT de 1994 aussi longtemps que les conditions énoncées dans les constatations figurant dans le présent rapport, en particulier la poursuite d’efforts sérieux de bonne foi en vue de parvenir à un accord multilatéral, continuent d’être réunies’. Comme nous avons confirmé la constatation du Groupe spécial selon laquelle la mesure des États-Unis est maintenant appliquée d’une façon qui satisfait aux prescriptions de l’article XX du GATT de 1994, nous ne faisons aucune recommandation à l’ORD conformément à l’article 19:1 du Mémorandum d’accord »39.

39


126


VII. OBSERVATIONS

1. The admissibility of submissions by NGOs The issue of the presentation of amicus curiae briefs was raised again, before both the Panel and the Appellate Body. It may be recalled that the Panel received two submissions from NGOs. The whole range of possible interaction between amici curiae and State submissions is clearly indicated, as the two briefs were not treated in the same manner. It is worth mentioning an interesting point here: Malaysia relied on the finding of the original Panel, that such Panels do not have the right to accept unsolicited submissions. The United States, on the other hand, relied on the Appellate Body’s decision to overrule the Panel on this point, considering that the Panel has discretion whether or not to take account of spontaneous submissions. In order to justify its unspoken refusal to follow the reasoning of the Appellate Body, Malaysia attempted to oppose that body’s “jurisdictional legitimacy” with what may be called a “political legitimacy” argument: Malaysia referred to the prolonged debate during the extraordinary meeting of the General Council on 22 November 2000, which showed that “[t]he overwhelming view of the WTO Members at the meeting was that panels and the Appellate Body did not have the authority to receive or consider unsolicited briefs”40. Although the United States contested “the rather extraordinary argument (Malaysia makes) that the Appellate Body was wrong and the Panel should ignore the Appellate Body finding”41, it treated the two NGO submissions differently. As regards the National Wildlife Federation amicus curiae, the U.S. argued that the Panel should use its discretionary power to accept it, but that in case it did not do so, they were annexing it to their own submission as a precautionary measure, to be sure that the Panel took it into account. Nevertheless, the US added that “the ‘amicus’ brief included certain procedural and substantive defenses not advanced in the submission of the United States, and thus that these matters are not before the panel”42, which meant ignoring 40

Panel Report, para. 3.9. Panel Report, para. 3.14. 42 Panel Report, para. 3.13. 41


126

VII. OBSERVATIONS

1. La prise en compte des communications d’ONG La question de la présentation de mémoires d’amicus curiae s’est à nouveau posée, aussi bien devant le Groupe spécial de l’exécution que devant l’Organe d’appel. On peut rappeler que le Groupe spécial avait reçu deux communications d’ONG. Les différentes articulations possibles entre ces présentations et les communications des Etats sont bien mises en évidence, dans la mesure où les deux amici curiae n’ont pas été traités de la même façon. Un point intéressant mérite d’être souligné ici : en effet, la Malaisie avait repris l’argumentation du Groupe spécial initial, selon laquelle un Groupe spécial n’était pas en droit d’accepter des communications non sollicitées et les Etats-Unis celle de l’Organe d’appel qui avait infirmé la décision du Groupe spécial, estimant que celui-ci était libre de prendre en considération ou non les communications qui lui ont été spontanément adressées. Pour justifier qu’elle ignorait – sans le dire – la décision de l’Organe d’appel, la Malaisie a tenté d’opposer ce que l’on pourrait appeler une légitimité politique à la légitimité juridictionnelle, en rappelant l’âpre débat qui s’est déroulé au sein du Conseil général, à sa réunion extraordinaire du 22 novembre 2000 : de ce débat, il est résulté qu’« [à] une écrasante majorité, les Membres de l’OMC se sont alors déclarés d’avis que les groupes spéciaux et l’Organe d’appel n’avaient pas le pouvoir de recevoir ni de prendre en considération des mémoires non demandés »40. Les Etats-Unis, tout en contestant « l’argument assez extraordinaire de la Malaisie selon lequel l’Organe d’appel s’est trompé et le Groupe spécial devrait ignorer sa constatation »41, traite les deux communications d’ONG différemment. Pour l’amicus curiae de la National Wildlife Federation, ils estiment que le Groupe spécial devrait utiliser son pouvoir discrétionnaire de l’accepter ; mais au cas où il ne le ferait pas, ils l’annexent par précaution à leur propre communication, afin que le Groupe spécial soit tenu de le prendre en compte, tout en précisant que « ce mémoire ‘d’amicus’ expose certaines exceptions de procédure et défenses au fond qu’ils n’ont pas fait valoir dans leur communication et que, partant, le Groupe spécial n’en est pas saisi »42, c’est-à40

Rapport du Groupe spécial, para. 3.9. Rapport du Groupe spécial, para. 3.14. 42 Rapport du Groupe spécial, para. 3.13. 41

127

Shrimp / Turtle II

some parts of it. Thus, it would seem that such briefs can either be independent, or an integral part of a State submission, which clearly leads to some complexity, or even ambiguity. Indeed, the members of the Panel or Appellate Body will have to read the whole amicus curiae brief, and it will not always be easy to forget those arguments that have not been formally advanced by a State, opening the possibility that the members be influenced or even convinced by those arguments. Finally, another non-negligible aspect was raised by Mexico in its third party submission: the lack of transparency that may result from the admission of NGO submissions. In fact, the submission annexed by the United States was only added at a late stage in the proceedings, and was not provided to the third parties: Mexico complained that “the document in question had not been transmitted to Mexico or, presumably, to any of the parties to this proceeding. Mexico was therefore unable to refer to the content of the submission”43.

With regard to the Earthjustice Fund amicus brief, the United States considered it less relevant to their dispute, simply asserting that in accordance with the case-law of the Appellate Body, the Panel could use its discretionary power to accept it, without annexing it to the State submission.

Two amicus briefs were filed before the Appellate Body: one by the American Humane Society and Humane International Society, both directly before the Appellate Body and as an annex to the United States submission; and one by Professor Robert Howse, lodged directly with the Appellate Body. The Appellate Body apparently exercised what it sees as its discretionary power of appreciation. Without saying so, it did not take account, as such, of the brief presented directly by the NGO, but only as an annex, and only with respect to the legal arguments also raised in the United States submission itself. The Appellate Body thus implies that it may take some marginal account of elements that are only to be found in the NGO brief. The chance of ambiguity, already mentioned for direct submissions, may be reiterated here. Finally, without giving reasons for its decision, the Appellate Body declared that it had “not found it necessary to take into account the brief submitted by Professor Howse”44.

43 44

Panel Report, para. 4.88. Appellate Body Report, para. 78.


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dire en éliminant certaines parties. Etre ou ne pas être partie intégrante des communications étatiques, il semble que le panachage soit possible, ce qui crée tout de même une certaine complexité, sinon même des ambiguïtés : en effet, les membres des groupes spéciaux ou de l’Organe d’appel vont être amenés à lire l’ensemble de l’amicus curiae, et il ne leur sera pas toujours facile « d’oublier » que certains arguments, même non repris formellement par l’Etat, ont été avancés et d’être éventuellement influencés ou convaincus par ces arguments. Enfin, un autre aspect, souligné par le Mexique dans sa communication de tierce partie, ne doit pas être sous-estimé, c’est l’absence de transparence qui peut être introduite par le jeu des communications des ONG : la communication que les Etats-Unis ont jointe à leur exposé, n’a été ainsi annexée qu’à un stade avancé de la procédure, et non transmise aux tierces parties : le Mexique se plaint de ce que « le document en question n’avait pas été communiqué au Mexique ni, on peut le supposer, à aucune des parties à la présente procédure. Le Mexique n’était donc pas en mesure de se référer au contenu de cet article »43. Pour ce qui est de l’amicus curiae du Earthjustice Fund, les Etats-Unis l’estimaient moins pertinent pour leur cause et se sont donc contentés d’affirmer, qu’en application de la « jurisprudence » de l’Organe d’appel, le Groupe spécial pouvait utiliser son pouvoir discrétionnaire de l’accepter, sans par ailleurs l’annexer à leurs propres écritures. Devant l’Organe d’appel, on rappelle que deux mémoires d’amicus curiae ont été présentés : un mémoire de l’American Humane Society and Humane Society International présenté à la fois directement devant l’Organe d’appel et en tant que pièce jointe à la communication des Etats-Unis ; un mémoire du professeur Robert Howse, adressé directement à l’Organe d’appel. L’Organe d’appel a utilisé, semble-t-il, ce qu’il considère comme son pouvoir discrétionnaire d’appréciation. Sans le dire, il ne tient pas compte en tant que tel du mémoire de l’ONG présenté directement ; il en tient compte en tant que pièce annexée, et en disant qu’il se concentre sur les arguments juridiques figurant dans la communication des Etats-Unis, l’Organe d’appel laisse donc implicitement entendre qu’il pourrait marginalement tenir compte d’éléments qui ne se trouvent que dans le mémoire de l’ONG. L’existence d’ambiguïtés déjà soulignée dans la soumission sans intégration peut être réitérée ici. Enfin, sans expliciter sa décision plus avant, l’Organe d’appel déclare qu’il n’a « pas jugé nécessaire de tenir compte du mémoire adressé par le professeur Howse »44.

43 44

Rapport du Groupe spécial, para. 4.88. Rapport de l’Organe d’appel, para. 78.

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Some remarks may be made here concerning the role of NGOs, not within the WTO framework, but at the State level. In this case, in 1996, the United States, under pressure from environmental NGOs, especially the Earth Island Institute, widened the scope of Section 609, previously applied only to States in the Caribbean/Western Atlantic area, to all countries. The Institute had attacked the restrictive application of Section 609 before the US Court of International Trade and won45, leading the United States to adopt the 1996 Guidelines. Professor Howse notes that, “the State Department asked the CIT to extend the deadline for application of the embargo to other countries beyond 1996, arguing that because this deadline would provide inadequate opportunity for other countries to adopt the measures necessary in order to be certified, the result would be a significant disruption of trade through the prohibition of imports and serious damage to US policy interests. The CIT denied this request”46.

The US Administration was thus aware that its policy did not comply with WTO rules, yet the change in policy was forced on it by the courts, at the request of NGOs. The scenario was repeated after the United States adopted more flexible Guidelines in 1999, under which the turtle protection policy adopted by the country of origin of the shrimps was no longer seen as a crucial element for import authorization, more weight being placed on whether the fishing techniques used by fishermen were capable of protecting turtles. Once again, the Earth Island Institute attacked these Guidelines successfully before the Court of International Trade. Professor Howse comments that, “[i]n the later ruling, the CIT held that Congress had intended that the main operative provision of section 609, which banned shrimps caught with commercial fishing technology harmful to endangered species of sea turtles, in fact applied to all shrimp not originating from certified countries, regardless of whether the imported shrimp themselves were caught by boats equipped with TED technology”47. The DSB rejected one of Malaysia’s arguments to the effect that the 1999 Guidelines did not introduce the needed flexibility (due to the fact that the CIT had declared them contrary to the law they were supposed to implement), because the CIT judgement was not final, still being on appeal at that time. 45

Earth Island Institute v. Christopher, 20 CIT. 1221, 942 F. Supp. 597 (CT Int’l Trade 1996); Earth Island Institute v. Albright, 147 F.3d 1352 (Fed. Cir. 1998). 46 Howse, R., “The Appellate Body Rulings in the Shrimp/Turtle Case: a New Legal Baseline for the Trade and Environment Debate”, CJEL, 2002, pp. 496-497. 47 Idem, p. 497.


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Quelques remarques pourraient peut-être être faites ici sur le rôle des ONG, non plus dans le cadre de l’OMC, mais dans le cadre étatique, et en l’espèce ici dans le cadre des Etats-Unis. C’est sous la pression des ONG environnementales, au premier rang desquelles Earth Island Institute, que les Etats-Unis ont étendu en 1996 à l’ensemble du monde l’application de l’article 609 qui n’était à ce moment-là appliqué qu’aux Etats de la région des Caraïbes de l’Atlantique Ouest : cette organisation a en effet attaqué la façon restrictive dont les Etats-Unis appliquaient l’article 609 devant le Tribunal du commerce international et a obtenu gain de cause45, poussant les Etats-Unis à adopter les Directives de 1996. Selon le professeur Howse, « the State Department asked the CIT to extend the deadline for application of the embargo to other countries beyond 1996, arguing that because this deadline would provide inadequate opportunity for other countries to adopt the measures necessary in order to be certified, the result would be a significant disruption of trade through the prohibition of imports and serious damage to US policy interests. The CIT denied this request »46. Les organes politiques des Etats-Unis étaient donc conscients de ce que leur politique n’était pas conforme aux règles de l’OMC, mais leurs organes juridictionnels, mis en mouvement par les ONG, leur ont imposé cette politique. Le même scénario s’est reproduit à la suite de l’adoption des Directives de 1999, où une des méthodes d’assouplissement de la politique américaine a été de ne plus considérer comme élément crucial pour déterminer l’autorisation d’importation la politique de protection des tortues adoptée par le pays d’ou provenait les crevettes, mais de retenir le procédé de pêche utilisé par les pêcheurs, qui pouvait parfaitement protéger les tortues. Ces Directives furent à leur tour attaquées devant le Tribunal du commerce international par Earth Island Institute, qui a de nouveau obtenu gain de cause. Selon les commentaires du professeur Howse, « [i]n the later ruling, the CIT held that Congress had intended that the main operative provision of section 609, which banned shrimps caught with commercial fishing technology harmful to endangered species of sea turtles, in fact applied to all shrimp not originating from certified countries, regardless of whether the imported shrimp themselves were caught by boats equipped with TED technology »47. Un des arguments de la Malaisie pour dire que les Directives de 1999 n’aboutissaient pas à l’assouplissement prévu, puisque celui-ci a été considéré comme contraire à la loi que les Directives sont censées mettre en œuvre par le Tribunal du commerce international, n’a pas été 45

Earth Island Institute v. Christopher, 20 CIT. 1221, 942 F. Supp. 597 (CT Int’l Trade 1996) ; Earth Island Institute v. Albright, 147 F.3d 1352 (Fed. Cir. 1998). 46 Howse, R., « The Appellate Body Rulings in the Shrimp/Turtle Case: a New Legal Baseline for the Trade and Environment Debate », CJEL, 2002, pp. 496-497. 47 Idem, p. 497.

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2. The burden of proof

This dispute confirmed the principle established clearly in earlier cases, such as Brazil – Aircraft or United States – Wool Shirts, that the party affirming a specific claim must provide evidence in support. However, once that part has provided sufficient evidence to establish a presumption that its assertion is correct, the burden of proof shifts to the other party, which may only rebut the presumption if it can adduce sufficient evidence in support of its arguments.

Malaysia had argued that it was for the United States “to prove to the Panel that the implementation measures that have been undertaken fully satisfy the requirements of the chapeau of Article XX of the GATT 1994 and that there is no longer any inconsistency with Article XI of the GATT 1994”48. The United States considered that they had sufficiently indicated how their Revised Guidelines took account of the Appellate Body’s recommendations and, thus, that they had established prima facie the compliance of their action with Article XX, entailing a reversal of the burden of proof. For the US, it was henceforth up to Malaysia to prove that the American measure was in violation of one or more of its obligations under Article XX. It further argued that Malaysia had been unable to provide such evidence. In support of the claim that Malaysia had failed to show that the Guidelines had not been made sufficiently flexible to avoid arbitrary or unjustifiable discrimination, the United States submitted, “Malaysia has never even sought to test the Revised Guidelines by applying for certification”49.

The Panel again indicated very clearly how the burden of proof shifts: Malaysia must make a prima facie case that the United States are in violation of their obligations under the GATT 1947, but it is for the United States “to establish a prima facie case that the implementing measure is justified under 48

Panel Report, para. 3.19. Panel Report, para. 3.24. See also the U.S. submission before the Appellate Body: “Malaysia did not seek to test the flexibility of the guidelines in practice by seeking certification of the Malaysian programme for conserving sea turtles in shrimp trawl fisheries.”, Appellate Body Report, para. 41. 49


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retenu par les rapports de l’Organe de règlement des différends, dans la mesure où ce jugement n’était pas définitif, puisqu’il avait été frappé d’appel. 2. La charge de la preuve Est confirmée la position déjà clairement affirmée dans les affaires antérieures, comme Brésil – Aéronefs ou Etats-Unis – Chemises de laine, selon laquelle c’est à la partie qui fait valoir par voie d’affirmation un moyen particulier de le prouver ; une fois que cette partie a fourni des éléments de preuve suffisants pour établir une présomption que ce qu’elle affirme est exact, la charge de la preuve est déplacée et il reste loisible à l’autre partie de réfuter cette présomption, si elle peut fournir des éléments de preuve suffisants en ce sens. La Malaisie avait fait valoir que c’était aux Etats-Unis de « prouver que les mesures de mise en œuvre qu’ils ont prises satisfont pleinement aux prescriptions du texte introductif de l’article XX du GATT de 1994 et qu’il n’y a plus aucune incompatibilité avec l’article XI de cet accord »48. Les Etats-Unis, quant à eux, estimaient qu’ils avaient indiqué amplement comment leurs Directives modifiées prenaient en compte les critiques de l’Organe d’appel et que dès lors ils avaient démontré que prima facie leur action était conforme à l’article XX, ce qui entraîne un renversement de la charge de la preuve ; pour eux, c’est désormais à la Malaisie qu’il incombait de prouver que la mesure des États-Unis était incompatible avec l’une ou plusieurs de leurs obligations au titre de l’article XX. Et selon eux, la Malaisie a été incapable de fournir une telle preuve. Un des arguments à l’appui de cette position était que la Malaisie n’a pas réussi à prouver que les Directives n’étaient pas devenues suffisamment souples pour ne plus entraîner de discrimination injustifiable ou arbitraire, car « la Malaisie n’a jamais même cherché à mettre les Directives révisées à l’épreuve en demandant à être certifiée »49. Le Groupe spécial explicite, une fois de plus très clairement, la répartition de la charge de la preuve : il incombe à la Malaisie de prouver prima facie que les Etats-Unis sont en violation de leurs obligations au titre du GATT de 1947, et il incombe aux Etats-Unis « d’établir prima facie que la mesure de mise en œuvre est justifiée au titre de l’article XX, puisqu’il s’agit d’un moyen

48

Rapport du Groupe spécial, para. 3.19. Rapport du Groupe spécial, para. 3.24. Cf. également l’affirmation des Etats-Unis devant l’Organe d’appel selon laquelle « la Malaisie n’a pas cherché à mesurer la flexibilité des directives dans la pratique en demandant la certification de son programme de conservation des tortues marines dans les zones de chalutage de la crevette », Rapport de l’Organe d’appel, para. 41. 49

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Article XX, since it is an affirmative defence”50. Of course, once a prima facie case is made, the burden of proof shifts. Finally, concerning the situation where the two parties adduce more or less equally convincing arguments, the Panel considered that there would be no shift in the burden of proof, which is perfectly logical: “If the evidence on a particular claim or defence remains in equipoise, the party bearing the initial burden of proof will be deemed to have failed to provide sufficient evidence in support of its claim”51. 3. The relation between the original Panel and the Article 21.5 Panel In practice, whenever it is possible, the Article 21.5 Panel is composed of the same persons as the original Panel, as was the case here. Yet, despite the identical composition, the terms of reference and the facts in question may not be the same. The issue is the extent of the investigation to be undertaken by the Article 21.5 Panel. Mexico submitted that its terms of reference should be very wide: “the present Panel's terms of reference are not confined to determining whether or not the United States has complied with the DSB recommendations and rulings, but rather to determining whether the United States' measure is consistent with a covered agreement, in this case the GATT 1994”52. Evidently, this was the Panel’s interpretation, as it not only verified implementation of the Revised Guidelines no longer amounted to arbitrary or unjustified discrimination, but also that it did not constitute a disguised restriction on trade. This approach was approved by other third participants on appeal: Australia submitted that an Article 21.5 Panel should conduct “a fresh factual and legal analysis of the revised or new measure”53, and the European Communities and

50

Panel Report, para. 5.19. Panel Report, para. 5.19. 52 Panel Report, para. 4.74. 53 Appellate Body Report, para. 45. 51


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de défense affirmatif »50. Et bien sûr, lorsque le bien-fondé d’une prétention est établie prima facie, le fardeau de la preuve se déplace. Qu’en est-il enfin, si les deux parties apportent des arguments plus ou moins équivalents en ce qui concerne leur pouvoir de conviction ? Le Groupe spécial répond que, dans ce cas, il n’y a pas de renversement de la charge de la preuve, ce qui est parfaitement logique : « Si les éléments de preuve relatifs à une allégation ou à un moyen de défense donné sont en équilibre, la partie à qui incombait initialement la charge de la preuve sera réputée ne pas avoir apporté suffisamment d’éléments de preuve pour étayer son allégation »51. 3. L’articulation entre un Groupe spécial initial et un Groupe spécial d’exécution La pratique veut que lorsque c’est possible, le Groupe spécial de l’article 21:5 soit composé des mêmes personnes que le Groupe spécial initial. Ce fût le cas dans cette affaire. Mais, au-delà de l’identité des personnes, se pose le problème de la nonidentité des mandats et d’une certaine identité des faits à examiner. La question est celle de l’étendue de l’examen auquel doit procéder le Groupe spécial de l’exécution. Le Mexique considère que son mandat doit être très large : « le mandat du présent groupe spécial ne se limite pas à déterminer si les États-Unis se sont conformés ou non aux recommandations et décisions de l’ORD, mais plutôt à déterminer si leur mesure est compatible avec un accord visé, en l’espèce le GATT de 1994 »52. On sait que c’est l’interprétation qui a été retenue par le Groupe spécial, qui a non seulement vérifié que l’application des Directives révisées ne constituaient plus une discrimination arbitraire ou injustifiée, mais encore qu’elle n’était pas constitutive d’une restriction déguisée au commerce. Cette approche a été approuvée par d’autres participants tiers à l’appel : ainsi l’Australie indique que selon elle, un Groupe spécial de l’article 21:5 doit procéder à « une nouvelle analyse factuelle et juridique de la mesure révisée ou nouvelle »53, tandis que les Communautés

50

Rapport du Groupe spécial, para. 5.19. Rapport du Groupe spécial, para. 5.19. 52 Rapport du Groupe spécial, para. 4.74. 53 Rapport de l’Organe d’appel, para. 45. 51

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India referred to examination of “a new and different factual and legal situation”54. However, there is no need to start from scratch, as the Panel clearly explained: “In other words, although we are entitled to analyse fully the ‘consistency with a covered agreement of measures taken to comply’, our examination is not done from a completely fresh start. Rather, it has to be done in the light of the evaluation of the consistency of the original measure with a covered agreement undertaken by the Original Panel and subsequently by the Appellate Body. In particular, we note that some of the basic assessments of the Original Panel were reversed by the Appellate Body and, consequently, our evaluation of the consistency of the ‘measures taken to comply’ has to respect the Appellate Body analysis as stated in the Report adopted by the DSB”55. Another question concerning the Article 21.5 Panel’s terms of reference is the date to be adopted by the Panel for the purposes of examining the facts. It is stated in the report that, “while mindful of the obligation of the United States to bring its legislation into conformity by the end of the reasonable period of time, [the Panel] considers that it is consistent with the spirit of Article 3.3 of the DSU to take into account any relevant facts until the date on which the matter was referred to the Panel”56. The European Communities raised a further procedural problem concerning the establishment of an Article 21.5 Panel57. In principle, the establishment of an Article 21.5 Panel follows the same rules as for the original Panel. In other words, consultations should be conducted before it is established. The European Communities indicated their preoccupation 54

Appellate Body Report, para. 51 for the European Communities, para. 63 for India. Panel Report, para. 5.5. 56 Panel Report, para. 5.13. The same approach was used in the Australia – Salmon – Recourse by Canada to Article 21.5 of the DSU case, WT/DS18/RW, 20 March 2000, para. 7.10. 57 The European Communities had already raised such objections in the Australia – Salmon – Recourse by Canada to Article 21.5 of the DSU case, ibid.. 55


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européennes et l’Inde se réfèrent elles aussi à l’examen d’une « situation factuelle et juridique nouvelle et différente »54. Cependant, tout n’est pas à recommencer ! Le Groupe spécial explique bien comment il envisage les choses : « En d’autres termes, bien que nous soyons habilités à analyser de façon détaillée la ‘compatibilité avec un accord visé de mesures prises pour se conformer’, nous n’effectuons pas cet examen ex nihilo. Celui-ci doit plutôt être effectué en tenant compte de l’évaluation de la compatibilité de la mesure initiale avec un accord visé à laquelle ont procédé le Groupe spécial initial et, ultérieurement, l’Organe d’appel. Nous notons, en particulier, que certaines des appréciations essentielles du Groupe spécial initial ont été infirmées par l’Organe d’appel et que, par conséquent, notre évaluation de la compatibilité des ‘mesures prises pour se conformer’ doit respecter l’analyse de l’Organe d’appel, telle qu’elle est exposée dans le rapport qui a été adopté par l’ORD »55. Une autre question qui se pose en ce qui concerne le mandat du Groupe spécial de l’exécution est celui de la date qui devrait être retenue par le Groupe spécial aux fins de l’examen des faits. Sur ce point, il adopte une position simple et logique. Selon les termes du rapport, « [q]uoique conscient de l’obligation qui est faite aux États-Unis de mettre leur législation en conformité avant l’expiration du délai raisonnable, le Groupe spécial estime qu’il est conforme à l’esprit de l’article 3:3 du Mémorandum d’accord de tenir compte de tous les faits pertinents jusqu’à la date à laquelle il a été saisi de la question »56. Un problème de procédure concernant la mise sur pied d’un Groupe spécial de l’article 21:5 a également été évoqué par les Communautés européennes57. On sait que le Groupe spécial de l’article 21:5 suit en principe les règles d’établissement du Groupe spécial initial, autrement dit que des consultations doivent en principe avoir lieu avant son établissement. Les Communautés européennes ont ainsi fait part de leur préoccupation sur ce point, 54

Rapport de l’Organe d’appel, para. 51 pour les Communautés européennes, para. 63 pour l’Inde. 55 Rapport du Groupe spécial, para. 5.5. 56 Rapport du Groupe spécial, para. 5.13. La même approche a été utilisée dans l’affaire Australie – Saumons – Recours du Canada à l’article 21:5 du Mémorandum d’accord, WT/DS18/RW, 20 mars 2000, para. 7.10. 57 Les Communautés européennes avaient déjà soulevé les mêmes objections dans l’affaire Australie – Saumons – Recours du Canada à l’article 21:5 du Mémorandum d’accord, ibid.

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concerning a practice that has developed within the Organization, whereby the parties sometimes agree to by-pass the bilateral stage of formal consultations in order to commence Article 21.5 Panel proceedings immediately.

In this case, the European Communities raised practical questions regarding the existence of any consultations and, if so, whether they complied with the rules laid down in Article 4 of the DSU. Moreover, at a more general, theoretical level, the European Communities showed hostility to this developing practice, using fairly relevant arguments based, as one might expect, on multilateral concerns:

“The procedural step of holding consultations is however of fundamental importance for the dispute settlement system, in the view of the European Communities. Consultations give the parties an opportunity to resolve their differences [...]. In addition, any request for consultations under Article 4 of the DSU must be circulated to the entire WTO membership in order to identify and circumscribe the dispute, thus allowing potential third parties to prepare their request to participate in the procedure [...]. Thus, third party rights are clearly impaired by the omission of the formal consultation stage in a dispute settlement procedure […]. In the view of the European Communities, ‘these dispute settlement procedures’ include consultations and a right to an appeal. This is so for reasons related to the multilateral character of the procedures, which include procedural rights of other WTO Members, particularly potential third parties, and a standardised dispute settlement procedure the basic features of which may not be amended simply because that pleases the parties in an individual case”58.

The European Communities even argued that the Article 21.5 Panel should “make a ruling that the dispute is not properly before it (or inadmissible, to use a term of art)”59.

58 59

Panel Report, paras.4.36-4.37. Panel Report, para. 4.41.


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car une pratique s’est développée au sein de l’Organisation en liaison avec les groupes spéciaux d’exécution. Les parties sont en effet parfois convenues au niveau bilatéral de « sauter » l’étape des consultations formelles pour passer tout de suite à la procédure du Groupe spécial de l’article 21:5. Les Communautés européennes, dans la présente affaire, s’interrogent sur le plan pratique d’une part sur l’existence même de ces consultations, et d’autre part, en cas d’existence, sur leur déroulement conforme aux règles énoncées à l’article 4 du Mémorandum. Mais sur un plan plus théorique et général, les Communautés européennes tiennent à faire savoir qu’elles sont hostiles à cette pratique qui s’est développée, avec des arguments assez pertinents, fondés comme on pouvait s’y attendre, sur l’idée de multilatéralisme : « Cependant, les Communautés européennes considèrent que l’étape procédurale qui consiste à tenir des consultations est d’une importance fondamentale pour le système de règlement des différends. Les consultations offrent aux parties la possibilité de résoudre leurs divergences […]. En outre, toute demande d’ouverture de consultations au titre de l’article 4 du Mémorandum d’accord doit être distribuée à l’ensemble des Membres de l’OMC afin d’identifier et de délimiter le différend, ce qui permet aux éventuelles tierces parties de préparer leur demande de participation à la procédure […]. Ainsi, les droits des tierces parties sont manifestement compromis par l’omission de l’étape des consultations formelles dans une procédure de règlement d’un différend […]. De l’avis des Communautés européennes, ‘les présentes procédures de règlement des différends’ incluent les consultations et le droit de faire appel. Il en va ainsi pour des raisons liées au caractère multilatéral des procédures, qui incluent les droits procéduraux des autres Membres de l’OMC, notamment des éventuelles tierces parties, et une procédure de règlement des différends normalisée dont on ne peut modifier les caractéristiques fondamentales tout simplement parce que cela convient aux parties dans une affaire donnée »58. Les Communautés européennes estimaient même que le Groupe spécial de l’article 21:5 aurait dû « décider que le différend ne lui est pas soumis dans les règles (ou qu’il est irrecevable, pour employer un terme technique) »59. 58 59

Rapport du Groupe spécial, para. 4.36-4.37. Rapport du Groupe spécial, para. 4.41.

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4. The authority of the Article 21.5 and Appellate Body reports adopted by the DSB

During discussion of the relation between the original Panel and the Article 21.5 Panel, the Appellate Body laid down some guiding principles for the “jurisdictional system” established within the framework of the WTO. The aim of an Article 21.5 Panel is to participate in supervision of the implementation of recommendations and rulings by the DSB, including Appellate Body reports adopted by the DSB. Relying on Article 17.14 of the DSU, which establishes that the parties must accept the report of the Appellate Body adopted by the DSB unconditionally, the Appellate Body declared that these reports, “therefore, must be treated by the parties to a particular dispute as a final resolution to that dispute”60.

The Appellate Body expressed concern for the elaboration of case-law and its central role in this process. Rejecting Malaysian criticism of the Article 21.5 Panel’s heavy reliance on the report of the original Appellate Body, the latter congratulated the Panel for having done so:

“Indeed, we would have expected the Panel to do so. The Panel had, necessarily, to consider our views on this subject, as we had overruled certain aspects of the findings of the original panel on this issue and, more important, had provided interpretative guidance for future panels, such as the Panel in this case”61.

This coherent case-law makes up part of what may be termed WTO acquis. The Appellate Body had already held, in its report in Japan – Taxes on Alcoholic Beverages, that “[a]dopted panel reports are an important part of the GATT acquis. They are often considered by subsequent panels. They create legitimate expectations among WTO Members, and, therefore, should be taken into account where they are relevant to any dispute”62. It added here that “[t]his reasoning applies to adopted Appellate Body Reports as well”63, which leads 60

Appellate Body Report, para. 97. Appellate Body Report, para. 107. 62 Quoted in the Appellate Body Report, para. 108. 63 Appellate Body Report, para. 109. 61


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4. L’autorité des rapports des Groupes spéciaux et de l’Organe d’appel adoptés par l’ORD C’est à propos de l’articulation entre le Groupe spécial initial et le Groupe spécial de l’article 21:5, que l’Organe d’appel dessine les linéaments du « système juridictionnel » mis en place dans le cadre de l’OMC. La fonction d’un Groupe spécial de l’article 21:5 est de participer au processus de surveillance de la mise en œuvre des recommandations et décisions de l’ORD, c’est-à-dire entre autres des rapports de l’Organe d’appel adoptés par l’ORD. Invoquant l’article 17 :14 du Mémorandum dans lequel il est indiqué que les parties acceptent sans conditions les rapports de l’Organe d’appel adoptés par l’ORD, l’Organe d’appel déclare que ceux-ci « par conséquent, doivent être traités par les parties à un différend particulier comme étant la résolution définitive de ce différend »60. L’Organe d’appel souligne son souci d’élaboration jurisprudentielle et le rôle central qui lui revient dans cette naissance d’une jurisprudence. Loin de partager les critiques adressées au Groupe spécial de l’article 21:5 par la Malaisie, qui estimait que celui-ci avait trop évoqué le rapport de l’Organe d’appel, ce dernier félicite le Groupe spécial de l’avoir fait : « En réalité, nous nous attendions à ce qu’il le fasse. Le Groupe spécial devait nécessairement prendre en compte nos vues à ce sujet, puisque nous avions infirmé certains aspects des constatations du Groupe spécial initial relatives à cette question et, chose plus importante, que nous avions donné des indications en matière d’interprétation destinées aux groupes spéciaux futurs, comme le Groupe spécial chargé de la présente affaire »61. Et cette jurisprudence cohérente fait partie de ce que l’on appelle « l’acquis » de l’OMC. L’Organe d’appel avait déjà indiqué dans son rapport sur l’affaire Japon – Taxes sur les boissons alcooliques, que « [l]es rapports de groupes spéciaux adoptés sont une partie importante de l’‘acquis’ du GATT. Ils sont souvent examinés par les groupes spéciaux établis ultérieurement. Ils suscitent chez les Membres de l’OMC des attentes légitimes et devraient donc être pris en compte lorsqu’ils ont un rapport avec un autre différend ».62 Il ajoute ici que « [c]e raisonnement s’applique aussi aux rapports de l’Organe d’appel qui ont été adoptés »63, ce qui fait dire à Hélène Ruiz Fabri que 60

Rapport de l’Organe d’appel, para. 97. Rapport de l’Organe d’appel, para. 107. 62 Cité in Rapport de l’Organe d’appel, para. 108. 63 Rapport de l’Organe d’appel, para. 109. 61

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Hélène Ruiz Fabri to conclude that, in this case, the Appellate Body “does not go as far as explicitly using the concept of res judicata binding precedent, but is not far off […]. The Appellate Body took advantage of this to point out that WTO case-law exists, for anyone who may still doubt”64. 5. Problems of interpretation Before the Panel, some States submitted arguments accepted by the original Panel, even though the Appellate Body had overruled them. The best example is the analysis of the derogatory provisions of Article XX in light of the provisions on trade regulation. The Appellate Body had clearly found it necessary to establish a balance between the rights of States under Article XX and those resulting from other provisions, even if it were possible to suggest a hierarchy due to differentiated use of the terms “rights” and “fundamental rights”: “[t]urning then to the chapeau of Article XX, we consider that it embodies the recognition on the part of WTO Members of the need to maintain a balance of rights and obligations between the right of a Member to invoke one or another of the exceptions of Article XX, specified in paragraphs (a) to (j), on the one hand, and the substantive rights of the other Members under the GATT 1994, on the other hand.”65. However, not all States were of the same opinion, and attempted to rely on the report of the original Panel. Thus, Japan “considers that as the provisions in Article XX are ‘exceptions’ to the basic principles of the GATT, they should be applied in a strict manner”66 and Mexico made it clear that it “agrees with the Panel that Article XX is a limited and conditional exception to the obligations imposed by other provisions of the General Agreement, not a positive rule establishing obligations in itself, and that it has therefore been interpreted narrowly.”67.

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“Organisation mondiale du commerce. Chronique de règlement des différends 2001”, JDI, 2002, p. 884. 65 Appellate Body Report, para. 156. Compare with another, less explicit quote: “a line of equilibrium between the right of a Member to invoke an exception under Article XX and the rights of the other Members under varying substantive provisions (e.g., Article XI) of the GATT 1994, so that neither of the competing rights will cancel out the other and thereby distort and nullify or impair the balance of rights and obligations constructed by the Members themselves in that Agreement.”, ibid., para. 159. Emphasis added. 66 Panel Report, para. 4.69. 67 Panel Report, para. 4.76. Emphasised by Mexico.


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l’Organe d’appel dans cette affaire « ne va pas jusqu’à utiliser explicitement la notion de res judicata ou l’autorité de la chose jugée mais on n’en est pas très loin […]. L’ Organe d’appel en a profité pour indiquer qu’il y a bien une jurisprudence de l’OMC, pour ceux qui en douteraient encore »64. 5. Problèmes d’interprétation On constate sur ce point des tentatives d’utilisation par les Etats devant le Groupe spécial de l’exécution de raisonnements du Groupe spécial initial même quand l’Organe d’appel les a infirmés. L’exemple le plus caractéristique est celui de la façon d’analyser les dispositions dérogatoires de l’article XX par rapport aux dispositions sur la réglementation du commerce. L’Organe d’appel avait clairement indiqué qu’il convenait d’établir un équilibre entre les droits que les Etats tiennent de l’article XX et ceux qui résultent des autres articles, même si une éventuelle hiérarchie était peut-être suggérée par l’emploi différencié du terme « droits » et « droits fondamentaux » : « [s]’agissant du texte introductif de l’article XX, nous considérons que les Membres de l’OMC y reconnaissent la nécessité de maintenir l’équilibre des droits et des obligations entre le droit qu’a un Membre d’invoquer l’une ou l’autre des exceptions spécifiées aux paragraphes a) à j) de l’article XX, d’une part, et les droits fondamentaux que les autres Membres tiennent du GATT de 1994, d’autre part »65. Mais les Etats ne l’entendent pas tous ainsi et tentent d’exploiter le rapport du Groupe spécial initial. Ainsi, le Japon « considère que les dispositions énoncées à l’article XX étant des ‘exceptions’ aux principes fondamentaux du GATT, elles devraient être appliquées d’une manière stricte »66 ; ainsi encore, le Mexique fait savoir qu’il « partage l’avis du Groupe spécial selon lequel l’article XX est une exception limitée et conditionnelle aux obligations découlant des autres dispositions de l’Accord général, et non une règle positive établissant en soi des obligations, et il a donc été interprété au sens strict »67. 64

« Organisation mondiale du commerce. Chronique de règlement des différends 2001 », JDI, 2002, p. 884. 65 Rapport de l’Organe d’appel, para. 156. A comparer avec une autre citation, moins explicite : « le point d’équilibre entre le droit qu’a un Membre d’invoquer une exception au titre de l’article XX et les droits que les autres Membres tiennent de diverses dispositions de fond (par exemple l’article XI) du GATT de 1994, de façon qu’aucun des droits n’annule l’autre et, partant, ne fausse et n’annule ou ne compromette l’équilibre des droits et des obligations établi par les Membres eux-mêmes dans cet accord », ibid., para. 159. Souligné par nous. 66 Rapport du Groupe spécial, para. 4.69. 67 Rapport du Groupe spécial, para. 4.76. Souligné par le Mexique.

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This case also reaffirms the reference, in the findings of the WTO dispute resolution bodies, to the rules of customary international law relating to the interpretation of treaties, as stated in the Vienna Convention. An interesting point is worth mentioning here, concerning the Panel’s suggested use of some political declarations made by Members within the WTO framework in the interpretation of the legal texts. Referring to the 1996 report of the Committee on Trade and Environment, which supported multilateral solutions to resolve environmental problems, the Panel considered that “it could be argued that it records evidence of ‘subsequent practice in the application of the treaty which establishes the agreement of the parties regarding its interpretation’ (Article 31.3(b) of the Vienna Convention) and as such should be taken into account in the interpretation of the provisions concerned”68. As a result, the difficult balance to be established is now a little easier: a series of elements “significantly move the line of equilibrium referred to by the Appellate Body towards a bilaterally or multilaterally negotiated solution, thus rendering recourse to unilateral measures less acceptable”69. The Panel concluded that only serious, continuing efforts are sufficient for the United States to comply with the chapeau of Article XX. However, Malaysia wanted to know whether such efforts, as defined, imply the need to conclude an international agreement. The positions of the parties on this question were diametrically opposed, since “[t]he United States argues that it only has to make good faith efforts to negotiate an agreement whereas Malaysia claims, as a first line of argumentation, that an international agreement has to be reached before any measure can be imposed”70. Relying heavily on interpretation of Appellate Body rulings, the Panel found that the United States were not under any obligation to conclude an agreement before imposing unilateral measures, but rather an obligation to negotiate in good faith with a view to obtaining such agreement. However, the Panel did not draw all the consequences that might seem to result from this approach, since the Panel specified what it meant by “before” in the footnotes:

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Est réaffirmée la référence dans les raisonnements des instances de règlement des différends de l’OMC aux règles coutumières du droit international en matière d’interprétation des traités, telles qu’elles sont énoncées dans la Convention de Vienne. Un point intéressant peut être mentionné ici, à savoir la façon dont le Groupe spécial suggère d’analyser certaines prises de position politiques des Membres dans le cadre de l’OMC dans l’interprétation des textes juridiques. Le Groupe spécial, se référant au rapport du Comité du commerce et de l’environnement de 1996, dans lequel celui-ci a appuyé les solutions multilatérales pour régler les problèmes environnementaux, estime que l’« on pourrait faire valoir qu’il renferme des éléments de preuve d’une ‘pratique ultérieurement suivie dans l’application du traité par laquelle est établi l’accord des parties à l’égard de l’interprétation du traité’ (article 31:3 b) de la Convention de Vienne) et qu’à ce titre il devrait en être tenu compte dans l’interprétation des dispositions en question »68. Il en résulte que le point d’équilibre si difficile à cerner est un peu mieux déterminable : toute une série d’éléments « rapprochent considérablement le point d’équilibre dont a parlé l’Organe d’appel d’une solution négociée sur le plan bilatéral ou multilatéral, ce qui rend moins acceptable le recours à des mesures unilatérales »69. Selon le Groupe spécial, seuls des efforts sérieux et continus permettent de dire que les Etats-Unis se conforment aux exigences du texte introductif de l’article XX. La question était cependant posée par la Malaisie de savoir si de tels efforts, ainsi caractérisés, vont jusqu’à impliquer la nécessité de la conclusion d’un accord international. Les positions des parties sur cette question sont diamétralement opposées, puisque « [l]es États-Unis prétendent qu’ils n’ont qu’à s’efforcer de bonne foi de négocier un accord tandis que la Malaisie allègue dans un premier temps qu’un accord international doit être conclu avant qu’une mesure puisse être appliquée »70. Le Groupe spécial estime, en s’appuyant largement sur une interprétation de ce qu’a dit l’Organe d’appel, que les Etats-Unis n’avaient pas l’obligation de conclure un accord, mais l’obligation de négocier de bonne foi en vue d’un accord avant d’imposer une mesure unilatérale. Mais il ne tire pas toutes les conséquences qui pourraient sembler résulter de cette constatation, puisque le Groupe spécial précise en note de bas de page ce qu’il faut entendre par « avant » :

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Rapport du Groupe spécial, para. 5.56. Rapport du Groupe spécial, para. 5.59. 70 Rapport du Groupe spécial, para. 5.62. 69

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“The Panel considers that the use of the word ‘before’ by the Appellate Body has to be considered in the context of the original case. This does not mean that, in terms of implementation, the United States would have to go back in time to correct the original error, something obviously impossible”71. 6. Taking account of the cumulative effect, or examination of all aspects of the unjustifiable discrimination? A further question was whether the American measures should continue to be seen as engendering arbitrary or unjustifiable discrimination between countries with similar situations, after the 1999 revision of the 1996 Guidelines. Before any discussion of the Article 21.5 Panel’s finding that the United States had put an end to the arbitrary and unjustifiable discrimination, careful consideration must be given to the nature of the discrimination identified in the original Panel and Appellate Body rulings. What exactly was found to be arbitrary and unjustifiable discrimination in the Appellate Body Report adopted on 12 October 1998? It should first be noted that the United States had argued that discrimination may be justifiable if it is based on a legitimate aim relating to the general objective of one of the exceptions set out in Article XX. This would imply that there can be both justifiable and unjustifiable discrimination within the framework of the environmental objective referred to in Article XX (g). The Appellate Body rejected this analysis, indicating that the legitimacy of the objective in question and the question of discrimination are two different elements, the first to be examined in the context of Article XX (g), and the second coming under the chapeau of Article XX. In the original Appellate Body Report, the positive and negative facets of discrimination were clearly distinguished, when it pointed out that “discrimination results not only when countries in which the same conditions prevail are differently treated, but also when the application of the measure at issue does not allow for any inquiry into the appropriateness of the regulatory

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Panel Report, note 211.


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« Le Groupe spécial estime que l’emploi du mot ‘avant’ par l’Organe d’appel doit être examiné dans le contexte de l’affaire initiale. Cela ne signifie pas, pour ce qui est de la mise en œuvre, que les États-Unis devraient remonter le temps pour corriger leur erreur initiale, ce qui est évidemment impossible »71. 6. Prise en considération de l’effet cumulé ou examen de tous les aspects de la discrimination injustifiable ? La question ici était de savoir si, à la suite des modifications des Directives de 1996, remplacées par les Directives de 1999, les mesures américaines devaient toujours être considérées comme entraînant une discrimination injustifiable ou arbitraire entre pays où existent les mêmes conditions. Avant de pouvoir déterminer si c’est à juste titre que le Groupe spécial de l’article 21:5 a jugé que les Etats-Unis avaient corrigé la discrimination injustifiable et arbitraire, il convient de rappeler très soigneusement ce qui a été considéré comme tel dans les décisions initiales du Groupe spécial et de l’Organe d’appel. Qu’est ce qui avait donc été précisément jugé être une discrimination injustifiable et arbitraire dans le rapport de l’Organe d’appel adopté le 12 octobre 1998 ? Il peut être intéressant de rappeler ici que les Etats-Unis avaient tenté de soutenir qu’une discrimination pouvait être justifiable si elle était fondée sur un motif légitimement lié à l’objectif général d’une exception prévue à l’article XX. Il y aurait donc selon eux des discriminations injustifiables et des discriminations justifiables déjà dans le cadre de l’objectif environnemental prévu à l’article XX para. g). L’Organe d’appel avait rejeté cette analyse, en considérant que la légitimité de l’objectif visé et la discrimination sont deux critères différents, l’un qui doit être examiné en premier relevant de l’article XX g), l’autre qui doit être examiné ensuite relevant du texte introductif de l’article XX. Dans le rapport initial de l’Organe d’appel, la face positive et négative du concept de discrimination est bien mise en évidence, lorsqu’il souligne qu’« il y a discrimination non seulement lorsque les pays où les mêmes conditions existent sont traités de manière différente, mais aussi lorsque l’application de la mesure en cause ne permet pas de s’assurer du bien-fondé du programme de réglementation au regard des conditions existant dans ces

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Rapport du Groupe spécial, note 211.

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program for the conditions prevailing in those exporting countries”72; or put more simply, the second aspect refers to countries where conditions are different, but are treated in the same way. Based on this distinction (the identical treatment of different situations), the original Appellate Body found an element of unjustifiable discrimination due to uniform application of the Guidelines, certification being granted on the basis of a strict, rigid criterion, without taking any account of the prevailing situation in each country. The second element of discrimination (different treatment of identical situations), resulted from the fact that “shrimp caught using methods identical to those employed in the United States have been excluded from the United States market solely because they have been caught in waters of countries that have not been certified by the United States”73. The original Appellate Body did not stop at this finding. It also indicated “[a]nother aspect of the application of Section 609 that bears heavily in any appraisal of justifiable or unjustifiable discrimination”74: the fact that the United States had only entered into negotiations with a view to concluding bilateral or multilateral agreements for the protection of sea turtles with certain States and not others, including the States parties to the dispute. This had “discriminatory impacts on countries exporting shrimp to the United States with which no international agreements are reached or even seriously attempted”75. The original Appellate Body raised a fourth element contributing to the unjustifiable discrimination, due to the fact that the three year time limit granted to the 14 Caribbean/Western Atlantic area States in order to bring their installations into conformity with the American requirements differed considerably from the four month limit imposed on other countries, despite the fact that “[t]he length of the ‘phase-in’ period is not inconsequential for exporting countries desiring certification”76. Finally, the original Appellate Body noted a fifth source of discrimination during US implementation of the legislation: “Differing treatment of different countries desiring certification is also observable in the

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Appellate Body Report, para. 165. Appellate Body Report, para. 165. Emphasis of the Appellate Body. 74 Appellate Body Report, para. 166. 75 Appellate Body Report, para. 167. 76 Appellate Body Report, para. 174. 73


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pays exportateurs »72, c’est-à-dire plus simplement lorsque des pays où n’existent pas les mêmes conditions sont traités de façon similaire. Sur la base de cette distinction, le premier aspect de discrimination injustifiable – le traitement identique de situations différentes – a donc été trouvé par l’Organe d’appel initial dans le fait que les Directives étaient en fait appliquées de façon uniforme, que la certification était accordée sur la base d’un critère rigide et strict, sans aucun examen de la situation particulière de chaque pays. Le second aspect – le traitement différent de situations identiques – vient de ce que « les crevettes pêchées par des méthodes identiques à celles employées aux Etats-Unis ont été exclues du marché de ce pays uniquement parce qu’elles ont été pêchées dans les eaux de pays qui n’ont pas été certifiés par les Etats-Unis »73. Mais l’Organe d’appel initial ne s’est pas arrêté à cette considération, il a également indiqué qu’il considérait qu’«[i]l y a un autre aspect de l’application de l’article 609 qui a beaucoup de poids lorsqu’il s’agit de déterminer si la discrimination est justifiable ou non »74, c’est que les EtatsUnis n’ont engagé de négociations afin de conclure des accords bilatéraux ou multilatéraux pour la protection des tortues marines qu’avec certains Etats et pas les autres notamment les Etats parties à l’instance : ce fait entraîne « une discrimination à l’égard des pays exportateurs de crevettes à destination des Etats-Unis avec lesquels aucun accord international n’a été conclu, ni même sérieusement envisagé »75. L’Organe d’appel initial relève un quatrième aspect participant de la discrimination injustifiable, résultant du fait que les périodes accordées aux 14 pays de la région des Caraïbes/de l’Atlantique Ouest et celles accordées aux autres pays pour mettre leurs installations en conformité avec les exigences américaines différaient considérablement – trois ans pour les premiers, quatre mois pour les autres – alors que « [l]a durée de la période de mise en place progressive n’est pas sans conséquences pour les pays exportateurs qui veulent obtenir la certification »76. Enfin, l’Organe d’appel initial note encore une cinquième cause de discrimination dans la mise en œuvre par les Etats-Unis de leur législation : « La différence de traitement entre les pays qui veulent obtenir la certification est également manifeste si l’on considère la différence entre les efforts faits par 72

Rapport de l’Organe d’appel, para. 165. Rapport de l’Organe d’appel, para. 165. Souligné par l’Organe d’appel. 74 Rapport de l’Organe d’appel, para. 166. 75 Rapport de l’Organe d’appel, para. 167. 76 Rapport de l’Organe d’appel, para. 174. 73

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differences in the levels of effort made by the United States in transferring the required TED technology to specific countries”77. The original Appellate Body found that the accumulated effect of all five of these discriminatory elements constituted “unjustifiable discrimination” within the meaning of the chapeau of Article XX. However, the original Appellate Body also considered that it was bound to examine whether there had also been “arbitrary discrimination between countries where the same conditions prevail”. Once again, the reply was positive, the arbitrary discrimination being caused partly by elements already qualified as unjustifiable discrimination, but also by new procedural elements. On the one hand, the original Appellate Body found that uniform application of the Guidelines in practice, without any examination of the prevailing situation in each country, resulted in rigidity and inflexibility constituting not only “unjustifiable discrimination”, but also “arbitrary discrimination”. On the other hand, after having examined the manner in which countries obtained certification allowing them to export shrimps to the United States, the original Appellate Body observed that in “neither type of certification under Section 609(b)(2) is there a transparent, predictable certification process that is followed by the competent United States government officials”78. Moreover, once a country is certified, acceptance is not expressly notified, but simply published in the United States. Arbitrary discrimination resulted from the fact that “exporting Members applying for certification whose applications are rejected are denied basic fairness and due process, and are discriminated against, vis-à-vis those Members which are granted certification”79. A dispute arose between the parties as to whether the United States was required to resolve all of the observed differences in treatment, or only some of them, to the extent that, after correcting some elements, the remaining differences would no longer amount to unjustified discrimination. Of course, Malaysia argued that the “United States has to address each and every aspect in satisfying the elements of ‘unjustifiable discrimination’ ”80, that is, every discriminatory element must be corrected. However, the United States submitted that the Appellate Body “did not find, as Thailand assumes, that each and every element of differential treatment among Members rises to the level of a violation of the Article XX chapeau. To the contrary, the 77

Appellate Body Report, para. 175. Appellate Body Report, para. 180. 79 Appellate Body Report, para. 181. 80 Panel Report, para. 3.27. 78


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les Etats-Unis pour transmettre à certains pays la technologie du DET dont ils avaient besoin »77. Et c’est l’effet cumulé de tous ces cinq éléments de discrimination qui a été considéré par l’Organe d’appel initial comme constitutif d’une « discrimination injustifiable » au sens du texte introductif de l’article XX. Mais l’Organe d’appel initial a également cru devoir examiner s’il y a aussi eu une « discrimination arbitraire entre les pays où les mêmes conditions existent ». La réponse a été, là encore, positive, la discrimination arbitraire recouvrant en partie ce qui a déjà été qualifié de discrimination injustifiable et englobant en partie de nouveaux éléments procéduraux. D’une part, l’Organe d’appel initial considère que le fait que les Directives étaient en fait appliquées de façon uniforme, sans aucun examen de la situation particulière de chaque pays, implique une rigidité et une inflexibilité constitutifs non seulement d’une « discrimination injustifiable », mais aussi d’une « discrimination arbitraire ». D’autre part, l’Organe d’appel initial, après avoir examiné la façon dont un pays peut obtenir une certification lui permettant d’exporter des crevettes aux Etats-Unis, constate que « le processus suivi par les fonctionnaires compétents des Etats-Unis n’est ni transparent, ni prévisible »78 et qui plus est lorsqu’un pays est certifié, cette acceptation ne lui est pas expressément notifiée, mais est simplement publiée aux Etats-Unis. La discrimination arbitraire est établie du fait que « les Membres exportateurs qui demandent la certification et dont les demandes sont rejetées ne bénéficient pas de l’équité élémentaire ni des garanties d’une procédure régulière et font donc l’objet d’une discrimination par rapport aux Membres qui obtiennent la certification »79. Un débat a eu lieu entre les parties pour savoir si les Etats-Unis devaient corriger l’ensemble des différences constatées ou seulement certaines d’entre elles, la correction de certaines différences pouvant aboutir à ce que les différences qui subsistent ne soient plus équivalentes à une discrimination injustifiée. La Malaisie évidemment considérait que « les États-Unis doivent traiter chacun desdits aspects pour satisfaire aux prescriptions visant les éléments de la ‘discrimination injustifiable‘ »80, c’est-à-dire que chaque élément de la discrimination constatée devait être corrigé, tandis que les Etats-Unis estimaient que l’Organe d’appel « n’a pas constaté […] que chaque élément de la différence de traitement entre Membres atteigne à lui seul les proportions d’une 77

Rapport de l’Organe d’appel, para. 175. Rapport de l’Organe d’appel, para. 180. 79 Rapport de l’Organe d’appel, para. 181. 80 Rapport du Groupe spécial, para. 3.27. 78

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Appellate Body carefully wrote that all five of the aspects of differential treatment, in their cumulative effect – that is in the aggregate, when added together – amounted to a violation”81. Following this line of reasoning, the United States argued, “[t]his carefully considered phrase means that the Appellate Body's findings of unjustifiable discrimination depended on a combination of aspects of the application of Section 609, and that the United States need not necessarily address each one of those aspects in order to comply with the Appellate Body findings” 82.

On this point, the Panel and the Appellate Body followed Malaysia’s reasoning.

7. Unilateralism/multilateralism: relations are not so simple

Once again, it is unsurprising that Malaysia, as well as the other intervening parties, denounced American unilateralism. In particular, Australia’s third participant submission indicates that it remains “concerned at the continuation of an import ban by the United States based on a unilaterally determined conservation standard to address a transboundary or global environmental issue”83. Similarly, “[t]he European Communities share Malaysia’s concern regarding the unilateral application of domestic standards outside the territory of the state that originally developed them”84. In particular, noting the Appellate Body’s declaration that the United States must implement the legislation in conformity with the need for international cooperation and negotiation, the European Communities expressed concern about the conduct of that cooperation. They implied that, for the United States “to require burdensome research of data that are not easily available may not be part of a reasonable effort for cooperation in good faith”85. However, a refusal by Malaysia to provide easily accessible data could also amount to refusal to cooperate in good faith, whereas sea turtles “form part of the ‘global commons’ which cannot be adequately protected by a single state without some form of

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Panel Report, para. 3.25. Emphasis of the Panel. Panel Report, para. 3.64. 83 Panel Report, para. 4.6. 84 Panel Report, para. 4.44. 85 Panel Report, para. 4.47. 82


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violation des clauses du texte introductif de l’article XX. Au contraire, l’Organe d’appel a pris soin d’écrire que c’étaient les cinq aspects de cette différence de traitement, considérés dans leur effet cumulé – c’est-à-dire dans leur totalité, une fois additionnés – qui constituaient une violation »81. Il résulte de cette analyse, selon les Etats-Unis, que « [c]ette formule soigneusement pesée signifie que pour constater l’existence d’une discrimination injustifiable, l’Organe d’appel s’est appuyé sur la combinaison de différents aspects de l’application de l’article 609 et que les États-Unis n’ont pas nécessairement besoin de traiter chacun de ces aspects pour se conformer à ses constatations » 82. On sait que sur ce point, le Groupe spécial et l’Organe d’appel ont donné raison à la Malaisie. 7. Unilatéralisme/multilatéralisme : des rapports pas si simples Une fois de plus, il est sans surprise que la Malaisie, comme les différentes parties intervenantes, ait dénoncé l’unilatéralisme américain. L’Australie, notamment dans sa communication de tierce partie, indique qu’elle demeure « préoccupée par le fait que les États-Unis continuent d’appliquer une interdiction à l’importation fondée sur une norme de conservation déterminée d’une manière unilatérale pour régler une question environnementale transfrontière ou mondiale »83. De la même façon, « [l]es Communautés européennes partagent la préoccupation de la Malaisie concernant l’application unilatérale de normes nationales à l’extérieur du territoire de l’État qui les a initialement élaborées »84. En particulier, les Communautés européennes, notant que l’Organe d’appel a déclaré que les États-Unis étaient tenus d’appliquer leur législation d’une manière compatible avec la nécessité de coopérer et de négocier au niveau international, s’inquiètent de la façon dont cette coopération se déroule. Elles laissent entendre que venant des Etats-Unis, « demander une difficile recherche de données qui ne sont pas aisément accessibles peut ne pas faire partie d’un effort raisonnable de coopération consenti de bonne foi »85, mais qu’à l’inverse pour la Malaisie refuser de fournir des données aisément accessibles peut également s’apparenter à un refus de la Malaisie de coopérer de bonne foi alors que les tortues marines « font partie des ‘ressources communes mondiales’ qui ne peuvent pas être protégées d’une manière adéquate par un seul État sans une certaine forme de coopération 81

Rapport du Groupe spécial, para. 3.25. Souligné par le Groupe spécial. Rapport du Groupe spécial, para. 3.64. 83 Rapport du Groupe spécial, para. 4.6. 84 Rapport du Groupe spécial, para. 4.44. 85 Rapport du Groupe spécial, para. 4.47. 82

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international cooperation”86. India spoke of a “unilateral economic embargo”87, while Japan “believes the extraterritorial use of unilateral trade measures could raise concerns over arbitrary and discriminatory implementation”88. The original Appellate Body had insisted on the importance of seeking a multilateral consensus rather than taking a unilateral approach to environmental protection, although it did not insist that the United States suspend its unilateral measures. In fact, after adoption of the Appellate Body report in this case, the United States launched negotiations with countries in the Indian Ocean and Southeast Asian regions that were just as serious as the earlier negotiations. Yet, all these “serious efforts in good faith” with a view to adopting an international agreement were made under the American sword of Damocles of unilateral measures. As the United States pointed out, the same methods had led to the adoption of the Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles: “the negotiation of that Convention took place from 1993 to 1996, after nations in the Caribbean and Western Atlantic were first affected by the import restrictions of Section 609”89. This raised the question whether it is always necessary to obtain, or at least seek, international consensus before adopting unilateral measures. This was Malaysia’s position: “no unilateral actions to deal with environmental measures may be imposed before any international consensus is reached”90. If this position is right, the situation is delicate, but clear: the United States could not go back in time to negotiate with Malaysia; thus, if the US is required to attempt negotiations first, it should have annulled or at least temporarily suspended its unilateral import prohibition under Section 609 pending further negotiations. Yet Article XX g) would have no meaning if unilateral measures were never possible without preceding multilateral consensus. As the United States pointed out, the debate was not about unilateralism/multilateralism, but rather non-discriminatory/discriminatory measures contrary to Article XX:

86

Panel Report, para. 4.48. Panel Report, para. 4.64. 88 Panel Report, para. 4.67. 89 Panel Report, para. 3.69. 90 Panel Report, para. 3.104. 87


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internationale »86. L’Inde parle « d’embargo économique unilatéral »87, le Japon « estime que l’utilisation extraterritoriale de mesures commerciales unilatérales pourrait susciter des préoccupations au sujet d’une mise en œuvre arbitraire et discriminatoire »88. L’Organe d’appel initial avait insisté sur l’importance d’adopter une approche consensuelle et multilatérale plutôt qu’une approche unilatérale dans la protection de l’environnement, tout en n’exigeant pas que les Etats-Unis retirent leur mesure unilatérale. Certes, les États-Unis ont, à la suite de l’adoption du rapport de l’Organe d’appel dans cette affaire, entamé des négociations avec les pays de la région de l’Océan indien et de l’Asie du SudEst qui sont aussi sérieuses que les négociations antérieures. Mais, tous les « efforts sérieux de bonne foi » en vue de l’adoption d’un traité international, se font sous l’épée de Damoclès de la mesure unilatérale américaine. C’est d’ailleurs ainsi qu’avait été adoptée la Convention interaméricaine pour la protection et la conservation des tortues marines : comme le rappellent les Etats-Unis, « la négociation de cette Convention avait eu lieu de 1993 à 1996, après que les pays des Caraïbes et de l’Atlantique Ouest eurent les premiers été touchés par les restrictions à l’importation de l’article 609 »89. La question est donc posée de savoir s’il faut toujours obtenir ou au moins chercher à obtenir un consensus international avant de pouvoir adopter une mesure unilatérale ou non. C’est ce que soutenait la Malaisie qui estimait que « aucun acte unilatéral visant des mesures environnementales ne peut être imposé avant qu’un consensus international n’ait été dégagé »90. Si cette position est correcte, la situation est délicate, mais claire : en effet, les États-Unis ne pouvaient pas remonter le temps pour conduire des négociations avec la Malaisie ; si donc ils devaient d’abord essayer de négocier, il aurait fallu qu’ils suppriment ou suspendent – au moins durant un certain temps de négociation – l’interdiction d’importer que renferme l’article 609. Il est vrai que l’article XX g) n’aurait pas de sens, si aucune mesure unilatérale n’était jamais possible sans qu’il y ait auparavant consensus multilatéral. Comme le soulignent les Etats-Unis, le débat n’est pas unilatéralisme/multilatéralisme, mais mesure non discriminatoire/mesure discriminatoire condamnée par l’article XX :

86

Rapport du Groupe spécial, para. 4.48. Rapport du Groupe spécial, para. 4.64. 88 Rapport du Groupe spécial, para. 4.67. 89 Rapport du Groupe spécial, para. 3. 69. 90 Rapport du Groupe spécial, para. 3. 104. 87

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Shrimp / Turtle II

“The test of the Article XX chapeau is whether a measure is applied in a manner that results in arbitrary or unjustifiable discrimination, not whether determinations are made by a Member itself or in conjunction with other Members. Individual Members have the capacity to act fairly and without discrimination; conversely, multilateral action is no guarantee against discrimination”91. Clearly, it would be unacceptable if an agreement were required in all cases before adopting a unilateral measure, as Hélène Ruiz Fabri explains perfectly: “prohibiting unilateralism ab initio and imposing a multilateral result would give rise to a sort of inverse unilateralism, which would be a paradox at the very least, and not necessarily very productive within the overall system”92. However, not requiring the conclusion of an agreement does not necessarily imply a diametrically opposed solution, accepting unilateral measures even before the beginning of negotiations. Cooperation involves two bodies and imposes obligations on both of them. This two-sided aspect of the duty to cooperate is clearly expressed by an American author: “[T]he duty to cooperate to solve international environmental problems can be understood not only as a discipline on the country contemplating unilateralism; it can also be regarded as a possible justification for unilateral measures. That is, unilateral measures can be imposed if a country refuses to negotiate in good faith towards a cooperative solution to a commons problem”93. Despite this, it may still seem somewhat illogical that a unilateral measure, which has been held to be unjustifiable principally because it was not preceded by negotiations94, may continue to be imposed, and even lose its 91

Panel Report, para. 3.115. "Organisation mondiale du commerce. Chronique de règlement des différends 2001", JDI, 2002, p. 885. Our translation, the original text follows: "la prohibition initiale de l’unilatéralisme et l’imposition d’un résultat multilatéral porterait en germe une sorte d’unilatéralisme renversé, ce qui serait pour le moins paradoxal, pas nécessairement productif du point de vue du système.”. 93 Howse, R., “The Appellate Body Rulings in the Shrimp/Turtle Case: a New Legal Baseline for the Trade and Environment Debate”, CJEL, 2002, p. 508. 94 One should recall the Appellate Body finding that “[a]nother aspect of the application of Section 609 that bears heavily in any appraisal of justifiable or unjustifiable discrimination is the failure of the United States to engage the appellees, as well as other Members exporting shrimp to the United States, in serious, across-the-board negotiations with the objective of concluding bilateral or multilateral agreements for the protection and conservation of sea turtles, before enforcing the import prohibition against the shrimp exports of those other Members”, Appellate Body Report, para. 166. Emphasis added. 92


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« Le critère du texte introductif de l’article XX est de savoir si une mesure est appliquée d’une manière qui se traduit par une discrimination arbitraire ou injustifiable, et non si les déterminations sont établies par un Membre seul ou conjointement avec d’autres Membres. Les Membres sont capables d’agir individuellement de manière équitable et sans discrimination ; à l’inverse, l’action multilatérale n’est pas une garantie contre la discrimination »91. Il est clair que si l’accord était en toutes circonstances nécessaires avant l’adoption d’une mesure unilatérale, on aboutirait à un résultat inacceptable, comme le met parfaitement en lumière Hélène Ruiz Fabri, lorsqu’elle écrit que «la prohibition initiale de l’unilatéralisme et l’imposition d’un résultat multilatéral porterait en germe une sorte d’unilatéralisme renversé, ce qui serait pour le moins paradoxal, pas nécessairement productif du point de vue du système »92. Mais ne pas exiger que l’on parvienne à un accord n’implique pas nécessairement qu’il faille aller dans la direction diamétralement opposée, et accepter des mesures unilatérales, avant même qu’ait été entamée la moindre négociation. Certes, la coopération se passe entre deux entités et impose des obligations aux deux. Ce double visage de l’obligation de coopérer est bien mise en lumière par un auteur américain : « [T]he duty to cooperate to solve international environmental problems can be understood not only as a discipline on the country contemplating unilateralism; it can also be regarded as a possible justification for unilareral measures. That is, unilateral measures can be imposed if a country refuses to negociate in good faith towards a cooperative solution to a commons problem »93. Certes, mais n’y a-t-il pas quelque illogisme à considérer qu’une mesure unilatérale, qui a été principalement considérée comme injustifiable parce qu’elle n’a pas été précédée de négociations94, puisse être maintenue et perdre 91

Rapport du Groupe spécial, para. 3. 115. « Organisation mondiale du commerce. Chronique de règlement des différends 2001 », JDI, 2002, p. 885. 93 Howse, R., « The Appellate Body Rulings in the Shrimp/Turtle Case: a New Legal Baseline for the Trade and Environment Debate », CJEL, 2002, p. 508. 94 Rappelons que l’Organe d’appel avait considéré que «[i]l y a un autre aspect de l’application de l’article 609 qui a beaucoup de poids lorsqu’il s’agit de déterminer si la discrimination est justifiable ou non : c’est le fait que les Etats-Unis n’ont pas engagé avec les intimés, ni avec les autres Membres qui expédient des crevettes vers leur marché, des négociations générales sérieuses dans le but de conclure des accords bilatéraux ou multilatéraux pour la protection ou la conservation des tortues marines, avant d’appliquer la prohibition à l’importation visant les exportations de crevettes de ces autres Membres », Rapport de l’Organe d’appel, para. 166. Souligné par nous. 92

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unjustifiable nature, because it is followed by negotiations conducted in parallel with the unjustifiable measure. Although the Panel is perfectly aware of this situation, it made no finding in this case. Interestingly, however, it specifically referred to the somewhat biased nature of the situation: “[W]e consider that, in that context, negotiators may have found themselves constrained to accept conditions that they may not have accepted had Section 609 not been applied. Even if Section 609 as currently applied takes more into account the existence of different conservation programmes, it can still influence the outcome of negotiations. This is why the Panel feels it is important to take the reality of international relations into account […]”95 Although the United States was right to point out that they could not turn back time, they could have partially re-established the pre-existing situation by suspending the discriminatory measure before starting to negotiate. Apparently, the Panel and Appellate Body were prepared to treat the pre-negotiation application of Section 609 and the conditions of its implementation as a single issue. Only the latter element was modified, Section 609 never having been suspended, yet that was considered sufficient to no longer characterise the American measure as unjustifiable. It is possible that the reasoning would have been different if the United States had not adopted and applied these unilateral measures before negotiating with the Caribbean countries96. Thus, the correct approach to multilateralism and unilateralism in general is not clearly laid down. For the United States, “Australia implies that prior to invoking the Article XX(g) exception, a WTO Member must exhaust all possibilities for achieving its goals in other ways. The WTO Agreement contains no such requirement, and the Appellate Body made no such finding in this

95

Panel Report, para. 5.73. As the United States pointed out, “the fact that the United States has similarly not yet completed negotiations with Indian Ocean countries is not an instance of ‘unjustifiable discrimination’. To the contrary, this aspect of Section 609 results in the same treatment for both Indian Ocean nations and Western Hemisphere nations”. Panel Report, para. 3.107. Emphasis in the Report. 96


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son caractère injustifiable, parce qu’elle est suivie de négociations engagées et poursuivies alors que cette mesure injustifiable est toujours en vigueur ? Le Groupe spécial est parfaitement conscient de cette situation, tout en n’en tirant aucune conclusion. Mais il est intéressant de constater qu’il a tenu à souligner explicitement le côté un peu biaisé de la situation : « [N]ous estimons que les négociateurs se sont peut-être trouvés contraints d’accepter des conditions qu’ils n’auraient peut-être pas acceptées si l’article 609 n’avait pas été appliqué. Même si l’article 609 tel qu’il est appliqué actuellement tient davantage compte de l’existence de différents programmes de conservation, il peut encore influer sur l’issue des négociations. C’est pourquoi le Groupe spécial a le sentiment qu’il est important de tenir compte de la réalité des relations internationales […] »95. Certes, les Etats-Unis ont argué à juste titre qu’ils ne pouvaient pas remonter le temps, mais il y avait tout de même une façon de rétablir quelque peu la situation qui aurait dû exister, en entamant des négociations après avoir au moins suspendu la mesure considérée comme une discrimination injustifiable. Il apparaît que le Groupe spécial et l’Organe d’appel ont accepté de confondre le fait d’appliquer l’article 609 avant de négocier et les conditions dans lesquelles il a été appliqué. Seules les secondes ont été finalement modifiées, l’article 609 n’ayant jamais vu son application suspendue, mais cela a suffit pour que les mesures américaines soient considérées comme ayant désormais perdu leur caractéristique de mesure injustifiable. Peut-être, le raisonnement aurait-il pu été être différent, si les Etats-Unis n’avaient pas aussi adopté et appliqué la mesure unilatérale avant de négocier avec les pays des Caraïbes96. Plus généralement, le bon usage du multilatéralisme et de l’unilatéralisme n’est pas clairement déterminé. Selon les Etats-Unis, « l’Australie donne à entendre qu’avant de se prévaloir de l’exception de l’article XX g), un Membre de l’OMC doit épuiser toutes les possibilités de réaliser ses objectifs par d’autres moyens. L’Accord sur l’OMC ne renferme aucune prescription de ce genre, et l’Organe d’appel n’a fait aucune 95

Rapport du Groupe spécial, para. 5.73. Comme le soulignent les Etats-Unis, « comme ils n’avaient pas achevé leurs négociations avec les premiers avant d’imposer la prohibition à l’importation, le fait qu’ils n’ont pas non plus encore achevé leurs négociations avec les pays de l’océan Indien n’est pas un cas de "discrimination injustifiable". Au contraire, cet aspect de l’application de l’article 609 aboutit au même traitement pour les deux groupes de pays », Rapport du Groupe spécial, para. 3.107. Souligné dans le rapport.

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regard”97. Perhaps, yet between exhausting all possible lines of action, or requiring agreement, on the one hand, and adopting unilateral measures without any negotiations, on the other hand, there are undoubtedly a variety of possible levels of duty to conduct negotiations in good faith. Balancing the rule and the exception is not a simple matter, as Australia underlined, noting that “[p]reserving the delicate balance of Article XX, Australia puts forward, is essential if it is to achieve its aim of allowing WTO Members to take measures otherwise inconsistent with the GATT 1994 for a range of important public policy objectives, while preventing it from being used to inappropriately escape from treaty obligations owed to other Members”98. When pleading before the Appellate Body, Malaysia raised this imbalance again, declaring that “if the conclusion of the Panel is allowed to stand, it will lead to the ‘incongruous’ result that any WTO Member would be able to offer to negotiate in good faith an agreement incorporating its ‘unilaterally defined standards’ before claiming that its measure is justified under the pertinent exceptions of Article XX of the GATT 1994”99. This severe criticism is shared by some authors, who are not afraid to argue that: “In light of recent cases and events, it is likely that the WTO will continue to be forced to accept the United States’ unilateralism so as to maintain the stability of the WTO regime”100. In any case, one thing is sure, the “case-law” (based on the un-adopted reports in the GATT Tuna/Dolphin case) that the original Panel had tried to apply, is no longer applicable. Whereas the earlier approach was based on the existence of inherent territorial limits for the implementation of exceptions to Article XX, thus excluding unilateralism, it is now well established that unilateral measures are admissible, subject to the limits set out in the chapeau prohibiting arbitrary or unjustifiable discrimination, or disguised restrictions on international trade.

97

Panel Report, para. 3.112. Panel Report, para. 4.13. 99 Appellate Body Report, para. 19. 100 Ramangkura, V., “Thai Shrimp, Sea Turtles, Mangrove Forests and the WTO: Innovative Environmental Protection Under the International Trade Regime”, GIELR, 2003, p. 692. 98


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constatation à cet égard »97. Certes, mais entre épuiser toutes les possibilités d’action, ou encore parvenir à un accord d’une part et adopter une mesure unilatérale sans la moindre négociation d’autre part, il reste sans doute différents degrés dans l’obligation de tenter des négociations de bonne foi. L’articulation de la règle et de l’exception n’est pas une question simple, comme le souligne l’Australie, pour qui « [i]l est essentiel […] de préserver l’équilibre délicat de l’article XX si l’on veut qu’il atteigne son but, c’est-à-dire permettre aux Membres de l’OMC de prendre des mesures par ailleurs incompatibles avec le GATT de 1994 pour atteindre un certain nombre d’objectifs de politique générale importants, tout en empêchant qu’il soit utilisé pour se soustraire d’une manière injustifiée aux obligations conventionnelles contractées à l’égard des autres Membres »98. Dans son argumentation devant l’Organe d’appel, la Malaisie revient sur ce déséquilibre, en déclarant que « si la conclusion du Groupe spécial est maintenue, elle aura pour résultat ‘incongru’ que tout Membre de l’OMC serait en mesure de proposer de négocier de bonne foi un accord incorporant des ‘normes qu’il a définies unilatéralement’ avant d’alléguer que sa mesure est justifiée au regard des exceptions pertinentes prévues à l’article XX du GATT de 1994 »99. Cette sévérité est partagée par certains commentateurs qui ne craignent pas d’écrire que : « In light of recent cases and events, it is likely that the WTO will continue to be forced to accept the United States’ unilateralism so as to maintain the stability of the WTO regime »100. En tout cas, une chose est sûre, c’est que la « jurisprudence » – fondée sur les rapports non adoptés dans les affaires Thons/Dauphins – du GATT, que le Groupe spécial initial avait tenté de reprendre, n’a plus cours. Alors que l’interprétation antérieure était fondée sur l’existence de limites territoriales inhérentes pour la mise en œuvre des exceptions de l’article XX et excluait l’unilatéralisme, il est désormais bien établi que des mesures unilatérales sont admissibles, mais que les contraintes du texte introductif permettent de limiter cet unilatéralisme en évitant qu’il aboutisse à une discrimination injustifiable ou arbitraire ou à une restriction déguisée du commerce international.

97

Rapport du Groupe spécial, para. 3.112. Rapport du Groupe spécial, para. 4.13. 99 Rapport de l’Organe d’appel, para. 19. 100 Ramangkura, V., « Thai Shrimp, Sea Turtles, Mangrove Forests and the WTO: Innovative Environmental Protection Under the International Trade Regime », GIELR, 2003, p. 692. 98

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8. The acceptable level of coercion: obligations to use all reasonable means/obligations to achieve a particular result

Finally, the new Revised Guidelines were held to comply with US obligations under Article XX, because they leave sufficient room for other States to implement the aim of protecting sea turtles that, although established by the United States, also complies with the GATT/WTO aims specified in Article XX (g), i.e. the protection of exhaustible natural resources. There is a clear distinction here between obligations to obtain results and obligations to use all reasonable means. It is acceptable to impose the obligation to obtain results in conformity with WTO recognized aims, because all the State Parties of the Organisation have adhered to those aims. However, it is not acceptable to impose an obligation to use certain means in reaching such an objective, as this intervenes too much in the sovereignty of other States, which have not accepted any engagement concerning the methods to be used.

However, a comparison of the 1996 and 1999 Guidelines shows only the most infinitesimal modifications and the author of this commentary finds persuasive the Malaysian claim that “examination of the Revised Guidelines reveals they are still very biased towards meeting the United States’ shrimping conditions”101. In particular, the purportedly “new” concept that “comparable effectiveness” is now sufficient, thus reducing the burden on potential importers to the United States, was already included in the Guidelines found to breach the chapeau of Article XX. As Malaysia pointed out, “the term ‘comparable in effectiveness’ is the language of the 1996 Guidelines”102. This leads one author to state that “it remains to be seen whether the new American system is, and will remain in reality, more favourable to shrimp exporters, or whether it is an even more tightly woven net catching all shrimp exporters even when their fishing zones are completely different from each other as regards the presence of sea turtles. It would also be good to know whether there are many systems which may be considered of comparable effectiveness to the American system. One may be forgiven for doubting”103.

101

Panel Report, para. 3.122. See also, para. 3.171. Appellate Body Report, para. 23. 103 Hélène Ruiz Fabri, “Organisation mondiale du commerce. Chronique de règlement des différends”, JDI, 2002, pp. 885-886. 102


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8. Le degré de coercition acceptable : obligations de moyens/obligations de résultat Finalement, les nouvelles Directives révisées ont été considérées comme conformes aux obligations des Etats-Unis en vertu de l’article XX, parce qu’elles laissaient aux autres Etats une marge de manœuvre suffisante pour mettre en œuvre un objectif, certes déterminé par les Etats-Unis – la protection des tortues marines – mais conforme aux objectifs considérés comme dignes d’intérêt par le GATT/OMC, explicités à l’article XX g), à savoir, la protection des ressources naturelles épuisables. Il y a ici une claire distinction entre les obligations de résultat et les obligations de moyens. Imposer une obligation d’un résultat conforme aux objectifs reconnus comme devant être poursuivis par l’OMC est autorisé, car tous les Etats parties à l’OMC ont souscrit à ces objectifs. Imposer une obligation de moyens pour atteindre un tel objectif est trop attentatoire à la souveraineté des autres Etats et n’est donc pas autorisé, car les Etats n’ont pris aucun engagement quant aux méthodes devant être utilisées pour atteindre ces objectifs. Cependant, une comparaison des Directives de 1996 et de celles de 1999 laisse apparaître des modifications infinitésimales et le présent commentateur n’est pas loin de partager l’approche de la Malaisie, selon laquelle « l’analyse des Directives révisées révèle qu’elles sont encore très nettement infléchies dans le sens d’un alignement sur la politique des ÉtatsUnis en matière de conditions de pêche »101. Plus précisément, l’idée soit-disant nouvelle qu’il suffisait désormais d’une efficacité comparable et que cela allégeait les conditions pesant sur ceux qui voulaient importer aux Etats-Unis, existait déjà dans les Directives considérées comme contraires au texte introductif de l’article XX : comme le souligne la Malaisie, « l’expression ‘comparables, du point de vue de leur efficacité’ figure dans les Directives de 1996 »102. Ces constatations font dire à un auteur qu’« il reste à savoir si le nouveau système américain est et sera effectivement plus favorable aux exportateurs de crevettes, s’il ne constitue pas un filet aux mailles encore serrées attrapant tous les exportateurs de crevettes quand bien même leurs zones de pêche seraient très différentes en termes de présence de tortues marines. Il serait également utile de savoir s’il existe beaucoup de systèmes susceptibles d’être considérés comme étant d’efficacité comparable au système américain. Il est permis d’en douter »103. 101

Rapport du Groupe spécial, para. 3. 122. Cf. également, para. 3. 171. Rapport de l’Organe d’appel, para. 23. 103 Hélène Ruiz Fabri, « Organisation mondiale du commerce. Chronique de règlement des différends 2001 », JDI, 2002, pp. 885-886. 102

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Such a doubt is all the more justified since a declaration annexed to the 1999 Guidelines indicates that “the Department of State is aware of no measures or series of measures that can minimize the capture and drowning of sea turtles [...] that is comparable in effectiveness to the required use of TEDs”104. The Panel’s response to this clear practical problem may be termed weak, if not hypocritical, since it notes that this declaration only concerns the use of trawlers and leaves open “other ways of protecting sea turtles such as, e.g., fishing prohibition”105! This raises the distinction between measures based on manufacturing processes and measures based on product differentiation. It was previously accepted within the multilateral commercial system that one could not treat products differently based solely on differences in their manufacturing process: the products treated differently must be different as such. Yet one of the reasons the Article 21.5 Panel considered that the Revised Guidelines complied with the chapeau to Article XX was that, along with imports from certified countries, shrimps could now be imported from non-certified countries if harvested using means that do not endanger turtles. Thus, products may be treated differently, not by reason of any intrinsic difference between them, but because of a difference in manufacturing processes, in this case the harvesting methods used. This had already been predicted by John Jackson following the first ruling of the Appellate Body, when he declared, “the product/process distinction will probably not survive and perhaps should not survive”106. Robert Howse notes that “[a]ccording to the AB, Article XX contemplates measures that condition market access not only on the practice of foreign producers, but on the adoption of certain policies by the WTO Member state from hence the product originates”107. Henceforth, as held by the Appellate Body in its original decision and confirmed in the decision that is the subject of this commentary, it is possible to impose such policies, because “‘conditioning access to a Member's domestic market on whether exporting Members comply with, or adopt, a policy or policies unilaterally prescribed by the importing Member may, to some degree, 104

Panel Report, para. 4.107. Panel Report, para. 5.98. 106 “The Limits of International Trade: Workers’ Protection, the Environment and Other Human Rights”, 94, American Society of International Law Proceedings, 2000, p. 224. 107 Howse, R., “The Appellate Body Rulings in the Shrimp/Turtle Case: a New Legal Baseline for the Trade and Environment Debate”, CJEL, 2002, p. 514. 105


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Ce doute est d’autant plus justifié que dans une déclaration annexée aux Directives de 1999, il est indiqué que « le Département d’État ne connaît aucune mesure ni série de mesures pouvant réduire la capture et la noyade des tortues marines [...] qui serait comparable, du point de vue de son efficacité, à l’utilisation obligatoire de DET »104. A cette évidence, le Groupe spécial semble opposer un argument que l’on peut qualifier de faible, sinon d’hypocrite, puisqu’il déclare que cette affirmation ne concerne que l’utilisation des chaluts et laisse subsister « d’autres moyens de protéger les tortues marines comme l’interdiction de pêcher »105! Est ici en cause la distinction des mesures fondées sur un processus de fabrication et des mesures fondées sur une différentiation entre les produits. Il était traditionnellement admis dans le cadre du système commercial multilatéral qu’il n’est pas autorisé de traiter différemment des produits en se fondant uniquement sur des différences dans leur procédé de fabrication, mais qu’il faut que les produits traités différemment puissent eux-mêmes être différenciés. Une des raisons pour lesquelles le Groupe spécial de l’article 21:5 a considéré les nouvelles Directives conformes au texte introductif de l’article XX est qu’à coté des importations venant de pays certifiés, pouvaient désormais être importées des crevettes venant de pays non certifiés mais pêchées avec des procédés ne mettant pas en danger les tortues. Est donc admis un traitement différent de produits, non en raison d’une différence intrinsèque, mais en raison d’une différence dans leur processus de fabrication, plus précisément ici la méthode de pêche utilisée, ce qui avait déjà été prévu par John Jackson à la suite de la première décision de l’Organe d’appel : commentant celle-ci, il avait déclaré « the product/process distinction will probably not survive and perhaps should not survive »106. Selon Robert Howse, « [a]ccording to the AB, Article XX contemplates measures that condition market access not only on the practice of foreign producers, but on the adoption of certain policies by the WTO Member state from hence the product originates »107. Désormais il est possible d’imposer une politique, comme l’Organe d’appel l’a dit dans sa décision initiale et le rappelle dans sa décision ici commentée : « ‘l’assujettissement de l’accès au marché intérieur d’un Membre au respect ou à l’adoption par les Membres exportateurs d’une politique ou de politiques prescrites unilatéralement par le Membre importateur peut, jusqu’à 104

Rapport du Groupe spécial, para. 4.107. Rapport du Groupe spécial, para. 5 .98. 106 « The Limits of International Trade: Workers’ Protection, the Environment and Other Human Rights », 94, American Society of International Law Proceedings, 2000, p. 224. 107 Howse, R., « The Appellate Body Rulings in the Shrimp/Turtle Case: a New Legal Baseline for the Trade and Environment Debate », CJEL, 2002, p. 514. 105

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be a common aspect of measures falling within the scope of one or another of the exceptions (a) to (j) of Article XX.’ This statement expresses a principle that was central to our ruling in United States – Shrimp”108. 9. The ritual reference to sustainable development Both the original and implementation phases of this case recognized that sustainable development is relevant to the WTO. States, however, are more or less eager to promote this concept: “It is pointed out by Australia that the preamble to the WTO Agreement recognizes the need for the trading relations of WTO Members to be conducted in accordance with the objective of sustainable development. Through the work of the Committee on Trade and Environment (CTE), WTO Members have specifically sought to ensure that trade and environment policies are mutually supportive in promoting sustainable development. They have recognized that trade measures may be needed in some circumstances to achieve environmental objectives, and the scope for WTO provisions, including Article XX of the GATT 1994, to accommodate such measures. In particular, WTO Members have recognized the complementarity between the work of the WTO and multilateral environmental agreements”109. Some, however, do not share such environmental concerns, or more to the point, believe that the trade/environment debate is not central to the case in hand. Thus, for example, Mexico argued “that it does not believe this case concerns an environmental dispute. The WTO is not the appropriate forum for raising such issues”110.

108

Appellate Body Report, para. 138. Quote taken from the Appellate Body Report, para. 121. Panel Report, para. 4.3. Emphasis added. 110 Panel Report, para. 4.73. In support, see also “Hong Kong China reiterates that environmental protection in general and conservation of sea turtles in particular is not in dispute in this case”, Panel Report, para. 4.62. 109


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un certain point, être un élément commun aux mesures relevant de l’une ou l’autre des exceptions a) à j) prévues à l’article XX’. Cette déclaration énonce un principe qui a joué un rôle essentiel dans notre décision concernant l’affaire États-Unis – Crevettes »108. 9. L’évocation incantatoire du développement durable Cette affaire, qu’il s’agisse de la phase initiale, ou de la phase de l’exécution, a reconnu que le développement durable avait droit de cité dans le cadre de l’OMC. Les Etats sont plus ou moins attachés à la promotion de ce concept : « L’Australie souligne que le Préambule de l’Accord sur l’OMC reconnaît qu’il faut que les relations commerciales des Membres de l’OMC se déroulent conformément à l’objectif de développement durable. Par la voie des travaux du Comité du commerce et de l’environnement, les Membres de l’OMC se sont particulièrement efforcés de faire en sorte que les politiques relatives au commerce et à l’environnement s’appuient mutuellement pour promouvoir le développement durable. Ils ont reconnu que des mesures commerciales peuvent être nécessaires dans certaines circonstances pour atteindre des objectifs environnementaux, et la portée des dispositions de l’Accord sur l’OMC, y compris l’article XX du GATT de 1994, pour tenir compte des mesures de ce type. En particulier, les Membres de l’OMC ont reconnu la complémentarité des travaux de l’OMC et des accords environnementaux multilatéraux »109. Certains, cependant ne partagent pas ces préoccupations environnementales, ou plus exactement pensent que le débat commerce/environnement n’est pas au coeur de la présente affaire : c’est, par exemple, le cas du Mexique qui « indique qu’il ne pense pas que la présente affaire concerne un différend relatif à l’environnement. L’OMC n’est pas l’instance appropriée pour soulever des questions de ce type »110.

108

Rapport de l’Organe d’appel, para. 138. Citation reprise du Rapport de l’Organe d’appel, para. 121. 109 Rapport du Groupe spécial, para. 4.3. C’est nous qui soulignons. 110 Rapport du Groupe spécial, para. 4.73. Dans le même sens, « Hong-Kong, Chine réaffirme que la protection de l’environnement en général et la conservation des tortues marines en particulier ne sont pas en cause dans le présent différend », Rapport du Groupe spécial, para. 4.62.

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Shrimp / Turtle II

The Panel strongly reiterated the Appellate Body’s finding regarding the WTO’s concern for environmental questions: “In that framework, assessing first the object and purpose of the WTO Agreement, we note that the WTO preamble refers to the notion of ‘sustainable development’. This means that in interpreting the terms of the chapeau, we must keep in mind that sustainable development is one of the objectives of the WTO Agreement”111. The Panel apparently wished to provide instructions for the manner to conciliate environment and trade: “recourse to trade-related measures not based on international consensus is generally not the most appropriate means of enforcing environmental measures, since it leads to the imposition of unwanted constraints on the multilateral trading system and may affect sustainable development”112. The Appellate Body also indicated its preference for a multilateral approach, but without drawing the (apparently justified) conclusion that unilateral measures are incompatible with the WTO Agreement: “Yet it is one thing to prefer a multilateral approach in the application of a measure that is provisionally justified under one of the subparagraphs of Article XX of the GATT 1994; it is another to require the conclusion of a multilateral agreement as a condition of avoiding ‘arbitrary or unjustifiable discrimination’ under the chapeau of Article XX. We see, in this case, no such requirement”113. 10. Difficulties reconciling the sovereignty of unequal States All of the reports adopted relating to this case have insisted on the common, yet differentiated responsibilities of the parties for the protection of the environment.

111

Panel Report, para. 5.54. Panel Report, para. 5.55. 113 Appellate Body Report, para. 124. Emphasis of the Appellate Body. 112


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Le Groupe spécial a réaffirmé avec force ce que l’Organe d’appel avait déjà indiqué, en ce qui concerne la prise en compte par l’OMC des préoccupations environnementales : « Cela étant, lorsque nous examinons pour commencer l’objet et le but de l’Accord sur l’OMC, nous notons que la notion de ‘développement durable’ est évoquée dans le préambule de cet accord […]. Cela signifie que lorsque nous interprétons les termes du texte introductif, nous ne devons pas oublier que le développement durable est l’un des objectifs de l’Accord sur l’OMC »111. Le Groupe spécial semble vouloir donner un « mode d’emploi » de la façon de concilier environnement et commerce : selon lui, « le recours à des mesures liées au commerce qui ne reposent pas sur un consensus international n’est généralement pas la meilleure façon de faire respecter des mesures de protection de l’environnement, puisqu’il a pour effet de faire peser des contraintes indésirables sur le système commercial multilatéral et qu’il peut affecter le développement durable »112. L’Organe d’appel lui aussi indique sa préférence pour une approche multilatérale, mais sans en tirer – à juste titre semble-t-il – la conclusion de l’incompatibilité de mesures unilatérales avec l’Accord sur l’OMC : « Toutefois, c’est une chose de préférer une approche multilatérale dans l’application d’une mesure qui est provisoirement justifiée au titre d’un des alinéas de l’article XX du GATT de 1994 et c’en est une autre de prescrire la conclusion d’un accord multilatéral comme condition nécessaire pour éviter une ‘discrimination arbitraire ou injustifiable’ conformément au texte introductif de l’article XX. Nous ne voyons en l’espèce aucune prescription en ce sens »113. 10. La difficile conciliation des souverainetés respectives d’Etats inégaux Les différents rapports adoptés dans cette affaire ont à plusieurs reprises insisté sur les responsabilités communes mais différenciées des différents Etats dans la protection de l’environnement. 111

Rapport du Groupe spécial, para. 5.54. Rapport du Groupe spécial, para. 5.55. 113 Rapport de l’Organe d’appel, para. 124. Souligné par l’Organe d’appel. 112

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Of course, such insistence may be interpreted in a number of ways. It could be seen as the traditional recognition of the difficulties encountered by developing countries in adopting environmental norms that are as protective as those adopted by developed countries. It could also be seen as a simple reiteration that industrialised countries pollute more than developing countries and, therefore, bear heavier responsibility for the struggle against the negative effects of that pollution. Finally, it may be interpreted as recognising that, whether it is acceptable or not, developed countries are called upon to play a more important role in protecting the environment than developing countries, either because of their general capacity, or because of the pressure they can bring to bear on developing countries due to their strength. The last possibility seems to be supported by a remark by the Panel: “The United States is a demander in this field and given its scientific, diplomatic and financial means, it is reasonable to expect rather more than less from that Member in terms of serious good faith efforts. Indeed, the capacity of persuasion of the United States is illustrated by the successful negotiation of the InterAmerican Convention.”114 However, this is one of the rare points on which the Appellate Body clearly demonstrated its complete disagreement with the Panel, albeit in a footnote, which specifies: “We do wish to note, though, that there is one observation by the Panel with which we do not agree. […] We are not persuaded by this line of reasoning. As we stated in our previous Report, the chapeau of Article XX is ‘but one expression of the principle of good faith’ [...]. This good faith notion applies to all WTO Members equally”115. Be that as it may, it is the developed countries that generally adopt unilateral environmental protection measures, and such unilateral measures were found in fine, in this case, to be compatible with WTO law. Hélène Ruiz Fabri, argues

114 115

Panel Report, para. 5.76. Appellate Body Report, note 97.


148

Evidemment, une telle constatation peut s’entendre de différentes façons. On peut y voir la traditionnelle prise en compte des difficultés des pays en développement à adopter des normes environnementales aussi protectrices que celles qui sont adoptées par les pays développés ; on peut aussi n’y voir que la réaffirmation que les pays développés, avec leurs industries, polluent plus que les pays en développement et ont donc des responsabilités plus lourdes en matière de lutte contre les effets néfastes de cette pollution ; on peut enfin y voir la reconnaissance que les pays développés, qu’on l’approuve ou non, ont vocation à jouer un rôle plus important dans la protection de l’environnement que les pays en développement, soit du fait de leurs capacités générales, soit du fait de la contrainte qu’ils sont susceptibles d’exercer sur ces derniers du fait de leur puissance. Cette dernière interprétation pouvait sembler être confortée par cette remarque du Groupe spécial : « Les États-Unis sont demandeurs dans ce domaine et compte tenu des moyens scientifiques, diplomatiques et financiers dont ils disposent, il est raisonnable d’attendre plutôt plus que moins de la part de ce Membre pour ce qui est des efforts sérieux de bonne foi. De fait, l’aboutissement des négociations relatives à la Convention interaméricaine illustre la force de persuasion des Etats-Unis »114. Mais c’est un des rares points sur lesquels l’Organe d’appel a tenu à manifester son complet désaccord avec le Groupe spécial, dans une note de bas de page, dans laquelle il précise : « Nous tenons toutefois à signaler qu’il y a une observation du Groupe spécial à laquelle nous ne souscrivons pas […]. Nous ne sommes pas convaincus par ce raisonnement. Comme nous l’avons dit dans notre rapport antérieur, le texte introductif de l’article XX ‘n’est […] qu’une façon d’exprimer le principe de la bonne foi’ […]. Cette notion de la bonne foi s’applique à tous les Membres de l’OMC de la même manière »115. Toujours est-il que les mesures unilatérales de protection de l’environnement émanent plus généralement de pays développés, et que de telles mesures unilatérales ont été considérées dans cette affaire in fine comme conformes au droit de l’OMC. Selon Hélène Ruiz Fabri, il s’agit là d’« une 114 115

Rapport du Groupe spécial, para. 5.76. Rapport de l’Organe d’appel, note 97.

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Shrimp / Turtle II

that “this case-law may be seen as most unfavourable by the developing countries”116 that challenge the measures imposed on them. The parties had already submitted to the original Panel that the American unilateral measures, implemented extraterritorially, were an unacceptable intervention in the sovereignty of other States. India, in particular, denounced the American attitude in the strongest terms: “While India shared the US concern over the plight of sea turtles and considered it important to ensure their survival, the importance of this goal did not justify the United States taking unilateral actions that infringed upon India's sovereign right to formulate its own environmental and conservation policies. India considered that since it had adequate measures in place to protect and preserve endangered species of sea turtles, there was no need for the United States to impose its own agenda on third parties through the use of far-reaching, extraterritorial measures such as the one imposed by Section 609. This action constituted an unacceptable interference in policies within India's sovereign jurisdiction”117. However, the other parties had also referred to these principles: “Rules of international law applicable in relations between the parties included Articles 1.2, 2.1 and 2.7 of the Charter of the United Nations, which recognized the sovereign equality of states and the principle of non-interference in the internal affairs of another state […]. Regarding Article XX(g), India, Pakistan and Thailand further argued that the language of that provision was silent as to whether the exception covered only exhaustible natural resources located within the jurisdiction of the Member enacting the measure, or whether it extended to all natural resources, wherever located”118.

116 “Organisation mondiale du commerce. Chronique de règlement des différends 2001”, JDI, 2002, p. 883. 117 Original Panel Report, para. 3.6. 118 Original Panel Report, para. 3.157.


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jurisprudence considérée comme très défavorable par les pays en développement »116, qui se plaignent de mesures qui leur sont imposées. Cette idée que les mesures unilatérales américaines appliquées extraterritorialement sont une ingérence dans la souveraineté des autres Etats avait déjà été exprimée par les différents plaignants devant le Groupe spécial initial. L’Inde notamment avait dénoncé l’attitude américaine dans les termes les plus fermes : « L’Inde partageait les préoccupations des Etats-Unis au sujet de la situation des tortues marines et considérait comme important de garantir leur survie, mais l’importance de cet objectif n’autorisait pas les Etats-Unis à prendre des mesures unilatérales qui enfreignaient le droit souverain de l’Inde de formuler sa propre politique en matière d’environnement et de conservation. L’Inde estimait qu’ayant des mesures adéquates en vigueur pour protéger et préserver les espèces de tortues marines menacées d’extinction, les Etats-Unis n’avaient pas besoin d’imposer leur propre programme à des tierces parties au moyen de mesures extraterritoriales de vaste portée comme celles que prévoyait l’article 609. Il s’agissait d’une ingérence inacceptable dans la politique relevant de la compétence souveraine de l’Inde »117. Mais les autres plaignants aussi s’étaient référés aux mêmes principes : « Les règles de droit international applicables dans les relations entre les parties comprenaient les articles 1.2, 2.1 et 2.7 de la Charte des Nations Unies, lesquels reconnaissaient l’égalité souveraine des Etats et le principe de non-intervention dans les affaires intérieures d’un autre Etat […]. En ce qui concernait l’article XX g), l’Inde, le Pakistan et la Thaïlande ont fait valoir en outre que rien dans le libellé de cette disposition n’indiquait si l’exception visait uniquement les ressources naturelles épuisables situées dans la sphère de compétence du Membre qui promulguait la mesure ou si elle s’étendait à toutes les ressources naturelles, où qu’elles soient situées »118.

116 « Organisation mondiale du commerce. Chronique de règlement des différends 2001 », JDI, 2002, p. 883. 117 Rapport du Groupe spécial initial, para. 3.6. 118 Rapport du Groupe spécial initial, para. 3.157.

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The same reservations were raised before the Article 21.5 Panel, Malaysia declaring that it qualified “the requirement of a ‘comparable programme’ as an interference with its sovereign right to determine its environmental policy”119. It went on to recall firmly that “recognition of each country’s sovereign right to manage and maintain its own conservation programme for sea turtles should be respected”120. As long as the United States maintains its prohibition, or conditional authorization, it forces other States to adopt their criteria if they want to export to the US: “Malaysia submits that [...] it is Malaysia’s sovereign right to monitor its own conservation programme for protection of sea turtles and it is not for the United States to examine the effectiveness of Malaysia’s programme vis-à-vis its own in the absence of any mutually agreed standards to govern the effectiveness of such a conservation programme”121. Then Malaysia clarified its point: “Malaysia submits that it is not for the United States to unilaterally examine the conditions prevailing in Malaysia, and then make a unilateral decision as to whether Malaysia’s programme is comparable to the United States' unilaterally determined programme. No sovereign nation should be subjected to such scrutiny. This is also one of the reasons why Malaysia has not chosen to seek certification”122. On the other hand, one must not ignore the sovereignty of the country adopting environmental protection measures. As the United States argued, “control of a nation's borders is a fundamental aspect of sovereignty, and the US measure is simply an application of its sovereign right to exclude certain products from importation”123. Each State must be free to exercise its own sovereignty, each must be able to work towards common goals, but none should use the pretext of common goals to protect its commercial interests. Two authors have expressed this complex dilemma:

119

Panel Report, para. 5.123. Panel Report, para. 3.104. 121 Panel Report, para. 3.126. 122 Panel Report, para. 3.129. See also para. 3.172: “The certification process subjects shrimp exporting nations to the sole discretion of the United States, which is the sole determinant of whether the exported shrimps meet the unilaterally determined standards set by the US Department of State.” 123 Panel Report, para. 3.145. 120


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Les mêmes inquiétudes se sont manifestées devant ce Groupe spécial, lorsque la Malaisie a déclaré que « l’obligation d’adopter ‘un programme comparable’ constitue une ingérence au regard de son droit souverain de définir sa propre politique d’environnement »119 ; ou encore lorsqu’elle a fermement rappelé qu’«il convient de respecter la reconnaissance du souverain droit de chaque pays de gérer et appliquer son propre programme de conservation pour lesdites tortues »120. Tant que les Etats-Unis maintiennent une interdiction ou une autorisation sous conditions, ils contraignent les autres Etats à adopter leurs critères s’ils veulent exporter aux Etats-Unis : « la Malaisie tient […] qu’elle a le droit souverain de surveiller elle-même son programme de conservation pour assurer la protection des tortues marines et qu’il n’appartient pas aux ÉtatsUnis d’examiner l’efficacité de son programme par rapport au leur en l’absence de toute norme d’efficacité définie d’un commun accord pour en décider. »121. Et elle ajoute, mettant les points sur les i : « La Malaisie soutient que ce n’est pas aux États-Unis d’examiner unilatéralement les conditions qui existent en Malaisie pour prendre ensuite une décision unilatérale sur le point de savoir si son programme est comparable à celui, défini unilatéralement, des États-Unis. Aucune nation souveraine ne devrait être soumise à un tel examen. C’est aussi là l’une des raisons pour lesquelles la Malaisie n’a pas voulu demander la certification. »122 A l’inverse, on ne peut ignorer la souveraineté de celui qui prend les mesures de protection de l’environnement. Comme l’ont défendu les Etats-Unis, « le contrôle des frontières nationales est un aspect fondamental de la souveraineté, et leur mesure est une simple application de leur droit souverain d’exclure certains produits de l’importation »123. Chacun doit pouvoir exercer sa souveraineté, chacun doit pouvoir œuvrer dans la poursuite d’objectifs d’intérêts communs, mais aucun ne devrait utiliser le prétexte de ces objectifs communs pour protéger ses intérêts commerciaux. Ce difficile dilemme est exprimé par deux auteurs :

119

Rapport du Groupe spécial, para. 5.123. Rapport du Groupe spécial, para. 3.104. 121 Rapport du Groupe spécial, para. 3.126. 122 Rapport du Groupe spécial, para. 3.129. Cf. également para. 3.172 : « Le mécanisme de certification soumet les pays exportateurs de crevettes à la seule appréciation discrétionnaire des États-Unis, qui seule détermine si les crevettes exportées satisfont aux normes fixées unilatéralement par le Département d’État ». 123 Rapport du Groupe spécial, para. 3.145. 120

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Shrimp / Turtle II

“When a country imposes environmental standards on domestic industry, that industry becomes vulnerable to import competition from countries that do not enforce such standards. Typically, the domestic industry, for its own protection, calls for national restrictions against imports not produced according to comparable environmental standards […]. There is little justification for such restraints of trade when the environmental standard is used solely to enhance the welfare of the regulatory industry, but growing support exists when the primary intent of import restriction is to increase environmental standards […].”124 Of course, sea turtles are better protected today than they were before the decisions of the WTO’s dispute resolution bodies, but what of the protection of Asian fishermen? To quote but one statistic, “[a]s submitted by Malaysia in the Original Panel, Malaysia's exports declined from US$9.1 million in 1995 to US$4.86 million in 1996”125. The question is not easy to answer. It is hard to know when it becomes necessary to condemn “green imperialism”126, because it is a form of imperialism even so, in the name of protecting the minimal sovereignty of the various States involved in international relations, or whether it is important to tolerate this “green imperialism”, because it is green, in the name of environmental protection.

124

Chambers, P. & Kohn, R. E., “Environmental Barriers to Trade: The Case of Endangered Sea Turtles”, Review of International Economics, 2001, Vol. 9, n° 1, p. 130. 125 Panel Report, para. 3.28. 126 The term “green imperialism” was coined by E. U. Petersmann, The GATT/WTO Dispute Settlement System – International Law, International Organizations and Dispute Settlement, London, The Hague, Boston, Kluwer, 1998, p. 117.


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« When a country imposes environmental standards on domestic industry, that industry become vulnerable to import competition from countries that do not enforce such standards. Typically, the domestic industry, for its own protection, calls for national restrictions against imports not produced according to comparable environmental standards […]. There is little justification for such restraints of trade when the environmental standard is used solely the enhance the welfare of the regulatory industry, but growing support exists when the primary intent of import restriction is to increase environmental standards […] »124. Certes les tortues marines sont plus protégées aujourd’hui qu’elles ne l’étaient avant les décisions de l’Organe de règlement des différends de l’OMC. Mais qu’en est-il de la protection des pêcheurs asiatiques ? Pour ne citer qu’un seul chiffre, « [c]omme la Malaisie l’avait exposé au Groupe spécial initial, ses exportations étaient tombées de 9,1 millions de dollars EU en 1995 à 4,86 millions en 1996 »125. La question n’est pas simple. Il s’agit de savoir à partir de quand il convient de condamner « l’impérialisme vert »126, parce que c’est malgré tout un impérialisme, au nom de la protection d’un minimum de souveraineté étatique des différents acteurs des relations internationales, ou jusqu’où il faut tolérer cet « impérialisme vert », parce qu’il est vert, au nom de la protection de l’environnement.

124

Chambers, P. et Kohn, R. E., « Environmental Barriers to Trade: The Case of Endangered Sea Turtles », Review of International Economics, 2001, vol. 9, n° 1, p. 130. 125 Rapport du Groupe spécial, para. 3.28. 126 C’est la traduction du « green imperialism » évoqué par E. U Petersmann, The GATT/WTO Dispute Settlement System – International Law, International Organizations and Dispute Settlement, Londres, La Haye, Boston, Kluwer, 1998, p. 117.

AUSTRALIA – MEASURES AFFECTING IMPORTATION OF SALMON

by

Vincent Tomkiewicz PhD in Law, University of Paris I (Panthéon-Sorbonne)

AUSTRALIE – MESURES VISANT LES IMPORTATIONS DE SAUMONS

par


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Australia – Salmon


Synopsis

This dispute concerned a complaint lodged by Canada about the assessment of a quarantine measure adopted by Australia for salmon imports, with regard to the obligations arising out of the SPS Agreement. The Appellate Body ruled on a number of the Panel’s findings, particularly in relation to the Panel’s terms of reference. The Panel’s conclusion that the measure concerned was inconsistent with Articles 5.1 and 2.2 of the SPS Agreement was reversed on the grounds that the Panel had not based its analysis on the SPS measure actually at issue in this dispute. The Appellate Body did, however, uphold the Panel’s finding in relation to Articles 5.5 and 2.3 of the SPS Agreement, on the basis that there were unjustified differences in treatment as between the salmon concerned and products posing a similar, if not higher risk. On the question related to Article 5.6 of the SPS Agreement, the Appellate Body was unable to come to a conclusion as a result of there being insufficient factual findings. In addition to issues pertaining to judicial economy, various procedural issues were also dealt with in the Appellate Body’s Report.

Official source Panel Report: Australia – Measures Affecting Importation of Salmon, WT/DS18/R, 12 June 1998, 314p. Appellate Body Report: Australia – Measures Affecting Importation of Salmon, WT/DS18/AB/R, 20 October 1998, 100p. Award of the Arbitrator in respect of the implementation period: Australia – Measures Affecting Importation of Salmon, WT/DS18/9, 23 February 1999, 13p. Panel Report on Article 21.5 of the DSU: Australia – Measures Affecting Importation of Salmon (recourse to Article 21.5 by Canada), WT/DS18/RW, 18 February 2000, 167p. Parties Parties before the Panel Complainant: Canada. Defendant: Australia. Third parties: European Communities, India, Norway, United States.

Australie – Saumons

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Synopsis

Cette affaire traite d’une plainte déposée par le Canada concernant l’évaluation d’une mesure de quarantaine, adoptée par l’Australie à l’égard des importations de saumons, par rapport aux obligations découlant de l’Accord SPS. L’Organe d’appel s’est prononcé sur un certain nombre de constatations formulées par le Groupe spécial, notamment en ce qui concerne son mandat. Les conclusions selon lesquelles la mesure en cause était incompatible avec les articles 5:1 et 2:2 de l’Accord SPS ont été infirmées dans la mesure où le Groupe spécial n’a pas basé son analyse sur la véritable mesure SPS en cause dans le présent différend. L’Organe d’appel en revanche confirme la constatation du Groupe spécial relative aux articles 5:5 et 2:3 de l’Accord SPS, se basant sur l’existence de différences de traitement injustifiées entre les saumons en cause et des produits présentant un risque similaire, sinon supérieur. Concernant la question relative à l’article 5:6 de l’Accord SPS, l’Organe d’appel n’a pas été à même d’y répondre du fait de l’absence d’éléments factuels suffisants. Outre des questions relatives à l’économie jurisprudentielle, diverses questions de procédure ont également été traitées dans ce rapport.

Mode officiel de citation Rapport du Groupe spécial : Australie – Mesures visant les importations de saumons, WT/DS18/R, 12 juin 1998, 314 p. Rapport de l’Organe d’appel : Australie – Mesures visant les importations de saumons, WT/DS18/AB/R, 20 octobre 1998, 100 p. Décision de l’arbitre sur les délais d’exécution : Australie – Mesures visant les importations de saumons, WT/DS18/9, 23 février 1999, 13 p. Rapport du Groupe spécial au titre de l’article 21:5 du Mémorandum d’accord : Australie – Mesures visant les importations de saumons, WT/DS18/RW, 18 février 2000, 167 p. Parties Parties devant le Groupe spécial Plaignant : Canada. Défendeur : Australie. Tierces parties : Communautés européennes, Inde, Norvège, Etats-Unis.

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Parties to the appeal Appellant – Appellee: Australia. Appellee – Appellant: Canada. Third participants: European Communities, India, Norway, United States. Composition of the Panel Chairman: Michael Cartland; Members: Kari Bergholm, Claudia Orozco, Composition of the Appellate Body Presiding Member: Claus-Dieter Ehlermann; Members: Said El-Naggar, Christopher Beeby. Arbitrator under Article 21.3(c) Said El-Naggar. Bibliography Goh, G., & Ziegler, A.R., “A Real World Where People Live and Work and Die – Australian SPS Measures After the WTO Appellate Body’s Decision in the Hormone Case”, JWT, October 1998, Vol. 32, No 5, pp. 271-290. Trachtman, J.P., “Commentaire de décisions de l’Organe d’appel”, EJIL, 1998, Vol. 9, No 3, pp. 551 and 552. Ruiz Fabri, H., “L’OMC et le principe de précaution”, in: La décision publique et le droit de la responsabilité face au principe de précaution, Revue juridique de l’environnement, Special Edition, 2000, pp. 55-66. Ruiz Fabri, H., “Chronique du règlement des différends de l'OMC”, Journal du droit international 1999/2, pp. 501-503. Areas affected by the decision Sanitary measures – Import prohibitions – Sufficient scientific evidence – Extent of controls. Relevant articles of the GATT and other agreements Articles 2 and 5 of the SPS Agreement – Articles XI and XIII of the GATT 1994 – Article 11 of the DSU.


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Parties à l’appel Appelant – Intimé : Australie. Intimé – Appelant : Canada. Participants tiers : Communautés européennes, Inde, Norvège, Etats-Unis. Composition du Groupe spécial Président : Michaël Cartland ; Membres : Kari Bergholm, Claudia Orozco. Composition de la section de l’Organe d’appel Président : Claus-Dieter Ehlermann ; Membres : Said El-Naggar, Christopher Beeby. Arbitre au titre de l’article 21:3 Said El-Naggar. Références bibliographiques Goh, G., & Ziegler, A.R., « A Real World Where People Live and Work and Die – Australian SPS Measures After the WTO Appellate Body’s Decision in the Hormone Case », JWT, October 1998, Vol. 32, No 5, pp. 271-290. Trachtman, J.P., « Commentaire de décisions de l’Organe d’appel », EJIL, 1998, Vol. 9, No 3, pp. 551 et 552. Ruiz Fabri, H., « L’OMC et le principe de précaution », in: La décision publique et le droit de la responsabilité face au principe de précaution, Revue juridique de l’environnement, numéro spécial, 2000, pp. 55-66. Ruiz Fabri, H., « Chronique du règlement des différends de l’OMC », JDI 1999/2, pp. 501-503. Domaines concernés par la décision Mesures sanitaires – Prohibition à l’importation – Preuves scientifiques suffisantes – Etendue du contrôle. Articles du GATT ou autres accords invoqués Article 2 et 5 de l’Accord SPS – Articles XI et XIII du GATT de 1994 – Article 11 du Mémorandum d’accord sur le règlement des différends.

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I. THE FACTS OF THE CASE

On 19 February 1975, Australia adopted Quarantine Proclamation 86A. The Proclamation prohibited “the importation into Australia of dead fish of the sub-order Salmonidae, or any parts (other than semen or ova) of fish of that suborder, in any form unless: [...] prior to importation into Australia the fish or parts of fish have been subject to such treatment as in the opinion of the Director of Quarantine is likely to prevent the introduction of any infectious or contagious disease, or disease or pest affecting persons, animals or plants”. As a result of this Proclamation, various requirements were issued in relation to the importation of salmon1, leading to the introduction of a system in which commercial imports of heat-treated salmon products were permitted subject to certain conditions, whereas the importation of uncooked salmon was prohibited.

1

These include, in particular, the “Guidelines for the Importation of Smoked Salmon and Trout into Australia” (the “1983 Guidelines”) and the “Conditions for the Importation of Salmonid Meat and Roe into Australia” (the “1988 Conditions”).


155


Le 19 février 1975, l’Australie adoptait la Proclamation n° 86.A relative à la quarantaine. Cette dernière prohibait « l’importation en Australie de poisson mort du sous-ordre des salmonidae, ou de toutes parties (autres que le sperme et les ovules) de poisson de ce sous-ordre, sous quelque forme que ce soit, sauf si : […] préalablement à l’importation en Australie, le poisson ou les parties du poisson ont été soumis à un traitement qui, de l’avis du Directeur des services de quarantaine, empêcherait probablement l’introduction de toute maladie infectieuse ou contagieuse, ou maladie ou parasite frappant les personnes, les animaux, ou les végétaux ». Suite à cette Proclamation, diverses règles ont été publiées relatives aux importations de saumons1, aboutissant à la mise en place d’un système par lequel l’importation à des fins commerciales de produits à base de saumon traités thermiquement allait être autorisée, sous réserve de certaines conditions, alors que les importations de saumons non cuits étaient interdites.

1

On peut citer notamment les « Directives pour l’importation de saumons et de truites fumées en Australie » (les « Directives de 1983 ») ou bien encore les « Conditions d’importation de la chair et des œufs et laitance de salmonidés en Australie » (les « Conditions de 1988 »).

156



On 5 October 1995, Canada requested consultations with Australia with a view to obtaining access to the Australian market for fresh, chilled or frozen salmon. These consultations, held in Geneva on 23 and 24 November 1995, did not result in an amicable settlement of the dispute, and on 20 December 1996, following the conclusion of the “Australian Salmon Import Risk Analysis”, the Government of Australia announced that it would maintain the measure in force. On 7 March 1997, pursuant to Article XXIII of the GATT 1994, Article 11 of the SPS Agreement, and Articles 4 and 6 of the DSU, Canada requested that the Dispute Settlement Body (DSB) establish a panel with standard terms of reference. The panel was to examine the following claims: (a) (b) (c)

the Australian measure is inconsistent with the SPS Agreement, and in particular Articles 2, 3 and 5 thereof; it is inconsistent with the GATT 1994, and in particular Articles XI and XIII thereof; the application of this measure nullifies or impairs benefits accruing to Canada pursuant to the WTO Agreement.

On 10 April 1997 the DSB established the Panel, the European Communities, India, Norway and the United States reserving their right to participate in the proceedings as third parties. After issuing its interim report on 26 March 1998, the Panel provided its final report to the parties on 5 May 1998. The Panel was not able to issue its report within six months, but the reasons for the delay were duly explained to the DSB pursuant to Article 12.9 of the DSU.


156

II. OBJET DES DEMANDES DES PARTIES EN PREMIERE INSTANCE

Le 5 octobre 1995, le Canada demandait l’ouverture de consultations avec l’Australie afin d’obtenir l’accès au marché australien pour les saumons frais, réfrigérés ou congelés. Ces négociations, tenues à Genève les 23 et 24 novembre 1995, n’allaient cependant pas permettre d’aboutir à un règlement amiable du différend et, le 20 décembre 1996, le gouvernement australien, suite à la conclusion de l’« Analyse des risques liés à l’importation des saumons en Australie », annonçait qu’il maintiendrait la mesure en vigueur. Le 7 mars 1997, conformément aux articles XXIII du GATT de 1994, 11 de l’Accord SPS et 4 et 6 du Mémorandum d’accord, le Canada saisissait l’Organe de règlement des différends (« ORD ») pour que celui-ci établisse un Groupe spécial doté du mandat-type. Ce dernier devait répondre aux allégations suivantes : (a) (b) (c)

la mesure australienne est incompatible avec l’Accord SPS, et en particulier ses articles 2, 3 et 5 ; elle est incompatible avec le GATT de 1994, et en particulier ses articles XI et XIII ; l’application de cette mesure annule ou compromet les avantages résultant pour le Canada de l’Accord sur l’OMC.

L’ORD a établi le Groupe spécial le 10 avril 1997, les Communautés européennes, les Etats-Unis, l’Inde et la Norvège s’étant réservés le droit de participer aux travaux du Groupe spécial en qualité de tierces parties. Après avoir remis son rapport intérimaire le 26 mars 1998, le Groupe spécial a communiqué son rapport final aux parties le 5 mai 1998. Le Groupe spécial n’a pas été en mesure de remettre son rapport dans les six mois, mais les raisons de ce retard ont été dûment expliquées à l’ORD, conformément à l’article 12:9 du Mémorandum d’accord.

157


III. CONCLUSIONS OF THE PANEL AND ISSUES APPEALED

“In light of the findings above, we reach the following conclusions: (i)

Australia, by maintaining a sanitary measure which is not based on a risk assessment, has acted (both in so far as the measure applies to salmon products at issue from adult, wild, ocean-caught Pacific salmon and the other categories of salmon products in dispute), inconsistently with the requirements contained in Article 5.1 of the Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures and, on that ground, has also acted inconsistently with the requirements contained in Article 2.2 of that Agreement;

(ii)

Australia, by adopting arbitrary or unjustifiable distinctions in the levels of sanitary protection it considers to be appropriate in different situations (on the one hand, the salmon products at issue from adult, wild, ocean-caught Pacific salmon and, on the other hand, whole, frozen herring for use as bait and live ornamental finfish), which result in discrimination or a disguised restriction on international trade, has acted inconsistently with the requirements contained in Article 5.5 of the Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures and, on that ground, has also acted inconsistently with the requirements contained in Article 2.3 of that Agreement;

(iii)

Australia, by maintaining a sanitary measure (with respect to those salmon products at issue from adult, wild, ocean-caught Pacific salmon) which is more trade-restrictive than required to achieve its appropriate level of sanitary protection, has acted inconsistently with the requirements contained in Article 5.6 of the Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures.


157


« A la lumière des constatations énoncées ci-dessus, nous formulons les conclusions suivantes : i)

l’Australie, en maintenant une mesure sanitaire qui n’est pas établie sur la base d’une évaluation des risques, a agi (à la fois pour autant que la mesure s’applique aux produits à base de saumos en provenance du Pacifique, adultes, sauvages, pêchés en mer, et aux autres catégories de produits à base de saumon faisant l’objet du différend), de façon incompatible avec les prescriptions contenues à l’article 5:1 de l’Accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires et a, en conséquence, agi de façon incompatible avec les prescriptions contenues à l’article 2:2 de cet accord ;

ii)

l’Australie, en adoptant des distinctions arbitraires ou injustifiables dans les niveaux de protection sanitaire qu’elle considère appropriés dans des situations différentes (concernant d’une part les produits à base de saumon en cause provenant de saumons du Pacifique, adultes, sauvages, pêchés en mer et, d’autre part, les harengs entiers congelés devant être utilisés comme appât et les poissons d’ornement vivants), qui entraînent une discrimination ou une restriction déguisée au commerce international, a agi de façon incompatible avec les prescriptions contenues à l’article 5:5 de l’Accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires et a, en conséquence, agi aussi de façon incompatible avec les prescriptions contenues à l’article 2:3 de cet accord ;

iii)

l’Australie, en maintenant une mesure sanitaire (relative aux produits à base de saumon en cause provenant de saumons du Pacifique, adultes, sauvages, pêchés en mer) qui est plus restrictive pour le commerce qu’il n’est requis pour obtenir le niveau de protection sanitaire qu’elle juge approprié, a agi de façon incompatible avec les prescriptions contenues à l’article 5:6 de l’Accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires.

158


Since Article 3.8 of the DSU provides that ‘[i]n cases where there is an infringement of the obligations assumed under a covered agreement, the action is considered prima facie to constitute a case of nullification or impairment’, we conclude that to the extent Australia has acted inconsistently with the SPS Agreement it has nullified or impaired the benefits accruing to Canada under the SPS Agreement”2.

On 22 July 1998, Australia notified the DSB of its decision to appeal certain issues of law and certain legal interpretations developed by the Panel; on 3 August 1998, Australia filed a notice of appeal with the Appellate Body. On 6 August, Canada also filed an appellant’s submission. On 14 August 1998, both parties filed appellee’s submissions. On the same day, the European Communities, India, Norway and the United States filed separate third participant's submissions. The oral hearing in the appeal was held on 21 and 22 August 1998. The Appellant-Appellee, Australia, raised the following issues in its appeal: “ (a)

whether the Panel failed to interpret correctly its terms of reference with respect to the measure and the product at issue;

(b)

whether the Panel exceeded its terms of reference by extending the scope of its examination of Article 5 to include Article 6 of the SPS Agreement;

(c)

whether the Panel erred in law in finding that the measure at issue, as it applies to ocean-caught Pacific salmon, is not based on a risk assessment, and that Australia has therefore acted inconsistently with Article 5.1, and, by implication, Article 2.2 of the SPS Agreement;

(d)

whether the Panel erred in law in finding that Australia has acted inconsistently with Article 5.5, and, by implication, Article 2.3 of the SPS Agreement;

(e)

whether the Panel erred in law in finding that Australia has acted inconsistently with Article 5.6 of the SPS Agreement; and

2



158

Puisque l’article 3:8 du Mémorandum d’accord dispose que « [d]ans les cas où il y a infraction aux obligations souscrites au titre d’un accord visé, la mesure en cause est présumée annuler ou compromettre un avantage », nous concluons que, dans la mesure où l’Australie a agi de façon incompatible avec l’Accord SPS, elle a annulé ou compromis les avantages résultant de l’Accord SPS pour le Canada »2.

Le 22 juillet 1998, l’Australie notifiait à l’ORD sa décision de faire appel au sujet de certaines constatations et interprétations du droit données par le Groupe spécial, et déposait une déclaration d’appel auprès de l’Organe d’appel, le 3 août 1998. Le Canada déposait également une déclaration en tant qu’appelant, le 6 août. Les deux parties déposaient des communications en tant qu’intimés le 14 août 1998. Le même jour, les Communautés européennes, les Etats-Unis, l’Inde et la Norvège déposaient des communications distinctes en tant que participants tiers. L’audience en appel a eu lieu les 21 et 22 août 1998. L’appelant-défendeur, l’Australie, soulevait les questions suivantes en appel : « a)

b)

c)

d)

e)

2

question de savoir si le Groupe spécial a négligé d’interpréter correctement son mandat en ce qui concerne la mesure et le produit en cause ; question de savoir si le Groupe spécial a outrepassé son mandat en élargissant la portée de son examen de l’article 5 à l’article 6 de l’Accord SPS ; question de savoir si le Groupe spécial a commis une erreur de droit en constatant que la mesure en cause, telle qu’elle s’applique aux saumons du Pacifique pêchés en mer, n’est pas établie sur la base d’une évaluation des risques et de savoir si l’Australie a ainsi agi de façon incompatible avec l’article 5:1 et, par implication, avec l’article 2:2 de l’Accord SPS ; question de savoir si le Groupe spécial a commis une erreur de droit en constatant que l’Australie a agi de façon incompatible avec l’article 5:5 et, par implication, avec l’article 2:3 de l’Accord SPS ; question de savoir si le Groupe spécial a commis une erreur de droit en constatant que l’Australie a agi de façon incompatible avec l’article 5:6 de l’Accord SPS ; et


159

(f)


whether the Panel correctly allocated and applied the burden of proof, conducted an objective assessment of the matter, erred in admitting or considering certain evidence, and failed to accord Australia due process in denying Australia's request to submit a third written submission ”3. The Appellee-Appellant, Canada, raised the following issues in its

appeal: “ (a)

(b)

3 4

whether the Panel erred in law in its application of the principle of judicial economy and in failing to extend its assessment of Canada's claims under Articles 5.5 and 5.6 of the SPS Agreement to other Canadian salmon; and whether the Panel erred in law in not finding a violation of Article 2.3, first sentence, independently from its finding that Australia has acted inconsistently with Article 5.5 of the SPS Agreement”4.



f)

159

question de savoir si le Groupe spécial a réparti et appliqué correctement la charge de la preuve, a procédé à une évaluation objective de la question, a eu tort d’admettre ou d’examiner certains éléments de preuve et a respecté les formes régulières en rejetant la demande de l’Australie, qui souhaitait présenter une troisième communication écrite »3.

Le défendeur-appelant, le Canada, soulevait les questions suivantes en appel : « a) question de savoir si le Groupe spécial a commis une erreur de droit en appliquant le principe d’économie jurisprudentielle et en n’étendant pas son appréciation des allégations formulées par le Canada au titre des paragraphes 5 et 6 de l’article 5 de l’Accord SPS aux autres saumons canadiens ; et b) question de savoir si le Groupe spécial a commis une erreur de droit en ne constatant pas de violation de l’article 2:3, première phrase, indépendamment de sa constatation selon laquelle l’Australie a agi de façon incompatible avec l’article 5:5 de l’Accord SPS »4.

3 4


160



1. Issues relating to the Panel’s terms of reference In question here was the manner in which the Panel had interpreted its terms of reference with respect to the measure and the product concerned, as well as the issue of whether the Panel had exceeded its terms of reference by extending the scope of its examination of Article 5 to include Article 6 of the SPS Agreement. With regard to the product at issue, the Appellate Body rejected Australia's claims and contentions that the Panel had erred in law by extending the product coverage to heat-treated salmonid products5. In fact, not only had the Panel explicitly stated that heat-treated products fell outside the product coverage of this dispute, but also, in its Report it had considered only “fresh, chilled or frozen salmon”. Therefore, in the Appellate Body’s view, the Panel had not exceeded its terms of reference in this respect. With regard to the measure at issue, the Appellate Body began by examining the various pertinent texts, namely Quarantine Proclamation 86A, the 1988 Conditions and, finally, the 1996 Requirements. While the Appellate Body found that QP 86A clearly imposed an import prohibition on all categories of salmon, it did not share the Panel’s position on the 1988 Conditions, considering that these Conditions – which allowed the Director of Quarantine to permit imports that had been subject to such treatment as was likely to prevent the introduction of any disease – applied only to smoked salmon. The Appellate Body took the view that the SPS measure at issue in this dispute “can only be the measure which is actually applied to the product at issue”6 and that, as the product at issue was fresh, chilled or frozen salmon, the SPS measure applicable to this category of products was the import prohibition imposed by QP 86A, and not the 1988 Conditions. Finally, the Appellate Body dismissed the Panel’s view that the import prohibition and the heat-treatment requirement were two sides of the same coin: the products involved were different, and therefore the SPS measures applicable 5

In this dispute distinctions are made between various categories of salmon and salmon products: ocean-caught Pacific salmon, other Canadian salmon, fresh, chilled or frozen salmon, and heattreated salmonid products. 6 Appellate Body Report, para. 103.


160


1. Les questions relatives au mandat du Groupe spécial Etaient en cause à ce titre la manière dont le Groupe spécial avait interprété son mandat par rapport à la mesure et au produit en cause, ainsi que l’éventuel dépassement du mandat du fait de l’élargissement de la portée de son examen de l’article 5 à l’article 6 de l’Accord SPS. S’agissant du produit en cause, l’Organe d’appel a rejeté les arguments et le raisonnement de l’Australie selon lequel le Groupe spécial aurait commis une erreur de droit en élargissant la portée de son examen aux produits à base de salmonidés traités thermiquement5. En effet, non seulement le Groupe spécial a expressément indiqué que les produits soumis à un traitement thermique ne faisaient pas partie des produits visés dans le présent différend mais il n’a, de plus, examiné dans son rapport que les « saumons frais, réfrigérés ou congelés ». Pour l’Organe d’appel, le Groupe spécial n’a donc pas outrepassé son mandat sur ce point. Concernant la mesure en cause, l’Organe d’appel a commencé par examiner les différents textes pertinents en l’espèce, à savoir la Proclamation n°86.A, les Conditions de 1988 et, enfin, les Prescriptions de 1996. Si l’Organe d’appel a considéré que la Proclamation n°86.A frappait clairement toutes les catégories de saumons d’une prohibition à l’importation, il a estimé en revanche, à l’instar de ce qu’avait énoncé le Groupe spécial, que les Conditions de 1988, qui permettaient au Directeur des services de quarantaine d’autoriser les importations qui ont été soumises à un traitement susceptible d’empêcher l’introduction de maladies, ne s’appliquaient qu’aux saumons fumés. L’Organe d’appel a considéré, s’agissant de la mesure SPS en cause dans le présent différend, qu’elle « ne peut être que la mesure qui est effectivement appliquée au produit en cause »6 et que, dès lors, le produit en cause étant le saumon frais, réfrigéré ou congelé, la mesure SPS applicable à cette catégorie de produit était la prohibition à l’importation imposée en vertu de la Proclamation n°86.A, et non les Conditions de 1988. Enfin, l’Organe d’appel a rejeté le point de vue du Groupe spécial selon lequel la prohibition à l’importation, d’une part, et la prescription de traitement thermique, d’autre part, seraient les deux faces d’une même réalité, car les produits visés par ces mesures étaient différents, et dès lors, les mesures SPS 5

On distingue différentes catégories de saumons et de produits à base de saumon dans l’affaire. Les saumons du Pacifique pêchés en mer, les autres saumons canadiens, les saumons frais, réfrigérés ou congelés, et les produits à base de salmonidés traités thermiquement. 6 Rapport de l’Organe d’appel, para. 103.

161


to them would also be different. The Appellate Body therefore found that the Panel had erred in law by taking into consideration texts which were not applicable to the products at issue, and on these grounds it reversed the Panel’s findings that the 1988 Conditions and the 1996 Requirements fell within its terms of reference. The second issue relating to the terms of reference was whether the Panel had exceeded those terms of reference by extending the scope of its examination of Article 5 to include Article 6 of the SPS Agreement. After recalling the content of Canada’s request for the establishment of a panel, and noting that the request contained no reference to Article 6 of the SPS Agreement, the Appellate Body explored the arguments which had led the Panel to use Article 6.1, though only by quoting it in a footnote. In the Appellate Body’s view, the Panel could not be found to have exceeded its terms of reference simply by referring to Article 6 in a footnote. The Appellate Body therefore dismissed Australia’s arguments, and went on to draw parallels between this and a finding it had made previously in United States – Shirts and Blouses. After recalling the point it had made in the latter dispute7, the Appellate Body indicated that it could not pass judgment on the Panel’s taking into consideration an Article other than the one mentioned by the complainant, and that in so doing the Panel had not exceeded its terms of reference. 2. Issues relating to the SPS Agreement Article 5.1 The Appellate Body began by analyzing the issues relating to Article 5.1 of the SPS Agreement, and in particular the questions of whether the Panel had erred in finding that the measure in dispute, insofar as it applied to oceancaught Pacific salmon, did not rely on a risk assessment, and whether Australia had in fact acted inconsistently with Article 5.1 and, by implication, Article 2.2 of the SPS Agreement. The Appellate Body rejected the Panel’s arguments from the outset, taking the view that the Panel had erred in law by failing to determine whether the import prohibition under the SPS Agreement was based on a risk assessment. However, the Appellate Body was then faced with what is 7

The Appellate Body had described as “purely a descriptive [...] comment” an element it did not wish to examine, namely the fact that the Textile Monitoring Board had considered evidence not furnished by the complainant, Appellate Body Report, p. 19.


161

appliquées à chacun l’étaient aussi. L’Organe d’appel a donc considéré que le Groupe spécial avait commis une erreur de droit en examinant des textes qui ne s’appliquaient pas aux produits concernés et a sur cette base infirmé les constatations du Groupe spécial qui retenait les Conditions de 1988 ainsi que les Prescriptions de 1996 dans son mandat. La seconde question relative au mandat était celle de savoir si le Groupe spécial avait outrepassé celui-ci lorsqu’il avait élargi la portée de son examen de l’article 5 à l’article 6 de l’Accord SPS. Après avoir rappelé le contenu de la demande d’établissement d’un Groupe spécial faite par le Canada et constaté que celle-ci ne comportait effectivement pas de référence à l’article 6 de l’Accord SPS, l’Organe d’appel s’est penché sur le raisonnement du Groupe spécial qui l’a amené à utiliser effectivement l’article 6:1, mais seulement dans une note de bas de page. Pour l’Organe d’appel, le fait que le Groupe spécial ait fait référence à l’article 6 dans une simple note de bas de page ne permettait pas de constater que ce dernier avait outrepassé son mandat. L’Organe d’appel a donc rejeté les arguments de l’Australie, et effectué un rapprochement avec ce qu’il avait déjà déclaré dans l’affaire Etats-Unis – Chemises, chemisiers et blouses. Après avoir rappelé ce qu’il avait dégagé en l’espèce7, l’Organe d’appel a estimé qu’il ne pouvait pas contrôler la prise en considération par le Groupe spécial d’un autre article d’un accord que celui mentionné par le plaignant, et, qu’en agissant de la sorte, le Groupe spécial n’avait pas outrepassé son mandat. 2. Les questions relatives à l’Accord SPS L’article 5:1 L’Organe d’appel a commencé par analyser les questions relatives à l’article 5:1 de l’Accord SPS et notamment celle de savoir si le Groupe spécial avait commis une erreur lorsqu’il avait constaté que la mesure en cause, pour autant qu’elle s’applique aux saumons du Pacifique pêchés en mer, n’était pas établie sur la base d’une évaluation des risques, et si l’Australie avait effectivement agi de manière incompatible avec l’article 5:1 et, par implication, avec l’article 2:2 de l’Accord SPS. L’Organe d’appel a commencé par rejeter le raisonnement du Groupe spécial en considérant que celui-ci avait commis une erreur de droit en ne vérifiant pas si la prohibition à l’importation au titre de l’Accord SPS était établie sur la base d’une évaluation des risques. Mais, 7

L’Organe d’appel avait qualifié « [d’]observation purement factuelle » un élément qu’il ne voulait pas contrôler, à savoir la prise en considération par l’Organe de supervision des textiles d’éléments de preuve non fournis par le plaignant, rapport de l’Organe d’appel, p.19.

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now becoming a frequent problem concerning its jurisdiction and mandate, namely having to address an issue which was not examined by the Panel. Quoting the relevant articles of the DSU, the Appellate Body declared that “in certain appeals, when we reverse a panel's finding on a legal issue, we may examine and decide an issue that was not specifically addressed by the panel, in order to complete the legal analysis and resolve the dispute between the parties”8. The underlying problem was, of course, whether all the necessary factual findings were nevertheless available. This led the Appellate Body to embark upon an examination of whether the import prohibition on fresh, chilled or frozen ocean-caught Pacific salmon was based on a risk assessment. For this purpose, the Appellate Body had to analyze the question of whether the 1996 Final Report, on which Australia based the measure at issue, was indeed – as Australia contended – a risk assessment within the meaning of Article 5.1 of the SPS Agreement. The Appellate Body noted that such an analysis was made possible by the fact that the Panel had made all the necessary factual findings.

After indicating that the type of risk assessment required in this case was the type defined in the first part of paragraph 4 of Annex A to the SPS Agreement, the Appellate Body considered that a risk assessment within the meaning of Article 5.1 of that Agreement should make it possible, in particular, to: “(1) identify the diseases whose entry, establishment or spread a Member wants to prevent within its territory, as well as the potential biological and economic consequences associated with the entry, establishment or spread of these diseases; (2) evaluate the likelihood of entry, establishment or spread of these diseases, as well as the associated potential biological and economic consequences; and (3) evaluate the likelihood of entry, establishment or spread of these diseases according to the SPS measures which might be applied”9. Before taking up the question of whether the 1996 Final Report satisfied these three requirements, the Appellate Body provided certain clarifications concerning, firstly, the concept of “likelihood” (synonymous with probability) which, in its view, could be expressed either quantitatively or qualitatively although, as the Panel had indicated in European Communities – Hormones, there was no requirement for a risk assessment to establish a certain magnitude or threshold level of degree of risk; the Appellate Body also defined the concept of “risk” which, in its view, had to refer to an ascertainable risk.

8 9



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l’Organe d’appel s’est alors trouvé confronté à un problème, désormais fréquent, concernant son mandat et sa compétence, et provenant de ce qu’il devait répondre à une question non examinée par le Groupe spécial. Citant les articles pertinents du Mémorandum d’accord, il a énoncé que « dans certains appels, lorsque nous infirmons la constatation d’un Groupe spécial sur un point de droit, nous pouvons examiner un point et statuer sur un point qui n’a pas été expressément abordé par le Groupe spécial afin de compléter l’analyse juridique et de régler le différend entre les parties »8. Le problème sous-jacent était évidemment de savoir si les constatations factuelles nécessaires étaient néanmoins disponibles. L’Organe d’appel s’est donc lancé dans l’examen de la question de savoir si la prohibition des saumons du Pacifique frais, réfrigérés ou congelés, pêchés en mer, était établie sur la base d’une évaluation des risques, et, pour ce faire, a examiné si le Rapport final de 1996, sur la base duquel l’Australie avait maintenu sa mesure, constituait bien, comme l’affirmait l’Australie, une évaluation des risques au sens de l’article 5:1 de l’Accord SPS. Cette analyse était rendue possible, précisait l’Organe d’appel, par le fait qu’il disposait de toutes les constatations factuelles nécessaires établies par le Groupe spécial. Après avoir rappelé que le type d’évaluation des risques à prendre en compte en l’espèce était celui défini dans la première partie du paragraphe 4 de l’annexe A de l’Accord SPS, l’Organe d’appel a considéré qu’une évaluation des risques au sens de l’article 5:1 de ce même accord devait permettre différentes choses, et entre autres : « 1)° d’identifier la ou les maladies dont un Membre veut empêcher l’entrée, l’établissement ou la dissémination sur son territoire ainsi que des conséquences biologiques et économiques qui pourraient en résulter ; 2°) d’évaluer la probabilité de l’entrée, de l’établissement ou de la dissémination de ces maladies ainsi que des conséquences biologiques et économiques qui pourraient en résulter ; et 3°) d’évaluer la probabilité de l’entrée, de l’établissement ou de la dissémination de ces maladies en fonction des mesures SPS qui pourraient être appliquées »9. Avant de répondre à la question de savoir si le Rapport de 1996 répondait à ces trois conditions, l’Organe d’appel a apporté quelques précisions concernant tout d’abord la notion de « probabilité », dont il a considéré qu’elle pouvait être exprimée soit quantitativement, soit qualitativement, mais sans que l’évaluation des risques, comme il l’avait déjà exprimée dans l’affaire Communautés européennes – Hormones, n’établisse d’ordre de grandeur ou de seuil ; de même, l’Organe d’appel a précisé le concept de « risque » qui, selon lui, doit être un risque vérifiable. 8 9


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With regard to the three requirements, after systematically describing the facts established by the Panel, the Appellate Body concluded that the 1996 Final Report did not satisfy the second and third requirements and, consequently, that it did not constitute a risk assessment within the meaning of Article 5.1 and the first definition in paragraph 4 of Annex A. Australia was therefore considered to have acted inconsistently with Article 5.1 of the SPS Agreement. The Appellate Body agreed with the Panel that in so doing, Australia had, by implication, also acted inconsistently with Article 2.2 of the SPS Agreement. Article 5.5 The Appellate Body then addressed another issue relating to the SPS Agreement, namely whether the Panel had erred in law in finding that Australia had acted inconsistently with Article 5.5. The Panel had referred to the Appellate Body Report in European Communities – Hormones and had concluded that, insofar as the three elements required in order for a Member to have acted inconsistently with Article 5.5 were present in this case10, Australia had violated Article 5.5 of the SPS Agreement and, by implication, Article 2.3 of that Agreement. Australia had made a number of claims relating to the Panel’s application of Article 5.5, but the Appellate Body made it clear that in this section it would focus exclusively on the interpretation and application of each of the three elements of Article 5.5. The Appellate Body subdivided its arguments into three parts, each devoted to one of the elements of Article 5.5 of the SPS Agreement. On the first element, namely the existence of distinctions in appropriate levels of protection in different situations, the Appellate Body recalled the Panel’s findings, which were based on the Appellate Body’s Report in European Communities – Hormones. Australia had raised two initial arguments, concerning the meaning to be imputed to the term “risk”, and the Panel’s interpretation of the term “entry, establishment or spread”. However, although the Appellate Body dealt with these arguments, it took the view that they were not relevant to the comparability of situations under Article 5.5. Australia also argued that the Panel, in determining that its examination of the comparability of different 10 These three elements are “– The Member concerned adopts different appropriate levels of sanitary protection in several ‘different situations’; – those levels of protection exhibit differences which are ‘arbitrary or unjustifiable’; and – the measure embodying those differences results in ‘discrimination or a disguised restriction on international trade’”.


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Concernant les trois conditions, pour lesquelles ont été systématiquement rappelés les faits qui avaient été dégagés par le Groupe spécial, l’Organe d’appel a considéré que le Rapport final de 1996 ne satisfaisait pas aux deux dernières et que, par conséquent, il ne constituait pas une évaluation des risques au sens de l’article 5:1 et de la première définition figurant au paragraphe 4 de l’annexe A. L’Australie a donc été considérée comme ayant agi de manière incompatible avec l’article 5:1 de l’Accord SPS. L’Organe d’appel a convenu avec le Groupe spécial qu’en agissant de la sorte, l’Australie avait aussi, par implication, contrevenu à l’article 2:2 de l’Accord SPS. L’article 5:5 L’autre question relative à l’Accord SPS que l’Organe d’appel a examiné ensuite était celle de savoir si le Groupe spécial a commis une erreur de droit en constatant que l’Australie a agi de façon incompatible avec l’article 5:5. Le Groupe spécial avait repris le rapport de l’Organe d’appel Communautés européennes – Hormones et établi que, dans la mesure où les trois éléments nécessaires pour considérer que l’action d’un Membre était incompatible avec l’article 5:5 étaient présents10, l’Australie avait violé l’article 5:5 de l’Accord SPS et par implication, l’article 2:3 de ce même Accord. L’Australie avait soulevé de nombreux arguments concernant l’application de l’article 5:5 par le Groupe spécial, mais l’Organe d’appel a précisé qu’il ne traiterait dans cette section que de l’interprétation et de l’application de chacun des trois éléments de cet article. L’Organe d’appel a subdivisé son raisonnement en trois parties, chacune consacrée à un des éléments de l’article 5:5 de l’Accord SPS. Concernant le premier élément qui porte sur l’existence de distinctions dans les niveaux de protection appropriés dans des situations différentes, l’Organe d’appel a rappelé les constatations qui avaient été adoptées par le Groupe spécial et qui s’appuyaient sur le rapport de l’Organe d’appel, Communautés européennes – Hormones. L’Australie avait soulevé deux premiers arguments, concernant le sens à attribuer au terme « risque » , et concernant le sens donné par le Groupe spécial à l’expression « entrée, établissement ou dissémination », mais, selon l’Organe d’appel, et bien qu’il y réponde, ces arguments n’entraient pas dans la comparabilité de situations différentes au titre de l’article 5:5. L’Australie soutenait aussi que le Groupe spécial, en établissant que l’examen 10 Ces trois éléments sont « – Le Membre intéressé adopte des niveaux appropriés de protection sanitaire qui sont différents dans plusieurs ‘situations différentes’ ; – ces niveaux de protection présentent des différences qui sont ‘arbitraires ou injustifiables’ ; et – la mesure concrétisant ces différences entraîne ‘une discrimination ou une restriction déguisée au commerce international’ ».

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situations had to be limited solely to those disease agents positively detected in fresh, chilled or frozen ocean-caught Pacific salmon, had diminished Australia's right to a cautious approach to determining its own appropriate level of protection. However, the Appellate Body considered that the Panel had not limited its examination under Article 5.5 in this way, adding that even if the Panel had excluded certain diseases, its findings under Article 5.5 would have been valid insofar as “for situations to be comparable under Article 5.5, it is sufficient for these situations to have in common a risk of entry, establishment or spread of one disease of concern”11. The Appellate Body therefore went on to uphold the Panel’s finding on this point.

In respect of the second element of Article 5.5, the Panel had found that the distinctions in levels of sanitary protection reflected in Australia's treatment of, on the one hand, ocean-caught Pacific salmon and, on the other, herring used as bait and live ornamental finfish, were “arbitrary or unjustifiable”. Australia raised the same objections as it had in the context of the first element, but once again the Appellate Body rejected them and upheld the Panel’s finding, stressing – as the Panel had noted – that this difference in treatment was not justified, given that herring used as bait and live ornamental finfish could be presumed to represent at least as high a risk as – if not a higher risk than – the risk associated with ocean-caught Pacific salmon.

On the third element of Article 5.5, namely that the distinctions result in “discrimination or a disguised restriction on international trade”, the Panel had agreed that in order to reach a decision, it would base its analysis on three “warning signals” (the arbitrary or unjustifiable character of the differences in levels of protection; the rather substantial difference in levels of protection between an import prohibition on ocean-caught Pacific salmon and tolerance for imports of herring used as bait and of live ornamental finfish; and the inconsistency of the SPS measure at issue with Articles 5.1 and 2.2 of the SPS Agreement), and three “additional factors” (the first of these additional factors was the fact that the two substantially different SPS measures that Australia applied – import prohibition versus import tolerance – led to discrimination between salmon, on the one hand, and herring used as bait and live ornamental finfish on the other; the second was the substantial, but 11



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de la comparabilité de situations différentes devait se limiter aux agents pathogènes dépistés de façon certaine chez les saumons du Pacifique, frais, réfrigérés ou congelés, pêchés en mer, aurait réduit son droit à adopter une approche prudente dans la détermination de son niveau de protection approprié. L’Organe d’appel a estimé cependant que le Groupe spécial n’avait pas limité son examen d’une telle manière et ajouté en outre que, même si le Groupe spécial avait exclu certaines maladies, sa constatation au titre de l’article 5:5 aurait été valable dans la mesure où « pour que des situations soient comparables au titre de l’article 5:5, il suffit qu’elles aient en commun un risque d’entrée, d’établissement ou de dissémination d’une maladie constituant un sujet de préoccupation »11. L’Organe d’appel a donc confirmé la constatation du Groupe spécial sur ce point. Concernant le deuxième élément de l’article 5:5, le Groupe spécial avait constaté que les distinctions dans les niveaux de protection sanitaire correspondant au traitement réservé par l’Australie aux saumons du Pacifique pêchés en mer, d’une part, et aux harengs utilisés comme appât et aux poissons d’ornement vivants, d’autre part, étaient « arbitraires ou injustifiables ». L’Australie soulevait les mêmes objections que celles concernant le premier élément, mais là encore, l’Organe d’appel les a rejetées et confirmé la constatation du Groupe spécial, soulignant, comme l’avait noté le Groupe spécial, que cette différence de traitement n’était pas justifiée dans la mesure où les harengs utilisés comme appât et les poissons d’ornement vivants présentaient un risque au moins aussi élevé, sinon supérieur à celui que l’on pouvait associer aux saumons du Pacifique pêchés en mer. Concernant le troisième élément de l’article 5:5, à savoir que les distinctions entraînaient une « discrimination ou une restriction déguisée au commerce international », le Groupe spécial s’était engagé, pour parvenir à sa décision, à baser son analyse sur trois « signaux d’alarme » (le caractère arbitraire ou injustifiable des différences dans les niveaux de protection ; la différence assez substantielle dans les niveaux de protection entre la prohibition des importations de saumons du Pacifiques pêchés en mer et l’admission de harengs utilisés comme appât et de poissons d’ornement vivants ; et l’incompatibilité de la mesure SPS en cause avec les articles 5:1 et 2:2 de l’Accord SPS), ainsi que sur trois « facteurs additionnels » (le premier de ces « facteurs additionnels » est le fait que les deux mesures SPS substantiellement différentes appliquées par l’Australie – prohibition des importations par opposition à admission des importations – aboutissent à une discrimination entre les saumons, d’une part, et les harengs utilisés comme appât et les poissons d’ornement vivants, d’autre part ; le second est la différence 11


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unexplained change in conclusion between the 1995 Draft Report – which recommended allowing the importation of ocean-caught Pacific salmon under certain conditions – and the 1996 Final Report – which recommended continuing the import prohibition – ; the third was the absence of controls on the internal movement of salmon products within Australia, compared to the prohibition of the importation of ocean-caught Pacific salmon). Australia raised objections in respect of all six of these elements. Where the three “warning signals” were concerned, the Appellate Body dealt with Australia’s arguments quite summarily, rejecting them and confirming the Panel’s findings. For the first of the “additional factors”, the Appellate Body accepted Australia’s contention that this factor was not different from the first warning signal. On the other hand, it rejected Australia’s arguments in respect of the second additional factor, confirming that the change which had occurred between the 1995 and 1996 Reports could be taken into account cumulatively with other factors in the examination under the third element of Article 5.5. Finally, for the third “additional factor”, while the Appellate Body recognized that the Panel’s doubts about Australia’s internal controls did not carry much weight, it agreed with the Panel that they could nevertheless be taken into consideration. In the light of all these elements, and despite having reversed the Panel’s finding on the first “additional factor”, the Appellate Body upheld the Panel’s findings in respect of Article 5.5 and Article 2.3. Article 5.6 The Appellate Body next considered the question relating to Article 5.6 of the SPS Agreement, namely whether the Panel had erred in finding that the SPS measure at issue was “more trade-restrictive than required” to achieve Australia's appropriate level of protection. “More trade-restrictive than required” meant, as the Panel had noted with reference to the footnote to Article 5.6, that there was another SPS measure reasonably available which would achieve Australia’s appropriate level of protection, and would be significantly less trade-restrictive. The Panel had referred to the 1996 Final Report and had recalled that of the five potential quarantine policy options identified therein, four were possible for Australia. For each of these options, the Panel had therefore examined whether the three elements of the test under Article 5.6 were met, and had replied in the affirmative. Australia had appealed from the Panel’s finding of inconsistency with Article 5.6, with particular reference to the way in


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substantielle, mais inexpliquée, intervenue entre la conclusion du projet de rapport de 1995 – dans lequel il est recommandé d’autoriser l’importation de saumons du Pacifique pêchés en mer dans certaines conditions – et celle du rapport final de 1996 – dans lequel il est recommandé de maintenir l’interdiction des importations ; le troisième étant la différence entre l’absence de contrôles en ce qui concerne le transport des produits à base de saumon à l’intérieur du pays et la prohibition des importations de saumons du Pacifique pêchés en mer). L’Australie avait soulevé des objections concernant chacun de ces six éléments. S’agissant des trois « signaux d’alarme », l’Organe d’appel a rejeté, de façon assez sommaire, les arguments australiens et confirmé les constatations du Groupe spécial. Pour ce qui est du premier des « facteurs additionnels », il a admis les arguments de l’Australie selon lesquels il n’était pas différent du premier signal d’alarme. En revanche, il les a rejetés concernant le deuxième facteur, confirmant le fait que le changement intervenu entre les deux rapports de 1995 et de 1996 pouvait être pris en considération, de façon cumulative avec les autres facteurs, dans l’examen mené au titre du troisième élément de l’article 5:5. Enfin, concernant le troisième « facteur additionnel », bien que l’Organe d’appel reconnaisse que les doutes émis par le Groupe spécial sur les contrôles internes de l’Australie n’avaient guère de poids, il a cependant admis qu’ils pouvaient être pris en considération. Au vu de tous ces éléments, et même s’il a infirmé la constatation du Groupe spécial concernant le premier « facteur additionnel », l’Organe d’appel a confirmé la constatation du Groupe spécial relative à l’article 5:5 et à l’article 2:3. L’article 5:6 L’Organe d’appel a traité ensuite la question relative à l’article 5:6 de l’Accord SPS, et plus précisément celle de savoir si le Groupe spécial avait commis une erreur en constatant que la mesure SPS en cause était « plus restrictive pour le commerce qu’il n’[était] requis » pour obtenir le niveau de protection jugé approprié par l’Australie, ce qui signifiait, comme l’avait noté le Groupe spécial conformément à la note de bas de page relative à l’article 5:6, qu’il existait une autre mesure raisonnablement applicable, qui permettrait d’obtenir le niveau de protection que l’Australie jugeait approprié et qui serait sensiblement moins restrictive pour le commerce. Le Groupe spécial s’était référé au Rapport final de 1996 et avait rappelé que, dans ce dernier, sur les cinq options en matière de mesures quarantenaires, quatre étaient possibles pour l’Australie. Le Groupe spécial avait donc examiné pour chacune des options si les trois éléments du critère visé à l’article 5:6 étaient présents, et avait répondu par l’affirmative. L’Australie faisait appel de la constatation d’incompatibilité

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which it had examined the second element of the test. The Panel had based its analysis on the heat treatment requirement whereas, as already pointed out by the Appellate Body, the SPS measure at issue was the import prohibition, and it was on this measure that the Panel should have based its analysis. Because of this error the Appellate Body reversed the Panel’s finding but, as there was no finding nor examination on the question of whether the import prohibition was “more trade-restrictive than required”, the Appellate Body conducted its own analysis, based on the facts and factual findings identified by the Panel. The Appellate Body adopted the same approach as the Panel had done, i.e., it applied the three-pronged test established by the footnote to Article 5.6. On the basis of the Panel’s factual finding, the Appellate Body concluded that the first element of the test was met. The second element concerned Australia’s appropriate level of protection. After describing the Panel’s position, and expressing its disagreement with the Panel’s decision to rely on the level of protection reflected in the import prohibition – which would involve a level of protection corresponding to “zero risk”, whereas Australia had declared that its appropriate level of protection would merely involve reducing the risk to “very low levels” – the Appellate Body took the view that “the determination of the appropriate level of protection, […] is a prerogative of the Member concerned and not of a panel or of the Appellate Body”12. While the Appellate Body declared that a clear distinction had to be made between the “appropriate level of protection” determined by a Member, which represented an objective, and the “SPS measure” itself, which was an instrument for achieving that objective, it found that there was a correlation between these two elements, and that this correlation was confirmed by many provisions of the SPS Agreement, and in particular Article 5.6. The Appellate Body considered that in the light of that Article, “it is the appropriate level of protection which determines the SPS measure to be introduced or maintained, not the SPS measure introduced or maintained which determines the appropriate level of protection”13. Therefore, the Appellate Body reversed the Panel’s conclusions and sought to establish, under Article 5.6, whether there were any alternative SPS measures which would achieve Australia's appropriate level of protection. The Appellate Body went on to establish that the SPS Agreement contained an implicit obligation to determine the appropriate level of protection. Although the Appellate Body considered that this obligation was not strictly delimited, it did however specify that the Member concerned would have to determine its 12 13



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avec l’article 5:6 dégagée par le Groupe spécial, et notamment de la manière dont le Groupe spécial avait examiné le deuxième élément du critère. En effet, le Groupe spécial avait fondé son analyse sur la prescription de traitement thermique. Or, comme l’Organe d’appel l’avait déjà fait remarquer, la mesure SPS en cause était la prohibition à l’importation, et c’était donc sur cette mesure que le Groupe spécial aurait dû baser son analyse. En raison de cette erreur, l’Organe d’appel a rejeté la constatation du Groupe spécial, mais, pour pallier l’absence de constatation et d’examen sur la question de savoir si la prohibition des importations était « plus restrictive pour le commerce qu’il n’est requis », il s’est lancé dans sa propre analyse, tout en continuant à se baser sur les faits et constatations de fait dégagés par le Groupe spécial. L’Organe d’appel a repris la démarche du Groupe spécial, c’est-à-dire le triple critère établi par la note de bas de page de l’article 5:6. Pour le premier élément du critère, l’Organe d’appel, se basant sur la constatation de fait du Groupe spécial, a considéré qu’il était présent. Le second élément concernait le niveau de protection que l’Australie jugeait approprié. Après avoir retracé la position du Groupe spécial, et son désaccord sur le fait de se fonder sur le niveau de protection que reflétait la prohibition des importations, qui impliquerait un niveau de protection correspondant à un « risque zéro », alors que l’Australie avait déclaré que son niveau de protection approprié devait simplement ramener ce risque à des « niveaux très faibles », l’Organe d’appel a considéré pour sa part que « la détermination du niveau de protection, […], est une prérogative revenant au Membre concerné et non à un groupe spécial ou à l’Organe d’appel »12. Si l’Organe d’appel a énoncé qu’il fallait distinguer nettement le « niveau de protection approprié » établi par un Membre, qui correspond à un objectif, et la « mesure SPS » elle-même qui correspond à un instrument de cet objectif, il a cependant constaté qu’il existait une relation entre ces deux éléments, et que cette relation était confirmée par de nombreuses dispositions de l’Accord SPS, et notamment l’article 5:6. Il a considéré au vu de cet article que « c’est le niveau de protection approprié qui détermine la mesure SPS à établir ou à maintenir, et non la mesure SPS établie ou maintenue qui détermine le niveau de protection approprié »13. Dès lors, l’Organe d’appel a rejeté les conclusions du Groupe spécial et recherché, au titre de l’article 5:6, si d’autres mesures SPS permettaient d’aboutir au niveau de protection approprié tel qu’il a été déterminé par le Membre. L’Organe d’appel a ensuite trouvé que l’Accord SPS contenait une obligation implicite de déterminer le niveau de protection approprié. Si l’Organe d’appel a considéré que cette obligation n’était pas encadrée de façon 12 13


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appropriate level of protection with sufficient precision, otherwise the appropriate level of protection could be determined by the Panel or the Appellate Body, on the basis of the level of protection reflected in the SPS measure actually applied. However, the Appellate Body then found itself unable to complete its examination because, as the Panel had also found, it was impossible to verify, on the basis of the 1996 Final Report, whether any of the alternative policy options mentioned above would achieve Australia's appropriate level of protection. Consequently, due to the insufficiency of the factual findings, the Appellate Body indicated that while it was compelled to reverse the Panel’s finding, it was not in a position to conclude that Australia had or had not violated Articles 5.6 and 2.2 of the SPS Agreement.

Questions of judicial economy

The next question, raised by Canada, was whether the Panel had erred in deciding not to make findings under paragraphs 5 and 6 of Article 5 of the SPS Agreement, with respect to other Canadian salmon. According to Canada, the finding by which the Panel sought to justify disregarding other Canadian salmon was based on an erroneous application of the “principle of judicial economy” which the Appellate Body had stated in United States – Shirts and Blouses. In a subsidiary argument, Canada maintained that the Panel had disregarded many pieces of evidence.

The Appellate Body began by considering the judicial economy issue. In Canada’s view the Panel, by declining to address certain claims, had not fully resolved the matter at issue. After recalling the importance of the aim of the dispute settlement system where the application of the principle of judicial economy was concerned, the Appellate Body found in this instance that, for the Panel “to make findings concerning violation of Article 5.1 with respect to other Canadian salmon, without also making findings under Articles 5.5 and 5.6, would not enable the DSB to make sufficiently precise recommendations and rulings so as to allow for compliance by Australia with its obligations under the SPS Agreement, in order to ensure the effective resolution of this dispute with Canada. An SPS measure which is brought into consistency with Article 5.1 may still be inconsistent with either Article 5.5 or Article 5.6, or with both”14.

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stricte, il a cependant précisé que le Membre concerné devrait faire preuve d’un minimum de précision, sinon le niveau de protection approprié pourrait être établi par le Groupe spécial ou l’Organe d’appel à partir du niveau de protection que reflétait la mesure SPS en cause. Cependant, l’Organe d’appel s’est trouvé bloqué pour la suite de son raisonnement dans la mesure où, comme l’avait également constaté le Groupe spécial, il lui était impossible de vérifier, sur la base du Rapport final de 1996, si l’une des autres mesures applicables mentionnées plus haut permettrait d’obtenir le niveau de protection jugé approprié par l’Australie. En conséquence, et du fait de l’absence d’éléments factuels suffisants, l’Organe d’appel a constaté que, s’il devait infirmer la conclusion du Groupe spécial, il ne pouvait pour autant aboutir à la conclusion de savoir si l’Australie a violé l’article 5:6 et 2:2 de l’Accord SPS. Les questions d’économie jurisprudentielle La question suivante soulevée par le Canada était de savoir si le Groupe spécial avait commis une erreur en décidant de ne pas faire de constatations au titre des paragraphes 5 et 6 de l’Accord SPS à l’égard des autres saumons canadiens. Selon le Canada, la constatation du Groupe spécial visant à justifier la mise à l’écart des autres saumons canadiens reposait sur une application erronée du « principe d’économie jurisprudentielle » que l’Organe d’appel avait énoncé dans son rapport Etats-Unis – Chemises, chemisiers et blouses. A titre subsidiaire, le Canada soutenait que le Groupe spécial n’avait pas pris en considération de nombreux éléments de preuve. L’Organe d’appel a examiné en premier lieu l’argument relatif à l’économie jurisprudentielle. Pour le Canada, le Groupe spécial, en refusant d’examiner certaines allégations, n’avait pas réglé l’ensemble de la question. Après avoir rappelé l’importance du but du règlement des différends dans l’application du principe d’économie jurisprudentielle, l’Organe d’appel a considéré en l’espèce que le fait, pour le Groupe spécial, « [d’]établir des constatations au titre de l’article 5:1 pour ce qui est des autres saumons canadiens sans établir également des constatations au titre des paragraphes 5 et 6 de l’article 5 ne permettrait pas à l’ORD de faire des recommandations et de prendre des décisions suffisamment précises pour permettre à l’Australie de s’acquitter de ses obligations au titre de l’Accord SPS, afin que le différend avec le Canada soit résolu efficacement. Une mesure SPS qui serait rendue compatible avec le paragraphe 1 de l’article 5 pourrait encore être incompatible soit avec le paragraphe 5 de l’article 5, soit avec les paragraphes 6 de l’article 5, ou avec les deux »14. 14


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Moreover, added the Appellate Body, the Panel had given no reason why it had declined to extend its examination to other Canadian salmon, when its terms of reference included not only ocean-caught Pacific salmon but also other Canadian salmon. The Appellate Body therefore found that in so doing, the Panel had erred in law. The Appellate Body then turned its attention to Article 5.5. Given that the Panel had not addressed the three elements of Article 5.5 in respect of other Canadian salmon, it split its examination into three parts, each corresponding to one of the three elements of that Article. At the end of this analysis, the Appellate Body found that each of the elements of Article 5.5 was fulfilled and, therefore, that Australia, by maintaining its import prohibition on all Canadian salmon, had acted inconsistently with Article 5.5 and, by implication, with Article 2.3 of the SPS Agreement. On the question of whether or not the import prohibition on other Canadian salmon was consistent with Article 5.6 of the SPS Agreement, the Appellate Body recalled that it had been unable to come to a conclusion on this question where ocean-caught Pacific salmon was concerned, and for the same reasons it could not come to a conclusion on this point in respect of other Canadian salmon. The final question of substance dealt with by the Appellate Body in this case was whether the Panel had erred in law by not having found that Australia had acted in a manner inconsistent with Article 2.3, first sentence, independently from the finding that Australia had acted in a manner inconsistent with Article 5.5 of the SPS Agreement. While the Appellate Body recognized that the Panel had failed to examine Canada's claim that the import prohibition on fresh, chilled or frozen salmon violated the first sentence of Article 2.3, this did not mean that the Panel intended to deny that Article 2.3, first sentence, contained an obligation independent from Article 5.5. The Appellate Body took the view that it was on the grounds of judicial economy that the Panel had acted as it had. Although the Appellate Body recognized that “a finding of violation of Article 5.5 will necessarily imply a violation of Article 2.3, first sentence, or Article 2.3, second sentence”15, it also pointed out that “arbitrary or unjustifiable discrimination in the sense of Article 2.3, first sentence, can be

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De plus, a ajouté l’Organe d’appel, le Groupe spécial n’avait avancé aucun motif pour justifier son refus d’étendre ses constatations aux autres saumons canadiens, alors que son mandat portait non seulement sur les saumons du Pacifique pêchés en mer, mais aussi sur les autres saumons canadiens. L’Organe d’appel a donc considéré que le Groupe spécial, en agissant de la sorte, avait commis une erreur de droit. L’Organe d’appel s’est ensuite penché ensuite sur l’article 5:5, et dans la mesure où le Groupe spécial n’avait pas formulé de constatations à l’égard des autres saumons canadiens concernant les trois éléments de l’article 5:5, il a découpé son examen en trois parties, correspondant chacune à un des éléments de cet article. Au terme de son analyse, l’Organe d’appel a considéré que chacun des éléments de l’article 5:5 était présent et que, par conséquent, en maintenant une prohibition à l’importation de tous les saumons canadiens, l’Australie avait agi de manière incompatible avec l’article 5:5 et, par implication, avec l’article 2:3 de l’Accord SPS. Pour ce qui était de la compatibilité de la prohibition à l’importation d’autres saumons canadiens avec l’article 5:6 de l’Accord SPS, l’Organe d’appel a rappelé qu’il n’avait pas été en mesure de se prononcer sur cette question en ce qui concerne les saumons du Pacifique pêchés en mer et que, de la sorte, pour les mêmes raisons, il ne pouvait parvenir à une conclusion sur ce point. La dernière question de fond traitée dans cette affaire par l’Organe d’appel était celle de savoir si le Groupe spécial avait commis une erreur de droit en n’établissant pas de constatation indiquant que l’Australie avait agi de manière incompatible avec l’article 2:3, première phrase, et ceci, indépendamment de celle indiquant qu’elle avait agi de manière incompatible avec l’article 5:5 de l’Accord SPS. Si l’Organe d’appel reconnaissait que le Groupe spécial n’avait pas examiné l’allégation du Canada selon laquelle la prohibition des importations de saumons frais, réfrigérés ou congelés contrevenait à la première phrase de l’article 2:3, cela ne signifiait pas pour autant qu’il avait eu l’intention de nier que la phrase en question contenait une obligation distincte de l’article 5:5. Pour l’Organe d’appel, c’est le principe d’économie jurisprudentielle qui a motivé la décision du Groupe spécial. Bien que l’Organe d’appel reconnaisse qu’ « une constatation de violation de l’article 5:5 impliquera nécessairement une violation de l’article 2:3, première phrase, ou de l’article 2:3, deuxième phrase »15, il a précisé que « l’existence d’une discrimination arbitraire ou injustifiable au sens de la première phrase de l’article 2:3 peut être constatée sans qu’il soit nécessaire de procéder à un

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found to exist without any examination under Article 5.5”16. However, in the absence of any factual findings by the Panel or relevant facts undisputed between the parties, it was impossible for the Appellate Body to determine whether the import prohibition on fresh, chilled or frozen salmon, for both ocean-caught Pacific and other Canadian salmon, contravened Article 2.3, first sentence of the SPS Agreement. 3. Procedural issues Four procedural issues were raised by the parties to this dispute. They concerned the burden of proof, the Panel’s obligation to conduct an objective assessment, the admission and consideration by the Panel of certain evidence and, finally, Australia's request to submit a response to Canada's oral statement at the second meeting of the Panel with the parties. On the first of these issues, Australia considered that the Panel had erred in its application of the principles relating to the burden of proof, under Articles 2 and 5 of the SPS Agreement. In the Appellate Body’s opinion, Australia was actually contesting the manner in which the Panel had considered and weighed the evidence in concluding that Canada had established a prima facie case of inconsistency with Articles 5.1, 5.5 and 5.6. However, in relation to a point previously made in European Communities – Hormones, the Appellate Body considered that “the Panel's consideration and weighing of the evidence in support of Canada's claims relates to its assessment of the facts and, therefore, falls outside the scope of appellate review under Article 17.6 of the DSU”17. Australia also claimed that the Panel had failed to make an objective assessment of the matter before it and had not applied the appropriate standard of review pursuant to Article 11 of the DSU. After presenting Australia’s various allegations and identifying two which stood out, the Appellate Body quoted the statements it had made in European Communities – Hormones and European Communities – Poultry about the objective assessment which the Panel is expected to make and the errors which may be committed in this respect. On the basis of what it had concluded in the context of those disputes, the Appellate Body decided that “the Panel did not abuse its discretion in a manner which even comes close to attaining the level of gravity required for a

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examen au titre de l’article 5:5 »16. Mais, en l’absence de constatations de fait établies par le Groupe spécial, ainsi que de faits non contestés par les parties sur ce point, l’Organe d’appel s’est trouvé dans l’impossibilité de répondre à la question de savoir si la mesure en cause, à savoir la prohibition des importations de saumons frais, réfrigérés ou congelés, visant les saumons du Pacifique pêchés en mer, ou les autres saumons canadiens, contrevenait à l’article 2:3, première phrase, de l’Accord SPS. 3. Les questions de procédure Quatre questions de procédure avaient été soulevées dans cette affaire par les parties concernant la charge de la preuve, l’évaluation objective de la question par le Groupe spécial, l’acceptation et l’examen de certains éléments de preuve par le Groupe spécial, et enfin, le droit de réponse de l’Australie à l’exposé oral du Canada présenté lors de la deuxième réunion du Groupe spécial avec les parties. Concernant les principes relatifs à la charge de la preuve, l’Australie considérait que le Groupe spécial en avait fait une application erronée lorsqu’il avait traité des articles 2 et 5 de l’Accord SPS. Pour l’Organe d’appel, l’Australie contestait en fait la manière dont le Groupe spécial a examiné et évalué les éléments de preuve lorsqu’il avait conclu que le Canada avait fourni un commencement de preuve de l’incompatibilité avec les paragraphes 1, 5 et 6 de l’article 5. Or, comme il l’avait déjà dégagé dans l’affaire Communautés européennes – Hormones, l’Organe d’appel a considéré que « l’examen et la pondération par le Groupe spécial des éléments de preuve étayant les allégations du Canada sont liés à son appréciation des faits et n’entrent donc pas dans le champ de l’examen en appel, conformément à l’article 17:6 du Mémorandum d’accord »17. L’Australie soutenait aussi que le Groupe spécial n’avait pas procédé à une évaluation objective de la question dont il était saisi et qu’il n’avait pas appliqué le critère d’examen approprié conformément à l’article 11 du Mémorandum d’accord. Après avoir présenté les différentes allégations de l’Australie, et en avoir détaché deux, l’Organe d’appel a cité ce qu’il avait énoncé dans les affaires Communautés européennes – Hormones et Communautés européennes – Volailles à propos de l’évaluation objective que doit mener le Groupe spécial et des erreurs touchant à celle-ci. Reprenant la même solution, il a abouti à la conclusion que « le Groupe spécial n’a pas abusé de son pouvoir d’appréciation d’une manière qui s’approche même du 16 17


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claim under Article 11 of the DSU to prevail”18. With regard to Australia’s allegation that the Panel had not accorded “due deference” to certain matters of fact it had put forward, the Appellate Body considered that Article 11 of the DSU simply required panels to assess the facts in a manner consistent with their obligation to make an objective assessment of the matter before them. The Appellate Body added that “panels, however, are not required to accord to factual evidence of the parties the same meaning and weight as do the parties”19.

The third procedural issue raised by Australia concerned the admission and consideration of certain evidence, with Australia’s allegations relating more specifically to due process in respect of the “Vose Report”; evidence which the Panel allegedly relied upon despite the fact that it had been submitted after the deadline set by the Panel in its working procedures; and, finally, evidence referred to, but not actually submitted, by Canada. After rejecting Australia’s allegations regarding the “Vose Report”, the Appellate Body indicated in respect of the second point raised by Australia that it was up to panels to establish their own working procedures, and that even though the Panel had accepted evidence submitted after the date it had fixed, this was justified by the need to provide for sufficient flexibility, as required by Article 12.2 of the DSU. Nevertheless, the Appellate Body added that the Panel also had to be careful to observe due process, “which entails providing the parties adequate opportunity to respond to the evidence submitted”20. Finally, with reference to the evidence which Canada referred to, but did not submit, the Appellate Body noted that as this evidence was referred to in the 1996 Final Report, it must have been known to Australia. Consequently, the Panel had not committed an error in this matter.

The final procedural issue was whether the Panel had erred in denying Australia an opportunity to submit a formal written rebuttal submission in response to the oral statement made by Canada at the second meeting of the Panel. The Appellate Body referred to the requirement that a party be provided with an opportunity to respond to claims made against it and expressed the view 18

Appellate Body Report, para. 266. Appellate Body Report, para. 267. 20 Appellate Body Report, para. 272. 19


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degré de gravité requis pour qu’une allégation au titre de l’article 11 du Mémorandum d’accord puisse être retenue »18. Quant à l’argument de l’Australie selon lequel le Groupe spécial n’aurait pas accordé « la déférence voulue » à certaines questions de fait qu’elle avait soulevées, l’Organe d’appel a considéré qu’en vertu de l’article 11 du Mémorandum d’accord, les Groupes spéciaux doivent simplement évaluer les faits d’une manière compatible avec leur obligation de procéder à une évaluation objective de la question. L’Organe d’appel a ajouté en outre que « les Groupes spéciaux ne sont pas tenus d’attribuer aux éléments probants factuels des parties le même sens et le même poids que ce qu’elles leur donnent »19. La troisième question liée à la procédure soulevée par l’Australie était relative à l’acceptation et l’examen de certains éléments de preuve, les allégations de l’Australie portant plus précisément sur la régularité de la procédure en ce qui concerne le « Rapport Vose », sur des éléments de preuve sur lesquels le Groupe spécial se serait appuyé alors qu’ils avaient été fourni postérieurement à la date limite fixée par le Groupe spécial dans le cadre de ses procédures de travail, et enfin sur des éléments de preuve qui auraient été mentionnés, mais non présentés par le Canada. Après avoir rejeté les arguments de l’Australie portant sur le « Rapport Vose », l’Organe d’appel a précisé que c’est aux Groupes spéciaux que revient la tâche de fixer leurs propres procédures de travail, et que, même si le Groupe spécial avait accepté des arguments présentés après la date qu’il avait fixée, cela se justifiait par la nécessaire flexibilité de la procédure, comme l’énonce l’article 12:2 du Mémorandum d’accord. L’Organe d’appel a cependant ajouté que le Groupe spécial devait aussi veiller à ce que la procédure soit régulière, « ce qui suppose qu’il doit ménager aux parties la possibilité de réfuter les éléments de preuve présentés »20. Enfin, concernant les éventuels éléments de preuve mentionnés mais non présentés par le Canada, l’Organe d’appel a indiqué que, dans la mesure où ces derniers étaient cités dans le Rapport final de 1996, l’Australie devait donc les connaître, et qu’en conséquence, le Groupe spécial n’a pas commis d’erreur sur ce point. Le dernier point de procédure concernait la question de savoir si le Groupe spécial avait eu tort de refuser à l’Australie la possibilité de présenter par écrit une communication formelle pour réfuter l’exposé oral présenté par le Canada lors de la deuxième réunion du Groupe spécial. Se basant sur la nécessité d’accorder à une partie la possibilité de répondre aux allégations formulées contre elle, l’Organe d’appel a pensé que le Groupe spécial, en 18

Rapport de l’Organe d’appel, para. 266. Rapport de l’Organe d’appel, para. 267. 20 Rapport de l’Organe d’appel, para. 272. 19

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that in this instance the Panel, by allowing Australia to submit a third oral submission, had in fact accorded Australia due process.


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accordant à l’Australie la possibilité de présenter une troisième communication orale, avait rempli les conditions nécessaires pour garantir une procédure régulière.

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V. FINDINGS AND CONCLUSIONS OF THE APPELLATE BODY21

“For the reasons set out in this Report, the Appellate Body: a) reverses the Panel's findings that the 1988 Conditions and the 1996 Requirements are within the Panel's terms of reference; and concludes that the SPS measure at issue in this dispute is the import prohibition on fresh, chilled or frozen salmon set forth in QP86A, as confirmed by the 1996 Decision, rather than the heat-treatment requirement set forth in the 1988 Conditions; b) considers that the Panel's reference to Article 6.1 of the SPS Agreement is not “a legal finding or conclusion” and that the Panel did not, therefore, exceed its terms of reference; c) reverses the Panel's finding that the measure at issue, as it applies to oceancaught Pacific salmon, is not based on a risk assessment in accordance with Article 5.1, and that Australia has acted inconsistently with Article 5.1 and, by implication, Article 2.2 of the SPS Agreement, because the Panel made this finding on the wrong premise that the heat-treatment requirement, rather than the import prohibition, is the SPS measure at issue in this dispute; d) finds, on the basis of the Panel's factual findings, that the 1996 Final Report is not a risk assessment within the meaning of Article 5.1 and the first definition in paragraph 4 of Annex A of the SPS Agreement, and that Australia, by maintaining without a proper risk assessment, an import prohibition on fresh, chilled or frozen ocean-caught Pacific salmon, has acted inconsistently with Article 5.1 and, by implication, Article 2.2 of the SPS Agreement; e) upholds the Panel's finding that, by maintaining the measure at issue as it applies to ocean-caught Pacific salmon, Australia has acted inconsistently with its obligations under Article 5.5 and, by implication, Article 2.3 of the SPS Agreement;

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Appellate Body Report, paras.279 and 280.


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V. CONSTATATIONS ET CONCLUSIONS DE L’ORGANE D’APPEL21

« Pour les raisons énoncées dans le présent rapport, l’Organe d’appel : a) infirme les constatations du Groupe spécial selon lesquelles les Conditions de 1988 et les Prescriptions de 1996 relèvent du mandat du Groupe spécial ; et conclut que la mesure SPS en cause dans le présent différend est la prohibition des importations de saumons frais, réfrigérés ou congelés imposée en vertu de la Proclamation n°86A, telle qu’elle a été confirmée par la Décision de 1996, plutôt que la prescription en matière de traitement thermique énoncée dans les Conditions de 1988 ; b) estime que la référence faite par le Groupe spécial à l’article 6:1 de l’Accord SPS n’est pas une ‘constatation ou conclusion juridique’ et que le Groupe spécial n’a donc pas outrepassé son mandat ; c) infirme la constatation du Groupe spécial selon laquelle la mesure en cause, telle qu’elle s’applique aux saumons du Pacifique pêchés en mer, n’est pas établie sur la base d’une évaluation des risques, conformément à l’article 5:1, et selon laquelle l’Australie a agi de façon incompatible avec l’article 5:1 et, par implication, avec l’article 2:2 de l’Accord SPS, parce que le Groupe spécial a établi cette constatation en partant du postulat erroné que la mesure SPS en cause dans le présent différend était la prescription en matière de traitement thermique, plutôt que la prohibition à l’importation ; d) constate, compte tenu des constatations de fait du Groupe spécial, que le Rapport final de 1996 ne constitue pas une évaluation des risques au sens de l’article 5:1 et de la première définition figurant au paragraphe 4 de l’annexe A de l’Accord SPS, et que l’Australie, en prohibant les importations de saumons du Pacifique frais, réfrigérés ou congelés, pêchés en mer sans avoir procédé à une véritable évaluation des risques, a agi de façon incompatible avec l’article 5:1 et, par implication, avec l’article 2:2 de l’Accord SPS ; e) confirme la constatation du Groupe spécial selon laquelle, en maintenant la mesure en cause, telle qu’elle s’applique aux saumons du Pacifique pêchés en mer, l’Australie a agi de façon incompatible avec les obligations qui lui sont faites à l’article 5:5 et, par implication, à l’article 2:3 de l’Accord SPS ;

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f) reverses the Panel's finding that the measure at issue, as it applies to oceancaught Pacific salmon, is “more trade-restrictive than required” to achieve Australia's appropriate level of protection, and that Australia has acted inconsistently with Article 5.6 of the SPS Agreement, because the Panel made this finding on the wrong premise that the heat-treatment requirement, rather than the import prohibition, is the SPS measure at issue in this dispute; g) is unable to come to a conclusion on whether or not the SPS measure at issue, i.e., the import prohibition, as it applies to ocean-caught Pacific salmon, is consistent with Article 5.6 of the SPS Agreement as a result of insufficient factual findings and undisputed facts in the Panel record; h) finds that the Panel erred in its application of the principle of judicial economy by limiting its findings under Articles 5.5 and 5.6 to ocean-caught Pacific salmon, and in considering that it was unnecessary to address Articles 5.5 and 5.6 of the SPS Agreement with respect to other Canadian salmon; i) finds that by maintaining the SPS measure at issue with regard to other Canadian salmon, Australia has acted inconsistently with Article 5.5 of the SPS Agreement; j) is unable to come to a conclusion on whether or not the SPS measure at issue, i.e., the import prohibition, as it applies to other Canadian salmon, is consistent with Article 5.6 of the SPS Agreement as a result of insufficient factual findings and undisputed facts in the Panel record; k) concludes that a finding of inconsistency with Article 2.3, first sentence, can be reached independently of a finding of inconsistency with Article 5.5; but because of insufficient factual findings and undisputed facts in the Panel record, is unable to determine whether the measure at issue constitutes arbitrary or unjustifiable discrimination within the meaning of Article 2.3, first sentence, of the SPS Agreement; l) concludes that the Panel's consideration and weighing of the evidence in support of Canada's claims relates to the Panel's assessment of the facts and, therefore, falls outside the scope of appellate review;


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f) infirme la constatation du Groupe spécial selon laquelle la mesure en cause, telle qu’elle s’applique aux saumons du Pacifique pêchés en mer, est ‘plus restrictive pour le commerce qu’il n’est requis’ pour permettre à l’Australie d’obtenir le niveau de protection approprié, et selon laquelle l’Australie a agi de façon incompatible avec l’article 5:6 de l’Accord SPS, parce que le Groupe spécial a établi cette constatation en partant du postulat erroné que la mesure SPS en cause dans le présent différend était la prescription en matière de traitement thermique, plutôt que la prohibition à l’importation ; g) n’est pas en mesure de parvenir à une conclusion sur la question de savoir si oui ou non la mesure SPS en cause, à savoir la prohibition à l’importation, telle qu’elle s’applique aux saumons du Pacifique pêchés en mer, est compatible avec l’article 5:6 de l’Accord SPS, en raison du caractère insuffisant des constatations de faits et des faits non contestés figurant au dossier du Groupe spécial ; h) constate que le Groupe spécial a fait fausse route dans sa façon d’appliquer le principe d’économie jurisprudentielle en limitant ses constatations au titre des paragraphes 5 et 6 de l’article 5 aux saumons du Pacifique pêchés en mer, et en estimant qu’il était inutile d’examiner les paragraphes 5 et 6 de l’article 5 de l’Accord SPS pour ce qui est des autres saumons canadiens ; i) constate qu’en appliquant la mesure SPS en cause aux autres saumons canadiens, l’Australie a agi de façon incompatible avec l’article 5:5 de l’Accord SPS ; j) n’est pas en mesure de parvenir à une conclusion sur la question de savoir si oui ou non la mesure SPS en cause, à savoir la prohibition à l’importation, telle qu’elle s’applique aux autres saumons canadiens, est compatible avec l’article 5:6 de l’Accord SPS, en raison du caractère insuffisant des constatations de fait et des faits non contestés figurant au dossier du Groupe spécial ; k) conclut qu’une constatation d’incompatibilité avec l’article 2:3, première phrase, peut être établie indépendamment d’une constatation d’incompatibilité avec l’article 5:5, mais en raison du caractère insuffisant des constatations de fait et des faits qui ne sont pas contestés dans le rapport final, n’est pas en mesure de déterminer si la mesure en cause constitue une discrimination arbitraire ou injustifiable au sens de l’article 2:3, première phrase, de l’Accord SPS ; l) conclut que l’examen et la pondération par le Groupe spécial des éléments de preuve étayant les allégations du Canada sont liés à son appréciation des faits et n’entrent donc pas dans le champ de l’examen en appel ;

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m) concludes that the Panel did not abuse its discretion contrary to its obligations under Article 11 of the DSU; n) concludes that the Panel's admission and consideration of certain evidence submitted, or referred to, by Canada does not raise due process concerns contrary to the DSU; and o) concludes that since the Panel granted Australia extra time to respond to the oral statement made by Canada at the second meeting of the Panel, the Panel did not fail to accord due process to Australia contrary to the DSU. The Appellate Body recommends that the DSB request that Australia bring its measure found in this Report, and in the Panel Report as modified by this Report, to be inconsistent with the SPS Agreement, into conformity with its obligations under that Agreement”.


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m) conclut que le Groupe spécial n’a pas abusé de son pouvoir d’appréciation d’une manière incompatible avec ses obligations au titre de l’article 11 du Mémorandum d’accord ; n) conclut que l’acceptation et l’examen par le Groupe spécial de certains éléments de preuve présentés ou cités par le Canada ne remettent pas en cause la régularité de la procédure d’une manière incompatible avec le Mémorandum d’accord ; et o) conclut que, puisque que le Groupe spécial a accordé à l’Australie un délai supplémentaire pour répondre à l’exposé oral présenté par le Canada lors de la deuxième réunion du Groupe spécial, il n’a pas omis de donner à l’Australie la garantie d’une procédure régulière d’une manière incompatible avec le Mémorandum d’accord. L’Organe d’appel recommande que l’ORD demande à l’Australie de mettre la mesure qui, dans le présent rapport et dans le rapport du Groupe spécial, tel qu’il est modifié par le présent rapport, est jugée incompatible avec l’Accord SPS, en conformité avec ses obligations au titre de cet accord ».

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VI. IMPLEMENTATION OF THE APPELLATE BODY’S CONCLUSIONS

The Report, as amended by the Appellate Body, was adopted by the DSB on 6 November 1998. As the parties were unable to reach agreement on a reasonable period of time for implementation, Canada, in a letter dated 24 December 1998, requested that the reasonable period of time be determined by binding arbitration, pursuant to Article 21.3(c) of the DSU. After recalling the nature of his mandate, the Arbitrator described the main difficulty he faced, namely the divergent views of the parties as to what constituted implementation. While according to Australia, implementation would involve conducting a risk assessment, Canada considered that conducting a risk assessment should not be included in the calculation of the reasonable period of time. Although the Arbitrator was mindful of the fact that “choosing the means of implementation is, and should be, the prerogative of the implementing Member”22, at the same time he also cited what the Appellate Body had concluded in European Communities – Hormones, namely that “[…] It would not be in keeping with the requirement of prompt compliance to include in the reasonable period of time, time to conduct studies or to consult experts to demonstrate the consistency of a measure already judged to be inconsistent […]”23. Therefore, the Arbitrator took the view that for determining the reasonable period of time, account could not be taken of the time needed to conduct a risk assessment. He then turned to the question of what would constitute a reasonable period of time and, on the basis that “‘Particular circumstances’ justifying a longer or shorter period must be taken into account on a case-by-case basis”24, considered that in the case at issue, there were certain considerations which persuaded him that the reasonable period of time should be significantly less than 15 months. In the event, he was to conclude that in this case the reasonable period of time for implementation of the recommendations and rulings of the DSB would be 8 months from the date of adoption of the report – a period which expired on 6 July 1999. On 15 July 1999, as Australia had still not applied the DSB’s recommendations, Canada requested authorization from the DSB to suspend the application to Australia of tariff concessions, pursuant to Article 22.2 of the DSU. At a DSB meeting held on 27 and 28 July 1999, Australia informed the DSB that it had fully 22

Report of the Arbitrator, para. 35. Report of the Appellate Body, para. 39. 24 Report of the Arbitrator, para. 38. 23


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VI. MISE EN ŒUVRE DES CONCLUSIONS DU RAPPORT

Le rapport, tel qu’il a été modifié par l’Organe d’appel, a été adopté par l’ORD le 6 novembre 1998. Les parties n’ayant pu se mettre d’accord sur le délai raisonnable pour le processus de mise en œuvre, le Canada a alors demandé, dans une communication écrite du 24 décembre 1998, que le délai raisonnable soit déterminé par voie d’arbitrage contraignant, conformément à l’article 21:3 c) du Mémorandum d’accord. Après avoir rappelé le but de sa mission, l’arbitre a exposé la principale difficulté en l’espèce, à savoir le fait que les parties avaient des opinions divergentes sur ce que constitue la mise en œuvre. Alors que l’Australie considérait que cette dernière doit comprendre la réalisation d’une évaluation des risques, le Canada considère, pour sa part, que cette réalisation ne devait pas être prise en compte dans le calcul du délai raisonnable. Si l’arbitre était conscient du fait que « le choix du moyen de mise en œuvre est, et doit être, la prérogative du Membre mettant en œuvre »22, il reprenait aussi ce que l’Organe d’appel avait dégagé dans l’affaire Communautés européennes – Hormones, à savoir qu’ « [i]l ne serait pas conforme à la prescription exigeant qu’il soit donné suite dans les moindres délais à ces recommandations et décisions d’inclure dans le délai raisonnable le temps nécessaire pour effectuer des études ou consulter des experts afin de démontrer la compatibilité d’une mesure déjà jugée incompatible […] »23. Dès lors, l’arbitre a considéré que le temps nécessaire à la réalisation d’une évaluation des risques ne pouvait entrer dans la détermination du délai raisonnable. Il est ensuite passé à la détermination du délai raisonnable, et, s’appuyant sur le fait que « les ‘circonstances’ justifiant un délai plus long ou plus court doivent être prises en compte au cas par cas »24, a considéré que certaines considérations, en l’espèce, justifiaient que le délai minimal de quinze mois établi par le droit australien pour la mise en œuvre puisse être ramené à une période beaucoup plus courte. En l’occurrence, l’arbitre a déterminé que le délai raisonnable pour la mise en œuvre des recommandations et décisions de l’ORD serait de huit mois à partir de la date d’adoption du rapport, ce qui signifiait qu’il avait expiré le 6 juillet 1999. Le 15 juillet 1999, l’Australie n’ayant toujours pas appliqué les recommandations de l’ORD, le Canada a demandé à ce dernier, conformément à l’article 22:2 du Mémorandum d’accord, l’autorisation de suspendre des concessions à l’égard de l’Australie. A la réunion de l’ORD des 27 et 28 juillet 1999, l’Australie a notifié qu’elle avait 22

Rapport de l’arbitre, para. 35. Rapport de l’Organe d’appel, para. 39. 24 Rapport de l’arbitre, para. 38. 23

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implemented the DSB’s recommendations through an Australian Quarantine and Inspection Service (AQIS) decision of 19 July 1999. At the same meeting, Canada requested that pursuant to Article 21.5 of the DSU, the original Panel be asked to determine whether the measures taken by Australia to implement the DSB’s recommendations were consistent with WTO rules. The DSB granted Canada’s request and referred the matter to the original Panel. It was also agreed that the matter would be referred to arbitration to determine the level of suspension of concessions, pursuant to Article 22.6 of the DSU; however, the parties agreed that the arbitration proceedings would be held in abeyance until after the circulation of the Panel Report.

The Report of the Panel established pursuant to Article 21.5 of the DSU was circulated to Members on 18 February 2000. Aside from certain preliminary findings about third party rights, “government confidential information”, non-requested information submitted to the Panel, and the Panel’s terms of reference25, the Panel’s first finding was that for a certain number of products, the new measures taken by Australia in order to comply with the DSB’s recommendations did not exist, within the meaning of Article 21.5, because they had not entered into force by the date set by the Arbitrator, and therefore for the periods at issue Australia had not made its measures consistent with the SPS Agreement, pursuant to Article 22.6 of the DSU. Next, although the Panel recognized that Australia’s new assessment – the 1999 Analysis – did constitute a risk assessment within the meaning of Article 5.1, it took the view that the sanitary measure taken by Australia, authorizing the release from quarantine of “consumer-ready” salmonid products, was not based on a risk assessment in the sense that there was no rational relationship between the “consumer-ready” requirements and the 1999 IRA, and that in so doing Australia had acted in a manner inconsistent with Articles 5.1 and 2.2 of the SPS Agreement. Moreover, later in its Report the Panel added that the “consumer-ready” requirement was also inconsistent with the provisions of Article 5.6, as there were other, less trade-restrictive measures reasonably available. On the subject of the claim made by Canada under Article 5.5 of the SPS Agreement, the Panel considered that the first element required under this 25

One question raised in particular was whether a measure taken by Tasmania, prohibiting the importation of salmonids, also fell within the Panel’s terms of reference. The issue hinged on both the question of Australia’s responsibility in respect of Tasmania, and the date of the measures at issue, which had been adopted after the establishment of the Panel set up under Article 21.5. Following an analysis, the Panel had concluded that the measure did fall within its terms of reference.


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pleinement mis en œuvre les recommandations de l’ORD par le biais d’une décision du Service australien de quarantaine et d’inspection (AQIS) datée du 19 juillet 1999. Lors de cette même réunion, le Canada a demandé, conformément à l’article 21:5 du Mémorandum d’accord, que le Groupe spécial initial détermine si les mesures prises par l’Australie pour mettre en œuvre les recommandations de l’ORD étaient compatibles avec les règles de l’OMC. L’ORD a accepté la demande du Canada et a renvoyé la question devant le Groupe spécial initial. Il a également été prévu, conformément à l’article 22:6 du Mémorandum, d’instituer une procédure d’arbitrage pour déterminer le niveau de suspension des concessions ; les parties ont toutefois convenu qu’elle resterait en suspens jusqu’à ce que le Groupe spécial initial ait statué. Le rapport du Groupe spécial établi au titre de l’article 21:5 du Mémorandum d’accord sur le règlement des différends a été distribué aux Membres le 18 février 2000. Outre certaines constatations préliminaires relatives aux droits des tierces parties, aux « renseignements officiels confidentiels », aux renseignements non demandés présentés au Groupe spécial, et au mandat de ce dernier25, le Groupe spécial a constaté en premier lieu que pour un certain nombre de produits, les nouvelles mesures australiennes prises pour se conformer aux recommandations de l’ORD n’existaient pas, au sens de l’article 21:5, puisqu’elles n’étaient pas entrées en vigueur avant la date fixée par l’arbitre, et que dès lors, pour les périodes en cause, l’Australie n’avait pas mis sa mesure en conformité avec l’Accord SPS, au sens de l’article 22:6 du Mémorandum d’accord. Ensuite, si le Groupe spécial a reconnu que la nouvelle évaluation de l’Australie, l’Analyse de 1999, constituait une évaluation des risques au sens de l’article 5:1, il a considéré en revanche que la mesure sanitaire australienne visant à autoriser la levée de la quarantaine pour les produits à base de saumon « prêts à cuire » n’était pas établie sur la base d’une évaluation des risques dans la mesure où il n’existait pas de relation logique entre les prescriptions de cette mesure et l’Analyse de 1999, et qu’en agissant ainsi, l’Australie avait agi de façon incompatible avec les articles 5:1 et 2:2 de l’Accord SPS. En outre, le Groupe spécial a ajouté, plus loin dans son rapport, que cette prescription « prêt à cuire » était également contraire aux dispositions de l’article 5:6 puisqu’il existait d’autres mesures moins restrictives pour le commerce et qui étaient raisonnablement applicables. S’agissant de l’allégation du Canada au titre de l’article 5:5 de l’Accord SPS, si le Groupe spécial a 25

Se posait en particulier la question de savoir si une mesure prise par la Tasmanie qui interdisait l’importation des salmonidés rentrait également dans le mandat du Groupe spécial. Le problème concernait ici à la fois la responsabilité de l’Australie par rapport à la Tasmanie, mais également la date des mesures, qui avaient été prises après l’établissement du Groupe spécial établi au titre de l’article 21:5. Le Groupe spécial, au terme de son analyse, a conclu que la mesure entrait dans son mandat.

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Article, namely that the situations must have some common elements sufficient to render them comparable, was met; however, it took the view that Canada had not met its burden of demonstrating that the second and third elements under Article 5.5 had been met26; therefore, the Panel found that Australia had not acted inconsistently with Article 5.5. The Panel also rejected Canada’s claim that Australia's import requirements for salmonids from Canada, on the one hand, and the absence of internal control measures imposed on the internal movement of dead Australian fish, on the other hand, constituted discrimination between Canada and Australia in the sense of Article 2.3, first sentence, of the SPS Agreement.

Canada had also claimed that there were other, less trade-restrictive measures available that met all three elements of Article 5.6. Referring to the Appellate Body report on Japan – Varietals27, the Panel pointed out that it was up to Canada to establish a prima facie case that such a measure did exist. After examining the options presented by Canada, the Panel found that Canada had satisfied that requirement. Given its previous finding that Australia's new measures were based on a risk assessment, except for the “consumer-ready” requirements, the Panel therefore examined the question of whether the option of not imposing the consumer-ready requirements or imposing a different definition of “consumer-ready product”, would meet the three elements of Article 5.6. Following this examination the Panel concluded that the three conditions were met, and therefore that Australia had acted inconsistently with Article 5.6. Nevertheless the Panel indicated, in keeping with the spirit governing the work of the WTO’s dispute settlement bodies, that it would not “impose any specific alternative upon Australia”28, and that it would “leave it up to Australia, preferably in close cooperation with Canada and other trading partners, to select and identify the details of such other measure(s)”29.

The Panel’s Report also dealt with a claim by Canada concerning information requirements which were allegedly contrary to certain provisions of

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Namely, that there was arbitrary or unjustifiable discrimination in the appropriate levels of protection, leading to discrimination or a disguised restriction on international trade. 27 Report of the Appellate Body, WT/DS76/AB/R, 22 February 1999. 28 Panel Report, para. 7.153. 29 Ibid.


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considéré que la première condition requise au titre de cet article était remplie, à savoir que les situations en cause avaient suffisamment d’éléments communs pour être comparables, il a en revanche considéré que le Canada ne s’était pas acquitté de la charge qui lui incombait de démontrer que la deuxième et la troisième condition au titre de l’article 5:5 étaient remplies26 ; dès lors, le Groupe spécial a conclu que l’Australie n’avait pas agi de manière incompatible avec l’article 5:5. Il a rejeté également l’allégation du Canada suivant laquelle les prescriptions imposées par l’Australie à l’importation de salmonidés en provenance du Canada, d’une part, et l’absence de mesures de contrôle interne concernant le transport à l’intérieur du pays de poissons australiens morts, d’autre part, auraient constitué une discrimination entre le Canada et l’Australie au sens de la première phrase de l’article 2:3 de l’Accord SPS. Le Canada avait également soulevé une allégation selon laquelle il existait d’autres mesures moins restrictives pour le commerce permettant de remplir les trois conditions requises au titre de l’article 5:6. S’appuyant sur le rapport de l’Organe d’appel Japon – Mesures visant les produits agricoles27, le Groupe spécial a rappelé qu’il incombait tout d’abord au Canada de fournir un commencement de preuve de l’existence d’une telle mesure. Après un examen des options présentées par le Canada, le Groupe spécial a considéré qu’il avait satisfait à cette exigence. Ayant déjà constaté que les nouvelles mesures australiennes étaient établies sur la base d’une évaluation des risques, sauf concernant les prescriptions « prêt à cuire », le Groupe spécial a donc recherché si l’option consistant à ne pas imposer cette prescription ou à lui donner un sens différent permettrait de remplir les trois conditions requises au titre de l’article 5:6. Au terme de son examen, le Groupe spécial a conclu que les trois conditions étaient remplies et qu’à ce titre, l’Australie avait agi de manière incompatible avec les dispositions de l’article 5:6. Le Groupe spécial a néanmoins énoncé, conformément à l’esprit animant les organes du mécanisme de règlement des différends de l’OMC, qu’il n’imposait « aucune solution de rechange particulière à l’Australie »28, et qu’il laissait « à l’Australie le soin d’arrêter et de définir les détails de cette autre mesure ou de ces autres mesures, de préférence en collaboration étroite avec le Canada et d’autres partenaires commerciaux »29. On trouve également dans ce rapport une allégation du Canada relative aux demandes de renseignements qui seraient contraires à certaines dispositions 26

C’est à dire qu’il existait des distinctions arbitraires ou injustifiables dans les niveaux de protection appropriés entraînant une discrimination ou une restriction déguisée au commerce international. 27 Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS76/AB/R, 22 février 1999. 28 Rapport du Groupe spécial, para. 7.153. 29 Ibid.

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Annex C to the SPS Agreement30. On this issue, the Panel noted that the Australian requirements referred to were substantive sanitary measures in their own right, i.e., risk reduction measures needed to achieve Australia's appropriate level of protection, as opposed to procedures or information requirements of the kind referred to in paragraph 1(c) of Annex C, and therefore Australia had not acted inconsistently with the provisions concerned. Finally, the Panel completed its report by examining a Tasmanian measure which prohibited the importation of fresh, chilled and frozen salmon from Canada to certain parts of its territory and which, in Canada’s view, contravened Articles 5.1, 2.2, 5.6 and 8 of the SPS Agreement. Relying on the 1999 Analysis, the Panel found that there was no logical justification for the Tasmanian measure, and that it was therefore inconsistent with Article 5.1 because it was not based on a risk assessment. Moreover, as there was no scientific evidence to support this measure, it was also contrary to Article 2.2. Given these two findings of violations, the Panel did not consider it necessary to examine any of Canada’s other claims. The Report of the Panel on compliance was adopted by the DSB at its meeting on 20 March 2000.

30 Paragraph 1 (c) of Annex C states, in particular, that certain information requirements may not be necessary for control, inspection and approval procedures.


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de l’Annexe C de l’Accord SPS30. Sur ce point, le Groupe spécial a noté que les exigences australiennes dont il était question constituaient des mesures sanitaires fondamentales à part entière, rentrant dans le cadre des mesures de réduction des risques qui étaient nécessaires à l’Australie pour obtenir le niveau de protection qu’elle jugeait approprié, et non dans celui des procédures ou demandes de renseignements visées par le paragraphe 1 c) de l’annexe C, et que de la sorte, l’Australie n’avait pas agi de manière incompatible avec les dispositions invoquées. Enfin, le Groupe spécial a terminé son rapport en examinant une mesure tasmanienne qui avait abouti à l’interdiction d’importer des saumons frais, réfrigérés ou congelés en provenance du Canada sur certaines parties de ce territoire et qui, de l’avis du Canada, contrevenait aux articles 5:1, 2:2, 5:6 et 8 de l’Accord SPS. En se reportant à l’Analyse de 1999, le Groupe spécial a constaté que la mesure tasmanienne n’était basée sur aucune justification logique et qu’elle était donc incompatible avec l’article 5:1 puisque non établie sur la base d’une évaluation des risques. En outre, dans la mesure où aucune preuve scientifique ne justifiait la mesure, celle-ci était également contraire à l’article 2:2. Dès lors, et fort de ces deux constatations, le Groupe spécial n’a pas jugé utile d’examiner plus avant les autres allégations du Canada. Le rapport du Groupe spécial de la mise en conformité a été adopté par l’ORD à sa réunion du 20 mars 2000.

30

Le paragraphe 1 c) de l’Annexe C stipule notamment que certaines demandes de renseignements peuvent ne pas être nécessaires aux procédures de contrôle, d’inspection et d’homologation.

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VII. OBSERVATIONS

1. The rules concerning jurisdiction The jurisdiction of the Panel This report provided the Appellate Body with an opportunity to clarify certain aspects of the question of jurisdiction, both that of the Panel and its own. Although there was nothing new about its decision concerning the Panel's terms of reference which, according to the Appellate Body, did not include the Australian measures relating to heat-treated salmon, the argument that it exceeded its terms of reference in a footnote relating to Article 6.1 enabled the Appellate Body to confirm what it had already stated in a previous report. Thus, while acknowledging that Article 6 was not within the Panel's terms of reference, the Appellate Body did not consider that the Panel had exceeded those terms by referring to that article in a footnote. Thus, in the same way as in the report on United States – Shirts and Blouses concerning a statement with regard to the powers of the Textile Monitoring Body (TMB), the Appellate Body decided that “[...] the Panel's statement in footnote [...] is a purely gratuitous comment and not a ‘legal finding or conclusion’”31. In taking this stance, the Appellate Body confirmed its intention of not confining panels within too rigid a framework. The jurisdiction of the Appellate Body The Appellate Body was to recall and confirm certain conclusions it had previously reached concerning its own jurisdiction, based on the dichotomy between points of law and questions of fact. In this case it was able to clarify certain issues relating to the burden of proof, confirming that although the question of the allocation of the burden of proof was indeed a point of law that fell within its jurisdiction, nevertheless, “the Panel's consideration and weighing of the evidence in support of Canada's claims relates to its assessment of the facts and, therefore, falls outside the scope of appellate review [...]”32.

31 32



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VII. OBSERVATIONS 1. Les règles de compétence Les compétences du Groupe spécial Ce rapport a été l’occasion pour l’Organe d’appel d’apporter un certain nombre de précisions en matière de compétence, tant à l’égard du Groupe spécial, que pour lui-même. Si la décision de l’Organe d’appel concernant le mandat du Groupe spécial, qui selon lui ne comprenait pas les mesures australiennes relatives au saumon traité thermiquement, n’apporte rien de nouveau, la question relative à un éventuel débordement de son mandat par le biais d’une note de bas de page relative à l’article 6:1 est l’occasion pour l’Organe d’appel de confirmer ce qu’il avait déjà énoncé dans un rapport précédent. En effet, tout en reconnaissant que l’article 6 ne faisait pas partie du mandat du Groupe spécial, l’Organe d’appel ne considère pas pour autant que ce dernier l’a outrepassé en faisant référence à cet article par le biais d’une note de bas de page. Ainsi, comme il l’avait fait dans le rapport Etats-Unis – Chemises, chemisiers et blouses au sujet d’une constatation relative au mode de fonctionnement de l’Organe de supervision des textiles (OSpT), l’Organe d’appel décide que « […] la déclaration faite par le Groupe spécial dans la note de bas de page […] est une observation purement gratuite et non pas une ″constatation ou conclusion juridique″ »31. En agissant de la sorte, l’Organe d’appel confirme sa volonté de ne pas enfermer les Groupes spéciaux dans un cadre trop rigide. Les compétences de l’Organe d’appel L’Organe d’appel va rappeler et confirmer certaines solutions qu’il avait dégagées antérieurement sur sa propre compétence, fondées sur la dichotomie entre questions de droit et questions de fait. Ici, c’est notamment dans le domaine de la preuve qu’il apporte certaines précisions, confirmant que, si la question de l’attribution de la charge de la preuve est bien une question de droit relevant de sa compétence, en revanche « l’examen et la pondération par le Groupe spécial des éléments de preuve étayant les allégations du Canada sont liés à son appréciation des faits et n’entrent donc pas dans le champ de l’examen en appel […] »32. 31 32


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Moreover, this report also confirmed that the Appellate Body no longer hesitates to use its powers to complete the legal analysis, as it was to do twice in this particular case33. However, although these powers enable the Appellate Body to extend its jurisdiction, it still remains bound by the panel's factual findings and the moment these findings turn out to be insufficient it becomes powerless to continue its analysis34. Thus, although the Appellate Body is empowered to decide issues left undecided by the Panel, as was the case, for example, in Canada – Certain Measures Concerning Periodicals35, the results may be inconclusive, as in this particular case in which, although it reversed the Panel's finding concerning Article 5.6, it nevertheless failed to decide whether or not Australia had infringed the provisions of that article, thus leaving the parties in a position of status quo that did nothing to settle their dispute. 2. The question of sanitary measures With regard to the measures relating to the SPS Agreement, this report enabled the Appellate Body to confirm numerous findings previously made in European Communities – Hormones. This applies, in particular, to the risk assessment carried out by a Member to justify its SPS measure, which remains a fundamental feature of this type of case. By furnishing clarifications, in particular with respect to certain key terms relating to this risk assessment, the Appellate Body was to provide valuable clues to the implementation of Article 5.1. The Appellate Body was also to adopt the methodology of application of Article 5.5 of the SPS Agreement previously employed in European Communities – Hormones, while developing it so as to clarify the criteria of comparability of situations under Article 5.536 and confirm the analysis based on the three “warning signals” and three “additional factors” relating to the third element of Article 5.5. Here, it is interesting to note that, as Joel P. Trachtman points out, “the Appellate Body did not engage in the same kind of analysis it used in the Shrimp case, seeking the ‘equilibrium line’ in order to make a similar determination under the chapeau of Art. XX of the GATT”37. In fact, the use of similar terms in Article 5.5 of the SPS Agreement and Article XX of the

33

See Appellate Body Report, paras 117 and 193. As follows from paras. 211, 213, 241 and 255 of the Appellate Body Report. 35 WT/DS31/AB/R, 30 July 1997, pp. 24 ff. 36 See paras. 140, 149, 151 and 152 of the Appellate Body Report. 37 J. P. Trachtmann, “Decisions of the Appellate Body of the World Trade Organization”, EJIL, 1998, Vol. 9, No 3, pp. 551 and 552. 34


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Par ailleurs, ce rapport confirme aussi que l’Organe d’appel n’hésite plus dans son analyse à exercer un pouvoir d’évocation, ce qu’il fera en l’espèce à deux reprises33. Mais, si ce pouvoir d’évocation permet à l’Organe d’appel d’accroître ses compétences, il reste néanmoins tenu par les constatations factuelles du Groupe spécial et, dès l’instant où ces dernières font défaut, il reste démuni pour poursuivre son analyse34. Ainsi, ce pouvoir d’évocation permet à l’Organe d’appel de régler des questions qui ne l’avaient pas été par le Groupe spécial, comme ce fut le cas par exemple dans l’affaire Canada – Certaines mesures concernant les périodiques35, mais il peut aussi donner lieu à des résultats mitigés, comme en l’espèce où, bien qu’il infirme la constatation du Groupe spécial concernant l’article 5:6, il ne conclut pas pour autant que l’Australie a ou non enfreint les dispositions de cet article, laissant ainsi les parties dans un statu quo qui ne règle en rien leur différend. 2. La question des mesures sanitaires En ce qui concerne les mesures touchant à l’Accord SPS, ce rapport permet à l’Organe d’appel de confirmer de nombreuses constatations déjà effectuées dans l’affaire Communautés européennes – Hormones. C’est le cas notamment pour l’évaluation des risques menée par un Membre pour fonder sa mesure SPS, qui demeure un élément fondamental dans ce type d’affaire. Par les clarifications apportées, notamment sur certains termes clés relatifs à cette évaluation des risques, l’Organe d’appel a donné de précieuses indications se rapportant à la mise en œuvre de l’article 5:1. L’Organe d’appel a aussi repris la méthodologie de mise en œuvre de l’article 5:5 de l’Accord SPS, telle qu’il l’avait déjà utilisée dans l’affaire Communautés européennes – Hormones, son développement permettant de donner certaines précisions concernant les critères de comparabilité des situations au titre de l’article 5:536, ou bien encore de confirmer l’analyse basée sur les trois « signaux d’alarme » ainsi que sur les « trois facteurs additionnels » relatifs au troisième élément de l’article 5:5. Il est intéressant de noter ici, comme le souligne Joel P. Trachtman, « that the Appellate body did not engage in the same kind of analysis it used in the Shrimp case, seeking the ‘equilibrium line’ in order to make a similar determination under the chapeau of art. XX of GATT » 37. En effet, l’utilisation de termes 33

Voir rapport de l’Organe d’appel, para. 117 et 193. C’est ce qui ressort des paragraphes 211, 213, 241 ou encore 255 du rapport de l’Organe d’appel. 35 WT/DS31/AB/R, 30 juillet 1997, pages 24 et suivantes. 36 Voir les paragraphes 140, 149, 151 et 152 du rapport de l’Organe d’appel. 37 J.P. Trachtman, « Decisions of the Appellate Body of the World Trade Organization », EJIL, 1998, vol. 9, n°3, pp. 551 et 552. 34

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GATT suggests that the Appellate Body would have taken more or less the same approach to these two articles. The examination of the issue relating to Article 5.6 also helped to clarify the relationship between a Member's appropriate level of protection and the SPS measure introduced. The Appellate Body ruled that it was for the Member to determine its appropriate level of protection38, the SPS measure being only an instrument for achieving that objective. However, although the Appellate Body acknowledged that Members had a certain discretion in determining the appropriate level of protection, panels or the Appellate Body itself being competent only to examine the application of that level, it nevertheless considered that if a Member had not defined its level of protection at all or had not defined it with sufficient precision, a panel, or the Appellate Body itself, could determine it, on the basis of the level of protection reflected in the SPS measure actually applied. This tends to strengthen the impression that the Appellate Body, and panels, are keeping a fairly tight grip on these issues, particularly as the assessment of whether the appropriate level of protection has been sufficiently precisely defined remains in their hands. Thus, although the Appellate Body has developed a means of verifying the suitability of SPS measures in relation to the appropriate level of protection, as Professor Hélène Ruiz Fabri points out, “its reasoning clearly reveals the possibility of a rapid slide from what, at the moment, looks like a check on consistency, towards a check on proportionality”39. 3. Clarifications concerning judicial economy Inasmuch as the use of the principle of judicial economy is becoming increasingly frequent with each successive panel report, the Appellate Body considered it appropriate to provide certain clarifications in order to prevent, as in this particular case, panels from going astray in applying that principle. After having reaffirmed the principle itself, as laid down in United States – Shirts and Blouses, according to which “a panel need only address those claims which must be addressed in order to resolve the matter at issue in the dispute”, the Appellate Body went on to stress the importance of a panel's terms of reference 38 The Appellate Body even considered that there was an implicit obligation in the SPS Agreement, see Appellate Body Report, paras. 205 and 206. 39 “Chronique du règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce. 1996-1998”, JDI, 1999/2, p. 501.


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similaires entre les articles 5:5 de l’Accord SPS et l’article XX du GATT, pouvait laisser penser que l’Organe d’appel aurait adopté une analyse sensiblement identique à l’égard de ces deux articles. L’examen de la question relative à l’article 5:6 apporte aussi des précisions importantes sur la relation entre le niveau de protection approprié d’un Membre et la mesure SPS établie par ce dernier. En effet, l’Organe d’appel énonce que c’est au Membre qu’il appartient de déterminer son niveau de protection approprié38, la mesure SPS n’étant qu’un instrument pour obtenir ce niveau de protection. Mais, si l’Organe d’appel admet que les Membres possèdent une certaine liberté dans la détermination du niveau de protection approprié, les Groupes spéciaux ou lui-même n’étant compétents que pour l’examen de la mise en œuvre de ce niveau de protection, il estime toutefois que, dès lors qu’un Membre n’aurait pas défini son niveau de protection ou ne l’aurait pas fait de manière suffisamment précise, un Groupe spécial, ou luimême, pourrait le déterminer en se basant sur le niveau de protection que reflète la mesure SPS en vigueur. Ce dernier point semble donc renforcer l’idée selon laquelle l’Organe d’appel, ou les Groupes spéciaux, gardent une emprise relativement importante en matière de contrôle dans ce domaine, d’autant plus que l’appréciation de la suffisance dans le degré d’exactitude du niveau de protection approprié reste entre leurs mains. Ainsi, si l’Organe d’appel a développé un contrôle de l’adéquation des mesures SPS par rapport au niveau de protection approprié, comme le souligne le professeur Hélène Ruiz Fabri, « son raisonnement montre bien que l’on pourrait ici glisser rapidement de ce qui ressemble pour l’instant à un contrôle de la cohérence, à un contrôle de proportionnalité […] »39. 3. Les précisions apportées en matière d’économie jurisprudentielle Dans la mesure où l’utilisation du principe d’économie jurisprudentielle devient de plus en plus fréquente au fur et à mesure des rapports des Groupes spéciaux, l’Organe d’appel va apporter ici certaines précisions, afin d’éviter, comme en l’espèce, que les Groupes spéciaux ne fassent fausse route dans la mise en œuvre de ce principe. Après avoir réaffirmé le principe lui-même, tel qu’il l’avait dégagé dans l’affaire Etats-Unis – Chemises, chemisiers et blouses, suivant lequel « un groupe spécial ne [devait] traiter que les allégations qui [devaient] l’être pour résoudre la question en cause », l’Organe d’appel va insister sur l’importance du mandat du Groupe spécial et sur le but du 38 L’Organe d’appel considère même qu’il en existe une obligation implicite dans l’Accord SPS, voir rapport de l’Organe d’appel, para. 205 et 206. 39 « Chronique du règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce. 19961998 », JDI 1999/2, p. 501.

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and the aim of the dispute settlement mechanism, as defined in Article 3.7 of the DSU40, for guiding panels in applying the principle of judicial economy. In the present case it added that for the Panel “to provide only a partial resolution of the matter at issue would be false judicial economy”41, since the effectiveness of dispute settlement would be adversely affected. Finally, the Appellate Body drew a parallel with Japan – Taxes on Alcoholic Beverages by stressing the need for a panel to deal with all the products at issue in its terms of reference. 4. The development of procedural points Procedural issues occupy a relatively important place in this report. This stress on procedure is not unusual and indeed, as Appellate Body reports accumulate, it is becoming clear that parties are taking an increasing interest in procedural matters. Moreover, the Appellate Body is aware of this, since whereas at the outset it mingled procedural with substantive issues, it is now, as in this particular case, increasingly making a formal distinction between the two in its reports. The objective assessment of the matter Anxious to appeal as many of the Panel's findings as possible but aware that the jurisdiction of the Appellate Body prevented it from ruling on questions of fact, the parties tried to evade this obstacle by formulating their arguments under cover of Article 11 of the DSU. As Professor Hélène Ruiz Fabri points out, their aim was “to call into question from a legal standpoint the Panel's assessment of the facts. Since the factual findings themselves cannot be called into question, the only recourse is to question the procedural steps followed by the Panel in dealing with the facts”42, and it was therefore logical that the Appellate Body should have treated this question as a procedural issue since “the reasoning is expressed not in terms of facts but in terms of evidence, information, expert advice and opinions”43.

40

According to this article, “[…] [t]he aim of the dispute settlement mechanism is to secure a positive solution to a dispute […]” 41 Appellate Body Report, para. 223. 42 “Chronique du règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce. 1996-1998”, JDI, 1999/2, p. 501. 43 Ibid.


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mécanisme de règlement des différends, défini à l’article 3:7 du Mémorandum d’accord40, pour guider l’action des Groupes spéciaux dans la mise en œuvre du principe d’économie jurisprudentielle. Il ajoute ici que le fait, pour le Groupe spécial, de « ne régler que partiellement la question en cause ne représenterait pas une véritable économie jurisprudentielle »41, puisque l’efficacité de la résolution du différend s’en trouverait affectée. L’Organe d’appel effectue enfin un rapprochement avec l’affaire Japon – Taxes sur les boissons alcooliques, en insistant sur la nécessité, pour le Groupe spécial, de traiter tous les produits en cause dans son mandat. 4. Le développement des points de procédure Les questions relatives à la procédure occupent une place relativement importante dans ce rapport. Cette importance de la procédure n’est pas un fait isolé, et on constate en effet un intérêt croissant des parties à l’égard de ces questions procédurales au fur et à mesure des rapports de l’Organe d’appel. D’ailleurs, ce dernier est conscient de cette évolution, car si au début de son existence, il traitait ces questions de procédure sans les dissocier de celles ayant trait au fond de l’affaire, désormais, on assiste de plus en plus, comme en l’espèce, à leur distinction formelle au sein du rapport. L’évaluation objective de la question Les parties, désireuses de voir soumises en appel un maximum de constatations élaborées par le Groupe spécial, mais conscientes que la compétence de l’Organe d’appel l’empêche de se prononcer sur des questions de fait, essayent de contourner cette limite en englobant leurs arguments sous le couvert de l’article 11 du Mémorandum. Le but des parties est ici, comme le souligne le professeur Hélène Ruiz Fabri, « [d]e mettre en cause sous un angle juridique l’évaluation des faits à laquelle a procédé le Groupe spécial. Dès lors que les constatations factuelles ne peuvent pas être mises en cause, le seul biais est la mise en cause des actes de procédure à l’aide desquels le Groupe spécial a traité les faits »42, et il est dès lors logique que l’Organe d’appel traite cette question comme une question de procédure, car « on ne raisonne pas en termes de faits mais de preuves, de renseignements, d’expertise ou d’avis »43. 40

Cet article disposant que « […] [l]e but du mécanisme du règlement des différends est d’arriver à une solution positive du différend […] ». 41 Rapport de l’Organe d’appel, para. 223. 42 « Chronique du règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce. 19961998 », JDI, 1999/2, p. 501. 43 Ibid.

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This report also gave the Appellate Body an opportunity to confirm its conclusions, reached in previous reports44, concerning what constituted, for a panel, not making an objective assessment of the matter and to stress the seriousness of such a claim. Because of its concern not to encourage Members to use this type of argument without good reason, the Appellate Body was to adopt a very restrictive approach to the appraisal of the conditions capable of engendering a violation of Article 11 of the DSU. Moreover, it added that panels remained exclusively responsible for the consideration of the facts and had great discretion in determining the meaning of and the weight to be attributed to the factual evidence, whatever the opinion of the parties in that respect. The question of the burden of proof Fundamentally, in this report, the issue was not the allocation of the burden of proof but, as already mentioned, the examination and weighing of certain evidence by the Panel. Hence, as far as the burden of proof is concerned, the Appellate Body contented itself with pointing out that it had established the principle in the United States – Shirts and Blouses, while its specific application to the SPS Agreement could be found in the report on European Communities – Hormones. A flexible but orderly and fair procedure In connection with the question of the admission and examination of certain evidence by the Panel, the Appellate Body acknowledged that the Panel could admit evidence presented after the deadline it had fixed for the submission of such evidence. It found justification for this in Article 12.2 of the DSU which reads: “Panel procedures should provide sufficient flexibility so as to ensure high-quality panel reports, while not unduly delaying the panel process”45. In taking this position, the Appellate Body again displayed its concern about leaving panels a certain freedom of manoeuvre. However, this freedom is not absolute inasmuch as immediately after making this finding the Appellate Body pointed out that a panel must respect due process, “which 44 Reports of the Appellate Body, European Communities – Hormones, WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB/R 16 January 1998, and European Communities – Poultry, WT/DS69/AB/R, 13 July 1998. 45 Appellate Body Report, para. 272.


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Ce rapport donne aussi l’occasion à l’Organe d’appel de confirmer ce qu’il avait pu dégager, lors de précédents rapports44, sur ce qui constituerait, pour le Groupe spécial, le fait de ne pas procéder à une évaluation objective de la question, et d’insister sur la gravité de cette allégation. Du fait de sa volonté de ne pas inciter les Membres à utiliser ce type d’arguments sans raisons réelles, l’Organe d’appel va adopter une approche très restrictive à l’égard de l’appréciation des conditions pouvant engendrer une violation de l’article 11 du Mémorandum d’accord. De plus, il ajoute que les Groupe spéciaux restent seuls maîtres dans la considération des faits et disposent d’une grande liberté quant au sens et au poids à donner aux éléments factuels, quel que soit l’avis des parties à leur égard. La question de la charge de la preuve Ce qui était contesté dans ce rapport ne concernait pas au fond l’attribution de la charge de la preuve, mais, comme nous l’avons déjà évoqué plus haut, l’examen et la pondération de certains éléments de preuve par le Groupe spécial. Dès lors, en ce qui concerne la charge de la preuve, l’Organe d’appel se contente de rappeler qu’il a établi le principe dans le rapport EtatsUnis – Chemises, chemisiers et blouses, son application spécifique à l’Accord SPS étant contenue dans le rapport Communautés européennes – Hormones. Une procédure flexible mais régulière et équitable A travers la question relative à l’acceptation et l’examen de certains éléments de preuve par le Groupe spécial, l’Organe d’appel admet que le Groupe spécial puisse accepter des éléments de preuve, présentés postérieurement à la date qu’il avait fixée pour la communication de ces éléments. Selon lui, la justification se trouve dans l’article 12:2 du Mémorandum d’accord qui dispose que « [l]a procédure des groupes spéciaux devrait offrir une flexibilité suffisante pour que les rapports des groupes spéciaux soient de haute qualité, sans toutefois retarder indûment les travaux des groupes »45. En agissant ainsi, l’Organe d’appel montre encore une fois sa volonté de laisser une certaine liberté aux Groupes spéciaux quant à la conduite de leur travail. Cependant, cette liberté n’est pas totale dans la mesure où juste après cette constatation, l’Organe d’appel précise qu’un Groupe spécial doit respecter la régularité de la procédure, « ce qui suppose qu’il doit ménager aux 44 Rapports de l’Organe d’appel, Communautés européennes – Hormones, WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB/R 16 janvier 1998, et Communautés européennes – Volailles, WT/DS69/AB/R, 13 juillet 1998. 45 Rapport de l’Organe d’appel, para. 272.

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entails providing the parties adequate opportunity to respond to the evidence submitted”46. In the following section on the right of response, the Appellate Body made it clear that this possibility for a party to respond to claims made against it was a “fundamental tenet”47 of due process and could be reflected, as in this case, in the granting of extra time. Nevertheless, as Professor Hélène Ruiz Fabri points out, “it can only be a question of an extremely short and, accordingly, rather pointless delay”48. Thus, these findings of the Appellate Body can be seen as reinforcing and refining the idea of the right to a fair hearing, and in this particular case the right to equality of arms, within a system in which it is not explicitly mentioned.

46

Appellate Body Report, para. 272. Appellate Body Report, para. 278. 48 “Chronique du règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce. 1996-1998”, JDI, 1999/2, p.502. 47


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parties la possibilité de réfuter les éléments de preuve, présentés »46. Dans la section suivante relative au droit de réponse, l’Organe d’appel va préciser que cette possibilité, que doit se voir accorder une partie, de répondre aux allégations formulées contre elle, est un « principe fondamental »47 en matière de régularité de la procédure, et qui peut se traduire, comme dans la présente affaire, par l’octroi d’un délai supplémentaire. Néanmoins, comme le fait remarquer le professeur Hélène Ruiz Fabri, « il ne peut s’agir que de délais extrêmement courts et, en ce sens, un peu vains »48. A travers ces constatations de l’Organe d’appel, on voit ainsi se renforcer et s’affiner l’idée de droits de la défense, comme en l’espèce celle d’égalité des armes, au sein d’un système où ils n’étaient pourtant pas explicitement mentionnés.

46

Rapport de l’Organe d’appel, para. 272. Rapport de l’Organe d’appel, para. 278. 48 « Chronique du règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce. 19961998 », JDI, 1999/2, p.502. 47

GUATEMALA – ANTI-DUMPING INVESTIGATION REGARDING PORTLAND CEMENT FROM MEXICO

by

Vincent Tomkiewicz PhD in law, University of Paris I (Panthéon-Sorbonne)

GUATEMALA – ENQUETE ANTIDUMPING CONCERNANT LE CIMENT PORTLAND EN PROVENANCE DU MEXIQUE par


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Case-Law of the WTO


Synopsis

This dispute was the first relating to the Anti-dumping Agreement to have been brought before the Appellate Body. It concerned an Anti-dumping investigation carried out by Guatemala which led to the imposition of a definitive Anti-dumping duty. Mexico questioned this duty, considering that the investigation carried out by the Guatemalan administration, and in particular its initiation, had failed to comply with certain requirements of the Anti-dumping Agreement. Although the Panel had concluded that there were insufficient elements to justify the initiation of an investigation, the appeal report did not go into matters of substance. In fact, the Appellate Body ruled that the case had not been properly brought before the Panel, which therefore had no jurisdiction over the dispute. Nevertheless, the report is valuable for the light it throws on the dispute settlement procedure since here, for the first time, the Appellate Body addresses the question of the relationship between the special and general rules and, moreover, confirms a number of considerations relating to the Panel’s terms of reference.

Official sources Panel Report: Guatemala – Anti-dumping Investigation Regarding Portland Cement From Mexico, WT/DS60/R, 19 June 1998, 169 p. Appellate Body Report: Guatemala – Anti-dumping Investigation Regarding Portland Cement From Mexico, WT/DS60/AB/R, 2 November 1998, 33 p. Parties Parties before the Panel Complainant: Mexico. Defendant: Guatemala. Third parties: Canada, El Salvador, Honduras, United States. Parties to the Appeal Appellant: Guatemala. Appellee: Mexico. Third participant: United States.


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Synopsis

Ce différend est le premier relatif à l’Accord antidumping à avoir été porté devant l’Organe d’appel. Il concernait une enquête antidumping menée par le Guatemala ayant abouti à l’application d’un droit antidumping définitif. Le Mexique avait mis en cause ce dernier, considérant que l’enquête conduite par l’administration guatémaltèque, et notamment son ouverture, n’avait pas respecté certaines prescriptions de l’Accord antidumping. Si le Groupe spécial a conclu à l’insuffisance des éléments nécessaires à la justification du déclenchement de l’enquête, le rapport en appel ne revient cependant pas sur les questions de fond. L’Organe d’appel a en effet considéré que le Groupe spécial n’avait pas été valablement saisi et, dès lors n’était pas compétent pour se prononcer sur le différend. Ce rapport demeure néanmoins riche par les précisions apportées en matière de procédure de règlement des différends puisque l’Organe d’appel y aborde pour la première fois la question de l’articulation des règles spéciales et des règles générales, et que l’on y trouve au surplus la confirmation d’un certain nombre de considérations tenant au mandat du Groupe spécial.

Mode officiel de citation Rapport du Groupe spécial : Guatemala – Enquête antidumping concernant le ciment Portland en provenance du Mexique, WT/DS60/R, 19 juin 1998, 193 p. Rapport de l’Organe d’appel : Guatemala – Enquête antidumping concernant le ciment Portland en provenance du Mexique, WT/DS60/AB/R, 2 novembre 1998, 40 p. Parties Parties devant le Groupe spécial Plaignant : Mexique. Défendeur : Guatemala. Tierce partie : Canada, El Salvador, Honduras, Etats-Unis. Parties à l’appel Appelant : Guatemala. Intimé : Mexique. Participants tiers : Etats-Unis.

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Guatemala - Ciment

Composition of the Panel Chairman: K. Kautzor-Schröder; Members: J.A.S. Buencamino, G.T. Thielen Graterol. Composition of the Division of the Appellate Body Presiding Member: J. Lacarte-Muro; Members: S. El-Naggar, C. Beeby. Bibliography Trachtman, J.P., “Decisions of the Appellate Body of the WTO”, EJIL, 1999, Vol. 10, No.1, pp. 192-194. Ruiz Fabri, H., “Chronique du règlement des différends de l’OMC”, JDI, 1999, n°2, pp. 503-505. Palmeter D. & Mavroïdis, P.C., Dispute Settlement in the World Trade Organization – Practice and Procedures, The Hague – London – Boston, Kluwer Law International, 1999, pp. 99-134. Ohloff, S., & Schloemann, L., “Rational Allocations of Disputes and ‘Constitutionalisation’: Forum Choice as an Issue of Competence”, in: Cameron, J. & Campbell, K. (eds.), Dispute Resolution in the World Trade Organization, London, Cameron May, 1998, pp. 318-321. Areas affected by the decision Relationship between the rules on dispute settlement – Terms of reference of panels. Relevant articles Article 17 of the Anti-dumping Agreement – Article 6.2 of the DSU.

Guatemala – Ciment

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Composition du Groupe spécial Président : K. Kautzor-Schröder ; Membres : J.A.S. Buencamino, G.T. Thielen Graterol. Composition de la section de l’Organe d’appel Président : J. Lacarte-Muro ; Membres : S. El-Naggar, C. Beeby. Références bibliographiques Trachtman, J.P., « Decisions of the Appellate Body of the WTO », EJIL, 1999, Vol. 10, No.1, pp. 192-194. Ruiz Fabri, H., « Chronique du règlement des différends de l’OMC », JDI, 1999, n°2, pp. 503505. Palmeter, D. & Mavroïdis, P.C., Dispute Settlement in the World Trade Organization – Practice and Procedures, The Hague – London – Boston, Kluwer Law International, 1999, pp. 99-134. Ohloff, S., & Schloemann, L., « Rational Allocations of Disputes and ‘Constitutionalisation’: Forum Choice as an Issue of Competence », dans : Cameron, J. & Campbell, K. (eds.), Dispute Resolution in the World Trade Organization, London, Cameron May, 1998, pp. 318-321. Domaines concernés par la décision Articulation des règles en matière de règlement des différends – Mandat du Groupe spécial. Articles du GATT ou autres accords invoqués Article 17 de l’Accord antidumping – Article 6:2 du Mémorandum d’accord.

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Case-Law of the WTO

I. SUMMARY OF THE FACTS

On 22 January 1996, at the request of the only cement producer in Guatemala, the Guatemalan Ministry of the Economy notified the Government of Mexico of the initiation of an Anti-dumping investigation against imports of grey portland cement1 from a Mexican producer. Following a preliminary determination of inter alia threat of injury, on 16 August 1996, Guatemala imposed a provisional Anti-dumping duty of 38.72% on imports of grey portland cement from the Mexican company in question. That provisional duty expired on 28 December 1996. In the notice of initiation, the original investigation period ran from 1 June 1995 to 30 November 1995. On 4 October 1996, the Guatemalan Government extended it to include the period 1 December 1995 to 31 May 1996. On 14 January 1997, after sending out various questionnaires to the enterprises concerned, Guatemala imposed a definitive Anti-dumping duty of 89.54% on imports of grey portland cement from the Mexican company.

1

“Grey portland cement” corresponds to a type of cement consisting of 80% calcareous material and 20% argillaceous material heated at 1000-1450 °C to form “clinker” which, once crushed, yields “portland cement”. To put it more simply, the term “grey portland cement” corresponds to what is commonly meant by “cement”.


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Le 22 janvier 1996, suite à la demande de l’unique producteur guatémaltèque de ciment, le Ministère de l’économie du Guatemala a notifié au gouvernement mexicain l’ouverture d’une enquête antidumping au sujet des importations de ciment Portland gris1 provenant d’un producteur mexicain. A la suite notamment de la détermination préliminaire de l’existence d’une menace de dommage, le Guatemala a imposé, le 16 août 1996, un droit antidumping provisoire de 38,72 % sur les importations de ciment Portland gris en provenance de la société mexicaine en cause. Le droit a cessé d’être appliqué le 28 décembre 1996. Aux termes de l’avis d’ouverture d’enquête, la période visée initialement par l’enquête allait du 1er juin 1995 au 30 novembre 1995. Le 4 octobre 1996, le gouvernement guatémaltèque l’a prolongée pour inclure la période allant du 1er décembre 1995 au 31 mai 1996. Le 14 janvier 1997, après diverses demandes de renseignements aux entreprises concernées, le Guatemala a imposé un droit antidumping définitif de 89,54 % sur les importations de ciment Portland gris en provenance de la société mexicaine.

1

Le « ciment Portland gris » correspond à un type de ciment ; constitué à la base de 80 % de calcaires et 20 % d’argiles, ces éléments sont chauffés à 1000-1450 °C pour former des scories, nodules durs (ou « clinkers ») qui, une fois broyés, permettent d’obtenir le « ciment Portland ». Plus simplement, le terme « ciment Portland gris » correspond à ce que l’on entend communément comme le « ciment ».

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Guatemala - Ciment


On 15 October 1996, Mexico requested consultations with Guatemala under Article 4 of the DSU and Article 17.3 of the Anti-dumping (ADP) Agreement concerning the Anti-dumping investigation being conducted by Guatemala. This request was lodged before Guatemala had made its final determination of dumping and resulting injury and imposed a definitive Antidumping duty. Mexico and Guatemala held consultations on 9 January 1997, but failed to find a mutually satisfactory solution. On 4 February 1997, under Article 17.4 of the Anti-dumping Agreement, Mexico requested the establishment of a panel to examine the consistency of Guatemala’s Antidumping investigation with its obligations, and in particular with those contained in the Anti-dumping Agreement. At its meeting on 20 March 1997, the Dispute Settlement Body (DSB) established a panel with standard terms of reference. Canada, El Salvador, Honduras and the United States reserved their rights to participate as third parties. After the appointment of a new member following the resignation of one of the three members originally selected, the Panel met with the main parties on 28 and 29 July 1997 and again on 13, 14 and 15 October 1997; it met with the third parties on 28 July 1997. The Panel submitted its interim report to the parties on 23 March 19982. Then, on 16 April 1998, it held a further meeting with the parties to review precise aspects of the interim report. The Panel submitted its final report to the parties on 18 May 1998.

2

On 30 July 1997, in accordance with Article 12.9 of the DSU, the Chairman of the Panel informed the DSB that the Panel would not be able to issue its report within six months of the date that its composition and terms of reference were agreed upon.


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II. OBJETS DES DEMANDES DES PARTIES EN PREMIERE INSTANCE

Le 15 octobre 1996, le Mexique a demandé l’ouverture de consultations avec le Guatemala au titre de l’article 4 du Mémorandum d’accord et de l’article 17 : 3 de l’Accord antidumping concernant l’enquête antidumping menée par le Guatemala. Cette plainte a été déposée avant que le Guatemala n’établisse sa détermination finale de l’existence d’un dumping et d’un dommage en résultant et qu’il n’impose un droit antidumping définitif. Le Mexique et le Guatemala ont tenu des consultations le 9 janvier 1997, mais sans pouvoir arriver à une solution mutuellement satisfaisante. Le 4 février 1997, conformément à l’article 17 : 4 de l’Accord antidumping, le Mexique a demandé l’établissement d’un Groupe spécial pour examiner la compatibilité de l’enquête antidumping menée par le Guatemala avec ses obligations, et notamment celles découlant de l’Accord antidumping. A sa réunion du 20 mars 1997, l’ORD a établi un Groupe spécial doté d’un mandat type. Le Canada, El Salvador, les Etats-Unis et le Honduras se sont réservés le droit de participer en qualité de tierces parties. Après désignation d’un nouveau membre de Groupe spécial suite à la renonciation d’un des trois membres initialement sélectionnés, le Groupe spécial s’est réuni avec les parties principales les 28 et 29 juillet 1997 ainsi que les 13, 14 et 15 octobre 1997 ; il s’est réuni avec les tierces parties le 28 juillet 1997. Il a présenté son rapport intérimaire aux parties le 23 mars 19982. Puis, il a tenu le 16 avril 1998 une nouvelle réunion avec les parties afin d’examiner certaines questions concernant des aspects précis du rapport intérimaire. Enfin, il a remis son rapport final aux parties le 18 mai 1998.

2

Le 30 juillet 1997, conformément à l’article 12:9 du Mémorandum d’accord, le Président du Groupe spécial a informé l’ORD que le Groupe spécial ne serait pas en mesure de remettre son rapport dans les six mois suivant l’accord intervenu au sujet de sa composition et de son mandat.

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Case-Law of the WTO

III. FINDINGS OF THE PANEL AND ISSUES RAISED IN THE APPEAL

In its report the Panel reached the following conclusions:

“The provisions of the ADP Agreement by failing to notify the Government of Mexico before proceeding to initiate, as required by Article 5.5. We therefore recommend that the Dispute Settlement Body request Guatemala to bring its action into conformity with its obligations under Article 5.5 of the ADP Agreement. In this case, in view of our suggestion with respect to implementation of our second recommendation, we make no suggestion related to implementation of this recommendation” 3; “We have also concluded that Guatemala violated the provisions of the ADP Agreement by initiating the investigation when there was not sufficient evidence to justify initiation, as required by Article 5.3. Therefore, we recommend that the Dispute Settlement Body request Guatemala to bring its action into conformity with its obligations under Article 5.3 of the Agreement”4; “We have determined that an unbiased and objective investigating authority could not properly have determined, based on the evidence and information available at the time of initiation, that there was sufficient evidence to justify initiation of the Anti-dumping investigation conducted by the Guatemalan Ministry of Economy. Thus, the entire investigation rested on an insufficient basis, and therefore should never have been conducted. This is, in our view, a violation which cannot be corrected effectively by any actions during the course of the ensuing investigation”5.

3

Panel Report, para. 8.4. Panel Report, para. 8.5. 5 By contrast, we can envision examples of errors during the course of an Anti-dumping investigation which would constitute violations of the ADP Agreement when they occur, but which could effectively be corrected during the subsequent course of the investigation. However, this is not such a case. 4


190


Le rapport du Groupe spécial contient les conclusions suivantes :

« Nous avons conclu en l’espèce que le Guatemala a enfreint les dispositions de l’Accord antidumping en n’avisant pas le gouvernement mexicain avant de procéder à l’ouverture d’une enquête, comme le prescrit l’article 5.5. Nous recommandons donc que l’Organe de règlement des différends demande au Guatemala de rendre son action conforme à ses obligations au titre de l’article 5.5 de l’Accord antidumping. En l’espèce, eu égard à notre suggestion concernant la mise en œuvre de notre deuxième recommandation, nous ne faisons pas de suggestion concernant la mise en œuvre de la présente recommandation »3 ; « Nous avons aussi conclu que le Guatemala a enfreint les dispositions de l’Accord antidumping en ouvrant l’enquête alors qu’il n’y avait pas d’éléments de preuve suffisants pour justifier l’ouverture d’une enquête, comme le prescrit l’article 5.3. Par conséquent, nous recommandons que l’Organe de règlement des différends demande au Guatemala de rendre son action conforme à ses obligations au titre de l’article 5.3 de l’Accord »4 ; « Nous avons déterminé qu’une autorité chargée de l’enquête impartiale et objective ne pouvait pas déterminer correctement, sur la base des éléments de preuve et des renseignements disponibles au moment de l’ouverture de l’enquête, qu’il y avait des éléments de preuve suffisants pour justifier l’ouverture de l’enquête antidumping effectuée par le Ministère guatémaltèque de l’économie. Ainsi, toute l’enquête a reposé sur une base insuffisante et n’aurait donc jamais dû être effectuée. Il s’agit là, à notre avis, d’un manquement auquel aucune action ne peut remédier effectivement pendant le déroulement de l’enquête »5.

3

Rapport du Groupe spécial, para. 8.4. Rapport du Groupe spécial, para. 8.5. 5 À l’inverse, nous pouvons imaginer des exemples d’erreurs pendant le déroulement d’une enquête antidumping qui constitueraient des violations de l’Accord antidumping au moment où elles sont commises mais auxquelles il serait possible de remédier effectivement par la suite pendant le déroulement de l’enquête. Toutefois, tel n’est pas le cas ici. 4

191

Guatemala - Ciment

“Therefore, we suggest that Guatemala revoke the existing Anti-dumping measure on imports of Mexican cement, because, in our view, this is the only appropriate means of implementing our recommendation” 6.

Apart from these findings concerning the Anti-dumping investigation, the Panel also addressed the question of the value of its recommendations. In this connection, Mexico considered that if the Panel were to conclude that Guatemala had not complied with the provisions of the Anti-dumping Agreement with respect to the initiation of the investigation, the only means of making the measure consistent with that Agreement would be to recommend the cancellation of the investigation and the refunding of the corresponding Antidumping duties. Admittedly, Article 19.1 of the DSU stipulates that a panel may recommend that a Member bring its measure into conformity with the agreement with which it is inconsistent, and goes on to provide that, in addition to its recommendations, the panel (or Appellate Body) may suggest ways in which the Member concerned could implement them. Nevertheless, the Panel did not interpret this provision in the way that Mexico wished, in particular because “such suggestions on implementation, however, are not part of the recommendation, and are not binding on the affected Member”7. Thus, although the Panel may recommend that the Member bring its actions, or its measure, into conformity with the provisions of the agreement in question, it can “at most, suggest ways in which it believes the Member could appropriately implement that recommendation”8. Referring to Article 21.3 of the DSU, the Panel drew a clear distinction between the recommendation that a panel can make and the means by which that recommendation is to be implemented. Consequently, although the means of implementation may be suggested by the panel, the choice of means is decided, in the first instance, by the Member concerned. The Panel concluded by noting that the DSU recognizes the possibility of the Member that prevails in the dispute not being satisfied with the way in which the recommendation has been implemented and provides for recourse to the dispute settlement procedure to resolve any such disagreements. In this connection, certain findings made in subsequent cases dealt with under Article 21.5 of the DSU indicate that the problem of the exercise of the power of to suggest means of implementation by panels or the Appellate Body

6



191

« Par conséquent, nous suggérons que le Guatemala abroge la mesure antidumping appliquée aux importations de ciment mexicain parce que, à notre avis, c’est le seul moyen approprié de mettre en œuvre notre recommandation »6.

En surplus des conclusions susmentionnées concernant l’enquête antidumping, le Groupe spécial a également abordé la question de la valeur des recommandations susceptibles de figurer dans son rapport. Le Mexique considérait en l’espèce que, à supposer que le Groupe spécial conclue que le Guatemala n’avait pas respecté les dispositions de l’Accord antidumping en ce qui concerne l’ouverture de l’enquête, le seul moyen de rendre la mesure conforme à cet accord serait de recommander l’annulation de l’enquête et le remboursement des droits antidumping correspondants. Certes, l’article 19:1 du Mémorandum d’accord prescrit qu’un Groupe spécial peut recommander au Membre de rendre sa mesure conforme à l’accord avec lequel elle est incompatible, ajoutant que, outre les recommandations qu’il fera, le Groupe spécial (ou l’Organe d’appel) pourra suggérer au Membres des façons de les mettre en œuvre. Néanmoins, le Groupe spécial n’a pas interprété cette disposition dans le sens souhaité par le Mexique, notamment parce que les « suggestions relatives à la mise en œuvre ne font pas partie de la recommandation et ne sont pas contraignantes pour le Membre concerné »7. Ainsi, si le Groupe spécial peut recommander que le Membre rende son action, ou sa mesure, conforme aux dispositions de l’accord en question, il peut, « tout au plus, suggérer au Membre des façons de mettre en œuvre adéquatement cette recommandation »8. Envisageant l’article 21:3 du Mémorandum d’accord, le Groupe spécial effectue une distinction très nette entre la recommandation qu’un Groupe spécial peut établir et les moyens par lesquels celle-ci doit être mise en œuvre. En conséquence, et bien que les moyens puissent être suggérés par un Groupe spécial, c’est uniquement au Membre concerné qu’il revient de déterminer les modalités de mise en œuvre d’une recommandation. Et de conclure sur ce point en rappelant que, si le Membre ayant obtenu gain de cause dans le différend n’est pas satisfait de la façon dont le Membre a mis en œuvre la recommandation, le Mémorandum d’accord envisage bien évidemment cette possibilité en prévoyant le recours aux procédures de règlement des différends pour résoudre pareils désaccords. A ce titre, certaines constatations énoncées dans des affaires ultérieures traitées au titre de l’article 21:5 du Mémorandum d’accord laissent penser que 6 7 8

Rapport du Groupe spécial, para. 8.6. Rapport du Groupe spécial, para. 8.2. Rapport du Groupe spécial, para. 8.3.

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Case-Law of the WTO

could take on another dimension at this stage of the proceedings9. However, there is a discrepancy between this language and the acts of the dispute settlement bodies. Thus, in reality, the latter rarely display any boldness in their use of the authority conferred upon them by Article 19 of the DSU10, even in the context of an appeal relating to the mode of implementation. Hence, the recommendation made by the Panel in this case – suggesting that the Member revoke the measure at issue – merits special attention, since ultimately, in the vast majority of cases, the dispute settlement bodies merely recommend that the measure found to be inconsistent with a Member’s obligations under the WTO Agreement be brought into conformity11. On 4 August 1998, Guatemala notified the DSB of its intention to appeal certain aspects of the Panel report; an appellant’s submission was filed on 14 August 1998. On 31 August 1998, Mexico filed an appellee’s submission12. As the appellant’s and appellee’s submissions were drafted in Spanish, the Appellate Body granted the third participant – the United States – additional time to file its submission to compensate for the time taken up by translation13. The United States filed its submission on 14 September 1998. The oral hearing was held on 2 October 1998. In this appeal, the appellant raised the following preliminary issue: “Whether the Panel erred in law in finding that this dispute was properly before it, and, in particular:

9

As stated by the panel in European Communities – Bananas, WT/DS27/RW/ECU, 19 April 1999, in connection with the provisions of Article 19 of the DSU, “ the need for prompt resolution of disputes would support more frequent use of that authority in Article 21.5 cases than in others” (para. 6.11). For further exploration of this question, see, in particular, H. Ruiz Fabri, “Le contentieux de l’exécution dans le règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce”, JDI, 2000, No. 3, pp. 615-616 and pp. 629-632. 10 Here it will suffice to refer to the last paragraphs of the panel or Appellate Body reports. 11 Subsidies, however, form an exception since, according to Article 4.7 of the SCM Agreement, “if the measure in question is found to be a prohibited subsidy, the panel shall recommend that the subsidizing Member withdraw the subsidy without delay”. 12 The same day, the Appellate Body refused the appellee’s request that its submission be withheld from the other participants until the end of the grace period granted to the third participant for filing its own submission. 13 Considering the language involved, one cannot help but wonder whether the United States really needed an English version of the appellant’s submission in order to prepare its third participant’s submission.


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la problématique de l’exercice du pouvoir de suggestion des Groupes spéciaux ou de l’Organe d’appel pourrait prendre une autre dimension à cette étape de la procédure9. Il existe toutefois un décalage entre ce discours et les actes des organes de règlement des différends ; ces derniers ne font en réalité que rarement preuve d’audace dans l’utilisation du pouvoir que leur confère l’article 19 du Mémorandum d’accord10, même dans le cadre d’un recours relatif à la teneur de l’exécution. Dès lors, la recommandation formulée par le Groupe spécial dans la présente affaire – par laquelle il suggère au Membre d’abroger la mesure en cause – mérite d’être soulignée, les organes de règlement des différends ne prônant finalement dans la très grande majorité des cas que la simple mise en conformité de la mesure jugée incompatible avec les obligations du Membre au titre de l’Accord sur l’OMC 11. Le 4 août 1998, le Guatemala a notifié à l’ORD son intention de faire appel de certains aspects du rapport du Groupe spécial ; une communication en tant qu’appelant a été déposée le 14 août 1998. Le 31 août 1998, le Mexique a déposé une communication en tant qu’intimé12. Les communications de l’appelant et de l’intimé ayant été rédigées en espagnol, l’Organe d’appel a accordé au participant tiers – les Etats-Unis – un délai supplémentaire pour déposer sa communication afin compenser la perte de temps liée à la traduction13. Les Etats-Unis ont déposé leur communication le 14 septembre 1998. L’audience en appel s’est tenue le 2 octobre 1998. Dans le présent appel, l’appelant soulève la question préliminaire suivante, à savoir : « Si le Groupe spécial a commis une erreur de droit en constatant qu’il avait compétence pour examiner ce différend et, en particulier : 9

Comme l’a énoncé le Groupe spécial dans l’affaire Communautés européennes – Bananes, WT/DS27/RW/ECU, 12 avril 1999, s’agissant des prescriptions de l’article 19 du Mémorandum d’accord, « vu la nécessité de régler rapidement les différends, il semblerait utile de faire plus souvent usage de ce pouvoir dans les affaires relevant de l’article 21:5 que dans d’autres » (para. 6.11). Pour des développements sur ce question, voir notamment H. Ruiz Fabri, « Le contentieux de l’exécution dans le règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce », JDI, 2000, n°3, pp. 615-616 et pp. 629-632. 10 Il suffira ici de se reporter aux derniers paragraphes des rapports des Groupes spéciaux ou de l’Organe d’appel. 11 Le domaine des subventions doit en revanche être mis à part puisque, conformément à l’article 4:7 de l’Accord SMC, « s’il est constaté que la mesure en question est une subvention prohibée, le Groupe spécial recommandera que le Membre qui accorde la subvention la retire sans retard ». 12 Le même jour, l’Organe d’appel a refusé la demande de l’intimé tendant à ce que sa communication ne soit portée à la connaissance des autres participants avant la fin du délai accordé au participant tiers pour déposer sa communication. 13 Du fait de la langue en question, on ne pourra s’empêcher ici de se demander si les Etats-Unis avaient réellement besoin d’obtenir une version anglaise de la communication de l’appelant afin d’établir leur communication de tierce partie.

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Guatemala - Ciment

(a)

(b)

whether the Panel erred in finding that Article 17 of the Antidumping Agreement 'provides for a coherent set of rules for dispute settlement specific to Anti-dumping cases […] that replaces the more general approach of the DSU’; and whether the Panel erred in concluding that, in a dispute brought under the Anti-dumping Agreement, it was not limited to examining the consistency with the Anti-dumping Agreement of one of the three specific types of ‘measure’ identified in Article 17.4 of that Agreement (that is, a definitive Anti-dumping duty, the acceptance of a price undertaking, or a provisional measure).

In the alternative, if we should find that this dispute was properly before the Panel, Guatemala raises the following issues: (a)

(b)

(c)

(d)

14

whether the Panel erred in making recommendations under Article 19.1 of the DSU that concerned ‘actions’ rather than specific Anti-dumping measures; whether the Panel was entitled to make a suggestion under Article 19.1 of the DSU concerning the final Anti-dumping duty if that measure lay outside the Panel's terms of reference, and given that the Panel's recommendation referred to ‘actions’, not ‘measures’; whether the Panel correctly concluded that Guatemala had not successfully rebutted the presumption of nullification or impairment under Article 3.8 of the DSU arising from the Panel's finding that Guatemala had acted inconsistently with Article 5.5 of the Anti-dumping Agreement; and whether the Panel correctly interpreted and applied Article 5.3 of the Anti-dumping Agreement in determining that Guatemala had not initiated the Anti-dumping investigation consistently with its obligations under that provision”14.

Appellate Body Report, paras. 55 and 56.


a)

b)

193

si le Groupe spécial a commis une erreur en constatant que l’article 17 de l’Accord antidumping ‘[établissait] un ensemble cohérent de règles pour le règlement des différends portant spécifiquement sur des affaires de lutte contre le dumping […] qui [remplaçait] l’approche plus générale énoncée dans le Mémorandum d’accord’ ; et si le Groupe spécial a commis une erreur en concluant que, dans un différend soumis en vertu de l’Accord antidumping, il ne devait pas se borner à examiner la compatibilité avec l’Accord antidumping d’un des trois types spécifiques de ‘mesure’ indiqués à l’article 17:4 de cet accord (à savoir, un droit antidumping définitif, l’acceptation d’un engagement en matière de prix ou une mesure provisoire).

A titre subsidiaire, si nous devions constater que le Groupe spécial avait compétence pour examiner ce différend, le Guatemala soulève les questions suivantes, à savoir : a)

b)

c)

d)

14

si le Groupe spécial a commis une erreur en faisant des recommandations au titre de l’article 19:1 du Mémorandum d’accord qui concernaient des ‘actions’ plutôt que des mesures antidumping spécifiques ; si le Groupe spécial était habilité à faire une suggestion au titre de l’article 19:1 du Mémorandum d’accord concernant le droit antidumping final si cette mesure ne relevait pas de son mandat, et compte tenu du fait que sa recommandation portait sur des ‘actions’, non des ‘mesures’ ; si le Groupe spécial a correctement conclu que le Guatemala n’avait pas réussi à réfuter la présomption d’annulation ou de réduction d’un avantage au titre de l’article 3:8 du Mémorandum d’accord résultant de la constatation du Groupe spécial selon laquelle le Guatemala avait agi de manière incompatible avec l’article 5:5 de l’Accord antidumping ; et si le Groupe spécial a correctement interprété et appliqué l’article 5:3 de l’Accord antidumping en déterminant que le Guatemala n’avait pas ouvert l’enquête antidumping de manière compatible avec ses obligations au titre de cette disposition. »14


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1. Did the Panel have jurisdiction to consider this dispute? After briefly recalling the Panel’s conclusions and reasoning and the articles of the DSU and Anti-dumping Agreement at issue, the Appellate Body began its examination by considering the relationship between the provisions of the DSU and those of the Anti-dumping Agreement whose Article 17 contains certain consultation and dispute settlement provisions. In the view of the Appellate Body, Article 1.1 of the DSU establishes an integrated dispute settlement system that applies to all disputes, and in particular those submitted under Article 17 of the Anti-dumping Agreement. Certainly, paragraphs 4 to 7 of that article are listed in Appendix 2 of the DSU as “additional rules and procedures”; on the other hand, paragraph 3 is not. In fact, it is the equivalent of Articles XXII and XXIII of the GATT 1994, providing the basis for consultations that might be requested by a complaining Member under most of the covered agreements. According to Article 1.2 of the DSU, the rules and procedures of the Understanding apply subject to special or additional rules and procedures, which prevail to the extent that there is a difference between the two, that is to say, solely when they cannot be read as complementing each other. Only a conflict between the two types of provisions, that is to say, a situation in which adherence to one would lead to a violation of the other, can result in the special or additional procedures prevailing over the procedures of the DSU. The special or additional provisions of a particular covered agreement “fit[ting] together with the generally applicable rules and procedures of the DSU to form a comprehensive, integrated dispute settlement system for the WTO Agreement”15. In this respect, since they are designed to deal with the particularities of dispute settlement relating to obligations arising under a specific agreement, it is only in the situation in which one of the special or additional rules and procedures and a provision of the DSU are “mutually inconsistent”16 that the former can be read to prevail over the latter. Accordingly, the Appellate Body rejected the Panel’s suggestion that the “more

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1. Le Groupe spécial avait-il compétence pour examiner ce différend ? Après un bref rappel des conclusions et des raisonnements du Groupe spécial, des articles du Mémorandum d’accord et de l’Accord antidumping en cause, l’Organe d’appel a débuté son examen en envisageant l’articulation entre les dispositions du Mémorandum d’accord et celles de l’Accord antidumping, l’article 17 de cet accord contenant certaines dispositions relatives aux consultations et au règlement des différends. Suivant l’Organe d’appel, l’article 1:1 du Mémorandum d’accord établit un système de règlement des différends intégré qui s’applique à tous les litiges, et notamment à ceux soumis en vertu de l’article 17 de l’Accord antidumping. Les paragraphes 4 à 7 de cet article sont certes considérés comme des « règles et procédures additionnelles » au sens de l’Appendice 2 du Mémorandum d’accord ; en revanche, le paragraphe 3 n’en fait pas partie. Il représente en réalité l’équivalent des articles XXII et XXIII du GATT de 1994 en posant le fondement des consultations susceptibles d’être demandées par un Membre désireux de déposer une plainte au titre de la plupart des accords visés. Conformément à l’article 1:2 du Mémorandum d’accord, les règles et procédures de cet accord s’appliquent sous réserve des règles et procédures spéciales ou additionnelles, ces dernières prévalant sur les premières en cas de différence entre les deux, c’est à dire uniquement lorsqu’elles ne sauraient être considérées comme se complétant. Seul le conflit entre les deux types de dispositions, c’est à dire l’hypothèse où le respect de l’une entraînerait une violation de l’autre, peut donner lieu à la prévalence des procédures spéciales ou additionnelles sur les procédures du Mémorandum d’accord. Les dispositions spéciales ou additionnelles d’un accord visé « se combinent aux règles et procédures généralement applicables du Mémorandum d’accord pour former un système de règlement des différends intégré, global pour l’Accord sur l’OMC »15. En ce sens, et puisqu’elles ne visent qu’à traiter les particularités du règlement des différends pour les obligations d’un accord spécifique, c’est seulement dans la situation où l’une des règles et procédures spéciales ou additionnelles et une disposition du Mémorandum d’accord sont « mutuellement incompatibles »16 qu’elle pourra prévaloir. Dès lors, l’Organe d’appel a rejeté la conclusion du Groupe spécial qui tendait à écarter « l’approche plus générale

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general approach of the DSU”17 be replaced by the more specific approach of Article 17 in settling Anti-dumping disputes. Upon examining the Panel’s second line of reasoning18, the Appellate Body found that it had given the term “measure” a broad reading as synonymous with allegations of violations of the GATT 1994 and the other covered agreements. As a consequence, the Panel “blurs the distinction between a ‘measure’ and ‘claims’ of nullification or impairment of benefits”19 whereas Article 6.2 of the DSU requires that both the “measure at issue” and the “legal basis for the complaint” be identified in the request for the establishment of a panel. According to the Appellate Body, the text of this article cannot bear the interpretation according to which it would suffice for a panel request to identify only the “legal basis for the complaint”, without identifying the “measure at issue”. Having reversed the findings that led the Panel to conclude that the dispute was properly before it, the Appellate Body considered that it must address this question itself. It argued that the key concept in defining the scope of a dispute that could be referred to the DSB under the Anti-dumping Agreement and, therefore, in identifying the parameters of a panel’s terms of reference was the word “matter” in Article 17.4 of that agreement. Recalling the rules of interpretation set out in Article 31 of the Vienna Convention on the Law of Treaties, the Appellate Body noted that although the word “matter” had many ordinary meanings, the most appropriate in the present context was the “substance” or “subject-matter” of the dispute. Although the words of Article 7 of the DSU, which also formed part of the context of Article 17.4 of the Anti-dumping Agreement, did not shed any further light on the meaning of the word “matter”, Article 6.2 of the DSU helped to make that meaning clear. Thus, the “matter” identified in a request for the establishment of a panel submitted under that article corresponded to “the matter referred to the DSB” for the purposes of Article 7 of the DSU and Article 17.4 of the Antidumping Agreement. Accordingly, “the matter referred to the DSB” must consist of the two elements required by Article 6.2 of the DSU, which also 17

Panel Report, para. 7.16. The first line of reasoning was that followed by the Panel in considering the scope of Article 17 of the Anti-dumping Agreement and its relationship with the DSU, which had led it to conclude that paragraph 4 constituted a “timing provision”. 19 Appellate Body Report, para. 69. 18


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énoncée dans le Mémorandum d’accord »17 pour retenir celle plus spécifique de l’article 17 pour le règlement des différends relatifs aux affaires de lutte contre le dumping. Examinant le second raisonnement du Groupe spécial18, l’Organe d’appel a constaté qu’il avait considéré le terme « mesure » au sens large comme le synonyme d’allégations de violations du GATT de 1994 et des autres accords visés. Or, en agissant ainsi, le Groupe spécial « brouille la distinction entre une ‘mesure’ et des ‘allégations’ d’annulation ou de réduction d’avantages »19 alors même que l’article 6:2 du Mémorandum d’accord requière que la demande d’établissement de Groupe spécial contienne à la fois une indication de la « mesure en cause » et du « fondement juridique de la plainte ». Le texte de cet article ne supporte pas l’interprétation suivant laquelle il suffirait que la demande d’établissement de Groupe spécial indique le seul « fondement juridique de la plainte », sans identifier la « mesure en cause ». Ayant infirmé les constatations du Groupe spécial qui l’avaient amené à conclure qu’il avait compétence pour examiner le différend en cause, l’Organe d’appel a considéré qu’il devait alors traiter lui-même cette question. Selon lui, le concept essentiel pour définir le champ d’un différend pouvant être porté devant l’ORD au titre de l’Accord antidumping, et définir ainsi les paramètres du mandat d’un Groupe spécial, réside dans le terme « question » de l’article 17:4 de cet accord. Rappelant les règles d’interprétation énoncées à l’article 31 de la Convention de Vienne sur le droit des traités, l’Organe d’appel a relevé que, bien que le terme « question » pouvait comporter de nombreux sens ordinaires, il semblait assez évident que dans le présent contexte, ce terme pouvait être compris comme renvoyant à la matière ou l’objet du différend. Les termes de l’article 7 du Mémorandum d’accord, qui fait également partie du contexte de l’article 17:4 de l’Accord antidumping, ne donne certes aucune indication du sens du mot « question » ; néanmoins, l’article 6:2 du Mémorandum d’accord permet d’en éclairer la signification. En effet, la « question » indiquée dans la demande d’établissement de Groupe spécial présentée au titre de cet article correspond à « la question portée devant l’ORD » au sens de l’article 7 du Mémorandum d’accord et de l’article 17:4 de l’Accord antidumping. Dès lors, la « question portée devant l’ORD » doit également comporter les deux éléments exigés par l’article 6:2 du Mémorandum d’accord, ceux-là même qui 17

Rapport du Groupe spécial, para. 7.16. Le premier raisonnement était celui par lequel le Groupe spécial envisageait la portée de l’article 17 de l’Accord antidumping et son articulation avec le Mémorandum d’accord, et qui l’avait notamment amené à considérer que son paragraphe 4 constituait une « disposition temporelle ». 19 Rapport de l’Organe d’appel, para. 69. 18

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formed the basis for a panel’s terms of reference, namely, the “specific measures at issue” and the “legal basis of the complaint”20. The Appellate Body confirmed its finding by referring to its previous report in Brazil – Coconut and to the GATT panel report in United States – Imposition of Anti-dumping Duties on Imports of Fresh and Chilled Atlantic Salmon from Norway.

Although, as the Panel had pointed out, Article 17.5 of the Antidumping Agreement did not expressly require a panel request in an Antidumping dispute to identify the “specific measure at issue”, that provision “does not nullify, or render inapplicable,”21 the requirements of Article 6.2 since there is no inconsistency between these last two provisions. On the contrary, they may be regarded as complementary and should be applied together; in other words, when a “matter” is brought before the DSB under Article 17.4 of the Anti-dumping Agreement, the panel request must comply with both the relevant provisions of that agreement – namely, paragraphs 4 and 5 of Article 17 – and the requirements of Article 6.2 of the DSU. The Appellate Body then again recalled the two elements to which the word “matter” refers and which must be identified in the panel request, namely, the specific “measure” and the “claims”.

Rejecting the Panel’s view that Article 17.4 of the Anti-dumping Agreement was a mere “timing provision”22 rather than a provision setting forth the appropriate subject of a request for the establishment of a panel, the Appellate Body set about defining the “specific measure at issue” to be identified in the panel request. It began by citing Article 1 of the Anti-dumping Agreement which makes a distinction between an “Anti-dumping measure” and “investigations”. It then invoked Article 17.4 which specifies the three types of “measures” which can be referred as a “matter” to the DSB: definitive Antidumping duties, the acceptance of price undertakings, and provisional measures. At the same time, because there was a difference between the specific measures at issue and the claims, the Appellate Body noted that this requirement to identify a specific Anti-dumping measure in a panel request in no way limited the nature of the claims that may be brought in a dispute under the Antidumping Agreement.

20 The Appellate Body had found that the “legal basis of the complaint” could be identified with the “claims”. 21 Appellate Body Report, para. 75. 22 Panel Report, para. 7.18.


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fondent le mandat du Groupe spécial : les « mesures spécifiques en cause » et le « fondement juridique de la plainte »20. L’Organe d’appel a confirmé sa constatation en renvoyant à son rapport précédent Brésil – Noix de coco, ainsi qu’à un rapport de Groupe spécial du GATT Etats-Unis – Imposition de droits antidumping sur les importations de saumons frais et réfrigérés en provenance de Norvège. Et si, comme le Groupe spécial l’avait fait remarquer, l’article 17:5 de l’Accord antidumping n’exige pas expressément qu’une demande d’établissement de Groupe spécial en matière d’antidumping indique « les mesures spécifiques en cause », cette disposition « n’annule pas, ou ne rend pas inapplicables »21 les prescriptions de l’article 6:2 puisqu’il n’existe pas d’incompatibilité entre ces deux dernières dispositions. Elles sont donc considérées comme étant complémentaires et doivent alors être appliquées conjointement ; en d’autres termes, lorsqu’une « question » est portée devant l’ORD au titre de l’article 17:4 de l’Accord antidumping, la demande d’établissement de Groupe spécial doit être conforme à la fois aux dispositions pertinentes de cet accord – à savoir les paragraphes 4 et 5 de l’article 17 – mais également aux prescriptions de l’article 6:2 du Mémorandum d’accord. Et de rappeler une nouvelle fois les deux éléments auquel renvoie la « question » et qui doivent figurer dans la demande d’établissement de Groupe spécial : la « mesure » spécifique et les « allégations ». Ecartant l’opinion du Groupe spécial qui ne voyait dans l’article 17:4 de l’Accord antidumping qu’une simple « disposition temporelle »22 plutôt qu’une prescription visant l’objet de la demande d’établissement de Groupe spécial, l’Organe d’appel s’est attaché à définir les « mesures spécifiques en cause » devant être désignées dans la demande d’établissement de Groupe spécial. Il s’est référé en premier lieu à l’article 1er de l’Accord antidumping qui établit une distinction entre « mesure antidumping » et « enquêtes ». Il s’est ensuite appuyé sur l’article 17:4 qui spécifie les trois types de « mesures » susceptibles d’être portées devant l’ORD au titre d’une « question » : les droits antidumping définitifs, l’acceptation d’engagements en matière de prix et les mesures provisoires. En revanche, et parce qu’il existe une différence entre les mesures spécifiques en cause et les allégations, l’Organe d’appel a précisé que cette obligation d’indiquer une mesure antidumping spécifique dans la demande d’établissement de Groupe spécial ne limite en aucune façon la nature des allégations pouvant être formulées dans le cadre d’un différend au titre de l’Accord antidumping. 20 L’Organe d’appel a précisé que le « fondement juridique de la plainte » pouvait s’assimiler aux « allégations ». 21 Rapport de l’Organe d’appel, para. 75. 22 Rapport du Groupe spécial, para. 7.18.

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The Appellate Body therefore concluded that the Panel had erred in finding that the complainant – Mexico – did not need to identify the “specific measures at issue” in this dispute. Any matter referred to the DSB in connection with the initiation or conduct of an Anti-dumping investigation must include a reference to a definitive Anti-dumping duty, the acceptance of a price undertaking, or a provisional measure. 2. The Panel’s terms of reference The next question is whether the Panel’s terms of reference entitled it to consider the claims made by Mexico concerning the initiation and conduct of the investigation by the Guatemalan authority. As the Panel’s terms of reference were defined in relation to the request for its establishment, the Appellate Body held that, in the light of its earlier findings, the Panel was entitled to examine the complainant’s claims concerning the initiation and conduct of the Antidumping investigation only if the panel request properly identified a relevant Anti-dumping measure as the “specific measure at issue”. After examining the panel request submitted by Mexico, the Appellate Body found that the main inconsistencies adduced concerned claims of alleged violations of provisions of the Anti-dumping Agreement relating to certain actions taken in the course of the investigation by the Guatemalan authority23, but did not involve any of the three types of measure specified in Article 17.4 of the Anti-dumping Agreement. Throughout the proceedings24, Mexico had consistently maintained that the final Anti-dumping duty would necessarily be vitiated if the initiation and conduct of the investigation were found to be inconsistent, without it being necessary to identify one of the three types of actions mentioned in Article 17.4 of the Anti-dumping Agreement. In the light of these observations, the Appellate Body ruled that, as Mexico’s panel request did not expressly identify either the final Anti-dumping duty25 or the provisional measure as the specific measure at issue, the dispute

23 In the present case it was a question of the “initiation” of the investigation, the “preliminary resolution”, and the “final stage of the proceedings”. 24 The Appellate Body referred, in particular, to Mexico’s responses to questioning at the hearing on 2 October 1998 according to which the final determination was at issue and not the final Antidumping duty. 25 The fact that Mexico had requested the Panel to revoke the final duty if its claims of violation relating to the three actions taken during the investigation by the Guatemalan authority were


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En conséquence, l’Organe d’appel a conclu que le Groupe spécial a commis une erreur en jugeant que le plaignant – le Mexique – n’était pas obligé d’indiquer les « mesures spécifiques en cause » dans le présent différend. Toute question portée devant l’ORD relative à l’ouverture et à la conduite d’enquête antidumping doit nécessairement comporter une référence à un droit antidumping définitif, une acceptation d’un engagement en matière de prix ou à une mesure provisoire. 2. Mandat du Groupe spécial Cette question concerne le fait de savoir si le Groupe spécial était habilité en vertu de son mandat à examiner les allégations du Mexique au sujet de l’ouverture et de la conduite de l’enquête par l’autorité guatémaltèque. Le mandat du Groupe spécial étant défini en fonction de sa demande d’établissement, l’Organe d’appel a considéré que, au regard de ses constatations précédentes, le Groupe spécial était autorisé à examiner les allégations du plaignant relatives à l’ouverture et la conduite de l’enquête antidumping uniquement si la demande d’établissement de Groupe spécial indiquait une mesure antidumping pertinente comme la « mesure spécifique en cause ». Après examen de la demande d’établissement de Groupe spécial présentée par le Mexique, l’Organe d’appel a constaté que les principales incompatibilités mises en avant concernaient des allégations de violations de dispositions de l’Accord antidumping pour ce qui est de certaines actions engagées au cours de l’enquête par l’autorité guatémaltèque23, mais qu’elles ne visaient pas un des trois types de mesure spécifiés à l’article 17:4 de l’Accord antidumping. Le Mexique considérait en effet, selon une position maintenue tout au long de la procédure24, qu’il suffisait de constater que l’ouverture et l’enquête étaient incompatibles pour en conclure à la présence d’un vice dans le droit antidumping final, sans qu’il soit nécessaire de mettre en cause un des trois types d’actions figurant à l’article 17:4 de l’Accord antidumping. Au vu de ces observations, l’Organe d’appel a considéré que, la demande d’établissement de Groupe spécial établie par le Mexique n’indiquant expressément ni le droit antidumping final25, ni la mesure provisoire, comme 23

Il s’agissait en l’occurrence de l’ouverture de l’enquête, de la « résolution préliminaire » et de l’« étape finale de la procédure ». 24 L’Organe d’appel s’est notamment référé aux réponses données par le Mexique aux questions posées lors de l’audience du 2 octobre 1998 suivant lesquelles était en cause la détermination finale, et non le droit antidumping final. 25 Bien que le Mexique ait demandé au Groupe spécial la révocation du droit final si ses allégations de violation relatives aux trois actions engagées au cours de l’enquête par l’autorité guatémaltèque étaient fondées, cela cependant « ne signifie pas que le droit final était ainsi

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was not properly before the Panel. Thus, in an Anti-dumping dispute, only the decision to which the procedure gave rise can be called into question. Accordingly, as the present case did not involve the acceptance of a price undertaking, the Panel had erred in finding that it was entitled to examine the complainant’s claims concerning Guatemala’s three actions relating to the initiation and conduct of the Anti-dumping investigation. From the fact that the Panel was not entitled to examine the claims of the complainant it automatically followed that the Appellate Body itself was unable to consider any of the substantive issues raised in the appeal. However, it added that its finding of lack of jurisdiction did not preclude Mexico from seeking further consultations with Guatemala and pursuing another dispute settlement complaint if the negotiations were to prove unsuccessful.

established “does not mean that the final duty was thereby identified as the ‘measure at issue’ in terms of Article 6.2 of the DSU”, para. 86.


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étant la mesure spécifique en cause, le Groupe spécial n’avait pas compétence. En effet, lorsque se présente un différend en matière d’antidumping, seule la décision à laquelle la procédure a donné lieu peut être mise en cause. La présente affaire ne portant pas sur l’acceptation d’un engagement en matière de prix, le Groupe spécial a donc commis une erreur en considérant qu’il pouvait valablement examiner les allégations du plaignant relatives aux trois actions guatémaltèques concernant l’ouverture et la conduite de l’enquête antidumping. Et de conclure pour l’Organe d’appel qu’en constatant que le Groupe spécial n’avait pas compétence pour examiner les allégations avancées par le plaignant en première instance, c’est du même coup sa compétence qui s’évanouit pour l’examen des questions de fond soulevées par l’appelant. Pour autant, il a ajouté que ses constatations et conclusions d’incompétence ne s’opposaient pas à ce que le Mexique entre de nouveau en consultation avec le Guatemala et déclenche une nouvelle procédure de règlement des différends en cas d’échec des négociations.

indiqué comme étant la "mesure en cause" au sens de l’article 6:2 du Mémorandum d’accord », para. 86.

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1. Conclusions of the Appellate Body

“For the reasons set out in this Report, the Appellate Body: (a) reverses the Panel's finding in paragraph 7.16 of the Panel Report that Article 17 of the Anti-dumping Agreement ‘provides for a coherent set of rules for dispute settlement specific to Anti-dumping cases […] that replaces the more general approach of the DSU’; (b) reverses the Panel's alternative finding in paragraph 7.26 of the Panel Report relating to the term ‘measure’; and (c) reverses the Panel's conclusion in paragraph 7.27 of the Panel Report that ‘the matters referred to in Mexico's request for establishment of a panel’ were properly before it”26.

2. Implementation of the Appellate Body report At its meeting held on 25 November 1998, the DSB adopted the Appellate Body report. On 5 January 1999, in accordance with the Appellate Body’s concluding remarks, Mexico requested fresh consultations with Guatemala concerning the definitive Anti-dumping duties imposed by the latter on imports of Mexican grey portland cement and the actions that had preceded their imposition27.

26

Appellate Body Report, para. 90. See Guatemala – Definitive Anti-dumping Measures on Grey Portland Cement from Mexico, WT/DS156/R, 17 November 2000.

27


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1. Conclusions de l’Organe d’appel

« Pour les raisons énoncées dans le présent rapport, l’Organe d’appel : a) infirme la constatation formulée par le Groupe spécial au paragraphe 7.16 de son rapport selon laquelle l’article 17 de l’Accord antidumping ‘établit un ensemble cohérent de règles pour le règlement des différends portant spécifiquement sur des affaires de lutte contre le dumping […] qui remplace l’approche plus générale énoncée dans le Mémorandum d’accord’ ; b) infirme la constatation subsidiaire formulée par le Groupe spécial au paragraphe 7.26 de son rapport au sujet du terme ‘mesure’; et c) infirme la conclusion formulée par le Groupe spécial au paragraphe 7.27 de son rapport selon laquelle il avait compétence pour examiner ‘les questions indiquées dans la demande d’établissement d’un groupe spécial présentée par le Mexique’ »26.

2. Mise en œuvre du rapport de l’Organe d’appel A sa réunion du 25 novembre 1998, l’ORD a adopté le rapport de l’Organe d’appel. Le 5 janvier 1999, selon les remarques finales formulées par l’Organe d’appel, le Mexique a demandé l’ouverture de nouvelles consultations avec le Guatemala concernant les droits antidumping définitifs que ce dernier avait imposé sur les importations de ciment Portland gris en provenance du Mexique et les actions qui avaient précédé cette imposition27.

26

Rapport de l’Organe d’appel, para. 90. Voir Guatemala – Mesures antidumping définitives concernant le ciment Portland gris en provenance du Mexique, WT/DS156, 17 novembre 2000. 27

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VI. OBSERVATIONS

1. Relationship between the rules of the dispute settlement system The DSU is intended to apply to all the agreements that constitute WTO law28. In its report, the Appellate Body repeatedly recalled and emphasized the importance of the integrated nature of the mechanism29. However, some agreements, and in particular the Anti-dumping Agreement and its Article 17, contain specific dispute settlement provisions30 which raise the question of their relationship with the standard procedure. This is precisely the issue that surfaced in this particular case. According to the classical approach adopted in the international law of treaties31, and in conformity with Article 1.2 of the DSU, where special rules exist they tend to take the place of general rules32. This was the approach taken in the present case by the Panel, which considered that Article 17 of the Antidumping Agreement contained special rules that “replace” the more general rules of the DSU33. The Appellate Body, however, did not share this view. It pointed out that the Anti-dumping Agreement was one of the covered agreements listed in Appendix 1 to the DSU and that, because of the integrated nature of the new mechanism, the rules and procedures contained in the DSU applied to disputes brought under the consultation and dispute settlement provisions of Article 17 of that agreement. Thus, the filing of a complaint on a basis other than that contained in the DSU – in this particular case under Article 17.3 of the Anti28

Except for the plurilateral agreements. See, for example, paragraphs 64, 66 and 67 of the Appellate Body report. See also the Appellate Body report in Brazil – Coconut, WT/DS22/AB/R, 20 March 1997, pp. 12-13. 30 The special or additional provisions are listed in Appendix 2 to the DSU. For a detailed look at these provisions, see D. Palmeter and P.C. Mavroïdis, Dispute Settlement in the World Trade Organization – Practice and Procedures, The Hague – London – Boston, Kluwer Law International, 1999, pp. 99-134, and more particularly as regards the articulation of the dispute settlement clauses, see, for example, S. Ohloff & L. Schloemann, “Rational Allocations of Disputes and ‘Constitutionalisation’. Forum Choice as an Issue of Competence”, in J. Cameron & K. Campbell (ed.), Dispute Resolution in the World Trade Organization, London, Cameron May, 1998, pp. 318-321. 31 I. Sinclair, The Vienna Convention and the Law of Treaties, Manchester, Manchester University Press, 1984, p. 93. 32 This provision seems to correspond to a transcription of the principle lex specialis – generalia specialibus non derogant. 33 Panel Report, para. 7.16. 29


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VII. OBSERVATIONS

1. Articulation des règles en matière de règlement des différends Le Mémorandum d’accord a vocation à s’appliquer à l’ensemble des accords composant le droit de l’OMC28. L’Organe d’appel a rappelé et insisté à de nombreuses reprises dans son rapport sur l’importance du caractère intégré du mécanisme29. Certains accords toutefois, et en particulier l’Accord antidumping et son article 17, contiennent des dispositions spécifiques en matière de règlement des différends30, qui peuvent amener à poser la question de leur articulation avec la procédure classique. C’est précisément cette question qui s’est matérialisée dans cette affaire. Suivant l’approche classique retenue en droit international des traités31, et conformément à l’article 1:2 du Mémorandum d’accord, lorsqu’il existe des règles spéciales, elles tendent à se substituer aux règles générales32. Telle avait été l’approche suivie en l’espèce par le Groupe spécial, considérant que l’article 17 de l’Accord antidumping contenait des règles spéciales qui « remplaçaient » celles plus générales du Mémorandum d’accord33. L’Organe d’appel n’a cependant pas partagé cette vision des choses. Il a rappelé que l’Accord antidumping fait partie des accords visés mentionnés à l’Appendice 1 du Mémorandum d’accord et que, du fait du caractère intégré du nouveau mécanisme, les règles et procédures qu’il contient s’appliquent aux différends soumis en vertu des dispositions relatives aux consultations et au règlement des différends énoncées à l’article 17 de cet accord. Ainsi, l’introduction d’une plainte sur un fondement différent de celui contenu dans le Mémorandum d’accord, comme en l’espèce au titre l’article 17:3 de l’Accord 28

A l’exception des accords plurilatéraux. Voir par exemple les paragraphes 64, 66 et 67 du rapport de l’Organe d’appel. Voir également le rapport de l’Organe d’appel Brésil – Noix de coco desséchée, 20 mars 1997, pp. 12-13. 30 Les dispositions spéciales ou additionnelles sont énumérées à l’Appendice 2 du Mémorandum d’accord. Pour un point détaillé sur ces dispositions, voir D. Palmeter et P.C. Mavroïdis, Dispute Settlement in the World Trade Organization – Practice and Procedures, The Hague – London – Boston, Kluwer Law International, 1999, pp. 99-134, et s’agissant plus particulièrement de l’articulation des clauses en matière de règlement des différends, voir par exemple S. Ohloff & L. Schloemann, « Rational Allocations of Disputes and ‘Constitutionalisation’ : Forum Choice as an Issue of Competence », in J. Cameron & K. Campbell (ed.), Dispute Resolution in the World Trade Organization, London, Cameron May, 1998, pp. 318-321. 31 I. Sinclair, The Vienna Convention and the Law of Treaties, Manchester, Manchester University Press, 1984, p. 93. 32 Cette disposition semble correspondre à la transcription du principe lex specialis generalia specialibus non derogant. 33 Rapport du Groupe spécial, para. 7.16. 29

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dumping Agreement – did not preclude its application, especially as the article in question was not listed as a special or additional rule or procedure in Appendix 2 to the DSU. If there is no difference between the provisions of the DSU and the special or additional rules or procedures, “the rules and procedures of the DSU apply together with the special or additional provisions of the covered agreement”34. It is only where the provisions of the DSU and the special or additional rules or procedures of a covered agreement cannot be read as complementing each other that the special or additional provisions should prevail. In other words, it is only in the specific circumstance where there is a conflict between them that a special or additional provision may be found to prevail over a provision of the DSU, and in this case the burden of proof rests upon the interpreter35. In actual fact, however, it appears that the interpreter, and in particular the Appellate Body, is reluctant to consider the possibility of such a conflict.

The findings and methodology concerning the relationship between these two types of provisions were taken up again a few years later in the Appellate Body report in United States – Anti-dumping Measures on Certain Hot-Rolled Steel Products from Japan, when the Appellate Body’s desire to minimize the possibility of conflicts between dispute settlement provisions and give priority to their harmonious application was confirmed36.

It is this desire to ensure an integrated, global and, moreover, coherent dispute settlement mechanism for all the covered agreements forming part of the WTO Agreement that guides the Appellate Body whenever these relationship issues arise. Thus, provisions intended exclusively for dealing with the particularities of dispute settlement relating to obligations under a specific

34

Appellate Body Report, para. 65. Original emphasis. Appellate Body Report, paras. 65 and 66. 36 This case posed the problem of the relationship between Article 17.6 of the Anti-dumping Agreement and Article 11 of the DSU, both of which refer to the rules relating to the examination of “matters” by a panel, when raised under the Anti-dumping Agreement, as regards the first of these provisions, and under one of the various covered agreements, as regards the second. The Appellate Body considered that there was no conflict between the two provisions (paras.52-62), even adding with respect to the second subparagraph of Article 17.6 that, although it contained provisions different from those of the DSU, “we see article 17.6(ii) as supplementing, rather than replacing, the DSU, and Article 11 in particular”, para. 62. 35


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antidumping, n’écarte pas son application, en particulier parce que cet article ne figure pas dans la liste des règles et procédures spéciales ou additionnelles définie à l’Appendice 2 du Mémorandum d’accord. S’il n’existe pas de différence entre les dispositions du Mémorandum d’accord et les règles et procédures spéciales ou additionnelles, « les règles et procédures du Mémorandum d’accord s’appliquent alors conjointement aux dispositions spéciales ou additionnelles de l’accord visé »34. C’est uniquement dans le cas où les dispositions du Mémorandum d’accord et les règles et procédures spéciales ou additionnelles d’un accord visé ne sauraient être considérées comme se complétant les unes les autres que les dispositions spéciales ou additionnelles doivent primer. Dit autrement, ce n’est que dans l’hypothèse précise d’un conflit entre les deux dispositions que les dispositions spéciales ou additionnelles doivent prévaloir sur les règles du Mémorandum d’accord, la charge de cette démonstration incombant d’ailleurs à l’interprète35. Or, il semble justement que l’interprète, et en particulier l’Organe d’appel, ne soit pas enclin à considérer facilement l’éventualité d’un tel conflit. Les constatations et la méthodologie concernant l’articulation de ces deux types de dispositions ont été reprises quelques années plus tard dans le rapport de l’Organe d’appel Etats-Unis – Mesures antidumping appliquées à certains produits en acier laminés à chaud en provenance du Japon, et ont confirmé la volonté de l’Organe d’appel de limiter au maximum les possibilités de conflits entre les dispositions relatives au règlement des différends, privilégiant au contraire leur application harmonieuse36. C’est la volonté d’assurer un mécanisme de règlement des différends intégré et global, au surplus cohérent pour tous les accords visés faisant partie de l’Accord sur l’OMC, qui guide la démarche de l’Organe d’appel lorsque se présentent ces questions d’articulation. Des dispositions destinées exclusivement à traiter les particularités du règlement des différends relatives aux obligations découlant d’un accord visé spécifique ne sauraient donc, au

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Rapport de l’Organe d’appel, para. 65. Souligné par l’Organe d’appel. Rapport de l’Organe d’appel, para. 65 et 66. 36 Dans cette affaire, se posait la question de l’articulation entre l’article 17:6 de l’Accord antidumping et l’article 11 du Mémorandum d’accord, tous deux renvoyant aux règles relatives à l’examen par un Groupe spécial de « questions » soulevées au titre de l’Accord antidumping pour le premier, et au titre de l’un des quelconques accords visés pour le second. L’Organe d’appel a considéré qu’il n’existait aucun conflit entre les deux dispositions (para. 52-62), ajoutant même à propos du second que, même s’il contient des dispositions différentes de celles figurant dans le Mémorandum d’accord, « nous estimons que cet article complète le Mémorandum d’accord, et l’article 11 en particulier, plutôt qu’il ne les remplace », para. 62. 35

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covered agreement cannot, much to the displeasure of some Members, justify an attack on the coherence of the mechanism37. The determination of the Appellate Body to ensure a balanced and rational relationship between dispute settlement provisions has the merit of confirming the internal consistency of the dispute settlement mechanism. Moreover, this approach is by no means confined to the rights and obligations of the parties in connection with the examination of their dispute. Other reports confirm that it also applies to the relations between provisions of substantive law, including the relationship between Annex 1A agreements and that between the GATT 1994 and other annexes38. This coherence in the relationship between agreements and their provisions is very beneficial. In particular, it makes possible a progressive and rational development of the law. Its application, favoured by the unity of views in the text of the treaty, authorizes the interpreter to regard all the covered agreements as free of contradictions that might compromise the objective of the system, that is, in particular, the establishment of a balance between rights and obligations. 2. The terms of reference and jurisdiction of the Panel In addition to exploring the relationship between the general rules and the special or additional provisions of the covered agreements, this Appellate Body report helps to clarify certain procedural points concerning a panel’s terms of reference and the jurisdiction of the dispute settlement bodies. These matters are particularly sensitive, especially where – as in the WTO – a party can initiate the procedure unilaterally39. Indeed, the examination of the case on the merits will depend on the panel’s jurisdiction40.

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The opposite approach, as the Appellate Body pointed out, runs the risk of a return to the former practice of fragmented dispute settlement mechanisms that characterized the previous GATT 1947 and Tokyo Round agreements, see Appellate Body Report, para. 67. 38 See V. Tomkiewicz, L’Organe d’appel de l’OMC, Doctoral Thesis, University of PanthéonSorbonne (Paris I), June 2004, pp. 425-430. 39 Questions of jurisdiction are a particularly common feature of the cases brought before the WTO’s dispute settlement body. 40 In a subsequent report, in United States – Anti-dumping Act of 1916, WT/DS136,162/AB/R, 26 December 2000, the Appellate Body held that “the vesting of jurisdiction in a panel is a fundamental prerequisite for lawful panel proceedings”, para. 54.


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grand dam de certains Membres, justifier de porter atteinte à la cohérence du mécanisme37. La détermination de l’Organe d’appel à assurer une articulation équilibrée et rationnelle entre les dispositions relatives à la résolution des litiges a le mérite de confirmer la cohérence du mécanisme de règlement des différends. Cette tendance ne se limite d’ailleurs nullement aux droits et obligations des parties tenant à l’examen de leur litige. D’autres rapports confirment qu’elle se retrouve également au titre des rapports qu’entretiennent les dispositions du droit matériel, que ce soit dans l’articulation entre accords de l’Annexe 1A ou entre le GATT de 1994 et d’autres annexes38. Cette cohérence dans l’articulation des accords et de leurs dispositions se montre très favorable au système. Elle permet notamment un développement progressif et raisonné du droit. Son application, favorisée par l’unité de vues figurant dans le texte du traité, autorise ainsi l’interprète à envisager l’ensemble des accords visés comme exempt de contradictions susceptibles de compromettre l’objectif du système, à savoir en particulier l’équilibre entre les droits et obligations. 2. Mandat et compétence du Groupe spécial Outre les développements relatifs à l’articulation des règles générales avec les dispositions spéciales ou additionnelles des accords visés, ce rapport de l’Organe d’appel apporte des précisions importantes en matière procédurale s’agissant du mandat du Groupe spécial et de la compétence des organes de règlement des différends. Ces questions sont particulièrement sensibles, plus spécialement lorsque la procédure – comme au sein de l’OMC – peut être actionnée unilatéralement par une partie39. De la compétence du Groupe spécial dépendra en effet l’examen au fond de l’affaire40.

37 L’approche inverse, comme l’a souligné l’Organe d’appel, comporte le risque d’un retour à la pratique antérieure des mécanismes fragmentés de règlement des différends qui caractérisaient les précédents accords du GATT de 1947 et du Cycle de Tokyo, voir le rapport de l’Organe d’appel, para. 67. 38 Voir V. Tomkiewicz, L’Organe d’appel de l’OMC, Thèse de doctorat, Université PanthéonSorbonne (Paris I), juin 2004, pp. 425-430. 39 Les questions de compétence sont particulièrement nombreuses dans les affaires portées devant le mécanisme de règlement des différends de l’OMC. 40 Dans un rapport ultérieur, Etats-Unis – Loi antidumping de 1916, WT/DS136, 162/AB/R, 26 décembre 2000, l’Organe d’appel a jugé que « l’attribution de compétence à un Groupe spécial est une condition préalable fondamentale à la licéité de la procédure de Groupe spécial », para. 54.

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Generally, when points of jurisdiction are not raised by the parties, the court may raise them of its own motion41. Thus they constitute a public policy means of ensuring that the court will not hear cases over which it has no jurisdiction42. This indeed was how the Appellate Body was to rule in Mexico – Anti-dumping Investigation of High Fructose Corn Syrup (HFCS) from the United States (Article 21.5 – United States), when it held that panels must deal with issues of jurisdiction – if necessary on their own motion – in order to satisfy themselves that they have the authority to proceed43. This is no doubt an essential aspect of the panel’s task if a repeat of the “mishap” that befell it in the present case is to be avoided.

41

As the Appellate Body pointed out later, citing an extensive case-law, “it is a widely accepted rule that an international tribunal is entitled to consider the issue of its own jurisdiction on its own initiative, and to satisfy itself that it has jurisdiction in any case that comes before it” (Appellate Body report in United States – Anti-dumping Act of 1916, WT/DS136/AB/R, WT/DS162/AB/R, 26 September 2000, para. 54, footnote 30). In French law, this applies equally to administrative proceedings, as well as to certain rules of jurisdiction observed by the courts which may also be of a public policy nature (on this point, see R. Chapus, Droit du contentieux administratif, Paris, Montchrestien, 2002, para. 290). 42 The public policy nature of jurisdictional issues also appears to be confirmed by the fact that, although the parties must bring alleged procedural deficiencies to the attention of the panel as early as possible (see the Appellate Body reports in Mexico – Anti-dumping Investigation of High Fructose Corn Syrup (HFCS) from the United States (Article 21.5 – United States), WT/DS132/AB/RW, 21 November 2001, para. 50, United States – Tax Treatment for “Foreign Sale Corporations”, WT/DS108/AB/R, 20 March 2000, para. 166 and United States – Carbon Steel, WT/DS213/AB/R, 28 November 2002, para. 123), nevertheless the Appellate Body subsequently held that “some issues of jurisdiction may be of such a nature that they have to be addressed by the Panel at any time” (Appellate Body report in United States – Anti-dumping Act of 1916, WT/DS136/AB/R, WT/DS162/AB/R, 26 September 2000, para. 54). 43 See the Appellate Body Report, para. 36. For a commentary on this point, see H. Ruiz Fabri, “Chronique du règlement des différends de l’OMC”, JDI, 2002, No. 3, pp. 886-887. Confirmation of this consideration can also be found in the Appellate Body Report in United States – Carbon Steel, WT/DS213/AB/R, 28 November 2002, para. 123. For its part, the report in United States – Continued Dumping and Subsidy Offset Act of 2000, WT/DS217,234/AB/R, 27 January 2003, confirms that this public policy argument in relation to matters of jurisdiction also applies to the Appellate Body (see Appellate Body report, para. 208).


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Généralement, lorsque les questions relatives à la compétence ne sont pas invoquées par les parties, le juge est tenu de les relever d’office41 ; elles constituent ainsi un moyen d’ordre public garantissant que le juge ne connaîtra pas de différends étrangers à sa compétence42. C’est également en ce sens que se prononcera l’Organe d’appel dans l’affaire Mexique – Enquête antidumping concernant le sirop de maïs à haute teneur en fructose (SHTF) en provenance des Etats-Unis (Article 21:5 – Etats-Unis), considérant que les Groupes spéciaux doivent traiter les questions de compétence – si nécessaire de leur propre chef – afin de s’assurer eux-mêmes qu’ils sont habilités à connaître de l’affaire43. C’est là sans doute un aspect essentiel de la tâche des Groupes spéciaux, notamment pour éviter que ne se reproduise la « mésaventure » de la présente affaire.

41 Comme l’Organe d’appel a pu le relever ultérieurement, en citant une abondante jurisprudence, « il existe une règle largement admise voulant qu’un tribunal international soit habilité à examiner de sa propre initiative la question de sa propre compétence et à établir qu’il a compétence pour une affaire qui lui est soumise » (rapport de l’Organe d’appel, Etats-Unis – Loi Antidumping de 1916, WT/DS136/AB/R, WT/DS162/AB/R, 26 septembre 2000, para. 54, note 30). En droit français, ceci se révèle aussi vrai en matière de contentieux administratif, mais également pour certaines règles de compétence au sein de l’ordre judiciaire qui peuvent présenter un caractère d’ordre public (sur ce point, voir R. Chapus, Droit du contentieux administratif, Paris, Montchrestien, 2002, para. 290). 42 Le caractère de moyen d’ordre public des questions de compétence semble également confirmé par le fait que, si les parties doivent porter les manquements allégués aux règles de procédure à l’attention d’un Groupe spécial le plus rapidement possible (voir les rapports de l’Organe d’appel Mexique – Enquête antidumping concernant le sirop de maïs à haute teneur en fructose (SHTF) en provenance des Etats-Unis (Article 21:5 – Etats-Unis), WT/DS132/AB/RW, 21 November 2001, para. 50, Etats-Unis – Traitement fiscal des "sociétés de ventes à l’étranger", WT/DS108/AB/R, 20 mars 2000, para. 166 et Etats-Unis – Produits en acier d’Allemagne, WT/DS213/AB/R, 28 November 2002, para. 123), l’Organe d’appel a néanmoins jugé ultérieurement que « certaines questions de compétence peuvent être de nature telle qu’elles doivent être examinées par le Groupe spécial à n’importe quel moment » (rapport de l’Organe d’appel Etats-Unis – Loi Antidumping de 1916, WT/DS136/AB/R, WT/DS162/AB/R, 26 septembre 2000, para. 54). 43 Voir le rapport de l’Organe d’appel, para. 36. Pour un commentaire sur ce point, voir H. Ruiz Fabri, « Chronique du règlement des différends de l’OMC (2001) », JDI, 2002, n°3, pp. 886-887. On pourra également trouver une confirmation de cette considération dans le rapport de l’Organe d’appel Etats-Unis – Produits en acier d’Allemagne, WT/DS213/AB/R, 28 novembre 2002, para. 123. Le rapport Etats-Unis – Loi de 2000 sur la compensation pour continuation du dumping et maintien de la subvention, WT/DS217, 234/AB/R, 27 janvier 2003, confirme pour sa part que cette logique de moyen d’ordre public tenant aux questions de compétence s’applique également à l’Organe d’appel (voir le rapport de l’Organe d’appel, para. 208).

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3. The “measure” for defining the panel’s jurisdiction The Appellate Body keeps a close watch over the claims that form the basis of a panel’s terms of reference44. Thus, if a claim is not clearly identified in the original panel request, the jurisdiction of the panel itself is tainted and it is considered not to have been properly established. Nevertheless, a panel is established to consider not merely claims but a “matter”, which rather than relating exclusively to the claims set out in the panel request also covers the “measure at issue”. It is in this sense that the Appellate Body ruled in the present report.

In this particular case, the Panel had identified the “measure at issue” with the “legal basis of the complaint”45, viewing the panel request only in terms of the claims by the party and disregarding the requirement to specify the measure at issue. The Appellate Body criticized this approach as inconsistent with the text of the DSU. It pointed out that the “matter” which the Panel had to consider was a key concept for defining the scope of a dispute and hence for defining the extent of a panel’s terms of reference. Although the Appellate Body had already stated in a previous report that “the ‘matter’ referred to a panel for consideration consists of the specific claims stated by the parties to the dispute in the relevant documents specified in the terms of reference”46, on this occasion it added that this “matter” “consists of two elements: the specific measures at issue and the legal basis of the complaint (or the claims)”47 or, in other words, “taken together, the ‘measure’ and the ‘claims’ made concerning 44

As stated in the Appellate Body’s report in European Communities – Hormones, WT/DS48/AB/R, 13 February 1998, “panels are inhibited from addressing legal claims falling outside their terms of reference” (para. 156); moreover, as indicated in its report in India – Patent Protection, WT/DS50/AB/R, 16 January 1998, “in the absence of the inclusion of a claim in the terms of reference, a panel must neither be expected nor permitted to modify rules in the DSU”, para. 94. 45 The Panel had found that the “measure” was actually a “shorthand reference to the many and varied situations in which obligations under the WTO Agreements might not be fulfilled by a Member”. Panel report, para. 7.26. 46 Appellate Body Report Brazil – Coconut, WT/DS22/AB/R, 20 March 1997, p. 24. See, in particular, B. Stern and H. Ruiz Fabri (eds.), La jurisprudence de l’OMC – The Case-law of the WTO (1996-1997), Leiden / Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2004, pp. 101-102. 47 Appellate Body Report, para. 72. The same consideration can be found in many other paragraphs of the report; see, in particular, paras. 69, 76 and 77.


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3. La « mesure » pour définir la compétence du Groupe spécial Le respect de l’allégation définissant le mandat du Groupe spécial est contrôlé strictement par l’Organe d’appel44, ce qui signifie que si l’allégation n’est pas clairement identifiée au départ dans la demande d’établissement de Groupe spécial, ce sont ses compétences elles-mêmes qui s’évanouissent, le Groupe spécial n’étant alors pas considéré comme ayant été valablement établi. Pour autant, un Groupe spécial n’est pas saisi pour répondre à des allégations, mais à une « question ». Or, celle-ci ne se réfère pas uniquement aux allégations contenues dans la demande d’établissement de Groupe spécial, mais couvre également la « mesure en cause ». C’est en ce sens que l’Organe d’appel s’est prononcé dans ce rapport. En l’espèce, le Groupe spécial avait adopté une attitude consistant à opérer une assimilation entre la « mesure en cause » et le « fondement juridique de la plainte »45, n’envisageant la demande d’établissement de Groupe spécial qu’au regard de la seule allégation de la partie, et délaissant l’exigence de l’indication de la mesure en cause. L’Organe d’appel a condamné une telle attitude qui n’est pas compatible avec le texte du Mémorandum d’accord. Il a rappelé en effet que la « question » à laquelle le Groupe spécial doit répondre est un concept essentiel pour définir le champ d’un différend et donc pour définir l’étendue du mandat d’un Groupe spécial. Si l’Organe d’appel avait déjà énoncé dans un rapport précédent que « la ‘question’ portée devant un groupe spécial pour examen consiste dans les allégations spécifiques formulées par les parties au différend dans les documents pertinents spécifiés dans le mandat »46, il a ajouté ici que cette « question » « consiste en deux éléments : les mesures spécifiques en cause et le fondement juridique de la plainte (ou les allégations) »47, ou en d’autres termes, « prises ensemble, la ‘mesure’ et les ‘allégations’ formulées au sujet de cette mesure constituent la ‘question portée 44

Comme l’a énoncé l’Organe d’appel dans son rapport Communautés européennes – Hormones, WT/DS48/AB/R, 13 février 1998, « les Groupes spéciaux ne peuvent examiner les allégations juridiques qui débordent le cadre de leur mandat » (para. 156) ; au surplus, et tel que précisé dans le rapport Inde – Brevets, WT/DS50/AB/R, 16 janvier 1998, « si une allégation n’est pas incluse dans le mandat, un Groupe spécial ne saurait modifier les règles énoncées dans le Mémorandum d’accord, ni ne devrait être autorisé à le faire », para. 94. 45 Le Groupe spécial avait considéré que la « mesure » était en fait une « référence abrégée aux situations nombreuses et variées dans lesquelles les obligations découlant des Accords de l’OMC pourraient ne pas être remplies ». Rapport du Groupe spécial, para. 7.26. 46 Rapport de l’Organe d’appel Brésil – Noix de coco desséchée, WT/DS22/AB/R, 20 mars 1997, p. 24. Voir notamment B. Stern et H. Ruiz Fabri (dir.), La jurisprudence de l’OMC – The CaseLaw of the WTO (1996-1997), Leiden / Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2004, pp. 101-102. 47 Rapport de l’Organe d’appel, para. 72. On retrouve la même considération dans de nombreux autres paragraphes du rapport ; voir notamment para. 69, 76 et 77.

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that measure constitute the ‘matter referred to the DSB’, which forms the basis for a panel's terms of reference”48. A panel may rule in a dispute only on a measure that has been clearly identified in the panel request, and if, as in this case, the measure at issue is not explicitly identified in the panel request, the ensuing terms of reference will not authorize the panel to examine the related claims since they have no foundation on which to rest49. In these circumstances, the panel is regarded as having “erred in finding that this dispute was properly before it”50.

However, the problem of the measure and the panel’s jurisdiction may be more complicated than this, and the rule established in this particular case concerning the relationship between the two may need some tweaking, particularly when the measure initially questioned is amended during the proceedings and the panel nevertheless considers the case to be properly before it51. Here the aim is to ensure that any subsequent amendments to the measures initially called into question, which – by definition – could not have been duly identified in the panel request, are taken into account. The reasoning is the same as that behind the Appellate Body’s finding that the measures specified in the panel request do not have to be exactly identical to those that formed the subject of the request for consultations52.

4. The measure that can be questioned

In seeking to verify compliance with the requirement that the measures at issue be identified in the panel request, the Appellate Body pointed out that there was a specific provision in the Anti-dumping Agreement – Article 17.4 – which stipulated that three types of “measures” could be brought before the DSB in the context of a matter under that agreement. This provision regulates

48 Appellate Body Report, para. 73. More recently, this finding was confirmed in the Appellate Body report in United States – Carbon Steel, WT/DS213/AB/R, 28 November 2002, para. 126. 49 Appellate Body Report, para. 81. 50 Appellate Body Report, para. 88. 51 Conversely, panels may decide not to examine a measure when it is no longer in force. In this connection, see the report of the panel in Argentina – Certain Measures Affecting Imports of Footwear, Textiles, Apparel and Other Items, WT/DS56/R, 22 April 1998, paras.6.4-6.15. 52 See the Appellate Body report in Brazil – Export Financing Programme for Aircraft, WT/DS46/AB/R, 20 August 1999, para. 132.


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devant l’ORD’, qui est le fondement du mandat d’un Groupe spécial »48. Un Groupe spécial ne peut se prononcer dans un différend que sur la mesure qui a été clairement évoquée dans la demande d’établissement de Groupe spécial. Et si, comme en l’espèce, la mesure en cause n’est pas explicitement indiquée dans la demande d’établissement de Groupe spécial, le mandat qui en découle n’habilitera pas le Groupe spécial à examiner les allégations qui y sont liées puisque la base sur laquelle elles reposent n’existe pas49. Dans une telle situation, le Groupe spécial est alors considéré comme ayant « commis une erreur en constatant qu’il avait compétence pour examiner le différend à l’étude »50. La problématique de la mesure et de la compétence du Groupe spécial peut toutefois revêtir un caractère plus complexe, la règle dégagée en l’espèce quant à la relation entre ces deux éléments pouvant supporter quelques aménagements. C’est notamment le cas lorsque la mesure initialement mise en cause est modifiée en cours de procédure et pour laquelle le Groupe spécial peut néanmoins estimer être saisi51. L’objectif est de garantir ici la prise en compte des éventuelles modifications ultérieures des mesures initialement mises en cause, et qui ne pouvaient – par définition – être dûment visées par la demande d’établissement de Groupe spécial ; c’est à la même logique que répondra la considération de l’Organe d’appel suivant laquelle les mesures indiquées dans la demande d’établissement de Groupe spécial n’ont pas à être exactement identiques à celles qui avaient pu être visées antérieurement dans la demande de consultation52. 4. La mesure susceptible d’être mise en cause Cherchant à vérifier si l’exigence d’identification des mesures en cause dans la demande d’établissement de Groupe spécial avait été remplie, l’Organe d’appel a souligné qu’il existait une disposition spécifique dans l’Accord antidumping – l’article 17:4 – qui spécifie que trois types de « mesures » peuvent être portées devant l’ORD dans le cadre d’une question au titre de cet 48

Rapport de l’Organe d’appel, para. 73. Cette constatation a été confirmée plus récemment dans le rapport de l’Organe d’appel, Etats-Unis – Produits en acier d’Allemagne, WT/DS213/AB/R, 28 novembre 2002, para. 126. 49 Rapport de l’Organe d’appel, para. 81. 50 Rapport de l’Organe d’appel, para. 88. 51 A l’inverse, les Groupes spéciaux peuvent décider de ne pas examiner une mesure dès lors qu’elle n’est plus en vigueur. En ce sens, voir le rapport du Groupe spécial dans l’affaire Argentine – Mesures affectant les importations de chaussures, textiles, vêtements et autres articles, WT/DS56/R, 22 avril 1998, para. 6.4-6.15. 52 En ce sens, voir le rapport de l’Organe d’appel Brésil – Programme de financement des exportations pour les aéronefs, WT/DS46/AB/R, 20 August 1999, para. 132.

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and limits the measures that can feature in a panel request53 and thus raises the problem of deciding into which category the measure at issue falls54. In this particular case, Mexico’s request failed precisely because it omitted to identify the measure55. However, the text of Article 17.4 of the Anti-dumping Agreement, whose interpretation by the Appellate Body thus turned out to be narrower than the parties had expected, has no equivalent in the other agreements56. Since there is therefore no general requirement for measures challenged before the WTO to fall into predetermined categories, Members remain free to challenge any type of measure that might nullify or impair their benefits or impede the achievement of any objective under a covered agreement, other than the Anti-dumping Agreement, provided it is clearly identified in the panel request.

This very broad enforceability clearly enlarges the jurisdiction of the WTO’s dispute settlement bodies and doubtless explains why so far only the Guatemala – Portland Cement case has ended in this way,57 with the panel’s lack of jurisdiction automatically ruling out the Appellate Body’s jurisdiction as

53

The three types of Anti-dumping measures listed in Article 17.4 are definitive Anti-dumping duties, the acceptance of a price undertaking, and provisional measures. 54 On the other hand, the Appellate Body insisted that the obligation to identify a specific Antidumping measure in the panel request in no way limited the nature of the claims that could be brought in a dispute under the Anti-dumping Agreement, see Appellate Body Report, para. 79. 55 Appellate Body Report, para. 85. 56 Appellate Body Report, para. 79. 57 Although in later reports the Appellate Body may have found that panels have gone beyond their terms of reference, the effect of these indiscretions on their jurisdiction has not been considered to have totally compromised the examination of the case on the merits. Admittedly, there have been cases of restrictive or extensive readings of the terms of reference by a panel (see the reports of the Appellate Body in Japan – Taxes on Alcoholic Beverages, WT/DS8/AB/R, 4 October 1996, and Australia – Salmon, WT/DS18/AB/R, 6 November 1998), but in none of these has the general basis of the panel’s competence – in the sense of the conditions on which it exercises its jurisdiction – been called into question. Nevertheless, it should be noted that in United States – Import Measures on Certain Products from the European Communities, WT/DS165/R, 17 July 2000, the panel was also guilty of a fairly “gross” error involving the overstepping of its terms of reference. In that case, two measures had been called into question before the panel which, however, considered that its terms of reference covered only one of them. The Appellate Body found that the panel had not limited its reasoning to issues relevant and pertinent to the measure that fell within the terms of reference and that “the Panel, therefore, erroneously made statements that relate to a measure which it had itself previously determined to be outside its term of reference”, Appellate Body Report, para. 89. Nevertheless, the only effect of this was to deprive the considerations in question of their legal force.


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accord. Cette disposition vient encadrer et limiter les mesures pouvant figurer dans la demande d’établissement de Groupe spécial53, et pose par conséquent le problème de savoir dans quelle catégorie entre la mesure en cause54. En l’espèce, c’est faute de l’avoir précisé que le Mexique a failli dans sa demande55. Le texte de l’article 17:4 de l’Accord antidumping, dont l’interprétation par l’Organe d’appel s’est donc révélée plus limitée que ce que les Etats avaient pensé, ne possède cependant pas d’équivalent dans les autres accords56. Puisqu’il n’existe dès lors aucune obligation générale impliquant que les mesures mises en cause dans le cadre de l’OMC relèvent de catégories prédéterminées, les Membres demeurent libres de mettre en cause tout type de mesure qui compromettrait ou annulerait leurs avantages ou qui entraverait la réalisation de tout objectif au titre d’un accord visé autre que l’Accord antidumping ; pour peu qu’elle soit clairement désignée dans la demande d’établissement de Groupe spécial. Cette justiciabilité très large des différends accroît bien évidemment l’étendue de la compétence des organes de règlement des différends de l’OMC, et explique sans doute que jusqu’à aujourd’hui, l’affaire Guatemala – Ciment Portland soit la seule à avoir connu pareil dénouement57, le défaut de compétence du Groupe spécial entraînant du même coup la disparition de celle 53 Les trois types de mesure antidumping énoncées à l’article 17:4 sont : un droit antidumping définitif, une acceptation d’un engagement en matière de prix ou une mesure provisoire. 54 En revanche, l’Organe d’appel a insisté sur le fait que l’obligation d’indiquer une mesure antidumping spécifique dans la demande d’établissement de Groupe spécial ne restreignait en aucune façon la nature des allégations pouvant être formulées dans le cadre d’un différend au titre de l’Accord antidumping, voir le rapport de l’Organe d’appel, para. 79. 55 Rapport de l’Organe d’appel, para. 85. 56 Rapport de l’Organe d’appel, para. 79. 57 Si l’Organe d’appel a pu constater des dépassements de mandat dans des rapports ultérieurs, ceux-ci n’ont pas altéré la compétence des Groupes spéciaux au point de remettre totalement en cause l’examen au fond de l’affaire. Il y a certes eu des cas d’appréhensions restrictives ou extensives du mandat par le Groupe spécial (voir les rapports de l’Organe d’appel Japon – Taxes sur les boissons alcooliques WT/DS8/AB/R, 4 octobre 1996, et Australie – Saumons, WT/DS18/AB/R, 6 novembre 1998) ; mais en aucun, le fondement général de la compétence de ce dernier – au sens des conditions d’exercice de la juridiction – n’a été remis en cause. On peut néanmoins signaler que dans l’affaire Etats-Unis – Mesures à l’importation de certains produits en provenance des Communautés européennes, WT/DS165/R, 17 juillet 2000, le Groupe spécial a également commis une erreur assez « grossière » en matière de dépassement de son mandat. En l’espèce, deux mesures avaient été mises en cause devant le Groupe spécial, toutefois, ce denier avait considéré que son mandat ne portait que sur une seule des deux. Or, l’Organe d’appel a constaté que le Groupe spécial n’avait pas limité son raisonnement uniquement aux questions qui présentaient de l’intérêt et étaient pertinentes pour la mesure relevant du mandat, et que de cette manière, « le Groupe spécial a fait à tort des déclarations qui se rapportent à une mesure dont il avait lui-même auparavant déterminé qu’elle sortait du champ de son mandat », Rapport de l’Organe d’appel, para. 89. Pour autant, les seules conséquences ont été la privation d’effet juridique pour les considérations en question.

207

Guatemala - Ciment

well. In these circumstances, not even the Appellate Body’s powers of transfer58 could be used to complete the legal analysis and thus try to prevent the initiation of a new proceeding to settle the dispute on the merits.

58

For the Appellate Body’s first explicit use of its powers of transfer, see the report in Canada – Periodicals, WT/DS31/AB/R, 30 June 1997, p. 27.


207

de l’Organe d’appel. Même le pouvoir d’évocation développé par ce dernier58 n’a pu alors être utilisé pour achever l’analyse juridique et tenter d’empêcher ainsi le déclenchement d’une nouvelle procédure afin de résoudre le différend au fond.

58

Pour la première utilisation explicite du pouvoir d’évocation de l’Organe d’appel, voir le rapport Canada – Périodiques, p. 27.

SUMMARY TABLE OF CASES

Abbreviated Name of the Case

Procedure

Official Symbol – Date

Official Name of the Case Indonesia – Automobiles

Panel Report

WT/DS54/R WT/DS55/R WT/DS59/R WT/DS64/R 2 July 1998 WT/DS54/15 WT/DS55/14 WT/DS59/13 WT/DS64/1 7 December 1998 WT/DS69/R 12 March 1998 WT/DS69/AB/R 13 July 1998

Indonesia – Certain Measures Affecting the Automobile Industry Arbitration under Article 21:3(c)

European Communities – Poultry European Communities – Measures Affecting the Importation of Certain Poultry Products Shrimp / Turtle I United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products Shrimp / Turtle II United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, Recourse to Article 21.5 of the DSU by Malaysia Australia – Salmon Australia – Measures Affecting Importation of Salmon

Panel Report Appellate Body Report

Panel Report

WT/DS58/R 15 May 1998

Appellate Body Report

WT/DS58/AB/R 12 October 1998

Panel Report

WT/DS58/RW 15 June 2001

Appellate Body Report

WT/DS58/AB/RW 22 October 2001

Panel Report

WT/DS18/R 12 June 1998 WT/DS18/AB/R 20 October 1998 WT/DS18/9 23 February 1999

Appellate Body Report Award of the Arbitrator in respect of the implementation period

Guatemala – Cement Guatemala – Anti-dumping Investigation Regarding Portland Cement From Mexico

Panel Report on Article 21.5 of the DSU Panel Report Appellate Body Report

WT/DS18/RW 18 February 2000 WT/DS60/R 19 June 1998 WT/DS60/AB/R 2 November 1998

TABLEAU RECAPITULATIF DES AFFAIRES

Nom abrégé de l’affaire

Procédure

Nom officiel de l’affaire Indonésie – Automobiles

Cote officielle – Date

Rapport du Groupe spécial

WT/DS54/R WT/DS55/R WT/DS59/R WT/DS64/R 2 juillet 1998 WT/DS54/15 WT/DS55/14 WT/DS59/13 WT/DS64/1 7 décembre 1998 WT/DS69/R 12 mars 1998 WT/DS69/AB/R 13 juillet 1998

Indonésie – Certaines mesures affectant l’industrie automobile Décision de l’arbitre au titre de l’article 21:3 c)

Communautés européennes – Volailles Communautés européennes – Mesures affectant l’importation de certains produits provenant de volailles Tortues / Crevettes I

Rapport du Groupe spécial Rapport de l’Organe d’appel


Etats-Unis – Prohibition à l’importation de certaines crevettes et de certains produits à base de crevettes

WT/DS58/R 15 mai 1998

Rapport de l’Organe d’appel

WT/DS58/AB/R 12 octobre 1998



WT/DS58/RW 15 juin 2001


WT/DS58/AB/RW 22 octobre 2001



Australie – Mesures visant les importations de saumons


WT/DS18/R 12 juin 1998 WT/DS18/AB/R 20 octobre 1998 WT/DS18/9 23 février 1999 WT/DS18/RW 18 février 2000

Etats-Unis – Prohibition à l’importation de certaines crevettes et de certains produits à base de crevettes, Recours de la Malaisie à l’article 21:5

Guatemala – Ciment Guatemala – Enquête antidumping concernant le ciment Portland en provenance du Mexique

Décision de l’arbitre sur les délais d’exécution Rapport du Groupe spécial au titre de l’article 21:5 du Mémorandum d’accord Rapport du Groupe spécial Rapport de l’Organe d’appel

WT/DS60/R 19 juin 1998 WT/DS60/AB/R 2 novembre 1998

INDEX

A Abuse of right 78, 80, 81, 91, 93, 94, 169, 174 Access – market access 22, 44, 72, 79, 98, 103, 123, 124, 137, 145; See also Market Administrative decisions 13, 46 Administrative directives 68, 69, 80, 81, 107, 109, 111-115, 117, 118, 120, 121, 123, 125, 128-130, 136-138, 144, 145 Admissibility 11, 77, 80, 132 – of NGO submissions 71, 73, 75-77, 86-88, 114, 127 Allegation; See Claim Amicus curiae 71, 75, 88, 121, 126, 127 Antidumping 18, 31, 186-206; See also Dumping and Duty Arbitration 27, 28, 175, 176 Arbitrator 27, 28, 153, 154, 175, 176, 208 Argument 42, 44, 45, 48, 49, 54, 59, 63, 77, 121, 123, 126-130, 132, 142, 143, 145, 160, 161, 163, 165, 167, 170, 182, 183 Article XX; See General exceptions Assessment – objective assessment of the facts 95, 114, 170 – objective assessment of the matter 49, 59, 60, 159, 169, 170, 182, 183 – of risks 157, 158, 161-163, 172, 175-178, 180; See also Risks B Balance – of concessions 45, 62 – of rights and obligations 81, 98, 104, 134, 202 Benefits – commercial benefit 5, 12, 13 – impairment / loss of a benefit 156, 158, 206 – nullification of a benefit 41, 156, 158, 193, 195, 206 – reduction of a benefit 41, 193, 195 – tariff benefit 8, 14 – tax benefit 8, 14 Binding value of panel and Appellate Body decisions 133, 134

INDEX

A Abus de droit 78, 80, 81, 91, 93, 94, 169, 174 Accès au marché 22, 44, 72, 79, 98, 103, 123, 124, 137, 145 ; Voir aussi Marché Accords commerciaux multilatéraux 42-44, 54, 56, 125 Allégation(s) 2, 6-9, 11-17, 21, 23, 24, 40, 41, 48, 49, 52, 59, 60, 61, 70, 71, 73, 77, 94, 116, 119, 120, 122, 130, 143, 144, 156, 159, 167-170, 173, 176179, 181, 183, 184, 195-198, 203, 204 Amicus curiae 71, 75, 88, 121, 126, 127 Antidumping 18, 31, 186-206 ; Voir aussi Droits et Dumping Arbitrage 27, 28, 175, 176 Arbitre 27, 28, 153, 154, 175, 176, 208 Argument 42, 44, 45, 48, 49, 54, 59, 63, 77, 121, 123, 126-130, 132, 142, 143, 145, 160, 161, 163, 165, 167, 170, 182, 183 Article XX ; Voir Exception(s) générale(s) Articulation – entre groupes spéciaux 130, 133 – entre les différents accords 31, 194, 200-202 Attente(s) légitime(s) 133 Autorisation de suspendre des concessions ; Voir Concessions Autorité de la chose jugée 133, 134 Avantage – annulation d'un avantage 41, 156, 158, 193, 195, 206 – commercial 5, 12, 13 – compromission d'un / perte d'un avantage 156, 158, 206 – fiscal 8, 14 – réduction d'un avantage 41, 193, 195 – tarifaire 8, 14 B Bonne foi 96, 102, 116-119, 125, 135, 139, 140, 143, 148 But et objet 15, 41, 72, 73, 78, 79, 81, 89, 90, 91, 147 ; Voir aussi Interprétation subjectif 143, 182

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Case-Law of the WTO

Brand usage 24 Burden of proof; See Proof C Case by case 175 Causality 21, 48, 63 Certificate 37 Certification 68, 83 Claim 2, 6-9, 11-17, 21, 23, 24, 40, 41, 48, 49, 52, 59, 60, 61, 70, 71, 73, 77, 94, 116, 119, 120, 122, 130, 143, 144, 156, 159, 167-170, 173, 176-179, 181, 183, 184, 195-198, 203, 204 Commercial ends 155 Commitments – international commitments 27 – tariff commitments 54 Compatibility 2, 8, 9, 13, 16, 23, 26, 28, 40, 41, 44, 46, 52-55, 60, 62, 70, 72, 75-77, 84, 92, 95, 98, 107, 109, 114-116, 119, 122, 125, 129-131, 139, 143, 147, 164, 165, 168, 173, 175, 189, 191-194, 196, 197, 204 Compensation 44 Competition – direct competition 14, 15 Complaint – non-violation complaint 41 – violation complaint 5, 8, 9, 27, 31, 35, 189, 194, 200 – legal base 195, 196, 204 Compliance 27, 31, 40, 55, 68, 69, 70, 83-85, 107, 109, 113, 131, 137, 178, 192 Concessions – balance of concessions; See Balance – level of suspension of concessions; See Level – suspension of concessions 175; See also Request for suspension – tariff concessions 35, 37, 42, 44, 50 Confidential documents 7 Confidentiality 6, 7, 30 Connection 100, 103 – causal connection 21 Consultations 5, 38, 112, 131, 132, 156, 189, 194, 198, 199, 205; See also Request for consultations


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C C.I.J. 93 Cas par cas 175 Causalité 21, 48, 63 Certificat 37 Certification 68, 83 Charge de la preuve ; Voir Preuve Classement tarifaire 19 Communication(s) 158 – de tierce(s) partie(s) 127, 139, 192 – désintéressée(s) 75-77, 86-88, 114, 126, 127 – écrite(s) 6, 27, 41, 121, 126, 127, 192 Compatibilité 2, 8, 9, 13, 16, 23, 26, 28, 40, 41, 44, 46, 52-55, 60, 62, 70, 72, 75-77, 84, 92, 95, 98, 107, 109, 114-116, 119, 122, 125, 129-131, 139, 143, 147, 164, 165, 168, 173, 175, 189, 191-194, 196, 197, 204 Compensation 44 Compétence – de l'Organe d'appel 52 – du groupe spécial 193-195, 198, 199, 202-207 Concession(s) – équilibre des concessions ; Voir Equilibre des concessions – niveau de suspension des concessions ; Voir Niveau de suspension des concessions – suspension des concessions 175 ; Voir aussi Demande de suspension – tarifaire(s) 35, 37, 42, 44, 50 Concurrence directe 14, 15 Confidentialité 6, 7, 30 Conseil(s) privé(s) 6 Constatation(s) 27, 39, 40, 42, 43, 45, 46, 48-54, 57-60, 62, 72, 75, 77, 84, 94, 103, 111, 113, 115, 116, 118, 119, 123-126, 133, 139, 143, 198, 199 Consultation(s) 5, 38, 112, 131, 132, 156, 189, 194, 198, 199, 205 ; Voir aussi Demande de consultation Contingent tarifaire 35, 37-41, 43-48, 54, 62 Coutume 57, 58, 135 Critère(s) – de nécessité 165, 166 – de similarité 14, 15, 17-19, 32 – juridique(s) 14, 19, 60, 78-80, 136, 141, 169, 180

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Index

Criteria – legal criteria 14, 19, 60, 78-80, 136, 141, 169, 180 – of necessity 165, 166 – of similarity 14, 15, 17-19, 32 Custom 57, 58, 135 D Defense; See also Trade defense – affirmative defense 96, 130 – general defense 10, 11 – specific defense 2, 71 Definition – evolutionary 80, 92, 93 – of “like product” 18, 32 – of the assessment of risks referred to in the SPS Agreement 163, 172 – of the import price 37, 50, 51 – unilateral 120, 143, 150 Derogation 44, 70, 72, 79, 80, 105, 115, 134 Determination 57 – final determination 189 – of the level of protection 181, 164, 166; See also Level – preliminary determination 188 Developments – unforeseen developments; See Unforeseen developments Disclosure of information 6 Discrimination – arbitrary discrimination 8, 9, 65, 78, 80, 81, 83, 107, 109, 116, 117, 123, 124, 129, 130, 136, 138, 140, 141, 143, 147, 153, 157, 164, 168, 173 – between like products 8, 11, 15, 23-25, 28, 41, 72; See also Like products – discrimination in fact 32, 137, 138, 164, 177; See also Effect – discrimination in law 32, 137 – non-discrimination 41, 44, 45, 54, 62, 103, 104; See also Nondiscrimination – prohibited means of discrimination 157, 164; See also Disguised restriction – tax discrimination 8, 14, 15, 28 – unjustifiable discrimination 65, 73, 80-83, 90, 91, 107, 109, 116, 117, 120, 123, 124, 129, 130, 136-139, 141-143, 147 Domestic regulation 114

Index

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D Décisions administratives 13, 46 Défense commerciale 31, 184 Définition – de « produit similaire » 18, 32 – de l'évaluation des risques au sens de l'Accord SPS 163, 172 – du prix à l'importation 37, 50, 51 – évolutive 80, 92, 93 – unilatérale 120, 143, 150 Délai 11, 23, 27, 192 – d'exécution 153, 175, 208 – raisonnable 27, 28, 55, 113, 131, 175 Demande – d'arbitrage 175 – de consultation 5, 38, 189, 194, 199, 205, 156 ; Voir aussi Consultation (s) – de renseignements 7, 76, 77, 84, 86, 87, 88, 176, 177, 178, 188 ; Voir aussi Droit de demander des renseignements – de suspension 175 – d'établissement d'un Groupe spécial 5, 38, 70, 109, 110, 161, 189, 195-197, 199, 204-206 – d'ouverture d'enquête 6 ; Voir aussi Enquête Dérogation 44, 70, 72, 79, 80, 105, 115, 134 Détermination 57 – du niveau de protection 181, 164, 166 ; Voir aussi Niveau de protection – finale 189 – préliminaire 188 Développement durable 119, 146, 147 Directives administratives 68, 69, 80, 81, 107, 109, 111-115, 117, 118, 120, 121, 123, 125, 128-130, 136-138, 144, 145 Discrimination – arbitraire 8, 9, 65, 78, 80, 81, 83, 107, 109, 116, 117, 123, 124, 129, 130, 136, 138, 140, 141, 143, 147, 153, 157, 164, 168, 173 – de facto 32, 137, 138, 164, 177 ; Voir aussi Effet – de jure 32, 137 – entre produits similaires 8, 11, 15, 23-25, 28, 41, 72 ; Voir aussi Produits(s) similaire(s) – fiscale 8, 14, 15, 28 – injustifiable 65, 73, 80-83, 90, 91, 107, 109, 116, 117, 120, 123, 124, 129, 130, 136-139, 141-143, 147

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Case-Law of the WTO

Due process 94, 109, 138, 170, 171, 174, 183, 184; See also Right Dumping 18, 31, 186-206; See also Antidumping and Duty Duration – effective duration 114 – minimum duration 114 Duties – countervailing duties 31 – definitive antidumping duties 186, 188, 189, 193, 196, 197, 199; See also Antidumping and Dumping – provisional antidumping duties 188; See also Antidumping and Dumping E Effect – unfavourable effect 20, 149 – discriminatory effect 8, 9, 11, 15, 23-25, 32, 65, 72, 73, 78-83, 90, 91, 96, 107, 109, 112, 116, 117, 120, 123, 124, 129, 130, 136-143, 147; See also Discrimination – negative effect on prices 18 – prejudicial effect 2, 9, 16-18, 20, 21, 23, 25, 53 Elements – examination of elements of proof; See Examination – of proof 17, 21, 22, 25, 43, 44, 48, 62, 130, 135, 167, 169, 170, 173, 174, 179, 183, 184; See also Proof – sufficient elements of proof 71, 129, 130, 190; See also Proof Environment; See General exceptions Equity 81, 104, 138, 141 Error – of law 43, 45, 46, 48, 49, 73, 77, 119, 120, 158-161, 163, 167-169, 192, 193, 197, 198, 205; See also Law – of interpretation 42, 46, 59, 77, 79, 120, 158, 160 Examination – de novo 130 – examination criteria 60 – of elements of proof 159, 169, 170, 173, 174, 179, 183; See also Elements of proof and Proof Exclusive trade benefits 41, 43, 62 Exemption 15, 17 – tariff exemption 4, 5


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– non-discrimination 41, 44, 45, 54, 62, 103, 104 ; Voir aussi Nondiscrimination – prohibée 157, 164 ; Voir aussi Restriction déguisée Divulgation de renseignements 6 Doctrine internationaliste 93 Documents confidentiels 7 ; Voir aussi Confidentialité Dommage 189 – menace de dommage, 188 Droit – à une procédure régulière (due process) 76, 170, 183 ; Voir aussi Procédure régulière – d'appel 132 – de demander des renseignements 7, 76, 77, 84, 86-88 ; Voir aussi Demande de renseignements – de douane 20 – de participation des tierces parties 86, 132, 156, 189 ; Voir aussi Tierce(s) partie(s) – des traités 11, 42, 56, 89, 91, 93, 135, 195, 200, 202 – erreur de droit ; Voir Erreur de droit – international coutumier 57, 135 – international public 11, 30, 56, 57, 78, 89, 96, 101, 149 – interne 79, 155, 160, 172 Droits – « fondamentaux » 105, 134 – antidumping 31, 191 – antidumping définitif(s) 186, 188, 189, 193, 196, 197, 199 ; Voir aussi Antidumping et Dumping – antidumping provisoire(s) 188 ; Voir aussi Antidumping et Dumping – compensateurs 31 – de douane 4, 5, 37, 50-54, 70 – de propriété intellectuelle 24, 26, 33 – et obligations 16, 44, 45, 78, 81, 93, 98, 104, 117, 123, 134, 202 Dumping 18, 31, 186-206 ; Voir aussi Antidumping Durée – effective 114 – minimale 114 E

Economie jurisprudentielle 14, 15, 49, 52, 58, 59, 167, 182

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Index

– tax exemption 5 Experts – expert group 95, 112 – individual experts 175 Extraterritorial 97-99, 140, 149 F Factors – decisive factors 15, 164, 165, 180 – relevant factors 22, 165 Facts – absence of sufficent factual elements 167, 169, 173 – factual finding of a panel 58, 59, 87, 166, 169, 172, 173, 182 – sufficient factual elements 22, 58, 79, 95, 130 – objective assessment of the facts 95, 170; See also Assessment Footnote 11, 18, 43, 45, 46, 51, 59, 135, 148, 161, 165, 166, 179 G General exceptions 70, 72-74, 78-81, 83, 84, 90-98, 100-149, 181 Good faith 96, 102, 116-119, 125, 135, 139, 140, 143, 148 Group of experts; See Experts H Hierarchy of rights 104, 105, 134 I ICJ 93 IMF 27 Identical – identical products 18, 19 – identical treatment 41, 137 Impartiality 9, 190 Implementation 27, 38, 39, 54, 84, 115, 116, 129, 131, 175, 180, 181, 199; See also Period of implementation Imputation 96

Index

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Effet – défavorable 20, 149 – discriminatoire 8, 9, 11, 15, 23-25, 32, 65, 72, 73, 78-83, 90, 91, 96, 107, 109, 112, 116, 117, 120, 123, 124, 129, 130, 136-143, 147 – négatif sur les prix 18 – préjudiciable 2, 9, 16-18, 20, 21, 23, 25, 53 – utile ; Voir Interprétation Elément(s) – de preuve 17, 21, 22, 25, 43, 44, 48, 62, 130, 135, 167, 169, 170, 173, 174, 179, 183, 184 ; Voir aussi Preuve – de preuve suffisant(s) 71, 129, 130, 190 ; Voir aussi Preuve – examen d'éléments de preuve ; Voir Examen – d'origine locale 4, 5, 8, 12-16, 25, 28 Engagement – international 27 – tarifaire 54 Enquête – antidumping 186, 188-191, 196-198 – ouverture d'enquête 6, 186, 188, 190, 191, 193, 197, 198 ; Voir aussi Demande d'ouverture d'enquête Environnement ; Voir Exception(s) générale(s) Equilibre – des concessions 45, 62 – des droits et obligations 81, 98, 104, 134, 202 Equité 81, 104, 138, 141 Erreur – de droit 43, 45, 46, 48, 49, 73, 77, 119, 120, 158-161, 163, 167-169, 192, 193, 197, 198, 205 – d'interprétation 42, 46, 59, 77, 79, 120, 158, 160 Etats tiers 13, 38, 41, 86, 101, 127, 130, 132, 139, 149, 153, 154, 156, 158, 176, 189, 192 ; Voir aussi Tierce(s) partie(s) Evaluation – des risques 157, 158, 161-163, 172, 175-178, 180 ; Voir aussi Risque(s) – objective de la question 49, 59, 60, 159, 169, 170, 182, 183 – objective des faits 95, 114, 170 Evolution imprévue des circonstances 31 Examen – critère d'examen 60 – de novo 130 – d'éléments de preuve 159, 169, 170, 173, 174, 179, 183 ; Voir aussi Eléments

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Case-Law of the WTO

Information – commercial information 6, 7, 39, 40, 61, 190 – confidential information 7, 176 – factual information 73, 76, 87, 114 – request for information; See Request – disclosure of information; See Disclosure Injury 189 – threat of injury 188 Intellectual property 24 – intellectual property rights; See Rights Intentions – common intentions of the parties 44 – of the negotiators 41, 51, 93 Interaction – between different agreements 31, 194, 200-202 – between different panel procedures 130, 133 Interest – in proceedings 20, 31 – of companies 20 – market interests 2 – substantial interests 43, 86 Interference 149, 150 Internationalist doctrine 93 Interpretation – additional interpretative guidance 42, 43, 56, 57 – contextual interpretation 90, 91 – customary rules of interpretation 56, 57, 89, 135 – error of interpretation 42, 46, 47, 54, 77-79, 119, 120, 158; See also Error – evolutionary interpretation 92 – extensive interpretation 32, 91 – flexible interpretation 88 – formal interpretation 86 – methods of interpretation 56, 58, 78, 89, 93 – narrow interpretation 79, 105 – negotiation history; See additional interpretative guidance – object and purpose 81,15, 41, 72, 73, 78, 89-91, 147 – ordinary meaning 23, 43, 44, 50-52, 56, 57, 73, 78, 80, 89-91, 177, 195 – principle of effectiveness 91, 92 – strict interpretation 104, 105, 134


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Exception – d'irrecevabilité 11 – préliminaire 7 Exception(s) générale(s) 70, 72-74, 78-81, 83, 84, 90-98, 100-149, 181 Exclusivité commerciale 41, 43, 62 Exécution 31, 85, 109, 116, 121, 126, 130, 131, 134, 146, 153, 175, 192, 208 ; Voir aussi Délai d'exécution Exemption 37 Exonération 15, 17 – fiscale 4, 5 – tarifaire 5 Experts – groupe consultatif d'experts 95, 112 – individuels 175 Extraterritorialité 97-99, 140, 149 F Facteur(s) – décisif(s) 15, 164, 165, 180 – pertinent(s) 22, 165 Faits – absence d’éléments factuels suffisants 167, 169, 173 – constatation de fait d’un groupe spécial 58, 59, 87, 166, 169, 172, 173, 182 – éléments factuels suffisants 22, 58, 79, 95, 130 – évaluation objective des faits 95, 170 ; Voir aussi Evaluation objective des faits Fins commerciales 155 FMI 27 G Gestion de risques 68 Groupe consultatif d'experts ; Voir Experts H Hiérarchie des droits 104, 105, 134 Historique de la négociation ; Voir Interprétation

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Index

– subsequent practice 135 – textual interpretation 89, 90 Investigation – antidumping investigation 186, 188-191, 196-198 – initiation of an investigation 6, 186, 188, 190, 191, 193, 197, 198; See also Request for intitiation Investment measures; See Measures J Judicial economy 14, 15, 49, 52, 58, 59, 167, 182 Jurisdiction – of the Appellate Body 52 – of panels 193-195, 198, 199, 202-207 Justification – provisional justification 80, 84, 109, 115, 116, 121, 122, 147 – reasonable justification 178 – scientific justification 178 L Law – domestic law 79, 155, 160, 172 – of treaties 11, 42, 56, 89, 91, 93, 135, 195, 200, 202 – error in law; See also Error – international customary law 57, 135 – public international law 11, 30, 56, 57, 78, 89, 96, 101, 149 Level – of protection 51, 157, 163-167, 173, 178, 181 – of suspension of concessions 176 Legislation 13, 65, 71, 85, 99, 107, 109, 113, 131, 137, 139, 155, 160, 172; See also Law Legitimate expectations 133 Lex specialis 2, 10, 11, 200 Licence – import licence 35, 37-40, 46, 47, 48, 62 List – annexed list 13, 42, 44, 201

Index

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I Identité – de produits 18, 19 – de traitement 41, 137 Impartialité 9, 190 Importation réglementée 4, 5, 25, 28, 35, 37-40, 46, 47, 65, 68-70, 81, 82, 107, 109, 111-114, 116, 120, 123, 128, 139, 140, 144, 145, 150, 151, 188, 191, 199 Imposition de droits spécifiques 37, 50, 52, 53, 188, 189, 199 ; Voir aussi Taxe Imputation 96 Information suffisante 79, 95, 114 Ingérence 149, 150 Intention(s) – commune(s) des parties 44 – des négociateurs 41, 51, 93 Intérêt – à agir (voir aussi Intérêt pour agir) 20, 31 – de sociétés 20 – d'un marché 2 – substantiel 43, 86 Interprétation – but et objet 81, 15, 41, 72, 73, 78, 89-91, 147 – contexte 90, 91 – effet utile 91, 92 – erreur d'interprétation 42, 46, 47, 54, 77-79, 119, 120, 158 ; Voir aussi Erreur – étroite 79, 105 – évolutive 92 – extensive 32, 91 – formelle 86 – méthodes d'interprétation 56, 58, 78, 89, 93 – moyens complémentaires d'interprétation 42, 43, 56, 57 – pratique ultérieure 135 – règles coutumières d'interprétation 56, 57, 89, 135 – sens ordinaire 23, 43, 44, 50-52, 56, 57, 73, 78, 80, 89-91, 177, 195 – souple 88 – stricte 104, 105, 134 – textuelle 89, 90 Investissement ; Voir Mesures concernant l'investissement

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Case-Law of the WTO

– list of concessions 35, 37, 41, 42, 43, 44, 54, 56, 57, 62; See also Concessions – illustrative list 13 M Market – market access 22, 31, 44, 72, 79, 98, 99, 103, 123, 124, 137, 145, 156 – domestic market 99 – market interests; See Interest – market liberalisation 90 – market share 21, 48 – market segment 19 Matter – “matter” in Article 17.4 of the Antidumping Agreement 195, 196, 204 – objective assessment of the matter; See Assessment – preliminary matter 121, 192 Measures – comparable measures 120, 124 – domestic measures 97, 98, 156, 160, 177, 178 – implementational measures 27, 115, 116, 129, 131 – investment measures 12, 13, 32, 33 – of general application 46, 47 – provisional measures 117, 193, 196, 197 – tax measures 2, 4, 14, 15 – SPS measures 153, 157, 160, 162, 164-167, 172, 173, 176, 178, 180, 181 – safeguard measures 31, 37; See also Safeguards – specific measures in question 192, 195-197, 204-206 – unilateral measures 101, 103, 107, 117, 120, 124, 135, 140-143, 147-149 Methods of interpretation; See Interpretation Merchandise 61 Modification – ex post facto modification 7, 9, 28, 35, 37, 44, 107, 115, 122, 129, 136, 142, 144, 205 Multilateral trade agreement 42-44, 54, 56, 125 N NGO; See Non-governmental organisation


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J Justification – provisoire 80, 84, 109, 115, 116, 121, 122, 147 – raisonnable 178 – scientifique 178 L Législation 13, 65, 71, 85, 99, 107, 109, 113, 131, 137, 139, 155, 160, 172 Lex specialis 2, 10, 11, 200 Licence d'importation 35, 37-40, 46, 47, 48, 62 Lien – de causalité 21 – de connexité 100, 103 Liste – annexe 13, 42, 44, 201 – de concessions 35, 37, 41, 42, 43, 44, 54, 56, 57, 62 ; Voir aussi Concessions – exemplative 13 M Mandat 7, 52, 59, 95, 111, 114, 119, 121, 125, 130, 131, 153, 158, 160, 161, 172, 179, 181, 182, 186, 193, 195, 196, 197, 202-204 – mandat-type 38, 156, 189 Marchandise 61 Marché – accès au marché 22, 31, 44, 72, 79, 98, 99, 103, 123, 124, 137, 145, 156 – domestique 99 – intérêt d'un marché ; Voir Intérêt d'un marché – intérieur ; Voir marché domestique – libéralisation du marché 90 – part de marché 21, 48 – segments de marché 19 Menace – de dommage ; Voir Dommage – de préjudice grave ; Voir Préjudice Mesure(s) 94, 195, 199 – comparable(s) 120, 124 – concernant l'investissement 12, 13, 32, 33 ; Voir aussi Investissement

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Necessary – arguments necessary to resolve a particular claim 49, 59 – elements necessary to justify the initiation of an investigation 186 – measures necessary to protect public morals 79 – “necessary to” in Article XX 91 – necessity of coherence of decisions 133 – necessity of international cooperation and negotiation 139 – necessity of trade measures to attain environmental objectives 146 – necessity to conclude an international agreement 116, 135, 141, 147 – necessity to consider certain submissions 121, 127 – necessity to maintain the balance between rights and obligations 104, 134 – necessity to provide information 39 Negotiated solution 101, 135 Negotiations – concerning the reasonable period 27; See also Period – multilateral negotiations 11, 44, 68, 82, 93, 100, 103, 107, 112, 116, 119, 120, 123, 135, 137, 139-143, 148 – negotiation history; See Interpretation – tariff negotiations 35, 41, 54, 62 Non-discrimination 24, 41, 44, 45, 54, 62, 103, 104, 140; See also Discrimination Non-governmental organisation 71, 73, 75, 76, 86-88, 114, 126-128 Non-violation 41; See also Complaint Notification 9, 12, 23, 27, 39, 40, 41, 138, 158, 175, 188, 192 O Object and purpose 15, 41, 72, 73, 78, 79, 81, 89, 90, 91, 147; See also Interpretation Objection – of inadmissibility 11 – preliminary objection 7 Objectivity 49, 59, 60, 114, 159, 169, 170, 182, 183, 190 Obligation – continuous obligation 116 – obligation to conclude an international agreement 119, 135 – obligation to cooperate 141 – means-based and result-based obligations 144 – obligation to negotiate 119, 135, 143

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– d'application générale 46, 47 – de mise en oeuvre 27, 115, 116, 129, 131 – de sauvegarde 31, 37 ; Voir aussi Sauvegarde – fiscale(s) 2, 4, 14, 15 – intérieure(s) 97, 98, 156, 160, 177, 178 – provisoire(s) 117, 193, 196, 197 – spécifique(s) en cause 192, 195-197, 204-206 – SPS 153, 157, 160, 162, 164-167, 172, 173, 176, 178, 180, 181 – unilatérale(s) 101, 103, 107, 117, 120, 124, 135, 140-143, 147-149 Méthodes d’interprétation ; Voir Interprétation Mise en conformité 27, 31, 40, 55, 68, 69, 70, 83-85, 107, 109, 113, 131, 137, 178, 192 Mise en oeuvre 27, 38, 39, 54, 84, 115, 116, 129, 131, 175, 180, 181, 199 Modification ex post facto 7, 9, 28, 35, 37, 44, 107, 115, 122, 129, 136, 142, 144, 205 Moyen(s) – de défense affirmatif(s) 96, 130 – de défense général / généraux 10, 11 – de défense particulier(s) 2, 71 – d'ordre public 203 N Nécessaire – arguments nécessaires pour régler une allégation 49, 59 – éléments nécessaires à la justification du déclenchement de l’enquête 186 – mesures nécessaires pour protéger la moralité publique 79 – « nécessaires à » dans l’article XX 91 – nécessité de coopérer et de négocier au niveau international 139 – nécessité de maintenir l’équilibre des droits et des obligations 104, 134 – nécessité de la conclusion d'un accord international 116, 135, 141, 147 – nécessité de mesures commerciales pour atteindre des objectifs environnementaux 146 – nécessité de tenir compte de certaines communications 121, 127 – nécessité d'une cohérence entre décisions 133 – renseignements nécessaires 39 Négociations – concernant le délai raisonnable 27 ; Voir aussi Délai – multilatérales 11, 44, 68, 82, 93, 100, 103, 107, 112, 116, 119, 120, 123, 135, 137, 139-143, 148 – tarifaires 35, 41, 54, 62

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– obligation of notification 40 – obligation of publication 46, 61 Observation 7, 46, 101, 118, 148, 161, 179, 197 Order of examination 57 Ordinary sense; See Interpretation Origin of a product 4, 5, 8, 12-16, 25, 28, 32, 41 P Parts of local origin 4, 5, 8, 12-16, 25, 28 Payment 40 Period 11, 23, 27, 192 – of implementation 153, 175, 208 – reasonable period 27, 28, 55, 113, 131, 175 Physical properties 19 Power – of appreciation 76, 77, 126, 127, 169, 174 – of evocation 58, 95, 180, 192, 207 – discretionary power 76, 86, 87, 126, 127 Practice 42, 43, 49, 50, 54, 58, 96, 104, 124, 130-132 – previous practice 202 – subsequent practice 135 Precedent 12, 32, 179, 183, 196, 204 Prejudice 31, 53; See also Injury – commercial prejudice 31 – serious prejudice 2, 6, 9, 16-18, 20, 21, 23, 25 – threat of serious prejudice 17 Presumption 11, 12, 17, 21, 30, 129, 193 Principle – of effectiveness; See Interpretation – of transparency 48, 61 – fundamental principle 48, 61, 78, 101, 134 – general principles of international law 48, 61, 93, 96, 98; See also Intepretation Private counsel 6 Private party 47, 61, 86, 87 Procedure – working procedure 88 Products


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Niveau – de protection 51, 157, 163-167, 173, 178, 181 – de suspension des concessions 176 Non-discrimination ; 24, 41, 44, 45, 54, 62, 103, 104, 140 ; Voir aussi Discrimination Non-violation 41 ; Voir aussi Recours en non-violation Note – de bas de page 11, 45, 46, 59, 135, 148, 161, 165, 166, 179 – explicative 43, 51 – interprétative 18 Notification 9, 12, 23, 27, 39, 40, 41, 138, 158, 175, 188, 192 O Objectivité 49, 59, 60, 114, 159, 169, 170, 182, 183, 190 Objet – d'une plainte 196 – et but ; Voir Interprétation Obligation – continue 116 – de conclure un accord international 119, 135 – de coopérer 141 – de moyen ou de résultat 144 – de négocier 119, 135, 143 – de notification 40 – de publication 46, 61 Observation 7, 46, 101, 118, 148, 161, 179, 197 ONG ; Voir Organisation non gouvernementale Ordre d'examen 57 Ordre public 31, 203 Organisation non gouvernementale 71, 73, 75, 76, 86-88, 114, 126-128 Origine d'un produit 4, 5, 8, 12-16, 25, 28, 32, 41 P Paiement 40 Personne privée 47, 61, 86, 87 Plainte(s) – en situation de non-violation 41 – en situation de violation 5, 8, 9, 27, 31, 35, 189, 194, 200 – fondement juridique 195, 196, 204

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– competing products 14 – like products 14-19, 22, 23, 32, 41, 70, 72; See also Discrimination between like products – substitutable products 19; See also Substitutability Proof – burden of proof 18, 62, 71, 96, 114, 129, 130, 159, 169, 177, 179, 183 – elements of proof 17, 21, 22, 25, 43, 44, 48, 62, 71, 129, 130, 135, 159, 167, 169, 170, 173, 174, 179, 183, 184, 190; See also Examination of elements of proof – scientific proof 154, 178 – sufficient proof 41 Protection – of the parties’ expectations 133 – level of protection; See Level Public order 203 Q Qualification – legal qualification of the facts 22, 87, 92, 101, 138 R Recommendations 27, 28, 31, 40, 55, 84, 111, 113, 118, 119, 125, 130, 133, 167, 174-176, 190-193 Refunding 191 Regulated importation 4, 5, 25, 28, 35, 37-40, 46, 47, 65, 68-70, 81, 82, 107, 109, 111-114, 116, 120, 123, 128, 139, 140, 144, 145, 150, 151, 188, 191, 199 Report – adopted report 6, 15, 16, 27, 30-33, 35, 37, 39-44, 49, 55-62, 70, 71, 75, 77, 84, 95, 97, 102, 103, 107, 109, 118, 124, 125, 131, 133, 134, 136, 140, 147, 148, 175, 178, 186, 190-192, 196, 199-202, 204 – unadopted report 94, 97, 143 Request – for arbitration 175 – for consultations 5, 38, 189, 194, 199, 205, 156; See also Consultations – for establishment of a pane l5, 38, 70, 109, 110, 161, 189, 195-197, 199, 204-206

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Pouvoir – d'appréciation 76, 77, 126, 127, 169, 174 – d'évocation 58, 95, 180, 192, 207 – discrétionnaire 76, 86, 87, 126, 127 Pratique(s) 42, 43, 49, 50, 54, 58, 96, 104, 124, 130-132 – antérieure(s) 202 – ultérieure(s) 135 Précédent(s) 12, 32, 179, 183, 196, 204 Préjudice 31, 53 ; Voir aussi Dommage – commercial 31 – grave 2, 6, 9, 16-18, 20, 21, 23, 25 – menace de préjudice grave 17 Présomption 11, 12, 17, 21, 30, 129, 193 Preuve – charge de la preuve 18, 62, 71, 96, 114, 129, 130, 159, 169, 177, 179, 183 – élément(s) de preuve 17, 21, 22, 25, 43, 44, 48, 62, 71, 129, 130, 135, 159, 167, 169, 170, 173, 174, 179, 183, 184, 190 ; Voir aussi Elément(s) et Examen d’éléments de preuve – scientifique 154, 178 – suffisante 41 Principe – de l'effet utile ; Voir Interprétation – de transparence 48, 61 – fondamental 48, 61, 78, 101, 134 – général de droit 48, 61, 93, 96, 98 ; Voir aussi Interprétation Procédure – de travail 88 – régulière 94, 109, 138, 170, 171, 174, 183, 184 ; Voir aussi Droit à une procédure régulière Produits – concurrents 14 – similaires 14-19, 22, 23, 32, 41, 70, 72 ; Voir aussi Discrimination entre produits similaires – substituables 19 ; Voir aussi Substituabilité Propriété intellectuelle 24 ; Voir aussi Droits de propriété intellectuelle Propriétés physiques 19 Protection – des attentes des parties 133 – niveau de protection ; Voir Niveau

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– for information 7, 76, 77, 84, 86, 87, 88, 176, 177, 178, 188; See also Right to request information – for initiation of an investigation 6; See also Investigation – for suspension of concessions 175 Resale 19 Resources – exhaustible natural resources 79, 80, 90-92, 100, 144, 149 – living natural resources 79 – natural mineral resources 79 – natural resources 92, 97 – shared global resource 99, 100, 139 Restrictions – desguised restriction on trade 115-117, 130, 143, 157, 164; See also Discrimination – quantitative restriction 70 ,73 Right – of appeal 132 – to a due process 76, 170, 183; See also Due process – to request information 7, 76, 77, 84, 86-88; See also Request – of participation of third parties 86, 132, 156, 189; See also Third parties Rights – “fundamental” rights 105, 134 – intellectual property rights 24, 26, 33; See also Intellectual property – and obligations 16, 44, 45, 78, 81, 93, 98, 104, 117, 123, 134, 202; See also Balance Risks – environmental risks 68, 114 – risk assessment; See also Assessment Rules 11, 20, 28, 30, 31, 40, 42, 46, 47, 49, 54, 56-58, 61, 65, 70, 71, 72, 77, 78, 82, 88, 89, 91, 93, 96, 102, 104, 107, 114, 122, 128, 131, 132, 134, 143, 149, 186, 193, 194, 195, 199-202, 205 – customary rules of interpretation; See Interpretation S Safeguards 31, 46, 50, 52-55 – safeguard measures; See measures – special safeguards 37, 50, 51 Sales 4, 5, 17, 18, 21, 22, 25, 28


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Q Qualification juridique des faits 22, 87, 92, 101, 138 Question – au sens de l'article 17:4 de l'Accord antidumping 195, 196, 204 – évaluation objective de la question ; Voir Evaluation – préliminaire 121, 192 R Rapport – adopté 6, 15, 16, 27, 30-33, 35, 37, 39-44, 49, 55-62, 70, 71, 75, 77, 84, 95, 97, 102, 103, 107, 109, 118, 124, 125, 131, 133, 134, 136, 140, 147, 148, 175, 178, 186, 190-192, 196, 199-202, 204 – non adopté 94, 97, 143 Recevabilité 11, 77, 80, 132 – des communications désintéressées 71, 73, 75-77, 86-88, 114, 127 Recommendation(s) 27, 28, 31, 40, 55, 84, 111, 113, 118, 119, 125, 130, 133, 167, 174-176, 190-193 Recours 11, 20, 42, 51, 56, 93, 103, 118, 135, 147, 191, 192 – en non-violation 41 Réglementation intérieure 114 Règles 11, 20, 28, 30, 31, 40, 42, 46, 47, 49, 54, 56-58, 61, 65, 70, 71, 72, 77, 78, 82, 88, 89, 91, 93, 96, 102, 104, 107, 114, 122, 128, 131, 132, 134, 143, 149, 186, 193, 194, 195, 199-202, 205 – coutumières d'interprétation ; Voir Interprétation Remboursement 191 Renseignements – commerciaux 6, 7, 39, 40, 61, 190 – confidentiels 7, 176 – demande de renseignements ; Voir Demande – divulgation de renseignements ; Voir Divulgation de renseignements – factuels 73, 76, 87, 114 Responsabilité des Etats 96, 97 Ressource(s) mondiale(s) partagée(s) 99, 100, 139 Ressource(s) naturelle(s) 92, 97 – épuisable(s) 79, 80, 90-92, 100, 144, 149 – minérale(s) 79 – vivante(s) 79 Restriction – déguisée 115-117, 130, 143, 157, 164 ; Voir aussi Discrimination prohibée

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Similarity; See Similar products Sovereignty 85, 103, 144, 147, 149-151 Specific duties 37, 50, 52, 53, 188, 189, 199; See also Tax State responsibility 96, 97 Subject of the request for establishment of a panel 196 Subjective aim 143, 182 Submissions – submission of NGOs 75-77, 86-88, 114, 126, 127; See also Admissibility – third party submissions 127, 139, 192 – written submissions 6, 27, 41, 121, 126, 127, 192 Subsidy 2, 9, 10-12, 15-18, 20-25, 31 Substitutability 14, 15, 19; See also Products Sufficient information 79, 95, 114 Sustainable development 119, 146, 147 T Tariff classification 19 Tariff-rate quota 35, 37-41, 43-48, 54, 62 Tariffs 4, 5, 37, 45, 50-54, 70 Tax 4, 5, 14, 15, 17, 25, 28, 29, 70 Terms of reference 7, 52, 59, 95, 111, 114, 119, 121, 125, 130, 131, 153, 158, 160, 161, 172, 179, 181, 182, 186, 193, 195, 196, 197, 202-204 – standard terms of reference 38, 156, 189 Third parties 13, 38, 41, 86, 101, 127, 130, 132, 139, 149, 153-156, 158, 176, 189, 192; See also Third States and Right of participation Third States 13, 38, 41, 86, 101, 127, 130, 132, 139, 149, 153, 154, 156, 158, 176, 189, 192; See also Third parties and Right of participation Threat – of injury; See Injury – of serious prejudice; See Prejudice Trade defense 31, 184; See also Defense Transparency 48, 61, 83, 87, 109, 127, 138; See also Principle of transparency Treatment – different treatment 136-139, 145 – identical treatment; See Identical – most favoured nation treatment 2, 44, 70, 71 – less favourable treatment 153, 164 – national treatment 2, 5, 11, 13, 23, 24, 41

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– restrictions quantitatives 70, 73 Revente 19 Risque(s) – écologique(s) 68, 114 – évaluation des risques ; Voir Evaluation S Sauvegarde 31, 46, 50, 52-55 – mesure(s) de sauvegarde ; Voir Mesure(s) – spéciale 37, 50, 51 Segment(s) de marché ; Voir Marché Sens ordinaire ; Voir Interprétation Similarité ; Voir Produits similaires Solution négociée 101, 135 Souveraineté 85, 103, 144, 147, 149-151 Substituabilité 14, 15, 19 ; Voir aussi Produits substituables Subvention intérieure 2, 9, 10-12, 15-18, 20-25, 31 T Tarifs douaniers 45 ; Voir aussi Liste tarifaire Taxe 4, 5, 14, 15, 17, 25, 28, 29, 70 ; Voir aussi Imposition Tierce(s) partie(s) 13, 38, 41, 86, 101, 127, 130, 132, 139, 149, 153-156, 158, 176, 189, 192 ; Voir aussi Droit de participation des tierces parties et Etat(s) tier(s) Traitement – de la nation la plus favorisée 2, 44, 70, 71 – différent 136-139, 145 – identité de traitement ; Voir Identité de traitement – moins favorable 153, 164 – national 2, 5, 11, 13, 23, 24, 41 – spécial et différentiel 17, 18 Transparence 48, 61, 83, 87, 109, 127, 138 ; Voir aussi Principe de la transparence U Utilisation d'une marque 24

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– special and differential treatment 17, 18 U Unforeseen developments 31 V Value – economic value 14, 15, 19, 21, 25, 28, 61


V Valeur économique 14, 15, 19, 21, 25, 28, 61 Ventes 4, 5, 17, 18, 21, 22, 25, 28

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PRESENTATION OF CONTRIBUTORS (in alphabetical order)

The following are the academic and professional biographies of all those who participated in this volume:

David Boyle, an Australian lawyer, has a doctorate’s degree in international law (University of Paris II, Panthéon-Assas, 2004). A teacher of international criminal law at the Paris Law Clinic, assistant to the legal advisor of the defence in the “media case” before the International Criminal Tribunal for Rwanda and member of the Centre for Applied Research on International and European Criminal Justice, Rome, he has published numerous articles on related subjects, in particular the Khmer Rouge Tribunal. He is a translator specialised in international and comparative law, and has translated some of the contributions in this volume. Thomas E. Burton, an M.A. Graduate of Cambridge University (modern languages and law, including international law), started his career in journalism, radio and publishing, followed by a long period of employment in the international civil service. Formerly Head of the Translation Service at the World Customs Organization, he currently provides freelance translation and editorial services for, among others, the WTO, the European Court of Justice, the United Nations, and the European Bank for Reconstruction and Development. He is a founding member of the American Translators Association, and has translated some of the contributions in this volume. Pierre Monnier recently took up the position of counsellor at the Administrative Tribunal of Lyon, having already worked as a counsellor at the Administrative Tribunal of Bastia. From November 1998 to July 2002, he was a legal advisor to the French delegation to the WTO. As such, he has been closely involved in most disputes concerning the European Union as a party or third party. He worked in cooperation with the legal service of the European Commission in disputes involving France, such as Asbestos or Section 211. He has published numerous articles on the WTO dispute settlement mechanism.

PRESENTATION DES CONTRIBUTEURS (par ordre alphabétique)

Ci-dessous les biographies de tous ceux qui ont collaboré à un titre ou à un autre à l’ouvrage :

David Boyle est avocat australien et Docteur en droit international de l’Université de Paris II – Panthéon Assas. Enseignant en droit international pénal, assistant du Conseil pour la défense dans « l’affaire des médias » devant le Tribunal pénal international pour le Rwanda (TPIR), et membre du Centre de recherche appliquée en justice pénale internationale et européenne à Rome, il a publié de nombreux articles, plus spécialement sur l’impunité des Khmers rouges. Il est traducteur spécialisé en droit international et comparé. Thomas E. Burton, diplômé de l’Université de Cambridge en langues modernes et droit, a commencé ses activités professionnelles dans le journalisme, la radio et l’édition. Il a ensuite entamé une longue carrière dans la fonction publique internationale. Après avoir été chef du service de traduction de l’Organisation mondiale des douanes, il assure actuellement en freelance des services de traduction et d’édition pour des organisations internationales parmi lesquelles l’OMC, la Cour de Justice des Communautés européennes, les Nations Unies et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement. Il est membre fondateur de l’American Translators Association. Pierre Monnier est actuellement Conseiller au Tribunal administratif de Lyon. Il était précédemment Premier conseiller au Tribunal administratif de Bastia, et, de novembre 1998 à juillet 2002, Conseiller juridique à la délégation de la France auprès de l’OMC. Il a ainsi pu suivre de près tous les différends où l’Union européenne était partie ou tierce partie. Il a travaillé en collaboration avec le service juridique de la Commission dans les contentieux où la France était impliquée à l’instar des différends Amiante ou Loi 211 et a publié de nombreux articles sur le système de règlement des différends de l’OMC.

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Hagen Rooke is currently researching for a PhD thesis on “Self-Help in the Law of the WTO” at the University of Paris I – Panthéon-Sorbonne. Working for IFES, Washington, he contributed to a legal commentary on the draft electoral law of 2005 for the Democratic Republic of Congo. He did the editorial layout for this volume. Hélène Ruiz Fabri is a professor of international law at the University of Paris I – Panthéon-Sorbonne, member of the Institut universitaire de France, Director of the Unité mixte de recherche en droit comparé de Paris (University of Paris I – CNRS) and member of the Comité national d’évaluation des établissements publics scientifiques, culturels et professionnels. She is regularly called upon as an expert by the Council of Europe (Directorate of Human Rights). She has written and edited several books on international and comparative law. She has published numerous articles on issues of international law, especially relating to international courts and tribunals, European law, and WTO law. In the field of WTO law, she has written extensively on dispute settlement, its functioning and case-law. Brigitte Stern is a professor of international law at the University of Paris I – Panthéon-Sorbonne, associate professor at the Graduate Institute of International Studies (Geneva) and director of the CERDIN – Paris I, Centre for Research in International Law. She acts as an expert advisor for international organisations and governments, has appeared before international arbitral tribunals and the ICJ, and has also been an ICSID arbitrator. Moreover, she is vice president of the United Nations Administrative Tribunal (UNAT), and president of the French Commission for the Elimination of Landmines. She has published numerous works in the field of State responsibility, State succession, peacekeeping, international criminal law and crimes against humanity, settlement of disputes (see in particular 20 ans de jurisprudence de la Cour internationale de Justice, La Haye, Kluwer, 1998), and international economic law. Vincent Tomkiewicz holds a PhD in law, having recently defended his thesis on “The Appellate Body of the WTO” at the University of Paris I – PanthéonSorbonne. He has published numerous articles on the jurisprudence of the WTO, in particular in this series.


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Hagen Rooke est actuellement doctorant en droit international à l’Université Paris I – Panthéon-Sorbonne. Il prépare une thèse sur « La notion d’autoprotection dans le droit de l’OMC » sous la direction de Pierre Michel Eisemann. Il a contribué, pour l’IFES à Washington, à l’élaboration d’un commentaire juridique sur la loi électorale de 2005 de la République démocratique du Congo. Il est collaborateur à l’édition de ce volume, dont il a assuré la mise en page. Hélène Ruiz Fabri est actuellement professeur de droit international à l’Université Paris I – Panthéon-Sorbonne, membre de l’Institut universitaire de France, directrice de l’Unité mixte de recherche en droit comparé de Paris (Université Paris I – CNRS) et membre du Comité national d’évaluation des établissements publics scientifiques, culturels et professionnels. Elle est régulièrement appelée comme expert par le Conseil de l’Europe (Direction des droits de l’homme). Auteur et éditeur de plusieurs ouvrages de droit international et de droit comparé, elle a également publié de nombreux articles en droit international, et notamment en contentieux international, en droit européen et en droit de l’OMC. Dans ce dernier champ, ses travaux portent tout particulièrement sur le règlement des différends, son fonctionnement et la jurisprudence qui est en issue. Brigitte Stern est professeur à l’Université Paris I – Panthéon-Sorbonne, professeur associé à l’Institut universitaire des hautes études internationales de Genève, et directrice du CERDIN, Centre de recherche en droit international de Paris I. Elle est également expert et conseil pour divers gouvernements et organisations internationales : elle a plaidé devant des tribunaux internationaux d’arbitrage, ainsi que devant la CIJ, et est arbitre du CIRDI. Par ailleurs, elle est Présidente de la CNEMA, Commission nationale pour l’élimination des mines antipersonnel et Vice-Présidente du Tribunal administratif de l’ONU (TANU). Elle est l’auteur de nombreuses publications dans le domaine de la responsabilité internationale, la succession d’Etats, le maintien de la paix, le droit pénal international et les crimes contre l’humanité, le règlement des différends (20 ans de jurisprudence de la Cour internationale de Justice, La Haye, Kluwer, 1998), et surtout du droit international économique : le présent ouvrage s’inscrit dans cette dernière perspective. Vincent Tomkiewicz est docteur en droit à l’Université Paris I – PanthéonSorbonne. Le sujet de sa thèse, qu’il a écrite sous la direction d’Hélène Ruiz Fabri, était « L’Organe d’appel de l’OMC ». Il est l’auteur de nombreux articles sur le fonctionnement et la jurisprudence de l’OMC.

ABBREVIATIONS ACP AFDI AJIL ATC CJEL BISD DSB DSM DSU EJIL GATS GATT GIELR ICJ ICLQ ILM JDI JIEL JWT MFA Mich. J. Int’l L. Ocean Dev. & Int’l L. PCIJ RCADI RGDIP SCM Agreement TBT Agreement TMB TRIMs Agreement TRIPS Agreement WIPO WTO YB. Int’l Env. L.

African, Caribbean and Pacific Group of States Annuaire français de droit international American Journal of International Law Agreement on Textiles and Clothing Columbia Journal of Environmental Law Basic Instruments and Selected Documents Dispute Settlement Body Dispute Settlement Mechanism Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes European Journal of International Law General Agreement on Trade in Services General Agreement on Tariffs and Trade Georgetown International Environmental Law Review International Court of Justice International and Comparative Law Quarterly International Legal Materials Journal de droit international Journal of International Economic Law Journal of World Trade Multifibre Arrangement Michigan Journal of International Law Ocean Development and International Law Permanent Court of International Justice Recueil des cours de l'Académie de droit international de La Haye Revue générale de droit international public Agreement on Subsidies and Countervailing Measures Agreement on Technical Barriers to Trade Textiles Monitoring Body Agreement on Trade-Related Investment Measures Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights World Intellectual Property Organization World Trade Organization Yearbook of International Environmental Law

ABREVIATIONS Accord ADPIC Accord OTC Accord SMC Accord SPS Accord sur les MIC ACP AFDI AGCS AJIL AMF ATV CIJ CJEL CPC CPJI EJIL GATT GIELR IBDD ICLQ ILM JDI JIEL JWT Mich. J. Int’l L. MRD Ocean Dev. & Int’l L. OMC OMPI ORD OSpT RCADI RECIEL RGDIP YB. Int’l Env. L.

Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce Accord sur les obstacles techniques au commerce Accord sur les subventions et les mesures compensatoires Accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires Accord sur les mesures concernant les investissements et liées au commerce Groupe des Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique Annuaire français de droit international Accord général sur le commerce des services American Journal of International Law Arrangement multifibres Accord sur les textiles et les vêtements Cour internationale de Justice Columbia Journal of Environmental Law Classification centrale des produits Cour permanente de Justice internationale European Journal of International Law Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce Georgetown International Environmental Law Review Instruments de base et documents divers International and Comparative Law Quarterly International Legal Materials Journal de droit international Journal of International Economic Law Journal of World Trade Michigan Journal of International Law Mécanisme de règlement des différends Ocean Development and International Law Organisation mondiale du commerce Organisation mondiale de la propriété intellectuelle Organe de règlement des différends Organe de supervision des (produits) textiles Recueil des cours de l’Académie de droit international de La Haye Review of European Community and International Environmental Law Revue générale de droit international public Yearbook of International Environmental Law

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