Kommunalfinanzen in Suburbia: Das Beispiel der Regionen Hamburg und Berlin

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Jürgen Wixforth Kommunalfinanzen in Suburbia

Jürgen Wixforth

Kommunalfinanzen in Suburbia Das Beispiel der Regionen Hamburg und Berlin

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

1. Auflage 2009 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2009 Lektorat: Katrin Emmerich / Sabine Schöller VS Verlag für Sozialwissenschaften ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: Rosch-Buch, Scheßlitz Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN 978-3-531-16822-7

Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis ................................................................................................................... 5 Abbildungsverzeichnis ......................................................................................................... 11 Tabellenverzeichnis.............................................................................................................. 15 Abkürzungsverzeichnis ........................................................................................................ 19 Vorwort ................................................................................................................................ 21

I

Einleitung .......................................................................................... 23

2 3

Ausgangslage: Unterschiedliche räumliche Ausprägungen der kommunalen Finanzlagen im west- und ostdeutschen Stadt-Umland-Kontext .............................. 23 Fragestellungen und Zielsetzungen der Arbeit.......................................................... 27 Aufbau der Arbeit ..................................................................................................... 29

1

II 1

2

Die kommunale Finanzsituation und ihre Einflussgrößen im stadtregionalen Kontext ................................................................... 33

Grundlegende Einordnungen .................................................................................... 33 1.1 Die Stellung der Gemeinden im Bundesstaat: Gemeindefinanzen und kommunale Selbstverwaltung ........................................................................ 33 1.2 Relevanz kommunaler Entscheidungsprozesse .............................................. 38 1.3 Entwicklungstendenzen in Stadtregionen ...................................................... 39 Kommunale Einnahmen und ihre Einflussgrößen .................................................... 42 2.1 Steuern ........................................................................................................... 42

2.2

3

2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.1.4

Gewerbesteuer einschließlich Gewerbesteuerumlage..................................... 44 Grundsteuern .................................................................................................. 51 Gemeindeanteil an der Einkommensteuer ...................................................... 53 Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer ............................................................. 58

Zuweisungen .................................................................................................. 61 2.2.1 Zuweisungen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs ....................... 62 2.2.2 Auswirkungen des Länderfinanzausgleichs auf die Kommunen .................... 68

2.3 Entgeltabgaben .............................................................................................. 70 2.4 Schuldenaufnahme ......................................................................................... 72 Kommunale Ausgaben und ihre Einflussgrößen ....................................................... 74 3.1 Personal ......................................................................................................... 76 3.2 Laufender Sachaufwand ................................................................................ 76 3.3 Soziale Leistungen ......................................................................................... 76 3.4 Investitionen................................................................................................... 78 3.5 Zinsen ............................................................................................................ 79

6

4

Kommunalfinanzen in Suburbia

Fiskalische Effekte der Suburbanisierung – Problematisierung am Stand der Forschung ................................................................................................................. 80 4.1 Auswirkungen der Verlagerung von Bevölkerung und Wirtschaft auf die kommunalen Finanzen ................................................................................... 80 4.2 Fiskalische Wirkungsabschätzungen von siedlungsstrukturellen Veränderungen .............................................................................................. 87 4.3 Weitere empirische Studien zur räumlichen Struktur kommunaler Finanzlagen ................................................................................................... 92 4.4 Zusammenfassung .......................................................................................... 96

III Methodische Grundlagen für die gesamte Studie .......................... 99 1 2 3 4

IV 1

2

Abgrenzung der Untersuchungsräume ...................................................................... 99 Auswirkungen der Gebietsreformen in Brandenburg auf die Erfassung der Kommunalfinanzen ................................................................................................. 105 Probleme der Vergleichbarkeit von Finanzströmen zwischen den kommunalen Ebenen .................................................................................................................... 108 Abgrenzung des Untersuchungszeitraums sowie Inflationsbereinigung der Finanzdaten ............................................................................................................. 112

Analyse der Finanzlagen der Umlandräume im Vergleich zum jeweilig restlichen Bundesland .............................................. 115 Methodisches Vorgehen zur Bildung von finanzwirtschaftlichen Aggregatdaten der Kommunen .............................................................................................. 116 1.1 Kennzahlen der Einnahmen ......................................................................... 120 1.2 Kennzahlen der Ausgaben ........................................................................... 122 1.3 Bildung von Quoten in Bezug auf Einnahmen und Ausgaben...................... 123 Analyse der Einnahmen .......................................................................................... 124 2.1 Steuereinnahmen ......................................................................................... 125

2.2

3

2.1.3 2.1.4 2.1.5 2.1.6 2.1.7

Gewerbesteuer .............................................................................................. 126 Grundsteuer B .............................................................................................. 127 Gemeindeanteil an der Einkommensteuer .................................................... 127 Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer ........................................................... 129 Gemeindesteuern .......................................................................................... 130

2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4

Gebühreneinnahmen..................................................................................... 132 Einnahmen aus Beiträgen ............................................................................. 132 Schlüsselzuweisungen .................................................................................. 133 Investitionszuweisungen von übergeordneter Ebene .................................... 134

Analyse der sonstigen Einnahmen ............................................................... 131

Analyse der Ausgaben ............................................................................................ 134 3.1 Personalausgaben ....................................................................................... 135 3.2 Ausgaben für laufenden Sachaufwand ......................................................... 137 3.3 Soziale Leistungen ....................................................................................... 137 3.4 Ausgaben für Bauinvestitionen .................................................................... 138

Inhalt und Verzeichnisse

4 5

6

V 1 2 3

Gegenüberstellung der Gesamteinnahmen und -ausgaben ...................................... 139 Analyse der kommunalen Autonomie und finanziellen Leistungsfähigkeit ........... 141 5.1 Gewerbesteuer-Einkommensteuer-Relation ................................................ 142 5.2 Quote der zuweisungsfinanzierten Investitionsausgaben............................. 142 5.3 Sozialausgaben-Steuerquote ........................................................................ 143 5.4 Schuldendienstbelastungsquote ................................................................... 143 Zusammenfassung .................................................................................................. 144

Räumliche Struktur der Ausprägungen der Finanzindikatoren in den Kernstädten und Umlandräumen................. 147 Methodisches Vorgehen zur Bildung von vergleichbaren finanzwirtschaftlichen Aggregatdaten zwischen Kommunen und Stadtstaaten ................ 147 Methodisches Vorgehen zur kartografischen Darstellung von Jahresmittelwerten .................................................................................................. 149 Analyse der Einnahmen .......................................................................................... 151 3.1 Steuereinnahmen ......................................................................................... 151

3.2

4

5 6

VI 1

7

3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4

Gewerbesteuer .............................................................................................. 152 Grundsteuer B .............................................................................................. 159 Gemeindeanteil an der Einkommensteuer .................................................... 164 Gemeindesteuern .......................................................................................... 171

Analyse der sonstigen Einnahmen ............................................................... 175 3.2.1 Gebühreneinnahmen..................................................................................... 176 3.2.2 Schlüsselzuweisungen .................................................................................. 179 3.2.3 Investitionszuweisungen von übergeordneter Ebene .................................... 184

Analyse der Ausgaben ............................................................................................ 186 4.1 Personalausgaben ....................................................................................... 187 4.2 Ausgaben für laufenden Sachaufwand ......................................................... 190 4.3 Ausgaben für Bauinvestitionen .................................................................... 192 Entwicklung der kommunalen Niveauunterschiede der Einnahme- und Ausgabearten .......................................................................................................... 195 Zusammenfassung .................................................................................................. 200

Struktur und Entwicklung der Kommunalfinanzen in verschiedenen suburbanen Gemeindetypen ................................. 203

Methodisches Vorgehen zur Typisierung der Umlandgemeinden .......................... 204 1.1 Auswahl der Indikatoren.............................................................................. 204 1.2 Statistisches Vorgehen zur Gemeindetypisierung ........................................ 209

1.3 1.4

1.2.1 Bündelung der Indikatoren zu Hauptkomponenten ...................................... 211 1.2.2 Typisierung der Gemeinden mittels Clusteranalyse ..................................... 215 1.2.3 Überprüfung der Typisierung mittels Diskriminanzanalyse ......................... 218

Charakterisierung der Gemeindetypen ........................................................ 221 Zusammenfassung ........................................................................................ 233

8

2


Analyse der Einnahmen .......................................................................................... 234 2.1 Steuereinnahmen ......................................................................................... 234

2.2

3

4

2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.1.4

Gewerbesteuer .............................................................................................. 235 Grundsteuer B .............................................................................................. 242 Gemeindeanteil an der Einkommensteuer .................................................... 244 Gemeindesteuern .......................................................................................... 250

2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4

Gebühreneinnahmen..................................................................................... 253 Schlüsselzuweisungen .................................................................................. 255 Investitionszuweisungen von übergeordneter Ebene .................................... 256 Nettokreditaufnahme .................................................................................... 258

Analyse der sonstigen Einnahmen ............................................................... 253

Analyse der Ausgaben ............................................................................................ 262 3.1 Personalausgaben ....................................................................................... 263 3.2 Ausgaben für laufenden Sachaufwand ......................................................... 264 3.3 Ausgaben für Bauinvestitionen .................................................................... 265 3.4 Soziale Leistungen ....................................................................................... 267 3.5 Ausgaben für Zinsen und Tilgung ................................................................ 269 Zusammenfassung .................................................................................................. 272

VII Auswirkungen einer geänderten Lohnsteuerzerlegung auf die suburbanen Gemeinden der Region Hamburg ...................... 277 1 2

3

Rechtliche Vorgaben und Grundzüge der Lohnsteuerzerlegung............................. 278 Simulation der fiskalischen Effekte der Lohnsteuerzerlegung nach dem Halbteilungsprinzip in der Region Hamburg .......................................................... 281 2.1 Anwendung des Halbteilungsprinzips zwischen Hamburg und seinen Umlandgemeinden ....................................................................................... 284 2.2 Anwendung des Halbteilungsprinzips zwischen den Umlandgemeinden ..... 287 Zusammenfassung .................................................................................................. 292

VIII Fiskalische Effekte ausgewählter öffentlicher Aufgabenbereiche in den Umlandkommunen .............................................. 295 1

Methodisches Vorgehen zur Auswahl kommunaler Aufgabenbereiche mit Bezug zur Suburbanisierung ............................................................................. 295 1.1 Bedarfe im Bereich des Bau- und Wohnungswesens ................................... 297 1.2 Altersstrukturell abhängige Bedarfe ............................................................ 298 1.3 1.4

1.2.1 Aufgaben für junge Familien mit Kindern ................................................... 298 1.2.2 Aufgaben für Senioren ................................................................................. 300

Bedarfe im Bereich der Förderung der Wirtschaft ...................................... 302 Freiwillige Aufgaben ................................................................................... 302 1.4.1 Aufgaben im Bereich der Kultur und Volksbildung ..................................... 303 1.4.2 Aufgaben im Bereich des Sports, der Bäder und Erholung .......................... 303

Inhalt und Verzeichnisse

2

9

4

Analyse der fiskalischen Effekte ausgewählter öffentlicher Aufgabenbereiche in den Gemeindetypen ............................................................................................ 304 2.1 Ausgaben im Bereich des Bau- und Wohnungswesens ................................ 304 2.2 Ausgaben für junge Familien mit Kindern................................................... 307 2.3 Ausgaben für Senioren ................................................................................. 310 2.4 Ausgaben zur Förderung der Wirtschaft ..................................................... 313 2.5 Ausgaben für Kultur und Volksbildung........................................................ 315 2.6 Ausgaben für Sport, Bäder und Erholung.................................................... 317 Differenzierung der Ausgaben für Senioren vor dem Hintergrund demografischer Alterungstendenzen in suburbanen Räumen .......................................... 320 Zusammenfassung .................................................................................................. 328

IX

Zusammenfassung und Ausblick .................................................. 331

3

1 2

Wesentliche Ergebnisse der empirischen Analysen ................................................ 332 Bewertung und Übertragbarkeit der Ergebnisse ..................................................... 335 2.1 Räumliche Verteilungswirkungen der Reformoptionen des Gemeindesteuersystems ............................................................................... 336 2.2

2.1.1 Unternehmensbesteuerung ........................................................................... 337 2.1.2 Einkommensbesteuerung.............................................................................. 341

3 4

Fiskalische Ausgleichssysteme zwischen Versorgungs- und Förderanspruch ...................................................................................................... 344 2.3 Ausgabenfinanzierung zwischen Konsolidierung und neuen Aufgaben ....... 351 Offene Forschungsfragen ........................................................................................ 355 Schlussbemerkungen............................................................................................... 356

X

Quellenangaben .............................................................................. 359

XI

Anhang ............................................................................................. 377

Verzeichnis der verwendeten Literatur .............................................................................. 359 Verzeichnis der verwendeten Datenquellen ....................................................................... 373 Verzeichnis der Gespräche und Vorträge ........................................................................... 375 Verzeichnis der Rechtsgrundlagen ..................................................................................... 376

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Abbildung 2: Abbildung 3: Abbildung 4: Abbildung 5: Abbildung 6: Abbildung 7: Abbildung 8: Abbildung 9: Abbildung 10:

Abbildung 11: Abbildung 12:

Abbildung 13: Abbildung 14: Abbildung 15: Abbildung 16: Abbildung 17: Abbildung 18: Abbildung 19: Abbildung 20: Abbildung 21: Abbildung 22:

Vereinfachte Darstellung des Aufbaus der Arbeit ................................................... 30 Stadtregion Hamburg nach eigener Abgrenzung ................................................... 103 Stadtregion Berlin-Potsdam nach eigener Abgrenzung ......................................... 105 Methodisches Vorgehen zur Herstellung der Vergleichbarkeit von Finanzströmen zwischen den kommunalen Ebenen ......................................................... 111 Lage und Namen der Gebietskörperschaften in der Region Hamburg, Verbandsgemeinden .............................................................................................. 149 Lage und Namen der Gebietskörperschaften in der Region Berlin-Potsdam, Verbandsgemeinden .............................................................................................. 150 Jahresmittel der Gewerbesteuer (netto) 2001/02 in der Region Hamburg (in € je Ew.) ........................................................................................................... 152 Entwicklung der Gewerbesteuer (netto) von 1997/98 bis 2001/02 in der Region Hamburg (in Prozent) ................................................................................ 153 Jahresmittel der Gewerbesteuer (netto) 2001/02 in der Region Hamburg (in € je Ew.), Einzelgemeinden .............................................................................. 154 Jahresmittel der Gewerbesteuer (netto) 2001/02 in der Region BerlinPotsdam (in € je Ew.) ........................................................................................................... 155 Entwicklung der Gewerbesteuer (netto) von 1997/98 bis 2001/02 in der Region Berlin-Potsdam (in Prozent) ...................................................................... 157 Jahresmittel der Gewerbesteuer (netto) 2001/02 in der Region BerlinPotsdam (in € je Ew.), Einzelgemeinden .............................................................................. 158 Jahresmittel der Grundsteuer 2001/02 in der Region Hamburg (in € je Ew.) ........ 159 Entwicklung der Grundsteuer von 1997/98 bis 2001/02 in der Region Hamburg (in Prozent) ............................................................................................ 160 Jahresmittel der Grundsteuer 2001/02 in der Region Hamburg (in € je Ew.), Einzelgemeinden ................................................................................................... 161 Jahresmittel der Grundsteuer 2001/02 in der Region Berlin-Potsdam (in € je Ew.) ........................................................................................................... 162 Entwicklung der Grundsteuer von 1997/98 bis 2001/02 in der Region BerlinPotsdam (in Prozent) ............................................................................................. 163 Jahresmittel der Grundsteuer 2001/02 in der Region Berlin-Potsdam (in € je Ew.), Einzelgemeinden .............................................................................. 164 Jahresmittel des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer 2001/02 in der Region Hamburg (in € je Ew.) ............................................................................... 165 Entwicklung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer von 1997/98 bis 2001/02 in der Region Hamburg (in Prozent) ........................................................ 166 Jahresmittel des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer 2001/02 in der Region Hamburg (in € je Ew.), Einzelgemeinden ................................................. 167 Jahresmittel des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer 2001/02 in der Region Berlin-Potsdam (in € je Ew.) ..................................................................... 168

12 Abbildung 23: Abbildung 24: Abbildung 25: Abbildung 26: Abbildung 27: Abbildung 28: Abbildung 29: Abbildung 30: Abbildung 31: Abbildung 32: Abbildung 33: Abbildung 34: Abbildung 35: Abbildung 36: Abbildung 37: Abbildung 38: Abbildung 39: Abbildung 40: Abbildung 41: Abbildung 42: Abbildung 43: Abbildung 44: Abbildung 45: Abbildung 46: Abbildung 47: Abbildung 48:

Kommunalfinanzen in Suburbia Entwicklung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer von 1997/98 bis 2001/02 in der Region Berlin-Potsdam (in Prozent) .............................................. 169 Jahresmittel des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer 2001/02 in der Region Berlin-Potsdam (in € je Ew.), Einzelgemeinden........................................ 170 Jahresmittel des Gemeindesteuern (netto) 2001/02 in der Region Hamburg (in € je Ew.) ........................................................................................................... 171 Entwicklung des Gemeindesteuern (netto) von 1997/98 bis 2001/02 in der Region Hamburg (in Prozent) ................................................................................ 172 Jahresmittel des Gemeindesteuern (netto) 2001/02 in der Region Hamburg (in € je Ew.), Einzelgemeinden .............................................................................. 173 Jahresmittel des Gemeindesteuern (netto) 2001/02 in der Region BerlinPotsdam (in € je Ew.) ............................................................................................ 174 Entwicklung des Gemeindesteuern (netto) von 1997/98 bis 2001/02 in der Region Berlin-Potsdam (in Prozent) ...................................................................... 175 Jahresmittel des Gemeindesteuern (netto) 2001/02 in der Region BerlinPotsdam (in € je Ew.), Einzelgemeinden ............................................................... 176 Jahresmittel der Gebühreneinnahmen 2001/02 in der Region Hamburg (in € je Ew.) ........................................................................................................... 177 Jahresmittel der Gebühreneinnahmen 2001/02 in der Region BerlinPotsdam (in € je Ew.) ............................................................................................ 178 Abundante Städte und Gemeinden in der Region Hamburg 2001/02 .................... 179 Jahresmittel der Schlüsselzuweisungen 2001/02 in der Region Hamburg (in € je Ew.) ........................................................................................................... 180 Entwicklung der Schlüsselzuweisungen von 1997/98 bis 2001/02 in der Region Hamburg (in Prozent) ................................................................................ 181 Jahresmittel der Schlüsselzuweisungen 2001/02 in der Region BerlinPotsdam (in € je Ew.) ............................................................................................ 182 Entwicklung der Schlüsselzuweisungen von 1997/98 bis 2001/02 in der Region Berlin-Potsdam (in Prozent) ...................................................................... 183 Jahresmittel der Investitionszuweisungen 2001/02 in der Region Hamburg (in € je Ew.) ........................................................................................................... 184 Jahresmittel der Investitionszuweisungen 2001/02 in der Region BerlinPotsdam (in € je Ew.) ............................................................................................ 185 Jahresmittel der Personalausgaben 2001/02 in der Region Hamburg (in € je Ew.) ........................................................................................................... 186 Entwicklung der Personalausgaben von 1997/98 bis 2001/02 in der Region Hamburg (in Prozent) ............................................................................................ 187 Jahresmittel der Personalausgaben 2001/02 in der Region Berlin-Potsdam (in € je Ew.) ........................................................................................................... 188 Entwicklung der Personalausgaben von 1997/98 bis 2001/02 in der Region Berlin-Potsdam (in Prozent) .................................................................................. 189 Jahresmittel der Ausgaben für laufenden Sachaufwand 2001/02 in der Region Hamburg (in € je Ew.) ............................................................................... 190 Jahresmittel der Ausgaben für laufenden Sachaufwand 2001/02 in der Region Berlin-Potsdam (in € je Ew.) ..................................................................... 191 Jahresmittel der Bauinvestitionen 2001/02 in der Region Hamburg (in € je Ew.) ........................................................................................................... 192 Entwicklung der Bauinvestitionen von 1997/98 bis 2001/02 in der Region Hamburg (in Prozent) ............................................................................................ 193 Jahresmittel der Bauinvestitionen 2001/02 in der Region Berlin-Potsdam (in € je Ew.) ........................................................................................................... 194

Inhalt und Verzeichnisse Abbildung 49: Abbildung 50: Abbildung 51: Abbildung 52: Abbildung 53: Abbildung 54: Abbildung 55: Abbildung 56: Abbildung 57: Abbildung 58:


Abbildung 61: Abbildung 62: Abbildung 63:




13

Entwicklung der Bauinvestitionen von 1997/98 bis 2001/02 in der Region Berlin-Potsdam (in Prozent) .................................................................................. 195 Fünf Cluster der Hamburger Umlandgemeinden, Verbandsgemeinden................. 224 Relative Entwicklung der Bevölkerung in den Kommunen der Hamburger Cluster seit 1982 .................................................................................................... 226 Relative Entwicklung der Bevölkerung in Hamburger Clustern mit ausgewählten Städten und Gemeinden über 3.000 Einwohner (1999) seit 1950 ... 227 Fünf Cluster der Berlin-Potsdamer Umlandgemeinden, Verbandsgemeinden ....... 231 Relative Entwicklung der Bevölkerung in den Städten und Gemeinden der Berlin-Potsdamer Cluster seit 1981 ....................................................................... 233 Gewerbesteuer (netto) in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam (in € je Ew.) ................................................................................. 235 Boxplot zur Gewerbesteuer (netto) im Durchschnitt der Jahre 1997 bis 2002 (in € je Ew.) ........................................................................................................... 237 Gewerbesteuer (netto) in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam (in € je Ew.), Ausschluss von Extremkommunen ........................ 238 Relative Entwicklung der Gewerbesteuer (netto) bzw. der Gewerbesteuer inklusive des Gemeindeanteils an der Umsatzsteuer in den Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam seit 1997, Ausschluss von Extremkommunen ....................... 239 Grundsteuer B in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und BerlinPotsdam (in € je Ew.) ............................................................................................ 242 Gewerbesteuer-Einkommensteuer-Relation in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam (in Prozent), Ausschluss von Extremkommunen ................................................................................................. 245 Gemeindeanteil an der Einkommensteuer in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam (in € je Ew.) .......................................... 246 Gemeindesteuern (netto) in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam (in € je Ew.), Ausschluss von Extremkommunen ................. 251 Gemeindesteuerdeckungsquote in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam (in Prozent), Ausschluss von Extremkommunen ................................................................................................. 252 Gebühreneinnahmen in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und n Berlin-Potsdam (in € je Ew.) ................................................................................. 254 Schlüsselzuweisungen in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam (in € je Ew.) ................................................................................. 255 Relative Entwicklung der Investitionszuweisungen von übergeordneter Ebene in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam seit 1997 ................................................................................................................ 257 Personalausgaben in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam (in € je Ew.) ................................................................................. 262 Personalausgabenquote in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam (in Prozent) .................................................................................. 263 Relative Entwicklung der Ausgaben für das gegenwärtige Leistungsangebot (Personal- und Sachaufwand) in den Umlandkommunen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam seit 1997 ................................................................ 264 Bauinvestitionen in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und BerlinPotsdam (in € je Ew.) ............................................................................................ 266 Bauinvestitionsausgabenquote in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam (in Prozent) ........................................................... 267 Soziale Leistungen in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam (in € je Ew.) ................................................................................. 268

14 Abbildung 73: Abbildung 74: Abbildung 75: Abbildung 76:


Kommunalfinanzen in Suburbia Zinsausgaben in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und BerlinPotsdam (in € je Ew.) ............................................................................................ 270 Schuldendienstbelastungsquote in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam (in Prozent) ........................................................... 271 Pendlerbeziehungen der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten zwischen Hamburg und weiteren Regionen 2002 .................................................. 283 Veränderung des kommunalen Aufkommens der Lohnsteuer beim Halbteilungsprinzip gegenüber der aktuellen Zerlegung 2002 (in Prozent), Einzelgemeinden ................................................................................................... 290 Streudiagramm zur Höhe der Lohnsteuer und zu den Auswirkungen der Zerlegung der Lohnsteuer nach dem Halbteilungsprinzip ..................................... 291 Finanzverflechtungen in der Sozialhilfe nach BSHG ............................................ 323

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Tabelle 2: Tabelle 3: Tabelle 4: Tabelle 5: Tabelle 6: Tabelle 7: Tabelle 8: Tabelle 9: Tabelle 10: Tabelle 11: Tabelle 12: Tabelle 13: Tabelle 14: Tabelle 15: Tabelle 16:

Tabelle 17: Tabelle 18: Tabelle 19:

Tabelle 20:

Ermittlung des Gewerbesteuermessbetrags.............................................................. 46 Gewerbesteuerpflicht- und -kraft nach ausgewählten Wirtschaftszweigen 2001 ..... 47 Ausgewählte Strukturdaten der aus der Untersuchung ausgeschlossenen Gemeinden und ihr Anteil an der gesamten Stadtregion Berlin-Potsdam .............. 104 Ausmaß der Gebietsreformen im Land Brandenburg und Auswirkungen auf die Anzahl der Gebietskörperschaften mit Jahresrechnung ............................. 107 Berechnung der Deflatoren für die Einnahmen und Ausgaben der Jahresrechnungen................................................................................................... 113 Abgrenzung der ausgewählten absoluten Kennzahlen der Einnahmen nach ihrer kommunalen Gruppierungsnummer .............................................................. 117 Abgrenzung der ausgewählten absoluten Kennzahlen der Ausgaben nach ihrer kommunalen Gruppierungsnummer .............................................................. 117 Bevölkerungszahl und -entwicklung der Untersuchungsregionen und des jeweilig restlichen Bundeslandes ........................................................................... 118 Beobachtungsraster kommunaler Haushaltseckdaten und Indikatoren für kommunale Autonomie bzw. angespannte Haushaltslagen ................................... 119 Ausgewählte Steuereinnahmen der Untersuchungsregionen und des jeweilig restlichen Bundeslandes......................................................................................... 125 Durchschnittlicher länderbezogener Gemeindeanteil an der Einkommensteuer in € je Einwohner im Vergleich zum Bundesdurchschnitt 2002 ............................ 128 Ausgewählte sonstige Einnahmen der Untersuchungsregionen und des jeweilig restlichen Bundeslandes ........................................................................... 131 Ausgewählte Ausgaben der Untersuchungsregionen und des jeweilig restlichen Bundeslandes......................................................................................... 135 Beschäftigte der kommunalen Gebietskörperschaften in den Untersuchungsregionen ......................................................................................... 136 Gesamteinnahmen und -ausgaben der Untersuchungsregionen und des jeweilig restlichen Bundeslandes ........................................................................... 140 Ausgewählte Indikatoren für kommunale Autonomie und finanzielle Leistungsfähigkeit der Untersuchungsregionen und des jeweilig restlichen Bundeslandes ......................................................................................................... 141 Abgrenzung der ausgewählten absoluten Kennzahlen der Einnahmen nach ihrer staatlichen Gruppierungsnummer .................................................................. 148 Abgrenzung der ausgewählten absoluten Kennzahlen der Ausgaben nach ihrer staatlichen Gruppierungsnummer .................................................................. 148 Streuung und deren Entwicklung bei den Gemeindesteuern in den Einzelgemeinden der Umlandregionen von Hamburg und Berlin-Potsdam anhand des Variationskoeffizienten ....................................................................... 196 Streuung und deren Entwicklung bei den sonstigen Einnahmen in den Verbandsgemeinden der Umlandregionen von Hamburg und Berlin-Potsdam anhand des Variationskoeffizienten ....................................................................... 198

16 Tabelle 21:


Tabelle 25: Tabelle 26: Tabelle 27: Tabelle 28: Tabelle 29: Tabelle 30: Tabelle 31: Tabelle 32: Tabelle 33: Tabelle 34: Tabelle 35:

Tabelle 36: Tabelle 37: Tabelle 38: Tabelle 39: Tabelle 40:

Tabelle 41:


Kommunalfinanzen in Suburbia Streuung und deren Entwicklung bei den Ausgaben in den Verbandsgemeinden der Umlandregionen von Hamburg und Berlin-Potsdam anhand des Variationskoeffizienten ....................................................................... 199 Einbezogene Indikatoren zur Typisierung suburbaner Gemeinden ....................... 205 Eignung der Indikatoren für Hauptkomponentenanalysen nach dem Kaiser-Meyer-Olkin-Kriterium in den beiden Untersuchungsregionen ................. 212 Erklärte Gesamtvarianz für die Städte und Gemeinden in den Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam mithilfe der Hauptkomponentenmethode vor Rotation ........................................................................................................... 213 Ladungen der Hauptkomponenten für die Städte und Gemeinden in den Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam ............................................................... 214 Zunahme des Unähnlichkeitsmaßes für die letzten zehn Schritte des WardVerfahrens beider Clusterlösungen der Untersuchungsregionen ........................... 217 Gütemaße der Diskriminanzfunktionen der 5-Cluster-Lösungen in den Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam ............................................................... 219 Zuordnung und Klassifizierungswahrscheinlichkeiten der fehlklassifizierten Kommunen in den Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam ................................. 220 Mittelwerte der Indikatoren sowie Mittelwerte und Standardabweichungen der Hauptkomponenten der 5-Cluster-Lösung für die Region Hamburg ............... 221 Abgleich der Kommunen des Clusters „größere Städte“ mit dem Konzept der Zentralen Orte in der Region Hamburg ........................................................... 225 Mittelwerte der Indikatoren sowie Mittelwerte und Standardabweichungen der Hauptkomponenten der 5-Cluster-Lösung für die Region Berlin-Potsdam ..... 228 Abgleich der Kommunen des Clusters „größere Städte“ mit dem Konzept der Zentralen Orte in der Region Berlin-Potsdam ................................................. 232 Gewichtete Hebesätze für die Gewerbesteuer in den Kernstädten und Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam 1997 und 2002 ...... 241 Gewichtete Hebesätze für die Grundsteuer B in den Kernstädten und Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam 1997 und 2002 ...... 243 Veränderung der Bevölkerung von 1986 bis 1995 und des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer von 1991 bis 2000 in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam ............................................................... 247 Schuldenaufnahme, Tilgung und Nettokreditaufnahme in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam ............................... 259 Gesamtverschuldung und Schuldentilgungsfähigkeit in den Gemeindetypen der Region Hamburg ............................................................................................. 260 Gesamtverschuldung und Schuldentilgungsfähigkeit der Gemeinden und Gemeindeverbände der bundesdeutschen Flächenländer 2002 .............................. 261 Auswirkungen der Lohnsteuerzerlegung auf die Länder 2002 .............................. 280 Pendlerbeziehungen der Städte und Gemeinden über 25.000 Einwohner mit Hamburg sowie deren Auswirkungen auf den Gemeindeanteil an der Lohnsteuer nach dem Halbteilungsprinzip............................................................. 286 Pendlerbeziehungen der Städte und Gemeinden über 25.000 Einwohner mit der Bundesrepublik ohne Hamburg sowie deren Auswirkungen auf den Gemeindeanteil an der Lohnsteuer nach dem Halbteilungsprinzip ........................ 288 Auswirkungen der zwei simulierten Stufen der Zerlegung der Lohnsteuer nach dem Halbteilungsprinzip auf große und kleine Kommunen in der Region.... 289 Abgrenzung der ausgewählten Aufgabenbereiche nach ihrer Gliederungsnummer .............................................................................................. 297 Niveau und Entwicklung der Ausgaben der Jahresmittel 1997/98 und 2001/02 für das Bau- und Wohnungswesen in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam ............................................................... 305

Inhalt und Verzeichnisse Tabelle 45:

Tabelle 46:

Tabelle 47:

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Anteil und Entwicklung verschiedener Ausgabearten der Jahresmittel 1997/98 und 2001/02 für das Bau- und Wohnungswesens in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam ............................... 306 Niveau und Entwicklung der Ausgaben der Jahresmittel 1997/98 und 2001/02 für junge Familien in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam ............................................................................................... 307 Anteil und Entwicklung verschiedener Ausgabearten der Jahresmittel 1997/98 und 2001/02 für junge Familien in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam ............................................................... 309 Niveau und Entwicklung der Ausgaben der Jahresmittel 1997/98 und 2001/02 für Senioren in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam ...................................................................................................... 310 Anteil und Entwicklung verschiedener Ausgabearten der Jahresmittel 1997/98 und 2001/02 für Senioren in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam ............................................................................... 312 Niveau und Entwicklung der Ausgaben der Jahresmittel 1997/98 und 2001/02 für die Wirtschaftsförderung in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam ............................................................................... 313 Anteil und Entwicklung verschiedener Ausgabearten der Jahresmittel 1997/98 und 2001/02 für die Wirtschaftsförderung in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam ......................................................... 314 Niveau und Entwicklung der Ausgaben der Jahresmittel 1997/98 und 2001/02 für Kultur und Volksbildung in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam ............................................................................... 315 Anteil und Entwicklung verschiedener Ausgabearten der Jahresmittel 1997/98 und 2001/02 für Kultur und Volksbildung in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam ......................................................... 316 Niveau und Entwicklung der Ausgaben der Jahresmittel 1997/98 und 2001/02 für Sport, Bäder und Erholung in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam ............................................................................... 318 Anteil und Entwicklung verschiedener Ausgabearten der Jahresmittel 1997/98 und 2001/02 für Sport, Bäder und Erholung in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam ......................................................... 319 Anteile der kommunalen Ebenen an der Finanzierung der alterssensitiven Ausgabenpositionen 2002 ...................................................................................... 322 Erstattungen zwischen Kommunen und Land im Rahmen des jeweiligen Quotalen Systems 2002 ......................................................................................... 324 Niveau und Entwicklung der alterssensitiven Ausgabenpositionen in den Umlandkommunen der drei Länder von Hamburg und Berlin-Potsdam................ 326

Abkürzungsverzeichnis

AG AGS AK AltEinkG ARL BA BauGB BBR BEZ BGBl BMF B-P BRB BSHG BVerfG Cl. DIW DStGB ERP EStG Ew. FAG GbR GemFinRefG GewStG GFG GG GmbH GrStG HH HK ifo KFA KG KGSt LAF LDS LEntGrSG LEP ZOS LFA LRH MDF MI

Aktiengesellschaft Amtlicher Gemeindeschlüssel Arbeitskreis Alterseinkünftegesetz Akademie für Raumforschung und Landesplanung Bundesanstalt/Bundesagentur für Arbeit Baugesetzbuch Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung Bundesergänzungszuweisungen Bundesgesetzblatt Bundesministerium der Finanzen Berlin-Potsdam Brandenburg Bundessozialhilfegesetz Bundesverfassungsgericht Cluster Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung Deutscher Städte- und Gemeindebund European Recovery Program Einkommensteuergesetz Einwohner Finanzausgleichsgesetz Gesellschaft bürgerlichen Rechts Gemeindefinanzreformgesetz Gewerbesteuergesetz Gemeindefinanzierungsgesetz Grundgesetz Gesellschaft mit beschränkter Haftung Grundsteuergesetz Hamburg Hauptkomponente Institut für Wirtschaftsforschung Kommunaler Finanzausgleich Kommanditgesellschaft Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement Lastenausgleichsfonds Landesbetrieb für Datenverarbeitung und Statistik Landesentwicklungsgrundsätzegesetz Landesentwicklungsplan zentrale Orte Länderfinanzausgleich Landesrechnungshof Ministerium der Finanzen Ministerium des Innern

20 NDS NFAG NIW o. b. F. o. J. o. O. OHG PISA ROG SÄBL Sg. SGB S-H SPSS StatBA StatLA STK STMLU sv. v WissBeirat ZerlG

Kommunalfinanzen in Suburbia Niedersachsen Niedersächsisches Finanzausgleichsgesetz Niedersächsisches Institut für Wirtschaftsforschung ohne besondere Finanzierungsvorgänge ohne Jahr ohne Ort Offene Handelsgesellschaft Programme for International Student Assessment Raumordnungsgesetz Statistische Ämter des Bundes und der Länder Samtgemeinde Sozialgesetzbuch Schleswig-Holstein Superior Performance Software System Statistisches Bundesamt Statistisches Landesamt/Statistische Landesämter Staatskanzlei Bayrisches Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen sozialversicherungspflichtig Variationskoeffizient Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen Zerlegungsgesetz

Vorwort

Die vorliegende Dissertation entstand im Rahmen des von der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) finanzierten Projekts „Suburbanisierung im 21. Jahrhundert: Stadtregionale Entwicklungen des Wohnens und Wirtschaftens“ am Institut Stadt- und Regionalökonomie/-soziologie der TU Hamburg-Harburg bzw. HafenCity Universität Hamburg. Es war das Anliegen des Verbundprojekts, die Entwicklungsdynamiken an den Rändern der Kernstädte von Hamburg sowie von Berlin und Potsdam zu verstehen und deren Ursachen zu erklären. Im Rahmen dieses Projekts habe ich von Dezember 2003 bis Dezember 2006 das Forschungsfeld „Fiskalische Effekte“ analysiert. In diese Arbeit sind die wichtigsten Ergebnisse dieser Untersuchungen eingeflossen. Alle Personen namentlich zu nennen, die an dieser Arbeit einen Beitrag hatten, würde den Rahmen sprengen. Einen herzlichen Dank zunächst an Prof. Dr. Dieter Läpple für die Übernahme der Erstbetreuung. Er hat mich in meinem Vorhaben stets unterstützt, hat mir während der gesamten Zeit große Freiheiten für meine Forschungsaktivitäten gelassen und stand bei Bedarf mit seiner konstruktiven Betreuung immer hilfreich an meiner Seite. Prof. Dr. Martin Junkernheinrich bin ich für die Übernahme der Zweitbetreuung zu Dank verpflichtet. Besondere Erwähnung verdient Dr. Jörg Pohlan: Durch die intensive Zusammenarbeit im Forschungsfeld „Fiskalische Effekte“ ergaben sich vielfältige Fachgespräche, für die er die notwendigen Freiräume geschaffen hat. Dass die Zusammenarbeit nicht nur in einer kollegialen, sondern ausgesprochen freundschaftlichen Atmosphäre stattgefunden hat, habe ich sehr geschätzt. Dafür sei ihm herzlich gedankt. Die Dissertation wäre ohne die Möglichkeit eines weiteren interdisziplinären Austauschs im Rahmen des DFG-Projekts in dieser Form nicht entstanden. Andere wissenschaftliche Zugänge von Kollegen und intensive Diskussionen haben zu einem breiten Erkenntnisgewinn beigetragen, für den ich mich – über die genannten Personen hinaus – bei Prof. Dr. Ingrid Breckner, Andrea Soyka und Dr. Marcus Menzl bedanken möchte. Eine Vielzahl von weiteren Kollegen hat mich auf die eine oder andere Art unterstützt: Besonderen Dank verdienen Martin Albrecht für kartografische Darstellungen, umfangreichen Berechnungsschritte und das stetige Begleiten im Entstehungsprozess der Arbeit sowie Christine Großmann, die mich in die Geheimnisse von Datenbanken eingeweiht und mich bei der umfangreichen Aufbereitung der Daten sehr hilfreich unterstützt hat. Dr. JensMartin Gutsche danke ich für die Bereitstellung eines Teils der Kommunalfinanzstatistik. Danken möchte ich auch allen sonstigen Mitarbeitern des Instituts Stadt- und Regionalökonomie/-soziologie, die mir vielfach die Forschungsarbeit erleichtert haben. Herrn Gerhard Micosatt gebührt Dank für sein offenes Ohr bei für mich zunächst schwierigen Fragen zu den kommunalen Finanzsystematiken, sodass sich aus den Gesprächen immer ein Mehrwert an Informationen ergeben hat. Für landesspezifische Fragen zu den Kommunalfinanzen sei Dr. Margarete Haberhauer, Heinz Lamik und Catrin Aßmann gedankt; Peter Hatzmann danke ich für umfangreiche Auskünfte zu den Landesfinanzen der

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Stadtstaaten. Ursula Bartscher und Nicole Sehnert waren bei der Koordination der Datenbeschaffung sehr hilfsbereit. Bedanken möchte ich mich für die Mithilfe bei meinen Gesprächspartnern, die mir bereitwillig umfangreiche Auskünfte gegeben haben. Ich hoffe, dass auch sie noch einige neue Zusammenhänge erfahren haben. Auch meine Kommentatoren, Ratgeber und Korrekturleser verdienen Erwähnung. Ein besonderes Dankeschön geht an Andreas, Frederik und Martina. Ohne sie würde das vorliegende Werk sicher einige Fehler und Unklarheiten mehr enthalten. Schließlich danke ich Dirk, dass er die Arbeit in seiner Freizeit komplett und intensiv gelesen und auf Zusammenhänge geprüft hat. Auch hat er Überstunden und Wochenendarbeiten, die das eine oder andere Mal von gemeinsamen Unternehmungen abgehalten haben, rücksichtsvoll akzeptiert. Berlin, im März 2009

Jürgen Wixforth

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Einleitung

„Die schleichende Krise, das von einem Wirtschaftsjahr in das andere geschleppte Defizit war durch Notstand, durch die Feindseligkeit der Elemente und Steuerausfall brennend, war schreiend geworden, und bei der ratlosen Umschau nach Heilmitteln, – nach L ind erungsmitteln offenbarte sich dem blödesten Blick der ganze Jammer unserer Finanzgebarung.“ Thomas Mann in „Königliche Hoheit“

Dieses Zitat des im Jahre 1909 erstmals erschienenen Romans zeigt bereits, dass es mit den öffentlichen Finanzen auch in der Vergangenheit nicht zum Besten stand und andere Quellen sprechen sogar davon, dass über die kommunalen Finanzen geklagt wird, seitdem es diese gibt (Junkernheinrich 2006: 76). Aber im Gegensatz zu dem kleinen Fürstentum des Romans, das sich die dringend benötigten Finanzen durch Eheschließung sichert, liegen die realen Lösungen nicht ganz so einfach auf der Hand. Zumindest jedoch existiert heutzutage eine Vielzahl an „Linderungsmitteln“ – auch solche Konzepte, über die in der Wissenschaft weitgehend Einvernehmen besteht. Dass diese jedoch nicht zum Zuge kommen, hängt auch aktuell noch mit der „Feindseligkeit der Elemente“ zusammen, worunter in der Gegenwart parteipolitische Klientelbedienung und der Lobbyismus mit seinen Partikularinteressen verstanden werden können. So ist diese Arbeit auch dahingehend zu verstehen, die aktuelle kommunale Finanzlage (in einem mit besonderen Problemen belegten Raumtypus) samt möglicher Konsequenzen darzulegen, um die Politik wieder und immer wieder auf die Missstände des Gemeindefinanzsystems hinzuweisen – in der Hoffnung, dass dieser zusätzliche stete Tropfen den Stein zunehmend höhlt.

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Ausgangslage: Unterschiedliche räumliche Ausprägungen der kommunalen Finanzlagen im west- und ostdeutschen Stadt-Umland-Kontext

Die fiskalische Krise der öffentlichen Haushalte betrifft alle föderalen Ebenen der Bundesrepublik – den Bund, die Länder und die Kommunen. Dabei kommen auf den einzelnen Gebietskörperschaftsebenen ganz unterschiedliche Problemlagen zum Tragen: Der Bund hat Teile der Kosten der deutschen Einheit zu tragen, ebenso die EU-Finanzierung. Die Länder übernehmen zum überwiegenden Teil die Personalkosten der öffentlich Angestellten und Beamten und werden zunehmend durch die Pensionszahlungen stärker belastet als Bund und Gemeinden (Zimmermann 2006). Dennoch ist die fiskalische Krise auf der kommunalen Ebene besonders ausgeprägt. Eine schlechte und sich zuspitzende Situation der Finanzen vieler Städte und Gemeinden wird schon seit Jahrzehnten beklagt. Insbesondere der Deutsche Städtetag mit seinem jährlich erscheinenden Gemeindefinanzbericht

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widmet sich fortwährend der schwierigen Finanzlage der Kommunen. Neu in der Diskussion um die Finanzkrise der Städte und Gemeinden ist aber, dass zunehmend auch von anderen Seiten eine ernst zu nehmende kommunale Finanzkrise diskutiert wird. So spricht Junkernheinrich (2003) davon, dass trotz intensiver Konsolidierungsbemühungen in vielen Kommunen Finanzierungsdefizite zu beobachten sind, die nur durch den Verkauf des „Tafelsilbers“ klein gehalten werden können. Darüber hinaus lassen sich für die Kommunen die Ausgaben für soziale Leistungen nicht entscheidend reduzieren. Da es sich hierbei im Wesentlichen um Pflichtaufgaben der Städte und Gemeinden handelt, können diese höheren Kosten nur durch Einsparungen bei den freiwilligen Aufgaben und bei den Investitionen und Erhaltungsmaßnahmen aufgefangen werden. Diese aus den angespannten Haushaltslagen resultierenden Einschränkungen der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben und der Investitionen bekommen die Bürger zu spüren, indem z. B. Museen geschlossen und Instandhaltungen an öffentlichen Gebäuden und Infrastrukturen nicht mehr durchgeführt werden. Somit werden zunehmend die „Investitionsausgaben [der] Gradmesser für die finanzielle Leistungsfähigkeit der Gemeinden“ (Bach/Vesper 2002: 505). Diese waren 2001 um mehr als ein Viertel niedriger als zu Beginn der 1990er Jahre (Adam 2003: 196). Da etwa zwei Drittel der öffentlichen Investitionen durch die kommunale Ebene getätigt werden (ibd.), liegt darin eine erhebliche volkswirtschaftliche Relevanz begründet. Die Ursachen für die kommunale Finanzkrise liegen v. a. darin begründet, dass keine aufgabengerechte Verteilung der Finanzkraft (mehr) gegeben ist. So haben der Bund und die Länder durch eine Vielzahl an Gesetzen, Verordnungen und Richtlinien einen „fortschreitenden, erheblichen Aufgabenzuwachs“ (Zacharias 2000: 63) der Kommunen bewirkt, der insbesondere bei der Aufgabenübertragung durch den Bund vielfach nicht abgegolten wird. Prominentestes Beispiel für die Übertragung neuer Aufgaben ohne entsprechende Gegenfinanzierung ist der Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz. Trotz Bundesgesetz haben die Kommunen den Anspruch zu erfüllen und somit auch zu finanzieren. Aber auch Eingriffe auf der kommunalen Einnahmeseite haben die Finanzierungsmöglichkeiten der kommunalen Ebene weiter eingeschränkt. Die Steuerreform im Jahr 2000 war z. B. eine solche legislative Einflussnahme (Hofmann/Scherf 2001). Von den gesetzgebenden Organen des Bundes und der Länder wurde z. B. die Absenkung des Einkommensteuertarifs oder die Entlastung der Unternehmen bei der Gewerbesteuer beschlossen. Da die Kommunen selbst bei solchen Gesetzgebungen nicht beteiligt sind, die direkte Auswirkungen auf die kommunalen Einnahmen haben, belegt, wie stark die kommunale Finanzautonomie durch den Einfluss von Bund und Ländern eingeschränkt ist. Neben dieser generell festzustellenden Finanzkrise der Städte und Gemeinden kommt es zu erheblichen regionalen Unterschieden bei den Finanzen der Kommunen, die trotz der Nivellierungseffekte des Gemeindefinanzsystems und der Ausgleichswirkungen der Finanzausgleichssysteme fortbestehen. Diese zeigen sich einerseits in den erheblichen Unterschieden zwischen den westlichen und östlichen Bundesländern und andererseits zwischen Kernstädten und ihrem Umland. Die Städte und Gemeinden in den östlichen Ländern weisen im Vergleich zu denen in den westlichen Ländern aufgrund der niedrigeren durchschnittlichen Wertschöpfung und der höheren Arbeitslosigkeit eine stark unterdurchschnittliche Steuereinnahmekraft auf (Eltges 2004), während die bedarfsorientierten Ausgaben im Vergleich zu den westdeutschen Kommunen eine ähnliche Größenordnung erreichen und diese teilweise sogar

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Einleitung

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deutlich überschreiten (z. B. bei der Kinderbetreuung und bei den Investitionen zum Abbau der Infrastrukturlücke). Konsequenzen sind stärker angespannte Haushaltslagen mit einer geringeren Finanzautonomie sowie eine überproportional starke Abhängigkeit von den Zahlungen des kommunalen Finanzausgleichs und damit von Landesentscheidungen. Manifestiert werden die unzureichenden Einnahmen der Kommunen in den östlichen Ländern zusätzlich durch diskriminierende Effekte der Landeszugehörigkeit, die sich in den kommunalen Anteilen im Steuerverbund der Einkommensteuer widerspiegeln. Dies bedeutet, dass die Kommunen eines Bundeslandes einen einheitlich festgelegten Anteil an diesen Steuern erhalten, sich das zu verteilende Gesamtvolumen des Landes aber an seiner Finanzkraft orientiert. Dieses Gesamtvolumen ist in den östlichen Ländern je Einwohner aber deutlich niedriger als in den westlichen Ländern (Pohlan 1997: 190ff.). Diese systembedingten Effekte des Finanzsystems werden über den Steuerverbund zur Einkommensteuer an die Kommunen weitergegeben, und verfestigen somit die innerdeutschen großräumigen Disparitäten in der kommunalen Finanzausstattung. Ebenso sind die Stadt-Umland-Regionen durch vielfach stark unterschiedliche Einnahme- und Ausgabeniveaus sowie gegensätzliche Entwicklungstendenzen bei den kommunalen Finanzen geprägt. Aus finanzieller Sicht ergeben sich finanzielle Verwerfungen im Stadt-Umland-Kontext als Folge einer nicht adäquaten Raumabgrenzung, da der Kreis der Kostenträger und der Kreis der Nutzer auseinanderfallen. Dies bedeutet, dass die bereitgestellten Güter und Leistungen einer Kommune auch den Einwohnern anderer Kommunen zugute kommen, diese zu deren Bereitstellung aber nicht beitragen. Zur Lösung des Problems sind Eingemeindungen politisch kaum noch durchsetzbar und da sich der Aktionsraum der Bewohner von Stadtregionen in Zeiten einer weiter ansteigenden räumlichen Mobilität zusehends vergrößert, wird die „Trittbrettfahrerproblematik“ künftig bestehen bleiben. Im Stadt-Umland-Kontext innerhalb eines Bundeslandes werden diese Kosten und Nutzen über die Finanzausgleichsmaßnahmen in Form von Einwohnerveredelungen und Nebenansätzen versucht zu internalisieren. Das System versagt jedoch dann, wenn bei der Internalisierung Landesgrenzen überschritten werden (Färber 2005: 161), wie dies bei den Stadtstaaten als „Hauptstädte ohne Umland“ der Fall ist. Dieser Zustand der ungleichen Kosten-Nutzen-Verteilung in Stadtregionen wird durch den dynamischen Prozess der Suburbanisierung noch verstärkt. Das Gemeindefinanzsystem weist mit der Zuteilung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer nach der Einkommenshöhe der Steuerpflichtigen und der Einwohnerzahl als Finanzbedarfsermittlung im kommunalen Finanzausgleich zwei stark auf die Einwohner konzentrierte Komponenten der Einnahmeseite auf. Bei einer räumlichen Umverteilung in der Bevölkerung im Zuge von Stadt-Umland-Wanderungen verändern sich somit auch die Einwohnerzahlen einzelner Städte und Gemeinden als Berechnungsreferenz im Finanzsystem, sodass eine Umverteilung der Einnahmen, i. d. R. zugunsten des Umlandbereichs, die Folge ist. Trotz mittlerweile neuer Muster der Wohnsuburbanisierung (Aring/Herfert 2001) stellen erwerbstätige Personen und Familien mit Kindern weiterhin ein Gros der Suburbaniten, die sich über die Einwohnerzentrierung des Finanzsystems einnahmeseitig positiv auswirken dürften. Im Umkehrschluss hat dies für die Fortzuggebiete, i. d. R. die Kernstädte, zur Folge, dass durch die überproportionale Abwanderung von Haushalten mit mittlerem und höherem Einkommen ein Abfluss des Steueraufkommens bewirkt wird. Für Stadtstaaten wirken sich die Abwanderungen – im Vergleich zu Kernstädten in Flächenländern – überproportional negativ aus, da den Stadtstaaten neben dem Kommunal- auch der Landes-

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anteil an Steuern verloren geht, sie durch die überdurchschnittliche Einwohnergewichtung im Länderfinanzausgleich höhere finanzielle Einbußen verkraften müssen und keine Möglichkeit zum landesinternen Finanzausgleich besteht. Die Einnahmeeffekte bei der Gewerbesuburbanisierung sind weniger eindeutig, da viele Betriebe und Branchen – auch aufgrund von Steuerrechtsänderungen – nicht (mehr) gewerbesteuerpflichtig sind. Der Anreiz von Betriebsansiedlungen liegt vielfach in indirekten Effekten, z. B. zur Schaffung eines lokalen Arbeitsangebots für die Bürger. Dies wird für den Arbeitsort fiskalisch aber nur dann relevant, wenn Beschäftigungs- und Wohnort der Erwerbstätigen zusammenfallen. Ansonsten wird die am Arbeitsort erwirtschaftete Einkommensteuer am Wohnort abgeführt. Diese „fiskalische Pendlerproblematik“ ist für Kernstädte mit einer hohen Arbeitsmarktzentralität besonders bedeutsam. Wiederum problemverschärfend wirkt sich dabei der Stadtstaatenstatus auf die Einkommensteuer aus, da die Stadtstaaten durch einpendelnde Arbeitnehmer sowohl den Gemeinde- als auch den Länderanteil an die umliegenden Wohnsitzgemeinden im Umland verlieren, denen diese Steuerart zusteht. Auf der anderen Seite kommt es mit der Stadt-Umland-Problematik zu einem Wachstum der Ausgaben, wiederum insbesondere für die Kernstädte. So ist immer wieder der selektive Charakter der Umlandwanderung betont worden (Mäding 2001). Wer die finanziellen Möglichkeiten hat, zieht überdurchschnittlich häufig ins Umland – sei es in ein Einfamilienhaus oder auch in eine Geschosswohnung zur Miete oder als Eigentum. Diese soziale Selektivität führt dazu, dass bei den Sozialleistungen die Agglomerationskerne relativ über den Werten der Agglomerationsränder liegen und die Schere zwischen den Zuschussbedarfen je Einwohner sich in den letzten Jahren weiter geöffnet hat. Insbesondere die Zuzugsgemeinden bedenken jedoch vielfach nicht, dass bei ihnen zusätzliche Investitionsbedarfe entstehen, die volkswirtschaftlich gesehen bestenfalls die bestehenden Kapazitätsreserven ausnutzen. Da es sich bei den Zuzugsgemeinden im Umland vielfach um kleine Gemeinden handelt, stoßen sie relativ schnell an Kapazitätsgrenzen, die zusätzliche Investitions- und damit Ausgabenbedarfe notwendig werden lassen. Für die Fortzuggebiete ergeben sich komplementär vielfach Probleme der Unterausnutzung, sodass die Infrastruktur dort weniger effizient und kostendeckend unterhalten werden kann. Conrad (1980) spricht in diesem Zusammenhang von der Suburbanisierung als volkswirtschaftlich verschwenderischen Prozess. Die Unterschiede zwischen Ost und West sowie Kernstadt und Umland werden neuerdings durch eine dritte Komponente räumlich weiter ausdifferenziert, die die fiskalische Polarisierung von Gebietskörperschaften zu verschärfen droht: der demografische Wandel, v. a. verstanden als sich überlagernder Prozess aus dem Bevölkerungsrückgang und Altersstrukturverschiebungen. Die demografische Entwicklung zeigt lokale Pfade von gemeindespezifischen Entwicklungsprozessen (Müller/Siedentop 2004), die die großräumliche Polarisierung zwischen West und Ost sowie die regional bezogenen Unterschiede zwischen Kernstadt und Umland kleinräumig überlagern, sodass es zunehmend zu einem engen räumlichen Nebeneinander von wachsenden und stagnierenden bzw. schrumpfenden Gemeinden kommt. So ist es immer weniger problemadäquat, von der Raumkategorie „Umland“ zu sprechen. Bilder wie „Speckwürfel mit viel märkischem Sand dazwischen“ (Matthiesen 2002: 23) für die Region Berlin und die „fragmentierte Region“ (Thaler/ Winkler 2005) für die Region Hamburg sind daher mittlerweile wirklichkeitsnäher. Demografische Veränderungsprozesse als lokal differenzierende Komponente finden derzeit (noch) keinerlei Berücksichtigung in der bestehenden Finanzverfassung und auch

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nicht in den kommunalen Finanzausgleichssystemen als Feininstrumentarium zum Ausgleich von Disparitäten zwischen einzelnen Gebietskörperschaften. Die derzeitige Ausgestaltung des auf Wachstum ausgelegten (Gemeinde-)Finanzsystems wirken im Hinblick auf den demografischen Wandel und die Schrumpfung von Städten und Gemeinden kontraproduktiv. Obwohl die Kommunen zur Bewältigung der Veränderungen Gelder zur Gegensteuerung oder zumindest zur Anpassung bedürften, werden sie nach der aktuellen Finanzverfassung mit ihrer starken Einwohnerfokussierung durch Schrumpfung bestraft und auch die Einwohnerveredelung schwächt die Finanzkraft der Städte und Gemeinden (Müller 2006: 99). Allein vor dem Hintergrund der sich zuspitzenden kommunalen Finanzkrise – die demografischen Veränderungen haben noch zu keinen eigens darauf gerichteten Vorschlägen zur Neuordnung der föderalen Finanzbeziehungen geführt – sind nach der Jahrtausendwende verschiedene Modelle für eine Gemeindefinanzreform erarbeitet worden, jedoch beziehen die meisten dieser Vorschläge die räumliche Dimension nur unzureichend mit ein. Die mit einem Vorschlag zur Reform des Gemeindefinanzsystems verbundenen Finanzströme räumlich zu simulieren ist vor dem Hintergrund der aufgezeigten regionalen Unterschiede jedoch bedeutsam. Nur so kann gewährleistet werden, dass neue Verteilungsmodalitäten der Einnahmen und Aufgabenzuweisungen zum Abbau der verschiedenen Dimensionen räumlicher Disparitäten beitragen. Es dürfte einleuchtend sein, dass mit einem wie auch immer gearteten Reformmodell nicht alle räumlichen Unterschiede einzuebnen sind und es auch einzelne Verlierer geben wird, jedoch sollten keine allzu gravierenden systematischen Verwerfungen auftreten. Wenn z. B. die Simulation der Gewerbesteuereinnahmen eines diskutierten Modells für die Kernstadt Verluste von über -10 % mit sich bringt bei gleichzeitig ebenso hohen Gewinnen für die Umlandgemeinden (Döring/Feld 2005: 224ff.), ist das Modell aus raumwissenschaftlicher Sicht als ungeeignet abzulehnen und letztlich auch aufgrund seiner raumplanerischen Wirkungen gescheitert (Zimmermann 2006). Andernfalls stünde zu befürchten, dass die Städte als Orte der Innovation und Wertschöpfung in ihrer Steuer- und Finanzausstattung derart beschnitten würden, dass sich endogene Wachstumspotenziale und Wettbewerbschancen nur unzureichend entwickeln könnten. Dies widerspräche auch den neuen Entwicklungsleitlinien der Raumordnung von der Ausgleichs- zur Wachstumspolitik, womit erstmals die herausragende wirtschaftspolitische Bedeutung von Stadtregionen und insbesondere Kernstädten als Wachstumsmotoren anerkennt werden (BMVBS 2006).

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Fragestellungen und Zielsetzungen der Arbeit

Die vorliegende Arbeit fokussiert die räumliche Ausprägung kommunaler Finanzlagen anhand quantitativer Kenngrößen. Im Rahmen des Erkenntnisinteresses wird die Analyse der Kommunalfinanzen jedoch nicht bundesweit durchgeführt, sondern ausschließlich für die Städte und Gemeinden im Umland von Metropolen. Die dieser Zuspitzung zugrunde liegende These lautet, dass der ausgewählte siedlungsstrukturelle Raumtypus im Durchschnitt eine günstigere Finanzlage als die Gesamtheit der bundesdeutschen Kommunen aufweist. Jedoch wird auch angenommen, dass sich selbst in diesem anscheinend begünstigten Raumtyp angespannte Haushaltslagen von Kommunen finden lassen, die auf eine fiskalische Krise der Städte und Gemeinden hindeuten.

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Zum Zwecke der Handhabbarkeit der Untersuchungen bedarf es über die Fokussierung auf die Umlandbereiche hinaus einer weiteren Zuspitzung auf ausgewählte Stadtregionen, da nicht alle Umlandbereiche einer zweistelligen Anzahl von bundesdeutschen Metropolregionen miteinander verglichen werden können. Somit wird der Vergleich der Suburbia anhand von zwei Metropolregionen durchgeführt, von denen eine in West- und die andere in Ostdeutschland liegt. Hintergrund ist die These, dass sich die kommunalen Finanzlagen in West- und Ostdeutschland trotz Annäherungstendenzen weiterhin stark voneinander unterscheiden. Als Untersuchungsräume werden die Stadtregionen Hamburg und BerlinPotsdam gewählt. Diese sind als stadtstaatlich geprägte Räume besonderen fiskalischen Problemkonstellationen (z. B. fehlende Finanzausgleichsmechanismen durch Ländergrenzen) ausgesetzt, versprechen eine interessante und vergleichbare West-Ost-Kontrastierung und stellen aufgrund der schwierigen Datenlage (Mehrzahl an Ländern mit nur teilweise vergleichbaren Datengrundlagen, Probleme bei der Bildung von Zeitreihen durch Gebietsstandsänderungen) wenig erforschte Untersuchungsräume dar. Aufgrund der Einschränkungen der Vergleichbarkeit ist bei der Bildung der Finanzkennzahlen vielfach keine bis in Letzte ausgearbeitete Kennzahl verwendbar, sodass in mehreren Fällen fiskalische Näherungswerte für den Vergleich kommunaler Haushaltslagen als ausreichend angesehen werden. Nach den ersten Schritten der Annäherung an die jeweilige Suburbia in den Stadtregionen Hamburg und Berlin-Potsdam werden diese weiter ausdifferenziert. Eines der zentralen Ziele der Arbeit ist es, diesen bislang überwiegend undifferenziert betrachteten Raumtypus kleinteiliger zu analysieren, d. h. auf der Ebene der Gemeinden. Die Verwaltungsgrenzen bieten sich für Analysen der fiskalischen Effekte an, da Einnahmen und Ausgaben sich auf die jeweiligen administrativ abgegrenzten Gemeindeflächen beziehen. Daran schließt sich die zentrale These der vorliegenden Studie an: Die kommunalen Finanzlagen unterscheiden sich auch innerhalb des bislang kaum differenziert betrachteten siedlungsstrukturellen Typus der Suburbia deutlich voneinander. Aufgrund räumlich divergierender sozioökonomischer, demografischer und raumstruktureller Strukturen und Entwicklungsmuster im Umland von Metropolen ist dort von verschiedenen Gemeindetypen mit deutlichen Differenzierungen auszugehen. Daraus lässt sich ableiten, dass sich deren kommunale Haushalte in ihrer Struktur und Entwicklung ebenfalls deutlich ausdifferenzieren. Aufbauend auf den umfangreichen Erkenntnissen der Gemeindefinanztheorie sollen die finanzwirtschaftlichen Strukturen und Entwicklungen von suburbanen Gemeindetypen einer empirischen Überprüfung ihrer wesentlichen Bestimmungsgründe unterzogen werden. So ist beispielsweise davon auszugehen, dass das quantitative Wachsen bzw. Schrumpfen einer Gemeinde (z. B. von Arbeitsplätzen oder Einwohnern) nicht automatisch eine Verbesserung bzw. Verschlechterung der Haushaltssituation der betreffenden Kommune bedeutet. Vielmehr wirken sich vielfältige qualitativ-strukturelle Aspekte (Bevölkerungsstruktur, Betriebsgrößen und Wirtschaftsstruktur, Pendlerverflechtungen, etc.), administrative Zuordnungen und Effekte des Gemeindefinanzsystems auf die Haushaltslagen der Kommunen aus, über die im Rahmen der Untersuchung Ergebnisse erwartet werden. Einer der derzeit am intensivsten diskutierten strukturellen Aspekte mit Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte ist der demografische Wandel. Es besteht in der Literatur weitgehende Einigkeit darüber, dass diese Veränderungen insbesondere durch eine Erhöhung der Pro-Kopf-Ausgabenbedarfe die derzeitige kommunale Finanznot

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verstärken werden. Dafür sind v. a. Kostenremanenzen1 mit steigenden Pro-KopfAusgaben, zusätzliche Investitionen in bestimmten Infrastrukturbereichen aufgrund eines Nachfrageanstiegs sowie Zusatzausgaben für eine Ansiedlungspolitik bei einer zunehmend ruinösen Konkurrenz um Einwohner und Betriebe verantwortlich. Diese Annahmen aus der Literatur empirisch zu überprüfen, ist ein weiteres Anliegen der Arbeit. Als Verwertungskontext werden empirisch fundierte Ergebnisse über die Relevanz von verschiedenen Einflussfaktoren auf die kommunale Finanzsituation in Stadtregionen erwartet. Mit der Stadtregion Berlin wird dabei erstmals eine Stadtregion der östlichen Bundesländer in einen Vergleich einbezogen, in der – verglichen mit der Region Hamburg – sowohl unterschiedliche lokalspezifische Entwicklungspfade als auch angespanntere Haushaltslagen der Kommunen vorherrschen. Die empirischen Ergebnisse werden – mit besonderer Berücksichtigung von raumstrukturellen und planerischen Aspekten – in die allgemeine Diskussion um die Reform der Gemeindefinanzen, um die neuen Leitbilder und Handlungsstrategien für die Raumentwicklung in Deutschland und um die Auswirkungen des demografischen Wandels eingeordnet.

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Aufbau der Arbeit

Die vorliegende Analyse folgt methodisch dem Prinzip des „Heranzoomens“. Diese Methode der Annäherung findet sowohl auf räumlicher als auch auf inhaltlicher Ebene Anwendung (Abbildung 1). In Kapitel II werden zunächst die Grundlagen zum Verständnis der kommunalen Finanzen gelegt und im Anschluss anhand des bisherigen Standes der Forschung die Wechselwirkungen zwischen unterschiedlichen sozioökonomischen, demografischen und raumstrukturellen Bestimmungsfaktoren und kommunalen Finanzlagen vertieft. Das Kapitel III widmet sich den methodisch notwendigen Vorarbeiten, die für den weiteren Verlauf der gesamten Untersuchung gelten. In diesem Abschnitt werden die jeweiligen stadtregionalen Abgrenzungen vorgenommen, und es werden die grundlegenden methodischen Überlegungen vorgestellt, die sich mit dem korrekten Umgang der Jahresrechnungen befassen. Die Auswahl von aussagekräftigen Finanzkennziffern unterschiedlicher inhaltlicher Abgrenzungen erfolgt jeweils zu Beginn der Kapitel, in der diese erstmals genutzt werden. Im Kapitel IV erfolgt der erste Schritt des räumlichen „Heranzoomens“, indem verschiedene kommunale Finanzkennzahlen der aggregiert betrachteten Umlandbereiche mit denen der aggregierten Kommunen in den restlichen Landesteilen verglichen werden. Zur Darstellung von Entwicklungsverläufen dienen die beiden Referenzjahre 1997 und 2002, für die die kommunalen Jahresrechnungen aller betrachteten Kommunen in den drei Ländern vorliegen.

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Unter „Remanenzkosten“ werden zurückbleibende und nicht an eine schrumpfende oder alternde Bevölkerung ohne weiteres anpassbare Ausgaben verstanden, die die Pro-Kopf-Werte der Ausgaben steigen lassen.

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Abbildung 1:

Vereinfachte Darstellung des Aufbaus der Arbeit

Kapitel I: Fragestellungen Wie stellt sich die kommunale Finanzsituation in west- bzw. ostdeutschen Umlandregionen dar? Welchen Einfluss haben unterschiedliche sozioökonomische, demografische und raumstrukturelle Strukturen und Entwicklungen auf die Einnahmen und Ausgaben der Kommunen? Untersuchungsabschnitt

Untersuchungsziel

Kapitel II: Die kommunale Finanzsituation und ihre Einflussgrößen im stadtregionalen Kontext

Gemeindefinanzsystem verständlich darstellen Determinanten der kommunalen Einnahmen und Ausgaben erfassen und Bezug zur Suburbanisierung herausstellen Bisherige Forschungslücken benennen

Kapitel III: Methodische Grundlagen für die gesamte Studie

Festlegung von Untersuchungseinheiten und -zeiträumen sowie Deflationierung der Finanzkennzahlen Umgang mit Gebietsreformen und Zahlungen auf mehreren kommunalen Ebenen

Kapitel IV: Analyse der Finanzlagen der Umlandräume im Vergleich zum jeweilig restlichen Bundesland

Vorstellung eines Beobachtungsrasters für kommunale Finanzindikatoren zu Einnahme- und Ausgabenarten Analyse der Kommunalfinanzen im Vergleich (a) Umland – restliches Land und (b) westdeutsche – ostdeutsche Kommunen

Kapitel V: Räumliche Struktur der Ausprägungen der Finanzindikatoren in den Kernstädten und Umlandräumen

Vergleichsraster für kommunale und staatliche Finanzindikatoren zu Einnahme- und Ausgabenarten Analyse der Ausprägung von finanzwirtschaftlichen Kennzahlen in Karten sowie Rückschlüsse zur Suburbanisierung

Kapitel VI: Struktur und Entwicklung der kommunalen Finanzen in verschiedenen suburbanen Gemeindetypen

Typisierung der Umlandgemeinden zum Sichtbarmachen der kommunalspezifischen Ausdifferenzierungen Analyse der Einnahme- und Ausgabedisparitäten in den einzelnen kommunalen Typen

Kapitel VII: Auswirkungen einer geänderten Lohnsteuerzerlegung auf die suburbanen Gemeinden der Region Hamburg

Darstellung der „Stadtstaatenproblematik“ (Zerlegung der Lohnsteuer nach dem Wohnsitz) Simulation einer veränderten Verteilungen des örtlichen Lohnsteueraufkommens bei einer hälftigen Aufteilung nach Wohnsitz und Arbeitsort

Kapitel VIII: Fiskalische Effekte ausgewählter öffentlicher Aufgabenbereiche in den Umlandkommunen

Finanzielle Analyse der von der Bevölkerungs- und Beschäftigtenveränderung abhängigen Aufgabenbereiche Analyse der finanziellen Auswirkungen der Alterung auf die kommunalen Finanzen (v. a. der Hilfe zur Pflege)

Kapitel IX: Ergebnisse und deren Übertragbarkeit Zentrale Ergebnisse der Untersuchung Integrierte Betrachtungsweise der Ergebnisse mit der Gemeindefinanzreform, neuen Leitbildern für die Raumentwicklung und finanziellen Auswirkungen des demografischen Wandels

Quelle:

Eigene Darstellung

Das daran anschließende Kapitel V präsentiert detaillierte disaggregierte Befunde in Form von Kartenbildern. Um allzu große Schwankungen bei einzelnen Kommunen zu minimieren, wird aus den Finanzkennzahlen ein Mittelwert aus zwei Jahren gebildet. Auch werden als räumliche Analyseebene die kommunalen Verwaltungsgemeinschaften unterhalb der

I

Einleitung

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Kreisebene gewählt (Ämter in Schleswig-Holstein und Brandenburg, Samtgemeinden in Niedersachsen). Diese gewährleisten eine bessere Vergleichbarkeit der Kommunen untereinander und erhöhen die Übersichtlichkeit (v. a. in den Kartenbildern), ohne dass die interkommunale Differenzierung nennenswert beeinträchtigt wird. Das Kapitel VI differenziert die Umlandkommunen weiter aus, um begründet anzunehmende Wirkungszusammenhänge empirisch abzusichern. Dazu werden die untersuchten Gebietskörperschaften in beiden Regionen nach einem einheitlichen, aber für die Regionen getrennt durchgeführten Verfahren zu Gemeindeclustern zusammengefasst, wobei die jeweiligen Gruppen weitgehend homogene demografische und sozioökonomische Strukturen und Dynamiken aufweisen sollten. In der anschließenden empirischen Untersuchung werden die fiskalischen Strukturen und Besonderheiten der einzelnen Gemeindetypen näher analysiert. Kapitel VII wendet sich mit der Lohnsteuerzerlegung dem zentralen Stadt-UmlandThema zu, das durch die derzeit gültigen Zerlegungsvorschriften für Stadtstaaten als Kernstädte eine noch höhere Relevanz aufweist. Es werden in dem Abschnitt die veränderten Verteilungen des örtlichen Lohnsteueraufkommens bei einer hälftigen Aufteilung nach Wohnsitz und Arbeitsort simuliert. Als abschließender empirischer Baustein werden in Kapitel VIII die Finanzdaten in einen weitergehenden inhaltlichen Zusammenhang zur Suburbanisierung gestellt, wobei verschiedene kommunale Aufgabenbereiche – in Ergänzung zu den bislang untersuchten Einnahme- und Ausgabearten – genauer untersucht werden. Durch den herausgehobenen Stellenwert von Alterungsprozessen im suburbanen Raum wird in einem letzten Schritt die Hilfe zur Pflege als Aufgabenbereich mit einem expliziten demografischen Bezug näher betrachtet. Im abschließenden Kapitel IX werden die wesentlichen Ergebnisse nochmals kurz zusammengefasst und ein Fazit gezogen, indem drei aktuelle wissenschaftliche Diskussionsstränge (Gemeindefinanzreform, neue Leitbilder für die Raumentwicklung und finanzielle Auswirkungen des demografischen Wandels) vor dem Hintergrund der Ergebnisse interpretiert werden.

II

Die kommunale Finanzsituation und ihre Einflussgrößen im stadtregionalen Kontext

Ziel dieses Kapitels ist es, die wesentlichen Einflussfaktoren auf die kommunale Finanzsituation zu erfassen. Da das bundesdeutsche föderale System der Einnahme- und Ausgabearten allein betrachtet schon sehr komplex ist, werden diese von unterschiedlichen räumlichen Strukturen und Entwicklungen noch zusätzlich verkompliziert. Daher werden im ersten Teil dieses Kapitels die wichtigsten kommunalen Einnahme- und Ausgabearten kurz vorgestellt und ihr Bezug zur Suburbanisierung herausgearbeitet. Im zweiten Teil wird der Stand der Forschung zum Themenkomplex der kommunalen Finanzen im suburbanen Raum herausgearbeitet.

1

Grundlegende Einordnungen

Die Finanzsituation einer Stadt oder Gemeinde ist von einer Vielzahl verschiedenartiger, z. T. gegenseitig abhängiger Einflussgrößen bestimmt. Gegenstand dieser Untersuchung sind v. a. die raumdifferenzierenden Einflussfaktoren auf die kommunalen Finanzen im Stadt-Umland-Verhältnis. Dies bedeutet jedoch nicht, dass keine weiteren Faktoren die Finanzlage von Kommunen prägen. Unter normativen Gesichtspunkten zur Beurteilung der Gemeindefinanzen sind z. B. noch die Einbettung der Kommunen in die gesamtstaatliche Ordnung sowie kommunalpolitische Entscheidungsprozesse relevant. Diese können jedoch in dieser Arbeit nicht hinreichend berücksichtigt werden, da die Studie mit der Aufbereitung und Interpretation von Datenmaterial quantitativ ausgelegt ist und nicht den Zweck verfolgt, politische Empfehlungen im Sinne von Prioritätenfestlegungen zu geben. Daher werden diese Faktoren an dieser Stelle nur kurz skizziert.

1.1

Die Stellung der Gemeinden im Bundesstaat: Gemeindefinanzen und kommunale Selbstverwaltung

Das Grundgesetz kennt nur zwei staatliche Ebenen, den Bund und die 16 Länder als selbstständige Staaten. Die Kommunen sind keine staatliche Ebene und damit kein selbstständiger Bestandteil des föderalen Systems. Somit sind die Kommunen staatsorganisationsrechtlich als Teile der Länder anzusehen und als Bestandteil dieser aus finanzverfassungsrechtlicher Sicht insbesondere von den Ländern, aber auch vom Bund abhängig (Henneke 2000: 9ff.). Daher bestimmen auch die Länder in Gemeinde- und Kreisordnungen das Kommunalrecht und die Verwaltungsorganisation der Kommunen. Gleichwohl haben die Kommunen trotz eines zweigliedrigen Bundesstaates (Bund, Länder) aber eine eigenständige und relativ starke Stellung im Verwaltungsaufbau, der – im Gegensatz zum Staatsrecht – eine Dreiebenenstruktur aufweist (Schoch 2000: 225). So garantiert das

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Grundgesetz in Art. 28 Abs. 2 die Existenz der Kommunen ausdrücklich und sichert diesen ein Recht auf Selbstverwaltung sowie einen Anspruch auf eine finanzielle Mindestausstattung (Vogelgesang/Lübking/Ulbrich 2005: 23ff.). Dazu heißt es im Art. 28 Abs. 2 GG: „Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.“

Das Grundgesetz nennt als Kommunen sowohl die Gemeinden als auch die Gemeindeverbände. Unter den Gemeinden werden i. d. R. die kleinsten sich selbst verwaltenden Gebietskörperschaften verstanden, bei denen sich die Mitgliedschaft aus dem Wohnsitz im Gebiet der Körperschaft ergibt und die mit Gebietshoheit ausgestattet sind (Vogelgesang/ Lübking/Ulbrich 2005: 65). Neben den Gemeinden bestehen die Gemeindeverbände aus einem Zusammenschluss von mehreren selbstständigen Gemeinden (Schwarting 201: 25ff.). Dies sind v. a. die (Land-)Kreise, die in allen Bundesländern – mit Ausnahme der Stadtstaaten – bestehen. Zusammen mit den Gemeinden stellt der Landkreis die untere Verwaltung im Staatsaufbau der Länder dar. Auch die kreisfreien Städte stellen die untere Ebene der staatlichen Verwaltung dar, in denen die Aufgaben der Gemeinden und Kreise zugleich erfüllt werden. Unterhalb der Kreisebene gibt es häufig noch einen Zusammenschluss von mehreren, meist kleinen Ortsgemeinden zu größeren Verwaltungseinheiten. Diese Gemeindezusammenschlüsse verfügen über eine hauptamtliche Verwaltung, während die einzelnen Ortsgemeinden i. d. R. ehrenamtlich geführt werden. Diese Gemeindezusammenschlüsse werden z. B. Samtgemeinden (in Niedersachsen) oder Ämter (in Schleswig-Holstein oder Brandenburg) genannt. Oberhalb der Kreisebene sind weitere landesbezogene Gemeindeverbände zu finden, die insbesondere für soziale und kulturelle Angelegenheiten zuständig sind (z. B. Landeswohlfahrtsverbände). Auch regionale Gemeindeverbände erfüllen spezialisierte Aufgabenwahrnehmungen (z. B. Regionalverband Ruhr). Es lässt sich festhalten: Unter dem Begriff „Gemeinde“ werden die kreisfreien Städte und kreisangehörigen Gemeinden zusammengefasst, der Begriff „Kommune“ bzw. „kommunale Ebene“ beinhaltet die kreisfreien Städte, die Landkreise, die kreisangehörigen Gemeinden sowie die Gemeindeverbände (Zimmermann 1999: 20). Die Gewährleistung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts in Art. 28 Abs. 2 GG wird als institutionelle Garantie verstanden. Diese besagt, dass die Organisationseinheit der Gemeinden und der Gemeindeverbände institutionell vorhanden sein muss, jedoch kann daraus kein Bestand von einzelnen Gemeinden oder Gemeindeverbänden abgeleitet werden (Vogelgesang/Lübking/Ulbrich 2005: 36ff.). Die einzelne Gemeinde ist damit nicht gegen ihre Auflösung geschützt. Nur auf Grundlage dieser institutionellen Garantie konnten in der Vergangenheit Verwaltungs- und Gebietsreformen durchgeführt werden, denen keine politischen Veränderungen der Strukturen zugrunde lagen und die auch nicht das Ziel verfolgten, die kommunale Selbstverwaltung in ihrem Wesen zu verändern (ibd.: 72). Die Verfassung weist den Kommunen die Wahrnehmung aller Aufgaben mit einem örtlichen Wirkungskreis zu, den diese in eigener Verantwortung zu erfüllen haben. Dies wird als „doppelter Schutzgehalt“ (Schoch 2000: 227) des Art. 28 Abs. 2 verstanden. Damit sollen die Kommunen diejenigen Leistungen erbringen, die von der örtlichen Gemeinschaft

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Kommunale Finanzsituation und ihre Einflussgrößen

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gefordert werden und die nach Maßgabe der Verwaltungskraft der Gemeinden wahrgenommen werden können. Für die Wahrnehmung von kommunalen Aufgaben gibt es keinen abschließenden Katalog und die Hinzunahme neuer Aufgaben zum jeweilig örtlichen Wirkungskreis ist daraufhin zu prüfen, ob sie in der kommunalen Selbstverwaltung erledigt werden kann (Schwarting 2001: 27). Nach diesem sog. Subsidiaritätsprinzip soll ein höherer Verband nur dann zuständig sein, wenn die Aufgabe nicht auf der darunter liegenden Ebene sachgerecht erfüllt werden kann. Sofern Aufgaben die Grenzen der eigenen Verwaltungskraft der einzelnen Gemeinden überschreiten und somit nicht örtlich erledigt werden können, wird diese Aufgabe nach dem Subsidiaritätsgrundsatz der nächsthöheren kommunalen Organisationsform übertragen. Dies ist i. d. R. der (Land-)Kreis, der Aufgaben übernimmt, die die örtlichen Angelegenheiten übersteigen. Auch Gemeindeverbände oberhalb der Kreisebene (Zweckverbände) erfüllen Aufgaben, die die Grenzen der untergeordneten Gebietskörperschaft übersteigen. Im Gegenzug werden sowohl die Kreise als auch die Zweckverbände zur Durchführung der ihnen übertragenen Aufgaben zu einem Großteil über Umlagen von den einzelnen Gemeinden finanziert (Henneke 2000: 383ff.). Die Selbstverwaltungsgarantie ist an den Rahmen der Gesetze gekoppelt. Der Bund und insbesondere auch die Länder haben die Möglichkeit, auch für Aufgaben mit einem eindeutigen örtlichen Wirkungskreis gesetzliche Regelungen zu schaffen, die die Kommunen bei ihrer Aufgabenwahrnehmung bindet. Im föderalen System der Bundesrepublik liegt die alleinige Gesetzgebungskompetenz bei Bund und Ländern, während die Wahrnehmung der Aufgaben bzw. der Standard der Aufgabenerfüllung bei den Kommunen liegen kann (Schwarting 2001: 27). Die Kommunen sind somit nicht in allen Fällen frei, über das Ob und Wie der Durchführung der örtlichen Aufgaben zu entscheiden. Somit kann der Grundsatz der Konnexität („Wer bestellt, bezahlt.“) verletzt sein. Überträgt nämlich der Bund den Kommunen die Durchführung einer Aufgabe unmittelbar durch ein Bundesgesetz (z. B. den Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz), müssen die Kommunen diese Aufgabe finanzieren, ohne dass sie einen Anspruch auf Kostenerstattung gegenüber dem Bund haben. So ermöglicht Art. 84 Abs. 1 GG das Durchgriffsrecht des Bundes ohne Konnexitätsprinzip und damit Kostenerstattung (Jungfer 2005: 211ff.). Im Verhältnis zwischen Bundesland und „seinen“ Kommunen ist die Situation insoweit eine andere, als dass die meisten Landesverfassungen Konnexitätsregelungen enthalten: „Die in Art. 28 Abs. 2 GG und in den Länderverfassungen garantierte Finanzhoheit verpflichtet aber die Länder, die Kommunen entsprechend den ihnen übertragenen Aufgaben finanziell auszustatten. Hiernach haben die Länder den Kommunen die Zweckausgaben, d. h. die der Erfüllung des Verwaltungszwecks unmittelbar dienenden Kosten, voll zu erstatten.“ (Vogelgesang/ Lübking/Ulbrich 2005: 57)

Es ist also zu unterscheiden zwischen Aufgaben, die den Kommunen unmittelbar vom Bund übertragen werden und Aufgaben, die ihnen durch das jeweilige Bundesland überantwortet werden. Nicht zuletzt deshalb fordern die Kommunen und ihre Spitzenverbände seit Langem eine unmittelbare Beteiligung in Gesetzgebungsverfahren auf Bundesebene (Schwarting 2001: 25), bei denen sie derzeit nur angehört werden, aber nicht stimmberechtigt sind. Die kommunalen Aufgaben lassen sich anhand ihrer rechtlichen Pflichtigkeit untergliedern und repräsentieren damit auch den Grad der kommunalen Aufgabenautonomie (Vogelgesang/Lübking/Ulbrich 2005: 49ff.):

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Freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben: Diese Aufgaben liegen vollständig in der Entscheidungskompetenz der lokalen Ebene, die im Rahmen ihrer finanziellen Möglichkeiten und unter Berücksichtigung der lokalen Bedürfnisse entscheiden, welche Aufgaben sie wahrnehmen will und wie sie diese ausführt. Der Bestand freiwilliger Aufgaben ist notwendige Voraussetzung für eine starke kommunale Selbstverwaltung. In Zeiten knapper Kassen stehen freiwillige Aufgaben i. d. R. zuerst zur Disposition. Nach einer groben Faustregel sollten die Kommunen die Möglichkeit haben, mindestens 5 % ihrer Ausgaben für freiwillige Aufgaben aufzuwenden (Zacharias 2000). Beispiele sind die kommunale Wirtschaftsförderung, der Unterhalt von sozialen Einrichtungen wie Jugendheime und Sozialstationen, die gemeindliche Kulturarbeit sowie die Sportförderung. Pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben: Die Gemeinde ist gesetzlich verpflichtet, die Aufgaben zu erfüllen. Wie sie diese durchführt, liegt im Rahmen der Gesetze in ihrem Ermessen. Als Beispiele können die Abwasser- oder Abfallbeseitigung, die Einrichtung von Kindertagesplätzen, der Unterhalt von Friedhöfen oder die Aufstellung von Bebauungs- und Flächennutzungsplänen dienen. Gesetzliche Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung: Es handelt sich um Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft, die durch Bundes- oder Landesgesetze definiert sind. Die Kommunen sind verpflichtet, die Aufgaben zu erfüllen. Auf die Durchführung kann der Staat durch Weisungen im gesetzlich vorgesehenen Rahmen Einfluss nehmen. Der bedeutendste Bereich der gesetzlichen Pflichtaufgaben sind die kommunalen Aufwendungen für soziale Leistungen. Diese überträgt der Bund den Kommunen zur Durchführung qua Bundesgesetz, ohne dass diese Anspruch auf Erstattung der Ausgaben gegenüber dem Bund haben. Staatliche Auftragsangelegenheiten: Dies sind Auftragsleistungen, die von staatlichen Behörden per Gesetz an die kommunale Ebene übertragen werden. Die Kommune fungiert als staatliche Unterbehörde. Sowohl die Aufgabe selbst, als auch deren Durchführung ist bundes- oder landesgesetzlich definiert. Anfallende Kosten werden vom Bund oder Land getragen, wie z. B. Standesamt- und Passangelegenheiten (Schwarting 2001: 28ff.).

Zur Erfüllung der kommunalen Aufgabenverantwortung ist ein verfassungsrechtlicher Anspruch der Kommunen auf eine finanzielle Mindestausstattung unabdingbar, ohne den die kommunale Selbstverwaltungsgarantie erheblich verletzt wäre (Nierhaus 2005). Die bundesstaatliche Finanzmittelverteilung weist den Kommunen laut Grundgesetz ausdrücklich verschiedene Anteile am Steueraufkommen zu (Kapitel II.2.1):

Nach Art. 106 Abs. 6 GG stehen den Gemeinden die Realsteuern (Grund- und Gewerbesteuer) zu. Dabei haben sie die alleinige Ertragshoheit auf diese Steuerarten. Auch regelt der Absatz, dass den Gemeinden das Hebesatzrecht auf diese Steuern zusteht. Relativ abgesichert ist eine wirtschaftsbezogene Steuerquelle mit Hebesatzrecht durch die Formulierung in Art. 28 Abs. 2 GG („zu diesen Grundlagen [der finanziellen Eigenverantwortung] gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle“). Ebenfalls in Art. 106 Abs. 6 GG ist festgelegt, dass den Gemeinden bzw. den Gemeindeverbänden nach Maßgabe der Landesgesetzgebung die örtlichen Verbrauch- und

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Aufwandsteuern zustehen. Hierzu zählen die quantitativ unbedeutsamen Vergnügungs-, Getränke-, Hunde- und Jagdsteuern. In Art. 106 Abs. 5 GG ist die Beteiligung der Gemeinden an der Einkommensteuer gemäß der „Einkommensteuerleistung ihrer Einwohner“ festgelegt. Diese erhalten bundesweit 15 % vom Gesamtaufkommen, wobei die Verteilungssystematik auf die Gemeinden innerhalb der Länder in einem Bundesgesetz festgelegt ist. Die Möglichkeit zur Anwendung von Hebesätzen ist im Grundgesetz zwar festgehalten, eine gesetzliche Grundlage vonseiten des Bundes und der Länder bislang aber noch nicht geschaffen. Art 106 Abs. 5a schreibt die gemeindliche Beteiligung am Aufkommen der Umsatzsteuer fest.

Die Gewährung und Regelung von Steuern obliegt nach Art. 105 GG allein dem Bund und den Ländern, d. h., den gemeindlichen Gebietskörperschaften wird keine Steuergesetzgebungskompetenz zugestanden2, selbst für die ihnen allein zustehenden Realsteuern nicht (Vogelgesang/Lübking/Ulbrich 2005: 47f.). Hierauf können sie nur Hebesätze festlegen. Da die Kommunen staatsorganisationsrechtlich Teile der Länder sind, haben diese nach der Verfassung die finanzielle Verantwortung für die Gemeinden zu tragen. Somit bilden Länder und Gemeinden eine „finanzielle Risikogemeinschaft“ (Färber 2005: 157), da die Kommunen mit den ihnen zustehenden Steuermitteln nur unzureichend finanziert sind und die Länder ihre Kommunen über den obligatorischen und fakultativen Steuerverbund an weiteren Einnahmen zu beteiligen haben. Hierzu sieht Art. 106 Abs. 7 eine Mindestbeteiligung der Kommunen von dem Länderanteil am Gesamtaufkommen vor, der von der Landesgesetzgebung festgelegt wird. Zusätzlich benennt der Absatz noch als Kannbestimmung die weitere Beteiligung der Gemeinden am Aufkommen der Landessteuern. Somit lässt dieser Passus des Grundgesetzes einen weitgehenden Gestaltungsspielraum der Länder zu, der z. B. auch im Rahmen der landesspezifisch jeweils unterschiedlich ausgestalteten kommunalen Finanzausgleichssysteme sichtbar wird (Kapitel II.2.2.1). Trotz der unterschiedlichen Ausgestaltung haben die Kommunen im Rahmen ihrer Finanzhoheit und als Bestandteil der Länder aber einen grundsätzlichen Anspruch auf einen ausreichenden Finanzausgleich (Vogelgesang/Lübking/Ulbrich 2005: 274). Je niedriger jedoch der Anteil der Steuereinnahmen an den Gesamteinnahmen ausfällt, umso höher ist der Anteil der Finanzierungen aus dem kommunalen Finanzausgleich. Damit steigt aber die kommunale Abhängigkeit von Entscheidungen der Landesgesetzgebung. Art. 107 Abs. 1 GG regelt den horizontalen Finanzausgleich zwischen den Ländern im weiteren Sinn (Kapitel II.2.2.2). Die Landessteuern und der Länderanteil an der Einkommen- und Körperschaftsteuer stehen den Ländern nach Maßgabe des örtlichen Aufkommens zu. Dies ist insbesondere für Stadtstaaten relevant, bei denen die Kommunal- und Landesebene zusammenfallen. In Abs. 2 ist der Länderfinanzausgleich im engeren Sinn geregelt (Kapitel II.2.2.1). Bei der Ermittlung von Finanzbedarf- und -kraft der Länder wird auch die kommunale Finanzkraft mitberücksichtigt, bis 2004 zur Hälfte, ab 2005 zu zwei Dritteln (Färber 2005: 157). Weitere Regelungen zu kommunalen Einnahmen betreffen

2

Sofern Kommunen örtliche Aufwands- und Verbrauchssteuern erheben, müssen sie durch die Länder und ihre Kommunalabgabengesetze dazu ermächtigt sein (Schwarting 1999: 50f.).

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Finanzhilfen für bedeutsame Investitionen (Art. 104a Abs. 4) und Sonderbelastungen (Art. 108 Abs. 8). Die beschriebenen Aufgaben- und Einnahmeverteilungen ergeben sich aus dem föderativen Staatsaufbau, während die Einnahmen aus Gebühren und Beiträgen sowie der Schuldenaufnahme nicht bundesstaatlich geregelt sind. Auf diese wird im Rahmen der Kapitel II.2.3 und B.2.4 näher eingegangen.

1.2

Relevanz kommunaler Entscheidungsprozesse

Die zuvor erörterte Einbindung der Kommunen in das föderative Staatswesen und die im Fokus dieser Arbeit stehenden Einflüsse der Bevölkerungs-, Wirtschafts- und Raumstrukturen sind exogen vorgegebene Größen, die die tatsächlichen Einnahmen und Ausgaben der Kommunen entscheidend prägen. Jedoch ist das finanzwirtschaftliche Handeln einer Kommune auch von kommunalpolitisch-administrativen Entscheidungen abhängig, die einen erheblichen Einfluss auf die kommunale Finanzsituation ausüben können (Bade et al. 1993: 75ff.). So wird über die Höhe und Struktur der kommunalen Einnahmen und Ausgaben erst in politischen Entscheidungsprozessen entschieden. Dies betrifft auf der Einnahmeseite etwa die Höhe der Hebesätze bei den Realsteuern und die Festlegung von Benutzungsentgelten. Auf der Ausgabeseite ist das Niveau der kommunalen Leistungen (z. B. Umfang des Angebots an Kinderbetreuungseinrichtungen) kommunalspezifischen Entscheidungen unterworfen, die wiederum Auswirkungen auf die Ausgabenhöhe und -struktur haben (Zimmermann/Hardt/Postlep 1987: 12ff.). Insbesondere für die Entwicklung der im Fokus stehenden suburbanen Gemeinden ist die Flächenbereitstellung zur Ausweisung von Bauland für Wohnen und Gewerbe eine der relevantesten lokalen Entwicklungspolitiken. Voraussetzung jeder Standortverlagerung oder -ansiedlung ist die Verfügbarkeit entsprechender Flächen, über die die Gemeinden aufgrund ihrer Planungshoheit im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung das Monopol besitzen (Einacker/Mäding 2005: 95). Baulandausweisungen verfolgen dabei i. d. R. kein eigenständiges politisches Ziel (Bade et al. 1993: 75ff.), sondern sind Mittel zum Zweck für finanzpolitische Erwägungen (z. B. kommunale Einnahmesteigerungen), wirtschaftspolitische Überlegungen (z. B. zur Schaffung eines lokalen Arbeitsangebots) und sozialpolitische Ziele (z. B. Versorgung der Bevölkerung mit Eigenheimen). Übersehen wird dabei vielfach, dass der Zuzug von Bewohnern oder Betrieben vielfach auch neue Ausgabenbedarfe entstehen lässt, die es ebenfalls zu finanzieren gilt. Auch über diese, aus veränderten Bevölkerungs- und Beschäftigtenzahlen und -strukturen abgeleiteten Nachfrageveränderungen ist seitens der Lokalpolitik zu entscheiden, was wiederum direkte Einflüsse auf die kommunalen Ausgaben ausübt. Die aktuell zu beobachtenden Tendenzen einer rückläufigen Wanderungsdynamik der Bevölkerung und Beschäftigung und die kleinräumige Ausdifferenzierung im Zuge demografischer Veränderungen führen für die suburbanen Kommunen zu einem zunehmend ruinösen Wettbewerb insbesondere um die knapper werdenden Einwohner (Mäding 2004), aber auch gleichzeitig zu einer wachsenden Notwendigkeit zur Zusammenarbeit der Gebietskörperschaften untereinander (Müller/Siedentop 2004). In diesem Spannungsfeld ergeben sich für die politischen Steuerungsformen der lokalen und regionalen Akteure neue Herausforderungen, wobei die gemeindespezifischen Besonderheiten der politisch-

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administrativen Entscheidungsprozesse einschließlich der damit verbundenen Einnahmeund Ausgabenverantwortungen eher hinderlich sind (Junkernheinrich 1991: 77ff.):

Politiker werden von persönlichen Motiven geleitet. Somit stehen sie haushaltspolitischen Entscheidungen, die dem persönlichen Prestige dienen, aufgeschlossen gegenüber. Sobald jedoch fehlende Wachstumsimpulse unpopuläre Maßnahmen erfordern, werden diese im kommunalen Entscheidungsprozess häufig in die Zukunft verschoben. Hintergrund ist, die Auf- und Ausgabenverantwortlichkeit, die mit dem Ablauf der Legislaturperiode endet, auf den potenziellen Nachfolger zu übertragen. Die kommunale Entscheidungsfindung wird von der politischen Durchsetzbarkeit der lokalen Akteure beeinflusst. Große Unternehmen können ihre Präferenzen mit Ausgaben erhöhenden Wirkungen in den kommunalen Entscheidungsprozess einbringen. Ähnliches gilt für bestimmte Bevölkerungsgruppen, die ein überdurchschnittliches Durchsetzungsvermögen im politischen Bereich besitzen. Da ein Großteil der Suburbanisierung von Nachfragern mit einem höheren Sozialstatus getragen wird, könnte daraus für die Kommunen ein größeres Aufgabenspektrum mit daraus resultierenden höheren Ausgaben erwachsen. Parteipolitische Konstellationen können dafür sorgen, dass verschiedene Aufgabenbereiche unterschiedlich in ihrer Relevanz gewichtet werden, sodass sich dies bei den Selbstverwaltungsaufgaben der Kommunen niederschlagen kann. Die Technik der kommunalen Haushaltsplanung ist durch die Orientierung an den Vorjahresansätzen gekennzeichnet. Damit werden für einzelne Aufgabenbereiche Ausgabenvariationen erschwert und absolute Rückgänge einzelner Positionen erfordern politische Einigungsprozesse. In Zeiten rückläufiger Wanderungsdynamiken und kleinräumiger Ausdifferenzierungen sind jedoch Mittelumwidmungen zur Anpassung an die neuen Raummuster zunehmend erforderlich.

Diese abgeleiteten politischen Einwirkungsmöglichkeiten auf die kommunalen Finanzen lassen sich aufgrund fehlender Daten statistisch jedoch kaum fassen. Daher sind kommunalpolitische Besonderheiten i. d. R. nur über Expertengespräche zu gewinnen, was im Rahmen dieser Studie nur ansatzweise geleistet werden kann.

1.3

Entwicklungstendenzen in Stadtregionen

In den zurückliegenden Jahrzehnten wies Westdeutschland unter ökonomischen und demografischen Wachstumsbedingungen – obwohl in Deutschland seit über drei Jahrzehnten ein natürlicher Bevölkerungsverlust besteht, hat ein hoher positiver Wanderungssaldo dennoch zu einem Wachstum der Gesamtbevölkerung geführt – eine kontinuierliche Suburbanisierungsdynamik auf. Diese intraregionale Dekonzentration der Bevölkerung und der Arbeitsplätze in verdichteten Regionen mit einer absoluten oder zumindest relativen Bedeutungsabnahme der Kernstadt zugunsten des umgebenden Umlands war einer der dominantesten Siedlungsentwicklungsprozesse der Vergangenheit (z. B. Gans 2005; Irmen/Blach 1994; Gatzweiler/Schliebe 1982): Von den 1950er bis 1970er Jahren zeigte sich eine hohe Intensität bei der Bevölkerungssuburbanisierung, die sich in den 1980er Jahren allerdings abgeschwächt hat. Die 1990er Jahre waren in Westdeutschland wieder

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von einer weiter ausgreifenden Suburbanisierungsdynamik geprägt, wobei neben der Wohnbevölkerung auch die Unternehmen zunehmend Träger dieser Entwicklung wurden. In Ostdeutschland konnte aufgrund der teilungsbedingten Sonderkonstellationen bis 1990 Suburbanisierung nicht stattfinden. Mit der deutschen Wiedervereinigung waren dort Hoffnungen auf nachholende Entwicklungen der Randwanderung verbunden, die sich in ihrem Ausmaß jedoch nur teilweise erfüllt haben. Dennoch ist es in der Summe zu massiven Veränderungen v. a. bei der Bevölkerungszahl gekommen, von denen wiederum die Umlandbereiche profitiert haben. Trotz ökonomischer Einschnitte hat weiterhin eine relative Dekonzentration von Arbeitsplätzen stattgefunden (zusammenfassend Brake 2005; Müller/Siedentop 2004; Siedentop et al. 2003). Als neue Entwicklungstendenz der jüngeren Vergangenheit zeigte sich in Gesamtdeutschland eine verstärkte Ausdifferenzierung des suburbanen Raums, die sich nicht nur aus Verlagerungstendenzen, sondern auch aus eigenständigen Entwicklungsdynamiken speist. Neben suburbanen Wohnfunktionen siedelten sich im Umland sowohl Gewerbe als auch Handels-, Freizeit- und Kultureinrichtungen an. Diese Entwicklung führte zu einer funktionalen Anreicherung in Suburbia, wobei vermehrt Arbeitsplätze entstanden, die durch Profilierung und Spezialisierung sogar zunehmend ein gesamtregionales Angebot darstellen (Brake 2005). Ausdrucke dieser Entwicklungen sind z. B. Arbeitsorte, die höhere Beschäftigtendichten als die Kernstadt aufweisen. Bei der Betrachtung des suburbanen Raums als Aktionsraum führt dies zu vielschichtigen, auch tangentialen, Pendler- und Nahversorgungsverflechtungen (Bahrenberg 2004; Soyka 2004). Die funktionale Anreicherung drückt sich aber nicht nur durch eine zunehmende Diversität von Wirtschaftsstrukturen aus, sondern es haben sich auch die Sozialstruktur und die Wohnformen ausdifferenziert: Die „klassischen“ Suburbaniten (junge Familie mit Kind bzw. Kindern) wurden in den letzten Jahren ergänzt durch kinderlose Paare, Singles, ältere Menschen und Migranten. Dieser sozialstrukturelle Wandel trägt zu einer Ausdifferenzierung der Lebensstile in Suburbia bei. In den östlichen Ländern ist dabei eine „größere Variationsbreite von Lebenszyklus- und Altersphasen“ (Kemper 2001: 143) unter den Suburbaniten entstanden als in Westdeutschland. Bei den Wohnformen lässt sich zumindest in einigen Gemeinden eine Tendenz zu mehr Geschoss- und Mietwohnungsbau feststellen (Hallenberg 2002). Dieser Prozess der funktionalen Anreicherung und Ausdifferenzierung des suburbanen Raums wird zudem noch von einer Abschwächung der Suburbanisierung und selektiven Tendenzen einer Reurbanisierung überlagert: In den westdeutschen Ländern mussten Städte und Gemeinden im Umland von Großstädten durch eine zurückgehende Suburbanisierung meist nur eine Abschwächung der positiven Bevölkerungs- und Beschäftigtendynamiken hinnehmen. Bisher wurden sie noch nicht mit einschneidenden Verlusten konfrontiert. Von Schrumpfungsprozessen sind in den westlichen Ländern derzeit fast ausschließlich alte Industrie- und Werftenstädte sowie Städte in peripheren Lagen betroffen (Goderbauer/Karsten 2003). Insgesamt ist jedoch für die westdeutschen Großstadtregionen eine deutliche Trendumkehr zu beobachten: So nahm von 1998 bis 2002 die Beschäftigung dort stärker zu als im Bundesdurchschnitt (Geppert/Gornig 2003) und seit 1998 ist die Höhe der Bevölkerungsverluste der Kernstädte an ihr Umland rückläufig (Hallenberg 2002). Völlig anders stellt sich die Situation in Ostdeutschland dar: Die Situation der ostdeutschen Städte ist geprägt durch Systemprobleme aus der DDR-Zeit, Folgen des Transformationsprozesses sowie anhaltende ökonomische Stagnation. Das zentrale Problem vieler ostdeutscher Städte ist die weitgehende Erosion tragfähiger Wirtschafts- und Sozial-

II


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strukturen (Hannemann/Läpple 2004). Die ökonomischen Umbrüche waren verbunden mit Deindustrialisierung, hoher Arbeitslosigkeit und hohen Abwanderungsraten (Gatzweiler/ Meyer/Milbert 2003). Am deutlichsten lassen sich diese wirtschaftsstrukturelle Erosion und der damit verbundene demografische Wandel an der hohen Zahl der Wohnungsleerstände in den ostdeutschen Städten ablesen. Aufgrund der mangelnden Entwicklungsdynamik ist die Suburbanisierung in den letzten Jahren – mit Ausnahme der Metropolregion Berlin – in Ostdeutschland zum Erliegen gekommen (Siedentop et al. 2003). In Berlin profitieren einzelne Gemeinden eines dünn besiedelten Umlands überproportional von den Abwanderungen aus der größten deutschen Kernstadt. Es ist davon auszugehen, dass diese aktuellen Befunde künftig durch die prognostizierten demografischen Veränderungen (Kilper/Müller 2005) verschärft werden. Analysen auf Kreisebene zeigen, dass der suburbane Raum der westdeutschen Großstadtregionen derzeit bereits überproportional stark von der Alterung betroffen ist (Pohlan 2005: 220f.), da sich die Personen der ersten Suburbanisierungswellen der 1950er bis 1970er Jahre nahezu komplett im Rentenalter befinden. In Ostdeutschland findet die Alterung der Bevölkerung sowohl in den Kernstädten als auch im Umland statt (ibd.). Jedoch verlaufen aufgrund lokal spezifischer Entwicklungspfade die demografischen Prozesse in den einzelnen Gemeinden der Kreise sehr unterschiedlich (Wixforth/Pohlan 2005). So ist zu erwarten, dass sich der suburbane Raum vor dem Hintergrund der demografischen Veränderungen noch stärker ausdifferenzieren wird, als dies die primär auf die Suburbanisierung bezogenen Prozesse allein vermögen. So geht Läpple (2005: 409) für die Zukunft suburbaner Wohnstandorte von folgender demografisch abgeleiteten Annahme aus: „Die Suburbanisierungswellen der letzten Jahrzehnte wurden im Wesentlichen geprägt durch die geburtenstarken Jahrgänge (die sog. ‚Babyboomer’). Inzwischen kommen die Jahrgänge des ‚Pillenknicks’ (geboren zwischen 1964 und 1975) ins Suburbanisierungsalter. In dieser Generation gab es einen Geburtenrückgang von rund 40 %. Damit ist jedoch auch die Masse der potenziellen ‚Suburbaniten’ sehr viel kleiner als in den Jahren davor. Es ist davon auszugehen, dass allein aus diesem Grund die Zahl der Familien, die ins Umland abwandern, in den nächsten Jahren stark abnehmen wird.“

Die aktuellen Diskursstränge zu stadtregionalen Entwicklungsprozessen machen deutlich, dass Suburbanisierung in Zukunft nicht mehr der einzige Trend der stadtregionalen Entwicklung sein wird, wie dies bis in die 1990er Jahre hinein unter ökonomischen und demografischen Wachstumseinflüssen der Fall war. Mit dem Übergang zum 21. Jahrhundert werden die weiter fortbestehenden Randwanderungsprozesse einerseits von zentripetalen Kräften innerhalb von Stadtregionen (Hannemann/Läpple 2004) überlagert und andererseits wird eine „verstärkte Differenzierung im Hinblick auf Wachstum und Schrumpfung“ (Müller/Siedentop 2004: 25) den suburbanen Raum kleinteiliger bewerten müssen, als es bislang mit dem dichotomen Beziehungsgefüge von Kernstadt und Umland geschehen ist. In Anlehnung an diese aktuellen Entwicklungsprozesse ist es Ziel dieser Studie, strukturierende Elemente der lokalen Muster verschiedener Einnahme- und Ausgabepositionen zu analysieren, die im Rahmen des Gemeindefinanzsystems die siedlungsstrukturellen Veränderungen nur „gefiltert“ weitergeben. Um die gegenseitigen Abhängigkeiten von Kommunalfinanzen und raumbezogenen Determinanten einordnen zu können, wird im Folgenden das bundesdeutsche Gemeindefinanzsystem ausführlich beschrieben.

42

2


Kommunale Einnahmen und ihre Einflussgrößen

Die Städte und Gemeinden finanzieren ihre Ausgaben über verschiedene kommunale Einnahmearten. Diese werden im Folgenden kurz vorgestellt, jeweils in Kombination mit ihren für die Suburbanisierung maßgeblichen Einflussfaktoren. Im Rahmen dieses Kapitels wird dabei auf folgende Einnahmearten eingegangen: 2.1

Steuern (Kapitel 2.1), Zuweisungen (Kapitel 2.2), Entgeltabgaben (Kapitel 2.3) sowie die Schuldenaufnahme (Kapitel 2.4).

Steuern

Steuern sind nach der gängigen Definition in der Finanzwirtschaft an öffentliche Körperschaften zu leistende Zwangsabgaben ohne Anspruch auf eine besondere Gegenleistung. Dabei kann die Einnahmeerzielung auch Nebenzweck sein, d. h., es können auch nichtfiskalische Zwecke im Vordergrund stehen (Henneke 2000: 97ff.). Dies ist z. B. bei der Tabaksteuer der Fall. Unter den verschiedenen Einnahmearten kommt den Steuern – nach den Entgelten – die größte Finanzautonomie zu. Aufgrund der großen Bedeutung für die finanziellen und politischen Handlungsspielräume werden die unterschiedlichen kommunalrelevanten Steuerarten an dieser Stelle einzeln vorgestellt. Dabei werden zunächst die sog. Realsteuern (Gewerbesteuer und Grundsteuern) betrachtet, da die Kommunen durch ein eigenes Hebesatzrecht hierbei die größte Finanzautonomie besitzen. Im Anschluss werden die Gemeindeanteile an der Einkommen- und Umsatzsteuer analysiert, bei denen die Kommunen im Steuerverbund an deren Aufkommen beteiligt sind. Im Durchschnitt aller bundesdeutschen Kommunen tragen die Einnahmen aus den Steuern zu etwa 34,2 % im Jahr 2004 (2002: 32,9 %) der Gesamteinnahmen bei (eigene Berechnungen nach Karrenberg/Münstermann 2004: 7). Dabei sind jedoch erhebliche Unterschiede festzustellen – interregional zwischen den westlichen und östlichen Bundesländern sowie intraregional zwischen Kernstädten und deren Umland. Während die Kommunen in den westlichen Ländern eine Steuerfinanzierungsquote im Jahr 2004 von etwa 37,6 % aufweisen, lag der Anteil bei den Kommunen in den östlichen Ländern nur bei 17,6 % (eigene Berechnungen nach ibd.: 11ff.). Intraregional verdeutlichen die Pro-KopfWerte der Steuereinnahmen, dass diese im Jahr 2002 mit 899 € in den Kernstädten der Stadtregionen signifikant über den Werten der Ränder mit 591 € liegen (Pohlan 2005: 269). Während die staatlichen Steuern, die vom Bund und den Ländern vereinnahmt werden, v. a. gesamtwirtschaftlichen Zielen gerecht werden sollen, richten sich die Anforderungen an kommunale Steuern stärker auf den örtlichen und damit auch raumordnungspolitischen Bezug. Zur Beurteilung der kommunalen Steuern ist eine Vielzahl an Maßstäben entwickelt worden, denen in der Praxis jedoch keine einzige Steuer in allen Punkten gerecht wird. Eine kurze Vorstellung der einzelnen Beurteilungskriterien für kommunale Steuern ist dennoch sinnvoll, da die folgenden Ausführungen darauf Bezug nehmen und die unterschiedlichen Vorschläge zur Reform der Gemeindefinanzen (Kapitel IX.2.1) auf unterschiedliche

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Beurteilungsmaßstäbe abzielen. Da die Gemeindesteuern auch Bestandteil des bundesstaatlichen Steuersystems sind, gelten für sie ebenso die drei allgemein anerkannten Anforderungen an Steuern (Zimmermann 1999: 152ff.):

Das Prinzip der Leistungsfähigkeit (Besteuerung gemäß der individuellen Steuerkraft), die Abstimmung auf wirtschafts- und sozialpolitische Ziele sowie der Grundsatz der Erhebungs- und Entrichtungsbilligkeit (Einfachheit der Erhebung und Entrichtung der Steuern).

Darüber hinaus liegen folgende Kriterien für lokale Steuern vor, die der besonderen Situation der Gemeinden als kleinste rechtlich verfasste Gebietskörperschaft Rechnung tragen (z. B. Rehm/Matern-Rehm 2003: 159ff.; Schwarting 1999: 34ff.; Zimmermann 1999: 156ff.; Pohlan 1997: 257ff.; Junkernheinrich 1991: 53ff.; WissBeirat 1982: 23ff.):

Äquivalenzprinzip: Für kommunale Steuern gilt die gruppenmäßige lokale Äquivalenz. Danach werden die vor Ort ansässigen Gruppen wie die Wohnbevölkerung und die Unternehmen steuerpflichtig bezüglich gemeindlicher Steuern. Diese empfangen durch die Nutzung der bereitgestellten kommunalen Infrastruktur bzw. die in Anspruch genommenen öffentlichen Leistungen (z. B. Bildung, Gesundheit und Verkehrsinfrastruktur als öffentliche Güter) Vorteile. Daher ist von ihnen durch Steuerzahlungen eine entsprechende Gegenleistung zu erbringen. In die Forderung nach fiskalischer Äquivalenz eingebettet ist das Prinzip der örtlichen Radizierbarkeit. Demnach sollte ein unmittelbarer örtlicher Bezug erkennbar sein, nachdem die Nutzer kommunaler Leistungen auch für deren Finanzierung aufkommen. Dies macht es den Abgabepflichtigen leichter, den Zusammenhang zwischen kommunalen Leistungen und ihrer Steuerzahlung zu erkennen und fördert die aktivere Teilnahme der Gemeindemitglieder an den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Ausreichendes Aufkommen: Zur Finanzierung kommunaler Aufgaben muss das Aufkommen aus den Kommunalsteuern einen nennenswerten Beitrag leisten, sonst besteht die Gefahr einer zu großen Abhängigkeit von staatlichen Finanzzuweisungen. Geringe Konjunkturreagibilität: Die Notwendigkeit stetiger Aufgabenerfüllung impliziert die Notwendigkeit eines kontinuierlichen Geldmittelzuflusses. Das bedeutet, dass „gute“ Kommunalsteuern vorzugsweise solche sind, die geringen konjunkturellen Schwankungen unterliegen und somit das Prinzip der Stetigkeit erfüllen. Proportionale Wachstumsreagibilität: Das Ertragsaufkommen kommunaler Steuern sollte dem konjunkturellen Wachstum der Gesamtwirtschaft folgen. Das bedeutet, dass in einer wachsenden Wirtschaft das Prinzip der Stetigkeit ein wachsendes Steueraufkommen umfassen muss, da mit dem Wirtschaftswachstum ein Anwachsen der kommunalen Aufgabenfülle verbunden ist. Fühlbarkeit: Die Steuerzahlungen sollen für möglichst viele Steuerpflichtige direkt spürbar sein. Begründet wird dies mit dem Ziel, das Verantwortungsbewusstsein der Gemeindemitglieder gegenüber der Gemeindepolitik zu unterstützen und diese stärker in gemeindliche Entscheidungen einzubeziehen. Absicherung gegen einseitige lokale Wirtschaftsstruktur: Durch die Ausgestaltung der kommunalen Steuern sollen die Kommunen soweit wie möglich von konjunkturellen und strukturellen Krisensituationen sowie von einzelnen lokalen Unternehmen oder

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steuerstarken Privathaushalten unabhängig sein. Damit kann eine einseitig an Partikularinteressen orientierte Kommunalpolitik seitens bedeutender Steuerzahler ausgeschlossen werden. Die bisher beschriebenen Besteuerungspostulate beziehen sich auf die vertikale Einordnung der Gemeindeebene in das föderative Staatswesen. Die folgenden Kriterien leiten sich aus einem horizontalen Begründungszusammenhang ab, d. h. das Verhältnis von gemeindespezifischen Besteuerungsprinzipien zwischen den Gemeinden ist maßgeblich.

Bedarfsgerechte interkommunale Steuerkraftverteilung: Neben einem generell ausreichenden Aufkommen an Steuereinnahmen müssen – bei einem Vergleich der Steuerkraft unterschiedlicher Gemeinden – Gemeindesteuern in ihrer Gesamtheit den individuellen Finanzbedarf der einzelnen Gemeinden ohne zu starke Aufkommensstreuung decken. Diese Anforderung korrespondiert mit dem Gebot der gleichwertigen Lebensverhältnisse gemäß Art. 72 Abs. 2 GG. Wenn dies nicht gewährleistet werden kann, müssen Finanzausgleiche greifen. Um die Ausgleichsintensität im Finanzausgleich nach Möglichkeit klein zu halten, sollte der Finanzbedarf der Steuerverteilung weitgehend entsprechen. Vermeidung von ineffizienten Wanderungen: Private Haushalte und Unternehmen können ihren Standort über Gemeindegrenzen hinweg verlagern. Das kommunale Steuersystem soll die Standortwahl von Unternehmen und Haushalten nicht beeinflussen. Dies bedeutet, dass sich die Steuerbelastung an dem öffentlich angebotenen Leistungsangebot orientieren soll, indem eine höhere Steuer einen höheren „Preis“ für eine bessere Leistung darstellt. Gestaltbarkeit: Nicht nur die Garantie bestimmter Einnahmequellen, sondern auch die Möglichkeit, die Höhe ihres Aufkommens in gewissen Grenzen selbst gestalten zu können (Hebesatzrecht) versetzen die Gemeinden in die Lage, ihren Haushalt bedarfsgerecht und zugleich beweglich zu führen.

Diese Anforderungen an ein ideales kommunales Steuersystem erfüllen die einzelnen Kommunalsteuern nur partiell, wie die Beschreibung der Grundzüge der einzelnen Steuern in den folgenden Abschnitten zeigt. Neben der Einordnung der Gemeindesteuern zu einzelnen Beurteilungskriterien wird auch auf die Berechnung sowie den Anteil und die Entwicklung der jeweiligen Steuern eingegangen, sofern diese für das Verständnis der folgenden Ausführungen von Bedeutung sind. Auch rechtliche und ökonomische Aspekte der jeweiligen Steuern werden angesprochen. In einem zweiten Teil werden kommunalspezifische Aspekte der jeweiligen Steuerarten sowie insbesondere Sachverhalte erörtert, die sich im Rahmen des Stadt-Umland-Kontexts dieser Arbeit ergeben.

2.1.1

Gewerbesteuer einschließlich Gewerbesteuerumlage

Bei der Gewerbesteuer handelt es sich um eine Form der Besteuerung von Gewerbebetrieben, die in ähnlicher Form in Deutschland schon im 19. Jahrhundert bestand. In einem bundeseinheitlichen Gewerbesteuergesetz von 1950 wurden die drei Säulen der Gewerbesteuer festgeschrieben – die Lohnsummensteuer, die Gewerbekapital- und die Gewerbeer-

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tragssteuer (BMF 2002: 59). Die Gemeindefinanzreform von 1969 hat die Gemeinden zu der Zahlung einer Gewerbesteuerumlage3 zugunsten von Bund und Ländern verpflichtet, sodass aus der bis dahin originären Gemeindesteuer de facto auch ein Steuerverbund geworden ist. Im Gegenzug zur Abführung der Umlage wurden die Gemeinden an der Einkommensteuer beteiligt (Kapitel II.2.1.3). Zum 1. Januar 1980 wurde die Lohnsummensteuer abgeschafft und die Einnahmeausfälle für die Gemeinden durch die Absenkung der Gewerbesteuerumlage sowie die Erhöhung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer kompensiert. Als zweite der ursprünglich drei Säulen der Gewerbesteuer wurde im Jahr 1998 die Gewerbekapitalsteuer, der weitaus kleinere Zweig der Gewerbesteuer, abgeschafft. Auf Grundlage von Überlegungen zu einer Unternehmenssteuerreform galt es als nicht opportun, Betriebe in finanziell angespannten Situationen steuerlich zu belasten, da dieser Teil der Steuer ertragsunabhängig erhoben wurde (Substanzbesteuerung). Der Ausgleich dieser Mindereinnahmen wird seitdem über die 2,2 %-ige Beteiligung der Kommunen an der Umsatzsteuer (Kapitel II.2.1.4) angestrebt. Eine negative Betroffenheit hat sich damit v. a. für zwei Gebietstypen ergeben: Einerseits gibt es in altindustrialisierten Regionen kapital- und flächenintensive Anlagen, die durch ihre große Anzahl einen überdurchschnittlichen Gewerbekapitalsteueranteil zur Folge hatten. Andererseits haben moderne Dienstleistungszentren eine niedrige Kapitalintensität, dafür jedoch einen neuwertigen Kapitalbestand, der sich ebenfalls steuererhöhend auswirkt (Junkernheinrich 1991: 95f.). Somit hatten Städte wie Frankfurt am Main als Dienstleistungszentrum und Dortmund als altindustrielle Stadt besonders hohe Verluste durch die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer (Karrenberg 1997: 242). Seit 1998 verbleibt von der Gewerbesteuer nur die Gewerbeertragssteuer, die mit einem Aufkommen nach Abzug der Umlage von 18,5 Mrd. € im Jahr 2004 (2002: 15,8 Mrd. €) neben dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer die quantitativ bedeutsamste Steuereinnahmequelle der Kommunen bleibt (Karrenberg/Münstermann 2004: 7). Als Real- oder Objektsteuer knüpft die Gewerbesteuer an eine Bestandsgröße an, in diesem Fall sind die Steuergegenstände die inländischen Gewerbebetriebe. Nicht der Gewerbesteuer unterliegen jedoch v. a. die freien Berufe (Ärzte, Architekten, etc.), die Landwirtschaft, die Wohnungswirtschaft und öffentliche Betriebe. Damit hängt die Besteuerung eines Unternehmens weitgehend von dessen Rechtsform ab. So werden Kapitalgesellschaften anders als natürliche Personen (i. d. R. Einzelunternehmen) oder Personengesellschaften besteuert.4 Ausgangspunkt für die Besteuerung ist als objektive Ertragskraft – gleichgültig, wem der Betrieb gehört oder wie die persönlichen Verhältnisse des Inhabers sind – der Gewinn aus dem Gewerbebetrieb, „vermehrt und vermindert um bestimmte Beträge, die dem Objektsteuercharakter der Gewerbesteuer Rechnung tragen und z. B. eine Doppelbelastung mit Gewerbe- und Grundsteuer vermeiden sollen“ (BMF 2002: 57). Neben diesen Verrechnungen können noch weitere nicht berücksichtigte Fehlbeträge der letzten fünf Erhebungszeiträume hinzutreten (Gewerbeverlust). Bei dem 3

4

Im Gegensatz zu Zuweisungen, die einen Finanztransfer der übergeordneten an die darunterliegenden Ebenen darstellt, sind unter Umlagen Transferzahlungen im öffentlichen Sektor „von unten nach oben“ zu verstehen (Zimmermann 1999: 230). Zu den Personengesellschaften zählen die Gesellschaft bürgerlichen Rechts (GbR), die offene Handelsgesellschaft (OHG) und die Kommanditgesellschaft (KG). Als Kapitalgesellschaften werden die Aktiengesellschaft (AG) und die Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH) bezeichnet.

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schließlich verbleibenden Betrag handelt es sich um den Gewerbeertrag, von dem bei natürlichen Personen und Personengesellschaften ein Freibetrag von pauschal 24.500 € abzogen wird. Auf den sich daraus ergebenden Gewerbeertrag wird eine im Gewerbesteuergesetz festgelegte Messzahl angewandt, die für Kapitalgesellschaften bei 5 % und bei Personen und Personengesellschaften linear gestaffelt zwischen 1 % und 5 % liegt (Arbeit/ Friedrich/Wegener 2003: 12f.; Schwarting 2001: 82). Zur Veranschaulichung dient die Tabelle 1. Tabelle 1:

Ermittlung des Gewerbesteuermessbetrags

Rechtsform

vermehrter/verminderter Gewerbeertrag

Steuermesszahl Steuermessbetrag bei 100.000 € Gewerbeertrag

Personen und Personengesellschaften

bis 24.500 €

0%

0€

ersten anschließenden 12.000 €

1%

120 € (summiert: 120 €)

weitere 12.000 €

2%

240 € (360 €)

weitere 12.000 €

3%

360 € (720 €)

Kapitalgesellschaften Quelle:

weitere 12.000 €

4%

480 € (1.200 €)

über 72.500 € hinausgehende Beträge

5%

1.375 € (2.575 €)

beliebig

5%

5.000 €

Eigene Darstellung nach GewStG

Die ersten 24.500 € erbringen bei Personen- und Personengesellschaften keinen Messbetrag, die nächsten 12.000 € werden mit 1 % multipliziert und ergeben somit 120 € etc. Somit können die einzelnen Ertragsspannen mit der jeweiligen Messzahl multipliziert werden und der Gesamtsteuermessbetrag ergibt sich als Summe der einzelnen Messbeträge. Der Messbetrag beträgt somit beispielhaft bei 100.000 € Gewerbeertrag 2.575 € bei Personen- und Personengesellschaften und 5.000 € bei Kapitalgesellschaften (Tabelle 1). Dieser so ermittelte Gewerbesteuermessbetrag wird wiederum mit dem in der jeweiligen Haushaltssatzung der Stadt oder Gemeinde festgelegten einheitlichen Hebesatz vervielfältigt.5 Ergebnis ist die endgültige Steuerschuld des Steuerpflichtigen an die Gemeinde. Bei einem beispielhaften Hebesatz von 400 % beträgt die Gewerbesteuerschuld von Personenund Personengesellschaften in diesem Beispiel 10.300 €. Neben der Rechtsform ist für die Gewerbesteuerpflichtigkeit auch der Wirtschaftszweig, dem der Gewerbebetrieb angehört, entscheidend. Diese Einordnung ist naturgemäß eng mit der Rechtsform verknüpft, wie Tabelle 2 erkennen lässt. So sind im produzierenden Gewerbe (z. B. verarbeitendes Gewerbe oder Baugewerbe) überdurchschnittlich viele Gewerbebetriebe im Jahr 1998 steuerbelastet, während die Betriebe in den meisten Dienstleistungsbranchen nur unterproportional Gewerbesteuerzahlungen leisten. Auch streut der Steuermessbetrag in den einzelnen Wirtschaftszweigen erheblich. Trotz unterschiedlicher Betriebsgrößen und damit einer stark eingeschränkten Vergleichbarkeit lässt sich die herausragende Stellung der Energie- und Wasserversorgung 5

Ausnahmen bilden die Kommunen in Brandenburg. Bei Gemeindezusammenschlüssen haben die ehemals selbstständigen Gemeindeteile die Möglichkeit, ihre unterschiedlichen Hebesätze zunächst noch beizubehalten (LDS BRB 2004). Gleiches gilt auch für die Hebesätze der Grundsteuern.

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erkennen, die den mit Abstand höchsten Steuermessbetrag aller Wirtschaftszweige aufweist. Das Gastgewerbe mit kleinteiligen Unternehmensstrukturen hingegen weist den niedrigsten Steuermessbetrag auf. Die Tabelle 2 zeigt zumindest, dass Unternehmensansiedlungen aus unterschiedlichen Branchen sehr unterschiedliche fiskalische Effekte bezüglich der Gewerbesteuer haben können. Tabelle 2:

Gewerbesteuerpflicht- und -kraft nach ausgewählten Wirtschaftszweigen 2001

Wirtschaftszweig Nr. der Klassifikation

Gewerbebetriebe 2001 insgesamt

Steuermessbetrag darunter: je steuersteuerbelastete in % belasteten Betrieb 2001 in €

A/B

Land- und Forstwirtschaft, Fischerei und Fischzucht

C

Bergbau und Gewinnung von Steinen und Erden

D

Verarbeitendes Gewerbe

E

Energie- und Wasserversorgung

F

Baugewerbe

299.584

43,8

1.810

G

Handel; Instandhaltung und Reparatur von Kraftfahrzeugen und Gebrauchsgütern

649.146

41,4

4.192

H

Gastgewerbe

169.762

37,2

922

I

Verkehr und Nachrichtenübermittlung

108.857

47,0

3.087

J

Kredit- und Versicherungsgewerbe

100.572

57,4

11.385

K

Grundstücks- und Wohnungswesen, Vermietung bew. Sachen, Erbringung von Dienstleistungen überw. für Unternehmen

580.805

32,8

5.751

M

Erziehung und Unterricht

N

Gesundheits-, Veterinär- und Sozialwesen

L/O

Öffentliche Verwaltung, Erbringung von sonst. öff. und pers. Dienstleistungen Wirtschaftszweige insgesamt

Quelle:

35.088

41,6

1.607

2.849

45,2

26.975

285.242

48,0

15.756

11.174

27,3

89.552

8.062

30,4

1.919

15.417

29,8

3.292

206.558

33,7

2.414

2.473.116

40,2

6.041

Eigene Berechnungen auf Grundlage von StatBA 2006

Seit Ende des Jahres 2003 sind die Gemeinden verpflichtet, einen Hebesatz von mindestens 200 % zu erheben. Damit ist es den Gemeinden nicht mehr möglich, die Gewerbesteuer legal auf null abzusenken, wie dies als Investitionsanreiz geschehen ist (Döring/Feld 2005: 211). Unterhält ein Gewerbebetrieb Betriebsstätten in mehreren Gemeinden, so wird der Gewerbesteuermessbetrag auf die einzelnen Standortgemeinden des Betriebs zerlegt und ein entsprechend unterschiedlicher Hebesatz angewandt. Sofern kein anderer Zerlegungsmaßstab festgelegt wird, ist das Verhältnis der Arbeitslöhne bis zu einem bestimmten Höchstbetrag ausschlaggebend (Schwarting 2001: 83). Als Rechtfertigung für die Erhebung der Gewerbesteuer wird im Wesentlichen der Äquivalenzgedanke (Kapitel II.2.1) angeführt. Dies bedeutet, dass die Gewerbebetriebe als Nutzer der kommunalen Infrastruktur diese auch finanziell unterstützen sollen, die Steuer somit fühlbar wird. Dies ist jedoch auch zwei Gründen problematisch: Erstens bestehen

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verfassungsrechtliche Zweifel, ob das Äquivalenzprinzip zur Rechtfertigung einzelner Steuern geeignet ist, da die Ausgaben der Kommunen und ihr daraus resultierender Nutzen i. d. R. allen Gemeindebürgern zugute kommen und in den seltensten Fällen auf die örtliche Produktion zugespitzt werden können (Arbeit/Friedrich/Wegener 2003: 13f.). Dieser rechtlichen Auffassung entgegnet hingegen Zimmermann: „Diese Äquivalenzbeziehung darf nicht zu eng gesehen werden. Sicherlich dient die kommunale Infrastruktur überwiegend privaten Haushalten und Unternehmen zugleich, und ‚unternehmensorientierte’ Infrastruktur ist eher der Ausnahmefall. Doch auch die kombinierte Nutzung durch beide macht es erforderlich, die Äquivalenz eben für beide auf der Einnahmeseite annähernd abzubilden. Unter diesem Aspekt sollte auch die Unternehmensseite Steuern zahlen.“ (1999: 180, Hervorhebung im Original)

Der zweite problematische Sachverhalt ergibt sich daraus, dass sich die Zahl der Gewerbebetriebe, die zum Gewerbesteueraufkommen beitragen, stetig verringert, da die Bemessungsgrundlage durch den Fortfall der Lohnsummensteuer, die Erhöhung der Freibeträge und die Staffelung der Steuermesszahlen fortwährend eingeengt wurde (Homburg 2000: 46). Die bereits beschriebene Besteuerung nur der gewerblichen und nicht der unternehmerischen Tätigkeit, die Besteuerung von Gewinnen anstatt von Einkommen sowie die Zuspitzung auf eine Großbetriebssteuer haben zu einer „dreifachen Verengung“ (ibd.: 47) geführt. Dies lässt die äquivalenztheoretische Begründung der Gewerbesteuer zunehmend fragwürdig erscheinen und die „ursprünglich zugedachte Funktion als Klammer zwischen der Kommune und dem örtlichen Gewerbe in seiner Gesamtheit“ (Schwarting 1999: 115) an Relevanz verlieren. So sind zwar nach Tabelle 2 fast 40 % der Gewerbebetriebe steuerbelastet, jedoch macht die Tabelle keine Aussagen über die Verteilung des Gewerbesteueraufkommens. Den Charakter der Gewerbesteuer als Großbetriebssteuer belegt Maiterth, indem er zu dem Ergebnis kommt, dass im Jahr 1998 „auf knapp 4,5 % der Unternehmen rund 90 % der positiven Steuermessbeträge“ (2003: 549) entfielen. Noch drastischer lässt sich der Charakter als Großbetriebssteuer daran belegen, dass im gleichen Jahr nur 220 Unternehmen für 30,7 % des gesamten Gewerbesteueraufkommens verantwortlich waren (ibd.). Neben dieser bereits grundlegenden Kritik ergeben sich weitere systematische Mängel, die nicht den Kriterien für lokale Steuern genügen (Kapitel II.2.1):

Die Gewerbesteuer ist in hohem Grad konjunkturanfällig, da das Aufkommen an dieser Steuer an den Gewinn gekoppelt ist, der entsprechend der Konjunkturverläufe entsprechend stärker schwankt als etwa die Löhne und Gehälter. Die Konjunkturreagibilität wurde insbesondere durch die Abschaffung der Lohnsummen- und Gewerbekapitalsteuer erheblich erhöht, da damit relativ stetige Konstanten nicht mehr besteuert werden. Die Gewerbesteuer verletzt die Anforderung an eine angemessene interkommunale Aufkommensverteilung. Durch die Abhängigkeit von einer kleinen Anzahl an großen gewerbesteuerpflichtigen Unternehmen werden Kommunen mit einer Großbetriebsstruktur begünstigt. Damit wird einerseits der Bezug zwischen örtlicher Wirtschaftsaktivität und lokalem Steueraufkommen (örtliche Radizierbarkeit) in Frage gestellt. Andererseits ist die Ansiedlung von großbetrieblichen Produktionsstätten in Zeiten der Globalisierung nicht ausschließlich ein lokaler Ansiedlungsprozess, sondern stößt in

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vielen Fällen auf regionales und landesweites Interesse und damit verbundene Finanztransfers. In einem solchen Fall ist es schwer zu rechtfertigen, warum im Endeffekt nur eine Gemeinde steuerrechtlich von einem überlokalen Ansiedlungserfolg profitieren soll. Littmann spricht sogar davon, dass der Gesetzgeber „eine Abgabe geschaffen [hat], mit der er fiskalisches Glück und fiskalisches Unglück ganz zufällig über die Kommunen streut“ (1997: 69). Zusammenfassend kann gesagt werden, dass aus der ursprünglich konzipierten Gewerbesteuer ein „Torso gemacht [wurde], der auf Dauer wohl kaum bestehen bleiben kann“ (Zimmermann 1999: 187). Andere Autoren gehen sogar noch weiter und sprechen davon, dass die Gewerbesteuer bereits in ihrer ursprüngliche Konstruktion im 19. Jahrhundert erhebliche Fehler aufwies, die umfassenden Eingriffe des Gesetzgebers daraus aber eine Steuer gemacht haben, die „so gut wie kein Merkmal einer guten kommunalen Unternehmenssteuer erfüllt“ (Homburg 2000: 47). Dennoch hat die Steuer eine hohe Persistenz, obwohl bereits in frühen Veröffentlichungen auf die Defizite hingewiesen wird. So wird bereits Ende der 1970er Jahre von der Entwicklung zu einer „Art Großbetriebssteuer“ (Recker 1979: 692) gesprochen. Trotz aller Mängel hat die Gewerbesteuer für die Gemeinden dennoch einen besonderen Stellenwert: Sie ist eine eigenständige Steuer, deren Erlös den Kommunen zufließt. Die Kommunen haben mithilfe des Hebesatzes die Möglichkeit, das Aufkommen in gewissen Grenzen selbst zu bestimmen und eigenständige kommunalpolitische Finanzentscheidungen zu treffen. Die Steuer bildet damit ein Kernstück der kommunalen Selbstverwaltung und Finanzautonomie. So ist auch der Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes im Jahr 1994 um Satz 3 ergänzt worden, der die verbleibende Gewerbeertragssteuer rechtlich absichern soll: „Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.“

Wie bereits im historischen Abriss erwähnt, wurde die kommunale Finanzautonomie bei der Gewerbesteuer jedoch mit der Einführung der Gewerbesteuerumlage ab 1970 eingeschränkt. Seitdem zahlen die Gemeinden diese an Bund und Länder. Zum Ausgleich der durch die Umlage eintretenden Einnahmeausfälle erhielten die Gemeinden einen Anteil am Aufkommen der Einkommensteuer. Daher ist seit 1970 zwischen den Gewerbesteuereinnahmen (brutto) und den nach Abzug der Umlage verbleibenden Netto-Gewerbesteuereinnahmen zu unterscheiden. Bei dieser Umlage war zunächst angedacht, die Gewerbesteuer nach einigen Jahren um den Umlagebeitrag zu reduzieren und die Umlage somit wieder abzuschaffen (Rehm/Matern-Rehm 2003: 171). Dies wurde jedoch nie umgesetzt, da Bund und Länder auf die Einnahmen der Gewerbesteuerumlage fortan nicht verzichten wollten oder konnten. So ist aus der ursprünglich angedachten Übergangslösung das „ewige Provisorium der Gewerbesteuerumlage“ (Hidien 1999: 273) geworden. In den ersten Jahren nach der Einführung der Gewerbesteuerumlage war für die Gemeinden ein positiver Saldo zwischen der Abführung der Umlage (1985: 2,7 Mrd. €) und den Einnahmen aus dem Einkommensteueranteil (1985: 12,5 Mrd. €) festzustellen (Rehm/Matern-Rehm 2003: 172). Diese positive Differenz ist aber inzwischen völlig aufgezehrt, da seit der Wiedervereinigung die Gewerbesteuerumlage auch zur Finanzierung der deutschen Einigung herangezogen wird. Die Umlage ist im Zuge des Fonds Deutsche

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Einheit, bei der Einrichtung des Solidarpakts aber auch infolge von Steuersenkungsgesetzen durch den Bundesgesetzgeber vielfach angehoben worden und erreichte mit einem Anteil von 29,4 % am gesamten Gewerbesteueraufkommen im Jahr 2003 den Höhepunkt (Karrenberg/Münstermann 2004: 92). Seitdem fällt der Anteil der Umlage am Gewerbesteueraufkommen wieder. Die unstete Entwicklung zeigt, dass die Umlage somit den Interessen von Bund und Ländern unterliegt und durch die fehlende Beteiligung der Gemeinden bei der Festlegung der Umlagesätze eher zu einer Schwächung der kommunalen Autonomie geführt hat, indem sie Teil der „Verhandlungsmasse staatlicher Finanzpolitik“ (Schwarting 1999: 115) geworden ist. Die Gewerbesteuerumlage errechnet sich, indem das tatsächliche örtliche Gewerbesteueraufkommen durch den örtlichen Hebesatz dividiert und anschließend mit einem fixen Multiplikator vervielfältigt wird. Dabei wird der Umlagesatz vom Bundesgesetzgeber einheitlich festgelegt. Aufgrund des Scheiterns der Gemeindefinanzreform im Jahr 2003 ist seitens der Bundesregierung zumindest ein finanzielles Sofortprogramm beschlossen worden, im Rahmen dessen seit Januar 2004 die Gewerbesteuerumlage wieder zurückgeführt wurde (Döring/Feld 2005: 211). Der Umlagesatz für die alten Bundesländer beläuft sich im Jahr 2004 demnach auf 83 % (statt 120 %), der für die neuen Bundesländer beträgt 45 % (statt 82 %). Von der Gewerbesteuer fließen 2004 somit nur etwa 20 % statt 29,4 % des Steueraufkommens im Jahr 2003 an Bund und Länder ab. Wie bereits beschrieben, haben die Wirtschaftskraft und die Branchenzugehörigkeit der örtlichen Unternehmen einen entscheidenden Einfluss auf die Bemessungsgrundlagen der Gewerbesteuer und somit auch auf das lokale Aufkommen, da die Steuer an die Gemeinde des Betriebsstandorts gezahlt wird. Es kommt somit zu Einkommensdisparitäten zwischen Regionen mit einer unterschiedlichen Wirtschaftskraft, die sich in der Bundesrepublik insbesondere im Stadt-Umland-Verhältnis und im Verhältnis der westlichen zu den östlichen Ländern darstellen. Die Gewerbesteuer hat im Jahr 2002 für die kreisfreien Städte mit einem Anteil von 39 % an den Gesamtsteuereinnahmen einen wesentlich höheren Stellenwert als für die Landkreise der Stadtregionen6 mit einem Anteil von 30 % (eigene Berechnungen nach Pohlan 2005: 269). Das West-Ost-Gefälle ist daran zu identifizieren, dass zum gleichen Zeitpunkt die ostdeutschen Länder nur 44 % des Pro-KopfBetrags der Westländer erreichen (Pohlan 2005: 239). Das Aufholen des Umlands wird in hohem Maße mit dem besseren (Gewerbe-) Flächenangebot in den nicht so dicht besiedelten Gemeinden zusammenhängen. Da suburbane Gewerbestandorte in hohem Maße vom produzierenden Gewerbe und vom Logistikbereich dominiert werden (Karsten/Usbeck 2001), ist ein ausreichendes Angebot an Entwicklungsflächen für diese flächenintensiven Nutzungen relevant. Dies sind auch überwiegend die Branchen, die in Anknüpfung an die gewerbliche Steuerschuld gewerbesteuerpflichtig sind. Bei einer isolierten Betrachtung von Ansiedlungen bezüglich ihrer Finanzwirksamkeit zur Gewerbesteuer handelt eine Kommune dann rational, wenn sie sich auf größere Betriebe aus den Branchen konzentriert, die überproportional gewerbesteuerpflichtig sind und hohe Gewinnerträge erwarten lassen. Dies sind Unternehmen aus dem produzierenden Bereich sowie der Handel und Verkehr und das Kredit- und Versicherungsgewerbe (Tabelle 2). Die Nichtbesteuerung insbesondere der selbstständigen Arbeit ist für 6

In absoluten Zahlen ergeben sich folgende Werte: Die Kerne der Stadtregionen erreichen einen Pro-KopfWert von 348 €, die Ränder einen Wert von 179 € (Pohlan 2005: 269).

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die Stadt-Umland-Debatte nur schwer einzuschätzen. Einerseits ist der Anteil an selbstständigen Arbeitnehmern in den Kernstädten höher als in den Umlandgemeinden, sodass den Kernstädten durch den Ausschluss der freien Berufe aus der Gewerbesteuerpflichtigkeit erhebliche Einnahmen verloren gehen.7 Andererseits kommt es aber auch im Umland der Großstädte zunehmend zu einer Tertiärisierung, die die Dynamik der Kernstädte weitaus übertrifft. Pohlan (2004: 233) weist nach, dass sich die Zahl der Erwerbstätigen im Dienstleistungsbereich in den Kernen der Stadtregionen in der Zeit von 1992 bis 2000 zwar um 10 % erhöht hat, an den Rändern der Großstädte aber um 21,8 %. Kontroverse wissenschaftliche Ergebnisse liegen zur Relevanz der Hebesätze für die unternehmerische Gewerbesteuerempfindlichkeit vor. Die Frage lautet in diesem Fall nicht, wie die Suburbanisierung die Finanzeinnahmen beeinflusst, sondern ob das Finanzsystem auch Auswirkungen auf die Suburbanisierung ausübt. Generell ist die Tendenz festzustellen, dass Städte mit einer hohen Standortattraktivität einen höheren Hebesatz festlegen als Städte mit Standortschwächen, die über diesen Weg die Standortattraktivität für Unternehmen über einen niedrigen Hebesatz erhöhen wollen. Dass dies ein plausibler Weg ist, bestätigt die Untersuchung von Seitz (1996: 85), der zu dem Ergebnis kommt, dass die „höheren Gewerbesteuerhebesätze [..] zur Abwanderung bzw. Verlagerung von Beschäftigung aus den Städten“ führen. Andererseits sind Hillesheim/Hotz (1985) der Auffassung, dass die Hebesätze zur Gewerbesteuer als Push- und Pullfaktoren zu vernachlässigen sind und eher psychologisch wirken. In eine ähnliche Richtung argumentiert auch eine empirische Untersuchung der Bestimmungsfaktoren der Beschäftigtensuburbanisierung, die zu dem Ergebnis kommt, dass „die Steuerlast nicht entscheidend für die Arbeitsplatzentwicklung“ (Wixforth 2002: 99) in der Region Bielefeld ist. Mit dem Scheitern der Gemeindefinanzreform im Jahr 2003 wurde die Chance vertan, grundlegende Strukturveränderungen bei dieser Gemeindesteuer umzusetzen, sodass der aktuelle Zustand nach Ansicht von Döring/Feld nur „eine Art Reformmoratorium“ (2005: 211) darstellen kann.

2.1.2

Grundsteuern

Die Grundsteuern zählen zu den traditionellen und reinen Kommunalsteuern. Sie sind wie die Gewerbesteuer ebenfalls Real- oder Objektsteuern, aber im Gegensatz zu dieser eine vermögensbezogene Abgabe und keine ertragsbezogene. Die Einkommensverhältnisse des Eigentümers spielen demnach keine Rolle. Die Grundsteuern setzen sich aus der Grundsteuer A für land- und forstwirtschaftlichen Grundbesitz sowie die Grundsteuer B für alle übrigen Grundstücke zusammen. Zu Beginn der 1960er Jahre war kurzzeitig auch noch eine Grundsteuer C (Baulandsteuer) in Kraft, die für unbebaute, aber baureife Grundstücke galt (Schwarting 2001: 89). Das Aufkommen der Grundsteuer lag im Jahr 2001 bei 5,6 % an den Gesamteinnahmen, was gegenüber einem Anteil von 3,7 % im Jahr 1992 einen kontinuierlichen Anstieg 7

Dieser Sachverhalt war in der Diskussion um die Gemeindefinanzreform auch eine der Hauptforderungen der deutschen Städte, indem alle Wirtschaftseinheiten zur Finanzierung der Standortgemeinde beitragen sollen, und somit das Bindeglied zwischen örtlicher Wirtschaft und Kommune erhalten bleibt (Junkernheinrich 2003: 432).

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bedeutet (Adam 2003: 193). Die Aufkommenssteigerung lässt sich auf die Grundsteuer B zurückführen, während die Grundsteuer A auf niedrigem Niveau verharrt und bei etwa 4 % des gesamten Grundsteueraufkommens liegt (Drosdzol 1999: 833). Obwohl die Relevanz dieser Steuern für die Kommunen steigt, stehen diese selten im Mittelpunkt des Interesses, da Reformüberlegungen zur Grundsteuer praktisch unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattfinden (Stein 2000: 74). Dies ist umso verwunderlicher, da es sich bei den Grundsteuern um „gute“ Gemeindesteuern handelt: Das den Gemeinden zustehende Hebesatzrecht stärkt die kommunale Finanzautonomie, die Steuern sind durch die Besteuerung des Grundbesitzes lokal gebunden und fördern somit im Sinne der fiskalischen Äquivalenz den Interessenausgleich zwischen Kommunalpolitik einerseits und der Bevölkerung und Wirtschaft andererseits (Reidenbach 1999). Zudem ist das Aufkommen der Steuer außerordentlich stetig. Besteuerungsgrundlage ist der vom Finanzamt festgestellte Einheitswert des entsprechenden Grundstücks. Bei der Ermittlung des Einheitswerts wird nach der Art der Grundstücke (bebaut, unbebaut) unterschieden. Dieser Wert wird zu einem bestimmten Stichtag ermittelt und bleibt bis zu einer neuen Wertfeststellung unverändert. Der Einheitswert ergibt multipliziert mit der Steuermesszahl den Steuermessbetrag. Die Steuermesszahl liegt für die Grundsteuer A bei 6 ‰ und für die Grundsteuer B i. d. R. bei 3,5 ‰, für Einund Zweifamilienhäuser gelten gewisse Ermäßigungen.8 Auf den Messbetrag wendet die Gemeinde den örtlichen Hebesatz als Multiplikator an, aus dem Produkt ergibt sich der abgabepflichtige Betrag der Grundsteuer. Problematisch an der Grundsteuer sind die unterlassenen Hauptfeststellungen zur Bewertung der Grundstücke, obwohl diese in regelmäßigen Abständen von etwa sechs Jahren neu erhoben werden sollen. Als Grund für das Ausbleiben wird insbesondere der hohe Verwaltungsaufwand angeführt. Weiterer Grund dürfte sein, dass es in der Vergangenheit gewollt war, Gebäude und Grundstücke steuerlich zu bevorzugen und dass die Neubewertung somit aus politischem Kalkül ausgeblieben ist (Reidenbach 1999: 566). Bemessungsgrundlage der heutigen Grundsteuer sind somit die Wertverhältnisse der letzten Hauptfeststellung von 1964. Auf diese wird seit 1974 ein Zuschlag von 40 % erhoben. In den östlichen Ländern gab es diese Hauptfeststellung im Jahr 1964 nicht, sodass dort auf Einheitswerte aus dem Jahr 1935 zurückgegriffen werden muss. Diese fehlende Anpassung hat zu einer Schere zwischen den Einheitswerten und den realen Wertverhältnissen geführt, da der Einheitswert i. d. R. nur einen Bruchteil des heutigen Verkehrswerts ausmacht. Zum Ausgleich dieser Differenz sind in den letzten Jahren viele Städte und Gemeinden dazu übergegangen, die Hebesätze für die Grundsteuer stärker zu erhöhen und damit die niedrig angesetzte Besteuerungsgrundlage mit einem höheren Faktor teilweise zu kompensieren (Schwarting 2001: 90). Ein weiterer Grund dürfte auch darin liegen, dass Gemeinden mit einer auf Einnahmesteigerungen abzielenden Hebesatzpolitik hierfür vielfach lieber die Grundsteuer B als die Gewerbesteuer wählen (die Grundsteuer A ist wegen des geringen Aufkommens zu vernachlässigen). Eine Hebesatzanspannung birgt nicht die Gefahr der Abwanderung wie bei der Gewerbesteuer, sondern höchstens eine verminderte Zuwanderung und verringerte Bautätigkeit (Hardt/Schmidt 1998: 151ff.).

8

Bei Einfamilienhäusern gilt für die ersten 38.346,89 € des Einheitswerts (ehemals 75.000 DM) eine ermäßigte Steuermesszahl von 2,6 ‰, bei Zweifamilienhäusern eine Messzahl von 3,1 ‰ (§ 15 GrStG).

II


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Eine räumliche Streuung bei den Grundsteuern tritt nur eingeschränkt auf. Durch die unzureichende Anpassung der Einheitswerte an die realen Wertmaßstäbe werden die Wertsteigerungen z. B. aufgrund einer erhöhten Zentralität oder einer besseren Verkehrsanbindung seit über 40 Jahren nicht berücksichtigt, in den östlichen Ländern bereits seit über 70 Jahren nicht. Die Entwicklung der Immobilienwerte hat sich somit kaum auf das Grundsteueraufkommen niedergeschlagen. Berücksichtigung finden jedoch baulichräumliche Ergänzungen in der Grundsteuer, da diese das entsprechende Objekt besteuert. Jedoch macht der Anteil des Neubauvolumens am Gesamtgebäudebestand nur einen geringen Teil aus, sodass die Zunahme der baulichen Anlagen sich ebenfalls nur in geringem Umfang steuerlich auswirkt. Durch das ubiquitäre Vorhandensein des Besteuerungsgegenstandes ergeben sich auch kaum Auswirkungen für einen interkommunalen Wettbewerb, mit Ausnahme möglicher Hebesatzdifferenzen. Der Grundsteuer kann somit eine „Suburbanisierungsneutralität“ bescheinigt werden. Postlep (1985: 53ff.) hingegen bescheinigt der Grundsteuer B raumspezifische Einflüsse, indem er argumentiert, dass höherwertige tertiäre Produktionen in mehrgeschossiger Bauweise unterzubringen sind und diese Grundstücke eine höhere Miete – und damit eine höhere Bemessungsgrundlage bei der Grundsteuer B – erzielen. Diese Produktionsbedingungen für den Dienstleistungsbereich sind überwiegend in den größeren Städten zu finden. In ähnliche Richtung argumentiert er weiter, dass die in diesen Bereichen beschäftigten Arbeitnehmer ein höheres Einkommen erzielen und sich somit attraktiveren Wohnraum leisten können, der bei der Wertfeststellung höher veranschlagt wird. Die Diskussion um die Reform der Grundsteuer umfasst insbesondere zwei Aspekte: Einerseits wird unter dem Aspekt der Verwaltungsvereinfachung diskutiert, ob das bestehende System der Grundstücksbewertung durch die Finanzämter beibehalten oder ob dies von den Städten und Gemeinden durchgeführt werden sollte (Stein 2000). Andererseits wird angedacht, die derzeitige Grundsteuer mit einer ökologischen Lenkungswirkung auszustatten und anstatt des Wertes für Boden und Gebäude z. B. den Anteil der versiegelten Fläche als Maßstab anzunehmen (Reidenbach 1999). Solchen Reformbestrebungen hin zu einem boden- und umweltpolitischen Instrument wird jedoch vorgeworfen, die „Grundsteuer zu überfordern“ (Stein 2000: 79), da Steuern in erster Linie ein schlichtes Einnahmeinstrument ohne Steuerungswirkung darstellen sollten.

2.1.3

Gemeindeanteil an der Einkommensteuer

Seit der Gemeindefinanzreform von 1969 werden die Gemeinden nach Art. 106 Abs. 5 des Grundgesetzes im Steuerverbund zwischen Bund, Ländern und Gemeinden an der Einkommensteuer beteiligt: „Die Gemeinden erhalten einen Anteil an dem Aufkommen der Einkommensteuer, der von den Ländern an ihre Gemeinden auf der Grundlage der Einkommensteuerleistungen ihrer Einwohner weiterzuleiten ist. Das Nähere bestimmt ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Es kann bestimmen, dass die Gemeinden Hebesätze für den Gemeindeanteil festsetzen.“

Dieser Einbezug der Kommunen in den Steuerverbund hatte auch das Ziel, ein „Gegengewicht zur wirtschaftsbezogenen Gewerbesteuer“ (Scherf 2001: 12) zur Verfügung zu stellen. Die Städte und Gemeinden erhielten ursprünglich 14 % des Aufkommens der Lohn-

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und Einkommensteuer9, jedoch wurde der Anteil im Jahr 1980 im Zuge der Abschaffung der Lohnsummensteuer auf 15 % erhöht. Seit 1994 sind die Gemeinden auch mit 12 % an der Zinsabschlag10 beteiligt (Arbeit/Friedrich/Wegener 2003: 23). Im Gegenzug für die Einführung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer wird von den Gemeinden eine zu zahlende Gewerbesteuerumlage an Bund und Länder erhoben (Kapitel II.2.1.1). Im Grundgesetz ist auch die generelle Möglichkeit einer Hebesatzanwendung der Gemeinden vorgesehen, jedoch können die Kommunen davon bislang aufgrund fehlender bundesrechtlicher Regelungen keinen Gebrauch machen (Rehm/Matern-Rehm 2003: 187), da die Verbundsteuern der Gesetzgebungskompetenz des Bundes mit der Zustimmungspflicht des Bundesrates unterliegen (Schwarting 1999: 41). Neben dieser verwehrten Möglichkeit der Hebesatzgestaltung haben die Gemeinden noch einen weiteren Teil ihrer Eigenverantwortung eingebüßt, da mit der Beteiligung der Gemeinden an der Einkommensteuer an der Stelle der Finanzautonomie bei der Gewerbesteuer der Einbezug in den Finanzverbund getreten ist. Dies hat zur Folge, dass die Gemeinden als Teile der Länder an wesentlichen Entscheidungen, die die Einkommensteuer und damit auch die Finanzausstattung der Kommunen betreffen, nicht beteiligt werden (Weiß 2001b). Derselbe Autor drückt es mit eigenen Worten wie folgt aus: „Die Finanzverfassung des GG hat mit diesen und anderen Regelungen […] immer mehr eine Ausgestaltung gefunden, die an die Stelle einer finanziellen Autonomie der Gemeinden ihren Einbezug in den Finanzverbund zwischen Bund und Ländern setzt. Von den Ergebnissen dieses Verbundes sind die Gemeinden zwar betroffen, ja abhängig, doch sitzen sie nicht mit am Verhandlungstisch und haben an der Konkretisierung der finanzverfassungsrechtlichen Vorgaben keinen Anteil.“ (Weiß 2001a: 30)

Diesen Einschränkungen der kommunalen Finanzautonomie steht aber ein relativ hohes und einigermaßen verlässliches Aufkommen aus dem Gemeindeanteil der Einkommensteuer gegenüber, das Aufkommen aus dem Einkommensteueranteil lag bei den Kommunen im Jahr 2004 bei etwa 18,8 Mrd. € (2002: 20,2 Mrd. €). Das entspricht einem Anteil von 38,0 % (2002: 42,6 %) an den gesamten kommunalen Steuereinnahmen und von 13,0 % (2002: 14,0 %) an den gesamten kommunalen Einnahmen der Städte und Gemeinden der westlichen und östlichen Länder (Karrenberg/Münstermann 2004: 7). Damit ist der Gemeindeanteil der Einkommensteuer quantitativ ähnlich bedeutsam wie die Gewerbesteuer. Bei der Einkommensteuer handelt es sich um eine Personensteuer, d. h., die Höhe der Steuer ist abhängig von den persönlichen Verhältnissen (Familienstand, Kinderzahl, außergewöhnlichen Belastungen) des Steuerzahlers (BMF 2002: 39ff.). Bemessungsgrundlage ist demnach das zu versteuernde Einkommen, das aus sozialen Gründen und unter dem Aspekt der Steuergerechtigkeit an die Leistungsfähigkeit des Steuerpflichtigen angepasst ist (Steuertarif). Steuergegenstand ist in der Land- und Forstwirtschaft, bei Gewerbebetrieben 9

10

Zum besseren Verständnis sei an dieser Stelle noch auf die Begrifflichkeiten „Lohnsteuer“ und „Einkommensteuer“ hingewiesen: Die Lohnsteuer ist eine besondere Erhebungsform der Einkommensteuer. Sie ist die vom Arbeitslohn abgezogene Einkommensteuer auf Einkünfte aus nicht selbstständiger Arbeit, während die Einkommensteuer auf alle Einkünfte mit Ausnahme der Einkünfte aus nichtselbstständiger Arbeit erhoben wird (BMF 2002: 76). Auch der Zinsabschlag ist eine besondere Erhebungsform der Einkommensteuer (Hidien 1999: 271).

II


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sowie bei selbstständiger Arbeit der Gewinn, bei den übrigen Einkunftsarten das Einkommen nach Abzug der notwendigen Aufwendungen zur Einkommenssicherung (Werbungskosten). Rechtsgrundlage für die Einkommensteuer ist das Einkommensteuergesetz (EStG), das in den letzten Jahren mehrfach zugunsten eines niedrigeren Steuertarifs abgesenkt wurde (ibd.). Die Berechnung des 15 %-igen Gemeindeanteils an der Einkommensteuer erfolgt länderbezogen, d. h. maßgeblich für den Gemeindeanteil ist zunächst das Gesamtaufkommen an der Lohn- und Einkommensteuer des jeweiligen Landes (Schwarting 2001: 92). Demnach ist zunächst festzustellen, wie hoch das Aufkommen an dieser Steuer in einem Bundesland ist, um in einem zweiten Schritt den Gemeinden insgesamt 15 % des landesweiten Gesamtaufkommens zuzuteilen. Hierbei steht der Gesamtheit der Gemeinden in einem Bundesland der 15 %-ige Anteil am Landesaufkommen der Einkommensteuer zu, aber bei der Bestimmung des Anteils für die einzelnen Gemeinden erhält nicht jede Gemeinde diesen Anteil (Zimmermann 1999: 175ff.). Dies hängt mit der Ermittlung der Schlüsselzahlen für jede einzelne Gemeinde zusammen, die im Folgenden beschrieben wird. Bei der Berechnung der Schlüsselzahlen wird die Einkommensteuerleistung der Einwohner in den jeweiligen Gemeinden (Wohnsitzprinzip) als Ausgangspunkt genommen. Die Maßgabe der Rückverteilung des Einkommensteueranteils auf die Kommunen entsprechend der realen Steuerleistung wird vom Gesetzgeber dahingehend eingeschränkt, dass Einkommen nur bis zu gesetzlich festgelegten Sockelgrenzen berücksichtigt werden. Die Kappungsgrenzen sind im Laufe der Zeit häufig angepasst worden: Sie betrugen zu Beginn der 1970er Jahre 8.000/16.000 DM11, im Jahr 2003 lagen sie bei 30.000/60.000 € in den westlichen und bei 25.000/50.000 € in den östlichen Ländern.12 Wenn einzelne Einwohner einer Gemeinde darüber hinausgehende höhere Einkommen erzielen, wird dieser übersteigende Betrag nicht zur Berechnung der Schlüsselzahlen herangezogen. Mit dieser Einschränkung soll verhindert werden, dass einzelne Gemeinden überwiegend Bezieher sehr hoher Einkommen anzuziehen versuchen und damit den kommunalen Wanderungswettbewerb forcieren (Rehm/Matern-Rehm 2003: 187). Mithilfe dieser gekappten Steuerleistungen wird ermittelt, welchen Anteil jede einzelne Gemeinde an dem Teilsteueraufkommen der Einkommensteuer des Landes hat, die sog. Schlüsselzahl. Die Summe der Schlüsselzahlen aller Gemeinden eines Bundeslandes ergibt somit 100 %. Die Verteilung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer mithilfe der Schlüsselzahl wird aus der Lohn- und Einkommensteuerstatistik ermittelt. Hierbei entsteht ein doppelter Zeitverzug: Einerseits werden die Schlüsselzahlen für einen Zeitraum von drei Jahren festgelegt und andererseits wird für diese Zeitperiode eine mehrere Jahre zurückliegende Steuerstatistik als Grundlage gewählt. So wird für die Zeitperiode von 2003 bis 2005 die Einkommensteuerstatistik aus dem Jahr 1998 herangezogen. Die frühstmögliche Anwendung der Steuerstatistik ist somit erst nach fünf Jahren nach dem Erhebungsjahr möglich (BMF 1999). Der Schritt zur Bestimmung des Anteils der einzelnen Gemeinden (Schlüsselzahl) beinhaltet strukturelle Probleme. Von den finanzstärkeren Gemeinden mit einem höheren 11 12

Die erste Zahl bezieht sich auf die Höchstbeträge für Alleinstehende, die zweite Zahl auf die Beträge für zusammen veranlagte Ehegatten. Aufgrund der geringeren durchschnittlichen Einkommenshöhe in den östlichen Ländern kommen dort seit 1997 Höchstbeträge zur Anwendung, die geringer sind als in den westlichen Ländern (BMF 1999).

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Anteil an besser verdienenden Einwohnern wird zugunsten der finanzschwächeren Gemeinden umverteilt. Dieser Umverteilungsmechanismus wird umso größer, je niedriger die Sockelbeträge angesetzt sind, da damit die Steuerleistungen der Bürger in den Kommunen zunehmend nivelliert werden (Paula 1992). Während der Gesetzgeber diese Sockelbeträge als verteilungspolitisch motivierte Maßnahme zur Aufkommensabmilderung versteht (BMF 1999: 10), wird aus ökonomischer Sichtweise darin ein Fehlanreiz gesehen, der die Ansiedlungsbemühungen der Gemeinde um finanzstarke Bürger unattraktiv macht (Zimmermann 1999: 178). Mit der Konzeption des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer und deren Verteilung gehen noch weitere strukturbedingte Probleme einher: Durch das bundeseinheitliche Einkommensteuergesetz haben die Städte und Gemeinden kaum eine Möglichkeit, auf die Höhe der Einkommensteuer in Form eines Hebesatzes Einfluss zu nehmen. Gesetzt den Fall, dass in einer Gemeinde Investitionen getätigt werden sollen, die vornehmlich den Bürgern zugute kommen, die Gemeinde aber nicht die finanziellen Mittel dazu hat, so ergibt sich eine „unbefriedigende Situation“ (Littmann 1997: 68): Entweder wird der Bedarf nicht gedeckt, sodass die Bedürfnisse und Anforderungen der Bürgen nicht berücksichtigt werden können. Eine weitere Möglichkeit besteht darin, den Hebesatz der Gewerbe- und auch Grundsteuer weiter anzuspannen, da die Gemeinden qua Satzung hierbei Einfluss auf die Höhe der Einnahmen nehmen können. In diesem Fall finanziert jedoch das örtliche Gewerbe die einwohnerbezogenen kommunalen Leistungen, indem die gemeindlichen Realsteuern als umfassendes Einnahmeinstrument missbraucht werden (ibd.). Ebenso birgt auch die länderbezogene Verteilung der Gesamtmasse an der Einkommensteuer Probleme. So bekommen die Kommunen einen einheitlich festgelegten Anteil von 15 % an der Einkommensteuer, das zu verteilende Gesamtvolumen orientiert sich aber an der Finanzkraft der Länder, bei dem alle Einkommenshöhen, also auch oberhalb der Sockelgrenzen, berücksichtigt werden (Zimmermann 1999: 177). Dies hat zur Folge, dass die länderbezogene Berechnung dazu führt, dass „Steuerkraftunterschiede zwischen den Bundesländern an die kommunale Ebene weitergegeben werden“ (Arbeit/Friedrich/ Wegener 2003: 27). Die absolute Größe des 15 %-igen Anteils ist somit in steuerstarken Ländern höher als in Bundesländern mit geringeren Steuereinnahmen. So hat Recker (1985: 320) für die Länder in der alten Bundesrepublik (1980) ermittelt, dass der Einkommensteueranteil der Gemeinden pro Kopf im Saarland bei 75 % des Bundesdurchschnitts liegt, in Baden-Württemberg aber bei 112 %. Dieser Sachverhalt verschärft sich durch das stärker ausgeprägte Gefälle nach der deutschen Einheit (Tabelle 11 in Kapitel IV.2.1.3). Die ostdeutschen Länder haben selbst ein niedrigeres Einkommensniveau als die strukturschwachen Länder der alten Bundesrepublik, sodass die östlichen Länder benachteiligt sind und damit auch die ostdeutschen Kommunen, auf die weniger Gesamtmasse verteilt werden kann. Eine zusätzliche Schmälerung des Steueraufkommens der steuerschwachen Länder ergibt sich durch Anrechnung des Kindergelds und der Eigenheimzulage auf das landesweite Aufkommen der Einkommensteuer. Da diese Zuschüsse in ihrer Höhe bundesweit einheitlich ausgestaltet sind, sind die Abzüge in steuerschwachen Ländern prozentual höher als in steuerstarken (Färber 2005: 164ff.). Neben diesen generellen strukturellen Aspekten ergeben sich aber auch aus der Suburbanisierung der Bevölkerung problematisierende Zusammenhänge: So führt die StadtRand-Wanderung insgesamt zu einer Verringerung des Anteils der Kernstadt an der Schlüsselzahl des jeweiligen Landes. Dagegen profitieren die Randgemeinden von der

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Suburbanisierung und können i. d. R. ihre Schlüsselzahl und somit auch ihre Einnahmen erhöhen. Da die Einkommensteuer dem Wohnsitzprinzip folgt, stehen in den Umlandgemeinden den höheren Einnahmen vielfach kaum höhere Ausgaben gegenüber, da die Bürger mit ihren Aktivitäten weiterhin auf die Kernstadt konzentriert sind (Mäding 2001; Bahrenberg/Pohlan 1995). Die Zurechnung des Einkommensteueranteils zum Wohnsitz führt zu Problemen bei arbeitsplatzintensiven Gemeinden – i. d. R. die größeren Städte – die über die Einkommensteuer keine finanziellen Ausgleiche für Belastungen des Gewerbes erhalten (Schwarting 2001: 95), obwohl die Einkünfte zu einem Großteil aus der Erwerbsarbeit im Arbeitsort stammen (ausführlich Kapitel VII). Steuermindernd am Wohnort wirkt sich aus, dass von den zuziehenden Bewohnern der suburbanen Gemeinden i. d. R. höhere Werbungskosten geltend gemacht werden, z. B. ist durch einen weiteren Weg zur Arbeit eine höhere Kilometerpauschale abzugsfähig (Junkernheinrich 1991: 92). Der Zuzug beschäftigter, einkommenspflichtiger Bürger kann somit auch die zusätzlichen Einnahmen aus der Einkommensteuer im Zuge des Lohnsteuerjahresausgleichs schmälern. Die bisherigen Ausführungen deuten bereits darauf hin, dass die Höhe der Einkommensveränderungen von den Wanderungen der steuerpflichtig Erwerbstätigen abhängig ist. Hingegen spielen z. B. Kinder und Rentner bei der Einkommensverteilung fast keine Rolle, stellen z. T. aber erhebliche Ansprüche an die kommunale Infrastruktur. Der Zuzug dieser Bevölkerungsgruppen wirkt sich für die Gemeinden nicht einnahme-, sondern nur ausgabenerhöhend aus. Somit ist nicht die absolute Anzahl der Einwohner einnahmebestimmend, sondern nur die Anzahl der Steuerpflichtigen und ihre Einkommenshöhe. Die Anzahl der Steuerzahler ist auch durch die Erwerbsbeteiligung der Frauen und den Anteil an Arbeitslosen beeinflusst. Die Veränderungen, die sich durch die Bevölkerungsveränderungen ergeben, werden allerdings aufgrund des beschriebenen Zeitverzugs erst mit einer Verspätung von fünf bis sieben Jahren wirksam. Dies räumt schrumpfenden Gemeinden eine Schonfrist ein, während wachsende Gemeinden dadurch benachteiligt werden. Insbesondere mit der Problematik der Sockelbeträge wird immer wieder argumentiert, dass die nicht ausreichende Anhebung der Sockelbeträge zu „erheblichen kumulativen Dauerverlusten der großen und größeren Städte“ (Karrenberg 2000: 149) führt. Der Grund wird darin gesehen, dass die in den Großstädten lebenden, überdurchschnittlich verdienenden Steuerzahler nur zu dem bis zur Sockelgrenze anrechenbaren Einkommen berücksichtigt werden und die Städte damit überproportional stark an der Einkommensteuer verloren haben und weiterhin verlieren. Seit Beginn der 1970er Jahre lässt sich tatsächlich der Trend beobachten, dass sich in der Mehrzahl der großen Städte die Schlüsselzahlen stetig verringert haben. Diese Entwicklung hat zum Großteil jedoch seine Ursachen in sozioökonomischen Veränderungen und nicht in siedlungsstrukturellen (Henckel 1981: 244): Einerseits haben sich die Steuerfallquoten unterschiedlich entwickelt. Der überproportionale Anstieg der Frauenerwerbstätigkeit im Landesdurchschnitt trug dazu bei, dass sich die Steuerfallquoten in den außerstädtischen Räumen positiver entwickelt haben als in den Städten (Harfst 2000: 183). Auch haben sich die Einkommen innerhalb der Sockelgrenzen unterschiedlich entwickelt. Im Umland und in den ländlichen Räumen lagen die Einkommen durchschnittlich noch weit unter den Sockelgrenzen, sodass die Erhöhung der Steuerleistung in diesen Regionen eine Annäherung an die Sockelgrenzen gebracht hat. In den Kernstädten wird eine höhere Steuerleistung fiskalisch weniger relevant, da die durchschnittlichen Einkommen bereits näher an der Grenze liegen und die Städte nur durch eine Anhebung der Sockelgrenzen gewinnen können. Der quantitativ unbedeutsamste Aspekt ist

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der Verlust der besser verdienenden Einwohner durch Wanderungsverluste sowie der Verbleib der Bevölkerungsgruppen mit Transfereinkommen in der Kernstadt. Eine aktuell zu beobachtende Tendenz kann die Schwächung der Einkommensteuereinnahmen der großen Städte künftig vielleicht abbremsen. Im Zuge der Informations- und Wissensgesellschaft bilden sich die „Stadtmetropolen als Innovationsfelder der Wissensund Kulturproduktion“ (Läpple 2004a: 74) heraus, in denen Arbeitsmärkte für Hochqualifizierte in den Finanz- und Beratungsdienstleistungen sowie den Medien entstehen. Aufgrund spezifischer Arbeitsmarkt- und Unternehmensstrukturierungen sind diese hoch spezialisierten Arbeitskräfte auf einen innerstädtischen Kontext angewiesen, innerhalb dessen sie als Klein- und Einzelunternehmen agieren (ibd.). Als solche unterliegt ihr Gewinn der Einkommensteuer, sodass die „Renaissance der großen Städte“ (Geppert/Gornig 2003) bei den Beschäftigungsgewinnen sich auch bei deren Einkommensteuereinnahmen – mit der systemimmanenten Zeitverzögerung von mindestens fünf Jahren – niederschlagen könnte. Bei der Suburbanisierung aus Stadtstaaten treten noch weitere negative Effekte des Steuerverbundes der Einkommensteuer hinzu: Mit der Abwanderung der Einwohner gehen dem jeweiligen Land und somit zugleich der Kernstadt neben dem 15 %-igen kommunalen Anteil auch noch der 42 %-ige Länderanteil an der Einkommensteuer verloren, sodass Stadtstaaten bei Stadt-Umland-Wanderungen stärker negativ betroffen sind als vergleichbare Großstädte in Flächenländern. Einer der gewichtigsten Nachteile der Einkommensteuer für die Kommunen ist die Tatsache, dass die Gemeinden kaum eine Möglichkeit zur Beeinflussung des Aufkommens haben – abgesehen von einer langfristigen (An-)Siedlungspolitik. In diesem Zusammenhang wird immer wieder die Einführung eines örtlichen Hebesatzes für die Einkommensteuer diskutiert (Broer 2001; Sander 2001; Beland 1998). Einer Zunahme der kommunalen Autonomie und der Fühlbarkeit der Steuer für die Bürger würden auf der anderen Seite höhere Hebesätze der größeren Städte aufgrund ihrer zentralörtlichen Leistungen und der höheren sozialen Kosten gegenüberstehen. Die dadurch ausgelösten Wanderungsbewegungen würden die Einnahmen der Kernstädte wahrscheinlich schwächen (Schwarting 2001: 96), sodass eine Hebesatzautonomie bei der Einkommensteuer aus räumlicher Sicht zumindest problematisch ist.

2.1.4

Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer

Die Umsatzsteuer13 ist eine allgemeine Verbrauchssteuer, mit der grundsätzlich der gesamte öffentliche und private Verbrauch von erworbenen Gütern und in Anspruch genommenen Dienstleistungen besteuert wird. Mit der Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer zum 01. Januar 1998 erhalten die Städte und Gemeinden als Kompensation einen Anteil von 2,2 % am Aufkommen der Umsatzsteuer. Der Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer ist – wie auch der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer – eine im Grundgesetz geregelte Beteiligung der kommunalen Ebene an dieser Verbundsteuer. So besagt das Grundgesetz in Art. 106 Abs. 3 und Abs. 5a:

13

Die Umsatzsteuer wird auch Mehrwertsteuer genannt (BMF 2002: 98).

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„Das Aufkommen der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer und der Umsatzsteuer steht dem Bund und den Ländern gemeinsam zu (Gemeinschaftsteuern), soweit das Aufkommen der Einkommensteuer nicht nach Absatz 5 und das Aufkommen der Umsatzsteuer nicht nach Absatz 5a den Gemeinden zugewiesen wird. […] Die Gemeinden erhalten ab dem 1. Januar 1998 einen Anteil an dem Aufkommen der Umsatzsteuer. Er wird von den Ländern auf der Grundlage eines orts- und wirtschaftsbezogenen Schlüssels an ihre Gemeinden weitergeleitet.“

Der Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer von 2,2 % ist dabei als Vorwegabzug ausgestaltet, d. h. die Verteilung des verbleibenden Aufkommens von 97,8 % zwischen Bund (50,5 % am Restaufkommen) und Länder (49,5 % am Restaufkommen) erfolgt erst danach, sodass Bund und Länder den Gemeindeanteil durch ihren Quotenverzicht etwa jeweils zur Hälfte mitfinanzieren (Hidien 1998a: 103). Die Verteilung des Gemeindeanteils an der Umsatzsteuer erfolgt in einem zweistufigen Verfahren, in dem die Anteile zunächst den Ländern zugeteilt werden, die diese dann an die Kommunen weiter unterverteilen. Die Verteilung ist derzeit in der zweiten Neufassung des Gemeindefinanzreformgesetzes (GemFinRefG) geregelt, das weiterhin Übergangsregelungen enthält, bevor endgültig ein rechtsverbindlicher Aufteilungsschlüssel definiert wird.14 Bis zu einer abschließenden Regelung wird der 2,2 %-ige Gemeindeanteil im Verhältnis von 85:15 zwischen den westlichen und östlichen Ländern verteilt, wobei das ehemalige West-Berlin weiterhin den westlichen Ländern zugeordnet wird. Das Verhältnis muss dabei fiktiv bestimmt werden, da die Gewerbekapitalsteuer – deren Ersatz der Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer darstellt – in den östlichen Ländern nach der Wiedervereinigung nie erhoben wurde. Die Anteile der westlichen bzw. östlichen Länder am Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer werden mit den gleichen Schlüsseln ermittelt wie die Berechnung der Schlüsselzahl einer einzelnen Gemeinde eines Landes. Für die westlichen Länder setzt sich der Schlüssel sowohl für die Verteilung zwischen den Ländern als auch für die Verteilung auf die Gemeinden innerhalb der Länder aus folgenden Komponenten zusammen (§ 5b GemFinRefG; Schwarting 2001: 97):

Gewerbesteueraufkommen in den Jahren 1990 bis 1997 mit einem Gewichtungsfaktor von 0,42, Anzahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten in der Zeit von 1990 bis 1998 mit einem Gewichtungsfaktor von 0,18 sowie Gewerbekapitalsteueraufkommen der Jahre 1995 bis 1998 mit einem Faktor von 0,4.

Für die östlichen Länder existiert nur ein eingeschränkt differenzierter Schlüssel, der sich aus dem

14

Gewerbesteueraufkommen in den Jahren 1992 bis 1997 mit einem Gewichtungsfaktor von 0,7 und der Anzahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten in der Zeit von 1996 bis 1998 mit einem Gewichtungsfaktor von 0,3 zusammensetzt.

Die Festlegung endgültiger Schlüsselmerkmale für die gemeindliche Umsatzsteuerbeteiligung ist im Jahr 2005 aufgrund von Datenerhebungen gescheitert (Karrenberg/Münstermann 2005: 8).

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Den westlichen Ländern ist es noch freigestellt, maximal 20 % des landesweiten Gemeindeanteils für einen sog. Härtefonds abzuzweigen, um damit Städten und Gemeinden eine finanzielle Kompensation zu geben, die durch die Umstellung von der Gewerbekapitalsteuer auf den Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer Einnahmeeinbußen hinnehmen mussten, insbesondere Dienstleistungszentren und Städte in strukturschwachen Regionen (Kapitel II.2.1.1). Jedoch ist es in der Mehrzahl der westlichen Länder nicht zur Bildung von Härtefonds gekommen, lediglich Bayern und Hessen haben von dieser Regelung Gebrauch gemacht (Schwarting 2001: 98). Der Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer gilt als stetige und gut kalkulierbare Einnahme der Kommune, die allerdings mit einem Anteil von 1,8 % an den Gesamteinnahmen der Städte und Gemeinden im Jahr 2004 relativ gering ausfällt (eigene Berechnungen nach Karrenberg/Münstermann 2004: 7). Bei dieser kommunalen Einnahmeart sind auch die Unterschiede zwischen den westlichen und östlichen Ländern kaum ausgeprägt. Allerdings haben die Kommunen mit dem Ersatz der Gewerbekapitalsteuer durch einen Umsatzsteueranteil eine weitere Reduzierung der kommunalen Finanzautonomie in Kauf nehmen müssen, die die Kommunen in eine noch stärkere Abhängigkeit von der Bundespolitik bringt. Hidien sieht darin sogar die Tendenz des Gesetzgebers, die „Elemente der zentralisierenden Verflechtung“ (1998b: 625) gegenüber der „autonomiesichernden Entflechtung der Finanzbeziehungen“ (ibd.) zu stärken. Im Gegensatz zum Gemeindeanteil an der Einkommensteuer, der sich stark auf einen wohnsitzbezogenen Schlüssel konzentriert, wird der Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer über einen wirtschaftsbezogenen Schlüssel verteilt, der sich z. T. sogar an den zu kompensierenden Einnahmearten (Gewerbekapitalsteuer) orientiert. Somit wird mit diesem für die Kommunen neu hinzugekommenen Steuerverbund ein kleines Gegengewicht zum ansonsten zunehmend einwohnerbezogenen Gemeindefinanzsystem etabliert. Zusätzlich wird mit der Berücksichtigung aller sozialversicherungspflichtig Beschäftigten in einer Gemeinde ein Aspekt deutlich, der die Gemeindefinanzen auf eine breitere wirtschaftliche Basis stellt, als dies die Gewerbesteuer in ihrer gegenwärtigen Ausprägung vermag. Der künftige, noch zu findende Verteilungsmaßstab soll sich insbesondere an der Lohnsumme und dem Betriebsvermögen orientieren (Schwarting 2001: 98). Dennoch bleibt zu kritisieren, dass die Verteilung des Umsatzsteueranteils sich bereits in einer langen Übergangsphase befindet und der Termin einer erstmaligen Anwendung eines bundeseinheitlichen Verteilungsschlüssels weiterhin unklar ist. So spricht der Gemeindefinanzbericht des Jahres 2005 vom Scheitern der Datenerhebung für die ursprünglich vorgesehenen Schlüsselmerkmale (Karrenberg/Münstermann 2005: 8). Dies hat zur Folge, dass sich wirtschaftliche Veränderungen fiskalisch für die Gemeinde nicht auswirken, da die Grundlage für die Berechnung der Schlüsselzahlen der Länder und der Gemeinden in den Ländern derzeit nicht angepasst wird. Ein ähnlicher Sachverhalt ist bei dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer festzustellen, da dort neue Schlüsselzahlen erst mit einer fünf- bis siebenjährigen Verspätung zur Anwendung kommen. Jedoch besteht bei der Einkommensteuer eine Verspätungssystematik, während bei der Umsatzsteuer das Ende der Übergangsphase noch offen ist und schon mehrfach verschoben wurde. Die Auswirkungen sind jedoch ähnlich: Schrumpfenden Gemeinden wird eine Schonfrist eingeräumt, indem aktuelle Tendenzen – zumindest nach 1998 – nicht als Referenz zur Berechnung der Schlüsselzahlen herangezogen werden. Wachsende Gemeinden können im Gegenzug nicht von den neueren Entwicklungen an Beschäftigten und Gewerbesteuerauf-

II


61

kommen profitieren. Ein zweiter Konstruktionsaspekt des Übergangschlüssels manifestiert nicht nur die Entwicklung der Wirtschaft, sondern auch die kommunale Wirtschaftspolitik der 1990er Jahre, indem für die Berechnung der Schlüsselzahl das absolute Gewerbesteueraufkommen herangezogen wird und nicht eine normierte Größe. Somit honoriert der Umsatzsteuerübergangsschlüssel Gemeinden mit einer in der Vergangenheit hohen Hebesatzpolitik und bestraft Gemeinden mit einer Steuersparpolitik (Hidien 1998a: 104). Ähnlich wie im Steuerverbund zur Einkommensteuer kumulieren sich durch die Suburbanisierung die Einnahmeverluste der Stadtstaaten, da diese als Länder nach dem 2,2 %igen Abzug des Gemeindeanteils derzeit mit 49,5 % am verbleibenden Umsatzsteueraufkommen beteiligt werden. Maximal ein Viertel des Länderanteils wird nach Bedarf als sog. Ergänzungsanteile verteilt, womit erreicht wird, dass die finanzschwachen Länder finanziell angehoben werden (Kapitel II.2.2.2). Der Rest des Länderanteils an der Umsatzsteuer wird nach der Einwohnerzahl verteilt, unabhängig vom örtlichen Aufkommen der Länder. Hierbei handelt es sich wiederum – ähnlich wie bei der Zerlegung der Einkommensteuer – um einen für Stadtstaaten problematischen Verteilungsmechanismus, da mit der Suburbanisierung Umsatzsteuereinnahmen aufgrund des Wohnsitzprinzips verloren gehen, während die wirtschaftlichen Aktivitäten vielfach weiterhin in der Kernstadt und somit im Stadtstaat stattfinden (Pohl 2001; Kitterer 2000).

2.2

Zuweisungen

Die Höhe der kommunalen Steuereinnahmen weist trotz bedarfsorientierter Kriterien weiterhin große Disparitäten zwischen den Gebietskörperschaften auf. Ergänzt wird das Gemeindefinanzsystem daher durch ein „verstärkt aufgaben- und damit ausgabenorientiertes ‚Feininstrumentarium’“ (Katz 2000: 238), das im Folgenden näher erläutert wird. Neben den institutionalisierten Finanzausgleichssystemen finden ausgleichsrelevante Vorgänge im kommunalen Finanzsystem v. a. an weiteren zwei Stellen statt (Pohlan 1997: 47), die an dieser Stelle aber nicht (mehr) ausführlich behandelt werden. Es handelt sich dabei um Nivellierungswirkungen im Rahmen des Steuerverbunds zur Einkommensteuer und zur Gewerbesteuer, die durch die Einführung der Gewerbesteuerumlage de facto auch in einen solchen überführt wurde:

Bei der Verteilung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer auf die einzelnen Städte und Gemeinden treten aufgrund der Sockelgrenzen Ausgleichseffekte auf (Kapitel II.2.1.3). Bei der Gewerbesteuerumlage wird lediglich ein Grundbetrag berücksichtigt, indem das tatsächliche örtliche Gewerbesteueraufkommen durch den örtlichen Hebesatz dividiert wird (Kapitel II.2.1.1). Viele Gemeinden müssen aufgrund ihrer Finanzschwäche aber einen hohen Gewerbesteuerhebesatz ansetzen. Um zu gewährleisten, dass dies nicht auch hohe Gewerbesteuerumlagezahlungen zur Folge hat, werden die unterschiedlichen Hebesätze „herausgerechnet“ und fließen somit bei der anschließenden Multiplikation mit dem bundeseinheitlichen Umlagesatz nicht mehr mit ein.

62


Die folgenden Ausführungen beziehen sich im Wesentlichen auf den kommunalen Finanzausgleich und seine räumlichen Effekte, es werden aber auch die indirekten Effekte beschrieben, die sich im Rahmen des Länderfinanzausgleichs ergeben.

2.2.1

Zuweisungen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs

Der institutionalisierte Finanzausgleich wird im Gegensatz zu den ausgleichswirksamen Mechanismen der Steuerverbünde auch als Finanzausgleich im engeren Sinn verstanden. Er regelt sowohl die Finanzbeziehungen zwischen den Ländern und ihren Kommunen sowie zwischen den Kommunen eines jeweiligen Landes untereinander. Dabei sind die Länder zum Finanzausgleich mit ihren Kommunen nach Art. 106 Abs. 7 GG verpflichtet, wobei im Grundgesetz das Ob festgeschrieben ist, nicht jedoch das Wie. Diese Regelung hat dazu geführt, dass die einzelnen Länder ihre Finanzausgleichsregelungen eigenständig ausgestaltet haben und somit de facto 13 verschiedene Systeme in der Bundesrepublik Deutschland zu finden sind (Lenk/Rudolph 2004a; Lenk/Rudolph 2004b; Lenk/Rudolph 2003a; Lenk/Rudolph 2003b). Die Berechnungen und Ausgleichsmodalitäten sind in den Finanzausgleichsgesetzen der jeweiligen Bundesländer festgelegt. Trotz dieser unterschiedlichen Ausgestaltung in den einzelnen Ländern ist dennoch die gemeinsame Grundidee festzustellen, dass „der anhand von Meßgrößen in einem fiktiven Geldbetrag ausgedrückte durchschnittliche Finanzbedarf einer Gebietskörperschaft ihren gewichteten Einnahmen aus Steuern (bei Gemeinden) bzw. Umlagen (bei Gemeindeverbänden) gegenübergestellt und eine danach erkennbare Unterdeckung durch Schlüsselzuweisungen vermindert wird.“ (Rummel 1999: 193)

Innerhalb dieser übergeordneten Aufgabe des kommunalen Finanzausgleichs lassen sich im Wesentlichen drei Ziele definieren (Schwarting 2001: 125ff.; Schelpmeier 1998):

Aufstockung der kommunalen Finanzmasse (fiskalische oder vertikale Funktion): Neben den originären kommunalen Einnahmen erhalten die Kommunen von ihren Ländern Finanzzuweisungen, denen nach der ursprünglichen Definition ein ergänzender Charakter zukommt. Mithilfe dieser finanziellen Ergänzungen sollen die Kommunen in die Lage versetzt werden, die Erfüllung der kommunalen Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen. Dies ist insbesondere für die Kommunen in den östlichen Ländern von Bedeutung, da dort die Schlüsselzuweisungen 2004 einen Anteil von 43 % an den kommunalen Einnahmen ausmachen – im Gegensatz zu immerhin noch 23 % in den Kommunen der westlichen Länder (eigene Berechnungen nach Karrenberg/Münstermann 2004). Ausgleich von Bedarfs- und Finanzkraftunterschieden (horizontale oder redistributive Funktion): Im Gegensatz zur vertikalen Funktion mit dem Fokus auf das zu verteilende Finanzvolumen wird der Ausgleich im Wesentlichen durch die innere Struktur der Finanzausgleichsregelungen bestimmt. Ausgangspunkt für dieses Ziel ist die „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet“ (Art. 72 Abs. 2 GG). Dies bedeutet jedoch keine Nivellierung der Finanzkraftunterschiede, sondern nur eine bedarfsorientierte Ausgestaltung zur Annäherung der Finanzkraft der Kommunen untereinander, da ansonsten die Gemeindeautonomie nicht mehr sichergestellt wäre (Albers

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1994: 50; Bötticher-Meyners 1989: 207). Allerdings führen neue Entwicklungsvorstellungen der Raumordnung zur Stärkung von Wachstumspotenzialen zunehmend dazu, die ausgleichspolitisch motivierte Ausgestaltung der derzeitigen Finanzausgleichssysteme aller Länder zunehmend in ein Finanzierungsinstrument mit stärkerer Berücksichtigung der Wachstumsimpulse umzustrukturieren (Döring 2005). Diese Diskussion befindet sich jedoch noch in den Anfängen. Förderung landespolitischer Ziele (allokative oder raumordnungspolitische Funktion): Mithilfe von Finanzzuweisungen können die Länder politische Ziele fördern, indem z. B. Zuschussbedarfe für überörtliche Aufgaben gewährt werden. Jedoch hat dieses Ziel hinter den vertikalen und horizontalen Funktionen nur eine nachrangige Bedeutung.

Zur Durchführung des kommunalen Finanzausgleichs sind vier nacheinander geschaltete Elemente notwendig, die jeweils einzeln politisch ausgestaltet werden können (Lenk/Rudolph 2004a; Lenk/Rudolph 2004b; Lenk/Rudolph 2003a; Lenk/Rudolph 2003b; Zimmermann 1999: 230ff.): die Bestimmung des zu verteilenden Volumens, die Berechnung des Finanzbedarfs, die Ermittlung der Finanzkraft sowie das Maß des Ausgleichs zwischen Finanzbedarf und -kraft. Für die zu verteilenden Gelder an die Kommunen wird im ersten Schritt die länderspezifische Finanzausgleichsmasse quantifiziert. Es werden im Grundgesetz die beiden Komponenten benannt, aus denen sich die Finanzausgleichsmasse zusammensetzt: Dies sind einerseits die dem Land verbleibenden Gemeinschaftssteuern (Einkommensteuer, Umsatzsteuer, Körperschaftsteuer15), von denen das Land einen Teil an die Kommunen weiterleiten muss. Andererseits besteht noch eine Kannbestimmung zur Beteiligung der Städte und Gemeinden an weiteren Landessteuern (Grunderwerbs- und Kraftfahrzeugsteuer). Innerhalb der einzelnen Länder wird für diese obligatorisch und ergänzend einzubeziehenden Steuern ein Anteil für die Kommunen festgesetzt, die sog. Verbundquote. Diese variiert zwischen den einzelnen Ländern in erheblichem Ausmaß (Lenk/Rudolph 2003a), kann jedoch nicht als Indikator zur „Kommunalfreundlichkeit“ (Schwarting 2001: 128) des jeweiligen Landes dienen, da die Aufgabenverteilung in den einzelnen Ländern sowie die Kommunalisierungsgrade unterschiedlich ausgeprägt sind. Von dieser für den kommunalen Finanzausgleich zur Verfügung stehenden Finanzausgleichsmasse werden die „allgemeinen Zuweisungen“ und die „zweckgebundenen Zuweisungen“ getätigt. Die allgemeinen Zuweisungen sind nach der Gruppierungssystematik eines kommunalen Haushalts weiter in „Schlüsselzuweisungen“, „Bedarfszuweisungen“ sowie „Sonstige allgemeine Zuweisungen“ unterteilt. Dabei dominieren die Schlüsselzuweisungen diese Zuweisungen und sind das wichtigste Instrument zum bedarfsgerechten Ausgleich im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs. Da sie frei verwendet werden können, bleibt nach Ansicht von Zimmermann „die Finanzautonomie auf der Ausgabenseite voll gesichert“ (1999: 222). Daher beziehen sich die folgenden Ausführungen auch wesentlich auf diese Art der Zuweisung. Die Zweckzuweisungen hingegen lassen sich differenzieren nach „Erstattungen von Ausgaben des Verwaltungshaushalts“, „Zuweisun15

Die Körperschaftsteuer ist eine besondere Form der Einkommensteuer, bei der juristische Personen (insbesondere Kapitalgesellschaften wie eine AG oder GmbH), andere Personenvereinigungen und Vermögensmassen besteuert werden (BMF 2002: 71).

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gen und Zuschüsse für laufende Zwecke“, „Schuldendiensthilfen“ sowie „Zuweisungen und Zuschüsse für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen“, wobei Letztere im Vermögenshaushalt veranschlagt werden und überwiegend für landespolitische Versorgungsziele dienen. Die geläufigste Form der Zweckzuweisung ist die Anteilsfinanzierung bei Investitionsvorhaben, aber auch bei laufenden Ausgaben wie z. B. für Bibliotheken und Volkshochschulen. Eine zunehmend wichtiger werdende Form ist die Schuldendiensthilfe für Kommunen, indem die aus der erforderlichen Kreditfinanzierung resultierende Belastung gemindert wird (Schwarting 2001: 130). An Anspruch seitens der Kommunen auf zweckgebundene Zuweisungen besteht nicht. Zweitens erfolgt die Ermittlung des Finanzbedarfs (Ausgabenbedarfs) als schwierigster und umstrittenster Teil des Finanzausgleichs. Zur Bedarfsbestimmung stehen zunächst die beiden Alternativen des Aufgaben- oder Einwohnerbezugs zur Verfügung. Die Wahl der Einwohnerfokussierung für den Finanzausgleich wird von vielen Autoren allerdings nur als Second-Best-Lösung empfunden (Lenk/Rudolph 2003b; Wohltmann 2001), da es eine derivative Lösung darstellt, die mit Hilfsgrößen arbeitet. Von den Befürwortern wird hervorgehoben, dass es sich bei der Einwohnerwertung um ein „grobes, aber weithin anerkanntes und vor allem praktikables Verteilungsinstrument“ (Karrenberg/Münstermann 2004: 49) handelt. So wird in den meisten Bundesländern angenommen, dass der Finanzbedarf überproportional zur Einwohnerzahl einer Kommune steigt. Grundlage dieser Annahme sind die Untersuchungen von Popitz und Brecht aus den 1930er Jahren, die einerseits einem städtischen Einwohner höhere Ansprüche an kommunale Leistungen bescheinigen als ländlichen Bewohnern und andererseits eine Parallelität zwischen den öffentlichen Ausgaben und der Bevölkerungszahl feststellen. Auf Grundlage dieser Argumentationen werden auch heute noch die Einwohner je nach Größenklasse der Gemeinde unterschiedlich gewichtet und Einwohner in größeren Gemeinden entsprechend höher „veredelt“. Diesem veredelten Einwohner werden i. d. R. noch verschiedene Nebenansätze16 zur Seite gestellt, aus dem sich der Gesamtansatz ergibt. Der Gesamtansatz soll damit alle Finanzkraft differenzierenden Sachverhalte erfassen. Dieser wird im Anschluss mit einem festen Grundbetrag17 multipliziert und ergibt als Produkt die Ausgangsmesszahl. Auf die Hauptansatzstaffel und damit die Einwohnerveredelung verzichten die drei Bundesländer Schleswig-Holstein, Rheinland-Pfalz und Mecklenburg-Vorpommern, die sich stattdessen für die Anwendung eines Zentrale-Orte-Ansatzes zur Bedarfsermittlung entschieden haben (Lenk/Rudolph 2003b: 27ff.). Der Grund für den Ersatz der Hauptansatzstaffel durch eine Zentrale-Orte-Zuteilung liegt für Schleswig-Holstein in der kleinteiligen Gemeindestruktur (Schelpmeier 1998: 304), ist aber aufgrund der unterdurchschnittlichen Bevölkerungsdichte auch für die beiden anderen Länder relevant. Das Siedlungssystem zeichnet sich dort durch eine Vielzahl von sehr kleinen Orten mit zentralörtlichen Funktionen aus, die sich in der Größe nicht von Orten ohne zentralörtliche 16

17

Die Nebenansätze sind sehr unterschiedlich. Es gibt z. B. Schüler-, Sozialhilfe-, Zentrale Orte- und Strukturansätze. Übersichten dazu bieten z. B. Lenk/Rudolph 2003b, Rummel 1999 und Schelpmeier 1998. Interessant ist ein saarländischer Ergänzungsansatz, der die überdurchschnittliche Geburtenrate und damit einen demografischen Faktor berücksichtigt. Im Gegensatz dazu gewährt Hessen einen Nebenansatz für allgemeines Bevölkerungswachstum, der aber in dieser Ausgestaltung die Suburbanisierung und kommunalen Konkurrenzen fördert (Lenk/Rudolph 2003b: 31). Der Grundbetrag ist im kommunalen Finanzausgleich lediglich eine unechte Bedarfsgröße, die die einzige Funktion hat, für eine vollständige Abschöpfung der Schlüsselmasse zu sorgen (Wohltmann 2001: 100).

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Aufgaben unterscheiden. Die Hauptansatzstaffel vermag es in diesem Fall nicht, zentralörtliche Leistungen entsprechend differenziert wiederzugeben. Im dritten Schritt erfolgt die Ermittlung der Finanzkraft, die durch die sog. Steuerkraftmesszahl ausgedrückt wird. Wie der Name schon sagt, werden dabei im Wesentlichen nur die Steuern berücksichtigt (Albers 1994: 51): Kredite können nicht zur Ermittlung der Finanzkraft herangezogen werden, da hierbei ein inverser Zusammenhang besteht. Insbesondere ärmere Gemeinden sind vielfach auf eine höhere Kreditaufnahme angewiesen, die im Finanzausgleich ihre Finanzkraft erhöhen würde. Ebenso sind die Gebühren und Beiträge nicht zugrunde zu legen, da damit nur bestimmte Einrichtungen und Infrastrukturen finanziert werden, dies jedoch nicht zur Finanzierung des Gesamthaushalts beiträgt. Auch die Zweckzuweisungen sind gebundene Mittel, die nicht zur Verbesserung der allgemeinen Finanzlage in den Kommunen beiträgt. Somit verbleiben nur die Steuern, von denen aber auch noch die Verbrauchs- und Aufwandsteuern auszuklammern sind, da diese eine Lenkungswirkung haben und demnach nicht in die Ausgleichsbetrachtungen einbezogen werden dürfen. Demnach sind lediglich die Grundsteuern, die Gewerbesteuer sowie die Gemeindeanteile an der Einkommen- und Umsatzsteuer bei der Ermittlung der Finanzkraft relevant. Da die Steuereinnahmen immer auch Ausdruck des Einnahmepotenzials der Gemeinde sind, können bei der Berechnung der Steuerkraftmesszahl die Anteile an der Einkommen- und Umsatzsteuer der Kommunen in ihrer tatsächlichen Höhe zugrunde gelegt werden, da die Grundlagen der Besteuerung in allen Gemeinden gleich sind. Bei der Gewerbe- und den Grundsteuern mit einer kommunalen Hebesatzmöglichkeit werden die unterschiedlichen Hebesätze der Gemeinden „herausgerechnet“ und mit einem landesdurchschnittlichen Hebesatz normiert. Auf diese Weise ist sichergestellt, dass Gemeinden, die ihre Hebesätze ausschöpfen können oder müssen, im Finanzausgleich nicht im Nachteil sind. Somit verbleiben den Gemeinden auch noch Anreize, ihre Einnahmesituation aktiv zu verändern. Die Summe der Anteile aus Einkommen- und Umsatzsteuer sowie aus den normierten Grund- und Gewerbesteuern ergibt die Steuerkraftmesszahl. Diese spiegelt die Steuerkraft der betreffenden Kommune wider. Im letzten vierten Schritt wird die Differenz zwischen Finanzbedarf und Finanzkraft zu einem bestimmten Prozentsatz ausgeglichen. Dieses Maß des Ausgleichs ist in den Ländern unterschiedlich geregelt, erreicht aber in keinem Land 100 %. Dies ist auch nicht wünschenswert, da mit einer vollständigen Nivellierung der Steuerkraftunterschiede der Anreiz zum Ausschöpfen der eigenen Steuerquellen nicht mehr gegeben wäre. Ist hingegen die Steuerkraftmesszahl größer als die Ausgangsmesszahl, so unterbleibt der Ausgleich, da es sich in diesem Fall um eine sog. abundante18 Gemeinde handelt. Nach der Beschreibung der Grundzüge des Finanzausgleichs werden im Folgenden die räumlichen Wirkungen identifizieren, insbesondere auch im Hinblick auf die StadtUmland-Problematik. Das Volumen der Ausgleichsmasse wird vom entsprechenden Land festgelegt, sodass die Möglichkeit besteht, dass benachbarte Gemeinden mit einer unterschiedlichen Bundeslandzugehörigkeit durch den Finanzausgleich fiskalisch unterschiedlich gestellt sind. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn das Land über die Reduzierung der Finanzmasse die eigenen Sparzwänge an ihre Kommune weiterleitet. Dies ist in besonderem Ausmaß in Niedersachsen geschehen, das seine Kommunen Mitte der 1990er Jahre an den Kosten der deutschen Einheit über eine überproportionale Kürzung der 18

„Abundant“ leitet sich vom lateinischen Wort „abundantia“ (Überfluss, Reichtum, Übermaß) ab.

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Ausgleichsmasse beteiligt hat (Hardt 1999: 126). Ähnliche interregionale Unterschiede zwischen den Ländern sind auch mit den länderpolitischen Entscheidungen über den jeweiligen Ausgleichsgrad verbunden. Für das Stadt-Umland-Verhältnis relevant ist die Diskussion um Spillover-Effekte in Stadtregionen. Dies bedeutet, dass der Raum, in dem ein öffentliches Gut verfügbar ist, nicht mit dem Raum übereinstimmt, in dem das öffentliche Gut finanziert wird. Als Beispiel werden zumeist die zentralörtlichen Funktionen der Kernstädte herangezogen (z. B. größeres kulturelles Angebot, höhere Sozialhilfequoten oder kostenintensiver Nahverkehr), deren Finanzierung i. d. R. von der Kernstadt getragen wird und an der sich das Umland nicht beteiligt. Auch sind die größeren Städte zumeist Orte, in der die Produktionsleistung und Wertschöpfung je Einwohner höher sind als im Umland und in den ländlichen Räumen. Andererseits stellt aber auch das Umland Leistungen bereit (z. B. Erholungs- und ökologische Ausgleichsfunktionen), das Problem liegt jedoch darin, dass sich die Leistungen des Umlands in den meisten Fällen nicht monetarisieren lassen. Diese angerissene grundlegende Diskussion um die Einwohnerwertung der Städte mit ihrem Doppelcharakter als Orte der Innovation und Wertschöpfung sowie Sammelbecken der „Verlierer“, aber auch die Diskussion um die agglomerationsbedingten Lasten und zentralörtlichen Leistungen der Städte sowie die fehlenden ökologischen externen Effekte des Umlands können jedoch im Rahmen dieser Arbeit nicht weiter vertieft werden. Jedoch bestehen auch innerhalb des bestehenden Finanzausgleichs systematische Besonderheiten: Die Konzentration der Bedarfsermittlung auf die Einwohner (Hauptansatz) verletzt das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz (Kapitel II.2.1). So wird z. B. bei der Gewerbesteuer argumentiert, dass das örtliche Gewerbe auch seinen Beitrag zur Finanzierung der kommunalen Infrastruktur zu leisten hat, beim Hauptansatz wird das Gewerbe jedoch aus dem Nutzerkreis ausgeblendet. Neben dieser nicht nachzuvollziehenden unterschiedlichen Argumentationsweise innerhalb des Gemeindefinanzsystems kann der Hauptansatz darüber hinaus raumordnungspolitisch kontraproduktiv wirken, indem er zu einer verstärkten Orientierung der Städte und Gemeinden auf ihre Einwohner führt (Baretti 2002) und damit den interkommunalen Wettbewerb um Bewohner forciert. Die Konzentration auf die Einwohner bei der Bedarfsermittlung führt zu höheren Zuweisungen beim kommunalen Finanzausgleich, neben den höheren Einkommensteueranteilen. Dabei handelt es sich nicht um einen doppelten Effekt, da die zusätzlichen Einkommensteuereinnahmen auch bei der Steuerkraftmesszahl berücksichtigt werden (Kapitel II.2.1.3). Jedoch werden im Rahmen des Finanzausgleichs alle Bürger einer Gemeinde einnahmerelevant, da der Hauptansatz die absolute Zahl der Einwohner zugrunde legt und nicht nur die Einkommensteuerzahler. Die Einwohnerveredelung im Hauptansatz hat zur Folge, dass die größten und größeren Städte eines jeweiligen Landes in besonderem Maße von den Verteilungen der Finanzausgleichsmasse profitieren. Es ist somit ein positiver Zusammenhang zwischen der Ortsgröße und der Höhe der Zuweisungen festzustellen. Hierbei handelt es sich um einen raumordnerisch durchaus erwünschten Effekt, indem Einwohner in größeren Städten und Gemeinden fiskalisch rentabler sind als in Kleinstädten und größere Kommunen somit einen größeren Anreiz zur Ansiedlung neuer Einwohner haben. Der kommunale Finanzausgleich bietet aber über den Hauptansatz noch einen Zusatzeffekt, der nicht aus einer aktiven Siedlungsentwicklung, sondern aus der schlichten Beteiligung an der Finanzmasse resultiert. Unter der Annahme, dass irgendeine Gemeinde des Landes ihre Steuerkraft erhöht

II


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und somit weniger zuweisungsberechtigt ist, verbleibt in der landesweit zu verteilenden Finanzmasse ein größeres Volumen. Bei der Neuverteilung dieses Volumens profitieren die größeren Städte entsprechend der Einwohnerveredelung überproportional von den Anstrengungen der anderen Kommunen, da das Volumen sich erhöht hat und die größeren Städte einen „veredelten“ Anteil davon bekommen (Junkernheinrich 1999: 312f.). Insbesondere die Erhöhung der Einkommensteuerleistung in den Umlandkommunen (Kapitel II.2.1.3) begünstigt im System des kommunalen Finanzausgleichs die großen Städte. Ein gegensätzlicher Wirkungszusammenhang ist aber bei der Suburbanisierung der Bevölkerung festzustellen: Wandert ein Einwohner aus der Kernstadt ins Umland ab, so wird aus dem „hochveredelten Einwohner“ der Großstadt ein „durchschnittlich veredelter Einwohner“ im Umland, der im Rahmen des Finanzausgleichs somit auch einen geringeren Finanzbedarf für die Umlandkommune projiziert als dies bei der Großstadt der Fall gewesen wäre. Insgesamt kommt es damit zu einer Schwächung der Region. Dem Prinzip der Einwohnerveredelung liegt die Annahme zugrunde, dass mit der Ortsgröße die Kosten der öffentlichen Leistungserstellung proportional zunehmen. Seitz (2002b) weist jedoch nach, dass die Kosten in den Ländern Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg eher einen J-förmigen Verlauf annehmen. Dies bestätigt den höheren Finanzbedarf der größeren Städte, macht aber auch deutlich, dass die Klein- und Kleinstgemeinden durch die Einwohnerveredelung systematisch benachteiligt werden, da sie i. d. R. eine geringe Siedlungsdichte aufweisen und ihnen dadurch Mehrkosten entstehen. Dieser Sachverhalt ist für die Suburbanisierungsdebatte relevant, da sich die Siedlungsstruktur in den Großstadtregionen der östlichen Länder (noch) nicht durch ein relativ hoch verdichtetes Siedlungsband um die Metropolen auszeichnet und innerhalb der Stadtregionen noch dünn besiedelte Kommunen zu finden sind. Auch im Rahmen umfangreicher Gebietsstandsreformen ist die Orientierung des Finanzbedarfs an den Einwohnern fraglich. Durch politische Entscheidungen und freiwillige Zusammenschlüsse werden Gemeinden mit einer höheren Bevölkerungszahl gebildet, denen demnach ein höherer Finanzbedarf zusteht, obwohl sich an den siedlungsstrukturellen Rahmenbedingungen und auch dem Leistungsangebot vielfach nichts geändert hat (Wohltmann 2001: 102). Der Bewilligung eines höheren Finanzbedarfs steht auch vielfach der Grundgedanke der Gebietsstandreformen gegenüber, die mit dem Ziel der Kosteneinsparung durchgeführt wurden. Unbestritten ist hingegen, dass Schrumpfungstendenzen der Bevölkerung mit zumindest relativen Kostensteigerungen insbesondere bei der netzförmigen Infrastruktur verbunden sind (Koziol 2004). Weniger Nutzer müssen künftig die Systeme der Infrastruktur finanzieren, die sich i. d. R. aufgrund des Netzwerkcharakters nicht zurückbauen lassen. Somit entstehen sog. Remanenzkosten, die bislang nicht in den Haupt- und Nebenansätzen auftauchen. Bei den Finanzausgleichssystemen, die die Schlüsselzuweisungen hauptsächlich nach einer veredelten Einwohnerzahl ermitteln, ergibt sich bei schrumpfenden Kommunen noch eine kontraproduktive Begleiterscheinung: Eine Kommune, die erheblich schrumpft, sieht sich in den Ländern mit diesem Ausgleichssystem mit einem Schrumpfen ihrer Schlüsselzuweisungen konfrontiert, das noch stärker ausfällt als das Schrumpfen der Einwohnerzahl. Dies liegt in der Systematik der Einwohnerveredelung begründet, da die verbleibenden Bewohner der Kommune durch die Veredelung nicht mehr so viel „wert“ sind (Vortrag Elster 14.11.2005). Dieser Tatbestand macht den Einwohnerrückgang in diesen Städten und Gemeinden – neben sinkenden Steuereinnahmen – besonders teuer,

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obwohl gerade diese Kommunen die finanziellen Mittel zum Gegensteuern oder Anpassen bedürfen (Pohlan/Wixforth 2005). Neben diesen Mängeln bei der Finanzbedarfsermittlung zeigt aber auch die Steuerkraftermittlung raumrelevante Systembestandteile, die insbesondere mit der Festlegung von fiktiven Hebesätzen zusammenhängen. Liegen die fiktiven Hebesätze zu Gewerbe- und Grundsteuern unter den real erhobenen Hebesätzen, bleiben demzufolge erhebliche Steuereinnahmen der Gemeinden bei der Steuerkraftermittlung unberücksichtigt. Die Höhe der „schwarzen Kassen“ (Bade et al. 1993: 53) steigt mit der zunehmenden realen Steuerkraft der Kommunen an. Davon profitieren insbesondere die größeren Städte, die i. d. R. einen höheren Anteil an nicht berücksichtigten Steuereinnahmen haben als kleinere Städte. Die nivellierenden Hebesätze haben auch die Auswirkung, dass eine Gemeinde mit niedrigem Hebesatz bestrebt sein wird, zumindest die Höhe des fiktiven Hebesatzes zu erreichen, um keine Verluste zu erreichen. Mit einem darüber hinaus gehenden Hebesatz lässt sich sogar ein nicht anrechenbares Plus erzielen, sodass der kommunale Finanzausgleich tendenziell zu einer Anspannung der Hebesätze führt. Wie bereits erwähnt, fehlt für das Gewerbe eine Bedarfskomponente im kommunalen Finanzausgleich aller Länder. Der Steuerertrag aus Gewerbesteuer wirkt sich demnach direkt negativ aus und vermindert die Zuweisung. Einzig die abundanten Gemeinden können den vollen Gewinn aus der Gewerbesteuer realisieren, für alle anderen Gemeinden vermindert sich der Ertrag um die Höhe der Ausgleichsintensität, d. h. um etwa 50 bis 90 % (ibd.). Der fiskalische Ertrag einer Gewerbeansiedlung ist für die ausgleichsberechtigten Kommunen somit stark eingeschränkt, da die zusätzlichen Einnahmen zu einem Großteil abgeschöpft werden.

2.2.2

Auswirkungen des Länderfinanzausgleichs auf die Kommunen

Der oben beschriebene kommunale Finanzausgleich ist als interkommunaler Verteilungsmechanismus innerhalb der Länder von fiskalischer Relevanz für die Städte und Gemeinden. Aber auch der Länderfinanzausgleich wirkt sich auf die kommunale Finanzsituation aus. Hierbei sind im Rahmen dieser Untersuchung zwei Aspekte relevant:

Da als Kernstädte Stadtstaaten betrachtet werden, gehen diese Gebietskörperschaften als Länder in den Finanzausgleich ein. Bei der Bestimmung der Finanzkraft der Länder wird die kommunale Finanzkraft mitberücksichtigt und die endgültige Finanzkraft der Länder nach Ausgleich hat wiederum Auswirkungen auf die für den kommunalen Finanzausgleich zur Verfügung stehende Verbundmasse der Länder.

Art. 107 Abs. 2 GG sieht vor, die unterschiedliche Finanzkraft der Länder „angemessen“ auszugleichen. Neben dieser Annäherung von Finanzbedarf und -kraft sollen jedoch die Anreize zur Erzielung eigener Steuereinnahmen erhalten bleiben. Weiteres – allokatives – Ziel des Länderfinanzausgleichs ist es, räumliche externe Effekte zu internalisieren. Die Ausgangsverteilung der Steuereinnahmen wird im Finanzausgleich im Bundesstaat nach Art. 106 und 107 GG in einem mehrstufigen Verfahren korrigiert (Lenk 2001; Henneke 2000: 245ff.), das im Finanzausgleichsgesetz (FAG) näher ausgeführt ist:

II


1.

In der horizontalen Steuerverteilung (Länderfinanzausgleich im weiteren Sinn) werden zunächst die Landessteuern und Länderanteile an den Gemeinschaftssteuern auf die einzelnen Bundesländer nach Art. 107 Abs. 1 GG verteilt. Diese Verteilung erfolgt nach dem Prinzip des örtlichen Aufkommens. Ein erster Finanzausgleich findet bei der Steuerzerlegung der Lohnsteuer (Kapitel VII) statt, die dem Wohnsitz des Lohnsteuerpflichtigen zugeordnet wird. Die Körperschaftsteuer wird den Gemeinden mit Betriebsstätten zugestanden. Diese Zuordnungen der Erträge aus den beiden Steuerarten haben große Umverteilungswirkungen zwischen den Ländern zur Folge, wobei jedoch nicht die Bedürftigkeit der Länder, sondern die Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben zur wohnsitzabhängigen Verteilung der Lohnsteuer und betriebsstättenabhängigen Verteilung der Körperschaftsteuer im Vordergrund steht (Loidl-Stuppi 2005). Ein weiterer Finanzausgleich findet bei der Umsatzsteuer statt (Umsatzsteuervorwegausgleich). Von dem Umsatzsteueraufkommen, das den Ländern zufließt, werden bis zu 25 % den finanzschwachen Ländern zugewiesen. Dadurch wird ihre Finanzkraft auf mindestens 92 % des durchschnittlichen Steueraufkommens der Länder aufgebessert. Die restlichen mindestens 75 % werden nach der Einwohnerzahl verteilt. Das Ausmaß der Ausgleichsregelung ist für finanzschwache Länder enorm, so werden den östlichen Ländern etwa doppelt so hohe Einwohnerbeträge an der Umsatzsteuer zugewiesen wie den westdeutschen. Im zweiten Schritt des Finanzausgleichs (horizontaler Finanzausgleich im engeren Sinn) wird gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG „die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen“. Wie im kommunalen Finanzausgleichssystem stellen hierbei die Ermittlung der Finanzkraft der Länder, des Finanzbedarfs und die Festlegung des Ausgleichsgrades Schwierigkeiten dar, die nur politisch-normativ zu lösen sind. Als Indikatoren der Finanzkraft werden die Steuereinnahmen der Länder und Gemeinden herangezogen, Steuern mit eigenem Hebesatzrecht (Gewerbe- und Grundsteuer) werden auf normierter Basis einbezogen. Obwohl das Land und seine Gemeinden finanziell gesehen eine Einheit bilden, werden bei der Ermittlung der Finanzkraft des Landes die Gemeindesteuern nur zur Hälfte angesetzt, ab 2005 aber zu 64 % in die Finanzkraftbestimmung einbezogen (Stahl 2005: 211). Somit stärken die Einnahmen der Gemeinden zumindest indirekt die Finanzkraft des Landes. Bundesländer mit steuerschwachen Gemeinden sind jedoch gezwungen, ihre Gemeinden mit Zuweisungen finanziell zu unterstützen. Wenn die Gemeindesteuern voll berücksichtigt würden, würden v. a. die Länder mit finanzstärkeren Kommunen weniger Zuweisungen im Rahmen des Länderfinanzausgleichs erhalten, während die Länder mit unterdurchschnittlicher kommunaler Finanzkraft stärker profitierten würden. Beim Finanzbedarf wird von dem Grundsatz ausgegangen, dass er in allen Bundesländern je Einwohner gleich hoch ist; er wird also in standardisierter Form an der Einwohnerzahl gemessen. Zusätzlich werden einige weitere Bedarfsindikatoren einbezogen: Der strukturell bedingte Mehrbedarf der Stadtstaaten wird im Rahmen der Einwohnerwertung mit einem Gewicht von 135 % (bei den Landessteuern) berücksichtigt (DIW 2001a). Dies wird damit begründet, dass diese Länder auch Leistungen für ihr Umland erbringen und damit externe Effekte aufgabengerecht internalisiert werden. Ab dem Jahr 2005 werden erstmals auch die Einwohner dünn besiedelter Räume (Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg und Sachsen-Anhalt) mit einem Gewichtungsfaktor belegt (105, 103 und 102 %). Damit wird erstmals den höheren Kosten

2.

69

70

3.

2.3


auch von niedrigen Siedlungsdichten im Länderfinanzausgleich Rechnung getragen, sodass J-förmige Kostenverläufe als Begründung für die Einwohnerwertung akzeptiert werden (Stahl 2005: 214; Seitz 2002b). Bis zum Jahr 2004 wurden zusätzlich noch die Sonderlasten der Länder Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern und Niedersachsen für den Unterhalt ihrer Seehäfen abgegolten. Dieser die Finanzkraft mindernde Sonderbedarf taucht in dem seit 2005 geltenden Finanzausgleichsgesetz nicht mehr auf. Durch die Definition des Ausgleichsgrades erreichen die finanzschwächsten Länder nach diesem zweiten Schritt eine Finanzkraft von 95 % des Durchschnitts. Dies wird mit einer Progression bei der Abschöpfung der ausgleichspflichtigen Überschüsse erzielt. In der letzten Stufe des Ausgleichs werden im sog. vertikalen Finanzausgleich weitere Aspekte gesondert einbezogen. Gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG kann der Bund aus seinem Umsatzsteueranteil Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs leistungsschwacher Länder zahlen. Über die FehlbetragsBEZ wird die Finanzkraft der ausgleichsberechtigten Länder auf mindestens 99,5 % der durchschnittlichen Finanzkraft aller Länder angehoben. Ab dem Jahr 2005 heißen diese Allgemeine BEZ und sie werden nur noch 77,5 % von 99,5 % der durchschnittlichen Finanzkraft ausgleichen (Stahl 2005: 214). Ferner gibt es verschiedene Formen von Sonder-BEZ: Der Bund zahlt Sonderbedarfs-BEZ an kleine und finanzschwache Länder zum Ausgleich der Kosten der politischen Führung und zum Abbau der strukturellen Arbeitslosigkeit der ostdeutschen Länder. Die Sonderbedarfs-BEZ für die ostdeutschen Länder wurden im Rahmen des Solidarpakts II im Jahr 2002 nochmals erhöht und werden ab dem Jahr 2006 bis zum Jahr 2020 auf null abgeschmolzen. Diese Leistung des Bundes dient dem abschließenden Abbau der teilungsbedingten Sonderlasten (Seitz 2004). Zum Abbau von Schulden und zur Reduzierung von Zinslasten wurden den Ländern mit einer Haushaltsnotlage (Bremen und das Saarland) bis 2004 Sanierungs-BEZ gewährt. Die finanzschwachen alten Länder erhielten bis zum Jahr 2004 degressiv ausgestaltete Übergangs-BEZ. Damit wurden ihre zusätzlichen Belastungen aus der Integration der ostdeutschen Länder in den Finanzausgleich ab 1995 abgegolten. Zudem wurden über die Finanzierungsbeteiligung der Länder beim Fonds Deutsche Einheit der Finanzierungsanteil des Bundes stetig abgesenkt und im Gegenzug die Beiträge der westdeutschen Länder angehoben. Diese höhere Belastung der Länder haben diese vielfach jedoch – trotz Übergangs-BEZ – an ihre Kommunen weitergegeben und sie konnten im Rahmen der Mechanismen der Finanzbeziehungen (z. B. über eine Absenkung der Ausgleichsmasse im kommunalen Finanzausgleich) ihre eigene Situation auf Kosten der Kommunen verbessern (Fehr/Tröger 2003).

Entgeltabgaben

Unter den Entgeltabgaben werden „alle Einnahmearten der öffentlichen Hand [verstanden], denen eine spezielle Gegenleistung gegenübersteht“ (Zimmermann 1999: 137). Unter den Entgeltabgaben werden folgende kommunale Einnahmearten zusammengefasst (ibd.):

Gebühren: Hierunter wird ein individuell bezogenes Entgelt für die Inanspruchnahme einer öffentlichen Leistung verstanden. Die Gebühren lassen sich weiter in Verwal-

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tungs- und Benutzungsgebühren einteilen, wobei die Benutzungsgebühren den quantitativ bedeutsamen Teil ausmachen. Dies ist insbesondere auf die hohen Kosten und Kostendeckungsgrade bei der Abwasser- und Abfallbeseitigung zurückzuführen. Die Gebühren werden für konsumtive Tätigkeiten gezahlt und damit im Verwaltungshaushalt der Gemeinden veranschlagt. Beiträge: Im Gegensatz zu den Gebühren stellen die Beiträge keine individuelle, sondern eine gruppenbezogene Leistung dar. Bei Beiträgen wird somit nur von der Möglichkeit der Inanspruchnahme einer öffentlichen Leistung ausgegangen. Der bedeutendste kommunale Beitrag ist der Erschließungsbeitrag für Erschließungsanlagen nach § 127 BauGB. Bei den Beiträgen handelt es sich überwiegend um Gelder für investive Maßnahmen, sodass diese im Vermögenshaushalt veranschlagt werden. Die Gemeinden gehen jedoch zunehmend dazu über, Flächen mithilfe des vorhabenbezogenen Bebauungsplans nach § 12 BauGB zu entwickeln. Mit dem Ziel der einfachen und schnellen Schaffung von Baurechten werden Vorhabenträger anstelle der Gemeinde planerisch tätig (Kuschnerus 2004: 66). Damit kommt es für die Gemeinden zur Einsparung von Finanz- und Verwaltungskraft, da die Planungs- und Erschließungskosten und der -aufwand ebenfalls von Dritten übernommen und bei der Vermarktung auf die Eigentümer umgelegt werden. Die Gemeinden befreien sich damit vom 10 %-igen Eigenanteil des Erschließungsaufwands (§ 129 Abs. 1 BauGB), können aber auch keine Erschließungsbeiträge erheben (von Nicolai 2004: 36). Erwerbseinkünfte der Kommunen als Eigentümer öffentlicher Unternehmen: Sofern die Kommunen noch Eigentümer öffentlicher Unternehmen sind, erzielen die Gemeinden bei positiven Jahresabschlüssen Erwerbseinkünfte aus diesen Unternehmen. Einnahmen aus Beteiligungen an Marktunternehmen: Hierbei entstehen Einnahmen, sofern die Gemeinde an einem am Markt agierenden Unternehmen beteiligt ist und daraus z. B. Dividenden erhält.

Bei den Entgelten wird das Äquivalenzprinzip angewandt. Sie heben sich damit sowohl von den Steuern als auch von den Zuweisungen ab, bei denen keine unmittelbare Gegenleistung zur getätigten Geldzahlung gewährt wird. Diese Gegenleistung kann dabei einer einzelnen Person (Gebühr) bzw. einer Gruppe von Nutzern (Beitrag) zugeordnet werden. Die Entgelte sind nach den Grundsätzen der kommunalen Einnahmebeschaffung vorrangig vor den Steuern und Krediten zur Finanzierung der kommunalen Aufgaben heranzuziehen (Schwarting 2001: 62). Nach diesem Hierarchieprinzip gehören die Entgelte somit „zum essentiellen Kern des kommunalen Selbstverwaltungsrechts“ (Mohl 1997: 170). Dabei gilt grundsätzlich das Prinzip der Kostendeckung, wobei dieses jedoch vielfach sozial oder kulturell nicht vertretbar ist. So werden z. B. für Kindergartenplätze keine kostendeckenden Entgelte erhoben, da diese sozialpolitisch nicht zumutbar sind. Auch bei Opern, Theatern und Museen wird auf kostendeckende Eintrittspreise verzichtet, um die kulturelle Vielfalt zu erhalten. Rechtsgrundlage für die Erhebung von Entgelten sind die landesspezifischen Kommunalabgabengesetze, Bundesgesetze (z. B. das Baugesetzbuch bei den Erschließungsbeiträgen) sowie auch kommunale Gebührensatzungen. Damit beeinflussen alle drei Ebenen die entgeltfähigen Leistungen, die von den Kommunen erhoben werden. Die tatsächliche Entwicklung der Entgelteinnahmen hat gezeigt, dass die Gemeinden diese Quelle zur Finanzierung der Aufgaben in den 1980er Jahren zunehmend ausgenutzt

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haben. So ist der Anteil der Gebühren an allen kommunalen Einnahmen im Betrachtungszeitraum von 1980 bis 1996 von 10,5 % auf 14,1 % angestiegen. Gründe sind v. a. die geringen Steuereinnahmen und unzureichenden Zuweisungen (Karrenberg/Münstermann 1998a: 453ff.). Bei einer Betrachtung über die 1990er Jahre zeigt sich allerdings, dass es zu keinem weiteren Ausschöpfen der Gebühren gekommen ist und in 2001 sowohl die bundesweite Aufkommenshöhe als auch der Anteil der Gebühren an den Gesamteinnahmen wieder rückläufig sind (Adam 2003: 193). Die Bedeutung der Entgelte für die kommunalen Einnahmen streut erheblich. Beeinflusst wird die Höhe der Entgelte vom Angebot an entgeltfähigen Leistungen in der jeweiligen Kommune, von der Nachfrage seitens der Bewohner nach diesen Leistungen sowie von der festzusetzenden Höhe der Entgelte.

2.4

Schuldenaufnahme

Sofern im kommunalen Haushalt die Ausgaben die Einnahmen übertreffen, alle anderen Einnahmequellen wie die Entgelte und Steuern ausgeschöpft sind, keine Ausgabenkürzungen möglich oder vertretbar sind und auch keine Rücklagen19 mehr zur Verfügung stehen, ist ein entstehendes Finanzierungsdefizit durch Schuldenaufnahme zu decken. Ein solches Finanzierungsdefizit und damit die Notwendigkeit zur Schuldenaufnahme sind in der kommunalen Praxis oft unumgänglich, da die Einnahmen oft sprunghaften Veränderungen unterliegen (z. B. die Gewerbesteuer) und auch die Ausgaben – häufig durch gesetzliche Aufgabenübertragungen – schlecht kalkulierbar sind (Zacharias 2000). Eine Kreditaufnahme ist keine endgültige, sondern nur eine vorläufige Kaufkraftübertragung, bei der einer aktuell leichten Einnahmebeschaffung spätere höhere Belastungen durch Verzinsung und Rückzahlung gegenüberstehen (Zimmermann 1999: 199ff.). Die Schuldaufnahme kann zur Überbrückung von temporären Schwankungen erfolgen, um die kommunalen Aufgaben weiterhin erfüllen zu können. Dafür werden i. d. R. seitens der Kommunen sog. Kassenkredite20 aufgenommen. Im Gegensatz dazu kann noch eine langfristige Verschuldung der Kommunen am Kreditmarkt erfolgen, i. d. R. bei inländischen Kreditinstituten. Dabei werden die Laufzeit des Darlehens, der Tilgungssatz und der Zeitraum der Zinsbindung festgelegt (Schwarting 2001: 144). Die Schulden der Gemeinden und Gemeindeverbände sind in den letzten Jahren kontinuierlich angestiegen. Der Schuldenstand je Einwohner liegt im Jahr 2001 mit 1.275 € je Einwohner in den westlichen Ländern leicht über dem Wert von 1.209 € in den östlichen Ländern. Davon sind etwa 90 %

19

20

Eine Gemeinde ist zur Liquiditätssicherung verpflichtet, d. h., sie hat eine Mindestrücklage vorzuhalten, die etwa 1 % bis 2 % der durchschnittlichen Ausgaben des Verwaltungshaushalts der letzten drei Jahre beträgt. Sofern diese Mittel nicht benötigt werden, sind diese sicher und Ertrag bringend anzulegen und es muss gewährleistet sein, dass die Kommune jederzeit auf diese Mittel zurückgreifen kann (Schwarting 2001: 255). Kassenkredite sind wie folgt definiert: „Kassenkredite dienen zur Überbrückung von Liquiditätsengpässen, z. B. bis zum Steuertermin oder bis zur Auszahlung von Landeszuweisungen. Kassenkredite können nicht als dauerhaftes Finanzierungsinstrument eingesetzt werden; auf Grund ihrer Natur sind sie nach Ablauf des Kreditzeitraums in einer Summe zurückzuzahlen, sie sind insoweit ein Festbetragskredit“ (Schwarting 2001: 256).

II


73

der Schulden langfristige Schulden am Kapitalmarkt und der Rest Kassenkredite21 (DStGB 2002: 13ff.). Eine Begrenzung erfährt die kommunale Kreditaufnahme durch ihren Bezug zur Investitionstätigkeit. Mit Ausnahme der Kassenkredite sind alle anderen kommunalen Kredite somit nur im Vermögenshaushalt und nur für Investitionen, Investitionsfördermaßnahmen und für die Umschuldung zulässig. Dies ist in den jeweiligen landesspezifischen Gemeindeordnungen geregelt (Schwarting 2001: 146). Eine weitere institutionelle Beschränkung liegt darin, dass die kommunale Verschuldung von der landeseigenen Kommunalaufsicht genehmigt werden muss (Rehm/Matern-Rehm 2003: 291ff.). Diese muss im Genehmigungsverfahren insbesondere auf die z. T. bereits genannten Aspekte eingehen:

Nach Ausschöpfung aller anderen Einnahmequellen ist eine andere Finanzierung nicht möglich oder wirtschaftlich unzweckmäßig. Die Kredite werden im Vermögenshaushalt vorgenommen und dienen für Investitionen, Investitionsfördermaßnahmen oder Umschuldung. Die Kreditverpflichtung steht mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Kommunen im Einklang.

Dieser dritte Punkt der kommunalen Leistungsfähigkeit lehnt sich insbesondere an den Hilfsindikator der Freien Spitze für die Schuldendienstleistungsfähigkeit an. Die Freie Spitze bezeichnet die Zuführung vom Verwaltungs- zum Vermögenshaushalt abzüglich der Kreditbeschaffungskosten und der ordentlichen Tilgung von Krediten. Nimmt diese Kennzahl einen positiven Wert an, so übersteigt die dauerhafte Leistungsfähigkeit der Gemeinde die Kreditverpflichtung und die Verschuldung kann genehmigt werden (ibd.). Die kommunalen Haushalte sind in sehr unterschiedlichem Maß kreditfinanziert (Karrenberg/Münstermann 1998a: 455f.). Dabei lässt sich häufig die scheinbar paradoxe Situation beobachten, dass reiche Gemeinden oftmals besonders hoch verschuldet sind (Pohlan 1997: 248ff.). Der Grund liegt jedoch darin, dass diese Gemeinden aufgrund ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit am ehesten in der Lage sind, die Schuldendienstbelastungen (Tilgung und Zinszahlungen) zu erbringen. Demgegenüber sind arme Gemeinden deutlich unterproportional verschuldet, weil ihre geringere finanzielle Leistungsfähigkeit nicht ausreichend ist, um eine höhere Verschuldung und die damit verbundenen Verpflichtungen zuzulassen (Junkernheinrich 1991: 102ff.). In diesem Zusammenhang ist bei der Verschuldungssituation in Stadtregionen eine höhere Verschuldung der kernstadtnahen Städte und Gemeinden zu vermuten. Aufgrund der höheren Finanzkraft des direkten suburbanen Umlands können diese Gemeinden höhere Schuldendienstverpflichtungen tragen und sind somit auch eher in der Lage, investive Bauvorhaben, die sich z. B. aufgrund des Zuzugs von Bewohnern ergeben, zu finanzieren. In diesem Zusammenhang stellt die Verschuldung gewissermaßen einen Indikator für die Finanzkraft der Städte und Gemeinden dar, sodass eine isolierte Betrachtung der Verschuldung nur sehr begrenzt aussagefähig ist.

21

Bei den Kassenkrediten gibt es länderbezogen erhebliche Schwankungen: So lag der Einwohnerwert der Gemeinden und Gemeindeverbände in 2001 in Niedersachsen bei 228 €, in Schleswig-Holstein dagegen nur bei 17 € (DStGB 2002).

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3


Kommunale Ausgaben und ihre Einflussgrößen

Städte und Gemeinden regeln im Rahmen ihrer Selbstverwaltung alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, soweit nicht Bund und/oder Länder zuständig sind. So sind sie verantwortlich für die Sicherstellung eines bürgernahen und bedarfsgerechten Angebots an Einrichtungen und Dienstleistungen. Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes besagt, dass den Gemeinden das Recht gewährleistet sein muss, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich zu regeln (Kapitel II.1.1). Diese im Grundgesetz verankerte Selbstverwaltungsgarantie der Kommunen hat aber keinen garantierten Aufgabenbestand zur Folge. Demnach können Bund und Länder die Kommunen aufgrund ihrer Gesetzgebungskompetenz (Kapitel II.1.1) zur Wahrnehmung bestimmter öffentlicher Aufgaben verpflichten, sofern diese einen ortsspezifischen Bezug aufweisen. Im Zuge dessen kam es in den letzten Jahrzehnten zu einer zunehmenden Aufgabenübertragung insbesondere vom Bund an die Städte und Gemeinden, ohne dass diese dafür finanziell entschädigt wurden. Der Gedanke der Konnexität (Kapitel II.1.1) ist somit verletzt, und den Städten und Gemeinden entstehen dadurch hohe finanzielle Mehrbelastungen, die vielfach auch die Konsolidierungsanstrengungen an anderen Stellen zunichtemachen (Jungfer 2005: 66ff.; Zacharias 2000). Damit wird die kommunale Haushaltslage zunehmend von der Ausgabeseite bestimmt und nicht mehr vorrangig allein von der Einnahmeseite. Neben diesen politisch beeinflussten Determinanten zur Höhe der kommunalen Ausgaben wird in der Finanzpolitik auch noch von einem Zusammenhang zwischen öffentlichen Ausgaben und der Bevölkerungskonzentration ausgegangen. Diese Überlegungen gehen auf die Arbeiten von Arnold Brecht aus den 1930er Jahren zurück, in denen er das „Gesetz zur progressiven Parallelität zwischen Ausgaben und Bevölkerungsmassierung“ formuliert hat (Pohlan 1997: 60f.). Dabei wird ein im Verhältnis zu den Einnahmen überproportionaler Anstieg des Ausgabenbedarfs vermutet. Der höhere Ausgabenbedarf wird damit begründet, dass die Kosten des kommunalen Leistungsangebots mit der Gemeindegröße steigen und dass mit der zunehmenden Bevölkerungszahl neue Aufgaben von den Gemeinden übernommen werden müssen. Als Kompensation der höheren Ausgaben in den größeren Gemeinden hat Johannes Popitz ebenfalls in den 1930er Jahren in seinem Gutachten „Der künftige Finanzausgleich zwischen Reich, Ländern und Gemeinden“ ein Finanzausgleichssystem vorgeschlagen, auf dem die derzeitigen Regelungen vielfach noch beruhen (Hansmeyer/Kops 1985). So wird im Länderfinanzausgleich z. B. mit dem Stadtstaatenbonus den beiden Gutachten Rechnung getragen (Kapitel II.2.2.2) und auch die meisten Länder legen mit der Hauptansatzstaffel in den Kommunalfinanzausgleichsgesetzen (Kapitel II.2.2.1) die Annahmen von Brecht und Popitz zugrunde. Ebenso kam in dem Jahrzehnt als weitere Begründung für höhere kommunale Ausgabenbedarfe die räumliche Zentralität hinzu (Zimmermann/Hardt/Postlep 1987: 169ff.). Aufbauend auf den Überlegungen von Walter Christaller werden zumeist größere Gemeinden als Zentrale Orte definiert, wenn sie als Versorgungsschwerpunkte mit öffentlichen Einrichtungen nicht nur Leistungen für sich, sondern auch für das umgebende Umland mit übernehmen. Daraus wird finanzpolitisch der Schluss gezogen, dass mit der zunehmenden Zahl der Einwohner auch ihr Zentralitätsgrad steigt, sodass in diesen Orten Einrichtungen der Daseinsvorsorge auch für das Umland bereitgestellt werden müssen. Diese zusätzlichen kommunalen Leistungen erfordern in ihrer Finanzierung höhere Ausgaben, womit wiederum die Überlegungen von Popitz gestärkt werden.

II


75

Die für die Kostenprogression ursprünglich angeführten höheren Anforderungen an die öffentliche Aufgabenerfüllung werden zusehends kritisch gesehen, da diese nicht durchgängig symmetrisch, sondern nur für den Durchschnitt der Gemeinden anzutreffen sind: Finanzpolitisch wird mittlerweile in Ansätzen anerkannt, dass auch dünn besiedelte Räume höhere Pro-Kopf-Ausgaben aufweisen, da diese gewisse Leistungen flächendeckend vorhalten müssen, sodass durch die geringe Bevölkerungszahl keine Skalenerträge entstehen können (Seitz 2002b). Zudem können das Volumen und die Struktur der Ausgaben in gleichgroßen Städten erheblich differieren (Junkernheinrich 1991: 110ff.), sodass die Einwohnerzahl nur eine Hilfsgröße darstellt, die aber unterschiedliche Bevölkerungs- und Wirtschaftsstrukturen mit ihren unterschiedlichen Bedarfen nicht berücksichtigen kann. So versuchen die Länder Schleswig-Holstein, Rheinland-Pfalz und Mecklenburg-Vorpommern auch mit diversen Nebenansätzen den kommunalen Finanzbedarf adäquater zu bemessen, als dies mit der Veredelung der Einwohnerzahl möglich erscheint (Kapitel II.2.2.1). Auch die fehlende Berücksichtigung der Möglichkeiten der Bedarfsdeckung wird an den Hypothesen von Brecht und Popitz kritisiert. Da eine höhere Finanzkraft vielfach auch mit höheren Ausgaben einhergeht, haben die kommunalen Einnahmemöglichkeiten eine verursachende Rolle für die tatsächlichen Ausgaben (Zimmermann/Hardt/Postlep 1987: 240f.). Zwar weisen auch die Einnahmen eine gewisse Parallelität zu der Bevölkerungszahl und -dichte einer Gemeinde auf, jedoch haben daneben die Siedlungs-, Bevölkerungs- und Wirtschaftsstruktur einen maßgeblichen Einfluss auf die kommunalen Einnahmen (Kapitel II.2) und die damit verbundenen Finanzierungsmöglichkeiten der Ausgaben. Auch ist in diesem Zusammenhang darauf zu verweisen, dass lokalpolitische Gegebenheiten (Kapitel II.1.2) die kommunale Ausgabentätigkeit erheblich mit beeinflussen können. Zusammenfassend lässt sich festhalten: Über die von Brecht und Popitz angenommenen steigenden Ausgaben in Bezug auf Bevölkerungszahl und -dichte hinaus sind höhere kommunale Ausgaben auch bei zentralörtlichen Funktionen der Gemeinden, bei dünn besiedelten Gebietskörperschaften, bei spezifischen Anforderungen von Bevölkerung und Wirtschaft und bei einer höheren Finanzkraft der Kommunen zu vermuten. Trotz dieser vielfältigen Einflussmöglichkeiten auf die kommunalen Aufgaben werden diese im Rahmen des Kapitels nach ihrer Aufgabenart kurz beschrieben, um damit – in Anlehnung an die Darstellung der verschiedenen Einnahmearten – einen Überblick für die weitere Arbeit zu gewinnen. Für viele Fragestellungen ist aber auch die gemeindliche Aufund damit Ausgabenstruktur von Relevanz, die sich gemäß der kommunalen Haushaltssystematik in folgende Bereiche einteilen lässt:

Öffentliche Sicherheit und Ordnung, Schulen, Wissenschaft, Forschung und Kulturpflege, Soziale Sicherung, Gesundheit, Sport, Erholung, Bau- und Wohnungswesen sowie Verkehr (insbesondere Straßen), Energie- und Wasserversorgung, Abwasserbeseitigung, Abfallbeseitigung, Straßenreinigung und ÖPNV sowie die allgemeine Verwaltung.

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An dieser Stelle wird auf die Ausgabenbereiche jedoch nur der Vollständigkeit halber hingewiesen; eine detaillierte Analyse ausgewählter Bereiche erfolgt in Kapitel VIII. Einzig bei den sozialen Leistungen erfolgen zum besseren Verständnis einige Ausführungen sowohl zur Ausgabeart als auch zum -bereich, da diese auch in der kommunalen Haushaltssystematik inhaltlich nur schwer zu trennen sind.

3.1

Personal

Zu dieser Ausgabeart zählen insbesondere die Dienst- und Versorgungsbezüge der kommunalen Beschäftigten und die Arbeitgeberanteile zur Sozialversicherung. Darüber hinaus sind darin die Beiträge zu den Versorgungskassen und seit Kurzem die Pensionsrückstellungen für Beamte sowie sonstige Personalnebenkosten enthalten. Die Personalausgaben stellen die quantitativ bedeutsamste Ausgabeart der kommunalen Ebene dar. In Westdeutschland sind im Jahr 2002 26,4 % aller Ausgaben Aufwendungen für Personal, in Ostdeutschland sogar 29,1 % (Karrenberg/Münstermann 2004: 7ff.). Der Personalbestand der kommunalen Gebietskörperschaften ist seit 1992 kontinuierlich zurückgegangen, von 2,02 Mio. Beschäftigten im Jahr 1992 auf nur noch 1,44 Mio. Beschäftigte im Jahr 2002 (Dietz 2004: 333). Dennoch führte die Abnahme des Personalbestands nicht zu einem Rückgang der Personalausgaben, da erhebliche Ausgaben erhöhende Faktoren gewirkt haben, die außerhalb der kommunalen Entscheidungsautonomie lagen (ibd.; Lohse 2006: 49): Beispielhaft seien an dieser Stelle die Tariferhöhungen genannt, die bei moderaten Tarifabschlüssen zu Personalausgabensteigerungen von etwa 2 % führten, der Anstieg der Beitragssätze zur Sozialversicherung, eine Verschiebung der Laufbahngruppen der öffentlich Bediensteten zugunsten des höheren und gehobenen Dienstes sowie ein Anstieg der Versorgungsempfänger, die in den 1960er und 1970er Jahren eingestellt wurden und nun verstärkt in den Ruhestand treten.

3.2

Laufender Sachaufwand

Hierunter sind z. B. die Aufwendungen für die Unterhaltung von Grundstücken und baulichen Anlagen, für die Instandhaltung von Straßen, Wegen, Parkplätzen und Verkehrssicherungsanlagen sowie Heizkosten, Unterhaltung von Kraftfahrzeugen und die Anschaffung von Bürobedarf zu verstehen. Für das Jahr 2002 macht diese Ausgabengruppe einen Anteil von 19,8 % in den westlichen Ländern und von 19,1 % in den östlichen Ländern aus (Karrenberg/Münstermann 2004: 7ff.). Die seit Langem andauernde Konsolidierungsphase der kommunalen Haushalte hat das wesentliche Einsparpotenzial in dieser Ausgabeart mittlerweile weitgehend umgesetzt, sodass eine weitere Ausgabenreduzierung nur noch sehr begrenzt möglich sein dürfte.

3.3

Soziale Leistungen

Neben den Personalausgaben und Sachaufwendungen sind die sozialen Leistungen die größte kommunale AufgabenArt. Mit 19,6 % (westliche Länder) und 15,2 % (östliche

II


77

Länder) der kommunalen Ausgaben erreichen sie fast an das Niveau der Ausgaben des laufenden Sachaufwands und haben in einer gesamtdeutschen Betrachtung deren Ausgabenaufkommen ab dem Jahr 2003 erstmals überholt (Karrenberg/Münstermann 2004: 7). Insbesondere in diesem Bereich haben die Hartz IV-Regelungen ab dem Jahr 2005 zu einschneidenden Veränderungen geführt, die aber im Rahmen der vorliegenden Studie keine Berücksichtigung finden, da die analysierten Daten sich nur bis auf das Jahr 2002 beziehen. Der Verlauf der Ausgaben für soziale Leistungen auf der kommunalen Ebene zeigt einen seit Langem steigenden Trend, der nach eindeutiger Meinung verschiedener Studien auch in Zukunft anhalten wird (z. B. DStGB 2005: 13ff.; Karrenberg/Münstermann 2004; Adam 2003). Damit absorbieren die Sozialausgaben einen immer größer werdenden Anteil an den kommunalen Ausgaben, was die finanziellen Handlungsspielräume der Städte und Gemeinden in eine immer stärkere strukturelle Abhängigkeit von den sozialen Leistungen bringt. Durch die weitgehend gesetzliche Fixierung des Anspruchs auf Sozialleistungen und der gewährten Höhe der finanziellen Unterstützung besteht für die Kommunen kaum eine Möglichkeit, bei dieser Ausgabeart Einsparpotenziale zu realisieren. Auch können sich die Kommunen nicht auf einen festen Aufgaben- und somit Ausgabenkatalog im sozialen Bereich berufen, da ihnen in der Vergangenheit immer mehr Verpflichtungen in diesem Bereich vom Bund übertragen wurden (Zacharias 2000), ohne entsprechend hinreichende Ausgleichsfinanzierungen. Somit wurde und wird fortwährend das Konnnexitätsprinzip verletzt, und für die Kommunen besteht aufgrund ihrer Stellung im föderalen System als Teil der Länder in staatsrechtlicher Hinsicht (Kapitel II.1.1) kaum die Möglichkeit, sich gegen die v. a. vom Bund beschlossenen Maßnahmen im Sozialbereich zu wehren bzw. auf einen angemessenen finanziellen Ausgleich hinzuwirken. So sehr die Aufgabenerfüllung und Finanzierungsverantwortung in einer Hand wünschenswert wäre, so sind die realen Finanzierungsmodalitäten „nach der Verwaltungskausalität geregelt: Die Kommune zahlt, weil sie verwaltet“ (Zimmermann 2004: 16). Als prominentestes Beispiel dient in diesem Zusammenhang der Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz: Der Bundesgesetzgeber hat in den 1990er Jahren festgelegt, dass Kinder ab dem vollendeten dritten Lebensjahr bis zum Schuleintritt einen Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz haben. Die gesetzliche Grundlage findet sich im Achten Buch (SGB VIII) des Sozialgesetzbuches (§ 24 Abs. 1): „Ein Kind hat vom vollendeten dritten Lebensjahr bis zum Schuleintritt Anspruch auf den Besuch einer Tageseinrichtung. Die Träger der öffentlichen Jugendhilfe haben darauf hinzuwirken, dass für diese Altersgruppe ein bedarfsgerechtes Angebot an Ganztagsplätzen oder ergänzend Förderung in Kindertagespflege zur Verfügung steht.“

Als „Träger der öffentlichen Jugendhilfe“ werden im § 69 des gleichen Gesetzes die Kreise und kreisfreien Städte bestimmt, die diese Aufgabe zu erfüllen haben. Damit obliegt den Kommunen die finanzielle Verantwortung für diesen Bereich, obwohl die Bereitstellung dieser pädagogischen Arbeit einen gesamtwirtschaftlichen Nutzen hat und keine vornehmlich kommunale Aufgabe darstellt.

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Zur Kategorie der Sozialleistungen in kommunalen Ausgabenbereichen zählen die Leistungen der Sozialhilfe gemäß Bundessozialhilfegesetz (BSHG)22, die Leistungen der Jugendhilfe, Leistungen gemäß Asylbewerberleistungsgesetz und andere soziale Leistungen. Der Systematik der kommunalen Haushalte folgend ist zwischen den Zuweisungen und Zuschüssen an Personen „in Einrichtungen“ bzw. „außerhalb von Einrichtungen“ zu unterscheiden. Im Zusammenspiel mit den Daten der Sozialhilfestatistik wird noch zwischen zwei Hilfearten23 differenziert, die von den Landkreisen und kreisfreien Städten als örtliche Träger der Sozialhilfe nach § 96 BSHG in unterschiedlichem Maße zu finanzieren sind (Takeda 1999: 8):

Die Kommunen gewähren nach §§ 11-26 BSHG „Hilfe zum Lebensunterhalt“ (die landläufig als „Sozialhilfe“ bezeichnet wird), die zu 98 % an Personen gerichtet ist, die nicht in Einrichtungen, sondern zu Hause leben (DStGB 2005: 17). Hierbei handelt es sich hauptsächlich um Geldleistungen, die gesetzlich durch Regelsätze festgelegt sind. Ferner unterstützen die Kommunen mit den „Hilfen in besonderen Lebenslagen“ v. a. behinderte und pflegebedürftige Menschen. Das BSHG unterscheidet nach § 27 Abs. 1 zwölf verschiedene Hilfearten, etwa die „Hilfe zur Pflege“, die „Eingliederungshilfe für Behinderte“ und die „Krankenhilfe“. Diese finanziellen Leistungen werden zu 87 % an Menschen gezahlt, die in Einrichtungen leben und/oder dort betreut werden (DStGB 2005: 17). Dabei handelt es sich überwiegend um Sachleistungen.

Unter den Sozialausgaben beläuft sich der Anteil der Hilfe zum Lebensunterhalt, also die „klassische Sozialhilfe“ auf nur etwa 40 %, dagegen werden etwa 60 % der sozialen Leistungen als Hilfe in besonderen Lebenslagen gezahlt (DStGB 2005: 16). Der Anstieg der Hilfe zum Lebensunterhalt hängt mit der Zunahme der Massenarbeitslosigkeit zusammen (Takeda 1999: 9), konjunkturelle Aufschwünge führen hierbei zu einem Rückgang der „klassischen“ Sozialhilfeempfänger. Hingegen sind die Sozialleistungen der Hilfen in besonderen Lebenslagen konjunkturunabhängig, da behinderte und pflegebedürftige Menschen unabhängig von der wirtschaftlichen Entwicklung auf soziale Leistungen angewiesen sind. Dieser Bereich ist in den letzten Jahren kontinuierlich stark angestiegen.

3.4

Investitionen

Zu den kommunalen Investitionen gehören die Baumaßnahmen sowie der Erwerb von beweglichem Vermögen und Grundvermögen. Etwa 90 % der Sachinvestitionen sind Ausgaben für Baumaßnahmen. Diese von den kommunalen Gebietskörperschaften getätig22

23

Nach der alten Systematik umfasst die Sozialhilfe nach § 1 Abs. 1 BSHG neben der „Hilfe zum Lebensunterhalt“ auch die „Hilfen in besonderen Lebenslagen“. Letztere umfasst nach § 27 Abs. 1 BSHG auch die „Hilfe zur Pflege“. Im Zuge der Hartz-Reformen wurde auch das Sozialhilferecht reformiert und modernisiert und das BSHG als Zwölftes Buch (SGB XII) in das Sozialgesetzbuch eingeordnet. Damit wurden auch die zwei Leistungsgruppen "Hilfe zum Lebensunterhalt" und "Hilfen in besonderen Lebenslagen" zugunsten einer Differenzierung der Sozialhilfe in sieben Bereiche aufgehoben. Für den in dieser Studie betrachteten Analysezeitraum bis 2002 gelten jedoch die alten Regelungen nach dem BSHG. Diese Hilfen werden im Rahmen der kommunalen Haushaltssystematik mit einer Gliederungsnummer klassifiziert. Auf ausgewählte Hilfearten wird im Kapitel VIII eingegangen.

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ten Investitionen stellen – trotz erheblichem Rückgang – immerhin noch 60 % aller Investitionen der Bundesrepublik (Deubel 2006: 1). Der Rückgang der Investitionen hat dazu geführt, dass deren Niveau mittlerweile so niedrig ist wie seit Anfang der 1960er Jahre nicht mehr (Lohse 2006: 50). Dies führt zu der bedenklichen Tatsache, dass die Investitionen sogar niedriger als die Abschreibungen sind, was eine Auszehrung der öffentlichen Infrastruktur zur Folge hat (Deubel 2006: 1). Die Gründe für den kommunalen Rückgang der Investitionen liegen v. a. in den finanziell angespannten Haushaltslagen der öffentlichen Haushalte: Die kommunale Investitionsquote hängt – erstens – von der Finanzkraft der Gemeinde ab. Da diese i. d. R. keinen gesetzlichen Bestimmungen oder Verpflichtungen unterliegt, d. h. eine Investition ohne Rechtsbruch auch unterlassen werden kann, wird diese bei finanziellen Engpässen zur Manövriermasse auf der Ausgabeseite, bei der relativ schnell und unkompliziert gekürzt werden kann. Zweitens können Investitionen auch Folgekosten bewirken, deren künftigen Belastungen sich Kommunen in Zeiten von angespannten Haushaltslagen nur ungern aussetzen. So liegt der jährliche Unterhaltungsaufwand nach Angaben der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt 1999) bei durchschnittlich 1,2 % der Herstellungs- bzw. Anschaffungskosten. Während dieser Aspekt für die annähernd kostendeckenden Bereiche (z. B. Wasserver- und -entsorgung) weniger bedeutsam ist, führt dieser Zusammenhang im Bereich der sozialen Infrastruktur zu einem zunehmenden Investitionsstau (Reidenbach et al. 2002: 189ff.). Drittens sind auch vonseiten der Länder und des Bundes Einsparbemühungen zu erkennen, die auch zulasten der staatlichen Zuweisungen für investive Zwecke führen. Diese fehlende Kofinanzierung führt ebenfalls zu einem Absinken der kommunalen Investitionstätigkeit (Lohse 2006: 51).

3.5

Zinsen

Der Verlauf der Zinszahlungen für Kredite wurde in der Vergangenheit durch zwei Entwicklungen geprägt (DStGB 2005: 34): Einerseits blieben bei der Gesamtheit der bundesdeutschen Kommunen durch eine eher zurückhaltende Politik der Schuldenaufnahme und durch Restriktionen des gemeindlichen Haushaltsrechts die Zinsausgaben in der Vergangenheit stabil, andererseits haben die Kommunen aber aufgrund günstiger Zinskonditionen wieder verstärkt Kredite aufgenommen. Der Anteil der Zinszahlungen an den Gesamtausgaben erreicht im Jahr 2002 einen Stand von 3,5 % in den westdeutschen Ländern und von 3,4 % in den östlichen Ländern (Karrenberg/Münstermann 2004: 7ff.). Damit hat das Zinsniveau der Kommunen in Ostdeutschland in den vergangenen 15 Jahren das Westniveau eingeholt. Zur Sicherung ihrer Liquidität haben die Kommunen in den letzten Jahren zunehmend Kassenkredite aufgenommen, deren Schulden sich von 1993 bis 2004 auf über 20 Mrd. € mehr als verzehnfacht haben (Jungfer 2005: 28f.). Im Gegensatz zu den langfristigen Krediten sind solche Kassenkredite keine Deckungsmittel, da sie zur ständigen Finanzierung der laufenden Kosten beitragen. Bei den Gemeinden bedarf der Höchstbetrag der Kassenkredite der Genehmigung durch die Rechtsaufsichtsbehörde.

80

4


Fiskalische Effekte der Suburbanisierung – Problematisierung am Stand der Forschung

Die Beziehungen zwischen den Verlagerungstendenzen des Wohnens und Wirtschaftens sowie deren fiskalischen Auswirkungen sind äußerst komplex. Daher sind in den bereits vorliegenden Arbeiten überwiegend Teilaspekte behandelt worden, während eine umfassende Betrachtung aller Suburbanisierungsprozesse auf die kommunalen Haushalte bislang nur selten zu finden ist. Einen besonderen Stellenwert haben in den bisherigen Forschungen die Finanzwirkungen des Zu- und Fortzugs von Einwohnern eingenommen, insbesondere auch durch Untersuchungen der Kernstädte, die an der Abschätzung der Einnahmeverluste durch die Abwanderung der Bewohner interessiert waren und sind. Dem gegenüber waren die finanziellen Aspekte der Suburbanisierung der Beschäftigung bislang kaum Thema der Forschung. Ein weiterer Schwerpunkt lag auf der Bilanzierung der Einnahmen, während die Ausgabeseite seltener behandelt oder z. T. sogar ausgeblendet wurde. Im Folgenden soll ein Überblick über den bisherigen Stand der Forschung zu den fiskalischen Effekten der Suburbanisierung gegeben werden: Dabei verfolgt dieses Kapitel das Ziel, sowohl die wesentlichen inhaltlichen Ergebnisse der jeweiligen Studien kurz vorzustellen als auch die Fragestellung auf ihre methodische Vorgehensweise hin zu beleuchten. In Deutschland setzte die intensive Auseinandersetzung mit den Auswirkungen der Suburbanisierung auf die Finanzen der Städte und Gemeinden zum Ende der 1970er Jahre ein. Mit der kommunalen Finanzreform von 1969 wurden die Gemeinden erstmals an der Einkommensteuer des jeweiligen Landes beteiligt. Dies führte Mitte der 1970er Jahre zu einer erstmaligen Ermittlung des Gemeindeanteils, der für viele Gemeinden einen Schock darstellte, da die Zuweisungen niedriger als erwartet ausfielen (Mäding 2001: 111). So erschienen ab Ende der 1970er Jahre Untersuchungen zu den fiskalischen Effekten der (Wohn-)Suburbanisierung, da diese ursächlich mit verantwortlich gemacht wurde für die niedrigen Zuweisungen insbesondere an die Kernstädte.

4.1

Auswirkungen der Verlagerung von Bevölkerung und Wirtschaft auf die kommunalen Finanzen

In einer ersten umfassenden Studie beleuchten Fischer/Gschwind/Henckel (1979) die Einnahmeveränderungen durch Stadt-Umland-Wanderungen in der Region Stuttgart. Als räumliche Abgrenzung wählt die Untersuchung die Kernstadt und als weiteren Ring die direkt angrenzenden Umlandgemeinden. Dabei betrachten sie als eine der wenigen Arbeiten sowohl die fiskalischen Auswirkungen der Verlagerungen des Wohnens als auch der Beschäftigten. Ergebnis der Studie ist, dass die Einnahmeverluste der Kernstadt bzw. die -gewinne des Umlands aus Verlagerungen im Verhältnis zu den einwohnerabhängigen Einnahmearten mit etwa 1 % pro Jahr sehr bescheiden ausfallen. Relevant wird dieser Prozess aber vor dem Hintergrund, dass die Suburbanisierung ein stetiger Prozess ist und sich die Umverteilungen über die Jahre kumulieren (ibd.: 23). Durch die integrierte Betrachtung der Verlagerungsprozesse von Bevölkerung und Beschäftigung kommen die Autoren zu der Aussage, dass die Einnahmeveränderungen der Bevölkerungsentwicklung wesentlich stärker ausgeprägt sind als die der Beschäftigung. Dies führen sie auf die Auswirkungen des kommunalen Finanzausgleichs zurück, der bei der Bedarfsermittlung

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nur auf die Einwohnerkomponente zurückgreift. Dies bedeutet, dass eine Verringerung der Einwohnerzahl einen niedrigeren normativen Finanzbedarf bedingt, während die Abwanderung von Arbeitsplätzen durch die Systematik des Finanzausgleichs nicht zu einem verringerten Finanzbedarf führt. Im Rahmen einer Quantifizierung der finanziellen Verluste der Stadt-Umland-Wanderung werden diese laut der Studie weit überschätzt. Nur etwa 20 % des Schlüsselzahlverlustes sind wirklich abwanderungsbedingt, während die übrigen Anteile auf andere Ursachen zurückzuführen sind, v. a. eine steigende Erwerbstätigkeit der Frauen und die positivere Entwicklung der Einkommen in den Regionen außerhalb der Stadtregionen. In methodischer Hinsicht wird eine Ex-Post-Analyse für den Zeitraum von 1969 bis 1974 durchgeführt sowie eine prospektive Blickrichtung bis 1990 eingenommen. Durch die Beschränkung auf die Einnahmeseite werden inhaltlich nur die Gewerbesteuer, die Grundsteuer, der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer sowie Schlüsselzuweisungen betrachtet. In der im Anschluss daran erstellten Folgestudie widmen sich dieselben Autoren (Fischer/Gschwind/Henckel 1980) der fiskalischen Abschätzung der kernstädtischen Strategien zur Abminderung der Abwanderungen. Dabei werden die vier Stadtregionen Düsseldorf, Saarbrücken, Freiburg und München untersucht. In der Studie erfolgt zunächst eine Analyse der Untersuchungsräume aufgrund der sozioökonomischen Bedingungen und den daraus resultierenden Einnahmen vor dem Hintergrund von Bevölkerungsveränderungen. Hierin liegt die methodische Zuspitzung gegenüber der Vorläuferstudie, da in der aktuelleren die Verlagerung der Beschäftigung weitgehend ausgeklammert wird. Mithilfe der Analysen werden im Anschluss Modellrechnungen vorgestellt. Kernaussage der Untersuchung ist, dass trotz der Einwohnerumverteilungen die Einnahmeausfälle für die Kernstädte durch die Stadt-Rand-Wanderung moderat ausfallen. Dies hat seine Ursachen einerseits im Gemeindefinanzsystem, da der kommunale Finanzausgleich eine stark nivellierende Wirkung entfaltet. Auch die Sockelbeträge bewirken zwischen der Kernstadt und dem (nahen) Umland kaum Umverteilungen, da die Einkommensunterschiede zwischen diesen benachbarten Raumkategorien mittlerweile gering sind. Andererseits zeigt die Abwanderung der Einwohner ein typisches Profil, sodass überwiegend mittlere und höhere Einkommensschichten mit einem relativ hohen Kinderanteil ins Umland ziehen. Obwohl die genannten Studien bereits Hinweise darauf geben, dass die Stadt-UmlandWanderung nicht ursächlich für den Rückgang der Schlüsselzahlen der großen Städte heranzuziehen ist, wurde dieser Zusammenhang in der politischen Diskussion immer wieder hergestellt (Paula 1992: 222). Daher sind in der Folgezeit mehrere Studien erschienen, die sich den Einwohnerveränderungen und ihrem Einfluss auf die Verteilung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer widmen (Harfst 2000; Paula 1992; Henckel 1981). Seit Beginn der 1970er Jahre haben sich in der Mehrzahl der großen Städte die Schlüsselzahlen, d. h. der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer, stetig verringert. Dabei ist die Tendenz zu beobachten, dass sich die Veränderung der Schlüsselzahl gegensätzlich zur Einwohnerveränderung verhält. Damit sinkt die Schlüsselzahl, obwohl die Einwohnerzahl steigt oder zumindest zahlenmäßig nicht so stark rückläufig ist wie die Schlüsselzahl. Harfst (2000) konnte für die Städte Frankfurt am Main, Hannover und Stuttgart belegen, dass der anfängliche Vorsprung der großen Städte nicht gehalten werden konnte (z. B. erhielt die Stadt Frankfurt 1970 über 21 % des hessischen Gemeindeanteils an der Einkommensteuer obwohl der Einwohneranteil im Basisjahr der Steuerstatistik nicht einmal

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14 % betrug), und die Schlüsselzahlen sich in jüngerer Zeit in etwa prozentual dem Einwohneranteil angeglichen haben. Dies hat mehrere Ursachen (Henckel 1981: 244):

Die Steuerfallquoten haben sich unterschiedlich entwickelt. Dazu trug der überproportionale Anstieg der Frauenerwerbstätigkeit im Landesdurchschnitt bei, während die Erwerbsquoten in den Städten stagnierten (Harfst 2000: 183). Die Einkommen innerhalb der Sockelgrenzen haben sich unterschiedlich entwickelt. Da in den Großstädten die Einkommen vieler Einwohner schon über der Sockelgrenze lagen, konnten sie sich nicht mehr auf die Schlüsselzahlen auswirken. Im Umland und in den ländlichen Räumen liegen die Einkommen noch vielfach unter den Grenzen, sodass diese an die Sockelgrenze „heranwachsen“ und sich in den Schlüsselzahlen niederschlagen. Die Kernstädte haben einen Verlust der besser verdienenden Einwohner durch Abwanderungen sowie einen überproportionalen Verbleib der Bevölkerungsgruppen mit Transfereinkommen. Dieser Prozess ist am quantitativ unbedeutsamsten.

Zeitgleich zu den umfangreichen Studien über die Einnahmeveränderungen durch StadtUmland-Prozesse erschien eine Untersuchung mit dem Ziel, die Auswirkungen der Suburbanisierung auf die kommunalen Ausgaben zu quantifizieren (GEWOS GmbH 1978; von Rohr 1978). Aufgrund der Komplexität beschränkt sich die Untersuchung auf eine Fallstudienanalyse, in der die Stadtregionen Stuttgart und Hamburg einbezogen werden. Inhaltlich unterscheidet die Untersuchung bei der Ausgabenanalyse zwischen den gemeindeübergreifenden und den gemeindebegrenzten Aufgabenbereichen. Die gemeindeübergreifenden Aufgaben sind im Wesentlichen die oberzentralen Funktionen der Kernstadt und können daher nicht mit den Umlandkommunen verglichen werden, da diese dort nur sehr begrenzt oder gar nicht anfallen. Die kernstädtischen Mehrbelastungen durch diese übergreifenden Ausgaben sind der entscheidende Unterschied zwischen den kommunalen Ausgaben von Kernstädten und Umlandgemeinden. Jedoch erhalten die Kernstädte auch zentralitätsbedingte Finanzzuweisungen, im Fall von Stuttgart über den kommunalen Finanzausgleich, im Fall von Hamburg über den Länderfinanzausgleich (Kapitel II.2.2). Bei den Aufgaben der Randgemeinden sind noch diejenigen zu betrachten, die vom jeweiligen Kreis getätigt werden. Die Studie kommt zu dem Schluss, dass sich der Belastungsunterschied nicht auf Wanderungsprozesse zurückführen lässt. Bei den gemeindebegrenzten Aufgaben lassen sich bei den Kinder- und Alteneinrichtungen höhere Belastungen der Kernstadt durch die Suburbanisierung vermuten. Bei allen anderen Aufgabenbereichen (z. B. Schulen, Sporteinrichtungen) ist die generelle demografische Entwicklung fiskalisch relevanter als die Randwanderung. Im Anschluss an diese ersten Untersuchungen zu den fiskalischen Effekten der StadtUmland-Wanderung erschienen in der Folgezeit zwei Dissertationen, die sich mit eben diesem Thema auseinandersetzen: die Arbeit von Conrad (1980) zur Stadtregion Frankfurt am Main sowie die Studie von Lindenmann (1983) zur Region Bonn. Conrad wählt das Vorgehen, mit der Systematik der kommunalen Haushaltspläne für die Stadt Frankfurt am Main zu arbeiten und die Zurechnung der Einnahmen und Ausgaben auf sog. Basiseinheiten und -sektoren zu beziehen. Unter Basiseinheiten werden dabei nach Alter und monatlichem Nettoeinkommen unterschiedene Einwohner sowie nach den einzelnen Wirtschaftsabteilungen der amtlichen Statistik differenzierte Unternehmen

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verstanden. Unter Basissektoren werden die Einwohner der Kernstadt, die Unternehmen der Kernstadt sowie die öffentlichen und privaten Wirtschaftseinheiten im Umland verstanden. Da es explizites Ziel der Studie ist, eine Analyse der Einnahmen und Ausgaben aus kernstädtischer Sicht durchzuführen (ibd.: 133), ist ein solches Vorgehen praktikabel, jedoch müssen durch den Verzicht auf umfassende Daten die differenzierten Entwicklungen im Umland außer Acht gelassen werden. Ein weiterer methodischer Hinweis bezieht sich auf den Soll-Ist-Vergleich der öffentlichen Ausgaben. Conrad merkt dazu an, dass von den Ausgaben der Kommunen nicht auf den Finanzbedarf geschlossen werden kann, da Ausgabenentscheidungen nicht objektiviert werden können und von politischen Interessen abhängen (ibd.: 126f.). Zunächst gliedert sich die Analyse in eine Zeitpunktbetrachtung für das Jahr 1977. Inhaltliche Ergebnisse dieses Abschnitts sind, dass die Unternehmen (bis auf die Wirtschaftsabteilungen „Organisationen ohne Erwerbscharakter“ und „Gebietskörperschaften, Sozialversicherung“) stärker zur Finanzierung der Kernstadt beitragen als das sie den kommunalen Haushalt belasten. Anders sieht es bei den Einwohnern aus: Abgesehen von den Einwohnern im erwerbsfähigen Alter belasten insbesondere Kinder und Jugendliche sowie ältere Menschen den städtischen Haushalt. Nicht hinreichend geklärt werden konnte die Rolle der Erwerbszentralität der Kernstadt. Der Einpendlerüberschuss belastet einerseits den Haushalt der Kernstadt, andererseits ist die hohe Zentralität und Wertschöpfung nur mit Einpendlern aufrecht zu erhalten. In einem zweiten Analyseschritt wird eine dynamische Analyse zu den Einflüssen der Verlagerungsprozesse auf den Finanzstatus der Kernstadt durchgeführt. Es wird festgestellt, dass die Verluste eines Arbeitsplatzes in den unterschiedlichen Wirtschaftsabteilungen unterschiedlich hoch sind, wobei die Dienstleistungen einen Spitzenwert einnehmen. Von den Wanderungen abhängig sind insbesondere auch der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer sowie die Schlüsselzuweisungen, was auch schon in den bereits genannten Untersuchungen festgestellt wurde. Lindenmanns Untersuchungsansatz besteht in einer Ex-Post-Zeitreihenanalyse der Jahresrechnungen der Gemeindehaushalte von Bonn und seinen Umlandgemeinden. Jedoch widmet er sich nur den fiskalischen Auswirkungen der Bevölkerungssuburbanisierung, die er im Hinblick auf die Veränderungen bei der Grundsteuer, der Gewerbesteuer24, des Anteils der Einkommensteuer und den Schlüsselzuweisungen untersucht. Bei diesen Analysen werden die Wanderungsgewinne der Umlandgemeinden aus Bonn von den allgemeinen Bevölkerungsveränderungen isoliert untersucht. In seinen theoretischen Überlegungen wendet sich der Autor den fiskalischen Effekten sowohl auf die Einnahmen als auch Ausgaben zu, nimmt jedoch für die Ausgaben keine empirischen Überprüfungen vor. Grund ist, dass „die Isolierung verlagerungsbedingter Ausgaben in Kernstädten und Umlandgemeinden durch konjunkturelle Einflüsse, Gesetzesänderungen, wachsende Anspruchsniveaus und andere kompensatorisch wirkende Faktoren und Prozesse auf große Schwierigkeiten stößt“ (Lindenmann 1983: 188). Inhaltliche Ergebnisse der Studie sind, dass die Umlandgemeinden durch Verlagerungen der Bevölkerung real an Einkommen gewinnen und diese Veränderungen jährlich zwischen 0,5 % und etwa 9,3 %25 liegen und 24

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Da sich die Studie auf die Verlagerung des Wohnens konzentriert, scheint die Beachtung der Gewerbesteuer zunächst überflüssig. Der Autor hat jedoch das methodische Ziel, „die durch Wanderung veränderte Kaufkraft in ihren Auswirkungen auf das Gewerbesteueraufkommen der Gemeinden zu untersuchen“ (Lindenmann 1983: 67). Im Gegensatz dazu wurde in der Studie von Fischer/Gschwind/Henckel (1979) nur ein Anteil von etwa 1 % ermittelt.

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somit interkommunal erheblich streuen (ibd.: 142). Relativ gesehen können Zuzüge aber durchaus Verluste bedeuten, da ein Bevölkerungswachstum in vielen Fällen zu einer Abnahme der durchschnittlichen Pro-Kopf-Finanzausstattung der Kommune führt. Die Einnahmeverluste der Kernstadt sind i. d. R. größer als die Gewinne der Umlandgemeinden, was insbesondere auf die wegfallende höhere Veredelung der Einwohner zurückzuführen ist und somit Landesteilen außerhalb der Stadtregion zugute kommt. Die Gewerbesteuereinnahmen bleiben von der Umlandwanderung der Bevölkerung unbeeinflusst, da Bonn weiterhin als Arbeitsort der Gewanderten identifiziert wurde und die Kaufkraftveränderungen nur marginal ausfallen. Die durch die Einkommensteuerstatistik bedingten Verzögerungen konnten bestätigt werden, sodass die Zuwanderungsgemeinden in den ersten Jahren durch unveränderte Schlüsselzahlen benachteiligt werden. Eine weitere wegweisende Studie erschien 1992 im Auftrag des Bayrischen Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen (STMLU 1992). In dieser Studie stehen nicht mehr so sehr die intraregionalen Entwicklungen am Beispiel einer Stadtregion im Mittelpunkt, sondern die landesweiten Entwicklungen zwischen den Gebietstypen Kernstadt und Umland. Diese Studie liefert damit stärker aggregierte Ergebnisse, löst sich hierbei von regionalspezifischen Entwicklungspfaden und führt zu einer abgesicherteren Generalisierung der Ergebnisse. Die angesprochene Studie thematisiert die finanzausgleichsrelevanten Probleme zwischen den bayrischen Kernstädten und ihren Umland vor dem Hintergrund der Überprüfung des kommunalen Finanzausgleichssystems in Bayern. In dieser Untersuchung wird eine Abgrenzung der Stadtregionen auf Gemeindeebene mithilfe von Pendleruntersuchungen vorgenommen, bei der Analyse der finanziellen Aspekte wird jedoch der gesamte Landkreis mit allen Gemeinden für die jeweilige Stadtregion berücksichtigt. Der Grund ist, dass bei den kreisangehörigen Städten und Gemeinden „eine Aufgabenteilung mit dem jeweiligen Landkreis“ (ibd.: 13) besteht, es aber keinen objektiven Schlüssel zur anteiligen Aufteilung gibt, sodass nach Ansicht der Autoren der Studie der gesamte Landkreis mit seinen Gemeinden als Untersuchungseinheit zugrunde zu legen ist. Die Studie arbeitet mit den Jahresrechnungsstatistiken, und bezieht sich mit einer Untersuchung der Verwaltungshaushalte auf die laufenden Einnahmen und Ausgaben. Inhaltlich gliedert sich die Untersuchung in drei Teile: Zunächst werden die wichtigsten sozioökonomischen Rahmendaten zur Entwicklung von Stadt und Umland dargestellt: die Entwicklung der Bevölkerung, der Arbeitsplätze, der Löhne und Gehälter sowie der Wirtschaftskraft. Es zeigt sich die bekannte Entwicklung, dass die Kernstädte absolute Verluste bzw. niedrigere Wachstumsraten verzeichnen als das Umland. Interessant ist die Untersuchung zum Einfluss der Pendler auf die Höhe des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer. So wird berechnet, dass die Kernstädte durch die Einpendler etwa 13 % des gemeindlichen Einkommensteueranteils verlieren, da dieser am Wohnort der Beschäftigten abgeführt wird. Die von den Kernstädten vielfach beklagten Sockelgrenzen der Einkommensteuer führen dagegen nur zu einem Verlust von etwa 3 % für die Kernstädte (ibd.: 33ff.). Im zweiten Teil der Untersuchung wird die finanzielle Lage der Kommunen anhand von wenigen globalen Haushalts- und Finanzindikatoren vorgenommen. Die schwächere Entwicklung der Kernstädte spiegelt sich dabei im Wachstum der Steuereinnahmen wider, während eine Anpassung der Ausgaben an die veränderte Situation noch nicht festzustellen ist. Im letzten Abschnitt wird eine Aufteilung der Ausgaben in Aufgabenbereiche wie soziale Sicherung und Schulen vorgenommen. Ergebnis ist, dass sich die Kernstädte in ihrer Aufgabenwahrnehmung erheblich von den übrigen Landesteilen

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unterscheiden. So sind sie im sozialen, schulischen und kulturellen Bereich wesentlich stärker belastet und versorgen weite Teile des Umlands. Mit dem Vorgehen liefert die Untersuchung ein gutes methodisches Raster (Verfahren der Annäherung an tiefer gegliederte Inhalte, „Heranzoomen“ von der deskriptiven Beschreibung zur analytischen Interpretation) für die vorliegende Studie. Im zeitlichen Abstand von einem Jahr erschien eine ähnlich konzipierte Studie zur Untersuchung der kommunalen Einnahmen und ihrer bestimmenden Determinanten für das Land Hessen (Gretz 1993). In Anlehnung an die Untersuchung des Bayrischen Staatsministeriums werden einzelne Aspekte weiter ausdifferenziert und methodisch fortentwickelt: Einerseits werden die Ergebnisse der Untersuchung zumindest auf Kreisebene und z. T. auf Gemeindeebene dargestellt und interpretiert. Die bayrische Studie verwendet hingegen zumeist nur Raumkategorien (kreisfreie Städte, Umlandkreise, sonstige Kreise). Andererseits werden mit den aggregierten Finanzindikatoren und Strukturdaten Korrelations- und Regressionsanalysen durchgeführt und nicht nur die Entwicklung der Raumkategorien verglichen. Explizites Ziel dieser hessischen Untersuchung ist die Prüfung der Existenz von Spillover-Effekten in Stadtregionen. Dieser Aspekt wird auch theoretisch diskutiert. Inhaltlich ergeben sich ähnliche Ergebnisse wie in der Partnerstudie des Staatsministeriums: Die Steuerkraft korreliert stark positiv mit der Bruttowertschöpfung, wobei die strukturräumliche Lage in Verdichtungszentren sowie die Einstufung in Mittel- oder Oberzentrum einen positiven Einfluss auf die Höhe insbesondere der Realsteuerkraft26 hat. Der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer ist eng verknüpft mit dem Altersaufbau der örtlichen Bevölkerung, insbesondere mit dem Anteil der Personen im erwerbsfähigen Alter. Die Finanzkraft je Einwohner in den Kommunen nimmt tendenziell mit der Größe zu, allerdings haben die Verdichtungsräume die geringsten Zuwächse, während die Situation in den Randzonen der Verdichtungsräume besonders günstig ist. Die in der bayrischen Studie thematisierten Finanzverschiebungen aufgrund von Pendlerverflechtungen werden wieder aufgegriffen und es ergeben sich die gleichen Ergebnisse: Das Umland insbesondere der großen Kernstädte profitiert stark vom „Abfluss“ der Einkommensteueranteile durch die Berufspendler. Diese landesweiten Untersuchungen werden Ende der 1990er Jahre ergänzt durch eine Studie zu der finanziellen Situation der kommunalen Haushalte in Niedersachsen (Hardt/Pohle 1999). Die Autoren untersuchen die Entwicklung der kommunalen Haushalte in Niedersachsen für die Jahre 1981 bis 1995. Um die Frage zu beantworten, ob die „fiskalische Krise zur Verstärkung regionaler Disparitäten“ (ibd.: 131) führt, werden keine gemeinde- oder kreisscharfen Analysen durchgeführt, sondern es wird wiederum mit Raumkategorien gearbeitet, die sich aus Kernstädten, Agglomerationsrändern und ländliche Räumen zusammensetzen. Die Autoren stellen die These auf, dass die Kommunen die ihnen zur Verfügung stehenden Mittel zunehmend für die gesetzlich vorgegebenen Aufgaben aufwenden müssen, sodass eine Analyse der Gesamteinnahmen und -ausgaben von geringem Interesse ist. Entscheidender ist das Verhältnis von Deckungsmitteln (Steuern, Zuweisungen) und Zuschussbedarfen für regulierte und freiwillige Aufgaben. Die umfassende Schlussfolgerung des Artikels lautet wie folgt:

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Unter „Realsteuerkraft“ wird das Aufkommen der Grundsteuer A und B sowie der Gewerbesteuer abzüglich der Gewerbesteuerumlage verstanden, das sich bei einem einheitlichen Hebesatz ergeben würde.

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Kommunalfinanzen in Suburbia „Verlierer dieser Entwicklung [der Verschärfung der fiskalischen Disparitäten in den siedlungsstrukturellen Raumtypen] sind vor allem die Städte, die sowohl absolut als auch in Relation zur Entwicklung in Niedersachsen und insbesondere zu den Umlandkommunen ihre gute Position verloren haben. Dies ist wie vermutet vorwiegend auf die stetige und überproportionale Zunahme der Zahlungen im Bereich der Sozial- und Jugendhilfe zurückzuführen: die damit verbundenen Belastungen konnten durch die Zuweisungspraxis des Landes und durch Steuereinnahmen nicht kompensiert werden. Die Reaktionen auf diese Haushaltskrisen insbesondere in bezug auf die regionalökonomisch besonders wichtigen Ausgaben für Sachinvestitionen verschärfen diese Problematik zusätzlich. Während die im Umland der großen Agglomerationen und in ländlichperipheren Regionen liegenden Kommunen ihre Investitionstätigkeit im Vergleich halten oder sogar geringfügig verbessern konnten, haben die Städte ihre Haushaltslücken – insbesondere in den 90er Jahren – durch starke Einschnitte in ihrer Investitionstätigkeit auszugleichen versucht.“ (Hardt/Pohle 1999: 152f.)

Die Autoren gehen sogar noch weiter und schlussfolgern letztendlich, dass die „Disparitätenentwicklung der kommunalen Finanzsituation […] damit vor allem zu einer StadtUmland-Problematik geworden [ist]“ (ibd.: 153). Diese Sicht vertritt auch das Finanzreferat Stuttgart (1991), das Anfang der 1990er Jahre einen Vergleich der Finanzkraft zwischen der Landeshauptstadt und seiner Region durchführen ließ. Hintergrund war die Frage, ob regional zu lösende Aufgaben zukünftig gemeinsam zu finanzieren sind. Ergebnisse des Gutachtens sind, dass die überwiegenden zentralörtlichen Aufgaben der Region in der Vergangenheit v. a. von der Landeshauptstadt wahrgenommen und finanziert wurden. Jedoch haben sich entsprechend den allgemeinen Verlagerungstendenzen im Untersuchungszeitraum sowohl die Einwohnerzahl als auch die Wirtschafts- und Finanzkraft von der Kernstadt in die Umlandregion verlagert. Durch die Systematik des bestehenden Gemeindefinanzsystems hat sich parallel dazu auch die Finanzausstattung der Kommunen zugunsten der Umlandgemeinden entwickelt. Dagegen haben sich die finanziellen Belastungen, die sich aus der überörtlichen Zentralität ergeben, nicht verringert, sondern sind im Gegenteil sogar noch gestiegen. Vor diesem Problemhintergrund kam es in der Studie zu einem Vergleich der Entwicklungen der Finanzkraft zwischen Stuttgart und dem umgebenden Umland. Zentrales Ergebnis der Studie ist, dass „in der Summe die Einnahmenschwäche, die Wahrnehmung regionaler Aufgaben sowie die höhere Belastung bei gleichem gesetzlichen Auftrag einen ganz wesentlichen Einfluß auf die derzeitige Höhe bzw. künftige Finanzlage der Landeshauptstadt haben“ (Finanzreferat Stuttgart 1991: 18). Quantitativ bedeutet dies, dass sich die laufenden Ausgaben in Stuttgart um das 1,9-fache wesentlich stärker entwickelt haben als die Haupteinnahmen. Im Umland liegt der Ausgabenzuwachs „nur“ um das 1,3-fache über den Einnahmezuwachs (ibd.: 17). Kontraproduktiv kommt hinzu, dass die Umlandgemeinden wesentlich höhere Steigerungsraten bei den Schlüsselzuweisungen verbuchen konnten als Stuttgart. Umfassendere Untersuchungen der kommunalen Finanzlagen in Stadtregionen mit Stadtstaaten liegen nur für die Region Bremen vor (Bahrenberg/Pohlan 1995; Pohlan 1996). Die Ursachen für diese Forschungslücke sind v. a. darin begründet, dass sich Probleme der Vergleichbarkeit zwischen den Stadtstaaten (Länderhaushalt) und den zugehörigen Umlandkommunen (Gemeindehaushalte) ergeben. Dieses Problem war auch in den erwähnten Untersuchungen nicht zu lösen, somit wurde ein differenziertes Vorgehen gewählt: Einerseits sind in den Länderhaushalten die Gemeindesteuern gesondert ausgewiesen, sodass diese und die daraus berechneten Steuerkraftindikatoren direkt zu vergleichen sind. Andererseits können die ausgewiesenen Kennzahlen zur Haushaltssituation und -struktur

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nicht direkt miteinander verglichen werden, da sich der Landesanteil nicht exakt isolieren lässt. Somit sind bei diesen Kennzahlen nur Relationen und Entwicklungstendenzen abbildbar. Bei der für die Suburbanisierungsforschung notwendigen Regionsabgrenzung gehen die Untersuchungen pragmatisch vor und wählen einen 30-Kilometer-Radius um die Kernstadt. Die methodisch umfangreichere Untersuchung (Bahrenberg/Pohlan 1995) bedient sich noch einer Umlandtypisierung, um die Ergebnisse der Haushaltstypisierungen entsprechend der Klasseneinteilung zu differenzieren. Die Ergebnisse dieser Studien bestätigen im Wesentlichen die zuvor aufgeführten Untersuchungen: Es gab in der Region Bremen im Zeitraum von 1982 bis 1992 eine deutliche Verschiebung der Finanzkraft zugunsten des Umlands, das jedoch zu Beginn des Untersuchungszeitraums ein deutlich niedrigeres Ausgangsniveau aufwies. Durch die Abwanderungen ist der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer im Umland stärker angestiegen, einerseits durch ein quantitativ höheres Bevölkerungswachstum im Umland und andererseits durch die selektive Abwanderung. Dies gilt auch für die Einnahmen aus der Gewerbe- und Grundsteuer, die in Bremen nur durch die weitere Anspannung der ohnehin höheren Hebesätze wachsen konnten, während das Umland ein Wachstum mit nahezu konstanten Hebesätzen realisieren konnte. Bei den Kennzahlen zur Haushaltssituation zeigt sich bei den Gesamteinnahmen eine nahezu gleiche Veränderung, jedoch muss Bremen Verschiebungen zulasten der originären Einnahmen verkraften. Bei den Gesamtausgaben ist ein stärkerer Anstieg der Umlandgemeinden festzustellen, jedoch ist Bremen strukturell wiederum benachteiligt und muss wesentlich mehr Ausgaben für Soziales und Zinsen tätigen. Da ähnliche Prozesse auch für andere Kernstädte in Deutschland zu beobachten waren, handelt es sich nach Ansicht der Autoren um kein „bremenspezifisches“ Problem. Dies lässt die generalisierende Schlussfolgerung zu, dass die Funktionen der größeren Städte für das Umland und die daraus resultierenden Lasten im Rahmen des Gemeindefinanzsystems und der kommunalen Ausgleichssysteme nicht angemessen berücksichtigt werden. In den beiden Untersuchungen zur Finanzkraft der Stadt Bremen werden auch explizit stadtstaatenspezifische Belastungen des Finanzsystems angesprochen: Die Abwanderungen wirken sich dort – im Vergleich zu Kernstädten in Flächenländern – überproportional negativ aus, da den Stadtstaaten neben dem Kommunalanteil an der Einkommensteuer von 15 % auch noch der Landesanteil von 42,5 % dieser Steuern verloren geht. Grund ist die wohnsitzabhängige Verteilung der Lohn- und Einkommensteuer, sodass jeder abwandernde Einwohner seinen entsprechenden Anteil am Aufkommen dieser Steuer in den Wohnort „mitnimmt“ (ausführlich Kapitel VII). Als weiteren Aspekt müssen die Stadtstaaten durch die überdurchschnittliche Einwohnergewichtung im Länderfinanzausgleich höhere finanzielle Einbußen verkraften und es besteht keine Möglichkeit zum landesinternen Finanzausgleich (Kapitel II.2.2).

4.2

Fiskalische Wirkungsabschätzungen von siedlungsstrukturellen Veränderungen

Eine zweite Forschungsausrichtung hat sich mit prognostischen Ansätzen zur Abschätzung von fiskalischen Effekten auf den kommunalen Haushalt herausgebildet. Dieser Forschungsstrang ist dabei nur z. T. in die Suburbanisierungsforschung eingebettet und es werden v. a. die zu erwartenden finanziellen Auswirkungen von Einwohnerveränderungen

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und Ansiedlungen thematisiert. Raumplanerische Gebietskategorien spielen dabei nur eine untergeordnete Rolle. In einer Untersuchung aus den frühen 1990er Jahren untersuchen Bade et al. (1993) die Wirkungszusammenhänge zwischen Baulandausweisungen und Kommunalfinanzen. Hintergrund der Untersuchung ist die Vermutung, dass viele Gemeinden aus finanziellen Überlegungen lieber Gewerbe- als Wohnbauflächen ausweisen. Diese Vermutung wurde mithilfe der Studie quantifiziert. Im Rahmen der Studie wurde erstens die Art der finanziellen Auswirkungen bestimmt sowie deren Höhe geschätzt. Dazu wurden zunächst in einer theoretischen Annäherung und ihrer anschließenden empirischen Simulation die Einnahmen und Ausgaben sowie die direkten, indirekten und rückkoppelnden Effekte von Wohnund Gewerbegebieten herausgearbeitet. Auf der Einnahmeseite konzentriert sich die Untersuchung auf die Gewerbesteuer, den Gemeindeanteil an der Einkommensteuer sowie die Schlüsselzuweisungen. Sie kommt zu dem Ergebnis, dass kein zwingender Zusammenhang zwischen Baulandausweisungen und einer künftig höheren Finanzkraft in den Gemeinden besteht. Entscheidend ist v. a. die siedlungsstrukturelle Lage und Größe der Gemeinde, die die Untersuchung im Rahmen von fünf nordrhein-westfälischen Beispielgemeinden untersucht. Auf der Ausgabeseite werden nur die im Verwaltungshaushalt anfallenden fortlaufenden Kosten ermittelt, da die Verbuchungen im Vermögenshaushalt durch die Einmaligkeit zu Verzerrungen führen. In einem zweiten Untersuchungsschritt wird das politische Entscheidungsverhalten in den Kommunen einbezogen, das jedoch nur in Form qualitativer Interviews untersucht wird. Hintergrund ist, dass die „statistische Analyse der politischen Bestimmungsfaktoren kommunaler Einnahmen und Ausgaben weitgehend gescheitert ist“ (Bade et al. 1993: 79). Ergebnis der Befragungen ist es, dass die finanziellen Auswirkungen von Flächenausweisungen keine Rolle im kommunalpolitischen Entscheidungsprozess spielen. Einen dazu konträren Ausgangspunkt hat die Untersuchung von Gutsche (2004a). Bei einer Befragung von Bürgermeistern im Berliner Umland zu kommunalen Motiven von Baulandausweisungen wurde auch die Verbesserung der Kommunalfinanzen genannt. Vor diesem Hintergrund hat Gutsche mit seiner Untersuchung für den Großraum Hamburg eine Studie zu den Auswirkungen neuer Wohngebiete auf die kommunalen Haushalte vorgelegt. Ziel dieser Arbeit ist es, eine möglichst vollständige Saldierung der Einnahmen und Ausgaben zu ermitteln, um die endgültige fiskalische Bilanz von Wohnbauland zu bestimmen. Dazu werden die verschiedenen Einnahmebereiche (Grundsteuer, Gemeindeanteil an der Einkommensteuer sowie kommunaler Finanzausgleich) und Ausgabearten (Baulandbereitstellung, laufende und investive Ausgaben sowie Umlagen an Kreis und Verbandsgemeinde) mithilfe von Modellannahmen berechnet. In einem letzten Untersuchungsschritt werden die sich aus den Baulandausweisungen prognostizierten zusätzlichen Einnahmen und Ausgaben saldiert und zu einer fiskalischen Gesamtbilanz für die einzelnen Gemeinden in der Stadtregion Hamburg zusammengeführt. Wesentliches inhaltliches Ergebnis ist, dass insbesondere der administrative Status der Gemeinde für die fiskalische Rentabilität von Baulandausweisungen entscheidend ist. So sind die Ausweisungen von Bauland in kreisfreien Städten als fiskalisch rentabel zu bezeichnen, in abundanten Gemeinden sind sie im Gegensatz dazu besonders negativ.27 Bei der überwiegenden Zahl der kreisangehörigen 27

In der Untersuchung von Bade et al. (1993: 91) wird im Gegensatz festgestellt: „Für solche als ‚abundant’ bezeichneten Städte ändert sich erst [nach etwa sechs Jahren] grundsätzlich die Situation. Dann kommt in

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Gemeinden gleichen sich Einnahmen und Ausgaben auch über einen mittelfristigen Zeitraum i. d. R. aus. Die vielfach verbreitete Vorstellung vom fiskalisch rentablen Neubaugebiet wird damit widerlegt. Der sehr umfangreiche methodische Ansatz der Studie wird nur an einer Stelle eingeschränkt, indem die Besonderheit Hamburgs als Stadtstaat ausgeblendet wird. Etwa zur gleichen Zeit legen Moeckel/Osterhage (2003) eine Untersuchung vor, die – ähnlich wie Gutsche (2004a) – ein Modell zur Abschätzung der fiskalischen Auswirkungen aufgrund von Bevölkerungsveränderungen in der Region Dortmund bietet. Dabei untersuchen sie zwei Aspekte der Bevölkerungsbewegungen: einerseits Wanderungsvorgänge der Haushalte und andererseits die natürliche Bevölkerungsentwicklung. Bei den Einnahmen der Kommunen werden – entsprechend der Konzentration auf die Einwohner – nur die Grundsteuer, der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer sowie die Ausgleichszahlungen im Rahmen des Finanzausgleichs thematisiert. Somit stellt auch diese Studie eine Zuspitzung der Stadt-Umland-Problematik auf die Wohnstandortwahl dar. Die Ausgaben werten sie entsprechend der Einzelpläne der Gliederungsübersicht28 aus. Mit Annahmen aus der Einnahme- und Ausgabeentwicklung der Vergangenheit werden von den Autoren Modelle zur Simulation der fiskalischen Auswirkungen für die Zukunft entwickelt. Diese Modelle werden anhand verschiedener Szenarien simuliert. Als Ergebnis ergibt sich somit ein mathematisches Simulationsmodell, das die Wirksamkeit von Baulandstrategien auf die kommunalen Finanzen beschreiben soll. Die zentralen inhaltlichen Ziele der Arbeit beschreiben die Autoren wie folgt: „Die Modellrechnungen […] haben gezeigt, dass die Abwanderung von Haushalten die prekäre finanzielle Lage der Kernstädte erheblich verschärft. Die in dieser Situation von vielen Kernstädten verfolgte Gegenstrategie der Flächenausweisung für Einfamilienhausgebiete mag die Wanderungsverluste gegenüber dem Umland zwar verringern, eine Sanierung der städtischen Haushalte ist über diesen Weg jedoch kaum zu erwarten. Die Erschließung neuer Wohngebiete mit suburbanem Charakter ist mit umfangreichen Ausgaben verbunden, die eine günstigere Einnahmeentwicklung nicht selten aufzehren. […] Durch die Vernachlässigung der Ausgabenseite werden die aus der Stadt-Umland-Wanderung resultierenden fiskalischen Effekte für die Umlandgemeinden vielfach zu positiv dargestellt. Der ausgelöste Investitionsbedarf und die damit verbundenen Folgekosten dürften insbesondere bei einem sprunghaften Einwohnerwachstum zu einer negativen fiskalischen Gesamtbilanz für die neue Wohnstandortgemeinde führen.“ (Moeckel/Osterhage 2003: 206f.)

Die kommunalfiskalischen Auswirkungen von Flächenausweisungen – ebenso wie Moeckel/Osterhage am Beispiel der Stadt Dortmund – untersucht auch Felgenhauer (2002). Diese Untersuchung unterscheidet sich jedoch dadurch, dass die Abschätzung der finanziellen Effekte für die Kernstadt sich nicht auf modellhafte Wirkungsabschätzungen bezieht, sondern als Ausgangspunkt die kommunalpolitischen Wohnbaulandprogramme der Stadt Dortmund zugrunde legt, mit der die Stadt der Schrumpfung ihrer Einwohnerzahl entge-

28

allen Kommunen die Einkommensteuer der neu hinzugezogenen Personen zum Tragen und erhöht den gemeindlichen Anteil an der Lohn- und Einkommensteuer. In den ausgewählten Städten führt diese zusätzliche Einnahme dazu, daß die (Mehr-)Ausgaben mehr als ausgeglichen werden und die Kommunen durch den Zuzug einen positiven Gesamteffekt erzielen konnten“. Die Gliederungsübersicht der Aufgabenbereiche unterteilt sich in inhaltliche Abschnitte (z. B. Schulen oder Soziale Sicherung), die jeweils als Einzelpläne bezeichnet werden.

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genzuwirken versucht. Es wird gezeigt, dass mithilfe der politischen Programme eine Angebotsausweitung an Wohnbauland in Dortmund erzielt werden konnte, die überwiegend dem Einfamilienhaussegment zugutekam. Es konnte jedoch nicht bestätigt werden, dass die hohen Nahwanderungssalden mit dem Umland durch ein kernstädtisches Angebot an Einfamilienhäusern nachhaltig verringert wurden. Dies führt dazu, dass keine Wirkungskette zwischen einem Baulandangebot und positiven fiskalischen Effekten für die Kernstadt im Rahmen von Schlüsselzuweisungen im kommunalen Finanzausgleich und des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer nachzuweisen ist. Städtische Schrumpfungsprozesse sind der Ausgangspunkt einer Expertise von Dransfeld/Osterhage (o. J.), die die mit der Bevölkerungsveränderung verbundenen fiskalischen Effekte simuliert. Die Autoren ermitteln pro abwandernden Einwohner einen Verlust von etwa 1.100 €, der sich v. a. aus dem geringeren Steuereinnahmen und Finanzzuweisungen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs ableiten lässt (ibd.: 52). Auch Felgenhauer ermittelt mit Verlusten von 1.200 € bei Einkommensbeziehern und etwa 950 € bei weiteren abwandernden Einwohnern vergleichbare Größenordnungen (2002: 123). Eine quantitativ andere Dimension ergibt sich für die Stadt Hamburg (Breckner/ González/Menzl 1998). Da die Stadt zugleich einen Stadtstaat bildet, wirkt sich dieser Status auf die finanziellen Auswirkungen der Bevölkerungsveränderungen problemverschärfend aus. So gehen der Stadt Hamburg neben dem 15 %-igen Gemeindeanteil an der Einkommensteuer auch noch der 42,5 %-ige Landesanteil an dieser Steuer verloren. Ferner ist die Verteilung der Umsatzsteuer auf die einzelnen Länder im Wesentlichen nach der Maßgabe der Einwohnerzahl geregelt, sodass auch hierdurch noch ein zusätzlicher Verlust entsteht. Anstelle der Zuweisungen im kommunalen Finanzausgleich werden im Falle der Stadtstaaten die Verteilungsmechanismen des Länderfinanzausgleichs tangiert. So schätzen die Autoren der Studie die finanziellen Auswirkungen der Umlandwanderung im Falle von Hamburg auf etwa 3.000 €. Die lange bestehende Forschungslücke zur fiskalischen Wirkungsabschätzung von Gewerbeflächenansiedlungen in einzelnen Kommunen verkleinert Krause-Junk (2006) mit ihrer Arbeit. Anhand von Rahmendaten aus der Region Stuttgart werden für drei fiktive Modellkommunen mit regionstypischen Rahmendaten (kreisfreies Oberzentrum in zentraler Lage, Mittelzentrum in suburbaner Lage und Gemeinde ohne Zentralörtlichkeit in dezentraler Lage) die Auswirkungen von Gewerbeansiedlungen auf verschiedene Einnahme- und Ausgabearten prognostiziert. Es wird gezeigt, dass die verschiedenen Modellkommunen keinesfalls die gleichen Voraussetzungen haben, über die Ansiedlung von Gewerbe ihre Einnahmen zu steigern. Bei der zusätzlichen Gewerbesteuer kommt es in den Oberzentren aufgrund durchschnittlich höherer Hebesätze und Messbeträge der steuerpflichtigen Unternehmen zu überproportionalen Einnahmen. Neben diesen zusätzlichen Gewerbesteuereinnahmen ist der wesentliche fiskalische Anreiz für die Kommunen darin gegeben, über Gewerbeansiedlungen und damit verbundene neue Arbeitsplätze neue Einkommensteuerzahler zu gewinnen. Da die Wahrscheinlichkeit, dass sich die zusätzlich Beschäftigten in derselben Gemeinde auch als Bewohner ansiedeln, mit der Größe der Stadt steigt, hat das kreisfreie Oberzentrum demnach die größten Zusatzeinnahmen aus der Einkommensteuer. Auch im kommunalen Finanzausgleich wirken sich die zugezogenen Beschäftigten entsprechend positiv aus. Daraus schlussfolgert die Autorin, dass die fiskalische Bilanz einer Gewerbeansiedlung von der Größe der Ansiedlungsgemeinde abhängt und sich i. d. R. positiver darstellt, je größer und zentralörtlicher die Gemeinde ist. Dies steht

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weitgehend auch im Einklang mit den planerischen Vorstellungen der Gewerbeflächenentwicklung in Zentralen Orten. In einer weiteren Studie zu den kommunalen Anreizeffekten bei der Ansiedlung von Gewerbe stellt Baretti (2002) die Frage, welcher Anteil an den zusätzlichen Gewerbesteuereinnahmen bei den Städten und Gemeinden verbleibt, da im Rahmen der Gewerbesteuerund Kreisumlage sowie der Schlüsselzuweisungen die Mehreinnahmen z. T. wieder abfließen.29 Im Ergebnis zeigt sich am Beispiel der saarländischen Gemeinden, dass im Durchschnitt über 80 % der zusätzlichen Gewerbesteuereinnahmen abgeschöpft werden und es für einige Kommunen sogar zu Einnahmeverlusten kommt, indem das zusätzliche Gewerbesteueraufkommen zu mehr als 100 % abgeschöpft wird. Die größten Abflüsse ergeben sich dabei durch das System des kommunalen Finanzausgleichs. Nur die abundanten Gemeinden verlieren keine Zuweisungen, sodass bei ihnen nur die Kreis- und Gewerbesteuerumlage abfließt. Als Ergebnis der Studie folgert der Autor, dass vonseiten der Kommune kaum Anreize für Gewerbeansiedlungen bestehen und eine rational handelnde Gemeinde eher ein Wohngebiet ausweist. Da das kommunale Finanzsystem stark an den Einwohnern orientiert ist, „erhöht eine höhere Einwohnerzahl immer die Finanzausstattung der Kommune“ (ibd.: 13). Zu ähnlichen Ergebnissen bei der Abschöpfung der Gewerbesteuer kommt auch der Beitrag von Littmann (1997). Der Beitrag von Pohl (2001) untersucht die fiskalischen Effekte der Sicherung sowie Neuschaffung von Arbeitsplätzen am Beispiel von Bremen. Die soeben beschriebenen Finanzabflüsse treten dabei nicht auf, da Bremen als Stadtstaat weder in ein kommunales Finanzsystem eingebunden ist noch eine Kreisumlage zu entrichten hat. Einzig der Einfluss des Länderfinanzausgleichs ist zu beachten, jedoch beziehen sich die Rechnungen weitgehend auf die originären Einnahmen vor dem Ausgleich. So werden unter fiskalischen Effekten die gesicherten und zusätzlichen Steuereinnahmen des Landes Bremen und seiner beiden Stadtgemeinden verstanden. Aus Gründen der methodischen Vereinfachung wird nur eine Durchschnittsbetrachtung nach Wirtschaftszweigen, Qualifikationen und Verdienst sowie Teilzeit durchgeführt. Die Ableitung der Steuereinkommen je Arbeitsplatz setzt an den Steuereinkommen Bremens nach der Zerlegung an, das durch die Zahl der Arbeitsplätze geteilt wird. Somit ergeben sich Gesamtsteuereinnahmen je Arbeitsplatz von etwa 4.300 €. Unter der Annahme, dass ein zusätzlicher Arbeitsplatz die Zahl der Arbeitslosen und somit auch eventuell die Zahl der Sozialhilfeempfänger um eins verringert, ergeben sich noch zusätzliche Entlastungen der Sozialhilfekosten in Höhe von 1.500 €, sodass der gesamtfiskalische Effekt eines Arbeitsplatzes mit etwa 5.800 € beziffert wird. Ferner wird die These vertreten, dass ein zusätzliches Arbeitsplatzangebot zu Einwohnerzuwächsen führt bzw. Abwanderungen verhindert, wobei – entsprechend der Erwerbsquote – an einem Arbeitsplatz etwa zwei Bewohner hängen. Dies führt zu weiteren positiven steuerlichen Effekten. Durch die Wahl des Stadtstaates Bremen werden auch die negativen Auswirkungen des Steuerverbundsystems thematisiert:

29

Die Wirkungsketten ergeben sich wie folgt: Der Anstieg der Gewerbesteuereinnahmen führt zu einer höheren Bemessungsgrundlage für die Gewerbesteuerumlage, Ähnliches gilt für die Kreisumlage. Der Anstieg der kommunalen Finanzkraft (Steuerkraftmesszahl) im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs führt zu Einbußen bei den Schlüsselzuweisungen.

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Kommunalfinanzen in Suburbia „Die wohnsitzabhängige Verteilung der Lohn- und Einkommensteuer ist eine Achillessehne der Finanzkraft von Stadtstaaten, da bei gleich bleibender wirtschaftlicher Aktivität, d. h. konstanter Beschäftigung und Steueraufkommen in Bremen, jeder ins Umland abwandernde Einwohner seinen entsprechenden Anteil am Aufkommen dieser Steuer „mitnimmt“. […] Ähnlich problematisch ist die Zuteilung der für die Länder zweitwichtigsten Steuer: der Umsatzsteuer. Sie wird völlig unabhängig vom örtlichen Aufkommen anhand der Einwohnerzahlen auf die Bundesländer verteilt. Neben der oben angesprochenen Lohnsteuerzerlegung handelt es sich hier also um einen weiteren speziell für Stadtstaaten problematischen Mechanismus der Steuerverteilung, da ihnen durch die in allen Großstädten zu beobachtende Umlandwanderung unmittelbar Steuereinnahmen verloren gehen, ohne dass sich an den wahrzunehmenden Aufgaben kurzfristig viel ändert.“ (Pohl 2001: 9f.)

4.3

Weitere empirische Studien zur räumlichen Struktur kommunaler Finanzlagen

Neben Arbeiten, bei denen die aus Verlagerungen resultierenden Veränderungen der Bevölkerung und der Beschäftigung im Mittelpunkt stehen, lassen sich in einem dritten Forschungsstrang Arbeiten identifizieren, die fiskalische Auswirkungen einerseits in einem allgemeinen räumlichen Kontext und andererseits nicht in Bezug auf Wanderungen thematisieren. Dennoch liefern auch diese Untersuchungen wertvolle inhaltliche und methodische Hinweise. Bereits in der Mitte der 1970er Jahre sind mehrere Studien erschienen, die eine regionalisierte Darstellung der öffentlichen Einnahmen und Ausgaben vornehmen. Zu nennen ist beispielsweise die Studie von Tesch (1976), die die Ungleichgewichte der öffentlichen Finanzen im Ballungsraum Hamburg abbildet. Ziel dieser Studie ist es, die finanzwirtschaftlichen Ströme zwischen den Gebietseinheiten in der Region Hamburg zu quantifizieren, um damit Ansätze für eine regionalisierte Struktur- und Finanzpolitik abzuleiten. Obwohl in dieser Untersuchung eine stadtregionale Abgrenzung in Anlehnung an das Konzept von Boustedt (1953) auf Gemeindeebene vorgenommen wird, arbeitet der Autor aufgrund von großen Datenrestriktionen in seiner folgenden Analyse nur mit einer kreisscharfen Abgrenzung. Die Arbeit von Lübbert (1973) beschränkt sich sogar nur auf die Landesebene, indem die vier norddeutschen Länder Schleswig-Holstein, Niedersachsen, Hamburg und Bremen einbezogen werden. Durch den Stadtstaatenstatus von Hamburg und Bremen weist die Untersuchung aber auch gemeindespezifische Charakteristika auf, wobei die Finanzen der Stadtstaaten aber nicht nach kommunal- und länderspezifischen Angaben differenziert werden. Explizit wird in dieser Untersuchung der Einfluss von Wanderungen auf die Einnahmesituation der öffentlichen Haushalte am Beispiel von Hamburg und Schleswig-Holstein untersucht. Der Autor kommt zu dem Ergebnis, dass die Verminderung der Einnahmen im Abwanderungsland höher ausfällt als die Zunahme im Zuzugsland, was durch die Bestimmung zur Verteilung der Umsatzsteuer sowie durch die Festlegung der Ausgleichsmesszahlen im Länderfinanzausgleich bedingt ist (ibd.: 174). Im fiskalischen Teil der Arbeit werden darüber hinaus Bestimmungsgründe für die kommunale Finanzsituation der Länder untersucht. Mit der Arbeit von Krebs (1975) liegt eine der wenigen gemeindescharfen und flächendeckenden Studien zu den kommunalen Finanzen vor. Am Beispiel der Städte und Gemeinden in Schleswig-Holstein verfolgt der Autor das Ziel, „die Gemeindehaushalte in ihrer Problematik und Aussage auf verschiedenen Ebenen quantitativ zu erfassen“

II


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(ibd.: 173). Bei der Betrachtung der Gemeindeebene gehen die Werte für die Kreise und Ämter nicht in die Analyse mit ein, obwohl beide Gebietskörperschaften auch für die Gemeinde tätig sind. Der Autor umgeht das Problem, indem er die Ämter mit ihrem „verschwindend kleinen Gewicht“ (ibd.: 83) vernachlässigt. Da die Kreise ein höheres Gewicht zur kommunalen Aufgabenerfüllung haben, arbeitet der Autor hierbei mit der Unterstellung, dass sich die „Kreiswerte gleichmäßig im Einwohnerbezug auf die Gemeinden verteilen“ (ibd.), sodass eine Umrechnung überflüssig wird. Bei den Analysen wird ein schrittweises „Heranzoomen“ an den Untersuchungsgegenstand gewählt, indem durchgängig die gleichen vier finanzwirtschaftlichen Kennzahlen (Investitionskraft, Eigeneinnahmen, Verschuldungsgrad und Sachinvestitionen) genutzt werden. In einem ersten Schritt werden die Kennzahlen in ihrer Entwicklung und Struktur für die zusammengefassten Städte und Gemeinden untersucht, im Anschluss daran werden die Kennzahlen auf Gemeindebasis anhand von Mittelwerten und Konzentrations- und Streuungsmaßen analysiert. Der dritte Untersuchungsschritt dient der Bildung von finanzwirtschaftlichen Gemeindetypen mittels einer Faktorenanalyse, innerhalb derer Zusammenhänge zu sozioökonomischen Determinanten überprüft werden. Hierbei wird auch die wirtschaftsgeografische Struktur des Landes Schleswig-Holstein berücksichtigt, indem die vier Indikatoren auch für die Städte und Gemeinden des Wirtschaftsgebiets Hamburg untersucht werden. Ein zentrales Ergebnis der Analyse ist, dass die Gemeindefinanzreform von 1969 einen weiteren Substanzverlust der Kommunen verhindert und insgesamt zu einer Verbesserung der kommunalen Finanzsituation geführt hat. Diese positive Tendenz hatte sich aber bereits in der ersten Hälfte der 1970er Jahre durch steigende Ausgaben relativiert. Ansonsten ist ein kleinteilig sehr heterogenes Bild des Landes festzustellen, da sich bei allen vier Indikatoren sehr unterschiedliche Verteilungsmuster zeigen lassen. Bei einer Synthese der vier Kennzahlen zu sechs Gemeindetypen lässt sich die These von einem profitierenden Hamburger Umland in Bezug auf die Gemeindefinanzen nur bedingt bestätigen. Einzig die Entwicklungsachsen heben sich von den restlichen Gemeinden des Hamburger Umlands ab, wobei „das nordwestliche Umland ein stärkeres Gewicht als das östliche aufweist“ (ibd.: 134). Ferner sind die Arbeiten zu nennen, die die Finanzlagen der kreisfreien Städte in Westdeutschland untersuchen (Pohlan 1997; Junkernheinrich/Pohlan 1997). Eine Vorläuferstudie zu diesen Arbeiten liegt von Bennett (1984) vor. Damit ermöglichen diese Studien einen inter- aber keinen intraregionalen Vergleich. Die Ergebnisse der neueren Studien zeigen, dass zwischen Städten vergleichbarer Funktion und Wirtschaftskraft, aber unterschiedlicher Wirtschaftsstruktur und Bundeslandzugehörigkeit, erhebliche finanzielle Disparitäten bestehen. Ein zentraler Grund dafür sind die großen Unterschiede beim Gewerbesteueraufkommen, die sich im Untersuchungszeitraum von 1979 bis 1990 noch verstärkt haben. Auch sind die Instrumente der Finanzausgleichssysteme nur unzureichend in der Lage, die finanziellen Disparitäten zwischen den Städten abzubauen. Da das System des kommunalen Finanzausgleichs den Regelungen der einzelnen Länder unterliegt, kommt ein diskriminierender Effekt der Bundeslandzugehörigkeit hinzu. Durch die Konzentration von benachteiligten Städten in wenigen Bundesländern hat das entsprechende Bundesland auch eine geringere Finanzkraft. Dies hat zur Folge, dass die finanzschwachen Länder auch nur geringere Zuweisungen an ihre Städte und Gemeinden zahlen können, da die Finanzausgleichsmasse aus Mitteln des jeweiligen Landes gespeist wird. Auch die zweite wichtige gemeindliche Steuer, die Einkommensteuer, kann die Einnahmeunterschiede nicht ausgleichen, aber zumindest reduzieren. Das methodische Vorgehen der Studie von Pohlan (1997)

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stützt sich auf die Jahresrechnungsstatistiken der 87 kreisfreien Städte in Westdeutschland für die Zeitpunkte 1979 und 1990. Um die Vergleichbarkeit der Daten herzuleiten, entwickelt der Autor aus den Rohdaten umfassende Globalindikatoren für die Haushaltssituation, wobei er auf das Beobachtungsraster kommunaler Haushaltsdaten von Junkernheinrich (1991: 140ff.) zurückgreift und dies weiter entwickelt. Die Arbeit von Miera (1994) beschäftigt sich mit den Auswirkungen der Bevölkerungsentwicklung auf die kommunalen Finanzen am Beispiel des Landkreises Wolfenbüttel in Niedersachsen.30 Dabei beschränkt sich die Autorin auf den allgemeinen Bevölkerungsrückgang und die Alterung der Gesellschaft und klammert bewusst Wanderungsvorgänge und somit auch Suburbanisierungsprozesse aus. Methodisch hervorzuheben ist die umfassende Darstellung eines „idealen“ Finanzsystems sowohl nach ökonomischen als auch staatspolitischen Prinzipien sowie die Abweichungen im realen Finanzsystem. Die Studie konzentriert sich auf eine qualitative Wirkungsabschätzung der kommunalen Zuschussbedarfe, der Steuereinnahmen und der Einnahmen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs. Die Autorin nimmt auch partiell eine Quantifizierung mithilfe von Modellrechnungen vor, verweist aber darauf, dass diese aufgrund der Unsicherheiten eher als Analysebaustein denn als exakte Abschätzungen zu verwenden sind. Wesentliche inhaltliche Ergebnisse der Arbeit sind, dass die Reduzierung der Ausgaben und des Zuschussbedarfs prozentual hinter dem Bevölkerungsrückgang zurückbleibt und sich somit der durchschnittliche Pro-Kopf-Zuschuss erhöhen wird. Dies liegt im Wesentlichen in Kostenremanenzen und der Aufrechterhaltung einer flächendeckenden Versorgung begründet. Im Gegensatz dazu unterstellt das Finanzbedarfskonzept des kommunalen Finanzausgleichs, dass sich die Pro-Kopf-Zuweisungen stärker reduzieren lassen, da diese an die Einwohnerzahl als Bemessungsgrundlage gekoppelt sind. Bei dem Einkommensteueraufkommen wird im Wesentlichen eine Kompensation der einzelnen Auswirkungen angenommen, indem sich verschiedene alters- und geschlechtsspezifische Unterschiede31 und deren Entwicklung kompensieren. Unter dieser Annahme geht der Rückgang der Zahl der Erwerbsfähigen mit einem nahezu gleichen Rückgang des Einkommensteueraufkommens einher. Insgesamt wird geschlussfolgert, dass sich die Relation zwischen allgemeinen Finanzeinnahmen und Zuschussbedarfen verschlechtert und das kommunale Finanzsystem den Herausforderungen des demografischen Wandels nur unzureichend gerecht wird. Im Rahmen einer Analyse der bundesdeutschen kreisfreien Städte untersuchen Pohlan/ Wixforth (2005) den Einfluss demografischer und sozioökonomischer Entwicklungsdynamiken auf die Finanzlagen dieser Städte. Es wird gezeigt, dass die Situation für die Städte besonders dann problematisch wird, wenn neben der absoluten Schrumpfung der Bevölkerung noch weitere strukturelle Benachteiligungen hinzutreten. Sind etwa Städte gleichzeitig von der Kombination ungünstiger Strukturen und Entwicklungen betroffen, wie lang andauernde und erhebliche Bevölkerungsverluste, eine Überalterung der Bevölkerung, eine 30

31

Die finanziellen Aspekte der räumlichen Auswirkungen des demografischen Wandels werden erst seit Kurzem thematisiert. Dabei konzentrieren sich die Ausführungen zu demografischen Veränderungen und kommunalen Finanzen im Wesentlichen auf Ostdeutschland (z. B. Seitz 2002a) mit den dort z. T. starken Bevölkerungsverlusten sowie auf wenige altindustrielle Regionen in Westdeutschland (z. B. Junkernheinrich/Micosatt 2005; von Loeffelholz/Rappen 2002). Dies unterstreicht den „Pioniercharakter“ der Studie von Miera. Hierunter versteht Miera (1994: 141ff) die Zunahme der Erwerbsbeteiligung der Frauen, die Zunahme des Anteils der Älteren mit einer niedrigeren Erwerbsbeteiligung sowie die Erhöhung des Rentenzugangsalters.

II


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negative Beschäftigtenentwicklung bei gleichzeitig hoher und zunehmender Arbeitslosigkeit, geringe Wirtschaftskraft und unterproportionales Wachstum, so entsteht durch die kumulierten Effekte ein regelrechter „Teufelskreis“. In diesem spielen die finanziellen Haushaltslagen eine zentrale Rolle, da durch die genannten Entwicklungen und ein auf Wachstum ausgelegtes Gemeindefinanzsystem (insbesondere bei dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer und bei den Schlüsselzuweisungen) die Finanzkraft der Städte und Gemeinden in dem Maße geschwächt wird, in dem sie der Gelder zur Gegensteuerung besonders bedürften. Die Studie von Bizer/Scholl (1998) untersucht die Ursachen der Finanzprobleme der Gemeinden in den östlichen Ländern am Beispiel von Brandenburg und Sachsen. In qualitativer Form werden die fiskalischen Transformationsumstellungen (Einführung der kommunalen Selbstverwaltung, einigungsbedingte Finanzierungsprogramme, Entwicklung der Zuweisungsregeln im kommunalen Finanzausgleich) geschildert und bewertet, denen die Gemeinden in Ostdeutschland zu Beginn der 1990er Jahre ausgesetzt waren. Eines der Kapitel des Buches widmet sich auch der empirischen Analyse von Eckdaten der kommunalen Haushalte. Nach der Untersuchung der bundeslandspezifischen Strukturen und Entwicklungen wird im Anschluss eine disaggregierte Analyse für die Kommunen in Brandenburg und Sachsen durchgeführt. Mithilfe von Streuungsmaßen für die kommunalen Ebenen wird belegt, dass sich die Schere zwischen „reichen“ und „armen“ Gemeinden weiter öffnet. Dabei greifen die Autoren jedoch nicht auf die Gesamtheit aller Kommunen innerhalb des Landes zurück, sondern beschränken sich auf eine Stichprobe derjenigen Gebietskörperschaften, die von Gebietsstandsänderungen relativ unbeeinflusst geblieben sind. Die Studie von Postlep (1985) versucht den Einfluss der höherwertigen Dienstleistungen (Forschung und Entwicklung, Handel, Banken und Versicherungen, Wirtschafts- und Rechtsberatung, etc.) auf das Volumen und die Struktur der kommunalen Haushalte nachzuweisen. Der Autor geht von der These aus, dass diese Wirtschaftsbereiche überproportional in den Großstädten vertreten sind, sodass sich die empirischen Untersuchungen auf elf ausgewählte Städte mit mindestens etwa 200.000 Einwohnern beziehen. Eine weitere Annahme der Studie ist, dass mit der Wirtschaftsstruktur eine Bevölkerungsstruktur mit höheren sozialen Status korrespondiert, die höhere Leistungsansprüche an die Bereiche Bildung, Kultur, Wissenschaft und Freizeit stellt. Auf der Einnahmeseite werden nur die Steuereinnahmen betrachtet. Durch den engen Zusammenhang zwischen steuerrechtlichen Merkmalen von Wirtschaft und Bevölkerung, den Bemessungsgrundlagen und den kommunalen Steuereinnahmen stellt die Studie einen nachweisbaren aufkommenssteigernden Effekt der höherwertigen Dienstleistungen fest. Auf der Ausgabeseite konnten sowohl unternehmens- als auch bevölkerungsbezogene Bedarfe nach kommunalen Leistungen theoretisch abgeleitet werden, jedoch waren empirisch abgesicherte direkte Schlussfolgerungen kaum möglich. Als großes Problem stellte sich dabei heraus, dass bei der Umsetzung der abstrakten Bedarfe in reale Ausgaben der kommunalpolitische Entscheidungsprozess eine große Rolle spielt. Es wird vermutet, dass die entsprechenden Bevölkerungsschichten und unternehmerischen Akteure in überdurchschnittlichem Maße in der Lage sind, sich politisch zu artikulieren und kommunale Entscheidungen zu beeinflussen. Auf die vorangegangene Studie baut die Untersuchung zu den „Bestimmungsgründen der kommunalen Finanzsituation“ (Zimmermann/Hardt/Postlep 1987) auf, die sich in ihrer Analyse nicht mehr auf die Großstädte beschränkt, sondern alle Gemeindetypen in Bal-

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lungsgebieten einbezieht. Mit dieser wegweisenden Untersuchung liegt die bislang einzige umfassende Untersuchung zu den kommunalen Finanzen und ihrer Einflüsse in räumlicher Perspektive vor, sodass die Ergebnisse der einzelnen Themenbereiche an dieser Stelle nicht vorgestellt werden können und nur ein kurzer methodischer Abriss der Untersuchung vorgenommen wird. Die Untersuchung definiert die kommunale Finanzsituation sowohl aus empirischer als auch normativer Sichtweise. In empirischer Hinsicht geht es um die verschiedenen Bestimmungsgründe auf die kommunale Finanzsituation und wie sie sich in den Finanzstatistiken der Gemeinden wiederfinden lassen. Bei der normativen Betrachtung wird die zentrale Frage gestellt, ob die vorgefundene Finanzsituation den (raumordnerischen) Zielen entspricht und wie sie durch die Finanzausgleichssysteme nachhaltig beeinflusst werden können. Es wird zunächst eine Systematisierung der Einflussfaktoren auf die kommunalen Einnahmen und Ausgaben vorgenommen, die sich in die drei Gruppen Wirtschaft, Bevölkerung sowie räumliche Situation aufgliedern lassen. Diese ermittelten Faktoren haben zumeist aber keine unmittelbaren Auswirkungen auf die kommunale Finanzsituation, sondern werden noch durch das Gemeindefinanzsystem sowie kommunalpolitische Entscheidungsprozesse beeinflusst. Die Autoren sprechen in diesem Zusammenhang von der „Filterfunktion des föderativen Rechtsrahmens“ (ibd.: 12), der festlegt, welche Einflüsse sich in welcher Form und Höhe in den Einnahmen und Ausgaben der Städte und Gemeinden niederschlagen. Im nächsten Schritt werden die überwiegend empirischen Ergebnisse entsprechend der verschiedenen Einflussfaktoren dargestellt. Für die Determinanten Wirtschaft und Bevölkerung werden jeweils verschiedene Struktur- und Entwicklungsmerkmale untersucht, bei der räumlichen Lage sind insbesondere die Funktion der entsprechenden Gemeinde im Zentrale-Orte-System sowie die Ortsgröße entscheidend. Das anschließende Kapitel widmet sich den zu erklärenden Größen, der gemeindlichen Finanzsituation. Diese wird nach dem Haushaltsvolumen, den Einnahmen sowie den Ausgaben untersucht, wobei an dieser Stelle die einzelnen Determinanten in ihrem Zusammenwirken dargestellt werden. Da die bis zum Erscheinen der Untersuchung im Jahr 1987 vorliegenden Studien bereits zu dem Schluss gekommen sind, dass die reale Finanzsituation zumindest teilweise korrekturbedürftig ist, wird in der Untersuchung auch das System des kommunalen Finanzausgleichs vorgestellt. Dabei wird das ambitionierte Ziel verfolgt, verschiedene Elemente, die Eingang in den kommunalen Finanzausgleich finden, analytisch zu erfassen und Effekte der Veränderungen von bestimmten Merkmalen zu simulieren und nachzuvollziehen. Die führt zu theoretischen Modifikationen von verschiedenen Ansätzen des Finanzausgleichs. Der Charakter dieser Studie lässt sich als Kompendium beschreiben, das nicht unter einer zentralen Fragestellung steht – daher wird an dieser Stelle auch darauf verzichtet, die vielfältigen Ergebnisse vorzustellen, die aber in den weiteren empirischen Untersuchungen dieser Arbeit öfter aufgegriffen werden.

4.4

Zusammenfassung

Ziel dieses Kapitels war es einerseits, das bundesdeutsche Gemeindefinanzsystem und seine Determinanten verständlich darzustellen. Andererseits sollte ein Überblick sowohl über die inhaltlichen als auch methodischen Aspekte der bisherigen Studien im Bereich der finanziellen Auswirkungen der Stadt-Umland-Wanderungen gegeben werden. Die wichtigsten inhaltlichen Aussagen der bisherigen Studien lassen sich wie folgt festhalten:

II


Die Einnahmeveränderungen aufgrund der Wanderungen der Bevölkerung sind stärker ausgeprägt als die der Beschäftigung. Dies hat seine Ursache in der Konzentration des Gemeindefinanzsystems auf die Einwohner. Durch die zunehmende Aushöhlung der Gewerbesteuer ist der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer mittlerweile zur wichtigsten Steuereinnahmeart für die (Umland-)Gemeinden geworden. Somit lassen sich durch Bevölkerungsgewinne kommunale Einnahmeverbesserungen erzielen. Erhöhend wirken sich Einwohner auch auf die Zuweisungen seitens der Länder aus, die sich im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs im Wesentlichen nach der Maßgabe der Einwohnerzahl bemessen. Auch hierbei führt die Abwanderung von Einwohnern aus den Kernstädten in die Umlandgemeinden zu einer Schwächung der Finanzkraft der Kernstädte. Im Rahmen der Einkommensteuerverteilung führt die Verteilung nach dem Wohnsitzprinzip zu systematischen Benachteiligungen der Kernstädte als Arbeitsorte. Viele Arbeitnehmer, die in der Kernstadt ihr Einkommen erwirtschaften, wohnen im Umland und führen dort ihre Lohn- und Einkommensteuer ab. Besonders nachteilig wirkt sich dieser Umstand für die Stadtstaaten aus. Die Suburbanisierung der Beschäftigung kann zu Einnahmeverlusten der großen Städte bei der Gewerbesteuer führen. Allerdings haben die Einengung der Gewerbesteuer auf den Ertrag, die verengte Bemessungsgrundlage und die Gewerbesteuerbefreiung von großen Teilen der Wirtschaft zu einer zunehmenden Entkopplung von Beschäftigten- und Gewerbesteuerentwicklung geführt. Ausgaben erhöhend für die Kernstädte wirkt die Notwendigkeit zur Beibehaltung zentralörtlicher Infrastrukturen. So werden z. B. Kultureinrichtungen und der öffentliche Nahverkehr von der Kernstadt finanziert, obwohl die Bewohner des Umlands diese Leistungen ebenfalls nutzen. Mithilfe der kommunalen Finanzausgleichssysteme werden Zentralitätsfunktionen der Kernstädte in den Flächenländern teilweise ausgeglichen, indem Zentralitätsansätze in die Bedarfsberechnung einbezogen werden. Bei Stadtstaaten wird der Nachteil im Länderfinanzausgleich durch einen pauschalen Mehrbedarf abgemildert. Die Veränderung der Anzahl der Nutzer der örtlichen Infrastruktur erfordert vielfach eine Anpassung des Leistungsangebots. So wird z. B. ein unterausgelasteter Kindergarten in der Kernstadt beibehalten, während im Umland der Bedarf einen Kindergartenneubau erforderlich macht. Dies erhöht die volkswirtschaftlichen Pro-KopfAusgaben für dieses Infrastrukturangebot, zumal auch noch sog. Kostenremanenzen auftreten können, worunter zurückbleibende und nicht an eine veränderte Bevölkerung ohne weiteres anpassbare Ausgaben verstanden werden. Dadurch entstehen kostspielige Überkapazitäten. Durch selektive Wanderungen können sich die Ausgaben für öffentliche Leistungen erhöhen. Die Suburbanisierung führt zu einem überproportionalen Verbleib der sozial schwächeren Einkommensschichten in den Kernstädten, was sich in den Ausgaben für Sozialleistungen widerspiegelt. Die Belastungen der Agglomerationskerne lagen in den letzten Jahren absolut über den Werten der Agglomerationsränder und die Schere zwischen den Zuschussbedarfen je Einwohner hat sich auch in den letzten Jahren weiter geöffnet. Andererseits sind ein Großteil der Nachfrager im Umland junge Familien mit Kindern, die ebenfalls ausgabenerhöhend wirken. Viele Umlandgemeinden ver-

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zeichnen höhere Ausgaben für öffentliche Leistungen, die v. a. von jungen Menschen im Bildungssystem in Anspruch genommen werden. Methodisch lassen sich aus dem bisherigen Stand der Forschung folgende Aspekte zusammenfassen:

Umfassende Studien zur Verlagerung des Wohnens und Wirtschaftens und deren fiskalischen Effekten sind Ende der 1970er Jahre und Anfang der 1980er Jahre entstanden. Allen Studien ist gemein, dass sie entweder nur eine Stadtregion betrachten oder nur einzelne Gemeinden im Umland quantitativ untersuchen. Ferner haben sich in den letzten 20 Jahren die Bedingungen geändert, auf die diese Studien nicht eingehen können: Veränderte Rahmenbedingungen im Gemeindefinanzsystem haben zu vielfältigen Veränderungen geführt. Andererseits hat sich die Sichtweise auf Kernstadt und Umland geändert und das Umland der großen Städte wird nicht mehr nur als homogener „Überlaufbehälter“ von ausgelagerten städtischen Nutzungen betrachtet. Die Mehrzahl der Studien fokussiert die Auswirkungen der Bevölkerungsentwicklung auf die Finanzsituation. Flächendeckende Untersuchungen zur Finanzlage von unterschiedlichen Raumtypen berücksichtigen als kleinste Untersuchungseinheit die Kreisebene. Aktuelle Studien sind als Modelle zur Wirkungsabschätzung konzipiert. Aufgrund von methodischen Überlegungen ist es Anliegen dieser Untersuchungen, Prognosen und Abschätzungen für die Zukunft zu liefern, die aber naturgemäß Unsicherheiten unterliegen. Sofern Stadtstaaten als Kernstadt betrachtet werden, beziehen sich die Studien auf die Region Bremen, in der durch die prekäre Finanzlage der Hansestadt schon frühzeitig ein Problembewusstsein für die fiskalischen Auswirkungen der Suburbanisierung entstanden ist.

Angesichts des aufgezeigten Spektrums bereits bestehender Forschungsergebnisse und -methodiken ist es Ziel dieser Untersuchung, die bestehende Forschungslücke zu verkleinern: Angestrebt ist eine ganzheitliche Betrachtung der Finanzlagen der Einnahme- und Ausgabeseite, die von der Suburbanisierung der Bevölkerung sowie der Beschäftigung beeinflusst werden. Eine solch quantitative Ex-Post-Analyse wird flächendeckend auf Gemeindeebene durchgeführt, um den lokalspezifischen Entwicklungspfaden der Suburbanisierung Rechnung zu tragen. Neben der Differenzierung innerhalb von Stadtregionen ist aber auch eine Differenzierung zwischen Stadtregionen vonnöten, wozu jeweils vergleichend eine west- und ostdeutsche Untersuchungsregion ausgewählt wird. Dazu werden zwei Stadtstaaten als Kernstädte gewählt, in denen sich die fiskalischen Auswirkungen der Suburbanisierung verschärft widerspiegeln und auf die die volle Komplexität des föderativen Systems der Bundesrepublik zutrifft.

III

Methodische Grundlagen für die gesamte Studie

Die folgenden Analysen stehen vor Abgrenzungsentscheidungen und der Frage, welche Methoden für die Beantwortung der Fragestellungen geeignet sind. So sind für die vorliegende Untersuchung im Einzelnen

vergleichbare Untersuchungsräume und innerhalb dieser geeignete (kommunale) Untersuchungseinheiten auszusuchen, der Untersuchungszeitraum festzulegen, aussagekräftige finanzielle Eckdaten zu bestimmen und Kennziffern zu bilden sowie zweckmäßige statistische Verfahren für die Analysen auszuwählen.

Auf die ersten beiden Aspekte wird im Rahmen dieses Kapitels eingegangen, da sich deren methodische Herleitungen auf die gesamten weiteren Ausführungen der Arbeit beziehen. Neben der Abgrenzung der Umlandbereiche der Stadtregionen als räumliche Grundlage der Studie wird der Umgang mit den Gebietsstandsänderungen in Brandenburg beschrieben, um vergleichbare Gebietseinheiten für Zeitreihenanalysen zu erhalten. Auch wird auf die Anpassung von Finanzdaten bei deren Aufteilung auf mehrere kommunale Ebenen eingegangen. Die Abgrenzung des Untersuchungszeitraums bis 2002 sowie die Inflationsbereinigung der Finanzdaten wird ebenfalls an dieser Stelle begründet, da diese Aspekte sich ebenfalls auf alle weiteren Kapitel beziehen. Die Festlegung der genutzten Finanzkennziffern sowie angewandte statistische Verfahren werden jeweils zu Beginn der Kapitel vorgestellt, in denen sie erstmals zur Anwendung kommen. Sowohl die gewählten finanziellen Kennziffern als auch verschiedene statistische Verfahren beziehen sich nur auf einzelne Abschnitte der Untersuchung.

1

Abgrenzung der Untersuchungsräume

Als Untersuchungsräume für die folgenden Analysen wurden makroräumlich die beiden Metropolregionen Hamburg und Berlin-Potsdam32 ausgewählt. Damit werden als Kernstädte bewusst zwei Stadtstaaten gewählt, bei denen die föderal-fiskalischen Auswirkungen der Suburbanisierung (Kapitel II) verstärkt hervortreten und die in bisherigen Untersuchungen aufgrund der erschwerten Datenlage unterrepräsentiert sind. Die Auswahl von Hamburg und Berlin als Stadtstaaten war insofern alternativlos, da einzig die Stadt Bremen mit Bremerhaven noch einen weiteren Stadtstaat darstellt, diese 32

In der deutschen Raumordnung wird die Metropolregion um Berlin offiziell mit dem Namen „Berlin/ Brandenburg“ bezeichnet. Im Rahmen dieser Arbeit wird im Folgenden jedoch von der Region „BerlinPotsdam“ gesprochen, da damit beide betrachteten Regionen konsistent mit ihren einbezogenen Kernstädten benannt sind.

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Stadt aber in ihrer Größe und Funktion nicht mit Hamburg und/oder Berlin vergleichbar ist. Dies zeigt bereits die Tatsache, dass Bremen erst in 2005 in das bundesdeutsche Metropolenkonzept aufgenommen wurde (Blotevogel 2005: 642). Innerhalb dieser beiden Untersuchungsregionen Hamburg und Berlin-Potsdam lassen sich siedlungsstrukturell sehr unterschiedliche historische Entwicklungsverläufe und damit aktuell auch sehr unterschiedliche Strukturen und Dynamiken feststellen: Im Zuge der deutschen Teilung wurde Berlin zu einer Stadt ohne Umland, in der die „siedlungsstrukturellen Gegebenheiten quasi konserviert“ (Beyer/Schulz 2001: 123) wurden. In der DDR waren Suburbanisierungstendenzen nur in sehr begrenztem Umfang ausgeprägt, da die planwirtschaftlichen Rahmenbedingungen und die Städtebaupolitik der DDR nicht die entsprechenden Voraussetzungen dazu gaben (ibd.). Im Gegensatz sind in der Region Hamburg Wanderungsbewegungen zugunsten des Umlands schon über mehrere Jahrzehnte vorherrschend (Breckner/González/Menzl 1998). Der Trend schwächt sich erst in den letzten Jahren ab, indem Hamburg insgesamt positive Wanderungssalden zu verzeichnen hat, die aber im Wesentlichen auf Fernwanderungsgewinne zurückzuführen sind (Schlömer 2004). Bei beiden Regionen handelt es sich um monozentrische Regionen, wobei für die Region Berlin-Potsdam von einer extremen monozentralen Ausprägung gesprochen werden kann, da das Umland ökonomisch sehr schwach strukturiert und dünn besiedelt ist. Dieser Umstand und die überzogenen Prognosen für die Entwicklung des Berliner Raums in den 1990er Jahren hatten zur Konsequenz, dass das „Theorem der ‚Nachholenden Suburbanisierung’“ (Matthiesen 2002: 22) für das brandenburgische Umland nicht im vorhergesagten Ausmaß eingetreten ist und sich dort nur „Speckwürfel“ (ibd.: 23) anstatt „Speckgürtel“ wie in der Region Hamburg herausgebildet haben. Diese räumlichen Bilder gilt es im Rahmen dieser Studie in finanzieller Hinsicht zu untersuchen. Die andauernde Strukturschwäche sowohl Berlins als auch des brandenburgischen Umlands zeigt sich auch in der unterschiedlichen Finanzsituation der beiden Stadtstaaten. Hamburg war in den Jahren 1995 bis 2001 ein ausgleichspflichtiges Land im Rahmen des Länderfinanzausgleichs, während Berlin in den betrachteten Jahren durchweg ein ausgleichsberechtigtes Land darstellte, das in allen Jahren auch die mit Abstand höchsten absoluten Zahlungen aus der Ländergemeinschaft erhielt (BMF 2003: 164). Zusammenfassend lässt sich sagen, dass trotz der fehlenden Wahlmöglichkeiten bei der Auswahl der zwei Stadtstaatenregionen Hamburg und Berlin Untersuchungsräume mit großer Differenzierung vorliegen – sowohl hinsichtlich der großräumlichen Gegensätze zwischen West und Ost und den damit verbundenen unterschiedlichen Finanzlagen als auch hinsichtlich regional unterschiedlicher Suburbanisierungsmuster. Einschnitte bei der Kontrastierung der Regionen sind jedoch bezüglich der finanziellen Ausstattung der die Stadtstaaten umgebenden Länder in Kauf zu nehmen: Es werden die Kommunen eines ostdeutschen – und damit finanzschwachen – Landes den Kommunen von ebenfalls finanzschwachen Westländern gegenübergestellt, die im Rahmen des Länderfinanzausgleichs Nettoempfänger sind. Ein methodisch ähnliches Vorgehen wird auch in anderen Untersuchungen verfolgt (z. B. Seitz 2004), die der Gegenüberstellung von jeweils finanzschwachen Ländern in West und Ost sogar eine bessere Vergleichbarkeit bescheinigen. Nach der Darstellung der interregionalen Entscheidung für die beiden Stadtregionen Hamburg und Berlin-Potsdam bedarf es auf der mikroräumlichen Ebene der jeweiligen Regionen einer Operationalisierung des Begriffs „Stadtregion“ für die Untersuchung (Maier/Tödtling/Trippl 2006: 13ff.). Dies bedeutet, dass eine geeignete Raumabgrenzung

III

Methodische Grundlagen

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eines funktionalen Verflechtungsraums mit der Kernstadt festgelegt werden muss (Wixforth/Soyka 2005), innerhalb der sich Verlagerungs- und Verflechtungstendenzen und deren fiskalische Auswirkungen analysieren, verstehen und bewerten lassen. Nach dem Funktionalitätskriterium zur Abgrenzung einer Region wurden Pendlerverflechtungen als Indikator für die räumlichen Interaktionen zwischen Gebietskörperschaften gewählt, da mit diesen Beziehungen zwischen Wohn- und Arbeitsort ein funktionaler Zusammenhang statistisch abbildbar ist. Ferner liegen mit den Pendlerdaten die „einzigen amtlich erhobenen Verflechtungsmerkmale zur Abgrenzung städtischer Räume“ (Gaebe 2004: 68) vor. Die Herleitung zur Abgrenzung der Untersuchungsregionen orientiert sich an dem zweistufigen Modell von Boustedt (1953), das beim Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) aktualisiert wurde (Göddecke-Stellmann/Kuhlmann 2000). Das Konzept nach Boustedt – und somit auch die Studie des BBR – definiert in einem ersten Schritt den Kernbereich der jeweiligen Stadtregion. Dieser Kernbereich setzt sich zusammen aus einer Kernstadt oder mehreren Kernstädten und möglichen Kernstadtergänzungsgebieten. Damit sind Städte und Gemeinden gemeint, die bereits kernstadtähnliche Charakteristika aufweisen. Diese Kernstadtergänzungsgebiete werden mithilfe von mehreren Indikatoren ermittelt. Diese beziehen sich nach Boustedt neben einer Orientierung auf die Kernstadt bzw. die Kernstädte auf eine hohe Verdichtung sowie typisch städtische Merkmale bezüglich der wirtschaftlichen und baulichen Struktur. In dieser Arbeit wird im methodisch abschließenden Schritt mithilfe von plausiblen Schwellenwerten für den funktionalen Zusammenhang zwischen Wohn- und Arbeitsort, d. h. mithilfe von Pendlerverflechtungen, die Zugehörigkeit der einzelnen Kommunen zur Stadtregion bestimmt und somit die Außenabgrenzung der Region festgelegt. Als Kernstadt der Region Hamburg wurde in Anlehnung an eine stadtregionale Abgrenzung auf Kreisebene (Pohlan 2005: 207ff.) die Freie und Hansestadt Hamburg gewählt. In der ostdeutschen Untersuchungsregion wurden als Kernstädte Berlin und Potsdam definiert (ibd.). Für die Festlegung der Kernstadtergänzungsgebiete wurden mehrere Indikatoren bestimmt, die gewährleisten sollen, dass nur solche Städte und Gemeinden ausgewählt werden, die sowohl bezüglich der Dichte als auch des Arbeitsplatzangebots kernstadtähnliche Charakteristika aufweisen. Im Einzelnen mussten für die Ergänzungsgebiete folgende Kriterien erfüllt sein:

Tagesbevölkerungsdichte33 über 500 Einwohner je qkm Gebietsfläche, Bevölkerungsdichte über 2.000 Einwohner je qkm Siedlungs- und Verkehrsfläche, Einpendlerüberschuss bezogen auf die Gesamtauspendler, Anteil der Auspendler an Gesamtauspendlern in die Kernstadt bzw. die Kernstädte mindestens 50 % und flächenmäßiger Zusammenhang mit der Kernstadt bzw. den Kernstädten.

In der Region Hamburg erfüllen die Städte und Gemeinden Rellingen, Schenefeld, Norderstedt, Ahrensburg und Glinde34 diese Kriterien als Ergänzungsgebiete, in der Region Berlin-Potsdam die Städte Hennigsdorf und Teltow (Wixforth/Soyka 2005).

33

Die Tagesbevölkerungsdichte setzt sich zusammen aus der Bevölkerung einschließlich der Einpendler und abzüglich der Auspendler (Göddecke-Stellmann/Kuhlmann 2000: 2).

102


Bei der Außenabgrenzung der Stadtregionen wurden in einem ersten Schritt mögliche „suburbane Eigenzentren“ identifiziert, die anhand ihres Anteils an Auspendlern in den Kernbereich bezogen auf die Gesamtauspendler zur Stadtregion zu zählen wären, jedoch aufgrund einer eigenständigen Arbeitsmarktzentralität ausgeschlossen wurden. Da das methodische Vorgehen zur Außenabgrenzung den Anteil der Auspendler in den Kernbereich in Beziehung zu den insgesamt auspendelnden Arbeitnehmern setzt, können relativ niedrige absolute Auspendlerzahlen dazu führen, dass Städte und Gemeinden zur Region gezählt werden, obwohl diese mit ihrem Arbeitsmarkt relativ autark sind. Daher werden zuvor die Auspendlerzahlen in Beziehung zu den Beschäftigten betrachtet. Sofern der Anteil der Auspendler an den Beschäftigten am Wohnort den Schwellenwert von 40 % unterschreitet, wurden diese Kommunen als „eigenständig“ klassifiziert. Dies bedeutet, dass die eigene Arbeitsmarktzentralität dieser Städte so groß ist, dass mindestens 60 % – und somit deutlich mehr als die Hälfte – der in der Stadt wohnenden Beschäftigten auch dort eine Anstellung finden und eine relative Unabhängigkeit vom Arbeitsmarkt der Kernstadt gegeben ist. Dieses Kriterium erfüllen in einem weit gefassten Umland von Hamburg die Städte Lübeck, Lüneburg, Soltau, Uelzen, Schwerin und Wismar. In der Region Berlin-Potsdam trifft dies auf Städte Brandenburg a. d. Havel, Frankfurt/Oder, Eberswalde, Rathenow, Eisenhüttenstadt und Neuruppin zu (ibd.). Diese Städte wurden aufgrund ihrer Eigenständigkeit – ermittelt durch einen geringen Auspendleranteil an den Beschäftigten – nicht zur Stadtregion gezählt, auch wenn der Auspendleranteil bezogen auf die Gesamtauspendler relativ hoch ist. Erst in einem zweiten Schritt wurde der Pendlereinzugsbereich festgelegt. Dazu wurde ein Schwellenwert von 20 % angenommen, d. h. Städte und Gemeinden mit mindestens 20 % der Auspendler an den Gesamtpendlern in den Kernbereich – Kernstadt/-städte sowie Ergänzungsgemeinden – wurden der jeweiligen Stadtregion zugeordnet. In einem weiteren Schritt kam es zu Anpassungen aufgrund der Verbandsgemeindeebene35 sowohl in Schleswig-Holstein (Ämter), Niedersachsen (Samtgemeinden) als auch Brandenburg (Ämter). Die Überlegung dabei war, dass es für die gebietskörperschaftliche Zuordnung von Einnahmen und Ausgaben sinnvoll ist, dass Gemeindeverbände unterhalb der Kreisebene komplett oder gar nicht einbezogen werden (Kapitel III.3). Daher wurde das pragmatische Vorgehen gewählt, dass bei einer statistischen Zugehörigkeit von mindestens der Hälfte der Mitgliedsgemeinden alle Gemeinden der Verbandsgemeinde der Region zugeordnet wurden. Analog wurden alle Mitgliedsgemeinden einer Verbandsgemeinde nicht berücksichtigt, wenn nur weniger als die Hälfte von ihnen statistisch zur Stadtregion zählt. Dieser Schritt führte auch zu besseren Außenabgrenzungen der Regionen. Da der flächenmäßige Zusammenhang aller Gemeinden gegeben sein sollte, wurden im nächsten Schritt einzelne Gemeinden nicht weiter berücksichtigt, die auch aufgrund der Anpassungen auf der Verbandsgemeindeebene eine „Insellage“ einnahmen. In einem letzten Schritt wurden einzelne manuelle Anpassungen vorgenommen. In der Region Hamburg wurde die 34 35

Die Gemeinden sind nach ihrem amtlichen Gemeindeschlüssel (AGS) aufsteigend sortiert und somit nicht in alphabetischer Reihenfolge. Die Bezeichnung „Verbandsgemeinde“ bezeichnet im Folgenden zusammenfassend die Ebene der kommunalen Verwaltungsgemeinschaften unterhalb der Kreisebene in den verschiedenen untersuchten Ländern („Ämter“ in Schleswig-Holstein und Brandenburg und „Samtgemeinden“ in Niedersachsen). Es besteht kein Bezug zu den kommunalen Verwaltungsgemeinschaften in Rheinland-Pfalz, deren offizieller Name dies ist.

III


103

Samtgemeinde Sittensen hinzugenommen, obwohl statistisch gesehen weniger als die Hälfte der Mitgliedsgemeinden einen Auspendleranteil in den Kernbereich von 20 % erreichen. Sittensen als weitaus größte Mitgliedsgemeinde erreicht allerdings einen Auspendlerwert von über 30 %. Auch in der Region Berlin-Potsdam wurden aus diesem Grund die zwei Ämter Liebenwalde und Biesenthal-Barnim hinzugenommen. Für die Stadtregion Hamburg ergibt sich damit folgende Regionsabgrenzung, die in Abbildung 2 ersichtlich wird (auch Tabelle A-1 im Anhang). Abbildung 2:

Stadtregion Hamburg nach eigener Abgrenzung

HenstedtUlzburg Elmshorn Mölln

Stade

Hamburg

Geesthacht Winsen (L.) Buchholz i.d.N.

Gemeindegrenze Verbandsgemeindegrenze Kreisgrenze Bundesautobahn Kernstadt Umlandgemeinden der Region Quelle:

Schneverdingen

20 km

Eigene Darstellung auf Grundlage von BA 2002 und StatLA 2005a

Für die Region Berlin-Potsdam war bei dieser stadtregionalen Abgrenzung noch eine weitere Korrektur notwendig, um mit dem gegebenen Datenmaterial korrekt arbeiten zu können: Als Referenzzeitpunkt eines einheitlichen Gebietsstandes wurde der 31. Dezember 2001 festgelegt, da die Finanzdaten für die Länder Hamburg und Berlin nur bis zu diesem Zeitpunkt vorliegen und somit die Vergleichbarkeit gewährleistet ist. Da die Finanzdaten der Brandenburger Städte und Gemeinden aber auch noch für das Jahr 2002 vorliegen, können diese für unseren Untersuchungsraum genutzt werden, da in 2002 bei den betrachteten Gemeinden – bis auf diejenigen der Ämter Lehnin und Emster-Havel – keine Gebietsstandsveränderungen auftraten. Daher bleiben die beiden Ämter Lehnin und Emster-Havel mit ihren Gemeinden im Landkreis Potsdam-Mittelmark im weiteren Verlauf der Untersuchungen unberücksichtigt, wodurch sich die Anzahl der Berlin-Potsdamer Umlandgemeinden um 19 auf 226 reduzierte (Wixforth/Pohlan 2005: 2). Dieses Vorgehen ist gerechtfertigt, da der Anteil der betreffenden Kommunen an der gesamten Stadtregion eher

104


marginal ist, wie Tabelle 3 zeigt. Die betreffenden Gemeinden nehmen 4,0 bzw. 4,7 % der Fläche der Stadt- bzw. Umlandregion ein, weisen aber bei der Bevölkerung, dem Arbeitsplatzangebot sowie den Neubau an Wohnraum nur unter dem Anteil der Gebietsfläche liegende Prozentwerte auf. Daraus ist zu schließen, dass die Gemeinden eher dünn besiedelt sind und nur einen unerheblichen Anteil der Suburbanisierungsgewinne vereinen, sodass der Ausschluss bei den weiteren Betrachtungen kaum verfälschend wirkt. Tabelle 3: AGS

Ausgewählte Strukturdaten der aus der Untersuchung ausgeschlossenen Gemeinden und ihr Anteil an der gesamten Stadtregion Berlin-Potsdam Gemeinde

12069120

Damsdorf

12069152

Emstal

12069204 12069208

Gebietsfläche in qkm 2001

Bevölkerung 2001

Beschäftigte am Arbeitsort 2002

Fertigstellung neuer Wohnungen 2001

12,07

1696

317

5

9,33

393

77

3

Göhlsdorf

14,46

1079

111

3

Gollwitz

11,97

473

22

3

12069228

Götz

15,02

1259

93

7

12069236

Grebs

10,48

604

82

1

12069280

Jeserig

10,56

1189

274

4

12069316

Krahne

23,70

569

218

2

12069336

Lehnin

44,19

3143

1258

14

12069392

Michelsdorf

7,49

646

51

0

12069408

Nahmitz

5,95

589

54

0

12069416

Netzen

19,65

653

59

1

12069480

Prützke

12,88

581

219

2

12069488

Rädel

6,80

527

146

1

12069504

Reckahn

12,36

426

33

1

12069528

Rietz

9,44

432

47

7

12069564

Schenkenberg

5,69

1537

115

11

12069624

Trechwitz

0

12069684

Wust

10,57

365

14

8,81

421

438

1

Summe der o. g. Gemeinden

251,42

16582

3628

66

Anteil der Gemeinden an der Stadtregion in %

4,0

0,4

0,3

0,4

Anteil der Gemeinden am Umland der Stadtregion in %

4,7

1,9

1,5

0,8

Quelle:

Eigene Berechnungen auf Grundlage von BA 2005 und StatLA 2005a

Somit ergibt sich aufgrund dieser Korrektur der Stadtregion Berlin-Potsdam die in Abbildung 3 ersichtliche Regionsabgrenzung, mit der im Folgenden gearbeitet wird (auch Tabelle A-2 im Anhang).

III


Abbildung 3:

105

Stadtregion Berlin-Potsdam nach eigener Abgrenzung

Gemeindegrenze Verbandsgemeindegrenze Kreisgrenze Bundesautobahn Oranienburg Bernau Nauen

Strausberg Berlin

Fürstenwalde/ Spree

PotsWerder dam (Havel) Königs Wusterhausen

Kernstädte Umlandgemeinden ausgeschlossene Gemeinden Quelle:

2

20 km

Eigene Darstellung auf Grundlage von BA 2002 und StatLA 2005a

Auswirkungen der Gebietsreformen in Brandenburg auf die Erfassung der Kommunalfinanzen

Die in den folgenden Kapiteln dargestellten statistischen Auswertungen zeigen Entwicklungsverläufe der kommunalen Finanzsituation in den Kommunen der Untersuchungsräume. Unabdingbare Voraussetzung zur Abbildung von Zeitreihen sind unveränderte Gebietseinheiten über die Dauer des betrachteten Untersuchungszeitraums. Dies ist für die Kommunen in den Ländern Schleswig-Holstein und Niedersachsen gegeben.36 Ein Bruch ergibt sich jedoch in Brandenburg. Dort setzten – für die östlichen Länder sehr spät – ab 1996 Gebietsreformen ein, im Zuge derer sich die Zahl der Gemeinden stetig verringerte (Blach/Jonetzko 1999: 2). Solche Gebietsreformen mit jährlich sich verändernden Gebietsständen erschweren in erheblichem Maße die wissenschaftliche Auswertung der Jahresrechnungsstatistiken. Es ist somit für eine vergleichende Analyse von Finanzkennziffern erforderlich, die Finanzdaten auf einen einheitlichen Gebietsstand zu einem festgelegten 36

In Schleswig-Holstein und Niedersachsen gibt es im Vergleich zu Brandenburg nur Veränderungen an Gebietsständen, die alle außerhalb der Untersuchungsregion liegen. Da die Kommunen außerhalb der betrachteten Umlandregionen im Folgenden nur als Aggregat betrachtet werden (Kapitel IV), beeinflussen neu konstituierte Gemeinden die Ergebnisse nicht.

106


Zeitpunkt umzurechnen, um die Einflüsse der Gebietsreformen und damit räumlich nicht vergleichbarer Gebietskörperschaften auszuschalten. Mit dem Problem der fehlenden Vergleichbarkeit von kommunalen Finanzdaten in den östlichen Ländern waren auch schon andere Studien konfrontiert, die jedoch überwiegend keine Angaben zum methodischen Vorgehen bei Gebietsstandsänderungen machen (z. B. Seitz 2002a; DIW 2001b). Eine Ausnahme stellt in diesem Zusammenhang die Untersuchung von Bizer/Scholl (1998) dar: Die Autoren stellen eine Analyse der Gemeindefinanzentwicklung in Brandenburg und Sachsen dar. Während es für den Beobachtungszeitraum von 1992 bis 1995 für die brandenburgischen Gemeinden keine Veränderungen gab, war für die sächsischen Gemeinden eine Umschlüsselung der Daten erforderlich. Jedoch war es im Rahmen der Untersuchung nicht möglich, eine vollständige Gebietsstandsanpassung durchzuführen, da in Sachsen im Zuge der Gemeindereform auch Gemeinden „zerschlagen“ wurden (ibd.: 131). Somit wurde in der genannten Studie aus der Grundgesamtheit der Kommunen eine Stichprobe gezogen, die nur solche Städte und Gemeinden enthält, die nicht oder kaum von Gebietsstandsveränderungen betroffen waren. Ein solches Vorgehen mithilfe einer Stichprobe von den bei Gebietsstandsveränderungen nicht betroffenen Gemeinden lässt sich jedoch für diese Untersuchung nicht realisieren, da eine flächendeckende Analyse aller Gemeindehaushalte und nicht nur eine Auswertung der Mehrzahl von Gemeinden angestrebt wird. Zum Verständnis des methodischen Vorgehens bei der Anwendung des gemeindebasierten Umrechnungsschlüssels wird das angewandte Verfahren zur Gebietsstandsvereinheitlichung im Folgenden vorgestellt: Zunächst ergibt sich das Problem, dass es sich bei den Finanzdaten nicht um größenunabhängige Werte handelt, die ohne Weiteres aufsummiert oder subtrahiert werden können, wie dies z. B. bei Flächenerhebungen und Einwohnerzahlen möglich ist. Gebietsstandsänderungen sind in finanzieller Hinsicht auch mit Überlegungen verbunden, dass bei Gemeindezusammenschlüssen die Ausgaben durch die Schaffung von Synergieeffekten sinken müssten. Gegensätzlich besteht aber auch die berechtigte Annahme, dass durch die Schaffung einer größeren Kommune sich die zentralörtlichen Aufgaben und Ausgaben erhöhen. Somit ist keine eindeutige Tendenz erkennbar, ob Gebietszusammenschlüsse die Einnahmen und Ausgaben überproportional erhöhen oder senken. Beim Landesbetrieb für Datenverarbeitung und Statistik Brandenburg wird daher ein pragmatisches Vorgehen gewählt (Gespräch Aßmann 16.07.2004): Bei Eingemeindungen werden die einzelnen Gemeindehaushalte der einzugliedernden Gemeinden zu den Gemeindehaushalten der aufnehmenden Gemeinden aufsummiert. Ebenso wird verfahren, wenn ein Amt aufgelöst wird und alle Mitgliedsgemeinden des Amtes in eine neue Gemeinde wechseln. In diesem Fall werden die Gemeindehaushalte der aufgelösten Gemeinden sowie der Amtshaushalt bei der aufnehmenden Gemeinde aufsummiert. Schwieriger ist jedoch der Fall, wenn die Mitgliedsgemeinden eines Amtes auf verschiedene Gebietskörperschaften aufgeteilt bzw. „zerschlagen“ werden. In diesem Fall werden die Haushalte der einzugliedernden Gemeinden entsprechend der aufnehmenden Gemeinde bei Eingliederung aufsummiert. Der Amtshaushalt hingegen wird nicht geteilt und komplett der aufnehmenden Gemeinde zugerechnet, in die die größte Mitgliedsgemeinde des ehemaligen Amtes eingegliedert wurde. Dem Landesbetrieb für Datenverarbeitung und Statistik ist bewusst, dass dieses Vorgehen methodische Schwächen beinhaltet, es ist jedoch – nach Aussagen des Landesbetriebs in Potsdam – keine andere Umrechnung möglich, da keine Umrech-

III


107

nungsschlüssel für mögliche Synergieeinsparungen oder Ausweitungen der zentralörtlichen Leistungen vorliegen. Vor dem Hintergrund dieser Informationen wurde mithilfe des Statistikprogramms SPSS eine Umgruppierung der jeweiligen Gemeinden und Ämter vorgenommen, die im Zuge der Gebietsstandsreformen in Brandenburg aufgelöst und eingegliedert wurden. Dazu wurde den einzugliedernden Gemeinden und Ämtern die entsprechende Gemeindekennziffer der aufnehmenden Gemeinde zugewiesen. In einem zweiten Schritt wurden dann die Geldbeträge der Jahresrechnungsstatistiken aufsummiert, sofern die Gemeindekennziffer, die Gruppierungs- und Gliederungsnummer sowie das Jahr identisch waren. Die Informationen über die Gemeindezusammenschlüsse wurden dafür einerseits einem Informationsdienst des Innenministeriums des Landes Brandenburg (MI BRB 2004) und andererseits einer Sonderveröffentlichung des Landesbetriebs für Datenverarbeitung und Statistik Brandenburg (LDS BRB 2005) entnommen. Die für die Region relevanten Gebietsstandsänderungen finden sich in der Tabelle A-3 im Anhang. Wie in Kapitel III.1 bereits erwähnt, wird als Stichtag für einen einheitlichen Gebietsstand der 31. Dezember 2001 festgelegt. Die Übersicht in Tabelle 4 zeigt den Umfang der Gebietsreformen in Brandenburg in den Jahren 1997 bis 2002. Eine vollständige Schlüsselbrücke aller durch Gebietsveränderungen betroffenen Städte und Gemeinden in der Region Berlin-Potsdam zeigt die Tabelle A-3 im Anhang. Tabelle 4: Jahr

Ausmaß der Gebietsreformen im Land Brandenburg und Auswirkungen auf die Anzahl der Gebietskörperschaften mit Jahresrechnung

Zahl der Gebietskörperschaften mit Jahresrechnung

darunter: Städte und Gemeinden

darunter: Ämter

darunter: Kreise

darunter: Zweckverbände

Zahl der aufgelösten Gemeinden bzw. Gemeinden mit Statusänderung

Zahl der aufgelösten Ämter

1997

1.898

1.690

158

14

36

172

5

1998

1.758

1.555

153

14

36

86

1

1999

1.687

1.488

152

14

33

12

0

2000

1.674

1.478

152

14

30

6

0

2001

1.663

1.472

152

14

25

475

21

2002

1.190

1.023

128

14

25

251

2

Quelle:

Eigene Berechnungen auf Grundlage von StatLA 2004

In Tabelle 4 können sich Abweichungen z. B. zwischen der Anzahl der aufgelösten Gemeinden und der Zahl der verbliebenen Gemeinden im folgenden Jahr ergeben. Ebenso ist nicht gewährleistet, dass die Zahl der ausgewiesenen Kommunen mit den Angaben in anderen Publikationen übereinstimmt, da nicht alle gemeindlichen Neugliederungen zum Jahresende rechtskräftig geworden sind. Somit können in der Statistik der Jahresrechnung auch noch Gemeinden mit einem „Resthaushalt“ auftauchen, wenn die Gemeindeneubildung beispielsweise in der Mitte des Jahres rechtswirksam geworden ist. Somit erscheinen in der amtlichen Statistik zum Jahresende nur noch eine Gemeinde, in den Ausgangsdaten der Jahresrechnung jedoch noch zwei oder mehr Gebietskörperschaften.

108

3


Probleme der Vergleichbarkeit von Finanzströmen zwischen den kommunalen Ebenen

Durch die Wahl der Untersuchungsregionen Hamburg und Berlin-Potsdam mit den entsprechenden Stadtstaaten kann in den empirischen Untersuchungen dieser Arbeit kein vollständiger Vergleich zwischen den Finanzkennzahlen hergestellt werden, da die gemeindliche Ebene der kommunalen Finanzsystematik folgt, während die Länderebene sich an der Finanzsystematik der Staatsfinanzen orientiert. Diesem Sachverhalt wird in Kapitel V.1 Rechnung getragen, indem dort ein Beobachtungsraster vorgestellt wird, dass eine möglichst annähernde Vergleichbarkeit einzelner Positionen der Finanzstatistik herstellt. Dabei kann das Niveau der Einnahmen und Ausgaben der Stadtstaaten mitunter nicht mit den entsprechenden Positionen der Gemeinden verglichen werden, da im Länderhaushalt die gemeindlichen Einnahme- und Ausgabegrößen nicht immer genau abzugrenzen sind. Somit sind vielfach nur Entwicklungstrends und keine absoluten Werte aussagekräftig. Ein weiteres Problem der Vergleichbarkeit ergibt sich jedoch auch auf der kommunalen Ebene: Sowohl in Schleswig-Holstein als auch in Brandenburg stellen die kreisfreien und kreisangehörigen Städte, die Kreise, die Ämter, die Gemeinden und weitere Gemeindeverbände die Gebietskörperschaften der kommunalen Selbstverwaltung dar (Kellmann 2003: 280ff.; Künzel 2003: 82ff.). Dabei sind die Ämter ein Zusammenschluss mehrerer kleiner selbstständiger Gemeinden zu einer gemeinsamen Verwaltungseinheit. In Niedersachsen gibt es eine ähnliche Aufgliederung der kommunalen Verwaltungseinheiten in Gemeindezweckverbände, kreisfreie Städte, Kreise, kreisangehörige Städte als sog. Einheitsgemeinden sowie die Mehrzahl von kleineren Gemeinden, die wiederum zur Effektivierung der Verwaltung in sog. Samtgemeinden zusammengefasst werden (Hoffmann 2003: 172). Während für die kreisfreien Städte – bis auf die Zweckverbände – ein ausschließendes Prinzip gilt, d. h. eine kreisfreie Stadt nicht noch zusätzlich Mitgliedsgemeinde eines Kreises oder eines Amtes bzw. einer Samtgemeinde sein kann, können sich die Zuständigkeiten und Aufgaben der anderen Gemeinden der jeweiligen Länder auf verschiedene kommunale Ebenen aufteilen. So sind alle kreisangehörigen Städte und Gemeinden zumindest in zwei kommunalen Ebenen vertreten (Kreis, Gemeinde), v. a. bei Kleinstgemeinden kommt als dritte kommunale Verwaltungsebene noch das Amt bzw. die Samtgemeinde hinzu.37 Als Problem bei der Betrachtung der Finanzen auf Gemeindeebene stellt sich heraus, dass nur die Werte für die kreisfreien Städte die absolute Höhe der kommunalen Einnahmen und Ausgaben wiedergeben, während bei den größeren kreisangehörigen Städten und Gemeinden die Einnahmen und Ausgaben der Kreisebene nicht mit einfließen und mit einem eigenen Jahresabschluss gesondert ausgewiesen werden. Bei den kleineren kreis- und verbandsangehörigen Gemeinden werden neben den Kreisfinanzströmen auch die Ämterbzw. Samtgemeindefinanzströme in den Jahresrechnungsstatistiken gesondert ausgewiesen. Da aber neben der Gemeinde auch der Kreis bzw. der Gemeindeverband kommunale Aufgaben erfüllen und somit auch Einnahmen und Ausgaben verbuchen, stellen die Einnahmen und Ausgaben der Einzelgemeinden nur einen Teil der kommunalen Finanzen 37

Als vierte kommunale Ebene gibt es noch die Zweckverbände, die aber in den weiteren Analysen nicht berücksichtigt werden, da der räumliche Zuständigkeitsbereich für die Zweckverbände aus den Jahresrechnungen nicht ersichtlich wird.

III


109

dar. Zur vollständigen Vergleichbarkeit aller Gemeinden eines Bundeslandes müssten sämtliche Einnahmen und Ausgaben sowohl der Kreise als auch der Ämter bzw. Samtgemeinden auf die entsprechend angehörigen Gemeinden zurückverteilt werden. Diese Umlegung der Kreis- und Ämter- bzw. Samtgemeindehaushalte auf die entsprechenden Mitgliedsgemeinden ist theoretisch nach zwei Methoden denkbar, wobei jedoch keine der beiden Vorgehensweisen vollständig überzeugt:

Einerseits ist eine Umlegung sowohl der Kreis- als auch Verbandsgemeindeeinnahmeund -ausgabegrößen entsprechend der Zahl der Einwohner möglich. Dieses Vorgehen unterstellt eine einwohnerproportionale Aufteilung der Einnahmen und Ausgaben, wobei siedlungsstrukturelle Begebenheiten jenseits der Einwohnerzahl außer Acht gelassen werden. Zumindest werden bei diesem Verteilungsschlüssel die Differenzen zwischen den Kreisen und Gemeindeverbänden an die Einzelgemeinden weitergegeben, während innerhalb der „zerschlagenen“ Gebietskörperschaften gleiche Pro-KopfAnteile umgelegt werden. Andererseits ist es noch denkbar, die Einnahmen und Ausgaben der Kreise und Gemeindeverbände entsprechend den von den Einzelgemeinden gezahlten Umlagen an die kommunalen Ebenen rückzuverteilen. Damit würde zumindest eine Aufteilung der Finanzen der Kreis- und Ämter- bzw. Samtgemeindehaushalte gewährleistet, die sich an den gezahlten Finanztransfers der Umlagepflichtigen orientiert und einer realen Aufgabenzuordnung für die einzelnen Jahre nahe kommt. Jedoch scheitert dieses Verfahren an methodisch-statistischen Voraussetzungen: Die Gruppierungssystematik der Jahresrechnungen weist mit der Gruppierungsnummer 832 „Allgemeine Umlagen an Gemeinde und Gemeindeverbände“ aus, unter denen sich sowohl die Zahlungen der Kreis- als auch Amts- bzw. Samtgemeindeumlagen subsumieren. Die fehlende Differenzierung in zwei Arten von Finanzströmen innerhalb einer Gruppierungsnummer lässt die Trennung zwischen Kreis- und Amts- bzw. Samtgemeindeumlage leider nicht zu.

Die beschriebenen methodischen Überlegungen zeigen, dass die Einnahmen und Ausgaben der Verbandsgemeinden und Kreise nicht zufriedenstellend auf die Einzelgemeinden aufgeteilt werden können, sodass als methodisch exakte Vorgehensweise unter finanziellen Aspekten der gesamte Kreis mit seinen Gemeindeverbänden und einzelnen Gemeinden als Untersuchungseinheit zugrunde zu legen wäre, wie dies die Studie des Bayrischen Staatsministeriums (STMLU 1992: 14f.) getan hat. Unter raumwissenschaftlichen Aspekten würde damit jedoch das Untersuchungsziel einer für die Suburbanisierungsforschung notwendigen kleinräumigen Analyse auf Gemeindeebene konterkariert, sodass ein methodisches Hilfskonstrukt notwendig wird:

Für die Ebene der Ämter bzw. Samtgemeinden ist das Problem methodisch exakt zu lösen, indem die verbandsangehörigen Einzelgemeinden mit ihrem Gemeindeverband zusammengefasst werden. Da bei der Regionsabgrenzung darauf geachtet wurde, dass Ämter und Samtgemeinden nur als Ganzes in die Region aufgenommen wurden (Kapitel III.1), ergeben sich unter finanziellen Aspekten für die Untersuchungseinheit „Verbandsgemeinde“ keine Schwierigkeiten. Damit verringert sich die Zahl der Untersuchungseinheiten erheblich – in der Region Hamburg von 309 Einzelgemeinden auf 80

110


Verbandsgemeinden und in der Region Berlin-Potsdam von 226 Einzelgemeinden auf 69 Verbandsgemeinden. Jedoch ist mit dieser Anzahl an Analyseeinheiten innerhalb der Regionen noch eine hinreichende lokale Ausdifferenzierung gegeben. Die Zuordnung der Einzelgemeinden zu den entsprechenden Verbandsgemeinden ist aus den Tabellen A-1 und A-2 im Anhang ersichtlich. Problematischer ist der Umgang mit den Finanzierungsvorgängen der Kreise, da diese aufgrund der gemeindescharfen Regionsabgrenzung nicht vollständig zum Untersuchungsgebiet gehören. Daher können nicht die gesamten Kreiseinnahmen und -ausgaben auf die regionszugehörigen Gemeinden zerlegt werden, da auch Gemeinden in den äußeren, nicht der Untersuchungsregion zugehörigen Bereichen der Kreise von deren Aufgaben profitieren und Umlagen entrichten. Da als Zurechnungsschlüssel die Umlagezahlungen nicht in Frage kommen, bleibt – trotz der methodischen Bedenken – nur die anteilige Umrechnung der Kreisfinanzen nach der Einwohnerzahl der Gemeinden. Die jeweiligen kommunalen Anteile innerhalb der Kreise können den Tabellen A-4 und A-5 im Anhang entnommen werden. Eine ältere Untersuchung zur Analyse der gemeindlichen Finanzsituation vernachlässigt die Kreiswerte mit der Begründung, dass sich die Kreiseinnahmen und -ausgaben gleichmäßig im Einwohnerbezug auf die Gemeinden verteilen (Krebs 1975: 83). Jedoch werden damit auch mögliche unterschiedliche Durchschnittswerte zwischen den Kreisen außer Acht gelassen. Somit werden im Rahmen dieser Studie die Kreisfinanzvorgänge wie beschrieben berücksichtigt.

Als weiteres Problem verbleibt der Umgang mit Zahlungen von gleicher Ebene, d. h. den Finanzströmen zwischen den kommunalen Ebenen der Einzelgemeinde, der Verbandsgemeinde und dem Kreis. So finanzieren sich z. B. die Verbandsgemeinden über eine Umlage ihrer Mitgliedsgemeinden. Dieser Finanztransfer taucht bei den Mitgliedsgemeinden als Ausgabe auf, bei den Verbandsgemeinden aber als Einnahme. Normalerweise werden in der Finanzstatistik die Gesamteinnahmen und -ausgaben um diese Zahlungen von gleicher Ebene bereinigt, um Doppelzählungen zu vermeiden. In diesem Fall sind die Zahlungen von gleicher Ebene aber nicht herauszurechnen, um die flächendeckende Vergleichbarkeit mit denjenigen Gemeinden herzustellen, die keinem Amt bzw. keiner Samtgemeinen angehören. Ein einfaches Beispiel zur Illustration: Gegeben sind zwei Gemeinden, die sich zu einer Verbandsgemeinde zusammengeschlossen haben. Jede der Einzelgemeinden hat 1.000 € Gesamteinnahmen, von denen jeweils 200 € an die Verbandsgemeinde als Umlage abzuführen sind, d. h., jeder Einzelgemeinde verbleiben netto 800 €. Die Verbandsgemeinde hat keine weiteren originären Einnahmequellen als die Verbandsgemeindeumlage in Höhe von 400 € der beiden Mitgliedsgemeinden. Insgesamt sind somit 2.000 € im Geldverkehr. Würden die Zahlungen von gleicher Ebene nicht berücksichtigt, müssten bei den Einzelgemeinden von den Bruttoeinnahmen jeweils 200 € Umlage als Zahlung von gleicher Ebene abgezogen werden, während die Verbandsgemeinde keine Einnahmen nach Abzug der Umlage hätte. Dies würde bedeuten, dass nur insgesamt 1.600 € im Umlauf wäre und die 400 € Umlageeinnahmen der Verbandsgemeinde nicht berücksichtigt würden. Dies ist jedoch bei einer flächendeckenden Analyse der Kommunalfinanzen sachlich falsch, da mit diesen 400 € Aufgaben finanziert werden, die den Mitgliedsgemeinden zugute kommen. Diese sind demnach zu berücksichtigen, um die Finanzströme innerhalb von Verbandsgemeinden nicht künstlich herunterzurechnen. Denn damit wären diese nicht mehr mit den

III


111

verbandsgemeindefreien Städten und Gemeinden vergleichbar, bei denen diese auf zwei Ebenen verteilten finanziellen Umschichtungen nicht anfallen. Der einfachste Weg ist somit, die Bereinigung der Zahlungen von gleicher Ebene außen vor zu lassen, da damit nur die 1.000 € Bruttoeinnahmen der Einzelgemeinden Berücksichtigung finden. Durch die Zusammenlegung der Einzelgemeinden zu Verbandsgemeinden ist es unerheblich, welchen Anteil der Einzelgemeinden zur Finanzierung der Verbandsgemeinden aufgebracht wird, da es sich nach der Aggregation um die gleiche Gebietskörperschaft handelt. Konsequenz daraus ist, dass die Gesamteinnahmen und -ausgaben in dieser Studie höher liegen als die Vergleichswerte in der Literatur (z. B. Karrenberg/Münstermann 2005) oder die Rechnungsergebnisse der kommunalen Haushalte des Statistischen Bundesamtes, da diese Zahlen um die Einnahmen und Ausgaben der von der gleichen Ebene empfangenen Zahlungen bereinigt sind. Ähnliche Überlegungen gelten auch für die Finanzierungsvorgänge zwischen den kreisangehörigen Kommunen und ihren Kreisen. Aus bereits beschriebenen methodischen Schwierigkeiten muss bei der finanziellen Beziehung dieser beiden Ebenen jedoch davon ausgegangen werden, dass die kreisangehörigen Kommunen entsprechend ihrer Einwohnerzahl von den vom Kreis übernommenen Aufgaben profitieren und diese dafür eine entsprechend ihrer Einwohnerzahl gestaffelte Kreisumlage an den Kreis zahlen. Unter diesen Annahmen können die Zahlungen von gleicher Ebene ebenfalls vernachlässigt werden. Diese Annahme birgt jedoch methodische Unzulänglichkeiten, da die Kreisumlage nach der Maßgabe der Finanzkraft der jeweiligen Kommune erhoben wird (Schwarting 2001: 151). Diese sind jedoch nicht zufriedenstellend zu lösen. Damit lässt sich abschließend festhalten, dass folgendes Vorgehen gewählt wird (Abbildung 4): Die Finanzen werden auf der nach Möglichkeit kleinräumlichsten Ebene untersucht. Dies ist i. d. R. die Verbandsgemeindeebene (Ämter bzw. Samtgemeinden), die die Finanzierungsvorgänge der Einzelgemeinden integriert. Um auch die vom Kreis getätigten Einnahmen und Ausgaben zu berücksichtigen, ohne diese als kleinräumigste Untersuchungseinheit heranzuziehen, wird eine einwohnerproportionale Aufteilung der Kreisfinanzen auf die kreisangehörigen Städte und Gemeinden unterstellt. Abbildung 4:

Methodisches Vorgehen zur Herstellung der Vergleichbarkeit von Finanzströmen zwischen den kommunalen Ebenen Einbezogene Gebietskörperschaften im Umland (Land-)Kreise

(Land-)Kreise Aufteilung nach Ew.

Kreisfreie Städte

Analyseebene: Kreisangehörige, verbandsfreie Gemeinden

Kommunale Zweckverbände

Quelle:

Eigene Darstellung

Reale Umlegung

Analyseebene: Verbandsgemeinde Kreisangehörige, verbandsangehörige Gemeinden

112

4


Abgrenzung des Untersuchungszeitraums sowie Inflationsbereinigung der Finanzdaten

Als Untersuchungszeitraum steht maximal die Zeitspanne von 1990 bis 2002 zur Verfügung, da für diesen Zeitraum die Ergebnisse der Jahresrechnungsstatistik für die Kommunen in den Ländern Schleswig-Holstein und Niedersachsen vorliegen. Da jedoch primär ein Vergleich mit den brandenburgischen Kommunen verfolgt wird, muss aufgrund der Datenverfügbarkeit der Untersuchungszeitraum auf die Jahre von 1997 bis 2002 begrenzt werden. Das Jahr 1997 als frühstmöglicher Zeitpunkt mit zur Verfügung stehenden Daten für die ostdeutschen Kommunen bietet sich auch in finanzstatistischer Hinsicht an, da im Jahr 1996 der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer mit der Neuregelung des Familienleistungsausgleichs eine Niveauverschiebung erfuhr. Die Anrechnung des Kindergeldes auf die Lohn- und Einkommensteuer führte zu Steuerverlusten der kommunalen Gebietskörperschaften von etwa 8 % (eigene Berechnungen nach Karrenberg/Münstermann 1999). Die Verluste werden indirekt über eine Erhöhung des Länderanteils an der Umsatzsteuer kompensiert, die dann länderspezifisch in Form von Zuweisungen an die Kommunen weitergeleitet werden (Horlemann 1996). Dies hat wiederum eine Verschiebung des Niveaus dieser Einnahmeart zur Folge. Diese Veränderungen werden ab 1997 wirksam, sodass es im Untersuchungszeitraum zu keinen Verschiebungen aufgrund des Familienleistungsausgleichs kommt und die Analysen eine Indizierung auf das Jahr 1997 zulassen. Insbesondere bei indizierten Berechnungen auf ein Basisjahr ist es notwendig, den zugrunde liegenden Zeitpunkt in die unterschiedlichen Phasen der Wirtschaftsentwicklung einordnen zu können. Bei der Interpretation ist die jeweils dargestellte Entwicklung auch vor dem Hintergrund der allgemeinen Wirtschaftsentwicklung zu interpretieren: Nach einer kurzen konjunkturellen Hochphase im Zuge des Vereinigungsbooms war die Wirtschaftsentwicklung von 1993 bis 1998 durch eine rezessive Phase gekennzeichnet, der bis zum Jahr 2000 ein kurzer Aufschwung folgte. Danach schwächte sich das Wirtschaftswachstum wieder deutlich ab (eigene Berechnungen nach BBR 2005). Somit sind auf das Jahr 1997 indizierte Darstellungen auf die Endphase einer rezessiven Wirtschaftsphase bezogen, sodass tendenziell ansteigende Entwicklungsverläufe zu erwarten sind. Da im Zentrum der Analysen ein mehrjähriger Betrachtungszeitraum steht, ist es sinnvoll, die Einnahmen- und Ausgabenpositionen der Jahresrechnungsstatistiken und der Länderhaushalte um die allgemeine Preissteigerungsrate zu bereinigen. Mit diesem Vorgehen zeigen die Entwicklungsvariablen in Preisen – d. h. auch die Finanzdaten – ein inflationsbereinigtes Wachstum bzw. Schrumpfen und somit die zumindest näherungsweise reale Entwicklung an. Da dieses Vorgehen in einer Vielzahl der anderen Studien zu den Gemeindefinanzen nicht berücksichtigt wird, werden sich bei diesen Analysen vielfach abgeschwächtere Entwicklungen zeigen, da die Bereinigung um die Preissteigerung einen ausgleichend-bereinigenden Effekt gegenüber den realen Einnahmen und Ausgaben zu den entsprechenden Jahren aufweist. Zur Herleitung der verwendeten Deflatoren wird auf zwei Quellen zurückgegriffen:

Ein Gesamtindex der Verbraucherpreise in Deutschland (StatBA 2004b) sowie ein Verdienstentwicklungsindex der öffentlich beschäftigten Beamten, Arbeiter und Angestellten (Dietz 2004).

III


113

Somit setzt sich der Deflator aus der allgemeinen Preisteuerung, der auch die öffentlichen Haushalte unterliegen, und der Verdienstentwicklung bei den Gebietskörperschaften, die in hohem Maße die öffentlichen Ausgaben bestimmen, zusammen. Da diese beiden Entwicklungsindizes für die zurückliegenden Jahre relativ eng beieinanderliegen, wird die daraus gemittelte Preisentwicklung als akzeptabler Wert angenommen und auf das Hinzuziehen weiterer Statistiken verzichtet. Dazu wird noch eine dritte Quelle für diese beiden Kenngrößen hinzugezogen, da beide Statistiken in den angegebenen Quellen rückwirkend nur bis 1991 bzw. 1992 ausgewiesen sind. Zur Berechnung der Deflatoren für die Jahre 1990 und 1991 wird daher auf eine Veröffentlichung von Gutsche (2004a) zurückgegriffen, der in einem methodisch gleichen Verfahren mit den gleichen Indizes Deflatoren berechnet hat. Als Bezugsjahr für die reale Einnahme- und Ausgabensituation wurde das Jahr 2001 gewählt, da die Finanzen für die Stadtstaaten Hamburg und Berlin nur bis zu diesem Jahr vorliegen. Die Werte der eigens berechneten Deflatoren lassen sich aus Tabelle 5 ablesen. Tabelle 5: Jahr

Berechnung der Deflatoren für die Einnahmen und Ausgaben der Jahresrechnungen

Verbraucherpreisindex (2001 = 100)

Verdienstentwick- gemittelte Preislung entwicklung (2001 = 100)

aufsummierte Veränderungen

Kehrwert = Deflator (2001 = 100)

2002

1,01

1,02

1,0189

-0,0189

0,9811

2001

1,00

1,00

1,0000

0,0000

1,0000

2000

0,98

0,98

0,9822

0,0178

1,0178

1999

0,97

0,97

0,9682

0,0318

1,0318

1998

0,96

0,94

0,9515

0,0485

1,0485

1997

0,95

0,92

0,9359

0,0641

1,0641

1996

0,93

0,91

0,9204

0,0796

1,0796

1995

0,92

0,89

0,9055

0,0945

1,0945

1994

0,90

0,85

0,8790

0,1210

1,1210

1993

0,88

0,84

0,8592

0,1408

1,1408

1992

0,84

0,79

0,8161

0,1839

1,1839

1991

0,80

0,75

0,7783

0,2217

1,2217

0,78

0,72

0,7496

0,2504

1,2504

1990 Quelle:

Eigene Berechnungen auf Grundlage von Dietz 2004; StatBA 2004b und Gutsche 2004a

Die im Rahmen dieses Kapitels beschriebenen Überlegungen gelten für die gesamte Arbeit, während auf die Auswahl und Begründung von finanziellen Kennziffern sowie der im Weiteren angewandten statistischen Verfahren jeweils zu Beginn der Kapitel eingegangen wird, in denen sie genutzt werden.

IV

Analyse der Finanzlagen der Umlandräume im Vergleich zum jeweilig restlichen Bundesland

In einem ersten Analyseschritt zu den kommunalen Finanzen wird eine aggregierte Untersuchung der kommunalen Gebietskörperschaften in den beiden Untersuchungsregionen durchgeführt. Dabei wird deren Finanzsituation mit den Strukturen und Entwicklungen im jeweils restlichen Bundesland verglichen. Es wird die Fragestellung untersucht, ob der agglomerationsnahe Raum um Hamburg und Berlin/Potsdam durch eine unterscheidbare Finanzlage seiner Kommunen im Vergleich zu den restlichen Landesteilen gekennzeichnet ist. In der Literatur besteht weitgehend Einigkeit, dass die Agglomerationsränder eine insgesamt günstigere Finanzstruktur und -entwicklung aufweisen und dieser Sachverhalt vorwiegend mit Suburbanisierungsprozessen erklärt wird. Beispielhaft seien an dieser Stelle nochmals drei Untersuchungen genannt, die fiskalische Disparitäten im landesweiten Vergleich untersucht haben (auch Kapitel II.4):

Eine Untersuchung des Bayrischen Staatsministeriums zeigt, dass die Steuereinnahmen der Umlandkreise und ihrer Gemeinden mit 888 DM im Jahresmittel von 1987 bis 1989 über dem Dreijahresmittel der ländlichen Kreise mit 839 DM liegen. Auch haben sich die Umlandkreise mit +131 % (bezogen auf das Jahresmittel 1974 bis 1976) positiver entwickelt als die Landkreise außerhalb der Agglomerationen mit +116 % (STMLU 1992: 48). In der Untersuchung von Gretz wird für das Land Hessen ein ähnlicher Befund bestätigt, da gezeigt werden kann, dass sich „die finanzielle Situation von Umlandgemeinden und -kreisen im Untersuchungszeitraum [1988-1992] deutlich besser darstellt als die in den kreisfreien Städten und den Kreisen außerhalb der verdichteten Regionen“ (1993: 23). Es wird resümiert, dass sich „die Umlandkreise des Rhein-MainGebiets auch im Mangel noch recht komfortabel einrichten können“ (ibd.: 1). Eine neuere Untersuchung zu Niedersachsen klassifiziert die Kreise des Landes in die Raumtypen Kernstädte, Agglomerationsränder und ländlich-periphere Räume. Die Studie kommt zu dem Ergebnis, dass die Agglomerationsränder ihre Finanzsituation verbessern konnten, die peripheren Regionen den Status quo gewahrt haben und die Kernstädte die größten Einbußen zu verzeichnen hatten (Hardt/Pohle 1999).

Ob die für diese Studie ausgewählten Umlandbereiche der Stadtregionen Hamburg und Berlin-Potsdam im Vergleich zu ihrem restlichen Bundesland auch eine positivere fiskalische Situation und Entwicklung aufweisen, wird im Folgenden analysiert. Sofern dies der Fall ist, besteht die begründete Annahme, dass die vorteilhafte Finanzsituation zumindest z. T. auf stadtregionalen Verflechtungsprozessen beruht und dieser Befund die Grundlage für weitere detaillierte Untersuchungen liefert. Auch dient dieser Analyseschritt der Komplexitätsreduktion: Es werden in diesem Kapitel relativ umfangreiche Einnahme- und Ausgabearten im Hinblick auf ihre quantitative Ausprägung im Umland im Vergleich zum

116


restlichen Land untersucht. Nur sofern sich die Ausprägungen der Indikatoren im Umland und den restlichen Landesteilen in ihrer Struktur oder Entwicklung deutlich voneinander unterscheiden, werden diese in den folgenden Kapiteln weiter berücksichtigt.

1

Methodisches Vorgehen zur Bildung von finanzwirtschaftlichen Aggregatdaten der Kommunen

Für die Analysen dieses Kapitels ist eine Aufbereitung der Finanzdaten der Kommunen notwendig. Als Datenbasis für die Berechnung der finanzstatistischen Kennzahlen dienen die kommunalen Jahresrechnungen der Länder Schleswig-Holstein, Niedersachsen und Brandenburg. Da die kommunale Haushaltsgliederung bundeseinheitlichen Systematiken folgt, können interkommunal vergleichbare Abgrenzungen vorgenommen werden. Dazu werden die Gruppierungsnummern der kommunalen Jahresrechnungen herangezogen, d. h., es werden Einnahme- und Ausgabegrößen nach ökonomischen Finanzierungsarten gebildet, ohne Unterscheidung nach inhaltlichen Aufgabenbereichen. Nach der Zusammenführung der Daten für die einzelnen Jahresrechnungen in einer länderbezogenen Datenbank wurden die Ergebnisse der Haushaltsrechnungsergebnisse – wie in Kapitel III beschrieben – deflationiert und in Brandenburg entsprechend der Gemeindegebietsreformen umgerechnet. Dieses Vorgehen lieferte einheitliche Datensätze für die kommunale Ebene. Aus diesen Datensätzen wurden im Anschluss die gewünschten Indikatoren berechnet. Mithilfe dieser hoch aggregierten Kennzahlen soll aus der Informationsdichte der kommunalen Rechnungsergebnisse eine problembezogene Informationsverdichtung herbeigeführt werden, die sich der Struktur und der Entwicklung der Finanzsituation der Gebietskörperschaften in den Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam widmet. Alle methodischen Vereinheitlichungen und Berechnungen wurden mit dem Datenbanksystem Access und dem Statistikprogramm SPSS durchgeführt. In Anlehnung an das von Junkernheinrich (1991) konzipierte und von Pohlan (1997) fortentwickelte Beobachtungsraster für kommunale Haushaltseckdaten wurden ausgewählte Indikatoren berechnet (Tabellen 6 und 7 sowie ausführlich die Tabelle A-6 im Anhang). Hierbei sind die zentralen Einnahme- und Ausgabearten des kommunalen Gruppierungsplans enthalten, die in ihrer Summe aber nicht die gesamten Finanzierungsvorgänge der kommunalen Haushalte abbilden. Nach der Berechnung dieser Kennzahlen aus der Summe verschiedener Gruppierungsnummern ergeben sich einzelne Einnahme- und Ausgabepositionen, die aber interkommunal erheblich differieren, da es sich um absolute Größen handelt. Um die Finanzsituation der Städte und Gemeinden vergleichbar zu machen, werden aus den Kennzahlen die ProKopf-Werte für die einzelnen Gebietskörperschaften ermittelt. Auch diese Verhältniszahlen der einwohnerbezogenen Beträge sind durchaus noch mit Problemen behaftet38, stellen aber eine gängige Praxis dar, sodass sie in der Alltagspolitik eine herausragende Rolle einnehmen. 38

Die Probleme der Verhältniszahlen lassen sich an der Pro-Kopf-Verschuldung anschaulich darstellen: Eine gleich hohe Pro-Kopf-Verschuldung in einer Gemeinde mit hohen Steuereinnahmen und somit einer hohen Schuldendienstfähigkeit ist weniger negativ zu beurteilen als in einer Gemeinde mit einer ungünstigen Wirtschafts- und Sozialstruktur und dadurch bedingten geringen Einnahmen und hohen Ausgabebedarfen.

IV

Finanzlagen des Umlandes im Vergleich

Tabelle 6:

117

Abgrenzung der ausgewählten absoluten Kennzahlen der Einnahmen nach ihrer kommunalen Gruppierungsnummer

Kennzahl

Gruppierungsnummern der kommunalen Haushaltssystematik

Einnahmen ohne bes. Finanzierungsvorgänge (a) (b)

399 – (169 + 209 + 270 + 275 + 279 + 28 + 30 + 31 + 374 + 375 + 376 + 377 + 378 + 379 + 810 + 811)

Gemeindesteuern (b) (c) (d)

000 + 001 + 003 + 01 + 010 + 011 + 012 + 020 + 021 + 022 + 023 + 024 + 025 + 026 + 027 + 028 + 029 - (810 + 811)

Gebühren (e)

10 + 11 + 12 + 263

Beiträge

35

Schlüsselzuweisungen

041

Invest. Zuweisungen von übergeord. Ebene

360 + 361

Schuldaufnahme am inländ. Kreditmarkt

374 + 377 + 378 + 379

(a) Summe der Einnahmen des Verwaltungs- und Vermögenshaushaltes abzüglich der besonderen Finanzierungsvorgänge, der Gewerbesteuerumlage, der Zuführung vom Vermögens- zum Verwaltungshaushalt, der kalkulatorischen Einnahmen sowie der inneren Verrechnungen. (b) Gruppierungsnummer 811 kommt in Niedersachsen vor. (c) Betrachtung der Gemeindesteuern ohne steuerähnliche Einnahmen. (d) Gruppierungsnummer 011 in Schleswig-Holstein und Brandenburg in 1997. (e) Hinzunahme der Fehlbelegungsabgabe mit der Gruppierungsnummer 263. Quelle:

Eigene Zusammenstellung in Anlehnung an Junkernheinrich/Micosatt 2001; Pohlan 1997; STMLU 1992; Junkernheinrich 1991 und Gespräch Micosatt 04.11.2004

Tabelle 7:

Abgrenzung der ausgewählten absoluten Kennzahlen der Ausgaben nach ihrer kommunalen Gruppierungsnummer

Kennzahl

Gruppierungsnummern der kommunalen Haushaltssystematik

Ausgaben ohne bes. Finanzierungsvorgänge (a) (b)

999 - (679 + 680 + 685 + 689 + 810 + 811 + 86 + 893 + 894 + 90 + 91 + 974 + 975 + 976 + 977 + 978 + 979 + 993 + 994)

Personalausgaben

40 + 410 + 411 + 414 + 415 + 416 + 417 + 418 + 420 + 421 + 424 + 425 + 428 + 430 + 434 + 435 + 438 + 440 + 444 + 445 + 448 + 45 + 46

Laufender Sachaufwand (c)

50 + 51 + 52 + 53 + 54 + 55 + 56 + 638 + 639 + 64 + 65 + 660 + 661 + 675 + 676 + 677 + 678 + 717 + 718 + 84 + 840 + 842 + 845 + 841 + 848 + 849

Soziale Leistungen

73 + 74 + 75 + 76 + 77 + 78 + 791 + 792

Investitionen für Baumaßnahmen

94

Inländ. Sachinvestitionen insgesamt

932 + 935 + 94

Zinsausgaben am inländ. Kreditmarkt (d)

800 + 801 + 802 + 803 + 804 + 805 + 806 + 807 + 808 + 809

Tilgung am inländ. Kreditmarkt (d)

974 + 975 + 976 + 977 + 978

(a) Summe der Ausgaben des Verwaltungs- und Vermögenshaushaltes abzüglich der besonderen Finanzierungsvorgänge, der Gewerbesteuerumlage, der Zuführung vom Vermögens- zum Verwaltungshaushalt, der kalkulatorischen Einnahmen sowie der inneren Verrechnungen (b) Gruppierungsnummer 811 kommt in Niedersachsen vor. (c) Die Gruppierungsnummer 718 kennzeichnet in Niedersachsen im Jahr 2002 die vormals gültige Gruppierungsnummer 717. (d) Beschränkung der Schuldaufnahme auf den inländischen Kreditmarkt, da Kommunen kaum Möglichkeit zur Schuldaufnahme im Ausland haben. Quelle:

Eigene Zusammenstellung in Anlehnung an Junkernheinrich/Micosatt 2001; Pohlan 1997; STMLU 1992; Junkernheinrich 1991 und Gespräch Micosatt 04.11.2004

118


Jedoch besteht das statistische Problem, dass Veränderungen allein der Einwohnerzahl bei gleich bleibenden Einnahmen und Ausgaben bereits Veränderungen der Pro-Kopf-Werte bewirken. Dies ist v. a. in Brandenburg relevant (Tabelle 8), wo es zu massiven Umverteilungen der Bevölkerung zwischen der betrachteten Stadtregion und dem peripheren Regionen gekommen ist (STK BRB 2004). Vor dem Hintergrund dieser Kritik kann eine Beurteilung der Finanzsituation in den Regionen mithilfe dieser absoluten und einwohnerbezogenen Werte jedoch noch nicht zufriedenstellend stattfinden, da die strukturelle Bedeutung verschiedener Einnahmen und Ausgaben und deren Veränderungen im Zeitverlauf erst mit der Bildung von Verhältniszahlen zwischen Einnahme- und Ausgabebereichen deutlich werden (Junkernheinrich 1991: 151ff.). Daraus ergeben sich Hinweise auf den finanziellen Autonomiegrad bzw. die finanzielle Belastungssituation einer Gemeinde. Tabelle 8:

Bevölkerungszahl und -entwicklung der Untersuchungsregionen und des jeweilig restlichen Bundeslandes Bevölkerung 1997

Bevölkerung 2002

Entwicklung 1997-2002 in %

S-H: Region HH

795.356

830.151

S-H: restl. Land

1.954.027

1.979.955

1,33

430.291

454.436

5,61

7.399.983

7.515.167

1,56

747.019

860.167

15,15

1.684.537

1.594.854

-5,32

NDS: Region HH NDS: restl. Land BRB: Region B-P (o. Potsdam) BRB: restl. Land (o. Potsdam) Quelle:

4,37

Eigene Berechnungen auf Grundlage von SÄBL 2004b

Die Beurteilung der finanziellen Kennziffern ist im Wesentlichen auf einen Vergleich mit den anderen Gebietskörperschaften orientiert, sodass die realen Entwicklungen analytischdeskriptiv abgebildet werden. Es ist ausdrücklich nicht Ziel dieser Arbeit, mithilfe einer normativ gerichteten Theorie der Kommunalfinanzen einen wünschenswerten Sollzustand zu bewerten, in den sich ein rationales Gemeindefinanzsystem einordnet. Dieser Aspekt ist bei der Diskussion um verschiedene Reformvorschläge zum Gemeindefinanzsystem (Kapitel IX.2.1) relevant, da diese v. a. anhand von normativ entwickelten Kriterien für (Gemeinde-)Steuern und Aufgabenkompetenzen diskutiert werden. Auch die Finanzausgleichssysteme basieren auf normativen Betrachtungen der kommunalen Finanzsituation, indem ein fiktiver Finanzbedarf, der auf Wertvorstellungen für die Erfüllung notwendiger Aufgaben basiert, der Finanzkraft gegenübergestellt wird. Solch eine wertende Einschätzung soll und kann diese Untersuchung nicht leisten und es bleibt weitgehend der Politik vorbehalten, dazu entsprechende Vorgaben zu machen. Neben dem empirischen Vergleich der untersuchten Gebietskörperschaften liegt der Beitrag dieser Studie darin, die normativ geführten Diskussionen auf der Basis der quantitativ ermittelten Ergebnisse kritisch zu reflektieren (Kapitel IX.2). Im Land Brandenburg beziehen sich die Zahlen und auch die weiteren Analysen dieses Kapitels auf das Land ohne seine Landeshauptstadt. Der Grund ist, dass Potsdam im Rahmen der methodischen Überlegungen als Kernstadt definiert wurde (Kapitel III.1) und aufgrund seines „Sonderstatus“ weder dem Umland noch den restlichen, ländlichperipheren Landesteilen zugeordnet werden kann.

IV


119

Räumlich detaillierte Analysen der einzelnen Einnahme- und Ausgabearten sowie deren Wirkungszusammenhänge mit Wanderungsbewegungen werden in den empirischen Abschnitten der Kapitel V und VI vorgenommen. Ein Vergleich der Umlandkommunen mit den Kernstädten Hamburg und Berlin/Potsdam erfolgt erst im Kapitel V, sodass die Gegenüberstellung von Kennwerten zwischen den Kommunal- und Staatsfinanzen auch erst zu Beginn dieses Kapitels vorgenommen wird. Die Auswahl und Herleitung der verschiedenen Kennzahlen sowie die daraus gebildeten Quoten (Tabelle 9) werden im Folgenden kurz beschrieben und begründet. Dabei wird auch auf die thematische Relevanz der ausgewählten Indikatoren eingegangen. Tabelle 9:

Beobachtungsraster kommunaler Haushaltseckdaten und Indikatoren für kommunale Autonomie bzw. angespannte Haushaltslagen

Art der Kennzahl

Einnahmen in € je Ew.

Pro-KopfWerte

Ausgaben in € je Ew.

QuotenWerte

Bezeichnung Einnahmen o. b. F. in € je Ew.

[2]

Gewerbesteuer (netto) in € je Ew.

[3]

Grundsteuer B in € je Ew.

[4]

Gemeindeanteil an der Einkommensteuer in € je Ew.

[5]

Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer in € je Ew.

[6]

Gemeindesteuern (netto) in € je Ew.

[7]

Gebühren in € je Ew.

[8]

Beiträge in € je Ew.

[9]

Schlüsselzuweisungen in € je Ew.

[10]

Investitionszuweisungen in € je Ew.

[11]

Schuldenaufnahme in € je Ew.

[12]

Ausgaben o. b. F. in € je Ew.

[13]

Personalausgaben in € je Ew.

[14]

Laufender Sachaufwand in € je Ew.

[15]

Soziale Leistungen in € je Ew.

[16]

Sachinvestitionen in € je Ew.

[17]

Bauinvestitionen in € je Ew.

[18]

Zinsausgaben in € je Ew.

[19]

Tilgung in € je Ew.

Einnahmequoten

[2] / [4]

Gewerbesteuer-Einkommensteuer-Relation

Finanzierungsquoten

[6] / [12]

Steuerdeckungsquote

[10] / [16]

Quote der zuweisungsfinanz. Investitionsausgaben

[13] / [12]

Personalausgabenquote

Ausgabenquote

Belastungsquoten Quelle:

Berechnung [1]

[14] / [12]

Sachaufwandsquote

[17] / [12]

Bauinvestitionsausgabenquote

[15] / [6]

Sozialausgabensteuerquote

[18] + [19] / [6] + [9] Schuldendienstbelastungsquote

Eigene Darstellung

120

1.1


Kennzahlen der Einnahmen

Die Einnahmen ohne besondere Finanzierungsvorgänge (o. b. F.) beinhalten die Summe aller Einnahmen abzüglich der besonderen Finanzierungsvorgänge39, der Gewerbesteuerumlage, der Zuführung vom Vermögens- zum Verwaltungshaushalt, der kalkulatorischen Einnahmen und der inneren Verrechnungen. Die Einnahmen werden, wie in Kapitel III.3 beschrieben, nicht um die von gleicher Ebene empfangenen Zahlungen bereinigt, da ansonsten keine flächendeckende Vergleichbarkeit mit den verbandsfreien und -angehörigen Städten und Gemeinden unterhalb der Kreisebene gegeben ist. Die Einnahmen verdeutlichen, wie viele Mittel eine Gebietskörperschaft zur Aufgabenerfüllung einsetzen kann, jedoch unabhängig davon, ob diese Mittel mit einem Handlungsspielraum für die Kommune verbunden sind. Mit einem großen Handlungsspielraum und damit auch einer großen Finanzautonomie für die Städte und Gemeinden verbunden sind die Einnahmen aus Steuern. Daher werden die wichtigsten Steuerarten auch getrennt ausgewiesen. Diese sind jeweils direkt mit den Steuereinnahmen in den Länderhaushalten vergleichbar, da sich dort entsprechend ausgewiesene Gruppierungsnummern für die verschiedenen Gemeindesteuern finden lassen. Die Gewerbesteuer ist neben der Einkommensteuer die wichtigste kommunale Steuereinnahme. Diese Steuer hat nach dem Äquivalenzprinzip die Intention, die wirtschaftliche, d. h. gewerbliche Tätigkeit in einer Gemeinde zu besteuern. Politische Eingriffe haben die Gewerbesteuer zusehends ausgehöhlt – in der jüngeren Vergangenheit auch durch die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer im Jahr 1998 – sodass nur noch die Gewerbeertragssteuer verbleibt. Von der Gewerbesteuer ist ein Teil des Aufkommens als Gewerbesteuerumlage abzuführen, daher wird die Nettoposition verwendet, da dieser Abzug den Gemeinden nicht zur Verfügung steht. Die Gemeinde erhebt einen einheitlichen und von ihr beschlossenen Hebesatz. Durch Verlagerungen von Betrieben können die Gemeinden bei Zuzug Mehreinnahmen aus der Gewerbesteuer verbuchen, sofern der Betrieb gewerbesteuerpflichtig ist. Die Grundsteuer B ist ebenfalls eine wichtige Steuereinnahmequelle und neben der Gewerbesteuer die zweite Steuer mit einer kommunalen Hebesatzautonomie. Die Grundsteuer B besteuert den Grundbesitz an Wohn- und Betriebsgrundstücken nach einem jeweiligen Einheitswert der Grundstücke und darauf errichteter Gebäude. Der Bau neuer Wohnungen und Betriebsstätten erhöht die Einnahmen der Gemeinden aus der Grundsteuer, da bei erstmaliger Bebauung der Fläche die Grundstücke i. d. R. vom Geltungsbereich A (landwirtschaftlich genutzte Flächen) in den Bereich B für baulich genutzte Flächen übertragen werden. Seit 1970 erhalten die Gemeinden einen Anteil an der Einkommensteuer in Höhe von 15 %. Dieser Einkommensteueranteil fließt an diejenige Gemeinde, in der der steuerpflichtige Bürger seinen Wohnsitz hat. Der Anteil der Gemeinde lässt sich durch Multiplikation des Landesaufkommens mit der sog. Schlüsselzahl einer jeweiligen Gemeinde bestimmen. Beim Zuzug von Einwohnern in die Gemeinde ergibt sich eine Erhöhung der Schlüsselzahl, die zu Mehreinnahmen der Gemeinde führt. Durch die verzögerte Festlegung der Schlüs39

Zu den besonderen Finanzierungsvorgängen zählen auf der Einnahmeseite die Schuldenaufnahme, die Aufnahme innerer Darlehen, die Entnahme aus Rücklagen sowie die Abwicklung von Überschüssen aus Vorjahren (Junkernheinrich/Micosatt 2001: 104).

IV


121

selzahl werden zusätzliche Einwohner in der Gemeinde aber frühestens nach fünf Jahren einnahmewirksam. Die Gewerbekapitalsteuer wurde 1998 zugunsten einer kommunalen Beteiligung an der Umsatzsteuer abgeschafft. Der Gemeindeanteil wird auf der Grundlage eines Übergangsschlüssels aus vergangenen Gewerbesteuereinnahmen und Beschäftigtenzahlen ermittelt. Für die betrachteten Finanzdaten bis zum Jahr 2002 wurde noch mit einem nicht dynamisierten Übergangsschlüssel gearbeitet. Die Gemeindesteuern (netto) enthalten neben den beschriebenen Steuereinnahmen noch weitere Steuern wie die Vergnügungs- oder Hundesteuern. Von diesem Betrag wird wiederum die Gewerbesteuerumlage abgezogen. Der Indikator gibt Auskunft über die Gesamteinnahmen aus Steuern. Die Gebühren und Beiträge (Entgelte) sind neben Steuern und Zuweisungen die dritte wichtige Einnahmequelle der Gemeinden. Sie stellen ein Äquivalent für den Vorteil der Inanspruchnahme einer öffentlichen Leistung dar. Beiträge können als investive Abgaben – überwiegend als Erschließungsbeiträge – Hinweise auf die Neubautätigkeiten in den Gemeinden geben, sofern die Gemeinden nach § 123 BauGB selber für die Erschließung neuer Bauflächen Sorge tragen und diese nicht an Vorhabenträger abgegeben haben, die anstelle der Gemeinden nach § 12 BauGB (vorhabenbezogener Bebauungsplan) planerisch tätig werden. Da dies jedoch zunehmend die kommunale Praxis darstellt, sind die Einnahmen aus Beiträgen nur noch ein eingeschränkter Indikator für die Neubautätigkeit, da bei einer Flächenentwicklung nach § 12 BauGB kein Erschließungsbeitrag für die Kommune anfällt. Zuweisungen werden von den übergeordneten staatlichen Ebenen ausgezahlt, um damit Finanzkraftunterschiede auszugleichen (allgemeine Zuweisungen) bzw. bestimmte Aufgaben zu finanzieren (Zweckzuweisungen). Den quantitativ bedeutsamsten Teil machen die Schlüsselzuweisungen aus, die den Kommunen zur freien Verwendung zur Verfügung gestellt werden. Unter allen Zuweisungsarten kommt den Schlüsselzuweisungen der höchste Grad an Einnahmeautonomie zu. Die Schlüsselzuweisungen ergeben sich aus der Differenz zwischen Steuerkraft und Finanzbedarf, die beide mithilfe von Messzahlen ermittelt werden. Während die Zahl des Finanzbedarfs unmittelbar im nächsten Jahr auf Einwohnerveränderungen reagiert, wird die Messzahl der Finanzkraft entsprechend der Verzögerung bei der Einkommensteuer erst mit mindestens fünfjähriger Verspätung wirksam. Die Investitionszuweisungen dienen zur Umsetzung einmaliger kommunaler Investitionen und werden daher im Vermögenshaushalt veranschlagt. Durch die Zweckbindung der Mittel können die übergeordneten Verwaltungsebenen mithilfe dieser Zuweisungsart Entscheidungen auf lokaler Ebene mit beeinflussen. Diese Mittel werden insbesondere auch in Ostdeutschland zum Aufholen des Investitionsbedarfs an öffentlicher Infrastruktur eingesetzt (Vesper 2005). Da diese Mittel überwiegend von den Ländern in „ihre“ Kommunen ausgezahlt werden, besteht in Zeiten auch angespannter Länderhaushalte die Gefahr, dass die Länder bei diesen investiven Zahlungen besonders schnell kürzen. Die Schuldenaufnahme ist eine schwierig interpretierbare Größe. Eine Gemeinde mit einer höheren Finanzkraft kann sich eine höhere Pro-Kopf-Verschuldung „leisten“ und somit ist ihre Schuldendienstfähigkeit weniger negativ zu beurteilen als in einer Gemeinde mit geringen Einnahmen und hohen Ausgabebedarfen (Hoffmann 1986: 246). Daher lassen sich allein aus der Pro-Kopf-Verschuldung einer Gemeinde kaum Aussagen über deren finanzielle Leistungsfähigkeit machen, dazu bedarf es einer integrierten Betrachtung

122


mehrerer Indikatoren. Dennoch spielt die Pro-Kopf-Verschuldung – v. a. in der politischen Praxis – eine herausragende Rolle (Schwarting 1987: 57).

1.2

Kennzahlen der Ausgaben

Die Ausgaben ohne besondere Finanzierungsvorgänge (o. b. F.) beinhalten die Summe aller Ausgaben abzüglich der besonderen Finanzierungsvorgänge40, der Gewerbesteuerumlage, der Zuführung vom Vermögens- zum Verwaltungshaushalt, der kalkulatorischen Kosten und der inneren Verrechnungen. Analog zu den Einnahmen werden die Ausgaben von gleicher Ebene mitberücksichtigt. Die Ausgaben verdeutlichen, wie viele Mittel eine Gebietskörperschaft zur Aufgabenerfüllung einsetzen muss, jedoch unabhängig davon, ob es sich um freiwillige oder pflichtige Ausgaben handelt. Die Personalausgaben geben an, welchen Stellenwert dieser Ausgabenbereich innerhalb der kommunalen Verwaltung einnimmt. Dabei ist zu beachten, dass nicht in allen Gebietskörperschaften das gleiche Aufgabenspektrum vorliegt, sodass die Personalausgaben interkommunal erheblich differieren können (Junkernheinrich 1991: 152). Die Entwicklung der personellen Ausgaben wird im Wesentlichen von Trend des Personalabbaus zur Konsolidierung der Haushalte beeinflusst (Dietz 2004), sodass eine mögliche Ausweitung des Personalbestands in den Gemeinden aufgrund höherer Einwohnerzahlen bzw. Betriebsansiedlungen und damit vermehrter Aufgaben schwerlich festzustellen sein dürfte. Eine Ausweitung der kommunalen Leistungen aufgrund einer höheren Nachfrage seitens einer gestiegenen Bevölkerungszahl dürfte eher im Aufgabenblock des laufenden Sachaufwands zum Ausdruck kommen. Hierzu zählen z. B. die Aufwendungen für die Unterhaltung von Grundstücken und baulichen Anlagen, für die Instandhaltung von Straßen, Wegen, Parkplätzen und Verkehrssicherungsanlagen sowie Heizkosten, Unterhaltung von Kraftfahrzeugen und Bürobedarf. Durch ausgelagerte kommunale Aufgaben zählen auch Zuschüsse an die für die Leistungserstellung zuständigen privaten Unternehmen dazu. Damit stellt der laufende Sachaufwand neben den Personalausgaben das gegenwärtige Leistungsangebot der Kommunen dar. Zu den sozialen Leistungen zählen im Wesentlichen die Aufwendungen für Sozialund Jugendhilfe, die Leistungen an Kriegsopfer und die Hilfen an Asylbewerber. Diese werden an natürliche Personen außerhalb und in Einrichtungen gezahlt. Da die kommunalen Ausgaben für soziale Leistungen in der Vergangenheit stetig gestiegen sind, geraten die finanziellen Handlungsspielräume der Städte und Gemeinden in eine immer stärkere strukturelle Abhängigkeit von den sozialen Leistungen. Im Gegensatz zu den Personal- und Sachaufwandsausgaben beziehen sich die Sachinvestitionen eher auf die zukunftsgerichteten Ausgaben in Form von längerfristigen Investitionen. Die Bauinvestitionen belaufen sich auf etwa drei Viertel der gesamten Sachinvestitionen der Gemeinden (eigene Berechnungen nach Karrenberg/Münstermann 2004: 7). Neben den Baumaßnahmen wird unter den Sachinvestitionen noch der Erwerb von Grundstücken und beweglichem Sachvermögen subsumiert. Sachinvestitionen und insbe40

Zu den besonderen Finanzierungsvorgängen zählen auf der Ausgabeseite die Schuldentilgung, die Rückzahlung innerer Darlehen, Zuführungen an Rücklagen sowie die Abwicklung von Fehlbeträgen aus Vorjahren (Junkernheinrich/Micosatt 2001: 104).

IV


123

sondere auch Bauinvestitionen können durch Wanderungsprozesse notwendig werden, da höhere Bevölkerungszahlen investive Ausgaben z. B. im schulischen Bereich in Form von (Aus-)Baumaßnahmen notwendig werden lassen (Baum/Seitz 2003). Insbesondere bei den Sachinvestitionen treten große Schwankungen auf, die mit dem kameralen Buchungssystem bei den Kommunalfinanzen zusammenhängen (Jungfer 2005: 91ff.): So bildet die Kameralistik den Zu- und Abgang von Geld ab, die kaufmännische Doppik hingegen mit dem Ressourcenverbrauch die Kosten. Nicht zahlungswirksame Größen, wie z. B. Werteverzehr, Abschreibungen oder Rückstellungen für Pensionen, treten bei der traditionellen Verwaltungskameralistik nicht auf. Damit kann zwar die Frage beantwortet werden, ob genug Geld einkalkuliert wurde, um die geplante Aufgabe zu bezahlen. Die Frage, wie viel eine bestimmte Leistung kostet, d. h., wie hoch der Ressourcenverbrauch durch die Gegenüberstellung von Ertrag und Aufwand ist, kann die Kameralistik nicht beantworten. Dies hat zur Folge, dass insbesondere bei den ausgabenintensiven Investitionen einzelne Jahre mit hohen Ausgaben solche Jahre ohne Ausgaben gegenüberstehen. Die Zinsausgaben stellen einen Indikator für ein Finanzierungsdefizit dar, bei dem die Ausgabenbedarfe die Einnahmepotenziale übertreffen. Mit den Zinsen werden v. a. Kredite für Investitionen finanziert (Schwarting 2001: 146). Die Ausgaben für Zinsen unterliegen erheblichen Schwankungen, da diese von Schuldenstand und Zinsniveau abhängig sind (ibd.: 71). Tilgungen stellen eine langfristige finanzielle Belastung der Kommunen dar und bezeichnen die Rückführung von Darlehen, die i. d. R. durch die Aufnahme von Krediten entstanden sind.

1.3

Bildung von Quoten in Bezug auf Einnahmen und Ausgaben

Strukturelle Bedeutungen und Verschiebungen werden erst durch die Bildung von Quoten verschiedener Einnahme- und Ausgabebereiche interpretierbar (Schwarting 1987; Hoffmann 1986; Essig 1984). Werden Einnahmearten in Beziehung zu Einnahmesummen gesetzt, spricht man von Einnahmequoten. Die hierbei betrachtete GewerbesteuerEinkommensteuer-Relation gibt Aufschluss darüber, ob eine Gemeinde stärker von den einwohner- oder unternehmensbezogenen Steuerquellen profitiert. Da im Zähler die ProKopf-Einnahmen aus der Gewerbesteuer und im Nenner die Einnahmen aus der Einkommensteuer stehen, deuten Werte größer 100 auf Arbeitsorte hin. Als Finanzierungsquoten werden Verhältniszahlen bezeichnet, bei denen im Zähler ebenfalls Einnahmen stehen, diese aber zu Ausgabensummen im Nenner in Beziehung gebracht werden. Die Quote der zuweisungsfinanzierten Investitionsausgaben gibt Hinweise auf die Finanzautonomie der Städte, da durch die Zuweisungen von den zahlenden Gebietskörperschaften (Bund und Länder) Einfluss auf die Investitionstätigkeit genommen werden kann („goldene Zügel“). Bei diesem Indikator wird der Anteil der durch Zuweisungen und Zuschüsse von Bund und Ländern finanzierten Sachinvestitionen berechnet. Als weitere Deckungsquoten wird in Kapitel VI noch die Steuerdeckungsquote betrachtet. Diese Quote gibt an, „in welchem Ausmaß die Ausgaben einer Gemeinde durch ihre Steuereinnahmen gedeckt sind“ (Hoffmann 1986: 247) und ist somit ein Indikator für den Finanzierungsanteil dieser originären Einnahmekomponente der Gemeinden (ibd.).

124


Sofern der Zähler aus einer Ausgabeart und der Nenner aus den Gesamtausgaben bestehen, spricht man von Ausgabenquoten. Auf diese wird jedoch erst in Kapitel VI Bezug genommen. Die Personalausgabenquote verdeutlicht im Zeitverlauf, ob sich eine Bedeutungsveränderung dieser Ausgabenkategorie im Verhältnis zu den Gesamtausgaben und somit anderen Aufgabenbereichen ergeben hat. Die Sachaufwandsquote setzt die Ausgaben des laufenden Sachaufwands zu den Gesamtausgaben ins Verhältnis. Mit diesen beiden Quoten werden die Anteile der laufenden Verwaltungsleistungen an den Ausgaben ausgedrückt. Da auf der Gemeindeebene die Sozialausgabenquote nicht sinnvoll abbildbar ist, fehlt eine Säule der kommunalen Ausgabenbereiche, die i. d. R. eine deutliche Belastung der kommunalen Haushalte darstellt und die kommunalen Spielräume einengt. Als inverser Indikator zu den Ausgabenquoten der laufenden Rechnung kann die Investitionsausgabenquote angesehen werden. Diese Quote fällt bei finanziell angespannten Haushaltslagen unterproportional aus. Da die Investitionen relativ variabel sind, geht die Quote bei Finanzierungsproblemen zumeist zurück, indem Projekte verschoben oder gestrichen werden. Die bedeutendste Quote darunter ist die Bauinvestitionsausgabenquote, da diese Investitionen den Großteil der Aufwendungen darstellen. Unter den Belastungsquoten, die die Ausgaben in Beziehung zu Einnahmesummen setzen, wird die Sozialausgabensteuerquote betrachtet. Dieser Wert liefert Informationen, welcher Anteil der autonomen Einnahmen durch die gesamten Sozialausgaben (pflichtige und freiwillige Leistungen) absorbiert wird – mit den entsprechenden Auswirkungen auf die verbleibenden politischen Handlungsspielräume der Städte. Die Schuldendienstbelastungsquote gibt nicht nur Hinweise auf die Handlungsspielräume der kommunalen Haushaltspolitik, sondern auch auf die Möglichkeit zur Haushaltskonsolidierung aus eigener Kraft, da in den Nenner der Quote die Einnahmen mit einer hohen kommunalen Autonomie und aus eigener Leistungsfähigkeit gesetzt werden. Diese Quote ist nicht allgemeingültig definiert und orientiert sich in ihrer Abgrenzung an Kevenhörster (2004: 28). Sie definiert den Anteil der allgemeinen Deckungsmittel, die den Kommunen ohne Zweckbindung zur freien Verfügung stehen (Anteil der Steuereinnahmen und nicht zweckgebundenen Zuweisungen), an den Zinszahlungen und Tilgungsverpflichtungen. Damit wird bei der Schuldendienstbelastungsquote die Summe der eigenständigen Einnahmen um die nicht zweckgebundenen Zuweisungen erweitert und bei den Ausgaben wird neben den Zinszahlungen auch die Schuldentilgung als Zahlungsverpflichtung einbezogen.

2

Analyse der Einnahmen

Die Einnahmen werden im Folgenden nach den Steuereinnahmen sowie weiteren wichtigen sonstigen Einnahmen unterschieden. Eine Interpretation der Gesamteinnahmen erfolgt in Kapitel IV.4 in Gegenüberstellung zu den Gesamtausgaben.

IV

2.1


125

Steuereinnahmen

Als originäre kommunale Einnahmequellen werden zunächst die wichtigsten Steuereinnahmearten dargestellt. Neben einzelnen Steuerarten werden auch die Einnahmen aus der Gesamtheit der Steuern ausgewiesen. Die Ergebnisse aus den Jahren 1997 und 2002 sind in Tabelle 10 dargestellt. Im linken Teil der Tabelle werden die Pro-Kopf-Werte für die Analysejahre und deren Entwicklung abgetragen, im rechten Teil die jeweiligen Steuereinnahmequoten und deren Entwicklung. Tabelle 10:

Ausgewählte Steuereinnahmen der Untersuchungsregionen und des jeweilig restlichen Bundeslandes € je Ew. 1997

€ je Ew. 2002

Differenz 19972002

Entwicklung 19972002 in %

Quote an Gesamteinnahmen 1997

Quote an DiffeGesamt- renz in einnah- %-Pkt. men 2002

Gewerbesteuer (netto) in € je Ew. S-H: Region HH

235

197

-38

-16,1

11,1

10,0

S-H: restl. Land

186

126

-60

-32,4

8,3

6,0

-1,1 -2,2

NDS: Region HH

210

196

-13

-6,3

9,8

9,4

-0,4

NDS: restl. Land

245

197

-48

-19,7

12,0

8,7

-3,3

BRB: Region B-P (o. Potsdam)

152

127

-25

-16,6

6,0

5,8

-0,2

BRB: restl. Land (o. Potsdam)

82

67

-14

-17,6

3,0

2,6

-0,4

86

93

7

8,2

4,1

4,8

0,7

Grundsteuer B in € je Ew. S-H: Region HH S-H: restl. Land

90

98

8

9,4

4,0

4,7

0,7

NDS: Region HH

90

101

11

12,3

4,2

4,8

0,6

NDS: restl. Land

105

116

10

9,7

5,1

5,1

0,0


70

83

13

18,5

2,8

3,8

1,0


60

70

10

17,3

2,2

2,7

0,5

Gemeindeanteil an der Einkommensteuer in € je Ew. S-H: Region HH

380

318

-62

-16,3

18,0

16,2

-1,8

S-H: restl. Land

211

199

-11

-5,4

9,3

9,5

0,2

NDS: Region HH

286

273

-14

-4,7

13,4

13,1

-0,4

NDS: restl. Land

246

228

-17

-7,1

12,0

10,1

-1,9


106

100

-6

-5,6

4,1

4,5

0,4


103

97

-6

-5,8

3,8

3,8

0,0 0,1

Umsatzsteuer in € je Ew. (Werte für 1998) S-H: Region HH

26

26

0

-0,5

1,2

1,3

S-H: restl. Land

16

23

7

44,4

0,7

1,1

0,4

NDS: Region HH

21

19

-3

-11,8

1,0

0,9

-0,1

NDS: restl. Land

29

28

-1

-3,6

1,4

1,2

-0,2


29

27

-2

-7,4

1,1

1,2

0,1


21

24

3

13,1

0,8

0,9

0,2

126

Kommunalfinanzen in Suburbia € je Ew. 1997

€ je Ew. 2002

noch Tab. 10

Differenz 19972002




Gemeindesteuern (netto) in € je Ew. S-H: Region HH

689

644

-45

-6,5

32,6

32,9

0,2

S-H: restl. Land

590

534

-56

-9,5

26,2

25,5

-0,6

NDS: Region HH

598

601

3

0,5

28,0

28,8

0,7

NDS: restl. Land

613

585

-28

-4,6

29,9

25,8

-4,0


336

345

9

2,6

13,2

15,7

2,5


256

270

14

5,5

9,5

10,6

1,1

Quelle:

2.1.3

Eigene Berechnungen auf Grundlage von StatLA 2004 und StatLA 2005a (Abweichungen durch Rundungen)

Gewerbesteuer

Bei der Gewerbesteuer abzüglich der Gewerbesteuerumlage (daher „netto“) zeigen sich zwischen den schleswig-holsteinischen und niedersächsischen Agglomerationsrändern relativ geringe Unterschiede. Der Pro-Kopf-Wert lag in Schleswig-Holstein im Jahr 1997 um 25 € über dem niedersächsischen Wert, jedoch haben sich die Werte bis zum Jahr 2002 mit 197 bzw. 196 € fast angeglichen. Obwohl das nördliche und das südliche Hamburger Umland Einbußen hinnehmen mussten, deutet der deutlich geringere Rückgang im Süden auf die in anderen Studien festgestellte Aufholtendenz des südlichen Umlands von Hamburg bezüglich der Ansiedlung von Arbeitsstätten hin (Wixforth/Pohlan 2005). Dennoch liegt das niedersächsische Hamburger Umland 1997 deutlich und 2002 leicht unterhalb des sonstigen niedersächsischen Durchschnitts. Die Situation in Schleswig-Holstein ist dagegen spiegelbildlich: Dort sind die Gewerbesteuereinnahmen des Umlands höher als in den restlichen Landesteilen. Ursache hierfür ist, dass das Hamburger Umland SchleswigHolsteins einen wirtschaftsräumlichen Schwerpunkt in einem ansonsten eher ländlich geprägten Bundesland darstellt – ein Befund, der sich auch in frühen Untersuchungen zu den Gemeindefinanzen Schleswig-Holsteins bereits andeutet (Krebs 1975: 87f.). Das niedersächsische Hamburger Umland stellt hingegen historisch keinen Arbeitsstättenschwerpunkt dar und verzeichnet erst in jüngerer Zeit überproportionale Beschäftigtenzuwächse. Auch besitzt das Land Niedersachsen z. B. mit der Region Hannover oder Wolfsburg weitere wirtschaftsstarke Regionen, die den Landesschnitt anheben, sodass der unterdurchschnittliche Umlandwert Niedersachsens verständlich wird. Die Situation in Brandenburg ist durch extrem große Unterschiede der Gewerbesteuereinnahmekraft geprägt. Die Einnahmen der Untersuchungsregion liegen sowohl in 1997 als auch in 2002 etwa doppelt so hoch wie im restlichen Land. Diese Niveauunterschiede der beiden brandenburgischen Teilräume wurden auch in anderen Untersuchungen bestätigt (z. B. DIW 2001b: 285). Jedoch erreichen die Gewerbesteuereinnahmen pro Einwohner in der Brandenburger Stadtregion nur etwa zwei Drittel des westdeutschen Niveaus, dies lässt sich mit der generell niedrigeren wirtschaftlichen Leistungskraft in den Randkreisen der östlichen Länder erklären (Pohlan 2004: 218).

IV


127

Auch die Quote der Gewerbesteuer an den Gesamteinnahmen bestätigt den Befund: Im ostdeutschen Umland konnten im Jahr 2002 über die Gewerbesteuer 5,8 % der Gesamteinnahmen erzielt werden, während es im Hamburger Umland 9,4 bzw. 10 % waren. Diese Zahlen zu den Einnahmequoten liegen unter den Werten, die in der Vergleichsliteratur angegeben werden. Die Ursache liegt darin, dass aufgrund der kommunalen Analyseebene die Zahlungen von gleicher Ebene nicht herausgerechnet werden konnten (Kapitel III.3), sodass die Gesamteinnahmen bzw. -ausgaben im Nenner der Quoten höher ausfallen als in anderen Untersuchungen. Dies schmälert entsprechend die Werte der Einnahme- bzw. Ausgabenquoten in dieser Studie.

2.1.4

Grundsteuer B

Die Grundsteuer B ist für die Kommunen in der Region Hamburg die drittwichtigste Steuereinnahmequelle – neben der Gewerbesteuer und dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer – mit einem absoluten Pro-Kopf-Wert von 93 bzw. 101 € im Jahr 2002. Dies gilt auch für die brandenburgische Untersuchungsregion. Dort belaufen sich zu dem Zeitpunkt die Pro-Kopf-Einnahmen aus der Grundsteuer B auf 83 €. Die Grundsteuer B entwickelt sich in allen Untersuchungsräumen einheitlich positiv. Entgegen früheren Untersuchungen, die sich auf die Entwicklung der 1970er und 1980er Jahre beziehen (STMLU 1992: 46; Bahrenberg/Pohlan 1995: 26), sind die Zuwachsraten bei dieser Einnahmeart in der jüngeren Vergangenheit jedoch erheblich höher als bei der Gewerbe- oder Einkommensteuer. Für viele Gemeinden ist die Grundsteuer B die einzig wachsende Steuereinnahmequelle. Insbesondere die brandenburgischen Städte und Gemeinden erzielen mit dieser Steuerart hohe Einnahmeverbesserungen (über +17 %). Über die Anspannung der Hebesätze lassen sich relativ leicht Einnahmeverbesserungen erreichen, da kaum die Gefahr von Abwanderungen besteht. So betreiben die ostdeutschen Gemeinden seit den 1990er Jahren bei der Grundsteuer B eine angespanntere Hebesatzpolitik als bei der Gewerbesteuer (Karrenberg/Münstermann 1995: 125), die auch nach der Jahrtausendwende anhält (Pohlan/Wixforth 2005: 38). Diese angespanntere Hebesatzpolitik bei der Grundsteuer B macht sich auch bei der Einnahmequote der Steuer bemerkbar: Diese Quote ist ebenfalls gestiegen und liegt in der Region Hamburg bei 4,8 % und weist auch für den brandenburgischen Agglomerationsraum mit 3,8 % einen für die Steuereinnahmequoten nur relativ geringfügig darunter liegenden Wert auf.

2.1.5


Einnahmeunterschiede des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer können zunächst mit dem jeweiligen Landesaufkommen der Einkommensteuer zusammenhängen, da die Gemeinden nach der Verfassung Teile der Länder sind (Kapitel II.1.1) und diese ihre Gemeinden an der Einkommensteuer beteiligen. Da zwischen den Ländern eine getrennte Vereinnahmung des Einkommensteueraufkommens wirksam ist, ist die Finanzausstattung der Länder auch für die Gemeinden relevant (Pohlan 1997: 190ff.). Zunächst wird somit überprüft, ob die Gemeinden zu etwa gleichen Anteilen an der Einkommensteuer durch die

128


Länder beteiligt werden (Recker 1985: 318ff.), da bei großen Unterschieden ein interregionaler Vergleich eingeschränkt wäre. Wie in Tabelle 11 zu erkennen ist, liegen sowohl Schleswig-Holstein als auch Niedersachsen mit 99 bzw. 86 % (2002) unter dem Bundesdurchschnitt. In Pro-Kopf-Beträgen erhalten die schleswig-holsteinischen Kommunen im Landesdurchschnitt 265 € Einkommensteuer, die niedersächsischen Kommunen hingegen nur 229 €. Dies hat zur Folge, dass die Differenzen des landesweiten Aufkommens entsprechend an die Kommunen weitergeleitet werden. Eine gleich hohe Schlüsselzahl von Gemeinden in Schleswig-Holstein und Niedersachsen bedingt für die Gemeinde in Niedersachsen durch das geringere Sockelaufkommen innerhalb des Landes einen geringeren absoluten Gemeindeanteil an der Einkommensteuer als in Schleswig-Holstein (Kapitel II.2.1.3). Besonders extrem ist der Unterschied aber nicht zwischen den westdeutschen Ländern, sondern bei einem Vergleich mit Brandenburg (94 € Einkommensteueranteil je Einwohner), sodass sich in der Region Berlin-Potsdam die Landeszugehörigkeit entsprechend negativ auf die Höhe der Einkommensteuereinnahmen auswirkt. Tabelle 11:

Durchschnittlicher länderbezogener Gemeindeanteil an der Einkommensteuer in € je Einwohner im Vergleich zum Bundesdurchschnitt 2002 Bevölkerung 2002 Gemeindeanteil an der Einkommensteuer in 1.000 €

Anteil am Bundesdurchschnitt in %

Durchschnittlicher Anteil der Gemeinden in € je Ew.

Schleswig-Holstein

2.816.507

745.022

265

99,4

Hamburg

1.728.806

767.205

444

166,7

Niedersachsen

7.980.472

1.830.723

229

86,2

662.098

191.464

289

108,6

Bremen Nordrhein-Westfalen Hessen Rheinland-Pfalz

18.076.355

5.382.945

298

111,9

6.091.618

2.327.168

382

143,5

4.057.727

959.226

236

88,8

Baden-Württemberg

10.661.320

3.569.404

335

125,8

Bayern

12.387.351

4.039.323

326

122,5

Saarland

1.064.988

228.809

215

80,7

Berlin

3.392.425

858.638

253

95,1

Brandenburg

2.582.379

243.408

94

35,4

Mecklenburg-Vorpommern

1.744.624

123.959

71

26,7

Sachsen

4.349.059

328.165

75

28,3

Sachsen-Anhalt

2.548.911

192.461

76

28,4

Thüringen

2.392.040

181.693

76

28,5

82.536.680

21.969.610

266

Deutschland Quelle:

Eigene Berechnungen auf Grundlage von SÄBL 2004a

In allen drei Bundesländern erreicht der betrachtete Untersuchungsraum höhere Einwohnerbeträge beim Gemeindeanteil an der Einkommensteuer als der restliche Landesdurchschnitt. Mit 318 € liegt die Einkommensteuerleistung im schleswig-holsteinischen

IV


129

Umland (restliches Land: 63 % des Umlandniveaus) über dem niedersächsischen Wert von 273 € (restliches Land: 84 %). Das Berlin-Potsdamer Umland erreicht hingegen nur einen Wert von 100 € (restliches Land: 97 %). Für dieses unterschiedliche Niveau ist die oben angesprochene länderbezogene Verteilung der Einkommensteuer verantwortlich: Dies bedeutet, dass die absolute Höhe des zu verteilenden 15 %-igen Gemeindeanteils an die Kommunen in Brandenburg – im Vergleich zu den relativ steuerstarken Ländern Niedersachsen und Schleswig-Holstein – wesentlich geringer ist, da das Landesaufkommen entsprechend gering ist. Dabei hängt das Landesaufkommen der Einkommensteuer von der Steuerleistung der Bewohner des jeweiligen Landes ab und diese ist durch das niedrigere Einkommensniveau in den östlichen Ländern und die dort hohe Arbeitslosigkeit (Pohlan 2004: 212ff.) entsprechend geringer als in den westlichen Ländern. In der flächendeckenden Arbeitslosigkeit ist auch der Grund zu sehen, dass es innerhalb des Landes Brandenburg nur zu geringen Niveauunterschieden kommt, die durch das System der Verteilung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer (Kapitel II.2.1.3) noch weiter angeglichen werden. Die Entwicklung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer zeigt in allen betrachteten Regionen in der Zeit von 1997 bis 2002 eine negative Entwicklung. Grund hierfür waren insbesondere verschiedene Steuerrechtsänderungen bei der Einkommensteuer im Zeitverlauf der 1990er Jahre, die zu Steuerausfällen bei der Einkommensteuer geführt haben (z. B. Karrenberg/Münstermann 1998b: 154). Neben diesem allgemeinen Abfall der Einkommensteuerentwicklung sind innerhalb eines Landes aber auch noch die neuen Schlüsselzahlfeststellungen relevant, die zu Veränderungen der Einkommensteuerhöhe beitragen können. So ist in Schleswig-Holstein die Entwicklungsrate des Umlands deutlich negativer als der restliche Landesdurchschnitt, d. h., die peripheren Landesteile des nördlichsten Bundeslandes holen in der relativen Betrachtung auf. Trotz der insgesamt deutlich positiveren Bevölkerungsentwicklung der Umlandregionen gegenüber den restlichen Landesteilen (Kapitel II.4.1) lässt sich dennoch ein negativer Trend für den suburbanen Raumtypus zeigen. Dies ist auf die Erhöhung der Steuerfallquoten und Steuerleistungen in den restlichen Regionen der jeweiligen Länder zurückzuführen, wie bereits frühe Untersuchungen belegen (Paula 1992; Henckel 1981). Die Höhe der Einkommensteuereinnahmequote belegt für die Umlandkommunen sowohl in der Region Hamburg als auch in der Region Berlin-Potsdam die relative Einnahmestärke bei der Einkommensteuer. So bewegt sich die Quote der Kommunen in der Region Hamburg im Jahr 2002 in einem Bereich von 13 bis 16 %. Die Umlandkommunen in Brandenburg weisen in dem Jahr eine Quote von 4,5 % auf.

2.1.6


Die absolute Höhe der Einnahmen aus dem Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer liegt im Umland in 2002 in einer Spanne von 19 bis 27 € je Einwohner und unterscheidet sich damit kaum von den Werten der restlichen Länder. Da die Beteiligung der Gemeinden am Umsatzsteuerverbund als „Ausgleich“ (Hidien 1998b: 617) zur Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer eingeführt wurde (Kapitel II.2.1.4), kann resümiert werden, dass die Umsatzsteuer die vorgesehene Kompensationsfunktion nur z. T. erfüllt. Im Umland haben die Gewerbesteuereinnahmen mit -13 bis maximal -38 € je Einwohner annähernd in der

130


gleichen Größenordnung abgenommen wie der Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer ausfällt. Für die restlichen Landesteile in Schleswig-Holstein und Niedersachsen werden fehlende Gewerbesteuererträge durch die Umsatzsteuer jedoch nicht ausgeglichen.

2.1.7

Gemeindesteuern

Bei den gesamten Gemeindesteuern sind neben den betrachteten Steuern noch die restlichen kommunalen Steuereinnahmen enthalten. Dies sind v. a. die Grundsteuer A, die in überwiegend landwirtschaftlich geprägten Kommunen weiterhin eine wichtige Einnahmequelle darstellt (DStGB 2002), und weitere Kommunalsteuern wie die Hunde- oder Vergnügungssteuer. Diese Steuern können räumlich eine sehr unterschiedliche Aufkommenshöhe aufweisen, sind aber im Vergleich zu den bereits dargestellten Steuerarten in ihrem Aufkommen eher marginal. So zeigen die Pro-Kopf-Werte der Summe aller Gemeindesteuern folgendes Bild: In Schleswig-Holstein liegen die Steuereinnahmen je Einwohner in 2002 bei 644 € und stellen damit einen Anteil von 33 % an den Gesamteinnahmen. Dabei haben sich die Steuereinnahmen im Vergleich zu 1997 um -6,5 % verringert. Das Steueraufkommen im restlichen Schleswig-Holstein erreicht lediglich ein Umlandniveau von 83 % (534 €). In Niedersachsen liegen die Gemeindesteuereinnahmen im Hamburger Umland mit 601 € im Jahr 2002 geringfügig unter dem Vergleichswert von Schleswig-Holstein und die Steuereinnahmequote hat mit fast 29 % eine gegenüber dem nördlichen Hamburger Umland unterdurchschnittlich ausgeprägte Dimension. In der Entwicklung zeigt sich sogar eine leichte Erhöhung der Steuereinnahmen. In Niedersachsen erreicht das restliche Land mit 585 € ein fast ähnliches Einnahmeniveau (97 %) wie das Hamburger Umland, jedoch war die Entwicklung im restlichen Niedersachsen negativ. Das Brandenburger Umland erreicht mit 345 € je Einwohner in 2002 etwas mehr als die Hälfte des Aufkommens aus Steuern als das nördliche und südliche Hamburger Umland. Somit liegt auch die Steuereinnahmequote mit 15,7 % entsprechend niedriger. Jedoch konnte das Brandenburger Umland mit +2,6 % eine positivere Entwicklung der Steuereinnahmen aufweisen als das betrachtete westdeutsche Umland, die jedoch mit einer Steigerung von real 9 € je Einwohner von einem deutlich niedrigeren Niveau ausging. Die bereits festgestellte hohe Diskrepanz zwischen dem agglomerationsnahen und -fernen Räumen in Brandenburg zeigt sich auch wiederum bei den Gesamtsteuereinnahmen (Wixforth 2006): Die peripheren Landesteile erreichen mit 270 € je Einwohner nur ein Niveau von 78 % an den Gemeindesteuern, haben jedoch mit einem Zuwachs von +5,5 % die positivste Entwicklungsrate aller Raumaggregate. Aufgrund des dargestellten Bevölkerungszuwachses im brandenburgischen Umland (Tabelle 8) bedeutet der Zuwachs von „nur“ 1,9 % allerdings höhere absolute Einnahmeveränderungen als in den restlichen Landesteilen mit einer schrumpfenden Bevölkerungszahl, die die einwohnerbezogene Entwicklungsrate „beschönigt“. Dies wird an der Entwicklung der Gemeindesteuereinnahmequote in Brandenburg deutlich, die die Einwohnerentwicklung außer Acht lässt. Diese hat sich im Umland der Hauptstadt mit +2,5 Prozentpunkten deutlich positiver entwickelt als in den äußeren Landesteilen (+1,1 Prozentpunkte). Damit erwirtschaften die Umlandkommunen fast 15,7 % ihrer Einnahmen über Steuern, während der Anteil in den restlichen Landesteilen nur bei 10,6 % liegt.

IV


2.2

131

Analyse der sonstigen Einnahmen

Neben den verschiedenen Steuerarten werden im Folgenden noch weitere Einnahmearten der Gemeinden analysiert, insbesondere Gebühren, Beiträge und Zuweisungen. Die Ergebnisse sind in Tabelle 12 – die dem gleichen Aufbau mit Pro-Kopf-Werten und Einnahmequoten wie die Tabelle zu den Steuereinnahmen folgt – abzulesen. Tabelle 12:

Ausgewählte sonstige Einnahmen der Untersuchungsregionen und des jeweilig restlichen Bundeslandes € je Ew. 1997

€ je Ew. 2002

Differenz 19972002




Gebühren in € je Ew. S-H: Region HH

293

213

-80

-27,4

13,9

10,8

S-H: restl. Land

284

212

-72

-25,2

12,6

10,1

-3,0 -2,4

NDS: Region HH

188

153

-35

-18,8

8,8

7,3

-1,5 -3,2

NDS: restl. Land

241

193

-48

-19,8

11,7

8,5


182

163

-20

-10,7

7,2

7,4

0,3


197

198

1

0,4

7,3

7,8

0,4

S-H: Region HH

35

20

-16

-43,9

1,7

1,0

-0,7

S-H: restl. Land

33

21

-13

-37,7

1,5

1,0

-0,5

NDS: Region HH

40

18

-22

-55,3

1,9

0,9

-1,0

Beiträge in € je Ew.

NDS: restl. Land

42

24

-18

-42,8

2,0

1,1

-1,0


30

33

3

9,5

1,2

1,5

0,3


20

20

0

2,2

0,7

0,8

0,1

S-H: Region HH

144

143

-1

-0,8

6,8

7,3

0,5

S-H: restl. Land

329

326

-3

-1,0

14,6

15,6

1,0

NDS: Region HH

127

202

76

59,9

5,9

9,7

3,8

Schlüsselzuweisungen in € je Ew.

NDS: restl. Land

150

250

99

66,0

7,3

11,0

3,7


476

381

-95

-20,0

18,7

17,4

-1,3


549

512

-36

-6,6

20,4

20,1

-0,3

55

45

-10

-18,2

2,6

2,3

-0,3

Investitionszuweisungen in € je Ew. S-H: Region HH S-H: restl. Land

94

90

-4

-4,3

4,2

4,3

0,1

NDS: Region HH

84

43

-41

-48,4

3,9

2,1

-1,9

NDS: restl. Land

107

67

-40

-37,6

5,2

3,0

-2,3


304

196

-108

-35,4

12,0

9,0

-3,0


429

315

-114

-26,7

16,0

12,3

-3,6

Quelle:


132


2.2.1

Gebühreneinnahmen

Die Gebühreneinnahmen streuen in den suburbanen Gemeinden der Region Hamburg zwischen 153 € im niedersächsischen Teil und 213 € im schleswig-holsteinischen. Im brandenburgischen Umland erreichen die Gebühren in 2002 eine Höhe von 163 € je Einwohner. Damit haben die brandenburgischen Gemeinden bereits mehr Gebühren eingenommen als die niedersächsischen Umlandgemeinden. Zwischen Niedersachsen und Brandenburg lässt sich feststellen, dass in den beiden Ländern die Gebühreneinnahmen in den agglomerationsfernen Räumen deutlich höher ausfallen als im betrachteten Umlandbereich. Daraus lässt sich schließen, dass in den Agglomerationsrändern die Finanzsituation der Gemeinden entspannter ist und die Gemeinden die Gebührenerhebung nicht vollständig ausreizen müssen. In Schleswig-Holstein tritt diese landesweite Differenzierung aufgrund insgesamt hoher Gebühreneinnahmen nicht auf. Die Entwicklung der Gebühreneinnahmen zeigt eine uneinheitliche Entwicklung zwischen den Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam. Bezogen auf das Referenzjahr 1997 sind die Gebühreneinnahmen in allen vier Raumtypen Norddeutschlands rückläufig, um -19 bis -27 %. Dies bestätigt auch der bundesdeutsche Trend der insgesamt rückläufigen Gebühreneinnahmen (Kapitel II.2.3). Dies ist auf die zunehmend gemeindliche Aufgabenerfüllung durch kommunale Unternehmen zurückzuführen, die seit Mitte der 1990er Jahre die Einnahmen um etwa 10 % abgesenkt haben (Rehm/Matern-Rehm 2003: 471). Im Gegensatz dazu haben die ostdeutschen Kommunen seit 1997 stagnierende bzw. nur unterdurchschnittlich absinkende Gebühreneinnahmen pro Einwohner. Hierbei ist wiederum die unterschiedliche Bevölkerungsdynamik zu beachten, die die Pro-Kopf-Werte verzerrt. In den norddeutschen Ländern ist die Gebühreneinnahmequote in allen vier Raumtypen rückläufig, während in Brandenburg die Kommunen diese Einnahmequote leicht steigern konnten und damit nahezu an das Westniveau heranreichen. Dies belegt, dass die brandenburgischen Gemeinden diese Quelle zur Finanzierung der Aufgaben zunehmend ausgenutzt haben.

2.2.2

Einnahmen aus Beiträgen

Beiträge stellen quantitativ eine eher untergeordnete Einnahmequelle dar. Da diese sich im Wesentlichen aus Erschließungsbeiträgen in Neubaugebieten zusammensetzen (Kapitel II.2.3), können sie als Indikator der Siedlungsentwicklung und damit auch Suburbanisierung aufgefasst werden.41 Auffallend ist, dass sich diese Einnahmeart in der Region BerlinPotsdam mit einem Zuwachs von über +9,5 % sehr positiv entwickelt hat und mit 1,5 % an den Gesamteinnahmen deutlich höher ausfällt als im westdeutschen Umland. Dies deutet auf hohe Neubauaktivitäten in der Zeit von 1997 bis 2002 in der brandenburgischen Untersuchungsregion hin. Dagegen sind die Entwicklungen in allen westdeutschen Raumaggregaten mit mindestens -38 % sehr stark rückläufig und auch die Quote an den Gesamteinnahmen liegt bei maximal 1,1 %. Sofern die Beiträge als Indikator für die Siedlungsent41

Aufgrund des vorhabenbezogenen Bebauungsplans fallen nicht mehr bei allen Baulanderschließungen Beiträge für die Kommunen an. Im Rahmen dieses hochaggregierten Analyseschritts sind aber großräumliche Interpretationen der Beiträge vertretbar.

IV


133

wicklung interpretiert werden, kann auch den peripheren Räumen Brandenburgs nur eine unterdurchschnittliche Dynamik bescheinigt werden, die weit hinter der Region um Berlin und Potsdam zurückbleibt.

2.2.3


Schlüsselzuweisungen haben eine Ausgleichsfunktion für Steuerkraftunterschiede (Kapitel II.2.2.1) und sollen daher die Finanzausstattung der Kommunen mit einer unzureichenden Steuerbasis verbessern. Diesem Zweck dienen vornehmlich die Schlüsselzuweisungen, die auch bezüglich ihrer Verwendung unter den Zuweisungen die höchste Autonomie für die Gemeinden aufweisen. In allen drei Bundesländern erfüllen die Schlüsselzuweisungen prinzipiell die ihnen zugedachte Aufgabe: Das Niveau dieser Einnahmeart liegt in den Umlandgemeinden jeweils unter den Durchschnittswerten für das restliche Bundesland und die steuerstärkeren Umlandgemeinden bekommen somit nur unterproportionale Schlüsselzuweisungen. Jedoch ergeben sich landestypisch sehr unterschiedliche Differenzen: Das Hamburger Umland erhält mit 143 € je Einwohner in Schleswig-Holstein und mit 202 € je Einwohner in Niedersachsen im Jahr 2002 geringere Zuweisungen als der agglomerationsnahe Raum in Brandenburg mit 381 €. Auch zwischen den kernstadtnahen und -fernen Landesteilen kommt es zu erheblichen Unterschieden: So liegt in Schleswig-Holstein das restliche Land beim Schlüsselzuweisungsniveau um 128 % über dem Durchschnitt des Hamburger Umlands, in Niedersachsen liegen die hamburgfernen Gebiete um 24 % über dem Hamburger Umland. In Brandenburg erreichen die peripheren Landesteile ein Niveau, das um 34 % über dem der Untersuchungsregion liegt. Auch der Abstand in der Steuereinnahmekraft ist bei diesen beiden Landesteilen am größten. In absoluten Beträgen überkompensieren die Schlüsselzuweisungen in allen drei Ländern die fehlende Steuereinnahmekraft der peripheren Landesteile: Schleswig-Holstein gewährt den von Hamburg entfernt liegenden Regionen 183 € Schlüsselzuweisungen bei einer fehlenden Steuerkraft von 110 €, in Niedersachsen kompensieren 48 € Zuweisungen ein Steuerdefizit von 16 € und in Brandenburg stehen 131 € Zuweisungen einer Steuereinnahmeschwäche von 75 € gegenüber. Augenfällig sind die extremen Schwankungen der Zuweisungen für die niedersächsischen Kommunen mit extrem niedrigen Zuweisungen im Jahr 1997. Dies ist auf den Beitrag der Kommunen zur Konsolidierung des Landeshaushalts – neben der Beteiligung der Kommunen an den Kosten der deutschen Einheit – zurückzuführen (Hardt 1999: 126). Für Brandenburg ist die festzustellende Tendenz bedenklich, dass die Schlüsselzuweisungen sich in dieser inflationsbereinigten Betrachtung negativ entwickelt haben. Ähnlich wie in Niedersachsen in den 1990er Jahren hat das Land Brandenburg durch eine restriktive Zuweisungspolitik gegenüber den Gemeinden seine eigene Manövriermasse für andere Landesaufgaben erhöht bzw. die eigene Kreditaufnahme begrenzt (Vesper 2006: 31ff.). Insbesondere in den östlichen Bundesländern mit weiterhin bestehenden Einnahmedefiziten und einer zu finanzierenden Infrastrukturlücke wird durch eine solche Landespolitik auf Kosten der Gemeinden der Aufholprozess weiter hinausgezögert. Bei den brandenburgischen Umlandkommunen liegt der Anteil der Zuweisungen an den Gesamteinnahmen im Jahr 2002 mit über 17 % deutlich über dem Niveau des norddeutschen Umlandbereichs, das sich in einer Spanne von 7 bis knapp unter 10 % bewegt.

134

2.2.4


Investitionszuweisungen von übergeordneter Ebene

Die Investitionszuweisungen stellen eine Möglichkeit der Einflussnahme der höheren Regierungsebenen (bei den Kommunen die Länder und der Bund) auf die Entscheidungen der lokalen Ebene dar. Es können damit landespolitische Ziele verfolgt werden, indem die Länder gezielt Investitionen für raumordnungspolitisch motivierte Maßnahmen zur Verfügung stellen. Sie sind wesentliches Finanzierungselement für kommunale Investitionen, wobei Zweckzuweisungen i. d. R. eine Eigenbeteiligung der Kommunen erfordern. Bei der Analyse der Werte kann ein solch allokativer Aspekt der Investitionszuweisungen angenommen werden. Es ist auffällig, dass die nicht zu den Untersuchungsregionen zählenden Landesteile in allen drei Ländern erheblich höhere Pro-Kopf-Zuweisungen verbuchen als das jeweils betrachtete Umland. Damit erhalten die von der Suburbanisierung profitierenden stadtregionalen Gebietskörperschaften weniger Investitionszuweisungen, da sie aufgrund ihrer (zumindest relativen) Einnahmestärke notwendige Investitionen vielfach selbst finanzieren können. Insgesamt ist ein starker „Verfall der Investitionen“ (Karrenberg/Münstermann 2004) zu beobachten. Somit reduzieren die Länder und der Bund in Zeiten der eigenen angespannten Haushaltslagen neben den Schlüsselzuweisungen auch ihre investiven Zuweisungen an die untergeordnete Ebene der Kommunen, um damit eigene Konsolidierungsanstrengungen zu verfolgen. Der Rückgang der Investitionszuweisungen hat auch zur Folge, dass die entsprechenden Einnahmequoten rückläufig sind: Sowohl der nördliche als auch der südliche Hamburger Umlandtyp erreichen eine Einnahmequote von knapp über 2 %, während das suburbane Umland von Berlin und Potsdam seine kommunalen Einnahmen zu 9 % aus Investitionszuweisungen speist. Ähnlich wie bei den Schlüsselzuweisungen ist in Brandenburg auch bei den zweckgebundenen investiven Zuweisungen zu erkennen, dass das Land erhebliche Kürzungen vorgenommen hat, da die Einnahmequote seit 1997 in nur fünf Jahren im brandenburgischen Umland um 3 Prozentpunkte gefallen ist. Dass es sich hierbei nicht um Kürzungen der Zuweisungen aufgrund der Finanzstärke des suburbanen Raums handelt, zeigt der noch stärkere Rückgang der Investitionszuweisungseinnahmequote (-3,6 Prozentpunkte) in den strukturschwachen peripheren Landesteilen.

3

Analyse der Ausgaben

Nach der Analyse verschiedener Einnahmearten wird im folgenden Abschnitt auf verschiedene Ausgabearten eingegangen. Deren Strukturen und Entwicklungen sind in Tabelle 13 abgebildet.

IV


Tabelle 13:

135

Ausgewählte Ausgaben der Untersuchungsregionen und des jeweilig restlichen Bundeslandes € je Ew. 1997

€ je Ew. 2002

Differenz 19972002


Quote an Gesamtausgaben 1997

Quote an DiffeGesamt- renz in %-Pkt. ausgaben 2002

Personalausgaben in € je Ew. S-H: Region HH

433

423

-10

-2,3

20,2

21,0

0,9

S-H: restl. Land

539

491

-48

-8,9

23,5

23,0

-0,5

NDS: Region HH

399

395

-4

-0,9

18,8

18,8

0,0

NDS: restl. Land

501

488

-13

-2,6

23,2

21,4

-1,8


608

516

-92

-15,1

23,4

22,5

-0,9


669

580

-88

-13,2

23,5

22,0

-1,6 -1,0

Ausgaben für laufenden Sachaufwand in € je Ew. S-H: Region HH

379

336

-43

-11,4

17,6

16,7

S-H: restl. Land

379

364

-15

-3,9

16,5

17,1

0,5

NDS: Region HH

353

397

44

12,6

16,6

18,8

2,2

NDS: restl. Land

397

358

-40

-10,0

18,4

15,7

-2,7


381

369

-13

-3,3

14,7

16,1

1,4


416

457

41

9,9

14,6

17,3

2,7

277

249

-28

-10,3

12,9

12,4

-0,6 -0,8

Soziale Leistungen in € je Ew. S-H: Region HH S-H: restl. Land

365

323

-42

-11,6

15,9

15,1

NDS: Region HH

338

360

22

6,4

15,9

17,1

1,1

NDS: restl. Land

443

433

-10

-2,3

20,5

19,0

-1,5


266

285

19

7,2

10,2

12,4

2,2


289

315

26

9,0

10,2

11,9

1,8

S-H: Region HH

226

178

-48

-21,1

10,5

8,8

-1,7

S-H: restl. Land

255

185

-71

-27,6

11,2

8,7

-2,5

NDS: Region HH

176

189

13

7,5

8,3

9,0

0,7

NDS: restl. Land

191

162

-29

-15,4

8,9

7,1

-1,8

Bauinvestitionen in € je Ew.


489

336

-152

-31,2

18,8

14,7

-4,2


464

328

-136

-29,4

16,3

12,4

-3,9

Quelle:

3.1


Personalausgaben

Zu den Personalausgaben sind v. a. die Dienst- und Versorgungsbezüge der kommunalen Beschäftigten zuzurechnen, daneben als großer Posten noch die Arbeitgeberanteile zur gesetzlichen Sozialversicherung. Auch sind darin die Beiträge zu den Versorgungskassen

136


und seit Kurzem die Pensionsrückstellungen für Beamte sowie sonstige Personalnebenkosten enthalten. Höhere Personalausgaben der Kommunen in den ostdeutschen Kommunen sind auch im Jahr 2002 trotz intensiver Konsolidierungsbemühungen in Form von Personalabbau festzustellen. Obwohl das Ausmaß der Differenzen zwischen Ost und West beständig abnimmt, liegt dennoch die Zahl der kommunalen Beschäftigten in den untersuchten ostdeutschen Kreisen noch um etwa ein Viertel über dem Wert der westdeutschen Vergleichskreise (Tabelle 14). Die fortbestehend höheren Personalbestände sind durch besondere Strukturen in den neuen Ländern beeinflusst (Beschäftigte in kommunal finanzierten Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, höherer Personalbestand in Kindertageseinrichtungen und hoher Personalbestand als Erbe der DDR), die teilweise nur langfristig reduziert werden können und teilweise auch politisch gewollt sind (Kinderbetreuung). Auch die relativ schnelle Anpassung der Tarife im öffentlichen Dienst an das Westniveau hat mit dazu beigetragen, dass die Personalkosteneinsparungen entsprechend langsamer verlaufen sind. Vorteile bei den Personalausgaben haben die ostdeutschen Kommunen allerdings (noch) bei den Versorgungsbezügen der Beamten, die bislang kaum zu Buche schlagen (MDF BRB o. J.: 19). Diese wurden erst nach 1990 eingestellt und befinden sich mehrheitlich noch im Staatsdienst.42 Tabelle 14:

Beschäftigte der kommunalen Gebietskörperschaften in den Untersuchungsregionen

Region Hamburg: Beschäftigte(a) der Gemeinden und Gemeindeverbände je 1.000 Ew.

Region Berlin-Potsdam: Beschäftigte(a) der Gemeinden und Gemeindeverbände je 1.000 Ew.

AGS

Landkreis

AGS

01053

Herzogtum Lauenburg

12,6

10,3 12060

Barnim

17,5

13,5

01056

Pinneberg

17,6

15,4 12061

Dahme-Spreewald

26,1

22,2

01060

Segeberg

15,0

13,0 12063

Havelland

24,9

17,0

01062

Stormarn

12,6

9,5 12064

Märkisch-Oderland

21,1

14,3

03353

Harburg

14,5

9,4 12065

Oberhavel

19,0

15,7

03355

Lüneburg

20,3

18,3 12067

Oder-Spree

22,3

17,3

03357

Rotenburg (Wümme)

14,4

10,1 12069

Potsdam-Mittelmark

17,9

14,1

03358

Soltau-Fallingbostel

18,0

11,6 12072

Teltow-Fläming

19,9

15,6

03359

Stade

20,7

11,7

16,1

12,2 Mittelwert der Kreise (gewichtet)

20,9

16,1

Mittelwert der Kreise (gewichtet)

1997

2002

Landkreis

1997

2002

(a) Teilzeitbeschäftigte mit mindestens der Hälfte der regelmäßigen Wochenarbeitszeit werden mit einem Gewichtungsfaktor von 0,75 einberechnet, Teilzeitbeschäftigte mit weniger als der Hälfte der regelmäßigen Wochenarbeitszeit werden nicht berücksichtigt. Quelle:

Eigene Berechnungen auf Grundlage von SÄBL 2004a

Die Kommunen im Umland der Hauptstadt gaben im Jahr 2002 pro Einwohner 516 € für Personal aus, die schleswig-holsteinischen Kommunen 423 € und die niedersächsischen 42

Auch die ostdeutschen Länder haben Versorgungslasten zu tragen, die für die Versorgungsempfänger der Sonder- und Zusatzversorgungssysteme der DDR anfallen. Diese werden aber ausschließlich in den Landeshaushalten verbucht (Vesper 2004: 379).

IV


137

sogar nur 395 €. Die Werte der restlichen Landesteile liegen in allen Ländern deutlich darüber. Mit Ausgabeneinsparungen beim Personal von über -15 % in der Berlin-Potsdamer Suburbia zeigen sich die deutlichen Einsparbemühungen der ostdeutschen Gebietskörperschaften, aber auch in Westdeutschland haben die Kommunen beim Personal durchweg den Rotstift angesetzt. Die Anpassung der Personalausgabenquote in Brandenburg wurde z. T. mit massiven Kürzungen im personellen Bereich erreicht (DIW 2001b: 285), beim BerlinPotsdamer Umland ist jedoch zu bedenken, dass eine Steigerung der Einwohnerzahlen die Pro-Kopf-Werte bereits statistisch senkt. Im peripheren Brandenburg mit sinkenden Einwohnerzahlen sind demnach die Konsolidierungsbemühungen durch Personalabbau absolut noch deutlicher ausgefallen als im Umland. Entsprechend den Einsparbemühungen hat sich auch die Quote der Personalausgaben an den Gesamtausgaben in Brandenburg in 2002 dem westdeutschen Niveau weitgehend angeglichen: In den sechs Raumtypen liegt sie in einer relativ engen Spanne von 19 bis 23 %, wobei die brandenburgischen Kommunen sich weiterhin im oberen Bereich des Intervalls befinden. In Brandenburg ist die Personalausgabenquote um 0,9 Prozentpunkte gefallen, in der Region Hamburg verzeichnet die Entwicklung der Personalausgabenquote eine Stagnation in Niedersachsen und einen leichten Anstieg von +0,9 % in SchleswigHolstein.

3.2

Ausgaben für laufenden Sachaufwand

Die Ausgaben für den laufenden Sachaufwand in einer Kommune umfassen v. a. die zur Leistungserstellung notwendigen Aufwendungen (Unterhaltung von Grundstücken und baulichen Anlagen, Instandhaltung von Straßen, Wegen, Parkplätzen und Verkehrssicherungsanlagen sowie Heizkosten, Unterhaltung von Kraftfahrzeugen und Bürobedarf) sowie die Zahlungen an Verwaltungen, ohne die investiven Ausgaben. Damit geben sie zusammen mit den Personalausgaben das aktuelle Leistungsangebot einer Kommune wieder. Bei den drei Raumaggregaten liegen die Ausgaben pro Kopf des Jahres 2002 bei 336 € in Schleswig-Holstein, 369 € in Brandenburg und bei 397 € in Niedersachsen. Der nördliche Hamburger Umlandbereich konnte bei dieser Position Einsparungen realisieren, die sich auch in der Ausgabenquote zeigen, die in 2002 auf 16,7 % zurückging. Im südlichen Umland hingegen wurde das kommunale Leistungsangebot ausgeweitet, sodass auch die Ausgabenquote um 2,2 Prozentpunkte auf nunmehr 18,8 % anstieg. In Brandenburg kam es ebenfalls zu einer Ausweitung des Angebots, das – gemessen an den westdeutschen Vergleichsquoten der Gesamtausgaben – leicht unter dem Durchschnitt liegt.

3.3

Soziale Leistungen

Der Bereich der sozialen Leistungen umfasst im Wesentlichen die Sozialhilfe (Bundessozialhilfegesetz), die Jugendhilfe (Kinder- und Jugendhilfegesetz), die Leistungen an Kriegsopfer und die Hilfen an Asylbewerber (Asylbewerberleistungsgesetz). Die Sozialhilfe stellt mit drei Vierteln der Ausgaben den größten Anteil der sozialen Leistungen, gefolgt von der Jugendhilfe mit etwa 15 %. Die restlichen Anteile werden für Leistungen an Kriegsopfer aufgewendet, die aber demografisch bedingt rückläufig sind. Die Leistungen an Asylbe-

138


werber entwickeln sich aufgrund zurückgehender Bewerberzahlen ebenfalls negativ (DStGB 2005: 16ff.). Ein in vielen Studien belegter Befund bestätigt sich auch anhand dieser Zahlen: Die betrachteten Umlandbereiche haben in allen drei Bundesländern deutlich geringere Sozialausgaben zu tragen als der Durchschnitt der Kommunen in den restlichen Landesteilen. So kommt das schleswig-holsteinische Umland im Jahr 2002 auf ein Niveau von 77 % (249 €) des restlichen Landes. In Niedersachsen liegt die Sozialbelastung im Umland bei 83 % (360 €) und in Brandenburg bei 90 % (285 €). In diesem Zusammenhang wird auf die soziale Selektivität der Stadt-Umland-Wanderung hingewiesen. Aufgrund des Zurückbleibens sozial benachteiligter Bevölkerungsgruppen in den Kernstädten erhöhen sich dort die zu leistenden Zahlungen im Rahmen der sozialen Leistungen. Ferner ist die Konzentration sozialer Problemlagen in den Städten das Ergebnis des wirtschaftsstrukturellen Wandels. Insbesondere in städtischen Arbeitsmärkten brechen die industriell dominierten Arbeitsplätze überproportional häufig weg, ohne dass Ersatzarbeitsplätze mit einem entsprechenden Qualifikationsniveau in ausreichendem Maße zur Verfügung stehen (Läpple 2004b). Beide Prozesse finden ihren Niederschlag in höheren Mehrausgaben für die an natürliche Personen gezahlten Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz – die laufende Hilfe zum Lebensunterhalt, die landläufig mit „der Sozialhilfe“ gleichgesetzt wird (Eltges 2003: 111). Aufgrund einer höheren Erwerbstätigkeit der Erziehungsberechtigten erfordert der Bereich der Tageseinrichtungen für Kinder ebenfalls eine höhere Leistungserbringung in den Städten. Markant sind die Unterschiede zwischen Brandenburg und Schleswig-Holstein auf der einen Seite und Niedersachsen auf der anderen Seite. So sind die Sozialleistungen in Brandenburg zwar mindestens um über ein Fünftel niedriger als in Niedersachsen, sie sind im Beobachtungszeitraum allerdings dynamischer angestiegen. Ein bedeutender Teil der Differenz ist darauf zurückzuführen, dass in Ostdeutschland relativ immer noch mehr Personen arbeitsmarktpolitisch gefördert werden und nicht auf Sozialhilfe angewiesen sind (Seitz/Kurz 2000: 523). Auch das niedrigere Einkommensniveau, die geringeren Lebenshaltungskosten sowie die Tatsache, dass der Anteil der älteren Frauen mit einer eigenen Alterssicherung in Ostdeutschland höher ist, spielen eine Rolle (Vesper 2006: 24; Seitz 2003: 135). Während für Brandenburg strukturelle Effekte das niedrigere Sozialhilfeniveau erklären können, sind in Schleswig-Holstein Finanzierungszuständigkeiten zwischen dem örtlichen und überörtlichen Träger der Sozialhilfe ausschlaggebend. Dort wird ein größerer Anteil der kommunalen Ausgaben vom Land als überörtlicher Träger übernommen (dazu ausführlich Kapitel VIII.3).

3.4

Ausgaben für Bauinvestitionen

Zu den Sachinvestitionen gehören neben den Baumaßnahmen der Erwerb von beweglichem Vermögen (Fahrzeuge, Geräte, etc.) und Grundvermögen. In den Kommunen der Region Hamburg stellen die Bautätigkeiten im Jahr 2002 etwa drei Viertel der gesamten Sachinvestitionen (Schleswig-Holstein: 76 %, Niedersachsen: 72 %), in den brandenburgischen Gemeinden aufgrund weiterhin bestehender Infrastrukturdefizite einen noch höheren Anteil (Brandenburg: 83 %). Daher wird im Folgenden nur auf die Bauinvestitionen näher eingegangen.

IV


139

In den norddeutschen Flächenländern liegen die Ausgaben für Bauinvestitionen in einer Spanne von 162 bis 189 € im Jahr 2002 relativ eng beieinander. Allerdings sind diese Investitionsausgaben seit 1997 mit mindestens -15 % drastisch zurückgegangen – mit Ausnahme der niedersächsischen Umlandregion, die ihr Bauinvestitionsniveau sogar steigern konnte (+7,5 %). Dieser „Sonderweg“ im südlichen Umland Niedersachsens kann an dieser Stelle nicht geklärt werden und bedarf noch genauerer Untersuchungen. In Brandenburg sind die Bauinvestitionen mit durchschnittlich -30 % ebenfalls erheblich reduziert worden. Zur Konsolidierung der Haushalte ist dieses kommunale Verhalten allerdings verständlich, da die Investitionen die „flexibelste Ausgabenart sind“ (DIW 2001b: 285), bei denen besonders schnell und unkompliziert gekürzt werden kann. Eine solch drastische Kürzung schränkt jedoch die Möglichkeit des wirtschaftlichen Aufholprozesses in den östlichen Ländern ein. Die gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen haben in den östlichen Ländern zu erheblichen Steuermindereinnahmen geführt: Die kommunalen Einnahmen sind weitgehend abhängig von der konjunkturellen Entwicklung und den damit verbundenen Rückwirkungen auf den Arbeitsmarkt. So gilt, dass nur ein beschäftigter Arbeitnehmer Lohn- und Einkommensteuer zahlt und nur Gewinn bringende Unternehmen Gewerbesteuer abführen. Als Reflex auf die verschlechterte Einnahmesituation haben die Städte und Gemeinden die öffentlichen (Bau-)Investitionen stark gekürzt (Vesper 2005). Da die Kommunen etwa zwei Drittel aller öffentlichen Investitionen bestreiten, wirken sich solch umfangreiche Einschnitte wiederum nachteilig auf die Nachfrage am Arbeitsmarkt aus und führen letztendlich zu einem Teufelskreis (Pohlan/Wixforth 2005). Diese Kürzungen haben auch dazu geführt, dass die Quote an den Gesamtausgaben sich in allen Raumaggregaten ebenfalls stark reduziert hat – wiederum mit Ausnahme der niedersächsischen Umlandregion. Aber auch in den westlichen Ländern lassen sich als kommunale Reaktionsstrategie auf angespannte Haushaltslagen rückläufige vermögenswirksame Ausgaben, d. h. Sachund Bauinvestitionen, feststellen. Dies bestätigen neben den Zahlen in Tabelle 13 sowohl Untersuchungen zu Schleswig-Holstein (Steffen 2004: 7f.) als auch zu Niedersachsen (Christoff/Haupt 2003: 256ff.).

4

Gegenüberstellung der Gesamteinnahmen und -ausgaben

Nach der Betrachtung von verschiedenen Einzelkomponenten der Einnahme- und Ausgabeseite erfolgt im Folgenden noch ein Blick auf die Gesamteinnahmen und -ausgaben. Diese setzen sich aus der Summe der betrachteten sowie nicht weiter analysierten Haushaltspositionen zusammen. Zunächst ist dabei zu beachten, dass die Gesamteinnahmen in Tabelle 15 nicht mit den in der Literatur ansonsten genannten Pro-Kopf-Werten der Einnahmen und Ausgaben von knapp unter 2.000 € (z. B. Karrenberg/Münstermann 2004: 10ff.) übereinstimmen. Der Grund liegt darin, dass aufgrund methodischer Überlegungen die Zahlungen von gleicher Ebene nicht konsolidiert wurden (Kapitel III.3), sodass die in dieser Studie betrachteten Werte höher ausfallen. Es zeigt sich, dass die Einnahmen in fast allen Raumaggregaten – mit Ausnahme des niedersächsischen Umlandbereichs – rückläufig sind, mit fast -14 % besonders stark im Umland der Städte Berlin und Potsdam. Aufgrund der einwohnerbezogenen Betrachtung spielt hierbei wiederum die unterschiedlich hohe Bevölkerungsdynamik (Tabelle 8) eine

140


entscheidende Rolle. Diesem Rückgang steht ein Rückgang der Ausgaben (-11,7 %) gegenüber, der aber nicht ganz so hoch ausfällt, sodass sich die Finanzsituation insgesamt leicht verschärft hat. Im schleswig-holsteinischen Umland von Hamburg stehen den Einnahmerückgängen fast gleich große Ausgabenrückgänge gegenüber, sodass der Finanzierungssaldo praktisch unverändert geblieben ist. Das niedersächsische Umland bildet die Ausnahme, bei der die Einnahmezuwächse über den Ausgabenzuwächsen liegen. Tabelle 15:

Gesamteinnahmen und -ausgaben der Untersuchungsregionen und des jeweilig restlichen Bundeslandes € je Ew. 1997

€ je Ew. 2002

Differenz 19972002

Entwicklung 1997-2002 in %

Einnahmen o. b. F. in € je Ew. S-H: Region HH

2.112

1.961

-150

S-H: restl. Land

2.256

2.093

-163

-7,1 -7,2

NDS: Region HH

2.133

2.088

-46

-2,2

NDS: restl. Land

2.051

2.264

213

10,4


2.543

2.189

-354

-13,9


2.685

2.549

-136

-5,1

S-H: Region HH

2.148

2.013

-135

-6,3

S-H: restl. Land

2.290

2.135

-155

-6,8

NDS: Region HH

2.123

2.109

-14

-0,7

Ausgaben o. b. F. in € je Ew.

NDS: restl. Land

2.161

2.282

122

5,6


2.595

2.292

-303

-11,7


2.841

2.640

-200

-7,0

Quelle:


Bedeutsam ist auch die Tatsache, dass die absoluten Einnahmehöhen in den agglomerationsfernen Landesteilen die Werte des Umlands jeweils deutlich übersteigen. Dieser Sachverhalt zeigt sich auch auf der Ausgabeseite der restlichen Landesteile, die ebenfalls durchweg höhere Werte aufweisen als die Untersuchungsregionen.43 Da die originären Einnahmen aus den Erträgen des kommunalen Vermögens (Mieten, Pachten, Gewinnanteile etc.), den Steuern und den Entgelten im agglomerationsfernen Teil der jeweiligen Länder i. d. R. sogar niedrigere Werte annehmen als im Umland, lassen sich die Differenzen nur mit höheren Zuweisungen erklären. Sowohl die Schlüssel- als auch die Investitionszuwei43

Die Differenzen zwischen den betrachteten Umlandregionen und den restlichen Landesteilen lassen sich auch anhand von anderen Daten bestätigen: Werden die Bruttoeinnahmen der Gemeinden und Gemeindeverbände, nicht aber der Kreise, in den einbezogenen Umlandkreisen von Hamburg bzw. Berlin und Potsdam den Bruttoeinnahmen der Gemeinden in den restlichen Kreisen des jeweiligen Landes für 2002 gegenübergestellt, so ergeben sich ebenfalls folgende Differenzen: In Schleswig-Holstein liegt das Umland um 290 € unter dem restlichen Landesdurchschnitt, in Niedersachsen um 317 € und in Brandenburg um 381 €. Ebenso ergibt sich bei den schleswig-holsteinischen Ausgaben ein um 448 € höherer Wert des restlichen Landes, in Niedersachsen liegt der Wert um 416 € höher, in Brandenburg um 424 € (eigene Berechnungen nach SÄBL 2004a).

IV


141

sungen in Tabelle 12 deuten bereits darauf hin, dass mit diesem Geldtransfer seitens des Landes Einnahmekraftunterschiede z. T. überkompensiert werden. Neben dem Ziel des Ausgleichs der Steuereinnahmekraft haben Zuweisungen auch noch eine redistributive Funktion: Die Finanzkraft der Kommunen soll untereinander bedarfsgerecht angenähert werden – bei höheren Ausgaben sind somit für die kernstadtfernen Landesteile höhere Zuweisungen gerechtfertigt, sofern unterstellt wird, dass die höheren Ausgaben in raumordnungspolitischen und siedlungsstrukturellen Begebenheiten ihre Ursache haben. Ein wichtiger Grund für höhere Ausgaben der Kommunen in ländlichperipheren Regionen liegt in der Fläche: Die dünne Besiedlung in weiten Teilen der drei Länder hat zur Folge, dass Mehrausgabenbedarfe in verschiedenen Bereichen entstehen, z. B. beim Personal (Gespräch Vesper 10.11.2005). Dies wurde auch in einem Gutachten im Auftrag der Länder Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg nachgewiesen (Seitz 2002b). Dieser Tatbestand wird ab dem Jahr 2005 auch erstmals im Rahmen des Länderfinanzausgleichs berücksichtigt (Kapitel II.2.2.2). Ob sich damit die erheblichen Differenzen innerhalb der Länder hinreichend erklären lassen, kann im Rahmen dieser Untersuchung jedoch nicht abschließend beantwortet werden.

5

Analyse der kommunalen Autonomie und finanziellen Leistungsfähigkeit

Anhand einiger Indikatoren der kommunalen Autonomie und finanziellen Leistungsfähigkeit (Tabelle 16) lassen sich die unterschiedlichen und z. T. gegenläufigen Einnahme- und Ausgabeentwicklungen zwischen den Umland- und Peripheriebereichen der einzelnen Länder verdeutlichen. Dazu wurden verschiedene Verhältniszahlen berechnet, die ausgewählte Einnahme- und Ausgabebereiche zueinander in Beziehung setzen. Tabelle 16:

Ausgewählte Indikatoren für kommunale Autonomie und finanzielle Leistungsfähigkeit der Untersuchungsregionen und des jeweilig restlichen Bundeslandes Quote 1997

Quote 2002

Differenz der Quoten in %-Pkt.

Gewerbesteuer-Einkommensteuer-Relation S-H: Region HH

61,8

62,0

0,1

S-H: restl. Land

88,5

63,3

-25,2

NDS: Region HH

73,3

72,1

-1,2

NDS: restl. Land

99,9

86,3

-13,6


143,9

127,1

-16,7


79,7

69,7

-10,0 0,2

Quote der zuweisungsfinanzierten Investitionsausgaben S-H: Region HH

19,0

19,3

S-H: restl. Land

29,3

38,4

9,1

NDS: Region HH

32,1

16,5

-15,6

NDS: restl. Land

41,7

29,5

-12,2


52,7

48,2

-4,5


81,1

80,9

-0,2

142

Kommunalfinanzen in Suburbia Quote 1997

noch Tab. 16

Quote 2002

Differenz der Quoten in %-Pkt.

Sozialausgabensteuerquote S-H: Region HH

40,2

38,6

-1,6

S-H: restl. Land

61,9

60,4

-1,4

NDS: Region HH

56,6

59,9

3,4

NDS: restl. Land

72,3

74,1

1,7


79,2

82,7

3,6


112,8

116,5

3,7

S-H: Region HH

11,7

10,3

-1,4

S-H: restl. Land

15,9

15,5

-0,4

6,6

5,4

-1,2

Schuldendienstbelastungsquote

NDS: Region HH NDS: restl. Land

24,0

18,1

-5,9


11,8

10,1

-1,7


13,3

13,0

-0,3

Quelle:

5.1


Gewerbesteuer-Einkommensteuer-Relation

Die Gewerbesteuer-Einkommensteuer-Relation bezieht die beiden wichtigsten Steuereinnahmen der Gemeinden aufeinander, indem ein Quotient aus den Einnahmen der Gewerbesteuer der Einkommensteuer gebildet wird. Werte von über 100 weisen auf absolut höhere Einnahmen aus der Gewerbesteuer als aus der Einkommensteuer hin. Die Gewerbesteuer-Einkommensteuer-Relation in fünf von sechs Aggregaten mit Werten zwischen 61 und 86 zeigt, dass die Kommunen im Jahr 2002 aus der Einkommensteuer höhere Einnahmen erzielten als aus der Gewerbesteuer. Dieses Verhältnis war in den 1970er und 1980er Jahren umgekehrt und zeigt den zunehmenden Verfall der Gewerbesteuer, da die Höhe der Einkommensteuer für die Kommunen – im Vergleich zur Gewerbesteuer – relativ stetig ist. Durch den überproportionalen Einbruch der Gewerbesteuer ergeben sich auch die negativen Differenzen der Quoten. Einzig im Stadtumland von Berlin und Potsdam ergibt sich eine Relation größer 100. Diese brandenburgischen Gemeinden erhalten somit im Durchschnitt höhere Einnahmen aus der Gewerbesteuer als aus der Einkommensteuer. Dabei ist zu bedenken, dass das Einkommensteuerniveau in Brandenburg generell niedrig ist, und der relativ wirtschaftsstarke suburbane Raum zu diesem umgekehrten Verhältnis beiträgt.

5.2

Quote der zuweisungsfinanzierten Investitionsausgaben

Die Quote der zuweisungsfinanzierten Investitionsausgaben gibt Hinweise auf die Finanzautonomie der Städte, da durch die Zuweisungen von den zahlenden Gebietskörperschaften (Bund und Länder) Einfluss auf die Investitionstätigkeit genommen werden kann. Bei

IV


143

diesem Indikator wird der Anteil der durch Zuweisungen und Zuschüsse von Bund und Ländern finanzierten Sachinvestitionen berechnet. Während in den norddeutschen Umlandbereichen lediglich ein Fünftel bis ein Sechstel der Investitionen über Zuweisungen von übergeordneten Gebietskörperschaften finanziert wird, liegt der Anteil in den restlichen Landesteilen der beiden Länder fast doppelt so hoch. In Brandenburg liegt der Anteil im Umlandbereich bei fast der Hälfte und die restlichen Landesteile finanzieren ihre Investitionen zu über 80 % aus Zahlungen von Bund und Land.

5.3

Sozialausgaben-Steuerquote

Die Sozialausgaben-Steuerquote liefert Informationen, welcher Anteil der autonomen Einnahmen durch die gesamten Sozialausgaben (pflichtige und freiwillige Leistungen) absorbiert wird – mit der Auswirkung von sich verringernden politischen Handlungsspielräumen der Städte. Es bestehen sowohl zwischen den Umlandbereichen und den restlichen Landesteilen als auch zwischen den west- und ostdeutschen Regionen deutliche Unterschiede. Während in den schleswig-holsteinischen Umlandkommunen nach Abzug der Sozialausgaben noch über 60 % der (dort zudem deutlich höheren) Steuereinnahmen verbleiben, sind es in den restlichen Kommunen des Landes nur knapp 40 %. In Brandenburg verbleiben im relativ prosperierenden Umlandbereich nicht einmal 20 % der Steuereinnahmen übrig, während in den restlichen Landesteilen die Sozialausgaben die Steuereinnahmen um über 16 % übertreffen. Die Situation in Niedersachsen bewegt sich zwischen den beiden Positionen. Die Rückführung der Quoten im Untersuchungszeitraum ist in den Kommunen Schleswig-Holsteins mit Einschnitten bei den sozialen Leistungen zu erklären.

5.4

Schuldendienstbelastungsquote

Die Belastungen der kommunalen Haushalte durch Schulden und damit verbundene Finanzbelastungen durch Zinszahlungen und Tilgungen zeigen sich, wenn diese in das Verhältnis zu den Steuereinnahmen und Schlüsselzuweisungen gesetzt werden. Die Bildung des Nenners aus den allgemeinen Deckungsmitteln (Steuern plus Schlüsselzuweisungen) wird als sinnvoller erachtet als allein die Steuereinnahmen, da damit die einnahmeseitige strukturelle Benachteiligung der Kommunen in den östlichen Ländern aufgrund ihrer Steuerschwäche minimiert wird. Die Schuldendienstbelastungsquote liegt in den Umlandgemeinden jeweils weit unter den Werten des restlichen Landes und hat dort umfangreichere finanzielle Spielräume der Kommunen zur Folge. Diese Quote hat sich überwiegend positiv entwickelt, indem sie im Jahr 2002 in allen Raumtypen niedriger ausfällt als noch 1997. Daran lassen sich die Konsolidierungsanstrengungen der Kommunen in allen drei Ländern erkennen. Die intensive Neuverschuldung der ostdeutschen Kommunen in den 1990er Jahren (Vesper 2004: 376) scheint damit gestoppt zu sein.

144

6


Zusammenfassung

Aus den Ergebnissen dieses Kapitels lassen sich im Wesentlichen zwei Ergebnisse festhalten: Erstens zeigen sich erhebliche Niveauunterschiede einerseits zwischen Brandenburg als östliches Land und andererseits Schleswig-Holstein und Niedersachsen, die aber zu den finanzschwächeren westlichen Flächenländern zählen. Dies bestätigt auch eine neuere Untersuchung zu den Kommunalfinanzen im West-Ost-Vergleich (Eltges 2004). Insbesondere die hohen Rückführungen auf der Ausgabeseite sind als kommunale Konsolidierungsstrategie verständlich, führen aber in der Summe v. a. in den östlichen Ländern zu einer problematischen Entwicklung: Durch die Einsparungen bei den Sachinvestitionen wird die nachholende Entwicklung in den neuen Ländern verlangsamt und es ergeben sich negative Folgewirkungen der ohnehin stark angespannten Arbeitsmärkte. Jedoch bleiben die investiven Ausgaben in Brandenburg höher als in den westlichen Ländern. Bei den Steuereinnahmen können die Kommunen Brandenburgs ein sich positiv entwickelndes Aufkommen verzeichnen, das Niveau erreicht durch den andauernden Aufholprozess nunmehr ein Westniveau von etwa 50 %. Dennoch bleiben die Kommunen in Brandenburg durch ihre geringe Steuereinnahmekraft in hohem Maße von öffentlichen Zuweisungen abhängig. Zweitens sind zwischen den betrachteten Aggregaten der Stadtregion und ihrem jeweiligen restlichen Bundesland deutlich unterschiedliche Finanzsituationen festzustellen, die sich insgesamt in einer wesentlich günstigeren Finanzlage der Umlandbereiche von Hamburg sowie Berlin und Potsdam gegenüber den restlichen Landesteilen zeigen. Auf der Einnahmeseite verzeichnen die Umlandbereiche jeweils wesentlich höhere Einnahmen aus Steuern und entsprechend geringere Zuweisungsvolumina seitens der Länder und des Bundes. Insbesondere die Zuweisungen gleichen bislang die Ungleichheiten zwischen den zwei Raumtypen aus, sodass die Summe der Gesamteinnahmen in den nicht zu den Stadtregionen zählenden Landesteilen höher liegt. Allerdings ist auch festzustellen, dass die Zahler der Zuweisungen, d. h. insbesondere die Länder, bei diesen Positionen zwecks eigener Konsolidierung besonders stark kürzen. Entgegen dieser bei allen sechs Raumaggregaten festzustellenden gleichgerichteten Tendenz der Zuweisungen verläuft die Entwicklung bei den Einnahmen aus Steuern uneinheitlich, sodass insgesamt keine generelle Auseinanderentwicklung in der Finanzausstattung der Kommunen zwischen dem Umland und dem restlichen Land festzustellen ist und sich die Disparitäten eher manifestieren. Auf der Ausgabeseite sind erhebliche Rückgänge in Form von Personalabbau und Rückführung der Investitionsausgaben (einschließlich Bauinvestitionen) festzustellen. Diese Form der Konsolidierung weisen alle betrachteten Untersuchungsregionen auf. Gerade in Brandenburg mit seiner disparaten Landesentwicklung zwischen dem Berliner Umland und dem äußeren Entwicklungsraum steht die Politik vor dem Entscheidungsproblem, ob primär die Wachstumszentren und damit der Raum um Berlin und Potsdam verstärkt gefördert oder ob eine auf Ausgleich zwischen den beiden Landesteilen gerichtete Politik angestrebt werden soll. Brandenburg hat sich als erstes Land dazu bekannt, seine Fördermittel an zukunftsfähigen Orten zu konzentrieren und damit eine Abkehr von der Flächenförderung vorzunehmen (Arndt et al. 2005). Im Untersuchungszeitraum bis 2002 hat die Politik allerdings die Entscheidung noch eindeutig zugunsten einer Ausgleichspolitik verfolgt, indem die steuerlichen Mindereinnahmen der strukturschwachen Regionen mehr als deutlich ausgeglichen wurden.

IV


145

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass bei deutlichen Unterschieden der kommunalen Finanzsituation in den untersuchten Ländern eine günstigere Struktur und Entwicklung der agglomerationsnahen Regionen gegenüber den restlichen Landesteilen festzustellen ist. Daraus lässt sich die These ableiten, dass das in den drei Bundesländern betrachtete Umland auf der Einnahmeseite durch den Zuzug von Bevölkerung und Betrieben profitiert und überörtliche Leistungen z. T. von den Kernstädten erfüllt werden, sodass die Ausgabeseite geschont wird. Hierzu werden im weiteren Verlauf der Untersuchung tiefer gehende Analysen durchgeführt, die die Vermutungen auf eine empirisch gesichertere Basis stellen werden.

V

Räumliche Struktur der Ausprägungen der Finanzindikatoren in den Kernstädten und Umlandräumen

Im vorangegangenen Kapitel IV wurde die kommunale Finanzsituation in den beiden Untersuchungsregionen Hamburg und Berlin-Potsdam im Vergleich zum jeweilig restlichen Bundesland untersucht. Mit dieser sehr stark aggregierten Analyse auf der Ebene von zusammengefassten Gemeinden wurde das Ziel verfolgt, zu überprüfen, ob grundsätzlich eine abweichende fiskalische Gesamtsituation in den betrachteten Umlandregionen gegenüber dem jeweilig restlichen Bundesland vorliegt. Da dies der Fall ist, werden in diesem Kapitel die regionalen Differenzierungen innerhalb der untersuchten Umlandbereiche herausgearbeitet. Dazu werden die in Kapitel IV verwendeten Kennzahlen auf der Gemeindeebene in ihren Strukturen und Entwicklungsdynamiken kartografisch dargestellt und analysiert.

1

Methodisches Vorgehen zur Bildung von vergleichbaren finanzwirtschaftlichen Aggregatdaten zwischen Kommunen und Stadtstaaten

Mit den beiden Stadtstaaten Hamburg und Berlin sind die Kernstädte in beiden Untersuchungsregionen gleichzeitig Kommunen und Bundesländer. Dies hat zur Folge, dass die Jahresrechnungen von Hamburg und Berlin der Systematik der Länderhaushalte44 folgen. Diese wiederum unterliegen einer bundeseinheitlichen Systematik, die Vergleiche zwischen Gebietskörperschaften der gleichen Ebene zulässt. Nicht umfassend sind die Länderhaushalte jedoch mit den Kommunalhaushalten vergleichbar. Um dennoch eine so weit wie mögliche Vergleichbarkeit zwischen Hamburg und Berlin mit den jeweilig umgebenden Gebietskörperschaften herzustellen, wird an dieser Stelle ein Beobachtungsraster für staatliche Haushaltseckdaten und Indikatoren vorgestellt, das sich an dem kommunalen Beobachtungsraster in Kapitel IV.1 orientiert. Für eine vergleichbare Gegenüberstellung der Indikatoren aus den Kommunal- und Staatsfinanzen wurden verschiedene Wege der Erkenntnisgewinnung beschritten. Als Ausgangspunkt dienten die Zuordnungsschlüssel für die Aufbereitung der Jahresrechnungsergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts (StatBA 2000, 1997, 1995), der sich im Wesentlichen aus den Haushalten von Bund, Länder und Gemeinden zusammensetzt. 44

Bei den Länderhaushalten handelt es sich – in Abgrenzung zu den kommunalen Haushalten – um Haushalte der staatlichen Ebene der Bundesländer, sodass im Folgenden die Begriffe Länder- und Staatshaushalt bzw. -finanzen synonym verwendet werden. Gemeint sind aber – soweit nicht anders genannt – die Haushalte der Bundesländer.

148


Hierin werden die Gliederungen und Funktionen45 der Staatsfinanzen der entsprechenden äquivalenten Positionen bei den Kommunalfinanzen gegenübergestellt. Ferner wurde die Vergleichbarkeit zwischen der staatlichen und kommunalen Systematik für die Einnahmeund Ausgabearten in Gesprächen rückgekoppelt (Gespräch Hatzmann 01.11.2004; Gespräch Will/Woisin/Zielke 10.02.2005). Das Ergebnis dieser Überlegungen ist in den Tabellen 17 und 18 abzulesen (ausführlich auch Tabelle A-7 im Anhang). Tabelle 17:

Abgrenzung der ausgewählten absoluten Kennzahlen der Einnahmen nach ihrer staatlichen Gruppierungsnummer

Kennzahl

Gruppierungsnummern der staatlichen Haushaltssystematik

Gemeindesteuern

071 + 072 + 073 + 075 + 076 + 077 + 081 + 082 + 083 + 084 + 085 + 086 + 087 + 089

Gebühren

111

Schlüsselzuweisungen (a)

Nicht vergleichbar

Investitionszuweisungen von übergeord. Ebene

331 + 334 + 335

(a) Allgemeine Zuweisungen und Schlüsselzuweisungen werden nach länderspezifischen Verteilungsmechanismen an die Kommunen weitergegeben, daher keine Vergleichbarkeit mit den übergeordneten Zahlungen des Bundes an die Länder möglich. Quelle:

Eigene Zusammenstellung in Anlehnung an StatBA 2000, 1997, 1995; Gespräch Hatzmann 01.11.2004 und Gespräch Will/Woisin/Zielke 10.02.2005

Tabelle 18:

Abgrenzung der ausgewählten absoluten Kennzahlen der Ausgaben nach ihrer staatlichen Gruppierungsnummer

Kennzahl

Gruppierungsnummern der staatlichen Haushaltssystematik

Personalausgaben (a)

412 + 422 + 424 + 425 + 426 + 427 + 429 + 432 + 434 + 435 + 436 + 439 + 441 + 442 + 443 + 446 + 451 + 453 + 459


511 + 512 + 513 + 514 + 515 + 516 + 517 + 518 + 519 + 521 + 522 + 523 + 524 + 525 + 526 + 527 + 529 + 547 + 671 + 684

Investitionen für Baumaßnahmen

7

(a) Abzüglich der Abgeordneten und dergleichen, der Soldaten und der Versorgungsbezüge nach G 131 bei den Staatsfinanzen. Quelle:

Eigene Zusammenstellung in Anlehnung an StatBA 2000, 1997, 1995; Gespräch Hatzmann 01.11.2004 und Gespräch Will/Woisin/Zielke 10.02.2005

Auf eine nochmalige ausführliche Erläuterung der einzelnen Einnahme- und Ausgabeindikatoren wird an dieser Stelle verzichtet und auf das Kapitel IV.1 verwiesen, da die Aussagen auch auf die Einnahmen und Ausgaben der Länder – trotz z. T. unterschiedlicher Abgrenzung – weitgehend zutreffen. Mit dem vorliegenden Beobachtungsraster sind somit auch Hamburg und Berlin als Stadtstaaten für die Steuereinnahmen direkt und für weitere Einnahme- und Ausgabepositionen eingeschränkt vergleichbar.

45

Bei den Staatsfinanzen werden die Aufgabenbereiche mit sog. Funktionenziffern bezeichnet und nicht mit Gliederungsnummern wie bei den Kommunalhaushalten.

V

Räumliche Struktur der Finanzen

2

149

Methodisches Vorgehen zur kartografischen Darstellung von Jahresmittelwerten

Wie bereits in Kapitel III.3 erwähnt, werden die Gemeinden auf der Ebene der Verbandsgemeinden betrachtet. Somit werden diejenigen Gemeinden, die sich als Verwaltungsgemeinschaft zu Gemeindeverbänden unterhalb der Kreisebene zusammengeschlossen haben, nur als Aggregat untersucht. Damit werden die Einnahmen und Ausgaben der Ämter bzw. Samtgemeinden entsprechend ihrer tatsächlichen Höhe mitberücksichtigt und es wird eine Vergleichbarkeit mit den verbandsfreien Gemeinden hergestellt. Wie ebenfalls in Kapitel III.3 dargestellt, können die Finanzierungsvorgänge der Kreise nur einwohnerproportional auf die Kommunen umgelegt werden. Abbildung 5:

Lage und Namen der Gebietskörperschaften in der Region Hamburg, Verbandsgemeinden Amt Bad Bram- stedt-L.

Amt Hörnerkirchen

[1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] [10] [11] [12] [13]

Uetersen Pinneberg Halstenbek Schenefeld Rellingen Amt Pinneberg-L. Amt Bönningstedt Großhansdorf Barsbüttel Oststeinbek Wentorf b. Hamburg Amt Hohe Elbgeest Schwarzenbek

Bad Segeberg Bram- Amt stedt Kaltenkirchen-L.

ReinAmt KisKaltenfeld (H.) Bad Amt dorf kirchen BarmOldesloe Itzstedt + stedt Henstedt+ Amt Bargte- Amt Amt ElmsEllerau Ulzburg heide-L. Bad Rantzau Amt horn QuickAmt BargteT angstedt OldesPinneberg born NorderElmsSandesheide T orloe-L. horn-L. [1] Herzogtum neben [6] Ammersbek stedt nesch Stade AhrensAmt [7] Amt Amt Ap[8] burg Nusse Amt Amt [5] Moor[2] Haselpen Siek T rittau [3] Mölln dorf rege Stormarn [4] Stade Amt Hamburg Wedel (H.) Amt [9] Breitenfelde SG SchwarzenAmt Lühe Glin- ReinSG [10]de bek Aumühle- bek-L. Jork Lauenburg HorneSG Fredenbeck Wohltorf [13] [11] + Amt burg [12] Büchen Buxtehude Neu GeestWulmsSG Harsefeld SeeveAmt SG hacht dorf tal SG Lütau Apensen RosenStelle Elbmarsch SG HollenLauenburg/Elbe stedt garten Winsen (L.) SG Buchholz SG Bardowick SG Sittensen i.d.N. Rotenburg Jesteburg (Wümme) SG SalzLüneburg SG T ostedt Harburg hausen SG Hanstedt

SG Fintel

Verbandsgemeindegrenze Kreisgrenze Bundesautobahn Quelle:

Schneverdingen

Bispingen

Soltau-F.

Eigene Darstellung

Da es sich bei den Finanzindikatoren selbst auf der Verbandsgemeindeebene um sehr kleinräumige Einheiten handelt, wirken sich Extremwerte und lokale Besonderheiten sehr stark aus. Dieser Sachverhalt tritt bei Finanzdaten nochmals verstärkt in den Vordergrund, da Finanzierungsvorgänge in den Gemeinden aufgrund des kameralen Buchungssystems von Jahr zu Jahr z. T. erheblich differieren können – insbesondere bei den investiven Ausgaben. Zur Minimierung von temporären Schwankungen und übermäßigen Streuungen wurden die fiskalischen Eckwerte jeweils zu einem Zweijahresdurchschnitt (1997/98

150


gegenüber 2001/02) zusammengefasst. Ein Dreijahresmittel wurde als nicht sinnvoll erachtet, da es keinen verbleibenden Entwicklungszeitraum zwischen den beiden Beobachtungsperioden gegeben hätte. Auch andere Untersuchungen zu den Gemeindefinanzen arbeiten mit diesem statistischen Mittel zum Ausgleich von Schwankungen (z. B. Junkernheinrich/Micosatt 2005; STMLU 1992). Die Beurteilung der finanziellen Kennziffern ist auf einen Vergleich mit den anderen Gebietskörperschaften und den Entwicklungsdynamiken der Kennwerte orientiert. Somit werden die tatsächliche Finanzsituation der Gebietskörperschaften und ihre Bestimmungsgründe im interkommunalen Vergleich analysiert und keine normativen Betrachtungen angestellt (z. B. Beurteilung der optimalen Höhe der Einnahmemöglichkeiten und Ausgabenbedarfe). Bei der Analyse von Entwicklungsdynamiken ist ein eingeschränkter Vergleich mit den Einnahmen und Ausgaben der Stadtstaaten Hamburg und Berlin und mit der kreisfreien Stadt Potsdam möglich, während die absoluten Einwohnerwerte aufgrund der unterschiedlichen Einnahmemöglichkeiten und Ausgabenbedarfe kaum zu Vergleichszwecken herangezogen werden können. Abbildung 6:

Lage und Namen der Gebietskörperschaften in der Region Berlin-Potsdam, Verbandsgemeinden Oberhavel Amt Groß Schönebeck Löwenberger Land Amt Liebenwalde Amt OranienOranienburgerburg + Land

Kremmen

[1] [2] [3] [4] [5] [6] [7]

Glienicke/Nordbahn Fredersdorf-Vogelsdorf Petershagen/Eggersdorf Woltersdorf Eichwalde Schulzendorf Königs Wusterhausen

Leegebruch Oberkrämer Velten

Havelland

Amt Nauen Land +

Amt HennigsSchöndorf walde-Glien

Nauen

Amt Brieselang Falkensee

Amt Wustermark

DallgowDöberitz

Amt Ketzin

Amt Wandlitz

Barnim

Amt BiesenthalBarnim

BirkenAmt werder Bernau Schildow + Hohen Amt Märkisch Amt + NeuenWerneuchen Panketal Oderland dorf [1] Amt Amt Altlandsberg Ahrensfelde/ Strausberg Blumberg NeuenAmt hagen [3] Hoppe[2] Berlin garten Schön- Amt Rüdersdorf eiche [4]

Amt Fahrland Amt Groß Kreutz

Erkner

Amt

Amt Grünheide

Kleinmachnow

Fürstenwalde/ Amt [5] Spree T eltowGroßSchönefeld [6] Amt Amt StahnsAmt Spreenhagen Zeuthen beeren BlankenUnteres Werder (H.) dorf Amt Amt Wildau felde Schwielowsee Rehbrücke [7] DahmeAmt Amt land Ludwigsfelde Amt Rangs- MittenSeddiner Oder-Spree Besten- Amt Friedorf walde See Michendorf see dersdorf Amt T rebbin Amt Zossen Beelitz Werder

Potsdam

PotsdamMittelmark

Verbandsgemeindegrenze Kreisgrenze Bundesautobahn Quelle:

Teltow-Fläming

DahmeSpreewald

Eigene Darstellung

Bei den kartografischen Darstellungen der Finanzdaten kommt es zu einer Informationsverdichtung und damit auch Generalisierung durch die Einteilung der Werte in Klassen

V


151

(Steingrube 1998: 88ff.). Die Anzahl der zu bildenden Klassen wird auf vier begrenzt, um eine schnelle Erfassung und eine Darstellung in Schwarz-Weiß-Abbildungen zu ermöglichen. Für die Bestimmung der Schwellenwerte zwischen den einzelnen Klassen wird auf einen annähernd gleich verteilten Besatz mit Kommunen in den einzelnen Klassen Wert gelegt. Ferner wurde noch darauf geachtet, dass sinnhafte Gruppeneinteilungen verwandt wurden und die Grenzwerte „runde Zahlenwerte“ darstellen. Normative Grenzwerte sind mit Ausnahme der 0 %-Schwelle bei den Entwicklungsdynamiken als reale (inflationsbereinigte) Veränderungen der Einnahmen und Ausgaben nicht vorhanden. In den textlichen Analysen zu den kartografischen Darstellungen wird auf einzelne Städte, (Verbands-)Gemeinden und Kreise Bezug genommen. Um die Lage der genannten Kommunen zu verdeutlichen und einordnen zu können, die jeweiligen Karten aber nicht mit den Namen der Gebietskörperschaften zu überfrachten, werden in den Abbildungen 5 und 6 die Lage und Namen aller untersuchten Gebietskörperschaften für die beiden untersuchten Regionen einmalig dargestellt.

3


Die Einnahmen werden – ebenso wie im Kapitel IV – nach den Steuereinnahmen sowie weiteren wichtigen sonstigen Einnahmen unterschieden. Jedoch wird die Auswahl der Kennwerte gegenüber Kapitel IV weiter zugespitzt: einerseits auf für die Gemeinden quantitativ bedeutsame Einnahme- und Ausgabepositionen und andererseits auf solche Kennwerte mit einen thematischen Bezug zu Stadt-Umland-Wanderungen (z. B. Investitionszuweisungen für Infrastrukturbedarfe).

3.1

Steuereinnahmen

Bei den Steuereinnahmen besteht die Besonderheit, dass die Werte für die Kernstädte ebenfalls abgebildet und direkt verglichen werden können, da die staatliche Haushaltssystematik, auf der die Haushalte von Hamburg und Berlin basieren, die Gemeindesteuern bzw. den gemeindlichen Anteil an den Verbundsteuern über eine eindeutige Gruppierungsnummer gesondert ausweist. Auch die einzig kreisfreie Stadt Potsdam ist mit ihren Umlandgemeinden vergleichbar. Da die Kreise so gut wie keine Steuern erheben, erlaubt dies auch die Analyse der Gemeindesteuern auf der räumlichen Ebene der Einzelgemeinde. Die Kartenabbildungen zu den Steuereinnahmen werden somit zweifach dargestellt – einerseits auf der Ebene der Verbandsgemeinde und zum Vergleich noch auf der Einzelgemeindeebene. Die Abbildungen zu den Steuereinnahmen werden auf die Gewerbe-, Einkommen-, Grundsteuer- und Gesamtgemeindesteuereinnahmen konzentriert. Der Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer wird im Folgenden nicht gesondert betrachtet, fließt jedoch bei den Gesamtsteuern mit ein.

152


3.1.1

Gewerbesteuer

Bei der Gewerbesteuer abzüglich der Gewerbesteuerumlage (netto) in € je Einwohner zeigt sich ein räumliches Bild (Abbildung 7), bei dem die Kernstadt Hamburg und weitere Kernstadtrandgemeinden und Städte an den Autobahnachsen in Schleswig-Holstein die höchsten Werte aufweisen. Abbildung 7:

Jahresmittel der Gewerbesteuer (netto) 2001/02 in der Region Hamburg (in € je Ew.)

unter 50 € 50 € bis unter 100 € 100 € bis unter 200 € 200 € und höher Quelle:

Eigene Darstellung auf Grundlage von StatLA 2004, StatLA 2005a und StatBA 2004a

Östlich angrenzend an Hamburg haben die Gemeinden von Ahrensburg im Nordosten bis Reinbek im Osten sehr hohe Einnahmen aus der Gewerbesteuer zu verzeichnen, während im nördlichen und nordwestlichen Teil Schleswig-Holsteins ein solch geschlossener Gürtel von gewerbesteuerstarken Gemeinden nicht festzustellen ist. Dort sind mit Wedel, Rellingen und Norderstedt nur vereinzelte Stadtrandgemeinden besonders gewerbesteuerstark. Im weiteren holsteinischen Umland scheinen für die Höhe der Gewerbesteuer v. a. die Nähe zur Autobahn und eine Mindesteinwohnerzahl entscheidend zu sein, da auch noch Städte wie Elmshorn, Quickborn, Kaltenkirchen oder Bad Oldesloe in die Klasse mit über 200 € Gewerbesteuereinnahmen je Einwohner eingruppiert sind. In diesem Befund bestätigt sich der bereits vielfach in der finanzwissenschaftlichen Literatur festgestellte Zusammenhang zwischen zunehmender Gemeindegröße und höheren Pro-Kopf-Einnahmen aus der Gewerbesteuer (Pohlan 1997: 92; Zimmermann/Hardt/

V


153

Postlep 1987: 255ff.). Auch der Befund, dass die Suburbanisierung der Beschäftigung in den vergangenen Jahrzehnten stark in Richtung auf das nördliche Hamburger Umland verlief und dort zu einer mit Unternehmen funktional angereicherten Suburbanisierung geführt hat (Wixforth/Pohlan 2005), lässt den Rückschluss zu, dass die holsteinischen Stadtrandgemeinden durch die Gewerbesuburbanisierung fiskalisch profitiert haben. Im südlichen Hamburger Umland hat einzig Stade Gewerbesteuereinnahmen von über 200 €, ist aber auch im niedersächsischen Teil die mit Abstand größte Stadt. Dominiert werden die Gewerbesteuereinnahmen Stades jedoch von dem dort ansässigen Kernkraftwerk, was sich (ebenso in Geesthacht) entsprechend positiv auf die Gewerbesteuereinnahmen auswirkt (Gespräch Ziertmann 03.11.2005). Diesen Rückschluss legen auch die hohen Steuermessbeträge bei der Gewerbesteuer im Wirtschaftszweig der Energie- und Wasserversorgung (Tabelle 2 in Kapitel II.2.1.1) nahe. Ansonsten bilden die Stadtrandgemeinden im Süden Hamburgs ein Band mit relativ steuerstarken Gemeinden der zweithöchsten Klasse. Sowohl in Niedersachsen als auch Schleswig-Holstein sind steuerschwache Gemeinden nur vereinzelt und überwiegend in den sog. Achsenzwischenräumen, d. h. in einer größeren Entfernung zu den Autobahnen, zu finden. Abbildung 8:

Entwicklung der Gewerbesteuer (netto) von 1997/98 bis 2001/02 in der Region Hamburg (in Prozent)

unter -25% -25% bis unter -15% -15% bis unter 0% 0% und höher Quelle:


Wie bereits erwähnt, übt die Stadtgröße einen wesentlichen Einfluss auf die Höhe der Gewerbesteuer aus, sodass die Pro-Kopf-Gewerbesteuereinnahmen der Hansestadt Ham-

154


burg mit 875 € im Zwei-Jahresmittel erwartungsgemäß deutlich über dem Regionsdurchschnitt liegen, dicht gefolgt von dem Kraftwerksstandort Stade (767 €) und Oststeinbek (738 €). Am unteren Ende der Skala zur Gewerbesteuerkraft je Einwohner in den Jahren 2001/02 befinden sich mit jeweils 22 € das Amt Itzstedt und Bad Oldesloe-Land. Letzteres scheint trotz seiner günstigen Lage an der Autobahn zwischen den Städten Hamburg und Lübeck nicht von den Lagevorteilen profitieren zu können. Abbildung 9:

Jahresmittel der Gewerbesteuer (netto) 2001/02 in der Region Hamburg (in € je Ew.), Einzelgemeinden


Weiße Fläche: Gemeindefreies Gebiet.


Bei der Entwicklung der Gewerbesteuer (Abbildung 8) in der Region Hamburg zeigt sich ein uneinheitliches Bild. Die Entwicklungsverläufe der einzelnen Gemeinden sind extrem uneinheitlich und spiegeln somit auch die strukturellen Defizite der Gewebesteuer wider (Kapitel II.2.1.1): Durch die Einengung der Bemessungsgrundlage ist die Zahl der Gewerbesteuerzahler relativ gering und die Einnahmen sind an die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung gekoppelt. Durch den bundesweit zu beobachtenden Trend der Gewerbesteuereinbrüche zu Beginn des 21. Jahrhunderts (Karrenberg/Münstermann 2004) ist auch in der Untersuchungsregion Hamburg bis zum Jahr 2001/02 ein Gewerbesteuerverfall zu beobachten, der sich bei den Gemeinden überwiegend durch negative Dynamiken gegenüber den Jahren 1997/98 ausdrückt. Da es sich hierbei um die realen, d. h. inflationsbereinigten Entwicklungen handelt, ist die Tendenz bei dieser wichtigen Säule der kommunalen Finanzierung durchaus kritisch einzuschätzen. Dazu beigetragen hat auch die Erhöhung der

V


155

Gewerbesteuerumlage, die in den Jahren 1997/98 gemittelt einen Anteil von 20,8 % am Gewerbesteueraufkommen der Gemeinden in den westlichen Ländern darstellt. Dieser Anteil ist auf 24,1 % in den Jahren 2001/02 angestiegen (eigene Berechnungen nach Karrenberg/Münstermann 2004: 92, 2002: 96). Auf der Ebene der Einzelgemeinden zeigt sich ein Bild (Abbildung 9), das im Wesentlichen die räumlichen Muster der Ebene der Verbandsgemeinde widerspiegelt. Abbildung 10: Jahresmittel der Gewerbesteuer (netto) 2001/02 in der Region BerlinPotsdam (in € je Ew.)



In der Region Berlin-Potsdam zeigt Abbildung 10 tendenziell höhere Gewerbesteuereinnahmen in den größeren Städten – ein Befund, der schon lange bekannt ist und für Brandenburg in einer Untersuchung des DIW erneut bestätigt wurde (2001b: 288). Signifikant höhere Gewerbesteuereinnahmen lassen sich aber erst in vielen Kommunen ab einer Größe von etwa 20.000 Einwohnern empirisch identifizieren (z. B. Strausberg, Oranienburg). So sind in der ostdeutschen Untersuchungsregion hohe Gewerbesteuereinnahmen in Städten wie Oranienburg (311 € je Einwohner im Jahresmittel 2001/02), Hennigsdorf (350 €) oder Ludwigsfelde (1.121 €) festzustellen. Andere, ähnlich große Städte wie z. B. Bernau b. Berlin oder Strausberg, weisen aber eine geringere Gewerbesteuereinnahmekraft von weit unter 100 € auf. Das Amt Schönefeld kommt mit 500 € pro Kopf auf sehr hohe Gewerbesteuereinnahmen, die aus Betriebsansiedlungen infolge des Flughafens resultieren. Potsdams Pro-Kopf-Einnahmen aus der Gewerbesteuer liegen mit 170 € unterhalb der

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untersuchten ostdeutschen Spitzenwerte. Auch die Gewerbesteuereinnahmekraft der Hauptstadt Berlin nimmt sich mit 274 € relativ bescheiden aus, insbesondere im Vergleich zu Hamburg: Die Hauptstadt erreicht etwa ein Drittel der Gewerbesteuerkraft der Hansestadt. Dies ist auch Ausdruck der immer noch schwachen wirtschaftlichen Dynamik der Stadt, die infolge ihrer jahrzehntelangen Isolation von europäischen und globalen Märkten sich kaum als Standort bedeutender Unternehmen und überregional operierender Unternehmen etablieren konnte (Geppert/Gornig 2005). Damit spiegelt die Karte auch die Verteilung von (größeren) Gewerbebetrieben und Handelseinrichtungen wider, die sich zum großen Teil in jüngerer Zeit in der Region angesiedelt haben und zu diesem uneinheitlichen Bild und engen Nebeneinander von steuerstarken und -schwachen Gemeinden führen. Die steuerlich dominanten gewerblichen Entwicklungen in der Berlin-Potsdamer Peripherie sind entscheidend durch nationale und internationale Akteure und weniger durch die Randwanderung von Berliner Betrieben geprägt (Herfert 2005: 36). So lassen sich drei Entwicklungen aufzeigen, die entscheidend das Gewerbesteuereinnahmepotenzial einer Kommune prägen (Gespräch Drews/Krappweis 12.10.2005):

Der Erfolg von regionsexternen Betriebsansiedlungen lässt sich z. B. am Amt Rangsdorf im Süden Berlins aufzeigen, in dessen Mitgliedsgemeinde Dahlewitz sich RollsRoyce Deutschland befindet. Auch in Ludwigsfelde sind durch DaimlerChrysler bedeutsame Neuansiedlungen entstanden (Herfert 2005: 43). Im Fall von Hennigsdorf ist die Restrukturierung eines alten industriellen Wirtschaftsstandorts nach der Wende durch Bombardier Transportation gelungen (ibd.: 40), was sich ebenfalls positiv auf die Gewerbesteuereinnahmen auswirkt. Auch neue Einzelhandelsstrukturen im suburbanen Umland mit Fachmarkt- und Shoppingcentern sind Ursache der hohen Gewerbesteuereinnahmen, wie dies z. B. das Amt Dallgow-Döberitz nördlich von Potsdam zeigt (Beyer/Schulz 2001: 128ff.).

Die ersten beiden genannten Prozesse sind nicht immer exakt zu trennen und können sich gegenseitig überlagern. So stellt sich die historische Entwicklung des Standorts Ludwigsfelde mit der heutigen Ansiedlung von DaimlerChrysler wie folgt dar: In den 1930er Jahre gründete Daimler-Benz dort ein Flugzeugmotorenwerk, auf dessen historische Wurzeln die DDR-Führung wiederum nach dem Zweiten Weltkrieg aufbaute. Zunächst wurden dort Motoren und Triebwerke hergestellt, und ab den 1960er Jahren auch Lkw. Im Fortgang dieses Entwicklungspfads ist es konsequent, dass nach der Wiedervereinigung dort heute der Kleintransporter von DaimlerChrysler produziert wird (Raiser 2005: 130). Ähnlich wie bei Nuissl/Joerk (2002: 76f.) kann der Vermutung widersprochen werden, dass sich um Potsdam die steuerstärksten Gemeinden befinden. Der Verlauf der Autobahnen – insbesondere der Berliner Ring – begünstigt v. a. die kernstadtnahen Gemeinden, da die Autobahn relativ nah an der Grenze der Hauptstadt verläuft. Die Relevanz lässt sich v. a. im Norden des Untersuchungsgebiets ablesen, das relativ weit von Autobahnen entfernt ist und geringe Gewerbesteuereinnahmen zu verzeichnen hat. Dies führt für die betrachteten äußeren Gebietskörperschaften der Region zu einem ausgeprägten Süd-NordGefälle.

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Abbildung 11: Entwicklung der Gewerbesteuer (netto) von 1997/98 bis 2001/02 in der Region Berlin-Potsdam (in Prozent)



Bei der Entwicklung der Einnahmen aus der Gewerbesteuer (Abbildung 11) zeigen sich noch größere Verluste als in der Region Hamburg – und das von einem deutlich niedrigeren Ausgangsniveau ausgehend. Erheblich verstärkt werden die Verluste noch durch die Gewerbesteuerumlage: In den östlichen Ländern wurde 1997 und 1998 weitgehend auf die Erhebung der Umlage als Ausgleich zur Nichterhebung der Gewerbekapitelsteuer verzichtet (Karrenberg/Münstermann 2002: 96). Dies führt für die beiden Jahre nur zu einem Abführungsanteil der Gemeinden von 1,0 % (ibd.). Bis 2001/02 ist der Anteil der Umlage am Gewerbesteueraufkommen jedoch auch in Ostdeutschland auf 16,5 % angestiegen (eigene Berechnungen nach Karrenberg/Münstermann 2004: 92). Die Verluste der Pro-Kopf-Gewerbesteuereinnahmen sind im nordöstlichen, berlinfernen Teil des Untersuchungsraums besonders deutlich. Insgesamt ist aber ein sehr heterogenes Kartenbild mit einem engen Nebeneinander von Kommunen zu erkennen, die Gewerbesteuereinbrüche oder -zuwächse verzeichnen können. Hieran zeigt sich wieder einmal, dass die Gewerbesteuer in ihrer derzeitigen Ausgestaltung eine nahezu unkalkulierbare Einnahmegröße für die Städte und Gemeinden darstellt. Auch in der Region Berlin-Potsdam lässt sich auf der Ebene der Einzelgemeinde (Abbildung 12) ein noch differenzierteres Bild der Gewerbesteuereinnahmen zeigen. Es ist

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z. B. zu erkennen, dass im Amt Schönefeld46 die Gemeinde Großziethen mit Pro-KopfGewerbesteuereinnahmen in Höhe von 42 € in den Jahren 2001/02 wirtschaftlich nicht von der Nähe zum Flughafen und zu Berlin profitieren konnte, entgegen seiner ebenfalls zum Amt gehörigen Nachbargemeinden Schönefeld (448 € Gewerbesteuereinnahmen pro Kopf) als Luftfahrtstandort und Waltersdorf (2.208 €) als Standort von großflächigen Einkaufszentren mit z. B. einer IKEA-Filiale. Auffallend ist im Süden Berlins ein stark ausgeprägtes Nebeneinander von gewerbesteuerstarken und -schwachen Gemeinden – auch im weiteren südlichen suburbanen Umland –, das sich im Norden des Untersuchungsraums in dieser Deutlichkeit nicht zeigen lässt. Dort sind überwiegend flächendeckend Gemeinden mit geringeren Gewerbesteuereinnahmen zu lokalisieren. Diese prosperierenden Inseln im südlichen Berliner Umland tragen somit dazu bei, dass die Kreise Potsdam-Mittelmark und Teltow-Fläming in bundesdeutschen Vergleichsstudien zur wirtschaftlichen Zukunftsfähigkeit häufig positiv abschneiden (z. B. Kröhnert/van Olst/Klingholz 2004: 45; Prognos AG 2004). Jedoch darf dieser Befund nicht darüber hinwegtäuschen, dass die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Kommunen selbst im agglomerationsnahen Teil der jeweiligen Kreise sehr differenziert ausgeprägt ist. Abbildung 12: Jahresmittel der Gewerbesteuer (netto) 2001/02 in der Region BerlinPotsdam (in € je Ew.), Einzelgemeinden

unter 50 € 50 € bis unter 75 € 75 € bis unter 150 € 150 € und höher Quelle: 46


Die Gemeinden des Amtes Schönefeld haben sich am 26.10.2003 zur amtsfreien Gemeinde Schönefeld zusammengeschlossen.

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3.1.2

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Grundsteuer B

Die Grundsteuer B zeigt in der Region Hamburg ein deutliches Bild eines Stadt-UmlandGefälles (Abbildung 13). Augenscheinlich sind die großen Unterschiede zwischen dem holsteinischen und niedersächsischen Umland: Während sich im nördlichen Umland lediglich ein enger Kranz von grundsteuerstarken Gemeinden um Hamburg zeigen lässt, haben die Gemeinden Niedersachsens insgesamt wesentlich höhere Einnahmen aus der Grundsteuer. Abbildung 13: Jahresmittel der Grundsteuer 2001/02 in der Region Hamburg (in € je Ew.)



Das Grundsteueraufkommen orientiert sich wesentlich an Einheitswerten von 1964 (Kapitel II.2.1.2). Das höhere Niveau der Grundsteuer B in den holsteinischen Stadtrandgemeinden und größeren Städten an den nördlichen Achsen von Hamburg lässt den Rückschluss zu, dass in Schleswig-Holstein die Gemeinden in der Nähe zur Hansestadt bereits vor 40 Jahren eine höhere Lagegunst aufgewiesen haben, die sich bis heute in der Bemessungsgrundlage der Grundsteuer widerspiegelt. Dagegen ist in den niedersächsischen Gemeinden ein solches Stadt-Umland-Gefälle nicht festzustellen. Insgesamt flächendeckend hohe Grundsteuereinnahmen lassen auf einheitlichere Einheitswerte der bebauten Grundstücke schließen. Dies wird verständlich vor dem Hintergrund, dass die Suburbanisierung in das südliche Umland erst in den letzten Jahren verstärkt eingesetzt hat und eine unterschiedliche Lagegunst der Gemeinden im südlichen Umland vor Jahrzehnten kaum

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ausgeprägt war. Das höhere niedersächsische Niveau der Grundsteuereinnahmen lässt sich durch höhere durchschnittliche Hebesätze erklären, die, gewichtet an den Einwohnerwerten, im südlichen Umland in 2002 einen Mittelwert von 319 % erreichen, während die holsteinischen Gemeinden durchschnittlich nur einen Hebesatz von 276 % festlegen (eigene Berechnungen nach StatLA 2005b). Abbildung 14: Entwicklung der Grundsteuer von 1997/98 bis 2001/02 in der Region Hamburg (in Prozent)

unter 0% 0% bis unter 5% 5% bis unter 10% 10% und höher Quelle:


Die Entwicklung der Grundsteuer ist ebenfalls von Veränderungen der kommunalen Hebesätze abhängig, quantitativ bedeutsamer sind aber die durch Wanderungen bedingte Umwandlung von landwirtschaftlichen Flächen der Grundsteuer A in Flächen der Grundsteuer B (Lindenmann 1983: 48ff.). Somit zeigt die Karte zur Entwicklung der Grundsteuer B in Abbildung 14 auch ein Abbild der Gemeinden mit reger Neubautätigkeit in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre. Dabei sind in der Region Hamburg drei räumliche Schwerpunkte von Gemeinden mit hohen Grundsteuerzuwächsen zu erkennen: Gemeinden im Norden der Region um Bad Bramstedt, Gemeinden im Osten der Region zwischen den Städten Hamburg und Lübeck sowie Gemeinden im Südwesten von der Samtgemeinden Tostedt bis Fredenbeck. Dies deutet darauf hin, dass in den überwiegend peripheren Teilen in den letzten Jahren verstärkt Neubautätigkeiten stattgefunden haben.

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Abbildung 15: Jahresmittel der Grundsteuer 2001/02 in der Region Hamburg (in € je Ew.), Einzelgemeinden




Auf der Ebene der Einzelgemeinden bestätigt sich die räumliche Verteilung des Grundsteueraufkommens (Abbildung 15). Die Hansestadt hat mit 166 € je Einwohner (2001/02) die höchsten Grundsteuereinnahmen, dicht gefolgt von überwiegend kleinen niedersächsischen Gemeinden mit hohen Hebesätzen. Die höchsten Grundsteuereinnahmen in SchleswigHolstein weist Wohltorf mit einem Pro-Kopf-Wert von 126 € auf. In der Region Berlin-Potsdam lassen sich die höchsten Grundsteuereinnahmen ebenfalls in den Stadtrandgemeinden zeigen (Abbildung 16). Problematisch ist in den östlichen Ländern, dass bei der Bemessung der Grundsteuerschuld auf Wertverhältnisse von 1935 zurückgegriffen werden muss (Kapitel II.2.1.2). Die steuerstärksten Gemeinden sind dort im Wesentlichen wiederum Gebietskörperschaften im nahen suburbanen Umland, jedoch mit einigen Ausnahmen wie Erkner oder Neuenhagen b. Berlin. Festzustellen ist auch ein makroräumliches Muster von grundsteuerschwachen Gemeinden im peripheren nördlichen Teil der Untersuchungsregion. Vor dem Hintergrund der Wertverhältnisse von 1935 ist eine niedrige Bemessungsgrundlage in den äußeren Bereichen der betrachteten Umlandregionen anzunehmen.

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Abbildung 16: Jahresmittel der Grundsteuer 2001/02 in der Region Berlin-Potsdam (in € je Ew.)



Die Karte zur Entwicklung der Grundsteuer (Abbildung 17) zeigt den überraschenden Befund, dass die Gemeinden mit einer in anderen Untersuchungen festgestellten hohen Bevölkerungszunahme (Wixforth/Pohlan 2005: 23) nicht die höchsten Zunahmen an der Grundsteuer aufweisen. Diese vereinnahmen vielfach die Gemeinden im weiteren suburbanen Umland, die nicht als dynamische Wohnstandorte identifiziert wurden (ibd.). Es wird für beide Untersuchungsräume noch zu überprüfen sein, inwieweit Hebesatzveränderungen eine entscheidendere Rolle spielen als Flächenumwidmungen. Vor dem Hintergrund, dass eine ausgeprägte Politik der Hebesatzanspannung insbesondere für die ostdeutschen kreisfreien Städte festgestellt worden ist (Pohlan/Wixforth 2005: 38), liegt die Vermutung nahe, dass diese sich in Brandenburg auf die Einnahmen aus der Grundsteuer B stärker auswirken als in Norddeutschland.

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Die Jahresmittel der Grundsteuer B auf der Gemeindeebene bestätigen wiederum das Kartenbild der aggregierten Verbandsgemeindeebene (Abbildung 18). Erwähnenswert ist in diesem Zusammenhang noch eine erkennbare Achsenkonzentration entlang der Autobahn im Nordosten bis zum Amt Groß Schönebeck und im Südosten bis zum Amt Mittenwalde. Inwieweit dies auf höhere Wertverhältnisse an historischen Entwicklungsachsen von 1935 zurückzuführen ist, kann an dieser Stelle nicht geklärt werden. Abbildung 17: Entwicklung der Grundsteuer von 1997/98 bis 2001/02 in der Region Berlin-Potsdam (in Prozent)

unter 0% 0% bis unter 10% 10% bis unter 30% 30% und höher Quelle:


Berlin weist mit einem Hebesatz auf die Grundsteuer B von 660 % zwar relativ hohe ProKopf-Einnahmen von 148 € im Jahresdurchschnitt 2001/02 auf, wird aber z. B. von Waltersdorf mit 213 € je Einwohner noch deutlich übertroffen, obwohl diese Gemeinde nur einen Hebesatz von 300 % erhebt. Potsdam kann bei einem Hebesatz von 480 % einen durchschnittlichen Pro-Kopf-Betrag von 109 € vereinnahmen.

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Abbildung 18: Jahresmittel der Grundsteuer 2001/02 in der Region Berlin-Potsdam (in € je Ew.), Einzelgemeinden


3.1.3



Bei der Höhe des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer zeigt sich in der Region Hamburg ein Bild von konzentrischen Ringen um die Kernstadt Hamburg. Mit wenigen Ausnahmen sind die Stadtrandgemeinden in Schleswig-Holstein im Jahr 2001/02 in der einkommensteuerstärksten Klasse von über 350 € je Einwohner vertreten. Hamburg hat mit 466 € je Einwohner noch höhere Werte als die Umlandkommunen, und in der oberen Klasse nehmen Oststeinbek, das Amt Aumühle-Wohltorf, Halstenbek und Rellingen mit jeweils über 400 € Einnahmen aus dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer pro Kopf wiederum die Spitzenpositionen ein. Der zweite Ring von suburbanen Gemeinden in Schleswig-Holstein weist nur noch Werte der zweiten und dritten Klasseneinteilung von 250 bis 350 € auf. Im südlichen Hamburger Umland bewegen sich die kernstadtnahen Gemeinden alle in dieser Größenspanne, während die Klasse der steuerstärksten Gemeinden nicht besetzt ist. Dies ist auf die geringere Steuerkraft Niedersachsens im Vergleich zu Schleswig-Holstein zurückzuführen, die es dem Land nicht erlaubt, höhere Steueranteile an die Gemeinden weiterzugeben (Kapitel IV.2.1.3). Pro-Kopf-Werte von unter 250 € Einkommensteuereinnahmen kommen in beiden Ländern nur im weiteren Umland der Region vor.

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Abbildung 19: Jahresmittel des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer 2001/02 in der Region Hamburg (in € je Ew.)



Wie bereits dargelegt wurde, sind für die Schlüsselzahl und damit für den zu verteilenden Einkommensteueranteil das Einkommensniveau und die -verteilung sowie die Erwerbsintensität am Wohnort die bedeutendsten Faktoren (Kapitel II.4.1). Relativ hohe Einnahmen aus dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer im kernstadtnahen Bereich legen den Rückschluss nahe, dass im hochverdichteten Umland das Einkommensniveau der dortigen Bewohner höher liegt als im weiteren. Daneben sind die Unterschiede im Gemeindeanteil mit einem höheren Anteil an Erwerbstätigen, v. a. der Frauen, zu begründen. Diese Vermutungen sind bereits mehrfach in Untersuchungen bestätigt worden (z. B. Harfst 2000; Paula 1992; Henckel 1981) und die steuerlichen Konsequenzen dieser Determinanten zeigen sich in der kartografischen Abbildung 19. Die Entwicklung der Einkommensteuer ist in vielen Kommunen negativ (Abbildung 20). In Zeiten einer rezessiven Phase mit sinkenden Einkünften, höherer Arbeitslosigkeit und damit weniger Steuerfällen sind sinkende Einnahmen der Einkommensteuer systemimmanent. Bei einem realen Rückgang von über -10 % in weiten Teilen der holsteinischen Untersuchungsregion ist dies allerdings eine bedenkliche Entwicklung, zumal der Gemeindeanteil für die Mehrheit der Gemeinden mittlerweile zur wichtigsten Einnahmequelle geworden ist wie die Gewerbesteuer-Einkommensteuer-Relation in Kapitel IV.5.1 gezeigt hat. Relativ geringe Verluste in Norden Hamburgs sind auf einige wenige Gemeinden im weiteren Umland reduziert, während die niedersächsischen Kommunen eine

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deutlich bessere – wenn auch insgesamt negative – Entwicklung zu verzeichnen haben. Diese Entwicklung im südlichen Umland kann als Hinweis dienen, dass die Bevölkerungssuburbanisierung in der Region in den letzten Jahren sich quantitativ auf den Süderelbraum konzentriert hat (Thaler/Winkler 2005) und sich dort auch qualitativ in Form von höheren Einkommen und einer höheren Frauenerwerbsquote ausgewirkt hat. Abbildung 20: Entwicklung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer von 1997/98 bis 2001/02 in der Region Hamburg (in Prozent)

unter -10% -10% bis unter -7,5% -7,5% bis unter 0% 0% und höher Quelle:


Auf der Ebene der Einzelgemeinden in der Region Hamburg ist in Abbildung 21 augenscheinlich, dass sich im holsteinischen Teil der Untersuchungsregion ein Band einkommenstärkerer Gemeinden um Hamburg zeigen lässt, und auch im weiteren Umland an den äußeren Grenzen der Region noch Gemeinden der oberen Einnahmeklassen zu finden sind. Dagegen zeigt sich im niedersächsischen südwestlichen Teil der Region von der Samtgemeinde Fredenbeck bis Bispingen ein fast durchgängiges Band an steuerschwachen Gemeinden und die einkommensteuerstärkeren Gemeinden finden sich nur in relativer Nähe zur Kernstadt. Dies lässt sich sogar noch innerhalb einzelner Samtgemeinden feststellen: So sind z. B. die hamburgnahen Gemeinden der Samtgemeinde Hanstedt deutlich einkommensteuerstärker als deren südliche Mitgliedsgemeinden. Gleiches gilt z. B. auch für die Samtgemeinde Apensen. Dies lässt den Rückschluss zu, dass die regionale Entwicklungsdynamik im Süderelbraum derzeit noch in relativer Nähe zur Kernstadt

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Hamburg stattfindet und eine über diesen ersten Ring hinausgehende Suburbanisierung – wie sie sich in Schleswig-Holstein bereits fiskalisch zeigt – noch kaum festzustellen ist. Abbildung 21: Jahresmittel des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer 2001/02 in der Region Hamburg (in € je Ew.), Einzelgemeinden




In Brandenburg ist der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer weitaus geringer als in den westdeutschen Gemeinden. Dies hängt v. a. mit der Steuerschwäche des Landes zusammen, das aufgrund einer hohen Arbeitslosigkeit wenig Einkommensteuer vereinnahmen kann. Entsprechend kann landesintern auch nur eine kleine Verteilungsmasse an die Gemeinden weitergegeben werden, wobei die Einkommensunterschiede zwischen den berlinnahen und -peripheren Landesteilen – gemessen an der Gewerbesteuer – gering sind. Dies hängt mit den Sockelbeträgen zusammen, bei denen die Einkommensspitzen abgeschnitten werden und die somit eine nivellierende Wirkung entfalten. Die Gewerbesteuer kennt solche Kappungsgrenzen nicht, sodass es zu größeren Einnahmedifferenzen kommt. Berlin profitiert von der relativ hohen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit seiner Bewohner im ehemaligen Westteil der Stadt, sodass der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer dort im Jahresmittel 2001/02 mit 273 € je Einwohner mehr als doppelt so hoch liegt wie in Potsdam als Gebietskörperschaft in der Untersuchungsregion mit der höchsten durchschnittlichen Einkommensteuerkraft pro Kopf (137 €). Zum Vergleich: Die Einkommensteuerleistung Hamburgs liegt bei 466 € und selbst Schneverdingen als untersuchte westdeutsche Gebiets-

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körperschaft mit dem niedrigsten Einkommensteueraufkommen (192 €) liegt noch deutlich über dem Wert der brandenburgischen Landeshauptstadt. Abbildung 22: Jahresmittel des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer 2001/02 in der Region Berlin-Potsdam (in € je Ew.)



Betrachtet man die Jahresmittel 2001/02 des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer je Einwohner, lässt sich kein konzentrischer Ring von steuerstarken Gemeinden um die Kernstädte Berlin und Potsdam feststellen – im Osten und Norden der Untersuchungsregion grenzen sogar Gemeinden der niedrigsten Klasse (Amt Hoppegarten, Amt Schildow) direkt an die Hauptstadt (Abbildung 22). Es ist aber zu bedenken, dass die Spanne innerhalb der Gruppen relativ gering ist und somit auch die absoluten Unterschiede geringer ausfallen als in der Region Hamburg. Die einkommensteuerstärksten Gemeinden innerhalb der Untersuchungsregion befinden sich einerseits im Norden zwischen Hennigsdorf und Oranienburg und andererseits im Südwesten zwischen Teltow und dem Amt Schwielowsee. Die Vermutung der steuerstärksten Gemeinden südlich von Berlin (Nowossadeck 1997: 32f.) lässt sich somit zumindest für die Einkommensteuer teilweise bestätigen. Somit hat der südliche und südwestliche Teil des betrachteten Umlands eine tendenziell höhere Einkommensteuereinnahmekraft als insbesondere der nordwestliche und östliche Teil der Umlandregion. Dies liegt v. a. darin begründet, dass in der Region Berlin-Potsdam der Umzug ins suburbane Umland zu einem entscheidenden Anteil aus defizitären Wohnbedingungen der Kernstadt resultiert (Hinrichs 1999: 17ff.). Da die umzugswilligen Bewohner i. d. R. den

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Nahbereich des jeweilig räumlichen Sektors beibehalten, setzen sich die Zugezogenen in den genannten nordwestlichen und östlichen Umlandbereichen zu einem Großteil auch aus Bewohnern der einkommensschwächeren Berliner Bezirke (im Ostteil v. a. aus den Großwohnsiedlungen in Marzahn und Hellersdorf) zusammen (Breinessl/Elsner 2003: 15). Abbildung 23: Entwicklung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer von 1997/98 bis 2001/02 in der Region Berlin-Potsdam (in Prozent)



Auffällig ist, dass in der Region Berlin-Potsdam die größeren Städte überwiegend überproportionale Einkommensteuereinnahmen verzeichnen. Dies liegt einerseits daran, dass in den Städten der Region eine höher qualifizierte Bevölkerung ansässig ist und dass andererseits diese Städte nicht primäre Ziele der Bevölkerungssuburbanisierung sind. Breinessl/Elsner sprechen davon, dass vorwiegend die Orte bis 10.000 Einwohner die bevorzugten Zuzugsgemeinden im Berliner Umland darstellen (2003: 22). Durch zuziehende Familien, d. h. bei einem hohen Anteil an Minderjährigen und 30- bis 45-Jährigen verringern sich die ProKopf-Werte bei der Einkommensteuer, da auch die Kinder und nichterwerbstätigen Elternteile mitberücksichtigt werden. Dies wiegt i. d. R. die relativ hohen Einkommen der Einkommensbezieher nicht auf, sodass die durch Familienzuzug stark wachsenden Gemeinden oftmals niedrige Einkommensteuerwerte pro Einwohner aufweisen. Bei der Betrachtung der Karte zur Entwicklung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer (Abbildung 23) bestätigt sich der Befund, dass die durch die Familiensuburbanisierung wachsenden Umlandgemeinden sich i. d. R. durch negative Wachstumsraten bei der

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Einkommensteuer auszeichnen. Viele von ihnen (z. B. Falkensee, Kleinmachnow, Fredersdorf-Vogelsdorf) weisen negative Entwicklungsraten von unter -10 % auf. Ein Kartenbild mit einem engen Nebeneinander von einkommensteuerstarken und -schwachen Gemeinden zeigt auch die Karte des Einkommensteueraufkommens der Einzelgemeinden (Abbildung 24). Neben dem Cluster der steuerstarken Gemeinden in Nordwesten zwischen Hennigsdorf und Oranienburg ist die Mehrzahl der weiteren Gemeinden mit einer höheren Einnahmekraft v. a. im südwestlichen und südlichen Umland zu finden, was auch bereits Abbildung 22 bestätigt hat. Der für das Berlin-Potsdamer Umland geltende Befund des engen Nebeneinanders von Gemeinden mit unterschiedlichen Ausprägungen – nach Matthiesen als „Speckwürfel mit viel märkischem Sand dazwischen“ (2002: 23) beschrieben – zeigt sich somit auch bei dieser fiskalischen Kennzahl. Als großräumiges Muster lässt sich wiederum erkennen, dass im Westen und Nordosten vermehrt Umlandgemeinden mit einem geringen Einnahmepotenzial der Einkommensteuer anzutreffen sind. Abbildung 24: Jahresmittel des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer 2001/02 in der Region Berlin-Potsdam (in € je Ew.), Einzelgemeinden



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3.1.4

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Gemeindesteuern

In den folgenden Auswertungen zu den Gemeindesteuern fließen neben den beschriebenen Steuereinnahmen noch die Einnahmen aus der Grundsteuer A, dem Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer und weiteren kleinen Gemeindesteuern ein. In Abbildung 25 ist zu erkennen, dass die holsteinischen Stadtrandgemeinden die höchsten Gemeindesteuereinnahmen verzeichnen können, darüber hinaus noch einzelne Städte im weiteren Umland wie Quickborn oder Stade und Seevetal als einzige südliche Stadtrandgemeinde. Die mittleren Klassen werden von den Städten im näheren suburbanen Umland besetzt, während sich in der Klasse mit den niedrigsten Steuereinnahmen überwiegend die entfernteren Umlandgemeinden finden lassen – mit Ausnahme von den beiden Stadtrandgemeinden Winsen (Luhe), Appen und dem Amt Bargteheide-Land. Wie die Befunde zu den einzelnen Steuerarten schon vermuten lassen, ist im Hamburger Umland ein stark ausgeprägtes Steuereinnahmegefälle von Hamburg ins weitere Umland festzustellen, das in Schleswig-Holstein noch ausgeprägter in Erscheinung tritt als in Niedersachsen. Abbildung 25: Jahresmittel des Gemeindesteuern (netto) 2001/02 in der Region Hamburg (in € je Ew.)



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Auffallend ist, dass der Kreis Pinneberg mit fast allen Gebietskörperschaften relativ steuerstark ist, dies kann als Ergebnis einer frühzeitigen Suburbanisierung in den nordwestlichen Umlandkreis interpretiert werden. Als Gemeinden mit einem hohen Steuereinnahmepotenzial lassen sich in der Region Hamburg vielfach die größeren Städte entlang der Autobahnen identifizieren. Dies belegt, dass sich in der Vergangenheit die Bevölkerungsentwicklung auf die Siedlungsachsen konzentriert hat, während in jüngerer Zeit insbesondere die Achsenzwischenräume von der Suburbanisierung profitieren. Dies bestätigt das Kartenbild zur Entwicklung der Gemeindesteuern (Abbildung 26): Die höchsten Zuwächse an Steuern verzeichnen überwiegend die Gemeinden mit einer geringeren Steuereinnahmekraft, während ein Großteil der steuerstarken Gemeinden im unmittelbaren Umland relativ starke Verluste hinnehmen musste. Dabei hat sich der westliche Teil des holsteinischen Umlands günstiger entwickelt als das östliche Umland – insbesondere die Gemeinden im Kreis Stormarn haben große Verluste aufzuweisen. Das niedersächsische Umland weist insgesamt eine relativ positive Entwicklung auf, die auf eine zunehmende Suburbanisierung gegenüber dem nördlichen Umland schließen lässt. Jedoch kann die Stadt Winsen (Luhe) nur deutlich unterdurchschnittlich von der niedersächsischen Entwicklung profitieren, da deren Steuereinnahmeentwicklung negativ ausfällt. Abbildung 26: Entwicklung des Gemeindesteuern (netto) von 1997/98 bis 2001/02 in der Region Hamburg (in Prozent)



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Auf der einzelgemeindlichen Betrachtungsebene (Abbildung 27) bestätigen sich die bisher schon häufiger festzustellenden Befunde, da sich die Gemeindesteuereinnahmen zum Großteil aus der quantitativ bedeutsamen Gewerbe- und Einkommensteuer zusammensetzen: Einzelne verbandsangehörige Gemeinden im weiteren Umland treten durchaus als steuerstark in Erscheinung. Auch bestätigen sich im holsteinischen Umland nochmals der Gürtel von Einzelgemeinden mit einer hohen Steuereinnahmekraft sowie ein Gefälle der Einnahmekraft mit zunehmender Entfernung zur Kernstadt und die Lage der steuerstärksten Städte an den Autobahnen. Das räumliche Muster des Einnahmegefälles ist im südlichen Hamburger Umland ebenfalls zu erkennen, jedoch nicht so idealtypisch wie in SchleswigHolstein. Abbildung 27: Jahresmittel des Gemeindesteuern (netto) 2001/02 in der Region Hamburg (in € je Ew.), Einzelgemeinden




In der Region Berlin-Potsdam ist das Niveau der Einnahmen aus Gemeindesteuern deutlich geringer, was sich auch in der unterschiedlichen Klasseneinteilung der Legende widerspiegelt (Abbildung 28). Die steuerstärksten Gemeinden mit Einnahmen von über 350 € finden sich überwiegend am Stadtrand und als größere Städte im weiteren Umland (Fürstenwalde/ Spree, Oranienburg, Ludwigsfelde). Ein geschlossener Ring von steuerstarken Gemeinden ist dabei wie in der Region Hamburg nicht festzustellen. Es ist zu erkennen, dass die Mehrzahl der steuerschwachen Gemeinden sich im weiteren nördlichen Umland (mit Ausnahme der ökonomischen Pole zwischen Hennigsdorf und Oranienburg) der Untersu-

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chungsregion konzentriert, während der Süden und Südwesten den Bereich der steuerstärksten Gemeinden darstellt. Abbildung 28: Jahresmittel des Gemeindesteuern (netto) 2001/02 in der Region BerlinPotsdam (in € je Ew.)



Bei der Entwicklung der Gemeindesteuereinnahmen von 1997/98 bis 2001/02 in Abbildung 29 sind räumlich interpretierbare Muster nur schwer zu erkennen. Die Legende mit ihren Gruppen deutet aber bereits auf eine insgesamt dynamischere Entwicklung der Steuereinnahmen gegenüber der Region Hamburg hin (Kapitel IV.2.1). Die höchsten Zunahmen sind vielfach in den Gemeinden zu finden, die auch bei der Entwicklung der Gewebesteuereinnahmen hohe Zuwächse verzeichnen. Durch starke Schwankungen der Gewerbesteuer gegenüber relativ stetigen Einnahmen aus der Einkommensteuer ist die starke Beeinflussung der Gesamtsteuerentwicklung von der Gewerbesteuer nachvollziehbar.

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Abbildung 29: Entwicklung des Gemeindesteuern (netto) von 1997/98 bis 2001/02 in der Region Berlin-Potsdam (in Prozent)

unter -10% -10% bis unter 0% 0% bis unter 20% 20% und höher Quelle:


Auf der Ebene der Einzelgemeinden (Abbildung 30) lässt sich nochmals der Befund des fehlenden steuerstarken Speckgürtels für die Region Berlin-Potsdam belegen. Ansonsten bestätigt sich das räumliche Bild aus Abbildung 28.

3.2


Bei den weiteren Einnahmen wird im Folgenden noch auf die Einnahmen aus Gebühren sowie die Schlüssel- und Investitionszuweisungen eingegangen. Die Beiträge werden nicht mehr betrachtet, da die unterschiedliche kommunale Praxis der Baulanderschließung anhand des vorhabenbezogenen Bebauungsplans durch Dritte ohne Erschließungsbeiträge für die Kommune einen interkommunalen Vergleich erheblich erschwert (Kapitel II.2.3).

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Abbildung 30: Jahresmittel des Gemeindesteuern (netto) 2001/02 in der Region BerlinPotsdam (in € je Ew.), Einzelgemeinden


3.2.1


Gebühreneinnahmen

Die Gebühreneinnahmen zeigen in der Region Hamburg ein länderspezifisch unterschiedliches Bild (Abbildung 31): Unter den Städten und Gemeinden Niedersachsens weisen „Klumpen“ von Gemeinden niedrige Gebühreneinnahmen von unter 100 € auf. Da die Abwasserentsorgung etwa die Hälfte des kommunalen Gebührenaufkommens ausmacht (Karrenberg/Münstermann 1998a: 454), liegt die Vermutung nahe, dass sich dort Gemeinden zu Abwasserzweckverbänden zusammengeschlossen haben und die an die Zweckverbände abgeführten Abgaben aufgrund methodischer Überlegungen in dieser Untersuchung (Kapitel III.3) nicht mehr auftauchen und somit die abgebildeten Gebühreneinnahmen absenken. Ein Beispiel dafür ist der „Abwasserzweckverband Altes Land und Geestrand“, ein Zusammenschluss der Samtgemeinden Lühe und Horneburg mit der Gemeinde Jork (HSE 2005), der sich auch in der Abbildung 31 als regionale Einheit mit niedrigen Gebühreneinnahmen gut erkennen lässt. Auch sind die Gebühreneinnahmen der kommunalen Ebene stark von den Gebühreneinnahmen der Kreise beeinflusst, sodass die Kreiszugehörigkeit der Städte und Gemeinden einen starken Einfluss auf die Höhe der abgebildeten Gebührenbeträge ausübt. Dies ist in Niedersachsen am Landkreis Harburg zu erkennen, in dessen kreisangehörigen Gemeinden das Gebührenniveau relativ niedrig ist. Anders im

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Kreis Pinneberg mit durchschnittlich hohen Gebühren der kreisangehörigen Gebietskörperschaften. Insgesamt liegt das Gebührenniveau in den nördlichen Umlandgemeinden von Hamburg deutlich über den Werten der südlichen. Auch ein unterschiedlich hoher Grad an interkommunalen Kooperationen und der damit verbundenen Schaffung von aufgabenbezogenen Zweckverbänden kann eine Erklärung für die Unterschiede im nördlichen und südlichen Umland sein. So zeigt das Kartenbild, dass die Leistungsbereitstellung in Schleswig-Holstein noch stärker von der Kommune erbracht wird, während dies in Niedersachsen zunehmend von Zweckverbänden und ausgelagerten Einheiten erledigt wird, die in dieser Untersuchung keine Berücksichtigung finden. Abbildung 31: Jahresmittel der Gebühreneinnahmen 2001/02 in der Region Hamburg (in € je Ew.)


Hamburg: Nicht vergleichbar.

Eigene Darstellung auf Grundlage von StatLA 2004 und StatLA 2005a

Die zunehmende Aufgabenerledigung von entgeltpflichtigen öffentlichen Leistungen in Zweckverbänden und sonstigen interkommunalen Kooperationsgemeinschaften (insbesondere Abwasser- und Abfallbereich) schränken die Verwendung der Kennziffer zu den Gebühreneinnahmen zunehmend ein, sodass auf die Abbildung von Entwicklungstendenzen aufgrund der methodischen Defizite verzichtet wird, da die Veränderungsraten noch schwerer zu interpretieren sind als das Niveau der Einnahmen. Mit diesen methodischen Schwierigkeiten aufgrund von Auslagerungen in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre sind auch andere Untersuchungen zu den Gemeindefinanzen konfrontiert (z. B. Junkernheinrich/Micosatt 2003: 82ff.). Insgesamt sind die Einnahmen aus Gebühren seit Mitte der

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1990er Jahre aufgrund der Aufgabenerfüllung durch kommunale Unternehmen um etwa 10 % gesunken (Rehm/Matern-Rehm 2003: 471). Das räumliche Muster des Gebührenniveaus der Kommunen in der Region BerlinPotsdam (Abbildung 32) zeigt eine noch stärkere Abhängigkeit von der Kreiszugehörigkeit als in der Region Hamburg. So sind die kommunalen Gebühreneinnahmen in den beiden nordwestlichen Landkreisen Oberhavel und Havelland weitaus höher als in den restlichen Umlandkreisen der Region. Der südliche Landkreis Teltow-Fläming und der an Berlin östlich angrenzende Landkreis Oder-Spree haben dagegen ein sehr niedriges Niveau an diesen Einnahmen der Leistungserstellung. Um hierzu genauere Angaben machen zu können, wäre eine genauere Untersuchung notwendig, die die Anbieter der über Gebühren finanzierten Leistungen sowie ihre rechtliche und organisatorische Stellung näher untersucht. Abbildung 32: Jahresmittel der Gebühreneinnahmen 2001/02 in der Region BerlinPotsdam (in € je Ew.)


Berlin und Potsdam: Nicht vergleichbar.


Für die Gebühreneinnahmen bleibt festzuhalten, dass die unterschiedliche Art der Aufgabenerfüllung innerhalb oder außerhalb der kommunalen Haushalte Vergleiche einzelgemeindlicher Haushaltsdaten unmöglich macht, sofern es nicht gelingt, die ausgegliederten Einrichtungen wieder vollständig in den statistischen Nachweis einzubeziehen. Dies kann im Rahmen dieser Arbeit aus methodischen Überlegungen nicht geleistet werden.

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3.2.2

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Durch die Umlegung der Kreisschlüsselzuweisungen auf die einzelnen kreisangehörigen Gemeinden nach Maßgabe der Einwohnerzahl erhalten auch die abundanten Gemeinden aufgrund der gewählten Methodik geringe Finanzzuweisungen. In den Jahren 2001/02 waren folgende westdeutsche Städte und Gemeinden in der Untersuchungsregion Hamburg abundant: Geesthacht, Quickborn, Rellingen, Uetersen, Wedel, Norderstedt, Ahrensburg, Barsbüttel, Oststeinbek, Reinbek und Stade (Abbildung 33). Abbildung 33: Abundante Städte und Gemeinden in der Region Hamburg 2001/02

abundant nicht abundant Quelle:



Bei der räumlichen Verteilung der Schlüsselzuweisungen in der Region Hamburg (Abbildung 34) ist zu erkennen, dass das Ziel der Schlüsselzuweisungen – Ausgleichsfunktion durch Verbesserung der Finanzausstattung von Gemeinden mit einer unzureichenden Steuerbasis – grundsätzlich erfüllt wird. So lässt sich die Karte zu den Schlüsselzuweisungen als Spiegelbild der Karte zu den Steuereinnahmen (Abbildung 25) interpretieren.

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Abbildung 34: Jahresmittel der Schlüsselzuweisungen 2001/02 in der Region Hamburg (in € je Ew.)




Die abundanten und steuerstarken Gemeinden erhalten nur relativ geringe Schlüsselzuweisungen von unter 150 €. Die von Hamburg entfernteren Gemeinden enthalten entsprechend ihrer Einnahmeschwäche die höchsten Zuweisungen von vielfach über 250 €. Entsprechend stellt sich die Situation im Niedersachsen dar: Stade als einzig abundante Stadt zählt zu den steuerstärksten Städten im südlichen Umland, sodass die Schlüsselzuweisungen entsprechend niedrig ausfallen. Ansonsten ist auch im niedersächsischen Umland die Tendenz erkennbar, dass die Gemeinden mit einer zunehmenden Entfernung zu Hamburg tendenziell ein höheres Zuweisungsniveau aufweisen, da die Steuerkraft abnimmt. Die Bedeutung der Zuweisungen an die Kreisebene wird ebenfalls aus Abbildung 34 ersichtlich. Die abundanten Gemeinden, die nach Umverteilung der Kreisschlüsselzuweisungen weiterhin ein Niveau von unter 50 € je Einwohner aufweisen, liegen alle im Kreis Stormarn. Dies deutet darauf hin, dass der Kreis entsprechend wenige Schlüsselzuweisungen vereinnahmt, sodass seine Mitgliedsgemeinden durch die Umlegung entsprechend wenig in ihrer Finanzkraft angehoben werden. Auch der Umstand, dass keine der betrachteten Gebietskörperschaften des Kreises Stormarn Schlüsselzuweisungen von über 250 € erhält, obwohl einige Gemeinden des Kreises in der untersten Steuereinnahmekraft-Klasse zu finden sind, deutet auf niedrige Zuweisungen an den Kreis hin. Ein Gegenbeispiel stellt das Herzogtum Lauenburg dar: Dort erhalten die steuerschwachen Gebietseinheiten in der äußeren Region durch Umlage der Kreiszuweisungen hohe Gesamtschlüsselzuweisungen

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von über 250 €. Sofern die Regelungen zum Ausgleich der unterschiedlichen Finanzkraftunterschiede auf gemeindlicher Ebene nicht verzerrend wirken, sind die höheren Schlüsselzuweisungen der gesamten kommunalen Ebene im Herzogtum Lauenburg auf höhere Kreiszuweisungen zurückzuführen. Abbildung 35: Entwicklung der Schlüsselzuweisungen von 1997/98 bis 2001/02 in der Region Hamburg (in Prozent)




Bei der Entwicklung der Schlüsselzuweisungen (Abbildung 35) fallen zunächst die hohen Zuwächse in Niedersachsen auf, die von 1997/98 bis 2001/02 nahezu flächendeckend über +25 % betrugen. Dies wird jedoch verständlich vor dem Hintergrund des niedrigen Zuweisungsniveaus in Niedersachsen zum Ende der 1990er Jahre. Das Land hat über die Rückführung der Zuweisung an die Kommunen diese seit 1996 an den Kosten der deutschen Einheit beteiligt und damit den eigenen Landeshaushalt konsolidiert (Hardt 1999: 126f.). Abgesenkt wurden die Zuweisungen nur in Stade, Seevetal und Neu Wulmstorf, die jedoch als steuerstarke Gemeinden identifiziert wurden. Für Schleswig-Holstein bestätigt das Kartenbild zur Entwicklung der Schlüsselzuweisungen den hohen Anteil der Kreisschlüsselzuweisungen: In den Kreisen Stormarn und Segeberg haben die betrachteten Kommunen fast flächendeckend die gleiche Entwicklungsdynamik. Von einem relativ niedrigen Niveau aus wurden die Zuweisungen an die Gebietskörperschaften dieses Kreises weiter abgesenkt, was vor dem Hintergrund des

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relativ hohen Einnahmepotenzials verständlich ist und das Ziel der Zuweisungen grundsätzlich erfüllt wird. Abbildung 36: Jahresmittel der Schlüsselzuweisungen 2001/02 in der Region BerlinPotsdam (in € je Ew.)

unter 350 € 350 € bis 400 € 400 € bis 450 € 450 € und höher Quelle:



In der Region Berlin-Potsdam existiert in den Jahren 2001/02 mit Hennigsdorf im Nordwesten von Berlin nur eine abundante Gemeinde, sodass auf die kartografische Darstellung verzichtet werden kann. An der Werteskala der Abbildung 36 ist zu erkennen, dass das Zuweisungsniveau vom Land Brandenburg an seine Kommunen um ein Vielfaches über dem westdeutschen Niveau liegt, da die Gemeinden einen Großteil ihrer Einnahmen weiterhin über Zuweisungen der Länder decken müssen (Vesper 2004: 378). Nach der Höhe der Zuweisungen beurteilt haben die Gemeinden in weiten Teilen der äußeren Bereiche der Umlandregion größere Steuereinnahmeschwächen, die über höhere Zuweisungen kompensiert werden. Daneben weist aber auch noch eine Vielzahl der größeren Städte hohe Zuweisungen auf, obwohl deren Steuereinnahmen sich im oberen Bereich bewegen (z. B. Nauen, Bernau b. Berlin, Strausberg, Fürstenwalde/Spree). Da die Einwohnergewichtung etwa proportional zu den anderen Ländern verläuft (Lenk/Rudolph 2003b: 26), liegt ein Grund in der Erhöhung des Hauptansatzes für große kreisangehörige Gemeinden als Versorgungszentren (Odendahl 2001: 19). Da es sich bei den genannten Orten nach der derzeitig noch gültigen zentralörtlichen Gliederung des Landes um Mittelzentren handelt, sind mit dieser Funktionszuweisung

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183

im brandenburgischen System des kommunalen Finanzausgleichs bedeutsame kommunale Einnahmen verknüpft. So liegt die Einwohnerwertung der großen kreisangehörigen Städte bei mindestens 123 %, ein Vervielfältigerwert, der über die Einwohnerveredelung allein erst bei 45.000 Einwohnern erreicht wird (§ 8 Abs. 4 GFG). Mit 11.000 bis 33.700 Einwohner im Jahr 2002 erreicht keine der vier genannten Städte eine Einwohnerzahl von 45.000, sodass sich bei ihnen die zusätzliche Erhöhung des Hauptansatzes als Versorgungszentrum positiv auf die Schlüsselzuweisungen auswirkt. Die Aufstockung des Hauptansatzes für große kreisangehörige Gemeinden erhöht in der derzeitigen Diskussion um veränderte landesplanerische Steuerungsansätze (Graf 2005) das Bestreben der Gemeinden, in das Zentrale-Orte-Konzept aufgenommen zu werden, um diese fiskalischen Vorteile abzuschöpfen. Abbildung 37: Entwicklung der Schlüsselzuweisungen von 1997/98 bis 2001/02 in der Region Berlin-Potsdam (in Prozent)




Die Umverteilungen der Kreisschlüsselzuweisungen haben keine so großen Auswirkungen auf die räumlichen Muster wie in der Region Hamburg, da das Niveau der gemeindlichen Zuweisungen höher liegt und diese daher von den umgelegten Kreiseinnahmen weniger beeinflusst werden. Bei der Entwicklung der Schlüsselzuweisungen von 1997/98 bis 2001/02 (Abbildung 37) ist v. a. deren Absenkung erwähnenswert, da nur das Amt Altlandsberg seine Einnahmen hierbei um nicht einmal +2 % steigern konnte, während alle anderen Kommu-

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nen inflationsbereinigte Einnahmeverluste zu verzeichnen hatten. Dies zeigt, dass die Verbundmasse des kommunalen Finanzausgleichs von den Ländern weiterhin als variable Finanzposition genutzt wird, mit der eigene Haushaltskonsolidierungen verfolgt werden.

3.2.3


Die Investitionszuweisungen von Bund und Ländern an die Kommunen in der Region Hamburg (Abbildung 38) stellen im Vergleich zu den Schlüsselzuweisungen nur einen relativ kleinen Anteil der Finanzausgleichsleistungen dar. Abbildung 38: Jahresmittel der Investitionszuweisungen 2001/02 in der Region Hamburg (in € je Ew.)




Viele Gemeinden erhalten Pro-Kopf-Zuweisungen von unter 25 € im Jahresmittel 2001/02, darunter ein Großteil der Stadtrandkommunen Schleswig-Holsteins, die relativ einkommensstark sind. Die höchsten Investitionszuweisungen bekommen einige kernstadtferne Ämter und einige größere Zentren im Umland. Kaltenkirchen, Bad Oldesloe oder Mölln erhalten somit über 75 € Investitionszuweisungen je Einwohner. Im südlichen Hamburger Umland erhalten die Stadtrandgemeinden mit einigen Ausnahmen geringere Investitionszuweisungen als die hamburgfernen Ämter. Hohe Zuweisungen erhalten ferner noch die Samtgemeinden Elbmarsch und Bardowick, in denen derzeit ein dynamisches Bevölke-

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rungswachstum stattfindet (Thaler/Winkler 2005). Ansonsten deuten die Zuweisungszahlungen darauf hin, dass mithilfe dieses Geldtransfers mögliche Infrastrukturlücken ausgeglichen werden, da höhere Leistungen v. a. an die peripheren Kommunen der Region gezahlt werden. In der Region Berlin-Potsdam bekommen die Gemeinden südlich und südöstlich von Potsdam mit einem Pro-Kopf-Wert von über 250 € sehr hohe Investitionszuweisungen (Abbildung 39). Da einige dieser Gemeinden bereits als relativ gewerbesteuerstark identifiziert wurden (z. B. Ludwigsfelde), dienen die Investitionszuweisungen in erster Linie als Infrastrukturverbesserungen für die lokale Wirtschaft. Demnach gibt es mithilfe der vom Land vergebenen Investitionsfördermittel bereits eine Fokussierung auf regionale Wirtschaftsräume und Wachstumsgebiete, um diese weiter zu stabilisieren und zu dynamisieren. Dieser Sachverhalt wird im Rahmen der Neuausrichtung der landesweiten Förderpolitik systematisch geführt (Albrecht 2006; Arndt et al. 2005). Als zweiten Zweck verfolgen die Investitionszuweisungen aber auch noch das Ziel zur Schließung von Infrastrukturdefiziten in den eher ländlich geprägten, einnahmeschwachen Gebietskörperschaften der Region. Damit werden Fördermittel ebenfalls zur Verbesserung der lokalen Standortbedingungen für die Bevölkerung und Wirtschaft vergeben. Abbildung 39: Jahresmittel der Investitionszuweisungen 2001/02 in der Region BerlinPotsdam (in € je Ew.)




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Die Entwicklungen der Investitionszuweisungen sind nicht sinnvoll interpretierbar, da viele Investitionen einen einmaligen Zahlungsverkehr darstellen und die Zuweisungen auf kommunaler Ebene somit großen Schwankungen unterworfen sind.

4


Analog zum vorangegangenen Kapitel werden im Folgenden verschiedene Ausgabenbereiche der kommunalen Ebene ausgewertet und interpretiert. Auf die Abbildung der Sachinvestitionen wird ebenso wie in Kapitel IV.3 verzichtet, da diese sich zum überwiegenden Teil aus den Bauinvestitionen zusammensetzen, die auch die für die Fragestellung bedeutendste Investitionsart sind. Auch wird keine kartografische Darstellung der Sozialausgaben vorgenommen: Erstens werden diese überwiegend von den Kreisen finanziert, sodass aufgrund der nach Maßgabe der Einwohnerzahlen umgelegten Kreisfinanzen kaum differenzierte räumliche Muster erkennbar wären. Zweitens ist die Finanzierung der Sozialausgaben in Schleswig-Holstein zwischen den Kommunen und dem Land grundsätzlich anders geregelt (Quotales System), was auch ein unterschiedliches Ausgabenniveau zur Folge hat. Somit sind interkommunale Vergleiche in der Region Hamburg nicht sinnvoll. Diesem Umstand wird an anderer Stelle gesondert Rechnung getragen (Kapitel VIII.3). Abbildung 40: Jahresmittel der Personalausgaben 2001/02 in der Region Hamburg (in € je Ew.)




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4.1

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Personalausgaben

Die höchsten Personalausgaben in der Region Hamburg in 2001/02 haben v. a. die größeren Städte und Gemeinden, im Wesentlichen unabhängig davon, ob es sich dabei um Stadtrandgemeinden oder Kommunen im weiteren Umland handelt (Abbildung 40). So sind unter den Gemeinden mit den höchsten Personalausgaben in Schleswig-Holstein Städte wie Pinneberg, Elmshorn, Norderstedt, Ahrensburg und Mölln zu finden, in Niedersachsen sind es z. B. Stade und Buxtehude. Dies bestätigt, dass größere Städte i. d. R. auch überproportionale Personalbedarfe haben, worauf auch die Einwohnerwertung der Finanzausgleichssystematiken aufbaut. In Schleswig-Holstein ist zu erkennen, dass die kernstadtferneren Gemeinden und Gemeindeverbände die niedrigsten Personalausgaben von vielfach unter 300 € je Einwohner aufweisen. Jedoch lässt sich dieser Befund in Niedersachsen nicht bestätigen, dort lassen sich sogar größere Stadtrandgemeinden wie Winsen (Luhe) in einer niedrigen Ausgabenklasse finden und umgekehrt ländliche Gemeindeverbände wie die Samtgemeinde Sittensen haben hohe Personalausgaben. Abbildung 41: Entwicklung der Personalausgaben von 1997/98 bis 2001/02 in der Region Hamburg (in Prozent)



Bei der Entwicklung der Personalausgaben in der westdeutschen Untersuchungsregion (Abbildung 41) lassen sich Personalausgabensteigerungen v. a. in den hamburgfernen Regionsteilen identifizieren, also diejenigen Regionsbereiche, die eher unterdurchschnittli-

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che Personalausgaben aufweisen und sich damit dem Regionsdurchschnitt annähern. Bei den Gemeinden des engeren suburbanen Raums sind dagegen eher Konsolidierungsbemühungen in Form von Kürzungen bei den Personalausgaben festzustellen. Hintergrund dieser Entwicklung könnte auch sein, dass in den agglomerationsferneren Regionsteilen – zumindest in Schleswig-Holstein – höhere Bevölkerungszuwächse zu verzeichnen sind und die zusätzlichen Aufgaben nur durch zusätzliches Personal erledigt werden können. So befinden sich in der Klasse der Gemeinden und Gemeindeverbände mit wachsenden Personalausgaben z. B. Henstedt-Ulzburg und die Samtgemeinde Elbmarsch, die beide (weiterhin) dynamisch wachsen (Menzl 2007: 65; Thaler/Winkler 2005). Abbildung 42: Jahresmittel der Personalausgaben 2001/02 in der Region Berlin-Potsdam (in € je Ew.)




Die in Kapitel IV.3.1 festgestellten höheren Personalausgaben in der brandenburgischen Referenzregion lassen sich in Abbildung 42 bereits durch höhere Werte in der Kartenlegende ablesen. Der für die Region Hamburg festgestellte Befund, dass die größeren Städte in der Region auch höhere Personalausgaben aufweisen, lässt sich für die ostdeutsche Untersuchungsregion nicht feststellen. Hohe Personalausgaben haben vielfach flächenhafte Gemeinden oder Ämter (z. B. Kremmen oder Amt Zossen), denen durch eine notwendige Grundausstattung der Verwaltung in der Fläche höhere Kosten der politischen Führung entstehen (Gespräch Vesper 10.11.2005). Größere Städte wie Bernau b. Berlin, Königs Wusterhausen oder Teltow sind in den unteren Klassen der Personalausgaben pro Kopf zu

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189

finden. Durch Einsparungsbemühungen im personellen Bereich befinden sich die Städte und Gemeinden vielfach noch in kommunalspezifischen „Einpendelungsprozessen“, die kaum Gesetzmäßigkeiten zutage treten lassen. Auffallend sind allerdings die niedrigen Personalausgaben der Gemeinden und Gemeindeverbände des nordöstlichen Landkreises Barnim. Tabelle 14 in Kapitel IV.3.1 hat diesen Befund bereits angedeutet, da dieser Kreis die geringste Beschäftigtenquote an Personen im öffentlichen Dienst aufweist. Die gemeindebezogene Finanzanalyse bestätigt den Sachverhalt zwar nicht im Personalbestand, jedoch bei den Personalausgaben als inhaltlich nahe stehende Größe für die kleinräumige Ebene. Abbildung 43: Entwicklung der Personalausgaben von 1997/98 bis 2001/02 in der Region Berlin-Potsdam (in Prozent)



Die Karte zur Entwicklung der Personalausgaben (Abbildung 43) zeigt die Anstrengungen der meisten Gemeinden in der Region Berlin-Potsdam zur Konsolidierung der Haushalte mittels Personalabbau. Es sind in der Region nur wenige Gebietskörperschaften mit höheren Personalausgaben in den Jahren 2001/02 gegenüber 1997/98 anzutreffen. Hierbei sind v. a. Glienicke/Nordbahn zu nennen, das einen extremen Bevölkerungszuwachs verbuchen konnte (Nuissl/Joerk 2002: 66), sowie Ludwigsfelde mit einer sehr positiven Wirtschaftsentwicklung. Besonders große Personaleinsparbemühungen von über -15 % im Zeitraum von 1997/98 bis 2001/02 kann einem südwestlichen Gemeindeband von Nauen bis Großbeeren bescheinigt werden, einschließlich der Stadt Potsdam, die ihre Personalausgaben in den sechs Jahren um -25 % reduziert hat. Hierbei ist zu bedenken, dass Ausgliede-

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rungen aus den öffentlichen Kernhaushalten auf der Ausgabenseite v. a. die Personalkosten verringern und somit mit verantwortlich sein können für die Veränderungsraten. Das Land Berlin hingegen hat trotz seiner sehr angespannten Haushaltslage die Personalkosten im gleichen Zeitraum nur um etwa -3 % reduzieren können. Konsolidierungen über Stellenabbau sind im öffentlichen Dienst aus kommunalfiskalischer Sicht verständlich, aber auch mit negativen Multiplikatorwirkungen für die lokalen Arbeitsmärkte verknüpft.

4.2


Die für die laufende Leistungserstellung notwendigen Ausgaben unterscheiden sich in beiden Regionen nur geringfügig und liegen sowohl in der west- als auch ostdeutschen Untersuchungsregion in einer einheitlichen Spannbreite (Abbildungen 44 und 45). Die in Kapitel IV.3.2 festgestellten einheitlichen Regionsmittel differenzieren sich auf der kommunalen Ebene auch nur relativ gering aus und mit der Stadtgröße oder siedlungsstrukturellen Lage interpretierbare Zusammenhänge sind nicht festzustellen. Gleiches gilt auch für die Entwicklung der Ausgaben für den laufenden Sachaufwand. Daher werden die Entwicklungen der Ausgaben für den laufenden Sachaufwand kartografisch nicht abgebildet. Abbildung 44: Jahresmittel der Ausgaben für laufenden Sachaufwand 2001/02 in der Region Hamburg (in € je Ew.)




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Abbildung 45: Jahresmittel der Ausgaben für laufenden Sachaufwand 2001/02 in der Region Berlin-Potsdam (in € je Ew.)




Die fehlenden systematischen Zusammenhänge der Ausgabenhöhe des laufenden Sachaufwands mit raumstrukturellen Einflussgrößen sind auch – ähnlich wie bei den Gebühren – dadurch bedingt, dass eine Vielzahl von kommunalen Aufgaben im Zuge der Privatisierung aus dem Kernhaushalt der Kommunen ausgelagert wurde und diese von Externen erbracht werden (Junkernheinrich/Micosatt 2003: 102ff.; Schwarting 2001: 183). Hierbei sind die öffentlich-rechtlichen Körperschaften wie Zweckverbände für überörtliche Leistungen zu nennen, die für die Wasserversorgung oder die Abwasser- und Abfallentsorgung zuständig sind. Bestimmte Bereiche der kommunalen Aufgaben werden aber auch von privatrechtlichen Organisationen erfüllt (z. B. Stadtwerke oder Verkehrsverbünde). Eine weitere Form der Erbringung von kommunalen Aufgaben durch private Anbieter ergibt sich insbesondere im Sozialbereich, in dem Kirchen und Wohlfahrtsverbände als Träger der entsprechenden Aufgaben auftreten. Diesen unterschiedlichen Organisationsformen der kommunalen wirtschaftlichen Betätigung ist gemein, dass sie erhebliche Auswirkungen auf das kommunale Rechnungswesen und die darauf aufbauenden Jahresrechnungsstatistiken haben. Dies hat sich auf der Einnahmeseite bereits bei den Gebühren gezeigt, deren Pro-Kopf-Werte beim Vorhandensein z. B. eines Abwasserzweckverbands erheblich niedriger liegen können als in vergleichbaren Kommunen ohne einen solchen Verband (Kapitel V.3.2.1). Auch auf der Ausgabeseite hat die Transparenz der kommunalen Haushaltssystematik gelitten. Ausgaben an kommunale Unternehmen finden sich im Haushaltsplan nur noch in Form von

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laufenden und investiven Erstattungen, Zuweisungen und Zuschüssen47, nicht aber mehr in den Gruppierungsnummern des laufenden Sachaufwands. Auf eine nähere Betrachtung dieses Bereichs der ausgelagerten Leistungserstellung wird im Rahmen dieser Arbeit verzichtet, da die dazu notwendige betriebswirtschaftliche und rechtliche Analyse nicht geleistet werden kann.

4.3


Bei den Bauinvestitionen lassen sich in der Region Hamburg höhere Investitionsausgaben für die Jahre 2001/02 in Schleswig-Holstein v. a. in den äußeren Regionsbereichen feststellen (Abbildung 46). Abbildung 46: Jahresmittel der Bauinvestitionen 2001/02 in der Region Hamburg (in € je Ew.)

unter 100 € 100€ bis unter 150 € 150 € bis unter 250 € 250 € und höher Quelle:

47



Die laufende ausgelagerte Leistungserstellung umfasst die Gruppierungsnummern 673 bis 678, 713 bis 718 sowie 723 bis 728. Die investive ausgelagerte Leistungserstellung beinhaltet die Gruppierungsnummern 983 bis 988. Hinter den Gruppierungsnummern mit der Endung „8“ verbergen sich als „übrige Bereiche“ v. a. die Zahlungen an die Träger im Wohlfahrtsbereich (Gespräch Micosatt 22.08.2005).

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Dies betrifft die Gemeinden um Kaltenkirchen und mehrere flächenhafte Ämter im Osten der Untersuchungsregion. In diesen Regionsteilen werden v. a. Infrastrukturlücken geschlossen. Die Stadtrandgemeinden weisen mit einer Ausnahme niedrige Bauinvestitionsausgaben auf. Die Ausnahme stellt die Stadt Pinneberg dar, die im Untersuchungszeitraum begonnen hat, ein neues Wohngebiet für etwa 600 Wohneinheiten zu realisieren und damit in erheblichem Ausmaß die Infrastrukturausstattung (z. B. Erschließung und Be- und Entwässerung) vorzufinanzieren hat (Gespräch Thaler 16.11.2005). In Niedersachsen sind die Bauinvestitionen der Kommunen des Landkreises Harburg relativ einheitlich, allerdings weist die Samtgemeinde Elbmarsch höhere Pro-Kopf-Ausgaben in diesem Aufgabenbereich auf, was in dieser dynamisch wachsenden Kommune wiederum auf die Bereitstellung eines großen Angebots an Bauland und Wohnfolgeeinrichtungen schließen lässt. Auch für die benachbarte Samtgemeinde Bardowick trifft diese Vermutung zu. Hohe Ausgaben für bauliche Investitionen sind in Niedersachsen ebenfalls noch in einem südwestlichen Band von der Samtgemeinde Fredenbeck bis zur Samtgemeinde Fintel festzustellen. Abbildung 47: Entwicklung der Bauinvestitionen von 1997/98 bis 2001/02 in der Region Hamburg (in Prozent)



Bei der Entwicklung der Bauinvestitionen im Zeitraum von 1997/98 bis 2001/02 (Abbildung 47) treten relativ große Schwankungen auf, da sich diese Ausgabeart häufig auf einige Jahre konzentriert (kamerale Buchungen), während in anderen Jahren kaum investive Bauausgaben zu Buche schlagen. Hohe Entwicklungsraten zeigen sich v. a. bei den

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größeren Städten im nordwestlichen Umland (Pinneberg, Elmshorn, Quickborn und Kaltenkirchen). Auch einige Ämter östlich von Hamburg (Bargteheide-Land, Trittau, Breitenfelde) haben ihre Bauinvestitionsausgaben erheblich gesteigert. Weitere Städte wie Henstedt-Ulzburg, Ahrensburg und Wentorf b. Hamburg haben ebenfalls Ausgabensteigerungen zu verzeichnen. Dennoch hat die überwiegende Mehrzahl der schleswigholsteinischen Kommunen (einschließlich Hamburg) ihre Bauinvestitionen im betrachteten Zeitraum zurückgefahren, da aufgrund der angespannten Haushaltslage bei den investiven Maßnahmen haushaltstechnisch schnell und unkompliziert gekürzt werden kann. Anders stellt sich die Situation im niedersächsischen Umland dar. Abgesehen von einigen Kommunen in der Nähe zu Hamburg und Bispingen haben alle weiteren Gebietskörperschaften ihre Bauinvestitionen in der betrachteten Zeitspanne ausgeweitet. Inwieweit dies auf die zunehmende Suburbanisierungsdynamik im südlichen Hamburger Umland zurückzuführen ist, wird im weiteren Verlauf der Arbeit geklärt. Abbildung 48: Jahresmittel der Bauinvestitionen 2001/02 in der Region Berlin-Potsdam (in € je Ew.)




Die Bauinvestitionen liegen in der Region Berlin-Potsdam erheblich über den westdeutschen Werten, worauf schon die unterschiedliche Klasseneinteilung hindeutet (Abbildung 48). Da in den östlichen Ländern weiterhin ein „beträchtlicher Nachholbedarf an öffentlicher Infrastruktur“ (Vesper 2005: 400) besteht, sind höhere Mittelausgaben in diesem Bereich nachvollziehbar. Die höchsten Ausgaben in dieser Ausgabeart sind

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räumlich stark gestreut und es finden sich somit Gemeinden mit hohen Ausgaben neben Gemeinden mit niedrigen, sodass räumlich systematische Muster in Bezug auf siedlungsstrukturelle Gegebenheiten kaum zu identifizieren sind. Dies gilt auch für die Stadtrandgemeinden von Berlin und Potsdam, die sich aus Gebietseinheiten aller Klassen zusammensetzen. Ein ähnliches Bild lässt sich von der Entwicklung der Bauinvestitionen zeichnen, deren kommunale Ausprägung in der Untersuchungsregion ebenfalls stark variiert. Aber trotz des in der Literatur immer wieder bescheinigten anhaltenden Nachholbedarfs an Infrastruktureinrichtungen haben in der Region nur 13 Gebietskörperschaften (von insgesamt 71 einschließlich Potsdam und Berlin) ihre Bauinvestitionen im Zeitraum von 1997/98 bis 2001/02 ausgeweitet (Abbildung 49). Somit wird der Aufholprozess zur Schließung der Infrastrukturlücke in den östlichen Ländern aufgrund der kommunalen Finanzschwäche weiterhin hinausgezögert. Abbildung 49: Entwicklung der Bauinvestitionen von 1997/98 bis 2001/02 in der Region Berlin-Potsdam (in Prozent)


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Entwicklung der kommunalen Niveauunterschiede der Einnahme- und Ausgabearten

Die bisherigen Darstellungen zum Status quo und zur Entwicklung der Finanzkennziffern in diesem Kapitel dienen dazu, (zu- und abnehmende) Unterschiede zwischen den Gemein-

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den und Gemeindeverbänden zu interpretieren. Jedoch lassen sich mithilfe der Kartenabbildungen keine statistisch fundierten Kenngrößen ermitteln, die exakte Aussagen zu den Disparitäten der verschiedenen Einnahme- und Ausgabearten im Verlauf der beiden Betrachtungszeiträume zulassen. Dies leistet der Variationskoeffizient, der die Standardabweichung als prozentualen Anteil am arithmetischen Mittelwert ermittelt (Bahrenberg/ Giese/Nipper 1999: 55ff.). Damit werden Streuungsmaße für Vergleichszwecke relativiert und es ist möglich zu analysieren, ob sich die Höhe der Finanzierungsvorgänge in den einzelnen Gemeinden bzw. Gemeindeverbänden der Regionen angeglichen oder ausdifferenziert hat. Der Variationskoeffizient liefert somit wertvolle Hinweise auf Divergenz- und Konvergenzprozesse innerhalb der Regionen bezüglich der Einnahmen und Ausgaben. Der Variationskoeffizient ist zur Untersuchung der Streuung der Einnahmen und Ausgaben auch bereits in anderen Studien zu den Kommunalfinanzen verwendet worden (z. B. Bizer/Scholl 1998: 134ff.). Bei der Gewerbesteuer zeigt sich in beiden Regionen ein starker Abbau der interkommunalen Disparitäten (Tabelle 19), jedoch verbleibt der Variationskoeffizient dennoch auf einem sehr hohen Niveau. Somit werden durch die besonders stark gewinnabhängige Gewerbesteuer die bestehenden sozioökonomischen Disparitäten vielfach verfestigt. Diese Einnahmeverteilung ist dann nicht bedarfsgerecht, wenn ein regional oder sogar landesweit initiierter Ansiedlungserfolg im Rahmen des Gemeindefinanzsystems allein der Standortkommune zugutekommt. Vor diesem Hintergrund wird verständlich, dass Littmann die Gewerbesteuer eine Abgabe nennt, die „fiskalisches Glück und fiskalisches Unglück ganz zufällig über die Kommunen streut“ (1997: 69). Tabelle 19:

Streuung und deren Entwicklung bei den Gemeindesteuern in den Einzelgemeinden der Umlandregionen von Hamburg und Berlin-Potsdam anhand des Variationskoeffizienten

Gewerbesteuer (netto)

Region Hamburg: Variationskoeffizient (v)

Region Berlin-Potsdam: Variationskoeffizient (v)

1997/98 (€ je Ew.)

1997/98 (€ je Ew.)

2001/02 (€ je Ew.)

Differenz in %-Pkt.

2001/02 (€ je Ew.)

Differenz in %-Pkt.

204,1

145,9

-58,2

261,9

220,9

-41,0

Grundsteuer B

26,2

24,1

-2,1

58,8

40,9

-17,9

Gemeindeanteil a. d. Einkommensteuer

23,6

22,1

-1,5

24,4

21,1

-3,3

Gemeindesteuern (netto)

49,9

38,2

-11,7

109,8

90,7

-19,1

Gewerbesteuer (netto) je Beschäftigten Quelle:

102,4

288,0


Die Defizite der derzeitigen Ausgestaltung der Gewerbesteuer werden auch sichtbar, sofern der Variationskoeffizient nicht für das Aufkommen pro Kopf der Bevölkerung, sondern je sozialversicherungspflichtig Beschäftigten berechnet wird (Tabelle 19). Da die Gewerbesteuer eine Gegenleistung für das Leistungsangebot sein soll, das die Gemeinde im Interesse der ortsansässigen Wirtschaft erbringt, ist ein solcher Aufkommensmaßstab zwar zweckmäßiger (WissBeirat 1982: 70), wird aber aufgrund der erschwerten Vergleichbarkeit mit den anderen Kennzahlen, die als Referenz jeweils die Einwohnerzahl aufweisen, nur an dieser Stelle durchgeführt. Auch liegen die Beschäftigtenzahlen nicht für die Jahre 1997

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197

und 1998 vor, sodass der Koeffizient nur für das kommunale Jahresmittel 2001/02 ausgewiesen werden kann. In der Region Hamburg verringert sich der Variationskoeffizient gegenüber dem Einwohnerkoeffizienten um fast ein Drittel (von v = 145,9 % auf v = 102,4 %), weist aber im Gegensatz zu der Streuung der anderen Steuern immer noch eine sehr hohe Streuung auf. Im brandenburgischen Umland ist sogar die paradoxe Situation festzustellen, dass sich die Streuung beim Bezug auf die Beschäftigten gegenüber den Einwohnern sogar noch erhöht (von v = 220,9 % auf v = 288,0 %). Dieser Sachverhalt verkehrt den mit der Gewerbesteuer beabsichtigten Äquivalenzzusammenhang zwischen den kommunalen Leistungen und der örtlichen Produktion sogar ins Gegenteil. Einschränkend ist anzumerken, dass aufgrund der Verrechnungsmöglichkeiten im Steuersenkungsgesetz 2000 in den betrachteten Jahren Ausnahmetatbestände wirksam waren. Jedoch scheint die Gewerbesteuer systematisch zu kranken, sofern bei derart vielen Kommunen in Ostdeutschland der Bezug zu den Nutzergruppen in so eindrucksvoller Weise ad absurdum geführt wird. Bei der Grundsteuer B ist zu erkennen, dass diese in der Region Berlin-Potsdam weitaus stärker streut als in der Region Hamburg (Tabelle 19). Dies ist in Ostdeutschland auf die letztmalige Festlegung der Einheitswerte der Grundstücke im Jahr 1935 zurückzuführen, die die aktuellen Wertmaßstäbe der Grundstücke noch weniger berücksichtigt als die ebenfalls stark veralterte letzte Festlegung in Westdeutschland im Jahr 1964. In Brandenburg lässt sich dennoch ein starker Abbau der Disparitäten zwischen den Gebietskörperschaften bei den Pro-Kopf-Einnahmen aus der Grundsteuer feststellen: Einerseits ist dies über eine deutlich Anhebung der Hebesätze zu erreichen, indem die Kommunen mit einer stärker unterbewerteten Besteuerungsgrundlage ihre Hebesätze stärker anspannen als die restlichen Kommunen. Da in den kreisfreien Städten in Ostdeutschland die Reaktion zu beobachten ist, dass die Städte ihre schwache Einnahmekraft überwiegend durch überproportionale Hebesatzanspannungen zu kompensieren versuchen (Pohlan/Wixforth 2005: 38), ist ein ähnlicher Sachverhalt auch für die kreisangehörigen Gemeinden anzunehmen. Andererseits lassen sich in den Kommunen mit unterdurchschnittlichen Steuereinnahmen je Einwohner über eine erhöhte Bautätigkeit und damit eine Umwandlung von überwiegend landwirtschaftlichen Flächen in Bauland höhere Grundsteuereinnahmen erzielen. Der Variationskoeffizient zum Gemeindeanteil an der Einkommensteuer zeigt in beiden Regionen mit 21 bzw. 22 % eine ähnlich große Standardabweichung in Einheiten vom Mittelwert. Auch sind in beiden Regionen die Disparitäten in den Jahren 2001/02 leicht geringer als in den ersten beiden Referenzjahren 1997/98. Dies lässt den Rückschluss zu, dass die interkommunalen Unterschiede in den beiden Regionen bei der Einkommensteuer jeweils etwa gleich groß ausgeprägt sind – bei absolut stark abweichenden Einnahmehöhen. Diese annähernde gleiche relative Standardabweichung bei den beiden betrachteten Verteilungen lässt sich auf die bundeseinheitlichen Maßgaben zur Verteilung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer in den Ländern zurückführen. Die Gesamtsteuereinnahmen weisen für die Kommunen in Brandenburg höhere interkommunale Disparitäten auf, die v. a. durch den leicht höheren Variationskoeffizient bei der Grundsteuer B und den extrem hohen Variationskoeffizient bei der Gewerbesteuer bedingt sind. Die Gebühreneinnahmen zeigen in der Region Hamburg (v = 38,2 %) und BerlinPotsdam (v = 32,4 %) in den Jahren 2001/02 eine ähnliche hohe Dimension der Streuung (Tabelle 20). Diese ist in den Umlandkommunen von Hamburg gegenüber 1997/98 nahezu

198


konstant geblieben, während die Divergenz in den ostdeutschen Kommunen bei dieser Einnahmeart zugenommen hat. Da bereits gezeigt werden konnte, dass die Gebühreneinnahmen der Städte und Gemeinden sich stark an der Zugehörigkeit der Kreise orientieren, ist die Zunahme der Disparitäten damit zu begründen, dass weitere Kommunen innerhalb der Kreise Aufgaben aus dem Kernhaushalt ausgelagert haben, während diese sich bei anderen Kommunen noch im originären Aufgabenbestand befinden. Tabelle 20:

Streuung und deren Entwicklung bei den sonstigen Einnahmen in den Verbandsgemeinden der Umlandregionen von Hamburg und BerlinPotsdam anhand des Variationskoeffizienten Region Hamburg: Variationskoeffizient (v)


1997/98 (€ je Ew.)

1997/98 (€ je Ew.)

2001/02 (€ je Ew.)

Differenz in %-Pkt.

2001/02 (€ je Ew.)

Differenz in %-Pkt.

Gebühreneinnahmen

37,7

38,2

0,5

27,3

32,4

5,1


43,6

43,1

-0,5

12,7

19,8

7,1

Investitionszuweisungen v. überg. Ebene

55,1

56,7

1,6

47,0

28,6

-18,4

Quelle:


Bei den Schlüsselzuweisungen sind in den Jahren 2001/02 unter den Kommunen der Region Hamburg mit einem Variationskoeffizient von 43,1 % weitaus größere Streuungen festzustellen als unter den brandenburgischen Kommunen (19,8 %). Somit trägt das Ausgleichssystem dem Umstand Rechnung, dass es im Hamburger Umland sowohl steuerstarke als auch -schwache Kommunen gibt, deren unterschiedliche Steuerkraft sich entsprechend in einem unterschiedlichen Niveau der Schlüsselzuweisungen niederschlägt. Die generelle niedrige Steuereinnahmekraft der untersuchten ostdeutschen Kommunen führt dazu, dass der Variationskoeffizient entsprechend niedriger ausfällt. Auch die Wirkungsrichtung der Schlüsselzuweisungen deutet in Brandenburg auf ein Funktionieren des Ausgleichssystems hin: Während der Variationskoeffizient für die Gemeindesteuern abgenommen hat, ist derjenige für die Schlüsselzuweisungen spiegelbildlich angestiegen, sodass sich originäre Steuerkraft und Aufstockung der fehlenden Steuerkraft bei den brandenburgischen Städten und Gemeinden ergänzen. Problematisch ist der fehlende Zusammenhang in der Region Hamburg: Auch dort sind die Disparitäten der Steuerkraft rückläufig, worauf die beiden Finanzausgleichssysteme jedoch nicht reagieren, da der Koeffizient bei den beiden betrachteten Jahresmittelwerten nahezu konstant ist. Diese Entwicklung kann auch nicht auf die Sondereffekte bei den Schlüsselzuweisungen in Niedersachsen (erhebliches Absenken der Ausgleichsmasse Mitte der 1990er Jahre und damit stark unterdurchschnittliche Schlüsselzuweisungen) zurückgeführt werden, da eine Sonderauswertung zur Entwicklung des Variationskoeffizienten der Schlüsselzuweisungen in den einzelnen Ländern die gleiche Tendenz zeigt. Die Gründe können an dieser Stelle nicht ermittelt werden. Die Auswertungen zu den Zuweisungen und Zuschüssen für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen zeigen Unterschiede, die in den Kommunen der Region Hamburg wiederum erheblich größer sind als in Brandenburg (Tabelle 20). Auch sind die interkommunalen Disparitäten im norddeutschen Umland nahezu konstant geblieben,

V


199

während die Unterschiede in Ostdeutschland deutlich abgebaut werden konnten. Dies deutet auf eine eher zunehmend flächenhafte Förderung der Kommunen mit Investitionszuschüssen in Brandenburg hin. Verwunderlich an dieser Entwicklung ist, dass eine entgegengesetzte Tendenz anzunehmen wäre – ein niedriger Koeffizient in den 1990er Jahren durch den Abbau der flächendeckend vorhandenen Infrastrukturlücken und nach dem weitgehenden Abschluss der Strukturdefizite eine zunehmende Hinwendung zur Potenzialförderung an ausgewählten Standorten. Die statistischen Maße zeigen aber, dass auch in den Jahren 2001/02 noch nahezu flächendeckend Strukturdefizite in Brandenburg vorhanden waren, die mithilfe von Zuweisungen des Landes reduziert wurden. Ein Umlenken in der Landesplanung zur Förderung einer konzentrierten Strukturförderung ist aus den Daten hingegen nicht ersichtlich. Bei den Personalausgaben (Tabelle 21) sind in den Jahren 2001/02 unter den Kommunen der Region Hamburg (v = 23,6 %) die Streuungen größer als in Brandenburg (v = 13,5 %). Dies belegt nochmals die einheitlich (höheren) Personalausgaben im östlichen Bundesland, durch die geringe Differenz zwischen den beiden Jahresmittelwerten aber auch das einheitliche Vorgehen der Kommunen, über Personalabbau die Haushalte zu konsolidieren. Tabelle 21:

Streuung und deren Entwicklung bei den Ausgaben in den Verbandsgemeinden der Umlandregionen von Hamburg und BerlinPotsdam anhand des Variationskoeffizienten Region Hamburg: Variationskoeffizient (v)


1997/98 2001/02 Differenz 1997/98 2001/02 Differenz (€ je Ew.) (€ je Ew.) in %-Pkt. (€ je Ew.) (€ je Ew.) in %-Pkt. Personalausgaben

24,5

23,6

-0,9

12,5

13,5

1,0

Ausgaben für lauf. Sachaufwand

19,3

20,5

1,1

18,4

16,7

-1,7


70,3

72,2

1,9

43,9

34,2

-9,7

Quelle:


Im Ausgabenbereich der Sachinvestitionen treten nur marginale Verteilungsunterschiede zwischen den west- und ostdeutschen Kommunen auf, wobei die brandenburgischen Kommunen bei diesen Ausgaben noch ein etwas einheitlicheres Bild aufweisen. Interessanter sind die Disparitäten bei en Bauinvestitionen (Tabelle 21). Diese liegen mit einem Koeffizienten von 72,2 % zu Beginn des 21. Jahrhunderts in den schleswigholsteinischen und niedersächsischen deutlich über dem Wert der brandenburgischen Kommunen (34,2 %). Diese im Vergleich zur Region Hamburg unterproportional ausgeprägten Ausgabedisparitäten deuten – wie bei den Investitionszuschüssen – auf die immer noch bestehenden Infrastrukturdefizite hin. Um die Möglichkeiten für eine wirtschaftlich aufholende Entwicklung in den östlichen Ländern zu verbessern, sind dort somit immer noch höhere Ausgaben für Baumaßnahmen notwendig, um ein angeglichenes Niveau zu Westdeutschland zu erreichen. Ähnlich wie bei den investiven Zuweisungen und Zuschüssen sind die interkommunalen Unterschiede aber erheblich zurückgegangen, was auf eine flächenhafte Investitionstätigkeit der Kommunen schließen lässt.

200

6


Zusammenfassung

Im Rahmen dieses Kapitels wurden verschiedene kommunale Einnahme- und Ausgabeniveaus sowie deren Entwicklungsdynamiken kartografisch dargestellt. Einige dieser Finanzindikatoren lassen unmittelbare Rückschlüsse auf raumstrukturelle Niveauunterschiede und Entwicklungstendenzen zu. Bei anderen Indikatoren wirken sich aufgrund des komplexen Gemeindefinanzsystems räumliche Prozesse nur mehrfach gebrochen aus. Dennoch lassen die finanziellen Kennzahlen in ihrer Gesamtheit die begründete Annahme zu, dass die kommunale Finanzsituation maßgeblich von den kommunalen Bevölkerungsund Wirtschaftsstrukturen und deren Entwicklungen sowie von raumstrukturellen Gegebenheiten bestimmt wird. Da in den betrachteten Stadtregionen ein Großteil der siedlungsstrukturellen Veränderungen auf Suburbanisierungstendenzen zurückzuführen ist, stellen diese Prozesse dominante Erklärungsansätze für die Merkmalsprägungen der Finanzkennzahlen dar. Die empirischen Ergebnisse und ihre kartografischen Darstellungen zeigen eine deutliche Ausdifferenzierung der kommunalen Einnahme- und Ausgabeniveaus sowie der Entwicklungsdynamiken. Diese kommunalspezifische Fragmentierung hinsichtlich der kommunalen Finanzlagen mit einem engen Nebeneinander von finanziell begünstigten und benachteiligten Kommunen in den beiden Untersuchungsregionen wurde sichtbar gemacht. Bei den kommunalen Steuereinnahmen weisen die schleswig-holsteinischen Stadtrandgemeinden von Hamburg die höchsten Steuereinnahmen auf, sodass der Begriff „Speckgürtel“ in diesem Fall die räumliche Struktur korrekt beschreibt. Dies ist v. a. auf bereits lang anhaltende Randwanderungsprozesse der Bevölkerung und Wirtschaft in das nördliche Umland zu erklären. Folglich ist ein durchgängiges Band von sehr steuerstarken Gemeinden im südlichen Umland in dieser Deutlichkeit (noch) nicht festzustellen. Neben der Nähe zur Kernstadt wirken aber auch die Siedlungsachsen strukturbildend, indem auch die größeren Zentren im weiteren Umland eine komfortable Steuereinnahmesituation aufweisen. In der Region um Berlin und Potsdam treten eindeutige raumstrukturelle Gruppierungen von Kommunen mit einheitlichen Einnahmepotenzialen weniger deutlich zutage als in der Region Hamburg. Es kommt dort zu einem engen Nebeneinander von Kommunen mit höheren und niedrigeren Einnahmemöglichkeiten, sodass der Begriff der „Speckwürfel“ das Bild der Merkmalsausprägungen gut illustriert. Am ehesten können der (Süd-)Westen und Nordosten von Berlin als die dynamischsten Räume beschrieben werden. Durch den überproportionalen Zuzug von Familien mit Kindern wird dort jedoch die Steuereinnahmekraft pro Kopf erheblich gemindert. Dies zeigt sich in den dynamisch wachsenden Sektoren, die vielfach nur eine unterproportionale Einkommensteuerausstattung aufweisen. Die gewerbliche Entwicklung v. a. im Südwesten der Region ist auch weniger auf Eigenentwicklungen als auf exogene Investitionen zurückzuführen. Die Finanzzuweisungen zeigen im Wesentlichen den beabsichtigten Wirkungsmechanismus, indem diejenigen Kommunen von den Zuweisungen überproportional profitieren, die nur unterproportional mit eigenen Steuereinnahmen ausgestattet sind. Die Personalausgaben zeigen in den Kommunen der Region Hamburg einen eindeutig positiven Zusammenhang mit der Einwohnerzahl, in den Kommunen der Region Berlin-Potsdam ist dieser Bereich noch stark von Umstrukturierungen und Rationalisierungen geprägt, die kaum Gesetzmäßigkeiten erkennen lassen. Inwieweit Bauinvestitionen v. a. in den dynamisch

V


201

wachsenden Kommunen zu Buche schlagen, konnte an dieser Stelle nicht hinreichend geklärt werden. Die räumlichen Zusammenhänge von Struktur und Entwicklung der Bevölkerung und Beschäftigung mit den verschiedenen finanzstatistischen Merkmalsausprägungen konnten im Rahmen dieses Kapitels anhand von kartografischen Darstellungen hergeleitet werden. Über die grafische Darstellung hinaus werden im nächsten Analyseschritt die Kommunen aufgrund ihrer Ähnlichkeit mithilfe von multivariaten Analysen schrittweise zusammengefasst. Diese sozioökonomischen Gemeindetypen werden im Anschluss ihrer finanzwirtschaftlichen Situation gegenübergestellt, um daraus noch zusätzlich und besser abgesichertere Erkenntnisgewinne abzuleiten.

VI

Struktur und Entwicklung der Kommunalfinanzen in verschiedenen suburbanen Gemeindetypen

Nach den beschreibenden Analysen im vorangegangenen Kapitel wird in diesem Kapitel das Ziel verfolgt, die den jeweiligen Stadtregionen zugeordneten Umlandkommunen einer Typisierung nach möglichst differenzierten Struktur- und Entwicklungsindikatoren zu unterziehen. Im Kapitel V wurde bereits auf eine Differenzierung der Umlandbereiche anhand von Karten eingegangen, im Rahmen dieses Kapitel werden die Ausdifferenzierungen mithilfe von komplexen statistischen Verfahren weiter erhärtet. Ziel ist es, die Vielzahl der Städte und Gemeinden mit sehr unterschiedlichen Strukturen und Entwicklungsbedingungen in wenigen – möglichst unterschiedlichen – Gruppen zu vereinen, um innerhalb der Gruppen die kommunale Finanzsituation zu analysieren. Die zugrunde liegende These ist, dass das System der öffentlichen Finanzen und Aufgabenteilung unter den gegenwärtigen demografischen, sozioökonomischen und siedlungsstrukturellen Bedingungen zu erheblichen fiskalischen Disparitäten zwischen unterschiedlichen suburbanen Kommunaltypen führt. Im Einzelnen sollen folgende Fragenkomplexe einer empirischen Überprüfung unterzogen werden:

Welche Typen von Gemeinden lassen sich bezüglich ihrer aktuellen demografischen, sozioökonomischen und siedlungsstrukturellen Struktur und Dynamik in den Umlandbereichen identifizieren? Wie stark sind die Steuereinnahme- und sonstigen Einnahmedisparitäten zwischen den unterschiedlichen Kommunaltypen innerhalb der Regionen und zwischen den Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam ausgeprägt und haben sie sich im Zeitablauf verstärkt oder abgeschwächt? Welche Anpassungsreaktionen sind auf der Ausgabeseite, v. a. bei den Personal- und Investitionsausgaben zu beobachten? Kommt es dabei zu Unterschieden zwischen den West- und Ostkommunen? Welche Ursachen liegen den kommunalfiskalischen Strukturen und Entwicklungen zugrunde?

Zur Beantwortung dieser Fragen werden zunächst die methodischen Grundlagen für die Typisierungen beschrieben, und die Ergebnisse der Typisierungen der Umlandkommunen auf der Basis ausgewählter demografischer, sozioökonomischer und siedlungsstruktureller Struktur- und Entwicklungsindikatoren vorgestellt. Im Anschluss werden dann das Niveau und die Entwicklung der fiskalischen Disparitäten in den ermittelten Gemeindeklassen untersucht.

204

1


Methodisches Vorgehen zur Typisierung der Umlandgemeinden

Die statistische Abbildung verschiedener Suburbanisierungspfade von Umlandregionen lässt sich mit amtlichen und für diese Untersuchung verfügbaren Daten nur eingeschränkt abbilden. Dem Untersuchungsrahmen entziehen sich aufgrund der kleinräumigen Differenzierung z. B. die Anzahl der Sozialhilfeempfänger und Indikatoren zur Wirtschaftskraft. So kann die statistische Analyse zur Typisierung von suburbanen Gemeindetypen in den Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam nur auf das zur Verfügung stehende eingeschränkte Set an Indikatoren zurückgreifen, das jedoch die unterschiedlichen „Anreicherungs- und Suburbanisierungsprozesse suburbaner Räume“ (Siedentop et al. 2003: 88) hinreichend differenziert. Gänzlich quantitativ nicht abbildbar sind kommunalspezifische Entwicklungspfade, obwohl diese differenzierende Gemeindedynamiken in erheblichem Umfang beeinflussen. So lassen sich spezifische Mentalitäten und politische Kommunalkulturen statistisch nicht operationalisieren (Kapitel II.1.2) und deren Einfluss auf Entwicklungsprozesse nur anhand von Fallbeispielen ermitteln. Eine weitere Herausforderung bestand darin, für beide Untersuchungsregionen parallel zwei identische Typisierungsverfahren mit den gleichen in die Analysen einbezogenen Indikatoren durchzuführen, die in beiden Fällen zufriedenstellende Ergebnisse ergaben. Dazu mussten für die beiden getrennt durchgeführten Verfahren jeweils die statischen Voraussetzungen gegeben sein, und diese wiederum jeweils interpretierbare Ergebnisse hervorbringen. Dies wurde in einem iterativen Vorgehen mit der Erprobung verschiedener Varianten erreicht. Das alternative Vorgehen, die Umlandkommunen beider Stadtregionen gemeinsam in einer Analyse zu berücksichtigen, hat sich als nicht vorteilhaft erwiesen. Der Grund ist, dass wegen der (zumindest relativen) höheren Dynamik im Berliner Umland die Entwicklungsunterschiede der Hamburger Umlandgemeinden weitgehend nivelliert und nicht mehr zutage treten würden. Die Indikatoren für die Typisierung haben einen doppelten Zweck zu erfüllen: Einerseits müssen mit den Daten – trotz aller Einschränkungen – wesentliche Veränderungsprozesse im Siedlungsgefüge und in der sozioökonomischen Struktur beschrieben werden können, andererseits muss die begründete Annahme bestehen, dass die quantitativ charakterisierten Strukturen und Dynamiken auch Rückkopplungseffekte auf die kommunalen Finanzen haben.

1.1

Auswahl der Indikatoren

In der Analyse zur Gemeindetypisierung der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam wurden die in Tabelle 22 aufgeführten Variablen berücksichtigt, die sich wiederum aus Messzahlen mit absoluten und relativen Werten zusammensetzen. Zustands- bzw. Strukturindikatoren sind insofern von Bedeutung, als sie das Ergebnis von Prozessen und Entwicklungsdynamiken darstellen und somit auch das Resultat bereits stattgefundener Suburbanisierungsprozesse abbilden. Die in die Analyse einbezogenen Struktur- und Entwicklungsindikatoren sind als relative und damit größenunabhängige Werte berechnet, indem sie sich z. B. auf die Einwohner oder die sozialversicherungspflichtig Beschäftigten beziehen. Die Entwicklungsindikatoren wurden überwiegend als prozentuale Veränderungsraten berechnet.

VI

Finanzlagen in suburbanen Gemeindetypen

Tabelle 22:

205

Einbezogene Indikatoren zur Typisierung suburbaner Gemeinden

Kurzbezeichnung

Indikator

Datenquelle

Gesamtbevölkerung

Gesamtbevölkerung insgesamt 2002

StatLA 2005a

Kurzfrist. Bevölkerungsentwicklung

Bevölkerungsentwicklung von 1997 – 2002 in %

StatLA 2005a

Langfrist. Bevölkerungsentwicklung

Bevölkerungsentwicklung von 1992 – 2002 in %

StatLA 2005a

Anteil der Jungen

Anteil der Bevölkerung bis 15 Jahre an der Gesamtbevölkerung 2002 in %

StatLA 2005a

Anteil der Alten

Anteil der Bevölkerung über 64 Jahre an der Gesamtbevölkerung 2002 in %

StatLA 2005a

Entwicklung der Alten

Entwicklung des Anteils der Bevölkerung über 64 Jahre von 1997 StatLA 2005a – 2002 in Prozentpunkten

Natürlicher Saldo

Natürlicher Bevölkerungssaldo 2002 in ‰

StatLA 2005a

Einwohnerdichte

Einwohner je qkm Siedlungs- und Verkehrsfläche 2000

StatLA 2005a

Flächenentwicklung

Entwicklung der Siedlungs- und Verkehrsfläche von 1996 – 2000 in %

StatLA 2005a

Bautätigkeit

Summe der Fertigstellung neuer Wohnungen 1997 – 2002 je 1.000 Einwohner

StatLA 2005a

Einfamilienhausanteil

Durchschnittlicher Anteil der fertig gestellten Wohnungen in Einund Zweifamilienhäusern an allen fertig gestellten Wohnungen von 1997 – 2002 in %

StatLA 2005a

Beschäftigtendichte

Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte am Arbeitsort je 1.000 Einwohner 2002

BA 2005, StatLA 2005a

Beschäftigtenentwicklung

Entwicklung der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten am Arbeitsort von 1999 – 2002 in %

BA 2005

Dienstleistungsanteil

Anteil der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten in Dienstleistungsberufen an allen sozialversicherungspflichtig Beschäftigten 2002 in %

BA 2005

Arbeitslosenquote

Zahl der Arbeitslosen an den sozialversicherungspflichtig Beschäftigten am Wohnort 2002 in %

BA 2004

Beschäftigtenquote

Anteil der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten am Wohnort BA 2005, an der Gesamtbevölkerung in % StatLA 2005a

Quelle:

Eigene Darstellung

Im ersten Schritt wurden Korrelationsanalysen aller zur Verfügung stehenden Variablen durchgeführt, um redundante Ausgangsdaten auszusortieren, die in etwa den gleichen Sachverhalt beschreiben. Es wurde festgestellt, dass z. B. die absolute Beschäftigtenzahl mit der absoluten Bevölkerungszahl positiv mit über 0,9 korreliert48, sodass in den folgenden Analysen nur der Indikator zur Bevölkerungszahl beibehalten wurde. Eine ähnlich hohe Korrelation ergibt sich zwischen dem Anteil der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten an den Gesamtbeschäftigten im produzierenden Gewerbe und im Dienstleistungsbereich, sodass auch hierbei auf eine Ausprägung verzichtet wurde. Obwohl Indikatoren mit einer inhaltlich ähnlichen Aussage und hoher Korrelation bei einer vorgeschalteten Hauptkom48

Die Korrelation bemisst die Stärke von Beziehungen zwischen zwei Variablen. Bereits ein Korrelationskoeffizient von 0,7 wird als sehr starke Korrelation beurteilt (Diaz-Bone 2006: 87ff.).

206


ponentenanalyse zur Clusteranalyse kein so großes Problem darstellen wie bei einer Typisierung mittels der Ursprungsvariablen, wird aufgrund der dennoch ungerechtfertigt hohen Gewichtung dieser Sachverhalte in den folgenden Analysen auf „doppelte“ Kennzahlen verzichtet. Die in die Analysen einbezogenen Indikatoren werden im Folgenden kurz vorgestellt. Dabei werden die wesentlichen Aussagen der Kennzahlen einerseits für die siedlungsstrukturellen bzw. sozioökonomischen Bedingungen im stadtregionalen Kontext und andererseits für die fiskalische Situation der Städte und Gemeinden beschrieben. Die Gesamtbevölkerung beschreibt die absolute Größe der Städte. Es sind vielfach die größeren Städte im Umland der Großstädte, die die höchsten Zuwächse in absoluten Zahlen zu verzeichnen haben. Bei einer relativen Betrachtung (z. B. mit Dichtewerten oder prozentualen Entwicklungen) sind die Werte dieser Städte aber häufig nur im Durchschnittsbereich angesiedelt, da sie durch ihre Größe bereits eine hohe Ausgangsbasis aufweisen. Um die Relevanz der Stadtgröße bewusst zu betonen, wird somit der Indikator zur Gesamtbevölkerung herangezogen. Wie bereits erwähnt, ergab sich bei diesem Indikator auch eine hohe positive Korrelation mit der absoluten Zahl der Beschäftigten, die im Folgenden daher nicht weiter berücksichtigt wird. Auch in der Finanzwirtschaft ist die Stadtgröße relevant – so unterscheiden sich die Städte bezüglich ihrer Einnahmemöglichkeiten, Aufgaben und Ausgabenbedarfe in unterschiedliche Größenklassen (Zimmermann/ Hardt/Postlep 1987: 237ff.). Diesem Umstand trägt auch das System des kommunalen Finanzausgleichs mit der Einwohnerveredelung und durch die Berücksichtigung zentralörtlicher Aufgaben Rechnung (Kapitel II.2.2.1). Die Bevölkerungsentwicklung stellt die prozentuale Veränderung der Zahl der Bewohner in den Gemeinden dar. Sie wird nochmals unterschieden nach der kurzfristigen Bevölkerungsentwicklung eines Fünf-Jahreszeitraums (1997 bis 2002) und nach der langfristigen mit einem Betrachtungshorizont von zehn Jahren (1992 bis 2002). Damit wird eventuell unterschiedlichen Dynamiken der Entwicklung Rechnung getragen. Für viele Gemeinden im suburbanen Umland haben der Zuzug aus der Kernstadt (Suburbanisierung im engeren Sinn) und eine positivere Entwicklung gegenüber der Kernstadt (Suburbanisierung im weiteren Sinn) eine Zunahme der Bevölkerungszahl zur Folge. In diesen Gemeinden ist davon auszugehen, dass zumindest längerfristig die Einnahmen aus der Einkommensteuer und auch aus den Schlüsselzuweisungen steigen werden, andererseits aber auch die Infrastrukturausstattung bei Überschreitungen von Kapazitätsgrenzen angepasst werden muss. Das enge Nebeneinander von Wachstum und Schrumpfung zeigt im Umland zunehmend auch Gemeinden mit rückläufigen Bevölkerungszahlen. In diesem Fall ist entsprechend anzunehmen, dass die Gesamteinnahmen der Stadt aus der Einkommensteuer und durch Zuweisungen sinken, gleichzeitig jedoch durch Ausgabenremanenz die ProKopf-Ausgaben für große Bereiche der Infrastruktur ansteigen (Mäding 2004). Der Anteil der Jungen – definiert als Altersklasse von 0 bis 15 Jahren – an der Gesamtbevölkerung ist vielfach ebenfalls Ergebnis von Wanderungsbewegungen. Eine der Hauptgruppen der Suburbanisierung stellen trotz Ausdifferenzierung der Wandernden weiterhin die jungen Familien mit Kind(ern) dar (Aring/Herfert 2001), sodass deren Migrationsbewegungen das Durchschnittsalter der Bewohner der Zielorte oftmals absenken. Finanzstatistisch lässt sich ein Zusammenhang zwischen dem Anteil der jungen Menschen im Bildungsalter und den Ausgaben der Gemeinden für schulische Infrastruktur feststellen (Baum/Seitz 2003).

VI


207

Der Anteil der Alten (Altersklasse der Über-64-Jährigen an der Gesamtbevölkerung) gibt einerseits Hinweise auf Gemeinden, die von älteren Bewohnern als Alterssitz gewählt werden und somit Zielorte dieser speziellen Form der Suburbanisierung sind. Andererseits gibt ein hoher Anteil an älteren Menschen Hinweise auf eine frühzeitige Suburbanisierung von Gemeinden. Dort kommt es zunehmend zu verstärkten Alterungsprozessen, die durch zyklische Zuzugswellen von homogen jungen Bevölkerungsgruppen in der Vergangenheit häufig noch verstärkt werden. In suburbanen Schrumpfungsgemeinden erhöht sich durch den Fortzug der mobilen, jungen Bevölkerungsgruppen der Anteil der Älteren. Für die Gemeindefinanzen wird unterstellt, dass bei einem hohen und wachsenden Anteil der älteren Bevölkerung zusätzliche Ausgabenbedarfe für infrastrukturelle Einrichtungen zur Pflege und Gesundheit entstehen (Baum/Seitz/Worobjew 2002). Mit der Entwicklung der Alten als Verschiebung des Anteils der Über-64-Jährigen von 1997 bis 2002 in Prozentpunkten wird eine wesentliche strukturelle Komponente des demografischen Wandels, die auch lokal unterschiedlich ausgeprägte Tendenz zur Alterung der Bevölkerung, berücksichtigt. Fiskalisch gelten ebenfalls die bereits dargelegten Annahmen. Der natürliche Saldo kennzeichnet eine Komponente der Bevölkerungsveränderungen. Die zweite Komponente, die Wanderungsbewegungen, war statistisch nicht abbildbar, da auf der aggregierten Verbandsgemeindeebene gearbeitet wird, und somit durch den Zusammenschluss von Gemeinden die vorliegenden Wanderungssalden der Einzelgemeinden nicht entsprechend umgerechnet werden konnten, da für eine korrekte Umrechnung der Quell- und Zielort der Wandernden bekannt sein müsste. Der natürliche Saldo gibt somit Hinweise darauf, inwieweit die Gemeinden von jungen Familien bewohnt werden, die sich noch in der Reproduktionsphase befinden. Die fiskalischen Annahmen sind ähnlich wie beim Anteil der Jungen, jedoch werden mit diesem Indikator noch längerfristige Ausgaben für den Bildungsbereich verbunden sein, da Neugeborene erst in einigen Jahren mit dem Eintritt in den Kindergarten höhere Kosten verursachen werden. Die Einwohnerdichte stellt einerseits einen Indikator für äußerlich urbane Strukturen von Städten und Gemeinden und somit indirekt eine Kennzahl für die Stadtgröße dar. Andererseits ist Dichte auch das Ergebnis der vorangegangenen Entwicklungsverläufe der Gemeinde. Da die Gemeindeflächen sich in den einzelnen Ländern erheblich unterscheiden, wird der Dichteindikator in Bezug auf die Siedlungs- und Verkehrsfläche berechnet (Wixforth/Soyka 2005: 3). Ähnlich wie bei der absoluten Stadtgröße kann bei der räumlichen Konzentration der Bewohner – in Anlehnung an Brecht und Popitz (Kapitel II.3) – angenommen werden, dass dies zusätzliche Aufgaben und somit auch Ausgaben nach sich zieht (Zimmermann/Hardt/Postlep 1987: 169ff.). Die Flächenentwicklung stellt einen Indikator der Suburbanisierung dar. Sowohl jede Neubautätigkeit am Wohnungsmarkt als auch die Ansiedlung von Gewerbe und Industrie ist mit einer zusätzlichen Flächeninanspruchnahme verbunden. Damit stellt der Indikator einen übergreifenden Kennwert der Suburbanisierung dar. Auch für die Gemeindefinanzen ist die zusätzliche Flächeninanspruchnahme bedeutend, da i. d. R. landwirtschaftliche Flächen in Wohnbauland oder Gewerbeflächen umgewidmet werden. Durch den veränderten Status der Flächen kommt es auch zu einer Neubewertung durch die Grundsteuer, da Siedlungsflächen mit der fiskalisch rentableren Grundsteuer B belastet werden (Lindenmann 1983: 48).

208


Die Bautätigkeit ist eine der wesentlichen Voraussetzungen für die Bevölkerungssuburbanisierung. Bei der Bautätigkeit stehen die Einnahmen der Gemeinden – wie bei der Flächenentwicklung – im Zusammenhang mit der Grundsteuer B. Andererseits sind mit der Baulandbereitstellung für die Kommunen Ausgaben verbunden (z. B. Erschließungsaufwand), die aber zu einem hohen Anteil auf die künftigen Eigentümer in Form von Beiträgen umgelegt werden. Die alternative Flächenentwicklung seitens eines Investors entlastet die Kommunen aber zunehmend von den Erschließungsaufgaben (Kapitel II.2.3). Der Einfamilienhausanteil ist ein Kennzeichen für die Bebauungsform der neu entstehenden Wohneinheiten in den Gemeinden. Bei den Einnahmen der Gemeinden ergeben sich entsprechend der Bebauungsdichte unterschiedliche Grundsteuereinnahmen und auch die sozioökonomische Stellung der Bewohner von Ein- und Zweifamilienhäusern wirkt sich auf den Gemeindeanteil an der Einkommensteuer aus. Auf der Ausgabeseite sind gruppenspezifische Bedarfsprofile festzustellen (Postlep 1985: 241ff.), die bei Bewohnern von Einfamilienhäusern mit einem durchschnittlich höheren Einkommen, einer höheren beruflichen Stellung und einer durchschnittlich höheren Kinderzahl zu überproportionalen Anforderungen an die Bildungsinfrastruktur sowie an kommunale Leistungen im Kulturund Sportbereich führen. Die Beschäftigtendichte ist ein Kennzeichen für die Funktion als Arbeitsort, indem der Quotient der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten49 an den Einwohnern ermittelt wird. Ähnlich wie die Einwohnerdichte werden damit einerseits städtische Charakteristika der Kommunen beschrieben und andererseits ist die Beschäftigtendichte wiederum das Ergebnis wirtschaftlicher Dynamiken im Umland der Kernstädte. Eine höhere Beschäftigtendichte hat i. d. R. auch eine größere Anzahl an Gewerbesteuer zahlenden Betrieben zur Folge, die die Einnahmen aus dieser Steuer für die Kommune erhöhen. Andererseits sind mit der Arbeitsmarktzentralität einer Gemeinde auch höhere Ausgaben durch die Folgen des Pendlerverkehrs und durch die Inanspruchnahme der zentralen Einrichtungen durch die Einpendler verbunden. Durch hohe Einpendlerzahlen profitieren Arbeitsorte kaum, da die dort erwirtschaftete Lohn- und Einkommensteuer am Wohnsitz der Arbeitnehmer abgeführt wird (ausführlich Kapitel VII). Die Beschäftigtenentwicklung am Arbeitsort beschreibt die Entwicklungsdynamiken der Suburbanisierung des Wirtschaftens. Dabei werden die gleichen Zusammenhänge für die kommunale Finanzsituation wirksam wie beim Indikator zur Beschäftigtendichte. Der Dienstleistungsanteil der Beschäftigten am Arbeitsort charakterisiert die wirtschaftsstrukturelle Zusammensetzung der Beschäftigung.50 Sie ist damit auch Hilfsindikator 49

50

Die Beschäftigtenstatistik stellt nur eine Teilstatistik aller Erwerbspersonen dar. Im Rahmen der Meldung zu den Sozialversicherungen werden diejenigen Arbeitnehmer erfasst, die die Arbeitgeber als sozialversicherungspflichtig gemeldet haben und der gesetzlichen Kranken-, Pflege-, Renten- und Arbeitslosenversicherung unterliegen. Insgesamt umfasst die Beschäftigtenstatistik etwa 75 % aller Erwerbstätigen, wobei dieser Wert in einzelnen Wirtschaftsabschnitten erheblich differenziert. In den Dienstleistungsberufen ist ein überproportionaler Anteil an Selbstständigen und Beamten zu finden und durch die überproportionalen Anteile des Dienstleistungsbereichs in den größeren Städten ist der Anteil der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten dort tendenziell geringer (Herberger/Becker 1983). Die sozialversicherungspflichtig Beschäftigten werden in Wirtschaftszweige eingeteilt, die sich für die vorliegenden Beschäftigtendaten an der Klassifikation von 1993 orientieren. Danach untergliedern sich die Wirtschaftszweige in 17 Abschnitte. Zu den Dienstleistungen werden die Abschnitte G bis P gezählt: „Handel, Instandhaltung und Reparatur von Kraftfahrzeugen und Gebrauchsgütern“, „Gastgewerbe“, „Verkehr und Nachrichtenübermittlung“, „Kredit- und Versicherungsgewerbe“, „Grundstücks- und Wohnungs-

VI


209

für die Wirtschaftszusammensetzung der Unternehmen, da Unternehmensdaten nicht verfügbar waren. Für die Suburbanisierung ist davon auszugehen, dass hohe Dienstleistungsanteile im Umland Hinweise auf funktionale Anreicherungen und Ausdifferenzierungen der Wirtschaftsstruktur geben. Finanziell ist davon auszugehen, dass ein höherer Anteil an Beschäftigten im tertiären Bereich aufkommenssteigernde Effekte auf die Gemeindefinanzen hat, wozu neben der Zusammensetzung der Wirtschaftsklassen auch die Einflüsse einer differenzierten Beschäftigtenstruktur beitragen (Postlep 1985). Die Arbeitslosenquote auf Gemeindeebene bezieht sich nicht auf die zivilen Erwerbspersonen, sondern wird mithilfe der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten im Nenner gebildet. Dies führt zu gänzlich anderen Zahlen, die durch die Nichtberücksichtigung eines Teils der Erwerbspersonen höher ausfallen als die allgemein bekannten Quoten. In der Suburbanisierungsforschung wird weiterhin die selektive Abwanderung der Besserverdienenden aus den Kernstädten betont (Harfst 2000), während auf der anderen Seite die Ausgaben für kommunale Soziallasten überwiegend bei den Kernstädten verbleiben (Zimmermann 2004: 14f.). Ein hoher Anteil an Arbeitslosen tritt dabei häufig in ökonomisch schwachen Städten und Gemeinden auf, die nur unzureichende Beschäftigungsmöglichkeiten bieten können. In diesem Zusammenhang wird kritisiert, dass die wirtschaftliche Situation einer Stadt einen überproportional großen Einfluss auf die Steuereinnahmen ausübt (DIW 2001b; Junkernheinrich/Pohlan 1997). Mit der Beschäftigtenquote werden für die Suburbanisierung sozialstrukturelle Einflüsse abgebildet. Sofern Familien mit Kindern ins Umland abwandern, ergeben sich für ein Elternteil daraus häufig Erziehungsverpflichtungen, die mit der Aufgabe oder dem Nichtwiedereinstieg in den Beruf verbunden sind (Menzl 2007: 167ff.). Dies drückt sich im Indikator der Beschäftigtenquote aus. Für die Gemeindefinanzen haben einkommensteuerpflichtige Beschäftigte einen direkten, wenn auch verzögerten Einfluss auf die Höhe des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer.

1.2

Statistisches Vorgehen zur Gemeindetypisierung

Für die Bildung der Gemeindetypen wurden verschiedene multivariate Analysemethoden eingesetzt, die im Folgenden kurz charakterisiert werden. Diese statistischen Verfahren wurden mithilfe des Computerprogramms SPSS durchgeführt. Ziel ist es, mit den Kenntnissen der wesentlichen Grundzüge der Analysemethoden den empirischen Teil der Arbeit besser nachvollziehen zu können, nicht jedoch, eine ausführliche Beschreibung der einzelnen Methoden, ihrer Voraussetzungen und Restriktionen sowie ihrer Kritikpunkte zu liefern. Dazu sei auf die umfangreiche Literatur (z. B. Backhaus et al. 2003; Bortz 1999; Bahrenberg/Giese/Nipper 1992) verwiesen. Für die vorgestellte Typisierung wurde folgendes Vorgehen gewählt: Die ausgewählten 16 Indikatoren wurden zunächst einer Hauptkomponentenanalyse unterzogen. Damit wurde die Vielzahl der Variablen zu Komponenten gebündelt, die den Input für die anschließende Clusteranalyse bildeten. Im wesen, Vermietung beweglicher Sachen, Erbringung von wirtschaftlichen Dienstleistungen“, „Öffentliche Verwaltung, Verteidigung, Sozialversicherung“, „Erziehung und Unterricht“, „Gesundheits-, Veterinär- und Sozialwesen“, „Erbringung von sonstigen öffentlichen und persönlichen Dienstleistungen“ und „Private Haushalte mit Hauspersonal“.

210


letzten Analyseschritt wurden die Typisierungen mithilfe einer Diskriminanzanalyse überprüft und korrigiert. Alternativ zum vorgestellten Verfahren der Typisierung wurden noch zwei weitere Typisierungsmethoden untersucht, die jedoch wieder verworfen wurden: 1.

2.

Die ausgewählten Indikatoren wurden ebenfalls mithilfe einer Hauptkomponentenmethode transformiert, jedoch nicht zu komplexen Faktoren gebündelt. Hintergrund des Vorgehens war es, den kompletten Informationsgehalt der Indikatoren beizubehalten, indem mit ebenso vielen Komponenten wie Ausgangsvariablen deren gesamte Varianz erklärt wird. Dieses Vorgehen ist für eine Clusteranalyse sinnvoll, da diese weitgehend unabhängige Variablen erfordert, die nicht oder nur gering miteinander korrelieren. Diese Voraussetzung ist generell in der Raumforschung – und somit auch in dieser Untersuchung – nicht gegeben. Die Hauptkomponentenanalyse bietet eine Methode, die einzelnen Variablen durch Rotation in eine gleiche Anzahl an Komponenten zu transformieren, die untereinander nicht miteinander korrelieren und dennoch den gleichen Aussagegehalt wie die Ursprungsvariablen besitzen (Goddard 1976: 138ff.). Trotz der guten Voraussetzungen der transformierten Variablen für die Clusteranalyse hat sich das Vorgehen als wenig geeignet herausgestellt. Durch die Vielzahl der Komponenten, die den Input für die Clusteranalyse bilden, lassen sich bei der Clusterbildung keine „Sprünge“ erkennen, bei denen weitgehend unterschiedliche Gruppen von Gemeinden in einem gemeinsamen Cluster vereint werden. Ein solcher Sprung ist aber notwendige Voraussetzung, um die Fusionierung der Gebietseinheiten zu stoppen, da ansonsten keine objektiven Kriterien für die Anzahl der zu bestimmenden Cluster zur Verfügung stehen. Als zweite Alternative wurde analysiert, inwieweit Stellvertretervariablen als Input für die Clusteranalyse eingesetzt werden können. Hierbei wird wiederum eine Hauptkomponentenanalyse der 16 Variablen durchgeführt. Sofern eine Ausgangsvariable sehr hoch auf eine Komponente lädt51, wird der Erklärungsgehalt der Komponente sowie der Variable als weitgehend identisch angesehen. Sofern für alle extrahierten Komponenten eine Stellvertretervariable gefunden werden kann, besteht die Möglichkeit mit diesen repräsentierenden Ausgangsvariablen die Typisierung durchzuführen. Wie die Hauptkomponentenmethode im folgenden Abschnitt noch zeigen wird, lassen sich nur bei einigen Komponenten Stellvertretervariablen rechtfertigen, sodass dieses Vorgehen ebenfalls nicht weiter verfolgt wird. Dies ist vor dem Hintergrund verständlich, dass eine Vielzahl an Variablen ausgewählt wurde, die den komplexen und vielschichtigen Prozess der Suburbanisierung zu beschreiben versuchen. Dies erschwert die Auswahl von Stellvertretervariablen und zeigt in der vorliegenden Untersuchung, dass keine hinreichend repräsentativen Kennzahlen ermittelt werden konnten.

In die Analysen gingen die Werte der 16 Indikatoren aus Tabelle 22 von 80 Gemeinden bzw. Gemeindeverbänden in der Region Hamburg und von 69 Gebietskörperschaften in der Region Berlin-Potsdam ein. Die Kernstädte in den beiden Regionen (Hamburg, Berlin,

51

Dies bedeutet, dass die Hauptkomponente weitgehend den gleichen Varianzanteil wie die Ausgangsvariable „erklärt“. Dieser sollte bei einer Stellvertretervariablen bei mindestens 0,9 liegen.

VI


211

Potsdam) wurden nicht in die Analysen einbezogen, da es Ziel war, eine Umlandtypisierung durchzuführen.

1.2.1

Bündelung der Indikatoren zu Hauptkomponenten

Wie bereits angesprochen, wird auf eine ausführliche Beschreibung der Theorie der Faktoren- bzw. Hauptkomponentenanalyse sowie der methodischen Probleme und Kritikpunkte im Rahmen der vorliegenden Untersuchung nicht eingegangen.52 Da jedoch durch die Art der Datenaufbereitung sowie durch die Anwendung verschiedener Verfahren voneinander abweichende Ergebnisse erzielt werden können, wird im Folgenden – zur besseren Nachvollziehbarkeit der Analyseschritte – zunächst der Grundgedanke der Hauptkomponentenanalyse kurz vorgestellt. Die Hauptkomponentenanalyse ist ein Verfahren, mit der eine Vielzahl von Variablen auf wenige komplexe Hintergrundgrößen, sog. Faktoren bzw. Hauptkomponenten, reduziert werden. Damit stellt die Hauptkomponentenanalyse eine Methode zur Mengenreduzierung dar. Diese komplexen Größen sollen die Ausgangsvariablen möglichst gut repräsentieren, da in weiteren Analysen nicht mehr mit den Ausgangsvariablen, sondern mit den Hauptkomponenten gearbeitet wird (Bahrenberg/Giese/Nipper 1992: 198ff.). Diese sollen dabei untereinander korrelierende und somit thematisch nahe stehende Variablen vereinen, sodass die Hauptkomponentenanalyse auch einen Beitrag zur Entdeckung von Zusammenhängen zwischen den einzelnen Ausgangsvariablen liefert. Die „Quantifizierung von Beziehungen zwischen Variablen“ (Backhaus et al. 2003: 264) und damit möglichen inhaltlichen Zusammenhängen erfolgt mithilfe der Korrelationskoeffizienten. Die Güte einer Hauptkomponentenanalyse wird im Wesentlichen von der Auswahl der Ausgangsvariablen bestimmt. Daher ist besondere Sorgfalt bei der Auswahl der Untersuchungsmerkmale notwendig. Das nach inhaltlichen Kriterien ausgewählte und um redundante Indikatoren bereinigte Variablenset wurde im ersten Schritt mithilfe des Kaiser-Meyer-OlkinKriteriums auf seine Eignung für eine Hauptkomponentenmethode überprüft. Das Kaiser-Meyer-Olkin-Kriterium ist ein Prüfverfahren zur Beurteilung der Eignung der Gesamtheit aller Variablen für eine Hauptkomponentenanalyse mithilfe der Korrelationsmatrix. Es ist eine zusammenfassende Prüfgröße für die Werte der einzelnen Korrelationskoeffizienten. Dieses Maß kann maximal den Wert eins annehmen, und ein Wert nahe eins ist wahrscheinlich, wenn die einzelnen Korrelationskoeffizienten zwischen den Variablen sehr klein sind. Somit dient es als Gütekriterium zur Beurteilung der Eignung der Variablenauswahl für die Durchführung einer Hauptkomponentenanalyse. In einem zweiten Verwendungszweck können mithilfe dieses Verfahrens nicht nur die Gesamtheit der Variablen, sondern auch einzelne Indikatoren mithilfe der Anti-ImageKorrelationsmatrix auf ihre Eignung für eine Hauptkomponentenanalyse hin überprüft werden (Backhaus et al. 2003: 276ff.). Tabelle 23 zeigt sowohl die Eignung der einzelnen Messgrößen als auch das Gesamtmaß der Eignung in den beiden Regionen.

52

Als weiterführende Literatur sei beispielhaft auf die Publikationen von Bahrenberg/Giese/Nipper (1992) und Bathelt/Erb (1992) verwiesen.

212


Tabelle 23:

Eignung der Indikatoren für Hauptkomponentenanalysen nach dem KaiserMeyer-Olkin-Kriterium in den beiden Untersuchungsregionen

Kurzbezeichnung

Region Hamburg: Maß der Eignung

Region Berlin-Potsdam: Maß der Eignung

Gesamtbevölkerung

0,65

0,45


0,74

0,83


0,80

0,85

Anteil der Jungen

0,67

0,77

Anteil der Alten

0,80

0,75


0,61

0,84

Natürlicher Saldo

0,77

0,81

Einwohnerdichte

0,76

0,65

Flächenentwicklung

0,43

0,67

Bautätigkeit

0,81

0,81


0,82

0,55


0,78

0,61


0,60

0,79


0,76

0,73

Arbeitslosenquote

0,61

0,77

Beschäftigtenquote

0,59

0,40

Gesamtmaß

0,73

0,75

Quelle:

Eigene Berechnungen auf Grundlage von BA 2004, BA 2005 und StatLA 2005a

Die 16 ausgewählten Variablen können als insgesamt geeignet für die Durchführung von Hauptkomponentenanalysen bezeichnet werden, ebenso das Gesamtmaß der Eignung. So werden im Folgenden mit diesen Variablen Hauptkomponentenanalysen für die Umlandgemeinden in den beiden Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam durchgeführt. Als erste Hauptkomponente wird diejenige ausgewiesen, die den größten Teil der Gesamtstreuung aller 16 Variablen im statistischen Sinn erklärt. Die zweite Hauptkomponente ist diejenige, die den zweitgrößten Teil der Gesamtstreuung erklärt, etc. Theoretisch können so viele Hauptkomponenten gebildet wie Variablen in das Modell einbezogen werden. Da jedoch das Ziel die Bündelung von Variablen ist, wird die Anzahl der zu bestimmenden Hauptkomponenten begrenzt. Das Kriterium für die Anzahl der extrahierten Hauptkomponenten wurde nach dem Kaiser-Kriterium festgelegt, d. h. die Zahl der extrahierten Hauptkomponenten ist gleich der Zahl der Hauptkomponenten mit einem Eigenwert größer 1.53 Dies hat für beide Untersuchungsräume zu der Extraktion von vier Hauptkomponenten geführt. Für das Hamburger Beispiel (Tabelle 24) erklärt die erste Hauptkomponente 5,1654 und damit 32,2 % der Gesamtstreuung. Die zweite Hauptkomponente erklärt absolut 2,69 und damit 53 54

Bei 16 Variablen bedeutet dies, dass nur solche Hauptkomponenten extrahiert werden, die wenigstens ein Sechzehntel, d. h. mindestens 6,25 % der gesamten Varianz erklären. Diese Zahl ist dahingehend zu interpretieren, dass die Variablen zuvor einer Transformation in sog. z-Werte unterworfen wurden und nun jeweils eine Standardabweichung von eins haben. Damit beträgt die gesamte zu erklärende Streuung der 16 Variablen ebenfalls 16, wovon in diesem Beispiel der erste Faktor absolut 5,16 erklärt, was einem Anteil von 32,2 % entspricht.

VI


213

immerhin noch 16,8 % der Gesamtstreuung. In der Spalte „Kumulierte %“ werden die Anteile an der Gesamtstreuung addiert. Es ist zu erkennen, dass die vier Hauptkomponenten für die Region Hamburg zusammen 69,7 % der Gesamtstreuung erklären. In der Region Berlin-Potsdam lässt sich mit den vier Hauptkomponenten 69,9 % der Streuung erklären. Tabelle 24:

Erklärte Gesamtvarianz für die Städte und Gemeinden in den Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam mithilfe der Hauptkomponentenmethode vor Rotation Region Hamburg: Summe von quadrierten Region Berlin-Potsdam: Summe von Ladungen für Extraktion quadrierten Ladungen für Extraktion

Komponente

Gesamt

% der Varianz

Kumulierte %

Gesamt

% der Varianz

Kumulierte %

1

5,16

32,24

32,24

5,73

35,79

35,79

2

2,69

16,84

49,08

2,44

15,23

51,02

3

1,92

11,98

61,06

1,85

11,59

62,61

4

1,38

8,63

69,69

1,17

7,32

69,94

Quelle:


Im Anschluss wurden die vier Hauptkomponenten nach der orthogonalen VarimaxMethode rotiert, um damit eine Interpretationserleichterung herbeizuführen. Dies ist möglich und gängig, da die zunächst ermittelten Komponenten abstrakte Größen (Vektoren) darstellen und es sich mathematisch nachweisen lässt, dass die Aussagekraft durch Drehung (Rotation) des Koordinatenkreuzes nicht beeinflusst wird (Backhaus et al. 2003: 298ff.). Alternativ wurden die Hauptkomponenten auch noch mit der ObliminMethode rotiert, jedoch wurde diese Methode nicht weiter verfolgt, da sich die Ergebnisse nur marginal unterschieden, die schiefwinklige Oblimin-Rotation keine unabhängigen Komponenten für die Clusteranalyse liefert und diese aus formal-statistischen Gründen noch komplexer ist als die orthogonale Rotation. Die Ergebnisse für die beiden Regionen sind in Tabelle 25 dargestellt. Mithilfe der Tabelle 25 lassen sich die einzelnen Komponenten der Hauptkomponentenanalysen interpretieren. Sofern die Indikatoren auf einzelne Hauptkomponenten hoch laden, d. h. die Korrelationen zwischen den Hauptkomponenten und den ursprünglichen Indikatoren hoch sind, ist der ursprüngliche Sachverhalt mit dem entsprechend hohen Gewicht in die Komponenten eingeflossen und bestimmt somit letztendlich den aus der Hauptkomponentenanalyse resultierenden Faktorwert, der den Input für die Clusteranalyse darstellt. Die Rangfolge der extrahierten Hauptkomponenten beschreibt inhaltlich die Relevanz der auf den einzelnen Komponenten vereinten Sachverhalte. Die abnehmende Relevanz der einzelnen Hauptkomponenten lässt sich auch anhand des abnehmenden Eigenwertes und Varianzanteils (Tabelle 25) ablesen.

214

Tabelle 25:


Ladungen der Hauptkomponenten für die Städte und Gemeinden in den Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam Region Hamburg: Komponentenladungen (nur Werte ±0,4)

Kurzbezeichnung

1

2

Gesamtbevölkerung

3

Region Berlin-Potsdam: Komponentenladungen (nur Werte ±0,4) 4

1

2

3 0,64


0,84

0,89


0,92

0,87

Anteil der Jungen

0,77

0,48

0,66

-0,50

-0,65

-0,48

0,83

0,71

0,54

0,61

Anteil der Alten

-0,65

Entwicklung der Alten Natürlicher Saldo

0,49

Einwohnerdichte

0,52

0,82

Flächenentwicklung Bautätigkeit

0,80 0,53

0,64

0,84


0,90 -0,85


-0,84

0,78

0,46


0,60


0,56

Arbeitslosenquote

0,51

Beschäftigtenquote Rotierter Eigenwert Rotierter Varianzanteil Quelle:

4

0,75

-0,57

0,67

0,71 0,51 -0,77

0,74

0,86

3,72

3,44

2,58

1,41

4,67

2,41

2,38

1,73

23,28

21,47

16,13

8,80

29,19

15,06

14,86

10,83


Für die Region Hamburg lassen sich die einzelnen Hauptkomponenten wie folgt charakterisieren: Die relative Bevölkerungsentwicklung und die relative Wohnbautätigkeit erreichen bei Komponente 1 hohe Ladungen. Somit kann diese als relative Bevölkerungssuburbanisierung charakterisiert werden. Aber auch der Anteil der jungen Bevölkerung bis 15 Jahre lädt auf diese Komponente, sodass vermutet werden kann, dass viele Suburbaniten zu der Gruppe der Familien mit Kindern zählen. Die negative Ladung des Anteils der älteren Menschen auf diese Komponente besagt, dass eine positive Bevölkerungsentwicklung insgesamt den Anteil der Menschen im Rentenalter senkt. Hierfür ist der überproportionale Zuzug von Familien und Erwerbspersonen ins Umland ursächlich. Die Komponente 2 stellt die absolute Siedlungs- und Arbeitsmarktzentralität dar, sowie die Struktur des Wohnungsmarkts, die in diesem Fall negativ lädt. Dies bedeutet, dass in den größeren und höher verdichteten Städten und Gemeinden der Anteil an Ein- und Zweifamilienhäusern an den fertig gestellten Wohnungen tendenziell geringer ist. Dieser Faktor repräsentiert somit urbane Dichte und Wohnungsmarktvielfalt. Komponente 3 vereint die Zunahme der älteren Bevölkerung sowie die Erwerbsquote der Bewohner. Daraus lässt sich schlussfolgern, dass diese Komponente die demografische Alterung repräsentiert, indem in den suburbanen Gemeinden nach dem Auszug der Kinder die Erwerbsneigung der Frauen wieder steigt und zu einer höheren Beschäftigtenquote beiträgt und andererseits die vor Jahrzehnten ins

VI


215

Umland gezogenen Haushalte nun das Rentenalter erreichen. Diese Wanderungskohorten der vergangenen Jahrzehnte spiegeln sich nunmehr in einer schnellen Alterung der Bevölkerung in Suburbia wieder. Hauptkomponente 4 steht für die Beschäftigtenentwicklung und Wirtschaftsstruktur. Die verbleibenden Indikatoren zum natürlichen Saldo der Bevölkerung sowie die Arbeitslosenquote laden nicht eindeutig auf eine Hauptkomponente. Für die Region Berlin-Potsdam können die Komponenten wie folgt interpretiert werden: Komponente 1 stellt ebenfalls die relative Bevölkerungssuburbanisierung beider Zeiträume dar, da sowohl die relative Bevölkerungsentwicklung als auch die Wohnungsbaudynamik auf diese Komponente hoch laden. Wie in der Region Hamburg zeigt sich auch die negative Ladung des Anteils der älteren Menschen. Daneben vereint diese Komponente aber ebenfalls noch den Indikator zur Arbeitslosigkeit am Wohnort. Somit ist in den dynamisch wachsenden Städten und Gemeinden die Arbeitslosigkeit tendenziell geringer. Dies wird vor dem Hintergrund verständlich, dass von Arbeitslosigkeit betroffene Personen i. d. R. keinen Umzug ins Umland vornehmen. Im Gegensatz zur Region Hamburg scheint die Bevölkerungsdynamik in der ostdeutschen Region aber auch von älteren Menschen getragen zu werden, da der Indikator zur demografischen Alterung ebenfalls auf die Hauptkomponente 1 lädt. Dies erklärt auch das negative Vorzeichen beim Indikator zur Arbeitslosigkeit, da die Bevölkerung über 64 Jahre dem Arbeitsmarkt nicht mehr zur Verfügung steht und somit die Arbeitslosenquote nicht erhöht. Komponente 2 stellt die Flächen- und Beschäftigtenentwicklung dar. Eine starke Flächenzunahme in der Region ergibt sich somit primär in Kombination mit einem Beschäftigtenzuwachs, was auf die Schaffung von Arbeitsplätzen im produzierenden Gewerbe und im Logistikbereich hinweist, die besonders flächenintensiv sind. Daneben vereint die Komponente auch noch die Indikatoren zum Anteil der jungen Bevölkerung sowie zum natürlichen Saldo, sodass Kommunen mit positiven Beschäftigungsaussichten insbesondere für junge Familien interessant zu sein scheinen. Hauptkomponente 3 bezeichnet die Siedlungszentralität und die Wohnungsmarktstruktur. Ebenso wie in der Region Hamburg zeigt sich hier eine Kombination von größeren und höher verdichteten Städten mit einem diversifizierten Neubauangebot am Wohnungsmarkt. Ferner sind in den größeren Städten überproportional die Dienstleistungsberufe vertreten. Komponente 4 charakterisiert die Erwerbsbeteiligung sowie die Arbeitsmarktzentralität. Die Erwerbsbeteiligung – insbesondere der Frauen – ist in den ostdeutschen Ländern generell höher als in Westdeutschland, und sofern der Ort Erwerbsmöglichkeiten bietet, so hat dies positive Auswirkungen auf die Partizipation am Erwerbsleben. Die kurz charakterisierten Komponenten geben die soeben beschriebenen gebündelten Sachverhalte in Form von Hauptkomponentenwerten wieder, die im Weiteren den unkorrelierten Input für die Clusteranalysen bilden. Mit der folgenden Typisierung werden die Teilsachverhalte der einzelnen Komponenten zu einer umfassenden Einteilung der Städte und Gemeinden in Gruppen gebündelt.

1.2.2

Typisierung der Gemeinden mittels Clusteranalyse

Ebenso wie bei der Hauptkomponentenanalyse bietet auch die Clusteranalyse verschiedene Verfahren der methodischen Durchführung. Diese sind ebenfalls in den genannten Werken zur Statistik und den Analysemethoden nachzulesen (Backhaus et al. 2003; Bortz 1999;

216


Bahrenberg/Giese/Nipper 1992). Der Grundgedanke der Clusteranalyse geht von der Positionierung jedes einzelnen Falls (Gebietskörperschaften) in einem mehrdimensionalen Raum (entsprechend der Anzahl der einbezogenen Werte) aus. Das Verfahren geht induktiv vor und spürt entsprechend der vorliegenden Fragestellung „Klumpen“ ähnlicher Einheiten auf, indem im Koordinatensystem die Abstände zwischen den positionierten Fällen mit verschiedenen Abstandsverfahren bestimmt werden (Bahrenberg/Giese/Nipper 1992: 279). Anhand der gemessenen Abstände, d. h. gemäß den daraus abgeleiteten Ähnlichkeiten, werden einzelne Fälle zu Gruppen zusammengefasst. Die Clusteranalyse ist somit ein Verfahren zur Identifikation von möglichst homogenen Gruppen untereinander, wobei die Unterschiede zwischen den Gruppen möglichst groß sein sollten. Die aus der Hauptkomponentenanalyse resultierenden Werte gehen als Eingangsvariablen in die Clusteranalyse ein, wobei jede Kommune unter Berücksichtigung ihrer vier Eigenschaften (vier Hauptkomponentenwerte) genau einer Gruppe zugeordnet wird. Als Kriterium für die Ähnlichkeit zwischen Raumeinheiten werden sog. Distanzmaße verwendet, d. h. je näher die Punkte beieinanderliegen, desto ähnlicher sind sich die entsprechenden Raumeinheiten. Als Distanzmaß für die einzelnen Gemeinden wird die quadrierte euklidische Distanz verwendet. Die euklidische Distanz entspricht der „Luftlinienentfernung“ zwischen zwei Punkten, d. h. zwischen den Merkmalsausprägungen. Durch die Quadrierung werden größere Distanzen stärker gewichtet. Der nächste Schritt, die Methode zur Bestimmung der Ähnlichkeiten zwischen den Clustern, stellt das eigentliche Kernstück des Verfahrens dar. Die verschiedenen Methoden der Clusterbildung unterscheiden sich darin, wie die Ähnlichkeit zwischen zwei Clustern definiert wird, wenn wenigstens ein Cluster aus mehr als einer Raumeinheit besteht (Bahrenberg/Giese/Nipper 1992: 284). Da die Clusteranalyse ein schrittweises Vorgehen wählt, ist dies ab dem zweiten Schritt der Fall, wenn gemäß dem gewählten Ähnlichkeitsmaß die beiden Raumeinheiten zu einem Cluster zusammengefasst werden, die am ähnlichsten sind. Aus den verschiedenen Verfahren zur Clusterbildung wird das WardVerfahren herangezogen55, da dieses „als sehr guter Fusionierungsalgorithmus angesehen werden [kann]“ (Backhaus et al. 2003: 51; Hervorhebung im Original). Bahrenberg/Giese/Nipper (1992: 304) sprechen davon, dass sich neben dem Ward-Verfahren noch mit dem Complete-Linkage- und dem Average-Linkage-Verfahren mit dem Korrelationskoeffizienten als Ähnlichkeitsmaß eine gleichmäßige Verteilung von Häufigkeiten erzielen lassen. Untersuchungen haben jedoch ergeben, dass das Ward-Verfahren die besten Resultate liefert, da die beiden anderen Verfahren dennoch eine Tendenz zur Kettenbildung56 aufweisen. Die Methode des Ward-Verfahrens besteht darin, diejenigen Objekte (Kommunen) zu vereinen, die die Heterogenität (Varianz) in der Gruppe (Cluster) möglichst wenig erhöhen (Backhaus et al. 2003: 511). Dieser Vereinigungsprozess wird fortgesetzt, bis zum Schluss nur noch ein Cluster mit allen Untersuchungseinheiten übrig bleibt. Da dies nicht Ziel der Clusteranalyse ist, wird nach der Stelle im Prozess der Fusionierung gesucht, an dem sehr unterschiedliche Gruppen zu einem Cluster zusammen55

56

In der regionalgeografischen Forschung wird häufig auf das Ward-Verfahren innerhalb der Clusteranalyse zurückgegriffen, da damit die Bildung ähnlich großer Gruppen von Objekten unterstützt wird. Beispielsweise verwendet die Untersuchung von Siedentop et al. (2003: 87ff.) diesen Fusionsalgorithmus. Dies bedeutet, dass die Verfahren dazu neigen, wenige große und viele kleine Gruppen zu bilden, was dem Ziel einer Raumtypisierung mit möglichst gleich großen Gruppen widerspricht.

VI


217

gefasst werden (Bahrenberg/Giese/Nipper 1992: 304) und das Unähnlichkeitsmaß stark erhöhen. Bei einer solchen Zusammenfassung werden zwei Cluster vereint, die große Unterschiede aufweisen und somit in eine Klasse „gezwungen“ werden. An einer solchen Stelle ist die Fusionierung zu stoppen, damit die Unterschiede zwischen den Gruppen erhalten bleiben.57 Gleichzeitig ist darauf zu achten, dass eine nicht zu große Anzahl an Clustern gebildet wird, da ansonsten die Klassen zu unübersichtlich werden. Die Clusteranalyse erfordert somit eine Entscheidung, einen geeigneten Mittelweg zwischen Komplexitätsreduktion und Aufrechterhaltung der Abbildung der Unterschiede zu wählen. Tabelle 26:

Zunahme des Unähnlichkeitsmaßes für die letzten zehn Schritte des WardVerfahrens beider Clusterlösungen der Untersuchungsregionen

Fusionierungsschritt

Region Hamburg Unähnlichkeitsmaß (Koeffizienten)

Region Berlin-Potsdam Zunahme Unähnlichkeitsgegenüber maß (Koeffizienvorherigem Schritt ten)

Zunahme gegenüber vorherigem Schritt

n-10

96,94

n-9

105,74

8,80

72,32

6,15

n-8

115,20

9,47

82,72

10,40

n-7

128,22

13,02

95,49

12,77

n-6

141,63

13,41

109,00

13,51

n-5

157,35

15,72

127,95

18,94

n-4

187,33

29,98

154,57

26,63

n-3

219,32

31,99

187,75

33,17

n-2

259,20

39,89

227,77

40,02

n-1

316,00

56,80

272,00

44,23

Quelle:

66,17


Als Kriterium im Ward-Verfahren zur Bestimmung der Clusterzahl wird die Fehlerquadratsumme herangezogen. Dies ist ein Heterogenitätsmaß, das sich aus der Summe der quadrierten Abweichungen innerhalb der Gruppen zusammensetzt (Backhaus et al. 2003: 511). Wenn dieses sprunghaft ansteigt, werden bei der Fusionierung sehr unähnliche Cluster zusammengeführt. Die Tabelle 26 zeigt die Zunahme der Fehlerquadratsumme in der Spalte „Unähnlichkeitsmaß“ für die jeweils letzten zehn Schritte der Fusionierung nach dem Ward-Verfahren für die Hamburger und Berlin-Potsdamer Umlandtypisierung. Bei 80 Hamburger Umlandkommunen ergeben sich insgesamt 79 Fusionierungsschritte, bei den 69 brandenburgischen Städten, Gemeinden und Gemeindeverbänden 68 Fusionierungsschritte. Somit sind bei n Kommunen n-1 Fusionierungsschritte möglich, die letzten zehn Schritte sind somit die Fusionierungen von n-10 bis n-1. Angesichts der Zunahme des Anstiegs sollte die Clusterung für die Region Hamburg vor dem n-4. Schritt (Zunahme von 15,7 auf 30,0) und für die Region Berlin-Potsdam 57

Die Identifikation von „Sprüngen“ ist bei der Clusteranalyse zur Ermittlung der Gruppenanzahl notwendig. Je mehr verschiedene Variablen in die Clusteranalyse eingehen, umso geringer werden die Sprünge, sodass nicht mit den 16 Ausgangsvariablen, sondern mit den daraus abgeleiteten vier Hauptkomponenten gearbeitet wurde.

218


ebenfalls vor dem n-4. Schritt (Zunahme von 18,9 auf 26,6) gestoppt werden (Tabelle 26). Somit ist in beiden Regionen die Bildung von fünf Gemeindeclustern sinnvoll. Die Anzahl von fünf Clustern ergibt sich, da theoretisch noch vier Fusionierungsschritte möglich wären, für die fünf Klassen notwendig sind.

1.2.3

Überprüfung der Typisierung mittels Diskriminanzanalyse

Ein Nachteil des Ward-Verfahrens wie auch anderer Methoden zur Clusterbildung liegt in ihrem schrittweisen Vorgehen. Sobald ein Fall einem Cluster zugeordnet wurde, kann dieser nicht mehr entnommen oder umgeordnet werden. Vereinte Raumeinheiten können somit in späteren Fusionierungsschritten nicht mehr verschiedenen Clustern zugeordnet werden. Da sich durch die schrittweise Erweiterung der Cluster aber Verschiebungen der Clustermittelwerte ergeben können, ist es wahrscheinlich, dass einzelne Fälle bei der endgültigen Lösung sich in einem Raumtyp wieder finden, obwohl sie näher an den Clustermittelwerten einer anderen Gruppe liegen. Deswegen ist eine schrittweise Clusteranalyse als Anfangslösung zu betrachten, die einer Überprüfung und gegebenenfalls einer Korrektur unterzogen werden sollte (Bahrenberg/Giese/Nipper 1992: 286f.). Ein mögliches Verfahren zur Überprüfung von Objekten mit bekannter Gruppenzugehörigkeit ist die Diskriminanzanalyse. Da die Einteilung in Gruppen vielfach Ergebnis einer vorgeschalteten Clusteranalyse ist, können sich beide Verfahren daher gut ergänzen (Backhaus et al. 2003: 157). Bei der Diskriminanzanalyse wird eine sog. Diskriminanzfunktion gesucht, die – bei einer Einteilung in zwei Gruppen – die Werte der beiden Gruppen möglichst gut trennt. Im zweiten Schritt nimmt die Diskriminanzanalyse die Klassifizierung der Fälle und damit die Unterteilung in einzelne Gruppen vor. Zur Messung der Unterschiede in den Gruppen wird der Abstand der Gruppenzentroide zu der Diskriminanzachse verwendet. Dabei sollen die Abstände zwischen den Gruppenmittelpunkten möglichst groß und die Abstände der einzelnen Elemente innerhalb einer Gruppe möglichst gering sein. Bei mehr als zwei Gruppen können entsprechend mehr Diskriminanzachsen gebildet werden, es können bei n Gruppen n-1 Diskriminanzachsen ermittelt werden (Bahrenberg/Giese/Nipper 1992: 316ff.). Dabei wird die zweite Diskriminanzfunktion so ermittelt, dass sie einen maximalen Anteil der Streuung erklärt, der nach der Bildung der ersten Diskriminanzfunktion verbleibt. Wie bereits angeführt, wird als Maß für die Unterschiedlichkeit von Gruppen die Distanz der Gruppenzentroide zu der Diskriminanzachse genannt. Die Trennkraft der Diskriminanzachsen wird aber erschwert, sofern die Objekte innerhalb der Gruppen stark streuen. Daher wird i. d. R. ein Diskriminanzkriterium aus zwei Komponenten verwendet, das sowohl die Streuung zwischen den Gruppen als auch innerhalb der Gruppen verwendet. Zur Maximierung der Abweichungen werden die Distanzen quadriert. Dieser Quotient aus der Quadratsumme zwischen den Gruppen und innerhalb der Gruppen wird Eigenwert genannt. Ein Eigenwert größer eins ergibt sich, wenn die Streuung zwischen den Gruppen einen höheren Wert annimmt als die Streuung innerhalb der Gruppen. Dies ist die angestrebte Situation (Backhaus et al. 2003: 164ff.). Die Streuung zwischen und die Streuung innerhalb der Gruppen ergeben addiert die Gesamtstreuung der Diskriminanzwerte. Als Gütemaß für die Trennkraft der einzelnen Diskriminanzfunktionen wird die positive Wurzel des Quotienten aus der Streuung zwischen den Gruppen und der Gesamtstreuung verwendet. Diese

VI


219

wird als Kanonischer Korrelationskoeffizient (C) bezeichnet. Als inverses Gütemaß wird häufig noch Wilks’ Lambda (L) herangezogen58 (Bahrenberg/Giese/Nipper 1992: 335ff.). „Je kleiner L, desto besser sind die Gruppen durch die Diskriminanzfunktion getrennt (desto unterschiedlicher sind die Gruppen)“ (ibd.: 336). Tabelle 27:

Gütemaße der Diskriminanzfunktionen der 5-Cluster-Lösungen in den Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam

Region Hamburg

Region Berlin-Potsdam

Eigenwerte Funktion

Eigenwert % der Varianz

Kumulierte %

Kan. Korrelation

Eigenwert % der Varianz

Kumulierte %

Kan. Korrelation

1

3,17

45,28

45,28

0,87

4,32

46,83

46,83

0,90

2

1,64

23,32

68,60

0,79

2,45

26,58

73,42

0,84

3

1,30

18,60

87,21

0,75

1,56

16,88

90,30

0,78

4

0,90

12,79

100,00

0,69

0,90

9,70

100,00

0,69

Wilks’ Lambda Funktion(en)

Wilks’ Lambda

ChiQuadrat

df

Signifikanz

Wilks’ Lambda

ChiQuadrat

df

Signifikanz

1 bis 4

0,02

265,30

64

0,00

0,01

258,22

64

0,00

2 bis 4

0,09

167,41

45

0,00

0,06

162,07

45

0,00

3 bis 4

0,23

101,04

28

0,00

0,21

90,80

28

0,00

4

0,53

43,86

13

0,00

0,53

36,78

13

0,00

Quelle:


In der Diskriminanzanalyse zur Überprüfung der Clusterzugehörigkeit wurden die Umlandkommunen mit ihren ursprünglichen 16 Ausgangsvariablen klassifiziert. Dies bedeutet, dass in dieser Diskriminanzanalyse nicht die vier Hauptkomponenten, mit denen die Typisierung durchgeführt wurde, sondern die Ursprungsvariablen genutzt werden, um die Gruppeneinteilung zu überprüfen. Damit wird die vorliegende Gemeindegruppierung mit den inhaltlich detaillierteren Ausgangsvariablen durchgeführt und liefert somit eine Überprüfung, ob die Klasseneinteilung mithilfe der komplexitätsreduzierenden Hauptkomponenten bereits wirklichkeitsnah ist. Auch kann dieses Vorgehen dazu beitragen, die tautologische Bestätigung mittels der Diskriminanzanalyse (Wiedenbeck/Züll 2001: 17) zu umgehen, indem zur Überprüfung nicht die Werte genutzt werden, mit denen die Klassifizierung durchgeführt wurde. Es zeigt sich in Tabelle 27, dass die Wichtigkeit der ermittelten Diskriminanzfunktionen abnimmt und zur Trennung der Gruppen vier Funktionen notwendig sind. Dabei trägt die jeweils vierte Funktion mit einem Eigenwertanteil (Varianzanteil) von 12,8 bzw. 9,7 % noch wesentlich zur Trennung der Cluster bei, wenn auch nicht mehr so stark wie insbesondere die erste Funktion. Entsprechend der abnehmenden Eigenwertanteile verringert sich auch der Kanonische Korrelationskoeffizient. Dieser ist bei den einzelnen Funktionen 58

Wilks’ Lambda ist ein inverser Wert des Kanonischen Korrelationskoeffizienten. So ist die Angabe beider Werte redundant, und in der Praxis stellt Wilks’ Lambda den häufiger betrachteten Wert dar.

220


in beiden Regionen durch hohe Werte sehr zufriedenstellend, sodass ein hohes Maß an Trennkraft der Funktionen vorliegt. Im unteren Teil der Tabelle findet sich die Werte für das residuelle Wilks’ Lambda. Damit wird getestet, ob sich die mittleren Werte der Diskriminanzfunktionen in den Clustern signifikant unterscheiden. Dies ist für alle Funktionen in beiden Regionen mit einer Irrtumswahrscheinlichkeit von unter 0,1 % in höchst signifikanter Weise der Fall. Nachdem die Güte der Diskriminanzfunktionen anhand ihrer Trennkraft ermittelt wurde, ist noch zu klären, ob die Elemente der einzelnen Gruppen sinnvoll klassifiziert wurden und ob gegebenenfalls Umgruppierungen vorzunehmen sind. Die (Um-)Klassifizierung von Objekten zu einer gegebenen Gruppe erfolgt über das Wahrscheinlichkeitskonzept, d. h. ein Element wird der Gruppe zugeordnet, für die die Wahrscheinlichkeit der Zugehörigkeit maximal ist. Dabei ist die Wahrscheinlichkeit das Maß dafür, wie zentral das Element in der Gruppe liegt (Bahrenberg/Giese/Nipper 1992: 339). Tabelle 28: AGS

Zuordnung und Klassifizierungswahrscheinlichkeiten der fehlklassifizierten Kommunen in den Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam Gemeinde

Vorgegebenes Cluster

Neue Clusterzuordnung 1. Priorität

Wahrscheinlichkeit

2. Priorität

Wahrscheinlichkeit

Amt Bönningstedt

4

5

0,571

4

0,345

01056628

Amt Haseldorf

5

4

0,460

3

0,340

03359402

Sg. Fredenbeck

3

4

0,567

3

0,431

Region Hamburg 01056611

Region Berlin-Potsdam 1206700104

Amt Grünheide (Mark)

4

2

0,827

4

0,106

1206960400

Stahnsdorf

3

1

0,921

3

0,065

Quelle:


Werden mit den ermittelten Diskriminanzfunktionen getrennte Klassifizierungen der 80 norddeutschen und 69 ostdeutschen Städte und Gemeinden durchgeführt, so zeigen sich sehr zufriedenstellende Ergebnisse: Mit einer korrekten Klassifizierung von 96,3 % im Hamburger Umland und 97,1 % im Berlin-Potsdamer Umland ist eine fast „fehlerfreie“ Zuordnung der Umlandgemeinden zu Gruppen verschiedener Suburbanisierungstypen gelungen. Nur drei Kommunen im norddeutschen Umland und zwei Kommunen in Brandenburg sind fehlklassifiziert (Tabelle 28). Bei den beiden Kommunen in der Region Berlin-Brandenburg war die Umgruppierung in ein anderes Cluster sehr wahrscheinlich. Das Amt Grünmark wurde mit einer Wahrscheinlichkeit von über 82 % von Cluster 4 in Cluster 2 umgruppiert, bei Stahnsdorf lag die Wahrscheinlichkeit zur Umgruppierung sogar bei über 92 %. Im Falle der Hamburger Umlandgemeinden waren die berechneten Zuordnungswahrscheinlichkeiten dagegen nicht eindeutig: Da der Cluster mit der höchsten Zuordnungspriorität aber in allen drei Fällen wesentlich wahrscheinlicher ist als die zweite Klassifizierungsmöglichkeit, wurde dennoch die Umgruppierung der drei Verbandsgemeinden als sinnvoll erachtet und vorgenommen.

VI


1.3

221

Charakterisierung der Gemeindetypen

Als Ergebnisse der Raumtypisierungen mit der anschließenden Überprüfung mithilfe einer Diskriminanzanalyse ergeben sich im Hamburger und Berlin-Potsdamer Umland fünf Cluster. Zur Beschreibung und Interpretation der einzelnen Cluster wurden die an den jeweiligen Basisindikatoren gewichteten Mittelwerte der einzelnen in die Hauptkomponentenanalyse einbezogenen Variablen sowie die Hauptkomponentenwerte berechnet. Tabelle 29:

Mittelwerte der Indikatoren sowie Mittelwerte und Standardabweichungen der Hauptkomponenten der 5-Cluster-Lösung für die Region Hamburg Cl. 1: größere Städte

Anzahl der Gemeinden

Cl. 2: gealt. Kommunen

Cl. 3: dyn. Wachstumsorte

Cl. 4: dünn besied. Kommunen

Cl. 5: früh suburb. Kommunen

Mittelwert

15

4

16

28

17

32.273

10.746

13.597

10.918

13.672


2,26

2,47

10,99

6,35

3,22

4,80


6,77

3,80

21,72

16,25

6,56

11,10

Anteil der Jungen

15,66

14,68

17,97

18,00

14,84

16,43

Anteil der Alten

17,59

23,31

14,00

15,37

16,99

16,54

2,09

1,70

1,27

1,74

3,14

2,01

Natürlicher Saldo

-1,54

-6,98

0,47

0,59

-0,74

-0,73

Einwohnerdichte

2.910

2.188

2.053

1.254

2.157

2.211

4,40

1,87

7,64

4,59

11,33

6,43

32

26

56

38

31

37

54,67

81,76

78,69

88,18

79,06

80,17

Gesamtbevölkerung


Flächenentwicklung Bautätigkeit Einfamilienhausanteil

16.034


350

238

202

157

255

258


1,68

0,23

5,78

0,67

2,16

2,09


65,45

76,06

64,93

57,77

59,74

62,60

Arbeitslosenquote

11,32

10,46

9,45

8,82

7,93

9,52

Beschäftigtenquote

34,29

28,64

34,47

33,32

35,25

34,02

HK 1: relative Bevölkerungssuburbanisierung

-0,32

-1,58

1,28

0,22

-0,91

0,00

Standardabweichung

0,37

1,03

0,81

0,42

0,63

1,00

HK 2: Siedlungs- und Arbeitsmarktzent., Wohn.marktstruktur

1,44

-0,45

0,12

-0,70

-0,13

0,00

Standardabweichung

0,65

1,06

0,88

0,35

0,72

1,00

-0,53

-2,04

0,21

-0,14

0,97

0,00

0,82

0,20

0,77

0,61

0,88

1,00

-0,39

1,38

0,65

-0,52

0,28

0,00

0,96

1,61

1,13

0,58

0,54

1,00

HK 3: demografische Alterung und Beschäftigtenquote Standardabweichung HK 4: Beschäftigtenentwicklung und Wirtschaftsstruktur Standardabweichung Quelle:


222


Diese sind in den Tabellen 29 (Hamburg) und 31 (Berlin-Potsdam) dargestellt, um damit die Homo- bzw. Heterogenität innerhalb der Gemeindegruppen sowie die Unterschiede zwischen ihnen zu beschreiben. Der Cluster 1 – „größere Städte“ – mit 15 Kommunen der Region Hamburg repräsentiert die suburbanen Zentren des Untersuchungsraums mit einer Durchschnittsgröße von über 32.000 Einwohnern. Diese sind in der Zeit von 1997 bis 2002 mit einem durchschnittlichen Bevölkerungszuwachs von +2,3 % relativ moderat gewachsen, und auch die längere Zeitperiode zeigt ein für die Region verhaltenes Wachstum von unter +7 %. Da der Anteil der jungen Bevölkerung bis 15 Jahre nur durchschnittlich ausgeprägt ist und die älteren Bewohner über 64 Jahre im Vergleich zu den anderen Clustern überrepräsentiert sind, deuten sich für diese Städte nur mäßige relative Suburbanisierungsdynamiken an. Die Quantitäten der Wanderungsbewegungen nehmen absolut aufgrund der Größe der Städte hohe Ausmaße an. Der Anteil an Ein- und Zweifamilienhäusern an den Wohnungsneubauten liegt nur bei etwa 55 % und damit erheblich unter den Vergleichswerten der anderen Cluster. Neben diesen demografischen und Wohnungsmarkt bezogenen Charakteristika der Bevölkerungsentwicklung sind positive Wanderungssalden v. a. arbeitsmarktbedingt, worauf die hohe Arbeitsmarktzentralität von 350 Beschäftigten je 1.000 Einwohner hinweist. Ebenso deutet ein Dienstleistungsanteil von über 65 % auf einen differenzierten Arbeitsmarkt hin. Die Arbeitslosenquote ist entsprechend ihrer Ausprägung in größeren Städten mit 11,3 % überproportional und die Entwicklung der Beschäftigung mit einer Zunahme von +1,7 % in vier Jahren von 1999 bis 2002 verhalten positiv.59 Diese Städte stellen v. a. Angebotsorte von Arbeit und Zentralörtlichkeit im stadtregionalen Kontext dar. In diesem Cluster befinden sich Randgemeinden wie Ahrensburg oder Winsen (Luhe) sowie Zentren im weiteren Umland wie Stade oder Bad Oldesloe. Der nur mit vier Kommunen besetzte Cluster 2 („gealterte Kommunen“) zeichnet sich v. a. durch eine abweichende Bevölkerungszusammensetzung aus. Der Anteil der Über-64Jährigen liegt mit über 23 % erheblich über den Vergleichswerten der anderen Cluster. Dieser Sachverhalt sowie die räumliche Lage der Orte lassen vermuten, dass es sich bei diesen Gemeinden um gezielt ausgesuchte Alterswohnsitze handelt. So liegen die Kommunen Großhansdorf oder das Amt Aumühle-Wohltorf ländlich im Osten Hamburgs, sind aber dennoch an das Schienennetz des öffentlichen Nahverkehrs mit Hamburg angeschlossen und sichern somit älteren Menschen die Erreichbarkeit der Kernstadt. Die Stadt Mölln liegt landschaftlich reizvoll in einer Seenlandschaft und bietet als ausgewiesenes Mittelzentrum (BBR 2004) die wesentlichen Einrichtungen der Daseinsvorsorge. Auch der extrem niedrige Bevölkerungssaldo von -7 ‰ und die weit unterproportionale Beschäftigtenquote von unter 29 % deuten auf eine gealterte Bewohnerschaft in den entsprechenden Kommunen hin. Entsprechend ihrer Lage im Hamburger Umland weisen die Gemeinden eine Bevölkerungsentwicklung60 sowie Wohnbautätigkeit und Beschäftigtenentwicklung auf, die

59

60

Die Beschäftigtenentwicklung der einzelnen Gemeinden schwankt stark und reicht von einer Beschäftigtenabnahme von -20 % (Barmstedt) bis zu einem Zuwachs von +10 % (Wedel). Hohe Streuungen der Ausprägung der Beschäftigtenentwicklung (HK 4) und somit hohe Standardabweichungen ergeben sich auch in anderen Clustern, v. a. in den Clustern 2 und 3 (Tabelle 29). Die Einwohnerentwicklung schwankt bei den vier Kommunen stark und nimmt für die kurzfristige Entwicklung Werte von -1,9 % (Amt Aumühle-Wohltorf) bis +9,3 % (Samtgemeinde Jesteburg) an. Vereinende Indikatoren dieses Clusters sind v. a. der hohe Anteil an alten Menschen und der damit zusammen-

VI


223

zwar unterhalb des Regionsmittels, aber dennoch im positiven Bereich liegt. Auffällig ist noch der hohe Dienstleistungsanteil der Beschäftigten von 76 %. Inwieweit diese hohe Ausprägung des Indikators mit entsprechenden Angeboten für ältere Menschen (Gesundheits- und Pflegesektor) zusammenhängt, lässt sich an dieser Stelle nicht abschließend klären. Die 16 im Cluster 3 gruppierten Kommunen lassen sich als „dynamische Wachstumsorte“ bezeichnen. Diese durchschnittlich fast 13.600 Einwohner großen Kommunen haben in der Zeit von 1997 bis 2002 eine positive Bevölkerungsentwicklung von +11 % verbuchen können, im Zehnjahreszeitraum sogar von fast +22 %. Bei dem Anteil der Personen bis 15 Jahre liegen diese Gemeinden mit 18 % deutlich über den Werten der Cluster 1 und 2. Der Anteil und auch die Zunahme des Anteils der Alten an der Gesamtbevölkerung sind weit unterdurchschnittlich. Der natürliche Bevölkerungssaldo ist mit fast +0,5 ‰ leicht positiv, dennoch beruht die Bevölkerungszunahme überwiegend auf Wanderungsgewinnen: So weist der Indikator für die Bautätigkeit mit 56 fertiggestellten Wohnungen je 1.000 Einwohner von 1997 bis 2002 die höchste Quote aller Gemeindecluster der Region Hamburg auf. Neben den demografischen Rahmendaten deutet auch der Einfamilienhausanteil von über 78 % an den neu fertig gestellten Wohnungen auf Wohnorte für Familien hin. Die Beschäftigtendichte und somit auch die Arbeitsmarktzentralität dieser Kommunen ist mit 202 Beschäftigten je 1.000 Einwohner noch gering, wird aber bei der dynamischen Entwicklung am örtlichen Arbeitsmarkt (Zunahme der Beschäftigten von 1999 bis 2002 um +5,8 %) künftig ansteigen. In diesen Gemeinden stellt sich die Arbeitslosenquote mit 9,5 % durchschnittlich dar. Die dynamische Entwicklung dieser Gemeinden hat zur Folge, dass in nur vier Jahren von 1996 bis 2000 die Siedlungs- und Verkehrsfläche um fast +8 % gestiegen ist. Die Gemeinden dieses Clusters befinden sich überwiegend im zweiten Ring – wie Henstedt-Ulzburg – oder sind Kernstadt nahe Kommunen in den Achsenzwischenräumen (Amt Itzstedt, Samtgemeinde Elbmarsch). Cluster 4 setzt sich aus 28 Kommunen des weiteren Umlands zusammen („dünn besiedelte Kommunen“). Daneben finden sich in diesem Cluster wenige Kernstadtrandgemeinden (Amt Hohe Elbgeest, Rosengarten, Jork). Trotz der überwiegend peripheren Lage zu Hamburg weisen diese Städte und Gemeinden einen Bevölkerungszuwachs von +6,4 % auf, langfristig sogar von +16,3 %. Auch dieser Cluster weist einen positiven natürlichen Saldo (+0,6 ‰) auf. Damit einher geht ein überdurchschnittlicher Anteil an jungen Menschen bis 15 Jahre, der – ähnlich wie bei Cluster 3 – mit 18 % mehr als zwei Prozentpunkte über den Werten der anderen Cluster liegt. Entsprechend der Randlage innerhalb der Region ist die Einwohnerdichte gering. Die Bautätigkeit erreicht mit 38 fertig gestellten Wohnungen je 1.000 Einwohner in der Zeit von 1997 bis 2002 den zweithöchsten Wert aller Cluster, wobei das Ein- und Zweifamilienhaussegment den Neubaubereich mit über 88 % sehr stark dominiert. Die Arbeitsmarktzentralität dieser Kommunen ist mit 157 Beschäftigten je 1.000 Einwohner gering und eine geringfügig positive Beschäftigtenentwicklung (+0,7 %) trägt nur langsam zu Veränderungen bei. Der Dienstleistungsbereich ist mit einem Anteil von 58 % stark unterrepräsentiert.

hängende stark negative Bevölkerungssaldo. So ist die HK 3 entsprechend negativ ausgeprägt und weist nur eine geringe Streuung auf (Tabelle 29).

224


Abbildung 50: Fünf Cluster der Hamburger Umlandgemeinden, Verbandsgemeinden

Cluster 1 (n = 15): größere Städte Cluster 2 (n = 4): gealterte Kommunen Cluster 3 (n = 16): dynamische Wachstumsorte Cluster 4 (n = 28): dünn besiedelte Kommunen Cluster 5 (n = 17): früh suburbanisierte Kommunen Quelle:

Eigene Darstellung auf Grundlage von BA 2004, BA 2005 und StatLA 2005a

Die in Cluster 5 zusammengefassten 17 Gebietskörperschaften lassen sich als „früh suburbanisierte Kommunen“ beschreiben. Der Anteil an jungen Menschen bei diesen Städten und Gemeinden erreicht mit 14,8 % den niedrigsten Wert aller Cluster, während der Anteil der älteren Bewohner über 64 Jahre mit 17 % bereits einen relativ hohen Wert einnimmt, der aber durch die höchste Zuwachsrate bei den Alten in allen Clustern sich in Zukunft weiter erhöhen wird. Die Bevölkerungsentwicklung ist kurzfristig mit +3,2 % moderat verlaufen und auch der langfristige Beobachtungszeitraum zeigt nur einen durchschnittlichen Zuwachs von 6,6 %. Diese demografischen Faktoren und die räumliche Lage der Gemeinden lassen vermuten, dass es sich bei diesem Gemeindetypus um frühzeitig von Suburbanisierungstendenzen des Wohnens erfasste Gemeinden handelt, die derzeit einen rapiden Alterungsprozess durchlaufen. Dies ist auf den massiven Zuzug von jungen, gleichaltrigen Menschen in der Vergangenheit (junge Familien) zurückzuführen, wobei die Elterngeneration gegenwärtig als Kohorte altert, während die Kinder das Elternhaus und somit vielfach auch die Gemeinden verlassen haben. Dies ermöglicht beiden Elternteilen, nach dem Ende der Erziehungsaufgaben wieder berufstätig zu sein, sodass die Gemeinden dieses Clusters die höchste Beschäftigtenquote aufweisen (35,3 %). Durch zurückliegende Entwicklungsdynamiken ist die Einwohnerdichte in diesen Kommunen relativ hoch. Bei der Beschäftigung hält die Dynamik noch an, worauf die positive Entwicklung im betrachteten Vierjahreszeitraum von +2,2 % hinweist. Dies erklärt auch die hohen Zuwächse der Siedlungs- und Verkehrsfläche, die in nur vier Jahren um +11,3 % gestiegen ist. Da die

VI


225

überwiegende Zahl der Orte an Autobahnen liegt, lassen sich die Beschäftigtenzuwächse und Flächenzunahme auf die Stärkung der entsprechenden Gemeinden als Standorte von gewerblichen Arbeitsstätten und Logistikunternehmen zurückführen. Dies legt auch der niedrige Dienstleistungsanteil von unter 60 % nahe. Die Arbeitslosenquote weist mit 7,9 % einen relativ günstigen Wert auf. In diesem Gemeindetypus sind beispielsweise Rellingen, Reinbek oder Seevetal zu finden. Die vorgenommene Typisierung der Umlandkommunen in der Region Hamburg (Abbildung 50) wird zur „Qualitätsprüfung“ im Folgenden noch mit dem raumordnerischen System der Zentralen Orte verglichen (BBR 2004). Da bei der Typisierung ein Cluster „größere Städte“ identifiziert wurde, sollten diese Städte weitgehend auch die planerisch ausgewiesenen Mittelzentren darstellen, in denen überörtliche Versorgungsaufgaben für die Bevölkerung eines bestimmten Umlandverflechtungsbereichs erbracht werden. Bei der Übereinstimmung von planerisch zugewiesener und mit den Analysen identifizierter Zentralörtlichkeit können spezifische kommunale Finanzsituationen in dem Cluster der „größeren Städte“ auch auf zentralörtliche Leistungserstellungen zurückgeführt werden. Tabelle 30: Mittelzentrum

Gegeben

Gegeben

Nicht gegeben

Quelle:

Abgleich der Kommunen des Clusters „größere Städte“ mit dem Konzept der Zentralen Orte in der Region Hamburg Clusterzugehörigkeit „größere Stadt“

Gegeben

Nicht gegeben

Gegeben

AGS

Gemeinde

Bevölkerung 2002

Ausprägung HK 2

01053032

Geesthacht

29.391

1,95

01056015

Elmshorn

47.985

2,40

01056039

Pinneberg

39.905

1,92

01056050

Wedel

32.354

1,54

01060063

Norderstedt

71.990

2,82

01062001

Ahrensburg

30.068

1,59

01062004

Bad Oldesloe

23.744

0,87

03353005

Buchholz i. d. Nordheide

36.483

0,94

03353040

Winsen (Luhe)

32.261

0,72

03359010

Buxtehude

37.466

1,19

03359038

Stade

45.229

1,34

01060044

Kaltenkirchen

18.626

1,97

01053090

Mölln

18.386

0,94

03353031

Seevetal

41.060

0,21

01053083

Lauenburg/Elbe

11.807

0,93

01056002

Barmstedt

9.433

0,39

01056044

Schenefeld

17.871

1,73

01056049

Uetersen

18.107

1,34

Eigene Berechnungen auf Grundlage von BBR 2004 und StatLA 2005a

Für die Region Hamburg ergibt die Gegenüberstellung der planerisch ausgewiesenen Mittelzentren in Schleswig-Holstein und Niedersachsen mit den Kommunen des Clusters 1 das in Tabelle 30 ausgewiesene Ergebnis.

226


Es zeigt sich, dass in der Region elf Städte sowohl als Mittelzentren als auch als zugehörige Kommunen zum Cluster 1 identifiziert wurden. Lediglich drei Mittelzentren wurden in andere Cluster eingruppiert, Kaltenkirchen aufgrund seiner hohen Bevölkerungsdynamik, Mölln aufgrund der starken Alterung und Seevetal aufgrund der Kennzeichen einer frühzeitig suburbanisierten Gemeinde. Vier weitere Kommunen wurden noch in den Cluster 1 aufgenommen, sind jedoch nicht Mittelzentren nach der Raumordnung (Lauenburg/Elbe, Barmstedt, Schenefeld, Uetersen). Bei drei von diesen Städten erreicht die Hauptkomponente zur Siedlungs- und Arbeitsmarktzentralität (HK 2) Werte nahe oder über 1, mit Ausnahme von Barmstedt. Insgesamt kann dem Cluster 1 somit eine relativ hohe Übereinstimmung mit den planerisch ausgewiesenen Mittelzentren der Region bescheinigt werden. Die Bevölkerungsentwicklung in den einzelnen Clustern im Zeitverlauf von 20 Jahren stellt Abbildung 51 dar. Es ist zu erkennen, dass in den 1980er Jahren eine annähernd gleichmäßig gerichtete Entwicklungstendenz aller fünf Cluster festzustellen ist und eine Auseinanderentwicklung zwischen den „dynamischen Wachstumsorten“ und den „dünn besiedelten Kommunen“ auf der einen Seite und den restlichen Clustern auf der anderen Seite erst nach der deutschen Wiedervereinigung stattgefunden hat. Auffällig in Abbildung 51 ist noch die unterproportionale Entwicklung der Städte und Gemeinden des Clusters „früh suburbanisierte Kommunen“. Demnach waren in den entsprechenden Kommunen die vermuteten Zuzugswellen der Suburbanisierung bereits Anfang der 1980er Jahre weitgehend abgeschlossen. Abbildung 51: Relative Entwicklung der Bevölkerung in den Kommunen der Hamburger Cluster seit 1982 135 130


125

1982 = 100

120


115 Cl. 1: größere Städte

110 105

Cl. 2: gealt. Kommunen Cl. 5: früh suburb. Kommunen

100 95 1982

Quelle:

1984

1986

1988

1990

1992

1994

Eigene Darstellung auf Grundlage von StatLA 2005a

1996

1998

2000

2002

VI


227

Abbildung 52: Relative Entwicklung der Bevölkerung in Hamburger Clustern mit ausgewählten Städten und Gemeinden über 3.000 Einwohner (1999) seit 1950 215 Zunahme 1976-1982: +10%; Zunahme 1982-1999: +7%

195 Zunahme 1976-1982: +8%; Zunahme 1982-1999: +24%

1950 = 100

175 Zunahme 1976-1982: +4%; Zunahme 1982-1999: +11%

155

135

115

früh suburb. Kommunen

Quelle:

größere Städte

1999

1997

1995

1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1976 1977

1961 1970

1950

95

sonst. Kommunen

Eigene Darstellung auf Grundlage von StatLA Nord 2004

Dies lässt sich zeigen, wenn ein längerer Zeitraum als 20 Jahre betrachtet wird. Aus methodischen Gründen der Datenverfügbarkeit stehen Bevölkerungsdaten seit 1950 nur für ausgewählte Gemeinden mit einer Bevölkerungszahl von über 3.000 Einwohnern im Jahr 1999 zur Verfügung. In Abbildung 52 ist zu erkennen, dass die Gebietskörperschaften, die weitgehend den Cluster der „früh suburbanisierten Kommunen“ darstellen, von 1950 bis 1976 mit einem Zuwachs von fast +80 % weitaus stärker gewachsen sind als die beiden anderen Raumaggregate („größere Städte“ und sonstige Kommunen) mit unter +50 %. Dieser Trend hat zumindest in der Tendenz, wenn auch nicht in der Intensität zwischen 1976 und 1982 angehalten: Die „früh suburbanisierten Kommunen“ hatten in den sechs Jahren noch Bevölkerungszunahmen von +10 % zu verzeichnen, während die beiden anderen Raumaggregate nur auf ein Wachstum von +8 bzw. +4 % kamen. Erst mit dem Beginn der 1980er Jahre hat sich die Dynamik in den „früh suburbanisierten Kommunen“ merklich abgeschwächt und erreicht von 1982 bis 1999 nur noch ein Wachstum von +7 %, während die größeren Städte immerhin um +11 % gewachsen sind und die restlichen Kommunen sogar um +24 %. Somit zeigen die Entwicklungen seit den 1980er Jahren in Abbildung 52 einen annähernd gleichen Verlauf wie in Abbildung 51. Unterschiede ergeben sich jedoch aufgrund der nicht vollständig übereinstimmenden Raumeinheiten. Damit bestätigt sich die Bezeichnung „früh suburbanisierte Kommunen“ für Cluster 5. Nach der Kurzcharakteristik der Hamburger Umlandtypen werden in gleicher Weise mithilfe von Tabelle 31 die Berlin-Potsdamer Gemeindeklassen beschrieben.

228

Tabelle 31:


Mittelwerte der Indikatoren sowie Mittelwerte und Standardabweichungen der Hauptkomponenten der 5-Cluster-Lösung für die Region BerlinPotsdam Cl. 1: ökon. starke Kommunen

Anzahl der Gemeinden Gesamtbevölkerung


Cl. 4: größere Städte

Cl. 3: Wohnorte m. Besch. abbau

Cl. 5: hochdyn. Wohnorte

14

16

16

12

11

Mittelwert

10.368

8.210

11.717

20.361

13.805


19,62

5,98

20,58

3,88

36,75

15,15


45,57

11,55

42,37

7,78

73,60

29,67

Anteil der Jungen

13,77

12,31

12,53

12,10

16,51

13,29

Anteil der Alten

13,10

16,38

15,81

17,10

12,54

15,23

1,42

2,53

2,49

3,82

0,05

2,19

Natürlicher Saldo

-0,63

-2,80

-2,56

-3,31

2,23

-1,64

Einwohnerdichte

1.120

808

1.766

2.246

1.657

1.630

Flächenentwicklung

7,49

5,59

4,60

6,18

11,91

6,82

Bautätigkeit

102

51

108

63

169

93

80,87

91,93

81,50

64,80

75,45

82,63



12.466


392

231

158

349

199

270


4,41

-10,87

-13,51

-3,89

0,79

-3,78


71,88

61,87

65,17

71,11

67,79

68,27

Arbeitslosenquote

13,21

18,80

15,30

18,81

13,53

15,94

Beschäftigtenquote

38,01

35,78

34,76

35,62

35,36

36,22

HK 1: rel. Bevölkerungssuburb., Alterung und Arbeitslosigkeit

0,38

-0,85

0,39

-0,99

1,28

0,00

Standardabweichung

0,68

0,56

0,39

0,68

0,65

1,00

HK 2: Flächen- und Beschäftigtenentw., demograf. pos. Strukturen

0,44

-0,20

-0,89

0,12

0,89

0,00

Standardabweichung

1,35

0,37

0,43

0,96

0,66

1,00

-0,28

-0,95

0,12

1,40

0,03

0,00

Standardabweichung

0,50

0,48

0,59

0,58

1,14

1,00

HK 4: Erwerbsbeteiligung sowie Arbeitsmarktzentralität

1,21

-0,22

-0,44

0,27

-0,88

0,00

Standardabweichung

0,64

0,93

0,46

0,57

0,95

1,00

HK 3: Siedlungszentralität und Wohnungsmarktstruktur

Quelle:


Im Cluster 1 sind 14 Städte und Gemeinden des Berlin-Potsdamer Umlands vereint, die als „ökonomisch starke Kommunen“ bezeichnet werden. Sie konzentrieren sich räumlich im Süden der Region von Amt Michendorf bis zum Amt Schönefeld. Dieser südliche Gürtel beinhaltet die wesentlichen ökonomisch-dynamischen Pole der Region (Herfert 2005: 40ff.). Eine weitere aktuelle Untersuchung von Einig/Guth (2005) hat neue Wachstumspole und Beschäftigtenzentren im Umland der Agglomerationen empirisch ermittelt.

VI


229

Die drei in der Studie identifizierten Orte der Region sind ebenfalls alle in diesem Cluster vertreten (Wustermark im Amt Wustermark, Golm im Amt Werder und Großbeeren). Die Beschäftigtendichte der Städte und Gemeinden dieses Clusters erreicht mit 392 Arbeitnehmern je 1.000 Einwohner den höchsten Wert aller Cluster der ostdeutschen Untersuchungsregion und die Arbeitsplatzentwicklung stellt sich mit +4,4 % in nur vier Jahren sehr positiv dar.61 Entsprechend der positiven Erwerbssituation in diesen Kommunen ist die Arbeitslosigkeit im Vergleich zur Region unterproportional (13,2 %) und die Beschäftigtenquote der Einwohner hoch (38 %). Neben diesen ökonomischen Bedingungen sind die Städte und Gemeinden in ihrer Einwohnerzahl mit +20 % von 1997 bis 2002 bzw. mit +46 % in der Zeit von 1992 bis 2002 für die insgesamt dynamische Region überdurchschnittlich gewachsen. Dazu wurden in den betrachteten sechs Jahren 102 Wohnungen je 1.000 Einwohner fertig gestellt. Der Anteil der Bevölkerung bis 15 Jahre, der nur eine leicht überdurchschnittliche Ausprägung zeigt, und ein leicht negativer natürlicher Bevölkerungssaldo deuten darauf hin, dass diese Gemeinden von jungen Familien nicht übermäßig als neue Wohnorte aufgesucht werden und die Sozialstruktur der Neubürger heterogen ist. Dabei spielt auch die Arbeitsplatzmigration eine wichtige Rolle. Somit ist auch der Anteil der Personen im Rentenalter an der Gesamtbevölkerung gering, ebenso deren Anstieg. Neben den Städten und Gemeinden im südlichen Gürtel finden sich noch vereinzelte Kommunen am Berliner Autobahnring (z. B. Amt Ahrensfelde/Blumberg) in diesem Cluster. Die 16 Gemeinden und Gemeindeverbände des Clusters 2 stellen die „dünn besiedelten Kommunen“ dar. Siedlungsstrukturelle Ausprägungen der Indikatoren weisen auf Kommunen mit durchschnittlich 8.200 Einwohner hin, und auch die Einwohnerdichte stellt die niedrigste Ausprägung in den fünf Clustern der Region dar. Trotz der Lage der Gemeinden im äußeren Ring der Referenzregion haben die Kommunen in der Zeit von 1997 bis 2002 noch ein Bevölkerungszuwachs von +6 % erzielen können, langfristig sogar von +11,6 %. Dazu wurden fast 51 Wohnungen je 1.000 Einwohner im Betrachtungszeitraum errichtet, wovon über 90 % Ein- und Zweifamilienhäuser sind. Die Beschäftigtenentwicklung ist mit fast -11 % in nur vier Jahren Besorgnis erregend zurückgegangen und der Arbeitsmarkt weist mit unter 62 % den niedrigsten Dienstleistungsanteil aller ostdeutschen Cluster auf, der aber noch mehr als vier Prozentpunkte über dem Anteil des weiteren Hamburger Umlands liegt. Die Arbeitslosenquote ist mit einem Wert von 18,8 % hoch und vor dem Hintergrund der Arbeitsmarktstruktur und -entwicklung auch als problematisch einzuschätzen. Cluster 3 setzt sich aus 16 „Wohnorten mit Beschäftigungsabbau“ zusammen. Die Ausprägungen der Indikatoren zur Bevölkerung und zum Wohnungsmarkt sind ähnlich denen des Clusters 1. So ist die Bevölkerung kurzfristig mit +21 % und längerfristig mit +42 % dynamisch gewachsen und auch die Summe der fertig gestellten Wohnungen liegt in einer ähnlichen Größenordnung wie bei den „ökonomisch starken Kommunen“ (108 gegenüber 102 Wohnungen). Die Bevölkerungsstruktur zeigt gegenüber Cluster 1 eine Verschiebung zulasten der jungen Generationen, da deren Anteil mit 12,5 % an der Gesamtbevölkerung unterproportional ausgeprägt ist. Überproportional ausgeprägt gegen61

Dieser Mittelwert wird stark von der Gemeinde Großbeeren beeinflusst, die in der Zeit von 1999 bis 2002 ihre Beschäftigtenzahl von 1.878 auf 3.892 und somit um +107 % erhöht hat. Aber auch der Ausschluss von Großbeeren aus dem Cluster liefert noch einen positiven Mittelwert der Beschäftigtenentwicklung von +0,7 %.

230


über Cluster 1 sind dagegen der Anteil und die Entwicklung des Anteils der Einwohner über 64 Jahre, die aber dennoch im Bereich des Regionsmittels liegen (15,8 %-iger Anteil der alten Einwohner an der Gesamtbevölkerung, Zunahme der Entwicklung der Alten um 2,5 Prozentpunkte). Dies ist auf die Abwanderung junger Menschen zurückzuführen, da die Arbeitsmarktsituation in dieser Gemeindeklasse extrem ungünstig ist. Die Kommunen haben 2002 – bezogen auf ihre Einwohner – nur einen weit unterdurchschnittlichen Arbeitsmarktbesatz von 158 Beschäftigten und liegen damit sogar weit unter dem Wert der dünn besiedelten Kommunen. Hinzu kommt, dass in vier Jahren seit 1999 die Beschäftigtenzahl um -13,5 % abgenommen hat, die Arbeitslosenquote am Wohnort sich aber mit 15,3 % noch relativ günstig darstellt. Cluster 4 („größere Städte“) setzt sich aus zwölf Gemeinden im Umland zusammen. Diese haben eine durchschnittliche Größe von 20.300 Einwohnern, eine Einwohnerdichte von über 2.200 Einwohner je Quadratkilometer Siedlungs- und Verkehrsfläche (und liegen damit um fast ein Drittel unter der Dichte der norddeutschen Siedlungsschwerpunkte) und stellen mit 349 Beschäftigten je 1.000 Einwohner neben den Kommunen des Clusters 1 die Arbeitsorte im Umland dar. Die Einwohnerentwicklung hat sich mit +3,9 % (langfristig 7,8 %) für die Verhältnisse im Berliner Umland moderat entwickelt62, trotz einer Neubautätigkeit von immerhin 63 Wohnungen je 1.000 Einwohner. Dies lässt auf eine endogene Nachfrage nach Wohnraum aufgrund defizitärer Wohnbedingungen in den betrachteten Städten schließen. Auch erklärt sich damit der geringere Anteil an Ein- und Zweifamilienhäusern in dieser Städtegruppe (64,8 %), da die Nachfrager häufig nur eine qualitativ bessere Wohnung der gleichen Wohnform in ihrer Heimatstadt suchen. Die Beschäftigtenentwicklung ist mit -3,9 % auch in diesem Cluster rückläufig und die Arbeitslosenquote erreicht mit 18,8 % eine ebenso hohe Ausprägung wie bei den dünn besiedelten Kommunen. Diese ungünstige Beschäftigtenentwicklung und damit verbundene hohe Arbeitslosigkeit führt zu Alterungstendenzen in den Kommunen, da viele junge, erwerbsfähige Personen die Städte verlassen und somit der Anteil der alten Menschen steigt. Die verbleibenden elf Kommunen werden zu den „hochdynamischen Wohnorten“ im Cluster 5 zusammengefasst. Die Bevölkerungszahl der Städte und Gemeinden ist mit 13.800 Einwohnern überdurchschnittlich, jedoch streut in dieser Gemeindegröße die Einwohnerzahl der Gebietskörperschaften von 5.700 (Dallgow-Döberitz) bis zu 36.200 (Falkensee) in 2002. Die Bevölkerungsentwicklung von kurzfristig +36,8 % und langfristig +73,6 % führt somit in den Gemeinden zu unterschiedlichen absoluten Suburbanisierungsquantitäten. Die Wohnfertigstellungen erreichen mit 169 Einheiten je 1.000 Einwohner in sechs Jahren einen extrem hohen Wert, der sich auch in der Zunahme der Siedlungs- und Verkehrsfläche von +11,9 % widerspiegelt. Diese Kommunen sind bevorzugte Orte der Familiensuburbanisierung, da der Anteil der jungen Bewohner bis 15 Jahre mit 16,5 % an der Gesamtbevölkerung deutlich überrepräsentiert ist und auch der natürliche Saldo mit +2,2 ‰ deutlich darauf schließen lässt. Der Anteil der Ein- und Zweifamilienhäuser an den Neubauten erreicht einen Anteil von über 75 % – ein relativ niedriger Wert, der auch auf 62

Die Bevölkerungsentwicklung ist bei den Städten extrem unterschiedlich. Im kurzfristigen Zeitraum ergibt sich eine Spanne von -1,9 % (Velten) bis zu +17,6 % (Teltow). Auch zeigen einige Kommunen deutliche Unterschiede in der Entwicklung zwischen den beiden Zeiträumen: So hat Strausberg im kurzfristigen Betrachtungszeitraum eine Stagnation (+0,1 %) zu verzeichnen, langfristig aber einen Verlust von -6,5 %. Velten bietet dazu ein extremes Gegenbeispiel, kurzfristig -1,9 %, langfristig +14,9 %.

VI


231

das Vorhandensein von Wohnparks schließen lässt. Die Bevölkerungsentwicklung wirkt sich auch auf den Anteil der älteren Bevölkerung an der Gesamtbevölkerung sowie die Anteilsentwicklung aus – beide Indikatoren nehmen niedrige Werte an. Dies zeigen auch die entsprechenden Hauptkomponentenwerte (HK 1 und 2). Die Beschäftigtendichte ist mit 199 Arbeitnehmern je 1.000 Einwohner unterproportional, jedoch weist die Beschäftigtenentwicklung mit +0,8 % eine leicht positive Tendenz auf.63 Dies ist auf die Zunahme an wohngebietsbezogenen Handels- und Dienstleistungseinrichtungen zurückzuführen. Die Arbeitslosenquote stellt sich mit 13,5 % für die ostdeutsche Region günstig dar und erreicht neben Cluster 1 die niedrigste Ausprägung. Durch den Zuzug überwiegend erwerbstätiger Personen ist diese auf den Wohnort bezogene Quote entsprechend niedrig. Neben der räumlichen Konzentration dieses Gemeindetypus im Westen von Berlin finden sich noch einige weitere Stadtrandgemeinden in diesem Cluster (z. B. Kleinmachnow, Amt Hoppegarten). Die räumliche Verteilung der fünf Gemeindeklassen im Berlin-Potsdamer Umland zeigt Abbildung 53. Abbildung 53: Fünf Cluster der Berlin-Potsdamer Umlandgemeinden, Verbandsgemeinden Cluster 1 (n = 14): ökonomisch starke Kommunen Cluster 2 (n = 16): dünn besiedelte Kommunen Cluster 3 (n = 16): Wohnorte mit Beschäftigungsabbau

Cluster 4 (n = 12): größere Städte Cluster 5 (n = 11): hochdynamische Wohnorte Quelle:

63

Eigene Darstellung auf Grundlage von BA 2004, BA 2005 und StatLA 2005a

Die Beschäftigtenentwicklung weist eine starke Streuung zwischen den Kommunen auf. Die Spanne reicht von -19,2 % im Amt Brieselang bis +28,8 % in Glienicke/Nordbahn.

232

Tabelle 32: Mittelzentrum

Gegeben

Gegeben

Nicht gegeben

Quelle:


Abgleich der Kommunen des Clusters „größere Städte“ mit dem Konzept der Zentralen Orte in der Region Berlin-Potsdam Clusterzugehörigkeit „größere Stadt“

Gegeben

Nicht gegeben

Gegeben

AGS

Gemeinde

Bevölkerung 2002

Ausprägung HK 3

1206002000

Bernau b. Berlin

27.403

1,36

1206126000

Königs Wusterhausen

17.247

2,12

1206154000

Wildau

9.378

1,20

1206320800

Nauen

11.024

0,98

1206447200

Strausberg

26.629

2,43

1206525600

Oranienburg

29.758

1,21

1206714400

Fürstenwalde/Spree

33.726

1,45

1207224000

Ludwigsfelde

23.652

0,34 2,00

1206513600

Hennigsdorf

26.435

1206533200

Velten

11.930

0,58

1206712400

Erkner

11.998

1,12

1206961600

Teltow

18.841

1,76

1206965600

Werder (Havel)

19.963

0,62

Eigene Berechnungen auf Grundlage von BBR 2004 und StatLA 2005a

Analog zum methodischen Vorgehen in der Region Hamburg wird auch für Brandenburg ein Abgleich der klassifizierten größeren Städte mit den Mittelzentren der Region vorgenommen (Tabelle 32). Die bestehende zentralörtliche Gliederung zeigt eine weitgehende Übereinstimmung der ausgewiesenen brandenburgischen Mittelzentren mit den Städten des Clusters „größere Städte“. Einzig die Stadt Ludwigsfelde ist in Brandenburg als Mittelzentrum ausgewiesen, wird bei der vorliegenden Clusterung aber zu den ökonomisch starken Kommunen eingeordnet. Jedoch lassen sich fünf Kommunen identifizieren (Hennigsdorf, Velten, Erkner, Teltow, Werder (Havel)), die trotz ihrer Gruppenzugehörigkeit zu den größeren Städten in der Landesplanung nicht als Zentren ausgewiesen sind. Hierzu ist anzumerken, dass das derzeitige zentralörtliche System in Brandenburg durch die tatsächliche Bevölkerungsentwicklung im berlinnahen Raum überholt wurde und es seit Frühjahr 2005 eine Überprüfung des alten sowie Entwürfe eines neuen Zentrensystems gibt (Graf 2005). Darin sind drei der fünf genannten Kommunen als neue Zentren im engeren Verflechtungsraum vorgeschlagen (Hennigsdorf, Teltow, Werder (Havel)) und von den bestehenden Mittelzentren ist einzig Wildau nicht mehr auf der hierarchischen Stufe der Mittelzentren vertreten (ibd.). Somit ist auch in der Region Berlin-Potsdam dem Cluster „größere Städte“ eine dominierende Zentralörtlichkeit zu bescheinigen. Ebenso wie in der Region Hamburg wird im Folgenden noch die Bevölkerungsentwicklung der Brandenburger Kommunen in den einzelnen Clustern seit 1981 dargestellt (Abbildung 54). Es ist zu erkennen, dass es in DDR-Zeiten zu einer Stärkung der größeren Städte kam, da diese als einziger Cluster ihre Bevölkerungszahl im Jahr 1989 gegenüber 1981 steigern konnten, wenn auch nur geringfügig mit etwa +4 %. Nach der deutschen Einheit können drei Phasen der Bevölkerungsentwicklung identifiziert werden: Von 1990 bis 1993/94

VI


233

waren die positiven Bevölkerungsbewegungen im brandenburgischen Umland noch vergleichsweise gering, stiegen aber ab Mitte der 1990er Jahre kontinuierlich an und erreichten in den Jahren 1997 und 1998 ihren Höhepunkt.64 Seit dem Jahr 2000 ist eine nachlassende Dynamik der Bevölkerungszuwächse im Berlin-Potsdamer Umland festzustellen (Breinessl/Elsner 2003). Statistisch belegen lässt sich somit in Brandenburg ein Trend, dem mit dem Konzept der Dezentralen Konzentration vorgebeugt werden sollte: Während die größeren Städte nur geringe Bevölkerungszuwächse verbuchen konnten, haben die überwiegend kleineren Gemeinden um Berlin seit der Wiedervereinigung einen regelrechten „Bevölkerungsboom“ erlebt. Dabei gibt es aber zwischen den Gemeinden erhebliche Unterschiede in der Dynamik und der zweite und dritte Ring der Verbandsgemeinden (v. a. die „dünn besiedelten Kommunen“) profitieren kaum vom stadtregionalen Bevölkerungswachstum. Abbildung 54: Relative Entwicklung der Bevölkerung in den Städten und Gemeinden der Berlin-Potsdamer Cluster seit 1981 160 Cl. 5: hochdyn. Wohnorte

150

140 1981 = 100

Cl. 1: ökon. starke Kommunen

130 Cl. 3: Wohnorte m. Besch.abbau

120


110

100 Cl. 2: dünn besied. Kommunen

90 1981 1985 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Quelle:

1.4

Eigene Darstellung auf Grundlage von StatLA 2005a

Zusammenfassung

Für die Typisierung der Umlandkommunen lässt sich sagen, dass die Clusteranalyse mit vorgeschalteter Hauptkomponentenanalyse für diesen Untersuchungszweck ein geeignetes 64

Die starke Suburbanisierungsdynamik in Brandenburg ist u. a. mit den bis 1998 geltenden Sonderkonditionen beim Bauen in den östlichen Ländern, den niedrigen Kreditzinsen und dem Umzug der Bundesregierung und mehrerer Ministerien nach Berlin zu erklären (Breinessl/Elsner 2003: 15). Die Prognostiken der nachholenden Suburbanisierung können die hohe Dynamik acht Jahre nach der Vereinigung nur sehr bedingt erklären.

234


Mittel zur Gemeindetypisierung darstellt. Dies zeigt sich einerseits an einer plausiblen Typisierung der Umlandgemeinden von Hamburg sowie Berlin und Potsdam, die inhaltlich gut interpretierbar sind. Andererseits bestätigt auch die nachgeschaltete Diskriminanzanalyse eine nachvollziehbare Typeneinteilung der Gemeinden in den Regionen. Die an dieser Stelle durchgeführte Typisierung suggeriert, dass mit dem Verfahren der Clusteranalyse die Städte und Gemeinden in dem jeweiligen Umland der Stadtregionen zu einheitlichen Klassen zusammengefasst werden können. Dass zwar innerhalb der Cluster keine vollständige Homogenität, aber zumindest eine gewisse Ähnlichkeit besteht, beweisen die Standardabweichungen als Streuungsmaße innerhalb der einzelnen Cluster. Es wird hier noch einmal betont, dass mithilfe einer solchen Gemeindetypisierung auf der Basis statistischer Daten ein Schritt zur Reduktion der Komplexität bei der Erfassung der zunächst unübersichtlich erscheinenden Wirklichkeit gemacht wird. Die Ergebnisse dienen als Basis für weitere statistische Untersuchungen, können aber nicht den Anspruch erheben, dezidiert die Strukturen und Entwicklungen einzelner Städte und Gemeinden wiederzugeben.

2


Im vorangegangenen Abschnitt wurden die einzelnen Gemeindetypen statistisch ermittelt. Auf Grundlage dieser Typisierung wird das methodische Prinzip des „Heranzoomens“ weiter verfolgt, indem nachfolgend die fiskalischen Kennzahlen nicht nur für einzelne Zeitpunkte oder Jahresmittelwerte dargestellt, sondern für alle verfügbaren Jahrgänge der Jahresrechnungen ermittelt werden. Da es eine der zentralen Ziele der Arbeit ist, unterschiedliche kommunale Finanzlagen und -entwicklungen in differenzierten Umlandgemeindetypen herauszuarbeiten, wird die zur Verfügung stehende zeitliche Differenzierung der Jahresrechnungen an dieser Stelle vollständig genutzt. Für die westdeutsche Referenzregion Hamburg liegen die kommunalen Rechnungsergebnisse für die Jahre von 1990 bis 2002 und für Brandenburg von 1997 bis 2002 vor. Für eine bessere interregionale Vergleichbarkeit der Gemeindetypen werden die finanziellen Eckwerte jeweils in einer Abbildung integriert.

2.1

Steuereinnahmen

Bei den Steuereinnahmen werden – wie in den vorangegangenen Kapiteln – die wichtigsten kommunalen Steuerquellen betrachtet. Hinzu kommt an dieser Stelle noch eine Betrachtung der Hebesätze, da diese die Entwicklung der Einnahmen bei der Gewerbesteuer und bei der Grundsteuer B erheblich mit beeinflussen und die Höhe und Entwicklung der Hebesätze auch Rückschlüsse auf fiskalpolitische Handlungsoptionen der Städte und Gemeinden zulässt.

VI


2.1.1

235

Gewerbesteuer

Bei der Gewerbesteuer der Hamburger Umlandgemeinden ist im Zeitverlauf ein extrem uneinheitlicher Verlauf der Einnahmehöhe zu verzeichnen (Abbildung 55). Dennoch deuten sich in der Höhe dieser Einnahmeart Parallelentwicklungen zwischen den Gemeindetypen an, da in 1992/93 relativ hohe Einnahmen aus dieser Steuerquelle zu verzeichnen waren, das Jahr 1996 einen Tiefpunkt markiert und in den Jahren 1999/2000 nochmals hohe Einnahmen verbucht werden konnten. Damit spiegeln die Gewerbesteuereinnahmen die konjunkturellen Verläufe in der Bundesrepublik wieder (Kapitel III.4). Die starken Schwankungen der Gewerbesteuer erschweren es den Städten und Gemeinden, eine verlässliche Finanzplanung auf dieser unsicheren Einnahmegrundlage durchzuführen. Auch sind Parallelentwicklungen in Verbindung mit großen Schwankungen dahingehend problematisch, dass die Finanzausgleichssysteme solche kollektiven Einbrüche nur unzureichend kompensieren können (Gespräch Hardt 20.10.2005), da diese als Solidargemeinschaften konzipiert sind. Dies bedeutet, dass infolge einer wirtschaftlichen Rezession die zu verteilenden Verbundmassen in den Finanzausgleichssystemen deutlich kleiner werden, da das deutsche System des kooperativen Föderalismus auf allen Ebenen (Bund, Länder und Gemeinden) zu konjunkturbedingten Steuerausfällen führt. Doch gerade in diesen rezessiven Jahren bedürften die Kommunen höhere Ausgleichsmittel zur Kompensation der Steuerausfälle. Abbildung 55: Gewerbesteuer (netto) in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam (in € je Ew.) 400 350 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

€ je Einwohner

300 250 200 150 100 50 0 größere gealt. dyn. dünn früh ökon. dünn Wohnorte Städte Kommunen Wachsbesied. suburb. starke besied. m. Besch. tumsorte Kommunen KommunenKommunen Kommunen abbau Region Hamburg

Quelle:

größere Städte

hochdyn. Wohnorte


Eigene Darstellung auf Grundlage von StatLA 2004

Für die Region Hamburg ist zu erkennen, dass die größeren Städte die höchsten Gewerbesteuereinnahmen verzeichnen können, sodass ein direkter Einfluss der Stadtgröße und damit auch der wirtschaftlichen Ballung auf diese wirtschaftsbezogene Steuereinnahme

236


festzustellen ist.65 Relativ hohe Einnahmen können ebenfalls noch die „früh suburbanisierten Kommunen“ vereinnahmen. Diese Kommunen haben auch eine verhältnismäßig hohe Beschäftigtendichte (Tabelle 29), die positiv mit den Gewerbesteuereinnahmen korreliert. Dazu kommt die unmittelbare Nähe sowohl zu Autobahnen sowie zur Kernstadt Hamburg, die zur Stärkung dieser Standorte mit gewerblichen Arbeitsstätten und daraus resultierenden Gewerbesteuereinnahmen beitragen. So zeigt die Tabelle mit den Mittelwerten (Tabelle 29) für den Cluster einen niedrigen Dienstleistungsanteil und damit hohen Anteil im produzierenden Gewerbe. Dieser Wirtschaftsbereich zahlt traditionell einen überproportionalen Anteil der Gewerbesteuer (Tabelle 2 in Kapitel II.2.1.1). Dies bestätigt auch Zimmermann/Hardt/Postlep (1987: 129): „In der Regel sind die Produktionen des Verarbeitenden Gewerbes jedoch bezogen auf ihre Wertschöpfung insbesondere für die Gewerbesteuerkraft ergiebiger als andere ökonomische Aktivitäten.“

Die drei verbleibenden Cluster haben weitaus niedrigere Gewerbesteuereinnahmen, wobei das Cluster der „dünn besiedelten Kommunen“ insgesamt am schlechtesten abschneidet. In der Region Berlin-Potsdam überraschen in Abbildung 55 zunächst die für das ostdeutsche Niveau hohen Einnahmen aus der Gewerbesteuer bei den Clustern „ökonomisch starke Kommunen“ und „größere Städte“. Hintergrund ist jedoch, dass beide Cluster von jeweils wenigen Städten extrem beeinflusst werden. So hatten die beiden Städte Ludwigsfelde in Cluster 1 und Hennigsdorf in Cluster 4 zusammengefasst im Jahr 2002 durchschnittliche Gewerbesteuereinnahmen von 1.850 € je Einwohner und konnten in dem entsprechenden Jahr den größten Teil ihrer Gesamtausgaben allein über die Gewerbesteuereinnahmen decken. Diese Ausreißer erklären auch den hohen Wert der GewerbesteuerEinkommensteuer-Relation des Berlin-Potsdamer Umlands in Kapitel IV.5.1. Um jedoch die Gebietskörperschaften mit extrem hohen Gewerbesteuereinnahmen systematisch zu identifizieren, wird der Durchschnittswert der Gewerbesteuereinnahmen aus den Analysejahren von 1997 bis 2002 berechnet. Dieser wird als Pro-Kopf-Wert ausgewiesen und anschließend werden mit dem Instrument des sog. Boxplots66 Ausreißerfälle identifiziert (Abbildung 56). In der Region Berlin-Potsdam stellt neben den schon genannten Kommunen Ludwigsfelde und Hennigsdorf auch noch das Amt Schönefeld (Flughafenstandort) einen extremen Ausreißer dar, in der Region Hamburg weisen Stade als Kraftwerksstandort, Oststeinbek und das Amt Siek extreme Merkmalsausprägungen bei den durchschnittlichen Gewerbesteuereinnahmen auf. Aufgrund dieser Extremwerte zeigt

65

66

Einschränkend kommt hinzu, dass in dem Cluster der „größeren Städte“ auch Stade und Geesthacht zu finden sind, die als Kraftwerkstandort sehr hohe Gewerbesteuereinnahmen erhalten (Gespräch Ziertmann 03.11.2005). Ein Boxplot zeigt die Lage und die Streuung einer Verteilung über die y-Achse an. Die Box definiert die Lage von 50 % der Wertausprägungen der Variablen, den sog. Interquartilsbereich, deren unterer bzw. oberer Rand durch den Wert des ersten bzw. des dritten Quartils beschrieben wird. Der Median wird als Strich in der Box dargestellt. Unter- und oberhalb der Box zeigen die sog. „Whiskers“ (Barthaare) die Ausbreitung der übrigen Datenpunkte bis zu einem Abstand von maximal 1,5 Interquartilsabständen. Sofern es Datenpunkte gibt, die weiter entfernt von den Grenzen der Box liegen, werden diese als Ausreißer (mit einem Kreis gekennzeichnet) eigens ausgewiesen. Datenpunkte mit einem Abstand von mehr als drei Interquartilsabständen werden als Extremwerte mit einem Stern gekennzeichnet.

VI


237

Abbildung 57 nochmals die Gewerbesteuereinnahmen aller Cluster, jedoch ohne die Berücksichtigung der sechs identifizierten Extremgebietskörperschaften. Abbildung 56: Boxplot zur Gewerbesteuer (netto) im Durchschnitt der Jahre 1997 bis 2002 (in € je Ew.) 1200

Hennigsdorf

1000

Ludwigsfelde Stade

Gewerbesteuer (netto)

800

Amt Siek Oststeinbek

600 Amt Schönefeld

Geesthacht Ahrensburg Norderstedt

400 Amt Rangsdorf

200

0 Berlin-Potsdam

Quelle:

Hamburg


Die Bereinigung um extreme Ausreißerwerte zeigt weitaus größere Effekte bei den Clustern der Region Berlin-Brandenburg. Dennoch bleibt dort das überproportionale Gewerbesteuerniveau in den „ökonomisch starken Kommunen“ sowie in den „größeren Städten“ erhalten, wenn auch auf einem weitaus geringeren Niveau. Die Gemeindetypisierung zeigt deutlich, dass die Gemeinden in diesen beiden Clustern eine wesentlich höhere Beschäftigtendichte aufweisen, sodass die Kommunen eine stärkere Ausrichtung als Arbeitsorte einnehmen, die die Gewerbesteuereinnahmen je Einwohner erhöhen. Auch sind die „größeren Städte“ in der Region diejenigen, die sich als einzige gegen den brandenburgischen Trend entwickeln und steigende Pro-Kopf-Einnahmen bei der Gewerbesteuer von 1997 bis 2002 verbuchen können. Ein Erklärungsgrund ist die ehemalige DDRWirtschaftspolitik, die die mittelstädtischen Zentren um Berlin nicht nur zu Verwaltungs-, sondern auch industriellen Zentren ausgebaut hat (Herfert 2005: 42). Trotz des wirtschaftsstrukturellen Umbruchs hat dort eine größere Zahl an Unternehmen – bedingt durch absolut

238


höhere Ausgangszahlen der DDR-Ansiedlungspolitik – die Transformationsphase der 1990er Jahre überstanden, sodass im Cluster „größere Städte“ eine relativ große Anzahl an marktfähigen Betrieben verblieben ist, die sich heutzutage mit einer gewissen Bandbreite an wirtschaftlicher Diversifizierung noch positiv auf stetige Gewerbesteuereinnahmen auswirken. Im Gegensatz dazu sind nach 1990 im Berliner Umland auch monostrukturierte betriebliche Großstrukturen entstanden, die das kommunale Gewerbesteueraufkommen stark dominieren. Diese haben sich aber nicht an traditionellen Siedlungsschwerpunkten in der Region angesiedelt und sind in den betreffenden Kommunen vielfach die einzig nennenswerten Gewerbesteuerzahler. Dies zeigen die Beispiele von Rolls-Royce Deutschland im Amt Rangsdorf oder von Einzelhandelseinrichtungen in Dallgow-Döberitz und Waltersdorf (Amt Schönefeld) (Kapitel V.3.1.1). Abbildung 57: Gewerbesteuer (netto) in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam (in € je Ew.), Ausschluss von Extremkommunen 400

ohne Kommunen mit Extremwerten 350

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

€ je Einwohner

300 250 200 150 100 50 0 größere gealt. dyn. dünn früh ökon. dünn Wohnorte Städte Kommunen Wachsbesied. suburb. starke besied. m. Besch. tumsorte KommunenKommunenKommunenKommunen abbau Region Hamburg

Quelle:

größere Städte

hochdyn. Wohnorte



Teile der geringeren Einnahmen aus der Gewerbesteuer sind ab 1998 zumindest für die westdeutsche Untersuchungsregion mit der Abschaffung der Gewerbekapitelsteuer zu erklären. In den ostdeutschen Städten und Gemeinden wurde die Gewerbekapitalsteuer nie eingeführt, und die Kommunen erhielten dort einen entsprechenden finanziellen Ausgleich, z. B. durch Verzicht auf die Gewerbesteuerumlage (Karrenberg 1997: 243). Mit der endgültigen Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer auch in Westdeutschland werden die Gemeinden seit 1998 an der Umsatzsteuer beteiligt und erhalten einen Anteil in Höhe von 2,2 % (Kapitel II.2.1.4). Da diese Umschichtung in der Literatur als „Ausgleich“ (Hidien 1998b: 617) angesehen wird, ist in Abbildung 58 der quantitative Effekt für die Gemeinden in den beiden Referenzräumen dargestellt. Es ist zu erkennen, dass der Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer die zwischen 1997 und 2002 bestehenden Rückgänge der Gewerbesteuer weitgehend kompensiert. Dabei

VI


239

kommt es bei den Brandenburger Kommunen sogar zu einer leichten Überkompensation, indem sie in 2002 real etwa 102 % des Niveaus aus den wirtschaftsbezogenen Steuern abschöpfen können. Für die ostdeutsche Region ist dabei aber auch ein Struktureffekt zu bedenken: Die Umsatzsteuer erreicht sowohl in West- als auch Ostdeutschland einen ProKopf-Wert von etwa 25 € (Kapitel IV.2.1.4). Diese Einnahmehöhe kann in den Untersuchungskommunen Brandenburgs etwa ein Fünftel der wirtschaftsbezogenen Steuerdifferenz in 2002 ausgleichen, in Schleswig-Holstein und Niedersachsen aufgrund der höheren Gewerbesteuereinnahmen aber nur etwa ein Zehntel. Abbildung 58: Relative Entwicklung der Gewerbesteuer (netto) bzw. der Gewerbesteuer inklusive des Gemeindeanteils an der Umsatzsteuer in den Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam seit 1997, Ausschluss von Extremkommunen 120

ohne Kommunen mit Extremwerten 115 Region B-P: Gewerbesteuer inkl. Umsatzsteuer 110

1997 = 100

105 100

Region HH: Gewerbesteuer inkl. Umsatzsteuer

95 90 Region B-P: Gewerbesteuer (netto)

Region HH: Gewerbesteuer

85 80 75 1997

Quelle:

1998

1999

2000

2001

2002


Zu einem nicht unerheblichen Teil werden kommunale Einnahmeentwicklungen bei der Gewerbesteuer (jedoch nicht bei der Umsatzsteuer) auch von den Hebesatzentwicklungen der Städte und Gemeinden beeinflusst. Dazu werden mithilfe von Tabelle 33 die Hebesätze einer genaueren Analyse unterzogen.67 Es ist auffällig, dass die Städte und Gemeinden in der Region Hamburg sich durch ein relativ einheitliches Vorgehen bei der Anhebung des Gewerbesteuerhebesatzes in einer Spanne von 12 bis 18 % auszeichnen. Damit kam es in der Region zu ausgeglichenen Mehrbelastungen der Betriebe, die im Wesentlichen keine intraregionalen Wanderungsbe67

Die Hebesätze in Brandenburg sind bei Gemeindezusammenschlüssen von ehemals selbstständigen Gemeindeteilen an der Einwohnerzahl gewichtet, da dort die Möglichkeit besteht, dass ehemals eigenständige Kommunen ihre unterschiedlichen Hebesätze eine Zeit lang beizubehalten (LDS BRB 2004). Ebenso ist der durchschnittliche Hebesatz der Cluster ermittelt, indem die Hebesätze der einzelnen Städte und Gemeinden an der Bevölkerung gewichtet werden.

240


wegungen innerhalb des Umlands nach sich gezogen haben. Anders sieht es allerdings bei Wanderungen über die Landesgrenzen von Hamburg ins Umland aus: Die Hansestadt weist einen Hebesatz auf, der um 130 bis 160 % über den Mittelwerten des Umlands liegt. Hier können Verlagerungen ins Umland durchaus Kostenvorteile für die Unternehmen bringen. Dieses grundsätzliche Stadt-Umland-Gefälle bleibt auch in der ostdeutschen Untersuchungsregion erhalten, wenn auch nicht in der gleichen Größenordnung wie in der Region Hamburg. Beachtenswert ist auch das Verhältnis zwischen den beiden Kernstädten in der ostdeutschen Referenzregion. Dort liegt die Millionenstadt Berlin mit 410 % in 2002 noch unter dem Wert der Landeshauptstadt Potsdam mit 450 %. Dass Potsdam als relativ kleine Großstadt über einen solch hohen Gewerbesteuerhebesatz verfügt, ist damit zu erklären, dass die Stadt aufgrund ihrer problematischen Haushaltslage offenbar gezwungen ist, ihre Unternehmen durch ein hohes Niveau und auch weitere Anhebungen (um 50 Prozentpunkte von 1997 bis 2002) zusätzlich zu belasten. Diese Politik ist auch bei anderen kleineren, strukturschwachen Städten, beispielsweise im Ruhrgebiet, zu beobachten. So hatte z. B. Bottrop in 2003 einen Hebesatz von 490 % und Castrop-Rauxel von 470 % (Karrenberg/ Münstermann 2004: 88ff.). In diesen Städten werden aufgrund der Einnahmeschwäche die Überlegungen durchbrochen, dass Standortnachteile durch niedrige Hebesätze kompensiert werden sollten, um Unternehmen anzuziehen. Trotz der auch in Berlin extrem angespannten Haushaltslage scheinen in der Hauptstadt andere Überlegungen vorherrschend zu sein: Aufgrund der sozioökonomischen Umstrukturierungsprozesse und den damit verbundenen Verlusten an Arbeitsplätzen im produzierenden Gewerbe (Krätke 2004) ist die Stadt bestrebt, über einen für Städte in dieser Größenordnung niedrigen Gewerbesteuerhebesatz Anreizpotenziale für neue Ansiedlungen zu setzen. Das Bundesverfassungsgericht erkannte diesen Anreizeffekt bei seinem Urteil, Berlin keinen Anspruch auf Sanierungshilfe zu gewähren, nicht an. Der niedrige Hebesatz ist vom Gericht als eine Begründung herangezogen worden, wie die Hauptstadt eine Verbesserung ihrer Einnahmesituation erreichen kann (BVerfG 2006: Absatz-Nr. 251). Solch gegensätzliche Überlegungen wie zwischen Potsdam und Berlin sind auch für die ostdeutschen Umlandtypen festzustellen: Die „ökonomisch starken Kommunen“ haben durch erfolgreiche Ansiedlungen von Unternehmen und somit i. d. R. auch Gewerbesteuerzahlern ihre Hebesätze mit 28 Prozentpunkten stark erhöht, sodass die Neuansiedlungen zusätzlich mit Steuern belastet werden. Bei den „größeren Städten“ als zweiter brandenburgischer Cluster mit hohen Hebesatzanspannungen (+24 %) stehen ähnlich wie in Potsdam problematische Entwicklungen der kommunalen Haushalte im Vordergrund, da sowohl die demografischen als auch wirtschaftlichen Entwicklungen dieser Städte in der betrachteten Region unterdurchschnittlich sind (Tabelle 31). Die verbleibenden drei Cluster haben faktisch ihre Hebesätze eingefroren (Veränderungen nur von -3 bis +4 %). Insbesondere bei den „hochdynamischen Wohnorten“ dürfte der Grund darin liegen, dass diese höheren Einnahmen v. a. über die Einkommensteuer erwarten und auf zusätzliche Belastungen des vor Ort ansässigen Gewerbes verzichten. Bezogen auf die durchschnittlichen Hebesätze aller Kommunen in der Bundesrepublik ergibt sich folgende Positionierung der Cluster: Die „größeren Städte“ in beiden Referenzregionen liegen im Jahr 2002 nahe dem bundesdeutschen Durchschnitt der Städte und Gemeinden unter 50.000 Einwohner, die einen an der Einwohnerzahl gewichteten durchschnittlichen Hebesatz von 342 % aufweisen (eigene Berechnungen nach SÄBL 2004b). Die anderen Gemeindetypen des Umlands liegen um mindestens 24 Prozentpunkte (Region

VI


241

Hamburg) bzw. 35 Prozentpunkte (Region Berlin-Potsdam) darunter. Darin zeigt sich die tendenzielle Zunahme des Gewerbesteuerhebesatzes mit der Einwohnerzahl. Der Durchschnittswert des Gewerbesteuerhebesatzes der Städte über 50.000 Einwohner liegt gewichtet bei 430 % in 2002 (ibd.). Berlin liegt mit 410 % darunter, Hamburg (470 %) und Potsdam (450 %) hingegen über dem Durchschnitt. Tabelle 33:

Gewichtete Hebesätze für die Gewerbesteuer in den Kernstädten und Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam 1997 und 2002 Gewichteter Mittelwert des Hebesatzes 1997

Gewichteter Mittelwert des Hebesatzes 2002

Differenz des Hebesatzes in %-Pkt.

Region Hamburg: Hebesätze Gewerbesteuer Cl. 1: größere Städte

323

341

18


295

309

14


305

317

12


297

314

16


301

314

13

Hamburg

470

470

0

Region Berlin-Potsdam: Hebesätze Gewerbesteuer Cl. 1: ökon. starke Kommunen

277

305

28


292

289

-3

Cl. 3: Wohnorte m. Besch.abbau

307

309

2


320

344

24


297

301

4

Berlin

390

410

20

Potsdam

400

450

50

Quelle:

Eigene Berechnungen auf Grundlage von StatLA 2005b

Trotz dieser Ausführungen bleibt zu betonen, dass die Bedeutung von Hebesatzdifferenzen bei der Gewerbesteuer für die Standortentscheidungen von Unternehmen in der Literatur umstritten bleibt:

Fakt ist, dass die Hebesätze in den Kernstädten traditionell höher liegen als im Umland. Im Falle der Standortwahl eines Unternehmens macht dieser Umstand das Umland als „Steuerparadies“ interessanter als die Kernstadt (Pohlan 1996: 33f.). Andererseits haben Untersuchungen eine nur eingeschränkte Bedeutung der Gewerbesteuerhebesätze ermittelt. Wixforth (2002: 98ff.) ermittelt in einer regressionsanalytischen Studie zu den Bestimmungsfaktoren der Beschäftigtenentwicklung in der Region Bielefeld nur für das Baugewerbe ein negatives Vorzeichen bei der Entwicklung des Gewerbesteuerhebesatzes, während der Zusammenhang im verarbeitenden Gewerbe unerwartet positiv ist. Hotz/Hillesheim merken dazu an, dass die „Gewerbesteuerhebesätze eher psychologisch, denn als realer Kostenfaktor wirken“ (1985: 187).

242


2.1.2

Grundsteuer B

Die Grundsteuer B weist in Abbildung 59 einen erstaunlich einheitlichen Verlauf auf, da die Steuer real in 2002 in allen Gemeindetypen über den Werten von 1997 liegt. Abbildung 59: Grundsteuer B in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und BerlinPotsdam (in € je Ew.) 120

100

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

€ je Einwohner

80

60

40

20

0 größere gealt. dyn. dünn früh ökon. dünn Wohnorte Städte Kommunen Wachsbesied. suburb. starke besied. m. Besch. tumsorte KommunenKommunenKommunenKommunen abbau Region Hamburg

Quelle:

größere Städte

hochdyn. Wohnorte



Die Höhe der Grundsteuer B bewegt sich in der Region Hamburg in 2002 im Bereich von 87 € je Einwohner bis zu 104 €. In Ostdeutschland liegt das Pro-Kopf-Niveau mit 70 bis 94 € nur geringfügig darunter. Einen direkten Zusammenhang zwischen der Entwicklung der Grundsteuer B und der Bevölkerungsentwicklung lässt sich anhand der Gemeindetypologien erahnen: So haben in der Region Hamburg die Cluster 3 und 4 als diejenigen mit den höchsten Bevölkerungszuwächsen mit jeweils etwa +13 % seit 1997 die höchsten Zuwachsraten bei der Grundsteuer B. Die restlichen Cluster haben nur Einnahmeverbesserungen von +7 bis +9 %. Im Brandenburger Umland ist ein solch einfacher signifikanter Zusammenhang auf den ersten Blick nicht herzuleiten: Dort haben die „ökonomisch starken Kommunen“ – allerdings von einem niedrigen Ausgangsniveau – die höchsten Zuwächse, obwohl sie bei der Bevölkerungsentwicklung nur leicht überdurchschnittliche Wachstumsraten aufweisen. Jedoch wird die Grundsteuer B auch für Grundstücke mit Wirtschaftsgebäuden erhoben, die den starken Anstieg erklären können. Die dennoch niedrige Zuwachsrate von nur +6 % seit 1997 bei den „hochdynamischen Wohnorten“ bleibt hinter den zu erwartenden Steigerungsraten weit zurück, zumal die Bevölkerungsentwicklung im Zeitraum von 1997 bis 2002 um fast +37 % gewachsen ist. Bei einem Blick auf die Entwicklung der kommunalen Hebesätze zur Grundsteuer B (Tabelle 34) zeigt sich allerdings, dass im Berlin-Potsdamer Umland die „hochdynamischen Wohnorte“ ihre Hebesätze mit +9 % nur sehr moderat angehoben haben, womit die

VI


243

unterdurchschnittliche Zuwachsrate teilweise erklärt werden kann. Auch die „dünn besiedelten Kommunen“ haben ihre Hebesätze mit +10 % nur unterdurchschnittlich erhöht, können aber dennoch Einnahmezuwächse aus der Grundsteuer B von +18 % verbuchen. Die restlichen Cluster im Berlin-Potsdamer Umland haben ihre Hebesätze mit +19 bis +27 % deutlich stärker erhöht, damit z. T. aber nur unterproportionale Einnahmeverbesserungen erzielen können. Der Mittelwert der Hebesätze liegt in den Umlandgemeinden von Berlin und Potsdam leicht über dem an der Einwohnerzahl gewichteten bundesdeutschen Durchschnittswert aller Gemeinden unter 50.000 Einwohnern von 314 % (eigene Berechnungen nach SÄBL 2004b). Die beiden ostdeutschen Kernstädte Berlin und Potsdam haben jeweils überdurchschnittliche Hebesätze bei der Grundsteuer B, gemessen am gewichteten Bundesdurchschnitt der Gemeinden mit mindestens 50.000 Einwohnern, der in 2002 bei 455 % lag (ibd.). Berlin hat mit 660 % den höchsten Hebesatz der Grundsteuer B einer bundesdeutschen Stadt überhaupt, gefolgt mit weitem Abstand von 530 % von den Großstädten Bremen, Bremerhaven und Gelsenkirchen (ibd.). An diesen Städten, die alle mit extremen Haushaltslagen belastet sind, zeigt sich besonders, dass die Grundsteuer als „krisensichere Einnahmequelle“ (Drosdzol 1999: 832) genutzt wird. Da es sich um eine Objektsteuer handelt, die unabhängig von den Verhältnissen des Steuersubjekts erhoben wird, ist die Immobilität des Steuergegenstandes gegeben, sodass sich Anhebungen der Hebesätze nicht in daraus induzierte Wanderungsbewegungen niederschlagen können. Tabelle 34:

Gewichtete Hebesätze für die Grundsteuer B in den Kernstädten und Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam 1997 und 2002 Gewichteter Mittelwert des Hebesatzes 1997

Gewichteter Mittelwert des Hebesatzes 2002

Differenz des Hebesatzes in %-Pkt.

Region Hamburg: Hebesätze Grundsteuer B Cl. 1: größere Städte

286

301

16 18


261

279


265

288

23


273

298

25


250

267

16

Hamburg

490

490

0


313

332

19


302

312

10


315

342

27


329

350

21


330

339

9

Berlin

600

660

60

Potsdam

440

480

40

Region Berlin-Potsdam: Hebesätze Grundsteuer B

Quelle:

Eigene Berechnungen auf Grundlage von StatLA 2005b

Im Hamburger Umland liegen die Hebesätze unter dem Durchschnitt der deutschen Kleinund Mittelstädte von 314 %. Im Gegensatz zum ostdeutschen Umland weisen die norddeut-

244


schen Umlandkommunen eine recht gute Finanzausstattung auf, die es ihnen somit erlaubt, die Hebesätze niedrig zu halten. Innerhalb des Umlands haben die „größeren Städte“ den höchsten Hebesatz in 2002, dicht gefolgt von den „dünn besiedelten Kommunen. Hamburg hat mit 490 % wie die anderen Kernstädte einen hohen Hebesatz, diesen aber seit 1997 nicht erhöht. Bei einer Betrachtung der Teuerungsrate in Tabelle 5 im Kapitel III.4 lässt sich errechnen, dass diese im Zeitraum von 1997 bis 2002 bei 8,3 % lag. Demnach hat sich die Hebesatzentwicklung in allen betrachteten Kommunen überproportional gegenüber der Inflationsrate entwickelt, sodass es für die Kommunen zu realen Einnahmeverbesserungen aus der Grundsteuer B gekommen ist. Dies ist aber eine Entwicklung, die – zumindest in Westdeutschland – erst seit den 1990er Jahren mit einer sich zuspitzenden Finanzkrise der Städte und Gemeinden festzustellen ist. Bei einer Langzeitbetrachtung seit den 1960er Jahren (als die letzte Einheitsbewertung der Grundstücke als Bemessungsgrundlage für die Grundsteuer B durchgeführt wurde) lässt sich jedoch keine Hebesatzpolitik der Kommunen feststellen, mit der durch regelmäßige Erhöhungen der Hebesätze den abnehmenden realen Wertverhältnissen der Bemessungsgrundlage entgegenzuwirken versucht wurde (Jungfer 2005: 174).

2.1.3


Die Einführung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer im Jahr 1970 hat die bis dahin einseitig auf die Wirtschaft bezogenen kommunalen Steuereinnahmen differenziert, indem fortan auch die Bevölkerung und ihre sozioökonomische Zusammensetzung steuerrelevant für die Städte und Gemeinden wurden. Der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer zeigt mittlerweile in vielen Jahren ein höheres Gesamtaufkommen als die Gewerbesteuer (netto) (Karrenberg/Münstermann 2004: 7), was auch auf die Beschneidung der ursprünglichen Gewerbesteuer auf die nur gewinnreagible Gewerbekapitalsteuer zurückzuführen ist. Auch andere Studien stellen beim Vergleich der Höhe der beiden Steuerarten fest (Bach/Vesper 2002: 507): „Inzwischen hat die Einkommensteuer für die Gemeinden vom Umfang her ein größeres Gewicht als die Gewerbesteuer (nach Abzug der Umlage), d. h. das einwohnerbezogene Element spielt eine größere Rolle als das wirtschaftsbezogene.“

Gerade im suburbanen Umland ist davon auszugehen, dass dieser zitierte Sachverhalt zutrifft, da insbesondere einkommensstärkere Bevölkerungsgruppen dorthin ziehen und die Einkommensteuereinnahmen der suburbanen Gemeinden erhöhen, während die Stärkung der suburbanen Gemeinden als Standorte der gewerblichen Wirtschaft erst in den letzten Jahren zugenommen hat. Wie sich die Aufkommenshöhe der Einkommensteuer im Verhältnis zur Gewerbesteuer (netto) darstellt, ist in Abbildung 60 differenziert nach den Umlandtypen dargestellt. Werte über 100 % sagen aus, dass das Aufkommen der Gewerbesteuer (netto) das des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer übersteigt.

VI


245

Abbildung 60: Gewerbesteuer-Einkommensteuer-Relation in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam (in Prozent), Ausschluss von Extremkommunen 200

ohne Kommunen mit Extremwerten 175 150

in Prozent

125 100 75 50 25 0 1990

1991

1992

1993

1994

1995

Region Hamburg: größere Städte Region Hamburg: dyn. Wachstumsorte Region Hamburg: früh suburb. Kommunen Region Berlin-Potsdam: dünn besied. Kommunen Region Berlin-Potsdam: größere Städte

Quelle:

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Region Hamburg: gealt. Kommunen Region Hamburg: dünn besied. Kommunen Region Berlin-Potsdam: ökon. starke Kommunen Region Berlin-Potsdam: Wohnorte m. Besch.abbau Region Berlin-Potsdam: hochdyn. Wohnorte


In Abbildung 60 ist zu erkennen, dass insbesondere in der Region Berlin-Potsdam zwei Gemeindetypen deutlich über der 100 %-Marke liegen. Dies sind die Typen „ökonomisch starke Kommunen“ und die „größeren Städte“. Da die Gewerbesteuereinnahmen in ihrer Aufkommenshöhe aber deutlich hinter dem der Hamburger Typen zurückbleiben, bewirkt das niedrige Einkommensteueraufkommen, dass die Quote anscheinend sehr hoch ausfällt. Dies gilt auch für die restlichen Umlandtypen der Region Berlin-Potsdam. Anders verhält es sich in der Region Hamburg: Dort haben alle Cluster Werte von deutlich unter 100 % und einzig die „größeren Städte“ eine Gewerbesteuer-Einkommensteuer-Relation, die um die 75 % schwankt. Diese haben aber auch, wie Abbildung 55 bereits gezeigt hat, die höchsten absoluten Gewerbesteuereinnahmen über die betrachteten Jahre. Dies lässt den Rückschluss zu, dass auch die Einnahmen aus der Einkommensteuer in diesem Gemeindetypus relativ hoch ausfallen, wie noch zu zeigen sein wird. Die restlichen Hamburger Umlandtypen bewegen sich in einer Spanne von etwa 25 bis 60 % Gewerbesteuer- gegenüber Einkommensteueraufkommen. Dieser Sachverhalt stellt im stadtregionalen Kontext den „Normalfall“ dar, da der suburbane Raum traditionell Standort der Wohnbevölkerung war und sich erst in jüngerer Zeit hinsichtlich seiner Wirtschaftsstrukturen ausdifferenziert (Brake 2005). Deutliche Hinweise, dass insbesondere die „früh suburbanisierten Kommunen“ von der zunehmenden Suburbanisierung ins Umland profitieren, liefert deren Verlauf der Relationswerte. Diese liegen bis einschließlich 1996 zumeist deutlich unter der 50 %Marke, in der Folgezeit aber – bis auf eine Ausnahme im Jahr 2002 mit einbrechenden Gewerbesteuereinnahmen – deutlich erkennbar über diesem Wert. Da die Gewerbesteuer an Relevanz bei diesem Hamburger Cluster zugenommen hat, zeigt sich daran deren wichtiger

246


werdende Rolle gegenüber der Einkommensteuer, was wiederum auf die zunehmende Umund Aufwertung dieser vormals wirtschaftsstrukturell schwachen Kommunen hindeutet. Abbildung 61: Gemeindeanteil an der Einkommensteuer in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam (in € je Ew.) 550 500 450 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

€ je Einwohner

400 350 300 250 200 150 100 50 0 größere Städte

gealt. dyn. dünn früh ökon. dünn Wohnorte Kommunen Wachsbesied. suburb. starke besied. m. Besch. tumsorte Kommunen Kommunen Kommunen Kommunen abbau Region Hamburg

Quelle:

größere Städte

hochdyn. Wohnorte



Bei einer isolierten Betrachtung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer (Abbildung 61) ist auffällig, dass es zu erheblichen Steuereinnahmedisparitäten zwischen den Kommunen in Schleswig-Holstein bzw. Niedersachsen und Brandenburg kommt: Die Höhe der Einnahmen je Einwohner liegt in den ostdeutschen Kommunen fast einheitlich um 100 € je Einwohner, während die westdeutschen Kommunen dieses Niveau um mindestens das 2,5-fache im Jahr 2002 übersteigen. Auch bleibt das Niveau der Einkommensteuer in Ostdeutschland fast statisch, während die Veränderungsrate bei allen Gemeindetypen Westdeutschlands zumindest seit 1994 negativ ist. Dies ist zu einem wesentlichen Anteil auf die Neuregelung des Familienleistungsausgleichs zurückzuführen, die zu Steuerverlusten bei der Lohn- und Einkommensteuer in Höhe von etwas 8 % geführt hat.68 Aber auch systembedingte Anteilsverschiebungen zwischen den Stadträndern und den restlichen

68

Im Jahr 1996 erfuhr der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer mit der Neuregelung des Familienleistungsausgleichs eine Niveauverschiebung, da das Kindergeld auf die Lohn- und Einkommensteuer angerechnet wurde und dies zu Steuerverlusten der kommunalen Gebietskörperschaften führte (Karrenberg/ Münstermann 1999). Die Verluste werden indirekt über eine Erhöhung des Länderanteils an der Umsatzsteuer kompensiert, die dann länderspezifisch in Form von Zuweisungen an die Kommunen weitergeleitet werden. Darum hat sich wiederum das Niveau dieser Einnahmeart generell erhöht, ohne dass sich dies jedoch entsprechend positiv auf die finanziellen Handlungsspielräume auswirkt. Zudem bedeutet der Zuweisungscharakter eine Einschränkung der kommunalen Einnahmenautonomie (Junkernheinrich/Micosatt 2003: 58f.).

VI


247

Landesteilen tragen mit dazu bei, dass die Entwicklung zulasten der Umlandbereiche verlief. Hierauf wird nachfolgend näher eingegangen. Als Hauptdeterminanten der Einkommensteuerhöhe können für die Typen der Region Hamburg einerseits sozioökonomische und andererseits soziodemografische Bedingungen angeführt werden: Bei den „früh suburbanisierten Kommunen“ ist die höchste Einkommensteuerleistung je Einwohner festzustellen. Da der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer der Wohnsitzgemeinde des Steuerpflichtigen zusteht, kann dies damit begründet werden, dass dort überproportional viele Familien wohnen, die bereits vor mehreren Jahrzehnten ins Umland gezogen sind und bei denen heutzutage die Kinder schon das Elternhaus verlassen haben. Dies ermöglicht es beiden Elternteilen, einer Erwerbstätigkeit nachzugehen, was sich auch in der höchsten Ausprägung der Beschäftigtenquote (Tabelle 29) aller Hamburger Cluster zeigt. Die positive Beschäftigungssituation führt wiederum zu einer entsprechend geringen Arbeitslosigkeit. Über einen hohen Anteil von Gemeindebürgern mit einem zu versteuernden Einkommen erzielen diese Gemeinden hohe Schlüsselzahlen, die für die Verteilung der Einnahmen aus dieser Steuer von zentraler Bedeutung sind. Die überproportional hohen Einkommen werden jedoch nur bis zu einer festgelegten Sockelgrenze angerechnet. Da mit der Gemeindegröße durchschnittlich auch die erwirtschafteten und steuerlich relevanten Einkommen ansteigen, läge die Vermutung nahe, dass die „größeren Städte“ auch ähnlich hohe Einkommensteuereinnahmen haben müssten wie die „früh suburbanisierten Kommunen“. Dass dies nicht der Fall ist, liegt v. a. an der höheren Zahl von Transfereinkommensbezieher, die keine Steuern zahlen. Dieser Sachverhalt schlägt sich auch bei den Ausgaben für soziale Leistungen nieder, die im Kapitel VI.3.4 untersucht werden. Tabelle 35:

Veränderung der Bevölkerung von 1986 bis 1995 und des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer von 1991 bis 2000 in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam Bevölkerungsveränderung 1992-1995 in %

Veränderung der BevölkerungsEinkommensteu- veränderung eraufkommens 1986-1995 in % 1997-2000 in %

Veränderung der Einkommensteueraufkommens 1991-2000 in %

Region Hamburg Cl. 1: größere Städte

2,90

-5,88

7,09

-11,11


0,16

-3,58

6,56

-14,42


5,85

2,62

12,57

-1,24


5,89

2,07

12,18

-2,99


1,65

-6,08

3,63

-9,76


9,26

13,16


2,31

-1,75


Cl. 3: Wohnorte m. Besch.abbau Cl. 4: größere Städte Cl. 5: hochdyn. Wohnorte Quelle:

7,45

6,70

-0,05

-3,72

9,88

14,09

Werte liegen nicht vor.

Eigene Berechnungen auf Grundlage von StatLA 2004 und StatLA 2005a

248


Bei den „dynamischen Wachstumsorten“ sowie bei den „dünn besiedelten Kommunen“ lässt sich die unterproportionale Einkommensteuerhöhe v. a. mit soziodemografischen Faktoren erklären: Da diese beiden Cluster die größten Anteile an junger Bevölkerung im „Vorerwerbsalter“ aufweisen, werden diese bei den Einwohnerwerten mitberücksichtigt und verringern die Pro-Kopf-Werte entsprechend. Tabelle 35 stellt der Veränderung der Einwohnerzahl in den Gemeindetypen die Veränderung des Einkommensteueraufkommens gegenüber. Dabei werden die Werte der Bevölkerungsveränderung für die Jahre betrachtet, in denen sie für die Einkommensteuerstatistik relevant wurden, d. h., den Veränderungsraten beim Einkommensteueraufkommen werden Bevölkerungsveränderungsraten gegenübergestellt, die mindestens fünf Jahre weiter zurückliegen. Für die Region Hamburg ist für die Entwicklung der Einkommensteuer in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre zu erkennen, dass die durchgängig positive Bevölkerungsveränderung in allen betrachteten Clustern zu unterschiedlich gerichteten Veränderungen des Einkommensteueraufkommens führt. Trotz Wachstums haben drei Cluster reale Einnahmeeinbußen hinzunehmen und auch die beiden Cluster, die mit steigender Bevölkerungszahl eine positive Einkommensteuerentwicklung verzeichnen, bleiben bei den Steuermehreinnahmen proportional hinter dem Zuwachs an Bewohnern zurück. Dies lässt sich nur damit erklären, dass sich die restlichen Landesteile der Bundesländer Schleswig-Holstein und Niedersachsen in der Systematik der Verteilung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer besser entwickelt haben als das betrachtete Umland. Dafür lassen sich zwei Gründe anführen (Kapitel II.4.1):

In den nicht betrachteten Landesteilen haben sich die Steuerfallquoten positiver entwickelt. Da jeder steuerpflichtige Arbeitnehmer zum Sockelaufkommen und somit zum Einkommensteueranteil einer Gemeinde beiträgt, hat ein stärkerer Anstieg der Steuerfallquoten in den überwiegend peripher-ländlichen Räumen SchleswigHolsteins und Niedersachsens höhere Schlüsselzahlen für die dortigen Kommunen zur Folge. Da die Schlüsselzahlen der Gemeinden eines Landes in der Summe eins ergeben, haben höhere Schlüsselzahlen in den hamburgfernen Regionen zwangsläufig niedrigere Schlüsselzahlen im Umland zur Folge. Die Einkommen der Bewohner in den betrachteten Umlandgemeinden erreichen oder überschreiten zu einem großen Anteil schon die Sockelgrenze, da die Einkommen im suburbanen Umland von Hamburg höher liegen als in den restlichen Landesteilen. In den ländlich-peripheren Räumen der Länder Schleswig-Holsteins und Niedersachsens liegen die Einkommen aber vielfach noch unterhalb der Sockelgrenzen, sodass sich Einkommenssteigerungen dort in steigenden Schlüsselzahlen niederschlagen, die wiederum zu Schlüsselzahlabsenkungen im Umland führen.

Vielschichtiger stellt sich die Situation in Brandenburg dar: Durch das niedrigere Einkommensteuerniveau spielen die Sockelbeträge für die Steuerzahler keine so große Rolle wie in den westdeutschen Kommunen, d. h., Einkommensentwicklungen der Bürger schlagen für die Kommunen wesentlich „ungefilterter“ zu Buche. Dies zeigt sich an den beiden Clustern „ökonomisch starke Kommunen“ und „hochdynamische Wohnorte“. Durch die Suburbanisierung haben diese beiden Gemeindetypen besonders stark profitiert, einerseits quantitativ, aber auch durch den Zuzug von landesweit überdurchschnittlich verdienenden Einkommensbeziehern. Nur damit ist die überproportionale Einkommensentwicklung bei der

VI


249

Einkommensteuer zu erklären. Die „Wohnorte mit Beschäftigungsabbau“ weisen eine annähernd gleich hohe Rate der Veränderung zwischen den beiden Parametern auf. Dies spricht dafür, dass sich sowohl die Steuerfallquoten als auch die Einkommensentwicklung im Landesdurchschnitt bewegen. Die beiden verbleibenden Gemeindetypen („größere Städte“ und „dünn besiedelte Kommunen“) haben bei einer stagnierenden bzw. leicht wachsenden Bevölkerung reale Einbußen bei der Einkommensteuer zu verzeichnen. Dies hängt in beiden Gemeindetypen v. a. mit der hohen Arbeitslosigkeit zusammen (Tabelle 31), die zur Folge hat, dass potenzielle Erwerbstätige keine Steuerfälle darstellen und somit auch die Schlüsselzahlen der einzelnen Gemeinden vermindern. Neben den Verschiebungen aufgrund der unterschiedlichen Entwicklung der Einkommensstrukturen zwischen den Landesteilen sind auch demografische Faktoren für das überproportionale Absinken der Pro-Kopf-Einnahmen aus dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer im Zeitraum von 1991 bis 2000 verantwortlich (Pohlan/Wixforth 2007: 174ff.). Dies kann anhand der Zahlen zur Region Hamburg empirisch nachgewiesen werden. Das Alter und somit der individuelle Status eines jeden Gemeindebürgers entweder als Erwerbstätiger oder als Nichterwerbstätiger (Kind, Rentner, etc.) hat Auswirkungen auf den Gemeindeanteil an der Einkommensteuer. Da insbesondere die „früh suburbanisierten Kommunen“ bezüglich ihrer Altersstruktur relativ homogen sind und derzeit einen starken Alterungsprozess durchlaufen, bei dem ein zunehmender Anteil der Bewohner in einer relativ kurzen Zeitspanne in das Rentenalter eintritt, wird sich die zukünftig ausbleibende Steuerleistung dieser Einwohner auf die Gemeindeeinnahmen aus der Einkommensteuer auswirken. Diese den „früh suburbanisierten Kommunen“ bevorstehende Entwicklung nehmen die „gealterten Kommunen“ bereits vorweg, bei denen das stärkste Absinken bei der Einkommensteuer festzustellen ist. Bedenklich ist diese Entwicklung, da gerade für Umlandgemeinden der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer die quantitativ wichtigste Steuereinnahmequelle darstellt. Trotz der mittelfristig zu erwartenden Rückgänge beim Gemeindeanteil an der Einkommensteuer aufgrund einer großen Zahl von Rentnern gewährt das System der Verteilung der Einkommensteuer den Städten und Gemeinden mit starken Alterungstendenzen jedoch eine gewisse „Schonfrist“: Die Verteilung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer mithilfe einer Schlüsselzahl wird aus der Einkommensteuerstatistik ermittelt. Hierbei entsteht ein doppelter Zeitverzug, da die Schlüsselzahlen für einen Zeitraum von drei Jahren festgelegt werden und für diese Zeitperiode eine mehrere Jahre zurückliegende Steuerstatistik als Grundlage gewählt wird. Die Anwendung der Steuerstatistik ist somit frühestens fünf Jahre nach dem Erhebungsjahr möglich, sodass ein „Neurentner“ noch für mindestens für die Dauer dieses Zeitraums auf das Gemeindefinanzsystem wie ein Erwerbstätiger wirkt. Die für die Kommunen negativen Auswirkungen des Eintritts ins Rentenalter auf die Einnahmen aus der Einkommensteuer werden durch die Einführung der nachgelagerten Besteuerung im Alterseinkünftegesetz (AltEinkG) ab dem Jahr 2005 zunehmend abgemildert. Bislang zahlten im Wesentlichen Personen im erwerbsfähigen Alter Einkommensteuer. Darüber hinaus wurden zudem auch die Pensionen von Beamten und aus betrieblicher Altersvorsorge nahezu in voller Höhe der Einkünfte besteuert. Bei anderen Rentenarten wurde lediglich der sog. Ertragsanteil versteuert, bei dem es sich um einen vom Gesetzgeber festgelegten Prozentsatz handelt, der vom Alter bei Rentenbeginn abhängt. De facto hatte es jedoch zur Folge, dass viele Bezieher gesetzlicher Renten keine

250


Einkommensteuer zahlen mussten. Um die Besteuerung von Renten und Pensionen einander anzugleichen, wird seit 2005 mit dem Alterseinkünftegesetz zur nachgelagerten Besteuerung übergegangen. Dies hat zur Folge, dass auch Einkünfte aus der gesetzlichen Rentenversicherung, berufsständischen Versorgungswerken etc. in voller Höhe der Einkommensteuer (abzüglich Freibeträge) unterworfen werden. Im Gegenzug werden die Aufwendungen zum Erwerb des Rentenanspruchs durch Abzug als Sonderausgaben einkommensteuerlich freigestellt. Der Übergang erfolgt schrittweise bis 2040. Somit mildert die nachgelagerte Besteuerung von Renten diese fiskalische Problematik für suburbane Gemeinden mit einer homogenen Altersstruktur und einem starken Alterungsprozess zukünftig ab. Die Zusammenhänge und Ursachen von kleinund großräumigen Verschiebungen des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer sind schon frühzeitig in verschiedenen Untersuchungen bestätigt worden (z. B. Henckel 1981: 243ff.; Fischer/Gschwind/Henckel 1979: 54ff.). Neu ist allerdings, dass die Städte und Gemeinden im Umland nicht nur relative, sondern auch absolute Einnahmeeinbußen hinnehmen müssen. Dies hängt auch damit zusammen, dass die demografische Komponente der Bevölkerungsalterung einnahmeseitig zu Einbußen bei der Einkommensteuer führt, die besonders dann stark ausfallen können, wenn die Umlandkommunen überproportional von der Entwicklung dieser demografischen Komponente betroffen sind. Dennoch verbleiben die Städte und Gemeinden an den Stadträndern in einer relativ komfortablen Situation, letztlich auch deshalb, weil sie stark von den gesetzlichen Bestimmungen zur wohnsitzabhängigen Verteilung der Einkommensteuer profitieren. Da es sich hierbei um ein explizites Stadt-Umland-Problem handelt, wird diesem Sachverhalt ausführlich das Kapitel VII gewidmet.

2.1.4

Gemeindesteuern

Bei einer Betrachtung aller Gemeindesteuern fließen – wie schon im Kapitel V.3.1.4 beschrieben – neben der Gewerbesteuer-, Einkommen- und Grundsteuer B noch die Einnahmen aus der Grundsteuer A, dem Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer und weiteren kleinen Gemeindesteuern ein. Bei den Gemeindetypen in der Region Hamburg zeigt sich eine abgestufte Einnahmekraft (Abbildung 62), wobei die „größeren Städte“ vor den „früh suburbanisierten Kommunen“ liegen und die „dünn besiedelten Kommunen“ die niedrigste Steuereinnahmekraft je Einwohner aufweisen. Die Verhältnisse der Werte in den einzelnen Hamburger Gemeindegruppen ändern sich unter Ausschluss der Kommunen mit Extremwerten bei den Gewerbesteuereinnahmen kaum. So liegen die Gemeindesteuern nach Abzug der Gewerbesteuerumlage in den „größeren Kommunen“ – bei Betrachtung aller Kommunen – mit 782 € pro Kopf im Jahr 2002 um 42 % über den „dünn besiedelten Kommunen“, die für 2002 den niedrigsten Wert aufweisen (450 €). Bei den höheren Steuereinnahmen in den beiden Typen „größere Städte“ und „früh suburbanisierte Kommunen“ zeigen sich dabei nivellierende Einnahmeeffekte: Die „größeren Städte“ erzielen ihre hohen Gesamtsteuereinnahmen v. a. aus einem überproportionalen Anteil der Gewerbesteuer an den kommunalen Steuereinnahmen, während die „früh suburbanisierten Kommunen“ überdurchschnittliche Anteile bei der Einkommensteuer aufweisen. In der Region Berlin-Potsdam wird dieser Effekt nur einseitig sichtbar: Aufgrund der etwa gleich hohen Einkommensteuer in allen Gemeindety-

VI


251

pen trägt insbesondere die Höhe der Gewerbesteuereinnahmen zur differenzierten Gesamtsteuerhöhe bei. Die ungleichmäßige Steuereinnahmekraft je Einwohner bleibt in den Kommunen Brandenburgs auch noch nach Ausschluss der Kommunen mit extremen Ausreißerwerten bei der Gewerbesteuer erhalten. So sind es dort die „ökonomisch starken Kommunen“ und wiederum die „größeren Städte“, die über die höchsten Steuereinnahmen je Kopf verfügen. Selbst unter Nichtbeachtung der extrem gewerbesteuerstarken Städte und Gemeinden erreichen in Brandenburg die Gemeinden des Clusters „Wohnorte mit Beschäftigungsabbau“ lediglich nur etwa zwei Drittel (240 €) des Niveaus des ökonomisch prosperierenden Clusters 1 (352 €) bzw. der „größeren Städte“ im Cluster 4 (354 €). Abbildung 62: Gemeindesteuern (netto) in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam (in € je Ew.), Ausschluss von Extremkommunen 550 500 450 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

€ je Einwohner

400 350 300 250 200 150 100 50 0 größere Städte

ökon. dünn Wohnorte früh gealt. dyn. dünn suburb. starke besied. m. Besch. besied. Kommunen Wachstumsorte Kommunen Kommunen Kommunen Kommunen abbau Region Hamburg

Quelle:

größere Städte

hochdyn. Wohnorte



Aber auch zwischen vergleichbaren Gemeindetypen der beiden Regionen bleibt das Defizit der unzureichenden Steuereinnahmekraft der ostdeutschen Kommunen bestehen. Vergleicht man das Niveau der Steuereinnahmen der „größeren Städte“, die als überwiegend zentralörtliche Raumeinheiten ähnliche Funktionen in den beiden Regionen wahrnehmen, so lässt sich feststellen, dass das Niveau an Steuereinnahmen der ostdeutschen Städte im Jahr 2002 – ohne die Extremfälle – nur 50 % (354 €) des norddeutschen Niveaus (709 €) beträgt. Ähnlich sieht es auch bei den „dünn besiedelten Kommunen“ aus: Auch in dieser Kategorie liegen die ostdeutschen Gemeinden mit 57 % (255 €) weit unter dem Niveau der norddeutschen (450 €). Diesen Sachverhalt bestätigt auch eine Betrachtung der Steuerdeckungsquote (Abbildung 63), d. h. der Anteil der Gesamtausgaben, der über Gemeindesteuern gedeckt werden kann. Für die Region Hamburg ist zu erkennen, dass die Gemeindekategorie „früh suburbanisierte Kommunen“ die höchste Steuerdeckungsquote aufweist, die in den meisten Jahren des langfristigen Betrachtungszeitraums seit 1990 mehrere Prozentpunkte über den Werten

252


der „größeren Städte“ lag. Eine Ausnahme bildet das Jahr 2002, in dem der Wert für die „größeren Städte“ unterschritten wird. Ursache der zumeist höchsten Quote ist die Tatsache, dass diese Städte und Gemeinden über eine hohe Steuerkraft verfügen, wie bereits in den vorangegangenen Ausführungen festgestellt wurde. Diese muss aber nur unterproportional für Versorgungseinrichtungen aufgewendet werden, da Infrastrukturen vielfach in zentralörtlichen Nachbargemeinden oder in der Kernstadt Hamburg genutzt werden. Die „größeren Städte“ können zwar auch öffentliche Leistungen der Kernstadt in Anspruch nehmen, müssen aber selber einen höheren Grad der Daseinsvorsorge bereithalten und damit auch finanzieren. Dies weitet den kommunalen Aufgabenkatalog aus und erhöht somit die Ausgaben, die wiederum die betrachtete Quote absenken. Abbildung 63: Gemeindesteuerdeckungsquote in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam (in Prozent), Ausschluss von Extremkommunen 45

ohne Kommunen mit Extremwerten 40 35

in Prozent

30 25 20 15 10 5 1990

1991

1992

1993

1994

1995


Quelle:

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002



Diese Ausführungen deuten bereits auf das Allokations- und Verteilungsproblem zwischen Kommunen hin, sofern die bereitgestellten Güter und Leistungen einer Kommune auch den Einwohnern anderer Kommunen zugute kommen, diese zu deren Bereitstellung aber nicht beitragen (Trittbrettfahrerproblematik). Diese räumlichen Externalitäten, die auch außerhalb der Grenzen eines Gebiets Nutzen stiften, werden Spillover-Effekte genannt (Pollak/ Voß 1985: 133ff.). Eine besondere Bedeutung kommt den Spillover-Effekten im Zusammenhang mit dem Zentrale-Orte-Konzept und den daraus abzuleitenden Versorgungsaufgaben der Gemeinden zu. Die Gebietskörperschaft, die die Erstellung der Güter finanziert (Zentraler Ort), stimmt nicht mit dem Gebiet überein, das von den Nutzenströmen profitiert. Die räumliche Divergenz zwischen den Gebietseinheiten der Leistungsfinanzierung und denen der Leistungsnutzung führt dazu, dass insbesondere in den Nachbargemeinden

VI


253

der Zentralen Orte Wohlstandsverbesserungen auftreten können, ohne dass diese an den Kosten der Leistungserstellung in den Zentralen Orten beteiligt werden. Daher berücksichtigt der kommunale Finanzausgleich in den meisten Ländern Zentralitätsfunktionen bei der Festlegung der Schlüsselmasse (Kapitel II.2.2.1). Bereits bei der Betrachtung der zwei Gemeindetypen „früh suburbanisierte Kommunen“ und „größere Städte“ wird ersichtlich, dass ein Allokationsproblem bei der Nutzung öffentlicher Güter nicht allein auf Beziehungen zwischen Kernstädten und der Gesamtheit der Umlandkommunen beruht, sondern in einer differenzierteren Strukturierung auch innerhalb des Umlands auftreten kann. Dennoch liegen die Pro-Kopf-Werte für die Gemeindesteuern der Kernstädte noch deutlich über den Werten einzelner Umlandcluster, was vor dem Hintergrund eines nochmals weitaus größeren Aufgabenkatalogs als bei den „größeren Städten“ im Umland gerechtfertigt ist. Hamburg liegt bei den Einnahmen aus den Gemeindesteuern bei 1.333 € pro Kopf (im Mittel der Jahre 2000 und 2001), Berlin bei 683 € und Potsdam bei 475 €.

2.2


Bei den weiteren Einnahmen wird in den folgenden Ausführungen noch auf die Gebühren, die Schlüssel- und Investitionszuweisungen sowie die Kreditaufnahme eingegangen. Trotz der in Kapitel V.3.2.1 festgestellten erheblichen Probleme beim interkommunalen Vergleich von Gebühreneinnahmen werden sie an dieser Stelle für den zusätzlichen Erkenntnisgewinn dennoch untersucht. Da keine einzelgemeindlichen Einnahmegrößen, sondern nur Werte für Gemeindegruppen bestimmt werden, gleichen sich Verzerrungen in unterschiedliche Richtungen z. T. aus, sodass einigermaßen belastbare Ergebnisse zu erwarten sind.

2.2.1

Gebühreneinnahmen

Die Gebühren sind ein individuell bezogenes Entgelt, dem eine äquivalenzfähige Gegenleistung gegenübersteht (Kapitel II.2.3). Den Großteil dieser Entgelte machen die Gebührenhaushalte mit einem Zwang zur Inanspruchnahme aus, v. a. die Entsorgungsbereiche des Abwassers und Abfalls. Diese Gebühren stellen eine regelmäßige Einnahmequelle in allen betrachteten Clustern Nord- und Ostdeutschlands dar. Das minimale Pro-Kopf-Aufkommen im Jahr 2002 wird mit 147 € in dem Cluster der „größeren Städte“ Brandenburgs erreicht, das maximale Aufkommen im Cluster „gealterte Kommunen“ in der Region Hamburg (219 €). Weitere Gebührenhaushalte, insbesondere im Kultur- und Bildungsbereich, weisen hingegen niedrige Kostendeckungsgrade auf. Hierin kommt die Lenkungsfunktion der Gebührenausgestaltung zum Ausdruck, da höhere Gebühren unerwünschte bzw. sozialpolitisch nicht vertretbare Nachfrageeinschränkungen zur Folge hätten. Während jedoch ein Teil der Bereiche mit Gebührenerhebungen nahezu in allen Gemeinden angeboten werden muss (v. a. Kindergärten), sind weitere gebührenfinanzierte Leistungen nur in den größeren Städten mit Zentralörtlichkeit anzutreffen (v. a. Kunst- und Kultureinrichtungen). In Abbildung 64 ist demzufolge für die Hamburger Region deutlich zu erkennen, dass sich

254


höhere Einnahmen in dem Cluster „größere Städte“ ergeben, obwohl dort die Gebühreneinnahmen seit 1997 überproportional stark gefallen sind. Verantwortlich sind Auslagerungen aus den kommunalen Kernhaushalten, sodass die Gebühreneinnahmen nicht mehr in den Rechnungsergebnissen der Städte und Gemeinden auftauchen. In der Region BerlinPotsdam weisen die „größeren Städte“ hingegen mit die niedrigsten Gebühreneinnahmen pro Einwohner auf. Dies liegt einerseits an Auslagerungen von entgeltpflichtigen öffentlichen Leistungen in Zweckverbände und sonstige interkommunale Kooperationsgemeinschaften, die in den 1990er Jahren auch in Ostdeutschland in großem Umfang stattfanden. Andererseits haben die Städte dort aufgrund der durchgehend schwierigen kommunalen Finanzlage seit der Wiedervereinigung das kulturelle Leistungsangebot bezogen auf die Einwohner geringer bemessen als in Westdeutschland (Kapitel VIII.2.5). Dies ermöglicht es ihnen, in Zeiten einer angespannten Haushaltslage zumindest den pflichtigen Aufgaben nachkommen zu können. Abbildung 64: Gebühreneinnahmen in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam (in € je Ew.) 400 350 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

€ je Einwohner

300 250 200 150 100 50 0 größere gealt. dyn. dünn früh ökon. dünn Wohnorte Städte Kommunen Wachsbesied. suburb. starke besied. m. Besch. tumsorte KommunenKommunenKommunenKommunen abbau Region Hamburg

Quelle:

größere Städte

hochdyn. Wohnorte



Auffällig ist noch das hohe Gebührenniveau des Clusters „hochdynamische Wohnorte“ in Brandenburg. Die Einnahmen liegen mit 198 € pro Einwohner im Jahr 2002 im Schnitt um fast ein Viertel über dem durchschnittlichen Wert aller anderen Cluster (155 €). Da in diesem Cluster der Anteil an Kindern und Jugendlichen sehr hoch ist (Tabelle 31), sind die hohen Gebühreneinnahmen dort ein Pendant zu der überproportionalen Inanspruchnahme der Kinderbetreuungseinrichtungen (Kapitel VIII.2.2).

VI


2.2.2

255


Bei einer Betrachtung der Schlüsselzuweisungen (Abbildung 65) ist zu erkennen, dass diese in der Region Hamburg in Anlehnung an die Steuerkraft vergeben werden (Kapitel V.3.2.2), d. h. die Städte und Gemeinden mit hohen Einnahmen erhalten entsprechend geringere Zahlungen aus dem Kernbereich des Finanzausgleichs. Davon sind die Gebietskörperschaften der Cluster „größere Städte“ sowie „früh suburbanisierte Kommunen“ betroffen. Jedoch können mit gleich hohen Pro-Kopf-Werten der Steuereinnahmen kaum Aussagen über die finanzielle Belastungssituation von Gebietskörperschaften gemacht werden, da diese einen sehr unterschiedlichen Grad der Aufgabenerfüllung aufweisen können, was sich anhand der Gemeindesteuerdeckungsquote (Abbildung 63) zeigen lässt. Da jedoch Zentralitätsanforderungen der Städte und Gemeinden bei der Festlegung des Finanzbedarfs berücksichtigt werden, müssten in den Kommunen des Clusters „größere Städte“ die Schlüsselzuweisungen entsprechend höher ausfallen als bei den „früh suburbanisierten Kommunen“. Dies ist jedoch kaum der Fall. Im Jahr 2002 lagen die Schlüsselzuweisungen pro Einwohner in den „größeren Städten“ bei 137 €, während die als „früh suburbanisiert“ gekennzeichneten Kommunen immerhin noch auf 104 € kommen. Diese durchschnittlich um 33 € höheren Zuweisungen der „größeren Städte“ stellen somit – bei einer ähnlich hohen Eigenfinanzierungsquote aus Steuern (Abbildung 62) – den im Finanzausgleich berücksichtigten Mehrbedarf an Geldmitteln gegenüber den „früh suburbanisierten Kommunen“ dar, über die das höhere Maß an zentralörtlicher Infrastruktur kaum zu finanzieren ist. Abbildung 65: Schlüsselzuweisungen in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam (in € je Ew.) 500 450 400

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

€ je Einwohner

350 300 250 200 150 100 50 0 größere gealt. dyn. dünn früh ökon. dünn Wohnorte Städte Kommunen Wachsbesied. suburb. starke besied. m. Besch. tumsorte KommunenKommunenKommunenKommunen abbau Region Hamburg

Quelle:


größere Städte


hochdyn. Wohnorte

256


Die durchweg zu beobachtenden Einschnitte bei der Höhe der Schlüsselzuweisungen in den Hamburger Clustern in den Jahren 1996/97 beruhen auf der niedersächsischen Regelung, im Rahmen der Finanzierung der deutschen Einheit die Verteilungsmasse im kommunalen Finanzausgleich abzusenken (Kapitel IV.2.2.3). Anders bei den ostdeutschen Kommunen: Dort haben die „größeren Städte“ und die „ökonomisch starken Kommunen“ sowohl die höchsten Steuereinnahmen je Einwohner als auch eine positivere Steuerdeckungsquote als die anderen brandenburgischen Gemeindetypen. Der kommunale Finanzausgleich in Brandenburg reagiert darauf, indem die Zuweisungen bei den „ökonomisch starken Kommunen“ in 2002 auf 63 % des Niveaus von 1997 zurückgefahren wurden, während das Cluster der „größeren Städte“ – ähnlich wie die anderen Gemeindetypen – in 2002 noch ein 83 %-iges Niveau gegenüber 1997 verzeichnen kann. Dieser nicht überproportionale Abfall der Schlüsselzuweisungen sowie deren hohes Niveau trotz Steuerstärke lässt den Schluss zu, dass die „größeren Städte“ im brandenburgischen Finanzausgleich für ihre zentralörtlichen Leistungen adäquater abgegolten werden als in den norddeutschen Flächenländern. Dies liegt in der Erhöhung des Hauptansatzes für Versorgungszentren begründet, die das brandenburgische Gemeindefinanzierungsgesetz ausdrücklich in die Bestimmungen zur Verteilung der Schlüsselzuweisungen aufgenommen hat (Kapitel V.3.2.2).

2.2.3


Die Investitionszuweisungen setzen sich zum einen aus pauschalen Zuweisungen im Rahmen des Finanzausgleichs und zum anderen aus zweckgebundenen Zuweisungen zusammen. Diese dienen v. a. der Umsetzung einmaliger kommunaler Investitionen und müssen i. d. R. um einen kommunalen Eigenanteil ergänzt werden. Der Pro-Kopf-Anteil an Investitionszuweisungen in der Region Hamburg lag bei den „früh suburbanisierten Kommunen“ mit 30 € im Jahr 2002 noch unter den Werten der „dünn besiedelten Kommunen“ (44 €) und der „größeren Städte“ (43 €). Die Raumtypen „dynamische Wachstumsorte“ (60 €) und „gealterte Kommunen“ (71 €) haben ein noch höheres Niveau an Investitionszuweisungen. Die geringen Zuweisungsvolumina insbesondere der „früh suburbanisierten Kommunen“ deuten darauf hin, dass dieser Gemeindetypus einerseits einen hohen Grad an Einnahmeautonomie erreicht, indem Investitionen aus eigenen Mitteln bestritten werden können, und andererseits ein nur geringer Bedarf an Investitionen besteht. Dies ist aus zwei Gründen nachvollziehbar: Erstens ist die Bevölkerungsdynamik dieses Clusters relativ gering, sodass nur wenige neue kommunale Investitionen notwendig sind und zweitens sind in diesen Städten und Gemeinden die Infrastrukturbedarfe überwiegend in den 1970er und 1980er Jahren getätigt worden, die Jahrzehnte mit der höchsten Bevölkerungsdynamik. Somit ergeben sich in jüngerer Zeit v. a. Erhaltungsinvestitionen, die ein geringeres quantitatives Ausmaß annehmen. Anders sieht es beispielsweise in dem Typ der „gealterten Kommunen“ aus. Diese hatten ihre höchste Bevölkerungsdynamik zwar auch in der Vergangenheit, aufgrund der abweichenden Bevölkerungszusammensetzung werden dort aber zunehmend höhere Investitionsbedarfe im Bereich altersgerechter Einrichtungen und Anpassungen der vorhandenen Infrastruktur notwendig. Dies hat wiederum höhere Zuweisungen zur Folge, sodass dieser Gemeindetypus im Zuge der demografischen Alterung der Gesellschaft eine Entwicklung antizipiert,

VI


257

die auch auf die anderen Gemeinden (in nächster Zeit v. a. auf die „früh suburbanisierten Kommunen“) zukommen wird. In den Städten und Gemeinden der Region Berlin-Potsdam liegen die Investitionszuweisungen von Bund und Land wesentlich höher, da hiermit noch der nachholende Investitionsbedarf als Aufbautransfer der deutschen Einheit befriedigt wird. So liegen die ProKopf-Werte im Jahr 2002 zwischen 175 € bei den „hochdynamischen Wohnorten“ und 243 € bei den „dünn besiedelten Kommunen“. Auffallend ist in Brandenburg, dass neben den „dünn besiedelten Kommunen“ nur noch die „ökonomisch starken Kommunen“ mit 221 € pro Kopf relativ hohe Investitionszuweisungen erhalten. Hieran spiegelt sich eine Landespolitik wider, die neben der Schließung der Infrastrukturlücke in den „dünn besiedelten Kommunen“ als periphere Regionsteile v. a. die „ökonomisch starken Kommunen“ als lokale Wachstumskerne prioritär fördert. Es wird deutlich, dass die brandenburgische Förderpolitik schon vor der offiziellen Verlautbarung zur Fokussierung der Landesmittel auf Förderschwerpunkte (STK BRB 2005a) diese Strategie verfolgt hat, zumindest innerhalb des in Brandenburg relativ finanzstarken Umlands von Berlin. Abbildung 66: Relative Entwicklung der Investitionszuweisungen von übergeordneter Ebene in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam seit 1997 110

100

1997 = 100

90

80

70

60

50 1997

1998

1999


Quelle:

2000

2001

2002



In Abbildung 66 ist die Entwicklung der Investitionszuweisungen in der relativen Betrachtung seit 1997 wiedergegeben. Es ist zu erkennen, dass die Investitionszuweisungen von Bund und Land für alle Gemeindetypen beider Regionen deutlich zurückgefahren wurden – im Jahr 2002 auf ein Niveau von 58 bis 91 % gegenüber 1997, wobei die Inflationsbereinigung bereits mit eingeflossen ist. Somit mussten diese Städte und Gemeinden reale Mindereinnahmen je Einwohner bei den Investitionszuweisungen hinnehmen, die zu dem

258


Rückgang der kommunalen Investitionstätigkeit beigetragen haben. Innerhalb der beiden Regionen gab es aber Verschiebungen in der Verteilungsstruktur der Mittel, sodass in Brandenburg die „dünn besiedelten Kommunen“ in 2002 noch 77 % ihres Anteils von 1997 verbuchen können und die „ökonomisch starken Kommunen“ mit immerhin 70 % noch deutlich mehr als die restlichen drei Gemeindetypen. Schlusslicht in Brandenburg sind die „größeren Städte“ und die „hochdynamischen Wohnorte“, denen in 2002 nur noch 58 % der Investitionszuweisungen von 1997 verblieben. Auch hieran zeigt sich die Prioritätensetzung des Landes Brandenburg einerseits zugunsten des Schließens der Infrastrukturlücke in den „dünn besiedelten Kommunen“ und andererseits zur vermehrten Investition in die ökonomischen Wachstumskerne. Bei den Hamburger Gemeindetypen konnten sowohl die „gealterten Kommunen“ (91 %) als auch die „dynamischen Wachstumsorte“ (76 %) ihr relativ hohes Niveau an Investitionszuweisungen in 2002 gegenüber 1997 halten. Darin spiegeln sich die Investitionsbedarfe einerseits für ältere Menschen in den „gealterten Kommunen“ und andererseits für Kinder und Familien in den „dynamischen Wachstumsorten“ wider. Die restlichen Hamburger Gemeindetypen sind alle auf ein Niveau von 60 bis 72 % gefallen.

2.2.4

Nettokreditaufnahme

Da es mittlerweile für viele Städte und Gemeinden eher die Regel denn die Ausnahme darstellt, dass die Ausgaben die Einnahmen übersteigen (Jungfer 2005: 23ff.), entsteht ein Finanzierungssaldo, die zumeist mit der Kreditaufnahme am Kapitalmarkt gedeckt wird. Gleichzeitig werden aber auch Darlehen zurückgeführt, die aus der Aufnahme von Schulden aus vergangenen Jahren entstanden sind. Ergebnis der Verrechnung von neuer Kreditaufnahme und der Tilgung von Darlehen ist die Nettokreditaufnahme (Tabelle 36). Diese ist i. d. R. positiv, d. h., die Neuverschuldung liegt höher als die Tilgung, sodass die Kreditaufnahme eine – wenn auch spezielle – Einnahmeform (Kapitel II.2.4) darstellt. Es ist zu erkennen, dass die norddeutschen Gemeindetypen im Durchschnitt der Jahre 2001 und 2002 neue Schulden in Höhe von 65 bis 77 € je Einwohner aufgenommen haben. Ausnahme bildet einzig der Typ der „gealterten Kommunen“, der im gleichen Zeitraum durchschnittlich 91 € neue Schulden je Einwohner gemacht hat. Im gleichen Zeitraum haben die Städte und Gemeinden aber auch alte Schulden in einer Größenordnung von 50 bis 62 € getilgt. Im Saldo ergibt sich damit ein durchschnittlicher Schuldenzuwachs für die Jahre 2000 bis 2002 von 6 bis 29 € je Einwohner. In der Region Berlin-Potsdam sind insgesamt höhere Werte zu erkennen. Dort haben die Gemeindetypen im Durchschnitt der Jahre 2001 und 2002 zwischen 43 und 93 € neue Schulden gemacht, und Tilgungszahlungen in Höhe von 45 bis 65 € geleistet. Im Resultat führt dies zu einer ähnlich hohen Nettoneuverschuldung der ostdeutschen Gemeinden wie bei den westdeutschen. Ausnahme bildet hierbei der Cluster der „ökonomisch starken Kommunen“, der durch seine gute Einnahmesituation eine negative Nettoneuverschuldung (Schuldenabbau) aufweisen konnte.

VI


Tabelle 36:

259

Schuldenaufnahme, Tilgung und Nettokreditaufnahme in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam Zweijahresmittel der Zweijahresmittel der Schuldenaufnahme am Tilgung in € je Ew. inländ. Kreditmarkt in € je Ew.

Zweijahresmittel der Nettokreditaufnahme in € je Ew.

1997/98

1997/98

2001/02

1997/98

2001/02

2001/02


115

68

94

62

20

6


42

91

31

62

10

29


95

65

71

50

23

15


84

77

66

55

19

23


83

67

47

53

36

14 -22

Region Berlin-Potsdam Cl. 1: ökon. starke Kommunen

108

43

80

65

28


111

93

65

65

46

28


78

66

49

45

29

21

Cl. 4: größere Städte Cl. 5: hochdyn. Wohnorte Quelle:

71

75

64

52

7

23

169

62

56

46

113

15

Eigene Berechnungen auf Grundlage von StatLA 2004 (Abweichungen durch Rundungen)

Eine durchweg höhere Neuverschuldung der östlichen im Vergleich zu den westlichen Ländern (Vesper 2004: 376) kann in dieser kommunalen Analyse nicht bestätigt werden. Auch ist nur bei einigen ostdeutschen Clustern anzunehmen, dass die Neuverschuldung v. a. zur Schließung der bestehenden Infrastrukturlücke mit kreditfinanzierten Kapitelgütern herangezogen wird („dünn besiedelte Kommunen“), während bei den „hochdynamischen Wohnorten“ zunehmende Infrastrukturanforderungen aufgrund des Bevölkerungswachstums zu erwarten sind. Dort wird die Finanzierung von Anlagekapital auch über Kredite ermöglicht, in der Annahme, dass auch künftige Generationen von den aktuell errichteten langlebigen Gütern profitieren und die Kosten somit nicht ausschließlich von der derzeitigen Generation getragen werden können. Dies ist ein grundsätzlich nachhaltiges Gebot. Aber gerade die „hochdynamischen Wohnorte“ verlassen sich jedoch auf künftige Einnahmeverbesserungen durch den Zuzug neuer Bewohner, um dann die Schulden zurückzuzahlen. Aufgrund der immer noch bestehenden Finanz- und Steuerschwäche der ostdeutschen Kommunen und der Überschätzung der Einnahmeeffekte von neuen Bewohnern auf die kommunale Finanzsituation (Gutsche 2004b) kann es insbesondere in diesem Cluster zu einer dauerhaften Verschiebung in Richtung kreditfinanzierter Güter kommen. Unter diesen Bedingungen besteht die Gefahr, dass sich die Städte und Gemeinden auf eine Schuldenfalle zu bewegen, sofern die originären Einnahmeverbesserungen zu optimistisch kalkuliert wurden, um den Tilgungsvereinbarungen entsprechend nachzukommen. Dies hat wiederum einen ansteigenden Anteil der Zinsausgaben an den Einnahmen zur Folge, die den finanziellen Handlungsspielraum der Kommunen einengen. Im Folgenden wird noch die Gesamtverschuldung der Städte und Gemeinden analysiert, die aber aufgrund der kommunalen Haushaltssystematik nicht in der Jahresrechnung ausgewiesen wird, da mit dem bisherigen kameralistischen System nur die Geldströme

260


festgehalten werden, die innerhalb eines Jahres eingenommen und ausgegeben werden. Daher muss für die Gesamtverschuldung auf Daten der statistischen Landesämter zurückgegriffen werden, die aber methodische Schwierigkeiten enthalten und es nicht erlauben, korrekte Werte für die untersuchten brandenburgischen Kommunen auszuweisen.69 Daher werden die Daten zur absoluten Schuldenhöhe der Gebietskörperschaften nur für die Region Hamburg abgebildet. Tabelle 37:

Gesamtverschuldung und Schuldentilgungsfähigkeit in den Gemeindetypen der Region Hamburg Gesamtverschuldung in € je Ew.

Gesamtsteuereinnahmen in € je Ew.

Schuldentilgungsfähigkeit

1997 bzw. 1998

1997 bzw. 1998

1997 bzw. 1998

2002

2002

2002


652

654

807

782

0,81

0,84


345

502

585

535

0,59

0,94


483

525

541

493

0,89

1,06


432

409

474

450

0,91

0,91


301

358

735

689

0,41

0,52

Quelle:

Eigene Berechnungen auf Grundlage von StatLA 2004 und StatLA 2005b (Abweichungen durch Rundungen)

In Tabelle 37 ist zu erkennen, dass die „größeren Städte“ in der Region Hamburg mit 654 € je Einwohner (2002) den absolut höchsten Schuldenstand aller Cluster aufweisen. Am günstigsten stellt sich die Situation bei dem Cluster „früh suburbanisierte Kommunen“ dar, die pro Kopf „nur“ mit 358 € verschuldet sind. Die anderen Cluster bewegen sich zwischen den beiden Extremwerten. Jedoch hat die absolute Schuldenhöhe allein keinen großen Erklärungsgehalt, trotz ihrer herausragenden Rolle in der politischen Diskussion. Eine „reiche“ Kommune kann sich eine höhere Verschuldung „leisten“, indem sie über ihre höheren eigenständigen Einnahmen eher in der Lage ist, höhere Beträge zu tilgen. Daher wird in der Tabelle auch noch die Schuldentilgungsfähigkeit ausgewiesen. Dies ist ein Indikator für die Fähigkeit, die durch die Kreditaufnahmen entstandenen Verbindlichkeiten aus eigenerwirtschafteten Mittelzuflüssen (in diesem Fall die Einnahmen aus den Gemeindesteuern) zurückzuzahlen. Da bei der Berechnung der Quote im Zähler die Gesamtschulden je Einwohner stehen und diese durch die Gesamtsteuereinnahmen je Einwohner dividiert werden, weisen niedrige Werte auf eine günstige Schuldensituation hin, da diese in Relation zu den selbstständig erwirtschafteten und eigenständig verfügbaren Mitteln 69

Für Brandenburg waren für das Jahr 2002 die Schuldenstände der Städte und Gemeinden nur in den neuen Gebietszuschnitten, die ab dem 26.10.2003 gelten, erhältlich. Die Gesamtverschuldung dieser veränderten Gebietseinheiten konnte nicht mehr auf den in dieser Analyse genutzten Gebietsstand (30.12.2002) zurückgerechnet werden. Für die Gemeinden in Schleswig-Holstein lag der Schuldenstand nur für das Jahr 1998 vor, in Niedersachsen nur für 1997. Um dennoch mit den Zahlen arbeiten zu können, wurden die Schuldenstände für die beiden Jahrgänge gleich gesetzt. Für die weiteren einbezogenen Indikatoren in Tabelle 37 (Einwohnerzahl, Gesamtsteuereinnahmen) wurden jeweils die Mittelwerte aus den Jahren 1997 und 1998 verwendet.

VI


261

gering sind. Ein Wert von unter eins besagt, dass die gesamte Verschuldung theoretisch in einem Jahr aus den Einnahmen der Gemeindesteuern abgezahlt werden könnte, bei einem Wert über eins übersteigt die Gesamtverschuldung die Höhe der Steuereinnahmen der Gemeinden. Es lässt sich feststellen, dass die „früh suburbanisierten Kommunen“ die bei weitem beste Schuldentilgungsfähigkeit aufweisen, d. h., der bereits identifizierten relativ geringen Gesamtverschuldung stehen hohe Eigeneinnahmen gegenüber. Durch ihre hohe Steuereinnahmekraft hat auch der Cluster der „größeren Städte“ noch eine relativ gute Schuldentilgungsfähigkeit. Der ungünstigste Wert ist für die „dynamischen Wachstumsorte“ festzustellen, bei denen als einziger Cluster ein Wert von über eins festzustellen ist. In diesem Cluster ist ein ähnlicher Zusammenhang wie im Cluster „hochdynamische Wohnorte“ der Region Berlin-Potsdam wirksam, zumal beide Cluster diejenigen mit den höchsten Bevölkerungszuwächsen sind: Die Bevölkerungszunahme erfordert zunehmende Investitionen in Infrastrukturen, die aufgrund des Investitionsumfangs nur über Kredite zu finanzieren sind. Sofern die Einnahmeeffekte der Zugezogenen zu optimistisch beurteilt werden bzw. sich erst nach mehreren Jahren einstellen wie bei der Einkommensteuer, verbleiben bei den Kommunen vielfach hohe Schulden. Eine Orientierung an einer kommunalpolitischen Wachstumsstrategie kann somit für die öffentliche Hand teuer werden, indem die zusätzlich entstehenden Ausgabenbedarfe oft nicht angemessen berücksichtigt werden. Tabelle 38:

Gesamtverschuldung und Schuldentilgungsfähigkeit der Gemeinden und Gemeindeverbände der bundesdeutschen Flächenländer 2002 Gesamtverschuldung in Gesamtsteuereinnah€ je Ew. 2002 men in € je Ew. 2002

Schuldentilgungsfähigkeit 2002

Schleswig-Holstein

825

578

1,43

Niedersachsen

997

597

1,67

Nordrhein-Westfalen

1.558

718

2,17

Hessen

1.366

800

1,71

Rheinland-Pfalz

1.111

567

1,96

657

731

0,90

1.179

700

1,69

Baden-Württemberg Bayern Saarland

874

503

1,74

Brandenburg

695

312

2,22


1.215

261

4,65

Sachsen

1.336

310

4,31

Sachsen-Anhalt

1.301

302

4,31

1.257

269

4,67

Thüringen Quelle:

Eigene Berechnungen auf Grundlage von StatBA 2004c und StatBA 2004d (Abweichungen durch Rundungen)

Die dennoch insgesamt günstige Schuldentilgungsfähigkeit auch der am stärksten belasteten Cluster in der Region Hamburg zeigt die Tabelle 38, in der die länderspezifische Schuldentilgungsfähigkeit der kommunalen Ebene abzulesen ist. Bei einem Durchschnittswert von 1,43 für die Kommunen Schleswig-Holsteins bzw. 1,67 in Niedersachsen stehen die untersuchten Cluster sehr günstig dar, da dieser landesweite Wert von keinem der

262


Hamburger Cluster auch nur annähernd erreicht wird. Damit zeigt auch dieser Indikator wieder einmal die relativ günstige Finanzlage suburbaner Gemeinden. Die Kommunen der beiden norddeutschen Länder positionieren sich mit ihren Werten zur Schuldentilgungsfähigkeit gut in einem Vergleich mit den anderen Flächenländern in der Bundesrepublik und liegen damit hinter Baden-Württemberg auf den zweiten und dritten Plätzen. Das ansonsten auch bei den kommunalen Finanzen häufig festzustellende Süd-Nord-Gefälle (Pohlan/ Wixforth 2005) kann mithilfe dieses Indikators nicht bestätigt werden. Die niedrige Verschuldung der kommunalen Ebene in Brandenburg wird auch in anderen Untersuchungen bestätigt (Vesper 2006: 37f.), jedoch weist der Autor einschränkend darauf hin, dass es sich bei den Daten des Statistischen Bundesamtes lediglich um die Kreditmarktschulden im weiteren Sinne handelt, worin die kurzfristigen Kassenverstärkungskredite nicht enthalten sind. Obwohl solche Kassenkredite nur zur Überbrückung von kurzfristigen Liquiditätsengpässen dienen, sind sie in der Vergangenheit verstärkt zur dauerhaften Finanzierung von Verwaltungshaushalten in Anspruch genommen worden (Kapitel II.2.4). Die Verschuldung über diese Kreditart war in den Brandenburger Kommunen jedoch doppelt so hoch (89 € je Einwohner im Jahr 2002, aber bereits 220 € in 2004) wie im ostdeutschen Durchschnitt (ibd.: 119).

3


In Anlehnung an Kapitel V werden in den folgenden Analysen die Personalausgaben, die Ausgaben für den laufenden Sachaufwand und die Bauinvestition untersucht. Ferner werden noch die sozialen Leistungen und die Ausgaben für Zinsen und Tilgung analysiert. Abbildung 67: Personalausgaben in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam (in € je Ew.) 700

600 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

€ je Einwohner

500

400

300

200

100

0 größere gealt. dyn. dünn früh ökon. dünn Wohnorte Städte Kommunen Wachsbesied. suburb. starke besied. m. Besch. tumsorte KommunenKommunen KommunenKommunen abbau Region Hamburg

Quelle:


größere Städte


hochdyn. Wohnorte

VI


3.1

263

Personalausgaben

Zu den Personalausgaben zählen insbesondere die Dienst- und Versorgungsbezüge der kommunalen Beschäftigten und die Arbeitgeberanteile zur Sozialversicherung. Darüber hinaus sind darin die Beiträge zu den Versorgungskassen und die Pensionsrückstellungen für Beamte sowie sonstige Personalnebenkosten enthalten. Die Abbildung 67 zeigt, dass die Personalausgaben in den ostdeutschen Kommunen in der Vergangenheit höher lagen als in den westdeutschen und in Brandenburg das Bestreben der Kommunen zu erkennen ist, ihre Haushalte über den Personalabbau zu konsolidieren – mit den entsprechend negativen Konsequenzen für den lokalen Arbeitsmarkt. So sind die Personalausgaben in den Städten und Gemeinden um Berlin im Jahr 2002 auf ein Niveau gefallen, das nur noch 83 bis 87 % der Ausgabenhöhe aus dem Jahr 1997 erreicht. In Norddeutschland liegt das Niveau bei 97 bis 103 %, sodass einige Umlandtypen ihre ProKopf-Ausgaben für Personal sogar noch leicht ausweiten konnten. Siedlungsstrukturelle und zentralörtliche Gegebenheiten scheinen in Brandenburg keinen Einfluss auf die Höhe der Personalkosten zu nehmen – im Gegensatz zu den Umlandtypen um Hamburg. Dieser Befund hat sich bereits bei der kartografischen Darstellung angedeutet (Kapitel V.4.1). Auch die im vorangegangenen Kapitel getroffenen Aussagen, dass v. a. die „größeren Städte“ überproportionale Personalbedarfe haben (Zimmermann/Hardt/Postlep 1987: 343), lässt sich an Abbildung 67 sehr deutlich belegen. Abbildung 68: Personalausgabenquote in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam (in Prozent) 26

24

in Prozent

22

20

18

16

14 1990

1991

1992

1993

1994

1995


Quelle:

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002



Trotz aller bisherigen Einsparbemühungen machen die Personalausgaben durchschnittlich etwa ein Sechstel bis ein Viertel der gesamten kommunalen Ausgaben des Jahres 2002 aus

264


(16,8 bis 24,6 % in den zehn untersuchten Clustern). Dies zeigt Abbildung 68. Die Personalausgabenquote liegt in den ostdeutschen Kommunen durchschnittlich immer noch höher als in den westdeutschen. Bei der relativen Quotenbetrachtung zeigt sich kein so deutliches Absenken wie in der absoluten Betrachtung der Pro-Kopf-Werte. Dies hängt damit zusammen, dass die Gesamtausgaben der Kommunen in Brandenburg seit 1997 deutlich rückläufig waren, sodass sich die Konsolidierungsbemühungen auch auf andere Ausgabearten erstreckten. Somit bleibt die Personalausgabenquote relativ unverändert. 3.2


Diese Ausgabenposition beinhaltet z. B. die Aufwendungen für die Unterhaltung von Grundstücken und baulichen Anlagen, für die Instandhaltung von Straßen, Wegen, Parkplätzen und Verkehrssicherungsanlagen sowie Heizkosten, Unterhaltung von Kraftfahrzeugen und Bürobedarf. Beim laufenden Sachaufwand ergeben sich nur marginale Unterschiede zwischen den einzelnen Gemeindetypen, die viel geringer ausfallen als bei den Personalkosten. Für das Jahr 2002 liegen die Pro-Kopf-Ausgaben im Hamburger Umland in einer Spanne von 325 bis 395 €, in der Region Berlin-Potsdam liegen die Cluster in einer ähnlichen Größenspanne von 344 bis 402 €. Auf eine Abbildung des Niveaus der Ausgaben für den laufenden Sachaufwand wird daher verzichtet. Abbildung 69: Relative Entwicklung der Ausgaben für das gegenwärtige Leistungsangebot (Personal- und Sachaufwand) in den Umlandkommunen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam seit 1997 105

1997 = 100

100

95

90

85

80 1997

Quelle:

1998

1999

2000

2001

Region HH: Personalausgaben

Region HH: Ausgaben f. lauf. Sachaufwand

Region B-P: Personalausgaben

Region B-P: Ausgaben f. lauf. Sachaufwand

2002


Zusammen mit den Personalausgaben stellen die Ausgaben für den laufenden Sachaufwand das gegenwärtige Leistungsangebot einer Kommune dar, im Gegensatz zu den Investitionen

VI


265

als zukunftsorientiertes Angebot und den Sozialausgaben als vorwiegend gesetzlich fixierte Transferleistungen. Insbesondere bei angespannten Haushaltslagen verfolgen die Kommunen die Strategie, neben dem investiven Bereich auch im gegenwärtigen Angebot der kommunalen Leistungserstellung Einspareffekte zu realisieren, indem die Pro-KopfAufwendungen für beide Ausgabearten reduziert werden (Pohlan/Wixforth 2005: 40; Junkernheinrich/Micosatt 2003: 98). Eine solche Entlastungstendenz kann aber für die Umlandkommunen in den beiden Regionen nur bei den Personalausgaben der ostdeutschen Kommunen festgestellt werden (Abbildung 69), die wiederum zu einem Großteil auf historisch bedingte Personalüberkapazitäten infolge des „DDR-Erbes“ zurückzuführen sind. Beim laufenden Sachaufwand wird selbst in Brandenburg mit den weitaus größeren kommunalen Einnahmedefiziten als in Schleswig-Holstein oder Niedersachsen im Jahr 2002 noch ein Ausgabenniveau von 97 % erreicht, bezogen auf das Basisjahr 1997. Für die Hamburger Umlandkommunen können nur sehr marginale Einschränkungen des gegenwärtigen Leistungsangebots festgestellt werden. Dies lässt den Rückschluss zu, dass die suburbanen Gemeinden in ihrer Gesamtheit eine relativ komfortable Finanzausstattung aufweisen, die (noch) keine allzu großen Einschnitte in das gegenwärtige kommunale Leistungsangebot erforderlich machen, da zumindest der Sachaufwand nicht überwiegend aus laufenden Verpflichtungen besteht.

3.3


Bei den investiven Ausgaben ist schon mehrfach deren Reduzierung angesprochen worden. Auch wurde schon darauf hingewiesen, dass ein solches Verhalten des Einschränkens der Investitionstätigkeit zur Konsolidierung der Haushalte sinnvoll sein mag, für die wirtschaftliche Entwicklung ist diese Entwicklung jedoch dramatisch, da weiterhin noch über 60 % aller öffentlichen Investitionen von der kommunalen Ebene bestritten werden (Deubel 2006: 1). Somit werden durch Kürzungen in diesem Bereich die Möglichkeiten für eine wirtschaftlich aufholende Entwicklung in den östlichen Ländern eingeschränkt und ein Rückgang der kommunalen Investitionstätigkeit wirkt sich auch nachteilig auf die Nachfrage am Arbeitsmarkt aus. Als neuer besorgniserregender Aspekt beim Rückgang der kommunalen Sachinvestitionen kommt hinzu, dass diese seit 2004 sogar niedriger als die Abschreibungen sind, sodass es zu einer „schleichenden Auszehrung der öffentlichen Infrastruktur“ (ibd.) kommt. Für die analysierten Umlandtypen lässt sich der erste Befund ebenfalls bestätigen, wie Abbildung 70 zeigt. In der Region Hamburg sind insbesondere in der Zeit ab 1998 deutlich niedrigere Pro-Kopf-Ausgaben als zu Beginn der 1990er Jahre festzustellen. Sowohl die Analysen zu den Gemeindesteuern als auch zu den Schlüsselzuweisungen haben gezeigt, dass diese beiden Einnahmearten mit einer hohen Einnahmeautonomie in der realen, d. h. inflationsbereinigten Betrachtung zu Beginn der 1990er Jahre pro Kopf höher lagen als in der zweiten Hälfte des Untersuchungszeitraums. Dadurch lässt sich die höhere Investitionsbereitschaft der Kommunen zu Beginn des Zeitraums erklären, da mehr Geldmittel vakant waren. Neben Sparzwängen sind langfristige Investitionen in Zeiten angespannter Haushaltslagen kommunalpolitisch auch schwerer durchsetzbar, sodass auch politische Aspekte den Rückgang der Investitionen mit erklären können. Bei den Hamburger Gemeindetypen ist weitgehend ein zyklisches Ausgabeverhalten festzustellen, da die Investitionsausgaben

266


auf die Konjunkturentwicklungen und damit verbundenen Ergiebigkeiten der originären Einnahmen (Steuern, Schlüsselzuweisungen) reagieren. Einzig die „gealterten Kommunen“ verhalten sich zu einem gewissen Grad antizyklisch, allerdings setzt sich dieser Cluster aus nur vier Kommunen zusammen. Kommunalpolitische Entscheidungen einzelner Gemeinden können hierbei ein großes Gewicht erhalten und Rückfragen haben ergeben, dass zumindest zwei der vier Kommunen erhebliche Investitionen in der schulischen Infrastruktur vorgenommen haben. Jedoch lässt sich für die beiden Cluster „dynamische Wachstumsorte“ und „dünn besiedelte Kommunen“ insgesamt ein deutlich höheres Investitionsniveau feststellen, als dies bei den anderen Hamburger Clustern der Fall ist. Da es sich bei diesen Gemeindetypen um diejenigen mit der höchsten Bevölkerungsdynamik handelt, belegt auch dieser Indikator, dass das kommunale Wachstum zu Infrastrukturfolgekosten führt, für die die Kommune aufzukommen hat. Abbildung 70: Bauinvestitionen in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam (in € je Ew.) 600

500 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

€ je Einwohner

400

300

200

100

0 größere gealt. dyn. dünn früh ökon. dünn Wohnorte Städte Kommunen Wachsbesied. suburb. starke besied. m. Besch. tumsorte KommunenKommunenKommunenKommunen abbau Region Hamburg

Quelle:

größere Städte

hochdyn. Wohnorte



Ein ähnlicher Zusammenhang ist auch bei den Clustern in der Region Berlin-Potsdam festzustellen: Diese wachsen in ihrer Bevölkerungszahl insgesamt dynamischer, sodass dort die Bauinvestitionsausgaben deutlich höher liegen. Insbesondere die Jahre 1997/98 werden durch besonders hohe Bauinvestitionen gekennzeichnet, die Jahre, die auch die höchste Suburbanisierungsdynamik seit der deutschen Einheit aufgewiesen haben. Dies zeigt auch die relative Entwicklung der Bevölkerung in den Städten und Gemeinden der BerlinPotsdamer Cluster (Abbildung 54), die in diesen Jahren die stärksten Steigerungen der Verläufe aufweist. Überlagert wird dieser Zusammenhang jedoch von immer noch höheren investiven Aufwendungen zur Modernisierung der Infrastruktur und zum Abbau der Infrastrukturlücke, wobei die beiden Ausgaben erhöhenden Aspekte nicht exakt zu isolieren sind.

VI


267

Der Rückgang der Investitionstätigkeit lässt sich auch anhand der Abbildung 71 erkennen, die den Anteil der Bauinvestitionen an den Gesamtausgaben wiedergibt. Während der Ausgabenanteil der Bauinvestitionen in Brandenburg im Jahr 1997 bei 17 bis 21 % lag, ist dieser bis zum Jahr 2002 auf 14 bis 17 % gefallen. Für die Region Hamburg bestätigen sich nochmals die höhere Bauinvestitionsausgabenquote der beiden am stärksten wachsenden Cluster und auch der abnehmende Stellenwert der Bauinvestitionen an den Ausgaben. Abbildung 71: Bauinvestitionsausgabenquote in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam (in Prozent) 25

in Prozent

20

15

10

5 1990

1991

1992

1993

1994

1995


Quelle:

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002



Da auch die Gesamtausgaben im Analysezeitraum rückläufig waren, beweist der dennoch festzustellende Abfall der Bauinvestitionsausgabenquote die überproportionalen Kürzungen im investiven Bereich. Das Bestreben der kommunalen Haushalte – und insbesondere der kommunalen Haushalte mit dem Großteil der volkswirtschaftlichen Investitionstätigkeit – auf Einnahmerückgänge mit Ausgabenkürzungen zu reagieren, ist aus Sicht des Einzelsubjekts nachvollziehbar, führt volkswirtschaftlich aber zu einem Teufelskreis: „Der Versuch, über Ausgabekürzungen die öffentlichen Haushalte zu konsolidieren, belastete die konjunkturelle Erholung, wodurch wiederum die Haushaltskonsolidierung erschwert wurde; zudem konterkarierten die Ausgabekürzungen die expansiven Wirkungen der Steuerentlastungen.“ (Vesper 2006: 15)

3.4

Soziale Leistungen

Die sozialen Leistungen setzen sich nach der verwendeten kommunalen Haushaltssystematik vorwiegend aus Transferleistungen zusammen. Dazu gehören neben der Sozialhilfe nach

268


dem Bundessozialhilfegesetz (BSHG) die Jugendhilfe, die Leistungen an Kriegsopfer und die Hilfen an Asylbewerber. Die Kommunen werden hier als Durchführungs- und Finanzierungsträger für die ihnen von Bund bzw. Land zugewiesenen Aufgaben tätig. Innerhalb der sozialen Leistungen stellt die Sozialhilfe die mit Abstand größte Position dar, die sich wiederum in „Hilfen zum Lebensunterhalt“ (i. d. R. an Personen „außerhalb von Einrichtungen“ gezahlt) und „Hilfen in besonderen Lebenslagen“ (i. d. R. an Personen „innerhalb von Einrichtungen“ gezahlt) untergliedert. Abbildung 72 zeigt die Ausgaben für soziale Leistungen in den Gemeindetypen. Das Niveau der Ausgaben liegt in beiden Regionen mittlerweile scheinbar fast auf gleicher Höhe. Durch abweichende Finanzierungsmodalitäten der Sozialhilfe in Schleswig-Holstein (Kapitel VIII.3) werden die Werte jedoch verzerrt, sodass interregionale Aussagen nicht angestellt werden können. Abbildung 72: Soziale Leistungen in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam (in € je Ew.) 400 350 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

€ je Einwohner

300 250 200 150 100 50 0 dünn größere gealt. dyn. früh ökon. dünn Wohnorte besied. Städte Kommunen Wachssuburb. starke besied. m. Besch. tumsorte KommunenKommunenKommunenKommunen abbau Region Hamburg

Quelle:

größere Städte

hochdyn. Wohnorte



Intraregional ist die stärkere Belastung der größeren Städte und Oberzentren mit Sozialausgaben schon häufig festgestellt worden. So sind für die kreisfreien und größeren Städte i. d. R. ein höherer Ausländeranteil, eine höhere Arbeitslosenquote und eine höhere Dichte an Alleinerziehenden festzustellen. Diese Personengruppen sind überproportional häufig auf Sozialleistungen angewiesen (StatBA 2003a: 9ff.). Auch ist zu beobachten, dass sich in den größeren Städten die „Verlierer“ der wirtschaftlichen Entwicklung und des damit verbundenen Strukturwandels sammeln (Läpple 2004b), sodass die soziale Konzentration der Benachteiligten dort zu höheren Sozialausgaben führt. Eine großzügigere Hilfegewährung kann als Ursache der höheren Ausgaben in den Großstädten nicht angenommen werden (Junkernheinrich/Micosatt 2003: 152). Im Gegenzug wird davon ausgegangen, dass Personen, die auf Transferleistungen angewiesen sind, nicht als Suburbaniten in Erschei-

VI


269

nung treten, obwohl die Personengruppen, die ins Umland abwandern, sich zunehmend ausdifferenzieren (Aring/Herfert 2001). Auch der höhere Anteil an Eigenheimbesitzern im Umland kann mit dazu beitragen, dass die Unterbringung pflegebedürftiger Familienangehöriger weniger in einer kostenintensiven Heimunterbringung als im familiären Umfeld gesucht wird (Junkernheinrich/Micosatt 2003: 152). Diese zumeist nur für die administrative Untersuchungsebene der Kreise festgestellten Befunde spiegeln sich auch in Abbildung 72 mit ihren kommunalen Gebietstypen wider. In Brandenburg haben die „größeren Städte“ mit Pro-Kopf-Ausgaben in Höhe von 331 € im Jahr 2002 deutlich höhere Aufwendungen zu tätigen als der nachfolgende Cluster der „ökonomisch starken Kommunen“ (273 €). In der Region Hamburg haben die „größeren Städte“ ebenfalls die höchsten Sozialausgaben pro Einwohner (2002: 312 €). Die niedrigsten Sozialkosten hat der Cluster „dynamische Wachstumsorte“ (240 €). Die oben genannten Befunde und Annahmen zu interregional unterschiedlichen Belastungen der Gebietskörperschaften mit sozialen Leistungen bestätigen sich auch kleinräumig, indem die größeren Städte innerhalb des suburbanen Raums wiederum höhere soziale Belastungen zu finanzieren haben als die restlichen Kommunen in Suburbia.

3.5

Ausgaben für Zinsen und Tilgung

Die Zinsausgaben sind der Indikator für nicht gedeckte Finanzbedarfe aus vergangenen Jahren, mit denen v. a. Kredite für Investitionen finanziert werden. Ferner deutet eine starke Betätigung auf dem Kreditmarkt auf geringe finanzpolitische Handlungsspielräume hin, die durch Kassenkredite ausgeglichen werden müssen. Die Tilgung hingegen bezeichnet die Rückführung der Kredite. In der Region Hamburg (Abbildung 73) haben die „größeren Städte“ eindeutig die höchsten Zinslasten zu tragen. Diese lagen im Jahr 2002 bei 48 € je Einwohner. Damit liegt jedoch dieser am höchsten mit Zinszahlungen belastete westdeutsche Cluster noch deutlich unter dem westdeutschen Bundesdurchschnitt der Gemeinden von 68 € (eigene Berechnungen nach DStGB 2005: 34). Der Grund für die suburban hohen Zinsausgaben der „größeren Städte“ dürfte v. a. das höhere Ausgabenniveau dieser Gebietskörperschaften sein. Andererseits zeichnet sich dieser Cluster auch durch relativ hohe Einnahmen aus, sodass die kommunale Schuldendienstfähigkeit trotz der absolut höchsten Zinsverpflichtungen zu relativieren ist. Die Werte der anderen Cluster bewegen sich für das Jahr 2002 auf ProKopf-Werte zwischen 31 und 42 €. In der Region um Berlin und Potsdam zeichnen sich die Cluster durch relativ einheitlich hohe Zinsverpflichtungen aus. Diese liegen pro Kopf bei 25 bis 31 € im Jahr 2002. Damit liegen die Werte – ähnlich wie in der Region Hamburg – noch deutlich unter dem Durchschnittswert der Ostländer von 59 € im Jahr 2002 (eigene Berechnungen nach DStGB 2005: 34). Dieser Befund korrespondiert auch mit den Ergebnissen in Kapitel VI.2.2.4, die insgesamt ein relativ niedriges Kreditmarktschuldenniveau der brandenburgischen Kommunen – bezogen auf Ostdeutschland – gezeigt haben.

270


Abbildung 73: Zinsausgaben in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und BerlinPotsdam (in € je Ew.) 70

60 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

€ je Einwohner

50

40

30

20

10

0 größere Städte

gealt. dyn. dünn früh ökon. dünn Wohnorte Kommunen Wachsbesied. suburb. starke besied. m. Besch. tumsorte Kommunen Kommunen Kommunen Kommunen abbau Region Hamburg

Quelle:

größere Städte

hochdyn. Wohnorte



Bemerkenswert ist jedoch, dass nur zwölf Jahre nach der Wiedervereinigung die Zinszahlungen der untersuchten Städte und Gemeinden in den östlichen Ländern – und damit auch die kommunalen Schuldenstände – ein ähnlich hohes Niveau erreicht haben wie die suburbanen Kommunen von vergleichbaren westdeutschen Gebietskategorien. Dies belegt die hohe Geschwindigkeit der Schuldaufnahme der ostdeutschen Kommunen, die aber eher auf absurden Einschätzungen der Bundesregierung zu Beginn der 1990er Jahre denn auf kommunale Verantwortungslosigkeit zurückzuführen sind. „Die Unterfinanzierung der neuen Länder in den ersten Jahren nach der Wiedervereinigung wurde damals von der Politik (insbesondere von den alten Ländern und dem Bund) bewusst in Kauf genommen, wobei die Vermeidung zu großer finanzieller Belastungen des Bundes und der Westländer sicherlich ein zentrales Motiv war. ‚Begründet’ wurde dieser Unterfinanzierung damit, dass die neuen Länder 1991 mit einem Schuldenstand von nahezu Null starteten, während die alten Länder Ende 1990 Pro-Kopf-Schulden von durchschnittlich ca. 6.680 DM hatten. Hieraus wurde ein erhebliches Kreditfinanzierungspotenzial der neuen Länder abgeleitet, aus dem die neuen Länder bis zum Jahr 1994 schöpfen sollten. Ferner wurde von der damaligen Bundesregierung die Einschätzung verbreitet, dass der Aufholprozess im Osten Deutschlands in wenigen Jahren abgeschlossen sei und es dann den neuen Ländern möglich sein werde, den Schuldenstand weitgehend aus eigener Kraft zu finanzieren.“ (Seitz 2001: 111f.)

Bei hohen Finanzierungsdefiziten der ostdeutschen Länder und Kommunen zu Beginn der 1990er Jahre wundert es daher nicht, dass die dortigen Gebietskörperschaften schon nach wenigen Jahren das Niveau der Pro-Kopf-Verschuldung der Westländer erreicht hatten. Die Untersuchung von Bizer/Scholl bestätigt diese Verschuldungsproblematik, da sich die Zinsausgaben der kreisangehörigen Gemeinden in Brandenburg von 1992 bis 1995 mehr als verdoppelt haben (1998: 142). Unter diesen politisch in Kauf genommenen finanziellen

VI


271

Belastungen leiden die ostdeutschen Kommunen noch heute, ohne dass sich ihre Einnahmekraft seitdem entscheidend verbessert hätte. Die überschätzte Dynamik des Aufholprozesses der Ostländer ermöglicht es ihnen immer noch nicht, den Schuldenstand aus eigener Kraft abzutragen. Dies gilt selbst für das Umland der Hauptstadt als einen der dynamischsten Räume in Ostdeutschland. Über den Zeitverlauf betrachtet haben die Kommunen in beiden Regionen ihre Zinsbelastungen senken können. Angepasst an die Preisentwicklung haben nur zwei der zehn Cluster im Jahr 2002 real höhere Zinslasten zu tragen als noch 1997. Hieran zeigen sich die Konsolidierungsbemühungen der Gemeinden, die auch durch die Entwicklung einen niedrigen Zinsniveaus unterstützt wurden. Dieses niedrige Niveau hatte auch zur Folge, dass die Kommunen in erheblichem Umfang auf Umschuldungen zurückgegriffen haben, wobei hochverzinsliche Altschulden über die Aufnahme von niedriger verzinslichen neuen Krediten abgetragen wurden. Abbildung 74: Schuldendienstbelastungsquote in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam (in Prozent) 18

16

in Prozent

14

12

10

8

6 1990

1991

1992

1993

1994

1995


Quelle:

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002



Neben den jährlichen Zinszahlungen wird im Folgenden noch auf die Schuldendienstbelastungsquote (Abbildung 74) näher eingegangen, die den Anteil der allgemeinen Deckungsmittel, die den Kommunen ohne Zweckbindung zur freien Verfügung stehen (Steuereinnahmen und nicht zweckgebundene Zuweisungen) in Beziehung zu den Zinszahlungen und Tilgungsverpflichtungen setzt (Kevenhörster 2004: 28). Dieser Indikator hat z. B. gegenüber der Zinssteuerquote den Vorteil, dass mit den Zinsen und der Tilgung beide Arten der Finanzbelastungen, die durch die Kreditaufnahme entstehen, in einem Indikator vereint werden. Auch werden die allgemeinen Deckungsmittel zur Quotenbildung als sinnvoller erachtet als allein die Steuereinnahmen, da damit die strukturellen Benachteiligungen der

272


Kommunen in den östlichen Ländern aufgrund ihrer Steuereinnahmeschwäche minimiert werden. Da Steuereinnahmen und Zuweisungen sich gegenseitig ergänzen, wird auf die Schuldendienstbelastungsquote aller Kommunen zurückgegriffen, d. h. die Extremkommunen aus Abbildung 56 sind bei dieser Quote mitberücksichtigt. Der Verlauf der Quote zeigt bei den Clustern der Region Hamburg eine deutliche Zweiteilung: Während die „gealterten“ und „früh suburbanisierten Kommunen“ eine Quote zwischen 7 und 10 % aufweisen, liegen die Werte der anderen drei norddeutschen Cluster zwischen 11 und 16 %. Die „gealterten Kommunen“ haben in den beiden letzten Beobachtungsjahren einen deutlichen Anstieg der Quote zu verzeichnen, was auf eine deutliche Zunahme der Tilgungszahlungen zurückzuführen ist (Abbildung 74). Auch die gesteigerte Investitionstätigkeit und die damit verbundene Kreditaufnahme tragen zum Anstieg der Quote bei. Mit einem im Zeitverlauf durchschnittlichen Wert der drei Cluster „größere Städte“, „dynamische Wachstumsorte“ und „dünn besiedelte Kommunen“ von etwa 13 % liegen diese Gemeindetypen damit deutlich unter dem bundesdeutschen Durchschnitt der Westländer von 18,8 % (eigene Berechnungen nach StatBA 2004c). Der kurzfristige Anstieg in den Jahren 1997 und 1998 ist mit geringeren Steuereinnahmen als in den Vorjahren und einem niedrigen Schlüsselzuweisungsniveau in Niedersachsen zu erklären, sodass die Kommunen zur Liquiditätssicherung auf eine verstärkte Verschuldung und damit auch Schuldenzahlungen angewiesen waren. Die insgesamt günstigere Verschuldungssituation der Städte und Gemeinden der Umlandcluster bestätigt sich somit auch für die aus der Verschuldung erwachsenden langfristigen finanziellen Belastungen. Die „dynamischen Wachstumsorte“ zeichnen sich deutlich durch eine hohe Belastungsquote aus. Im Gegensatz zu den beiden anderen Clustern mit durchgängig hohen Quoten in der Region Hamburg sind es bei den „dynamischen Wachstumsorten“ in erster Linie keine strukturellen Benachteiligungen (höhere Ausgaben bzw. geringe Steuereinnahmekraft), die zu den hohen Werten der Schuldendienstbelastungsquote führen. Diese Kommunen treten in infrastrukturelle Vorleistungen für Neuansiedlungen und verschulden sich entsprechend hoch. Das künftig erwartete Kreditfinanzierungspotenzial soll entsprechend durch den Zuzug von einkommensstarken Neubürgern und Unternehmen erwirtschaftet werden. In der Region Berlin-Potsdam liegt die Belastungsquote zwischen 7 und 13 % und damit auch dort sehr deutlich unter dem Durchschnittswert der östlichen Länder (2002: 19,8 %) (eigene Berechnungen nach StatBA 2004c). Als einheitlich strukturierendes Element in allen Clustern ist eine niedrigere Quote in den beiden Jahren 1999 und 2000 festzustellen, die sich auf niedrigere Schlüsselzuweisungen als in den Vor- und Folgejahren (Kapitel VI.2.2.2) und niedrige Tilgungen zurückführen lassen. Durch die vielfach noch bestehenden Infrastrukturdefizite und die damit verbundene Kreditaufnahme für Investitionen lassen sich clustertypische Niveauunterschiede (bislang) kaum identifizieren.

4

Zusammenfassung

Die im ersten Abschnitt dieses Kapitels hergeleiteten kommunalen Gemeindetypen unterscheiden sich nicht nur signifikant nach den der Typisierung zugrunde liegenden sozioökonomischen, demografischen und raumstrukturellen Struktur- und Entwicklungsindikatoren. Auch die Struktur und Entwicklung verschiedener Positionen der Kommunal-

VI


273

haushalte weisen deutlich unterscheidbare Ausprägungen zwischen den jeweils fünf Clustern der beiden Stadtregionen von Hamburg und Berlin-Potsdam auf. Für die gemeindlichen Steuereinnahmen lassen sich folgende Ergebnisse zusammenfassen: Die Gewerbesteuer dominiert in beiden Regionen jeweils zwei Cluster besonders stark, in denen die Pro-Kopf-Werte der Einnahmen deutlich über den Vergleichswerten der anderen Cluster liegen. Jedoch relativiert sich das Bild, wenn die identifizierten Extremkommunen mit exorbitant hohen Gewerbesteuereinnahmen ausgeschlossen werden. Während die unterschiedlichen Niveaus zwischen den Kommunaltypen in der Region Hamburg bestehen bleiben, kommt es in der Region Berlin-Potsdam zu einer starken Angleichung. Dies zeigt, dass das relativ hohe Gewerbesteueraufkommen im brandenburgischen Umland von wenigen Großbetrieben in wenigen Kommunen bestimmt wird, während sich im Hamburger Umland regionale Beschäftigtenzentren im ersten suburbanen Ring festigen konnten, für die die wirtschaftsbezogene Steuer durchweg eine große Rolle spielt. Dennoch ist die Gewerbesteuer für die Kommunen eine extrem konjunkturanfällige Einnahmeart, was insbesondere für die Kommunen in der Region Berlin mit einer schmalen Grundlage an Steuerpflichtigen zu starken Schwankungen führt, die keine Grundlage für eine verlässliche Finanzplanung darstellen. Von der Grundsteuer B können alle betrachteten Gemeindecluster profitieren, einerseits über Hebesatzanspannungen der Gemeinden und andererseits über die zusätzliche Inanspruchnahme von Siedlungsfläche, die in allen Typen des suburbanen Umlands stattfindet. Der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer hat in den betrachteten Umlandbereichen i. d. R. vom Umfang ein größeres Gewicht als die Gewerbesteuer. Dies stellt in Suburbia den „Normalfall“ dar, da bei zentralörtlichen Arbeitsmarktverflechtungen die Wohnsitzverteilung der Einkommensteuer die Auspendlergemeinden begünstigt. Während in den suburbanen Clustern der Region Berlin-Potsdam durch spezifisch ostdeutsche strukturelle Benachteiligungen, z. B. hohe Arbeitslosigkeit, die Unterschiede zwischen den Gemeinden marginal sind, weisen die Cluster in der Region Hamburg bei der Pro-Kopf-Höhe der Einkommensteuer deutliche Unterschiede auf. Dabei sind insbesondere die Haushalte der frühzeitig von der Suburbanisierung erfassten Gemeinden begünstigt, da in diesen Gemeinden die Bewohner überproportional gut verdienen und überproportional häufig einer Beschäftigung nachgehen. Jedoch ist diese begünstigte fiskalische Situation zeitlich begrenzt, da insbesondere diese Gemeinden deutliche Hinweise darauf geben, dass auch zukünftig durch die Bevölkerungsalterung für die Kommunen einnahmeseitig Einbußen bei der Einkommensteuer zu erwarten sind, die besonders dann stark ausfallen können, wenn sie überproportional von der Entwicklung dieser demografischen Komponente betroffen sind. Die im Jahr 2005 eingeführte nachgelagerte Besteuerung von Renten mildert diese fiskalische Problematik jedoch zukünftig voraussichtlich bis zu einem gewissen Grad ab. Bei den sonstigen Einnahmen zeigen die Schlüsselzuweisungen im Berlin-Potsdamer Umland ein weitaus höheres Zuweisungsniveau als in der Region Hamburg. Durch die unzureichende Steuerkraft der ostdeutschen Kommunen zeigt diese Einnahmeart zwischen den Gemeindetypen auch nur relativ geringe Niveauunterschiede, jedoch reagiert der brandenburgische Finanzausgleich auf die hohen Gewerbesteuereinnahmen in einem Cluster systemgerecht mit einem hohen Rückgang der Zuweisungen. In der Region Hamburg zeigt der Cluster „größere Städte“ trotz Einwohnerveredelung in Niedersachsen bzw. Zentrale-Orte-Ansatz in Schleswig-Holstein unterdurchschnittliche Schlüsselzuweisungen. Hieran illustriert sich die überproportionale Steuereinnahmekraft dieser Kommu-

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nen, die trotz überörtlicher Versorgungsaufgaben zuweisungsvermindernd wirken. Noch ausgeprägter stellt sich die Situation bei den „früh suburbanisierten Kommunen“ dar. Sie haben eine noch höhere Steuerleistung je Einwohner, aber im Gegensatz zu den „größeren Städten“ nur wenige überörtliche Versorgungsleistungen zu erbringen, was sich auf die Schlüsselzuweisungen noch stärker reduzierend auswirkt. Im Gegensatz zu den Schlüsselzuweisungen, die in landesweite Verrechnungsmodalitäten eingebunden sind, hat das Land bei den Investitionszuweisungen größere politische Handlungsspielräume für Schwerpunktsetzungen. Dies zeigt sich einerseits daran, dass die Investitionszuweisungen zwischen 1997 und 2002 stärker zurückgefahren wurden als die Schlüsselzuweisungen – womit die Länder ihre Haushalte auf Kosten der kommunalen Finanzmittel saniert haben. Auch der unterschiedlich starke relative Rückgang der Investitionszuweisungen kann als politisches Zeichen gedeutet werden, indem im Hamburger Umland die „gealterten Kommunen“ und im Berlin-Potsdamer Umland die „dünn besiedelten“ und „ökonomisch starken Kommunen“ relativ bevorzugt werden. Bei der Schuldenaufnahme besteht insbesondere in den „hochdynamischen Wohnorten“ in Brandenburg die begründete Annahme, dass diese in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre hohe Schulden aufgenommen haben, um Infrastrukturleistungen für ihre stark gestiegene Bevölkerungszahl zu realisieren. Die hohe Verschuldung baut dort auf künftig erwartete höhere Einnahmen durch die Bevölkerungsstruktur auf. In den innerhalb der Region peripheren Landesteilen werden aber auch Infrastrukturlücken mit Kreditfinanzierungen geschlossen, während sich für die „ökonomisch starken Kommunen“ in Brandenburg die hohe Verschuldung zur Verbesserung der Standortbedingungen in den 1990er Jahren durch Ansiedlungserfolge scheinbar ausgezahlt hat. Bei der Gesamtverschuldung (die nur für die Region Hamburg durchführbar war) zeigt sich ein insgesamt günstiges Bild aller Umlandkommunen gegenüber dem Landesdurchschnitt. Durch bevölkerungsinduzierte Infrastrukturbedarfe sind die „dynamischen Wachstumsorte“ – gemessen an ihrer Schuldentilgungsfähigkeit – am schlechtesten aufgestellt und die „früh suburbanisierten Kommunen“ nehmen aufgrund ihrer Kombination aus einkommensstarken Bewohnern und ihren unterproportionalen Bedarfsanforderungen die Spitzenposition der Cluster ein. Bei den Ausgabearten sind die Personalausgaben in Ostdeutschland absolut von starken Rückgängen geprägt. Die Einsparbemühungen in diesem Bereich sind jedoch nicht überproportional gegenüber den Gesamtausgaben, sodass sich deren Anteil an den kommunalen Ausgaben kaum verringert hat. Auch wenden die Kommunen im brandenburgischen Umland durchschnittlich einen höheren Anteil an den Ausgaben für das Personal auf. Clustertypische Differenzierungen in der Höhe der Personalausgaben sind dort kaum auszumachen. In der Region Hamburg verzeichnen die „größeren Städte“ mit ihrer Vielzahl an zentralörtlichen Einrichtungen höhere Personalausgaben, und dort liegt der Anteil an den Gesamtausgaben um etwa 6 Prozentpunkte über den „dünn besiedelten Kommunen“ mit der niedrigsten Personalausgabenquote. In der Region Berlin-Potsdam liegt die Personalausgabenquote sehr dicht beieinander, sodass sich kein Zusammenhang zwischen Gemeindegröße und Personalausgaben erkennen lässt. Durch Einsparungsbemühungen im personellen Bereich befinden sich die Städte und Gemeinden noch in kommunalspezifischen „Einpendlungsprozessen“, wodurch kaum Gesetzmäßigkeiten hervortreten. Die Höhe der Bauinvestitionen zeigt im norddeutschen Umland den Wirtschaftsentwicklungen angepasste Verläufe, was sich durch das zyklische Ausgabenverhalten der Kommunen erklären lässt, da in konjunkturellen Hochphasen die Steuereinnahmen ergiebiger sind. Überproportionale

VI


275

Bauinvestitionen hat v. a. der Cluster „dynamische Wachstumsorte“, sodass durch den starken Zuzug notwendige Wohnfolgeeinrichtungen die fiskalische Bilanz der Neubürger schmälern. Durch noch ausstehende Infrastrukturanforderungen sind die Bauinvestitionen in Ostdeutschland weitaus höher als in Norddeutschland und eindeutige Differenzierungen zwischen den Clustern nicht erkennbar. In beiden Regionen zeigt die Bauinvestitionsausgabenquote einen rapiden Abfall, der insbesondere in Ostdeutschland die aufholende Entwicklung weiter hinauszögert. Bei der Interpretation der Ausgabenbelastungen durch soziale Leistungen ist Vorsicht geboten, da diese v. a. durch die Sozialhilfeleistungen nach BSHG dominiert sind, bei denen die Ausführung der Gesetze und die Finanzierungsmodalitäten ausschließlich bei den Ländern liegen. Ein Vergleich ist somit nur stark eingeschränkt sinnvoll. Dennoch lässt sich ein ansonsten nur für die Kreisebene festgestellter Befund auch innerhalb der Suburbia zeigen: Die „größeren Städte“ in beiden Referenzregionen haben höhere Ausgaben für soziale Leistungen zu tätigen als die anderen Cluster. Die Ausgaben für Zinsen und Tilgung zeigen ein ähnliches Bild wie die Schuldenaufnahme: Die betrachteten Umlandbereiche liegen jeweils deutlich unter den bundesweiten Durchschnittswerten, sodass sich diese Gebietskategorie in der Finanznot noch recht gut positioniert. Durch nachholende Investitionen sind zwischen den Clustern der Region Berlin-Potsdam kaum strukturierende Gesetzmäßigkeiten erkennbar. In der Region Hamburg haben die beiden Cluster mit einer hohen Steuereinnahmekraft und nur wenigen kommunalen Leistungsangeboten die geringste Schuldendienstbelastungsquote. Nach den bisherigen Kapiteln, in denen alle wesentlichen Einnahme- und Ausgabearten thematisiert wurden, wird im folgenden Kapitel VII ein einzelner Sachverhalt dargestellt, der sich fast ausschließlich auf die Einkommen- bzw. Lohnsteuer bezieht. Hierbei werden die Auswirkungen einer geänderten Lohnsteuerzerlegung nach Wohnsitzund Arbeitsstättengemeinde diskutiert. Dieser Sachverhalt stellt aufgrund der Pendlerverflechtungen explizit ein Stadt-Umland-Problem dar, das bei den betrachteten Kernstädten auch noch zu einem Stadtstaatenproblem wird.

VII

Auswirkungen einer geänderten Lohnsteuerzerlegung auf die suburbanen Gemeinden der Region Hamburg

Die westdeutschen Stadtstaaten Hamburg und Bremen thematisieren seit Langem und wiederkehrend eine Diskussion um die aus ihrer Sicht ungerechten Bestimmungen zur wohnsitzabhängigen Verteilung der Lohnsteuer. Hintergrund ist, dass die Lohnsteuer dort veranlagt wird, wo der Steuerpflichtige wohnt. Dies bedeutet, dass Arbeitnehmer, die im Umland wohnen und in der Kernstadt arbeiten, jeden Abend ihren entsprechenden Anteil am Aufkommen dieser Steuer „mit nach Hause nehmen“. Dieser Sachverhalt ist in älteren Studien für die Kernstädte schon quantifiziert worden (Kapitel II.4.1). Gerade für Stadtstaaten zieht diese Regelung überproportionale negative Belastungen nach sich, da sich dort der mitgenommene Anteil eines jeden Arbeitnehmers einerseits aus dem kommunalen und andererseits aus dem länderbezogenen Anteil zusammensetzt. Hinzu kommt noch eine weitere Benachteiligung für die Stadtstaaten: Im Gegensatz zu Kernstädten in Flächenländern besteht keine Möglichkeit zum landesinternen Finanzausgleich, d. h., die Stadtstaaten sind „Hauptstädte ohne Umland“. In der Literatur werden diese benachteiligenden Effekte auch als „Stadtstaatenproblematik“ (Kitterer/Burckhardt/Löwer 2004: 118) beschrieben. Auch wenn in der Literatur zunehmend die gestärkte Rolle von Stadt-Umland-Verbänden thematisiert wird, gibt es dennoch zwei Gründe, die eine interkommunale Zusammenarbeit in dem hier angesprochenen Themenbereich unwahrscheinlich erscheinen lassen: Erstens ist daran zu erinnern, dass sich die derzeitigen Regionalverbände (Hannover, Frankfurt am Main, Stuttgart) nur innerhalb eines Bundeslandes gebildet haben und zweitens, dass jegliche Form interkommunaler Kooperation bislang nicht die originären Steuereinnahmen berührt. Ziel dieses Kapitels70 ist es, die finanziellen Auswirkungen einer geänderten Verteilung der Lohnsteuer nachzuvollziehen. Es wird an der Region Hamburg dargestellt, welche fiskalischen Umverteilungen stattfänden, wenn die Verteilung der Lohnsteuer je zur Hälfte an die Wohnsitzgemeinde und zur anderen Hälfte an die Arbeitsortgemeinde fließen würde. Eine Halbierung bei der Verteilung wird aus anschaulichen Gründen angenommen. Die Ausführungen zu den finanziellen Gewinnen und Verlusten fokussieren sich jedoch nicht auf den Stadtstaat Hamburg als Kernstadt (dazu liegen verschiedene Modellrechnungen vor), sondern auf die finanziellen Auswirkungen der Gemeinden in der Suburbia. Trotz insgesamt zu vermutender Einbußen für das Umland von Hamburg soll auch die Annahme überprüft werden, inwieweit die zunehmende Ausdifferenzierung des Umlandgefüges zu unterschiedlichen finanziellen Betroffenheiten der dortigen Städte und Gemeinden bei einer hälftigen Verteilung führen würde.

70

Dieses Kapitel ist in leicht gekürzter Fassung bereits als wissenschaftlicher Beitrag erschienen (Wixforth 2007).

278


Das vorliegende Kapitel stellt einen möglichen Baustein dar, inwieweit eine gerechtere Aufkommensverteilung bei dieser an den Einwohnern orientierten Steuerart zwischen Kernstädten und Umlandgemeinden erreicht werden kann. Hierbei handelt es sich jedoch nur um eine Umverteilung. Damit die Kommunen ihren Aufgabenkanon auch zukünftig noch erledigen können, bedarf es zusätzlich einer Stärkung der eigenen Steuerquellen. Die mit unübersehbaren Mängeln behaftete Gewerbesteuer sollte dazu dienen, indem sie wieder ertragsunabhängige Elemente besteuert und die Selbstständigen in die Steuerpflicht einbezieht. Dazu liegen aus dem Jahr 2006 verschiedene Konzepte vor, die eine Stärkung der Gewerbesteuer durch unterschiedliche Schwerpunktsetzungen erreichen (Kapitel IX.2.1.1). Zum besseren Verständnis sei an dieser Stelle noch auf die Begrifflichkeiten „Lohnsteuer“ und „Einkommensteuer“ hingewiesen: Die Lohnsteuer ist eine besondere Erhebungsform der Einkommensteuer. Sie ist die vom Arbeitslohn abgezogene Einkommensteuer auf Einkünfte aus nicht selbstständiger Arbeit, während die Einkommensteuer auf alle Einkünfte mit Ausnahme der Einkünfte aus nicht selbstständiger Arbeit erhoben wird. Die Einkommensteuer (d. h. auch die Lohnsteuer) steht dem Wohnsitzland des Steuerpflichtigen zu. Da die Lohnsteuer aber nicht in allen Fällen an ein Finanzamt im Wohnsitzland gezahlt wird, kann hierbei ein Zerlegungsbedarf entstehen.

1

Rechtliche Vorgaben und Grundzüge der Lohnsteuerzerlegung

Die Lohnsteuer stellt in der Bundesrepublik mit etwa einem Drittel der gesamten Steuereinnahmen von Bund, Ländern und Gemeinden die quantitativ bedeutsamste Steuer dar (StatBA 2005b). Auch auf der Gemeindeebene erreicht diese Einnahmeart mit etwa 14 % der Gesamteinnahmen einen quantitativ hohen Wert (eigene Berechnungen nach Karrenberg/Münstermann 2004: 7). Ihre vertikale Aufteilung zwischen dem Bund und den Ländern ist in Art. 106 GG geregelt. Demnach erhalten die Gemeinden einen 15 %-igen Anteil am Aufkommen der Einkommensteuer, der Rest wird zwischen dem Bund und den Ländern zu je 42,5 % verteilt. Die horizontale Verteilung der Einkommensteuer auf die einzelnen Länder regelt Art. 107 Abs. 1 GG: „Das Aufkommen der Landessteuern und der Länderanteil am Aufkommen der Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer stehen den einzelnen Ländern insoweit zu, als die Steuern von den Finanzbehörden in ihrem Gebiet vereinnahmt werden (örtliches Aufkommen). Durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, sind für die Körperschaftsteuer und die Lohnsteuer nähere Bestimmungen über die Abgrenzung sowie über Art und Umfang der Zerlegung des örtlichen Aufkommens zu treffen.“

Der Passus des Grundgesetzes besagt, dass den Ländern der Anteil am Steueraufkommen zusteht, der von den jeweiligen Finanzbehörden vereinnahmt wird, das sog. „örtliche Aufkommen“. Jedoch gibt es den Zusatz, dass explizit für die Lohnsteuer durch Bundesgesetz nähere Bestimmungen für die Zerlegung des örtlichen Aufkommens zu treffen seien, da der Gesetzgeber der Meinung ist, dass sich „steuertechnische Besonderheiten ergeben, die korrekturbedürftig sind“ (Kitterer/Burckhardt/Löwer 2004: 22). Die entsprechenden Grundsätze werden mithilfe eines Zerlegungsgesetzes (ZerlG) konkretisiert: Darin ist in § 7 festgehalten, dass die Lohnsteuer vom Wohnsitzland des Besteuerten vereinnahmt wird.

VII Auswirkungen einer geänderten Lohnsteuerzerlegung

279

Bei der veranlagten Einkommensteuer entsteht kein Zerlegungsbedarf, da diese der Zuständigkeit des Wohnsitzfinanzamtes des Steuerpflichtigen obliegt. Anders bei der Lohnsteuer: Diese ist auf Einkünfte aus nichtselbstständiger Arbeit zu entrichten und wird zunächst an das Finanzamt des Betriebsstättenlandes abgeführt. Dabei ist die räumliche Übereinstimmung von Wohnort und Ort der Einkommenserzielung häufig nicht gegeben, d. h. das zuständige Finanzamt der Betriebsstätte liegt in einer anderen Gemeinde bzw. sogar in einem anderen Bundesland als die Wohnstätte der Arbeitnehmer. Dann wird die abgeführte Lohnsteuer dem Wohnsitzland zugeführt. Dieses Auseinanderfallen kann zwei Gründe haben (ibd.; Schüler 1999: 53): 1.

2.

Großunternehmen mit mehreren Betriebsstätten führen häufig eine zentrale Lohnabrechnung durch. Das zumeist am Hauptsitz des Unternehmens angesiedelte Rechnungswesen führt in diesen Fällen die Lohnsteuer aller in der Bundesrepublik in den verschiedenen Standorten angestellten Lohnempfänger an das dortige Finanzamt ab. In diesem Fall ist die Lohnsteuerzerlegung gerechtfertigt, da der Hauptsitz mit der zentralisierten Lohnabrechnung nur eine administrative Zentralitätsfunktion erfüllt, die Wertschöpfung zum Großteil aber in den unterschiedlichen Betriebsstätten und damit außerhalb des Bundeslandes der vereinnahmten Lohnsteuer generiert wird. Die meisten Unternehmen führen die Lohnsteuer ihrer Arbeitnehmer an das jeweilige Finanzamt der Betriebsstätte ab. Dementsprechend vereinnahmt das Betriebsstättenfinanzamt auch die Lohnsteuer derjenigen Arbeitnehmer, die nicht am Ort der Arbeitsstätte wohnen, sondern einpendeln. Über das Betriebsstättenfinanzamt fließt die Lohnsteuer demjenigen Bundesland zu, aus dem die Arbeitnehmer einpendeln. In diesem Fall hat das Wohnsitzprinzip für alle Länder einen Abfluss von Steuermitteln zur Folge, die über einen positiven Pendlersaldo verfügen. In besonderem Maße sind die Stadtstaaten davon betroffen, weil ihnen durch die Pendler neben dem 15 %-igen Gemeindeanteil auch noch der 42,5 %-ige Länderanteil der Lohnsteuer verloren geht. Als Zentren von Ballungsräumen erfüllen sie eine Funktion als Standort überörtlicher Arbeitsstätten. Jedoch wird die von den Einpendlern erbrachte Wertschöpfung gewissermaßen jeden Abend in die in den anderen Bundesländern liegenden Wohnorte „mitgenommen“. Diese Überlassung des Länder- und Gemeindeanteils an der Lohnsteuer an die Wohngemeinden entspricht nicht dem Äquivalenzprinzip, da der Kreis der Kosten- und Nutzenträger auseinanderfällt. So nutzen die Pendler aus dem Umland die bereitgestellten Leistungen (z. B. Straßen und öffentlichen Personennahverkehr), ohne eine steuerlich adäquate Gegenleistung zu erbringen. Mehr noch, die Stadtstaaten werden für ihre Funktion als Arbeitsstättenland „bestraft“, indem die Lohnsteuerzerlegung die Wohnorte steuerlich begünstigt. Im Gegensatz zu den großen Städten in Flächenländern, die ebenfalls überregionale Arbeitsorte mit Einpendlerüberschüssen darstellen, besteht für die Stadtstaaten auch nicht die Möglichkeit, das Ungleichgewicht z. T. über den kommunalen Finanzausgleich zu kompensieren.

Tabelle 39 zeigt die drastischen Unterschiede zwischen den Stadtstaaten Hamburg und Bremen einerseits und der Mehrzahl der Flächenländer andererseits. Neben den beiden Stadtstaaten haben noch die Flächenländer Nordrhein-Westfalen, Hessen und BadenWürttemberg einen negativen Zerlegungssaldo, jedoch sind die Differenzen zu den Stadtstaaten erheblich. Hamburg musste aufgrund der Verteilung des den einzelnen

280


Bundesländern zustehenden Anteils am Lohnsteueraufkommen 2002 pro Einwohner 788 € an die restlichen Länder abgeben (Spalte „Zerlegungssaldo“ in Tabelle 39), Bremen immerhin noch 309 €. Hessen als Flächenland mit dem höchsten negativen Saldo folgt erst weit dahinter mit 152 €. Gemessen am örtlichen Aufkommen bestätigt sich die überproportionale Benachteiligung von Hamburg und Bremen. So muss Hamburg ein Drittel seines Länder- und Gemeindeanteils an der Lohnsteuer an die anderen Länder abführen (Spalte „Anteil am örtlichen Aufkommen“ in Tabelle 39), Bremen mehr als ein Fünftel. Bei Hessen beträgt der Anteil „nur“ 9 %. Tabelle 39:

Auswirkungen der Lohnsteuerzerlegung auf die Länder 2002 Länder- und Gemeindeanteil an der Lohnsteuer 2002 (57,5 %) Bevölkerung 2002

Örtliches Aufkommen in Mio. €

ZerleZerleÖrtliches Aufkomgungssaldo gungssaldo men in € je in Mio. € in € je Ew. Ew.

Anteil am örtlichen Aufkommen in %

Schleswig-Holstein

2.810.106

2.519

896

610

217

24,2

Niedersachsen

7.969.603

7.283

914

1.023

128

14,1

18.062.937

23.933

1.325

-1.071

-59

(-) 4,5

6.084.910

10.490

1.724

-924

-152

(-) 8,8

Nordrhein-Westfalen Hessen Rheinland-Pfalz

4.051.567

3.538

873

831

205

23,5

Baden-Württemberg

10.630.963

14.995

1.410

-664

-62

(-) 4,4

Bayern

0,2

12.358.119

16.368

1.324

24

2

Saarland

1.065.390

1.051

987

23

21

2,2

Brandenburg

2.586.435

1.446

559

429

166

29,7


1.752.023

858

490

207

118

24,1

Sachsen

4.365.781

2.298

526

402

92

17,5

Sachsen-Anhalt

2.564.828

1.238

483

321

125

26,0

Thüringen

2.401.786

1.214

506

294

122

24,2

76.704.448

87.230

1.137

1.504

20

1,7

1.727.343

4.027

2.331

-1.362

-788

(-) 33,8 (-) 21,8

Flächenländer Hamburg Bremen

660.127

935

1.416

-204

-309

Berlin

3.390.291

3.665

1.081

62

18

1,7

Stadtstaaten

5.777.761

8.627

1.493

-1.504

-260

-17,4

Quelle:

Eigene Berechnungen auf Grundlage von StatBA 2003b und SÄBL 2004a (Abweichungen durch Rundungen)

Mithilfe der Tabelle 39 kann allerdings nicht geklärt werden, inwieweit der jeweilige Zerlegungssaldo auf den Pendlerüberschuss einerseits und auf überdurchschnittlich viele Firmenzentralen mit zentraler Lohnabrechnung andererseits zurückgeführt werden kann. Dieser Aspekt wird im folgenden Kapitel mithilfe von regionalspezifischen Daten zu den Zerlegungsfällen und zu den Pendlerverflechtungen näherungsweise quantifiziert. Es kann aber bereits an dieser Stelle vermutet werden, dass der hohe negative Saldo für Hamburg zu einem nicht unbedeutenden Anteil auch auf Unternehmen mit zentraler Lohnabrechnung zurückzuführen ist, da die Pendlerintensität Bremens mit seinem Umland noch größer ist


281

als die Hamburgs71 und die kleinere Hansestadt bei weitem nicht so hohe relative Anteile seiner Lohnsteuer einbüßt. Für Berlin spielt die Zerlegungsproblematik der Lohnsteuer keine Rolle. So profitiert die Stadt sogar noch in geringem Ausmaß, obwohl bei einem auch für Berlin feststellbaren Einpendlerüberschuss das Gegenteil plausibel wäre. Es wird zwar seit mehreren Jahren prognostiziert, dass sich mit der Zunahme der Verflechtungen mit dem Umland die Zerlegungsanteile für die Hauptstadt zunehmend negativ entwickeln werden (DIW 2001a: 176), jedoch können aktuelle Zahlen die prognostizierte Entwicklung nicht belegen. Durch die Lohnsteuerzerlegung hat Berlin im Jahr 1999 einen Zerlegungsbetrag von 17 € je Einwohner bekommen (eigene Berechnungen nach Kitterer/Burckhardt/Löwer 2004: 25), im Jahr 2002 einen Betrag von 18 € (Tabelle 39) und im Jahr 2004 sogar von 32 € (eigene Berechnungen nach StatBA 2005b).72 Als wesentliche Gründe für den unverändert positiven Zerlegungssaldo der Lohnsteuer können angenommen werden (Gespräch Vesper 10.11.2005):

2

Die Gehälter für die Bundesbediensteten werden zentral in Bonn abgerechnet und die Lohnsteuer wird somit an die dortigen Finanzämter abgeführt. Anschließend erfolgt die Weiterleitung der Zerlegungsbeträge nach Berlin. Eine Vielzahl von großen Firmen unterhalten Repräsentanzen in der Hauptstadt, die aber die Lohnsteuer für ihre Berliner Beschäftigten am Sitz der Firmenzentralen abführen. Diese vereinnahmte Lohnsteuer der Hauptstadtbeschäftigten wird anschließend wieder nach Berlin abgeführt.

Simulation der fiskalischen Effekte der Lohnsteuerzerlegung nach dem Halbteilungsprinzip in der Region Hamburg

Nachdem im vorigen Absatz dargelegt wurde, dass insbesondere die Stadtstaaten Hamburg und Bremen durch den Zerlegungsverlust von Landes- und Gemeindeanteil finanziell benachteiligt werden, werden im Folgenden die Einnahme- und Ausgabeeffekte analysiert, die bei der Zerlegung der Lohnsteuer je zur Hälfte nach dem Wohnsitzprinzip und zur Hälfte nach dem Betriebsstättenprinzip erfolgen würden. Dieser auch „Halbteilungsprinzip“ (Kitterer 2000: 128) genannte pragmatische Kompromiss der Zerlegung ist plausibel und wird in der Literatur häufiger genannt (z. B. auch Freytag 2001: 40). Grund für das Heranziehen dieses beispielhaften Schlüssels ist, dass genauere empirische Anhaltspunkte fehlen, in welchem Umfang Pendler Infrastrukturleistungen in Anspruch nehmen und welche Kosten dadurch verursacht werden (Kitterer 2000: 128). Der Vorteil einer geänderten Zuordnung des örtlichen Aufkommens der Lohnsteuer wäre, dass sich die auf die Wertschöpfung entfallende Lohnsteuer stärker am Ort der 71

72

Werden die Pendlersalden (Einpendler abzüglich der Auspendler) auf die sozialversicherungspflichtig Beschäftigten am Arbeitsort bezogen, so sind 2002 in Hamburg 25,7 % aller Arbeitsplätze mit Pendlern „besetzt“. Für Bremen liegt der Anteil bei 28,7 % (eigene Berechnungen nach BA 2002). Die für die Lohnsteuerzerlegung benötigten Daten werden im gleichen 3-Jahres-Turnus erhoben, wie dies auch für den Gemeindeanteil an der Einkommensteuer der Fall ist (Kapitel II.2.1.3). Für 1999 gilt damit das Erhebungsjahr 1995, für 2002 das Erhebungsjahr 1998 und für 2004 das Jahr 2001. Damit umfasst die dargestellte Entwicklung auch drei statistische Erhebungszeiträume.

282


regionalen Wirtschaftskraft orientieren würde und es sich im Fall der Stadtstaaten stärker lohnen würde, ihre Steuerquellen zu pflegen (Freytag 2001: 40), da die Lohnsteuer nach dem eingeführten Betriebsstättenprinzip zu einem höheren Anteil im Land verbleiben würde. Somit würde wieder stärker die Schaffung von Arbeitsplätzen belohnt und die Wohngemeinden als bislang „stille Nutznießer“ müssten Verluste hinnehmen. Damit würde ein Zustand wiederhergestellt, wie er in der Gemeindefinanzreform von 1969 vorgesehen war. Die durch den Faktor Arbeit entstehenden Kosten wurden früher über die Lohnsummensteuer abgegolten. Mit dem Wegfall dieser Steuer (Kapitel II.2.1.1) entfällt diese Anlastung, was ein wesentlicher Grund ist, die Betriebsstättengemeinden an der Einkommensteuer der dort Beschäftigten zu beteiligen. Auch die Nutzung von Infrastrukturen durch einpendelnde Arbeitnehmer könnte über diese Regelung abgegolten werden. Mithilfe von gemeindescharfen, gerichteten Pendlerdaten (BA 2002) besteht die Möglichkeit, den pendlerbedingten Zerlegungssaldo für die Stadtregionen Hamburg und BerlinPotsdam für das Jahr 2002 nachzuvollziehen. Da für Berlin kein negativer Saldo der Lohnsteuerzerlegung vorliegt (Tabelle 39), beschränken sich die folgenden Ausführungen auf die Stadtregion Hamburg. Nochmals darauf hinzuweisen ist aber, dass neben den Berufspendlern auch noch die zentrale Lohnabrechnung von Unternehmen zum negativen Zerlegungssaldo der Hansestadt beiträgt, die daraus resultierenden Effekte im Folgenden aber nur vorab näherungsweise quantifiziert werden können. Diese sind jedoch bedeutsam, da zwischen Hamburg und Schleswig-Holstein im Jahr 1995 176.688 Zerlegungsfälle auftraten, bei denen Hamburg ausgleichspflichtig war (Schüler 1999: 57). Unterstellt man für 1995 eine gleich hohe Anzahl an Einpendlern aus Schleswig-Holstein nach Hamburg wie sie real in 2002 auftrat (Abbildung 75), so lassen sich damit 140.058 Zerlegungsfälle erklären (115.597 Einpendler aus dem Hamburger Umland und 24.461 Einpendler aus dem restlichen Landesteilen Schleswig-Holsteins). Dies bedeutet, dass die restlichen Fälle – und damit über 20 % – wahrscheinlich auf die zentrale Lohnabrechnung von Firmen mit ihrem Hauptsitz in der Hansestadt zurückzuführen sind. Für Niedersachsen ergeben Rechnungen unter den gleichen Annahmen, dass 27 % der Zerlegungsfälle zwischen der ausgleichspflichtigen Hansestadt und dem südlich angrenzenden Bundesland auf der zentralen Lohnabrechnung beruhen. Einen zunehmenden Anteil am Hamburger Zerlegungssaldo nimmt aber die Ausgleichsverpflichtung gegenüber den nicht räumlich angrenzenden Ländern ein: Diese lag im Jahr 1995 bereits bei 31,7 % und hat gegenüber den Vorjahren stetig zugenommen (ibd.). Sie dürfte ihre Ursache v. a. in der zentralen Lohnabrechnung haben, da neben Schleswig-Holstein und Niedersachsen vertretbare Pendeldistanzen zu Hamburg nur noch aus Bremen und Westmecklenburg bestehen. Sofern die Einpendlerzahlen in Abbildung 75 summiert werden, lassen sich für Hamburg in 2002 271.758 Zerlegungsfälle über Berufspendler erklären. Schüler (1999: 56) hat aber für Hamburg in 1995 insgesamt 478.727 Fälle ermittelt, in denen die Stadt ausgleichspflichtig ist. Dies bestätigt, dass weniger als 60 % der Zerlegungsfälle Hamburgs auf Pendler zurückzuführen sind. Dies ist bei den folgenden Ausführungen zur Simulation der fiskalischen Effekte der Lohnsteuerzerlegung im stadtregionalen Kontext zu berücksichtigen.


283

Abbildung 75: Pendlerbeziehungen der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten zwischen Hamburg und weiteren Regionen 2002 765.805 Beschäftige am Arbeitsort Hamburg, davon 494.047 mit Wohnort Hamburg

24.461 Einpendler aus restl. Land S-H

5.845 Auspendler in restl. Land S-H

115.597 Einpendler aus Region S-H

49.434 Einpendler aus restl. Bundesgebiet

37.495 Auspender in Region S-H

22.177 Auspendler in restl. Bundesgebiet 23.356 Einpendler aus restl. Land NDS

6.857 Auspendler in Region NDS

4.972 Auspendler in restl. Land NDS

Quelle:

58.910 Einpendler aus Region NDS

Eigene Darstellung auf Grundlage von BA 2002

Der Hamburger Zerlegungsverlust für das Jahr 2002 lag beim Länder- und Gemeindeanteil an der Lohnsteuer (57,5 %) bei 1.362 Mio. € (Tabelle 39). Unter der Annahme, dass 60 % des Zerlegungsverlustes auf die Pendlerproblematik zurückzuführen ist, verringert sich der für diese Betrachtungen entscheidende Gesamtverlust auf 817 Mio. €. Bei einem Pendlersaldo mit der gesamten Bundesrepublik von 197.294 Fällen (Abbildung 75) ergibt sich daraus ein Verlust für Hamburg von 4.142 € je „Nettopendler“. Dieser Wert stellt den 57,5 %-igen Landes- und Gemeindeanteil dar, den Hamburg aufgrund seines Einpendlerüberschusses an das Umland verliert. Allein der Gemeindeanteil von 15 % beträgt somit für einen durchschnittlichen Pendler 1.081 €. Dies ist die durchschnittliche Einnahmehöhe an der Lohnsteuer, die die Kommunen um Hamburg für jeden Erwerbstätigen, der bei ihnen gemeldet ist und in der Hansestadt arbeitet, vereinnahmen können. Der durchschnittliche Gemeindeanteil an der Lohnsteuer liegt in den betrachteten Umlandkommunen aber nur bei 820 € je Beschäftigten am Wohnort.73 Dies lässt den Rückschluss zu, dass die aus dem 73

Dies ist ein geschätzter Wert, da in den Jahresrechnungen der Gemeindeanteil an der Lohn- und Einkommensteuer in einer summierten Position ausgewiesen wird. Da jedoch bei der veranlagten Einkommensteuer kein Zerlegungsbedarf entsteht, wurden die Einnahmen der Städte und Gemeinden um den Einkommensteueranteil bereinigt. Dazu wird das Verhältnis des Nettoaufkommens der Lohn- und veranlagten Einkommensteuer betrachtet. Von der Lohnsteuer wird v. a. das Kindergeld gezahlt, das in 2002 eine Höhe von 34,5 Mrd. € erreichte. Aus der veranlagten Einkommensteuer werden die Eigenheimzulage (2002:

284


Umland in die Hansestadt einpendelnden Arbeitnehmer ein durchschnittlich um ein Viertel höheres Einkommensniveau haben als der Durchschnitt der Arbeitnehmer vor Ort. Da eine gemeindescharfe Betrachtungsebene gewählt wird, können im Folgenden auch nur die Finanzverschiebungen simuliert werden, die sich aus dem Gemeindeanteil ergeben. Für Hamburg ist der quantitative Verlust jedoch erheblich größer, da der Hansestadt neben dem kommunalen Anteil an der Lohnsteuer in Höhe von 15 % auch noch der Landesanteil von 42,5 % verloren geht. Auch hat Hamburg keine Möglichkeit zum länderinternen Ausgleich (kommunaler Finanzausgleich), da der Stadtstaat eine „Hauptstadt ohne Umland“ (Hickel/Roth/Troost 1988: 140) darstellt. Bei einer genauen Modellrechnung wäre auch noch zu berücksichtigen, dass die nachgelagerten Finanzausgleichsmechanismen einen erheblichen Einfluss auf die kassenmäßigen Ergebnisse einer revidierten Lohnsteuerzerlegung haben würden. Dies kann aber im Rahmen der vorliegenden Untersuchung nicht geleistet werden, und die Wirkungszusammenhänge werden daher nur kurz skizziert:

2.1

Hamburg würde bei einer hälftigen Verteilung der Lohnsteuer vom Landes- und Gemeindeanteil (derzeit 57,5 %) ein höherer Betrag verbleiben. Dessen Höhe würde aber durch die Wirkungen des Länderfinanzausgleichs abgeschwächt, da Hamburg höhere Mehreinnahmen verbuchen könnte und damit auch höhere Ausgleichsleistungen zu tätigen hätte. Als Richtwert wird angegeben, dass der Hansestadt etwa ein Drittel der Mehreinnahmen nach Durchführung des Länderfinanzausgleichs verbleiben würde (HK Bremen/HK Hamburg 2000: 4). Schleswig-Holstein und Niedersachsen würden bei einer Korrektur der Steuerzerlegung Einnahmerückgänge der Landes- und Gemeindeebene zu verzeichnen haben, die über die noch darzustellenden modellhaften Entwicklungen hinausgehen würden: Auf der einen Seite wirkt sich der Rückgang des 42,5 %-igen Landesanteils mindernd auf die Einnahmen der Länder aus. Auf der anderen Seite sind die Länder verpflichtet, die Finanzausgleichsmasse des kommunalen Finanzausgleichs (Kapitel II.2.2.2) aus dem im Land verbleibenden Anteil an Gemeinschaftssteuern, d. h. auch der Lohnsteuer, zu speisen. Durch Umlenkung eines Teils der Lohnsteuer aus den Flächenländern in den Stadtstaat würde sich die Finanzausgleichsmasse in den Ländern verringern, sodass letztendlich die Zuweisungsquote an die Städte und Gemeinden der Länder sinken würde.

Anwendung des Halbteilungsprinzips zwischen Hamburg und seinen Umlandgemeinden

Es ist unbestritten, dass ein Kompromiss mit der hälftigen Verteilung der Lohnsteuer nach dem Wohnsitz- und Betriebsstättenprinzip für Hamburg erhebliche finanzielle Vorteile bringen würde. Verschiedene Quellen sprechen von jährlichen Mehreinnahmen für den 9,2 Mrd. €) sowie Erstattungen an Arbeitnehmer (Freibeträge und Werbungskosten) in Höhe von 20,8 Mrd. € in 2002 finanziert (StatBA 2005b). Die Nettobeträge wurden gewählt, da die Jahresrechnungen ebenfalls Nettopositionen ausweisen. Bei der Lohnsteuer lag der Betrag in 2002 bei 132,2 Mrd. € und bei der veranlagten Einkommensteuer bei 7,5 Mrd. € (StatBA 2005b). Daraus ergibt sich, dass die Einkommensteuer 7,2 % des Aufkommens der Lohnsteuer erreicht. Um diesen Wert ist der Gemeindeanteil an der Lohnsteuer einheitlich bereinigt.


285

Hamburger Haushalt von 600 Mio. € (Freytag 2001: 40) bzw. von 330 Mio. € (HK Bremen/ HK Hamburg 2000: 4). Aufgrund der hohen negativen Verteilungswirkung der Lohnsteuerzerlegung für Hamburg ist aus Gründen der fiskalischen Äquivalenz eine Revision der derzeitigen Praxis anzustreben. Nicht untersucht wurden bislang aber die finanziellen Verschiebungen einer geänderten Zerlegungspraxis auf das Umland der Stadtstaaten. Da es sich bei der Neuregelung der Zerlegung um einen insgesamt aufkommensneutralen Vorgang handeln würde, sind die Mehreinnahmen für den Stadtstaat nur über Steuerausfälle anderer administrativer Gebietseinheiten zu erreichen. Ein Großteil des Gemeindeanteils der Lohnsteuer fließt mit dem Wohnsitzprinzip ins Umland ab (Arbeitsmarktzentralität der Stadtstaaten, Randwanderungen ins Umland), sodass in erster Linie die suburbanen Städte und Gemeinden von einem Halbteilungsprinzip zur Aufteilung der Lohnsteuer besonders negativ betroffen wären. Diese sind vielfach Wohnorte der in den Stadtstaaten arbeitenden Beschäftigten und profitieren von der derzeitigen Regelung. Zur Quantifizierung der Auswirkungen der Pendler auf die Lohnsteuer werden in einem ersten Schritt die Pendlersalden zwischen Hamburg auf der einen und den jeweiligen Orten des definierten Umlands (Kapitel III.1) auf der anderen Seite berechnet. Diese Daten liegen mit den gerichteten Pendlerbezügen vor (BA 2002). Dazu ist es notwendig, die aus den Umlandgemeinden nach Hamburg einpendelnden Arbeitnehmer mit den aus Hamburg in die jeweiligen Orte auspendelnden Beschäftigten zu verrechnen, da die steuerlichen Effekte der Lohnsteuerzerlegung in beide Richtungen wirksam werden und Hamburg von seinen Auspendlern, die im Umland arbeiten, auch Lohnsteuer vereinnahmen kann. Die Ergebnisse für die größeren Städte und Gemeinden über 25.000 Einwohner in 2002 sind in Tabelle 40 abgetragen. In der ersten Spalte von Tabelle 40 sind die sozialversicherungspflichtig Beschäftigten am Wohnort abgetragen, d. h. die Arbeitnehmer, die aufgrund ihrer nichtselbstständigen Arbeit lohnsteuerpflichtig sind und deren Lohnsteuer dem Wohnort zufließt. In der zweiten Spalte sind die Beschäftigten quantifiziert, die sowohl ihren Wohnort als auch Arbeitsplatz in der gleichen Stadt oder Gemeinden haben. Im Rahmen der Lohnsteuerzerlegung sind dies die „unproblematischen“ Fälle, da bei ihnen Wohn- und Arbeitsort zusammenfällt. Die darauf folgende Spalte zeigt den Pendlersaldo der entsprechenden Orte mit Hamburg, d. h., die Zahlen stellen folgende Differenz dar: Auspendler aus den betrachteten Orten nach Hamburg abzüglich der Einpendler aus Hamburg in die entsprechenden Orte. Der Saldo ist für alle betrachteten Städte und Gemeinden negativ, was im stadtregionalen Kontext auch für größere Städte der „Normalfall“ ist. Dies bedeutet für die Lohnsteuerzerlegung, dass alle betrachteten Orte von der derzeitigen Praxis der Lohnsteuerzerlegung profitieren, da jeweils mehr Auspendler in den Stadtstaat festzustellen sind als Einpendler aus Hamburg. Damit fließt ein größerer Teil der in Hamburg erwirtschafteten Lohnsteuereinnahmen in die betrachteten Städte und Gemeinden als umgekehrt aus den Städten nach Hamburg. Dabei wird allerdings ein gleiches Lohnniveau aller Arbeitnehmer unterstellt. Dies gilt auch für die weiteren Ausführungen. Über die Höhe des lohnsteuerrelevanten Profits der Umlandkommunen gibt die Spalte mit dem Anteil des Pendlersaldos an den Beschäftigten am Wohnort Auskunft. Je höher der Anteil des Pendlersaldos an den Beschäftigten am Wohnort ist, desto höher ist die Abhängigkeit der Beschäftigten mit Wohnort in den Umlandkommunen vom hamburgischen Arbeitsmarkt. So erwirtschaften in der Nettobetrachtung 51 % der Seevetaler ihre Lohnsteuer in Hamburg und die Stadt profitiert somit am stärksten von der derzeitigen

286


Regelung der Zerlegung der Lohnsteuer. Der geringste Anteil der in der Hansestadt erwirtschafteten Lohnsteuer wandert nach Stade ab, da von den 14.600 Beschäftigten am Wohnort netto nur 13,2 % nach Hamburg pendeln. Auch hat Stade mit 8.700 Arbeitnehmern, die in der Stadt sowohl wohnen als auch arbeiten, eine hohe Binnenpendlerquote, bei denen die Zerlegungsmaßstäbe nicht wirksam werden. Tabelle 40:

AGS

Pendlerbeziehungen der Städte und Gemeinden über 25.000 Einwohner mit Hamburg sowie deren Auswirkungen auf den Gemeindeanteil an der Lohnsteuer nach dem Halbteilungsprinzip Gemeinde

sv. Beschäftigte 2002

Pendlersaldo 2002

Wohnort

mit HH

Wohnort gleich Arbeitsort

Multiplikator

Gemeindeanteil an der Lohnsteuer in 1.000 € 2002 real

Anteil an sv. Besch. am Wohnort in %

hypothetisch (mit HH)

01053032

Geesthacht

10.395

3.562

-3.609

34,7

0,83

7.859

6.495

01056015

Elmshorn

16.413

7.209

-2.780

16,9

0,92

12.654

11.582

01056039

Pinneberg

13.767

3.303

-4.561

33,1

0,83

12.228

10.203

01056050

Wedel

10.828

3.826

-3.119

28,8

0,86

9.907

8.480

01060039

Henstedt-Ulzburg

9.293

1.466

-3.275

35,2

0,82

8.255

6.800

01060063

Norderstedt

28.055

9.618

-5.639

20,1

0,90

24.919

22.415

01062001

Ahrensburg

9.985

3.197

-1.791

17,9

0,91

9.692

8.823 8.459

03353005

Buchholz i. d. N.

11.855

3.192

-5.021

42,4

0,79

10.731

03353031

Seevetal

14.535

2.229

-7.414

51,0

0,74

13.297

9.906

03353040

Winsen (Luhe)

10.881

3.938

-3.331

30,6

0,85

8.063

6.829

03359010

Buxtehude

12.956

4.494

-4.895

37,8

0,81

10.736

8.708

03359038

Stade

14.642

8.695

-1.936

13,2

0,93

10.762

10.051

Quelle:

Eigene Berechnungen auf Grundlage von BA 2002; StatBA 2003b und StatLA 2004 (Abweichungen durch Rundungen)

Mithilfe dieses Pendlersaldos lässt sich ein Multiplikator berechnen, der den Gemeindeanteil an der Lohnsteuer entsprechend verringert. Um beim Beispiel Stade zu bleiben: 13,2 % der dort wohnenden Beschäftigten erzielen ihre Einkünfte und somit auch ihre Lohnsteuer am hamburgischen Arbeitsmarkt. Nach dem Halbteilungsprinzip würden die Einkünfte dieser 1.936 Beschäftigten (13,2 % der 14.642 Beschäftigten am Wohnort) je zur Hälfte nach dem Betriebsstätten- und dem Wohnsitzprinzip verteilt. Daher muss der 13,2 %-ige Anteil durch zwei dividiert werden, sodass Stade unter den getroffenen Annahmen in der Größenordnung von 6,6 % weniger an der Lohnsteuerzerlegung profitiert. Vom Wert eins wird dieser Anteil subtrahiert, sodass sich der in der Tabelle 40 dargestellte Multiplikator ergibt. Bei diesen Annahmen wird wiederum ein gleiches Lohnniveau aller Beschäftigten unterstellt. In der vorletzten Spalte von Tabelle 40 ist der reale Gemeindeanteil an der Lohnsteuer angegeben, der nach der beschriebenen Methode (Fußnote 73) um den Anteil an der


287

veranlagten Einkommensteuer verringert ausgewiesen ist. Die letzte Spalte stellt das Ergebnis des hypothetischen Gemeindeanteils an der Lohnsteuer nach der 50 : 50-Regelung dar. Entsprechend eines negativen Pendlersaldos aller Städte und Gemeinden mit Hamburg und einem daraus resultierenden Multiplikator kleiner als eins, ist der hypothetische Gemeindeanteil auch in allen betrachteten Fällen geringer als der reale. Dies bedeutet, dass die Umlandgemeinden mit dem Kompromiss einer hälftigen Aufteilung gegenüber Hamburg Steuerausfälle verbuchen würden. Es bestehen jedoch nicht nur Pendelbeziehungen zwischen Hamburg und jeder einzelnen Gemeinde in der Umlandregion, sondern auch zwischen den Umlandgemeinden untereinander. Diese Auswirkungen werden im folgenden Abschnitt mit den überwiegend gleichen Annahmen quantifiziert.

2.2

Anwendung des Halbteilungsprinzips zwischen den Umlandgemeinden

Eine Betrachtung der Umlandgemeinden und ihrer gemeindeübergreifenden Funktionen für andere Umlandgemeinden ist in der Literatur zur Lohnsteuerzerlegung nicht zu finden. Hintergrund ist, dass zumeist die fiskalischen Effekte der Lohnsteuerzerlegung und möglicher alternativer Ausgestaltungsoptionen für die Kernstadt als Stadtstaat von Interesse sind und diese Betrachtungen das Umland als homogene räumliche Einheit begreifen. Wie jedoch bereits die Gemeindetypisierung in Kapitel VI.1.3 gezeigt hat, gibt es auch im suburbanen Umland vielfältige Ausdifferenzierungen von Gemeindetypen, die auch unterschiedliche Funktionalitäten hinsichtlich ihres Arbeitsort- und Wohnortcharakters aufweisen. Dies hätte bei einer Korrektur der Steuerzerlegung auch unterschiedliche fiskalische Effekte für die einzelnen Umlandgemeinden zur Folge. Dieser zweite Simulationsschritt betrachtet wiederum den für die Lohnsteuerzerlegung bedeutsamen Pendlersaldo, jedoch nicht die Gesamtpendlerzahlen, sondern die um die Pendlerbewegungen mit Hamburg bereinigten Salden. Anhand dieses Pendlersaldos ohne Hamburg lässt sich erkennen, inwieweit die einzelnen Umlandstädte und -gemeinden jeweils einen Pendlerüberschuss oder ein -defizit aufweisen. Sofern bei den Kommunen ein Pendlerüberschuss vorliegt, bedeutet dies für die betrachteten Orte, dass sie – ähnlich wie Hamburg – als subregionale Zentren aufgrund der derzeitigen Ausgestaltung der Lohnsteuerzerlegung Lohnsteuereinnahmen an die anderen Umlandgemeinden einbüßen. Analog zu Tabelle 40 sind wiederum die Ergebnisse für die gleichen Städte in Tabelle 41 dargestellt. Zunächst ist in Tabelle 41 zu erkennen, dass alle Städte und Gemeinden ohne Hamburg mit Henstedt-Ulzburg als einzige Ausnahme einen positiven Pendlersaldo aufweisen. Somit sind die größeren Städte v. a. für ihr eigenes Umland subregionale Arbeitsmarktzentren. Dies wirkt sich wiederum auf den Multiplikator aus, der aufgrund des Pendlerüberschusses ohne Hamburg Werte von über eins annimmt. Damit erhöhen sich die hypothetischen Lohnsteuereinnahmen in diesem zweiten Berechnungsschritt, da die abgebildeten größeren Städte und Gemeinden regionale Arbeitsorte darstellen.

288


Tabelle 41:

AGS

Pendlerbeziehungen der Städte und Gemeinden über 25.000 Einwohner mit der Bundesrepublik ohne Hamburg sowie deren Auswirkungen auf den Gemeindeanteil an der Lohnsteuer nach dem Halbteilungsprinzip Gemeinde

01053032

Pendler 2002

Pendlersaldo 2002

Einpendler ohne HH

ohne HH

Auspendler ohne HH

Multiplikator

Anteil an sv. Besch. am Wohnort in %

Gemeindeanteil an der Lohnsteuer in 1.000 € 2002 hypothetisch (mit HH)

hypothetisch (m. restl. Kommunen)

Geesthacht

4.344

2.331

2.013

19,4

1,10

6.495

7.124

01056015

Elmshorn

8.577

5.402

3.175

19,3

1,10

11.582

12.702

01056039

Pinneberg

6.673

4.804

1.869

13,6

1,07

10.203

10.895

01056050

Wedel

4.626

1.889

2.737

25,3

1,13

8.480

9.551

01060039

Henstedt-Ulzburg

3.282

3.942

-660

-7,1

0,96

6.800

6.559

01060063

Norderstedt

13.019

3.833

9.186

32,7

1,16

22.415

26.084

01062001

Ahrensburg

7.515

2.233

5.282

52,9

1,26

8.823

11.157

03353005

Buchholz i. d. N.

4.473

3.008

1.465

12,4

1,06

8.459

8.982

03353031

Seevetal

4.580

2.750

1.830

12,6

1,06

9.906

10.529

03353040

Winsen (Luhe)

4.357

3.166

1.191

11,0

1,05

6.829

7.203

03359010

Buxtehude

7.223

2.846

4.377

33,8

1,17

8.708

10.179

03359038

Stade

12.498

3.753

8.745

59,7

1,30

10.051

13.052

Quelle:


Die zwei nacheinander betrachteten Effekte des Halbteilungsprinzips bei der Lohnsteuer haben im ersten Schritt für fast alle betrachteten Kommunen im Hamburger Umland Einkommenseinbußen zur Folge, da der isolierte Pendlersaldo der jeweiligen Orte mit Hamburg negativ ist. Beim zweiten Schritt differenzieren sich die Effekte bei den einzelnen Gemeinden im Umland jedoch aus: Sofern eine Umlandkommune einen Arbeitsort darstellt, sind die fiskalischen Auswirkungen für den zweiten Schritt der Simulation oftmals positiv und können in der Gesamtbilanz die Lohnsteuerrückgänge aufgrund der Salden mit Hamburg sogar kompensieren. Die unterschiedlichen Wirkungen bei beiden Berechnungsstufen zeigt Tabelle 42. Während für die kleinen Gemeinden ab 1.000 Einwohner74 eine Revision der Lohnsteuerzerlegung in allen Fällen und in beiden Berechnungsstufen mit erheblichen finanziellen Nachteilen verbunden wäre, zeigt sich bei den größten Städten im Umland ein uneinheitliches Bild: Zwar weisen alle betrachteten Kommunen bei der Zerlegung mit Hamburg negative Einkommenseffekte zwischen -6,6 und -25,5 % auf, können aber in der zweiten Berechnungsstufe mit Zunahmen von +6,3 bis +29,9 % die vorherigen negativen Verände74

Für die Auswahl der Kleingemeinden, die räumlich zufällig über die Region streuen sollten, wurden sie der Einwohnergröße nach sortiert und die ersten fünf ausgewählt, die die Schwelle von 1.000 Einwohnern überschritten.


289

rungsraten z. T. kompensieren. Entscheidend ist dabei, inwieweit die größten Städte im Umland einerseits funktional von der Kernstadt Hamburg abhängig sind (erster Berechnungsschritt), und welche eigene Arbeitsmarktzentralität sie bieten (zweiter Berechnungsschritt). Im Endresultat ergeben sich damit Veränderungen gegenüber dem realen Anteil an der Lohnsteuer von -20,8 % für Seevetal (hoher Pendlersaldo mit Hamburg und geringe Zentralität als Arbeitsort der Region) bis +21,3 % für Stade (niedriger Pendlersaldo mit der Hansestadt und relativ eigenständiger Arbeitsort). Tabelle 42:

AGS

Auswirkungen der zwei simulierten Stufen der Zerlegung der Lohnsteuer nach dem Halbteilungsprinzip auf große und kleine Kommunen in der Region Gemeinde

Gemeindeanteil an der Lohnsteuer in 1.000 € 2002 (real)

Zerlegung mit HH

Zerlegung mit restl. Kommunen

Gemeindeanteil an der Lohnsteuer in 1.000 € (hypothetisch)

Veränderung in % von [2] gegenüber [1]

Gemeindeanteil an der Lohnsteuer in 1.000 € (hypothetisch)

Veränderung in % von [4] gegenüber [2]

[1]

[2]

[3]

[4]

[5]

Gesamtveränderung in % von [4] gegenüber [1]

[6]

Fünf größte Städte 01056015

Elmshorn

12.654

11.582

-8,5

12.702

9,7

0,4

01056039

Pinneberg

12.228

10.203

-16,6

10.895

6,8

-10,9

01060063

Norderstedt

24.919

22.415

-10,1

26.084

16,4

4,7

03353031

Seevetal

13.297

9.906

-25,5

10.529

6,3

-20,8

03359038

Stade

10.762

10.051

-6,6

13.052

29,9

21,3

-10,2

153

-15,0

-23,6

Fünf Gemeinden ab 1.000 Einwohner 01060095

Weddelbrook

201

180

01062078

Todendorf

314

269

-14,6

199

-26,1

-36,9

03353011

Garlstorf

247

204

-17,5

159

-22,0

-35,7

03353028

Regesbostel

229

179

-22,0

159

-11,1

-30,6

03359001

Agathenburg

272

231

-14,8

163

-29,4

-39,8

Quelle:


Bei der gesamtregionalen Betrachtung (Abbildung 76) der Auswirkungen der Lohnsteuerzerlegung nach dem Halbteilungsprinzip lassen sich jedoch nur wenige, überwiegend größere Städte und Gemeinden mit einer positiven Gesamtbilanz zeigen. Daneben weisen aber einige kleine Gemeinden im Kreis Stormarn eine positive Bilanz auf, da diese ohne die Pendlerbeziehungen zu Hamburg Pendlerüberschüsse verzeichnen. Die Gemeinde Stapel-

290


feld hat als einzige Kommune gegenüber Hamburg eine positive Pendlerbilanz. Diese Gemeinde weist somit gegenüber der Kernstadt einen negativen Zerlegungssaldo auf.75 Abbildung 76: Veränderung des kommunalen Aufkommens der Lohnsteuer beim Halbteilungsprinzip gegenüber der aktuellen Zerlegung 2002 (in Prozent), Einzelgemeinden

Bad Bramstedt Bad Oldesloe Elmshorn

Stade

Norderstedt

Ahrensburg

Mölln

Wedel Glinde Buxtehude Seeve-

Geesthacht

tal Buchholz i.d.N.

unter -25 % -25 % bis unter -10 % -10 % bis unter 0 %


0 % und höher Quelle:

Eigene Darstellung auf Grundlage von BA 2002; StatBA 2003b und StatLA 2004

Die größten Einnahmeeinbußen lassen sich bei der Vielzahl der Klein- und Kleinstgemeinden feststellen, da diese ausgeprägte Wohnstandorte sind, in denen beide Berechnungsstufen zu stark negativen Auswirkungen führen. Diese konzentrieren sich überwiegend im weiteren suburbanen Umland und stellen vielfach ein „Umland zweiter Ordnung“ für die suburbanen Zentren dar. Dieser Tatbestand ist z. B. für Gemeinden südlich von Elmshorn oder nördlich von Geesthacht zu beobachten. Die Stadtrandgemeinden müssten bei einer Korrektur der Lohnsteuerzerlegung zwar auch mit Einnahmeeinbußen rechnen, jedoch bewegen sich die Rückgänge in vielen Fällen im mittleren Bereich. Der Grund ist, dass trotz der hohen Auspendlerquoten nach Hamburg die Gemeinden des ersten suburbanen Rings zunehmend zu Standorten von Betrieben werden und damit von der derzeitigen Ausgestaltung der Lohnsteuerzerlegung immer weniger profitieren. Bezeichnend ist hierbei 75

Stapelfeld ist in einer aktuellen Untersuchung von Einig/Guth (2005: 446) auch als „neues Beschäftigungszentrum“ definiert worden, d. h. als Gemeinden ohne oberzentrale Funktionszuweisung und mit erheblichen Beschäftigtenzuwächsen. Damit stellt sie die einzige Gemeinde in dieser Klassifikation um Hamburg dar.


291

jedoch die unterschiedliche räumliche Ausprägung in den beiden Ländern: Während es in Schleswig-Holstein mehrere Randgemeinden zu Hamburg gibt, die von der Korrektur der Lohnsteuer profitieren würden (z. B. Norderstedt und Ahrensburg) oder nur geringere Einbußen bis zu -10 % hinnehmen müssten (z. B. Wedel und Glinde), sind diese Kategorien bei den niedersächsischen Randgemeinden nicht besetzt. Dieser Sachverhalt lässt sich insbesondere auf die früher eingesetzte Arbeitsstättensuburbanisierung und damit funktionale Anreicherung im nördlichen Hamburger Umland zurückführen, sodass die Einpendlerzahlen dort stark zugenommen haben. Obwohl sich eine Vielzahl der Randgemeinden durch relative hohe Einwohnerwerte bei der Lohn- und Einkommensteuer auszeichnet (Kapitel V.3.1.3), kann nicht der Schluss gezogen werden, dass eine Revision der Lohnsteuerzerlegung einkommensadäquat zur Höhe der Lohnsteuer stattfinden würde. In Abbildung 77 ist zu erkennen, dass kein Zusammenhang zwischen der Höhe des kommunalen Anteils an der Lohnsteuer je Einwohner und der Veränderungsrate einer geänderten Lohnsteuerzerlegung festzustellen ist.76 Dies bedeutet, dass eine Abänderung bei der Lohnsteuer zugunsten des Betriebsstättenprinzips „arme“ und „reiche“ Kommunen gleichermaßen betrifft, wobei Rückgänge von bis zu über -40 % bei der mittlerweile quantitativ wichtigsten kommunalen Steuerquelle für die betroffenen Städte und Gemeinden große Probleme mit sich bringen würden, zumal sich die Umlandkommunen auf hohe Einnahmen eingestellt und auch entsprechende Leistungsstrukturen aufgebaut haben, die zu finanzieren sind. Abbildung 77: Streudiagramm zur Höhe der Lohnsteuer und zu den Auswirkungen der Zerlegung der Lohnsteuer nach dem Halbteilungsprinzip 450 Aumühle

Gemeindeanteil an der Lohnsteuer in € je Ew. 2002

400 Seevetal

Stapelfeld

350

Norderstedt Ahrensburg

300

Elmshorn

250 Stade

Geesthacht

200 150 100

-50

-40

-30

-20

-10

0

10

20

30

40

50

60

Veränderung des Aufkommens der Lohnsteuer bei einer 50 : 50-Regelung zur Zerlegung in %

Quelle:

76

Eigene Darstellung auf Grundlage von BA 2002; StatBA 2003b und StatLA 2004

So liegt die Stärke des Zusammenhangs zwischen den beiden Variablen nach dem Bestimmtheitsmaß r² auch nur bei 0,034.

292

3


Zusammenfassung

Zunächst ist festzustellen, dass der von den Stadtstaaten Hamburg und auch Bremen häufig angeführte Belastungswert (Berlin hingegen profitiert von der Lohnsteuerzerlegung) der negativen Zerlegungssalden zu pauschal ist, da dieser Wert auch die Zerlegungsbeträge aufgrund der zentralen Lohnabrechnung beinhaltet. In diesem Fall ist das Zerlegungsprinzip der Lohnsteuer jedoch gerechtfertigt. Anders sieht es bei den negativen Zerlegungssalden aufgrund der Pendlerproblematik aus: Dabei wird der Funktion der Stadtstaaten als Orte der Wertschöpfung nicht ausreichend Rechnung getragen, sodass sich die horizontale Verteilung der Lohnsteuer negativ auf die Stadtstaaten auswirkt und diese die mit den Pendlern abwandernden Steuereinnahmen unkompensiert hinnehmen müssen. Dies ist hinreichend bekannt und in mehreren Studien und Gutachten ist auch modellhaft berechnet worden, welche Auswirkungen sich bei verschiedenen Reformoptionen der Steuerzerlegung ergeben würden. Das vorliegende Kapitel hat jedoch einen Perspektivenwechsel eingenommen, da es nicht im Fokus des Interesses stand, die fiskalischen Auswirkungen auf die Kernstadt und somit den Stadtstaat zu quantifizieren, sondern die finanziellen Umschichtungen zu ermitteln, die sich für die Umlandgemeinden ergeben würden. Diese Umschichtungen wurden nach dem sog. Halbteilungsprinzip simuliert, d. h., die Verteilung der Lohnsteuer erfolgt hälftig nach dem Wohnsitz- und Betriebsstättenprinzip. Es zeigt sich, dass alle Gemeinden im Hamburger Umland – mit einer Ausnahme – gegenüber der Hansestadt Anteile an ihrem Gemeindeanteil der Lohnsteuer verlieren würden, da der Pendlersaldo der Umlandgemeinden mit dem Stadtstaat negativ ist, d. h. aus den Umlandgemeinden mehr Beschäftigte nach Hamburg pendeln als Hamburger im Umland arbeiten. Dieser Sachverhalt stellt den wenig überraschenden „Normalfall“ in großstädtischen Regionen dar und ist auch für das Berlin-Potsdamer Umland anzunehmen. Ausdifferenzierungen ergeben sich jedoch, wenn die Pendlerströme der Umlandgemeinden untereinander betrachtet werden, da Änderungen der Zerlegungssystematik sich auch auf die fiskalischen Beziehungen der Umlandgemeinden untereinander auswirken würden. Dieser zweite Teil der Untersuchung trägt dem Umstand Rechnung, dass die Dynamik des suburbanen Raums dort zunehmend Städte und Gemeinden als Arbeitsorte hat entstehen lassen. Hierbei zeigt sich, dass überwiegend die größeren Orte Standorte von Arbeitsstätten sind und diese somit in einer isolierten Umlandbetrachtung Einpendlerüberschüsse aufweisen. In der Folge würden diese suburbanen Arbeitsorte, d. h. die überwiegend größeren Städte und Gemeinden der Region, gegenüber den kleineren Gemeinden der Region von einer Revision der Lohnsteuerzerlegung profitieren. In der Gesamtbetrachtung sowohl mit der Kernstadt als auch mit den anderen Kommunen konnte gezeigt werden, dass die kleinen Gemeinden ohne nennenswerte Arbeitsplatzangebote die Verlierer eines neu gestalteten hälftigen Verteilungsgrundsatzes der Lohnsteuer wären. Bei den größeren Städten und Gemeinden sind zwei Aspekte relevant, die die Gesamtbilanz beeinflussen: Je größer die „Emanzipation“ der Umlandgemeinden vom Arbeitsmarkt der Stadtstaaten ist, desto geringer fallen die Verluste einer geänderten Lohnsteuerregelung aus. Je ausgeprägter die Eigenständigkeit der größeren Städte im Umland als Wirtschaftszentrum und Arbeitsort für das restliche Umland ist, desto höhere Zerlegungsgewinne können diese Kommunen gegenüber ihrem kleinräumigen Umland verbuchen.


293

Die wesentliche Intention der Revision der Lohnsteuerzerlegung liegt darin, den Stadtstaaten und Kernstädten einen höheren Anteil der dort erwirtschafteten Einkommen zu überlassen. Da dies ein einkommensneutraler Vorgang wäre, sind Mehreinnahmen der Zentren gleichzeitig an Mindereinnahmen gekoppelt, die pauschal gesehen die Umlandkommunen treffen würden. Jedoch haben die Ausführungen gezeigt, dass durch die ausdifferenzieren Strukturen und Entwicklungsdynamiken auch einige größere Städte im Umland von einer Neuregelung der Lohnsteuerzerlegung profitieren würden. Aufgrund ihres Einpendlerüberschusses sind diese profitierenden größeren Städte auch Orte der regionalen Wirtschaftskonzentration, also Standorte mit einer wirtschaftlichen Basis, von denen Wohlstandsimpulse auch in kleinem Maßstab ausgehen. In der nicht näher untersuchten Region Berlin-Potsdam sind dies die Cluster „ökonomisch starke Kommunen“ und „größere Städte“. In diesem Fall hätte eine Neuorganisation der Lohnsteuerzerlegung den gewünschten „Nebeneffekt“, dass diese Arbeits- und vielfach auch Wachstumsorte finanziell stabilisiert und besser gestellt würden. Damit würde diesen Gebietskörperschaften die Möglichkeit gegeben, über eine höhere originäre Steuereinnahmekraft ihre Potenziale zu stärken und somit ihren Wachstumsbeitrag für das suburbane Umland auszubauen. Dieser einfach umzusetzende Mechanismus der Lohnsteuerzerlegung ist damit ein geeignetes Instrument, um die Wachstumsbedingungen an den vorhandenen Wirtschaftsorten zu stärken. Langfristig wird auch der derzeitige kommunale Finanzausgleich vom ausgleichspolitisch motivierten Finanztransfer in ein Finanzierungsinstrument mit stärkerer Berücksichtigung der Wachstumsimpulse der Gebietskörperschaften umzustrukturieren sein, jedoch ist die konkrete Umsetzung hierzu noch in der theoretischen Diskussion (Döring 2005). Die Lohnsteuerzerlegung bietet hingegen eine zeitnahe Möglichkeit, über einen nachvollziehbaren Umverteilungsmechanismus die Wachstumszentren finanziell adäquater zu fördern. Die hier isoliert betrachtete Teilung des Gemeindeanteils an der Lohnsteuer sollte aber in Kombination mit weitergehenden Reformbemühungen der Gemeindefinanzen stehen (Jungfer 2005: 215ff.), die insbesondere auf eine Reform der Gewerbesteuer abzielen. Erst das Zusammenspiel mehrerer Reformoptionen kann der Finanzausstattung von Kernstädten und Umlandgemeinden mit ihren unterschiedlichen Aufgaben und Infrastrukturbedarfen umfassend gerecht werden (Kapitel IX.2).

VIII

Fiskalische Effekte ausgewählter öffentlicher Aufgabenbereiche in den Umlandkommunen

In den bisherigen Kapiteln wurden insbesondere die Effekte der Entwicklung von Bevölkerungszahl und -struktur sowie von Wirtschaftskraft und -entwicklung auf ausgewählte Steuer- und Haushaltsindikatoren nach ihrer ökonomischen Art untersucht. So wurden die Finanzdaten entsprechend ihrer Gruppierungsnummern aufbereitet, sodass z. B. Aussagen über die Höhe der Ausgaben für Baumaßnahmen möglich sind. In diesem Kapitel werden darüber hinaus die kommunalen Finanzierungsvorgänge in einen weitergehenden inhaltlichen Zusammenhang mit sozioökonomischen und demografischen Faktoren der Suburbanisierung gestellt. Durch die Kombination mit den entsprechenden Gliederungsnummern für unterschiedliche inhaltliche Aufgabenbereiche lässt sich der Umfang der beispielhaft angeführten Bauinvestitionen für Kindergärten oder soziale Einrichtungen für Senioren ermitteln. Damit kann ein noch tiefer gehender Einblick in die Wirkungszusammenhänge zwischen Kommunalfinanzen und Bevölkerung bzw. Wirtschaft gegeben werden. Die Abgrenzung der im Folgenden betrachteten kommunalen Aufgaben erfolgt wiederum anhand der kommunalen Haushaltssystematik, die einerseits nach Einnahme- bzw. Ausgabeart (Gruppierungsnummer) und andererseits nach Aufgabenbereich (Gliederungsnummer) unterscheidet (Kapitel IV.1). Da auch die Gliederungsnummern im Wesentlichen einer bundeseinheitlichen Systematik folgen, liegt für die einzelnen suburbanen Kommunen in den drei verschiedenen Bundesländern auch ein interkommunal vergleichbarer Aufgabenkatalog vor. Somit wird die Summe der Aufgabenpositionen länderübergreifend mit den in Kapitel VI.1 hergeleiteten Clustertypen analysiert. Erst bei tiefer gehenden Aufgabenunterteilungen innerhalb einzelner Aufgabenbereiche wird eine getrennte Untersuchung der Kommunen innerhalb der einzelnen Bundesländer vorgenommen, weil bei stark disaggregierten Betrachtungen länderspezifische Regelungen ein entsprechend größeres Gewicht bekommen können (Kapitel VIII.3). Bei der Betrachtung kommunaler Aufgabenbereiche wird analog zu der Analyse der Aufgabenarten vorgegangen: Zunächst werden Aufgabenbereiche definiert, die einer genaueren Betrachtung unterzogen werden, im Anschluss werden die aufgabenbezogenen Bedarfe kurz charakterisiert, um im letzten Schritt die statistischen Ergebnisse vorzustellen und zu interpretieren.

1

Methodisches Vorgehen zur Auswahl kommunaler Aufgabenbereiche mit Bezug zur Suburbanisierung

Die Gliederungsübersicht der kommunalen Jahresrechnungen bietet mehr als 100 verschiedene Aufgabenpositionen. Da diese nicht komplett analysiert werden können, bedarf es

296


einer Zuspitzung und Aggregation von verschiedenen inhaltlichen Abschnitten und Unterabschnitten.77 Hierfür wurden verschiedene Studien (Junkernheinrich/Micosatt 2005; Renn 2005; Seitz 2005; Moeckel/Osterhage 2003; Miera 1994; STMLU 1992) sowie eigene Plausibilitätsüberlegungen herangezogen. Entsprechend der Fragestellung der Studie sind nur solche Aufgabenbereiche von Bedeutung, die

von der Bereitstellung von Flächen direkt betroffen sind, von Kindern und Jugendlichen nachgefragt werden, da diese einen Großteil der Zuziehenden in Suburbia darstellen, von älteren Personen in Anspruch genommen werden, da diese in vielen Umlandkommunen eine zunehmend größer werdenden Bevölkerungsanteil repräsentieren, einen Bezug zur vermuteten sozialen Selektivität der Suburbanisierung annehmen lassen oder von der wirtschaftlichen Entwicklung beeinflusst werden können.

Dadurch entfällt bereits eine Vielzahl von kommunalen Aufgaben, die zwar durchaus einen Bevölkerungsbezug haben können, dieser sich aber auf die Gesamtbevölkerung einer Gebietskörperschaft unabhängig von ihrer Zusammensetzung bezieht. Damit entfallen z. B. der Bereich der allgemeinen Verwaltung78 sowie die öffentliche Ordnung und Sicherheit. In einem weiteren Schritt der Zuspitzung werden auch solche Aufgaben nicht weiter berücksichtigt, die flächenhaft in Form von Netzinfrastrukturen bereitgestellt werden. Dazu zählen z. B. Straßen, der öffentliche Nahverkehr oder die technische Ver- und Entsorgung. Hintergrund ist, dass diese Leistungen vielfach nur unzureichend an geänderte Nachfragebedarfe angepasst werden können, da diese aufgrund ihres Charakters als vernetztes System kaum eine Anpassungsflexibilität aufweisen (von Loeffelholz/Rappen 2002: 18). Folge ist, dass trotz veränderter Nachfrage die Netzdichte erhalten werden muss und durch hohe Remanenzkosten kaum veränderte Ausgaben festzustellen sein werden (Miera 1994: 105). Nach Festsetzung dieser Ausschlusskriterien verbleiben somit Punktinfrastrukturen, deren Leistungen ortsgebunden einen Bezug zur Siedlungsentwicklung, Bevölkerungszusammensetzung oder Wirtschaft aufweisen. Ferner verbleiben noch monetäre Transfers, die in die ausgewählten Bereiche fließen (Junkernheinrich/Micosatt 2005: 139). Auf Grundlage dieser Überlegungen werden die in Tabelle 43 genannten Aufgabenbereiche in Kapitel VIII.2 einer genaueren kommunalfiskalischen Analyse unterzogen. Zunächst werden die ausgewählten Bereiche kurz charakterisiert. Die ausführlichen Bezeichnungen der Aufgabenbereiche finden sich in Tabelle A-8 im Anhang.

77 78

Der Gesamtplan der Gliederungssystematik setzt sich aus „Einzelplänen“ (einstellige Ziffer) zusammen, die wiederum in „Abschnitte“ (zweistellige Ziffer) und „Unterabschnitte“ (dreistellige Ziffer) untergliedert sind. Es ist bereits in einer bayrischen Studie festgestellt worden, dass die Unterschiede der kommunalen Ausgaben im Aufgabenbereich der „Allgemeinen Verwaltung“ zwischen Stadt, Umland und peripheren Regionen nicht bedeutsam sind (STMLU 1992: 73).

VIII Fiskalische Effekte von Aufgabenbereichen

Tabelle 43:

297

Abgrenzung der ausgewählten Aufgabenbereiche nach ihrer Gliederungsnummer

Aufgabenbereich

Gliederungsnummern der kommunalen Haushaltssystematik

Bau- und Wohnungswesen

60 + 61 + 62

Junge Familien mit Kindern (a)

2 + 407 + 45 + 451 + 452 + 453 + 454 + 455 + 456 + 457 + 458 + 46 + 461 + 462 + 463 + 464 + 465 + 466 + 467 + 468

Senioren (b) (c)

406 + 411 + 431 + 432 + 439 + 486 + 75

Förderung der Wirtschaft

79 + 790 + 791 + 792 + 793 + 84

Kultur und Volksbildung

32 + 321 + 323 + 33 + 331 + 332 + 333 + 34 + 350 + 352 + 355

Sport, Bäder und Erholung

55 + 56 + 57 + 58 + 59

(a) Grund- und Hauptschulen sowie Schulkindergärten werden in den einzelnen Ländern unterschiedlich in Abschnitte und Unterabschnitte zusammengefasst, sodass der gesamte Einzelplan 2 herangezogen wird. (b) Sozialstationen sind in Niedersachsen mit einer separaten Gliederungsnummer ausgewiesen (438), in Schleswig-Holstein und Brandenburg sind sie der wesentliche Ausgabeposten der „Sonstigen sozialen Einrichtungen“ (439). (c) Der „Vollzug des Betreuungsgesetzes“ wird in Niedersachsen mit der Gruppierungsnummer 406 geführt („Betreuungsstelle“) und in Schleswig-Holstein und Brandenburg mit der Gruppierungsnummer 486. Quelle:

1.1

Eigene Zusammenstellung in Anlehnung an Junkernheinrich/Micosatt 2005

Bedarfe im Bereich des Bau- und Wohnungswesens

Mit dem Bereich der „Bauverwaltung“, der „Städteplanung, Vermessung, Bauordnung“ sowie der „Wohnungsbauförderung“ werden Bereiche angesprochen, die einen direkten Bezug zur Suburbanisierung haben. Unabdingbare Voraussetzungen für das Ansiedlungsgeschehen im Umlandbereich stellen die kommunalen Planungsvoraussetzungen dar, auf deren Grundlage die Bereitstellung von Bauland und Wohnraum erfolgt. Dazu wird in den Städten und Gemeinden eine Bauverwaltung unterhalten, die die fortlaufenden Planungsleistungen erbringt. Im Abschnitt „Städteplanung, Vermessung, Bauordnung“ der kommunalen Haushaltssystematik werden – trotz der etwas missverständlichen Bezeichnung – v. a. die Ausgaben für die Stadterneuerung subsumiert (Reidenbach et al. 2002: 325). In der Wohnungsbauförderung fließen die Mittel v. a. in die kommunalen Wohnungsgesellschaften79 und in den sozialen Wohnungsbau (ibd.: 307ff.). Für den Bereich des Bau- und Wohnungswesens werden sowohl positive als auch negative Veränderungen der Bevölkerung Mehrausgaben nach sich ziehen: Steigende Einwohnerzahlen haben eine Zunahme von planungsbezogenen Aktivitäten zur Folge (Moeckel/Osterhage 2003: 136). Sinkende Bewohnerzahlen erfordern den Rückbau von Infrastrukturen und entsprechende planerische Maßnahmen im Rahmen des Stadtumbauprozesses, die ebenfalls erhebliche Mehrausgaben nach sich ziehen (Seitz 2005: 45). Langfristig können neue Wohngebiete einen Investitionsbedarf an sekundärer Infrastruktur entstehen lassen, falls sich die Nachfrage nach kommunalen Leistungen vergrößert und damit Kapazitätsgrenzen überschritten werden oder diese sich räumlich verschieben. Somit können z. B. neue Schulen oder Senioreneinrichtungen als Infrastrukturfolgeeinrichtungen notwendig werden. 79

Diese werden aber zunehmend aus dem kommunalen Haushalt ausgelagert bzw. verkauft.

298

1.2


Altersstrukturell abhängige Bedarfe

Verschiedene Aufgabenbereiche weisen einen eindeutigen Bezug zu bestimmten Altersgruppen auf: Einerseits verursacht die bildungsrelevante Bevölkerung von der Aufnahme in einer Kindertagesstätte bis zum Abschluss des Hochschulstudiums hohe Ausgaben für die öffentlichen Haushalte, andererseits haben Senioren höhere Ansprüche an das Gesundheitswesen und die Pflegedienste. Somit verlaufen „Altersstrukturkostenprofile“ nach Ansicht von Baum/Seitz/Worobjew (2002: 153) vielfach U-förmig, d. h., höheren Ansprüchen an öffentlichen Leistungen in der Kindheit und Jugend sowie im Alter stehen niedrigere Ansprüche im Erwerbsalter gegenüber. Da in den Umlandtypisierungen (Kapitel VI.1) demografische Komponenten als ein wesentlich strukturierendes Merkmal identifiziert wurden, werden im Folgenden die Aufgaben für junge Familien mit Kindern und Senioren genauer analysiert.

1.2.1

Aufgaben für junge Familien mit Kindern

Bei den Finanzierungsbedarfen für junge Familien mit Kindern wird der gesamte Einzelplan 2 („Schulen“) sowie die „Jugendhilfe“, die „Einrichtungen der Jugendhilfe“ und deren Verwaltung betrachtet. Der Einzelplan zu den Schulen setzt sich aus den allgemein bildenden, berufsbildenden und übergreifenden Schulformen zusammen, zusätzlich aus der Schulverwaltung und weiteren schulischen Aufgaben wie Schülerbeförderungskosten. Durch das Einbeziehen des gesamten Einzelplans 2 wird die Vielfalt im föderativen Schulsystem der Länder umfassend abgedeckt, sodass länderübergreifende Vergleiche möglich sind. Die Kommunen tragen die Sach- und Investitionskosten (z. B. in Schulgebäude) sowie die Ausgaben für nicht lehrendes Personal (z. B. Hausmeister), die Länder hingegen finanzieren die Kosten für das lehrende Personal (Baum/Seitz 2003: 209). Bei der Jugendhilfe und deren Verwaltung dominieren die „Tageseinrichtungen für Kinder“ einschließlich der „Förderung von Kindern“ in diesen Einrichtungen. Die Kindertageseinrichtungen befinden sich einerseits bei kommunalen und andererseits bei freien Trägern, wobei die Kirchen als freie Träger besonders stark ins Gewicht fallen (Reidenbach et al. 2002: 225). Dafür fließen von den Kommunen Zuweisungen und Zuschüsse an diese Einrichtungen der freien Träger. Durch die fehlende Konfessionsangehörigkeit vieler Bürger in Ostdeutschland haben die Kirchen als freie Träger ein entsprechend niedrigeres Gewicht. Für Brandenburg bestätigt eine Untersuchung, dass „das Angebot insbesondere im Bereich der Kinderbetreuung vielfach in unmittelbarere Regie der Kommunen und weniger von freien Trägern (Wohlfahrtsverbände, Kirchen u. Ä.) wahrgenommen“ (DIW 2001b: 285) wird. Jedoch kam es in den östlichen Ländern in den letzten Jahren vermehrt zu einer Übergabe der bis dahin kommunalen Kindertageseinrichtungen an freie Träger (Reidenbach et al. 2002: 225). Dennoch macht der Anteil an freien Trägern bei den Tageseinrichtungen für Kinder in Brandenburg 1998 lediglich 18,8 % aus, im Gegensatz zu 77,4 % in Schleswig-Holstein und 65,2 % in Niedersachsen (Seitz 2003: 128). Im schulischen Bereich wird eine Zunahme der Bevölkerung, die v. a. in den betrachteten dynamisch wachsenden Orten mit einer Familiensuburbanisierung verbunden ist (Kapitel VI.1.3), zu steigenden kommunalen Zuschussbedarfen führen. So sind mit steigenden Schülerzahlen für die Kommunen insbesondere die kostenintensiven Investitio-


299

nen in Schulgebäude verbunden, sofern Kapazitätsreserven des bestehenden schulischen Gebäudebestands überschritten werden. „Dies ist bei Infrastrukturanlagen dann der Fall, wenn Schwellenwerte überschritten werden, bei denen Zusatzinvestitionen erforderlich werden (Sprungkosten). Kleine Gemeinden können bei grossen Neuüberbauungen aus diesen Gründen am schnellsten in Schwierigkeiten geraten.“ (Schneider 2001: 14)

Sofern die Kommunen mit sinkenden Einwohnerzahlen oder einem zunehmenden Fehlen von Kindern und Jugendlichen konfrontiert sind, wird es längerfristig im schulischen Bereich zu Kosteneinsparungen kommen, die allerdings hinter dem Rückgang der Schülerzahlen zurückbleiben können. Somit entstehen Kostenremanenzen (Miera 1994: 112). Diese können unterschiedlich hoch ausfallen, da bei einem Rückgang der Schülerzahlen verschiedene Anpassungsmöglichkeiten denkbar sind: Mit einer Verringerung der Zahl der Schüler je Klasse oder der Zahl der Parallelklassen sind nur bedingt Einsparpotenziale zu erreichen, da der Fortbestand der Einrichtung mit hohen fixen Kosten verbunden ist (bauliche Unterhaltung, Hausmeister, etc.). Erst die Aufgabe eines Schulstandorts würde die Kosten erheblich reduzieren (Junkernheinrich/Micosatt 2005: 207). Dies ist vornehmlich in verdichteten Siedlungsgefügen – und somit auch in den kernstadtnahen Umlandbereichen – möglich, wenn an anderen Standorten freie Kapazitäten vorhanden sind. Allerdings stellen Schulschließungen „eine sehr unpopuläre Maßnahme“ (Moeckel/Osterhage 2003: 134) dar, sodass die öffentliche Diskussion und kommunalpolitische Überlegungen (Kapitel II.1.2) in erheblichem Ausmaß Einfluss auf die letztendlich durchgeführte Einsparmaßnahme nehmen. Auch ergeben sich mit einer Verringerung der Standortdichte längere Schulwege und damit höhere Erstattungen für Schülerfahrtkosten. Jedoch sollten die kommunalen Einsparpotenziale im schulischen Bereich aus zwei Gründen nicht überschätzt werden:

Die Kommunen als Schulträger haben bei ihren anhaltenden prekären Haushaltslagen in den letzten Jahren die laufenden Unterhaltungsinvestitionen in erheblichem Umfang vernachlässigt, sodass ein Nachholbedarf an Gebäudesanierungen besteht, der umfassende Minderausgaben in diesem Aufgabenbereich kaum erwarten lässt (von Loeffelholz/Rappen 2002: 14). Insbesondere mit den PISA-Studien sind die Diskussionen um Aufgabenintensivierungen im schulischen Bereich neu aufgekommen. Hierbei stehen z. B. die Ausweitung der Ganztagsbetreuung sowie kleinere Klassengrößen mit einer individuelleren Betreuung der Schüler im Fokus, die voraussichtlich zu höheren Ausgaben je Schüler führen werden.

Für Kindertageseinrichtungen lässt die „Kleinteiligkeit der Aufgabendurchführung“ (Junkernheinrich/Micosatt 2005: 200) insgesamt eine raschere Anpassung an veränderte demografische Rahmenbedingungen als bei Schulen zu. Jedoch sind auch in diesem Bereich bei Bevölkerungsverlusten keine allzu großen Einsparungen für die Kommunen zu erwarten:

Die freien Träger haben ebenfalls finanzielle Schwierigkeiten (z. B. bei den Kirchen durch Austritte bedingt), sodass sie um höhere kommunale Zuschüsse bemüht sind

300


oder einzelne Einrichtungen schließen (ibd.: 202). Durch den seit 1999 bestehenden Rechtsanspruch auf einen Platz in einer Tageseinrichtung für Kinder (Reidenbach et al. 2002: 224) sind die Kommunen verpflichtet, die eventuell entstehenden Ausfälle von Einrichtungen der freien Träger zu ersetzen. Angesichts der politischen Bekundungen, die Betreuungskapazitäten für Kinder unter drei Jahre und die Ganztagsbetreuung auszuweiten (zumindest in Westdeutschland), um somit eine bessere Vereinbarkeit von Beruf und Familie zu erzielen, sind Erweiterungen der Kinderbetreuungsangebote eher wahrscheinlich als deren Abbau. Damit stellt der Bereich der Kindertagesstätten nach Seitz eine „abgeleitete Nachfrage“ (2005: 44) dar, da die Erziehungsberechtigten die eigentlichen Nachfrager sind, deren Nachfragepotenzial von der Geburtenentwicklung, der Arbeitsmarktlage und der Erwerbsbeteiligung insbesondere der Frauen abhängt.

1.2.2

Aufgaben für Senioren

Bei den Aufgabenbereichen für ältere Menschen werden seniorenspezifische Einrichtungen betrachtet, die sich einerseits aus stationären Einrichtungen für Alte und Pflegebedürftige und andererseits aus „Sozialstationen“ für ambulante Betreuungsleistungen zusammensetzen. Das quantitative Ausmaß der Ausgaben für diese stationären und ambulanten Alteneinrichtungen ist eher gering, da sich diese Einrichtungen nur zu etwa 10 % in kommunaler Trägerschaft befinden (Reidenbach et al. 2002: 329). In der Mehrzahl werden die Einrichtungen für Senioren von Kirchen und Wohlfahrtsverbänden getragen (Junkernheinrich/Micosatt 2005: 217). Neben diesen institutionsgebundenen Dienstleistungen werden zu den Aufgaben für ältere Bewohner auch noch der „Vollzug des Betreuungsgesetzes“ hinzugezählt, der jedoch quantitativ unbedeutsam ist, sowie das „Bestattungswesen“ als weiteres altersspezifisches Aufgabenfeld, da die Sterbewahrscheinlichkeit mit dem zunehmenden Lebensalter deutlich ansteigt. Als Letztes wird noch die „Hilfe zur Pflege“ einbezogen. Hierbei handelt es sich um eine Pflichtaufgabe nach dem Bundessozialhilfegesetz80 (§§ 68-69 BSHG), die von Krankheit oder Behinderung betroffenen Menschen zur Verrichtung der alltäglichen Lebensführung zusteht. Obwohl der Anspruch auf Hilfe zur Pflege nach dem Gesetz altersunabhängig ist, zeigt sich ein stark positiver Zusammenhang zwischen dem Alter und der Inanspruchnahme dieser Hilfe. In einer Studie zur Situation in Nordrhein-Westfalen waren die Empfänger der Hilfe zur Pflege im Jahr 2002 zu etwa 80 % über 70 Jahre alt (Junkernheinrich/Micosatt 2005: 224ff.). Berechnungen für SchleswigHolstein weisen ebenfalls einen starken Altersstruktureffekt nach, wobei im Jahr 2003 von den 74.000 Empfängern der Hilfe zur Pflege 66 % über 75 Jahre alt waren (Pohlan/ Wixforth 2007: 179). Die kommunalen Ausgaben für die Hilfe zur Pflege haben in den 1990er Jahren einen einschneidenden Umbruch erlebt. Bis zur Einführung der Pflegeversicherung sind die Ausgaben zur Hilfe zur Pflege dramatisch angestiegen und haben mit deren Einführung zu einer spürbaren Entlastung der Sozialausgaben für die Kommunen geführt (DStGB 2005: 21). Dabei wurde die Pflegeversicherung in zwei Schritten eingeführt: im Jahr 1995 die erste Stufe mit der Übernahme von Leistungen der ambulanten Pflege und 1996 die 80

Vergleiche Fußnote 22 in Kapitel II.3.3.


301

zweite Stufe zur Finanzierung der stationären Pflege. Mit der Einführung der Pflegeversicherung kommen nicht mehr die Sozialämter, sondern die Pflegekassen für die Pflegekosten auf. Die Leistungen der Pflegeversicherung sind jedoch in ihrer Höhe begrenzt und seit ihrer Einführung noch nie an die Preisentwicklung angepasst worden.81 Den von der Pflegeversicherung nicht abgedeckten Teil der Kosten finanzieren nach wie vor die Sozialämter der Kommunen als letzte Instanz.82 Dies verursachte im Jahr 2003 immerhin noch etwa 12 % der kommunalen Sozialausgaben (ibd.). Seit Ende der 1990er Jahre steigt damit der von den Kommunen zu finanzierende Anteil an den Pflegekosten wieder an, da die Pflegeversicherung einen Trend zur Pflege in stationären Einrichtungen ausgelöst hat und der medizinische Fortschritt ebenfalls zu höheren Kosten führt, der den kommunalen Anteil mit der Zeit immer größer werden lässt, solange die Leistungen der Pflegeversicherung gedeckelt bleiben. Die demografische Alterung der Gesellschaft ist ein bundesweiter Trend, der sich jedoch im Stadt-Umland-Kontext lokal unterschiedlich ausprägt (Kapitel VI.1.3). Durch räumliche Bevölkerungsumverteilungen in der Vergangenheit und in der Gegenwart sind in den betrachteten Regionen von Hamburg und Berlin-Potsdam Gemeindeklassen identifiziert worden, von denen einige Typen derzeit aufgrund zurückliegender Zuzugswellen kollektiv altern, andere Gruppen altern aufgrund des Fortzugs der jungen Bevölkerung und wiederum andere Gemeindeklassen verzeichnen derzeit starke Zuzugswellen von jungen Familien mit Kindern und werden erst in einigen Jahrzehnten vor Überalterungsproblemen stehen. Mit der zunehmenden Alterung der Bevölkerung wird in der Literatur von der Annahme ausgegangen, dass altenspezifische Einrichtungen künftig einen größeren Anteil an den kommunalen Ausgaben ausmachen werden, insbesondere für Altenheime, Sozialstationen und Bereiche der sozialen Sicherung (Mäding 2004: 94). Derzeit haben die Einrichtungen für Senioren „quantitativ nur ein marginales Gewicht“ (Junkernheinrich/Micosatt 2005: 217). Grund hierfür ist, dass überwiegend freie Träger die Einrichtungen unterhalten. Ähnlich wie bei Tageseinrichtungen für Kinder ist auch für diesen Aufgabenbereich zu vermuten, dass aufgrund der Finanzschwierigkeiten der freien Träger künftig die Kommunen einen größeren Anteil der altenspezifischen Einrichtungen finanzieren werden. Die Aufwendungen für die Hilfe zur Pflege werden künftig mit dem größer werdenden Anteil alter Menschen und der steigenden Lebenserwartung wachsen. Nach § 96 BSHG sind für den Betrachtungszeitraum bis 2002 die Landkreise und kreisfreien Städte für die Leistungen der Sozialhilfe zuständig, jedoch lassen viele Landkreise die Aufgaben durch die in ihrem Landkreis liegenden Gemeinden wahrnehmen. Es ist im Folgenden die Annahme zu prüfen, ob die mit dem zunehmenden Durchschnittsalter der Bevölkerung vielfach unterstellte steigende Finanzierungslast für die Städte und Gemeinden empirisch nachzuweisen ist.

81 82

Im Zeitraum von 1996 bis 2002 betrug die hier zugrunde gelegte Inflation etwa 9,8 % (Tabelle 5 in Kapitel III.4). Dabei handelt es sich um Aufwendungen der Sozialämter, sofern bei einer Übernahme von Heim- und Pflegekosten im Pflegebedarfsfall die Leistungen der Pflegeversicherung, die Renten, Versorgungsbezüge und Vermögenswerte der Pflegebedürftigen sowie die finanziellen Beteiligungen der Angehörigen nicht ausreichen.

302

1.3


Bedarfe im Bereich der Förderung der Wirtschaft

Zur Förderung der Wirtschaft werden die funktionalen Bereiche „Fremdenverkehr“, „Wirtschaft (ohne Land- und Forstwirtschaft)“ und „Verkehr (ohne Straßeninfrastruktur)“ betrachtet. Ferner werden auch noch „Unternehmen der Wirtschaftsförderung“ hinzugezogen. Obwohl auch kommunale Versorgungsunternehmen zu Standortentscheidungen von Betrieben beitragen können, werden die Energie- und Wasserversorgungsunternehmen ausgeklammert, da diese Bereiche zunehmend aus den kommunalen Kernhaushalten ausgelagert werden und i. d. R. Netzinfrastrukturen unterhalten, die im Rahmen dieser Arbeit nicht untersucht werden (Kapitel VIII.1). Während eine finanzielle Wirtschaftsförderung überwiegend auf Instrumenten und Mitteln nationaler Programme oder der EU basiert (z. B. Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“), beschränkt sich die kommunale Wirtschaftsförderung auf planerische Ansatzpunkte zur Ansiedlungspolitik sowie Beratungsleistungen und Öffentlichkeitsarbeit (Rehm/Matern-Rehm 2003: 493ff.). Wirtschaftliches Wachstum und Beschäftigtenzuwächse können zur Folge haben, dass die kommunalen Ausgaben für die Förderung der Wirtschaft tendenziell steigen, um weitere Unternehmen bei der Ansiedlung und Gründung unterstützend zu begleiten und die bereits ansässigen Unternehmen zu fördern. Mit positiven wirtschaftlichen Entwicklungen ist eine politisch gerechtfertigte Legitimation von Wirtschaftsförderungseinrichtungen gegeben, die ein Absenken der Ausgaben unrealistisch erscheinen lassen. Aber auch bei anhaltenden Bevölkerungs- und Arbeitsplatzverlusten ist eine Verringerung der Ausgaben nicht zu erwarten, um im Wettbewerb der Standorte weiterhin präsent zu sein. Die Städte, Gemeinden und Kreise messen diesem Handlungsbereich große Bedeutung im Rahmen von Strategien gegen Beschäftigtenabbau und Bevölkerungsverlust bei (Moeckel/Osterhage 2003: 137).

1.4

Freiwillige Aufgaben

Die freiwilligen Aufgaben haben für die Städte und Gemeinden einen hohen Stellenwert. Im Rahmen ihrer finanziellen Möglichkeiten können sie unter Berücksichtigung der lokalen Bedürfnisse und nach eigenem Ermessen entscheiden, welche freiwilligen Aufgaben sie wahrnehmen wollen und wie die Ausführung dieser Aufgaben erfolgt. Der Bestand freiwilliger Aufgaben ist unabdingbare Voraussetzung für die kommunale Selbstverwaltung (Kapitel II.1.1). In Zeiten von angespannten Haushaltslagen stehen die freiwilligen Leistungen der Kommunen i. d. R. besonders schnell zur Disposition, was sich z. B. an der Schließung von Hallenbädern oder der Angebotseinschränkung von Büchereien zeigt. Der Anteil der freiwilligen Aufgaben an den Gesamtausgaben der Kommunen wird für 1997 auf rund 5 % geschätzt (Zacharias 2000: 62). Anstatt der eigenen Aufgabenwahrnehmung tritt zunehmend eine Bezuschussung oder Beteiligung an den Aktivitäten Dritter (ibd.), z. B. als Zuschuss an örtliche Sportvereine. In den folgenden Ausführungen werden von den freiwilligen Aufgaben die Bereiche „Kultur und Volksbildung“ sowie „Sport, Bäder und Erholung“ näher betrachtet.


1.4.1

303

Aufgaben im Bereich der Kultur und Volksbildung

Im Bereich „Kultur und Volksbildung“ werden die Museen, Theater und Kunstangebote sowie die Volkshochschulen und Büchereien zusammengefasst. Der Abgrenzung dieses Aufgabenbereichs liegen zwei Annahmen zugrunde, die für den Bereich „Sport, Bäder und Erholung“ nicht zutreffen:

Es handelt sich um „zentralörtliche Einrichtungen mit einem Standort“ (Junkernheinrich/Micosatt 2005: 165). Diese haben die Eigenschaft, dass das Angebot i. d. R. nicht nur von den Bürgern der Stadt in Anspruch genommen wird, sondern auch von Besuchern aus der Umgebung. Damit treten für diese Aufgabenbereiche Spillover-Effekte auf, wie sie schon in Kapitel VI.2.1.4 angesprochen wurden. Conrad (1980: 163) geht für Frankfurt am Main davon aus, dass etwa 40 % der Besucher der Museen, des Zoos und der städtischen Bühnen aus dem Umland kommen. Auch in den größeren Umlandkommunen werden die Kulturangebote von Ortsfremden frequentiert, wenn auch nicht in der Größenordnung wie in den Großstädten. Der Bereich „Kultur und Volksbildung“ weist einen Sozialstrukturbezug auf. Dies bedeutet, dass mit einem höheren sozialen Status der ortsansässigen Bewohner bzw. der Bewohner im Einzugsbereich der Einrichtung die Ausgaben für diesen Bereich überdurchschnittlich sind. Dies belegen auch Zimmermann/Hardt/Postlep (1987: 145), indem in ihrer Studie ein Zusammenhang zwischen den Ausgaben des Einzelplans 3 (Kultur) und des sozialen Status’ (quantifiziert an der Einkommensteuerschuld der Steuerpflichtigen) festgestellt wird.

Kulturelle Einrichtungen werden von der Veränderung der Bevölkerungszahl vor Ort kaum beeinflusst, da diese Angebote im kleinräumigen Umlandbereich i. d. R. einen überörtlichen Einzugsbereich aufweisen, in dem sich Kommunen mit Bevölkerungsgewinnen und solche mit -verlusten kompensieren. Eher wirken bevölkerungsstrukturelle Zusammensetzungen denn die absolute Anzahl der Bewohner auf die Höhe der Ausgaben im Kulturbereich. Bei den Volkshochschulen als wichtigster Anbieter außerschulischer Bildung können die Angebote relativ schnell an veränderte Nachfragen angepasst werden, da diese überwiegend freie Mitarbeiter beschäftigen. Da die Personalausgaben den größten Ausgabenbereich der Volkshochschulen darstellen, bestehen hierbei relativ einfache Anpassungsmöglichkeiten im Kursangebot und ohne größere Remanenzeffekte (Miera 1994: 113).

1.4.2

Aufgaben im Bereich des Sports, der Bäder und Erholung

Durch die überwiegend dezentrale Verteilung auf mehrere Standorte hat der Aufgabenbereich „Sport, Bäder und Erholung“ überwiegend keine überörtliche Bedeutung und eine sozialstrukturspezifische Nutzung ist auch nicht erkennbar. Dieser Bereich beinhaltet zunächst die kommunalen Sportstätten wie Sportplätze und Sporthallen. Diese dienen in den Klein- und Mittelstädten des Umlands i. d. R. dem Breitensport und weisen demnach kaum überörtliche Funktionen auf (im Gegensatz zu den Arenen der Kernstädte). Mit der „Förderung des Sports“ werden v. a. die Zuschüsse an die örtlichen Sportvereine bezeichnet. Obwohl sie vielfach zu den Sportstätten gezählt werden, seien die Badeanstalten

304


nochmals gesondert erwähnt, da diese nach Ansicht von Miera (1994: 122) weitaus höhere (laufende) Kosten verursachen als die Sportstätten. Dieser Trend dürfte sich in den letzten Jahren mit dem zunehmenden Aufkommen von Freizeit- und Erlebnisbädern noch verstärkt haben. Zu den „Park- und Gartenanlagen“ gehören insbesondere öffentliche Grünflächen und Kinderspielplätze. Im Aufgabenbereich des Sports und der Erholung können bei erheblichen Bevölkerungszuwächsen neue Sportstätten notwendig werden. Bei schrumpfenden Bevölkerungszahlen werden Auslastungsprobleme und damit Kostenremanenzen angenommen (Seitz 2005: 45).

2

Analyse der fiskalischen Effekte ausgewählter öffentlicher Aufgabenbereiche in den Gemeindetypen

Die aus der Literatur gewonnenen Annahmen zu Kostenaspekten der verschiedenen kommunalen Aufgaben- und somit auch Ausgabenbereiche werden in diesem Kapitel empirisch überprüft. Dazu werden die Ausgaben der sechs vorgestellten Bereiche für die einzelnen Cluster der beiden Regionen (Kapitel VI.1.3) dargestellt. Ausgewählte Bereiche werden dahingehend differenzierter analysiert, indem die Gesamtausgaben für die Aufgabenbereiche noch in einzelne Ausgabearten (Personal-, Sachaufwands- und Sachinvestitionsausgaben) untergliedert werden. Bei den Ausgaben ist der Zuschussbedarf von zentraler Bedeutung, d. h. die Differenz zwischen den aufgabenbezogenen Ausgaben und den mit den Ausgaben verbundenen Einnahmen. Dieser Betrag wird neben den Gesamtausgaben gesondert ausgewiesen.

2.1

Ausgaben im Bereich des Bau- und Wohnungswesens

Die Ausgaben der einzelnen Gemeindetypen für den Aufgabenbereich „Bau- und Wohnungswesen“ in den Jahren 1997/98 bzw. 2001/02 zeigt Tabelle 44. Interregional zeichnet sich dieses kommunale Aufgabenfeld insbesondere durch wesentlich höhere Ausgaben in der Region Berlin-Potsdam gegenüber der Region Hamburg aus. Die Pro-Kopf-Werte in den Jahren 2001 und 2002 bewegen sich dort in einer Spanne von 84 bis 178 €. Im Hamburger Umland reichen die Werte lediglich von 46 bis 93 €. Jedoch nähert sich das Niveau der Ausgaben zwischen den Kommunen der beiden Regionen mittlerweile stark an, was auf die flächendeckend stark rückläufigen Ausgaben in diesem Bereich in Brandenburg zurückzuführen ist. Hintergrund ist, dass die Aufgaben der Stadterneuerung in den östlichen Ländern zu einem Großteil abgeschlossen sind und somit die zur Verfügung stehenden Mittel stark gekürzt werden. Da die Stadterneuerungsausgaben (der Abschnitt „Städteplanung, Vermessung, Bauordnung“ der kommunalen Haushaltssystematik) in Brandenburg zwischen den Jahren 1997 und 2002 etwa zwei Drittel der gesamten Ausgaben des Aufgabenbereichs Bauen und Wohnen ausmachen (eigene Berechnungen nach StatLA 2004), können hiermit die hohen Rückführungen plausibel erklärt werden. Somit ist es auch verständlich, dass selbst Orte mit hohen Wachstumsraten bei der Bevölkerung insgesamt rückläufige Ausgaben verzeichnen. In Niedersachsen liegt der Anteil der Stadterneuerungsausgaben im selben Zeitraum mit einem Anteil von 54 % und in Schles-


305

wig-Holstein von 36 % wesentlich niedriger (ibd.). Da der Bereich Wohnungsbauförderung in allen Umlandkommunen in der Zeit von 1997 bis 2002 quantitativ nachrangig ist (3 % an den Gesamtausgaben für Bau- und Wohnungswesen in Niedersachsen, 8 % in Brandenburg und 12 % in Schleswig-Holstein), sind fehlende Anteile bei den Stadterneuerungsaufgaben in den westlichen Ländern durch höhere Anteile bei der Bauverwaltung kompensiert. Diese vereinnahmt in den sechs Untersuchungsjahren für alle Kommunen Schleswig-Holsteins 52 % der Kosten dieses Aufgabenbereichs, in Niedersachsen 43 % und in Brandenburg aufgrund der hohen Anteile der anderen Bereiche nur 25 % an den Kosten (ibd.). Tabelle 44:

Niveau und Entwicklung der Ausgaben der Jahresmittel 1997/98 und 2001/02 für das Bau- und Wohnungswesen in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam Ausgaben für Bauund Wohnungswesen gesamt in 1.000 €

Ausgaben für Bauund Wohnungswesen in € je Ew.

1997/ 98

1997/ 98

2001/ 02

Entw. in %

2001/ 02

Entw. in %

Ant. an Ausgaben 2001/ 02 in %

Zuschussbedarf 2001/02 € je Ew.

Deckungsquote in %


8,5

84

93

10,4

4,2

51

44,9

2.099

-6,4

53

51

-5,4

2,5

20

61,0


13.570 12.219

-10,0

68

46

-32,4

2,3

10

77,7


14.222 14.569

2,4

49

47

-3,7

2,3

14

70,6


13.317 12.871

-3,3

59

58

-1,9

2,8

31

46,5


39.863 43.268 2.241


28.424 28.361

-0,2

227

178

-21,6

7,1

82

54,0


19.249 17.544

-8,9

154

123

-19,8

5,2

51

58,2


19.200 18.107

-5,7

120

89

-25,7

4,2

44

50,7


41.390 37.663

-9,0

175

142

-18,9

6,0

71

49,7


13.470 12.981

-3,6

116

84

-27,8

3,9

48

42,4

Quelle:


Dennoch ist die Tatsache überraschend, dass insbesondere die „dynamischen Wachstumsorte“ in der Region Hamburg die höchsten Rückführungen ihrer Ausgaben für das Bau- und Wohnungswesen zu verzeichnen haben, obwohl aufgrund ihrer Entwicklungsdynamik das Gegenteil plausibel wäre. Erklärungsansätze sind, dass die Kommunen in diesem Aufgabenbereich sich auf die Ausweisung von Bauland und die dazugehörige Verwaltung beschränken und kaum noch Ausgaben für die Stadterneuerung und den sozialen Wohnungsbau tätigen. Dies belegt auch die hohe Deckungsquote der Ausgaben, da immerhin fast 78 % der Ausgaben über Einnahmen refinanziert werden können. Da bei diesen Analysen nicht nach laufenden Ausgaben und investiven Maßnahmen unterschieden wird, kann die hohe Deckungsquote auf die Zahlung von Erschließungsbeiträgen für Erschließungsanlagen in Neubaugebieten nach § 127 BauGB erklärt werden. Dies bedeutet allerdings, dass die in diesem Cluster zusammengefassten Gemeinden mehrheitlich (noch) nicht dazu übergegangen sind, Wohnbauflächen mithilfe des vorhabenbezogenen Bebauungs-

306


plans nach § 12 BauGB zu entwickeln (Kapitel II.2.3), was auch Tabelle 45 bestätigt: Die „dynamischen Wachstumsorte“ haben ihren Anteil an den Personalkosten um über 22 Prozentpunkte auf 68 % ausgeweitet, bei insgesamt stark abnehmenden Ausgaben für den Bereich des Bau- und Wohnungswesens. Damit sind die Kosten für das Personal in etwa gleich geblieben und starke Kürzungen haben bei anderen Ausgabearten stattgefunden, darunter auch bei den Sachinvestitionen (Stadterneuerung). Tabelle 45:

Anteil und Entwicklung verschiedener Ausgabearten der Jahresmittel 1997/98 und 2001/02 für das Bau- und Wohnungswesens in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam Personalkosten an den Ausgaben für Bauund Wohnungswesen Anteil 2001/02 in %

Sachaufwandskosten an den Ausgaben für Bau- und Wohnungswesen

Entwick- Anteil lung 2001/02 1997/98 - in % 2001/02 in %-Pkt.

Sachinvestitionskosten an den Ausgaben für Bau- und Wohnungswesen

Entwick- Anteil 2001/02 lung 1997/98 - in % 2001/02 in %-Pkt.

Entwicklung 1997/98 2001/02 in %-Pkt.


71,0

-2,1

8,9

-0,7

6,8

3,6


64,7

4,4

18,2

-3,5

0,0

-4,6


68,0

22,5

18,3

-2,0

11,1

-6,2


62,7

5,3

19,7

-0,4

15,5

-1,5


72,3

3,6

21,5

5,2

2,2

-1,9


36,3

8,7

8,2

0,0

41,5

-20,6


46,5

8,3

8,6

-2,1

36,9

-1,2


65,3

15,5

15,7

3,8

10,1

-13,7


44,8

5,2

9,3

-0,8

37,0

-6,7


70,2

16,6

12,7

0,7

8,1

-11,9


Quelle:


Insgesamt ist festzustellen, dass die Personalkosten diesen Aufgabenbereich stark dominieren, im Westen beträgt deren Anteil in allen Clustern über 60 %. So sind die Ausgaben der Bauverwaltung in erster Linie Personalausgaben. In Brandenburg haben die Personalkosten in etwa das gleiche absolute Gewicht, sind aber relativ von der Höhe der Sachinvestitionen in diesem Aufgabenbereich abhängig. Diese sind bei den „Wohnorten mit Beschäftigungsabbau“ und den „hochdynamischen Wohnorten“ gering, sodass die Anteile der Personalkosten auch dort Werte von über 60 % und in den „hochdynamischen Wohnorten“ mit vielen Planungsanforderungen an die Siedlungsentwicklung sogar von über 70 % erreichen. Sowohl in den Umlandtypen der Region Hamburg (mit Ausnahme der „größeren Städte“) als auch denen in der Region Berlin-Potsdam sind die Ausgaben für den Bereich Bauen und Wohnen rückläufig, was v. a. auf die Kürzung von Sachinvestitionen zurückgeführt werden kann (Tabelle 45). Extrem niedrige Investitionsquoten haben bereits die „gealterten“ sowie die „früh suburbanisierten Kommunen“ erreicht. Dies bestätigt die bisherigen


307

Ausführungen, dass geringe Bevölkerungszuwächse i. d. R. auch nur geringe bis keine Neubauaktivitäten nach sich ziehen. Dennoch nehmen in den Kommunen die Verwaltungsaufgaben der Stadtplanung nicht ab, da die Entwicklung der Personalkosten fast durchweg positiv ist. Durch die Zuzugsdynamik in den Umlandkommunen haben diese einen erhöhten Personalbedarf, sodass im Gegensatz zu anderen Teilen der Verwaltung hier kaum personelle Kürzungen stattfinden.

2.2

Ausgaben für junge Familien mit Kindern

Die Ausgaben für junge Familien mit Kindern stellen den quantitativ bedeutsamsten der betrachteten Aufgabenbereiche dar, der zwischen 22 und 29 % der Gesamtausgaben auf sich vereint (Tabelle 46). Tabelle 46:

Niveau und Entwicklung der Ausgaben der Jahresmittel 1997/98 und 2001/02 für junge Familien in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam Ausgaben für junge Familien gesamt in 1.000 €

Ausgaben für junge Familien in € je Ew.

1997/ 98

1997/ 98

2001/ 02

Entw. in %

2001/ 02

Entw. in %



Deckungsquote in %


224.095 240.988

7,5

473

521

10,3

23,6

373

28,4


15.089 17.751

17,6

359

460

28,0

22,4

315

31,6


84.406 97.377

15,4

426

492

15,5

24,4

344

30,1


111.184 133.631

20,2

381

501

31,5

24,8

371

26,0


95.106 100.898

6,1

421

462

9,6

22,7

337

27,0


89.942 88.630

-1,5

718

586

-18,4

23,5

362

38,3


84.204 78.705

-6,5

672

545

-18,9

23,0

326

40,1


112.064 108.323

-3,3

700

583

-16,7

27,4

366

37,2


156.379 146.415

-6,4

660

557

-15,6

23,8

366

34,3

85.127 91.211

7,1

732

624

-14,8

29,3

387

38,0


Cl. 5: hochdyn. Wohnorte Quelle:


Dabei lassen sich zwischen den westlichen und östlichen Umlandkommunen erhebliche Differenzen bei den Gesamtausgaben pro Kopf feststellen. Einer der Hauptgründe ist die unterschiedliche Versorgung bei der vorschulischen Betreuung, die in den östlichen Ländern, trotz negativer Veränderungsraten sowohl bei den Krippen- und Kindergartenplätzen, immer noch weit über dem Westniveau liegt (Gohrbrandt/Weiss 2006: 120f.). So liegen die durchschnittlichen Pro-Kopf-Ausgaben in den Umlandkommunen um Hamburg in einer Spanne von 460 bis 521 €, in der Suburbia von Berlin und Potsdam bei 545 bis 624 €. Die Ausgabenunterschiede gleichen sich zunehmend an, da die Pro-Kopf-

308


Entwicklung in Ostdeutschland stark rückläufig ist (einzig der Cluster der „hochdynamischen Wohnorte“ hatte bei der absoluten Entwicklungsrate ein positives Vorzeichen), während das norddeutsche Umland die Ausgaben durchweg gesteigert hat. Bei den ostdeutschen Kommunen bestehen somit Bestrebungen, das sehr hohe und damit auch kostenintensive Niveau des Aufgabenspektrums für junge Familien bundesweit nach unten anzupassen, während in Westdeutschland Angebotsverbesserungen und damit auch Ausgabensteigerungen von einem weitaus niedrigeren Niveau ausgehend festzustellen sind. Eine nach den Gemeindetypen differenzierte Betrachtung zeigt für die „gealterten“ und für die „früh suburbanisierten Kommunen“ in der Region Hamburg mindestens um 30 € niedrigere Pro-Kopf-Werte als in den anderen Hamburger Clustern. Dies deutet darauf hin, dass in den Gemeindetypen mit Alterungstendenzen dieser Aufgabenbereich eine weniger dominante Stellung innerhalb des kommunalen Aufgabenkanons einnimmt, da diese Leistungen von nur relativ wenigen Bewohnern nachgefragt werden. Der Großteil der Bewohner ist aus den entsprechenden Lebensaltersabschnitten „herausgewachsen“. Jedoch zeigen insbesondere die „gealterten Kommunen“ erhebliche Steigerungen bei den Ausgaben für junge Familien. Ein wesentlicher Grund ist, dass diese Gemeinden die mit der Alterung ihrer Bewohnerstruktur verbundenen Probleme zunehmend realisieren und eine „Jugendoffensive“ initiieren, um (wieder) attraktiv für Familien zu werden. Nachfragen bei den Kommunen haben ergeben, dass zumindest zwei der vier Gebietskörperschaften im Untersuchungszeitraum erhebliche Investitionen in der schulischen Infrastruktur vorgenommen haben. Die in der Literatur an verschiedenen Stellen getroffene Annahme, dass Suburbanisierungstendenzen auf der Ausgabeseite die zu erwartenden Mehreinnahmen schmälern, da insbesondere junge Paare in der Familiengründungsphase in das Umland ziehen, die wiederum höhere Ausgaben verursachen, kann mit den vorliegenden Zahlen bestätigt werden. Sieht man von dem Sonderfall „gealterte Kommunen“ in der Region Hamburg ab, haben die „dynamischen Wachstumsorte“ und die „dünn besiedelten Kommunen“ als Cluster mit den höchsten Bevölkerungszuwächsen auch die höchsten Pro-Kopf-Werte und Ausgabensteigerungen in diesem Aufgabenbereich. In der Region Berlin-Potsdam haben die „hochdynamischen Wohnorte“ als einziger Cluster überhaupt steigende absolute Ausgaben für diesen Aufgabenbereich, der jedoch durch die hohe Bevölkerungsdynamik in der einwohnerbezogenen Betrachtung ebenfalls negativ ausfällt. Dies ist auf die Ausweitung des Angebots für Kinderbetreuungseinrichtungen zurückzuführen, wie in Kapitel VI.2.2.1 aufgrund höherer Gebühreneinnahmen bereits dargestellt wurde. Bei diesen wachsenden Clustern ist in Tabelle 47 auch die Gemeinsamkeit festzustellen, dass der Anteil der Sachinvestitionen an den Gesamtausgaben in diesem Bereich einen höheren Anteil annimmt als in den meisten anderen Clustern. Dies lässt den Rückschluss zu, dass in diesen Gemeinden hohe Sachinvestitionsausgaben für den Schul- und Kindergartenbau nötig sind, um der gesteigerten Nachfrage aufgrund des Zuzugs gerecht zu werden. Allerdings werden viele dieser in den letzten Jahren aufgebauten Infrastrukturen in kurzer Zeit eine Überkapazität darstellen, sofern die Bevölkerungsdynamik nicht unvermindert anhält. Die Anteile der Sachinvestitionskosten am Kostenaufwand zeigen für junge Familien eine ähnliche Quote zwischen den beiden Regionen, stark unterschiedlich ist lediglich die Entwicklung der Sachinvestitionen in Kindergarten- und Schulinfrastruktur. In Brandenburg wird dieser Bereich weitaus stärker zurückgeführt als dies in Norddeutschland der Fall


309

ist. Ob dieser Umstand in Brandenburg auf die nahezu vollständige Beseitigung der Infrastrukturdefizite, auf Unterlassungen bei Sanierungsinvestitionen oder auf eine vorausschauende Politik bei einer langfristig abnehmenden Nachfrage nach Bildungseinrichtungen zurückzuführen ist, kann hierbei nicht geklärt werden. Tabelle 47:

Anteil und Entwicklung verschiedener Ausgabearten der Jahresmittel 1997/98 und 2001/02 für junge Familien in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam Personalkosten an den Ausgaben für junge Familien Anteil 2001/02 in %

Sachaufwandskosten an den Ausgaben für junge Familien


Sachinvestitionskosten an den Ausgaben für junge Familien




19,5

-2,1

23,9

0,3

16,1

-0,4


19,3

-1,1

21,1

1,3

18,6

1,8


16,1

-1,4

22,6

1,1

18,9

0,9


14,0

-3,6

22,7

-0,3

21,7

6,6


18,3

-1,4

23,5

1,5

12,9

-4,0


31,9

1,7

19,4

1,1

16,3

-4,4


33,3

-0,2

21,4

2,8

13,8

-3,4


32,2

0,7

18,6

0,5

20,1

-4,3


27,8

-3,2

26,2

7,3

15,1

-4,8


30,2

1,2

18,0

2,8

23,4

-2,0

Quelle:


Die Sachaufwandskosten bewegen sich sowohl inter- als auch intraregional auf einem ähnlichen Niveau. Starke Unterschiede zeigen sich in Tabelle 47 allerdings noch bei dem Anteil der Personalausgaben im Aufgabenbereich der jungen Familien. Dieser liegt in Brandenburg um etwa 50 % über dem Westniveau, was auf die höhere Betreuungsdauer der Kinder in den vorschulischen und schulischen Einrichtungen zurückzuführen ist. Dies bestätigen auch andere Studien zur unterschiedlichen Betreuungssituation von Kindern in West- und Ostdeutschland (Spieß/Büchel/Frick 2002: 519): „In Westdeutschland werden bei der Kinderbetreuung überwiegend Halbtagesplätze genutzt, während in Ostdeutschland die Ganztagsbetreuung dominiert. Westdeutsche Kinder besuchen den Kindergarten überwiegend (knapp 80 %) nur am Vormittag. Ein ganz anderes Bild zeigt sich in Ostdeutschland. Dort nutzen 71 % der Kinder einen ganztägigen Kindergartenplatz, und ein Viertel der Schulkinder besucht eine Ganztagsschule oder einen Hort. In Westdeutschland sind es hingegen nur 5 % der Schulkinder.“

310


Bei insgesamt rückläufigen Ausgaben für junge Familien in Brandenburg zeigt der Personalkostenanteil in den Gemeindetypen überwiegend keinen Rückgang, eine Ausnahme bilden allerdings die „größeren Städte“. Dies weist darauf hin, dass das Niveau der Ganztagsbetreuung für die Kommunen in Ostdeutschland selbst vor dem Hintergrund der prekären Finanzlage der dortigen Städte und Gemeinden derzeit weitgehend (noch) nicht in Frage gestellt wird. Während in den ostdeutschen Kommunen die Ausgaben für junge Familien von verschiedenen Ausgabenstrukturen und -entwicklungen überlagert werden (nachholende Investitionen, Strukturunterschiede im Kita-Bereich, etc.) und somit die Interpretation intraregionale Ausgabendifferenzen erheblich erschweren, lassen sich für die Cluster in der Region Hamburg bei den „größeren Städten“ deutlich höhere Gesamtausgaben je Einwohner feststellen (Tabelle 46). Diese sind auf die unterschiedliche Verteilung im Bereich der weiterführenden und berufsbildenden Schulen zurückzuführen, da diese vornehmlich in den zentralen Orten konzentriert sind (STMLU 1992: 77f.).

2.3

Ausgaben für Senioren

In der Tabelle 48 werden die Summen der seniorenspezifischen Ausgaben differenziert nach den einzelnen Clustern der Umlandkommunen betrachtet. Tabelle 48:

Niveau und Entwicklung der Ausgaben der Jahresmittel 1997/98 und 2001/02 für Senioren in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam Ausgaben für Senioren Ausgaben für Senioren Ant. gesamt in 1.000 € in € je Ew. an 1997/ 2001/ Entw. 1997/ 2001/ Entw. Aus98 02 in % 98 02 in % gaben 2001/ 02 in %


Deckungsquote in %


29.806 27.228

-8,6

63

54

-13,4

2,5

28

49,4 40,6


2.100

1.963

-6,5

50

46

-9,0

2,2

27


8.783

8.572

-2,4

44

40

-9,8

2,0

25

38,2


13.266 12.387

-6,6

46

40

-11,9

2,0

23

43,5


12.694 10.879

-14,3

56

41

-26,5

2,0

26

37,3 78,1


3.504

3.175

-9,4

28

23

-19,4

0,9

5


3.826

2.904

-24,1

31

21

-32,3

0,9

4

81,8


6.447

5.120

-20,6

40

22

-44,9

1,0

4

83,2


7.640

5.944

-22,2

32

23

-27,5

1,0

5

79,6


3.304

2.735

-17,2

29

18

-37,6

0,8

3

81,2

Quelle:



311

In allen betrachteten Gemeindetypen sind die kommunalen Ausgaben für den Bereich „Senioren“ durchgängig rückläufig. Dies bedeutet, dass selbst in den Gemeinden mit starken Alterungstendenzen höhere Ausgaben für ältere Bürger nicht die Folge sind. Die vorliegenden Resultate lassen keine systematischen Zusammenhänge zwischen den Clustern, der Höhe der Ausgaben für Senioren und deren Entwicklung erkennen. Auffällig ist, dass die kommunalen Aufwendungen für den Bereich „Senioren“ in Brandenburg nur ein etwa halb so hohes Pro-Kopf-Niveau erreichen wie im Hamburger Umland. Auch die Deckungsquote liegt in Brandenburg wesentlich höher als in SchleswigHolstein und Niedersachsen, sodass den ostdeutschen Umlandkommunen in diesem direkten Vergleich nur ein wesentlich geringerer Zuschussbedarf in diesem Aufgabenbereich entsteht. Das unterschiedliche Ausgabenniveau lässt allerdings keine Rückschlüsse auf die Aufgabenerfüllung zu, wie in Kapitel VIII.3 noch gezeigt wird. Somit widersprechen die empirischen Ergebnisse den Thesen, dass Alterungsprozesse „automatisch“ höhere Kosten für die kommunalen Gebietskörperschaften nach sich ziehen (Mäding 2004). Jedoch waren die Analysen nur für einen relativ kurzen Beobachtungszeitraum durchführbar, da die feingliedrige Aufteilung in die sechs Aufgabenbereiche (Tabelle 43) erst im Jahr 1995 in die kommunale Haushaltssystematik eingeführt wurde, und die Jahre 1995 und 1996 als die beiden letzten Jahrgänge vor der Einführung der Pflegeversicherung ein vielfach höheres und daher nicht vergleichbares Niveau aufweisen. Für den überraschenden Befund der rückläufigen Ausgaben für seniorenspezifische Aufgaben sind folgende Erklärungsansätze denkbar:

Bei den institutionsgebundenen Dienstleistungen handelt es sich vielfach um freiwillige Ausgaben der Kommunen, für die ein hoher Spielraum bis hin zur völligen Abschaffung besteht. Auch ist ein Bestreben der Kommunen erkennbar, bei Pflegebedürftigen von der kostenintensiven Pflege in stationären Einrichtungen nach Möglichkeit zur ambulanten Pflege zurückzukehren, nachdem die Einführung der Pflegeversicherung in den Jahren 1995/96 zunächst zu einer zunehmenden Verlagerung der Pflege in die stationären Einrichtungen geführt hatte (DStGB 2005: 22). Zudem sind Verlagerungen von Aufgaben und somit Ausgaben von der kommunalen auf die Landesebene vorstellbar (Gespräch Haberhauer 12.06.2006). Diese möglicherweise durchgeführte Aufgabenübertragung kann jedoch mit den vorliegenden Daten und im Rahmen der Arbeit nicht nachvollzogen werden, da die Haushaltssystematik der Länder keine hinreichende Differenzierung aufweist. So sind die in der Kommunalsystematik differenzierten Hilfearten nach dem BSHG (Hilfe zum Lebensunterhalt, Hilfe zur Pflege, Eingliederungshilfe für Behinderte, Krankenhilfe, Hilfe bei Schwangerschaft oder bei Sterilisation, Hilfe zur Familienplanung, Sonstige Hilfen in besonderen Lebenslagen) bei den Ländern in einer einzigen Aufgabenposition „Sozialhilfeleistungen“ zusammengefasst (StatBA 2000). Verzögerungen bei der Wahrnehmung der Möglichkeiten zur Kostenerstattung der Pflegeversicherung sind eine weitere Erklärung. Dies bedeutet, dass die kommunal Verantwortlichen trotz Einführung der Pflegeversicherung ab 1995/96 zunächst weiterhin nach den bisherigen – für die Kommunen kostenintensiveren – Regelungen gebucht haben und sich die neuen Optionen erst allmählich durchgesetzt haben (Gespräch Haberhauer 12.06.2006).

312


Im seniorenspezifischen Aufgabenbereich stellen die drei näher untersuchten Ausgabearten (Tabelle 49) nur einen relativ geringen Anteil an den Gesamtausgaben dar. Dies hängt v. a. damit zusammen, dass die Hilfe zur Pflege als quantitativ bedeutsamste Ausgabeart der Gesamtaufwendungen für Senioren (Kapitel VIII.3) überwiegend als Sozialhilfeleistung gezahlt wird, die nicht in den drei Ausgabenbereichen Personal, Sachaufwand und Sachinvestitionen erfasst ist. So machen die Sozialhilfeleistungen für pflegebedürftige Senioren an den Gesamtausgaben im diesem Aufgabenbereich im Jahr 2002 in den Kommunen Schleswig-Holsteins insgesamt 52,8 % aus, fast 90 % davon werden als Sozialhilfe in Einrichtungen gezahlt. In Niedersachsen beträgt der Anteil der Sozialhilfe an den Gesamtausgaben 40,1 % (davon 83 % als Sozialhilfe für Menschen in Einrichtungen). In Brandenburg liegt der Anteil der Sozialhilfe an den Gesamtausgaben sogar bei 62,5 %, davon werden fast 71 % als Sozialhilfe in Einrichtungen gezahlt (eigene Berechnungen nach StatLA 2004). Tabelle 49:

Anteil und Entwicklung verschiedener Ausgabearten der Jahresmittel 1997/98 und 2001/02 für Senioren in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam Personalkosten an den Sachaufwandskosten Ausgaben für Senioren an den Ausgaben für Senioren Entwick- Anteil 2001/02 lung 1997/98 - in % 2001/02 in %-Pkt.

Anteil 2001/02 in %

Sachinvestitionskosten an den Ausgaben für Senioren



Region Hamburg Cl. 1: größere Städte Cl. 2: gealt. Kommunen

20,6

-0,6

10,8

-1,0

3,1

1,6

7,1

1,8

9,7

-0,8

0,1

-0,4


7,8

0,4

11,4

-1,9

1,1

-0,2


3,7

-0,3

19,9

-1,8

2,4

-1,1


9,2

0,3

11,0

-0,3

0,6

-5,9


13,0

-1,2

10,7

2,5

9,9

-3,0


12,5

-2,2

16,0

6,2

7,6

0,3


10,4

-6,5

13,6

3,7

7,2

-8,4


15,0

1,3

14,2

7,0

4,7

-1,3


11,9

-6,8

11,6

0,6

4,3

-5,1


Quelle:


Dennoch zeigen die Zahlen im Aufgabenbereich Personal eine Besonderheit: Die „größeren Städte“ sowohl in der Region Hamburg als auch Berlin-Potsdam zeigen jeweils relativ hohe Personalausgaben. Dies lässt darauf schließen, dass Alteninfrastruktur überproportional häufig von den größeren Orten angeboten wird. Bei der Entwicklung der Personalausgaben kann in der westdeutschen Region von einer Stagnation gesprochen werden, während die Kommunen in den Clustern der ostdeutschen Region – mit Ausnahme der „größeren Städte“ – auch bei den Personalausgaben für Senioren Einsparungen durchführen.


313

Die Sachaufwandskosten liegen im Jahresmittel 2001/02 in der Region Hamburg und Berlin-Potsdam in einer ähnlichen Größenordnung, nachdem deren Entwicklung gegenüber 1997/98 in Brandenburg weitaus dynamischer verlief. Eine Sonderauswertung zeigt, dass dort v. a. die Aufwendungen für die Unterhaltung der Grundstücke und baulichen Anlagen für diese Anteilssteigerung verantwortlich sind. Die Sachinvestitionskosten an den Ausgaben für Senioren liegen in den Clustern Brandenburgs durchweg deutlich höher als in Schleswig-Holstein und Niedersachsen. Sowohl die höheren Sachaufwendungen in die bestehende Infrastruktur als auch die höheren Investitionen belegen für Brandenburg, dass dort noch ein Defizit an seniorengerechter Infrastruktur besteht und die vorhandenen Einrichtungen noch nicht optimal ausgestattet sind.

2.4

Ausgaben zur Förderung der Wirtschaft

Die Ausgaben zur Förderung der Wirtschaft in den einzelnen Gemeindeklassen zeigt Tabelle 50. Tabelle 50:

Niveau und Entwicklung der Ausgaben der Jahresmittel 1997/98 und 2001/02 für die Wirtschaftsförderung in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam Ausgaben für Wirtschaftsförderung gesamt in 1.000 €

Ausgaben für Wirtschaftsförderung in € je Ew.

1997/ 98

1997/ 98

2001/ 02

Entw. in %

2001/ 02

Entw. in %



Deckungsquote in %

Region Hamburg Cl. 1: größere Städte Cl. 2: gealt. Kommunen

9.271

9.580

3,3

20

24

22,0

1,1

10

57,4

554

622

12,2

13

22

65,8

1,1

9

57,0 49,7


5.470

4.020

-26,5

28

23

-17,2

1,1

12


3.505

3.477

-0,8

12

15

24,2

0,7

7

53,0


3.877

4.047

4,4

17

25

46,4

1,2

13

49,3


2.305

2.915

26,5

18

19

5,7

0,8

-2

110,4


3.153

3.486

10,6

25

27

7,6

1,1

15

44,1


6.675

5.428

-18,7

42

28

-33,2

1,3

17

40,3

15.007 14.283

-4,8

63

47

-25,9

2,0

25

46,1

0,4

22

22

0,8

1,1

10

55,7


Cl. 4: größere Städte Cl. 5: hochdyn. Wohnorte Quelle:

2.567

2.577


Die Ausgaben haben mit einem Anteil von maximal 2 % an den Gesamtausgaben ein eher geringes Gewicht. Der Pro-Kopf-Wert bewegt sich regionsübergreifend für die Cluster um Hamburg sowie um Berlin und Potsdam bei etwa 15 bis 28 €, einzig die „größeren Städte“ in der Region Berlin-Potsdam weisen mit 47 € deutlich höhere Einwohnerwerte auf. Zur

314


Erklärung dieser höheren Ausgaben sind zwar auch höhere Beratungsdienstleistungen und eine bessere Öffentlichkeitsarbeit der Träger der kommunalen Wirtschaftsförderung denkbar, wahrscheinlicher ist jedoch die Annahme, dass in den Städten und Gemeinden die Flächenbereitstellung zu den insgesamt höheren Kosten führt. Zumal es sich bei den „größeren Städten“ auch um historische Produktionsstandorte handelt, werden sie bestrebt sein, die vielfach vorhandenen brachliegende Gewerbeflächen durch umfassende planerische Vorleistungen (z. B. Altlastenbeseitigung) marktgerecht anzubieten. Jedoch spielt die Gewerbeflächenpolitik auch in den Kommunen der anderen Cluster eine Rolle, worauf die hohen Schwankungen der Entwicklungsindikatoren hindeuten. Durch die Erschließung von Gewerbegrundstücken entstehen den Kommunen hohe Kosten, die aber durch ihren investiven Charakter in der Kameralistik starken Veränderungen unterworfen sind. Völlig gegensätzlich zu allen anderen Gemeindetypen verhält sich die Situation in den „ökonomisch starken Kommunen“ der Region Berlin-Potsdam. Dort fällt der Zuschussbedarf je Einwohner für die Wirtschaftsförderung negativ aus, d. h., die Einnahmen dieses Bereichs übersteigen die Ausgaben. Durch die prosperierende wirtschaftliche Entwicklung in diesen Kommunen (Kapitel VI.1.3) können die Ausgaben z. B. über den Verkauf von städtischen Gewerbegrundstücken komplett refinanziert werden. Tabelle 51:

Anteil und Entwicklung verschiedener Ausgabearten der Jahresmittel 1997/98 und 2001/02 für die Wirtschaftsförderung in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam Personalkosten an den Ausgaben für Wirtschaftsförderung Anteil 2001/02 in %

Sachaufwandskosten an den Ausgaben für Wirtschaftsförderung


Sachinvestitionskosten an den Ausgaben für Wirtschaftsförderung




5,1

-0,8

14,9

-1,3

5,4

-0,9


2,4

-2,8

12,6

-0,2

2,9

-0,2


4,5

0,2

11,0

5,4

9,2

5,1


4,4

-4,4

15,0

2,4

3,1

-3,1


4,1

-1,7

10,7

-1,4

5,5

1,9


11,4

3,0

10,9

-13,0

15,9

-22,2


8,3

-5,1

7,8

-3,6

20,5

-10,9


8,4

2,5

8,6

0,4

17,5

8,6


13,8

0,7

5,7

0,3

42,4

-16,3


10,3

-1,7

4,3

-4,5

27,1

10,9

Quelle:


Auffällig auch für diesen Aufgabenbereich ist der geringe Anteil der Ausgaben, der über die drei Ausgabearten Personal, Sachaufwand und Sachinvestitionen abgedeckt wird (Tabelle 51). Dabei wird in den Brandenburger Clustern aber noch ein wesentlich höherer


315

Anteil an den Gesamtausgaben der Wirtschaftsförderung für Sachinvestitionen aufgewendet. Dies deutet an, dass dort immer noch eine Infrastrukturlücke besteht, die die ostdeutschen Städte und Gemeinden über ein verbessertes Angebot an Infrastrukturleistungen schließen wollen, um damit ihre Standortattraktivität zu erhöhen. Sonderauswertungen für den Bereich der Wirtschaftsförderung haben ergeben, dass die fehlenden Anteile an den Ausgabearten v. a. in dem Bereich der nicht-investiven Zuweisungen und Zuschüsse an kommunale und sonstige öffentliche Sonderrechnungen zu finden sind. Hierunter sind Ausgaben zu verstehen, die an öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen mit Sonderrechnung oder in rechtlich selbstständiger Form gezahlt werden, bei denen die eigenen Kommunen (kommunale Sonderrechnungen) oder andere öffentliche oder kommunale Körperschaften (sonstige öffentliche Sonderrechnungen) Mitglied, Träger oder unmittelbarer bzw. mittelbarer Anteilseigner sind. Dies bedeutet, dass die Mehrzahl der untersuchten Kommunen eine Organisationseinheit als Träger der kommunalen Wirtschaftsförderung unterhält, bei der sie oder der Kreis beteiligt ist. Somit ist die Wirtschaftsförderung der meisten betrachteten Kommunen aus dem Kernhaushalt ausgegliedert.

2.5

Ausgaben für Kultur und Volksbildung

Dieser Aufgabenbereich stellt eine freiwillige Selbstverwaltungsaufgabe der Kommunen dar, wobei sowohl das Ob als auch das Wie im kommunalen Ermessen liegt. Tabelle 52:

Niveau und Entwicklung der Ausgaben der Jahresmittel 1997/98 und 2001/02 für Kultur und Volksbildung in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam Ausgaben für Kultur und Volksbildung gesamt in 1.000 €

Ausgaben für Kultur und Volksbildung in € je Ew.

1997/ 98

1997/ 98

2001/ 02

Entw. in %

2001/ 02

Entw. in %


Zuschussbedarf 2001/02

€ je Ew.

Deckungsquote in %


28.023 30.292

8,1

59

68

14,4

3,1

40

40,4


1.256

1.284

2,2

30

29

-1,8

1,4

21

27,3


4.304

4.507

4,7

22

22

-0,5

1,1

16

25,8


4.496

4.623

2,8

15

16

4,0

0,8

11

31,5


7.203

7.174

-0,4

32

32

0,8

1,6

21

35,8


3.626

3.698

2,0

29

27

-7,7

1,1

19

29,5


2.454

2.221

-9,5

20

16

-16,5

0,7

10

36,9


3.473

3.933

13,3

22

24

11,8

1,1

14

42,5


9.283

9.169

-1,2

39

35

-10,9

1,5

24

30,4


3.069

3.155

2,8

26

23

-14,1

1,1

16

30,6

Quelle:


316


Auffällig sind die deutlich höheren Ausgaben der Cluster „größere Städte“ (Tabelle 52), sowohl in der Region Hamburg als auch Berlin-Potsdam. Auch den Zentren im Umland kommen somit zentralörtliche Versorgungsausgaben im kulturellen Bereich zu, und die Bewohner im Umland sind nicht ausschließlich Nutzer eines kernstädtischen Kulturangebots. Dieser Sachverhalt wurde bereits anhand des höheren Niveaus der Gebührenhaushalte festgestellt, da sich v. a. auch der Kulturbereich über Gebühreneinnahmen finanziert (Kapitel VI.2.2.1). Mit abnehmender Dichte und Zentralität der Kommunen sinken auch die Ausgaben für diesen freiwilligen Aufgabenbereich. So haben in beiden Untersuchungsregionen jeweils auch die „dünn besiedelten Kommunen“ die niedrigsten Kosten zu tragen. Den „größeren Städten“ kommt in Brandenburg fiskalisch gesehen keine so herausragende Stellung hinsichtlich der kulturellen Versorgung zu, wie dies bei den norddeutschen Städten der Fall ist. Diese Städte haben aufgrund der seit der Wiedervereinigung prekären Finanzlage keine so großen Leistungsangebote aufgebaut, wie es in Westdeutschland der Fall ist, und die Einsparbemühungen bei dieser freiwilligen Aufgabe sind vor dem Hintergrund einer angespannteren Haushaltslage stärker ausgeprägt. Tabelle 53:

Anteil und Entwicklung verschiedener Ausgabearten der Jahresmittel 1997/98 und 2001/02 für Kultur und Volksbildung in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam Personalkosten an den Ausgaben für Kultur und Volksbildung Anteil 2001/02 in %

Sachaufwandskosten an den Ausgaben für Kultur und Volksbildung


Sachinvestitionskosten an den Ausgaben für Kultur und Volksbildung




42,9

-7,7

24,9

-4,6

5,8

2,3


57,6

2,2

24,9

2,4

6,0

0,4


41,6

-3,7

28,9

2,7

8,3

2,4


46,6

-2,0

34,1

2,2

6,8

1,4


42,5

-0,5

33,4

-1,9

6,0

0,8


62,0

-3,6

22,8

-2,0

9,0

0,2


64,7

0,0

16,8

1,0

8,8

-6,7


53,6

-9,2

14,3

-5,3

24,0

11,7


57,7

-0,7

20,3

4,1

11,8

-0,9


62,8

-4,1

17,9

-0,8

10,6

2,0


Quelle:


Der Aufgabenbereich der Kultur und Volksbildung ist stark von Personalausgaben geprägt (Tabelle 53). Diese stellen in den norddeutschen Gemeindetypen einen Anteil von 42 bis 47 % an den Gesamtausgaben des Aufgabenbereichs dar (Ausnahme sind die „gealterten Kommunen mit einem Personalkostenanteil von fast 58 %). In Brandenburg liegt der


317

Personalkostenanteil mit 54 bis 65 % deutlich über dem westdeutschen Vergleichswert. Trotz des unterschiedlichen Anteils der Personalausgaben lässt sich die einheitliche Tendenz feststellen, dass personelle Einsparbemühungen im Bereich Kultur und Volksbildung von fast allen Gemeinden verfolgt werden, mit Ausnahme der „gealterten Kommunen“ in der Region Hamburg. Inwieweit dies mit der Einwohnergruppe der „jungen Alten“ zusammenhängt, die möglicherweise ausgabenerhöhend wirken (überproportionaler Besuch von Volkshochschulkursen, großes Freizeitkontingent zum Besuch von Museen und Ausstellungen, etc.), kann im Rahmen der vorliegenden Untersuchung nicht überprüft werden. Die Sachaufwandskosten nehmen im Durchschnitt in den Gemeindetypen aus Schleswig-Holstein und Niedersachsen einen höheren Anteil als in Brandenburg ein, bei den Sachinvestitionen ist es umgekehrt. Dies hängt mit der immer noch bestehenden Infrastrukturlücke in den östlichen Ländern zusammen. Bei den Sachinvestitionen fällt insbesondere das brandenburgische Cluster der „Wohnorte mit Beschäftigungsabbau“ auf, das seine investiven Ausgaben im Bereich Kultur und Volksbildung enorm gesteigert hat und in den Jahren 2001/02 fast ein Viertel der gesamten Kulturausgaben für Sachinvestitionen ausgegeben hat. Dies ist auf die Einrichtung eines Freizeithauses als kommunale Einrichtung der außerschulischen Jugendarbeit in eine der Gemeinden des Clusters zurückzuführen, wie die Recherche bei den entsprechenden Kommunen ergab.

2.6

Ausgaben für Sport, Bäder und Erholung

Als zweiter Aufgabenbereich der freiwilligen Selbstverwaltung wird der Bereich „Sport, Bäder und Erholung“ betrachtet. Die kommunalen Ausgaben für diese Aufgaben erreichen in etwa das gleiche Niveau wie beim zuvor betrachteten Bereich der Kultur und Volksbildung. Entsprechend liegt der Anteil an den Gesamtausgaben bei 1,5 bis 3,7 % (Tabelle 54). Dieser Aufgabenbereich weist zwischen einzelnen Clustern extrem starke Unterschiede in der Höhe der Pro-Kopf-Ausgaben auf. Aufgrund von Literaturauswertungen wurde in Kapitel VIII.1.4.2 angenommen, dass v. a. die Hallen-, Frei- und Freizeitbädern in diesem Aufgabenbereich die höchsten Kosten verursachen, was sich jedoch nicht in dieser Deutlichkeit bestätigen lässt. So liegt der Anteil der Badeanstalten an den Gesamtausgaben in diesem Bereich in Schleswig-Holstein im Jahr 2002 lediglich bei 17,2 %, in Brandenburg sogar noch darunter (13,2 %) und nur in Niedersachsen deutlich höher (28,3 %) (eigene Berechnungen nach StatLA 2004). Jedoch ist bei den Ausgaben für Badeanstalten zu erkennen, dass dieser Ausgabenbereich überwiegend in größeren Städten und Gemeinden zu Buche schlägt, ähnlich wie der Kostenanteil der Parkanlagen, der in den Untersuchungsregionen zwischen 24 und 28 % der Gesamtausgaben ausmacht. Hingegen wird die Förderung des Sports nahezu flächendeckend von den Kommunen erbracht, ebenso wie der Betrieb und die Unterhaltung kommunaler Sportstätten. Vor diesem Hintergrund erscheint es plausibel, dass in der Region Hamburg die „dünn besiedelten Kommunen“ mit 33 € durchschnittlich weitaus niedrigere Kosten aufweisen als alle anderen Cluster mit mindestens 57 € (Tabelle 54). Für das Cluster der „dynamischen Wachstumsorte“ zeigt sich an diesem Beispiel, dass Bevölkerungswachstum für Kommunen kostspielig werden kann, indem öffentlich finanzierte neue Investitionen in Wohnfolgeeinrichtungen erforderlich werden. So können die hohen Kostensteigerungen von über +20 % in diesem Aufgabenbe-

318


reich innerhalb von nur fünf Jahren erklärt werden. Gestützt wird die These auch von den Zahlen in Tabelle 55. Diese weist für die „dynamischen Wachstumsorte“ in der Region Hamburg bei diesem Aufgabenbereich einen Sachinvestitionskostenanteil von 35 % auf, der auf den Neubau von Sportstätten und Bäder zurückzuführen ist. Tabelle 54:

Niveau und Entwicklung der Ausgaben der Jahresmittel 1997/98 und 2001/02 für Sport, Bäder und Erholung in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam Ausgaben Sport, Bäder und Erholung gesamt in 1.000 €

Ausgaben für Sport, Bäder und Erholung in € je Ew.

1997/ 98

1997/ 98

2001/ 02

Entw. in %

2001/ 02

Entw. in %


Zuschussbedarf 2001/02

€ je Ew.

Deckungsquote in %


0,3

62

62

0,2

2,8

52

15,4

3.054

9,1

67

76

13,4

3,7

64

14,8


12.185 14.956

22,7

61

74

20,3

3,7

57

23,1


10.464 10.128

-3,2

36

33

-8,5

1,6

26

19,4


13.959 13.763

-1,4

62

57

-7,6

2,8

43

25,6


29.306 29.397 2.798


6.083

7.062

16,1

49

57

16,1

2,3

35

37,5


5.460

6.679

22,3

44

55

27,4

2,3

34

38,1

4.954

5.754

16,2

31

32

3,5

1,5

25

22,7

16.242 16.991

4,6

68

63

-8,3

2,7

38

39,2

10,8

45

39

-12,8

1,9

26

34,3

Cl. 3: Wohnorte m. Besch.abbau Cl. 4: größere Städte Cl. 5: hochdyn. Wohnorte Quelle:

5.289

5.861


In der Region Berlin-Potsdam haben die „ökonomisch starken“ und „dünn besiedelten Kommunen“ sowie die „größeren Städte“ durchschnittlich höhere Ausgaben für den Bereich „Sport, Bäder und Erholung“. Diese liegen aber immer noch durchschnittlich leicht unter dem Niveau der norddeutschen Cluster. Dies bedeutet, dass sich im Durchschnitt der suburbanen Gemeinden die Kommunen Ostdeutschlands aufgrund ihrer stärker angespannten Haushaltslage in diesem freiwilligen Bereich nicht so stark engagieren. Grundsätzlich anders ist das Verhältnis des Niveaus der Ausgaben in den „dünn besiedelten Kommunen“ zu dem sonstigen Durchschnitt der Ausgaben in den anderen Clustern der jeweiligen Region: Während dieser Cluster in der Region Hamburg stark unterdurchschnittliche Ausgaben verzeichnet, liegen die durchschnittlichen Ausgaben der Kommunen dieses Clusters in der Region Berlin-Potsdam im oberen Bereich. Sowohl Hallen-, Frei- und Freizeitbädern als Einrichtungen für den Breitensport als auch Parkanlagen sind vorwiegend in Städten und Gemeinden einer gewissen Größenordnung zu finden und benötigen ein ausreichendes Einzugsgebiet. Da im weiteren Umland von Berlin und Potsdam (insbesondere im Norden und Südosten der Region) entsprechend große Gemeinden für diese Art der Infrastrukturansiedlungen vielfach fehlen, haben auch kleinere und dünn besiedelte


319

Kommunen im Rahmen einer angemessenen Daseinsvorsorge in erreichbarer Entfernung die Verantwortung, ein entsprechendes Angebot bereitzustellen. Diese Aufgabe wird in der Region Hamburg auch im weiteren Umland von den stärker polyzentrisch verteilten größeren Städten und Gemeinden erbracht. Auffällig ist der unterschiedliche Grad der Deckung der Ausgaben: Dieser erreicht in Brandenburg ein wesentlich höheres Niveau als in Schleswig-Holstein bzw. Niedersachsen. Dies deutet auf eine überdurchschnittliche Auslagerung dieses Segments aus den Kernhaushalten in Brandenburg hin, d. h., dass die Infrastruktur von privatwirtschaftlichen Trägern unterhalten wird, und die Kommunen nur noch Transferzahlungen an diese Auftragnehmer zahlen. Auch höhere Benutzungsgebühren sind eine weitere Erklärung für die höhere Kostendeckung, jedoch sind diesen sozialpolitische Grenzen gesetzt (Kapitel II.2.3) und auch die Nutzer sind nur bis zu einem gewissen Grad bereit, steigende Eintrittsgebühren zu entrichten. Tabelle 55:

Anteil und Entwicklung verschiedener Ausgabearten der Jahresmittel 1997/98 und 2001/02 für Sport, Bäder und Erholung in den Gemeindetypen der Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam Personalkosten an den Ausgaben für Sport, Bäder und Erholung Anteil 2001/02 in %

Sachaufwandskosten an den Ausgaben für Sport, Bäder und Erholung


Sachinvestitionskosten an den Ausgaben für Sport, Bäder und Erholung




27,9

-6,7

21,4

-2,3

8,7

1,6


31,0

-6,4

22,3

-4,6

20,8

13,3 17,8


11,9

-9,3

21,2

-6,1

35,0


16,2

-3,0

37,1

3,5

28,0

2,1


20,8

-8,2

29,2

1,0

16,7

-1,6


15,6

-2,4

24,3

0,8

51,8

1,1


22,1

-13,6

18,1

0,3

56,1

13,4


11,2

1,4

23,8

0,0

51,5

-5,9


12,4

-3,0

31,9

9,3

36,7

-11,5


34,4

5,4

29,5

2,8

14,4

-18,6

Quelle:


Der Ausgabenbereich beansprucht einen überdurchschnittlichen Anteil an Sach- und Unterhaltungsaufwand, der sich in einer Spanne von 18 bis 37 % an den Gesamtausgaben bewegt (Tabelle 55). Dieser Sachverhalt ist für die Bäder nachvollziehbar (Heiz- und Wasserkosten) und auch für die Unterhaltung von Sportstätten belegt (Junkernheinrich/ Micosatt 2005: 176). Mit Ausnahme von zwei Clustern in der Region Berlin-Potsdam werden die Personalkosten in diesem Bereich abgebaut.

320

3


Differenzierung der Ausgaben für Senioren vor dem Hintergrund demografischer Alterungstendenzen in suburbanen Räumen

Im folgenden Abschnitt dieses Kapitel wird der Aufgabenbereich „Senioren“ noch einer genaueren Untersuchung unterzogen. Hintergrund ist der überraschende Befund, dass in der aggregierten Betrachtung die seniorenspezifischen Ausgaben der Kommunen in allen betrachteten Clustern beider Regionen rückläufig waren (Kapitel VIII.2.3). Auch in der Literatur sind widersprüchliche Angaben zu finden, wie sich der demografische Wandel und die damit verbundene Alterung der Gesellschaft auf die Ausgaben der Kommunen auswirken werden. Baum/Seitz/Worobjew merken auf Grundlage ihrer ökonometrischen Analysen für Deutschland im Zeitraum von 1980 bis 1998 dazu an: „Die absehbare Alterung der Bevölkerung hat nach den Schätzergebnissen zur Folge, dass die gesamten Pro-Kopf-Ausgaben auf Ebene der Länder und Kommunen sinken werden, wobei der Ausgabenrückgang bei den Gemeinden ausgeprägter ist. […] Im ‚Sozialbereich’ ist sowohl auf Landes- als auch auf Gemeindeebene mit einem weiteren Anstieg der Sozialhilfeausgaben zu rechnen. Da dieser Bereich auf der Gemeindeebene den Aufgabenbereich der ‚Sozialen Sicherung’ dominiert, steigen die Sozialausgaben auf kommunaler Ebene insgesamt auch deutlich an. […] Sinkende Ausgaben sind auf beiden Ebenen im Bereich ‚Gesundheit, Sport und Erholung’ (ohne Krankenhäuser) zu erwarten.“ (2002: 157ff.)

Doch untersuchen die Autoren nicht explizit die altersbezogenen Hilfen der sozialen Sicherungssysteme, sondern überprüfen den Einfluss demografischer Faktoren lediglich für das Gesamtspektrum der sozialen Leistungen und die darin enthaltene Sozialhilfe. Aufgrund dieser zusammenfassenden Betrachtungen können differenzierte Aussagen zu den besonders sensibel auf Alterungsprozesse reagierenden Aufgabenbereichen, insbesondere die Hilfe zur Pflege (StatBA 2005a), nicht gemacht werden und es bleibt unklar, welchen Stellenwert die altersbezogenen Hilfearten innerhalb der Sozialhilfe an den prognostizierten Ausgabensteigerungen haben. Mäding hingegen erwartet folgende fiskalische Effekte aufgrund des demografischen Wandels (2004: 94): „Eine alternde Gesellschaft wird wachsende Pro-Kopf-Ausgaben für Gesundheit und Pflege benötigen. Gerade vor dem Hintergrund des medizinisch-technischen Fortschritts, der steigenden Zahl und Quote der Hochbetagten (80 Jahre/85 Jahre und älter) und deren Morbidität und angesichts der Tatsache, dass die Kommunen über ihre Beteiligung an Krankenhäusern und Alteneinrichtungen und vor allem über ihre Ausgabenverantwortung für die Sozialhilfe an diesen Ausgaben beteiligt bleiben werden, wird sicher ein Teil des Einnahmewachstums pro Kopf durch vermehrte Gesundheitsausgaben pro Kopf aufgezehrt werden."

Dabei bezieht sich der Autor in seinen Ausführungen zu den wachsenden Pro-KopfAusgaben für Gesundheit und Pflege auf die bereits zitierte Studie von Baum/Seitz/Worobjew (2002) und bemängelt die „kontraintuitiven Vorzeichen“ (Mäding 2004: 94). Aufgrund der bereits angesprochenen fehlenden Differenzierung in der ökonometrischen Untersuchung lassen sich jedoch aus der empirischen Studie für den Bereich der Pflege keine empirischen Erwartungen ableiten. Dies soll jedoch im Folgenden geschehen: Die z. T. widersprüchlichen Angaben und der Umstand, dass in der Forschung generell noch „relativ wenig Einvernehmen“ (Baum/Seitz/Worobjew 2002: 153) über die fiskali-


321

schen Effekte der Alterung besteht, gaben den Anlass zur Überprüfung der Auswirkungen der Alterung auf die kommunalen Finanzen. Im suburbanen Raum ist die Alterung der Bevölkerung einer der dominantesten Entwicklungsprozesse, da dieser Raumtypus überproportional stark von der Alterung betroffen ist (Kapitel II.1.3). In einer vergleichenden Betrachtung von 18 ausgewählten Stadtregionen zeigt Pohlan (2005: 250f.), dass die Suburbia von Hamburg unter den westdeutschen Randregionen die höchste Entwicklungsdynamik bei der Zunahme der Zahl der Über-64Jährigen im Zeitraum 1995 bis 2002 einnimmt. Diese lag bei knapp 23 % und damit steigt die Zahl der Alten im suburbanen Raum deutlich stärker als in der Kernstadt Hamburg (+3 %) und im Bundesdurchschnitt (+13 %). Auch das Umland von Berlin und Potsdam weist starke Alterungstendenzen auf, die mit einer Zunahme von +36 % das westdeutsche Umlandniveau noch deutlich übertreffen. Allerdings zeigen in der ostdeutschen Referenzregion auch die Kernstädte mit etwa 11 % deutlich höhere Zunahmen an der Zahl der Alten auf (ibd.). Auch hat die Charakterisierung der Gemeindetypen in Kapitel VI.1.3 gezeigt, dass es innerhalb der betrachteten suburbanen Räume deutliche Ausdifferenzierungen bezüglich der demografischen Strukturen und Entwicklungen gibt, die mithilfe der Gemeindetypisierungen aufgedeckt werden konnten:

In der Region Hamburg konnten zwei demografisch „auffällige“ Typen von Gemeinden identifiziert werden, die in einem insgesamt deutlich wachsenden Umland in ihrer Bevölkerungszunahme in den letzten Jahren weit hinter der durchschnittlichen Entwicklung zurückgeblieben sind. Gleichzeitig wurde für den einen Typus im Untersuchungszeitraum ein sprunghafter Anstieg der Zahl der älteren Bevölkerung identifiziert („früh suburbanisierte Kommunen“), der andere Typus hatte bereits zuvor einen sehr hohen Anteil älterer Einwohnern erreicht („gealterte Kommunen“). Hintergrund dieser Entwicklungen ist, dass die stärkste Bevölkerungsdynamik dieser Gemeinden in den 1960er und 1970er Jahren lag und dort nun kollektive Alterungsprozesse stattfinden. In der Region Berlin-Potsdam sind die Unterschiede zwischen den Gemeindetypen bezüglich der demografischen Alterung stärker ausgeprägt als in der Region Hamburg. So haben die „hochdynamischen Wohnorte“ praktisch keine prozentuale Zunahme an alten Menschen, während die Städte und Gemeinden mit einer insgesamt ungünstigeren Beschäftigtenentwicklung und damit verbundenen höheren Arbeitslosigkeit mit starken Alterungstendenzen in der Bevölkerung umzugehen haben. Damit kommt es zu einer Überalterung der Bevölkerung durch den Wegzug junger – und häufig gleichzeitig besser qualifizierter – Bevölkerungsgruppen. Auch resultiert die Abwanderung der Jungen in eine negative natürliche Bevölkerungsentwicklung.

Auch andere Untersuchungen identifizieren das Umland der Großstädte als Raumtypus mit überproportional starken Alterungsprozessen: „Ein neuer problembelasteter Raumtypus zeichnet sich in suburbanen Räumen mit alternder Bevölkerung ab“, wie Groth/Helbrecht/Rommelspacher (2006: 45) anmerken. Somit scheinen der suburbane Raum generell und insbesondere die Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam besonders gut für eine empirische Überprüfung der Effekte der Alterung auf die Haushaltslagen geeignet.

322


Im Rahmen dieses Abschnitts wird der Ausgabenbereich „Senioren“ gegenüber der Betrachtung in Kapitel VIII.2.3 in die einzelnen Ausgabepositionen ausdifferenziert. Auf der Basis des detailliert aufbereiteten Datenmaterials wird rückblickend für die Jahre 1997 und 2002 überprüft, wie sich die demografische Komponente der Alterung der Bevölkerung v. a. auf die Auf- und damit auch Ausgabenbereiche von Kommunen auswirkt. Entsprechend des Erkenntnisinteresses der Arbeit wird eine möglichst disaggregierte Betrachtung der kommunalen Finanzierungsvorgänge angestrebt. Im Rahmen der altersspezifischen Aufgabenbereiche ist eine kommunalspezifische Differenzierung jedoch nur eingeschränkt sinnvoll, da v. a. die Hilfe zur Pflege als Hilfeart nach Bundessozialhilfegesetz vom Kreis finanziert wird (Tabelle 56). Dennoch werden die alterssensitiven Ausgabenpositionen im Folgenden gemeindescharf, d. h. inklusive der pro Kopf umgelegten Kreisfinanzen, betrachtet. Hintergrund ist, dass einige Bereiche überwiegend von der Gemeindeebene finanziert werden, für die eine möglichst disaggregierte Betrachtung dennoch erstrebenswert ist. Zum Zweck der Vergleichbarkeit der einzelnen Ausgabenbereiche untereinander wird die detaillierte Darstellung der Finanzen für alle Positionen übernommen. Tabelle 56:

Anteile der kommunalen Ebenen an der Finanzierung der alterssensitiven Ausgabenpositionen 2002

Vollzug des Betreuungsgesetzes

Schleswig-Holstein

Niedersachsen

Brandenburg

Anteil Einzel- u. Verbandsgemeinden in %



Anteil Kreise in %

Anteil Kreise in %

Anteil Kreise in %

15,3

84,7

0,0

100,0

0,0

100,0

2,5

97,5

13,2

86,8

1,1

98,9

100,0

0,0

70,0

30,0

100,0

0,0

30,6

69,4

11,0

89,0

0,0

100,0

Sonstige soziale Einrichtungen

100,0

0,0

41,8

58,2

89,0

11,0

Bestattungswesen

100,0

0,0

100,0

0,0

95,5

4,5

Hilfe zur Pflege Soziale Einrichtungen für Ältere (ohne Pflegeeinrichtungen) Soziale Einrichtungen für pflegebedürftige Menschen

Quelle:


Die Gliederungspositionen im Aufgabenbereich der „Senioren“ werden für die einzelnen Bundesländer getrennt ausgewiesen, d. h., das hamburgische Umland wird in die zwei Raumkategorien des schleswig-holsteinischen und niedersächsischen Umlands unterteilt. Dies erscheint notwendig, da mit der starken Disaggregation der Aufgabenbereiche bis auf die Ebene der Unterabschnitte der Haushaltssystematik länderspezifische Unterschiede bei der Aufgabenwahrnehmung und somit Ausgabenverantwortung einen erheblichen Einfluss haben. Da die Ausgaben z. T. über Einnahmen in diesen Bereichen refinanziert werden, ist es wiederum sinnvoll, den entsprechenden Zuschussbedarf seitens der kommunalen Gebietskörperschaften näher zu betrachten. Bei den analysierten Aufgabenbereichen im Rahmen der Gewährungen nach Bundessozialhilfegesetz (im Folgenden die Hilfe zur Pflege) ergibt sich für die beiden Ländern Schleswig-Holstein und Niedersachsen eine weitere Besonder-


323

heit: Diese Länder haben – im Gegensatz zu Brandenburg – ein Quotales System in der Sozialhilfe eingeführt (Abbildung 78). Die Aufteilung der Sozialhilfekosten auf die kreisfreien Städte und Landkreise als örtliche Träger der Sozialhilfe einerseits und das Land als überörtlicher Träger andererseits wird dabei differenziert geregelt. Problem ist, dass bei den Zahlungsströmen zwischen Land und Kommunen Erstattungen des Landes sowie Aufwandsbeteiligungen der örtlichen Träger nur z. T. direkt in den Unterabschnitten der Haushaltssystematik ausgewiesen werden. Dies hat für die Länder Schleswig-Holstein und Niedersachsen zur Folge, dass der kommunale Zuschussbedarf für Ausgaben nach dem BSHG anhand der eindeutigen Gliederungsnummer z. B. für die Hilfe zur Pflege nur einen Teilbetrag wiedergibt – dieser stellt in Abbildung 78 den Zuschussbedarf oberhalb des Kastens des Quotales Systems dar. Beide Ländern haben für ihr Quotales System einen eigenen Unterabschnitt in der Gliederungssystematik eingeführt83, der als Sammelposition aller Erstattungen und Beteiligungen an finanziellen Aufwendungen von Sozialleistungen fungiert, die im Quotalen System integriert sind. Folglich muss die zusätzliche finanzielle Be- oder Entlastung der Kommunen aus den Zahlungsströmen dieser Position noch gesondert betrachtet werden. Abbildung 78: Finanzverflechtungen in der Sozialhilfe nach BSHG Leistungen der Sozialhilfe (Ausgaben)

Erstattungen von sozialen Leistungen (Einnahmen)

Zuschussbedarf für Leistungen nach BSHG in Tabelle 58

Erstattungen des Landes an die Kommunen

Quotales

Quelle:

Erstattungen der Kommunen an das Land

Kommunale Belastung durch Leistungen nach BSHG

System

Eigene Darstellung

Kurz soll an dieser Stelle auf die Kosten der Finanzierung von Sozialhilfeleistungen und die Überlegungen für ein Quotales System eingegangen werden: Die Sozialhilfe nach dem BSHG unterteilt sich in Hilfe zum Lebensunterhalt und Hilfen in besonderen Lebenslagen Kapitel II.3.3). Die Sozialhilfe kann jeweils innerhalb und außerhalb von Einrichtungen gewährt werden. Außerhalb von Einrichtungen wird fast ausschließlich die Hilfe zum 83

Jeweils im Abschnitt „Sozialhilfe nach dem BSHG“ gibt es den Unterabschnitt 419 mit der Bezeichnung „Sonstige Erstattungen“ (Schleswig-Holstein) bzw. „Zahlungen aufgrund des ‚Quotalen Systems’“ (Niedersachsen).

324


Lebensunterhalt gewährt, die an (natürliche) Personen gezahlt wird, die über keine oder nicht ausreichende eigene Einkünfte verfügen. Die Hilfen innerhalb von Einrichtungen werden v. a. von der Hilfe zur Pflege (§§ 68 ff. BSHG) und der Eingliederungshilfe für Behinderte (§§ 39 ff. BSHG) bestimmt (Kapitel II.3.3). Eng an diese Zweiteilung gebunden ist die Unterscheidung der Träger der Sozialhilfe: Für die Hilfe außerhalb von Einrichtungen kommt i. d. R. der örtliche Träger (kreisfreie Stadt oder Landkreis) auf. Die Hilfen innerhalb von Einrichtungen fallen überwiegend in die Trägerschaft der überörtlichen Träger (Land). Diese starre Zuständigkeit in der Finanzierungsverantwortung zwischen Kommunen und Land wird mit dem Quotalen System aufgelöst. Darin ist geregelt, dass der überörtliche Sozialhilfeträger (Land) an den Kosten der örtlichen Sozialhilfeträger (Kreise und kreisfreie Städte) beteiligt wird und diese im Gegenzug einen Anteil der Kosten des überörtlichen Träger übernehmen (Henneke 2003b: 266). Ziel ist es, Finanzierungsbedarfe nicht jeweils an die andere Ebene abzuwälzen. Durch die Festlegung der Kostenanteile soll nach dem Willen des Gesetzgebers auch die überdurchschnittliche Sozialhilfelast der kreisfreien Städte gemildert werden (ibd.), sodass das Quotale System eine explizite Ausgleichsfunktion für die unterschiedlichen finanziellen Belastungen einerseits der Städte und andererseits der Umland- und ländlich geprägten Kreise wahrnimmt. In Schleswig-Holstein wurde ein Quotales System bereits im Jahr 1991 eingeführt, wobei das Land jeweils 39 % und die Kreise und kreisfreien Städte 61 % der Sozialhilfeausgaben des jeweils anderen Kostenträgers übernehmen (LRH SH 2003: 61f.). In Niedersachsen wurden aufgrund der unterschiedlichen Verhältnisse in den Landesteilen verschiedene Quotenklassen festgelegt, in denen die anteilige Kostenübernahme zwischen Kommunen und Land in unterschiedlichen Größenordnungen festgelegt ist (Bedenbender 2001). Tabelle 57:

Erstattungen zwischen Kommunen und Land im Rahmen des jeweiligen Quotalen Systems 2002 Erstattungen des Landes an die Kommunen in € je Ew. 2002

Erstattungen der Kommunen an das Land in € je Ew. 2002

Saldo der Transfers in € je Ew. 2002

Schleswig-Holstein kreisfreie Städte Umlandkreise Hamburgs restl. Kreise

179,47

138,18

41,29

99,01

117,70

-18,69

107,18

125,52

-18,34

Niedersachsen (ohne Region Hannover) kreisfreie Städte

147,92

0,00

147,92

Umlandkreise Hamburgs

107,86

0,00

107,86

Umlandkreise Bremens

121,01

0,00

121,01

restl. Kreise

139,58

0,00

139,58

Quelle:


Die Finanzierungsbilanz der jeweiligen Quotalen Systeme in den Ländern SchleswigHolstein und Niedersachsen zeigt Tabelle 57. Die gegenseitige Finanzierungsbeteiligung zwischen dem Land als überörtlicher Träger der Sozialhilfe und den Kommunen als deren örtliche Träger führt in Schleswig-Holstein dazu, dass die Umlandkreise für alle Hilfearten


325

der Sozialhilfe im Schnitt des Jahres 2002 noch fast 19 € pro Kopf zusätzlich aufwenden müssen, die in das Quotale System fließen. Dies erhöht den kommunalen Zuschussbedarf für die einzelnen Hilfearten noch leicht. Somit ist auch der Wert des Zuschussbedarfs zur Hilfe zur Pflege in Tabelle 58 zu niedrig angesetzt, da dort nur die Ausgaben und Erstattungen erfasst sind, die sich unmittelbar auf den Unterabschnitt der Hilfe zur Pflege in der Haushaltssystematik beziehen, d. h. ohne die Finanzvorgänge im Quotalen System. In Niedersachsen hat das Quotale System einen anderen Charakter, da nur Erstattungen des Landes an die Kommunen fließen. Das System kommt somit dem Charakter von Zweckzuweisungen nahe. Dadurch erhalten die Kommunen im Umland von Hamburg mit 108 € einen deutlichen Erstattungsbetrag, sodass die Zuschussbedarfe in Tabelle 58 real beträchtlich niedriger anzusetzen sind. Brandenburg kommt ohne ein solches System aus und gewährt den Kommunen direkte Erstattungen, die im gleichen Unterabschnitt verbucht werden wie die Ausgabearten der Sozialhilfe. Somit stellen die Werte in Tabelle 58 die realen kommunalen Belastungen dar. Nach diesem notwendigen Exkurs zur Sozialhilfefinanzierung werden die einzelnen seniorenspezifischen Ausgabenbereiche differenziert betrachtet. Es zeigt sich bei den ProKopf-Werten aller drei Länder (Tabelle 58), dass nur drei Bereiche im Jahr 2002 quantitativ bedeutsam sind, d. h. dort nennenswerte Ausgaben entstehen: Dies sind die „Hilfe zur Pflege“, die „Sozialen Einrichtungen für pflegebedürftige Menschen“ sowie das „Bestattungswesen“. In Schleswig-Holstein fällt bei der Hilfe zur Pflege – vor der Verrechnung des Quotales Systems – für die Kommunen im Jahr 2002 mit 19,55 € je Einwohner der höchste Zuschussbedarf an, gefolgt von den „Sozialen Einrichtungen für pflegebedürftige Menschen“ mit knapp 6 €. Bei der Hilfe zur Pflege liegt die Deckungsquote aufgrund des Quotalen Systems bei 23 %, bei den „Sozialen Einrichtungen für pflegebedürftige Menschen“ mit fast 59 % wesentlich höher. Somit kristallisiert sich die Hilfe zur Pflege als größte finanzielle Belastung für die Umlandkommunen in Schleswig-Holstein im Bereich der altersbezogenen Aufgaben heraus. Im Bestattungswesen können zwei Drittel der Ausgaben über Einnahmen refinanziert werden, sodass der Zuschussbedarf mit etwa 2 € nur gering ausfällt. Die anderen drei Ausgabepositionen sind quantitativ noch unbedeutsamer. In Niedersachsen beansprucht die Hilfe zur Pflege – ähnlich wie in Schleswig-Holstein – mit 13,49 € vor dem Quotalen System den größten Teil des Pro-Kopf-Zuschussbedarfs, gefolgt vom Bestattungswesen mit 2,80 €. Anders als in Schleswig-Holstein stellt sich die Situation bei den „Sozialen Einrichtungen für pflegebedürftige Menschen“ dar: So sind im niedersächsischen Umland die kommunalen Ausgaben pro Kopf mit 8,72 € in 2002 schon erheblich niedriger als den Gebietskörperschaften des nördlichen Nachbarlands, zusätzlich refinanzieren sich die Kommunen in Niedersachsen fast komplett in diesem Bereich über Einnahmen. So liegt die Deckungsquote bei dieser Ausgabenposition dort bei fast 99 %, im Gegensatz zu „nur“ 59 % in Schleswig-Holstein. Dies liegt darin begründet, dass das Land Niedersachsen diese kommunalen Ausgaben zu fast 94 % erstattet, während dieser Anteil in Schleswig-Holstein nur bei 25 % der Gesamtausgaben liegt (eigene Berechnungen nach StatLA 2004). Somit entfallen in Niedersachsen die Pflegeeinrichtungen nach der Finanzstatistik als kommunale Belastung.

326

Tabelle 58:


Niveau und Entwicklung der alterssensitiven Ausgabenpositionen in den Umlandkommunen der drei Länder von Hamburg und Berlin-Potsdam Ausgaben gesamt in 1.000 €

Ausgaben in € je Ew.

Zuschussbedarf 2002

1997

1997

€ je Ew.

2002

Entw. in %

2002

Entw. in %

Deckungsquote in %

Schleswig-Holstein Vollzug des Betreuungsgesetzes

390

472

21,0

0,49

0,57

15,9

0,57

0,5

31.191

21.080

-32,4

39,22

25,39

-35,2

19,55

23,0

Soziale Einrichtungen für Ältere (ohne Pflegeeinrichtungen)

1.263

1.478

17,1

1,59

1,78

12,2

1,24

30,2

Soziale Einrichtungen für pflegebedürftige Menschen

8.299

11.998

44,6

10,43

14,45

38,5

5,97

58,7


2.979

644

-78,4

3,75

0,78

-79,3

0,52

32,5

Bestattungswesen

5.831

5.161

-11,5

7,33

6,22

-15,2

2,10

66,3

Hilfe zur Pflege (a)

Niedersachsen Vollzug des Betreuungsgesetzes

95

138

44,2

0,22

0,30

36,6

0,30

0,0

Hilfe zur Pflege (a)

8.796

7.971

-9,4

20,44

17,54

-14,2

13,49

23,1


1.082

823

-23,9

2,51

1,81

-28,0

1,00

44,8


3.826

3.965

3,6

8,89

8,72

-1,9

0,11

98,8


1.881

1.670

-11,2

4,37

3,67

-16,0

0,30

91,7

Bestattungswesen

3.371

3.416

1,3

7,83

7,52

-4,1

2,80

62,7

Brandenburg Vollzug des Betreuungsgesetzes

74

64

-12,8

0,10

0,07

-24,3

0,07

0,0

16.996

11.337

-33,3

22,75

13,18

-42,1

0,90

93,2


1.083

830

-23,3

1,45

0,97

-33,4

0,71

26,0


4.206

387

-90,8

5,63

0,45

-92,0

0,02

95,4

42

74

75,9

0,06

0,09

52,8

0,08

4,0

5.631

5.906

4,9

7,54

6,87

-8,9

2,29

66,6

Hilfe zur Pflege

Sonstige soziale Einrichtungen Bestattungswesen

(a) Da es sich bei der Hilfe zur Pflege um eine Ausgabe nach dem BSHG handelt, ist diese in den Ländern Schleswig-Holstein und Niedersachsen im Quotalen System der Sozialhilfe integriert. Dies hat gegenseitige Erstattungen von örtlichem und überörtlichem Träger zur Folge (Unterabschnitt 419), die hierbei noch nicht berücksichtigt sind. Quelle:


Soweit es mithilfe der kommunalen Jahresrechnungen beurteilt werden kann, sind die kommunalen Aufwendungen für die betrachteten Bereiche in Brandenburg noch wesentlich geringer: Dort verbleibt als einzige Position das Bestattungswesen mit einer finanziellen Belastung für die Kommunen in Höhe von knapp über 2 € je Einwohner. Bei der Hilfe zur Pflege fallen bereits niedrigere Ausgaben je Einwohner an als in den Kommunen der beiden


327

norddeutschen Länder. Im Gegensatz zu Schleswig-Holstein und Niedersachsen mit ihren Quotalen Systemen werden die Ausgaben für die Pflege aber direkt zu 93 % über Einnahmen ausgeglichen. Diese Einnahmen setzen sich zu 85 % aus Erstattungen des Landes an die Kommunen zusammen (eigene Berechnungen nach StatLA 2004). Bei den „Sozialen Einrichtungen für pflegebedürftige Menschen“ fallen in Brandenburg im Jahr 2002 erst kaum mehr nennenswerte Kosten an, da diese sich seit 1997 um über -90 % verringert haben. Hintergrund ist, dass die Erbringung dieser Aufgabe durch die Länderverwaltungen übernommen wurde, sodass die Ausgaben in den kommunalen Jahresrechnungsstatistiken nicht mehr auftauchen. Entsprechend des gesamten Ausgabenbereichs „Senioren“ waren auch die Pro-KopfWerte der Hilfe zur Pflege als kostenintensiver Unterabschnitt in den Untersuchungskommunen aller drei betrachteten Länder von 1997 bis 2002 rückläufig. Damit lässt sich im suburbanen Umland von Hamburg und Berlin-Potsdam eine gegenläufige Entwicklung zum Bundestrend feststellen, da der Deutsche Städte- und Gemeindebund feststellt (DStGB 2005: 21): „Alles in allem hatte die Pflegeversicherung einen einmaligen Entlastungseffekt für die Kommunen. Nach der ‚ersten Runde’ war dieser jedoch bereits im Jahr 1998 wieder ‚verbraucht’. Die Pflegekosten und die kommunalen Hilfeleistungen zur Pflege befinden sich seitdem wieder im Aufwärtstrend.“

Die Hilfe zur Pflege als bedeutendste Einzelposition der alterssensitiven Ausgaben wird in allen Ländern zu einem Großteil (87 bis 99 %) über den Kreis finanziert (Tabelle 56). Dies bedeutet, dass die Städte und Gemeinden der an Hamburg bzw. an Berlin oder Potsdam angrenzenden Landkreise über die Kreisumlage an den Kosten beteiligt werden. In der redistributiven Ausgleichsfunktion der Kreisumlage im Verhältnis der umlagepflichtigen Gemeinden untereinander erfolgt die Umlagefestsetzung für alle Gemeinden nach einheitlichen Grundsätzen, sodass die Gemeinden einen gleichen Anteil ihrer Finanzierungskraft unabhängig vom Ausmaß des Nutzens aus den Tätigkeiten des Kreises abführen müssen (Henneke 2003a: 285ff.). Somit haben stark alternde Kommunen, auf deren Gebiet u. U. überproportional viele Ältere mit Pflegebedarf wohnen, keine übermäßigen Belastungen dadurch zu tragen, dass sie mehr Bedarfsträger innerhalb des Kreises „einspeisen“. Den empirischen Untersuchungen dieses Abschnitts wurden eingangs zwei Thesen aus der Literatur vorangestellt und im Anschluss am Beispiel der Untersuchungsräume empirisch überprüft. Die erste These, nach der die ältere Bevölkerung für die Kommunen relativ höhere Kosten verursacht, wie dies ansonsten nur bei der bildungsrelevanten Bevölkerung der Fall ist, kann auf Basis der vorliegenden empirischen Ergebnisse für die suburbanen Gemeinden nicht bestätigt werden. Das altersbezogene Kostenprofil auf kommunaler Ebene zeigt eher einen „Sprungschanzen-Verlauf“ (Pohlan/Wixforth 2007: 187) mit sehr hohen Ausgaben bei den niedrigen Altersklassen, geringen Ausgaben im Erwerbstätigenalter und leicht erhöhten Ausgaben bei den höheren Altersklassen als eine U-Form. Die Kosten der Alterung für die Kommunen sind selbst bei den besonders stark betroffenen Gemeinden relativ gering. Ferner werden gemeindespezifische Unterschiede der Kosten der Alterung durch den Mechanismus der Finanzierung über die Kreisumlage stark nivelliert. Allerdings sind zukünftig v. a. zum einen durch den starken Anstieg der Zahl der „Hochbetagten“ und der damit verbundenen höheren Inanspruchnahme von Hilfe zur Pflege für die Kommunen höhere Kosten zu erwarten, die von den Hartz IV-Reformen nicht kompensiert werden.

328


Auch die zweite These, dass generell eine Zunahme des Anteils der Älteren an der gesamten Bevölkerung auf der Ausgabeseite zu einer höheren Belastung der Gemeindehaushalte führt, kann in dieser Form zumindest für den Untersuchungszeitraum nicht bestätigt werden. Offenbar bedeutet eine Alterung der Bevölkerung alleine nicht unbedingt ausgabeseitig ein Problem für die betroffenen kommunalen Haushalte. Kapitel VI.2.1.3 hat schon Hinweise darauf gegeben, dass auch zukünftig durch die Bevölkerungsalterung für die Kommunen einnahmeseitig Einbußen bei der Einkommensteuer zu erwarten sind, die besonders dann stark ausfallen können, wenn sie überproportional von der Entwicklung dieser demografischen Komponente betroffen sind. Auch haben die Ausführungen gezeigt, dass die Länder und ihre Kommunen in unterschiedlichem Ausmaß an den Sozialhilfeleistungen beteiligt sind. Die unterschiedlichen Modelle der Aufgabenverteilung der Sozialleistungen zwischen Land und Kommunen sind so unterschiedlich geregelt, dass eine noch tiefer gehende Analyse im Rahmen dieser Arbeit nicht zu leisten ist und detailliertere Ausgabenvergleiche über Ländergrenzen eine sehr intensive Auseinandersetzung mit den umfassenden und sich rückkoppelnden Finanzierungsströmen erfordern würde.

4

Zusammenfassung

Ziel dieses Kapitels war es, ausgewählte kommunale Aufgabenbereiche näher zu untersuchen, die einen finanziellen Wirkungszusammenhang mit sozioökonomischen und demografischen Strukturen und Veränderungen im Umland der Metropolregionen Hamburg und Berlin-Potsdam nahe legen. Dabei wurden Aufgaben ausgewählt, die – vor dem Hintergrund der Erscheinungsformen der Suburbanisierungsprozesse – auf das Bevölkerungsvolumen reagieren (Aufgabenbereiche „Bau- und Wohnungswesen“ sowie „Sport, Bäder und Erholung“), in Relation zu bestimmten Altersgruppen stehen (Aufgabenbereiche „junge Familien mit Kindern“ und „Senioren“) oder mit spezifischen sozialen Gruppen (Aufgabenbereich „Kultur und Volksbildung“) verbunden sind. Als weiterer Bereich wurde das Aufgabenfeld „Wirtschaftsförderung“ untersucht. Für den Bereich „Bau- und Wohnungswesen“ kann bestätigt werden, dass eine starke Zuzugsdynamik zu steigenden Ausgaben in diesem Bereich führt. Dies spiegelt sich v. a. beim Personalbestand wider, der den Großteil der Mittel in diesem Aufgabenbereich bindet. Auch im Aufgabenbereich „junge Familien“ lassen sich höhere Ausgaben bei den dynamisch wachsenden Kommunen belegen. Da in diesen Gemeinden das Zuzugsgeschehen noch stark von Familiensuburbanisierern in der Familien(gründungs)phase geprägt ist, erhöht sich dort die Nachfrage nach Kindertageseinrichtungen und Schulen, sodass dort vielfach zusätzliche Sachinvestitionen notwendig werden. Solch kostenintensive investive Ausgaben erhöhen diesen ohnehin quantitativ bedeutsamsten Aufgabenbereich zusätzlich. Folgekosten im Rahmen der zunehmenden Alterung können nicht nachgewiesen werden, sodass dieser Bereich aufgrund des überraschenden Befunds noch weiteren detaillierten Analysen unterzogen wurde. Diese können die weit verbreitete These für den Untersuchungszeitraum 1997 bis 2002 nicht bestätigen, dass generell eine Zunahme des Anteils der Älteren an der Gesamtbevölkerung auf der Ausgabeseite zu einer höheren Belastung der Gemeindehaushalte führt. Die komplexen Finanzierungsstrukturen zwischen den Ebenen der Länder und Kommunen im Sozialbereich würden weitergehende Analysen der Organisationsstrukturen und Buchungsvorgänge zur Ermittlung der Ausgabenbelastungen


329

für die Kommunen erfordern, die im Rahmen dieser Arbeit nicht zu leisten waren. Dennoch ist davon auszugehen, dass für die Landes- und Kommunalebene zusammen genommen zukünftig höhere Kosten der Hilfe zur Pflege zu erwarten sind, die durch die Hartz IVRegelungen nicht berührt werden. Da die Bewohner der betrachteten Umlandbereiche überproportional stark altern, trägt dieser Raumtypus zu künftigen Ausgabensteigerungen überproportional bei. Die drei weiteren Bereiche „Kultur und Volksbildung“, „Sport, Bäder und Erholung“ sowie „Wirtschaftsförderung“ sind quantitativ nachrangig, dabei weist der kulturelle Aufgabenbereich noch eine eindeutig zentralörtliche Ausprägung auf.

IX

Zusammenfassung und Ausblick

Die vorliegende Regionalanalyse für die Stadtregionen Hamburg und Berlin-Potsdam trägt zu einer vertieften Auseinandersetzung mit den Kommunen im suburbanen Raum bei. Im Rahmen dieser Untersuchung sind die Umlandbereiche umfassend bezüglich ihrer sozioökonomischen, demografischen und raumstrukturellen Strukturen und Entwicklungen auf der einen Seite und ihrer fiskalischen Strukturen und Entwicklungen auf der anderen Seite behandelt worden. Dazu wurden zunächst die Grundlagen zum Verständnis der kommunalen Finanzen gelegt (Kapitel II.1 bis II.3) und am bisherigen Stand der Forschung die Wechselwirkungen zwischen unterschiedlichen sozioökonomischen, demografischen und raumstrukturellen Bestimmungsfaktoren und kommunalen Finanzlagen aufgezeigt (Kapitel II.4). Im ersten analytischen Schritt bedurfte es einer eigenen stadtregionalen Abgrenzung der jeweiligen Referenzregionen um Hamburg sowie Berlin und Potsdam (Kapitel III.1). Für die anschließende Arbeit mit den kommunalen Jahresrechnungen waren zum Zwecke eines fehlerfreien Umgangs mit inkompatibel vorliegenden Finanzdaten umfangreiche Aufbereitungen der Statistiken erforderlich: die Anpassung an die veränderten Gebietsstände in Brandenburg (Kapitel III.2), die Herstellung einer Vergleichbarkeit von verbandsfreien und -angehörigen Gemeinden (Kapitel III.3), die Auswahl von aussagekräftigen Finanzindikatoren (Kapitel IV.1) und die Vereinheitlichung der Jahresrechnungsergebnisse der Kommunal- und Länderfinanzen (Kapitel V.1). Nach Durchführung dieser methodisch umfangreichen und aufwendigen Bearbeitungsschritte zur Herstellung der Vergleichbarkeit von Finanzkennziffern wurde zum besseren Verständnis der überaus komplexen Wirkungsgefüge kommunaler Einflussgrößen auf die Finanzlage das Verfahren des räumlichen „Heranzoomens“ gewählt: Zunächst erfolgte eine Analyse auf der räumlichen Makroebene zwischen aggregiertem Umland und den restlichen Landesteilen (Kapitel IV.2 bis IV.5). Dabei zeigten sich bereits vielfach andere fiskalische Strukturen und Entwicklungen der jeweiligen Suburbia in beiden Regionen, die im Anschluss mithilfe von Kartenbildern räumlich interpretiert werden (Kapitel V.3 bis V.5). Der Einsatz von Karten als Medium der visuellen Kommunikation wird innerhalb der gesamten Arbeit angestrebt, da damit flächendeckende Sachverhalte verortet werden können, auf den der Interpretationstext nur punktuell eingehen kann. Um begründet anzunehmende Wirkungszusammenhänge zwischen Gemeindestrukturen und -finanzen, auf die die Karten Hinweise geben, wissenschaftlich-statistisch besser abzusichern, wurden die untersuchten Gebietskörperschaften in beiden Regionen nach einem einheitlichen, aber für die Regionen getrennt durchgeführten Verfahren zu Gemeindeclustern zusammengefasst (Kapitel VI.1). Mithilfe komplexer multivariater Analysen ist es gelungen, die Vielzahl an Städten und Gemeinden in den beiden Regionen zu jeweils fünf Gemeindetypen zu bündeln, deren kommunalfiskalische Strukturen und Entwicklungen im Anschluss umfassenden empirischen Überprüfungen unterzogen wurden (Kapitel VI.2 und VI.3). Nach diesen jeweils mit einem umfassenden Indikatorenset zu den Kommunalfinanzen durchgeführten Analysen auf räumlich unterschiedlichen Aggregatstufen diente das anschließende Kapitel VII dazu, die Lohnsteu-

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erzerlegung zu thematisieren, die explizit in Stadt-Umland-Regionen mit Stadtstaaten als Kernstädten zu besonderen finanziellen Verwerfungen führt. Im letzten Analysekapitel wurden die Finanzdaten in einen weitergehenden inhaltlichen Zusammenhang zur Suburbanisierung gestellt, wobei verschiedene kommunale Aufgabenbereiche genauer untersucht wurden (Kapitel VIII.2). Der herausgehobene Stellenwert von Alterungsprozessen im suburbanen Raum und die nicht erwartete kommunale Ausgabeentwicklung für Senioren haben dazu geführt, diesen Bereich in einem letzten Schritt einer Detailanalyse zu unterziehen (Kapitel VIII.3). Im Rahmen dieses Fazits werden im Folgenden die wesentlichen Ergebnisse kurz zusammengefasst, bevor sie in Kapitel IX.2 in die relativ unverbunden und nebeneinander stehenden Diskussionsstränge zur Reform der Gemeindefinanzen, zur Neuausrichtung der Raumordnungspolitik und zu demografischen Veränderungen eingebunden werden.

1

Wesentliche Ergebnisse der empirischen Analysen

Im Rahmen dieses Kapitels werden die wesentlichen Resultate der empirischen Analysen abschließend kurz zusammengefasst. Als übergreifender Befund ist festzuhalten, dass die untersuchten Umlandbereiche eine weitreichende Differenzierung in ihren sozioökonomischen, demografischen und raumstrukturellen Strukturen und Dynamiken aufweisen und sich damit die neuen Entwicklungstendenzen in Stadtregionen bestätigen lassen (Kapitel II.1.3). Trotz umfangreicher Verwerfungs- und Angleichungsprozesse im Gemeindefinanzsystem sind lokal differenzierte Muster auch bei den kommunalfiskalischen Einnahmen und Ausgaben zu identifizieren. Wie in der gesamten bisherigen Arbeit werden qualitative Aussagen nur auf der Basis der quantitativ ermittelten Dimensionen der kommunalen Finanzlagen getroffen. Von den empirischen Erkenntnissen losgelöste qualitative Aussagen werden nicht angestellt, da diese Beurteilungskriterien erfordern würden, die nur als politische Entscheidung zu treffen sind. Zwischen den Kommunen in West- und Ostdeutschland zeigen sich immer noch gravierende Niveauunterschiede bei den Einnahmen, indem v. a. die Einnahmen aus der Einkommen- und Gewerbesteuer (netto) bei den ostdeutschen Gemeinden bis zum Jahr 2002 noch extrem unter den westdeutschen Vergleichswerten liegen. Jedoch lassen sich leichte Konvergenzprozesse feststellen. In welchem Maße die ostdeutschen Kommunen aufgrund ihrer Steuerschwäche auf Hilfen der Länder angewiesen sind, zeigen die Zahlungen an Zuweisungen, die das westdeutsche Niveau mehrfach übersteigen. Auf der Ausgabeseite stellen die Ausgaben für das Personal, den laufenden Sachaufwand, die sozialen Leistungen und die Sachinvestitionen einschließlich der Bauinvestitionen die wesentlichen Positionen dar. Nach beachtlichen Konsolidierungsbemühungen liegen die kommunalen Aufwendungen für das Personal in Ostdeutschland nur noch leicht über den westdeutschen Werten, der laufende Sachaufwand erreicht ein nahezu gleiches Niveau und die Sozialausgaben liegen in Brandenburg noch leicht unter dem Niveau der betrachteten westdeutschen Länder Schleswig-Holstein und Niedersachsen. Lediglich für Baumaßnahmen geben die Städte und Gemeinden in Ostdeutschland fast doppelt so hohe Mittel je Einwohner aus. In Gegenüberstellung der Gesamteinnahmen und -ausgaben bleibt festzuhalten, dass in den Kommunen der west- und ostdeutschen Länder die Ausgaben die Einnahmen überstei-

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gen – selbst in den finanziell relativ komfortabel ausgestatteten Umlandbereichen der Stadtstaaten Hamburg und Berlin. Dies bedeutet, dass die Kommunen auch dort ihren Zahlungsverpflichtungen nicht mehr vollständig nachkommen können und daher auf die Kreditaufnahme angewiesen sind. Dass selbst dieser mit einer vielfach relativ guten Finanzausstattung versehene Raumtypus mittlerweile mit Finanzproblemen konfrontiert ist, zeigt umso mehr die Dringlichkeit einer Gemeindefinanzreform. Die kartografischen Darstellungen ausgewählter Finanzindikatoren auf kommunaler Ebene zeigen deutliche, kleinteilige Ausdifferenzierungen der kommunalen Einnahme- und Ausgabeniveaus sowie der Entwicklungsdynamiken. Ziel ist es, diese kommunalspezifische Fragmentierung hinsichtlich der kommunalen Finanzlagen mit einem engen Nebeneinander von finanziell begünstigten und benachteiligten Kommunen sichtbar zu machen. Dennoch lassen sich in der Region Hamburg ein erster und zweiter Umlandring unterscheiden: Der erste Ring ist dabei Ausdruck einer lang anhaltenden Suburbanisierungsdynamik, die sich v. a. in einer hohen Steuereinnahmekraft ausdrückt. Im zweiten Hamburger Ring zeigt sich eine höhere Investitionstätigkeit der Kommunen, die damit der Erschließung von Baugebieten und der Schaffung von Wohnfolgeeinrichtungen nachkommen, da sich dort die derzeit bezüglich der Einwohner dynamisch wachsenden Orte befinden. In der Region BerlinPotsdam sind solch konzentrische Ringe nicht festzustellen. Während das gemeindliche Einkommensteueraufkommen nach Maßgabe der Steuerkraft des Landes Brandenburg unterdurchschnittlich und nivelliert ist, sind die Gewerbesteuereinnahmen vieler Kommunen von wenigen Großbetrieben abhängig. Da die Konsolidierungs- und Aufholprozesse der ostdeutschen Kommunen noch immer nicht abgeschlossen sind, ist die Ausgabeseite v. a. von der lokalen Entwicklungsstrategie bestimmt und raumstrukturelle Gesetzmäßigkeiten sind kaum erkennbar. Zusätzliche Erkenntnisse lassen sich noch gewinnen, sofern die fiskalischen Strukturen und Entwicklungen von suburbanen Gemeindetypen einer empirischen Analyse unterzogen werden. In der Region Hamburg haben die „größeren Städte“ eine relativ günstige Finanzausstattung, insbesondere als Arbeitsorte durch hohe Gewerbesteuereinnahmen. Andererseits zeigen sich in dem Cluster aber auch höhere Ausgabenbelastungen (höherer Personalbedarf aufgrund überörtlicher Einrichtungen, höhere soziale Leistungen), sodass dieser Typus im Vergleich zu den anderen Clustern insgesamt eine leicht positive Haushaltssituation aufweist. Der Cluster „gealterte Kommunen“ ist durch einen sehr hohen Anteil älterer Einwohner geprägt, was sich fiskalisch v. a. durch Einbußen bei der Einkommensteuer zeigt. Mit Abstrichen gilt dies auch bereits für die „früh suburbanisierten Kommunen“, die durch ihre überproportionale Entwicklung der Bevölkerungsalterung künftig mit Einkommensteuereinbußen rechnen müssen. Dennoch wird sich deren derzeit günstige Haushaltssituation nicht allzu sehr verschlechtern, da aufgrund der Gewerbesuburbanisierung zunehmend auch Gewerbesteuer vereinnahmt wird. Auf der Ausgabeseite stehen dem nur unterproportionale Aufgaben gegenüber, da diese Kommunen aufgrund ihrer Lage die zentralörtlichen Leistungen von Hamburg in Anspruch nehmen können und die Ansprüche der Bewohner an die Infrastrukturversorgung durch die zurückliegende Dynamik bereits in der Vergangenheit erfüllt worden sind. Im Gegensatz dazu stehen die „dynamischen Wachstumsorte", bei denen sich der Einwohnergewinn noch nicht in steigenden Steuereinnahmen niederschlägt, die aber gleichzeitig hohe Ausgaben für Investitionen haben. Diese Gemeinden trifft es damit besonders schmerzlich, dass die Länder ihre Investitionszuweisungen im Analysezeitraum stark zurückgeführt haben. Um

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dennoch die aus dem Zuzug von Neubürgern entstehenden Bedarfe zu befriedigen, wird von diesen Gemeinden die Schuldenaufnahme intensiv genutzt, in der Hoffnung, den Zahlungsverpflichtungen künftig durch steigende Steuereinnahmen nachkommen zu können. In der Region Berlin-Potsdam konnte mit den „hochdynamischen Wohnorten“ ein ähnlicher Cluster identifiziert werden, der hohe Ausgabenbelastungen aufgrund des Bevölkerungswachstums verzeichnet. Auch bei diesem ostdeutschen Gemeindetypus werden die Investitionserfordernisse aufgrund des Zuzugs von Bewohnern bei gleichzeitig niedrigen Steuereinnahmen v. a. über die Neuverschuldung realisiert. In dem Cluster „ökonomisch starke Kommunen“ sind die Arbeitszentren im Südwesten der Region mit einer positiven Beschäftigtenentwicklung vereint. Diese zeichnen sich durch hohe Gewerbesteuereinnahmen der überwiegend exogen angesiedelten Betriebe aus, mit dem Preis, dass die Steuereinnahmen durch den Zahlungsrhythmus dieser Unternehmen bestimmt werden und eine entsprechend unstetige Kalkulationsgrundlage für die Kommunen darstellen. Durch investive Zuweisungen des Landes Brandenburg wird dieser Cluster relativ – bei einem absolut bedeutsamen Rückgang – gestützt, um nicht nur eine selbsttragende Entwicklung dieser wirtschaftsstarken Gebietskörperschaften zu forcieren, sondern auch Ausstrahlungseffekte für die benachbarten Kommunen zu induzieren. Der Cluster der „größeren Städte“ hat – verglichen mit dem gleichnamigen Cluster in der norddeutschen Region – eine geringe Steuereinnahmekraft. Der in der Region Hamburg bei diesem Cluster festzustellende kommunalfiskalische Vorsprung ist in Brandenburg nicht gegeben, und der Cluster der „ökonomisch starken Kommunen“ reicht sogar an das Niveau der „größeren Städte“ heran. Dies ist auch ein Indiz für die endogene wirtschaftliche Schwäche Ostdeutschlands aufgrund der ökonomischen Transformationsprozesse. Die „größeren Städte“ scheinen sich darauf einzustellen, indem ihre Personalausgaben trotz zentralörtlicher Einstufung nicht höher ausfallen als in den anderen Clustern. Höhere Ausgaben resultieren auch hier v. a. aus dem höheren Niveau an sozialen Leistungen. Wirtschaftliche Probleme zeichnen auch den Cluster „Wohnorte mit Beschäftigungsabbau“ aus. Dieser zeichnet sich durch geringe Steuereinnahmen aus. Daneben gibt es in beiden Regionen die Cluster der „dünn besiedelten Kommunen“ im weiteren Umland der definierten Stadtregionen mit unterproportionalen Einnahmen, relativ hohen Zuweisungen und durchschnittlichen bzw. unterproportionalen Ausgaben. Mit der Lohnsteuerzerlegung wird das zentrale fiskalische Stadt-Umland-Problem analysiert: Bei den Stadtstaaten führen die derzeitigen Zerlegungsvorschriften nach dem Wohnsitz zu überproportionalen Einnahmeverlusten, da diese damit den Gemeinde- und Länderanteil durch einpendelnde Arbeitnehmer an die umliegenden Wohnsitzgemeinden und -länder verlieren. Im Rahmen dieser Arbeit werden die veränderten Verteilungen des örtlichen Lohnsteueraufkommens bei einer hälftigen Aufteilung nach Wohnsitz und Arbeitsort simuliert. Am Beispiel der Stadtregion Hamburg wird gezeigt, dass mit veränderten Zerlegungsvorschriften neben der Kernstadt auch die größeren Zentren im Umland in ihrer Funktion als Arbeitsorte profitieren würden. Dagegen müsste das Gros der Umlandgemeinden als überwiegende Wohnstandorte Einnahmeverluste hinnehmen. Als Abschluss der empirischen Analysen werden kommunale Aufgabenbereiche näher analysiert, die einen finanziellen Zusammenhang mit den durch die Suburbanisierung geprägten sozioökonomischen und demografischen Strukturen und Veränderungen erkennen lassen. Im Bereich „Bau- und Wohnungswesen“ ist der Zusammenhang evident, da eine dynamisch entwickelnde Gemeinde Planungsleistungen und Baulandbereitstellungen

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erbringen muss. Da das Bevölkerungswachstum im Umland trotz Ausdifferenzierung der Wanderungsgruppen immer noch stark von jungen Familien getragen wird, führt das quantitative Wachsen einer Gemeinde nicht automatisch zur Verbesserung der Haushaltssituation. Die empirischen Ergebnisse zeigen, dass insbesondere im Bildungsbereich vielfach zusätzliche Infrastrukturerfordernisse notwendig werden, die die Einnahmezuwächse stark relativieren können, da Kindergärten und Schulen sehr kostspielige Bereiche darstellen. Die betrachteten Bereiche der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben, „Kultur und Volksbildung“, „Sport, Bäder und Erholung“ sowie „Wirtschaftsförderung“, sind quantitativ nachrangig. Die Finanzierung der kulturellen Aufgaben weist allerdings eine eindeutige zentralörtliche Ausprägung auf. Dies belegt, dass durchaus auch im Umland Kultureinrichtungen vorgehalten werden und keine vollständige Abhängigkeit vom Angebot der Kernstädte besteht. Da höhere Kosten im Rahmen der zunehmenden Bevölkerungsalterung empirisch nicht nachweisbar sind, wird der Aufgabenbereich „Senioren“ noch einer genaueren Untersuchung unterzogen. Innerhalb dieses Aufgabenbereichs sind die Hilfen zur Pflege die bedeutendste Ausgabenposition, die jedoch aufgrund der komplizierten Trägerschaft zwischen Land und Kommunen nur in Ansätzen untersucht werden konnte. Demnach hat die Alterung der Bevölkerung alleine für die kommunalen Haushalte ausgabeseitig nur relativ geringe Auswirkungen.

2

Bewertung und Übertragbarkeit der Ergebnisse

Nach der Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse werden abschließend aktuelle Diskussionsstränge herausgestellt, mit dem Ziel, diese vor dem Hintergrund der empirischen Befunde zu reflektieren und zu bewerten. Weiteres Ziel dieses Kapitels ist es, Schnittstellen zwischen den einzelnen Themenbereichen zu identifizieren, da die im Folgenden betrachteten Diskurse relativ unverbunden nebeneinander stehen, allesamt jedoch sowohl komplexe und weitreichende Auswirkungen auf die Raumentwicklung entfalten als auch die öffentlichen Finanzen der kommunalen Ebene nachhaltig beeinflussen. Unter Beachtung der Diskurse werden integrative Handlungsempfehlungen geliefert, wie die kommunalen Finanzen – unter besonderer Berücksichtigung des suburbanen Raums – längerfristig auf eine gesichertere Basis gestellt werden können. Konkret sind drei Diskussionsstränge zu nennen, die aufgrund ihrer räumlichen Umverteilungswirkungen auch fiskalische Veränderungen auf allen räumlichen Ebenen nach sich ziehen: 1.

2.

Die damalige Bundesregierung hat im Jahr 2002 die Einsetzung einer Kommission zur Reform der Gemeindefinanzen beschlossen. Diese hat als einnahmeseitige Strategie den Ersatz bzw. die Reform der Gewerbesteuer diskutiert. Nach diesen verschiedenen Modellvarianten der Jahre 2002/03 sind insbesondere im Jahr 2006 neue Vorschläge zur Reform der kommunalen Steuern gemacht worden. Vielen dieser Vorschläge ist gemein, dass sie räumliche Umverteilungswirkungen in nicht ausreichendem Maße berücksichtigt haben und einige Modelle letztendlich auch an diesem Aspekt gescheitert sind. Während bis in die 1980er Jahre eine ausgleichsorientierte Raumentwicklungspolitik betrieben wurde, die ihr Ziel darin sah, Wachstum räumlich zu verteilen und gleich-

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3.

2.1


wertige Lebensverhältnisse anzustreben, kam es ab den 1990er Jahren im Zuge der deutschen Einheit wieder zu einer erheblichen Zunahme der Disparitäten in Deutschland. Vor dem Hintergrund einer volkswirtschaftlichen Wachstums- und damit verbundenen Finanzkrise zeigte sich, dass trotz immenser Transfers die räumlichen Unterschiede nur eingeschränkt auszugleichen sind. Mit dieser Erkenntnis einher geht eine Neuinterpretation des Gleichwertigkeitsziels in der Raumordnung, die im Jahr 2006 in neuen Leitbildern und Handlungsstrategien für die Raumentwicklung in Deutschland mündete (BMVBS 2006). Darin wird formuliert, dass die Raumordnungspolitik künftig einen gesamtwirtschaftlichen Beitrag zum Wachstum leisten soll, indem sie Wachstum und Innovation in den Agglomerationen unterstützt. Dazu müssen auch vermehrt finanzielle Mittel dorthin gelenkt werden bzw. verbleiben. Für von Bevölkerungsrückgängen betroffene Gebiete soll zwar weiterhin eine öffentliche Daseinsvorsorge geleistet werden, jedoch werden die zugeordneten Mindeststandards entsprechend gestrafft, sodass die Aufgabenverantwortung und die damit verbundenen Ausgabenbelastungen reduziert werden sollen. Bislang werden die finanziellen Auswirkungen des demografischen Wandels überwiegend auf nationalstaatlicher Ebene diskutiert, wobei insbesondere die Konsequenzen für die Sozialversicherungssysteme im Vordergrund stehen. Sofern räumliche Aspekte berücksichtigt werden, konzentrieren sich die Ausführungen zu demografischen Veränderungen und Finanzen im Wesentlichen auf Ostdeutschland mit den dort z. T. extrem starken Bevölkerungsverlusten sowie auf wenige Regionen in Westdeutschland (z. B. das Ruhrgebiet). Die bisherigen Untersuchungen liefern v. a. qualitative Aussagen und die Analyse quantitativer Aspekte erfolgt bislang überwiegend auf einer aggregierten räumlichen Ebene, obwohl die Erkenntnis vorliegt, dass der demografische Wandel sich lokal sehr unterschiedlich ausprägt. Dies erfordert räumlich möglichst differenzierte Untersuchungen, um die fiskalischen Auswirkungen der gegenwärtigen und zukünftigen erheblichen demografischen Veränderungen und deren gemeindespezifische Auswirkungen abschätzen zu können.

Räumliche Verteilungswirkungen der Reformoptionen des Gemeindesteuersystems

Im Folgenden wird auf die Überlegungen zu Reformen der Unternehmens- und der Einkommensbesteuerung eingegangen, da diese für die Kommunen die größte Einnahmerelevanz haben und sich die Mehrzahl der Vorschläge zur Reform des Gemeindesteuersystems damit schwerpunktmäßig auseinandersetzt. Durch diese Zuspitzung wird auf die Besteuerung des Grundbesitzes durch die Grundsteuer nicht weiter eingegangen, da diese in ihrer Existenz kaum angezweifelt wird und auch die Reformvorschläge (Neuermittlung der Einheitswerte zur zeitnahen Feststellung der Bemessungsgrundlage) nicht so weit auseinander liegen wie bei den anderen beiden Steuerarten (z. B. Deubel 2006: 3; Jungfer 2005: 219; Junkernheinrich 2003: 436).

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2.1.1

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Unternehmensbesteuerung

Innerhalb der Mängel des kommunalen Steuersystems ist insbesondere die Gewerbesteuer zentraler Gegenstand der Kritik. So ist diese Steuer in mehrfacher Hinsicht problematisch und erfüllt die an Kommunalsteuern gestellten Anforderungen (Kapitel II.2.1) nur ungenügend: Durch die Abschaffung der Lohnsummensteuer im Jahr 1980 und die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer im Jahr 1998 kam es zu einer stetigen Aushöhlung der Bemessungsgrundlagen dieser Steuer, sodass sie heutzutage eine fast ausschließlich gewinnabgängige Steuer darstellt. Diese Beschneidung der Gewerbesteuer ist nach Ansicht der Wirtschaft positiv zu beurteilen, da es kaum noch – wie in der Vergangenheit mit der Lohnsummen- und Gewerbekapitelsteuer – zu einer Substanzbesteuerung der Unternehmen kommt. Wie Kapitel VII aber gezeigt hat, werden Kommunen als Betriebsstättengemeinden dadurch nur noch unterproportional an der Einkommensteuerleistung der dort Beschäftigten beteiligt, sodass die durch den Faktor Arbeit entstehenden Kosten nicht adäquat abgegolten werden. Die Wirtschaft hält jedoch eine Vermeidung der Substanzbesteuerung für unabdingbar, da ansonsten aus ihrer Sicht die Gefahr besteht, dass eine Ausweitung der Besteuerung über den Gewinn hinaus für ertragsschwache Gewerbebetriebe krisenverschärfend wirkt (Döring/Feld 2005: 220). Jedoch ist zu bedenken, dass das deutsche Steuersystem keineswegs auf die Substanzbesteuerung von Unternehmen verzichtet, die bei der Reform der Gewerbesteuer als unabänderliche Anforderung der Wirtschaft immer wieder erhoben wird. „Aus gemeindefinanzpolitischer Sicht stellt die Nicht-Zahlung von Steuern bei Ertragsschwäche eine Subventionierung unternehmerischer Tätigkeit dar“ (Bertelsmann Stiftung 2006: 11). Einen solchen Tatbestand sollte nicht das kommunale Steuersystem, sondern die Steuern von Bund und Ländern berücksichtigen (WissBeirat 1982). So dienen die kommunalen Steuern vornehmlich der Einnahmeerzielung, während für Bundes- und Ländersteuern auch sozialund konjunkturpolitische Anforderungen gelten können. Aus kommunaler Sicht hat die fast ausschließliche Besteuerung des Unternehmensgewinns zur Folge, dass die Gewerbesteuer zunehmend ihre Eignung als Gemeindesteuer verloren hat. Wenn heutzutage nur noch etwa ein Drittel der Unternehmen und Freiberufler zur Gewerbesteuer herangezogen wird, ist das Ziel der lokalen Äquivalenz verletzt, da die Finanzierung der kommunalen Leistungen durch einen zu kleinen und willkürlichen Kreis an Steuerpflichtigen erfolgt. Dieses Defizit legt die Verbreiterung der Bemessungsgrundlage nahe (Junkernheinrich 2003: 430). Die Analysen zur Gewerbesteuerkraft der Kommunen in den Regionen Hamburg und Berlin-Potsdam haben gezeigt, dass es zu großen interkommunalen Disparitäten kommt (Kapitel V.3.1.1 und VI.2.1.1): In beiden Regionen sind kommunale Gebietskörperschaften identifiziert worden, bei denen die Gewerbesteuer in keinem nennenswerten Umfang zu den Einnahmen beiträgt. Insbesondere eine periphere Lage innerhalb der Untersuchungsregion und die fehlende Nähe zu Autobahnen sind ausschlaggebend für geringe Gewerbesteuereinnahmen. Das kommunalfiskalische Gegenteil trift zu, sofern zu wenige Steuerzahler jeweils sehr viel Gewerbesteuer zahlen. So ist eine Vielzahl an Städten und Gemeinden in beiden Regionen von nur einem Gewerbesteuerzahler abhängig, wie dies z. B. bei den Kernkraftwerksstandorten in der Region Hamburg oder im Amt Rangsdorf mit der Ansiedlung von Rolls-Royce Deutschland der Fall ist. Auch wenn ein ausreichendes Aufkommen in diesen Gemeinden gegeben ist, so unterliegt die jährliche Aufkommenshöhe dem Gewinn des Unternehmens, was den Kommunen jegliche Planungssicherheit nimmt (Hardt

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2004: 175). Der interkommunale Gerechtigkeitsaspekt ist ebenfalls hiervon berührt: Bei vielen dieser Ansiedlungen sind die kommunalen Anstrengungen begrenzt und die Standortwahl ist eher „zufällig“ erfolgt. Dies trifft sowohl auf die Lage eines Kernkraftwerks als auch auf die Ansiedlung eines Zweigwerks eines international agierenden Unternehmens zu, an der i. d. R. auch die Bundes- und/oder Landesebene beteiligt sind. Dennoch kommt die Steuerverteilung, die den Ausgleich der kommunalen Belastungen oftmals weit übersteigt und damit gegen das Gebot der gruppenmäßigen Äquivalenz verstößt, ausschließlich der Standortkommune zugute. Diese überproportional hohen Zahlungen sind zwar das Ergebnis der Verengung der Bemessungsgrundlage, bergen aber auch die Gefahr, dass diese Ausnahmen von der Wirtschaftsseite dazu genutzt werden, die steuerlichen Gegenleistungen für die in Anspruch genommenen öffentlichen Güter als unverhältnismäßig hoch zu kritisieren und das Äquivalenzprinzip als Grundlage der Gewerbesteuererhebung generell in Zweifel zu ziehen (Hey 2003: 339). Neben der gruppenmäßigen Äquivalenz und der geringen interkommunalen Streuung genügt die Gewerbesteuer weiteren Kriterien ebenfalls nicht: So zeigen die Analysen in Kapitel VI.2.1.1, dass ein stetiges Aufkommen und damit eine geringe Konjunkturreagibilität nicht gegeben ist und durch die stetige Beschneidung der Bemessungsgrundlage auch nicht gegeben sein kann. Wie bereits erwähnt, ist eine ausreichende Ergiebigkeit v. a. in der ostdeutschen Stadtregion nicht vorhanden und auch eine hohe Konjunkturabhängigkeit der Gewerbesteuer v. a. dort nachzuweisen, die sich durch die Einschnitte des Bundesgesetzgebers noch erheblich verstärkt hat. Die genannten Kritikpunkte sind keineswegs neu und es liegen seit über 20 Jahren differenzierte Konzepte zur Reform der Gewerbesteuer vor (WissBeirat 1982), die mit dem Einbruch der kommunalen Einnahmen zu Beginn des 21. Jahrhunderts noch einen erheblichen Zuwachs erfahren haben. Aufgrund des Problemdrucks hat die vorherige Bundesregierung im Jahr 2002 die Einsetzung einer Kommission zur Reform der Gemeindefinanzen beschlossen, in der im Wesentlichen zwei Modelle zur Reform der Unternehmensbesteuerung diskutiert wurden (z. B. Döring/Feld 2005; Klein 2005; Hardt 2004; Junkernheinrich 2003): 1.

Das von der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände vorgeschlagene Reformmodell kann der wertschöpfungsorientierten Besteuerung zugeordnet werden und verfolgt das Ziel, die Bemessungsgrundlage auf die gesamte Wertschöpfung zu verbreitern, indem bestimmte betriebliche Aufwendungen, die bislang den Gewinn eines Unternehmens mindern konnten, nicht mehr steuermindernd verrechnet werden können (z. B. Löhne, betriebliche Zinsen, Mieten, Pachten). Dieses Reformkonzept zielt auch auf eine Ausweitung des Kreises der Steuerpflichtigen auf alle Produktionsund Dienstleistungsbetriebe, indem z. B. Selbstständige und Freiberufler fortan mit besteuert werden. In die gleiche Richtung geht das von der Bertelsmann Stiftung geforderte Modell einer kommunalen Wirtschaftssteuer auf Basis der Wertschöpfung (Bertelsmann Stiftung 2006, 2003). In diesen Modellen soll der ursprünglichen Gedanke einer Gewerbesteuer als Objektsteuer reanimiert werden, die als Kommunalsteuer die individuelle Leistungsfähigkeit eines Gewerbebetriebes nicht in den Mittelpunkt ihrer Ausgestaltung stellen sollte, da „sozialund wettbewerbspolitisch begründete Steuerermäßigungen einer kommunalen Objektsteuer zuwider laufen“ (WissBeirat 1982: 64) und für Vergünstigungen an Unternehmen „genügend Raum [..]

IX


339

2.

im Rahmen der staatlichen Steuern besteht“ (ibd.). Mit der Ausweitung des Kreises der Steuerpflichtigen sowie der Verbreiterung der Bemessungsgrundlage zielen die Modelle einerseits auf eine Stärkung der Äquivalenzbeziehung zwischen Inanspruchnahme und Finanzierung der kommunalen Leistungen und andererseits auf eine Absenkung der Steuersätze infolge einer deutlich ausgeweiteten Bemessungsgrundlage ab. Das kommunale Hebesatzrecht für die Kommunen bleibt demnach erhalten. Dennoch stellt das in der Kommission diskutierte Kommunalmodell keine Wertschöpfungssteuer im engeren Sinn dar, wie sie der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium der Finanzen bereits zu Beginn der 1980er Jahre gefordert hat (ibd.). Es verzichtet auf die Berücksichtigung der Lohnsumme als Bemessungsgrundlage und somit auf die Besteuerung von rund 70 % der Wertschöpfung. Dies ist als Kompromissvorschlag gegenüber der Wirtschaft zu verstehen (Junkernheinrich 2003: 433). Hingegen bezieht der Vorschlag der Bertelsmann Stiftung auch die Lohnsumme in die Besteuerung mit ein, um das Steueraufkommen somit deutlich zu verstetigen (Bertelsmann Stiftung 2006: 32). Das alternativ im Rahmen der Reformkommission genauer analysierte Modell ist der einkommensorientierten Besteuerung zuzuordnen und plädiert für die vollständige Abschaffung der Gewerbesteuer. Stattdessen werden die Kommunen stärker als bislang an der Einkommensteuer (bei Einzelunternehmen, Personengesellschaften und Freiberuflern) und zusätzlich dazu auch an der Körperschaftsteuer (bei Kapitalgesellschaften) beteiligt, wobei letztere bislang nur dem Bund und den Ländern zufließt. Bei beiden kommunalen Steuerbeteiligungen ist ein Zuschlagsrecht für die Kommunen vorgesehen, womit erstmals die im Grundgesetz vorgesehene Möglichkeit einer Hebesatzanwendung auf die Lohn- und Einkommensteuer verwirklicht würde. Ziel ist es, das komplizierte deutsche Steuersystem durch die Abschaffung der Gewerbesteuer zu entschlacken und die Substanzbesteuerung auszuschließen, indem keine gewinnunabhängigen Elemente als Bemessungsgrundlage besteuert werden. Auch wird im Rahmen des Modells mit einer Verstetigung der Steuereinnahmen gerechnet, obwohl die Körperschaftsteuer im Konjunkturverlauf noch stärker schwankt als die Gewerbesteuer. Die stärkere Beteiligung der Kommunen an der relativ stetigen Einkommensteuer soll als Ausgleich für die Schwankungen bei der Unternehmensbesteuerung dienen.

Die Stiftung Marktwirtschaft ist im Jahr 2006 ebenfalls mit einem „steuerpolitischen Programm“ an die Öffentlichkeit getreten (2006). Neben einer reformierten Grundsteuer und einem kommunalen Zuschlag zur Einkommensteuer mit Hebesatzrecht wird die derzeitige Gewerbesteuer (und Körperschaftsteuer) in dem Modell durch eine auf zwei Säulen beruhende Wirtschaftssteuer ersetzt. Die erste Säule bildet eine gewinnabhängige Unternehmenssteuer für Personen- und Kapitelgesellschaften, an der die Kommunen zu etwa einem Viertel beteiligt werden. Hierauf gilt ein kommunaler Hebesatz. Die zweite Säule beruht auf der kommunalen Beteiligung am Lohnsteueraufkommen der örtlichen Arbeitgeber. An dem Modell wird kritisiert, dass die unternehmensbezogene Besteuerung auf zwei Säulen aufgeteilt wird, wobei ein Hebesatz nur noch für die ertragsschwächere Säule erhalten bleibt und die bedeutsamere Säule einen reinen Zuweisungscharakter erhielte (Junkernheinrich 2006: 84). Aus kommunaler Sicht sind die Vorschläge aus der Wirtschaft aus mehreren Gründen abzulehnen: Mit der Gemeindefinanzreform des Jahres 1969 wurde das Ziel verfolgt, die

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Kommunen aus ihrer einseitigen finanziellen Abhängigkeit von nur einer Steuerzahlergruppe (Unternehmen bzw. Einwohner) zu lösen und die gemeindliche Finanzierung im Interessenausgleich dieser beiden Gruppen zu gewährleisten (Hardt 2004: 176f.). Damit wird auch dem Äquivalenzprinzip in bestmöglicher Weise Rechnung getragen, indem beide Nutzergruppen der kommunalen Einrichtungen und Infrastrukturen zur Finanzierung herangezogen werden. Den Vorschlägen zu einer einkommensorientierten Besteuerung mit der Abschaffung der Gewerbesteuer ist gemein, dass sie zu einer Entlastung der Kapitalgesellschaften und Personenunternehmen bei einer gleichzeitigen Belastung der Arbeitnehmer führen würden. Da aber eine zusätzliche Belastung der Arbeitnehmer aus einer Unternehmenssteuerreform derzeit politisch kaum durchsetzbar sein dürfte84, gleichzeitig aber auch eine steuerliche Entlastung der Wirtschaft politischer Konsens ist, sind die Vorschläge aus der Wirtschaft nicht widerspruchsfrei zu lösen. Sofern beide Ziele verfolgt werden sollen, bleibt als Ausweg nur die Verbreiterung der Bemessungsgrundlage, bei der die Steuersätze gesenkt werden können, indem die Finanzierungslasten auf mehrere unternehmerische Schultern verteilt werden. Dies ist eines der Kernelemente der Modelle der Kommunen und der Bertelsmann Stiftung. Gleichzeitig eröffnet dies auch die Möglichkeit, dass durch die Einbeziehung von mehr gewinnunabhängigen Elementen bei der Bemessungsgrundlage das Steueraufkommen nicht mehr so stark schwanken wird, wie dies die empirischen Ergebnisse zeigen. Damit haben Gemeinden mit einer derzeit geringen Gewerbesteuereinnahmekraft insbesondere im weiteren Umland die Chance, ihre Steuerkraft gegenüber den aktuell gewerbesteuerstarken Gemeinden zumindest relativ zu verbessern. Dies käme einer bedarfsgerechteren interkommunalen Steuerverteilung insbesondere für Brandenburg zugute. Die Abschätzung der Umverteilungswirkungen – insbesondere im Stadt-UmlandVerhältnis – hat mit dazu beigetragen, dass die Vorstellungen des Modells zum Ersatz der Gewerbesteuer nicht mehrheitsfähig wurden. Die Kernstädte verfügen über ein hohes Gewerbesteueraufkommen. In eindrucksvoller Weise zeigt sich dies in der Region Hamburg, wo die Kernstadt mit Pro-Kopf-Einnahmen von weit über 800 € das Vierfache des Regionsdurchschnitts erreicht. Auch Berlin weist bei einem weitaus geringeren Niveau doppelt so hohe Gewerbesteuereinnahmen je Einwohner wie das Umland auf (Kapitel V.3.1.1). Nach den Vorstellungen des Modells der Wirtschaft werden die Ausfälle durch vergleichsweise hohe Zuschlagssätze bei der Körperschaft- bzw. Einkommensteuer kompensiert. Damit wird der Bevölkerung jedoch ein zusätzlicher Anreiz geboten, sich im Umland niederzulassen, sodass die Wanderungsintensität wieder zunehmen würde. Um den Ausfall der abgewanderten Steuerzahler zu kompensieren, wären die Kernstädte gezwungen, die verbleibenden Bewohner noch höher zu belasten, was zu einem Teufelskreis führen würde. Damit wäre das Besteuerungspostulat verletzt, dass das Steuersystem die Standortwahl von Unternehmen und Einwohnern möglichst wenig beeinflussen sollte (Kapitel II.2.1). Sofern bei einer aufkommensneutralen Einführung des BDI/VCI-Modells die Kernstädte mit 19 % Mindereinnahmen und die Umlandgemeinden mit über 20 % Mehreinnahmen zu rechnen hätten, ist der Vorschlag für die Städte inakzeptabel (AK Quantifizierung 2003). Aber auch das Modell der Stiftung Marktwirtschaft wäre mit erheblichen Umverteilungswirkungen verbunden: Ertragsschwache Kommunen wie die 84

Infolge der Mehrwertsteuererhöhung ab dem Jahr 2007 und der Gesundheitsreform sind schon Zusatzbelastungen der Arbeitnehmer umgesetzt.

IX


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altindustriellen Städte im Ruhrgebiet, aber auch mit einem dominanten Industrieunternehmen besetzte Arbeitsorte wie Wolfsburg oder Ingolstadt könnten durch die Lohnsummenkomponente Steuergewinne erzielen. Wirtschaftsstarke Großstädte dagegen mit einem differenzierten Arbeitsmarkt ständen auf der Verliererseite (Deubel 2006: 10). Insbesondere in Brandenburg bestimmen derzeit schon die Gebietskörperschaften des Clusters „ökonomisch starke Kommunen“ (Kapitel VI.2.1.1) den Großteil der Gewerbesteuerzahlungen in der Region. Diese Fokussierung der Gewerbesteuer auf wenige Orte würde nach dem Modell der Stiftung Marktwirtschaft noch gestärkt. Auch aus Sicht der neuen raumordnerischen Überlegungen sind diese Umverteilungseffekte bedenklich. Ziel sollte es sein, eine stärkere Konzentration auch der Steuereinnahmen auf regionale Wachstumspole zu erreichen, um diese Standorte, die erfolgreiche Entwicklungen versprechen, zu stärken. Dazu ist die Lohnsumme als Bemessungsgrundlage aber kaum geeignet, da mit dem Übergang zur wissensbasierten Dienstleistungsökonomie die hochqualifizierte Arbeit mit volatilen Märkten nicht mehr an entsprechende Entlohnungen dieser Arbeit geknüpft sein muss (Läpple 2006). Dennoch ist ein Verteilungsmaßstab entsprechend der Lohnsumme für den Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer weiterhin in der Diskussion (Kapitel II.2.1.4). Um die empirisch ermittelten erheblichen Disparitäten beim Gewerbesteueraufkommen nicht weiter zu verschärfen, ist auch raumordnungspolitischer Sicht das sog. Kommunalmodell zu favorisieren. Es ermöglicht im Sinne einer höheren Bedarfsgerechtigkeit die wirtschaftsbezogene Gewerbesteuer wieder auf eine breitere Bemessungsgrundlage zu stellen, sodass die insbesondere im Umland von Metropolen auftretenden interkommunalen Niveauunterschiede besser ausgeglichen werden können. Dieses Konzept würde somit zur Stärkung dieser originären kommunalen Steuerquelle beitragen, was einerseits die kommunale Finanzausstattung umfassend verbessern würde, andererseits aber auch noch den gewünschten Effekt hätte, dass Arbeitsorte finanziell stabilisiert würden.

2.1.2

Einkommensbesteuerung

Bei der Besteuerung des Einkommens der Bürger wird sowohl von der Bertelsmann Stiftung (2003: 16ff.) als auch von der Stiftung Marktwirtschaft (2006: 42; Deubel 2006) eine kommunale Bürgersteuer mit Hebesatzrecht vorgeschlagen.85 Ausschlaggebend dafür sind v. a. drei Gründe, die gegen die derzeitige Ausgestaltung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer sprechen:

Die aktuelle Verteilungspraxis beim Gemeindeanteil an der Einkommensteuer verstößt nach Ansicht der Verfasser beider Reformmodelle gegen das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz, da die Ausgestaltung der Steuerquelle in den Gemeinden keinen Bezug zwischen dem kommunalen Leistungsangebot und der Zahlungsverantwortung der Bürger herstellt. Grund dafür sind die komplizierten Verteilungsmechanismen beim Gemeindeanteil an der Einkommensteuer (Kapitel II.2.1.3), sodass die Kommunen de facto eine Zuweisung an dieser Verbundsteuer bekommen.

85

Die Kommission zur Reform der Gemeindefinanzen hat die Einkommensteuer in ihren diskutierten Modellen nicht zentral behandelt.

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Aufgrund dieser Undurchsichtigkeit der Verteilung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer ist den Bürgern in den meisten Fällen nicht bewusst, dass etwa 15 % ihrer Lohn- und Einkommensteuer der Wohnsitzgemeinde zugute kommen (fehlende Fühlbarkeit). Dies führt zu einem unzureichenden Kostenbewusstsein der Bürger für kommunale Leistungen und zu einer Anspruchsmentalität gegenüber diesen Leistungen, da das Band zwischen Bürgern und Kommunen nicht transparent ist. Die fehlende Gestaltbarkeit der Höhe des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer hat zur Folge, dass die Kommunen keine Möglichkeit haben, das Einkommensteueraufkommen zu bestimmen und dass Angebote kommunaler Leistungen nur unzureichend an die lokalen Bedürfnisse angepasst werden können.

Auch wenn die angesprochenen Defizite der derzeitigen Regelung nicht von der Hand zu weisen sind, wird im Rahmen dieser Studie – d. h. bei einer isolierten Betrachtung der Finanzbeziehungen zwischen den Kernstädten (Stadtstaaten) und ihren Umlandgemeinden – ein Festhalten am bisherigen Gemeindeanteil an der Einkommensteuer favorisiert. Damit distanziert sich diese Empfehlung von den Vorschlägen zur Bürgersteuer und greift einen Standpunkt auf, der in der Literatur auch vertreten wird (z. B. Jungfer 2005; Mäding 2002). Eines der Hauptkritikpunkte beim gemeindlichen Einkommensteueranteil ist die fehlende Fühlbarkeit der Steuer (Kapitel II.2.1), die das Interessenband zwischen Gemeindebürgern und Gemeindefinanzierung kaum erkennen lässt. Es ist jedoch fraglich, ob eine Bürgersteuer mit einer größeren Fühlbarkeit das Verantwortungsbewusstsein der Bewohner gegenüber der Gemeindepolitik erhöhen würde, da Untersuchungen zu einer Versachlichung der Diskussion kaum vorliegen. Um ein Beispiel zu nennen: Die Grundsteuer ist für Eigentümer über den Steuerbescheid direkt fühlbar, während sie für Mieter nur indirekt in der jährlichen Nebenkostenabrechnung auftaucht. Daraus allerdings abzuleiten, dass Eigentümer generell ein höheres Bewusstsein für die kommunalen Kosten und Finanzierungslasten aufweisen als Mieter, erscheint eine gewagte These. Allerdings könnte die Fühlbarkeit deutlich erhöht werden, indem auf dem jährlichen Bescheid über die Einkommensteuer auf den 15 %-igen Gemeindeanteil gesondert hingewiesen würde. Aufgrund der Stadt-Umland-Wirkungen sollte bei der Einkommen- bzw. Bürgersteuer kein Hebesatzrecht realisiert werden (Mäding 2002: 7). Den Umlandkommunen würde es möglich sein, aufgrund geringer Ausgabenbelastungen einen niedrigen Hebesatz zu verwirklichen, der insgesamt zu einer Streuungszunahme bei der Bürgersteuer führen würde (Junkernheinrich 2003: 437). So konnte z. B. für die Region Hamburg nachgewiesen werden (Kapitel VI), dass insbesondere die an die Metropole angrenzenden Gemeinden, die nicht dem Cluster „größere Städte“ angehören und damit auch nur unterproportionale zentralörtliche Leistungen erbringen, geringe Ausgabenerfordernisse bei gleichzeitig hohen Einnahmepotenzialen haben. Dieser Typus von Suburbiagemeinden wäre bei einer Einkommen- bzw. Bürgersteuer mit eigenem Hebesatzrecht erheblich bevorzugt, obwohl gerade diese Kommunen derzeit schon die insgesamt günstigste Haushaltslage aller untersuchten Cluster aufweisen. Mit einem kommunalen Hebesatzrecht auf die Einkommen- bzw. Bürgersteuer würde ein weiterer Anreiz geschaffen, Wohnbaulandausweisungen zu verfolgen, um damit die kommunale Einnahmesituation zu verbessern. Die Strategie der Einwohnerwerbung ist bereits nach dem derzeitigen Gemeindefinanzsystem konsequent. Die vorliegenden Ergebnisse deuten an, dass es heutzutage schon zu einem Wettbewerb um Einwohner

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kommt, da wachstumsstarke und -schwache Gemeinden in direkter räumlicher Nachbarschaft sowohl in der Region Hamburg als auch in der Region Berlin-Potsdam zu finden sind und alle Gemeindecluster deutlich positive Werte bei der Zunahme der Siedlungs- und Verkehrsfläche aufweisen (Kapitel VI.1.3). Gerade von dem Hintergrund der demografischen Veränderungen mit dem knapper werdenden Gut „Einwohner“ können kommunale Ausweisungen für Wohnbauland aber zu einer ruinösen Konkurrenz um Einwohner führen (Mönnich 2005). So ist zu erklären, dass in den jeweiligen Regionen die an Bevölkerung am dynamischsten wachsenden Cluster sich für Investitionen in Wohnfolgeeinrichtungen am höchsten verschulden (Kapitel VI.2.2.4). Gerade in diesem Bereich wären jedoch interkommunal abgestimmte Konzepte vonnöten, die aber durch die Einführung einer Bürgersteuer mit Hebesatzrecht noch schwieriger zu realisieren sein dürften, da Zuwachsstrategien zur entscheidenden kommunalen Entwicklungsvorstellung werden würden. Durch die positive Konnotation mit dem Begriff Wachstum wären kommunalpolitische Entscheidungsträger noch weniger bereit, diese prestigeträchtigen Leitvorstellungen interkommunal abzustimmen (Kapitel II.1.2). Zur Verhinderung eines zu großen Hebesatzgefälles bei der Bürgersteuer zwischen Kernstadt und Umland wäre darüber nachzudenken, das Hebesatzrecht auf Sockelbeträge zu beschränken und darüber liegende Einkommen mit einem bundeseinheitlichen Satz zu besteuern (Deubel 2006: 3). Damit würde sich das Modell der Bürgersteuer jedoch teilweise selbst konterkarieren, indem die Lohn- und Einkommensteuerabführung an die Kommunen wiederum erheblich verkompliziert würde. Ein weiterer denkbarer Weg zum Abbau der Umverteilungen im Stadt-Umland-Kontext liegt im Finanzausgleich, der die durch die Einführung der Bürgersteuer entstehenden Steuerdisparitäten weitgehend einebnet (Junkernheinrich 2006: 86). Hierbei ist jedoch kritisch anzumerken, dass die Umverteilungswirkungen in den Ausgleichssystemen bereits derzeit erheblich sind und neue Kommunalsteuern so ausgestaltet sein sollten, dass zumindest kein zusätzlicher Bedarf für einen Finanzausgleich besteht (AK Räumliche Aspekte 2005: 338). Dieser Anforderung kann die Bürgersteuer mit einem kommunalen Hebesatzrecht aber nicht gerecht werden und völlig ungelöst bliebe auch das Problem für die in dieser Studie betrachteten Stadtstaaten, da diese nicht in einen landesweiten Finanzausgleich eingebettet sind. Der wichtigste Grund für die Beibehaltung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer ist aber die Abgeltung von Arbeitsmarktzentralität und Bereitstellung der Pendlerinfrastruktur mithilfe der Teilung des Gemeindeanteils an der Lohnsteuer (Kapitel VII). In den in dieser Studie betrachteten Stadtregionen ist aufgrund der hohen Pendlerintensität die einfache Zuordnung nach dem Äquivalenzprinzip – Einkommen- bzw. Bürgersteuer als Äquivalent für die einwohnerbezogenen und die Gewerbe- bzw. Wirtschaftssteuer für die wirtschaftsbezogenen Bedarfe – nicht sachgerecht. Es kommt zu Verwerfungen der Steueraufteilung, indem die Wohnbevölkerung durch das Einpendeln in die größeren Städte als Arbeitsorte auch dort die bereitgestellte kommunale Infrastruktur in Anspruch nimmt, für die die Betriebsstättengemeinde nach der einfachen Äquivalenzbeziehung aber keine finanzielle Gegenleistung erhält. Da es aber sinnvoll ist, dass die Arbeitsorte an den Kosten der auch für die einpendelnden Bewohner des Umlands bereitgestellten Infrastruktur beteiligt werden, ist vielmehr die Zuordnung des Gemeindeanteils an der Lohnsteuer zu ändern – zumal auch das favorisierte Kommunalmodell zur Revitalisierung der Gewerbesteuer auf die Lohnsumme als Bemessungsgrundlage zur Abgeltung der durch den Faktor Arbeit entstehenden Kosten verzichtet (Kapitel IX.2.1.1). Sofern eine steuerliche Beteili-

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gung der Arbeitsorte an der dortigen Einkommensentstehung gewünscht ist, dürfte die Bürgersteuer kaum zu realisieren sein: Der Vorteil der Bürgersteuer liegt gerade in der nachvollziehbaren Verknüpfung zwischen der Wohnbevölkerung als Nutzer und Finanzierungsträger der kommunalen Leistungen. Sofern ein Teil der Steuerleistung der Bewohner – bei einem Auseinanderfallen von Wohn- und Arbeitsort – jedoch an die Orte der Einkommensentstehung abgeführt werden soll, ist weder die Fühlbarkeit noch die örtliche Radizierbarkeit mehr gegeben, die als Kernelemente für die Bürgersteuer sprechen. Bei einer gewünschten steuerlichen Beteiligung der Arbeitsorte an den Einkommen der Auspendler werden die Vorteile einer Bürgersteuer somit ad absurdum geführt, sodass für Großstadtregionen mit intensiven Pendleraustauschbeziehungen das Festhalten an der derzeitigen Regelung empfohlen wird. Hingegen argumentiert Junkernheinrich (2006: 86), dass „in verteilungspolitischer Hinsicht [..] die Bürgersteuer [..] stadtverträglicher ausgestaltet werden [kann]“, indem es denkbar wäre, die Arbeitsorte an dieser Steuer zu beteiligen. Da jedoch die Bürger mit ihrer kommunalpolitischen Wahlentscheidung auch über die Höhe der Steuer mitbestimmen sollen, müsste in der logischen Konsequenz denjenigen Bürgern mit unterschiedlichen Wohn- und Arbeitsorten ein doppeltes Wahlrecht in zwei Kommunen eingeräumt werden, um das Kernelement einer Bürgersteuer aufrecht zu erhalten. Dieser Vorstellung ist jedoch mit demokratischen Prinzipien unvereinbar. Die Teilung des Gemeindeanteils an der Lohnsteuer ist notwendig – insbesondere bei den hier betrachteten Stadtstaaten als Kernstädte –, jedoch dürfte die in Kapitel VII angenommene hälftige Teilung nach dem Wohnsitz- und Arbeitsortprinzip politisch kaum durchsetzbar sein und wurde vornehmlich aus Gründen der Anschaulichkeit gewählt. Mit der Teilung ist für die Wohnsitzgemeinden ein Einnahmeverlust bei der Einkommensteuer verbunden, der durch die breiter angelegte kommunale Gewerbe- bzw. Wirtschaftssteuer kompensiert wird. Eine höhere steuerliche Abgeltung der Arbeitsorte und ihrer Infrastrukturaufwendungen ist aber gewollt und geht mit neuen räumlichen Überlegungen zur Stärkung der Städte und Metropolregionen als Motoren von Wachstum und Innovation einher (BMVBS 2006: 8ff.). Den Arbeitsorten als Zentren der Wertschöpfung würde die Möglichkeit gegeben, über eine höhere originäre Steuereinnahmekraft ihre Potenziale zu stärken und somit ihren Wachstumsbeitrag für das suburbane Umland auszubauen. Dieser einfach umzusetzende Mechanismus der Lohnsteuerzerlegung ist damit ein geeignetes Instrument, um die Wachstumsbedingungen an den vorhandenen Wirtschaftsorten zu stärken.

2.2

Fiskalische Ausgleichssysteme zwischen Versorgungs- und Förderanspruch

Die Raumordnungspolitik des Bundes fußt in ihren Grundsätzen auf Art. 72 Abs. 2 GG, der als Leitbild die „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“ formuliert. Das Raumordnungsgesetz (ROG) greift dieses Postulat wieder auf, indem es in § 1 Abs. 2 heißt, dass „gleichwertige Lebensverhältnisse in allen Teilräumen herzustellen“ sind. Damit ist die bisherige Sicht der Raumordnung auf das Ausgleichsziel ausgerichtet. Die Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse ist somit Ausdruck eines „solidarischen Staats“ (Groth/Helbrecht/Rommelspacher 2006: 37), indem die ökonomisch starken Regionen den benachteiligten helfen, damit keinem Menschen ein Nachteil daraus entsteht, wo er in der Bundesrepublik wohnt. Diese staatliche Entwicklungsvorstellung stützt sich theoretisch auf

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das neoklassische Modell der Konvergenztheorie (Frey/Zimmermann 2005: 5; Zimmermann 2003: 21ff.), in der nach den theoretischen Grundprämissen die Teilregionen einen Ausgleich anstreben. Die These von der abnehmenden Divergenz der Regionen lässt sich am Beispiel des Suburbanisierungsprozesses von Stadtregionen gut illustrieren: Seit der Industrialisierung galten die Städte als Orte der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Dynamik, in der Ballungsvorteile und eine Konzentration von Arbeitskräften und Nachfrage herrschen (Läpple 2005: 397f.). Dies bedeutet aber gleichzeitig, dass die Faktoren Arbeit und Boden dort knapp sind, sodass im zeitlichen Verlauf die wirtschaftlichen Aktivitäten immer stärker an den Rand der Regionen drängen. Die funktional von den Zentren abhängige Region wird somit zunehmend vergrößert und gleichzeitig führen die Dispersionsprozesse zu einem Ausgleich der Einkommen (Maier/Tödtling/Trippl 2006: 62ff.). Da diese Theorie des ausgleichsorientierten Wachstums davon ausgeht, dass das Wachstum sich v. a. in den Ballungsgebieten – und dort überwiegend in den Kernstädten – manifestiert, standen die Agglomerationen aufgrund ihrer selbsttragenden Stärke kaum im Mittelpunkt des Interesses. Der raumordnungspolitische Gestaltungswille lag in Zeiten relativ hoher nationaler Wachstumsraten darin, die aus den Städten herausschwappenden Wachstumsüberschüsse räumlich ausgewogen in der Fläche zu verteilen. Am deutlichsten wird diese Vorstellung im Konzept der sog. Dezentralen Konzentration, das z. B. für die Länder Berlin und Brandenburg seit 1992 das Entwicklungsleitbild darstellt. Aufgrund hoher Wachstumserwartungen für Berlin wurde festgelegt, dass eine konzentrierte Ressourcenbündelung der überquellenden Hauptstadtimpulse an ausgewählten Kristallisationspunkten erfolgen sollte, die wiederum als Wachstumspole für ihr regionales Umland fungieren (Kujath 2005). Die ausgleichsorientierte Politik dokumentiert sich jedoch nicht nur in planerischen Überlegungen, auch die Finanzausgleichssysteme – sowohl der Länder- als auch die verschiedenen kommunalen Finanzausgleichssysteme – greifen diese Vorstellungen wieder auf, indem sie „ausdrücklich als ein aktives Instrument zur Umsetzung raumordnungspolitischer Ziele angesehen“ (DIW 2001: 287) werden.86 Ein Großteil der Finanzströme in beiden Systemen dient dem Zweck, genügend Gelder für die allgemeine Aufgabenerfüllung der öffentlichen Hand bereitzustellen, unabhängig von der Lage der Gebietskörperschaft und ihrer damit auch verbundenen Einnahmekraft (Eltges 2006). Seit den 1990er Jahren haben neue Entwicklungen dazu geführt, dass die Grundlagen für das solidarische Handeln des Staates zunehmend erodieren und damit auch die Konvergenztheorie mit ihren räumlichen Ausgleichstendenzen zunehmend in Frage gestellt wird. In der aktuellen Debatte der Raumordnung ist eine Abkehr vom uneingeschränkten Ziel der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse festzustellen und es wird zunehmend gefordert, ein politisch zu definierendes Maß an wirtschaftlichem Wettbewerb zwischen den Städten und Regionen zuzulassen, um somit eine neue Balance zwischen Wachstum und Ausgleich zu finden (z. B. BMVBS 2006; Groth/Helbrecht/Rommelspacher 2006; Jakubowski/Bergmann 2006; Fürst/Kilper 2005; Zimmermann 2003). Dabei wird in der Diskussion aber nach86

Das Prinzip der Zentralen Orte als flächendeckendes Konzept zur Grundausstattung mit öffentlichen Diensten und Infrastrukturen ist ebenfalls dem Ausgleichsziel verhaftet. Dennoch wird im Rahmen dieses Fazits nicht systematisch darauf eingegangen, da die Diskussion um eine abgestufte Sicherung der öffentlichen Daseinsvorsorge in Zentralen Orten derzeit v. a. in schrumpfenden, ländlich-peripheren Räumen geführt wird.

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drücklich betont, dass es sich nicht um die Aufgabe des Ziels der Gleichwertigkeit handelt, da der Begriff ein gewisses Ausmaß an räumlichen Disparitäten zulässt und sich bewusst vom Begriff der Gleichartigkeit absetzt. Folgende Rahmenbedingungen haben entscheidend dazu beigetragen, die Debatte um die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse wieder aufzunehmen:

Deutschland litt bis 2006 unter einer Wachstumskrise; es kam zu einem „Verlust der Wachstums-Sicherheit“ (Zimmermann 2003: 25). Im europäischen Vergleich lag die nationale Wachstumsrate bis dahin im hinteren Bereich. Da der Globalisierungsdruck in Zukunft weiter steigen wird, wird eine Wachstumsschwäche als sich verstärkendes Problem wahrgenommen (Frey/Zimmermann 2005: 7). In Zeiten einer wirtschaftlichen Stagnation kommt es systembedingt zu einer zunehmenden Finanzkrise der öffentlichen Haushalte, sodass das zu verteilende Sozialprodukt, das zunächst zu erwirtschaften ist, geringer wird. Dies führt innerhalb des Finanzausgleichssystems zwangsläufig zu einer Diskussion um das Niveau des Ausgleichs (Eltges 2006). Die raumordnungspolitischen und finanzwissenschaftlichen Instrumente werden mit dafür verantwortlich gemacht, dass sich die Anpassungsprozesse in Deutschland angeblich langsamer entfalten als in anderen Staaten (Fürst/Kilper 2005: 91). Die demografischen Umbrüche werden als krisenverschärfend angesehen, indem durch die Abnahme der Bevölkerung Einnahmeausfälle bei gleichzeitigen Ausgabesteigerungen erwartet werden. Dies lässt eine zukünftig stärker ausgeprägte Finanzkrise der öffentlichen Haushalte erwarten (Mäding 2004).

Vor dem Hintergrund dieser derzeitigen und künftigen Herausforderungen stellt sich die Frage, wie die Regionen in Zukunft besser aufgestellt werden können, um Ressourcen zu erwirtschaften, bevor diese im Anschluss zu einem gewissen Teil zugunsten der strukturschwachen Regionen umverteilt werden können. Der Beitrag der Raumordnung wird u. a. darin gesehen, Wachstum, Innovation und Wettbewerbsfähigkeit künftig prominenter zu betonen (BMVBS 2006). Dabei fußt der raumordnungspolitische Paradigmenwechsel auf Erkenntnissen neuerer wirtschaftsgeografischer Forschungen, die die Rolle der Ballungsgebiete herausstellen. Insbesondere die „Neue Ökonomische Geografie“ hat hierzu ein Erklärungsmodell geliefert (Maier/Tödtling 2006: 113ff.): Ausgangspunkt sind die aufgrund neuer Technologien immer geringer werdenden Transportkosten für Güter, Dienstleistungen und Informationen. Bei solch niedrigen Transportkosten können verschiedene Regionen von einem Standort aus versorgt werden, sodass die Agglomerationsfaktoren als zweite raumbestimmende Determinante an Bedeutung gewinnen, indem z. B. Größenvorteile genutzt und gute Arbeitskräfte angeworben werden können. Dies führt zur räumlichen Konzentration der Produktion, sodass im Gegensatz zum neoklassischen Modell die „Faktormobilität hier zur Verstärkung der Disparitäten anstatt zu deren Ausgleich führt“ (ibd.: 118). Über diese Überlegungen hinaus – Wachstum fördert Ballung – wird in weiteren theoretischen Ansätzen noch das Zustandekommen von Innovation untersucht. Innovation wird in Hocheinkommensländern wie Deutschland als entscheidende Wachstumsdeterminante eingeschätzt, die die zukünftige Wertschöpfung wesentlich generiert. Zahlreiche Untersuchungen sprechen dafür, dass für ein innovatives Handeln ein urbaner Kontext von hoher

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Relevanz ist, da dies der Ausbreitung von Wissen in besonderer Weise dienlich ist (Frey/Zimmermann 2005: 7). Gerade die innovative Wissens- und Kulturproduktion mit ihrer neuen Arbeitswelt aus projektorientierten Organisationsstrukturen, flexiblen Zeitarrangements und entgrenzten Arbeits- und Lebenswelten lassen erwarten, dass das urbane Umfeld in Agglomerationen mit einer hohen Dichte an Netzwerken für die Betriebe und Beschäftigten der bestmögliche Standort ist (Läpple 2005: 405). In der Synthese aus diesen beiden Ansätzen kann geschlussfolgert werden, dass es v. a. die Ballungsgebiete und urbanen Kontexte in Stadtregionen sein werden, die künftig das gesamtwirtschaftliche Wachstum, das stark von Dienstleistungen dominiert sein wird, zunächst vorbereiten und dann auch tragen werden. Dies rechtfertigt es im Sinne der neueren theoretischen Ansätze, die vorhandenen Agglomerationsvorteile und die damit verbundenen Innovationspotenziale zu stärken, anstatt auf eine annähernde Gleichverteilung dieser Potenziale im Raum hinzuwirken. Daraus kann der wirtschafts- und finanzpolitische Schluss gezogen werden, dass es für eine Volkswirtschaft günstig ist, die größeren Städte finanziell zu stärken und Investitionen im Sinne eines gesamtwirtschaftlichen Wachstums stärken auf die Potenzialräume zu lenken (Döring 2005: 116f.). Dass diese Überlegungen bereits heute in konkreten Konzepten zur künftigen Förderpolitik münden, zeigt das Beispiel Brandenburg (Albrecht 2006; Arndt et al. 2005; Kujath 2005): Zum einen bekennt sich die Landesregierung zu einer Konzentration der Wirtschaftsförderung auf Wachstumskerne, zum anderen wird derzeit die Überarbeitung der zentralörtlichen Gliederung des Landes diskutiert. Mit der Neuausrichtung der Wirtschaftspolitik sollen knapper werdende Fördermittel so eingesetzt werden, dass der größtmögliche Nutzen für die wirtschaftliche Entwicklung im gesamten Land erzielt wird. Vor dem Hintergrund einer wachstumsorientierten Wirtschaftspolitik ist damit die Hoffnung verbunden, dass die „räumlichen Motoren“ der Wirtschaft längerfristig nicht nur selbsttragend sind, sondern auch Wachstumseffekte für die übrigen Regionen erwarten lassen. Im ostdeutschen Untersuchungsgebiet sind einzelne und z. T. auch Gruppen benachbarter Gemeinden mit für Ostdeutschland relativ hohen Steuereinnahmen zu identifizieren, die sich i. d. R. auf die Stadtrandgemeinden von Berlin und Potsdam beschränken. In unmittelbarer Nachbarschaft zu diesen prosperierenden Gemeinden befinden sich viele Kommunen mit weitaus geringerer Steuerkraft (Kapitel V.3.1.4). Inwieweit diese Vielzahl an Gemeinden von den Ausstrahleffekten ihrer wenigen „reichen Nachbarn“ profitieren wird, bleibt kritisch zu hinterfragen (Wixforth 2006; Matthiesen/ Gasmus 2005). Verschärfend kommt hinzu, dass die einnahmestarken Umlandgemeinden häufig einen industriellen Kern bzw. großflächige Einzelhandelsstrukturen aufweisen. Diese Wirtschaftsstrukturen stellen jedoch keine Stärke im Sinne innovativer, zukunftsfähiger Potenziale dar, die im Bereich von Wissen, Forschung und Entwicklung liegen. Die in Brandenburg bereits verfolgte Politik der Hinwendung zu den ökonomisch starken Kommunen mithilfe von Zweckzuweisungen (Kapitel VI.2.2.3) birgt somit die Gefahr, die Situation für die ohnehin schon (industriell) Starken im Sinne des „Stärken stärken“ weiter zu verbessern, ohne die vielleicht noch nicht so sichtbaren mittel- und langfristigen Innovations- und Wachstumspotenziale andernorts entsprechend zu fördern. In diesem Sinne wäre es sinnvoller, der generellen Stärkung der Finanzkraft der größeren Städte eine relevante Rolle zuzuschreiben, damit diese in Zukunft ihre überproportionale Leistung zum gesamtwirtschaftlichen Wachstum leisten können. Wichtig ist auch, dass den größeren Städten die Möglichkeit gegeben wird, in hohem Maße über frei verfügbare

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Einnahmen selbst zu entscheiden – womit auch die kommunale Finanzautonomie gestärkt wird – und den Nettoeffekt der fiskalischen Zu- und Abflüsse aus den unterschiedlichsten Finanzsystemen zugunsten der Städte auszugestalten. Derzeit werden in Anlehnung an die Konvergenztheorien eher die armen ballungsfernen Gebietskörperschaften begünstigt und die wirtschaftsstarken Ballungsgebiete benachteiligt (Zimmermann 2001). Eine Änderung hin zu mehr Selbstfinanzierung kann über die Möglichkeit zur Reform der wirtschaftsbezogenen Steuer erreicht werden, indem die Bemessungsgrundlage verbreitert wird (Kapitel IX.2.1.1). Auch die Überlegungen zur Teilung des Aufkommens der Lohnsteuer haben einen in diese Richtung zielenden Einfluss, indem den Arbeitsorten Teile der im Rahmen des Wertschöpfungsprozesses erzielten Einkommen überlassen werden (Kapitel IX.2.1.2). Neben der Steuerverteilung bindet der kommunale Finanzausgleich in den jeweiligen Ländern ein hohes finanzielles Niveau, das in Brandenburg aufgrund der Steuerschwäche der Kommunen noch weit über dem norddeutschen Niveau liegt. Sofern die raumordnungspolitischen Leitbilder zur Stärkung von Wachstum und Innovation ernst genommen werden, muss auch über eine Neuausrichtung der horizontalen Finanzausgleichsmechanismen unter Wachstumsaspekten nachgedacht werden. Dass Raumordnung und Finanzausgleich an einem Strang ziehen müssen, um sich nicht gegenseitig zu konterkarieren, machen auch Jakubowski/Bergmann mit folgendem Zitat deutlich: „Und damit ist sie [die Raumordnungspolitik] insbesondere von der Finanz(ausgleichs)politik abhängig, denn jede Form öffentlicher Aufgabenerfüllung wird wesentlich durch die jeweilige Finanzausstattung bestimmt. Von daher lässt sich durchaus mit einigem Recht sagen, dass der Kern der bundesdeutschen Raumordnungspolitik nicht in Artikel 72 Abs. 2 GG, sondern in Art. 107 GG normiert ist, der die Verteilung der Steuereinnahmen regelt.“ (2006: 377)

Wie kann konkret eine stärkere Berücksichtigung des jeweiligen Wachstumsbeitrags der Gebietskörperschaft im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs aussehen? Es ist erforderlich, die Bedarfsermittlung im kommunalen Finanzausgleich stärker an den Ausgabenerfordernissen auszurichten, als dies mit dem Instrument der Hauptansatzstaffel (in Niedersachsen und Brandenburg) möglich ist. Diesem Ansatz liegt die Überlegung zugrunde, dass die Einwohner einer Gebietskörperschaft letztendlich die Bedarfsverursacher der kommunalen Leistung sind, sodass die Anzahl der Einwohner als Indikator für die Ausgaben des kommunalen Angebots angesehen wird (Kapitel II.2.2.1). Auch wenn in der Literatur weitgehend Einigkeit darüber besteht, dass die Einwohnerzahl nur ein grobes Hilfsmittel der Bedarfsermittlung darstellt, das mit den unterschiedlichsten Ergänzungsansätzen in den Ländern noch feiner justiert wird, so ist im Rahmen der fiskalischen Äquivalenz nur schwer begründbar, dass die Wirtschaft als Bedarfsverursacher in den Finanzausgleichssystemen nicht einbezogen wird, während dieser Begründungszusammenhang auf der anderen Seite die wesentliche Existenzberechtigung der Gewerbesteuer darstellt. Sofern davon auszugehen ist, dass die unternehmerischen Tätigkeiten vor Ort auch die kommunalen Ausgabenerfordernisse mit beeinflussen, so sollte eine neu zu gestaltende Ansatzstaffel aus einer einwohner- und wirtschaftsbezogenen Bedarfskomponente konzipiert werden. Neben der Einwohnerzahl ist die Wirtschaftsaktivität für die Bedarfsermittlung mit heranzuziehen, indem z. B. ein Pro-Kopf-Wert der Wertschöpfung in die neue Hauptansatzstaffel einfließt (auch Zimmermann 2001: 225). Um darüber hinaus noch die künftig zu erwartenden Wachstumseffekte aus innovativen Branchen zu berücksichtigen, könnte die Wertschöpfung aus den Wirtschaftszweigen nach ihrem Innovationspotenzial unterschied-

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lich gewichtet werden. Aufgrund von Überlegungen, die schon bei den Optionen zur Gewerbesteuer dargelegt wurden (Kapitel IX.2.1.1), ist die Lohnsumme keine erstrebenswerte Referenzgröße für eine zukunftsweisende Bedarfsermittlung. Bei solch einer erweiterten Hauptansatzstaffel bleibt bei der Einwohnergewichtung das gesonderte Problem Brandenburgs, dass die umfangreichen Gebietsreformen die Einwohnerveredelung ad absurdum führen können. Obwohl durch die Fusion von Gebietskörperschaften die tatsächliche Einwohnerzahl sich nicht ändert, steigt für den kommunalen Finanzausgleich systemimmanent der Finanzbedarf, da die Zahl der Einwohner durch den Gemeindezusammenschluss ansteigt, und die progressive Bedarfskurve diese höher gewichtet (Lenk/Rudolph 2003b: 15). Dies läuft aber der häufig angeführten Zielsetzung von Gebietszusammenschlüssen zuwider, da diese mit dem Ziel der Einsparung von Verwaltungskosten durchgeführt werden. Somit ist nicht nur die absolute Einwohnerzahl, sondern auch ein Einwohnerdichteindikator zur Berechnung des Finanzbedarfs zugrunde zu legen. Als Ergebnis bleibt festzuhalten, dass unter Berücksichtigung von Wachstumsaspekten und unter Berücksichtigung der besonderen Situation Brandenburgs mit umfangreichen Gebietszusammenschlüssen der Hauptansatz zur Finanzbedarfsermittlung neben der absoluten Einwohnerzahl sowohl die Einwohnerdichte als auch die Wertschöpfung mitberücksichtigen sollte. Diese vordergründige Verkomplizierung kann im Gegenzug mit der Verringerung von Nebenansätzen aufgefangen werden. Bei den betrachteten Regionen handelt es sich um Stadtregionen mit einem Stadtstaat, bei denen die Modalitäten der kommunalen Finanzausgleichssysteme nicht greifen können. Würde die Zerlegung der Lohnsteuer nach dem derzeitigen Wohnsitzprinzip zugunsten der Arbeitsorte abgeändert, so könnte die Einwohnergewichtung im Länderfinanzausgleich bereits deutlich geringer ausfallen, als dies mit 135 % derzeit der Fall ist (DIW 2001a: 184). Allerdings wäre weiterhin eine Einwohnergewichtung für die Stadtstaaten gerechtfertigt, die in Anlehnung an die einwohnerbezogene Bedarfsermittlung des kommunalen Finanzausgleichs erfolgt. Denn über die Zerlegung der Lohnsteuer werden nur die pendlerbedingten Infrastrukturkosten abgeglichen, jedoch nicht die agglomerationsbedingten und zentralörtlichen Lasten der Stadtstaaten, die darüber hinaus noch bestehen. Um bei der Einwohnerwertung auf Länderebene künftig die Wirtschaftsaktivität besser zu berücksichtigen, sollte sie zumindest um eine Wertschöpfungskomponente erweitert werden. Eine vielfach befürwortete Alternative zur Einwohnergewichtung stellt der ZentraleOrte-Ansatz dar, über den in Schleswig-Holstein die Verteilung der Schlüsselzuweisungen geregelt ist. Jedoch ist hierbei zu bedenken, dass die Klassifikation der Zentralität sich v. a. auf die Siedlungs- und Daseinsvorsorgefunktion bezieht, und zentralörtliche Einstufungen die Wirtschaftsaktivitäten der Gebietskörperschaften häufig nur unzureichend berücksichtigen. So besagt etwa das Landesentwicklungsgrundsätzegesetz (LEntwGrSG) des Landes Schleswig-Holstein, dass Mittelzentren „über ein breites Wirtschaftsgefüge mit Ansätzen zur Ausbildung eines industriellen Potentials verfügen“ (§ 18 Abs. 2 LEntwGrSG) sollen. Aus dieser relativ weit gefassten Definition lassen sich kaum Kriterien für eine wachstumsorientierte Einstufung der Zentren ableiten und auch die Vokabel „industriell“ deutet nicht auf die Berücksichtigung von zukunftsweisenden Wirtschaftsstrukturen bei der Festlegung hin. Auch die fehlende Dynamisierung ist bei der Vergabe der Zuweisungen nach dem Zentrale-Orte-Ansatz problematisch. Da es sich beim Zentrale-Orte-System um einen Teil des landesplanerischen Instrumentariums handelt, ist dieses i. d. R. sehr veränderungsresistent, sodass Anpassungen der Finanzzuweisungen unter veränderten Wachstumsaspekten

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nur in einem abgestimmten, politischen Aushandlungsprozess vorgenommen werden könnten. Dies ist aber bei der zunehmenden Dynamik der wirtschaftlichen Umbruchprozesse zusehends schwierig. Illustrativ zeigt sich dies am zitierten schleswig-holsteinischen Gesetz, das aus dem Jahr 1995 stammt. Auch wenn die Einwohnergewichtung und die neu hinzukommende Wertschöpfungsorientierung und der Dichteansatz bei der Finanzbedarfsermittlung nur Hilfsgrößen für die Ausgaben darstellen, scheint der Ansatz im Zuge dynamisch werdender räumlicher Entwicklungen besser geeignet als der Zentrale-OrteAnsatz, der auf die formelle Landesplanung zurückgreifen muss. Die demografischen Veränderungsprozesse stellen Anforderungen an die künftigen Finanzausgleichssysteme, die den bisherigen Überlegungen teilweise zuwider laufen. Während die Kommunen im Hamburger Umland bislang nur vereinzelt mit Schrumpfungstendenzen konfrontiert sind und bis zum Jahr 2020 überwiegend positive Wachstumsraten aufweisen (Pohlan/Wixforth 2007: 168ff.), sind negative Bevölkerungsentwicklungen im Berlin-Potsdamer Umland bereits eine reale Entwicklungsoption, die auch längerfristig anhalten wird. So zeigen Einzelgemeinden bereits negative Vorzeichen87, obwohl die aggregierte Clusterbetrachtung diese Entwicklung noch „verdeckt“. Damit konzentrieren sich Schrumpfungsprozesse in Ostdeutschland keineswegs auf die ländlich-peripheren Räume, sondern sind auch im Umland von Berlin „Ausdruck des ostdeutschen Transformationsprozesses und des Wandels industrieller Strukturen“ (Beetz 2006: 39). Das auf die Zahl der Erwerbsfähigen ausgelegte System der Einkommensteuer wird bei demografischen Veränderungen zwangsläufig zu niedrigen Steuereinnahmen führen. Durch die Einführung der nachgelagerten Besteuerung wird die Alterung der Bevölkerung finanzpolitisch zwar abgefedert. Problematisch bleibt aber die Bevölkerungsabnahme, die sich in einer entsprechend niedrigeren Schlüsselzahl der Kommunen ausdrückt und systembedingt unausweichlich zu niedrigeren Einnahmen führen wird. Daher sind diese gegenwärtigen und zukünftig zu erwartenden Schrumpfungsbedingungen und die damit verbundenen Einnahmeausfälle nur über veränderte Konstruktionen des Finanzausgleichs zu begegnen. Hierbei besteht die Möglichkeit, Remanenzkosten bei hohen Bevölkerungsverlusten zu berücksichtigen, indem neben der traditionellen Ausrichtung des kommunalen Finanzausgleichs auf die Ballungskosten in Form von Gewichtungen von Einwohnerwerten auch höhere Kosten der Bevölkerungsverluste als Bedarfsmessung berücksichtigt würden. Somit ist auch ein Bedarfsansatz für Schrumpfung denkbar und möglich, um die Auswirkungen massiver Bevölkerungsverluste zumindest abzumildern. In der derzeitigen Ausgestaltung wirken die kommunalen Finanzausgleichssysteme kontraproduktiv, denn die Kommunen mit rückläufigen Bevölkerungszahlen erhalten durch die degressive Ausgestaltung der Einwohnerveredelung überproportional weniger Zuweisungen, obwohl sie der Gelder zur Gegensteuerung besonders bedürften. Auch andere Autoren kommen zu dem Schluss, dass „der kommunale Finanzausgleich für wachsende, allenfalls stagnierende Bevölkerungszahlen konzipiert wurde und schrumpfende Einwohnerzahlen nicht adäquat berücksichtigt“ (Müller 2006: 99). Insbesondere in Brandenburg wäre auch darüber nachzudenken, ob anstatt der agglomerations- auch deglomerationsbezogene Bedarfsansätze berücksichtigt werden müssten. Aufgrund der dünnen Besiedlung vieler Gebietskörperschaften des Landes entstehen dort 87

Zwischen 1992 und 2002 nimmt Strausberg mit einer Bevölkerungsabnahme von -6,5 % den „Spitzenplatz“ ein.

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höhere Kosten z. B. für Personal, da eine Grundausstattung der Verwaltung auch dort vorzuhalten ist (Gespräch Vesper 10.11.2005). Dies zeigt sich bei den empirischen Ergebnissen im Cluster der „dünn besiedelten Kommunen“ selbst innerhalb der brandenburgischen Umlandregion (Kapitel VI.3.1). Da das Land im Länderfinanzausgleich von der Bedarfsermittlung für dünn besiedelte Gebiete profitiert (Kapitel II.2.2.2), wäre es wünschenswert, auch den Kommunen einen solchen Bedarfsansatz im kommunalen Finanzausgleich zu gewähren. Sowohl der Schrumpfungs- als auch der Dünnsiedleransatz im kommunalen Finanzausgleich stehen im Widerspruch zu einer wachstumsorientierten Hauptansatzstaffel, da damit wiederum überproportional Mittel in strukturschwache ländliche Gebiete geleitet werden. Da es die Hauptansatzstaffel aber grundsätzlich erlaubt, dass verschiedene bedarfsverursachende Faktoren zur Anwendung kommen, erscheint es zumindest für Ostdeutschland notwendig, die außergewöhnlichen Belastungen der Schrumpfung und unterproportionalen Siedlungsdichte im Finanzausgleich ebenfalls abzubilden.

2.3

Ausgabenfinanzierung zwischen Konsolidierung und neuen Aufgaben

Bei den betrachteten suburbanen Gemeindetypen führten die Entwicklungen der jüngeren Zeit zu finanziell krisenhaft angespannten Situationen, die zum einen die Finanzautonomie verringern und zum anderen die Handlungsspielräume eingeschränkt haben. Konsequenzen sind bemerkenswerte Konsolidierungsbemühungen in Form von Personalabbau (v. a. in Ostdeutschland) und starke Kürzungen bei den Investitionsausgaben in beiden Regionen. Doch wirken sich diese Einsparungen wiederum negativ auf die lokale (und überregionale) Wirtschaftsentwicklung und die Arbeitsmärkte aus und verstärken die (Langzeit-) Arbeitslosigkeit, wodurch wiederum die Zahl der Sozialhilfeempfänger und damit die Sozialausgaben steigen. Die Kommunen sahen jedoch aufgrund der vielfach schneller wachsenden Ausgaben gegenüber den Einnahmen keinen anderen Weg, als ihre Aufgabenwahrnehmung einzuschränken. Somit bestätigen die Ergebnisse der Analysen den seit Langem bekannten Reformbedarf des Gemeindefinanzsystems, da selbst die in dieser Untersuchung betrachteten Umlandkommunen mit ihrer relativ komfortablen Einnahmeausstattung und vergleichsweise geringen Ausgabenbelastung bereits ähnliche finanzielle Probleme aufweisen wie weniger gut aufgestellte Kommunen. Die ausgewählten Referenzregionen stellen Stadtstaatenregionen dar, in denen die Kernstädte als Metropolen die vielfältigsten zentralörtlichen Versorgungsfunktionen für die Umlandbereiche mit übernehmen. Zusätzlich entstehen pendlerbedingte Einnahmeausfälle aufgrund des Wohnsitzprinzips der Lohnsteuer. Die in Kapitel VII beschriebene Pendlerproblematik führt dazu, dass die Kernstädte derzeit überhaupt keine Kompensation für die auch für das Umland bereitgestellte Infrastruktur erhalten, sodass eine Teilung des Gemeindeanteils an der Lohnsteuer vorgeschlagen wird. Für die Abgeltung der vorgehaltenen Einrichtungen und Infrastrukturen der Kernstädte in Flächenländern, von denen auch die Umlandkommunen profitieren, sind in den landesgesetzlich geregelten kommunalen Finanzausgleichen entsprechende Kompensationen vorgesehen. Im Falle von Hamburg und Berlin greifen diese Ausgleichsmaßnahmen der Länder jedoch nicht, da Landesgrenzen überschritten werden und somit das System versagt. Entsprechend gerechtfertigt ist der abstrakte Mehrbedarf der Stadtstaaten im Länderfinanzausgleich. Analog zu den Empfeh-

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lungen für die kommunalen Ausgleichssysteme sollte auch beim Länderfinanzausgleich darüber nachgedacht werden, den Finanzbedarf nicht nur anhand der Einwohner, sondern auch anhand eines Dichteindikators und des Wertschöpfungsbeitrags zu ermitteln. Es wird auch für die Zukunft ein finanzieller Ausgleich für die strukturellen Besonderheiten von Stadtstaaten im Länderfinanzausgleich für sinnvoll erachtet, da eine möglicherweise gestärkte Rolle von Stadt-Umland-Verbänden nicht so weit gehen wird, dass die föderalen Finanzbeziehungen angetastet werden. So sei nur daran erinnert, dass die derzeitigen Regionalverbände (Hannover, Frankfurt am Main, Stuttgart) sich alle innerhalb eine Landes befinden. Neben diesen Landesgrenzen überschreitenden Aufgabenverteilungen haben die empirischen Ergebnisse auch gezeigt, dass innerhalb der Umlandregionen Orte vorhanden sind, die zentralitätsbedingte Leistungen für ein überörtliches Angebot erbringen. Beispielhaft seien die höheren Ausgaben für Kultureinrichtungen in den Clustern „größere Städte“ genannt (Kapitel VIII.2.5). Dies zeigt, dass die betrachteten Umlandbereiche keine homogenen Raumeinheiten darstellen, die landläufig mit der Funktionszuschreibung „Suburbia“ verbunden werden. Im kleinen, subregionalen Maßstab kommt es auch dort zu einem gebietskörperschaftlichen Auseinanderfallen von Kostenträgern und Nutzern. Auch hierbei gilt, dass den kleinmaßstäblichen finanziellen Verwerfungen einerseits mit der Teilung des Gemeindeanteils an der Lohnsteuer und andererseits mit einem erweiterten Hauptansatz besser als derzeit begegnet werden kann. Die lastengerechtere Beachtung von räumlichen Aspekten im Finanzausgleich wird für die kommunale Aufgabenerfüllung jedoch konterkariert, wenn die Länder den Rückgang ihrer eigenen Einnahmen im Haushalt durch Kürzungen der Zuweisungen an die Gemeinden kompensieren. Wie die empirischen Ergebnisse zeigen, war ein solches Verhalten Mitte der 1990er Jahre in Niedersachsen in drastischer Weise zu beobachten und auch in Brandenburg ist eine solche Politik ausgeprägt (Vesper 2006: 31), obwohl die ostdeutschen Kommunen ohnehin schon weitaus stärker von den Zuweisungen abhängen als die westdeutschen. In Brandenburg führt diese Landespolitik zu einer Verschlechterung der kommunalen Finanzausstattung, die es den Städten und Gemeinden oftmals nicht erlaubt, bedeutende Investitionen in die Wege zu leiten. Dies wirkt sich negativ auf den Arbeitsmarkt aus, wobei wiederum Rückkopplungen zu den Gemeindefinanzen bestehen. In einem solchen Teufelskreis spielen die kommunalen Haushaltslagen eine zentrale Rolle, zumal etwa zwei Drittel aller öffentlichen Investitionen von den Kommunen getätigt werden. Auch vor dem Hintergrund des demografischen Wandels ist es erforderlich, dass die Kommunen über die Auftragsvergabe mit dazu beitragen, bessere Arbeits- und Ausbildungsmöglichkeiten zu schaffen, da die Abwanderung von jungen Menschen überwiegend arbeitsplatzmotiviert ist. Und sofern die „Erneuerung aus eigener Kraft“ (STK BRB 2005b) als landespolitische Programmatik zur Begegnung der negativen Effekte der demografischen Veränderungen keine leere Worthülse bleiben soll, müssen auch den Kommunen die finanziellen Mittel an die Hand gegeben werden, um in der Familien- und Wirtschaftspolitik entsprechend gegenzusteuern. Die soeben beschriebenen Kürzungen der Länder bei den Zuweisungen an die Kommunen scheinen mittlerweile ein vielfach beschrittener Weg zu sein, mit dem die Länder ihre finanzielle Position gegenüber den Kommunen relativ festigen wollen. Die bisherige Aufgabenverlagerung ohne Kostenerstattung ist kaum mehr möglich, da in den meisten Bundesländern die Konnexität zwischen Land und Kommune mittlerweile gesetzlich

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geregelt ist (Jungfer 2005: 221). Dieser „neue“ Weg der Konsolidierung des Landeshaushalts auf Kosten der kommunalen Haushalte zeigt die staatsorganisationsrechtlich schwierige Stellung der Kommunen als Teile der Länder, die keineswegs immer die Interessen „ihrer“ Kommunen vertreten. Auch das Kindergartengesetz stellt hier ein gutes Beispiel dar, da dieses Gesetz zustimmungspflichtig im Bundesrat war. Dennoch haben die Länder dem Gesetz zugestimmt, mit dem Wissen der zusätzlichen kommunalen Aufgaben ohne finanziellen Ausgleich (Zimmermann 2006: 7). Die fehlende Konnexität entsteht dadurch, dass dieses Gesetz ein Bundesgesetz ist und die Konnexität zwischen Bund und Kommunen nicht geregelt ist, sodass die bundesstaatliche Ordnung es zulässt, die Kostenerstattung zu umgehen. Neben der beschriebenen gesetzlichen Einflussnahme auf die kommunalen Aufgabenwahrnehmungen sind weitere Ausgabenbelastungen der suburbanen Kommunen auch „hausgemacht“: Viele der betrachteten Umlandgemeinden verfolgen eine aktive Politik der Einwohnergewinnung, wobei v. a. junge Familien mit Kindern scheinbar als besonders lohnenswerte Bevölkerungsgruppe angesprochen werden sollen. Im Rahmen der einnahmeorientierten Überlegungen ist ein solches kommunales Handeln nachvollziehbar – wenn auch die Zusammenhänge zwischen zusätzlichen Einwohnern und höheren Einnahmen nicht so linear wie vielfach angenommen sind –, problematisch sind demgegenüber aber die dauerhaften Ausgabenbelastungen. Diese werden im kommunalpolitischen Kalkül entweder überhaupt nicht berücksichtigt oder der anhaltende Unterhaltungsaufwand wird als langfristige Ausgabe den potenziellen politischen Nachfolgern überantwortet, während die positiv angesehene Investition mit dem derzeitigen Entscheidungsträger assoziiert wird. Die nur mittelfristig andauernde Verantwortung für kommunalpolitische Entscheidungen kann die Entwicklungslogiken des finanzwirtschaftlichen Handelns somit erheblich beeinträchtigen (Kapitel II.1.2). Insbesondere bei dem Zuzug vieler Familiensuburbanisierer ergeben sich erhebliche kommunale Finanzierungserfordernisse aus der Infrastrukturbereitstellung im Bereich der Kindergärten und Schulen (Kapitel VIII.2.2). Diese kostenintensiven Aufgabenbereiche reagieren sehr sensibel auf eine Ausweitung der Zahl der Bewohner im bildungsrelevanten Alter und ihnen stehen nur geringe Einnahmen gegenüber, sodass hierbei ein hoher Finanzierungssaldo bei den Kommunen verbleibt. Um den Ansprüchen der Bewohner nach einer adäquaten Daseinsvorsorge mit diesen Einrichtungen des alltäglichen Lebens nachzukommen, bleibt den Kommunen zur Bereitstellung der Infrastrukturen letztendlich nur der Weg über die Neuverschuldung. Dies belegen auch die empirischen Ergebnisse, da insbesondere die wachsenden Gemeindetypen im Beobachtungszeitraum überproportional viele Schulden aufgenommen haben (Kapitel VI.2.2.4). Diese zusätzliche Verschuldung soll längerfristig durch höhere Einnahmeerwartungen der einkommensstarken Elterngeneration abgebaut werden. Dass diese langfristig gedachte Refinanzierungsoption der Kommunen jedoch auf einer sehr unsicheren Basis stehen, lässt sich v. a. in Brandenburg zeigen: Dort differenziert sich die Einkommensteuer aufgrund der geringen Steuerkraft des Landes und dem daraus resultierenden geringen Gemeindeanteil interkommunal nur gering aus (Kapitel V.3.1.3), sodass höhere Einkommensteuereinnahmen in den Zuzugsgemeinden nur sehr eingeschränkt zu erwarten sind. Die Annahme, dass sich die Ausgaben der Infrastrukturbereitstellung langfristig über höhere laufende Einnahmen amortisieren, ist für die finanzschwachen ostdeutschen Kommunen mehr als kritisch zu hinterfragen. Bei den

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westdeutschen Kommunen kann aufgrund der höheren Steuerkraft je Einwohner eher davon ausgegangen werden, dass sich der Bevölkerungszuzug langfristig lohnt. Jedoch stellt ein kommunaler Bevölkerungszuwachs keine ungebremste Entwicklungsstrategie der suburbanen Gebietskörperschaften dar. So zeigen die empirischen Ergebnisse (Kapitel VI.1.3) in der Region Hamburg z. B. den Cluster der „früh suburbanisierten Kommunen“ mit einer merklich abgeschwächten Bevölkerungsdynamik in der jüngeren Vergangenheit. Auch in der Region Berlin-Potsdam profitieren längst nicht alle Städte und Gemeinden von der Randwanderung der Bevölkerung, wie die unterschiedlichen Gemeindetypen zeigen. Vor dem Hintergrund des allgemeinen Bevölkerungsrückgangs und des quantitativen Bedeutungsverlustes der Nachfragegruppe der Jüngeren als wesentlicher Träger der Wohnsuburbanisierung ist auch in Zukunft eine kleinteilig differenziert verlaufende Bevölkerungsentwicklung zu erwarten, die es erforderlich macht, der Dimensionierung und den Folgekosten kommunaler Investitionen ein hohes Gewicht beizumessen. Die volkswirtschaftliche Verschwendung aufgrund der Suburbanisierung (Conrad 1980) – Unterauslastung von Infrastrukturen in den Kernstädten bei gleichzeitigen Erweiterungsinvestitionen im Umland – bildet sich nunmehr auch innerhalb des suburbanen Raums aus. Während in vielen Wachstumsgemeinden derzeit Bildungseinrichtungen (Kindergärten und Schulen) neu gebaut werden, besteht die berechtigte Befürchtung, dass diese bereits in wenigen Jahren überdimensioniert sind und nur unter großen finanziellen Anstrengungen unterhalten werden können. Gleichzeitig kann es in den Nachbarkommunen aufgrund einer lokalen Entwicklungsstrategie zu einem quantitativ bedeutsamen Zuzug von Bewohnern kommen, die wiederum entsprechende Investitionserfordernisse nach sich ziehen. Daher werden für die Zukunft regional besser abgestimmte Investitionsentscheidungen gefordert: „Zukünftig müssen die Länder darauf achten, dass alle kommunalen Investitionsprojekte ab einem bestimmten Volumen nur auf der Basis belastungsfähiger Folgelastenkalkulationen unter Einbeziehung der demographischen Entwicklung durchgeführt werden. Hierbei können und sollen die Kommunen auch verstärkt zur interkommunalen Zusammenarbeit gedrängt werden.“ (SVR 2004: 482f.)

Die in den Kapiteln IX.2.1 und IX.2.2 genannten Vorschläge zu einer Abkehr des Gemeindefinanzsystems vom Einwohnerbezug und stärkeren Hinwendung auf die wirtschaftliche Leistung lassen bei ihrer Realisierung vermuten, dass es künftig für die Städte und Gemeinden weniger rentabel sein wird, Einwohnerwerbung zu betreiben. Zumal wenn mit dem Zuzug neue Infrastrukturerfordernisse realisiert werden müssen, dürften sich die finanzwirtschaftlichen Nettogewinne erheblich verringern, was auch für die kommunalpolitischen Entscheidungsträger nachvollziehbar sein dürfte. Daher wird ein Eingreifen der Länder bei langfristigen kommunalen Investitionsentscheidungen nur in deutlich weniger Fällen als nach dem derzeitig geltenden System erforderlich sein. Sofern dennoch neue kommunale Investitionsprojekte angestoßen werden, hätten die Länder die Möglichkeit, ihre gewährten Zweckzuweisungen für Investitionen an eine Folgelastenkalkulation auf Basis einer langfristigen Bevölkerungsprognose und/oder an interkommunale Kooperationen zu binden. Somit könnte die Folgelastenproblematik mithilfe des landesweiten Finanzausgleichs eingedämmt werden. Im bislang angesprochenen Infrastrukturbereich können sich durch demografische Veränderungen Kostenremanenzeffekte ergeben, die nur schwer abzubauen sind. Noch

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problematischer sind allerdings die Schuldenbelastungen mit ihren vollständigen Ausgaberemanenzen, d. h. die Ausgaben für Zinsen und Tilgung sind völlig unabhängig von der Einwohnerzahl (SVR 2004: 482). Dabei ergibt sich für schrumpfende Gemeinden das Problem, dass der Pro-Kopf-Schuldenstand – ohne Neuverschuldung – weiter ansteigen wird. Da aber die Schuldentilgungsfähigkeit der Kommunen in Ostdeutschland aufgrund einer deutlich niedrigen Einnahmekraft der Kommunen wesentlich geringer ausfällt als die der Kommunen im Westen ist eine Rückführung der Verschuldung dringend angeraten, um verbleibende finanzielle Handlungsspielräume nicht vollständig zu gefährden. Hier ist durch die Politik kurz nach der Einheit der Fehler gemacht worden, kommunale Aufgaben in Ostdeutschland in den ersten Jahren über Neuverschuldungen zu finanzieren. Jedoch ist der Aufholprozess der ostdeutschen Kommunen bei den Einnahmen weit hinter den Erwartungen zurückgeblieben, sodass die Ostgemeinden heutzutage – bezogen auf ihre Finanzkraft – unter einer überproportional hohen Schuldenlast leiden. Im Zusammenhang mit dem demografischen Wandel werden bei einer alternden Gesellschaft wachsende Pro-Kopf-Ausgaben für Gesundheit, medizinische Versorgung und Pflege angenommen (Mäding 2004). Diese Aufgabenbereiche werden einen größer werdenden Anteil an den Ausgaben der öffentlichen Finanzen ausmachen, was jedoch nicht zwangsläufig zu einer höheren Ausgabenbelastung der kommunalen Ebene führen muss. So wurden in empirischen Analysen für die Hilfe zu Pflege die Finanzströme und deren Verflechtungen zwischen den jeweiligen Ländern und ihren kommunalen Ebenen nachgezeichnet. Es zeigt sich, dass bei dieser Aufgabe nicht die Ausgaben, sondern der Zuschussbedarfe entscheidend sind, da die Kommunen und das Land als örtlicher und überörtlicher Träger der Sozialhilfe eng miteinander verknüpft sind. Unter diesem differenzierten Blickwinkel der Kostenträgerschaft kann für den Untersuchungszeitraum 1997 bis 2002 nicht bestätigt werden, dass generell eine Zunahme des Anteils der älteren an der gesamten Bevölkerung auf der Ausgabeseite zu einer höheren Belastung der Gemeindehaushalte führt, eher lassen sich einnahmeseitig Einbußen bei der Einkommensteuer erkennen.

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Offene Forschungsfragen

Das Thema der Gemeindefinanzen im suburbanen Raum ist im Rahmen dieser Studie sehr breit angelegt worden. Dennoch sind auch im Rahmen dieser Studie Fragen offen geblieben – sei es, weil der Rahmen der Untersuchung gesprengt worden wäre oder die Datenlage die Bearbeitung der Fragestellung nicht zuließ. Auch sind weitere Fragen aufgetaucht, die weitere Forschungen erfordern. Die für die zwei untersuchten Regionen entstandenen Ergebnisse verweisen auf den weiteren Forschungsbedarf für sowohl räumlich als auch inhaltlich möglichst weitgehend differenzierte Untersuchungen, um die gemeindespezifischen Strukturen auch für andere Stadtregionen besser einordnen zu können. Derartig verfeinerte Einschätzungen der kommunalen Haushalte in ihrer Struktur und Entwicklung bieten die Möglichkeit, fundierte Handlungsanforderungen an Politik und Planung abzuleiten. So ist deutlich geworden, dass die räumlichen Aspekte des (Gemeinde-)Finanzsystems zwischen Regionen erheblich differieren können und verallgemeinerbare Ableitungen nur sehr eingeschränkt möglich sind (z. B. sind die kommunalen Finanzausgleichssysteme und die Finanzierungsstrukturen der Sozialleistungen in den Flächenländern jeweils unterschiedlich geregelt).

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Im Rahmen dieser Arbeit wurden die Ergebnisse der Analysen mit den derzeit diskutierten Reformvorschlägen zum Gemeindesteuersystem verschränkt. Dem gesamten Finanzsystem und den daraus abgeleiteten Reformvorschlägen ist aber gemein, dass sie i. d. R. konventionell argumentieren, d. h. dass veränderte gesamtgesellschaftliche Bedingungen derzeit (noch) nicht einbezogen werden. Das Steuersystem fußt in seinen Grundzügen auf Regelungen aus der Weimarer Zeit und setzt damit z. B. für die Gewerbesteuer einen steuerzahlenden industriellen Sektor voraus. Der Trend zur Dienstleistungsgesellschaft unterläuft dieses System, wofür nur unzureichende Reformmodelle zum (Gemeinde-) Finanzsystem vorliegen, geschweige denn, dass diese im Anschluss in ihren Auswirkungen räumlich interpretiert werden. Auch die Simulation der Auswirkungen einer geänderten Verteilung der Lohnsteuer impliziert ein weitgehend geregeltes Arbeitsverhältnis. Gesetzt den Fall, ein Arbeitnehmer übt mehrere Beschäftigungsverhältnisse aus, stößt das derzeitige System relativ schnell an seine Grenzen. Bei angesprochenen, aber nicht vertieft behandelten Einzelaspekten ergibt sich die Notwendigkeit zu weiteren empirischen Untersuchungen:

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Im Rahmen des Kapitels zur geänderten Lohnsteuerzerlegung (Kapitel VII) wurde die 50 : 50-Regelung v. a. aus Anschaulichkeitsgründen gewählt. Exakte Analysen, in welchem Umfang Berufspendler Infrastrukturleistungen in Anspruch nehmen und welche Kosten dadurch in den Arbeitsorten verursacht werden, fehlen gänzlich. Der Exkurs zu den Finanzierungsstrukturen bei der Hilfe zur Pflege (Kapitel VIII.3) hat gezeigt, dass es sich bei den Sozialleistungen um ein hochkomplexes System aus Finanzierung und Gegenfinanzierung zwischen Ländern und Kommunen handelt, das länderübergreifend nur stark eingeschränkt zu vergleichen ist. Belastbare Ergebnisse der räumlichen Ausprägung einzelner sozialer Hilfen liegen für die kommunale Ebene kaum vor. Die durch Ausgliederungen zunehmend verzerrten Ergebnisse der Jahresrechnungen erschweren vergleichende kommunalfiskalische Analysen erheblich. Ein Zusammenführen der Finanzströme der ausgelagerten Einheiten und der Kernhaushalte wird zunehmend sinnvoll und würde eine verbesserte Ausgangsbasis für künftige Vergleichsstudien darstellen. Seit Januar 2005 finanzieren die Kommunen durch die Zusammenführung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe die Leistungen für Unterkunft und Heizung für Langzeitarbeitslose (Hartz IV-Gesetz). Während bislang v. a. praktische Erfahrungen mit der Umsetzung von Hartz IV vorlagen, wird es nunmehr möglich sein, mit dem Vorliegen der entsprechenden Finanzstatistiken diese Reform umfassend empirisch zu bilanzieren und zu bewerten.

Schlussbemerkungen

Die verschiedenen hier angesprochenen Vorschläge stellen keinen Königsweg dar, da diese vorrangig darauf abzielen, die Gemeindefinanzen auf eine solidere Grundlage zu stellen. Andere Sichtweisen, die nicht das Ziel von gesicherten Gemeindefinanzen haben, müssen zwangsläufig zu anderen Ergebnissen kommen, da z. B. die Belange der Unternehmensoder Lohnpolitik grundsätzlich anders aussehen als die der Gemeindefinanzpolitik. Aber

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nicht nur andere Interessenverbände vertreten andere Vorschläge als die hier dargelegten, auch innerhalb der Kommunalverbände existieren abweichende Meinungen gegenüber den hier präsentierten, da entsprechend der Fragestellung der Arbeit eine eingeengte Sichtweise auf den Stadt-Umland-Kontext (von Stadtstaaten) eingenommen wurde. So bestehen in den ländlich-peripheren Räumen z. T. andere Anforderungen an das Gemeindefinanzsystem als in suburbanen Gebieten. Es ist sogar davon auszugehen, dass es auch innerhalb des betrachteten räumlichen Wirkungskreises der vorgeschlagenen Reformen ablehnende Haltungen und damit Verlierer gibt. Dies werden in erster Linie die suburbanen Wohnorte ohne (Arbeitsmarkt-)Zentralität sein. Ziel dieser Studie war es, die funktionale gegenseitige Abhängigkeit innerhalb einer Stadtregion als Produktions- und lebensweltliche Einheit herauszuarbeiten. Dies sollte zu der Erkenntnis führen, dass weder die Kernstadt ohne ihre Umlandgemeinden noch das Umland ohne das Zentrum überlebensfähig sind. Anschaulich lässt sich diese Abhängigkeit anhand der Arbeitsmarktverflechtungen illustrieren: So stellt z. B. der Hamburger Arbeitsmarkt für viele Arbeitnehmer aus dem Umland die Existenzgrundlage dar, dieser funktioniert aber auch nur, da es im Umland ein großes Reservoir an nachgefragten Arbeitskräften gibt. So ist es schon schwierig genug, nur innerhalb von Regionen – mit einem bei weitem nicht so homogenen suburbanen Raumtypus wie vielfach angenommen – zu einer Einigung auf entsprechende Reformvorhaben zu gelangen. Notwendig erscheint es, dass die Kommunen aller raumstrukturellen Gebietstypen und Ausprägungen in West- und Ostdeutschland eine einheitliche Linie z. B. bei den Reformoptionen zu den Gemeindefinanzen finden müssen. Nur durch ein gemeinsames Artikulieren ihrer Interessen kann gewährleistet werden, dass ihnen eine starke Stimme öffentlichkeitswirksames Gehör verschafft, um somit ihren fehlenden Einfluss auf die Gesetzgebungskompetenz von Bund und Ländern zu kompensieren.

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Quellen

375

Verzeichnis der Gespräche und Vorträge Aßmann, Catrin (Landesbetrieb für Datenverarbeitung und Statistik Brandenburg, Abteilung Finanzen). 16.07.2004. Telefonisch. Drews, Jan (Ministerium für Infrastruktur und Raumordnung des Landes Brandenburg, Gemeinsame Landesplanungsabteilung der Länder Berlin und Brandenburg); Krappweis, Stefan (Ministerium für Infrastruktur und Raumordnung des Landes Brandenburg, Gemeinsame Landesplanungsabteilung der Länder Berlin und Brandenburg). 12.10.2005. Potsdam. Elster, Theodor (Landrat des Kreises Uelzen): Zu den Auswirkungen des demographischen Wandels auf die kommunalen Haushalte. Vortrag im Rahmen der Workshopreihe „Metropolregion Hamburg im demographischen Wandel“. 14.11.2005. Uelzen. Haberhauer, Margarete (Statistisches Amt für Hamburg und Schleswig-Holstein, Abteilung Wirtschaft und Finanzen). 12.06.2006. Telefonisch. Hardt, Ulrike (Niedersächsisches Institut für Wirtschaftsforschung). 20.10.2005. Hannover. Hatzmann, Peter (Statistisches Bundesamt, Gruppe VI C: Öffentliche Haushalte und Unternehmen). 01.11.2004. Telefonisch. Micosatt, Gerhard (FORA – Forschungsgesellschaft für Raumfinanzpolitik mbH). 04.11.2004 und 22.08.2005. Telefonisch. Vesper, Dieter (DIW – Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung, Abteilung Konjunktur). 10.11.2005. Berlin. Will, Eduard (Finanzbehörde Hamburg, Abteilung für Überregionale Finanzbeziehungen); Woisin, Matthias (Finanzbehörde Hamburg, Abteilung für Überregionale Finanzbeziehungen); Zielke; Paul (Statistisches Amt für Hamburg und Schleswig-Holstein, Personalreferat, ehemals Abteilung für Öffentliche Haushalte). 10.02.2005. Hamburg. Ziertmann, Marc (Städteverband Schleswig-Holstein. Dezernat 2: Finanzen, Wirtschaft, Bauwesen). 03.11.2005. Kiel.

376


Verzeichnis der Rechtsgrundlagen AltEinkG – Gesetz zur Neuordnung der einkommensteuerrechtlichen Behandlung von Altersvorsorgeaufwendungen und Altersbezügen in der Fassung vom 19.10.2002 (BGBl. I S. 4210, 2003 I S. 179). BauGB – Baugesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.09.2004 (BGBl. I S. 2414), zuletzt geändert durch Artikel 21 des Gesetzes vom 21.06.2005 (BGBl. I S. 1818). BSHG – Bundessozialhilfegesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.03.1994 (BGBl. I S. 646). Außer Kraft ab 01.01.2005. Alle Neuregelungen im SGB II und SGB XII. EStG – Einkommensteuergesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 19.10.2002 (BGBl. I S. 4210, ber. BGBl. 2003 I S. 179). FAG – Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern in der Fassung vom 20.12.2001 (BGBl. I S. 3955), zuletzt geändert durch Artikel 17 des Gesetzes vom 05.09.2006 (BGBl. I S. 2098). GemFinRefG – Gemeindefinanzreformgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 04.04.2001 (BGBl. I S. 482), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 26.04.2006 (BGBl. I S. 1090). GewStG – Gewerbesteuergesetz in der Fassung vom 15.10.2002 (BGBl. I S. 4167), zuletzt geändert durch Artikel 4 des Gesetzes vom 15. 12.2004 (BGBl. II S. 1653). GFG – Gesetz zur Regelung der Zuweisungen des Landes Brandenburg an die Gemeinden und Landkreise im Haushaltsjahr 2002 und 2003 vom 18.12.2001 (GVBl. I/01, [Nr. 23], S. 306), zuletzt geändert durch Artikel 7a des Gesetzes vom 17.12.2003(GVBl. I/03, [Nr. 16], S. 294, 298). GG – Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 100-1, veröffentlichten bereinigten Fassung, zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 26.07.2002 (BGBl. I S. 28). GrStG – Grundsteuergesetz vom 07.08.1973 (BGBl. I S. 965), zuletzt geändert durch Artikel 6 des Gesetzes vom 01.09.2005 (BGBl. I S. 2676). LEntwGrSG – Gesetz über Grundsätze zur Entwicklung des Landes Schleswig-Holstein vom 31.10.1995 (GVOBl. 1995, S. 364), verkündet als Artikel 1 des Gesetzes zur Neufassung der Landesentwicklungsgrundsätze vom 31.10.1995 (GVOBl. S. 364). NFAG – Niedersächsisches Gesetz über den Finanzausgleich vom 26.05.1999 (Nds. GVBl. S. 116), zuletzt geändert am 05.11.2004 (Nds. GVBl. S. 394). ROG – Raumordnungsgesetz vom 18.08.1997 (BGBl. I S. 2081, 2102), zuletzt geändert durch Artikel 2b des Gesetzes vom 25.06.2005 (BGBl. I S. 1746). SGB XIII – Sozialgesetzbuch – Achtes Buch (VIII) – Kinder- und Jugendhilfe (Artikel 1 des Gesetzes v. 26.06.1990, BGBl. I S. 1163) in der Fassung der Bekanntmachung vom 08.12.1998 (BGBl. I S. 3546), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 08.09.2005 (BGBl. I S. 2729). ZerlG – Zerlegungsgesetz vom 06.08.1998 (BGBl. I S. 1998), zuletzt geändert durch Artikel 11 des Gesetzes vom 15.12.2003 (BGBl. I S. 2645).

XI

Anhang

Tabelle. A-1: AGS

Städte und Gemeinden der Region Hamburg, ihre Clusterzugehörigkeit und ihre Zuordnung zu den Verbandsgemeinden (Stand 30.12.2002)

Gemeinde

AGS

Gemeinde bzw. Verbandsgemeinde

Clusterzugehörigkeit

01053002

Alt Mölln

01053613

Amt Breitenfelde

dünn besied. Kommunen

01053003

Aumühle

01053603

Amt Aumühle-Wohltorf

gealterte Kommunen

01053005

Bälau

01053613

Amt Breitenfelde


01053006

Basedow

01053643

Amt Lütau


01053007

Basthorst

01053673

Amt Schwarzenbek-Land

dyn. Wachstumsorte

01053012

Börnsen

01053623

Amt Hohe Elbgeest


01053013

Borstorf

01053613

Amt Breitenfelde


01053014

Breitenfelde

01053613

Amt Breitenfelde


01053015

Bröthen

01053618

Amt Büchen


01053017

Brunstorf

01053673


dyn. Wachstumsorte

01053019

Buchhorst

01053643

Amt Lütau


01053020

Büchen

01053618

Amt Büchen


01053021

Dahmker

01053673


dyn. Wachstumsorte

01053022

Dalldorf

01053643

Amt Lütau


01053023

Dassendorf

01053623

Amt Hohe Elbgeest


01053025

Duvensee

01053653

Amt Nusse


01053027

Elmenhorst

01053673


dyn. Wachstumsorte

01053028

Escheburg

01053623

Amt Hohe Elbgeest


01053029

Fitzen

01053618

Amt Büchen


01053031

Fuhlenhagen

01053673


dyn. Wachstumsorte

01053032

Geesthacht

01053032

Geesthacht

größere Städte

01053036

Grabau

01053673


dyn. Wachstumsorte

01053038

Grinau

01053668

Amt Sandesneben


01053039

Groß Boden

01053668

Amt Sandesneben


01053042

Groß Pampau

01053673


dyn. Wachstumsorte

01053044

Groß Schenkenberg

01053668

Amt Sandesneben


01053045

Grove

01053673


dyn. Wachstumsorte

01053047

Gülzow

01053673


dyn. Wachstumsorte

01053048

Güster

01053618

Amt Büchen


01053049

Hamfelde

01053673


dyn. Wachstumsorte

01053050

Hamwarde

01053623

Amt Hohe Elbgeest


01053052

Havekost

01053673


dyn. Wachstumsorte

378 AGS

Kommunalfinanzen in Suburbia Gemeinde

AGS



01053053

Hohenhorn

01053056

Hornbek

01053623

Amt Hohe Elbgeest


01053613

Amt Breitenfelde

01053058


Juliusburg

01053643

Amt Lütau


01053059

Kankelau

01053673


dyn. Wachstumsorte

01053060

Kasseburg

01053673


dyn. Wachstumsorte

01053064

Klein Pampau

01053618

Amt Büchen


01053068

Klinkrade

01053668

Amt Sandesneben


01053069

Koberg

01053653

Amt Nusse


01053070

Köthel

01053673


dyn. Wachstumsorte

01053071

Kollow

01053673


dyn. Wachstumsorte

01053072

Kröppelshagen-Fahrendorf

01053623

Amt Hohe Elbgeest


01053073

Krüzen

01053643

Amt Lütau


01053074

Krukow

01053643

Amt Lütau


01053076

Kuddewörde

01053673


dyn. Wachstumsorte

01053077

Kühsen

01053653

Amt Nusse


01053079

Labenz

01053668

Amt Sandesneben


01053081

Lankau

01053653

Amt Nusse


01053082

Lanze

01053643

Amt Lütau


01053083

Lauenburg/Elbe

01053083

Lauenburg/Elbe

größere Städte

01053085

Linau

01053668

Amt Sandesneben


01053086

Lüchow

01053668

Amt Sandesneben


01053087

Lütau

01053643

Amt Lütau


01053089

Möhnsen

01053673


dyn. Wachstumsorte

01053090

Mölln

01053090

Mölln

gealterte Kommunen

01053091

Mühlenrade

01053673


dyn. Wachstumsorte

01053092

Müssen

01053618

Amt Büchen


01053095

Niendorf/Stecknitz

01053613

Amt Breitenfelde


01053096

Nusse

01053653

Amt Nusse


01053097

Panten

01053653

Amt Nusse


01053099

Poggensee

01053653

Amt Nusse


01053101

Ritzerau

01053653

Amt Nusse


01053104

Roseburg

01053618

Amt Büchen


01053105

Sachsenwald (gem.fr. Gebiet)

01053603


01053106

Sahms

01053673


dyn. Wachstumsorte

01053108

Sandesneben

01053668

Amt Sandesneben


01053109

Schiphorst

01053668

Amt Sandesneben


01053111

Schnakenbek

01053643

Amt Lütau


01053112

Schönberg

01053668

Amt Sandesneben


01053113

Schretstaken

01053613

Amt Breitenfelde


01053114

Schürensöhlen

01053668

Amt Sandesneben


XI

Anhang

379

AGS

Gemeinde

AGS



01053115

Schulendorf

01053618

Amt Büchen


01053116

Schwarzenbek

01053116

Schwarzenbek

dyn. Wachstumsorte

01053118

Siebenbäumen

01053668

Amt Sandesneben


01053119

Siebeneichen

01053618

Amt Büchen


01053121

Sirksfelde

01053668

Amt Sandesneben


01053122

Steinhorst

01053668

Amt Sandesneben


01053124

Stubben

01053668

Amt Sandesneben


01053125

Talkau

01053613

Amt Breitenfelde


01053126

Tramm

01053613

Amt Breitenfelde


01053127

Walksfelde

01053653

Amt Nusse


01053128

Wangelau

01053643

Amt Lütau


01053129

Wentorf b. Hamburg

01053129

Wentorf b. Hamburg

dyn. Wachstumsorte

01053130

Wentorf (Amt Sandesneben)

01053668

Amt Sandesneben


01053131

Wiershop

01053623

Amt Hohe Elbgeest


01053132

Witzeeze

01053618

Amt Büchen


01053133

Wohltorf

01053603


gealterte Kommunen

01053134

Woltersdorf

01053613

Amt Breitenfelde


01053135

Worth

01053623

Amt Hohe Elbgeest


01056001

Appen

01056001

Appen

dyn. Wachstumsorte

01056002

Barmstedt

01056002

Barmstedt

größere Städte

01056003

Bevern

01056660

Amt Rantzau


01056004

Bilsen

01056660

Amt Rantzau


01056005

Bönningstedt

01056611

Amt Bönningstedt


01056006

Bokel

01056636

Amt Hörnerkirchen

dyn. Wachstumsorte

01056008

Bokholt-Hanredder

01056660

Amt Rantzau


01056009

Borstel-Hohenraden

01056648

Amt Pinneberg-Land


01056010

Brande-Hörnerkirchen

01056636

Amt Hörnerkirchen

dyn. Wachstumsorte

01056011

Bullenkuhlen

01056660

Amt Rantzau


01056013

Ellerbek

01056611

Amt Bönningstedt


01056014

Ellerhoop

01056660

Amt Rantzau


01056015

Elmshorn

01056015

Elmshorn

größere Städte

01056016

Groß Nordende

01056642

Amt Moorrege


01056017

Groß Offenseth-Aspern

01056660

Amt Rantzau


01056018

Halstenbek

01056018

Halstenbek


01056019

Haselau

01056628

Amt Haseldorf


01056020

Haseldorf

01056628

Amt Haseldorf


01056021

Hasloh

01056611

Amt Bönningstedt


01056022

Heede

01056660

Amt Rantzau


01056023

Heidgraben

01056642

Amt Moorrege


01056024

Heist

01056642

Amt Moorrege


380 AGS


AGS



01056026

Hemdingen

01056660

Amt Rantzau


01056027

Hetlingen

01056628

Amt Haseldorf


01056028

Holm

01056642

Amt Moorrege


01056029

Klein Nordende

01056616

Amt Elmshorn-Land


01056030

Klein OffensethSparrieshoop

01056616

Amt Elmshorn-Land


01056031

Kölln-Reisiek

01056616

Amt Elmshorn-Land


01056032

Kummerfeld

01056648

Amt Pinneberg-Land


01056033

Seester

01056616

Amt Elmshorn-Land


01056034

Langeln

01056660

Amt Rantzau


01056035

Lutzhorn

01056660

Amt Rantzau


01056036

Moorrege

01056642

Amt Moorrege


01056037

Neuendeich

01056642

Amt Moorrege


01056038

Osterhorn

01056636

Amt Hörnerkirchen

dyn. Wachstumsorte

01056039

Pinneberg

01056039

Pinneberg

größere Städte

01056040

Prisdorf

01056648

Amt Pinneberg-Land


01056041

Quickborn

01056041

Quickborn


01056042

Raa-Besenbek

01056616

Amt Elmshorn-Land


01056043

Rellingen

01056043

Rellingen


01056044

Schenefeld, Stadt

01056044

Schenefeld, Stadt

größere Städte

01056045

Seestermühe

01056616

Amt Elmshorn-Land


01056046

Seeth-Ekholt

01056616

Amt Elmshorn-Land


01056047

Tangstedt

01056648

Amt Pinneberg-Land


01056048

Tornesch

01056048

Tornesch


01056049

Uetersen

01056049

Uetersen

größere Städte

01056050

Wedel

01056050

Wedel

größere Städte

01056051

Westerhorn

01056636

Amt Hörnerkirchen

dyn. Wachstumsorte

01060002

Alveslohe

01060643

Amt Kaltenkirchen-Land


01060003

Armstedt

01060605

Amt Bad Bramstedt-Land


01060004

Bad Bramstedt

01060004

Bad Bramstedt

dyn. Wachstumsorte

01060009

Bimöhlen

01060605



01060013

Borstel

01060605



01060019

Ellerau

01060019

Ellerau


01060021

Föhrden-Barl

01060605



01060023

Fuhlendorf

01060605



01060027

Großenaspe

01060605



01060031

Hagen

01060605



01060033

Hardebek

01060605



01060034

Hartenholm

01060643



01060035

Hasenkrug

01060605



01060036

Hasenmoor

01060643



XI

Anhang

381

AGS

Gemeinde

AGS



01060037

Heidmoor

01060605



01060039

Henstedt-Ulzburg

01060039

Henstedt-Ulzburg

dyn. Wachstumsorte

01060040

Hitzhusen

01060605



01060042

Hüttblek

01060648

Amt Kisdorf


01060043

Itzstedt

01060634

Amt Itzstedt

dyn. Wachstumsorte

01060044

Kaltenkirchen

01060044

Kaltenkirchen

dyn. Wachstumsorte

01060045

Kattendorf

01060648

Amt Kisdorf


01060046

Kayhude

01060634

Amt Itzstedt

dyn. Wachstumsorte

01060047

Kisdorf

01060648

Amt Kisdorf


01060054

Lentföhrden

01060643



01060056

Mönkloh

01060605



01060058

Nahe

01060634

Amt Itzstedt

dyn. Wachstumsorte

01060063

Norderstedt

01060063

Norderstedt

größere Städte

01060064

Nützen

01060643



01060065

Oering

01060634

Amt Itzstedt

dyn. Wachstumsorte

01060066

Oersdorf

01060648

Amt Kisdorf


01060073

Schmalfeld

01060643



01060076

Seth

01060634

Amt Itzstedt

dyn. Wachstumsorte

01060077

Sievershütten

01060648

Amt Kisdorf


01060082

Struvenhütten

01060648

Amt Kisdorf


01060084

Stuvenborn

01060648

Amt Kisdorf


01060085

Sülfeld

01060634

Amt Itzstedt

dyn. Wachstumsorte

01060094

Wakendorf II

01060648

Amt Kisdorf


01060095

Weddelbrook

01060605



01060099

Wiemersdorf

01060605



01060100

Winsen

01060648

Amt Kisdorf


01062001

Ahrensburg

01062001

Ahrensburg

größere Städte

01062004

Bad Oldesloe

01062004

Bad Oldesloe

größere Städte

01062005

Bargfeld-Stegen

01062618

Amt Bargteheide-Land

dyn. Wachstumsorte

01062006

Bargteheide

01062006

Bargteheide

dyn. Wachstumsorte

01062009

Barsbüttel

01062009

Barsbüttel


01062011

Braak

01062662

Amt Siek


01062014

Delingsdorf

01062618


dyn. Wachstumsorte

01062016

Elmenhorst

01062618


dyn. Wachstumsorte

01062018

Glinde

01062018

Glinde


01062019

Grabau

01062607

Amt Bad Oldesloe-Land


01062020

Grande

01062670

Amt Trittau


01062021

Grönwohld

01062670

Amt Trittau


01062022

Großensee

01062670

Amt Trittau


01062023

Großhansdorf

01062023

Großhansdorf

gealterte Kommunen

01062026

Hamfelde

01062670

Amt Trittau


382 AGS


AGS



01062027

Hammoor

01062618


dyn. Wachstumsorte

01062033

Hohenfelde

01062670

Amt Trittau


01062035

Hoisdorf

01062662

Amt Siek


01062036

Jersbek

01062618


dyn. Wachstumsorte

01062040

Köthel

01062670

Amt Trittau


01062045

Lütjensee

01062670

Amt Trittau


01062046

Meddewade

01062607



01062050

Neritz

01062607



01062051

Nienwohld

01062618


dyn. Wachstumsorte

01062053

Oststeinbek

01062053

Oststeinbek


01062056

Pölitz

01062607



01062058

Rausdorf

01062670

Amt Trittau


01062060

Reinbek

01062060

Reinbek


01062061

Reinfeld (Holstein)

01062061

Reinfeld (Holstein)


01062062

Rethwisch

01062607



01062065

Rümpel

01062607



01062069

Siek

01062662

Amt Siek


01062071

Stapelfeld

01062662

Amt Siek


01062076

Tangstedt

01062076

Tangstedt


01062078

Todendorf

01062618


dyn. Wachstumsorte

01062081

Tremsbüttel

01062618


dyn. Wachstumsorte

01062082

Trittau

01062670

Amt Trittau


01062086

Witzhave

01062670

Amt Trittau


01062088

Brunsbek

01062662

Amt Siek


01062089

Lasbek

01062607



01062090

Ammersbek

01062090

Ammersbek


01062091

Steinburg

01062607



01062092

Travenbrück

01062607



20000000

Hamburg

20000000

Hamburg

Kernstadt

03353001

Appel

03353403

Sg. Hollenstedt

dyn. Wachstumsorte

03353002

Asendorf, Nordheide

03353402

Sg. Hanstedt


03353003

Bendestorf

03353404

Sg. Jesteburg

gealterte Kommunen

03353004

Brackel

03353402

Sg. Hanstedt


03353005


03353005


größere Städte

03353006

Dohren, Nordheide

03353406

Sg. Tostedt


03353007

Drage, Elbe

03353401

Sg. Elbmarsch

dyn. Wachstumsorte

03353008

Drestedt

03353403

Sg. Hollenstedt

dyn. Wachstumsorte

03353009

Egestorf

03353402

Sg. Hanstedt


03353010

Eyendorf

03353405

Sg. Salzhausen


03353011

Garlstorf

03353405

Sg. Salzhausen


03353012

Garstedt

03353405

Sg. Salzhausen


XI

Anhang

383

AGS

Gemeinde

AGS



03353013

Gödenstorf

03353405

Sg. Salzhausen


03353014

Halvesbostel

03353403

Sg. Hollenstedt

dyn. Wachstumsorte

03353015

Handeloh

03353406

Sg. Tostedt


03353016

Hanstedt, Nordheide

03353402

Sg. Hanstedt


03353017

Harmstorf

03353404

Sg. Jesteburg

gealterte Kommunen

03353018

Heidenau, Nordheide

03353406

Sg. Tostedt


03353019

Hollenstedt

03353403

Sg. Hollenstedt

dyn. Wachstumsorte

03353020

Jesteburg

03353404

Sg. Jesteburg

gealterte Kommunen

03353021

Kakenstorf

03353406

Sg. Tostedt


03353022

Königsmoor

03353406

Sg. Tostedt


03353023

Marschacht

03353401

Sg. Elbmarsch

dyn. Wachstumsorte

03353024

Marxen

03353402

Sg. Hanstedt


03353025

Moisburg

03353403

Sg. Hollenstedt

dyn. Wachstumsorte

03353026

Neu Wulmstorf

03353026

Neu Wulmstorf

dyn. Wachstumsorte

03353027

Otter

03353406

Sg. Tostedt


03353028

Regesbostel

03353403

Sg. Hollenstedt

dyn. Wachstumsorte

03353029

Rosengarten, Kr. Harburg

03353029

Rosengarten, Kr. Harburg


03353030

Salzhausen

03353405

Sg. Salzhausen


03353031

Seevetal

03353031

Seevetal


03353032

Stelle

03353032

Stelle


03353033

Tespe

03353401

Sg. Elbmarsch

dyn. Wachstumsorte

03353034

Toppenstedt

03353405

Sg. Salzhausen


03353035

Tostedt

03353406

Sg. Tostedt


03353036

Undeloh

03353402

Sg. Hanstedt


03353037

Vierhöfen

03353405

Sg. Salzhausen


03353038

Welle

03353406

Sg. Tostedt


03353039

Wenzendorf

03353403

Sg. Hollenstedt

dyn. Wachstumsorte

03353040

Winsen (Luhe)

03353040

Winsen (Luhe)

größere Städte

03353041

Wistedt

03353406

Sg. Tostedt


03353042

Wulfsen

03353405

Sg. Salzhausen


03355004

Bardowick

03355402

Sg. Bardowick

dyn. Wachstumsorte

03355007

Barum

03355402

Sg. Bardowick

dyn. Wachstumsorte

03355017

Handorf

03355402

Sg. Bardowick

dyn. Wachstumsorte

03355023

Mechtersen

03355402

Sg. Bardowick

dyn. Wachstumsorte

03355028

Radbruch

03355402

Sg. Bardowick

dyn. Wachstumsorte

03355039

Vögelsen

03355402

Sg. Bardowick

dyn. Wachstumsorte

03355042

Wittorf

03355402

Sg. Bardowick

dyn. Wachstumsorte

03357015

Fintel

03357402

Sg. Fintel


03357017

Gross Meckelsen

03357405

Sg. Sittensen


03357019

Hamersen

03357405

Sg. Sittensen


03357023

Helvesiek

03357402

Sg. Fintel


384


AGS

Gemeinde

AGS



03357029

Kalbe

03357405

Sg. Sittensen


03357032

Klein Meckelsen

03357405

Sg. Sittensen


03357033

Lauenbrück

03357402

Sg. Fintel


03357034

Lengenbostel

03357405

Sg. Sittensen


03357044

Sittensen

03357405

Sg. Sittensen


03357046

Stemmen

03357402

Sg. Fintel


03357048

Tiste

03357405

Sg. Sittensen


03357049

Vahlde

03357402

Sg. Fintel


03357050

Vierden

03357405

Sg. Sittensen


03357056

Wohnste

03357405

Sg. Sittensen


03358002

Bispingen

03358002

Bispingen


03358019

Schneverdingen

03358019

Schneverdingen


03359001

Agathenburg

03359405

Sg. Horneburg


03359002

Ahlerstedt

03359403

Sg. Harsefeld

dyn. Wachstumsorte

03359003

Apensen

03359401

Sg. Apensen


03359005

Bargstedt

03359403

Sg. Harsefeld

dyn. Wachstumsorte

03359006

Beckdorf

03359401

Sg. Apensen


03359007

Bliedersdorf

03359405

Sg. Horneburg


03359008

Brest

03359403

Sg. Harsefeld

dyn. Wachstumsorte

03359010

Buxtehude

03359010

Buxtehude

größere Städte

03359011

Deinste

03359402

Sg. Fredenbeck


03359012

Dollern

03359405

Sg. Horneburg


03359017

Fredenbeck

03359402

Sg. Fredenbeck


03359020

Grünendeich

03359406

Sg. Lühe


03359021

Guderhandviertel

03359406

Sg. Lühe


03359023

Harsefeld

03359403

Sg. Harsefeld

dyn. Wachstumsorte

03359026

Hollern-Twielenfleth

03359406

Sg. Lühe


03359027

Horneburg

03359405

Sg. Horneburg


03359028

Jork

03359028

Jork


03359031

Kutenholz

03359402

Sg. Fredenbeck


03359032

Mittelnkirchen

03359406

Sg. Lühe


03359033

Neuenkirchen b. Horneburg 03359406

Sg. Lühe


03359034

Nottensdorf

Sg. Horneburg


03359405

03359037

Sauensiek

03359401

Sg. Apensen


03359038

Stade

03359038

Stade

größere Städte

03359039

Steinkirchen

03359406

Sg. Lühe


Quelle:

Eigene Zusammenstellung nach StatLA 2004

XI

Anhang

Tabelle. A-2:

AGS

385

Städte und Gemeinden der Region Berlin-Potsdam, ihre Clusterzugehörigkeit und ihre Zuordnung zu den Verbandsgemeinden (Stand 30.12.2002)

Gemeinde

AGS



11000000 Berlin

11000000

Berlin

Kernstadt

12054000 Potsdam

1205400000

Potsdam

Kernstadt

12060004 Ahrensfelde

1206000101

Amt Ahrensfelde/Blumberg

ökon. starke Kommunen

12060016 Basdorf

1206000109

Amt Wandlitz

Wohnorte m. Besch.abbau

12060020 Bernau b. Berlin

1206002000

Bernau b. Berlin

größere Städte

12060024 Biesenthal

1206000103

Amt Biesenthal-Barnim


12060028 Blumberg

1206000101



12060032 Börnicke

1206000108

Amt Panketal


12060034 Breydin

1206000103



12060048 Danewitz

1206000103



12060056 Eiche

1206000101



12060076 Gr. Schönebeck

1206000105

Amt Groß Schönebeck


12060088 Hirschfelde

1206000110

Amt Werneuchen


12060108 Klosterfelde

1206000109

Amt Wandlitz


12060112 Krummensee

1206000110

Amt Werneuchen


12060120 Lanke

1206000109

Amt Wandlitz


12060132 Lindenberg

1206000101



12060136 Lobetal

1206000108

Amt Panketal


12060153 Marienwerder

1206000105



12060156 Mehrow

1206000101



12060161 Melchow

1206000103



12060188 Prenden

1206000109

Amt Wandlitz


12060192 Rüdnitz

1206000108

Amt Panketal


12060196 Ruhlsdorf

1206000105



12060204 Schönerlinde

1206000109

Amt Wandlitz


12060208 Schönfeld

1206000110

Amt Werneuchen


12060212 Schönow

1206000108

Amt Panketal


12060216 Schönwalde

1206000109

Amt Wandlitz


12060220 Schwanebeck

1206000108

Amt Panketal


12060224 Seefeld

1206000110

Amt Werneuchen


12060244 Stolzenhagen

1206000109

Amt Wandlitz


12060250 Sydower Fließ

1206000103



12060256 Tiefensee

1206000110

Amt Werneuchen


12060268 Wandlitz

1206000109

Amt Wandlitz


12060280 Werneuchen

1206000110

Amt Werneuchen


12060284 Willmersdorf

1206000110

Amt Werneuchen


12060288 Zepernick

1206000108

Amt Panketal


12060292 Zerpenschleuse

1206000105



386 AGS


AGS



12061020 Bestensee

1206102000

Bestensee


12061028 Bindow

1206100101

Amt Friedersdorf


12061036 Blossin

1206100101

Amt Friedersdorf


12061052 Brusendorf

1206100107

Amt Mittenwalde


12061076 Dannenreich

1206100101

Amt Friedersdorf


12061080 Diepensee

1206100109

Amt Schönefeld


12061088 Dolgenbrodt

1206100101

Amt Friedersdorf


12061112 Eichwalde

1206111200

Eichwalde


12061136 Friedersdorf

1206100101

Amt Friedersdorf


12061144 Gallun

1206100107

Amt Mittenwalde


12061184 Gräbendorf

1206100101

Amt Friedersdorf


12061208 Großziethen

1206100109

Amt Schönefeld


12061212 Gussow

1206100101

Amt Friedersdorf


12061236 Kablow

1206100111

Amt Unteres Dahmeland


12061248 Kiekebusch

1206100109

Amt Schönefeld


12061256 Kolberg

1206100101

Amt Friedersdorf


12061260 Königs Wusterhausen

1206126000


größere Städte

12061332 Mittenwalde

1206100107

Amt Mittenwalde


12061340 Motzen

1206100107

Amt Mittenwalde


12061360 Niederlehme

1206100111



12061372 Pätz

1206100101

Amt Friedersdorf


12061388 Prieros

1206100101

Amt Friedersdorf


12061392 Ragow

1206100107

Amt Mittenwalde


12061416 Schenkendorf

1206100107

Amt Mittenwalde

ökon. starke Kommunen ökon. starke Kommunen

12061432 Schönefeld

1206100109

Amt Schönefeld

12061444 Schulzendorf

1206144400

Schulzendorf


12061452 Selchow

1206100109

Amt Schönefeld


12061460 Senzig

1206100111



12061480 Streganz

1206100101

Amt Friedersdorf


12061484 Telz

1206100107

Amt Mittenwalde


12061496 Töpchin

1206100107

Amt Mittenwalde


12061521 Waltersdorf

1206100109

Amt Schönefeld


12061528 Waßmannsdorf

1206100109

Amt Schönefeld


12061536 Wernsdorf

1206100111



12061540 Wildau

1206154000

Wildau

größere Städte

12061552 Wolzig

1206100101

Amt Friedersdorf


12061564 Zeesen

1206100111



12061568 Zernsdorf

1206100111



12061572 Zeuthen

1206157200

Zeuthen


12063012 Berge

1206300105

Amt Nauen-Land


12063016 Bergerdamm

1206300105

Amt Nauen-Land


XI AGS

Anhang Gemeinde

387 AGS



12063024 Börnicke

1206300105

Amt Nauen-Land


12063032 Bredow

1206300101

Amt Brieselang

hochdyn. Wohnorte

12063036 Brieselang

1206300101

Amt Brieselang

hochdyn. Wohnorte

12063040 Buchow-Karpzow

1206300111

Amt Wustermark


12063056 Dallgow-Döberitz

1206305600

Dallgow-Döberitz

hochdyn. Wohnorte ökon. starke Kommunen

12063068 Elstal

1206300111

Amt Wustermark

12063072 Etzin

1206300103

Amt Ketzin


12063076 Falkenrehde

1206300103

Amt Ketzin


12063080 Falkensee

1206308000

Falkensee

hochdyn. Wohnorte

12063108 Groß Behnitz

1206300105

Amt Nauen-Land


12063120 Grünefeld

1206300105

Amt Nauen-Land


12063140 Hoppenrade

1206300111

Amt Wustermark


12063148 Ketzin

1206300103

Amt Ketzin


12063152 Kienberg

1206300105

Amt Nauen-Land


12063156 Klein Behnitz

1206300105

Amt Nauen-Land


12063180 Lietzow

1206300105

Amt Nauen-Land


12063184 Markee

1206300105

Amt Nauen-Land


12063208 Nauen

1206320800

Nauen

größere Städte

12063220 Paaren im Glien

1206300110

Amt Schönwalde-Glien

hochdyn. Wohnorte

12063232 Pausin

1206300110


hochdyn. Wohnorte

12063236 Perwenitz

1206300110


hochdyn. Wohnorte

12063248 Priort

1206300111

Amt Wustermark


12063256 Retzow

1206300105

Amt Nauen-Land


12063264 Ribbeck

1206300105

Amt Nauen-Land


12063272 Schönwalde

1206300110


hochdyn. Wohnorte

12063276 Selbelang

1206300105

Amt Nauen-Land


12063308 Tietzow

1206300105

Amt Nauen-Land


12063312 Tremmen

1206300103

Amt Ketzin


12063324 Wachow

1206300105

Amt Nauen-Land


12063332 Wansdorf

1206300110


hochdyn. Wohnorte

12063356 Wustermark

1206300111

Amt Wustermark


12063364 Zachow

1206300103

Amt Ketzin


12063368 Zeestow

1206300101

Amt Brieselang

hochdyn. Wohnorte

12064028 Altlandsberg

1206400101

Amt Altlandsberg

ökon. starke Kommunen ökon. starke Kommunen

12064072 Bruchmühle

1206400101

Amt Altlandsberg

12064080 Buchholz

1206400101

Amt Altlandsberg


12064096 Dahlwitz-Hoppegarten

1206400105

Amt Hoppegarten

hochdyn. Wohnorte

12064136 Fredersdorf-Vogelsdorf

1206413600

Fredersdorf-Vogelsdorf


12064164 Gielsdorf

1206400101

Amt Altlandsberg


12064208 Hennickendorf

1206400111

Amt Rüdersdorf


12064216 Herzfelde

1206400111

Amt Rüdersdorf


388 AGS


AGS



12064224 Hönow

1206400105

Amt Hoppegarten

hochdyn. Wohnorte

12064284 Lichtenow

1206400111

Amt Rüdersdorf


12064320 Münchehofe

1206400105

Amt Hoppegarten

hochdyn. Wohnorte

12064336 Neuenhagen b. Berlin

1206433600

Neuenhagen b. Berlin


12064380 Petershagen/Eggersdorf

1206438000

Petershagen/Eggersdorf


12064428 Rüdersdorf b. Berlin

1206400111

Amt Rüdersdorf


12064472 Strausberg

1206447200

Strausberg

größere Städte

12064500 Wesendahl

1206400101

Amt Altlandsberg


12065036 Birkenwerder

1206503600

Birkenwerder


12065076 Freienhagen

1206500107

Amt Oranienburg-Land


12065080 Friedrichsthal

1206500107



12065088 Germendorf

1206500107



12065096 Glienicke/Nordbahn

1206509600

Glienicke/Nordbahn

hochdyn. Wohnorte

12065128 Hammer

1206500104

Amt Liebenwalde


12065136 Hennigsdorf

1206513600

Hennigsdorf

größere Städte

12065144 Hohen Neuendorf

1206514400

Hohen Neuendorf


12065165 Kremmen

1206516500

Kremmen

dünn besied. Kommunen dünn besied. Kommunen

12065168 Kreuzbruch

1206500104

Amt Liebenwalde

12065180 Leegebruch

1206518000

Leegebruch


12065184 Lehnitz

1206500107



12065188 Liebenthal

1206500104

Amt Liebenwalde


12065192 Liebenwalde

1206500104

Amt Liebenwalde


12065198 Löwenberger Land

1206519800

Löwenberger Land


12065200 Malz

1206500107



12065224 Mühlenbeck

1206500108

Amt Schildow

hochdyn. Wohnorte

12065228 Nassenheide

1206500107



12065244 Neuholland

1206500104

Amt Liebenwalde


12065251 Oberkrämer

1206525100

Oberkrämer

hochdyn. Wohnorte

12065256 Oranienburg

1206525600

Oranienburg

größere Städte

12065268 Schildow

1206500108

Amt Schildow

hochdyn. Wohnorte

12065272 Schmachtenhagen

1206500107



12065280 Schönfließ

1206500108

Amt Schildow

hochdyn. Wohnorte

12065312 Stolpe

1206500108

Amt Schildow

hochdyn. Wohnorte

12065332 Velten

1206533200

Velten

größere Städte

12065340 Wensickendorf

1206500107



12065360 Zehlendorf

1206500107



12065372 Zühlsdorf

1206500108

Amt Schildow

hochdyn. Wohnorte

12067124 Erkner

1206712400

Erkner

größere Städte

12067144 Fürstenwalde/Spree

1206714400

Fürstenwalde/Spree

größere Städte

12067172 Gosen

1206700109

Amt Spreenhagen


12067201 Grünheide/Mark

1206700104



XI AGS

Anhang Gemeinde

389 AGS



12067212 Hangelsberg

1206700104



12067312 Markgrafpieske

1206700109

Amt Spreenhagen


12067332 Mönchwinkel

1206700104



12067344 Neu Zittau

1206700109

Amt Spreenhagen


12067408 Rauen

1206700109

Amt Spreenhagen


12067440 Schöneiche b. Berlin

1206744000

Schöneiche b. Berlin


12067464 Spreeau

1206700104



12067468 Spreenhagen

1206700109

Amt Spreenhagen


12067544 Woltersdorf

1206754400

Woltersdorf


12069017 Beelitz

1206901700

Beelitz


12069036 Bergholz-Rehbrücke

1206900111

Amt Rehbrücke


12069044 Bochow

1206900107

Amt Groß Kreutz


12069108 Caputh

1206900112

Amt Schwielowsee


12069124 Deetz

1206900107

Amt Groß Kreutz


12069128 Derwitz

1206900107

Amt Groß Kreutz


12069156 Fahlhorst

1206900111

Amt Rehbrücke


12069160 Fahrland

1206900106

Amt Fahrland

hochdyn. Wohnorte

12069168 Ferch

1206900112

Amt Schwielowsee


12069184 Fresdorf

1206900109

Amt Michendorf


12069192 Geltow

1206900112

Amt Schwielowsee


12069212 Golm

1206900115

Amt Werder


12069244 Groß Glienicke

1206900106

Amt Fahrland

hochdyn. Wohnorte

12069248 Groß Kreutz

1206900107

Amt Groß Kreutz


12069304 Kleinmachnow

1206930400

Kleinmachnow

hochdyn. Wohnorte

12069324 Krielow

1206900107

Amt Groß Kreutz

dünn besied. Kommunen ökon. starke Kommunen

12069332 Langerwisch

1206900109

Amt Michendorf

12069376 Marquardt

1206900106

Amt Fahrland

hochdyn. Wohnorte

12069396 Michendorf

1206900109

Amt Michendorf


12069420 Neu Fahrland

1206900106

Amt Fahrland

hochdyn. Wohnorte

12069452 Nudow

1206900111

Amt Rehbrücke


12069464 Philippsthal

1206900111

Amt Rehbrücke


12069548 Saarmund

1206900111

Amt Rehbrücke


12069556 Satzkorn

1206900106

Amt Fahrland

hochdyn. Wohnorte

12069584 Schmergow

1206900107

Amt Groß Kreutz


12069592 Seeburg

1206900106

Amt Fahrland

hochdyn. Wohnorte

12069596 Seddiner See

1206959600

Seddiner See


12069604 Stahnsdorf

1206960400

Stahnsdorf


12069612 Stücken

1206900109

Amt Michendorf


12069616 Teltow

1206961600

Teltow

größere Städte

12069620 Töplitz

1206900115

Amt Werder


12069628 Tremsdorf

1206900111

Amt Rehbrücke


390 AGS


AGS



12069636 Uetz-Paaren

1206900106

Amt Fahrland

hochdyn. Wohnorte

12069656 Werder (Havel)

1206965600

Werder (Havel)

größere Städte

12069668 Wildenbruch

1206900109

Amt Michendorf


12069672 Wilhelmshorst

1206900109

Amt Michendorf


12072016 Blankenfelde

1207200103

Amt Blankenfelde-Mahlow

hochdyn. Wohnorte

12072048 Dahlewitz

1207200109

Amt Rangsdorf


12072089 Glienick

1207200111

Amt Zossen


12072104 Groß Kienitz

1207200103


hochdyn. Wohnorte

12072108 Groß Machnow

1207200109

Amt Rangsdorf


12072112 Groß Schulzendorf

1207200111

Amt Zossen


12072120 Großbeeren

1207212000

Großbeeren


12072164 Jühnsdorf

1207200103


hochdyn. Wohnorte

12072172 Kallinchen

1207200111

Amt Zossen


12072236 Lüdersdorf

1207200110

Amt Trebbin


12072240 Ludwigsfelde

1207224000

Ludwigsfelde


12072244 Mahlow

1207200103


hochdyn. Wohnorte

12072280 Nächst Neuendorf

1207200111

Amt Zossen


12072308 Nunsdorf

1207200111

Amt Zossen


12072340 Rangsdorf

1207200109

Amt Rangsdorf


12072388 Schöneiche

1207200111

Amt Zossen


12072392 Schönhagen

1207200110

Amt Trebbin


12072421 Thyrow

1207200110

Amt Trebbin


12072426 Trebbin

1207200110

Amt Trebbin


12072468 Wünsdorf

1207200111

Amt Zossen


12072476 Zossen

1207200111

Amt Zossen


Quelle:

Eigene Zusammenstellung nach StatLA 2004

XI

Anhang

Tabelle. A-3:

391

Schlüsselbrücke für Städte und Gemeinden mit Gemeindegebietsveränderungen in der Region Berlin-Potsdam im Zeitraum von 1997 bis 2002 (Stand 30.12.2002) SchlüsselNr.

AmtsNr.

SchlüsselNr.

AmtsNr.

Gemeindename/ ehemals selbstständige Gemeinde

am 30.12.2002

Bernau b. Berlin

12060020

00

Ladeburg

12060020

00

Breydin

12060034

03

Trampe

12060034

Tuchen-Klobbicke

12060034

Marienwerder

12060153

05

12060153

05

Marienwerder

12060153

05

12060152

05

Sophienstädt

12060153

05

12060236

05

Melchow

12060161

03

Änderung und Wirkungsdatum

zwischen 1997 und 2002 bei Veränderungen 12060116

08

Eingliederung am 01.07.2001

03

12060260

03

03

12060264

03

Zusammenschluss am 27.09.1998 zu Gemeinde mit neuem Namen Zusammenschluss am 01.05.2001

Melchow

12060161

03

12060160

03

Spechthausen

12060161

03

12060240

03

Zusammenschluss am 27.09.1998

12060140

10


Seefeld

12060224

10

Löhme

12060224

10

Sydower Fließ

12060250

03

Grüntal

12060250

03

12060084

03

Tempelfelde

12060250

03

12060252

03

Zusammenschluss am 27.09.1998 zu Gemeinde mit neuem Namen

12060272

10


Werneuchen

12060280

10

Weesow

12060280

10

Waltersdorf

12061521

09

Waltersdorf

12061521

09

12061520

09

Rotberg

12061521

09

12061408

09


Wustermark

12063356

11 12063344

11


12064488

01


12065316

08

Eingliederung am 01.05.1998 Zusammenschluss am 31.12.2001

Wernitz

12063356

11

Altlandsberg

12064028

01

Wegendorf

12064028

01

Hennigsdorf

12065136

00

Stolpe-Süd

12065136

00

Kremmen

12065165

00

Beetz

12065165

00

12065028

03

Flatow

12065165

00

12065072

03

Groß-Ziethen

12065165

00

12065108

03

Kremmen, Stadt

12065165

00

12065164

03

Sommerfeld

12065165

00

12065296

03

Staffelde

12065165

00

12065304

03

Hohenbruch

12065165

00

12065148

07

392



SchlüsselNr.

AmtsNr.

SchlüsselNr.

AmtsNr.

am 30.12.2002

Löwenberger Land

12065198

00

Neuendorf

12065198

00

12065236

07

Eingliederung am 31.12.2001 Zusammenschluss zu Gemeinde mit neuem Namen am 31.12.1997

zwischen 1997 und 2002 bei Veränderungen

Falkenthal

12065198

00

12065068

05

Glambeck

12065198

00

12065092

05 05

Grieben

12065198

00

12065104

Großmutz

12065198

00

12065112

05

Grüneberg

12065198

00

12065120

05

Gutengermendorf

12065198

00

12065124

05

Häsen

12065198

00

12065132

05

Löwenberg

12065198

00

12065196

05

Neulöwenberg

12065198

00

12065252

05

Teschendorf

12065198

00

12065320

05

Oberkrämer

12065251

00

Bärenklau

12065251

00

12065016

06

Bötzow

12065251

00

12065044

06

Marwitz

12065251

00

12065208

06

Schwante

12065251

00

12065288

06

Oberkrämer

12065251

00

12065250

06

Eichstädt

12065251

00

12065064

06

Neu-Vehlefanz

12065251

00

12065232

06

Vehlefanz

12065251

00

12065328

06

12067201

04

Grünheide/Mark

12067201

04

12067200

04

Kagel

12067201

04

12067244

04

12067256

04

Grünheide/Mark





Kienbaum

12067201

04

Spreenhagen

12067469

09

Hartmannsdorf

12067469

09

12067216

09

Spreenhagen

12067469

09

12067468

09


12067056

09

Eingliederung am 31.12.2001 Zusammenschluss am 31.12.2001

Braunsdorf

12067469

09

Beelitz

12069017

00

Beelitz

12069017

00

12069016

01

Buchholz b. Beelitz

12069017

00

12069084

01

Busendorf

12069017

00

12069096

01

Elsholz

12069017

00

12069148

01

Fichtenwalde

12069017

00

12069172

01

Reesdorf

12069017

00

12069508

01

Rieben

12069017

00

12069524

01

Salzbrunn

12069017

00

12069552

01

Schäpe

12069017

00

12069560

01

XI

Anhang

393


SchlüsselNr.

AmtsNr.

SchlüsselNr.

AmtsNr.

am 30.12.2002

Schlunkendorf

12069017

00

12069580

01

Wittbrietzen

12069017

00

12069676

01

Zauchwitz

12069017

00

12069692

01

Stahnsdorf

12069604

00



Güterfelde

12069604

01

12069260

13

Schenkenhorst

12069604

01

12069568

13

Sputendorf

12069604

01

12069600

13

Werder (Havel)

12069656

00

Glindow

12069656

00

12069200

15

Kemnitz

12069656

00

12069292

15



Phöben

12069656

00

12069468

15

Plötzin

12069656

00

12069472

15


Bliesendorf

12069656

00

12069040

15


Glienick

12072089

11

Glienick

12072089

11

12072088

11

Horstfelde

12072089

11

12072148

11


12072396

11

Schünow

12072089

11

Großbeeren

12072120

00

Großbeeren

12072120

00

12072120

06

Amtswechsel am 31.12.2001

Diedersdorf

12072120

00

12072064

03


Heinersdorf

12072120

00

12072320

06


Ludwigsfelde

12072240

00

Ahrensdorf

12072240

00

12072004

06


Genshagen

12072240

00

12072080

06


Gröben

12072240

00

12072100

06

Kerzendorf

12072240

00

12072180

06

Löwenbruch

12072240

00

12072228

06

Siethen

12072240

00

12072408

06

12072460

06

Wietstock

12072240

00

Thyrow

12072421

10

Thyrow

12072421

10

12072420

10

Christinendorf

12072421

10

12072044

10

Großbeuthen

12072421

10

12072124

10

Märkisch Wilmersdorf

12072421

10

12072256

10

Trebbin

12072426

10

Blankensee

12072426

10

12072020

10

Klein Schulzendorf

12072426

10

12072192

10

Stangenhagen

12072426

10

12072416

10



394



SchlüsselNr.

AmtsNr.

am 30.12.2002

SchlüsselNr.

AmtsNr.


Trebbin, Stadt

12072426

10

12072425

10

Glau

12072426

10

12072084

10

Kliestow

12072426

10

12072196

10

Wiesenhagen

12072426

10

12072456

10

Trebbin, Stadt

12072426

10

12072424

10

Wünsdorf

12072468

11

12072468

11

Lindenbrück

12072468

11

12072224

11

Waldstadt

12072468

11

12072430

bes. Status

Quelle:


Eigene Zusammenstellung nach LDS BRB 2005



XI

Anhang

Einwohneranteile der Kommunen an den jeweiligen Kreisen in der Region Hamburg zur Umlegung der Kreisfinanzen in Prozent

7,0

7,0

7,2

7,3

7,5

7,6

7,8

7,8

8,0

8,0

5,4

5,3

5,2

5,1

5,0

5,0

4,9

5,2

5,6

5,7

6,0

01053603

Amt Aumühle-W.

3,6

3,6

3,5

3,4

3,3

3,2

3,2

3,1

3,1

3,0

3,0

3,0

2,9

01053613

Amt Breitenfelde

3,1

3,1

3,1

3,1

3,1

3,1

3,1

3,1

3,0

3,0

3,0

3,0

3,1

01053618

Amt Büchen

5,8

5,9

6,0

6,1

6,2

6,1

6,1

6,1

6,1

6,1

6,0

6,0

5,9

01053623

Amt Hohe Elbgeest

6,2

6,1

6,1

6,1

6,2

6,3

6,4

6,3

6,4

6,5

6,6

6,6

6,6

01053643

Amt Lütau

2,0

2,1

2,1

2,1

2,1

2,2

2,2

2,1

2,1

2,1

2,1

2,1

2,1

01053653

Amt Nusse

2,4

2,4

2,4

2,5

2,6

2,6

2,6

2,6

2,6

2,6

2,6

2,6

2,6

01053668

Amt Sandesneben

4,8

4,8

4,8

4,9

5,0

5,1

5,2

5,1

5,2

5,3

5,4

5,4

5,4

01053673

Amt Schwarzenbek-L.

4,8

4,8

4,8

4,7

4,8

4,8

4,8

4,8

4,9

4,9

4,9

4,9

4,9

01056001

Appen

1,6

1,6

1,7

1,7

1,7

1,7

1,7

1,7

1,7

1,8

1,8

1,9

1,9

01056002

Barmstedt

3,2

3,2

3,3

3,3

3,3

3,3

3,2

3,2

3,2

3,2

3,2

3,2

3,2

01056015

Elmshorn

01056018

Halstenbek

01056039

Pinneberg

01056041

Quickborn

6,9

6,8

6,8

6,8

6,8

6,8

6,8

6,8

6,8

6,8

6,8

6,8

01056043

Rellingen

5,1

5,0

5,0

4,9

4,9

4,8

4,8

4,7

4,7

4,6

4,6

4,6

4,6

01056044

Schenefeld, Stadt

5,7

5,7

5,6

5,6

5,6

5,7

5,8

6,0

6,1

6,1

6,1

6,1

6,0

01056048

Tornesch

3,9

4,0

4,0

4,2

4,3

4,3

4,3

4,3

4,3

4,3

4,3

4,4

4,3

01056049

Uetersen

6,5

6,5

6,5

6,5

6,5

6,4

6,4

6,3

6,3

6,2

6,2

6,2

6,1

6,9

6,9

6,9

6,7

6,6

6,6

6,5

2002

7,1

5,4

6,9

2001

7,1

5,4

6,9

2000

7,1

Wentorf b. Hamburg

7,0

1999

Schwarzenbek

01053129

7,1

1998

01053116

7,1

1997

Mölln

1996

01053090

1995

16,4 16,6 16,6 16,6 16,6 16,4 16,4 16,5 16,5 16,4 16,2 16,1 16,0

Lauenburg/Elbe

1994

Geesthacht

01053083

1993

01053032

1992


1991

AGS

1990

Tabelle. A-4:

395

6,4

10,8 10,8 10,7 10,7 10,6 10,6 10,6 10,6 10,5 10,4 10,2 10,1 10,0

16,2 16,3 16,4 16,4 16,6 16,6 16,6 16,5 16,4 16,4 16,3 16,2 16,2 5,7

5,7

5,6

5,6

5,6

5,5

5,5

5,4

5,4

5,4

5,4

5,4

5,4

13,9 13,9 13,9 13,8 13,8 13,8 13,7 13,7 13,7 13,6 13,5 13,4 13,5 6,8

01056050

Wedel

01056611

Amt Bönningstedt

11,4 11,4 11,4 11,3 11,3 11,2 11,2 11,2 11,1 11,0 11,0 11,0 10,9 4,0

4,0

3,9

3,9

3,8

3,8

3,8

3,9

4,0

4,0

3,9

4,0

4,0

01056616

Amt Elmshorn-L.

3,5

3,5

3,5

3,6

3,6

3,6

3,6

3,7

3,7

3,8

3,8

3,8

3,8 1,4

01056628

Amt Haseldorf

1,3

1,3

1,3

1,3

1,3

1,3

1,3

1,3

1,4

1,4

1,4

1,4

01056636

Amt Hörnerkirchen

1,0

1,1

1,1

1,1

1,1

1,1

1,1

1,2

1,2

1,3

1,3

1,3

1,3

01056642

Amt Moorrege

4,1

4,0

4,1

4,1

4,1

4,1

4,2

4,2

4,2

4,3

4,4

4,4

4,4

01056648

Amt Pinneberg-L.

2,6

2,6

2,6

2,6

2,6

2,6

2,6

2,6

2,7

2,7

2,7

2,7

2,7

01056660

Amt Rantzau

2,6

2,6

2,6

2,6

2,7

2,6

2,6

2,6

2,7

2,7

2,7

2,7

2,8

01060004

Bad Bramstedt

4,4

4,5

4,5

4,5

4,7

4,8

4,8

4,9

5,0

5,0

5,0

5,1

5,1

01060019

Ellerau

2,2

2,2

2,2

2,1

2,1

2,1

2,1

2,0

2,0

1,9

2,0

2,0

2,1

01060039

Henstedt-Ulzburg

9,7

9,7

9,8

9,9

9,9

9,9

9,9

9,9

9,9

9,9 10,0 10,0 10,0

01060044

Kaltenkirchen

6,1

6,2

6,4

6,6

6,9

7,0

7,1

7,1

7,1

7,2

01060063

Norderstedt

7,2

7,3

7,3

31,0 30,8 30,5 30,3 29,7 29,4 29,3 29,1 28,9 28,7 28,6 28,5 28,3

01060605

Amt Bad Bramst.-L.

3,8

3,8

3,8

3,9

3,9

3,9

3,9

4,0

4,1

4,1

4,2

4,2

4,2

01060634

Amt Itzstedt

4,3

4,3

4,3

4,3

4,3

4,3

4,4

4,4

4,5

4,6

4,7

4,8

4,8

01060643

Amt Kaltenk.-L.

3,8

3,8

3,9

3,9

3,9

4,0

4,0

4,0

4,0

4,0

4,0

4,0

4,1

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002


1991

AGS


1990

396

3,9

3,9

3,8

3,8

3,8

3,9

4,0

4,0

4,1

4,1

4,1

4,1

4,1

01060648

Amt Kisdorf

01062001

Ahrensburg

13,8 13,7 13,7 13,8 13,6 13,6 13,5 13,5 13,5 13,4 13,4 13,5 13,6

01062004

Bad Oldesloe

10,6 10,7 10,7 10,8 11,0 11,0 11,1 11,0 10,8 10,7 10,7 10,7 10,7

01062006

Bargteheide

5,9

6,0

6,0

6,0

5,9

5,9

6,0

6,0

6,1

6,2

6,3

6,3

6,2

01062009

Barsbüttel

5,2

5,2

5,3

5,2

5,2

5,2

5,2

5,4

5,4

5,5

5,5

5,5

5,5

01062018

Glinde

7,7

7,7

7,6

7,5

7,7

7,6

7,6

7,6

7,5

7,5

7,4

7,3

7,3

01062023

Großhansdorf

4,4

4,4

4,4

4,3

4,2

4,2

4,1

4,1

4,1

4,0

4,1

4,1

4,1

01062053

Oststeinbek

4,1

4,0

4,0

4,0

3,9

3,9

3,8

3,8

3,7

3,7

3,7

3,6

3,6

01062060

Reinbek

01062061

Reinfeld (Holstein)

3,7

3,7

3,7

3,7

3,8

3,8

3,8

3,8

3,9

3,9

3,9

3,8

3,8

01062076

Tangstedt

2,8

2,8

2,8

2,8

2,8

2,8

2,8

2,8

2,8

2,8

2,8

2,8

2,8

01062090

Ammersbek

4,3

4,2

4,3

4,3

4,2

4,1

4,1

4,2

4,1

4,1

4,1

4,2

4,1

01062607

Amt Bad Oldesloe-L.

4,5

4,5

4,6

4,6

4,7

4,7

4,8

4,8

4,8

4,9

4,9

4,9

4,9

01062618

Amt Bargteheide-L.

5,1

5,2

5,2

5,2

5,3

5,3

5,3

5,4

5,4

5,5

5,6

5,7

5,8

01062662

Amt Siek

4,1

4,1

4,0

4,1

4,1

4,1

4,2

4,1

4,2

4,2

4,2

4,2

4,2

01062670

Amt Trittau

7,2

7,2

7,3

7,4

7,4

7,5

7,6

7,6

7,6

7,6

7,6

7,5

7,6

03353005

Buchholz i. d. N.

12,4 12,3 12,2 12,0 11,9 11,7 11,6 11,6 11,5 11,4 11,3 11,2 11,3

15,9 15,9 15,9 16,0 15,9 15,8 15,7 15,6 15,6 15,5 15,4 15,4 15,4

03353026

Neu Wulmstorf

7,8

8,1

8,1

8,1

8,2

8,3

8,4

8,5

8,6

8,5

8,5

8,6

8,7

03353029

Rosengarten

5,4

5,4

5,4

5,3

5,3

5,3

5,5

5,6

5,6

5,6

5,6

5,6

5,6

03353031

Seevetal

03353032

Stelle

03353040

Winsen (Luhe)

18,5 18,3 18,2 18,1 17,9 17,8 17,7 17,6 17,5 17,5 17,4 17,4 17,3 4,6

4,6

4,6

4,6

4,6

4,6

4,6

4,6

4,7

4,7

4,7

4,7

4,7

13,8 13,7 13,7 13,8 13,8 13,9 13,9 13,9 13,7 13,7 13,7 13,6 13,6

03353401

Sg. Elbmarsch

4,2

4,2

4,2

4,2

4,2

4,3

4,4

4,4

4,4

4,5

4,6

4,6

03353402

Sg. Hanstedt

5,6

5,6

5,6

5,5

5,5

5,4

5,4

5,3

5,3

5,3

5,3

5,3

4,6 5,2

03353403

Sg. Hollenstedt

4,2

4,2

4,2

4,2

4,2

4,2

4,2

4,2

4,2

4,2

4,3

4,3

4,4

03353404

Sg. Jesteburg

4,4

4,4

4,4

4,4

4,3

4,3

4,3

4,2

4,2

4,3

4,3

4,3

4,3

03353405

Sg. Salzhausen

5,9

5,9

6,0

6,1

6,1

6,1

6,1

6,1

6,1

6,1

6,1

6,1

6,1

03353406

Sg. Tostedt

03355402

Sg. Bardowick

8,7

8,7

8,7

03357402

Sg. Fintel

4,2

4,2

03357405

Sg. Sittensen

6,3

6,3

03358002

Bispingen

4,1

4,1

03358019

Schneverdingen

12,6 12,7 12,8 12,8 12,8 12,6 12,7 12,8 12,9 13,1 13,1 13,2 13,3

03359010

Buxtehude

19,1 18,9 18,9 18,9 19,1 19,2 19,3 19,4 19,3 19,2 19,1 19,2 19,3

03359028

Jork

03359038

Stade

10,5 10,5 10,5 10,6 10,7 10,8 10,8 10,8 10,8 10,8 10,9 10,9 10,8

6,2

6,1

8,4

8,4

8,4

8,6

8,8

8,8

8,8

8,8

8,9

9,0

4,3

4,3

4,4

4,4

4,4

4,5

4,5

4,5

4,5

4,6

4,6

6,3

6,4

6,5

6,6

6,6

6,6

6,6

6,6

6,6

6,6

6,6

4,1

4,2

4,2

4,2

4,2

4,2

4,2

4,2

4,3

4,3

4,4

6,1

6,1

6,1

6,1

6,1

6,1

6,1

6,1

6,0

6,0

6,0

25,1 25,0 25,0 25,0 24,7 24,5 24,4 24,1 23,8 23,6 23,4 23,4 23,3

03359401

Sg. Apensen

3,6

3,6

3,6

3,7

3,8

3,8

3,8

3,8

3,8

3,8

3,8

3,8

3,8

03359402

Sg. Fredenbeck

5,9

6,0

6,0

6,0

6,1

6,1

6,2

6,4

6,5

6,6

6,7

6,7

6,6

03359403

Sg. Harsefeld

9,3

9,4

9,4

9,4

9,4

9,5

9,5

9,6

9,9 10,1 10,3 10,4 10,4

03359405

Sg. Horneburg

5,9

6,0

6,0

6,0

6,0

6,1

6,0

6,0

5,9

5,9

5,9

5,9

5,9

03359406

Sg. Lühe

5,5

5,5

5,5

5,4

5,4

5,3

5,3

5,3

5,3

5,3

5,3

5,2

5,2

Quelle:

Eigene Berechnungen auf Grundlage von StatLA 2005a

XI

Anhang

Tabelle. A-5:

397

Einwohneranteile der Kommunen an den jeweiligen Kreisen in der Region Berlin-Potsdam zur Umlegung der Kreisfinanzen in Prozent

5,7

6,2

6,5

6,7

4,9

4,8

4,8

4,8

4,8

1206000105


3,1

3,1

3,1

3,0

3,0

2,9

1206000108

Amt Panketal

12,2

13,0

13,7

14,1

14,6

14,9

1206000109

Amt Wandlitz

9,7

9,9

10,0

10,3

10,4

10,5

1206000110

Amt Werneuchen

4,2

4,2

4,1

4,2

4,2

4,3

1206002000

Bernau b. Berlin

15,3

15,7

15,8

15,8

15,8

15,9

2002

5,2

4,9

2001

4,8


2000


1206000103

1999

1206000101

1998


1997

AGS

1206100101

Amt Friedersdorf

4,5

4,7

4,7

4,7

4,8

4,8

1206100107

Amt Mittenwalde

5,0

5,1

5,2

5,3

5,3

5,3

1206100109

Amt Schönefeld

6,7

7,0

7,2

7,2

7,3

7,5

1206100111


8,1

8,2

8,5

8,8

9,0

9,1

1206102000

Bestensee

3,5

3,5

3,5

3,5

3,5

3,5

1206111200

Eichwalde

1206126000


1206144400

3,5

3,6

3,6

3,6

3,6

3,6

11,6

11,2

11,0

10,9

10,8

10,8

Schulzendorf

4,0

4,2

4,3

4,4

4,4

4,5

1206154000

Wildau

5,7

5,9

5,9

5,9

5,9

5,9

1206157200

Zeuthen

5,4

5,6

5,7

5,9

6,0

6,1

1206300101

Amt Brieselang

4,9

5,4

5,6

6,1

6,2

6,4

1206300103

Amt Ketzin

4,6

4,5

4,4

4,3

4,3

4,3

1206300105

Amt Nauen-L.

5,3

5,2

5,0

4,9

4,8

4,8

1206300110


3,9

4,2

4,4

4,6

4,8

4,9

1206300111

Amt Wustermark

3,8

3,9

4,2

4,5

4,6

4,7

1206305600

Dallgow-Döberitz

1206308000

Falkensee

3,2

3,3

3,4

3,6

3,7

3,8

20,0

20,9

22,2

22,8

23,5

23,9

1206320800

Nauen

8,0

7,7

7,4

7,3

7,3

7,3

1206400101

Amt Altlandsberg

3,6

3,8

4,0

4,2

4,3

4,3

1206400105

Amt Hoppegarten

5,0

5,5

6,1

6,5

6,9

7,1

1206400111

Amt Rüdersdorf

9,2

9,0

8,8

8,6

8,5

8,4 6,1

1206413600

Fredersdorf-Vogelsdorf

5,0

5,4

5,7

5,9

6,0

1206433600

Neuenhagen b. Berlin

7,3

7,5

7,8

7,9

8,0

8,2

1206438000

Petershagen/Eggersdorf

5,6

5,8

5,9

6,2

6,3

6,4

1206447200

Strausberg

14,9

14,5

14,1

13,9

14,0

14,0

1206500104

Amt Liebenwalde

2,5

2,4

2,3

2,3

2,3

2,2

1206500107

Amt Oranienburg-L.

6,1

6,2

6,2

6,2

6,3

6,3

1206500108

Amt Schildow

4,5

5,1

5,5

5,7

5,9

6,0

1206503600

Birkenwerder

3,2

3,3

3,3

3,4

3,4

3,5

1206509600

Glienicke/Nordbahn

1206513600

Hennigsdorf

1206514400

Hohen Neuendorf

3,0

3,2

3,7

4,0

4,3

4,5

13,8

13,8

13,8

13,7

13,6

13,5

9,0

9,4

9,7

9,8

9,9

10,2

398


3,8

3,8

3,7

3,3

3,3

3,3

3,3

3,3

1206519800

Löwenberger Land

3,9

3,8

3,7

3,7

3,6

3,6

2002

3,7

3,2

2001

3,7

Leegebruch

2000

Kremmen

1206518000

1999

1206516500

1998


1997

AGS

3,7

1206525100

Oberkrämer

4,4

4,7

4,8

4,9

5,1

5,2

1206525600

Oranienburg

16,6

16,2

15,8

15,5

15,4

15,2

1206533200

Velten

6,8

6,5

6,3

6,3

6,2

6,1

1206700104


3,4

3,5

3,6

3,7

3,8

3,9

1206700109

Amt Spreenhagen

3,8

3,8

3,9

4,0

4,1

4,2

1206712400

Erkner

6,3

6,2

6,2

6,2

6,2

6,2

1206714400

Fürstenwalde/Spree

17,5

17,4

17,4

17,3

17,4

17,4

1206744000

Schöneiche b. Berlin

5,3

5,5

5,7

5,8

5,8

5,9

1206754400

Woltersdorf

2,9

3,2

3,4

3,5

3,6

3,7

1206900106

Amt Fahrland

4,3

4,6

4,8

5,0

5,0

5,1

1206900107

Amt Groß Kreutz

2,4

2,4

2,3

2,3

2,3

2,3

1206900109

Amt Michendorf

4,4

4,5

4,7

4,9

4,9

4,9 4,0

1206900111

Amt Rehbrücke

3,8

4,0

4,0

4,0

4,0

1206900112

Amt Schwielowsee

4,0

4,1

4,1

4,1

4,3

4,3

1206900115

Amt Werder

1,6

1,8

1,8

1,9

1,9

1,8

1206901700

Beelitz

5,8

5,9

5,8

5,8

5,8

5,7

1206930400

Kleinmachnow

6,6

6,9

7,2

7,5

7,8

8,0

1206959600

Seddiner See

2,3

2,2

2,1

2,1

2,0

2,0

1206960400

Stahnsdorf

5,3

5,4

5,5

5,5

5,6

5,7

1206961600

Teltow

8,3

8,3

8,4

8,5

8,7

8,8

1206965600

Werder (Havel)

9,6

9,5

9,6

9,5

9,4

9,3

1207200103


10,9

11,2

11,7

12,2

12,6

12,9

1207200109

Amt Rangsdorf

5,9

5,9

6,1

6,3

6,5

6,7

1207200110

Amt Trebbin

6,1

5,8

5,8

5,7

5,7

5,7 10,7

1207200111

Amt Zossen

9,4

10,0

10,2

10,5

10,5

1207212000

Großbeeren

3,3

3,5

3,7

3,8

3,9

4,0

1207224000

Ludwigsfelde

15,8

15,0

14,9

14,8

14,8

14,7

Quelle:

Eigene Berechnungen auf Grundlage von StatLA 2005a

XI

Anhang

Tabelle. A-6:

399

Zusammensetzung der analysierten Einnahme- und Ausgabearten der kommunalen Haushaltssystematik

Aufgabeart

Gruppierungsnummer

Bezeichnung

Gesamteinnahmen

399

Summe der Einnahmen des Verwaltungs- und Vermögenshaushalts

Gesamteinnahmen – Abzug

28

Zuführung vom Vermögenshaushalt

30

Zuführung vom Verwaltungshaushalt

Gemeindesteuern

31

Entnahme aus der allg. Rücklage

169

Innere Verrechnungen

209

Zinseinnahmen aus inneren Darlehen

270

Abschreibungen

275

Verzinsung des Anlagekapitals

279

Rückstellungen

374

Einnahmen aus Krediten und inneren Darlehen vom sonst. öff. Bereich

375

Einnahmen aus Krediten und inneren Darlehen von komm. Sonderrechnungen [in NDS]

376

Einnahmen aus Krediten und inneren Darlehen von sonst. öff. Sonderrechnungen [in NDS]

377

Einnahmen aus Krediten und inneren Darlehen von priv. Unternehmen, Kreditmarkt

378

Einnahmen aus Krediten und inneren Darlehen von übrigen Bereichen

379

Aufnahme innerer Darlehen

810

Gewerbesteuerumlage (Ausgaben)

811

Gewerbesteuerumlage (Solidarbeitrag) [in NDS]

01/010


000

Grundsteuer A

001

Grundsteuer B

003

Gewerbesteuer nach Ertrag (und Kapital)

011

Sonderausgleich [in S-H] / Familienleistungsausgleich [in BRB]

012


020

Vergnügungsteuer für die Vorführung von Bildstreifen

021

Sonstige Vergnügungssteuern

022

Hundesteuer

023

Getränkesteuer

024

Grunderwerbssteuer

025

Schankerlaubnissteuer

026

Jagd- und Fischereisteuer

027

Zweitwohnungssteuer

028

Verpackungssteuer

029

Sonstige Steuern

Gemeinde810 steuern – Abzug 811

Gewerbesteuerumlage (Ausgaben) Gewerbesteuerumlage (Solidarbeitrag) [in NDS]

400 Aufgabeart Gebühren

Beiträge

Kommunalfinanzen in Suburbia Gruppierungsnummer 10

Bezeichnung

11

Benutzungsgebühren und ähnliche Entgelte

Verwaltungsgebühren

12

Zweckgebundene Abgaben

263

Fehlbelegungsabgabe

341

Beiträge

Schlüsselzuwei- 041 sungen

Schlüsselzuweisungen vom Land


360

Zuweisungen für Investitionen aus dem öffentlichen Bereich von Bund, LAF, ERP-Sondervermögen

361

Zuweisungen für Investitionen aus dem öffentlichen Bereich vom Land

Schuldenaufnahme am inländischen Kreditmarkt

374

Schuldenaufnahmen in sonstigen öffentlichen Bereich

377

Schuldenaufnahme am Kreditmarkt ohne Umschuldung

378

Schuldenaufnahme am Kreditmarkt für Umschuldung

379

Innere Darlehen

Gesamtausgaben

999

Summe der Ausgaben des Verwaltungs- und Vermögenshaushalts

Gesamtausgaben – Abzug

679

Innere Verrechnungen

680

Abschreibungen

685

Verzinsung des Anlagekapitals

689

Rückstellungen

810

Gewerbesteuerumlage (Ausgaben)

811

Gewerbesteuerumlage (Solidarbeitrag) [in NDS]

86

Zuführung zum Vermögenshaushalt

892

Abwicklung von Fehlbeträgen aus Vorjahren

893

Abwicklung von Fehlbeträgen des Vorjahres [in NDS]

894

Abwicklung von Fehlbeträgen des Vor-Vorjahres [in NDS]

90

Zuführung zum Verwaltungshaushalt

91

Zuführung zur allg. Rücklage

974

Tilgung von Krediten und Rückzahlung von inn. Darlehen vom sonst. öff. Bereich

975

Tilgung von Krediten und Rückzahlung von inn. Darlehen von komm. Sonderrechnungen [in NDS]

976

Tilgung von Krediten und Rückzahlung von inn. Darlehen von sonst. öff. Sonderrechnungen [in NDS]

977

Tilgung von Krediten und Rückzahlung von inn. Darlehen von priv. Unternehmen, Kreditmarkt

978

Tilgung von Krediten und Rückzahlung von inn. Darlehen von übrigen Bereichen

979

Rückzahlung von inneren Darlehen

992

Abwicklung von Fehlbeträgen aus Vorjahren

993

Abwicklung von Fehlbeträgen des Vorjahres [in NDS]

994

Abwicklung von Fehlbeträgen des Vor-Vorjahres [in NDS]

XI

Anhang

401

Aufgabeart

Gruppierungsnummer

Personalausgaben

40

Aufwendungen für ehrenamtliche Tätigkeit

410

Dienstbezüge und dgl. der Beamten

411

Pensionsrückstellungen

414

Dienstbezüge und dgl. der Angestellten

415

Dienstbezüge und dgl. der Arbeiter

416

Beschäftigungsentgelte und dgl.


Bezeichnung

417

Dienstbezüge und dgl. der ABM-Kräfte (Angestellte)

418

Dienstbezüge und dgl. der ABM-Kräfte (Arbeiter)

420

Versorgungsbezüge und dgl. der Beamten

421

Pensionsrückstellungen

424

Versorgungsbezüge und dgl. der Angestellten

425

Versorgungsbezüge und dgl. der Arbeiter

428

Sonstige Versorgungsbezüge

430

Beiträge zu Versorgungskassen der Beamten

434

Beiträge zu Versorgungskassen der Angestellten

435

Beiträge zu Versorgungskassen der Arbeiter

438

Beiträge zu sonstigen Versorgungskassen

440

Beiträge zur gesetzlichen Sozialversicherung für Beamte

444

Beiträge zur gesetzlichen Sozialversicherung für Angestellte

445

Beiträge zur gesetzlichen Sozialversicherung für Arbeiter

448

Sonstige Beiträge zur gesetzlichen Sozialversicherung

45

Beihilfen, Unterstützungen und dgl.

46

Personal-Nebenausgaben

50

Unterhaltung der Grundstücke und baulichen Anlagen

51

Unterhaltung des sonstigen unbeweglichen Vermögens

52

Geräte, Ausstattungs- und Ausrüstungsgegenstände, sonst. Gebrauchsgegenstände

53

Mieten und Pachten

54

Bewirtschaftung der Grundstücke, bauliche Anlagen, usw.

55

Haltung von Fahrzeugen

56

Besondere Aufwendungen für Bedienstete

638

Weitere Verwaltungs- und Betriebsausgaben

639

Schülerbeförderungskosten

64

Steuern, Versicherungen, Schadensfälle

65

Geschäftsausgaben

660

Verfügungsmittel

661

Weitere allgemeine sächliche Ausgaben

675

Erstattungen von Ausgaben des Verwaltungshaushalts an öffentliche wirtschaftliche Unternehmen

676

Erstattungen von Ausgaben des Verwaltungshaushalts an private Unternehmen

677

Erstattungen von Ausgaben des Verwaltungshaushalts an übrige Bereiche

402 Aufgabeart

Soziale Leistungen

Sachinvestitionen

Bauinvestitionen Zinsausgaben

Tilgung

Quelle:

Kommunalfinanzen in Suburbia Gruppierungsnummer

Bezeichnung

678

Erstattungen von Ausgaben des Verwaltungshaushalts an übrige Bereiche [in NDS]

717

Zuweisungen und sonst. Zuschüsse für lfd. Zwecke an übrige Bereiche

718

Zuweisungen und sonst. Zuschüsse für lfd. Zwecke an übrige Bereiche [in NDS 2002]

84

Weitere Finanzausgaben

840

Inanspruchnahme aus Bürgschaften, Gewährleistungen und ähnl. Verträgen

841

Sonstige

842

Inanspruchnahme aus Bürgschaften u.ä. [in NDS]

845

Verzinsungen von Steuernachforderungen und -erstattungen

848

Sonstige

849

Zuführungen an Rücklagen

73

Leistungen der Sozialhilfe an natürliche Personen außerhalb von Einrichtungen

74

Leistungen der Sozialhilfe an natürliche Personen in Einrichtungen

75

Leistungen an Kriegsopfer und ähnliche Anspruchsberechtigte

76

Leistungen der Jugendhilfe außerhalb von Einrichtungen

77

Leistungen der Jugendhilfe in Einrichtungen

78

Sonstige soziale Leistungen

791

Leistungen nach AsylbLG an Personen außerhalb von Einrichtungen

792

Leistungen nach AsylbLG an Personen in Einrichtungen

932

Erwerb von Grundstücken

935

Erwerb von beweglichen Sachen des Anlagevermögens

94

Baumaßnahmen

94

Baumaßnahmen

800

Bund einschl. Sondervermögen

801

Länder

802

Gemeinden/Gv.

803

Zweckverbände

804

Sonstiger öffentlicher Bereich

805

Kommunale Sonderrechnungen

806

Sonstige öffentliche Sonderrechnungen

807

Private Unternehmen

808

Kreditmarktmittel

809

Innere Darlehen und innere Kassenkredite

974

Tilgungsausgaben im sonstigen öffentlichen Bereich

975

Tilgung von Krediten an kommunalen Sonderrechnungen [in NDS]

976

Tilgung von Krediten an sonst. öffentlichen Sonderrechnungen [in NDS]

977

Tilgungsausgaben am Kreditmarkt, ordentliche Tilgung

978

Tilgung am Kreditmarkt, a.o. Tilgung, Umschuldung

Eigene Zusammenstellung auf Grundlage der kommunalen Gruppierungssystematik

XI

Anhang

Tabelle. A-7: Aufgabeart Gemeindesteuern

403

Zusammensetzung der analysierten Einnahme- und Ausgabearten der staatlichen Haushaltssystematik Gruppierungs- Bezeichnung nummer 071

Gemeindeanteil an der Lohnsteuer und veranlagten Einkommensteuer

072

Grundsteuer A

073

Grundsteuer B

075

Gewerbesteuer nach Ertrag und Kapital

076


077

Gewerbesteuerumlage (Ausgabe Stadtstaaten)

078

Gewerbesteuerausgleich (Einn.)

081

Vergnügungsteuer für die Vorführung von Bildstreifen

082

Sonstige Vergnügungssteuern

083

Hundesteuer

084

Getränke- und Speiseeissteuer

085

Grunderwerbsteuer bzw. Zuschlag zur Grunderwerbssteuer

086

Schankerlaubnissteuer

087

Jagd- und Fischereisteuer

089

Sonstige

618

Gewerbesteuerausgleich (Ausg.)

Gebühren

111

Gebühren, sonstige Entgelte

Investitionszuweisungen von übergeord. Ebene

331

Zuweisungen für Investitionen aus dem öffentlichen Bereich vom Bund

334

Zuweisungen für Investitionen aus dem öffentlichen Bereich vom LAF

335

Zuweisungen für Investitionen aus dem öffentlichen Bereich vom ERP

Personalausgaben

412

Aufwendungen für ehrenamtlich Tätige

422

Bezüge der Beamten und Richter

424

Zuführung an die Versorgungsrücklage (ab 1999)

425

Vergütungen der Angestellten

426

Löhne der Arbeiter

427

Beschäftigungsentgelte, Aufwendungen für nebenamtliche und nebenberuflich Tätige

429

Nicht aufteilbare Personalausgaben

432

Versorgungsbezüge der Beamten und Richter

434

Zuführung an die Versorgungsrücklage (ab 1999)

435

Versorgungsbezüge der Angestellten

436

Versorgungsbezüge der Arbeiter

439

Sonstige

441

Beihilfen, soweit nicht für Versorgungsempfänger und dgl.

442

Unterstützungen

443

Fürsorgeleistungen

446

Beihilfen für Versorgungsempfänger und dgl.

451

Zuschüsse zur Gemeinschaftsverpflegung und zu Gemeinschaftsveranstaltungen sowie für soziale Einrichtungen

404 Aufgabeart


Kommunalfinanzen in Suburbia Gruppierungs- Bezeichnung nummer 453

Trennungsgeld, Umzugskostenvergütungen

459

Sonstiges

511

Geschäftsbedarf

512

Bücher, Zeitschriften

513

Post- und Fernmeldegebühren, Rundfunk- und Fernsehgebühren

514

Haltung von Fahrzeugen und dgl.

515

Geräte, Ausstattungs- und Ausrüstungsgegenstände, sonstige Gebrauchsgegenstände

516

Dienst- und Schutzkleidung, persönliche Ausrüstungsgegenstände (einschl. Zuschüsse)

517

Bewirtschaftung der Grundstücke, Gebäude und Räume

518

Mieten und Pachten

519

Unterhaltung der Grundstücke und baulichen Anlagen

521

Unterhaltung des sonstigen unbeweglichen Vermögens

522

Verbrauchsmittel

523

Kunst- und wissenschaftliche Sammlungen und Bibliotheken

524

Lehr- und Lernmittel

525

Aus- und Fortbildung, Umschulung

526

Sachverständige, Gerichts- und ähnliche Kosten

527

Dienstreisen

529

Verfügungsmittel

547

Nicht aufgeteilte sächliche Verwaltungsaufgaben

671

Erstattungen an sonstige Bereiche im Inland

684

Zuschüsse für lfd. Zwecke an soziale und ähnliche Einrichtungen

Investitionen für 7 Baumaßnahmen Quelle:

Baumaßnahmen Eigene Zusammenstellung auf Grundlage der staatlichen Gruppierungssystematik, StatBA 1995, StatBA 1997 und StatBA 2000

XI

Anhang

405

Tabelle. A-8:

Zusammensetzung der analysierten Aufgabenbereiche der kommunalen Haushaltssystematik

Aufgabenbereich

Gliederungsnummer

Bezeichnung

Bau- und Wohnungswesen

60

Bauverwaltung

61

Städteplanung, Vermessung, Bauordnung

Junge Familien mit Kindern

Senioren

Förderung der Wirtschaft

62

Wohnungsbauförderung und Wohnungsfürsorge

2

Schulen

407

Verwaltung der Jugendhilfe

45

Jugendhilfe nach dem Kinder- und Jugendhilfegesetz (KJHG)

451

Jugendarbeit

452

Jugendarbeit, Erzieherischer Kinder- und Jugendschutz

453

Förderung der Erziehung in der Familie

454

Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Tagespflege

455

Hilfe zur Erziehung

456

Hilfe für junge Volljährige/Inobhutnahme/Eingliederungshilfe

457

Adoptionsvermittlung, Beistandschaft und ähnliches

458

Übrige Hilfen

46

Einrichtungen der Jugendhilfe

461

Einrichtungen der Jugendarbeit

462

Jugendwohnheime, Schülerheime, Wohnheime für Auszubildende

463

Einrichtungen der Familienförderung

464

Einrichtungen für werdende Mütter und Mütter oder Väter mit Kind(ern)

465

Tageseinrichtungen für Kinder

466

Erziehungs-, Jugend- und Familienberatungsstellen

467

Einrichtungen für Hilfe zur Erziehung und Hilfe für junge Volljährige sowie für die Inobhutnahme

468

Einrichtungen der Mitarbeiterfortbildung

406

Betreuungsstelle [in NDS]

411

Hilfe zur Pflege

431


432


438

Sozialstationen [in NDS]

439


486

Vollzug des Betreuungsgesetzes [in S-H und BRB]

75

Bestattungswesen

79

Fremdenverkehr, sonstige Förderung von Wirtschaft und Verkehr

790

Fremdenverkehr

791

Sonstige Förderung von Wirtschaft und Verkehr

792

Förderung des Nahverkehrs (ÖPNV)

793

Förderung der Schifffahrt und des Luftverkehrs

84

Unternehmen der Wirtschaftsförderung

406 Aufgabenbereich Kultur und Volksbildung

Sport, Bäder und Erholung

Quelle:

Kommunalfinanzen in Suburbia Gliederungsnummer 32

Bezeichnung Museen, Sammlungen, Ausstellungen

321

Nichtwissenschaftliche Museen, Sammlungen, Ausstellungen

323

Zoologische und botanische Gärten

33

Theater und Musikpflege

331

Theater

332

Musikpflege (ohne Musikschulen)

333

Musikschulen

34

Sonstige Kunstpflege

350

Volkshochschulen

352

Öffentliche Büchereien

355

Sonstige Volksbildung

55

Förderung des Sports

56

Eigene Sportstätten

57

Öffentliche Bäder

58

Park- und Gartenanlagen

59

Sonstige Erholungseinrichtungen

Eigene Zusammenstellung auf Grundlage der kommunalen Gliederungssystematik

Kommunalfinanzen in Suburbia: Das Beispiel der Regionen Hamburg und Berlin

Suburbia

Kommunalfinanzen

Politische Diskurse im Internet und in Zeitungen: Das Beispiel Genfood

Landschaft in der Postmoderne: Das Beispiel des Saarlandes

Suburbia Killer

Begleitforschung „Regionen Aktiv“: Synthesebericht und Handlungsempfehlungen

Das Politische Berlin: Der historische Reiseführer

Die Amerikanisierung der Wiener Suburbia?

Der Pergamon-Altar in Berlin

Der Henker Vom Hamburg Dungeon

Kooperative Umweltpolitik und nachhaltige Innovationen: Das Beispiel der chemischen Industrie (Nachhaltigkeit und Innovation) (German Edition)

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Kalt erwischt in Hamburg

Suburbia Killer

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Der Imperator und das Ungeheuer

Das Madchen und der Nakk

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Das Mädchen und der Zauberer

Der Loower und das Auge

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Der Minister und das Mädchen

Der Hüter und das Kind

Das Kind und der Pflanzenvater

Der Okrivar und das Schicksal

Das Madchen und der Nakk

Das Schwert und der Dolch

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Das Mädchen und der Zauberer

Kommunalfinanzen in Suburbia: Das Beispiel der Regionen Hamburg und Berlin

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