La Jurisprudence de l'OMC The Case-Law of the WTO: 1998-1

LA JURISPRUDENCE DE L'OMC THE CASE-LAW OF THE WTO LA JURISPRUDENCE DE L'OMC THE CASE-LAW OF THE WTO 1998-1 Sous la di...

Author: Brigitte Stern | Helene Ruiz Fabri

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LA JURISPRUDENCE DE L'OMC THE CASE-LAW OF THE WTO

LA JURISPRUDENCE DE L'OMC THE CASE-LAW OF THE WTO

1998-1 Sous la direction de Edited by

Brigitte Stern

Hélène Ruiz Fabri

MARTINUS NIJHOFF PUBLISHERS LEIDEN/BOSTON

A C.I.P. Catalogue record for this book is available from the Library of Congress.

Printed on acid-free paper.

ISBN 90 04 14435 8 © Copyright 2005 by Koninklijke Brill NV, Leiden, The Netherlands Koninklijke Brill NV incorporates the imprints Brill Academic Publishers, Martinus Nijhoff Publishers and VSP. http://www.brill.nl All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted in any form or by any means, electronic, mechanical, photocopying, microfilming, recording or otherwise, without written permission from the Publisher. Authorization to photocopy items for internal or personal use is granted by Brill Academic Publishers provided that the appropriate fees are paid directly to The Copyright Clearance Center, 222 Rosewood Drive, Suite 910, Danvers MA 01923, USA. Fees are subject to change. Printed and bound in The Netherlands.

TABLE OF CONTENTS

Pages Foreword.............................................................................................................. ii DS26/48

European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), by Lorenzo Gradoni ........................................................................ 1 DS56 Argentina – Measures Affecting Imports of Footwear, Textiles, Apparel and Others Items, by Vincent Tomkiewicz .............................................................. 111 DS44 Japan – Measures Affecting Consumer Photographic Film and Paper, by Raphaël Belaiche.................................................................... 134 DS62/67/68 European Communities – Customs Classification of Certain Computer Equipment, by Virgile Pace............................................................................ 208 Annex

Working Procedures for Appellate Review ................................. 238

Summary Table of Cases ................................................................................. 268 Index ................................................................................................................ 269 Presentation of contributors ............................................................................. 279 Abbreviations................................................................................................... 282

TABLE DES MATIERES

Pages Préface ................................................................................................................. ii DS26/48

Communautés européennes – Mesures communautaires concernant la viande et les produits carnés (Hormones) par Lorenzo Gradoni ....................................................................... 1 DS56 Argentine – Mesures affectant les importations de chaussures, textiles, vêtements et autres articles, par Vincent Tomkiewicz ............................................................. 111 DS44 Japon – Mesures affectant les pellicules et papiers photographiques destinés aux consommateurs, par Raphaël Belaiche .................................................................. 134 DS62/67/68 Communautés européennes – Classement tarifaire de certains matériels informatiques, par Virgile Pace........................................................................... 208 Annexe

Procédures de travail pour l'examen en appel............................ 238

Tableau récapitulatif des affaires..................................................................... 268 Index ................................................................................................................ 269 Présentation des contributeurs ......................................................................... 279 Abréviations..................................................................................................... 282

FOREWORD / DIRECTIONS FOR USE

The whole world has now heard of the WTO, and the Organization that these initials represent has become a leading actor in the field of international economic (and not only economic) relations.

More specifically, the dispute settlement mechanism involves several different players: the Dispute Settlement Body (DSB), i.e. the Council of the WTO, composed of representatives of all the Members, meeting in its judicial capacity, which adopts panel and Appellate Body reports; ad hoc panels to which countries submit their international trade disputes and whose members may be drawn from a list maintained by the WTO Secretariat or from elsewhere; and a standing Appellate Body, composed of seven persons representative of membership in the WTO.

It is the stream of decisions adopted under this new mechanism – on the assumption, now being daily confirmed, that it is creating a genuine “caselaw” – that the series of publications inaugurated by a first volume published in the beginning of 2004, and followed by this second volume published the same year, seeks to present in a simple, consistent and systematic form.

The dispute settlement mechanism is now operating virtually non-stop. Suffice it to say that over 250 complaints have been lodged in seven years and of these more than 60 have given rise to a panel report and, in the majority of cases, to an Appellate Body report as well. To these figures must be added the reports made and decisions taken under the procedures available for ensuring that measures are brought into conformity, the number of which has increased very rapidly until they now account for more than a third of the activity of the dispute settlement bodies.

A presentation and an analysis, both exhaustive and chronological, therefore seemed necessary, a perception which led to the preparation of this new collection of which this book constitute the second volume, a joint endeavour undertaken at the initiative of Brigitte Stern, head of CEDIN, Paris 1

PREFACE / MODE D’EMPLOI

OMC, WTO, ces sigles sont aujourd’hui mondialement connus, et l’Organisation qu’ils désignent est devenue un acteur principal des relations internationales – économiques et autres. Le mécanisme de règlement des différends de l’Organisation, on le sait, met en cause plusieurs acteurs : l’ORD, Organe de règlement des différends, qui est le Conseil de l’OMC, composé de représentants de tous les États membres, siégeant en formation contentieuse, qui adopte les Rapports des Groupes spéciaux ou de l’Organe d’appel ; les Groupes spéciaux non permanents, à qui sont soumis par les États leurs différends en matière de commerce international, et qui peuvent être choisis soit sur une liste établie auprès du Secrétaire général de l’OMC, soit en dehors ; l’Organe d’appel permanent qui est composé de sept membres représentatifs de la composition de l’OMC. Ce sont toutes les décisions adoptées par ce nouveau mécanisme – dont il a été fait l’hypothèse qui se vérifie chaque jour davantage qu’elles donnent naissance à une véritable « jurisprudence » – que la série d’ouvrages, inaugurée par un premier volume publié au début de l’année 2004 suivi de ce volume paru la même année, a pour ambition de présenter de façon simple, cohérente et systématique. Ce mécanisme de règlement des différends fonctionne beaucoup, il suffit pour l’illustrer d’indiquer que plus de 250 plaintes ont été déposées en sept ans et qu’un peu plus de 60 d’entre elles ont donné lieu à un rapport de Groupe spécial, voire pour une majorité d’entre elles à un rapport de l’Organe d’appel. A ces chiffres, il faut encore ajouter les rapports et décisions rendus au titre des recours utilisables dans le cadre de la phase de mise en conformité dont le nombre s’accroît très rapidement jusqu’à représenter plus d’un tiers de l’activité des organes de règlement. Une présentation et une analyse à la fois exhaustive et chronologique ont donc semblé nécessaire et c’est là la genèse de cette nouvelle collection dont cet ouvrage constitue le deuxième volume. Il s’agit d’une entreprise collective, lancée à l’initiative de Brigitte Stern, dans le cadre du CEDIN, Centre de droit international de Paris 1 qu’elle dirige, et suivie dès ses premiers pas par Hélène Ruiz Fabri, spécialiste bien connue du droit de l’OMC.

iii

The Case-Law of the WTO

Centre for International Law, and supported from the outset by Hélène Ruiz Fabri, a recognized specialist in WTO law.

Authors from a variety of backgrounds have agreed to participate in this ambitious undertaking. The contributors include doctoral candidates as well as established researchers, practitioners as well as academics, some Englishspeaking and some French-speaking, and the entire project is being coordinated by the two editors of the series with a view to striking a proper balance and making the most of the wide range of experience available. As the authors come from such different backgrounds, it was decided to “impose” on them a predetermined template for presenting the various cases. They willingly agreed to accept these constraints, for which we are duly grateful.

Several other strategic choices were also made. First of all, it was decided to take two separate approaches to each case, one neutral and objective, aimed at reporting the reasoning of the DSM bodies as faithfully as possible – with numerous quotations to ensure that the decisions taken were accurately reflected and that the collection could be used as an effective working tool – the other subjective and critical, passing judgement on the reasoning followed, placing it in global perspective, and approving or condemning it. To ensure analytical rigour, these two approaches were clearly distinguished, the critical approach being restricted to the section headed “Observations”, within which each author was allowed complete freedom to express his views.

It was also decided to make this series on the case-law of the WTO’s DSM a bilingual series, partial financing for the translation of the first volume having been made available by the Commissariat au Plan under a contract for research on the WTO. The texts, all written originally in French in the first volume, have been carefully translated, mostly by Tom Burton, who also translates for the WTO, and in some cases by David Boyle, Doctor in Law, with English as his mother tongue. Authors writing in English, whose work have therefore to be translated into French, contribute to this volume. Thus, for the present, the collection is being published in two of the three official languages of the WTO, the intention being that it should make at least a partial contribution to communication between the worlds of research and practice, which too often remain linguistically isolated.

La jurisprudence de l’OMC

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Des auteurs très divers ont accepté de participer à cet ambitieux projet : les contributeurs sont aussi bien des doctorants que des chercheurs confirmés, des universitaires que des praticiens, des francophones que des anglophones, avec la volonté éditoriale d’équilibrer les parts respectives et de tirer parti de tous les savoir-faire, l’ensemble étant coordonné par les deux éditeurs de cette série. Du fait des horizons divers dont viennent les auteurs, il a été fait le choix de leur « imposer » une grille de lecture qui avait été préalablement élaborée, selon laquelle les diverses affaires devaient être présentées : ils se sont volontiers pliés à cette contrainte, qu’ils en soient ici remerciés. Quelques autres choix forts ont été faits. Il y a tout d’abord la volonté d’aborder chaque affaire selon une double approche : l’une neutre et objective, dont le but est de rendre compte aussi fidèlement que possible des raisonnements des organes du MRD, avec de nombreuses citations – en italiques lorsqu’elles sont extraites de l’affaire commentée – pour garantir la fidélité aux décisions prises et faire de ces ouvrages des outils de travail efficaces ; l’autre subjective et critique, mettant en jugement les raisonnements adoptés, les replaçant dans une perspective d’évolution globale, les approuvant ou les critiquant. Ces deux approches sont clairement distinguées, afin de garantir à ce travail toute sa rigueur – l’approche critique étant présentée sous la rubrique « Observations », qui constitue un espace de libre parole pour les auteurs. Il y a ensuite le choix de faire de cette série sur la jurisprudence du MRD de l’OMC une série d’ouvrages bilingues – la traduction du premier volume ayant été en partie financée par le Commissariat au Plan dans le cadre d’un contrat de recherche sur l’OMC : les textes – tous écrits initialement en français dans le premier volume – ont été traduits avec un soin extrême, pour la plupart d’entre eux par Tom Burton qui effectue également de nombreuses traductions pour l’OMC elle-même et pour quelques uns d’entre eux par David Boyle, docteur en droit et de langue maternelle anglaise ; mais déjà des auteurs écrivant en anglais – et qui sont eux traduits en français – ont travaillé pour cet ouvrage. Le tout est donc offert à la lecture – pour l’instant – dans deux des trois langues officielles de l’OMC, ce qui se veut une contribution même incomplète à la communication entre des mondes de recherche et de pratique qui restent trop souvent linguistiquement cloisonnés.

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Foreword / Directions for use

Furthermore, to make this an even more effective tool, an index has been compiled, with the valuable and decisive assistance of Pierre Monnier, former Legal Adviser to the Permanent Delegation of France to the WTO. David Lemetayer, post-graduate student at the University of Paris I PanthéonSorbonne, has been entrusted with the vital and formidable, albeit sometimes tedious task of preparing this second volume including the index, the synoptic tables showing the cases dealt with in each volume and the annexes for publication. Let us indicate that only the new or modified relevant texts have been annexed, the first volume being considered as the main reference for basic documents. Together, these combined efforts have resulted in the present collection, which is only the second of a series that the two editors venture to hope will become an essential reference tool for all those interested in the case-law of the WTO and, more generally, in the regulation of economic relations in the field of international trade, with its many and varied implications for the daily lives of us all. “Caminante no hay camino, se hace el camino al andar”… Like any collective endeavour, this one is making its own way as it goes along. This volume represents its second step, shortly after the fist one, showing that is essentially the fist step that counts, and that thereafter, the road is easier.

Brigitte Stern Professor at University of Paris I Panthéon Sorbonne Director of the CEDIN – Paris I

Hélène Ruiz Fabri Professor at University of Paris I Panthéon Sorbonne Member of Institut universitaire de France

Préface / Mode d’emploi

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De plus, pour parfaire l’efficacité de l’outil, un index a été établi, avec l’aide précieuse et déterminante de Pierre Monnier, ancien Conseiller pour les affaires juridiques à la Délégation permanente de la France à l’OMC, index complété au fil des travaux par les suggestions des auteurs. Enfin, c’est à David Lemétayer, doctorant à l’Université Paris I Panthéon Sorbonne, qu’a été confiée la tâche essentielle et redoutable, même si elle est parfois fastidieuse, de la mise en page et de l’édition de ce volume, comprenant la mise en œuvre de l’index, l’établissement des tableaux donnant une vue d’ensemble des affaires traitées dans chaque volume et l’élaboration des annexes. Indiquons ici que seuls ont été ajoutés en annexe les textes nouveaux ou modifiés, le premier volume étant considéré comme la référence pour les textes de base. Ce sont tous ces efforts concertés qui ont abouti au présent l’ouvrage, qui n’est que le deuxième d’une série dont les deux éditeurs osent espérer qu’elle deviendra une référence incontournable pour tous ceux qui s’intéresseront à la jurisprudence de l’OMC, et plus largement à la régulation des relations économiques en matière de commerce international, avec toutes ses implications multiformes sur la vie quotidienne de chacun d’entre nous. « Caminante no hay camino, se hace el camino al andar » … cheminer sans chemin et faire le chemin en marchant… Comme toute entreprise collective, celle-ci trouve son rythme et son équilibre en se développant. Ce volume est son deuxième pas, montrant ainsi que c’est surtout le premier pas qui compte, et qu’ensuite la route est plus aisée.

Brigitte Stern Professeur à l’Université Paris I Panthéon Sorbonne Directrice du CEDIN – Paris I

Hélène Ruiz Fabri Professeur à l’Université Paris I Panthéon Sorbonne Membre de l’Institut universitaire de France

EUROPEAN COMMUNITIES – MEASURES CONCERNING MEAT AND MEAT PRODUCTS (HORMONES)

by

Lorenzo Gradoni Assistant at the University of Bologna

COMMUNAUTES EUROPEENNES – MESURES CONCERNANT LA VIANDE ET LES PRODUITS CARNES (HORMONES)

par

Lorenzo Gradoni Assistant à l’Université de Bologne

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SYNOPSIS AND REFERENCES OF THE CASE

Synopsis This case was brought before the WTO on the initiative of the US and Canada, acting separately vis-à-vis the EC. It concerned the legality of certain measures prohibiting the sale, within the EC market, of farm animals to which hormones had been administered for growth-promotion purposes and meat obtained from such animals (“the hormone ban”). While the EC claimed that these measures were necessary to protect public health, the US and Canada asserted that the hormone ban was, in reality, a disguised trade barrier. They contended, in particular, that the measures in dispute were not based on a proper assessment of the risks they were meant to counter, and were maintained without sufficient (if any) scientific evidence of such risks, in contravention of various provisions of the SPS Agreement. This was the first case brought under the SPS Agreement. The panel proceedings ended in a crushing defeat for the EC. Subsequently, in a groundbreaking judgement, the Appellate Body reversed or modified several of the Panels’ findings; nonetheless, it confirmed the basic conclusion that the hormone ban was maintained in breach of the SPS Agreement. It found, in particular, that the measures in dispute were not based on a sound risk assessment. For the first time in GATT/WTO history, the Panels and the Appellate Body were drawn into a painstaking analysis of the scientific basis of a WTO Member’s health policy. Their determinations intersect such fundamental issues as the relationship between the SPS Agreement and the precautionary principle (relied on by the EC in defence of its measures), the right of WTO Members to self-determine their level of sanitary protection, the legal consequences of discrepancies between a WTO Member’s health policies, and the role of international health standards. Since the EC did not comply with the WTO ruling within the deadline established by arbitration, the US and Canada requested, and obtained, authorisation to retaliate against the EC and its Member States, in the form of selective tariff increases (the total amount of which was again determined by arbitration).


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SYNOPSIS ET REFERENCES DE L’AFFAIRE

Synopsis L’affaire a été portée devant l’OMC, à l’initiative des États-Unis et du Canada, agissant séparément, à l’encontre des CE. Elle concerne la légalité de certaines mesures interdisant la vente, au sein du marché des CE, d’animaux d’exploitation auxquels ont été administrées des hormones en vue d’activer leur croissance ainsi que de la viande issue de ces animaux (« l’interdiction frappant les hormones »). Tandis que les CE alléguaient que ces mesures étaient nécessaires pour protéger la santé publique, les États-Unis et le Canada affirmaient que l’interdiction frappant les hormones constituait en réalité, un obstacle déguisé au commerce. Ils ont, en particulier, soutenu que les mesures mises en cause n’étaient pas fondées sur une évaluation convenable des risques qu’elles étaient destinées à éviter et étaient maintenues sans preuve scientifique (si toutefois il y en a) de l’existence de tels risques, ce qui va à l’encontre de diverses dispositions de l’Accord SPS. Les réunions des Groupes spéciaux se soldèrent par une écrasante défaite des CE. Par la suite, dans une décision révolutionnaire, l’Organe d’appel a infirmé ou modifié plusieurs des conclusions des Groupes spéciaux ; néanmoins, il confirma la conclusion fondamentale que l’interdiction frappant les hormones était maintenue en contravention avec l’Accord SPS. Il a été déclaré en particulier que les mesures mises en cause n’étaient pas fondées sur une évaluation sérieuse des risques. Pour la première fois dans l’histoire du GATT/OMC, les Groupes spéciaux et l’Organe d’appel se sont engagés dans une analyse consciencieuse des fondements scientifiques de la politique sanitaire d’un membre de l’OMC. Leurs raisonnements concernent des points fondamentaux tels que le rapport entre l’Accord SPS et le principe de précaution (sur lequel se sont fondées les CE afin de défendre leurs mesures), le droit pour les membres de l’OMC de déterminer unilatéralement leur niveau de protection sanitaire, les conséquences juridiques liées aux différences pouvant exister entre les politiques sanitaires des Membres de l’OMC, et le rôle des normes sanitaires internationales. Puisque les CE ne se sont pas conformées à la décision de l’OMC avant la date limite déterminée par arbitrage, les États-Unis et le Canada ont réclamé et obtenu l’autorisation de mettre en œuvre des contre-mesures à l’encontre des CE et de leurs membres, en la forme d’augmentations tarifaires choisies (dont le montant total fut encore déterminé par arbitrage).

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European Communities – Hormones

The hormone controversy can thus be considered as yet unsettled. It also gave rise to a splinter dispute between the EC and the US on the legality of “carousel retaliation”, a trade-disrupting system of tariff suspension which the latter has been threatening to employ against the former. Recently, the EC has decided to tighten the hormone ban, ostensibly on the basis of new scientific evidence of health risks. It has claimed that the new measures implement the WTO ruling. Accordingly, it has declared its intention to request the US and Canada to lift their trade sanctions. Official sources Panel Report: European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WT/DS26/R/USA, 18 August 1997, iii + 399 p. Panel Report: European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WT/DS48/R /CAN, 18 August 1997, iii + 428 p. Appellate Body Report: European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WT/DS26/AB/R and WT/DS48/AB/R, 16 January 1998, pp. 3-107. Award of the Arbitrator under Article 21.3(c) of the DSU: European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WT/DS26/15 and WT/DS48/13, 29 May 1998, 21p. Decision by the Arbitrators under Article 22.6 of the DSU: European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), Original Complaint by the United States, WT/DS26/ARB, 12 July 1999, i + 22 p. Decision by the Arbitrators under Article 22.6 of the DSU: European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), Original Complaint by Canada, WT/DS48/ARB, 12 July 1999, i + 17 p. Parties Parties before the Panel (WT/DS26) Complainant: United States. Defendant: European Communities. Third Parties: Australia, Canada, New Zealand, Norway. Parties before the Panel (WT/DS48) Complainant: Canada. Defendant: European Communities. Third Parties: Australia, Norway, New Zealand, United States. Parties to the Appeal Appellants: Canada, European Communities, United States. Appellees: Canada, European Communities, United States. Third Parties: Australia, New Zealand, Norway. Parties to the Arbitration under Article 21.3(c) of the DSU Canada, European Communities, United States Parties to the Arbitration under Article 22.6 of the DSU (WT/DS26) Parties: European Communities, United States. Third Parties: Canada.

Communautés européennes – Hormones

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La polémique sur les hormones peut, à ce jour encore, être considérée comme irrésolue. Elle a également soulevé un litige résiduel entre les CE et les ÉtatsUnis portant sur la légalité des « contre-mesures carrousel », un système de suspension tarifaire, perturbant le commerce, que ces derniers ont menacé d’utiliser à l’encontre des CE. Les CE ont récemment décidé de renforcer l’interdiction frappant les hormones, en se fondant soi-disant sur de nouveaux éléments de preuve scientifiques de l’existence de risques sanitaires. Elles ont déclaré que les nouvelles mesures mettent en œuvre la décision de l’OMC. En conséquence, elles ont demandé aux États-Unis et au Canada de lever leurs sanctions. Mode officiel de citation Rapport du Groupe spécial : Communautés européennes – Mesures concernant la viande et les produits carnés (Hormones), WT/DS26/R/USA, 18 août 1997, pp. iii + 399. Rapport du Groupe spécial : Communautés européennes – Mesures visant les animaux vivants et les viandes (Hormones), WT/ DS48/R/CAN, 18 août 1997, pp. iii + 428 Rapport de l’Organe d’appel : Communautés européennes – Mesures concernant les viandes et les produits carnés (Hormones), WT/DS26/AB/R et WT/DS48/AB/R, 16 janvier 1998, pp. 3 + 107 Sentence de l’Arbitre au titre de l’article 21:3 c) du Mémorandum d’accord : Communautés européennes – Mesures communautaires concernant les viandes et les produits carnés (Hormones), WT/DS26/15 et WT/DS48/13, 29 mai 1998, pp. 21. Décision des Arbitres au titre de l’article 22 :6 du Mémorandum d’accord : Communautés européennes – Mesures concernant les viandes et les produits carnés (Hormones), plainte initiale des États-Unis, WT/DS26/ARB, 12 juillet 1999, pp i + 22. Décision des Arbitres au titre de l’article 22 :6 du Mémorandum d’accord : Communautés européennes – Mesures concernant les viandes et les produits carnés (Hormones), plainte initiale du Canada, WT/DS26/ARB, 12 juillet 1999, pp. i + 17. Parties Parties à la procédure devant le Groupe spécial (WT/DS26) Plaignant : États-Unis. Défendeur : Communautés européennes. Participants tiers : Australie, Canada, Nouvelle-Zélande, Norvège. Parties à la procédure devant le Groupe spécial (WT/DS48) Plaignant : Canada. Défendeur : Communautés européennes. Participants tiers : Australie, Norvège, Nouvelle-Zélande, États-Unis. Parties à la procédure devant l’Organe d’appel Appelant : Canada, Communautés européennes, États-Unis. Intimé : Canada, Communautés européennes, États-Unis. Participants tiers : Australie, Nouvelle-Zélande, Norvège. Parties à la procédure d’arbitrage au titre de l’article 21:3 (c) du Mémorandum d’accord Canada, Communautés européennes, États-Unis.

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Parties to the Arbitration under Article 22.6 of the DSU (WT/DS48) Parties: European Communities, Canada. Third Parties: United States. Composition of the Panels The same persons served as panelists in both proceedings. Chairman: Thomas Cottier; Members: Peter Palecka, Jun Yokota. Composition of the Appellate Body President: Florentino Feliciano; Members: Claus-Dieter Ehlermann, Mitsuo Matsushita. Arbitrator appointed under Article 21.3(c) of the DSU Julio Lacarte-Muró. Arbitrators appointed under Article 22.6 of the DSU The same persons who served as panelists were appointed arbitrators in both proceedings. Chairman: Thomas Cottier; Members: Peter Palecka, Jun Yokota. Bibliography European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones): Report of the Panel, Request by the United States, WT/DS26/R /USA, in Dispute Settlement Reports, 1998:III, pp. 699-1002; Report of the Panel, Request by Canada, WT/DS48/R/CAN), ibidem, 1998:II, pp. 236-696; Report of the Appellate Body, WT/DS26/AB/R and WT/DS48/AB/R), ibidem, 1998:1, pp. 135-231; Award of the Arbitrator under Article 21.3(c) of the DSU, WT/DS26/13 and WT/DS48/13, ibidem, 1998:V, pp. 1833-1849; Decision by the Arbitrators under Article 22.6 of the DSU, Original Complaint by the United States, WT/DS26/ARB, ibidem, 1999:III, pp. 1105-1134; Decision by the Arbitrators under Article 22.6 of the DSU, Original Complaint by Canada, WT/DS48/ARB, ibidem, pp. 1135-1159. Amborse K. A., “Science and the WTO”, Law and Policy in International Business, 1999-2000, pp. 861-870. Arbour M. “Le principe de précaution dans le contexte du commerce international: une intégration difficile”, Les Cahiers de Droit, 2002, pp. 5-37. Barceló III J.J., “Product Standards to Protect the Local Environment; the GATT and the Uruguay Round Sanitary and Phytosanitary Measures”, CILJ, 1994, pp. 755-776. Bisgaard C., “Assessing the Standard of Review for Trade-restrictive Measures in the Sanitary and Phytosanitary Agreement”, in E. Brown Weiss, J. H. Jackson (eds.), Reconciling Environment and Trade, Ardsley, Transnational Publishers, 2001, pp. 353-372. Blin O., “La politique sanitaire de la Communauté européenne à l’épreuve des règles de l’Organisation mondiale du commerce”, RTDE, 1999, pp. 43-57. Bloche M.G., “WTO Deference to National Health Policy: Toward an Interpretive Principle ”, JIEL, 2002, pp. 825-848. Bohanes J., “Risk Regulation in WTO Law: A Procedure-based Approach to the Precautionary Principle”, Columbia Journal of Transnational Law, 2002, pp. 323-389. Bourgeois J.H.J., “The Gasoline, the Hormones and the Shrimp Cases in the Light of Procedural Law”, in A. Pérez van Kappel, W. Heusel (eds.), Free World Trade and the European Union: The Reconciliation of Interests and the Revision of the Dispute Resolution Procedures in the Framework of the WTO, Köln, Bundesanzeiger, 2000, pp. 63-75. Bourgeois J.H.J., “The Gasoline, the Hormones and the Shrimp Cases in the Light of Substantive Law”, in A. Pérez van Kappel, W. Heusel (eds.), Free World Trade and the European Union: The Reconciliation of Interests and the Revision of the Dispute Resolution Procedures in the Framework of the WTO, Köln, Bundesanzeiger, 2000, pp. 107-120.


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Parties à la procédure d’arbitrage au titre de l’article 22:6 du Mémorandum d’accord (WT/DS26) Parties : Communautés européennes, États-Unis. Participants tiers : Canada. Parties à la procédure d’arbitrage au titre de l’article 22:6 du Mémorandum d’accord (WT/DS48) Parties : Communautés européennes, Canada. Participants tiers : États-Unis. Composition des Groupes spéciaux Les mêmes personnes ont été membres des Groupes spéciaux lors des deux procédures. Président : Thomas Cottier ; Membres : Peter Palecka, Jun Yokota. Composition de l’Organe d’appel Président de section : Florentino Feliciano ; Membres : Claus-Dieter Ehlermann, Mitsuo Matsushita. Arbitre nommé au titre de l’article 21:3 du Mémorandum d’accord Julio Lacarte-Mur?. Arbitres nommés au titre de l’article 22:6 du Mémorandum d’accord Les mêmes personnes ayant occupé la fonction de membre des Groupes spéciaux furent nommées comme arbitres lors des deux procédures. Président : Thomas Cottier ; Membres : Peter Palecka, Jun Yokota. Bibliographie Communautés européennes – Mesures communautaire concernant la viande et les produits carnés (Hormones), WT/DS26/R/USA, Rapport du Groupe spécial, Requête des États-Unis in Dispute Settlement Reports, 1998:III, pp. 699-1002; Rapport du Groupe spécial, Requête du Canada, WT/DS48/R/CAN, ibidem, 1998:II, pp. 236-696; Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS26/AB/R et WT/DS48/AB/R), ibidem, 1998:1, pp. 135-231; Sentence de l’arbitre au titre de l’article 21:3(c) du Mémorandum d’accord, WT/DS26/13 et WT/DS48/13, ibidem, 1998:V, pp. 1833-1849; Décision des Arbitres au titre de l’article 22:6 du Mémorandum d’accord, Plainte initiale des États-Unis, WT/DS26/ARB, ibidem, 1999:III, pp. 1105-1134; Décision des Arbitres au titre de l’article 22:6 du Mémorandum d’accord, Plainte initiale du Canada, WT/DS48/ARB, ibidem, pp. 1135-1159. Amborse K.A., « Science and the WTO », Law and Policy in International Business, 1999-2000, pp. 861-870. Arbour M., « Le principe de précaution dans le contexte du commerce international: une intégration difficile », Les Cahiers de Droit, 2002, pp. 5-37. Barceló III J.J., « Product Standards to Protect the Local Environment; the GATT and the Uruguay Round Sanitary and Phytosanitary Measures », CILJ, 1994, pp. 755-776. Bisgaard C., « Assessing the Standard of Review for Trade-restrictive Measures in the Sanitary and Phytosanitary Agreement », in E. Brown Weiss, J. H. Jackson (eds.), Reconciling Environment and Trade, Ardsley, Transnational Publishers, 2001, pp. 353-372. Blin O., « La politique sanitaire de la Communauté européenne à l’épreuve des règles de l’Organisation mondiale du commerce », RTDE, 1999, pp. 43-57. Bloche M.G., « WTO Deference to National Health Policy: Toward an Interpretive Principle », JIEL, 2002, pp. 825-848. Bohanes J., « Risk Regulation in WTO Law: A Procedure-based Approach to the Precautionary Principle », CTLJ, 2002, pp. 323-389.

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Areas affected by the case Procedure Delimitation of the subject-matter of the dispute – allocation of the burden of proof in proceedings concerning the SPS Agreement – third party rights in parallel panel proceedings – consultation of scientific experts – time limits for submission of new scientific evidence – necessity of gathering additional scientific evidence – standard of review in panel proceedings concerning the SPS Agreement – the panel’s duty to carry out an objective assessment of the facts – judicial economy – mandate of the arbitrator in proceedings on term for compliance – allocation of the burden of proof in proceedings on term for compliance – mandate of the arbitrators in proceedings on countermeasures – allocation of the burden of proof in proceedings on countermeasures – third party rights in parallel proceedings on countermeasures – information to be included in a proposal to suspend concessions or their obligations – information to be included in the “retaliation list” submitted to the arbitrators. Substance SPS Agreement – protection of public health – relationship between the SPS Agreement and the GATT 1994 – application ratione temporis of the SPS Agreement – notion of risk assessment – precautionary principle – international standards – harmonisation of sanitary and phytosanitary measures – discrimination and disguised restriction. on international trade resulting from arbitrary or unjustifiable distinctions in the levels of protection – admissible reasons to defer compliance with the rulings of the DSB – equivalence between trade impairment and suspension of concession or other obligations – “carousel” retaliation. Relevant Articles Articles 2.2, 2.3, 3.1, 3.2, 3.3, 5.1, 5.2, 5.5, 5.6, 5.8, 11.2, Annex A .4, of the SPS Agreement; Articles I :1, III:4, XI, XX(b) of the GATT; Articles 3.3, 3.7, 9.3, 11, 12.1, 13, 17.6, 21.1, 21.3(c), 22.4, 22.6, 22.7 of the DSU.


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Thèmes abordés par l’affaire Procédure Délimitation de la matière du litige – attribution de la charge de la preuve lors des procédures relatives à l’Accord SPS – droits de tierces parties lors de procédures parallèles au niveau du Groupe spécial – consultation d’experts scientifiques – délais relatifs à la soumission de nouvelles preuves scientifiques – nécessité de rassembler des preuves scientifiques supplémentaires – critère d’examen applicable lors des procédures de Groupe spécial relatives à l’Accord SPS – obligation pour le Groupe spécial de mener une évaluation objective des faits – économie jurisprudentielle – mandat de l’arbitre lors des procédures concernant le terme de la mise en conformité – mandat de l’arbitre lors des procédures sur les contre-mesures – attribution de la charge de la preuve dans les procédures sur les contre-mesures – droits des tierces parties dans les procédures parallèles sur les contre-mesures – informations devant être incluses dans une proposition de suspension des concessions ou de leurs obligations – informations devant être incluses dans la liste des contremesures soumise aux arbitres. Fond Accord SPS – protection de la santé publique – rapports entre l’Accord SPS et le GATT 1994 – application ratione temporis de l’Accord SPS – notion d’évaluation du risque – principe de précaution – normes internationales – harmonisation des mesures sanitaires et phytosanitaires – discrimination et restriction déguisée du commerce international résultant de distinctions arbitraires et injustifiables dans les degrés de protection – raisons acceptables pour différer la mise en conformité avec la décision de l’ORD – équivalence entre la réduction des avantages et la suspension de concessions ou autres obligations – contre-mesures « carrousel » . Articles invoqués dans l’affaire articles 2:2, 2:3, 3:1, 3:2, 3:3, 5:1, 5:2, 5:5, 5:6, 5:8, 11:2, Annexe A:4, de l’Accord SPS ; articles I:1, III:4, XI, XX (b) du GATT ; article 3:3, 3:7, 9:3, 11, 12:1, 13, 17:6, 21:1, 21:3 (c), 22:4, 22:6, 22:7 du Mémorandum d’accord.

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GENERAL SUMMARY OF THE FACTS AND PROCEDURE

In 1996 the US and Canada, acting separately, brought a case against the EC before the WTO, with a view to ending a long-standing trade dispute. Still unsettled to date, the dispute concerns the legality of a series of Directives prohibiting the selling, within the EC market, of farm animals to which hormones had been administered for growth-promotion purposes and meat obtained from such animals (hereinafter: “the hormone ban”). The hormone ban was prompted, in the early 1980s, by widespread concerns that consumption of meat obtained from hormone-treated animals might cause adverse health effects (including cancer). The ban has been maintained ever since. The US and Canada perceived it as damaging to their trade interests – in these countries farmers commonly exploit hormones as growth-promoters – and have consistently claimed that no scientific evidence supports it.

As the disputing parties failed to reach a mutually satisfactory settlement, two separate panel proceedings were initiated on different dates.

On 30 June 1997, the Panels (composed of the same persons) simultaneously issued two, almost identical, reports, which the DSB adopted on 18 August 1997. Both Panels concluded that the hormone ban was inconsistent with various provisions of the SPS Agreement. It was found, in particular, that the measures in question were not based on a sound assessment of the risks imputable to hormone-treated meat. Unconvinced by the Panels’ conclusions, the EC brought the case before the Appellate Body. The latter reversed or modified the Panels’ findings on several points; nonetheless it upheld the basic conclusion that the hormone ban was maintained in breach of the SPS Agreement. The DSB again adopted the Panels’ Reports, as modified by the Appellate Body, on 16 January 1998.

On 13 March 1998 the EC informed the DSB that it needed time to bring its legislation into conformity with the SPS Agreement. Since the parties could not agree on a deadline, the EC requested that a “reasonable period of time” be determined by arbitration under Article 21.3(c) DSU. The arbitrator


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RAPPEL GENERAL DES FAITS ET DE LA PROCEDURE

En 1996, les États-Unis et le Canada, agissant séparément, ont entamé une procédure relevant de l’OMC à l’encontre des CE, en vue de mettre fin à un litige commercial existant de longue date. Non encore résolu, le litige concerne une série de Directives interdisant la vente, à l’intérieur du marché commun, d’animaux d’exploitation auxquels ont été administrées des hormones en tant qu’activateurs de croissance, ainsi que de la viande obtenue de tels animaux (ciaprès dénommé : «l’interdiction frappant les hormones »). L’interdiction frappant les hormones a été provoquée, au début des années 1980, par la crainte, fortement répandue, que la consommation de viande issue d’animaux traités aux hormones puisse avoir des effets néfastes pour la santé (y compris le cancer). L’interdiction a été maintenue depuis lors. Les États-Unis et le Canada l’ont perçue comme portant préjudice à leurs intérêts commerciaux – dans ces pays, les agriculteurs exploitent couramment les hormones comme activateurs de croissance – et ont constamment prétendu qu’aucune preuve scientifique ne soutenait leur caractère dangereux. Les parties au litige n’ayant pu aboutir à un accord mutuellement satisfaisant, deux procédures de Groupe spécial ont été initiées à des dates distinctes. Le 30 juin 1997, les Groupes spéciaux (composés des mêmes personnes) ont simultanément délivré deux rapports, quasi-identiques, que l’ORD a adoptés le 18 août 1997. Les deux Groupes spéciaux ont conclu que l’interdiction frappant les hormones était incompatible avec diverses dispositions de l’Accord SPS. Il a été constaté, en particulier, que les mesures en cause n’étaient pas fondées sur une évaluation sérieuse des risques imputables à la viande traitée aux hormones. Non convaincues par les conclusions des Groupes spéciaux, les CE ont porté l’affaire devant l’Organe d’appel. Ce dernier a infirmé ou modifié les conclusions des Groupes spéciaux sur plusieurs points ; néanmoins il a confirmé la conclusion fondamentale que l’interdiction frappant les hormones était maintenue en contravention avec l’Accord SPS. Le 16 janvier 1998, l’ORD a adopté les rapports des Groupes spéciaux, tels que modifiés par l’Organe d’appel. Le 13 mars 1998, les CE ont informé l’ORD qu’elles avaient besoin de temps pour mettre leur législation en conformité avec l’Accord SPS. Puisque les parties n’ont pu se mettre d’accord sur une date limite, les CE ont requis qu’un « délai raisonnable » soit déterminé par arbitrage, aux termes de l’article

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delivered his ruling on 29 May 1998, and awarded the EC a 15-month period (until 13 May 1999).

Before the arbitrator, the EC had pleaded for a 39-month respite, maintaining that further scientific studies were needed before dismantling the ban. Thus, when the deadline expired, the hormone ban remained in place (and is still in force). Shortly before the expiry date, the European Commission declared to the press that newly emerged scientific evidence provided a strong rationale for the EC’s cautious policy on hormones. In response, the US and Canada denounced what they considered a mere pretence. Accordingly, they requested the DSB to authorise suspensions, vis-à-vis the EC and its Member States, of tariff concessions worth, respectively, US$ 202 million and CDN$ 75 million per year. Since the EC raised formal objections against these requests, on 3 June 1999, the matter was referred to arbitration pursuant to Article 22.6 DSU.

Two arbitral panels (composed of the same persons) were then established. The awards were made on 12 July 1999. The arbitrators estimated that the trade flows obstructed by the hormone ban amounted to, respectively, US$ 116.8 million and CDN$ 11.3 million per year. On 26 July 1999, the DSB authorised retaliatory suspensions in accordance with these estimates.

As it gradually shifted away from the political spotlight, the hormone dispute probably worsened in terms of its trade disrupting effects. In May 2000, the US Congress passed the Trade and Development Act of 2000, Section 407 of which tightened US countermeasures vis-à-vis the EC and its Member States, by envisaging so called “carousel retaliation” (a system whereby lists of the imported products subjected to tariff increases are revised periodically). Although threats of carousel retaliation have not as yet been translated into concrete action, they have been hanging over importers like the sword of Damocles. In response, the EC filed a request with the DSB for consultations with the US, alleging that carousel-type retaliation is illegal under the DSU.


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21 :3(c) du Mémorandum d’accord. L’arbitre a rendu sa décision le 29 mai 1998 et accordé au CE un report de 15 mois (échéance : 13 mai 1999). Devant l’arbitre, les CE avaient demandé l’octroi d’un sursis de 39 mois, soutenant que d’autres études scientifiques étaient nécessaires avant de lever l’interdiction. L’arbitre fut cependant parcimonieux, la date limite arriva alors à expiration et l’interdiction frappant les hormones fut maintenue (et demeure en vigueur). Peu avant l’échéance, la Commission européenne déclara à la presse que de nouvelles preuves scientifiques apportaient une justification sérieuse à la prudente politique des CE sur les hormones. En retour, les ÉtatsUnis et le Canada ont dénoncé ce qu’ils considéraient être un pur prétexte. En conséquence, ils ont demandé à l’ORD d’autoriser les suspensions, vis-à-vis des CE et de leurs États membres, de concessions tarifaires valant respectivement 202 millions $US et 75 millions $CDN par an. Puisque les CE ont soulevé des objections formelles à l’encontre de ces demandes, l’affaire fut soumise à l’arbitrage, le 3 juin 1999, aux termes de l’article 22 :6 du Mémorandum d’accord. Deux groupes d’arbitres (composé des mêmes personnes) furent mis en place. Les décisions furent rendues le 12 juillet 1999. Les arbitres ont estimé que les flux commerciaux entravés par l’interdiction frappant les hormones s’élevaient respectivement à 116,8 millions $US et 11.3 millions $CDN par an. Le 26 juillet 1999, l’ORD a autorisé des contre-mesures en la forme de suspensions correspondant à ces estimations. Tandis qu’il s’est graduellement éloigné des feux de la rampe de la scène politique, le différend sur les hormones s’est probablement envenimé en ce qui concerne ses effets perturbateurs pour le commerce. En mai 2000, le Congrès des États-Unis a voté la Loi de 2000 sur le Commerce et le Développement, dont la Section 407 renforce les contre-mesures américaines vis-à-vis des CE et de leurs Etats membres, en envisageant lesdites « représailles carrousel » (un système selon lequel les listes de produits d’importation frappés d’augmentations tarifaires sont revues périodiquement). Bien que les menaces de contre-mesures carrousel n’aient pas à ce jour été traduites en mesures concrètes, elles ont été suspendues au-dessus des importateurs telles des épées de Damoclès. En réaction, les CE ont déposé, auprès de l’ORD, une demande de consultation avec les États-Unis, prétendant que les contre-mesures de type carrousel étaient illégales selon le Mémorandum d’accord.

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Meanwhile, the EC, which did not give up its claim that the hormone ban is WTO-legal in light of new scientific evidence, had been working on a revision of its legislation on hormones. On 14 October 2003, a new Directive entered into force which makes the contentious ban even stricter, on the basis of the precautionary principle. Simultaneously, the EC, considering that the new Directive implements the WTO rulings, announced that it would send the US and Canada a formal request that they lift their trade sanctions.


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Entre-temps, les CE, qui n’avaient pas abandonné leur revendication tenant à la légalité de l’interdiction frappant les hormones à la lumière de nouvelles preuves scientifiques, travaillaient à la révision de leur législation sur les hormones. Le 14 octobre 2003, une nouvelle Directive renforçant l’interdiction litigieuse, sur le fondement du principe de précaution, est entrée en vigueur. Simultanément, les CE, considérant que la nouvelle Directive faisait application des décisions de l’OMC, ont annoncé qu’elles allaient adresser aux États-Unis et au Canada une requête formelle afin qu’ils lèvent leurs sanctions commerciales.

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PART I: ADJUDICATION

I. SUMMARY OF THE FACTS AND PROCEDURE

On 26 January 1996 the US requested consultations with the EC pursuant to, inter alia, Article 4 of the DSU. On 19 March 1996, the EC accepted the requests to join consultations submitted by Australia, Canada and New Zealand. Joint consultations took place on 27 March 1996, but failed to reach a mutually satisfactory settlement. On 25 April 1996, the US requested the DSB to establish a panel with standard terms of reference, claiming that a series of EC Directives adversely affected imports of meat and meat products in violation of certain provisions of the GATT 1994, the SPS Agreement, the TBT Agreement, and the Agreement on Agriculture. Directive 81/602/EEC1, as amended by Directive 88/146/EEC2 (hereinafter: “the EC’s measures” or “the hormone ban”), prohibited, inter alia, the placing on the market of farm animals to which substances having an oestrogenic, andorgenic or gestagenic action (hormones) have been administered, as well as the selling of meat from such animals and meat products prepared from or with such meat. Six hormones were involved in the dispute. Three of them – 17ß oestradiol, testosterone and progesterone – are hormones naturally occurring in humans and animals. The others – zeranol, trenbolone and melengesterol acetate (MGA) – are synthetic hormones which mimic the biological effects of natural ones. The EC’s measures permitted the administration of the three natural hormones to animals exclusively for therapeutic and zootechnical purposes, under strict veterinary supervision and control. Trade in livestock thus treated and in meat derived from it was permitted under the conditions specified in Directive 88/299/EEC3. From 1 July 1997, the aforementioned Directives were replaced by Directive 96/22/EC4, which leaves unaltered the prohibition on the use of hormones from growth-

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Official Journal, n° L 222 (1981), p. 32. Official Journal, n° L 70 (1988), p. 16. 3 Official Journal, n° L 128 (1988), p. 36. 4 Official Journal, n° L 125 (1996), p. 3. 2


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PREMIERE PARTIE : LA DECISION

I. RESUME DES FAITS ET DE LA PROCEDURE

Le 26 janvier 1996, les États-Unis ont demandé des consultations avec les CE conformément, inter alia, à l’article 4 du Mémorandum d’accord. Le 19 mars 1996, les CE ont accepté la demande de consultations conjointes, déposée par l’Australie, le Canada et la Nouvelle-Zélande. Les consultations jointes se sont déroulées le 27 mars 1996 mais n’ont pas abouti à un accord mutuellement satisfaisant. Le 25 avril 1996, les États-Unis ont demandé à l’ORD de mettre en place un Groupe spécial au mandat type, soutenant que la série de Directives CE avait un effet néfaste sur l’importation de viande et de produits carnés, en violation de certaines dispositions du GATT 1994, de l’Accord SPS, de l’Accord sur les obstacles techniques au commerce (Accord OTC) et de l’Accord sur l’agriculture. La Directive 81/602/CEE1, telle qu’amendée par la Directive 88/146/CEE2 (ci-après dénommées : « les mesures des CE » ou le « hormone ban »), interdisaient, entre autres, de positionner sur le marché, des animaux d’exploitation auxquels ont été administrées des substances ayant une action œstrogène, androgène ou gestagène (hormones), ainsi que de vendre de la viande de tels animaux ou des produits carnés préparés avec ou à partir de telles viandes. Six hormones étaient impliquées dans le litige. Trois d’entre elles – l’oestradiol 17ß, la testostérone et la progestérone – sont des hormones naturellement présentes chez les humains et les animaux. Les autres, le zéranol, l’acétate de trenbolone et l’acétate de mélengestrol (MGA), sont des hormones synthétiques qui simulent les effets biologiques des hormones naturelles. Les mesures des CE permettaient, à des fins exclusivement thérapeutiques ou zootechniques, l’administration sous contrôle et supervision vétérinaire, des trois hormones naturelles aux animaux. Le commerce du bétail ainsi traité et de la viande qui en dérivait était permis dans les conditions spécifiées par la Directive 88/299/CEE3. A partir du 1er juillet 1997, les Directives susmentionnées ont été remplacées par la Directive 96/22/CE4 qui ne modifiait en rien l’interdiction d’utiliser des hormones en tant qu’activateurs de 1

Journal officiel, n° L 222 (1981), p. 32 Journal officiel, n° L 70 (1988), p. 16 3 Journal officiel, n° L 128 (1988), p. 36 4 Journal officiel, n° L 125 (1996), p. 3 2

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promotion purposes while tightening restrictions and controls on the use of hormones for therapeutic and zootechnical purposes5.

The adoption of these Directives was motivated, inter alia, by the concern that the use of hormones in farming could cause, via the consumption of hormone-treated meat, adverse health effects on humans (including cancer). Neither the US nor Canada (the latter soon followed the US in bringing a case before the WTO) shared this preoccupation; they rather perceived the ban as a trade barrier in disguise., scientifically unsound and detrimental to their interests. In the US and Canada, in fact, the six hormones at issue, some of which have no zootechnical or therapeutic uses, were (and are) allowed for growth-promotion purposes and are either used in the form of pellets implanted in the ear of the animal (all the hormones except MGA) or administered as a feed additive (MGA).

On 20 May 1996, the DSB established a Panel in accordance with the request made by the US (hereinafter: “the US Panel”). The US Panel was finally constituted on 2 July 1996. Shortly beforehand (28 June), Canada had submitted a request for consultation in all respects similar to that of the US. On 25 July 1996, Canada, Australia and New Zealand held joint consultations with the EC but failed to reach a satisfactory solution (the request of the US to join consultations was denied by the EC). On 27 September 1996, Canada requested the DSB to establish a panel with standard terms of reference, making claims of violation analogous to those already put forward by the US. On 16 October 1996, the DSB established a panel in accordance with Canada’s request (hereinafter: “the Canadian Panel”). On 4 November 1996, the EC and Canada agreed to appoint as panelists the persons who were already serving on the US Panel.

On 28 November 1996, the US Panel informed the DSB that it was unable to issue its report within the normal deadline (six months from the establishment of a panel), allegedly on account of lengthy, but indispensable, consultations with scientific experts6. In both proceedings, the interim report 5 For further details on the EC measures, see Report of the Panel: European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WT/DS26/R /USA, 18 August 1997 (hereinafter: “Report of the US Panel”), paras. 2.1-2-5. 6 European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), Communication from the Chairman of the Panel, WT/DS26/8.


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croissance tandis qu’elle renforçait les restrictions et contrôles relatifs à l’utilisation des hormones à des fins thérapeutiques et zootechniques5. L’adoption de ces directives a été motivée, inter alia, par l’inquiétude que l’utilisation de ces hormones dans le cadre de l’élevage pourrait causer, par le biais de la consommation de viande traitée aux hormones, des effets néfastes sur la santé des êtres humains (y compris le cancer). Ni les États-Unis, ni le Canada (ce dernier ayant tôt fait d’imiter les États-Unis en intentant une action devant l’OMC), ne partageaient une telle préoccupation ; ils percevaient plutôt l’interdiction comme un obstacle déguisé au commerce, scientifiquement douteux et nuisant à leurs intérêts. En fait, aux États-Unis et au Canada, les six hormones en cause, dont certaines n’ont aucune utilisation zootechnique ni thérapeutique, étaient (et sont) autorisées comme activateurs de croissance et sont soit utilisées en la forme de gélules implantées dans l’oreille de l’animal (toutes les hormones à l’exception du MGA) ou administrées en tant que complément nutritionnel (MGA). Le 20 mai 1996, l’ORD a mis en place un Groupe spécial conformément à la demande faite par les États-Unis (ci-après dénommé : « le Groupe spécial américain »). Le Groupe spécial américain fut finalement constitué le 2 juillet 1996. Peu avant (le 28 juin), le Canada avait déposé une demande de consultations en tous points similaire à celle des États-Unis. Le 25 juillet 1996, le Canada, l’Australie et la Nouvelle-Zélande ont tenu des consultations conjointes avec le CE mais ont manqué de parvenir à une solution satisfaisante (la demande des États-Unis de se joindre aux consultations ayant été rejetée par les CE). Le 27 septembre 1996, le Canada demandait à l’ORD de mettre en place un Groupe spécial au mandat type, revendiquant des violations similaires à celles déjà mises en avant par les États-Unis. Le 16 octobre 1996, l’ORD a mis en place un Groupe spécial conformément à la demande du Canada (ci-après : « le Groupe spécial canadien »). Le 4 novembre 1996, les CE et le Canada se sont accordés pour désigner comme membres du Groupe spécial les personnes siégeant déjà au sein du Groupe spécial américain. Le 28 novembre 1996, le Groupe spécial américain informa l’ORD qu’il était dans l’impossibilité de délivrer un rapport dans la limite de temps habituelle (dans les six mois suivant la constitution d’un Groupe spécial), soi5

Pour de plus amples détails sur les mesures européennes, voir le Rapport du Groupe spécial : Communautés européennes – Mesures communautaires concernant les viande et les produits carnés (Hormones), WT/DS26/R/USA, 18 août 1997 (ci-après : « Rapport du Groupe spécial américain ») par. 2.1-2.5.

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was sent to the parties on 7 May 1997. Following a request by the EC, the Canadian Panel held a further meeting on 4 June 1997. The final reports were issued to the parties simultaneously, on 30 June 1997, and were eventually adopted by the DSB on 18 August 1997.

Both Panels concluded that the EC measures were, in various respects, inconsistent with the SPS Agreement7. On 24 September 1997, the EC notified the DSB of its decision to appeal certain issues of law covered in the panel reports and certain legal interpretations developed by the Panels. Appellate submissions were also filed by the US. The Appellate Body reversed or modified several of the Panels’ findings, but eventually upheld the basic conclusion that the hormone ban was inconsistent with the SPS Agreement8. The DSB then adopted the Panels’ Reports, as modified by the Appellate Body, on 16 January 1998.

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Report of the US Panel, para. 9.1; European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WT/DS48/R /CAN, 18 August 1997 (hereinafter: “Report of the Canadian Panel”), para. 9.1. 8 Appellate Body Report: European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WT/DS26/AB/R and WT/DS48/USA, 16 January 1998 (hereinafter: Appellate Body Report), para. 253.


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disant à cause de longues, mais indispensables, consultations avec les experts scientifiques6. Pour les deux procédures, le rapport intérimaire fut transmis aux parties le 7 mai 1997. Faisant suite à la demande des CE, le Groupe spécial canadien a tenu une réunion supplémentaire le 4 juin 1997. Les rapports finaux furent simultanément transmis aux parties, le 30 juin 1997, et furent finalement adoptés par l’ORD le 18 août 1997. Les deux Groupes spéciaux conclurent que les mesures de CE étaient, à divers égards, incompatibles avec l’Accord SPS7. Le 24 septembre 1997, les CE ont informé l’ORD de leur décision de faire appel sur certains points de droits abordés dans les rapports des Groupes spéciaux et sur certaines interprétations juridiques développées par les Groupes spéciaux. Des conclusions d’appel furent également déposées par les États-Unis. L’Organe d’appel a infirmé ou modifié plusieurs des conclusions des Groupes spéciaux, mais a en fin de compte confirmé la conclusion fondamentale que l’interdiction frappant les hormones était incompatible avec l’Accord SPS8. Le 16 janvier 1998, l’ORD adopta les rapports des Groupes spéciaux tels que modifiés par l’Organe d’appel.

6

Communautés européennes – Mesures communautaires concernant les viandes et les produits carnés (Hormones), communication du Président du Groupe spécial, WT/DS26/8. 7 Rapport du Groupe spécial américain, par. 9.1 ; Communautés européennes – Mesures communautaires concernant les viande et les produits carnés (Hormones), WT/DS48/R/CAN, 18 août 1997 (ci-après : « Rapport du Groupe spécial canadien »), par. 9.1. 8 Rapport de l’Organe d’appel : Communautés européennes – Mesures communautaires concernant les viande et les produits carnés (Hormones), WT/DS26/AB/R et WT/DS48/USA, 16 janvier 1998 (ci-après : « Rapport de l’Organe d’appel »), par. 253.

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II. CLAIMS OF THE PARTIES

The US and Canada claimed that the hormone ban was a disguised protectionist barrier., inconsistent in many respects with the SPS Agreement, the GATT and, subordinately, the TBT Agreement. Neither of the complainants reiterated the allegation, included in the terms of reference, that the measures in dispute also violated the Agreement on Agriculture.

With regard to the SPS Agreement, it was argued, in particular, that the hormone ban was not based on a risk assessment and was therefore inconsistent with Article 5.1; was maintained without sufficient scientific evidence in contravention of Article 2.2 and could not be provisionally justified under Article 5.7; was more trade-restrictive than required to achieve the appropriate level of sanitary protection, thereby infringing Articles 2.2 and 5.6; constituted an arbitrary and unjustifiable discrimination between Members where identical or similar conditions prevailed and a disguised restriction on international trade, in contravention of Article 2.3; was not, as required by Article 3.1, based on relevant international standards, guidelines or recommendations, without being justifiable under the exception provided for in Article 3.3. Moreover, the ban was said to create an arbitrary and unjustifiable distinction in the levels of protection the EC considered appropriate in different situations, when compared to other more lenient sanitary or phytosanitary policies of the EC, and thus resulted in a discrimination or a disguised restriction on international trade, in contravention of Article 5.59.

As regards the GATT, on the grounds that hormone-treated and hormone-free meat are “similar products”, it was claimed that the hormone ban discriminated between domestic and imported products, contrary to Article III:4, as well as between imported products of different origins, in contravention of the most-favoured nation clause embodied in Article I:1. Canada claimed, in addition, that the hormone ban could also be qualified as an import prohibition inconsistent with Article XI. Finally, both Canada and the US argued that the hormone ban could not be justified under Article XX(b), for the prohibition was neither designed nor needed to protect public health and, in any case, was applied in such a manner as to constitute a discrimination or a disguised 9

Report of the US Panel, para. 3.2; Report of the Canadian Panel, para. 3.1.


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II. OBJET DES DEMANDES DES PARTIES DEVANT LES GROUPES SPECIAUX

Les États-Unis et les Canada ont prétendu que l’interdiction frappant les hormones était un obstacle protectionniste déguisé, à plusieurs égards incompatible avec l’Accord SPS, le GATT et subsidiairement, l’Accord OTC. Aucun des plaignants n’a réitéré l’allégation, comprise dans le mandat, que les mesures litigieuses violaient également l’Accord sur l’agriculture. En ce qui concerne l’Accord SPS, il a été soutenu, en particulier, que l’interdiction frappant les hormones n’était pas fondée sur une évaluation des risques et était alors incompatible avec l’article 5:1 ; qu’elle était maintenue sans preuve scientifique suffisante en violation de l’article 2:2 et ne pouvait pas être provisoirement justifiée aux termes de l’article 5:7 ; qu’elle avait un effet restrictif sur le commerce supérieur à celui requis pour atteindre le niveau adéquat de protection sanitaire, violant ainsi les articles 2:2 et 5:6. ; qu’elle constituait une discrimination arbitraire et injustifiable entre les Etats membres où des conditions identiques ou similaires prévalaient et une restriction déguisée au commerce international en violation de l’article 2:3 ; qu’elle n’était pas, tel que le requiert l’article 3:1, fondée sur des normes, indications ou recommandations internationales pertinentes, sans être justifiable aux termes de l’exception prévue par l’article 3:3. De plus, l’interdiction était considérée comme mettant en place, comparée à d’autres politiques sanitaires ou phytosanitaires plus indulgentes des CE, une distinction arbitraire et injustifiable entre les niveaux de protection que les CE considéraient comme adéquats dans différentes situations et résultait en une discrimination ou restriction déguisée au commerce international, en violation de l’article 5:59. Concernant le GATT, sur les motifs que la viande traitée aux hormones et la viande sans hormone sont des « produits similaires », il a été soutenu que l’interdiction frappant les hormones établissait une discrimination entre les produits d’origine nationale et importés incompatible avec l’article III:4, de même qu’entre produits importés de différentes provenance, en violation de la clause de la nation la plus favorisée incorporée dans l’article I:1. Le Canada a prétendu, en sus, que l’interdiction frappant les hormones pouvait également être qualifiée comme une interdiction d’importer incompatible avec l’article XI. Enfin, aussi bien le Canada que les États-Unis ont soutenu que l’interdiction frappant les hormones ne pouvait pas être justifiée en ayant recours à l’article 9

Rapport du Groupe spécial américain, par. 3.2 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 3.1.

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restriction on international trade., that is, in defiance of the introductory clause of Article XX10.

Subordinately, the US and Canada claimed that, in case it had been found not to be a sanitary measure within the scope of the SPS Agreement, the hormone ban would nevertheless have been inconsistent with certain provisions of the TBT Agreement11. Finally, Canada argued that, if all these claims failed, the measures in dispute at least nullified or impaired the benefits accruing to it pursuant to the Agreement establishing the WTO with respect to market access for beef12.

In its defense strategy, the EC gave priority to the GATT over the SPS Agreement. In the EC’s opinion, in fact, the SPS and TBT Agreements were applicable only if a violation of the GATT had previously been established. The EC argued, in the first place, that the hormone ban did not fall under the prohibitions of Articles III:4 and I :1 GATT, since hormone-treated livestock or meat could not be considered as being “like” their hormone-free counterparts. Subordinately, the EC denied all charge of discriminatory treatment and maintained that, in any case, the hormone ban was necessary to protect public health and was thus justified under Article XX(b) GATT13. In reply to Canada’s claim that the hormone ban violated Article XI GATT, the EC asserted that the measures in dispute were internal regulations falling exclusively within Article III GATT14. With regard to the SPS Agreement, the EC systematically denied all the allegations made by the complainants. The EC’s defense strategy insisted heavily on the argument that, under the SPS Agreement, each WTO Member has the prerogative to set the level of sanitary protection it considers appropriate. According to the EC, by suggesting that the hormones in dispute posed no health risk, the US in reality contested the level of protection the EC had freely chosen. In any case, the EC argued that a dispute settlement panel would have no competence to evaluate the scientific evidence on which a

10

Report of the US Panel, para. 3.3; Report of the Canadian Panel, para. 3.2. Report of the US Panel, para. 3.3; Report of the Canadian Panel, para. 3.3. 12 Report of the Canadian Panel, para. 3.4. 13 Report of the US Panel, para. 3.4-3.5. As regards the alleged violation of Article I:1 GATT, the EC contended that the claim was, in the first place, inadmissible, for it was neither mentioned in the Panels’ terms of reference nor was it discussed at any point in time during the consultations between the parties. 14 Report of the Canadian Panel, para. 3.5. 11


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XX (b), puisque l’interdiction n’était ni conçue, ni nécessaire pour protéger la santé publique et, dans tous les cas, elle était appliquée de manière à constituer une discrimination arbitraire ou une restriction déguisée au commerce international, et ce au mépris de la clause introductive de l’article XX10. Subsidiairement, les États-Unis et le Canada ont prétendu que, dans le cas où l’on conclurait que ce n’était pas une mesures sanitaire dans le cadre de l’Accord SPS, l’interdiction frappant les hormones serait néanmoins incompatible avec certaines dispositions de l’Accord OTC11. Enfin, le Canada a soutenu que si toutes ces revendications venaient à échouer, les mesures en cause annulaient ou portaient atteinte, au moins, aux avantages résultant de l’Accord établissant l’OMC, en ce qui concerne l’accès au marché pour le bœuf12. Dans leur stratégie de défense, les CE ont accordé au GATT la priorité sur l’Accord SPS. L’opinion des CE était, en fait, que les Accords SPS et OTC n’étaient applicables que si une violation du GATT avait été préalablement établie. Les CE ont tout d’abord prétendu que l’interdiction frappant les hormones ne tombait pas sous le coup des interdictions des articles III:4 et I:1 du GATT, puisque le bétail ou la viande traités aux hormones ne pouvaient être considérés « comme » leurs équivalents sans hormone. Subsidiairement, les CE ont rejeté toute accusation de traitement discriminatoire et ont soutenu que l’interdiction frappant les hormones était, dans tous les cas, nécessaire à la protection de la santé publique et ainsi justifiée aux termes de l’article XX (b) du GATT13. En réponse à l’affirmation canadienne d’une violation de l’article XI du GATT par l’interdiction frappant les hormones, les CE ont soutenu que les mesures en cause étaient des réglementations internes exclusivement régies par l’article III du GATT14. En ce qui concerne l’Accord SPS, les CE ont systématiquement rejeté les allégations faites par les plaignants. La stratégie défensive des CE insistait fortement sur l’argument selon lequel chaque Membre de l’OMC a, selon l’Accord SPS, la prérogative d’établir de son propre chef le niveau de protection 10

Rapport du Groupe spécial américain, par. 3.3 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 3.2. Rapport du Groupe spécial américain, par. 3.3 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 3.3. 12 Rapport du Groupe spécial canadien, par. 3.4. 13 Rapport du Groupe spécial américain, par. 3.4 et 3.5. En ce qui concerne la violation alléguée de l’article I:1 du GATT, les CE ont soutenu que cette prétention était en tout état de cause inadmissible, n’ayant pas été mentionnée dans le mandat du Groupe spécial, ni discutée à aucun moment lors des consultations entre les parties. 14 Rapport du Groupe spécial canadien, par 3.5. 11

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sanitary measure is based. In addition, the EC claimed that the hormone ban was based on, and should be examined in light of, the precautionary principle15.

Since the SPS and TBT Agreements cannot be applied cumulatively, it may be that neither party seriously believed the TBT Agreement to be relevant. In any case, the EC simply denied the claimed violation of the TBT Agreement, which the complainants had raised with little or no conviction. Finally, to Canada’s claim of last resort, that the hormone ban nullified or impaired its market access benefits under the Agreement establishing the WTO, the EC replied that those benefits had been granted before the adoption of the measures in dispute, so that the effect of the latter could have been reasonably anticipated by Canada and did not perturb the competitive relationship between domestic and imported products16.

15 16

Report of the US Panel, para. 3.6; Report of the Canadian Panel, para. 3.6. Report of the Canadian Panel, para. 3.7.


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sanitaire qu’il considère adéquat. Selon les CE, en suggérant que les hormones en cause ne posaient aucun risque pour la santé, les États-Unis contestaient en réalité le niveau de protection que les CE avaient librement choisi. Les CE ont soutenu que, de toutes façons, un Groupe spécial pour le règlement des différends n’aurait pas compétence pour évaluer les preuves scientifiques sur lesquelles était fondée une mesure sanitaire. De plus, les CE ont affirmé que l’interdiction frappant les hormones était fondée sur, et devait être examiné à la lumière du principe de précaution15. Etant donné que les Accords SPS et OTC ne peuvent être appliqués cumulativement, il se peut qu’aucune partie n’ait sérieusement cru que l’Accord OTC était pertinent. Concernant ce dernier, les CE ont simplement démenti les prétentions de violation que les plaignants avaient soulevées avec peu ou pas de conviction. Finalement, les CE ont répondu à l’affirmation de dernier recours du Canada faisant valoir que l’interdiction frappant les hormones annulait ou portait atteinte à ses avantages d’accès au marché selon l’Accord établissant l’OMC, que ces avantages avaient été accordés après l’adoption des mesures en cause, de telle sorte que les effets de celles-ci avaient pu être raisonnablement anticipés par le Canada et ne contrariaient pas les relations de concurrence entre les produits d’origine nationale et d’importation16.

15 16

Rapport du Groupe spécial américain, par. 3.3 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 3.6. Rapport du Groupe spécial canadien, par. 3.7.

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III. FINDINGS OF THE PANELS AND ISSUES RAISED ON APPEAL

1. Findings of the Panels

With regard to the alleged illegality of the hormone ban, the Panels came to identical conclusions. First, the Panels found that the hormone ban was not based on a risk assessment and was therefore inconsistent with Article 5.1 SPS. Second, they established that the measures in dispute manifested an arbitrarily, unjustifiably higher level of protection than the level the EC considered appropriate for other, comparable risks, thus constituting discrimination or a disguised restriction on international trade., in contravention of Article 5.5 SPS. Lastly, the Panels found that the hormone ban – a sanitary measure indisputably not based on relevant international standards – could not be justified by reference to the exception provided for in Article 3.3 SPS and was therefore maintained in breach of Article 3.1 SPS17.

The EC appealed against all of these findings. In fact, only a small number of intermediate findings and decisions by the Panels, dealt with in this Subsection, were not contested before the Appellate Body. The issues raised on appeal are outlined in Subsection 2, along with the arguments put forward by the appellants and appellees, and further developed in Section IV, which analyses the Appellate Body’s reasoning and findings.

1.1. Substantive issues

1.1.1. The relationship between GATT 1994 and the SPS Agreement

The parties diverged on whether the establishment of a violation of GATT is a precondition for application of the SPS Agreement. According to the EC18, substantive rules contained in the latter Agreement were applicable only to measures previously found to be inconsistent with GATT obligations (e.g. the 17 18

Report of the US Panel, para. 9.1; Report of the Canadian Panel, para. 9.1. Report of the US Panel, paras. 4.1-4.4.


19

III. CONCLUSIONS DES GROUPES SPECIAUX ET QUESTIONS SOULEVEES EN APPEL

1. Conclusions des Groupes spéciaux En ce qui concerne la supposée illégalité de l’interdiction frappant les hormones, les Groupes spéciaux sont parvenus à des conclusions identiques. Ils ont, tout d’abord, établi que l’interdiction frappant les hormones n’était pas fondée sur une évaluation de risques et était ainsi incompatible avec l’article 5:1 de l’Accord SPS. Ils ont ensuite établi que les mesures en cause intégraient un niveau de protection arbitraire et sans justification, supérieur au niveau que les CE considéraient adéquat pour d’autres risques comparables, de sorte qu’était constituée une discrimination ou une restriction déguisée au commerce international, en violation de l’article 5:5 de l’Accord SPS. Finalement, les Groupes spéciaux ont déclaré que l’interdiction frappant les hormones – une mesure sanitaire indiscutablement non fondée sur des normes internationales pertinentes – ne pouvait être justifiée en recourant à l’exception prévue dans l’article 3:3 de l’Accord SPS et était donc maintenue en violation de l’article 3:1 de l’Accord SPS17. Les CE ont intenté un appel contre ces conclusions. Seules certaines conclusions et décisions intermédiaires des Groupes spéciaux sont demeurées incontestées devant l’Organe d’appel. Elles font l’objet de cette Sous-section. Les questions soulevées en appel sont résumées dans la Sous-section 2 suivante, avec les arguments développés par les appelants et intimés, et développés plus avant dans la Section IV, où le raisonnement et les conclusions de l’Organe d’appel sont analysés. 1.1. 1.1.1.

Questions de fond Le lien entre le GATT 1994 et l’Accord SPS

Les Parties au litige divergent quant à savoir si la constatation d’une infraction au GATT est une condition préliminaire à l’application de l’Accord SPS. Selon les CE18, les règles de fond contenues dans cet Accord ne seraient applicables qu’aux seules mesures préalablement considérées comme incompatibles avec les obligations du GATT (par exemple, l’obligation de ne pas faire de 17 18

Rapport du Groupe spécial américain, par. 9.1 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 9.1. Rapport du Groupe spécial américain, par. 4.1-4.4.

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duty not to discriminate against imported products) and for which justification is sought in Article XX. The EC drew its main argument from the last paragraph of the preamble to the SPS Agreement, where the Members’ intention is stated “to elaborate rules for the application of the provisions of GATT which relate to the use of sanitary and phytosanitary measures, in particular the provisions of Article XX(b)”. The EC argued that, while the SPS Agreement imposes procedural requirements additional to those of GATT and applicable independently of the latter, all of the substantive rules contained in the SPS Agreement merely elaborate on, and clarify, the obligations incumbent upon Members invoking GATT Article XX(b).

Canada and the US argued, on the contrary, that the text of the SPS Agreement displays no “GATT precondition”, and that any residual doubts as to whether the SPS Agreement is independent of the GATT are dissipated by the negotiating history of the Marrakech Agreements: during the Uruguay Round it was in fact decided to change the form of the SPS text from that of an “Understanding on GATT Articles” to the present form of a “free-standing agreement” within Annex 1A to the Agreement establishing the WTO. According to the US, had the negotiators intended the SPS Agreement as a mere clarification of Article XX(b), they would have left it in its original form as an interpretative understanding19.

The Panels agreed with the complainants and refuted each of the EC’s arguments. They noted in the first place that two specific conditions govern the application of the SPS Agreement. These conditions are clearly set out in Article 1.1 SPS: (i) that the measure in dispute is a sanitary or phytosanitary measure; (ii) that the same measure may, directly or indirectly, affect international trade. Therefore “the SPS Agreement contains (…) no explicit requirement of a prior violation of a provision of GATT which would govern the applicability of the SPS Agreement”20. Secondly, the Panels considered unconvincing the distinction, proposed by the EC, between substantive provisions, to be read in the framework of Article XX(b), and procedural provisions going beyond that framework and applicable directly and independently from any prior establishment of a GATT violation. In this respect, the Panels observed that the SPS Agreement actually contains additional substantive obligations which are not imposed simply to justify the 19 20

Report of the US Panel, para. 4.6. Report of the US Panel, para. 8.36; Report of the Canadian Panel, para. 8.39.


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discrimination à l’encontre des produits importés) et pour lesquelles une justification serait recherchée dans l’article XX. Les CE ont tiré leur argument de la dernière déclaration du préambule à l’Accord SPS, où l’intention des Membres est dite « d'élaborer des règles pour l'application des dispositions du GATT de 1994 qui se rapportent à l'utilisation des mesures sanitaires ou phytosanitaires, en particulier les dispositions de l'article XX b) ». Tandis que l’Accord SPS impose des conditions procédurales supplémentaires par rapport à celles du GATT et applicables indépendamment de ce dernier, telle est l’argumentation des CE, toutes les règles de fond contenues dans l’Accord SPS ne font que développer et clarifier les obligations incombant aux Membres qui invoquent l’article XX du GATT. Selon le Canada et les États-Unis en revanche, le texte de l’Accord SPS ne pose aucune « condition préalable de violation du GATT », tandis que si les doutes, sur le point de savoir si l’Accord SPS est valable indépendamment du GATT sont dissipés si l’on tient compte des travaux préparatoires de l’Accord de Marrakech : pendant le Cycle d’Uruguay il avait en fait été décidé de modifier la forme du dispositif de l’Accord SPS d’une « décision de parties contractantes interprétant le GATT » en la forme actuelle d’un « accord autonome » dans le cadre de l’Annexe 1A de l’Accord établissant l’OMC. D’après les États-Unis, si l’Accord SPS avait été, dans l’intention des négociateurs, une simple clarification de l’article XX, ils l’auraient conservé en sa forme originale d’accord interprétatif19. Les Groupes spéciaux se sont accordés avec les plaignants et ont quasisystématiquement réfuté les arguments des CE. Ils ont tout d’abord relevé que deux conditions particulières commandent l’application de l’Accord SPS. Ces conditions sont explicitement énoncées dans l’article 1 :1 de l’Accord SPS : (i) que la mesure en cause soit une mesure sanitaire ou phytosanitaire ; (ii) que la même mesure puisse, directement ou indirectement, affecter le commerce international. Par conséquent, « l’Accord SPS ne contient (…) aucune prescription explicite selon laquelle son applicabilité serait tributaire d’une violation préalable d’une disposition du GATT »20. Deuxièmement, les Groupes spéciaux ont considéré que la distinction opérée par les CE entre les dispositions de fond devant être lues dans le cadre de l’article XX b) et les dispositions procédurales allant au-delà de ce cadre et applicables directement et indépendamment de l’établissement préalable d’une violation du GATT, était 19

Rapport du Groupe spécial américain, par. 4.6. Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.36 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.39. 20

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violation of another GATT provision21; these additional obligations, which “go significantly beyond (…) the requirements for invocation of Article XX(b)”, are serve different purposes than those in GATT Article XX(b), namely to “further the use of harmonized sanitary and phytosanitary measures between Members” and to “improve the human health, animal health and phytosanitary situation in all Members”, under preambular paragraphs 6 and 2, respectively, of the SPS Agreement. On the basis of this teleological and systematic reading, the Panels highlighted a fundamental difference between Article XX(b) GATT and the SPS Agreement: whereas the former introduces “a general exception which can be invoked to justify any violation of another GATT provision”, the latter provides for “specific obligations to be met in order for a Member to enact or maintain specific types of measures, namely sanitary and phytosanitary measures”22. The Panels thus concluded that the SPS Agreement, when interpreted in conformity with Article 31 of the Vienna Convention on the Law of Treaties, does not contain any explicit or implied requirement of a prior GATT violation23.

1.1.2. (Ir)relevant risk

In order to justify its ban on hormonal substances, the EC pleaded, inter alia, that none of the scientific studies it had referred to as part of its risk assessment proved beyond doubt, or concluded in an unqualified manner, that consumption of meat from hormone-treated cattle entails “no risk whatsoever”. As an example, the EC referred to the recommendations of the Joint FAO/WHO Expert Committee on Food Additives (JECFA), which notes, in its 1988 Report, “no appreciable or no significant risk increase” imputable to the consumption of the substances in dispute, as opposed to “a zero risk increase”. The EC claimed that this residual risk, “albeit minute and not appreciable”, provided sufficient grounds for the import prohibition under Articles 2.2 and 5.1 SPS, given that the EC had legally chosen a “zero risk” policy with regard to hormones used in cattle breeding. The Panels were thus compelled to spell out whether the category of risks referred to by the EC was admissible as a justification for trade-restrictive sanitary or phytosanitary measures. The Panels answered in the negative, observing that “these potential risks, which are present for any substance (...) are only the consequence of science not being capable of 21

Report of the US Panel, para. 8.38; Report of the Canadian Panel, para. 8.41 Report of the US Panel, para. 8.39; Report of the Canadian Panel, para. 8.42 23 Report of the US Panel, para. 8.41; Report of the Canadian Panel, para. 8.44 22


21

peu convaincante. A cet égard, les Groupes spéciaux ont observé que l’Accord SPS contient en fait des obligations de fond complémentaires qui ne sont pas imposées pour justifier la violation d’autres dispositions du GATT21 ; ces obligations supplémentaires qui « vont largement au-delà (…) des conditions à remplir pour pouvoir invoquer l’article XX b) du GATT » contribuent fortement à la réalisation d’objectifs différents de ceux faisant l’objet de l’article XX b), à savoir, « favoriser l’utilisation de mesures sanitaires et phytosanitaires harmonisées entre les Membres » et « améliorer la santé des personnes et des animaux et la situation phytosanitaire de tous les Membres », respectivement selon les paragraphes 6 et 2 du préambule de l’Accord SPS. Sur le fondement de cette lecture téléologique et systématique, les Groupes spéciaux ont souligné une différence fondamentale entre l’article XX b) du GATT et l’Accord SPS : alors que le premier introduit « une exception générale qui peut être invoquée pour justifier toute violation d’une autre disposition du GATT », le dernier met en place « des obligations spécifiques qu’un Membre doit respecter pour pouvoir adopter ou maintenir des mesures de type spécifique, à savoir des mesures sanitaires et phytosanitaires »22. Les Groupes spéciaux ont ainsi conclu que l’Accord SPS, lorsque interprété en conformité avec l’article 31 de la Convention de Vienne sur le droit des traités, ne contient aucune condition explicite ou implicite d’une infraction préalable au GATT23. 1.1.2.

Risque (non) pertinent

Tentant de justifier leur interdiction frappant les substances hormonales, les CE ont entre autres allégué qu’aucune des études scientifiques qu’elles avaient soumises dans le cadre de leur évaluation des risques, n’a prouvé au-delà de tout soupçon, ou n’a conclu sans réserve, que la consommation de viande issue de bétail ne comporte « strictement aucun risque ». Par exemple, les CE se sont reportées aux recommandations du Comité mixte FAO/OMS d'experts des additifs alimentaires (JECFA), qui se réfère, dans son Rapport de 1998, à « l’accroissement non appréciable ou non important du risque » imputable à la consommation des substances en cause, par opposition à « l’accroissement zéro du risque ». Les CE ont prétendu que ce risque résiduel, « bien qu’insignifiant et non appréciable », fournissait des motifs suffisants à l’interdiction d’importer aux termes des articles 2 :2 et 5 :1 de l’Accord SPS, vu que les CE avaient 21

Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.38 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.41. 22 Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.39 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.42. 23 Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.41 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.44.

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assuring that no risks will ever arise from a substance”; in this sense, they are “not identifiable (...) and can a priori not be assessed by scientists (as required by Article 5.1 [SPS])”24.

1.2. Procedural issues

1.2.1. Delimitation of the subject-matter of the dispute

At the end of the Panel proceedings, the US argued that its complaint was directed against trade restrictions. on meat and meat products, not only of bovine origin but also from other farm animals (e.g., lamb meat). Although meat and meat products other than from cattle were technically within the Panel’s terms of reference, the Panel expunged them from the subject-matter of the dispute due to US conduct during the proceedings: “at no point in the Panel proceedings did the United States raise specific arguments or submit factual or scientific evidence against a ban imposed by the European Communities on the use of hormones in farm animals other than cattle”25.

1.2.2. Time limits for admission of new scientific evidence

In order to have the opportunity to examine all the evidence in advance of the joint meeting with the experts, the Panels decided to admit written material on new scientific evidence coming from either party, provided that it was submitted no later than ten days before that meeting26.

24

Report of the US Panel, para. 8.153; Report of the Canadian Panel, para. 8.156. Report of the US Panel, para. 8.17. 26 Report of the US Panel, para. 8.10; Report of the Canadian Panel, para. 8.10. 25


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librement choisi une politique de « risque zéro » concernant les hormones utilisées pour l’élevage. Les Groupes spéciaux furent alors obligés d’examiner si le type de risques retenu par les CE était une justification acceptable à une mesure, sanitaire ou phytosanitaire, restrictive du commerce. Ils ont répondu par la négative, observant que « ces risques potentiels, qui existent pour toutes les substances (…) tiennent uniquement au fait que la science n’est pas en mesure de garantir qu’aucun risque ne résultera jamais d’une substance » ; en ce sens, ils ne sont « pas identifiables (…) et ces risques ne peuvent pas a priori être évalués par les scientifiques » 24 (conformément à ce qu’exige l’article 5:1 de l’Accord SPS). 1.2. Questions procédurales 1.2.1. Délimitation de la substance du litige A la fin des procédures du Groupe spécial, les États-Unis ont allégué que leur plainte était dirigée contre des restrictions au commerce de la viande et des produits carnés, non seulement d’origine bovine mais également d’autres animaux (par exemple, la viande d’agneau). Bien que la viande et les produits carnés autres que ceux d’origine bovine entraient techniquement dans le cadre du mandat du Groupe spécial, le Groupe spécial les a exclus de la substance du litige en raison de la conduite qu’ont adoptée les États-Unis lors de la procédure : « à aucun moment lors de la procédure, les États-Unis n’ont avancé d’arguments spécifiques ou présenté de preuves factuelles ou scientifiques concernant une interdiction imposée par les CE à l’utilisation d’hormones pour les animaux d’exploitation autres que les bovins »25. 1.2.2. Délais pour l’admission de nouvelles preuves scientifiques Afin d’avoir l’occasion d’examiner tous les éléments de preuve avant la séance commune avec les experts, les Groupes spéciaux ont décidé d’admettre toute documentation écrite portant sur de nouvelles preuves scientifiques provenant de l’une ou l’autre des parties, à condition qu’elle ait été soumise, au plus tard, dix jours avant cette séance26.

24

Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.153 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.156. 25 Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.17. 26 Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.10 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.10.

23


1.2.3. The need to gather additional scientific evidence

The Panels found it unnecessary to request the studies and data upon which the 1988 JECFA Report had been based. Although that evidence was not part of the Panels’ record and might be useful in interpreting the JECFA’s recommendations, the Panels observed that the disputing parties had been involved in the elaboration of that report. It could thus be presumed that they had had the opportunity to submit the underlying studies and data as evidence if they deemed it useful27.

2. Issues raised on appeal

2.1. Procedural issues

The EC appealed against certain statements by the Panels concerning allocation of the burden of proof in SPS proceedings, both in general and in relation to the alleged violation of specific substantive provisions. As for the general principles governing the matter, the Panels, building upon previous case law, began by stating that it was for the complaining parties “to present factual and legal arguments that, if unrebutted, would demonstrate a violation of the SPS Agreement”28. However, this orthodox affirmation was followed, and ambiguously qualified, by a rather complex reasoning to the effect that “the allocation of evidentiary burden” to the defendant “flows directly”, inter alia, “from the wording of many of the dispositions contained in [the SPS Agreement] and in particular the first three words thereof: ‘Members shall ensure that (…) (e.g. Articles 2.2, 2.3, 5.1, and 5.6 of the SPS Agreement)”29. On appeal, the EC contended that the Panels had no valid reason to assume,

27

Report of the US Panel, para. 8.11; Report of the Canadian Panel, para. 8.11. Report of the US Panel, paras. 8.51 and 8.55; Report of the Canadian Panel, paras. 8.54 and 8.58. The Panels refers to Appellate Body Report: United States – Measures Affecting Imports of Woven Wool Shirts and Blouses from India, Appellate Body Report, WT/DS33/AB/R, 23 May 1997, pp. 16-17. 29 Report of the US Panel, para. 8.52; Report of the Canadian Panel, para. 8.55. For further details on the Panels’ reasoning, see infra, Sub-section IV.1.1.1, where the Appellate Body’s refutation is analysed. 28


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1.2.3. Nécessité de rassembler des preuves scientifiques supplémentaires Les Groupes spéciaux ont considéré qu’il n’était pas nécessaire de demander les études et données sur lesquelles avait été fondé le Rapport JECFA de 1998. Bien que ces preuves n’aient pas fait partie des procès-verbaux des Groupes spéciaux potentiellement utiles pour l’interprétation des recommandations du JECFA, les Groupes spéciaux ont remarqué que les parties au litige avaient été impliquées dans l’élaboration de ce rapport, de sorte que l’on pouvait présumer qu’elles avaient eu l’opportunité de soumettre les études et données sousjacentes comme éléments de preuve si elles l’avaient estimé utile27. 2.

Questions soulevées en appel

2.1. Questions procédurales Les CE ont interjeté appel de certaines déclarations des Groupes spéciaux concernant l’attribution de la charge de la preuve dans les procédures de l’Accord SPS, ceci à la fois de façon générale et en rapport avec les prétendues infractions à des dispositions de fond spécifiques. Quant aux principes généraux régissant la matière, les Groupes spéciaux, se fondant sur la jurisprudence antérieure, commencèrent par déclarer qu’il incombait aux plaignants « de présenter des arguments de fait et de droit qui démontreront, s’ils ne sont pas réfutés, qu’il y a violation de l’Accord SPS »28. Cependant, cette affirmation orthodoxe fut suivie et atténuée de façon équivoque, par un raisonnement plutôt complexe selon lequel « l’attribution de la charge de présentation » au défendeur « découle directement », inter alia, « du libellé de plusieurs dispositions de l’Accord [SPS], et notamment des cinq premiers mots de ces dispositions : ‘Les Membres feront en sorte que…’ (ex. : articles 2:2, 2:3, 5:1 et 5:6 de l’Accord SPS) »29. En appel, les CE ont soutenu que les Groupes spéciaux ne disposaient pas de raison valable pour présumer, même de façon implicite, que la procédure concernant l’Accord SPS prévoit l’application de règles particulières relatives à l’attribution de la charge de la preuve30. 27

Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.11 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.11. 28 Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.51 et 8.55 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.54 et 8.58. Les groupes spéciaux se reportent au Rapport de l’Organe d’appel : États-Unis – Mesure affectant les importations de chemises, chemisiers et blouses, de laine, tissés en provenance d’Inde, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS33/AB/R, 23 mai 1997, pp. 16-17. 29 Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.52 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.52. Pour plus de détails sur le raisonnement des groupes spéciaux, voir infra, Sous-section IV 1.1.1., où est analysée la réfutation de l’Organe d’appel. 30 Rapport de l’Organe d’appel, par. 11.

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even implicitly, that proceedings under the SPS Agreement warrant the application of special rules concerning the allocation of the burden of proof30.

The EC also appealed against the Panels’ view of the relationship between paragraphs 1 and 3 of Article 3 SPS, and its repercussions with regard to rules on allocation of the burden of proof. In the Panels’ view, Article 3.3 SPS provides for a qualified exception to Article 3.1 SPS, i.e. to the Members’ obligation to base their sanitary or phytosanitary measures on international standards (if any); hence it is for the party invoking the exception to prove that a departure from an international standard is justified due to its inadequacy for the protection:of health or the environment. Here, the Panels explicitly drew a parallel between Articles 3.3 SPS and XX GATT, qualifying both of these provisions as exceptions allowing limited scope for affirmative defences31. On appeal, the EC argued that the Panels’ construction, insofar as it implied that the burden of proof be borne by the Member which had chosen to derogate from international standards, vitiated the Members’ right to determine their own standards of sanitary or phytosanitary protection (recalled in the Preamble to the SPS Agreement). According to the EC, in light of this paramount right, Articles 3.1 and 3.3 SPS should have been interpreted as describing two equivalent options available to a Member in cases where an international standard exists, not as a rule-exception construct32.

The EC’s grievances also extended to the manner in which the Panels sought advice from independent scientific experts. The Panels preferred to receive a variety of opinions from individual scientific experts rather than to establish an expert review group which would have been required to reach a consensus on the matter at issue33. For the EC, this decision served the Panels’ unspoken intention of putting themselves in a position to pick freely from a range of individual scientific opinions. However, the EC argued that the establishment of an expert review group was not an option that the Panels could either accept or decline, but rather a procedural guarantee of which the EC had thus been illegally deprived34.

30

Appellate Body Report, para. 11. Report of the US Panel, paras. 8.66-8.88; Report of the Canadian Panel, paras. 8.69-8.91. 32 Appellate Body Report, para. 11. 33 Report of the US Panel, para. 8.7. 34 Appellate Body Report, para. 37. 31


24

Les CE ont également fait appel de l’interprétation par les Groupes spéciaux, du lien entre les paragraphes 1 et 3 de l’article 3 de l’Accord SPS et de ses répercussions sur les règles relatives à l’attribution de la charge de la preuve. De l’avis des Groupes spéciaux, l’article 3:3 de l’Accord SPS prévoit une exception conditionnée de l’article 3:1 de l’Accord SPS, i.e. à l’obligation des Membres de fonder leurs mesures sanitaires et phytosanitaires sur des normes internationales (dans la mesure où celles-ci existent) ; ainsi il incomberait à la partie invoquant l’exception de prouver qu’une entorse à une norme internationale est justifiée par l’inadéquation de cette dernière pour la protection de la santé ou de l’environnement : ici, les Groupes spéciaux ont explicitement établi un parallèle entre les articles 3:3 de l’Accord SPS et XX du GATT, qualifiant ces deux dispositions d’exceptions ne laissant qu’une place limitée à des défenses positives31. En appel, les CE ont prétendu que l’interprétation des Groupes spéciaux, dans la mesure où elle impliquait que la charge de la preuve devait être supportée par le Membre ayant choisi de déroger aux normes internationales, dévalorisait le droit des Membres d’autodéterminer leurs normes de protection sanitaire et phytosanitaire (rappelé dans le Préambule de l’Accord SPS). Selon les CE, à la lumière de ce droit essentiel, les articles 3:1 et 3:3 de l’Accord SPS auraient dû être interprétés comme deux options équivalentes offertes à un Membre lorsqu’une norme internationale existe, et non comme une construction règle/exception32. Les griefs des CE s’étendaient également à la façon dont les Groupes spéciaux avaient cherché conseil auprès d’experts scientifiques indépendants. Les Groupes spéciaux ont estimé qu’il était plus approprié de recevoir diverses opinions de la part d’experts scientifiques plutôt que d’établir un Groupe consultatif d’experts dont on aurait exigé d’aboutir à une opinion consensuelle sur le sujet en question33. D’après les CE, cette décision aurait servi les intentions inavouées des Groupes spéciaux de se mettre dans la position de pouvoir choisir librement entre une série d’opinions scientifiques individuelles. Cependant, l’établissement d’un groupe d’experts n’était pas, selon les CE, une option que les Groupes spéciaux pouvaient choisir ou décliner, mais une garantie procédurale dont les CE avaient illégalement été privées34.

31

Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.66-8.88 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.69-8.91. 32 Rapport de l’Organe d’appel, par. 11. 33 Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.7. 34 Rapport de l’Organe d’appel, par. 37.

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The EC appealed also against the Panels’ refusal to request scientific evidence concerning one of the hormones in dispute, MGA, concerning which there was no publicly available information at the time of the proceedings, although its use for growth promotion purposes had been authorised in the US and Canada. According to the Panels, scientific information in the exclusive possession of the complainants was irrelevant in order to determine whether the EC’s measures were based on a risk assessment in conformity with Article 5.1 SPS35. The EC contended, however, that the obligation to request the data stemmed from the Panels’ duty to base their decisions on an objective assessment of the facts, in conformity with Article 11 DSU, and that the confidential nature of the information on MGA, alleged by the complainants, should have been no obstacle to its production, since Article 18.2 DSU provides sufficient safeguards in this respect36. In any case, the EC contended that, since the US and Canada had refused to provide scientific information on MGA, the Panels erred in finding that the complainants had discharged their burden of presenting prima facie evidence that the prohibition of MGA was inconsistent with Article 5.1 SPS37.

The EC then criticised the Panels for having granted the complainants overly extensive third party rights, to the detriment of the EC’s rights of defence. The Panels decided, mainly for “transparency” reasons, to give access to all information submitted to each Panel to the parties in the other panel proceedings. Moreover, the Panels established that they could consider pertinent information introduced in the context of the twin proceedings38. The Canadian Panel also allowed the US to make observations during its second substantive meeting39. Finally, in order to avoid impractical duplication, the Panels decided to convene a joint meeting with the scientific experts, whereas the EC had argued in favour of two separate meetings. With regard to these procedural arrangements, the Panels declared themselves ready to take “corrective action” whenever the EC was able to advance “precise claims of prejudice to its rights of defence”. However, no such corrective action was taken, except for the decision to allow the EC to plead its legal and scientific arguments twice during the joint meeting with the experts40. Nonetheless, the EC maintained, on appeal, that the aforementioned decisions were not, as the Panels would have them, 35

Report of the US Panel, para. 8.11; Report of the Canadian Panel, para. 8.11. Appellate Body Report, para. 38. 37 Appellate Body Report, para. 12. 38 Report of the US Panel, para. 8.15; Report of the Canadian Panel, para. 8.19. 39 Report of the Canadian Panel, para. 8.20 40 Report of the US Panel, para. 8.14; Report of the Canadian Panel, para. 8.18. 36


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Les CE ont également interjeté appel du refus des Groupes spéciaux de demander des preuves scientifiques concernant l’une des hormones en cause, la MGA, pour laquelle il n’y avait pas d’information publique disponible au moment de la procédure, bien que son utilisation comme activateur de croissance ait été autorisée aux États-Unis et au Canada. Selon les Groupes spéciaux, les informations scientifiques en possession exclusive des plaignants étaient sans intérêt pour déterminer si les mesures des CE étaient fondées sur une évaluation des risques en conformité avec l’article 5:1 de l’Accord SPS35. Les CE ont cependant soutenu que l’obligation d’exiger ces données découlait du devoir des Groupes spéciaux de fonder leurs décisions sur une évaluation objective des faits, en conformité avec l’article 11 du Mémorandum d’accord, tandis que la nature confidentielle des informations sur le MGA, telle que soutenue par les plaignants, n’aurait pas dû être un obstacle à leur production, puisque l’article 18:2 du Mémorandum d’accord offre des garanties suffisantes à cet égard36. De toute façon, le CE ont soutenu qu’étant donné que les ÉtatsUnis et le Canada avaient refusé de fournir des informations scientifiques sur le MGA, les Groupes spéciaux se sont trompés en déclarant que les plaignants ont assumé leur charge en présentant un commencement de preuve que l’interdiction de MGA était incompatible avec l’article 5:1 de l’Accord SPS37. Les CE ont ensuite critiqué les Groupes spéciaux d’avoir accordé aux plaignants des droits de tierces parties plus que considérables, au détriment des droits de la défense des CE. Les Groupes spéciaux ont décidé, surtout pour des raisons de « transparence » , de donner accès à toute information soumise lors de chaque procédure de Groupe spécial aux parties de l’autre procédure de Groupe spécial. De plus, les Groupes spéciaux ont déclaré pouvoir prendre en compte les informations pertinentes produites dans le contexte des procédures jumelles38. Le Groupe spécial canadien a également permis aux États-Unis de lui soumettre des observations lors de sa seconde réunion consacrée au fond39. Finalement, afin d’éviter des duplications peu pratiques, les Groupes spéciaux ont décidé de convoquer les parties à une séance commune avec les experts scientifiques, tandis que les CE plaidaient en faveur de deux réunions séparées. En ce qui concerne ces arrangements procéduraux, les Groupes spéciaux se sont déclarés prêts à prendre des « mesures correctives » chaque fois que les CE seraient en mesure d’avancer « de façon précise qu’il y avait eu atteinte à leurs droits en tant que défendeur ». Toutefois, aucune mesure corrective de ce genre 35

Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.11 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.11. 36 Rapport de l’Organe d’appel, par. 38. 37 Rapport de l’Organe d’appel, par. 12. 38 Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.15 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.19 39 Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.20.

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justified under Article 9.3 DSU, which calls only for harmonisation of timetables of parallel panel proceedings, and stood also in contrast with the rights of defence guaranteed by Articles 7.1, 7.2, 18.2 and 10.3 DSU41.

On appeal, the EC raised two more issues concerning which the Panels had not made any specific findings. The EC submitted, firstly, that Panels should adopt a “deferential ‘reasonableness’ standard when reviewing (...) a Member’s determination that a particular inference from the available data is scientifically plausible”42. According to the EC, a deferential standard of review, as embodied in Article 17.6 of the Agreement on the Implementation of Article VI of the GATT 1994, is in fact appropriate “in all highly complex factual situations, including an assessment of the risks to human health arising from toxins and contaminants”. Hence the EC argued that, contrary to this general provision, and under the guise of a meticulous investigation of the scientific basis of the hormone ban, the Panels finally imposed their “own assessment of the scientific evidence”43.

As a distinct claim, the EC alleged that the Panels failed to conduct an objective assessment of the facts, in breach of Article 11 DSU. According to the EC, the Panels: (i) manifestly misinterpreted, or even distorted, the opinions expressed by their own scientific experts; (ii) devised specious distinctions – between, inter alia, general studies on the health risks associated with hormones and specific studies addressing the effects of residues in food of hormones used for growth promotion purposes – for the sole purpose of discarding alarming scientific reports; (iii) plainly ignored, among the evidence the EC had submitted, several articles of individual scientists; and (iv) failed to address the EC’s arguments concerning the alleged violation of Article 5.5 SPS44.

41

Appellate Body Report, para. 39. Appellate Body Report, para. 14. 43 Appellate Body Report, para. 14. 44 Appellate Body Report, paras. 17-18. 42


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ne fût prise, à l’exception de la décision de permettre aux CE de faire valoir par deux fois leurs arguments juridiques et scientifiques lors de la séance commune avec les experts40. Néanmoins, les CE ont maintenu, en appel, que toutes les décisions susmentionnées n’étaient pas, tel que les Groupes spéciaux le prétendaient, justifiées aux termes de l’article 9:3 du Mémorandum d’accord, qui requiert uniquement l’harmonisation des emplois du temps des procédures parallèles de Groupe spécial et se trouvaient également en opposition avec les droits de la défense garantis par les articles 7:1, 7:2, 18:2 et 10:3 du Mémorandum d’accord41. Lors de l’appel, les CE ont soulevé deux questions supplémentaires à propos desquelles les Groupes spéciaux n’avaient pas exprimé de conclusions explicites. Les CE ont premièrement soumis que les Groupes spéciaux devaient conserver un « critère de la ‘déférence raisonnable’ lorsqu’ils examinent (…) la détermination d’un Membre selon laquelle telle ou telle inférence faite à partir des données disponibles est scientifiquement plausible »42 . Selon les CE, un critère d’examen de déférence, tel qu’incorporé dans l’article 17:6 de l’Accord sur la mise en oeuvre de l’article VI du GATT 1994, est en fait nécessaire « dans toutes les situations factuelles très complexes, y compris l’évaluation des risques que présentent pour la santé humaine les toxines et les contaminants ». Dès lors, les CE ont prétendu que, contrairement à cette prescription générale, et sous couvert d’un examen méticuleux des fondements scientifiques de l’interdiction frappant les hormones, les Groupes spéciaux ont fini par imposer leur « propre évaluation des preuves scientifiques »43. D’autre part, les CE ont prétendu que les Groupes spéciaux ne sont pas parvenus à procéder à une évaluation objective des faits, en contravention à l’article 11 du Mémorandum d’accord. D’après les CE, les Groupes spéciaux avaient : (i) manifestement mal interprété ou même déformé, les opinions formulées par leurs propres experts scientifiques ; (ii) conçu des distinctions spécieuses – entre, inter alia, les études générales relatives aux risques pour la santé liés aux hormones et les études particulières abordant les effets des résidus, dans la nourriture, d’hormones utilisées comme activateurs de croissance – dans le seul but d’écarter des rapports scientifiques alarmants ; (iii) purement ignoré, parmi les preuves déposées par les CE, plusieurs articles de scientifiques indépendants ; et (iv) passé sous silence les arguments des CE concernant les supposées violations de l’article 5:5 de l’Accord SPS44. 40

Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.14 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.18 Rapport de l’Organe d’appel, par. 39. 42 Rapport de l’Organe d’appel, par. 14. 43 Rapport de l’Organe d’appel, par. 14. 44 Rapport de l’Organe d’appel, par. 17-18. 41

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An appellate submission was also made by the US, questioning whether the Panel had correctly exercised “judicial economy” in declining to make findings on the consistency of the hormone ban with Articles 2.2 and 5.6 SPS. According to the US, the Panel erred in presuming that all the obligations in Articles 2.2 SPS, which establishes the quantum of scientific evidence sufficient for a measure to be compatible with the SPS Agreement, are subsumed under more specific provisions such as Articles 3 and 5 SPS45. On similar grounds, the US contended that a finding of violation of Article 5.5 SPS was no reason, under the principle of judicial economy, for the Panel to suspend the judgement on the alleged violation of Article 5.6 SPS, since the latter contains the distinct obligation not to enact or maintain measures more trade-restrictive than required to attain the level of protection a Member considers appropriate46. The US asserted, furthermore, that the Panel had made all the findings of fact necessary to establish a violation of Articles 2.2 and 5.647.

2.2. Substantive issues

The scope of application ratione temporis of the SPS Agreement was a contentious issue both before the Panels and the Appellate Body. The Panels found that the SPS Agreement applies in principle to all measures in existence at the date of entry into force of the WTO Agreements, including those decided before that date48. They inferred this conclusion from an a contrario reading of Article 28 of the Vienna Convention on the Law of Treaties, which stipulates that a treaty is inapplicable to situations which had ceased to exist before the date of its entry into force. It follows that a treaty applies to measures still in force, irrespective of the date of their introduction, unless a contrary intention can be established. The Panels observed that no such intention may be drawn from the text of the SPS Agreement. Indeed some of its provisions presuppose its generally application to measures introduced before its entry into force, but still in existence: Article 14 SPS, for instance, grants developing countries a transitional moratorium covering some existing sanitary and phytosanitary 45

Report of the US Panel, para. 8.271. Report of the US Panel, para. 8.247. 47 Appellate Body Report, paras. 72-76. 48 Reports of the Panel: Japan – Taxes on Alcoholic Beverages, WT/DS8/R, 11 July 1996; Appellate Body Report: Japan – Taxes on Alcoholic Beverages, WT/DS8/AB/R, 4 October 1996; Report of the Panel: United States – Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, WT/DS2/R, 29 January 1996; Appellate Body Report: United States – Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, WT/DS2/AB/R, 29 April 1996. 46


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Une dernière conclusion en appel fut avancée par les États-Unis. Ces derniers mettaient en doute le fait que le Groupe spécial ait correctement eu recours à « l’économie jurisprudentielle » en refusant de tirer des conclusions sur la conformité de l’interdiction frappant les hormones aux articles 2:2 et 5:6 de l’Accord SPS. Selon les États-Unis, le Groupe spécial s’est trompé en présumant que toutes les obligations de l’article 2:2 de l’Accord SPS, sont incluses dans des dispositions plus spécifiques telles que les articles 3 et 5 de l’Accord SPS45. Se fondant sur des motifs similaires, les États-Unis ont soutenu que la constatation d’une violation de l’article 5:5 de l’Accord SPS ne justifiait aucunement, selon le principe d’économie jurisprudentielle, que le Groupe spécial suspende la décision sur le fondement de la supposée violation à l’article 5:6 de l’Accord SPS, puisque ce dernier comporte les obligations distinctes de ne pas adopter ou maintenir des mesures plus restrictives du commerce que nécessaire pour atteindre le niveau de protection qu’un Membre considère adéquat46. En outre, les États-Unis ont affirmé que le Groupe spécial avait établi toutes les conclusions factuelles nécessaires pour asseoir qu’une violation des articles 2:2 et 5:6 avait été commise47. 2.2. Questions substantielles Le champ d’application ratione temporis de l’Accord SPS fut une question controversée devant les Groupes spéciaux ainsi que devant l’Organe d’appel. Les Groupes spéciaux ont établi que l’Accord SPS s’applique en principe à toute mesure en vigueur à la date d’entrée en vigueur des Accords OMC, y compris celles adoptées avant cette date48. Ils ont tiré cette conclusion d’une lecture a contrario de l’article 28 de la Convention de Vienne sur le droit des traités, qui dispose qu’un traité est inapplicable aux situations qui ont cessé d’exister avant sa date d’entrée en vigueur ; il s’en suit qu’un traité s’applique aux mesures encore en vigueur, quelle que soit la date de leur adoption, à moins qu’une intention contraire puisse être établie. Les Groupes spéciaux notèrent qu’on ne peut extrapoler aucune intention de ce type du texte de l’Accord SPS. Certaines de ses dispositions présupposent en effet qu’il est de façon générale applicable aux mesures adoptées avant son entrée en vigueur et encore en 45

Voir Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.271. Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.247. 47 Rapport de l’Organe d’appel, par. 72-76. 48 Rapport du Groupe spécial : Japon – Taxes sur les boissons alcooliques, WT/DS8/R, 11 juillet 1996; Rapport de l’Organe d’appel : Japon – Taxes sur les boissons alcooliques, WT/DS8/AB/R, 4 octobre 1996; Rapport du Groupe spécial : États-Unis – Normes relatives à l’essence nouvelle et anciennes formules, WT/DS2/R, 29 janvier 1996; Rapport de l’Organe d’appel : États-Unis – Normes relatives à l’essence nouvelle et anciennes formules, WT/DS2/AB/R, 29 avril 1996. 46

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measures. Furthermore, several provisions (e.g. Article 3.3 SPS) refer simultaneously to “introduced” and “maintained” measures49. Before the Appellate Body, the EC argued that this interpretation was “too sweeping”, for it overlooked some provisions clearly framed so as to exclude applicability to measures introduced before the entry into force of the SPS Agreement. For example, Articles 5.1 through 5.5 SPS, insofar as they dictate certain procedures to be followed before the adoption of a measure, contain obligations which are, in the EC’s view, “exhausted with the adoption of the measure in question”50. Accordingly, The EC pleaded that provisions concerning the elaboration of sanitary and phytosanitary measures are not applicable to measures such as the hormone ban, which were introduced before the entry into force of the SPS Agreement.

Much more controversy was caused by the Panels’ interpretation of the crucial and intricately worded Article 3 SPS. As construed by the Panels, Article 3 SPS gives Members two options: either they comply with the obligation, set out in Article 3.1 SPS, to base SPS measures on international standards, or opt for a higher standard of protection, if this choice is justified under the exception set out in Article 3.3 SPS; within this binary scheme, Article 3.2 SPS rewards the observance of the general rule, by establishing a presumption of conformity with the SPS Agreement and the GATT for measures which conform to international standards51. On appeal, the EC maintained that the Panels erroneously equated the situations covered, respectively, by Article 3.1 SPS (measures “based on” international standards), and Article 3.2 SPS, which applies only to measures which “conform to” those standards. According to the EC, a measure may deviate, if not substantially, from a standard and be considered still as “based on” that standard for purposes of Article 3.1 SPS. Members are therefore confronted with three options, not two as the Panels held.

As for the meaning to be assigned to the expression “based on”, after a systematic reading of Articles 3.1 and 3.3 SPS, the Panels ruled that “for a sanitary measure to be based on an international standard in accordance with Article 3.1; that measure needs to reflect the same level of sanitary protection

49

Report of the US Panel, para. 8.26; Report of the Canadian Panel, para. 8.29. Appellate Body Report, para. 19. 51 Report of the US Panel, para. 8.72; Report of the Canadian Panel, para. 8.75. 50


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vigueur : par exemple, l’article 14 de l’Accord SPS accorde aux pays en voie de développement un moratoire transitoire couvrant certaines mesures sanitaires et phytosanitaires en vigueur ; en outre, plusieurs dispositions (par exemple l’article 3:3 de l’Accord SPS) se rapportent simultanément aux mesures « introduites » et « maintenues »49. Devant l’Organe d’appel, les CE ont qualifié cette interprétation de « trop radicale », puisqu’elle ignorait certaines dispositions clairement définies, de façon à en exclure l’application aux mesures adoptées avant l’entrée en vigueur de l’Accord SPS. Par exemple, les articles 5:1 à 5:5 de l’Accord SPS, en ce qu’ils imposent certaines procédures à suivre avant l’adoption d’une mesure, contiennent des obligations qui, du point de vue des CE, « s’éteignent une fois que les mesures à l’examen sont adoptées »50. En conséquent, les CE ont plaidé que les dispositions relatives à l’élaboration de mesures sanitaires et phytosanitaires ne sont pas applicables à des mesures qui, comme l’interdiction frappant les hormones, avaient été introduites avant l’entrée en vigueur de l’Accord SPS. L’interprétation par les Groupes spéciaux du crucial, et formulé de façon particulièrement complexe, article 3 de l’Accord SPS a causé bien plus de controverses. Tel qu’interprété par les Groupes spéciaux, l’article 3 de l’Accord SPS offre aux Membres deux options : soit ils se soumettent à l’obligation, exposée dans l’article 3:1 de l’Accord SPS, de fonder les mesures SPS sur des normes internationales, soit ils optent pour un niveau de protection supérieur, si ce choix est justifié aux termes de l’exception inscrite dans l’article 3:3 de l’Accord SPS ; dans le cadre de ce schéma binaire, l’article 3:2 sanctionne la pratique de la règle générale, en établissant une présomption de conformité avec l’Accord SPS et le GATT pour les mesures en conformité avec les normes internationales51. En appel, les CE ont soutenu que les Groupes spéciaux avaient à tort assimilé les situations respectivement réglementées par l’article 3:1 de l’Accord SPS qui couvre les mesures prises « sur la base » de normes internationales et l’article 3:2 de l’Accord SPS, qui s’applique simplement aux mesures qui sont « conformes » aux normes. Selon les CE, une mesure peut s’écarter, de façon non substantielle, d’une norme tout en continuant à être considérée comme étant prise « sur la base de » cette norme au termes de l’article 3:1 de l’Accord SPS. Les Membres sont ainsi confrontés à trois options et non juste deux ainsi que les Groupes spéciaux l’avaient à tort cru. En ce qui concerne la signification à attribuer aux expressions « sur la base de » et « fondée sur », les Groupes spéciaux ont décidé, d’après une lecture 49

Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.26 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.29. 50 Rapport de l’Organe d’appel, par. 19. 51 Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.72 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.75.

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as the standard”52. Even though this particular finding was not criticised, the Appellate Body referred to it in the context of its re-interpretation of Article 3 SPS.

However, doubts were raised by the EC as to the compatibility between the Panels’ interpretation of Article 3.3 SPS and the effet utile principle. Article 3.3 SPS allows Members to adopt or maintain SPS measures resulting in a level of protection higher than that presumably achieved by a measure based on relevant international standards, provided that one of two (apparently) alternative conditions is satisfied: “if there is a scientific justification, or as a consequence of the level of sanitary or phytosanitary protection a Member determines to be appropriate in accordance with the relevant provisions of paragraphs 1 through 8 of Article 5”53. A footnote to Article 3.3 SPS specifies that “a scientific justification”, for purposes of the first condition, must be sought “on the basis of an examination and evaluation of available scientific information in conformity with the relevant provisions of [the SPS] Agreement”. On the other hand, the final sentence of Article 3.3 SPS stipulates that, in any case, measures not based on international standards “shall not be inconsistent with any other provision of [the SPS] Agreement”. Faced with this rather convoluted language, the Panels modestly observed that, whatever might have been the difference between the two alternatives, a SPS measure could be justified under Article 3.3 only if it was consistent with, inter alia, Article 5 SPS54. For the EC, on the contrary, the explicit reference in Article 3 SPS to “the relevant provisions of paragraphs 1 through 8 of Article 5” when introducing the second condition is per se sufficient to identify, a contrario, the only intention the drafters could have had, namely to exclude the applicability of those provisions in the context of the first condition55.

52

Report of the US Panel, para. 8.72-8.73; Report of the Canadian Panel, paras. 8.75-8.76. Article 3.3 SPS. Emphasis added. 54 Report of the US Panel, para. 8.83; Report of the Canadian Panel, para. 8.86. 55 Appellate Body Report, para. 23. 53


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systématique des articles 3:1 et 3:3 de l’Accord SPS, que « pour qu’une mesure sanitaire soit établie sur la base d’une mesure internationale conformément à l’article 3:1, cette mesure doit permettre d’obtenir le même niveau de protection sanitaire que la norme »52. Bien que cette conclusion n’ait pas engendré de plaintes, l’Organe d’appel y a accordé quelques développements dans le cadre de sa réinterprétation de l’article 3 de l’Accord SPS. Les CE ont émis quelques doutes quant à la compatibilité entre l’interprétation de l’article 3:3 de l’Accord SPS par les Groupes spéciaux et le principe de l’effet utile. L’article 3:3 de l’Accord SPS permet aux Membres d’adopter ou de maintenir des mesures SPS entraînant un niveau de protection supérieur à celui qui aurait vraisemblablement été atteint par une mesure fondée sur des normes internationales pertinentes, dans la mesure où l’une des deux conditions (apparemment) alternatives est satisfaite : « s’il y a une justification scientifique ou si cela est la conséquence du niveau de protection sanitaire ou phytosanitaire qu’un Membre juge approprié conformément aux dispositions pertinentes des paragraphes 1 à 8 de l’article 5 »53. Une note de bas de page de l’article précise qu’ « une justification scientifique » pour les besoins de la première condition, doit être recherchée « sur la base d’un examen et d’une évaluation des renseignements scientifiques disponibles conformément aux dispositions pertinentes » de l’Accord SPS. D’autre part, le dernier paragraphe de l’article 3:3 de l’Accord SPS dispose que, dans tous ces cas, « aucune mesure qui entraîne un niveau de protection sanitaire ou phytosanitaire différent de celui qui serait obtenu avec des mesures fondées sur les normes, directives ou recommandations internationales ne sera incompatible avec une autre disposition du présent accord ». Confronté à ce langage plutôt alambiqué, les Groupes spéciaux ont discrètement noté que, quelle qu’ait pu être la différence entre les deux options, une mesure SPS ne pouvait être justifiée aux termes de l’article 3:3 que si elle était compatible, entre autres, avec l’article 5 de l’Accord SPS54. Pour les CE au contraire, la référence explicite que l’article 3 de l’Accord SPS fait aux « dispositions pertinentes des paragraphes 1 à 8 de l’article 5 » lors de l’introduction de la seconde condition est, en soi, suffisante pour identifier, a contrario, la seule intention que les rédacteurs pouvaient avoir à l’esprit, à savoir d’exclure l’application de ces dispositions dans le cadre de la première condition55.

52

Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.72-8.73 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.75-8.76. 53 Article 3.3 SPS. Souligné par nous. 54 Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.83 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.86. 55 Rapport de l’Organe d’appel, par. 23.

30


The Panels’ interpretation of Article 5 SPS has proved to be no less contentious. As is well known, Article 5 SPS requires, inter alia, that sanitary and phytosanitary measures be based on a risk assessment. The Panels read Article 5 SPS in light of the distinction between “risk assessment” and “risk management”. These notions were understood by the Panels as two consecutive, or at least analytically distinguishable, phases of the decision-making process leading to the adoption of a SPS measure. In the Panels’ view, paragraphs 1 to 3 of Article 5 sum up the factors that Members must take into account when carrying out their risk assessments. This was found to be “a scientific examination of data and factual studies”, as opposed to risk management, which is “a policy exercise involving social value judgments made by political bodies”56. Risk management, to which paragraphs 4 to 6 of Article 5 SPS are specially addressed, relates in general “to the determination and application of the appropriate level of sanitary protection by [a] Member against the risks to human, animal or plant life or health which have been assessed in accordance with Articles 5.1 to 5.3”57. Although this distinction was not overturned on appeal, the Appellate Body made it the object of a fault-finding reappraisal.

The EC did not question the distinction between risk assessment and risk management per se; however, it challenged the manner in which the Panels used that distinction to exclude, as relevant factors for the purposes of risk assessment, the practical and technical difficulties of detecting potential abuses of hormones for growth promotion purposes. In fact, observance of good veterinary practice was indisputably considered a prerequisite for the assertion that hormones used in cattle breeding are safe for human health. However, in the Panels’ view, “the general problem of control (such as the problem of ensuring observance of good practice)” depends on “non-scientific factors” and is therefore extraneous to the concept of risk assessment58. On appeal, the EC contended that the Panels’ finding was, inter alia, manifestly contrary to Article 5.2 SPS, which explicitly directs Members to take account of “relevant inspection, sampling and testing methods” when assessing the risk posed by a given product or substance59.

56

Report of the US Panel, para. 8.94; Report of the Canadian Panel, para. 8.97. Report of the US Panel, para. 8.95; Report of the Canadian Panel, para. 8.98. Original emphasis. 58 Report of the US Panel, para. 8.146; Report of the Canadian Panel, para. 8.149. 59 Appellate Body Report, para. 30. 57


30

L’interprétation que firent les Groupes spéciaux de l’article 5 de l’Accord SPS ne fut pas moins controversée. Il est notoire que l’article 5 de l’Accord SPS exige, entre autres, que les mesures sanitaires et phytosanitaires soient fondées sur une évaluation des risques. Les Groupes spéciaux lurent l’article 5 à la lumière de la distinction entre « l’évaluation des risques » et la « gestion des risques ». Ces notions furent comprises par les Groupes spéciaux comme deux phases consécutives, ou du moins analytiquement distinctes, du processus de décision aboutissant à l’adoption des mesures SPS. Selon les Groupes spéciaux, les paragraphes 1 à 3 de l’article 5 résument les facteurs dont les Membres doivent tenir compte lorsqu’ils procèdent à une évaluation des risques. Cette dernière est dite consister en « un examen scientifique des données et des études factuelles », par opposition à la gestion des risques, qui consiste en « une démarche politique faisant appel à des jugements de valeur à caractère social qui seraient posés par des organes politiques »56. La gestion des risques, à laquelle sont spécifiquement dédiés les paragraphes 4 à 6 de l’article 5 de l’Accord SPS, se réfère en général à « la détermination et l’application par (un) Membre du niveau approprié de protection sanitaire contre les risques pour la santé et la vie des personnes et des animaux ou pour la préservation des végétaux qui ont été évalués conformément aux paragraphes 1 à 3 de l’article 5 »57. Bien que cette catégorisation n’ait pas été contestée en appel, l’Organe d’appel en a fait une réévaluation critique. Les CE n’ont pas contesté de front la distinction entre l’évaluation des risques et la gestion des risques ; elles ont cependant contesté la manière dont les Groupes spéciaux ont usé de cette distinction pour exclure, en tant que facteurs pertinents pour les besoins de l’évaluation des risques, les difficultés d’ordre pratique et technique à détecter les abus potentiels d’hormones utilisées comme activateurs de croissance. En fait, le respect de bonnes pratiques vétérinaires était incontestablement considéré comme une condition préalable à l’affirmation que les hormones utilisées dans le cadre de l’élevage sont sans danger pour la santé humaine. Cependant, selon les Groupes spéciaux, « le problème général du contrôle (comment assurer le respect des bonnes pratiques, par exemple) » dépend de « facteurs non scientifiques » étrangers au concept d’évaluation des risques58. En appel, les CE ont soutenu que les conclusions des Groupes spéciaux étaient, entre autres, contraires à l’article 5:2 de l’Accord SPS, qui incite explicitement les Membres à tenir compte des 56

Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.94; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.97. Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.95 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.98. Souligné dans l’original. 58 Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.146 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.149. 57

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The EC also questioned the very notion of “risk” which, in its opinion, lay behind the Panels’ conception of the aims and structure of risk assessment. According to the Panels, the EC was expected to carry out a risk assessment so as to “(i) identify the adverse effects on human health (if any) arising from the presence of the hormones at issue when used as growth promoters in meat and meat products, and (ii) if any such adverse effects exist, evaluate the potential or probability of occurrence of these effects”60. The EC objected that, for purposes of the SPS Agreement, “risk” does not mean “actual adverse effects”, as the Panels seemed to imply, but indicates the mere possibility that adverse effects might arise. In so arguing the EC implicitly contested the parallel the Panels drew between “potential” and “probability” of adverse effects61.

The EC’s critique then focused on two findings concerning the degree of specificity which, in the Panels’ view, risk assessment must attain. In this regard, the Panels established, first, that only studies which specifically addressed the effects on human health imputable to the consumption of meat from hormone-treated cattle were relevant, thereby discarding more general studies on the effects of hormones on the human body62. On appeal, the EC argued that the distinction drawn by the Panels was, as matter of logic, “arbitrary”, and not required by Article 5 SPS63. On a similar issue, the Panels found that, under Article 5 SPS, a valid risk assessment must be carried out for each individual substance64. According to the EC, however, nothing in the SPS Agreement supported the conclusion that an assessment covering entire categories of substances was per se insufficient65.

60

Report of the US Panel, para. 8.98; Report of the Canadian Panel, para. 101. Emphasis added. Appellate Body Report, para. 29. 62 Report of the US Panel, paras. 8.127 and 8.130; Report of the Canadian Panel, paras. 8.130 and 8.133. 63 Appellate Body Report, para. 26. 64 Report of the US Panel, para. 8.257; Report of the Canadian Panel, para. 8.260. 65 Appellate Body Report, para. 31. 61


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« méthodes d’inspection, d’échantillonnage et d’essais pertinentes » lors de la détermination des risques posés par un produit ou une substance donnés59. Les CE ont également mis en doute la notion même de « risque » qui, selon elles, est à rechercher derrière la conception des Groupes spéciaux des objectifs et de la structure de l’évaluation des risques. Selon les Groupes spéciaux, on exigeait que les CE mettent en œuvre une évaluation des risques en vue « (i) d’identifier les effets négatifs sur la santé des personnes (le cas échéant) résultant de la présence des hormones en cause, lorsqu’elles sont utilisées comme activateurs de croissance, dans les viandes ou produits carnés, et (ii) si de tels effets négatifs existent, d’évaluer la possibilité ou la probabilité que ces effets se produisent »60. Les CE ont répondu à ceci que, pour les besoins de l’Accord SPS, « risque » ne signifie pas « effet négatif » comme les Groupes spéciaux semblaient le suggérer, mais signale simplement la possibilité que des effets défavorables se manifestent. En soutenant ceci, les CE contestent implicitement l’équation opérée par les Groupes spéciaux entre « possibilité » et « probabilité » des effets défavorables61. Les critiques des CE se sont ensuite tournées vers deux conclusions concernant le degré de spécificité que, de l’avis des Groupes spéciaux, l’évaluation des risques doit atteindre. A cet égard, les Groupes spéciaux ont tout d’abord établi que seules des études qui traitaient spécifiquement des effets sur la santé des personnes imputables à la consommation de viande provenant d’animaux traités aux hormones étaient pertinentes, rejetant ainsi des études plus générales sur les effets des hormones sur le corps humain62. En appel, les CE ont soutenu que la distinction tiré par les Groupes spéciaux était, d’un point de vue logique, « arbitraire », et non exigée par l’article 5 de l’Accord SPS63. Sur une question similaire, les Groupes spéciaux ont conclu que, aux termes de l’article 5 de l’Accord SPS, une évaluation des risques sérieuse doit être menée pour chaque substance64. Selon les CE, rien dans l’Accord SPS ne soutenait la conclusion qu’une évaluation de catégories entières de substances soit, en ellemême, insuffisante65.

59

Rapport de l’Organe d’appel, par. 30. Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.98 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 101. Souligné par nous. 61 Rapport de l’Organe d’appel, par. 29. 62 Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.127 et 8.130 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.130 et 8.133. 63 Rapport de l’Organe d’appel, par. 26 64 Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.257; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.260. 65 Rapport de l’Organe d’appel, par. 31. 60

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Turning to the relationship that must be proved to subsist between a sanitary or phytosanitary measure and risk assessment, the Panels remarked that the determination whether a measure is “based on a risk assessment” in conformity with Article 5.1 SPS has “both a procedural and a substantive aspect”66. As for the procedural requirement, the Panels established that “the member imposing a sanitary measure needs to submit evidence that at least it actually took into account a risk assessment when it enacted or maintained its sanitary measure in order for that measure to be considered as based on a risk assessment”67. The Panels specified that the risk assessment need not be completed before the enactment of the measure: for the purposes of Article 5.1 SPS, scientific evidence must be taken into account either when the measure is enacted “or at any later point in time”68. The application of what the Panels had termed a “minimal procedural requirement”69 entailed, nonetheless, that some of the scientific evidence produced by the EC, insofar as it constituted “‘new evidence’ gathered (...) during the Panel process”, could not, “from a procedural point of view (...) be considered as part of a risk assessment on which the European Communities based its measures in dispute”70. On appeal, the EC pleaded that the idea of a procedural requirement implicit in Article 5.1 SPS – which is “tantamount to restricting valid risk assessment to old evidence”, albeit only from a procedural point of view – was supported neither by the ordinary meaning nor by the object and purpose of that provision71.

As for the substantive requirement contained in Article 5.1 SPS, the Panels observed that the measures in dispute would have been regarded as “based on a risk assessment” if the “scientific conclusion reflected in the EC measures” could be considered “as being in conformity with any of those reached in the studies referred to by the European Communities”72. Although the EC did not question this construction openly, the Appellate Body made several interesting comments upon it73.

66

Report of the US Panel, para. 8.112; Report of the Canadian Panel, para. 115. Report of the US Panel, para. 8.113; Report of the Canadian Panel, para. 116. Original emphasis. 68 Report of the US Panel, para. 8.114; Report of the Canadian Panel, para. 117. 69 Report of the US Panel, para. 8.116; Report of the Canadian Panel, para. 119. 70 Report of the US Panel, para. 8.115; Report of the Canadian Panel, para. 118 71 Appellate Body Report, para. 25. 72 Report of the US Panel, para. 8.117; Report of the Canadian Panel, para. 8.120 73 See infra, in this Part, Sub-Sections IV.2.3 and 4. 67


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Concernant la relation, dont il reste à prouver qu’elle subsiste, entre les mesures sanitaires ou phytosanitaires et l’évaluation des risques, les Groupes spéciaux ont observé que la détermination quant à savoir si une mesure est « établie sur la base d’une évaluation des risques » en conformité avec l’article 5:1 de l’Accord SPS, comporte « un aspect qui touche à la fois à la forme et au fond »66. Concernant les exigences de la procédure, les Groupes spéciaux ont établi que « le Membre qui impose une mesure sanitaire doit fournir la preuve que, pour le moins, il a effectivement tenu compte d’une évaluation des risques lorsqu’il a adopté ou maintenu sa mesure sanitaire, afin que cette mesure soit considérée comme étant établie sur la base d’une évaluation des risques »67. Les Groupes spéciaux ont précisé qu’il n’était pas nécessaire que l’évaluation des risques soit achevée avant l’adoption de la mesure : pour les besoins de l’article 5:1 de l’Accord SPS, des preuves scientifiques doivent être prises en compte lorsque la mesure est adoptée « ou à n’importe quel moment par la suite »68. L’application de ce que les Groupes spéciaux ont qualifié de « prescription de forme minimale »69 impliquait néanmoins que certaines des preuves scientifiques produites par les CE, dès lors qu’elles constituaient « ‘de nouvelles preuves’ réunies (…) pendant les travaux du Groupe spécial », qui ne pouvaient « aux fins du présent différend, être considérées comme faisant partie d’une évaluation des risques sur la base de laquelle les Communautés européennes ont établi leurs mesures »70. En appel, les CE ont fait valoir que l’idée d’une condition d’ordre procédural implicite dans l’article 5:1 de l’Accord – qui « restreindrait l’évaluation des risques à des ‘preuves anciennes’ » au moins d’un point de vue procédural – n’était confortée ni par le sens ordinaire, ni par l’objet et le but de cette disposition71. Quant aux conditions de fond contenues dans l’article 5:1 de l’Accord SPS, les Groupes spéciaux ont observé que les mesures litigieuses auraient été considérées comme « établies sur la base d’une évaluation des risques » si « la conclusion scientifique dont procèdent les mesures communautaires » pouvaient être considérée « comme étant en conformité avec l’une ou l’autre des conclusions tirées dans les études auxquelles les Communautés 66

Rapport du Groupe spécial américain, 8.115. 67 Rapport du Groupe spécial américain, 8.116. Souligné dans l’original. 68 Rapport du Groupe spécial américain, 8.117. 69 Rapport du Groupe spécial américain, 8.119. 70 Rapport du Groupe spécial américain, 8.118. 71 Rapport de l’Organe d’appel, par. 25.

par. 8.112 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. par. 8.113 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. par. 8.114 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. par. 8.116 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. par. 8.115 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par.

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Invocation of the precautionary principle played a central role in the EC’s overall defence strategy. The EC had asked the Panels to interpret Article 5.1, as well as other provisions of the SPS Agreement, in light of that principle, which the EC saw as a general custom or, at least, a general principle of law. The Panels gave this argument short shrift, passing over the question of the status of the precautionary principle in public international law: “To the extent that this principle could be considered as part of customary international law and be used to interpret Articles 5.1 and 5.2 on the assessment of risks as a customary rule of interpretation of public international law (…) we consider that this principle would not override the explicit wording of Articles 5.1 and 5.2 (...) in particular since the precautionary principle has been incorporated and given a specific meaning in Article 5.7 of the SPS Agreement”74.

Article 5.7 SPS allows for the adoption of sanitary and phytosanitary measure where relevant scientific evidence is insufficient, provided that information exists suggesting the presence of a risk, the measure is adopted on a provisional basis and is subject to periodic reassessment. Yet, the EC had explicitly renounced the claim that the hormone ban could be provisionally justified under Article 5.7 SPS.

On appeal, the EC maintained that the Panels erroneously considered that the relevance of the precautionary principle was limited to the ambit of Article 5.7 SPS. After having reiterated its position on the status of the precautionary principle, the EC further claimed that the Panels, by stating that the precautionary principle would not in any case override the explicit wording of Articles 5.1 and 5.2 SPS, betrayed the erroneous conviction that those Articles and the precautionary principle are irreconcilable, whereas in fact the latter may impart meaning to the former, in such a way as to allow Members to take account of scientific uncertainty when setting their health standards75.

As previously noted, the Panels concluded that the hormone ban constituted a disproportionately high level of protection when compared to the much milder stance adopted by the EC vis-à-vis other risks, namely, the risks arising either from hormones naturally occurring in meat and other foodstuffs or from carcinogenic anti-microbial agents administered to piglets (carbadox and 74 75

Report of the US Panel, para. 8.157; Report of the Canadian Panel, para. 160. Appellate Body Report, para. 16.


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européennes ont fait référence »72. Les CE n’ont pas ouvertement mis en doute cette interprétation. Cependant, l’Organe d’appel n’en a pas moins émis plusieurs commentaires intéressants sur ce point.73 L’invocation du principe de précaution a joué un rôle central dans le cadre de la stratégie de défense des CE. Celles-ci ont demandé aux Groupes spéciaux d’interpréter l’article 5:1, ainsi que d’autres dispositions de l’Accord SPS, à la lumière de ce principe – qui, selon elles, est une coutume générale ou, au moins, un principe général du droit. Les Groupes spéciaux n’ont accordé que peu d’attention à cet argument, survolant la question du statut du principe de précaution en droit international public : « Dans la mesure où ce principe pourrait être considéré comme faisant partie du droit coutumier international et pourrait être utilisé pour interpréter l’article 5:1 et 2 concernant l’évaluation des risques en tant que règle coutumière d’interprétation du droit international public (…) nous estimons qu’il ne l’emporterait pas sur l’énoncé explicite de l’article 5:1 et 2 (…) étant donné en particulier que ce principe a été incorporé, avec un sens spécifique à l’article 5:7 de l’Accord SPS »74. L’article 5:7 de l’Accord SPS permet l’adoption de mesures sanitaires et phytosanitaires lorsque les preuves scientifiques pertinentes sont insuffisantes, à condition qu’il existe des informations laissant croire en l’existence d’un risque ; les mesures adoptées étant provisoires et sujettes à des réévaluations périodiques. Toutefois, les CE avaient explicitement renoncé à faire valoir que l’interdiction frappant les hormones pouvait être provisoirement justifiée aux termes de l’article 5:7 de l’Accord SPS. En appel, elles ont au contraire maintenu que les Groupes spéciaux avaient à tort considéré que la pertinence du principe de précaution était limitée au cadre de l’article 5:7 de l’Accord SPS. Après avoir rappelé leur position concernant le statut du principe de précaution, les CE ont ensuite soutenu que les Groupes spéciaux, en déclarant que le principe de précaution ne pourrait en aucun cas supplanter les termes explicites des article 5:1 et 5:2 de l’Accord SPS, exprimaient la conviction erronée que ces articles et le principe de précaution sont irréconciliables, alors que ce dernier pourrait en fait participer à la compréhension des premiers et de permettre aux Membres de tenir compte des incertitudes scientifiques lorsqu’ils établissent leurs normes sanitaires75. Les Groupes spéciaux ont conclu que l’interdiction frappant les hormones comportait un niveau de protection disproportionnellement élevé par 72

Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.117 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.120. 73 Voir infra, dans cette partie, Sous-section IV.2.3. et 4. 74 Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.157 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.160. 75 Rapport de l’Organe d’appel, par. 16.

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olaquindox). In the Panels’ view, that discrepancy was arbitrary and resulted in discrimination or a disguised restriction on international trade. in breach of Article 5.5 SPS. The EC attacked this finding forcefully. First, it cast doubt on the validity of the comparison between the levels of protection relating to hormones used for growth promotion purposes and naturally-occurring hormones. In this case, comparability was, in the EC’ view, excluded ab initio, for the SPS Agreement was meant to apply only to man-made risks (in other words, naturally-occurring hormones could not be considered “contaminants and toxins” within the meaning of the Agreement). Even if, notwithstanding this argument, a comparison were deemed feasible, the EC claimed that the levels of protection were identical, consisting in the acceptance of “the risk determined by nature”. Moreover, the Panels’ finding was, in the EC’s view, precluded as a matter of procedure, for the complainants had advanced no claims concerning the difference of treatment between artificially-added hormones and naturallypresent hormones in untreated meat and other foodstuffs76.

As for the comparison with the EC’s permissive policy on carbadox and olaquindox, the EC considered it legitimate per se, yet contended that the Panels wrongly assumed that only scientific factors – i.e. those describing the magnitude of risks – are relevant in determining whether a distinction in the levels of protection is “arbitrary and unjustifiable” for purposes of Article 5.5 SPS. In the EC’s opinion, public perceptions of different risks are, in this context, equally relevant. Finally, the EC asserted that the Panels had deprived Article 5.5 SPS of any effet utile, as the latter stipulates that a distinction in the levels of protection, already found to be “arbitrary and unjustifiable”, is prohibited only on condition that it constitutes a “discrimination or a disguised restriction” on international trade. According to the EC, the Panels gave no specific meaning to the latter proviso, for they inferred the presence of “discrimination or a disguised restriction” directly from considerations pertaining to the magnitude, and the alleged arbitrariness, of the discrepancy. between the levels of protection77.

76 77

Appellate Body Report, para. 32. Appellate Body Report, paras. 34-35.


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rapport à la position plus modérée adoptée par les CE vis-à-vis d’autres risques, à savoir, les risques provenant soit d’hormones existant naturellement dans la viande ou autres aliments soit d’agents anti-microbiens carcinogènes administrés aux porcelets (carbadox et olaquindox). Selon les Groupes spéciaux, cette divergence était arbitraire et aboutissait à une discrimination ou une restriction déguisée affectant le commerce international, en violation de l’article 5:5 de l’Accord SPS. Les CE ont, avec force, contesté cette conclusion. Elles ont tout d’abord émis des doutes sur la validité de la comparaison entre les niveaux de protection relatifs respectivement aux hormones utilisées en tant qu’activateurs de croissance et aux hormones dont la présence est naturelle. Dans ce cas, de l’avis des CE, la possibilité de comparer était exclue ab initio, puisque l’Accord SPS ne s’applique qu’aux risques d’origine humaine (en d’autres termes, les hormones naturelles ne pouvaient pas être considérées comme « contaminants ou toxines » au sens de cet Accord) ; cependant, la comparaison était jugée possible, les niveaux de protection étaient, selon les CE, identiques et consistaient en l’acceptation du « risque déterminé par la nature ». De plus, la conclusion des Groupes spéciaux était, selon les CE, exclue d’un point de vue procédural, puisque les plaignants n’avaient pas avancé d’allégation relative à la différence de traitement entre les hormones artificiellement ajoutées et les hormones naturellement présentes dans la viande non traitée et autres aliments76. Quant à la comparaison avec la politique permissive des CE relative aux carbadox et olaquindox, les CE ont considéré qu’elle était en soi légitime, soutenant toutefois que les Groupes spéciaux avaient à tort présumé que seuls des facteurs scientifiques – i.e. ceux décrivant l’étendue des risques – sont pertinents pour déterminer si une distinction entre les niveaux de protection est « arbitraire et injustifiable » au sens de l’article 5:5 de l’Accord SPS. De l’avis des CE, les perceptions publiques des différents risques sont, dans ce contexte, d’une pertinence équivalente. Enfin, les CE ont soutenu que les Groupes spéciaux avaient privé l’article 5:5 de l’Accord SPS d’effet utile, dans la mesure où celui-ci dispose qu’une distinction des niveaux de protection, déjà considérée comme étant « arbitraire et injustifiable », est prohibée à la seule condition qu’elle constitue une « discrimination ou restriction déguisée » affectant le commerce international. Selon les CE, les Groupes spéciaux n’ont pas attribué de signification particulière à cette dernière condition, puisqu’ils ont déduit la présence d’une « discrimination ou restriction déguisée » directement de considérations relatives à l’ampleur et à l’arbitraire prétendu des divergences entre les niveaux de protection77. 76 77

Rapport de l’Organe d’appel, par. 32. Rapport de l’Organe d’appel, par. 34-35.


35

IV. THE APPELLATE BODY’S REASONING

1. Procedural issues

1.1. Allocation of the burden of proof in proceedings under the SPS Agreement

As previously noted, the Panels found that it lay with the complainants to establish a prima facie case of inconsistency with the SPS Agreement, while the onus of proof, once a prima facie case been established, shifted to the defending party78. The Appellate Body could not but confirm the validity of a rule it had already accepted in United States – Shirt and Blouses79 and regarded as “applicable in any adversarial proceedings”80. However, as the Appellate Body noted with clear disappointment, the Panels had paid “little more than lipservice” to the rule81.

It should be recalled that the Panels had held, despite their initial finding, that the SPS Agreement allocates the “evidentiary burden” to the Member imposing the measure in dispute. In the Appellate Body’s view, this interpretative ruling was in no way authorised, as the Panels mistakenly considered, by the simple fact that several provisions of the SPS provide that “Members shall ensure...”, as there is no plausible connection between a Member’s undertaking “to ensure”, i.e. a duty under the SPS Agreement, and the allocation of the burden of proof82. Nor could the Panels rely, in support of their ruling, on Article 5.8 SPS, which stipulates that a Member, if requested by another Member, shall explain the reasons why it enacted, or maintains, a particular sanitary or phytosanitary measure. For the Appellate Body, Article 5.8 SPS, which is concerned with transparency, quite clearly “does not purport

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Cf. supra, Sub-section III.2.1. Appellate Body Report: Measures Affecting Imports of Woven Wool Shirts and Blouses from India, WT/DS33/AB/R, 23 May 1997, p. 14. 80 Appellate Body Report, para. 98. 81 Appellate Body Report, para. 99. 82 Appellate Body Report, para. 102. 79


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IV. RAISONNEMENT DE L’ORGANE D’APPEL

1.

Questions procédurales

1.1. Attribution de la charge de la preuve lors des procédures relatives à l’Accord SPS Comme cela a été observé précédemment, les Groupes spéciaux ont conclu qu’il appartenait aux plaignants d’établir prima facie une incohérence avec l’Accord SPS avant que la charge de la preuve, une fois la preuve prima facie rapportée, n’incombe au défendeur78. L’Organe d’appel ne pouvait que confirmer une règle qu’il avait déjà sanctionnée dans l’affaire États-Unis – Chemises et Chemisiers79 et considérée comme « applicable à toute procédure relative à un différend »80. Cependant comme l’a remarqué l’Organe d’appel avec une profonde déception, les Groupes spéciaux ont rendu « assez vaine » cette mention81. On rappellera qu’ils ont retenu, malgré leurs conclusions initiales, que l’Accord SPS attribue la « charge de présentation » au Membre imposant la mesure litigieuse. Selon l’Organe d’appel, cette décision interprétative n’était d’aucune façon autorisée contrairement à ce qu’ont cru les Groupes spéciaux. Le fait que plusieurs dispositions de l’Accord SPS sont formulées: « Les Membres feront en sorte que… » ne signifie pas pour autant qu’il y ait une relation plausible entre la promesse d’un Membre « de faire en sorte que », i.e. un devoir aux termes de l’Accord SPS, et l’attribution de la charge de la preuve82. Pas plus que les Groupes spéciaux ne pouvaient, en vue de conforter leur décision, se fonder sur l’article 5:8 de l’Accord SPS qui dispose qu’un Membre doit, à la demande d’un autre Membre, expliquer les raisons pour lesquelles il a adopté, ou maintenu, une mesure sanitaire ou phytosanitaire donnée. Pour l’Organe d’appel, l’article 5:8 de l’Accord SPS, qui se soucie de la transparence, n’est très clairement « pas censé traiter des problèmes relatifs à

78

Voir supra, Sous-section III.2.1. Rapport de l’Organe d’appel, Etats-Unis – Mesure affectant les importations de chemises, chemisiers et blouses, de laine, tissés en provenance d’Inde, WT/DS33/AB/R, 23 mai 1997, p. 14. 80 Rapport de l’Organe d’appel, par. 98. 81 Rapport de l’Organe d’appel, par. 99. 82 Rapport de l’Organe d’appel, par. 102. 79

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to address burden of proof problems” and “does not deal with a dispute settlement situation”83.

The Panels had also tried to buttress their argument through an a contrario reading of Article 3.2 SPS: by establishing a presumption of consistency with the SPS Agreement and the GATT 1994 for measures that conform to international standards, Article 3.2 SPS implies that measures which derogate from such standards must be presumed illegal84. For the Appellate Body, the Panels’ reasoning involved a “non-sequitur”. The presumption of consistency which arises under Article 3.2 SPS is to be understood, for the Appellate Body, as an “incentive” for members to apply international standards. The Panels therefore erred in finding that Article 3.2 SPS also authorises the imposition of “a special or generalised burden of proof” upon Members which choose not to apply those standards, for this “may, more often than not, amount to a penalty”85. In the Panels’ intricate reasoning, however, there remained some crucial threads to disentangle.

As regards the allocation of the burden of proof, the Panels had in fact reached an identically “penalising” conclusion through an alternative, and more tortuous, route: first, they construed Article 3.3 SPS as an exception to Article 3.1 SPS; second, drawing an analogy between the Article 3.3 SPS and Article XX GATT, they asserted that the burden of proving that a measure is justified under the exception lies with the party invoking it (i.e. the respondent); third, since the general rule, under Article 3.1 SPS, is that sanitary and phytosanitary measures must be “based on” – meaning, for the Panels, “conform to” – relevant international standards, and given that a measure is justified under Article 3.3 SPS only if it satisfies all the requirements imposed by the SPS Agreement, the Panel concluded that, in proceedings concerning that agreement, the respondent must overcome a general presumption that a measure which does not conform to international standard is illegal.

83 Appellate Body Report, para. 102. The Appellate Body further explained that “a Member seeking to exercise its right to receive information under Article 5.8 would, most likely, be in a pre-dispute situation, and the information or explanation it receives may well make it possible for that Member to proceed to dispute settlement proceedings and to carry the burden of proving on a prima facie basis that the measure involved is not consistent with the SPS Agreement”. 84 Report of the US Panel, para. 8.54; Report of the Canadian Panel, para. 8.57. 85 Appellate Body Report, para. 102.


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la charge de la preuve » et « il ne vise pas à une situation de règlement des différends »83. Les Groupes spéciaux ont également essayé de consolider leur argument par la biais d’une lecture a contrario de l’article 3:2 de l’Accord SPS : en établissant une présomption de cohérence avec l’Accord SPS et le GATT 1994 pour les mesures en conformité avec les normes internationales, l’article 3:2 impliquerait alors que les mesures dérogeant à de telles normes devraient être présumées illégales84. L’Organe d’appel a fortement fait savoir que le raisonnement des Groupes spéciaux s’appuyait sur un « non-sequitur ». La présomption de cohérence posée par l’article 3:2 de l’Accord SPS doit être comprise, pour l’Organe d’appel, comme une « incitation » pour les Membres à s’en tenir aux normes internationales. Les Groupes spéciaux se sont alors trompés en suggérant que l’article 3:2 de l’Accord SPS autorise également l’imposition de « la charge générale ou spéciale de la preuve » aux Membres ayant choisi de s’écarter de ces normes, charge qui « peut représenter le plus souvent une pénalité »85. Il restait pourtant à démêler certains points cruciaux, du raisonnement complexe des Groupes spéciaux. En ce qui concerne la charge de la preuve, les Groupes spéciaux étaient parvenus à une conclusion également pénalisante suivant une voie alternative et plus sinueuse : en premier lieu, ils ont interprété l’article 3:3 de l’Accord SPS comme une exception à l’article 3:1 de l’Accord SPS ; en second lieu, ébauchant une analogie entre l’article 3:3 de l’Accord SPS et l’article XX du GATT, ils ont affirmé que la charge de prouver qu’une mesure est justifiée aux termes de l’exception repose sur la partie qui l’invoque (i.e. l’intimé) ; en troisième lieu, puisque la règle générale, aux termes de l’article 3:1, est que les mesures sanitaires et phytosanitaires doivent être « fondées sur » – ce qui signifie pour les Groupes spéciaux « conformes à » – des normes internationales pertinentes, et étant donné qu’une mesure n’est justifiée aux termes de l’article 3:3 de l’Accord SPS que si elle satisfait à toutes les conditions imposées par l’Accord SPS, les Groupes spéciaux en ont conclu que, dans les procédures

83

Rapport de l’Organe d’appel, par. 102. L’Organe d’appel expliqua par la suite que « un Membre désireux d’exercer son droit de recevoir des informations au titre de l’article 5 :8 en toute probabilité dans uns situation précédant un différend et les informations ou explications qu’il recevrait pourraient lui permettre d’engager une procédure de règlement des différends et d’établir une présomption d’incompatibilité de la mesure en cause avec l’Accord SPS ». 84 Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.54 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.57. 85 Rapport de l’Organe d’appel, par. 102.

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As may be observed, the entire reasoning of the Panels hinged on the analogy between Article 3.3 SPS and Article XX GATT. Upholding the claim put forward by the EC, the Appellate Body found this analogy “misconceived”, because, it argued, the relationship between Articles 3.1 and 3.3 SPS is “qualitatively different from the relationship between, for instance, Articles I or III and Article XX of the GATT 1994”, in that “Article 3.1 of the SPS Agreement simply excludes from its scope of application the kinds of situations covered by Article 3.3 of that Agreement”. In other words, Article 3.3 SPS is not an “exception”; it merely describes an option Members are free to choose instead of basing their sanitary or phytosanitary measures on international standards86. Having said that, the Appellate Body concluded that the Panels had committed an error of law in absolving the US and Canada from the necessity of establishing a prima facie case against the legality of the measures in dispute87.

1.2. The standard of review applicable in proceedings under the SPS Agreement

The EC had maintained that a “deferential reasonableness standard” – as laid down in Article 17.6(i) of the Anti-Dumping Agreement – should be applied by analogy in all highly complex questions of fact, such as those that normally arise under the SPS Agreement. Except for the Anti-Dumping Agreement, neither the DSU nor any other WTO agreement prescribes a specific standard of review. Given this silence, the Appellate Body looked to the drafters’ intention, but found no elements in support of the EC’s claim. On the contrary, it discovered some evidence that the standard of review spelt out in the AntiDumping Agreement cannot be transposed to other domains unless the Members agree to do so: the Decision on the Review of Article 17.6 of the Anti-Dumping Agreement states in fact that the latter should have been reexamined to determine, inter alia, whether the standard of review in Article 17.6 was “capable of general application”88.

Nevertheless, the Appellate Body observed that the appropriate standard of review in proceedings under the SPS Agreement “must reflect the 86

Appellate Body Report, para. 104. On the interpretation of Article 3 SPS, see also, infra Subsection IV.2.2.2., in this Part. 87 Appellate Body Report, paras. 108-109. 88 Appellate Body Report, para. 114.


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relatives à cet Accord, l’intimé doit surmonter la présomption générale que la mesure non conforme à une norme internationale est illégale. Comme on peut l’observer, l’ensemble du raisonnement des Groupes spéciaux dépend de l’analogie entre l’article 3:3 de l’Accord SPS et l’article XX du GATT. Donnant raison aux CE, l’Organe d’appel a estimé que l’analogie était inopportune considérant que la relation entre l’article 3:1 et 3:3 de l’Accord SPS est « qualitativement différente de la relation existant entre, par exemple, les articles premier ou III et l’article XX du GATT de 1994 », en ce que « l’article 3:1 de l’Accord SPS exclut simplement de son champ d’application les situations visées par l’article 3:3 de cet accord ». En d’autres termes, l’article 3:3 de l’Accord SPS n’est pas une « exception » ; il décrit simplement une option que les Membres sont libres de choisir au lieu de fonder leurs mesures sanitaires et phytosanitaires sur des normes internationales86. Ayant dit ceci, l’Organe d’appel conclut que les Groupes spéciaux ont commis une erreur de droit en déchargeant les États-Unis et le Canada de la nécessité d’établir prima facie l’incompatibilité des mesures litigieuses87. 1.2. Critère d’examen applicable aux procédures relatives à l’Accord SPS Les CE ont, on le sait, soutenu qu’un « critère de la ‘déférence raisonnable’ » – tel qu’incorporé dans l’article 17.6 (i) de l’Accord antidumping – devrait être appliqué par analogie à toute question factuelle hautement complexe, du type de celles habituellement soulevées dans le cadre de l’Accord SPS. Mis à part l’Accord antidumping, ni le Mémorandum d’accord, ni aucun autre accord de l’OMC ne prescrit un critère d’examen particulier. Face à ce silence, l’Organe d’appel s’est enquis de l’intention des rédacteurs, ne détectant toutefois aucun élément soutenant la thèse des CE. Au contraire, il a découvert certaines preuves montrant que le critère d’examen décrit dans l’Accord antidumping ne pouvait être transposé à d’autres domaines à moins que les Membres ne se soient accordés en ce sens : la Décision sur l’examen de l’article 17.6 de l’Accord antidumping énonce en fait que ce dernier sera réexaminé afin d’évaluer, entre autres, si le critère d’examen de l’article 17.6 est « susceptible d’application générale »88. Ceci énoncé, l’Organe d’appel a noté que le critère d’examen approprié lors des procédures relatives à l’Accord SPS « doit tenir compte de l’équilibre » 86

Rapport de l’Organe d’appel, par. 104. Sur l’interprétation de l’article 3 de l’Accord SPS, voir aussi, infra Sous-section IV.2.2.2., de cette partie. 87 Rapport de l’Organe d’appel, par. 108-109. 88 Rapport de l’Organe d’appel, note de bas de page 79.

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balance” – a “finely drawn balance”, in the words of the Appellate Body – “established in that Agreement between the jurisdictional competences conceded by the Members to the WTO and the jurisdictional competences retained by the Members for themselves”89. Although the Appellate Body seemed in search of a standard specifically suited to the SPS Agreement, it ultimately inferred the answer from a provision of general purport, i.e. Article 11 DSU. As the Appellate Body put it: “So far as fact-finding by panels is concerned, their activities are always constrained by the mandate of Article 11 of the DSU: the applicable standard is neither de novo review as such, nor ‘total deference’, but rather the ‘objective assessment of the facts’ ”90. Recalling the Panel Report in United States – Underwear91, the Appellate Body confirmed that total deference to the findings of national authorities cannot ensure the “objective assessment” required by Article 11 DSU; and yet it observed that de novo review is likewise inappropriate since “under the current practice and systems, [panels] are in any case poorly suited to engage in such a review”92. The EC’s claim concerning the standard of review was thus rejected. As a result, the Appellate Body reformulated the question whether the Panels had actually applied the appropriate standard of review: had the Panels carried out an objective assessment of the facts in conformity with Article 11 DSU? The EC argued that the Panels had not.

1.3. The requirement of an “objective assessment of the facts” under Article 11 of the DSU

The Appellate Body made clear, from the start, that a claim of violation of Article 11 DSU is a question of law, i.e. one that can be reviewed on appeal, and not, as the appellees pretended, a question of fact lying within the exclusive purview of the Panels. The Appellate Body gave some examples of issues of fact: “the determination of whether or not a certain event did occur in time and space” is one such issue; but also “the credibility and weight properly to be ascribed to (that is, the appreciation of) a given piece of evidence” is “in principle, left to the discretion of the panel as the trier of facts”93. Claims relating to Article 11 DSU therefore raise the problem of marking the boundary 89

Appellate Body Report, para. 115. Appellate Body Report, para. 117. 91 Report of the Panel: United States – Restrictions on Imports of Cotton and Man-Made Fibre Underwear, WT/DS24/R, 25 February 1997, para. 7.10. 92 Appellate Body Report, para. 119. 93 Appellate Body Report, para. 132. 90


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– un « équilibre soigneusement établi », tel que l’Organe d’appel l’avait compris – « établi dans cet accord entre les sphères de compétence cédées par les Membres à l’OMC et les sphères que les Membres se sont réservées »89. Bien que l’Organe d’appel recherchait un critère particulièrement adapté à l’Accord SPS, il a finalement déduit la réponse d’une disposition de portée générale, i.e. l’article 11 du Mémorandum d’accord. Il a ainsi déclaré : « En ce qui concerne l’établissement des faits, les activités des Groupes spéciaux à cette fin sont toujours subordonnées aux prescriptions de l’article 11 du Mémorandum d’accord : le critère applicable n’est ni l’examen de novo proprement dit, ni la ‘déférence totale’, mais ‘l’évaluation objective des faits’ » 90 . Rappelant le rapport du Groupe spécial dans l’affaire États-Unis – Sousvêtements91, l’Organe d’appel a confirmé qu’une totale déférence aux conclusions des autorités nationales ne peut pas assurer « l’évaluation objective » requise par l’article 11 du Mémorandum d’accord ; cependant, il a observé que l’examen de novo est également inadéquat étant donné que « dans le cadre des pratiques et des systèmes actuels, [les Groupes spéciaux] ne sont guère à même d’effectuer un pareil réexamen »92. La requête des CE concernant le critère d’examen fut alors rejetée. Quant à la question de savoir si les Groupes spéciaux avaient bien appliqué le critère d’examen approprié, l’Organe d’appel l’a reformulée ainsi : les Groupes spéciaux ont-ils procédé à une évaluation objective des faits en conformité avec l’article 11 du Mémorandum d’accord ? Les CE pensaient que ce n’était pas le cas. 1.3. L’obligation d’une « évaluation objective des faits » aux termes de l’article 11 du Mémorandum d’accord De prime abord, l’Organe d’appel a clairement établi qu’une allégation de violation de l’article 11 du Mémorandum d’accord est une question de droit, i.e. une de celles qui peut être réexaminée en appel et non, comme les intimées le prétendaient, une question portant sur les faits, qui serait de la compétence exclusive des Groupes spéciaux. L’Organe d’appel a donné quelques exemples de ce qu’est une question portant sur les faits : « la question de savoir si un certain événement a effectivement eu lieu dans le temps et l’espace » en est une ; mais également « la question de la crédibilité d’un élément de preuve donné et de l’importance à lui accorder (c’est-à-dire l’appréciation dudit élément de preuve) » est laissée, « en principe, à la discrétion d’un Groupe 89

Rapport de l’Organe d’appel par. 115. Rapport de l’Organe d’appel, par. 117. 91 Rapport du Groupe spécial : États-Unis – Restrictions à l'importation de vêtements de dessous de coton et de fibres synthétiques ou artificielles, WT/DS24/R, 25 février 1997, par. 7.10. 92 Rapport de l’Organe d’appel, par. 119. 90

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of the Panels’ discretion. In the Appellate Body’s view, the threshold implicit in Article 11 DSU is clearly crossed in the case of a “deliberate disregard of, or refusal to consider, the evidence”, or a “willful distortion or misrepresentation of the evidence”; in sum, “not simply an error of judgment in the appreciation of the evidence, but rather an egregious error that calls into question the good faith of a panel” constitutes a breach of Article 11 DSU, as well as a denial of “fundamental fairness”94.

The specific claims of error raised by the EC included the fact of having ignored the opinion of two independent experts, according to whom MGA is an “extraordinarily potent progestant (...) about 30 times more potent than progesterone and orally active” and thus constitutes “a real risk”. The Panels relied, instead, on the statements of two other experts who testified that there was, at the time of the proceedings, no publicly available information on the properties of MGA. The Appellate Body dismissed the EC’s claim, stating that “it is generally within the discretion of the panel to decide which evidence it chooses to utilize in making findings”95. In addition, the EC contended that, in any case, the Panels’ refusal to require the complainants to provide data on MGA, allegedly in their exclusive possession, was inconsistent with the duty to make an objective assessment of the facts. The Appellate Body rejected this contention: “we see nothing in Article 11 to suggest that there is an obligation on the panel to gather data relating to MGA and that it was therefore required to request the submission of this data”96.

The EC also contended that the Panel arbitrarily disregarded all the information on MGA that the EC had supplied. This information was contained in studies and reports of the International Agency for the Research on Cancer (IARC) on progestin, a category of substances to which MGA is said to belong. To this, the Appellate Body replied that the Panels “did not simply ignore the IARC studies and reports”, but rather considered them irrelevant since they had already found “that a risk assessment needs to be carried out for each individual substance”97. On similar grounds, the EC challenged the Panels’ decision to discard as irrelevant all the evidence which did not specifically relate to the adverse effects potentially arising from the presence in meat of 94

Appellate Body Report, para. 133. Appellate Body Report, para. 135. 96 Appellate Body Report, para. 136. 97 Appellate Body Report, para. 137. 95


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spécial, à qui il appartient de juger les faits »93. Les prétentions relatives à l’article 11 du Mémorandum d’accord soulèvent ainsi le problème de la délimitation de la discrétion des Groupes spéciaux. Selon l’Organe d’appel, le seuil implicitement compris dans l’article 11 du Mémorandum d’accord est fatalement dépassé lorsqu’on a pu « ignorer de propos délibéré ou refuser des éléments de preuve » ou « fausser ou déformer intentionnellement des éléments de preuve » ; en résumé « non pas une simple erreur de jugement dans l’appréciation des éléments de preuve mais une erreur fondamentale qui met en doute la bonne foi d’un Groupe spécial » constitue une violation de l’article 11 du Mémorandum d’accord, ainsi qu’un démenti de « l’équilibre élémentaire »94. Dans leurs allégations d’erreur, les CE critiquaient en particulier les Groupes spéciaux, tout d’abord, pour avoir ignoré l’avis de deux experts indépendants, selon lesquels le MGA est un « progestatif extraordinairement puissant (…) environ 30 fois plus puissant que la progestérone, et actif oralement » et constitue ainsi un « risque réel ». Au lieu d’en tenir compte, les Groupes spéciaux s’étaient appuyés sur l’avis de deux autres experts selon lesquels il n’y avait, à l’époque de la procédure, aucune information publiquement disponible sur les propriétés du MGA. L’Organe d’appel a rejeté la requête des CE déclarant que « c’est en général [au Groupe spécial] qu’il incombe de décider quelle preuves il choisit d’utiliser pour faire ses constatations »95. Dans une requête séparée, les CE ont soutenu que, de toutes façons, le refus des Groupes spéciaux d’enjoindre aux plaignants de divulguer les données sur le MGA, prétendument en leur possession exclusive, était en soi incompatible avec le devoir de procéder à une évaluation objective des faits. L’Organe d’appel n’a accordé que peu d’attention à cet argument : « nous ne voyons rien dans l’article 11 qui donne à penser que le Groupe spécial est tenu de rassembler des données sur le MGA et qu’il était donc dans l’obligation de demander la communication de ces données »96. Les CE ont également fait valoir que les Groupes spéciaux ont arbitrairement fait abstraction des informations fournies par les CE sur le MGA. Ces informations provenaient de rapports et études du Centre International de la Recherche contre le Cancer (CIRC) sur les progestines, une catégorie de substances à laquelle le MGA est dit appartenir. A cela, l’Organe d’appel a rétorqué que les Groupes spéciaux « n’(ont) pas seulement ignoré les études et les rapports du CIRC », mais les ont plutôt considérés comme non pertinents 93

Rapport de l’Organe d’appel, par. 132. Rapport de l’Organe d’appel, par. 133. 95 Rapport de l’Organe d’appel, par. 135. 96 Rapport de l’Organe d’appel, par. 136. 94

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residues of the hormones in dispute, or at least from comparable residue levels. However, the distinction between studies of a general character and studies specifically focused on the risks incurred when eating hormone-treated beef – a specious distinction according to the EC – was considered reasonable by the Appellate Body98.

The EC further argued that the Panels had wrongly interpreted the statement of an expert as meaning that a risk-increase factor of 0 to 1 in a million is due to the total amount of oestrogen in treated meat, when it was clear that the statement meant that the same factor was imputable to the small fraction of oestrogen added for growth promotion purposes. Even though the Appellate Body acknowledged the Panels’ mistake, the latter was, in its opinion, not so serious as to “constitute a deliberate disregard of evidence or gross negligence amounting to bad faith”99.

In conclusion, even if the Appellate Body did recognise that the Panels sometimes ignored or misinterpreted the evidence, it detected no egregious errors or omissions and, therefore, no breach of Article 11 DSU100.

1.4. Consultation of the experts

As previously noted, the EC contested the Panels’ decision to consult individual experts instead of convening an “expert review group”, a decision that allegedly deprived the parties of the procedural guarantees provided for in Appendix 4 of the DSU, which covers the establishment and functioning of such ad hoc bodies. On the basis of a plain reading of Articles 11.2 SPS101 and 13 DSU102, the Appellate Body replied that the determination whether the establishment of an expert review group is “necessary or appropriate” is left “to the sound discretion of a panel”103. To this it added that the rules and procedures set fort 98

Appellate Body Report, paras. 141-142. Appellate Body Report, para. 138. Original emphasis. 100 Appellate Body Report, para. 144. 101 Stating in relevant part that “the panel may, when it deems it appropriate, establish an advisory technical experts group”. 102 Providing that “a panel may request an advisory report in writing from an experts review group”. 103 Appellate Body Report, para. 147. 99


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puisqu’ils avaient déjà conclu « qu’une évaluation des risques devait être effectuée pour chaque substance prise individuellement »97. Sur des bases similaires, les CE ont mis en cause la décision des Groupes spéciaux d’écarter, les considérant comme non pertinentes, toutes les preuves qui ne se référaient pas spécifiquement aux effets défavorables provenant potentiellement de la présence de résidus d’hormones litigieuses dans la viande, ou du moins de niveaux de résidus de type comparable. Cependant, la distinction entre des études à caractère général et des études particulièrement ciblées sur les risques encourus lors de la consommation de bœuf traité aux hormones – une distinction spécieuse selon les CE – a été considérée comme raisonnable par l’Organe d’appel98. Les CE ont ensuite soutenu que les Groupes spéciaux avaient incorrectement interprété la déclaration d’un expert comme signifiant qu’un facteur d’augmentation du risque de 0 à 1 sur un million est dû à la quantité totale d’œstrogènes dans la viande traitée, alors qu’il est clair que cette déclaration signifiait que le même facteur était imputable à la petite quantité d’œstrogènes ajoutées comme activateurs de croissance. Bien que l’Organe d’appel se soit rendu compte de l’erreur du Groupe spécial, celle-ci ne revenait pas, selon lui, « à ignorer délibérément des preuves ni ne constituait une négligence flagrante équivalant à de la mauvaise foi »99. Pour conclure, bien que l’Organe d’appel ait reconnu que les Groupes spéciaux avaient quelques fois ignoré ou mal interprété les preuves, il n’a détecté aucune erreur ou omission grossière et donc aucune violation de l’article 11 du Mémorandum d’accord100. 1.4. Consultation des experts Comme déjà noté, les CE ont contesté la décision des Groupes spéciaux de consulter des experts de façon individuelle plutôt que de réunir un « groupe consultatif d’experts » ; une décision qui aurait prétendument privé les parties des garanties procédurales inscrites dans l’Appendice 4 du Mémorandum d’accord, qui réglemente l’établissement et les fonctionnement de ces organes ad hoc. Se fondant sur une lecture claire des articles 11:2101 et 13 du

97

Rapport de l’Organe d’appel, par. 137. Rapport de l’Organe d’appel, par. 141-142. 99 Rapport de l’Organe d’appel, par. 138. Souligné dans l’original. 100 Rapport de l’Organe d’appel, par. 144. 101 Qui dispose de façon pertinente que « le Groupe spécial pourra, lorsqu'il le jugera approprié, établir un groupe consultatif d'experts techniques ». 98

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in Appendix 4 of the DSU are not binding on panels which decide not to convene an expert review group: “once the panel has decided to request the opinion of individual scientific experts, there is no legal obstacle to the panel drawing up, in consultation with the parties to the dispute, ad hoc rules for those particular proceedings”104.

1.5. Third-party rights accruing to complainants in “twin proceedings”

As may be recalled, the EC had appealed against certain decisions – the holding of a joint meeting with the scientific experts, the disclosure of information gathered in the context of the parallel panel proceedings, and the invitation to the US to attend the second substantive meeting of the Canadian Panel – through which, the EC claimed, the Panels unduly granted extended third-party rights to the complainants. When dealing with this claim, the Appellate Body noted from the outset that in the Hormones case “the same panelists were conducting two proceedings dealing with the same matter”, which was why neither Canada nor the US could be considered “ordinary third parties in each other’s complaint”105. The Appellate Body then made a general statement on how panels should handle such procedural issues which may arise in circumstances, like those of the instant case, that were not foreseen by the drafters of the DSU: “The DSU, and in particular its Appendix 3, leaves panels a margin of discretion to deal, always in accordance with due process, with specific situations that may arise in a particular case and that are not specifically regulated”. Whereas this kind of determinations can obviously be challenged on appeal, the Appellate Body specified that “an appellant requesting (...) to reverse a panel’s ruling on matters of procedure must demonstrate the prejudice generated by such legal ruling”106. According to the Appellate Body, the EC had failed to do so.

104

Appellate Body Report, para. 148. Appellate Body Report, para. 151. 106 Appellate Body Report, para. 152, footnote 138. 105


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Mémorandum d’accord102, l’Organe d’appel a répondu que la décision quant à savoir si l’établissement d’un groupe consultatif d’experts est « nécessaire ou approprié » est laissée à la discrétion du Groupe spécial103. A ceci, il a ajouté que les règles et procédures contenues dans l’Appendice 4 du Mémorandum d’accord ne s’imposent pas aux Groupes spéciaux qui décident de ne pas réunir un groupe consultatif d’experts : « une fois que le Groupe spécial a décidé de demander l’avis d’experts scientifiques à titre individuel, rien ne l’empêche, d’un point de vue juridique, d’élaborer, en consultation avec les parties au différend, des règles ad hoc pour une affaire donnée »104. 1.5. Droits des tierces parties revenant aux plaignants lors de « procédures jumelles » Les CE ont interjeté appel de certaines décisions – la convocation à une réunion conjointe avec les experts scientifiques, la divulgation des informations recueillies dans le cadre d’une procédure parallèle, et l’invitation adressée aux États-Unis de participer à la seconde réunion consacrée au fond du Groupe spécial canadien – par lesquelles, selon la requête des CE, les Groupes spéciaux ont indûment accordé des droits de tierces parties étendus aux plaignants. Pour répondre à cette allégation, l’Organe d’appel a tout d’abord remarqué que, dans l’affaire des Hormones, « les mêmes personnes s’occupaient de deux différends portant sur la même question », ce qui expliquait pourquoi ni le Canada, ni les États-Unis ne pouvaient être considérés comme « des tierces parties ordinaires à l’égard de la plainte de l’autre »105. L’Organe d’appel a ensuite émis une déclaration générale sur la façon dont les Groupes spéciaux doivent traiter des questions procédurales survenant, comme dans le cas présent, dans des configurations non prévues par les rédacteurs du Mémorandum d’accord : « Le Mémorandum d’accord, notamment les dispositions de l’Appendice 3, laisse aux Groupes spéciaux une marge discrétionnaire pour s’occuper, toujours dans le respect des droits de la défense, des situations particulières qui peuvent se poser dans un cas précis et qui n’ont pas été expressément prévues ». Bien que ce type de décision puisse évidemment être mis en cause en appel, l’Organe d’appel a précisé qu’ « un appelant qui demande (…) d’annuler la décision d’un Groupe spécial sur une question de procédure doit faire la preuve que

102

Selon lequel « un Groupe spécial peut exiger un rapport consultatif par écrit d’un groupe d’experts ». 103 Rapport de l’Organe d’appel, par. 147. 104 Rapport de l’Organe d’appel, par. 148. 105 Rapport de l’Organe d’appel, par. 151.

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As regards the Panels’ decision to hold a joint meeting with the scientific experts, the Appellate Body found it “quite reasonable, and (...) consistent with the letter and spirit of Article 9.3 of the DSU”. Article 9.3 DSU stipulates that, in cases where more than one panel is established to examine complaints related to the same matter “the timetable for the panel process in such disputes shall be harmonized”. Had the Panels decided to hear the same experts twice, the Appellate Body added, they would have made “an uneconomical use of time and resources”107.

The connection between the need for harmonisation of timetables and the Panels’ decision to disclose the whole body of information gathered in the context of the parallel proceedings to each complainant might seem less obvious. Nevertheless, the Appellate Body saw a relation between timetable harmonisation and the need to speed up the panel proceedings initiated later in time, to which the said disclosure can be considered instrumental: “the Panel that is established later can benefit from the information gathered in the context of the proceedings of the panel established earlier”. The Appellate Body noted with approval that the Panels had rightly appreciated the importance of “avoiding unnecessary delays in the dispute settlement process”, in conformity with the principle of prompt settlement enshrined in Article 3.3 DSU; and commended them for having succeeded in handing down their reports on the same date, despite the fact that the proceedings between the EC and the US has started several months before the parallel proceedings initiated by Canada108.

As for the Canadian Panel’s decision to allow the participation of the US in its second substantive meeting, which took place after the joint meeting with the scientific experts, the Appellate Body observed that, despite its seeming anomaly, that decision had been taken with a view to safeguarding the rights of the US, by giving the latter the opportunity to comment upon what had emerged during the meeting with the scientific experts (that meeting had in fact been scheduled after the last substantive meeting in the proceeding initiated by the US)109. Such a decision, in the Appellate Body’s words, falls “within the sound discretion and authority of the Panel, particularly if the Panel considers it necessary for ensuring to all parties due process of law”110. 107

Appellate Body Report, para. 152. Appellate Body Report, para. 153. 109 Report of the Canadian Panel, para. 8.20. 110 Appellate Body Report, para. 154. 108


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cette décision lui a causé un préjudice »106. Selon l’Organe d’appel, les CE n’y sont à aucun moment parvenues. En ce qui concerne la décision des Groupes spéciaux de tenir une réunion conjointe avec les experts scientifiques, l’Organe d’appel l’a trouvée « tout à fait raisonnable et (…) conforme à l’esprit et à la lettre de l’article 9:3 du Mémorandum ». L’article 9:3 du Mémorandum d’accord dispose que, dans les affaires où plus d’un Groupe spécial est établi en vue d’examiner les plaintes relatives à une même espèce, « le calendrier des travaux des Groupes spéciaux saisis de ces différends sera harmonisé ». L’Organe d’appel a ajouté que, si les Groupes spéciaux avaient décidé d’entendre les mêmes experts deux fois, ils auraient « gaspillé du temps et des ressources »107. Le lien entre le besoin d’harmoniser les calendriers et les décisions des Groupes spéciaux de divulguer à chaque plaignant l’ensemble des informations rassemblées lors de procédures parallèles, pouvait sembler moins évident. L’Organe d’appel n’en a pas moins vu un rapport entre l’harmonisation des calendriers et le besoin d’accélérer la procédure de Groupe spécial initiée ultérieurement, pour lequel ladite divulgation pouvait être considérée comme déterminante : « le deuxième Groupe spécial peut bénéficier des renseignements réunis dans le cadre des travaux du Groupe spécial qui a été établi en premier ». L’Organe d’appel a remarqué, en l’approuvant, que les Groupes spéciaux avaient correctement apprécié l’importance « (d’) éviter les retards inutiles dans le processus de règlement des différends », en conformité avec le principe de règlement rapide énoncé dans l’article 3:3 du Mémorandum d’accord ; il a fait leur éloge pour avoir réussi à remettre leurs rapports à la même date, en dépit du fait que la procédure entre les CE et les États-Unis avait commencé plusieurs mois avant la procédure parallèle initiée par le Canada108. Quant à la décision du Groupe spécial canadien d’autoriser la participation des États-Unis à sa seconde réunion consacrée au fond, qui eut lieu après la réunion conjointe avec les experts scientifiques, l’Organe d’appel a observé qu’en dépit de son anormalité apparente, cette décision avait été convenablement prise dans la mesure où elle avait pour but de sauvegarder les droits des États-Unis en leur accordant la possibilité de discuter de ce qui était ressorti lors de la réunion avec les experts scientifiques (cette réunion avait en fait été programmée après la dernière réunion consacrée au fond, de la procédure initiée par les États-Unis)109. Une telle décision, aux dires de l’Organe d’appel, ne va pas « au-delà de la liberté d’appréciation raisonnable 106

Rapport de l’Organe d’appel, par. 152, note 138. Rapport de l’Organe d’appel, par. 152. 108 Rapport de l’Organe d’appel, par. 153. 109 Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.20. 107

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1.6. The Panels’ authority to make findings based on arguments not advanced by the parties

On appeal, the EC maintained that the Panels had exceeded their authority in basing their finding on Article 5.5 SPS on an argument not advanced by the complainants. At no point of the proceedings had the US and Canada questioned the compatibility of the EC’s sanitary policies on the use of hormones for growth promotion purposes and the presence of endogenous hormones in untreated meat and other foodstuffs. The Panels had examined the issue at their own initiative and found that the seemingly incoherent policies of the EC constituted a violation of Article 5.5 SPS. For the Appellate Body, the Panels’ conduct was irreproachable nonetheless, as the objection raised against it overlooked “the distinction between legal claims (...) and arguments used (...) to sustain these claims”111. The Appellate Body added that, whereas “panels are inhibited from addressing legal claims falling outside their terms of reference (...) nothing in the DSU limits the faculty of a panel freely (...) to develop its own legal reasoning (...) to support its own findings and conclusions” 112. Since both Canada and the US had claimed, in their requests filed with the DSB, that the hormone ban was inconsistent with Article 5.5 SPS, that claim definitely fell within the Panels’ terms of reference. The Appellate Body also indicated that panels are not only allowed, but may be even required, under Article 11 DSU, to raise arguments on their own motion: “a panel might well be unable to carry out an objective assessment of the matter, as mandated by Article 11 of the DSU, if in its reasoning it had to restrict itself solely to arguments presented by the parties to the dispute”113.

111

Appellate Body Report, para. 156. In tracing that distinction the Appellate Body recalls its decision in India – Patent Protection for Pharmaceutical and Agricultural Chemical Products, WT/DS50/AB/R , 16 January 1998, para. 8.8). 112 Appellate Body Report, para. 156. 113 Appellate Body Report, para. 156.


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et des pouvoirs qui sont conférés au Groupe spécial, en particulier si le Groupe spécial estimait que cela était nécessaire pour protéger les droits garantis à toutes les parties en matière de défense »110. 1.6. Autorité des Groupes spéciaux d’émettre des conclusions non fondées sur l’argumentation des parties En appel, les CE ont soutenu que les Groupes spéciaux avaient outrepassé leur compétence, en fondant leurs conclusions relatives à l’article 5:5 de l’Accord SPS sur un argument qui n’avait pas été avancé par les plaignants. A aucun moment de la procédure ni les États-Unis ni le Canada n’avaient mis en doute la cohérence entre les politiques sanitaires des CE, relatives respectivement à l’utilisation des hormones comme activateurs de croissance et à la présence d’hormones endogènes dans la viande non traitée et autres aliments. Les Groupes spéciaux ont examiné cet aspect de leur propre chef et ont finalement conclu que les politiques des CE, apparemment incohérentes, constituaient une violation de l’article 5:5 de l’Accord SPS. Pour l’Organe d’appel, la conduite des Groupes spéciaux n’était pas moins irréprochable, l’objection faite à leur encontre négligeant « la distinction qui existe entre les allégations juridiques (…) et les arguments utilisés (…) pour étayer ces allégations juridiques »111. L’Organe d’appel a alors expliqué que, tandis que « les Groupes spéciaux ne peuvent pas examiner les allégations juridiques qui débordent le cadre de leur mandat (…) aucune disposition du Mémorandum d’accord ne restreint la faculté d’un Groupe spécial (…) de développer sa propre argumentation juridique (…) pour étayer ses constatations et conclusions » 112. Puisque les États-Unis et le Canada avaient prétendu, dans leurs requêtes déposées devant l’ORD, que l’interdiction frappant les hormones n’était pas conforme à l’article 5 :5 de l’Accord SPS, cette prétention faisait certainement partie intégrante du mandat des Groupes spéciaux. L’Organe d’appel a également indiqué que les Groupes spéciaux ne sont pas seulement autorisés, mais parfois même requis, en conformité avec l’article 11 du Mémorandum d’accord, de soulever des arguments de leur propre chef : « un Groupe spécial pourrait fort bien ne pas être en mesure de procéder à une évaluation objective de la question, comme l’exige l’article 11 du Mémorandum d’accord, s’il devait limiter son argumentation aux seuls arguments présentés par les parties au différend »113. 110

Rapport de l’Organe d’appel, par. 154. Rapport de l’Organe d’appel, par. 156. En procédant à cette distinction, l’Organe d’appel rappelle sa décision dans Inde – Protection conférée par un brevet pour le produits pharmaceutiques et les produits chimiques pour l’agriculture, WT/DS50/AB/R, 16 janvier 1998, par. 8.8. 112 Rapport de l’Organe d’appel, par. 156. 113 Rapport de l’Organe d’appel, par. 156. 111

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2. Substantive issues

2.1. Application of the SPS Agreement ratione temporis

The EC contended that the Panels’ unqualified statement that the SPS Agreement applies to all existing measures (including those enacted before the entry into force of that Agreement) was partially wrong, for it gave retroactive effect to provisions – such as Article 5.1 SPS – which are not concerned with measures as such, but regulate certain aspects of the decision-making process. Once again, the Appellate Body found the Panels’ reasoning blameless. It confirmed that a treaty applies “to situations or measures that did non cease to exist (...) unless [it] reveals a contrary intention” and, with regard to the SPS Agreement, observed that “if the negotiators had wanted to exempt the very large group of SPS measures in existence on 1 January 1995 from the disciplines of provisions as important as Articles 5.1 and 5.5”, it is “reasonable (...) to expect that they would have said so explicitly”114.

However, the Appellate Body later appeared to suggest that panels, when applying the said provisions, must take account of the fact that a measure was enacted before the entry into force of the SPS Agreement. In this respect, the Appellate Body noted, on the one hand, that “the applicability, as from 1 January 1995, of the requirement that an SPS measure must be based on a risk assessment to the many SPS measures already in existence on that date, may impose burdens on members”. On the other hand, it found that Article 5.1 SPS, which stipulates that risk assessment must be carried out as “appropriate to the circumstances”, allows Members “a certain degree of flexibility”. The fact that a measure was enacted before the entry into force of the SPS Agreement, the Appellate Body observed, must be regarded as a relevant circumstance for purposes of Article 5.1 SPS115.

114 115

Appellate Body Report, para. 128. Appellate Body Report, para. 129.


2.

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Questions de fond

2.1. Application ratione temporis de l’Accord SPS Les CE ont soutenu que la déclaration des Groupes spéciaux affirmant que l’Accord SPS s’applique à toutes les mesures existantes (y compris celles adoptées avant l’entrée en vigueur de cet Accord) était partiellement erronée, puisqu’elle attribuait un effet rétroactif à certaines dispositions qui – comme l’article 5:1 de l’Accord SPS – ne concernant pas à proprement parler des mesures, mais réglementent certains aspects du processus décisionnel. Une fois encore, l’Organe d’appel a estimé que le raisonnement des Groupes spéciaux était sans faille. Il a confirmé qu’un traité s’applique « à des situations ou à des mesures qui n’ont pas cessé d’exister (…) à moins qu’une intention contraire ne ressorte de [celui-ci] » et, en ce qui concerne l’Accord SPS, il observa de façon définitive que « si les négociateurs avaient voulu exempter les très nombreuse mesures SPS qui existaient avant le 1er janvier 1995 des disciplines de dispositions aussi importantes que l’article 5:1 et 5, il semble raisonnable de penser qu’ils l’auraient dit explicitement »114. Cependant, il semblerait que l’Organe d’appel ait par la suite suggéré que les Groupes spéciaux tiennent compte, lors de l’application desdites dispositions, du fait qu’une mesure ait été adoptée avant l’entrée en vigueur de l’Accord SPS. A cet égard, l’Organe d’appel a tout d’abord observé que, « l’applicabilité, à compter du 1er janvier 1995, de la prescription selon laquelle une mesure SPS doit être établie sur la base d’une évaluation des risques aux nombreuses mesures SPS qui existaient déjà à cette date, peut imposer une lourde charge aux Membres ». En second lieu, il a allégué que l’article 5:1 de l’Accord SPS, qui dispose que l’évaluation des risques doit être opérée de façon « appropriée en fonction des circonstances », offre aux Membres « une certaine latitude ». L’Organe d’appel a noté que le fait qu’une mesure ait été adoptée avant l’entrée en vigueur de l’Accord SPS doit être considéré comme une circonstance pertinente dans le cadre de l’article 5:1 de l’Accord SPS115.

114 115

Rapport de l’Organe d’appel, par. 128. Rapport de l’Organe d’appel, par. 129.

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2.2. Interpreting Article 3 of the SPS Agreement: the role of international standards

2.2.1. The meaning of the terms “based on” and “conform to” (international standards)

The EC objected to the Panels’ finding that the expressions “based on”, and “conform to”, international standards, respectively contained in paragraphs 1 and 2 of Article 3 SPS, are equivalent. The Appellate Body reversed this finding, as being contrary to the ordinary meaning of the words it sought to interpret, and appeared all the more implausible when the same words were read within their immediate context and in light of the object and purpose of the SPS Agreement.

As for their ordinary meaning, the Appellate Body observed that the words “based on” denote a relatively loose criterion if compared to the stronger expression “conform to”: a measure which “conforms to” an international standard is perforce “based on” on that standard; conversely, a measure “based on the same standard might not conform to that standard, as where only some, not all, of the elements of the standard are incorporated into the measure”116. This is confirmed by contextual analysis: since these expressions are consistently used in different articles, sometimes in different paragraphs of the same article, “the implication arises that the choice and use of different words in different places in the SPS Agreement are deliberate and that the different words are designed to convey different meanings”. Moreover, in the Appellate Body’s view, the complainants had put forward no convincing arguments to the effect that the expressions “based on” and “conform to” were used by the drafters inadvertently and, therefore, interchangeably 117.

The Appellate Body further highlighted the distinction between “based on” and “conform to” through a teleological reading of Article 3.1 SPS. The way in which the objective of fostering the use of harmonised SPS measures is spelled out in the Preamble, and in certain provisions of the SPS Agreement, clearly indicates that harmonisation on the basis of international standards “is 116 117



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2.2. Interprétation de l’article 3 de l’Accord SPS : le rôle des normes internationales 2.2.1. La signification des expressions « sur la base » et « conforme à » des normes internationales On rappellera que les CE ont désapprouvé les conclusions des Groupes spéciaux faisant valoir que les expressions « sur la base de » et « conforme à » des normes internationales, respectivement contenues dans les paragraphes 1 et 2 de l’article 3 de l’Accord SPS, étaient équivalentes. L’Organe d’appel a infirmé cette constatation car elle se heurtait au sens ordinaire des mots qu’elle visait à interpréter, et semblait d’autant moins plausible lorsque les mêmes mots étaient lus dans leur contexte immédiat et à la lumière de l’objet et du but de l’Accord SPS. Concernant le sens ordinaire, l’Organe d’appel a relevé que l’expression « sur la base de » dénote un critère relativement flexible lorsque comparée à l’expression sensiblement plus forte de « conforme à » : une mesure qui est « conforme à » une norme internationale est nécessairement établie « sur la base de » cette norme ; inversement, une mesure « établie sur la base de la même norme peut ne pas être conforme à cette norme lorsque, par exemple, seulement quelques-uns de ces éléments et non pas tous les éléments de la norme ont été incorporés à la mesure »116. Ceci est confirmé par une analyse contextuelle : dans la mesure où que ces expressions sont utilisées, de façon cohérente, dans différents articles, quelque fois même dans différents paragraphes d’un même article, « cela laisse supposer que le choix et l’utilisation de mots différents en différents endroits de l’Accord SPS sont délibérés et qu’on a voulu utiliser des mots différents parce que leur sens est différent ». De plus, selon l’Organe d’appel, les plaignants n’avaient avancé aucun argument convaincant démontrant que les expressions « sur la base de » et « conforme à » étaient utilisées par les rédacteurs sans intention particulière et, dès lors, de façon interchangeable117. L’Organe d’appel a encore souligné la différence entre les expressions « sur la base de » et « conforme à » au travers d’une lecture téléologique de l’article 3:1 de l’Accord SPS. La façon dont est exprimé l’objectif de promouvoir l’utilisation de mesures SPS harmonisées dans le Préambule et dans certaines dispositions de l’Accord SPS, indique clairement que l’harmonisation sur la base de normes internationales « est envisagée (…) comme un objectif qui reste à réaliser à l’avenir ». A l’encontre de ce contexte, lire l’expression « sur 116 117


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projected (...) as a goal, yet to be realized in the future”. Against this background, to read the expression “based on” in Article 3.1 SPS “as requiring Members to harmonize their SPS measures by conforming those measures with international standards, guidelines and recommendations, in the here and now, is, in effect, to vest such international standards, guidelines and recommendations (...) with obligatory force and effect”, yet “the SPS Agreement itself sets out no indication of any intent on the part of the Members to do so” 118 . Even supposing, for the sake of argument, that Article 3.1 SPS still contained some unresolved ambiguity, the maxim in dubio mitius – which the Appellate Body qualified as a “widely recognized” supplementary means of interpretation in international law – would have put an end to any temptation to assume that “sovereign states intended to impose upon themselves the more onerous, rather than the less burdensome, obligation”. For the Appellate Body, “to sustain such an assumption (...) treaty language far more specific and compelling than that found in Article 3 of the SPS Agreement would be necessary”119.

With regard to the exact meaning of the words “based on” international standards, the Panels had established that a measure is not so based for purposes of Articles 3.1 and 3.3 SPS, if it does not “reflect the same level of (...) protection as the standard”120. This finding was directly inferred from the wording of Article 3.3 SPS, which applies to “measures which result in a higher level of (...) protection than would be achieved by measures based on the relevant international standards”121. Although this finding had not been challenged, the Appellate Body made the following comment: “it appears to us that the Panel reads much more into Article 3.3 than can be reasonably supported by the actual text of Article 3.3”; but eventually refrained from deciding on the validity of the Panels’ approach: “the correctness of (...) the Panel’s intricate interpretation and examination of the consequences of the Panel’s litmus test, however, have to be left for another day and another case”122.

118

Appellate Body Report, para. 165, footnote 154. Appellate Body Report, para. 165. 120 Report of the US Panel, para. 8.73; Report of the Canadian Panel, para. 8.76. 121 Appellate Body Report, para. 168. 122 Appellate Body Report, para. 168. 119


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la base de » de l’article 3:1 de l’Accord SPS « comme obligeant les Membres à harmoniser leurs mesures SPS en les rendant conformes dès à présent aux normes, directives et recommandations internationales revient en fait à conférer à ces normes, directives et recommandations internationales (…) une force et un effet exécutoires », alors que « rien n’indique dans l’accord SPS que les Membres ont eu l’intention d’agir ainsi » 118. En supposant même, en ce sens, que l’article 3:1 serait encore d’une certaine ambiguïté, la maxime in dubio mitius – que l’Organe d’appel a qualifiée de mode notoire d’interprétation supplémentaire du droit international – aurait fait disparaître toute tentation de présumer que « des États souverains ont eu l’intention de s’imposer à euxmêmes une obligation plus lourde (…) plutôt qu’une obligation moins contraignante ». Pour l’Organe d’appel, « pour étayer une telle hypothèse (…) il faudrait que le libellé du traité soit beaucoup plus précis et contraignant que celui qu’on trouve à l’article 3 de l’Accord SPS »119. En ce qui concerne la signification exacte des termes « sur la base de » normes internationales, les Groupes spéciaux ont établi qu’une mesure n’est pas fondée aux termes des article 3:1 et 3:3 de l’Accord SPS si elle ne peut pas « permettre d’obtenir le même niveau de protection sanitaire que la norme »120. Cette constatation était directement déduite de la formulation de l’article 3:3 de l’Accord SPS, qui s’applique aux mesures « qui entraîne(nt) un niveau de protection sanitaire (…) plus élevé que celui qui serait obtenu avec des mesures fondées sur les normes (…) internationales pertinentes »121. Bien que cette constatation n’ait pas été contestée, l’Organe d’appel a ajouté à ce propos « (qu’) il semble que le Groupe spécial a fait dire à l’article 3:3 beaucoup plus de choses que ce qui peut être raisonnablement étayé par le véritable libellé de l’article 3:3 » ; mais il s’est finalement abstenu de dire le dernier mot sur la validité de l’approche du Groupe spécial : « il faudra (…) attendre une autre occasion et une autre affaire avant de se prononcer sur la justesse du reste de l’interprétation complexe à laquelle le Groupe spécial s’est livré et d’examiner les conséquences du critère qu’il a retenu »122.

118

Rapport de l’Organe d’appel, par. 165, note 154. Rapport de l’Organe d’appel, par. 165. 120 Rapport de Groupe spécial américain, par. 8.73 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.76. 121 Rapport de l’Organe d’appel, par. 168. 122 Rapport de l’Organe d’appel, par. 168. 119

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2.2.2. The relationship between the paragraphs of Article 3 of the SPS Agreement

It has already been noted that the spurious parallel between the expressions “based on” and “conform to” brought the Panels to the conclusion that Members are, under Article 3 SPS, faced with two options: either to observe the general rule set out in Article 3.1 SPS, i.e. apply international standards – in which case, by virtue of Article 3.2 SPS, their conduct is presumed to be in conformity with the SPS Agreement and the GATT –; or to resort to the exception provided for in Article 3.3 SPS, with a view to justifying their choice of a higher level of protection.

By uncoupling the meanings of “based on” and “conform to”, the Appellate Body created a third option. Members may choose to base their SPS measures on international standards. In that case, they are exempt from the requirements spelled out in Article 3.3 SPS, yet no presumption of conformity with the SPS Agreement and the GATT would accrue to them, unless they had chosen to “conform to” international standards. More importantly, the Appellate Body, on the grounds that “the right of a Member to determine its own appropriate level of sanitary protection is an important right” and is recognised as such in the Preamble to the SPS Agreement, dismantled the rule-exception construct elaborated by the Panels: the “right of a Member to establish its own level of sanitary protection under Article 3.3 of the SPS Agreement is an autonomous right and not an ‘exception’ from a ‘general obligation’ under Article 3.1”123. As previously noted, this crucial finding has significant repercussions on the allocation of the burden of proof124.

2.2.3. The requirements for measures not based on international standards (Article 3.3 SPS)

For the sake of clarity, it should be recalled that Article 3.3 SPS allows Members to adopt or maintain an SPS measure resulting in a higher level of protection than would be achieved by a measure based on relevant international standards, provided that one of the following alternative conditions is satisfied: 123 124

Appellate Body Report, para. 172. Original emphasis. See supra, Sub-section IV.1.1.


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2.2.2. Liens entre les paragraphes de l’article 3 et l’Accord SPS Il a déjà été remarqué que l’assimilation forcée entre les expressions « sur la base de » et « conforme à » aurait conduit les Groupes spéciaux à conclure qu’aux termes de l’article 3 de l’Accord SPS, les Membres disposent de deux options : soit ils observent la règle générale exposée dans l’article 3:1 de l’Accord SPS, i.e. ils s’en tiennent aux normes internationales, auquel cas, en vertu de l’article 3:2, leur conduite est présumée, à défaut de preuve contraire, être en conformité avec l’Accord SPS et le GATT, soit ils recourent à l’exception de l’article 3:3 de l’Accord SPS, afin de justifier leur choix d’un niveau de protection supérieur. En distinguant les significations respectives des expressions « sur la base de » et « conforme à », l’Organe d’appel a révélé une troisième option. Les Membres peuvent choisir de fonder leurs mesures sur des normes internationales. Dans ce cas ils sont dispensés des conditions requises à l’article 3:3 de l’Accord SPS, même si aucune présomption de conformité avec l’Accord SPS et le GATT ne leur est accordée, comme cela aurait été le cas s’ils avaient choisi de se « conformer à » des normes internationales. Plus encore, l’Organe d’appel aux motifs que « le droit qu’a un Membre de déterminer le niveau de protection sanitaire qui est approprié pour lui est un droit important » et est reconnu comme tel dans le Préambule de l’Accord SPS, a démonté la construction règle/exception élaborée par les Groupes spéciaux : le « droit qu’a un Membre d’établir son propre niveau de protection au titre de l’article 3:3 de l’Accord SPS est un droit autonome et non une exception à une obligation générale au titre de l’article 3:1 »123. Tel que mentionnée précédemment, cette constatation cruciale a des répercussions considérables sur l’attribution de la charge de la preuve 124. 2.2.3. Exigences relatives aux mesures non basées sur des normes internationales (article 3:3 de l’Accord SPS) Par souci de clarté, on peut rappeler que l’article 3:3 de l’Accord SPS autorise les Membres à adopter ou à maintenir une mesure SPS dont découlerait un niveau de protection supérieur à celui qui serait atteint par une mesure basée sur des normes internationales pertinentes, à condition que l’une de ces conditions alternatives soit satisfaite : « s’il y a une justification scientifique ou si cela est la conséquence du niveau de protection sanitaire ou phytosanitaire qu’un Membre juge approprié conformément aux dispositions pertinentes des 123 124

Rapport de l’Organe d’appel, par. 172. Souligné dans l’original. Voir supra, Sous-section IV.1.1.

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“if there is a scientific justification, or as a consequence of the level of sanitary or phytosanitary protection a Member determines to be appropriate in accordance with the relevant provisions of paragraphs 1 through 8 of Article 5”125. On appeal, the EC reasserted that, since the hormone ban satisfied the first condition (“there is a scientific justification”), the Panels erred in finding that the EC was nevertheless bound to conduct a risk assessment in accordance with Article 5.

Although perplexed by the convoluted language of Article 3.3 SPS – “not a model of clarity in drafting and communication” 126 – the Appellate Body could only confirm the Panels’ conclusions. In this regard, the Appellate Body pointed out that, even if the phrase invoked by the EC does not mention “Articles 5.1 through 5.8”, and may thus be interpreted as excluding the application of the provisions contained therein, the last sentence of Article 3.3 requires that all measures falling within Article 3.3 SPS be consistent “with any other provision of the [SPS] Agreement”, an expression that textually include Article 5. Moreover, the footnote to Article 3.3 SPS qualifies “scientific justification” as something which derives from an “examination and evaluation of available scientific information in conformity with the relevant provisions of the [SPS] Agreement”, and this is what Article 5.1 SPS precisely requires from Members127. The Appellate Body therefore concluded that the EC was, in any case, bound to comply with the requirements stipulated in Article 5.1 SPS, in spite of the fact that such a finding apparently ran afoul of effet utile considerations: “We are not unaware that this finding tends to suggest that the distinction made in Article 3.3 between the two situations may have very limited effects and may, to that extent, be more apparent than real. Its involved and layered language actually leaves us with no choice”128.

The Appellate Body felt the need to shore up this rather troubling conclusion through a teleological and contextual reading of Article 3 SPS. According to the Appellate Body, the object and purpose. of Article 3 SPS is, inter alia, to prevent the use of SPS measures for arbitrary or unjustifiable discrimination between Members or as a disguised restriction on international trade, without requiring Members to change what they deem the appropriate 125

Emphasis added. Appellate Body Report, para. 175. 127 Appellate Body Report, para. 175. 128 Appellate Body Report, para. 176. 126


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paragraphes 1 à 8 de l’article 5 »125. En appel, les CE ont réaffirmé que, puisque l’interdiction frappant les hormones satisfaisait à la première condition (« s’il y a une justification scientifique »), les Groupes spéciaux ont à tort conclu que les CE n’en étaient pas moins obligées de procéder à une évaluation des risques conformément à l’article 5. Bien qu’embarrassé par le langage alambiqué de l’article 3:3 de l’Accord SPS « (qui) n’est manifestement pas un modèle de précision en matière de rédaction et de communication »126, l’Organe d’appel ne pouvait que confirmer les conclusions des Groupes spéciaux. A cet égard, l’Organe d’appel a souligné que, même si l’expression invoquée par les CE ne mentionnait pas les « paragraphes 1 à 8 de l’article 5 », et peut ainsi être interprétée comme excluant l’application des dispositions qui en font partie, la dernière phrase de l’article 3:3 exige que toutes les mesures relevant de cette disposition de l’Accord SPS soient cohérentes avec toute autre disposition de l’Accord SPS, expression qui implique textuellement l’article 5. De plus, la note de bas de page relative à l’article 3:3 de l’Accord SPS définit la « justification scientifique » comme issue d’un « examen et une évaluation des renseignements scientifiques conformément aux dispositions pertinentes de [l’Accord SPS] », et est précisément ce que l’article 5 de l’Accord SPS exige de la part des Membres127. L’Organe d’appel en a donc conclu que les CE étaient, en tout état de cause, tenues de se conformer aux conditions de l’article 5:1 de l’Accord SPS, en dépit du fait qu’une telle conclusion allait apparemment à l’encontre des considérations relatives à l’effet utile : « nous sommes conscients que cette constatation semble indiquer que la distinction faite à l’article 3:3 entre deux situations peut avoir une portée très limitée et être, pour cette raison, plus apparente que réelle. De fait, son libellé contourné et couché par strates ne nous laisse guère d’autre choix »128. L’Organe d’appel a ressenti le besoin d’étayer cette conclusion quelque peu floue grâce à une lecture téléologique et contextuelle de l’article 3:3 de l’Accord SPS. Selon lui, l’objet et le but de l’article 3:3 de l’Accord SPS sont, entre autres, d’empêcher l’utilisation de mesures SPS au profit de discriminations arbitraires ou injustifiables entre Membres, ou en tant que restrictions déguisées au commerce international, sans pour autant exiger des Membres qu’ils modifient le niveau de protection sanitaire ou phytosanitaire qu’ils estiment approprié dans un cas donné. Dans ce contexte, l’Organe d’appel estime que l’article 5:1 de l’Accord SPS a été conçu pour « faire contrepoids au 125

Souligné par nous. Rapport de l’Organe d’appel, par. 175. 127 Rapport de l’Organe d’appel, par. 175. 128 Rapport de l’Organe d’appel, par. 176. 126

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level of sanitary and phytosanitary protection in a given situation. Within this context, Article 5.1 SPS was intended, in the Appellate Body’s view, “as a countervailing factor in respect of the right of Members to set their appropriate level of protection”; and since the obligation to base SPS measures on a risk assessment, enshrined in Article 5.1 SPS, is “essential for the maintenance of the delicate and carefully negotiated balance in the SPS Agreement between the shared, but sometimes competing, interests of promoting international trade and of protecting the life and health of human beings”129. This reading of Article 3.3 SPS, which would exempt Members, if only in special circumstances, from the observance of such an essential obligation, must be discarded. 2.3. The requirement of “risk assessment” under Article 5.1 of the SPS Agreement 2.3.1. The distinction between “risk assessment” and “risk management” When broaching the interpretation of Article 5.1 SPS, the Panels formulated a distinction between risk assessment and risk management as the basis of their analysis. The former notion refers to the examination of data through scientific methods, while the latter embraces any value judgements or choices made by political bodies when coping with risks130. Ignored by the appellants, the distinction between assessment and management of risks nevertheless attracted the doubts of the Appellate Body: “The Panel’s distinction, which it apparently employs to achieve or support what appears to be a restrictive notion of risk assessment, has no textual basis”131 and must therefore be rejected. The notion of risk management, in fact, never appears in the text of the SPS Agreement. 2.3.2. The notion of “risk” As previously noted, the Panels described risk assessment as a two-step process, through which Members “should (i) identify the adverse effects on human health (if any) arising from the presence of the hormones at issue when used as growth promoters (...), and (ii) if any such adverse effects exist, evaluate the

129

Appellate Body Report, para. 177. Report of the US Panel, paras. 8.94-8.95; Report of the Canadian Panel, paras. 8.97-8.98. 131 Appellate Body Report, para. 181. 130


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droit des Membres de fixer leur niveau de protection approprié » ; et puisque l’obligation de fonder une mesure SPS sur l’évaluation des risques, entérinée dans l’article 5:1 de l’Accord SPS est essentielle « pour maintenir l’équilibre fragile qui a été soigneusement négocié dans l’Accord SPS entre les intérêts partagés quoique parfois divergents qui consistent à promouvoir le commerce international et à protéger la vie et la santé des êtres humains »129, il est nécessaire d’écarter une lecture de l’article 3:3 de l’Accord SPS qui dispenserait les Membres, même dans des circonstances particulières, de respecter une obligation aussi essentielle. 2.3. L’exigence d’une « évaluation des risques » au titre de l’article 5:1 de l’Accord SPS 2.3.1. Distinction entre « évaluation des risques » et « gestion des risques » En abordant la question de l’interprétation de l’article 5:1 de l’Accord SPS, les Groupes spéciaux ont opéré une distinction entre évaluation des risques et gestion des risques et en ont fait le point de départ de leur analyse. Cette dernière notion se réfère à l’examen scientifique des données, tandis que la première englobe tout jugement de valeurs ou choix fait par des organes politiques se trouvant face à des risques130. La distinction entre évaluation et gestion des risques, quoique ignorée par les appelants, n’en a pas moins provoqué un commentaire révélant une certaine méfiance de la part de l’Organe d’appel : « La distinction que le Groupe spécial semble avoir établie pour parvenir à sa notion restrictive d’évaluation des risques ou pour étayer cette notion n’a aucun fondement dans le texte de l’Accord (SPS) »131 et doit dès lors être rejetée. En fait, la notion de gestion des risques n’apparaît jamais dans le texte de l’Accord SPS. 2.3.2. La notion de « risque » Les Groupes spéciaux avaient décrit l’évaluation des risques comme un processus à deux étapes par lequel les Membres « devraient permettre (i) d’identifier les effets négatifs sur la santé des personnes (le cas échéant) résultant de la présence des hormones en cause, lorsqu’elles sont utilisées comme activateurs de croissance (…) et (ii) si de tels effets négatifs existent, évaluer la possibilité ou la probabilité que ces effets se produisent »132. 129

Rapport de l’Organe d’appel, par. 177. Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.94-8.95 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.97-8.98. 131 Rapport de l’Organe d’appel, par. 181. 132 Rapport de l’Organe d’appel, par. 183. Souligné dans l’original. 130

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potential or probability of occurrence of such effects” 132. The Appellate Body took note of this statement with little enthusiasm: “although the utility of a twostep analysis may be debated, it does not appear to us to be substantially wrong”. It criticised, however, the Panels’ use of the term “probability” as a synonym for “potential”, the latter being the term which actually appears in the definition of risk assessment contained in Annex A , para. 4 of the SPS Agreement. In the Appellate Body’s view, by including the term “probability” in their analysis, the Panels appeared to introduce, surreptitiously, “a quantitative dimension to the notion of risk”133.

This seems to be confirmed by the double use the Panels made of the notion of “scientifically identified (or identifiable) risk”. On the one hand, the Panels considered “unidentified”, and therefore insufficient to justify a SPS measure, the risk associated with the unavoidable uncertainty that adverse effects will ever arise from a substance. The Appellate Body agreed with the Panels that “this theoretical uncertainty”, which is inherent in any prediction based on empirical observations, “is not the kind of risk which, under Article 5.1 SPS, is to be assessed”134. On the other hand, elsewhere the Panels “appeared to be using the term ‘scientifically identified risk’ to prescribe implicitly that a certain magnitude or threshold level of risk be demonstrated”135, an interpretation the Appellate Body could not endorse: “we must note that imposition of such a quantitative requirement finds no basis in the SPS Agreement”136. 2.3.3. The meaning of “based on” a risk assessment The EC appealed against the Panels’ finding that, implicit in Article 5.1 SPS, there is a minimum procedural requirement that Members actually take into account a risk assessment either when they enact an SPS measure or at any later 132

Appellate Body Report, para. 183. Original emphasis. Appellate Body Report, para. 184. 134 Appellate Body Report, para. 186. Report of the US Panel, paras. 8.152-8.153; Report of the Canadian Panel, paras. 8.155-8-156. 135 According to the Appellate Body, the Panels seemingly did so when they discarded an estimate made by one expert – according to which hormones administered for growth promotion purposes imply, for breast cancer, an increased risk factor lying somewhere between 0 and 1 per million – on the grounds that it only represented “a statistical range (...) not a scientifically identified risk” (Report of the US Panel, para. 8.124, footnote 331 ; Report of the Canadian Panel, para. 8.127, footnote 437). 136 Appellate Body Report, para. 186. 133


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L’Organe d’appel n’a pris note de ces déclarations qu’avec peu d’enthousiasme : « bien que l’on puisse débattre sur l’utilité d’une analyse en deux étapes, celle-ci ne nous semble pas contre-indiquée au fond ». Il a cependant critiqué l’utilisation qu’ont fait les Groupes spéciaux du terme « probabilité » comme synonyme de « risque potentiel », ce dernier terme étant celui qui apparaît en fait dans la définition de l’évaluation des risques inscrite dans l’Annexe A paragraphe 4 de l’Accord SPS. Selon l’Organe d’appel, en incluant le terme « probabilité » dans leur analyse, les Groupes spéciaux ont semblé introduire, subrepticement, « une dimension quantitative à la notion de risque » 133. Ceci semblait confirmé par la double utilisation qu’ont fait les Groupes spéciaux de la notion de « risque scientifiquement identifié ». D’une part, les Groupes spéciaux considéraient comme « non identifié », et donc insuffisant pour la justification d’une mesure SPS, le risque lié à l’incertitude qu’on ne peut éliminer, que des effets défavorables soient produits par une substance. L’Organe d’appel rejoint les Groupes spéciaux pour dire que « cette incertitude théorique », qui est inhérente à toute prédiction fondée sur des observations empiriques, « n’est pas le genre de risque qui doit être évalué aux termes de l’article 5:1 »134. D’autre part, les Groupes spéciaux « semble(nt) avoir utilisé l’expression « risque scientifiquement identifié » pour indiquer implicitement qu’un certain ordre de grandeur ou seuil de risque doit être établi »135, une interprétation que l’Organe d’appel ne pouvait approuver : « nous devons constater que l’imposition d’une telle prescription quantitative ne s’appuie sur aucune disposition de l’Accord SPS »136. 2.3.3. La signification de « sur la base » d’une évaluation des risques Les CE ont interjeté appel à l’encontre de la constatation faite par les Groupes spéciaux de l’existence, implicite dans l’article 5:1 de l’Accord SPS, d’une exigence procédurale minimale qui impose que les Membres tiennent compte d’une évaluation des risques soit lorsqu’ils adoptent une mesure SPS, soit à 133

Rapport de l’Organe d’appel, par. 184. Rapport de l’Organe d’appel, par. 186. Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.1528.153 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.155-8.156. 135 Selon l’Organe d’appel, les groupes spéciaux ont apparemment agi de la sorte lorsqu’ils ont écarté une estimation faite par un expert – selon laquelle les hormones administrées comme activateurs de croissance impliquent, dans le cas du cancer du sein, un facteur d’augmentation du risque se situant quelque part entre 0 et 1 sur un million – aux motifs que cela représentait uniquement « une fourchette statistique (…) et non un risque scientifiquement identifié » (Rapport de Groupe spécial américain, par. 8.124, note de bas de page 331 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.127, note de bas de page 437). 136 Rapport de l’Organe d’appel, par. 186. 134

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point in time, yet before formal proceedings concerning that measure are initiated137. The Appellate Body upheld the EC’s claim. For the Appellate Body, the Panels’ construction “is unnecessary and an error of law as well”. The expression “based on”, for purposes of Article 5.1 SPS, refers exclusively “to a certain objective relationship between two elements, that is to say, to an objective situation that persists and is observable between an SPS measure and a risk assessment”138. Therefore, no historical evidence that a Member took into account an assessment of risk is required under Article 5.1 SPS. Besides the duty to interpret Article 5.1 SPS in accordance with its ordinary meaning, there was, in the Appellate Body’s view, a compelling policy reason to reverse the Panels’ finding: the procedural requirement devised by the Panels “could well lead to the elimination or disregard of available scientific evidence that rationally supports the SPS measure being examined”139.

As for the substantive requirement contained in Article 5.1 SPS, it should be recalled that the Panels employed a two step analysis in order to assess whether the measures in dispute were “based on” a risk assessment: first, they took acccount of the scientific conclusions endorsed by the risk assessors, as opposed to the scientific conclusions underlying the measures in dispute; secondly, they determined whether or not these two sets of conclusions coincided140. Starting from the assumption that “the relationship between these two sets of conclusions is certainly relevant” but cannot “be assigned relevance to the exclusion of everything else”141, the Appellate Body thought it appropriate to tone down the Panels’ test: “We believe that Article 5.1, when contextually read as it should be, in conjunction with and as informed by Article 2.2 of the SPS Agreement, requires that the results of the risk assessment must sufficiently warrant – that is to say, reasonably support – the SPS measure at stake”. This

137

Report of the US Panel, para. 8.114 ; Report of the Canadian Panel, para. 8.117. Appellate Body Report, para. 189. Original emphasis. 139 Appellate Body Report, para. 190. The Appellate Body added that the “risk of exclusion of available scientific evidence may be particularly significant for the bulk of SPS measures which were put in place before the effective date of the WTO Agreement and that have been simply maintained thereafter”. In so affirming, the Appellate Body perhaps overlooked that the “minimum procedural requirement”, as defined by the Panels, does not rule out all of the scientific evidence which emerged after the enactement of a measure, but only the evidence subsequent to the initiation of the proceedings concerning that measure (cf. supra, Sub-section III.2.2). 140 Report of the US Panel, para. 8.117; Report of the Canadian Panel, para. 8.120. 141 Appellate Body Report, para. 193. 138


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n’importe quel moment ultérieurement, avant toutefois que des procédures formelles concernant cette mesure n’aient été entamées137. L’Organe d’appel a confirmé le bien fondé de la requête des CE. Pour l’Organe d’appel, l’interprétation des Groupes spéciaux « est inutile (…) et constitue une erreur de droit ». L’expression « sur la base de » dans le cadre de l’article 5:1 de l’Accord SPS, se réfère exclusivement à « une certaine relation objective entre deux éléments, c’est-à-dire une situation objective qui persiste et qui est observable entre une mesure SPS et une évaluation des risques »138. Dès lors, aucune preuve historique faisant valoir qu’un Membre a pris en compte une évaluation des risques n’est requise au titre de l’article 5:1 de l’Accord SPS. Mise à part l’obligation d’interpréter l’article 5:1 de l’Accord SPS conformément à son sens ordinaire, il y avait, selon l’Organe d’appel, une raison politique imposant de renverser les conclusions des Groupes spéciaux : la condition de nature procédurale inventée par les Groupes spéciaux « pourrait bien entraîner le suppression ou la non prise en compte des preuves scientifiques disponibles qui justifient la mesure SPS à l’examen »139. Concernant la condition de fond comprise dans l’article 5:1 de l’Accord SPS, il est rappelé que les Groupes spéciaux ont eu recours à une analyse en deux étapes afin d’évaluer si les mesures litigieuses étaient « basées sur » une évaluation des risques : en premier lieu, ils ont confronté les conclusions scientifiques dégagées dans les études auxquelles se référaient les CE aux conclusions scientifiques invoquées par les CE comme fondement des mesures litigieuses ; en second lieu, ils ont déterminé si ces deux ensembles de conclusions coïncidaient ou non140. Partant de l’hypothèse que « la relation existant entre ces deux séries de conclusions est pertinente » mais que « sa pertinence ne permet pas néanmoins d’écarter tout le reste »141, l’Organe d’appel a considéré judicieux d’atténuer le test utilisé par les Groupes spéciaux : « Nous estimons que l’article 5:1, lorsqu’il est lu en contexte comme il se doit et 137

Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.114 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.117 138 Rapport de l’Organe d’appel, par. 189. Souligné dans l’original. 139 Rapport de l’Organe d’appel, par. 190. L’Organe d’appel ajouta que le « risque d’exclusion des preuves scientifiques disponibles peut être particulièrement important en ce qui concerne l’essentiel des mesures SPS qui ont été mises en place avant la date d’entrée en vigueur de l’Accord sur l’OMC et qui ont simplement été maintenues par la suite ». En affirmant cela, il est probable que l’Organe d’appel ait négligé le fait que la « prescription de forme minimale », telle que définie par les groupes spéciaux, n’exclut pas toutes les preuves scientifiques qui sont apparues postérieurement à l’adoption d’une mesure, mais seulement les preuves postérieures au commencement de la procédure relative à cette mesure (Voir supra, Sous-section III.2.2). 140 Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.117 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.120. 141 Rapport de l’Organe d’appel, par. 193.

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is what the Appellate Body more concisely termed “a rational relationship between the measure and the risk assessment”142.

2.3.4. Factors bearing upon risk assessment

An indication of the factors that may be taken into account when assessing risks is contained in Article 5.2 SPS. According to the Appellate Body, “there is nothing to indicate that the listing of factors” in that provision “was intended to be a closed list”143. Referring back to the Panels’ restrictive interpretation the of the concept of risk assessment, the Appellate Body observed that: “to the extent that the Panel purports to exclude from the scope of a risk assessment (...) all matters not susceptible of quantitative analysis by the empirical or experimental laboratory methods commonly associated with the physical sciences, we believe that the Panel is in error”144. The Appellate Body inferred this conclusion directly from the fact that certain factors explicitly listed in Article 5.2 SPS, such as “inspection, sampling and testing methods”, are “not necessarily or wholly susceptible of investigation according to laboratory methods of, for example, biochemistry or pharmacology”145. Of course, this interpretative statement also affects the very notion of risk on which the SPS Agreement, in its entirety, is premised. As the Appellate Body put it; “it is essential to bear in mind that the risk that is to be evaluated in a risk assessment under Article 5.1 is not only risk ascertainable in a science laboratory operating under strictly controlled conditions, but also risk in human societies as they actually exist”146.

On appeal, the EC voiced its concern that the Panels’ interpretative approach to Article 5.1 SPS could also instil, in the SPS Agreement, a majority conception of science, where minority views are systematically silenced by the prevailing opinion reflected in studies or reports officially blessed as “risk assessments”. It is not clear whether the Panels’ modus operandi warranted the EC’s anxiety. In principle, nothing seems to prevent minority opinions from being “attached” to official reports, either formally or by means of separate publication. Anyhow, the Panels were not faced with a situation of conflicting scientific views: although the Panels dismissed some scientific evidence as 142

Appellate Body Report, para. 193. Appellate Body Report, para. 187. 144 Appellate Body Report, para. 187. 145 Appellate Body Report, para. 187. 146 Appellate Body Report, para. 187. 143


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qu’il est interprété à la lumière de l’article 2.2 de l’Accord SPS, exige que les résultats de l’évaluation des risques justifient suffisamment – c’est-à-dire qu’ils étayent raisonnablement – la mesure SPS en jeu ». Ceci correspond à ce que l’Organe d’appel a plus précisément qualifié de « relation logique entre la mesure et l’évaluation des risques »142. 2.3.4. Facteurs influant sur l’évaluation des risques Une indication des facteurs susceptibles d’être pris en compte lors de l’évaluation des risques se trouve dans l’article 5:2 de l’Accord SPS. Selon l’Organe d’appel, « rien n’indique que l’énumération des éléments » dans cette disposition « se voulait exhaustive »143. Se référant à nouveau à l’interprétation restrictive que les Groupes spéciaux avaient donné du concept d’évaluation des risques, l’Organe d’appel fait remarquer que : « dans le mesure où le Groupe spécial a voulu exclure du champ de l’évaluation des risques (…) toutes les questions qui ne se prêtaient pas à une analyse quantitative au moyen des méthodes de laboratoire empiriques ou expérimentales communément associées aux sciences physiques, nous estimons que le Groupe spécial a eu tort »144. L’Organe d’appel a directement déduit ces conclusions du fait que certains facteurs, explicitement énumérés dans l’article 5:2 de l’Accord SPS, tels que « des méthodes d’inspection, d’échantillonnage et d’essai pertinentes… ne se prêtent pas nécessairement ni entièrement à une investigation faisant appel à des méthodes de laboratoire comme celles qui sont utilisées, par exemple, en biochimie ou en pharmacologie »145. Bien sûr cette déclaration interprétative affecte également et particulièrement la notion de risque, sur laquelle l’Accord SPS dans son ensemble est fondé. Ainsi que l’Organe d’appel l’a énoncé : « Il est essentiel de ne pas perdre de vue que le risque qui doit être évalué dans le cadre d’une évaluation des risques aux termes de l’article 5:1 n’est pas uniquement le risque qui est vérifiable dans un laboratoire scientifique fonctionnant dans des conditions rigoureusement maîtrisées, mais le risque pour les sociétés humaines telles qu’elles existent en réalité »146. En appel, les CE ont fait entendre leur inquiétude relative au fait que l’approche interprétative de l’article 5:1 adoptée par les Groupes spéciaux pourrait également introduire dans l’Accord SPS une conception majoritaire de la science, selon laquelle les opinions minoritaires seraient systématiquement tues en faisant prévaloir les opinions ressortant des études et rapports 142

Rapport de l’Organe d’appel, par. 193. Rapport de l’Organe d’appel, par. 187. 144 Rapport de l’Organe d’appel, par. 187. 145 Rapport de l’Organe d’appel, par. 187. 146 Rapport de l’Organe d’appel, par. 187. 143

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irrelevant, they never did so on the grounds that the evidence came from minority sources.

Notwithstanding this, the Appellate Body felt that the EC’s misgivings called for a clarifying answer, which deserves full quotation: “we do not believe that a risk assessment has to come to a monolithic conclusion that coincides with the scientific conclusion or view implicit in the SPS measure. (...) Article 5.1 does not require that the risk assessment must necessarily embody only the view of a majority of the relevant scientific community. In some cases, the very existence of divergent views presented by qualified scientists who have investigated the particular issue at hand may indicate a state of scientific uncertainty. (...) In most cases, responsible and representative governments tend to base their legislative and administrative measures on ‘mainstream’ scientific opinion. In other cases, equally responsible and representative governments may act in good faith on the basis of what, at a given time, may be a divergent opinion coming from qualified and respected sources. By itself, this does not necessarily signal the absence of a reasonable relationship between the SPS measure and the risk assessment; especially where the risk involved is life-threatening in character and is perceived to constitute a clear and imminent threat to public health and safety”147. However significant, this statement only indicates what is per se an insufficient ground to hold that a measure fails the test implicit in Article 5.1 SPS. When it comes to the definition of what is required for a measure to pass that test, the Appellate Body keeps the parameter fluid: “Determination of the presence or absence of that relationship can only be done on a case-to-case basis, after account is taken of all considerations rationally bearing upon the issue of potential adverse health effects”148.

For the Appellate Body, the risk arising from difficulties in detecting abusive administration of hormones is one such consideration. The EC thus prevailed upon the Appellate Body to reverse the Panels’ finding that the problem of control was not specific to the substances at issue and, therefore, irrelevant for purposes of risk assessment149. In the Appellate Body’s view, this finding was brought in “principally on a priori grounds”150, and certainly constituted a misrepresentation of Article 5.2 SPS, which stipulates that 147

Appellate Body Report, para. 194. Appellate Body Report, para. 194. 149 Report of the US Panel, para. 8.146 ; Report of the Canadian Panel, para. 8.149. 150 Appellate Body Report, para. 203. 148


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officiellement consacrés comme « évaluations des risques ». Il n’est pas certain que le modus operandi des Groupes spéciaux justifiait l’appréhension des CE. En principe, rien n’empêche qu’une opinion minoritaire soit « jointe » à des rapports officiels, soit formellement, soit par le biais d’une publication distincte. Quoi qu’il en soit, les Groupes spéciaux ne se trouvaient pas dans une situation où des opinions scientifiques s’opposaient : bien qu’ils aient écarté certaines preuves scientifiques comme non pertinentes, ils ne l’ont jamais fait au motif que ces preuves provenaient de sources minoritaires Nonobstant cela, l’Organe d’appel a estimé que les craintes des CE nécessitaient une réponse qui permette d’éclaircir la situation et qui mérite d’être citée de façon extensive : « nous ne sommes pas d’avis que l’évaluation des risques doit déboucher sur une conclusion monolithique qui coïncide avec la conclusion ou l’opinion scientifique qui sous-tend implicitement la mesure SPS. (…) L’article 5 :1 ne requiert pas que l’évaluation des risques fasse état nécessairement du seul point de vue de la majorité de la communauté scientifique intéressée. Parfois l’existence même d’opinions dissidentes exposées par des scientifiques compétents qui ont mené des recherches sur la question à l’examen peut être révélatrice d’une certaine incertitude de la communauté scientifique. (…) Dans la plupart des cas, les gouvernements responsables et représentatifs ont tendance à fonder leurs mesures législatives et administratives sur l’opinion scientifique dominante. Dans d’autres cas, des gouvernements, tout aussi responsables et représentatifs, peuvent agir de bonne foi sur la base de ce qui peut être, à un moment donné, une opinion divergente provenant de sources compétentes et respectées. En soi, cela ne témoigne pas nécessairement de l’absence d’une relation raisonnable entre la mesure SPS et l’évaluation des risques, notamment lorsque le risque en question peut être mortel et qu’il est perçu comme posant une menace évidente et imminente pour la santé et la sécurité publiques »147. Malgré toute son importance, cette déclaration indique uniquement ce que sont en soi des fondements insuffisants pour estimer qu’une mesure ne répond pas aux conditions implicitement incluses dans l’article 5:1 de l’Accord SPS. Lorsqu’on en vient à la définition de ce qui est requis pour qu’une mesure réponde à ces conditions, l’Organe d’appel s’en tient à des paramètres flexibles : « L’existence ou l’absence de cette relation ne peut être déterminée qu’au cas par cas, après avoir tenu compte de toutes les considérations qui influent logiquement sur la question des effets négatifs potentiels sur la santé » 148. Pour l’Organe d’appel, les risques provenant des difficultés à détecter les cas d’administration abusive de telles hormones est l’une de ces 147 148


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Members shall take into account, besides available scientific evidence, “relevant process and production methods” as well as “relevant inspection, sampling and testing methods”151. A plain reading of this provision was enough for the Appellate Body to conclude that Members are allowed to take account of “risks arising from failure to comply with the requirements of good veterinary practice (...) as well as risks arising from difficulties of control, inspection and enforcement of the requirements of good veterinary practice”. The Panels were then reprimanded for having committed “a fundamental legal error”, once more based on the illegitimate distinction between risk assessment and risk management (for the Panels, the “non-scientific” issue of control pertained exclusively to the latter)152. When it came to the facts, however, the Appellate Body confirmed the Panels’ finding, on the grounds that the assessment produced by the EC of risks related to control of abusive practices represented “at best ( ...) the beginning of a risk assessment of such risks”153.

2.3.5. Reappraisal of the consistency of the measures at stake with Article 5.1 of the SPS Agreement

The fact that the Panels’ interpretative findings underwent some significant retouching did not change the final decision: the Appellate Body still found that no scientific evidence made available to the Panels “rationally support[ed] the EC import prohibition”154. In reaching this conclusion, however, the Appellate Body had to explain away some discordance in the scientific record. Firstly, the divergent opinion155 expressed by one of the experts advising the Panels was considered by the Appellate Body insufficient to overturn the conclusions consistently endorsed by the other scientists, because the dissenting expert himself never claimed that his opinion was “the result of scientific studies carried out by him or under his supervision focusing

151

Appellate Body Report, para. 205. Appellate Body Report, para. 206. 153 Appellate Body Report, para. 207. 154 Appellate Body Report, para. 197. 155 The opinion is reported in para. 891 of the Annex to the Panels’ Reports: “For every million women alive in the United States, Canada, Europe today, about 110,000 of those women will get breast cancer. (...) And by my estimates one of those 110,000 would come from eating meat containing oestrogens as a growth promoter, if used as prescribed”. 152


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considérations. Les CE ont donc obtenu de l’Organe d’appel qu’il infirme les conclusions des Groupes spéciaux énonçant que le problème du contrôle n’était pas spécifique aux substances en cause, et dès lors, n’était pas pertinent pour les besoins de l’évaluation des risques149. De l’avis de l’Organe d’appel, de telles conclusions avaient été acquises « principalement en se fondant sur un raisonnement a priori »150 et constituaient certainement une dénaturation de l’article 5:2 de l’Accord SPS, qui dispose que les Membres prendront en compte, outre les preuves scientifiques disponibles, « des procédés et méthodes de production pertinentes » aussi bien que des « méthodes d’inspection, d’échantillonnage et d’essai pertinentes »151. La simple lecture de cette disposition s’est avérée suffisante pour que l’Organe d’appel conclut que les Membres étaient en droit de tenir compte des « risques découlant de l’inobservation des bonnes pratiques vétérinaires (…) ainsi que des risques découlant des problèmes de contrôle, d’inspection et de mise en œuvre des bonnes pratiques vétérinaires ». Les Groupes spéciaux ont alors été réprimandés pour avoir commis « une erreur de droit fondamentale », une fois encore fondée sur la distinction illégitime entre l’évaluation des risques et la gestion des risques (pour les Groupes spéciaux, la question « non scientifique » du contrôle était exclusivement liée à cette dernière)152. Cependant, lorsque l’Organe d’appel en est venu aux faits, il a confirmé les conclusions des Groupes spéciaux, au motif que l’évaluation produite par les CE sur les risques liés au contrôle des pratiques abusives représentait « en mettant les choses au mieux (…) le début d’une évaluation de ces risques »153. 2.3.5. Réévaluation de la cohérence entre les mesures en jeu et l’article 5:1 de l’Accord SPS Le fait que les conclusions des Groupes spéciaux aient subi d’importantes retouches n’en change pas pour autant le dénouement : l’Organe d’appel a finalement décidé qu’aucune des preuves scientifiques fournies aux Groupes spéciaux n’étayait « logiquement la prohibition à l’importation imposée par les CE »154. L’Organe d’appel a dû cependant régler certains désaccords relatifs aux documents scientifiques consignés.

149

Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.146 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.149. 150 Rapport de l’Organe d’appel, par. 203. 151 Rapport de l’Organe d’appel, par. 205. 152 Rapport de l’Organe d’appel, par. 206. 153 Rapport de l’Organe d’appel, par. 207. 154 Rapport de l’Organe d’appel, par. 197.

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specifically on residues of hormones in meat from cattle fattened with such hormones”156.

Secondly, certain studies carried out by IARC and a number of articles by individual scientists, which, in the Appellate Body’s words, “indeed show a general risk of cancer”, where nevertheless discarded on the grounds that “they do not focus on and do not address the particular kind of risk here at stake”, as the SPS Agreement would have required157.

Thirdly, the Appellate Body held that the evidence concerning the harmfulness of progestin in general had been rightly considered by the Panels irrelevant for assessing the allegedly adverse effects of MGA (although the latter is a hormonal substance which mimics the action of progesterone), on account of a lack of scientific evidence demonstrating “how closely related MGA is chemically and pharmacologically to other progestin”158.

2.4. The relevance of the precautionary principle to interpretation of the SPS Agreement

In the EC’s view, the Panels would have reached different conclusions concerning the WTO-legality of the hormone ban if, in conformity with customary rules of interpretation, they had construed the SPS Agreement in light of the precautionary principle. The EC’s contention was based on the assumption that the precautionary principle had acquired the status of general international law. It is common knowledge that such an assumption is far from obvious159. After a cursory examination of the doctrinal debate on the matter, the Appellate Body went no further than a dubitative statement: whether the precautionary principle “has been accepted by Members as a principle of general or customary international law appears less than clear”160. It also took account of the fact that “the precautionary principle, at least outside the field of international environmental law, still awaits authoritative formulation”. This circumspection would seem partly explained by a reference the Appellate Body 156

Appellate Body Report, para. 198. Appellate Body Report, para. 200. 158 Appellate Body Report, para. 201. 159 See infra Sub-section VI.3 in this Part. 160 Appellate Body Report, para. 123. Original emphasis. 157


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Premièrement, l’opinion divergente155 exprimée par l’un des experts conseillant les Groupes spéciaux a été considérée comme insuffisante par l’Organe d’appel pour renverser les conclusions unanimement approuvées par les autres scientifiques, car l’expert dissident lui-même n’avait jamais prétendu que son avis était « le résultat d’études effectuées par… lui-même ou sous sa supervision et portant expressément sur les résidus d’hormones présents dans la viande provenant de bovins engraissés avec des hormones »156. Deuxièmement, certaines études menées par le CIRC et un certain nombre d’articles de scientifiques s’exprimant à titre individuel, qui, selon les termes de l’Organe d’appel, « attestent effectivement l’existence d’un risque général de cancer », ont été néanmoins écartés au motif « (qu’) elles ne mettent pas en évidence et n’étudient pas le type particulier de risque dont il s’agit en l’occurrence », comme l’Accord SPS l’exige157. Troisièmement, l’Organe d’appel a retenu que les preuves concernant la nocivité des progestines en général avaient été, à raison, considérées par les Groupes spéciaux comme non pertinentes pour évaluer les effets prétendument défavorables du MGA (bien que ce dernier soit une substance hormonale qui reproduit les effets de la progestérone), à défaut de preuve scientifique démontrant « combien le MGA est étroitement lié sur le plan chimique et pharmacologique aux autres progestatifs »158. 2.4. Pertinence du principe de précaution dans l’interprétation de l’Accord SPS Selon les CE, les Groupes spéciaux seraient parvenus à des conclusions différentes concernant la compatibilité avec le droit de l’OMC de l’interdiction frappant les hormones si, conformément aux règles coutumières d’interprétation, ils avaient interprété l’Accord SPS à la lumière du principe de précaution. La prétention des CE était fondée sur la présomption que le principe de précaution avait acquis le statut de règle du droit international général. Il est notoire qu’une telle présomption est loin d’être évidente159. Après un rapide examen du débat doctrinal à ce sujet, l’Organe d’appel ne s’est pas aventuré plus loin qu’une déclaration dubitative : savoir si le principe de précaution « est 155

L’opinion est rapportée au paragraphe 819 de l’Annexe aux Rapports des groupes spéciaux : « Pour chaque million de femmes vivant aux États-Unis, au Canada et en Europe actuellement, environ 110 000 auront un cancer du sein. (…) Selon mes estimations, un cas sur 110 000 proviendrait de la consommation de viande contenant des oestrogènes administrés à des fins anabolisantes, utilisées conformément aux instructions ». 156 Rapport de l’Organe d’appel, par. 198. 157 Rapport de l’Organe d’appel, par. 200. 158 Rapport de l’Organe d’appel, par. 201. 159 Voir infra Sous-section VI.3 de cette partie.

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made to the International Court of Justice’s recent decision in GabcíkovoNagymaros161, where the precautionary principle is not mentioned among the “new norms and standards” which are said to have emerged in the field of environmental protection162.

However, for the Appellate Body, not only was it “imprudent”, but also “unnecessary (...) to take a position on this important, but abstract, question”163. In fact, the decision to side-step the issue of the international legal status of the precautionary principle did not prevent the Appellate Body from noting “some aspects of the relationship” between that principle and the SPS Agreement. In this regard, the Appellate Body confirmed, albeit in words slightly different from those of the Panels, that the precautionary principle “finds reflection in Article 5.7 of the SPS Agreement”. More importantly, the Appellate Body established that the relevance of the precautionary principle was not confined, as the Panels had held, to Article 5.7 SPS: “it is reflected also in the sixth paragraph of the preamble and in Article 3.3”, which “explicitly recognize the right of Members to establish their own appropriate level of sanitary protection, which level may be higher (i.e., more cautious) than that implied in existing international standards, guidelines and recommendations”164.

Notwithstanding this, the Appellate Body concluded that the Panels’ finding (that the precautionary principle “does not override the provisions of Articles 5.1 and 5.2 of the SPS Agreement”) was, in substance, unobjectionable: “The precautionary principle does not, by itself, and without a clear textual directive to that effect, relieve a panel from the duty of applying the normal (i.e. customary international law) principles of treaty interpretation in reading the provisions of the SPS Agreement”. All a panel “should” do when called upon to determine whether a trade barrier is based on sufficient scientific evidence, is to “bear in mind that responsible, representative governments commonly act from perspectives of prudence and precaution where risks of irreversible, e.g. lifeterminating, damage to human health are concerned”165. 161

Case Concerning the Gabcíkovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia), Judgement of 25 September 1997, in ICJ Reports, p. 1, para. 140. 162 Appellate Body Report, para. 123. References to the doctrinal debate on the precautionary principle and the International Court of Justice’s judgement in Gabcíkovo-Nagymaros appear respectively in footnotes 92 and 93. 163 Appellate Body Report, para. 123. 164 Appellate Body Report, para. 124. 165 Appellate Body Report, paras. 124-125.


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largement admis par les Membres comme principe de droit international coutumier ou général est moins clair »160. Il a pris également acte du fait que le « principe de précaution, du moins en dehors du droit international de l’environnement, n’a pas encore fait l’objet d’une formulation faisant autorité ». Cette circonspection semblait en partie justifiée par une référence que l’Organe d’appel avait faite à une récente décision de le Cour internationale de Justice dans l’affaire Gabc?kovo-Nagymaros161, où le principe de précaution n’est pas mentionné parmi les « nouvelles normes et standards » réputés apparus dans le domaine de la protection de l’environnement162. Cependant, pour l’Organe d’appel, il n’était pas uniquement « imprudent », mais il est également « superflu (…) que l’Organe d’appel prenne position dans le présent appel au sujet de cette question importante mais abstraite »163. En fait, la décision d’éluder la question du statut juridique international du principe de précaution n’a pas empêché l’Organe d’appel « de dénoter certains aspects de la relation » entre ce principe et l’Accord SPS. A cet égard, il a confirmé, bien qu’en des termes quelque peu différents de ceux des Groupes spéciaux, que le principe de précaution « est effectivement pris en compte à l’article 5:7 de l’Accord SPS ». Plus encore, l’Organe d’appel a établi que la pertinence du principe de précaution n’était pas confinée, contrairement à ce qu’avaient dit les Groupes spéciaux, à l’article 5:7 de l’Accord SPS : « ce principe est également pris en compte dans le sixième alinéa du Préambule et à l’article 3:3 [qui] reconnaissent explicitement le droit des États Membres d’établir leur propre niveau approprié de protection sanitaire, lequel peut être plus élevé (c’est-à-dire plus prudent) que celui qu’impliquent les normes, directives et recommandations internationales existantes »164. Malgré cela, l’Organe d’appel a conclu que les conclusions des Groupes spéciaux énonçant que le principe de précaution « ne l’emporte pas sur les dispositions de l’article 5:1 et 2 de l’accord SPS » étaient, en substance, incontestables : « le principe de précaution ne dispense pas, toutefois, en soi et sans une directive claire et explicite dans ce sens, le Groupe spécial de l’obligation d’appliquer les principes normaux (c’est-à-dire du droit international coutumier) de l’interprétation des traités pour interpréter les dispositions de l’accord SPS ». Tout Groupe spécial « peut, évidemment, et 160

Rapport de l’Organe d’appel, par. 123. Souligné dans l’original. Affaire relative au projet Gabc?kovo-Nagymaros (Hongrie/ Slovaquie), Arrêt du 25 septembre 1997, in ICJ Reports, p.1, par. 140. 162 Rapport de l’Organe d’appel, par. 123. Les références relatives au débat doctrinal concernant le principe de précaution et l’arrêt de la Cour internationale de Justice dans l’affaire GabcíkovoNagymaros apparaissent respectivement aux notes de bas de page 92 et 93. 163 Rapport de l’Organe d’appel, par. 123. 164 Rapport de l’Organe d’appel, par. 124. 161

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2.5. Interpreting Article 5.5 of the SPS Agreement: arbitrary distinctions in the levels of protection resulting in discrimination or a disguised restriction of international trade

As may be recalled, the Panels had found that the hormone ban., when compared with other EC health policies, constituted an arbitrary distinction in levels of sanitary protection, inconsistent with Article 5.5 SPS. After a painstaking reading of that Article, the Appellate Body reversed the Panels’ conclusion. The Appellate Body began its analysis by observing that the objective of consistency in the application of the concept of appropriate level of sanitary or phytosanitary protection is, under Article 5.5 SPS, “a goal to be achieved in the future”, not a legal obligation per se166. As for the exact purport of Article 5.5 SPS, the Appellate Body specified that “the goal set is not absolute or perfect consistency, since governments establish their appropriate levels of protection frequently on an ad hoc basis and over time, as different risks present themselves at different times”; in brief, only “arbitrary or unjustifiable inconsistencies” are eligible for proscription167.

The Appellate Body then established that three conditions must be cumulatively satisfied to warrant a finding that Article 5.5 SPS has been breached. Firstly, the legislation of the respondent must exhibit some inconsistency in levels of protection against sanitary or phytosanitary risks. Secondly, the inconsistency must be arbitrary or unjustifiable and, thirdly, it must be such as to result in discrimination or a disguised restriction of international trade168. The Appellate Body took pains to distinguish, and to define the proper relationship, between the last two conditions: a finding of arbitrary or unjustifiable inconsistency “may in practical effect operate as a ‘warning’ signal that the implementing measure in its application might be a discriminatory measure or might be a restriction on international trade disguised as an SPS measure for the protection of human life or health”169. In other words, the fact that the second condition is met does not automatically mean that the third condition is also satisfied.

166

Appellate Body Report, para. 213. Appellate Body Report, para. 213. 168 Appellate Body Report, para. 214. 169 Appellate Body Report, para. 215. Original emphasis. 167


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doit », lorsqu’il est appelé à déterminer si un obstacle au commerce est fondé sur des preuves scientifiques suffisantes, « garder à l’esprit que les gouvernements représentatifs et conscients de leurs responsabilités agissent en général avec prudence et précaution en ce qui concerne les risques de dommage irréversibles, voire mortels, pour la santé des personnes »165. 2.5. Interprétation de l’article 5:5 de l’accord SPS : distinctions arbitraires entre les niveaux de protection causant des discriminations ou des restrictions déguisées au commerce international Les Groupes spéciaux avaient estimé que l’interdiction frappant les hormones constituait, par comparaison à d’autres politiques sanitaires des CE, une distinction arbitraire au sein des niveaux de protection sanitaire, en violation avec l’article 5:5 de l’Accord SPS. Après une éprouvante lecture de cet article, l’Organe d’appel a infirmé les conclusions des Groupes spéciaux. L’Organe d’appel a débuté son analyse en observant que l’objectif de cohérence dans l’application du concept de niveau de protection sanitaire ou phytosanitaire approprié est, aux termes de l’article 5:5 de l’Accord SPS, « un but à atteindre dans l’avenir », non pas une obligation légale en soi166. Quant à la portée exacte de l’article 5:5 de l’Accord SPS, l’Organe d’appel a précisé que « le but fixé n’est pas une cohérence absolue ou parfaite, étant donné que les gouvernements établissent souvent leurs niveaux appropriés de protection en fonction des circonstances et quand il y a lieu, des risques différents se présentant à des moments différents » ; en bref, seules « les incohérences arbitraires ou injustifiables » sont passibles d’interdiction167. L’Organe d’appel a ensuite établi que trois conditions doivent être cumulativement réunies afin d’arriver à la conclusion que l’article 5:5 de l’Accord SPS a été enfreint. Premièrement la législation de l’intimé doit faire preuve de certaines incohérences dans les niveaux de protection contre des risques sanitaires et phytosanitaires. Deuxièmement, l’incohérence doit être arbitraire ou injustifiée et, troisièmement, l’incohérence doit être telle qu’il en résulte une discrimination ou restriction déguisée au commerce international168. L’Organe d’appel s’est donné de la peine pour distinguer et définir la relation adéquate entre ces deux dernières conditions : la constatation d’une incohérence arbitraire ou injustifiable « peut dans la pratique servir de ‘signal d’alarme’ indiquant que la mesure de mise en œuvre lors de son application pourrait être 165

Rapport de l’Organe d’appel, par. 124-125. Rapport de l’Organe d’appel, par. 213. 167 Rapport de l’Organe d’appel, par. 213. 168 Rapport de l’Organe d’appel, par. 214. 166

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As for the first condition, its application inevitably raised the problem of the comparability between different situations. To solve it, the Panels had proposed a rather simple criterion: situations involving the same substance or the same adverse effects can be compared for purposes of Article 5.5 SPS170. The Appellate Body felt it impossible to endorse such a clear-cut test: “situations exhibiting different levels of protection cannot, of course, be compared (...) unless they present some common element or elements sufficient to render them comparable”. On the basis of this vaguer standard, the only statement the Appellate Body could make with confidence was that “if the situations proposed to be examined are totally different from one another, they would not be rationally comparable and the differences in levels of protection cannot be examined for arbitrariness”171.

Turning to the application of Article 5.5 SPS to the EC’s conduct, the Appellate Body patiently deconstructed the Panels’ reasoning. First of all, it disavowed the Panels’ finding that the inconsistency between EC protection levels in respect of (i) hormones administered for growth promotion purposes, and (ii) hormones occurring naturally in certain foodstuffs, was arbitrary and unjustifiable. But the error committed by the Panels was, in the Appellate Body’s view, more radical: to require, as the Panels implicitly did, that the residues of naturally-occurring hormones be prohibited or limited, “entails such a comprehensive and massive governmental intervention in nature and in the ordinary lives of people as to reduce the comparison itself to an absurdity”172. The comparison itself was therefore illegitimate. Provided that there was something to be compared in the first place, as the Appellate Body noted in passing, it might have been questioned “whether the (EC) has established at all an appropriate level of protection in respect of naturally-occurring hormones” 173 . For the sake of argument, the Appellate Body assumed that the EC had done so, and the issue was not dwelt upon further.

170

Report of the US Panel, para. 8.176; Report of the Canadian Panel, para. 8.179. Appellate Body Report, para. 217. Original emphasis. 172 Appellate Body Report, para. 221. 173 Appellate Body Report, para. 221, footnote 214. 171


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une mesure discriminatoire ou pourrait être une restriction déguisée au commerce international en tant que mesure SPS destinée à assurer la protection de la santé ou de la vie des personnes »169. En d’autres termes, le fait que la deuxième condition soit satisfaite n’entraîne pas automatiquement que la troisième soit, de même, satisfaite. Quant à la première condition, son application a inévitablement soulevé le problème de la possibilité de comparaison entre des situations différentes. Afin de le résoudre, les Groupes spéciaux avaient proposé un critère assez simple : les situations impliquant la même substance ou les mêmes effets défavorables peuvent être comparées les unes aux autres dans le cadre de l’article 5:5 de l’Accord SPS170. L’Organe d’appel n’a pas estimé être à même d’approuver un test aussi tranché : « les situations faisant apparaître des niveaux de protection différents ne peuvent naturellement être comparées que (…) si elles présentent un ou plusieurs éléments communs suffisants pour les rendre comparables ». Sur la base de cette norme plus vague, la seule déclaration que l’Organe d’appel pouvait faire avec assurance était que « si les situations qu’il est envisagé d’examiner sont totalement différentes les unes des autres, elles ne seraient pas rationnellement comparables et les différences dans les niveaux de protection ne pourraient pas être examinées pour en déterminer le caractère arbitraire »171. Se tournant vers l’application de l’article 5:5 de l’Accord SPS à la conduite des CE, l’Organe d’appel a patiemment démonté le raisonnement des Groupes spéciaux. Tout d’abord, il a réfuté la prétention retenue par les Groupes spéciaux, que l’incohérence entre les niveaux de protection que les CE s’étaient elles-mêmes imposées pour (i) les hormones administrées comme activateurs de croissance et, (ii) les hormones naturellement présentes dans certains aliments, était arbitraire et injustifiable. Il a même considéré l’erreur commise par les Groupes spéciaux encore plus radicale : exiger, comme les Groupes spéciaux l’avaient implicitement fait, que les résidus d’hormones naturellement présentes soient interdits ou limités, « suppose que les pouvoirs publics interviennent si massivement dans tous les domaines de la nature et de la vie quotidienne de la population que la comparaison elle-même devient absurde »172. La comparaison, en soi, était donc illégitime. A condition qu’il y ait, a priori, quelque chose à comparer : ainsi que l’Organe d’appel l’a fait remarquer de façon subsidiaire, on aurait pu se demander « si les Communautés européennes ont véritablement établi un niveau approprié de protection pour 169

Rapport de l’Organe d’appel, par. 215. Souligné dans l’original. Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.176 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.179. 171 Rapport de l’Organe d’appel, par. 217. 172 Rapport de l’Organe d’appel, par. 221. 170

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The Panels’ finding with respect to carbadox and olaquindox was also reversed, although on different grounds. The Appellate Body agreed with the Panels that the difference in the level of protection adopted by the EC in respect of those substances was arbitrarily lower than the one the EC applied to hormones used for growth promotion purposes174. It disagreed, however, with the Panels’ interpretation of the phrase “discrimination or a disguised restriction on international trade.” (i.e., the third condition for violation of Article 5.5 SPS). In this regard, the Panels had established that “the significance of the difference in levels of protection combined with the arbitrariness thereof may be sufficient to conclude that this difference in levels of protection ‘result[s] in discrimination or a disguised restriction on international trade’ in the sense of Article 5.5”175. The Panels based this finding, by analogy, on a disparate combination of statements drawn from the Appellate Body’s previous case law. Firstly, they recalled United States – Gasoline176, where it was established that the terms “arbitrary discrimination”, “unjustifiable discrimination” and “disguised restriction on international trade” found in Article XX of the GATT 1994, may be read side-by-side and impart meaning to one another177. Secondly, they cited Japan – Alcoholic Beverages178, where it was stated that a tax differential may be so wide as to allow the inference that it had been enacted for protectionist purposes, in contravention with Article III:2 GATT. These precedents were not, and could not be, in terms; but also the analogies drawn by the Panels between Articles III and XX GATT and Article 5.5 SPS, were, in the Appellate Body’s view, far-fetched, due to the “structural differences” in these provisions and the hardly comparable contexts in which the latter operate179. The basis of the Panels’ reasoning was thus struck down.

For the Appellate Body, however wide it may be, the gap between two levels of protection is “only one kind of factor which, along with others, may cumulatively lead to the conclusion” that there is a “discrimination or a disguised restriction on international trade”180 for purposes of Article 5.5 SPS. The Appellate Body did not give further indications on the abstract meaning of 174

Appellate Body Report, para. 235. Report of the US Panel, para. 8.184 ; Report of the Canadian Panel, para. 8.187. 176 Appellate Body Report: United States – Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, WT/DS2/AB/R, 20 May 1996, p. 23. 177 Report of the US Panel, para. 8.182 and 8.240; Report of the Canadian Panel, para. 8.185 and 8.243. 178 Japan – Taxes on Alcoholic Beverages, Appellate Body Report, WT/DS8/AB/R, WT/DS10/AB/R, WT/DS11/AB/R, 1 November 1996. 179 Appellate Body Report, para. 239. 180 Appellate Body Report, para. 240. 175


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les hormones présentes de manière naturelle » 173. En ce sens, l’Organe d’appel a présumé que les CE avaient agi de la sorte et la question a été ainsi réglée. Les conclusions des Groupes spéciaux concernant les carbadox et olaquindox ont également été infirmées, bien que sur des motifs distincts. L’Organe d’appel a été d’accord avec les Groupes spéciaux pour dire que la différence entre le niveau de protection adopté par les CE pour ces substances était arbitrairement inférieur à celui que les CE appliquaient aux hormones utilisées comme activateurs de croissance174. Il n’a toutefois pas été du même avis concernant l’interprétation que les Groupes spéciaux ont donné de la phrase « discrimination ou restriction déguisée au commerce international » (i.e. la troisième condition qui doit être constatée avant d’en déduire qu’une infraction à l’article 5:5 de l’Accord SPS a été commise). A cet égard, les Groupes spéciaux avaient établi que « l’ampleur de la différence entre [les] niveaux conjuguée à son caractère arbitraire peut être suffisante pour permettre de conclure que cette différence dans les niveaux de protection [entraîne] une ‘discrimination ou une restriction déguisée au commerce international’ au sens de l’article 5:5 de l’Accord SPS »175. Les Groupes spéciaux ont motivé, par analogie, cette constatation par une combinaison de diverses déclarations issues de la jurisprudence antérieure de l’Organe d’appel. En premier lieu, ils ont rappelé l’affaire États-Unis – Essence176, dans laquelle il avait été établi que les expressions « discrimination arbitraire », « discrimination injustifiable » et « restriction déguisée au commerce international » se trouvant dans l’article XX du GATT 1994, peuvent être lues de façon étroitement liée et participer mutuellement à leur compréhension respective177. En second lieu, ils ont cité l’affaire Japon – Boissons alcooliques178, dans laquelle il avait été déclaré que l’on pouvait déduire de l’ampleur d’un différentiel de taxes qu’il avait été adopté pour des motifs protectionnistes, en violation de l’article III:2 du GATT. Ces précédents n’étaient pas et ne pouvaient pas être pris en compte ; de plus, les analogies établies par les Groupes spéciaux entre les articles III et XX du GATT et l’article 5:5 de l’Accord SPS étaient, selon l’Organe d’appel, forcées en raison des « différences structurelles » de ces dispositions et des contextes 173

Rapport de l’Organe d’appel, par. 221, note de bas de page 214. Rapport de l’Organe d’appel, par. 235. 175 Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.184 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.187. 176 Rapport de l’Organe d’appel : États-Unis – Normes concernant l’essence nouvelle et ancienne formules, WT/DS2/AB/R, 20 mai 1996. 177 Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.182 et 8.240 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.185 et 8.243. 178 Japon – Taxes sur les boissons alcooliques, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS8/AB/R, WT/DS10/AB/R, WT/DS11/AB/R, 1 novembre 1996. 174

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that expression, apart from the rather anodyne statement that “the answer (...) must be sought in the circumstances of each individual case”181. However, the reasoning which brought the Appellate Body to reverse the Panels’ finding casts some light on how the Appellate Body implicitly construed the “third condition” (i.e., that there be a discrimination or a disguised restriction on international trade).

First of all, the Appellate Body again stressed the autonomy of that condition: arguments that are merely repetitive of reasons already employed to demonstrate that the first two conditions were met may bear some significance, but are surely not sufficient to establish that there has been discrimination or a disguised restriction on international trade182.

Secondly, the Appellate Body clearly implied that considerations pertaining to the intention underlying the disputed measure are relevant when it comes to determine whether the third condition is satisfied. The Panels had in fact inquired into the EC’s motives and concluded that the hormone ban was much less an answer to genuine health concerns than it was instrumental to substantive protectionist aims183.

For its part, the Appellate Body, far from judging the Panels’ inquiry misdirected, placed itself on the same plane, yet reached diametrically opposed conclusions. For the Appellate Body, the evidence before the Panels rather showed, on balance, that the hormone ban had been prompted by deep and widespread “anxieties”, while “the architecture and structure of the EC Directives (...) at stake or of the subsequent directive on carbadox and olaquindox” 184 did not testify against the genuineness of the EC’s objectives. The Panels’ finding of violation of Article 5.5 SPS was thus reversed.

181

Appellate Body Report, para. 240. Appellate Body Report, paras. 242 and 245. Cf. Report of the US Panel, para. 8.241; Report of the Canadian Panel, para. 8.244. 183 Report of the US Panel, para. 8.242; Report of the Canadian Panel, para. 8.245. 184 Appellate Body Report, paras. 245-246. 182


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quelque peu différents dans lesquels celles-ci s’appliquent179. C’est ainsi que les bases du raisonnement des Groupes spéciaux ont été démontées. Pour l’Organe d’appel, aussi large qu’il puisse être, l’écart entre deux niveaux de protection « n’est qu’un type de facteur qui, parmi d’autres, peut, par un effet de cumul, amener à la conclusion » qu’il y a « une discrimination ou une restriction déguisée au commerce international »180 dans le cadre de l’article 5:5 de l’Accord SPS. L’Organe d’appel n’a pas donné plus de précisions sur le sens abstrait de cette expression, mise à part la déclaration plutôt anodine que « la réponse (…) doit être recherchée dans les circonstances propres à chaque cas »181. Néanmoins, le raisonnement qui a amené l’Organe d’appel à infirmer les conclusions des Groupes spéciaux, apporte certaines précisions sur la manière dont l’Organe d’appel a implicitement interprété la « troisième condition » (i.e. qu’il y ait une discrimination ou restriction déguisée au commerce international). Tout d’abord, l’Organe d’appel a souligné l’autonomie de cette condition : les arguments réitérant les motifs déjà employés pour démontrer que les deux premières conditions sont satisfaites sont d’une certaine importance, mais certainement pas suffisants pour établir qu’il y a eu une discrimination ou restriction déguisée au commerce international182. Ensuite, l’Organe d’appel a clairement indiqué que les considérations relatives à l’intention sous-tendant les mesures litigieuses sont pertinentes lorsqu’on cherche à savoir si la troisième condition est satisfaite. En fait, les Groupes spéciaux avaient recherché les motifs des CE et conclu que l’interdiction frappant les hormones constituait moins une réponse à de véritables inquiétudes sanitaires qu’un élément servant des fins protectionnistes substantielles183. L’Organe d’appel, plutôt que de critiquer cette analyse erronée des Groupes spéciaux, a adopté la même approche, mais pour parvenir à des conclusions opposées. Les preuves fournies aux Groupes spéciaux démontraient plutôt que l’interdiction frappant les hormones avait été précipitée par des « craintes » profondes, largement répandues, alors que « l’architecture et la structure des directives communautaires en cause ou de la directive ultérieure sur le carbadox et l’olaquindox » 184 ne trahissaient pas une absence d’authenticité des objectifs des CE. Ainsi, les conclusions des Groupes spéciaux concernant la violation de l’article 5:5 de l’Accord SPS ont été infirmées. 179

Rapport de l’Organe d’appel, par. 239. Rapport de l’Organe d’appel, par. 240. 181 Rapport de l’Organe d’appel, par. 240. 182 Rapport de l’Organe d’appel, par. 242 et 245. Voir Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.241 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.244. 183 Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.242 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.245. 184 Rapport de l’Organe d’appel, par. 245-246. 180

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2.6. The Panel’s refusal to rule on the claimed violation of Articles 2.2 and 5.6 of the SPS Agreement and the principle of judicial economy

The US appealed against the Panel’s refusal to pass judgement on the alleged inconsistency of the hormone ban with Articles 2.2 and 5.6 SPS. Since the Panel had found the EC in breach of Articles 5.1 SPS, the measures in dispute, according to the US, contravened to the aforementioned provisions as well, almost by implication: so long as the hormone ban was not based on any plausible assessment of risks, it was certainly not based on sufficient scientific evidence, and therefore inconsistent with Article 2.2 SPS; nor could it be considered “necessary” for purposes of Article 5.6 SPS, that is to say no more trade-restrictive than required to prevent a health risk, since the proceedings had abundantly showed that there was no such risk to counter. The Appellate Body concluded nonetheless that the Panel had sensibly applied the principle of judicial economy. Moreover, since it had confirmed the Panel’s conclusion that the hormone ban was not based on a risk assessment, the Appellate Body could see no reason to make additional findings on Article 2.2 SPS, to say nothing of the propriety of doing so. Had the Appellate Body, on the contrary, reversed the Panel’s conclusion on Article 5.1 SPS, “it would have been logically necessary” for it “to inquire whether Article 2.2 might nevertheless have been violated”185.

As regards Article 5.6 SPS, the Panels had held that, since it had already found that the level of protection implicit in the measures at stake had been determined in violation of Article 5.5 SPS, there was no need to examine whether the same measures were more restrictive than necessary to achieve that level within the meaning of Article 5.6 SPS186. Yet, since Articles 5.5 and 5.6 SPS provide for neatly distinct, indeed autonomous, obligations, the rationale of the Panel’s finding was not self-evident. Be that as it may, the Appellate Body refrained from examining the legality of the hormone ban under Article 5.6 SPS, for it could not assume that “all the findings of fact necessary to proceed to a determination of consistency or inconsistency”187 had been made by the Panel, especially with regard to the “technical and economic feasibility” of

185

Appellate Body Report, para. 250. Interestingly, in the same paragraph, the Appellate Body declared itself “surprised by the fact that the Panel did not begin its analysis of this whole case by focusing on Article 2 that is captioned ‘Basic Rights and Obligation’”, an approach that the Appellate Body considered “logically attractive”. 186 Report of the US Panel, para. 8.247; Report of the Canadian Panel, para. 8.250. 187 Appellate Body Report, para. 251.


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2.6. Le refus des Groupes spéciaux de prendre position sur la prétendue violation des articles 2:2 et 5:6 de l’Accord SPS et le principe de l’économie jurisprudentielle Les États-Unis ont interjeté appel contre le refus des Groupes spéciaux de prononcer une décision concernant la prétendue incohérence entre l’interdiction frappant les hormones et les articles 2:2 et 5:6 de l’Accord SPS. Puisque le Groupe spécial avait établi que les CE avaient violé l’article 5:1 de l’Accord SPS, selon les États-Unis, la mesure litigieuse contrevenait également aux dispositions susmentionnées, presque de façon systématique : dès lors que l’interdiction frappant les hormones n’était fondée sur aucune évaluation des risques plausible, elle n’était certainement pas fondée sur des preuves scientifiques suffisantes, et n’était donc pas compatible avec l’article 2:2 de l’Accord SPS ; elle ne pouvait pas non plus être considérée comme « nécessaire » dans le cadre de l’article 5:6 de l’Accord SPS, c’est-à-dire n’avoir pas sur le commerce plus d’effet restrictif que cela n’est requis pour prévenir un risque sanitaire, puisque les débats avaient clairement démontré qu’il n’existait pas de tel risque à combattre. L’Organe d’appel a néanmoins conclu que le Groupe spécial avait raisonnablement appliqué le principe de l’économie jurisprudentielle. De plus, ayant confirmé la conclusion des Groupes spéciaux que l’interdiction frappant les hormones n’était pas basée sur une évaluation des risques, l’Organe d’appel ne voyait aucune raison d’émettre des conclusions supplémentaires sur l’article 2:2 de l’Accord SPS sans même parler du caractère adéquat d’une telle démarche. Si l’Organe d’appel avait, à l’inverse, infirmé les conclusions des Groupes spéciaux relatives à l’article 5:1 de l’Accord SPS, il aurait « logiquement dû se demander s’il pouvait néanmoins y avoir violation de l’article 2:2 »185. En ce qui concerne l’article 5:6 de l’Accord SPS, les Groupes spéciaux avaient décidé que, puisqu’ils avaient déjà estimé que le niveau de protection sous-jacent dans les mesures en jeu avait été établi en contravention avec l’article 5:5 de l’Accord SPS, il n’était pas nécessaire d’examiner si les mêmes mesures étaient plus restrictives que cela n’était nécessaire pour atteindre ce niveau au sens de l’article 5:6 de l’Accord SPS186. Dans la mesure où les articles 185

Rapport de l’Organe d’appel, par. 250. Il est intéressant de noter que dans le même paragraphe, l’Organe d’appel s’est déclaré « surpris que le Groupe spécial n’ait pas dès le début procédé à son analyse de toute cette affaire en se concentrant sur l’article 2 intitulé ‘Droits et obligations fondamentaux ‘», une approche que l’Organe d’appel considéra comme « logiquement attrayante ». 186 Rapport du Groupe spécial américain, par. 8.247 ; Rapport du Groupe spécial canadien, par. 8.250.

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potentially less trade-restrictive alternatives, a question that must be taken into account when applying Article 5.6 SPS.


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5:5 et 5:6 de l’Accord SPS énoncent des obligations clairement distinctes et autonomes, le fondement des conclusions des Groupes spéciaux était loin d’être évident. Quoi qu’il en soit, l’Organe d’appel s’est refusé à examiner la légalité de l’interdiction frappant les hormones au titre de l’article 5:6 car il ne pouvait présumer que « toutes les constatations de fait nécessaires pour déterminer que les mesures communautaires sont compatibles ou incompatibles avec les prescriptions de l’article 5:6 » 187 avaient été faites par les Groupes spéciaux, en particulier en ce qui concerne la « faisabilité technique et économique » d’alternatives potentielles ayant de moindres effets restrictifs pour le commerce, question qui doit être prise en compte lors de l’application de l’article 5:6 de l’Accord SPS.

187

Rapport de l’Organe d’appel, par. 251.

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V. THE APPELLATE BODY’S FINDINGS AND CONCLUSIONS

“For the reasons set out in the preceding sections of this Report, the Appellate Body: (a) reverses the Panel's general interpretative ruling that the SPS Agreement allocates the evidentiary burden to the Member imposing an SPS measure, and also reverses the Panel's conclusion that when a Member's measure is not based on an international standard in accordance with Article 3.1, the burden is on that Member to show that its SPS measure is consistent with Article 3.3 of the SPS Agreement; (b) concludes that the Panel applied the appropriate standard of review under the SPS Agreement; (c) upholds the Panel's conclusions that the precautionary principle would not override the explicit wording of Articles 5.1 and 5.2, and that the precautionary principle has been incorporated in, inter alia, Article 5.7 of the SPS Agreement; (d) upholds the Panel's conclusion that the SPS Agreement, and in particular Articles 5.1 and 5.5 thereof, applies to measures that were enacted before the entry into force of the WTO Agreement, but that remain in force thereafter; (e) concludes that the Panel, although it sometimes misinterpreted some of the evidence before it, complied with its obligation under Article 11 of the DSU to make an objective assessment of the facts of the case; (f) concludes that the procedures followed by the Panel in both proceedings - in the selection and use of experts, in granting additional third party rights to the United States and Canada and in making findings based on arguments not made by the parties - are consistent with the DSU and the SPS Agreement; (g) reverses the Panel's conclusion that the term "based on" as used in Articles 3.1 and 3.3 has the same meaning as the term "conform to" as used in Article 3.2 of the SPS Agreement; (h) modifies the Panel's interpretation of the relationship between Articles 3.1, 3.2 and 3.3 of the SPS Agreement, and reverses the Panel's conclusion that the European Communities by maintaining, without justification under Article 3.3, SPS measures which are not based on existing international standards, acted inconsistently with Article 3.1 of the SPS Agreement; (i) upholds the Panel's finding that a measure, to be consistent with the requirements of Article 3.3, must comply with, inter alia, the requirements contained in Article 5 of the SPS Agreement;


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V. CONSTATATIONS ET CONCLUSIONS DE L’ORGANE D’APPEL

« Pour les raisons exposées dans les sections précédentes du présent rapport, l'Organe d'appel: a) infirme la décision générale du Groupe spécial en matière d'interprétation selon laquelle l'Accord SPS attribue la charge de la preuve au Membre qui impose une mesure SPS, et infirme également la conclusion du Groupe spécial selon laquelle, lorsque la mesure d'un Membre n'est pas établie sur la base d'une norme internationale conformément à l'article 3:1, il incombe à ce Membre de démontrer que sa mesure SPS est compatible avec l'article 3:3 de l'Accord SPS; b) conclut que le Groupe spécial a appliqué le critère d'examen approprié au titre de l'Accord SPS; c)confirme les conclusions du Groupe spécial selon lesquelles le principe de précaution ne l'emporterait pas sur l'énoncé explicite de l'article 5:1 et 2, et a été incorporé, entre autres, dans l'article 5:7 de l'Accord SPS; d) confirme la conclusion du Groupe spécial selon laquelle l'Accord SPS, et en particulier l'article 5:1 et 5, s'applique aux mesures qui ont été adoptées avant l'entrée en vigueur de l'Accord sur l'OMC mais qui restent ensuite en vigueur; e) conclut que le Groupe spécial, bien qu'il ait parfois mal interprété certaines des preuves dont il disposait, s'est acquitté de l'obligation qui lui incombait au titre de l'article 11 du Mémorandum d'accord de procéder à une évaluation objective des faits de la cause; f) conclut que les procédures suivies par le Groupe spécial dans les deux procédures - pour le choix et l'utilisation des experts, l'octroi de droits de tierce partie additionnels aux États-Unis et au Canada et la formulation de constatations sur la base d'arguments que les parties n'avaient pas présentés sont compatibles avec le Mémorandum d'accord et l'Accord SPS; g) infirme la conclusion du Groupe spécial selon laquelle les expressions "sur la base de" et "fondées sur" utilisées à l'article 3:1 et 3 ont le même sens que l'expression "conformes aux" utilisée à l'article 3:2 de l'Accord SPS; h) modifie l'interprétation donnée par le Groupe spécial de la relation entre les paragraphes 1, 2 et 3 de l'article 3 de l'Accord SPS, et infirme la conclusion du Groupe spécial selon laquelle, en maintenant, sans justification au titre de l'article 3:3, des mesures SPS qui ne sont pas établies sur la base de normes internationales existantes, les Communautés européennes ont agi de manière incompatible avec l'article 3:1 de l'Accord SPS;

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(j) modifies the Panel's interpretation of the concept of "risk assessment" by holding that neither Articles 5.1 and 5.2 nor Annex A.4 of the SPS Agreement require a risk assessment to establish a minimum quantifiable magnitude of risk, nor do these provisions exclude a priori, from the scope of a risk assessment, factors which are not susceptible of quantitative analysis by the empirical or experimental laboratory methods commonly associated with the physical sciences; (k) reverses the Panel's finding that the term "based on" as used in Article 5.1 of the SPS Agreement entails a "minimum procedural requirement" that a Member imposing an SPS measure must submit evidence that it actually took into account a risk assessment when it enacted or maintained the measure; (l) upholds the Panel's finding that the EC measures at issue are inconsistent with the requirements of Article 5.1 of the SPS Agreement, but modifies the Panel's interpretation by holding that Article 5.1, read in conjunction with Article 2.2, requires that the results of the risk assessment must sufficiently warrant the SPS measure at stake; (m) reverses the Panel's findings and conclusions on Article 5.5 of the SPS Agreement; and (n) concludes that the Panel exercised appropriate judicial economy in not making findings on Articles 2.2 and 5.6 of the SPS Agreement. The foregoing legal findings and conclusions uphold, modify and reverse the findings and conclusions of the Panel in Parts VIII and IX of the Panel Reports, but leave intact the findings and conclusions of the Panel that were not the subject of this appeal. The Appellate Body recommends that the Dispute Settlement Body request the European Communities to bring the SPS measures found in this Report and in the Panel Reports, as modified by this Report, to be inconsistent with the SPS Agreement into conformity with the obligations of the European Communities under that Agreement”.


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i) confirme la constatation du Groupe spécial selon laquelle une mesure, pour être compatible avec les prescriptions de l'article 3:3, doit satisfaire, entre autres, aux prescriptions contenues à l'article 5 de l'Accord SPS; j) modifie l'interprétation donnée par le Groupe spécial du concept d' « évaluation des risques » en affirmant que ni l'article 5:1 et 2 ni l'Annexe A.4 de l'Accord SPS n'exigent une évaluation des risques pour établir un ordre de grandeur minimal quantifiable du risque, et que ces dispositions n'excluent pas à priori du champ de l'évaluation des risques des éléments qui ne se prêtent pas à une analyse quantitative faisant appel aux méthodes de laboratoire empiriques ou expérimentales couramment associées aux sciences physiques; k) infirme la constatation du Groupe spécial selon laquelle l'expression "sur la base de" utilisée à l'article 5:1 de l'Accord SPS entraîne une "prescription de forme minimale" voulant qu'un Membre qui impose une mesure SPS fournisse la preuve qu'il a effectivement tenu compte d'une évaluation des risques lorsqu'il a adopté ou maintenu la mesure ; l) confirme la constatation du Groupe spécial selon laquelle les mesures communautaires en cause sont incompatibles avec les prescriptions de l'article 5:1 de l'Accord SPS, mais modifie l'interprétation du Groupe spécial en affirmant que l'article 5:1, lu conjointement avec l'article 2:2, dispose que les résultats de l'évaluation des risques doivent justifier suffisamment la mesure SPS en cause; m) infirme les constatations et conclusions du Groupe spécial concernant l'article 5:5 de l'Accord SPS; et n) conclut que le Groupe spécial a fait preuve de l'économie jurisprudentielle voulue en ne formulant pas de constatations au sujet des articles 2:2 et 5:6 de l'Accord SPS. Les constatations et conclusions juridiques qui précèdent confirment, modifient et infirment les constatations et conclusions du Groupe spécial exposées dans les parties VIII et IX de ses rapports, mais laissent intactes les constatations et conclusions du Groupe spécial qui ne faisaient pas l'objet du présent appel. L'Organe d'appel recommande que l'Organe de règlement des différends demande aux Communautés européennes de mettre les mesures SPS qui, dans le présent rapport et dans les rapports du Groupe spécial, tels qu'ils sont modifiés par le présent rapport, sont jugées incompatibles avec l'Accord SPS en conformité avec les obligations découlant pour les Communautés européennes de cet accord ».

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VI. OBSERVATIONS

1. Introduction

The Hormones case has attracted an impressive number of commentaries, as the bibliography reproduced above testifies188. To purport to make novel insights on the subject would thus seem a little audacious. Leaving aside the more specific, technical questions189, the following paragraphs concentrate on what appears to be a dominant theme of the Appellate Body’s decision, namely the right of WTO Members to selfdetermine their levels of health protection. The fact that considerable weight was placed on that right – “an important right”, in the Appellate Body’s words190 – shaped the direction of the Appellate Body’s reasoning on a crucial issue, that of the relationship between the SPS Agreement and the precautionary principle.

In this regard, it will be argued that the Appellate Body inferred what may be called a version of the precautionary principle from right. It will be observed, however, that the Appellate Body failed to draw all the necessary implications from the right the importance of which it affirmed so strongly, in particular with regard to the legal position of Members choosing to rely on 188

This is true as far as the adjudication stage is concerned. It is different for the awards relating to the implementation phase, on which see the Commentary, infra, Part II, Section V. 189 In particular, the notion of prima facie evidence in the allocation of the burden of proof, and the modalities for consultation of scientific experts in panel proceedings. On these subjects, more or less specific studies are available. On the allocation of the burden of proof, see J. Pauwelyn, “Evidence, Proof and Persuasion in WTO Dispute Settlement: Who Bears the Burden?”, JIEL, 1998, pp. 227-258; V. Walker, “Keeping the WTO from becoming the ‘World Trans-science Organization’, Science Policy, and Fact-finding in the Growth Hormones Dispute”, CILJ, 1998, pp. 251-320, in particular pp. 311-318; J. Cazala, “Principe de précaution et procedure devant le juge international”, in Ch. Leben, J. Verhoeven (dir.), Le principe de précaution. Aspects de droit international et communautaire, Paris, LGDJ, 2002, pp. 152-192, in particular pp. 172-178; on the consultation of experts, see T. Christoforou, “WTO Panels in the Face of Scientific Uncertainty”, in F. Weiss (ed.), Improving WTO Dispute Settlement Procedures: Issues and Lessons from the Practice of Other International Courts & Tribunals, London, Camenon May, 2000, pp. 243-263; J. Pauwelyn, “The Use of Experts in WTO Dispute Settlement”, ICLQ, 2002, pp. 325-364. 190 Appellate Body Report, para. 172.


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VI. OBSERVATIONS

1. Introduction L’affaire des Hormones a entraîné un nombre impressionnant de commentaires, comme en témoigne la bibliographie reproduite ci-dessus188. Laissant de côté les questions plus spécifiques et techniques189, les paragraphes qui suivent se concentrent sur ce qui s’avère être un des thèmes dominants de la décision de l’Organe d’appel, à savoir, le droit des Membres de l’OMC d’autodéterminer leurs niveaux respectifs de protection sanitaire. Le fait qu’un intérêt considérable ait été prêté à ce droit – « un droit important » aux termes de l’Organe d’appel190 – a caractérisé le raisonnement de l’Organe d’appel sur une question d’une importance cruciale, celle de la relation entre l’Accord SPS et le principe de précaution. A cet égard, on retiendra que l’Organe d’appel a déduit de ce droit ce que l’on peut considérer comme une version du principe de précaution. On notera néanmoins que l’Organe d’appel n’a pas déduit toutes les conséquences nécessaires du droit qu’il a si solennellement affirmé, en particulier en ce qui concerne la position juridique des Membres ayant choisi de s’appuyer sur des opinions scientifiques minoritaires et la limite de la discrétion des Groupes spéciaux dans l’appréciation des preuves scientifiques qui leur sont présentées. Ceci est d’autant plus regrettable qu’une nouvelle approche scientifique dans le cadre du règlement des différends commerciaux prend racine, ce qui implique

188

Ceci est vrai pour ce qui concerne la phase contentieuse. Il en va différemment pour ce qui est des décisions relatives à la phase de mise en œuvre de la décision, pour lesquelles on se réfèrera à la partie « Commentaire », infra Partie II, Section V. 189 On pense ici, en particulier, à la notion de commencement de preuve pour ce qui touche à la charge de la preuve ainsi qu’aux modalités de consultation des experts scientifiques lors des procédures de groupes spéciaux. Il existe des études plus ou moins approfondies sur ces sujets. Pour la charge de la preuve voir : J. Pauwelyn, « Evidence, Proof and Persuasion in WTO Dispute Settlement: Who Bears the Burden? », JIEL, 1998, pp. 227-258; V. Walker, « Keeping the WTO from becoming the ‘World Trans-science Organization’, Science Policy, and Fact-finding in the Growth Hormones Dispute », CILJ, 1998, pp. 251-320, en particulier pp. 311-318; J. Cazala, « Principe de précaution et procédure devant le juge international », in Ch. Leben, J. Verhoeven, Le principe de précaution. Aspects de droit international et communautaire, Paris, LGDJ, 2002, pp. 152-192, en particulier pp. 172-178; sur la consultation des experts voir : T. Christoforou, « WTO Panels in the Face of Scientific Uncertainty », F. Weiss (ed.), Improving WTO Dispute Settlement Procedures: Issues and Lessons from the Practice of Other International Courts & Tribunals, London, Camenon May, 2000, pp. 243-263; J. Pauwelyn, « The Use of Experts in WTO Dispute Settlement », ICLQ, 2002, pp. 325-364. 190 Rapport de l’Organe d’appel, par. 172.

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minority scientific opinions, and the limits of the panels’ discretion in appreciating the scientific evidence before them. This appears all the more regrettable since a new science-based approach to trade dispute settlement is taking root, implying an increased risk that panels encroach upon the right of Members to self-determine their levels of health protection.

2. A new science-based approach to trade dispute settlement

As may be recalled, the EC maintained that the Panels’ scrutiny of the scientific evidence brought in support of the hormone ban encroached on its right to choose its own level of protection191. In this connection, the EC also argued that the Panels, acting under the cover of a meticulous investigation of the scientific rationale of the measures in dispute, imposed their own assessment of the scientific evidence192. The EC was convinced that the existence of risks associated with the consumption of hormone-treated meat was sufficiently demonstrated, even though the evidence produced before the Panels was generally in favour of the opposite contention.

Irrespective of the merit of the EC’s argument, it can be said that the way in which panels treat the scientific evidence before them may well interfere with a Member’s right to self-determine its level of protection in a given situation. At first glance, the existence of such a link may not appear obvious. In fact, the choice of the appropriate level of protection presupposes a determination that there is sufficient scientific evidence of a risk, as is required under Article 2.2 SPS. In other words, the exercise of the aforementioned right would seem precluded ab initio in cases where the required evidence is absent193. However, the determination of whether or not the evidence is sufficient may not be neutral in this respect. Suppose that two (or more) competing scientific hypotheses – for instance, that the exploitation of 191

See supra, Sub-section II. See supra, Sub-section III.2. 193 These considerations apply, mutatis mutandis, to the situations covered by Article 5.7 SPS, a provision that the EC did invoke in this case. Article 5.7 SPS allows Members to adopt provisional SPS measures when scientific evidence of a risk is still insufficient, provided that there is some preoccupying “information” pertaining to the risk in question. Although at a different level, Article 5.7 SPS, like Article 2.2 SPS, raises the problem of the threshold below which scientific information (or evidence) is insufficient to justify the adoption of an SPS measure. 192


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un risque croissant que les Groupes spéciaux empiètent sur le droit des Membres d’autodéterminer leurs niveaux respectifs de protection sanitaire. 2. Une nouvelle approche scientifique dans le cadre du règlement des différends commerciaux On rappellera que les CE ont soutenu que l’examen minutieux, opéré par les Groupes spéciaux, des preuves scientifiques présentées en faveur de l’interdiction frappant les hormones a eu pour conséquence d’empiéter sur leur droit de choisir leur niveau de protection191. Les CE ont également prétendu, à ce propos, que les Groupes spéciaux, agissant sous couvert d’un examen méticuleux des fondements scientifiques des mesures litigieuses, avaient imposé leur propre évaluation des preuves scientifiques192. Les CE étaient convaincues que l’existence d’un risque associé à la consommation de viande traitée aux hormones était largement démontrée, bien que les preuves présentées aux Groupes spéciaux étaient surtout favorables à la proposition contraire. Indépendamment du bien-fondé de l’argument des CE, il peut être soutenu que la façon dont les Groupes spéciaux ont administré les preuves scientifiques qui leur étaient présentées pourrait bien interférer avec le droit d’un Membre d’autodéterminer son niveau de protection dans une situation donnée. A première vue, l’existence d’un lien peut ne pas sembler évident. En fait, le choix d’un niveau de protection approprié présuppose la détermination qu’il existe des preuves scientifiques suffisantes de l’existence d’un risque, ainsi que l’exige l’article 2:2 de l’Accord SPS. En d’autres termes, l’exercice du droit susmentionné semblerait exclu ab initio lorsque les preuves requises feraient défaut193. Cependant, la détermination quant à savoir si les preuves sont suffisantes ne peut pas être neutre à cet égard. Supposons que deux (ou plusieures) hypothèses scientifiques concurrentes – par exemple que l’utilisation d’hormones dans l’élevage est relativement sûr (ou dangereux) pour la santé des personnes – correspondent précisément à la teneur des preuves disponibles à un moment donné, sans qu’aucune d’entre elles ne soit capable de 191

Voir supra, Sous-section II. Voir supra, Sous-section III.2. 193 Ces considérations s’appliquent, mutatis mutandis, aux cas envisagés par l’article 5:7 de l’Accord SPS, disposition invoquée par les CE en l’espèce. L’article 5:7 de l’Accord SPS autorise les Membres à adopter des mesures SPS provisoires lorsque les preuves scientifiques concernant l’existence d’un risque demeurent insuffisantes, à condition qu’il y ait une quelconque « information » préoccupante relative au risque en question. Bien qu’à un moindre niveau, l’article 5:7 de l’Accord SPS, comme l’article 2:2 de cet accord, soulève le problème du seuil en dessous duquel les informations (ou preuves) scientifiques sont insuffisantes pour justifier l’adoption d’une mesure SPS. 192

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hormones in cattle-breeding is relatively safe (or dangerous) to human health – accurately explain the evidence available at a given moment, without either of them being able to refute the other(s). For convenience’s sake, this may be called a situation of “epistemic equivalence”. In such a situation, the right to self-determine one’s own level of protection is not effectively enjoyed unless the holder of that right is free to choose the scientific hypothesis on which to base its sanitary policy: if a Member were bound to opt for a relatively optimistic scientific account – typically, on the grounds that the latter is endorsed by a large majority of experts – it would also be constrained to bear a higher risk, i.e. to reduce what, ex hypothesis, would have been its preferred level of protection.

It is submitted, therefore, that Panels should bear in mind the concept of “epistemic equivalence” when examining the scientific evidence before them, and should also be inspired by the same idea when soliciting the opinions of the scientific experts advising them. This would seem all the more necessary when panels launch into extremely detailed inquiries concerning the scientific rationale of trade barriers. In this respect, it should not be overlooked that the Hormones case, building on the science-laden language of the SPS Agreement, marks a turning point in the GATT/WTO style of trade dispute settlement. On the other hand, this relatively new trend has already spread beyond the limited domain of the SPS Agreement, also infiltrating the interpretation and application of Article XX(b) GATT.

In Thailand – Cigarettes, a case decided under the old GATT, the parties differed on whether certain additives contained in US cigarettes made the latter more dangerous to health than domestically produced cigarettes. Called upon to deliver an opinion on the matter, a WHO expert had declared that there was “no scientific evidence” that one type of cigarettes was more harmful than another. The Panel found the Thailand’s de facto ban on US cigarettes illegal on the grounds that a less trade-restrictive measure was available, namely a non-discriminatory requirement to disclose the ingredients of cigarettes, coupled with a prohibition on sale of products containing healthdamaging additives. In other words, the Panel avoided any inquiry into the scientific soundness of Thailand’s controversial claim concerning the additives,


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réfuter l’autre (les autres). Par souci de simplicité ceci peut être qualifié de situation « d’équivalence épistémique ». Dans une telle situation, on ne jouit pas pleinement du droit d’autodéterminer son propre niveau de protection, à moins que le détenteur de ce droit ne soit libre de choisir l’hypothèse scientifique soutenant sa politique sanitaire : si un Membre se trouve dans l’obligation d’opter pour un avis scientifique relativement optimiste, le plus souvent, au motif que ce dernier est soutenu par une grande majorité d’experts, il sera également contraint de supporter un risque plus important, i.e. de réduire ce qui, par hypothèse, aurait été son niveau de protection préféré. On peut estimer que les Groupes spéciaux devraient garder à l’esprit le concept « d’équivalence épistémique » lors de l’examen des preuves scientifiques qui leur sont présentées, et devraient également s’en inspirer lorsqu’ils sollicitent l’avis des experts scientifiques. Ceci semble d’autant plus nécessaire que les Groupes spéciaux se sont engagés à procéder à des investigations très détaillées sur les fondements scientifiques des obstacles au commerce. A cet égard, on ne devrait pas sous-estimer le fait que l’affaire des Hormones, se fondant sur le langage chargé d’arguments scientifiques issu de l’Accord SPS, marque un tournant dans la méthode de règlement des différends du GATT/OMC. Par ailleurs, cette tendance relativement récente s’est déjà propagée hors du domaine restreint de l’Accord SPS, infiltrant également l’interprétation et l’application de l’article XX(b) du GATT. Dans l’affaire Thaïlande – Cigarettes, jugée sous le régime de l’ancien GATT, les parties divergeaient quant à savoir si certains additifs contenus dans les cigarettes américaines rendaient celles-ci plus dangereuses pour la santé que celles issues de la production locale. Un expert OMS, qui avait été convoqué pour donner un avis à ce sujet, avait déclaré qu’il n’y avait « aucune preuve scientifique » permettant d’établir qu’une sorte de cigarettes était plus dommageable que l’autre. Nonobstant cet avis, le Groupe spécial décida que l’interdiction thaïlandaise frappant de facto les cigarettes américaines était illégale, au motif qu’une mesure moins restrictive au commerce était disponible, à savoir l’exigence non discriminatoire de divulgation de la composition des cigarettes combinée à l’interdiction de vendre des produits contenant des additifs dommageables pour la santé. En d’autres termes, le Groupe spécial évita tout examen de l’intérêt scientifique de la revendication thaïlandaise controversée concernant les additifs, fit disparaître les précisions rapportées

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suppressed the content of the WHO expert’s opinion, and ruled as if the harmfulness of those additives had been proved194.

In light of the foregoing, a statement found in the Panel’s decision in EC – Asbestos may appear a little ironic. Before embarking on a lengthy analysis of the scientific evidence concerning the health effects imputable to asbestos, the Panel declared that it was bound to proceed thus, for the case raised the unprecedented issue of an alleged risk the existence of which was in dispute between the parties. The Panel explicitly distinguished EC – Asbestos and Thailand – Cigarettes, affirming that in the latter case the parties were “agreed on the existence and extent of the health problem” (in its inattentive rereading of the precedent, the Panel assumed that the (un)controversial health problem was smoking in general, not the presence of certain additives in imported cigarettes)195.

Something which, in EC – Asbestos, depicted as a gradual evolution in the case law, was in fact the sign of a changed judicial paradigm, in which the assessment of the scientific rationale of a trade-restrictive measure becomes much less deferential to the determination of the Member imposing it196. Whether or not this development was warranted as a matter of policy – it would seem that the negotiators sought it when drafting the SPS Agreement – it surely entails an increased risk that the right of Members to self-determine their level of health protection may be encroached upon by WTO panels, by means of an intrusive science-based approach to dispute settlement. While this approach may be more successful in unmasking and preventing specious health claims in international trade relations, for the reasons outlined above it should also be handled with great care.

194

Report of the Panel: Thailand – Restrictions on Importation of and Internal Taxes on Cigarettes, DS/10R, 7 November 1990, paras. 53 and 77. 195 Report of the Panel: European Communities – Measures Affecting Asbestos and AsbestosContaining Products, WT/DS135/R, 18 September 2000, paras. 8.170- 8-174. 196 In this respect, it appears symptomatic that, in the Hormones case (i.e. the case which marked the origin of this judicial trend), the EC appealed against the standard of review implicitly applied by the Panels, arguing that the latter should have shown more deference towards the conclusions the EC authorities had inferred from the scientific evidence available (cf. supra, Sub-section III.2.1 and, for the Appellate Body’s reply to the EC’s contention, Sub-section IV.1.2). For a comment on this specific issue, see G.A. Desmedt, “Hormones: ‘Objective Assessment’ and (or as) Standard of Review”, JIEL, 1998, pp. 695-698.


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dans l’avis de l’expert OMS et jugea l’affaire comme si la nocivité de ces additifs avait été prouvée194. Au regard de ce précédent, une déclaration contenue dans le rapport du Groupe spécial de l’affaire CE – Amiante pourrait sembler quelque peu ironique. Avant d’entreprendre une analyse détaillée des preuves scientifiques relatives aux effets sur la santé imputables à l’amiante, le Groupe spécial a déclaré qu’il était dans l’obligation de procéder de la sorte car l’affaire soulevait la question, sans précédent, d’un risque dont la réalité était sujette à controverse entre les parties. Le Groupe spécial a opéré une distinction explicite entre CE – Amiante et Thaïlande – Cigarettes, affirmant que dans cette dernière affaire les parties s’étaient « mises d’accord sur l’existence et l’étendue du problème de santé » (dans sa lecture peu attentive du précédent, le Groupe spécial a cru que le problème de santé (non) controversé était le fait de fumer en général, non la présence de certains additifs dans les cigarettes importées)195. Ce qui dans l’affaire CE – Amiante a été décrit comme une évolution sans heurts de la jurisprudence, était en fait le signe d’un changement de paradigme judiciaire, par lequel l’évaluation du fondement scientifique d’une mesure aux effets restrictifs sur le commerce dépend moins des déterminations des Membres qui l’imposent196. Que ce développement ait été ou non voulu d’un point de vue politique – il semblerait en effet que les négociateurs l’aient recherché lors de la rédaction de l’Accord SPS, il comporte certainement un risque accru que les Groupes spéciaux de l’OMC n’empiètent sur le droit des Membres d’autodéterminer leur niveau de protection sanitaire, par le biais d’une approche scientifique intrusive dans le règlement des différends. Même si cette approche, qui est meilleure que d’autres, peut permettre de démasquer et prévenir des revendications sanitaires spécieuses dans le cadre de relations commerciales internationales, elle doit néanmoins, pour les motifs susmentionnés, être manipulée avec une attention particulière. 194

Rapport du Groupe spécial : Thaïlande – Restrictions à l’importation et taxes intérieures touchant les cigarettes, DR/10R, 7 novembre 1990, par. 53 et 77. 195 Rapport de l’Organe d’appel : Communautés européennes – Mesures affectant l’amiante et les produits en contenant, WT/DS135/R, 18 septembre 2000, par. 8.170-8.174. 196 A cet égard, il paraît symptomatique que dans l’affaire des Hormones (i.e. l’affaire considérée comme le précurseur de ladite tendance judiciaire), les CE ont interjeté appel à l’encontre du critère d’examen implicitement utilisé par les groupes spéciaux, alléguant que ces derniers auraient dû faire preuve d’une plus grande déférence à l’égard des conclusions que les autorités communautaires avaient déduites des preuves scientifiques disponibles (Voir supra, Sous-section III.2.1 et, pour la réponse de l’Organe d’appel à l’allégation des CE, Sous-section IV.1.2). Pour un commentaire sur cette question particulière, voir G.A. Desmedt, « Hormones : ‘Objective Assessment’ and (or as) Standard of Review », JIEL, 1998, pp. 695-698.

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Keeping in mind the objective of avoiding possible “abuse of science”, two countervailing factors are relevant. First, the requirement that a measure be based on “sufficient scientific evidence”, or on a proper risk assessment, should be interpreted in light of the precautionary principle, i.e. in compliance with the right of Members to self-determine their levels of health protection. Second, the Appellate Body should construe Article 11 DSU – requiring panels to conduct an “objective assessment of the facts” – with a view to safeguarding that right, and not in such a way that infringements thereof may be condoned. As will be seen in a few moments, when placed in this perspective, the Appellate Body’s decision in Hormones reveals some contradictions.

3. The relationship between the precautionary principle and the right of Members to self-determine their levels of health protection

Written WTO law contains no reference to the precautionary principle. However, as may be recalled, the EC invoked that principle in support of its argument that the hormone ban was legal under the SPS Agreement. In this respect, the EC position was that the precautionary principle is part of general international law and, accordingly, should, as far as possible, be read into Articles 2.2 and 5.1 SPS, in conformity with the principle enshrined in Article 31.3(c) of the Vienna Convention on the Law of Treaties197. This approach sees the precautionary principle as a norm originally extrinsic to the WTO legal system, yet able to infiltrate the latter through interpretation. However, it is not clear to which version of the precautionary principle the EC referred in its pleadings198.

The most celebrated definition of the principle, i.e. the one contained in the “Rio Declaration”199, inevitably springs to mind. Yet that definition is spelt out as an obligation – “the precautionary approach shall be (...) applied by States” in order to protect the environment, as long as certain conditions are

197

Cf. supra, Sub-sections II and III.2.2. For a nearly exhaustive inventory of the various definitions of the precautionary principle, as they are found in treaties and other international instruments, be they mandatory or not, see A. Trouwborst, Evolution and Status of the Precautionary Principle in International Law, The Hague, Kluwer, 2002. 199 Rio Declaration on Environment and Development, Rio de Janeiro, 13 June 1992 (UN Doc. A /CONF.151/26, I , Annex I). 198


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Afin d’éviter de possibles « abus de la science », on pourra faire appel à deux facteurs compensatoires. Tout d’abord, l’exigence qu’une mesure soit fondée sur « des preuves scientifiques suffisantes » ou sur une évaluation des risques adéquate, devrait être interprétée à la lumière du principe de précaution, c’est-à-dire en conformité avec le droit des Membres d’autodéterminer leur niveau de protection sanitaire. En second lieu, l’Organe d’appel devrait interpréter l’article 11 du Mémorandum d’accord – requérant que les Groupes spéciaux procèdent à une « évaluation objective des faits » – avec l’intention de sauvegarder ce droit et non pas de façon à ce que les violations à cet article soient tolérées. Ainsi qu’on le verra plus loin, la décision de l’Organe d’appel dans l’affaire Hormones révèle, dans cette perspective, quelques contradictions. 3. Rapport entre le principe de précaution et le droit des Membres d’autodéterminer leur niveau de protection sanitaire Les textes juridiques de l’OMC ne contiennent aucune référence au principe de précaution. Cependant, il peut être utile de rappeler que les CE ont invoqué ce principe au soutien de leur prétention que l’interdiction frappant les hormones était légale au titre de l’Accord SPS. A cet égard, la position des CE était que le principe de précaution fait partie du droit international général et, en conséquent, devrait être lu, autant que faire se peut, dans les articles 2:2 et 5:1 de l’Accord SPS, en conformité avec le principe inscrit dans l’article 31.1 (c) de la Convention de Vienne sur le droit des traités197. Cette approche considère le principe de précaution comme une norme originellement étrangère au système juridique de l’OMC, quoique capable de l’infiltrer par des techniques interprétatives. Cependant, on ne peut clairement distinguer quelle version du principe de précaution les CE ont mis en avant dans leurs conclusions198. La définition la plus courante du principe, i.e. celle contenue dans la « Déclaration de Rio »199, est celle qui vient immanquablement à l’esprit. Malgré tout, cette définition se réfère à une obligation – « l’approche de précaution sera (…) appliquée par les États » afin de respecter l’environnement,

197

Voir supra, Sous-sections II et III.2.2. Pour un inventaire quasi-exhaustif des diverses définitions du principe de précaution, telles qu’elles apparaissent dans les traités et autres instruments internationaux, qu’elles soient impératives ou non, voir A. Trouwborst, Evolution and Status of the Precautionary Principle in International Law, The Hague, Kluwer 2002. 199 Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement, Rio de Janeiro, 13 juin 1992 (UN Doc. A/CONF. 151/26, I, Annexe I). 198

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met200 – whereas in the field of international trade law, the precautionary principle can be exclusively conceived of, and is invoked, as a norm attributing a faculty, namely that of raising trade barriers with a view to protecting health or the environment from risks the existence or characterisation of which science is incapable of determining clearly. It is difficult, if not impossible, to synthesise this fundamental dichotomy into one single general principle: indeed, all attempts to do so seem bound to transcribe that dichotomy, albeit in the form of an all-encompassing definition201.

Be that as it may, it seems clear that WTO law and the “obligatory”, and most famous, version of the precautionary principle are too heterogeneous to interact in any meaningful way. However, the Appellate Body, solicited by the EC to interpret the SPS Agreement in light of that principle, at first reacted – in a sort of conditioned reflex – by asking itself whether that version of the principle had been accepted “by Members as a principle of general or customary international law”202. But the Appellate Body soon regained control of the helm – it is “unnecessary (...) to take a position on this important, but abstract, question”203 – and steered its reasoning in a totally different direction. The Appellate Body observed, most importantly, that the precautionary principle finds reflection in the sixth paragraph of the SPS Agreement preamble, and in Article 3.3 SPS, which “explicitly recognize[s] the right of Members to establish their own appropriate level of sanitary protection, which level may be higher (i.e., more cautions) than that implied in existing international standards, guidelines and recommendations”204. In summary, the Appellate Body explicitly linked the precautionary principle to the right of Members to self-determine their levels of health protection205; in fact, it inferred the former to the latter. 200 The full definition reads as follows: “In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation”. 201 See O. Godard, Le principe de précaution dans la conduite des affaires humaines, Paris, Maison des science de l’homme, 1997, p. 25: “il peut être justifié (version faible) ou il est impératif (version forte), de limiter, encadrer, ou empêcher certains actions potentiellement dangereuses sans attendre que ce danger soit scientifiquement établi de façon certaine”. 202 The Appellate Body’s understanding is revealed by the kind of legal doctrine it cites in support of its statements. Cf. Appellate Body Report, para. 123, especially footnote 92. Original emphasis. 203 Appellate Body Report, para. 123. Emphasis added. 204 Appellate Body Report, para. 124. 205 H. Ruiz Fabri, “La prise en compte du principe de précaution par l’OMC”, Revue juridique de l’environnement, 2000, n° spécial, pp. 55-66, p. 60.


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dès lors que certaines conditions sont satisfaites200 – tandis que, dans le domaine du droit du commerce international, le principe de précaution n’est exclusivement conçu et invoqué que comme une norme attribuant une faculté, à savoir celle de pouvoir élever des obstacles au commerce dans le but de protéger la santé ou l’environnement de risques pour l’existence ou la connaissance desquels la science est incapable d’apporter des réponses précises. Il est très difficile, sinon impossible, de synthétiser cette dichotomie fondamentale en un seul principe général : toutes les tentatives dans cette direction semblent être obligées de transcrire cette dichotomie, bien que ce soit sous la forme d’une définition globale201. Quoi qu’il en soit, il paraît clair que le droit de l’OMC ainsi que la version contraignante la plus reconnue du principe de précaution sont trop hétérogènes pour pouvoir interagir de façon significative. Néanmoins, l’Organe d’appel, sollicité par les CE pour interpréter l’Accord SPS à la lumière de ce principe, s’est demandé tout d’abord – comme par réflexe conditionné – si cette version du principe avait été acceptée « par les Membres comme principe de droit international coutumier ou général »202. Mais il a aussitôt repris le contrôle de la situation en affirmant qu’il est « superflu (…) que l’Organe d’appel prenne position dans le présent appel au sujet de cette question importante, mais abstraite »203 – et mis en avant ses arguments allant dans un sens complètement différent. L’Organe d’appel a ensuite observé que le principe de précaution trouvait un certain écho dans le Préambule de l’Accord SPS et dans l’article 3:3 de l’Accord SPS qui « reconnaissent explicitement le droit des Membres d’établir leur propre niveau approprié de protection sanitaire, lequel peut être plus élevé (c’est-à-dire plus prudent) que celui qu’implique les normes, directives et recommandations internationales existantes »204. En bref, l’Organe d’appel a explicitement lié le principe de précaution au droit des 200 La définition complète est la suivante : « Pour protéger l'environnement, des mesures de précaution doivent être largement appliquées par les Etats selon leurs capacités. En cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l'environnement ». 201 V. O. Godard, Le principe de précaution et la conduite des affaires humaines, Paris, Maison des sciences de l’homme, 1997, p. 25 : « il peut être justifié (version faible) ou il est impératif (version forte), de limiter, encadrer, ou empêcher certains actions potentiellement dangereuses sans attendre que ce danger soit scientifiquement établi de façon certaine ». 202 L’approche de l’Organe d’appel est révélée par le type de doctrine juridique qui lui sert de référence pour soutenir ses déclarations. Voir Rapport de l’Organe d’appel, par. 123, en particulier la note de bas de page 92. Souligné dans l’original. 203 Rapport de l’Organe d’appel, par. 123. Souligné par nous. 204 Rapport de l’Organe d’appel, par. 124.

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The Appellate Body’s approach, therefore, consists in deducing the precautionary principle from the terms of the SPS Agreement, as opposed to apprehending that principle as an extrinsic norm relevant for purposes of interpretation206. This approach appears convincing207, especially when account is taken of the uncertainty that still surrounds the status of the precautionary principle in general international law208. Moreover, the fact that the Appellate Body consistently linked that principle to the right of Members to selfdetermine their levels of protection, would seem rather promising from a viewpoint which values precautionary policy choices. As previously noted, that right necessarily implies that Members, faced with a situation of epistemic equivalence between competing scientific hypotheses, are free to choose the one they deem fit, no matter if the hypothesis they opted for is the brainchild of a scant minority of experts. However, when the Appellate Body considered the status of minority scientific opinions as possible justifications for the adoption of SPS measures, it seemed to fall somewhat short of the expectations it had created.

4. The legal position of a Member relying on minority scientific opinions

As may be recalled, the Appellate Body observed that “responsible governments may act in good faith on the basis of what, at a given time, may be a divergent opinion coming from qualified and respected sources”209. The Appellate Body thought it necessary to specify that the choice to ground a traderestrictive measure on a minority opinion “by itself (...) does not necessarily signal the absence of a reasonable relationship between ... the measure and the risk assessment, especially where the risk involved is life-threatening in character and is perceived to constitute a clear and imminent threat to public health and safety”210. This rather elaborate statement appears to be based on a number of unspoken, or implied assumptions that are worthy of consideration. 206

G. Marceau, “Le principe de précaution et les règles de l’Organisation mondiale du commerce”, in Ch. Leben, J. Verhoeven, op. cit., pp. 131-149, p. 148. 207 Contra H. Hey, “Considerations Regarding the Hormones Case, the Precautionary Principle and International Dispute Procedures”, LJIL, 2000, pp. 239-248, p. 244; C. Noiville, “Principe de précaution et Organisation mondiale du commerce. Le cas du commerce alimentaire”, JDI, 2000, pp. 263-297, p. 268; N. De Sadeleer, Environmental Principles. From Political Slogans to Legal Rules, Oxford, Oxford University Press, 2002, p. 349. 208 For an extensive survey of the doctrinal debate on the matter, see Trouwborst, op. cit. 209 Appellate Body Report, para. 194. 210 Appellate Body Report, para. 194.


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Membres d’autodéterminer leurs niveaux de protection sanitaire205 ; en fait, il a déduit le dernier du premier. L’approche de l’Organe d’appel consiste alors à déduire le principe de précaution du contenu de l’Accord SPS, plutôt que d’appréhender ce principe comme une norme extrinsèque pertinente dans le cadre de l’interprétation206. Cette approche semble plutôt convaincante207, en particulier si l’on tient compte de l’incertitude qui caractérise le statut du principe de précaution dans le droit international général208. De plus, le fait que l’Organe d’appel ait fermement lié ce principe au droit des Membres d’autodéterminer leur niveau de protection semblerait plutôt prometteur dans une perspective valorisant les choix politiques préventifs. Comme il a été précédemment observé, ce droit entraîne nécessairement que les Membres, se trouvant dans une situation d’équivalence épistémique entre des hypothèses scientifiques concurrentes, sont libres de choisir celle qu’ils estiment adéquate, le fait que l’hypothèse scientifique pour laquelle ils ont optés soit le fruit d’une insuffisante minorité d’experts importe peu. Cependant, lorsque l’Organe d’appel en est venu à examiner le statut d’une opinion scientifique minoritaire en tant que justification possible de l’adoption de mesures SPS, il ne s’en est pas tenu à ce qu’il avait pu envisager. 4. Situation juridique des Membres s’appuyant sur des opinions scientifiques minoritaires L’Organe d’appel a observé que « des gouvernements (…) responsables et représentatifs peuvent agir de bonne foi sur la base de ce qui peut être, à un moment donné, une opinion divergente provenant de sources compétentes et respectées »209. L’Organe d’appel a estimé qu’il était nécessaire de préciser que le choix de fonder une mesure aux effets restrictifs pour le commerce sur une opinion minoritaire « en soi (…) ne témoigne pas nécessairement de l’absence d’une relation raisonnable entre la mesure SPS et l’évaluation des risques, notamment lorsque le risque en question peut être mortel et qu’il est perçu 205

H. Ruiz Fabri, « La prise en compte du principe de précaution par l’OMC », Revue juridique de l’environnement, 2000 (n° spécial), pp. 55-66, p. 60. 206 Voir G. Marceau, « Le principe de précaution et les règles de l’Organisation mondiale du commerce », in Ch. Leben, J. Verhoeven, op. cit., pp. 131-149, p. 148. 207 Contra H. Hey, « Considerations Regarding the Hormones Case, the Precautionary Principle and International Dispute Procedures », LJIL, 2000, pp. 239-248, p. 244; C. Noiville, « Principe de précaution et Organisation mondiale du commerce. Le cas du commerce alimentaire », JDI, 2000, pp. 263-297, p. 268; N. De Sadeleer, Environmental Principles. From Political Slogans to Legal Rules, Oxford, Oxford University Press, 2002, p. 349. 208 Pour une étude approfondie du débat doctrinal à ce sujet, voir Touwborst, op. cit. 209 Rapport de l’Organe d’appel, par. 194.

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First of all, the Appellate Body’s statement might inadvertently be read as meaning that minority scientific opinions can be successfully invoked only where the risk which prompted the adoption of the trade-restrictive measure is both serious and imminent211. This interpretation is, of course, inaccurate: the Appellate Body affirmed that Members can rely on minority opinions “especially where” the risk involved may be characterised as grave and impending, thereby implying that the “minority argument” is, in principle, always available212. Nonetheless, it remains to be explained why the Appellate Body felt the need to specify that reliance by Members on minority opinions does not signal, in itself, a violation of Article 5.1 SPS. Clarification may be sought in the Appellate Body’s reference to the good faith of the Member which avails itself of a minority opinion – “governments may act in good faith on the basis of (...) a divergent opinion” 213 – a reference which, surprisingly, is absent where the same paragraph describes the situation of Members which choose to follow scientific orthodoxy. Although the Appellate Body could not mean that a Member opting for a minority opinion must incur a presumption of bad faith, its words clearly betray a suspicion of governments that place their trust in heterodox scientific accounts; as if the latter choice is more likely to conceal protectionist intent than others. The Appellate Body’s mistrust intensifies when a minority opinion is relied on in presence of risks which appear neither imminent nor serious: which explains the invitation, implicitly addressed to panels, to keep an especially watchful eye on SPS measures which deviate from commonly held scientific opinions and are designed to prevent petty risks.

211

See, for instance, M. Montini, “Il principio di necessità ambientale come criterio di bilanciamento fra commercio internazionale e protezione dell’ambiente”, Rivista giuridica dell’ambiente, 2002, pp. 137-168, p. 160. 212 See J. M. Wagner, “The WTO’s Interpretation of the SPS Agreement Has Undermined the Right of Governments to Establish Appropriate Levels of Protection against Risk”, Law and Policy in International Business, 2000, pp. 855-859, p. 857. It may be observed that to take a different view would be tantamount to arguing that the right of Members to self-determine their levels of sanitary protection cannot be exercised except in “dramatic circumstances”. 213 Appellate Body Report, para. 194.


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comme posant une menace évidente et imminente pour la santé et la sécurité publiques »210. Cette déclaration assez sophistiquée semble s’appuyer sur certains non-dits ou présomptions à peine avoués, qui méritent qu’on s’y intéresse. Tout d’abord, la déclaration de l’Organe d’appel pourrait par mégarde être lue comme signifiant que les opinions scientifiques minoritaires peuvent être justement invoquées uniquement lorsque le risque qui a poussé à adopter de la mesure aux effets restrictifs pour le commerce est à la fois sérieux et imminent211. Cette interprétation est bien sûr inexacte : l’Organe d’appel a affirmé que les Membres peuvent s’appuyer sur des opinions minoritaires « notamment lorsque » le risque impliqué peut être qualifié de grave et imminent, impliquant ainsi que « l’argument minoritaire » est, en principe, toujours disponible212. Néanmoins, il reste à savoir pourquoi l’Organe d’appel a ressenti le besoin de préciser que le fait que les Membres s’appuient sur des opinions minoritaires n’emporte pas, en soi, une violation de l’article 5:1 de l’Accord SPS. On pourra rechercher certains éclaircissements dans la référence faite par l’Organe d’Appel à la bonne foi du Membres qui se prévaut d’une opinion minoritaire – « gouvernements (…) peuvent agir de bonne foi sur la base (…) [d’]une opinion divergente »213 – une référence qui, de façon étonnante, est absente lorsque le même paragraphe décrit la situation de Membres qui à l’inverse s’en tiennent à l’orthodoxie scientifique. L’Organe d’appel ne peut certes avoir voulu dire que le Membre optant pour une opinion minoritaire devait subir une présomption de mauvaise foi, ces termes trahissent néanmoins clairement une attitude suspicieuse envers les gouvernements qui accordent leur confiance à des rapports scientifiques hétérodoxes ; comme si ce dernier choix pouvait dissimuler, plus que d’autres, des intentions protectionnistes. La méfiance de l’Organe d’appel s’intensifie d’autant plus que l’on s’appuie sur une opinion minoritaire en présence de risques qui ne paraissent ni imminents, ni sérieux : d’où l’invitation implicite faite aux Groupes spéciaux de garder l’œil ouvert sur les mesures SPS qui se distinguent des opinions scientifiques généralement admises et qui sont conçues pour se prémunir de risques insignifiants. 210

Rapport de l’Organe d’appel, par. 194. Voir par exemple, M. Montini, « Il principio di necessità ambientale come criterio di bilanciamento fra commercio internazionale e protezione dell’ambiente », Rivista giuridica dell’ambiente, 2002, pp. 137-168, p. 160. 212 Voir J. M. Wagner, « The WTO’s Interpretation of the SPS Agreement Has Undermined the Right of Governments to Establish Appropriate Levels of Protection against Risk », Law and Policy in International Business, 2000, pp. 855-859, p. 857. On notera qu’adopter une position différente équivaudrait à soutenir que le droit des Membres d’autodéterminer leurs niveaux de protection sanitaire ne pourrait être exercé, excepté en présence de « circonstances dramatiques ». 213 Rapport de l’Organe d’appel, par. 194. 211

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It appears, therefore, that the Appellate Body had no intention to restrain the right of Members to self-determine their levels of health protection: its statement is better understood to refer, more subtly, to the intensity of the scrutiny under which certain measures should be placed due to their objectives and claimed scientific rationale. However, it may be questioned whether the Appellate Body’s circumspection vis-à-vis minority opinions was warranted at all. As a matter of logic, it probably was not. Since the validity of a scientific hypothesis cannot be inferred simply from the number of its advocates, it seems implausible to qualify the situation of a Member differently depending on whether the latter relied on opinions held by a majority of scientists or not. The Appellate Body’s veiled mistrust seems, thus, to lie on a sort of behavioural assumption that Members are prone to use SPS measures to camouflage selfinterested trade barriers, and to seek non-conformist, or even complaisant, scientists to support their insincere health claims. D ue to its apparent origin, it is submitted that the Appellate Body’s statement on minority opinions should be appraised in light of its intrinsic limits.

The Appellate Body’s moderately pluralistic outlook on science has been criticised not so much for the hesitations which characterise it, but, surprisingly, for its excessive openness to dissenting scientific opinions214. Alternatively, it has been half-heartedly praised for its generosity, perhaps in response to criticism that might have come from the opposite direction215. Paradoxically, even when it determined that the divergent views of one of the experts advising the Panels were insufficient to overturn the opinion commonly held by his colleagues216, the Appellate Body has been claimed to give too much credit to the “rogue scientist (sic)”217. In fact, the Appellate Body set aside the dissenting opinion because the latter was not based, as the expert himself admitted, on studies that he or others had carried out focusing on the specific issue of hormones in meat218. This reasoning has been interpreted as implying, a contrario, that in cases where the dissenting opinion had been substantiated by 214

See K. A. Ambrose, “Science and the WTO”, Law and Policy in International Business, 19992000, pp. 861-870, p. 864; R. Neugebauer, “Fine-tuning WTO Jurisprudence and the SPS Agreement: Lessons from the Beef Hormone Case”, Law and Policy in International Business, 2000, pp. 1255-1284, pp. 1268 and 1277. 215 See M. G. Bloche, “WTO Deference to National Health Policy: Toward an Interpretive Principle”, JIEL, 2002, pp. 825-848, p. 832; T. Cottier, “Risk Management Experience in WTO Dispute Settlement”, D. Robertson, A. Kellow (eds.), Globalization and the Environment: Risk Assessment and the WTO, Cheltenham, Edward Elgar, 2001, pp. 41-61, p. 52. 216 Cf. supra, Sub-section IV.2.3.5. 217 The expression is coined by R. Neugebauer, op. cit., p. 1277. 218 Appellate Body Report, para. 198.


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Il apparaît alors que l’Organe d’appel n’avait aucunement l’intention de restreindre le droit des Membres d’autodéterminer leurs niveaux de protection : son affirmation correspond, plus subtilement, à l’intensité de l’examen minutieux auquel devraient être sujettes certaines mesures en fonction de leurs objectifs et fondements scientifiques déclarés. Cependant, on peut s’interroger sur le fait de savoir si la circonspection dont fait preuve l’Organe d’appel vis-àvis des opinions minoritaires est fondée. D’un point de vue logique, cela ne l’était probablement pas. Puisque la validité d’une hypothèse scientifique ne peut être simplement déduite du nombre de ses partisans, il semble de même peu plausible de vouloir qualifier différemment la position d’un Membre lorsque celui-ci s’est ou non appuyé sur des opinions émises par une majorité de scientifiques. La méfiance cachée de l’Organe d’appel semble alors s’appuyer sur une sorte de présomption behaviouriste que les Membres sont disposés à user de mesures SPS pour dissimuler des obstacles au commerce servant leurs intérêts propres, et de découvrir des scientifiques indépendants ou même complaisants pour soutenir leurs trompeuses prétentions sanitaires. Du fait de son origine apparente, on suggèrera que la déclaration de l’Organe d’appel sur les opinions minoritaires devrait être appréciée à la lumière de ces limites intrinsèques. La perspective modérément pluraliste de l’Organe d’appel vis-à-vis de la science a été critiquée non pas tant pour les hésitations qui l’ont caractérisée mais, étonnamment, pour son excessive franchise à l’égard d’opinions scientifiques dissidentes214 ; ou bien il a été loué sans enthousiasme pour sa générosité, peut-être en réponse à des critiques émanant du camp adverse215. Paradoxalement, même lorsqu’il a estimé que l’avis divergent de l’un des experts conseillant les Groupes spéciaux était insuffisant pour renverser l’opinion généralement retenue par ses collègues216, on a considéré que l’Organe d’appel attribuait trop d’importance à des « scientifiques malhonnêtes (sic) »217. En fait, l’Organe d’appel a rejeté l’opinion dissidente parce que celleci n’était pas fondée, ainsi que l’expert l’a lui-même admis, sur des études, que lui-même ou d’autres auraient entreprises, se concentrant particulièrement sur 214

Voir K.A. Ambrose, « Science and the WTO », Law and Policy in International Business, 1999-2000, pp. 861-870, p. 864; R. Neugebauer, « Fine-tuning WTO Jurisprudence and the SPS Agreement: Lessons from the Beef Hormone Case », Law and Policy in International Business, 2000, pp. 1255-1284, p. 1268 et p. 1277. 215 Voir M.G. Bloche, « WTO Deference to National Health Policy: Toward an Interpretive Principle », JIEL, 2002, pp. 825-848, p. 832; T. Cottier, « Risk Management Experience in WTO Dispute Settlement », D. Robertson, A. Kellow (eds.), Globalization and the Environment: Risk Assessment and the WTO, Cheltenham, Edward Elgar, 2001, pp. 41-61, p. 52. 216 Voir supra, Sous-section IV.2.3.5. 217 L’expression est de R. Neugebauer, op. cit., p. 1277.

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empirical evidence, the Appellate Body would have held it sufficient to excuse the hormone ban, even if it was expressed by a lone scientist swimming against the tide of mainstream scientific opinion219.

However, it is also true that such an inference cannot be drawn from the Appellate Body’s reasoning: the fact that the dissenting scientific opinion was not based on empirical data was a sufficient argument for the Appellate Body to reject the EC’s claim; but to say that the Appellate Body considered the same argument necessary is quite another thing. In other words, had the dissenting opinion been based on empirical observations, the Appellate Body might well have discarded it on different grounds. In any case, the Appellate Body had a perfect chance – in the long passage it devoted to the question – to spell out clearly that a minority opinion, in a situation of epistemic equivalence, suffices to justify a trade-restrictive measure, yet it refrained from doing so. In that statement, the Appellate Body simply affirmed that a sanitary measure based on a minority opinion cannot, for that reason only, be considered inconsistent with Article 5.1 SPS (and, by implication, Article 2.2 SPS)220. However, when it came to the definition of what is positively required for a trade-restrictive measure to be held in conformity with those Articles, the Appellate Body regrettably took refuge in a rather vague statement, according to which the whole question can be determined only “on a case-to-case basis, after account is taken of all considerations rationally bearing upon the issue of potential adverse health effects”221.

219

R. Neugebauer, op. cit., p. 1269: “this leads to the inference that a single minority opinion may be sufficient to support a health measure in spite of a tremendous body of mainstream scientific opinion to contrary”. 220 Appellate Body Report: Australia – Measures Affecting the Importation of Salmon, WT/DS18/AB/R, 20 October 1998, paras. 137-138. 221 Appellate Body Report, para. 194.


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les hormones présentes dans la viande218. Ce raisonnement a été interprété comme impliquant a contrario que, si l’opinion dissidente avait été justifiée par des preuves empiriques, l’Organe d’appel aurait considéré que cela était suffisant pour justifier l’interdiction frappant les hormones, bien qu’elle ait émané d’un seul scientifique s’opposant à tout un courant d’opinions scientifiques219. Cependant, il est évident qu’une telle déduction ne peut être tirée du raisonnement de l’Organe d’appel : le fait que l’opinion dissidente n’ait pas été fondée sur des données empiriques était un argument suffisant pour que l’Organe d’appel rejette la revendication des CE ; mais dire que l’Organe d’appel a considéré ce même argument comme nécessaire est tout autre chose. En d’autres termes, l’opinion dissidente eût-elle été fondée sur des observations empiriques, l’Organe d’appel aurait tout aussi bien pu l’écarter pour des motifs distincts. En tous cas, l’Organe d’appel, qui avait une opportunité en or – dans le long développement qu’il a dédié à cette question – pour expliquer clairement que dans une situation d’équivalence épistémique, une opinion minoritaire suffit à justifier une mesure aux effets restrictifs pour le commerce, s’est abstenu de le faire. Dans cette proposition, il a simplement affirmé qu’une mesure sanitaire basée sur une opinion minoritaire ne peut, pour cette raison uniquement, être considérée comme incompatible avec l’article 5:1 de l’Accord SPS (et, par voie de conséquence, avec l’article 2:2 de l’Accord SPS)220. Mais, lorsqu’il en est venu à la définition de ce qui était requis pour qu’une mesure soit considérée comme étant en conformité avec ces articles, il s’est de manière regrettable réfugié dans une affirmation assez vague selon laquelle la question dans son ensemble ne peut être résolue « qu’au cas par cas, après avoir tenu compte de toutes les considérations qui influent logiquement sur la question des effets négatifs potentiels sur la santé »221.

218

Rapport de l’Organe d’appel, par. 198. R. Neugebauer, op. cit., p. 1269 : « Ceci amène à la conclusion qu’une seule opinion minoritaire peut être suffisante pour soutenir une mesure sanitaire en dépit d’un fantastique ensemble d’opinions scientifiques convergentes dans le sens contraire ». 220 Voir Rapport de l’Organe d’appel : Australie – Mesures visant les importations de saumon, WT/DS18/AB/R, 20 octobre 1998, par. 137-138. 221 Rapport de l’Organe d’appel, par. 194. 219

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5. The Appellate Body’s lenient approach towards Article 11 of the DSU

It may be observed, in conclusion, that the Appellate Body’s lenient approach to Article 11 DSU222 certainly did not contribute to increased discipline in the Panels’ delicate task of evaluating conflicting scientific hypotheses and evidence. As may be recalled, the EC maintained, in its appellate submission, that the Panels had failed to assess the facts objectively and had thus contravened Article 11 DSU. The Appellate Body considered that claim admissible, insofar as it raised “a legal question” falling “within the scope of appellate review”223, as defined by Article 17.6 DSU224. However, bearing in mind that only panels are, under the DSU, entitled to make determinations on issues of fact, the Appellate Body set out a two-fold criterion in order to assess whether a panel acted in breach of Article 11 DSU. First of all, “only egregious errors” may result in a failure to make an objective assessment of the facts. Yet an error, as such, does not suffice. It must also be shown that the error was the product of a “deliberate disregard of (...) the evidence”, or due to a “wilful distortion or misrepresentation of the evidence”, i.e. a mistake that casts doubt on “the good faith of the panel”225. The test preferred by the Appellate Body has been rightly criticised by some commentators226, especially on account of its subjective nature227.

What is more, although it recognised that the Panels had at times lightly discarded some of the evidence, the Appellate Body absolved them by stating, inter alia, that it is generally within the discretion of a panel “to decide which evidence it chooses to utilize in making findings”228. It is submitted that this 222

Cf. supra, Sub-section IV.1.3. Appellate Body Report, para. 132. 224 Stipulating that appellate review is limited “to issues of law covered in the panel report and legal interpretations developed by the panel”. On the scope of appellate review, see, in general, H. Ruiz Fabri, “L’appel dans le règlement des différends de l’OMC: trois ans après, quinze rapports plus tard”, RGDIP, 1999, pp. 47-128; M. Vellano, L’Organo d’appello dell’OMC, Napoli, Jovene, 2001. 225 Appellate Body Report, para. 133. Emphasis added. 226 For a comparative assessment of the criterion applied by the Appellate Body in the Hormones case, see M. Lugard, “Scope of Appellate Body Review: Objective Assessment of the Facts and Issues of Law”, JIEL, 1998, pp. 323-327. 227 M. Bronckers, N. McNelis, “Fact and Law in Pleadings before the WTO Appellate Body”, in F. Weiss (ed.), Improving WTO Dispute Settlement Procedures: Issues and Lessons from the Practice of Other International Courts & Tribunals, London, Camenon May, 2000, pp. 321-333. 228 Appellate Body Report, para. 135. Emphasis added. 223


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5. L’approche indulgente de l’Organe d’appel vis-à-vis de l’article 11 du Mémorandum d’accord En conclusion, on pourra remarquer que l’approche indulgente de l’Organe d’appel vis-à-vis de l’article 11 du Mémorandum d’accord222 n’a certainement pas contribué à instaurer une certaine discipline dans la délicate tâche des Groupes spéciaux d’évaluer les hypothèses et preuves scientifiques conflictuelles. Comme on peut le rappeler, les CE ont soutenu, dans leurs conclusions en appel, que les Groupes spéciaux avaient manqué à leur obligation d’évaluer les faits de façon objective et ainsi enfreint l’article 11 du Mémorandum d’accord. L’Organe d’appel a considéré que cette prétention était recevable dès lors qu’elle soulevait « une question de droit » faisant partie du « champ de l’examen d’appel »223, tel que défini par l’article 17:6 du Mémorandum d’accord224. Cependant, gardant à l’esprit que seuls les Groupes spéciaux peuvent, au titre du Mémorandum d’accord, faire des constatations sur des questions factuelles, l’Organe d’appel a établi un critère en deux étapes afin de savoir si un Groupe spécial avait agi en violation de l’article 11 du Mémorandum d’accord. Tout d’abord, « une erreur fondamentale » peut entraîner un manquement à l’évaluation objective des faits. Cependant un simple faux pas ne suffirait pas en soi. Il doit également être démontré que l’erreur a été causée par le fait d’ignorer de façon « délibérée les éléments de preuve », ou de « fausser ou déformer intentionnellement les éléments de preuve », en bref une erreur qui jette le doute sur « la bonne foi d’un Groupe spécial »225. Le test imaginé par l’Organe d’appel a été justement critiqué par les commentateurs226, particulièrement à cause de sa nature subjective227. Plus encore, bien qu’il ait reconnu que les Groupes spéciaux avaient par moment écarté certaines preuves de façon légère, l’Organe d’appel les a excusés en affirmant, entre autres, qu’il fait généralement partie de la discrétion d’un 222

Voir supra, Sous-section IV.1.3. Rapport de l’Organe d’appel, par. 132. 224 Qui dispose que l’examen en appel est limité « aux questions de droit couvertes par le rapport du Groupe spécial et aux interprétations du droit données par celui-ci ». Sur l’étendue de l’examen en appel voir en général, H. Ruiz Fabri, « L’appel dans le règlement des différends de l’OMC : trois ans après, quinze rapports plus tard », RGDIP, 1999, pp. 47-128; M. Vellano, L’Organo d’appello dell’OMC, Napoli, Jovene, 2001. 225 Rapport de l’Organe d’appel, par. 133. Souligné par nous. 226 Pour une analyse comparative du critère appliqué par l’Organe d’appel dans l’affaire des Hormones, voir M. Lugard, « Scope of Appellate Body Review: Objective Assessment of the Facts and Issues of Law », JIEL, 1998, pp. 323-327. 227 M. Bronckers, N. McNelis, « Fact and Law in Pleadings before the WTO Appellate Body », F. Weiss (ed.), Improving WTO Dispute Settlement Procedures: Issues and Lessons from the Practice of Other International Courts & Tribunals, London, Cameron May, 2000, pp. 321-333. 223

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statement may bring the Appellate Body’s approach to Article 11 DSU very near to a mistaken distinction between issues of fact and issues of law for the purposes of appellate review. The fact that Panels cannot simply set aside scientific evidence or hypotheses which do not tally with commonly held scientific views is a legal rule. As argued above, the latter can be directly inferred from the “important right” of Members to self-determine their levels of health protection.


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Groupe spécial « de décider quelles preuves il choisit d’utiliser pour faire ses constatations »228. Cette proposition montre que l’approche de l’Organe d’appel vis-à-vis de l’article 11 du Mémorandum d’accord est assez proche d’une distinction erronée entre questions de fait et questions de droit, pour les besoins de la procédure en appel. Le fait que les Groupes spéciaux ne puissent pas simplement rejeter des preuves ou hypothèses scientifiques au motif qu’elles ne cadrent pas avec les opinions scientifiques généralement retenues, est une règle de droit. Conformément à ce qui a été développé plus haut, cela peut être directement déduit du « droit important » appartenant aux Membres d’autodéterminer leurs niveaux de protection sanitaire.

228

Rapport de l’Organe d’appel, par. 135. Souligné par nous.

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PART II: IMPLEMENTATION

I. SUMMARY OF FACTS AND PROCEDURE

On 13 March 1998, the EC informed the DSB that it required a “reasonable period of time” to bring its legislation into conformity with the SPS Agreement. Since no agreement on the matter was reached between the parties, the EC requested that the deadline be determined by arbitration under Article 21.3(c) DSU. The arbitrator was appointed a few weeks later by the WTO DirectorGeneral and delivered its ruling on 29 May 1998. The EC was awarded a 15month delay, expiring on 13 May 1999.

In any case, the EC decided not to remove the hormone ban at all. In early 1998, following publication of the Appellate Body report, the European Commission decided to finance further scientific studies to complement what was by then current knowledge on the toxicological and sanitary control aspects of hormone-treated meat. The Commission’s intent was to assess, on the basis of new and more risk-specific evidence, whether the hormone ban was still warranted despite the conclusions endorsed by the DSB. For this reason, the EC requested thirty-nine months for implementation, much more than the arbitrator would have granted. In late 1998, taking account of the relatively strict time limit imposed by the arbitrator, the Commission mandated the EC Scientific Committee on Veterinary measures relating to Public Health (SCVPH) to deliver a preliminary assessment of the risk to human health arising from the six banned hormones when used as growth promoters in cattle-breeding, before the expiry date.

In February 1999, the Commission provided the Parliament and the Council229 with three-options: (i) negotiate temporary compensation with EC counterparts pursuant to Article 22.2 DSU; (ii) redefine the hormone ban as a provisional measure in accordance with Article 5.7 SPS; and (iii) replace the ban with a compulsory labelling scheme, thus leaving consumers the choice whether or not to buy hormone-treated beef. This strategy had been put forward 229

Communication of the Commission to the Council and Parliament on WTO decision regarding the EC hormones ban (Unpublished document, Brussels, 16 February 1999).


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DEUXIEME PARTIE : LA MISE EN ŒUVRE

I. RESUME DES FAITS ET DE LA PROCEDURE

Le 13 mars 1998 les CE ont informé l’ORD qu’elles avaient besoin d’« un délai raisonnable » pour mettre leur législation en conformité avec l’Accord SPS. Puisque les parties n’étaient parvenues à aucun accord sur ce point, les CE ont demandé que la date limite soit établie par voie d’arbitrage au titre de l’article 21.3 (c) du Mémorandum d’accord. L’arbitre fut désigné quelques semaines plus tard par le Directeur Général de l’OMC et a rendu sa décision le 29 mai 1998. Un délai de 15 mois, expirant le 13 mai 1999, fut accordé aux CE. Quoi qu’il en soit, les CE ont décidé de ne pas retirer l’interdiction frappant les hormones. Dans les premiers mois de l’année 1998, peu après l’émission du rapport de l’Organe d’appel, la Commission européenne décida de financer de nouvelles études scientifiques afin de compléter ce qui était alors l’état des connaissances concernant les contrôles toxicologiques et sanitaires de la viande traitée aux hormones. L’intention de la Commission était d’évaluer, sur la base de preuves nouvelles et plus tournées vers les risques encourus, si l’interdiction frappant les hormones était encore justifiée malgré les conclusions approuvées par l’ORD. C’est pourquoi les CE avaient requis 39 mois de mise en œuvre, bien plus que ce que l’arbitre aurait accordé. Vers la fin de l’année 1998, tenant compte du strict délai imposé par l’arbitre, la Commission a mandaté le Comité scientifique sur les mesures vétérinaires relatives à la santé publique (CSVSP) des CE d’émettre, avant la date limite, une évaluation préliminaire du risque pour la santé humaine pouvant être causé par les six hormones interdites lorsqu’elles sont utilisées comme activateurs de croissance dans le cadre de l’élevage. En février 1999, la Commission a adressé au Parlement et au Conseil une communication229, où une solution à trois variantes était analysée. Les options étaient : (i) de négocier une compensation temporaire avec les homologues des CE au titre de l’article 22.2 de Mémorandum d’accord ; (ii) de redéfinir l’interdiction frappant les hormones comme une mesure provisoire conformément à l’article 5:7 de l’Accord SPS ; (iii) de remplacer l’interdiction 229

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement sur la décision OMC concernant l’interdiction communautaire frappant les hormones (Document non publié, Bruxelles, 16 février 1999).

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while the request for a preliminary advisory opinion was still pending before the SCVPH. Option (iii), in particular, was considered impracticable by the Commission, had the experts raised doubts on the safety of the six banned hormones230, which they did.

The SCVPH opinion of 30 April 1999 concluded that a risk to human health could be envisaged for all six hormones, albeit with varying degrees of proof: only 17ß oestradiol was recognised by the EC experts as a “complete carcinogen” on the basis of an allegedly substantial body of scientific data. For the other five hormones, scientific information was perceived as incomplete but nonetheless alarming, even for exposure to small traces. On 4 May 1999, when the term for compliance had almost lapsed, the Commission concluded that lifting the hormone ban would have been irresponsible in light of the new evidence examined by the SCVPH231. On the same day, the European Commissioner for Consumer Policy declared to the press that the EC had acquired “a scientific basis to defend [its] position”.

At this point, the EC might have argued, according to option (ii) above, that the hormone ban had become WTO-compatible at least under Article 5.7 SPS, in light of new scientific evidence. Yet that option was discarded, seemingly because it would have simply spurred another “damaging trade dispute (…) despite the strength of the Community’s arguments”232. The remaining option (i) – granting the US and Canada compensatory access to the EC market – a path that was obstructed by the US non-negotiable argument that

230

In that case, labelling would have been deemed insufficient to protect consumers’ health. The US had in fact put forward meat labelling as a possible way out. Its proposal consisted in labelling US meat simply as “Product of the United States” – any reference to “hormones” on labels being considered by the US administration as stigmatising US meat in the eyes of European consumers. The EC could not accept such a proposal (cf. Statement of T. J. Galvin of the US Department of Agriculture before the Senate Subcommittee on forestry, conservation and rural revitalization, Washington DC, 25 September 2000). 231 The US reacted harshly: “Scientific consensus has already answered the debate over public health and safety. The issue is the EU’s refusal to comply with the WTO rulings and its unwillingness to honor its international obligations” (Joint Statement by the Secretary on Agriculture Dan Glickman and United States Trade Representative Charlene Barshefsky on the EU Hormone Report, Washington DC, 3 May 1999). 232 Communication of the Commission to the Council and Parliament on WTO decision regarding the EC hormones ban (Unpublished document, Brussels, 16 February 1999), p. 4.


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par un système d’étiquetage obligatoire, laissant ainsi aux consommateurs le choix d’acheter ou non du bœuf traité aux hormones. Cette stratégie avait été mise en avant tandis que la requête pour un avis préliminaire était encore en attente devant le CSVSP. L’option (iii) en particulier, était considérée comme impraticable pour la Commission, s’il s’avérait que les experts émettaient certains doutes concernant la sûreté des six hormones interdites230. Or, ce fut le cas. L’avis du 30 avril 1999 du CSVSP conclut que l’on pouvait envisager, pour l’ensemble des six hormones en cause, qu’il y ait un risque pour la santé des personnes, bien que les preuves soient de qualité variable : seul l’œstradiol 17ß était reconnu par les experts scientifiques comme un « carcinogène complet » sur la base d’un ensemble substantiel de données scientifiques, tandis que, pour les cinq autres hormones, les informations scientifiques furent considérées comme incomplètes mais néanmoins alarmantes, même pour un contact à l’état de traces. Le 4 mai 1999, alors que le délai de mise en conformité était presque arrivé à expiration, la Commission conclut que lever l’interdiction frappant les hormones serait irresponsable compte tenu des nouvelles preuves examinées par le CSVSP231. Le même jour, le Commissaire européen chargé de la politique de consommation déclarait à la presse que les CE avaient acquis « une base scientifique permettant de défendre leur position ». A ce moment, les CE auraient pu soutenir, selon l’option (ii) suscitée, que l’interdiction frappant les hormones était devenue compatible avec les système OMC au moins au titre de l’article 5:7 de l’Accord SPS, et ceci au vu de nouvelles preuves scientifiques. Pourtant cette option fut écartée, apparemment parce qu’elle aurait simplement entraîné un autre « litige affectant 230 Dans ce cas, l’étiquetage aurait été considéré comme insuffisant pour protéger la santé des consommateurs. Les États-Unis avaient en fait présenté l’étiquetage comme une issue possible. Leur proposition consistait en l’étiquetage de viande d’origine américaine comme simple « Produit des États-Unis » - toute référence aux « hormones » sur les étiquettes étant considérée par l’administration américaine comme stigmatisant la viande d’origine américaine aux yeux des consommateurs européens. Les CE ne pouvaient accepter une telle proposition (Voir la déclaration de T.J. Galvin du département de l’agriculture américain devant le sous-comité sénatorial à la sylviculture, la conservation et au développement rural, Washington DC, 25 septembre 2000). 231 Les États-Unis ont réagi avec vigueur : « Le consensus scientifique a déjà fourni une réponse au débat relatif à la santé publique et à la sécurité. La question est celle du refus des CE de se conformer aux décisions de l’OMC et leur réticence à honorer leurs obligations internationales » (déclaration conjointe du Ministre de l’Agriculture Dan Glickman et du Représentant américain au commerce Charlene Barshefsky on the EU Hormone Report, Washington DC, 3 mai 1999).

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the EC had contextually promised to lift the hormone ban, in any case and within a fixed deadline233. Negotiations were thus deadlocked.

On 17 May 1999, the US requested the DSB to authorise the suspension, vis-à-vis the EC and its Member States, of tariff concessions covering trade flows worth US$ 202 million annually. A similar request was filed by Canada on 20 May 1999 for an amount of CDN$ 75 million per year. Since the EC formally objected to the levels of suspension proposed by the US and Canada, on 3 June 1999 the matter was referred to arbitration pursuant to Article 22.6 DSU. In both cases, arbitration was carried out by the original panels. In two similar awards dated 12 July 1999, the arbitrators estimated that the level of nullification and impairment that the complainant would have suffered on an annual basis due to the persistence of the hormone ban was US$ 116.8 million, for the United States, and CDN$ 11.3 million, for Canada. On 26 July 1999, the DSB authorised suspensions in accordance with those estimates.

233

Transcript of teleconference with the US Trade representative Charlene Barshefsky relative to the dispute with the EU over beef treated with hormones, Washington DC, 14 May 1999.


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le commerce (…) malgré la force des arguments des CE »232. Il restait l’option (i) – accordant aux États-Unis et au Canada un accès compensatoire au marché des CE – une voie qui avait été fermée par la prétention américaine non négociable que les CE promettent, dans le contexte, de lever l’interdiction frappant les hormones, dans tous les cas et avant une date limite233. Les négociations furent ainsi figées. La 17 mai 1999, les États-Unis demandaient à l’ORD d’autoriser la suspension, à l’égard des CE et de leurs États Membres, de concessions tarifaires couvrant des flux commerciaux d’un montant annuel de 202 millions de dollars américains. Une requête similaire fut déposée par le Canada le 20 mai 1999 pour un montant de 75 millions de dollars canadiens par an. Puisque les CE avaient formellement contesté les niveaux de suspension proposés par les États-Unis et le Canada, l’affaire fut renvoyée à l’arbitrage, le 3 juin 1999, conformément à l’article 22.6 du Mémorandum d’accord. Dans les deux cas, ce furent les Groupes spéciaux originels qui procédèrent à l’arbitrage. Par deux sentences similaires en date du 12 juillet 1999, les arbitres ont estimé que le niveau d’annulation et de réduction des avantages subi par les plaignants sur une base annuelle, du fait de la persistance de l’interdiction frappant les hormones, était de 116,8 millions de dollars américains pour les États-Unis et de 11.3 millions de dollars canadiens, pour le Canada. Le 26 juillet 1999, l’ORD autorisa les suspensions dans la limite de ces estimations.

232

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement sur la décision OMC concernant l’interdiction communautaire frappant les hormones (Document non publié, Bruxelles, 16 février 1999), p. 4. 233 Voir le bulletin de la téléconférence avec le Représentant américain au commerce Charlene Barshefsky concernant le litige avec l’UE sur le bœuf traité aux hormones, Washington DC, 14 mai 1999.

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II. ARBITRATION ON THE REASONABLE PERIOD OF TIME FOR COMPLIANCE


1.1. The role of the arbitrator

An arbitrator acting pursuant to Article 21.3(c) DSU has the limited role of determining “the reasonable period of time within which implementation must be completed”. This mandate thus excludes any capacity to “suggest ways or means (…) to implement the recommendations and rulings of the Appellate Body and Panel reports”. The arbitrator did not dwell on the distinction between “ways” and “means” of implementation. It may be observed, however, that the expression “ways” seemingly refers to the procedural steps whereby compliance is achieved, while the word “means” indicates the measure(s) finally enacted by the losing member in order to bring its laws and regulations into line with the recommendations and rulings of the DSB. With respect to means of implementation, the arbitrator observed that “although the withdrawal of an inconsistent measure is the preferred means” according to Article 3.7 DSU, “it is not necessarily the only means of implementation consistent with the covered agreements”. Therefore, the losing Member retains “a measure of discretion in choosing the means of implementation”, but only insofar as “the means chosen are consistent with the recommendations and rulings of the DSB and the covered agreements”234.

This caveat seemed to involve a decision falling outside the arbitrator’s mandate. In fact, unless the caveat on implementation was obiter, the arbitrator could be ascribed the intention to make a preliminary assessment whether the measure proposed by the losing Member was WTO-compatible, a prerogative of panels established under Article 21.5 DSU235. In any case, the arbitrator did 234

Award of the Arbitrator under Article 21.3(c) of the DSU: European Communities – Measures Affecting Meat and Meat Products (Hormones), WT/DS26/15 and WT/DS48/13, 29 May 1998 (hereinafter: “Award of the Arbitrator”), para. 38. Original emphasis. 235 Arbitration under Article 21.3(c) of the DSU: Canada – Patent Protection of Pharmaceutical Products, WT/DS114/13, 18 August 2000. paras. 40-43, where it is argued that were arbitrators acting under Article 21.3(c) DSU to extend jurisdiction to whether the means of implementation


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II. ARBITRAGE PORTANT SUR LE DELAI DE MISE EN CONFORMITE

1. Questions d’ordre procédural 1.1. Le rôle de l’arbitre Un arbitre agissant conformément à l’article 21:3(c) du Mémorandum d’accord a le rôle limité de déterminer « le délai raisonnable dans lequel la mise en œuvre doit être achevée ». Son mandat exclut alors qu’il puisse « suggérer (…) des façons ou des moyens de mettre en œuvre les recommandations et décisions formulées dans le rapport de l’Organe d’appel et les rapports du Groupe spécial ». L’arbitre ne s’est pas étendu sur la distinction entre « façons » et « moyens » de mise en œuvre. On notera cependant que l’expression « façons » se réfère apparemment aux étapes d’ordre procédural par lesquelles la conformité est atteinte, tandis que le mot « moyens » indique la (les) mesure(s) adoptée(s) en fin de compte par le Membre perdant afin d’aligner ses lois et règlements avec les recommandations et décisions de l’ORD. En ce qui concerne les moyens de mise en œuvre, l’arbitre a observé que « bien que le retrait d’une mesure incompatible soit le moyen préférable » au titre de l’article 3:7 du Mémorandum d’accord, « ce n’est pas nécessairement le seul moyen de mise en œuvre compatible avec les accords visés ». Ainsi, le Membre perdant a « une certaine latitude pour choisir le moyen de mise en œuvre, pour autant que le moyen choisi soit compatible avec les recommandations et les décisions de l’ORD et avec les accords visés »234. Un tel avertissement semblait annoncer une incursion hors du mandat de l’arbitre. En fait, à moins que l’avertissement concernant la mise en œuvre n’ait été un obiter dictum, on pourrait imputer à l’arbitre l’intention d’évaluer de façon préliminaire si la mesure proposée par le Membre perdant était compatible avec le système OMC, ce qui est une prérogative des Groupes spéciaux au titre de l’article 21:5 du Mémorandum d’accord235. De toutes façons 234

Sentence de l’arbitre au titre de l’article 21:3 (c) du Mémorandum d’accord : Communautés européennes – Mesures concernant la viande et les produits carnés (Hormones), WT/DS26/15 et WT/DS48/13, 29 mai 1998 (ci-après : « Sentence de l’arbitre »), par. 38. Souligné dans l’original. 235 Voir arbitrage au titre de l’article 21:3 (c) du Mémorandum d’accord : Canada – Protection conférée par un brevet pour les produits pharmaceutiques, WT/DS114/13, 18 août 2000, par. 4043, où l’on a fait valoir que si des arbitre agissant au titre de l’article 21:3 (c) du Mémorandum d’accord élargissaient leur compétence à la question de savoir si les moyens de mise en œuvre choisis par le Membre perdant sont compatibles avec les recommandations et décisions de l’ORD

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not push the inquiry that far. The EC was not in a position to define the content of its implementing measures in advance, since a new risk assessment was still pending at the time of the arbitral proceedings. With regard to means of implementation, the EC’s sole argument was that the relatively time-consuming co-decision procedure was required in order to modify or repeal the hormone ban. Trying to remain within the boundaries of the mandate, the arbitrator singled out the following questions for examination: (i) whether the co-decision procedure was unavoidable as a matter of EC law; (ii) whether the delay requested by the EC was in fact warranted; and (iii) whether some reasons invoked by the EC in order to gain a longer delay – in particular, the need to carry out a new risk assessment – were admissible under WTO law, the underlying assumption being that there may be certain “procedural steps” which cannot justify additional delays.

1.2. Burden of proof

As a guideline for the arbitrator, Article 21.3(c) DSU indicates that the “reasonable period of time (…) should not exceed 15 months from the adoption of the panel or Appellate Body report” . However, as the same provision specifies, the delay “may be shorter or longer, depending upon the particular circumstances”. The arbitrator interpreted the 15-month guideline as “an outer limit or a maximum in the usual case”. Apparently, in the arbitrator’s mind the “usual case” occurs whenever the legal order of the implementing Member requires the adoption of a full-fledged legislative procedure to amend or repeal the WTO-inconsistent measure(s). As the arbitrator put it: “when implementation can be effected by administrative means, the reasonable period of time should be considerably shorter than 15 months”236.

According to the arbitrator, while “not a rule”, the 15-month guideline indicates how the burden of proof is to be allocated in proceedings under Article 21.3(c) DSU: the guideline was construed as positing a presumption that implementation requires no less than 15 months. In other words, a “usual case” warranting the maximum time limit must be presumed until either disputing chosen by the losing Member are compatible with the recommendations and rulings of the DSB and the relevant WTO agreements, they would impinge upon the special procedure set out in Article 21.5 DSU. 236 Award of the Arbitrator, para. 25.


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l’arbitre n’a pas poussé son examen si loin. Les CE n’en étaient pas au stade de pouvoir définir le contenu de leurs mesures de mise en œuvre par avance, puisqu’une nouvelle évaluation des risques était encore en suspens au moment de la procédure arbitrale. En ce qui concerne les moyens de mise en œuvre, la seule prétention des CE était que la procédure de co-décision, qui est relativement longue, était requise dans le but de modifier ou d’annuler l’interdiction frappant les hormones. Essayant de rester dans les limites de son mandat, l’arbitre a distingué les questions suivantes, en vue de leur examen : (i) savoir si la procédure de co-décision était inévitable selon le droit de CE ; (ii) savoir si le délai requis par les CE était en fait justifié ; (iii) savoir si les raisons invoquées par les CE en vue d’obtenir un délai plus long – en particulier, le besoin de procéder à une nouvelle évaluation des risques – était acceptable selon le droit de l’OMC, l’hypothèse sous-jacente étant que certaines « étapes procédurales » ne pouvaient justifier des délais supplémentaires. 1.2. Charge de la preuve Ayant une fonction de ligne directrice pour l’arbitre, l’article 21:3 (c) du Mémorandum d’accord indique que « le délai raisonnable (…) ne devrait pas dépasser 15 mois à compter de la date d’adoption d’un rapport du Groupe spécial ou de l’Organe d’appel ». Cependant, la même disposition précise que le terme « pourrait être plus long ou plus court en fonction des circonstances ». L’arbitre a interprété l’indication de 15 mois comme « une limite supérieure ou un maximum dans un cas normal ». Apparemment, dans l’esprit de l’arbitre, le « cas normal » se présente dès lors que le système juridique du Membre en question requiert l’adoption d’une procédure législative à part entière pour abroger ou annuler les mesures incompatibles avec le système OMC. Ainsi que l’a exprimé l’arbitre : « lorsque la mise en œuvre peut être effectuée par des moyens administratifs, le délai raisonnable pourrait être beaucoup plus court que 15 mois »236. Selon l’arbitre, pour ne pas être une règle, l’indication de 15 mois montre comment la charge de la preuve doit être attribuée dans les procédures de l’article 21:3 (c) du Mémorandum d’accord : l’indication a été interprétée comme posant une présomption que la mise en œuvre demande ordinairement 15 mois. En d’autres termes, un « cas normal » justifiant le délai maximal doit être présumé à moins que l’une des parties ne démontre l’existence de ainsi qu’avec les accords OMC pertinents, ils porteraient atteinte à la procédure spéciale établie à l’article 21:5 du Mémorandum d’accord. 236 Sentence de l’arbitre, par. 25.

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parties prove the existence of “particular circumstances” justifying a shorter, or longer, delay. In this case in hand, the EC was accordingly requested to demonstrate the necessity of a 39-month period, while it was for the US and Canada to prove that compliance could be reasonably achieved in 10 months237.

2. Substantive issues: determining the “reasonable period of time”

The 39-month period requested by the EC was meant to cover a two-phase implementation process: 24 months were said to be required to conduct hormone-specific and residue-specific risk assessment, while an additional period of 15 months was allegedly needed to enact Community legislation taking account of that assessment. According to the US and Canada, the second phase could have been completed faster (within 10 months), while the alleged need to conduct a new risk assessment was not an admissible reason to justify any added respite. The arbitrator analysed these two points separately.

2.1. Time constraints deriving from domestic legislative procedures

Taking into account the principle of “prompt compliance” (Articles 3.3 and 21.1 DSU) as the relevant context for the interpretation of Article 21.3(c) DSU, the arbitrator established that, in principle, “the reasonable period of time (…) should be the shortest period possible within the legal system of the Member to implement the recommendations and rulings of the DSB”238.

In the case at hand the issue was whether the hormone ban could, as the US and Canada asserted, be repealed on the basis of Article 43 (now Article 37) of the EC Treaty, a provision which mandated the application of the relatively expeditious consultation procedure (requiring no more than 10 months for completion, according to the complainants). For its part, the EC contended that, as a matter of EC law and due to the primary objective of the hormone ban directive (i.e. health protection), Article 100A (now Article 95), not Article 43, was applicable, so that the EC’s legislator was in fact bound to follow the comparatively time-consuming co-decision procedure, if it had to repeal or 237 238

Award of the Arbitrator, para. 27. Award of the Arbitrator, para. 26.


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circonstances justifiant un délai plus court ou plus long. Dans le cas présent, il incombait par conséquent aux CE de démontrer la nécessité d’une extension à 39 mois, alors qu’il revenait aux États-Unis et au Canada de prouver que l’on pouvait raisonnablement parvenir à la mise en conformité dans un délai de 10 mois237. 2. Questions de fond : déterminer le « délai raisonnable » Le terme de 39 mois demandé par les CE devait couvrir une procédure de mise en œuvre en deux étapes : 24 mois avaient été jugés nécessaires pour procéder à une évaluation des risques relatifs aux hormones et résidus en particulier, tandis qu’une période de 15 mois supplémentaires servirait à l’adoption d’une législation communautaire tenant compte de cette évaluation. Selon les ÉtatsUnis et le Canada, cette seconde phase aurait pu être plus rapidement achevée (au bout de 10 mois) en tout état de cause, tandis qu’un prétendu besoin de procéder à une nouvelle évaluation des risques n’était pas un motif acceptable pour justifier un quelconque sursis. L’arbitre a analysé distinctement ces deux points. 2.1.

Contraintes temporelles issues de procédures législatives nationales

Tenant compte du principe de « mise en conformité rapide » (article 3:3 et 21:1 du Mémorandum d’accord) comme représentant le contexte pertinent pour l’interprétation de l’article 21:3 (c) du Mémorandum d’accord, l’arbitre a établi qu’en principe, « le délai raisonnable (…) devrait être le délai le plus court possible dans le cadre du système juridique du Membre pour mettre en œuvre les recommandations et décisions de l’ORD »238. En l’espèce, la question était de savoir si l’interdiction frappant les hormones, ainsi que le prétendaient les États-Unis et le Canada, pouvait être annulée sur la base de l’article 43 (aujourd’hui article 37) du Traité CE, disposition qui commande l’application d’une procédure de consultation relativement expéditive (ne nécessitant pas, dans l’ensemble, plus de 10 mois, selon les plaignants). De leur côté, les CE soutenaient que, du point de vue du droit communautaire et conformément à l’objectif premier de l’interdiction frappant les hormones (i.e. la protection de la santé), l’article 100A (aujourd’hui article 95), et non l’article 43, était applicable, ce qui impliquait alors que le législateur communautaire était en fait dans l’obligation de suivre la procédure, 237 238

Sentence de l’arbitre, par. 27. Sentence de l’arbitre, par. 26.

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modify that directive. While the arbitrator seemed to be persuaded that, “strictly as a matter of current EC law”, Article 43 of the EC Treaty may have been the proper legal basis for implementation, he eventually ruled in favour of the EC’s claim that the time constraint deriving from the domestic legislative procedure required no less than 15 months. To this end, it considered as proved the EC’s claim that, due to the imminent entry into force of the Amsterdam Treaty239, the co-decision procedure would have been applied in any case pursuant to new Article 152.4(b) of the EC Treaty240, even in respect of legislative procedures initiated previously241.

2.2. Admissibility of reasons to defer implementation

The most ticklish question the arbitrator had to settle was whether the EC’s stated intention to carry out a new risk assessment entitled the EC to an additional period. The parties to the dispute had opposing opinions on how implementation should be achieved. According to the United States and Canada, the sole option was for the ban to be withdrawn as soon as possible: no extra time could be allowed to conduct new risk assessments242. On the other hand, the EC contended that the inconsistency could also have been eliminated through the completion of a suitably specific risk assessment, provided that the latter detected potential health risks imputable to the consumption of hormone-

239

In deciding the issue, the arbitrator assumed as plausible that the Amsterdam Treaty would have entered into force as early as 1 January 1999. The arbitrator could thus leave undecided the issue of the proper legal basis under EC law, despite the fact that he found the arguments of the US and Canada more persuasive. As a consequence, he did not have to settle the question whether the consultation procedure could have been completed within 10 months (as argued by the US and Canada). Yet, in this case, “judicial economy” rested on the erroneous premise that the Amsterdam Treaty might have entered into force before the expiration of the reasonable period of time, provided that the latter was determined in accordance with the request put forward by the US and Canada (10 months). In fact, the date optimistically forecasted by the arbitrator – 1 January 1999, while the Amsterdam Treaty entered into force 4 months later – was in any case subsequent to the 10-month expiry date (13 December 1998). A finding on the arguments put forward by the US and Canada with regard to the appropriate legal basis and the duration of the consultation procedure was therefore necessary, even assuming that the Amsterdam Treaty would have entered into force “as early as 1 January 1999” (cf. Award of the Arbitrator , paras. 47-48). 240 Article 152(4)(b) is framed as an exception to old Article 43 of the EC Treaty and applies to “measures in the veterinary and phytosanitary field which have as their direct objective the protection of public health”. 241 Award of the Arbitrator, para. 47. 242 Award of the Arbitrator, paras. 17 and 20.


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comparativement assez longue, de co-décision dans le cas où il devrait annuler ou modifier cette directive. L’arbitre a semblé suffisamment convaincu que « s’agissant strictement du droit communautaire actuel », l’article 43 du Traité CE aurait pu être le fondement juridique adéquat pour la mise en œuvre, pour prendre une décision favorable à la requête des CE, retenant que les contraintes temporelles découlant de la procédure législative communautaire ne demandait pas moins de 15 mois. A cet effet, il admis, comme fait établi, la prétention des CE affirmant qu’en raison de l’entrée en vigueur imminente du Traité d’Amsterdam239, la procédure de co-décision aurait de toute façon été imposée au titre de l’article 152.4 (b) du Traité CE240, y compris pour les procédures législatives initiées auparavant241. 2.2.

Admissibilité des raisons de retarder la mise en œuvre

La question la plus délicate que l’arbitre avait à régler était de savoir si l’intention déclarée des CE de procéder à une nouvelle évaluation des risques accordait aux CE le droit à un délai supplémentaire. Les parties au litige avaient des opinions divergentes sur la façon dont la mise en œuvre aurait du être effectuée. Selon les États-Unis et le Canada, la seule option était que l’interdiction soit retirée aussitôt que possible : aucun délai supplémentaire ne pouvait être accordé pour procéder à nouveau à une évaluation des risques242. Par ailleurs, les CE soutenaient que l’incompatibilité aurait également pu être résolue par la réalisation d’une évaluation spécifique et adaptée des risques, à 239

Pour trancher cette question, l’arbitre a considéré comme plausible que le Traité d’Amsterdam entre en vigueur dès le 1er janvier 1999. Ainsi, l’arbitre pouvait ne pas résoudre la question du fondement juridique adéquat selon le droit communautaire, en dépit du fait qu’il trouvait les arguments des États-Unis et du Canada plus convaincants. Par conséquent, il n’a pas dû résoudre la question de savoir si la procédure de consultation aurait pu être achevée dans un délai de 10 mois (ainsi que le prétendaient les États-Unis et le Canada). Toutefois, dans cette affaire, « l’économie jurisprudentielle » reposait sur la prémisse erronée que le Traité d’Amsterdam aurait pu entrer en vigueur avant l’expiration d’un délai raisonnable, à condition que ce dernier ait été déterminé conformément à la demande faite par les États-Unis et le Canada (10 mois). En fait, la date que l’arbitre avait prévue de façon optimiste – le 1er janvier 1999, alors que le Traité d’Amsterdam entra en vigueur 4 mois plus tard – était de toutes façons postérieure à la date d’expiration correspondant à un délai de 10 mois (13 décembre 1998). Il était donc nécessaire de se prononcer sur les arguments avancés par les États-Unis et le Canada concernant le fondement juridique adéquat et la durée de la procédure de consultation, même en présumant que le Traité d’Amsterdam entrerait en vigueur « dès le 1er janvier 1999 » (Voir Sentence de l’Arbitre, par. 4748). 240 L’article 152 (4) (b) est formulé comme une exception à l’ancien article 43 du Traité CE et s’applique aux « mesures relevant des domaines vétérinaires et phytosanitaires qui ont pour objectif direct la protection de la santé publique ». 241 Sentence de l’arbitre, par. 47. 242 Sentence de l’arbitre, par. 17 et 20.

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treated beef243. Since the arbitrator, the EC argued, had no jurisdiction to determine how the ruling and recommendations of the DSB ought to be fulfilled, he was obliged to take account of the losing Member’s choice to carry out a new risk assessment, and fix the deadline accordingly.

The arbitrator tried to infer a solution from the Panels’ findings (as modified by the Appellate Body). At the end of a rather circumlocutory reasoning244, he denied the EC’s claim that the “essence” of those findings was the lack of a “suitably specific risk assessment”. According to the arbitrator, the panels and the Appellate Body actually “concluded that the EC import prohibition was not based on a risk assessment in accordance with the provisions of the SPS Agreement”245. However, this may appear an unfounded distinction, given the fact that the omission of a specific risk assessment had been crucial in finding the EC’s hormone ban inconsistent with Articles 3.3 and 5.1 SPS. In fact, the reason which prompted the arbitrator to deny the EC’s request for extra time lies elsewhere.

The award’s decisive passage reads as follows: “It would not be in keeping with the requirement of prompt compliance to include in the reasonable period of time, time to conduct studies or to consult experts to demonstrate the consistency of a measure already judged to be inconsistent”246. Replying to the EC’s contention that the requirements for risk assessment imposed by the SPS Agreement were not clear before the Appellate Body authoritatively spelt them out in the Hormones case, the arbitrator further observed that a proper risk assessment was required by that Agreement as of 1 January 1995. On that basis, he concluded that, in such cases, granting additional respite to gather and examine new scientific evidence, “would not be consistent with (…) the obligations of the European Communities under the SPS Agreement”247.

To this, the arbitrator added some words of caution. He explained that, in making such a finding, he was not exceeding the boundaries of his mandate: “This is not to say that the commissioning of scientific studies or consultations with experts cannot form part of a domestic implementation process in a 243

Award of the Arbitrator, para. 8. Award of the Arbitrator, paras. 30-36. 245 Award of the Arbitrator, para. 37. 246 Award of the Arbitrator, para. 39. Original emphasis. 247 Award of the Arbitrator, para. 41. 244


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condition que celle-ci ait détecté des risques potentiels pour la santé imputables à la consommation du bœuf traité aux hormones243. Les CE ont fait valoir que, puisque l’arbitre n’était pas compétent pour établir comment les décisions et recommandations de l’ORD devaient être appliquées, il pouvait uniquement prendre acte de la décision du Membre perdant de procéder à une nouvelle évaluation des risques et fixer une date limite en conséquence. L’arbitre a essayé d’inférer une solution des conclusions des Groupes spéciaux (telles que modifiées par l’Organe d’appel). A l’issue d’un raisonnement tautologique244, il a rejeté la requête des CE soutenant que « l’essence » de ces conclusions tenait au manque d’une « évaluation des risques suffisamment spécifique ». Selon l’arbitre, les Groupes spéciaux et l’Organe d’appel ont en fait « [a] conclu que l’interdiction des importations imposée par les CE n’était pas établie sur la base d’une évaluation des risques conformément aux dispositions de l’Accord SPS »245. Cependant, cette distinction peut paraître sans effet si l’on tient compte du fait que l’omission d’une évaluation spécifique des risques était un élément d’une importance cruciale pour constater que l’interdiction des CE frappant les hormones était incompatible avec les article 3:1 et 5:1 de l’Accord SPS. En fait, la raison qui a incité l’arbitre à rejeter la requête des CE pour un délai supplémentaire se trouve ailleurs. Le passage décisif de la décision énonce ce qui suit : « Il ne serait pas conforme à la prescription exigeant qu’il soit donnée suite dans les moindres délais [aux] recommandations et décisions [de l’ORD] d’inclure dans le délai raisonnable le temps nécessaire pour effectuer des études ou consulter des experts afin de démontrer la compatibilité d’une mesure déjà jugée incompatible »246. L’arbitre a observé, en réponse à l’affirmation des CE, que les exigences requises par l’Accord SPS concernant l’évaluation des risques n’étaient pas explicites avant que l’Organe d’appel ne les détaille avec autorité dans l’affaire des Hormones. L’arbitre a observé par ailleurs qu’une évaluation des risques adéquate était requise avant le 1er janvier 1995 par cet Accord. Sur ce fondement, il a conclu que, dans de telles affaires, le fait d’accorder un sursis supplémentaire en vue de réunir et examiner de nouvelles preuves scientifiques « ne serait pas compatible (…) avec les obligations découlant pour les Communautés européennes de l’Accord SPS »247. 243

Sentence de l’arbitre, par. 8. Sentence de l’arbitre, par. 30-36. 245 Sentence de l’arbitre, par. 37. 246 Sentence de l’arbitre, par. 39. Souligné dans l’original. 247 Sentence de l’arbitre, par. 41. 244

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particular case. However, such considerations are not pertinent to the determination of the reasonable period of time”248. In other words, the EC could not be precluded from carrying out, or commissioning, further scientific studies, for the losing Member has the exclusive right to choose how conformity with WTO rules is to be restored. The arbitrator felt nevertheless entitled to pass judgement on the admissibility of discrete reasons invoked by the implementing Member with a view to determining compliance periods.

248

Award of the Arbitrator, para. 39.


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L’arbitre a ajouté à cela quelques mots de prudence. Il a expliqué qu’en arrivant à une telle constatation, il ne dépassait pas les limites de son mandat : « Cela ne veut pas dire que la réalisation d’études scientifiques ou la tenue de consultations avec des experts ne peut pas faire partie d’un processus interne de mise en œuvre dans une affaire donnée. Toutefois ces considérations ne sont pas pertinentes pour la détermination du délai raisonnable »248. En d’autres termes, on ne pouvait empêcher les CE d’entreprendre, ou de commander, des études scientifiques plus avancées, puisque le Membre perdant a le droit exclusif de décider comment la conformité avec les règles de l’OMC a lieu d’être rétablie. L’arbitre s’est accordé néanmoins la possibilité de dire le droit sur l’admissibilité de raisons distinctes invoquées par le Membre procédant à la mise en œuvre en vue de retarder la mise en conformité.

248

Sentence de l’arbitre, par. 39.

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III. ARBITRATION ON COUNTERMEASURES


1.1. Information to be included in the proposal to suspend concessions

The question of the information to be included in a proposal to “retaliate” intersects the wider, and thornier, issue of the legality of certain methods of suspension249. When and how information on the potential targets of retaliation is disclosed by the prevailing Member is in fact part of a strategy aimed at pressing the losing Member towards compliance. In this perspective, two procedural stages should be distinguished: first, the request to suspend concessions or other obligations filed with the DSB; second, the information provided by the Member proposing suspensions in its submissions to the arbitrator(s).

As regards the first stage, the arbitrators established that the request filed with the DSB must comply with two “minimum requirements”. It must (i) “set out a specific level of suspension”, i.e. a level that the requesting Member believes to be equivalent to the nullification and impairment imputable to the WTO-inconsistent measure; and (ii) “specify the agreement and sector(s) under which concessions or other obligations would be suspended”250. No additional information is required at this stage, although, as the arbitrators observed in passing, a practice of providing further details on planned suspensions would be welcome and should be encouraged251.

249

Cf. infra, Section III.2.2. Decision of the Arbitrators under Article 22.6 of the DSU: European Communities – Measures Affecting Meat and Meat Products (Hormones), Original Complaint by the US, WT/DS26/ARB, 12 July 1999 (hereinafter: “Decision of the Arbitrators (US)”), para. 16; Decision of the Arbitrators under Article 22.6 of the DSU: European Communities – Measures Affecting Meat and Meat Products (Hormones), Original Complaint by Canada, WT/DS48/ARB, 12 July 1999 (hereinafter: “Decision of the Arbitrators (Canada)”), para. 16. 251 Decision of the Arbitrators (US), footnote 16; Decision of the Arbitrators (Canada), footnote 15. 250


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III. ARBITRAGE SUR LES CONTRE-MESURES

1. Questions d’ordre procédural 1.1. Informations à mentionner dans la demande de suspension des concessions La question de savoir quel type d’information doit être mentionné dans une demande de contre-mesures rejoint la question plus large et épineuse de la légalité de certaines méthodes de suspension249. Le quand et le comment de la divulgation, par le Membre obtenant gain de cause, des informations tenant aux contre-mesures sur des cibles potentielles font partie d’une stratégie ayant pour but d’exercer des pressions sur le Membre perdant pour qu’il adopte une position de conformité. Dans cette optique, deux étapes procédurales devraient être distinguées : d’abord, la demande, déposée devant l’ORD, de suspendre les concessions et autres obligations ; ensuite, les informations fournies par le Membre demandant des suspensions dans ses conclusions soumises à (aux) l’arbitre(s). En ce qui concerne la première étape, les arbitres ont établi que la requête déposée devant l’ORD doit satisfaire à deux « prescriptions minimales ». Elle doit (i) « indiquer un niveau de suspension spécifique », i.e. un niveau que le Membre requérant estime équivalent aux annulations et détériorations imputables aux mesures incompatibles avec le système OMC ; et (ii) « préciser l’accord et le ou les secteur(s) qui seraient concernés par la suspension de concession ou d’autres obligations »250. Aucune information supplémentaire n’est exigée à ce stade, bien que, comme les arbitres l’ont observé de façon marginale, une procédure permettant d’obtenir plus de détails sur les suspensions prévues serait la bienvenue et devrait même être encouragée251.

249

Voir infra, Section III.2.2. Décision des Arbitres au titre de l’article 22 :6 du Mémorandum d’accord : Communautés européennes – Mesures concernant la viande et les produits carnés (Hormones), Plainte initiale des États-Unis, WT/DS26/ARB, 12 juillet 1999 (ci-après : « Décision des Arbitres (US) »), par. 16 ; Décision des Arbitres au titre de l’article 22 :6 du Mémorandum d’accord : Communautés européennes – Mesures concernant la viande et les produits carnés (Hormones), Plainte initiale du Canada, WT/DS48/ARB, 12 juillet 1999 (ci-après : « Décision des Arbitres (Canada) »), par. 16. 251 Décision des Arbitres (US), note 16 ; Décision des Arbitres (Canada), note 15. 250

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As for the second stage, i.e. once arbitral proceedings have commenced pursuant to Article 22.6 DSU, the prevailing Member must specify the concessions or other obligations amenable to suspension. This procedural duty – not explicitly provided for in the DSU – was inferred by the arbitrators from the substantive obligation to retaliate in conformity with the principle of equivalence enshrined in Article 22.4 DSU. In order to give effect to that rule, the arbitrators observed, “The Member requesting suspension (…) has to identify the level of suspension of concessions it proposes in a way that allows us to determine equivalence”252. The arbitrators can only do this if the products included in the “retaliation list” are precisely identified enough to permit impartial determination of the annual trade value of each of them253. As a corollary, although the prevailing Member remains, at this stage, free to submit a list of products whose total value exceeds the proposed level of suspension, only those items appearing in the list can be subjected to retaliation, if the latter is authorised by the DSB254. In other words, the prevailing Member may at will widen the scope of its retaliatory threats by submitting an enlarged list of potential targets; however, it cannot, thereafter, pick its actual targets from outside that list.

1.2. Burden of proof and duty to produce evidence

In proceedings under Article 22 DSU, the burden of proof is on the Member challenging the compatibility of the proposal to suspend concessions or other obligations with the principle of equivalence. As the arbitrators put it, “WTO Members, as sovereign entities, can be presumed to act in conformity with their WTO obligations”255, a principle which applies also to Members proposing retaliatory trade measures. On this premise, and in accordance with “a wellestablished WTO jurisprudence”, the arbitrators concluded as follows: “it is (…) for the EC to submit arguments and evidence sufficient to establish a prima facie case or presumption that the level of suspension proposed by [the US and 252

Decision of the Arbitrators (US), para. 20; Decision of the Arbitrators (Canada), para. 20. Emphasis added. 253 Decision of the Arbitrators (US), para. 21; Decision of the Arbitrators (Canada), para. 21. Accordingly, the US and Canada provided a list where a description of each product appears along with the corresponding tariff classification and average import value over the period 19961998 (cf. Decision of the Arbitrators (US), Annex II; Decision of the Arbitrators (Canada), Annex II). The arbitrators considered those estimates “reasonable” (Decision of the Arbitrators (US), para. 80; Decision of the Arbitrators (Canada), para. 69). 254 Decision of the Arbitrators (US), para. 16; Decision of the Arbitrators (Canada), para. 16. 255 Decision of the Arbitrators (US), para. 9; Decision of the Arbitrators (Canada), para. 9.


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Quant à la deuxième étape, i.e. une fois que la procédure arbitrale a été entamée au titre de l’article 22.6 du Mémorandum d’accord, le Membre obtenant gain de cause doit préciser les concessions ou autres obligations soumises à suspension. Cette obligation procédurale – non explicitement prévue dans le Mémorandum d’accord – a été déduite par les arbitres de l’obligation de fond de prendre des contre-mesures dans le respect du principe d’équivalence inscrit dans l’article 22:4 du Mémorandum d’accord. Les arbitres ont observé qu’en vue de mettre cette règle en application, « le Membre demandant la suspension doit (…) indiquer le niveau de la suspension des concessions qu’il propose d’une manière qui nous permette de déterminer l’équivalence »252. Les arbitres ne peuvent faire cela que si les produits inclus dans la « liste des contremesures » sont si précisément identifiés que l’on peut estimer, de façon impartiale, la valeur commerciale annuelle de chacun d’entre eux253. Le corollaire étant que seuls les articles apparaissant sur la liste peuvent faire l’objet de contre-mesures une fois que celles-ci ont été autorisées par l’ORD, bien que le Membre ayant obtenu gain de cause demeure, à ce stade, libre de soumettre une liste de produits dont la valeur totale excède le niveau de suspension proposé254. En d’autres termes, le Membre ayant obtenu gain de cause peut élargir l’éventail de ses menaces de contre-mesures à volonté, en soumettant une liste étendue de cibles potentielles ; cependant, il ne peut ensuite choisir les cibles définitives hors de cette liste. 1.2. Charge de la preuve et devoir de produire des preuves Dans le cadre de la procédure de l’article 22 du Mémorandum d’accord, la charge de la preuve pèse sur le Membre contestant la compatibilité de la demande de suspension des concessions ou autres obligations avec le principe de l’équivalence. Ainsi que les arbitres l’ont affirmé, « les Membres de l’OMC, en tant qu’entités souveraines, peuvent être présumés agir en conformité avec leurs obligations dans le cadre de l’OMC »255, principe qui s’applique également aux Membres proposant des mesures commerciales de représailles. Partant de cette hypothèse et conformément à « la jurisprudence bien établie de 252

Décision des Arbitres (US), par. 20 ; Décision des Arbitres (Canada), par. 20. Souligné par nous. 253 Décision des Arbitres (US), par. 21 ; Décision des Arbitres (Canada), par. 21. En conséquence, les États-Unis et le Canada ont transmis une liste comprenant la description de chaque produits ainsi que la classification douanière correspondante et la valeur moyenne des importations pour la période 1996-1998 (Voir Décision des Arbitres (US), Annexe II; Décision des Arbitres (Canada), Annexe II). Les arbitres ont jugé ces estimations « raisonnables » (Décision des Arbitres (US), par. 80 ; Décision des Arbitres (Canada), par. 69). 254 Décision des Arbitres (US), par. 16 ; Décision des Arbitres (Canada), par. 16. 255 Décision des Arbitres (US), par. 9 ; Décision des Arbitres (Canada), par. 9.

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Canada] is not equivalent to the level of nullification and impairment caused by the EC hormone ban. Once the EC has done so, however, it is for [the US and Canada] to submit arguments and evidence sufficient to rebut that presumption”256. To this, the arbitrators interestingly added that in cases where “all arguments and evidence remain in equipoise”257, the party bearing the original burden of proof loses. In passing, it may be noted that previous case law did not distinguish explicitly between the “original” and “secondary” burden of proof: the “equipoise rule” benefiting the complainant had not been clearly spelt out before258. In this context, the rule probari incumbit ei qui dicit is obviously applicable (“it is to the party alleging [a] fact to prove its existence”)259.

As regards the duty to produce evidence, “which rests on all parties”, the arbitrators observed that collaboration “is crucial in Article 22 arbitration proceedings”. In particular, Members proposing suspension are required “to come forward with evidence” explaining how they determined their proposed level of suspension to be equivalent to the nullification and impairment suffered. This appears all the more necessary in view of the fact that “some of the evidence – such as data on trade with third countries, export capabilities and affected exporters – may, indeed, be in the sole possession of the (…) party that suffered the trade impairment”260. Accordingly, the arbitrators requested the US and Canada to submit a “methodology paper”261 detailing how, and on what basis, the amount of forgone trade was calculated. The particular importance the arbitrator attached to the duty to produce evidence potentially makes proceedings under Article 22 DSU a fertile ground for negative inferences262.

256

Decision of the Arbitrators (US), para. 9; Decision of the Arbitrators (Canada), para. 9. Original emphasis. 257 Decision of the Arbitrators (US), para. 9; Decision of the Arbitrators (Canada), para. 9. 258 Appellate Body Report, para. 109: “(…) after a prima facie determination has been made by the Panel may the onus be shifted to the European Communities to bring forward evidence and arguments to disprove the complaining party’s claim”. 259 Decision of the Arbitrators (US), para. 10; Decision of the Arbitrators (Canada), para. 10. 260 Decision of the Arbitrators (US), para. 11; Decision of the Arbitrators (Canada), para. 11. 261 Decision of the Arbitrators (US), para. 11; Decision of the Arbitrators (Canada), para. 11. 262 J. Waincymer, WTO Litigation. Procedural Aspects of Formal Dispute Settlement, London, Cameron May, 2002, pp. 612-616.


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l’OMC », les arbitres ont conclu qu’ « il incombe aux CE de présenter des arguments et des éléments de preuve suffisants pour établir prima facie, ou établir une présomption, que le niveau de la suspension proposée [par les États-Unis et le Canada] n’est pas équivalent au niveau de l’annulation et de la réduction des avantages causées par l’interdiction communautaire frappant les hormones. Une fois que les CE l’ont fait, il incombe toutefois aux [États-Unis et au Canada] de présenter des arguments et des éléments de preuve suffisants pour réfuter cette présomption » 256. Les arbitres ont ajouté à ceci qu’au cas « où tous les arguments et les éléments de preuve resteraient en équilibre »257, la partie à laquelle incombait la charge de la preuve à l’origine, perdrait. On notera au passage, que la jurisprudence antérieure ne distinguait pas explicitement la charge de la preuve « originale » de la charge « secondaire » : « la règle de l’équilibre » profitant au plaignant n’avait jamais été clairement formulée258. Dans ce contexte, la règle probari actiori ei qui dicit est évidemment applicable (« il incombe à la partie qui allègue [un] fait d’en prouver l’existence »)259. En ce qui concerne le devoir de présenter des preuves, devoir « qu’ont toutes les parties », les arbitres ont observé que la collaboration « est capitale dans les procédures d’arbitrage au titre de l’article 22 ». En particulier, les Membres proposant une suspension doivent « fournir des éléments de preuve » expliquant comment ils ont établi que le niveau de suspension proposé était équivalent aux annulations et réductions subies. Ceci apparaît d’autant plus nécessaire que « certains éléments de preuve – comme les données sur le commerce avec les pays tiers, les capacités d’exportation et les exportateurs lésés – peuvent, en effet, être uniquement en la possession de la (…) partie qui a subi la réduction du commerce »260. En conséquence, les arbitres ont exigé que les États-Unis et le Canada délivrent « une note sur la méthode utilisée »261 détaillant comment et sur quelle base le montant des pertes commerciales avait été calculé. L’importance particulière que l’arbitre attacha au devoir de présenter des éléments de preuve semble faire de la procédure de l’article 22 du Mémorandum d’accord un terrain fertile pour des conclusions négatives262. 256

Décision des Arbitres (US), par. 9 ; Décision des Arbitres (Canada), par. 9. Souligné dans l’original. 257 Décision des Arbitres (US), par. 9 ; Décision des Arbitres (Canada), par. 9. 258 Voir Rapport de l’Organe d’appel, par. 109 : « (…) ce n’est qu’une fois établie cette présomption par le Groupe spécial que la charge d’apporter des éléments de preuve et des arguments pour réfuter l’allégation de la partie plaignante peut être attribuée aux Communautés européennes. ». 259 Décision des Arbitres (US), par. 10 ; Décision des Arbitres (Canada), par. 10. 260 Décision des Arbitres (US), par. 11 ; Décision des Arbitres (Canada), par. 11 261 Décision des Arbitres (US), par. 11 ; Décision des Arbitres (Canada), par. 11 262 Voir J. Waincymer, WTO Litigation. Procedural Aspects of Formal Dispute Settlement, London, Cameron May, 2002, pp. 612-616.

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1.3. Role of the arbitrators The arbitrators established that in cases where the suggested amount of suspensions is judged too high, it is for them, not just to reject the request, but to estimate the level of suspension equivalent to the impairment suffered. This conclusion is, on the one hand, “implicitly called for in Article 22.7 [of the DSU]”, which stipulates that “the DSB shall (…) upon request, grant authorization to suspend concessions or other obligations where the request is consistent with the decision of the arbitrator”263; on the other hand, and more generally, it follows from the basic principle requiring a prompt and positive settlement of disputes, enshrined in Articles 3.3 and 3.7 of the DSU. In fact, if the arbitrators were to abstain from making their own estimate of the appropriate level of suspension, the requesting Member would have to submit a new proposal to the DSB, a proposal that might again meet with objections from the losing party and therefore be referred back to arbitration. In sum, “to avoid this potentially endless loop, the arbitrators (…) have to come up with their own estimate, i.e. their own figure”264. While the arbitrators are required to make their own assessment on equivalence between retaliatory suspensions and the impairment caused by the illegal trade barrier, Article 22.7 DSU explicitly prevents them from examining “the nature of the concession or other obligations to be suspended” 265, save for cases where it is alleged that the prevailing party is threatening prohibited crossretaliation. This “qualitative assessment”, as opposed to the “quantitative assessment” of the overall level of suspension, “fall(s) outside the arbitrators’ jurisdiction”266. It “remains the prerogative of the Member requesting the suspension”267. 1.4. Third-party rights The United States and Canada requested, and were granted, third-party rights in spite of the fact that the DSU does not explicitly allow for third-party participation in arbitral proceedings on countermeasures. Adopting a “liberal approach” on the matter – which stands in contrast to the swiftly motivated 263

Decision of the Arbitrators (US), para. 12; Decision of the Arbitrators (Canada), para. 12. Decision of the Arbitrators (US), para. 12 and footnote 9; Decision of the Arbitrators (Canada), para. 12 and footnote 9. 265 Decision of the Arbitrators (US), para. 18; Decision of the Arbitrators (Canada), para. 18. Original emphasis. 266 Decision of the Arbitrators (US), para. 19; Decision of the Arbitrators (Canada), para. 19. 267 Decision of the Arbitrators (US), para. 18; Decision of the Arbitrators (Canada), para. 18. 264


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1.3. Rôle des arbitres Les arbitres ont établi que si le montant proposé pour les suspensions était jugé trop élevé, ils ne devaient pas seulement rejeter la demande, mais évaluer le niveau de suspensions équivalent à la réduction du commerce subie. Cette conclusion est, d’une part, « implicitement prévue à l’article 22:7 [du Mémorandum d’accord] », qui dispose que « l’ORD (…) accordera sur demande, l’autorisation de suspendre des concessions ou d’autres obligations dans le cas où la demande sera compatible avec le décision de l’arbitre »263 ; d’autre part, et plus généralement, ceci découle du principe fondamental exigeant un règlement rapide et positif des différends, inscrit dans les articles 3:3 et 3:7 du Mémorandum d’accord. En fait, si les arbitres s’abstenaient de procéder à leur propre évaluation du niveau de suspension adéquat, le Membre requérant devrait soumettre une nouvelle demande à l’ORD, demande qui pourrait encore être confrontée aux objections de la partie perdante et ainsi être à nouveau soumise à arbitrage. En somme, « pour éviter ce processus susceptible de se répéter à l’infini, les arbitres (…) doivent fournir leur propre estimation, c’est-à-dire leur propre chiffre »264. Mais si les arbitres doivent procéder à leur propre évaluation de l’équivalence entre les suspensions proposées et les réductions résultant de la mesure incompatible, l’article 22:7 du Mémorandum d’accord leur interdit explicitement d’examiner « la nature des concessions ou des autres obligations à suspendre »265, à l’exception des cas où il est allégué que la partie ayant obtenu gain de cause menace d’utiliser des contre-mesures interdites. Cette « évaluation qualitative », par opposition à « l’évaluation quantitative » du niveau global des suspensions, ne relève pas de la compétence des arbitres266. Elle « reste la prérogative du Membre demandant la suspension »267. 1.4. Droit des tierces parties Les États-Unis et le Canada ont demandé et se sont vus accorder des droits de parties tierces en dépit du fait que le Mémorandum d’accord n’autorise pas explicitement la participation des tierces parties aux procédures arbitrales sur les contre-mesures. Adoptant une « approche libérale », qui se démarque de la 263

Décision des Arbitres (US), par. 12 ; Décision des Arbitres (Canada), par. 12, note 9. Décision des Arbitres (US), par. 12 ; Décision des Arbitres (Canada), par. 12, note 9. 265 Décision des Arbitres (US), par. 18 ; Décision des Arbitres (Canada), par. 18. Souligné dans l’original. 266 Décision des Arbitres (US), par. 19 ; Décision des Arbitres (Canada), par. 19. 267 Décision des Arbitres (US), par. 18 ; Décision des Arbitres (Canada), par. 18. 264

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decision excluding Ecuador from the first proceedings held pursuant to Article 22.6 DSU268 – the arbitrators construed the “silence” of the DSU as giving no definite answers to the question of admissibility of, and limitations on, thirdparty access to such proceedings269. They themselves settled the issue by making analogical reference to Article 12.1 DSU, which leaves it to the panel’s discretion, albeit within the limits of “due process”, to decide on procedural matters not regulated in the DSU270. As a general rule, the arbitrators established that procedural rights must accrue to third parties whose substantive rights “may be affected”271 by the award, a requirement they considered fully satisfied in the instant case. Accordingly, the US and Canada were allowed “to attend both arbitration hearings, to make a statement at the end of each hearing and to receive a copy of the written submissions made in both proceedings”272.

The arbitrators’ finding was based on two grounds. Firstly, at the time of the proceedings, access to the EC market for high quality beef from the US and Canada was de facto limited by a tariff quota273, to be shared between the two countries with no fixed sub-quota allocation. Therefore, a decision that exports of high quality beef from one of these countries would presumably cover a certain fraction of the total quota – awarding that country a corresponding right to retaliate – might have prejudiced the outcome of the proceedings in which the other country was directly involved. Secondly, both arbitration panels (composed of the same three individuals) were required to estimate lost export opportunities with regard to the same products and trade barriers. For the sake of coherence, they should have adopted “the same or very similar methodologies” in calculating the level of trade forgone due to the hormone ban. Given that all parties to the dispute had proposed different methodologies, the arbitrators concluded that “due process” required that each party have the chance to comment upon the proposals of the other parties274. 268

Arbitration under Article 22.6 of the DSU: European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, WT/DS27/ARB, 9 April 1999, para. 2.8: “we do not believe that Ecuador’s rights will be affected by these proceedings”. 269 Decision of the Arbitrators (US), para. 7, first indent; Decision of the Arbitrators (Canada), para. 7, first indent. 270 Decision of the Arbitrators (US), para. 7, first indent, where the arbitrators cite, as authority, Appellate Body Report, footnote 138. 271 Decision of the Arbitrators (US), para. 7, second indent; Decision of the Arbitrators (Canada), para. 7, second indent. 272 Decision of the Arbitrators (US), para. 7; Decision of the Arbitrators (Canada), para. 7. 273 Cf. infra Section III.2.1. 274 Decision of the Arbitrators (US), para. 7, second indent; Decision of the Arbitrators (Canada), para. 7, second indent.


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décision superficiellement motivée, d’exclure l’Equateur de la première procédure intervenue au titre de l’article 22:6 du Mémorandum d’accord268, les arbitres ont interprété le « silence » du Mémorandum d’accord comme ne donnant aucune réponse définitive à la question de l’admission et des limites de l’accès de tierces parties à de telles procédures269. Ils ont eux-mêmes résolu la question par analogie avec l’article 12:1 du Mémorandum d’accord, qui laisse à la discrétion des Groupes spéciaux, dans les limites du respect du « procès équitable », le soin de décider des questions d’ordre procédural non réglementées par le Mémorandum d’accord270. A titre général, les arbitres ont affirmé que des droits procéduraux doivent être accordés aux tierces parties dont les droits substantiels « peuvent être affectés »271 par leur décision, condition qu’ils ont considérée comme pleinement satisfaite en l’espèce. En conséquence, les États-Unis et le Canada ont été autorisés « à assister aux deux audiences d’arbitrage, à faire une déclaration à la fin de chaque audience et à recevoir une copie des communications écrites présentées lors des deux procédures »272. Les conclusions des arbitres reposaient sur deux chefs. Premièrement, l’accès du marché européen pour le bœuf de qualité supérieure provenant des États-Unis et du Canada était, à l’époque de la procédure, limité de facto par des contingents tarifaires273, que ces pays devaient se partager en l’absence de sous quotas. Ainsi, une décision attribuant aux exportations de bœuf de qualité supérieure provenant de l’un de ces pays une part déterminée du contingent total – accordant à ce pays, le droit à des contre-mesures correspondantes – aurait pu porter préjudice à la solution de la procédure dans laquelle l’autre pays était directement impliqué. En second lieu, les deux groupes d’arbitres (composés des trois mêmes personnes) devaient évaluer les opportunités d’exportation perdues au regard des mêmes produits et des mêmes obstacles au commerce. Par souci de cohérence, ils auraient dû adopter « la même méthode ou des méthodes très semblables » pour le calcul du niveau des pertes 268 Arbitrage au titre de l’article 22:6 du Mémorandum d’accord : Communautés européennes – Régime applicable à l’importation, à la vente et à la distribution de bananes, WT/DS27/ARB, 9 avril 1999, par. 2.8 : « nous ne croyons pas que les droits de l’Equateur seront affectés par ces procédures ». 269 Décision des Arbitres (US), par. 7, premier alinéa ; Décision des Arbitres (Canada), par. 7, premier alinéa. 270 Décision des Arbitres (US), par. 7, premier alinéa, ou les arbitres citent comme référence faisant autorité, le Rapport de l’Organe d’appel, note 138. 271 Décision des Arbitres (US), par. 7, premier alinéa ; Décision des Arbitres (Canada), par. 7, deuxième alinéa. 272 Décision des Arbitres (US), par.7 ; Décision des Arbitres (Canada), par. 7. 273 Voir infra Section III.2.1.

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With respect to “due process” as a limit on the arbitrators’ discretionary power to grand third-party rights, the arbitrators observed that the Member opposing the granting of those rights bears the burden of “demonstrating that third-party participation would substantially impair [its] interests or due process rights”275. Apparently, the EC could not demonstrate any detrimental effects of the sort.

2. Substantive issues

2.1. Determination of the level of nullification and impairment

As a general principle, the WTO dispute settlement process allows only countermeasures the effects of which, in terms of hindrance to trade, are symmetrical to those prospectively caused by the illegal trade barrier. Accordingly, in the Hormones case, the level of nullification and impairment was defined by the arbitrators as being equal to the US and Canadian exports of hormone-treated-beef and its by-products that would have annually entered the EC market if the EC had withdrawn the ban on 13 May 1999, i.e. when the “reasonable period of time” expired276.

The arbitrators declined the suggestion, made by the US and Canada, that earlier “damages” could be included in the concept of nullification and impairment. On the one hand, the arbitrators could not assume that the hormone ban had been illegal ever since its enactment (from 1989 onwards), for the SPS Agreement only entered into force on 1 January 1995 and no legal findings were made either by the Panels or the Appellate Body on alleged violations of GATT 1947. On the other hand, they refused to consider 1 January 1995 as the “critical date” for quantifying nullification and impairment. At first glance, the reasons behind such refusal may not appear straightforward. The arbitrators observed that, in view of DSU objectives, “the effect of suspending concessions should not exceed that of bringing the measure into conformity with WTO rules 275

Decision of the Arbitrators (US), para. 7, third indent; Decision of the Arbitrators (Canada), para. 7, third indent. 276 Decision of the Arbitrators (US), para. 38; Decision of the Arbitrators (Canada), para. 37.


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commerciales consécutives à l’interdiction frappant les hormones. Dans la mesure où toutes les parties au litige avaient proposé des méthodologies différentes, les arbitres ont considéré que le « procès équitable » exigeait que chaque partie ait l’opportunité d’émettre des commentaires sur les méthodologies proposées par les autres parties274. Concernant le « procès équitable » comme limite au pouvoir discrétionnaire des arbitres d’accorder des droits de tierces parties, les arbitres ont observé que le Membre contestant l’admission de ces droits supportait la charge de démontrer « que la participation des tierces parties compromettrait de manière substantielle [ses] intérêts ou [ses] droits à une procédure régulière »275. Les CE ne sont apparemment pas parvenues à démontrer un effet préjudiciable de ce type. 2. Questions de fond 2.1. Détermination du niveau de l’annulation et de la réduction des avantages En règle générale, la procédure de règlement des différends de l’OMC n’autorise que les contre-mesures dont les effets, en termes de barrières au commerce, sont symétriques à ceux éventuellement causés par les obstacles illégaux au commerce. Par conséquent, dans l’affaire Hormones, les arbitres ont défini le niveau de l’annulation et de la réduction des avantages comme étant égal aux exportations américaines et canadiennes de bœuf traité aux hormones et de ses produits dérivés qui auraient pénétré le marché européen annuellement, si les CE avaient retiré l’interdiction le 13 mai 1999, c’est-à-dire quand le « délai raisonnable » était venu à expiration276. Les arbitres ont décliné la proposition faite par les États-Unis et le Canada, que des « préjudices » antérieurs soient compris dans le concept de perte et de réduction. D’une part, les arbitres ne pouvaient présumer que l’interdiction frappant les hormones avait été illégale dès son adoption (en 1989), puisque l’Accord SPS n’était entré en vigueur que le 1er janvier 1995 et qu’il n’y avait aucune conclusion juridique soit des Groupes spéciaux, soit de l’Organe d’appel concernant les violations alléguées du GATT 1947. D’autre part, ils ont refusé de considérer la date du 1er janvier 1995 comme une « date 274

Décision des Arbitres (US), par. 7, deuxième alinéa ; Décision des Arbitres (Canada), par. 7, deuxième alinéa. 275 Décision des Arbitres (US), par. 7, troisième alinéa ; Décision des Arbitres (Canada), par. 7, troisième alinéa. 276 Décision des Arbitres (US), par. 38 ; Décision des Arbitres (Canada), par. 37.

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on 13 May 1999”. They also recalled that “suspension of concessions (…) is only a temporary measure of last resort to be applied until such time as full implementation or a mutually agreed solution is obtained”277. In other words, the sole legitimate purpose of countermeasures is “to induce compliance”, whereas nothing in the DSU “could be read as a justification for countermeasures of a punitive nature”278.

As for quantification of nullification and impairment, it requires “a reasoned estimate” of prospective trade in hormone-treated beef and its byproducts on the basis of a counterfactual hypothesis. A general rule in making such an estimate is, according to the arbitrators, that “claims of lost opportunities where the causal link with the inconsistent hormone ban is less than apparent”279 must be rejected. The proceedings between the EC and the US provide an example of what may be considered too speculative an effect. The US argued that additional exports of edible bovine offal to the EC would have occurred if US publicly-financed marketing and promotional efforts had not ceased in 1989 due to the imposition of the hormone ban280. In rejecting this claim, the arbitrators first reiterated that they could not assume, under a counterfactual hypothesis, that the ban never existed. Moreover, the causal link between the hormone ban and lost exports allegedly due to the fact that US marketing efforts had not been resumed after 13 May 1999 (“the critical date”) was, in the arbitrators’ eyes, “too remote”281.

As previously noted, the EC market for high quality beef from Canada and the United States was, at the time of the arbitral proceedings, limited by a single tariff quota, with an in-quota tariff of 20 percent ad valorem. Since the out-of-quota tariff were considered prohibitive by all parties to the dispute, the quota coincided with the outer limit for prospective Canadian and US exports of high quality beef under the counterfactual hypothesis. The arbitrators considered that it could be reasonably expected that the tariff quota would be

277

Decision of the Arbitrators (US), para. 39; Decision of the Arbitrators (Canada), para. 38. Decision of the Arbitrators (US), para. 40; Decision of the Arbitrators (Canada), para. 39. Confirming Arbitration under Article 22.6 of the DSU: European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, WT/DS27/ARB, 9 April 1999, para. 6.3. Original emphasis. 279 Decision of the Arbitrators (US), para. 41; Decision of the Arbitrators (Canada), para. 40. 280 Decision of the Arbitrators (US), para. 76. 281 Decision of the Arbitrators (US), para. 77. 278


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critique » pour quantifier la perte et la réduction d’avantages. A première vue, les raisons de ce refus ne sont pas claires. Les arbitres ont observé qu’au regard des objectifs du Mémorandum d’accord, « l’effet de la suspension de concessions ne devrait pas dépasser celui qu’aurait eu la mise en conformité de la mesure communautaire avec les règles de l’OMC le 13 mai 1999 ». Ils ont également rappelé que « la suspension de concessions (…) n’est qu’une mesure temporaire de dernier recours ne devant durer que jusqu’à ce que la mise en œuvre intégrale soit réalisée ou qu’une solution mutuellement convenue soit trouvée »277 ; en d’autres termes, le seul but légitime des contre-mesures est « d’inciter au respect », tandis que rien dans le Mémorandum d’accord « ne peut être interprété comme justifiant l’application de contre-mesures de caractère punitif »278. Quant à la quantification de l’annulation et de la réduction des avantages, elle requiert une « estimation raisonnée » d’un commerce éventuel du bœuf traité aux hormones et de ses produits dérivés sur la base d’une hypothèse. Selon les arbitres, la règle générale lors d’une telle estimation est que « les allégations relatives à des occasions perdues lorsque le lien de causalité avec l’interdiction incompatible frappant les hormones est loin d’être évident »279 doivent être rejetées. La procédure entre les CE et les États-Unis montre un exemple de ce qui peut être considéré comme un effet spéculatif à outrance. Les États-Unis ont soutenu que des exportations supplémentaires vers les CE d’abats comestibles de bovins auraient pu avoir lieu si les efforts marketing et promotionnels américains, financés par des fonds publics, n’avaient pas cessé en 1989 à cause de l’interdiction frappant les hormones280. En écartant cette prétention, les arbitres ont tout d’abord rappelé qu’ils ne pouvaient envisager une hypothèse dans laquelle l’interdiction n’aurait jamais existé. De plus, le lien de causalité entre l’interdiction frappant les hormones et les exportations prétendument perdues du fait que les efforts de marketing américain n’avaient pas repris après le 13 mai 1999 (« la date critique ») était, au vu des arbitres, « trop ténu »281. Le marché européen du bœuf de qualité supérieure en provenance du Canada et des États-Unis était, à l’époque de la procédure arbitrale, limité à un contingent tarifaire unique avec un droit contingentaire de 20 pour cent ad 277

Décision des Arbitres (US), par. 39 ; Décision des Arbitres (Canada), par. 38. Décision des Arbitres (US), par. 40 ; Décision des Arbitres (Canada), par. 39. Confirmant l’arbitrage au titre de l’article 22 :6 du Mémorandum d’accord : Communautés européennes – Régime applicable à l’importation, à la vente et à la distribution de bananes, WT/DS27/ARB, 9 avril 1999, par. 6.3. Souligné dans l’original. 279 Décision des Arbitres (US), par. 41 ; Décision des Arbitres (Canada), par. 40. 280 Décision des Arbitres (US), par. 76. 281 Décision des Arbitres (US), par. 77. 278

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100 percent filled, with a 92 % share covered by US exports282. A simpler calculation methodology sufficed, however, with respect to edible bovine offal (lower quality meat also used for pet food), a product not subjected to quantitative restrictions.

In the case in hand, the problem of quantifying the nullification and impairment under the counterfactual hypothesis was compounded by the fact that exports of hormone-free beef and beef products would have presumably occurred notwithstanding the ban. Nullification and impairment was therefore a net quantity obtained by deducting the value of those “current exports” from the total value of US or Canadian beef or beef products that would have entered the EC, had the latter lifted the hormone ban on the critical date. The EC and the US held conflicting views on how the amount of “current exports” should be calculated (for reasons explained below283, Canada adopted, in this respect, a different litigation strategy). The EC argued that the annual value of “current exports” was to be presumed equivalent to the annual average figure of 19961998 exports. As for the US, it requested that no amount be calculated as “current exports”: the US alleged that current levels of its exports would have plummeted, since the European Commission had meanwhile decided to test 100 % of US beef and beef products shipments and hold these products at the port of entry until test results were available, a sanitary measure which, according to the US, would have made the import of these goods within the European market prohibitive, taking account of the delays and expenses it would have caused. Partially acceding to the US request, the arbitrators considered that, due to the stringent testing requirements imposed by the EC, the 1996-1998 average figures overestimated the US exports that would have presumptively occurred notwithstanding the ban and decided accordingly to fix the value of estimated “current exports” at no more than 75% of these figures284.

282

Decision of the Arbitrators (US), paras. 54-58; Decision of the Arbitrators (Canada), paras. 4549. 283 Cf. infra, Section V.2.2. 284 Decision of the Arbitrators (US), para. 47.


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valorem. Dans la mesure où le taux hors contingent était considéré comme prohibitif par toutes les parties au litige, le quota coïncidait avec la limite supérieure des éventuelles exportations canadiennes et américaines de bœuf de qualité supérieure selon l’hypothèse. Les arbitres ont estimé qu’il pouvait raisonnablement être envisagé que le contingent tarifaire serait rempli à 100 pour cent, avec une part de 92% couverte par les exportations américaines282. Une méthode de calcul plus simple suffit à l’inverse pour les abats comestibles de bovins (de la viande de qualité inférieure également utilisée pour l’alimentation des animaux domestiques), produit qui n’est pas sujet à des restrictions quantitatives. En l’espèce, le problème de la quantification de l’annulation et de la réduction des avantages au titre de l’hypothèse a été résolu en tenant compte du niveau qu’auraient vraisemblablement les exportations de bœuf et de produits bovins non traités en cas de maintien de l’interdiction. L’annulation et la réduction des avantages était dès lors une quantité nette obtenue par déduction de la valeur de ces exportations courantes de la valeur totale du bœuf ou des produits bovins américains ou canadiens qui auraient pénétré le marché des CE, si ces dernières avaient levé l’interdiction frappant les hormones à la date critique. Les États-Unis et les CE avaient des avis divergents sur la façon dont le montant des « exportations courantes » aurait dû être calculé (pour les raisons expliquées ci-après283, le Canada adopta une stratégie différente). Les CE prétendaient que la valeur annuelle des « exportations courantes » devait être présumée équivalente à la moyenne annuelle chiffrée des exportations de 19961998. Quant aux États-Unis, ils demandaient qu’aucun montant ne soit calculé au titre des « exportations courantes » : ils soutenaient que les niveaux habituels de leurs exportations avaient chuté à partir du moment où la Commission européenne avait décidé d’analyser 100% du bœuf et des produits bovins américains et de retenir ces produits au port d’arrivée jusqu’à que les résultats des analyses soient disponibles ; il s’agissait d’une mesure sanitaire qui, selon les États-Unis, rendait l’importation de ces marchandises prohibitive si l’on tient compte des retards et dépenses que cela avait engendré. Accédant en partie à la demande américaine, les arbitres ont estimé que, du fait des conditions rigoureuses d’analyse imposées par les CE, la moyenne des chiffres de 19961998 surestimait la part des exportations américaines qui auraient vraisemblablement été réalisées nonobstant l’interdiction et ont décidé par conséquent de limiter la part des « exportations courantes » à 75% de ces chiffres284. 282

Décision des Arbitres (US), par. 54-58 ; Décision des Arbitres (Canada), par. 45-49. Voir infra, Section V.2.2. 284 Décision des Arbitres (US), par. 47. 283

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2.2. Method of suspension

As mentioned above, the arbitrators established that the actual targets of countermeasures cannot be chosen from outside the list of products or other obligations the trade value of which had previously been determined impartially through arbitration. Both the US and Canada had drawn up retaliation lists containing a vast array of products. Assuming that they had imposed prohibitive tariffs on all these products simultaneously, the total trade value of suspension would have been several times higher than the level of nullification and impairment estimated by the arbitrators285. It was therefore understood that the total trade value of products eventually picked from the lists could not exceed that level, in accordance with the principle of equivalence. However, in the arbitral proceedings involving the US, the EC contended that, once the arbitrators have determined the admissible level of suspension, the retaliating Member must declare before the DSB an irrevocable list of products (or obligations) matching that level. By so arguing, the EC wanted to nip in the bud a US proposal to resort to so called carousel-type retaliation, in which the products subjected to prohibitive tariffs change over time.

As a method of suspension, “carousel” targeting has the advantage of holding a wider array of products in check. Exporters whose products are inserted in the list of those amenable to suspension would be pressed to revise their sales expectations downwards, taking account of the risk of being dragged onto the “carousel” sooner or later. It may thus be argued that the application of this method hinders trade more than is expressed by the estimated total value of exports which are subject to retaliation at any given moment.

The arbitrators gave the EC arguments short shrift. Yet, there are two aspects of the arbitrators’ reticence that should be distinguished. The first overtly controversial point was whether the announced carousel-type retaliation required “an adjustment in the way in which the effect of an authorized suspension is calculated”286. The arbitrators refused to answer in the abstract a question which apparently had become immaterial for the purposes of the instant case: the US, while arguing that nothing in the DSU prevented future 285

Cf. List of products for suspension of concession proposed by the US, WT/DS26/19, reproduced in Decision of the Arbitrators (US), Annex II. 286 Decision of the Arbitrators (US), para. 22.


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2.2. Méthode de suspension Comme indiqué plus haut, les arbitres ont établi que les cibles concrètes des contre-mesures ne peuvent pas être choisies hors de la liste des produits et autres obligations dont la valeur a été préalablement et objectivement déterminée par arbitrage. Les États-Unis et le Canada ont tous deux établi des listes de contre-mesures comprenant une vaste sélection de produits. S’ils avaient appliqué des tarifs douaniers prohibitifs simultanément sur l’ensemble de ces produits, la valeur commerciale globale de la suspension aurait été plusieurs fois supérieure au niveau de l’annulation et de la réduction qu’avaient évalué les arbitres285. Il était donc entendu que la valeur commerciale globale des produits issus de cette liste ne pouvait dépasser ce niveau, conformément au principe d’équivalence. Cependant, lors de la procédure d’arbitrage avec les États-Unis, les CE ont prétendu qu’une fois que les arbitres avaient déterminé le niveau de suspension considéré comme acceptable, le Membre à l’origine des représailles devait présenter devant l’ORD une liste irrévocable de produits (ou d’obligations) correspondant à ce niveau. En argumentant de la sorte, les CE espéraient tuer dans l’œuf les intentions déclarées des États-Unis de mettre en œuvre des mesures dites « carrousel », suivant lesquelles les produits frappés de tarifs prohibitifs changent régulièrement. En tant que méthode de suspension, le ciblage « carrousel » a l’avantage de « mettre en échec » une large gamme de produits. Les exportateurs dont les produits sont inclus dans la liste des produits soumis à suspension, sont incités à réévaluer leurs estimations de vente à la baisse pour tenir compte du risque d’être tôt ou tard intégré dans le « carrousel ». On peut donc penser que l’application d’une telle méthode constitue une entrave au commerce plus importante que ne le laisse deviner la valeur approximative des exportations qui, à un moment donné, subissent les contre-mesures. Les arbitres n’ont accordé que peu d’attention à l’argumentation des CE. Toutefois, la réticence des arbitres à ce sujet s’est manifestée de deux points de vue distincts. Le premier point, manifestement controversé, était de savoir si les contre-mesures de type carrousel qui avaient été annoncées exigeaient « un ajustement à la façon dont est calculé l’effet d’une suspension autorisée »286. Les arbitres ont refusé de répondre de façon théorique à une question apparemment sans incidence sur le cas d’espèce, tandis que les EtatsUnis, tout en alléguant que rien dans le Mémorandum d’accord n’interdisait des modifications futures de la liste de produits sujets à suspension, ont déclaré aux 285

Voir la liste des produits envisagés pour la suspension des concessions proposée par les ÉtatsUnis, WT/DS26/19, reproduite dans la Décision des Arbitres (US), Annexe II. 286 Décision des Arbitres (US), par. 22.

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changes in the list of products subjected to suspension, declared before the arbitrators that it had “no current intent to make such changes”. The arbitrators interpreted the US declaration as a “unilateral promise (…) not [to] implement the suspension of concession in a ‘carousel’ manner”287.

The second aspect concerns the admissibility under the DSU of carousel-type retaliation, when the latter is proposed before the DSB or the arbitrators as the chosen method of suspension. The arbitrators answered this question neither directly nor clearly. Nonetheless, it seems possible to infer from their reasoning that they would have answered affirmatively. As previously noted, the arbitrators construed their mandate as excluding any determination on “how” suspension should be implemented. This seems to imply that decisions on the admissibility of methods of suspension are also, in principle, excluded. Moreover, the arbitrators established that “once the US has defined a method of suspension, that (…) method necessarily needs to cover trade in an amount not exceeding (…) the nullification and impairment we find”288. In this perspective, it seems that the retaliating Member is only required to define its method of suspension in advance, so that the arbitrators can make a reasoned estimate of trade effects imputable to that method.

287 288

Decision of the Arbitrators (US), para. 22. Decision of the Arbitrators (US), para. 23.


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arbitres qu’ils « n’avaient pas l’intention de procéder à des modifications ». Les arbitres ont interprété la déclaration des États-Unis comme un « engagement unilatéral » de ne pas mettre en œuvre « la suspension de concessions suivant la méthode carrousel »287. Le second point concerne l’admissibilité au regard du Mémorandum d’accord des contre-mesures de type carrousel quand celles-ci sont proposées à temps (à l’ORD ou aux arbitres) comme la méthode de suspension choisie. Les arbitres n’ont pas répondu à cette question de façon claire ou directe. Néanmoins, il semble possible d’inférer de leur raisonnement une réponse affirmative. Comme on l’a observé précédemment, les arbitres ont interprété leur mandat comme exclusif de toute analyse sur le « comment » de la mise en œuvre de la suspension. Cela semble impliquer que les décisions sur l’admissibilité des méthodes de suspension sont, en principe, également exclues. De plus, les arbitres ont établi qu’« une fois (…) que les États-Unis ont défini une méthode de suspension, cette (…) méthode doit nécessairement porter sur des échanges d’un montant ne dépassant pas (…) l’annulation ou la réduction des avantages que nous constatons »288. Dans cette perspective, il semble que le Membre à l’origine des contre-mesures soit seulement tenu de définir sa méthode de suspension à l’avance, en sorte que les arbitres puissent procéder à une évaluation raisonnable des effets commerciaux imputables à cette méthode.

287 288

Décision des Arbitres (US), par. 22 Décision des Arbitres (US), par. 23.

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IV. SUBSEQUENT DEVELOPMENTS

Once the DSB had given the all-clear, the US suspended the application of tariff concessions by imposing a 100% ad valorem duty on mainly agricultural products of the EC and its Member States, starting on 29 May 1999. On 1 August 1999, Canada imposed the same tariff duty on, in particular, beef and pork products.

Quite interestingly, one year later the US blatantly broke its “unilateral promise” not to exploit carousel-type retaliation. Motivated by a “growing sense of frustration with the EU’s failure to honour its WTO obligations in the Beef and Bananas cases”, the US Congress passed the Trade and Development Act of 2000, Section 407 of which, amending Section 306 of the 1974 Trade Act, mandates the US Trade Representative to review, inter alia, retaliation lists, and to revise them unilaterally, in whole or in part, 120 days after their initial enforcement, and every 180 days thereafter, in order to affect imports of WTO Members which have been determined by the US not to have implemented the recommendations and rulings of the DSB289. Section 407 entered into force on 18 May 2000. Shortly thereafter, the US Trade Representative announced that modifications to the lists of European products subject to increased tariffs were imminent290. Accordingly, a list of products under consideration for the imposition of increased duties was drawn up291. However, the threat of carouseltype retaliation never translated into concrete action.

289

Unites States Public Laws 106-200, 18 May 2000, 114 Stat 251. Section 407 stipulates that carousel-type sanctions cannot be applied where the US Trade Representative and the so-called “Section 301 petitioner” or the affected industry (if investigations under Section 301 have been initiated by the US Trade Representative) agree that changes to the retaliation list are unnecessary. Such changes are precluded also in cases where the US Trade Representative determines that final settlement of the dispute is imminent. 290 Office of the US Trade Representative, USTR Announces Procedures for Modifying Measures in EC Beef and Bananas Cases (Washington DC, 26 May 2000). 291 Office of the United States Trade Representative, Proceedings Concerning the European Communities’ Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas and the European Communities’ Measures Concerning Meat and Meat Products (Request from Comments) (Washington DC, 26 May 2000).


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IV. DEVELOPPEMENTS ULTERIEURS

Une fois le feu vert donné par l’ORD, les États-Unis ont, à partir du 29 mai 1999, suspendu l’application de concessions tarifaires en imposant principalement un droit de douane de 100% ad valorem sur les produits issus de l’agriculture des CE et de leur États Membres. Le 1er août 1999, le Canada a imposé le même droit de douane spécifiquement sur les produits bovins et porcins. Il est intéressant de noter qu’un an plus tard, les États-Unis ont violé, de façon flagrante, leur promesse de ne pas avoir recours aux contre-mesures de type carrousel. Motivé par « un sentiment grandissant de frustration dû au non respect de leurs obligations OMC par les CE dans les affaires du bœuf et des bananes », le Congrès des États-Unis a adopté la Loi sur le Commerce et le Développement de 2000, dont la section 407 abrogeant la section 306 de la loi de 1974 sur le commerce extérieur charge le Représentant américain au commerce de réexaminer, entre autres, les listes de mesures de rétorsion et de les réviser de façon unilatérale, dans leur ensemble, 120 jours après leur application initiale et tous les 180 jours par la suite, afin d’affecter les importations des Membres de l’OMC dont les États-Unis considèrent qu’ils n’ont pas appliqué les recommandations et conclusions de l’ORD289. La section 407 est entrée en vigueur le 18 mai 2000. Peu après, le Représentant américain au commerce a annoncé que des modifications de la liste des produits européens frappés par l’augmentation tarifaire étaient imminentes290. Une liste de produits devant faire l’objet d’une augmentation des droits applicables a donc été établie291. Mais, la menace de contre-mesures de type carrousel ne s’est jamais traduite en des actions concrètes.

289 US Pub. L. n° 106-200, 114 Stat. 251. La section 407 dispose que les sanctions de type carrousel ne peuvent s’appliquer lorsque le Représentant américain au commerce et ledit « requérant au titre de la section 301 » de l’industrie atteinte (si l’enquête au titre de la section 301 a été engagée par le Représentant américain au commerce) conviennent que des changements à la liste des représailles ne sont pas nécessaires. De tels changements sont également exclus dans les affaires où le Représentant américain au commerce considère qu’une résolution finale du litige est imminente. 290 Bureau du Représentant américain au commerce, le Représentant américain au commerce présente les procédures permettant de modifier les mesures adoptées dans les affaires du bœuf européen et des bananes (Washington DC, 26 mai 2000). 291 Bureau du Représentant américain au commerce, Débats concernant le régime des Communautés européennes pour l’importation, la vente et la distribution de bananes et les mesures des Communautés européennes concernant la viande et les produits carnés (demande de commentaires) (Washington DC, 26 mai 2000).

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The US denied that its projected (and threatened) carousel-type measures would have breached Article 22.4 of the DSU, i.e. the principle of equivalence. As the US Trade Representative put it, “the intent of Section 407 is to induce compliance with the results of WTO dispute settlement proceedings, while maintaining the level of retaliation within the level authorized by the WTO”292. Despite these assurances, the EC felt that there was a risk that the principle of equivalence might be systematically circumvented. On 13 June 2000, the EC filed a request with the DSB for consultation on the matter293. According to the request, Section 407 “mandates suspension of or threats to suspend concessions (…) other than those on which authorisation has been granted by the DSB”; by so doing, it creates “a chilling effect” on the marketplace which goes beyond the level of suspension authorised under “multilateral control” and is therefore “structurally” at odds with the principle of equivalence.

Meanwhile, the EC institutions had been engaged in the revision of the hormone ban directive. Answering a request from the European Commission, on 3 May 2000, the SCVPH confirmed its 1999 opinion on risks imputable to hormones used for growth-promotion purposes. In two consecutive proposals, delivered respectively on 3 July 2000 and 6 March 2001294, the European Commission formally argued for a permanent and total ban on 17ß oestradiol, complemented by provisional prohibitions on the other five hormones. The SCVPH further confirmed its opinion on 10 April 2002, in light of (allegedly) new evidence.

On 20 February 2003, the Council adopted a common position which substantially upheld the Commissions’ proposal295. The new Directive (2003/74/EC) was finally adopted on 22 September and entered into force on 14 October 2003296. It permanently bans 17ß oestradiol, save for authorised use against zoonoses for which there are no viable alternative treatments. For 17ß oestradiol, therefore, the “zootechnical exception” became narrower than the legislation in force, but was not wiped out as in the Commission’s proposal. 292

Office of the US Trade Representative, USTR Announces Procedures for Modifying Measures in EC Beef and Bananas Cases (Washington DC, 26 May 2000). 293 Request for Consultations by the European Communities: United States – Section 306 of the Trade Act of 1974 and Amendments Thereto, WT/DS200/1, 13 June 2000. 294 Official Journal (2000) C 337 E , p. 163, as amended, Official Journal (2001) C 180 E, p. 190. 295 Official Journal (2003) C 90 E, p. 1. 296 Official Journal (2003) L 262, p. 17.


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Les États-Unis ont contesté que les mesures de type carrousel qu’ils projetaient (et menaçaient d’utiliser) auraient constitué une violation de l’article 2:.4 du Mémorandum d’accord, i.e. le principe d’équivalence. Comme l’a fait remarquer le Représentant américain au Commerce, « l’objectif de la section 407 est d’inciter à la mise en conformité avec les résultats de la procédure de règlement des différends de l’OMC, tout en maintenant le niveau de représailles dans la limite autorisée par l’OMC »292. En dépit de ces affirmations, les CE ont estimé qu’il y avait là un risque que le principe d’équivalence soit systématiquement contourné. Le 13 juin 2000, les CE ont déposé devant l’ORD une demande de consultations sur ce point293. Selon cette demande, la Section 407 « impose la suspension ou des menaces de suspension de concessions (…) autres que celles ayant obtenu l’autorisation de l’ORD » ; en opérant de la sorte, elle crée un « effet de refroidissement » sur le marché, qui va au-delà du niveau autorisé de suspensions au titre du « contrôle multilatéral » et se trouve dès lors « structurellement » en désaccord avec le principe d’équivalence. Entre-temps, les institutions des CE avaient entrepris la révision de la directive sur l’interdiction frappant les hormones. Répondant à une requête de la Commission européenne, le CSVSP a confirmé le 3 mai 2000 son avis de 1999 relatif aux risques imputables aux hormones utilisées comme activateurs de croissance. Dans deux propositions consécutives déposées respectivement le 3 juillet 2000 et le 6 mars 2001294, la Commission européenne a formellement démontré l’intérêt d’une interdiction totale concernant l’œstradiol 17ß, afin de compléter l’interdiction provisoire frappant les cinq autres hormones. Le CSVSP a confirmé par la suite son avis du 10 avril 2002 à la lumière des nouveaux éléments de preuves (allégués). Le 20 février 2003, le Conseil a adopté une position commune qui, dans l’ensemble, confirmait les propositions de la Commission295. La nouvelle directive (2003/74/CE) a été finalement adoptée le 22 septembre et est entrée en vigueur le 14 octobre 2003296. Elle interdit de façon permanente l’œstradiol 17ß, excepté dans le cas autorisé du traitement de la zoonose à l’encontre de laquelle 292 Bureau du Représentant américain au commerce, le Représentant américain au commerce présente les procédures permettant de modifier les mesures adoptées dans les affaires du bœuf européen et des bananes (Washington DC, 26 mai 2000). 293 Demande de consultations par les Communautés européennes : États-Unis – Article 306 de la Loi de 1974 sur le commerce extérieur et modifications y relatives, WT/DS200/1, 13 juin 2000. 294 Journal officiel des Communautés européennes (JOCE) (2000) C 337 E, p. 163, telles qu’amendées JOCE (2001) C 180 E, p. 190. 295 JOCE (2003) C 90 E, p. 1. 296 JOCE (2003) L 262, p. 17.

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However, the new Directive provides that, two years after entry into force, the Commission shall report to the European Parliament and the Council on the availability of veterinary substitutes for 17ß oestradiol and its ester-like derivatives. The other five hormones are provisionally prohibited on the basis of the precautionary principle, as defined in Article 7 of Regulation 178/2002/EC297. Interestingly, that provision reproduces almost literally Article 5.7 SPS (yet, the latter is not explicitly mentioned in the preamble to the new Directive).

The preamble to the new Directive affirms that it finally implements WTO rulings. Accordingly, the EC has announced that it is going to take formal steps to bring the US and Canada to lift their trade sanctions. The enactment of the new Directive was thus commented by the EU Trade Commissioner: “Today’s move shows that we are fully committed to abiding by our WTO obligations”298. The proverbial gauntlet may have been thrown down again.

297

Regulation (EC) No. 178/2002 of the European Parliament and of the Council of 28 February 2002 laying down the general principles and requirements of food law, establishing the European Food Safety Authority and laying down procedures in matters of food safety (OJ (2002) L 31, p. 1). 298 EU Complies with WTO Ruling on Hormone beef and calls on USA and Canada to lift trade sanctions, Press Release, Brussels, 15 October 2003.


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il n’existe pas de traitement alternatif viable. Il en résulte donc que, pour l’œstradiol 17ß, « l’exception zootechnique » se restreint par rapport à ce qui était prévu par la législation en vigueur, mais n’est pas complètement balayée, comme c’était le cas dans la proposition de la Commission. Cependant, la nouvelle directive dispose que, deux ans après son entrée en vigueur, la Commission présentera au Parlement européen ainsi qu’au Conseil, un rapport sur la disponibilité de substituts vétérinaires à l’œstradiol 17ß et à ses dérivés de type ester. Quant aux cinq autres hormones, elles sont provisoirement interdites sur la base du principe de précaution, tel que défini dans l’article 7 du Règlement 178/2002/CE297. Il est intéressant de noter que cette disposition reproduit quasi-littéralement l’article 5:7 de l’Accord SPS (néanmoins, ce dernier n’est pas explicitement mentionné dans le préambule de la nouvelle Directive). Dans le préambule de la nouvelle Directive, il est déclaré que celle-ci met enfin en œuvre les décisions de l’OMC. Par conséquent, les CE ont annoncé qu’elles entreprendraient des démarches officielles pour inciter les États-Unis et le Canada à lever leurs sanctions. L’adoption de la nouvelle Directive a été commentée de la sorte par le Commissaire européen au commerce : « l’avancée d’aujourd’hui démontre que nous nous engageons pleinement à respecter nos obligations découlant de notre statut de Membre de l’OMC »298. Le gant est à nouveau jeté.

297 Règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement et du Conseil européens du 28 février 2002 posant les conditions et principes généraux du droit alimentaire, établissant l’Autorité Européenne pour la Sécurité Alimentaire et établissant les procédures applicables en matière de sécurité alimentaire (JOCE (2002) L 31, p. 1). 298 Les CE se conforment à la décision de l’OMC concernant le bœuf aux hormones et demandent aux États-Unis et au Canada de lever leurs sanctions commerciales. Communiqué de presse, Bruxelles, 15 octobre 2003.

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V. OBSERVATIONS

1. Term for compliance

Compared to previous awards, the arbitral award on term for compliance rendered in the Hormones case – the third in WTO history – stands out for its fairly detailed reasoning and its insistence on the principles which should govern the procedure set up by Article 21.3(c) DSU. Among the issues the arbitrator had to cope with, two may be singled out for comment. First of all, the arbitrator’s attempt to infer from the DSB the rules governing the allocation of the burden of proof in proceedings under Article 21.3(c) DSU appears worthy of note, even though these rules have been rewritten in subsequent awards. Secondly, the decision not to allow the EC extra time to conduct further scientific studies on hormone-related health risks sheds some light on the arbitrator’s role within the WTO dispute settlement process.

1.1. The 15-month guideline as a “watershed” in allocating the burden of proof

In the Hormones case the arbitrator construed Article 21.3(c) DSU as positing a presumption that implementation requires no less than 15 months from conclusion of the adjudication stage. Consequently, the arbitrator established that the burden of proof rests on the party who, on the basis of “particular circumstances”, argues for a shorter, or longer, period of time. This interpretative statement makes explicit a rule arguably underlying the two previous arbitral awards rendered pursuant to Article 21.3(c) DSU. In Japan – Taxes on Alcoholic Beverages, the arbitrator, who happened to be the same person later appointed in the Hormones case, justified his decision to grant a 15month delay by stating that he was not “persuaded” that the arguments put forward by the disputing party warranted “a departure from the 15-month ‘guideline’ either way”299. Analogously, in European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, the arbitrator decisively observed: “The Complaining Parties have not persuaded me that there are 299

Award of the Arbitrator under Article 21.3(c) of the DSU, WT/DS8/15; WT/DS10/15; WT/DS11/13, 14 February 1997, para. 27.


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V. OBSERVATIONS

1. Délai imparti pour la mise en conformité Comparée aux décisions antérieures, la décision relative au délai de mise en conformité, rendue dans l’affaire des Hormones – la troisième dans l’histoire de l’OMC, se distingue par son raisonnement comprenant force détails et son insistance sur les principes devant régir la procédure établie par l’article 21:3 (c) du Mémorandum d’accord. Parmi les questions que l’arbitre a dû traiter, deux peuvent faire l’objet de commentaires. En premier lieu, la tentative de l’arbitre de déduire du raisonnement de l’ORD les règles régissant l’attribution de la charge de la preuve lors de procédures relatives à l’article 21:3 (c) du Mémorandum d’accord mérite d’être retenue, bien que ces règles aient été réécrites lors de décisions ultérieures. En second lieu, la décision même de ne pas accorder de délai supplémentaire aux CE afin de procéder plus avant à des recherches scientifiques sur les risques pour la santé liés aux hormones apporte certaines précisions quant au rôle de l’arbitre dans la procédure de règlement des différends de l’OMC. 1.1. La référence à 15 mois comme « ligne de démarcation » dans l’attribution de la charge de la preuve Dans l’affaire des Hormones, l’arbitre a interprété l’article 21:3 (c) du Mémorandum d’accord comme posant une présomption que la mise en œuvre exige un délai de 15 mois commençant à courir dès le prononcé de la décision. Par conséquent, l’arbitre a estimé que la charge de la preuve incombe à la partie qui, sur la base de « circonstances particulières », demande un délai plus court ou plus long. Cette déclaration interprétative a le mérite d’expliciter une règle dont on peut se demander si elle ne sous-tendait pas deux sentences arbitrales antérieures rendues au titre de l’article 21:3 (c) du Mémorandum d’accord. Dans l’affaire Japon – Taxes sur les boissons alcooliques, l’arbitre, en l’occurrence le même que celui de l’affaire Hormones, a motivé sa décision d’accorder un délai de 15 mois en déclarant qu’il n’était pas « persuadé » que les arguments présentés par la partie adverse garantissait « un rejet de la ‘ligne de conduite’ de 15 mois dans tous les cas »299. De façon analogue, dans l’affaire Communautés européennes – Régime des importations, vente et distribution des bananes, l’arbitre a conclu de façon décisive : « Les plaignantes ne m’ont pas 299

Sentence de l’Arbitre au titre de l’article 21:3 (c) du Mémorandum d’accord, WT/DS8/15 ; WT/DS10/15 ; WT/DS11/13, 14 février 1997, par. 27.

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‘particular circumstances’ in this case to justify a shorter period of time than stipulated by the guideline in Article 21.3(c) of the DSU”300.

Although it may be useful in practice, the decision to translate the guideline into a procedural rule allocating to the complainant the burden of proving that the losing Member needs less than 15 months to comply may be criticised as a matter of law. First of all, the 15-month guideline should have been read in light of the principle of “prompt compliance”. According to Articles 3.3 and 21.1 DSU, “prompt compliance with recommendations and rulings of the DSB is essential”, inter alia, “to ensure effective resolution of disputes (…) and the maintenance of a proper balance between the rights and obligations of Members”. Furthermore, the guideline, far from indicating that 15 months constitute, save for particular circumstances, a “reasonable period of time”, stipulates that the delay “should not exceed 15 months from the adoption of the Panel or Appellate Body report”301. As the arbitrator himself rightly pointed out, 15 months is “an outer limit or a maximum in the usual case”302. One is therefore at pains to understand how a system hinging upon the principle of immediate compliance can simultaneously presume the reasonableness of a 15-month delay, i.e. the “maximum” time limit in ordinary circumstances.

The “theory” whereby the 15-month guideline marks a watershed for purposes of burden of proof allocation has been consistently rejected in subsequent arbitral proceedings. According to what appears by now the established case law, it is for the losing party to prove that the period it proposes is reasonable, the assumption being that a 15-month respite is not necessarily warranted in ordinary cases: it is so only in special circumstances, i.e. where immediate compliance or a shorter period are not viable options. As a corollary, it has also been established that “the longer the period of time” argued for, “the greater the burden (of proof) will be” for the losing Member303. 300

Award of the Arbitrator Article 21.3(c) of the DSU, WT/DS27/15, 7 January 1998, para. 19. Award of the Arbitrator, para. 25. Emphasis added. 302 Award of the Arbitrator, para. 25. 303 Award of the Arbitrator under Article 21.3(c) of the DSU: Canada – Patent Protection of Pharmaceutical Products , WT/DS114/13, 18 August 2000, para. 45-47. Cf. also Arbitration under Article 21.3(c) of the DSU: United States – Anti-Dumping Act of 1916, WT/DS136/11; WT/DS162/14, 28 February 2001, para. 33: “The parties do not dispute that ‘immediate’ implementation is ‘impracticable’ in this case. I , therefore, consider that the United States bears the burden of proof in showing that the period of 15 months proposed by it is the ‘shortest time possible’ within its legislative system”. As one commentator put it: “the ‘immediate compliance’ concept has progressively superseded the ’15-month guideline’ model” (P. Monnier, “The Time 301


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persuadé qu’il y a des ‘circonstances particulières’ en l’espèce justifiant l’application d’un délai plus court que celui dont dispose la ligne de conduite de l’article 21:3 (c) du Mémorandum d’accord »300. Bien que cela puisse être utile en pratique, la décision de traduire la ligne de conduite en une règle procédurale attribuant à la partie plaignante la charge de prouver que le Membre perdant n’a pas besoin de 15 mois pour se conformer à une décision de l’OMC est critiquable du point de vue légal. Tout d’abord, la ligne de conduite de 15 mois aurait dû être lue à la lumière du principe de « mise en conformité rapide ». Selon les articles 3:3 et 21 :1 du Mémorandum d’accord, « la mise en conformité rapide avec les recommandations et décisions de l’ORD est essentielle », entre autres, « pour assurer une résolution effective des différends (…) et le maintien de l’équilibre adéquat entre les droits et obligations des Membres ». En outre, la ligne de conduite, loin d’indiquer que 15 mois constituent, excepté en cas de circonstances particulières, un « délai raisonnable » , dispose que le délai « ne devrait pas excéder 15 mois après l’adoption du rapport du Groupe spécial ou de l’Organe d’appel »301. Ainsi que l’arbitre lui même l’a justement fait observé, 15 mois constituent « une limite supérieure ou un maximum dans un cas normal »302. Il est donc difficile de comprendre comment un système dépendant du principe de mise en conformité immédiate peut simultanément se permettre de présumer qu’un délai de 15 mois reste raisonnable, i.e. la limite de temps « maximum » dans des circonstances normales. La « théorie » selon laquelle une ligne de conduite de 15 mois constitue une ligne de démarcation pour ce qui est de l’attribution de la charge de la preuve, a été systématiquement rejetée lors de procédures arbitrales ultérieures. Selon ce qui semble désormais être la jurisprudence établie, il incombe à la partie perdante de démontrer que le terme qu’elle propose est raisonnable, la présomption étant qu’un sursis de 15 mois n’est pas forcément assuré dans des affaires courantes : il en est ainsi seulement dans des circonstances particulières, i.e. lorsque la mise en conformité immédiate ou un délai plus court ne sont pas des options viables. Le résultat étant que « plus la durée demandée est longue, plus la charge de la preuve pesant sur le Membre perdant sera lourde »303. 300

Sentence de l’Arbitre au titre de l’article 21:3 (c) du Mémorandum d’accord, WT/DS27/15, 7 janvier 1998, par. 19. 301 Sentence de l’Arbitre, par. 25. Souligné par nous. 302 Sentence de l’Arbitre, par. 25. 303 Sentence de l’Arbitre au titre de l’article 21:3 (c) du Mémorandum d’accord : Canada – Protection conférée par un brevet pour les produits pharmaceutiques, WT/DS114/13, 18 août 2000, par. 45-47. Voir également l’arbitrage au titre de l’article 21 :3 (c) du Mémorandum

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1.2. The alleged need to conduct further risk assessments as a reason to defer compliance with the SPS Agreement

In the Hormones case, the arbitrator had to settle at least one intriguing question: was the EC entitled to defer compliance in order to conduct a new scientific assessment of the health risks allegedly imputable to the consumption of hormone-treated meat? The question was problematic insofar as it lay at the frontier of the arbitrator’s mandate, as defined by Article 21.3(c) DSU. In principle, the arbitrator’s decision cannot interfere in how compliance should be restored, the choice of means being the domain of the implementing Member. However, as one author rightly pointed out, the arbitrator may legitimately, if only indirectly, dictates the choice of means, not as such but as circumstances justifying a longer delay304.

As to the merits, the arbitrator answered the question in the negative. The lynchpin of the arbitrator’s reasoning deserves to be recalled in its entirety. He observed that “to include in the reasonable period of time, time to conduct studies or to consult experts to demonstrate the consistency of a measure already judged to be inconsistent” would have been incompatible either “with the requirement of prompt compliance” or “the obligations of the European Communities under the SPS Agreement”305.

At face value, the arbitrator’s decision seems legally correct and even “fair” in rejecting the EC’s somewhat exorbitant request. In fact, as Canada, but not the arbitrator, very convincingly argued, acceding to a request for two years to carry out further scientific research would have “rewarded” the EC for having failed “to base its impugned measure on a risk assessment, as required by to Comply with Adverse WTO Ruling: Promptness with Reason”, JWT, 2001/5, pp. 825-845, p. 834. Interestingly, the EC, which had benefited twice from the old rule on burden of proof allocation (in the Bananas and Hormones cases), never defended that rule explicitly. In fact, a few months after the arbitral award in the Hormones case had been rendered, the EC argued for what is by now the established interpretation of Article 21 of the DSU. Cf. Award of the Arbitrator under Article 21.3(c) of the DSU: Indonesia – Certain Measures Affecting the Automobile Industry, WT/DS54/15; WT/DS55/14; WT/DS59/13; WT/DS64/12, 7 December 1998, para. 12: “An arbitrator should not accede to requests for 15 months unless the requesting Member demonstrates that it is not ‘practicable’ to comply within a shorter period of time”. 304 H. Ruiz Fabri, “Le contentieux de l’exécution dans le règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce”, JDI, 2000, pp. 605-647, p. 615. 305 Award of the Arbitrator, paras. 39 and 41. Original emphasis.


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1.2. La prétendue nécessité de procéder plus avant à une évaluation des risques comme motif de report de la mise en conformité avec l’Accord SPS Dans l’affaire des Hormones, l’arbitre devait régler au moins une question passionnante : les CE avaient-elles la possibilité de différer la mise en conformité afin de procéder à une nouvelle évaluation scientifique des risques pour la santé, prétendument imputables à la consommation de viande traitée aux hormones ? La question était problématique dans la mesure où elle se situe à la limite des compétences de l’arbitre au titre de l’article 21:3 (c) du Mémorandum d’accord. En principe, la décision de l’arbitre ne peut pas interférer avec la façon dont la mise en conformité doit être assurée, le choix des moyens appartenant au Membre concerné. Cependant, comme l’a justement fait remarquer un auteur, l’arbitre peut légitimement, bien que de façon indirecte, dicter le choix des moyens, non pas de front mais en tant que circonstances justifiant une durée plus longue304. Concernant le bien-fondé de cette question, l’arbitre s’est prononcé par la négative. Le pivot du raisonnement de l’arbitre mérite d’être rappelé dans son intégralité. Il a observé « (qu’) inclure dans le délai raisonnable le temps nécessaire pour effectuer des études ou consulter des experts afin de démontrer la compatibilité d’une mesure déjà jugée incompatible » aurait été contraire soit « à la prescription exigeant qu’il soit donnée suite dans les moindres délais

d’accord : États-Unis – Loi antidumping de 1916, WT/DS136/11 ; WT/DS162/14, 28 février 2001, par. 33 : « Les parties ne contestent pas qu’une mise en œuvre ‘immédiate’ est ‘irréalisable’ en l’espèce. Je considère dès lors, que les États-Unis supportent la chargent de la preuve pour ce qui est de démontrer que la durée de 15 mois qu’ils ont proposée est ‘la durée la plus courte possible’ selon son système législatif ». Comme l’a dit un commentateur : « le concept de ‘mise en conformité immédiate’ a progressivement remplacé le modèle de la ‘ligne de conduite de 15 mois’ » (P. Monnier, « The Time to Comply with Adverse WTO Ruling: Promptness with Reason », JWT, 2001/5, pp. 825-845, p. 834. Il est intéressant de noter que les CE, qui ont par deux fois bénéficié de l’ancienne règle de l’allocation de la charge de la preuve (dans les affaires des Bananes et des Hormones), n’ont jamais défendu cette règle de façon explicite. En fait, quelques mois après que la sentence arbitrale dans l’affaire des Hormones ait été rendue, les CE ont défendu ce qui est désormais l’interprétation établie de l’article 21 du Mémorandum d’accord. Voir Sentence de l’Arbitre au titre de l’article 21:3 du Mémorandum d’accord : Indonésie – Certaines mesures affectant l’industrie automobile, WT/DS54/15 ; WT/DS55/14 ; WT/DS59/13 ; WT/DS64/12, 7 décembre 1998, par. 12 : « Un arbitre ne devrait pas donner suite aux demandes pour 15 mois à moins que le Membre requérant ne démontre qu’il n’est pas possible de se conformer à la décision dans un lapse de temps plus court ». 304 H. Ruiz Fabri, « Le contentieux de l’exécution dans le règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce », JDI, 2000, pp. 605-647, p. 615.

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Article 5.1 of the SPS Agreement”306. Nonetheless, the arbitrator’s reasoning as well as his general approach leave much to be desired. First of all, he seems to proceed from the assumption that the EC’s exclusive intent was to rehabilitate surreptitiously, i.e. by financing further scientific studies, a measure already found to be illegal by the Panel and the Appellate Body. It is submitted that this would be tantamount to presuming the bad faith of the losing party307. Secondly, the arbitrator’s reasoning appears to imply the disquieting idea that the DSB’s recommendations and rulings may be interpreted as settling scientific questions once and for all. This conception mirrors the US position whereby the safety of hormone-treated meat had been irrevocably demonstrated before and during the rulings phase308. Thirdly, and more generally, the arbitrator underplayed or ignored the general purpose of the SPS Agreement – that is, inter alia, “to improve the human health (…) situation in all Members”309 – which advises against the imposition of hasty implementation, especially in highly controversial cases. In this regard, it may be observed that evidence on health effects of hormone-treated beef was by then all but complete or overwhelming. Fourthly, and from a systemic point of view, albeit the arbitrator is obviously not required to indulge the losing party’s whims, he should perhaps ask himself whether, in some circumstances, conceding a longer term could not facilitate compliance and defuse retaliation, the latter being an undesirable extrema ratio in view of the WTO’s objectives310.

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As reported in Award of the Arbitrator, para. 21. Whereas in international law it is good faith which must be presumed until proof of the contrary is offered. Cf. E. Zoller, La bonne foi en droit international public, Paris, Pedone, 1977, p. 3; R. Kolb, La bonne foi en droit international public. Contribution à l’étude des principes généraux de droit, Paris, PUF, 2000, p. 124. 308 Award of the Arbitrator, para. 17. See also Ambassador Barshefsky Calls for EU Compliance on WTO Hormones Decision, US Trade Representative Press Release n° 98-27, 18 March 1998: “for the EU now suggests that it can develop contrary scientific evidence raises serious questions of credibility”. Quoted in T. M. Reif and M. Florestal, “Revenge of the Push-Me, Pull-You: The Implementation Process under the WTO Dispute Settlement Understanding”, International Lawyer, 1998, pp. 755-788, p. 783. 309 See paragraph 2 of the Preamble to the SPS Agreement. 310 Cf., in this respect, Award of the Arbitrator under Article 21.3(c) of the DSU: Chile – Taxes on Alcoholic Beverages, WT/DS87/15; WT/DS110/14, 23 May 2000, para. 40: “although a ‘reasonable period of time’ may have elapsed without compliance with recommendations and ruling of the DSB, neither compensation nor suspension of concessions or other obligations is to be ‘preferred to implementation’. (…) Thus, in fixing the reasonable period, I shall take account of the fact that full and effective implementation is ‘preferred’”. 307


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[aux] recommandations et décisions [de l’ORD] » ou « [aux] obligations découlant pour les Communautés européennes de l’Accord SPS »305. A première vue, la décision de l’arbitre de rejeter la demande quelque peu exorbitante des CE semble juridiquement exacte et même « juste ». En fait, ainsi que le Canada, mais non l’arbitre, l’a fait valoir de façon assez convaincante, le fait de consentir à une demande d’une durée supplémentaire de deux ans en vue de procéder à des recherches scientifiques plus poussées aurait « récompensé » les CE pour avoir manqué à leur obligation de fonder « les mesures en cause sur une évaluation des risques, comme l’exigeait l’article 5:1 de l’Accord SPS »306. Néanmoins, le raisonnement de l’arbitre aussi bien que son approche générale laissent à désirer. Tout d’abord, il a semblé procéder en partant de la supposition que l’intention exclusive des CE était de rétablir secrètement, i.e. en finançant des études scientifiques supplémentaires, une mesure qui avait déjà été considérée comme illégale par le Groupe spécial et l’Organe d’appel. Il a été soutenu que cela reviendrait à présumer de la mauvaise foi de la partie perdante307. Deuxièmement, le raisonnement de l’arbitre semble impliquer l’idée inquiétante que les recommandations et décisions de l’ORD pouvaient être interprétées comme réglant une fois pour toutes les questions d’ordre scientifique. Cette conception reproduit l’opinion des États-Unis selon laquelle la sûreté de la viande traitée aux hormones a été irrévocablement démontrée avant et pendant les procédures de décision308. Troisièmement, et plus généralement, l’arbitre a minimisé ou ignoré l’objet général de l’Accord SPS – c’est-à-dire, entre autres, « d’améliorer la santé des personnes (…) et la situation phytosanitaire dans tous les Membres »309 – qui va à l’encontre de la volonté d’imposer des mises en œuvre hâtives, particulièrement dans le cadre d’affaires hautement controversées. A cet égard, on peut noter que les éléments de preuve concernant les effets du bœuf traité aux hormones sur la santé étaient alors tout sauf exhaustifs ou surabondants. 305

Sentence de l’Arbitre, par. 39 et 41. Souligné dans l’original. Tel que rapporté dans la Sentence de l’Arbitre, par. 21. 307 Tandis qu’en droit international c’est la bonne foi qui doit être présumée jusqu’à ce que la preuve contraire ne soit présentée. Voir E. Zoller, La bonne foi en droit international public, Paris, Pedone, 1977, p. 3; R. Kolb, La bonne foi en droit international public. Contribution à l’étude des principes généraux de droit, Paris, PUF, 2000, p. 124. 308 Voir Sentence de l’Arbitre, par. 17. Voir également L’ambassadrice Barshefsky demande aux CE de se conformer à la décision OMC concernant les Hormones, Communiqué de presse du Représentant américain au commerce n° 98-27, 18 mars 1998 : « puisque le fait que les CE suggèrent désormais qu’elles peuvent produire des éléments de preuve en sens contraire soulève de sérieuses questions de crédibilité ». Cité dans T. M. Reif and M. Florestal, « Revenge of the Push-Me, Pull-You: The Implementation Process under the WTO Dispute Settlement Understanding », International Lawyer, 1998, pp. 755-788, p. 783. 309 Paragraphe 2 du Préambule de l’Accord SPS. 306

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In sum, whereas the arbitrator could not accede to the EC’s request on the sole basis that the losing party is free to choose how to implement, a more subtle, sensible approach in the circumstances of the case, rather than the rigid distinction he traced between admissible and inadmissible reasons invoked to delay compliance, would have been, it is submitted, more in keeping with the general objectives of the dispute settlement system.

2. Countermeasures

In the arbitration pursuant to Article 22.6 DSU, the question of methods of suspension was of paramount importance. These proceedings have sparked a debate – along with additional controversies within the WTO – on the admissibility, procedural aspects, timing and consequences of retaliatory techniques designed to ease up the constraints of the principle of equivalence, and put additional pressure on the losing party. Whereas the following observations concentrate mostly on the issue of retaliatory techniques, a “slip” – worth US$ 37 billion or so, per year is also worth mentioning – stemming from the arbitrator’s estimate of nullification and impairment.

2.1. Stretching the limits of “equivalence”: carousel-type retaliation and other techniques for bringing pressure to bear on the wrongdoer

The sole legitimate purpose of WTO-authorised “suspension of concessions or other obligations”, as with countermeasures in general international law, is to induce cessation of another Member’s wrongful conduct311. Unless retaliatory trade restrictions are seen through a rather implausible mercantilist outlook, where imports are perceived as economic losses, there is no point in arguing that they could be used as compensatory remedies for export opportunities lost due to the imposition of an illegal trade barrier312. WTO rules are

311 Article 52.3(a) of the International Law Commission’s Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts (9 August 2001), reprinted in J. Crawford, The International Law Commission’s Articles on State Responsibility: Introduction, Text and Commentaries, Cambridge, Cambridge University Press, 2002, pp. 61-73. 312 But see A. Desmedt, “Proportionality in WTO Law”, JIEL, 2001, pp. 441-480, p. 449, arguing that “the effect of (DSU rules on retaliation is) to compensate the party prevailing in a WTO dispute, rather than to ‘induce compliance’”, partially misinterpreting J. Pauwelyn, “Enforcement


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Quatrièmement, et du point de vue de la méthode, bien que l’arbitre ne soit évidemment pas tenu de céder aux caprices de la partie perdante, il devrait peut être se demander si, dans certaines circonstances, accorder un délai plus long ne faciliterait pas la mise en conformité et désamorcerait les représailles, ces dernières constituant une extrema ratio indésirable au regard des objectifs de l’OMC310. En somme, s’il faut reconnaître que l’arbitre ne pouvait consentir à la demande des CE au seul motif que la partie perdante est libre de choisir comment procéder à la mise en œuvre, on notera néanmoins qu’une approche plus nuancée et tenant davantage compte des circonstances de l’espèce, plutôt que la distinction rigide tracée entre les raisons acceptables et inacceptables invoquées pour retarder la mise en conformité, aurait été plus dans l’esprit des objectifs généraux du système de règlement des différends. 2. Les contre-mesures Lors de la procédure d’arbitrage au titre de l’article 22:6 du Mémorandum d’accord, la question des méthodes de suspension a été d’une importance extrême. Cette procédure a provoqué un débat – en même temps que des controverses supplémentaires au sein de l’OMC – sur l’admissibilité, les aspects procéduraux, le moment et les conséquence des techniques de rétorsion conçues pour adoucir les contraintes imposées par le principe d’équivalence, et mis une pression supplémentaire sur la partie perdante. Si les observations qui suivent se concentrent essentiellement sur la question des techniques de rétorsion, on accordera également quelques mots au « faux pas » – valant quelques 37 millions de $ US par an – qui peut être détecté dans l’estimation faite par l’arbitre de l’annulation et de la réduction des avantages. 2.1. Extension de « l’équivalence » : contre-mesures de type carrousel et autres techniques de pression à l’égard du fautif Le seul but légitime des « suspensions de concessions et autres obligations » autorisées par l’OMC, de même que des contre-mesures en droit international général, est de provoquer la cessation du comportement fautif d’un autre 310

Voir à cet égard, Sentence de l’Arbitre au titre de l’article 21:3 (c) du Mémorandum d’accord : Chili – Taxes sur les boissons alcooliques, WT/DS87/15 ; WT/DS110/14 ; 23 mai 2000, par. 40 : « bien qu’un ‘délai raisonnable’ ait pu s’écouler sans mise en conformité avec les recommandations et décisions de l’ORD, ni la réparation, ni la suspension de concessions ou d’autres obligations ne doivent être ‘préférées à la mise en œuvre’. (…) Ainsi, en décidant d’un délai raisonnable, je tiendrai compte du fait qu’une mise en œuvre complète et efficace est ‘préférée’ ».

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unambiguously premised on the assumption that retaliatory trade barriers are wealth-reducing, per se undesirable instruments: the DSU has made their legality conditional on respect for a “principle of equivalence”, to be objectively determined by arbitration if requested by the losing party, and put their implementation under multilateral surveillance.

The concept of “equivalence”, incorporated in Article 22.4 DSU, says much about the WTO’s systemic distrust of trade-restrictive countermeasures. In the first proceedings under Article 22.6 DSU, the arbitrators observed that “the ordinary meaning of ‘equivalent’ implies a higher degree of correspondence, identity or stricter balance between the level of proposed suspension and the level of nullification and impairment” in comparison with “the degree of scrutiny that the standard of appropriateness, as applied under the GATT 1994, would have suggested”313. Even though mathematical equivalence based on sophisticated econometrics is ostensibly not required and, in fact, not practiced by arbitrators314, the stricter standard imposed by Article 22.4 DSU is clearly there to keep trade-restrictive retaliation at a minimum. This, however, raises the question whether strict equivalence, in order to safeguard trade, may unduly curb effective countermeasures, so that another systemic objective – obtaining compliance – is not attained.

As previously noted, for the purposes of Article 22.4 DSU, the concept of “nullification and impairment” has been interpreted by the arbitrators in a purely forward-looking manner, i.e. as covering only trade forgone after the expiry of the reasonable period of time. Requests to include “past damages” in the estimate of nullification and impairment were therefore denied. However, the reasons put forward in defence of that construction beg the question of effectiveness. As may be recalled, the arbitrators established that countermeasures should not exceed the effect of inducing compliance;

and Countermeasures in the WTO: Rules are Rules – Toward a More Collective Approach”, AJIL, 2000, pp. 335-347, p. 344. 313 Decision of the Arbitrators under Article 22.6 of the DSU: European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, WT/DS27/ARB, 9 April 1999, para. 6.5. 314 It has been observed in this respect that the arbitrators’ practice is simply to announce “the correct ‘number’ with little further explanation”, for all that matters is that the final figure, “as a political solution, (…) look[s] objective enough to persuade the relevant audiences in both countries that a neutral tribunal ha[s] made an objective judgment of equivalence”; see R. Hudec, “Broadening the Scope of Remedies in WTO Dispute Settlement”, in F. Weiss, op. cit., pp. 369400, p. 391.


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Membre311. Sauf au titre d’une approche mercantiliste plutôt improbable selon laquelle les importations peuvent être considérées comme des pertes économiques, il n’y a guère d’intérêt à soutenir qu’elles peuvent servir à compenser des pertes d’opportunité d’exportations à cause d’obstacles illégaux au commerce312. Les règles de l’OMC sont, sans ambiguïté, fondées sur la présomption que les obstacles au commerce résultant de contre-mesures réduisent la production de richesses, et sont en soi des instruments indésirables : le Mémorandum d’accord a conditionné leur légalité au respect du « principe d’équivalence », qui devra, à la demande de la partie perdante, être objectivement déterminé par arbitrage, et a soumis leur mise en œuvre à un contrôle multilatéral. Le concept de « l’équivalence », incorporé dans l’article 22:4 du Mémorandum d’accord, en dit long sur la méfiance systématique de l’OMC à l’égard de mesures aux effets restrictifs pour le commerce. Lors de la première procédure au titre de l’article 22:6 du Mémorandum d’accord, les arbitres ont observé que « le sens ordinaire de ‘équivalent’ suppose un degré plus élevé de correspondance, identité ou d’un équilibre plus fort entre le niveau proposé des suspensions et le niveau d’annulation et de réduction des avantages » comparé « au degré de l’examen minutieux que le critère d’adéquation, tel qu’appliqué par le GATT 1994, l’aurait suggéré »313. Bien qu’une équivalence mathématique fondée sur des études économétriques sophistiquées ne soit pas requise et, en fait, pas entreprise par les arbitres314, le critère plus strict imposé par l’article 22:4 du Mémorandum d’accord a donc clairement pour objectif de maintenir à un niveau minimal les contre-mesures aux effets restrictifs sur le 311 Voir article 52.3 (a) des articles de la Commission du droit international sur la responsabilité des Etats pour fait internationalement illicite (9 août 1999) reproduits in J. Crawford, The International Law Commission’s articles on State Responsibility: Introduction, Text and Commentaries, Cambridge, Cambridge University Press, 2002, pp. 61-73. 312 Mais voir A. Desmedt, « Proportionality in WTO Law », JIEL, 2001, pp. 441-480, p. 449, faisant valoir que « l’effet [des règles du Mémorandum d’accord concernant les représailles] est d’offrir réparation à la partie gagnante à un différend relevant de l’OMC plutôt que de ‘conduire à la conformité’ », interprétant partiellement de façon erronée J. Pauwelyn, « Enforcement and Countermeasures in the WTO: Rules are Rules – Toward a More Collective Approach », AJIL, 2000, pp. 335-347, p. 344. 313 Décision des Arbitres au titre de l’article 22:6 du Mémorandum d’accord : Communautés européennes – Régime applicable à l’importation, à la vente et à la distribution de bananes, WT/DS27/ARB, 9 avril 1999, par. 6.5. 314 On a pu observer à cet égard, que l’usage des arbitres est simplement d’annoncer « le ‘nombre’ correct sans plus de détails », puisque tout ce qui compte est que le chiffre définitif, « en tant que solution politique, (…) semble suffisamment objectif pour persuader les publics concernés dans les deux pays qu’un tribunal impartial a procédé à un jugement objectif de l’équivalence » ; voir R. Hudec, « Broadening the Scope of Remedies in WTO Dispute Settlement », in F. Weiss, op. cit., pp. 369-400, p. 391.

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conversely, retaliation of a “punitive nature” is unjustifiable under the DSU315. These are circular arguments: no attempt is made at demonstrating that such a narrowly construed right to retaliate would normally be enough to obtain compliance. Moreover, the concept of “punitive” countermeasures – inapposite as it may be in describing the intent of Members expressing the will to apply effective retaliation – simply overshadows the real issue: effectiveness.

It is believed, in some quarters, that “heavier retaliation” should be allowed in order to make compliance a more attractive solution for the losing party. In this respect, proposals have been advanced to bring forward the “critical date”, currently fixed at the expiry of the reasonable period of time: the date of the request for consultations or that of the constitution of the panel being examples of potential substitutes316. Of course, this would not mean inoculating the WTO system with the concept of “compensatory retaliation”: premised on the anti-mercantilist idea that retaliatory trade restrictions are per se damaging, the system would reject it. These proposals rather expound alternative ways of index-linking the quantification of nullification and impairment, the underlying assumption being that “controlled asymmetry” between current trade effects of a WTO-illegal trade barrier and the amount of suspensions – with the latter exceeding the former – would be more efficient in inducing compliance and dissuading wrongful conduct.

However meritorious these proposals may be, they have so far met with reticent, implicitly diffident arbitrators, who bear the scarcely explained conviction that strengthened countermeasures would do more harm than good to the system, perhaps by introducing an element of tension in trade relations. Be it as it may, some Members have tried nonetheless to press the losing party harder towards compliance by adopting retaliatory behaviour hinged upon threats of suspensions. In this respect, during the implementation phase of the hormones controversy a two-pronged strategy has emerged, consisting of threats wielded before as well as after the initiation of Article 22.6 arbitral proceedings.

315 Decision of the Arbitrators (US), para. 40; Decision of the Arbitrators (Canada), para. 39. Confirming Decision of the Arbitrators Article 22.6 of the DSU: European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, WT/DS27/ARB, 9 April 1999, para. 6.3. 316 M. Vellano, op. cit., pp. 267-268.


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commerce. Ceci soulève cependant la question de savoir si la stricte équivalence, ajoutée au commerce de sauvegarde, peut freiner excessivement les contre-mesures, au point de compromettre un autre objectif systémique – obtenir la mise en conformité. Ainsi que mentionné précédemment, pour les besoins de l’article 22:4 du Mémorandum d’accord, le concept « d’annulation et de réduction des avantages » a fait l’objet par les arbitres d’une interprétation purement tournée vers l’avenir, i.e. comme couvrant uniquement le commerce compromis après l’expiration de délai raisonnable. Les demandes d’inclure les « préjudices passés » dans l’évaluation de l’annulation et de la réduction des avantages ont ainsi été rejetées. Cependant, les raisons mises en avant pour justifier cette interprétation éludent la question de l’efficacité. On rappellera que les arbitres ont établi que les contre-mesures ne devaient pas dépasser ce qui est nécessaire pour obtenir la mise en conformité ; à l’inverse, des contre-mesures de « caractère punitif » sont injustifiables selon le Mémorandum d’accord315. Il s’agit d’arguments circulaires : aucune tentative n’est faite pour démontrer qu’un droit de rétorsion interprété de façon si étroite sera normalement suffisant pour parvenir à la mise en conformité. De plus, le concept de contre-mesures « punitives » – aussi impropre qu’il puisse être pour décrire l’intention des Membres exprimant la volonté de mettre en œuvre des contre-mesures efficaces – écarte simplement la vraie question : l’efficacité. Selon certains, des contre-mesures « plus lourdes » devraient être autorisées afin de faire de la mise en conformité une solution plus attractive pour la partie perdante. A cet égard, des propositions ont été faites en vue d’avancer la « date critique », actuellement fixée à l’expiration du délai raisonnable, la date de la demande de consultations ou celle de la constitution du Groupe spécial étant des exemples de substituts316. Bien sûr, il ne s‘agirait pas d’injecter au sein du système OMC le concept de « représailles compensatoires » : fondées sur une idée anti-mercantiliste que les restrictions au commerce issues de représailles sont en soi dommageables, le système les rejetterait. Ces propositions exposent plutôt des modes alternatifs pour indexer la quantification de l’annulation et la réduction des avantages, l’hypothèse sousjacente étant qu’ « une asymétrie contrôlée » entre les effets actuels sur le commerce des obstacles au commerces contraires à l’OMC et le montant des suspensions – ces dernières dépassant les premiers – serait plus efficace pour inciter à la mise en conformité et décourager tout comportement fautif. 315

Décision des Arbitres (US), par. 40 ; Décision des Arbitres (Canada), par. 39. Confirmant la Décision des Arbitres au titre de l’article 22:6 du Mémorandum d’accord : Communautés européennes – Régime applicable à l’importation, à la vente et à la distribution de bananes, WT/DS27/ARB, 9 avril 1999, par. 6.3. 316 M. Vellano, op. cit., pp. 267-268.

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On the one hand, when requesting authorisation to suspend tariff concessions vis-à-vis the EC, both the US and Canada filed a list of products amenable to retaliation with the DSB, the estimated total trade value was of which was approximately four times as high as the level of nullification and impairment they were in fact alleging317; an unprecedented move in WTO dispute settlement practice (in the Bananas case, the total value of the items listed in the US request for suspension tallied with the trade impairment alleged by the US). On the other hand, and after the level of suspension had been determined through arbitration, the US, but not Canada, threatened to implementso-called carousel-type retaliation, which is, in turn, a device with “in-built threats”.

Both the technique of the “enlarged list” and carousel-type retaliation (or threat thereof) can be understood as means to slacken the straightjacket of a narrowly-construed right to retaliate. As one author has observed, commenting upon the technique of the enlarged list, “actual retaliation is almost an anticlimax, and sometimes seems less important for its direct political impact that for its function in giving credibility to the earlier, broader threats in cases to come”318. This raises the question whether negative trade effects imputable to threats of retaliation should be taken into account when applying the principle of equivalence. Even though the ordinary meaning of Article 22.4 DSU – which stipulates that only “suspension”, not threats thereof, “shall be equivalent” – seems to rule out such a broad construction, the latter may still be argued for on the basis of contextual interpretation, namely by bringing into focus the principle of “security and predictability [of] the multilateral trading system” (Article 3.2 DSU). While this is a matter for which the EC, as previously noted, has filed a request for consultation with the DSB319, in the Hormones case the

317

Decision of the Arbitrators (US), para. 13; Decision of the Arbitrators (Canada), para. 13. Emphasis added. 318 R. Hudec, op. cit., p. 388. 319 WTO Members seems to be mostly in favour of the EC’s position. See, for instance, Request to Join Consultations (Communication from Japan): United States – Section 306 of the Trade Act of 1974 and Amendments Thereto, WT/DS200/2, 23 June 2000, stating that “the US measure in question poses a threat to the multilateral nature of the dispute settlement under the WTO, as it mandates a suspension of, or threatens to suspend, concessions or other obligations other than those for which authorisation has been granted by the DSB”. Cf., however, Request to Join Consultations (Communication from Guatemala): United States – Section 306 of the Trade Act of 1974 and Amendments Thereto, WT/DS200/7, 26 June 2000, according to which “the consultation requested by the EC seek wrongfully to restrict the right to apply legal recourses available to the complaining party under WTO rules”.


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Aussi fondées que ces propositions puissent être, elles se sont jusqu’à présent heurtées à des arbitres réticents, manquant totalement d’assurance, qui expriment la conviction diffuse que les contre-mesures auraient un effet plus néfaste que bénéfique sur le système, sans doute parce qu’elles introduisent un élément de tension dans les relations commerciales. Quoi qu’il en soit, certains Membres ont néanmoins essayé de pousser la partie perdante plus avant vers la mise en conformité en adoptant un comportement de rétorsion fondé sur des menaces de suspensions. Ainsi, une stratégie en deux étapes, consistant en l’exercice de menaces avant et après l’initiation de la procédure arbitrale au titre de l’article 22:6 du Mémorandum d’accord, a été adoptée lors de la phase de mise en œuvre de l’affaire Hormones. D’une part, alors qu’ils demandaient l’autorisation de suspendre des concessions tarifaires à l’égard des CE, les États-Unis et le Canada ont déposé devant l’ORD une liste de produits passibles de contre-mesures, dont la valeur commerciale totale estimée était équivalente à environ quatre fois la valeur de l’annulation et de la réduction des avantages qu’ils alléguaient en fait317, ce qui était sans précédent dans la pratique du règlement des différends à l’OMC (dans l’affaire Bananes, la valeur totale des biens répertoriés dans la demande américaine de suspensions correspondait au niveau de réduction du commerce allégué par les États-Unis). D’autre part, et après que le niveau de suspension ait été établi par arbitrage, les États-Unis, mais pas le Canada, ont menacé de mettre en œuvre les contre-mesures carrousel qui sont, du reste, un instrument comportant des « menaces inhérentes ». La technique de la « liste élargie » et les contre-mesures carrousel (ou les menaces en découlant) peuvent toutes deux être analysées comme des moyens permettant d’affaiblir les garde-fous d’un droit de représailles d’interprétation stricte. Comme un auteur l’a fait remarquer lorsqu’il commentait la technique de la liste élargie, « actual retaliation is almost an anticlimax, and sometimes seems less important for its direct political impact that for its function in giving credibility to the earlier, broader threats in cases to come »318. Ceci soulève la question de savoir si les effets négatifs pour le commerce imputables aux menaces de contre-mesures devraient être pris en compte lors de l’application du principe d’équivalence. Bien que le sens ordinaire de l’article 22:4 du Mémorandum d’accord – qui dispose que seule le « suspension », et non les menaces en découlant, « sera équivalente à » – semble exclure une interprétation aussi large, on peut tout de même soutenir celle-ci sur la base d’une approche contextuelle, à savoir en analysant de près le 317

Décision des Arbitres (US), par. 13 ; Décision des Arbitres (Canada), par. 13. Souligné par nous. 318 R. Hudec, op. cit., p. 388.

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arbitrators have remained almost silent on the issue; in this respect, however, their attitude calls for a few comments.

It may be observed at the outset that in cases where arbitrators acting under Article 22.6 DSU decided to take account of the effects of threatened retaliation, the system would face two challenges. First, calculations of equivalence may turn out to be much more complicated if those effects are taken into account; as a consequence, complex econometrics or, alternatively, very rough assumptions would be required. In both cases, arbitral awards would become less transparent on average than they are now. Second, judicial interference in what may be perceived, especially by powerful trade actors, as intrinsic, extra-judicial practices of trade diplomacy, may not be easily accepted. At this juncture, it may be surmised that arbitrators have construed the right to adopt countermeasures narrowly because, inter alia, they were conscious of the fact that threats of retaliation were in any case available under the DSU as additional and much more effective means to exert pressure on the losing Member. However, the arbitrators’ decision in the Hormones case does not allow for an unqualified statement that all threats are irrelevant for purposes of calculations to be carried out in light of the principle of equivalence. While the arbitrators have implicitly characterised the technique of the enlarged list as such, they have reserved for future cases their position as to whether the announcement of carousel-type retaliation requires adjustments in the equation. Such a distinction seems warranted, for the following reasons. The negative trade effects of the enlarged list technique are limited in time: they cease as soon as the retaliating Member choose its targets on the list, so that those spared can heave a sigh of relief. Conversely, carousel-type retaliation is conceived with a view to perpetuate the same threat until the losing Member yields to the pressure. As instruments to induce compliance, the enlarged list technique and carousel-type retaliation may well be used complementarily, yet the latter is much more disruptive of trade relations than the former, and understandably controversial.

The resolution of the “carousel dispute” seemingly depends on whether the interpretative stress is laid on the principle of “predictability” of the multilateral trading system or on the need to assure compliance with the recommendations and rulings of the DSB. In the former case, carousel-type retaliation could be ruled illegal, thus avoiding the difficulties of estimating its effects. If the imperative of compliance prevails instead, arbitrators may consider that suspension methods which are admissible as long as the targeted


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principe de « sécurité et prévisibilité [du] système commercial multilatéral » (article 3:2 du Mémorandum d’accord). Alors qu’il s’agit d’une question à propos de laquelle, ainsi que mentionné plus avant, les CE ont déposé une demande de consultations devant l’ORD319, dans l’affaire Hormones les arbitres sont restés à peu près silencieux à son propos ; leur attitude, à cet égard, nécessite néanmoins certains commentaires. On observera, en préliminaire, que dans l’hypothèse où les arbitres, agissant conformément à l’article 22:6 du Mémorandum d’accord, décideraient de tenir compte des effets de menaces de représailles, le système se heurterait à deux types de défis. Premièrement, le calcul de l’équivalence pourrait s’avérer être bien plus compliqué si ces effets sont pris en compte ; par conséquent, des études économétriques complexes ou à l’inverse des hypothèses très approximatives seraient nécessaires. Dans les deux cas, les décisions arbitrales seraient, dans l’ensemble, moins transparentes qu’elles ne le sont. Ensuite, les interférences judiciaires avec ce qui peut être perçu, particulièrement par de puissants acteurs du commerce, comme des pratiques intrinsèques non juridictionnelles de la diplomatie tenant au commerce, peuvent ne pas être aisément acceptées. A ce stade, on peut supposer que les arbitres ont interprété de façon étroite le droit d’adopter des contre-mesures, entre autres, parce qu’ils étaient conscients du fait que des menaces de représailles étaient de toute manière disponibles au titre du Mémorandum d’accord en tant que moyens supplémentaires, et bien plus efficaces, d’exercer une certaine pression sur le Membre perdant. Toutefois, la décision des arbitres dans l’affaire Hormones, ne permet pas d’avancer sans justification qu’aucune menace n’est pertinente lorsqu’il s’agit de procéder à des calculs à la lumière du principe d’équivalence. Tout en qualifiant comme telle la technique de la liste élargie, les arbitres ont réservé pour plus tard leur avis sur la question de savoir si l’annonce de représailles de type carrousel exigeait un réajustement de l’équation. Une telle distinction semble justifiée pour les raisons suivantes. Les effets négatifs pour le commerce de la technique de la liste élargie sont limités dans le temps : ils cessent dès que le Membre à l’origine des contre-mesures a choisi sa cible dans 319

Les Membres de l’OMC semblent plutôt être en faveur de la position des CE. Voir, par exemple, la Requête pour des consultations conjointes (communication du Japon) : États-Unis — article 306 de la Loi de 1974 sur le commerce extérieur et modifications y relatives, WT/DS200/2, 23 juin 2000, énonçant que « la mesure américaine en question représentent une menace au caractère multilatéral du règlement des différends par l’OMC, en ce qu’elle entraîne la suspension de, ou menace de suspendre, les concessions ou autres obligations autres que celles pour lesquelles une autorisation a été accordée par l’ORD ». Voir cependant, la requête pour des consultations conjointes (communication du Guatemala) : États-Unis — Article 306 de la Loi de 1974 sur le commerce extérieur et modifications y relatives, WT/DS200/7, 26 juin 2000, selon laquelle « les consultations demandées par les CE cherchent, à tort, à restreindre le droit de recours de la partie plaignante selon les règles de l’OMC ».

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items appear in the list submitted to them and the total level of suspension does not exceed the equivalence threshold: carousel-type retaliation would thus be liberalised, perhaps institutionalised, as the most effective means to induce compliance within the framework of the WTO. Finally, a middle-course solution would be that of allowing carousel-type retaliation while taking into account the effects thereof when estimating equivalence. In that case, the level of allowed suspension would equal trade impairment diminished by a “carousel factor”.

In the Hormones case, the arbitrators were able to steer clear of the “carousel dispute” only because they saw a “unilateral promise” in the US declaration not to resort to carousel-type retaliation. Given that the arbitrators did not consider the effect of carousel-type retaliation as a priori irrelevant in appreciating equivalence, it is submitted that they could (and should) have interpreted the US declaration as a qualifying statement delimiting the US petitum for purposes of Article 22.6 proceedings. If they had done so, the US would have had to come back to the DSB and request authorisation to implement carousel-type retaliation: as the arbitrators in the hormones case made clear, a Member cannot target products outside the retaliation list submitted to the arbitrators, for only the trade value of products within the list will have been objectively determined through third-party adjudication. The same principle should apply by analogy in determining what methods of suspension are allowed, after the arbitrators have decided on the permitted level of suspension. In other words, a Member should be precluded from applying methods of suspension it chose not to refer to arbitration. In this respect, the effects of the arbitrators’ finding, based on the “unilateral promise” argument, are somewhat ambiguous. Since the validity of unilateral promises is ostensibly subject to a rebus sic stantibus clause320, the State making the promise may, under certain circumstances, consider that it has been freed from the obligations it had previously contracted (e.g., when the losing Member persists in maintaining the WTO-illegal trade barrier). It would have been preferable for the arbitrators to make it clear that a Member wishing to change the retaliation patterns, as authorised under Article 22 of the DSU, has the procedural duty to file a new request with the DSB. 320 J. Rubin, “The International Legal effect of Unilateral Declarations”, AJIL, 1977, pp. 1-30; J.P. Jacqué, “À propos de la promesse unilatérale”, in Mélanges offerts à Paul Reuter, Paris, Pedone, 1981, pp. 327-345; K. Zemanek, “Unilateral Acts Revisited”, in K. Wellens (ed.), International Law: Theory and Practice. Essays in Honour of Eric Suy, The Hague, Martinus Nijhoff, 1998, pp. 209-221.


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la liste, dès lors ceux qui ont été épargnés pouvant exprimer leur soulagement. A l’inverse, les représailles de type carrousel sont précisément conçues pour perpétuer la menace jusqu’à ce que le Membre perdant cède à la pression. En tant qu’instrument poussant à la mise en conformité, la technique de la liste élargie et les représailles de type carrousel peuvent être utilisées de manière complémentaire, bien que les dernières affectent bien plus les relations commerciales que la première, et soient dès lors controversées. La résolution du « litige carrousel » dépend apparemment du fait de savoir si l’accent est mis sur le principe de « prévisibilité » du système de commerce multilatéral ou sur le besoin d’assurer une mise en conformité avec les recommandations et les décisions de l’ORD. Dans le premier cas, les contremesures de type carrousel pourraient être considérées comme étant illégales, ce qui éviterait les difficultés que pose l’estimation de leurs effets. Si l’impératif de mise en conformité prévaut, les arbitres pourraient considérer que cette méthode de suspension est acceptable dès lors que les biens ciblés apparaissent sur la liste qui leur a été soumise et que le niveau total des suspensions n’excède pas le seuil de l’équivalence : les contre-mesures de type carrousel seraient ainsi admises, peut-être même institutionnalisées, comme le moyen le plus efficace pour provoquer la mise en conformité dans le cadre de l’OMC. Enfin, une solution intermédiaire serait d’autoriser les contre-mesures de type carrousel tout en tenant compte de leurs effets lors de l’estimation de l’équivalence. Dans ce cas, le niveau des suspensions autorisées serait égal à la réduction des avantages commerciaux moins le « facteur carrousel ». Dans l’affaire Hormones, les arbitres ont pu éviter le « litige carrousel » uniquement parce qu’ils avaient perçu une « promesse unilatérale » dans la déclaration américaine de ne pas avoir recours aux contre-mesures de type carrousel. Dans la mesure où les arbitres n’ont pas considéré ces dernières comme a priori non pertinentes lors de l’appréciation de l’équivalence, il a été allégué qu’ils auraient pu (et auraient dû) interpréter la déclaration américaine comme une affirmation nuancée délimitant le petitum américain dans le cadre de l’article 22:6 du Mémorandum d’accord. S’ils avaient procédé de la sorte, les États-Unis auraient du revenir devant l’ORD pour demander une autorisation de mise en oeuvre des contre-mesures de type carrousel : ainsi que les arbitres de l’affaire Hormones l’ont indiqué, un Membre ne peut pas cibler des produits non inscrits dans la liste de contre-mesures soumise aux arbitres, car seule la valeur commerciale des produits inscrits dans la liste aura été objectivement évaluée lors de la procédure arbitrale. Le même principe devrait s’appliquer, par analogie, lors de la détermination des méthodes de suspension devant être autorisées, après que les arbitres aient décidé du niveau de suspension autorisé. A cet égard, les effets des conclusions des arbitres, fondées sur l’argument d’une « promesse unilatérale », sont quelque peu ambigus. Dans la mesure où la

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2.2. A (not so seriously) flawed estimate of nullification and impairment

The arbitrators calculated nullification and impairment as a net quantity defined as: the value of US and Canadian beef or beef products that would have entered the European market, had the EC lifted the hormone ban in due time (“forgone trade under the counterfactual hypothesis”) minus the value of US and Canadian exports of hormone-free beef and beef products that would have presumably occurred notwithstanding the ban (“current exports”). It may be also recalled that the EC and US diverged on how current exports should have been quantified. While it was in the EC’s interest to overrate that figure, the US made the radical claim that no export whatsoever would have occurred due to severe testing requirements at ports of entry, imposed by the EC in the meanwhile. The arbitrators eventually determined that the application of the testing requirement justified the expectation that current exports would not have exceeded 75% of 1996-1998 average trade figures. For its part, Canada avoided the dispute and made no attempt at underplaying the estimates on current exports.

Whereas the arbitrators took account of the existence of the testing requirement when estimating the amount of current exports, quite surprisingly they omitted to do so when determining the value of forgone trade under the counterfactual hypothesis. As a result, the nullification and impairment allegedly suffered by the US was overestimated (US$ 116.8 million instead of 80 million, approximately). In fact, by evoking the testing requirement newly imposed by the EC, the US was wielding a double-edged sword. The existence of the testing requirement could well be exploited to assert the insignificance of current exports; however, it could also be used against those evoking it, observing that the very same testing requirement would have reduced proportionally – to nil, according to the US! – the figure of forgone trade, as estimated under the counterfactual hypothesis. As may be recalled, the arbitrators defined the counterfactual hypothesis as a fictive situation where, ceteris paribus, the illegal hormone ban had been withdrawn at the expiry of the reasonable period of time. However, the testing requirement is mysteriously and contradictorily absent from that scenario.


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validité des promesses unilatérales est semble-t-il sujette à une clause rebus sic stantibus320, le promettant peut, sous certaines conditions, considérer qu’il a été libéré des obligations qu’il avait antérieurement contractées (par exemple, lorsque le Membre perdant persiste longuement dans le maintien de barrières illégales au commerce dans le cadre de l’OMC). Il eût été préférable que les arbitres précisent clairement que le Membre désirant modifier le modèle des contre-mesures, tel qu’il a été autorisé au titre de l’article 22 du Mémorandum d’accord, a l’obligation procédurale de déposer une nouvelle requête devant l’ORD. 2.2. Une estimation légèrement viciée de l’annulation et de la réduction des avantages Les arbitres ont calculé l’annulation et la réduction des avantages en tant que quantité nette définie comme la valeur du bœuf et des produits bovins américains et canadiens qui auraient pénétré le marché européen si les CE avaient levé à temps l’interdiction frappant les hormones (« le commerce perdu selon l’hypothèse ») moins la valeur des exportations américaines et canadiennes de bœuf et de produits bovins non traités aux hormones qui auraient eu lieu nonobstant l’interdiction (« les exportations courantes »). On rappellera également que les CE et les États-Unis s’opposaient sur la façon dont les exportations courantes devaient être quantifiées. Tandis qu’il était dans l’intérêt des CE de surestimer ce chiffre, les États-Unis faisaient vigoureusement valoir que les conditions d’analyse et de contrôle strictes imposées entre-temps au port d’arrivée par les CE auraient paralysé toutes les exportations. Les arbitres ont finalement établi que l’application des critères de contrôle motivait l’évaluation selon laquelle les exportations courantes n’auraient pas dépassé 75% des chiffres de la moyenne commerciale annuelle de 1996-1998. De son côté, le Canada n’a pas participé à cette discussion et n’a pas entrepris de tentative comparable en vue de minimiser les estimations relatives aux exportations courantes. Alors que les arbitres avaient tenu compte de l’existence des critères de contrôle lors de leur évaluation des exportations courantes, chose étonnante, ils ont omis de faire de même lors de l’évaluation du commerce perdu au titre de l’hypothèse. Par conséquent, l’annulation et la réduction des avantages subies par les États-Unis ont été surévaluées (116,8 millions de dollars US au lieu de 320 Voir J. Rubin, « The International Legal effect of Unilateral Declarations », AJIL, 1977, pp. 130; J.-P. Jacqué, « À propos de la promesse unilatérale, Mélanges offerts à Paul Reuter, Paris, Pedone, 1981, pp. 327-345; K. Zemanek, « Unilateral Acts Revisited », in K. Wellens (ed.), International Law: Theory and Practice. Essays in Honour of Eric Suy, The Hague, Martinus Nijhoff, 1998, pp. 209-221.

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Such incongruity may be explained by the presence of an undeclared assumption underlying the arbitrators’ reasoning: the testing requirement, like the hormone ban, had to be expunged from the counterfactual hypothesis. Since the question of the WTO-legality of the testing requirement could not be raised in proceedings held pursuant to Article 22.6 DSU, it might be surmised that the arbitrators believed that the existence of the testing requirement was closely linked to the hormone ban. Setting aside inadvertence (for the sake of argument), this appears to be the most plausible reason why the testing requirement was struck out of the counterfactual hypothesis.

Thus motivated, the exclusion would be arbitrary nonetheless, for it implicitly assumes that the EC would have had no valid reasons to enact such a testing requirement if it had previously withdrawn the ban. To make the ban more effective was admittedly the EC’s main purpose in adopting the testing requirement. However, absent the ban, i.e. within the counterfactual hypothesis enunciated by the arbitrators, the testing requirement is still perfectly conceivable: it could serve the purpose of spotting beef shipments characterised by intolerable levels of hormones, ostensibly due to disrespect for good husbandry practice. As may be recalled, according to the panel and the Appellate Body, good practice in hormone implantation is the guarantee that consumption of hormone-treated beef is safe. Therefore, the US has been authorised to suspend a trifle too much.


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80 millions environ). En fait, en invoquant le critère de contrôle nouvellement imposé par les CE, les États-Unis maniaient une épée à double tranchant. L’existence de ce critère pouvait très bien être exploité pour affirmer le caractère négligeable des exportations courantes ; toutefois, on pouvait également opposer, à ceux qui s’y référaient, que les mêmes critères de contrôle auraient proportionnellement réduit – à néant, selon les États-Unis – le chiffre du commerce perdu, tel qu’estimé au titre de l’hypothèse. On peut rappeler que les arbitres ont défini l’hypothèse comme une situation fictive où, ceteris paribus, l’interdiction illégale frappant les hormones aurait été retirée à l’expiration du délai raisonnable. Cependant, le critère de contrôle est mystérieusement et de façon contradictoire absent de ce scénario. Une telle disproportion peut être expliquée par la présence d’une présomption cachée derrière le raisonnement des arbitres : le critère de contrôle, autant que l’interdiction frappant les hormones, devaient être retirés de l’hypothèse. Dans la mesure où la question de la légalité au regard de l’OMC du critère de contrôle ne pouvait être soulevée lors d’une procédure initiée au titre de l’article 22:6 du Mémorandum d’accord, il peut être suggéré que les arbitres ont cru que l’existence de ce paramètre était étroitement lié à, ou était strictement un élément fonctionnel de, l’interdiction frappant les hormones. Si l’on met de côté une quelconque étourderie (dans l’intérêt de la discussion) cela semble être la raison la plus plausible pour expliquer pourquoi le critère de contrôle a été écarté de l’hypothèse. Ainsi motivée, l’exclusion n’en serait pas moins arbitraire, car elle suppose implicitement que les CE n’auraient eu aucune raison valable d’adopter un tel critère si elles avaient auparavant levé l’interdiction. Il a été admis que l’objectif principal des CE lorsqu’elles avaient adopté le critère de contrôle, était de rendre l’interdiction plus efficace. Cependant, hormis l’interdiction, i.e. dans le cadre de l’hypothèse énoncée par les arbitres, le critère de contrôle demeure parfaitement concevable : il pourrait servir l’objectif de repérer des cargaisons de bœuf caractérisées par un taux d’hormones intolérable, dans l’hypothèse d’un non respect des pratiques de bonne gestion des animaux. On peut rappeler que, selon le Groupe spécial et l’Organe d’appel, de bonnes pratiques en matière d’administration d’hormones est la garantie de la sûreté de la consommation de bœuf traité aux hormones. Ainsi, les États-Unis ont été autorisés à suspendre un « tantinet » trop.

ARGENTINA – MEASURES AFFECTING IMPORTS OF FOOTWEAR, TEXTILES, APPAREL AND OTHER ITEMS

by

Vincent Tomkiewicz Doctor in Law

ARGENTINE – MESURES AFFECTANT LES IMPORTATIONS DE CHAUSSURES, TEXTILES, VETEMENTS ET AUTRES ARTICLES

par

Vincent Tomkiewicz Docteur en droit

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Synopsis This case concerned a complaint lodged by the United States under the Agreement on Textiles and Clothing (ATC) in respect of specific customs duties and taxes imposed by Argentina on certain imports of footwear, textiles and apparel. Another issue raised was the relationship between obligations derived from different international commitments - in this instance between an obligation under WTO law and obligations which may have arisen as a result of undertakings made by Argentina to the IMF. Although the Appellate Body did not reverse the Panel’s conclusion concerning the specific duties imposed by Argentina, it did adopt a different approach, taking the view that a WTO Member is entitled to apply such duties provided that the duties actually collected do not exceed those specified in its Schedule. Argentina’s arguments in respect of its undertakings to the IMF were also rejected : the Appellate Body found that Argentina had failed to show that these undertakings were legally binding or that they were in irreconcilable conflict with its WTO obligations and concluded that they were not a source of WTO law. The report also clarified certain points relating to procedural issues, the powers of panels, the law of evidence and the rules of interpretation.

Official sources Panel Report: Argentina – Measures affecting imports of footwear, textiles, apparel and other items, WT/DS56/R, 25 November 1997, 106 p. Appellate Body Report: Argentina – Measures affecting imports of footwear, textiles, apparel and other items, WT/DS56/AB/R, 27 March 1998, 34 p. Parties Parties before the Panel Complainant: United States. Defendant: Argentina. Third parties: European Communities, Hungary, India. Parties to the appeal Appellant: Argentina. Appellee: United States. Third participant: European Communities.


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Synopsis Cette affaire concernait une plainte déposée par les États-Unis au titre de l’Accord sur les textiles et les vêtements (ATV) à propos de droits de douane spécifiques et de taxes imposés par l’Argentine sur certaines importations de chaussures, textiles et vêtements. Se posait également dans cette affaire le problème de la relation entre des obligations émanant de différents engagements internationaux, à savoir celles découlant du droit de l’OMC et celles provenant éventuellement d’engagements de l’Argentine envers le FMI. S’agissant des droits spécifiques imposés par l’Argentine, même si l’Organe d’appel n’a pas infirmé la conclusion du Groupe spécial sur ce point, son approche a néanmoins été différente puisqu’il a considéré que l’application de tels droits par un Etat Membre de l’OMC est possible dès lors que les droits de douane effectivement perçus ne sont pas plus élevés que ceux qui sont prévus dans sa liste. Les arguments de l’Argentine relatifs à ses engagements envers le FMI ont également été rejetés : l’Organe d’appel a constaté qu’elle n’avait pas réussi à prouver qu’ils étaient juridiquement contraignants, qu’ils ne posaient pas un conflit insurmontable avec les obligations de l’OMC, et enfin, qu’ils n’étaient pas intégrés au droit de l’OMC. Le rapport apporte encore d’autres précisions concernant les questions de procédure et les pouvoirs du Groupe spécial, le droit de la preuve, et les règles d’interprétation. Mode officiel de citation Rapport du Groupe spécial : Argentine – Mesures affectant les importations de chaussures, textiles, vêtements et autres articles, WT/DS56/R, 25 novembre 1997, 130 p. Rapport de l’Organe d’appel : Argentine – Mesures affectant les importations de chaussures, textiles, vêtements et autres articles, WT/DS56/AB/R, 27 mars 1998, 41 p. Parties Parties devant le Groupe spécial Plaignant : États-Unis. Défendeur : Argentine. Tierces parties : Communautés européennes, Hongrie, Inde. Parties devant l'Organe d’appel Appelant : Argentine. Intimé : États-Unis. Participant tiers : Communautés européennes.

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Argentina – Textiles and Apparel

Composition of the Panel Chairman: Peter Paleka; Members: Heather Forton, Peter May. Composition of the Appellate Body Presiding Member: Said El-Naggar; Members: Florentino Feliciano, Mitsuo Matsushita. Bibliography Palmeter D. & Mavroidis P.C., “The WTO Legal System: Sources of Law”, AJIL, n° 3, 1998, pp. 398-413 (especially p. 408). Ruiz Fabri H., “OMC – Chronique de règlement des différends 1996-1998”, JDI, n°2, 1999, pp. 486-489. Trachtman J.P., “Decisions of the Appellate Body of the World Trade Organization”, EJIL, Vol. 9, n° 3, 1998, pp. 551-552. Vermulst E. & Mavroidis P.C., “The Functioning of the Appellate Body after Four Years – Towards Rule Integrity”, JWT, n°2, 1999, pp. 1-50 (especially p. 4). Areas affected by the decision Customs duties – Specific duties – Bound rates – Rules of interpretation – Rules of procedure – Evidence – Commitments to the IMF. Relevant articles of the GATT or other agreements Article II of the GATT 1994, Article VIII of the GATT 1994, Article 11 of the DSU.

Argentine – Chaussures, textiles et vêtements

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Composition du Groupe spécial Président : Peter Paleka ; Membres : Heather Forton, Peter May. Composition de la section de l’Organe d’appel Président : Said El-Naggar ; Membres : Florentino Feliciano, Mitsuo Matsushita. Références bibliographiques Palmeter D. & Mavroidis P.C., « The WTO Legal System: Sources of Law », AJIL, n°3, 1998, pp. 398-413 (spécialement p. 408). Ruiz Fabri H., « OMC – Chronique de règlement des différends 1996-1998 », JDI, n° 2, 1999, pp. 486-489. Trachtman J.P., « Decisions of the Appellate Body of the World Trade Organization », EJIL, Vol. 9, n°3, 1998, pp. 551-552. Vermulst E. & Mavroidis P.C., « The Functioning of the Appellate Body after Four Years – Towards Rule Integrity », JWT, n° 2, 1999, pp. 1-50 (spécialement p. 4). Domaines concernés par la décision Droits de douane – droits spécifiques – taux consolidés – règles d’interprétation – règles de procédure – preuve – engagements au titre du FMI. Articles pertinents Articles II et VIII du GATT de 1994, Article 11 du Mémorandum d’accord sur le règlement des différends.

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In approving the results of the Uruguay Round by promulgating Law n°24.425 on 23 December 1994, Argentina agreed that a bound rate of 35 per cent ad valorem, included in its Schedule LXIV, would be applied to certain imports – in particular textiles, apparel and footwear. Since 1993, Argentina had been applying a regime of Minimum Specific Import Duties or “DIEM”1 to textiles, apparel and footwear. This regime was applied through a series of resolutions and decrees which had been extended and amended. The last of these to be adopted prior to the request that a panel be established were Resolutions n°22/97 and n°23.97 of 7 January 1997 concerning, respectively, textiles/apparel and footwear, which extended the application of the DIEM to 31 August 1997 in each case. The DIEM were revoked in respect of footwear on 14 February 1997, by Resolution n°225/97. However, Argentina decided to introduce provisional safeguard duties in this sector with effect from 25 February 1997. Moreover, Argentina was applying a 3 per cent ad valorem tax relating to the collection by the customs service of statistical information on imports and exports2. On 23 December 1994, this “statistical tax” was reduced to zero per cent, but it was again set at 3 per cent on 22 March 1995. The statistical tax was also included in Argentina’s Schedule LXIV.

1 2

In Spanish, Derechos de Importacion Especificos Minimos. Referred to hereinafter as the “statistical tax”.


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I. BREF RAPPEL DES FAITS ET DE LA PROCEDURE

En approuvant les résultats du Cycle d’Uruguay au moyen de la Loi n° 24.425, promulguée le 23 décembre 1994, l’Argentine allait accepter de soumettre à un taux consolidé de 35 pour cent ad valorem, inclus dans la Liste LXIV, un certain nombre de produits importés, et notamment, les textiles, les vêtements et les chaussures. Depuis 1993, l’Argentine appliquait, s’agissant de ces derniers produits, un régime de droits d’importation spécifiques minimaux, également désigné par le sigle « DIEM »1. Ce régime allait être appliqué au moyen d’un certain nombre de résolutions et de décrets, qui ont été prorogés et modifiés, et dont les derniers adoptés, avant la demande d’établissement du Groupe spécial, étaient, pour les secteurs du textile et du vêtement, la Résolution n°22/97 du 7 janvier 1997, qui prorogeait jusqu’au 31 août 1997 la validité des DIEM dans ces secteurs, et pour le secteur de la chaussure, la Résolution n°23.97 du 7 janvier 1997, qui prorogeait jusqu’au 31 août 1997 la validité des DIEM. Ces derniers allaient être supprimés le 14 février 1997, par la Résolution n°225/97, l’Argentine décidant cependant de mettre en place des droits de sauvegarde provisoires dans ce secteur à partir du 25 février 1997. De plus, l’Argentine appliquait une taxe ad valorem de trois pour cent qui se rapportait à la collecte de données statistiques sur les importations et les exportations par le service des douanes2. Le 23 décembre 1994, cette « taxe statistique » allait être ramenée à zéro, avant d’être de nouveau fixée à trois pour cent le 22 mars 1995. Cette dernière taxe était, elle aussi, incluse dans la Liste LXIV.

1 2

En espagnol, Derechos de Importacion Especificos Minimos. Dénommée dans la suite « taxe statistique ».

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II. CLAIMS OF THE PARTIES BEFORE THE PANEL

On 4 October 1996, the United States requested consultations with Argentina about these measures, as well as about certain other measures which, inter alia, imposed labelling requirements related to affidavits of product components. Hungary and the European Communities asked to participate in these consultations, and Argentina accepted these requests in separate communications dated 6 November 1996. Although the problem concerning labelling requirements was resolved as a result of these consultations, a mutually satisfactory solution was not reached on the other issues. On 9 January 1997, the United States requested the establishment of a panel and on 25 February the Dispute Settlement Body (“DSB”) acceded to that request. The Panel was constituted on 4 April 1997 with standard terms of reference; the European Communities, Hungary and India reserved the right to participate as third parties.

The Panel submitted its interim report to the parties on 30 September 1997, subsequently submitting its final report to the Members of the WTO on 25 November 1997.


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II. OBJET DES DEMANDES DES PARTIES

Le 4 Octobre 1996, les États-Unis allaient demander à l’Argentine l’ouverture de consultations à propos de ces mesures, mais aussi pour d’autres mesures imposant, entre autres choses, des prescriptions en matière d’étiquetage sur les déclarations sous serment relatives aux composants des produits. La Hongrie et les Communautés européennes ont demandé à participer à ces consultations, l’Argentine acceptant ces demandes dans des communications séparées, datées du 6 novembre 1996. Si ces consultations ont permis de régler le problème relatif aux prescriptions en matière d’étiquetage, elles n’ont pas permis d’aboutir à une solution mutuellement satisfaisante s’agissant des autres. Le 25 février 1997, l’Organe de règlement des différends (« ORD ») allait accéder à la demande d’établissement de Groupe spécial faite par les États-Unis le 9 janvier de cette même année. Le Groupe spécial a été constitué le 4 avril 1997 et a été doté du mandat type; les Communautés européennes, la Hongrie ainsi que l’Inde se réservant le droit de participer en qualité de tierces parties. Le Groupe spécial a remis son examen intérimaire aux parties le 30 septembre 1997 avant de communiquer son rapport final aux Membres de l’OMC le 25 novembre 1997.

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III. CONCLUSIONS OF THE PANEL AND ISSUES APPEALED

“In the light of the findings above, we conclude that, (a) the minimum specific duties imposed by Argentina on textiles and apparel are inconsistent with the requirements of Article II of GATT; (b) the panel recommends that the Dispute Settlement Body request Argentina to bring its measures into conformity with its obligations under the WTO Agreement”3.

Although Argentina appealed certain issues developed by the Panel in respect of its two conclusions, other findings – linked more or less directly to these conclusions – were not appealed by the parties. The findings not appealed included those relating to Argentina’s preliminary objection, its domestic challenge procedure, various findings relating to Article VIII and, finally, the finding concerning Article 7 of the Agreement on Textiles and Clothing (ATC).

Where Argentina’s preliminary objection was concerned, the question before the Panel was whether it should examine a measure concerning customs duties on footwear, given that the measure at issue had been revoked prior to the establishment of the Panel. The Panel refused to render a preliminary decision on this point, preferring to study it after the two parties had presented their evidence and their arguments. After examining all the arguments of both parties, the Panel decided, on the basis of the Gasoline panel report and the Appellate Body report on United States – Measure Affecting Imports of Woven Wool Shirts and Blouses4, that it would not examine the WTO compatibility of the specific duties on footwear which were no longer in force when the Panel was established. The United States had claimed that there was a serious threat of recurrence but the Panel – relying on the principle that WTO Members would perform their treaty obligations in good faith – considered that there was no 3

Panel Report, paras. 7.1 and 7.2. Appellate Body Report, WT/DS33/AB/R, p. 21. According to this report, it is not the aim of dispute settlement “to encourage either panels or the Appellate Body to ‘make law’ by clarifying existing provisions of the WTO Agreement outside the context of resolving a particular dispute. A panel need only address those claims which must be addressed in order to resolve the matter in issue in the dispute”. 4


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III. CONCLUSIONS DU GROUPE SPECIAL ET QUESTIONS SOUMISES A L’APPEL

« Compte tenu des constatations qui précèdent, nous concluons que a) les droits spécifiques minimaux imposés par l’Argentine sur les textiles et les vêtements sont incompatibles avec les exigences de l’article II du GATT ; b) la taxe statistique de 3 pour cent ad valorem imposée par l’Argentine à l’importation est incompatible avec les exigences de l’article VIII du GATT. Le Groupe spécial recommande que l’Organe de règlement des différends demande à l’Argentine de rendre ses mesures conformes à ses obligations au titre de l’Accord sur l’OMC»3.

Si certaines questions portant sur les développements du Groupe spécial relatif à ces deux conclusions ont été soulevées en appel par l’Argentine, d’autres constatations, liées plus ou moins directement à ces conclusions, n’ont pas fait l’objet d’un appel de la part des parties. Parmi ces constatations, on trouve celles concernant l’objection préjudicielle de l’Argentine, la procédure interne de contestation de l’Argentine, diverses constatations relatives à l’article VIII, et enfin, celle concernant l’article 7 de l’Accord sur les Textiles et les vêtements (« ATV »). Concernant l’objection préjudicielle de l’Argentine, la question posée au Groupe spécial était celle de savoir s’il devait examiner une mesure concernant les droits de douane sur les chaussures, alors que cette mesure avait été révoquée avant que le Groupe spécial ne soit établi. Celui-ci a refusé de rendre une décision préjudicielle sur ce point, préférant étudier la question après que les deux parties lui aient présenté leurs preuves et leurs arguments. Ayant donc examiné chacun des arguments des deux parties, le Groupe spécial a considéré, en se basant sur le rapport du Groupe spécial chargé de l’affaire Essence, ainsi que sur le rapport de l’Organe d’appel États-Unis – Mesures affectant les importations de chemises, chemisiers et blouses, de laine, tissés en provenance d’Inde4, qu’il n’examinerait pas la compatibilité avec l’Accord sur l’OMC des droits spécifiques imposés sur les chaussures supprimés au moment de son 3

Rapport du Groupe spécial, par. 7.1 et 7.2. Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS33/AB/R, p. 22. Ce rapport énonce que le règlement des différends ne vise pas à « encourager ni les groupes spéciaux ni l’Organe d’appel à ‘légiférer’ en clarifiant les dispositions existantes de l’Accord sur l’OMC hors du contexte du règlement d’un différend particulier. Un Groupe spécial ne doit traiter que les allégations qui doivent l’être pour résoudre la question en cause dans le différend ». 4

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evidence that the minimum specific import duties on footwear would be reintroduced subsequently.

Argentina had also argued that its domestic challenge procedure was a defence against the claim that it had violated Article II of GATT. However, the Panel rejected the arguments put forward by Argentina to justify any failure to honour its obligations under Article II, finding in particular that “the inevitable delay and uncertainty in such procedure are fundamentally at variance with the WTO principles and the aim of GATT/WTO tariff bindings”5. The Panel’s stance on this issue was fully justified, given that acceptance of Argentina’s argument would have amounted to adopting a requirement that local remedies first be exhausted.

In deciding whether the imposition of a statistical tax of 3 per cent ad valorem on imports is consistent with Article VIII of GATT, the Panel relied on a number of panel reports which it considered to be pertinent when interpreting Article VIII. The Panel concluded its analysis by finding that Argentina’s statistical tax, being collected on an ad valorem basis with no ceiling, was not commensurate with the cost of the service rendered and therefore violated the provisions of Article VIII, paragraph 1(a). Moreover the tax had a fiscal purpose, and this too was prohibited by Article VIII. Argentina had also maintained that because the statistical tax was included in its Schedule LXIV, it was exempt from the obligations laid down in Article VIII. However, in the light of the DSU and GATT/WTO case-law dealing with conflicts between nontariff provisions included in Members’ Schedules and general GATT/WTO rules, the Panel decided that “the fact that Argentina’s statistical tax is included in its Schedule is not a defence to its inconsistency with the provisions of Article VIII of GATT”6.

Finally, for reasons of judicial economy, the Panel decided not to examine the United States’ claim that Argentina had violated the provisions of Article VII of the ATC because it had violated Articles II and VIII of the GATT with respect to textiles and apparel. Here the Panel relied on the Appellate Body

5 6

Panel Report, para. 6.68. Panel Report, para. 6.82.


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établissement. Même si les États-Unis ont insisté sur le risque de résurgence d’une telle mesure, le Groupe spécial a estimé, en se référant au principe selon lequel les Membres de l’OMC exécuteront leurs obligations conventionnelles de bonne foi, que rien ne prouvait que les droits d’importation spécifiques minimaux relatifs aux chaussures seraient rétablis par la suite. L’Argentine a aussi fait valoir devant le Groupe spécial que sa procédure interne de contestation était un moyen de défense contre l’allégation selon laquelle elle avait violé l’article II du GATT. Le Groupe spécial a cependant rejeté les arguments avancés par l’Argentine pour justifier un éventuel manquement à ses obligations au titre de l’article II, considérant notamment que « les retards et l’incertitude qu’entraîne inévitablement ce genre de procédure sont essentiellement contraires aux principes de l’OMC et à l’objet des consolidations tarifaires dans le cadre du GATT/de l’OMC »5. Cette position adoptée par le Groupe spécial est tout a fait justifiée dans la mesure où l’acceptation de l’argument argentin serait revenu à valider l’introduction de l’exigence de l’épuisement des voies de recours internes. Concernant la question de savoir si l’imposition d’une taxe statistique de 3 pour cent ad valorem frappant les importations est compatible avec l’article VIII du GATT, le Groupe spécial s’est s’appuyé sur différents rapports de Groupes spéciaux qu’il considère comme pertinents pour interpréter l’article VIII. Au terme de son analyse, il estime que la taxe statistique de l’Argentine, prélevée sur une base ad valorem et ne comportant pas de plafond, n’est pas proportionnelle au coût du service rendu, et contrevient dès lors aux dispositions de l’article VIII, paragraphe 1, alinéa a). De plus, cette taxe possède un caractère fiscal, ce que prohibe aussi l’article VIII. L’Argentine soutenait en outre que, dans la mesure où sa taxe de statistique était inscrite dans la Liste LXIV, elle était exemptée des obligations de l’article VIII. Mais le Groupe spécial, à la lumière du Mémorandum d’accord, ainsi que de la jurisprudence du GATT et de l’OMC sur les conflits entre les dispositions non tarifaires faisant partie des listes des Membres et les règles générales du GATT et de l’OMC, a considéré que « le fait qu’il soit fait mention de la taxe de statistique dans la Liste de l’Argentine ne constitue pas un moyen de défense au regard de son incompatibilité avec les dispositions de l’article VIII du GATT »6. Enfin, le Groupe spécial, pour des raisons d’économie jurisprudentielle, a décidé de ne pas examiner l’allégation des États-Unis qui soutenait que l’Argentine avait violé les dispositions de l’article VII de l’ATV parce qu’elle avait contrevenu aux article II et VIII du GATT en ce qui concerne les textiles et les vêtements. Le Groupe spécial s’appuie ici sur le rapport de l’Organe 5 6

Rapport du Groupe spécial, par. 6.68. Rapport du Groupe spécial, par. 6.82.

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Report in United States – Measure Affecting Imports of Woven Wool Shirts and Blouses7.

On 21 January 1998, Argentina notified the DSB of its intention to appeal certain findings and legal interpretations contained in the Panel’s report and filed a Notice of Appeal with the Appellate Body. On 2 February 1998, Argentina filed an appellant’s submission. On 16 February 1998, the United States and the European Communities filed their own submissions, as appellee and third participant respectively, in each case in accordance with the provisions of the Working Procedures for Appellate Review. The oral hearing was held on 23 February 1998.

The appellant, Argentina, raised the following issues: “a) Whether the application by a Member of a type of duty other than the type provided for in that Member's Schedule is, in itself, inconsistent with Article II of the GATT 1994; b) Whether the Panel erred in concluding that Argentina had acted inconsistently with its obligations under Article II of the GATT 1994 ‘in all cases’ in which Argentina applied the DIEM; c) Whether the Panel erred in its application of Article VIII of the GATT 1994 to the 3 per cent ad valorem statistical tax by not taking into account commitments that Argentina states it made to the I MF; and d) Whether the Panel acted inconsistently with Article 11 of the DSU in: (i) admitting certain evidence submitted by the United States two days prior to the second substantive meeting of the Panel with the parties, and granting Argentina only two weeks to respond; and (ii) not seeking information from, and consulting with, the I MF so as to obtain its opinion on specific aspects of the matter concerning the statistical tax imposed by Argentina”8.

7 8

Appellate Body Report, op. cit., pp. 18-21. Appellate Body Report, para. 38.


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d’appel États-Unis – Mesures affectant les importations de chemises, chemisiers et blouses, de laine, tissés en provenance d’Inde7. Le 21 janvier 1998, l’Argentine a notifié à l’ORD sa volonté de faire appel de certaines constatations et interprétations du droit contenues dans le rapport du Groupe spécial et a déposé une déclaration d’appel auprès de l’Organe d’appel. Le 2 février 1998, elle déposait une communication en tant qu’appelant. Le 16 février 1998, les États-Unis et les Communautés européennes déposaient une communication, les premiers en tant qu’intimés, les seconds en tant que participants tiers, chacun conformément aux règles contenues dans les Procédures de travail pour l’examen en appel. L’audience a eu lieu le 23 février 1998. L’appelant, l’Argentine, soulevait les questions suivantes : « a) si l’application par un Membre d’un type de droits autre que celui qui était prévu dans la liste de ce membre est en elle-même compatible avec l’article II du GATT de 1994 ; b) si le Groupe spécial a commis une erreur en concluant que l’Argentine a agi de façon incompatible avec ses obligations au titre de l’article II du GATT de 1994 dans tous les cas où elle a appliqué les DIEM ; c) si le Groupe spécial a commis une erreur dans son application de l’article VIII du GATT de 1994 à la taxe de statistique de 3 pour cent ad valorem en ne tenant pas compte des engagements que l’Argentine déclare avoir contractés envers le FMI ; et d) si le Groupe spécial a agi de façon incompatible avec l’article 11 du Mémorandum d’accord : i) en acceptant certains éléments de preuve présentés par les États-Unis deux jours avant la deuxième réunion de fond du Groupe spécial avec les parties et en accordant à l’Argentine deux semaines seulement pour réagir ; et ii) en ne demandant pas de renseignements au FMI, et en n’entrant pas en consultations avec lui, afin d’avoir son avis sur des aspects spécifiques de la question concernant la taxe de statistique imposée par l’Argentine »8.

7 8

Rapport de l’Organe d’appel, op. cit., pp. 20-22. Rapport de l’Organe d’appel, par. 38.

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IV. REASONING OF THE APPELLATE BODY

1. Interpretation of Article II of the GATT 1994

On the subject of the type of duty, the Appellate Body began by drawing attention to the pertinent part of Article II:1 of the GATT 1994, which states that: “a) Each Member shall accord to the commerce of the other Members treatment no less favorable than that provided for in the appropriate Part of the appropriate Schedule annexed to this Agreement. b) The products described in Part I of the Schedule relating to any Member, which are the products of territories of other Members, shall, on their importation into the territory to which the Schedule relates, and subject to the terms, conditions or qualifications set forth in that Schedule, be exempt from ordinary customs duties in excess of those set forth and provided therein”.

The Appellate Body then took up the Panel’s findings with respect to Article II:1, which were set out in paragraphs 6.31 and 6.32 of its report. The Panel considered that this article did not permit a Member to apply a type of duty other than that provided for in its Schedule. Argentina, after suggesting that a Member was free to choose the type of duty applied provided that the maximum level of protection specified in that Member’s Schedule was not exceeded, argued that the Panel should have considered whether the level of protection for domestic products ensuing from the application of the actual duty imposed was or was not higher than the level of protection resulting from the duty bound in the Member’s Schedule. In its analysis of paragraphs 6.31 and 6.32 of the Panel’s report, the Appellate Body pointed out that the Panel had based its interpretation of Article II of the GATT 1994 solely on “past GATT practice”, without considering the ordinary meaning of the terms of Article II in their context and in the light of the object and purpose of the GATT 1994, in accordance with the general rules of interpretation of treaties laid down in Article 31 of the Vienna Convention. The Appellate Body was not “persuaded that ‘the past GATT practice is clear’”9, as the Panel had affirmed, and it went on to set out its reasons for 9

Appellate Body Report, para. 43.


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1. Interprétation de l’article II du GATT de 1994 Concernant le type de droits, l’Organe d’appel va commencer par rappeler la partie pertinente de l’article II:1 du GATT de 1994 qui stipule que : « a) Chaque Membre accordera aux autres Membres, en matière commerciale, un traitement qui ne sera pas moins favorable que celui qui est prévu dans la partie appropriée de la liste correspondante annexée au présent Accord. b) Les produits repris dans la première partie de la liste d’un membre et qui sont les produits du territoire d’autres Membres ne seront soumis, à leur importation sur le territoire auquel se rapporte cette liste et compte tenu des conditions ou clauses spéciales qui y sont stipulées, à des droits de douane proprement dits plus élevés que ceux de cette liste ». L’Organe d’appel reprend ensuite les constatations du Groupe spécial, faites aux paragraphes 6:31 et 6:32 de son rapport, relatives à cet article. Le Groupe spécial considérait que ce dernier n’autorisait pas un Membre à appliquer un autre type de droit que celui prévu dans sa liste. L’Argentine, précisant qu’un Membre est libre de choisir le type de droit qu’il applique, à condition que le niveau de protection maximal spécifié dans sa liste ne soit pas dépassé, estime que le Groupe spécial aurait dû se demander si le niveau de protection dont bénéficient les produits d’origine nationale, du fait de l’application de droit effectif imposé, était supérieur ou non au niveau de protection qui résultait du droit consolidé dans la liste du Membre. Analysant les paragraphes 6.31 et 6.32 du rapport du Groupe spécial, l’Organe d’appel fait remarquer que ce dernier a basé son interprétation de l’article II du GATT de 1994 uniquement sur la « pratique antérieure du GATT », sans se référer au sens ordinaire des termes de l’article dans leur contexte et à la lumière de l’objet et du but du GATT de 1994, conformément aux règles générales d’interprétation des traités énoncées à l’article 31 de la Convention de Vienne. L’Organe d’appel n’est pas persuadé que « la pratique antérieure du GATT [soit] claire »9, comme l’affirme le Groupe spécial, et il va énoncer les différentes raisons étayant son point de vue. Il considère tout

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taking this view. Firstly, the Appellate Body noted that the three working party reports10 which the Panel had relied upon had not been prepared in the context of the GATT 1947 dispute settlement system, as a result of a complaint submitted under Article XXIII. Moreover, none of these three reports had resulted in a ruling or a recommendation by the Contracting Parties on the issue now under examination. Finally, the Appellate Body criticized the fact that the Panel had based its reasoning essentially on a report which had not been adopted11. In its opinion – and as it had stated in Japan – Taxes on Alcoholic Beverages – a panel could find only guidance in the reasoning of an unadopted panel report. However, in the case at issue the Panel “relies upon the Bananas II panel report”12.

The Appellate Body then focused its attention on the question at issue, i.e., whether the application by a Member of a type of duty other than that provided for in its Schedule is inconsistent with Article II of the GATT 1994. Having rejected the Panel’s interpretation, the Appellate Body went on to develop its own, seeking a response to this question by analyzing it with reference to the actual terms of Article II:1, and then examining it in the context of Argentina’s DIEM system.

After citing the relevant parts of Articles II:1(a) and II:1(b), the Appellate Body indicated that its interpretative analysis was based essentially on Article II.1(b), which appeared to be more relevant to the case at hand. It added, however, that as the text of the first sentence of Article II:1(b) did not provide an answer to the question posed, it would continue its analysis, in accordance with Article 31 of the Vienna Convention, on the basis of the context of this article – that context being Article II:1(a) – and in the light of the object and purpose of the GATT 1994. The Appellate Body then sought to determine whether Argentina’s having applied the DIEM instead of the ad valorem duties provided for in its 10

Working Party Report, Rectifications and Modifications of Schedules, adopted 24 October 1953, BISD 2S/63, para. 8; Working Party Report, Transposition of Schedule XXXVII –Turkey, adopted 20 December 1954, BISD 3S/127; and Working Party Report, Fourth Protocol of Rectifications and Modifications, adopted 3 March 1955, BISD 3S/130. 11 Unadopted Panel report in European Communities – Import Regime on Bananas (Bananas II), BISD, DS38/R, 11 February 1994. 12 Appellate Body Report, para. 43. Original emphasis.


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d’abord que les trois rapports de Groupes de travail10, sur lequel le Groupe spécial s’appuie, n’ont pas été élaborés dans le contexte du système de règlement du GATT de 1947 suite à une plainte présentée au titre de l’article XXIII. L’Organe d’appel fait remarquer ensuite que de ces rapports, aucun n’a été sanctionné par une décision ou une recommandation des Parties Contractantes qui aurait porté sur la question posée en l’espèce. Enfin, l’Organe d’appel critique le fait que le Groupe spécial ait basé son raisonnement essentiellement sur un rapport qui n’avait pas été adopté11. A ses yeux, et ainsi qu’il l’avait énoncé dans l’affaire Japon – Taxes sur les boissons alcooliques, un Groupe spécial peut seulement s’inspirer du raisonnement d’un tel rapport. Or, en l’espèce, le Groupe spécial « fait fond sur le rapport du Groupe spécial Bananes – deuxième procédure »12. L’Organe d’appel se recentre ensuite sur la question en cause, qui est de savoir si l’application par un Membre d’un autre type de droit que celui prévu dans sa liste est incompatible avec l’article II du GATT de 1994. Ayant rejeté l’interprétation du Groupe spécial, l’Organe d’appel va développer sa propre interprétation, cherchant à répondre à la question en l’analysant par rapport aux termes mêmes de l’article II:1, avant de l’examiner dans le contexte du système des DIEM de l’Argentine. L’Organe d’appel, après avoir repris les parties pertinentes de l’article II:1 a) et II:1 b), précise que son analyse interprétative est basée essentiellement sur ce dernier, dans la mesure où il lui semble plus adapté pour l’affaire en cause. Il ajoute toutefois que, la lettre même de la première phrase de l’article II:1 b) ne permettant pas de répondre à la question en cause, il va poursuivre son analyse, conformément à l’article 31 de la Convention de Vienne, en se basant sur le contexte de cet article, en l’espèce l’article II:1 a), ainsi que sur le but et l’objet du GATT de 1994. Il recherche ensuite si le fait pour l’Argentine d’avoir appliqué les DIEM à la place de droits ad valorem prévus dans sa liste, est incompatible avec la première phrase de l’article II:1 b) du GATT de 1994. Pour ce faire, l’Organe d’appel rappelle le système mis en place par l’Argentine pour déterminer les DIEM13, avant d’effectuer un parallèle entre ces derniers et les 10

Rapport du Groupe de travail, Rectification et modification des listes, adopté le 24 octobre 1953, IBDD, S2/64, par. 8 ; rapport du Groupe de travail, Transposition de la Liste XXXVII - Turquie, adopté le 20 décembre 1954, IBDD, S3/143 ; et rapport du Groupe de travail, Quatrième Protocole de rectification et de modification, adopté le 3 mars 1955, IBDD, S3/146. 11 Rapport non adopté du Groupe spécial CEE – Régime d'importation applicable aux bananes, IBDD, DS38/R, 11 février 1994. 12 Rapport de l’Organe d’appel, par. 43. Souligné dans l’original. 13 Cette méthode consiste en la détermination d’un prix international représentatif pour chaque catégorie tarifaire de textiles et de vêtements, puis à le multiplier par le taux consolidé de 35 pour

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Schedule was inconsistent with the first sentence of Article II.1(b) of the GATT 1994. For this purpose, the Appellate Body recalled the methodology employed by Argentina for determining the DIEM13, and then drew a parallel between the DIEM and the results which might have been obtained by applying the bound ad valorem rate of 35 per cent. As a result of this analysis, the Appellate Body found that “the structure and design of the Argentine system is such that for any DIEM, no matter what ad valorem rate is used as the multiplier of the representative international price, the possibility remains that there is a ‘breakeven’ price below which the ad valorem equivalent of the customs duty collected is in excess of the bound ad valorem rate of 35 per cent”14. These problems could have been alleviated by a “ceiling” guaranteeing that duties exceeding the bound ad valorem rate of 35 per cent would not be applied, but Argentina had not introduced one. The Appellate Body concluded from this that, insofar as it resulted in the levying of customs duties higher than those provided for in Argentina’s Schedule, the system used by Argentina to determine the DIEM was inconsistent with the first sentence of Article II:1(b). It modified the Panel’s findings accordingly. The other question raised by Argentina in respect of Article II of the GATT 1994 was whether the Panel had committed an error of law in finding that Argentina had infringed its obligations under that article in all cases in which it applied the DIEM. The Appellate Body began by recalling Argentina’s arguments. Argentina had maintained, in particular, that the evidence put forward by the United States concerned only 118 of the 940 relevant tariff categories of the Nomenclatura Comùn MERCOSUR (NCM), and that a study of evidence concerning the remaining tariff categories would have shown that on average, the DIEM applied by Argentina had not exceeded the maximum level of binding in its Schedule. The Appellate Body indicated at this point that in a later part of its report it would examine the question raised by Argentina with regard to the Panel’s late admission into evidence of certain invoices and customs documents submitted by the United States15.

13

This method involved establishing a representative international price for each tariff category of textile and apparel products, which was then multiplied by the bound rate of 35% or, as Argentina stated in reply to questions posed during the oral hearing, by the actually applied rate of less than 35 per cent. 14 Appellate Body Report, para. 53. 15 See the part of the Appellate Body Report which concerns the objective assessment of the matter under Article 11 of the DSU.


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éventuels résultats d’un taux ad valorem consolidé de trente cinq pour cent. Au terme de son raisonnement, il parvient à la constatation que « la structure et la conception du système argentin sont telles que, pour tout DIEM, quel que soit le taux ad valorem utilisé comme multiplicateur du prix international représentatif, il est toujours possible qu’il existe un ‘prix seuil’ au dessous duquel l’équivalent ad valorem du droit de douane perçu est plus élevé que le taux ad valorem consolidé de 35 pour cent »14. Ces problèmes auraient pu être palliés par le biais d’un « plafond » garantissant que des droits plus élevés que le taux consolidé de trente cinq pour cent ad valorem ne seraient pas appliqués. Mais, en l’espèce, l’Argentine ne s’en est pas dotée. L’Organe d’appel va donc en conclure que le système mis en place par l’Argentine concernant la détermination des DIEM, dans la mesure où il aboutit à la mise en place de droits de douane plus élevés que ceux prévus dans sa liste, est incompatible avec la première phrase de l’article II:1 b). Il modifie en conséquence les constatations du Groupe spécial. L’autre question soulevée par l’Argentine au titre de l’article II du GATT de 1994, était de savoir si le Groupe spécial avait commis une erreur de droit en constatant qu’elle avait contrevenu à ses obligations au titre de cet article dans tous les cas où elle avait appliqué les DIEM. L’Organe d’appel commence par présenter les arguments de l’Argentine. Cette dernière soutenait notamment que les éléments de preuve présentés par les États-Unis ne concernaient que 118 des 940 catégories tarifaires pertinentes de la Nomenclatura Comùn MERCOSUR (NCM), et qu’un examen des éléments de preuve concernant ces autres catégories tarifaires aurait montré qu’en moyenne, les DIEM appliqués par l’Argentine n’avaient pas dépassé le niveau de consolidation maximal figurant dans sa liste. L’Organe d’appel précise ici que la question de l’Argentine portant sur la décision du Groupe spécial d’accepter tardivement, en tant qu’éléments de preuve, certaines factures et certains documents douaniers présentés par les États-Unis, serait examinée dans une partie ultérieure du rapport15. L’Organe d’appel estime, après examen de la conclusion du Groupe spécial, que ce dernier n’a pas considéré que l’Argentine avait contrevenu à ses obligations au titre de l’article II du GATT de 1994 dans tous les cas où elle cent, ou, comme l’a répondu l’Argentine aux questions posées lors de l’audience, par le taux effectivement appliqué de moins de 35 pour cent 14 Rapport de l’Organe d’appel, par. 53. 15 Voir la partie du rapport de l’Organe d’appel consacrée à l’évaluation objective de la question au titre de l’article 11.

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After examining the Panel’s conclusion, the Appellate Body noted that the Panel had not found Argentina to have infringed its obligations under Article II of the GATT 1994 in all cases in which it applied the DIEM. What Argentina was challenging here, explained the Appellate Body, was not the methodology employed by the Panel to examine the evidence submitted by the United States, but rather the question of whether the United States had provided sufficient evidence to establish that the tariff categories covered by the relevant Chapters of the NCM were inconsistent with Article II:1 of the GATT 1994. Citing the Panel’s views on the acceptability of the data furnished by the United States, the Appellate Body considered that in this matter Argentina had not succeeded in rebutting the United States’ presumption that if an average calculated on the basis of only a certain proportion of the tariff categories showed some duties to be in excess of 35 per cent, then this was evidence that a sufficient number of transactions had been subjected to duties in excess of 35 per cent ad valorem. Consequently, the Appellate Body concluded that the Panel had not committed an error of law in its findings on the evidence.

The Appellate Body then turned its attention to the Panel’s finding that “(…) the very nature of the minimum specific duty system imposed in Argentina on the items at issue will inevitably lead, in certain instances, to the imposition of duties above 35 per cent ad valorem”16. For the Appellate Body, the use of the words “in certain instances” showed that the Panel had not concluded that there was infringement “in all cases”, as claimed by Argentina in one of its questions. In support of this view, the Appellate Body recalled its findings on the structure and design of the DIEM regime, as a result of which “the rate of duty applicable to any import transaction depends on the position of the imported product within the prevailing price range in any relevant tariff category”17. Against that background, the Appellate Body agreed that the application of the DIEM by Argentina did not result in an infringement of Article II for every single import transaction in a given tariff category, but qualified this statement by adding that “there are sufficient reasons to conclude that the structure and design of the DIEM will result, with respect to a certain range of import prices within a relevant tariff category, in an infringement of Argentina's obligations under Article II:1 for all tariff categories in Chapters 51 to 63 of the NCM”18. Consequently, the Appellate Body did not reverse the Panel’s findings on this issue. 16

Panel Report, para. 6.65. Emphasis added. Appellate Body Report, para. 62. 18 Appellate Body Report, para. 62. 17


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appliquait les DIEM. Ce que l’Argentine remet en cause ici, précise l’Organe d’appel, ce n’est pas la méthode suivie pas le Groupe spécial pour examiner les éléments de preuve présentés par les États-Unis, mais plutôt le fait de savoir si ces derniers ont fourni suffisamment d’éléments de preuve permettant d’établir que les catégories tarifaires relevant des chapitres concernés de la NCM étaient incompatibles avec l’article II:1 du GATT de 1994. L’Organe d’appel, reprenant le point de vue du Groupe spécial sur la conformité des données fournies par les États-Unis, considère, qu’en l’espèce, l’Argentine n’a pas réussi à renverser la présomption établie par les États-Unis quant au fait que le calcul d’une moyenne, basée sur une partie seulement des catégories tarifaires démontrant l’existence de droits supérieurs à trente cinq pour cent, faisait également ressortir qu’un nombre suffisant d’opérations avait été soumis à des droits supérieurs à 35 pour cent ad valorem. En conséquence, l’Organe d’appel considère que le Groupe spécial n’a pas commis d’erreur de droit dans ses constatations sur les éléments de preuve. Revenant ensuite sur la constatation du Groupe spécial suivant laquelle « (…) la nature même du régime de droits spécifiques minimaux appliqué en Argentine aux articles en question entraînera(it) inévitablement, dans certains cas, l'imposition de droits supérieurs à 35 pour cent ad valorem »16, l’Organe d’appel considère que la formule « dans certains cas » employée n’indique pas la conclusion d’une violation « dans tous les cas », ce que soutenait l’Argentine dans une de ses questions. L’Organe d’appel se justifie en reprenant ses constatations sur la structure et la conception du régime des DIEM qui aboutit à ce que « le taux de droit applicable à toute opération d’importation dépend de la position du produit importé dans la fourchette des prix pratiqués pour toute catégorie tarifaire pertinente »17. Dès lors, l’Organe d’appel convient que l’application des DIEM par l’Argentine n’entraîne pas une violation de l’article II pour chaque opération d’importation concernant une catégorie tarifaire donnée, mais en même temps, nuance sa position en énonçant, « qu’il y a des raisons suffisantes de conclure que la structure et la conception du système des DIEM se traduira, pour une certaine fourchette de prix à l’importation correspondant à une catégorie tarifaire pertinente, par un manquement aux obligations qui incombent à l’Argentine au titre de l’article II :1 pour toutes les catégories tarifaires des chapitres 51 à 63 de la NCM »18. En conséquence, les constatations formulées par le Groupe spécial sur cette question ne sont pas infirmées pas l’Organe d’appel.

16

Rapport du Groupe spécial, par. 6.65. Souligné par nous. Rapport de l’Organe d’appel, par. 62. 18 Rapport de l’Organe d’appel, par. 62. 17

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2. The statistical tax and Argentina's stated commitments to the IMF

The Appellate Body began by pointing out that Argentina had not appealed the Panel’s finding that the “statistical tax”19 violated Article VIII of the GATT, but the Panel’s failure to take into account Argentina’s obligation to the I MF to impose this statistical tax. According to Argentina, this obligation was contained in the Memorandum on Economic Policy which it had negotiated with the IMF, and which it described as a “Memorandum of Understanding”. Argentina found fault with the Panel not only for failing to make an objective assessment of the matter, but also for failing to set out the basic rationale behind its findings and recommendations, as required by Article 12.7 of the DSU. Argentina argued further that the Panel had erred in refusing to consider certain “subsequent legislative developments” such as the Agreement between the IMF and the WTO and the Declaration on Coherence in Global Economic Policymaking which, according to Argentina, required that “the imposition on governments of crossconditionality or additional conditions”20 must be avoided. However, the Panel could find no evidence that Argentina had been requested to impose a 3 per cent statistical tax, or that an obligation to do so had been imposed on Argentina by the IMF. The Appellate Body found that Argentina had not been able to show an irreconcilable conflict between its obligations to the WTO and the I MF. Neither had Argentina been able to demonstrate – and this was implicit in the Panel’s findings – that its obligations to the IMF were legally binding. In addition, the Appellate Body found that none of the texts which were relevant to this question, namely the Agreement between the IMF and the WTO, the Declaration on the Relationship of the WTO with the IMF, and the Declaration on Coherence, provided any justification for the Argentine Government’s position. Thus, after examining the 1994 Declaration on Coherence and the Agreement between the IMF and the WTO, the Appellate Body concluded that the latter “does not modify, add to or diminish the rights and obligations of Members under the WTO Agreement, nor does it modify individual States' commitments to the IMF. It does not provide any substantive rules concerning the resolution of possible conflicts between obligations of a Member under the WTO Agreement and obligations 19 20

A 3 per cent ad valorem tax on imports, with no minimum or maximum charge. Argentina’s appellant’s submission, paras. 95-96.


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2. La taxe statistique et les engagements que l’Argentine affirme avoir avec le FMI L’Organe d’appel commence par spécifier que l’appel de l’Argentine ne porte pas sur la constatation du Groupe spécial selon laquelle sa « taxe statistique »19 viole l’article VIII du GATT, mais sur le fait que le Groupe spécial n’ait pas pris en compte l’obligation que l’Argentine avait à l’égard du FMI d’imposer cette « taxe statistique ». Selon l’Argentine, cette obligation est contenue dans le Mémorandum d’accord sur la politique économique qu’elle avait négocié avec le FMI, et qu’elle qualifie de « Protocole d’accord ». Elle reproche au Groupe spécial non seulement de ne pas avoir procédé à une évaluation objective de la question, mais également l’absence de justifications fondamentales, c’est-à-dire les motivations, concernant ses constatations et recommandations, comme le prescrit l’article 12:7 du Mémorandum d’accord. Elle ajoute que le Groupe spécial a commis une erreur en refusant de considérer certains « textes juridiques ultérieurs » comme l’Accord entre le FMI et l’OMC et la Déclaration sur la contribution de l’OMC à une plus grande cohérence dans l’élaboration des politiques économiques au niveau mondial, qui selon elle, disposent qu’il faut éviter « d’imposer aux gouvernements une conditionnalité croisée ou des conditions additionnelles »20. Le Groupe spécial n’a cependant trouvé aucune raison pouvant justifier qu’il ait été demandé à l’Argentine d’imposer une « taxe statistique » de trois pour cent, ou qu’une telle obligation lui ait été imposée par le FMI. L’Organe d’appel considère que l’Argentine n’a été en mesure, ni de justifier qu’il existait un conflit insurmontable entre ses obligations découlant de l’OMC et celles découlant du FMI, ni de prouver, comme l’avait constaté implicitement le Groupe spécial, que les obligations découlant du FMI étaient juridiquement contraignantes. En outre, l’Organe d’appel estime qu’aucun des textes pertinents pour la question en l’espèce, à savoir l’Accord entre le FMI et l’OMC, la Déclaration sur la relation de l’OMC avec le FMI, ou la Déclaration sur la cohérence, ne justifient la position du gouvernement argentin. Après examen de la Déclaration de cohérence de 1994 et de l’Accord entre l’OMC et le FMI, l’Organe d’appel précise en effet pour ce dernier qu’il « ne modifie pas, ni n’accroît ni ne réduit les droits et obligations des Membres au titre de l’Accord sur l’OMC, ni ne modifie les engagements des États à l’égard du FMI. Il ne contient aucune règle fondamentale concernant le règlement de conflits 19

Cette taxe correspond à une taxe ad valorem de 3 pour cent sur les importations, sans minimum ou maximum de perception. 20 Communication de l’Argentine en tant qu’appelant, par. 95 et 96.

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under the Articles of Agreement of the IMF or any agreement with the IMF”21. Finally, with regard to the Declaration on the Relationship of the World Trade Organization with the International Monetary Fund, although the Appellate Body recognized that this text provided for the possibility of exemptions from the obligations arising out of the GATT 1994 in specific circumstances and in specified fields, it found that Article VIII provided for no exceptions or authorizations of this kind. Therefore, the Appellate Body confirmed the Panel’s various findings on this issue.

3. Objective assessment of the matter under Article 11 of the DSU

The final part of the Appellate Body’s report dealt with two claims made by Argentina under Article 11 of the DSU. Argentina considered that the Panel had violated Article 11 by accepting certain evidence submitted by the United States two days before the Panel’s second substantive meeting, thus giving Argentina only two weeks to respond, as well as by refusing to consult with the IMF about the nature of its agreement with Argentina. After citing Article 11 of the DSU, the pertinent part of which states that the Panel must “make an objective assessment of the matter before it, including an objective assessment of the facts of the case and the applicability of and conformity with the relevant covered agreements”, the Appellate Body recalled the arguments presented by Argentina at the second substantive meeting of the Panel. Argentina had argued that the evidence at issue had been submitted too late in the process, and that as this evidence related to transactions carried out under manual customs clearance procedures, it would be impossible for Argentina to verify it within the time period granted by the Panel. The Panel had then decided to grant Argentina a further two-week period to respond. The Appellate Body recognized that although the DSU does not establish any precise deadlines for the submission of evidence, the Working Procedures in Appendix 3 of the DSU provide that evidence must be submitted to the Panel before the first substantive meeting. However, the Appellate Body pointed out that these Working Procedures “‘do not prohibit’ submission of additional evidence after the first substantive meeting of a panel with the parties”22 and indeed that “the Working Procedures in their present form do not 21 22



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éventuels entre les obligations d’un Membre au titre de l’Accord sur l’OMC et les obligations au titre des Statuts du FMI ou de tout accord avec le FMI »21. Enfin, concernant la Déclaration sur la relation de l’Organisation mondiale du commerce avec le FMI, même si l’Organe d’appel reconnaît que ce texte prévoyait, dans certaines circonstances particulières et pour certains domaines définis, une possibilité de dérogation aux obligations découlant du GATT de 1994, il considère toutefois que l’article VIII ne prévoit aucune exception ou autorisation de ce genre. Par conséquent, l’Organe d’appel confirme les différentes constations du Groupe spécial relatives à cette question. 3. Evaluation objective de la question au titre de l’article 11 du Mémorandum d’accord La dernière partie du rapport de l’Organe d’appel traite des deux allégations soulevées par l’Argentine au titre de l’article 11 du Mémorandum d’accord. L’Argentine considère, en effet, que le Groupe spécial a violé l’article 11 en acceptant certains éléments de preuve présentés par les États-Unis deux jours avant la seconde réunion de fond du Groupe spécial, et en ne lui accordant que deux semaines pour réagir, ainsi qu’en refusant d’engager des consultations avec le FMI quant à la nature de l’accord la liant avec ce dernier. Après avoir repris l’article 11 du Mémorandum d’accord, dont la partie pertinente dispose que le Groupe spécial doit « procéder à une évaluation objective de la question dont il est saisi, y compris une évaluation objective des faits de la cause, de l’applicabilité des dispositions des accords visés pertinents et de la conformité des faits avec ces dispositions », l’Organe d’appel rappelle les arguments présentés par l’Argentine lors de la deuxième réunion de fond du Groupe spécial. Selon elle, ces éléments de preuves ont été présentés trop tard dans la procédure, et du fait de leur traitement selon un système de dédouanement manuel, il lui était impossible de les vérifier dans le délai imparti par le Groupe spécial. Ce dernier avait alors décidé d’accorder à l’Argentine un délai supplémentaire de deux semaines pour réagir. L’Organe d’appel reconnaît que, si le Mémorandum d’accord ne prévoit pas de délais particuliers pour la soumission des preuves, les Procédures de travail de l’Appendice 3 du Mémorandum d’accord disposent que les preuves doivent être présentées au Groupe spécial avant la première réunion de fond. L’Organe d’appel précise cependant que ces Procédures de travail « ‘n’interdisent pas’ la présentation d’éléments de preuve additionnels après la première réunion de fond d’un groupe spécial avec les parties »22 ou bien encore que « les Procédures de 21 22

Rapport de l’Organe d’appel, par. 72. Rapport de l’Organe d’appel, par. 79

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constrain panels with hard and fast rules on deadlines for submitting evidence”23. Therefore the Panel was free to admit, or refuse the additional evidence. Moreover, given that the Panel had granted Argentina two more weeks to respond, and Argentina had not requested a longer period to do so, the Appellate Body concluded “(…) we do not believe that the Panel here committed an abuse of discretion amounting to a failure to render an objective assessment of the matter as mandated by Article 11 of the DSU”24.

Argentina had also appealed the Panel’s refusal to accede to the parties’ request that it seek information from, and consult with, the IMF in order to obtain its opinion on the question of the statistical tax. On the basis of Article 13 of the DSU, Argentina argued that the Panel had erred in not making use of its right to seek information and technical advice.

In fact Argentina had not been alone in requesting consultations with the IMF, as the United States had also invited the Panel to take this step. However, the Appellate Body took the view that only Article XV:2 of the GATT 1994 required that consultations take place between the WTO and the IMF, specifically when dealing with problems concerning monetary reserves, balances of payments or foreign exchange arrangements. None of these problems arose in the case at issue.

With reference to Articles 13.1 and 13.2 of the DSU, the Appellate Body found that the Panel’s authority to seek information and technical advice from any individual or body, and its authority to consult experts for their technical opinions, were discretionary authorities. Recalling its statement in the European Communities – Hormones case, namely that it is left to the sound discretion of a panel to determine whether the establishment of an expert review group is necessary or appropriate, the Appellate Body now added that “just as a panel has the discretion to determine how to seek expert advice, so also does a panel have the discretion to determine whether to seek information or expert advice at all”25.

23

Appellate Body Report, para. 80. Appellate Body Report, para. 81. 25 Appellate Body Report, para.84. 24


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travail sous leur forme actuelle n’imposent pas aux Groupes spéciaux de règles strictes en ce qui concerne les délais pour la présentation des éléments de preuve »23, et que, dès lors, le Groupe spécial est libre quant à la possibilité d’accepter ou de refuser des éléments de preuve additionnels. De plus, dans la mesure où le Groupe spécial a accordé à l’Argentine un délai supplémentaire de deux semaines, et où cette dernière n’a pas demandé un délai plus long, l’Organe d’appel considère que « (…) le groupe spécial n’a pas fait un usage abusif de son pouvoir, ce qui l’aurait amené à ne pas procéder à l’évaluation objective de la question prescrite par l’article 11 du Mémorandum d’accord »24. L’Argentine avait également soumis à l’examen en appel le refus du Groupe spécial d’accéder à la requête des parties visant à demander des renseignements au FMI et à entrer en consultation avec lui pour obtenir un avis sur la question de la taxe statistique. Elle estimait, se basant sur l’article 13 du Mémorandum d’accord, que le Groupe spécial n’avait pas utilisé, à tort, son droit à « demander des renseignements ou des avis techniques ». L’Argentine n’a d’ailleurs pas été la seule à demander ces consultations, puisque les États-Unis ayant eux aussi invité le Groupe spécial à agir dans un tel sens. Mais pour l’Organe d’appel, seul l’article XV:2 du GATT de 1994 prescrit que des consultations entre l’OMC et le FMI puissent avoir lieu lorsque « des problèmes ayant trait aux réserves monétaires, aux balances de paiements ou aux dispositions en matière de change » doivent être examinés. Or, aucune de ces questions n’était soulevée en l’espèce. En se basant sur les articles 13:1 et 13:2 du Mémorandum d’accord, l’Organe d’appel considère que le pouvoir dont dispose le Groupe spécial de demander des renseignements ou des avis techniques à tout personne ou à tout organisme, ainsi que la possibilité dont il dispose de consulter des experts pour obtenir des avis techniques, est un pouvoir discrétionnaire. Rappelant ce qu’il avait énoncé dans l’affaire Communautés européennes – Hormones, à savoir qu’un Groupe spécial est libre de déterminer si l’établissement d’un groupe consultatif d’experts est nécessaire ou approprié, l’Organe d’appel ajoute ici que « tout comme un groupe spécial est libre de déterminer comment demander l’avis d’experts, il est libre de déterminer s’il doit ou non demander des renseignements ou l’avis d’experts »25.

23

Rapport de l’Organe d’appel, par. 80 Rapport de l’Organe d’appel, par. 81 25 Rapport de l’Organe d’appel, par. 84 24

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Finally, the Appellate Body examined the Agreement between the I MF and the WTO and found in that Agreement no provisions which required a panel to consult with the IMF in a case of this kind. The Appellate Body therefore concluded that in deciding not to seek information from the IMF or accede to the parties’ request for consultations with the IMF, the Panel had not abused the powers conferred upon it by Article 11 of the DSU.


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L’Organe d’appel termine enfin en examinant l’Accord entre l’OMC et le FMI et considère qu’il n’existe dans cet accord aucune disposition qui oblige un Groupe spécial à entrer en consultation avec le FMI pour une affaire du type de l’espèce. L’Organe d’appel conclut donc que le Groupe spécial, en décidant de ne pas demander de renseignements au FMI et en écartant la demande des parties d’engager des consultations avec lui, n’a pas outrepassé les pouvoirs qui lui étaient conférés par l’articles 11 du Mémorandum d’accord.

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V. CONCLUSIONS OF THE APPELLATE BODY AND IMPLEMENTATION

1. Conclusions of the Appellate Body

“For the reasons set out in this Report, the Appellate Body: (a) modifies the Panel's findings in paragraphs 6.31 and 6.32 of the Panel Report by concluding that the application of a type of duty different from the type provided for in a Member's Schedule is inconsistent with Article II:1(b), first sentence, of the GATT 1994 to the extent that it results in ordinary customs duties being levied in excess of those provided for in that Member's Schedule. In this case, Argentina has acted inconsistently with its obligations under Article II:1(b), first sentence, of the GATT 1994, because the DIEM regime, by its structure and design, results, with respect to a certain range of import prices in any relevant tariff category to which it applies, in the levying of customs duties in excess of the bound rate of 35 per cent ad valorem in Argentina's Schedule; (b) concludes that the Panel did not err in finding that Argentina had acted inconsistently with its obligations under Article II of the GATT 1994 ‘in all cases’ in which Argentina applied the DIEM, and, therefore, upholds the findings of the Panel in paragraph 6.65 of the Panel Report; (c) upholds the findings of the Panel in paragraphs 6.79 and 6.80 of the Panel Report; and (d) concludes that the Panel did not violate Article 11 of the DSU in: (i) admitting certain evidence submitted by the United States two days prior to the second substantive meeting of the Panel with the parties, and granting Argentina two weeks to respond; and (ii) not seeking information from, and consulting with, the IMF so as to obtain its opinion on specific aspects of the matter concerning the statistical tax imposed by Argentina”26.

26



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V. CONCLUSIONS DE L’ORGANE D’APPEL ET MISE EN ŒUVRE DU RAPPORT DE L’ORGANE D’APPEL

1. Conclusions de l’Organe d’appel

« Pour les raisons exposées dans le présent rapport, l’Organe d’appel : a) modifie les constatations formulées par le Groupe spécial aux paragraphes 6.31 et 6.32 de son rapport en concluant que l’application d’un type de droits différent de celui qui est prévu dans la liste d’un Membre est incompatible avec la première phrase de l’article II:1 b) du GATT de 1994 dans la mesure où elle se traduit par la perception de droits de douane proprement dits plus élevés que ceux qui sont prévus dans la liste de ce Membre. En l’espèce, l’Argentine a agi d’une manière incompatible avec les obligations qui lui incombent au titre de la première phrase de l’article II:1 b) du GATT de 1994, parce que le régime des DIEM, de par sa structure et sa conception, se traduit, pour une certaine fourchette de prix à l’importation concernant toute catégorie tarifaire pertinente à laquelle il s’applique, par la perception de droits de douane plus élevés que le taux consolidé de 35 pour cent ad valorem figurant dans la liste de l’Argentine ; b) conclut que le Groupe spécial n’a pas commis d’erreur en constatant que l’Argentine avait agi d’une manière incompatible avec les obligations qui lui incombaient au titre de l’article II:1 du GATT de 1994 dans tous les cas où elle appliquait les DIEM et, par conséquent, confirme les constatations formulées par le Groupe spécial au paragraphe 6.65 de son rapport ; c) confirme les constatations formulées par le Groupe spécial aux paragraphes 6.79 et 6.80 de son rapport ; d) conclut que le Groupe spécial n’a pas contrevenu aux dispositions de l’article 11 du Mémorandum d’accord : i) en acceptant certains éléments de preuve présentés par les États-Unis deux jours avant la deuxième réunion de fond du Groupe spécial avec les parties et en accordant à l’Argentine deux semaines pour réagir ; et ii) en ne demandant pas de renseignements au FMI, et en n’entrant pas en consultations avec lui, afin d’avoir son avis sur des aspects spécifiques de la question concernant la taxe de statistique imposée par l’Argentine » 26.

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Rapport de l’Organe d’appel, par. 87

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2. Implementation of the Appellate Body Report

The report, as modified by the Appellate Body, was adopted by the DSB on 22 April 1998. At the DSB meeting on 22 June 1998, the two parties agreed that the report would be implemented by reducing the statistical tax to a rate of 0.5 per cent, with effect from 1 January 1999, and placing a ceiling of 35 per cent maximum on the specific duties on apparel and footwear by 19 October 1998. At the DSB’s meeting on 26 May 1999, Argentina announced that Decree No. 108/99, under which the maximum amounts agreed upon with the United States would be applied to all imports subject to the statistical tax, would come into force on 30 May 1999.


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2. Mise en œuvre du rapport de l’Organe d’appel Le rapport, tel qu’il a été modifié par l’Organe d’appel, a été adopté par l’ORD le 22 avril 1998. À la réunion de l'ORD du 22 juin 1998, les deux parties ont convenu que la mise en œuvre se traduirait par un abaissement de la taxe de statistique à un taux de 0.5 pour cent à compter du 1er janvier 1999, et par un plafonnement des droits spécifiques sur les vêtements et textiles, à 35 pour cent au maximum, d’ici au 19 octobre 1998. À la réunion de l'ORD du 26 mai 1999, l'Argentine a annoncé que le Décret n° 108/99, en vertu duquel les montants maximaux convenus avec les États-Unis seraient appliqués à toutes les opérations d'importation soumises à la taxe de statistique, entrerait en vigueur le 30 mai 1999.

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VI. OBSERVATIONS

1. Rules of interpretation and interpretation of Article II

With regard to methods of interpretation, the Appellate Body based its approach on the now inescapable general rules of treaty interpretation laid down in Article 31 of the Vienna Convention. Thus, its analysis of Article II focused on the ordinary meaning of the words, taken in their context and then in the light of the object and purpose of the GATT 1994. The Panel had relied almost entirely on “past GATT practice” but, in addition to finding this method inconsistent with the rules of the Vienna Convention, the Appellate Body was also “not persuaded that ‘past GATT practice is clear”27. Not only did the Working Party reports cited by the Panel not have any bearing on the question raised in the dispute but the fact that the Panel had relied almost exclusively on an unadopted panel report28 was inconsistent with the Appellate Body’s earlier ruling in Japan – Taxes on Alcoholic Beverages to the effect that “unadopted panel reports ‘have no legal status in the GATT or WTO system’”29. The Appellate Body did not entirely reject unadopted reports. It conceded that the Panel could have been guided by the reasoning employed. On the other hand, it would be wrong to “rely” on such a report. By and large, this seems to be a balanced position for the Appellate Body to take. Indeed, it is only logical to dismiss the idea that a panel can rely almost exclusively on an unadopted report which, since it has not been approved by the Contracting Parties, has no legal status. On the other hand, as the procedure for adopting reports under the GATT allowed the party at fault to prevent the adoption of a report even though the solution, or reasoning, was perfectly sound, it also seems quite plausible that the reasoning of an unadopted panel report should be taken as a guide. Moreover, the Panel’s choice of the Bananas II report seems particularly unfortunate, given the stresses and strains created by that case within the GATT. 27

Appellate Body Report, para. 43. Panel Report in European Communities – Import Regime on Bananas, BISD, DS38/R, 11 February 1994 29 Appellate Body Report, para. 43. 28


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VI. OBSERVATIONS

1. Règles d’interprétation et interprétation de l’article II En matière de méthode d’interprétation, l’Organe d’appel s’appuie sur les désormais incontournables règles générales d’interprétation des traités énoncées à l’article 31 de la Convention de Vienne. L’analyse de l’article II envisage donc successivement le sens ordinaire des termes de l’article, dans leur contexte ainsi qu’à la lumière de l’objet et du but du GATT de 1994. Le Groupe spécial s’était basé presque entièrement sur « la pratique antérieure du GATT » mais pour l’Organe d’appel, non seulement cette méthode n’est pas conforme aux règles énoncées par la Convention de Vienne, mais de plus, il n’est « pas persuadé que ‘la pratique antérieure du GATT (soit) claire’ »27. Outre le fait que les rapports des groupes de travail sur lesquels se basait le Groupe spécial ne portaient pas sur la question soulevée dans le différend, l’Organe d’appel a considéré que le fait que le Groupe spécial se soit appuyé presque exclusivement sur un rapport de Groupe spécial non adopté28 n’était pas conforme avec ce qu’il avait déjà énoncé dans le rapport sur l’affaire Japon – Taxes sur les boissons alcooliques, à savoir que « les rapports des groupes spéciaux non adoptés ‘n’(ont) aucun statut juridique dans le système du GATT ou de l’OMC’»29. L’Organe d’appel ne rejette pas entièrement les rapports non adoptés. Il estime que le raisonnement contenu dans ceux-ci peut inspirer le Groupe spécial. En revanche, « faire fond » sur un tel rapport est une erreur. Cette position de l’Organe d’appel semble somme toute équilibrée. Il est en effet logique de refuser qu’un Groupe spécial s’appuie presque exclusivement sur un rapport non adopté ne possédant aucune valeur juridique puisque n’ayant pas reçu l’approbation des Parties Contractantes. Mais d’un autre coté, il est également tout à fait concevable de retenir le raisonnement d’un rapport de Groupe spécial non adopté, eu égard à la technique d’adoption des rapports dans le cadre du GATT qui permettait à la partie condamnée d’empêcher l’adoption du rapport alors même que la solution, ou le raisonnement, n’étaient entachés d’aucune erreur. En outre, on peut également penser que le choix du rapport Bananes – Deuxième procédure par le Groupe spécial était particulièrement malhabile étant donné les difficultés et les tensions liées à cette affaire dans le cadre du GATT. 27

Rapport de l’Organe d’appel, par. 43. Rapport du Groupe spécial CEE – Régime d'importation applicable aux bananes, IBDD, DS38/R, 11 février 1994 29 Rapport de l’Organe d’appel, par. 43. 28

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With regard to the substantive interpretation of Article II, the position adopted by the Appellate Body appears to be much less rigorous than that of the Panel. Whereas the Panel had found that Article II of the GATT 1994 did not authorize a Member to apply a type of duty other than that provided for in its Schedule, for its part, the Appellate Body considered that the application of a type of duty different from that provided for in a Member’s Schedule was not, a priori, inconsistent with Article II. On the other hand, if this duty was levied in excess of that specified in the Member’s Schedule, then inconsistency would exist. This position, though it appears to allow WTO Members greater flexibility, may nevertheless be viewed as casting doubt over the extent to which the Appellate Body is able to exercise control. Indeed, according to the DSU, the Appellate Body can only rule on issues of law30. Yet in its analysis of the DIEM regime and its structure, which entailed the scrutiny and evaluation of a number of quantitative data, may not the Appellate Body be considered to have engaged in an examination of the facts?

2. Questions relating to the burden of proof

Where the burden of proof is concerned, this report confirms what the Appellate Body had already said in previous reports31, in particular that when a party has established a prima facie case it will prevail, unless the other party can prove that the presumption is unfounded. Another problem incidental to the burden of proof was raised in the Panel report, namely that of the obligation on the parties, and in particular on the respondent, to collaborate in the presentation of facts and evidence to the Panel.

In the present case, Argentina had refused to produce certain documents requested by the United States. The Panel had laid stress on the obligation to cooperate which, for the respondent in particular, meant providing the tribunal with relevant documents that were in its sole possession32. Nevertheless, it had added that “it should be stressed, however, that 'discovery' of documents, in its common-law system sense, is not available in international procedures”33. 30

See Article 17.6 of the DSU. See, for example, the report in United States – Measure Affecting Imports of Woven Wool Shirts and Blouses. 32 See paras. 6.40 and 6.58 of the Panel Report. 33 Panel Report, para. 6.40. 31


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Concernant l’interprétation au fond de l’article II, la position adoptée par l’Organe d’appel apparaît beaucoup moins rigoureuse que celle du Groupe spécial. Alors que le Groupe spécial avait estimé que l’article II du GATT de 1994 n’autorisait pas un Membre à appliquer un autre type de droit que celui prévu dans sa liste, l’Organe d’appel considère, pour sa part, que l’application d’un type de droit différent de celui inscrit dans la liste d’un Membre n’est pas, a priori, incompatible avec l’article II. En revanche, si ces droits sont plus élevés que ceux prévus dans la liste du Membre, il y aura incompatibilité. La position de l’Organe d’appel, si elle apparaît comme plus souple à l’égard des Membres de l’OMC, peut néanmoins laisser planer quelques doutes quant à l’étendue du contrôle exercé par l’Organe d’appel. En effet, en vertu du Mémorandum d’accord, l’Organe d’appel ne peut se prononcer que sur des questions de droit30. Or, à travers son analyse du régime et de la structure des DIEM, qui implique l’examen et l’appréciation d’un certain nombre de données quantitatives, ne peut-on pas considérer que l’Organe d’appel se livre à un examen des faits ? 2. Les questions relatives à la preuve Concernant la charge de la preuve, ce rapport confirme ce que l’Organe d’appel avait déjà eu l’occasion de constater dans d’autres rapports31, et notamment que lorsqu’une partie a établi un commencement de preuve, elle l’emporte, à moins que l’autre partie ne prouve que cette présomption ne soit pas fondée. Un autre problème, lié accessoirement à la charge de la preuve, avait été soulevé dans le rapport du Groupe spécial : celui de l’obligation pour les parties, et notamment le défendeur, de collaborer à la présentation des faits et des éléments de preuve au Groupe spécial. En l’espèce, l’Argentine avait refusé de produire certains documents demandés par les États-Unis. Le Groupe spécial a insisté sur l’obligation de coopération, qui induit notamment pour la partie défenderesse de fournir au tribunal les documents pertinents qui sont en sa seule possession32, néanmoins, il ajoute qu’« il convient de souligner qu’il n’est pas possible, dans le cadre d’une procédure internationale, de demander la communication de pièces, au sens où l’on entend cette expression en régime de common law »33. Mais si le Groupe spécial reconnaît qu’il ne peut exiger d’une partie la communication 30

Voir l’article 17.6 du Mémorandum d’accord. Voir par exemple le rapport États-Unis – Mesures affectant les importations de chemises, chemisiers et blouses, de laine, tissés en provenance d’Inde. 32 Voir paragraphes 6.40 et 6.58 du rapport du Groupe spécial. 33 Rapport du Groupe spécial, par. 6.40. 31

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However, although the Panel acknowledged that it could not compel a party to communicate evidence in its possession, it treated the party disadvantaged by the lack of evidence with greater indulgence. In this particular case, as the originals were unavailable, the United States submitted copies of customs documents and the Panel considered that these copies constituted “(…) sufficient evidence to allow us to make the conclusions we have reached”34. Although the Panel’s views cannot be regarded as conclusive, since the Appellate Body did not rule on this point; the question was settled in another Appellate Body report published a few months later35. 3. Questions of procedure, powers of Panels and objective assessment The questions directly associated with procedure were dealt with in connection with the objective assessment of the matter under Article 11 of the DSU. The report confirms the very wide sweep of the powers available to panels in this respect. First of all, with regard to evidence, because the Working Procedures do not contain any hard and fast rules on deadlines for submitting evidence, the Panel is completely free to exercise its “discretionary authority”. Indeed, the Appellate Body confined itself to verifying that the Panel had not “committed an abuse of discretion amounting to a failure to render an objective assessment of the matter as mandated by Article 11 of the DSU”36. This considerable freedom of action accorded to panels received further confirmation from the Appellate Body when it observed that “the Panel could well have granted Argentina more than two weeks to respond to the additional evidence”37 or that “(…) another panel could well have exercised its discretion differently”38.

The broad powers wielded by panels are also reflected in the autonomy they enjoy when it comes to obtaining technical advice and consulting experts. The DSU, and in particular Article 13, makes them the sole judge of whether or 34

Panel Report, para. 6.58. See the Appellate Body Report in Canada – Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft (WT/DS70/AB/R), pp. 58-68. The Appellate Body considered that a Member party to a dispute had a legal duty to respond to a request for information from the panel examining the dispute and that, if it refused to comply with that request, the Panel had the legal authority and the discretion to draw inferences concerning the compromising character of the information withheld. 36 Appellate Body Report, para. 81. 37 Appellate Body Report, para. 80. 38 Appellate Body Report, para. 81. 35


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d’éléments de preuve qui seraient en sa possession, il se montre cependant plus indulgent à l’égard de la partie qui se trouve désavantagée par ce défaut de preuve. En l’espèce, les États-Unis avaient présenté, faute d’originaux, des copies de documents douaniers, et le Groupe spécial a estimé que ces dernières constituaient « (…) une preuve suffisante pour nous permettre d’établir les conclusions auxquelles nous sommes parvenus »34. Si cette position prise par le Groupe spécial appelait à une certaine réserve dans la mesure où l’Organe d’appel ne s’était pas prononcé sur la question, un autre rapport de l’Organe d’appel allait venir clarifier ce point quelques mois plus tard35. 3. Questions de procédure, pouvoir des Groupes spéciaux et évaluation objective de la question C’est sous la rubrique de l’évaluation objective de la question au titre de l’article 11 du Mémorandum d’accord que l’on retrouve les questions directement liées à la procédure. Ce rapport confirme d’ailleurs les très larges pouvoirs dont disposent les Groupes spéciaux dans ce domaine. En matière de preuve, premièrement, du fait de l’absence dans les Procédures de travail de règles strictes concernant les délais pour la présentation des preuves, le Groupe spécial a toute liberté pour exercer son « pouvoir discrétionnaire ». L’Organe d’appel se borne d’ailleurs simplement à vérifier que le Groupe spécial « n’a pas ici fait un usage abusif de son pouvoir, ce qui l’aurait amené à ne pas procéder à l’évaluation objective de la question prescrite par l’article 11 du Mémorandum d’accord »36. Cette importante marge de manœuvre des Groupes spéciaux se trouve encore confirmée par l’Organe d’appel lorsqu’il énonce que « le groupe spécial aurait fort bien pu accorder à l’Argentine plus de deux semaines pour réagir à la présentation des éléments de preuve additionnels »37 ou bien encore que « (…) un autre groupe spécial aurait pu exercer de manière différente son pouvoir discrétionnaire »38. Ce large pouvoir des Groupes spéciaux ressort également de l’autonomie dont jouissent ces derniers dans la possibilité de recueillir des avis ou de procéder à des consultations. En effet, le Mémorandum d’accord, et en 34

Rapport du Groupe spécial, par. 6.58. Voir le rapport de l’Organe d’appel Canada – Mesures visant l’exportation des aéronefs civils (WT/DS70/AB/R), pp. 58-68. L’Organe d’appel a considéré qu’un Membre partie à un différend était juridiquement tenu de répondre à une demande de renseignement du Groupe spécial sur ce différend et que, s’il refusait de se plier à cette obligation, le Groupe spécial avait le pouvoir juridique et la possibilité de tirer des déductions concernant le caractère éventuellement compromettant des renseignements non communiqués. 36 Rapport de l’Organe d’appel, par. 81. 37 Rapport de l’Organe d’appel, par. 80. 38 Rapport de l’Organe d’appel, par. 81. 35

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not to seek information and what the source of that information should be. The Appellate Body recalled that it had already ruled along these lines in the Hormones case. Insofar as the Appellate Body had to rule again on the Panel’s exercise of its “discretionary authority”, its intervention was again confined to verifying that the Panel had not committed an abuse. It is interesting to note that despite recognizing a panel’s autonomy in the exercise of these powers, the Appellate Body nevertheless took the trouble to suggest that in this particular case “it might perhaps have been useful for the Panel to have consulted with the I MF on the legal character of the relationship or arrangement between Argentina and the IMF”39. Although such consultation might indeed have been useful for the Panel40, it would also have benefited the Appellate Body which would thus have procured not only valuable information on the legal character of an arrangement between a WTO Member and the IMF, but probably also, because of the transfer of jurisdiction inherent in the appeal, an opportunity to rule on the question itself. 4. Relationship between the commitments under the IMF and under the WTO This case raised, though it did not resolve, the interesting question of a possible conflict between an obligation under the WTO and another international commitment, in this particular case under the IMF. The Appellate Body upheld the position of the Panel, which had refused to accept Argentina’s commitment to the IMF as justification for its non-compliance with Article VIII, and considered not only that Argentina “(…) did not show an irreconcilable conflict between the provisions of its ‘Memorandum of Understanding’ with the IMF and the provisions of Article VIII of the GATT 1994”41, but also that it had not successfully shown that its agreement with the IMF was legally binding. Moreover, the Appellate Body decided that there was nothing in the texts and agreements invoked by Argentina that could justify the conclusion that a commitment under the IMF should prevail over an obligation under the WTO, nor were there any rules that would make it possible to resolve such a conflict. However, there are references in the Appellate Body’s reasoning to the objective of the WTO Agreement to maintain the balance between rights and 39

Appellate Body Report, para. 86. The corresponding less explicit reference in the French version of the report reads: “(…) il aurait peut-être été utile que le Groupe spécial consulte le FMI au sujet du caractère juridique de la relation ou de l’arrangement entre l’Argentine et le FMI (…)”. 41 Appellate Body Report, para. 69. 40


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particulier l’article 13, les laisse seuls juges de la possibilité de demander des renseignements, du choix de la source de ces renseignements. L’Organe d’appel rappelle qu’il s’était déjà prononcé en ce sens dans l’affaire Hormones. Dans la mesure où l’Organe d’appel doit à nouveau se prononcer sur l’utilisation d’un « pouvoir discrétionnaire » du Groupe spécial, son contrôle se limite là encore simplement à vérifier que le Groupe spécial n’en a pas fait un usage abusif. Il est intéressant de noter qu’en dépit de la reconnaissance de l’autonomie des Groupes spéciaux quant à l’exercice de ce pouvoir, l’Organe d’appel prend néanmoins la peine de préciser qu’en l’espèce, « il aurait peut-être été utile que le Groupe spécial consulte le FMI au sujet du caractère juridique de la relation ou de l’arrangement entre l’Argentine et le FMI »39. S’il est vrai qu’une telle consultation aurait certainement bénéficié au Groupe spécial40, il faut signaler qu’elle aurait également profité à l’Organe d’appel qui aurait ainsi pu disposer de renseignements précieux sur le caractère juridique d’un arrangement entre un Membre de l’OMC et le FMI, mais aussi probablement, par le biais du caractère dévolutif de l’appel, d’une possibilité de se prononcer lui-même sur cette question. 4. Rapport entre les engagements au titre du FMI et de l’OMC Cette affaire présentait une hypothèse intéressante, quoique inaboutie, de conflit entre, d’une part, une obligation au titre de l’OMC et, d’autre part, un autre engagement international, en l’espèce, au titre du FMI. L’Organe d’appel a confirmé la position du Groupe spécial qui avait refusé d’accepter que l’Argentine ne justifie son non-respect de l’article VIII par un engagement au titre du FMI, et considère non seulement que cette dernière « (…) n’a pas prouvé qu’il y avait un conflit insurmontable entre les dispositions du ‘Protocole d’accord’ conclu avec le FMI et les dispositions de l’article VIII du GATT de 1994 »41, mais aussi que l’Argentine n’a pas réussi à prouver que son engagement au titre du FMI était réellement contraignant. En outre, l’Organe d’appel considère qu’il n’y a rien, dans les textes et les accords invoqués par l’Argentine, qui pourrait fonder une éventuelle prédominance d’un engagement envers le FMI sur une obligation au titre de l’OMC, ou de règles qui permettraient de régler un tel conflit. On trouve cependant, dans le raisonnement de l’Organe d’appel, une référence à l’objectif d’équilibre de l’Accord sur l’OMC, dans la mesure où « l’Accord entre le FMI et l’OMC ne 39

Rapport de l’Organe d’appel, par. 86. La même constatation dans le document en langue anglaise indiquant d’ailleurs « (…) it might perhaps have been useful for the Panel to have consulted with the IMF on the legal character of the relationship or arrangement between Argentina and the IMF in this case (…) ». 41 Rapport de l’Organe d’appel, par. 69. 40

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obligations as, for example, when it asserts that “the Agreement between the IMF and the WTO (…) does not modify, add to or diminish the rights and obligations of Members under the WTO Agreement (…)”42. As for a possible derogation from Article VIII, even though Argentina had requested the Panel for “(…) a less strict application of the requirements of Article VIII of GATT (…)”43, the Appellate Body seemed little inclined to go along with this suggestion, reaffirming that although some provisions of the GATT 1994 might authorize exceptions or derogations, this was by no means the case with Article VIII. Thus, in the light of these considerations, and even though there is no particular provision on this point in WTO law, the Appellate Body seemed somewhat reluctant to take into account outside commitments that might conflict with WTO rules. Perhaps, as Joël P. Trachtman44 points out, if the obligations that were in conflict with WTO law had derived from a multilateral treaty, the outcome might have been different, though it would still have been necessary to prove whether such an agreement existed45.

42

Appellate Body Report, para. 72. Panel Report, para. 6.79. 44 “Decisions of the Appellate Body of the World Trade Organization”, EJIL, Vol. 9, n° 3, 1998, pp. 551-552. 45 It is, however, legitimate to raise this question, particularly in connection with the various conventions referred to in the Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS). 43


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modifie pas, ni n’accroît ni ne réduit les droits et obligations des Membres au titre de l’Accord sur l’OMC (…) »42. Quant à une éventuelle dérogation à l’article VIII, même si l’Argentine avait demandé au Groupe spécial que « (…) les exigences de l’article VIII du GATT soient interprétées de manière moins rigoureuse (…) »43, l’Organe d’appel semble peu enclin à aller dans un tel sens, réaffirmant que si certaines dispositions du GATT de 1994 autorisent des exceptions ou des dérogations, il n’en est rien pour l’article VIII. Ainsi, au vue de ces considérations, et même s’il n’existe pas de disposition particulière sur ce point dans le droit de l’OMC, l’Organe d’appel semble quelque peu réticent à prendre en compte des engagements externes susceptibles d’entrer en conflit avec le droit de l’OMC. Mais peut-être, comme le souligne Joël P. Trachtman44, que si les obligations contradictoires avec le droit de l’OMC provenaient d’un traité multilatéral, la conclusion aurait pu être différente ; encore aurait-il fallu prouver l’existence d’un tel accord45.

42

Rapport de l’Organe d’appel, par. 72. Rapport du Groupe spécial, par. 6.79. 44 « Commentaire de décisions de l’Organe d’appel », EJIL, vol. 9, n°3, 1998, pp. 551-552. 45 On peut toutefois se poser cette question, notamment s’agissant des différents accords auquel renvoie l’Accord sur les aspects des Droits de Propriété Intellectuelle qui touchent au Commerce (ADPIC). 43

JAPAN – MEASURES AFFECTING CONSUMER PHOTOGRAPHIC FILM AND PAPER

by

Raphaël Belaiche PhD in Law

JAPON – MESURES AFFECTANT LES PELLICULES ET PAPIERS PHOTOGRAPHIQUES DESTINES AUX CONSOMMATEURS

par

Raphaël Belaiche Docteur en droit

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Synopsis The Japan – Film case concerns one of the most original aspects of the law of responsibility of Members of the WTO, namely so-called non-violation complaints under Article XXIII:1(b) of the General Agreement, and in this respect constitutes a landmark case under the WTO’s new dispute settlement system. The United States, in furtherance of the commercial interests of its national film manufacturer, Kodak, accused Japan of having introduced on its domestic market a whole series of “countermeasures” with a view to nullifying or impairing the trade benefits resulting from reductions of the tariff on photographic film, to the advantage of the principal Japanese film manufacturer, Fuji, thereby “privatizing” trade protection. From the standpoint of legal analysis, it is important to note the high degree of convergence of complaints in violation and non-violation situations, which is making it increasingly difficult to differentiate between them, even though the Appellate Body and panels have applied themselves to preserving the distinction. Indeed, the finding of “upsetting the competitive relationship”, developed in cases of violation, particularly violation of Article III or Article XI of the GATT, is almost indistinguishable from non-realization of the legitimate expectations created by a competitive advantage resulting from a tariff reduction. Fundamentally, it is the lack of an effective competition code rather than the disappointment of a Member’s “legitimate expectations” that best characterizes the Japan – Film case. Thus, we are undoubtedly witnessing a decline in the importance (and perhaps the progressive disappearance) of an original type of case, since the “legal vacuum” characteristic of the GATT 1947, which until recently had justified active recourse to non-violation complaints, has been largely filled by the WTO Agreement and seems destined to shrink still further. Finally, in this age of globalization, the Japan – Film case serves to draw attention to the coexistence of several different models of capitalism, the “friction” between which may explain some of the systemic crises affecting the world economy or certain national economies.


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Synopsis L’affaire Japon – Pellicules concerne l’un des domaines les plus originaux du droit de la responsabilité des Membres de l’OMC : celui des plaintes dites en situation de non-violation de l’article XXIII:1 b) de l’Accord général, dont elle constitue le cas princeps dans le cadre du nouveau mécanisme de règlement des différends de l’OMC. Les États-Unis, endossant les intérêts commerciaux de leur fabricant de pellicule photographique national, Kodak, accusaient le Japon d’avoir mis en place sur son marché intérieur toute une série de « contre-mesures » en vue d’annuler ou de compromettre les avantages commerciaux issus des réductions tarifaires consenties sur les pellicules photographiques, et cela au bénéfice du grand fabricant de pellicule photographique japonais, Fuji, « privatisant » ainsi la protection commerciale. Sur le plan de l’analyse juridique, il importe de relever la grande convergence des plaintes en situation de violation et en situation de non-violation, qui rend la distinction entre les deux contentieux de moins en moins opératoire, même si l’Organe d’appel et les Groupes spéciaux se sont attachés à en préserver la teneur. En effet, la constatation du « bouleversement de l’égalité effective des possibilités de concurrence » , développée dans des hypothèses de violation, en particulier celles de l’article III et de l’article XI du GATT, ressemble à s’y méprendre à la non réalisation des attentes légitimes créées par un avantage concurrentiel issu d’une réduction tarifaire. C’est, au fond, plus l’absence de règles de concurrence efficaces que la déception par rapport à des « attentes légitimes » d’un Membre qui semble le mieux caractériser l’affaire Japon – Pellicules. On assiste donc certainement à un recul important (et peut-être à la disparition programmée) d’un contentieux original, puisque le « vide juridique » caractéristique du GATT de 1947, qui avait naguère justifié de faire un usage volontariste des plaintes en situation de non-violation, a été en grande partie comblé avec l’Accord sur l’OMC et devrait, à l’avenir, se réduire encore plus. Enfin, à l’heure de la globalisation, l’affaire Japon – Pellicules doit être l’occasion de rappeler la coexistence de plusieurs modèles de capitalisme, dont les « frictions » expliquent une part des crises de système qui affectent l’économie mondiale, ou certaines économies nationales.

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Japan – Photographic Film and Paper

Official source Panel Report, Japan – Measures Affecting Consumer Photographic Film and Paper, WT/DS44/R, 31 March 1998. Parties before the Panel Complainant : United-States. Defendant: Japan. Third parties : European communities, Mexico. Composition of the Panel Chairman: Mr. William Rossier (Switzerland); Members: Mr. Adrian Macey (New Zealand), Mr. Victor Luiz do Prado (Brazil). Bibliography Arhel P., Competition Policy Newsletter, n° 3, October 1998, p. 14. Arhel P., “Droit international de la concurrence : s’oriente-t-on vers des négociations ?”, RMCUE, n° 425, 1999, pp. 84-90. Arhel, P., “Droit international de la concurrence et coopération multilatérale”, LPA, n°129, 1999, pp. 21-26. Arhel P., “Dimension internationale du droit de la concurrence”, RMCUE, n°410, 1997, pp. 492495. Cho S., GATT Non-Violation Issues in the WTO Framework: Are They the Achilles’ Heel of the Dispute Settlement Process?, Jean Monnet Working Papers, n° 9/98, and HILJ, Vol. 39, n° 2, 1998, p. 312. Chua A.T.L., “Reasonable Expectations and Non-Violation Complaints in GATT/WTO Jurisprudence”, JWT, Vol. 32, n° 2, 1998, pp. 27-50. Evans G.E., “A Preliminary Excursion into TRIPS and Non-Violation Complaints”, WIP, Vol. 3, n° 6, 2000, pp. 867-888. Furse M., “Competition Law and the WTO Report: ‘Japan – Measures Affecting Consumer Photographic Film and Paper’”, ECLR, Vol. 20, n° 1, 1999, pp. 9-13. Horlick G.N., Yong K. Kim, “Private Remedies for Private Anti-Competitive Barriers to Trade: the Kodak-Fuji Example”, IBL, n° 10, 1996, pp. 474-476. Komuro N., “Kodak-Fuji Film Dispute and the WTO Panel Ruling”, JWT, Vol. 32, n° 5, 1998, pp. 161-217. Ligneul N., “Observations” in E. Canal-Forgues, Th. Flory (eds.), GATT/OMC, Recueil des contentieux du 1er janvier 1948 au 31 décembre 1999, Bruxelles, Bruylant, 2001, pp. 858-864. Roessler F., “Should Principles of Competition Policy be Incorporated into WTO Law through Non-Violation Complaints?”, JIEL, September 1999, p. 418. Tarullo D.K., “Norms and Institutions in Global Competition Policy”, AJIL, Vol. 94, 2000, pp. 478-504. Von Bogdandy A., “The Non-Violation Procedure of Article XXIII:2, GATT, Its Operational Rationale”, JWT, Vol. 26, n° 4, 1992, pp. 95-111. Youngjin J., “Modelling a WTO Dispute Settlement Mechanism in an International Antitrust Agreement, An Impossible Dream?”, JWT, Vol. 34, n° 1, 2000, pp. 89-110.

Japon – Pellicules

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Mode officiel de citation Japon – Mesures affectant les pellicules et papiers photographiques destinés aux consommateurs, Rapport du Groupe spécial, WT/DS44/R, 31 mars 1998. Parties devant le Groupe spécial Plaignant : États-Unis. Défendeur : Japon. Tierces parties : Communautés européennes, Mexique. Composition du Groupe spécial Président : M. William Rossier (Suisse) ; Membres : M. Adrian Macey (Nouvelle-Zélande), M. Victor Luiz do Prado (Brésil). Références bibliographiques Arhel P., Competition Policy Newsletter, n° 3, October 1998, p. 14. Arhel P., « Droit international de la concurrence : s’oriente-t-on vers des négociations ? », RMCUE, n° 425, 1999, pp. 84-90. Arhel P., « Droit international de la concurrence et coopération multilatérale », LPA, n° 129, 1999, pp. 21-26. Arhel P., « Dimension internationale du droit de la concurrence », RMCUE, n° 410, 1997, pp. 492-495. Cho S., GATT Non-Violation Issues in the WTO Framework: Are They the Achilles’ Heel of the Dispute Settlement Process?, Jean Monnet Working Papers, n° 9/98, et HILJ, Vol. 39, n° 2, 1998, p. 312. Chua A.T.L., « Reasonable Expectations and Non-Violation Complaints in GATT/WTO Jurisprudence », JWT, Vol. 32, n° 2, 1998, pp. 27-50. Evans G.E., « A Preliminary Excursion into TRIPS and Non-Violation Complaints », JWIP, Vol. 3, n° 6, 2000, pp. 867-888. Furse M., « Competition Law and the WTO Report: ‘Japan – Measures Affecting Consumer Photographic Film and Paper’», ECLR, Vol. 20, n° 1, 1999, pp. 9-13. Komuro N., « Kodak-Fuji Film Dispute and the WTO Panel Ruling », JWT, Vol. 32, n° 5, 1998, pp. 161-217. Horlick G.N., Yong K. Kim, « Private Remedies for Private Anti-Competitive Barriers to Trade: the Kodak-Fuji Example », IBL, n° 10, 1996, pp. 474-476. Ligneul N., « Observations », in E. Canal-Forgues, Th. Flory (dir.), GATT/OMC, Recueil des contentieux du 1er janvier 1948 au 31 décembre 1999, Bruxelles, Bruylant, 2001, pp. 858-864. Roessler F., « Should Principles of Competition Policy be Incorporated into WTO Law through Non-Violation Complaints? », JIEL, September 1999, p. 418. Tarullo D.K., « Norms and Institutions in Global Competition Policy », AJIL, Vol. 94, 2000, pp. 478-504. Von Bogdandy A., « The Non-Violation Procedure of Article XXIII:2, GATT, Its Operational Rationale », JWT, Vol. 26, n° 4, 1992, pp. 95-111. Youngjin J., « Modelling a WTO Dispute Settlement Mechanism in an International Antitrust Agreement, An Impossible Dream? », JWT, Vol. 34, n° 1, 2000, pp. 89-110.

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Areas affected by the decision Responsibility of Members in non-violation cases – National treatment in respect of internal regulations – Transparency in relation to national laws and regulations of general application – Application of domestic market law (competition, consumption, distribution) – Sanction for failure to identify “measures” forming the subject of claims in the request for the establishment of a panel (procedural objection). Relevant articles Articles III:4, X:1 and XXIII of the GATT 1994.


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Domaines concernés par la décision Responsabilité des Membres en cas de non-violation – traitement national en matière de réglementation intérieure – transparence en matière de lois et réglementations nationales d’application générale – application du droit interne du marché (concurrence, consommation, distribution) – sanction du défaut d’indication des « mesures » faisant l’objet d’allégations dans la demande de constitution d’un Groupe spécial (exception de procédure). Articles pertinents Articles III:4, X:1 et XXIII:1(b) du GATT.

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I . SUMMARY OF THE FACTS AND PROCEDURE

This dispute brought the United States, the complainant, into conflict with Japan. However, it was generally understood that the dispute was really between two private companies: Eastman Kodak Co. (“Kodak”) and Fuji Photo Film Ltd1 (“Fuji”)2. In fact, Japan – Film began in May 1995 when Kodak filed a request with the United States Trade Representative, under Articles 301-310 of the US Trade Law of 19743. It was at the conclusion of these proceedings that the United States Government turned to the DSB, thereby adopting the Kodak cause4.

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The fact that in the Report Fuji is referred to as “Fuji Photo Film Ltd” and in the documents of the proceedings before the US Trade Representative as “Fuji Photo Film Co. Ltd.” is of no consequence. 2 As noted, for example, by a Member’s representative participating in the Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy: the Working Group’s Report (1999), WT/WGTCP/3, para. 14: “The view was expressed that [the fundamental principles of national treatment, most-favoured-nation treatment and transparency] applied only in respect of government measures and not in regard to private practices, or even hybrid practices, as had been amply demonstrated in the recent Fuji/Kodak matter”. Emphasis added. 3 Federal Register, Vol. 60, n° 130, July 7, 1995, Notices, pp. 35447-35448. See also “Kodak Lays Out Demands to Settle 301 Case on Japanese Film Market”, Inside US Trade, July 28, 1995, p. 15;“Fuji Challenges Kodak Case on Film Market”, Financial Times, July 14, 1995;“Kodak Files Request for Remedies”, BNA International Trade Reporter, August 2, 1995, p. 1314. Articles 301 to 310 of this Law formed the subject of a dispute between the United States and the European Communities and were deemed, with certain important reservations, to be consistent with the United States’ obligations under the Agreement Establishing the WTO and the DSU. See United States – Sections 301-310 of the Trade Act of 1974, WT/DS152/R, of 22 December 1999. 4 Federal Register, Vol. 61, n° 118, June 18, 1996, Notices, pp. 30929-30930 :“…the United States immediately will seek recourse to the dispute settlement procedures of the WTO to challenge these measures and their application, as provided by the Trade Act and in accordance with Article 23 of the WTO Dispute Settlement Understanding (DSU)”. Previously, in August 1993, Kodak had filed an antidumping application against Fuji for negative colour photographic paper and chemical components of that paper originating in Japan and the Netherlands, where the Japanese manufacturer had a subsidiary: Federal Register, Vol. 58, and n° 185, p. 50331. That application led to the imposition of antidumping duties, but, in the meantime, Fuji had opened up a new plant in the United States, which enabled it to increase its market share substantially. The application to the US Trade Representative followed these efforts by Kodak to thwart Fuji by means of antidumping duties: N. Komuro, “Kodak-Fuji Film Dispute and the WTO Panel Ruling?” JWT, Vol. 32, n° 5, 1998, pp. 161-217, espec. pp. 165-167.


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Ce différend opposait les États-Unis, demandeur à l’instance, au Japon. Cependant, aux yeux de tous, il opposait deux entreprises privées : Eastman Kodak Co. (« Kodak »), et Fuji Photo Film Ltd.1 (« Fuji »)2. En effet, à l’origine de l’affaire Japon – Pellicules, on trouve le dépôt, au mois de mai 1995, d’une requête de Kodak auprès du Représentant des États-Unis pour les questions commerciales internationales (United States Trade Representative), au titre des articles 301 et suivants de la Loi de 1974 sur le commerce extérieur3. C’est à l’issue de cette procédure que le gouvernement américain a saisi l’ORD, endossant ainsi les intérêts de Kodak4.

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Il est sans conséquence que le Rapport désigne Fuji comme « Fuji Photo Film Ltd. », et les pièces de la procédure devant le Représentant des États-Unis pour les questions commerciales internationales comme « Fuji Photo Film Co. Ltd. ». 2 Comme le relevait par exemple le représentant d’un Membre, participant au Groupe de travail de l’interaction du commerce et de la politique de la concurrence : le rapport de 1999 du Groupe de travail de l’interaction du commerce et de la politique de la concurrence, WT/WGTCP/3, par. 14 : « On a exprimé l’avis que (les principes fondamentaux que sont le traitement national, le traitement de la nation la plus favorisée et la transparence) ne s’appliquaient qu’aux mesures prises par un gouvernement et qu’ils ne concernaient pas les pratiques du secteur privé, ni même les pratiques mixtes, comme l’avait amplement démontré l’affaire qui avait opposé récemment Fuji et Kodak. » Souligné par nous. 3 Federal Register, Vol. 60, n° 130, July 7, 1995, Notices, pp. 35447-35448. Voir aussi « Kodak Lays Out Demands to Settle 301 Case on Japanese Film Market », Inside U.S. Trade, July 28, 1995, p. 15 ; « Fuji Challenges Kodak Case on Film Market », Financial Times, July 14, 1995 ; « Kodak Files Request for Remedies », BNA International Trade Reporter, August 2, 1995, p. 1314. Les articles 301 à 310 de cette loi ont fait l’objet d’un différend entre les États-Unis et les Communautés européennes et ont été considérés, sous certaines réserves importantes, conformes aux obligations des États-Unis au titre de l’Accord instituant l’OMC et du Mémorandum d’accord. États-Unis – Articles 301 à 310 de la Loi de 1974 sur le commerce extérieur, WT/DS152/R, du 22 décembre 1999. 4 Federal Register, Vol. 61, n° 118, June 18, 1996, Notices, pp. 30929-30930 : « … the United States immediately will seek recourse to the dispute settlement procedures of the WTO to challenge these measures and their application, as provided by the Trade Act and in accordance with Article 23 of the WTO Dispute Settlement Understanding (DSU) ». Auparavant, au mois d’août 1993, Kodak avait déposé une requête antidumping contre Fuji pour des papiers photographiques couleur négatifs et des composants chimiques de ces papiers originaires du Japon et des Pays-Bas, où se trouvait une succursale du fabricant japonais : Federal Register, Vol. 58, n° 185, p. 50331. La requête déboucha sur l’imposition de droits antidumping, mais, entre temps, Fuji avait mis en route une nouvelle usine aux États-Unis, qui lui permit d’augmenter substantiellement sa part de marché. La requête devant le Représentant des États-Unis pour les questions commerciales internationales suivit ces efforts de Kodak pour contrer Fuji par le moyen des droits antidumping : N. Komuro, « Kodak-Fuji Film Dispute and the WTO Panel Ruling », JWT, Vol. 32, n° 5, 1998, pp. 161-217, spéc. pp. 165-167.

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In substance, the dispute concerned, on the one hand, the (official) actions of two large Japanese government agencies – the renowned Ministry of International Trade and Industry (MITI)5 and the Cabinet of the Government of Japan – and the (unofficial) actions of a myriad of councils and business associations6, and, on the other hand, numerous specific measures affecting the distribution of imported consumer photographic film and paper7 in Japan. This extensive institutional and regulatory or “para-regulatory” system of measures8 and agencies had been built up over several decades. According to the United States, they formed part of an elaborate plan to weaken the competitive impact of the reductions in tariffs on foreign photographic film and paper conceded by Japan, since the sixties, in connection with successive rounds of GATT 1947 negotiations (including the latest Uruguay Round), and thus protect Japanese producers from foreign competition on their domestic market. In the view of the United States, the “closed” structure of the Japanese market was thus the result of a deliberate policy of protectionism, implemented by means of the legal entities and measures identified in its complaint9.

5

Now the Ministry of Economy, Trade and Industry (METI). Such as the Ministry of International Trade and Industry (MITI), Japan Development Bank (JDB), Small and Medium-Sized Enterprise Agency (SMEA), and Japan Fair Trade Commission (JFTC). 7 For the sake of simplicity, throughout its Report the Panel referred simply to “photographic film and paper” and “photographic materials” without specifying that they were intended for the consumer. Photographic film and paper and photographic materials for professionals were excluded from consideration. Panel Report, para. 2.1. 8 In GATT 1947 practice, the term “measure” was also understood to include legally non-binding administrative guidance: Japan – Trade in Semi-Conductors, BISD, 35S/116 – see also below. 9 As the dispute involved private companies, the debate ranged far beyond relations between States. Moreover, Fuji had had an opportunity to rebut all these arguments when, in May 1995, Kodak had taken its case before the US Trade Representative, under Article 301 of the Trade Act of 1974. Kodak had submitted its request in a entitled Privatizing Protection. For Fuji, Privatizing Protection was “little more than an artfully crafted series of conclusory statements based on a combination of anecdotes and mischaracterized facts”. Fuji, Rewriting History, Kodak’s Revisionist Account of the Japanese Consumer Photographic Market , p. 4, a 595-page submitted to the US Trade Representative on 31 July 1995. 6


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Sur le fond, le différend portait, d’une part, sur les actions (officielles) de deux grands organismes publics japonais — le fameux « Ministère du commerce extérieur et de l’industrie » (MITI)5 et le « Cabinet du gouvernement japonais » —, et sur les actions (officieuses) d’une myriade de conseils et associations professionnelles6, et, d’autre part, sur de nombreuses mesures spécifiques du Japon qui affectent, dans ce pays, la distribution des pellicules et des papiers photographiques d’importation destinés aux consommateurs7. Ces organismes et ces mesures constituaient un ensemble institutionnel et réglementaire ou « para réglementaire » 8 considérable, dont la mise en place s’étalait sur plusieurs décennies. D’après les États-Unis, ils auraient participé d’un plan de vaste envergure ayant pour objectif d’amoindrir l’effet concurrentiel des réductions tarifaires consenties par le Japon, depuis les années soixante, à l’occasion des différents rounds de négociation du « GATT de 1947 » (y compris le dernier : le Cycle d’Uruguay), sur les pellicules et sur les papiers photographiques d’origine étrangère, et qui viserait de la sorte à protéger les producteurs japonais de la concurrence étrangère sur le marché domestique. De l’avis des États-Unis, la structure « fermée » du marché japonais résultait donc d’un protectionnisme délibéré, dont les armes étaient précisément les entités juridiques et les mesures désignées dans leur plainte9.

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Aujourd’hui devenu le Ministry of Economy, Trade and Industry (METI). Comme la Banque japonaise de développement (JDB), l’Agence des petites et moyennes entreprises (SMEA), la Commission japonaise des pratiques commerciales loyales (JFTC), le Conseil pour la promotion de pratiques commerciales loyales, le Conseil des détaillants, et les Chambres de commerce et d’industrie. Les acronymes « MITI », « JDB », « SMEA » et « JFTC » correspondent aux appellations en langue anglaise de ces organismes officiels japonais : Ministry of International Trade and Industry (MITI), Japan Development Bank (JDB), Small and MediumSized Enterprise Agency (SMEA), et Japan Fair Trade Commission (JFTC). 7 Par souci de simplification, le Groupe spécial a employé les expressions « pellicules et papiers photographiques » et « fournitures photographiques » sans préciser qu’ils sont destinés aux consommateurs. Les « pellicules et papiers photographiques » et « fournitures photographiques » destinés aux professionnels étaient exclus de l’examen. Rapport du Groupe spécial, par. 2.1. 8 Dans la pratique suivie dans le cadre du GATT de 1947, une « mesure » s’entend également de directives administratives juridiquement non contraignantes : Japon – Commerce des semiconducteurs, rapport adopté le 4 mai 1988, IBDD, S35/126 ; voir aussi nos développements infra. 9 Comme le litige impliquait des entreprises privées, la discussion déborda largement les relations entre États. Fuji avait d’ailleurs eu l’occasion de rejeter tous ces arguments lorsque Kodak avait, en mai 1995, saisi l’U.S. Trade Representative, dans le cadre de l’article 301 du Trade Act of 1974. Kodak avait présenté une requête, dans un document intitulé Privatizing Protection. Pour Fuji, « ‘Privatizing Protection’ is little more than an artfully crafted series of conclusory statements based on a combination of anecdotes and mischaracterized facts ». Fuji, Rewriting History, Kodak’s Revisionist Account Of the Japanese Consumer Photographic Market, p. 4, document de 595 pages remis au Représentant des États-Unis pour les questions commerciales internationales le 31 juillet 1995. 6

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1. Structure of the Japanese market

Like the world market, of which it forms an important part, the Japanese photographic materials market is oligopolistic with four big manufacturers locked in fierce competition: two Japanese, Fuji Photo Film, Ltd (Fuji) and Konica Corporation (Konica), and two foreign, one American, Eastman Kodak Company (Kodak) and the other German, Agfa-Gevaert Aktiengesellschaft (Agfa)10. Thus, in this case, behind the governments involved lurked two national champions: the Japanese giant Fuji and the American giant Kodak, which, together, account for nearly 70 per cent of the world market11 and each of which has an approximately 70 per cent share of its own domestic market12, so that it has become customary to refer to the Panel as the “Kodak-Fuji panel”13.

The figures show that, since 1965, i.e., before the end of the Kennedy Round14, the share of imports in the Japanese colour film market has ranged from 9 per cent to 20 per cent. By 1995, the import share was around 15 per cent, with Kodak holding 10 per cent of the market and Agfa only 5 per cent15. In order to obtain access to the Japanese market and distribute their products, 10

This explains why the European Communities joined the case as a “substantially interested” third party. A fifth manufacturer, Polaroid, specializing in instant-print film, also sells photographic materials in Japan, but as the United States did not mention instant-print film in its claims the Panel did not take it into account in its analysis of the Japanese market. Moreover, two Japanese manufacturers, Oriental Photo Industrial Co., Ltd and Mitsubishi Paper Mills, Ltd, produce photographic paper only. All four Japanese photographic paper manufacturers distribute their paper exclusively to photofinishing laboratories, which means that it is not a consumer product, the only kind specified in the United States complaint.. 11 N. Komuro, op. cit., p. 164. 12 According to the figures provided by Fuji, in America Kodak accounts for 70 per cent of the colour film market in terms of volume (75 per cent in terms of value), 70 per cent of the photofinishing services market and 60 per cent of the colour-film paper market. These figures are for the first half of the nineties. Fuji, Rewriting History, op. cit., pp. 218-219. 13 Even within the Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy (see the above-mentioned WT/WGTCP/3, paras. 14 and 51). However, in what follows the case will be referred to as Japan – Film, the official abbreviation. 14 The Kennedy Round negotiations were initiated in May 1963 by a Ministerial Resolution of 21 May 1963 on ‘‘Arrangements for the Reduction or Elimination of Tariffs and other Barriers to Trade, and Related Matters” (BISD, 12S/47). The Kennedy Round lasted from 1964 to 1967. 15 In terms of products, up to the early seventies, black and white film and paper for black and white film made up most of the Japanese photographic film and paper market. After that, colour film and paper for colour film became ever more widespread until they now account for 97 per cent of the market.


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1. Structure du marché japonais À l’image du marché mondial, dont il représente une partie importante, le marché japonais des fournitures photographiques est oligopolistique. Quatre grands fabricants s’y livrent une concurrence féroce : deux japonais, Fuji Photo Film, Ltd. (Fuji) et Konica Corporation (Konica), deux étrangers, l’un américain, Eastman Kodak Company (Kodak), l’autre allemand, Agfa Gevaert Aktiengesellschaft (Agfa)10. Au reste, dans cette affaire, convient-il d’apercevoir, derrière les États, la présence de deux champions nationaux : le géant japonais Fuji et le géant américain Kodak, qui, ensemble, se partagent près de 70 pour cent du marché mondial11, et qui détiennent chacun à peu près 70 pour cent de leur marché domestique12, de sorte que l’usage veut que l’on désigne le Groupe spécial comme le « panel Kodak-Fuji »13. En ce qui concerne la répartition du marché, on relèvera que, depuis 1965, c’est-à-dire avant la fin du Kennedy Round14, la part des importations de films couleur sur le marché japonais varie entre 9 pour cent et 20 pour cent, et qu’en 1995, la part des importations était d’environ 15 pour cent, soit respectivement 10 pour cent du marché pour Kodak et 5 pour cent seulement

10 Ce qui explique d’ailleurs que les Communautés européennes soient intervenues dans cette affaire en qualité de tierce partie « substantiellement intéressée ». Un cinquième fabricant, Polaroid, spécialisé dans les films à développement instantané, vend aussi des fournitures photographiques au Japon, mais comme les États-Unis n’ont pas visé dans leurs allégations les films à développement instantané, le Groupe spécial n’en a pas tenu compte dans son examen du marché japonais ; par ailleurs, deux fabricants japonais, Oriental Photo Industrial Co., Ltd. et Mitsubishi Paper Mills, Ltd., ne produisent que du papier photographique. Les quatre fabricants japonais de papier photographique ne distribuent leur papier qu’aux laboratoires de développement : il ne s’agit donc pas là de productions destinées aux consommateurs, seules envisagées dans la demande des États-Unis. 11 N. Komuro, op. cit., p. 164. 12 Selon les chiffres fournis par Fuji, Kodak détiendrait, sur le marché américain, 70 pour cent du marché des films couleur, en volume, et 75 pour cent, en valeur, 70 pour cent du marché des services de développement photo et 60 pour cent du marché des papiers pour films couleur. Ces chiffres sont donnés pour la première moitié des années quatre-vingt-dix. Fuji, Rewriting History, op. cit., pp. 218-219. 13 Et cela jusque dans l’enceinte même du Groupe de travail sur l’interaction du commerce et de la politique de la concurrence : le document WT/WGTCP/3 précité, par. 14, par. 51. Dans le langage officiel, il est cependant question, en abrégé, de l’affaire Japon – Pellicules. Nous employons cette expression. 14 Les Négociations Kennedy furent ouvertes au mois de mai 1963, par une résolution ministérielle intitulée Dispositions à prendre en vue d’abaisser ou de supprimer les droits de douane et les autres obstacles aux échanges ; questions connexes ( les IBDD, S12/48). Le Kennedy Round se prolongea de 1964 à 1967.

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the foreign manufacturers set up wholly-owned local sales subsidiaries in Japan. Of the foreign manufacturers, Kodak sold two thirds of its film directly to retailers and only 9 per cent to secondary photo specialty wholesalers, the remainder being sold through Kodak-affiliated photofinishing laboratories; Agfa sold 90 per cent of its film to retailers and the rest to secondary wholesalers. As for the Japanese manufacturers, Fuji sold all of its film to primary wholesalers (tokuyakuten)16, who then resold through regional secondary wholesalers and laboratories, the remainder being sold direct to retail; for its part, Konica had bought up several independent photo specialty wholesalers. The end consumer was served by 280,000 retailers who could be divided up into three groups: some 30,000 traditional photo specialty stores which accounted for roughly half of the film sold, 70,000 general merchandise stores selling roughly one third of the film and, finally, about 180,000 other retail outlets, which accounted for the rest of the retail sales17.

As a result of successive rounds of GATT negotiations, the Japanese customs tariffs for black and white and colour film and paper had steadily declined since Japan’s accession to the GATT in 1955, and more particularly since the Kennedy Round18, and by 1995 these goods were being admitted dutyfree19.

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In its rebuttals filed with the US Trade Representative in connection with the proceedings instituted against it under the US Trade Law of 1974, Fuji offered a lengthy explanation of its reasons for not setting up its own distribution network. Kodak accused Fuji of having created a film “distribution bottleneck”. The two companies both submitted very long analyses based on detailed surveys. For example, in a submission dated 21 December 1995, Fuji presented the results of two separate reports on the availability of Kodak film on the Japanese market, at the secondary distributor level (customers of the tokuyakuten) and in the retail trade (on the basis of a sample of 1,970 businesses selected at random). In its rebuttal of 20 March 1996, Kodak submitted a market survey based on a sample of 2,028 businesses selected at random. 17 Panel Report, pp. 4-5. 18 Japan became a contracting party to the GATT by virtue of a Decision of the CONTRACTING PARTIES of 11 August 1955, BISD, 4S/33; the text of the Protocol of Terms of Accession of Japan to the General Agreement on Tariffs and Trade can be found in BISD, 4S/11. 19 Panel Report, pp. 4-5.


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pour Agfa15. Afin d’accéder au marché japonais et pour la diffusion de leurs produits, les fabricants étrangers ont créé au Japon des filiales directes de vente locale, qu’ils contrôlent intégralement. Du côté des fabricants étrangers, Kodak vend les deux tiers de ses films directement à des détaillants, et seulement 9 pour cent à des grossistes secondaires de matériel photographique, le reste étant distribué à travers les laboratoires de développement qui lui sont affiliés ; Agfa vend 90 pour cent de ses films à des détaillants et le reste à des grossistes secondaires. Du côté japonais, Fuji vend tous ses films à des grossistes primaires (Tokuyakuten)16, qui les revendent à des grossistes secondaires régionaux et à des laboratoires, le reste étant vendu directement au détail ; pour sa part, Konica a racheté plusieurs grossistes indépendants de matériel photographique. Au stade du consommateur final, on trouve 280 000 détaillants, soit environ 30 000 magasins traditionnels de matériel photo, qui écoulent environ la moitié des films vendus, 70 000 magasins de marchandises diverses, qui écoulent environ le tiers des films, et, pour finir, environ 180 000 autres magasins de détail, par l’intermédiaire desquels se réalisent le reste des ventes finales17. Comme le veut la logique des rounds du GATT, le niveau des tarifs douaniers japonais pour les films couleur et noir et blanc, et pour les papiers pour films couleur et noir et blanc a constamment diminué, depuis l’adhésion du

15 En ce qui concerne les produits, il faut remarquer que, si les films noir et blanc et papiers pour films noir et blanc constituaient l’essentiel du marché japonais des pellicules et papiers photographiques jusqu’au début des années soixante-dix, les films couleur et les papiers pour films couleur ont commencé ensuite à se répandre, jusqu’à représenter aujourd’hui 97 pour cent du marché. 16 Fuji s’est longuement expliqué, dans les mémoires (rebuttals) qu’il a déposés auprès du Représentant des États-Unis pour les questions commerciales internationales lors de la procédure ouverte contre lui sous l’empire de la Loi sur le commerce extérieur de 1974, sur les raisons qui l’ont poussé à ne pas mettre en place son propre réseau de distribution. Kodak accusait Fuji d’avoir créé un goulet d’étranglement (« distribution bottleneck ») dans la distribution des pellicules photographiques. Les deux entreprises ont présenté à ce sujet de très longues analyses, appuyées sur des enquêtes approfondies. Par exemple, Fuji a présenté dans un mémoire daté du 21 décembre 1995 les résultats de deux rapports distincts sur la disponibilité des films de Kodak sur le marché japonais, au niveau des distributeurs secondaires (clients des tokuyakuten) et du commerce de détail (à partir d’un échantillon de 1970 commerces sélectionnés de manière aléatoire). Dans son mémoire en réponse du 20 mars 1996, Kodak a présenté une étude de marché appuyée sur un échantillon de 2028 commerces sélectionnés de manière aléatoire. 17 Rapport du Groupe spécial, pp. 4-5.

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2. Japanese entities and measures related to the US claims

As already noted, the claims made by the United States concerned two principal government agencies, namely the Cabinet of the Government of Japan and the Ministry of International Trade and Industry (MITI), several councils and business associations, and numerous specific measures which these institutions had collectively adopted and implemented.

In legal Japanese, these measures are, for the most part, denoted by the term taisaku, which the US authorities translated as “countermeasure”, whereas, according to Japan, it would have been more correct to translate it as “measure” or as “policy in response to”20. This was just one of the many points of translation on which Japan and the United States were to disagree21.

In its presentation of the facts, the United States divided “countermeasures” into three broad categories: 1) “Distribution countermeasures”, which allegedly encouraged and facilitated the creation of market structures that excluded imports from the most efficient distribution channels22. 2) The “Large Stores Law”, which allegedly restricted the growth of a distribution channel for film alternative to that established by the Japanese manufacturers and wholesalers after the Kennedy Round23. 3) “Premiums Law /promotion countermeasures”, i.e., restrictions on premiums and misleading representations under the Premiums Law, which allegedly disadvantaged imports by restricting sales promotions24.

20

Panel Report, Annex on Translation Problems, p. 477. Panel Report, Annex on Translation Problems, p. 477. 22 The following were named as “distribution countermeasures”: 1967 Cabinet Decision, JFTC Notification 17, Distribution Committee Sixth Interim Report, Distribution Committee Seventh Interim Report, 1969 Survey on Transaction Terms, 1970 Guidelines for Rationalizing Terms of Trade for Photographic Film, International Contract Notification under the Antimonopoly Law and JFTC Rule 1, 1971 Basic Plan, 1975 Manual, 1976 JDB funding for Konica’s wholesalers, and 1977 SMEA funding for photo-processing laboratories. 23 This covers the Large Stores Law and related regulations and administrative measures, including related local measures, and the 1979 Diet amendment to the Large Stores Law. 24 “Premiums Law / promotion countermeasures” comprised: 1971 JFTC Notification 34, 1977 JFTC Notification 5, 1981 JFTC guidance on dispatched employees, 1982 Self-Regulating Rules, 1982 Establishment of a Fair Trade Promotion Council, 1983 JFTC guidance on advertising rules, 21


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Japon en 1955 et plus particulièrement depuis le Kennedy Round18, et le tarif se trouve actuellement fixé à taux de droit nul19. 2. Entités et mesures japonaises litigieuses Comme on l’a déjà dit, les allégations des États-Unis concernaient deux grands organismes publics, précisément le Cabinet du gouvernement japonais et le Ministère du commerce extérieur et de l’industrie du Japon (MITI) , ainsi que plusieurs conseils et associations professionnelles, et de nombreuses mesures spécifiques adoptées et mises en œuvre par l’ensemble de ces institutions. Dans la langue juridique japonaise, ces mesures sont, pour la plupart d’entre elles, désignées par le terme « taisaku », que les autorités américaines ont traduit par « contre-mesure » (« countermeasure »), alors que, selon le Japon, il aurait été plus pertinent de le traduire par « mesure » (« measure ») ou par « mesure pour faire face à » (« policy in response to »)20. Ce n’est là d’ailleurs que l’un des nombreux points de traduction à propos desquels le Japon et les États-Unis se sont trouvés en désaccord21. Dans leur présentation des faits, les États-Unis ont divisé les « contremesures » en trois grandes catégories : 1) Les « contre-mesures » en matière de distribution, qui encourageraient et faciliteraient la création de structures de marché excluant les importations des réseaux de distribution les plus efficaces22. 2) La Loi sur les grandes surfaces, qui empêcherait le développement d’un autre réseau de distribution pour les films que celui mis en place après le Kennedy Round par les fabricants et grossistes japonais23. 18

Le Japon est devenu partie contractante du GATT en vertu d’une décision des PARTIES CONTRACTANTES du 11 août 1955 : les IBDD, S4/36. On trouvera le texte du Protocole des conditions d’accession du Japon à l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce aux IBDD, S4/9. 19 Rapport du Groupe spécial, pp. 4-5. 20 Rapport du Groupe spécial, Annexe sur les problèmes de traduction, p. 580. 21 Rapport du Groupe spécial, Annexe sur les problèmes de traduction, p. 580. 22 Il s’agit des mesures suivantes : la Décision de 1967 du Cabinet, la Circulaire n° 17 de la JFTC, le Sixième Rapport intérimaire du Comité de la distribution, le Septième Rapport intérimaire du Comité de la distribution, l’Enquête de 1969 sur les conditions générales de vente, les Lignes directrices de 1970 concernant la rationalisation des conditions générales de vente des pellicules photographiques, la notification des marchés internationaux au titre de la Loi antimonopole et le Règlement n°1 de la JFTC, le Plan de base de 1971, le Manuel de 1975, le financement accordé par la JDB en 1976 pour les grossistes de Konica, et le financement accordé par la SMEA en 1977 pour des laboratoires de développement. 23 Sont visés à ce titre la Loi sur les grandes surfaces en tant que telle et les règlements et mesures administratives connexes, y compris les mesures locales connexes, et les modifications apportées en 1979 à la Loi sur les grandes surfaces par la Diète japonaise.

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The United States referred to all these measures collectively as “liberalization countermeasures”25. Clearly, this is a translation slanted towards its own particular point of view. Japan denied that the measures in question were “liberalization countermeasures”, that is to say that they were deliberately protectionist.

1984 Self-Regulating Standards, JFTC approval of the 1987 Retailers Code and its enforcement body, and Retailers Fair Trade Council. 25 The term “liberalization countermeasures” was already being used in Kodak’s submissions. The theory according to which the MITI had planned to implement a general and insidious policy of protectionism in response to the cuts in customs tariffs was advanced by Kodak in the proceedings it brought against Fuji before the US Trade Representative. Thus, in Privatizing Protection, Kodak asserted that: “MITI proposed liberalization countermeasures for the distribution systems in three categories of industries which it believed to be vulnerable to rapid penetration by foreign capital (basic materials, regulated consumer goods, and general consumer goods, including film). The Industrial Structure Council, an MITI advisory body, developed studies of these industries and recommendations for rationalizing their distribution structures, which, it was believed, could not be achieved without government support measures” (Privatizing Protection, p. 76). See Fuji’s reply in the Appendix to Rewriting History, p. 57.


143

3) Les « contre-mesures en matière de promotion », c’est-à-dire les restrictions touchant les primes et les déclarations mensongères issues de la Loi sur les primes, qui pénaliseraient les importations en restreignant les possibilités de promotion des ventes24. Les États-Unis ont utilisé, pour désigner l’ensemble des mesures énumérées ci-dessus, l’expression générale de « contre-mesures en matière de libéralisation »25. Il est évident qu’il s’agit là d’une traduction orientée par le point de vue spécifique qui était le leur en l’espèce. Le Japon a nié que les mesures en question fussent des « contre-mesures en matière de libéralisation », c’est-à-dire qu’elles aient été adoptées avec une finalité protectionniste délibérée.

24

Sont visées en tant que « contre-mesures en matière de promotion » : la Circulaire n°34 de 1971 de la JFTC, la Circulaire n°5 de 1977 de la JFTC, les « Directives » de 1981 de la JFTC concernant le détachement de personnel, les Mesures d’auto réglementation de 1982, la création en 1982 du Conseil pour la promotion de pratiques commerciales loyales, les « Directives » de 1983 de la JFTC concernant les règles à suivre en matière de publicité, les Normes d’auto réglementation de 1984, l’approbation par la JFTC du Code des détaillants de 1987 et de l’organisme chargé de son application, savoir, le Conseil des détaillants pour la promotion de pratiques commerciales loyales. 25 On trouve déjà dans les mémoires de Kodak l’expression de « liberalization countermeasures ». La théorie selon quoi le MITI aurait planifié la mise en place d’un protectionnisme généralisé et insidieux en réaction à la réduction des tarifs douaniers est soutenue par Kodak dans sa requête contre Fuji devant le Représentant des États-Unis pour les questions commerciales internationales. Kodak affirmait ainsi dans Privatizing Protection : « MITI proposed liberalization countermeasures for the distribution systems in three categories of industries which it believed to be vulnerable to rapid penetration by foreign capital (basic materials, regulated consumer goods, and general consumer goods, including film). The Industrial Structure Council, a MITI advisory body developed studies of these industries and recommendations for rationalizing their distribution structures, which, it was believed, could not be achieved without government support measures. », Privatizing Protection, p. 76). Voir la réponse de Fuji dans l’Appendice de Rewriting History, p. 57.

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II. CLAIMS OF THE PARTIES

In addition to the claims26 of the United States, the Panel had to consider various procedural objections raised in limine litis by Japan.

1. Claims of the United States

In support of its complaint, the United States invoked three separate provisions of the GATT: Article XXIII:1(b) concerning Members’ responsibility where there is no conflict with a provision of the GATT, that is to say in non-violation situations, Article III:4 concerning national treatment in respect of internal regulations, and Article X:1 concerning the transparency of national laws and regulations of general application27. The measures identified in the claims made under each of these provisions are indicated below.

26

In the French texts of panel and Appellate Body proceedings the English term “claims” is usually translated “allégations” though “prétentions” would be more correct. 27 It should be borne in mind that the United States had requested consultations with Japan in three separate communications based on different grounds. One of these requests for consultations (WT/DS44/1), based on Articles XXIII:1(a), XXIII:1(b), III and X of the GATT, led to the request for the establishment of the Panel (WT/DS44/2) whose Report forms the subject of this paper. Another request for consultations was made under the GATT 1994 arrangements for consultations on restrictive business practices, BISD, S9/28 (WT/L/154). This process was broken off when Japan, in its turn, lodged a request for consultations concerning the American photographic film market based on the same grounds (WT/L/180). Japan was firmly convinced “that certain business practices in the US markets restrict and adversely affect competition in the international trade of consumer photographic film and paper”. (In Rewriting History, Fuji had likewise dwelt on the alleged resemblance between Kodak’s practices on the American market and the charges it had brought against Fuji.) Finally, a request for consultations was also made under Article XXIII:1 of the GATT and then withdrawn, since the United States was unable to find, in the Japanese Schedules, a sufficient basis for proceeding on these grounds.


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Outre les allégations26 des États-Unis, le Groupe spécial a eu à connaître diverses exceptions de procédure, soulevées in limine litis par le Japon. 1. Allégations des États-Unis Les États-Unis invoquaient à l’appui de leur demande trois dispositions distinctes du GATT : l’article XXIII:1 b), sur la responsabilité des Membres dans l’hypothèse où une disposition du GATT n’a pas été violée, c’est-à-dire dans un cas de non-violation, l’article III:4 sur le traitement national en matière de réglementation intérieure, et l’article X:1, sur la transparence en matière de lois et réglementations nationales d’application générale27. 26 Le terme d’« allégation » employé usuellement dans la procédure devant les Groupes spéciaux et l’Organe d’appel est impropre. Le Vocabulaire juridique Capitant, refondu en 1987 sous la direction de Gérard Cornu, distingue en effet les « allégations » des « prétentions ». Les premières concernent les faits, les secondes, le droit. Plus précisément, le Vocabulaire juridique définit l’« allégation » comme l’« acte d’alléguer, d’affirmer un fait », et, par extension, comme la « formulation du moyen de fait » et, toujours par extension, comme le « fait allégué » lui-même. Donc, selon cette terminologie, l’« allégation » devrait s’entendre de ce que, dans le langage procédural de l’OMC, on appelle les « arguments de fait » . Par conséquent, dans ce langage, par allégations, on entend les prétentions des parties, c’est-à-dire leur demande, à l’appui desquelles viennent les moyens (ou arguments) de droit et les moyens (ou arguments) de fait (c’est-à-dire les « allégations » selon le Vocabulaire juridique Capitant). Toutefois, par souci de ne pas nous écarter de la « sémiologie » particulière de la procédure devant les Groupes spéciaux et l’Organe d’appel, nous conserverons dans nos développements, tout en gardant à l’esprit la réserve dite, le terme d’« allégation ». 27 Il s’agit de garder à l’esprit que les États-Unis avaient demandé des consultations avec le Japon dans trois communications distinctes, appuyées sur des fondements différents. L’une de ces demandes de consultation (WT/DS44/1), fondée sur les articles XXIII:1 a), XXIII:1 b), III et X du GATT, déboucha sur la demande de constitution d’un Groupe spécial (WT/DS44/2), dont le rapport est celui que nous examinons. Une autre demande de consultation fut ouverte conformément à la Décision sur les « Pratiques commerciales restrictives : Dispositions prises en vue de consultations » relevant du GATT de 1994, reproduite dans les IBDD, S9/28 (WT/L/154). Cette démarche fut interrompue lorsque le Japon déposa à son tour une demande de consultation sur le même fondement, au sujet du marché des pellicules photographiques américain (WT/L/180). Le Japon se disait en effet « fermement convaincu que certaines pratiques commerciales sur les marchés des États-Unis restreignent et affectent la concurrence dans les échanges internationaux de pellicules et papiers photographiques destinés aux consommateurs ». (Fuji avait, dans Rewriting History, largement développé le thème d’une ressemblance entre les pratiques de Kodak sur le marché américain et les accusations portées par Kodak contre lui.) Enfin, une demande de consultation au titre de l’article XXIII:1 de l’AGCS fut également déposée, puis retirée dans la mesure où les États-Unis ne trouvèrent pas, dans les Listes du Japon, de base suffisante pour agir sur ce fondement.

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Article XXIII:1(b)

The following measures allegedly nullified or impaired benefits within the meaning of Article XXIII:1(b): (1) (2) (3)

the “distribution countermeasures”, the Large Stores Law and related measures, The “promotion countermeasures”28.

These measures had to be considered from the standpoint of their combined effects. This meant giving separate consideration to the “distribution countermeasures”, which worked together as an organic whole, the Large Stores Law and related measures in combination with the distribution countermeasures, in view of Japan’s restrictive distribution structure, and the “promotion countermeasures” as an independent group. Moreover, consideration of the “combined effects” also extended to the three sets of measures acting in combination29.

Article III:4

It was claimed that the “distribution countermeasures”, as an organic whole, also violated Article III:430.

Article X:1

The failure to publish a number of laws, regulations and administrative rulings of general application relating to the Premiums Law and various unfair competition codes, as well as to the Large Stores Law and various local regulations, allegedly constituted a violation of Article X:131.

28

Panel Report, para. 3.7.c. Panel Report, para. 3.8. 30 Panel Report, para. 3.8. 31 Panel Report, para. 3.7.c. 29


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Les mesures impliquées dans le cadre des allégations formulées en rapport avec chacune de ces dispositions sont indiquées ci-après. Article XXIII:1 b) Les mesures suivantes annuleraient ou compromettraient des avantages au sens de l’article XXIII:1 b) : (1) (2) (3)

Les « contre-mesures en matière de distribution », La Loi sur les grandes surfaces et les mesures connexes, Les « contre-mesures en matière de promotion »28.

Ces mesures devaient être considérées sous l’angle de leurs effets conjugués. Une telle approche concernait séparément les « contre-mesures en matière de distribution », envisagées comme un tout organique, la Loi sur les grandes surfaces et les mesures connexes conjointement avec les contremesures en matière de distribution, eu égard à la structure de distribution restrictive au Japon, et les « contre-mesures en matière de promotion » dans leur ensemble. En outre, la prise en compte de l’« effet conjugué » s’étendait également aux trois ensembles de mesures pris comme un tout29. Article III:4 Les « contre-mesures en matière de distribution », formant un tout organique, contreviendraient aussi à l’article III:430. Article X:1 L’absence de publication d’un certain nombre de lois, règlements ou décisions administratives d’application générale, relevant de la Loi sur les primes et des différents codes de concurrence déloyale, ainsi que de la Loi sur les grandes surfaces et les différents règlements locaux, constituerait une violation de l’article X:131.

28

Rapport du Groupe spécial, par. 3.7, alinéa c). Rapport du Groupe spécial, par. 3.8. 30 Rapport du Groupe spécial, par. 3.8. 31 Rapport du Groupe spécial, par. 3.7, alinéa c). 29

146


2. Procedural objections by Japan On the basis of Articles 4.4 and 6.2 of the Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes (DSU), Japan raised procedural objections to measures mentioned by the United States for the first time in its initial submission to the Panel and not specifically identified in the request for the establishment of a panel32.

32

Panel Report, para. 3.11. The measures concerned were as follows: 1968 Sixth Interim Report of the Industrial Structure Council “Distribution Modernization Outlook and Issues”; 1976 JDB financing to Konica for joint distribution facilities; 1967/1977 SMEA financing to photofinishing laboratories (to enable them to buy new equipment for colour photofinishing); 1971 JFTC Rule n° 1 under Article 6 of the Antimonopoly Law (International Contract Notification Requirement); 1967 JFTC Notification n° 17 on premiums to businesses; 1967 JFTC Notification n° 34 on open lotteries; 1977 JFTC Notification n° 5 on premiums to customers; and 1983 JFTC guidance on the establishment of rules on loss-leader advertising and dumping. Panel Report, para. 10.1.


146

2. Exceptions de procédure soulevées par le Japon Le Japon a soulevé, en se fondant sur les articles 4.4 et 6.2 du Mémorandum d’accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends (le « Mémorandum d’accord »), des exceptions de procédure au sujet de mesures mentionnées pour la première fois dans la première communication des ÉtatsUnis au Groupe spécial et qui n’avaient pas été indiquées de manière spécifique dans la demande d’établissement d’un Groupe spécial32.

32

Rapport du Groupe spécial, par. 3.11. Les mesures concernées par ces exceptions étaient les suivantes : le Sixième Rapport intérimaire de 1968 du Conseil des structures industrielles, « Modernisation de la distribution - Perspectives et enjeux » ; l’Aide financière de 1976 de la JDB à Konica pour des installations de distribution communes ; l’Aide financière de 1967/1977 de la SMEA aux laboratoires de développement (pour leur permettre d’acheter du nouveau matériel pour le développement de films couleur) ; le Règlement n°1 de 1971 de la JFTC au titre de l’article 6 de la Loi antimonopole (prescription de notification des marchés internationaux) ; la Circulaire n° 17 de 1967 de la JFTC concernant les primes aux entreprises ; la Circulaire n° 34 de 1967 de la JFTC concernant les loteries publicitaires ; la Circulaire n° 5 de 1977 de la JFTC concernant les primes aux consommateurs ; et les « Directives » de 1983 de la JFTC sur l’établissement de règles concernant la publicité d’appel et le dumping. Rapport du Groupe spécial, par. 10.1.

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III. REASONING OF THE PANEL

As might have been expected, the Panel began by ruling on the procedural objections raised by Japan, before proceeding to examine the claims of the parties.

1. Procedural objections

The procedural objection raised by Japan was based on Article 6.2 of the DSU33. The relevant part of this provision reads as follows: “The request for the establishment of a panel shall be made in writing. It shall indicate whether consultations were held, identify the specific measures at issue and provide a brief summary of the legal basis of the complaint sufficient to present the problem clearly”. According to the Panel, a measure not expressly mentioned in 33 In connection with the question of procedural objections, reference should be made to the arguments, on appeal, of the United States and Canada in the Hormones case concerning the claims of the European Communities with regard to the selection of experts. On that occasion, the two countries pointed out that the European Communities should have expressed their suspicions with regard to certain experts at the time their names were raised, that is to say in limine litis, which they had failed to do: EC – Measures concerning Meat and Meat Products (Hormones), Appellate Body Report, AB-1997-4, WT/DS26/AB/R and WT/DS48/AB/R of 16 January 1998, pp. 23-26, pp. 29-30. It will be recalled that the panel in European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, when it had to decide whether it was the responsibility of the DSB or the panel to determine whether a request for the establishment of a panel satisfied the requirements of Article 6.2 of the DSU, concluded that: “Because of the application of ‘reverse’ consensus decision-making applicable in the case of panel establishment in the DSB, the DSB is not likely to be an effective body for resolving disputes over whether a request for the establishment of a panel meets the requirements of Article 6.2 of the DSU. Therefore, as a practical matter only the panel established on the basis of the request (and thereafter the Appellate Body) can perform that function”. European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, Complaint by Ecuador, Panel Report, WT/DS27/R/ECU, para. 7.26. Concerning procedural objections in the proceedings of the International Court of Justice, see G. Abi-Saab, Les exceptions préliminaires dans la procédure de la CIJ, Paris, Pedone, 1967; Adde E. Wyler,“Les rapports entre exceptions préliminaires et fond du litige à la lumière de l’arrêt de la CIJ du 11 juillet 1996 dans l’affaire du génocide”, RGDIP, 2000-1, pp. 25-53. Within a broader context, other interesting contributions have been made by J. Witenberg, “La recevabilité des réclamations devant les juridictions internationales”, RCADI, Vol. III, 1932, pp. 5-136, and by Professor Brownlie in Chapter XXI of his Principles of Public International Law , 4th edition, Clarendon Press Oxford, 1990, entitled “The Admissibility of State Claims”.


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III. RAISONNEMENT DU GROUPE SPECIAL

Comme on pouvait s’y attendre, le Groupe spécial a tranché dans un premier temps les exceptions de procédure soulevées par le Japon, après quoi il a examiné les allégations des parties. 1. Exceptions de procédure L’exception de procédure soulevée par le Japon s’appuyait sur l’article 6:2 du Mémorandum d’accord33. La partie pertinente de cette disposition se lit ainsi : « La demande d’établissement d’un groupe spécial sera présentée par écrit. Elle précisera si des consultations ont eu lieu, indiquera les mesures spécifiques en cause et contiendra un bref exposé du fondement juridique de la plainte, qui doit être suffisant pour énoncer clairement le problème ». Selon le Groupe spécial, une mesure qui ne serait pas expressément mentionnée dans la demande d’établissement d’un Groupe spécial présentée par un Membre n’entrerait dans la cause qu’au cas où elle aurait un rapport évident avec une mesure 33

Sur la question des exceptions de procédure, il convient de renvoyer aux arguments des ÉtatsUnis et du Canada dans l’affaire Hormones, en appel, en ce qui concerne les allégations des Communautés européennes relatives à la désignation des experts. Dans cette espèce, ces deux pays remarquaient que les Communautés européennes auraient dû manifester leur suspicion à l’égard de certains experts au moment de la désignation de ceux-ci, c’est-à-dire in limine litis, ce qu’elles n’avaient pas fait : Mesures communautaires concernant les viandes et les produits carnés (Hormones), Rapport de l’Organe d’appel, AB-1997-4, WT/DS26/AB/R et WT/DS48/AB/R du 16 janvier 1998, pp. 23-26, pp. 29-30. On rappellera que le Groupe spécial chargé de l’affaire Communautés européennes – Régime applicable à l’importation, à la vente et à la distribution des bananes, examinant la question de savoir s’il appartenait à l’ORD ou bien aux groupes spéciaux de déterminer si une demande d’établissement d’un Groupe spécial répondait aux prescriptions de l’article 6.2 du Mémorandum d’accord sur le règlement des différends, a considéré ceci : « Vu la règle de prise de décision par consensus ‘inversé’ applicable pour l’établissement de groupes spéciaux, l’ORD n’est probablement pas un organe en mesure de régler avec efficacité des différends sur la question de savoir si une demande d’établissement d’un groupe spécial répond aux prescriptions de l’article 6.2 du Mémorandum d’accord. Par conséquent, sur le plan pratique, seul le groupe spécial établi sur la base de la demande (et ensuite l’Organe d’appel) peut assumer cette fonction ». Rapport du Groupe spécial Communautés européennes – Régime applicable à l’importation, à la vente et à la distribution des bananes, WT/DS27/R/ECU, par. 7.26. Sur les exceptions de procédure dans la procédure de la Cour internationale de justice, G. Abi-Saab, Les exceptions préliminaires dans la procédure de la C.I.J., Paris, Pedone, 1967 ; Adde E. Wyler, « Les rapports entre exceptions préliminaires et fond du litige à la lumière de l’arrêt de la C.I.J. du 11 juillet 1996 dans l’affaire du génocide », RGDIP, 2000-1, pp. 25-53. Plus largement, on lira avec intérêt l’étude de J. Witenberg, « La recevabilité des réclamations devant les juridictions internationales », RCADI, t. III, 1932, pp. 5-136, ainsi que le chapitre XXI du manuel du professeur I. Brownlie, Principles of Public International Law, Oxford, Clarendon Press, 14ème édition, 1990, intitulé « The Admissibility of State Claims ».

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the request for the establishment of a panel submitted by a Member would be taken up only if it was obviously related to a measure expressly indicated in that request. There were two necessary conditions: firstly, a close link with a measure indicated in the request for the establishment of a panel and, secondly, sufficient information to enable the defendant to gain a clear understanding of the problem. Upon applying this dual test, the Panel found that three of the eight measures mentioned by Japan did indeed fall within its terms of reference34, while five did not35.

2. Claims of the parties

The Panel’s first task was to decide in what order the claims should be examined. In previous GATT practice, the custom had been to examine violation claims before non-violation claims. This was because the latter were particularly difficult to substantiate. Thus, panels tended to follow the path of least resistance, in deference to the principle of judicial economy or imperatoria brevitas whose importance has been repeatedly affirmed36. However, the Panel noted that during the exchange of arguments between parties, both the United States and Japan had discussed the non-violation claims first, and only after that had gone on to address the violation claims, and that it was therefore incumbent upon the Panel to address them in the same order. Nevertheless, this was an unusual approach: it obliged the Panel to immerse itself in a study of Article XXIII:1(b) and met the concern to exploit the text of this provision to the full37. As for the European Communities, in their third-party intervention, they endeavoured, as it were, to “set things right”38, arguing that attention should be 34

The measures in question were: 1968 Sixth Interim Report of the Industrial Structure Council “Distribution Modernization Outlook and Issues”; 1967 JFTC Notification n° 17 on premiums between businesses; and 1977 JFTC Notification n° 5 on premiums to customers (para. 10.20). 35 The measures in question were: 1976 JDB financing to Konica for joint distribution facilities; 1967/1977 SMEA financing to photofinishing laboratories (to enable them to buy new equipment for colour photofinishing); 1971 JFTC Rule n° 1 under Article 6 of the Antimonopoly Law (International Contract Notification Requirement); 1971 JFTC Notification n° 34 on open lotteries; and 1983 JFTC guidance on the establishment of rules on loss-leader advertising and dumping. 36 Concerning judicial economy, see the Appellate Body Report on United States – Measures Affecting Imports of Woven Wool Shirts and Blouses from India (“US – Wool Shirts and Blouses”), adopted on 23 May 1997, WT/DS33/AB/R , pp. 17-20. 37 N. Komuro, op. cit., p. 184. 38 Panel Report, para. 8.15 :“The EC notes that in past GATT practice the examination of violation cases has always preceded the non-violation cases. The latter are in fact used to remedy nullification and impairment of benefits caused by the adoption of a GATT-legal measure as


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expressément indiquée dans cette demande. L’exigence comporte deux éléments essentiels : d’une part, le lien étroit avec une mesure indiquée dans la demande d’établissement d’un Groupe spécial, et d’autre part une information suffisante de la partie défenderesse. En application de ce double critère, les panélistes ont constaté que trois des huit mesures visées par le Japon relevaient bien de leur mandat34, et que cinq n’en relevaient pas35. 2. Allégations des parties Le Groupe spécial s’est d’abord demandé dans quel ordre les allégations devraient être examinées. L’habitude prévalait, dans la pratique antérieure du GATT, que les allégations de violation fussent examinées avant les allégations de non-violation. Cela tenait à la difficulté particulière de justifier les dernières : on s’occupait du plus expédient, payant en cela tribut à l’imperatoria brevitas dont la jurisprudence a maintes fois réaffirmé l’importance36. Mais les panélistes remarquaient que les États-Unis comme le Japon avaient, dans la phase d’échange d’arguments entre parties, discuté d’abord les allégations de non-violation, et ensuite seulement abordé les allégations de violation, et qu’il leur fallait par conséquent respecter cette mise en ordre. On soulignera cependant le caractère inusité de l’échafaudage : il forçait le Groupe spécial à se plonger dans l’étude de l’article XXIII:1 b) ; il répondait au souci de pleinement solliciter le texte de cette disposition37. Dans leur intervention comme tierce partie, les Communautés européennes ont quant à elles, pour ainsi dire, remis les choses en bon ordre38, en arguant que l’attention devait être portée plus 34 Il s’agissait des mesures suivantes : le Sixième Rapport intérimaire de 1968 du Conseil des structures industrielles, « Modernisation de la distribution – Perspectives et enjeux » ; la Circulaire n°17 de 1967 de la JFTC concernant les primes entre entreprises ; et la Circulaire n° 5 de 1977 de la JFTC concernant les primes aux consommateurs (par. 10.20). 35 Il s’agissait des mesures suivantes : l’Aide financière de 1976 de la JDB à Konica pour des installations de distribution communes ; l’Aide financière de 1967/1977 de la SMEA aux laboratoires de développement (pour leur permettre d’acheter du nouveau matériel pour le développement de films couleur) ; le Règlement n° 1 de 1971 de la JFTC au titre de l’article 6 de la Loi antimonopole (prescription de notification des marchés internationaux) ; la Circulaire n° 34 de 1971 de la JFTC concernant les loteries publicitaires ; et les « Directives » de 1983 de la JFTC sur l’établissement de règles concernant la publicité d’appel et le dumping. 36 Sur l’économie jurisprudentielle, voir l’affaire États-Unis – Mesures affectant les importations de chemises, chemisiers et blouses, de laine, tissés en provenance d’Inde (« États-Unis – Chemises et chemisiers de laine »), AB-1997-1, adopté le 25 avril 1997, WT/DS33/AB/R, pp. 17-20. 37 N. Komuro, op. cit., p. 184. 38 Rapport du Groupe spécial, par. 8.15 : « Les CE notent que dans la pratique passée du GATT l’examen des plaintes en situation de violation a toujours précédé l’examen des plaintes en situation de non-violation. Les secondes servent en fait à remédier à l’annulation ou à la réduction

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focused on the provisions of Article III:4 and raising the question of whether the Japanese Government had taken measures that afforded less favourable treatment to imports than to like domestic products39. It is, in fact, the political dimension of the case that needs stressing. The United States wanted to attack the Japanese “system”40, since merely eliminating a few individual measures from an elaborate web of constraints would, in itself, clearly be insufficient to unblock the Japanese market.

Having decided the order of examination of the claims: non-violation claim, then violation claims, the Panel began by considering the question of the burden of proof.

2.1. Burden of proof

In view of the complexity of the dispute, the Panel examined the question of the burden of proof with particular care. It began by recalling the rule laid down by the Appellate Body in US – Wool Shirts and Blouses41, namely that the burden of proof rests upon the party, whether complaining or defending, which asserts the affirmative of a particular claim or defence. If that party adduces sufficient evidence, the burden then shifts to the other party. However, it was necessary to distinguish between a violation complaint and one based on non-violation nullification or impairment of benefits pursuant to Article XXIII:1(b). Article 26.1(a) of the DSU and GATT jurisprudence confirmed that the latter was an exceptional remedy and that the complaining party bore the burden of providing a “detailed justification”42 in support of its allegations. It is the particular nature of the evidence that explains why in nonviolation complaints the facts need to be discussed at such length43. In these opposed to the violation cases where the issue is the nullification and impairment caused by a GATT-illegal measure”. Emphasis added. 39 Panel Report, para. 8.14. 40 Cf. the reference given in footnote 226 below. 41 US – Wool Shirts and Blouses, pp. 12-17. 42 Panel Report, para. 10.30. 43 Thus, in a communication dated 11 June 1997 (WT/DS44/4), the Chairman of the Panel informed the DSB, on the basis of Article 12.9 of the DSU, of the reasons why the Panel considered it would be unable to submit its report within six months. These reasons were as follows: the wish of the parties to use the maximum periods allowed by the DSU for drafting their submissions; the number and complexity of the measures complained of; and the exceptional


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particulièrement sur les prescriptions de l’article III:4, en posant la question de savoir si le gouvernement japonais avait pris des mesures qui accordaient un traitement moins favorable aux produits importés qu’aux produits similaires d’origine nationale39. En vérité, il faut insister sur la dimension politique de l’affaire : les États-Unis souhaitaient dénoncer le « système » japonais40, puisque le démantèlement de quelques mesures au sein d’un écheveau de contraintes multiples serait évidemment insusceptible, à lui seul, de modifier la situation bloquée du marché japonais. Ayant ainsi fixé l’ordre de l’examen : allégation de non-violation, puis allégations de violation, le Groupe spécial s’est d’abord attaché à résoudre la question de la charge de la preuve. 2.1. Charge de la preuve Compte tenu de la complexité du différend, la question de la charge de la preuve a été examinée avec un soin particulier par le Groupe spécial. Celui-ci a d’abord rappelé la règle fixée par l’Organe d’appel dans l’affaire États-Unis – Chemises et chemisiers de laine41 : l’onus probandi est supporté par la partie, qu’elle soit demanderesse ou défenderesse, qui établit, par voie d’affirmation, une allégation ou un moyen de défense. Si cette partie apporte des éléments de preuve suffisants, alors la charge de la preuve se déplace sur le chef de l’autre partie. Toutefois, il convenait de distinguer les recours fondés sur une allégation de violation de ceux fondés sur l’annulation ou la réduction d’avantages en situation de non-violation, soulevés au titre de l’article XXIII:1 b). Le Groupe spécial précisait que la jurisprudence établie dans le cadre du GATT, et confirmée par l’article 26:1 a) du Mémorandum d’accord, avait toujours considéré que les derniers recours étaient exceptionnels. Cette jurisprudence exigeait dès lors que la partie plaignante fournisse une « justification détaillée »42 à l’appui de ses allégations. C’est le caractère particulier de la preuve dans le cas d’allégations relatives aux hypothèses de non-violation qui explique l’ampleur relative de la discussion sur les faits43. En effet, dans ce cas, l’attention des Groupes spéciaux d’avantages causées par l’adoption d’une mesure licite au regard du GATT, par opposition aux plaintes en situation de violation où la question en cause est l’annulation ou la réduction résultant d’une mesure illicite au regard du GATT ». Souligné par nous. 39 Rapport du Groupe spécial, par. 8.14. 40 Sur celui-ci, infra la référence donnée dans la note 226. 41 États-Unis – Chemises et chemisiers de laine, pp.15-16. 42 Rapport du Groupe spécial, par. 10.30. 43 Ainsi, dans une communication, datée du 11 juin 1997 (WT/DS44/4), le président du Groupe spécial informa l’ORD, sur le fondement de l’article 12:9 du Mémorandum d’accord, des raisons pour lesquelles le Groupe spécial estimait ne pas pouvoir remettre son rapport dans un délai de six

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situations, panels devote more attention to the factual evidence than would normally be the case. Of course, this shift or split in the focus of attention is itself based on legal speculation, that is to say it is related not only to the intrinsic difficulty of establishing the correctness of the facts, a difficulty common to all legal disputes, but above all to the veritable Chinese puzzle of squaring with reality a stylized representation of the facts, a concept of the normative type: specifically, nonlinear causality by market equilibrium, a phenomenon of the “real” world according to the representations proper to economic positivism. Since economic law is not and cannot be an “orthodox” application of the Weltanschauung of neo-classical economics, this “conceptual” problem is unavoidable. It is, in fact, an application of “ordoliberalism”44, that is to say a version of economic liberalism in which the institutions and the State play a regulatory role, which justifies the very notion of economic law. In this connection, the reader is referred to Marc Bénitah’s judicious comments on the Agreement on Subsidies and Countervailing Measures45, which, in substance, can be extended to the present case. Rather than plunge into a detailed discussion of the fundamentals, we will content ourselves with advancing a single idea: economic reasoning can only be circular since it describes systemic effects46 without linear causality. For this reason, the interpreter of economic law may feel himself ensnared in a form of logical circularity that makes it difficult to identify a clear legal basis. This is the price of any attempt to regulate complexity (which, of course, does not mean that WTO Members do not intend their responsibility to rest on more “objective”47 legal foundations).

2.2. Non-violation claims

Apart from a few details of formulation, the United States and Japan agreed on the meaning of Article XXIII:1(b), and the only real difference between their approaches concerned the method of applying the legal test in casu. At first, abundance of the evidence provided in English and Japanese, which amounted to some 20,000 pages. 44 Cf. footnote 218 below. 45 M. Bénitah, “From Economic Complexity to Legal Indeterminacy, Causality between Subsidy and Injury”, JWT, Vol. 33, n° 1, 1999, pp. 87-106. 46 Concerning these problems, see Cours d’introduction aux sciences sociales by Professor JeanPierre Dupuy, École Polytechnique, Département humanités et sciences sociales, 1992, and in particular Volume II on the contract, the market and the public. 47 Cf. our observations given in footnote 157 below.


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se porte davantage qu’à l’accoutumée sur les éléments factuels. Certes, ce déplacement ou ce dédoublement des objets d’attention se fonde lui-même sur une prévision juridique, c’est-à-dire qu’il ne tient pas seulement aux difficultés intrinsèques à l’établissement de la matérialité des faits, commun à tous les différends juridiques, mais avant tout au véritable casse-tête de faire « caler » avec le réel une représentation de faits stylisés, un concept de type normatif : précisément, la causalité non linéaire par l’équilibre de marché, phénomène du monde « réel » selon les représentations propres aux sciences économiques positives. Ce problème « conceptuel » est inévitable si l’on considère que le droit économique n’est pas et ne peut pas être une application « orthodoxe » de la Weltanschauung de l’économie néo-classique. Il est en vérité une application de l’« ordo-libéralisme »44, c’est-à-dire d’une conception du libéralisme économique dans laquelle les institutions et l’État jouent un rôle de régulateur, ce qui justifie l’idée même d’un droit économique. Nous renvoyons le lecteur, à ce titre, vers les judicieuses remarques de M. Marc Bénitah à propos de l’accord sur les subventions et les mesures compensatoires45, qui, en substance, peuvent être étendues au cas qui nous intéresse. Sans entrer dans les détails d’une discussion fondamentale, nous n’avancerons qu’une seule idée : le raisonnement économique ne peut être que circulaire, puisqu’il décrit des effets de système46 sans causalité linéaire. Pour cette raison, l’exégète des textes du droit économique peut avoir le sentiment d’y découvrir une forme de circularité logique qui rend difficile l’identification d’un fondement juridique clair. Tel est le prix d’un essai de régulation de la complexité (ce qui ne veut nullement dire que les Membres de l’OMC n’entendent pas que leur responsabilité repose sur des fondements juridiques plus « objectifs »47). 2.2. Allégations de non-violation À quelques détails près de formulation, les États-Unis et le Japon se sont accordés sur le sens de l’article XXIII:1 b), et leurs approches ne divergeaient véritablement que sur la manière d’appliquer le critère juridique in casu. Le mois. Ces raisons étaient les suivantes : le souhait exprimé par les parties d’utiliser, pour rédiger leurs communications, les délais maximaux prescrits dans le Mémorandum d’accord ; le nombre et la complexité des mesures incriminées ; et l’exceptionnelle abondance des éléments de preuve communiqués en anglais et en japonais, représentant quelque 20 000 pages. 44 Voir infra la note 218. 45 M. Bénitah, « From Economic Complexity to Legal Indeterminacy, Causality between Subsidy and Injury », JWT, Vol. 33, n° 1, 1999, pp. 87-106. 46 Sur ces problèmes, on renverra au Cours d’introduction aux sciences sociales du professeur Jean-Pierre Dupuy, École Polytechnique, Département humanités et sciences sociales, 1992, notamment le tome II sur le contrat, le marché, la foule. 47 A ce sujet nos observations infra, notamment celles faites dans la note 157.

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Japan insisted that the burden of proof was on the complainant, i.e., the United States, and stressed the need to respect the formal articulation of the text. For its part, the United States took an approach to the text that was both more dynamic and more pragmatic, since it linked the terms of the text to its pleas as to fact. Although it was important to discuss points of law, that is to say, in each case correctly to define the legal test applicable, it was also important to characterize the measures sub iudice. A distinction should be made between reasoning relating to the rules of applicable law and reasoning relating to the characterization of the facts. As the United States cited so many measures in its complaint, we shall focus our attention exclusively on the former48.

The difficulty of the case relates just as much, if not more, to the controversies that marked the exchange of factual arguments between the parties (2.2.1.) as to the complexities of the legal debate (2.2.2.)49.

2.2.1. The factual arguments

All the factual points argued by the parties can be summed up in a single question: Did the various groups of measures targeted by the United States form part of a master plan concocted by the Japanese authorities to reduce the impact on the respective competitive positions of domestic and imported products that is to say, the “benefit” within the meaning of the chapeau of Article XXIII of the GATT or was it merely a question of measures taken, perfectly legitimately, to regulate competition on the Japanese domestic market and various measures adopted for the purpose of organizing internal commercial relations? Thus, generally speaking, the United States asserted that Japan had set up, over several decades and through numerous institutions, a whole series of “countermeasures” designed to ensure that its domestic market continued to be

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The interested reader will find in N. Komuro’s article an analysis of the Panel’s application of the legal test to each group of measures identified: N. Komuro, op. cit., pp. 197-208. 49 In what has now become something of a ritual, the Panel briefly recalled the principles of the method of interpretation used in WTO dispute settlement cases, citing Article 31 of the Vienna Convention on the Law of Treaties: “We shall proceed with our analysis of this US claim, examining as appropriate the ordinary meaning of the terms of Article XXIII:1(b), their context and the object and purpose of Article XXIII:1(b), and past GATT practice under Article XXIII:1(b)”. Panel Report, para. 10.34.


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Japon insistait d’abord sur l’imputation de la charge de la preuve au plaignant, c’est-à-dire aux États-Unis, et il soulignait la nécessité de respecter l’articulation formelle du texte. Pour leur part, les États-Unis avaient une approche à la fois beaucoup plus dynamique et plus pragmatique du texte, puisqu’ils en liaient les termes à leurs moyens de fait. En effet, s’il importait de discuter de points de droit, c’est-à-dire de correctement définir à chaque fois le critère juridique applicable, il s’agissait également de qualifier les mesures sub iudice. Il convient de distinguer les raisonnements sur les règles de droit applicable et les raisonnements portant sur la qualification des faits. Eu égard au nombre important de mesures visées dans la plainte des États-Unis, notre attention se portera exclusivement sur les premiers48. La difficulté de l’affaire tient tout autant, sinon plus, aux controverses qui ont marqué l’échange des arguments factuels des parties (2.2.1.) qu’aux complexités de la discussion juridique (2.2.2.)49. 2.2.1. Les arguments factuels L’ensemble des points de fait sur lesquels les parties ont argué peut se résumer en une seule question : les divers corps de mesures épinglées par les États-Unis participaient-ils d’un plan d’ensemble des autorités japonaises destiné à réduire l’effet sur les positions concurrentielles respectives des produits d’origine nationale et des produits importés – c’est-à-dire l’« avantage », au sens du chapeau de l’article XXIII du GATT –, ou bien s’agissait-il de mesures prises pour réglementer, de manière pleinement légitime, la concurrence sur le marché intérieur japonais et de diverses mesures relatives à l’organisation des relations commerciales intérieures ? Ainsi, d’un point de vue général, les États-Unis affirmaient-ils que le Japon avait mis en place, sur plusieurs décennies et au travers de nombreuses institutions, toute une série de « contre-mesures » destinées à maintenir la

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On trouvera, si on le souhaite, dans l’article de N. Komuro, un examen de l’application du critère juridique par le Groupe spécial à chaque groupe de mesures identifiées : N. Komuro, op. cit., pp. 197-208. 49 De manière désormais rituelle, le Groupe spécial a brièvement rappelé les principes de la méthode d’interprétation utilisée dans la jurisprudence de l’OMC, en renvoyant à l’article 31 de la Convention de Vienne sur le droit des traités : « Pour analyser ces allégations des États-Unis, nous examinerons comme il se doit le sens ordinaire à attribuer aux termes de l’article XXIII:1 b), leur contexte et l’objet et le but de l’article XXIII:1 b), ainsi que la pratique antérieure du GATT dans le cadre dudit article XXIII:1 b) », Rapport du Groupe spécial, par. 10.34.

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protected after each round of liberalization50. According to Japan, these measures served an entirely different purpose. Thus, in some respects, the discussion took on the appearance of an historical dispute, a continuation of that which had brought Kodak face to face with Fuji in the proceedings before the US Trade Representative, instituted by Kodak under Articles 301-310 of the US Trade Law of 197451.

(a) According to the United States, the distribution countermeasures applied by Japan, starting in the sixties, had helped to establish a distribution structure closed to foreign products that gave the Japanese manufacturers a dominant position in their market. The so-called “systemization of distribution” policy had encouraged the use of exclusive or preferential general terms of sale that tied wholesalers to manufacturers, together with the sharing of facilities and common information and computer links52.

As Japan saw it, the only purpose of the measures cited by United States had been to rationalize and modernize the distribution sector, which, during the sixties, had suffered from relatively low productivity, the intention being to alleviate a labour shortage and the increase in consumer prices53 and to eliminate economically irrational traditional business practices54.

(b) The Japanese Large Stores Law of 1973, which in principle resembled the “loi Royer” adopted that same year in France55, had imposed burdensome procedures on the opening and expansion of large retail stores.

50

This argument had been developed in extenso by Kodak in the various submissions it had filed in support of its request under Articles 301-310 of the US Trade Law of 1974. According to Kodak, the Japanese authorities had directly backed Fuji’s restrictive practices, thereby “privatizing” protection, as proclaimed by the title of the above-mentioned Kodak Privatizing Protection. 51 An extremely virulent dispute, since, in a voluminous submitted to the US Trade Representative on 31 July 1995, Fuji had not hesitated to speak of Kodak’s “revisionism” and its “rewriting of history”: Fuji, Rewriting History, Kodak’s Revisionist Account of the Japanese Consumer Photographic Market , 1995, already cited. 52 Panel Report, para. 5.3. 53 Panel Report, para. 5.5. 54 Panel Report, para. 5.6. 55 Loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d’orientation du commerce et de l’artisanat, JO, 30 December 1973.


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protection de leur marché domestique après chaque round de libéralisation50. Pour le Japon, ces mesures servaient de tout autres finalités que la protection du marché national. À certains égards, la discussion prenait ainsi l’apparence d’une controverse historique, prolongeant celle ayant opposé Kodak et Fuji dans la procédure devant le Représentant des États-Unis pour les questions commerciales internationales, saisi par Kodak dans le cadre des articles 301 et suivants de la Loi de 1974 sur le commerce extérieur51. a) D’après les États-Unis, les contre-mesures en matière de distribution appliquées par le Japon à partir des années soixante avaient contribué à mettre en place une structure de distribution fermée aux produits étrangers et assurant aux fabricants japonais une position dominante sur leur marché. La politique dite de « systématisation de la distribution » avait encouragé l’application de conditions générales de vente exclusives ou préférentielles liant les grossistes aux fabricants, la mise en commun d’équipements et le partage de l’information et des installations informatiques52. Au contraire, pour le Japon, les mesures citées par les États-Unis avaient seulement pour objectif de rationaliser et de moderniser le secteur de la distribution, marqué, dans les années soixante, par une productivité relativement faible, afin de lutter contre la pénurie de main-d’œuvre et la hausse des prix à la consommation53, et mettre un terme à des pratiques commerciales traditionnelles irrationnelles au plan économique54. b) La loi japonaise sur les grandes surfaces de 1973, qui ressemble en son principe à la loi Royer adoptée la même année en France55, a imposé de lourdes formalités pour l’ouverture et l’agrandissement des grandes surfaces de vente au détail. 50

Cet argument a été largement développé par Kodak dans les différents mémoires qu’il a déposé à l’appui de sa requête au titre des articles 301 et suivants de la Loi sur le commerce extérieur de 1974. Pour Kodak, les autorités japonaises auraient directement soutenu les pratiques restrictives de Fuji, « privatisant » ainsi la protection, comme l’affirmait le titre du mémoire précité de Kodak, Privatizing Protection. 51 Controverse d’une extrême virulence, puisque Fuji n’avait pas hésité à parler, dans un document volumineux remis au Représentant des États-Unis pour les questions commerciales internationales le 31 juillet 1995, du « révisionnisme » de Kodak et de « réécriture de l’histoire » : Fuji, Rewriting History, Kodak’s Revisionist Account Of the Japanese Consumer Photographic Market, 1995, précité. 52 Rapport du Groupe spécial, par. 5.3. 53 Rapport du Groupe spécial, par. 5.5. 54 Rapport du Groupe spécial, par. 5.6. 55 Loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d’orientation du commerce et de l’artisanat, J.O. 30 décembre 1973.

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According to the United States, the large retail stores offered a significant alternative to the tokuyakuten system. Thus, the “large retailers” had enabled the foreign manufacturers partially to bypass the primary distribution network. In response to this threat, Japan had proceeded to restrict the opening of new stores56.

In reply, Japan explained that the 1973 Law reflected a longstanding policy – dating back to the enactment of the Department Stores Law in 1956 – of sheltering small and medium-sized retail businesses from the competition of the large stores57.

(c) The “Premiums Law/promotion countermeasures” form part of the customary arsenal of competition law and are implemented through the Premiums Law and certain regulations issued by the JFTC under the Antimonopoly Law58.

The United States asserted that Japan had introduced these rules into its legislation with the intention of striking against two aspects of import-led international competition following trade liberalization: the strong capitalization and cost competitiveness of foreign manufacturers and their ability to convert these resources into potent marketing strategies and aggressive promotional competition59. As far as Japan was concerned, these “measures” did not in themselves have any protectionist effect60.

(d) Finally, the United States argued that the “countermeasures” in question had a combined effect, and thus formed part of an overall protectionist strategy61. 56

Panel Report, para. 4.14. Panel Report, para. 4.15. Incidentally, Japan pointed out that this policy was also being pursued by other countries (the above-mentioned “loi Royer”). 58 In particular, restrictions on promotions involving price cutting, discounts, gifts and coupons, and the regulation of the content of advertising campaigns, so as to constrain the ability to rely on price considerations or price comparisons. 59 Panel Report, para. 4.16. 60 Japan also noted that, in some respects, these measures were less rigid than those being applied in the United States: Panel Report, para. 4.17. 61 Panel Report, paras. 4.20 to 4.28. 57


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Selon les États-Unis, les grandes surfaces de vente au détail sont un canal de distribution important, alternatif au réseau des Tokuyakuten. Ainsi, les « grands détaillants » permettraient-ils aux fabricants étrangers d’éviter en partie de passer par les grossistes primaires. Dès lors, pour contrer ce phénomène, le Japon avait-il entendu limiter la multiplication des grandes surfaces56. À cela, le Japon répondait qu’il fallait replacer la loi de 1973 dans le cadre d’une politique remontant à la Loi sur les grands magasins de 1956, et qui consistait à préserver les petits et les moyens commerces de détail de la concurrence des grandes surfaces57. c) Les « contre-mesures » en matière de promotion relèvent de l’arsenal habituel du droit de la concurrence, et elles découlent de la Loi sur les primes et de certains règlements pris par la JFTC au titre de la Loi antimonopole58. Les États-Unis affirmaient que le Japon avait introduit ces règles dans sa législation pour lutter contre deux aspects de la concurrence étrangère des produits importés par suite de la libéralisation des échanges commerciaux : la forte capitalisation et la compétitivité coût des fabricants étrangers ; et la capacité des fabricants étrangers de mobiliser ces ressources dans le cadre de stratégies de vente et de campagnes de promotion agressives59. Pour le Japon, ces « mesures » n’avaient en elles-mêmes aucun effet protectionniste60. d) Enfin, les États-Unis développaient l’idée que les « contre-mesures » envisagées avaient un effet conjugué, et qu’elles participaient à ce titre d’un projet protectionniste d’ensemble61.

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Rapport du Groupe spécial, par. 4.14. Rapport du Groupe spécial, par. 4.15. Le Japon remarquait d’ailleurs que cette politique est aussi pratiquée par d’autres pays : nous avons déjà cité la loi Royer. 58 Il s’agit notamment des limitations affectant les promotions par des réductions de prix, des escomptes, des cadeaux, des coupons, et de la réglementation du contenu des campagnes publicitaires, qui limite la possibilité de prendre argument du prix ou de se livrer à des comparaisons de prix. 59 Rapport du Groupe spécial, par. 4.16. 60 Le Japon remarquait en outre que, par certains aspects, ces mesures étaient moins rigides que celles existant aux États-Unis : Rapport du Groupe spécial, par. 4.17. 61 Rapport du Groupe spécial, par. 4.20 à 4.28. 57

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2.2.2. Legal reasoning The legal arguments of the parties revolved around four points: (1) the existence of a benefit resulting from the tariff negotiations; (2) the definition of the “measures” covered by Article XXIII:1(b); (3) the effect of these measures on the competitive relationship between domestic and imported products; (4) the “reasonable expectations” as to the effect of the tariff reductions. These four points reflect the contents of Article XXIII:1(b) of the GATT, which relates to the situation in which a Member considers that a benefit accruing to it directly or indirectly under the GATT is being nullified or impaired as a result of the application by another Member of any measure, whether or not it conflicts with the provisions of the Agreement. The Panel, for its part, proceeded to give a more synthetic presentation of the legal tests governing the application of Article XXIII:1(b). It found that the remedies relating to nullification or impairment of benefits in non-violation situations were based on three elements: (a) the application of a measure by a Member of the WTO; (b) the existence of a benefit accruing under a covered agreement; (c) the nullification or impairment of that benefit as a result of the application of the measure62. The question of “reasonable expectations” was then addressed under item (b) concerning the existence of a benefit accruing under a covered agreement. We will adopt the Panel’s three-part presentation for the purposes of our own analysis.

(a) The application of a measure

After examining the approach taken by the parties, we will turn to that adopted by the Panel.

(i) The approach of the parties

The approach taken by the parties concentrated on four points: Was administrative guidance a measure within the meaning of Article XXIII:1(b) of the GATT (a)? Was it the responsibility of the Japanese Government (ß)? Was it still in force (?)? And what was the relationship between these measures and the market structure (d)?

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Panel Report, para. 10.41.


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2.2.2. Le raisonnement juridique Sur le plan juridique, la discussion des parties porta sur quatre points : 1) l’existence d’un avantage résultant des négociations tarifaires ; 2) la définition des « mesures » couvertes par l’article XXIII:1 b) ; 3) l’effet de ces mesures sur le rapport concurrentiel entre les produits nationaux et les produits importés ; 4) les « prévisions raisonnables » quant à l’effet des réductions tarifaires. Ces quatre points retracent le contenu de l’article XXIII:1 b) du GATT. Celui-ci vise le cas où un Membre considère qu’un avantage résultant pour lui directement ou indirectement du GATT se trouve annulé ou compromis en raison de l’application par un autre Membre d’une mesure, contraire ou non aux dispositions de cet Accord. Pour sa part, le Groupe spécial a procédé à une présentation plus synthétique des critères juridiques gouvernant l’application de l’article XXIII:1 b). Il a établi que les recours concernant l’annulation ou la réduction d’avantages en situation de non-violation se fondent sur trois éléments : (a) l’application d’une mesure par un Membre de l’OMC ; (b) l’existence d’un avantage résultant de l’accord applicable ; (c) l’annulation ou la réduction de cet avantage du fait de l’application de la mesure62. La question des « prévisions raisonnables » était alors abordée sous le point (b) concernant l’existence d’un avantage résultant de l’accord applicable. Nous reprendrons, pour les besoins de notre exposé, la présentation tripartite du Groupe spécial. (a) L’application d’une mesure Après avoir examiné l’approche des parties, nous nous intéresserons à celle du Groupe spécial. (i) L’approche des parties L’approche des parties s’est concentrée sur quatre points : les directives administratives sont-elles des mesures au sens de l’article XXIII:1 b) du GATT (a) ? Sont-elles imputables au gouvernement japonais (ß) ? Sont-elles toujours en vigueur (?) ? Et quel est le rapport de ces mesures avec la structure du marché (d) ?

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Rapport du Groupe spécial, par.10.41.

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a) Administrative guidance

The discussion focused initially on whether “administrative guidance” fell within the definition of measures covered by Article XXIII:1(b) of the GATT63. Japan – Agricultural Products and Japan – Semi-Conductors. According to the Panel in Japan – Restrictions on Imports of Certain Agricultural Products (22 March 1988), “ (…) the practice of ‘administrative guidance’ played an important role. Considering that this practice is a traditional tool of Japanese Government policy based on consensus and peer pressure, the Panel decided to base its judgments on the effectiveness of the measures in spite of the initial lack of transparency”64. These panels found that mere “administrative guidance” constituted “measures”65.

In Japan’s view, however, a distinction should be made between “soft” guidance, or mere suggestions, and “hard” guidance66, which, in accordance with a typology proposed by Professor Mitsuo Matsushita – one of the seven members of the Appellate Body up to 31 March 200067, can be divided into regulatory administrative guidance, a substitute for formal regulations, promotional administrative guidance, and adjudicatory administrative guidance, which is used to help private enterprises settle disputes among themselves68.

ß) Governmental attributability of measures

The next question was whether the measures at issue could be attributed to the Japanese Government. Only government measures fall within the scope of Article XXIII:1(b) of the GATT, and consequently “restrictive practices” of private origin are expressly excluded. Thus, Japan pointed out that some of the measures mentioned by the United States were attributable to the private 63

Panel Report, para. 6.92 ff. BISD, 35S/163, para. 5.4.1.4. 65 Japan – Restrictions on Imports of Certain Agricultural Products, Panel Report adopted on 2 February 1988, BISD, 35S/163, para. 5.4.1.4 and Japan – Trade in Semi-Conductors, BISD, 35S/116, para. 107. 66 Panel Report, para. 6.94. 67 Matsushita, El-Naggar and Beeby were replaced by Abi-Saab, Taniguchi and Ganesan: WTO, Press Release, PRESS/179, 25 May 2000. 68 Panel Report, para. 6.94. The report does not clearly indicate which of this author’s publications is intended, merely referring to the Japanese E -7. 64


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a) Les directives administratives La discussion s’orienta en premier lieu vers la question de savoir si les « directives administratives » entraient dans la définition des mesures couvertes par l’article XXIII:1 b) du GATT63. Les États-Unis invoquaient deux précédents : l’affaire Japon – Produits agricoles et l’affaire Japon – Semi-conducteurs. Ainsi, le Groupe spécial sur l’affaire Japon – Restrictions à l’importation de certains produits agricoles, du 22 mars 1988, avait-il relevé que « (…) la pratique des ‘directives administratives’ jouait un rôle important. Considérant que cette pratique est un instrument traditionnel de la politique japonaise qui est fondée sur le consensus et la pression des pairs, le Groupe a décidé de fonder ses jugements sur l’efficacité des mesures en dépit du manque initial de transparence »64. Ces groupes spéciaux avaient constaté que de simples « directives administratives » constituent des « mesures » 65. Pour le Japon, il convenait cependant de distinguer les directives « souples », qui sont de simples suggestions, et les directives « dures »66, qui se divisent, selon une distinction proposée par le professeur Mitsuo Matsushita – l’un des sept membres de l’Organe d’appel jusqu’au 31 mars 200067 –, en directives administratives réglementaires, qui ont la même fonction que des actes réglementaires, en directives administratives incitatives, et en directives administratives contentieuses, ces dernières ayant pour fonction d’aider les entreprises privées à régler leurs différends68.

ß) Imputabilité des mesures au gouvernement Il s’agissait ensuite de savoir si les mesures en question pouvaient être imputées au gouvernement japonais. Seules en effet les mesures gouvernementales entrent dans le champ de l’article XXIII:1 b) du GATT, et par conséquent les « pratiques restrictives » d’origine privée s’en trouvent expressément exclues.

63

Rapport du Groupe spécial, par. 6.92 et suivants. IBDD, S35/180, par. 5.4.1.4. 65 Japon – Produits agricoles, IBDD, S35/180, par. 5.4.1.1.4 et Japon – Semi-conducteurs, IBDD, S35/126, 170, par. 107. 66 Rapport du Groupe spécial, par. 6.94. 67 MM. Matsushita, El-Naggar et Beeby ont été remplacés par MM. Abi-Saab, Taniguchi et Ganesan : WTO, Press Release, PRESS/179, 25 mai 2000. 68 Rapport du Groupe spécial, par. 6.94. Le rapport n’indique pas clairement à quelle publication de cet auteur il est fait référence : il se contente de renvoyer à la pièce E-7 du Japon. 64

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sector69, to which the United States responded that these measures had been applied by entities acting under governmental authority or direction and it was therefore of no consequence that they might have involved private sector participants70. ) Measures “in effect”

Thirdly, Japan noted that some of the measures mentioned by the United States were no longer in effect. However, the United States, while conceding that, to form the subject of a complaint, a measure must be in force, declared that, in its view, all the measures at issue were well and truly in effect and, moreover, formed part of a continuing course of conduct by the Japanese authorities designed to protect their domestic market. In this connection, the United States also invoked the recognized principles of international responsibility of States, as set out in Article 25.2 of the Draft Articles on State Responsibility 71, whose text it cited72. d) Market structure

Finally, Japan argued that the effects described by the United States were a consequence of Japan’s market structure and not of any particular measures 69

Panel Report, para. 6.106. Panel Report, para. 6.107. 71 The title finally adopted by the International Law Commission was Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts. To discover the reasons for this change of title, Official Records of the General Assembly, Fifty-first Session, Supplement n° 10 (A /56/10), para. 68. 72 Panel Report, para. 6.119, which refers to the Yearbook of the International Law Commission, 1980, Vol. II, Part. II, pp. 32-33 (United Nations 1981). This text reads as follows: “2. The breach of an international obligation, by an act of the State composed of a series of actions or omissions in respect of separate cases, occurs at the moment when that action or omission of the series is accomplished which establishes the existence of the composite act. Nevertheless, the time of commission of the breach extends over the entire period from the first of the actions or omissions constituting the composite act not in conformity with the international obligation and so long as such actions or omissions are repeated”. Since then, the International Law Commission has adopted, at its 53rd Session (2001), its final Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts: Official Records of the General Assembly, Fifty-first Session, Supplement n° 10 (A /56/10), aforementioned, and J. Crawford, J. Peel, S. Olson, “The ILC’s Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts: Completion of the Second Reading”, EJIL, Vol. 12, n°5, 2001, pp. 963-992. James Crawford was the International Law Commission’s special rapporteur on international responsibility. 70


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Le Japon relevait ainsi que certaines des mesures visées par les ÉtatsUnis émanaient du secteur privé69. Ce à quoi les États-Unis répliquaient que ces mesures avaient été adoptées par des instances entrant bien dans le périmètre de l’État, et qu’il importait peu dès lors que des représentants du secteur privé aient participé à leur élaboration70.

?) Mesures « en vigueur » En troisième lieu, le Japon observait que certaines des mesures visées par les États-Unis n’étaient plus en vigueur. Mais les États-Unis, qui convenaient en effet que, pour faire l’objet d’une plainte, une mesure doit être en vigueur, indiquaient cependant qu’à leur point de vue toutes les mesures visées étaient bel et bien en vigueur, et qu’elles participaient en outre d’un effort continu et planifié des autorités japonaises pour protéger leur marché domestique. Les États-Unis invoquaient d’ailleurs à ce sujet les principes reconnus de la responsabilité internationale des États, repris dans l’article 25.2 du Projet d’articles sur la responsabilité des États71, dont ils citaient le texte72.

d) Structure du marché Pour finir, le Japon affirmait que les effets décrits par les États-Unis tenaient à la structure du marché, et non à des mesures particulières prises par le

69

Rapport du Groupe spécial, par. 6.106. Rapport du Groupe spécial, par. 6.107. 71 Le titre finalement retenu par la Commission du droit international est celle de projet d’articles sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite. Sur les raisons de ce changement de titre, Assemblée générale, Documents officiels, cinquante-sixième session, Supplément n° 10 (A/56/10), par. 68. 72 Ibid., par. 6.119, renvoyant à l’Annuaire de la Commission du droit international, 1980, Vol. II, Deuxième Partie, pp. 31-32 (Nations Unies, 1981) ; ce texte se lit ainsi : « 2. La violation d’une obligation internationale par un fait de l’État composé d’une série d’actions ou omissions relatives à des cas distincts se produit au moment de la réalisation de celle des actions ou omissions de la série qui établit l’existence du fait composé. Toutefois, le temps de perpétration de la violation s’étend sur la période entière à partir de la première des actions ou omissions dont l’ensemble constitue le fait composé non conforme à l’obligation internationale et autant que ces actions ou omissions se répètent ». Depuis, la Commission du droit international a adopté, à sa cinquantetroisième session (2001), son projet définitif d’articles sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite : Assemblée générale, Documents officiels, cinquante-sixième session, Supplément n° 10 (A/56/10), précité, et J. Crawford, J. Peel, S. Olleson, « The ILC’s Articles on Responsability of States for Internationally Wrongful Acts: Completion of the Second Reading », EJIL, Vol. 12, n°5, 2001, pp. 963-992. James Crawford a été rapporteur spécial sur la responsabilité internationale de la Commission du droit international. 70

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taken by the Japanese Government. To Japan it appeared that, in actual fact, the United States was alleging that market structure in itself constituted a “measure”73. The United States responded that the Japanese market structure reflected the ongoing application of measures, and insisted that its complaints were indeed directed against a series of measures within the meaning of Article XXIII:1(b) of the GATT74. To this extent the United States was right: the Japanese argument was rather specious, even though it raised an important question of fact, namely, whether the structural effect of the measures was equivalent to the nullification or impairment of a benefit. (ii) The Panel’s approach The Panel maintained that, in accordance with GATT practice, for the purposes of Article XXIII:1(b) the term “measure” should be defined broadly, to include a non-binding government action with an effect similar to a binding one75. It stressed, however, that a broad definition should not expand the scope of the Article XXIII:1(b) remedy, because it remained incumbent on a Member invoking this provision to demonstrate clearly how the measure at issue resulted in nullification or impairment of benefits76. The Panel then confirmed that the measures envisaged in Article XXIII:1(b), as elsewhere in the WTO Agreement, referred only to actions of governments, not those of private parties77, and that, other than in a few exceptional cases, the measures must still be being applied78. This led it to make 73

Panel Report, para. 6.129. Panel Report, para. 6.131. 75 Panel Report, para. 10.49 in fine. 76 Panel Report, para. 10.50. 77 Panel Report, para. 10.52. 78 Panel Report, paras. 10.57 and 10.58. According to one author (Petros C. Mavroidis), the Panel added, in this particular case, a fourth requirement for the admissibility of a non-violation complaint (the three traditional requirements being (a) the application of a measure by a Member of the WTO; (b) the existence of a benefit accruing under the applicable agreement; (c) the nullification or impairment of that benefit as a result of the application of the measure), namely, the fact that the measure was still being applied. The Panel contrasted this idea with that of the “continuing effect” of a past measure, which, according to some internationalists, could justify the attribution of international responsibility to a State for a continuing wrongful act (Article 19, para. 4 of the Draft Articles on State Responsibility :“If an act of the State which is not in conformity with what is required of it by an international obligation has a continuing character, there is a breach of that obligation only in respect of the period during which the act continues while the obligation is in force for that State.” (ILM, Vol. 37, p. 440, espec. p. 447. Emphasis added. In the 74


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gouvernement japonais, de sorte que les États-Unis alléguaient en vérité que la structure du marché aurait, en elle-même, la nature d’une « mesure »73. Les États-Unis rétorquaient que la structure du marché japonais reflétait le maintien en application des mesures visées, et ils observaient que leurs allégations épinglaient bien une série de mesures au sens de l’article XXIII:1 b) du GATT74. On ne peut que leur donner raison : l’argument du Japon était en la matière quelque peu spécieux, même s’il renvoyait à une question de fait importante, celle de savoir si l’effet structurel des mesures peut être assimilé à l’annulation ou à la réduction d’un avantage. (ii) L’approche du Groupe spécial Le Groupe spécial a indiqué que, conformément à la jurisprudence du GATT, il convenait de retenir une définition large du terme « mesure » aux fins de l’article XXIII:1 b), de sorte qu’il faille envisager à ce titre une action gouvernementale non contraignante qui exerce un effet semblable à celui d’une action contraignante75. Il était bien entendu alors qu’une telle définition n’aurait pas dû élargir la portée du recours offert par l’article XXIII:1 b), puisqu’un Membre qui invoquerait cette disposition resterait tenu de démontrer clairement que la mesure contestée se trouvait à l’origine de l’annulation ou de la compromission d’un avantage76. Le Groupe spécial a ensuite confirmé que les mesures envisagées à l’article XXIII:1 b), comme ailleurs dans l’Accord sur l’OMC, s’entendaient uniquement des mesures d’origine gouvernementale, à l’exclusion des actions privées77, et qu’il devait s’agir de mesures en vigueur, sauf cas exceptionnel78. 73

Rapport du Groupe spécial, par. 6.129. Rapport du Groupe spécial, par. 6.131. 75 Rapport du Groupe spécial, par. 10.49 in fine. 76 Rapport du Groupe spécial, par.10.50. 77 Rapport du Groupe spécial, par. 10.52. 78 Rapport du Groupe spécial, par. 10.57 et 10.58. Pour Petros C. Mavroidis, le Groupe spécial a ajouté, en l’occurrence, une quatrième condition à la bonne réception d’une plainte en situation de non-violation (les trois conditions traditionnelles étant a) l’application d’une mesure par un Membre de l’OMC ; b) l’existence d’un avantage résultant de l’accord applicable ; c) l’annulation ou la réduction de cet avantage du fait de l’application de la mesure) : le fait que la mesure soit toujours en vigueur. Le Groupe spécial oppose cette idée à celle d’« effet continu » d’une mesure passée, qui, selon certains internationalistes, pourrait fonder l’engagement de la responsabilité internationale d’un État pour un fait illicite continu ( l’article 19, par. 4 des Draft Articles on State Responsability : « If an act of the State which is not in conformity with what is required of it by an international obligation has a continuing character, there is a breach of that obligation only in respect of the period during which the act continues while the obligation is in force for that State. », ILM, Vol. 37, p. 440, spéc. p. 447. Souligné par nous. Dans ce cas, le Groupe spécial s’est assuré que cette conception de la « violation continue » soit clairement écartée. P.C. 74

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clear that in this case it would examine with particular care whether the measures mentioned in the United States’ complaint were in fact attributable to the Government of Japan79. (b) Existence of a benefit In addition to the question of the actual existence of a benefit resulting from the tariff negotiations (i), there was the question of the “reasonable expectations” of contracting parties to the GATT, which constituted, as it were, an estimate of the value of the benefit (ii). (i) Existence of a benefit resulting from tariff negotiations The question was whether the tariff concessions to be taken into consideration should be the latest ones negotiated by Japan, so that the legitimate expectations arising from tariff concessions granted during prior rounds ought no longer to be examined by a panel (since Members had already had an opportunity to negotiate over them at the latest tariff negotiations). In this connection, the parties cited two previous cases: EEC – Canned Fruits80 and EEC – Oilseeds81. The benefits which the United States claimed to have lost resulted from three series of negotiations: the Kennedy Round, the Tokyo Round, and the Uruguay Round82. The Panel made it clear that the nullified or impaired benefits could be the result of successive series of GATT negotiations, and that, accordingly, consideration should be given to the result of all three series and not just the latest, since there was no conflict between them83. In this particular case, the benefits granted by Japan had arisen from the negotiations conducted under Article XXVIII bis of the GATT – since the Kennedy Round for black and white film and since 1979 for colour film84.

present case, the Panel took pains to ensure that this notion of “continuing violation” was clearly rejected. P. C. Mavroidis, “Remedies in the WTO Legal System: Between a Rock and a Hard Place”, EJIL, Vol. 11, n° 4, 2000, pp. 763-814, footnote 66, and (3) (C), referring to an article by Joost Pauwelyn, “The Concept of ‘Continuing Violation’ of an International Obligation : Selected Problems”, BYBIL, 1995, pp. 415.-450 79 Panel Report, para. 10.60. 80 GATT L /5778, 20 February 1985. Unadopted. 81 Adopted 25 January 1990, BISD 37S/86. 82 Panel Report, para. 6.542. 83 Panel Report, para. 10.65. and 10.66. 84 The Panel recognized that, like the parties, it should concentrate on the photographic film and not the photographic paper market.


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Confirmation qui l’a conduit à souligner qu’en l’espèce il examinerait avec un soin particulier si les mesures visées dans la plainte des États-Unis étaient bien imputables au gouvernement japonais79. (b) L’existence d’un avantage À la question de l’existence même d’un avantage résultant des négociations tarifaires (i) s’ajoutait celle des « prévisions raisonnables » qui pouvaient être celles des parties contractantes du GATT, et qui constituaient en quelque sorte une évaluation de l’avantage (ii). (i) L’existence d’un avantage résultant des négociations tarifaires La question était celle de savoir si les concessions tarifaires à prendre en considération étaient les dernières négociées par le Japon, de sorte que les attentes légitimes créées par les concessions tarifaires résultant des rounds précédents ne devaient plus être examinées dans le cadre d’un Groupe spécial (puisque les Membres avaient déjà eu l’occasion de négocier à leur propos lors des dernières négociations tarifaires). À ce sujet, les parties invoquaient deux affaires précédentes : l’affaire CEE – Fruits en boîte80 et l’affaire CEE – Oléagineux81. Les avantages dont les États-Unis prétendaient perdre le bénéfice résultaient de trois séries de négociations : le Kennedy Round, le Tokyo Round, le Cycle d’Uruguay82. Le Groupe spécial a précisé que les avantages annulés ou compromis devaient résulter des séries de négociations successives du GATT, et qu’il convenait à cette fin d’envisager le résultat de toutes les séries de négociations et non pas seulement ceux des dernières, puisqu’il n’y pas de conflit entre elles83. En l’occurrence, les avantages consentis par le Japon découlaient des négociations menées en application de l’article XXVIII bis du GATT, pour les pellicules en noir et blanc dès le Kennedy Round et pour les pellicules en couleur à partir de 197984. Mavroidis, « Remedies in the WTO Legal System: Between a Rock and a Hard Place », EJIL, Vol. 11, n° 4, 2000, pp. 763-814, note 66, et 3) C), renvoyant à un article de Joost Pauwelyn, « The Concept of ‘Continuing Violation’ of an International Obligation: Selected Problems », BYBIL, 1995, pp. 415-450. 79 Rapport du Groupe spécial, par. 10.60. 80 Document du GATT L/5778, 20 février 1985 (non adopté). 81 Adopté le 25 janvier 1990, IBDD, S37/91. 82 Rapport du Groupe spécial, par. 6.542. 83 Rapport du Groupe spécial, par. 10.65. et 10.66. 84 Le Groupe spécial a reconnu ici qu’il devait, à l’instar des parties, se concentrer sur le marché des pellicules photographiques, et non pas sur celui des papiers photographiques.

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(ii) “Reasonable expectations” It was Japan which, during the discussions, formally introduced the “reasonably anticipated” requirement85. As might have been expected, the Panel subsequently incorporated it in its findings86. According to Japan, during GATT negotiations, the “legitimate expectations” of the participants implied a reasonable anticipation of the likely consequences of the application of tariff reductions that took present and anticipated future national policies into account. Hence, at the time of the tariff negotiations the United States might reasonably have anticipated that the Japanese market structure would evolve as it did87. In the view of the United States, only the “pertinent facts”88 should be taken into account during tariff negotiations89.

For the Panel, the benefits accruing from a tariff concession were those which a Member could reasonably anticipate. Accordingly, where a measure could have been reasonably anticipated at the time the tariff concession was granted, a Member could not be justified in claiming that it nullified or impaired a benefit: “(…) in order for expectations of a benefit to be legitimate, the challenged measures must not have been reasonably anticipated at the time the tariff concession was negotiated. If the measures were anticipated, a Member could not have had a legitimate expectation of improved market access to the extent of the impairment caused by these measures”90. Moreover, the measure at issue should not have been introduced subsequent to the granting of the tariff concession or should be clearly connected with an earlier measure91. 85 The United States also referred to this requirement, but solely so as to show that only the “pertinent facts” should be considered in assessing what could and what could not reasonably be anticipated. 86 Panel Report, paras. 10.72 to 10.81. 87 Panel Report, para. 6.519. 88 This refers to the findings made in the Report of the Working Party on Operation of Article XVI, BISD 6S/201, 209, para. 28; “(…) it must therefore be presumed, unless such pertinent facts were available at the time the tariff concession was negotiated, that it may normally be expected that the value of the concession will not be nullified or impaired as a result of the contracting party that granted the concession subsequently according a subsidy in respect of the product at issue”. 89 Panel Report, para. 6.522. 90 Panel Report, para. 10.76. 91 Panel Report, para. 10.79. According to the Panel, for the Kennedy Round, the relevant date was the closing date of the negotiations, i.e. 30 June 1967; for the Tokyo Round, the closing date was 12 April 1979; in the case of the Uruguay Round, the tariff negotiations were completed on 15 December 1993: para. 10.81.


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(ii) Les « prévisions raisonnables » C’est le Japon qui a introduit formellement, lors des débats, le critère jurisprudentiel de la « prévision raisonnable » (« reasonably anticipated » requirement)85. Comme on pouvait s’y attendre, le Groupe spécial le reprendrait ensuite dans ses constatations86. D’après le Japon, lors des négociations du GATT, les « attentes légitimes » des participants impliquaient une prévision raisonnable des effets susceptibles d’être attendus de l’application des réductions tarifaires compte tenu des politiques nationales existantes et de leurs évolutions prévisibles. Dès lors, les États-Unis pouvaient raisonnablement s’attendre à ce que la structure du marché japonais évolue comme elle l’a fait au moment des négociations tarifaires87. Pour les États-Unis, seuls les « faits pertinents »88 devraient être pris en compte au moment des négociations89. Pour le Groupe spécial, les avantages découlant d’une concession tarifaire sont ceux qu’un Membre peut raisonnablement attendre. Dès lors, lorsqu’une mesure pouvait être raisonnablement prévue à la date à laquelle la concession tarifaire a été consentie, un Membre ne peut être fondé à prétendre qu’elle annule ou compromet un avantage : « (…) pour que l’attente d’un avantage soit légitime, il faut que les mesures contestées n’aient pas pu être raisonnablement prévues au moment où la concession tarifaire a été négociée. Si ces mesures ont été prévues, un Membre ne saurait s’être légitimement attendu à une amélioration de l’accès au marché correspondant à la réduction de cet avantage causée par lesdites mesures »90. Encore faut-il que la mesure litigieuse n’ait pas été adoptée postérieurement à l’octroi de la concession tarifaire, et qu’elle ne découle pas clairement d’une mesure antérieure91. 85

Les États-Unis ont également fait référence à cette jurisprudence, mais pour en évincer que seuls les « faits pertinents » devraient être considérés pour apprécier ce qu’il était raisonnable de prévoir et ce qui ne l’était pas. 86 Rapport du Groupe spécial, par. 10.72 à 10.81. 87 Rapport du Groupe spécial, par. 6.519. 88 Cette expression renvoie aux constations faites dans le Rapport du Groupe spécial Application des dispositions de l’article XVI, adopté le 21 novembre 1961, IBDD, S10/217, 226, par. 28 : « (…) il faut donc présumer, sauf existence de faits pertinents au moment où la négociation tarifaire a été négociée, que l’on est normalement en droit de s’attendre que la valeur de la concession ne sera pas annulée ou compromise du fait que la partie contractante qui a octroyé la concession accordera par la suite une subvention au titre du produit en cause ». 89 Rapport du Groupe spécial, par. 6.522. 90 Rapport du Groupe spécial, par. 10.76. 91 Rapport du Groupe spécial, par. 10.79. Selon le Groupe spécial, à l’égard du Kennedy Round, la date pertinente est celle de la conclusion du cycle, soit le 30 juin 1967 ; pour le Tokyo Round, la date de la conclusion est intervenue le 12 avril 1979 ; dans le cas du Cycle d’Uruguay, les

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(c) Nullification or impairment of benefit as a result of the application of a measure

Finally, the last point to consider is the nullification or impairment of a benefit as a result of the measure in dispute, that is to say the effect represented by such nullification or impairment of a benefit, and the “causal” relationship between that effect and the measure. The effect in question stems from the “upsetting (of) the competitive relationship”92. In the words of the Panel, “this third element – causality – may be one of the more factually complex areas of our examination”93. Thus, in this respect, the legal arguments of the parties concerned the extent of the causal link to be established between the measures in dispute and the reduction or loss of the competitive benefit resulting from tariff concessions. It was a question of defining the “competitive conditions” that existed at the time the tariff concessions were granted, the economic impact of the tariff reductions and the “counter-effect” of the measures adopted. Thus, in accordance with the more stringent burden-of-proof rule applicable to “nonviolation complaints”, it was for the complaining party to show that these measures had adversely affected or eliminated the competitive benefit accruing from tariff reductions. Similarly, the parties acknowledged that the effect of the measures could be economic or systemic94. This meant that an attempt would be made to establish the systemic effect of all the measures combined, whereas the more classical approach would have been to establish a clear causal relationship between a given measure and a given effect.

Four issues were addressed by the Panel: (a) the degree of causation that had to be shown; (b) the relevance of the origin-neutral nature of a measure; (c) the relevance of intent to causality; and, finally, (d) the extent to which measures may be considered collectively in an analysis of causation95.

92

Panel Report, para. 10.82. Panel Report, para. 10.83. 94 Panel Report, para. 10.83. 95 Panel Report, para. 10.83. 93


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(c) L’annulation ou la réduction de cet avantage du fait de l’application de la mesure Enfin, le dernier point à considérer est l’annulation ou la réduction d’un avantage du fait de la mesure litigieuse, c’est-à-dire l’effet que constitue cette annulation ou cette réduction d’un avantage, et le rapport de « causalité » de cet effet avec la mesure. L’effet en question découle du « bouleversement du rapport de concurrence » 92. Aux dires mêmes du Groupe spécial, « (c)e troisième élément – la causalité – est sans doute sur le plan des faits l’un des volets les plus complexes de notre examen »93. Sur cette question, la discussion juridique des parties concernait donc la portée du lien causal à établir entre les mesures litigieuses et la réduction ou la perte de l’avantage concurrentiel résultant des concessions tarifaires. Il s’agissait de définir les « conditions de concurrence » existant sur le marché au moment de l’octroi des concessions tarifaires, l’impact économique des réductions tarifaires et le « contre impact » des mesures adoptées. Il incombait alors, conformément à la règle de la charge de la preuve renforcée en cas de « non-violation complaint », à la partie plaignante de montrer que ces mesures ont pour effet d’altérer ou de supprimer l’avantage concurrentiel issu des réductions tarifaires. De même, les parties admettaient-elles que l’effet imputable aux mesures pût être de nature économique ou de nature systémique94. Cela signifiait que l’on tenterait de mettre en évidence l’effet de système de toutes les mesures ensemble, alors qu’une conception plus classique chercherait seulement à déceler le lien de causalité manifeste existant entre une mesure donnée et un phénomène donné. Quatre questions ont été abordées par le Groupe spécial : (a) le degré de causalité à établir ; (b) la pertinence de la neutralité formelle d’une mesure en ce qui concerne l’origine d’un produit (origine-neutral nature of a measure) ; (c) la pertinence de l’intention de causer (intent to causality) ; (d) enfin, la mesure dans laquelle des mesures peuvent être envisagées collectivement dans une analyse de causalité95.

négociations tarifaires ont été achevées le 15 décembre 1993 : Rapport du Groupe spécial, par. 10.81. 92 Rapport du Groupe spécial, par. 10.82. 93 Rapport du Groupe spécial, par. 10.83. 94 Rapport du Groupe spécial, par. 10.83. 95 Rapport du Groupe spécial, par. 10.82.

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(a) In response to the first question, the Panel held that “the issue is whether such a measure has caused nullification or impairment, i.e., whether it has made more than a de minimis contribution to nullification or impairment”96. (b) With regard to the second point, the Panel merely recalled the GATT case-law on de facto discrimination and its interpretation not only of the principles of most-favoured-nation treatment under GATT Article I and national treatment under GATT Article III but also of the GATS non-discrimination rules97. Even though these “past cases”98 dealt with provisions other than Article XXIII:1(b), the Panel considered that the reasoning was equally applicable to Article XXIII :1(b) cases99. (c) The Panel considered that the third issue, that, as it were, “intent to harm”, was not determinative, but might nevertheless serve to indicate a causal relationship between the measure and nullification or impairment of a legitimately anticipated benefit100. (d) With regard to the question of the “combined effect” of several measures, the Panel took the view that, theoretically, the argument was not without logic, but, given the risk of abuse, should be treated with caution101.

96

Panel Report, para. 10.84. Panel Report, para. 10.86. In this particular case, the Panel referred to the panel reports in United States – Section 337 of the Tariff Act of 1930 (“US – Section 337”), adopted on 7 November 1989, BISD 36S/345, para. 5.11; Canada - Import, Distribution and Sale of Certain Alcoholic Drinks by Provincial Marketing Agencies, adopted on 18 February 1992, BISD 39S/27, paras. 5.12-5.14 and 5.30-5.31; United States – Malt Beverages, BISD 39S/206, para. 5.30; United States – Gasoline, WT/DS2/R, para. 6.10; Japan – Alcoholic Beverages, WT/DS8/R, para. 6.33, and Bananas III, WT/DS27/R/ECU, paras. 7.179-7.180. 98 The problem of the legal status of previous reports was addressed in Japan – Taxes on Alcoholic Beverages, Panel Report, WT/DS8/R, WT/DS10/R, WT/DS11/R, 11 July 1996, pp. 1216. On this question, A.T.L. Chua, “The Precedential Effect of Panel and Appellate Body Reports”, LJIL, Vol. 11, n° 1, 1998; Adde Ch. Thomas, “Litigation Process under the GATT Dispute Settlement System, Lessons for the World Trade Organization?”, JWT, Vol. 30, n° 2, 1996, p. 63; Ph.M. Nichols, “GATT Doctrine”, VJIL, Vol. 36, 1990, p. 430. 99 On the importance of reasoning by analogy for the interpretation of the rules of the various annexes to the WTO Agreement, see the author’s doctoral thesis: Le nouveau droit des relations commerciales multilatérales, L’OMC et l’immatériel, Montpellier, 2000, pp. 444-462. 100 Panel Report, para. 10.87. 101 Panel Report, para. 10.88. 97


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a) Sur la première question, le Groupe spécial a répondu qu’« il s’agit de savoir si une (…) mesure a causé l’annulation ou la réduction d’un avantage, c’est-à-dire, si elle y a apporté plus qu’une contribution minime »96. b) Sur la deuxième question, le Groupe spécial s’est contenté de rappeler la jurisprudence du GATT en matière de discrimination de facto, interprétant le traitement de la nation la plus favorisée de l’article premier du GATT ou le traitement national de l’article III du GATT, mais aussi les règles de non-discrimination de l’AGCS97. Quoique les raisonnements suivis dans ces « précédents »98 aient concerné des dispositions autres que l’article XXIII:1 b), le Groupe spécial a considéré qu’ils pouvaient être appliqués a pari dans le cadre des recours fondés sur ce dernier99. c) Sur la troisième question, celle (en quelque sorte) de l’« intention de nuire », le Groupe spécial a considéré qu’elle n’était pas déterminante, mais qu’il la retiendrait néanmoins comme l’indice d’une relation de cause à effet entre la mesure et l’annulation ou la réduction de l’avantage légitimement attendu100. d) En ce qui concerne la question de l’« effet conjugué » de plusieurs mesures, le Groupe spécial a estimé que, sur un plan théorique, le raisonnement n’était pas illogique, mais que, compte tenu du risque d’abus, il fallait le pratiquer avec prudence101. 96

Rapport du Groupe spécial, par. 10.84. Rapport du Groupe spécial, par. 10.86. En l’occurrence, le Groupe spécial a renvoyé aux rapports des Groupes spéciaux États-Unis – L’article 337 de la Loi douanière de 1930, adopté le 7 novembre 1989, IBDD, S36/386, 432-433, par. 5.11 ; Canada – Importations, distribution et vente de certaines boissons alcooliques par les organismes provinciaux de commercialisation, adopté le 18 février 1992, IBDD, S39/28, par. 5.12 à 5.14 et 5.30 et 5.31 ; États-Unis – Boissons à base de malt, IBDD, S39/233, par. 5.30 ; États-Unis – Essence, WT/DS2/R, par. 6.10 ; Japon – Boissons alcooliques, WT/DS8/R, par. 6.33 et Bananes III, WT/DS27/R/ECU, par. 7.179 et 7.180. 98 Le problème de la valeur juridique des précédents a été abordé dans l’affaire Japon – Taxes sur les boissons alcooliques, Rapports de l’Organe d’appel et du Groupe spécial d’experts, WT/DS28/11, WT/DS10/11, WT/DS11/8, 8 novembre 1996. Sur la question : A.T.L. Chua, « The Precedential Effect of Panel and Appellate Body Reports », LJIL, Vol. 11, n° 1, 1998 ; Adde Ch. Thomas, « Litigation Process under the GATT Dispute Settlement System, Lessons for the World Trade Organization? », JWT, Vol. 30, n° 2, 1996, p. 63 ; Ph. M. Nichols, « GATT Doctrine », VJIL, Vol. 36, 1990, p. 430. 99 Sur l’importance des raisonnements par analogie pour l’interprétation des règles des différents volets de l’Accord sur l’OMC, voir notre thèse de doctorat : Le nouveau droit des relations commerciales multilatérales, L’OMC et l’immatériel, Montpellier, 2000, pp. 444-462. 100 Rapport du Groupe spécial, par. 10.87. 101 Rapport du Groupe spécial, par. 10.88. 97

162


2.3. Violation claims The United States invoked two provisions: firstly, Article III:4 of the GATT (2.3.1.) and, secondly, Article X:1 of the GATT (2.3.2.).

2.3.1. Article III:4 In its claims concerning the violation of Article III:4, the United States mentioned only the “distribution countermeasures”. Moreover, the parties were not in disagreement as to the interpretation of the requirements of Article III. The discussion was mainly centered on the characterization of the measures and their effects. Japan’s main argument was that the United States had not identified “laws”, “regulations” or “requirements” capable of forming the subject of a claim under Article III102. The United States argued that Japan had implemented distribution countermeasures with a view to affording less favourable treatment to imported photographic materials. The Japanese Government had adopted a series of measures for the purpose of consolidating the primary distribution channels controlled by the Japanese manufacturers. This vertical integration would limit the opportunities for foreign manufacturers to distribute and sell their products in Japan. The intent was protectionist and the end result the less favourable treatment of imports103. Japan rejected this analysis on the merits in the alternative only, that is to say that, without challenging the United States’ interpretation with regard to Article III:4, it argued that the latter did not apply in this particular case104. Thus, between the parties there was really only one bone of contention, namely, whether or not the eight “distribution measures” cited by the United States constituted “laws ...regulations...and ...requirements” within the meaning of Article III:4. The Panel assumed that the “laws, “regulations” and 102

Panel Report, para. 7.28 ff. Panel Report, paras. 5.18 to 5.20, and para. 7.15. 104 Panel Report, para. 7.67. 103


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2.3. Allégations de violation Les États-Unis invoquaient deux dispositions : d’une part l’article III:4 du GATT (2.3.1.), d’autre part l’article X:1 du GATT (2.3.2.). 2.3.1. L’article III:4 Dans leurs allégations de violation de l’article III:4, les États-Unis ne visaient que les seules « contre-mesures en matière de distribution ». En la matière, les parties ne se sont pas opposées sur la manière d’interpréter les critères de l’article III. Les débats ont surtout porté sur la qualification des mesures et de leurs effets. Comme argument principal, le Japon a relevé que les États-Unis n’avaient pas indiqué les « lois », « règlements » ou « prescriptions » qui pourraient constituer l’objet d’une allégation au titre de l’article III102. Les États-Unis alléguaient que le Japon avait mis en œuvre les contremesures en matière de distribution en vue d’accorder un traitement moins favorable aux fournitures photographiques importées. Le gouvernement japonais aurait adopté une série de mesures en vue de consolider les circuits de distribution primaires contrôlés par les fabricants japonais. Cette intégration verticale se serait faite au détriment de la possibilité pour les fabricants étrangers de distribuer et de vendre leurs produits au Japon. Il y aurait eu là une intention protectionniste, qui se serait traduite au final par un traitement moins favorable des importations103. Le Japon rejetait au fond une telle analyse à titre subsidiaire seulement, c’est-à-dire que, sans revenir sur l’interprétation donnée par les États-Unis à propos de l’article III:4, il concluait que ce texte ne s’appliquait pas à l’espèce104. Les parties ne discutaient donc vraiment que d’une seule question : celle de savoir si les huit « mesures » en matière de distribution citées par les ÉtatsUnis constituaient des « lois ... règlements ... ou ... prescriptions » au sens de l’article III:4. En la matière, le Groupe spécial a postulé que les « lois »,

102

Rapport du Groupe spécial, par. 7.28 et suivants. Rapport du Groupe spécial, par. 5.18 à 5.20, et par. 7.15. 104 Rapport du Groupe spécial, par. 7.67. 103

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“requirements” mentioned in Article III:4 were similar to the “measures” of Article XXIII:1(b)105.

On the merits, the Panel adopted analyses “in line with GATT/WTO precedent”106. However, recalling that in Japan – Alcoholic Beverages the Appellate Body had held that Article III “obliges Members of the WTO to provide equality of competitive conditions for imported products in relation to domestic products”107, it quite remarkably equated the standard applied under Article XXIII:1(b) to that applicable to Article III:4: “ (…) it could be argued that the standard we enunciated and applied under Article XXIII:1(b) – that of ‘upsetting the competitive relationship’ – may be different from the standard of ‘upsetting effective equality of competitive opportunities’ applicable to Article III:4. However, we do not see any significant distinction between the two standards apart from the fact that this Article III:4 standard calls for no less favourable treatment for imported products in general, whereas the Article XXIII:1(b) standard calls for a comparison of the competitive relationship between foreign and domestic products at two specific points in time, i.e., when the concession was granted and currently”108.Thus, the Panel quite simply transposed its conclusions based on its examination of the measures under Article XXIII:1(b) to its examination of the measures under Article III:4109!

2.3.2. Article X:1

Referring to the Premiums Law and the Large Stores Law, the United States described the existence of an “array of opaque measures”, whereas Japan maintained that the JFTC and the MITI had published laws, regulations and administrative rulings of general application in an appropriate manner, in accordance with the provisions of Article X:1 of the GATT110. Again, the legal 105

Panel Report, para. 10.376. Panel Report, para. 10.369. 107 Japan – Alcoholic Beverages, Appellate Body Report, AB-1996-2, WT/DS8/AB/R , WT/DS10/AB/R, WT/DS11/AB/R, 4 October 1996, p. 16, citing US – Taxes on Petroleum Products and Certain Imported Substances, BISD 34S/136, para. 5.1.9 and Japan – Liquor Taxes, BISD 34S/83, para. 5.5(b). 108 Panel Report, para. 10.380. Emphasis added. 109 N. Komuro, op. cit., p. 215: “The Panel’s methodology could have an impact on future panel proceedings dealing with violation and non-violation complaints”. 110 Article X:1 concerns the publication of “(l)aws, regulations, judicial decisions and administrative rulings of general application, made effective by any (Member), pertaining to the 106


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« règlements » ou « prescriptions » mentionnés à l’article III:4 étaient similaires aux « mesures » visées à l’article XXIII:1 b)105. Sur le fond, le Groupe spécial a annoncé qu’il reprenait les analyses issues des « précédents établis dans le cadre du GATT/de l’OMC » (« in line with GATT/WTO precedent ») 106. Mais, rappelant que l’Organe d’appel avait établi dans l’affaire Japon – Boissons alcooliques que l’article III « oblige les Membres de l’OMC à garantir l’égalité des conditions de concurrence entre les produits importés et les produits nationaux »107, il a, de manière très remarquable, mis en équivalence le critère de l’article XXIII:1 b) et le critère de l’article III:4 : « (…) on pourrait faire valoir que la règle que nous avons énoncée et appliquée dans le contexte de l’article XXIII:1 b) – celle du ‘bouleversement du rapport de concurrence’ – pourrait être différente de la règle du ‘bouleversement de l’égalité effective des possibilités de concurrence’ applicable à l’article III:4. Toutefois, nous n’observons aucune distinction importante entre les deux règles en dehors du fait que la règle de l’article III:4 exige un traitement non moins favorable pour les produits importés en général, alors que la règle de l’article XXIII:1 b) exige une comparaison du rapport de concurrence entre les produits étrangers et les produits d’origine nationale à deux moments bien précis, le moment où la concession a été accordée et le moment présent »108. Ainsi, le Groupe spécial a-t-il tout simplement transposé ses conclusions à l’issue de l’examen des mesures au titre l’article XXIII:1 b) à l’examen des mesures au titre de l’article III:4109 ! 2.3.2. L’article X:1 Les États-Unis décrivaient l’existence d’un « système d’exécution opaque », en ce qui concerne la Loi sur les primes et la Loi sur les grandes surfaces. Au contraire, le Japon maintenait que la JFTC et le MITI avaient publié les lois, les règlements et les décisions administratives d’application générale sous une forme appropriée, en conformité avec la prescription énoncée à l’article X:1 du GATT110. De nouveau, la discussion juridique ne concernait ici que la seule 105

Rapport du Groupe spécial, par. 10.376. Rapport du Groupe spécial, par. 10.369. 107 Japon – Boissons alcooliques, p. 19, citant États-Unis – Taxes sur le pétrole et certains produits d’importation, IBDD, S34/154, par. 5.1.9, et Japon – Fiscalité et étiquetage des boissons alcooliques, IBDD, S34/92, par. 5.5 b). 108 Rapport du Groupe spécial, par. 10.380. Souligné par nous. 109 N. Komuro, op. cit., p. 215, qui remarque: « The Panel’s methodology could have an impact on future Panel proceedings dealing with violation and non-violation complaints ». 110 L’article X:1 concerne la publication des « (l)ois, règlements, décisions judiciaires et administratives d’application générale rendus exécutoires par (tout Membre de l’OMC) qui visent la classification ou l’évaluation de produits à des fins douanières, les taux des droits de douane, taxes et 106

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arguments concerned only the characterization of the facts and not, strictly speaking, a difference in the interpretation of positive law.

The Panel recalled the principle according to which Article X:1 applies to measures of general application, as opposed to measures in individual cases. However, it held that the Article X:1 requirement also extended to administrative rulings which established or revised criteria applicable in future cases111.

classification or the valuation of products for customs purposes, or to rates of duty, taxes or other charges, or to requirements, restrictions or prohibitions on imports or exports or on the transfer of payments therefore, or affecting their sale, distribution, transportation, insurance, warehousing inspection, exhibition, processing, mixing or other use, shall be published promptly in such a manner as to enable governments and traders to become acquainted with them”. 111 Panel Report, para. 10.388.


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opération de qualification des faits, et non pas, à proprement parler, une divergence d’interprétation du droit positif. Le Groupe spécial a rappelé le principe selon quoi l’article X:1 s’appliquait aux mesures d’application générale, par opposition aux mesures concernant des cas particuliers. Toutefois, il a estimé que la prescription de l’article X:1 concernait également les décisions administratives qui établissent de nouveaux critères ou modifient les critères applicables à l’avenir111.

autres impositions, ou les prescriptions, restrictions ou prohibitions relatives à l’importation ou à l’exportation, ou au transfert de paiements les concernant, ou qui touchent la vente, la distribution, le transport, l’assurance, l’entreposage, l’inspection, l’exposition, la transformation, le mélange ou toute autre utilisation de ces produits, seront publiés dans les moindres délais, de façon à permettre aux gouvernements et aux commerçants d’en prendre connaissance ». 111 Rapport du Groupe spécial, par. 10.388.

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IV. CONCLUSIONS OF THE PANEL

“In light of our findings in sections E.3, E.4, E.5 and E.6 above, we conclude that the United States has not demonstrated that the Japanese ‘measures’ cited by the United States individually or collectively nullify or impair benefits accruing to the United States within the meaning of GATT Article XXIII:1(b). In light of our findings in Section F above, we conclude that the United States has not demonstrated that the Japanese distribution ‘measures’ cited by the United States accord less favourable treatment to imported photographic film and paper within the meaning of GATT Article III:4. In light of our findings in Section G above, we conclude that the United States has not demonstrated that Japan failed to publish administrative rulings of general application in violation of GATT Article X:1”.


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IV. CONCLUSIONS DU GROUPE SPECIAL

« À la lumière de nos constatations énoncées dans les sections E.3, E.4, E.5 et E.6, nous concluons que les États-Unis n’ont pas démontré que les “mesures” japonaises citées par eux, individuellement ou collectivement, annulaient ou compromettaient des avantages leur revenant, au sens de l’article XXIII:1 b) du GATT. À la lumière de nos constatations énoncées dans la section F, nous concluons que les États-Unis n’ont pas démontré que les “mesures” japonaises en matière de distribution citées par eux soumettaient les pellicules et papiers photographiques importés à un traitement moins favorable, au sens de l’article III:4 du GATT. À la lumière de nos constatations énoncées dans la section G, nous concluons que les États-Unis n’ont pas démontré que le Japon n’avait pas publié les décisions administratives d’application générale, en violation de l’article X:1 du GATT ».

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V. OBSERVATIONS

There are several reasons why a survey of the WTO “case-law” would be incomplete without a fairly detailed analysis of Japan – Film. Firstly, this case provided an opportunity to take advantage of a rarely cited provision of the GATT, namely Article XXIII:1(b) on the nullification and impairment of benefits in a non-violation situation, which makes it a landmark case under the WTO dispute settlement system. Secondly, the examination of this very special provision of the GATT opens the door to a more general consideration of economic law. Moreover, a study of Japan – Film can throw light on what, for simplicity, using a reductive and perhaps somewhat infelicitous expression, we shall refer to as the “Japanese case”, which must then – perhaps casuistically – be contrasted with the “American case”, characterized by a certain tendency toward unilateralism. De lege ferenda, it also raises the question, currently on the agenda, of the application of the WTO rules to restrictive practices, to which, taking into account the private interests concerned, must be added the no less topical and no less controversial issue of private sector access to the WTO dispute settlement mechanism.

1. Nullification and impairment in a non-violation situation

Article XXIII of the GATT distinguishes between three main types of complaints: “violation complaints” (Article XXIII:1(a)); “non-violation complaints”(Article XXIII:1(b)); and “situation complaints” (Article XXIII:1(c)). There is no known instance of a case in which Article XXIII:1(c) of the GATT was invoked, other than, during the GATT 1947 period112, when it was used by the European Communities merely to put pressure on Japan. Professor Petersmann believes, doubtless correctly, that “situation complaints” have become something of a dead letter113. This leaves us with the other two possibilities, only the second of which, i.e. “non-violation complaints”, is of immediate interest114. 112

Cf. infra footnote 254. E.-U. Petersmann, “Violation and Non-violation Complaints in Public International Law”, GYIL, 1991, p. 175. 114 Concerning non-violation complaints, in addition to the above-mentioned article by Professor Petersmann, A. Von Bogdandy, “The Non-Violation Procedure of Article XXIII:2, GATT, Its Operational Rationale”, JWT, Vol. 26, n° 4, 1992, pp. 95-111; E. Canal-Forgues, L’institution de la conciliation dans le cadre du GATT, Contribution à l’étude de la structuration d’un mécanisme 113


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V. OBSERVATIONS

Un tour d’horizon de la jurisprudence de l’OMC ne serait pas complet sans aborder avec un certain degré de détail l’affaire Japon – Pellicules, et cela pour plusieurs raisons. Premièrement, cette affaire a été l’occasion de mettre en œuvre une disposition peu invoquée dans la jurisprudence du GATT : l’article XXIII:1 b) du GATT, sur la réduction et l’annulation d’avantage en situation de non-violation, ce qui fait de lui le cas princeps en la matière sous l’empire du système de règlement des différends de l’OMC. Ensuite, l’examen de cette disposition très particulière du GATT permet d’introduire à une réflexion plus générale sur le droit économique. En outre, l’étude de l’affaire Japon – Pellicules peut être l’occasion de porter un regard très éclairant sur ce que, pour faire simple, nous appellerons, par une formule réductrice et peut-être pas très heureuse, le « cas japonais », qu’il faut – sur un plan casuistique sans doute – opposer alors à un « cas américain », caractérisé par une tendance certaine à l’unilatéralisme. De lege ferenda, elle soulève également la question, à l’ordre du jour, de l’application des règles de l’OMC aux pratiques restrictives ; à quoi, compte tenu des intérêts privés concernés, s’ajoute enfin celle, non moins actuelle et non moins discutée, de l’accès des personnes privées au mécanisme de règlement des différends de l’OMC. 1. La réduction et l’annulation d’avantage en situation de non-violation L’article XXIII du GATT distingue trois types fondamentaux de plaintes : les « plaintes en situation de violation », ou « violation complaints » (article XXIII:1 a)) ; les « plaintes en situation de non-violation », ou « non-violation complaints » (article XXIII:1 b)) ; les plaintes concernant « une autre situation », ou « situation complaints » (article XXIII:1 c)). On ne connaît pas d’exemple d’affaire dans laquelle l’article XXIII:1 c) du GATT ait été invoqué, sinon, à l’époque du GATT de 1947, l’usage purement comminatoire qu’en firent les Communautés européennes contre le Japon112. Le professeur Petersmann pense, sans doute à juste titre, que les « situation complaints » sont tombées en désuétude113. Restent donc les deux autres hypothèses. Seule la deuxième, celle des « plaintes en situation de non-violation », nous intéresse dans la présente section de nos observations114. 112

Voir infra note 254. E.-U. Petersmann, « Violation and Non-violation Complaints in Public International Law », GYIL, 1991, p. 175. 114 Sur les « plaintes en situation de non-violation », outre l’article précité du professeur Petersmann, A. Von Bogdandy, « The Non-Violation Procedure of Article XXIII:2, GATT, Its 113

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(1) In India – Patents (US), the Appellate Body explained the difference between violation and non-violation complaints: “Article XXIII:1(a) involves so-called ‘violation’ complaints. These are disputes that arise from an alleged failure by a Member to carry out its obligations. During nearly fifty years of experience, Article XXIII:1(a) has formed the basis of almost all disputes under the GATT 1947 and the WTO Agreement. In contrast, Article XXIII:1(b) involves so-called ‘non-violation’ complaints. (…) These are disputes that do not require an allegation of a violation of an obligation. In the history of the GATT/WTO, there have been only a handful of ‘non-violation’ cases arising under Article XXIII:1(b)”115.

In violation cases, a Member becomes accountable when, after tariff concessions have been bound, the internal legislation or practices of the binding State upset the competitive relationship to which the foreign products would normally be entitled as a result of the tariff concessions, while violating the provisions of the GATT 1994. Indeed, most of these provisions are intended precisely to prevent the effect of tariff reductions on trade being offset by the adoption of other protective measures. In non-violation cases, the principle of accountability rests primarily on a Member’s “reasonable expectations” with regard to market access. The “reasonably anticipated” requirement, which arose out of GATT 1947 practice116, goes under various names: reasonable anticipation, reasonable expectations, legitimate expectations, and carries echoes, a contrario, of the ancient legal doctrine of “unforeseeability“. Another criterion, namely the “adverse effect” criterion117, also plays an important part. Finally, a measure de règlement des différends, Bruxelles, Bruylant, 1993, pp. 122-132; N. Komuro ,“The WTO Dispute Settlement Mechanism, Coverage and Procedures of the WTO Understanding”, JWT, Vol. 29, n° 4, 1995, pp. 5-95, espec. pp. 63-70; S. Cho, GATT Non-Violation Issues in the WTO Framework: Are They the Achilles’ Heel of the Dispute Settlement Process?, Jean Monnet Working Papers, n° 9/98; A.T .L. Chua, “Reasonable Expectations and Non-Violation Complaints in GATT/WTO Jurisprudence”, JWT, Vol. 32, n° 2, April 1998, pp. 27-50. A comparison of nonviolation complaints under the WTO and NAFTA dispute settlement systems can be found in G. Marceau, “NAFTA and WTO Dispute Settlement Rules, A Thematic Comparison”, JWT, Vol. 31, n° 2, 1997, pp. 25-81, espec. pp. 45-47. 115 India – Patent Protection for Pharmaceutical and Agricultural Chemical Products, Appellate Body Report, AB-1997-5, WT/DS50/AB/R, para. 39. 116 For a description of past practice, R. Hudec, The GATT Legal System and World Trade Diplomacy, Praeger, 1975, pp. 144-153. 117 A. Von Bogdandy, op. cit., pp. 103-105.


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1) Dans l’affaire Inde – Protection conférée par un brevet pour les produits pharmaceutiques et les produits chimiques de l’agriculture (ÉtatsUnis), l’Organe d’appel a rappelé la teneur de la distinction entre les « plaintes en situation de violation » et les « plaintes en situation de non-violation » : « L’article XXIII:1 a) concerne ce que l’on appelle les plaintes ‘en situation de violation’. Il s’agit de différends qui découlent du fait qu’un Membre aurait manqué à ses obligations. Depuis qu’il est appliqué, c’est-à-dire depuis presque 50 ans, l’article XXIII:1 a) a été à la base de la quasi-totalité des différends soulevés dans le cadre du GATT de 1947 et de l’Accord sur l’OMC. Par contre, l’article XXIII:1 b) concerne ce qu’on appelle les plaintes ‘en situation de nonviolation’. Il s’agit de différends pour lesquels il n’est pas nécessaire d’alléguer un manquement à une obligation. (…) Dans l’histoire du GATT/de l’OMC, il n’y a eu que quelques affaires introduites à la suite de plaintes ‘en situation de non-violation’ formulées au titre de l’article XXIII:1 b) »115. Dans les cas de violation des obligations d’un Membre, la responsabilité de celui-ci est mise en œuvre lorsque, après que des concessions tarifaires ont été consolidées, la législation intérieure ou les pratiques de l’État consolidant modifient l’équilibre concurrentiel auquel les produits étrangers pouvaient s’attendre en raison des concessions tarifaires tout en violant les dispositions du GATT de 1994. La plupart de ces dispositions a précisément pour objet d’éviter que l’effet sur le commerce des réductions tarifaires ne soit contrebattu par l’adoption d’autres mesures de protection. Dans les cas de non-violation de ces obligations, le principe de responsabilité s’appuie d’abord sur les « prévisions raisonnables » des Membres en matière d’accès au marché. Le critère de la « prévision raisonnable » (« reasonably anticipated » requirement), issu de la jurisprudence

Operational Rationale », JWT, Vol. 26, n° 4, 1992, pp. 95-111 ; E. Canal-Forgues, L’institution de la conciliation dans le cadre du GATT, Contribution à l’étude de la structuration d’un mécanisme de règlement des différends, Bruxelles, Bruylant, 1993, pp. 122-132 ; N. Komuro, « The WTO Dispute Settlement Mechanism, Coverage and Procedures of the WTO Understanding », JWT, Vol. 29, n° 4, 1995, pp. 5-95, spéc. pp. 63-70; S. Cho, GATT Non-Violation Issues in the WTO Framework: Are They the Achilles ’ heel of the Dispute Settlement Process?, Jean Monnet Working Papers, n° 9/98; A.T.L. Chua, « Reasonable Expectations and Non-Violation Complaints in GATT/WTO Jurisprudence », JWT, Vol. 32, n° 2, April 1998, pp. 27-50. On trouvera une comparaison des plaintes en situation de non-violation dans le système de règlement des différends de l’OMC et dans le système de règlement des différends de l’ALENA in G. Marceau, « NAFTA and WTO Dispute Settlement Rules, A thematic Comparison », JWT, Vol. 31, n° 2, 1997, pp. 25-81, spéc. pp. 45-47. 115 Inde – Protection conférée par un brevet pour les produits pharmaceutiques et les produits chimiques de l’agriculture, Rapport de l’Organe d’appel, AB-1997-5, WT/DS50/AB/R, par. 39.

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consistent with the GATT 1994, attributable to the Member that accorded a benefit under the GATT 1994 (that is to say, the reasonable expectation of the establishment of a certain competitive relationship), must have produced the adverse effect constituted by the nullification or impairment of that benefit (or more specifically, the upsetting of the anticipated competitive relationship). These, in fact, are the three strands that run through the Panel’s reasoning in the Japan – Film case. The distinction is a subtle one and merits closer scrutiny. In order to grasp it, one should bear in mind that, in principle, the General Agreement on Tariffs and Trade prohibits all barriers to legitimate trade, with the exception of customs duties and other levies of a similar nature118. The idea was that protection of the domestic market should be restricted to tariff measures only, so that the price of that protection could be quantified and a sort of general equilibrium established with respect to the reduction of the trade barriers erected by the countries participating in the multilateral negotiations. Thus, the other obligations under the General Agreement were intended to prevent the effect of the tariff reductions from being neutralized by the introduction of other protective measures119, such as the arbitrary or restrictive application of customs regulations, subsidies, State trading and exchange rate manipulation, or quotas and quantitative restrictions and discriminatory quantitative internal taxes and regulations, which are in fact prohibited120. As Professor Jackson remarks: “The diplomats who wrote the GATT and the ITO Charter had broadly in mind a regulatory system that would essentially inhibit the use of restrictions on imports other than tariffs, and then provided for negotiation of reduced tariff levels. It was recognized that the mere agreement to reduce tariff levels could be easily evaded unless other obligations were established to prevent that evasion”121. Legally, these tariff concessions constitute a “benefit” or quid pro quo, within the meaning of the theory of consideration122 in the law of 118

However, for an interesting approach to the authorized quantitative restrictions see: F. Stewart, “Proposals for a Review of GATT Article XVIII: an Assessment”, in UNCTAD, Uruguay Round, Papers on Selected Issues, UNCTAD/ITP/10, 1989. 119 One author notes that these other GATT obligations also correspond to legitimate expectations. According to this author, “legitimate expectations” are a general principle of the GATT: A. T. L. Chua, op. cit., p. 30. 120 W. J. Davey, “The WTO/GATT World Trading System: An Overview”, in P. Pescatore, W. J. Davey, A. F. Lowenfeld, Handbook of WTO/GATT Dispute Settlement, Transnational Juris Publications, Kluwer Law International, 1995, pp. 7-86, espec. pp. 36-43. 121 J.H. Jackson, The World Trading System, Law and Policy of International Economic Relations, The MIT Press, 1992, p. 115, 2nd edition, 1997, p. 139. 122 In French, “consideration” is variously rendered as “rémunération, paiement, compensation, contrepartie, prestation”.


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du GATT de 1947116, se décline sous divers noms : reasonable anticipation, reasonable expectation, legitimate expectation, et n’est pas d’ailleurs sans rappeler, a contrario, la vieille doctrine juridique de l’« imprévision ». Un autre critère joue un rôle important : celui de l’« effet préjudiciable » 117. Enfin, il importe qu’une mesure compatible avec le GATT de 1994, imputable au Membre ayant consenti un certain avantage au titre du GATT de 1994 (c’est-àdire la prévision raisonnable de l’établissement d’un certain rapport concurrentiel) ait causé l’effet préjudiciable que constitue la perte ou la réduction de cet avantage (précisément, le bouleversement du rapport concurrentiel prévisible). En somme, il s’agit là des trois éléments du raisonnement du Groupe spécial dans l’affaire Japon – Pellicules. Le distinguo est subtil, et il mérite d’être précisé. Pour en saisir le sens, on doit rappeler que l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce prohibe en principe tous les obstacles au commerce légitime, à l’exception des droits de douane et des autres impositions de même nature118. L’idée était qu’il fallait cantonner la protection du marché domestique aux seules mesures tarifaires, afin de pouvoir quantifier le prix de cette protection et d’établir une sorte de balance générale entre la réduction des barrières au commerce des pays participants aux négociations multilatérales. Les autres obligations de l’Accord général devaient ainsi prévenir le contournement des réductions tarifaires par d’autres mesures de protection119, telles que l’application arbitraire ou restrictive des réglementations douanières, les subventions, le commerce d’État et la manipulation des taux de change, ou telles que les quotas et restrictions quantitatives, les taxes et réglementations intérieures quantitatives discriminatoires, qui sont du reste prohibés120. C’est ce que remarque le professeur Jackson : « The diplomats who wrote the GATT and the ITO Charter had broadly in mind a regulatory system that would essentially inhibit the use of restrictions on imports other than tariffs, and then provided for negotiation of reduced tariff levels. It was recognized that the mere agreement to reduce tariff levels could be easily evaded unless other obligations were established to 116

Pour une description de la jurisprudence, R. Hudec, The GATT Legal System and World Trade Diplomacy, Praeger, 1975, pp. 144-153. 117 A. Von Bogdandy, op. cit., pp. 103-105. 118 Voir toutefois pour une intéressante approche des restrictions quantitatives autorisées: F. Stewart, « Proposals for a Review of GATT Article XVIII: an Assessment », in UNCTAD, Uruguay Round, Papers on Selected Issues, UNCATD/ITP/10, 1989. 119 Un auteur remarque que ces autres obligations du GATT répondent elles aussi à des attentes légitimes. Selon cet auteur, les « attentes légitimes » sont un principe général du GATT : A.T.L. Chua, op. cit., p. 30. 120 W. J. Davey, « The WTO/GATT World Trading System: An Overview », in P. Pescatore, W. J. Davey, A. F. Lowenfeld, Handbook of WTO/GATT Dispute Settlement, Transnational Juris Publications, Kluwer Law International, 1995, pp. 7-86, spéc. pp. 36-43.

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contracts123. It follows that when, as a result of the actions of one of the parties, that “benefit” is nullified or impaired, the other parties are entitled to reconsider their position, that is to say, to take countermeasures and, in particular, to raise their duty levels by way of retaliation. The central concept, common to all types of complaints, is that of the nullification or impairment of a benefit124. This is a fundamental principle since, as recognized in the Agreed Description of the Customary Practice of the GATT in the Field of Dispute Settlement (Article XXIII:2) (the “Agreed Description”), it is the disappearance or non-realization of an anticipated benefit under the GATT that gives contracting parties grounds for complaint125: “In practice, contracting parties have had recourse to Article XXIII only when in their view a benefit accruing to them under the General Agreement was being nullified or impaired”126. It was with the case known as Uruguayan Recourse to Article XXIII127 that the doctrine of “prima facie nullification or impairment” first took off128.

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A. A. Levasseur, Le contrat en droit américain, Paris, Dalloz 1996, xi+121 p.: “To a large extent, the notion of ‘promise’ determines the definition, both legal and philosophical, of that other notion ‘contract’”. 124 J. H. Jackson, World Trade and the Law of GATT (A Legal Analysis of the General Agreement on Tariffs and Trade), The Bobbs-Merrill Company, Inc., 1969, pp. 181-183; Adde F. Roessler, “The Concept of Nullification or Impairment in the Legal System of the World Trade Organization”, in E.-U. Petersmann (ed.), International Trade Law and the GATT/WTO Dispute Settlement System, Kluwer Law International, Deventer, 1997, pp. 125-142; E. Canal-Forgues, op. cit., Bruxelles, Bruylant, 1993, pp. 104-109. 125 J. H. Jackson, The World Trading System, Law and Policy of International Economic Relations, op. cit., 2nd edition, 1997, pp. 114-115. 126 Agreed Description, para. 5, in limine. 127 Uruguayan Recourse to Article XXIII, Report adopted 16 November 1962, BISD 11S/95, para. 15: “In cases where there is a clear infringement of the provisions of the General Agreement, or in other words, where measures are applied in conflict with the provisions of GATT and are not permitted under the terms of the relevant protocol under which the GATT is applied by the contracting party, the action would, prima facie, constitute a case of nullification or impairment and would ipso facto require consideration of whether the circumstances are serious enough to justify the authorization or suspension of concessions or obligations”. The Uruguayan action constituted a form of response to the generalized protectionism being practised by the developed world. It was directly aimed at fifteen industrialized countries. Uruguay supplied a list of 562 restrictive measures that were harming its exports, including in particular export licences, health regulations, various taxes and variable levies (the notorious “monetary compensatory amounts”). However, the Uruguayan recourse did not produce results to match the expectations it had initially aroused. 128 E. Canal-Forgues, op. cit., p. 114; J. H. Jackson, The World Trading System, Law and Policy of International Economic Relations, op. cit., p. 114; and by the same author, World Trade and the Law of GATT, (A Legal Analysis of the General Agreement on Tariffs and Trade), op. cit., p. 182.


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prevent that evasion. »121 Juridiquement, les concessions tarifaires constituent un « avantage » , une « contre-promesse », au sens de la théorie de la « consideration »122 du droit des contrats de common law123. Il procède de là que, lorsqu’il y a, du fait d’une partie, annulation ou compromission dudit « avantage », les autres parties sont en droit de revenir sur leurs propres engagements, c’est-à-dire d’appliquer des contre-mesures, savoir, de relever le niveau de leurs droits en guise de rétorsions commerciales. Le concept central, commun à tous les types de plaintes, est celui d’« annulation ou réduction d’un avantage », ou, en anglais, de « nullification or impairment »124. Il s’agit là d’un principe fondamental puisque, comme le reconnaissait la Description convenue de la pratique habituelle du GATT en matière de règlement des différends (article XXIII, paragraphe 2) (la « Description convenue »), c’est la disparition ou la non réalisation d’un avantage attendu du GATT qui justifie la responsabilité des parties contractantes125 : « Dans la pratique, les parties contractantes du GATT n’ont invoqué les dispositions de l’article XXIII que si, à leur avis, un avantage résultant pour elles de l’Accord général était annulé ou compromis »126. C’est avec l’affaire du Recours de l’Uruguay à l’article XXIII127 que la doctrine de la « réduction ou de l’annulation d’avantage prima facie » a pris son 121

J. H. Jackson, The World Trading System, Law and Policy of International Economic Relations, The MIT Press, 2nd Edition, 1997, p. 139. 122 Le Glossaire trilingue à l’usage des traducteurs de l’OMC, 1997, donne en français, pour consideration, « rémunération, paiement, compensation, contrepartie, prestation ». 123 A.A. Levasseur, Le contrat en droit américain, Paris, Dalloz 1996, xi+121 p. : « La notion de promesse détermine dans un large mesure la définition tant philosophique que juridique de cette autre notion qui est celle de contrat. » 124 J. H. Jackson, World Trade and the Law of GATT, (A Legal Analysis of the General Agreement on Tariffs and Trade), The Bobbs-Merrill Company, Inc., 1969, pp. 181-183; Adde F. Roessler, « The Concept of Nullification or Impairment in the Legal System of the World Trade Organization », in E.-U. Petersmann (ed.), International Trade Law and the GATT/WTO Dispute Settlement System, Deventer, Kluwer Law International, 1997, pp. 125-142 ; E. Canal-Forgues, op. cit., Bruxelles, Bruylant, 1993, pp. 104-109. 125 J. H. Jackson, The World Trading System, Law and Policy of International Economic Relations, op. cit., 2nd Edition, 1997, pp. 114-115. 126 Description convenue de la pratique habituelle du GATT en matière de règlement des différends (article XXIII, par. 2), paragraphe 5, in limine. 127 Recours de l’Uruguay à l’article XXIII, Rapport adopté le 16 novembre 1962, IBDD, S11/98, par. 15 : « Dans les cas où il y a manifestement infraction aux dispositions de l’Accord général ou qu’en d’autres termes des mesures sont contraires aux dispositions de l’Accord général et ne sont pas autorisées par le protocole qui régit l’application provisoire de l’Accord général par la partie contractante en cause, la mesure prise fait présumer qu’un avantage est annulé ou compromis et entraîne ipso facto l’examen de la question de savoir si les circonstances sont suffisamment graves pour justifier l’autorisation de suspendre des concessions ou des obligations ». Ce recours constitue une forme de réaction contre le protectionnisme généralisé des pays développés. Il

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According to this doctrine, there are three situations in which benefits under the GATT are nullified or impaired: (i) where a provision of the General Agreement is violated, (ii) where a subsidy is granted129, and (iii) where a quantitative restriction130, even if authorized under the General Agreement, is applied131. However, the Agreed Description and the DSU expressly mention only the first case. According to Article 3.8 of the DSU, where there is an infringement of the obligations assumed under a covered agreement, the action is considered prima facie to constitute a case of nullification or impairment. However, this is only a rebuttable presumption, and it is always open to the Member against which the complaint has been brought to disprove it132.

Of course, in a non-violation situation, as this presumption does not operate, the rules of evidence carry more weight. According to GATT 1947 practice, as confirmed by Article 26.1(a) of the DSU, the complaining party must present a “detailed justification” in support of its complaint. This explains why the non-violation remedy must be approached with great caution, as 129

Cf. the Panel Report in Application of the Provisions of Article XVI, adopted 21 November 1961, BISD, 10S/217, 226, para. 27; A. von Bogdandy, op. cit., p. 104; J . H. Jackson, World Trade and the Law of GATT (A Legal Analysis of the General Agreement on Tariffs and Trade), op. cit., pp. 182-183; and by the same author, The World Trading System, Law and Policy of International Economic Relations, op. cit., p. 115. 130 J. H. Jackson, World Trade and the Law of GATT (A Legal Analysis of the General Agreement on Tariffs and Trade), op. cit., p. 182, referring to L /1222/Add.1 (1960); and by the same author, The World Trading System, Law and Policy of International Economic Relations, op. and loc. cit.; A. von Bogdandy, op. cit., p. 104. 131 Mr. Chua rejects the distinction between these three series of trade barriers, the “traditional barriers”, and the rest, that is to say those whose harmful effect cannot be apprehended prima facie but must be proved. In his view, it is merely a matter of proving that legitimate expectations have not been met, that is to say that a competitive relationship has been upset, and not that imports have actually been prevented by the measures in dispute: A.T.L. Chua, op. cit., pp. 47-48. 132 Even though the Panel in United States – Taxes on Petroleum and Certains Imported Substances had concluded that the presumption was irrebuttable: “ (…) the panel examined how the CONTRACTING PARTIES have reacted in previous cases to claims that a measure inconsistent with the General Agreement had no adverse impact and therefore did not nullify or impair benefits accruing under the General Agreement to the contracting party that had brought the complaint. The panel noted such claims had been made in a number of cases but that there was no case in the history of the GATT in which a contracting party had rebutted the presumption that a measure infringing obligations causes nullification and impairment”. (BISD, 34S/157, 158, para. 5.1.7). See also the Panel Report in Japanese Measures on Imports of Leather, BISD, 31S/94, 112-113, paras. 47-48. It should be added that where, for example in the case of Article III or Article XI of the GATT, a measure may be considered to constitute a violation per se, the presumption is based on a measure that need only be proved. The question becomes more involved where more complex criteria, such as substitutability, are considered.


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essor128. Selon cette doctrine, il est trois hypothèses dans lesquelles des avantages issus de l’Accord général sont compromis ou annulés : en cas de violation d’une disposition de l’Accord général, en cas d’octroi de subvention129 ou en cas d’application d’une restriction quantitative130, même autorisée par l’Accord général131. Cependant, la Description convenue et le Mémorandum d’accord n’ont expressément consacré que la première hypothèse. En vertu de l’article 3:8 du Mémorandum d’accord, lorsqu’il y a eu infraction aux obligations souscrites au titre d’un accord visé, la mesure en cause est présumée annuler ou compromettre un avantage. Il ne s’agit là cependant que d’une présomption réfragable, et il appartiendra toujours au Membre mis en cause d’apporter la preuve contraire132. En situation de non-violation, comme cette présomption ne joue pas, les règles de preuve se trouvent très naturellement renforcées. Selon la directement visait quinze pays industrialisés. L’Uruguay fournissait une liste de 562 mesures restrictives préjudiciables à ses exportations, parmi lesquelles étaient notamment visés des permis d’exportations, des réglementations sanitaires, diverses taxes ainsi que des prélèvements variables (les fameux « montants compensatoires monétaires »). Toutefois, le recours de l’Uruguay n’a pas été suivi de résultats à la hauteur des espérances qu’il avait d’abord suscitées. 128 E. Canal-Forgues, op. cit., p. 114 ; J. H. Jackson, The World Trading System, Law and Policy of International Economic Relations, op. cit., p. 114 ; et même auteur, World Trade and the Law of GATT, (A Legal Analysis of the General Agreement on Tariffs and Trade), op. cit., p. 182. 129 Rapport du Groupe special, Application des dispositions de l’article XVI, adopté le 21 novembre 1961, IBDD, S10/217, 226, par. 27 ; A. Von Bogdandy, op. cit., p. 104 ; J. H. Jackson, World Trade and the Law of GATT, (A Legal Analysis of the General Agreement on Tariffs and Trade), op. cit., pp. 182-183 ; et même auteur, The World Trading System, Law and Policy of International Economic Relations, op. cit., p. 115. 130 J. H. Jackson, World Trade and the Law of GATT, (A Legal Analysis of the General Agreement on Tariffs and Trade), op. cit., p. 182, renvoyant au document L/1222/Add.1 (1960) ; même auteur, The World Trading System, Law and Policy of International Economic Relations, op. et loc. cit. ; A. von Bogdandy, op. cit., p. 104. 131 M. Chua rejette la distinction entre ces trois séries d’obstacles au commerce, qui constituent les « obstacles traditionnels », et les autres obstacles, c’est-à-dire ceux dont l’effet préjudiciable ne peut pas être appréhendé prima facie, mais doit être prouvé. Pour lui, il importe seulement de rapporter la preuve que des attentes légitimes n’ont pas été respectées, c’est-à-dire qu’il y a eu bouleversement d’un rapport concurrentiel, et non pas que des importations ont été effectivement empêchées à cause des mesures litigieuses : A.T.L. Chua, op. cit., pp. 47-48. 132 Même si le rapport du Groupe spécial États-Unis – Taxes sur le pétrole et certains produits d’importation a conclu que la présomption était irréfragable : « (…) bien que les PARTIES CONTRACTANTES n’aient pas explicitement statué sur le point de savoir si la présomption que des avantages sont annulés ou compromis par des mesures illicites peut être réfutée, en pratique elle avait toujours été considérée irréfutable. », IBDD, S34/154, 178, par. 5.1.7. Voir aussi le rapport du Groupe spécial sur les mesures appliquées par le Japon aux importations de cuir, IBDD, S31/102, 122-124, par. 47-48. Il faut ajouter que lorsque, dans le cas de l’article III ou de l’article XI du GATT par exemple, on peut envisager qu’une mesure constitue une violation per se, la présomption s’appuie sur une mesure dont il suffit de rapporter la preuve. La question se complique lorsque des critères plus complexes sont envisagés, comme celui de substituabilité.

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confirmed by the seminal conclusion of the Panel in Japan – Film: “Although the non-violation remedy is an important and accepted tool of WTO/GATT dispute settlement and has been ‘on the books’ for almost 50 years, we note that there have been only eight cases in which panels or working parties have substantially considered Article XXIII:1(b) claims. This suggests that both the GATT contracting parties and WTO members have approached this remedy with caution, and, indeed, have treated it as an exceptional instrument of dispute settlement”133. In later cases, it is possible to find reminders of this warning in the form of citations or references134.

Finally, it is characteristic of non-violation complaints that they cannot be settled by withdrawal of the measure in dispute, only by a “mutually satisfactory adjustment”, usually in the form of compensation. For a long time, this solution had only a judge-made basis. In fact, in every case, whether in a violation, non-violation or “other” situation, Article XXIII:2 also applied135. However, the case-law was to impose a restrictive reading of this provision in the case of non-violation complaints. In Australian Subsidy on Ammonium Sulphate, the Working Group took the view that [there was] “nothing in Article XXIII which could empower the CONTRACTING PARTIES to require a contracting party to withdraw or reduce a consumption subsidy such as that applied by the Government of Australia to ammonium sulphate”136. This solution is now enshrined in Article 26.1(b) of the DSU.

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Panel Report, para. 10.36. Cf. the Panel Report in European Communities – Measures Affecting the Prohibition of Asbestos and Asbestos Products, WT/DS135/R, para. 8.271, and the Appellate Body Report, WT/DS135/AB/R, para. 186; the Panel Report in Korea – Measures Affecting Government Procurement, WT/DS163/R, para. 7.98. 135 A. Von Bogdandy, op. cit., pp. 108-109. 136 Australian Subsidy on Ammonium Sulphate, report adopted 3 April 1950, BISD, II/188, 195, para. 16. 134


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jurisprudence du GATT de 1947, confirmée sur ce point par l’article 26:1 a) du Mémorandum d’accord, la partie plaignante doit fournir une « justification détaillée » à l’appui de ses allégations. Cela explique qu’il faille entourer le recours en situation de non-violation de grandes précautions. Ce que, dans l’affaire Japon – Pellicules, le Groupe spécial exprimait par une formule séminale : « Bien que le recours en situation de non-violation soit un instrument important et reconnu de règlement des différends dans le cadre de l’OMC comme du GATT et figure ‘dans les Écritures’ depuis près de 50 ans, nous notons qu’il n’y a eu que huit affaires dans lesquelles le Groupe spécial ou le groupe de travail ait examiné au fond des allégations formulées au titre de l’article XXIII:1 b). Cela donne à penser que tant les parties contractantes du GATT que les Membres de l’OMC ont abordé ce recours avec prudence et l’ont même traité comme un instrument exceptionnel de règlement des différends »133 On trouve, dans les affaire ultérieures, le rappel, sous la forme de citation ou de renvoi, de cette mise en garde134. Enfin, on précisera que les plaintes en situation de non-violation se caractérisent également en cela qu’elles ne peuvent être réglées par le retrait de la mesure litigieuse, mais par un « ajustement mutuellement satisfaisant », le plus souvent sous la forme d’une compensation tarifaire. Longtemps, cette solution n’a eu qu’un fondement prétorien. En effet, dans tous les cas, que l’on soit en situation de violation, en situation de non-violation, ou dans le cas d’une « autre situation », l’article XXIII:2 s’appliquait également135. Mais la jurisprudence imposerait une lecture restrictive de cette disposition dans le cas des plaintes en situation de non-violation. Dans l’affaire relative aux Subventions australiennes aux importations de sulfate d’ammonium, le Groupe de travail s’était montré d’avis qu’« aucune des dispositions de l’article XXIII ne donne aux PARTIES CONTRACTANTES le droit d’exiger qu’une partie contractante supprime ou réduise une subvention à la consommation du genre de celle que le Gouvernement de l’Australie appliquait au sulfate d’ammonium »136. Cette solution est désormais consacrée par l’article 21:6 b) du Mémorandum d’accord.

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Rapport du Groupe spécial, par.10.36. Rrapport du Groupe spécial chargé de l’affaire Communautés européennes – Mesures affectant l’amiante et les produits en contenant, WT/DS135/R, par. 8.271, et le rapport de l’Organe d’appel, WT/DS135/AB/R, par. 186 ; le rapport du Groupe spécial chargé de l’affaire Corée – Mesure affectant les marchés publics, WT/DS163/R, par. 7.98. 135 A. Von Bogdandy, op. cit., pp. 108-109. 136 Les subventions australiennes aux importations de sulfate d’ammonium, Rapport adopté le 3 avril 1950, IBDD, II/204, 211-212, par. 16. 134

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(2) What is the rationale for non-violation complaints?

Originally, it was a question of preventing contracting parties to the GATT 1947 (and Members of the International Trade Organization)137 from nullifying or impairing competitive advantages, arising out of tariff reductions they had previously granted, by adopting measures consistent with the GATT, which therefore could not per se be portrayed as a violation of their obligations. Thus, in EEC – Oilseeds, it had been found that “(t)he main value of a tariff concession is that it provides an assurance of better market access through improved price competition. The CONTRACTING PARTIES negotiate tariff concessions primarily to obtain that advantage. They must therefore be assumed to base their tariff negotiations on the expectation that the price effect of the tariff concessions will not be systematically offset”138. Moreover, it was sufficient to give a mere promise (albeit clear and firm) to grant a tariff reduction, as in German Import Duties on Starch and Potato Flour139. However, panels have been very reluctant to consider the loss of advantages that were not the result of tariff reductions140.

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Article XXIII of the GATT corresponds to Article 93 of the Havana Charter (in actual fact, Article XXIII reproduces the text of Article 89 of the Geneva Charter). 138 EEC – Payments and Subsidies Paid to Processors and Producers of Oilseeds and Related Animal-Feed Proteins, Panel Report, adopted on 25 January 1990, BISD, 37S/86, para. 148. 139 Cf. the report in German Import Duties on Starch and Potato Flour, noted on 16 February 1955, BISD, 3S/77. 140 A. Von Bogdandy, op. cit., pp. 98-100; A.T.L. Chua, op. cit., pp. 39-41, which gives the arguments for and against. There is also the question of whether an advantage can also be lost when an agreement concluded by third countries has the effect of raising prices on the international market. If it can be shown that when a concession was granted by a Member, its legitimate expectation was to influence price levels, it is not clear why this should not be so, since quite plainly the GATT concerns both imports and exports. Thus, in Japan – Trade in Semiconductors, the European Communities claimed that a bilateral arrangement between the governments of Japan and the United States concerning trade in semi-conductors, which had the effect of substantially raising the price of components, “necessarily involved nullification or impairment of the benefits to other contracting parties resulting from the General Agreement, for the simple reason that it deprived the other contracting parties of the most basic benefit of free trade, which was the freedom to buy at prices at which companies were willing to sell”. Japan – Trade in Semi-conductors, Panel Report adopted 4 May 1988, BISD 35S/116, para. 69. The Panel did not share this view: the benefit which the European Communities had undeniably lost had not resulted from the General Agreement, ibid., para. 131.


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2) Quelle est la raison d’être des plaintes « en situation de non-violation » ? Il s’agissait, à l’origine, d’éviter que les parties contractantes du GATT de 1947 (et les États Membres de l’Organisation internationale du Commerce)137 n’annulent ou ne compromettent les avantages concurrentiels issus des réductions tarifaires qu’ils avaient consenties par l’adoption de mesures compatibles avec le GATT, et par conséquent insusceptibles d’être condamnées en tant que telles comme une violation de leurs obligations. Dans l’affaire CEE – Oléagineux, il avait été ainsi constaté que « le principal intérêt d’une concession tarifaire est qu’elle donne l’assurance d’un meilleur accès au marché grâce à une plus grande concurrence par les prix. Les parties contractantes négocient des concessions tarifaires essentiellement pour obtenir cet avantage. Il faut donc partir du principe que, dans leurs négociations tarifaires, elles s’attendent que l’effet des concessions au plan des prix ne soit pas systématiquement neutralisé »138. Et il suffisait d’ailleurs qu’une simple promesse (mais une promesse claire et ferme) d’accorder une réduction tarifaire, comme dans l’affaire des Droits appliqués par l’Allemagne à l’importation de l’amidon et de la fécule de pomme de terre139. Cependant, la jurisprudence s’est montrée très réticente à considérer la perte d’avantages qui ne seraient pas issus des réductions tarifaires140. 137

L’article XXIII du GATT correspond à l’article 93 de la Charte de la Havane (en vérité, l’article XXIII reprend le texte de l’article 89 de la Charte de Genève). 138 Primes et subventions versées aux transformateurs et aux producteurs d’oléagineux et de protéines apparentées destinées à l’alimentation des animaux (« CEE – Oléagineux »), IBDD, S37/91, 137, par. 148. 139 Droits appliqués par l’Allemagne à l’importation de l’amidon et de la fécule de pomme de terre, Rapport dont il a été pris acte le 16 février 1955, IBDD, S3/86. 140 A. Von Bogdandy, op. cit., pp. 98-100 ; A.T.L. Chua, op. cit., pp. 39-41, qui donne des arguments pro et contra. Une autre question est celle de savoir si la perte d’avantage peut également survenir lorsqu’un accord conclu par des pays tiers a pour effet d’augmenter les prix sur le marché international. S’il peut être démontré que lorsqu’une concession a été accordée par un Membre, son attente légitime était d’influer sur le niveau des prix, on ne voit pas pourquoi il ne pourrait pas en être ainsi, puisque le GATT concerne tout uniment le commerce d’importation et le commerce d’exportation. Dans l’affaire Japon – Semi-conducteurs, les Communautés européennes prétendaient ainsi qu’un arrangement bilatéral entre les gouvernements du Japon et des États-Unis concernant le commerce des semi-conducteurs, ayant pour effet d’accroître substantiellement le prix des composants, « compromettait nécessairement les avantages découlant pour d’autres parties contractantes de l’Accord général, pour la simple raison qu’il privait ces autres parties des avantages les plus fondamentaux du libre-échange, qui était la liberté d’acheter aux prix auxquels les sociétés étaient disposées à vendre. » Japon – Commerce des semi-conducteurs, rapport du Groupe spécial adopté le 4 mai 1988, IBDD, S35/126, par. 69. Le Groupe spécial n’était pas de cet avis : l’avantage que les Communautés européennes perdaient indéniablement n’était pas issu de l’Accord général, ibid., par. 131.

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To some extent, non-violation complaints were also a means of filling the “legal vacuum” created by the weakness of the rules of international trade and firmly establishing, for each party, in the words of the preamble to the General Agreement, “reciprocal and mutually advantageous arrangements directed to the substantial reduction of tariffs and other barriers to trade and the elimination of discriminatory treatment in international commerce”141. Thus, taking a proactive approach, some commentators were to conclude that non-violation complaints could serve as a legal basis for the extension, through panel decisions, of the substantive scope of the GATT into new areas, such as competition law142. The Panel in Japan – Film, the first example of a non-violation complaint to be subjected to the WTO dispute settlement system143, rejected precisely this proactive approach. Thus, precedence is being given to the negotiation of new disciplines, while the increase in the substantive scope of WTO law is making recourse to non-violation complaints less and less relevant, as noted, as long ago as 1994, by the present Director of the WTO Secretariat’s Legal Affairs Directorate (then a member of the legal service of the European Commission144): “Since 141

A. Von Bogdandy, op. cit., p. 99. W. H. Barringer, J. P. Durling, “Point-Counterpoint: Trade Dispute in the Japanese Photographic Film Market, Out of Focus: The Use of Section 301 to Address Anticompetitive Practices in Foreign Markets”, UCLA Journal of International Law and Foreign Affairs, n° 1, 1996, p. 99, espec. p. 137; Mr. Barringer was Fuji’s counsel in the proceedings before the US Trade Representative; Adde B. Hindley, “Competition Law: Alternative Structures for Agreement”, in J. Bhagwati, R. Hudec (eds.), Fair Trade and Harmonization, Prerequisites for Free Trade?, MIT, 1996, Vol. 2, p. 333. 143 In United States – Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act, the European Communities invoked both the violation of certain obligations under the General Agreement and the GATS and, more generally, the non-violation impairment of benefits derived from the GATT and the GATS and the impeding of the attainment of their objectives: United States – Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act, Request for the Establishment of a Panel by the European Communities, WT/DS38/2, 4 October 1996. This case was settled amicably in the consultation stage. B. Stern, “Vers la mondialisation juridique? Les Lois Helms-Burton et d’Amato-Kennedy”, RGDIP, 1996-4, pp. 979-1003, and, by the same author, “Can the United States Set Rules for the World? A French View”, JWT, Vol. 31, n° 4, 1997, pp. 5-26. 144 Mr. Kuyper was expressing his personal opinion, and, of course, the fact that he has now become Director of the WTO Secretariat’s Legal Affairs Directorate is quite immaterial. This point, though obvious, deserves to be made since, curiously, his name has come up in a rather ticklish controversy between the European Communities and the United States, which arose in the course of the United States – Sections 301-310 of the Trade Act of 1974 case, over a purely academic opinion he expressed on the interpretation of Article XVI.4 of the Agreement Establishing the WTO, in an article entitled “The New WTO Dispute Settlement System: The Impact on the Community”, which formed part of the proceedings of a conference held in Bruges in October 1994: United States – Sections 301-310 of the Trade Act of 1974, WT/DS152/R , of 22 December 1999, para. 4.463 ff. The text of this article can be found in J.H.J. Bourgeois, F. Berrod, 142


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C’était là, en quelque sorte, le moyen également de remédier au « vide juridique » créé par la faiblesse des règles du commerce international, et de garantir, pour chaque partie, le ferme établissement de la réciprocité et des avantages mutuels issus de la réduction substantielle des tarifs douaniers et autres entraves aux échanges et de l’élimination des discriminations en matière de commerce international (pour parler comme le préambule de l’Accord général)141. Ainsi, dans une perspective volontariste, certains commentateurs considéraient que les plaintes « en situation de non-violation » pourraient servir de base légale à l’extension, par la jurisprudence, du champ d’application ratione materiae du GATT à des domaines nouveaux, comme le droit de la concurrence142. L’affaire Japon – Pellicules, premier exemple de plainte « en situation de non-violation » soumise au système de règlement des différends de l’OMC.143, rejette précisément cette perspective volontariste. Préséance est donc donnée à la négociation de nouvelles disciplines. Et cela alors même que la croissance du champ d’application matériel du droit de l’OMC rend de moins en moins pertinent le recours aux plaintes en situation de non-violation, comme le remarquait, dès 1994, l’actuel Directeur de la direction des affaires juridiques du Secrétariat de l’OMC (alors membre du service juridique de la Commission européenne144) : « Since GATT/WTO law is 141

A. Von Bogdandy, op. cit., p. 99. W. H. Barringer, J. P. Durling, « Point-Counterpoint: Trade Dispute in the Japanese Photographic Film Market, Out of Focus: The Use of Section 301 to Address Anticompetitive Practices in Foreign Markets », UCLA Journal of International Law and Foreign Affairs, n° 1, 1996, p. 99, spéc. p. 137 ; M. Barringer était le conseil de Fuji lors de la procédure devant le Représentant des États-Unis pour les questions commerciales internationales ; Adde B. Hindley, « Competition Law: Alternative Structures for Agreement », in J. Bhagwati, R. Hudec (eds.), Fair Trade and Harmonization, Prerequisites for Free Trade?, MIT, Vol. 2, 1996, p. 333. 143 Dans l’affaire États-Unis – Loi pour la liberté et la solidarité démocratique à Cuba, les Communautés européennes invoquaient à la fois la violation d’obligations déterminées de l’Accord général et de l’AGCS et, plus généralement, la compromission d’avantages tirés du GATT et de l’AGCS et l’entrave d’objectifs de ceux-ci, sans violation : États-Unis – Loi pour la liberté et la solidarité démocratique à Cuba, Demande d’établissement d’un Groupe spécial par les Communautés européennes, WT/DS38/2, 4 octobre 1996. Cette affaire a fait l’objet d’un règlement amiable au stade des consultations. Sur cette affaire, B. Stern, « Vers la mondialisation juridique ? Les lois Helms-Burton et d’Amato-Kennedy », RGDIP, 1996-4, pp. 979-1003, et, même auteur, « Can the United-States set Rules for the World? A French View », JWT, Vol. 31, n° 4, 1997, pp. 5-26. 144 M. Kuyper s’exprimait alors à titre personnel, et le fait qu’il soit devenu aujourd’hui le Directeur de la direction des affaires juridiques du Secrétariat de l’OMC n’influe bien sûr nullement sur cet état de fait. Ce point, qui va de soi, mérite cependant d’être souligné, puisque son nom est curieusement apparu dans une controverse, au vrai assez vétilleuse, entre les Communautés européennes et les États-Unis, nouée au cours de l’affaire États-Unis – Articles 301 à 310 de la Loi de 1974 sur le commerce extérieur, au sujet d’une opinion, purement doctrinale, exprimée par lui sur l’interprétation de l’article XVI:4 de l’Accord instituant l’OMC, 142

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GATT/WTO law is becoming more and more comprehensive and complete, and since what was called the ‘legal vacuum’ around GATT is shrinking, in particular in respect of subsidization, there will be less and less scope for ‘nonviolation’ cases”145.

Moreover, the matter is taking a political turn since WTO Members are now asking whether the scope of non-violation complaints should not be extended to benefits resulting from the TRIPS Agreement146. Article 64.2 of the TRIPS Agreement imposed a five-year moratorium on the application of Article XXIII:1(b) and (c) of the GATT 1994. The United States now considers that this moratorium has been lifted, in accordance with the very terms of Article 64 of the TRIPS Agreement147. Numerous developing-country Members believe that, on the contrary, the moratorium is still in place, and that non-violation complaints are not possible under the TRIPS Agreement148.

The point deserves to be raised, inasmuch as the Appellate Body has rightly criticised the use, by the panel in India – Patents (US), of the concept of “legitimate expectations”, albeit in a violation situation149. It is therefore worth drawing a parallel between this case and Japan – Film.

In the latter, the Panel took its conclusions concerning nonviolation situations and transposed them to its analysis under Article III of the GATT. In India – Patents (US), it was precisely this approach that was criticized by the Appellate Body, but in a case in which it was first necessary to determine whether there had been a violation.

E. Gippini Fournier (eds.), The Uruguay Round Results, A European Lawyers’ Perspective, Brussels, The Bruges Conference, European Interuniversity Press, 1995, pp. 87-114. 145 P. J. Kuyper, “The Law of GATT as a Special Field of International Law”, NYIL, Vol. XXV, 1994, pp. 227-257, cited in M. Stilwell, E. Tuerk, Non-Violation Complaints and the TRIPS Agreement: Some Considerations for WTO Members, South Center, Occasional Papers, n° 1, p. 5. 146 G. E. Evans, “A Preliminary Excursion into TRIPS and Non-Violation Complaints”, JWIP, Vol. 3, n° 6, 2000, pp. 867-888. 147 Communication from the United States, Scope and Modalities of Non-Violation Complaints under the TRIPS Agreement, IP/C /W /194. 148 M. Stilwell, E. Tuerk, op. cit., p. 4. 149 The TRIPS Agreement, in Article 64, para. 2 and 3, expressly suspended, for a period of five years, the application of subparagraphs 1(b) and 1(c) of Article XXIII of the GATT to the settlement of TRIPS disputes.


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becoming more and more comprehensive and complete, and since what was called the “legal vacuum” around GATT is shrinking, in particular in respect of subzidization, there will be less and less scope for ‘non-violation’ case »145. La question revêt d’ailleurs un tour politique, puisque les Membres de l’OMC se demandent actuellement s’il faut étendre le champ d’action des plaintes en situation de non-violation aux avantages issus de l’Accord sur les ADPIC146. L’article 64:2 de l’Accord sur les ADPIC a imposé un moratoire de cinq ans sur l’application de l’article XXIII:1 b) et c) du GATT de 1994. Les États-Unis considèrent aujourd’hui que ce moratoire a été levé, selon les termes mêmes de l’article 64 de l’Accord sur les ADPIC147. Nombre des pays en développement Membres pensent au contraire que le moratoire se poursuit, et que les plaintes en situation de non-violation ne sont pas possibles dans le cadre de l’Accord sur les ADPIC148. Le point mérite d’être relevé, dans la mesure où l’Organe d’appel a justement sanctionné l’usage, par le Groupe spécial chargé de l’affaire Inde – Brevets (États-Unis), du concept d’« attentes légitimes », mais dans une situation de violation149. Il vaut donc la peine de tracer un parallèle entre cette affaire et l’affaire Japon – Pellicules. Dans cette dernière affaire, le Groupe spécial a repris ses conclusions « en situation de non-violation » et les a transposées dans son examen au titre de l’article III du GATT. Dans l’affaire Inde – Brevets (États-Unis), c’est précisément le même mouvement qui a été condamné par l’Organe d’appel, mais dans une affaire où il fallait d’abord apprécier s’il y avait eu violation.

dans un article intitulé « The New WTO Dispute Settlement System: The Impact on the Community », qui faisait partie des actes d’une conférence tenue à Bruges en octobre 1994 : États-Unis – Articles 301 à 310 de la Loi de 1974 sur le commerce extérieur, WT/DS152/R, du 22 décembre 1999, par. 4.463 et s. On trouvera le texte de cet article in J.H.J. Bourgeois, F. Berrod, E. Gippini Fournier (eds.), The Uruguay Round Results, A European Lawyers’ Perspective, The Bruges Conference, Brussels, European Interuniversity Press, 1995, pp. 87-114. 145 P. J. Kuyper, « The Law of GATT as a Special Field of International Law », NYIL, Vol. XXV, 1994, pp. 227-257, cité in M. Stilwell, E. Tuerk, Non-Violation Complaints and the TRIPS Agreement: Some Considerations for WTO Members, South Center, Occasional Papers, n° 1, p. 5. 146 G. E. Evans, « A Preliminary Excursion into TRIPS and Non-Violation Complaints », JWIP, Vol. 3, n° 6, 2000, pp. 867-888. 147 Communication from the United States, Scope and Modalities of Non-Violation Complaints under the TRIPS Agreement, IP/C/W/194. 148 M. Stilwell, E. Tuerk, op. cit., p. 4. 149 L’Accord sur les ADPIC, aux termes de son article 64, paragraphes 2 et 3, a expressément suspendu, pour une durée de cinq ans, l’application au règlement des différends qui relèvent de son domaine d’application des alinéas b) et c) de l’article XXIII du GATT.

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In fact, according to the Appellate Body, the concept of “upsetting the competitive relationship”, developed in violation situations, in particular those relating to Article III and Article XI of the GATT, comes into play, in principle, after a violation has been determined, as a means of rebutting the presumption that where there is violation there is loss of benefit150. In this connection, reference is usually made to the report of the Working Party on Brazilian Internal Tax151, to the Superfund panel152, and to various other cases153.

The use of the notion of “legitimate expectations” in violation situations was equally clearly condemned by the Appellate Body in European Communities – Customs Classification of Certain Computer Equipment154.

In violation cases, the concept of “legitimate expectations” is therefore no more than an abusive novation, an analytical aberration with no connection with the “acquis gattien”, which only leads to repeated admonishments from the Appellate Body, as in India – Patents (US): “the Panel’s invocation of the ‘legitimate expectations’ of Members relating to conditions of competition melds the legally-distinct bases for ‘violation’ and ‘non-violation’ complaints under Article XXIII of the GATT 1994 into one uniform cause of action. This is not consistent with either Article XXIII of the GATT 1994 or Article 64 of the TRIPS Agreement. Whether or not ‘non-violation’ complaints should be available for disputes under the TRIPS Agreement is a matter that remains to be determined by the Council for Trade-Related Aspects of Intellectual Property (the ‘Council for TRIPS’) pursuant to Article 64.3 of the TRIPS Agreement. It is

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India – Patents (US), Appellate Body Report, para. 40. GATT/CP.3/42, adopted 30 June 1949, II/181, 182, para. 16. 152 Panel Report, United States – Taxes on Petroleum and Certain Imported Substances, adopted 17 June 1987, BISD 34S/136, para. 5.1.9. 153 Apart from the two cases mentioned above, the Appellate Body cited the following: Panel Report, Canada – Administration of the Foreign Investment Review Act, adopted 7 February 1984, BISD 30S/140, para. 6.6; Panel Report, Japanese Measures on Imports of Leather, adopted 15/16 May 1984, BISD 31S/94, para. 55; Panel Report, Japan – Customs Duties, Taxes and Labelling Practices on Imported Wines and Alcoholic Beverages, adopted 10 November 1987, BISD 34S/83, para. 5.11; Panel Report, European Economic Community – Restrictions on Imports of Apples, adopted 22 June 1989, BISD 36S/135, para. 5.25; and Panel Report, United States – Measures Affecting the Importation, Internal Sale and Use of Tobacco, adopted 4 October 1994, DS44/R, para. 99. 154 European Communities – Customs Classification of Certain Computer Equipment, Panel Report, 5 February 1998, s WT/DS62/R , WT/DS67/R and WT/DS68/R. 151


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En effet, selon l’Organe d’appel, le concept de « bouleversement de l’égalité effective des possibilités de concurrence » , développé dans des hypothèses de violation, en particulier celles de l’article III et de l’article XI du GATT, fonctionne en principe après qu’une violation a été constatée, comme un moyen permettant de renverser la présomption qu’en cas de violation, il y a bien une perte d’avantage150. À ce titre, on renvoie habituellement au rapport du Groupe de travail sur Les taxes intérieures brésiliennes151, au panel Superfund152, et à diverses autres affaires153. L’emploi de la notion d’« attente légitime » en situation de violation a tout aussi nettement été condamné par l’Organe d’appel dans l’affaire Communautés européennes – Classement tarifaire de certains équipements informatiques154, cette fois-ci dans une hypothèse ayant à voir avec le classement tarifaire d’équipements informatiques. En situation de violation, le concept d’« attentes légitimes » n’est donc qu’une novation abusive, un écart d’analyse sans rapport aucun avec l’« acquis gattien », et qui amène seulement à des remontrances appuyées de la part de l’Organe d’appel, comme ce fut le cas dans l’affaire Inde – Brevets (ÉtatsUnis) : « en invoquant les ‘attentes légitimes’ des Membres concernant les conditions de concurrence, le groupe spécial confond les bases juridiquement distinctes des plaintes ‘en situation de violation’ et ‘en situation de nonviolation’ au titre de l’article XXIII du GATT de 1994 pour en faire un seul motif d’action uniforme. Cela n’est compatible ni avec l’article XXIII du GATT de 1994 ni avec l’article 64 de l’Accord sur les ADPIC. La faculté de formuler des plaintes ‘en situation de non-violation’ pour des différends relevant de l’Accord sur les ADPIC est une question qui doit encore être examinée par le Conseil des aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au 150

Inde – Brevet (États-Unis), Rapport de l’Organe d’appel, par. 40. Voir le rapport du Groupe de travail, Les taxes intérieures brésiliennes, adopté le 30 juin 1949, IBDD II/196, par.16. 152 Voir le rapport du Groupe spécial, États-Unis – Taxes sur le pétrole et certains produits d’importation, adopté le 17 juin 1987, IBDD, S34/154, par. 5.1.9. 153 Outre les deux affaires précitées, l’Organe d’appel cite les affaire suivantes : rapport du Groupe spécial, Canada – Administration de la Loi sur l’examen de l’investissement étranger, adopté le 7 février 1984, IBDD, S30/147, par. 6.6 ; rapport du Groupe spécial, Mesures appliquées par le Japon aux importations de cuirs, adopté les 15/16 mai 1984, IBDD, S31/102, par. 55 ; rapport du Groupe spécial, Japon – Droits de douane, fiscalité et pratiques en matière d’étiquetage concernant les vins et les boissons alcooliques importés, adopté le 10 novembre 1987, IBDD, S34/92, par. 5.11 ; rapport du Groupe spécial, Communauté économique européenne – Restrictions à l’importation de pommes, adopté le 22 juin 1989, IBDD, S36/149, par. 5.25 ; et rapport du Groupe spécial, États-Unis – Mesures affectant l’importation, la vente et l’utilisation de tabac sur le marché intérieur, adopté le 4 octobre 1994, DS44/R, par. 99. 154 Communautés européennes – Classement tarifaire de certains équipements informatiques, Rapport du Groupe spécial, 5 février 1998, WT/DS62/R, WT/DS67/R et WT/DS68/R. 151

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not a matter to be resolved through interpretation by panels or by the Appellate Body”155. Some have seen in this an attempt to import into public international trade law the principle of protection of legitimate expectations which is found in German, Swiss and Dutch law (Vertrauensschutz) and has entered into Community law156. Even though these laws are “objectivist”, that is to say, contemplate and accept the existence of “individual rights” forming part of the patrimony of the subject of law, this notion resembles the customs of common law, where the ancient practice of issuing writs, orders made by the authorities to grant applications by private individuals, has prevented the “objectivist” evolution of “individual rights”157. In the common law, there are no objectively 155

India – Patents (US), Appellate Body Report, para. 42. In this particular case, as already noted, the question clearly had political significance: the DSB must take care not to encroach on the prerogatives of the WTO’s political bodies. The Appellate Body gives the interpreter a timely reminder not to distort the rules of law with “creative interpretations”; thus, the principles of interpretation established by the Vienna Convention on the Law of Treaties cannot have a “rhetorical” function: “these principles of interpretation neither require nor condone the imputation into a treaty of words that are not there or the importation into a treaty of concepts that were not intended.” – ibid., para. 45. 156 E. Canal-Forgues, “Sur l’interprétation dans le droit de l’OMC”, RGDIP, 2001, Vol. CV, p. 5, espec. p. 9. On the principle of protection of legitimate expectations, see the thesis of S. Calmes, Du principe de protection de la confiance légitime en droits allemand, communautaire et français, Paris, Dalloz 2001; Adde J.-P. Puissochet, “Vous avez dit confiance légitime ? Le principe de confiance légitime en droit communautaire”, in Mélanges Braibant, Paris, Dalloz, 1996, p. 581; R. Ricci, “Les sources normatives du principe de sécurité juridique en droit public économique”, RIDE, 2000/2, p. 299. 157 This terminology, which is a source of confusion, calls for explanation. “Individual rights” are “objectivist” since they are “objectivized”, that is to say rights defined a priori. Objectivism is a form of rationalism, everything being reduced to pre-constructed objects. On the other hand, the theory of “legitimate expectations” is a form of empiricism. It is concerned not with rational “individual rights”, defined and formulated a priori, but with the subjective expectations of subjects of the “real world”, which it discovers empirically. The objects to which it relates are not those that Reason has previously constructed, but those contained in the real world, the perception of which is therefore always subject to “experimental confirmation” when the facts are being assessed. Thus, the reasoning encompasses both that which has already been reasoned (and has entered into Reason) and that which, after empirical examination, seems reasonable, that is to say that which could have been reasoned if the empirical data sampled during the examination of the case had been known at the time when Reason established, for example, by means of precise and detailed definitions, a particular “individual right”. Thus, objectivism, that is to say, strict devotion (in principle) to basing liability solely on prescriptions contained in the law and describing an objective factual situation, may be contrasted with the subjectivism of the principle of protection of legitimate expectations which, for its part, is based on a subjective state of mind, namely, “legitimate expectations”, part 3 of Calmes’ thesis, op. cit. This “objectivist” approach may not fit in with the “pragmatic” legal tradition that inspires the GATT (the pragmatic nature of


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commerce (le ‘Conseil des ADPIC’) conformément à l’article 64:3 de l’Accord sur les ADPIC. Ce n’est pas une question qui doit être réglée par le biais d’une interprétation donnée par des groupes spéciaux ou par l’Organe d’appel. »155 Certains ont vu là une tentative d’acclimater dans le droit commercial international public le principe de protection de la confiance légitime des droits allemand, suisse et néerlandais (Vertrauensschutz), qui est entrée dans le droit communautaire156. Cette notion, alors même que ces droits sont « objectivistes », c’est-à-dire qu’ils envisagent et acceptent l’existence des « droits subjectifs », entrés au patrimoine du sujet de droit, se rapproche des habitudes du droit de common law, où l’ancienne pratique des « writs », des « brefs », ordres donnés par les autorités pour faire droit aux demandes des particuliers, a empêché la construction « objectiviste » des « droits subjectifs » de se développer157. En common law, il n’y a pas de « droits subjectifs » 155

Inde – Brevets (États-Unis), Rapport de l’Organe d’appel, par. 42. Souligné dans l’original. En l’espèce, comme on l’a dit, la question avait clairement une portée politique : la juridiction doit se garder d’empiéter sur les prérogatives des assemblées politiques de l’OMC. L’Organe d’appel rappelle opportunément que l’exégète ne doit pas dénaturer les règles de droit par des « interprétations créatrices » ; les principes d’interprétation posés par la Convention de Vienne sur le droit des traités ne sauraient donc avoir une fonction « rhétorique » : « …ces principes d’interprétation ne signifient pas qu’il soit nécessaire ni justifiable d’imputer à un traité des termes qu’il ne contient pas ou d’inclure dans un traité des concepts qui n’y étaient pas prévus » ibid., par. 45. 156 E. Canal-Forgues, « Sur l’interprétation dans le droit de l’OMC », RGDIP, 2001, p. 5, spéc. p. 9. Sur le principe de protection de la confiance légitime, la thèse de S. Calmes, Du principe de protection de la confiance légitime en droits allemand, communautaire et français, Paris, Dalloz, 2001 ; Adde J.-P. Puissochet, « Vous avez dit confiance légitime ? Le principe de confiance légitime en droit communautaire », in Mélanges Braibant, Paris, Dalloz, 1996, p. 581 ; R. Ricci, « Les sources normatives du principe de sécurité juridique en droit public économique », RIDE, 2000/2, p. 299. 157 Cette terminologie, qui est source de confusions, appelle de notre part quelques explications. Les « droits subjectifs » sont « objectivistes » car il s’agit de droits « objectivés », c’est-à-dire de droits définis a priori. L’objectivisme est un rationalisme : tout y est ramené à des objets déjà construits. Au contraire, la théorie des « attentes légitimes » est un empirisme. Elle ne s’intéresse pas aux « droits subjectifs » rationnels, définis et posés a priori, mais aux attentes subjectives des sujets du « monde réel », qu’elle découvre empiriquement. Les objets auxquels elle se réfère ne sont pas ceux que la Raison a préalablement construits, mais ceux contenus dans le monde réel, dont la perception est par conséquent toujours justiciable de nouveaux « retours d’expérience », au moment de l’examen des faits. Le raisonnement englobe donc tout à la fois ce qui a déjà été raisonné (et qui est entré dans la Raison) et ce qui, à l’issue de l’examen empirique, semble raisonnable, c’est-à-dire ce qui aurait pu être raisonné si les données empirique prélevées lors de l’examen du cas avait été connue au moment où la Raison a fixé, par exemple, par des définitions précises et circonstanciées, tel ou tel « droit subjectif ». Ainsi, l’objectivisme, c’est-à-dire le rigoureux attachement (en principe) à ne fonder la responsabilité que sur des prescriptions contenues dans la loi et décrivant des états de fait objectifs, s’oppose au subjectivisme du principe de protection de la confiance légitime, qui s’appuie quant à lui sur un état d’esprit subjectif, à savoir : la « confiance légitime » : à ce sujet la 3e partie de la thèse de S. Calmes, op. cit. Une telle

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determined “individual rights” but only “expectations” which it pleases the State (then the judge) to fulfill158. Finally, it is also necessary to mention the influence of the theory of reasonable anticipation developed by the new classical school159 on economic law in general160, which, incidentally, provides GATT law, which has been influenced by common law, is universally acknowledged: see, for example, J. Touscoz, “La réorganisation mondiale des échanges : quelques questions juridiques, Rapport introductif”, in SFDI, La réorganisation mondiale des échanges (problèmes juridiques), Paris, Pedone, 1996, p. 16 ff.). The term “legal pragmatism” refers to all the non-essentialist approaches to the law, such as that of American legal realism. For more on American legal realism and sociological jurisprudence, see F. Michaut, “Le rôle créateur du juge selon l’école de la ‘sociological jurisprudence’ et le mouvement réaliste américain, Le juge et la règle de droit”, RIDC, 1987, p. 343 ff.; and by the same author, “L’inscription de la décision judiciaire dans un système juridique, Réflexion sur l’évolution de la doctrine américaine contemporaine”, RDP, 1989, p. 1009 ff. According to the “pragmatic” movement, the law should not be viewed independently of its social conditions of use and the concrete description of its users. This is precisely what is envisaged by the “structuring methodology of the law”, according to Friedrich Müller, who starts out from his findings concerning the limitations of structural linguistics: “In the process of arriving at the pragmatic turning point, the static vision of linguistic structuralism, with its attachment to language as a system, has gradually given way to an approach that concerns itself with the speaker and takes the dynamics of language into account” ( F. Müller, Discours de la méthode juridique, Paris, PUF, Coll. Léviathan, 1996, transl. O . Jouanjan, p. 181). As a matter of fact, the point of view that leads to this pragmatic turning point, initiated by the advent of practical semantics, is exactly the same in linguistics, sociology and legal theory, but the approach goes back at least as far as the pragmatism of Charles S. Peirce and William James, and the legal pragmatism of which Léon Duguit was one of the propagators: the short presentation, by C. Shaegis, of a text of Léon Duguit’s on legal pragmatism, in Droits, Vol. 27/3, PUF, 1998, p. 185 ff. For Friedrich Müller, the key is the “normative field” – to be compared with the concept of “field” in the sociology of the sociologist Pierre Bourdieu – which is bounded by the prescriptions of the law but in constant movement, and is not merely a concept of legal theory but a method applied by the courts, as shown by the decisions of the German Constitutional Court in audiovisual cases, which openly invoke developments in the field: “These structures are integral parts of the situation as actually experienced to which fundamental law relates; if they are not taken into account, it would seem impossible to give audiovisual freedom an interpretation that gives it full normative effect” (ibid., p. 198). Therefore, as Friedrich Müller says, legal theory should be neither “objective” nor “subjective”, op. cit., pp. 365-367. Rejection of the distinction between objectivism and subjectivism also underlies Pierre Bourdieu’s approach: “Of all the barriers that artificially divide the social sciences, the most fundamental, and the most ruinous, is that erected between subjectivism and objectivism” (P. Bourdieu, Le sens pratique, Paris, Les Éditions de Minuit, 1980, p. 43). These approaches also resemble the analysis, practised in comparative law, of the rules as “reasoned” by jurists of different nationalities, as opposed to the “law as rules” approach, which, like Saussurian linguistics, is concerned only with objectivized statements: M. Van Hoecke, M. Warrington, “Legal Cultures, Legal Paradigms and Legal Doctrine: Towards a New Model for Comparative Law”, ICLQ, Vol. 47 (1998), p. 495 ff. 158 J. Gaudemet, Les naissances du droit. Le temps, le pouvoir et la science au service du droit, Paris, Montchrestien, 1999, 2nd edition, p. 138. 159 R. E. Lucas, Studies in Business Cycle Theory, The MIT Press, 1981. 160 For example, according to Article 2.2(d) of Directive 1999/44/EC of the European Parliament and of the Council of 25 May 1999 on certain aspects of the sale of consumer goods and


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objectivement déterminés, mais des « attentes » qu’il plaît au Prince (puis au juge) de satisfaire158. Il faut enfin relever l’influence de la théorie des

approche « objectiviste » ne correspond peut-être pas à la tradition juridique « pragmatique » dont s’inspire le GATT (le caractère pragmatique du droit du GATT, influencé par la common law, est en effet unanimement souligné : par exemple, en ce sens, J. Touscoz, « La réorganisation mondiale des échanges : quelques questions juridiques, Rapport introductif », in SFDI, La réorganisation mondiale des échanges (problèmes juridiques), Paris, Pedone, 1996, p. 16 et s.). Le « pragmatisme juridique » renvoie à toutes les approches non essentialistes du droit, comme celle du réalisme juridique américain. Sur le réalisme juridique américain et sur la sociological jurisprudence : F. Michaut, « Le rôle créateur du juge selon l’école de la ‘sociological jurisprudence’ et le mouvement réaliste américain, Le juge et la règle de droit », RIDC, 1987, p. 343 sqq. ; même auteur, « L’inscription de la décision judiciaire dans un système juridique, Réflexion sur l’évolution de la doctrine américaine contemporaine », RDP, 1989, p. 1009 sqq. Selon ce courant « pragmatique », on ne devrait pas envisager le droit indépendamment de ses conditions sociales d’utilisation et de la description concrète des sujets qui l’utilisent. C’est bien là ce qu’envisage la « méthodologie structurante du droit », selon Friedrich Müller, qui part de la constatation des limitations de la linguistique structurale : « Dans l’accomplissement du tournant pragmatique, la vision statique du structuralisme linguistique, attachée au langage comme système, a progressivement cédé la place à une perspective qui s’intéresse au locuteur et tient compte de la dynamique du langage » ( F. Müller, Discours de la méthode juridique, Paris, PUF, Coll. Léviathan, 1996, trad. O. Jouanjan, p. 181). À dire vrai, le point de vue est exactement le même, en linguistique, en sociologie et dans la théorie juridique, qui conduit à ce tournant pragmatique, initié par l’avènement de la Sémantique pratique, mais la démarche remonte au moins aussi loin en arrière que le pragmatisme de Charles S. Peirce et de William James, et que le pragmatisme juridique dont Léon Duguit était l’un des propagateurs : la courte présentation, par C. Shaegis, d’un texte de Léon Duguit sur le pragmatisme juridique, in Droits, Vol. 27/3, Paris, PUF 1998, p. 185 sqq. Pour Friedrich Müller, l’élément clé est le « champ normatif » – à mettre en correspondance avec le concept de « champ » dans la sociologie de Pierre Bourdieu –, délimité par les prescriptions de la loi, mais en mouvement permanent, et il ne s’agit pas là seulement d’un concept de la théorie du droit, mais d’une méthode appliquée en jurisprudence, comme le montre la jurisprudence de la Cour constitutionnelle allemande en matière audiovisuelle, qui invoque ouvertement les évolutions du secteur : « Ces structures sont des parties intégrantes de la situation vécue à laquelle se rapporte le droit fondamental ; en l’absence de leur prise en compte, il apparaît impossible de donner à la liberté de l’audiovisuel une interprétation qui en déploie tout l’effet normatif » (ibid., p. 198). Dès lors, comme l’affirme Friedrich Müller, la théorie du droit ne doit être ni « objective », ni « subjective » : op. cit., pp. 365-367. Le rejet de la distinction entre l’objectivisme et le subjectivisme inspire également l’approche du sociologue Pierre Bourdieu : « De toutes les oppositions qui divisent artificiellement la science sociale, la plus fondamentale, et la plus ruineuse, est celle qui s’établit entre le subjectivisme et l’objectivisme » ( P. Bourdieu, Le sens pratique, Paris, Les Éditions de Minuit, 1980, p. 43). Ces démarches se rapprochent en outre de l’analyse, pratiquée en droit comparé, des règles telles qu’elles sont « raisonnées » par les juristes des différentes nationalités, par opposition à l’approche « law as rules », qui se penche sur les seuls énoncés objectivés, comme le fait la linguistique saussurienne de la langue : M. Van Hoecke, M. Warrington, « Legal Cultures, Legal Paradigms and Legal Doctrine: Towards a New Model for Comparative Law », ICLQ, Vol. 47, 1998, p. 495 sqq. 158 J. Gaudemet, Les naissances du droit, Le temps, le pouvoir et la science au service du droit, Paris, Montchrestien, 2ème édition, 1999, p. 138.

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an opportunity to draw attention to the links between the economic sciences and culture, and hence to invite cultural relativism161.

(3) It must be acknowledged that, considering the particularly broad treatment of “measures” under Articles III, XI and XXIII:1(b) of the GATT, taken together, the line of demarcation between violation and non-violation situations seems somewhat blurred. Ultimately, the examination of “measures” was to be subjected only to the general requirements of recta ratio162, which in the case in question consist in the search for the “effects” on trade, as in the theory of “anticompetitive effects”163. associated guarantees (OJEC, L 171, of 7 July 1999, p. 12 ff.) consumer goods are presumed to be in conformity with the contract if they show the quality and performance which are normal in goods of the same type and which the consumer can “reasonably expect” (see also recital 8 of the Directive). The case-law of the European Patent Office also employs the concept of “reasonable expectation of success”. Thus, a decision of the Technical Board of Appeal 3.3.4 Schering A .G. v. Biogen, Inc., of 8 April 1997, states, in connection with the patentability of beta-interferon: “In case the expression of a cloned DNA in a chosen foreign host constitutes the subject-matter of the claimed invention, reasonable expectation of success may be evaluated only by taking into account real difficulties related to that step. Hence, in order to be considered, any allegation of features putting in jeopardy reasonable expectation of success must be based upon technical facts” (EPOOJ 1999, 273, and The International Review of Industrial Property and Copyright Law (IIC), Vol. 30, n° 6, 1999, p. 675). Likewise, the doctrine of anticompetitive effects applied in United States antitrust law, where the foreign trade in question does not concern imports, applies to all “conduct” that has a direct, substantial, and reasonably foreseeable effect on US commerce: United States: Department of Justice and Federal Trade Commission 1995 Antitrust Enforcement Guidelines for International Operations, April 1995, ILM, n° 34, pp. 1094-1095. Professor J. H Jackson notes that reasonable expectation is a concept of a contractual nature and refers to E. Allen Farnworth, Contracts, Boston, Little Brown, 1982, p. 19: J. H. Jackson, The World Trading System, op. cit., p. 115. 161 P. Bourdieu, “L’imposition du modèle américain et ses effets”, in Contre-feux 2, Liber Raisons d’agir éditions, 2001, p. 25 ff.; see also D. Ross, The Origins of American Social Science, Cambridge, Harvard University Press, 1998, and n° 139 of Actes de la recherche en sciences sociales, on the “American exception”. 162 C. Perelman, Le raisonnable et le déraisonnable en droit. Au-delà du positivisme juridique, Paris, LGDJ, 1984; Adde O. Corten, “L’interprétation du ‘raisonnable’ par les juridictions internationales : au-delà du positivisme juridique ?”, RGDIP, 1998-1, pp. 5-43. This latter author appears to be saying that the interpretation and use of “reasonable” by the courts nevertheless obeys positivist canons. However, as will be shown in the next section, there is clearly a link between this particular use of “reasonable” and the very nature of economic law, which fundamentally seems to be, in some respects, a modern avatar of natural law: A. Verdross, H. F. Koek, “Natural Law: The Tradition of Universal Reason and Authority”, in R. St. J . Macdonald, D. M. Johnston (eds.), The Structure and Process of International Law: Essays in Legal Philosophy Doctrine and Theory, Martinus Nijhoff Publishers, 1986, pp. 17-50. 163 E. Friedel-Souchu, Extraterritorialité du droit de la concurrence aux United States et dans la Communauté européenne, Bibliothèque de droit international et communautaire, tome 109, Paris,


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anticipations rationnelles forgée par la nouvelle école classique159 dans l’ensemble du droit économique160. Ce qui d’ailleurs permet peut-être de mettre en lumière les liens que la science économique entretient avec la culture et, partant, d’inviter au relativisme culturel161. 3) Au vrai, il faut bien reconnaître que, compte tenu de la manière particulièrement large dont les « mesures » sont envisagées sous l’empire, ensemble, des articles III, XI et XXIII:1 b) du GATT, la frontière entre les situations de violation et les situations de non-violation semble quelque peu s’estomper. En définitive, l’examen des « mesures » serait soumis seulement aux exigences moyennes de la recta ratio162, lesquelles tiennent en l’occurrence 159

R. E. Lucas, Studies in Business Cycle Theory, The MIT Press, 1981. Par exemple, l’article 2, par. 2, alinéa d) de la directive 1999/44/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 mai 1999 sur certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation (JOCE, n° L 171, du 7 juillet 1999, p. 12 sqq.) a-t-il prévu qu’un bien de consommation doit être présumé conforme aux prescriptions du contrat s’il présente la qualité et les prestations habituelles d’un bien de même type auxquelles le consommateur peut « raisonnablement s’attendre » (voir aussi le considérant n° 8 de la directive). La jurisprudence de l’Office européen des brevets emploie également le concept d’« attente raisonnable » de réalisation de l’effet technique escompté (reasonable expectation of success). Ainsi, une décision de la Chambre des recours techniques 3.3.4 Schering A.G. v. Biogen, Inc., du 8 avril 1997, affirme-t-elle, à propos de la brevetabilité du Beta-Interferon : « In case the expression of a cloned DNA in a chosen foreign host constitutes the subject-matter of the claimed invention, reasonable expectation of success may be evaluated only by taking into account real difficulties related to that step. Hence, in order to be considered, any allegation of features putting in jeopardy reasonable expectation of success must be based upon technical facts » ( JOOEB 1999, 273, et The International Review of Industrial Property and Copyright Law (IIC), Vol. 30, n° 6, 1999, p. 675). Pareillement, la doctrine des effets anticoncurrentiels appliquée dans le droit antitrust des États-Unis, lorsque le commerce étranger envisagé ne concerne pas un commerce d’importation, s’applique à toutes les « conduites » qui ont un effet direct, substantiel et raisonnablement prévisible sur le commerce des États-Unis (direct, substantial, and reasonably foreseeable effect on U.S. commerce) : United States: Department of Justice and Federal Trade Commission 1995 Antitrust Enforcement Guidelines for International Operations, April 1995, ILM, n° 34, pp. 10941095. Le professeur J. H Jackson relève que le concept de reasonable expectation est un concept de nature contractuelle, et renvoie à E. Allen Farnworth, Contracts, Boston, Little Brown, 1982, p. 19 : J. H. Jackson, The World Trading System, op. cit., p. 115. 161 P. Bourdieu, « L’imposition du modèle américain et ses effets », in Contre-feux 2, Liber Raisons d’agir éditions, 2001, p. 25 sqq. ; voir aussi D. Ross, The Origins of American Social Science, Cambridge, Harvard University Press, 1998, et le n° 139 des Actes de la recherche en sciences sociales, sur l’« exception américaine ». 162 C. Perelman, Le raisonnable et le déraisonnable en droit, Au-delà du positivisme juridique, Paris, LGDJ, 1984 ; Adde O. Corten, « L’interprétation du “raisonnable” par les juridictions internationales : au-delà du positivisme juridique ? », RGDIP, 1998-1, pp. 5-43. Ce dernier auteur semble dire que l’interprétation et l’usage du « raisonnable » par les juridictions obéissent tout de même à des canons positivistes. Cependant, il existe à l’évidence un lien, comme nous le montrerons dans la section suivante, entre cet usage particulier du « raisonnable » et la nature 160

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However, this parallel evolution of the two systems towards a common standard cannot have the effect of completely abolishing the distinction between violation and non-violation. Whenever the logical proximity of the two contexts reaches a certain critical level, which calls into question the validity and even the very existence of the distinction, the jurisprudence proceeds to make certain corrections which reconstruct and reconstitute the boundary between them. This may explain the rejection of the so-called “aim-and-effect” test, that is to say, an interpretation criterion based on the goal or the subjective aim of the national legislation, in interpreting the national treatment clauses of the GATT and the GATS164. Moreover, we know that the Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts of the International Law Commission reject the concept of fault, understood as an element of intent characterizing the act that gives rise to responsibility, as attested by the following quotation: “A related question is whether fault constitutes a necessary element of the internationally wrongful act of a State. This is certainly not the case if by ‘fault’ one understands the existence, for example, of an intention to harm. In the absence of any specific requirement of a mental element in terms of the primary obligation, it is only the act of a State that matters, independently of any intention”165. From this standpoint, the rejection of the “aim-and-effect” test is consistent with the refusal to accept the notion of fault as an element of international responsibility166.

LGDJ, 1994, p. 30. In its proposals for reform in the field of the law of competition with vertical restrictions, the European Commission contemplates abandoning the policy based on a priori conditions linked to the form of the vertical restrictions, with sector-specific rules, in favour of a system based on the economic effects, which would cover virtually every sector. D. G. IV – XXVIIIth Competition Report, 1998, para. 36. This would involve a transition from an “objectivist” position to a “subjectivist” or “empiricist” position, with discernible effects taking precedence over a priori conditions: footnote 154 above. 164 Regarding the rejection of the so-called “aim-and-effect” test in the context of Article III of the GATT (national treatment clause), see the Appellate Body Report in Japan – Alcoholic Beverages, AB-1996-2, WT/DS8/AB/R , WT/DS10/AB/R, WT/DS11/AB/R, 4 October 1996, and the Appellate Body Report in European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, adopted 25 September 1997, WT/DS27/AB/R, paras. 241, 243 and 246, concerning the rejection of the “aim-and-effect” criterion in the context of Article XVII of the GATS (national treatment clause). 165 Official Records of the General Assembly, Fifty-first Session, Supplement n° 10 (A /56/10), p. 73. 166 In this we find again the idea that in violation situations the classical elements of general international responsibility operate: A. Von Bogdandy, op. cit., p. 97.


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dans la recherche des « effets » sur le commerce, comme dans la théorie dite des « effets anticoncurrentiels »163. Cependant, cette évolution parallèle des deux systèmes vers un standard commun ne saurait avoir pour conséquence d’altérer complètement le sens de la distinction entre violation et non-violation. Lorsque la proximité logique des deux contextes atteint un certain niveau critique, qui met en cause le bien-fondé et l’existence même de la distinction, la jurisprudence procède à certaines corrections qui recomposent et reconstituent la frontière entre les deux domaines. Cela explique peut-être le rejet du critère dit des « buts et effets », c’est-à-dire des critères d’interprétation fondés sur l’objectif ou sur le but subjectif que la législation nationale vise à atteindre, dans le cadre de l’interprétation des clauses relatives au traitement national du GATT et de l’AGCS164. On sait au reste que le Projet d’articles sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite de la Commission du droit international rejette le concept de faute, comprise comme un élément intentionnel caractérisant le fait générateur de la responsabilité, comme l’atteste cette citation : « Une question connexe est de savoir si la faute constitue un élément nécessaire du fait internationalement illicite de l’État. Il n’en va certainement pas ainsi si, par « faute », on vise par exemple l’existence d’une intention malveillante. En l’absence de toute exigence spécifique d’un élément psychologique aux termes de l’obligation primaire, seul importe le fait de l’État,

même du droit économique, qui semble, au fond, par certains égards, un avatar moderne du droit naturel : A. Verdross, H. F. Koek, « Natural Law: The Tradition of Universal Reason and Authority », in R. St. J. Macdonald, D. M. Johnston (eds.), The Structure and Process of International Law: Essays in Legal Philosophy Doctrine and Theory, Martinus Nijhoff Publishers, 1986, pp. 17-50. 163 E. Friedel-Souchu, Extraterritorialité du droit de la concurrence aux États-Unis et dans la Communauté européenne, Bibliothèque de droit international et communautaire, tome 109, Paris, LGDJ, 1994, p. 30. Dans ses propositions de réforme dans le domaine du droit de la concurrence aux restrictions verticales, la Commission européenne envisage d’abandonner la politique reposant sur des conditions a priori liées à la forme des restrictions verticales, avec des règles spécifiques à chaque secteur, à un système basé sur les effets économiques, qui couvrira virtuellement tous les secteurs. le XXVIIIe Rapport sur la politique de la concurrence de 1998, de la D.G. IV – Concurrence, par. 36. Il s’agit là aussi d’un passage d’une position « objectiviste » à une position « subjectiviste » ou « empiriciste », où les effets perceptibles prennent le pas sur les conditions a priori : supra la note 157. 164 Voir pour le rejet du critère dit des « buts et effets » dans le contexte de la clause de l’article III du GATT relative au traitement national, le rapport de l’Organe d’appel Japon – Boissons alcooliques, adopté le 1er novembre 1996, WT/DS8, 10, 11/AB/R, pp. 21 à 25, ainsi que le rapport de l’Organe d’appel Communautés européennes – Régime applicable à l’importation, à la vente et à la distribution des bananes, adopté le 25 septembre 1997, WT/DS27/AB/R, par. 241, 243 et 246, au sujet du rejet du critère des « buts et effets » dans le contexte de la clause de l’article XVII de l’AGCS relative au traitement national.

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Confirmation of this analysis can be found by examining the other cases of non-violation complaints which followed Japan – Film, without proving any more successful. There were just two of these. The Asbestos case167 (September 2000) reveals both the striking resemblances and the deliberate, because necessary, differences between violation and non-violation complaints. Moreover, it represents the only occasion so far on which the Appellate Body has expressed an opinion on non-violation complaints, other than by way of an obiter dictum. The Korea – Measures Affecting Government Procurement case168 (May 2000), which was not the subject of an appeal, is nevertheless of some doctrinal interest because the panel based its analysis on customary international law.

(a) We will begin by advancing a few ideas concerning Asbestos, without going into too much detail and without wishing to substitute our commentary for that of the author of the study of that case. Whereas, in Japan – Film, the Panel first examined the non-violation complaint, and then turned to the violation claims, the Asbestos panel did not consider the non-violation claims until after it had examined the violation complaint169. In this case it was a question of whether the upsetting of the terms of competition by a French decree banning asbestos and products containing asbestos170 gave Canada, an asbestos exporter, entitlement to compensation on the basis of Article XXIII:1(b) of the GATT, that is to say, because of “the existence of nonviolation nullification or impairment of a benefit”171. The panel, having first found the French decree to be inconsistent with Article III:4 of the GATT, went on to conclude that it was justified under Article XX(b), as the Appellate Body was later to confirm172. It then rejected the argument of the European Communities (representing France), according to which the justification of the 167 Cf. the Panel Report in European Communities – Measures Affecting the Prohibition of Asbestos and Asbestos Products, WT/DS135/R, and the Appellate Body Report, WT/DS135/AB/R. J. Trachtman’s comments on this case in EJIL, Vol. 12 , n° 4, 2001, pp. 793797. 168 Cf. the Panel Report in Korea – Measures Affecting Government Procurement, WT/DS163/R. 169 Thus, even though not a balance officially endorsed by the rules for the presentation of reports, this presentation seems to establish a sort of “principal-accessory” relationship between the two types of complaint. Traditionally, the examination followed the same hierarchical order as in the Asbestos case: GATT, Analytical Index: Guide to GATT Law and Practice, 6th Edition (1994), p. 621. 170 Decree No. 96-1133 of 24 December 1996, JORF of 26 December 996. 171 Report of the Asbestos panel, para. 8.243. 172 Appellate Body Report, WT/DS135/AB/R, para. 188, which points out that Article XXIII:1(b) does not make any distinction between commercial and non-commercial measures.


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indépendamment de toute intention. »165 Le rejet du critère des « buts et effets » est cohérent, de ce point de vue, avec l’éviction de la notion de faute dans la responsabilité internationale166. On trouve confirmation de cette analyse en examinant les autres affaires ayant impliqué, postérieurement à l’affaire Japon – Pellicules, sans d’ailleurs plus de succès que dans celle-ci, des allégations de non-violation. Il n’en est que deux seulement. L’affaire Amiante167 (septembre 2000) permet d’apercevoir tout à la fois les ressemblances frappantes et les distinctions voulues, parce que nécessaires, entre les plaintes en situation de violation et les plaintes en situation de non-violation. Il s’agit en outre jusqu’à présent de la seule occasion pour l’Organe d’appel de se prononcer autrement que par un obiter dictum ou pro memoria sur les plaintes en situation de non-violation. L’affaire Corée – Mesures affectant les marchés publics168 (mai 2000), qui n’a pas fait l’objet d’un appel, présente cependant un intérêt doctrinal certain puisque Groupe spécial qui en était chargé a fondé son analyse sur le droit international coutumier. a) Nous présenterons d’abord quelques idées sur l’affaire Amiante, sans vouloir trop entrer dans le détail et surtout sans vouloir substituer nos commentaires à ceux de l’auteur de l’étude sur cette affaire. Alors que, dans l’affaire Japon – Pellicules, le Groupe spécial s’est d’abord attaché à l’examen de la plainte en situation de non-violation, puis s’est tourné ensuite vers les allégations de violation, le Groupe spécial chargé de l’affaire Amiante ne s’est penché sur les allégations de non-violation qu’après avoir examiné les allégations de violation169. Dans cette affaire, il s’agissait précisément de savoir si le bouleversement des conditions de concurrence induit par un décret français d’interdiction de l’amiante et des produits en contenant170 ouvrait droit à une 165

Assemblée générale, Documents officiels, cinquante-sixième session, Supplément n° 10 (A/56/10), p. 76. 166 On retrouve ainsi l’idée que, dans les situation de violation, fonctionnent les éléments classiques de la responsabilité internationale générale : A. Von Bogdandy, op. cit., p. 97. 167 Voir le rapport du Groupe spécial chargé de l’affaire Communautés européennes – Mesures affectant l’amiante et les produits en contenant, WT/DS135/R, et le rapport de l’Organe d’appel, WT/DS135/AB/R. Sur cette affaire, le commentaire de J. Trachtman, EJIL, Vol. 12, n°4, 2001, pp. 793-797. 168 Voir le rapport du Groupe spécial chargé de l’affaire Corée – Mesure affectant les marchés publics, WT/DS163/R. 169 Ainsi, cette présentation semble établir, même si ce n’est pas un équilibre officiellement retenu par les canons de la présentation de rapports, une sorte de rapport « principal-accessoire » entre les deux types de violation. L’ordre de l’examen suivait traditionnellement la même hiérarchie que celle retenue dans l’affaire Amiante : GATT, Analytical Index: Guide to GATT Law and Practice, 6ème édition, 1994, p. 621. 170 Voir le décret n° 96-1133 du 24 décembre 1996, JORF du 26 décembre 1996.

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measure under Article XX(b) prevented it from being examined from the standpoint of Article XXIII:1(b), since the chapeau of Article XX would then have duplicated Article XXIII:1(b)173. Thus, the panel and the Appellate Body quite simply preserved the validity and indeed the existence of the distinction between violation and non-violation complaints. Even if justified by Article XX, measures therefore remain subject to examination pursuant to a nonviolation complaint, since, on the one hand, this type of complaint concerns measures “whether or not they conflict” with the GATT and hence, potentially, measures not consistent with the GATT (falling in principle under Article XXIII:1(a)) – which means that non-violation also extends to “justified violations”174, while, on the other hand, the consequence of an application of Article XXIII:1(b) is not the withdrawal of the measure in dispute, but the granting of compensation175, which does not nullify justifications based on Article XX176.

In other words, the subjectivist construction of non-violation complaints is superposed on the objectivist construction of violation complaints177. However, our initial finding of convergence of the two systems of complaints seems scarcely to be affected. In fact, in the findings of the Asbestos panel it is possible to discern a sort of subjectivist split in the interpretation of Article XX. It is as if the measures justified by Article XX could be reasonably anticipated, and a Member could not rely on it to argue that his reasonable expectations had been belied. Admittedly, the Panel took care not to express its thinking in these terms, but, having asserted, among other things, that “in accepting the WTO Agreement Members also accept a priori, through the introduction of these general exceptions, that Members will be able, at some point, to have recourse to those exceptions”, it concludes that it is “justified in treating recourse to Article XXIII:1(b) as particularly exceptional”178, which should also have the effect of making the burden of proof even heavier for the party invoking this remedy179. Thus, it is because the a priori nature of the Article XX measures 173

Report of the Asbestos panel, para. 8.262. Ibid., para. 8.264, and the Appellate Body Report, WT/DS135/AB/R, para. 187. 175 Report of the Asbestos panel, para. 8.270. 176 The problem of the extension of non-violation complaints to measures justified under Article XX had, however, already been posed and so decided in the Uruguayan Recourse case. A. Von Bogdandy, op. cit., pp. 106-107; A.T.L. Chua, op. cit., pp. 45-46; and footnote 127 above for references to Uruguayan Recourse. 177 On the distinction between objectivism and subjectivism, footnote 157 above. 178 Panel Report, para. 8.272. 179 Panel Report, para. 8.282. 174


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compensation pour le Canada, pays exportateur de ce produit, sur le fondement de l’article XXIII:1 b) du GATT, c’est-à-dire à raison de « l’existence d’une annulation ou réduction d’un avantage en l’absence de violation » 171. Le Groupe spécial avait d’abord constaté la non-conformité du décret français à l’article III:4 du GATT, pour ensuite considérer qu’il était justifié au regard de l’article XX b) du GATT. Confirmé en cela par l’Organe d’appel172, il rejeta ensuite l’argument des Communautés européennes (représentant en l’espèce la France) selon quoi la justification de la mesure au titre de l’article XX b) empêchait d’examiner celle-ci sous l’angle de l’article XXIII:1 b), puisque le chapeau de l’article XX aurait fait alors double emploi avec l’article XXIII:1 b)173. Ainsi, le Groupe spécial et l’Organe d’appel préservaient-ils tout simplement le bien-fondé et même l’existence de la distinction entre les plaintes en situation de violation et en situation de non-violation. Même justifiées par l’article XX, des mesures restent donc justiciables d’un examen au titre d’une plainte en situation de non-violation, puisque, d’une part, ce type de plainte concerne les mesures « contraires ou non » au GATT et donc potentiellement les mesures non conformes au GATT (relevant en principe de l’article XXIII:1 a)), – ce qui veut dire que la non-violation s’entend aussi des « violations justifiées »174, – d’autre part, la conséquence d’une application de l’article XXIII:1 b) n’est pas le retrait de la mesure litigieuse, mais l’octroi d’une compensation175, ce qui ne réduit pas à néant les justifications fondées sur l’article XX176. Autrement dit, la construction subjectiviste des plaintes en situation de non-violation se superpose à la construction objectiviste des plaintes en situation de violation177. Toutefois, le constat initial d’un rapprochement des deux systèmes de plaintes ne nous semble guère affecté. On aperçoit en effet, dans les constatations du Groupe spécial chargé de l’affaire Amiante, une espèce de dédoublement subjectiviste de l’interprétation de l’article XX. C’est comme si les mesures justifiées par l’article XX pouvaient être raisonnablement prévisibles, et qu’un Membre ne pourrait pas en prendre argument pour prétendre que ses prévisions raisonnables avaient été contredites. Le Groupe 171

Voir le rapport du Groupe spécial chargé de l’affaire Amiante, par. 8.243. Voir le rapport de l’Organe d’appel, WT/DS135/AB/R, par. 188, qui remarque que l’article XXIII:1 b) n’établit pas de distinction entre mesures commerciales et mesures non commerciales. 173 Voir le rapport du Groupe spécial, par. 8.262. 174 Ibid., par. 8.264, et le rapport de l’Organe d’appel, WT/DS135/AB/R, par. 187. 175 Voir le rapport du Groupe spécial chargé de l’affaire Amiante, par. 8.270. 176 Le problème de l’extension des plaintes en situation de non-violation aux mesures justifiées par l’article XX avait cependant déjà été posé, et résolu en ce sens, dans l’affaire du Recours de l’Uruguay. A. Von Bogdandy, op. cit., pp. 106-107 ; A.T.L. Chua, op. cit., pp. 45-46 ; et supra note 127 pour les référence du rapport sur le Recours de l’Uruguay. 177 Sur la distinction entre objectivisme et subjectivisme, supra la note 157. 172

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has been acknowledged that they should, as it were, be no less foreseeable – much more foreseeable – than other measures. With this change of perspective, rather than being a question of examining whether the measure “upsets the competitive relationship”, it is now a question of examining whether or not the measure was foreseeable180. And this examination will include all the manifestations that could make the adoption of an asbestos ban plausible. The examination is therefore subjectivist, which of course does not mean that it is completely arbitrary181.

(b) Korea – Measures Affecting Government Procurement182 is of special interest for the internationalist, because in that case the panel made direct reference to customary international law183. The panel took the view that it was justified in taking this relatively original position184 because “(w)e do not see any basis for arguing that the terms of reference are meant to exclude reference to the broader rules of customary international law in interpreting a claim properly before the Panel”185. Thus, the Panel considered that the doctrine relating to non-violation situations extended the scope of the provisions of the WTO’s trade agreements with respect to “their material effect on competitive opportunities”, which was an “extension of the good faith requirement”186, that

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Panel Report, para. 8.286. Thus, for the Panel, “the accumulation of international and Community decisions concerning the use of asbestos, even if it did not necessarily make it certain that the use of asbestos would be banned by France, could not do other than create a climate which should have led Canada to anticipate a change in the attitude of the importing countries…” (ibid., para. 8.297, original emphasis). The “climate” should have influenced the Canadian subjectivity, and thus should not have led it to expect that asbestos would continue to be imported without restriction. 182 Cf. the references in footnote 168. 183 “In our view, the non-violation remedy as it has developed in GATT/WTO jurisprudence should not be viewed in isolation from general principles of customary international law” ( the report in Korea – Measures Affecting Government Procurement, para. 7.93). 184 In the first case to come before it, the Gasoline case, the Appellate Body, responding to the criticism of being inward-looking regularly leveled against the GATT 1947, declared that the WTO’s dispute settlement system should not be placed in “clinical isolation” from public international law, United States – Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, AB1996-1, Appellate Body Report, WT/DS2/AB/R, 29 April 1996, p. 17. Thus, panels and the Appellate Body, being more concerned with developing doctrine than the GATT 1947 panels had been, frequently cite the rulings of the ICJ. Conversely, the International Law Commission cites several cases settled by the DSB in the report containing footnotes 76, 115, 135, 233, 459, 814, 863, 867 and 879. 185 Cf. the report in Korea – Measures Affecting Government Procurement, footnote 755. Original emphasis. 186 Ibid., para. 7.95. 181


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spécial se garde certes de le dire en ces termes, mais, affirmant, entre autres, qu’« en acceptant l’Accord OMC, les Membres ont aussi accepté a priori, par l’introduction de ces exceptions générales, que les Membres pourront, à un moment ou à un autre, avoir recours à ces exceptions », il en déduit l’idée qu’il doit être « conféré un caractère particulièrement exceptionnel au recours à l’article XXIII:1 b) »178, ce qui doit avoir pour effet également d’alourdir encore plus le fardeau de la preuve pour la partie qui invoque ce recours179. C’est donc parce que l’on a admis l’« apriorité » des mesures de l’article XX qu’elles doivent pouvoir, en quelque sorte, ne pas être moins imprévisibles – être beaucoup plus prévisibles – que les autres mesures. Du coup, il ne saurait plus être question, avec ce changement de perspective, d’examiner si la mesure provoque un « bouleversement des rapports de concurrences » , mais plutôt le caractère prévisible ou non de la mesure180. Et cet examen se penchera sur toutes les manifestations qui pouvaient rendre plausible l’adoption d’une mesure d’interdiction de l’amiante. Cet examen est donc subjectiviste, ce qui ne veut certes pas dire qu’il est complètement arbitraire181. b) L’affaire Corée – Mesures affectant les marchés publics182 revêt un intérêt tout particulier pour l’internationaliste, parce que le Groupe spécial qui en était chargé s’est d’emblée placé sur le terrain du droit international coutumier183. Cette prise de position relativement originale184 était justifiée, 178

Rapport du Groupe spécial, par. 8.272. Rapport du Groupe spécial, par. 8.282. 180 Rapport du Groupe spécial, par. 8.286. 181 Ainsi, pour le Groupe spécial, « l’accumulation de décisions internationales et communautaires concernant l’utilisation de l’amiante, même si elle ne générait pas forcément une certitude que l’usage de l’amiante serait interdit par la France, ne pouvait que créer un climat qui aurait dû conduire le Canada à escompter une évolution dans l’attitude des pays importateurs… », rapport du Groupe spécial, par. 8.297. Souligné dans l’original. Le « climat » aurait dû influer sur la subjectivité canadienne, et donc ne pas lui faire attendre que l’amiante aurait continué d’être importé sans restriction. 182 Voir les références données note 168. 183 « Selon nous, le recours en situation de non-violation, tel qu’il a pris forme dans la jurisprudence du GATT/de l’OMC, ne devrait pas être considéré isolément des principes généraux du droit international coutumier » ( le rapport Corée – Mesure affectant les marchés publics, par. 7.93). 184 À l’occasion de la première affaire portée devant lui, l’affaire Essence, l’Organe d’appel, réagissant au reproche, constamment adressé au GATT de 1947, de fermeture sur soi, a affirmé que le système de règlement des différends de l’OMC ne doit pas être placé en « isolement clinique » du droit des gens. États-Unis – Normes concernant l’essence nouvelle et ancienne formules, AB-1996-1, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS2/AB/R, 29 avril 1996, p. 20. Ainsi, les Groupes spéciaux et l’Organe d’appel, plus préoccupés de faire œuvre doctrinale que ne l’étaient les Groupes spéciaux du GATT de 1947, citent fréquemment les prononcés de la CIJ. À rebours, la Commission du droit international cite plusieurs affaires réglées par l’ORD dans le 179

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is to say of the principle of pacta sunt servanda187. Moreover, this led the Panel to conclude that the classical remedies of the law of treaties should not, in principle, apply in non-violation complaints188. And the panel then went on to speak, with reference to the latter, of “extended pacta sunt servanda”189.

The expression should certainly appeal to internationalists190, but in my opinion it can only usefully be employed if at the same time an effort is made to clarify the situation in a field – that of the law of treaties and international responsibility – in which the attempts at codification have not always been as conclusive and enlightening as one might have hoped. We know, for example, that the rules and principles of interpretation established by the International Law Commission appear, on analysis, to be confused and not entirely selfconsistent, or as Professor Brownlie bluntly remarks: “Many of the ‘rules’ and ‘principles’ offered are general, question-begging, and contradictory”191. These contradictions are clearly present in the area of international responsibility, where it is possible to discern a certain distortion of customary law, since in the work of the International Law Commission elements of codification of positive law and elements of progressive development of international law are purposely combined192 – even though the question of whether it is a matter of codification

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For the argument that non-violation complaints refer to the principle of good faith rather than to an objective norm, see G. A. Evans, op. cit., pp. 880-881. For a rebuttal of the analogy between the principle of good faith and the principle of legitimate expectations, on the grounds that the former protects the trust that one State places in the undertakings of another, while the latter protects a group of disparate interests, A. T. L. Chua, op. cit., pp. 31-32. 188 Ibid., footnote on page 759. However, the Panel examined the application of Article 48 of the Vienna Convention on the Law of Treaties on errors in the drafting of treaties. For his part, Professor Armin Von Bogdandy considers that non-violation complaints fall under the principle of international responsibility and not the clausula rebus sic stantibus principle of customary law or Article 62 of the Vienna Convention: A. Von Bogdandy, op. cit., pp. 110-111. 189 Ibid., p. 183. 190 Moreover, the analysis makes it possible to argue that the customary rules of interpretation of public international law include a particular type of non-violation complaint, different from that of GATT Article XXIII:1(b), that is applicable to the TRIPS Agreement despite its Article 64. This is the reasoning used by O. Cattaneo in “The Interpretation of the TRIPS Agreement. Consideration for the WTO panels and Appellate Body”, JWIP, Vol. 3, n° 5 (2000), pp. 627-681, pp. 662-663. 191 I. Brownlie, Principles of Public International Law, Oxford, Clarendon Press, 4th edition, 1990, p. 626. also the “shattered illusions” of J.H.W. Verzijl: International Law in Historical Perspective, A. W. Sijthoff, 1973, Part VI, “Juridical Facts as Sources of International Rights and Obligations”, p. 298 ff., espec. pp. 299-306. 192 Official Records of the General Assembly, Fifty-first Session, Supplement n° 10 (A /56/10), para. 66. The articles “seek to formulate, by way of codification and progressive development, the


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selon le Groupe spécial, parce que « rien ne permet de faire valoir que le mandat (du Groupe spécial) vise à exclure toute référence aux règles plus larges du droit international coutumier dans l’interprétation d’une allégation dont le Groupe spécial est saisi à bon droit »185. Ainsi, le Groupe spécial considérait-il que la doctrine relative aux situations de non-violation étendait la portée des dispositions des accords commerciaux de l’OMC au respect de « leur effet concret sur les possibilités de concurrence », ce qui était une « extension de la prescription relative à la bonne foi »186, c’est-à-dire du principe pacta sunt servanda187. Ce qui faisait d’ailleurs dire au Groupe spécial que les recours classiques prévus par le droit des traités devraient en principe être écartés dans les plaintes en situation de non-violation188. Et le Groupe spécial parlait alors, pour évoquer ces dernières, de « notion pacta sunt servanda élargie »189. L’expression devrait certainement séduire les internationalistes190, mais nous sommes d’avis qu’elle ne peut être utilement employée qu’à condition d’entreprendre de clarifier en même temps un domaine — celui du droit des traités et de la responsabilité internationale – où les essais de codification n’ont pas toujours été aussi concluant et éclairant qu’on le voudrait. On sait, par exemple, que les règles et principes d’interprétation dégagés par la Commission du droit international semblent, à l’analyse, confus et quelquefois contradictoires, comme le remarque lucidement le professeur Brownlie : « Many of the ‘rules’ and ‘principles’ offered are general, question-begging,

rapport qui contient son projet d’articles sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite : Assemblée générale, Documents officiels, cinquante-sixième session, Supplément n° 10 (A/56/10), notes 76, 115, 135, 233, 459, 814, 863, 867 et 879. 185 Voir le rapport Corée – Mesure affectant les marchés publics, note en bas de page 755. 186 Ibid., par. 7.95. 187 Sur la considération que les plaintes en situation de non-violation renvoient au principe de bonne foi plutôt qu’à une norme objective, G. A. Evans, op. cit., pp. 880-881. Pour un rejet de l’analogie entre le principe de bonne foi et le principe des attentes légitimes, motif pris que le premier protège la confiance qu’un État place dans l’engagement d’un autre, et que le second protège un ensemble d’intérêts disparates, A.T.L. Chua, op. cit., pp. 31-32. 188 Ibid., note en bas de page 759. Toutefois, le Groupe spécial examina l’application de l’article 48 de la Convention de Vienne sur le droit des traités, relatif à l’erreur dans l’élaboration des traités. Pour sa part, le professeur Armin Von Bogdandy considérait que les recours en situation de non-violation relevaient du principe de la responsabilité internationale, et non de la clausula rebus sic stantibus du droit coutumier ou de l’article 62 de la Convention de Vienne : A. Von Bogdandy, op. cit., pp. 110-111. 189 Ibid., p. 220. 190 On pourrait même soutenir que les règles coutumières d’interprétation incluent une hypothèse de plainte en situation de non-violation, différente de celle contenue dans l’article XXIII:1(b) du GATT, applicable à l’Accord TRIPS et ce malgré l’Article 64 de l’Accord. En ce sens, voir le raisonnement d’O. Cattaneo in « The Interpretation of the TRIPS Agreement. Consideration for the WTO panels and Appellate Body », JWIP, Vol. 3, n° 5 (2000), pp. 627-681, pp. 662-663.

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or of progressive development is sometimes raised193. Of course, international responsibility is never more than a transposition of the private law of liability, as demonstrated by Professor Lauterpacht in a closely reasoned essay: “The necessity of adopting the corresponding principle of private law is shown, with still greater clearness, in the theory of State responsibility for international delinquencies”194. Incidentally, it is to Grotius, the “father of the law of nations”195, that we attribute the famous formula of Article 1382 of the Napoleonic Code: “Any act of man that causes damage to another shall oblige the person whose fault it is to make good that damage”. In his Prolegomena (§ 8), the illustrious jurist writes: “This concern for social life, of which we have given merely a brief outline, and which is consistent with human understanding, is the source of law properly so-called, which includes (…) the obligation (…) to make good damage caused by one’s own fault (…)”196.

The doctrinal dialogue between the private and international laws of liability revolves around the problem of fault, as Professor Lauterpacht also points out: “the central problem in all cases is again that of rejection or acceptance of a principle of private law, to wit, of the principle of fault”197. It is common knowledge that internationalist doctrine is split between defenders and opponents of culpa, and that the latter are far and away in the majority198. However, there is a suspicion that it is “more a question (…) of a quarrel over definitions than a fundamental disagreement”199, or “a question of terminology basic rules of international law concerning the responsibility of States for their internationally wrongful acts” (p. 59), in accordance with Article 13.1(a) of the United Nations Charter. 193 Ibid., p. 36, concerning the countermeasures of Article 54 of the draft, and p. 308, concerning Article 41.1 of the draft. 194 H. Lauterpacht, Private Law Sources and Analogies of International Law, Archon Books, 1970, p. 134. 195 M. Bourquin, “Grotius est-il le père du droit des gens ? (1583-1645)”, in Grandes figures et grandes œuvres juridiques, lectures given at the University of Geneva during the winter semester 1946-1947, p. 80 ff., cited by R. Ago, “Le droit international dans la conception de Grotius”, in “Commémoration du quatrième centenaire de la naissance de Grotius”, Conférences données par Roberto Ago et varii auctores, RCADI, tome IV, Vol. 182, 1983, p. 375 ff. 196 “Prolegomena. On the three books of the Law of War and Peace”, in H. Grotius, The Law of War and Peace, Paris, PUF, 1999, transl. P. Pradier-Fodéré, ed. D. Alland, S. Goyard-Fabre. Emphasis added. On the influence and the contribution of Grotius, see H. Lauterpacht, op. cit., pp. 135-137. 197 H. Lauterpacht, op. cit., p. 135. 198 Cf., for example, for an opinion in favour of throwing out fault: J. Combacau, S. Sur, Droit international public, Paris, Montchrestien, 2nd edition, 1995, pp. 554-555. 199 Nguyen Q. D., P. Daillier, A. Pellet, Droit international public, Paris, LGDJ, 5th edition, 1994, p. 731.


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and contradictory »191. Ces contradictions existent à l’évidence en matière de responsabilité internationale, où l’on assiste à une certaine déformation du droit coutumier, puisque les travaux de la Commission du droit international mélangent volontairement des éléments de codification du droit positif à des éléments de développement progressif du droit international192, – même si la question se pose parfois de savoir si l’on a affaire à un cas de codification ou à un cas de développement progressif193. Comme on sait, la responsabilité internationale n’est jamais qu’une transposition du droit privé de la responsabilité, ainsi que le professeur Lauterpacht l’a montré dans un essai très argumenté : « The necessity of adopting the corresponding principle of private law is shown, with still greater clearness, in the theory of State responsibility for international delinquencies. »194 C’est à Grotius d’ailleurs, le « père du droit des gens »195, que l’on attribue la paternité de la célèbre formule de l’article 1382 du Code Napoléon : « Tout fait quelconque de l’homme, qui cause a autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé, à le réparer ». Dans ses Prolégomènes (§ 8), l’illustre jurisconsulte écrit : « Ce soin de la vie sociale, dont nous n’avons donné qu’une ébauche, et qui est conforme à l’entendement humain, est la source du droit proprement dit, auquel se rapport(e) (…) l’obligation (…) de réparer le dommage causé par sa faute (…) »196. Or, le problème essentiel, dans le dialogue doctrinal entre le droit privé et le droit international de la responsabilité, est celui de la faute, comme le 191

I. Brownlie, Principles of Public International Law, 4th edition, Oxford, Clarendon Press, 1990, p. 626. Voir aussi la « grande désillusion » de J.H.W. Verzijl : International Law in Historical Perspective, A.W. Sijthoff, 1973, Part VI, « Juridical Facts as Sources of International Rights and Obligations », p. 298 sqq., spéc. pp. 299-306. 192 Assemblée générale, Documents officiels, cinquante-sixième session, Supplément n° 10 (A/56/10), par. 66. Les articles « ont pour objet d’énoncer par codification et développement progressif les règles fondamentales du droit international relatives à la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite » (p. 61), conformément à l’alinéa a) du paragraphe 1 de l’Article 13 de la Charte des Nations Unies 193 Ibid., p. 36, au sujet des contre-mesures de l’article 54 du projet, et p. 308, au sujet du par. 1 de l’article 41 du projet. 194 H. Lauterpacht, Private Law Sources and Analogies of International Law, Hamden, Archon Books, 1970, p. 134. 195 M. Bourquin, « Grotius est-il le père du droit des gens ? (1583-1645) », in Grandes figures et grandes œuvres juridiques, leçons données aux cours généraux de l’Université de Genève pendant le semestre d’hiver 1946-1947, p. 80 sqq., cité par R. Ago, « Le droit international dans la conception de Grotius », in « Commémoration du quatrième centenaire de la naissance de Grotius », Conférences données par Roberto Ago et varii auctores, RCADI, tome IV, Vol. 182, 1983, p. 375 sqq. 196 « Prolégomènes. Sur les trois livres Du droit de la guerre et de la paix », in H. Grotius, Le droit de la guerre et de la paix, Paris, PUF, 1999, trad. P. Pradier-Fodéré, sous la direction de D. Alland et S. Goyard-Fabre. Souligné par nous. Sur l’influence et la contribution de Grotius, H. Lauterpacht, op. cit., pp. 135-137.

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rather than the choice of a system of responsibility”200. In the Grotius formula, the act rubs shoulders with the fault. It is, moreover, a matter of tort, a point which must necessarily be stressed, although some authors, Planiol for example, admit the existence of a universal obligation not to harm, whilst an entire ancient school of thought denies the very existence of contractual liability201. For Domat, fault is defined as a wrongful act – a definition which may be compared with the terminology of the Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, whose Article 1 states that “(e)very internationally wrongful act of a State entails the international responsibility of that State”. The definition of fault proposed by the inspirer of the Civil Code is very broad: “A wrongful act is not only one expressly prohibited by law but any act prejudicial to equity, honesty or morality, even though not expressed in any written law, since everything contrary to equity, honesty and morality is contrary to the principles of law, human and divine”202. Later, equity, honesty and morality were to become ordre public and morality. The State was transformed into an abstract power. As for the wrongful act, that is to say “fault”, it continued unchanged, even infiltrating the doctrine of jus gentium. Thus, from the civilly wrongful act there was to be derived the internationally wrongful act, via Anzilotti and Triepel. Here, however, the common thread is clearly fault or culpa, and it seems astonishing that it should have been imagined that this verbal transposition, which makes the leap from “civilly” to “internationally”, could have some effect on the actual content of international responsibility203.

200

D. Alland, “Responsabilité et sanctions”, in D. Alland (eds.), Droit international public, Paris, PUF, 2000, p. 403. 201 Ph. Le Tourneau, L. Cadiet, Droit de la responsabilité, Paris, Dalloz Action, 1998, n° 221 ff. 202 Cited in G. Viney, Introduction à la responsabilité, Paris, LGDJ, 1995, p. 15. 203 Cf., however, B. Stern, “Responsabilité internationale”, Rép. internat. Dalloz, 2nd edition, para. 56 ff.


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relevait encore le professeur Lauterpacht : « the central problem in all cases is again that of rejection or acceptance of a principle of private law, to wit, of the principle of fault »197. Nul n’ignore à ce point de vue que la doctrine internationaliste se partage entre défenseurs et adversaires de la culpa, et que les derniers constituent, de loin, la doctrine majoritaire198. Cependant, on peut se demander s’il n’y a pas là « plus (…) une querelle de définition qu’une divergence de fond »199, si ce n’est pas « une question de terminologie qui est en jeu plus que (le) choix d’un système de responsabilité »200. Dans la formule de Grotius, le fait coudoie la faute. On est du reste dans le délictuel, point qu’il faut relever impérativement, encore que certains auteurs, Planiol par exemple, admettent l’existence d’une obligation universelle de ne pas nuire, et alors que tout un courant doctrinal ancien nie l’existence même d’une responsabilité contractuelle201. Pour Domat, la faute se définit comme un fait illicite, définition que l’on rapprochera de la terminologie du projet d’articles sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite, dont l’article premier énonce que « tout fait internationalement illicite de l’État engage sa responsabilité internationale ». La définition de la faute que propose l’inspirateur du Code civil possède une extension très large : « On appelle fait illicite non seulement ceux qui sont défendus par des lois expresses mais tous ceux qui blessent l’équité, l’honnêteté ou les bonnes mœurs, quoiqu’il ne se trouvât point de loi écrite qui les exprimât car tout ce qui est contraire à l’équité, à l’honnêteté ou aux bonnes mœurs est contraire aux principes des lois divines et humaines »202. Plus tard, l’équité, l’honnêteté ou les bonnes mœurs deviendraient l’ordre public et les bonnes mœurs. L’État se transformait en une puissance abstraite. Quant à lui, le fait illicite, c’est-à-dire la « faute », perdurerait à l’identique, jusque dans l’horizon doctrinal du jus gentium. Ainsi, du fait civilement illicite s’induirait le fait internationalement illicite, par le truchement d’Anzilotti et de Triepel. Cependant, le socle commun est ici clairement constitué par la faute, par la culpa, et l’on peut s’étonner qu’on ait imaginé que cette variation de langage, qui saute du « civilement » à l’« internationalement », exercerait quelque influence sur le contenu même de la responsabilité internationale203. 197

H. Lauterpacht, op. cit., p. 135. Voir par exemple, pour une opinion prononcée en faveur de l’éviction de la faute : J. Combacau, S. Sur, Droit international public, Paris, Montchrestien, 2ème édition, 1995, pp. 554555. 199 Nguyen Q. D., P. Daillier, A. Pellet, Droit international public, Paris, LGDJ, 5ème édition, 1994, p. 731. 200 D. Alland, « Responsabilité et sanctions », in D. Alland (dir.), Droit international public, Paris, PUF, 2000, p. 403. 201 Ph. Le Tourneau, L. Cadiet, Droit de la responsabilité, Paris, Dalloz Action, 1998, n° 221 et s. 202 Cité in G. Viney, Introduction à la responsabilité, Paris, LGDJ, 2ème édition, 1995, p. 15. 203 Voir toutefois B. Stern, « Responsabilité internationale » : Rép. internat. Dalloz, par. 56 et s. 198

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After all, the Napoleonic Code itself did not base its definition of fault on a very obvious moral foundation, even though, of course, a moral foundation is nevertheless discernible in the disinclination to make the right to compensation proportional to the degree of fault and in the abolition of the preRevolutionary distinctions between very slight, slight and gross negligence204. Fault, in the Code, is no longer really defined as “evil intent”, and is no longer entirely based on the “psychological element”205. Article 1382 of the Civil Code refers to “any act of man that causes damage to another”, fault playing only a secondary role: “the person whose fault it is”. Consider some act that causes damage: as soon as the damage has been done, responsibility lies, and the one responsible will be he who, “culpably”, has “caused” that damage: in this case the identification of fault is merely a technique of imputation206. Indeed, this is what the Panel said in Japan – Film, since it considered that although “intent” was not determinative, it could be used as an indicator of a causal relationship between the measure and nullification or impairment of benefit207. Whether the fault is slight or considerable is of little importance, since in civil law even very 204 G. Viney, op. cit., p. 19. Furthermore, it is not the least of the paradoxes of the Draft Articles that they distinguish between a “serious breach”, meaning “a gross or systematic failure by the responsible State to fulfill an obligation” arising under a peremptory norm of general international law (Article 40), and an “ordinary breach”. In extremis, the Commission deleted from its draft the notion of aggravated damages. Moreover, the concept of fault is not entirely absent from the Draft Articles, since Article 39 refers to what is called “fault of the victim”, that is to say his contribution to the injury, which must be taken into account in determining the extent of the compensation. This is a classical approach: B. Stern, “Responsabilité internationale”, Rép. internat. Dalloz, paras. 58-59. 205 There can be little doubt that the International Law Commission is relying on an extremely dated and debatable notion of fault, as evidenced by the following quotation: “A related question is whether fault constitutes a necessary element of the internationally wrongful act of a State. This is certainly not the case if by ‘fault’ one understands the existence, for example, of an intention to harm. In the absence of any specific requirement of a mental element in terms of the primary obligation, it is only the act of a State that matters, independently of any intention”, Official Records of the General Assembly, Fifty-first Session, Supplement n° 10 (A/56/10), p. 73. 206 It is not without reason that the attribution element has sometimes been described as “subjective” and the violation element as “objective”, even if this terminology has not been generally adopted: Yearbook of the International Law Commission, 1973, Vol.II, p. 179, para. 1. In my opinion, this distinction has nothing to do with a “psychological element” attaching to the conduct of the State and capable of characterizing “fault”. However, the Commission notes that “(w)hether there has been a breach of a rule may depend on the intention or knowledge of relevant State organs or agents and in that sense may be ‘subjective’”. Emphasis added. It then distinguishes the case in which these State organs or agents have no knowledge of the violation: it is then a question of an “‘objective’ violation”. But the distinction made concerned the difference between attribution (imputability) and violation (wrongfulness), and was not a distinction intrinsic to the notion of violation: Official Records of the General Assembly, Fifty-first Session, Supplement n° 10 (A /56/10), pp. 69-70. 207 Panel Report, para. 10.87.


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Après tout, le Code Napoléon lui-même n’a pas retenu, dans sa définition de la faute, de fondement moral très évident, même si bien sûr le fondement moral est quand même là, en ne proportionnant pas le droit à réparation à l’ampleur de la faute, et en abolissant les distinctions entre faute très légère, faute légère et faute lourde connues de l’ancien droit204. La faute, dans le Code, n’est pas, n’est plus vraiment définie comme une « intention malveillante », elle ne se fonde plus complètement sur l’« élément psychologique »205. L’article 1382 du Code civil parle de « tout fait quelconque de l’homme qui cause à autrui un dommage … », la faute n’apparaissant qu’en un second temps : « … par la faute duquel il est arrivé ». Imaginons un fait quelconque qui cause un dommage : du moment que le dommage est advenu, une responsabilité peut être recherchée, et l’on doit tenir pour responsable celui qui, « fautivement », a « causé » ce dommage : la recherche d’une faute n’est dans ce cas qu’une technique d’imputation206. C’est d’ailleurs ce qu’a dit le Groupe spécial chargé de l’affaire Japon – Pellicules, puisqu’il a considéré que 204

G. Viney, op. cit., p. 19. Au reste, ce n’est pas le moindre des paradoxes du projet d’articles que de distinguer les « violations graves », dénotant un « manquement flagrant ou systématique à l’exécution d’une obligation » découlant d’une norme impérative du droit international général (article 40), et les « violations ordinaires ». In extremis, la Commission a supprimé de son projet la notion de dommages-intérêts aggravés. Le concept de faute n’est pas d’ailleurs complètement absent du projet d’articles, puisque l’article 39 fait référence à ce qu’on appelle la « faute de la victime », c’est-à-dire à sa contribution au préjudice, qui doit être prise en compte pour déterminer l’étendue de la réparation. Cette approche est classique : B. Stern, « Responsabilité internationale » : Rép. internat. Dalloz, par. 58-59. 205 Il ne fait guère de doute que la Commission du droit international s’appuie sur une notion extrêmement datée et contestable de la faute, comme l’atteste cette citation : « Une question connexe est de savoir si la faute constitue un élément nécessaire du fait internationalement illicite de l’État. Il n’en va certainement pas ainsi si, par ‘faute’, on vise par exemple l’existence d’une intention malveillante. En l’absence de toute exigence spécifique d’un élément psychologique aux termes de l’obligation primaire, seul importe le fait de l’État, indépendamment de toute intention ». Assemblée générale, Documents officiels, cinquante-sixième session, Supplément n° 10 (A/56/10), p. 76. 206 Il n’est pas dénué de sens que l’on ait parfois qualifié l’élément de l’attribution de « subjectif » et celui de la violation d’« objectif », même si cette terminologie n’a pas été retenue : Annuaire de la Commission du droit international, 1973, Vol. II, p. 182, par.1. Cette distinction n’a rien à voir à notre avis avec un « élément psychologique » rattaché aux comportements de l’État, et susceptible de caractériser une « faute ». Cependant, la Commission précise que « le fait qu’il y ait ou non manquement à une règle peut dépendre de l’intention des organes ou agents habilités de l’État ou de la connaissance qu’ils ont ; en ce sens, déterminer l’existence ou l’inexistence d’une violation peut être “subjectif” ». Souligné par nous. Elle distingue ensuite le cas où ces organes ou agents habilités de l’État n’ont aucune connaissance de la violation : il s’agit alors d’une « violation “objective” ». Mais la distinction faite concernait la différence entre attribution (imputabilité) et violation (illicéité), et n’était pas une distinction interne à la notion de violation : Assemblée générale, Documents officiels, cinquante-sixième session, Supplément n° 10 (A/56/10), p. 72.

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slight negligence gives entitlement to compensation. Thus, the fault would be the “causal” or “operative” event imputed, which is only … a “wrongful act”, and cannot be otherwise defined208.

The language of international law has rejected the notion of fault, largely under the influence of Dionisio Anzilotti who prefers the notion of “internationally wrongful act”209, consisting in the violation by a State of an international obligation. In this way, the subjective would be driven out. But it was never really present in the place where it was supposed to be, and it has never really abandoned the place from which it was supposed to have been driven210. It is therefore important, in my view, to refer to a general theory of responsibility, and in this respect, mutatis mutandis, the analysis by experts in French civil law applies perfectly to the cases encountered in international law, at least as regards the rules of “droit commercial international public”211 or public international trade law, which certainly fall within the scope of a dispute settlement system that constitutes a lex specialis derogating from the regime established by the Draft Articles of the International Law Commission212: “a single thread seems to run through all of civil liability: respect for the legitimate expectations of others. The rules governing default in contract law, though not establishing true liability, follow the same pattern, in the guise of the ability to

208

However, the traditional notion of fault, in the sense of wilfully wrongful behaviour which, as such, deserves a special sanction, is still to be found in the law, in particular in repressive law such as the criminal law and certain areas of administrative law: for example, R. Bouscant, “La faute dans les infractions de concurrence en droit européen”, RTDE, Vol. 36, n° 1, January-March 2000, pp. 67-97. 209 Concerning the expression “internationally wrongful act” in the terminology of the draft Articles, the explanations given in Official Records of the General Assembly, Fifty-first Session, Supplement n° 10 (A /56/10), p. 70. 210 Nguyen Q. D., P. Daillier, A. Pellet, Droit international public, Paris, LGDJ, 5th edition, 1994, pp. 731-732. 211 This expression is used (in French) by Professor William J. Davey, Director, from 1995 to 1999, of the WTO Secretariat’s legal affairs division: his preface to the thesis of V. Pace, L’organisation mondiale du commerce et le renforcement de la réglementation juridique des échanges commerciaux internationaux, Paris, L’Harmattan, 2000. For my part, in my doctoral thesis, I used the expression “droit des relations commerciales multilatérales” (multilateral trade relations law); see Le nouveau droit des relations commerciales multilatérales, L’OMC et l’immatériel, Montpellier, 2000. 212 Article 55 of the Draft Articles states that “(t)hese articles do not apply where and to the extent that the conditions for the existence of an internationally wrongful act or the content or implementation of the international responsibility of a State are governed by special rules of international law”.


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si l’« intention » n’était pas déterminante, il la retiendrait néanmoins comme l’indice d’une relation de cause à effet entre la mesure et l’annulation ou la réduction de l’avantage207. Que la faute soit infime ou considérable importe peu. On le sait, en droit civil, puisque même la faute très légère ouvre droit à réparation. La faute serait ainsi le « fait causal », le « fait générateur » imputé, qui est seulement … un « fait illicite », et ne se définit pas autrement208. Le langage du droit international a écarté, sous l’influence prépondérante de Dionisio Anzilotti, la notion de faute, à quoi il préfère celle de « fait internationalement illicite »209, lequel consiste en la violation par un État d’une obligation internationale. On chasserait ainsi le subjectif. Mais il n’a jamais vraiment été présent là où l’on croit qu’il était, et il n’a jamais vraiment déserté le lieu d’où l’on a cru l’avoir chassé210. Il importe alors, croyons-nous, de renvoyer à une théorie générale de la responsabilité, et à cet effet, mutatis mutandis, l’analyse de civilistes de droit interne français s’applique parfaitement aux hypothèses rencontrées en droit international, du moins en ce qui concerne les règles du droit commercial international public211 (qui entrent certes dans le champ d’action d’un système de règlement des différends constituant une lex specialis dérogatoire du régime établi par le projet d’articles de la Commission du droit international212) : « une inspiration commune semble dominer toute la responsabilité civile : le respect des anticipations légitimes d’autrui. Le régime de la défaillance contractuelle, bien que n’étant pas une vraie responsabilité, correspond aussi à ce schéma, sous les traits de la faculté 207

Rapport du Groupe spécial, par. 10.87. Cependant, la notion traditionnelle de faute, au sens de comportement volontairement illicite et justifiant, comme tel, une sanction particulière, existe encore dans le droit, en particulier dans les droits sanctionnateurs, comme le droit pénal ou certains domaines du droit administratif : par exemple R. Bouscant, « La faute dans les infractions de concurrence en droit européen », RTDE, Vol. 36, n° 1, janv.-mars 2000, pp. 67-97. 209 Sur l’expression « fait internationalement illicite » dans la terminologie du projet d’articles, les explications données dans Assemblée générale, Documents officiels, cinquante-sixième session, Supplément n° 10 (A/56/10), p. 70. 210 Nguyen Q. D., P. Daillier, A. Pellet, Droit international public, Paris, LGDJ, 5ème édition, 1994, pp. 731-732. 211 Cette expression est employée (en français) par le professeur William J. Davey, Directeur, de 1995 à 1999, de la direction des affaires juridiques du Secrétariat de l’OMC : sa préface à la thèse de V. Pace, L’organisation mondiale du commerce et le renforcement de la réglementation juridique des échanges commerciaux internationaux, Paris, L’Harmattan, 2000. Nous avons, pour notre part, employé l’expression de droit des relations commerciales multilatérales dans notre thèse de doctorat, Le nouveau droit des relations commerciales multilatérales, L’OMC et l’immatériel, Montpellier 2000. 212 L’article 55 du projet d’articles énonce que « les présents articles ne s’appliquent pas dans le cas et dans la mesure où les conditions d’existence d’un fait internationalement illicite ou le contenu ou la mise en œuvre de la responsabilité internationale d’un État sont régis par des règles spéciales de droit international. » 208

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foresee”213. Thus, although all subjectivism was supposed to have been purged from the law of international responsibility and the notion of an “internationally wrongful act”, as opposed to the notion of “fault”, duly enshrined (albeit on the basis of a false distinction since fault, according to Domat, is defined as a “wrongful act”), it is reappearing with a flourish in the guise of the doctrine of legitimate expectations. Drive the subjective out through the door and it comes straight back in through the window!

2. “Economic law”

Article XXIII:1(b) of the GATT is the very model of a rule of economic law based on a positive representation of the complexity of economic mechanisms. It therefore lies at the interface between law and economics, or more precisely between law as a technique for enabling social forces to act on society and economics as a positive science that throws light on real phenomena presented as revelations of natural “laws” or sociological constants. The passage from “economic positivism”, oriented entirely towards scientific knowledge, to “positive political intervention”, that is to say, economic politics, is the founding charter of economic law. Roughly speaking, the theory of general equilibrium at the heart of economic reasoning describes the “self-regulation” of an “open society”, i.e. of a society guided solely by market forces, by supply and demand free of all constraint214. Whether called upon to reinforce a programme of economic planning, as the advocates of “market socialism”, in the inter-war period, would have it (the existence of a general market equilibrium would then theoretically justify the planning)215, or invoked by the 213

Ph. Le Tourneau, L. Cadiet, op. cit., n° 6-1. Further proof of the correctness of Professor Lauterpacht’s intuition. Emphasis added. 214 For Friedrich A. Hayek, the private law-public law dichotomy is an expression of the distinction between the “rules of just conduct”, peculiar to the Open Society, the Great Society for which he so eloquently pleads, and the “rules of organization”, peculiar to closed State-controlled societies. F. A. Hayek, Law, Legislation and Liberty, London, Routledge & Keegan Paul, 1976. also P. Ziccardi, “Règles d’organisation et règles de conduites en droit international (Le droit commun et les ordres juridiques)”, RCADI, 1976, Vol. 152, t. IV. H. Kelsen, Théorie pure du droit, Paris, Dalloz, 1962, transl. Ch. Eisenmann, Titre VI, n° 38, “Le caractère idéologique du dualisme du droit privé et du droit public”. See also K. Popper, La société ouverte et ses ennemis, 2 volumes, Paris, Éditions du Seuil. 215 O. Lange, “On the Economic Theory of Socialism”, Review of Economic Studies, Vol. 4, n° 12, Oct. 1936 - Feb. 1937. On the controversy which broke out during the inter-war period between socialist and liberal economists, A. Zylberberg, “La théorie de l’équilibre général de 1918 à 1939”, in A. Béraud, G. Faccarello (ed.), Nouvelle histoire de la pensée économique, t. 3, “Des


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de prévision. »213 Ainsi, alors qu’on avait cru chasser tout subjectivisme du droit de la responsabilité internationale en consacrant la notion de « fait internationalement illicite », contre celle de « faute », sur le fondement certes d’une fausse distinction (puisque la faute, selon Domat, se définit comme un « fait illicite »), il réapparaît en fanfare avec la doctrine des anticipations légitimes. Chassez le subjectif, il revient au galop ! 2. Le « droit économique » L’article XXIII:1 b) du GATT est le type même d’une règle de droit économique, appuyée sur une représentation positive de la complexité des mécanismes économiques. Il se trouve donc à la jointure entre le droit et l’économie, et plus précisément entre le droit comme technique d’intervention des forces sociales sur la société et l’économie comme science positive mettant au jour des phénomènes réels que l’on présente comme révélateurs de « lois » naturelles ou de caractéristiques sociologiques permanentes. Le passage de l’« économie positive », purement tournée vers la connaissance scientifique, à l’« intervention politique positive », c’est-à-dire à la politique économique, est l’acte fondateur du droit économique. Schématiquement, la théorie de l’équilibre général, qui se trouve au cœur du raisonnement économique, décrit l’« auto-régulation » d’une « société ouverte », i.e. d’une société guidée par les seules forces du marché, de l’offre et la demande libres de toute contrainte214. Or, qu’elle fût appelée au renfort d’un projet de planification de l’économie, comme le voulaient, dans l’entre-deux-guerres, les partisans du « socialisme de marché » (l’existence de l’équilibre général de marché justifiant alors théoriquement la planification)215, ou bien invoquée par les libéraux contre 213

Ph. Le Tourneau, L. Cadiet, op. cit., n° 6-1. Preuve supplémentaire de l’intuition du professeur Lauterpacht. Souligné par nous. 214 Pour Friedrich A. Hayek, la dichotomie du droit privé et du droit public recouvre la distinction entre les « règles de juste conduite », propres à la Société Ouverte, à la Grande Société dont il se fait brillamment l’avocat, et les « règles d’organisation », qui sont le propre des sociétés fermées, étatisées. F.A. Hayek, Droit, législation et liberté, Paris, Quadrige / PUF, 1995, tome 1, p. 159. également P. Ziccardi, « Règles d’organisation et règles de conduites en droit international (Le droit commun et les ordres juridiques) », RCADI, Vol. 152, t. IV, 1976. Comp. H. Kelsen, Théorie pure du droit, Paris, Dalloz, 1962, trad. Ch. Eisenmann, Titre VI, n° 38, « Le caractère idéologique du dualisme du droit privé et du droit public ». Voir aussi K. Popper, La société ouverte et ses ennemis, 2 tomes, Paris, Éditions du Seuil. 215 O. Lange, « On the Economic Theory of Socialism », Review of Economic Studies, Vol. 4, no 1-2, October 1936 - February 1937. Sur la controverse qui éclata à ce sujet entre-deux-guerres entre économistes socialistes et économistes libéraux, A. Zylberberg, « La théorie de l’équilibre général de 1918 à 1939 », in A. Béraud, G. Faccarello (dir.), Nouvelle histoire de la pensée économique, t. 3, « Des institutionnalistes à la période contemporaine », Paris, La découverte, 2000, p. 162 sqq., spéc. pp. 163-170.

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liberals against State interventionism, this theory in no way excludes the obvious fact that the State plays a regulatory role, essential to the smooth functioning of a liberal society. If the play of market forces were to be distorted by anti-competitive practices, it would then be the duty of the State, as regulator, to intervene to correct those imbalances, a correction necessary in order to achieve a social objective: production of the maximum of wealth with the minimum of resources. As market imbalances are reflected in a misallocation of resources, the overall level of wealth produced falls, it being understood that here wealth is taken to mean both a level of consumption and a distribution of average and global assets. The adjustment of the economy, were it to be confined to establishing or re-establishing economic freedoms, would then be the responsibility of the State – that is to say, the State governed by the rule of law216.

The distinction between normative economics and positive economics emerged in the thirties217. The doctrine underlying “economic law”, presented as the result of an awareness of the nature of economic phenomena, is “ordoliberalism” or “neo-liberalism”218. Economics is actually a construct, but a institutionnalistes à la période contemporaine”, Paris, La découverte, 2000, p. 162 ff., espec. pp. 163-170. 216 J. Chevallier, L ’État de droit, Paris, Montchrestien, 1999, 3rd edition. 217 C. Montet, “La théorie des relations économiques internationales entre les deux guerres”, in A. Béraud, G. Faccarello (eds.), Nouvelle histoire de la pensée économique, t. 3, “Des institutionnalistes à la période contemporaine”, Paris, La découverte, 2000, p. 294 ff., espec. pp. 294-295. 218 This doctrine, the fruit of intellectual cooperation between jurists and economists, first emerged at the University of Fribourg (Switzerland) under the auspices of the economist W. Eucken and the jurist F. Böhm. “Ordo-liberalism” developed on both sides of the Atlantic, at the University of Chicago, in the work of A. Director, M. Friedman, F.A. von Hayek and R. Posner, at the University of Geneva, where L. von Mises and W. Roepke were teaching, and at the University of Cologne, where a notable contribution was made by A. Mueller-Armack. Cf. E.-U. Petersmann, “International Economic Theory and International Economic Law : On the Tasks of a Legal Theory of International Economic Order”, in R. St.J . Macdonald, D. M. Johnston (eds.), The Structure and Process of International Law: Essays in Legal Philosophy Doctrine and Theory, Martinus Nijhoff Publishers, 1986, pp. 227-261, espec. p. 237. These legal and economic theoreticians shared a fundamental vision, namely that the law should guarantee the economic freedoms, or in the words of Professor Ernst-Ulrich Petersmann: “The common starting point of the neo-liberal economic theories is the insight that in any well-functioning market economy the ‘invisible hand’ of market competition must by necessity be completed by the ‘visible hand’ of the law” (ibid.). The influence of neo-liberalism was considerable and is still making itself felt today. Thus, the work of Alfred Müller-Armack (A. Müller-Armack, Wirtschaftsordnung und Wirtschaftspolitik, 2nd ed. (1976)) served as a model for German competition and economic law (the 1957 Restrictive Practices Act and the 1967 Promotion of Growth and Economic Stability


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l’interventionnisme étatique, cette théorie n’exclut nullement l’évidence que l’État joue un rôle de régulateur nécessaire au bon fonctionnement des sociétés libérales. Au cas où le jeu des forces du marché se trouverait biaisé par des pratiques restrictives de concurrence, il incomberait alors à l’État régulateur d’intervenir pour corriger ces déséquilibres. Correction rendue nécessaire en vertu d’un objectif social : produire le maximum de richesses avec le minimum de ressources. Dès lors que les déséquilibres du marché se traduisent par une mauvaise allocation des ressources, le niveau global de richesse produite diminue, sachant que la richesse s’entend ici à la fois d’un niveau de consommation et d’une répartition des patrimoines moyens et globaux. L’intervention sur l’économie, dût-elle se borner à établir et rétablir les libertés économiques, incombe alors à l’État, c’est-à-dire à l’État de droit216. La distinction entre économie normative et économie positive est apparue dans les années trente217. La doctrine sous-jacente au « droit économique », présenté comme le résultat de la prise de conscience de la nature des phénomènes économiques, est l’« ordo-libéralisme » ou « néolibéralisme »218. Or, l’économie est une réalité construite, mais c’est un 216

J. Chevallier, L’État de droit, Paris, Montchrestien, 1999, 3ème édition. C. Montet, « La théorie des relations économiques internationales entre les deux guerres », in A. Béraud, G. Faccarello (dir.), Nouvelle histoire de la pensée économique, t. 3, « Des institutionnalistes à la période contemporaine », Paris, La découverte, 2000, p. 294 sqq., spéc. pp. 294-295. 218 Cette doctrine, issue de la coopération intellectuelle de juristes et d’économistes, vit le jour à l’université de Fribourg (Suisse) sous la houlette de l’économiste W. Eucken et du juriste F. Böhm. L’« ordo-libéralisme » se développa sur les deux rives de l’Atlantique, à l’université de Chicago, avec les travaux d’A. Director, de M. Friedman, de F.A. von Hayek et de R. Posner, à l’université de Genève, où professaient L. von Mises et W. Roepke, et à l’université de Cologne, marquée par la contribution d’A. Mueller-Armack. E.-U. Petersmann, « International Economic Theory and International Economic Law: On the Tasks of a Legal Theory of International Economic Order », in R. St.J. Macdonald, D. M. Johnston (eds.), The Structure and Process of International Law: Essays in Legal Philosophy Doctrine and Theory, Martinus Nijhoff Publishers, 1986, pp. 227-261, spéc. 237. Ces théoriciens du droit et de l’économie avaient en commun une vision fondamentale, celle que le droit devait garantir les libertés économiques, comme le rappelle le professeur Ernst-Ulrich Petersmann : « The common starting point of the neo-liberal economic theories is the insight that in any well-functioning market economy the ‘invisible hand’ of market competition must by necessity be completed by the ‘visible hand’ of the law » (Ibid.). L’influence du néo-libéralisme fut considérable et se fait sentir encore aujourd’hui. Ainsi, les travaux d’Alfred Müller-Armack (A. Müller-Armack, Wirtschaftsordnung und Wirtschaftspolitik, 2nd ed. (1976)) ont-ils inspiré le droit allemand de la concurrence (loi sur les pratiques restrictives de 1957) et de l’économie (loi sur la promotion de la croissance et de la stabilité économique de 1967) : E.-U. Petersmann, op. cit., p. 238. De même, le traité de Rome constitue-t-il un bel exemple d’application pratique de l’ordo-libéralisme. On notera qu’aujourd’hui, dans la droite ligne des réflexions de l’école néo-libérale, la question se pose de savoir si le système commercial multilatéral ne serait pas l’objet d’un processus de « constitutionnalisation ». Pour un tour d’horizon de cette question : D.Z. Cass, « The 217

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“construct” that takes itself to be a “given“, whereas law is a universe of deliberate determinations, that is to say, a construct consciously linked to a given219, to employ the well-known distinction made by François Gény220. And to bring out the difficulty of making the analysis of the economic “realities” correspond concretely with the doubtless somewhat too narrow and fastidious precision of the legal texts, it is sufficient to cite the words of Ambassador Barshefsky following the submission of the Panel report in Japan – Film: “The United States is extremely disappointed by this report. Its ruling sidesteps the real issues in this case and instead focuses on narrow, technical issues. (…) The Panel’s findings simply do not address market realities”221. Is this frank statement not simply an invocation of natural law222? I do not propose to enter Act, respectively): E.-U. Petersmann, op. cit., p. 238. Likewise, the Treaty of Rome is a fine example of the practical application of ordo-liberalism. Today, following in the direct line of thought of the neo-liberal school, a topical question is whether the multilateral trading system might not be the subject of a process of “constitutionalization”. For a survey of this question, D. Z. Cass, “ The ‘Constitutionalization’ of International Trade Law: Judicial Norm-Generation as the Engine of Constitutional Development in International Trade”, EJIL, Vol. 12, n°1, 2001, pp. 39-76. 219 The antidumping rules provide a very model of the sort of drift which, in the name of questionable economic reasoning, can affect economic law. Take the case of the comparison between the export price and the normal value, which enables dumping to be determined. For a long time, the Community authorities compared the export price at the “ex-factory” level with the normal value obtained at the level at which the products left the effective control of the producers. This artificially inflated the normal value when the manufacturer controlled, directly or indirectly, a network of distributors, which, it should be recalled, was not the case with Fuji on the Japanese market, unless it could be viewed as maintaining between itself and the tokuyakuten a form of understanding or economic integration based on capitalistic ties. This procedure was often presented as a means of exerting indirect pressure on countries in which, as in Japan, the integration of the distribution network constituted a barrier to the penetration of the market by European enterprises. The new WTO Antidumping Code takes this problem into account by providing for the comparison to be made at the same commercial level. P. Didier, “Le Code antidumping du Cycle de l’Uruguay : impact dans la Communauté”, CDE, n° 3-4, 1994, pp. 251326, espec. pp. 268-270. 220 F. Gény, Science et technique en droit privé positif, Paris, Sirey, 1921, t. III, Part 3, “Élaboration technique du droit positif”, p. 95 ff. 221 Office of the US Trade Representative Press Release n° 97-102, 5 December 1997. Emphasis added. 222 A. Verdross, H. F. Koek, “Natural Law: The Tradition of Universal Reason and Authority”, op. cit. Friedrich A. Hayek brought the economic sciences into relationship with the law, and considered that in so doing he was seeking in the nature of things or in the human makeup a foundation for the rules of law. For Hayek, the distinction between natural law and positive law is based on the distinction made by the Ancient Greeks between “artificial” phenomena, produced by the human mind alone, and “natural” phenomena; the Greek sophists of the fifth century B.C. described the former, collectively, as thesei and the latter as physei; later, in the second century A.D., the Roman grammarian Aulu-Gelle transposed these terms into positivus and naturalis, after which the dichotomy spread throughout the universities of the Occidens. F. A. Hayek, Law,


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« construit » qui se prend pour un « donné », alors que le droit est un univers de déterminations voulues, c’est-à-dire un construit consciemment articulé à un donné219, pour reprendre la distinction célèbre de François Gény220. Et pour rendre compte de la difficulté de faire correspondre concrètement l’analyse des « réalités » économiques avec la précision sans doute un peu trop étroite et pointilliste des textes juridiques, il suffira d’ailleurs de citer les déclarations de l’ambassadrice Barshefsky qui ont suivi la reddition du rapport du Groupe spécial dans l’affaire Japon – Pellicules : « The United States is extremely disappointed by this report. Its ruling sidesteps the real issues in this case and instead focuses on narrow, technical issues. (…) The Panel’s findings simply do not address market realities. »221 Cette franche déclaration ne ressemble-t-elle pas à s’y méprendre à une invocation du droit naturel222 ? On n’entrera pas ici ‘Constitutionalization’ of International Trade Law: Judicial Norm-Generation as the Engine of Constitutional Development in International Trade », EJIL, Vol. 12, n° 1, 2001, pp. 39-76. 219 Les règles antidumping fournissent sans doute l’exemple type des dérives qui peuvent, au nom d’un raisonnement économique critiquable, conduire le droit économique à certaines dérives. On relèvera ainsi le cas de la comparaison entre le prix d’exportation et la valeur normale, qui permet de caractériser la présence du dumping. Pendant longtemps, les autorités communautaires ont comparé le prix à l’exportation au niveau « sortie d’usine », avec la valeur normale obtenue au niveau où les produits quittaient le contrôle effectif des producteurs. Cela créait une inflation artificielle de la valeur normale lorsque le fabricant contrôlait directement ou indirectement un réseau de distributeurs, ce qui, rappelons-le, n’était pas le cas de Fuji sur le marché japonais, sauf à voir entre lui et les tokuyakuten une forme d’entente ou d’intégration économique par des liens capitalistiques. Ce procédé était souvent présenté comme un moyen de faire indirectement pression sur les pays où, comme au Japon, l’intégration des réseau de distribution constituait une barrière à l’entrée du marché des entreprises européennes. Le nouveau Code antidumping de l’OMC tient compte de ce problème en prévoyant que la comparaison se fera au même niveau commercial. Sur la question, P. Didier, « Le Code antidumping du Cycle de l’Uruguay : impact dans la Communauté », CDE, n° 3-4, 1994, pp. 251-326, spéc. pp. 268-270. 220 F. Gény, Science et technique en droit privé positif, Paris, Sirey, t. III, 1921, 3e partie, « Élaboration technique du droit positif », p. 95 sqq. 221 Voir le Communiqué de presse n° 97-102 du bureau du Représentant des États-Unis pour les questions commerciales internationales, du 5 décembre 1997. Souligné par nous. 222 A. Verdross, H. F. Koek, « Natural Law: The Tradition of Universal Reason and Authority », op. cit. Friedrich A. Hayek mettait en relation la science économique avec le droit, et il considérait en cela qu’il recherchait dans la nature des choses ou dans le dessein de l’homme un fondement aux règles de droit. Pour lui, la distinction entre le droit naturel et le droit positif repose en effet sur la vieille séparation par les Anciens grecs des phénomènes « artificiels », produits par le seul esprit humain, et des phénomènes « naturels » ; les sophistes grecs du Ve siècle avant J.-C. dénommèrent l’ensemble des premiers thesei et l’ensemble des seconds physei ; plus tard, au IIe siècle après J.-C., le grammairien romain Aulu-Gelle transposa ces termes en positivus et naturalis, et depuis, la dichotomie a essaimé dans toutes les universités d’Occidens. F.A. Hayek, Droit, législation et liberté, Paris, PUF, coll. Quadrige, tome 1, pp. 23-24. Ce seraient Abélard et les canonistes français qui auraient employé pour la première fois les termes « droit positif » : P. Guggenheim, « Contribution à l’histoire du droit des gens » : RCADI, t. II, Vol. 94, 1958, p. 11. Hayek remarquait que les sciences sociales modernes se sont construites tout

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into a detailed discussion of economic theories or the difficulties which the law encounters in incorporating the results of those theories. At most let it be noted that economic analysis precedes and justifies public action. And that scientific authority, however debatable, supplements political authority, which leads me to point out that, very often, the existence of an economic policy interest gives the courts an opportunity to proceed to a veritable review of expediency, as noted by eminent specialists in Community law in connection with the criteria used by the CJEC to examine the merits of safeguard measures223: “However prudent these formulas, the Court (…) is indisputably penetrating into the realm of expediency”224. Mutatis mutandis, the remark also applies to most of the rules of economic law. That should not, far from it, restrict the scope of politics as such, that is to say, the struggle for power between opposing and contradictory interests225.

3. From the “Japanese case”… to the “American case”

Japan has long posed a “cultural” problem for the GATT and for all its leading promoters in the Western world, particularly among the English-speaking countries. A better understanding of the problem can be gained by referring to the analyses of a long-time Japan hand: Karel van Wolferen. In The Enigma of Japanese Power, he takes a rather unceremonious view of the effects of the Japanese cultural system on the country’s economy: “In Japan, the proliferation of collusion and restrictive practices naturally leads one to suspect the existence of a huge conspiracy. The suspicion grows even stronger in the face of the endemic collusion that prevails in parts of the System not directly related to the Legislation and Liberty, London, Routledge & Keegan Paul, 1976. It was Abélard and the French canonists who were first to use the term “positive law”: P. Guggenheim, “Contribution à l’histoire du droit des gens”, RCADI, 1958, t. II, Vol. 94, p. 11. Hayek noted that the construction of the modern social sciences is entirely based on their rejection of this dichotomy, insofar as they have set themselves the objective of studying phenomena “resulting from the actions of man but not of his design”. For the winner of the Nobel prize for economics, “it would therefore seem that the intrinsic obscurity of the dispute between legal positivism and the theories of natural law stems wholly and directly from the mistaken dichotomy here discussed” (op. and loc. cit., footnote 20). 223 Namely, on the one hand, that a detailed report on the economic emergency be drawn up and, on the other hand, that the measure sub iudice be shown to be strictly necessary and in keeping with the objectives of the treaty giving rise to it for the Member State, and, finally, that its effects on the functioning of the common market be limited to the necessary minimum. 224 J. Schapira, G. Le Tallec, J.-B. Blaise, Droit européen des affaires, Paris, PUF, coll. Thémis, 1994, p. 88. 225 Cf. the important work by P. Birnbaum, La fin du politique, Paris, Éditions du Seuil, 1975.


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dans le détail d’une discussion sur les théories économiques et sur les difficultés pour le droit d’en intégrer les résultats. Tout au plus indiquerons-nous que l’analyse économique précède et justifie l’action publique. Et que l’autorité scientifique, si discutée soit-elle, vient s’ajouter à l’autorité politique. Ce qui nous amène à relever que, bien souvent, l’existence d’un enjeu de politique économique donne aux juridictions la possibilité de procéder à un véritable contrôle de l’opportunité, comme le remarquent d’éminents spécialistes du droit communautaire au sujet des critères dont la CJCE s’entoure pour examiner le bien-fondé des mesures de sauvegarde223 : « Quelle que soit la prudence de ces formules, la Cour (…) pénètre indiscutablement sur le terrain de l’opportunité »224. Mutatis mutandis, la remarque s’applique à la plupart des règles du droit économique. Cela ne devrait pas, loin s’en faut, restreindre la portée du politique en tant que tel, c’est-à-dire la lutte pour le pouvoir entre intérêts opposés et contradictoires225. 3. Du « cas japonais » … au « cas américain » De longue date, le Japon pose un problème « culturel » au GATT et à tous ceux qui, dans le monde occidental, et plus particulièrement du côté des Anglosaxons, s’en font les principaux promoteurs. Pour en comprendre la teneur, nous mentionnerons les analyses d’un vieil observateur du Japon : M. Karel van Wolferen. Dans L’énigme de la puissance japonaise, celui-ci donne en effet une vision quelque peu abrupte des effets du système culturel japonais sur l’économie : « Au Japon, la prolifération de collusions et d’ententes hostiles à la liberté du marché porte naturellement à se demander si l’on n’est pas en présence d’une gigantesque conspiration. Cette question devient plus pertinente encore devant la collusion endémique qui sévit dans des secteurs du Système sans rapport direct avec l’économie. La convergence étonnante des efforts avec lesquels certains objectifs sont poursuivis et, le plus souvent, sans respecter entières par leur rupture avec cette dichotomie, dans la mesure où elles se sont données pour objet l’étude des phénomènes « résultant de l’action de l’homme mais non de son dessein ». Pour le prix Nobel d’Économie, « il semblerait ainsi que l’obscurité intrinsèque de la dispute entre le positivisme juridique et les théories du droit naturel découle entièrement et directement de la dichotomie erronée ici discutée. » (op. et loc. cit., note 20). 223 À savoir : d’une part, que l’on établisse le constat circonstancié de la situation d’urgence économique, d’autre part, que l’on rapporte le caractère de stricte nécessité de la mesure sub iudice, son adéquation aux objectifs du traité qui en ouvre l’occurrence pour l’État membre, et, enfin, le point que ses effets sur le fonctionnement du marché commun seront limités au minimum nécessaire. 224 J. Schapira, G. Le Tallec, J.-B. Blaise, Droit européen des affaires, Paris, PUF, coll. Thémis, 1994, p. 88. 225 L’important ouvrage de P. Birnbaum, La fin du politique, Paris, Éditions du Seuil, 1975.

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economy. Surely, the surprising convergence of the efforts deployed in pursuit of certain objectives, more often than not unrestrained by any regulations or arbitration is evidence of a conspiracy”226. By “system”, van Wolferen means “an entity which is not a State but encompasses the political life of a country” or “infinitely powerful socio-political structures on which the individual is unable to exert any pressure”227. The author, an astute observer of the Japanese scene for several decades, which is not to deny the subjectivity of his views, rejects outright the idea that the “system” could be liberalized within the context of the GATT negotiations228. There can be no doubt that in Japan – Film, mingled with a certain resentment at the success of the Japanese model, the United States was reflecting the same feeling, namely that there was a “Japanese conspiracy” against the laws of the market. Thus, one way of summing up the Kodak-Fuji panel would be to say that, after much consideration, the Panel reached the conclusion that the specific sociology and culture of the Japanese “system” did not fall within the scope of non-violation complaints under Article XXIII:1(b) of the GATT! 229

Behind this singular attitude which, stemming from a Western and more particularly Anglo-Saxon conception of the “Japanese model”230, might be seen as encouraging the questionable notion of a planetary “clash of civilizations”231, it is preferable to discern a confrontation between different models of capitalism232. In the words of Sylvia Ostry, who represented Canada during the Uruguay Round: “While the OECD countries all chose capitalism and rejected communism, it became clearer over time that capitalism came in a variety of brands. There weren’t just two systems – capitalism and communism – but a range of market system variants with structural differences that affected

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K. van Wolferen, The Enigma of Japanese Power. People and Politics in a Stateless Nation, Alfred A. Knopf, 1989. Emphasis added. 227 Ibid., p. 56, and more generally pp. 56-62. 228 Ibid., p. 424 ff. 229 A balanced account of the political, legal and economic aspects of the relationship, and the points of friction, between the United States and Japan can be found in Chapter 9 of S.D. Cohen, J.R. Paul, R.A. Blecker, Fundamentals of US Foreign Trade Policy, Economics, Politics, Laws and Issues, Westview Press, 1996, pp. 175-195. 230 Some, with a pinch of sarcasm, call Japan “Japan Inc.”, in the same way as Germany is referred to as “Deutschland AG”. 231 S. P. Huntington, The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order, Simon & Schuster, 1996. 232 M. Albert, Capitalisme contre capitalisme, Paris, Éditions du Seuil, 1991.


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aucun règlement ni être freinés par aucun arbitrage n’est-elle pas l’indice d’une conspiration »226. Par « système », cet auteur entend « une entité qui n’est pas un État mais qui embrasse la vie politique d’un pays », ou encore les « structures sociopolitiques infiniment puissantes contre lesquelles l’individu ne dispose d’aucun moyen de pression »227. Et le même auteur, connaisseur avisé du Japon depuis plusieurs décennies, auquel on ne déniera pas pour autant la subjectivité de ses vues, de rejeter d’ailleurs par avance la possibilité de libéraliser le « système » dans le cadre des négociations du GATT228. Il ne fait pas de doute que l’affaire Japon – Pellicules traduise, de la part des Américains, le même sentiment, empreint d’ailleurs d’une certaine rancœur envers les réussites du modèle japonais, qu’il y a une « conspiration japonaise » contre les lois du marché. Une manière de résumer le panel Kodak-Fuji consisterait ainsi à dire que le Groupe spécial s’est résolu à constater, à l’issue de ses longs développements, que la sociologie et la culture spécifiques du « système » japonais n’entraient pas dans le domaine d’application des plaintes en situation de non-violation de l’article XXIII:1 b) du GATT! 229 Or, derrière cette perspective singulière qui, issue d’une conception occidentale, et plus particulièrement d’une conception anglo-saxonne du « modèle japonais »230, nourrit peut-être l’idée critiquable qu’il y aurait un « choc des civilisations » planétaire231, on préfèrera plutôt déceler l’affrontement de plusieurs familles de capitalisme232. Citons à ce propos le point de vue de Mme Sylvia Ostry, qui représentait le Canada pendant le Cycle d’Uruguay : « While the OECD countries all chose capitalism and rejected communism, it became clearer over time that capitalism came in a variety of brands. There weren’t just two systems – capitalism and communism – but a 226

K. Van Wolferen, L’énigme de la puissance japonaise, Le peuple et la politique d’une nation sans État, Paris, Robert Laffont, coll. Pluriel, p. 436. Souligné par nous. 227 Ibid., p. 56, et plus généralement pp. 56-62. 228 Ibid., p. 424 sqq. 229 On trouvera une présentation équilibrée des enjeux politiques, juridiques et économiques des relations, et des frictions, entre les États-Unis et le Japon dans le chapitre 9 de S.D. Cohen, J.R. Paul, R.A. Blecker, Fundamentals of U.S. Foreign Trade Policy, Economics, Politics, Laws and Issues, Westview Press, 1996, pp. 175-195. 230 D’aucuns dénomment, avec une pointe de sarcasme, le Japon « Japan inc. », comme on parle, au sujet de l’Allemagne, de « Deutschland AG » (il est d’ailleurs remarquable à ce point de vue que l’expression « France S.A. » n’ait jamais fait florès ; mais la France n’est ni la deuxième, ni la troisième économie du monde). 231 S. P. Huntington, The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order, Simon & Schuster, 1996. On trouvera la traduction française de cet ouvrage, par J.-L. Fidel, G. Joubalin, P. Jorland et J.-J. Pédussaud, aux éditions Odile Jacob, sous le titre Le choc des civilisations, Paris, 2000. 232 M. Albert, Capitalisme contre capitalisme, Paris, Éditions du Seuil, 1991.

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openness to trade, investment, and technology”233. And these differences, which call America’s economic leadership into question, are a source of disagreeable trade “friction”234: “US-Japanese tensions exemplified a new form of protectionist pressure, competition between different market models or system frictions”235.

More precisely, the clash between the different models is upsetting the theory of international trade: instead of trade balances being in equilibrium, we have, on the one hand, countries with a structural surplus (Japan, Germany) and, on the other, the leader of the world economy, the United States, with its “twin deficits”, trade and budget236.

It is for this reason that the examination of the “Japanese case” must give way to the examination of the “American case”. The United States has been accused of wanting to “set rules for the world”, unilaterally and extraterritorially237. No doubt, the temptation stems from the precedence given to the rule of law in a country in which the law is genuinely prized above the State,238 rather than from the domineering ambitions of a “super-power” that is also a “super-State”239. Japan – Film is also remarkable in that, for once, American unilateralism did not work since, at the end of his review of the Japanese practices, the US Trade Representative recommended not countermeasures but an appeal to the DSB240.

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S. Ostry, The Post-Cold War Trading System, Who’s on First?, Chicago, The University of Chicago Press, 1997, p. xvi. 234 The term “friction” is well established. See, for example, the report of a Japanese study group on US-Japanese relations in the age of globalization, entitled A roadmap for greater opportunities through further competition, cooperation and integration, which calls for a shift “from ‘friction’ to ‘cooperation’” on the web site of the Japanese Ministry of Foreign Affairs (MOFA) : http://www.mofa.go.jp/region/n-america/us/map0012.html. 235 Ibid., p. xvii. Original emphasis. 236 H. Bourguinat, Finance internationale, Paris, PUF, coll. Thémis économie, 1992, pp. 170-172. 237 B. Stern, “Can the United States Set Rules for the World? A French View”, JWT, Vol. 31, n° 4, 1997, pp. 5-26. 238 L. Cohen-Tanugi, Le droit sans l’État, Paris, Quadrige / PUF, 1992. 239 Cf., for example, P. Conesa, B. Deroure, “Existe-t-il une stratégie américaine?”, La revue internationale et stratégique, n° 42, Summer 2001. This issue includes a file on the United States, entitled “Etats-Unis: les fragilités d’une superpuissance”. 240 This is remarkable since this decision was taken before United States – Sections 301-310 of the Trade Act of 1974 had been settled.


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range of market system variants with structural differences that affected openness to trade, investment, and technology »233. Et ces différences, qui mettent le leadership économique américain en question, sont à l’origine de désagréables « frictions » commerciales234 : « U.S.–Japanese tensions exemplified a new form of protectionist pressure, competition between different market models or system frictions »235. Disons plus nettement que la discordance existant entre les différents modèles perturbe la théorie du commerce international : au lieu que les balances commerciales s’équilibrent, il y a d’un côté des pays structurellement excédentaires (le Japon, l’Allemagne), et de l’autre côté, le leader de l’économie mondiale, les États-Unis, avec leurs « déficits-jumeaux », déficit extérieur et déficit budgétaire236. C’est là que l’examen du « cas japonais » doit céder le pas à celui du « cas américain ». On sait, on a dit que l’Amérique avait tendance à vouloir, unilatéralement et extra-territorialement, « établir les règles du jeu mondiales »237. Sans doute cette tentation découle-t-elle d’un État de droit où le droit se trouve véritablement au-dessus de l’État238, plus que des visées dominatrices d’un « superpouvoir » qui serait aussi un « super État »239. Et l’affaire Japon – Pellicules est remarquable aussi en cela que, pour une fois, l’unilatéralisme américain n’a pas fonctionné, puisqu’à l’issue de son examen des pratiques japonaises, le Représentant des États-Unis pour les questions commerciales internationales n’a pas préconisé l’adoption de contre-mesures, mais la saisine de l’ORD240.

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S. Ostry, The Post-Cold War Trading System, Who’s on First?, The University of Chicago Press, 1997, p. xvi. 234 Le terme de « friction » est consacré. Voir par exemple le rapport d’un groupe d’étude japonais sur les relations du Japon et des États-Unis à l’ère de la mondialisation, intitulé A roadmap for greater opportunities through further competition, cooperation and integration, et qui appelle à passer « from ‘friction’ to ‘cooperation’ », sur le site électronique du ministère des affaires étrangères du Japon (MOFA) :http://www.mofa.go.jp/region/n-america/us/map0012.html. 235 Ibid., p. xvii . Souligné dans l’original. 236 H. Bourguinat, Finance internationale, Paris, PUF, coll. Thémis économie, 1992, pp. 170-172. 237 B. Stern, « Can the United States set Rules for the World? A French View », JWT, Vol. 31, n° 4,1997, pp. 5-26. 238 L. Cohen-Tanugi, Le droit sans l’État, Paris, Quadrige / PUF, 1992. 239 Voir par exemple P. Conesa, B. Deroure, « Existe-t-il une stratégie américaine ? », La revue internationale et stratégique, n° 42, été 2001. Ce numéro contient un dossier sur les États-Unis, intitulé « États-Unis : les fragilités d’une superpuissance ». 240 Cela est remarquable, puisque cette décision a été prise avant qu’ait été réglée l’affaire ÉtatsUnis – Articles 301 à 310 de la Loi de 1974 sur le commerce extérieur.

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However, to bring the persistently adverse balance back into equilibrium and open up international markets, the United States began wielding the famous “sword” dear to the former US Trade Representative, Carla Hills241. This resulted, in particular, in the Japan – United States Framework for a New Economic Partnership (10 July 1993), one of whose main aims was to reduce the Japanese trade surplus242. The establishment of this “framework” under pressure from the Clinton administration followed the holding of important discussions under the presidency of George Bush senior and during the term of office of Prime Minister Toshiki Kaifu, known as the “Structural Impediments Initiative”. As early as 1990, the Joint Report of the US-Japan Working Group on the Structural Impediments Initiative recognized the need for Japan sharply to reduce its trade surplus243 and pinpointed a whole series of structural barriers which, on both sides of the Pacific Ocean, were helping to create economic friction between the two countries. Even at this stage, the question of the deregulation of the Japanese distribution system was clearly posed, with special reference to the Japanese Large-Scale Retail Stores Law or Daiten-ha244. In 1997, the Japan – United States Framework was supplemented by an “Enhanced Initiative on Deregulation and Competition Policy”245. Several joint progress reports on this new political “initiative” by the two governments were drawn up and published (15 May 1998, 3 May 1999, 22 July 2000, and 30

241 Mrs Hills proposed taking a sword to open up the markets: “… this Round will be a success only if it serves as a sword to slash away trade barriers”; A. Bensch and H. Paemen, Du GATT à l’OMC, la Communauté européenne dans l’Uruguay Round, Presses Universitaires de Louvain, 1995, p. 186. 242 ILM, 1993, Vol. 32, p. 1414, 1416. Emphasis added. In particular, according to Japan – United States Framework for a New Economic Partnership: “Japan will actively pursue the medium-term objectives of promoting strong and sustainable domestic demand-led growth and increasing the market access of competitive foreign goods and services, intended to achieve over the medium term a highly significant decrease in its current account surplus, and at promoting a significant increase in global imports of goods and services, including from the United States”. Japan – United States Framework is based on a small number of fundamental principles: the dialogue must be a two-way one between the two countries, the benefits of the dialogue must be accorded on the basis of the most-favoured-nation principle, the scope of the dialogue must lie within the government’s sphere of action and responsibility, disputes must be settled in accordance with international law (and, in particular, in accordance with the GATT), unilateral measures (such as the sanctions of Article 301 of the US Trade Act) are prohibited, and the practice of administered trade is rejected. 243 Joint Report of the US-Japan Working Group on the Structural Impediments Initiative, June 28, 1990. 244 Ibid. 245 Joint Statement on the US-Japan Enhanced Initiative on Deregulation and Competition Policy under the US-Japan Framework for a New Economic Partnership, June 19, 1997.


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Cependant, pour remettre en position d’équilibre le fléau bloqué de la balance et ouvrir les marchés internationaux, les Américains utilisent le fameux « pied de biche » ou le « sabre » qu’affectionne l’ancienne Représentante des États-Unis pour les questions commerciales internationales, Mme Carla Hills241. Cela donne en particulier le Japan-United States Framework for a New Economic Partnership (10 juillet 1993), dont l’un des objectifs principaux est la réduction de l’excédent commercial nippon242. La mise en place de ce « cadre » sous la pression de l’administration Clinton suit les importantes discussions lancées sous la présidence de George Bush père et sous le mandat du Premier ministre Toshiki Kaifu, que l’on connaît sous le nom d’« Initiative visant à supprimer les entraves structurelles » (Structural Impediments Initiative). En 1990, le « rapport conjoint du Groupe de travail États-Unis–Japon sur l’initiative sur les obstacles structurels » (Joint Report of the U.S.-Japan Working Group on the Structural Impediments Initiative), reconnaissait déjà la nécessité, pour le Japon, de réduire fortement son excédent commercial243, et égrenait toute une série d’obstacles structurels qui, des deux côtés de l’Océan Pacifique, contribuaient aux tensions économiques entre les deux pays. Déjà, la question de la déréglementation du système de distribution japonais était clairement posée, avec une mention particulière à la loi japonaise sur les grandes surfaces de vente (Large-Scale Retail Stores Law, Daiten-ha)244. En 1997, le Japan-United States Framework s’est enrichi d’une « Initiative renforcée sur la déréglementation et la politique de la concurrence » (Enhanced

241

C’est au sabre que Mme Hills se proposait d’ouvrir les marchés : « this Round will be a success only if it serves as a sword to slash away trade barriers » ; A. Bensch et H. Paemen, Du GATT à l’OMC, la Communauté européenne dans l’Uruguay Round, Presses Universitaires de Louvain, 1995, p. 186. 242 ILM, 1993, Vol. 32, p. 1414, 1416. Souligné par nous. Le Japan-United States Framework for a New Economic Partnership précise notamment : « Japan will actively pursue the medium-term objectives of promoting strong and sustainable domestic demand-led growth and increasing the market access of competitive foreign goods and services, intended to achieve over the medium term a highly significant decrease in its current account surplus, and at promoting a significant increase in global imports of goods and services, including from the United States ». Le Japan – United States Framework s’appuie sur quelques principes-clés : le dialogue est à double sens entre les deux pays, les bénéfices issus du dialogue sont étendus sur la base du principe de la nation la plus favorisée, la portée du dialogue doit être comprise dans le champ d’action et de responsabilité du gouvernement, les différends doivent être réglés conformément avec le droit international (et en particulier conformément au GATT), les mesures unilatérales (comme les sanctions de l’article 301 de l’U.S. Trade Act) sont proscrites, la pratique du commerce administré est rejetée. 243 Joint Report of the U.S.-Japan Working Group on the Structural Impediments Initiative, June 28, 1990. 244 Ibid.

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June 2001)246. All these reports included a section on the distribution sector concerning in particular, following its promulgation in June 2000, the new Japanese large-stores law, the Daiten-Ricchi Ho or, literally, the “Law concerning Measures by Large-Scale Retail Stores for the Preservation of the Living Environment”247.

This policy of sustained cooperation and pressure exerted on Japan at the highest level by the United States was unaffected by the rejection of the United States’ arguments in Japan – Film. On the contrary, the United States continued pressing Japan to open up its photographic film market. Indeed, following the submission of the Panel report, Ambassador Barshefsky announced that “the Panel’s analysis in no way exonerates the Japanese Government for the actions it took to protect its photographic film and paper market from foreign suppliers over the past 30 years”248. Thus, in 1998, the US Government decided to set up an “interagency monitoring and enforcement committee”249 to verify the application of the representations made by the Japanese Government in connection with the Japan - Film case concerning the efforts it would make to ensure that the Japanese domestic market was opened up to imported photographic film250. For the United States Government, these representations were in fact obligations251. This committee issued two reports, one in 1998 and the other in 1999252. 246

The text of the four reports can be consulted on the web site of the Japanese Ministry of Foreign Affairs: http://www.mofa.go.jp.region/n-america/us/economy/date/dereg9805.html http://www.mofa.go.jp.region/n-america/us/report9905.html http://www.mofa.go.jp.region/n-america/us/report0007.html http://www.mofa.go.jp.region/n-america/us/report0106.html. 247 2001 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers, pp. 198-199. 248 Office of the US Trade Representative Press Release n°7-102, 5 December 1997. 249 This committee is co-managed by the Office of the US Trade Representative and the Department of Commerce. With respect to the meaning of enforcement, the Trilingual Glossary for the use of WTO translators, 1997, refers to Article 41.5 of the TRIPS Agreement and Article XXIII of the GATS, in which this expression is used (in French “moyens de faire respecter les droits” and “exécution des obligations” respectively). 250 Office of the US Trade Representative Press Release n° 98-10, 3 February 1998. The Office of the US Trade Representative has circulated a summary of these representations dated 3 February 1998. 251 One thinks immediately of the Nuclear Tests Case (Australia v. France), Judgment of 20 December 1974, Rec. 1974, p. 253, and of New Zealand v. France, Judgment of 20 December 1974, Rec. 1974, p. 457, in which the ICJ had recognized that “declarations that take the form of unilateral acts and concern situations of law or fact can have the effect of creating legal obligations” (p. 267). On the Nuclear Tests case, B. Bollecker-Stern, AFDI, 1974, pp. 299-383. See also German Import Duties on Starch and Potato Flour, BISD, 3S/77, concerning tariff


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Initiative on Deregulation and Competition Policy)245. Plusieurs rapports conjoints ont été rédigés et rendus publics sur les progrès de cette nouvelle « initiative » politique des deux gouvernements (15 mai 1998, 3 mai 1999, 22 juillet 2000, 30 juin 2001)246. Tous ces rapports comprennent une section relative au secteur de la distribution, qui concerne en particulier, à partir de sa promulgation en juin 2000, la nouvelle loi japonaise sur les grandes surfaces, le Daiten-Ricchi Ho ou, littéralement, la « loi concernant les mesures des grandes surfaces de vente pour la préservation de l’environnement » (Law Concerning the Measures by Large-Scale Retail Stores for Preservation of the Living Environment)247. Cette politique de coopération suivie et de pressions exercées au plus haut niveau par les États-Unis sur le Japon n’a nullement été altérée par l’échec des prétentions américaines dans l’affaire Japon – Pellicules. Au contraire, peut-on dire, les États-Unis ont continué de faire pression sur le Japon au sujet de l’ouverture de son marché des pellicules photographiques. Après la reddition du rapport du Groupe spécial, l’ambassadrice Barshefsky annonça en effet que « the Panel’s analysis in no way exonerates the Japanese Government for the actions it took to protect its photographic film and paper market from foreign suppliers over the past 30 years. »248 En 1998, le gouvernement américain a ainsi décidé d’établir un « comité interministériel de suivi et d’exécution »249 (interagency monitoring and enforcement committee) chargé de vérifier la mise en application des déclarations de principe (representations) faites par le gouvernement japonais à l’occasion de l’affaire Japon – Pellicules au sujet des efforts qui seraient faits par lui en vue d’assurer l’ouverture du marché

245

Joint Statement on the U.S.-Japan Enhanced Initiative on Deregulation and Competition Policy under the U.S.-Japan Framework for a New Economic Partnership, June 19, 1997. 246 On consultera, sur le site électronique du ministère des affaires étrangères japonais, le texte des quatre rapports : http://www.mofa.go.jp.region/n-america/us/economy/date/dereg9805.html http://www.mofa.go.jp.region/n-america/us/report9905.html http://www.mofa.go.jp.region/n-america/us/report0007.html http://www.mofa.go.jp.region/n-america/us/report0106.html. 247 2001 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers, pp. 198-199. 248 Communiqué de presse du bureau du Représentant des États-Unis pour les questions commerciales internationales, n° 97-102, du 5 décembre 1997. 249 Ce comité est co-dirigé par le bureau du Représentant des États-Unis pour les questions commerciales internationales et le Department of Commerce (ministère du commerce). Le Glossaire trilingue à l’usage des traducteurs de l’OMC, 1997, indique, pour enforcement, « moyens de faire respecter les droits ; exécution des obligations », renvoyant respectivement à l’article 41:5 de l’Accord sur les ADPIC et à l’article XXIII de l’AGCS, où cette expression est employée et ainsi traduite.

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To be fair, the Europeans too have expressed similar concerns about the Japanese practices. Thus, “special emphasis should be placed on the anticompetitive practices in the distribution sector which are creating difficulties for market access and imports”253. The European Community had also argued in this way within the context of the GATT 1947, basing its arguments on Article XXIII:1(c), which refers to “any other situation” nullifying or impairing a “benefit”. Thus, “the benefits of successive GATT negotiations with Japan have not been realized owing to a series of factors peculiar to the Japanese economy which have resulted in a lower level of imports, especially of manufactured products, as compared with other industrial countries. (…) The European Community is of the view that the present situation constitutes a nullification or impairment by Japan of the benefits otherwise accruing to the European Community under the GATT, and an impediment to the attainment of GATT’s objectives”254. This more or less amounted to taking the same position as the United States took in Japan – Film. Finally, within the context of the Trade Policy Review mechanism, the GATT Secretariat, in 1995, and the WTO Secretariat, in 1998, have also singled out Japan’s implementation of its competition policy255.

reduction promises made by Germany during the Torquay negotiations, and the Panel Report in United States – Sections 301-310 of the Trade Act of 1974, WT/DS152/R , of 22 December 1999, in which the declarations of intent of the United States were taken into account by the Panel in reaching its decision, with the important clarification that “(i)t thus follows that should they be repudiated or in any other way removed by the US Administration or another branch of the US Government, the findings of conformity contained in these conclusions would no longer be warranted” (p. 352). However, it should be noted that, in Japan – Film, Japan’s declarations of intent were not taken into consideration by the Panel in reaching its conclusions. Thus, the United States is bound by the findings of the Panel. 252 Another report was announced for Spring 2000: 2001 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers, p. 184, but I have been unable to procure a copy. 253 Commission of the European Communities, Europe and Japan : the Next Steps, COM(95) 73 final, 8 March 1995, p. 12. 254 L/5479, cited in Analytical Index: Guide to GATT Law and Practice, 6th edition (1994), pp. 607-608. 255 Cf. GATT, Trade Policy Review, Japan 1994, volume I, 1995, and WTO, Trade Policy Review, Japan 1997, Vol. I, 1998.


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domestique japonais aux pellicules photographiques importées250. Pour le gouvernement des États-Unis, ces déclarations constituent en effet des obligations251. Ce comité a rendu public deux rapports, l’un en 1998, l’autre en 1999252. Pour être juste, notons d’ailleurs que les mêmes préoccupations envers les pratiques japonaises se sont fait jour également du côté européen : « Il convient de souligner tout particulièrement les pratiques anticoncurrentielles dans le secteur de la distribution qui rendent l’accès au marché et les importations difficiles »253. Dans le cadre du GATT de 1947, les Communautés européennes avaient de la sorte allégué, prenant en l’occurrence appui sur l’article XXIII:1 c), lequel vise les « autres situations » annulant ou compromettant des « avantages », ceci : « the benefits of successive GATT negotiations with Japan have not been realized owing to a series of factors peculiar to the Japanese economy which have resulted in a lower level of imports, especially of manufactured products, as compared with other industrial countries. (…) The European Community is of the view that the present situation constitutes a nullification or impairment by Japan, of the benefits otherwise accruing to the European Community under the GATT, and an 250

Communiqué de presse du bureau du Représentant des États-Unis pour les questions commerciales internationales, n° 98-10, du 3 février 1998. Le bureau du Représentant des ÉtatsUnis pour les questions commerciales internationales a diffusé un résumé de ces déclarations daté du 3 février 1998. 251 On pense immédiatement à l’Affaire des essais nucléaires français, Australie c/ France, arrêt du 20 décembre 1974, Rec. 1974, p. 253, et Nouvelle-Zélande c/ France, arrêt du 20 décembre 1974, Rec. 1974, p. 457. La CIJ avait reconnu dans cette affaire que « des déclarations revêtant la forme d’actes unilatéraux et concernant des situations de droit ou de fait peuvent avoir pour effet de créer des obligations juridiques » (p. 267). Sur l’affaire des Essais nucléaires, B. BolleckerStern, AFDI, 1974, pp. 299-383. On renverra également à l’affaire Droits appliqués par l’Allemagne à l’importation de l’amidon et de la fécule de pomme de terre, IBDD, S3/86, au sujet des promesses de réduction tarifaire faites par l’Allemagne pendant les Négociations de Torquay, et au rapport du groupe spécial chargé de l’affaire États-Unis – Articles 301 à 310 de la Loi de 1974 sur le commerce extérieur, WT/DS152/R, du 22 décembre 1999, dans lequel les déclarations d’intention des États-Unis ont été prises en ligne de compte par le Groupe spécial pour arrêter sa décision, avec cette précision importante que « les constatations de conformité figurant dans les présentes conclusions ne seraient plus justifiées si ces engagements étaient reniés ou rompus d’une manière ou d’une autre par l’Administration des États-Unis ou une autre branche du gouvernement des États-Unis. » (p. 392). Toutefois, il convient de remarquer que, dans l’affaire Japon – Pellicules, les déclarations d’intention du Japon n’ont pas été prise en considération par le Groupe spécial pour arrêter ses conclusions. Les États-Unis se trouvent ainsi liés par les constatations du Groupe spécial. 252 Un autre rapport était annoncé pour le printemps 2000 : 2001 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers, p. 184. Nous n’avons cependant pas pu nous le procurer. 253 Commission des Communautés européennes, Europe et Japon : les prochaines étapes, COM (95) 73 final, 8 mars 1995, p. 12.

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4. The rules of competition and the WTO

One of the most fundamental aspects of Japan – Film concerns the initial recourse to Article 301 of the US Trade Law of 1974 to force Japan to improve the implementation of its competition law. This strategy was not new. For example, the GATT negotiations on trade in services were originally based on an initiative by the United States Congress, which had been persuaded by a number of US service multinationals, such as American International Group (AIG) and American Express Company256, to amend US trade law by introducing, under the Trade Reform Act of 1974257, a series of provisions concerning, among other things, trade in services258. Similar wording, though narrower in scope, had already been used in the 1962 Trade Expansion Act259. Article 301 of the US Trade Law of 1974 gave the President of the United States (represented and supported by the US Trade Representative) discretionary authority in certain cases, while in others it required him to prepare and implement retaliatory measures against any act or any practice of foreign public authorities when it appeared that such act or practice was “unjustifiable and burdens or restricts United States commerce”260, or was “unreasonable or discriminatory and burdens or restricts United States commerce”261. The new law included barriers to trade in services among the barriers to trade that fell within the jurisdiction of the executive. The same broad approach to barriers to lawful trade also encompassed appropriate protection for intellectual property and measures to combat anticompetitive practices. Thus, Kodak based its case against Fuji on a provision of the US Trade Law of 1974 which provided for the possibility of retaliation where “acts, policies, and practices” of a foreign government “deny fair and equitable (…) market opportunities, including the toleration by a foreign government of systematic anticompetitive activities by enterprises or among enterprises in the 256

R.R. Rivers, V.A. Slater, A.J. Paolini, “Putting Services on the Table: The New GATT Round”, SJIL, Vol. 23, 1987, p. 16. 257 Pub. L. n° 93-618, 88 Stat. 1978 (1975); 19 USC. §§ 2101-2487 (1982). 258 This initiative should be compared with that of the International Anti-Counterfeiting Coalition (IACC), set up in 1978, in favour of an Anti-Counterfeiting Code. The IACC had urged the US authorities to have the question placed on the agenda for the Tokyo Round. See Le droit d’auteur, February 1992, p. 363. 259 J.H.J. Bourgeois, P. Laurent, “Le ‘nouvel instrument de politique commerciale’ : un pas en avant vers l’élimination des obstacles aux échanges internationaux”, RTDE, Vol. 41, n° 2, 1985, p. 47. 260 19 USC. § 2411(a)(1)(B ). 261 19 USC. § 2411(b).


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impediment to the attainment of GATT’s objectives »254. C’était, au fond, endosser le même point de vue que les États-Unis dans l’affaire Japon – Pellicules. Ajoutons enfin que, dans le cadre du mécanisme d’examen des politiques commerciales, le Secrétariat du GATT, en 1995, et le Secrétariat de l’OMC, en 1998, ont eux aussi épinglé le Japon pour l’application de sa politique de la concurrence255. 4. Les règles de la concurrence et l’OMC L’un des aspects les plus fondamentaux de l’affaire Japon – Pellicules tient au recours qui a été fait, au départ, à l’article 301 de la Loi sur le commerce extérieur de 1974 pour contraindre le Japon à améliorer l’application de son droit de la concurrence. Cette stratégie n’est pas nouvelle. Par exemple, aux origines des négociations sur le commerce des services du GATT, on trouve d’abord une initiative du Congrès des États-Unis, auquel un certain nombre d’entreprises multinationales américaines de service, comme American International Group (AIG) ou American Express Company256, avaient persuadé de modifier la loi américaine sur le commerce, en y introduisant, par le biais du Trade Reform Act de 1974257, une série de dispositions concernant, entre autres, les services258. Un dispositif comparable, mais de champ plus étroit, avait déjà été établi par le 1962 Trade Expansion Act259. On le sait, l’article 301 de la Loi sur le commerce extérieur de 1974 a donné au Président des États-Unis (représenté, et épaulé, à cette fin, par le U.S. Trade Representative) le pouvoir discrétionnaire dans certains cas, et lui a obligé dans d’autres cas, d’arrêter et de mettre en œuvre des mesures de rétorsion contre tout acte ou toute pratique des autorités publiques étrangères, lorsqu’il semble que cet acte ou cette pratique est injustifiables, et entrave ou restreint le commerce des États-Unis (« unjustifiable 254

Voir le document L/5479, cité in GATT, Analytical Index: Guide to GATT Law and Practice, 6th Edition (1994), pp. 607-608. 255 Voir GATT, Examen des politiques commerciales, Japon 1994, Volume I, 1995, et OMC, Examen des politiques commerciales, Japon 1997, Volume I, 1998. 256 R.R. Rivers, V.A. Slater, A.J. Paolini, « Putting Services on the Table: The New GATT Round », SJIL, Vol. 23, 1987, p. 16. 257 Pub. L. n°. 93-618, 88 Stat. 1978 (1975) ; 19 U.S.C. par. 2101-2487 (1982). 258 Cette initiative doit être rapprochée de celle de l’International Anti-Counterfeiting Coalition (IACC), créée en 1978, en faveur d’un Code anti-contrefaçon. L’IACC avait insisté auprès des autorités américaines pour que la question fût introduite dans le programme des négociations de Tokyo. la revue Le droit d’auteur, février 1992, p. 363. 259 J.H.J. Bourgeois, P. Laurent, « Le ‘nouvel instrument de politique commerciale’ : un pas en avant vers l’élimination des obstacles aux échanges internationaux », RTDE, Vol. 41, n° 2, 1985, p. 47.

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foreign country that have the effect of restricting, on a basis that is inconsistent with commercial considerations, access of United States goods or services to a foreign market”262.

Ideally, the non-violation complaint mechanism should reflect the broad conception of barriers to lawful trade contained in the Trade Act of 1974 and thus open up the sphere of application of the GATT to restrictive practices, by endorsing the idea that the non-application or misapplication of domestic rules of competition law by a WTO Member impairs or nullifies benefits under the GATT.

It was also necessary to prove that measures attributable to the public authorities accounted for the shortcomings of the rules of Japanese competition law. In this respect, the customary law of international responsibility takes a rather sweeping approach. Thus, according to Article 4.1 of the draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, “(t)he conduct of any State organ shall be considered an act of that State under international law, whether the organ exercises legislative, executive, judicial or any other functions, whatever position it holds in the organization of the State, and whatever its character as an organ of the central government or of a territorial unit of the State”. In the commentaries of the International Law Commission on the draft Articles, the Japan – Film case is cited in support of the argument that the words “or any other” show that the list of functions is not exhaustive, and that they can include, in particular, the issuing by the administration of guidance for the attention of the private sector263. In this particular case, the problem was not so much one of State behaviour as one of private sector practices, or of “mixed practices”, comprising elements of both State and private origin264. The existence, in Japan, of “private regulations” (min-min kisei) issued by the trade associations and unions gave the US authorities as much concern as the provision of informal government “guidance” and the links between

262

19 USC. § 2411(d)(3)(B )(i)(IV), for example, the submission by Mr. Barringer, Fuji’s counsel, dated 29 April 1996. 263 Official Records of the General Assembly, Fifty-first Session, Supplement n° 10 (A /56/10), p. 91, footnote 115. 264 Cf. supra footnote 2.


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and burdens or restricts United States commerce »)260, ou qu’il est déraisonnable ou discriminatoire et entrave le commerce des États-Unis (« unreasonable or discriminatory and burdens or restricts United States commerce »)261. Or, la nouvelle loi mettait au nombre des obstacles au commerce entrant dans la compétence de l’exécutif les obstacles au commerce des services. Et la même visée large des obstacles au commerce légitime englobait également la protection adéquate de la propriété intellectuelle et la lutte contre les pratiques anticoncurrentielles. Ainsi, Kodak fondait-il sa requête contre Fuji sur une disposition de la Loi sur le commerce extérieur de 1974 qui prévoit la possibilité de rétorsions lorsque les « actions, politiques et pratiques » d’un gouvernement étranger « n’accordent pas de manière loyale et équitable (…) des possibilités commerciales, y compris le fait (de tolérer) que des entreprises se livrent systématiquement sur territoire à des activités anticoncurrentielles qui ont pour effet de restreindre, pour des raisons qui sont incompatibles avec des considérations commerciales, l’accès de marchandises ou de services des États-Unis à un marché étranger »262. Idéalement, le mécanisme des plaintes en situation de non-violation devait relayer la conception extensive des obstacles au commerce légitime contenue dans la Loi sur le commerce extérieur de 1974. Il devait ainsi ouvrir le champ d’application du GATT aux pratiques restrictives, en faisant droit à l’idée que l’inapplication ou la mauvaise application de règles du droit de concurrence internes par un Membre de l’OMC réduisait ou annulait les avantages issus du GATT. Encore fallait-il prouver que des mesures imputables aux autorités publiques expliquaient les défectuosités des règles du droit de la concurrence japonais. Sur ce point, le droit coutumier de la responsabilité internationale se montre plutôt laxiste. Le projet d’articles sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite énonce en effet, dans son article 4, paragraphe 1, que « le comportement de tout organe de l’État est considéré comme un fait de l’État d’après le droit international, que cet organe exerce des fonctions législative, exécutive, judiciaire ou autres, quelle que soit la position qu’il occupe dans l’organisation de l’État, et quelle que soit sa nature en tant qu’organe du gouvernement central ou d’une collectivité territoriale de l’État. » Dans les commentaires de la Commission du droit international relatifs au projet d’articles, l’affaire Japon – Pellicules est d’ailleurs citée à l’appui de l’argument que les mots « ou autres » montrent que l’énumération des fonctions 260

19 U.S.C. § 2411 (a) (1) (B). 19 U.S.C. § 2411 (b). 262 19 U.S.C. § 2411 (d)(3)(B)(i)(IV). par exemple le mémoire de M. Barringer, conseil de Fuji, daté du 29 avril 1996. Nous donnons la traduction française du Secrétariat de l’OMC dans l’affaire États-Unis – Articles 301 à 310 de la loi sur le commerce extérieur de 1974. 261

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government and industry, in particular through the practice of amakudari265. All this, by definition, lies outside the scope of the GATT.

Admittedly, the rules of the GATT do not completely disregard restrictive practices. Chapter V of the Havana Charter (which never entered into force) concerned restrictive business practices266. The General Agreement incorporated only Chapter IV of the Charter, on commercial policy, ignoring the rest. However, the question of restrictive business practices had been addressed within the context of the GATT 1947, but only prospectively, and in order to make it quite clear that it did not fall within the scope of the GATT267. Nevertheless, arrangements had been made for consultations on these issues268, and in Japan – Film the United States had submitted a request for consultations based on these provisions269. This process was broken off when Japan, in its turn, submitted a request for consultations in which it declared itself to be firmly convinced “that certain business practices in the US markets restrict and adversely affect competition in the international trade of consumer photographic film and paper“270.

265 “Descent from heaven” or retired bureaucrats being given jobs in industry. 2001 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers, p. 201, pp. 229-230. 266 E /Conf.2/78. 267 Report of the Group of Experts on “Restrictive Business Practices – Arrangements for Consultations”, L /1015, adopted 2 June 1960, BISD, S9/170, p. 172; “the majority was convinced that, regardless of the question whether Article XXIII could legally be applied, they should recommend to the CONTRACTING PARTIES that they take no action under this Article. Such action would involve the grave risk of retaliatory measures under the provisions of paragraph 2 of that Article, which would be taken on the basis of judgments which would have to be made without adequate factual information about the restrictive business practice in question”. 268 The Arrangements for consultations on restrictive business practices relevant to the GATT 1994 are reproduced in BISD, S9/28. 269 WT/L /154. 270 WT/L /180.


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n’est pas limitative, et que celles-ci peuvent comprendre notamment la promulgation par l’administration de directives à l’attention du secteur privé263. Or, dans cette affaire, le problème n’était pas tant celui des comportements étatiques que celui des pratiques du secteur privé, ou des « pratiques mixtes », comportant à la fois des éléments d’origine étatique et de nature privée264. L’existence, au Japon, de « réglementations privées » (« min-min kisei ») édictées par les associations et les syndicats préoccupe tout autant les autorités américaines que celle de « directives » informelles des autorités publiques et que les liens entre l’administration et l’industrie, notamment par la pratique du « pantouflage » (« amakudari »)265. Tout cela échappe par définition au champ d’application des règles du GATT. Certes, celles-ci n’ont pas complètement ignoré les pratiques restrictives. Le chapitre V de la Charte de La Havane (jamais entrée en vigueur) portait sur les pratiques commerciales restrictives266. L’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce n’a repris que le chapitre IV de la Charte, sur la politique commerciale, et il a donc délaissé le reste de celle-ci. Cependant, la question des pratiques commerciales restrictives avait été envisagée dans le cadre du GATT de 1947, mais à titre prospectif seulement, et encore pour bien préciser qu’elles ne relevaient pas du champ d’application du GATT267. Toutefois, des dispositions avaient été prises en vue de consultations sur ces questions268, et les États-Unis avaient déposé une demande de consultation fondée sur ces dispositions dans l’affaire Japon – Pellicules269. Mais cette démarche fut interrompue lorsque le Japon déposa à son tour une demande de consultation dans laquelle il se disait « fermement convaincu que certaines pratiques commerciales sur les marchés des États-Unis restreignent et affectent

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Assemblée générale, Documents officiels, cinquante-sixième session, Supplément n° 10 (A/56/10), p. 91, note 115. 264 Voir supra la note 2. 265 Voir le 2001 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers, p. 201, pp. 229-230. 266 Voir le document E/Conf.2/78. 267 Voir le Rapport du Groupe d’experts sur les pratiques commerciales restrictives – Dispositions en vue de consultations, L/1015, adopté le 2 juin 1960, IBDD, S9/178, 180 : « …que l’article XXIII soit ou non applicable du point de vue juridique, la majorité a été d’avis de recommander aux PARTIES CONTRACTANTES de ne prendre aucune mesure au titre dudit article. Une action de cet ordre comporterait le risque grave que des mesures de rétorsion soient prises en vertu des dispositions du paragraphe 2 de l’article XXIII pour donner suite à des décisions qui auraient été arrêtées sans que l’on dispose d’éléments de fait suffisants concernant la pratique restrictive en cause ; elle aurait donc sur le commerce des effets contraires au but cherché ». 268 La Décision sur les « Pratiques commerciales restrictives : Dispositions prises en vue de consultations » relevant du GATT de 1994 est reproduite dans les IBDD, S9/28. 269 Voir le document WT/L/154.

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It is often argued that restrictive practices should form the subject of an international instrument that would provide a basis for cooperation between national competition authorities or that universal rules of competition law should be laid down271. The open question is that of the “contestability” of markets272. In this field, the work of the OECD Committee on Competition Law and Policy273 and that of UNCTAD is fundamental. The Singapore Conference, held in December 1996, set up a Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy, which reported in December 1998274. One of its recommendations was that “The Working Group (…) would benefit from a focused discussion on: (i) the relevance of fundamental WTO principles of national treatment, transparency, and most-favoured-nation treatment to competition policy and vice-versa (…) (iii) the contribution of competition policy to achieving the objectives of the WTO, including the promotion of international trade”275. Thus, there seems to be every reason to believe that the question should, in principle, progress constructively, everything being ultimately just a matter of time276. 271 Thus, in July 1993 at Munich, the International Antitrust Code Working Group, a private association of European, Japanese and American competition policy practitioners and experts published a entitled Draft International Antitrust Code as a GATT-Multilateral Trade Organization Plurilateral Trade Agreement (at the time, the draft Agreement establishing the WTO still referred to the latter as the “Multilateral Trade Organization”) for the benefit of the negotiators and the world at large. An excellent summary of all these questions can be found in the report of the high-level group of experts which met on the initiative of European Commissioner Karel Van Miert after the Uruguay Round: Commission of the European Communities, Competition Policy in the New Trade Order: Strengthening of International Cooperation and Rules, Report of the Group of Experts, COM(95) 359 final, 12 July 1995. At multilateral level, the only existing instrument so far is the United Nations Set of Multilaterally Agreed Equitable Principles and Rules for the Control of Restrictive Business Practices, which was adopted by the General Assembly of the United Nations on 5 December 1980 (Resolution 35/63). See also the information note submitted to the Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy by the WTO Secretariat and entitled The Fundamental Principles of Competition Policy, WT/WGTCP/W /127, 7 June 1999. 272 P. Sauvé, A. Beveglia Zampetti et al., Market Access after the Uruguay Round, Investment , Competition and Technology Perspectives, OECD, 1996, in particular Chapter 1 by R.Z. Lawrence. 273 It should be noted that Professor Jenny, who chaired the Committee, became the chairman of the Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy. 274 The documents of the Working Group bear the reference WGTCP. 275 Cf. the commentary by P. Arhel in Competition Policy Newsletter, n° 1, February 1999. 276 Cf. the communications by various Members concerning competition submitted in connection with the preparations for the 1999 Ministerial Conference: Japan (WT/GC/W /308 of 25 August 1999), Kenya, on behalf of the African group (WT/GC/W/300 of 6 August 1999), Korea (WT/GC/W/298 of 6 August 1999), Turkey (WT/GC/W/250 of 13 July 1999), European Communities (WT/GC/W/191 of 2 June 1999), Norway (WT/GC/W/310 of 7 September 1999). See also D.K. Tarullo, “Norms and Institutions in Global Competition Policy”, AJIL, Vol. 94,


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la concurrence dans les échanges internationaux de pellicules et papiers photographiques destinés aux consommateurs »270. Le point de vue est fréquemment émis que les pratiques restrictives devraient faire l’objet d’un instrument international, qui assurerait une base de coopération entre les autorités de la concurrence nationales ou qu’il faudrait poser des règles universelles de droit de la concurrence271. La question ouverte est celle de la « contestabilité » des marchés272. Dans ce domaine, les travaux du Comité du droit et de la politique de la concurrence de l’OCDE273 et les travaux de la CNUCED sont fondamentaux. La Conférence de Singapour de décembre 1996 a créé un Groupe de travail de l’interaction du commerce et de la politique de la concurrence, qui a rendu son rapport au mois de décembre 1998274. Au rang des recommandations du Groupe de travail, on trouve notamment celle-ci : « the Working Group (…) would benefit from a focused discussion on: (i) the relevance of fundamental WTO principles of national treatment, transparency, and most-favored-nation treatment to competition policy and vice-versa (…) (iii) the contribution of competition policy to achieving the objectives of the WTO, including the promotion of international trade »275. On imagine donc

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Voir le document WT/L/180. Ainsi l’International Antitrust Code Working Group, association privée de praticiens et d’experts européens, japonais et américains en politique de la concurrence a-t-il publié à Munich, en juillet 1993, un document intitulé Draft International Antitrust Code as a GATT–Multilateral Trade Organization Plurilateral Trade Agreement (à l’époque, le projet d’Accord instituant l’OMC dénommait encore celle-ci « Organisation multilatérale du commerce »), projet de Code plurilatéral sur la politique de la concurrence soumis à l’attention des négociateurs et du monde. On trouvera une excellente synthèse de toutes ces questions dans le rapport du Groupe des experts de haut niveau réunis sur l’initiative du Commissaire européen Karel Van Miert après les Négociations d’Uruguay : Commission des Communautés européennes, La politique de concurrence dans le nouvel ordre commercial : renforcement de la coopération et des règles au niveau international, Rapport du Groupe des Experts, COM(95) 359 final, 12 juillet 1995. Au niveau multilatéral, le seul instrument existant jusqu’à présent est l’Ensemble de principes et de règles équitables convenus au niveau multilatéral pour le contrôle des pratiques commerciales restrictives de l’ONU, adopté sous forme de résolution le 5 décembre 1980 (Rés. 35/63). Voir aussi la note d’information du secrétariat de l’OMC, remise au Groupe de travail sur l’interaction du commerce et de la politique de la concurrence intitulée Les principes fondamentaux de la politique de la concurrence, WT/WGTCP/W/127, du 7 juin 1999. 272 Voir à ce sujet P. Sauvé, A. Beveglia Zampetti et al., Market Access after the Uruguay Round, Investment, Competition and Technology Perspectives, OECD, 1996, en particulier le chapitre 1, par R. Z. Lawrence. 273 Il doit être remarqué que le professeur Jenny, qui présidait ce Comité, est devenu le président du Groupe de travail de l’interaction du commerce et de la politique de la concurrence. 274 Les documents du groupe de travail portent la cote WGTCP. 275 Voir le commentaire de P. Arhel, in Competition Policy Newsletter, n° 1, février 1999. 271

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Within this context, the Japan – Film case has played a “pioneering” role277. The Vice-President of the European Commission, Sir Leon Brittan, and the Commissioner for competition, Karel Van Miert, have said that the adoption of the Panel’s report clearly illustrates the need to supplement the WTO system with a set of rules on competition278 and, on the eve of the 1999 Ministerial Conference, the European Communities and their Member States declared that, in their view, “the time has come for the WTO to begin negotiations on a basic framework of binding principles and rules on competition law and policy”279.

In Japan’s defence, it should also be noted that it has established a specialized agency to deal with complaints by foreign companies concerning restrictive business practices liable to affect imports280. Kodak, however, was no more eager to initiate proceedings before the Japan Fair Trade Commission (JFTC) in this way than it was to take a position based on competition law in the United States. Fifteen months after filing its request with the US Trade Representative, Kodak, under pressure from the latter, submitted its arguments to the JFTC (as it was permitted to do under Article 45 of Japan’s Antitrust Law)281. However, the JFTC had already decided to examine the case ex officio. In its report it concluded that Fuji and the tokuyakuten had not infringed Japan’s Antitrust Law282.

2000, p. 478; A. Singh, R. Dhumale, Competition Policy, Development and Developing Countries, South Center, T.R.A.D.E. Working Papers, n° 7, November 1999; M. Furse, “Competition Law and the WTO Report: Japan – Measures Affecting Consumer Photographic Film and Paper”, ECLR, Vol. 20, n°1, 1999, p. 9; P. Arhel, “Droit international de la concurrence : s’oriente-t-on vers des négociations ?”, RMCUE, n° 425, 1999, p. 84; by the same author, “Droit international de la concurrence et coopération multilatérale”, LPA, n° 129, 1999, p. 21, and “Dimension internationale du droit de la concurrence”, RMCUE, n° 410, 1997, p. 492. 277 P.C. Mavroidis, S.J. Van Siclen, “The Application of the GATT/WTO Dispute Resolution System to Competition Issues”, JWT, Vol. 31, n° 5, 1997, p. 5. 278 European Commission, General Directorate IV – Competition , European competition policy, XXVIIIth Report on Competition Policy, 1998, para. 338; Adde K. Van Miert, “Two Terms as Competition Commissioner: a Balance Sheet”, Competition Policy Newsletter, June 1999, n° 2, espec. footnote 46. 279 WT/GC/W /191 of 2 June 1999. 280 N. Komuro, op. cit., pp. 172-173. This specialized agency was set up in the wake of the Structural Impediments Initiative. 281 Ibid. 282 JFTC, Survey of Transaction among Firms Regarding Photographic Color Film for the General Use and Photographic Color Paper, July 23, 1997.


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aisément que la question devrait en principe progresser de manière constructive, tout cela n’étant en somme qu’une question de délai276. Dans un tel contexte, l’affaire Japon – Pellicules joue un rôle « pionnier »277. Le vice-président de la Commission européenne, Sir Leon Brittan, et le Commissaire chargé de la concurrence, M. Karel Van Miert, ont déclaré que l’adoption du rapport du Groupe spécial illustrait clairement la nécessité d’ajouter un cadre de règles sur la concurrence au système de l’OMC.278. Et, à la veille du lancement de la Conférence ministérielle de 1999, les Communautés européennes et leurs États membres se disaient-ils « d’avis que l’heure est venue pour l’OMC de lancer des négociations en vue d’établir un cadre fondamental de règles et principes contraignants dans le domaine du droit et de la politique de la concurrence »279. Encore doit-on reconnaître, à la décharge du Japon, que celui-ci a créé, au bénéfice des entreprises étrangères, un organe spécialisé en charge de recevoir les plaintes des entreprises étrangères au sujet des pratiques commerciales restrictives susceptibles d’affecter les importations280. Or, Kodak n’a pas pris l’initiative de saisir la Japan Fair Trade Commission (JFTC) par ce biais, non plus d’ailleurs qu’il n’a souhaité se placer sur le terrain du droit de la concurrence aux États-Unis. Quinze mois après le dépôt de sa requête auprès du Représentant des États-Unis pour les questions commerciales internationales, Kodak, sous la pression de celui-ci, communiqua ses arguments à la JFTC

276 Voir les communications de divers Membres sur la concurrence, dans le cadre de la préparation de la Conférence ministérielle de 1999 : Japon (WT/GC/W/308 du 25 août 1999), Kenya, au nom du groupe africain (WT/GC/W/300 du 6 août 1999), Corée (WT/GC/W/298 du 6 août 1999), Turquie (WT/GC/W/250 du 13 juillet 1999), Communautés européennes (WT/GC/W/191 du 2 juin 1999), Norvège (WT/GC/W/310 du 7 septembre 1999). Voir aussi D. K. Tarullo, « Norms and Institutions in Global Competition Policy », AJIL, Vol. 94, 2000, p. 478 ; A. Singh, R. Dhumale, Competition Policy, Development and Developing Countries, South Center, TRADE Working Papers, n° 7, November 1999 ; M. Furse, « Competition Law and the WTO Report: “Japan – Measures Affecting Consumer Photographic Film and Paper” », ECLR, Vol. 20, n° 1, 1999, p. 9 ; P. Arhel, « Droit international de la concurrence : s’oriente-t-on vers des négociations ? », RMCUE, n° 425, 1999, p. 84 ; même auteur, « Droit international de la concurrence et coopération multilatérale », LPA, n°129, 1999, p. 21, et « Dimension internationale du droit de la concurrence », RMCUE, n° 410, 1997, p. 492. 277 P. C. Mavroidis, S. J. Van Siclen, « The Application of the GATT/WTO Dispute Resolution System to Competition Issues », JWT, Vol. 31, n° 5, 1997, p. 5. 278 Commission européenne, Direction générale IV – Concurrence, La politique européenne de concurrence, XXVIIIe Rapport sur la politique de concurrence, 1998, par. 338 ; Adde K. Van Miert, « Deux mandats comme Commissaire à la Concurrence : un bilan » : Competition Policy Newsletter, n° 2, June 1999, spéc. note n° 46. 279 Voir le document WT/GC/W/191 du 2 juin 1999. 280 N. Komuro, op. cit., pp. 172-173. Cet organe spécialisé a été mis en place à la suite des discussions de la Structural Impediments Initiative.

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Thus, if the Japan – Film case played a “pioneering” role, it did so, in some respects, symbolically283.

5. Private access to the WTO’s dispute settlement mechanism

Last but not least, the Japan – Film case raised the question – pulchra quaestio – of whether the WTO’s dispute settlement mechanism should be opened up to the private sector, given that, as has been made clear, this dispute was, first and foremost, one between private companies284.

(1) Not long ago, so-called “trade protection” legislation was the weapon used by the great economic powers to wage devastating trade wars. Under the new WTO dispute settlement system unilateralism has suffered a decisive setback, even though it has not completely disappeared285. The Marrakesh Agreement establishing the WTO, which, for some, is the most important world treaty since the United Nations Charter286, and is bringing about a veritable “Copernican revolution”287, heralded the triumph of legalism and the retreat of unilateralism and the “grey area”288. Consequently, one of the essential functions of this legislation is to give private parties access to the WTO dispute settlement mechanism289. Komuro is quite right when he says 283 However, a description of the restrictive nature of the distribution system in Japan and of the reasons for it, together with case studies, can be found in M. Itoh, “ Regulatory Reform: An Experience of the Japanese Distribution System”, OECD, Regulatory Reform and International Market Openness, 1996, pp. 93-112. See also the GATT and WTO Secretariat reports cited in footnote 255 above. 284 N. Komuro, op. cit, p. 168; Adde G. N. Horlick, Y. K. Kim, “Private Remedies for Private Anti-Competitive Barriers to Trade: the Kodak-Fuji Example”, International Business Lawyer, n° 10, 1996, p. 474. 285 This is the case, in particular, where a Member refuses to implement a panel’s recommendations. However, this unilateralist position has been weakened by the fact that now such a Member is not supposed to be able to engage in counter-retaliation. 286 E.-U. Petersmann, The GATT/WTO Dispute Settlement System: International Law, International Organizations and Dispute Settlement, Kluwer, 1997, p. 45. 287 P. Juillard, D. Carreau, Droit international économique, Paris, LGDJ, 1998, n° 103 in fine. 288 M. K. Young, “Dispute Resolution in the Uruguay Round: Lawyers Triumph over Diplomats”, The International Lawyer, Summer 1995, Vol. 29, n° 2. 289 N. Komuro has reviewed the American, European and Japanese legislation in this field, “The WTO Dispute Settlement Mechanism, Coverage and Procedures of the WTO Understanding”, op. cit., pp. 73-85.


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(comme le lui permettait l’article 45 de la Loi antimonopole du Japon)281. Cependant, la JFTC avait déjà pris l’initiative de se saisir de cette affaire ex officio. Elle a conclu, dans le rapport qu’elle a rendu sur cette question, que Fuji et les tokuyakuten n’avaient pas contrevenu à la Loi antimonopole du Japon282. Si l’affaire Japon – Pellicules a joué un rôle « pionnier », c’est donc, par certains égards, de manière symbolique283. 5. L’accès des personnes privées au mécanisme de règlement des différends de l’OMC Last but not least, l’affaire Japon – Pellicules pose question – pulchra quaestio – de savoir s’il faut ouvrir le mécanisme de règlement des différends de l’OMC aux personnes privées, dans la mesure où, comme on l’a dit et répété, ce différend opposait, d’abord, des entreprises privées284. 1) Naguère, les législations dites de « défense commerciale » étaient en quelque sorte le bras armé dont se servaient les grandes puissances économiques pour se livrer à de dévastatrices guerres commerciales. Elles le restent sous l’empire du nouveau système de règlement des différends de l’OMC, dans lequel l’unilatéralisme vient de reculer décisivement, même s’il ne disparaît pas complètement285. L’Accord de Marrakech instituant l’OMC, qui est, selon certains, le traité mondial le plus important depuis la Charte des Nations Unies286, et qui réalise une véritable « révolution copernicienne »287, marque en effet le triomphe du légalisme et le recul de l’unilatéralisme et des « zones grises »288. Dès lors, l’une des fonctions essentielles de ces législations 281

Ibid. JFTC, Survey of Transaction among Firms Regarding Photographic Color Film for the General Use and Photographic Color Paper, July 23, 1997. 283 On trouvera toutefois une présentation du caractère restrictif du système de distribution au Japon et des raisons qui expliquent ce caractère, avec des études de cas, dans un travail de M. Itoh, « Regulatory Reform: An Experience of the Japanese Distribution System », in OECD, Regulatory Reform and International Market Openness, 1996, pp. 93-112. Voir aussi les rapports du Secrétariat du GATT et du Secrétariat de l’OMC cités supra dans la note 255. 284 N. Komuro, op. cit, p. 168 ; Adde G. N. Horlick, Y. K. Kim, « Private Remedies for Private Anti-Competitive Barriers to Trade: the Kodak-Fuji Example », IBL, n° 10, 1996, p. 474. 285 C’est le cas notamment lorsqu’un Membre refuse de se mettre en conformité avec les recommandations faites par un Groupe spécial. Mais cet unilatéralisme se trouve atténué par le fait que maintenant, ce Membre n’est pas supposé pouvoir mettre en œuvre des contre-rétorsions. 286 E.-U. Petersmann, The GATT/WTO Dispute Settlement System: International Law, International Organizations and Dispute Settlement, La Haye, Kluwer, 1997, p. 45. 287 P. Juillard, Dominique Carreau, Droit international économique, Paris, LGDJ, 4ème édition, 1998, n° 103 in fine. 288 M. K. Young, « Dispute Resolution in the Uruguay Round: Lawyers Triumph over Diplomats », The International Lawyer, Vol. 29, n°2, Summer 1995. 282

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that, in Japan – Film, “(…) the United States considered that threats of unilateral retaliation under s. 301 were no longer useful trade tools for the United States. This, however, does not mean that a s. 301 procedure is totally useless – it would be considered to be still useful as a mechanism for enabling private parties to initiate WTO dispute settlement procedures”290.

However, this access depends on the domestic legislation of the Members of the WTO and is not multilaterally recognized. In the past, attempts to raise the question of granting private parties the right of direct recourse to the dispute settlement mechanism were promptly nipped in the bud. In his “bible” Professor Jackson recalls that, in 1947, a proposal to establish such a right of direct recourse to an international trade organization still in gestation was very quickly dismissed by the delegates to the Preparatory Commission of the International Conference on Trade and Employment291. However, he immediately adds that, in his opinion, direct access to the GATT dispute settlement system for private citizens, and in any event for non-governmental organizations, is highly desirable, citing, as an example to be followed, the system instituted by the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms292. Moreover, the analogy is even more pertinent where private rights are directly involved, as in the TRIPS Agreement293. Nevertheless, the great trading powers have incorporated into their internal legislation, for the benefit of domestic companies (in reality, mostly multinationals), means of obtaining indirect access to the WTO dispute settlement mechanism. For the United States, these means consist of articles 301-310 of the US Trade Law of 1974 and, for the European Communities, of Council Regulation (EC) No. 3286/94 of 22 December 1994 laying down Community procedures in the field 290

N. Komuro, “Kodak-Fuji Film Dispute and the WTO Panel Ruling”, op. cit., footnote 4. J. H. Jackson, World Trade and the Law of GATT (A Legal Analysis of the General Agreement on Tariffs and Trade), op. cit., p. 187. In fact, at that time, says Professor Jackson jokingly, the fear of the “supranational” was as great as the fear of the “supernatural”. 292 Ibid. This, in its turn, brings to mind the idea that human rights cannot be fully guaranteed without the freedom to do business and trade being also guaranteed, that is to say, without some form of economic prosperity, as shown by Professor Ernst-Ulrich Petersmann, Time for Integrating Human Rights into the Law of Worldwide Organizations, Lessons from European Integration Law for Global Integration Law, Jean Monnet Working Paper 7/01. However, to this fear of the “supranational” one might add the fear of constitutionality being controlled by the ordinary courts: the studies on private access to constitutional justice, L ’accès des personnes à la justice constitutionnelle, Droit, pratique, politique, compiled by O. Pfersmann and submitted to Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 10, 2001. 293 L. R. Helfer, “A European Human Rights Analogy for Adjudicating Copyrights Claims Under TRIPS”, EIPR, n°1, 1999, pp. 8-16. The analogy holds equally well for other intellectual property rights. 291


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est de permettre l’accès du mécanisme de règlement des différends de l’OMC aux entreprises privées289. N. Komuro remarque très justement que, dans l’affaire Japon – Pellicules, « (…) the United States considered that threats of unilateral retaliation under s. 301 were no longer useful trade tools for the United States. This, however, does not mean that a s. 301 procedure is useless – it would be considered to be still useful as a mechanism for enabling private parties to initiate WTO dispute settlement procedures 290. » Cependant, cet accès n’est garanti que sur la base des législations nationales des Membres de l’OMC et n’est pas reconnu multilatéralement. Jadis, la question de reconnaître un droit de saisine directe du mécanisme de règlement des différends aux personnes privées avait été promptement escamotée. Le professeur Jackson rappelait dans sa « bible » que la proposition, en 1947, d’établir un tel droit de saisine directe d’une organisation internationale du commerce encore en gésine fut très rapidement écartée par les délégués de la Commission préparatoire de la Conférence internationale du Commerce et de l’Emploi291. Mais il ajoutait aussitôt qu’à son avis l’accès direct des citoyens, et en tout cas celui des organisations non gouvernementales, au système de règlement des différends du GATT était hautement souhaitable, citant d’ailleurs, comme exemple à suivre, le système institué par la Convention européenne des droits de l’Homme et des libertés fondamentales292 ; l’analogie prend au reste plus de relief encore lorsque des droits privés sont directement visés, comme dans l’Accord sur les ADPIC293. Malgré tout, les grandes puissances commerciales ont mis en place dans leur législation interne, au 289

N. Komuro donne un aperçu des textes américains, européens et japonais dans ce domaine, « The WTO Dispute Settlement Mechanism, Coverage and Procedures of the WTO Understanding », op. cit., pp. 73-85. 290 N. Komuro, « Kodak-Fuji Film Dispute and the WTO Panel Ruling », op. cit., note 4. 291 J. H. Jackson, World Trade and the Law of GATT, (A Legal Analysis of the General Agreement on Tariffs and Trade), op. cit., p. 187. En effet, à cette époque, disait le professeur Jackson de manière plaisante, la crainte du « supranational » n’était pas moins forte que celle du « supranormal » ! 292 Ibid. Et cela, au reste, renvoie aussi à l’idée que les droits de l’Homme ne peuvent être complètement garantis sans que soient également garanties les libertés d’entreprendre et de commercer, c’est-à-dire sans une forme de prospérité économique, comme le montre le professeur Ernst-Ulrich Petersmann : Petersmann, Time for Integrating Human Rights into the Law of Worldwide Organizations, Lessons from European Integration Law for Global Integration Law, Jean Monnet Working Paper 7/01. Cependant, on pourrait, à cette crainte du « supranational », ajouter celle du contrôle de constitutionalité par le juge ordinaire les juridictions ordinaires : les études réunies et présentées par O. Pfersmann sur L’accès des personnes à la justice constitutionnelle, Droit, pratique, politique, aux Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 10, 2001. 293 L. R. Helfer, « A European Human Rights Analogy for Adjudicating Copyrights Claims under TRIPS », EIPR, n° 1, 1999, pp. 8-16. L’analogie vaut d’ailleurs aussi bien pour les autres droits de propriété intellectuelle.

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of the common commercial policy in order to ensure the exercise of the Community’s rights under international trade rules, in particular those established under the auspices of the World Trade Organization294 (usually known as the Trade Barriers Regulation or TBR). This allows European companies to petition the European Communities to use the WTO dispute settlement system to have foreign legislation brought into line with the law of multilateral foreign trade relations295.

Some authors are now openly raising the question of the opening up of the WTO dispute settlement system296. Moreover, the possible extension of the WTO’s sphere of action to competition law would naturally involve access, at least indirect, for private parties directly concerned by that law to the legal proceedings affecting them297. Where positive law is concerned, however, it must be admitted that, for private parties, access to the WTO dispute settlement mechanism is non-existent, as clearly confirmed by the Appellate Body in United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products , when it stated that: “It may be well to stress at the outset that the dispute settlement process of the WTO is limited to members of the WTO. This access is not available, under the WTO Agreement and the covered agreements as they

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O.J. L 349 of 31 December 1994, p. 71. On this Regulation, M. Sánchez Rydelski, G.A.V.R. Zonnekeyn ,“The EC Trade Barriers Regulation, The EC’s Move Towards a More Aggressive Market Access Strategy”, JWT, Vol. 31, n° 5, 1997. 295 For example, the recent case United States – Section 110(5) of the US Copyright Act originated in the filing of a complaint with the Community authorities by the Irish Music Rights Organisation (Imro): United States – Section 110(5) of the US Copyright Act, WT/DS160/R, of 15 June 2000, Appendix 1.3. Accordingly, it would seem useful and profitable if the doctrinal analysis of the cases brought before the DSB were to be extended to the preliminary proceedings before specialized bodies of the domestic legal systems, in which private parties are frequently involved. In Japan – Film, such a study would have been possible and, in my view, would have done much to facilitate understanding of the concrete realities of the operation of the rules of international trade, in particular on the basis of the full set of documents made available to the public by Fujifilm. Supra footnote 9. 296 P. C. Mavroidis et al., “Is the WTO Dispute Settlement Mechanism Responsive to the Needs of the Traders? Would a System of Direct Action by Private Parties Yield Better Results?”, JWT, Vol. 32, n° 2, 1998, p. 147. 297 Another important question concerns the principle of exhaustion of local remedies, which is traditionally said not to operate within the context of the GATT: the (unfairly criticised) article by P.J. Kuyper, “The New WTO Dispute Settlement System: The Impact on the Community”, in J.H.J. Bourgeois, F. Berrod, E. Gippini Fournier (eds.), The Uruguay Round Results, A European Lawyer’s Perspective, The Bruges Conference, Brussels, European Interuniversity Press, 1995, p. 87, espec. pp. 106-109; Adde R. S. J. Martha, “World Trade Disputes Settlement and the Exhaustion of Local Remedies Rule”, JWT, Vol. 30, n° 4, 1996, p. 107.


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bénéfice des entreprises nationales (qui sont en vérité le plus souvent des entreprises multinationales), des moyens d’accès indirects au mécanisme de règlement des différends de l’OMC C’est, pour les États-Unis, le système des articles 301 et suivants de la Loi de 1974 sur le commerce extérieur, et, pour les Communautés européennes, le règlement (CE) n° 3286/94 du Conseil du 22 décembre 1994 « arrêtant les procédures communautaires en matière de politique commerciale commune en vue d’assurer l’exercice par la Communauté des droits qui lui sont conférés par les règles du commerce international, en particulier celles instituées sous l’égide de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) »294 (dénommé habituellement règlement sur les obstacles au commerce ou ROC). Les firmes européennes peuvent ainsi obtenir des Communautés européennes qu’elles saisissent le mécanisme de règlement des différends de l’OMC pour demander la mise en conformité des législations étrangères avec le droit des relations commerciales multilatérales à l’étranger295. Certains auteurs posent aujourd’hui ouvertement la question de l’ouverture du système de règlement des différends de l’OMC296. Du reste, l’extension possible du champ d’action de l’OMC au droit de la concurrence impliquerait naturellement l’accès, au moins médiat, des personnes privées, directement concernées par ce droit, aux procédures de justice les concernant297. 294

JOCE. n° L 349 du 31 décembre 1994, p. 71. Sur ce règlement : M. Sánchez Rydelski, G.A.V.R. Zonnekeyn, « The EC Trade Barriers Regulation, The EC’s Move towards a More Aggressive Market Access Strategy », JWT, Vol. 31, n° 5, 1997. 295 Citons un cas récent : l’affaire États-Unis – Article 110 5) de la loi sur le droit d’auteur, à l’origine de laquelle se trouve l’Irish Music Rights Organisation (Imro), ayant déposé plainte auprès des autorités communautaires : États-Unis – Article 110 5) de la loi sur le droit d’auteur, Rapport du Groupe spécial, WT/DS160/R, du 15 juin 2000, p. 119. Dès lors, il serait, nous semble-t-il, très utile et profitable que l’analyse doctrinale des affaires portées devant l’ORD s’étende à la phase préliminaire conduite devant les organes spécialisés des ordres juridiques internes et opposant bien souvent des personnes privées. Dans le cas de l’affaire Japon – Pellicules, une telle étude aurait été possible, et à notre point de vue très utile à la compréhension des réalités concrètes du fonctionnement des règles du commerce international, sur la base notamment de tout le corpus de documents mis à disposition du public par l’entreprise Fujifilm. supra la note 9. 296 P. C. Mavroidis et al., « Is the WTO Dispute Settlement Mechanism Responsive to the Needs of the Traders? Would a System of Direct Action by Private Parties Yield Better Results? », JWT, Vol. 32, n° 2, 1998, p. 147. 297 Une autre question importante concerne le principe de l’épuisement des voies de recours internes, dont on sait que, traditionnellement, il est affirmé qu’il ne joue pas dans le cadre du GATT : l’article (injustement controversé) de P.J. Kuyper, « The New WTO Dispute Settlement System: The Impact on the Community », in J.H.J. Bourgeois, F. Berrod, E. Gippini Fournier (eds.), The Uruguay Round Results, A European Lawyers’ Perspective, Brussels, The Bruges Conference, European Interuniversity Press, 1995, p. 87, spéc. pp. 106-109 ; R. S. J. Martha, « World Trade Disputes Settlement and the Exhaustion of Local Remedies Rule », JWT, Vol. 30, n° 4, 1996, p. 107.

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currently exist, to individuals or international organizations, whether governmental or non-governmental”298.

(2) The only concession to have been made to the “outside world”, which was in fact the result of a compromise between different legal cultures, more specifically between that of the United States and those of the rest of the world299, is the opening up of the “procedure” before panels and the Appellate Body to non-governmental organizations, which are allowed to file amicus curiae rather than third-party briefs300, the latter being reserved for Members of the WTO with a “substantial interest” in the dispute301. It should, however, be pointed out that examination of amicus curiae briefs by the Appellate Body is merely a possibility, and not a legal right: “We are of the opinion that we have the legal authority under the DSU to accept and consider amicus curiae briefs in an appeal in which we find it pertinent and useful to do so”302.

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This would suggest, as indicated by the words I have highlighted, that progress in this field is to be anticipated, even if, for the time being, it seems to have been ruled out. United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, Appellate Body Report, AB-1998-4, WT/DS58/AB/R, 12 October 1998, para. 101. The text of this report can be found in ILM, Vol. 38, 1999, p. 118. 299 J. H. H. Weiler, The Rule of Lawyers and the Ethos of Diplomats: Reflections on the Internal and External Legitimacy of WTO Dispute Settlement, Harvard Jean Monnet Working Paper 9/00, p. 12. 300 United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, paras. 101-109. It will be remembered that, at that same time, the Multilateral Agreement on Investment, which was negotiated under conditions of relative confidentiality, was suffering the onslaughts of outside criticism, to which it was to succumb: C. Schitecatte, “The Politics of the MAI, On the Social Opposition of the MAI and its Role in the Demise of the Negotiations”, JWI, Vol. 1, n° 2, 2000, pp. 329-356. 301 Under Article 10 of the DSU. Compare with the procedure before the International Court of Justice: E. Roussy, “Intérêt juridique et intervention devant la Cour internationale de Justice”, RGDIP, 2001-1, p. 55 ff. 302 United States – Imposition of Countervailing Duties on Certain Hot-Rolled Lead and Bismuth Carbon Steel Products Originating in the United Kingdom, Appellate Body Report, AB-2000-1, WT/DS/138/AB/R, 10 May 2000, para. 40-42, espec. para. 42. It is worth noting that, in the context of the Asbestos case, the Appellate Body adopted an additional procedure for dealing with any written briefs received from sources other than the parties or third parties to the dispute, on the basis of Rule 16(1) of the Working Procedures for Appellate Review. The Appellate Body stressed that this additional procedure was not a new working procedure based on Article 17.9 of the DSU. It was simply an ad hoc procedure, limited to briefs submitted within the context of the Asbestos case. WT/DS135/9, dated 8 November 2000.


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Sur le plan du droit positif, force est cependant de constater que l’accès des personnes privées au mécanisme de règlement des différends de l’OMC n’existe pas, comme l’a rappelé clairement l’Organe d’appel dans l’affaire États-Unis – Prohibitions à l’importation de certaines crevettes et de certaines produits à base de crevettes, en affirmant ceci : « Il convient peut-être de souligner d’emblée que seuls les Membres de l’Organisation ont accès au processus de règlement des différends de l’OMC. En vertu de l’Accord sur l’OMC et des autres accords visés actuellement en vigueur, les personnes ou les organisations internationales, qu’elles soient gouvernementales ou non gouvernementales, n’y ont pas accès »298. 2) La seule concession faite au « monde extérieur », qui est en vérité le résultat d’un compromis entre différentes cultures juridiques, précisément entre celle des États-Unis et celles du reste du monde299, est l’ouverture de la « procédure » devant les groupes spéciaux et l’Organe d’appel aux organisations non gouvernementales, admises à s’exprimer comme amicus curiae300 et non comme tierces parties, celles-ci ne pouvant être que des Membres de l’OMC dotés d’un « intérêt substantiel » à intervenir dans le litige301. Il importe toutefois de souligner que l’Organe d’appel n’examine les mémoires des amici curiae qu’au titre d’une simple possibilité, et non pas en vertu d’un droit légal qui leur serait reconnu : « Nous sommes d’avis que nous sommes habilités en droit, en vertu du Mémorandum d’accord, à accepter et à

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États-Unis – Prohibitions à l’importation de certaines crevettes et de certaines produits à base de crevettes, AB-1998-4, WT/DS58/AB/R, du 12 octobre 1998, par. 101. On trouvera le texte de ce rapport in ILM, Vol.38, 1999, p. 118 ; la version originale se lit ainsi : « It may be well to stress at the outset to the dispute settlement process of the WTO is limited to members of the WTO. This access is not available, under the WTO Agreement and the covered agreements as they currently exist, to individuals or international organizations, whether governmental or nongovernmental ». Souligné par nous. Cela peut laisser entendre, comme nous le soulignons, qu’une évolution dans ce domaine est envisageable, même si elle semble, pour l’heure, exclue. 299 J. H. H. Weiler, The Rule of Lawyers and the Ethos of Diplomats: Reflections on the Internal and External Legitimacy of WTO Dispute Settlement, Harvard Jean Monnet Working Paper 9/00, p. 12. 300 États-Unis – Prohibitions à l’importation de certaines crevettes et de certaines produits à base de crevettes, par. 101-109. À la même époque, on se rappelle, l’Accord multilatéral sur l’investissement, négocié dans une relative confidentialité, subissait les assauts de la critique extérieure, ce qui devait lui être fatal : C. Schitecatte, « The Politics of the MAI, On the Social Opposition of the MAI and its Role in the Demise of the Negotiations », JWI, Vol. 1, n° 2, 2000, pp. 329-356. 301 En vertu de l’article 10 du Mémorandum d’accord. Comp. avec la procédure devant la CIJ : E. Roussy, « Intérêt juridique et intervention devant la Cour internationale de justice », RGDIP, 2001-1, p. 55 sqq.

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(3) Other questions, even more speculative, could be raised. As the global convergence of economic policies and regulations undermines the political legitimacy of national governments, which are said to be no longer truly accountable, to the sovereign people, for one form of political responsibility303, is it the moment, as Jacques Attali suggests, to establish a “second chamber” of the United Nations Organization composed of citizens’ representatives304? Are we moving towards “planetary democracy”305? Are we progressing, in reaction to the excesses of the free market, towards world socialism? For, if we are to believe Karl Polanyi, “socialism is, first and foremost, the inherent tendency of an industrial civilization to transcend the self-regulating market by deliberately subordinating it to a democratic society”306. The Appellate Body, responding to the criticism of being too inwardlooking307, repeatedly leveled against the GATT 1947, has affirmed that the WTO dispute settlement system should not be “clinically isolated” from public international law308. Let us also hope that it is not to be “clinically isolated” 303 G .R .D . Underhill, “Transnational Financial Markets and National Economic Development Models: Global Structures versus Domestic Imperatives”, Économies et sociétés, Série “Monnaie”, ME, n° 1-2, 9-10/1999, p. 37 ff.; Adde Fritz Scharpf, Gouverner l’Europe, Paris, Presses de Sciences Po, 2000; L . Wallach, “Five years of the WTO”, in E. Goldsmith, J. Mander, The Case Against Globalization, The Sierra Club, San Francisco, 1997; A. Tita, “Globalization: A New Political and Economic Space Requiring Supranational Governance”, JWT, Vol. 32, n° 3, 1998, p. 47 ff. Finally, see the editorial in Le Monde diplomatique of December 1997 in which Ignacio Ramonet launched the idea of an Association for the Taxation of Financial Transactions for Public Assistance (ATTAC) :“Financial globalization has created its own State. A supranational State, with its own apparatus, its own networks of lobbyists and its own resources. I refer to the grouping formed by the International Monetary Fund (IMF), the World Bank, the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) and the World Trade Organization (WTO)”. 304 J. Bové, F. Dufour, G. Luneau, Le monde n’est pas une marchandise, Des paysans contre la malbouffe, Paris, La Découverte, 2000, p. 277. 305 B. Marre, Vers une démocratie planétaire ? Les leçons de la conférence de Seattle, report to the delegation for the European Union, Parliamentary n° 2477, 2000, DIAN 32/2000. 306 K. Polanyi, The Great Transformation, the Political and Economic Origins of Our Time, Paris, Gallimard, 1983, transl. Catherine Malamoud, p. 302. 307 This is a common criticism in environmental cases: Th. J. Schoenbaum, “International Trade and Protection of the Environment: The Continuing Search for Reconciliation”, AJIL, Vol. 91, n° 2, 1997, p. 268 ff.; Adde P. C. Mavroidis, “Trade and Environment after the Shrimps-Turtles Litigation”, JWT, Vol. 64, n° 1, 2000, p. 73 ff.; R. Howse, “The Turtles Panel, Another Environmental Disaster in Geneva”, JWT, Vol. 32, n° 5, 1998, pp. 73-100. 308 In the first case brought before it, namely, United States – Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, AB-1996-1, Appellate Body Report, WT/DS2/AB/R, 29 April 1996, p.


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examiner des mémoires d’amicus curiae si nous jugeons qu’il est pertinent et utile de le faire dans le cadre d’une procédure d’appel »302. 3) D’autres questions, plus spéculatives encore, peuvent être posées. Alors que la convergence mondiale des politiques et des régulations économiques altère la légitimité politique des gouvernements nationaux, qui ne seraient plus vraiment comptables, devant le peuple souverain, d’une forme de responsabilité politique303, faudrait-il instituer, comme le propose Jacques Attali, une « seconde chambre » de l’ONU composée de représentants des citoyens304 ? Cheminons-nous vers la « démocratie planétaire »305 ? Progressonsnous, par réaction aux excès du marché, vers le socialisme mondial ? Car, si l’on en croit Karl Polanyi, « le socialisme est au premier chef la tendance

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États-Unis – Imposition de droits compensateurs sur certains produits en acier au carbone, plomb et bismuth laminés à chaud originaires du Royaume-Uni, Rapport de l’Organe d’appel, AB-2000-1, WT/DS/138/AB/R, 10 mai 2000, par. 40-42, spéc. par. 42. Il vaut la peine de noter que, dans le cadre de l’affaire Amiante, l’Organe d’appel a adopté une procédure additionnelle pour traiter les éventuels mémoires écrits reçus de personnes autres qu’une partie ou tierce partie au différend, sur la base de la règle 16 1) des Procédures de travail pour l’examen en appel. L’Organe d’appel soulignait que cette procédure additionnelle n’était pas élaborée en tant qu’une nouvelle procédure de travail, établie sur le fondement du par. 9 de l’article 17 du Mémorandum d’accord. Il s’agissait seulement d’une procédure ad hoc, limitée aux mémoires reçus dans le cadre de l’affaire Amiante. le document WT/DS135/9, daté du 8 novembre 2000. 303 G.R.D. Underhill, « Transnational Financial Markets and National Economic Development Models: Global Structures versus Domestic Imperatives », Économies et sociétés, Série « Monnaie », ME, n° 1-2, 9-10/1999, p. 37 sqq. ; Adde F. Scharpf, Gouverner l’Europe, Paris, Presses de Sciences Po, 2000 ; L. Wallach, « Cinq ans d’OMC : le bilan Seattle dans son contexte », in E. Goldsmith, J. Mander, Le procès de la mondialisation, Paris, Librairie Arthème Fayard, 2001, trad. Th. Piélat, p. 292 ; A. Tita, « Globalization: A New Political and Economic Space Requiring Supranational Governance », JWT, Vol. 32, n° 3, 1998, p. 47 sqq. Voir enfin l’éditorial du Monde diplomatique de décembre 1997 où Ignacio Ramonet lança l’idée d’une Association pour une Taxation des Transactions financières pour l’Aide aux Citoyens (ATTAC) : « La mondialisation financière a d’ailleurs créé son propre État. Un État supranational, disposant de ses appareils, de ses réseaux d’influence et de ses moyens d’action propres. Il s’agit de la constellation Fonds monétaire international (FMI), Banque mondiale, Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) et Organisation mondiale du commerce (OMC) ». 304 J. Bové, F. Dufour, G. Luneau, Le monde n’est pas une marchandise, Des paysans contre la malbouffe, Paris, La Découverte, 2000, p. 277. 305 B. Marre, Vers une démocratie planétaire ? Les leçons de la conférence de Seattle, rapport à la délégation pour l’Union européenne, document parlementaire n° 2477, 2000, DIAN 32/2000.

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from civil society309, that is to say, from individuals and from the people (not just the “economic operators”310), now in many respects, as Georges Scelle advocated311, necessary subjects of international law312.

17. On this case, E. Robert, “L’affaire des normes américaines relatives à l’essence, Le premier différend commercial environnemental à l’épreuve de la nouvelle procédure de règlement des différends de l’OMC”, RGDIP, 1997-1, p. 91 ff. 309 G. Marceau, P. N. Pedersen, “Is the WTO Open and Transparent? A Discussion of the Relationship of the WTO with Non-governmental Organisations and Civil Society’s Claims for more Transparency and Public Participation”, JWT, Vol. 33, n° 1, 1999, pp. 5-49. See also, in the same issue, J. Aart Scholte, R. O ’Brien, M. Williams, “The WTO and Civil Society”, pp. 107123. 310 The Panel in United States – Sections 301-310 of the Trade Act of 1974 recognized that “(t)he multilateral trading system is, per force, composed not only of States but also, indeed mostly, of individual economic operators”, adding that “(i)t may, thus, be convenient in the GATT/WTO legal order to speak not of the principle of direct effect but of the principle of indirect effect”. United States – Sections 301-310 of the Trade Act of 1974, Panel Report, WT/DS152/R, of 22 December 1999, paras. 7.76 and 7.78. Admittedly, in this case merely a convenient turn of phrase, not a genuine legal principle. 311 G. Scelle, Précis de droit des gens, Paris, Sirey, 1932. 312 Consider only that, in terms of volume, the production of Community and international legislation has now outstripped the production of domestic legislation. In France, each year, almost as many international agreements are ratified and almost three times as many pieces of Community legislation are examined as there are national laws adopted: Conseil d’État, La norme internationale en droit français, Paris, La documentation française, 2000, p. 21.


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inhérente d’une civilisation industrielle à transcender le marché autorégulateur en le subordonnant consciemment à une société démocratique. »306 L’Organe d’appel, réagissant au reproche, constamment adressé au GATT de 1947, de fermeture sur soi307, a affirmé que le système de règlement des différends de l’OMC ne doit pas être placé en « isolement clinique » du droit des gens308. Souhaitons en outre qu’il ne soit pas placé en « isolement clinique » de la société civile309, c’est-à-dire des individus, des gens (et pas seulement des « agents économiques »310), devenus à maints égards, comme le voulait Georges Scelle311, des sujets nécessaires du droit international312 !

306

K. Polanyi, La grande transformation, Aux origines politiques et économiques de notre temps, Paris, Gallimard, 1983, trad. Catherine Malamoud, p. 302. 307 Ce reproche est fréquent en matière environnementale : Th. J. Schoenbaum, « International Trade and Protection of the Environment: The Continuing Search for Reconciliation », AJIL, Vol. 91, n° 2, 1997, p. 268 sqq. ; Adde P. C. Mavroidis, « Trade and Environment after the ShrimpsTurtles Litigation », JWT, Vol. 64, n° 1, 2000, p. 73 sqq. ; R. Howse, « The Turtles Panel, another Environmental Disaster in Geneva », JWT, Vol. 32, n° 5, 1998, pp. 73-100. 308 À l’occasion de la première affaire portée devant lui, l’affaire Essence, États-Unis – Normes concernant l’essence nouvelle et ancienne formules, AB-1996-1, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS2/AB/R, 29 avril 1996, p. 20. Sur cette affaire, E. Robert, « L’affaire des normes américaines relatives à l’essence, Le premier différend commercial environnemental à l’épreuve de la nouvelle procédure de règlement des différends de l’OMC », RGDIP, 1997-1, p. 91 sqq. 309 G. Marceau, P. N. Pedersen, « Is the WTO Open and Transparent? A Discussion of the Relationship of the WTO with Non-governmental Organisations and Civil Society’s Claims for more Transparency and Public Participation », JWT, Vol. 33, n° 1, 1999, pp. 5-49. Voir aussi, dans le même numéro, J. Aart Scholte, R. O’Brien, M. Williams, « The WTO and Civil Society », pp. 107-123. 310 Le Groupe spécial chargé de l’affaire États-Unis – Articles 301 à 310 de la loi sur le commerce extérieur de 1974 a reconnu que « …le système commercial multilatéral est composé non seulement d’États mais aussi, de fait surtout, d’agents économiques. » Ajoutant qu’« il peut donc être pratique, s’agissant de l’ordre juridique du GATT/de l’OMC, de parler non pas du principe de l’effet direct, mais du principe de l’effet indirect »,WT/DS152/R, du 22 décembre 1999, par. 7.76 et 7.78. Il ne s’agit certes là que d’une simple convenance de langage, non pas d’un véritable principe juridique. 311 G. Scelle, Précis de droit des gens, Paris, Sirey, 1932. 312 On considèrera seulement qu’aujourd’hui la production normative communautaire et internationale surpasse en volume celle du droit interne. En France, chaque année, il y a à peu près autant d’accords internationaux ratifiés que de lois adoptées, et à peu près trois fois plus de textes communautaires examinés : Conseil d’État, La norme internationale en droit français, Paris, La documentation Française, 2000, p. 21.

EUROPEAN COMMUNITIES CUSTOMS CLASSIFICATION OF CERTAIN COMPUTER EQUIPMENT

by

Virgile Pace PhD in Law

COMMUNAUTES EUROPEENNES CLASSEMENT TARIFAIRE DE CERTAINS MATERIELS INFORMATIQUES

par

Virgile Pace Docteur en droit

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SYNOPSIS AND REFERENCES

Synopsis This dispute concerned the tariff reclassification of certain products by States. The United States argued that this practice could nullify or impair the value of concessions accruing to WTO Members, in violation of international trading rules. This could have repercussions on the security and predictability of trade, and for that reason great vigilance was required. The United States was disputing the imposition in the European Communities, through reclassification actions, of customs duties on LAN equipment and multimedia PCs higher than had initially been provided for in the Community Schedule. Thus, the interpretation of Schedules of tariff concessions lay at the heart of this dispute. A great deal was at stake, for two reasons: firstly, from a quantitative standpoint, because of the large volume of trade involved (estimated at 2.5 billion dollars a year), which made this the biggest dispute – in financial terms – every brought before an international trade body by the United States; and secondly, from a strategic standpoint, because the underlying issue was the classification of new products in a field – that of hightechnology exports – which is constantly evolving and expanding. In the first instance, the Panel found in favour of the United States, concluding that there had been a violation: the reclassifications carried out unilaterally by certain European Community customs authorities – namely those of the United Kingdom and Ireland – were not consistent with the fundamental provisions of the WTO Agreements on tariff bindings, particularly those contained in Article II:1 of the GATT 1994. In a decision characterized by judicial restraint, the Appellate Body disputed the Panel’s legal reasoning and reversed its conclusions. This is a relatively rare occurrence, which perhaps warranted a more extensive legal analysis, the Appellate Body confining itself to rejecting the interpretative method used by the Panel, without proposing any real alternative. In point of fact, the Appellate Body restated two basic principles it had highlighted in its previous “case-law”: firstly, the legally distinct causes of action on which a Member may base a “violation” or “non-violation” complaint under Article XXIII of the GATT 1994, cannot be melded into a single, uniform cause of action; and secondly, the only rules which can be applied in interpreting a Schedule of tariff concessions are the general rules of treaty interpretation set out in the Vienna Convention.


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SYNOPSIS ET REFERENCES DE L’AFFAIRE Synopsis Cette affaire concernait les reclassements tarifaires opérés par les États sur certains produits. Les États-Unis soutenaient que ces pratiques pouvaient annuler ou amoindrir la valeur des concessions dont bénéficient les Membres de l’OMC, en violation des règles commerciales internationales. Or, la sécurité et la prévisibilité des échanges pouvant s’en trouver affectées, la plus grande vigilance était de mise. Les États-Unis contestaient l’imposition dans les Communautés européennes, sur des matériels de réseau local et des ordinateurs personnels multimédia, à la suite de mesures de reclassement, de droits de douane plus élevés que ceux prévus initialement dans la Liste communautaire. La question de l’interprétation des listes de concessions tarifaires était donc au cœur du différend. L’enjeu était considérable, à un double titre. D’abord, d’un point de vue quantitatif, eu égard au volume des échanges concernés, évalué à 2,5 milliards de dollars par an, ce qui faisait de cette affaire, en termes financiers, la plus importante jamais portée devant une instance commerciale internationale par les États-Unis. Ensuite, d’un point de vue stratégique, l’enjeu sous-jacent concernant le classement de produits nouveaux, dans un domaine, celui des exportations de biens de haute technologie, en pleine mutation et expansion. Le Groupe spécial, en première instance, fait droit à la demande des États-Unis, concluant à une situation de violation : la re-classification unilatérale opérée par certaines autorités douanières de la Communauté européenne – anglaise et irlandaise – méconnaît les dispositions fondamentales des accords OMC sur la consolidation tarifaire, particulièrement celles prévues à l’article II (1) du GATT de 1994. Dans une décision marquée par la retenue judiciaire, l’Organe d’appel conteste l’argumentation juridique du Groupe spécial et renverse ses conclusions. Fait assez rare, qui aurait sans doute mérité une analyse juridique un peu plus poussée, l’Organe d’appel se contente de rejeter la méthode interprétative utilisée par le Groupe spécial, sans proposer de véritable solution alternative. De fait, il rappelle deux grands principes qu’il avait mis en exergue dans sa « jurisprudence » précédente : d’une part, on ne peut confondre les bases juridiquement distinctes des plaintes « en situation de violation » et « en situation de non-violation » au titre de l’article XXIII du GATT de 1994 pour en faire un seul motif d’action uniforme ; d’autre part, il faut recourir exclusivement aux règles générales d’interprétation des traités énoncées dans la Convention de Vienne pour interpréter une liste de concessions tarifaires.

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European Communities – LAN

At the same time, the Appellate Body saw fit to recall the benefits of multilateralism: the WTO Agreements were directed to the substantial reduction of tariffs and other barriers to trade, and this could be achieved only on the basis of reciprocal and mutually advantageous arrangements. Therefore, the Panel could not focus solely on the views of the exporting Members in order to reach its conclusions. Official sources Panel Report: European Communities – Customs Classification of Certain Computer Equipment, WT/DS62/R, WT/DS67/R, WT/DS68/R, 5 February 1998, 81 p. Appellate Body Report: European Communities – Customs Classification of Certain Computer Equipment, WT/DS62/AB/R, WT/DS67/AB/R, WT/DS68/AB/R, 5 June 1998, 46 p. Parties Parties before the Panel Complainant: United States. Defendant: European Communities. Third parties: India, Japan, Korea, Singapore. Parties to the appeal Appellant: European Communities. Appellee: United States. Third participant: Japan. Composition of the Panel Chairman: Crawford Falconer; Members: Ernesto de La Guardia, Carlos Antonio da Rocha Paranhos. Composition of the Appellate Body Section Chairman: Mr. Beeby; Members: Mr. Ehlermann, Mr. Lacarte-Muro. Bibliography Explanatory Notes to the Harmonized Commodity Description and Coding System, Customs Cooperation Council, Brussels, 1986. Schedule LXXX of the European Communities, Final Act Embodying the Results of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations, done at Marrakesh the 15th day of April 1994. Boulouis J.,“A propos de la fonction normative de la jurisprudence”, in Mélanges offerts à Marcel Waline, Paris, LGDJ, Vol. 1, 1974, pp. 149-162. Maggs J., “WTO Sides with EU on Classifying Equipment”, JoC, 3A, 1998. Prieb, H.-J., “WTO Appellate Body Report on European Communities – Customs Classification of Certain Computer Equipment: Complaint by the United States”, ITLR, Vol. 4, n° 6, December 1998. Trachtman, J. P., “European Communities – Customs Classification of Certain Uruguay Round”, World Competition, Vol. 12, 1988, pp. 5-49. Von Bogdandy A., “The Non-Violation Procedure of Article XXIII § 2, GATT: Its Operational Rationale”, JWT, Vol. 26, n° 4, 1992, pp. 95-111. Areas affected by the decision

Communautés européennes – Matériels informatiques

210

Ce faisant, l’Organe d’appel croit bon de rappeler les vertus du multilatéralisme : si les accords de l’OMC visent à la réduction substantielle des tarifs douaniers et des autres obstacles au commerce, cela ne peut être que sur une base de réciprocité et d’avantages mutuels. Le Groupe spécial, pour arriver à ses conclusions, ne pouvait donc pas considérer uniquement les vues des Membres exportateurs. Mode officiel de citation Rapport du Groupe spécial : Communautés européennes – Classement tarifaire de certains matériels informatiques, WT/DS62/R, WT/DS67/R, WT/DS68/R, 5 février 1998, 81 p. Rapport de l’Organe d’appel : Communautés européennes – Classement tarifaire de certains matériels informatiques, WT/DS62/AB/R, WT/DS67/AB/R, WT/DS68/AB/R, 5 juin 1998, 46 p. Parties Parties devant le Groupe spécial Plaignants : Etats-Unis. Défendeur : Communautés européennes. Tierce parties : Corée, Inde, Japon, Singapour. Parties devant l’Organe d’appel Appelant : Communautés européennes. Intimé : États-Unis. Participants tiers : Japon. Composition du Groupe spécial Président : M. Crawford Falconer ; Membres : Ernesto de La Guardia, Carlos Antonio da Rocha Paranhos. Composition de la section de l’Organe d’appel Président : M. Beeby ; Membres : M. Ehlermann, M. Lacarte-Muro. Références bibliographiques Explanatory Notes to the Harmonized Commodity Description and Coding System, Customs Cooperation Council, Brussels, 1986. Schedule LXXX of the European Communities, Final Act Embodying the Results of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations, done at Marrakech the 15 day of April 1994. Boulouis J., « À propos de la fonction normative de la jurisprudence », Mélanges offerts à Marcel Waline, Paris, LGDJ, Tome 1, 1974, pp. 149-162. Maggs J., « WTO Sides with EU on Classifying Equipment », JoC, 3A, 1998. Prieb H.-J., « WTO Appellate Body Report on European Communities – Customs Classification of Certain Computer Equipment: Complaint by the United States », ITLR, Vol. 4, n° 6, Décembre 1998. Trachtman J.P., « European Communities – Customs Classification of Certain Uruguay Round », World Competition, Vol. 12, 1988, pp. 5-49. Von Bogdandy, A., « The Non-Violation Procedure of Article XXIII § 2, GATT : Its Operational Rationale », JWT, Vol. 26, n°4, 1992, pp. 95-111.

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Procedure Request for the establishment of a panel (whether the specific measures at issue and the products covered are sufficiently clearly identified) – Burden of proof in the dispute settlement procedure (clarifications concerning the scope of tariff concessions). Substance “Legitimate expectations” – Interpretation of a Schedule of tariff concessions. Relevant articles Article 6:2 of the DSU – Articles II and XXIII of the GATT 1994.


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Domaines concernés par la décision Procédure Demande d’établissement d’un Groupe spécial (caractère suffisamment précis ou non des mesures en cause et des produits visés par ces mesures) – charge de la preuve dans la procédure de règlement des différends (précisions concernant la portée des concessions tarifaires). Fond « Attentes légitimes » – interprétation d’une liste de concessions tarifaires. Articles pertinents Article 6:2 du MRD – Articles II et XXIII du GATT de 1994.

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This dispute concerned the tariff reclassification by certain European Community customs authorities – the United Kingdom and Ireland – of local area network (LAN)1 equipment and personal computers (PCs) with multimedia capability2. At the conclusion of the Uruguay Round the European Communities, in their Schedule of Concessions and Commitments appended to the Marrakesh Protocol to the General Agreement on Tariffs and Trade 1994 (Schedule LXXX), bound their tariff rates: - On the products of heading 84.71: “automatic data processing machines and units thereof; magnetic or optical readers, machines for transcribing data onto data media in coded form and machines for processing such data, not elsewhere specified or included” (hereinafter referred to as “ADP machines”), the base rate of 4.9% was to be reduced to 2.5%, or indeed zero per cent on some products. - On the products of heading 84.73: “parts and accessories of the machines of heading n° 84.71”, particularly electronic assemblies, the bound rate of duty was 2.0%. - On the products of heading 85.17: “electrical apparatus for line telephony or line telegraphy, including such apparatus for carrier current line systems”, the bound rates of duty varied, but were generally higher than those on ADP machines, with the base rates of 4.6 and 7.5% to be reduced to 3.0% or 3.6%. - On the products of heading 85.28: “television receivers (including video monitors and video projectors)”, the bound rate of duty was 14.0%.

1

A LAN is an interconnection of a number of computers and computer peripherals (for example, printers) using a cabling system. The communication is usually limited to a discrete area (such as a single office building, a warehouse or a campus). 2 Personal computers with multimedia capabilities, which include large capacity data storage units such as CD-ROM drives, are able to use computing technology to produce sounds and images. They have specialized circuitry enabling them to convert a television reception signal into a digital data stream for display on the computer's monitor.


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Cette affaire concernait le reclassement tarifaire, par certaines autorités douanières des Communautés européennes – Royaume-Uni et Irlande –, du matériel de réseau local (LAN)1 et des ordinateurs personnels (PC) multimédia2. A l’issue du Cycle d’Uruguay, dans leur liste de concessions et engagements annexée au Protocole de Marrakech lui-même annexé au GATT de 1994 (ci-après la Liste LXXX), les Communautés européennes ont consolidé leur taux de droit applicable : - aux produits relevant des positions 84.71 : « machines automatiques de traitement de l’information et leurs unités ; lecteurs magnétiques ou optiques, machines de mise d’informations sur support sous forme codée et machines de traitement de ces informations, non dénommées mais comprises ailleurs (ci-après dénommés « MATI »). Le taux de base de 4,9% devait être ramené à 2,5%, voir à zéro pour certains produits ; - aux produits relevant des positions 84.73 : « parties et accessoires des machines du n° 84.71 », en particulier les assemblages électroniques. Le taux de droit consolidé était de 2,0% ; - aux produits relevant des positions 85.17 : « appareils électriques pour la téléphonie ou la télégraphie par fil, y compris les appareils de télécommunication par courant porteur ». Les taux de droit consolidés variaient, mais étaient généralement supérieurs à ceux applicables aux MATI, les taux de base de 4,6 et 7,5% devant être ramenés à 3,0% ou à 3,6% ; - aux produits relevant des positions 85.28 : « appareils récepteurs de télévision », y compris les moniteurs vidéo et les projecteurs vidéo. Le taux de droit consolidé était de 14,0%.

1

Un réseau local est constitué par l’interconnexion de plusieurs ordinateurs et appareils périphériques (par exemple des imprimantes) au moyen d’un système de câblage. La communication est généralement limitée à une zone circonscrite (bureaux, campus, entrepôt…). 2 Comportant des unités de mémoire à grande capacité comme les lecteurs de CD-ROM, les ordinateurs personnels multimédia peuvent utiliser la technologie informatique pour produire des sons et des images. Dotés de circuits spéciaux, ils peuvent convertir un signal de réception télévision en un flux de données numériques pouvant être affichées sur un écran d’ordinateur.

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Although this dispute was not about determining the correct classification of LAN equipment – the question was whether or not the tariff treatment of LAN equipment was less favourable than had been provided for in Schedule LXXX – there can be no doubt that the European Communities’ classification procedures lay at the heart of the problem. The European Communities, as a customs union, has a Common Customs Tariff (CCT) which is applied to imports from third countries. Nevertheless, different duties may be applied because the customs authorities of the member States may classify a product differently from each other. This is why mechanisms have been put in place in order to detect and remedy any such divergent practices3. For this reason, provision has been made for reclassifications. They take the form of a regulation adopted by the Commission (or by the Council if the Commission does not agree with the opinion of the Tariff and Statistical Nomenclature Section of the Customs Code Committee). Thus: - Under Commission Regulation (EC) n° 1165/95 of 23 May 1995, LAN adapter cards are classified under EC Combined Nomenclature (CN) Code 8517.82904. Previously, the European Communities’ customs authorities, particularly those of Ireland and the United Kingdom, had been treating LAN equipment as ADP machines. Once this Regulation came into force, they began to treat LAN adapter cards as telecommunications apparatus. - Under a decision taken by the United Kingdom VAT and Duties Tribunal on 17 April 1996, a product called “PCTV Fujitsu ICL” was classified in heading 85.28 as a television receiver. The unusual feature of this machine was that it was both a multimedia personal computer and a full-function colour television set. International Computer LTD (ICL) contended that the “PCTV” should be classified in heading 84.71, 3 In particular, the European Communities have created a database containing all the Binding Tariff Informations (BTIs). A BTI constitutes a commitment of the relevant customs authorities vis-à-vis any natural or legal person on how they will interpret the nomenclature and classify the goods described in the request for customs purposes. On 1 January 1993, Commission Regulation No. 2674/92, which stipulated for the first time that BTIs issued by the customs authorities of one EC member State were binding on customs authorities of all other EC member States, came into force. 4 The Combined Nomenclature is based on the Harmonized Commodity Description and Coding System, which was established on 14 June 1983 and to which the EC acceded on 7 April 1987.


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S’il ne s’agissait pas dans ce différend de déterminer le classement correct du matériel de réseau local – la question portait sur le point de savoir si le traitement tarifaire accordé au matériel de réseau local était ou non moins favorable que celui qui est prévu dans la Liste LXXX –, les procédures de classement dans les Communautés européennes étaient bien au cœur du problème. Constituant une union douanière, les Communautés européennes sont dotées d’un tarif douanier commun (TDC) qui est appliqué aux importations en provenance des pays tiers. Pour autant, il peut arriver que des droits différents soient appliqués, les autorités douanières des Etats membres classant différemment un produit. C’est pourquoi des mécanismes destinés à déceler et corriger toute divergence ont été institués3. Dès lors, des reclassements peuvent être opérés. Ils interviennent par le biais d’un règlement adopté par la Commission (ou par le Conseil si la Commission ne souscrit pas à l’avis de la Section de la nomenclature tarifaire et statistique du Comité du code des douanes). Ainsi : - Conformément au Règlement (CE) n° 1165/95 du 23 mai 1995 de la Commission, les cartes d’adaptation de réseau local sont classées sous la position 8517.8290 de la Nomenclature combinée des CE (NC) 4. Jusqu’alors, les autorités douanières des Communautés européennes, en particulier celles de l’Irlande et du Royaume-Uni, traitaient le matériel de réseau local comme des MATI. Une fois ce règlement en vigueur, elles ont commencé à traiter les cartes d’adaptation de réseau local comme des appareils de télécommunication. - En vertu d’une décision du 17 avril 1996 du tribunal du Royaume-Uni compétent en matière de TVA et de droits de douane, un produit connu 3

Les Communautés européennes ont notamment créé une base de données contenant tous les renseignements tarifaires contraignants (RTC). Les RTC constituent un engagement des autorités douanières compétentes à l’égard de toute personne physique ou morale en ce qui concerne la manière dont elles interpréteront la nomenclature et classeront aux fins douanières les marchandises concernées. C’est le 1er janvier 1993 qu’est entré en vigueur le Règlement n°2674/92 de la Commission, dans lequel il est précisé pour la première fois que les RTC émis par les autorités douanières d’un Etat membre des CE liaient les autorités douanières de tous les autres Etats membres. 4 La nomenclature combinée est fondée sur le Système harmonisé de désignation et de codification des marchandises qui a été établi le 14 juin 1983 et auquel les CE ont adhéré le 7 avril 1987.

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covering “Automatic data processing machines”, which carried a duty rate on importation of 4.4 per cent. The company was appealing against a decision by UK Customs and Excise that the machine in question fell to be classified in heading 85.28, for “television receivers”, and was therefore subject to a duty rate of 14%. The Tribunal dismissed the appeal, because it was not convinced that the automatic data processing machine was the component which gave the PCTV its essential character. In the end, the tariff treatment received by the PCTV was much less favourable than had initially been expected. - In June 1997, the Commission adopted Regulation (EC) No. 1153/97, which classified all personal computers as ADP machines, but subjected PCs with multimedia capability to higher rates of duty (up to 14%). These reclassifications could nullify or impair the value of concessions accruing to the United States under GATT 1994. This was in fact the argument put forward by the United States in this case.


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sous le nom de « PCTV Fujitsu ICL » a été classé parmi les appareils récepteurs de télévision relevant de la position 85.28. Cette machine présentait la particularité d’être à la fois un ordinateur personnel multimédia et un récepteur de télévision en couleurs doté de toutes les fonctions. La société International Computer LTD (ICL) considérait que l’appareil devait être classé sous la position 84.71 intitulée « Machines automatiques de traitement de l’information », assujettie à un taux de droit de 4,4%. Elle faisait appel de la décision de la Direction générale des douanes et accises du Royaume-Uni qui avait décidé que la machine relevait de la position 85.28, laquelle visait les « appareils récepteurs de télévision » et était assujettie à un taux de droit de 14%. Le tribunal a rejeté l’appel, n’étant pas convaincu que la machine automatique de traitement de l’information soit l’élément qui donne au PCTV son caractère essentiel. Le PCTV s’est finalement vu soumettre à un traitement tarifaire beaucoup moins favorable que celui qui était initialement prévu. - La Commission a adopté en juin 1997 le Règlement (CE) n° 1153/97 qui classe tous les ordinateurs personnels parmi les MATI, mais soumet à des taux de droit plus élevés (allant jusqu’à 14%) les PC multimédia. Ces reclassements peuvent annuler ou amoindrir la valeur des concessions dont bénéficient les États tiers au titre du GATT de 1994. C’est précisément l’argument que les États-Unis avançaient dans le cas d’espèce.

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II. CLAIMS OF THE PARTIES BEFORE THE PANEL

The United States requested the Panel established on 25 February 19975 to find that the European Communities’ reclassification of local area network equipment and multimedia personal computers had resulted in treatment of those products less favourable than that provided for in Part I of Schedule LXXX. In the United States’ view, the imposition of higher customs duties on these products through reclassification actions was inconsistent with the European Communities’ obligations under Article II:1 of the GATT 1994. That Article, designed to protect reciprocal tariff concessions negotiated by States, forbids discriminatory measures in trade. The European Communities rejected these claims, arguing that the tariff treatment applied to LAN equipment and multimedia PCs by EC Custom’s authorities was in conformity with the tariff concessions provided for in Schedule LXXX. The Panel issued its Report on 5 February 1998.

5

The terms of reference of the Panel were modified on 20 March 1997 to incorporate the requests for the establishment of a panel made by the United States against the measures taken by the United Kingdom and Ireland.


215


Les États-Unis ont demandé au Groupe spécial établi le 25 février 19975 qu’il constate que le reclassement, par les Communautés européennes, des matériels de réseau local et des ordinateurs personnels multimédia a eu pour conséquence de soumettre les produits en question à un traitement moins favorable que celui qui était prévu dans la première partie de la Liste LXXX. Pour les États-Unis, l’imposition de droits de douane plus élevés sur ces produits par le biais de mesures de reclassement était incompatible avec l’obligation des Communautés européennes au titre de l’article II:1 du GATT de 1994. Ce dernier, conçu pour protéger les concessions tarifaires réciproques négociées par les Etats, interdit toute mesure discriminatoire en matière commerciale. Les Communautés européennes ont rejeté ces allégations, estimant que le traitement tarifaire appliqué au matériel de réseau local et au PC multimédia par leurs autorités douanières est en conformité avec les concessions tarifaires reprises dans la Liste LXXX. Le Groupe spécial a rendu son rapport le 5 février 1998.

5

Le mandat du Groupe spécial a été modifié le 20 mars 1997 afin que puissent y être incorporées les demandes d’établissement d’un Groupe spécial présentées par les États-Unis à l’encontre des mesures prises par le Royaume-Uni et l’Irlande.

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III. CONCLUSIONS OF THE PANEL AND ISSUES APPEALED

1. Conclusions of the Panel

The Panel began by ruling on certain procedural matters. It rejected the European Communities’ argument that the measures at issue, and the products affected by those measures, had not been sufficiently clearly defined by the United States in the panel request it had submitted under Article 6.2 of the DSU. The Panel distinguished the present case from EEC – Quantitative Restrictions against Imports of Certain Products from Hong Kong6. No new product had been added by the United States in the course of the proceedings. In response to a question from the Panel, the United States had done no more than provide elucidations about the product coverage already specified in its requests for the establishment of a panel on this matter7.

After recalling that it was not part of its terms of reference to rule on the tariff classification of a product, the Panel gave its decision on the matter which lay at the heart of this case: had the customs authorities of the European Communities assigned to certain products a treatment less favourable than that provided for in Part I of the tariff schedule (Schedule LXXX)?

In order to answer this question, the Panel considered it necessary to interpret Schedule LXXX in relation to Article II:1 of the GATT 1994. To do this, the Panel relied not only on the customary rules of interpretation laid down in public international law, which was predictable enough, but also – and much more unexpectedly – on the concept of “legitimate expectations”. Relying on the Panel Report in European Economic Community – Payments and Subsidies Paid to Processors and Producers of Oilseeds and Related Animal-Feed 6

Adopted 12 July 1983, BISD, 30S/129. The United States submitted that: - The term “LAN equipment” means all LAN equipment including LAN adapter cards, LAN controllers, LAN repeaters, LAN interface units and bridges, LAN extenders, LAN concentrators, LAN switches, LAN hubs and LAN routers. - Its claim included a broad range of personal computers with multimedia capability such as those which utilize storage devices based on laser-reading technology (i.e. CD-ROMs) and those which have auxiliary audio and video functions. 7


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III. CONCLUSIONS DU GROUPE SPECIAL ET QUESTIONS SOUMISES A APPEL

1. Conclusions du Groupe spécial Le Groupe spécial a d’abord réglé certaines questions de procédure. Il a refusé d’accéder à la demande des Communautés européennes tendant à montrer que les mesures en cause et les produits visés par ces mesures n’étaient pas indiqués de manière suffisamment précise par les États-Unis dans la demande d’établissement d’un Groupe spécial qu’ils ont présentée au titre de l’article 6:2 du Mémorandum d’accord. Le Groupe spécial considère en effet que la présente affaire est distincte de celle des Restrictions quantitatives à l’importation de certains produits en provenance de Hong Kong6. Aucun produit additionnel n’a été ajouté par les États-Unis au cours de la procédure. Ces derniers, en réponse à une question du Groupe spécial, se sont contentés d’apporter des éclaircissements au sujet des produits visés déjà spécifiés dans les demandes d’établissement d’un Groupe spécial7. Après avoir rappelé qu’il ne lui appartenait pas, dans le cadre de son mandat, de rendre un jugement quant à la catégorie tarifaire dans laquelle un produit donné doit être classé, le Groupe spécial s’est ensuite prononcé sur le fond de l’affaire : les autorités douanières des Communautés européennes ontelles accordé à certains produits un traitement tarifaire moins favorable que celui qui est décrit dans la première partie de leur liste tarifaire (la Liste LXXX) ? Pour répondre à cette question, le Groupe spécial estime qu’il est nécessaire d’interpréter la Liste LXXX en relation avec l’article II:1 du GATT de 1994. Pour ce faire, il a recours non seulement aux règles coutumières d’interprétation du droit international public, ce qui était prévisible, mais aussi au concept des « attentes légitimes » , ce qui était beaucoup plus inattendu. Se fondant sur le rapport du panel Communauté économique européenne – Primes 6

Adopté le 12 juillet 1983, IBDD, 30S/129. Les États-Unis ont notamment soutenu que l’expression « matériel de réseau local » s’entend de tous les matériels de réseau local, dont les cartes d’adaptation, les contrôleurs, les répéteurs, les unités d’interface et les passerelles, les prolongateurs, les concentrateurs, les commutateurs, les installations nodales et les routeurs ; que leur plainte portait sur une vaste gamme d’ordinateurs personnels multimédia, tels que ceux qui utilisaient des dispositifs à mémoire fondés sur la technique de lecture laser (par exemple les CD-ROM) et ceux ayant des fonctions audio et vidéo auxiliaires. 7

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Proteins8 (“EEC – Oilseeds”), the Panel stated that “although Article II:5 is a provision for the special bilateral procedure regarding tariff classification, not directly at issue in this case, the existence of this provision confirms that legitimate expectations are a vital element in the interpretation of Article II and tariff schedules”9. In so doing, the Panel did not hesitate to transpose the reasoning of the panel in a case concerning a non-violation complaint to a case in which an actual violation of tariff commitments had been alleged.

The Panel therefore had to evaluate what, as a matter of fact, the United States was entitled to expect legitimately regarding the actual tariff treatment of LAN equipment and multimedia PCs in the European Communities.

The Panel reached different conclusions depending on the nature of the products: The European Communities had not violated Article II:1 of the GATT 1994 regarding the tariff treatment of multimedia PCs; but the European Communities had violated Article II:1 of the GATT 1994 by failing to accord imports of LAN equipment from the United States treatment no less favourable than that provided for in Part I of Schedule LXXX.

In order to determine what the exporting Member’s “legitimate expectations” might be, the Panel relied on the evidence adduced by the United States.

Where multimedia PCs were concerned, the Panel was unable to decide the case on the basis of legitimate expectations. It considered that the United States had failed to adduce sufficient evidence to raise a presumption that these products had in fact been treated as ADP machines in the European Communities during the Uruguay Round. The other means of interpretation (i.e., the analysis of the context, object and purpose of Schedule LXXX) did not clarify the situation for the Panel either. Neither did the examination of subsequent agreements or practices. This led the Panel to conclude: “we are 8 9

Adopted 25 January 1990, BISD, 37S/86, para. 148. Panel Report, para. 8.24.


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et subventions versées aux transformateurs et aux producteurs d’oléagineux et de protéines apparentées destinées à l’alimentation des animaux8, il relève que « la protection des attentes légitimes pour ce qui est du traitement tarifaire applicable à un produit soumis à un droit consolidé est l’une des plus importantes fonctions de l’article II » 9. Par là même, il n’hésite pas à transposer le raisonnement du Groupe spécial dans une affaire concernant une plainte en situation de non-violation à un cas où une violation effective d’engagements tarifaires est alléguée. Il lui faut alors apprécier ce à quoi les États-Unis étaient en droit de s’attendre légitimement s’agissant du traitement tarifaire appliqué effectivement au matériel de réseau local et au PC multimédia dans les Communautés européennes. Les conclusions du Groupe spécial diffèrent selon la nature des produits : Les Communautés européennes n’ont pas enfreint les dispositions de l’article II:1 du GATT de 1994 en ce qui concerne le traitement tarifaire applicable aux PC multimédia ; en revanche, les Communautés européennes ont enfreint les dispositions de l’article II:1 du GATT de 1994 dans la mesure où elles n’ont pas accordé aux importations de matériel de réseau local en provenance des États-Unis un traitement qui n’était pas moins favorable que celui qui était prévu dans la première partie de la Liste LXXX. Pour déterminer ce que pouvaient être les « attentes légitimes » du Membre exportateur, le Groupe spécial s’est fondé sur les éléments de preuve qui lui ont été fournis par les États-Unis. S’agissant des PC multimédia, le Groupe spécial ne s’est pas estimé en mesure de statuer sur la base d’attentes légitimes. Il a considéré que les ÉtatsUnis n’avaient pas fourni d’éléments de preuve suffisants pour établir une présomption que ces produits, pendant le Cycle d’Uruguay, étaient en fait traités comme des MATI dans les Communautés européennes. Les autres moyens d’interprétation (l’analyse du contexte, de l’objet et du but de la Liste LXXX) ne lui ont pas non plus fourni d’indications claires, comme l’examen des accords ou de la pratique ultérieurs. Et le Groupe spécial de conclure : « nous ne sommes donc pas en mesure d’arriver à la conclusion affirmative que les PC

8 9

Ci-après CEE – Oléagineux, rapport adopté le 25 janvier 1990, IBDD, S37/91. Rapport du Groupe spécial, par. 8.24.

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therefore unable to reach a positive conclusion that multimedia PCs should have been treated as ADP machines within the meaning of Schedule LXXX”10.

As regards the LAN equipment, the Panel granted the request by the United States, ruling that “the United States was entitled to legitimate expectations that LAN equipment would continue to be accorded tariff treatment as ADP machines in the European Communities, based on the actual tariff treatment during the Uruguay Round, particularly in Ireland and the United Kingdom. It is clear from evidence that these legitimate expectations were frustrated by the subsequent change in the classification practice in the European Communities, including through the reclassification of LAN adapter cards under Regulation (EC) 1165/95. We thus find that LAN equipment should have obtained the tariff treatment afforded to ADP machines in Schedule LXXX and that the European Communities has violated Article II:1 of GATT 1994 by failing to accord imports of LAN equipment from the United States treatment no less favourable than that provided for under heading 84.71 or heading 84.73, as the case may be, in Part I of Schedule LXXX”11.

The Panel dismissed European arguments that until 1992 the United States itself had classified LAN equipment as telecommunications equipment. The subject of the dispute under discussion was the tariff treatment actually applied by the customs authorities of the European Communities, and not how a like or similar product was treated in the United States tariff schedule (Schedule XX) or in any other Member's schedule. This latter question was not relevant to the United States’ expectations regarding tariff treatment in its export market.

Finally, the Panel condemned the tariff treatment applied to LAN equipment by the European Communities, on the basis of two essential considerations. Firstly, the notion of “legitimate/reasonable expectations” was relevant in the context of a violation dispute under Article XXIII:1(a) of the GATT 1994; moreover, these “legitimate/reasonable expectations” were to be judged on the basis of the evidence adduced by the exporting Member, or by a number of exporting companies of an exporting Member.

10 11

Panel Report, para. 8.67. Panel Report, paras. 8.60, 8.61, 8.62.


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multimédia auraient du être traités comme des MATI au sens de la Liste LXXX » 10. S’agissant du matériel de réseau local, le Groupe spécial a fait droit à la demande des États-Unis. Il a considéré que « les États-Unis étaient en droit de légitimement s’attendre que le matériel de réseau local continuerait de se voir accorder le traitement tarifaire applicable aux MATI dans les Communautés européennes, sur la base du traitement appliqué effectivement pendant le Cycle d’Uruguay, en particulier en Irlande et au Royaume-Uni. Il ressort clairement des éléments de preuve que ces attentes légitimes ont été frustrées par la modification ultérieure de la pratique en matière de classement des Communautés européennes, notamment à travers le reclassement des cartes d’adaptation de réseau local en vertu du Règlement (CE) n° 1165/95. Nous estimons par conséquent que le matériel de réseau local aurait dû bénéficier du traitement tarifaire accordé au MATI dans la Liste LXXX et que les Communautés européennes ont enfreint les dispositions de l’article II:1 du GATT de 1994 du fait qu’elles n’ont pas accordé aux importations de matériel de réseau local en provenance des États-Unis un traitement qui n’était pas moins favorable que celui qui était prévu pour la position 84.71 ou la position 84.73, selon le cas, dans la première partie de la Liste LXXX » 11. Le Groupe spécial a par ailleurs rejeté les arguments européens selon lesquels les États-Unis avaient eux-mêmes classé le matériel de réseau local en matériel de télécommunication jusqu’en 1992. Il rappelle que le présent différend porte sur le traitement tarifaire appliqué effectivement par des autorités douanières des Communautés européennes, et non pas sur la manière dont le produit similaire ou semblable est traité dans la liste tarifaire des ÉtatsUnis (Liste XX) ou dans celle de n’importe quel autre Membre. Cette dernière question est sans rapport avec les attentes des États-Unis concernant le traitement tarifaire sur leur marché d’exportation. En définitive, le Groupe spécial a condamné le traitement tarifaire appliqué par les Communautés européennes au matériel de réseau local sur la base de deux considérations essentielles. D’une part, la notion d’« attentes légitimes » est pertinente dans le contexte d’une plainte en situation de violation au titre de l’article XXIII:1 a) du GATT de 1994 ; d’autre part, ces « attentes légitimes » s’apprécient sur la base des éléments de preuve apportés par le Membre exportateur, ou un certain nombre d’entreprises exportatrices du Membre exportateur.

10 11

Rapport du Groupe spécial, par. 8.67. Rapport du Groupe spécial, par. 8.60, 8.61, 8.62.

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2. Issues appealed

In their appeal of 24 March 1998, the European Communities claimed that several errors of law had been committed.

Where procedure was concerned, the European Communities considered that the Panel had erred in rejecting its preliminary objections concerning the lack of specificity of the United States’ request for the establishment of a panel. The European Communities considered that this had hampered its rights of defence, thus violating Article 6.2 of the DSU.

On the substance of the case, the European Communities considered that the Panel had erred in considering that the meaning of a particular heading in the Schedule of a WTO Member should be read in the light of the “legitimate expectations” of an exporting Member outside the context of a non-violation complaint under Article XXIII:1(b) of the GATT 1994. In the European Communities’ view, the Panel “melds the legally-distinct bases for 'violation' and 'non-violation' complaints under Article XXIII of the GATT 1994 into one uniform cause of action”, and this was incompatible with Article XXIII. The Panel had also erred in relying on Article II:5 of the GATT 1994 to support its reasoning. Moreover, the European Communities considered that even if the notion of “legitimate expectations” was relevant in the context of a violation complaint under Article XXIII:1(a) of the GATT 1994, those legitimate expectations should not be based solely on the subjective perception of a number of exporting companies of an exporting Member.

Finally, the European Communities asserted that it was not up to the Panel to create new rules on the burden of proof which were inconsistent with the rules applicable to WTO dispute settlement procedures. The Panel had erred, once again, in considering that the onus of clarifying the scope of a tariff concession during a multilateral tariff negotiation under the auspices of the GATT/WTO should necessarily be on the importing Member. This was unacceptable because such a rule would allow the Member who asserted that a certain agreement had been reached on the tariff treatment of a given product to shift the burden of proof to the responding Member without any need to submit evidence related to the terms of the agreement.


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2. Questions soumises à l’appel Dans leur appel du 24 mars 1998, les Communautés européennes soulèvent plusieurs allégations d’erreur de droit. Du point de vue de la procédure, les Communautés européennes estiment que le Groupe spécial a commis une erreur de droit lorsqu’il a rejeté leurs exceptions préliminaires concernant le manque de précision de la demande d’établissement d’un Groupe spécial présentée par les États-Unis. Les Communautés européennes considèrent qu’elles n’ont dès lors pas pu faire valoir leurs droits en tant que Membre défendeur, ce qui constitue une violation manifeste de l’article 6:2 du Mémorandum d’accord. Sur le fond, les Communautés européennes estiment que le Groupe spécial a commis une erreur de droit lorsqu’il a considéré que le sens d’une position particulière de la liste d’un Membre de l’OMC devait être considéré à la lumière des « attentes légitimes » d’un Membre exportateur hors du contexte d’une plainte en situation de non-violation au titre de l’article XXIII:1 b) du GATT de 1994. Pour les Communautés européennes, le Groupe spécial « confond les bases juridiquement distinctes des plaintes en situation de violation et en situation de non-violation au titre de l’article XXIII du GATT de 1994 pour en faire un seul motif d’action uniforme », ce qui n’est pas compatible avec l’article XXIII. Le Groupe spécial a commis une autre erreur de droit lorsqu’il s’est appuyé sur l’article II:5 du GATT de 1994 pour étayer son raisonnement. De plus, même si la notion d’ « attentes légitimes » était pertinente dans le contexte d’une plainte en situation de violation au titre de l’article XXIII:1 a) du GATT de 1994, les Communautés européennes considèrent que ces attentes légitimes ne peuvent pas être déterminées en se fondant exclusivement sur l’opinion subjective d’un certain nombre d’entreprises exportatrices d’un Membre exportateur. Les Communautés européennes font enfin valoir qu’il n’appartenait pas au Groupe spécial d’établir de nouvelles règles sur la charge de la preuve, incompatibles avec les règles applicables aux procédures de règlement des différends de l’OMC. En estimant que la charge de préciser la portée d’une concession tarifaire devait forcément incomber au Membre importateur, le Groupe spécial a commis une nouvelle erreur de droit. Cette dernière n’est pas admissible dans la mesure où elle aurait pour conséquence de permettre au Membre qui affirme qu’un certain accord a été conclu au sujet du traitement tarifaire applicable à un produit donné de déplacer la charge de la preuve pour qu'elle incombe au Membre défendeur sans qu'il soit nécessaire de présenter des éléments de preuve relatifs aux termes de l’accord.

220


IV. REASONING OF THE APPELLATE BODY

1. Request for the establishment of a panel

Article 6.2 of the DSU provides, in part, that the request for the establishment of a panel shall “identify the specific measures at issue and provide a brief summary of the legal basis of the complaint sufficient to present the problem clearly”. It is important that a panel request be sufficiently precise for two reasons: first, it often forms the basis for the terms of reference of the panel pursuant to Article 7 of the DSU; and, second, it informs the defending party and the third parties of the legal basis of the complaint12. 1.1. Article 6.2 of the DSU does not require that the products at issue be named in a request for the establishment of a panel. The European Communities considered that the United States request for the establishment of a panel was very vague. In the Communities’ view, that request mentioned only one specific measure, namely Commission Regulation (EC) n° 1165/95 as far as it concerned LAN adapter cards. The Communities noted that apart from this, the request contained no clear references to the nature of the measures under dispute, or the competent authorities, or the dates of publication and references. The Appellate Body rejected these claims from the Europeans, on two grounds: firstly, “measures” within the meaning of Article 6.2 of the DSU could mean rules, but could also mean customs duties; secondly, there was no requirement that the product at issue be identified specifically. The Appellate Body concluded that “LAN equipment” and “PCs with multimedia capability” were both generic terms readily understandable in the trade. During the consultations which had preceded the request for the establishment of a panel, both the appellant and the appellee had used these expressions without there being any need for an exact definition or precise product coverage. In these circumstances, the Appellate Body was able to conclude: “since the request for the establishment of a panel explicitly refers to the application of tariffs on LAN 12

Appellate Body Report in European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, adopted 25 September 1997, WT/DS27/AB/R, para. 142.


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1. Demande d’établissement d’un Groupe spécial Aux termes de l’article 6:2 du Mémorandum d’accord, la demande d’établissement d’un Groupe spécial « indiquera les mesures spécifiques en cause et contiendra un bref exposé du fondement juridique de la plainte, qui doit être suffisant pour énoncer clairement le problème ». Deux raisons justifient le caractère suffisamment précis de la demande : « premièrement, elle constitue souvent la base du mandat du Groupe spécial défini conformément à l’article 7 du Mémorandum d’accord ; et, deuxièmement, elle informe la partie défenderesse et les tierces parties du fondement juridique de la plainte »12. 1.1. L’article 6:2 du Mémorandum d’accord n’exige pas que les produits en cause soient indiqués dans une demande d’établissement d’un Groupe spécial Les Communautés européennes jugeaient la demande d’établissement d’un Groupe spécial présentée par les États-Unis très imprécise. Selon elles, cette dernière ne visait qu’une mesure spécifique, le Règlement (CE) n° 1165/95 de la Commission en ce qui concerne les cartes d’adaptation de réseau local. Pour le reste, les Communautés européennes relevaient que ni la nature des mesures en cause, ni les autorités compétentes, ni les dates de publication et les références n’étaient clairement mentionnées. L’Organe d’appel va rejeter les prétentions européennes. Il se fonde sur deux considérations : le terme « mesures » au sens de l’article 6:2 du Mémorandum d’accord peut renvoyer à des règles, mais aussi à des droits de douane ; le degré de précision quant aux produits visés n’exige pas que le produit soit expressément indiqué. Or, les termes « matériel de réseau local » et « PC multimédia » sont deux expressions génériques dont le sens est parfaitement connu des professionnels du secteur. Tant l’appelant que l’intimé, lors des consultations préalables, ont utilisé ces expressions, sans qu’il soit besoin de préciser leur définition exacte et les produits qu’elles englobent. Dans ces conditions, l’Organe d’appel peut conclure : « étant donné que la demande d’établissement d’un Groupe spécial mentionne expressément l’application de droits sur le matériel de réseau local et les PC multimédia par les autorités douanières des Communautés européennes, nous partageons l’avis du Groupe 12

Rapport de l’Organe d’appel dans l’affaire Communautés européennes – Régime applicable à la vente et à la distribution des bananes, adopté le 25 septembre 1997, WT/DS27/AB/R, par. 142.

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equipment and PCs with multimedia capability by customs authorities in the European Communities, we agree with the Panel that the measures in dispute were properly identified in accordance with the requirements of Article 6.2 of the DSU”13. 1.2. Non-violation of the fundamental rule of due process The European Communities attempted to demonstrate that this was a situation in which a complaining party had tried to “cure” a faulty request for the establishment of a panel. The Appellate Body is known to exercise very strict controls in this area: “(if) a claim is not specified in the request for the establishment of a panel, then a faulty request cannot be subsequently 'cured' by a complaining party's argumentation in its first written submission to the panel or in any other submission or statement made later in the panel proceeding”14. The Appellate Body considered that in the case at issue the United States had not attempted to add an additional product item in the course of the panel proceedings, as evidenced by the United States’ reference to “all types of LAN equipment”. Individual types of LAN equipment were mentioned, but only as examples. Therefore, the European Communities’ rights as defendant had not been violated during the panel proceedings. The Appellate Body was able to conclude: “(we) do not believe that the fundamental rule of due process was violated by the Panel. In conclusion, we agree with the Panel that the request of the United States for the establishment of a panel fulfilled the requirements of Article 6.2 of the DSU”15. There can be no doubt but that the Appellate Body’s decision was influenced by practical considerations. The Appellate Body was clearly very sensitive to the United States’ reasoning that if the European Communities’ arguments were accepted on this point, the result would “inevitably be long drawn-out procedural battles” in every panel proceeding. It is indeed true that the parties would be more inclined to contest every product definition, and the defending party in particular would seek to exclude all products that the complaining parties may have identified by broader grouping, but not spelled out in “sufficient detail”. 13

Appellate Body Report, para. 65. Appellate Body Report, “Bananas”, op. cit., para. 142. 15 Appellate Body Report, para. 70 and 73. 14


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spécial selon lequel les mesures en cause étaient correctement indiquées, conformément aux prescriptions de l’article 6:2 du Mémorandum d’accord »13. 1.2. L’absence de violation de la règle fondamentale de la procédure régulière Les Communautés européennes ont tenté de démontrer qu’on était dans le cas de figure où une partie plaignante avait essayé de « remédier » à une demande d’établissement d’un Groupe spécial présentant des lacunes. On sait que l’Organe d’appel exerce en la matière un contrôle très rigoureux : « si une allégation n’est pas indiquée dans la demande d’établissement d’un Groupe spécial, les arguments présentés par une partie plaignante dans sa première communication écrite au Groupe spécial ou dans d’autres communications ou exposés présentés ultérieurement pendant la procédure du Groupe spécial ne peuvent ensuite ‘remédier’ à une demande qui présente des lacunes »14. L’Organe d’appel estime qu’en l’espèce les États-Unis n’ont pas cherché à ajouter un produit additionnel au cours de la procédure devant le Groupe spécial. Leur référence à « tous les types de matériel de réseau local » en atteste. Si certains types de matériel étaient bien mentionnés, c’était seulement à titre d’exemple. Dès lors, il n’a pas été porté atteinte aux droits des Communautés européennes en tant que défendeur au cours de la procédure devant le Groupe spécial. Et l’Organe d’appel de conclure : « (nous) ne pensons pas que la règle fondamentale de la procédure régulière ait été violée par le Groupe spécial. (…) Nous pensons comme le Groupe spécial que la demande d’établissement d’un Groupe spécial présentée par les États-Unis satisfait aux prescriptions de l’article 6:2 du Mémorandum d’accord »15. Des considérations pratiques ont incontestablement influencé la décision de l’Organe d’appel. Ce dernier s’est en effet montré très sensible à l’argumentation des États-Unis selon laquelle si l’on faisait droit à la demande des Communautés européennes sur ce point précis, des « batailles de procédures interminables » devant les groupes spéciaux en résulteraient inévitablement. Il est clair en effet que les parties seraient plus tentées de contester la définition de chaque produit, particulièrement la partie défenderesse, soucieuse d’exclure systématiquement tous les produits que les parties plaignantes auront certes indiqués, mais pas forcément avec un niveau de détail « suffisant ». 13

Rapport de l’Organe d’appel, par. 65. Rapport de l’Organe d’appel dans l’affaire Communautés européennes – Bananes, op. cit., par. 142. 15 Rapport de l’Organe d’appel, par. 70 et 73. 14

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2. Interpretation of a Schedule of tariff concessions in the light of the “legitimate expectations” of an exporting Member The United States had claimed that the European Communities accorded to imports of LAN equipment treatment less favourable than that provided for in its Schedule. As far as the United States was concerned, the treatment provided for by a concession was “the treatment reasonably expected” by the trading partners of the Member which made the concession. In that connection, on the basis of the history of the Uruguay Round tariff negotiations and the actual tariff treatment accorded to LAN equipment by customs authorities in the European Communities during those negotiations, the United States argued that it had reasonably expected the European Communities to treat LAN equipment as ADP machines (headings 84.71 and 84.73), not as telecommunications equipment (heading 85.17), which was subject to much higher rates of customs duty. The delicate task of interpreting the tariff concessions in Schedule LXXX had fallen to the Panel. The Appellate Body had to decide whether the Panel, in its interpretation of Schedule LXXX, had erred in law, in particular by reading Schedule LXXX in the light of the “legitimate expectations”of an exporting Member; and considering that Article II:5 of the GATT 1994 confirmed the interpretative value of “legitimate expectations”. 2.1. The legally distinct bases for “violation” and “non-violation” complaints under Article XXIII of the GATT 1994 cannot be melded into one uniform cause of action. Article XXIII:1 of the GATT 1994 provides for three legally distinct causes of action on which a Member may base a complaint. It distinguishes between socalled violation complaints, non-violation complaints, and situation complaints under paragraphs (a), (b) and (c). The Appellate Body noted that the concept of “reasonable expectations”, which the Panel had referred to as “legitimate expectations”, was a concept that had been developed in the context of non-violation complaints16, and therefore rejected the legal arguments employed by the Panel.

16

Appellate Body Report, India – Patent Protection for Pharmaceutical and Agricultural Chemical Products, adopted 16 January 1998, WT/DS50/AB/R , paras. 36 and 41.


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2. Interprétation d’une liste de concessions tarifaires à la lumière des « attentes légitimes » d’un Membre exportateur Les États-Unis soutenaient que les Communautés européennes accordaient aux importations de matériel de réseau local un traitement moins favorable que celui qui était prévu dans leur Liste. Pour eux, le traitement prévu par une concession était le traitement auquel les partenaires commerciaux du Membre qui accordait la concession « étaient raisonnablement en droit de s’attendre » . Or, compte tenu, d’une part, de l’historique des négociations tarifaires du Cycle d’Uruguay, d’autre part, du traitement tarifaire effectivement appliqué au matériel de réseau local par des autorités douanières des Communautés européennes pendant ces négociations, il était clair pour eux que les Communautés européennes devaient traiter le matériel de réseau local comme des MATI (positions 84.71 et 84.73), non comme du matériel de télécommunication (position 85.17), ce dernier étant soumis à des droits de douane beaucoup plus élevés. Interpréter les concessions tarifaires reprises dans la Liste LXXX était la tâche délicate qui incombait au Groupe spécial. L’Organe d’appel doit décider si le Groupe spécial a commis une erreur de droit dans son interprétation de la Liste LXXX, en particulier lorsqu’il a considéré la Liste LXXX au regard des « attentes légitimes » d’un Membre exportateur ; estimé que l’article II:5 du GATT de 1994 confirmait la valeur interprétative des « attentes légitimes ». 2.1. Il ne faut pas confondre les bases juridiquement distinctes des plaintes « en situation de violation » et « en situation de non-violation » au titre de l’article XXIII du GATT de 1994 pour en faire un seul motif d’action uniforme L’Organe d’appel souligne d’abord qu’un Membre ne peut fonder une plainte que sur trois motifs d’action juridiquement distincts, conformément à l’article XXIII:1 a) du GATT de 1994 : une plainte en situation de violation ; une plainte en situation de non-violation ; une plainte relative à une autre situation. Relevant que le concept d’ « attentes raisonnables » a été élaboré dans le contexte d’une plainte en situation de non-violation16, il rejette alors l’argumentation juridique du Groupe spécial.

16

Voir le rapport de l’Organe d’appel dans l’affaire Inde – Protection pour les produits pharmaceutiques, adopté le 16 janvier 1998, WT/DS50/AB/R, par. 36 et 41.

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The Panel could not determine the meaning of a tariff concession in a Member's Schedule in the light of the “legitimate expectations” of an exporting Member. The Panel had been wrong to consider that it could take up the arguments used by the panel in European Economic Community – Payments and Subsidies Paid to Processors and Producers of Oilseeds and Related Animal-Feed Proteins (“EEC – Oilseeds”), i.e., in a non-violation complaint under Article XXIII:1(b) of the GATT 1994. In so doing, the Panel had melded “the legally-distinct bases for complaints”17 and had failed to act in accordance with established GATT practice. The Appellate Body also rejected the Panel's view that Article II:5 of the GATT 1994 confirmed that “legitimate expectations are a vital element in the interpretation”18 of Article II:1 of the GATT 1994 and of Members' Schedules. It was true that Article II:5 recognized the possibility that the treatment contemplated in a concession provided for in a Member's Schedule, on a particular product, might differ from the treatment accorded to that product, but there was nothing in that Article to suggest that “the expectations of only the exporting Member can be the basis for interpreting a concession in a Member's Schedule for the purposes of determining whether that Member has acted consistently with its obligations under Article II:1”19. Moreover, the Appellate Body continued: “in discussing Article II:5, the Panel overlooked the second sentence of that provision, which clarifies that the ‘contemplated treatment’ referred to in that provision is the treatment contemplated by both Members”20. At this point the Appellate Body saw fit to recall the benefits of multilateralism. Although the Agreements were directed towards substantially reducing tariffs and other barriers to trade, they were based essentially on reciprocal and mutually advantageous arrangements. The security and predictability of tariff concessions could not be maintained by considering the views of exporting Members alone.

17

Appellate Body Report, para. 80. Panel Report, para. 8.24. 19 Appellate Body Report, para. 81. Emphasis added. 20 Appellate Body Report, para. 81. 18


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Ce dernier ne pouvait pas déterminer le sens d’une concession tarifaire reprise dans la liste d’un Membre à la lumière des « attentes légitimes » d’un Membre exportateur. C’est à tort que le Groupe spécial a considéré qu’il pouvait reprendre le raisonnement du Groupe spécial dans l’affaire CEE – Oléagineux, c’est-à-dire dans le cas d’une plainte en situation de non-violation formulée au titre de l’article XXXIII:1 b) du GATT de 1994. Ce faisant, le Groupe spécial « confond les bases juridiquement distinctes des plaintes » 17 et ne se conforme pas à la pratique établie du GATT. L’Organe d’appel rejette également le raisonnement du Groupe spécial en vertu duquel l’article II:5 du GATT de 1994 confirme que « les attentes légitimes sont un élément qui joue un rôle capital dans l’interprétation » 18 de l’article II:1 du GATT de 1994 et des listes des Membres. Si l’article II:5 reconnaît que le traitement prévu dans une concession reprise dans la liste d’un Membre, pour un produit particulier, peut être différent du traitement accordé à ce produit, rien, en revanche, ne permet de conclure que « les attentes du Membre exportateur uniquement peuvent servir de base pour interpréter une concession reprise dans la liste d’un Membre aux fins de déterminer si ledit Membre a agi de manière compatible avec ses obligations au titre de l’article II:1 »19. Et l’Organe d’appel de poursuivre : « lorsqu’il a examiné l’article II:5, le Groupe spécial a négligé la deuxième phrase de cette disposition, laquelle précise que le ‘traitement prévu‘ auquel cette disposition se réfère est le traitement prévu par les deux Membres »20. L’Organe d’appel croit bon de rappeler les vertus du multilatéralisme. Si les accords visent à la réduction substantielle des tarifs douaniers et des autres obstacles au commerce, c’est fondamentalement sur une base de réciprocité et d’avantages mutuels. La sécurité et la prévisibilité des concessions tarifaires interdisent de considérer uniquement les vues des Membres exportateurs.

17

Rapport de l’Organe d’appel, par. 80. Rapport du Groupe spécial, par. 8.24. 19 Rapport de l’Organe d’appel, par. 81. Souligné par nous. 20 Rapport de l’Organe d’appel, par. 81. 18

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2.2. The only rules which can be applied in interpreting a Schedule of tariff concessions were the general rules of treaty interpretation set out in the Vienna Convention.

After recalling the classical principles of interpretation laid down in international public law, the Appellate Body went on to apply them to the case at issue and, from this standpoint, found the Panel’s reasoning to be questionable in a number of respects.

Firstly, the Appellate Body considered that interpreting a tariff concession in a Members’ Schedule in the light of the “legitimate expectations” of exporting Members was not consistent with the principle of good faith interpretation under Article 31 of the Vienna Convention. Such an approach would not make it possible to ascertain the common intentions of the parties, which was the purpose of treaty interpretation. As the Appellate Body observed, “these common intentions cannot be ascertained on the basis of the subjective and unilaterally determined ‘expectations’ of one of the parties to a treaty. Tariff concessions provided for in a Member's Schedule – the interpretation of which is at issue here – are reciprocal and result from a mutually-advantageous negotiation between importing and exporting Members”21.

More fundamentally, the Appellate Body concluded that the Panel had erred insofar as it had failed to examine the context of Schedule LXXX and the object and purpose of the WTO Agreement and the GATT 1994 in accordance with the rules of treaty interpretation set out in the Vienna Convention. Where the Panel had referred to the context of Schedule LXXX and the object and purpose of the WTO Agreement and the GATT, it had done so in order to substantiate its view that Schedule concessions can be interpreted in the light of the “legitimate expectations” of an exporting Member. Its entire reasoning was therefore flawed.

The Appellate Body took this opportunity to recall the approach which should have been followed. The first step was to look at the rules in Article 31 of the Vienna Convention. The ordinary meaning of the terms was in fact beyond dispute, unlike the so-called “legitimate expectations” of some 21



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2.2. Les seules règles qui peuvent être appliquées pour interpréter une liste de concessions tarifaires sont les règles générales d’interprétation des traités énoncées dans la Convention de Vienne Après avoir rappelé les principes d’interprétation classiques du droit international public, l’Organe d’appel les applique au cas d’espèce. De ce point de vue, l’argumentation du Groupe spécial lui paraît à maints égards contestable. Il estime d’abord qu’interpréter une concession reprise dans la liste d’un Membre à la lumière des « attentes légitimes » de Membres exportateurs n’est pas compatible avec le principe de l’interprétation de bonne foi énoncé à l’article 31 de la Convention de Vienne. Une telle démarche n’est en effet pas à même d’établir les intentions communes des parties, ce qui est le but de l’interprétation des traités. Comme le relève l’Organe d’appel, « ces intentions communes ne peuvent pas être établies sur la base des ‘attentes’ subjectives et déterminées de manière unilatérale d’une des parties à un traité. Les concessions tarifaires reprises dans la liste d’un Membre sont réciproques et résultent d’une négociation mutuellement avantageuse entre Membres importateurs et Membres exportateurs »21. Plus fondamentalement, l’Organe d’appel considère que le Groupe spécial a commis une erreur dans la mesure où il n’a pas examiné le contexte de la Liste LXXX ni l’objet et le but de l’Accord sur l’OMC et du GATT de 1994 conformément aux règles d’interprétation des traités énoncées dans la Convention de Vienne. Si le Groupe spécial s’est référé au contexte de la Liste LXXX ainsi qu’à l’objet et au but de l’Accord sur l’OMC et du GATT de 1994, il l’a fait pour étayer son point de vue selon lequel les termes d’une liste peuvent être interprétés à la lumière des « attentes légitimes » d’un Membre exportateur. Tout son raisonnement se trouvait donc vicié. L’Organe d’appel réaffirme par là même la démarche à suivre. Il faut d’abord faire appel aux règles de l’article 31 de la Convention de Vienne. Le sens ordinaire des termes, en effet, ne saurait souffrir aucune contestation, contrairement aux « attentes légitimes » supposées de tel ou tel Membre : il est à la portée de tous, dans la mesure où c’est le sens donné par les dictionnaires internationalement reconnus. On ne peut recourir aux dispositions supplétives de l’article 32 que lorsque l’article 31 ne donne pas de solutions satisfaisantes.

21


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particular Member, and it was accessible to all, as it was the meaning given by internationally recognized dictionaries. Recourse could be had to the supplementary provisions of Article 32 only where Article 31 failed to provide a satisfactory solution. The Appellate Body then listed all the rules which the Panel could have used in order to interpret the Communities’ Schedule of tariff concessions. Significantly, it referred to an examination of the historical background against which the Schedule was negotiated; pointing out that this would have been fully justified as a supplementary means of interpretation under Article 32 of the Vienna Convention. The Appellate Body wondered why the Panel had not taken into consideration: - Firstly, the Harmonized System and its Explanatory Notes. After all, both the appellant and the appellee were Parties to the international Convention on the Harmonized System at the time of the Uruguay Round negotiations and requests for, and offers of, concessions were normally made in terms of that nomenclature. - Secondly, the existence and relevance of subsequent practice. Here the Appellate Body was referring to the decisions of the World Customs Organization, and in particular those taken by its Harmonized System Committee in April 1997 concerning the classification of certain LAN equipment as ADP machines; the Tokyo Round tariff negotiations, in connection with which it would be useful to know whether the European Communities had bound LAN equipment as ADP machines or as telecommunications equipment. Here, the Appellate Body displayed great prudence. It might be very useful to take account of Community practice in the classification of LAN equipment in order to interpret the Schedule of concessions but, at the same time, two conditions had to be fulfilled: the unilateral nature of prior practice should not be ignored, and the practice must have been consistent. The Appellate Body demonstrated that this was not in fact the case. The Communities’ practice was inconsistent, with each Member State taking a different approach. The Panel could not choose to focus on the practice of certain specific Member States, this being fundamentally at odds with the very concept of a customs union.


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L’Organe d’appel recense alors toutes les règles auxquelles le Groupe spécial aurait pu recourir pour interpréter la liste de concessions de la Communauté. De manière significative, il fait référence à l’historique de la rédaction. Le recours à cette dernière serait pleinement justifié comme moyen complémentaire d’interprétation, conformément à l’article 32 de la Convention de Vienne. L’Organe d’appel se demande pourquoi le Groupe spécial n’a pas pris en considération: - le Système harmonisé et ses notes explicatives, d’abord. Il était clair pourtant que tant l’appelant que l’intimé étaient parties à la Convention internationale sur le Système Harmonisé au moment des négociations du Cycle d’Uruguay et que les demandes et offres de concessions avaient généralement été formulées en fonction de cette nomenclature ; - l’existence et la pertinence d’une pratique ultérieure, ensuite. L’Organe d’appel vise ici les décisions de l’Organisation mondiale des douanes, en particulier celles prises par son Comité du Système harmonisé en avril 1997 concernant le classement de certains matériels de réseau local comme MATI ; les négociations tarifaires du Tokyo Round, pour déterminer si les Communautés européennes avaient ou non effectué une consolidation pour le matériel de réseau local en tant que MATI ou en tant que matériel de télécommunication. L’Organe d’appel fait ici preuve d’une grande prudence. Prendre en compte la pratique communautaire en matière de classement de matériel de réseau local pour interpréter la liste de concessions pouvait être très utile. Pour autant, deux conditions devaient être respectées : ne pas méconnaître le caractère unilatéral de cette pratique ; s’assurer de sa cohérence. L’Organe d’appel relève que tel n’est pas le cas en l’espèce. La pratique antérieure de la Communauté était en effet incohérente, chaque Etat Membre ayant des pratiques différentes. Le Groupe spécial ne pouvait pas retenir la pratique de quelques uns, ce qui était par ailleurs fondamentalement incompatible avec l’idée même d’union douanière.

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3. Rules applicable to the burden of proof in the dispute settlement procedure

The European Communities argued that the Panel had erred in law in holding that the onus of clarifying the scope of a tariff concession under the GATT and the WTO lay solely with the importing Member.

To this the answer is that the onus of clarifying the scope of a tariff concession during a multilateral tariff negotiation falls on all the interested parties.

In their Notice of Appeal, the European Communities stressed that in ruling otherwise, the Panel “has created and applied a new rule on the burden of proof in the dispute settlement procedure which is outside its terms of reference and is beyond the powers of a panel”22. The Appellate Body dismissed this argument. The Panel had not sought to call into question or extend the rules on the burden of proof as specified in United States – Measures Affecting Imports of Woven Wool Shirts and Blouses.23 The Panel’s conclusions regarding the “requirement of clarification” were linked to its reliance on “legitimate expectations” as a means of interpretation of the tariff concessions in Schedule LXXX. In the Appellate Body’s view, the question was not whether “the exporting Member has any inherent obligation to seek clarification when it has been otherwise given a basis to expect that actual tariff treatment by the importing Member will be maintained”24. What mattered was whether the European Communities had committed itself to treating LAN equipment as ADP machines under headings 84.71 or 84.73, rather than as telecommunications equipment under heading 85.17 of Schedule LXXX.

The Appellate Body used this as an opportunity to clarify its perception of the nature of tariff commitments. Under no circumstances could such commitments be regarded as instruments in the hands of the importing Members alone. Tariff negotiations were a process of reciprocal demands and concessions. Therefore, “it is only normal that importing Members define their 22

Notice of Appeal of the EC, para. 4. Adopted 23 May 1997, WT/DS33/AB/R , p. 14. 24 Panel Report, para. 8.48. 23


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3. Règles applicables en matière de charge de la preuve dans la procédure de règlement des différends Les Communautés européennes estimaient que le Groupe spécial avait commis une erreur de droit en faisant porter la charge de préciser la portée d’une concession tarifaire négociée sous les auspices du GATT et de l’OMC uniquement sur le Membre importateur. A cela, la réponse est que la charge de préciser la portée d’une concession tarifaire pendant une négociation tarifaire multilatérale incombe à toutes les parties intéressées. Dans leur déclaration d’appel, les Communautés européennes soulignent qu’en statuant autrement, le Groupe spécial « a établi et appliqué une nouvelle règle sur la charge de la preuve dans la procédure de règlement des différends, ce qui ne relève pas de son mandat et outrepasse les pouvoirs d’un Groupe spécial »22. L’Organe d’appel rejette cette argumentation. Le Groupe spécial n’a pas cherché à remettre en cause ou à étendre les règles sur la charge de la preuve telles qu’elles ont été précisées dans le rapport États-Unis – Chemises, chemisiers et blouses23. Les conclusions du Groupe spécial concernant l’« obligation de se faire donner des précisions » sont liées au fait qu’il a utilisé les « attentes légitimes » comme moyen d’interprétation des concessions tarifaires reprises dans la Liste LXXX. Pour l’Organe d’appel, il ne s’agit pas de savoir si « le Membre exportateur a une obligation intrinsèque de chercher à obtenir des précisions dès lors qu’il lui a par ailleurs été fourni des raisons de s’attendre que le traitement tarifaire appliqué effectivement par le Membre importateur continuerait d’être appliqué »24. Il s’agit de déterminer si les Communautés européennes se sont engagées à traiter le matériel de réseau local comme des MATI relevant des positions 84.71 ou 84.73 plutôt que comme du matériel de télécommunication relevant de la position 85.17 de la Liste LXXX. L’Organe d’appel en profite pour préciser la conception qu’il se fait de la nature des engagements tarifaires. Ces derniers ne sauraient en aucun cas être assimilés à des instruments exclusivement entre les mains des Membres importateurs. La réciprocité des « offres » et des « demandes » est l’élément qui caractérise avec force les négociations tarifaires. Dans ces conditions, « il est 22

Déclaration d’appel des Communautés européennes, par. 4. Rapport de l’Organe d’appel adopté le 23 mai 1997, WT/DS33/AB/R, pp. 15 et 16. 24 Rapport du Groupe spécial, par. 8.50. 23

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offers (and their ensuing obligations) in terms which suit their needs. On the other hand, exporting Members have to ensure that their corresponding rights are described in such a manner in the Schedules of importing Members that their export interests, as agreed in the negotiations, are guaranteed”25. This led the Appellate Body to conclude: “indeed, the fact that Members' Schedules are an integral part of the GATT 1994 indicates that, while each Schedule represents the tariff commitments made by one Member, they represent a common agreement among all Members”26.

25 26



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tout à fait normal que les Membres importateurs définissent leurs offres dans des termes qui correspondent à leurs besoins. D’un autre côté, les Membres exportateurs doivent s’assurer que leurs droits correspondants sont énoncés dans les listes des Membres importateurs de telle manière que leurs intérêts en matière d’exportation, tels qu’ils ont été convenus lors des négociations, soient garantis »25. Et l’Organe d’appel de conclure : « en réalité, le fait que les listes des Membres font partie intégrante du GATT de 1994 indique que, si chacune d’elles représente les engagements tarifaires pris par un Membre, elles ne représentent pas moins un accord commun entre tous les Membres »26.

25 26


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V. CONCLUSIONS OF THE APPELLATE BODY AND IMPLEMENTATION

1. Appellate Body conclusions

“For the reasons set out in this Report, the Appellate Body: a) Upholds the finding of the Panel that the request of the United States for the establishment of a panel met the requirements of Article 6.2 of the DSU; b) Reverses the findings of the Panel that the United States was entitled to ‘legitimate expectations’ that LAN equipment would be accorded tariff treatment as ADP machines in the European Communities and, therefore, that the European Communities acted inconsistently with the requirements of Article II:1 of the GATT 1994 by failing to accord imports of LAN equipment from the United States treatment no less favourable than that provided for in Schedule LXXX; and c) Reverses the ancillary finding of the Panel that the United States was not required clarifying the scope of the European Communities' tariff concessions on LAN equipment”.

2. Implementation of the Appellate Body Report

Given the conclusions of the Appellate Body, no implementation issues arose.


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V. CONCLUSIONS DE L’ORGANE D’APPEL ET MISE EN ŒUVRE DU RAPPORT DE L’ORGANE D’APPEL

1. Conclusions de l’Organe d’appel

« Pour les raisons énoncées dans le présent rapport, l’Organe d’appel : a) confirme la constatation du Groupe spécial selon laquelle la demande d’établissement d’un Groupe spécial présentée par les États-Unis satisfait aux prescriptions de l’article 6:2 du Mémorandum d’accord ; b) infirme les constatations du Groupe spécial selon lesquelles les États-Unis étaient en droit de ‘légitimement s’attendre’ que le matériel de réseau local se verrait accorder le traitement tarifaire applicable aux MATI dans les Communautés européennes et, en conséquence, les Communautés européennes ont agi de manière incompatible avec les prescriptions de l’article II:1 du GATT de 1994 du fait qu’elles n’ont pas accordé aux importations de matériel de réseau local en provenance des États-Unis un traitement qui n’était pas moins favorable que celui qui était prévu dans la Liste LXXX ; et c) infirme la constatation subsidiaire du Groupe spécial selon laquelle les États-Unis n’étaient pas tenus de se faire préciser la portée des concessions tarifaires accordées par les Communautés européennes pour le matériel de réseau local ».

2. Mise en œuvre du rapport de l’Organe d’appel Etant donné les conclusions de l’Organe d’appel, il n’y a pas de problème de mise en œuvre.

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VI. OBSERVATIONS

1. Between pragmatism and hard law: the question of the precision of the complaint

The Appellate Body had to determine the level of the requirements formulated in Article 6.2 of the DSU. Much was at stake as the question of the precision of the complaint is closely linked with the problem of competence.

1.1. Pragmatic considerations: avoiding the paralysis of the panel process

The Appellate Body’s assessment of whether the request for the establishment of a panel provided, as required, a “brief summary of the legal basis of the complaint sufficient to present the problem clearly” is undoubtedly tinged with a concern for legal effectiveness. As the United States pointed out in its appellee’s submission, “if the EC arguments on specificity of product definition are accepted, there will inevitably be long, drawn-out procedural battles at the early stage of the panel process in every proceeding. The parties will contest every product definition, and the defending party in each case will seek to exclude all products that the complaining parties may have identified by broader grouping, but not spelled out in ‘sufficient’ detail”27. The Appellate Body shared this concern. In this respect, special vigilance is necessary if the credibility of the dispute settlement mechanism is not to be seriously undermined.

More rational than the system in force under the GATT 1947, the WTO dispute settlement mechanism is designed to save time and to make every stage of the process more automatic. Today, with an ever-increasing number of cases being brought before the WTO, it is essential that these qualities be preserved. The steady rise in the number of requests for both panels and appeals is very worrying as it could have the effect of drawing out the proceedings. The organizational and procedural framework of the dispute settlement mechanism needs to be reviewed if delays incompatible with an acceptable level of legal 27

Appellee's submission of the United States, para. 50.


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VI. OBSERVATIONS

1. Entre pragmatisme et juridisme : la question de la précision de la plainte L’Organe d’appel est amené à préciser le niveau des exigences formulées à l’article 6:2 du Mémorandum d’accord. L’enjeu sous-jacent est de taille : la question de la précision de la plainte est étroitement liée aux problèmes de compétence. 1.1. Des considérations pragmatiques : ne pas paralyser la procédure devant le Groupe spécial L’appréciation de l’Organe d’appel sur le point de savoir si la demande d’établissement du Groupe spécial contient, ainsi qu’il est exigé, un « bref exposé du fondement de la plainte (…) suffisant pour énoncer clairement le problème » est incontestablement marqué par un souci d’efficacité juridique. Dans leur communication en tant qu’intimé, les États-Unis soulignaient : « si les arguments des Communautés européennes sur le niveau de précision de la définition des produits sont acceptés, il y aura inévitablement des batailles de procédures interminables dès le début de la procédure de Groupe spécial dans chaque affaire. Les parties contesteront chaque définition de produit et la partie défenderesse dans chaque cas cherchera à exclure tous les produits que les parties plaignantes auront peut-être indiqués en les regroupant dans des catégories plus générales, mais n’auront pas été spécifiés avec un niveau de détail ‘suffisant’ »27. L’Organe d’appel partage cette préoccupation. Il faut se montrer particulièrement vigilant sur ce point, sous peine d’entamer très largement la crédibilité du mécanisme de règlement des différends. Plus rationnel que le système en vigueur dans le cadre du GATT de 1947, le mécanisme de règlement des différends de l’OMC s’est efforcé de raccourcir les délais et d’instituer une plus grande automaticité à tous les stades de la procédure. Préserver ces caractéristiques est aujourd’hui fondamental, alors que chaque année un nombre d’affaires plus important est porté devant l’OMC. L’augmentation progressive du nombre d’affaires introduites tant devant les groupes spéciaux que devant l’Organe d’appel est aujourd’hui très préoccupante, dans la mesure où elle pourrait allonger les procédures. Le cadre organisationnel et procédural du mécanisme de règlement des différends gagnerait à être révisé si l’on veut éviter des retards d’une ampleur inconciliable 27

Communication des États-Unis en tant qu’intimé, par. 50.

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protection are to be avoided. Adapting the procedures to the degree of complexity and urgency of the case is one possibility that could be explored, another being the introduction of special procedures that would make it possible to rule even more quickly on the merits in particular cases characterized by certain urgency. Aware of these unavoidable trends, the Appellate Body considered it advisable not to encourage the proliferation of written exchanges.

1.2. Legal considerations: informing the defendant and third parties of the legal basis of the complaint Nevertheless, the legal nature of the proceedings requires that the minimal rules laid down in Article 6.2 of the DSU be observed. In general, it is enough for the complaining parties to indicate the provisions of the agreements at issue for the request for the establishment of a panel to be considered sufficiently precise. At this stage, the parties are not required to submit more detailed arguments. As the Appellate Body has frequently pointed out, “there is a significant difference between the claims identified in the request for the establishment of a panel, which establish the panel's terms of reference under Article 7 of the DSU, and the arguments supporting those claims, which are set out and progressively clarified in the first written submissions, the rebuttal submissions and the first and second panel meetings with the parties”28. Only the claims have to be adequately identified in the request for the establishment of a panel since it is they that enable the defendant and any third parties to acquaint themselves with the legal basis of the complaint. However, the Appellate Body’s latest decisions throw new light on the question of the delineation of the dispute. Thus, the mere listing of the treaty provisions at issue may not always be enough to satisfy the standard of Article 6.2 which is only a “minimum prerequisite” for presenting the legal basisof the complaint. Sometimes, especially when the articles listed establish multiple obligations, the circumstances are such that the mere mention of the treaty articles may not suffice29. The assessment must be made on a case-by-case 28

See European Communities – Bananas, op. cit., para. 141. Original emphasis. Appellate Body Report, Korea – Definitive Safeguard Measure on Imports of Certain Dairy Products , 14 December 1999, WT/DS/98/AB/R, para. 124. 29


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avec un niveau acceptable de protection juridique. Adapter les procédures au degré de complexité et d’urgence des affaires est une voie qui pourrait être explorée, comme instaurer des procédures spécifiques permettant de statuer encore plus rapidement au fond dans des cas d’espèce présentant un certain caractère d’urgence. Conscient de ces évolutions inévitables, l’Organe d’appel a jugé opportun de ne pas favoriser la multiplication des échanges écrits. 1.2. Des considérations juridiques : informer la partie défenderesse et les tierces parties du fondement juridique de la plainte Pour autant, le caractère juridictionnel de la procédure exige de respecter les règles minimales établies par les termes de l’article 6:2 du Mémorandum d’accord. Le plus souvent, il suffit que les parties plaignantes indiquent les dispositions des accords en cause pour que la demande d’établissement du Groupe spécial soit considérée comme suffisamment précise. A ce stade, les parties ne sont pas tenues de présenter des arguments plus détaillés. Comme l’a rappelé l’Organe d’appel à maintes reprises, « il y a une grande différence entre les allégations indiquées dans la demande d’établissement d’un Groupe spécial, qui déterminent le mandat du Groupe spécial au titre de l’article 7 du Mémorandum d’accord, et les arguments étayant ces allégations, qui sont exposés et progressivement précisés dans les premières communications écrites, dans les communications présentées à titre de réfutation et lors des première et deuxième réunions du Groupe spécial avec les parties » 28. Seules les allégations doivent être indiquées de manière suffisante dans la demande d’établissement du Groupe spécial : ce sont elles qui permettent à la partie défenderesse et aux éventuelles tierces parties de connaître le fondement juridique de la plainte. Les dernières décisions de l’Organe d’appel ont cependant donné de nouveaux angles d’approche concernant la question de la cristallisation du débat contentieux. Ainsi, la simple énumération des dispositions en cause d’un traité ne serait pas toujours suffisante pour satisfaire au critère énoncé à l’article 6:2. Il ne s’agit là en effet que d’une « condition minimale » pour énoncer le fondement juridique de la plainte. Parfois, les circonstances sont telles, particulièrement lorsque les articles énumérés établissent des obligations

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Voir notamment l’affaire Communautés européennes – Bananes, op. cit., par. 141. Souligné dans l’original.

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basis. Fundamentally, what matters is whether or not due process has been followed30. Thus, the standard of Article 6.2 is closely linked with the rights of the defence: the Appellate Body must seek to determine whether the defending party has suffered prejudice on account of any lack of clarity in the panel request31. Accordingly, the procedure before the panel cannot be completely detached from its formal context. The establishment of the facts and the formulation of the claims have a powerful influence on the subsequent settlement of the dispute. Thus, they must satisfy the requirements of Article 6.2 of the DSU concerning orderly procedure. 2. Between “judicial restraint” and a “proactive” approach: the question of the interpretation of tariff concessions The Appellate Body was faced with two opposing requirements, namely, to find a positive solution to the dispute while not exceeding its powers by addressing factual evidence not examined by the Panel. 2.1. Obvious “judicial restraint”, a consequence of the Appellate Body’s lack of power of referral The Appellate Body explicitly refused to make reference to the “legitimate expectations” of a Member for the purpose of interpreting tariff concessions. It referred to the classical rules of treaty interpretation in order to determine the precise scope of Article II:5 of the GATT 1994. The latter did not give precedence to the expectations of a single Member. On the contrary, it took into consideration the treatment contemplated by the importing Member and the exporting Member. The Vienna Convention called for the identification of the parties’ common intentions. The Appellate Body pointed out that “legitimate expectations” were subjective views. Accordingly, it was not appropriate to use 30

Ibid., para. 127. Appellate Body Report, Thailand – Antidumping Duties on Angles, Shapes & Sections of Iron or Non-Alloy Steel & H-beams, 12 March 2001, WT/DS122/AB/R, para. 95. 31


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multiples, que la simple mention des dispositions du traité ne suffise pas29. Cette appréciation doit s’opérer au cas par cas. Fondamentalement, ce qui importe, c’est de déterminer si les droits de la défense ont été ou non lésés30. Les conditions de l’article 6:2 sont donc étroitement liées au préjudice du défendeur : l’Organe d’appel recherche si la partie incriminée n’a pas subi de préjudice du fait d’un manque de clarté de la demande d’établissement d’un groupe spécial31. La procédure devant le Groupe spécial ne peut donc s’extraire complètement de son cadre formel. L’établissement des faits et la formulation des allégations influent avec force sur la résolution ultérieure du conflit. Aussi doivent-elles satisfaire aux prescriptions de l’article 6:2 du Mémorandum d’accord en matière de procédure régulière. 2. Entre « retenue judiciaire » et « volontarisme » : la question de l’interprétation des concessions tarifaires L’Organe d’appel est confronté à deux exigences antinomiques : trouver une solution positive au litige ; ne pas excéder ses pouvoirs, en abordant des constatations factuelles non traitées par le Groupe spécial. 2.1 .Une « retenue judiciaire » évidente, conséquence de l’absence de pouvoir de renvoi de l’Organe d’appel L’Organe d’appel refuse explicitement de faire référence aux « attentes légitimes » d’un Membre pour interpréter des concessions tarifaires. Il renvoie aux règles classiques d’interprétation des traités pour préciser la portée de l’article II:5 du GATT de 1994. Ce dernier ne donne pas la prévalence aux attentes d’un seul Membre. Bien au contraire, il prend en considération le traitement prévu par le Membre importateur et le Membre exportateur. La Convention de Vienne requiert de rechercher les intentions communes des parties. L’Organe d’appel souligne que les « attentes légitimes » sont des vues subjectives. Dès lors, il n’est pas pertinent de les utiliser pour interpréter les dispositions des accords de l’OMC. Ce serait méconnaître les 29

Rapport de l’Organe d’appel, Corée – Mesure de sauvegarde définitive appliquée aux importations de certains produits laitiers, 14 décembre 1999, WT/DS/98/AB/R, par. 124. 30 Ibid, par. 127. 31 Rapport de l’Organe d’appel, Thaïlande – Droits antidumping sur les profilés en fer ou en aciers non alliés et les poutres en H en provenance de Pologne, 12 mars 2001, WT/DS122/AB/R, par. 95.

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them to interpret the provisions of WTO agreements. That would be tantamount to ignoring the objectives of security and predictability of tariff concessions. The Panel’s reasoning, in basing the legitimate expectations argument on the method of interpretation according to the intentions of the parties, was therefore fundamentally flawed.

The Appellate Body then set out to pinpoint all the rules that could have been used to interpret the European Communities’ Schedule of tariff concessions, listing what might have been included in the context and referring, in particular, to the Harmonized System and its Explanatory Notes32. However, as the Panel had not undertaken such an examination, the Appellate Body refused to apply the rules it had listed.

This is to be regretted. The Appellate Body uses its powers of interpretation with moderation. But the judicial process derives its legitimacy essentially from the fact that it is indispensable in order to purge the law of its indeterminacy. Accordingly, this decision smacks of unfinished business. Although the Appellate Body correctly rejected the method of interpretation used by the Panel, it failed to propose an alternative.

This may be seen as a consequence of the Appellate Body’s lack of the power of referral. In cases in which fresh deliberations might normally seem to be required, either because the panel’s factual findings are insufficient or, as in this particular case, because its reasoning is flawed ab initio, the Appellate Body finds itself totally deprived of the power of referral. In these circumstances, it may end up reversing the panel’s conclusions without completing the latter’s analysis or developing its own arguments. This could lead to prejudicial situations in which the case is left unsettled and the parties find themselves in a sort of legal vacuum. They would then have no other alternative but to start the panel proceedings again from scratch. This is not without its risks. In the present case, the Appellate Body’s desire to arrive at a positive solution of the dispute carried the day. This was largely because of the nature and importance of the interests at stake although; bearing in mind the entry into force of the Information Technology Agreement (ITA) on 1 July 1997, strategic considerations also played an important part.

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objectifs de sécurité et de prévisibilité des concessions tarifaires. Le raisonnement du Groupe spécial, en fondant le recours aux attentes légitimes sur la méthode d’interprétation selon l’intention des parties, était donc vicié à la base. L’Organe d’appel s’efforce alors de préciser l’ensemble des dispositions qui auraient pu être utilisées pour interpréter la liste de concessions tarifaires de la Communauté européenne, en mentionnant ce qui aurait pu être inclus dans le contexte. Il vise notamment le Système harmonisé et ses notes explicatives32. Mais, le Groupe spécial n’ayant pas procédé à un tel examen, l’Organe d’appel se refuse à appliquer les règles dont il dresse l’inventaire. On peut le regretter. L’Organe d’appel use avec modération de son pouvoir d’interprétation. Or, le processus judiciaire tire l’essentiel de sa légitimité du fait qu’il s’impose pour purger le droit de son indétermination. Cette décision laisse donc un sentiment d’inachevé. Si l’Organe d’appel a correctement rejeté la méthode interprétative utilisée par le Groupe spécial, il n’a pas proposé de méthode supplétive. Il faut y voir une conséquence de son absence de pouvoir de renvoi. Dans des affaires pour lesquelles de nouvelles délibérations pourraient normalement être requises, soit en raison de l’insuffisance des constatations factuelles du Groupe spécial, soit, comme en l’espèce, parce que son raisonnement était vicié dès le départ, l’Organe d’appel se trouve démuni de tout pouvoir de renvoi. Dans ces conditions, il peut être amené à renverser les conclusions du Groupe spécial, sans pour autant compléter son analyse et développer une argumentation propre. Ceci peut conduire à des situations dommageables, l’affaire n’étant pas résolue et les parties pouvant se trouver face à une sorte de vide juridique. Elles n’auraient alors plus d’autre alternative que de reprendre à zéro la procédure devant le Groupe spécial. Une telle situation n’est pas sans danger. Dans le cas d’espèce, la volonté de l’Organe d’appel d’arriver à une solution positive du litige l’a emporté. La nature et l’importance des intérêts en jeu l’expliquent. Mais pas seulement. Des considérations stratégiques ont aussi prévalu, après l’entrée en vigueur de l’Accord sur les Technologies de l’Information (ATI) le 1er juillet 1997.

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2.2. A latent “pro-activism” which finds expression in recourse to supplementary means of interpretation in an attempt to achieve a conclusive settlement of the dispute

A panel cannot establish its own principles of interpretation. It cannot decline to interpret provisions in accordance with Articles 31 and 32 of the Vienna Convention. The Appellate Body reproached the Panel with having failed to interpret the terms of Schedule LXXX in accordance with the rules of treaty interpretation laid down in the Convention. It turned to supplementary means of interpretation, that is to say, to subsequent practice, in an attempt to “salvage” the Panel’s analysis.

In fact, Article 31.3(b) of the Vienna Convention stipulates that “there shall be taken into account together with the context any subsequent practice in the application of the treaty which establishes the agreement of the parties regarding its interpretation”. In Japan – Taxes on Alcoholic Beverages, the Appellate Body defined what is meant by “subsequent practice”. A practice is generally considered ”subsequent” for treaty interpretation purposes when it corresponds to a “concordant, common and consistent” sequence of acts which is sufficient to establish a discernible pattern implying the agreement of the parties regarding the interpretation of the treaty33. In the present case, the Appellate Body mentioned the decisions of the World Customs Organization and the classification practice with respect to local area network equipment of the customs authorities of the European Communities during the Uruguay Round.

It took advantage of this opportunity to provide two important clarifications. On the one hand, in establishing the common intentions of the parties to a treaty it is preferable to examine the practice of all the parties rather than the previous practice of one of the parties only. In this respect, the Panel 33

The Appellate Body had to interpret several provisions of the GATT 1994 and, in particular, Article III concerning national treatment on internal taxation and regulation. After pointing out that the correct interpretation of the provisions of Article III of the GATT 1994 should, above all, be a textual interpretation, the Appellate Body, to clarify its meaning, referred to the negotiating history of Article III. It drew particular attention to the Second Session of the Preparatory Committee of the United Nations Conference on Trade and Employment, held in 1947, in the course of which the delegates on the Tariff Agreement Committee addressed the issue of whether to include the national treatment clause from the draft Charter for an International Trade Organization in the GATT 1947.


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2.2. Un « volontarisme » latent qui trouve son expression dans le recours aux moyens complémentaires d’interprétation pour tenter de régler positivement le litige Le Groupe spécial ne peut établir son propre principe d’interprétation. Il ne peut renoncer à interpréter des dispositions conformément aux articles 31 et 32 de la Convention de Vienne. L’Organe d’appel reproche au Groupe spécial d’avoir renoncé à interpréter les termes de la Liste LXXX conformément aux règles d’interprétation des traités énoncées dans la Convention de Vienne. L’Organe d’appel se réfère aux moyens complémentaires d’interprétation, c’est-à-dire à la pratique ultérieure, pour tenter de « récupérer » l’analyse du Groupe spécial. L'article 31.3 b) de la Convention de Vienne dispose en effet qu' « il sera tenu compte, en même temps que du contexte, de toute pratique ultérieurement suivie dans l'application du traité par laquelle est établi l'accord des parties à l'égard de l'interprétation du traité ». Dans l’affaire Japon – Taxes sur les boissons alcooliques, l’Organe d’appel a précisé ce que l’on entend par « pratique ultérieurement suivie ». Une pratique est généralement considérée comme ultérieure aux fins de l'interprétation d'un traité lorsqu'elle correspond à une succession de comportements « concordants, communs et d'une certaine constance », suffisante pour que l'on puisse discerner une attitude qui suppose l'accord des parties à l'égard de l'interprétation du traité33. Dans le cas d’espèce, l’Organe d’appel vise les décisions de l’Organisation Mondiale des Douanes et la pratique de classement du matériel de réseau local prises par des autorités douanières des Communautés européennes pendant le Cycle d’Uruguay. Il en profite pour apporter deux précisions importantes. D’une part, pour établir l’intention commune des parties au traité, l’examen de la pratique de toutes les parties reste préférable à l’examen de la pratique antérieure d’une des parties seulement. A cet égard, le Groupe spécial s’est trompé lorsqu’il a constaté que la pratique de classement des États-Unis n’était pas pertinente. 33

L’Organe d’appel devait interpréter plusieurs dispositions du GATT de 1994 et notamment l'article III, relatif au traitement national en matière d'imposition et de réglementation intérieures. Après avoir rappelé que l'interprétation correcte des dispositions de l'article III du GATT de 1994 devait avant tout être une interprétation textuelle, l’Organe d’appel, pour en préciser le sens, se réfère à l'historique de la négociation de l'article III. Il vise plus particulièrement la deuxième session de la Commission préparatoire de la Conférence des Nations Unies sur le commerce et l'emploi, qui a eu lieu en 1947 et au cours de laquelle les délégués participant au Comité chargé de l'examen de l'Accord sur les tarifs douaniers se sont demandés s'il fallait inclure la clause du traitement national figurant dans le projet de charte de l'Organisation internationale du commerce dans le GATT de 1947.

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had erred in finding that the classification practice of the United States was not relevant. On the other hand, in interpreting a tariff concession it is essential to base the interpretation on the analysis of a consistent previous practice, that is to say, on one that is at least uniform. Clearly, the classification practice followed by the various customs authorities throughout the European Communities was not uniform.

Taking into account the selective evidence considered by the Panel, the Appellate Body reversed its conclusions, finding that there was nothing to justify the assertion that the European Communities had acted in a manner inconsistent with its obligations. In these circumstances, the claims of the United States had to be dismissed.

The Appellate Body’s desire to find a positive solution to the dispute, albeit without entering into a more detailed legal analysis, can be attributed to strategic considerations. The conclusion of the Information Technology Agreement (ITA) had the effect of sharply limiting the economic scope of this decision. A straightforward tariff reduction mechanism, the ITA provided for the total elimination of customs duties on a whole range of products, including computer hardware, as from 1 January 2000, whatever their tariff classification. By delivering a verdict in favour of the European Communities, the Appellate Body managed to avoid creating tension with one of its major trading partners in an area essential to its regional economy, without upsetting the United States which, in the ITA, had a first-rate safety net.

In addition to considering questions of law and legal interpretation, the Appellate Body is taking the political implications of its decisions increasingly into account. The WTO has become an irreplaceable institution for settling economic trade disputes. Clearly, the Appellate Body will increasingly have to display considerable strategic acuity, commensurate with the stakes involved.


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D’autre part, pour interpréter une concession tarifaire, il est essentiel de se fonder sur l’analyse d’une pratique antérieure cohérente, c’est-à-dire, pour le moins uniforme. De ce point de vue, il est clair que la pratique de classement suivie par les autorités douanières dans l’ensemble des Communautés européennes n’était pas uniforme. Compte tenu des éléments de preuve sélectifs pris en considération par le Groupe spécial, l’Organe d’appel renverse ses conclusions : rien ne permet d’affirmer que les Communautés européennes ont agi de manière incompatible avec leurs obligations. Dans ces conditions, les prétentions américaines doivent être rejetées. La volonté de l’Organe d’appel de trouver une solution positive au litige, sans pour autant développer une analyse juridique plus poussée, peut s’expliquer par des considérations stratégiques. La conclusion de l’ATI est en effet venue limiter dans une très large mesure la portée économique de cette décision. Véritable mécanisme de réduction tarifaire, l’ATI prévoyait l’élimination totale des droits de douane sur tout un ensemble de produits, dont les matériels informatiques, au 1er janvier 2000, et ce, quelle que soit leur classification tarifaire. En rendant une décision favorable aux Communautés européennes, l’Organe d’appel évitait toute tension avec un partenaire commercial majeur dans un domaine essentiel pour son économie régionale, tout en ménageant les intérêts américains, ces derniers ayant trouvé dans l’ATI un filet de sécurité de premier choix. Compétent pour connaître des questions et interprétations de droit qui lui sont soumises, l’Organe d’appel tient de plus en plus compte des implications politiques de ses décisions. L’OMC est aujourd’hui devenue une institution irremplaçable pour résoudre les conflits économiques commerciaux. Il est clair que l’Organe d’appel, de plus en plus, devra faire preuve d’une acuité stratégique considérable, à la mesure des enjeux qui sont portés devant lui.

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3. The reaffirmation of the benefits of multilateralism through the clarification of the nature of tariff commitments 3.1. The reaffirmation of the WTO’s fundamental objective: the protection of tariff concessions negotiated by Members under Article II of the GATT 1994 The Appellate Body reaffirmed that one of the fundamental aims and objectives of the GATT 1994, set out in Article II, was to preserve the value of the tariff concessions negotiated by a Member with its trading partners and bound in that Member’s Schedule.

In Argentina – Measures Affecting Imports of Footwear, Textiles, Apparel and Other Items34, the Appellate Body had to decide a somewhat similar case. It had to determine whether the application by a Member of a type of duty other than that bound in its Schedule was inherently incompatible with Article II of the GATT 1994 relating to schedules of concessions35.

The Appellate Body turned to the general rules for the interpretation of treaties set out in Article 31 of the Vienna Convention, pointing out that the first sentence of Article II:1(b) had to be read in its context and in the light of the object and purpose of the GATT 1994. Article II:1(a) forms part of the context of Article II:1(b). It stipulates that a Member must accord to the commerce of the other Members “treatment no less favourable than that provided for” in its Schedule. Thus, for the Appellate Body, the application of a type of law different from that provided for in a Member’s Schedule was incompatible with the first sentence of Article II:1(b) of the GATT 1994, insofar as it resulted in the ordinary customs duties collected being in excess of those provided for in that Member’s Schedule.

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Appellate Body Report, 27 March 1998, WT/DS56/AB/R. The relevant part of Article II:1 of the GATT 1994 reads as follows: “Each Member shall accord to the commerce of the other Members treatment no less favourable than that provided for in the appropriate Part of the appropriate Schedule annexed to this Agreement. The products described in Part I of the Schedule relating to any Member, which are the products of territories of other Members, shall, on their importation into the territory to which the Schedule relates, and subject to the terms, conditions or qualifications set forth in that Schedule, be exempt from ordinary customs duties in excess of those set forth and provided therein”. 35


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3. La réaffirmation des vertus du multilatéralisme à travers la précision de la nature des engagements tarifaires 3.1. La réaffirmation de l’objectif fondamental de l’OMC : la protection des concessions tarifaires négociées par les Etats au titre de l’article II du GATT de 1994 L’Organe d’appel affirme à nouveau que l'un des objets et des buts fondamentaux du GATT de 1994, énoncé à l'article II, est de préserver la valeur des concessions tarifaires négociées par un Membre avec ses partenaires commerciaux et consolidées dans la liste de ce Membre. Dans l'affaire Argentine – Mesures affectant les importations de chaussures, textiles, vêtements et autres articles34, l’Organe d’appel devait résoudre un cas quelque peu similaire. Il devait déterminer si l'application par un Membre d'un autre type de droit que celui qui est prévu dans sa liste de concession est en soit incompatible avec l'article II du GATT de 1994, relatif aux listes de concessions35. L’Organe d’appel a fait référence aux règles générales d'interprétation des traités énoncées à l'article 31 de la convention de Vienne, précisant que la première phrase de l'article II:1 b) devait être lue dans son contexte et à la lumière de l'objet et du but du GATT de 1994 : l'article II:1a) fait partie du contexte de l'article II:1b). Or, il prescrit qu'un Membre accorde, en matière commerciale, aux autres Membres « un traitement qui ne sera pas moins favorable que celui qui est prévu » dans sa liste. Dès lors, l’application d'un type de droit différent de celui qui est prévu dans la liste d'un Membre est donc pour l’Organe d’appel incompatible avec la première phrase de l'article II:1b) du GATT de 1994, dans la mesure où il en résulte que les droits de douane proprement dits qui sont perçus sont plus élevés que ceux qui sont prévus dans la liste de ce Membre.

34

Rapport du 27 mars 1998, WT/DS56/AB/R. La partie pertinente de l’article II:1 du GATT de 1994 est ainsi libellée : « Chaque Membre accordera aux autres Membres, en matière commerciale, un traitement qui ne sera pas moins favorable que celui qui est prévu dans la partie appropriée de la liste correspondante annexée au présent Accord. Les produits repris dans la première partie de la liste d’un Membre et qui sont les produits du territoire d’autres Membres ne seront pas soumis, à leur importation sur le territoire auquel se rapporte cette liste et compte tenu des conditions ou clauses spéciales qui y sont stipulées, à des droits de douane proprement dits plus élevés que ceux de cette liste ». 35

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Once a tariff concession has been agreed and bound in a Member’s Schedule, a reduction in its value as a result of the imposition of duties in excess of the bound duty rate would upset the balance of concessions between Members. 3.2. The reciprocity of concessions and benefits The Appellate Body accepted the European Communities’ argument that it is not possible to determine the scope of MFN tariff treatment on the basis of the “legitimate expectations” of just one of the Members of the WTO. To rule otherwise might call into question the predictability and stability of the tariff treatment applicable to a particular product. As the European Communities pointed out, “if the ‘legitimate expectations’ of that Member diverges from the ‘legitimate expectations’ of other Members, the consequence would be that a Member, in order to know exactly what is the tariff treatment to grant a given product, would have to verify the potentially divergent ‘legitimate expectations’ of all other WTO Members” 36. Although it fixes a ceiling for the duty applicable to imports of a given product, a schedule of tariff concessions remains fundamentally a commitment agreed among all the Members of the WTO. Just as it does not solely reflect the unilateral opinion of one of the Members participating in the negotiations – the importing Member, it cannot be determined by a unilateral opinion of the benefits expected by the exporting Member, and the Appellate Body concluded that “tariff concessions provided for in a Member's Schedule – the interpretation of which is at issue here – are reciprocal and result from a mutually-advantageous negotiation between importing and exporting Members”37. 3.3. The well understood interest of all the Members The Appellate Body reaffirmed its unshakable faith in the virtues of multilateralism. The generalized reciprocity of mutual benefits is the foundation on which the entire edifice erected at Marrakesh can be seen to rest. It alone can induce WTO Members to comply with the rulings and recommendations of the DSB. If Members want their economic partners to comply with the rulings and 36 37



236

Une fois qu'une concession tarifaire est convenue et consolidée dans la liste d'un Membre, une réduction de sa valeur par l'imposition de droits plus élevés que le taux de droit consolidé romprait l'équilibre des concessions entre les Membres. 3.2. La réciprocité des concessions et des avantages L’Organe d’appel accède à la demande des Communautés européennes selon laquelle il n’est pas possible de déterminer ce que recouvre le traitement tarifaire NPF sur la base des « attentes légitimes » d’un seul de tous les Membres de l’OMC. Statuer autrement pourrait remettre en cause la prévisibilité et la stabilité du traitement tarifaire applicable à tel ou tel produit particulier. Comme le soulignent les Communautés européennes, « si les ‘attentes légitimes’ du Membre exportateur divergent des ‘attentes légitimes‘ des autres Membres, la conséquence en serait qu’un Membre, pour connaître le traitement tarifaire à accorder à un produit donné, devrait examiner les ‘attentes légitimes‘ peut-être divergentes de tous les autres Membres de l’OMC »36. Si elle fixe un plafond pour le droit applicable à l’importation d’un produit donné, une Liste de concessions tarifaires reste fondamentalement un engagement convenu entre tous les Membres. De même qu’elle ne reflète pas seulement l’opinion unilatérale d’un des Membres ayant participé aux négociations – le Membre importateur –, elle ne saurait être déterminée par une opinion unilatérale des avantages attendus par le Membre exportateur. Et l’Organe d’appel de conclure : « les concessions tarifaires reprises dans la liste d’un Membre sont réciproques et résultent d’une négociation mutuellement avantageuse entre Membres importateurs et Membres exportateurs »37. 3.3. L’intérêt bien compris de tous les Membres L’Organe d’appel réaffirme sa foi inébranlable dans les vertus du multilatéralisme. La réciprocité généralisée des avantages mutuels est le socle fondamental sur lequel repose tout l’édifice instauré à Marrakech. Seule cette dernière, en effet, incite les Etats Membres de l’OMC à respecter les décisions et recommandations de l’ORD. Si les Etats veulent obtenir de leurs partenaires économiques le respect des décisions et recommandations de l'ORD, ils doivent agir de même quand ils sont mis en cause. Fondamentalement, c’est bien 36 37


237


recommendations of the DSB, they must do likewise when their own actions are called into question. Fundamentally, it is the interdependence of economic interests that should make it possible to preserve the balance of concessions.


237

l’interdépendance des intérêts économiques qui doit permettre de préserver l'équilibre des concessions négociées.

ANNEXE

WORKING PROCEDURES FOR APPELLATE REVIEW WT/AB/WP/7 1 May 2003

This document replaces WT/AB/WP/4, dated 24 January 2002. It is a consolidated, revised version of the Working Procedures for Appellate Review, and reflects amendments to Rules 1, 16(1), 18(5), 19, 24, 27(3), 28(3), and to Annex I , as discussed in WT/AB/WP/6.

Definitions 1.

In these Working Procedures for Appellate Review,

"appellant" means any party to the dispute that has filed a Notice of Appeal pursuant to Rule 20 or has filed a submission pursuant to paragraph 1 of Rule 23; "appellate report" means an Appellate Body report as described in Article 17 of the DSU; "appellee" means any party to the dispute that has filed a submission pursuant to Rule 22 or paragraph 3 of Rule 23; "consensus" a decision is deemed to be made by consensus if no Member formally objects to it; "covered agreements" has the same meaning as "covered agreements" in paragraph 1 of Article 1 of the DSU; "division" means the three Members who are selected to serve on any one appeal in accordance with paragraph 1 of Article 17 of the DSU and paragraph 2 of Rule 6;

ANNEXE PROCÉDURES DE TRAVAIL POUR L'EXAMEN EN APPEL WT/AB/WP/7 1er mai 2003

Le présent document remplace le document WT/AB/WP/4 daté du 24 janvier 2002. Il s'agit d'une version révisée et intégrée des Procédures de travail pour l'examen en appel qui reprend les modifications apportées aux règles 1, 16 1), 18 5), 19, 24, 27 3) et 28 3), et à l'annexe I, telles qu'elles sont décrites dans le document WT/AB/WP/6.

Définitions 1.

Les définitions qui suivent s'appliquent aux présentes procédures de travail pour l'examen en appel:

"Accord SMC" Accord sur les subventions et les mesures compensatoires figurant à l'Annexe 1A de l'Accord sur l'OMC; "Accord sur l'OMC" Accord de Marrakech instituant l'Organisation mondiale du commerce, fait à Marrakech, Maroc, le 15 avril 1994; "accords visés" cette expression a la même signification que l'expression "accords visés" figurant au paragraphe 1 de l'article premier du Mémorandum d'accord; "adresse aux fins de signification" adresse de la partie au différend, du participant, de la tierce partie ou du participant tiers qui est généralement utilisée dans les procédures de règlement des différends de l'OMC, à moins que la partie au différend, le participant, la tierce partie ou le participant tiers n'ait clairement donné une autre adresse; "appelant" toute partie au différend qui a déposé une déclaration d'appel conformément à la règle 20 ou une communication conformément au paragraphe 1 de la règle 23;

239


"documents" means the Notice of Appeal and the submissions and other written statements presented by the participants; "DSB" means the Dispute Settlement Body established under Article 2 of the DSU; "DSU" means the Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes which is Annex 2 to the WTO Agreement; "Member" means a Member of the Appellate Body who has been appointed by the DSB in accordance with Article 17 of the DSU; "participant" means any party to the dispute that has filed a Notice of Appeal pursuant to Rule 20 or a submission pursuant to Rule 22 or paragraphs 1 or 3 of Rule 23; "party to the dispute" means any WTO Member who was a complaining or defending party in the panel dispute, but does not include a third party; "proof of service" means a letter or other written acknowledgement that a document has been delivered, as required, to the parties to the dispute, participants, third parties or third participants, as the case may be; "Rules" means these Working Procedures for Appellate Review; "Rules of Conduct" means the Rules of Conduct for the Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes as attached in Annex II to these Rules; "SCM Agreement" means the Agreement on Subsidies and Countervailing Measures which is in Annex 1A to the WTO Agreement;


239

"consensus" une décision est réputée être prise par consensus si aucun membre ne s'y oppose formellement; "documents" déclaration d'appel et communications et autres exposés écrits présentés par les participants; "intimé" toute partie au différend qui a déposé une communication conformément à la règle 22 ou au paragraphe 3 de la règle 23; "membre" membre de l'Organe d'appel qui a été désigné par l'ORD conformément à l'article 17 du Mémorandum d'accord; "Membre de l'OMC" tout État ou territoire douanier distinct jouissant d'une entière autonomie dans la conduite de ses relations commerciales extérieures qui a accepté l'Accord sur l'OMC ou y a accédé conformément aux articles XI, XII ou XIV dudit accord; "Mémorandum d'accord" Mémorandum d'accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends constituant l'Annexe 2 de l'Accord sur l'OMC; "OMC" Organisation mondiale du commerce; "ORD" Organe de règlement des différends établi conformément à l'article 2 du Mémorandum d'accord; "participant" toute partie au différend qui a déposé une déclaration d'appel conformément à la règle 20 ou une communication conformément à la règle 22 ou aux paragraphes 1 ou 3 de la règle 23; "participant tiers" toute tierce partie qui a déposé une communication écrite conformément à la règle 24 1); ou toute tierce partie qui comparaît à l'audience, qu'elle fasse ou non une déclaration orale à cette audience;

240

Annex

"Secretariat" means the Appellate Body Secretariat; "service address" means the address of the party to the dispute, participant, third party or third participant as generally used in WTO dispute settlement proceedings, unless the party to the dispute, participant, third party or third participant has clearly indicated another address; "third participant" means any third party that has filed a written submission pursuant to Rule 24(1); or any third party that appears at the oral hearing, whether or not it makes an oral statement at that hearing; "third party" means any WTO Member who has notified the DSB of its substantial interest in the matter before the panel pursuant to paragraph 2 of Article 10 of the DSU; "WTO" means the World Trade Organization; "WTO Agreement" means the Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization, done at Marrakesh, Morocco on 15 April 1994; "WTO Member" means any State or separate customs territory possessing full autonomy in the conduct of its external commercial relations that has accepted or acceded to the WTO in accordance with Articles XI, XII or XIV of the WTO Agreement; and "WTO Secretariat" means the Secretariat of the World Trade Organization.

Annexe

240

"partie au différend" tout Membre de l'OMC qui était partie plaignante ou défenderesse dans le différend soumis au groupe spécial, à l'exclusion des tierces parties; "preuve de signification" lettre ou autre accusé de réception écrit indiquant qu'un document a été remis, ainsi qu'il est requis, aux parties au différend, aux participants, aux tierces parties ou aux participants tiers, selon le cas; "rapport d'appel" rapport de l'Organe d'appel décrit à l'article 17 du Mémorandum d'accord; "Règles" les présentes procédures de travail pour l'examen en appel; "Règles de conduite" Règles de conduite relatives au Mémorandum d'accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends figurant à l'annexe II des présentes règles; "Secrétariat" Secrétariat de l'Organe d'appel; "Secrétariat de l'OMC" Secrétariat de l'Organisation mondiale du commerce; "section" les trois membres qui sont choisis pour connaître d'un appel conformément au paragraphe 1 de l'article 17 du Mémorandum d'accord et au paragraphe 2 de la règle 6; et "tierce partie" tout Membre de l'OMC qui a notifié à l'ORD son intérêt substantiel dans l'affaire portée devant le groupe spécial conformément au paragraphe 2 de l'article 10 du Mémorandum d'accord;

241


PART I MEMBERS

Duties and Responsibilities 2.

(1) A Member shall abide by the terms and conditions of the DSU, these Rules and any decisions of the DSB affecting the Appellate Body. (2) During his/her term, a Member shall not accept any employment nor pursue any professional activity that is inconsistent with his/her duties and responsibilities. (3) A Member shall exercise his/her office without accepting or seeking instructions from any international, governmental, or nongovernmental organization or any private source. (4) A Member shall be available at all times and on short notice and, to this end, shall keep the Secretariat informed of his/her whereabouts at all times. Decision-Making

3.

(1) In accordance with paragraph 1 of Article 17 of the DSU, decisions relating to an appeal shall be taken solely by the division assigned to that appeal. Other decisions shall be taken by the Appellate Body as a whole. (2) The Appellate Body and its divisions shall make every effort to take their decisions by consensus. Where, nevertheless, a decision cannot be arrived at by consensus, the matter at issue shall be decided by a majority vote. Collegiality

4.

(1) To ensure consistency and coherence in decision-making, and to draw on the individual and collective expertise of the Members, the Members shall convene on a regular basis to discuss matters of policy, practice and procedure. (2) The Members shall stay abreast of dispute settlement activities and other relevant activities of the WTO and, in particular, each Member shall receive all documents filed in an appeal.


241

PARTIE I MEMBRES

Obligations et responsabilités 2.

1) Les membres respecteront les modalités et conditions énoncées dans le Mémorandum d'accord, les présentes règles et toutes décisions de l'ORD concernant l'Organe d'appel. 2) Pendant la durée de leur mandat, les membres n'accepteront aucun emploi ni n'exerceront aucune activité professionnelle incompatibles avec leurs obligations et responsabilités. 3) Les membres rempliront leur mission sans solliciter ni accepter d'instructions d'aucune organisation, internationale, gouvernementale ou non gouvernementale, ni d'aucune source privée. 4) Les membres seront disponibles à tout moment et à bref délai et, à cette fin, ils tiendront à tout moment le Secrétariat informé de leurs déplacements. Prise de décisions

3.

1) Conformément au paragraphe 1 de l'article 17 du Mémorandum d'accord, les décisions se rapportant à un appel seront prises uniquement par la section affectée à cet appel. Les autres décisions seront prises par l'Organe d'appel dans son ensemble. 2) L'Organe d'appel et ses sections ne ménageront aucun effort pour prendre leurs décisions par consensus. Toutefois, dans les cas où il ne sera pas possible d'arriver à une décision par consensus, la décision sur la question à l'examen sera prise à la majorité des voix. Collégialité

4.

1) Pour assurer l'uniformité et la cohérence de la prise de décisions, et pour tirer parti des compétences individuelles et collectives des membres, les membres se réuniront périodiquement pour examiner les questions de politique, de pratique et de procédure. 2) Les membres se tiendront au courant des activités de règlement des différends et des autres activités pertinentes de l'OMC

242

Annex

(3) In accordance with the objectives set out in paragraph 1, the division responsible for deciding each appeal shall exchange views with the other Members before the division finalizes the appellate report for circulation to the WTO Members. This paragraph is subject to paragraphs 2 and 3 of Rule 11. (4) Nothing in these Rules shall be interpreted as interfering with a division's full authority and freedom to hear and decide an appeal assigned to it in accordance with paragraph 1 of Article 17 of the DSU. Chairman 5.

(1) There shall be a Chairman of the Appellate Body who shall be elected by the Members. (2) The term of office of the Chairman of the Appellate Body shall be one year. The Appellate Body Members may decide to extend the term of office for an additional period of up to one year. However, in order to ensure rotation of the Chairmanship, no Member shall serve as Chairman for more than two consecutive terms. (3) The Chairman shall be responsible for the overall direction of the Appellate Body business, and in particular, his/her responsibilities shall include: (a) the supervision of the internal functioning of the Appellate Body; and (b) any such other duties as the Members may agree to entrust to him/her. (4) Where the office of the Chairman becomes vacant due to permanent incapacity as a result of illness or death or by resignation or expiration of his/her term, the Members shall elect a new Chairman who shall serve a full term in accordance with paragraph 2. (5)

In the event of a temporary absence or incapacity of the Chairman, the Appellate Body shall authorize another Member to act as Chairman ad interim, and the Member so authorized shall temporarily exercise all the powers, duties and functions of the Chairman until the Chairman is capable of resuming his/her functions.

Annexe

242

et, en particulier, chaque membre recevra tous les documents déposés dans le cadre d'un appel. 3)

Conformément aux objectifs énoncés au paragraphe 1, la section chargée de statuer au sujet d'un appel procédera à un échange de vues avec les autres membres avant de mettre au point le rapport d'appel à distribuer aux Membres de l'OMC. Le présent paragraphe est subordonné aux dispositions des paragraphes 2 et 3 de la règle 11.

4)

Aucune disposition des présentes règles ne sera interprétée comme affectant le plein pouvoir et la pleine liberté dont une section jouit pour connaître d'un appel qui lui a été confié et statuer à son sujet conformément au paragraphe 1 de l'article 17 du Mémorandum d'accord. Président

5.

1) L'Organe d'appel aura un Président qui sera élu par les membres. 2) Le Président de l'Organe d'appel aura un mandat d'un an. Les membres de l'Organe d'appel pourront décider de proroger le mandat pour une nouvelle période pouvant aller jusqu'à un an. Toutefois, afin d'assurer un roulement à la présidence, aucun membre ne sera Président pour plus de deux mandats consécutifs. 3) Le Président sera chargé de la direction générale des activités de l'Organe d'appel et, en particulier: a) b)

de la supervision du fonctionnement interne de l'Organe d'appel; et de toute autre attribution que les membres pourront convenir de lui confier.

4) Dans les cas où le poste de Président deviendra vacant en raison d'un empêchement permanent dû à la maladie ou au décès ou parce que le Président a démissionné ou que son mandat est venu à expiration, les membres éliront un nouveau Président pour un mandat entier conformément au paragraphe 2. 5) En cas d'absence ou d'empêchement temporaire du Président, l'Organe d'appel autorisera un autre membre à faire office de Président ad interim, et le membre ainsi autorisé exercera temporairement tous les pouvoirs, attributions et fonctions du

243


Divisions 6.

(1) In accordance with paragraph 1 of Article 17 of the DSU, a division consisting of three Members shall be established to hear and decide an appeal. (2) The Members constituting a division shall be selected on the basis of rotation, while taking into account the principles of random selection, unpredictability and opportunity for all Members to serve regardless of their national origin. (3) A Member selected pursuant to paragraph 2 to serve on a division shall serve on that division, unless: (i) (ii)

(iii)

he/she is excused from that division pursuant to Rules 9 or 10; he/she has notified the Chairman and the Presiding Member that he/she is prevented from serving on the division because of illness or other serious reasons pursuant to Rule 12; or he/she has notified his/her intentions to resign pursuant to Rule 14. Presiding Member of the Division

7.

(1) E ach division shall have a Presiding Member, who shall be elected by the Members of that division. (2)

The responsibilities of the Presiding Member shall include:

(a) (b)

coordinating the overall conduct of the appeal proceeding; chairing all oral hearings and meetings related to that appeal; and coordinating the drafting of the appellate report.

(c)

(3) In the event that a Presiding Member becomes incapable of performing his/her duties, the other Members serving on that division and the Member selected as a replacement pursuant to Rule 13 shall elect one of their number to act as the Presiding Member. Rules of Conduct 8.

(1) On a provisional basis, the Appellate Body adopts those provisions of the Rules of Conduct for the Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes, attached in


243

Président jusqu'à ce que celui-ci soit en mesure de reprendre ses fonctions. Sections 6.

1) Conformément au paragraphe 1 de l'article 17 du Mémorandum d'accord, une section comprenant trois membres sera établie pour connaître d'un appel et statuer à son sujet. 2) Les membres constituant une section seront choisis par roulement, compte tenu des principes de la sélection aléatoire et de l'imprévisibilité et du principe selon lequel tous les membres doivent avoir la possibilité de siéger quelle que soit leur origine nationale. 3) Un membre choisi conformément au paragraphe 2 pour siéger dans une section siégera dans cette section sauf: i) ii)

iii)

s'il en est dispensé conformément aux règles 9 ou 10; s'il a notifié au Président et au Président de section qu'il ne peut pas siéger dans cette section pour cause de maladie ou pour d'autres raisons sérieuses conformément à la règle 12; ou s'il a notifié son intention de démissionner conformément à la règle 14. Président de section

7.

1) Chaque section aura un Président, qui sera élu par les membres de cette section. 2)

Le Président de section sera chargé:

a) b)

de coordonner la conduite générale de la procédure d'appel; de présider toutes les audiences et les réunions se rapportant à cet appel; et de coordonner la rédaction du rapport d'appel.

c)

3) Au cas où un Président de section ne serait pas en mesure de s'acquitter de ses fonctions, les autres membres siégeant dans cette section et le membre choisi comme remplaçant conformément à la règle 13 éliront l'un d'entre eux pour faire office de Président de section. Règles de conduite

244

Annex

Annex II to these Rules, which are applicable to it, until Rules of Conduct are approved by the DSB. (2) Upon approval of Rules of Conduct by the DSB, such Rules of Conduct shall be directly incorporated and become part of these Rules and shall supersede Annex II. 9.

(1) Upon the filing of a Notice of Appeal, each Member shall take the steps set out in Article VI:4(b)(i) of Annex II, and a Member may consult with the other Members prior to completing the disclosure form. (2) Upon the filing of a Notice of Appeal, the professional staff of the Secretariat assigned to that appeal shall take the steps set out in Article VI:4(b)(ii) of Annex II. (3) Where information has been submitted pursuant to Article VI:4(b)(i) or (ii) of Annex II, the Appellate Body shall consider whether further action is necessary. (4) As a result of the Appellate Body's consideration of the matter pursuant to paragraph 3, the Member or the professional staff member concerned may continue to be assigned to the division or may be excused from the division.

10.

(1) Where evidence of a material violation is filed by a participant pursuant to Article VIII of Annex II, such evidence shall be confidential and shall be supported by affidavits made by persons having actual knowledge or a reasonable belief as to the truth of the facts stated. (2) Any evidence filed pursuant to Article VIII:1 of Annex II shall be filed at the earliest practicable time: that is, forthwith after the participant submitting it knew or reasonably could have known of the facts supporting it. In no case shall such evidence be filed after the appellate report is circulated to the WTO Members. (3) Where a participant fails to submit such evidence at the earliest practicable time, it shall file an explanation in writing of the reasons why it did not do so earlier, and the Appellate Body may decide to consider or not to consider such evidence, as appropriate. (4) While taking fully into account paragraph 5 of Article 17 of the DSU, where evidence has been filed pursuant to Article VIII of Annex II, an appeal shall be suspended for fifteen days or until the

Annexe

8.

244

1) À titre provisoire, l'Organe d'appel adopte les dispositions des Règles de conduite relatives au Mémorandum d'accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends figurant à l'annexe II des présentes règles, qui lui sont applicables, jusqu'à ce que des Règles de conduite soient approuvées par l'ORD. 2) Dès que l'ORD aura approuvé des Règles de conduite, lesdites règles seront directement incorporées dans les présentes règles et en feront partie et elles remplaceront l'annexe II.

9.

1) Dès qu'une déclaration d'appel aura été déposée, chaque membre prendra les dispositions énoncées à l'article VI:4 b) i) de l'annexe II, et un membre pourra consulter les autres membres avant de remplir la formule de déclaration. 2) Dès qu'une déclaration d'appel aura été déposée, les membres du personnel professionnel du Secrétariat affectés à cet appel prendront les dispositions énoncées à l'article VI:4 b) ii) de l'annexe II. 3) Dans les cas où des renseignements auront été présentés conformément à l'article VI:4 b) i) ou ii) de l'annexe II, l'Organe d'appel examinera si une autre action est nécessaire. 4) À la suite de l'examen de la question auquel l'Organe d'appel aura procédé conformément au paragraphe 3, le membre ou le membre du personnel professionnel pourra continuer d'être affecté à la section ou pourra être dispensé d'y participer.

10.

1) Dans les cas où une preuve de violation importante sera déposée par un participant conformément à l'article VIII de l'annexe II, ladite preuve sera confidentielle et sera étayée par des déclarations sous serment faites par des personnes ayant effectivement connaissance des faits indiqués ou de bonnes raisons de croire que ces faits sont vrais. 2) Toute preuve déposée conformément à l'article VIII:1 de l'annexe II sera déposée dès que possible, c'est-à-dire immédiatement après que le participant qui la présente aura eu connaissance ou aurait raisonnablement pu avoir connaissance des faits qui l'étayent. En aucun cas une telle preuve ne sera déposée après que le rapport d'appel aura été distribué aux Membres de l'OMC. 3) Dans les cas où un participant ne présentera pas une telle preuve dès que possible, il déposera une explication écrite des raisons

245


procedure referred to in Article VIII:14-16 of Annex II is completed, whichever is earlier. (5) As a result of the procedure referred to in Article VIII:14-16 of Annex II, the Appellate Body may decide to dismiss the allegation, to excuse the Member or professional staff member concerned from being assigned to the division or make such other order as it deems necessary in accordance with Article VIII of Annex II. 11.

(1) A Member who has submitted a disclosure form with information attached pursuant to Article VI:4(b)(i) or is the subject of evidence of a material violation pursuant to Article VIII:1 of Annex II, shall not participate in any decision taken pursuant to paragraph 4 of Rule 9 or paragraph 5 of Rule 10. (2) A Member who is excused from a division pursuant to paragraph 4 of Rule 9 or paragraph 5 of Rule 10 shall not take part in the exchange of views conducted in that appeal pursuant to paragraph 3 of Rule 4. (3) A Member who, had he/she been a Member of a division, would have been excused from that division pursuant to paragraph 4 of Rule 9, shall not take part in the exchange of views conducted in that appeal pursuant to paragraph 3 of Rule 4. Incapacity

12.

(1) A Member who is prevented from serving on a division by illness or for other serious reasons shall give notice and duly explain such reasons to the Chairman and to the Presiding Member. (2) Upon receiving such notice, the Chairman and the Presiding Member shall forthwith inform the Appellate Body. Replacement

13.

Where a Member is unable to serve on a division for a reason set out in paragraph 3 of Rule 6, another Member shall be selected forthwith pursuant to paragraph 2 of Rule 6 to replace the Member originally selected for that division.


245

pour lesquelles il ne l'a pas fait plus tôt et l'Organe d'appel pourra décider de prendre une telle preuve en compte ou pas, selon qu'il conviendra. 4) Le paragraphe 5 de l'article 17 du Mémorandum d'accord étant pleinement pris en compte, dans les cas où une preuve aura été déposée conformément à l'article VIII de l'annexe II, un appel sera suspendu pendant une durée de 15 jours ou jusqu'à ce que la procédure visée à l'article VIII:14 à 16 de l'annexe II soit achevée, si ce délai est plus court. 5) À l'issue de la procédure visée à l'article VIII:14 à 16 de l'annexe II, l'Organe d'appel pourra décider de rejeter l'allégation, de dispenser le membre ou le membre du personnel professionnel concerné de participer à la section, ou de rendre toute autre ordonnance qu'il jugera nécessaire conformément à l'article VIII de l'annexe II. 11.

1) Un membre qui a présenté une formule de déclaration accompagnée de renseignements conformément à l'article VI:4 b) i) ou auquel se rapporte une preuve de violation importante conformément à l'article VIII:1 de l'annexe II ne participera à aucune décision prise conformément au paragraphe 4 de la règle 9 ou au paragraphe 5 de la règle 10. 2) Un membre qui est dispensé de siéger dans une section conformément au paragraphe 4 de la règle 9 ou au paragraphe 5 de la règle 10 ne participera pas à l'échange de vues qui aura lieu dans le cadre de cet appel conformément au paragraphe 3 de la règle 4. 3) Un membre qui, s'il avait été membre d'une section, aurait été dispensé de siéger dans cette section conformément au paragraphe 4 de la règle 9 ne participera pas à l'échange de vues qui aura lieu dans le cadre de cet appel conformément au paragraphe 3 de la règle 4. Empêchement

12.

1) Un membre qui ne pourra pas siéger dans une section pour cause de maladie ou pour d'autres raisons sérieuses adressera un avis à cet effet au Président et au Président de section en expliquant dûment ces raisons. 2) Lorsqu'ils recevront un tel avis, le Président et le Président de section en informeront immédiatement l'Organe d'appel.

246

Annex

Resignation 14.

(1) A Member who intends to resign from his/her office shall notify his/her intentions in writing to the Chairman of the Appellate Body who shall immediately inform the Chairman of the DSB, the Director-General and the other Members of the Appellate Body. (2) The resignation shall take effect 90 days after the notification has been made pursuant to paragraph 1, unless the DSB, in consultation with the Appellate Body, decides otherwise. Transition

15.

A person who ceases to be a Member of the Appellate Body may, with the authorization of the Appellate Body and upon notification to the DSB, complete the disposition of any appeal to which that person was assigned while a Member, and that person shall, for that purpose only, be deemed to continue to be a Member of the Appellate Body.

Annexe

246

Remplacement 13.

Dans les cas où un membre ne sera pas en mesure de siéger dans une section pour une raison exposée au paragraphe 3 de la règle 6, un autre membre sera immédiatement choisi conformément au paragraphe 2 de la règle 6 pour remplacer le membre initialement choisi pour cette section. Démission

14.

1) Un membre qui entend démissionner de ses fonctions notifiera son intention par écrit au Président de l'Organe d'appel, qui en informera immédiatement le Président de l'ORD, le Directeur général et les autres membres de l'Organe d'appel. 2) La démission prendra effet 90 jours après que la notification aura été présentée conformément au paragraphe 1, à moins que l'ORD, en consultation avec l'Organe d'appel, n'en décide autrement. Transition

15.

Une personne qui cesse d'être membre de l'Organe d'appel pourra, avec l'autorisation de l'Organe d'appel et après notification à l'ORD, achever l'examen de tout appel auquel elle aura été affectée alors qu'elle était membre, et cette personne sera réputée, à cette fin uniquement, être encore membre de l'Organe d'appel.

247


PART II PROCESS

General Provisions 16.

(1) In the interests of fairness and orderly procedure in the conduct of an appeal, where a procedural question arises that is not covered by these Rules, a division may adopt an appropriate procedure for the purposes of that appeal only, provided that it is not inconsistent with the DSU, the other covered agreements and these Rules. Where such a procedure is adopted, the division shall immediately notify the parties to the dispute, participants, third parties and third participants as well as the other Members of the Appellate Body. (2) In exceptional circumstances, where strict adherence to a time period set out in these Rules would result in a manifest unfairness, a party to the dispute, a participant, a third party or a third participant may request that a division modify a time period set out in these Rules for the filing of documents or the date set out in the working schedule for the oral hearing. Where such a request is granted by a division, any modification of time shall be notified to the parties to the dispute, participants, third parties and third participants in a revised working schedule.

17.

(1) Unless the DSB decides otherwise, in computing any time period stipulated in the DSU or in the special or additional provisions of the covered agreements, or in these Rules, within which a communication must be made or an action taken by a WTO Member to exercise or preserve its rights, the day from which the time period begins to run shall be excluded and, subject to paragraph 2, the last day of the time-period shall be included. (2) The DSB Decision on "Expiration of Time-Periods in the DSU", WT/DSB/M /7, shall apply to appeals heard by divisions of the Appellate Body.


247

PARTIE II PROCÉDURE

Dispositions générales 16.

1) Pour assurer l'équité et le bon déroulement d'une procédure d'appel, dans les cas où se pose une question de procédure qui n'est pas visée par les présentes règles, une section pourra adopter une procédure appropriée aux fins de cet appel uniquement, à condition que celle-ci ne soit pas incompatible avec le Mémorandum d'accord, les autres accords visés et les présentes règles. Dans les cas où une telle procédure sera adoptée, la section le notifiera immédiatement aux parties au différend, aux participants, aux tierces parties et aux participants tiers ainsi qu'aux autres membres de l'Organe d'appel. 2) Dans des circonstances exceptionnelles, lorsque le strict respect d'un délai prévu dans les présentes règles entraînerait une iniquité manifeste, une partie au différend, un participant, une tierce partie ou un participant tiers pourra demander qu'une section modifie un délai prévu dans les présentes règles pour le dépôt des documents ou la date prévue dans le plan de travail pour l'audience. Dans les cas où une section accédera à une telle demande, toute modification de délai ou de date sera notifiée aux parties au différend, aux participants, aux tierces parties et aux participants tiers dans un plan de travail révisé.

17.

1) À moins que l'ORD n'en décide autrement, aux fins du calcul de tout délai prévu par le Mémorandum d'accord ou par les dispositions spéciales ou additionnelles des accords visés, ou par les présentes règles, dans lequel une communication doit être faite ou une mesure prise par un Membre de l'OMC pour exercer ou préserver ses droits, le jour à compter duquel le délai commence à courir sera exclu et, sous réserve des dispositions du paragraphe 2, le dernier jour du délai sera inclus. 2) La Décision de l'ORD sur l'"Expiration des délais prévus dans le Mémorandum d'accord" (WT/DSB/M/7) s'appliquera aux appels dont connaîtront les sections de l'Organe d'appel.

248

Annex

Documents 18.

(1) No document is considered filed with the Appellate Body unless the document is received by the Secretariat within the time period set out for filing in accordance with these Rules. (2) Except as otherwise provided in these Rules, every document filed by a party to the dispute, a participant, a third party or a third participant shall be served on each of the other parties to the dispute, participants, third parties and third participants in the appeal. (3) A proof of service on the other parties to the dispute, participants, third parties and third participants shall appear on, or be affixed to, each document filed with the Secretariat under paragraph 1 above. (4) A document shall be served by the most expeditious means of delivery or communication available, including by: (a)

(b)

delivering a copy of the document to the service address of the party to the dispute, participant, third party or third participant; or sending a copy of the document to the service address of the party to the dispute, participant, third party or third participant by facsimile transmission, expedited delivery courier or expedited mail service.

(5) Upon authorization by the division, a participant or a third participant may correct clerical errors in any of its submissions. Such correction shall be made within 3 days of the filing of the original submission and a copy of the revised version shall be filed with the Secretariat and served upon the other parties to the dispute, participants, third parties and third participants. Ex Parte Communications 19.

(1) Neither a division nor any of its Members shall meet with or contact one party to the dispute, participant, third party or third participant in the absence of the other parties to the dispute, participants, third parties and third participants. (2) No Member of the division may discuss any aspect of the subject matter of an appeal with any party to the dispute, participant, third party or third participant in the absence of the other Members of the division.

Annexe

248

Documents 18.

1) Un document n'est considéré comme déposé auprès de l'Organe d'appel que s'il est reçu par le Secrétariat dans le délai prévu pour le dépôt conformément aux présentes règles. 2) Sauf disposition contraire des présentes règles, chaque document déposé par une partie au différend, un participant, une tierce partie ou un participant tiers sera signifié à chaque autre partie au différend, participant, tierce partie et participant tiers à l'appel. 3) Une preuve de signification aux autres parties au différend, participants, tierces parties et participants tiers figurera sur chaque document déposé auprès du Secrétariat conformément au paragraphe 1 ci-dessus ou sera jointe à celui-ci. 4) La signification d'un document s'effectuera par le mode de remise ou de communication le plus rapide qui soit disponible, y compris par: a)

b)

la remise d'une copie du document à l'adresse aux fins de signification de la partie au différend, du participant, de la tierce partie ou du participant tiers; ou l'envoi d'une copie du document à l'adresse aux fins de signification de la partie au différend, du participant, de la tierce partie ou du participant tiers par télécopie, par service de messagerie rapide ou par courrier rapide.

5) Sur autorisation de la section, un participant ou un participant tiers pourra corriger des erreurs matérielles dans l'une quelconque de ses communications. Une telle correction sera effectuée dans un délai de trois jours à compter du dépôt de la communication initiale et une copie de la version révisée sera déposée auprès du Secrétariat et signifiée aux autres parties au différend, participants, tierces parties et participants tiers. Communications ex parte 19.

1) Aucune section ni aucun de ses membres ne se réunira ou ne se mettra en contact avec une partie au différend, un participant, une tierce partie ou un participant tiers en l'absence des autres parties au différend, participants, tierces parties et participants tiers. 2) Aucun membre de la section ne pourra discuter d'un aspect de l'objet d'un appel avec une partie au différend, un participant, une

249


(3) A Member who is not assigned to the division hearing the appeal shall not discuss any aspect of the subject matter of the appeal with any party to the dispute, participant, third party or third participant. Commencement of Appeal 20.

(1) An appeal shall be commenced by notification in writing to the DSB in accordance with paragraph 4 of Article 16 of the DSU and simultaneous filing of a Notice of Appeal with the Secretariat. (2)

A Notice of Appeal shall include the following information:

(a) (b)

the title of the panel report under appeal; the name of the party to the dispute filing the Notice of Appeal; the service address, telephone and facsimile numbers of the

(c)

party to the dispute; and (d)

a brief statement of the nature of the appeal, including the allegations of errors in the issues of law covered in the panel report and legal interpretations developed by the panel. Appellant's Submission

21.

(1) The appellant shall, within 10 days after the date of the filing of the Notice of Appeal, file with the Secretariat a written submission prepared in accordance with paragraph 2 and serve a copy of the submission on the other parties to the dispute and third parties. (2)

A written submission referred to in paragraph 1 shall

(a) (b)

be dated and signed by the appellant; and set out (i)

a precise statement of the grounds for the appeal, including the specific allegations of errors in the issues of law covered in the panel report and legal interpretations developed by the panel, and the legal arguments in support thereof;


249

tierce partie ou un participant tiers en l'absence des autres membres de la section. 3) Un membre qui n'est pas affecté à la section qui connaît de l'appel ne discutera d'aucun aspect de l'objet de l'appel avec une partie au différend, un participant, une tierce partie ou un participant tiers. Engagement de la procédure d'appel 20.

1) Un appel sera formé par notification écrite à l'ORD conformément au paragraphe 4 de l'article 16 du Mémorandum d'accord et dépôt simultané d'une déclaration d'appel auprès du Secrétariat. 2) Une déclaration d'appel comprendra les renseignements suivants: a) b) c) d)

le titre du rapport du groupe spécial faisant l'objet de l'appel; le nom de la partie au différend déposant la déclaration d'appel; l'adresse aux fins de signification et les numéros de téléphone et de télécopie de la partie au différend; et un bref exposé de la nature de l'appel, y compris les allégations d'erreurs dans les questions de droit couvertes par le rapport du groupe spécial et les interprétations du droit données par celui-ci. Communication de l'appelant

21.

1) Dans un délai de dix jours après la date de dépôt de la déclaration d'appel, l'appelant déposera auprès du Secrétariat une communication écrite établie conformément au paragraphe 2 et en signifiera une copie aux autres parties au différend et aux tierces parties. 2)

Une communication écrite visée au paragraphe 1

a) b)

sera datée et signée par l'appelant; et contiendra i)

un exposé précis des motifs de l'appel, y compris les allégations spécifiques d'erreurs dans les questions de droit couvertes par le rapport du groupe spécial et les interprétations du droit données par celui-ci, et les arguments juridiques à l'appui;

250

Annex

(ii)

(iii)

a precise statement of the provisions of the covered agreements and other legal sources relied on; and the nature of the decision or ruling sought. Appellee's Submission

22.

(1) Any party to the dispute that wishes to respond to allegations raised in an appellant's submission filed pursuant to Rule 21 may, within 25 days after the date of the filing of the Notice of Appeal, file with the Secretariat a written submission prepared in accordance with paragraph 2 and serve a copy of the submission on the appellant, other parties to the dispute and third parties. (2)

A written submission referred to in paragraph 1 shall

(a) (b)

be dated and signed by the appellee; and set out (i) a precise statement of the grounds for opposing the specific allegations of errors in the issues of law covered in the panel report and legal interpretations developed by the panel raised in the appellant's submission, and the legal arguments in support thereof; (ii) an acceptance of, or opposition to, each ground set out in the appellant's submission; (iii) a precise statement of the provisions of the covered agreements and other legal sources relied on; and (iv)

the nature of the decision or ruling sought.

Multiple Appeals 23.

(1) Within 15 days after the date of the filing of the Notice of Appeal, a party to the dispute other than the original appellant may join in that appeal or appeal on the basis of other alleged errors in the issues of law covered in the panel report and legal interpretations developed by the panel. (2) Any written submission made pursuant to paragraph 1 shall be in the format required by paragraph 2 of Rule 21.

Annexe

ii) iii)

250

un exposé précis des dispositions des accords visés et autres sources juridiques invoquées; et la nature de la décision demandée. Communication de l'intimé

22.

1) Toute partie au différend qui souhaite répondre aux allégations formulées dans la communication d'un appelant déposée conformément à la règle 21 pourra, dans un délai de 25 jours après la date du dépôt de la déclaration d'appel, déposer auprès du Secrétariat une communication écrite établie conformément au paragraphe 2 et en signifier une copie à l'appelant, aux autres parties au différend et aux tierces parties. 2)

Une communication écrite visée au paragraphe 1

a) b)

sera datée et signée par l'intimé; et contiendra i)

ii)

iii) iv)

un exposé précis des motifs de l'opposition aux allégations spécifiques d'erreurs dans les questions de droit couvertes par le rapport du groupe spécial et les interprétations du droit données par le groupe spécial qui sont formulées dans la communication de l'appelant, et les arguments juridiques à l'appui; l'acceptation ou l'opposition en ce qui concerne chaque motif énoncé dans la (les) communication(s) de l' (des) appelant(s); un exposé précis des dispositions des accords visés et autres sources juridiques invoquées; et la nature de la décision demandée. Appels multiples

23.

1) Dans un délai de 15 jours après la date du dépôt de la déclaration d'appel, une partie au différend autre que l'appelant initial pourra se joindre à cet appel ou former un appel sur la base d'autres erreurs alléguées dans les questions de droit couvertes par le rapport du groupe spécial et les interprétations du droit données par celui-ci. 2) Toute communication écrite au titre du paragraphe 1 sera présentée sous la forme requise au paragraphe 2 de la règle 21. 3) L'appelant, tout intimé et toute autre partie au différend qui souhaite répondre à une communication déposée au titre du

251


(3) The appellant, any appellee and any other party to the dispute that wishes to respond to a submission filed pursuant to paragraph 1 may file a written submission within 25 days after the date of the filing of the Notice of Appeal, and any such submission shall be in the format required by paragraph 2 of Rule 22. (4) This Rule does not preclude a party to the dispute which has not filed a submission under Rule 21 or paragraph 1 of this Rule from exercising its right of appeal pursuant to paragraph 4 of Article 16 of the DSU. (5) Where a party to the dispute which has not filed a submission under Rule 21 or paragraph 1 of this Rule exercises its right to appeal as set out in paragraph 4, a single division shall examine the appeals. Third Participants 24.

(1) Any third party may file a written submission containing the grounds and legal arguments in support of its position. Such submission shall be filed within 25 days after the date of the filing of the Notice of Appeal. (2) A third party not filing a written submission shall, within the same period of 25 days, notify the Secretariat in writing if it intends to appear at the oral hearing, and, if so, whether it intends to make an oral statement. (3) Third participants are encouraged to file written submissions to facilitate their positions being taken fully into account by the division hearing the appeal and in order that participants and other third participants will have notice of positions to be taken at the oral hearing. (4) Any third party that has neither filed a written submission pursuant to paragraph (1), nor notified the Secretariat pursuant to paragraph (2), may notify the Secretariat that it intends to appear at the oral hearing, and may request to make an oral statement at the hearing. Such notifications and requests should be notified to the Secretariat in writing at the earliest opportunity.


251

paragraphe 1 pourra déposer une communication écrite dans un délai de 25 jours après la date du dépôt de la déclaration d'appel, et toute communication de ce type sera présentée sous la forme requise au paragraphe 2 de la règle 22. 4) La présente règle n'empêche pas une partie au différend qui n'a pas déposé de communication au titre de la règle 21 ou du paragraphe 1 de la présente règle d'exercer son droit d'appel conformément au paragraphe 4 de l'article 16 du Mémorandum d'accord. 5) Dans les cas où une partie au différend qui n'aura pas déposé de communication au titre de la règle 21 ou du paragraphe 1 de la présente règle exercera son droit d'appel comme il est indiqué au paragraphe 4, une seule section examinera les appels. Participants tiers 24.

1) Toute tierce partie pourra déposer une communication écrite contenant les motifs et arguments juridiques à l'appui de sa position. Cette communication sera déposée dans un délai de 25 jours après la date du dépôt de la déclaration d'appel. 2) Une tierce partie ne déposant pas une communication écrite notifiera au Secrétariat par écrit, dans le même délai de 25 jours, si elle a l'intention de comparaître à l'audience et, si tel est le cas, si elle a l'intention de faire une déclaration orale. 3) Les participants tiers sont encouragés à déposer des communications écrites pour faciliter la prise en compte intégrale de leurs positions par la section qui connaît de l'appel et afin que les participants et les autres participants tiers aient connaissance des positions qui seront prises à l'audience. 4) Toute tierce partie qui n'aura ni déposé une communication écrite conformément au paragraphe 1), ni présenté de notification au Secrétariat conformément au paragraphe 2), pourra notifier au Secrétariat qu'elle a l'intention de comparaître à l'audience, et pourra demander à faire une déclaration orale à l'audience. Les notifications et demandes en ce sens devraient être notifiées le plus tôt possible au Secrétariat par écrit.

252

Annex

Transmittal of Record 25.

(1) Upon the filing of a Notice of Appeal, the Director-General of the WTO shall transmit forthwith to the Appellate Body the complete record of the panel proceeding. (2) The complete record of the panel proceeding includes, but is not limited to: (i)

(ii)

(iii)

(iv)

written submissions, rebuttal submissions, and supporting evidence attached thereto by the parties to the dispute and the third parties; written arguments submitted at the panel meetings with the parties to the dispute and the third parties, the recordings of such panel meetings, and any written answers to questions posed at such panel meetings; the correspondence relating to the panel dispute between the panel or the WTO Secretariat and the parties to the dispute or the third parties; and any other documentation submitted to the panel. Working Schedule

26.

(1) Forthwith after the commencement of an appeal, the division shall draw up an appropriate working schedule for that appeal in accordance with the time periods stipulated in these Rules. (2) The working schedule shall set forth precise dates for the filing of documents and a timetable for the division's work, including where possible, the date for the oral hearing. (3) In accordance with paragraph 9 of Article 4 of the DSU, in appeals of urgency, including those which concern perishable goods, the Appellate Body shall make every effort to accelerate the appellate proceedings to the greatest extent possible. A division shall take this into account in drawing up its working schedule for that appeal. (4) The Secretariat shall serve forthwith a copy of the working schedule on the appellant, the parties to the dispute and any third parties.

Annexe

252

Transmission du dossier 25.

1) Lorsqu'une déclaration d'appel aura été déposée, le Directeur général de l'OMC transmettra immédiatement à l'Organe d'appel le dossier complet relatif à la procédure du groupe spécial. 2) Le dossier complet relatif à la procédure du groupe spécial comprend, mais non exclusivement: i)

ii)

iii)

iv)

les communications écrites, les communications présentées à titre de réfutation et les preuves qui leur sont jointes, fournies par les parties au différend et les tierces parties; les arguments écrits présentés aux réunions du groupe spécial avec les parties au différend et les tierces parties, les enregistrements de ces réunions du groupe spécial et toutes réponses écrites aux questions posées à ces réunions du groupe spécial; la correspondance se rapportant au différend porté devant le groupe spécial échangée entre le groupe spécial ou le Secrétariat de l'OMC et les parties au différend ou les tierces parties; et toute autre documentation présentée au groupe spécial. Plan de travail

26.

1) Immédiatement après l'introduction d'un appel, la section établira un plan de travail approprié pour cet appel en tenant compte des délais prévus dans les présentes règles. 2) Le plan de travail contiendra des dates précises pour le dépôt des documents et un calendrier pour le travail de la section, y compris, si possible, la date de l'audience. 3) Conformément au paragraphe 9 de l'article 4 du Mémorandum d'accord, dans les appels concernant des cas d'urgence, y compris lorsqu'il s'agira de biens périssables, l'Organe d'appel ne ménagera aucun effort pour accélérer la procédure d'appel dans toute la mesure du possible. La section en tiendra compte pour établir son plan de travail pour l'appel en question. 4) Le Secrétariat signifiera immédiatement une copie du plan de travail à l'appelant, aux parties au différend et à toutes tierces parties.

253


Oral Hearing 27.

(1) A division shall hold an oral hearing, which shall be held, as a general rule, 30 days after the date of the filing of the Notice of Appeal. (2) Where possible in the working schedule or otherwise at the earliest possible date, the Secretariat shall notify all parties to the dispute, participants, third parties and third participants of the date for the oral hearing. (3)

(a) Any third party that has filed a submission pursuant to Rule 24 (1), or has notified the Secretariat pursuant to Rule 24 (2) that it intends to appear at the oral hearing, may appear at the oral hearing, make an oral statement at the hearing, and respond to questions posed by the division. (b) Any third party that has notified the Secretariat pursuant to Rule 24 (4) that it intends to appear at the oral hearing may appear at the oral hearing.

(c)

Any third party that has made a request pursuant to Rule 24 (4) may, at the discretion of the division hearing the appeal, taking into account the requirements of due process, make an oral statement at the hearing, and respond to questions posed by the division.

(4)

The Presiding Member may, as necessary, set time-limits for oral arguments and presentations. Written Responses

28.

(1) At any time during the appellate proceeding, including, in particular, during the oral hearing, the division may address questions orally or in writing to, or request additional memoranda from, any participant or third participant, and specify the time periods by which written responses or memoranda shall be received. (2) Any such questions, responses or memoranda shall be made available to the other participants and third participants in the appeal, who shall be given an opportunity to respond. (3) When the questions or requests for memoranda are made prior to the oral hearing, then the questions or requests, as well as the


253

Audience 27.

1) La section tiendra une audience, qui aura lieu, en règle générale, 30 jours après la date du dépôt de la déclaration d'appel. 2) Si possible dans le plan de travail ou sinon le plus tôt possible, le Secrétariat notifiera à toutes les parties au différend, aux participants, aux tierces parties et aux participants tiers la date de l'audience. 3)

a) Toute tierce partie qui aura déposé une communication conformément à la règle 24 1) ou aura notifié au Secrétariat conformément à la règle 24 2) qu'elle a l'intention de comparaître à l'audience pourra comparaître à l'audience, faire une déclaration orale à l'audience et répondre aux questions posées par la section. b) Toute tierce partie qui aura notifié au Secrétariat conformément à la règle 24 4) qu'elle a l'intention de comparaître à l'audience pourra comparaître à l'audience. c) Toute tierce partie qui aura présenté une demande conformément à la règle 24 4) pourra, à la discrétion de la section qui connaît de l'appel, et compte tenu des prescriptions relatives à la régularité de la procédure, faire une déclaration orale à l'audience et répondre aux questions posées par la section.

4) Le Président de section pourra, en tant que de besoin, fixer des limites de temps pour la présentation orale des arguments et des exposés. Réponses écrites 28.

1) À tout moment au cours de la procédure d'appel, y compris, en particulier, au cours de l'audience, la section pourra poser des questions oralement ou par écrit, ou demander des mémoires additionnels, à tout participant ou participant tiers, et indiquer les délais dans lesquels les réponses ou mémoires écrits devront être reçus. 2) Toutes ces questions, toutes ces réponses ou tous ces mémoires seront mis à la disposition des autres participants et participants tiers à l'appel, auxquels il sera ménagé une possibilité de répondre. 3) Lorsque des questions ou demandes de mémoires auront été formulées avant l'audience, les questions ou demandes, ainsi que les

254

Annex

responses or memoranda, shall also be made available to the third parties, who shall also be given an opportunity to respond. Failure to Appear 29.

Where a participant fails to file a submission within the required time periods or fails to appear at the oral hearing, the division shall, after hearing the views of the participants, issue such order, including dismissal of the appeal, as it deems appropriate. Withdrawal of Appeal

30.

(1) At any time during an appeal, the appellant may withdraw its appeal by notifying the Appellate Body, which shall forthwith notify the DSB. (2) Where a mutually agreed solution to a dispute which is the subject of an appeal has been notified to the DSB pursuant to paragraph 6 of Article 3 of the DSU, it shall be notified to the Appellate Body. Prohibited Subsidies

31.

(1) Subject to Article 4 of the SCM Agreement, the general provisions of these Rules shall apply to appeals relating to panel reports concerning prohibited subsidies under Part II of that Agreement. (2) The working schedule for an appeal involving prohibited subsidies under Part II of the SCM Agreement shall be as set out in Annex I to these Rules. Entry into Force and Amendment

32.

(1)

These Rules shall enter into force on 15 February 1996.

(2) The Appellate Body may amend these Rules in compliance with the procedures set forth in paragraph 9 of Article 17 of the DSU. (3) Whenever there is an amendment to the DSU or to the special or additional rules and procedures of the covered agreements, the Appellate Body shall examine whether amendments to these Rules are necessary.

Annexe

254

réponses ou mémoires, seront aussi mis à la disposition des tierces parties, auxquelles il sera aussi ménagé une possibilité de répondre. Défaut de comparution 29.

Dans les cas où un participant ne déposera pas de communication dans le délai prescrit ou ne comparaîtra pas à l'audience, la section, après avoir entendu les vues des participants, rendra l'ordonnance qu'elle jugera appropriée, y compris une ordonnance prévoyant le rejet de l'appel. Désistement d'appel

30.

1) À tout moment au cours d'un appel, l'appelant pourra se désister en le notifiant à l'Organe d'appel, qui le notifiera immédiatement à l'ORD. 2) Dans les cas où une solution convenue d'un commun accord à un différend qui fait l'objet d'un appel aura été notifiée à l'ORD conformément au paragraphe 6 de l'article 3 du Mémorandum d'accord, ladite solution sera notifiée à l'Organe d'appel. Subventions prohibées

31.

1) Sous réserve des dispositions de l'article 4 de l'Accord SMC, les dispositions générales des présentes règles s'appliqueront aux appels relatifs à des rapports de groupes spéciaux concernant des subventions prohibées relevant de la Partie II dudit accord. 2) Le plan de travail pour un appel relatif à des subventions prohibées relevant de la Partie II de l'Accord SMC sera conforme à ce qui est indiqué à l'annexe I des présentes règles. Entrée en vigueur et modifications

32.

1)

Les présentes règles entreront en vigueur le 15 février 1996.

2) L'Organe d'appel pourra modifier les présentes règles conformément aux procédures énoncées au paragraphe 9 de l'article 17 du Mémorandum d'accord. 3)

Chaque fois qu'une modification sera apportée au Mémorandum d'accord ou aux règles et procédures spéciales ou additionnelles des accords visés, l'Organe d'appel examinera s'il est nécessaire de modifier les présentes règles.

255


APPENDIX I TIMETABLE FOR APPEALS General Appeals

Prohibited Subsidies Appeals

Day

Day

Notice of Appeal1

0

0

Appellant's Submission2

10

5

Other Appellant(s) Submission(s)3

15

7

Appellee(s) Submission(s)4

25

12

Third Participant(s) Submission(s)5

25

12

Third Participant(s) Notification(s)6

25

12

Oral Hearing7

30

15

Circulation of Appellate Report

60-908

30-609

DSB Meeting for Adoption

90-12010

50-8011

1

Rule 20. Rule 21. 3 Rule 23(1). 4 Rules 22 and 23(3). 5 Rule 24(1). 6 Rule 24(2). 7 Rule 27. 8 Article 17:5, DSU. 9 Article 4:9, SCM Agreement. 10 Article 17:14, DSU. 11 Article 4:9, SCM Agreement. 2


255

APPENDICE I CALENDRIER APPLICABLE AUX APPELS

Appels généraux

Appels concernant des subventions prohibées

Jour

Jour

0

0

Communication de l'appelant

10

5

Autre(s) communication(s) de l' (des) appelant(s)3

15

7

Communication(s) de l' (des) intimé(s)4 Communication(s) d'un (des) participant(s) tiers5 Notification(s) d'un (des) participant(s) tiers6

25 25

12 12

25

12

Audience7

30

15

Distribution du rapport d'appel

60-908

30-609

Réunion de l'ORD pour adoption

90-12010

50-8011

Déclaration d'appel1 2

1

Règle 20. Règle 21. 3 Règle 23 1). 4 Règles 22 et 23 3). 5 Règle 24 1). 6 Règle 24 2). 7 Règle 27. 8 Article 17:5, Mémorandum d'accord. 9 Article 4.9, Accord SMC. 10 Article 17:14, Mémorandum d'accord. 11 Article 4.9, Accord SMC. 2

256

Annex

APPENDIX II RULES OF CONDUCT FOR THE UNDERSTANDING ON RULES AND PROCEDURES GOVERNING THE SETTLEMENT OF DISPUTES

I.

Preamble

Members, Recalling that on 15 April 1994 in Marrakesh, Ministers welcomed the stronger and clearer legal framework they had adopted for the conduct of international trade, including a more effective and reliable dispute settlement mechanism; Recognizing the importance of full adherence to the Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes ("DSU") and the principles for the management of disputes applied under Articles XXII and XXIII of GATT 1947, as further elaborated and modified by the DSU; Affirming that the operation of the DSU would be strengthened by rules of conduct designed to maintain the integrity, impartiality and confidentiality of proceedings conducted under the DSU thereby enhancing confidence in the new dispute settlement mechanism;

Hereby establish the following Rules of Conduct.

II.

Governing Principle

1. Each person covered by these Rules (as defined in paragraph 1 of Section IV below and hereinafter called "covered person") shall be independent and impartial, shall avoid direct or indirect conflicts of interest and shall respect the confidentiality of proceedings of bodies pursuant to the dispute settlement mechanism, so that through the observance of such standards of conduct the integrity and impartiality of that mechanism are preserved. These Rules shall in no way modify the rights and obligations of Members under the DSU nor the rules and procedures therein.

Annexe

256

APPENDICE II RÈGLES DE CONDUITE RELATIVES AU MÉMORANDUM D'ACCORD SUR LES RÈGLES ET PROCÉDURES RÉGISSANT LE RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS

I.

Préambule

Les Membres, Rappelant que, le 15 avril 1994 à Marrakech, les Ministres se sont félicités du cadre juridique plus solide et plus clair qu'ils ont adopté pour la conduite du commerce international et qui comprend un mécanisme de règlement des différends plus efficace et plus sûr; Reconnaissant qu'il importe d'adhérer pleinement au Mémorandum d'accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends (le "Mémorandum d'accord") et aux principes du règlement des différends appliqués conformément aux articles XXII et XXIII du GATT de 1947, tels qu'ils sont précisés et modifiés par le Mémorandum d'accord; Affirmant que le fonctionnement du Mémorandum d'accord serait renforcé par des règles de conduite destinées à préserver l'intégrité, l'impartialité et la confidentialité des procédures menées conformément au Mémorandum d'accord, ce qui accroîtrait la confiance dans le nouveau mécanisme de règlement des différends; Établissent les règles de conduite ci-après.

II.

Principe directeur

1. Chaque personne visée par les présentes règles (répondant à la définition donnée au paragraphe 1 de la section IV et ci-après dénommée "personne visée") sera indépendante et impartiale, évitera les conflits d'intérêts directs ou indirects et respectera la confidentialité des procédures des organes conformément au mécanisme de règlement des différends, de façon que, grâce à l'observation de ces normes de conduite, l'intégrité et l'impartialité de ce mécanisme soient préservées. Les présentes règles ne modifieront en rien les droits et obligations découlant pour les Membres du Mémorandum d'accord ni les règles et procédures énoncées dans celui-ci.

257


III.

Observance of the Governing Principle

1. To ensure the observance of the Governing Principle of these Rules, each covered person is expected (1) to adhere strictly to the provisions of the DSU; (2) to disclose the existence or development of any interest, relationship or matter that that person could reasonably be expected to know and that is likely to affect, or give rise to justifiable doubts as to, that person's independence or impartiality; and (3) to take due care in the performance of their duties to fulfill these expectations, including through avoidance of any direct or indirect conflicts of interest in respect of the subject matter of the proceedings. 2. Pursuant to the Governing Principle, each covered person, shall be independent and impartial, and shall maintain confidentiality. Moreover, such persons shall consider only issues raised in, and necessary to fulfill their responsibilities within, the dispute settlement proceeding and shall not delegate this responsibility to any other person. Such person shall not incur any obligation or accept any benefit that would in anyway interfere with, or which could give rise to, justifiable doubts as to the proper performance of that person's dispute settlement duties.

IV.

Scope

1. These Rules shall apply, as specified in the text, to each person serving: (a) on a panel; (b) on the Standing Appellate Body; (c) as an arbitrator pursuant to the provisions mentioned in Annex "1a"; or (d) as an expert participating in the dispute settlement mechanism pursuant to the provisions mentioned in Annex "1b". These Rules shall also apply, as specified in this text and the relevant provisions of the Staff Regulations, to those members of the Secretariat called upon to assist the panel in accordance with Article 27.1 of the DSU or to assist in formal arbitration proceedings pursuant to Annex "1a"; to the Chairman of the Textiles Monitoring Body (hereinafter called "TMB") and other members of the TMB Secretariat called upon to assist the TMB in formulating recommendations, findings or observations pursuant to the WTO Agreement on Textiles and Clothing; and to Standing Appellate Body support staff called upon to provide the Standing Appellate Body with administrative or legal support in accordance with Article 17.7 of the DSU (hereinafter "Member of the Secretariat or Standing Appellate Body support staff"), reflecting their acceptance of established norms regulating the conduct of such persons as international civil servants and the Governing Principle of these Rules. 2. The application of these Rules shall not in any way impede the Secretariat's discharge of its responsibility to continue to respond to Members' requests for assistance and information. 3. These Rules shall apply to the members of the TMB to the extent prescribed in Section V.


III.

257

Observation du principe directeur

1. Pour que le principe directeur des présentes règles soit observé, chaque personne visée doit 1) adhérer strictement aux dispositions du Mémorandum d'accord; 2) déclarer l'existence ou l'apparition de tout intérêt, relation ou sujet dont on pourrait raisonnablement s'attendre qu'il soit connu d'elle et qui est susceptible d'influer sur son indépendance ou son impartialité ou de soulever des doutes sérieux sur celles-ci; et 3) faire le nécessaire, dans l'exécution de ses fonctions, pour s'acquitter de ces obligations, y compris en évitant tout conflit d'intérêts direct ou indirect concernant l'objet de la procédure. 2. Conformément au principe directeur, chaque personne visée sera indépendante et impartiale, et préservera la confidentialité. En outre, elle n'examinera que les questions soulevées au cours de la procédure de règlement du différend et nécessaires pour remplir ses fonctions dans cette procédure et ne déléguera cette charge à aucune autre personne. Elle ne contractera aucune obligation et n'acceptera aucun avantage qui entraverait d'une manière quelconque la bonne exécution de ses fonctions en matière de règlement des différends ou qui pourrait soulever des doutes sérieux sur celle-ci.

IV.

Champ d'application

1. Les présentes règles s'appliqueront, ainsi qu'il est précisé dans le texte, à toute personne: a) faisant partie d'un groupe spécial; b) siégeant à l'Organe d'appel permanent; c) agissant en tant qu'arbitre conformément aux dispositions mentionnées à l'annexe "1a"; ou d) participant en qualité d'expert au mécanisme de règlement des différends conformément aux dispositions mentionnées à l'annexe "1b". Elles s'appliqueront également, ainsi qu'il est précisé dans le présent texte et dans les dispositions pertinentes du Statut du personnel, aux membres du Secrétariat appelés à aider un groupe spécial conformément à l'article 27:1 du Mémorandum d'accord ou à prêter leur concours dans les procédures d'arbitrage formelles conformément à l'annexe "1a"; au Président de l'Organe de supervision des textiles (ci-après dénommé "OSpT") et aux autres membres du Secrétariat de l'OSpT appelés à aider l'OSpT à formuler des recommandations, des constatations ou des observations conformément à l'Accord de l'OMC sur les textiles et les vêtements; et au personnel de soutien de l'Organe d'appel permanent chargé d'apporter à celui-ci un soutien administratif ou juridique conformément à l'article 17:7 du Mémorandum d'accord (ci-après dénommés "membres du Secrétariat ou personnel de soutien de l'Organe d'appel permanent"), en considération de leur acceptation des normes établies qui régissent la conduite de ces personnes en tant que fonctionnaires internationaux et du principe directeur des présentes règles.

258

Annex

V.

Textiles Monitoring Body

1. Members of the TMB shall discharge their functions on an ad personam basis, in accordance with the requirement of Article 8.1 of the Agreement on Textiles and Clothing, as further elaborated in the working procedures of the TMB, so as to preserve the integrity and impartiality of its proceedings.1

VI.

Self-Disclosure Requirements by Covered Persons

1. (a) E ach person requested to serve on a panel, on the Standing Appellate Body, as an arbitrator, or as an expert shall, at the time of the request, receive from the Secretariat these Rules, which include an Illustrative List (Annex 2) of examples of the matters subject to disclosure. (b) Any member of the Secretariat described in paragraph IV:1, who may expect to be called upon to assist in a dispute, and Standing Appellate Body support staff, shall be familiar with these Rules. 2. As set out in paragraph VI:4 below, all covered persons described in paragraph VI.1(a) and VI.1(b) shall disclose any information that could reasonably be expected to be known to them at the time which, coming within the scope of the Governing Principle of these Rules, is likely to affect or give rise to justifiable doubts as to their independence or impartiality. These disclosures include the type of information described in the Illustrative List, if relevant. 3. These disclosure requirements shall not extend to the identification of matters whose relevance to the issues to be considered in the proceedings would be insignificant. They shall take into account the need to respect the personal privacy of those to whom these Rules apply and shall not be so administratively burdensome as to make it impracticable for otherwise qualified persons to serve on panels, the Standing Appellate Body, or in other dispute settlement roles.

1

These working procedures, as adopted by the TMB on 26 July 1995 (G /TMB/R /1), currently include, inter alia, the following language in paragraph 1.4: “In discharging their functions in accordance with paragraph 1.1 above, the TMB members and alternates shall undertake not to solicit, accept or act upon instructions from governments, nor to be influenced by any other organisations or undue extraneous factors. They shall disclose to the Chairman any information that they may consider likely to impede their capacity to discharge their functions on an ad personam basis. Should serious doubts arise during the deliberations of the TMB regarding the ability of a TMB member to act on an ad personam basis, they shall be communicated to the Chairman. The Chairman shall deal with the particular matter as necessary”.

Annexe

258

2. L'application des présentes règles n'empêchera en rien le Secrétariat de s'acquitter de la responsabilité qui lui incombe de continuer de répondre aux demandes d'assistance et de renseignements des Membres. 3. Les présentes règles s'appliqueront aux membres de l'OSpT dans la mesure indiquée à la section V.

V.

Organe de supervision des textiles

1. Les membres de l'OSpT rempliront leurs fonctions à titre personnel, conformément à la prescription de l'article 8:1 de l'Accord sur les textiles et les vêtements, telle qu'elle est précisée dans les procédures de travail de l'OSpT, de manière à préserver l'intégrité et l'impartialité de ses travaux.12

VI. Prescriptions en matière de déclaration volontaire pour les personnes visées 1. a) Chaque personne invitée à faire partie d'un groupe spécial, à siéger à l'Organe d'appel permanent, ou à servir d'arbitre ou d'expert recevra du Secrétariat, au moment où elle sera invitée à remplir cette tâche, les présentes règles, qui comprennent une liste exemplative (annexe 2) indiquant le type de renseignements à inclure dans la déclaration. b) Tout membre du Secrétariat décrit au paragraphe IV:1 qui peut s'attendre à être appelé à apporter une aide dans un différend, ainsi que le personnel de soutien de l'Organe d'appel permanent, devra avoir une bonne connaissance des présentes règles. 2. Ainsi qu'il est indiqué au paragraphe VI:4, toutes les personnes visées décrites au paragraphe VI:1 a) et b) communiqueront tout renseignement dont on pourrait raisonnablement s'attendre qu'il soit connu d'elles à ce moment et qui, parce qu'il entre dans le champ d'application du principe directeur des présentes règles, est susceptible d'influer sur leur indépendance ou leur impartialité ou de soulever des

12 Ces procédures de travail, adoptées par l'OSpT le 26 juillet 1995 (G/TMB/R/1), prévoient actuellement, entre autres choses, ce qui suit au paragraphe 1:4: "En remplissant leurs fonctions conformément aux dispositions du paragraphe 1.1 ci-dessus, les membres de l'OSpT et leurs suppléants s'engagent à ne pas solliciter, accepter ou suivre d'instructions émanant de gouvernements, et à n'être influencés par aucune autre organisation ou d'autres facteurs extrinsèques. Ils communiqueront au Président tout renseignement qu'ils estiment de nature à entraver leur capacité à remplir leurs fonctions à titre personnel. Si, au cours de ses délibérations, l'OSpT a de sérieux doutes concernant la capacité d'un de ses membres à agir à titre personnel, le Président devra en être informé. Le Président prendra, le cas échéant, les mesures qui s'imposent."

259


4. (a) All panelists, arbitrators and experts, prior to confirmation of their appointment, shall complete the form at Annex 3 of these Rules. Such information would be disclosed to the Chair of the Dispute Settlement Body ("DSB") for consideration by the parties to the dispute. (b)

(i) Persons serving on the Standing Appellate Body who, through rotation, are selected to hear the appeal of a particular panel case, shall review the factual portion of the Panel report and complete the form at Annex 3. Such information would be disclosed to the Standing Appellate Body for its consideration whether the member concerned should hear a particular appeal. (ii) Standing Appellate Body support staff shall disclose any relevant matter to the Standing Appellate Body, for its consideration in deciding on the assignment of staff to assist in a particular appeal.

(c) When considered to assist in a dispute, members of the Secretariat shall disclose to the Director-General of the WTO the information required under paragraph VI:2 of these Rules and any other relevant information required under the Staff Regulations, including the information described in the footnote.** 5. During a dispute, each covered person shall also disclose any new information relevant to paragraph VI:2 above at the earliest time they become aware of it. 6. The Chair of the DSB, the Secretariat, parties to the dispute, and other individuals involved in the dispute settlement mechanism shall maintain the ** Pending adoption of the Staff Regulations, members of the Secretariat shall make disclosures to the Director-General in accordance with the following draft provision to be included in the Staff Regulations:"When paragraph VI:4(c) of the Rules of Conduct for the DSU is applicable, members of the Secretariat would disclose to the Director-General of the WTO the information required in paragraph VI:2 of those Rules, as well as any information regarding their participation in earlier formal consideration of the specific measure at issue in a dispute under any provisions of the WTO Agreement, including through formal legal advice under Article 27.2 of the DSU, as well as any involvement with the dispute as an official of a WTO Member government or otherwise professionally, before having joined the Secretariat.The Director-General shall consider any such disclosures in deciding on the assignment of members of the Secretariat to assist in a dispute.When the Director-General, in the light of his consideration, including of available Secretariat resources, decides that a potential conflict of interest is not sufficiently material to warrant non-assignment of a particular member of the Secretariat to assist in a dispute, the Director-General shall inform the panel of his decision and of the relevant supporting information."


259

doutes sérieux sur celles-ci. Il s'agirait notamment du type de renseignements décrits dans la liste exemplative, s'ils sont pertinents. 3. Ces prescriptions en matière de déclaration ne s'étendront pas à l'identification de sujets dont l'intérêt, du point de vue des questions à examiner dans la procédure, serait insignifiant. Elles tiendront compte de la nécessité de respecter la vie privée des personnes auxquelles les présentes règles s'appliquent et ne constitueront pas une contrainte administrative telle qu'il serait impossible à des personnes par ailleurs qualifiées de siéger dans les groupes spéciaux ou à l'Organe d'appel permanent ou d'exercer toute autre fonction dans le règlement des différends. 4. a) Tous les membres de groupes spéciaux, arbitres et experts rempliront, avant que leur désignation soit confirmée, la formule figurant à l'annexe 3 des présentes règles. Ces renseignements seraient communiqués au Président de l'Organe de règlement des différends ("ORD") pour que les parties au différend les examinent. b)

i) Les personnes siégeant à l'Organe d'appel permanent qui, par roulement, sont choisies pour connaître de l'appel concernant une affaire donnée soumise à un groupe spécial examineront la partie factuelle du rapport du groupe spécial et rempliront la formule figurant à l'annexe 3. Ces renseignements seraient communiqués à l'Organe d'appel permanent pour qu'il les examine si le membre concerné devait connaître d'un appel donné. ii) Le personnel de soutien de l'Organe d'appel permanent communiquera à celui-ci tout sujet pertinent afin qu'il en tienne compte lors de la désignation des membres de ce personnel qui l'aideront pour un appel donné.

c) Lorsqu'ils seront pressentis pour apporter leur aide dans un différend, les membres du Secrétariat communiqueront au Directeur général de l'OMC les renseignements requis au titre du paragraphe VI:2 des présentes règles et tous autres renseignements pertinents requis en vertu du Statut du personnel, y compris ceux dont il est question dans la note de bas de page.** **

En attendant que le Statut du personnel soit adopté, les membres du Secrétariat présenteront des déclarations au Directeur général conformément au projet de disposition ci-après, qui figurera dans le Statut du personnel: "Lorsque le paragraphe VI:4 c) des Règles de conduite relatives au Mémorandum d'accord sur le règlement des différends serait applicable, les membres du Secrétariat communiqueraient au Directeur général de l'OMC les renseignements demandés au paragraphe VI:2 de ces règles, ainsi que tout autre renseignement concernant leur participation à un examen formel antérieur de la mesure spécifique en cause dans un différend relevant d'une disposition de l'Accord sur l'OMC, y compris sous la forme d'avis juridiques formels au titre de l'article 27:2 du

260

Annex

confidentiality of any information revealed through this disclosure process, even after the panel process and its enforcement procedures, if any, are completed.

VII.

Confidentiality

1. Each covered person shall at all times maintain the confidentiality of dispute settlement deliberations and proceedings together with any information identified by a party as confidential. No covered person shall at any time use such information acquired during such deliberations and proceedings to gain personal advantage or advantage for others. 2. During the proceedings, no covered person shall engage in ex parte contacts concerning matters under consideration. Subject to paragraph VII:1, no covered person shall make any statements on such proceedings or the issues in dispute in which that person is participating, until the report of the panel or the Standing Appellate Body has been derestricted.

VIII. Procedures Concerning Subsequent Disclosure and Possible Material Violations 1. Any party to a dispute, conducted pursuant to the WTO Agreement, who possesses or comes into possession of evidence of a material violation of the obligations of independence, impartiality or confidentiality or the avoidance of direct or indirect conflicts of interest by covered persons which may impair the integrity, impartiality or confidentiality of the dispute settlement mechanism, shall at the earliest possible time and on a confidential basis, submit such evidence to the Chair of the DSB, the Director-General or the Standing Appellate Body, as appropriate according to the respective procedures detailed in paragraphs VIII:5 to VIII:17 below, in a written statement specifying the relevant facts and circumstances. Other Members who possess or come into possession of such evidence, may provide such evidence to the parties to the dispute in the interest of maintaining the integrity and impartiality of the dispute settlement mechanism. 2. When evidence as described in paragraph VIII:1 is based on an alleged failure of a covered person to disclose a relevant interest, relationship or matter, that failure to disclose, as such, shall not be a sufficient ground for disqualification unless there is also evidence of a material violation of the obligations of independence, impartiality, confidentiality or the avoidance of direct or indirect conflicts of interests and that the integrity, impartiality or confidentiality of the dispute settlement mechanism would be impaired thereby.

Annexe

260

5. Au cours d'un différend, chaque personne visée communiquera aussi tout nouveau renseignement demandé au paragraphe VI:2 aussitôt qu'elle en aura connaissance. 6. Le Président de l'ORD, le Secrétariat, les parties au différend, et les autres personnes jouant un rôle dans le mécanisme de règlement des différends préserveront la confidentialité de tout renseignement révélé dans ce processus de déclaration, même après l'achèvement de la procédure du groupe spécial et de ses procédures d'exécution, le cas échéant.

VII.

Confidentialité

1. Chaque personne visée préservera à tout moment la confidentialité des délibérations et procédures de règlement des différends ainsi que de tout renseignement identifié par une partie comme confidentiel. Aucune personne visée n'utilisera à aucun moment les renseignements obtenus au cours de ces délibérations et procédures à son avantage ou à l'avantage d'autrui. 2. Au cours de la procédure, aucune personne visée n'aura de contacts ex parte au sujet de questions à l'examen. Sous réserve des dispositions du paragraphe VII:1, aucune personne visée ne fera de déclarations sur cette procédure ni sur les questions faisant l'objet du différend auquel elle participe, tant que le rapport du groupe spécial ou de l'Organe d'appel permanent n'aura pas été mis en distribution générale.

VIII. Procédures concernant la déclaration ultérieure et les éventuelles violations importantes 1. Toute partie à un différend faisant l'objet d'une procédure au titre de l'Accord sur l'OMC, qui possède ou vient à posséder une preuve de violation importante des obligations d'indépendance, d'impartialité ou de confidentialité ou de l'obligation, pour les personnes visées, d'éviter les conflits d'intérêts directs ou indirects qui pourraient compromettre l'intégrité, l'impartialité ou la confidentialité du mécanisme de Mémorandum d'accord, et leur rôle quel qu'il soit dans le différend en tant que fonctionnaires d'un gouvernement Membre de l'OMC ou à un autre titre professionnel, avant leur entrée au Secrétariat. Le Directeur général examinera toute déclaration de ce genre lorsqu'il désignera les membres du Secrétariat qui apporteront leur aide dans un différend. Lorsque, compte tenu de son examen et, entre autres choses, des ressources disponibles du Secrétariat, le Directeur général décidera qu'un conflit d'intérêts potentiel n'est pas suffisamment important pour justifier le fait qu'un membre donné du Secrétariat ne soit pas désigné pour apporter une aide dans un différend, il informera le groupe spécial de sa décision et lui communiquera les renseignements pertinents qui l'étayent."

261


3. When such evidence is not provided at the earliest practicable time, the party submitting the evidence shall explain why it did not do so earlier and this explanation shall be taken into account in the procedures initiated in paragraph VIII:1. 4. Following the submission of such evidence to the Chair of the DSB, the Director-General of the WTO or the Standing Appellate Body, as specified below, the procedures outlined in paragraphs VIII:5 to VIII:17 below shall be completed within fifteen working days. Panelists, Arbitrators, Experts 5. If the covered person who is the subject of the evidence is a panelist, an arbitrator or an expert, the party shall provide such evidence to the Chair of the DSB. 6. Upon receipt of the evidence referred to in paragraphs VIII:1 and VIII:2, the Chair of the DSB shall forthwith provide the evidence to the person who is the subject of such evidence, for consideration by the latter. 7. If, after having consulted with the person concerned, the matter is not resolved, the Chair of the DSB shall forthwith provide all the evidence, and any additional information from the person concerned, to the parties to the dispute. If the person concerned resigns, the Chair of the DSB shall inform the parties to the dispute and, as the case may be, the panelists, the arbitrator(s) or experts. 8. In all cases, the Chair of the DSB, in consultation with the DirectorGeneral and a sufficient number of Chairs of the relevant Council or Councils to provide an odd number, and after having provided a reasonable opportunity for the views of the person concerned and the parties to the dispute to be heard, would decide whether a material violation of these Rules as referred to in paragraphs VIII:1 and VIII:2 above has occurred. Where the parties agree that a material violation of these Rules has occurred, it would be expected that, consistent with maintaining the integrity of the dispute settlement mechanism, the disqualification of the person concerned would be confirmed. 9. The person who is the subject of the evidence shall continue to participate in the consideration of the dispute unless it is decided that a material violation of these Rules has occurred. 10. The Chair of the DSB shall thereafter take the necessary steps for the appointment of the person who is the subject of the evidence to be formally revoked, or excused from the dispute as the case may be, as of that time.


261

règlement des différends, présentera cette preuve, le plus tôt possible et à titre confidentiel, au Président de l'ORD, au Directeur général ou à l'Organe d'appel permanent, selon qu'il sera approprié conformément aux procédures applicables en l'espèce énoncées aux paragraphes VIII:5 à VIII:17, dans un exposé écrit précisant les faits et circonstances pertinents. Les autres Membres qui possèdent ou viennent à posséder de telles preuves pourront les fournir aux parties au différend afin de préserver l'intégrité et l'impartialité du mécanisme de règlement des différends. 2. Lorsqu'une preuve décrite au paragraphe VIII:1 est fondée sur une allégation selon laquelle une personne visée se serait abstenue de déclarer un intérêt, une relation ou un sujet pertinent, ce manquement, en tant que tel, ne constituera pas un motif suffisant de récusation à moins qu'il n'existe aussi une preuve de violation importante des obligations d'indépendance, d'impartialité ou de confidentialité ou de l'obligation d'éviter des conflits d'intérêts directs ou indirects et que l'intégrité, l'impartialité ou la confidentialité du mécanisme de règlement des différends ne s'en trouve compromise. 3. Lorsqu'une telle preuve n'est pas fournie dès que possible, la partie qui la fournit expliquera pourquoi elle ne l'a pas fait plus tôt et cette explication sera prise en compte dans les procédures engagées au titre du paragraphe VIII:1. 4. Après que cette preuve aura été présentée au Président de l'ORD, au Directeur général de l'OMC ou à l'Organe d'appel permanent, selon les indications données ci-après, les procédures énoncées aux paragraphes VIII:5 à VIII:17 seront menées à terme dans les 15 jours ouvrables.

Membres de groupes spéciaux, arbitres, experts 5. Si la personne visée à laquelle la preuve se rapporte est un membre d'un groupe spécial, un arbitre ou un expert, la partie fournira cette preuve au Président de l'ORD. 6. Dès réception de la preuve mentionnée aux paragraphes VIII:1 et VIII:2, le Président de l'ORD la fournira immédiatement à la personne à laquelle cette preuve se rapporte, afin qu'elle l'examine. 7. Si, après consultation de la personne concernée, la question n'est pas réglée, le Président de l'ORD fournira immédiatement toutes les preuves, et tous renseignements additionnels émanant de la personne concernée, aux parties au différend. Si la personne concernée démissionne, le Président de l'ORD en informera les parties au différend et, selon le cas, les membres du groupe spécial, l'arbitre ou les arbitres, ou les experts.

262

Annex

Secretariat 11. If the covered person who is the subject of the evidence is a member of the Secretariat, the party shall only provide the evidence to the Director-General of the WTO, who shall forthwith provide the evidence to the person who is the subject of such evidence and shall further inform the other party or parties to the dispute and the panel. 12. It shall be for the Director-General to take any appropriate action in accordance with the Staff Regulations.*** 13. The Director-General shall inform the parties to the dispute, the panel and the Chair of the DSB of his decision, together with relevant supporting information. Standing Appellate Body 14. If the covered person who is the subject of the evidence is a member of the Standing Appellate Body or of the Standing Appellate Body support staff, the party shall provide the evidence to the other party to the dispute and the evidence shall thereafter be provided to the Standing Appellate Body. 15. Upon receipt of the evidence referred to in paragraphs VIII:1 and VIII:2 above, the Standing Appellate Body shall forthwith provide it to the person who is the subject of such evidence, for consideration by the latter. 16. It shall be for the Standing Appellate Body to take any appropriate action after having provided a reasonable opportunity for the views of the person concerned and the parties to the dispute to be heard. 17. The Standing Appellate Body shall inform the parties to the dispute and the Chair of the DSB of its decision, together with relevant supporting information. *** 18. Following completion of the procedures in paragraphs VIII:5 to VIII:17, if the appointment of a covered person, other than a member of the Standing Appellate Body, is revoked or that person is excused or resigns, the procedures specified in the DSU for initial appointment shall be followed for appointment of a

*** Pending adoption of the Staff Regulations, the Director-General would act in accordance with the following draft provision for the Staff Regulations: “If paragraph VIII:11 of the Rules of Conduct for the DSU governing the settlement of disputes is invoked, the Director-General shall consult with the person who is the subject of the evidence and the panel and shall, if necessary, take appropriate disciplinary action”.

Annexe

262

8. Dans tous les cas, le Président de l'ORD, en consultation avec le Directeur général et un nombre suffisant de Présidents du ou des Conseils pertinents pour arriver à un nombre pair, et après avoir ménagé à la personne concernée et aux parties au différend une possibilité raisonnable de se faire entendre, déciderait s'il y a eu violation importante des présentes règles ainsi qu'il est indiqué aux paragraphes VIII:1 et VIII:2. Au cas où les parties conviendraient qu'il y a eu violation importante des présentes règles, il serait probable que, dans l'optique du maintien de l'intégrité du mécanisme de règlement des différends, la récusation de la personne concernée serait confirmée. 9. La personne à laquelle la preuve se rapporte continuera de participer à l'examen du différend à moins qu'il ne soit décidé qu'il y a eu violation importante des présentes règles. 10. Le Président de l'ORD prendra alors les mesures nécessaires pour que, à partir de là, la désignation de la personne à laquelle la preuve se rapporte soit officiellement révoquée ou que la personne soit dispensée de participer à l'examen du différend, selon le cas.

Secrétariat 11. Si la personne visée à laquelle la preuve se rapporte est un membre du Secrétariat, la partie ne fournira la preuve qu'au Directeur général de l'OMC, qui la fournira immédiatement à la personne à laquelle elle se rapporte et informera ensuite l'autre partie ou les autres parties au différend et le groupe spécial. 12. Il incombera au Directeur général de prendre toute mesure appropriée conformément au Statut du personnel.*** 13. Le Directeur général informera les parties au différend, le groupe spécial et le Président de l'ORD de sa décision, et leur communiquera les renseignements pertinents qui l'étayent.

Organe d'appel permanent 14. Si la personne visée à laquelle la preuve se rapporte est un membre de l'Organe d'appel permanent ou du personnel de soutien de l'Organe d'appel permanent, ***

En attendant que le Statut du personnel soit adopté, le Directeur général agirait conformément au projet de disposition ci-après qui figurerait dans le Statut du personnel: "Si le paragraphe VIII:11 des Règles de conduite relatives au Mémorandum d'accord régissant le règlement des différends est invoqué, le Directeur général engagera des consultations avec la personne à laquelle la preuve se rapporte et le groupe spécial et prendra si nécessaire une mesure disciplinaire appropriée."

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replacement, but the time periods shall be half those specified in the DSU.**** The member of the Standing Appellate Body who, under that Body's rules, would next be selected through rotation to consider the dispute, would automatically be assigned to the appeal. The panel, members of the Standing Appellate Body hearing the appeal, or the arbitrator, as the case may be, may then decide after consulting with the parties to the dispute, on any necessary modifications to their working procedures or proposed timetable. 19. All covered persons and Members concerned shall resolve matters involving possible material violations of these Rules as expeditiously as possible so as not to delay the completion of proceedings, as provided in the DSU. 20. Except to the extent strictly necessary to carry out this decision, all information concerning possible or actual material violations of these Rules shall be kept confidential.

IX.

Review

1. These Rules of Conduct shall be reviewed within two years of their adoption and a decision shall be taken by the DSB as to whether to continue, modify or terminate these Rules.

****

Appropriate adjustments would be made in the case of appointments pursuant to the Agreement on Subsidies and Countervailing Measures.


263

la partie fournira la preuve à l'autre partie au différend et la preuve sera ensuite fournie à l'Organe d'appel permanent. 15. Dès réception de la preuve mentionnée aux paragraphes VIII:1 et VIII:2, l'Organe d'appel permanent la fournira immédiatement à la personne à laquelle cette preuve se rapporte, afin qu'elle l'examine. 16. Il incombera à l'Organe d'appel permanent de prendre toute mesure appropriée après avoir ménagé à la personne concernée et aux parties au différend une possibilité raisonnable de se faire entendre. 17. L'Organe d'appel permanent informera les parties au différend et le Président de l'ORD de sa décision, et leur communiquera les renseignements pertinents qui l'étayent. *** 18. Si, à l'achèvement des procédures énoncées aux paragraphes VIII:5 à VIII:17, la désignation d'une personne visée, autre qu'un membre de l'Organe d'appel permanent, est révoquée ou que cette personne soit dispensée de participer à l'examen d'un différend ou démissionne, les procédures spécifiées dans le Mémorandum d'accord pour la désignation initiale seront suivies pour la désignation d'un remplaçant, mais les délais seront réduits de moitié par rapport à ceux qui sont spécifiés dans ledit mémorandum d'accord.**** Le membre de l'Organe d'appel permanent qui, suivant les Règles dudit organe, serait ainsi choisi par roulement pour examiner le différend, serait automatiquement affecté à l'appel. Le groupe spécial, les membres de l'Organe d'appel permanent connaissant de l'appel, ou l'arbitre, selon le cas, pourront alors décider, après avoir consulté les parties au différend, d'apporter les modifications qui pourraient être nécessaires à leurs procédures de travail ou au calendrier proposé. 19. Toutes les personnes visées et tous les membres concernés régleront les questions qui pourraient donner lieu à des violations importantes des présentes règles aussi rapidement que possible, de manière à ne pas retarder l'achèvement de la procédure, ainsi qu'il est prévu dans le Mémorandum d'accord. 20. Sauf dans la mesure strictement nécessaire pour mettre en œuvre la présente décision, tous les renseignements concernant des violations importantes, éventuelles ou réelles, des présentes règles resteront confidentiels. IX.

Examen

1. Les présentes règles de conduite seront réexaminées dans les deux ans suivant leur adoption et l'ORD décidera si elles doivent être maintenues, modifiées ou abrogées. ****

Il serait procédé à des ajustements appropriés dans le cas de désignations faites conformément à l'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires.

264

Annex

APPENDIX 1A

Arbitrators acting pursuant to the following provisions: -

Articles 21.3(c); 22.6 and 22.7; 26.1(c) and 25 of the DSU;

-

Article 8.5 of the Agreement on Subsidies and Countervailing Measures;

-

Articles XXI.3 and XXII.3 of the General Agreement on Trade in Services .

Annexe

APPENDICE 1a

Arbitres agissant conformément aux dispositions ci-après: -

Articles 21:3 c), 22:6 et 22:7, 26:1 c) et 25 du Mémorandum d'accord;

-

Article 8.5 de l'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires;

-

Articles XXI:3 et XXII:3 de l'Accord général sur le commerce des services.

264

265


APPENDIX 1B

Experts advising or providing information pursuant to the following provisions: -

Article 13.1; 13.2 of the DSU;

-

Article 4.5 of the Agreement on Subsidies and Countervailing Measures;

-

Article 11.2 of the Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures;

-

Article 14.2; 14.3 of the Agreement on Technical Barriers to Trade.


265

APPENDICE 1b

Experts donnant des avis ou fournissant des renseignements conformément aux dispositions ci-après: -

Article 13:1, 13:2 du Mémorandum d'accord;

-

Article 4.5 de l'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires;

-

Article 11:2 de l'Accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires;

-

Article 14.2, 14.3 de l'Accord sur les obstacles techniques au commerce.

266

Annex

APPENDIX 2

ILLUSTRATIVE LIST OF INFORMATION TO BE DISCLOSED

This list contains examples of information of the type that a person called upon to serve in a dispute should disclose pursuant to the Rules of Conduct for the Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes. Each covered person, as defined in Section IV:1 of these Rules of Conduct has a continuing duty to disclose the information described in Section VI:2 of these Rules which may include the following: (a) financial interests (e.g. investments, loans, shares, interests, other debts); business interests (e.g. directorship or other contractual interests); and property interests relevant to the dispute in question; (b) professional interests (e.g. a past or present relationship with private clients, or any interests the person may have in domestic or international proceedings, and their implications, where these involve issues similar to those addressed in the dispute in question); (c) other active interests (e.g. active participation in public interest groups or other organisations which may have a declared agenda relevant to the dispute in question); (d) considered statements of personal opinion on issues relevant to the dispute in question (e.g. publications, public statements); (e) employment or family interests (e.g. the possibility of any indirect advantage or any likelihood of pressure which could arise from their employer, business associates or immediate family members).

Annexe

266

APPENDICE 2 LISTE EXEMPLATIVE DE RENSEIGNEMENTS À COMMUNIQUER

La présente liste indique le type de renseignements qu'une personne appelée à participer à l'examen d'un différend devrait communiquer conformément aux Règles de conduite relatives au Mémorandum d'accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends. Chaque personne visée répondant à la définition donnée dans la section IV:1 des présentes règles de conduite est constamment tenue de communiquer les renseignements décrits dans la section VI:2 desdites règles et qui peuvent inclure ce qui suit: a) intérêts financiers (par exemple, investissements, emprunts, actions, intérêts, autres dettes); intérêts commerciaux (fonction de direction ou autres intérêts contractuels); droit sur des biens en rapport avec le différend à l'examen; b) intérêts professionnels (par exemple, relation passée ou présente avec des clients privés ou tous intérêts que la personne peut avoir dans une procédure nationale ou internationale, et leurs conséquences lorsque des questions analogues à celles qui sont traitées dans le différend à l'examen sont en jeu); c) autres intérêts actifs (par exemple, participation active dans des groupes d'intérêt public ou autres organisations qui pourraient avoir un programme déclaré se rapportant au différend à l'examen); d) prises de positions personnelles sur des questions se rapportant au différend à l'examen (par exemple, publications, déclarations publiques); e) emploi ou intérêts familiaux (par exemple, possibilité d'avantages indirects ou risque de pressions de la part de l'employeur, d'associés ou de proches parents).

267


APPENDIX 3

Dispute Number: ___

WORLD TRADE ORGANIZATION DISCLOSURE FORM

I have read the Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes (DSU) and the Rules of Conduct for the DSU. I understand my continuing duty, while participating in the dispute settlement mechanism, and until such time as the Dispute Settlement Body (DSB) makes a decision on adoption of a report relating to the proceeding or notes its settlement, to disclose herewith and in future any information likely to affect my independence or impartiality, or which could give rise to justifiable doubts as to the integrity and impartiality of the dispute settlement mechanism; and to respect my obligations regarding the confidentiality of dispute settlement proceedings.

Signed:

Dated: __________


267

APPENDICE 3

Différend n :

ORGANISATION MONDIALE DU COMMERCE FORMULE DE DÉCLARATION

J'ai pris connaissance du Mémorandum d'accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends (le Mémorandum d'accord) et des Règles de conduite relatives au Mémorandum d'accord. Je sais que je suis constamment tenu, tant que je participerai au mécanisme de règlement des différends, et jusqu'à ce que l'Organe de règlement des différends (l'ORD) prenne une décision au sujet de l'adoption d'un rapport relatif à la procédure ou prenne note de son règlement, de communiquer par la présente et à l'avenir tout renseignement susceptible d'influer sur mon indépendance ou mon impartialité, ou de soulever des doutes sérieux sur l'intégrité et l'impartialité du mécanisme de règlement des différends, et de respecter mes obligations concernant la confidentialité de la procédure de règlement des différends.

Signature:

Date:

__________

SUMMARY TABLE OF CASES Abbreviated Name of the Case Official Name of the Case European Communities – Hormones

Procedure

Panel Reports

European Communities – Appellate Body Report Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones) Arbitration under Article 21.3.c of the Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes – Decisions by the Arbitrator Recourse to Arbitration by the United States and Canada under Article 22.6 of the DSU – Decisions by the Arbitrators Argentina – Textiles and Apparel Argentina – Measures Affecting Imports of Footwear, Textiles, Apparel and Other Items

Panel Report Appellate Body Report

Japan – Photographic Film Panel Report and Paper

Official Symbol – Date WT/DS26/R /USA WT/DS48/R /CAN 18 August 1997 WT/DS26/AB/R WT/DS48/AB/R 16 January 1998 WT/DS26/15 WT/DS48/13 29 May1998

WT/DS26/ARB WT/DS48/ARB 12 July 1999 WT/DS56/R 25 November 1997 WT/DS56/AB/R 27 March 1998

WT/DS44/R 31 March 1998

Japan – Measures Affecting Consumer Photographic Film and Paper European Communities – Computer Equipment European Communities – Customs Classification of Certain Computer Equipment

Panel Report

WT/DS62/R WT/DS67/R WT/DS68/R 5 February 1998

Appellate Body Report

WT/DS62/AB/R WT/DS67/AB/R WT/DS68/AB/R 5 June 1998

The presentation is based on the date of the decision of the Appellate Body (or the Panel Report where there is no appeal).

TABLEAU RECAPITULATIF DES AFFAIRES Nom abrégé de l'affaire Nom officiel de l'affaire Communautés européennes – Hormones Communautés européennes – Mesures concernant les viandes et les produits carnés (Hormones)

Argentine – Chaussures, textiles et vêtements Argentine – Mesures affectant les importations de chaussures, textiles, vêtements et autres articles Japon – Pellicules

Procédure

Cote officielle - Date

Rapports du Groupe spécial

WT/DS26/R/USA WT/DS48/R/CAN 18 août 1997

Rapport de l'Organe d'appel

WT/DS26/AB/R WT/DS48/AB/R 16 janvier 1998

Arbitrage au titre de l’article 21:3c) du Mémorandum d’accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends – Décisions de l'arbitre

WT/DS26/15 WT/DS48/13 29 mai 1998

Recours des États-Unis et du Canada à l'arbitrage au titre de l'article 22:6 du Mémorandum d'accord sur le règlement des différends - Décisions des arbitres

WT/DS26/ARB WT/DS48/ARB 12 juillet 1999

Rapport du Groupe spécial

WT/DS56/R 25 novembre 1997

Rapport de l’Organe d’appel

WT/DS56/AB/R 27 mars 1998


WT/DS44/R 31 mars 1998


WT/DS62/R WT/DS67/R WT/DS68/R 5 février 1998

Rapport de l'Organe d'appel

WT/DS62/AB/R WT/DS67/AB/R WT/DS68/AB/R 5 juin 1998

Japon – Mesures affectant les pellicules et papiers photographiques destinés aux consommateurs Communautés européennes – Matériels informatiques Communautés européennes – Classement tarifaire de certains matériels informatiques

Il a été choisi d'opérer le classement en fonction de la date de la décision de l'Organe d'appel (ou du Groupe spécial lorsqu'il n'y a pas d'appel).

INDEX

A Abuse ........................................................................................40, 75, 125, 130, 131, 161 Abusive exercise of a right ................................................................................See Abuse Access to the market ............................................................................. See Market access Administrative guidance .............................................................................. 155, 165, 198 Advantage (s)............................................................................................................... 168 Competitive advantage (s)....................................................................... 135, 160, 172 Impairment of an advantage .......................................9, 17, 18, 89, 108, 160, 166, 180 Level of the impairment of an advantage ....79, 88, 90, 91, 93, 94, 103, 104, 106, 109, 180, 198 Loss of an advantage133, 135, 145, 149, 154, 157, 158, 160, 165, 166, 168, 169, 172, 186, 209 Nullification of an advantage .. 18, 79, 88, 89, 90, 91, 93, 94, 103, 104, 106, 109, 160, 166, 180, 198 Amicus curiae .............................................................................................................. 205 Anti-dumping .................................................................................................... See Dumping Arbitration .................................................. 2, 10, 77, 79, 80, 86, 89, 92, 94, 99, 104, 106 Arbitrator .................................................... 9, 10, 77, 80, 82, 86, 89, 92, 94, 99, 101, 106 Argument .......................... 17, 22, 23, 25, 36, 43, 63, 66, 78, 87, 112, 116, 124, 144, 148 Articulation between the different agreements ...............................18, 112, 117, 123, 132 Assessment Objective assessment of the facts .................9, 25, 26, 38, 39, 63, 66, 69, 75, 124, 130 Objective assessment of the matter ....................................................43, 123, 124, 131 of risk .... 2, 9, 10, 16, 19, 21, 25, 26, 31, 32, 39, 44, 48, 49, 52, 53, 54, 64, 66, 69, 71, 77, 81, 82, 83, 84, 101, 102, 116 Qualitative assessment .............................................................................................. 89 Quantitative assessment .......................................................................... 50, 52, 64, 89 Assessment of risk ................................................................................................... 49, 61 Attributability .............................................................................................. 155, 158, 168 Authorization of the Suspension of concessions.................................. See Concession (s) B Bad faith .......................................................................................................... 40, 72, 102 Balance between rights and obligations .................................................................. 49, 123, 133 of concessions ................................................................................................. 236, 237 Benefit (s) ............................................................................................. See Advantage (s) Brief summary ............................................................................................. 147, 220, 229

INDEX

A Abus de droit ............................................................................40, 75, 125, 130, 131, 132 Accès au marché ...................................................................17, 18, 79, 90, 167, 172, 196 Accords commerciaux multilatéraux ............................................................... 18, 20, 183 Allégation (s) 16, 17, 34, 38, 41, 43, 89, 94, 144, 148, 150, 183, 215, 219, 221, 230, 231 Amicus curiae .............................................................................................................. 205 Antidumping (voir aussi Droit antidumping définitif, Droits antidumping et Dumping) ......... 138 Arbitrage...........................................................2, 10, 77, 80, 86, 89, 92, 94, 99, 104, 106 Arbitre.....................................................................................9, 11, 77, 80, 82, 86, 89, 99 Argument .............................................. 17, 22, 23, 26, 36, 43, 63, 88, 112, 116, 144, 148 Articulation entre les différents accords .............................................9, 18, 112, 117, 123, 124, 132 Attente (s) légitime (s) 135, 159, 168, 175, 211, 216, 218, 219, 222, 223, 224, 226, 228, 231, 236 raisonnable (s) ....................................................................................18, 159, 178, 222 Autorisation de suspension des concessions.......................................... Voir Concessions Avantage (s)................................................................................................................. 169 annulation d'un avantage ................................................88, 91, 93, 105, 109, 160, 166 commercial .............................................................................................................. 135 compromission d'un / perte d'un avantage.......17, 18, 79, 90, 103, 133, 135, 145, 154, 157, 158, 165, 166, 169 concurrentiel.................................................................................................... 160, 172 niveau de la réduction d'un avantage......................................88, 91, 93, 181, 187, 198 réduction d'un avantage ..................................9, 89, 105, 109, 160, 166, 181, 187, 198 B Bonne foi ..............................................................................39, 53, 71, 75, 117, 183, 224 Bonnes moeurs............................................................................................................. 185 But et objet ..............................................................................................Voir Interprétation subjectif ................................................................................................................... 179 C C.I.J................................................................................................................ 56, 182, 205 C.J.C.E......................................................................................................................... 191

270


Bringing into conformity ...... 64, 77, 78, 82, 84, 92, 97, 99, 101, 102, 104, 105, 107, 116 Burden of the proof............................................................................. See Evidence/Proof C Carousel ......................................................................3, 9, 11, 94, 96, 103, 106, 107, 108 Case-law ........................... 23, 35, 38, 67, 68, 87, 116, 117, 120, 149, 155, 161, 163, 209 Case-to-case..................................................................................................... 53, 74, 230 Causality Linear causality ....................................................................................................... 150 Non linear causality................................................................................................. 150 CJEC............................................................................................................................ 191 Claims........................... 16, 17, 34, 37, 38, 41, 43, 94, 144, 148, 182, 215, 219, 221, 230 Compensation ...................................................................................................... 171, 181 Competition ..................................................................................137, 151, 173, 197, 200 Equality of competitive conditions.....................................18, 135, 139, 160, 163, 175 Ratio of competition.................................................................154, 160, 163, 168, 182 Complaint (s) Legal basis................................................................................147, 220, 223, 229, 230 Non violation complaint (s)..... 135, 137, 144, 148, 149, 150, 154, 160, 166, 170, 172, 173, 174, 180, 181, 198, 209, 217, 219, 222 Object of a complaint ................................................................................... See Object Precision ...................................................................................147, 220, 221, 229, 230 Violation complaint (s).... 135, 137, 148, 149, 162, 166, 171, 175, 180, 181, 209, 217, 222 Concession (s) Balance of concessions.......................................................See Balance of concessions Schedule of concessions ...................................................108, 211, 212, 214, 225, 235 Suspension of concession (s)............................................9, 11, 79, 86, 94, 96, 97, 103 Tariff concessions 11, 96, 106, 158, 159, 167, 168, 172, 209, 211, 215, 219, 222, 223, 226, 228, 231, 236 Confidentiality ............................................................................................................... 25 Consistency.... 10, 15, 17, 19, 29, 35, 37, 39, 57, 61, 63, 78, 87, 101, 112, 116, 117, 118, 120, 127, 130, 168, 181, 209, 215, 219, 234 Consultation (s)...................................................................................................... 41, 199 Request for consultation ...........................11, 14, 82, 97, 105, 106, 115, 124, 126, 199 Counter-measures9, 86, 89, 90, 94, 96, 102, 104, 106, 107, 108, 135, 142, 162, 169, 193 Authorized counter-measures.............................................................2, 11, 87, 91, 105 Crystallization of the dispute ..............................................See Delineation of the dispute Customary international law.........................................33, 55, 69, 70, 180, 182, 183, 198 Customary rules of interpretation .......................................................... See Interpretation Customs duties.....................................................................................................See Duty Customs tariff ........................................................................................................ 94, 213 D Decision-making competence...................................................................30, 44, 125, 131


270

Carrousel.............................................................................3, 9, 11, 94, 96, 103, 106, 108 Cas par cas ....................................................................................................... 53, 74, 231 Causalité linéaire..................................................................................................................... 150 non linéaire.............................................................................................................. 150 Charge de la preuve ........................................................................................ Voir Preuve Classement tarifaire ......................................................175, 209, 213, 215, 216, 222, 234 Communications ............................................................................................................ 39 Compatibilité ..... 10, 15, 17, 19, 29, 37, 39, 55, 61, 78, 87, 101, 112, 116, 117, 118, 120, 127, 130, 168, 181, 234 Compensation ...................................................................................................... 171, 181 Compétence liée............................................................................................................. 43 Concession (s) équilibre des concessions ............................................. Voir Equilibre des concessions listes de concessions..............................................................Voir Liste de concessions niveau de suspension des concessions....................................................89, 94, 97, 103 suspension des concessions (voir aussi Demande de suspension).9, 11, 79, 86, 89, 92, 96, 97, 106 tarifaire (s) .......... 11, 158, 159, 169, 172, 211, 215, 219, 223, 224, 226, 228, 231, 235 Concurrence......................................................................................................... 197, 200 égalité des conditions de concurrence ................................18, 135, 139, 160, 163, 175 rapport de concurrence .................................................... Voir Rapport de concurrence Confidentialité ............................................................................................................... 25 Consommateur (s) finals........................................................................................................................ 141 Consultation (s) (voir aussi Demande de consultation)............................41, 82, 115, 124 Contingent tarifaire.................................................................................................. 90, 92 Contournement ............................................................................................................ 168 Contre-mesures 2, 9, 86, 87, 89, 90, 94, 96, 103, 104, 105, 106, 108, 135, 142, 151, 162, 193 autorisées....................................................................................2, 11, 87, 91, 105, 169 Cristallisation du débat contentieux................................................................... 9, 22, 230 Critère (s) juridique ............................. 37, 104, 148, 151, 154, 159, 162, 163, 164, 167, 179, 230 D Décisions administratives ............................................................................................ 165 Défense commerciale................................................................................................... 202 Délai .............................................................................................................................. 22 raisonnable ............................................. 10, 77, 80, 81, 82, 84, 91, 100, 101, 105, 110 strict........................................................................................................................... 77 Demande de consultation (voir aussi Consultation (s)) .11, 14, 97, 105, 107, 115, 124, 126, 144, 199

271

Index

Decisions, procedures and practices of the GATT 1947............................See Practice (s) Delineation of the dispute .................................................................................. 9, 22, 230 Disclosure of information .....................................................................41, 42, 67, 86, 130 Discretionary authority ......................................................................................See Power Discrilination Unjustifiable discrimination ...................................................................................... 59 Discrimination ..................................................................................................... 161, 215 Arbitrary discrimination .....................................................9, 16, 19, 34, 48, 57, 58, 59 between like products (See also Products) ...........................................16, 17, 149, 218 Discriminatory effect......................................................................................... 67, 173 Non discrimination .................................................................................................. 161 Prohibited discrimination (See also Disguised restrictions) 2, 9, 14, 16, 17, 19, 22, 34, 48, 57, 59, 60, 168 Unjustifiable discrimination .....................................................9, 16, 19, 34, 48, 57, 58 Doctrine ....................................................................................................................... 184 Legal doctrine.......................................................................................................... 169 Domestic law ............................................................................................................... 203 Due process...................................................24, 25, 32, 40, 41, 42, 90, 91, 130, 221, 231 Dumping........................................................................................................................ 138 Anti-dumping duty ..................................................................................................... 138 Duty Customs duties ..... 11, 96, 112, 116, 119, 121, 168, 209, 213, 218, 220, 222, 234, 235 Specific duty (See also Taxation)............................................................................ 215 E Effect ........................................................................................................................... 145 Adverse effect ......................................................3, 11, 14, 31, 39, 49, 55, 58, 91, 167 Discriminatory effect....................................................................... See Discrimination Retroactive effect ...................................................................................................... 44 Transfer effect of the Appeal................................................................................... 132 Effectiveness.......................................................................................... See Interpretation Effects on trade ................................... 3, 16, 61, 68, 71, 95, 104, 105, 106, 107, 160, 178 End consumer .............................................................................................................. 141 Entity ........................................................................................................................... 192 Local entities ................................................................................................... 139, 142 Public entities .................................................................................................. 139, 198 Environment ...........................................................................................See Exception (s) Equality of competitive conditions .......................................................... See Competition Equity (See also Fundamental fairness)......................................................................... 39 Equivalence ..................................................9, 67, 71, 87, 89, 94, 97, 103, 104, 106, 108 Erga omnes .................................................................................................................. 185 Error in law................................................. 37, 51, 54, 118, 121, 122, 127, 219, 222, 226 Evidence/Proof ....................................... 3, 11, 22, 68, 102, 118, 121, 125, 218, 219, 234 Additional evidence..................................................................................... 77, 97, 125

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de renseignements (voir aussi Droit de demander des renseignements) .118, 125, 127, 131, 219 de suspension........................................................................................... 79, 86, 87, 89 d'établissement d'un groupe spécial..... 13, 14, 114, 115, 144, 147, 211, 216, 220, 230, 231 Dérogation ..................................................................................................... 24, 124, 133 Directives administratives ................................................................................................ 155, 199 Discrimination ..................................................................................................... 173, 215 arbitraire .............................................................................9, 16, 19, 34, 48, 57, 58, 59 effet discriminatoire ............................................................. Voir Effet discriminatoire entre produits similaires (voir aussi Produits similaires)................................... 17, 149 injustifiable.........................................................................9, 16, 19, 34, 48, 57, 58, 59 prohibée (voir aussi Restriction déguisée) .................9, 16, 17, 19, 34, 57, 59, 60, 168 Divulgation de renseignements.............................................................41, 42, 67, 86, 130 Doctrine internationaliste ....................................................................................................... 185 juridique .......................................................................................................... 169, 184 Dommage........................................................................................... Voir aussi Préjudice Droit à une procédure régulière (due process).................24, 26, 32, 40, 43, 90, 91, 221, 231 d'appel ................................................................................................15, 116, 118, 206 de participation des tierces parties (voir aussi Tierce (s) partie (s)) ....9, 25, 41, 42, 63, 89, 115 international coutumier...........................................................33, 56, 69, 180, 182, 198 international public.................................................................................33, 55, 69, 224 interne........................................................................................................ 82, 137, 203 Droits antidumping (voir aussi Antidumping et Droit antidumping) ........................................... 138 de douane............................ 96, 112, 116, 119, 121, 168, 209, 213, 220, 222, 234, 235 Due process.........................................................................................24, 40, 41, 130, 221 E Economie jurisprudentielle .............................................................9, 27, 61, 64, 117, 148 Effet ............................................................................................................................. 145 défavorable ...................................................................................11, 31, 40, 50, 55, 58 dévolutif de l'appel .................................................................................................. 132 discriminatoire................................................................................................... 67, 173 préjudiciable .................................................................................................. 3, 91, 168 protectionniste ........................................................................................................... 16 rétroactif .................................................................................................................... 44 utile...................................................................................................Voir Interprétation Effets sur le commerce ..................... 16, 49, 61, 68, 71, 95, 104, 105, 106, 107, 160, 179 Egalité des conditions de concurrence................................................... Voir Concurrence

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Burden of the proof ..... 9, 23, 24, 25, 32, 35, 36, 47, 63, 81, 87, 91, 99, 100, 122, 130, 149, 151, 160, 170, 181, 211, 219, 226 Evidence to the contrary.................................................................................... 47, 170 Reversal of the burden of the proof ................................................................. 122, 149 Rules of evidence 9, 22, 25, 26, 35, 39, 51, 53, 56, 63, 66, 75, 112, 122, 124, 127, 170 Sufficient evidence ...................................................2, 16, 39, 56, 61, 66, 87, 149, 217 Examination..................................................................................................................... 9 Criterion of examination.....................................................26, 37, 45, 58, 63, 104, 167 Exception (s)...........................................................................................16, 19, 24, 36, 47 General exception (s)......................................................................21, 28, 47, 133, 181 Preliminary exception (s) ........................................................................................ 144 Expectation (s) Legitimate expectations... 135, 159, 167, 174, 187, 211, 216, 218, 219, 223, 224, 226, 228, 231, 236 Reasonable expectations.....................................18, 154, 158, 161, 167, 181, 218, 222 Reasonably anticipated expectations ................................See Reasonable expectations Expert (s) .................................................. 9, 14, 24, 25, 39, 42, 54, 63, 67, 71, 73, 78, 84 Expert review group ............................................................................................ 24, 40 Individual expert (s) .................................................................................................. 40 F Factor (s) Relevant factor (s) ..................................................................................................... 30 Facts............................................................................................................................. 150 Legal qualification of the facts ...........................................................See Qualification Objective evaluation of the facts ............................................................................. 150 Factual qualification ...............................................................................See Qualification Fundamental fairness (See also Equity)................................................................... 39, 41 G Good faith .............................................................................39, 53, 71, 75, 116, 182, 224 H Hierarchy of norms................................................................................................................... 132 History of the negotiations..................................................................... See Interpretation I ICJ.................................................................................................................. 56, 182, 195 IMF .......................................................................................112, 118, 123, 126, 127, 132 Implementation ...............................................77, 80, 95, 98, 99, 101, 102, 104, 105, 108 Implementation time limits............................................................... See Period of time Import .. 11, 13, 16, 20, 21, 54, 84, 93, 103, 112, 114, 117, 122, 127, 139, 149, 153, 162, 168, 201, 213, 219, 228, 236 Imports........................................................................................................................... 11


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Elément (s) de preuve ..................... 3, 11, 22, 32, 38, 68, 75, 97, 102, 121, 124, 125, 234 additionnel (s).......................................................................................... 124, 131, 219 suffisant (s).......................................................................2, 38, 88, 127, 149, 217, 218 Engagements de liste ..................................................................................................................... 212 Entité............................................................................................................................ 192 contrôlée .......................................................................................................... 139, 142 gouvernementale ..................................................................................... 139, 142, 198 Environnement.............................................................................Voir Exception générale Equilibre des concessions ....................................................................................................... 236 des droits et obligations............................................................................. 49, 123, 133 Equivalence ............................................ 9, 67, 71, 87, 88, 89, 94, 97, 103, 104, 106, 107 Erga omnes .................................................................................................................. 185 Erreur de droit ..................................... 37, 51, 54, 75, 118, 121, 122, 127, 129, 219, 222, 226 d'interprétation................................................................24, 26, 28, 33, 37, 40, 63, 129 non excusable ............................................................................................................ 39 Etats tiers (voir aussi Tierce (s) partie (s)) .......................................................... 118, 214 Evaluation des risques ... 2, 9, 10, 16, 19, 21, 25, 26, 30, 31, 32, 40, 44, 48, 49, 50, 52, 53, 54, 61, 64, 69, 71, 77, 81, 82, 83, 101, 102, 117 objective de la question ......................................................................43, 123, 124, 131 objective des faits .....................................................9, 25, 26, 38, 39, 63, 75, 124, 130 qualitative .......................................................................................................... 89, 130 quantitative .................................................................................................... 50, 64, 89 Exactitude matérielle des faits ..................................................................................... 150 Examen critère d'examen......................................................9, 26, 37, 45, 58, 63, 104, 148, 159 Exception (s)...........................................................................................16, 19, 24, 36, 47 générale (s).............................................................................................21, 28, 47, 182 préliminaire (s) .........................................................................137, 144, 146, 147, 219 Experts ................................................................15, 22, 25, 26, 42, 55, 67, 71, 73, 78, 85 groupe consultatif d'experts................................................................................. 24, 40 individuels ................................................................................................. 9, 24, 39, 40 Exposé sommaire......................................................................................... 147, 220, 229 F Facteur (s) pertinent (s) ............................................................................................................... 30 Faits exactitude matérielle des faits ............................... Voir Exactitude matérielle des faits FMI .......................................................................................112, 118, 123, 125, 127, 132

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Index

Imputation............................................................................................................ 186, 198 Information .................................................................................................................. 125 Disclosure of information...............................................See Disclosure of information Request of information ......................................................See Request for information Sufficient information ..............................................................9, 25, 33, 125, 127, 148 Intention (s) Common intention of the parties ..................................................44, 68, 224, 231, 233 Contrary intention................................................................................................ 27, 44 of the parties ...................................................................................................... 83, 102 of the signatories ..........................................................................20, 29, 37, 44, 45, 68 Protectionnist intention (s) .............................................................59, 60, 72, 143, 162 Interest Substantial interest .................................................................................................. 205 Interest rates........................................................................................................ See Rates Internal regulation...................................................................................17, 139, 144, 203 Interpretation ..............................................................81, 82, 95, 112, 117, 119, 164, 222 a contrario............................................................................................... 27, 29, 36, 73 Broad interpretation......................................................................................... 106, 173 by analogy ..................................................................................36, 37, 58, 59, 90, 161 Consistent interpretation.......................................................................................... 120 Context ................................................... 20, 45, 48, 106, 122, 129, 217, 224, 233, 235 Customary rules of interpretation .. 21, 23, 27, 33, 55, 56, 69, 119, 120, 129, 176, 209, 216, 224, 231, 233, 235 Effectiveness ................................................................................................. 29, 34, 48 Evolutionary interpretation...................................................................................... 104 Interpretative issue .................................................................................15, 46, 49, 209 Literal interpretation.................................................................................................. 28 Methods of interpretation 30, 46, 49, 51, 58, 63, 69, 70, 120, 129, 130, 183, 209, 217, 231, 232 Misinterpretation ........................................24, 26, 28, 33, 37, 39, 40, 48, 63, 129, 224 Narrow interpretation ...................................................................................... 107, 171 Object and purpose............. 32, 45, 48, 84, 91, 119, 120, 122, 129, 179, 217, 224, 235 Ordinary meaning.......................................................................See Ordinary meaning Restrictive interpretation ..................................................................................... 49, 52 Subsequent practices ........................................................................123, 217, 225, 233 Supplementary means of interpretation..............................................46, 225, 232, 233 Textual interpretation ................................................................................ 48, 120, 233 J Judicial economy ............................................................................9, 27, 61, 64, 117, 148 Justification Detailed justification ............................................................................... 123, 149, 170 Scientific justification.............................................................................. 16, 29, 48, 71

Index

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G Gestion des risques ............................................................................................ 30, 49, 54 Groupe consultatif d'experts .......................................................................... Voir Experts H Hiérarchie des normes............................................................................................................... 132 Historique de la négociation .................................................................Voir Interprétation I Identité de traitement ............................................................................................................ 119 Importation .................................................................................................. 13, 18, 54, 84 réglementée .................................... 11, 93, 96, 112, 114, 117, 122, 127, 139, 213, 236 Imposition (voir aussi Taxe)................................................................................ 168, 209 ad valorem............................................................................93, 96, 114, 116, 117, 121 de droits spécifiques .................................................112, 114, 116, 121, 122, 215, 236 Imputation.....................................................................................151, 155, 158, 186, 198 Information suffisante.......................................................................................... 9, 25, 33 Intention (s) commune (s) des parties .......................................................................... 224, 231, 233 contraire (s) ......................................................................................................... 27, 44 des parties...............................................................................................44, 68, 83, 102 des signataires ..............................................................................20, 29, 37, 44, 45, 68 protectionniste (s) ...........................................................................59, 60, 72, 143, 162 Intérêt substantiel................................................................................................................ 205 Interprétation ..................................................................................82, 112, 117, 119, 222 a contrario............................................................................................... 27, 29, 36, 74 contexte .......................................... 20, 45, 48, 106, 120, 122, 129, 217, 224, 233, 235 effet utile ....................................................................................................... 29, 34, 48 erreur ....................................................................................................................... 224 étroite......................................................................................................... 52, 107, 171 évolutive .................................................................................................................. 105 extensive.......................................................................................................... 106, 173 littérale....................................................................................................................... 29 méthodes d'interprétation ........... 30, 46, 50, 58, 70, 120, 129, 183, 209, 217, 231, 232 moyens complémentaires d'interprétation ..........................................46, 225, 232, 233 objet et but.......................... 32, 45, 48, 84, 92, 119, 120, 122, 129, 179, 217, 224, 235 par analogie ................................................................................36, 37, 58, 59, 90, 161 pratique ultérieure.............................................................................123, 217, 225, 233 question ..................................................................................................15, 46, 49, 209

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L Law Domestic law............................................................................................................. 82 Public international law..........................................................................33, 55, 69, 224 Legal criterion.........................................................................................75, 104, 151, 179 Legislation Internal legislation.............................................................................See Domestic law Legitimate expectations .......................................................................See Expectation (s) Lex specialis ................................................................................................................ 187 Like products ................................................................................................. See Products Link Causal link......................................................................................................... 92, 160 Close link................................................................................................................. 148 M Mandate .........................................................................................See Terms of reference Margin of appreciation..................................................................................... 41, 66, 132 Market Access ......................................................................................17, 18, 78, 90, 167, 196 Domestic market .................................................................137, 139, 140, 151, 156, 168 Structure ...................................................................121, 122, 127, 139, 145, 156, 194 Mean (s) Affirmative means of defense ........................................................................... 24, 149 of defense ................................................................................................................ 117 Measure (s) ...................................................................137, 139, 142, 155, 157, 178, 220 Consistent measure (s)............................................................................................. 172 Countervailing measure (s)...................................................................................... 150 Inconsistent measure (s) .......................................................................................... 215 Internal measure (s) ................................................................................................. 162 Safeguard measure (s) (See also Safeguard) ............................................................... 2 Methods of interpretation....................................................................... See Interpretation MFN ............................................................................................................... See Treatment Misinterpretation.................................................................................... See Interpretation Morality ....................................................................................................................... 185 Most-Favoured-Nation ...................................................................................... See Treatment Motivation ....................................................................................................... 89, 99, 110 Multilateral trade agreements .................................................................................. 18, 20 N Nationality of a product ................................................................................. See Products Necessary................................................................................................................... 2, 61 Necessity........................................................................................................................ 82 Negotiations Multilateral trade negotiations................................................................................. 158


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règles coutumières d'interprétation 21, 23, 27, 33, 55, 56, 69, 119, 129, 176, 209, 216, 224, 233, 235 sens ordinaire.................................................................................. Voir Sens ordinaire textuelle ..................................................................................................... 48, 120, 233 J Justification détaillée ................................................................................................... 123, 149, 171 scientifique .............................................................................................. 16, 29, 47, 71 L Législation interne .................................................................................Voir Droit interne Lex specialis ................................................................................................................ 187 Lien de causalité ........................................................................................................ 92, 160 de connexité............................................................................................................. 148 Liste de concessions (voir aussi Concessions) ......................9, 108, 114, 209, 211, 215, 236 tarifaire (voir aussi Tarifs douaniers) .. 11, 94, 112, 117, 119, 127, 212, 216, 218, 225, 232 M Mandat ........................ 9, 16, 18, 22, 39, 43, 75, 80, 85, 95, 112, 148, 216, 220, 226, 230 Mandat-type .........................................................................................13, 14, 115, 183 Marché domestique .......................................................................................140, 152, 156, 168 intérieur ..................................................................................Voir Marché domestique national ...................................................................................Voir Marché domestique structure du.......................................................................121, 127, 139, 145, 156, 194 Marge d'appréciation .............................................................................................. 41, 65, 131 Mauvaise foi .................................................................................................... 40, 72, 102 Menace........................................................................................................................... 53 Mesure (s) .....................................................................................142, 155, 157, 178, 220 compatibles.............................................................................................................. 172 compensatoire.......................................................................................................... 150 de sauvegarde (voir aussi Sauvegarde) ............................................................... 2, 191 intérieure (s) ............................................................................................................ 142 Mise en conformité ..................... 64, 78, 82, 85, 92, 97, 99, 100, 101, 103, 105, 108, 116 Mise en oeuvre....................................................26, 77, 80, 82, 95, 98, 99, 102, 106, 108 Motivation ..........................................................................................59, 90, 99, 110, 123

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Index

Tariff negotiations ................................................................................... 158, 159, 222 NGOs ...................................................................... See Non-governmental organizations Non discrimination .............................................................................. See Discrimination Non violation .........................................................................................See Complaint (s) Non-governmental organizations................................................................................. 203 Note ............................................................................................................................... 88 O Obiter dictum ................................................................................................................. 80 Object and purpose ....................................................................................... See Interpretation of a complaint.......................................................................................................... 156 Objective evaluation of the facts......................................................................... See Facts Obligation .............................................................................................................. 69, 102 Procedural obligation ...........................................9, 20, 25, 32, 38, 39, 63, 75, 87, 108 Observation.................................................................................................................... 25 Order of examination................................................................................................... 148 Ordinary meaning (See also Interpretation)..........................32, 40, 45, 51, 106, 129, 225 P Past cases ...................................................................................................... See Case-law Period of time ............................................................................................................ 9, 22 Implementation time limits........................................................................................ 77 Reasonable period of time ...................... 10, 77, 80, 81, 82, 84, 91, 100, 101, 104, 109 Positive solution of the dispute ............................ See Satisfactory solution of the dispute Power Discretionary power .................................38, 40, 41, 42, 66, 75, 90, 91, 125, 131, 132 Practice (s) Previous GATT practice (See also Decisions, procedures and practices of the GATT 1947) ............................................................................119, 129, 148, 170, 223, 225 Restrictive practices .............................................................144, 155, 166, 189, 198, 199 Subsequent practices ......................................................................... See Interpretation Prejudice ...............................................................................10, 41, 90, 91, 104, 184, 231 Serious prejudice ....................................................................................................... 53 Presumption .......................................... 28, 36, 47, 71, 81, 87, 91, 99, 104, 170, 175, 217 Legal presumption..................................................................................................... 72 Principle......................................................................................................................... 91 Effet utile principle ............................................................................ See Effectiveness Fundamental principle..................................................70, 89, 117, 123, 169, 200, 235 General principle of law (See also Interpretation)......................................... 33, 55, 70 of equivalence ..................................................................................... See Equivalence Precautionary principle.......................................2, 9, 12, 18, 33, 55, 56, 63, 65, 69, 70 Private person (s) ..................................................................................156, 166, 202, 204 Procedure (s)........................................................................................................ 112, 216 Expedited procedure (s)............................................................................................. 42

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Moyen (s) de défense........................................................................................................ 117, 144 de défense affirmatif (s) .................................................................................... 24, 149 N Nécessaire.................................................................................................................. 2, 61 Nécessité........................................................................................................................ 82 Négociations multilatérales ........................................................................................................... 159 tarifaires................................................................................................................... 158 Non violation (voir aussi Recours en non violation) ................................... 137, 170, 174 Non-discrimination (voir aussi Discrimination).......................................................... 161 Note de bas de page ..................................................................................................... 29, 48 explicative ................................................................................................. 88, 225, 232 O Obiter dictum ................................................................................................................. 80 Objet d'une plainte............................................................................................. 156, 220, 223 Obligation .................................................................................................................... 102 internationale..............................................................69, 112, 117, 123, 132, 187, 215 procédurale .......................................................9, 20, 25, 38, 63, 75, 87, 109, 130, 226 Observation.................................................................................................................... 25 ONG ...................................................................Voir Organisation non gouvernementale Ordre d'examen............................................................................................................ 148 Organisation non gouvernementale ............................................................................. 203 Origine d'un produit..........................................16, 18, 119, 139, 149, 151, 160, 163, 217 P Personne privée.....................................................................................156, 166, 201, 202 Plainte (s) en situation de non-violation ... 135, 144, 149, 166, 171, 180, 181, 198, 209, 217, 219, 222 en situation de violation ...........................135, 149, 166, 180, 181, 209, 217, 218, 222 fondement juridique .........................................................................147, 220, 229, 230 objet d'une plainte.................................................................... Voir Objet d'une plainte précision .......................................................................................................... 229, 230 Précision .......................................................................................................... 220, 221 Pouvoir discrétionnaire ........................................................38, 41, 43, 65, 75, 90, 91, 125, 131

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Procedural objection.................................................................116, 137, 146, 147, 219 Working procedure (s).........................................................See Working procedure (s) Products Harmful products................................................................................................. 55, 68 Like products (See also Discrimination between like products) ..........10, 16, 149, 218 Nationality of a product.......................... 16, 18, 67, 119, 135, 149, 151, 154, 163, 217 Proof ................................................................................................... See Evidence/Proof Protection Environmental protection .......................................................................24, 56, 69, 195 of health.............................. 2, 9, 16, 17, 19, 24, 28, 30, 46, 47, 49, 56, 65, 69, 70, 101 Q Qualification Legal qualification of the facts ................................................................ 151, 162, 164 R Rates Interest rates .....................................................................................114, 168, 212, 214 Ratio of competition ................................................................................ See Competition Reasonable expectations ......................................................................See Expectation (s) Recourse ................................................................................................See Complaint (s) Report (s) Unadopted report (s)........................................................................................ 120, 129 Request for consultation ....................................................................................See Consultation (s) for information .................................................................................118, 125, 130, 148 for suspension (See also Concession (s)) .........................9, 79, 86, 87, 89, 96, 97, 106 for the establishment of a Panel... 13, 14, 114, 115, 137, 144, 146, 147, 211, 216, 219, 220, 221, 228, 229, 230 Requirement..................................................................21, 32, 51, 86, 101, 115, 162, 182 Responsibility .............................................................................................................. 135 State responsibility ...................................................................144, 156, 183, 184, 198 Restrictions Disguised restrictions (See also Prohibited discrimination) 2, 9, 14, 16, 17, 19, 22, 34, 48, 57, 59, 168 Quantitative restrictions .....................................................................93, 168, 170, 216 Right of appeal........................................................................................15, 116, 118, 205 Rights and obligations of members................................................................................................ 66, 100, 123 of third States .................................................................................9, 41, 42, 63, 89, 91 Risk.........................................................................................................31, 33, 49, 52, 66 Assessment of risk................................................................................ See Assessment Risk management .......................................................................................... 30, 49, 54


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souverain ................................................................................................................. 125 Pratique (s) antérieure (s).....................................................................119, 129, 148, 171, 225, 233 restrictive (s) ...............................................................144, 155, 166, 189, 198, 199, 201 ultérieure (s) .....................................................................................Voir Interprétation Précédents................. 23, 35, 67, 68, 88, 99, 116, 117, 118, 120, 149, 155, 161, 163, 209 Préjudice (Voir aussi Dommage)..................................................10, 42, 90, 91, 105, 231 Prescription..................................... 20, 26, 32, 51, 86, 101, 115, 162, 183, 221, 228, 231 Présomption ................................................................28, 36, 47, 55, 72, 91, 99, 104, 217 judiciaire.................................................................................72, 81, 87, 122, 170, 175 Preuve administration de la preuve ..... 22, 25, 26, 35, 39, 51, 53, 60, 63, 65, 66, 75, 112, 124, 131, 170 charge de la preuve...... 9, 23, 24, 25, 32, 35, 36, 47, 63, 81, 87, 91, 99, 100, 122, 130, 149, 151, 160, 170, 182, 211, 219, 226 contraire............................................................................................................. 47, 170 élément (s) de preuve ............................................................. Voir Eléments de preuve inversion de la charge de la preuve ................................................................. 122, 149 suffisante ................................................................................................. 57, 61, 66, 69 Prévisions raisonnables.................................................................154, 159, 167, 181, 187 Principe de la transparence (voir aussi Transparence)............................................................. 25 de précaution ............................................................2, 9, 12, 18, 33, 55, 56, 63, 65, 69 d'équivalence ......................................................................................Voir Equivalence fondamental ................................................................................89, 117, 123, 169, 235 général de droit (Voir Interprétation)................................................................... 56, 70 Procédure (s)........................................................................................................ 216, 229 accélérée .................................................................................................................... 42 de travail.............................................................................................41, 118, 124, 131 régulière............................................................... Voir Droit à une procédure régulière Produits nocifs ................................................................................................................... 55, 68 similaires (voir aussi Discrimination entre produits similaires) ................ 16, 149, 218 Protection de la santé ............................. 2, 9, 16, 17, 19, 24, 29, 30, 46, 47, 49, 57, 58, 65, 69, 70 de l'environnement .................................................................................24, 56, 69, 195 Q Qualification juridique des faits........................................................................... 151, 162 Question préjudicielle............................................................................................................. 116

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S Safeguard measure (s)............................................................................... See Measure (s) Sanction ....................................................................................................... 3, 12, 98, 137 Satisfactory solution of the dispute...................................14, 92, 100, 115, 231, 232, 234 Schedule of Concessions (See also Concession (s)) .................................................... 114 Similar products..................................................................................... See Like products Standard of review..............................................................................................See Examination Standard terms of reference ...........................................................See Terms of reference State responsibility................................................................................ See Responsibility Submissions ................................................................................................................... 39 Subsequent practices.............................................................................. See Interpretation Subsidy ........................................................................................................ 150, 168, 170 Sufficient evidence ............................................................................. See Evidence/Proof Supplementary means of interpretation ................................................. See Interpretation T Tariff bindings ........................................................................................................... 117, 209 classification.............................................................121, 122, 209, 213, 215, 216, 225 concessions...................................................................................... See Concession (s) negotiations .........................................................................................See Negotiations quota.................................................................................................................... 90, 92 schedule...................................... 94, 112, 117, 119, 127, 168, 209, 211, 216, 218, 232 Tax (See also Taxation) ............................................................................................... 112 Taxation (See also Tax) ....................................................................................... 168, 209 Ad valorem ...........................................................................92, 96, 114, 116, 117, 120 of specific duties (See also Duty) .............................112, 114, 116, 121, 122, 215, 235 Terms of reference. 9, 16, 17, 22, 38, 40, 43, 66, 75, 80, 84, 95, 101, 112, 148, 182, 216, 220, 226, 230 Standard terms of reference......................................................................... 14, 43, 115 Third Partie (s) (See also Third States)...........9, 25, 41, 63, 115, 118, 140, 205, 220, 230 Third States..........................................................................................See Third Partie (s) Threat Real threat of serious prejudice (See also Prejudice) ................................................ 53 Time limits............................................................................................ See Period of time Trade protection........................................................................................................... 202 Transparency ............................................................................25, 35, 137, 138, 144, 200 Treatment Differential and more favourable treatment ............................................................ 223 Equitable treatment.................................................................................................. 119 Less favourable treatment...........................................67, 149, 162, 165, 215, 218, 222 Most-Favoured-Nation treatment ...............................................16, 138, 161, 194, 200 National treatment ...............................................................137, 138, 161, 179, 200, 233

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R Rapport (s) non adopté (s) .................................................................................................. 120, 129 Rapport de concurrence (voir aussi Concurrence)........................154, 160, 163, 168, 182 Recours en non-violation....................................................................................... 150, 154, 166 en violation...................................................................................................... 162, 166 Règlementation intérieure.............................................................................. 17, 139, 144 Règles coutumières d'interprétation .............................................................Voir Interprétation Renseignements demande de renseignements .....................................Voir Demande de renseignements divulgation de renseignements ............................. Voir Divulgation de renseignements Responsabilité des Etats....................................................................................135, 144, 156, 184, 198 Restriction (s) déguisée (s) (voir aussi Discrimination prohibée) .2, 9, 14, 16, 19, 22, 34, 48, 57, 59, 60, 168 Restrictions quantitatives........................................................................93, 168, 170, 216 Risque (s)..........................................................................................31, 33, 49, 52, 57, 66 évaluation des risques.........................................................Voir Evaluation des risques S Sanction ....................................................................................................... 3, 12, 98, 137 Sauvegarde mesure (s) de (voir aussi Mesures de sauvegarde) .................................................. 191 Sens ordinaire (voir aussi Interprétation)................32, 33, 40, 45, 51, 106, 119, 129, 224 Similarité ......................................................................................Voir Produits similaires Solution positive des différends..................................................14, 92, 100, 115, 231, 232, 234 Subvention (s)...................................................................................................... 150, 168 T Tarifs douaniers (voir aussi Liste tarifaire).............................94, 117, 168, 173, 210, 223 Taux d'intérêts.......................................................................................114, 168, 212, 214 Taxe (voir aussi Imposition)........................................................................................ 112 Tierce (s) partie (s) (voir aussi Droit de participation des tierces parties et Etats tiers) 41, 91, 115, 118, 140, 205, 230 Traitement de la nation la plus favorisée ..............................................................16, 138, 161, 200 identité de traitement ........................................................... Voir Identité de traitement moins favorable ................................................149, 162, 165, 215, 216, 218, 228, 235 national .....................................................................137, 138, 144, 161, 179, 200, 233

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Not less favourable treatment .................................................................. 119, 228, 235 U Union Customs union.....................................................................................See Tariff union Tariff union ..................................................................................................... 213, 225 W Waiver ....................................................................................................24, 124, 133, 186 Working procedure (s) ............................................................................40, 118, 124, 131


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non moins favorable ................................................................................................ 119 Transparence (voir aussi Principe de la transparence) .............25, 35, 137, 138, 144, 200 U Union douanière................................................................................................... 213, 225

PRESENTATION OF CONTRIBUTORS (by alphabetical order)

Following are the biographies of all those who participated in the preparation of this book:

Raphaël Belaiche, member of the Bar, is a Doctor in Law (University of Montpellier, 2000). In 1996, he completed an internship with the French delegation to the WTO, and in 1997 and 98, pursued a further internship at the Trade in Services Division of the Secretariat of the WTO. He is currently a consultant at the Ecole de l’ADN (School of DNA) of Nîmes, an NGO that aims at democratizing biotechnological knowledge. He also works in the area of accommodation for dependent elderly people.

David Boyle, Australian lawyer, has a doctorate’s degree in International Law (University of Paris II, Panthéon-Assas, 2004). A teacher of international criminal law at the Paris Law Clinic, assistant to the legal adviser of the defence in the “media case” before the International Criminal Tribunal for Rwanda and member of the Research Centre in International and European Criminal Justice (Roma), he has published numerous articles on related subjects, especially the Khmer Rouge Tribunal. He is a translator specialised in international and comparative law, and has translated some of the contributions.

Thomas E. Burton, M.A. Graduate of Cambridge University (modern languages and law, including international law), started with a period of employment in journalism, radio and publishing followed by a long career in the international civil service. Formerly Head of Translation Service at the World Customs Organization, he is currently providing freelance translation and editorial services for, among others, the WTO, the European Court of Justice, the United Nations and the European Bank for Reconstruction and Development. He is a founding member of the American Translators Association, and has translated some of the contributions.

PRESENTATION DES CONTRIBUTEURS (par ordre alphabétique)

Ci-dessous les biographies de tous ceux qui ont collaboré à un titre ou à un autre à l’ouvrage :

Raphaël Belaiche est titulaire d’un Doctorat d’Etat en droit obtenu à l’Université de Montpellier ainsi que du Certificat d’Aptitude à la Profession d’Avocat. En 1996, il était stagiaire à la délégation permanente de la France auprès de l’OMC. En 1997 et 1998, il a effectué un stage à la division du commerce des services du secrétariat de l’OMC. Depuis quelques années, il est consultant à l’école de l’ADN de Nîmes, une ONG ayant pour objet la démocratisation des savoirs en matière de biotechnologie. Sa thèse doctorat en droit a été soutenue en janvier 2000. Il travaille depuis lors dans le secteur de l’hébergement des personnes âgées dépendantes, dont il est un spécialiste.

David Boyle est avocat australien et Docteur en droit international de l’Université de Paris II Panthéon-Assas. Enseignant en droit international pénal, assistant du Conseil pour la défense dans « l'affaire des médias » devant le Tribunal Pénal International pour le Rwanda (TPIR), et membre du Centre de recherche appliquée en justice pénale internationale et européenne (Rome), il a publié de nombreux articles, plus spécialement sur l'impunité des Khmers rouges. Il est traducteur spécialisé en droit international et comparé.

Thomas E. Burton, diplômé de l'Université de Cambridge en langues modernes et droit, a commencé ses activités professionnelles dans le journalisme, la radio et l'édition. Il a ensuite entamé une longue carrière dans la fonction publique internationale. Après avoir été chef du service de traduction de l'Organisation mondiale des douanes, il assure actuellement en freelance des services de traduction et d’édition pour des organisations internationales parmi lesquelles l'OMC, la Cour de Justice des Communautés européennes, les Nations Unies et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement. Il est membre fondateur de l'American Translators Association.

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Lorenzo Gradoni is Doctor of Law (University of Bologna, 2003). His thesis deals with the precautionary principle in international trade regulations. He is also a PhD candidate at the University of Paris I Panthéon-Sorbonne. Amongst his recent publications: “Il principio di precauzione nel contenzioso dell’Organizzazione mondiale del commercio”, in A. Bianchi, M. Gestri (eds), Il principio di precauzione nel diritto internazionale e comunitario, 2004 (forthcoming).

David Lemetayer is currently a doctorate candidate in International Law at the University of Paris I Panthéon-Sorbonne. His thesis, supervised by Professor Emmanuelle Jouannet, deals with the proper administration of justice in International Law. He is also the co-author of the Manuel de la jurisprudence de la Cour permanente de Justice internationale edited by Professors Pierre Michel Eisemann and Michel Cosnard (forthcoming). He made the editorial work of this volume.

Virgile Pace, member of the Bar, has a PhD in Law (University of Paris II Panthéon-Assas). A specialist of the WTO, he has published a book on the WTO and the reinforcement of international trade regulation (L’OMC et le renforcement de la réglementation juridique des échanges commerciaux internationaux, Paris, L’Harmattan, 2000, prefaced by William J. Davey, former Director of the Legal Affairs Division of WTO). He was teaching assistant at the Faculty of Law Jean Monnet (University Paris XI) for more than ten years. Furthermore, he has worked as a consultant for an international law firm (Moquet Borde & Associés) in the European Department of Competition. He has also worked at the French Senate where he was largely in charge of questions relative to European affairs and international trade. Principal private secretary to Nicole Ameline, former Secretary of State for Maritime Affairs and now Minister for Gender and Professional Equality, he currently works for the International Law Development Organization (Roma) as an adviser for training and legal programs.

Hélène Ruiz Fabri is currently Professor of International Law at the University of Paris I – Panthéon Sorbonne, Member of the Institut universitaire de France, Director of the Unité mixte de recherche de Droit comparé de Paris (University of Paris I – CNRS) and Member of the Comité national d’évaluation des établissements publics scientifiques, culturels et professionnels. She is regularly called upon as an expert by the Council of Europe (Directorate of Human


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Lorenzo Gradoni est docteur en droit de l’Université de Bologne (2003) avec une dissertation sur le rôle du principe de précaution dans la réglementation du commerce international. Il est également doctorant en droit à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne. Parmi ses publications récentes : « Il principio di precauzione nel contenzioso dell’Organizzazione mondiale del commercio », in A. Bianchi, M. Gestri (dir.), Il principio di precauzione nel diritto internazionale e comunitario, 2004 (à paraître).

David Lemétayer est actuellement doctorant en droit international à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne. Il prépare une thèse sur « la bonne administration de la justice » sous la direction d’Emmanuelle Jouannet. Il est co-auteur du Manuel sur la jurisprudence de la Cour permanente de Justice internationale sous la direction de MM. Michel Cosnard et Pierre Michel Eisemann (à paraître).

Virgile Pace est titulaire d’un Doctorat d’Etat en droit, obtenu à l’Université Panthéon-Assas (Université Paris II) ainsi que du Certificat d’Aptitude à la Profession d’Avocat (CAPA), obtenu à l’Ecole de formation des barreaux de la Cour d’appel de Paris. Spécialiste des questions relatives à l’Organisation mondiale du commerce, il est l’auteur d’une thèse intitulée « L’OMC et le renforcement de la réglementation juridique des échanges commerciaux internationaux», publiée aux éditions L’Harmattan et préfacée par William J. Davey, premier Directeur de la Division juridique de l’OMC. Il a enseigné à la Faculté de droit Jean Monnet à Sceaux (Université Paris XI) pendant plus de dix ans. Il a, par ailleurs, assuré les fonctions de collaborateur au sein du Département droit européen de la concurrence d’un cabinet d’avocats international (Moquet Borde & Associés), et de chargé d'études au Sénat, traitant plus particulièrement les questions relatives aux affaires européennes et au commerce international. Chef de cabinet de Madame Nicole Ameline, Secrétaire d'Etat à la mer puis Ministre de la parité et de l'égalité professionnelle, il a rejoint l’Organisation internationale de droit du développement (Rome, Italie) en avril 2004, en tant que Conseiller chargé de la formation et des programmes juridiques.

Hélène Ruiz Fabri est actuellement professeur de droit international à l’Université Paris I Panthéon Sorbonne, membre de l’Institut universitaire de France, directrice de l’Unité mixte de recherche en droit comparé de Paris (Université Paris I – CNRS) et membre du Comité national d’évaluation des

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Presentation of contributors

rights). She has written and edited several books on international and comparative law. She has published numerous articles on issues of international law, especially relating to international courts and tribunals, European law, and WTO law. In the field of WTO law, she has written extensively about dispute settlement, its functioning and case-law.

Brigitte Stern is Professor of International Law at the University of Paris I, Panthéon-Sorbonne, Associate Professor at the Graduate Institute of International Studies (Geneva) and Director of the CEDIN-Paris I, Centre of Research in International Law. She is also an Expert for International Organisations and Governments: she has appeared before international arbitral tribunals as well as the ICJ and is also an ICSID Arbitrator. Moreover, she is Vice-President of the United Nations Administrative Tribunal (UNAT), and President of the French Commission for the Elimination of Landmines. She has published numerous works in the field of State responsibility, State succession, peace-keeping, international criminal law and crimes against humanity, settlement of disputes (20 ans de jurisprudence de la Cour internationale de Justice, La Haye, Kluwer, 1998), and international economic law.

Vincent Tomkiewicz is Doctor of Law and recently defended his thesis on the Appellate Body of the WTO. He is also the co-author of an article on the notion of “procès équitable” under the WTO’s dispute settlement system.

Présentation des contributeurs

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établissements publics scientifiques, culturels et professionnels. Elle est régulièrement appelée comme expert par le Conseil de l’Europe (Direction des droits de l’homme). Auteur et éditeur de plusieurs ouvrages de droit international ou de droit comparé, elle a également publié de nombreux articles en droit international, et notamment en contentieux international, en droit européen et en droit de l’OMC. Dans ce dernier champ, ses travaux portent tout particulièrement sur le règlement des différends, son fonctionnement et la jurisprudence qui en est issue.

Brigitte Stern est professeur à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne, professeur associé à l’Institut universitaire des hautes études internationales de Genève, et directrice du CEDIN, Centre de droit international de Paris I. Elle est également expert et conseil pour divers gouvernements et organisations internationales : elle a plaidé devant des tribunaux internationaux d’arbitrage, ainsi que devant la CIJ, et est arbitre du CIRDI. Par ailleurs, elle est Présidente de la CNEMA, Commission nationale pour l’élimination des mines antipersonnel et Vice-Présidente du Tribunal administratif de l’ONU (TANU). Elle est l’auteur de nombreuses publications dans le domaine de la responsabilité internationale, la succession d’Etats, le maintien de la paix, le droit pénal international et les crimes contre l’humanité, le règlement des différends (20 ans de jurisprudence de la Cour internationale de Justice, La Haye, Kluwer, 1998), et surtout le droit international économique : le présent ouvrage s’inscrit dans cette dernière perspective.

Vincent Tomkiewicz vient de soutenir sa thèse de doctorat sur l’Organe d’appel de l’OMC sous la direction d’Hélène Ruiz Fabri. Il est notamment le co-auteur d’un article portant sur le concept du procès équitable au sein du système de règlement des différends de l’OMC.

ABBREVIATIONS

ACP AFDI AJIL ATC BYBIL BISD CDE CILJ CJEC CJTL Droits DSB DSM DSU EJIL ECLR EIPR GATS GATT GYIL HILJ IBL ICJ ICLQ ILM ITLR JDI JIEL JoC JWI JWIP JWT

African, Caribbean and Pacific Group of States Annuaire français de droit international American Journal of International Law Agreement on Textiles and Clothing British Yearbook of International Law Basic Instruments and Selected Documents Cahiers de droit européen Cornell International Law Journal Court of Justice of the European Communities Columbia Journal of Transnational Law Droits, Revue française de théorie, de philosophie et de culture juridique Dispute Settlement Body Dispute Settlement Mechanism Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes European Journal of International Law European Competition Law Review European Intellectual Property Review General Agreement on Trade in Services General Agreement on Tariffs and Trade German Yearbook of International Law Harvard Journal of International Law International Business Lawyer International Court of Justice International and Comparative Law Quarterly International Legal Materials International Trade Law & Regulation Journal du droit international (Clunet) Journal of International Economic Law Journal of Commerce The Journal of World Investment The Journal of World Intellectual Property Journal of World Trade

ABREVIATIONS

Accord ADPIC Accord OTC Accord SMC Accord SPS Accord sur les MIC ACP AFDI AGCS AJIL AMF ATV BYBIL CDE CIJ CILJ CJCE CJTL CPC CPJI Droits ECLR EIPR EJIL GATT GYIL HILJ IBDD IBL ICLQ ILM

Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce Accord sur les obstacles techniques au commerce Accord sur les subventions et les mesures compensatoires Accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires Accord sur les mesures concernant les investissements et liées au commerce Groupe des Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique Annuaire français de droit international Accord général sur le commerce des services American Journal of International Law Arrangement multifibres Accord sur les textiles et les vêtements British Yearbook of International Law Cahiers de droit européen Cour internationale de Justice Cornell International Law Journal Cour de justice des Communautés européennes Columbia Journal of Transnational Law Classification centrale des produits Cour permanente de Justice internationale Droits, Revue française de théorie, de philosophie et de culture juridique European Competition Law Review European Intellectual Property Review European Journal of International Law Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce German Yearbook of International Law Harvard Journal of International Law Instruments de base et documents divers International Business Lawyer International and Comparative Law Quarterly International Legal Materials

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LJIL LPA MFA NYIL PCIJ RCADI RDP RGDIP RIDC RIDE RMCUE RTDE SCM Agreement SFDI SJIL TBT Agreement TMB TRIMs Agreement TRIPS Agreement VJIL WIPO WTO


Leiden Journal of International Law Les Petites Affiches Multifibre Arrangement Netherlands Yearbook of International Law Permanent Court of International Justice Recueil des cours de l'Académie de droit international de La Haye Revue du droit public Revue générale de droit international public Revue internationale de droit comparé Revue internationale de droit économique Revue du Marché commun et de l’Union européenne Revue trimestrielle de droit européen Agreement on Subsidies and Countervailing Measures Société française de droit international Stanford Journal of International Law Agreement on Technical Barriers to Trade Textiles Monitoring Body Agreement on Trade-Related Investment Measures Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights Virginia Journal of International Law World Intellectual Property Organization World Trade Organization


ITLR JDI JIEL JoC JWI JWIP JWT LJIL LPA MRD NYIL OMC OMPI ORD OSpT RIDC RIDE RCADI RDP RGDIP RMCUE RTDE SFDI SJIL VJIL

283

International Trade Law & Regulation Journal du droit international (Clunet) Journal of International Economic Law Journal of Commerce The Journal of World Investment The Journal of World Intellectual Property Journal of World Trade Leiden Journal of International Law Les Petites Affiches Mécanisme de règlement des différends Netherlands Yearbook of International Law Organisation mondiale du commerce Organisation mondiale de la propriété intellectuelle Organe de règlement des différends Organe de supervision des (produits) textiles Revue internationale de droit comparé Revue internationale de droit économique Recueil des cours de l'Académie de droit international de La Haye Revue du droit public Revue générale de droit international public Revue du Marché commun et de l’Union européenne Revue trimestrielle de droit européen Société française de droit international Stanford Journal of International Law Virginia Journal of International Law

La Jurisprudence de l'OMC The Case-Law of the WTO: 1998-1

La jurisprudence de l'OMC The Case-Law of the WTO 1999-1

La jurisprudence de L'OMC The Case-Law of the WTO : 1998-2 (v. 3)

The Case-Law of the WTO. La jurisprudence de l'OMC : 1999-2 (No. 5)

The Problems of Jurisprudence

The Problems of Jurisprudence

Who's Afraid of the WTO?

Who's Afraid of the WTO?

Jurisprudence

The Principles of Muhammadan Jurisprudence

The Gender of Constitutional Jurisprudence

India and the WTO

China in the WTO

Jurisprudence

Jurisprudence

Jurisprudence

Developing Countries in the WTO

The WTO and Su Development

Principles of Islamic Jurisprudence

Origins of Muhammadan Jurisprudence

Origins of Muhammadan Jurisprudence

The Waiver Power of the WTO Opening the WTO for Political Debate on the Reconciliation of Competing Interests

The WTO deadlocked: understanding the dynamics of international trade

Agreeing and Implementing the Doha Round of the WTO

Understanding Jurisprudence

The Unity of the Common Law: Studies in Hegelian Jurisprudence

Weimar: A Jurisprudence of Crisis

Developing Countries and the WTO: Policy Approaches

La Jurisprudence de l'OMC The Case-Law of the WTO: 1998-1

La jurisprudence de l'OMC The Case-Law of the WTO 1999-1

La jurisprudence de L'OMC The Case-Law of the WTO : 1998-2 (v. 3)

The Case-Law of the WTO. La jurisprudence de l'OMC : 1999-2 (No. 5)

The Problems of Jurisprudence

The Problems of Jurisprudence

Who's Afraid of the WTO?

Who's Afraid of the WTO?

Jurisprudence

The Principles of Muhammadan Jurisprudence

The Gender of Constitutional Jurisprudence

India and the WTO

China in the WTO

Jurisprudence

Jurisprudence

Jurisprudence

Developing Countries in the WTO

The WTO and Su Development

Principles of Islamic Jurisprudence

Origins of Muhammadan Jurisprudence

Origins of Muhammadan Jurisprudence

The Waiver Power of the WTO Opening the WTO for Political Debate on the Reconciliation of Competing Interests

The WTO deadlocked: understanding the dynamics of international trade

Agreeing and Implementing the Doha Round of the WTO

Understanding Jurisprudence

The Unity of the Common Law: Studies in Hegelian Jurisprudence

Weimar: A Jurisprudence of Crisis

Developing Countries and the WTO: Policy Approaches

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