Elektronische Partizipation: Digitale Moglichkeiten – Erklarungsfaktoren – Instrumente

Frank Kuhn Elektronische Partizipation

Forschung Politik

Frank Kuhn

Elektronische Partizipation Digitale Möglichkeiten – Erklärungsfaktoren – Instrumente

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.. 1. Auflage August 2006 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2006 Lektorat: Monika Mülhausen Der VS Verlag für Sozialwissenschaften ist ein Unternehmen von Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: Krips b.v., Meppel Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN-10 3-531-15048-0 ISBN-13 978-3-531-15048-2

5

Inhalt

Meinen Eltern, die mir alles erst möglich machten.

Inhalt

7

Inhalt

Verzeichnis der Tabellen ..................................................................................... 13 Verzeichnis der Abbildungen .............................................................................. 15 Verzeichnis der Abkürzungen ............................................................................. 17 Vorwort................................................................................................................ 19 Zusammenfassung ............................................................................................... 21 Abstract................................................................................................................ 23 Einleitung............................................................................................................ 25 1

Fragestellungen ..................................................................................... 25

2

Politische Partizipation ......................................................................... 26

3

E-Partizipation ...................................................................................... 30

4

Integration von politischer Partizipation und E-Partizipation .............. 32

5

Angebotsseite der E-Partizipation ........................................................ 35

6

Politische Eliten und E-Partizipation.................................................... 38

7

Kommunale E-Partizipation in Baden-Württemberg ........................... 40

8 8.1 8.2

Aufbau der Arbeit ................................................................................. 40 Forschungsstand.................................................................................... 41 Empirie.................................................................................................. 43

Erster Teil: Der Forschungsstand.................................................................... 47 1 1.1 1.1.1 1.1.2

Konventionelle E-Partizipation............................................................. 50 Internetwahlen....................................................................................... 51 Definition und Abgrenzung .................................................................. 51 Vorteile und Perspektiven..................................................................... 52

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Inhalt

1.1.3 1.1.3.1 1.1.3.2 1.1.3.3 1.1.4 1.1.4.1 1.1.4.2 1.1.5 1.2 1.2.1 1.2.2 1.2.3 1.2.3.1 1.2.3.2 1.2.3.3 1.2.3.4 1.2.4 1.2

Schwierigkeiten und Problemlagen ...................................................... 53 Verfassungsrechtliche Probleme........................................................... 54 Sicherheit und Technik ......................................................................... 55 Demokratietheoretische Aspekte .......................................................... 58 Internetwahl-Projekte............................................................................ 61 Internetwahl-Projekte national.............................................................. 61 Internetwahlprojekte international........................................................ 62 Zusammenfassung der Ergebnisse........................................................ 67 E-Partizipation in Parteien .................................................................... 69 Definition und Abgrenzung .................................................................. 70 E-Partizipation in Parteien national ...................................................... 70 E-Partizipation in Parteien international............................................... 72 Dänemark .............................................................................................. 72 Großbritannien ...................................................................................... 73 Niederlande ........................................................................................... 73 Internationaler Vergleich ...................................................................... 74 Zusammenfassung der Ergebnisse........................................................ 74 Zusammenfassung der Ergebnisse – konventionelle E-Partizipation... 76

2 2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.1.4 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.3

Unkonventionelle E-Partizipation......................................................... 77 Gruppenarbeit im Internet..................................................................... 78 Definition und Abgrenzung .................................................................. 78 Gruppenarbeit per Internet national...................................................... 79 Gruppenarbeit per Internet international............................................... 80 Zusammenfassung der Ergebnisse........................................................ 81 Protestbewegung im Internet ................................................................ 82 Definition und Abgrenzung .................................................................. 82 Politischer Protest national ................................................................... 82 Politischer Protest international ............................................................ 84 Zusammenfassung der Ergebnisse........................................................ 85 Zusammenfassung der Ergebnisse – unkonventionelle E-Partizipation ...................................................................................... 86

3

Fazit zu konventioneller und unkonventioneller E-Partizipation ......... 86

4

Kommunale E-Partizipation ................................................................. 88

Inhalt

9

4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.2.5 4.2.6 4.2.7 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.4 4.5

Definition und Abgrenzung .................................................................. 88 Nationale Ebene .................................................................................... 88 Region Stuttgart .................................................................................... 89 Deutsche Städte über 50.000 Einwohner.............................................. 91 Deutsche Städte über 100.000 Einwohner............................................ 93 Media@Komm - Teil 1......................................................................... 96 Media@Komm – Teil 2 ........................................................................ 98 Fallstudie Osnabrück .......................................................................... 101 Deutsche Städte über 200.000 Einwohner.......................................... 103 Internationale Ebene ........................................................................... 105 Kalifornische Kommunen................................................................... 105 Seattle und Santa Monica ................................................................... 107 Seattle, Hamburg und Lewisham........................................................ 110 Zusammenfassung der Ergebnisse...................................................... 112 Konsequenzen für die eigene Arbeit................................................... 115

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten im Rahmen von kommunalen Websites in Baden-Württemberg und potentieller Einflussfaktoren ......................... 121 1 1.1 1.2 1.3

Forschungsdesign................................................................................ 121 Forschungsfeld.................................................................................... 121 Auswahl der Fälle ............................................................................... 122 Repräsentativität der Fälle .................................................................. 125

2 2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.1.4 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 2.2.6

Digitale Partizipationsmöglichkeiten.................................................. 126 Messung digitaler Partizipationsmöglichkeiten.................................. 126 Information über das lokale politische System................................... 130 Kommunikation im lokalen politischen System................................. 132 Benutzerfreundlichkeit kommunaler Websites................................... 133 Zeitraum, Dauer und Grenzen der Online-Inhaltsanalyse .................. 134 Ergebnisse ........................................................................................... 135 Information über das lokale politische System................................... 136 Kommunikation im lokalen politischen System................................. 142 Information vs. Kommunikation......................................................... 150 E-Partizipationsmöglichkeiten............................................................ 153 Benutzerfreundlichkeit kommunaler Websites................................... 156 Zusammenfassung der Ergebnisse...................................................... 159

10

Inhalt

3 3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.5 3.2.6 3.2.7 3.2.8 3.2.9 3.2.10

Einstellungen kommunaler Führungskräfte........................................ 160 Messung der Einstellungen ................................................................. 162 Zielgruppe der Befragung ................................................................... 162 Auswahl des Befragungstyps.............................................................. 163 Online-Befragungssystem................................................................... 164 Befragungsdesign................................................................................ 164 Ergebnisse ........................................................................................... 166 Rücklauf .............................................................................................. 166 Datenstruktur....................................................................................... 169 Analysestrategie.................................................................................. 174 Internetaffinität ................................................................................... 175 Elektronische Bürgerbeteiligung ........................................................ 176 Etablierte Formen der Bürgerbeteiligung ........................................... 180 Medienkompetenz/nutzung................................................................. 185 Inhaltliche Prioritäten der Entscheider ............................................... 187 Internetwissen ..................................................................................... 190 Zusammenfassung der Ergebnisse...................................................... 191

4

Determinanten der Einstellungen zu E-Partizipation ......................... 193

5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7

Andere potentielle Einflussfaktoren ................................................... 199 Finanzausgaben................................................................................... 200 Internetzugang der Verwaltung .......................................................... 201 Internetkompetenz der Verwaltungsmitarbeiter ................................. 203 Strategie .............................................................................................. 205 Bearbeitungsrichtlinien für Internetkommunikation .......................... 206 Projektteilnahme ................................................................................. 207 Zusammenfassung der Ergebnisse...................................................... 208

6

Einfluss von Einstellungen und anderen Einflussfaktoren auf die Ausgestaltung digitaler Partizipationsinstrumente ............................. 209 Einstellungen der kommunalen Räte .................................................. 210 Einstellungen der Verwaltungsspitzen................................................ 211 Einstellungen kommunaler Führungskräfte und die Ausgestaltung digitaler Beteiligungsangebote – eine Zwischenbilanz ...................... 212 Andere potentielle Einflussfaktoren ................................................... 213 Erklärung der Ausgestaltung kommunaler E-Partizipationsangebote .................................................................... 216

6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

Inhalt

11

Dritter Teil: Zusammenfassung und Diskussion .......................................... 219 1

Zusammenfassung der Ergebnisse und Einordnung in den Forschungsstand.................................................................................. 219

2

Empfehlungen für künftige E-Partizipationsforschung ...................... 222

3

Ausblick .............................................................................................. 225

Literatur ........................................................................................................... 229 Anhang.............................................................................................................. 239

Verzeichnis der Tabellen

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Verzeichnis der Tabellen

Tabelle 1: Tabelle 2: Tabelle 3: Tabelle 4: Tabelle 5: Tabelle 6: Tabelle 7: Tabelle 8: Tabelle 9: Tabelle 10: Tabelle 11: Tabelle 12: Tabelle 13: Tabelle 14: Tabelle 15: Tabelle 16: Tabelle 17: Tabelle 18: Tabelle 19: Tabelle 20: Tabelle 21:

Empirische Arbeiten zur E-Partizipation nach Hauptthemenbereichen............................................................ 50 Risikomatrix bei Online-Wahlen............................................. 57 Internetspezifische Kommunikations- und Vernetzungsmöglichkeiten auf kommunalen Websites in Kalifornien ........................................................................ 106 Stichprobe der Untersuchung ................................................ 124 Digitale Information über das lokale politische System nach Kategorien..................................................................... 137 Digitale Information über das lokale politische System nach Kommunen ................................................................... 140 Spitzengruppe in der Dimension digitale Information über das lokale politische System ......................................... 141 Digitale Kommunikation im lokalen politischen System nach Kategorien..................................................................... 144 Digitale Kommunikation im lokalen politischen System nach Kommunen ................................................................... 147 Spitzengruppe in der Dimension digitale Kommunikation im lokalen politischen System .............................................. 149 E-Partizipationsmöglichkeiten der Kommunen .................... 154 Spitzengruppe E-Partizipationsmöglichkeiten ...................... 156 Benutzerfreundlichkeit auf kommunalen Websites .............. 158 Spitzengruppe der benutzerfreundlichsten Websites ............ 158 Vergleich der Spitzengruppen nach inhaltsanalytischen Dimensionen.......................................................................... 159 Teilnehmer und Rücklauf der Befragung .............................. 167 Rücklauf nach Funktionen in der Kommune ........................ 168 Faktorenanalyse – Mustermatrix Einstellungen .................... 170 Faktorenanalyse – Mustermatrix Prioritäten der kommunalen Elite ................................................................. 171 Internetaffinität kommunaler Führungskräfte (Angaben in %) ..................................................................... 175 Einstellungen kommunaler Führungskräfte zu digitalen Formen der Bürgerbeteiligung (Angaben in %) ................... 176

14 Tabelle 22: Tabelle 23: Tabelle 24: Tabelle 25: Tabelle 26: Tabelle 27: Tabelle 28: Tabelle 29: Tabelle 30: Tabelle 31: Tabelle 32: Tabelle 33: Tabelle 34: Tabelle 35: Tabelle 36: Tabelle 37: Tabelle 38: Tabelle 39: Tabelle 40: Tabelle 41: Tabelle 42:

Verzeichnis der Tabellen

Einstellungen kommunaler Führungskräfte zu digitalen Formen der Bürgerbeteiligung nach Kommunen.................. 179 Einstellungen kommunaler Führungskräfte zu etablierten Formen der Bürgerbeteiligung (Angaben in %) ................... 181 Einstellungen kommunaler Führungskräfte zu etablierten Formen der Bürgerbeteiligung nach Kommunen.................. 184 Medienkompetenz/nutzung kommunaler Führungskräfte (Angaben in %) ..................................................................... 185 Medienkompetenz/nutzung kommunaler Führungskräfte nach Kommunen ................................................................... 186 Prioritäten kommunaler Führungskräfte bei Internetinhalten (Angaben in %)........................................... 188 Gruppierte Prioritäten kommunaler Führungskräfte bei Internetinhalten (Angaben in %)........................................... 189 Internetwissen kommunaler Führungskräfte (Angaben in %) ..................................................................... 191 Mittelwert-Indizes der Einstellungen kommunaler Entscheider ............................................................................ 192 Zusammenhänge zwischen Erklärungsvariablen und Einstellungen zu E-Partizipation........................................... 195 Einflüsse auf die Einstellungen kommunaler Räte zu E-Partizipation....................................................................... 196 Einflüsse auf die Einstellungen kommunaler Verwaltungsspitzen zu E-Partizipation ................................. 198 Kommunale Finanzinvestitionen für das Internetangebot..... 200 Verfügbarkeit von E-Mail- und WWW-Zugängen in der Verwaltung ............................................................................ 202 Medienkompetenz der Verwaltungsmitarbeiter .................... 204 Schriftliches Internetkonzept................................................. 205 Schriftliche Bearbeitungsrichtlinien...................................... 206 Teilnahme an einem Projekt zum Thema Kommune und Internet .................................................................................. 207 Einfluss von Einstellungen kommunaler Verwaltungsspitzen auf das E-Partizipationsangebot ........... 211 Zusammenhänge zwischen potentiellen Einflussfaktoren und dem E-Partizipationsangebot ......................................... 214 Einfluss von Einstellungen kommunaler Verwaltungsspitzen und weiteren Erklärungsfaktoren auf das E-Partizipationsangebot............................................ 216

Verzeichnis der Tabellen

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Verzeichnis der Abbildungen

Abbildung 1: Abbildung 2: Abbildung 3: Abbildung 4: Abbildung 5: Abbildung 6: Abbildung 7: Abbildung 8: Abbildung 9: Abbildung 10:

Erklärungsmodell internetvermittelter, politischer Bürgerbeteiligung.................................................................... 33 Einflussfaktoren auf die Angebotsseite der E-Partizipation.... 38 Die zentrale Rolle der politischen Führung............................. 39 Relevante Variablen und die Methoden der Erhebung ........... 44 Erweitertes Modell zur Erklärung kommunaler E-Partizipationsangebote....................................................... 119 Dimensionen und Kategorien der Inhaltsanalyse .................. 129 Ausgestaltung digitaler Informations- und Kommunikationsmöglichkeiten im lokalen politischen System in den getesteten Kommunen ................................... 151 Durch Faktorenanalyse modifiziertes Erklärungsmodell ...... 173 Weiter modifiziertes Erklärungsmodell ................................ 215 Modell zur Erklärung von Ausgestaltungsunterschieden bei kommunalen Bürgerbeteiligungsangeboten.................... 217

Verzeichnis der Tabellen

Verzeichnis der Abkürzungen

CMS = Content Management System DIFU = Deutsches Institut für Urbanistik IuK = Informations- und Kommunikationstechnologien NPM = New Public Management NGO = Non-Governmental Organization OPST = Online Panel Site Tool

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Zusammenfassung

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Vorwort

Die vorliegende Arbeit wurde im Wintersemester 2005/2006 von der Fakultät für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften der Universität Stuttgart als Dissertation angenommen. Zunächst möchte ich meinen Eltern danken – ohne sie wäre diese Dissertation nicht zu Stande gekommen! Als Erstbetreuer begleitete die Arbeit Prof. Dr. Oscar Gabriel von Beginn an, wofür ich ihm besonders danken möchte. Weiterhin bedanke ich mich bei Prof. Dr. Frank Brettschneider, der nicht nur die Funktion des Zweitberichters übernahm, sondern auch die Zeit fand, Teilstücke der Arbeit stets aufmunternd und konstruktiv zu kommentieren. Neben meinen akademischen Lehrern möchte ich außerdem die Unterstützung des Internationalen Zentrums für Kultur- und Technikforschung (IZKT) dankend erwähnen, welches mich mit einem durch die DaimlerChrysler AG geförderten Stipendium unterstützt hat. Für die Inspiration zu dieser Arbeit und die Ermutigung zu deren Umsetzung danke ich Dr. Thomas Biebricher von der University of Florida und Werner Schweizer. Für die Hilfe und Beratung bei jeweils verschiedenen Einzelaspekten der Arbeit bedanke ich mich bei Harald Burkhart vom Gemeindetag BadenWürttemberg, Franz Schöner von emax24, Dieter Albert von der Internetagentur Points Stuttgart, Peter Hofelich von der IBM Deutschland, Prof. Dr. Henk Dekker von der Universität Leiden, Dr. Marcel Boogers von der Universität Tilburg und Dr. Juliet A. Musso von der School of Policy, Planning, and Development der University of Southern California. Entscheidenden Anteil an der Fertigstellung dieser Arbeit hat Kathrin Silber, die meine Idee zur Doktorarbeit fast von Anfang an kannte, bei der Weiterentwicklung half und mich bei der Überwindung fachlicher und anderer Hürden stets unterstützt hat. Weiterhin danke ich Margarete Jozefiak, Alexandra Moessner, Dr. Melanie Walter-Rogg, Dr. Angelika Vetter, Bettina Oeding und Ingrid Schulz aus der Abteilung Politische Systeme und Politische Soziologie des Instituts für Sozialwissenschaften der Universität Stuttgart. Schließlich gilt mein besonderer Dank Sandra Moser, die mir in der Endphase des Projekts sehr geholfen hat. Alle oben genannten Personen haben zum Gelingen meines Forschungsvorhabens beigetragen, dessen Befunde nachfolgend präsentiert werden. Frank Kuhn

Zusammenfassung

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Zusammenfassung

Welche Faktoren beeinflussen die Quantität und Qualität von elektronischen Bürgerbeteiligungsmöglichkeiten im Rahmen kommunaler Websites in BadenWürttemberg? Inwiefern wirken sich Einstellungen der kommunalen Entscheidungsträger aus? Wodurch werden deren Einstellungen zu E-Partizipation beeinflusst? Welchen Einfluss haben andere Aspekte wie beispielsweise Strategie oder Kommunengröße auf das digitale Angebot? Das sind die zentralen Forschungsfragen dieser Studie. Um diese Fragen zu beantworten, erfolgt zunächst die Definition des Begriffs E-Partizipation und dessen Integration in den Kontext bisheriger sozialwissenschaftlicher Partizipationsforschung. Aus diesem Zusammenhang ist auch das grundlegende theoretische Modell der vorliegenden Arbeit entnommen, welches das Zustandekommen von politischer Partizipation einerseits durch die Ausgestaltung der Nachfrage nach politischer Teilhabe durch den Bürger, andererseits durch die Qualität des vom politischen System bereit gestellten Beteiligungsangebots zu erklären versucht. Das Angebot-Nachfrage-Modell schließt dabei Erklärungsfaktoren für die Ausgestaltung beider Seiten ein. Dieses theoretische- Konzept wird um e-spezifische Einflussfaktoren auf beiden Seiten erweitert und dadurch für die Analyse von E-Partizipation adaptiert. Im Anschluss wird die Notwendigkeit zur Fokussierung der Studie auf die Angebotsseite durch Forschungsdefizite und das frühe Entwicklungsstadium digitaler Beteiligungsangebote begründet. Weiterhin wird die wichtige Rolle politischer Eliten bei der Umsetzung technischer Innovationen erläutert. Ein besonderer Schwerpunkt der vorliegenden Arbeit liegt daher auf der Messung und Analyse von Einstellungen politischer Entscheidungsträger hinsichtlich digitaler Partizipationsmöglichkeiten für die Bevölkerung. Die kommunale Ebene wird im Rahmen der politikwissenschaftlichen Diskussion häufig als „Trainingsfeld der Demokratie“ bezeichnet. Bürger können hier Erfahrungen mit politischer Beteiligung machen, die ihnen u.a. politisches Selbstvertrauen vermitteln und sie damit für die Auseinandersetzung mit der nationalen Politikebene rüsten. Davon wird abgeleitet, dass deshalb gerade die kommunale Ebene dazu geeignet sein dürfte, die Implementierung neuer Innovationen an der Schnittselle von Politik und Technik empirisch zu untersuchen. Als Grundgesamtheit der Analyse wird Baden-Württemberg ausgewählt, um institutionelle Arrangements konstant zu halten und damit die Einflusswirkung der verbleibenden Erklärungsfaktoren im Modell isoliert untersuchen zu können.

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Zusammenfassung

Die vorliegende Arbeit besteht aus drei Teilen: einem theoretischen Teil, einem empirischen Teil sowie einem dritten Teil, der die Ergebnisse zusammenfasst und in den Stand der E-Partizipationsforschung einordnet. Im theoretischen Teil erfolgt die systematische Darstellung des Forschungsstands zu EPartizipation, welche in der bisherigen Forschungsliteratur fehlt. Im empirischen Teil der Arbeit werden 38 kommunale Websites in Baden-Württemberg durch eine Online-Inhaltsanalyse untersucht und die Einstellungen der jeweiligen Gemeinderatsmitglieder und Verwaltungsspitzen durch eine schriftliche Befragung erhoben. Die Datenerhebung fand zwischen dem 01.10. und 16.11.2004 statt. Durch die statistische Datenanalyse konnten folgende zentrale Ergebnisse ermittelt werden: Nur die Einstellungen der kommunalen Verwaltungsspitzen zu EPartizipation beeinflussen die Ausgestaltung digitaler Partizipationsmöglichkeiten. Diese und das Vorhandensein bzw. Fehlen einer schriftlich fixierten Strategie, welche übergeordnete Ziele bei der Entwicklung des digitalen Angebots festlegt, erklären die unterschiedliche Ausgestaltung des E-Partizipationsangebots zu 36%. Daraus folgt, dass die wichtigsten Akteure für die Ausgestaltung digitaler Partizipationsmöglichkeiten in den untersuchten Kommunen aus der Verwaltung kommen. Die Einstellungen des kommunalen Rats haben keine Bedeutung für die Qualität der E-Partizipationsangebote. Beeinflusst werden die Einstellungen zu E-Partizipation sowohl bei Räten als auch bei der Verwaltung von deren Mediennutzung und ihren Einstellungen zu etablierten Formen politischer Partizipation. Außerdem hat bei Räten das Internetwissen und bei der Verwaltung die Ausgestaltung des Internetangebots einen Einfluss auf die zentrale Einstellungsdimension. Die Kommunengröße beeinflusst das kommunale EPartizipationsangebot nicht. So gibt es in der Stichprobe große und kleine Kommunen, die gute Beteiligungsmöglichkeiten im Netz bieten. Der Prädiktor Internet-Strategie leistet mit 27% die größte eigenständige Varianzaufklärung hinsichtlich kommunaler E-Partizipationsstrukturen. Daher muss dieser Aspekt bei der Weiterentwicklung von E-Partizipationsangeboten neben den Einstellungen der Verwaltung zu E-Partizipation berücksichtigt werden. Weiterhin liegen bei den geprüften Angeboten große qualitative Unterschiede vor. Durchschnittlich bieten die untersuchten kommunalen Websites nur knapp die Hälfte der im Idealmodell entworfenen Partizipationsmöglichkeiten. Dabei halten diese mehr Informations- als Kommunikationsmöglichkeiten vor. Im dritten Teil werden die wesentlichen Befunde diskutiert und in den Stand der E-Partizipationsforschung eingeordnet.

Abstract

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Abstract

Which factors influence the quantity and quality of e-participation tools on municipal websites in Baden-Württemberg? Do political attitudes of the local elite have an impact? Which determinants explain their attitudes towards e-participation? Do other aspects like strategy or the size of the municipality matter? These are the main research questions, which are dealt with in this study. In order to answer these questions, the term e-participation is defined and integrated into the framework of existing political participation research. The underlying theoretical concept for this book is also derived from that context. According to the participation model of supply and demand, political participation can be explained by the demand for e-participation introduced by the citizen, as well as by the supply of e-participation opportunities presented by the political system. The model of supply and demand also includes explanatory factors that are supposed to account for the degree of both aspects. For the analysis of e-participation, this theoretical concept is enhanced by e-specific factors such as media use or access. Subsequently, it is argued that due to the early stage of e-participation development and substantial research deficits, it makes sense to focus empirical analysis on the supply side of e-participation. Moreover, the vital role of political elites with respect to the implementation of innovation is illustrated. Thus, in this study a specific emphasis is put on the measurement and analysis of political attitudes that refer to the digital participation of the citizen. In political science, the local level is often described as a „training field“ of democracy suggesting that citizens can gain experience within the local political system and therefore develop political self-confidence which might help them getting involved on other political levels. Hence, the local level seems adequate to study the implementation of e-participation. The empirical analysis is limited to the federal state of BadenWürttemberg, Germany. This limitation was decided upon to isolate the most relevant explanatory factors for this study by ruling out diverging institutional arrangements. This study is comprised of three major parts: a theoretical part, an empirical part and a discussion part where all major results are summarized and discussed. In the theoretical part, existing e-participation research literature is presented systematically which has not been achieved in prior studies. Examining empirical research on e-participation helps to gain more solid insights on the state of the art with respect to content and methodology, which are subsequently used to refine the research design, laid out in the beginning of this study. In the empirical

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Abstract

part, content analysis is used to scrutinize 38 municipal websites in BadenWürttemberg. In addition, a standardized online survey is employed to measure the political attitudes of local council members and administration leaders. Data collection took place from October 10 to November 11 in 2004. Data analysis led to the following major results: Only the attitudes of the local administration leaders towards e-participation have an impact on the quality of digital participation opportunities. Those attitudes and the existence (or lack) of a strategy paper, outlining major goals with respect to web development explain 36% of the diversity among e-participation instruments in the examined communities. Hence, one can derive that administrative leaders are the key actors when it comes to e-participation opportunities. The attitudes of local council members do not have an impact on e-participation structures. Moreover, the attitudes towards e-participation of council members and administrators alike depend on their media use and their attitudes towards common forms of political participation. In addition, council members’ e-participation attitudes are also influenced by their internet knowledge. With the administration leaders, it is the state of the local e-participation tools that also influence their e-participation attitudes. Another result of the macro analysis was that community size does not account for variance among e-participation opportunities. In the sample, there were large and small municipalities that had advanced e-participation tools in place. Existence of an overarching e-government strategy was the most powerful predictor explaining 27% of the variance among e-participation tools. Thus, attitudes of the administration on e-participation and strategy have to be taken into consideration when developing e-participation opportunities for the citizen. Furthermore, the municipal websites tested, differed immensely with respect to quality. On the average, local websites hosted only about one half of the eparticipation elements asked for in the content analysis scheme. Besides, information opportunities are more advanced than communication options. Throughout the third part, all the major findings are summarized and integrated into the state of the art. Finally, suggestions for future e-participation research are introduced.

1 Fragestellungen

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Einleitung 1

Fragestellungen

"Immer mehr Deutsche zweifeln an der Demokratie", so lautet das zentrale Ergebnis einer umfassenden Wertestudie in der Bundesrepublik Deutschland aus dem Jahr 2005 (vgl. Spiegel online 2005). Dabei ist dieses Ergebnis keine Überraschung, denn in der Vergangenheit wurde periodisch aufbrechendes Misstrauen der Bürger gegenüber politischen Institutionen und Akteuren in einer ganzen Reihe von repräsentativen Umfragen gemessen (vgl. Gabriel 2002: 123). Aus politikwissenschaftlicher Perspektive lässt sich daraus die Annahme ableiten, dass zumindest Teile der Bevölkerung weiter reichende Beteiligungsmöglichkeiten für notwendig halten (vgl. u.a. Maier 2000). Es besteht die begründete Hoffnung, dass die stärkere Einbindung der Bürger besonders auf kommunaler Ebene, deren Akzeptanz von gewählten Vertretern und politischen Institutionen erhöht. Dies könnte durch die qualitative Verbesserung bestehender Partizipationsmöglichkeiten und auch der Etablierung neuer Informations- und Kommunikationskanäle zum politischen System erreicht werden. Für diesen Zweck erscheinen das World Wide Web (WWW) und der EMail-Dienst geradezu prädestiniert. Große Hoffnungen wurden mit der partizipatorischen Nutzung der neuen Medien verknüpft und die möglichen Konsequenzen gleichermaßen intensiv wie spekulativ diskutiert. Besonders zu Beginn der Interneteuphorie beschäftigten sich nur wenige Beiträge auf empirischer Basis mit dem Thema E-Partizipation. Bestehende politikwissenschaftliche Konzepte wurden dabei weitgehend vernachlässigt und der besonderen Relevanz digitaler Partizipationsangebote wurde nur wenig Beachtung geschenkt. Die vorliegende Arbeit setzt an diesem Punkt an. Ihr Ziel ist es, die Angebotstruktur digitaler Partizipationsmöglichkeiten auf der kommunalen Ebene zu beschreiben und zu erklären. Dabei werden im Einzelnen folgende Fragen beantwortet: 1. 2. 3. 4. 5.

Wie ist die E-Partizipation im Kontext bereits institutionalisierter Formen politischer Beteiligung zu integrieren? Welche Instrumente zur elektronischen Beteiligung des Bürgers stehen im Rahmen kommunaler Websites bereits zur Verfügung? Welche Rolle spielen die Einstellungen politischer Eliten beim Zustandekommen internetvermittelter, politischer Partizipation? Wodurch werden deren Einstellungen zu E-Partizipation beeinflusst? Welche kommunalen Führungskräfte sind für das E-Partizipationsangebot am wichtigsten?

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Einleitung

Um die Ziele der vorliegenden Arbeit zu erreichen, wurde eine Online-Befragung von 1409 kommunalen Führungskräften aus 38 baden-württembergischen Kommunen durchgeführt. Komplementär wurden die entsprechenden kommunalen Websites mittels einer Online-Inhaltsanalyse analysiert. Das zentrale Erkenntnisinteresse liegt beim Zusammenhang zwischen den Einstellungen von kommunalen Eliten und der faktischen Ausgestaltung von E-Partizipation im Rahmen kommunaler Websites. Nicht von Bedeutung sind hier Schlagworte, wie E-Services oder E-Administration, welche die Nutzung von internetbasierten Technologien zur Effektivierung von Verwaltungsdienstleistungen bezeichnen (vgl. dazu meist unter dem Begriff E-Government u.v.a. Scheer/Kruppke/Heib 2003, Hill 2002, Mehlich 2002, Gisler/Spahni 2001). Zunächst ist die Relevanz politischer Bürgerbeteiligung zu begründen. 2

Politische Partizipation

Die Integration von E-Partizipation in den Gesamtkontext der politikwissenschaftlichen Partizipationsforschung ist eines der zentralen Ziele dieser Studie. Um dieses zu erreichen, muss zunächst das grundlegende Verständnis politischer Partizipation präzisiert werden. Man versteht darunter alle freiwilligen Aktivitäten von Privatpersonen mit dem Ziel, politische Sach- und Personalentscheidungen auf verschiedenen Ebenen des politischen Systems zu beeinflussen oder unmittelbar an derartigen Entscheidungen mitzuwirken (vgl. Barnes/Kaase et al. 1979: 42, Westle 1994: 160, auch Gabriel/Mößner 2002: 215). Ausgehend von dieser Definition ist die politische Teilhabe des Bürgers von anderen Arten der Beteiligung abzugrenzen (vgl. Gabriel 2002: 125). So weist die soziale Partizipation, wie beispielsweise die Mitgliedschaft im Sportverein, keine Politikorientierung auf. Andere politische Kommunikations- und Unterstützungshandlungen, wie etwa die Lektüre politischer Magazine, werden nicht mit der Absicht betrieben, Einfluss auf politische Entscheidungen zu nehmen. Letztlich unterscheidet sich das Handeln professioneller Politiker durch die fehlende Freiwilligkeit von der politischen Partizipation des Bürgers. In westlichen repräsentativen Demokratien stehen dem Bürger heute vielfältige Beteiligungsformen zur Verfügung. Insbesondere während der so genannten „partizipatorischen Revolution“ (vgl. Dalton 2002, Inglehart 1997) in den 1960er und 70er Jahren entwickelten sich neue Formen der politischen Beteiligung, wie beispielsweise die Mitarbeit in Bürgerinitiativen oder die Teilnahme an Protestkundgebungen. Aktivitäten politischer Beteiligung lassen sich nach verschiedenen Aspekten kategorisieren (vgl. Kaase 1992: 147ff, West-Le 1994: 141ff): Erstens werden verfasste Beteiligungshandlungen, wie beispielsweise die Möglich-

2 Politische Partizipation

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keit zur Teilnahme an Wahlen von Arten der politischen Partizipation unterschieden, die nicht gesetzlich vorbestimmt sind, wie beispielsweise die Mitarbeit in Bürgerinitiativen. Zweitens werden legale Beteiligungsformen, wie friedlicher Protest im Rahmen einer angemeldeten Demonstration von gesetzwidrigen Akten der politischen Partizipation, wie beispielsweise einer Hausbesetzung unterschieden. Als drittes Unterscheidungsmerkmal wird häufig die Legitimität politischer Teilhabe herangezogen, welche auf die Bewertung der Rechtmäßigkeit verschiedener Beteiligungsformen durch die Bevölkerung abstellt. Unabhängig von unterschiedlichen Arten der Einteilung politischer Partizipation, gibt es in der demokratietheoretischen Diskussion ein großes Maß an Übereinstimmung darüber, dass die politische Beteiligung der Bevölkerung eines der wesentlichen Merkmale demokratischer Ordnungsform darstellt (vgl. Dahl 1971: 5, Fuchs 1989: 156). Das demokratische Prinzip der Volkssouveränität, also der Herrschaft durch das Volk, legt eine solche Bewertung der politischen Bürgerbeteiligung nahe. Daher ist die Partizipation der Bürger an der Ausübung der Staatsgewalt in Deutschland auch im Grundgesetz (vgl. GG Art 20 Abs. 2) verankert. Uneinigkeit besteht jedoch darüber, wie stark die Bürger sich am politischen Prozess beteiligen sollten. Die Vertreter einer realistischen bzw. elitistischen Demokratietheorie sehen die informierte Partizipation von politisch kompetenten Eliten als ideal für die Stabilität und Effektivität von repräsentativen Demokratien (vgl. Dye/Ziegler 1970, Huntington 1981). Wichtige Argumente hierfür sind eine angebliche Überforderung des politischen Systems durch zu viel Partizipation und vor allem die schwache politische Kompetenz der Bürger, die in ersten empirischen Studien der 1950er und 60er Jahre ermittelt wurde (vgl. Berelson/Lazarsfeld/McPhee 1954, Campell et al. 1960, Almond/Verba 1965). Im Gegensatz dazu halten Befürworter einer partizipativen Demokratietheorie eine ausgeprägte Orientierung aller Bürger an demokratischen Idealen wie Pluralismus oder Meinungsfreiheit und die politische Involvierung für notwendig, da die Bevölkerung andernfalls durch rücksichtslose Eliten korrumpiert werden könnte (vgl. Barber 2001: 261ff, zusammenfassend Dalton 2002: 14ff). Es handelt sich hier also um eine normative Diskussion, welche für die empirische Forschung nutzbar gemacht werden kann, indem man beispielsweise die Annahmen über Funktionen politischer Partizipation, wie beispielsweise den politischen Kompetenzerwerb, empirisch überprüft. In der vorliegenden Arbeit sollen die digitalen Angebotsstrukturen zur politischen Beteiligung im Rahmen kommunaler Websites und deren Erklärungsfaktoren empirisch untersucht werden. Implizit wird dabei angenommen, dass eine große Auswahl von qualitativ guten Beteiligungsinstrumenten im Netz wünschenswert ist, da diese die Bedingungen für eine umfangreichere und qualitativ

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Einleitung

bessere Bürgerbeteiligung im Internet schafft. D.h. der empirische Test erfolgt vor dem Hintergrund der partizipativen Demokratietheorie. An dieser Stelle ließe sich allerdings einwenden, dass die normative Grundlage der Analyse nicht den realen Gegebenheiten entspricht. So ist seit langem durch empirische Studien gesichert, dass – abgesehen von der Teilnahme an politischen Wahlen – lediglich eine Minderheit der Bevölkerung in westlichen Demokratien politisch partizipiert (vgl. etwa Barnes/Kaase et al. 1979, Jennings/ Van Deth et al. 1990, Parry/Moyser/Day 1992, Verba/Schlozman/Brady 1995). Rückt man einmal die Kontrollfunktion politischer Partizipation in den Fokus, so üben daher nur einige wenige Aktivisten die Kontrolle über die Regierenden aus. Dennoch sind westliche Demokratien funktionsfähig. Daraus lässt sich ableiten, dass für das Weiterbestehen der Demokratie offensichtlich ein Mehr bzw. eine qualitative Verbesserung nicht nötig ist. Dies wiederum wirft die Frage auf, ob das beschriebene Forschungsproblem überhaupt relevant ist? Demokratie kann offenkundig auch mit wenig Bürgerbeteiligung bestehen... Genau hier liegt der zentrale Einwand gegen die beschriebene Position. Sicherlich kann die Demokratie mit geringem Beteiligungsumfang funktionieren. Erstens muss das aber nicht so sein und zweitens, stellt sich die Frage, zu welchem qualitativen Politikergebnis ein permanent niedriges Beteiligungsaufkommen führt. Nur weil wenig Bürgerpartizipation gemessen wird, muss dieser Befund nicht auch positiv bewertet werden. Vielmehr argumentieren Befürworter der partizipativen Demokratie das demokratische Ideal wenigstens anzustreben, auch wenn es sich in der Realität kaum umsetzen lässt und durch die neuen digitalen Möglichkeiten keine Bürger aktiviert werden können. Ein Fortschritt für die Bürgerbeteiligung und damit die Demokratie könnte nämlich auch darin bestehen, dass für ohnehin schon beteiligungsfreudige Bürger bessere Möglichkeiten zur Partizipation zur Verfügung stehen. Denn Befunde der Repräsentationsforschung zeigen (vgl. Gabriel 2002: 147f), dass sich die Einstellungen der politisch aktiven Bundesbürger nicht wesentlich von denen der passiven Bürger unterscheiden. Daraus folgt, dass die aktiven für die passiven Bürger eine Vermittlerfunktion übernehmen können. Auf das Forschungsproblem bezogen, bedeutet dies, dass die Ausdifferenzierung und qualitative Verbesserung digitaler Bürgerbeteiligungsmöglichkeiten damit auch den inaktiven Bürgern zu Gute kommt, obwohl sie es gar nicht nutzen. In diesem Zusammenhang empfahl Fritz Scharpf (1970) schon vor 35 Jahren, dass den Bürgern, die sich beteiligen wollen, dazu auch ausreichend Gelegenheit eingeräumt werden sollte. Soweit die Argumente für die Untersuchung von digitalen Beteiligungsmöglichkeiten vor dem Hintergrund der partizipativen Demokratietheorie. Sowohl für Individuen als auch für das demokratische politische System insgesamt, werden der politischen Beteiligung der Regierten wichtige Funktio-

2 Politische Partizipation

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nen zugeschrieben. Je nach Zielsetzung des Bürgers dient die politische Partizipation auf der Individualebene zur Artikulation bzw. Durchsetzung von Eigeninteressen, zur Selbstverwirklichung, zur Anbindung an die politische Gemeinschaft durch das Gefühl erfolgreicher Mitwirkung an politischen Entscheidungen oder auch zum politischen Kompetenzerwerb (vgl. Parry/Moyser/Day 1992). Zu den Systemfunktionen politischer Partizipation gehört die Herrschaftslegitimation und die Machtkontrolle, welche beide durch die demokratische Bestellung der politischen Führung sowie der Offenheit des politischen Prozesses gewährleistet werden. Auch die Responsivität (vgl. ausführlich hierzu Walter 2002, Brettschneider 1995) – also die Übereinstimmung des Regierungshandelns mit den Einstellungen der Bevölkerung – wäre ohne öffentliche Interessensartikulation und der möglichen Abwahl der Repräsentanten am Ende der Legislaturperiode kaum denkbar. Durch die politische Teilhabe des Bürgers ist zudem sicher gestellt, dass vom politischen System benötigte Ressourcen wie Personal, Information und politische Unterstützung in ausreichendem Maße zur Verfügung stehen. Damit und durch den politischen Wettbewerb trägt die Teilhabe der Bürger an der Politik zur Effektivität des Systems bei. Die Funktion der Integration leistet politische Partizipation durch die Möglichkeit zur gleichberechtigten Teilnahme aller Mitglieder der politischen Gemeinschaft an der Regelung kollektiver Angelegenheiten. Dies führt zur stärkeren Identifikation mit anderen als Folge von politischer Kooperation und im günstigen Fall zu einer gestärkten Systembindung, durch das Gefühl erfolgreicher Mitwirkung an Entscheidungen. Man schreibt der politischen Beteiligung der Bürger also legitimierende, kontrollierende, vermittelnde, integrative und Effizienz steigernde Systemfunktionen zu. Neben der Überprüfung dieser vor einem normativen Hintergrund formulierten Vermutungen über die Funktionen politischer Partizipation in repräsentativen Demokratien, kann auch die Beschreibung und Erklärung einzelner oder verschiedener Formen politischer Beteiligung das Ziel empirischer Forschungstätigkeit sein (vgl. u.v.a. Wolfinger/Rosenstone 1980, Barnes/Kaase et al. 1979, Jennings/Van Deth et al. 1990, Klingemann/Fuchs 1995, Norris 2002). Empirische Analysen werden dabei auf der Grundlage überprüfbarer Daten und durch die Anwendung standardisierter Verfahren durchgeführt. Genau in diesem Bereich ist auch die Zielsetzung der vorliegenden Arbeit zu verorten: Es handelt sich um die wertfreie Beschreibung und – nach Möglichkeit – Erklärung von E-Partizipation unter Verwendung von standardisierten Verfahren und überprüfbaren Daten. Dabei werden bestimmte Schwerpunkte gesetzt, die sich aus der Beschäftigung mit dem Forschungsstand und theoretischen Vorüberlegungen ergeben. Bevor aber die präzise Auswahl des Forschungsfokus im Rahmen des Forschungsfelds begründet werden kann, muss zunächst das dieser Arbeit zu Grunde liegende Verständnis von E-Partizipation erläutert werden.

30

Einleitung

Überdies wird erklärt warum E-Partizipation in jüngster Vergangenheit politikwissenschaftlich besonders intensiv diskutiert wurde. 3

E-Partizipation

Im Gegensatz zu etablierten Formen der politischen Partizipation ist die EPartizipation noch ein vergleichsweise neues Forschungsfeld. Die Diskussion der Chancen und Risiken elektronischer Beteiligung war bisher weitgehend normativ geprägt und eine empirische Überprüfung erscheint besonders relevant, um gesicherte Erkenntnisse über die Auswirkungen von neuen Technologien auf das Zustandekommen politischer Beteiligung zu gewinnen. Der Begriff E-Partizipation wird in der vorliegenden Arbeit abgesehen von technischen Aspekten deckungsgleich mit dem Begriff etablierter politischer Partizipation verwendet. E-Partizipation beinhaltet demnach alle Aktivitäten, bei denen Privatpersonen IuK (Informations- und Kommunikationstechnologien) mit dem Ziel nutzen, an der Entscheidung politischer Personal- und Sachfragen auf verschiedenen Ebenen des politischen Systems mitzuwirken oder diese zumindest zu beeinflussen. Diese Art der Beteiligung an der Politik wurde mit der Verfügbarkeit von IuK erst möglich, wobei durch die zunehmende Internetdiffusion in wenigen Jahren ein relativ großer Teil der Bevölkerung unter rein technischen Gesichtspunkten in der Lage sein wird, IuK für die politische Teilhabe nutzen zu können (vgl. Clickz Network 2005). Vor allem das World Wide Web (WWW) und der E-Mail Dienst (E-Mail) bieten die Möglichkeit vielfältige Informationen gezielt und schnell zu beschaffen sowie diese auch zu versenden. Diesen Diensten bzw. deren Nutzung für die politische Partizipation gilt aufgrund ihrer weiten Verbreitung das Untersuchungsinteresse im Rahmen dieser Studie. Zur E-Partizipation zählt als Vorstufe auch die politische Information des Bürgers. Diese ist besonders wichtig, da die Nutzung von politischen Medieninhalten häufig als „(...) grundlegende Voraussetzung für eine informierte politische Beteiligung“ (Klingemann/Voltmer 1989: 222, vgl. hierzu auch Putnam 2001: 218ff) gesehen wird. In diesem Zusammenhang konnte bereits empirisch nachgewiesen werden, dass je aktiver ein Bundesbürger politische Inhalte in den Medien nutzt, desto größer fällt auch seine Bereitschaft zur politischen Beteiligung bzw. die politische Beteiligung selbst aus (vgl. Brettschneider 1997: 289). Neben vielfältiger Information durch das WWW bietet der E-Mail-Dienst die technische Grundlage zur effizienten Kommunikation. Des Weiteren verlieren Raum- und Zeitgrenzen durch die Internettechnologie an Bedeutung und die Kosten für Information und Kommunikation sinken. Im Hinblick auf die politi-

3 E-Partizipation

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sche Partizipation des Bürgers ist besonders die Tatsache hervorzuheben, dass WWW und E-Mail jedem Nutzer die Möglichkeit bieten, nicht nur Informationen zu empfangen, sondern diese auch zu senden und bereitzustellen. Es befinden sich „interaktive Lösungen in der Hand jedes einzelnen Bürgers“ (Kleinsteuber 1999: 59). Kontrollmechanismen, die bei klassischen Medien durch Redaktionen ausgeführt werden, können unter Umständen völlig wegfallen. Unter technischen Gesichtspunkten bieten die neuen Medien Möglichkeiten, die sowohl für die Partizipation des Einzelnen interessant sind, als auch für das politische Engagement von Gruppen erfolgreich genutzt werden können. Neben Wirtschaft und Privathaushalten haben daher auch eine Vielzahl von politischen Akteuren und Institutionen die Potentiale von IuK erkannt und nutzen die neuen Technologien für ihre Zwecke. Die Beispiele sind mittlerweile zahlreich: So verfügen alle Parteien und viele Verbände über technisch und inhaltlich immer ausgefeiltere Präsenzen im WWW (vgl. u.a. Marschall 2001, Leggewie/ Bieber 2001, Kaiser 1999). Die Durchführung von Internetwahlen (vgl. u.a. Alvarez/Nagler 2000, Solop 2000, Buchstein/Neymanns 2002, Otten 2002b) und virtuellen Parteitagen (vgl. Bubeck/Fuchs 2001) wird erprobt und auch der Wahlkampf wurde um seine digitale Variante ergänzt (vgl. u.a. Bimber/Davis 2003, Gellner/Strohmeier 2002). Egal ob internationale Organisationen, Nationalstaaten, Bundesländer oder Kommunen – auf jeder Ebene des politischen Systems werden substantielle Anstrengungen unternommen, um die neuen Technologien für die Politik nutzbar zu machen (vgl. Hafeez 2003, Norris 2002, 2001, Ronaghan 2001, Noble/Brack 2001). Obwohl bereits eine große Anzahl von Websites lokaler, nationaler und auch europäischer politischer Akteure online sind, und die Leitlinie vom „balanced e-government“ (vgl. Friedrichs/Hart/Schmidt 2002: 23) einen Ausgleich zwischen E-Administration und E-Partizipation postuliert, beschäftigt sich die große Mehrheit aktueller Studien schwerpunktmäßig mit E-Administration bzw. E-Government, also der Erbringung von Verwaltungsdienstleistungen per Internet (vgl. auch Siedschlag 2002: 11). Im Rahmen dieser Studien werden – wenn überhaupt – lediglich Einzelaspekte politischer Beteiligung kurz angerissen (vgl. Cap Gemini Ernst & Young 2004, Aichholzer/Winkler et al. 2002, Friedrichs/ Hart/Schmidt 2002, Ronaghan 2001). Abgesehen vom Mangel an empirischen Studien zum Thema E-Partizipation (vgl. als Ausnahme Norris 2001), fehlt es den vorliegenden Forschungsarbeiten häufig an geeigneten Analyserahmen zur Untersuchung. Zumeist werden Konzepte und vor allem Ergebnisse der sozialwissenschaftlichen Erforschung etablierter Beteiligungsformen vernachlässigt. Im Wesentlichen ist die empirische Untersuchung der E-Partizipation also aus demokratietheoretischer Sicht, im Hinblick auf technische Potentiale von IuK, die gerade für die Zwecke politischer Bürgerbeteiligung interessant sind,

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Einleitung

und in Bezug auf bestehende theoretische und inhaltliche Forschungsdefizite relevant. Hinzu kommt, dass die Entwicklung von technischen Instrumenten zur Beteiligung der Bürger an der Politik noch vergleichsweise am Anfang steht. Erkenntnisse über das Zustandekommen internetvermittelter Partizipation können daher einen wichtigen Beitrag zur Weiterentwicklung dieses Beteiligungskanals leisten. 4

Integration von politischer Partizipation und E-Partizipation

Wie bereits angedeutet, wird in vielen Publikationen zur E-Partizipation häufig die internetvermittelte Beteiligung des Bürgers an der Politik als unabhängiges Phänomen betrachtet, welches keine Verbindung zur bisherigen Partizipationsforschung aufweist. Im Gegensatz dazu ist für die vorliegende Arbeit folgende Prämisse zentral: E-Partizipation ist eine Unterklasse von politischer Partizipation (vgl. Gabriel/Mößner 2002: 215), d.h. E-Partizipation wird hier als politische Partizipation mit neuen technischen Mitteln definiert. Davon wird die Hypothese abgeleitet, dass E-Partizipation großteils von denselben Einflussfaktoren abhängig ist, wie etablierte Formen politischer Beteiligung, wobei für die internetvermittelte Beteiligung noch e-spezifische Faktoren, wie beispielsweise Medienkompetenz, hinzukommen. Die Determinanten der E-Partizipation können in einem Angebot-Nachfrage-Modell zusammengefasst werden (vgl. Abbildung 1, ähnliche Abbildung Gabriel/Mößner 2002: 216). Diesem Modell liegt die Überlegung zu Grunde, dass das Zustandekommen von internetvermittelter, politischer Bürgerbeteiligung einerseits maßgeblich von E-Partizipationsangeboten abhängt, die durch das politische System gemacht werden. Andererseits muss für die Realisierung von Beteiligungschancen auch eine Nachfrage nach Beteiligung von Seiten der Bürger vorliegen. Da in der bisherigen Partizipationsforschung bereits solide Erkenntnisse über relevante Einflussfaktoren auf Angebot und Nachfrage der politischen Partizipation gewonnen werden konnten, sind diese auch als wichtige Einflüsse für die E-Partizipation in das Untersuchungsmodell einzubinden. Unter den Einflussfaktoren, welche für die Angebotsseite politischer EPartizipation relevant sind, werden Einstellungen und Handeln politischer Eliten sowie politische Institutionen und Regeln subsumiert. Hinzu kommen die monetäre und personelle Ressourcenausstattung, welche die Vertreter des politischen Systems der Implementierung und Erhaltung von Partizipationsinstrumenten im WWW zuweisen. Außerdem sind e-spezifische Faktoren, wie der Zugang zu Medien und die Medienkompetenz von Bedeutung. Die Relevanz dieser Aspekte für das Zustandekommen von E-Partizipation wird aufgrund Ihrer zentralen Be-

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4 Integration von politischer Partizipation und E-Partizipation

deutung für die Zielsetzung der vorliegenden Arbeit in einem separaten Abschnitt begründet (vgl. Einleitung 5). Erklärungsmodell internetvermittelter, politischer Bürgerbeteiligung

Sozialisation

Ressourcenzugang

Fähigkeit und Motivation zur Beteiligung

Integration

Medienzugang/-kompetenz Einflussfaktoren

Nachfrage

E-Partizipation

Ausgestaltung IuKAngebote

Abbildung 1:

Angebot

Einstellungen polit. Eliten Institutionen und Regeln

Ressourcenausstattung

Medienzugang/-kompetenz Einflussfaktoren

Quelle: Eigene Darstellung; ähnliche Abbildung GABRIEL/MÖßNER 2002: 216 Das Angebot von E-Partizipationsinstrumenten ist zwar eine notwendige aber keineswegs hinreichende Bedingung für das Zustandekommen von E-Partizipation. Neben dem Angebot muss auch die Nachfrage der Bürger nach E-Partizipation vorhanden sein. Die Nachfrage von Beteiligung durch den Bürger wird durch Faktoren wie Sozialisation, soziale Integration und dem Ressourcenzugang von Individuen bestimmt (vgl. Abbildung 1). Diese Einflussfaktoren ergeben sich aus der Analyse der bisherigen Forschungstätigkeit etablierter Formen politischer Beteiligung (vgl. Verba/Schlozman/Brady 1995, Verba/Nie 1972, Verba/Nie/Kim 1978). Zum besseren Verständnis des vorgelegten Untersuchungsmodells und der vermuteten Einflussfaktoren auf der Nachfrageseite werden die zugrunde liegenden Forschungskonzepte im nachfolgend skizzenhaft wiedergegeben. Im Wesentlichen können drei Gruppen von Erklärungsmodellen unterschieden werden, die sich zur Erklärung von politischer Partizipation der Bürger als brauchbar erwiesen haben: Das Sozialisationsmodell stellt auf den Zusammenhang zwischen politischer Beteiligung und den in der Sozialisation geprägten Einstellungen eines Menschen ab. Schon zu Beginn der empirischen Partizipationsforschung konnte nachgewiesen werden, dass die Beteiligungsbereitschaft und das politische Selbstbewusstsein der Bürger durch häufige politische Diskussionen und einen partizipativen Entscheidungsstil im Kreise der Familie und unter Freunden begünstigt wird (vgl. Almond/Verba 1965: 266ff). Ebenso tragen die Schul- bzw.

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Einleitung

Berufsausbildung dazu bei Einstellungen und Fähigkeiten zu erwerben, die für die politische Partizipation nützlich sind (vgl. zusammenfassend Gabriel 2002: 143). Hier ist die Verbindung zum folgenden Erklärungsmodell politischer Partizipation zu sehen. Auch das Ressourcenmodell betont Merkmale der Sozialisation, bezieht aber weiterhin auch die Ressourcenausstattung des Einzelnen mit ein. Das von Verba und Nie (Verba/Nie 1972: 125ff, vgl. auch Verba/Nie/Kim 1978) entwickelte sozioökonomische Ressourcenmodell vermutet einen Zusammenhang von Ressourcenausstattung operationalisiert durch die Faktoren Wissen, Zeit, Geld sowie sozioökonomischem Statusbewusstsein und dem Grad politischer Partizipation. Aufgrund des breiten wissenschaftlichen Einvernehmens über diesen Zusammenhang wird der Ressourcenansatz auch als Standardmodell zur Erklärung politischer Partizipation bezeichnet. Vor allem im Hinblick auf den Aspekt Bildung stehen die Erklärungsfaktoren Sozialisation und Ressourcenausstattung in enger Beziehung, da eine qualifizierte Ausbildung nicht nur bestimmte Einstellungen prägt, sondern auch für den Erwerb von substantiellen Bildungsressourcen sorgt. Besonders zu erwähnen ist hier die berufsbedingte Fähigkeit abstrakte Sachverhalte erfassen und verarbeiten zu können, welche potentielle politische Beteiligung begünstigt (vgl. Gabriel 2002: 144). Im Zusammenhang mit den Kernargumenten des Ressourcenansatzes stehen auch Erklärungsmodelle politischer Partizipation, die auf den Modernisierungstheorien beruhen (vgl. Inglehart 1977, 1997, Dalton 2002, Norris 2002). Diese sind besonders geeignet, langfristige Entwicklungen politischer Teilhabe zu erklären. Hier wird argumentiert, dass ein allgemeiner Anstieg des Lebensstandards, das Wachstum des Dienstleistungssektors sowie die Verbesserung des bürgerlichen Bildungsniveaus zu einem Wandel der Beteiligungsmuster in westlichen Demokratien führte. Als Folge dessen fand eine Erweiterung des Beteiligungsinstrumentariums der Bürger statt und es entwickelten sich Ende der 1960er und Anfang der 1970er Jahre neue soziale Bewegungen und Protestgruppen. Sozialer Integration wird ebenfalls wesentliche Erklärungskraft in Bezug auf die bürgerliche Teilhabe an der Politik zugeschrieben (vgl. u.a. Verba/ Scholzman/Brady 1995, Putnam 2001). Durch die Integration in sozialen Gruppen kann der Bürger Fähigkeiten, wie beispielsweise die Kooperation mit anderen, erwerben und trainieren. Solche Kenntnisse können auch dazu genutzt werden, politisch Einfluss zu nehmen, und erleichtern somit die Teilnahme am politischen Willensbildungsprozess. Die Zugehörigkeit zu nicht-politischen Netzwerken, erhöht zudem die Wahrscheinlichkeit mit anderen Menschen zusammen zu treffen, die ihrerseits politisch aktiv sind. „(...) non political institutions of adult life - the workplace, voluntary association and church – serve to enhance political participation. (...) those affiliated with these institutions de-

5 Angebotsseite der E-Partizipation

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velop the personal networks from which requests for activity often spring (...)“ (Verba/Scholzman/Brady 1995: 157) Nicht selten kommt es hier zur politischen Aktivierung und Rekrutierung von Bürgern. Die etablierten und vielfach überprüften Erklärungsansätze für herkömmliche politische Beteiligung zeigen, dass die Nachfrage des Bürgers nach politischer Partizipation insbesondere von seiner Sozialisation, Ressourcenausstattung und seiner sozialen Integration abhängt (vgl. Abbildung 1). Abgeleitet von der zentralen Forschungsprämisse der vorliegenden Arbeit, die E-Partizipation als Subklasse politischer Partizipation ausweist, wirken diese auch auf die internetvermittelte, politische Beteiligung des Bürgers. Natürlich sind auch auf der Nachfrageseite die e-spezifischen Faktoren Medienzugang und -kompetenz von Bedeutung. Der Autor der vorliegenden Arbeit ist sich darüber im klaren mit der modellhaften Begrenzung des Forschungsfeldes auf verschiedene Angebots- und Nachfragefaktoren, die im Rahmen kommunaler Websites in Baden-Württemberg überprüft werden sollen, nicht nur geografisch, sondern auch inhaltlich eine Reduktion der komplexen Thematik E-Partizipation vollzogen zu haben. Selbstverständlich gibt es E-Partizipation nicht nur auf der kommunalen Ebene mit Angeboten, bereitgestellt vom politischen System, sondern auch in vielen anderen Variationen, wie beispielsweise die Online-Aktivitäten von Nicht-Regierungsorganisationen (NGOs). Um diesem Umstand Rechnung zu tragen, wird bei der Aufarbeitung des Forschungsstands zur E-Partizipation eine umfassende Struktur genutzt, die weitgehend alle Formen politischer E-Partizipation mit einbezieht. Im Hinblick auf den empirischen Teil sei an dieser Stelle auf die wissenschaftliche Notwendigkeit verwiesen, das Untersuchungsfeld zu beschränken und relevante Faktoren abzugrenzen, um Übereinstimmung und damit potentielle Wirkungszusammenhänge überhaupt messen zu können. 5

Angebotsseite der E-Partizipation

Diese Wirkungen sollen in der vorliegenden Arbeit auf der Angebotsseite der politischen Beteiligung untersucht werden. Grund für diese Ausrichtung ist die Vermutung, dass gerade beim gegenwärtigen Entwicklungsstand der E-Partizipation, Erkenntnisse über das Zustandekommen von E-Partizipationsangeboten wichtiger sind für die Weiterentwicklung digitaler Beteiligung, als Wissen darüber wer sich warum vermittels Internet politisch beteiligt. Diese Vermutung gründet auf verschiedene Argumente: Erstens beschäftigt sich schon der Bereich der Partizipationsforschung, welcher bereits etablierte Formen politischer Beteiligung zum Gegenstand hat, kaum

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Einleitung

mit dem Einfluss der Angebotsseite auf den bürgerlichen Beteiligungsprozess an der Politik. Die wenigen Arbeiten zur Analyse der Angebotsseite politischer Partizipation zeigen jedoch, dass divergierende Angebotsstrukturen, die durch unterschiedliche institutionelle Rahmenbedingungen geschaffen werden, einen wichtigen Einfluss auf die politische Beteiligung des Bürgers haben (vgl. Verba/Nie/ Kim 1978, Conway 1991, Wolfinger/Rosenstone 1980). Sehr anschaulich wird dies anhand eines Beispiels aus den USA (vgl. Wolfinger/Rosenstone 1980: 61ff). Im Rahmen ihrer umfassenden Analyse des Wahlprozess untersuchten Wolfinger und Rosenstone auch den Einfluss unterschiedlicher Registrierungsbedingungen bei Wahlen in den Vereinigten Staaten auf die Beteiligung der Bürger. Die Autoren konnten empirisch nachweisen, dass bei einer landesweiten Liberalisierung bestimmter Registrierungsbedingungen eine zusätzliche Wahlbeteiligung von 9,1% hätte erreicht werden können. Das sind 12,2 Millionen Amerikaner, die sich durch Abgabe ihrer Stimme aller Wahrscheinlichkeit nach am politischen Prozess beteiligt hätten, wenn institutionelle Arrangements in einer weniger restriktiven Form getroffen worden wären. Die wenigen empirischen Studien über die Relevanz der Angebotsseite bei etablierten Beteiligungsformen weisen also auf eine starke Abhängigkeit des Grads der Bürgerbeteiligung von der Qualität und Quantität von Partizipationsangeboten hin (vgl. für Wahlen auch Norris 2002: 58ff). Ein zweiter Aspekt der für die Fokussierung der Untersuchung auf das digitale Angebot spricht, ist die defizitäre Forschungslage, im Hinblick auf die Erforschung der E-Partizipation in diesem Bereich. Bis dato gibt es keine Veröffentlichung zum Einfluss unterschiedlicher digitaler Partizipationsangebote auf die politische Teilhabe der Bürger, geschweige denn Studien, welche erforschen, wie gute E-Partizipationsangebote entstehen. Wenn empirische Studien vorliegen, haben diese meist ihren Fokus auf den Bereich E-Administration und gehen dabei über eine systematische Beschreibung kaum hinaus. Eine Erklärung der Angebotsstruktur wird nicht versucht. E-Demokratieaspekte spielen eine Nebenrolle. Ein Grund dafür könnte sein, dass bisher noch zu wenige Partizipationsforscher den Versuch unternommen haben, sich mit bewährten Konzepten der Erforschung des E-Partizipationssektors im allgemeinen und dem digitalen Beteiligungsangebot im speziellen anzunähern. Dies stellt für empirisch arbeitende Wissenschaftler in einigen Bereichen der E-Partizipation wie etwa bei Internetwahlen auch ein erhebliches Problem dar. Denn abgesehen von der Kommunalwahl am 16.10.2005 in Estland (Spiegel online 2005) gab es bislang keine verbindlichen politischen Wahlen. Die Problematik ist offenkundig: Wo kein Angebot vorhanden ist, lässt es sich auch nicht untersuchen. Das allerdings erklärt die defizitäre Forschungslage nur zum Teil, denn die Angebote von politi-

5 Angebotsseite der E-Partizipation

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schen Parteien oder Kommunen stehen ja bereits zur Verfügung und könnten untersucht werden. Warum hier bis dato ein großer Mangel vorliegt, lässt sich ebenso wenig abschließend klären, wie für die etablierte Partizipationsforschung, wo ein ähnliches Forschungsdefizit auf der Angebotsseite besteht. Ein drittes Argument für die Analyse der Angebotsseite liegt in der langfristig gesehenen, relativen Stabilität der Nachfrageseite politischer Partizipation begründet, die sich auch bei steigender Zahl der Netznutzer kaum wesentlich ändern dürfte. Ein Wandel des Umfangs und der Muster politischer Partizipation im Sinne einer aktiveren Bürgerbeteiligung, könnte daher allenfalls durch die Veränderung bzw. Verbesserung des Angebots induziert werden (beispielsweise durch Schaffung von Anreizen für potentielle Partizipanten). So betont ein Bericht der Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages zur „Zukunft des bürgerschaftlichen Engagements“ ausdrücklich das Leitbild des „ermöglichenden Staats“, der aktiv die Rahmenbedingungen für eine eigenverantwortliche Übernahme gesellschaftlicher Aufgaben verbessern solle (vgl. Enquete-Kommission ‘Zukunft des bürgerschaftlichen Engagements’, Deutscher Bundestag 2002: 18). Ähnliche Schwerpunkte setzen verschiedene Autoren auch unter dem Schlagwort „Aktivierender Staat“ (Blanke/Schridde 2001: 93). Eine Beschäftigung mit der Angebotsseite der E-Partizipation ist daher auch im Sinne einer Verknüpfung mit aktuellen Diskursen zur Bürgerbeteiligung angebracht. Viertens können durch die Fokussierung auf die Angebotsseite wertvolle Erkenntnisse über Entwicklungsdeterminanten gewonnen werden, die zur Entstehung von adäquaten Beteiligungsangeboten im Internet führen. Dieses Wissen kann bei der Entwicklung zukünftiger WWW-Projekte auf der kommunalen Ebene eingesetzt werden, um bessere Lösungen für digitale Beteiligungsbedürfnisse der Bürger anbieten zu können. Dadurch kann die Einbettung der vorliegenden Arbeit bzw. deren Ergebnisse in den realen politischen Entscheidungsprozess erfolgen. Eine Untersuchung der Einflussfaktoren auf digitale Bürgerbeteiligungsangebote erscheint also notwendig, weil die Angebotsseite das Zustandekommen von Partizipation beeinflusst, bislang keine Studie dazu vorliegt, ein Aktivierung der Bürgerbeteiligung nur von der Angebotsseite ausgehen kann und das Wissen über relevante Einflüsse zur Verbesserung von E-Partizipationsangeboten genutzt werden kann. Die Summe der genannten Argumente spricht für eine Ausrichtung der vorliegenden Arbeit auf die Angebotsseite des vorgestellten Erklärungsmodells politischer Beteiligung. Die Nachfrageseite wird daher ausgeblendet (vgl. Abbildung 2).

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Einleitung

Einflussfaktoren auf die Angebotsseite der E-Partizipation

Einstellungen polit. Eliten Institutionen und Regeln Ressourcenausstattung Medienzugang/-kompetenz Einflussfaktoren

Ausgestaltung IuKAngebote

Abbildung 2:

E-Partizipationsangebot

Quelle: Eigene Darstellung Als Konsequenz dieser theoretischen Vorüberlegungen stehen auch bei der Zusammenfassung des Forschungsstands Befunde zu E-Partizipationsangeboten im Vordergrund. Erkenntnisse zur Nachfrage von E-Partizipation werden nur eingebracht, wenn diese im Zusammenhang mit dem digitalen Angebot stehen. Eigene Erhebungen zu den Einstellungen der Bürger in Bezug auf E-Partizipation und den erklärenden Faktoren werden im Rahmen dieser Studie jedoch nicht realisiert. 6

Politische Eliten und E-Partizipation

Wenn man sich die Einflussfaktoren der Angebotsseite politischer E-Partizipation noch einmal genauer ansieht (vgl. Abbildung 3), wird die zentrale Rolle der Einstellungen bzw. des daraus resultierenden Verhaltens politischer Eliten1 deutlich. So können politische Institutionen und Regeln durch die politische Führung unterschiedlich gehandhabt werden, was großen Einfluss beispielsweise auf den Grad der Bürgerbeteiligung haben kann (Beispiel: Terminsetzung einer Bürgerversammlung). Auch können die Regierenden die Verteilung der vorhandenen 1

Für eine ausführliche Auseinandersetzung mit Erklärungsansätzen der Elitenforschung auf der kommunalen Ebene vgl. Walter 2002: 43ff.

6 Politische Eliten und E-Partizipation

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Ressourcen für die Erfüllung verschiedener Aufgaben steuern. Spitzenpolitiker können Ressourcen für die Schaffung von Medienzugängen und den Aufbau der Medienkompetenz ihrer Mitarbeiter freimachen oder auch nicht. Die Verhaltensdispositionen politischer Entscheider wirken also nicht nur direkt auf das Zustandekommen von E-Partizipation, sondern beeinflussen noch andere Einflussfaktoren. Abbildung 3:

Die zentrale Rolle der politischen Führung

Einstellungen polit. Eliten Institutionen und Regeln Ressourcenausstattung Medienzugang/-kompetenz Einflussfaktoren auf die Angebotsseite der E-Partizipation Quelle: Eigene Darstellung Aufgrund der vermuteten wichtigen Rolle der politischen Entscheider für das Zustandekommen von E-Partizipationsangeboten, liegt hier auch das zentrale Erkenntnisinteresse der vorliegenden Arbeit. Folgende Forschungshypothese kann aus dieser Zielsetzung abgeleitet werden: Je positiver die Einstellungen politischer Eliten zu bestimmten Themenbereichen wie beispielsweise zur Bürgerbeteiligung an der Politik oder zur modernen Informations- und Kommunikationstechnologien sind, desto fortgeschrittener ist die Ausgestaltung von IuKAngeboten zur E-Partizipation in deren Einflussbereich. Präziser gefasst, sind es vor allem die Einstellungen der Politiker wichtig, welche die Beteiligung des Bürgers an der Politik ganz allgemein betreffen, ihre Einstellungen zum technischen Fortschritt durch IuK und ihre Verhaltensdispositionen auf die E-Partizipation im speziellen, wie sie beispielsweise auf Websites stattfinden kann. Fallen die Einstellungen der Politiker zu diesen Themen positiv aus, so sind die-

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Einleitung

se auch bereit ein entsprechendes E-Partizipationsangebot zu fördern. Wie oben bereits dargestellt, wirkt sich die Quantität und Qualität von Beteiligungsangeboten auf den Grad der Beteiligung bei etablierten Formen politischer Beteiligung aus. Die gleiche Wirkung wird bei E-Partizipationsangeboten erwartet. Die Untersuchung der Angebotsseite der E-Partizipation mit dem Fokus auf die Rolle der politischen Führung ist demnach besonders relevant. Warum die empirischen Erhebungen in der vorliegenden Arbeit auf der kommunalen Ebene des politischen Systems durchgeführt wurden, wird im Folgenden begründet. 7

Kommunale E-Partizipation in Baden-Württemberg

In der vorliegenden Literatur zur Partizipationsforschung wird der Kommune eine „(...) wichtige Stellung in der politischen Sozialisation und Partizipation zugesprochen“ (Korff 1999: 191). Die bisherige Forschung begründet diese Einschätzung mit drei zentralen Argumenten: Erstens erscheint das politische System auf kommunaler Ebene weniger komplex und damit überschaubarer, sodass für politische Aktivitäten der Bürger eine geringere Hemmschwelle besteht. Zweitens finden sich die wenigen Formen direkter Demokratie im Rahmen repräsentativer Systeme auf der kommunalen Ebene. Drittens ist auf dieser Ebene der Kontakt zwischen Regierten und Regierenden noch am einfachsten zu realisieren. Diese Argumentation konnte durch empirische Befunde gestützt werden. Die lokale Ebene bietet demnach ein Umfeld, in dem Bürger politisches Selbstbewusstsein entwickeln und demokratische Verhaltensweisen erlernen können (vgl. Almond/Verba 1965, Gabriel 1990, Vetter 2002). Daher kann begründet vermutet werden, dass die Bürger auch mit der internetvermittelten, politischen Beteiligung zunächst auf kommunalen Plattformen wertvolle Erfahrungen sammeln können und dadurch das Rüstzeug entwickeln, sich auch auf nationaler bzw. internationaler Ebene der Politik per Internet politisch beteiligen zu können. Sicherlich nicht zuletzt als Konsequenz aus diesen Erkenntnissen schreibt der bereits oben zitierte Bericht der Enquete-Kommission des Bundestages der kommunalen Ebene eine Sonderrolle für das Konzept des „aktivierenden Staats“ zu (vgl. Enquete-Kommission ‘Zukunft des bürgerschaftlichen Engagements’, Deutscher Bundestag 2002: 18). 8

Aufbau der Arbeit

Die vorliegende Arbeit besteht aus einem theoretischen und einem empirischen Teil. In den folgenden beiden Kapiteln wird die Struktur der Studie skizziert und

8 Aufbau der Arbeit

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das Vorgehen begründet. Dies ermöglicht die schnelle Erfassung des Forschungsdesigns. 8.1 Forschungsstand Im ersten Teil der Studie wird der Stand der Forschung zum Thema E-Partizipation systematisch aufgearbeitet und erstmals umfassend dargestellt. Obwohl der Fokus der eigenen empirischen Studie auf der kommunalen Ebene liegt, werden auch Publikationen auf anderen politischen Ebenen wie etwa nationale Online-Wahlprojekte berücksichtigt. Dafür gibt es zwei Gründe: Erstens ist die ganzheitliche Darstellung bereits verfügbarer Forschungsergebnisse zum Thema EPartizipation in der wissenschaftlichen Diskussion noch nicht erfolgt. Die Zusammenfassung der vorhandenen Befunde leistet daher einen wichtigen Beitrag zur Verbesserung der Forschungslage auf diesem Gebiet. Zweitens dient die Analyse des Forschungsstands in der vorliegenden Arbeit zur Erweiterung der Hypothesen, die im Rahmen der theoretischen Vorüberlegungen entwickelt wurden. Unabhängig davon auf welcher Ebene des politischen Systems Befunde zu E-Partizipation ermittelt wurden, können diese für die Analyse bzw. Weiterentwicklung kommunaler Partizipationsinstrumente im Netz relevant sein. Es wäre daher kontraproduktiv Forschungsergebnisse auszuschließen, weil diese nicht auf der kommunalen Ebene gewonnen wurden. Der in dieser Arbeit präsentierte Forschungstand schließt daher empirische Arbeiten auf der kommunalen, nationalen und internationalen Ebene des politischen Systems ein. Bestandteil der Literaturauswertung sind ausschließlich Publikationen, die zumindest teilweise eine erfahrungswissenschaftliche Strategie verfolgen, um die langsam zunehmende Empirieorientierung in diesem Forschungsfeld zu stützen. Nachfolgend wird die Heuristik beschrieben mit deren Hilfe die Ergebnisse der Forschung präsentiert werden. Aktivitäten politischer Beteiligung lassen sich nach folgenden Kriterien strukturieren (vgl. Kaase 1992: 147ff, Westle 1994: 141ff): Institutionalisierung, Legalität und Legitimität. Anhand dieser Kriterien werden konventionelle von unkonventionellen Beteiligungsformen unterschieden. Dabei sind konventionelle Beteiligungsformen institutionalisiert, legal und legitim, wogegen unkonventionelle Aktivitäten weniger institutionalisiert und nur größtenteils legal sind. Außerdem ist ihre Legitimität eher umstritten (vgl. Gabriel 1999a: 458). Da in der vorliegenden Arbeit E-Partizipation als Unterform von politischer Partizipation definiert wird, bietet sich zur Ordnung des Forschungsstands zum Thema E-Partizipation auch eine Strukturierung nach einer Konzeption aus der bisherigen Partizipationsforschung – ergänzt um kom-

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Einleitung

munale Aspekte – an. Konventionelle E-Partizipation: Demnach erfolgt die Aufteilung in konventionelle bzw. unkonventionelle E-Partizipation in Anlehnung an ein Konzept von Max Kaase (1992), der diese Unterscheidung in Bezug auf etablierte Formen politischer Partizipation vorgenommen hat. Analog zur Gesamtanlage der vorliegenden Arbeit wird auch dieses Konzept bisheriger sozialwissenschaftlicher Partizipationsforschung für die E-Partizipation adaptiert und damit nutzbar gemacht. Folglich handelt es sich bei konventioneller E-Partizipation, um diejenigen per WWW und/oder E-Mail vermittelten „Beteiligungsformen (...), die mit hoher Legitimitätsgeltung auf institutionalisierte Elemente des politischen Prozesses, insbesondere die Wahl bezogen sind, auch wenn diese Formen nicht institutionalisiert sind“ (Kaase 1992: 148). Anders ausgedrückt sind damit etablierte Partizipationsakte gemeint, die per Internet ausgeführt werden, und sich auf die Wahl oder die Mitarbeit in Parteien beziehen. Demzufolge gliedert sich das Kapitel Konventionelle E-Partizipation in die Abschnitte Internetwahlen (vgl. Forschungsstand 1.2) und E-Partizipation in Parteien (vgl. Forschungsstand 1.3). Diese beginnen mit der jeweiligen Begriffsklärung, worauf die Analyse empirischer Befunde aus dem nationalen und internationalen Kontext folgt. Abgeschlossen wird dieses Segment mit der Zusammenfassung der ermittelten Ergebnisse. Unkonventionelle E-Partizipation: Wiederum in Anlehnung an Kaase sind dies alle per WWW und/oder E-Mail vermittelten „Beteiligungsformen (...), die auf institutionell nicht verfasste unmittelbare Einflussnahme auf den politischen Prozess abstellen“ (Kaase 1992: 148). Dazu zählen beispielsweise politischer Protest in seinen verschiedenen Ausprägungen oder auch die Zusammenarbeit in nicht-institutionalisierten, politischen Gruppen. Obwohl diese Einteilung nachfolgend dahingehend kritisiert wurde, dass hier Aktivitäten von unterschiedlicher Legitimitäts- und Legalitätsstufe vermischt würden, erscheint sie als Heuristik für die vorliegende Arbeit sinnvoll. Die von Kaase unter der genannten Dichotomie zusammengefassten Aktivitäten werden im theoretischen Teil dieser Arbeit in den Kontext der E-Partizipation übersetzt und liefern damit ein brauchbares Raster, das die relevanten Aspekte der E-Partizipation weitgehend abdeckt. Der Forschungsstand zur Unkonventionellen E-Partizipation wird in die Abschnitte Gruppenarbeit im Internet (vgl. Forschungsstand 2.1) und Protestbewegung im Internet (vgl. Forschungsstand 2.2) eingeteilt. Analog zur Systematik des vorhergehenden Abschnitts, welche sich durch den gesamten Forschungsstand fortsetzt, erfolgt zunächst die Begriffsdefinition, gefolgt von der Aufarbeitung der Empirie, strukturiert nach nationalem und internationalem Fokus. Auch dieser Abschnitt endet mit der Präsentation der gewonnen Erkenntnisse. Kommunale E-Partizipation: Im Rahmen der dritten Dimension des theoretischen Teils dieser Arbeit werden empirische Studien beleuchtet, welche die E-

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Partizipation auf der kommunalen Ebene des politischen Systems analysieren. Dieser thematische Schwerpunkt gründet sich auf das Gesamtkonzept der vorliegenden Arbeit, dem die wichtige Rolle der lokalen Ebene für die politische Partizipation des Bürgers zu Grunde liegt (vgl. Einleitung 7). Vorhandene Studien zur E-Partizipation auf der kommunalen Ebene werden systematisch analysiert. Dabei ist noch festzuhalten, dass die Dimension kommunale E-Partizipation parallel zu den beiden zuvor behandelten Kategorien liegt, d.h. das diese sowohl konventionell, als auch unkonventionell sein kann. Neben der Darstellung empirischer Befunde gilt es hier vor allem durch die Untersuchung der jeweiligen Forschungsanlage aus politikwissenschaftlicher Perspektive methodische Anregungen für die eigene Untersuchung zu gewinnen. Die Struktur des Kapitels gleicht den beiden vorangegangenen Abschnitten (vgl. Forschungsstand 1 und 2). Innerhalb dieser drei Abschnitte werden relevante Texte gezielt ausgewertet und präsentiert, wodurch eine umfassende Bestandsaufnahme der Erkenntnisse und Positionen zur digitalen Beteiligung der Bürger an der Politik entsteht. Weiterhin wird der Mangel an empirischen Studien im Allgemeinen, und an empirischen Studien der Angebotsseite der E-Partizipation im Besonderen dokumentiert. Dies unterstreicht die Notwendigkeit eigener Datenerhebungen. 8.2 Empirie Eigene empirische Erhebungen liefern die Grundlage für den zweiten Teil der vorliegenden Arbeit. Sie dienen der Beantwortung der eingangs formulierten Fragestellungen bzw. der Überprüfung der abgeleiteten Hypothesen für das gewählte Forschungsfeld. Durch die Zusammenfassung aller oben begründeten Vermutungen kann folgende zentrale Forschungshypothese als Ausgangspunkt für die Beschreibung der empirischen Analyse formuliert werden: Je positiver die Einstellungen der politischen Eliten auf der kommunalen Ebene in Bezug auf die politische Beteiligung durch den Bürger im allgemeinen, die EPartizipation der Bürger im besonderen sowie den neuen Technologien ausfallen, desto weiter entwickelt sind die bereitgestellten Partizipationsinstrumente.

Die Untersuchung dieser vermuteten Zusammenhänge wird auf der Makroebene durchgeführt, das bedeutet, dass Aussagen über das Beteiligungsangebot des politischen Systems bzw. die Einstellungen der kommunalen Eliten getroffen werden sollen. Dabei werden die Einstellungen kommunaler Räte und Verwaltungsentscheider zunächst auf der Mikroebene erhoben. Durch die nach Abschluss der Untersuchung durchgeführte Aggregation der Individualdaten und die Begrenzung auf jeweils eine Kommune, können Aussagen über die Einstellungen des

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Einleitung

Rats bzw. führender Verwaltungsentscheider der jeweiligen Stadt oder Gemeinde getroffen werden. Zur Erhebung der relevanten Einstellungen politischer Entscheider (unabhängige Variable) wird eine schriftliche Befragung der kommunalen Führung durchgeführt. Die Messung des Entwicklungstands digitaler, politischer Beteiligungsangebote (abhängige Variable) erfolgt durch eine Inhaltsanalyse kommunaler Websites (vgl. Abbildung 4). Abbildung 4:

Relevante Variablen und die Methoden der Erhebung

Methoden

Variablen

Inhaltsanalyse

Entwicklungsstand internetgestützter Beteiligungsinstrumente

Schriftliche Befragung

Einstellungen politischer Entscheider

Quelle: Eigene Darstellung Im Hinblick auf die zeitliche Dimension können sowohl Inhaltsanalyse, als auch Befragung einem statischen oder einem dynamischen Design folgen. Bei der dynamischen Erhebung handelt es sich um Messungen an mindestens zwei Zeitpunkten, wobei der Wandel der jeweils gemessenen Werte – in diesem Falle der von Einstellungsverteilungen und des Entwicklungsstands digitaler Partizipationsangebote – mit in die Analyse einfließen kann. Obwohl eine solche Vorgehensweise interessante Perspektiven für die zu bearbeitende Fragestellung aufweist, werden beide Erhebungen im statischen Design durchgeführt, d.h. der Zustand der digitalen Beteiligungsinstrumente auf kommunalen Websites und die Einstellungen der politischen Entscheider werden nur in einem bestimmten Zeitraum erhoben. Das statische Design erhält den Vorzug, da der Mix von quantitativen und qualitativen Methoden ohnehin erhöhten Aufwand bedeutet und eine Durchführung dieser Maßnahmen an mehreren Zeitpunkten den Rahmen der vorliegenden Arbeit sprengen würde. Mit der Messung und Analyse der Ausges-

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taltung digitaler Partizipationsinstrumente im Rahmen kommunaler Websites beginnt der zweite Teil dieser Studie. Durch die Untersuchung der kommunalen Websites anhand eines Kriterienkatalogs wird die Quantität und Qualität digitaler Partizipationsinstrumente ermittelt. Frühere Studien (vgl. etwa Eder 2002, Friedrichs/Hart/Schmidt 2002) geben klare Hinweise darauf, dass zwischen kommunalen Internetpräsenzen in vielen Bereichen substantielle Unterschiede bestehen. Diese Varianz, so sie denn für die untersuchten kommunalen Websites vorliegen sollte, wird durch die Inhaltsanalyse gemessen. Ziel ist es im Anschluss, diese Varianz der abhängigen Variablen zu erklären. Vieles spricht dafür, dass die Einstellungen kommunaler Führungskräfte einen Einfluss auf die Ausgestaltung kommunaler Websites haben (vgl. Einleitung 6). Um diesen vermuteten Zusammenhang empirisch untersuchen zu können, ist es notwendig auch die Einstellungen der kommunalen Führungskräfte mittels einer schriftlichen Befragung zu erheben. Im Anschluss werden aus den Messdaten für beide Variablen Indizes gebildet und miteinander korreliert, um herauszufinden, ob und in welchem Maß ein Zusammenhang zwischen beiden Aspekten besteht. Eine präzise Beschreibung des Forschungsdesigns, wie etwa die Begründung der Fallauswahl und des Untersuchungsfelds, findet sich zu Beginn des zweiten Teils dieser Arbeit. Detaillierte Ausführungen zur Operationalisierung der relevanten Forschungsvariablen, wie beispielsweise die Begründung von Untersuchungskriterien für die Inhaltsanalyse oder die Entwicklung des Fragenkatalogs für die schriftliche Befragung, erfolgen zu Beginn der entsprechenden Kapitel im zweiten Teil der Arbeit. Mit der vorliegenden Dissertation werden qualitative und quantitative Defizite der empirischen Forschung zum Thema E-Partizipation abgebaut. Entscheidend sind hierbei die systematische Einordnung der E-Partizipation in den Kontext der bisherigen sozialwissenschaftlichen Partizipationsforschung, die transparente Darstellung des Forschungsstandes im Bereich E-Partizipation sowie die Erhebung wissenschaftlich verwertbarer Daten zum Thema, mit dem Ziel erstmals Zusammenhänge und möglicherweise auch Einflusswirkungen auf die Angebotsseite zu untersuchen. Es wird damit ein wesentlicher Beitrag zur empirischen Bearbeitung des Themenfelds geleistet.

Erster Teil: Der Forschungsstand

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Erster Teil: Der Forschungsstand

Da sich die E-Partizipationsforschung noch am Beginn ihrer Entwicklung befindet, liegen bis dato relativ wenige empirische Studien in diesem Bereich vor. Die bisherige Forschungstätigkeit ist geprägt von mehrheitlich theoretischen Überlegungen mit teils stark spekulativem Charakter, wobei ein Trend zum empirischen Test wissenschaftlicher Vermutungen im Rahmen von relevanten Beiträgen klar erkennbar ist (vgl. für eine Auswahl Siedschlag/Rogg/Welzel 2002). Kennzeichnend für dieses noch junge Wissenschaftsfeld ist zudem eine Konzentration der Beiträge für und aus dem/n nordamerikanischen Raum. Es werden vereinzelte Aspekte aus dem breiten Spektrum der Beteiligungsformen aufgegriffen, eine strukturierte Darstellung der aktuellen Befunde zum Thema E-Partizipation fehlt allerdings bislang. Daher ist es das Ziel des ersten Teils der vorliegenden Arbeit, den Forschungstand im Bereich der E-Partizipation im Hinblick auf die Fragestellung erstmals systematisch darzustellen und die zentralen Ergebnisse zusammenzufassen. Dabei können Publikationen nach verschiedenen Kriterien geordnet werden. So ist etwa eine Einteilung von Publikationen nach Veröffentlichungszeitpunkt und hier die Strukturierung nach bestimmten Phasen denkbar. Weiterhin wäre eine Ordnung nach Arbeiten, die sich auf die Mikroebene beziehen, also Aussagen über Individuen treffen, und solche die sich auf die Makro- bzw. Systemebene beziehen möglich. Ausgehend vom Grundkonzept dieser Arbeit wäre auch eine Strukturierung der Publikationen geeignet, welche die Veröffentlichungen nach Beschreibung bzw. Erklärung des Angebots der E-Partizipation oder der Nachfrageseite unterteilt. Im Moment scheint aber die Bearbeitung der Texte anhand des Angebots- und Nachfragekonzepts noch ungeeignet, um den Forschungsstand abbilden zu können, da zu wenige Veröffentlichungen relevante Erklärungsfaktoren aus diesem Modell aufgreifen.2 Deshalb wurde die in der Einleitung beschriebene Systematik entwickelt (vgl. Einleitung 8.1), die Publikationen zur konventionellen und unkonventionellen E-Partizipation unterscheidet und zusätzlich die kommunale E-Partizipation 2

Allerdings könnte dieses Modell als tragfähiges analytisches Konstrukt dienen mit dessen Hilfe zukünftig Forschungstätigkeit im E-Partizipationsbereich strukturiert werden kann. Das Modell leistet die Verknüpfung zu bestehenden politikwissenschaftlichen Diskursen (vgl. für EDemokratie Hoff/Horrocks/Tops 2000). Leider unternehmen noch zu wenige Publikationen im Spannungsfeld Politik und Internet den Versuch, erfolgreiche Konzepte der Politikwissenschaft mit der Internetforschung zu kombinieren.

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Erster Teil: Der Forschungsstand

mit einbezieht. Diese Einteilung besitzt im wesentlichen drei Vorzüge: Erstens knüpft sie an ein Konzept der bisherigen politischen Partizipationsforschung an, zweitens wird eine übersichtliche Darstellung ermöglicht und drittens wird durch die Adaption e-spezifischer Aspekte sowie einem Fokus auf die kommunale Ebene, eine vollständige Darstellung des Forschungsstands der empirischen EPartizipationsforschung erreicht. Unter der Gesamtüberschrift konventionelle E-Partizipation werden analog zu dem Konzept von Max Kaase (1992) Publikationen ausgewertet, die sich mit der internetvermittelten Variante von institutionalisierten politischen Partizipationsakten beschäftigen. Im Vordergrund stehen hier Aktivitäten, die Wahlen und die Mitarbeit bei politischen Parteien betreffen. In diesem Zusammenhang werden auch begeleitende Aktivitäten, wie beispielsweise die politische Information aus dem WWW berücksichtigt, die selbst nicht institutionalisiert sind, aber die Internetvariante der institutionalisierten Beteiligungshandlungen betreffen. Im Einzelnen werden Veröffentlichungen zu diesen Themenbereichen untersucht: Internetwahlen (vgl. Forschungsstand 1.1) und E-Partizipation in Parteien (vgl. Forschungsstand 1.2).3 Die Auswahl dieser Bereiche erfolgt zum einen, weil es sich hier um die zentralen, institutionalisierten Bürgerbeteiligungsformen an der Politik handelt, und zum anderen weil diese Beteiligungsakte auch für die kommunale Ebene relevant sind, welcher das zentrale Forschungsinteresse der vorliegenden Arbeit gilt. Relevante Publikationen zu unkonventionellen internetvermittelten Beteiligungsformen werden unter der Überschrift unkonventionelle E-Partizipation aufbereitet und analysiert. Hier stehen Texte zu zwei Themen im Vordergrund: erstens die Arbeit von Gruppen im Internet (vgl. Forschungsstand 2.1), wie beispielsweise Bürgerinitiativen oder Nicht-Regierungsorganisationen (NGOs), und zweitens die Protestbewegung im Internet (vgl. Forschungsstand 2.2). Diese Einteilung weist einige Überschneidungen auf, da politischer Protest im Internet häufig durch nicht institutionalisierte Gruppen wie NGOs organisiert wird. Dennoch eignet sich die Struktur besonders gut, um die innovative interne und externe Nutzung von WWW und E-Mail durch diese Gruppen aufzuzeigen. Eindrucksvolle politische Protestaktionen der Vergangenheit, wie beispielsweise 1999 beim WTO-Gipfel in Seattle (vgl. u.a. Cisler 1999), die in dieser Form so bisher nicht durchgeführt wurden, lassen eine effiziente Anwendung von WWW und E-Mail zur unkonventionellen E-Partizipation vermuten. Ergebnisse aus der Analyse unkonventioneller E-Partizipation werden daher das eigene Forschungsdesign weiter verbessern und können zudem Anregungen für die Anwendung von E-Partizipation auf der kommunalen Ebene liefern. 3

Die präzise Abgrenzung und Definition der hier genannten Begriffe erfolgt jeweils zu Beginn der einzelnen Kapitel.

Erster Teil: Der Forschungsstand

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Aufgrund des empirischen Untersuchungsgegenstandes der vorliegenden Arbeit wird der kommunalen E-Partizipation auch bei der Bearbeitung des Forschungsstands besondere Aufmerksamkeit geschenkt. Der Mangel an empirischen Studien auf dieser politischen Ebene, die sich rein auf die E-Partizipation des Bürgers konzentrieren, erfordert die Berücksichtigung von Arbeiten zum Thema E-Government. Diese Untersuchungen beinhalten häufig ein begrenztes Segment von Analysen zu demokratierelevanten Inhalten kommunaler Internetplattformen. Deren Befunde und Methodik sind zentral für den Forschungsüberblick und die Entwicklung des Rasters zur Analyse von Websites im Rahmen des eigenen Forschungsvorhabens. Im Kapitel kommunale E-Partizipation werden empirische Studien zur elektronischen Bürgerbeteiligung auf der kommunalen Ebene in Deutschland, wie auch auf internationaler Ebene berücksichtigt. Sämtliche relevanten Beiträge zur E-Partizipation, welche eine erfahrungswissenschaftliche Strategie verfolgen, werden also den drei Hauptthemengebieten konventionelle, unkonventionelle und kommunale E-Partizipation zugeordnet. Zur besseren Übersicht befinden sich in der nachfolgenden Tabelle (vgl. Tabelle 1) für jeden Bereich die bearbeiteten Publikationen. Für alle Themen, die bei der Analyse des Forschungsstands bearbeitet werden, wie im Bereich Konventionelle E-Partizipation beispielsweise das Thema Internetwahlen, erfolgt zunächst die Definition und Abgrenzung des Begriffs. Um die Erfassung der wesentlichen Befunde des jeweiligen Forschungsgebiet in ansprechender Form präsentieren zu können, werden die analysierten Texte nicht nacheinander ausgewertet und gelistet, sondern die zentralen Ergebnisse aus allen untersuchten Publikationen nach thematischem Fokus mit Verweis auf die entsprechende Arbeit wiedergegeben. Publikationen werden also nicht deskriptiv, sondern analytisch aufbereitet (vgl. für diese Unterscheidung Dunleavy 2003: 62ff). Nach Präsentation sämtlicher Ergebnisse werden diese zum Abschluss eines Themenbereichs noch einmal zusammengefasst. Besonders beim Thema kommunale E-Partizipation werden darüber hinaus die Konsequenzen der Literaturanalyse für die eigene Forschung explizit formuliert, um die Notwendigkeit der Verknüpfung des theoretischen und empirischen Teils in dieser Arbeit zu verdeutlichen. Nach Bearbeitung aller relevanten Publikationen zu den definierten Themengebieten, werden die Befunde der Analyse des Forschungsstandes noch einmal zusammengefasst.

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Erster Teil: Der Forschungsstand

Tabelle 1:

Empirische Arbeiten zur E-Partizipation nach Hauptthemenbereichen Thematischer Schwerpunkt der Publikation

Publikation

Konventionelle E-Partizipation Alvarez/Nagler, 2000 Buchstein, 2002 Buchstein/Neymanns, 2002 Forschungsgruppe Internetwahlen, 2002 Gibson/Römmele/ Ward, 2003 Gibson/Ward, 2002 Kersting, 2004 Kubicek, 2002 Lange, 2002a Lange, 2002b Löfgren, 2000 Norris, 2002 Novy, 2003 Smith, 2000 Solop, 2000 Tops/Voerman/ Boogers, 2000 Will, 2002

Unkonventionelle E-Partizipation Bieber/Hebecker, 1998 Grünwald, 2003 Hammond/Lash, 2000 Leggewie, 1998 Mau, 2003 Norris, 2002 Ostry, 2000 Streicher, 2003 Welzel/Scheffler, 2002

Kommunale E-Partizipation Bräuer, 2004 Donath, 2001 Drüke, 2003 Eder, 2002 Friedrichs/Hart/Schmidt, 2002 Holtkamp, 2002 Lenz, 2000 Musso/Weare/Hale, 2000 Psephos/Mmb, 2000 Wesselmann, 2002

Quelle: Eigene Zusammenstellung

1

Konventionelle E-Partizipation

In diesem Kapitel werden empirische Befunde zu zentralen Problemstellungen analysiert, die sich mit der internetvermittelten Bürgerbeteiligung bei Wahlen oder im Kontext der Parteiarbeit beschäftigen. Es handelt sich dabei per Definition um verfasste, legale und legitime Formen der politischen Partizipation.

1 Konventionelle E-Partizipation

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1.1 Internetwahlen Die am gründlichsten erforschte politische Beteiligungsform ist die Stimmabgabe bei politischen Wahlen. Wie schon in der traditionellen Partizipationsforschung erhält auch die internetvermittelte Variante der Wahl erhöhte wissenschaftliche Aufmerksamkeit. 1.1.1 Definition und Abgrenzung In der vorliegenden Fachliteratur wird das Thema Internet, Computer und Wahlen unter verschiedenen Bezeichnungen wie etwa "Internetwahlen", "OnlineWahlen", "E-Voting" oder "Cyber-Voting" diskutiert (vgl. Buchstein 2002: 212). Je nach Schwerpunkt der diversen Publikationen bzw. Projekte stehen recht unterschiedliche Wahlformen im Vordergrund der Untersuchungen. Eine Heuristik zur Ordnung der vielfältigen Ansätze und Pilotprojekte in diesem Themenbereich findet sich bei Buchstein und Neymanns (2002: 16f), die nachfolgend kurz vorgestellt wird. Demzufolge können Konzepte zur Internetwahl erstens danach unterschieden werden, ob sie die Wahl per Internet als zukünftige Regelform oder als Ergänzung zu bestehenden Wahlformen ermöglichen wollen. Schwierigkeiten und Probleme, die vor einer flächendeckenden Einführung von Internetwahlen zwingend diskutiert und gelöst werden müssen, sind bei einer Online-Wahl als Ergänzungslösung weit weniger dringlich, da noch alternative Optionen zur Verfügung stehen. Schwierigkeiten bei der Einführung von Internetwahlen betreffen hauptsächlich verfassungsrechtliche, sicherheitsspezifische und demokratietheoretische Aspekte (vgl. Forschungsstand 1.1.3). Zweitens kann unterschieden werden, auf welche Art von Wahlen sich das Online-Verfahren bezieht. Es können staatliche und nicht-staatliche Wahlen differenziert werden, wobei der zentrale Unterschied im divergierenden Grad der Reglementierung besteht. So unterliegen staatliche bzw. politische Wahlen häufig strengen Vorgaben im Hinblick auf deren Durchführung. Da diese Regeln meist auch in der Verfassung verankert sind, wie dies in Deutschland besonders ausgeprägt der Fall ist, kann eine Änderung dieser Vorgaben kaum kurzfristig erfolgen. Im Gegensatz dazu sind die Vorgaben im nicht-staatlichen Bereich, wie beispielsweise im Unternehmenskontext oder bei Vereinen, durch die jeweiligen Gremien leicht zu ändern (vgl. u.a. auch Fischer 2000). Drittens lassen sich Internetwahlen nach dem Ort ihrer Durchführung strukturieren. Hierbei gibt es drei verschiedene Innovationsstufen: Zunächst beschäftigen sich Pilotprojekte mit der computergestützten Stimmabgabe im Wahllokal.

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Erster Teil: Der Forschungsstand

Weiterhin wird die Wahl per Computerkiosk an öffentlich zugänglichen Plätzen, wie beispielsweise einem Einkaufszentrum, erprobt. Schließlich wird die Stimmabgabe vom heimischen PC auf Chancen und Risiken überprüft. Diese letztgenannte Art der Internetwahl weist die größten Unterschiede zur gängigen Wahlpraxis auf und ist sicherlich auch nicht zuletzt deshalb sehr umstritten. Da im Rahmen der vorliegenden Arbeit E-Partizipation als Versuch von Privatpersonen verstanden wird, durch WWW und/oder E-Mail auf politische Sachfragen und Personalentscheidungen Einfluss zu nehmen, werde ich mich bei der Analyse des Forschungsstands zu Internetwahlen auf die Stimmabgabe bei politischen Wahlen vom heimischen PC konzentrieren. Dies ermöglicht eine konsistente Einbettung der Internetwahl in die Gesamtbetrachtung politischer EPartizipation. Im Vordergrund steht daher die Aufarbeitung empirischer Befunde zu Chancen und Risiken der Stimmabgabe vom heimischen PC.4 Damit wird der Ort der Durchführung als Unterscheidungskriterium herangezogen. Im Vorhinein schon die staatliche Wahl oder die Regelform für die Internetwahl auszuschließen, würde den Ergebnissen der Analyse vorgreifen. Folgende Fragen werden in diesem Kapitel zum Thema Internetwahlen beantwortet: 1. 2. 3.

Welche Verbesserungen und Vorteile werden von der Einführung der Internetwahl erwartet (vgl. Forschungsstand 1.1.2)? Welche Schwierigkeiten können durch die Stimmabgabe vom heimischen PC via Internet bei politischen Wahlen auftreten (vgl. Forschungsstand 1.1.3)? Was ergaben bereits durchgeführte Pilotprojekte zur Internetwahl auf nationaler bzw. internationaler Ebene im Hinblick auf Chancen und Risiken der Internetwahl?

Zunächst werden die mit der Internetwahl gemeinhin assoziierten Vorteile zusammengefasst und die resultierenden Erwartungen an diesen speziellen Wahlmodus aufgezeigt. 1.1.2

Vorteile und Perspektiven

Die Nutzung des Internet zur politischen Information und Kommunikation hat sich in den letzten Jahren als sinnvolle Ergänzung zu bestehenden Kanälen etabliert. Laut Hubertus Buchstein (2002: 212) ist der Einsatz der Internettechnologie zur politischen Entscheidung jedoch weit weniger fortgeschritten. Dennoch wer4

Für eine umfassendere Betrachtung von computerunterstützten Wahlen verweise ich auf Brandt/ Volkert 2002, Will 2002, Buchstein/Neymanns 2002.

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den mit Internetwahlen hohe Erwartungen verknüpft, die sich in nachfolgenden Argumenten zusammenfassen lassen (vgl. Corrado/Firestone 1996, Otten 2002a, Solop 2000, Welzel 2001, Will 2002). Erstens führe die Ortsunabhängigkeit des Wahlakts nach Meinung von Befürwortern der Internetwahl zu einer Behebung der Wahlmüdigkeit und einer Steigerung der Wahlbeteiligung in westlichen Demokratien.5 Zweitens böten Online-Wahlen die Möglichkeit, komplexere Wahlverfahren wie beispielsweise Panaschieren und Kumulieren mit weniger Aufwand umzusetzen, wobei diese dem tatsächlichen Wählerwillen eher gerecht würden. Drittens erfolge damit die Stärkung direkt-demokratischer Elemente, beispielsweise bei der Entscheidung von Sachfragen und damit eine Belebung der Demokratie. Viertens seien Aspekte der Effizienz, wie die erhöhte Schnelligkeit des Wahlergebnisses, verbesserte Präzision und eine wesentliche Kostenersparnis auf längere Sicht zu nennen. Die kritische Bewertung dieser Argumente erfolgt in der Zusammenfassung dieses Abschnitts (vgl. Forschungsstand 1.1.5). Getragen von diesen Argumenten wird in vielen Ländern die Durchführung von Online-Wahlen vor allem im nichtstaatlichen Bereich in verschiedenen Projekten erprobt.6 So führte beispielsweise PriceWaterhouseCoopers 2001 eine Online-Wahl zur Bestimmung des Vorstands erfolgreich durch (vgl. Brewer 2002) und T-Systems CSM bestimmte den Betriebsrat per Internet (vgl. Otten 2002b). Online-Wahlen im nicht-staatlichen Bereich haben sich dabei als praktisch und zeitsparend erwiesen. 1.1.3

Schwierigkeiten und Problemlagen

Den ersten positiven Erfahrungen im sozioökonomischen Bereich und den zahlreichen vermuteten Vorteilen der Internetwahl stehen aber auch nicht unerhebliche Bedenken bezüglich der Durchführung bei staatlichen Wahlen gegenüber. So meldete eine Expertenstudie aus den USA (vgl. Caltech/MIT 2001) große Bedenken gegen eine Durchführung von Internetwahlen in den nächsten Jahren an. Zu vielfältig seien die existierenden Probleme und es müsse daher erst Grundlagenforschung betrieben und Pilotprojekte durchgeführt werden. Die Problemfelder finden sich vornehmlich in den Bereichen Verfassungsrecht, Sicherheit und Demokratietheorie. 5

6

Bereits über diesen Vorteil lässt sich in der Politikwissenschaft trefflich streiten. Es gibt einige Wissenschaftler, welche den vielzitierten Rückgang der Wahlbeteiligung in westlichen Demokratien lediglich Fluktuationsprozessen zuschreiben (vgl. bspw. Norris 2002: 57). Folgt man dieser Argumentation wäre eine Aktivierung der Wahlbevölkerung nicht nötig und ein Hauptargument zur Einführung von Online-Wahlen entfiele. In Kapitel 1.1.4 findet sich eine Auswahl von Projekten mit einer kurzen Beschreibung des Projektkonzepts sowie der Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse.

54 1.1.3.1

Erster Teil: Der Forschungsstand

Verfassungsrechtliche Probleme

Ein Hauptargument gegen die Durchführung von Online-Wahlen im staatlichen Kontext sei deren fehlende verfassungsrechtliche Legitimität (vgl. für folgende Argumente Rüss 2002: 42f, sehr ausführlich Will 2002: 71ff, Buchstein 2002: 215ff). Um in Deutschland gesetzte Verfassungsnormen zu erfüllen, müssen Internetwahlen geheim, frei, gleich, allgemein und unmittelbar sein. Dies geht auf Bundesebene vor allem aus den Wahlrechtsgrundsätzen zur Wahl der Abgeordneten des Deutschen Bundestages gem. Art 38 Abs. 1 S. 1 GG hervor, wobei diese auch auf Landes-, Kreis- und Gemeindeebene (vgl. Will 2002: 21) gelten. Die Auswirkungen einer flächendeckenden Einführung von Online-Wahlen auf in Deutschland bestehende Wahlgrundsätze werden nachfolgend kurz skizziert. Vor allem durch den leicht möglichen Verstoß gegen das im Grundgesetz verankerte Geheimhaltungsgebot bei Wahlen ergeben sich Schwierigkeiten für die Einführung einer Internetwahl. So wird bei Online-Wahlen im Sinne einer Stimmabgabe vom heimischen PC, die Verantwortung für die Geheimhaltung vom Staat auf den Bürger übertragen. Ein Vergleich der Online-Wahl mit der Briefwahl, bei der die Geheimhaltung ebenfalls nicht durch den Staat sicher gestellt werden kann, verdeutlicht ein wesentliches Hindernis, welches bei einer Einführung von Internetwahlen vor allem in Deutschland, aber auch in anderen Ländern zu berücksichtigen ist. In der Vergangenheit zeigte die schwierige Abwägung des Bundesverfassungsgerichts (BvG) zwischen den Wahlgrundsätzen „Allgemeinheit“ und „Geheimhaltung“ bei Entscheidungen zur Briefwahl die strikte Lesart des Geheimhaltungsgebots in Deutschland besonders deutlich. Die Briefwahl soll laut BvG nur in Ausnahmefällen (bspw. berufliche Verhinderung, Krankheit) zur Anwendung kommen. Bei nicht begrenzter Briefwahl und damit dem Wandel zur fakultativen Geheimhaltung könnten negative Effekte wie Stimmenverkauf (vgl. Rhein Zeitung 2002), Druck von politischen Gruppen und freie Deliberation in der Familie über die Wahlentscheidung auftreten. Als Folge wäre damit auch der Grundsatz der freien Wahl in Frage gestellt (vgl. RÜSS 2002: 44). Mit der Einführung von Online-Wahlen würde die Ausnahme der Briefwahl zur Regel gemacht und damit wäre eine umfassende verfassungsrechtliche Neubewertung des Geheimhaltungsgrundsatzes notwendig. Demgegenüber steht der hohe Anteil der Briefwähler bei politischen Wahlen, welcher bei Bundestagswahlen von 9,4 Prozent im Jahr 1990 auf 18 Prozent im Jahr 2002 kontinuierlich anstieg (vgl. Hahlen 2002). Der Trend zur Briefwahl wird durch die Faktoren Urbanität, Bildungsgrad und Berufsstatus begründet. Vor allem in Großstädten wählen die Bürger häufig per Brief. Zudem wurde empirisch nachgewiesen: „Je höher die Bildung und der Berufsstatus sind, desto

1 Konventionelle E-Partizipation

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wahrscheinlicher ist eine Briefwahl.“ (Ellermann 2002: 272). Da die Gruppe der gut Gebildeten und beruflich Erfolgreichen in Deutschland in den nächsten Jahren größer werden wird, ist auch von einer Steigerung des Briefwähleranteils auszugehen. Wäre es vor diesem Hintergrund nicht angebracht, die Briefwahl auf eine technisch zeitgemäße Basis zu stellen und die Einführung von OnlineWahlen als Ergänzungslösung zu diskutieren? Die zentralen verfassungsrechtlichen Problemlagen sind ähnlich und mit dem Angebot von Online-Wahlen könnte sich die Politik in den Kontext einer zunehmend digitalisierten Umwelt einpassen, anstatt sich durch Festhalten an althergebrachten Strukturen abzukapseln. Auch für den Grundsatz der gleichen Wahl ergeben sich im Kontext von Online-Wahlen Probleme. So muss ein Mechanismus implementiert werden, der wie bei der persönlichen Wahl im Wahllokal die Identität des Wählers sicherstellt und damit mehrfache Stimmabgaben verhindert. Solche Kontrollmöglichkeiten kollidieren aber ihrerseits wieder mit dem Grundsatz der geheimen Wahl, sodass auch hier eine Problemlösung nicht eben einfach zu erzielen sein wird. Befürworter von Online-Wahlen glauben aber hier bereits eine gangbare Lösung gefunden zu haben (vgl. Forschungsstand 1.1.3.2). Letztlich wären durch die noch unzureichende Internetdiffusion in Deutschland, wie auch in anderen Ländern, bei einer flächendeckenden Einführung der Internetwahl verschiedene Bevölkerungsgruppen ausgegrenzt. Die Digitale Spaltung der Gesellschaft beeinträchtigt daher stark die Einhaltung des Grundsatzes der allgemeinen Wahl. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die starke Reglementierung von Wahlen auf den verschiedenen Ebenen des politischen Systems, welche die Legitimität der Wahlen gewährleisten soll, insbesondere in Deutschland zwei wesentliche Herausforderungen an die Einführung von Internetwahlen stellt. Erstens muss eine sachlich fundierte Abwägung der Vorteile von Online-Wahlen mit dem Aufwand und der politischen Sinnhaftigkeit einer Änderung von Wahlrechtsgrundsätzen durchgeführt werden. Zweitens müssen als Folge der hohen Ansprüche an politische Wahlen technische Instrumente entwickelt werden, welche die sichere Durchführung von Wahlen gewährleisten. 1.1.3.2

Sicherheit und Technik

Die wesentlichen Sicherheitsfragen, die es vor der Durchführung einer OnlineWahl zu klären gilt, lassen sich gut am Wahlprozess selbst veranschaulichen (vgl. Buchstein 2002: 218). Vor der Stimmabgabe muss der Wähler einwandfrei authentifiziert werden, sodass auch wirklich nur wahlberechtigte Bürger zur Abstimmung gelangen und die mehrfache Stimmabgabe verhindert wird. Nach der

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Erster Teil: Der Forschungsstand

Abgabe des Votums müssen der verschlüsselte Transfer der Daten zum zentralen Wahlrechner, sowie die unverfälschte Aggregation der Stimmen im Rechenzentrum gewährleistet sein. Auch das Archiv der Wahlstimmen muss unangreifbar geschützt sein, um eine mögliche Wahlanfechtung durchführen zu können. Befürworter von Online-Wahlen halten viele der aufgezählten Anforderungen für technisch bereits erfüllbar. Nach Expertenmeinung (vgl. Kubicek/Wind 2002, Otten 2000a, 2002b) eignen sich für die Authentifizierung die aus dem Online-Banking bekannten PIN/TAN-Nummern oder auf höherem Niveau die elektronische Signatur.7 Vor der Stimmabgabe erfolgt eine elektronische Prüfung des Wahlrechners, ob der Wähler seine Stimme nicht bereits abgegeben hat. Dies wird per Datenabgleich mit dem zentralen Wahlregister geleistet. Mittels signierter Applets8 wird dann dem Wähler zweifelsfrei bestätigt, dass er tatsächlich mit dem zentralen Wahlrechner verbunden ist und keine Täuschung durch einen fingierten Hackerrechner vorliegt. Im Anschluss erhält der Wähler einen elektronischen Stimmzettel, welchen er nach dem Ausfüllen durch vorhandene Kryptographiemechanismen verschlüsselt an den Wahlcomputer übermitteln kann. Der Stimmzettel wird derart verschlüsselt, dass er erst nach Ende der Wahl durch autorisierte Personen wieder entschlüsselt werden kann. Weiterhin wird der Stimmzettel mit einem elektronischen Merkmal versehen, damit der Wahlrechner den Stimmzettel als regulär erkennen und daher mit in die Auszählung einbeziehen kann. Alle diese im letzten Absatz beschriebenen Vorgänge konnten im Rahmen bereits durchgeführter verbindlicher oder simulierter Online-Wahlen erfolgreich getestet werden (vgl. Lange 2002a, Kubicek/Wind 2002). Dennoch sind auch auf technischer Seite noch einige Fragen bezüglich der sicheren Durchführung offen. Eine besonders schwierige Fragestellung dabei ist der Schutz der Wahlurnen bzw. der Wählerverzeichnisse vor externen Manipulationen (durch Hackerangriffe) oder interner Einflussnahme (bspw. durch fehlgeleitete Administratoren). So ist bislang ungeklärt, wie so genannten Denial-of-Service Attacken9 begegnet werden kann. Weiterhin fehlen derzeit Mechanismen, die zur anerkannten Validierung des Wahlergebnisses eingesetzt werden können oder die Auszählung ähnlich transparent gestalten, wie bei der herkömmlichen Wahl. 7

8 9

Eine qualifizierte elektronische Signatur ist eine Art von Siegel zu digitalen Daten. Sie wird unter Einsatz mathematischer Verfahren mit Hilfe eines privaten kryptographischen Schlüssels erzeugt. Mit Hilfe des dazugehörigen öffentlichen Schlüssels kann die Signatur jederzeit überprüft und damit der Signaturschlüssel-Inhaber und die Unverfälschtheit der Daten festgestellt werden. (vgl. dazu weiterführend u.v.a. Roßnagel 2002, Bertsch 2002). Applet ist der Name für kleine Programme/Anwendungen, die in der Programmiersprache Java geschrieben sind. Bei Denial-of-Service-Attacken handelt es sich um die massenhafte Versendung von unsinnigen Anfragen zum Zentralrechner, die diesen ganz oder teilweise außer Funktion setzen.

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1 Konventionelle E-Partizipation

Von der Stimmabgabe bis zur Auszählung und der Verkündung des Wahlergebnisses bestehen zahlreiche Möglichkeiten elektronische Wahlen per Heimcomputer technisch zu manipulieren. Folgt man Mitchison (2002), so lassen sich neben den intrinsischen Problemen von Online-Wahlen10 und den bereits angesprochenen Denial-of-Service-Attacken im Wesentlichen zwei technische Risikogruppen benennen. Erstens die zufälligen Fehlfunktionen der technischen Infrastruktur, wie beispielsweise Softwarefehler oder Netzwerkzusammenbrüche, und Zweitens absichtliche Angriffe mit dem Ziel die Wahl zu manipulieren oder zu stören. Die erste Risikogruppe lässt sich laut Mitchison durch sorgfältige Planung und Vorsichtsmaßnahmen wie beispielsweise redundante Serverhaltung beheben. Bei der zweiten Risikogruppe, also den absichtlichen Angriffen auf die Wahl, wird das Bedrohungsszenario durch Mitchison ausdifferenziert. Er unterscheidet zwischen Hardware- und Softwarekomponenten einerseits der Wähler und andererseits der zentralen Wahlorganisation (vgl. Tabelle 2). Mit dieser Kategorisierung zeigt er deutlich die Schwachstellen der Technik auf, die sich ohne gründliche Analyse und Erprobung schädigend auf politische Online-Wahlen auswirken können. Im Hinblick auf die Auswirkungen sind Manipulationen des Zentralrechners am folgenreichsten (vgl. Tabelle 2 (C) und (D)), da sie Auswirkungen auf alle abgegebenen oder noch abzugebenden Stimmen haben. Manipulationen der Wählerrechner müssten in großer Zahl erfolgen, um überhaupt merklich das Ergebnis zu verändern. In Bezug auf die Technikkomponenten sind Softwaremanipulationen eine größere Bedrohung (vgl. Tabelle 2 (C)), da diese schwerer festzustellen bzw. zu korrigieren sind. Tabelle 2:

Risikomatrix bei Online-Wahlen

Wahleinheit/ Zentralrechner/Wahlregister Technikkomponente Hardware (A) Software (C)

PC des Wählers (B) (D)

Quelle: Mitchison 2002

Insgesamt hat die technische Sicherung von politischen Online-Wahlen im Rahmen erster Projekte bereits gute Fortschritte gemacht. Nichtsdestotrotz sind noch viele offene Fragen zu klären. Allerdings kann begründet vermutet werden, dass durch den rasanten technischen Fortschritt der Informations- und Kommunikati10

Hiermit ist die mangelnde Geheinhaltung „vor“ dem PC gemeint, wie sie auch bei der Briefwahl als problematisch erachtet wird.

58

Erster Teil: Der Forschungsstand

onstechnologie, sowie durch eine fortgesetzte Erprobung der Technik in naher Zukunft brauchbare Technikkonzepte bereitgestellt werden können, wobei sich bestimmte Restrisiken nicht ausschließen lassen. An unzureichenden technologischen Mechanismen wird die Einführung der Online-Wahl dennoch kaum scheitern (vgl. auch Neymanns 2002a). Eher schon an Erwägungen in Bezug auf Kosten und den demokratischen Gewinn von Online-Wahlen. Dieser kann durch eine Betrachtung von demokratietheoretischen Aspekten der Online-Wahl evaluiert werden. 1.1.3.3

Demokratietheoretische Aspekte

Die Frage nach dem demokratischen Gewinn, welcher bei der Einführung von Online-Wahlen erzielt werden kann, lässt sich anhand der Funktionen von politischen Wahlen und der Performanz diskutieren, mit denen diese Funktionen durch gängige Wahlformen bzw. zukünftig durch die Internetwahl erfüllt werden. Bei den Funktionen handelt es sich zum einen um die Amtsbestellung (vgl. bspw. Korte 2003), zum anderen erfüllt die Wahl auch symbolische Integrationsfunktionen (vgl. Neymanns 2002b: 25, Katz 1997: 100ff). Im Hinblick auf die Performanz, mit der die Funktion der Amtsbestellung durch gängige Wahlformen erfüllt wird, beklagen Kritiker häufig die mangelnde Legitimation durch die geringe Wahlbeteiligung in vielen westlichen Demokratien. Obwohl einige Fachleute die geringe Wahlbeteiligung mit Verweis auf empirische Daten lediglich als Ausschlag eines langfristigen Fluktuationsprozesses sehen (vgl. Norris 2002: 57), wäre ausgehend von einem partizipativen Demokratieverständnis eine höhere Bürgerbeteiligung bei Wahlen wünschenswert. Da noch keine flächendeckende Online-Wahl durchgeführt wurde und daher akuter Datenmangel besteht, kann die Frage, ob und welche neuen Wähler gewonnen werden, zu diesem Zeitpunkt nicht empirisch fundiert beantwortet werden. Als Hilfsmittel zur Bestimmung möglicher Konsequenzen der Internetwahl auf die Wahlbeteiligung bietet sich ein Vergleich zwischen der Wählerstruktur in westlichen Industrienationen (vgl. u.v.a. Norris 2002) und der aktuellen Internetdiffusion (vgl. Clickz Network 2005) an. Ein solcher Vergleich zeigt, dass die Bürger, welche sich ohnehin an politischen Wahlen beteiligen, in der Gruppe der Internetnutzer momentan überrepräsentiert sind. Das Potential zur Aktivierung von Nicht-Wählern durch die Einführung von Online-Wahlen ist daher im Moment noch durch die unzureichende Verbreitung von Internetanschlüssen, sowie die beschränkte Nutzungskompetenz begrenzt. Aufgrund der immer noch dynamischen Entwicklung der Internetdiffusion (vgl. auch ACTA 2005) kann begründet vermutet werden, dass die Gruppe der

1 Konventionelle E-Partizipation

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Internetnutzer in Deutschland zunehmend repräsentativ für die Gesamtbevölkerung sein wird. Aber auch wenn dieser Zustand erreicht ist, kann eine wesentliche Zunahme der Wahlbeteiligung kaum erwartet werden. Aktuelle Internetnutzungsstudien zeigen, dass wie für traditionelle Beteiligungsarten an der Politik bereits festgestellt, auch die politische Nutzung des Netzes eine Sache von etablierten Minderheiten ist (vgl. Norris 2002). Würde dennoch wider Erwarten ein Anstieg der Wahlbeteiligung durch die Einführung von Online-Wahlen eintreten, befürchten Kritiker durch die allzu tiefe Absenkung der Partizipationshürden die politische Beteiligung von desinteressierten und nicht-informierten Bürgern, die ansonsten gar die geringen Kosten des Gangs ins Wahllokal gescheut hätten (vgl. Buchstein 2002: 221). Die Entstehung eines populistischen Demokratieverständnis und die Produktion von auf undifferenzierten Meinungen basierenden ‚junk votes’ wären die Folge. Eine Zunahme der Wahlbeteiligung auf Kosten der Qualität der Voten käme also einer Selbsttäuschung über den Zustand der politischen Kultur eines Landes gleich. Kritischerweise muss aber in diesem Zusammenhang auch die Qualität der Stimmenscheidungen angesprochen werden, die durch gängige Wahlmethoden erfolgen. Ist eine Wahlentscheidung automatisch qualitativ fundierter, weil sie durch eine herkömmliche Wahlform übermittelt wurde? Abgesehen von der Amtsbestellung erfüllen politische Wahlen auch eine symbolische Funktion für die Demokratie, die im Wesentlichen an drei Aspekten deutlich wird. Erstens das Merkmal der Öffentlichkeit, welches sich durch den Gang des Bürgers zum Wahllokal und damit der Bekundung seines Interesses an der Gestaltung der Demokratie und der Gesellschaft manifestiert. Zweitens dem Symbol der Gleichheit, da am Wahltag jeder Bürger unabhängig von Einkommen, Bildung und Herkunft eine gleichwertige Stimme abgeben darf. Drittens ist noch der Aspekt der Geschwindigkeit zu nennen. Auf seinem Gang zum Wahllokal hat der Bürger noch einmal die Gelegenheit seine Wahlentscheidung zu überdenken und sich mögliche Alternativen noch einmal zu vergegenwärtigen. Alle drei Symbole entfallen bei der Online-Wahl, was von einigen Beobachtern als Verlust für die Demokratie bewertet wird. Bei genauerer Betrachtung scheinen die Schwierigkeiten in Bezug auf die fehlende Wahlsymbolik aber doch lösbar. Das Problem der fehlenden Öffentlichkeit ließe sich beispielsweise mit der ganzheitlichen Gestaltung des Wahlportals mit Wahlzusatzinformationen und öffentlichem Raum nach dem Muster bewährter Online-Communities beheben. In diesem öffentlichen „Vorwahlraum“ könnten sich Bürger auf Wunsch mit ihrem Namen authentifizieren und damit die Grundlage zur Öffentlichkeit und Gleichheit bei der Wahl wieder herstellen (vgl. Neymanns 2002b: 36). Der dritte Einwand bezüglich der Geschwindigkeit der Wahlentscheidung, welche durch Online-Wahlen zunähme, gehört doch eher

60

Erster Teil: Der Forschungsstand

in die wissenschaftliche „Kuriositätenkiste“: So brauchen Bürger in den seltensten Fällen länger als fünf Minuten, um den Weg zum örtlichen Wahllokal zurückzulegen. Das Hochfahren des PCs und die Herstellung einer Internetverbindung zum Wahlserver dürfte mindestens eben so viel Zeit in Anspruch nehmen. Zudem dürfen auch hier Zweifel angemeldet werden, ob in den letzten fünf Minuten eine qualitative Verbesserung der Wahlentscheidung durch den Bürger selbst erreicht wird. Es gibt also einige Bedenken im Hinblick auf den demokratischen Gewinn, der bei einer Einführung von Internetwahlen erzielt würde, die unterschiedlich zu gewichten sind. Wie im letzten Absatz beschrieben, lässt sich der Wegfall von integrativen Wahlsymbolen bei der Online-Wahl durch gestalterische Maßnahmen beheben und ist daher weitgehend zu vernachlässigen. Dagegen ist eine Anhebung der Wahlbeteiligung durch die Einführung von Online-Wahlen eher fraglich (vgl. Forschungsstand 1.1.4) und falls diese doch erreicht würde, stellt sich die Frage, ob dieser „Gewinn“ sich überhaupt positiv auf die Qualität der Demokratie auswirkt. Dies ist der schwerwiegendste Einwand gegen eine mögliche Implementierung von Online-Wahlen aus demokratietheoretischer Sicht. Trotz dieses zu berücksichtigenden Kritikpunktes gibt es m.E. nach einen guten Grund für die Weiterführung und systematische Erprobung von Online-Wahlen. Die oben skizzierten Trends zur Wahlbeteiligung und politischen Repräsentierung bei Internetwahlen basieren auf einer sehr schwachen Datengrundlage. Weitere Testprojekte sind daher notwendig, die nach Verbesserung der Technik auch im politischen Bereich durchgeführt werden müssen, um fundierte Aussagen über den Einfluss von Online-Wahlen auf die Wahlbeteiligung und politischen Repräsentierung verschiedener Bevölkerungsgruppen zu treffen. Die Weiterführung solcher Projekte wird von der Bundesregierung und den bundesdeutschen Parteien im Allgemeinen unterstützt. Regierung wie Opposition befürworten mittelfristig die Einführung von Online-Wahlen. Dies lässt sich beispielsweise an der Absicht der Bundesregierung erkennen, bis zur Bundestagswahl im Jahr 2006 zumindest alle Wahllokale zu vernetzen und am Bestreben der Oppositionsparteien das Thema Internetwahlen auf die Agenda des deutschen Bundestages zu bringen (vgl. Neymanns 2002b: 28ff). Zwar gibt es bei diesen Debatten noch Fragen zur Sicherheit und Technik, grundsätzlich wird die Implementierung von Online-Wahlen aber nicht in Frage gestellt. In der Vergangenheit wurden von verschiedenen Bundesministerien zahlreiche Initiativen und Projekte unterstützt,11 sodass der Weg für weitere Bemühungen zur Gestaltung der Online-Wahl geebnet scheint. 11

So beispielsweise das Forschungsprojekt W.I.E.N. Wählen in elektronischen Netzen (www.forschungsprojekt-wien.de), ein E-Government-Kongress in Berlin im Jahr 2000 oder die Initiave

1 Konventionelle E-Partizipation

1.1.4

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Internetwahl-Projekte

Nachfolgend werden die Rahmenbedingungen und Ergebnisse verschiedener bereits durchgeführter Projekte zur Internetwahl kurz zusammengefasst, um einen Überblick über die aktuellen Forschungsbemühungen zu gewinnen. Hier handelt es sich lediglich um eine Auswahl von Projekten anhand derer sich die wesentlichen Befunde der bisherigen Tests aufzeigen lassen (vgl. für weitere Projekte Will 2002, Lange 2002a, 2002b). Es sind Wahlprojekte, die mehrheitlich im vorpolitischen Raum stattfanden, da bis dato keine flächendeckenden politischen Internetwahlen durchgeführt wurden. Daraus folgt, dass spezifisch politikwissenschaftliche Probleme wie etwa Legitimitäts- oder Repräsentationsaspekte bis jetzt nicht untersucht werden konnten, da diesbezüglich noch keine Daten vorliegen. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Konzeption und Durchführung von nicht-politischen Online-Wahlen im Vergleich zur politischen Variante in vielerlei Hinsicht nur geringeren Ansprüchen genügen muss. Dennoch ist die Beschäftigung mit diesen Wahlprojekten in der vorliegenden politikwissenschaftlichen Untersuchung sinnvoll, da die Durchführung von politischen Online-Wahlen ohne eine funktionierende Technikplattform, wie sie in diesen Projekten erprobt wurde, nicht durchführbar ist. Erkenntnisse über organisatorische Schwierigkeiten und deren Lösung begünstigen eine etwaige zukünftige Durchführung von politischen Internetwahlen, da sie notwendige Vorbedingungen schaffen. Überdies werden einige Projekte wie das I-Vote-Projekt (vgl. z.B. Otten 2002b) gerade mit dem Ziel durchgeführt, ein brauchbares OnlineWahlsystem für politische Wahlen zu entwickeln. Um eine übersichtliche Darstellung der Projekte zu erreichen, wird die nationale von der internationalen Ebene unterschieden, wobei hier die Tests nach den Ländern strukturiert sind, in denen sie durchgeführt wurden. Am Anfang stehen Projekte zur Internetwahl auf der nationalen Ebene. 1.1.4.1

Internetwahl-Projekte national

In Deutschland wurde früh mit der Erprobung der Internetwahl begonnen und daher konnten auch schon eine beachtliche Zahl von Projekten durchgeführt werden. Bereits im Jahr 1998 wurde an der Universität Osnabrück eine Simulation der Bundestagswahl per Internet zur Untersuchung der Chancen und Risiken D21, welche ganz allgemein die Chancen der Informationsgesellschaft für Deutschland zu nutzen sucht.

62

Erster Teil: Der Forschungsstand

der Online-Wahl durchgeführt.12 Diesem Versuch folgten zahlreiche Projekte und Testläufe zu Internetwahlen im sozioökonomischen bzw. vorpolitischen Raum. So beispielsweise das Wahlspiel zur Sozialwahl der Techniker Krankenkasse Hamburg im Mai 1999, die Studierendenwahl an der Universität Osnabrück im Februar 2000, die Personalratswahl beim Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung in Brandenburg im Mai 2002, die Jugendgemeinderatswahlen in Fellbach und Esslingen im Juni und Juli 2002 und noch einige mehr (vgl. für eine ausführlichere Beschreibung Will 2002, Lange 2002a, Otten 2002b). Die oben genannte Aufstellung erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit, aber schon allein die Beschreibung der einzelnen Konzepte würde den Rahmen des vorliegenden Kapitels sprengen. Nachfolgend werden daher nur die wesentlichen Ergebnisse kurz aufbereitet. Die Wahlbeteiligung kann bei allen genannten Wahlen als relativ gering eingestuft werden. Dies wird häufig durch die Fehlfunktionen der eingesetzten digitalen Signaturkarte sowie der mangelhaften Ergonomie der dazugehörigen Software begründet. Außerdem wurde in einigen Fällen, die geplante OnlineWahl nur mangelhaft vorgestellt und beworben. Hinzu kommen weitere technische Probleme wie beispielsweise der temporäre Ausfall des Wahlnetzwerks. Zwischen den verschiedenen Wahlterminen wurde das hauptsächlich eingesetzte i-vote-System (vgl. Otten 2002b) jedoch sukzessive verbessert. Es gibt also durchaus eine erkennbare Tendenz, dass sich durch weitere Erprobung technische Probleme beheben lassen. Dies ist aber nach dem Abschlussbericht der Forschungsgruppe Internetwahlen, welcher die Ergebnisse von zwei Jahren Forschung zusammenfasst, nur unter hohen Kosten umzusetzen. 1.1.4.2

Internetwahlprojekte international

Die Befunde der internationalen Forschung zu Chancen und Risiken von Internetwahlen sollen nachfolgend skizziert werden. Aus Gründen der Übersichtlichkeit werden die Ergebnisse internationaler Projekte zu Internetwahl nach Ländern geordnet. Zu Beginn werden zwei skandinavische Länder untersucht, die im Hinblick auf Internetdiffusion und innovative Nutzung von IuK-Technologien laut Information Society Index (ISI) der IDC eine Vorreiterrolle einnehmen (vgl. Computerwoche 2003).

12

www.wahlkreis300.net/fgiw/projekte/wahlkreis329/inhalt.php

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1.1.4.2.1 Schweden Um so mehr überrascht die Haltung der schwedischen Regierung, welche die flächendeckende Einführung der Online-Technik für politische Wahlen strikt ablehnt (vgl. Lange 2002a). Lediglich kleinere Projekte zur Internetwahl wie etwa an der Universität in Umea zur Bestellung der Studentenvertretung wurden bereits umgesetzt. Neben den gängigen Wahlmodi konnten die Studenten hier auch vom heimischen PC aus abstimmen. Zur Absicherung dieser Internetwahl, die von dem Unternehmen Safevote13 betreut wurde, kam ein so genanntes „Digital Vote Certificate“ zum Einsatz, das die Offline-Kontrolle der Wahl und die Wahlüberprüfung ermöglichte. Im Hinblick auf die technische Weiterentwicklung von Online-Wahlen kann der Testlauf an der Umea Universität als Erfolg gewertet werden, da neue Verfahren zur Verhinderung von Wahlmanipulationen wie die mehrfache Stimmabgabe erfolgreich erprobt wurden (vgl. Lange 2002b: 136). Die von der Studentenvertretung gehegten Hoffnungen auf eine höhere Wahlbeteiligung wurden jedoch nicht erfüllt. Trotz des potentiell internet-affinen Wahlklientels, nutzten lediglich zwei Prozent der insgesamt 12500 Wahlberechtigten die Möglichkeit zur Stimmabgabe per Internet. 1.1.4.2.2 Estland Auch der baltische Staat Estland wird als einer der Vorreiter bei der Entwicklung der Informationsgesellschaft gesehen (vgl. bspw. Friedrichs/Hart/Schmidt 2002). Im Gegensatz zur schwedischen Position unterstützt die politische Führung Estlands die Einführung von Internetwahlen mit Nachdruck. Dies zeigt sich an der Beauftragung von Gutachten zu Chancen und Risiken der Online-Wahl, der Debatte dieser Gutachten im Parlament und schließlich, der Integration der Internetwahl in vier Wahl- und Abstimmungsgesetzen Mitte 2002 (vgl. Will 2002: 58f). Entgegen früheren Ankündigungen Internettechnologie bereits bei den Parlamentswahlen im Jahr 2003 einsetzen zu wollen, ist in den genannten Gesetzen eine Einführung nicht vor dem Jahr 2005 vereinbart (vgl. Heise News Ticker 2001). Die Richtlinien für die verschiedenen politischen Ebenen sind weitgehend einheitlich und sehen eine Einführung der Internetwahl als weitere Option zu herkömmlichen Wahlformen vor, wobei die Sicherheit der Wahl auf dem Einsatz von digitalen Signaturkarten beruht. Estland hat bereits im Jahr 2002 für alle Bürger über 15 Jahre einen Personalausweis in Form einer Smartcard eingeführt, 13

www.safevote.com

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Erster Teil: Der Forschungsstand

der für die Authentifizierung im Falle einer Online-Wahl genutzt werden kann (vgl. Will 2002: 59). Obwohl noch keine Testprojekte durchgeführt wurden, haben die Esten mit der Bereitstellung einer Signaturkarte und der gesetzlichen Verankerung der Online-Wahl zwei wesentliche Hürden bereits genommen, die in bevölkerungsreicheren Ländern noch große Probleme bereiten. Das Beispiel Estland wird nach einer möglichen Durchführung von politisch verbindlichen Online-Wahlen sicherlich wegweisend für die weitere Entwicklung der Thematik sein, da hier erstmals die tatsächlichen Auswirkungen auf die Wahlbeteiligung der Bürger empirisch untersucht werden können. 1.1.4.2.3 Großbritannien Den Weg in die Zukunft weisen will auch die britische Regierung mit ihrem 26 Millionen Euro teuren E-Voting-Programm. Ziel dieser Anstrengungen ist es, verschiedene neuartige Technologien zu erproben, um in der Folge die Wahlbeteiligung, welche bei den Unterhauswahlen 2001 auf einen historischen Tiefststand gefallen war, wieder anzuheben (vgl. Novy 2003). Als Teil dieses Gesamtprogramms wurden bei der Gemeindewahl im Jahr 2002 in dreißig Kommunen neue Wahlformen wie beispielsweise die Stimmabgabe an Wahlkiosken, per Handy oder Digitalem Fernsehen getestet. In St. Albans, Swindon, Liverpool, Sheffield und Crewe war auch die Wahl mittels eines individuellen Internetzugangs möglich (vgl. ausführlich Will 2002: 53ff). Sicherheit und Authentifizierung im Rahmen der Online-Wahlform wurde durch die VIN („Voter Identification Number“), PIN/Passwort-Kombinationen oder zehnstellige Passwörter gewährleistet, wobei hier abgesehen von wenigen Ausnahmen kaum Probleme auftraten. Das Ergebnis in Bezug auf die Zielsetzung war indes enttäuschend: „Nur in drei [von dreißig; Anm. des Verf.] der mit den verschiedenen E-VotingMethoden experimentierenden Gemeinden stieg die Wahlbeteiligung, in den anderen lag sie sogar unter dem ohnehin niedrigen Niveau des Vorjahres von 33 Prozent.“ (Novy 2003). 1.1.4.2.4 USA Bereits im Jahr 2000 wurde in den Vereinigten Staaten eine der ersten verbindlichen Online-Wahlen durchgeführt und zwar bei den Vorwahlen zur Bestimmung des Kandidaten für das Amt des demokratischen Präsidentschaftskandidaten aus Arizona. Damals hatten registrierte Wähler der demokratischen Partei neben traditionellen Methoden wie Briefwahl oder persönlicher Wahl auch die Möglich-

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keit ihre Stimme während den vier Tagen vor dem 4. März 2000 mittels Internetwahl vom heimischen PC aus abzugeben (vgl. Alvarez/Nagler 2000, Solop 2000). Rein technisch wurde die Wahl mit Persönlichen Identifikationsnummern (PIN) durchgeführt, die registrierte Mitglieder der demokratischen Partei in den Monaten Februar und März per Post erhielten. Diese Nummern wurden von dem mit der Online-Wahl beauftragten Unternehmen Election.com generiert. Während dem genannten Zeitraum konnten sich die registrierten Mitglieder der Demokraten auf zwei Websites anmelden, indem sie die Wahlbedingungen akzeptierten, ihre PIN-Nummer eingaben und zusätzlich zwei persönliche Fragen beantworteten. Nachdem das System die Angaben überprüft und verifiziert hatte, erschien auf dem Bildschirm ein Wahlschein auf dem die Wähler ihren Kandidaten per Mausklick auswählen konnten. Nach Bestätigung der Wahl – erneut per Mausklick – erhielten die Wähler eine elektronische Bestätigung ihrer Wahl. Leider verlor die Wahl durch die vorangegangene Festlegung auf Al Gore als demokratischen Präsidentschaftskandidaten an Brisanz, was in einer niedrigen Gesamtwahlbeteiligung von nur 10,59% der registrierten Wähler resultierte. Der Anteil der Stimmabgaben per Internet lag jedoch mit 41% sehr hoch und war damit vor der Briefwahl (38%), der persönlichen Wahl per Papierwahlschein (16%) und der persönlichen Wahl per Wahlautomat (5%) die meist genutzte Wahlform. Mittels eines Vergleichs der Daten zur Wahlbeteiligung von weißen bzw. nicht-weißen Bürgern aus den Vorwahlen in Arizona aus dem Jahre 1998 mit den selben Daten der Wahl 2000 untersuchten Alvarez und Nagler (2000) den Einfluss von Online-Wahlen auf die politische Repräsentierung von Minderheiten. Sie kommen in ihrer Untersuchung zu dem Ergebnis, dass benachteiligte Gruppen wie Alte, Nicht-Weiße, Arbeitslose sowie die Landbevölkerung wahrscheinlich die Internetwahl eher weniger nutzen. Internetwahlen seien also kaum geeignet die Wahlrechte und politische Repräsentation von benachteiligten Gruppen zu verbessern. Für junge Wähler könnte die Einführung der Internetwahl allerdings einen positiven Effekt haben. Würden Online-Wahlen in den USA also flächendeckend eingeführt, ergäbe sich wahrscheinlich eine Verschiebung in der politische Repräsentierung. Im Wesentlichen führen die Wissenschaftler diese Entwicklung auf die damals noch stärker ausgeprägte Digitale Spaltung zurück.

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Erster Teil: Der Forschungsstand

1.1.4.2.5 Schweiz Eine eher zurückhaltend pragmatische Strategie bei der Einführung von Internetwahlen verfolgt die Schweiz. Die Nachfrage nach Wahlen per Mausklick seitens der Bevölkerung ist gering, was auf die effiziente Funktion bereits etablierter Offline-Strukturen zurückgeführt wird (vgl. Lange 2002a). Dementsprechend versuchen die Eidgenossen Mechanismen der Internetwahl nicht losgelöst von bisherigen Beteiligungsaktivitäten, sondern in Kombinationen mit Referenden, Wahlen und Diskussionen auf regionaler Ebene zu testen. Auf der Grundlage dieses Konzepts wurden im Jahr 2002 drei von der Schweizer Bundesregierung geförderte Pilotprojekte in den Kantonen Genf, Neuenburg und Zürich begonnen (vgl. für nachfolgende Informationen Schweizerische Bundeskanzlei 2003). Das Genfer Projekt beschäftigt sich mit technischen und organisatorischen Herausforderungen der elektronischen Stimmabgabe bei Volksabstimmungen und schließt politische Wahlen gänzlich aus. Sicherheitsanforderungen werden hier durch einen persönlichen Code auf dem herkömmlichen Abstimmungszettel erbracht, der vom Wähler frei gerubbelt werden muss. Mit Hilfe dieses Codes erhält der Bürger Zugang zu einem zentralen System im Internet und kann dort seine Stimme abgeben. Nach einem Probelauf unter realen Bedingungen im Juni 2002, welcher an Schulen im staatsbürgerlichen Unterricht durchgeführt wurde, erfolgte im Januar 2003 das erste offizielle Votum via Internet bei einer Gemeindeabstimmung in Anières. Das ehrgeizige Pilotprojekt des Kantons Neuenburg verfolgt drei zentrale Ziele: Erstens die elektronische Stimmabgabe bei Abstimmungen auf Gemeinde-, Kantons- wie auch auf Bundesebene. Zweitens die elektronische Stimmabgabe bei Wahlen auf Gemeinde-, Kantons- und Bundesebene. Drittens die elektronische Unterzeichnung von Initiativen und Referenden auf Gemeinde- und Kantonsebene. So soll es Bürgern des Kantons nach einigen Testphasen möglich sein, im Jahr 2004 als Ergänzung zu Brief- und Urnenwahl ihre Stimme auf Kantons- und Gemeindeebene auch elektronisch abzugeben. Die digitale Signatur mit der Referenden und Abstimmungen als Ergänzung zur Unterschrift per Hand unterzeichnet werden können, soll ebenfalls ab 2004 zur Verfügung stehen. Ziel des Züricher Projekts ist die Bereitstellung eines technisch vielseitigen elektronischen Wahl- und Abstimmungssystems, wobei der Aufbau eines kantonalen Stimmregisters die größte Herausforderung darstellt. Grund hierfür sind die dezentralen Strukturen und die unterschiedlichen EDV-Systeme auf denen die Kommunen ihre Stimmregister gespeichert haben. Zutrittspassworte und Barcodes sollen Authentizität und Sicherheit des Züricher Systems gewährleisten. Ausgelegt wird das Wahlsystem auf alle derzeit gebräuchlichen Endgeräte, wie PC, TV, Handy, Organizer etc.

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Obwohl für diese Leitprojekte noch keine empirischen Daten zur Nutzung der Internetwahlmöglichkeiten vorliegen und die Bemühungen im Bereich EVoting erst vergleichsweise spät begonnen wurden, erscheint die Schweiz als fruchtbares Testfeld für die Internetwahl. Dafür lassen sich im Wesentlichen vier wichtige Argumente anführen. Erstens die direktdemokratische politische Kultur des Landes, welche häufige Abstimmungen auf den verschiedenen Ebenen des politischen Systems mit sich bringt und damit die Bequemlichkeit und Effizienz der Internetwahl besonders zum Tragen kommen lässt. Zweitens die Größe des Landes erleichtert die notwendige Zentralisierung der Stimmregister. Drittens die Abwesenheit des Geheimhaltungsgrundsatzes in der Verfassung und der daraus resultierende hohe Anteil von Briefwählern, der zwischen 60 und 90 Prozent rangiert. Probleme mit verfassungsrechtlichen Hürden auf dem Weg zur OnlineWahl, wie beispielsweise in Deutschland, bestehen hier nicht (vgl. bspw. Kersting 2004). Viertens befindet sich die Schweiz im Hinblick auf die Internetdiffusion auf einem internationalen Spitzenplatz (vgl. Clickz Network 2005). Dieser Umstand und der Einsatz der Internetwahl als Ergänzungslösung zusammen mit anderen Wahlformen mildern die Problematik der Digitalen Spaltung. Zum Abschluss der Beschäftigung mit dem Thema Online-Wahlen werden noch einmal alle Ergebnisse in komprimierter Form präsentiert. 1.1.5

Zusammenfassung der Ergebnisse

Die nachfolgend zusammengestellten Befunde und Folgerungen beziehen sich konkret auf die Möglichkeiten und Grenzen der Stimmabgabe vom heimischen PC als Ergänzungslösung bei politischen Wahlen. 1. Es gibt fundamentale verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Einführung von Online-Wahlen, die alle in der deutschen Verfassung festgelegten Wahlgrundsätze betreffen, wobei die Schwierigkeiten im Hinblick auf den Geheimhaltungsgrundsatz am schwerwiegendsten einzustufen sind. Vor einer auch nur teilweisen Einführung von Internetwahlen muss über diesen Aspekt beraten und ggf. die fakultative Geheimwahl in die Verfassung aufgenommen werden. Andere Länder, wie beispielsweise die Schweiz, in denen die Wahl weniger reglementiert und die Briefwahl weit verbreitet ist, haben hier weniger Hürden zu überwinden. 2. Die nationalen und internationalen Pilotprojekte zeigen, dass es im Wesentlichen zwei Klassen von organisatorisch-technischen Problemen bei der Durchführung von Online-Wahlen gibt. Erstens die mit einigem Aufwand lösbaren Schwierigkeiten wie beispielsweise die präzise Authentifizierung des Wählers bei gleichzeitiger Anonymität der Wahlentscheidung und zweitens die nur

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schwierig behebbaren Restrisiken wie Denial-of-Service Angriffe auf den Wahlserver oder die geheime Manipulation von Wahlsoftware. Da kein Experte solche Angriffe und deren potentiell verheerenden Auswirkungen sicher ausschließen kann, sollte auch nach fortgeschrittener Internetdiffusion, welche die negativen Effekte der digitalen Spaltung weitgehend neutralisiert, die Internetwahl lediglich als Ergänzung zu herkömmlichen Wahlformen eingeführt werden. Nicht zuletzt aufgrund dieser Probleme ist die Euphorie hinsichtlich OnlineWahlen seit einiger Zeit beträchtlich abgeklungen (vgl. Kubicek/Wind 2004). 3. Bis dato haben sich die Erwartungen in Bezug auf eine Steigerung der Wahlbeteiligung nicht erfüllt. Nur ganz wenige Leitprojekte konnten einen leichten Anstieg der Wahlbeteiligung messen. Mehrheitlich ging die Wahlbeteiligung im Vergleich zu früheren Wahlgängen sogar zurück. Dies wurde häufig mit technischen und organisatorischen Mängeln begründet. Sicher ist, dass der Einfluss von Online-Wahlen auf die Wahlbeteiligung erst dann seriös untersucht werden kann, wenn ein reibungsloser Wahlablauf ohne technische Probleme gewährleistet ist. Diese Ansicht wird von vielen Experten und Praktikern der EDemokratie insgesamt geteilt: Keiner kann sagen, ob sich "die Demokratie" infolge der Verbreitung und der kreativen Nutzung neuer Kommunikationstechnologien verändern wird. Das einzig Sichere ist die Voraussage, dass man nicht herausfinden wird, ob unsere Demokratie von der Technik profitieren kann, wenn man es nicht versucht. (Ernst 2003)

Zudem muss die Internetdiffusion so weit fortgeschritten sein, dass die Gruppe der Internetnutzer weitgehend repräsentativ für die Gesamtbevölkerung ist. Unter diesen Vorbehalten hat eine erste Untersuchung des Einflusses von Internetwahlen auf die politische Repräsentierung von Minderheiten bei den Arizona Primaries festgestellt, dass Online-Wahlen kaum dazu geeignet sind, die Wahlrechte und politische Repräsentierung von benachteiligten Gruppen zu verbessern. Im Hinblick auf die Einbindung von jungen Wählern könnte die Einführung der Internetwahl allerdings positive Effekte haben. 4. Unter Einbeziehung der genannten Ergebnisse erscheint die Weiterführung von Testläufen und Projekten zur Internetwahl im vorpolitischen Raum sinnvoll, um hier technische und organisatorische Unwägbarkeiten nach und nach auszumerzen. Die weiterhin dynamische Entwicklung der Internetdiffusion in Deutschland (vgl. ACTA 2005) wird während dieser Testzeit das Problem der digitalen Spaltung weiter minimieren. Erst dann kann anhand politischer Wahlen möglicherweise im kommunalen Bereich oder durch eine politische Wahlsimulation der Einfluss von Internetwahlen auf die Wahlbeteiligung untersucht werden. Diese Befunde zum zentralem demokratischen Gewinn, nämlich die Aktivierung der Bürger zur politischen Teilhabe und die Verbesserung von deren Qualität,

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könnten dann die Erwägungen der Verfassungsrichter bei der möglichen Änderung des Geheimhaltungsgrundsatz und mehr allgemein bei der möglichen Einbindung von Online-Wahlen in das Grundgesetz als Ergänzungslösung beeinflussen. 1.2 E-Partizipation in Parteien Neben der Stimmabgabe bei Wahlen wird die Mitarbeit von Bürgern in politischen Parteien als einer der wesentlichen Bestandteile konventioneller politischer Partizipation betrachtet. Politische Parteien übernehmen in der repräsentativen Demokratie die zentrale Aufgabe der Vermittlung zwischen Bürger und Staat. Im Einzelnen sollen politische Parteien dabei verschiedene wichtige Funktionen wie beispielsweise die Interessenaggregation und -vermittlung, die Mobilisierung von Aktivisten, die Rekrutierung politischen Personals, die Teilnahme am Ämterwettbewerb und die Regierungsorganisation erfüllen (vgl. bspw. Poguntke 1998: 504f). Die Unterstützung der Parteien durch die Bürger bei der Erfüllung dieser Aufgaben ging in den 1990er Jahren erheblich zurück, was anhand sinkender Mitgliederzahlen politischer Parteien deutlich wird (vgl. Poguntke 1994: 203). Unabhängig davon ob es sich bei dieser Entwicklung um einen dauerhaften Trend oder lediglich um einen negativen Ausschlag in einem langfristigen Fluktuationsprozess handelt (vgl. Rudzio 2003: 188ff), stimmt dieser Befund, der sich auch im internationalen Vergleich bestätigt, vor dem Hintergrund eines partizipativen Demokratieverständnisses nachdenklich. Zudem konnte empirisch nachgewiesen werden, dass ein Großteil der Parteimitglieder sich kaum an der Parteipolitik beteiligt. Je nach Messverfahren schwankt der Anteil der aktiven Mitglieder in bundesdeutschen Parteien zwischen 15 und 30 Prozent (vgl. bspw. Becker/Hombach 1983: 79f, Niedermayer 1989: 222). Diese Ergebnisse deuten darauf hin, dass neue Impulse für die Mitarbeit von Bürgern in politischen Parteien eher nutzen als schaden. Wie schon bei den politischen Wahlen wurde dem WWW und dem EMaildienst auch erhebliches Potential zur Wiederbelebung der Parteipolitik zugeschrieben. Häufig werden bei der Diskussion der Brauchbarkeit des Internet für politische Parteien verschiedene Nutzungsformen wie beispielsweise Informationsverbreitung, Organisation oder Wahlkampfwerbung untersucht. Für die vorliegende Arbeit wird eine Abgrenzung auf das digitale Angebot der Parteien zur Bürgerpartizipation vorgenommen, um durch die Analyse gewonnene Erkenntnisse für die Hypothesenbildung der eigenen Angebotsstudie auf der kommunalen Ebene nutzen zu können.

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1.2.1

Definition und Abgrenzung

Analog zum Gesamtkonzept von E-Partizipation, welches dieser Arbeit zu Grunde liegt, werden im vorliegenden Text unter E-Partizipation in Parteien alle Aktivitäten von Privatpersonen verstanden, bei denen diese IuK mit dem Ziel nutzen, an der Entscheidung politischer Personal- und Sachfragen im Parteikontext mitzuwirken oder diese zu beeinflussen. Nachfolgend soll daher anhand verfügbarer empirischer Daten besondere Aufmerksamkeit darauf verwendet werden, wie und ob politische Parteien mit Hilfe von IuK-Angeboten neue Wege schaffen, die Mitarbeit der Bürger in der Partei zu unterstützen. Im Einzelnen werden folgende Fragen beantwortet: 1. 2. 3.

Was sind die Gründe für die Adaption von IuK-Technologien durch politische Parteien und zu welchen Zwecken werden diese durch politische Parteien in Deutschland und anderen Ländern genutzt? Welche Wirkung hat diese Art der Nutzung von IuK-Technologien durch die Parteien für die politische Beteiligung des Bürgers? Welche Auswirkungen haben diese Veränderungen auf die Qualität der repräsentativen Demokratie?

1.2.2

E-Partizipation in Parteien national

Für Deutschland wurden besonders die ersten beiden Fragestellungen bereits im Rahmen einer Studie untersucht (vgl. für folgende Ergebnisse Gibson/Römmele/Ward 2003: 101f). Durch die schriftliche Befragung von Parteiangehörigen und die Inhaltsanalyse der entsprechenden Websites wurden die Online-Strategien von neun deutschen Parteien beleuchtet. Dabei wurde deutlich, dass politische Parteien unabhängig von Größe oder Parlamentszugehörigkeit das weltweite Netz und den E-Maildienst eher zur Informationsverbreitung sowie zur Meinungsbildung nutzen, als damit die politische Partizipation der Bürger zu befördern. Ähnliche Befunde konnten die Autoren bereits für die USA und Australien ermitteln (vgl. Gibson/Ward 2002, Gibson et al. 2003). Weiterhin bestehen wesentliche Unterschiede im Hinblick auf Quantität und Qualität der Websiteinhalte zwischen parlamentarischen und nicht-parlamentarischen Parteien, d.h. die Vormachtstellung der Parlamentsparteien überträgt sich auf die parteilichen Internetangebote. Parteien, die im Parlament vertreten sind, betrachten die zusätzliche Möglichkeit zur Gestaltung der Agenda von Offline-Medien, welche sich durch den Einsatz der neuen Medien ergeben hat, als wesentlichen Antrieb für die Adaption von IuK. Nicht-parlamentarische Parteien nutzen das Internet vor

1 Konventionelle E-Partizipation

71

allem um bescheidenere Ziele wie beispielsweise den weiteren Ausbau ihrer Organisation zu erreichen. Unter den Parlamentsparteien sind es vor allem die CDU, SPD und FDP, die das World Wide Web besonders stark für den Wahlkampf nutzen. Ähnlich wie zum Thema Internetwahlen gibt es auch zum Thema Wahlkampf per Internet bereits eine ganze Reihe von Publikationen (vgl. bspw. Kuhlen 1998, Bilgeri/Lamatsch/Siedschlag 2002, Hebecker 2002, Gellner/Strohmeier 2002, Gibson/Ward/Römmele 2003). Gemäß den oben formulierten Fragestellungen erfolgt aber anschließend keine umfassende Schilderung von Internetwahlkämpfen, sondern wird lediglich die Frage beantwortet, ob und wie politische Parteien per IuK-Technologie versuchen, den Bürgern in den Wahlkampf einzubinden. Jedoch erweist sich auch im Hinblick auf den Online-Wahlkampf die Strategie der bundesdeutschen Parteien eher „top-down“ orientiert, als das die interaktiven Potentiale zur Anregung von Diskurs und Beteiligung der Bürger genutzt würden (vgl. Hebecker 2002: 48). Die Bereitstellung von interaktiven Instrumenten auf Parteienwebsites, wie beispielsweise Abstimmungen ist erstens nicht selbstverständlich, zweitens offenbaren diese häufig Mängel im Hinblick auf Benutzerfreundlichkeit, Pflege und Moderation und drittens sind Art und Umfang der Verwertung dadurch gewonnener Informationen unklar. Wie die repräsentative Nutzerbefragung „eCandidates 2002“ (vgl. POL-DI.NET 2002: 17) zeigt, verfehlen die politischen Parteien in Deutschland mit dieser Ausrichtung die Bedürfnisse der Bürger. So werden direkte Kontaktmöglichkeiten und OnlineSprechstunden viele eher von der Bevölkerung nachgefragt, als häufig gebotene Elemente wie Online-Spenden, Gästebücher u.ä.. Für die vorliegende Studie ergibt sich daher die Frage, ob auch Kommunen auf diesen top-down Ansatz der Kommunikation setzen oder ob durch deren Webangebote stärker die bi- bzw. multidirektionale Kommunikation gefördert wird? Neben der intensiven Nutzung für den Wahlkampf, setzen alle Parteien im Bundestag IuK-Technologie zur Erleichterung der innerparteilichen Organisation ein, wobei vor allem die Grünen hier den demokratischen Dialog zu verschiedenen Themen innerhalb der Partei suchen (vgl. Gibson/Ward/Römmele 2003: 101). Die Veranstaltung des ersten Virtuellen Parteitags durch die Grünen untermauert diesen Trend (vgl. Mausch 2002). Mehrheitlich tun die Parteien in Deutschland aber vergleichsweise wenig, um die politische Beteiligung ihrer Mitglieder und der interessierten Öffentlichkeit zu befördern.

72 1.2.3

Erster Teil: Der Forschungsstand

E-Partizipation in Parteien international

Es stellt sich die Frage, ob unterschiedliche institutionelle Arrangements hier als Erklärungsfaktor herangezogen werden können oder mit anderen Worten, ob in anderen Ländern ähnliche Befunde ermittelt werden konnten? Dazu sollen zunächst die Ergebnisse ausgewählter Fallstudien präsentiert werden, welche neben der Inhaltsanalyse von Parteienwebsites auch persönliche Interviews mit Entscheidern beinhalten (vgl. Forschungsstand 1.1.3.1-1.1.3.3). Dadurch werden nicht nur Inhalt und Funktion der Websites ermittelt, sondern auch die Motive der Parteien zur Adaption von IuK-Technologien. Abschließend erfolgt die Zusammenfassung einer international vergleichenden Studie zur parteilichen Nutzung des Internet (vgl. Forschungsstand 1.1.3.4). 1.2.3.1

Dänemark

Im Falle der dänischen Parteien wurde eine relativ unbedarfte Herangehensweise bei der Einführung von IuK-Technologien ermittelt (vgl. für folgende Befunde Löfgren 2000: 13ff). Vor der Implementierung lagen kaum erkennbare Strategien der Anwendung vor. Die Initiative für die Nutzung von Internettechnik kam häufig von Einzelpersonen oder durch den perzepierten Wettbewerbsdruck gegenüber anderen Parteien. Die Bereitstellung von IuK-Technologien erfolgt aufgrund einer klaren Unterscheidung zwischen Wählern und Parteimitgliedern, wobei erstere nur mit Information versorgt werden und letztere auch in den Genuss von interaktiven Instrumenten kommen. Für die Fallstudie zu Dänemark lässt sich zusammenfassen, dass die Nutzung von IuK-Technologien die Parteiorganisation kaum verändert hat, und dass die neuen Medien generell nicht sonderlich gut in die parteiliche Gesamtstruktur integriert sind. Eine eher implizite Strategie scheint die Entwicklung eines zusätzlichen Kanals zur politischen Kommunikation zu sein. Daraus folgt, dass IuK-Technologie nur eine weitere Komponente der allgemeinen Informationsstrategie ist. Die Etablierung von professionell wirkenden „Schaufenstern“, welche Standardinformationen bereitstellen, kann als vornehmliches Ziel bezeichnet werden. Auf den Websites wurden keine interaktiven Module implementiert, die einen horizontalen Kommunikationsfluss begünstigen und die Mitarbeit von Bürgern wesentlich unterstützen könnten. Hauptsächlich für Parteimitglieder wurden Diskussionsforen eingerichtet, in denen auch teilweise frei deliberiert wurde. Die geringe Zahl der beteiligten Parteimitglieder und die Abwesenheit der Parteiführung lassen allerdings erhebliche Zweifel daran aufkommen, dass

1 Konventionelle E-Partizipation

73

diese Nutzung von IuK-Technologie die Mitarbeit in politischen Parteien wesentlich beflügeln kann. 1.2.3.2

Großbritannien

Auch bei politischen Parteien in Großbritannien wird die Einführung von IuKTechnologien häufig lediglich als Zeichen für Fortschrittlichkeit und Vitalität der Organisation betrachtet (vgl. Smith 2000: 82). Die wichtigste Form der Nutzung neuer Medien ist in der Professionalisierung politischer Parteikommunikation zu sehen. Außerdem weisen die empirischen Befunde aus Großbritannien darauf hin, dass IuK-Technologien innerhalb der politischen Parteien in geringem Ausmaß dazu benutzt werden, das Konzept der Massenparteien im Sinne einer politischen Aktivierung der Bürger wieder zu beleben. Ganz im Gegenteil wird versucht, speziell solche Wahlkampfformen zu entwickeln, bei denen Mitglieder kaum eine Rolle spielen. Man nutzt IuK-Technologien vermehrt dazu, die Wünsche der Bürger zu erfragen und diesen daher besser entsprechen zu können. Insgesamt wird deutlich, dass die Nutzung von IuK-Technologie durch politische Parteien in Großbritannien im wesentlichen ein verbraucherorientiertes Demokratiemodell (vgl. für genauere Erläuterung dieses Begriffs Bellamy 2000: 40f) unterstützen. 1.2.3.3

Niederlande

Die Untersuchung parteilicher Nutzung des Internet in den Niederlanden stellt vor allem auf den Wahlkampf via WWW ab (vgl. Tops/Voermam/Boogers 2000: 87ff). Dennoch ist nach Analyse der empirischen Datenlage deutlich zu erkennen, dass die Parteien Internettechnologie auch hier eher dazu nutzen ihr Politmarketing effizienter zu gestalten, als die Mitarbeit der Bürger zu befördern. Wiederum ist die vornehmliche Richtung der Kommunikation von oben nach unten und die ermittelten Befunde geben wenig Anlass zur Hoffnung, dass die Nutzung von IuK-Technologien durch die Parteien zu mehr politischer Partizipation durch den Bürger führen wird. Da es sich bei der begrenzten Auswahl von Fällen zur internationalen Nutzung von WWW und E-Mail durch Parteien um relativ fortschrittliche Nationen im Hinblick auf die Adaption von IuK handelt, können die hier ermittelten Befunde auch als Indikator für die Nutzung in anderen – weniger fortschrittlichen Ländern dienen. Diese Vermutung bestätigt sich anhand einer international vergleichenden Studie, deren Ergebnisse nachfolgend skizziert werden.

74

Erster Teil: Der Forschungsstand

1.2.3.4

Internationaler Vergleich

Einen guten Überblick zur internationalen Nutzung von IuK-Technologien durch politische Parteien liefert eine Studie aus dem Jahr 2001, welche auf die Inhaltsanalyse von 339 Parteiwebsites in 179 Nationen zurückgreift (vgl. Norris 2002). Dabei wurden 1250 Parteiwebsites gefunden, wobei erwartungsgemäß für Nordamerika die höchste Dichte festgestellt wurde. Wie schon im nationalen Kontext (vgl. Forschungsstand 1.1.2) konnte auch hier nachgewiesen werden, dass die Größe bzw. Ressourcenausstattung einer Partei den Online-Gang beschleunigt bzw. vorantreibt. Dennoch seien laut Norris die Unterschiede zwischen großen und kleinen Parteien im Netz nicht so stark ausgeprägt wie in der realen Welt und die kleinen Parteien dadurch eher begünstigt als benachteiligt. Die Inhaltsanalyse der Parteienwebsites ergab häufig eine informationelle Grundausstattung mit Parteiprogramm, Geschichte, Pressemitteilungen, Biografien von Kandidaten sowie Links zu anderen Internetangeboten. Außerdem kann oft die Mitgliedschaft online beantragt und Vertreter der Partei online gewählt werden. In der Studie wurde ermittelt, dass die Parteien insgesamt online etwas mehr an Informationen von oben nach unten verbreiten, als das diese interaktive Beteiligungsinstrumente bereitstellen, dennoch boten 75 Prozent der Seiten E-Mail-Adressen zum Kontakt mit Parteifunktionären, die Hälfte stellte Feedbackformulare zur Verfügung und ein Drittel beinhaltete Diskussionsforen und Mailinglisten (vgl. Norris 2002: 170). Nach Meinung von Norris sind die gebotenen Kommunikationskanäle jetzt schon ausreichend, um die parteiinterne Kommunikation zu beleben und der Zugewinn an ungefilterten Informationen durch Parteienwebsites würde allgemein zu einer Zunahme an parteilichem Wettbewerb in der repräsentativen Demokratie führen. Außerdem ermögliche er interessierten Bürgern eine fundiertere Wahlentscheidung. Entgegen der Meinung vieler Experten wird hier also eine eher positive Bilanz des Einfluss der IuK-Adaption durch Parteien auf die Qualität der Demokratie gezogen. Nachfolgend werden noch einmal alle Befunde zur Nutzung des WWW und des E-Maildienstes durch politische Parteien und deren Einfluss auf die politische Partizipation des Bürgers bzw. die Qualität der repräsentativen Demokratie resümiert. 1.2.4 1.

Zusammenfassung der Ergebnisse

Die Initiative für die Nutzung von WWW und E-Mail durch politische Parteien beruht nur in Ausnahmefällen auf einer bestimmten Strategie mit kla-

1 Konventionelle E-Partizipation

2.

14

75

rer Zielsetzung zur Nutzung wie beispielsweise die Aktivierung von Bürgerbeteiligung oder die Anwerbung neuer Mitglieder. Das Engagement von Einzelpersonen oder der gegenüber anderen Parteien perzepierte Wettbewerbsdruck – vor allem in Wahlkampfzeiten – sind meist Ursache für die Adaption der neuen Medien. Der Einsatz von IuKTechnik durch politische Parteien wird hauptsächlich zur Ausdifferenzierung des politischen Kommunikationsapparates sowie zur innerparteilichen Organisation und kaum zur Aktivierung von Bürger zur Teilnahme an der Politik durch interaktive Instrumente genutzt. Bei größeren Parteien kann dabei die Gestaltung der Agenda von Offline-Medien als wesentliches Ziel bezeichnet werden, wobei kleinere Parteien das Internet nutzen, um bescheidenere Ziele zu verfolgen wie beispielsweise ihre Organisation weiter auszubauen. Besonders zu Wahlkampfzeiten erfährt die Online-Nutzung durch Parteien erwartungsgemäß eine Intensivierung beispielsweise durch die Schaltung von speziellen Kampagnenwebsites (vgl. Hebecker 2002: 48). Oben genannte Befunde konnten für Deutschland, wie auch auf der internationalen Ebene, ermittelt werden. Tendenziell scheinen länderübergreifend „grüne“ Parteien den offenen Dialog via Internet mit Bevölkerung und Mitgliedern technisch noch am ehesten zu unterstützen. Von oben nach unten gerichtete digitale Information und Kommunikation wie sie aktuell von vielen Parteien bevorzugt praktiziert wird, ist nicht besonders gut zur Anregung von Bürgerbeteiligung geeignet. Politische Informiertheit ist zwar eine zentrale Voraussetzung für die Partizipation der Bevölkerung, dennoch wäre es im Sinne eines partizipativen Demokratieverständnisses wünschenswert, wenn die interaktiven Instrumente des Internet auf Parteiwebsites noch größere Verbreitung fänden. Wie empirisch nachgewiesen werden konnte, ist die Nachfrage nach solchen zusätzlichen Kommunikationskanälen durchaus vorhanden (vgl. POL-DI.NET 2002). Im Hinblick auf die Bürgerbeteiligung sind vor allem IuK-Nutzungsformen wie beispielsweise CRM-Systeme14 problematisch, die gerade darauf ausgerichtet sind, vor allem in Wahlkampfzeiten die Partei von der Mitwirkung der Mitglieder und Bürger unabhängig zu machen. Der Bürger wird in diesem Zusammenhang nur noch als Ziel politischer Werbung betrachtet und nicht mehr als Regierter, der den Regierungsauftrag vergibt.

CRM = Customer Relationship Management; Ein Begriff aus der Privatwirtschaft mit dem Methode und vor allem Software bezeichnet werden, mit deren Hilfe sich Kundenbeziehung detailliert und effizient verwalten lassen, um beispielsweise speziell auf den Kunden zugeschnittene Angebote unterbreiten zu können und damit mehr Umsatz zu generieren.

76

Erster Teil: Der Forschungsstand

3.

Abgesehen von dieser für die Bürgerbeteiligung eher negativen Einzelentwicklung bedeutet die Nutzung von IuK-Technologie durch Parteien mehr grundsätzlich einen Zuwachs an Informations- und Kommunikationsmöglichkeiten für den interessierten Bürger. Obwohl die Nutzung des Internet durch politische Parteien im Sinne einer Bürgeraktivierung und -beteiligung keinesfalls als optimal bezeichnet werden kann, findet durch deren OnlineAngebot doch eine Ausdifferenzierung des Partizipationsrepertoires des geneigten Bürgers statt. Damit geht eine Qualitätssteigerung für die politische Beteiligung der Bevölkerung einher. Im Gegensatz dazu kann man allerdings aufgrund der besonderen Selektivität mit der das WWW genutzt wird kaum davon ausgehen, bisher politisch inaktive Mitglieder der Gesellschaft durch Parteiwebsites an die Politik heranzuführen und damit die Quantität der Bürgerpartizipation zu erhöhen. Hinsichtlich der Ausgestaltung der Parteienwebsites wurden per OnlineInhaltsanalyse ein leichter Überhang von digitalen Informations- gegenüber Kommunikationsmöglichkeiten festgestellt. Außerdem wurden eher wenige Kommunikationsmöglichkeiten wie beispielsweise Diskussionsforen angeboten, welche die Deliberation unter den Nutzern der Website erleichtert. In der eigenen Studie wird unter anderem untersucht, ob Kommunen die ihnen zugeschriebene Funktion eines „Trainingsfelds“ für die Demokratie insofern erfüllen, dass diese ein hinsichtlich Information und Kommunikation ausgewogenes Internetangebot unterbreiten, welches deliberative Aspekte nicht vernachlässigt.

4.

1.2 Zusammenfassung der Ergebnisse – konventionelle E-Partizipation Soweit die eher ernüchternden Befunde zur IuK-Nutzung im Zusammenhang mit konventionellen Beteiligungsformen. Sowohl der aktuelle Entwicklungsstand von Internetwahlen, als auch die Nutzung des Internet durch politische Parteien lassen für die nahe Zukunft keinen signifikanten Anstieg der Bürgerbeteiligung durch den Einsatz der neuen Technik erwarten. Gleichwohl bestehen für politikinteressierte Bürger jetzt mehr Möglichkeiten sich zu informieren und zusätzliche Kanäle zur Mitwirkung und Einflussnahme. Es steht zu erwarten, dass durch die Weiterentwicklung der Technik die Partizipationsmöglichkeiten qualitativ verbessert werden und sich damit auch der Untersuchungsgegenstand aus politikwissenschaftlicher Sicht weiter verstetigt. So muss beispielsweise die Technik für Internetwahlen weiter angepasst werden, um diese störungsfrei durchführen zu können. Erst dann kann der Einfluss von Internetwahlen auf die Wahlbeteiligung seriös untersucht werden. Aktuell lassen sich aber weder die großen Hoff-

2 Unkonventionelle E-Partizipation

77

nungen der „Netzoptimisten“ noch die düsteren Prognosen der „Netzpessimisten“ (vgl. zu diesen Begriffen Winkel 2001, Siedschlag 2002, Ewert/Fazlic/ Kollbeck 2003) empirisch belegen. 2

Unkonventionelle E-Partizipation

Es sind jedoch gerade unkonventionelle Formen der Partizipation, wie die Organisation in Gruppen und der daraus häufig resultierende politische Protest, bei denen das große Potential des WWW und des E-Maildienstes für die politische Beteiligung des Bürgers vermutet wird. Diese Annahme wird im Wesentlichen durch drei Argumente begründet (vgl. für folgende Aspekte Welzel/Scheffler 2002: 233ff): Erstens beziehen soziale Bewegungen ihre Legitimation nicht aus politischen Wahlen, wie etwa die Parteien, sondern ausschließlich durch die Aufmerksamkeit und Mitarbeit von an den jeweiligen Themen interessierten Bürgern. Damit sind unkonventionelle Gruppen im besonderen Maße darauf angewiesen, auch über das WWW und E-Mail Unterstützung in der Bevölkerung für ihre Anliegen zu erreichen. Zweitens bedient das Internet durch schnelle und kostengünstige Informationsverbreitung, Kommunikations- und Vernetzungsmöglichkeiten ganz besonders originäre Aufgaben und Zielsetzungen von unkonventionellen Gruppen (vgl. Forschungsstand 2.1.1). Drittens haben sowohl große Nicht-Regierungsorganisationen (NGOs), wie beispielsweise Greenpeace, als auch kleine nicht-institutionalisierte Gruppen, wie beispielsweise lokale Bürgerinitiativen, das Internet schon frühzeitig entdeckt und für ihre Zwecke adaptiert. Nicht zuletzt aufgrund dieses Erfahrungsvorsprungs unkonventioneller Gruppen im Hinblick auf die Internetnutzung gegenüber institutionalisierten Akteuren, wie etwa politischen Parteien, kann begründet vermutet werden, dass diese Gruppen auch über einen Innovationsvorsprung in Bezug auf die Bereitstellung digitaler Beteiligungsmöglichkeiten verfügen. Neben den übergeordneten Fragen bei der Aufarbeitung des Forschungsstandes zur E-Partizipation, nämlich wie sich die IuK-Nutzung unkonventioneller Gruppen auf die politische Beteiligung des Bürgers auswirkt und wie die entsprechenden Angebote ausgestaltet sind, soll daher in den nachfolgenden Abschnitten zur unkonventionellen Partizipation auch in komprimierter Form die Frage erörtert werden, ob und inwiefern staatliche Akteure von der Netznutzung nicht-staatlicher Gruppen lernen können.

78

Erster Teil: Der Forschungsstand

2.1 Gruppenarbeit im Internet Obwohl unkonventionelle Gruppen und politischer Protest eng miteinander verknüpft sind, soll jeder Aspekt in der vorliegenden Arbeit in getrennten Abschnitten behandelt werden, um besonders auf die internen und externen Potentiale des Iuk-Einsatzes hinzuweisen. Zunächst erfolgt die Analyse von Texten zu politischen Gruppenprojekten im Netz. 2.1.1

Definition und Abgrenzung

Ein zentraler Befund der politischen Partizipationsforschung ist die Erweiterung der etablierten Beteiligungsformen in Deutschland um unkonventionelle Formen und die Protestbewegung in den 1970er Jahren (vgl. Inglehart 1977, Dalton 2002). Es handelt sich dabei um eine „soziale Bewegung, deren Hauptziel der Protest gegen einen bestimmten politischen Sachverhalt und die Beseitigung des Anlasses der Missfallensbekundung ist“ (Schmidt 1995: 783). Im engeren Sinne sind es oppositionelle Gruppen, die sich bewusst von etablierten Parteien und Verbänden distanzieren, sowie einen geringen Organisationsgrad und postmaterialistische Ziele erkennen lassen. Häufig ist spezifische Themenorientierung ein weiteres Merkmal solcher Gruppen. Bürgerinitiativen versuchen dabei durch Selbsthilfe, Erhebung von Forderungen an politische Entscheidungsträger und vor allem durch eine öffentlichkeitswirksame Interessenartikulation ihre Ziele zu erreichen (vgl. SCHMIDT 1995: 179). Der geringe Organisationsgrad ist auf die relativ kurze Lebensdauer und die schwache Ressourcenausstattung dieser Gemeinschaften zurückzuführen. Durch die Kommunikationsdienste des Internet, wie beispielsweise E-Mail, ist es jedoch möglich geworden, Beteiligte und Interessenten an der Initiative gleichzeitig zu informieren und Aktionen der Vereinigung zu koordinieren. Ereignisse für deren Organisation mit herkömmlichen Methoden viel Zeit und Geld hätte investiert werden müssen, können jetzt schnell, günstig und unkompliziert realisiert werden. Durch den konsequenten Einsatz von Internettechnologie kann eine Leistungssteigerung dieser Organisationen erzielt werden. Nachfolgend werden für Deutschland empirische Beispiele zur Nutzung von WWW und EMail durch unkonventionelle Gruppen im Hinblick auf die interne Verwendung zusammengefasst. Die zentralen Fragestellungen dabei sind: 1.

Welche digitalen Instrumente werden für die interne Zusammenarbeit der Bürger eingesetzt und welche Funktionen erfüllen sie?

2 Unkonventionelle E-Partizipation

2. 3.

79

Können staatliche Akteure von der Netznutzung nicht-staatlicher Gruppen lernen? Inwieweit trägt die Nutzung von IuK-Technologie zur Verbesserung der internen Kooperation bei unkonventionellen Gruppen bei?

2.1.2

Gruppenarbeit per Internet national

Ein gutes Beispiel für den erfolgreichen Einsatz von Internettechnologie zur Organisation disparater Gruppen waren die Vorbereitungen zu den Studentenstreiks in Deutschland im Jahr 1997 (vgl. Bieber/Hebecker 1998). Die Defizite bei der Organisation und Koordination des Protests wurden dabei durch das Internet und seine Dienste fast überkompensiert. Lokale und überregionale Aktivitäten konnten viel besser koordiniert werden. Das World Wide Web sowie die interaktiven Anwendungen des Internet, wie E-Mail und Mailinglisten, spielten dabei eine große Rolle. Noch nachhaltiger wurde das Internet bei den Ende des Jahres 2003 erneut aufkommenden Streiks gegen die Misere im Bildungssystem sowie die Einführung von Studiengebühren in Deutschland genutzt (vgl. Streicher 2003). Auf mehreren Websites15 wurden unter Zuhilfenahme verschiedenster digitaler Technologien die Streikenden informiert, bevorstehende Aktionen geplant und deren Ausführung koordiniert. Auf Websites wurden Streikkalender bereitgestellt, die ständig per E-Mail oder durch Weblogs16 aktualisiert wurden. Gerade diese relativ einfache und freie Möglichkeit zur Publikation von Informationen, sorgte für umfassende Information über Aktivitäten bundesweit. Außerdem konnten per Mail Demoplakate und Streikzeitungen bestellt werden (vgl. Streicher 2003). Auch die Vernetzung zwischen den einzelnen Gruppen und Streikarbeitsgemeinschaften wird durch Links auf den Websites vorangetrieben.17 Die enorme Rückkopplung von 200-300 Mails pro Tag (vgl. Grünwald 2003), wie im Fall der beschriebenen Website zeigt, dass sich die interne Zusammenarbeit in unkonventionellen Gruppen fest etabliert hat. Vorteile der Netznutzung, wie die Senkung der Transaktionskosten bei Organisation und Koordination, werden natürlich auch bei Gruppen der konventionellen Beteiligung wie Parteien oder Verbänden erreicht. Jedoch scheinen diese Vorteile aufgrund des geringen Organisationsgrades von unkonventionellen Ver15 16

17

bspw. www.fzs-online.de, www.attac.de/campus, de.indymedia.org Weblog ist ein Kunstwort aus 'Web/WWW' und 'Logbuch'. In einem Weblog (auch Blog) (...) linkt (ein Autor; Anm. des Verf.) auf andere Webseiten und kommentiert aktuelle Ereignisse oder äußert Gedanken und Ideen. Viele Einträge bestehen aus Einträgen anderer Weblogs oder beziehen sich auf diese (...). Neue Einträge stehen in einem Weblog chronologisch gereiht an oberster Stelle. (Quelle: www.net-lexikon.de/Weblog.html) bspw. www.streikzentrale.de.vu

80

Erster Teil: Der Forschungsstand

einigungen, der aktuellen Brisanz der jeweiligen Themen und der Kongruenz von Medienmöglichkeiten und Zielsetzungen von unkonventionellen Gruppen bei diesen stärker zu wirken. Überdies müssen IuK-Technologien bei nichtinstitutionalisierten Gruppen, wie beispielsweise Bürgerinitiativen, nicht erst in eine stark ausdifferenzierte Struktur eingepasst werden, wie diese beispielsweise bei Parteien vorhanden ist. Dies erleichtert die Implementierung der neuen Techniken zur internen Zusammenarbeit. 2.1.3

Gruppenarbeit per Internet international

Auch und gerade länderübergreifend nutzen unkonventionelle Gruppen das Internet zur Organisation und Koordinierung der Zusammenarbeit. Die Anwendungsformen von IuK sind dabei so vielfältig wie die Anliegen der vielen Organisationen. Als Beispiel für die innovative Anwendung kann die Gruppe Global Forest Watch stehen. Es handelt sich dabei um einen transnationalen Zusammenschluss von Wissenschaftlern und Umweltaktivisten, die mittels Multimedia regelmäßig die Erosion des Waldbestandes überwachen und dokumentieren (vgl. Hammond/Lash 2000). So entsteht eine solide Datenbasis, welche das Informationsmaterial für externe Aktivitäten, wie beispielsweise die Berichterstattung an Offline-Medien oder die Lobbyarbeit bei politischen Entscheidern liefert. Neben der Aktivierung von Unterstützern und Organisatoren, der Sammlung von Spenden und der Information der Mitglieder ist vor allem die Vernetzung mit anderen Gruppen, welche vergleichbare Zielsetzungen verfolgen, besonders bemerkenswert. Die globale Reichweite und die Schnelligkeit der Übertragung wirken sich hier besonders günstig aus (vgl. Norris 2002: 208). Soziale Bewegungen haben die Potentiale des WWW und der E-Mail erkannt und nutzen diese Technologien intensiv und mithin professioneller als beispielsweise politische Parteien, wobei ein empirischer Vergleich der Nutzungsformen der verschiedenen Akteure noch aussteht (vgl. Welzel/Scheffler 2002: 233). Als Hinweis darauf dienen vielseitige Web-Plattformen wie beispielsweise die von Greenpeace,18 welche nahezu alle verfügbaren Techniken vom Video-LiveStream bis zum E-Learning-Kanal bereithält. Außerdem existieren umfangreiche Portale die unerfahrene Aktivisten mit Software-Tools und bereits erprobtem Know-How zum effizienten Einsatz des Internet zur Gruppenarbeit versorgen.19

18 19

www.greenpeace.org www.developmentgateway.org/

2 Unkonventionelle E-Partizipation

2.1.4 1.

2.

81

Zusammenfassung der Ergebnisse

Die Zusammenarbeit in Gruppen per Internet hat sich fest in der neuen sozialen Bewegung etabliert. Bei der internen Zusammenarbeit kommen viele digitale Instrumente zum Einsatz vornehmlich aber E-Mail, moderierte und unmoderierte Mailinglisten, Infosites und Weblogs. Neben der Organisation und Koordination von Mitgliedern der jeweiligen Gruppe werden diese digitalen Instrumente zur Erledigung vieler weitere Aufgaben genutzt. Vor allem die Aktivierung von Unterstützern und Organisatoren, die Sammlung von Spenden, die Vernetzung mit gleich gesinnten Gruppen und schließlich die Weiterbildung von Mitgliedern und interessierten Bürgern im Hinblick auf die Nutzung von IuK-Technologien sind zu nennen. Für die eigene Untersuchung ergibt sich die Frage, ob kommunale Websites eine ähnliche Vielfalt an Informations- und Kommunikationsmöglichkeiten bieten. Obwohl ein direkter Vergleich zwischen der Internetnutzung von unkonventionellen Gruppen und institutionalisierten Akteuren, wie beispielsweise politischen Parteien noch aussteht, deutet die empirische Untersuchung der Internetnutzung von NGOs (vgl. Welzel/Scheffler 2002) darauf hin, dass nichtstaatliche Gruppen das weltweite Netz konsequenter und innovativer nutzen. Dies kann mit der notwendigen Legitimation unkonventioneller Gruppen durch das Interesse und die Partizipation der Bevölkerung begründet werden. Außerdem bedienen die Potentiale des Internet besonders die zentralen Aufgaben von nicht-staatlichen Gruppen wie Interessenartikulation und AgendaSetting in den klassischen Medien, was schon zu einer frühzeitigen Adaption von Internettechnik durch diese Organisationen geführt hat. Daher können institutionalisierte Organisationen sicherlich von der Internetnutzung durch unkonventionelle Vereinigungen lernen, die eigentliche Frage ist, ob sie dies müssen oder wollen? Beim Vergleich zwischen unkonventionellen Organisationen und politischen Parteien wird der Unterschied besonders deutlich: Parteien sind bereits durch Wahlen legitimiert, ihre Mitwirkung an der Politik ist in Deutschland gar in der Verfassung verankert und sie haben ein breit gefächertes Aufgabenspektrum – mit anderen Worten ihnen fehlt in gewisser Hinsicht der Antrieb Netztechnologie konsequent zur Förderung von Bürgerpartizipation einzusetzen. Man kann in diesem Zusammenhang von einem systemimmanenten Innovationshemmnis sprechen. Zudem geht mit starker Beteiligung der Bürger in einer Vereinigung auch immer ein gewisser Kontrollverlust einher, den auch bei den NGOs die größeren Organisationen wie beispielsweise Greenpeace nur bedingt in Kauf nehmen wollen (vgl. Welzel/Scheffler 2002: 264).

82

Erster Teil: Der Forschungsstand

3.

Aufgrund des vergleichsweise geringen Organisationsgrades und der Flexibilität der bestehenden Strukturen in unkonventionellen Gruppen befördern die Potentiale des Internet die interne Kooperation von unkonventionellen Gruppen besonders stark. Interne Aufgaben wie Organisation, Koordination und Vernetzung können schneller, effizienter und weit reichender durchgeführt werden.

2.2 Protestbewegung im Internet Die im vorangegangenen Kapitel beschriebene Leistungssteigerung im Hinblick auf die Vernetzung von interessierten Bürgern, welche durch die interne Nutzung von WWW und E-Maildienst zur Koordination und Organisation erreicht werden konnte, zeigt sich nicht zuletzt anhand einiger Aufsehen erregender Protestaktionen. Zunächst soll jedoch das grundlegende Verständnis von politischem Protest im Internet definiert werden. 2.2.1

Definition und Abgrenzung

Unter politischem Protest im Internet versteht man die Missfallensbekundung bzw. den Einspruch gegen bestimmte soziale, wirtschaftliche und politische Inhalte, Prozesse oder Institutionen, der von Einzelpersonen oder Gruppen entweder im Internet selbst vorgetragen wird oder durch Aktivisten in der realen Welt, die via Internet mobilisiert wurden. Für diese politische Beteiligungsform ergeben sich im Kontext der vorliegenden Arbeit folgende Fragen: 1. 2.

Welche digitalen Instrumente werden zum politischen Protest eingesetzt und welche Formen der Nutzung haben sich entwickelt? Welche Auswirkungen hat die Nutzung des Internet zum politischen Protest auf die Quantität der Beteiligung und die Qualität des Protests?

2.2.2

Politischer Protest national

In Deutschland gab es bereits viele Protestinitiativen, die sich des Internets bedienten, so beispielsweise die Aktion Internet ohne Taktung (www.ungetaktet.de), die sich die Einführung eines zeitlich nicht getakteten Internetzugangs – flächendeckend zum verträglichen Preis – zum Ziel gesetzt hat. Außerdem sind wiederum die Studentenstreiks im Jahre 1997 und 2003 an deutschen Universitä-

2 Unkonventionelle E-Partizipation

83

ten zu nennen, welche u.a. die Sensibilisierung der deutschen Öffentlichkeit für die Misere im Bildungssystem zur Folge hatten. Die „Nutzung dezentraler Kommunikationsinfrastrukturen der Computernetze zu einem gelungenen ‚issueplacement’ in der politischen Öffentlichkeit der alten Medien“ (Bieber/Hebecker 1998: 157) war dabei entscheidend für die Zielerreichung. Der Umstand, dass zu dieser Zeit das Internet und dessen innovative Nutzung an sich schon einen hohen Nachrichtenwert in den klassischen Medien besaßen, verschaffte der Aktion zusätzliche Popularität in Printmedien und Fernsehen. Zur öffentlichkeitswirksamen Interessenartikulation wurden Instrumente, wie Massenprotestmails, Unterschriftensammlungen im Internet und OnlineChats eingesetzt. Auch Sonderaktionen, wie die virtuelle Dauervorlesung, verfehlten ihre Wirkung nicht. Ergänzt wurden diese Anwendungen durch umfangreiche Datensammlungen als Informationsfundament. Durch die eigene Publikationstätigkeit von Gruppen wird diesen auch die Möglichkeit eröffnet, die so genannte „gatekeeper“-Funktion traditioneller Massenmedien wie Rundfunk, Presse und Fernsehen zu umgehen. Die redaktionelle Kontrolle obliegt allein der Organisation selbst. Analog zu der oben beschriebenen Vernetzung von einzelnen Gruppen ermöglichen die zusätzlichen Kommunikationsmodi die weitere Ansprache und Rekrutierung von Gleichgesinnten für die eigene Zielsetzung (vgl. Bieber/Hebecker 1998). Neben digitalen Instrumenten, die auch für die interne Organisation unkonventioneller Gruppen genutzt werden, kommen beim politischen Protest auch Netztechniken zum Einsatz, die dezidiert für die Außenwirkung entwickelt wurden. Bei so genannten virtuellen Sit-ins wird durch die Versendung von massenhaften Anfragen auf einen bestimmten Internetserver versucht, diesen lahm zu legen. In Deutschland beispielsweise so geschehen bei einer Aktion namens „Deportation Class – gegen das Geschäft mit Abschiebungen“, die sich gegen Fluglinien richtete, welche sich für die Beförderung von gewaltsam in das Flugzeug verschleppten Menschen bezahlen lassen.20 Der Unterschied zu den bereits erwähnten Denial-of-Service-Attacken (vgl. Forschungsstand 1.1.3.2) besteht in der Bekanntgabe der Urheber der Aktion, der klaren Verbindung mit einem bestimmten Zweck und der Durchführung durch einen Programmaufruf durch möglichst viele Nutzer und nicht durch ein ausgeklügeltes Programm, das ohne Wissen der Nutzer von ihrem Rechner agiert (vgl. Medosch 2000). Obwohl die Aktion im Fall des Protests gegen die Praktiken der Fluglinien nicht zum vollen Erfolg, also zur Einstellung von Abschiebungstransporten führte, wird dieses offensive Instrument der Interessenartikulation immer häufiger zum politischen Protest eingesetzt. 20

www.deportationclass.com/lh/

84

Erster Teil: Der Forschungsstand

2.2.3

Politischer Protest international

Auf internationaler Ebene gab es inzwischen unzählige internetgestützte Protestaktionen. Diese reichen von frühen Kampagnen, wie etwa der amerikanischen „Blue Ribbon Campaign“ gegen staatliche Zensurmaßnahmen im Internet, über Proteste während des WTO-Treffens 1999 in Seattle, bis hin zu Demonstrationen der Friedensbewegung während des dritten Golfkriegs am Jahresanfang 2003. Bei der „Blue Ribbon Campaign“ handelte es sich um eine Aktion für Rede-, Presse- und Versammlungsfreiheit im Internet. Weltweite elektronische Öffentlichkeitsarbeit unterstützte das Anliegen von Bürgerrechtsgruppen den Communications Decency Act in den USA aufzuheben, und trug schließlich zum Erfolg, nämlich der Aufhebung des Verfassungszusatzes bei (vgl. Leggewie 1998: 34f). Die Kundgebungen während des WTO-Treffens in Seattle zeigten bisher am deutlichsten, welche Ergebnisse nicht-institutionalisierte Gruppen durch den Einsatz von IuK-Technologie erzielen können. Damals organisierten 700 NGOs aus 80 Ländern ihren Protest (vgl. Ostry 2000; Kreutz 2003) und konnten die resultierende Medienaufmerksamkeit für ihre jeweiligen Anliegen nutzen. Am 15. Februar 2003 hat die Friedensbewegung über die ganze Welt verteilt 11,5 Millionen Menschen gegen den (Irak)-Krieg mobilisiert (vgl. Mau 2003). Der massive Straßenprotest wurde durch Online-Mobilisierung erst möglich. Es kristallisieren sich im wesentlichen drei Hauptformen der IuK-Nutzung bei nicht-institutionalisierten politischen Gruppen heraus, nämlich als Mobilisierungs-, Organisations- (vgl. Forschungsstand 2.1) und Aktionsmedium. Bei dieser dritten Form der Nutzung wird das WWW und der E-Maildienst nicht zur Vorbereitung, sondern zur eigentlichen Durchführung des politischen Protests genutzt. So beispielsweise am 26. Februar ebenfalls im Zuge der Friedensdemonstration zur Irakkrise, als der Organisator moveOn.org21 unterstützt von Greenpeace und ähnlichen Organisationen das Internet für den so genannten „Virtual March“ nutzte. Durch die zeitgleiche massenhafte Versendung von E-Mails und Faxen sowie der Platzierung von Telefonanrufen legten Friedensaktivisten die Sekretariate des Senats und des Weißen Hauses lahm und erreichten so einen medienwirksamen Protest gegen die amerikanische Irakpolitik. Dies könnte durchaus als moderne Form der Sitzblockade bezeichnet werden und bündelte landesweit wiederum die Aktivitäten von über einer Million US-Bürgern.

21

www.moveon.org

2 Unkonventionelle E-Partizipation

2.2.4 1.

2.

85

Zusammenfassung der Ergebnisse

Die Nutzung von WWW und E-Mail zur Protestpolitik hat dieser einen starken Schub verliehen und zu teilweise Aufsehen erregenden Protestaktionen geführt. Neben den IuK-Technologien, die bereits bei der internen Zusammenarbeit eingesetzt wurden, wie beispielsweise E-Mail, moderierte und unmoderierte Mailinglisten, Infosites und Weblogs, werden dabei auch dezidiert nach außen gerichtete Instrumente eingesetzt, wie beispielsweise virtuelle Sit-ins und die eindeutig illegalen Denial-of-Service-Attacken, wobei bei letzteren die Legitimität und die mögliche Verortung vor einem Protesthintergrund eher fraglich sind. Besonders erfolgreich sind diese digitalen Protestaktivitäten, wenn sie kombiniert mit Offline-Aktivitäten zum Einsatz kommen und die Auswahl der digitalen Instrumente an die jeweilige Zielsetzung angepasst wird. Unabhängig vom Protestgegenstand erscheint die Kombination von Onlineund Offline-Inhalten und die Auswahl angepasster elektronischer Instrumente eher allgemein relevant für den Erfolg von E-Partizipation zu sein. In Bezug auf kommunale Webangebote soll daher in der eigenen Studie untersucht werden, inwiefern Kommunen ihr Internetangebot in ihre sonstigen Aktivitäten integrieren. Neben der Nutzung von WWW und E-Mail als Organisationsmedium durch unkonventionelle Gruppen, haben sich Netztechniken beim politischen Protest häufig als Mobilisierungs- und Aktionsmedium bewährt. Besonders beim Einsatz dieser Techniken als eigentliches Mittel des Protests wurde mit fortschreitender Entwicklung der Internetnutzung eine neue Dynamik erreicht. Aufgrund der Vielzahl von kleinen und großen unkonventionellen Gruppen, die im weltweiten Netz aktiv sind und dies für ihre Zwecke nutzen und fehlender Daten zur bisherigen Beteiligung im Rahmen dieser Organisationen, können keine verlässlichen Aussagen über die Auswirkungen von Netznutzung auf die Quantität der Protestbeteiligung getroffen werden. Klar ist jedoch, dass die länderübergreifende Bündelung der Kräfte und die Flexibilität mit der die neuen Technologien durch NGOs und andere Gruppen adaptiert wurden, zu einer Intensivierung der Protestaktivitäten und ihrer medialen Wahrnehmung geführt haben. Man kann daher feststellen, dass diese Gruppen sich als leistungsfähiges Mittel der Interessenartikulation bewährt haben, was sie für den Bürger noch attraktiver machen wird. Dieser vermutete Bedeutungszuwachs von Nichtregierungsorganisation steht im Gegensatz zur Auffassung von Abramson et al. (1988), wonach der Einsatz neuer Technologien eher die Erhaltung

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Erster Teil: Der Forschungsstand

bestehender Kräfteverhältnisse zwischen politischen Interessengruppen unterstützt. Um diesen scheinbaren Widerspruch jedoch zu prüfen, müssten zunächst weitere Untersuchung zur gesellschaftlichen Bedeutung (und deren Wandel) von unkonventionellen Gruppen durchgeführt werden. Für den Fokus dieses Abschnittes bleibt festzuhalten, dass durch die Nutzung von WWW und E-Mail zur unkonventionellen politischen Beteiligung, wie auch schon bei Formen konventioneller E-Partizipation, eine Verbesserung der Beteiligungsqualität für den interessierten Bürger eingetreten ist. 2.3 Zusammenfassung der Ergebnisse – unkonventionelle E-Partizipation So wird die unkonventionelle politische Partizipation grundsätzlich durch die Nutzung des Internet gestärkt. Da es sich beim Internet wie allgemein bekannt um ein selektives Medium handelt, können jedoch – wenn überhaupt – nur geringe Aktivierungsimpulse von der Anwendung des Internet zum politischen Protest erwartet werden. Ob die gesteigerte Prominenz von Protestaktionen in den alten Medien hervorgerufen durch die Vorteile der Netznutzung, ausreichen werden, um bisher inaktive Bevölkerungssegmente zu aktivieren ist eher fraglich. Eine Studie aus dem Jahr 2002 zeigt für Europa, dass im wesentlichen die Bürger das Internet zum politischen Protest nutzen, die auch bisher bestehende Möglichkeiten zur Beteiligung in Anspruch nahmen (vgl. Norris 2001: 222ff). Dabei handelt es sich im Vergleich zur Gesamtbevölkerung lediglich um eine Minderheit. Diese verkleinert sich, je aufwändiger die Formen der Beteiligung werden, wobei politischer Protest als sehr aufwändig einzustufen ist. Auch die Erklärungsfaktoren wie soziodemographische Eigenschaften, Wertorientierungen und politische Einstellungen der Internetnutzer, die sich auch online an der Politik beteiligen, stimmen weitgehend mit dem Bevölkerungssegment überein, welches sich ohnehin schon über andere Kanäle stark beteiligt. Dennoch ist aber ein Qualitätszuwachs im Sinne einer Erweiterung der Partizipationsmöglichkeiten für Beteiligungswillige zu verzeichnen. Die positiven Effekte für unkonventionelle Beteiligungsformen durch das Internet sind dabei auf die gesteigerte Effizienz durch länderübergreifende, schnelle Organisation und Mobilisierung zurück zu führen. 3

Fazit zu konventioneller und unkonventioneller E-Partizipation

Für den Forschungsstand zur E-Partizipation lässt sich bis jetzt zusammenfassend sagen, dass weder durch die konventionelle noch durch die unkonventionel-

3 Fazit zu konventioneller und unkonventioneller E-Partizipation

87

le E-Partizipation eine wesentliche Zunahme der Quantität der Bürgerpartizipation festgestellt werden konnte, wobei die Messung einer potentiellen Veränderung in beiden Feldern nicht unproblematisch ist, da manche digitalen Instrumente wie beispielsweise Internetwahlen noch nicht bis zur „Serienreife“ entwickelt wurden, (vgl. Forschungsstand 1.1) oder aber Vergleichsdaten zum früheren Beteiligungsaufkommen fehlen, wie im Fall von unkonventionellen Gruppen. Folglich müssen digitale Partizipationsmöglichkeiten weiter entwickelt und empirische Daten zur Nutzung und der geeigneten Ausgestaltung digitaler Beteiligungsmöglichkeiten an der Politik erhoben werden, bevor empirisch fundierte Aussagen über Aktivierung durch digitale Partizipationsinstrumente getroffen werden können. Die vorliegende Arbeit setzt genau an dieser Stelle an und will einen Beitrag zur Verbesserung dieser defizitären Forschungslage im Bereich E-Partizipation leisten. Die Studie ist dabei auf die Analyse von digitalen Partizipationsangeboten und deren Erklärungsfaktoren ausgerichtet (vgl. Einleitung 5). Hinsichtlich der zentralen Fragestellung der vorliegenden Arbeit ergeben sich aus den bisher ermittelten Befunden auch drei konkrete Fragen, die für kommunale Internetangebote relevant sind: 1.

2. 3.

Aus „E-Partizipation in Parteien“ (vgl. Forschungsstand 1.2): Besteht bei kommunalen Websites ähnlich wie bei Parteienwebsites ein Überhang von digitalen Informations- gegenüber Kommunikationsmöglichkeiten sowie ein Mangel an deliberativen Instrumenten wie beispielsweise Diskussionsforen? Aus „Gruppenarbeit im Internet“ (vgl. 2.1): Nutzen kommunale Websites ein ähnliche Vielfalt wie nicht-institutionaliserte Gruppen (z.B. NGOs)? Aus „Protestbewegung im Internet“ (vgl. Forschungsstand 2.2): Inwiefern integrieren Kommunen ihr Internetangebot in ihre sonstigen, nichtelektronischen Aktivitäten?

Um diese Fragen beantworten zu können, gehen die entsprechenden Aspekte in die Entwicklung des Evaluationsrasters der Inhaltsanalyse zur Messung der Ausgestaltung digitaler Bürgerbeteiligungsmöglichkeiten auf der kommunalen Ebene ein (vgl. 5.1). Zur Gewinnung weiterer Erkenntnisse über die Ausgestaltung kommunaler Websites werden nachfolgend Texte ausgewertet, die zumindest teilweise elektronische Bürgerbeteiligungsangebote empirisch untersucht haben.

88 4

Erster Teil: Der Forschungsstand

Kommunale E-Partizipation

Um dem Bürger ein attraktives E-Partizipationsangebot unterbreiten zu können, müssen die Kommunen möglichst umfassende Informations- und Kommunikationsmöglichkeiten zu den bereits analysierten Partizipationsdimensionen wie etwa Wahlen ergänzt um kommunenspezifische Inhalte anbieten. Inwieweit dies den Kommunen im In- und Ausland bis dato gelingt, wird anhand der Analyse empirischer Studien im folgenden Abschnitt untersucht. 4.1 Definition und Abgrenzung Unter kommunaler E-Partizipation werden im Folgenden alle Aktivitäten verstanden, bei denen Privatpersonen WWW und/oder E-Mail verwenden, um politische Sach- und Personalentscheidungen auf der kommunalen Ebene zu beeinflussen oder direkt an diesen mitzuwirken. Aufgrund der spezifischen Ausrichtung dieser Arbeit auf die Angebotsseite der E-Partizipation (vgl. Einleitung 5) sind die digitalen Informations- und Kommunikationsangebote von Städten und Gemeinden Gegenstand der Analyse. Dabei werden Serviceangebote, also die elektronisch vermittelten Informations-, Kommunikations- und Transaktionsangebote zur Erleichterung bzw. Durchführung von Verwaltungsaufgaben, nicht berücksichtigt, da die Mehrzahl der bereits durchgeführten Studien hier ihren Schwerpunkt haben. Der Forschungsstand zu digitalen Partizipationsangeboten ist im Vergleich als eher defizitär zu bezeichnen. 4.2 Nationale Ebene Nachfolgend wird die begrenzte Zahl der empirischen Befunde in diesem Bereich zusammengefasst, wobei analog zur bisherigen Struktur des Forschungsstandes die Aufbereitung dieser Ergebnisse nach nationalem und internationalem Kontext strukturiert wird. Innerhalb dieser Ordnung werden die Arbeiten in chronologischer Reihenfolge präsentiert. Zu Beginn werden Studien zu kommunaler Bürgerbeteiligung im Internet in deutschen Städten und Gemeinden analysiert.

4 Kommunale E-Partizipation

4.2.1

89

Region Stuttgart

Zur Grundgesamtheit dieser im März 2000 durchgeführten Befragung (vgl. Lenz 2000) gehörten alle 179 Kommunen in der Region Stuttgart. Trotz des beträchtlichen Umfangs des Fragebogens und der Beantwortung in einem relativ engen Zeitfenster, fiel die Rücklaufquote mit 74 % bemerkenswert hoch aus. Bei der Anlage des Fragebogens wurde versucht, für möglichst viele Aspekte eine Vergleichbarkeit zu einer im Vorjahr in der Region Stuttgart durchgeführten Befragung herzustellen, sodass Entwicklungen aufgezeigt werden konnten. Wie viele andere Studien aus diesem Zeitraum, konzentrierte sich das Erkenntnisinteresse vornehmlich auf die Homepagediffusion, Kostenaspekte, sowie Herausforderungen der digitalen Durchführung insbesondere von Verwaltungsleistung via WWW. Dabei wurde durch die Erfassung von Status quo und bevorstehenden Projekten ermittelt, dass bis Ende des Jahres 2001 über 90% der Kommunen in der Region Stuttgart mit einem spezifischen lokalen Angebot im Internet vertreten waren. Von den 134 befragten Kommunen verstanden sich acht Kommunen als „Vorreiter“ auf dem Weg in die Informationsgesellschaft, 60 Kommunen als „Wegbegleiter“. Nur 44% bezeichnen sich als „Mitläufer“ oder als „unwichtig“. Diese Zahlen dokumentierten nach Ansicht der Autoren den Gestaltungswillen der Kommunen beim Aufbau eines Internetangebotes. Insgesamt war die Initiative in den Kommunen sehr stark von dem Wunsch bestimmt, den Trends der Zeit gerecht zu werden. Dieser Aspekt wurde bereits bei der Analyse des Engagements politischer Parteien im WWW als Motiv ermittelt (vgl. Forschungsstand 1.2.2 und 1.2.3). Die Inhalte der Websites beschränkten sich zum Zeitpunkt der Befragung noch sehr stark auf die Digitalisierung bereits vorhandener Informationen, wie beispielsweise der Gemeindegeschichte. Auch die Interaktivität auf kommunalen Websites erschöpfte sich meist im Angebot von einigen Formularen und die Erreichbarkeit der Rathäuser per E-Mail, wobei das Bestreben zur Weiterentwicklung dieser Aspekte nachdrücklich bekundet wurde. Maßgebliche Initiatoren des kommunalen Internetengagements kamen meist aus der Verwaltung oder der jeweiligen EDV-Abteilung. Da auch schon bei der Analyse der Literatur zur digitalen Parteienlandschaft ähnliche Hinweise auf die wichtige Rolle von Organisations- und IT-Fachleuten für die Initiierung und Entwicklung Dienstleistungen per Internet ermittelt werden konnten (vgl. Forschungsstand 1.2.4), bedeutet dies für die eigene empirischen Erhebung, dass dem Forschungsdesign neben dem Gemeinderat und dem Bürgermeister auch der Hauptamtsleiter und der EDV-Leiter der jeweiligen Kommune als Zielgruppe der Befragung beigefügt werden. Die Einstellungen der Hauptamtsleiter sind im

90

Erster Teil: Der Forschungsstand

Besonderen deshalb relevant, weil das Hauptamt innerhalb der Kommune eine übergreifende Schnittstellenfunktion übernimmt und von daher Berührungspunkte mit dem Internetengagement aufweisen sollte. EDV-Leiter sind schon rein sachlich für das Thema Internet zuständig und deren unterschiedliche Einstellungen könnten hier ein unterschiedliches Maß der Förderung von demokratischen Internetaktivitäten begünstigen. Weiterhin gehen die Autoren davon aus, dass obwohl die Gemeinde- und Stadtparlamente in der Region die eigene kommunale Homepage zunehmend für wichtig halten, die Bedeutung der politischen Führung für die inhaltliche Ausgestaltung des Internetauftritts eher gering sei. Weder aus dem Forschungsdesign noch aus der Formulierung der Fragen geht jedoch klar hervor, wie sie zu dieser Erkenntnis gelangt sind. Aufgrund der zentralen Rolle von politischen Entscheidern bei der Zuweisung von Finanz- und Personalmitteln für kommunale Zielsetzungen, sowie beim kommunalen Agenda-Setting (vgl. Wehling 2003: 26), kann man eher von einem großen Einfluss der Stadt- und Gemeinderäte auf die Ausgestaltung digitaler Angebote der Kommunen ausgehen. Eine viel spezifischere Fragestellung und eine Kombination von Inhaltsanalyse und Befragung, wie sie in der vorliegenden Arbeit präsentiert werden wird, sind aus wissenschaftlicher Perspektive zur genauen Untersuchung dieses Zusammenhangs notwendig. Aus der Studie geht klar hervor, dass die Verantwortlichen den Hauptnutzen ihres digitalen Angebots im verbesserten Bürgerservice und eher nachrangig in der Möglichkeit zur verstärkten Bürgerbeteiligung sehen (vgl. auch vgl. Grabow/Drüke/Siegfried 2004). Was die politische Bedeutung des lokalen Internetangebots betrifft, so waren es vornehmlich Kommunen mit einer Einwohnerzahl von 20.000 und mehr, welche ihrem Webauftritt auch in politischer Hinsicht Bedeutung beimessen. Dies könnte ein Indikator dafür sein, dass durch das relativ frühe Erkennen der Relevanz von kommunalen Internetauftritten für demokratieund partizipationsrelevante Aspekte, Städte mit größerer Einwohnerzahl über einen Entwicklungsvorsprung im Hinblick auf die Ausgestaltung des E-Partizipationsangebots verfügen. Als Forschungshypothese formuliert bedeutet das: Je mehr Einwohner eine Kommune hat, desto höher die Quantität bzw. Qualität Ihres E-Partizipationsangebots. Das eingangs präsentierte Forschungsmodell zur Erklärung divergierender Webangebote auf der kommunalen Ebene (vgl. Einleitung 5) wird also durch die unabhängige Variable Einwohnerzahl erweitert. Auch um die Varianz der unabhängigen Variable Einwohnerzahl sicher zu stellen, wird die Auswahl der zu untersuchenden Kommunen bewusst getroffen (vgl. zur Stichprobenziehung auch 1.2). So ist es möglich, einen potentiellen Zusammenhang zwischen der Einwohnerzahl einer Kommune und der Ausgestaltung ihrer digitalen Bürgerbeteiligungsmöglichkeiten im Netz zu überprüfen.

4 Kommunale E-Partizipation

91

Weitergehend kann auch getestet werden, ob die Einwohnerzahl die Beteiligungsmöglichkeiten im WWW konkret beeinflusst. Hier knüpft die vorliegende Arbeit an bestehende Forschungstätigkeit an und im Hinblick auf die methodische Qualität dieser Dissertation wird deutlich, dass die Funktion der Analyse des Forschungsstandes nicht nur zur reinen Präsentation von existentem Wissen dient, sondern auch geeignet ist, bestehende Forschungshypothesen zu verfeinern bzw. interessante Fragestellungen zu ergänzen. Als weiteren Befund ermittelte die Studie den großen Personal- und Zeitaufwand als zentrale Problemlage beim Aufbau und der Pflege des kommunalen Internetangebotes, ohne jedoch den jeweiligen Aufwand anzugeben. Dies lässt darauf schließen, dass der konkrete Personal- und Zeitaufwand für das Internetengagement eher schwierig zu messen ist. In der eigenen Studie werden anstatt dessen die jährlichen Finanzausgaben der Kommunen für Erstellung und Betrieb des Webangebotes erhoben, um den bereits im Erklärungsmodell vorhandenen Aspekt Ressourcen zu messen (vgl. Einleitung 5). Um zutreffende Angaben über die Finanzausgaben für Internetaktivitäten zu erhalten, werden die Kämmerer der jeweiligen Kommune in die Befragtengruppe mit aufgenommen. Deren Einstellungen wird aufgrund der Distanz der Finanzexperten zum Forschungsgegenstand jedoch keine Erklärungskraft für die Ausgestaltung des Webangebots hinsichtlich partizipatorischer Elemente zugeschrieben. Daher werden die Kämmerer nur zu den genannten Finanzaspekten befragt. Der oben beschriebene Befund zu Personal- und Zeitaufwand unterstreicht die Vermutung, dass die Einstellungen der politischen Führung eine zentrale Rolle bei der Bereitstellung von digitalen Partizipationsmöglichkeiten auf der kommunalen Ebene spielen. Und zwar weil in Baden-Württemberg der Haushalt vom Gemeinderat und dessen Vorsitzenden dem Bürgermeister beraten und verabschiedet wird. Werden die notwendigen Mittel im kommunalen Haushalt nicht bereitgestellt, kann weder Verwaltung noch Demokratie im kommunalen Kontext per Internet vorangetrieben werden. 4.2.2

Deutsche Städte über 50.000 Einwohner

Mit E-Government auf der lokalen Ebene beschäftigt sich auch eine Studie, die im Auftrag der Bertelsmann Stiftung von August bis Oktober 2000 durchgeführt wurde (vgl. Psephos/MMB 2000). Ziel der repräsentativen Befragung mit insgesamt 159 Telefon- und weiteren 10 Intensivinterviews war die Ermittlung des Standes und der Perspektiven von E-Government aus der Sicht von kommunalen

92

Erster Teil: Der Forschungsstand

Entscheidern. Die befragten Bürgermeister kamen dabei ausschließlich aus deutschen Städten, die jeweils mehr als 50.000 Einwohner haben. Bei der vorrangigen Zielsetzung bestätigen sich die Erkenntnisse der zuvor analysierten Studie in der Region Stuttgart. Wichtig sind für die kommunalen Spitzenentscheider vor allem die Modernisierung der Verwaltung (71% der Befragten) sowie die stärkere Kundenorientierung ihrer Verwaltung (72%). Vermehrte Partizipation wird in Bezug auf die Wichtigkeit eher nachrangig eingeschätzt (51%). Ausgehend davon, dass den Einstellungen des Bürgermeisters und des Gemeinderats in der eigenen Studie wie bereits begründet (vgl. Einleitung 6) Erklärungskraft für die Ausgestaltung des kommunalen Webangebots hinsichtlich der Bürgerbeteiligungsmöglichkeiten zugesprochen wird, kann man auch vermuten, dass die oben beschriebene Priorisierung dieses Personenkreises von Verwaltung, Politik und anderen Internetinhalten, ebenfalls einen Einfluss hat. Daher wird der Aspekt Priorisierung von Webinhalten in das in der Einleitung präsentierte Erklärungsmodell aufgenommen. Allgemein wird das Thema E-Government durchaus ernst genommen, wobei zum Zeitpunkt der Untersuchung (Oktober 2000) lediglich 27% der (Ober-) Bürgermeister/innen größerer deutscher Städte das Projekt Virtuelles Rathaus als „Chefsache" betrachteten. Nach Ansicht von Experten aus Verbänden, Wirtschaft und Gemeinden lässt sich aber diese Aufgabe angesichts ihrer Bedeutung nicht delegieren, sondern muss von der kommunalen Führung unmittelbar begleitet werden. Dies bestätigt erneut die Hypothese über die zentrale Rolle politischer Entscheider auf der kommunalen Ebene für die Entwicklung und Ausgestaltung kommunaler Websites, welche der vorliegenden Arbeit zu Grunde liegt und hier differenziert untersucht werden wird. Die befragten Bürgermeister gaben als wichtigste Hindernisse auf dem Weg zum Virtuellen Rathaus finanzielle Engpässe (51% sehen hierin ein „großes Hindernis“) an, außerdem wurde das Problem der digitalen Signatur (46%) genannt. Weitere bedeutsame Hürden sind zudem die Gefahr einer Spaltung der Gesellschaft in Zugangsbesitzer und Zugangslose, der so genannte digital divide, (42%) sowie die mangelnde Medienkompetenz der Bürger (34%). Sieht man einmal von der digitalen Signatur als Problem ab, da diese zunächst und vor allem für digitale Verwaltungsgänge wichtig ist, so stützen diese Angaben, das in dieser Arbeit entwickelte Modell für relevante Erklärungsfaktoren der Angebotsseite politischer E-Partizipation (vgl. Einleitung 5). Besonders bei der Qualifizierung der Bürger (49% der Befragten sehen erheblichen Bedarf) wie auch der Verwaltungsmitarbeiter (30%), erkennen politische Entscheider auf der kommunalen Ebene zum Befragungszeitpunkt noch substantiellen Beratungsbedarf. Für den Erfolg von E-Government sind nach Einschätzung der befragten Führungskräfte vor allem ihre eigene Managementkompetenz und die Qualifika-

4 Kommunale E-Partizipation

93

tion der Verwaltungsmitarbeiter entscheidend. Obwohl die elektronische Bürgerbeteiligung inhaltlich natürlich von Verwaltungsdienstleistungen abzugrenzen ist, erscheinen diese Faktoren als notwendige Bedingung, da Verwaltungs- und Bürgerbeteiligungsaspekte auf der kommunalen Ebene fast immer von der selben Institution und auf dem selben digitalen Portal bedient werden. Das bedeutet, dass die ermittelten Ergebnisse der Befragung im Hinblick auf das virtuelle Rathaus mit Einschränkungen auch für die Bereitstellung von digitalen Partizipationsangeboten zu berücksichtigen sind. 4.2.3

Deutsche Städte über 100.000 Einwohner

Den Titel "E-Town – Deutschlands digitale Hauptstädte" trägt eine groß angelegte Studie von kommunalen Internetangeboten. Diese wurde von der Initiative D2122 in Auftrag gegeben (vgl. Eder 2002). Durchgeführt im Mai 2002, bediente sich diese Arbeit der Methode der Online-Inhaltsanalyse. Diese Methode erscheint im Vergleich zur reinen Befragung von kommunalen Entscheidern, zur Ermittlung des Entwicklungsstands digitaler Plattformen geeigneter, da sie den tatsächlichen Status quo erhebt und nicht allein die Perzeptionen der Politik- und Verwaltungselite über den Entwicklungsgrad von kommunalen Internetseiten. Um allerdings nicht nur den Sachstand der kommunalen Nutzung von IuKTechnologien zu messen, sondern auch die relevanten Erklärungsfaktoren zu prüfen, erscheint drüber hinaus die Kombination von Inhaltsanalyse und Befragung der kommunalen Führungsspitze in diesem Zusammenhang als idealer Methodenmix. Auch diese Erkenntnis im Hinblick auf die Analyse von E-Partizipation stützt sich auf Befunde bisheriger Partizipations- bzw. Medienwirkungsforschung. So stellt beispielsweise Kaase die Relevanz dieser Methodenkombination fest, "(...) weil Wirkungsstudien ohne die unabhängige, objektivierte Erfassung von Medieninhalten nicht auskommen können“ (Kaase 1998: 109). Die Methodenauswahl für die vorliegende Arbeit gründet sich auf diese Erkenntnisse. Dennoch ist die systematische Erhebung des Entwicklungsgrads kommunaler Internetplattformen ein wichtiger Baustein zur Gewinnung überprüfbarer Erkenntnisse zum Thema E-Government bzw. E-Partizipation. Untersucht wurden in der Studie 82 kommunale Internetangebote von Städten mit über 100.000 Einwohnern, wobei die Internetplattformen von Landkreisen und der Bundesländer nicht berücksichtigt wurden, da dies erstens den Rahmen der Untersuchung gesprengt hätte und zweitens dafür auch die Entwicklung anderer Kategorien notwendig geworden wäre, was sich negativ auf die Ver22

www.initiatived21.de

94

Erster Teil: Der Forschungsstand

gleichbarkeit der Ergebnisse ausgewirkt hätte. Das Konzept der D21-Studie folgt den Vorüberlegungen einer zuvor veröffentlichten Bertelsmann-Studie, die auf der internationalen Ebene durchgeführt wurde (vgl. Forschungsstand 4.3.3). Kernprämisse dieser Arbeit war das Konzept des "Balanced E-Government", wonach gutes E-Government, das ausgewogene Angebot von digitalem Verwaltungs- und Demokratieservice erfordert. Demnach wurden per vorgeschalteter Abfrage von Bürgerinteressen 8 Dimensionen mit insgesamt 13 Kategorien für Verwaltungsdienstleistungen, sowie 5 Dimensionen mit 9 Kategorien demokratierelevanter Information und Kommunikation für den Kriterienkatalog der Inhaltsanalyse ermittelt. Zusätzlich wurde die Nutzerfreundlichkeit mit 18 Kriterien überprüft. Getestet wurde der Kriterienkatalog anhand von Scorecards auf denen in den verschiedenen Dimensionen ein Höchstpunktzahl von maximal 5 Punkten zu vergeben war. Insgesamt ergab sich eine Bewertungsmatrix mit 128 Feldern und einer kumulierten Auswertungstabelle inklusive Durchschnitts- und Mittelwerten mit insgesamt 6478 Feldern. Auf dieser Grundlage haben fünf erfahrene Internetnutzer unter Anleitung zweier Supervisoren die digitalen Netzangebote von 82 deutschen Großstädten untersucht. Um Abweichungen bei den Bewertungen der einzelnen Tester so gering wie möglich zu halten, wurden Doppelungen eingebaut: Jeder Tester hatte 25 Städte zu überprüfen, sodass 43 Städte von zwei Personen getestet wurden. Zusätzlich erfolgten stichprobenartige Überprüfungen der Testergebnisse. Keine Kommune konnte die streng angelegten Kriterien der Studie voll und ganz erfüllen, was aber von den Analysten auch nicht erwartet wurde. Es liegt eine breite Streuung in der Qualität der Angebote vor, wobei festzuhalten ist, dass zumindest alle deutschen Großstädte Inhalte zur elektronischen Verwaltung und Demokratie anbieten. Überraschenderweise finden sich mit Dortmund, Halle und Leipzig einige Kommunen mit ausgesprochen schwieriger Haushaltslage in der Spitzengruppe deutscher E-Governmentstädte. Daraus folgt, dass es zumindest möglich ist auch ohne große finanzielle Ressourcen brauchbare Lösungen bereitzustellen. Vielmehr komme es darauf an, kreative Ideen mit umsetzbaren und durchdachten Lösungen zu realisieren. Die Hauptprobleme bei der Entwicklung und dem Einsatz von nützlichen Internetangeboten durch Kommunen bestehen laut dieser Studie im erheblichen technischen, personellen und finanziellen Aufwand. Überdies klaffe eine große Lücke zwischen Angebot und Nachfrage: Viele Bürger wissen nichts über die Existenz eines guten E-Governmentangebots in ihrer Stadt. Daraus folgt, dass das Marketing für die eigene E-Governmentanwendung über Online-Werbung und traditionelle Kanäle bei den Bürgern integraler Bestandteil der E-Governmentstrategie einer Kommune sein muss. Ist diese Nachricht beim Bürger erst

4 Kommunale E-Partizipation

95

einmal angekommen, können sich die Verantwortlichen in der Kommune laut dieser Studie einer großen Nachfrage der Onlinenutzer fast sicher sein. Aus der ebenfalls von der Initiative D21 durchgeführten Befragung (N)Onliner-Atlas (2002) geht klar hervor, dass die Mehrheit der privaten Internetnutzer (87% der Befragten; n=638) ein virtuelles Rathaus ihrer Stadt als eher attraktiv (40%) und sehr attraktiv (47%) bezeichnen (vgl. auch TNS EMNID/Initiative D21 2003, 2004). "E-Town" hat erneut den Befund voriger Studien bestätigt, dass elektronische Demokratie und digitale Beteiligungsmöglichkeiten für den Bürger an der Politik auf der kommunalen Ebene im Moment noch unterentwickelt sind. Der Schwerpunkt liegt erneut bei der Bereitstellung von digitalen Verwaltungsdienstleistungen, so haben ca. 75% der getesteten Kommunen ein besseres Verwaltungsangebot im Vergleich zu Partizipationsinstrumenten. Die unterschiedlichen Platzierungen in den Teilranglisten E-Administration und E-Democracy zeigen auch, dass viele Städte eine Prioritätensetzung in Bezug auf ihr E-GovernmentEngagement vorgenommen haben. Ein Spitzenplatz in der Rangliste für digitale Verwaltungsdienstleistung bedeutet nicht automatisch auch beste Partizipationsmöglichkeiten im Angebot zu haben und umgekehrt. Im Bereich E-Administration schnitten Essen, Bremen und Mannheim am besten ab, im Testfeld E-Democracy waren es Stuttgart, Dortmund und Wiesbaden. Am benutzerfreundlichsten war zum Testzeitpunkt das Internetangebot der Stadt Magdeburg, gefolgt von Hamburg und Regensburg. Da in der vorliegenden Arbeit der Aspekt E-Demokratie bzw. E-Partizipation im Vordergrund steht, werden die bemerkenswerten Aspekte der Siegerseite E-Democracy kurz dargestellt. So ist der Bereich Informationen über das politische System auf www. stuttgart.de vorbildlich aufbereitet. In der Rubrik Rathaus werden Informationen zum Bürgermeister, zum Gemeinderat und zur Stadtverwaltung zusammengefasst. Neben diesen kurzen Darstellungen lassen sich weiterführende Informationen über die Aufgaben anklicken. Es wird den Bürgern und Bürgerinnen damit leicht gemacht, die politische Struktur ihrer Kommune zu verstehen. Auch in Punkto Diskussion steht www.stuttgart.de sehr gut da und beschreitet neue Wege. In Kooperation mit der Stuttgarter Zeitung, den Stuttgarter Nachrichten und dem Amtsblatt der Stadt werden Diskussionsforen zu verschiedenen Themen angeboten. Hier ist ein interessanter Weg des Outsourcing23 zur Bündelung der Kräfte gewählt worden. Doch auch hier gilt: Der Weg ist richtig, aber das Ziel des guten E-Government ist noch nicht erreicht. Zur erfolgreichen Vernetzung von Politik und Bürger sollten die Partizipationsmöglichkeiten noch ausgebaut werden. 23

Begriff aus der Ökonomie – zu Deutsch ‚Auslagerung’: „Verlagerung von Wertschöpfungsaktivitäten auf Zulieferer“ (Alisch/Arentzen/Winter 2004: 2260)

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Erster Teil: Der Forschungsstand

4.2.4

Media@Komm – Teil 1

Empirische Ergebnisse zur E-Partizipation ergaben sich auch aus der Begleitforschung zum in Deutschland prominent lancierten Leitprojekt Media@Komm,24 bei dem auf regionaler Ebene in nahezu allen gesellschaftlichen Bereichen multimediale Anwendungen entwickelt und erprobt wurden (vgl. Drüke 2003). Es handelt sich daher um ein breit angelegtes Projekt, bei dem auch Informationen zu Demokratieaspekten ermittelt wurden. Untersucht wurden 26 Kommunen bzw. deren E-Government-Projekt, wobei auch nicht im Rahmen des Projekts geförderte Städte bzw. deren OnlineBemühungen analysiert wurden. Ausgangspunkt für die Studie war eine weit gefasste Definition von E-Government, wonach dieser Begriff "(...) alle wechselseitigen Beziehungen zwischen Bürgern, Wirtschaftsunternehmen, Einrichtungen im Non-Profit-Sektor, Politik, Regierung und Verwaltung" betrifft, für die "völlig neue Strukturen zu schaffen" (Drüke 2003: 7) seien. Auf der Basis von Expertenerfahrung, Literaturanalyse und empirischen Erhebungen wurde wiederum ein Kriterienkatalog entwickelt, mit dessen Hilfe die betreffenden E-Government-Projekte beurteilt wurden. Das Raster beinhal-tete zehn kritische Erfolgsfaktoren wie etwa Strategie, Change Management usw. mit insgesamt 50 Analysepunkten. Daraus wurde ein standardisierter Fragebogen generiert, der im Juni 2002 von den E-Government-Verantwortlichen der jeweiligen Kommunen beantwortet wurde. Danach wurde diese Angaben zu Inhalt und Entwicklungsstand von Online-Plattformen durch Internet-Recherche überprüft. Die Ergebnisse bestätigen großteils die Befunde der zuvor ausgewerteten Studien. Wichtige übergreifende Faktoren für eine positive Entwicklungsarbeit in Bezug auf E-Government und schließlich auch E-Partizipation, sind die ausgeprägte politische und technische Fundierung eines Projekts. Rat und Verwaltung setzen sich bei Vorreitern im E-Government stark für das Fortkommen des Projekts ein und dies wird von den Spitzen professionell geführt. Außerdem verfügen „Vorreiter-Kommunen“ über eine gute technische Infrastruktur, wie etwa angemessene Arbeitsplatzausstattung, hausinterne Vernetzung und geeignete Softwarelösungen. Häufig liegt auch ein Gesamtplan zum Internetengagement vor. Besonders die Ausstattung mit Medienzugängen, die bereits als potentielle Erklärungsvariable im in dieser Arbeit entwickelten theoretischen Modell enthalten ist (vgl. Einleitung 5) und das Vorhandensein einer Gesamtplans zur Festlegung von strategischen Zielen, erscheinen als viel versprechende Erklärungsfak-

24

www.mediakomm.net

4 Kommunale E-Partizipation

97

toren. Das Analysemodell wird daher um die unabhängige Variable Existenz eines Strategiepapiers ergänzt. Schwierigkeiten bereitet den E-Government-Nachzüglern folgerichtig die negative Ausprägung der oben genannten Faktoren, also die mangelhafte Identifikation der Führung mit dem E-Government-Projekt, sowie die schlechte Hardware-Ausstattung usw.. Hinzu kommt die unzureichende Personalentwicklung im Hinblick auf die neuen "digitalen" Aufgaben. Schlechtes Projektmanagement, mangelhafte Wirtschaftlichkeitsanalysen vor Aufnahme und zur Evaluation von E-Government-Projekten, sowie erneut der große finanzielle Aufwand, werden als Gründe für ein mangelhaftes Abschneiden von kommunalen IuK-Systemen identifiziert. Auch in punkto E-Partizipation werden ähnliche Befunde ermittelt. Erneut bestätigt sich die Schwerpunktlegung der Kommunen auf die Bereitstellung elektronischer Verwaltungsdienstleistungen. Laut Befragung und anschließendem Test mache die Bürgerbeteiligung durch Online-Interaktion noch keine großen Fortschritte. Bis jetzt werde lediglich eine verbesserte Information über lokalpolitische Themen umgesetzt und vereinzelt die Möglichkeit zur Meinungsäußerung gegeben. Diese Ansätze finden sich jedoch vor allem in nicht vom BMWA25 geförderten kommunalen Online-Projekten. Dieser Befund ist eher diffus und wirft die Frage auf, ob die Teilnahme der Kommune an einem Förderprojekt zum Thema kommunaler Online-Auftritt auch die Ausgestaltung der digitalen Beteiligungsinstrumente beeinflusst. Man kann vermuten, dass dies nicht zuletzt auch von den Zielsetzungen des Projekts abhängt, die selbstverständlich andere sein können, als die Beteiligung des Bürgers an der Politik via Internet. Dennoch könnten selbst in diesem Fall ‚spill-over’-Effekte zwischen der Fortschrittlichkeit anderer Inhalte und digitalen Beteiligungsinstrumenten eintreten. Deshalb wird auch die Variable Projektteilnahme in das dieser Arbeit zu Grunde liegende Erklärungsmodell aufgenommen. Im Zuge eines Bauleitplanverfahrens in der Media@Komm-Stadt Esslingen wurde zusätzlich zu den klassischen Beteiligungskanälen die Kommunikation zwischen Rat, Verwaltung und Bevölkerung in Form eines intensiv moderierten Forums realisiert. Diese Anwendung zeigte sich als durchaus brauchbar, wobei die nachfolgend eingerichteten Diskussionsforen nicht so erfolgreich waren. In der Studie werden allerdings keine Angaben zum Ausmaß der Moderation oder der inhaltlichen Schwerpunktlegung der erfolglosen Foren gemacht, sodass die Varianz des Ergebnisses hätte erklärt werden können. Vorbildlich in Sachen Bürgerbeteiligung, wie auch schon die "E-Town"Studie herausgefunden hat, erwiesen sich die digitalen Bürgerbeteiligungsange25

BMWA = Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit

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Erster Teil: Der Forschungsstand

bote der Stadt Stuttgart. Besonders die vorbildliche Aufbereitung politisch relevanter Information wie etwa über den Gemeinderat, den Bürgermeister und die Stadtpolitik. Hier werden Bürgerbefragungen zu konkreten Themen durchgeführt und ein modernes Beschwerdemanagementsystem ist ebenfalls verfügbar. Häufig würden noch Informationen zur Agenda 21 in den Kommunen bereitgehalten und außerdem seien noch keine verbindlichen Onlinewahlen auf der kommunalen Ebene durchgeführt worden. Art und Umfang des Monitoring-Berichts im Hinblick auf E-Democracy und deren Ergebnisse erwecken den Anschein, dass elektronische Demokratie im Projekt Media@Komm nur eine sehr untergeordnete Rolle gespielt hat. 4.2.5

Media@Komm – Teil 2

Auch Lars Holtkamp (2002) widmet sich in einem Aufsatz dem Großprojekt Media@Komm. Dabei nimmt er eine kritische Bestandsaufnahme netzgestützter Beteiligungsverfahren auf der kommunalen Ebene vor. Anhand zweier Fallbeispiele kommunaler Beteiligungsverfahren (Bremen und Esslingen) im Rahmen des Projekts weist er auf wesentliche Probleme hin und resümiert, dass EPartizipationsangebote nur als flankierende Informationsmöglichkeiten kommunaler Deliberationsprozesse sinnvoll seien. Ernsthafte Beratungen seien mittels Internetkommunikation nicht durchzuführen. Argumente, die Holtkamp für seine pessimistische Haltung ins Feld führt, werden nachfolgend ihrerseits kritisch beleuchtet. E-Partizipationsangebote seien in vollem Umfang nicht sinnvoll, da die Beratungsergebnisse im Rahmen der Fallbeispiele nur unzureichend in den politischen Prozess eingebunden wurden. Hier handelt es sich eindeutig um ein Verfahrensdefizit, welches es selbstverständlich zu beseitigen gilt, um beim Bürger Akzeptanz für E-Partizipation zu erreichen. Transparenz und Integration werden auch in anderen Studien als Erfolgfaktor für E-Partizipationsangebote ermittelt (vgl. Donath 2001, Wesselmann 2002, Bräuer 2004). Will die politische Führung E-Partizipation ermöglichen, kann sie dafür, wie bei bereits etablierten Beteiligungsmöglichkeiten die Strukturen schaffen. Nur weil E-Partizipation in einer frühen Testphase verständlicherweise noch nicht fehlerlos umgesetzt wurde, sollte das Gesamtkonzept aber deshalb nicht verworfen werden. Weiterhin gelänge die Mobilisierung zur E-Partizipation nicht ohne vorausgehende Planung durch die Verwaltung und die Betroffenheit der Bürger. Dieser Einwand gegen E-Partizipation gilt für alle Formen der politischen Beteiligung auf der kommunalen Ebene. Kein Bürgerentscheid gelänge ohne Vorbereitung und wenn der Bürger vom Gegenstand des Bürgerentscheids nicht betrof-

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fen ist, wird er auch kaum zu Informationsveranstaltungen und Abstimmungen gehen. Sollte man daher keine Bürgerentscheide mehr durchführen? Überdies kritisiert Holtkamp, dass von den analysierten Online-Beteiligungsprozessen wenig neue Adressatenkreise wie beispielsweise Jugendliche aktiviert wurden. Er schränkt hier jedoch selbst ein, das dies auf kommunaler Ebene nicht zu erwarten sei, da Verhandlungsthemen wie Raumplanung eher andere Altergruppen ansprächen. Grundsätzlich ist hier einzuwenden, dass die Aktivierung von bisher apathischen Bürgern zur politischen Beteiligung, eine übertriebene Hoffnung ist, von der sich m.E. nach insbesondere die Wissenschaft verabschieden sollte (vgl. für eine kenntnisreiche Analyse zu Hoffnungen und Status quo des E-Government insgesamt Winkel 2004). Es gibt zwei zentrale Argumente, warum der Einsatz des Internet nicht zu wesentlich mehr Bürgerbeteiligung führen wird. Erstens ist die Selektivität des Mediums zu nennen. Bürger, die sich vorher nicht für Politik interessiert haben, werden jetzt schwerlich im WWW danach suchen. Warum auch? Zweitens unterliegt die Beteiligungsnachfrage der Bürger hauptsächlich Einflüssen wie Sozialisierung, Integration und persönlicher Ressourcen wie etwa Bildung (vgl. Abbildung 1). Die dadurch für die Mehrheit der Bürger entstehenden Partizipationsbarrieren zu überwinden, vermag die Technik nicht. Sie erhöht sie eher noch, da beispielsweise gut gebildete Menschen kognitive Raster entwickelt haben und damit die Informationsflut im Internet besser kanalisieren können. Sie sind dadurch in der Lage, einen größeren Nutzen aus dem Netz zu ziehen. Außerdem beschäftigen sich diese Bürger meist schon von Berufswegen her eher mit abstrakten Inhalten und können politische Netzinformationen deshalb besser verarbeiten. An der Quantität der Bürgerbeteiligung wird sich also vermutlich nicht viel ändern. Dennoch bleibt die Erhöhung der Beteiligungsqualität durch elektronische Angebote ein erstrebenswertes Ziel, da die Verbesserung der Beteiligungsangebote für die interessierte Bevölkerungsminderheit, auch indirekt einen Gewinn für die apathische Mehrheit darstellt. In empirischen Studien (vgl. Gabriel 2002: 147f) konnte nachgewiesen werden, dass sich die politischen Prioritäten der aktiven Bürger, aus denen sich politische Handlungen ableiten lassen, nicht maßgeblich von denen inaktiver Bevölkerungsgruppen unterscheiden. Beteiligungsfreudige Bürger übernehmen, daher eine Mittlerfunktion zwischen politischem System und der Bevölkerung. Diesen Personenkreis mit besseren Beteiligungsmöglichkeiten zu versehen, erscheint vor dem Hintergrund eines partizipatorischen Demokratieverständnisses als sinnvoll. Damit relativiert sich auch Holtkamps nächster Einwand, der die mangelnde soziale Ausgewogenheit des Teilnehmerkreises der untersuchten Beteiligungsprozesse im Netz beklagt. Holtkamps plausibelstes Argument, welches die weiter

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Erster Teil: Der Forschungsstand

gehende Realisierung von digitalen Beteiligungsangeboten verhindern könnte, ist die ausgeprägt skeptische Haltung der kommunalen Entscheidungsträger hinsichtlich dieser neuen Instrumente. Begründet wurde die Skepsis der Entscheider durch die höheren Anforderungen an Politik und Verwaltung, die diese nicht erfüllen könnten. Höhere Anforderungen sind sicherlich eine Schwierigkeit bei der Einführung von elektronischen Bürgerbeteiligungsprozessen, doch vermutlich nicht das zentrale Problem. Denn Argumente wie finanzieller bzw. personeller Aufwand bei der Bereitstellung von Webangeboten oder auch die mangelnde soziale Inklusion gelten auch für den Betrieb digitaler Verwaltungsangebote. Empirische Studien zeigen aber, dass die Kommunen hier weit weniger zurückhaltend agieren (vgl. etwa Eder 2002, Hart/Friedrichs/Schmidt 2002). Entscheidend für die positive Haltung hinsichtlich E-Administration ist, dass Verwaltung und vor allem die politische Führung auf der kommunalen Ebene digitale Verwaltungsdienstleistung als Gewinn für sich und die Bürger betrachten (vgl. etwa Psephos/ MMB 2000). Vereinfachte Verwaltungsgänge im Internet werden von der kommunalen Führung implementiert, weil man sich dabei als fortschrittlich präsentieren kann, den Bürgern das Leben einfacher macht und daher Pluspunkte für die nächste Wahl sammelt. Es gibt sehr plausible Hinweise darauf, dass dies im Falle von Bürgerbeteiligung im Allgemeinen und E-Partizipation im speziellen von der kommunalen Führung vielfach anders gesehen wird. So wies der Bürgermeister der Stadt Herzten in einem Interview zu E-Partizipation darauf hin, dass seiner bisherigen kommunalpolitischen Erfahrung nach, eine nicht unerhebliche Anzahl von Kommunalpolitikern so wenig Bürgerbeteiligung wie möglich wünscht. Bürgerbeteiligung "(...) wird, wenn alle ehrlich sind, eher als ganz große Gefahr gesehen, denn als Chance. Ich behaupte, gewählte Kommunalpolitiker möchten eigentlich nur so viel Bürgereinmischung wie unbedingt nötig, mehr nicht“ (Wesselmann 2002: 262). Zentraler Grund dafür sei ein Gefühl von Entmündigung und Machtverlust durch den aktiven Bürger. E-Partizipation wird im Gegensatz zu EAdministration von der kommunalen Führung also keinesfalls als Gewinn gesehen, sondern als Instrument, dessen Einsatz potentiell Machtverlust zur Folge hat. Aber gerade beim Aspekt Machtverlust könnte die größte Chance für die Etablierung netzgestützter Bürgerbeteiligung liegen, wenn die kommunale Führung realisiert, dass zukünftig möglicherweise Wahlen auch damit gewonnen werden, dass man sich als Politiker auch via Internet als offen und dialogfreudig zeigt. Dafür sprechen folgende Argumente: Zukünftig wachsen Generationen von Wählern heran, für die das Internet schon immer allgegenwärtig war und die dessen Nutzung auch zu politischen Zwecken als normal voraussetzen. Diese Wäh-

4 Kommunale E-Partizipation

101

ler in den verschiedensten Formen nicht im Internet abzuholen, könnte sich mittel- bis langfristig als Bumerang hinsichtlich des Wahlerfolgs erweisen. Es gibt Daten, welche diese Prognose stützen. Schon Ende 2004 haben 37% der amerikanischen Bevölkerung das Internet zu politischen Zwecken genutzt (vgl. Horrigan/Garret/Resnick 2004). Außerdem gestaltet sich die Verbreitung des Internet weiterhin dynamisch (vgl. Clickz Network 2005). Sicher ist die Entwicklung in Deutschland nicht so weit fortgeschritten, aber man braucht kein Prophet zu sein, um zu verstehen, dass Wahlen zukünftig auch im Netz gewonnen werden. Je früher politische Eliten, dies erkennen, desto besser sind diese mittel- bis langfristig für diese Entwicklung aufgestellt. Für die eigene Befragung kommunaler Spitzenkräfte gilt es, Holtkamps Befunde in mehrfacher Hinsicht zu berücksichtigen. Erstens ist zu überprüfen, ob sich die ablehnende Haltung der kommunalen Entscheidungsträger (vgl. auch Grabow/Floeting 1999: 4) in den letzten vier Jahren durch die weitere Etablierung der Netznutzung zumindest "nach außen hin" verändert hat. Dies erfolgt durch die Analyse des Befragungsergebnisses. Zweitens ist zu untersuchen, ob sich die "inoffizielle" Haltung der kommunalen Führung, wie sie oben durch das Zitat des Hertener Bürgermeisters skizziert wurde, geändert hat. Aufgrund der sozialen Erwünschtheitseffekte, die sich bei einer Politikerbefragung zur Bürgerbeteiligung nicht vermeiden lassen,26 kann dies nicht durch die reine Ergebnisanalyse erfolgen. Einen Indikator dafür liefert aber sicherlich der Vergleich von in der Umfrage ermittelten Einstellungen der Politiker und der faktischen Ausgestaltung der jeweiligen Bürgerbeteiligungsangebote. Eine Analyse der Differenz zwischen Worten und Taten. Am Ende seiner kritischen Bestandsaufnahme der kommunalen E-Demokratie weist Holtkamp schließlich noch auf die notwendige Verknüpfung von für erfolgreiche Online- und Offline-Beteiligungsangeboten hin. Dieser Befund wurde auch in anderen Studien ermittelt (vgl. Wesselmann 2002, Bräuer 2004) und wird daher bei der Inhaltsanalyse im Rahmen der eigenen Arbeit berücksichtigt (vgl. 2.1). 4.2.6

Fallstudie Osnabrück

Zentraler Bestandteil der bereits zitierten Dissertation von Christoph Wesselmann (2002) zum Thema Internet und Partizipation in Kommunen ist eine Befragung von Osnabrücker Bürgern hinsichtlich ihrer Bedürfnisse bei digitalen Beratungsprozessen. Inhaltlich war die Befragung besonders auf das Verhalten 26

Oder würden Sie jemanden wiederwählen, der über in ihrem Auftrag bestimmen will und Ihnen in Umfragen die Teilhabe an Entscheidungen verweigert?

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Erster Teil: Der Forschungsstand

der 557 Teilnehmer im Beteiligungsprozess bei der Aufstellung eines Flächennutzungsplans im November 2000 ausgerichtet. Aus verschiedenen Gründen seien die Ergebnisse der Untersuchung nicht repräsentativ, ließen aber belastbare Trendaussagen zu (vgl. für folgende Ergebnisse Wesselmann 2002: 167ff). Durch die Befragung wurde ermittelt, dass trotz umfassender öffentlichkeitswirksamer Maßnahmen, die Bauleitplanung im Internet zum Zeitpunkt der Erhebung nur wenigen Bürgern bekannt war. Weiterhin ließe sich aus den Befragungsergebnissen ablesen, dass Bürger das Internet für geeignet halten, um lokale Beteiligung zu unterstützen. Obwohl zu diesem frühen Zeitpunkt der Internetdiffusion die Mehrheit der Bürger noch mehr Information als Kommunikation nachfragten, äußerten vor allem internet-affine Bürger den Wunsch nach mehr digitalen Artikulationsmöglichkeiten. Die Minderheit der Bürger, welche das digitale Angebot zur Bauleitplanung bereits nutzten, zeichnete sich durch starkes lokalpolitisches Engagement und höheren Bildungsgrad aus. Ein Befund, der sich mit wissenschaftlichen Erkenntnissen zu etablierten Formen der Bürgerbeteiligung (vgl. etwa Parry/Moyser/Day 1992, Verba/Schlozman/BradyY 1995) sowie ersten Erkenntnissen zur Nutzerstruktur von elektronischen Beteiligungsmöglichkeiten deckt (vgl. Norris 2001, 2002). Wesselmann leitet aus den Befunden die Notwendigkeit ab, rollenorientierte Web-Angebote zu entwickeln. Für bereits interessierte Bürger sollten die elektronischen Kommunikationsmöglichkeiten ausgeweitet werden, für Internetanfänger sollten die Informationsangebote verstärkt und zusätzlich Qualifikationsangebote unterbreitet werden. Eine Forderung, die zum Zeitpunkt der Analyse sicherlich noch ihre Berechtigung hatte, aber angesichts fortschreitender Internetdiffusion und damit einhergehender Gewöhnungs- bzw. Qualifizierungsprozesse, heutzutage kaum den notwendigen Aufwand rechtfertigen kann. Flankierend zur Befragung führt Wesselmann drei Experteninterviews mit Klaus Bechtel (Bürgermeister der Stadt Herten), Franz-Reinhard Habbel (Deutscher Städte- und Gemeindebund) und Prof. Herbert Kubicek (Universität Bremen) durch. Es sind auch die Erkenntnisse aus diesen hoch interessanten Interviews (vgl. Argumentation unter Forschungsstand 4.2.5), welche die Schlussfolgerungen der Dissertation prägen (vgl. für folgende Ergebnisse S. 236ff). So ist laut Wesselmann die Verknüpfung der Internetkommunikation mit allen anderen Maßnahmen zur Unterstützung des Partizipationsprozesses entscheidend für deren Erfolg. E-Partizipation könne damit zur umfangreichen Diskussion kommunalpolitischer Themen beitragen, welche die zentrale Voraussetzung für eine allgemein akzeptierte Entscheidung ist. Durch die Etablierung der Netzkommunikation in der Kommunalpolitik entstehe keine Verdrängung anderer Kommunikationskanäle, sondern lediglich eine neue Balance im Kommunikationsmix. Weiterhin sei keine Aktivierung der bisher inaktiven Bürger zu erwarten

4 Kommunale E-Partizipation

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(vgl. auch Holtkamp 2002, Norris 2001, 2002). Aktive Eliten nutzen das Internet zur Beteiligung und erhöhen damit ihren bereits vorhandenen Informationsvorsprung. Schließlich resümiert Holtkamp, dass die neuen Medien das bestehende Gefüge von Einfluss und Macht auf der kommunalen Ebene nicht umwälzen können, da dieses nicht durch Technik, sondern durch rechtliche und soziale Einflüsse bestimmt sei. Aufgrund dieser Ergebnisse müssen in der eigenen Arbeit im Rahmen der Inhaltsanalyse besonders die Verknüpfung von Online- und Offline-Aktivitäten berücksichtigt werden (vgl. 2.1). Außerdem müssen, wie bereits im letzten Abschnitt (vgl. Forschungsstand 4.2.5) erläutert, Einflussfaktoren auf Partizipationsbarrieren wie die machtpolitische Absicherung durch kommunale Führungskräfte bei der Interpretation der eigenen Ergebnisse beachtet werden. 4.2.7

Deutsche Städte über 200.000 Einwohner

Die 37 größten Städte in der Bundesrepublik Deutschland stellten die Erhebungsgesamtheit einer inhaltsanalytischen Untersuchung von Mai bis Juni 2004 im Auftrag der Initiative eParticipation dar (vgl. Bräuer 2004). Ziel der Studie war es, einen systematischen Überblick über die E-Partizipation in Großstädten zu liefern und damit die öffentliche Diskussion hinsichtlich brauchbarer E-Demokratiemodelle zu befördern. Ausgehend von einer Definition der E-Partizipation, die besonders den Kommunikationsaspekt in politischen Entscheidungsprozessen betont, wurden drei wesentliche Aspekte zur Evaluierung von Beteiligungsangeboten entwickelt: Adressierbarkeit, Offenheit und Transparenz des kommunalen politischen Systems. Diese zentralen Kategorien wurden durch Kriterien wie beispielsweise Erreichbarkeit der Entscheider, bürgernahe Aufbereitung politischer Information oder Umgang mit und Relevanz der Bürgerbeteiligung erhoben. Bestenfalls konnten die Web-Angebote 55 Punkte erreichen, was den Idealfall eines digitalen Beteiligungsangebots darstellte. Gesamtsieger waren Berlin, Essen und Düsseldorf (vgl. Bräuer 2004: 3). Dies ist ein wichtiger Hinweis auf die hohe Dynamik, welcher Web-Angebote unterliegen. Im Vergleich war bei einer ähnlichen Studie im Jahr 2002 (vgl. Forschungsstand 4.2.3) Stuttgart hinsichtlich E-Demokratieangeboten noch in Führung. Hier müssen sich die Stuttgarter mit dem siebten Rang begnügen. Wie schon in allen vorangegangenen Rankings, kann auch hier keine Kommune alle entwickelten Kriterien für ein ideales E-Partizipationsangebot erfüllen. Die wesentlichen Mängel der meisten kommunalen Beteiligungsangebote im Netz wurden in Form von Verbesserungsvorschlägen adressiert. So wird der Ausbau interaktiver Kommunikationsmöglichkeiten gefordert. Weiterhin gelte

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Erster Teil: Der Forschungsstand

es, die redaktionelle Aufbereitung der Stadtpolitik durch die Öffnung der Ratsinformationssysteme voran zu treiben. Der Bürger soll so eine bessere Vorstellung über das Zusammenspiel kommunaler Instanzen erhalten. Es müsse umfangreicher und klarer dokumentiert werden, welche Möglichkeiten zur Beteiligung vorhanden sind und wie diese durch die Bevölkerung genutzt werden können. Vor allem die Beratungsmoderation und die Dokumentation der Einbindung von Bürgerbeteiligung in den Entscheidungsprozess sollten weiter entwickelt werden. Der Autor stellte abschließend die Frage, ob es jenseits von Finanz-, Personal und Infrastrukturaspekten weitere „unsichtbare“ Barrieren für den Ausbau digitaler Bürgerbeteiligungsmöglichkeiten gibt. Obwohl einschränkend auf die Grenzen der Studie hingewiesen wurde, die hinsichtlich dieser Fragestellung erreicht seien, werden Ängste kommunaler Führungskräfte vor Macht- und Kontrollverlust, falsche Vorannahmen und Unkenntnis als mögliche Ursachen für die unterentwickelten Angebote vermutet. Diesbezüglich forderte Bräuer aufgeklärte Entscheider für Deutschland, die in der Lage sind, Partizipation als Demokratieerhaltungs- und Verbesserungsprozess zu begreifen und in Zusammenarbeit mit Prozessbegleitern eine proaktive Beteiligungskultur zu etablieren (vgl. Bräuer 2004: 23). Die Tatsache, dass andere Studien (vgl. Holtkamp 2002, Wesselmann 2002) zu ähnlichen Befunden hinsichtlich der Relevanz von Machtpolitik als Barriere für die weitere Etablierung digitaler Beteiligungsmöglichkeiten auf der kommunalen Ebene gekommen sind, unterstreicht die Notwendigkeit dieses Problem genauer zu untersuchen. Außerdem sollten wie in der vorliegenden Arbeit bereits geschehen, Argumentationen und Vorschläge entwickelt werden, die für Kommunalpolitiker plausibel und nachvollziehbar sind. Ein wesentlicher Ansatz könnte hier der Machterhalt sein, den Kommunalpolitiker durch die Adaption digitaler Beteiligungsmöglichkeiten erreichen könnten, da sich die Wählerstruktur zukünftig mehrheitlich aus Internetnutzern zusammensetzen wird (vgl. ausführlicher: Forschungsstand 4.2.5). Besonders innovativ an der Studie der Initiative eParticipation ist die Ausdifferenzierung eines Kriterienkatalogs durch bisher in der Forschung noch wenig beachtete Aspekte wie Adressierbarkeit und Konsequenz der Bürgerpartizipation anhand eines kommunikativen E-Partizipationsbegriffs. Für die eigene Inhaltsanalyse werden diese Aspekte daher mit einbezogen (vgl. 2.1). Nachfolgend wird untersucht, ob auf der internationalen Ebene ähnliche Befunde zu EPartizipationsangeboten ermittelt werden konnten.

4 Kommunale E-Partizipation

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4.3 Internationale Ebene In den folgenden Abschnitten werden empirische Studien zum Stand kommunaler E-Partizipation auf der internationalen Ebene ausgewertet. Es wird dabei überprüft, ob und inwieweit sich nationale mit internationalen Befunden decken. 4.3.1

Kalifornische Kommunen

Eine der ersten Studien auf der internationalen Ebene zu kommunalen E-Partizipations- bzw. E-Government-Plattformen wurde in 270 Kommunen in Kalifornien im Herbst 1997 als Vollerhebung durchgeführt (vgl. Musso/Weare/Hale 2000). Es handelte sich dabei um eine Inhaltsanalyse der entsprechenden Websites mit insgesamt 125 Variablen, welche die jeweiligen Service- und Beteiligungsangebote nach Quantität und Qualität der Informationsbereitstellung und dem Angebot an Kommunikationsinstrumenten bewertete. Eine Symbiose aus Erkenntnissen bzw. Theorien der Kommunikations-, Politik- und Verwaltungswissenschaften diente dabei als Grundlage für den theoretischen Rahmen der Arbeit (vgl. Musso/Weare/Hale 2000: 2). Das Evaluationsraster der Servicekomponente war in die Bereiche Dienstleistungen für Unternehmen und Verwaltungsdienstleistungen unterteilt. Beteiligungsaspekte wurden in den Themenfelder Gruppen- und Willensbildung sowie Bildung von Sozialkapital und Verbesserung des politischen Diskurs untersucht. Als übergreifender Befund wurde durch die Studie festgestellt, dass der Mehrheit der kommunalen Websites eine klare Ausrichtung fehlt und diese zum Erhebungszeitpunkt generell wenig an Informations- oder Kommunikationsmöglichkeiten boten, um lokale Politik maßgeblich zu verändern. Die wenigen OnlinePortale, die einen inhaltlichen Schwerpunkt setzten, scheinen im Einklang mit den bisherigen Befunden auf der nationalen Ebene, eher die Erleichterung von Verwaltungsprozessen zu unterstützen, als die Erweiterung von Beteiligungsoptionen für die Bürger zu forcieren. Nur die wenigsten wiesen eine Struktur auf, die möglicherweise demokratische Prozesse in einer Gemeinde verbessern könnte. Es bestand auch auf Websites kalifornischer Kommunen ein klares Übergewicht von Information gegenüber Kommunikation, wobei Informationen zur Erleichterung politischer Bürgerpartizipation häufig vollständig fehlten. Immerhin 63% der untersuchten 270 Websites boten Informationen zu politischen Mandatsträgern, aber nur 14% stellten aktuelle Informationen zu Wahlen bereit. Nur ganz wenige Plattformen hielten Informationen über lokale Gruppen vor. Obwohl die Informationsbreite schon bei der Verwaltungs-/Servicekomponente nicht sehr ausgeprägt war (22,2% boten Informationen in allen sechs definierten

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Erster Teil: Der Forschungsstand

Servicekategorien, nur 3,3% in allen Unternehmensbereichen), wurde sie von der defizitären Breite der Partizipationsinformationen noch unterboten (weniger als 1% boten Infos in allen 9 politikbezogenen Kategorien und weniger als 40% boten Info in wenigstens drei Politikkategorien). Die zum Untersuchungszeitpunkt vorgefundenen Kommunikationsmöglichkeiten waren nicht geeignet, die Kommunikation mit der kommunalpolitischen Elite zu verbessern und damit eine notwendige Bedingung zur Verbesserung der Bürgerbeteiligung zu schaffen. Deutlich wurde, dass in diesem recht frühen Stadium der Web-Entwicklung auf kommunaler Ebene das Potential der Technik kaum genutzt wurde. Häufig fand sich eine Art Telefonbuchfunktion mit den Rufnummern relevanter Ansprechpartner auf der Website, im günstigeren Fall eine zentrale E-Mailadresse. Dadurch wurde eine Zentralisierung und Limitierung der Kommunikation bewirkt, die den günstigen Möglichkeiten zur Etablierung vielschichtiger Kommunikationskanäle durch neue Medien entgegensteht. Diese Tendenz setzte sich im sparsamen Einsatz von weiteren internetspezifischen Kommunikations- und Vernetzungsinstrumenten fort (vgl. Tabelle 3): Dadurch wurde die Ausdifferenzierung und Erweiterung der Bürger-Staat-Kommunikation nicht maßgeblich unterstützt. Weiterer Beleg hierfür war die unzureichende Ermöglichung von direkter Bürger-Bürger-Kommunikation (lediglich 10% der Websites bieten Elemente wie Chat oder Diskussionsforen). Tabelle 3:

Internetspezifische Kommunikations- und Vernetzungsmöglichkeiten auf kommunalen Websites in Kalifornien

Kommunikations- und Vernetzungsmöglichkeiten Links zu anderen kommunalen Serviceanbietern Links zu anderen Ebenen der Regierung nur zentralen E-Mailadresse zum Stadt- bzw. Gemeinderat Links zu sozialen Organisation E-Mailadressen zu Bürgerinitiativen auf der lokalen Ebene

Verbreitung (in %) 37,4 35,6 20,1 20,0 6,0

Quelle: Musso/Weare/Hale 2000

Dieser zurückhaltende Umgang mit den Kommunikationsoptionen, welche das Internet bietet, kann durch drei Aspekte begründet werden. Erstens könnten negative Erfahrungen mit Chats und Diskussionsforen (bspw. Beleidigungen der Diskutanten oder unsachliche Beiträge) in manchen Gemeinden, wie etwa der Vorreiter-Kommune Santa Monica (vgl. auch Donath 2001), eine kritische Hal-

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tung gegenüber diesen Instrumenten bewirkt haben. Zweitens erhöht eine Zunahme an Bürgerkommunikation natürlich auch den Bearbeitungsaufwand für die Kommune und kollidiert dadurch mit dem begrenzten Zeit- und Finanzmittelbudget derselben. Drittens könnte die zum Untersuchungszeitpunkt geringe technische Erfahrung bzw. Medienkompetenz bei Anbietern und Nachfragern elektronischer Partizipation ein Grund für die unzureichende Ausschöpfung des IT-Potentials durch Kommunen gewesen sein. Diesen Umstand halten die Autoren der Studie den kommunalen Anbietern digitaler Dienstleistungen auch in Bezug auf die mangelhafte IuK-Nutzung besonders zu Gute. Ob dies als Begründung für den zurückhaltenden Einsatz des Internet durch Kommunen auch gegenwärtig ausreicht, kann in der vorliegenden Arbeit geprüft werden. Die fortschreitende Internetdiffusion und ca. sechs Jahre der Gewöhnung an das neue Medium, welche zwischen den Erhebungszeitpunkten liegen, sollten in Deutschland wie auch in den USA die Medienkompetenz bei allen Beteiligten maßgeblich verbessert haben, sodass eine substantielle Verbesserung der Kommunikationsangebote erreicht werden sollte. Wenn dies durch die eigene Studie belegt werden kann, so können unzureichende Kommunikationsoptionen weitgehend auf anfänglich fehlende Medienkompetenz der Anbieter zurückgeführt werden. Sollte weiterhin ein Mangel an Kommunikationsmöglichkeiten ermittelt werden, so ist dieser eher auf negative Erfahrungen mit diesen Möglichkeiten sowie auf erhöhten Aufwand zurückzuführen. 4% der untersuchten Websites zeigen jedoch durch gehobenen Standard digitaler Information und Kommunikation, dass Verwaltungs- und Partizipationsförderung bzw. -unterstützung politisch und praktisch durch Web-Technologien schon zu Beginn der Internet-Ära auf der kommunalen Ebene durchführbar ist. 4.3.2

Seattle und Santa Monica

Im Rahmen seiner Dissertation beleuchtete auch Matthias Donath (2001) die Chancen und Grenzen neuer Modelle der Bürgerbeteiligung an der Kommunalpolitik. Nach der ausführlichen Beschäftigung mit dem demokratietheoretischen Hintergrund der Bürgerpartizipation, erklärt Donath sein Verständnis, der von ihm untersuchten kommunalen Informations- und Interaktionssysteme. Ein kommunales IuI-System ist demnach "(...) ein telematikgestütztes Informationsund Interaktionsnetzwerk, das kommunalorientierte Dienste erbringt" (Donath 2001: 135). Er unterscheidet dabei die Kategorien Gemeindenetze, Bürgernetze, kommerzielle Netze und Public-Private-Partnerships. Anhand dieser Systematik untersucht er zwei Fallbeispiele aus den USA, das Public Electronic Network (PEN) in Santa Monica, Kalifornien, und das Se-

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Erster Teil: Der Forschungsstand

attle Public Access Network (PAN). Im Wesentlichen verlässt sich der Autor dabei auf Interviews, die er zwischen 9. Juli und 25. August 1998 mit Projektmanagern und Aktivisten der jeweiligen Portale geführt hat. Die Beschreibung seiner Forschungsmethode beschränkt sich auf ein halbe Seite (vgl. Donath 2001: 30), was bei einem Gesamtumfang von 328 Textseiten, doch etwas dürftig erscheint. Auch im Anhang wird nicht viel mehr Information geliefert, worauf sich die gewonnenen Erkenntnisse stützen. Fragebogen oder Auszüge aus Interviewtranskripten sucht man vergeblich. Wie schon bei zuvor analysierten Arbeiten vermerkt, sollte idealerweise zusätzlich der tatsächliche Sachstand der E-Partizipation durch eine Inhaltsanalyse der entsprechenden Websites erhoben werden, um den Erkenntnisgewinn nicht ausschließlich von der Perzeption involvierter Mitarbeiter abhängig zu machen. Als Erfordernis wissenschaftlichen Arbeitens sollten aber zumindest die gestellten Fragen dokumentiert werden, um dem Kriterium der Nachvollziehbarkeit Rechnung zu tragen. Die präsentierten Befunde sind daher nicht überprüfbar. In Santa Monica hat die Einführung eines kommunalen IuI-Systems zunächst ein steigendes kommunalpolitisches Engagement der Bürger bewirkt, was Donath unter anderem durch Mailing- bzw. Forenauszüge zu dokumentieren versucht. Beispielsweise interessierten sich bis dato politisch inaktive Bürger jetzt für Kommunalpolitik und bürgerschaftliche Netzwerke. Wie Donath deren bisherige Inaktivität festgestellt hat, bleibt allerdings offen. Drei Gründe lassen sich laut Autor für diese Entwicklungen angeben: Erstens die progressiv-sozialorientierte politische Kultur Santa Monicas, die einerseits durch das Interesse der politischen Elite an der Meinung der Bürger zum Ausdruck kam.27 Andererseits, suchten Bürger auch verstärkt den Kontakt zur politischen Führung, da von vielen Nutzern zu Beginn der Internet-Ära E-Mail und Diskussionsforen als spannende Kommunikationsformen wahrgenommen wurden. Zweitens erhöhte die weltweite Reputation des PEN als Vorreiter in Sachen elektronischer Demokratie zusätzlich den Reiz für die Bürger sich zu beteiligen. Drittens war mit der massiven Obdachlosigkeit in Santa Monica zeitweilig ein kommunaler Notstand vorhanden, für dessen Beseitigung die Einwohner der Stadt gerne bereit waren, politisch aktiv zu werden. Außerdem erwiesen sich direkte soziale Begegnungen, die sich aus OnlineKontakten ergaben, als wesentlich für die weitere Projektzusammenarbeit, da hier die Chance zu einem wahrhaftigen Kennenlernen und der Bildung eines Vertrauensgefüges gegeben war. Dies ist ein erneuter Hinweis auf die Relevanz der Integration von Online-Angeboten mit Offline-Aktivitäten, wie sie schon bei der Analyse von Protestnetzwerken festgestellt werden konnte (vgl. Forschungs27

Die Führung wollte damit Innovationsfreude und Bürgernähe demonstrieren.

4 Kommunale E-Partizipation

109

stand 2.2.4). An die anfängliche Phase mit steigender Bürgerbeteiligung schloss sich eine Phase der Rückentwicklung demokratischer Diskurse an. Begründet wird dies durch den Rückzug kommunaler Führungskräfte aus den Foren, den unangebrachten Umgang der Diskussionsteilnehmer und die mangelnde Produktivität der Diskussionsforen (vgl. Donath 2001: 266). Positiv formuliert sind nach Donath also folgende organisatorische bzw. medientechnische Faktoren für die Ausgestaltung einer demokratiestärkenden kommunalen Online-Plattform von Bedeutung: die Beteiligung der Führungskräfte an der Online-Kommunikation und damit die Erkennbarkeit der Relevanz des Internetauftritts für den Bürger, der zivile Umgang unter den InternetDiskutanten und die Effizienz der digitalen Diskussion. Daher werden diese Aspekte im Rahmen der vorliegenden Arbeit in den Kriterienkatalog zur Inhaltsanalyse kommunaler E-Partizipationsplattformen aufgenommen (vgl. 2.1.2). Eine sozialorientierte politische Kultur sei außerdem wichtig. Diese in der eigenen Befragung der kommunalen Führungskräfte vollständig zu erheben, würde den Rahmen sprengen. Daher beschränke ich mich auf die Erhebung thematisch besonders relevanter Einstellungen wie etwa denen zu E-Partizipation oder den neuen Medien insgesamt (vgl. 3.1.4). Das Public Access Network der Stadt Seattle wird von Donath als wegweisendes IuI-System bezeichnet. Besonders hervorgehoben werden die Bemühungen der Portalbetreiber mit über hundert öffentlichen Stellen mit kostenlosem Internetzugang und Schulungsprojekten zur Nutzung der Site, einen möglichst freien Zugriff auf das System für die Bürger anzubieten. Weitere Anreize zum Gebrauch von PAN machte die lokale Führung durch verstärkte bisweilen gar exklusive Kommunikation von Nachrichten über das PAN-System. Laut Donath erhöhe das System die Transparenz und Nachvollziehbarkeit lokaler Verwaltung und Politik und leiste damit einen Beitrag zur Bildung einer informierten Bürgerschaft. Häufig werde die Website zur Kontaktvorbereitung mit der politischen Führung genutzt. Laut portaleigener Befragung aus dem Jahre 1999 bestreiten 22% der Bevölkerung Kontakte mit der Kommune via E-Mail, wobei andere Medienkontakte nicht maßgeblich zurückgingen. Das PAN konnte damit eine Verbesserung des Bürger-Institutionkontakts bewirken. Auch hier muss vermutet werden, dass das Gros der Kommunikation wahrscheinlich administrativer nicht politischer Natur war, da keine Daten darüber vorliegen. In Bezug auf den gesamten Text kann man zusammenfassend festhalten, dass durch die intensive Fallstudienarbeit, einige Wirkungsfaktoren zur Entstehung lokaler Internetangebote zu Tage gefördert wurden, deren Relevanz durchaus plausibel erscheint. Zu kritisieren ist allerdings, dass diese nicht ausreichend empirisch überprüft wurden und daher keine Aussagen über den Grad des Einflusses gemacht werden können. Zudem können die Ergebnisse der Fallstudien

110

Erster Teil: Der Forschungsstand

nicht auf andere Kommunen übertragen werden, da es sich zu dieser Zeit um absolute Vorreiter mit sehr spezifischen lokalen Strukturen handelte. Natürlich kann dies auch nur bedingt das Ziel von Fallstudien sein und so eignen sich die ermittelten Befunde aus Donaths Arbeit hervorragend, um sie anhand der empirischen Analyse einer größeren Zahl von kommunalen Websites und der Befragung der verantwortlichen politischen Entscheider systematisch zu testen. 4.3.3

Seattle, Hamburg und Lewisham

Ziel einer gemeinsamen Studie der Unternehmensberatung Booz, Allen und Hamilton und der Bertelsmann Stiftung (vgl. Friedrichs/Hart/Schmidt 2002) war es herauszufinden, inwieweit elektronische Angebote in den Bereichen Verwaltung und Demokratie im kommunalen Umfeld die Distanz zwischen der staatlichen und kommunalen Ebene, sowie dem Bürger verringern können. Zudem sollte durch die Untersuchung eine Sichtung von internationalen Pilotprojekten im Bereich E-Government bereitgestellt werden. Auch wurde in dieser Studie durch den Ansatz "Balanced E-Government" erstmals explizit die Notwendigkeit der Einbindung von Demokratie fördernden Elementen formuliert, um ein ausgeglichenes und nachhaltiges E-Government betreiben zu können (vgl. auch Forschungsstand 4.2.3). Eine gute Balance zwischen Service- und Demokratieinhalten bzw. Kommunikationsmöglichkeiten wurde daher positiv bewertet. Dem Best-Practice-Gedanken folgend, finden sich die analysierten E-GovernmentAngebote auf allen Ebenen des politischen Systems. So werden digitale Plattformen von zwölf ausgewählten Kommunen, Landkreisen, Bundesländern, Parlamenten und Nationalregierungen aus Nordamerika und Europa analysiert. Obwohl die Kriterien der fünf Testfelder vergleichsweise offen bzw. inhaltsunabhängig formuliert wurden, muss die kritische Frage gestellt werden, ob die getesteten Angebote auf dieser Basis überhaupt verglichen werden können. Lokale, regionale und landesweite Aufgabenstellungen unterscheiden sich stark und erfordern daher unterschiedliche Herangehensweisen an deren digitale Erfüllung. Da für die vorliegende Arbeit vorrangig kommunale Internet-Plattformen von Interesse sind, muss diese Frage aber nicht weiter verfolgt werden. Seattle, Hamburg und Lewisham (Londoner Stadtteil) sind die kommunalen Vertreter im Testpool und diesen soll das Hauptaugenmerk der nachfolgenden Auswertung gelten. Als relevante Testfelder der Untersuchung wurden in Anlehnung an den Information Society Index28 die fünf Testbereiche Nutzen, Effizienz, Partizipation, 28

vgl. www.idc.de

4 Kommunale E-Partizipation

111

Transparenz und Change Management zu einer so genannten Balanced Scorecard zusammengefasst. Die "Punktekarte" besteht aus insgesamt 47 Einzelkriterien, wobei für jedes Kriterium fünf Niveaus der Bewertung vergeben werden konnten, die vorab formuliert wurden. Sowohl quantitative als auch qualitative Prüfkriterien waren Teil des Testkatalogs. Diese wurden in Übereinstimmung mit in der Literatur gängigen Indizes (Beri) von 0-100 skaliert. Zwischen diesen Punkten wurde ein linearer Verlauf unterstellt. Im Testfeld Nutzen wurde beispielsweise erfasst, ob alle wesentlichen Verwaltungsdienstleistungen der Organisation online verfügbar sind, eine umfassende und selbsterklärende Hilfefunktionen und ein einheitliches Design vorhanden ist. Kriterien wie durchgängig installierte Standardsoftware, die Planung über Finanz- und Ressourcenzuordnung und umfangreicher IT-Support für Mitarbeiter wurden unter dem Stichwort Effizienz geprüft. Der Bereich Partizipation beinhaltete Testmerkmale wie etwa die Frage nach dem direkten Zugriff auf alle relevanten Ansprechpartner in der Organisation oder dem Grad der möglichen Einflussnahme durch den Bürger auf die Entscheidungen der politischen Institutionen. Aspekte wie beispielsweise die zeitnah und bedarfsgerechte Bereitstellung von Informationen im Netz oder die Möglichkeit für Bürger den Status ihre laufende Anfrage online einzusehen wurden unter dem Begriff Transparenz zusammengefasst. Schließlich wurde im Prüfbereich Change Management beispielsweise ermittelt, ob und in welcher Güte ein durchgängiges Projektmanagement, geregelte Verantwortlichkeiten, Controlling sowie Marketing des Projekts nach außen und innen vorhanden sind. Ein Großteil der Kriterien aus dem Testkatalog der Bertelsmann-Studie kann nach neuerlicher Prüfung für die eigene Arbeit adaptiert werden, da es sich mehrheitlich um medienspezifische und organisatorische Aspekte handelt, die inhaltsunabhängig relevant sind (vgl. für die Beschreibung und Begründung des Inhaltsanalyserasters: 2.1). Was die Gesamtpunktzahl angeht, so schneidet Seattle29 unter den geprüften Kommunen mit einem Begix-Score30 von 57 Punkten am besten ab. Die kommunale Online-Plattform von Lewisham31 erreicht 42, die von Hamburg32 35 Punkte. Unter anderem wies Seattle den brauchbarsten Partizipationssektor mit einer Bewertung von 54 Punkten auf. Dieser konnte vor allem durch vorbildliche Feedbackmechanismen und eine innovative Verknüpfung der beiden Medien Fernsehen und Internet überzeugen. Der Londoner Stadtteil Lewisham bindet seine Bürger vor allem in Fragen der Weiterentwicklung der Plattform ein und 29 30 31 32

www.cityofseattle.net Begix = Balanced E-Government Index; Der additive Gesamtindex, welcher das ungewichtete, arithmetische Mittel aus allen fünf Testbereichen angibt. www.lewisham.gov.uk www.hamburg.de

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Erster Teil: Der Forschungsstand

leistet im Testfeld Change Management auch sonst vorbildliche Arbeit (61 Punkte). Angebote zur politischen Beteiligung der Bürger erscheinen auf dem Stadtportal von Hamburg noch als verbesserungswürdig, was allerdings durch den damals bevorstehenden Ausbau der Bürgersäule bereits explizit in den Aktionsplan aufgenommen wurde. So wurden Ende 2002 mehrere Bürgerforen und Chatrooms in das Konzept integriert, um Hamburger Bürgern bessere Möglichkeiten zur politischen Artikulation zu bieten. Insgesamt bestätigten sich zuvor in anderen Studien ermittelte Befunde: So ist die Entwicklung von Instrumenten, Verfahren und Grundsätzen (beispielsweise Petitionsrecht) zur E-Partizipation auch bei diesen beispielhaften Anwendungen weit weniger fortgeschritten, als die Bereitstellung von digitalen Verwaltungsdienstleistungen. Begründet wird dieser Befund in der Studie durch notwendige Gesetzesänderungen in Verbindung mit dem geringen Interesse der politischen Elite, welches in Experteninterviews ermittelt wurde (vgl. Friedrichs/ Hart/Schmidt 2002: 133). Die Befragten hielten Bürgerbeteiligung zwar für wichtig, scheuten aber gleichzeitig die zusätzliche Komplexität, die digitale Partizipationsinstrumente mit sich bringen. Da die Inhaltsanalyse im Bereich Partizipation bei allen Kommunen die niedrigste Punktzahl ermittelte,33 stellt sich die Frage, ob es sich hier seitens der Politiker nicht lediglich um ein Lippenbekenntnis handelt. Nachfolgend werden noch einmal alle wesentlichen Ergebnisse der Analyse zum Forschungsstand E-Partizipation auf der kommunalen Ebene zusammengefasst und mit den zuvor gewonnen Erkenntnissen zu konventioneller und unkonventioneller E-Partizipation in Bezug gesetzt. 4.4 Zusammenfassung der Ergebnisse Durch die Aufarbeitung vorhandener Literatur zum Thema E-Partizipation wurden vier wesentliche Mängel der bisherigen wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit dem Gegenstand besonders deutlich. Erstens gab es verglichen mit der Gesamtzahl der Publikationen nur wenige empirische Arbeiten zu E-Partizipation. Zweitens erfolgte die Beschäftigung mit der Thematik kaum vor dem Hintergrund bereits bestätigter partizipationswissenschaftlicher Erkenntnisse. Drittens rangierte E-Partizipation häufig nur als Nebenthema unter der Gesamtüberschrift E-Government. Viertens fand sich keine übersichtliche Darstellung

33

Mit Ausnahme von Seattle: Partizipation erreicht hier die zweitniedrigste Punktzahl aller fünf Testbereiche.

4 Kommunale E-Partizipation

113

der zentralen Befunde bisheriger Forschung zu kommunaler E-Partizipation, welche daher nachfolgend kurz zusammengefasst werden:34 1.

2.

3.

34

Die Initiative zum digitalen Engagement einer Kommune ging, wie auch bei politischen Parteien, häufig maßgeblich auf den Wunsch zurück, die Gemeinde als fortschrittlich und zukunftsorientiert zu präsentieren. Dabei kamen die verantwortlichen Initiatoren häufig aus der eigenen Verwaltung oder EDV (vgl. Lenz 2000, Musso/Weare/Hale 2000). Dies gilt vor allem für die Anfangsphase und wurde besonders bei größeren Städten von einer übergreifenden E-Government-Strategie bzw. von verantwortlichen Arbeitsgruppen abgelöst, was sich auch am Entwicklungsstand des jeweiligen Online-Angebots bemerkbar machte (vgl. Eder 2002, Friedrichs/Hart/Schmidt 2002). Für die erste Phase von kommunalen Internetauftritten kann festgestellt werden, dass die bereitgestellten Informationen das Angebot an elektronischen Kommunikationsmöglichkeiten bei weitem übertrafen (vgl. Lenz 2000, Musso/Weare/Hale 2000). Dieser Befund deckte sich mit Ergebnissen der Forschung zur parteilichen Webnutzung, wo ebenfalls ein Übergewicht von Informations- gegenüber Kommunikationsmöglichkeiten und ein besonderer Mangel an deliberativen Kommunikationsinstrumenten ermittelt wurden (vgl. bspw. Tops/Voerman/Boogers 2000). Das Spektrum von Kommunikationsmöglichkeiten wurde in vielen Kommunen zwar ausgebaut, dennoch ermittelten Studien in der Vergangenheit immer noch einen Schwerpunkt bei der Information (vgl. Eder 2002, Friedrichs/Hart/Schmidt 2002, Wesselmann 2002, Bräuer 2004). Dies liegt nicht zuletzt auch daran, dass Eingaben der Bevölkerung zusätzlichen Bearbeitungsaufwand bedeuten. Allgemein ist ein Trend zur zunehmenden Ausnutzung technischer Potentiale im kommunalen Kontext zu erkennen. Für kommunale Entscheider waren Bürgerservice und digitale Verwaltungsdienstleistungen vorrangige Ziele bei der Umsetzung ihrer E-GovernmentBemühungen (vgl. Psephos/MMB 2000, Lenz 2000). Demokratie- und Partizipationsaspekte waren im Vergleich weniger wichtig. Dies zeigte sich auch in der inhaltlichen Gestaltung kommunaler Webauftritte (vgl. Eder 2002, Donath 2001, Friedrichs/Hart/Schmidt 2002). Für die Ergebnisse der Analyse des Forschungsstands zu konventioneller bzw. unkonventioneller E-Partizipation verweise ich auf die Zusammenfassungen am Ende der jeweiligen Kapitel (vgl. Forschungsstand 1.3 und 2.3) bzw. auf das Fazit zu konventioneller und unkonventioneller Partizipation (vgl. Forschungsstand 3). Ergebnisse aus diesen Abschnitten, welche für die Analyse digitaler Beteiligungsmöglichkeiten relevant sind, wurden bereits adressiert (vgl. Forschungsstand 3) und gehen in die Entwicklung des eigenen Inhaltsanalyserasters mit ein (vgl. Empirieteil 2.1).

114 4.

5.

6.

7. 8.

Erster Teil: Der Forschungsstand

Zwiespältig erwiesen sich die Befunde zur Rolle der politischen Entscheider auf der kommunalen Ebene in Bezug auf die Ausgestaltung der jeweiligen Online-Präsenzen. Eine Befragung konstatierte einen sehr geringen Einfluss (vgl. Lenz 2000), wobei unklar bleibt, ob es sich hier um eine Selbsteinschätzung der Entscheider handelte oder wodurch das Ergebnis überhaupt begründet war. Andere Studien bescheinigten gerade den kommunalen Online-Portalen gute Leistungen, bei denen E-Government explizit zur "Chefsache" erklärt wurde (vgl. Psephos/MMB 2000). Dies würde auf eine wichtige Rolle der politischen und administrativen Führung hindeuten. Weitere Arbeiten (vgl. Holtkamp 2002, Wesselmann 2002, Bräuer 2004) ermittelten vor allem durch qualitative Methoden wie LeitfadenInterviews, dass ein substantieller Anteil der Gemeinderäte insgeheim, so wenig wie möglich Bürgerbeteiligung wünschte und bei einer erhöhten Bürgerbeteiligung den Verlust politischer Macht befürchtete (vgl. Wesselmann 2002). Diese vermuteten Einstellungen werden aufgrund von sozialer Erwünschtheit meist nicht in schriftlichen Befragungen zum Thema durch die politische Führung geäußert. Sie sind daher schwierig nachzuweisen und können nur bedingt in die vorliegende Analyse eingebunden werden (vgl. Forschungsstand 4.5) Bevölkerungsreiche Kommunen maßen ihrem Internetauftritt laut einer Befragung auch eine wichtige politische Bedeutung bei (vgl. Lenz 2000). Dies deutet auf eine frühzeitige Adaption von digitalen Partizipationsinstrumenten und einen daraus resultierenden Erfahrungsvorsprung von großen Städten bei der Bereitstellung hin. Übereinstimmend ermittelten viele Studien den großen Personal-, Zeit-, und Finanzaufwand als zentrale Problemlage beim Aufbau und der Pflege des kommunalen Internetangebotes. Da es die Aufgabe der politischen Führung ist den Haushalt zu planen bzw. zu verabschieden, können diese allein durch die Festlegung der Mittel für E-Government bzw. E-Partizipation, Art und Ausgestaltung des Internetauftritts beeinflussen. Andererseits schafften es auch Kommunen mit schwieriger Haushaltslage ansprechende E-Partizipationsangebote zu entwickeln (vgl. Eder 2002). Die ausgewerteten Studien schrieben der Medienkompetenz auf Seiten der Bürger, wie auch auf Seiten der Verwaltungsmitarbeiter in der Kommune eine zentrale Rolle für den Erfolg von kommunalen Online-Portalen zu. Schließlich driftete die Quantität und Qualität kommunaler Partizipationsplattformen stark auseinander, wobei es durchaus brauchbare E-Partizipationsangebote gibt (vgl. Eder 2002, Bräuer 2004). Zusätzlich zu den bereits genannten Erfolgsfaktoren Medienkompetenz, Budget und Rolle der politischen Entscheider, die teilweise umstritten sind, konnten durch die Analyse

4 Kommunale E-Partizipation

115

des Forschungsstands folgende relevante Aspekte für die Angebotsseite der E-Partizipation identifiziert werden. So sind für das Zustandekommen und die nachhaltige Weiterentwicklung von digitaler Beteiligung der Bürger an der Politik, die Moderation von Online-Diskursen und deren Kanalisierung in das politische System der Kommune zentral. Von dort muss auf die bürgerlichen Eingaben eine adäquate Reaktion erfolgen, um dem Bürger die Relevanz seines Beteiligungsaktes zu verdeutlichen. Dieses Argument hängt unmittelbar zusammen mit dem nächsten Erfordernis, nämlich der angemessenen Produktivität von digitalen Partizipationsinstrumenten, wie beispielsweise Diskussionsforen. Schließlich wirke die Teilnahme der politischen Elite als Anreiz für die Bürger sich online zu beteiligen (vgl. für diese Argumente Donath 2001, Wesselmann 2002, Bräuer 2004). 4.5 Konsequenzen für die eigene Arbeit Durch die Beschäftigung mit dem Forschungsstand zum Thema E-Partizipation konnten Befunde ermittelt werden, die eine Erweiterung und Präzisierung des eingangs präsentierten Forschungsdesigns (vgl. Einleitung 5) zur Messung und Erklärung der Angebotsstruktur digitaler Bürgerbeteiligungsmöglichkeiten auf der kommunalen Ebene notwendig machen. Anhand der Struktur des Ausgangsmodells (vgl. Abbildung 2) werden die oben formulierten Ergebnisse in Konsequenzen für das eigene Forschungsvorhaben übersetzt. 1.

2.

Bei der Ermittlung der Einstellungen kommunaler Entscheider muss eine Ausdifferenzierung der Befragtengruppe erfolgen. Konkret handelt es sich dabei um die Erweiterung der Gruppe der Befragten jeweils um den Hauptamtsleiter und den EDV-Leiter der Kommune. Diese Maßnahme gründet auf den Befund, wonach neben dem Gemeinderat und dem Bürgermeister die Spitzen von Verwaltung und EDV offenkundig starken Einfluss auf die Ausgestaltung von kommunalen Online-Plattformen haben. Konkret werden Einstellungen erhoben, die thematisch mit dem für diese Arbeit grundlegenden Konzept von E-Partizipation (vgl. Einleitung 3) in Zusammenhang stehen. D.h. die Einstellungen der kommunalen Führung zu etablierten Formen politischer Partizipation, zu E-Partizipation und zum Medium Internet werden durch eine standardisierte Befragung gemessen. Als Indikator für die Ressourcenausstattung der Kommune werden die jährlichen Finanzausgaben für das Internetengagement erhoben, deren Einfluss auf die Ausgestaltung der Website in der Literatur widersprüchlich gedeutet wird. Zu diesem Aspekt wird der Kämmerer der jeweiligen Kommune be-

116

3.

4.

5.

Erster Teil: Der Forschungsstand

fragt. Seine Einstellungen zu oben genannten Themen werden nicht erhoben, da bei diesen aufgrund seiner Funktion keine Relevanz für die Ausgestaltung digitaler Beteiligungsmöglichkeiten vermutet wird. Hinsichtlich der Relevanz der kommunalen Ausstattung mit Internetarbeitsplätzen ergab die Analyse des Forschungsstands nur vereinzelte Hinweise, die eher allgemein formuliert wurden (vgl. Friedrichs/Hart/Schmidt 2002, Drüke 2003). Um einen möglichen Einfluss der Ausstattung mit Medienzugängen in der Verwaltung auf die Ausgestaltung digitaler Partizipationsmöglichkeiten untersuchen zu können, wird der jeweilige EDV-Leiter nach der Häufigkeit von Internetzugängen befragt. Weiterhin wird in einigen Publikationen die Bedeutung der Medienkompetenz der Mitarbeiter in der kommunalen Verwaltung für das Gelingen von EGovernment bzw. E-Partizipation unterstrichen. Dieser Aspekt war ebenfalls schon im anfänglich vorgestellten Erklärungsmodell für die Varianz elektronischer Beteiligungsangebote der Kommunen enthalten. Auch die Medienkompetenz der Mitarbeiter wird durch die Befragung des EDV-Leiters ermittelt, der aufgrund seiner themennahen Betreuungstätigkeit für die Mitarbeiter in der Lage sein sollte, hier eine verlässliche Einschätzung zu treffen. Überdies wird in diesem Zusammenhang auch vermutet, dass die Internetkompetenz der Entscheider auch einen Einfluss auf den Entwicklungsstand der Websites haben dürfte. Es erscheint nämlich plausibel, dass beispielsweise ein Rat mit hoher Internetkompetenz sachgerechtere Entscheidung hinsichtlich des kommunalen Internetangebots treffen wird. Zumindest könnte eine hohe Internetkompetenz dazu beitragen eine ablehnende Haltung aufgrund fehlender Informationen zu vermeiden. Genau wie die Internetkompetenz könnten auch die Internetnutzungsgewohnheiten von Entscheidern einen Einfluss auf die Ausgestaltung der digitalen Beteiligungsmöglichkeiten der Kommune haben. Die Begründung folgt einem ähnlichen Muster: Ein Rat, der sich oft und lange im WWW aufhält, hat wahrscheinlich einen positiven Bezug zum Medium im Allgemeinen und damit auch vielleicht hinsichtlich partizipatorischer Internetnutzung. Die Internetkompetenz und die Nutzungsgewohnheiten der kommunalen Führungskräfte werden daher in das grundlegende Erklärungsmodell mit aufgenommen. Befunde einiger Forschungsarbeiten zur kommunalen E-Partizipation legen die Vermutung nahe, dass zwischen der Einwohnerzahl einer Kommune und dem Entwicklungsstand elektronischer Beteiligungsinstrumente ein Zusammenhang bestehen könnte (vgl. Lenz 2000, Psephos/MMB 2000). Die Studien ergaben, dass bevölkerungsreiche Kommunen ihrem Webauftritt auch in politischer Hinsicht besondere Bedeutung beimessen. Dies könnte ein Indikator dafür sein, dass durch das relativ frühe Erkennen der Relevanz von

4 Kommunale E-Partizipation

6.

7.

117

kommunalen Internetauftritten für demokratie- und partizipationsrelevante Aspekte, Städte mit größerer Einwohnerzahl über einen Entwicklungsvorsprung im Hinblick auf die Ausgestaltung des E-Partizipationsangebots verfügen. In der vorliegenden Arbeit wird dieser Zusammenhang empirisch geprüft und so das Ausgangsmodell zur Erklärung divergierender kommunaler Beteiligungsangebote im Netz um eine weitere unabhängige Variable ergänzt. Für Bürgermeister deutscher Kommunen ist die Bereitstellung von Verwaltungsdienstleistungen im WWW wichtiger als das Angebot von elektronischen Partizipationsmöglichkeiten. So lautet zumindest ein Ergebnis einer repräsentativen Telefonbefragung aus dem Jahr 2000 (vgl. Psephos/MMB 2000). Diese Einstellungen werden durch die Angebotsstruktur reflektiert, d.h. es ist auf kommunalen Websites ein Überhang an Verwaltungsinformation- und kommunikation festzustellen. Aufgrund dieses Befunds wird in der vorliegenden Arbeit die Vermutung formuliert, dass eine Priorisierung politischer Webinhalte durch kommunale Entscheider auch eine förderliche Wirkung auf spezifische E-Partizipationsangebote haben könnte. Um auch dies empirisch prüfen zu können, wird die Zielgruppe der eigenen Befragung gebeten, ihre Prioritäten hinsichtlich Inhalten auf der kommunalen Website anzugeben. Besonders zwei der im Forschungsstand analysierten Studien (vgl. Friedrichs/Hart/Schmidt 2002, Drüke 2003) postulierten einen Zusammenhang zwischen der Existenz einer übergeordneten Strategie sowie dem Vorhandensein von Bearbeitungsrichtlinien für die Mitarbeiter der kommunalen Verwaltung und dem Gelingen von E-Government-Aktivitäten. Dabei könnte die Existenz eines schriftlichen Dokuments, in dem Ziele und Maßnahmen zusammengefasst sind, auf eine reflektierte Herangehensweise an den Gegenstand hinweisen. Dies wiederum ließe eine höhere Qualität der digitalen Beteiligungsinstrumente erwarten. Hinsichtlich des Vorhandenseins von Bearbeitungsrichtlinien für die Mitarbeiter der kommunalen Verwaltung verläuft die Argumentation ähnlich. Durch vorangegangene Überlegungen werden Richtlinien fixiert, welche die digitale Kommunikation effizient regeln könnten. Dies könnte zur Steigerung der Qualität der Angebotsstruktur beitragen. In der vorliegenden Studie wird empirisch untersucht, ob diese Faktoren sich auch auf die digitalen Beteiligungsmöglichkeiten auswirken. Dazu werden Bürgermeister und Hauptamtsleiter nach der Existenz von schriftlichen Dokumenten zur Internetstrategie der Kommune und Richtlinien zu Bearbeitungsprozessen von Internetkommunikation befragt, da diese aufgrund ihrer Schnittstellenfunktion innerhalb der Verwaltung Kenntnis von solchen Dokumenten haben sollten.

118

Erster Teil: Der Forschungsstand

8.

Die Begleitstudie zum Projekt Media@Komm (vgl. Drüke 2003) kam zu dem Ergebnis, dass gerade kommunale Online-Plattformen, die nicht im Rahmen dieses Projektes gefördert wurden, gute E-Partizipationsangebote zur Verfügung stellten. Dies ist verwunderlich, da eigentlich durch die Förderung von kommunalen Online-Aktivitäten durch Förderprojekte im allgemeinen z.B. hinsichtlich der Benutzerfreundlichkeit, auch eine Verbesserung der digitalen Beteiligungsmöglichkeiten im besonderen erwartet werden sollte. Dies scheint aber nicht der Fall zu sein. Es stellt sich daher die Frage, ob die Teilnahme einer Kommune an einem Online-Förderprojekt die Ausgestaltung der E-Partizipationsinstrumente per se negativ beeinflusst oder ob es sich bei der oben genannten Beobachtung um einen Einzelfall handelt. Auch dieser Aspekt wird in der vorliegenden Arbeit empirisch getestet. Gemessen wird die Projektteilnahme durch die Befragung des Bürgermeisters. 9. Im Hinblick auf die verwendeten Methoden der untersuchten Studien gilt es festzuhalten, dass für bisherige Studien häufig entweder Befragung von Entscheidern oder die Inhaltsanalyse der Websites herangezogen wurden. Für die jeweilige Zielsetzung der Studien, wie beispielsweise die Standortbestimmung zum E-Government oder die Ermittlung von Best-Practice-Fällen, mag die Einzelanwendung dieser Instrumente geeignet sein. Um jedoch Wirkungszusammenhänge von Einstellungen der Entscheider auf die Ausgestaltung von Websites zu untersuchen, ist die Kombination der beiden Methoden zwingend notwendig. 10. Aspekte wie Moderation, Kanalisierung und Produktivität von digitalem Bürgerinput sind laut verschiedener Forschungsarbeiten für das Gelingen elektronischer Beteiligung bedeutsam (vgl. u.a. Donath 2001, Friedrichs/ Hart/Schmidt 2002, Bräuer 2004). Diese Aspekte fließen deshalb in die Entwicklung des Inhaltsanalyserasters zur Messung der Ausgestaltung digitaler Bürgerbeteiligungsmöglichkeiten mit ein (vgl. auch 2.1). Zur besseren Nachvollziehbarkeit wird die Ausdifferenzierung des Erklärungsmodells divergierender elektronischer Angebote zur politischen Beteiligung des Bürgers auf der kommunalen Ebene noch einmal durch ein Diagramm verdeutlicht (vgl. Abbildung 5). Dieses Schaubild fasst gleichermaßen auch das forschungspraktische Ergebnis der vorliegenden Arbeit zusammen. Der theoretische Teil ist damit abgeschlossen.

119

4 Kommunale E-Partizipation

Abbildung 5:

Erweitertes Modell zur Erklärung kommunaler E-Partizipationsangebote

Einstellungen politischer Eliten zu politischer Partizipation zu E-Partizipation

++

zum Internet allgemein zu politischen Internetinhalten

+ Finanzausgaben

Internetzugang der Verwaltung

Internetkompetenz Mitarbeiter der Verwaltung

++

++

Entscheider

Internetnutzung der Entscheider

Ausgestaltung digitaler Bürgerbeteiligungsangebote auf der kommunalen Ebene

+ +

Anzahl der Einwohner

Strategie

Bearbeitungsrichtlinien für

++

++

Internetkommunikation Projektteilnahme

-

Quelle: Eigene Darstellung; Erwartete Effektstärken: ++ = starker positiver Effekt, + Schwacher positiver Effekt, - = schwacher negativer Effekt

1 Forschungsdesign

121

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten im Rahmen von kommunalen Websites in Baden-Württemberg und potentieller Einflussfaktoren

Nach der Darstellung des Forschungsstands zur E-Partizipation im ersten Teil dieser Arbeit, beschäftigt sich der zweite Teil mit der Untersuchung der Hypothesen, die durch die theoretischen Vorüberlegungen sowie durch die Bearbeitung des Forschungsstands entwickelt wurden. Hierfür ist eine eigene Studie notwendig, da viele Publikationen zwar qualitative und quantitative Unterschiede im Hinblick auf elektronische Beteiligungsinstrumente auf kommunalen Websites feststellen, bislang jedoch niemand den Versuch unternommen hat, diese Unterschiede auf empirischer Basis zu erklären. 1

Forschungsdesign

Das in der Einleitung skizzenhaft vorgestellte Forschungsdesign (vgl. Einleitung 8.2) zur Erhebung der Quantität und Qualität digitaler, kommunaler Beteiligungsinstrumente wird nachfolgend präzise beschrieben. Im Einzelnen werden das Untersuchungsfeld, die Fallauswahl sowie die Repräsentativität der ausgewählten Fälle diskutiert. Die Methoden zur Messung der abhängigen Variablen (Ausgestaltung der digitalen Beteiligungsmöglichkeiten) sowie der unabhängigen Variablen (Einstellungen der Entscheider/andere Erklärungsfaktoren) werden jeweils zu Beginn der entsprechenden Kapitel beschrieben und deren Ausgestaltung begründet (vgl. 2.1 bzw. 3.1). 1.1 Forschungsfeld Die Grundgesamtheit der Erhebung bilden alle 1110 Kommunen in BadenWürttemberg. Für diese Auswahl ist ein methodischer Grund anzuführen: Um die Bedeutung von Einstellungen politischer Eliten auf die Ausgestaltung digitaler Beteiligungsangebote im Rahmen kommunaler Websites untersuchen zu können, müssen andere Einflussfaktoren wie institutionelle Arrangements und politische Regeln möglichst konstant gehalten werden. Dies wird hier durch die

122

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

Begrenzung auf ein Bundesland angestrebt. So kann die zentrale Wirkungsdimension für die vorliegende Arbeit isoliert werden. Daher wurden im erweiterten Erklärungsmodell (vgl. Abbildung 5) die institutionellen Arrangements als mögliche Einflussvariable ausgeschlossen, die im Ausgangsmodell noch enthalten waren (vgl. Abbildung 2). 1.2 Auswahl der Fälle Zur Selektion der Untersuchungseinheiten wurde keine Zufallsauswahl herangezogen, sondern eine systematische Auswahl anhand theoretisch fest gelegter Kriterien getroffen. Durch die bewusste Fallauswahl sollten vor allem quantitativ und qualitativ unterschiedliche Websites ermittelt werden. Anhand der Varianz in der Angebotsstruktur digitaler Beteiligungsmöglichkeiten, wurden die im theoretischen Modell enthaltenen potentiellen Erklärungsfaktoren wie beispielsweise die Einstellungen der kommunalen Führung auf ihre Erklärungskraft untersucht. Demnach folgt die bewusste Stichprobenauswahl der Kommunen, in denen der Entwicklungsstand digitaler Partizipationsinstrumente und die relevanten Einstellungen der politischen Entscheider gemessen werden drei Kriterien: dem Innovationsgrad, der Kommunengröße und der Maximierung der Fallzahl. Diese werden nachfolgend kurz erläutert. Innovationsgrad In der Mehrzahl sollen innovative, kommunale Konzepte der E-Partizipation analysiert werden, um mit den Erkenntnissen der Untersuchung Beispiele für gute Lösungen zu geben und damit einen Beitrag zur Weiterentwicklung internetvermittelter, politischer Beteiligung zu leisten. Dafür wurden durch die Auswertung von bereits existierenden Studien (vornehmlich zu E-Government u.a. Eder 2002, Bräuer 2004) sowie durch die Konsultation kommunaler Beratungsexperten (u.a. Vertreter von Städte- und Gemeindetag Baden-Württemberg, IBM Deutschland, Wirtschaftsförderung Region Stuttgart) 30 geeignete kommunale Internetauftritte identifiziert. Weiterhin sollen auch kommunale Internetangebote analysiert werden, die noch am Anfang der Entwicklung digitaler Bürgerbeteiligung stehen und daher noch wenige Instrumente zur Bürgerbeteiligung beinhalten. Dafür wurden 10 Kommunenwebsites durch eine explorative Inhaltsanalyse auf Basis des unter Punkt 2.1 im dieser Arbeit beschriebenen Analyseraster ermittelt.

1 Forschungsdesign

123

Berücksichtigung unterschiedlicher Kommunengrößen Die Bearbeitung des Forschungsstands ergab, dass Mittel- und Großstädte (über 20.000 Einwohner) der politisch-partizipativen Komponente ihres Internetauftritts eine besondere Bedeutung beimessen (vgl. Forschungsstand 4.2.1). Dies lässt auf eine frühzeitige Adaption digitaler Partizipationsinstrumente durch große Kommunen und einen daraus resultierenden Erfahrungsvorsprung im Hinblick auf die Bereitstellung von E-Partizipationsangeboten schließen. Um empirisch prüfen zu können, ob bevölkerungsreiche Kommunen tatsächlich online bessere politische Beteiligungsmöglichkeiten, als kleine Kommunen vorhalten werden beide in der Stichprobe berücksichtigt. Die Performanz unterschiedlich großer Kommunen hinsichtlich der Ausgestaltung von E-Partizipationsmögichkeiten kann so kontrastiert und die Forschungsfrage beantwortet werden. Maximierung der Fallzahl Unter diesen Vorbedingungen sollten möglichst viele kommunale Websites analysiert werden. Neben der Gewinnung von Daten zur Beschreibung der unterschiedlichen Angebotsstruktur und deren Erklärung durch theoretisch plausible Faktoren, sollen so auch zahlreiche Kommunen mit der fachgerechten Evaluierung ihres Internetengagements unterstützt werden.35 Die Stichprobe von 40 Kommunen ist einerseits klein genug, um die vergleichsweise aufwändige Inhaltsanalyse der Websites und die Befragung aller Gemeinderäte sowie der Verwaltungsspitzen gleichzeitig durchführen zu können. Andererseits ist die Fallzahl auch groß genug, um die entwickelten Forschungshypothesen empirisch zu prüfen (vgl. hierzu nachfolgenden Abschnitt 1.3). Hier musste ein Mittelweg gefunden werden, den Guy Peters zum Abschluss seiner Betrachtung zum Problem der Fallauswahl wie folgt charakterisiert: “Developing approaches that capture some of the complexity of individual cases in a geographical region, but still permit covering some portion of the possible cases, may provide something approaching the best of both worlds.“ (Peters 1998: 79). Bezüglich der statistischen Analyse auf der Makroebene muss an dieser Stelle auf mögliche Probleme hingewiesen werden. So ist die Schätzung von Variablen bzw. Parametern eng verbunden mit den jeweils zur Verfügung stehenden Fallzahlen. Die formale Anzahl von Informationen (z.B. die aggregierten 35

In diesem Zusammenhang wurde auch darauf geachtet, eine möglichst ausgewogene regionale Verteilung der untersuchten Kommunen in Baden-Württemberg zu erzielen. Zur Orientierung wurde dafür die Struktur- und Regionaldatenbank des Statistischen Landesamts BadenWürttemberg herangezogen: www.statistik-bw.de/SRDB/home.asp.

124

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

Antworten der befragten Elite von N Kommunen), welche zur Schätzung eines Parameters herangezogen werden können, bildet den Ausgangspunkt für die Festlegung der zur Verfügung stehenden Freiheitsgrade. Unter dem Begriff Freiheitsgrade versteht man "(...) diejenigen Bestimmungsstücke, die bei der Berechnung einer statistischen Prüfgröße (z.B. eines t-Wertes oder F-Wertes) frei bzw. unabhängig voneinander variieren können" (Bortz/Döring 2003: 678). Die Zahl der Freiheitsgrade ergibt sich aus der formalen Anzahl der unabhängigen Einzelinformation (Fallzahl; hier: 40 Kommunen) minus der Anzahl, der in die Berechnung eingehenden zusätzlichen Parameter. D.h. bei kleinen Fallzahlen anhand derer viele Variablen auf einmal untersucht werden sollen, sinkt die Anzahl der Freiheitsgrade (N - Anzahl der UV) und damit die Teststärke. Dies hat zur Folge, dass bei abnehmender Stichprobengröße auch stärkere Zusammenhänge im Datenmaterial nicht zur Zurückweisung der Nullhypothese führen, da die Teststärke der verwendeten Verfahren nicht ausreicht (vgl. Prein/Kluge/Kelle 1994). Deshalb wird nachfolgend auf die Analyse der Einstellungen der fünf Entscheidergruppen im Einzelnen verzichtet, um die Anzahl der unabhängigen Variablen zu beschränken. Stattdessen werden die Einstellungen der Entscheider in die Gruppen Rat und Verwaltung zusammengefasst und in separaten Regressionsmodellen untersucht. Für eine auf diese Art getrennte Auswertung sind die Fallzahlen hinreichend. Anschließend werden alle 40 ausgewählten Kommunen aufgelistet. Tabelle 4:

Stichprobe der Untersuchung

Albstadt Baden-Baden Bietigheim-Bissingen Böblingen Bretten Bruchsal Freiburg Friedrichshafen Furtwangen Geislingen/Steige

Göppingen Hardt Heidelberg Heilbronn Hockenheim Inzlingen Karlsruhe Konstanz Königheim Lörrach

Ludwigsburg Mannheim Maulbronn Mönchweiler Mühlacker Murrhardt Nürtingen Pforzheim Ravensburg Reutlingen

Quelle: Eigene Auswahl; N=40, alphabetisch sortiert

Schwetzingen Sindelfingen Sternenfels Stuttgart Tübingen Ulm Vaihingen/Enz Villingen-Schw. Wannweil Weinstadt

1 Forschungsdesign

125

1.3 Repräsentativität der Fälle Wie im letzten Abschnitt beschrieben, wurde für die Auswahl der Untersuchungseinheiten in der vorliegenden Studie eine nicht-probabilistische Stichprobe gewählt. Die Auswahl der Untersuchungseinheiten anhand theoretischer Vorüberlegungen bezeichnet man auch als theoretische Stichprobe (vgl. Bortz/ Döring 2002: 405). Durch die bewusste Auswahl von „Anfänger“- und „Fortgeschrittenen“-Websites, sowie einer stärkeren Gewichtung der letzteren Gruppe, ist eine Verzerrung der Stichprobe im Verhältnis zur Struktur der Grundgesamtheit eingetreten. Die in Tabelle 4 gelisteten Kommunen stellen daher weder eine Zufallsauswahl aus der Grundgesamtheit dar, noch bilden sie einen repräsentativen Querschnitt aller Kommunen in Baden-Württemberg im statistischen Sinne. Eine Generalisierung der Ergebnisse aus der Stichprobe auf die Grundgesamtheit kann daher nicht erfolgen, weil der Wahrscheinlichkeitsschluss von der Stichprobe auf die Grundgesamtheit nur bei Zufallsauswahlen zulässig ist. Denn hat “(...) nicht jedes Element der Grundgesamtheit dieselbe Chance (...), in die Stichprobe aufgenommen zu werden, sind die Grundsätze der mathematischen Wahrscheinlichkeitstheorie nicht anwendbar und folglich auch Vertrauensbereiche (Mutungsintervalle) bzw. Fehler(toleranzen) nicht berechenbar (...)“ (Koschnick 2005). Allerdings kann die Inferenzstatistik neben der deskriptiven Statistik dennoch Anwendung finden, wenn bei der Interpretation der Ergebnisse stets berücksichtigt wird, dass diese sich ausschließlich auf die gewählte Stichprobe beziehen und nicht auf andere Kommunen verallgemeinert werden können. Da das zentrale Ziel der vorliegenden Untersuchung die Prüfung der entwickelten Forschungshypothesen ist, wird der internen Validität der Untersuchungsergebnisse Vorrang vor der externen Gültigkeit eingeräumt. D.h. es wird angestrebt die Veränderungen in der abhängigen Variablen eindeutig auf den Einfluss der unabhängigen Variablen zurückzuführen und darauf verzichtet, die gefundenen Ergebnisse auf andere Kommunen in Baden-Württemberg zu übertragen (vgl. für eine Diskussion von interner und externer Validität Bortz/Döring 2002: 56f). Es handelt sich bei der vorliegenden Arbeit um eine explorative Studie, die zunächst Zusammenhänge und Einflüsse in einer Versuchssituation prüfen will. Es kann die Aufgabe zukünftiger Forschungsprojekte sein, die Ergebnisse anhand einer repräsentativen Stichprobe zu prüfen.

126 2

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

Digitale Partizipationsmöglichkeiten

Zu Beginn des empirischen Teils erfolgt die Analyse des Entwicklungsstands digitaler Partizipationsmöglichkeiten auf kommunalen Websites. Nach einführenden Erläuterungen zur Erhebungsmethode werden Art und Umfang elektronischer Partizipationsmöglichkeiten auf unterschiedlichen Gebieten beschrieben. 2.1 Messung digitaler Partizipationsmöglichkeiten Um den Entwicklungsstand digitaler Partizipationsinstrumente in den ausgewählten Kommunen präzise zu erfassen, wurden die jeweiligen Websites36 der Kommunen mit Hilfe einer Inhaltsanalyse untersucht. „Die Inhaltsanalyse wird als eine empirische Methode zur systematischen und intersubjektiv nachvollziehbaren Beschreibung inhaltlicher und formaler Merkmale von Mitteilungen definiert“ (Früh 2001: 119). Als Analyserahmen diente der so genannte Domainname im World Wide Web einer jeden Kommune wie beispielsweise www.karlsruhe.de.37 D.h. für die Inhaltsanalyse wurden nur Dateien berücksichtigt, welche unter dieser Domain im Testzeitraum abrufbar waren. Unterkategorien wie etwa www.medien.karlsruhe.de wurden nicht beachtet, um die Vergleichbarkeit der Angebote zu erhalten. Unterkategorien wie das oben genannte Beispiel dienen nämlich häufig dazu zusätzlichen Inhalten auch eine besondere Plattform zu geben. Um der Dynamik von Web-Inhalten Rechnung zu tragen und eine spätere Replikation der Online-Inhaltsanalyse zu gewährleisten, wurde jeweils die komplette Website auf den Testcomputer herunter geladen (vgl. weiterführend Weare/Lin 2000: 288). Zur Analyse interaktiver Inhalte, die auf der Festplatte eines Computers nicht funktionieren, wurde ggf. eine Verbindung zum jeweiligen Web-Server hergestellt. Auf Reliabilitätstests musste weitgehend verzichtet werden. Intercoderreliabilität lässt sich grundsätzlich durch das parallele Codieren durch mehrere Coder oder durch wiederholtes Codieren desselben Co36

37

Der Begriff Website oder kürzer Site bezeichnet die komplette zusammenhängende Internetpräsenz einer Firma, Organisation oder Privatperson. Meist besteht sie aus mehreren HTMLSeiten sowie weiteren Grafik- und Dokumentdateien. Der häufig fälschlicherweise synonym verwendete Begriff ‚Homepage’ bezeichnet die Startseite einer Website, welche mittels Verweisen die Inhalte der Seite erschließen soll. Der Domainname wird umgangssprachlich auch Internetadresse genannt. Domainnamen wie beispielsweise www.karlsruhe.de setzen sich aus folgenden Elementen zusammen: www (=Internetdienst; hier: World Wide Web) karlsruhe (=Computer- oder Hostname, auch Secondlevel-domain genannt) de (=bezeichnet die Domäne Deutschland, auch Top-level-domain genannt). Domainnamen sind einzigartig und erlauben eine genaue Zuordnung bzw. Auswahl von Inhalten.

2 Digitale Partizipationsmöglichkeiten

127

ders erreichen. Ersteres konnte aufgrund mangelnder Personalressourcen nicht umgesetzt werden, letzteres wurde immerhin stichprobenartig bei 3 Kommunen durchgeführt. Da die Inhalte auf Festplatte gespeichert bleiben, konnte auf die ursprünglichen Inhalte zurückgegriffen werden. Um die Ergebnisse intersubjektiv nachvollziehbar zu halten, wurden für jedes zu messende Kriterium klare Analysevorgaben gemacht (vgl. Anhang 1). Als Software für die Inhaltsanalyse kam der gängige Browser Internet Explorer in der Version 6.0 zum Einsatz und es wurde immer derselbe Computer mit einer DSL-Internetverbindung verwendet. Bei der Inhaltsanalyse wurden sowohl quantitative als auch qualitative Aspekte der jeweils vorhandenen Beteiligungsmöglichkeiten berücksichtigt. Die Kombination quantitativer und qualitativer Analysemethoden ist im Falle von Beteiligungsangeboten zu E-Partizipation besonders wichtig, da diese nicht nur in ausreichender Menge vorhanden sein müssen, sondern auch bestimmte Qualitätsstandards erfüllen sollten. Beispielsweise muss eine Website, welche die Beteiligung des Bürgers ermöglichen soll, als Mindestanforderung einfach zu navigieren sein und durch Transparenz die schnelle Erfassung der Informations- und Kommunikationsmöglichkeiten gewährleisten. Schon anspruchsvoller ist etwa die Einhaltung einer möglichst kurzen Zeitspanne zwischen der elektronischen Eingabe des Bürgers und der Reaktion der Kommune. „Die Antworten [...] an einzelne Bürger müssen nicht nur angemessen und am konkreten Problem orientiert sein, sie müssen auch schnell erfolgen, eine hohe Qualität besitzen und persönlich gehalten sein“ (Liikanen 2002: 16). Auch im politischen Kontext sind für die Inhaltsanalyse von HTML-Seiten mittlerweile einige Analyseraster verfügbar (vgl. u.a. Friedrichs/Hart/Schmidt 2002, Musso/Weare/Hale 2000). Die Analyseraster aus genannten Quellen erscheinen für die vorliegende Studie am ehesten geeignet und bilden daher die Grundlage für den eigenen Kriterienkatalog (vgl. Anhang 1). Außerdem wurden durch die Analyse des Forschungsstands spezifische Qualitätskriterien für digitale Beteiligungsangebote ermittelt, die als Kriterien mit einfließen (vgl. Forschungsstand 4.5). Das Analyseraster konnte durch Rückkopplung mit ausgewiesenen Internetexperten noch weiter verfeinert werden.38 Was die Dimensionen des Kriterienkatalogs angeht, so wurden drei relevante Bereiche unterschieden: Information über das lokale politische System, Kommunikation im lokalen politischen System und Benutzerfreundlichkeit der kom38

Bei diesen Experten handelt sich um die Stuttgarter Internetagentur Points (www.points.de), die für eigene Zwecke ein komplexes Analyseinstrument namens „Webcheck“ entwickelt hat. Durch die Diskussion der Arbeitsversion des Kriterienkatalogs konnten vor allem wichtige Aspekte zur Benutzerfreundlichkeit von Online-Systemen mit aufgenommen werden. Für diese wichtige Hilfestellung gebührt Herrn Dieter Albert mein besonderer Dank.

128

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

munalen Website (vgl. Abbildung 6).39 Die Auswahl der Dimensionen gründete neben Anleihen bei den genannten Analyserastern vor allem auf dem für diese Arbeit zentralen Verständnis von E-Partizipation: der IuK-Nutzung durch Privatpersonen mit dem Ziel, an der Entscheidung politischer Personal- und Sachfragen auf verschiedenen Ebenen des politischen Systems mitzuwirken oder diese zumindest zu beeinflussen (vgl. Einleitung 3). Diese Definition von Bürgerbeteiligung schließt sowohl Information als auch Kommunikation ein, und knüpft damit an zwei von Dahls (1989) bekannten Prinzipien für den demokratischen Prozess an: das „aufgeklärte Verstehen“, gewährleistet durch vollständige Information und die „effektive Beteiligung“, die durch Gelegenheiten zur Meinungsäußerung ermöglicht wird (vgl. auch TORPE/NIELSEN 2004: 233). Denn eine wichtige Vorstufe für die Teilnahme am politischen Prozess ist die Möglichkeit zur Information über politische Personal- und Sachfragen. Gut informiert zu sein, reicht allerdings nicht aus, um Einfluss auf politische Entscheidungen nehmen zu können. Dazu bedarf es der Möglichkeit zur Kommunikation zu politischen Personal- und Sachfragen. Soweit orientiert sich das vorliegende Konzept an Befunden der bisherigen Partizipationsforschung. Als e-spezifischer Faktor kommt als dritte Dimension die Benutzerfreundlichkeit der kommunalen Website hinzu. Jedes politische Informations- und Kommunikationsangebot im Internet muss sein Ziel verfehlen, wenn es nicht von einem durchschnittlichen Internetnutzer leicht zu bedienen ist. Aufgrund seiner Komplexität und der medienspezifischen Bedeutung, wurde der Aspekt Benutzerfreundlichkeit in drei weitere Unterdimensionen aufgeteilt: Technik, Aufbereitung des Inhalts und Design/Navigation. In den Dimensionen Information und Kommunikation wurden jeweils sieben, in den Bereichen Aufbereitung Inhalt sechs, Technik sechs und unter Design/Navigation elf Kategorien geprüft (vgl. Abbildung 6). Daraus ergibt sich eine Gesamtzahl von 37 Kategorien, welche auf jeder kommunalen Website zu prüfen waren. Aufgrund der verschiedenartigen Aspekte, die im Rahmen dieser Inhaltsanalyse gemessen werden mussten, wurden je nach Gegenstand zwischen einem und acht Skalenpunkt(e) pro Kategorie erhoben,40 welche vorab für die Analyseunterlagen beschrieben wurden (vgl. Anhang 1). Insgesamt wurden pro Website 167 Skalenpunkte beschrieben und gemessen. Wurden alle durch Skalenpunkte beschriebenen Kriterien einer Kategorie erfüllt, so war die Maximalpunktzahl erreicht. 39 40

Nachfolgend können aus Platzgründen die Begriffe Information, Kommunikation und Benutzerfreundlichkeit jeweils als Synonym für den ausgeschriebenen Titel der Dimension stehen. Besonders deutlich wird die Notwendigkeit unterschiedlicher Skalierung bei Aspekten der Benutzerfreundlichkeit: für die optimale Ausgestaltung der Suchfunktion auf einer Website lassen sich 7 Kriterien angeben, für die sinnvolle Referenzierung der Homepage nur eines.

129

2 Digitale Partizipationsmöglichkeiten

Abbildung 6: Dimensionen und Kategorien der Inhaltsanalyse Digitale Beteiligungsangebote

Information über das lokale politische System - Wahlen - Kommunale Verwaltung - Kommunaler Rat - Etablierte Formen der Beteiligung - Chats/Foren - Andere Regierungsebene - Politische Interessengruppen/ Vereine

Kommunikation im lokalen politischen System - E-Mailzugriff auf Bürgermeister/ Rat - E-Mailzugriff auf Verwaltung - Chats/Foren - Relevanz der Bürgerkommunikation - Aufforderung zur Beteiligung - Antwortdauer auf Bürgereingabe - Antwortqualität auf Bürgereingabe

Benutzerfreundlichkeit der kommunalen Website Technik - Java Script - Scrollen - Suchfunktion - Auflösung - Frames - Hilfefunktion

Quelle: Eigene Darstellung

Aufbereitung Inhalt - Anbieter - Aktualität Inhalte - Download Texte - Rechtschreibung - Sprache - Bildmaterial

Design/ Navigation - Homepage - Rubriknamen - Seitentitel - Farbkontraste - Bildbeschriftung - Orientierung - Fehlerbehandlung - Texte - Scanbarkeit - Links - Sitemap

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Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

Nachfolgend werden die Kategorien und Kriterien für die Dimensionen Information und Kommunikation präsentiert und deren Auswahl begründet. Für die drei Unterbereiche aus der Dimension Benutzerfreundlichkeit werden lediglich einige Beispielkriterien genannt und erklärt, um den politikwissenschaftlichen Fokus dieser Arbeit beizubehalten.41 2.1.1

Information über das lokale politische System

Als erste Kategorie in der Dimension Information wurde Art und Umfang der Information zu politischen Wahlen untersucht. Die Relevanz dieser Kategorie ist leicht zu erklären: Politische Wahlen sind das zentrale Element und die bekannteste Form bürgerlicher Mitbestimmung (vgl. u.a. Gabriel 1999: 435). Die Bereitstellung von Ergebnissen vergangener Wahlen, neuer Wahltermine sowie die Publikation von Wahlbestimmungen, versetzen den Bürger in die Lage auf einer guten Informationsgrundlage von seinem Wahlrecht Gebrauch machen zu können. Positiv bewertet wurden hier auch Informationen oder Experimente zu Online-Wahlen, welche dem Bürger die digitalen Möglichkeiten zur Wahl vorstellen. Die Umsetzung politischer Sachfragen ist auf kommunaler Ebene häufig Aufgabe der Verwaltung (vgl. u.a. Eichert 2004). Damit wird diese Personengruppe auch zum Adressat bürgerlicher Kommunikation zu verschiedenen Themen. Als Grundlage für eine spätere Kommunikation mit kommunalen Entscheidern muss der Bürger sich aber erst einmal dahingehend informieren können, welche Mitarbeiter der Stadtverwaltung für welchen Bereich zuständig sind. In der zweiten Kategorie Kommunale Verwaltung wurde daher u.a. nach dem Namen des jeweils zuständigen Verwaltungsmitarbeiters, gängigen Kommunikationsinformationen wie Postanschrift, Telefon- und Faxnummer sowie Öffnungszeiten der einzelnen Ämter gesucht. Auch der Stadt- bzw. Gemeinderat als zentrales politisches Organ einer Kommune (vgl. u.a. Wehling 2003: 29) muss vor einem potentiellen Kommunikationsakt durch den Bürger erst von diesem identifiziert werden können. Dabei kann die kommunale Website helfen. Im günstigsten Fall sind auf der kommunalen Website die Zusammensetzung des Gemeinderats, die Ausschusszuordnung der jeweiligen Räte, aktuelle Termine zu Ratssitzungen, die Agenda der jeweiligen Sitzung und nachfolgend entsprechende Sitzungsprotokolle mit Dokumentation von Bürgeranfragen veröffentlicht.

41

Der vollständige Kriterienkatalog findet sich im Anhang dieser Arbeit (vgl. 1).

2 Digitale Partizipationsmöglichkeiten

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Im Kontext der Kategorie Stadt- und Gemeinderat stellt das Kriterium Verfügbarkeit der Agenda vor der Gemeinderatssitzung auf die Transparenz des kommunalen politischen Systems ab, welche eine wichtige Vorbedingung für die politische Einflussnahme der Bürger darstellt (vgl. hierzu besonders Bräuer 2004). Weiterhin adressiert das Kriterium Verfügbarkeit von Sitzungsprotokollen den wichtigen Aspekt der Verbindlichkeit von bürgerschaftlichem Input, der durch E-Partizipationsinstrumente in das politische System hineingetragen werden kann. Es müssen in der Kommune organisatorische Strukturen vorhanden sein, welche die Informationen und Kommunikation mit dem Bürger aufnehmen und weiter verarbeiten. Idealerweise sollte auch die Reaktion der kommunalen Vertreter auf Bürgereingaben auf der Website dokumentiert sein, um so die Relevanz bürgerlicher Teilnahme an der Politik zu dokumentieren. Bleibt das Engagement interessierter Bürger im Internet folgenlos, so ist die Wahrscheinlichkeit hoch, dass diese ihre Bemühungen nach einigen Versuchen einstellen werden (vgl. Liikanen 2002: 16). Leichtfertig würde damit die Chance vergeben, die technischen Potentiale der Internetdienste (vgl. Einleitung 3) für eine aktivere oder zumindest qualitativ bessere Bürgerbeteiligung zu nutzen. Nur wenn technische und politik-strategische Qualitätsanforderungen an kommunale Websites (und die dahinter stehende Organisation) möglichst optimal erfüllt werden und diese im ausreichenden Maß vorhanden sind, können Bürger zukünftig Internetdienste als zusätzlichen, effizienten Beteiligungskanal akzeptieren. Wie schon das Stichwort Wahlen reflektiert auch die Kategorie Etablierte Formen der Bürgerbeteiligung das Bemühen im Rahmen dieser Studie zu ermitteln, inwiefern etablierte Beteiligungskanäle bereits in digitale Plattformen mit eingebunden werden. So wurde untersucht, ob kommunale Websites Informationen über Wahlbestimmungen (Wer?, Was?, Wann?), die Gemeindeordnung bzw. Hauptsatzung als institutionelle Grundlage der Beteiligung, sowie Informationen zu den institutionalisierten Mitwirkungsmöglichkeiten Bürgerbegehren, Bürgerentscheide und Bürgerversammlungen bereithalten (vgl. Wehling 2003: 35ff, weiterführend Jung/Knemeyer 2001). Nur wenn der Bürger über die Existenz und Funktionsweise bestehender Beteiligungskanäle informiert ist, kann er überhaupt deren Nutzung in Erwägung ziehen. Mit dem Medium Internet können nicht nur etablierte Beteiligungskanäle beschrieben, sondern auch neue Partizipationskanäle wie Chats und Foren geöffnet werden. Auch hier gilt: vor der Nutzung muss zunächst einmal die Funktionsweise dieser Instrumente (falls vorhanden) erklärt werden. So muss der Teilnehmerkreis bekannt und eine verständliche Anleitung für die Benutzung des Chats oder Forums vorhanden sein. Überdies sollte dem Bürger deutlich gemacht werden, welches Ziel die elektronische Kommunikation (etwa Bauleitplanung) verfolgt. Schließlich leisten die redaktionelle Aufbereitung und Veröffentlichung

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Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

der Foren- oder Chatbeiträge und die Beteiligung von Kommunalpolitikern bzw. Verwaltungsexperten am jeweiligen elektronischen Dialog einen wichtigen Beitrag zu Transparenz und Verbindlichkeit politischer Bürgerkommunikation. Auch zur Vernetzung zu anderen Regierungsebenen bietet das World Wide Web durch die Platzierung von Links auf der Website eine gute Möglichkeit. Bei der Inhaltsanalyse wurde jeweils nach einem Link zu Websites des Landkreises, der Region sowie dem Bundesland Baden-Württemberg gesucht. Überdies wurde die Vernetzung innerhalb der Kommune zu politischen Interessengruppen und Vereinen positiv bewertet (vgl. für dieses Kriterium Musso/Weare/Hale 2000: 6). Bei der Evaluation wurde darauf geachtet, dass ein möglichst vielfältiges Informationsangebot zu vielen Gruppen aus unterschiedlichen Bereichen wie etwa Politik, Sport oder Umweltschutz angeboten wird. 2.1.2

Kommunikation im lokalen politischen System

In der ersten Kategorie der Dimension Kommunikation wurde geprüft, ob und inwieweit die untersuchten Websites einen direkten E-Mailzugriff auf Bürgermeister und kommunale Räte ermöglichen (vgl. Stichwort Adressierbarkeit bei Bräuer 2004: 10; auch Wienhöfer/Kastenholz/Geyer 2002: 12). Stehen E-Mailadressen zur Verfügung, kann eine erste Kontaktaufnahme durch den Bürger schnell und kostengünstig erfolgen, ohne dabei Öffnungszeiten berücksichtigen zu müssen. Auch die Mitglieder der Verwaltung sollten per E-Mail jederzeit erreichbar sein. Abgesehen von verbessertem Service für die Bürger, bedeutet dies auch eine Entlastung anderer Kommunikationskanäle wie Telefon oder Sprechstunden. Ein direkter E-Mailzugriff auf Amtsleiter und Verwaltungsmitarbeiter im Rahmen der kommunalen Website brachte daher zusätzliche Punkte ein. In der Kategorie Chats und Foren wurde getestet, ob und in welchem Ausmaß Kommunen von digitaler Kommunikation Gebrauch machen, die auf den Meinungs- und Informationsaustausch mehrerer Personen abstellt. Faktoren wie sachgerechte Moderation, redaktionelle Aufbereitung des Bürgerinputs und Einbindung von kommunalen Entscheidern in die digitale Kommunikation, die sich im Rahmen früherer Studien (vgl. Stichwort Diskursmanagement Bräuer 2004: 12, Donath 2001: 266) als wichtig für das Gelingen elektronischer Kommunikation erwiesen haben, wurden dabei untersucht. Für den Bürger sollte die Relevanz der Kommunikationsbeiträge, welche er an die Kommune richtet, auf der kommunalen Website klar erkennbar sein (vgl. Bräuer 2004: 12f, Friedrichs/Hart/Schmidt 2002: 151). Es wurde daher untersucht, ob die digitale Kommunikation der Bürger per E-Mail auf der Website

2 Digitale Partizipationsmöglichkeiten

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durch Nennung der Anzahl von Anfragen, Zusammenfassung der Inhalte von Anfragen und Dokumentation der Reaktion des Rates auf diese Anfragen reflektiert wird. Im Sinne der Nachhaltigkeit der Kommunen-Bürger-Kommunikation wurde weiterhin positiv bewertet, wenn der Bürger nach erfolgter Interaktion mit der Kommune von dieser zur weiteren Beteiligung aufgefordert wurde. Denn es könnte durch eine solche Reaktion die Anbindung an die politische Gemeinschaft durch das Gefühl erfolgreicher Mitwirkung an politischen Entscheidungen gestärkt werden (vgl. Parry/Moyser/Day 1992). Eines der zentralen Ergebnisse der Partizipationsforschung lautet, dass es für das Zustandekommen von Bürgerbeteiligung an der Politik, der Aufforderung zur Bürgerbeteiligung bedarf (vgl. Verba/Schlozman/Brady 1995). Zu Beginn dieser Arbeit (vgl. Einleitung 5) wurde zudem bereits auf die Sonderrolle der Kommune beim Konzept des aktivierenden Staats hingewiesen. Daher wurde im Kriterium Aufforderung zur Bürgerbeteiligung Art und Häufigkeit der Aufforderung und etwaige Beteiligungsanreize in Form von Informations- oder Feedbackangeboten untersucht. Ganz im Zeichen der Rückkopplung stehen auch die letzten beiden Kriterien. So wurde unter Wartezeit auf die E-Mailantwort eines kommunalen Rates auf eine Bürgeranfrage die Zeit gemessen, die ein zufällig ausgewähltes Ratsmitglied benötigte, um eine standardisierte E-Mailanfrage eines Bürgers zu beantworten.42 In der E-Mailnutzung liegen Potentiale gegenüber anderen Kommunikationskanälen vor allem im Hinblick auf Geschwindigkeit. Durch eine schnelle Antwort, womöglich noch am selben Tag, lässt sich die Kommunikation zwischen Bürger und Politik verbessern und Bürgernähe demonstrieren. Erhöhte Geschwindigkeit der Kommunikation genügt alleine nicht. Es kommt auch auf die Qualität der E-Mailantwort des kommunalen Rats an. Die Antwort des jeweiligen Rats sollte klar formuliert, problemorientiert und persönlich gehalten sein (vgl. 2.1 Zitat Liikanen 2002: 16), um vom Bürger als ernsthafte Alternative akzeptiert zu werden. 2.1.3

Benutzerfreundlichkeit kommunaler Websites

Sämtliche Kategorien und Kriterien der Dimension Benutzerfreundlichkeit orientierten sich neben bereits vorhandenen Studien (vgl. u.a. Eder 2002, Musso/Weare/Hale 2000) auch an einschlägigen Fachpublikationen (vgl. etwa Niel-

42

Der Text der Testmail findet sich im Anhang (vgl. 1.2.6).

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Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

sen 2002) und am Leitfaden Barrierefreies E-Government43 (vgl. BSI 2003). Dieser gründet auf die Rechtsverordnung zur Schaffung barrierefreier Informationstechnik nach dem Behindertengleichstellungsgesetz vom 17. Juli 2002 (vgl. RVO § 11 BGG)44, welche für alle Internetangebote der Behörden der Bundesverwaltung gilt. Damit ist der Leitfaden zwar für Kommunen nicht rechtlich bindend, dürfte aber dennoch in Zukunft auch für kommunale Internetauftritte von wachsender Bedeutung sein. In der Unterdimension Technik wurden die ausgewählten Websites auf Art und Ausmaß der verwendeten Technik und Funktionen untersucht. Vorhandene Techniken wie etwa Java Script oder der Einsatz von Frames, die Barrieren aufbauen, weil sie manchen Nutzergruppen den Zugriff erschweren oder gar unmöglich machen, wurden folglich negativ bewertet. Durch Elemente wie eine differenzierte Suchmöglichkeit oder die Erklärung von Funktionen der Website auf einer Hilfeseite, konnten die getesteten kommunalen Plattformen Punkte sammeln. Zur Benutzerfreundlichkeit trägt ebenfalls eine mediengerechte Aufbereitung des Inhalts bei. Dies umfasste Aspekte wie zielgruppengerechte Sprache, die Bereitstellung einer Downloadmöglichkeit für lange Texte oder den sinnvollen Einsatz von Bildmaterial. In der letzten Unterdimension Design/Navigation aus der Dimension Benutzerfreundlichkeit wurden Kategorien evaluiert, welche die Transparenz einer Website beeinflussen. So etwa das Vorhandensein einer Sitemap, die Gestaltung der Überschriften und Textelemente sowie die Erreichbarkeit der Homepage. 2.1.4

Zeitraum, Dauer und Grenzen der Online-Inhaltsanalyse

Anhand dieses Kriterienkatalogs wurden 38 der ausgewählten Kommunen45 im Zeitraum von 21.10.04 bis 01.12.04 untersucht. Für jede Website wurden dabei 43 44 45

Das Konzept der Barrierefreiheit zielt darauf ab, Internetangebote für Behinderte und nicht behinderte Bundesbürger gleichermaßen zugänglich zu halten und – mehr grundsätzlich – Barrieren, welche der einfachen Handhabung digitaler Angebote entgegenstehen, abzubauen. www.behindertenbeauftragter.de/gesetzgebung/behindertengleichstellungsgesetz/rechtsverordnung/rvo11bgg Die Differenz zu den ursprünglich 40 ausgewählten Kommunen ergibt sich durch zwei Probleme, die kurz vor bzw. während der Untersuchung aufgetreten sind. So war die Website der Gemeinde Königheim (www.koenigheim.de) im genannten Testzeitraum nicht erreichbar. Bei einem vorangegangenen Verfügbarkeitstest (07.09.2004) konnte der Webserver problemlos erreicht werden. Der zweite Ausfall betrifft die Stadt Heilbronn, welche nicht die notwendigen E-Mailadressen der Stadträte für die Online-Befragung bereitstellen wollte. Als Grund wurden negative Erfahrungen mit Befragungen in der Vergangenheit angegeben. Da in beiden Fällen eine Variable der zentralen Forschungshypothese nicht gemessen werden konnte, nutzte die

2 Digitale Partizipationsmöglichkeiten

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drei bis vier Stunden Testzeit veranschlagt, sodass die Webangebote intensiv geprüft werden konnten. Durch die großzügig bemessene Testzeit war es möglich Kriterien von unterschiedlichen Einstiegspunkten der Website und über die Suchfunktion zu suchen. Zu den Grenzen der Online-Inhaltsanalyse im statischen Design gehört, dass diese an einem bestimmten Zeitpunkt durchgeführt wird und etwaige Änderungen an der kommunalen Website, die danach erfolgen, nicht mehr erfassen kann. Durch ein dynamisches Untersuchungsdesign kann dieses Defizit vermieden werden. Allerdings hätte die Durchführung einer dynamischen Inhaltsanalyse den Rahmen der vorliegenden Studie gesprengt. Weiterhin kann nicht mit letzter Sicherheit angegeben werden, ob eine nicht gefundene Information nicht doch auf einer tieferen Ebene des Internetangebots vorhanden ist. Allerdings kann begründet vermutet werden, dass ein durchschnittlicher Internetnutzer die fragliche Information auch nicht hätte ermitteln können. Kaum ein Durchschnittsnutzer nimmt sich drei bis vier Stunden Zeit, um eine bestimmte Information zu beschaffen, wie es in dieser Testsituation der Fall war. Eine Bewertung des betreffenden Kriteriums als ‚nicht vorhanden’ erscheint daher gerechtfertigt. Nachdem nun das Erhebungsinstrument beschrieben, dessen Ausgestaltung begründet und Angaben zu Zeitraum, Dauer und Grenzen der Inhaltsanalyse gemacht wurden, werden im nächsten Abschnitt die Ergebnisse präsentiert. Alle statistischen Analysen wurden mit dem Softwarepaket SPSS46 durchgeführt. 2.2 Ergebnisse Aus Gründen der Nachvollziehbarkeit beginnt die Präsentation der Ergebnisse, sowohl zu digitalen Partizipationsmöglichkeiten, als auch im weiteren Verlauf zu Einstellungen kommunaler Entscheider (vgl. 3) grundsätzlich mit der Darstellung von Befunden einzelner Kategorien bzw. Items. Die Gesamtergebnisse für Dimensionen bzw. Fragenkomplexe werden in Form von Mittelwert-Indizes im Anschluss aufbereitet. Im Sinne der Weiterentwicklung elektronischer Bürgerbeteiligungsangebote werden zum Abschluss der Ergebnispräsentation in jeder inhaltsanalytischen Dimension die besten fünf Internetangebote aufgelistet und die wichtigsten Vorzüge des Spitzenreiters dokumentiert. Die zentrale Fragestellung in der vorliegenden Arbeit lautet: Haben die Einstellungen kommunaler Führungskräfte und andere Aspekte wie beispielsweise die Ressourcenausstattung von Kommunen einen Einfluss auf die Ausgestaltung

46

Erhebung der jeweils anderen im Hinblick auf die Beantwortung der Forschungsfrage nichts und die beiden genannten Fälle wurden nicht in die Untersuchung mit einbezogen. www.spss.com

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Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

digitaler Partizipationsmöglichkeiten auf kommunalen Websites? Zur Beantwortung dieser Forschungsfrage wurde das Angebot-Nachfrage-Modell zur Erklärung des Zustandekommens von elektronischer Partizipation (vgl. Gabriel/Mößner 2002), hinsichtlich der Erklärung von Angebotsstrukturen um weitere potentielle, unabhängige Variablen ergänzt (vgl. Abbildung 5). Die nachfolgend präsentierten Befunde zur elektronischen Angebotsstruktur stellen die Ausprägung der abhängigen Variablen dar. Bei der theoriegestützten Interpretation der Ergebnisse stehen vor allem die Fragen nach den Folgen im Vordergrund, die sich aus den angebotenen Informations- und Kommunikationsmöglichkeiten zu EPartizipation mit Bezug auf das Angebot-Nachfrage-Modell ergeben? Leisten die vorhandenen Angebote tatsächlich einen Beitrag zur Optimierung der bürgerlichen Partizipationsmöglichkeiten, oder nicht? 2.2.1

Information über das lokale politische System

Eine wesentliche Vorbedingung für die sinnvolle Beteiligung des Bürgers an der Politik ist die Möglichkeit, sich über politische Sach- und Personalfragen informieren zu können. Kommunale Internetplattformen können hierzu einen wichtigen Beitrag leisten (vgl. Einleitung 3 bzw. 7). Ob und inwieweit dies auf den 38 untersuchten Kommunen-Websites gelungen ist, wird nachfolgend dokumentiert. In Tabelle 5 sind die Häufigkeitsverteilungen für die getesteten Kommunen in allen Kategorien der inhaltsanalytischen Dimension Information über das lokale politische System wiedergegeben.47 Informationsmöglichkeiten über die kommunale Verwaltung sind dabei am stärksten ausgeprägt. 87% der getesteten kommunalen Websites bieten hier gute bis sehr gute Informationen an. Es ist allerdings davon auszugehen, dass diese Ausgestaltung nicht auf die beschriebene Partizipationsrelevanz der Verwaltung als Mitadressat politischer Kommunikation zurückgeht, sondern auf das vielfach bestätigte Übergewicht von Verwaltungs- gegenüber Politikinhalten auf kommunalen Websites (vgl. u.a. Musso/ Weare/Hale 2000, Eder 2002). Obwohl im Rahmen der vorliegenden Studie nur dort digitale Verwaltungsinhalte untersucht wurden, wo sie Berührungspunkte mit politischer Bürgerbeteiligung aufwiesen, deuten die Befunde darauf hin, dass sich das inhaltliche Missverhältnis von Verwaltung und Politik auf kommunalen Websites kaum geändert haben dürfte. Das gute Abschneiden der Websites in der Kategorie kommunale Verwaltung ist vermutlich auch darauf zurück zu führen, 47

Es erfolgt die Beschreibung der Ausprägung von Einzelkategorien in dieser Dimension mit der Beschreibung von Verteilungstrends zu einzelnen Kriterien. Die genaue Angabe von absoluten Häufigkeitsverteilungen auf Kriterienebene würde bei einer Anzahl von 167 Kriterien den Rahmen sprengen.

137

2 Digitale Partizipationsmöglichkeiten

dass hier sehr grundsätzliche Informationen wie beispielsweise Anschrift oder Telefonnummer abgefragt wurden, die ohne großen Aufwand bereitgestellt werden können. Dies gilt auch für die nächste Kategorie Interessengruppen und Vereine: Name, Anschrift, Kontaktinformationen und Kurzbeschreibung. Tabelle 5:

Digitale Information über das lokale politische System nach Kategorien

Informationsmöglichkeiten zu(r)...

Quantität und Qualität der Informationen Sehr gut/eher gut

Teils/teils

Eher schlecht/sehr schlecht

Mittelwert

N

%

N

%

N

%

Punkte

Kommunalen Verwaltung

33

87

3

8

2

5

84

Interessengruppen und Vereinen

30

79

2

5

6

16

79

Gemeinde- bzw. Stadtrat

20

53

12

32

6

16

67

Anderen Regierungsebenen

13

34

8

21

17

45

47

Etablierten Formen der Bürgerbeteiligung

7

18

10

26

21

55

41

Wahlen

5

13

9

24

24

63

39

Chats und Foren

5

13

8

21

25

66

22

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen; N=38; Alle Kategorien der Dimension „Information“; Für gemessene Kriterien vgl. Anhang 1.1.1 bis 1.1.7; Für vorgenommene Umkodierungen vgl. Anhang 3.1; Prozentangaben wurden hier wie auch bei allen nachfolgenden Tabellen, welche die Inhaltsanalyse betreffen, aufgrund der kleinen Fallzahlen auf volle Prozentpunkte gerundet

Sie werden idealerweise in einer Datenbank abgebildet, welche eine Vielzahl unterschiedlicher Gruppierungen umfasst. Auf 79% der Websites sind hier bereits gute bis sehr gute Lösung implementiert worden. Nur etwas mehr als die Hälfte der analysierten Plattformen – nämlich 53% – erreichen in der Kategorie Gemeinde- bzw. Stadtrat ein positives Ergebnis. Neben statischen Informationen wurden hier auch dynamische Angaben wie etwa aktuelle Termine, Agenda und Protokolle der Gemeinderatssitzungen geprüft. Die ständige Aktualisierung dieser Informationen bedeutet erhöhten Aufwand für die Kommune und ist damit

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Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

sicherlich ein Grund für den deutlichen Abstand zu den ersten beiden Kategoriewertungen. So verfügen nur die wenigsten Kommunen über Protokolle der Gemeinderatssitzungen, welche aus partizipationstheoretischer Sicht besonders wünschenswert wären. In der Kategorie, welche die Vernetzung zu anderen Regierungsebenen zum Gegenstand hat, wurde nach Links zur Kreis-, Regions- oder Landesebene gesucht. Nur 34% der getesteten Kommunalportale verfügte über diese Links und ggf. noch eine kurze Beschreibung der Zielseite. Dies ist eher verwunderlich, da das Platzieren eines Links einen sehr geringen Aufwand darstellt. Weiterhin folgen mit deutlichem Abstand gute Informationslösungen zu etablierten Formen der Bürgerbeteiligung, die in der Süddeutschen Ratsverfassung institutionalisiert sind, wie etwa das Bürgerbegehren oder der Bürgerentscheid. Lediglich 18% der Kommunen halten hier nützliche Informationen vor und erstmals haben mehr als die Hälfte der Kommunen (55%) eine schlechte bis sehr schlechte Lösung zu diesen Aspekten. Mit die wenigsten Punkte erzielten die Websites bei der informationellen Umsetzung des zentralen Elements bürgerlicher Mitbestimmung – den politischen Wahlen. So haben nur 13% der Kommunen sehr gute oder gute Lösungen implementiert. Es finden sich auf den allermeisten kommunalen Websites zwar Ergebnisberichte vergangener Gemeinderats- bzw. (Ober-)Bürgermeisterwahlen. Eine Anleitung zur Wahl, die angibt, wer wählen darf und wie die Wahl funktioniert, wird nur gelegentlich angeboten. Zukünftige Wahltermine und Experimente zu Online-Wahlen gehörten selten zum Informationsumfang der getesteten Websites. Minimal schwächer ausgeprägt als die Wahlen, sind die Informationsmöglichkeiten zu Chats und Foren. Diese Kategorie hängt stark mit der Existenz dieser digitalen Kommunikationsmöglichkeiten auf den geprüften Websites zusammen, denn wenn beispielsweise kein Forum vorhanden ist, macht auch dessen sachgerechte Beschreibung und Erklärung keinen Sinn. Damit findet sich schon einen erster Hinweis auf das nach wie vor bestehende Ungleichgewicht zwischen digitalen Informations- und Kommunikationsmöglichkeiten im Rahmen von kommunalen Websites. Auf dieses wird im weiteren Verlauf der Ergebnisdokumentation noch näher eingegangen (vgl. auch 2.2.3). Soweit zum prozentualen Abschneiden aller kommunalen Websites nach Einzelkategorien in der Dimension Information über das lokale politische System. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass mit zunehmender Komplexität der Information bzw. mit steigendem Aufwand, die Bereitstellung der Information abnimmt. Für die E-Partizipation wären aber gerade dynamische (und damit aufwändige) Informationen wie beispielsweise Agenda und Ratsprotokolle, als aktuelle Grundlage zur Beteiligung besonders wünschenswert. Außerdem ist die

2 Digitale Partizipationsmöglichkeiten

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Informationsgestaltung dort am besten ausgeprägt (Mittelwert=84 Punkte), wo sie Überschneidungen mit der kommunalen Verwaltung aufweist, d.h. Informationen über die Verwaltungen, die auch Adressat kommunaler Bürgerbeteiligung sein kann, ist häufig sehr gut ausgestaltet. Dies deutet auf ein Fortbestehen der digitalen Orientierung der Kommunen auf Verwaltungsdienstleistungen hin, die bereits in zahlreichen Studien ermittelt wurde (vgl. Musso/Weare/Hale 2000, Eder 2002, Friedrichs/Hart/Schmidt 2002, Bräuer 2004). Außerdem ist digitale Information dort gut ausgestaltet, wo sie eine explizite Verbindung zur lokalen Ebene hat (vgl. Vereine und Interessengruppen; Mittelwert=79 Punkte). Informationen, die auf Vernetzung zu anderen Ebenen des politischen Systems abstellen, sind etwas schwächer ausgeprägt. Dies könnte darauf hindeuten, dass sich bis dato nur wenige Kommunen als Vermittler im politischen System sehen und ihre Rolle im Konzept des aktivierenden Staats (vgl. Deutscher Bundestag 2002) nicht als vordringlich betrachten. Es fällt zudem auf, dass Kategorien mit explizit beteiligungsrelevanten Informationen wie etwa Wahlen am schwächsten ausgeprägt sind. Insgesamt fällt die Informationsgestaltung zur E-Partizipation in den untersuchten Kommunen zwar befriedigend aus, doch sind vor dem Hintergrund eines partizipatorischen Demokratieverständnis’ oben beschriebene Mängel zu erkennen. Im Rückbezug auf das eingangs vorgestellte Angebot-Nachfrage-Modell bedeutet dies, dass durch die Informationsausgestaltung zur E-Partizipation von der kommunalen Angebotsseite angesichts der aktuell präsentierten Angebote nur moderate Qualitätsverbesserung ausgehen können. Ein weiterer Ausbau des Angebots, der sich an partizipationsrelevanten Gesichtspunkten orientiert, erscheint für eine substantielle Qualitätssteigerung notwendig. Um feststellen zu können, inwiefern Einstellungen kommunaler Räte und andere Einflussfaktoren (vgl. Abbildung 5) die Ausgestaltung der Websites beeinflussen, musste zunächst die unterschiedliche Ausprägung der einzelnen Kommunen-Websites gemessen werden. Als Basis wurde dafür pro Kommune ein Mittelwert-Index aus allen Kategorien der Dimension Information über das lokale politische System gebildet. Basierend auf diesem Informationsindex erfolgte die Einteilung der Kommunen in drei Gruppen, welche in Tabelle 6 dokumentiert sind. Zunächst gilt es festzuhalten, dass alle geprüften Websites Informationen über das lokale politische System bereitstellen. Jedoch gibt es große Unterschiede hinsichtlich der Quantität bzw. Qualität der vorhandenen Informationslösungen. Die Website mit dem größten Ausbaupotential erzielt lediglich 12 von 100 möglichen Punkten, wobei der Spitzenreiter mit 89 Punkten vergleichsweise nahe an die entworfene Ideallösung eines kommunalen Informationsportals für bürgerbeteiligungsrelevante Inhalte heranreicht. Aus modelltheoretischer Perspektive bestätigt die große Varianz in der Informationsausgestaltung unter den

140

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

Kommunen, die sinnvolle Auswahl der Selektionskriterien für die Untersuchungseinheiten und ermöglicht weitergehend die Prüfung möglicher Einflussfaktoren, da die angebotenen Kommunikationsmöglichkeiten ähnlich stark auseinander driften. Tabelle 6: Spitzengruppe Böblingen Freiburg Friedrichshafen

Digitale Information über das lokale politische System nach Kommunen Göppingen Heidelberg Karlsruhe

Maulbronn Pforzheim Reutlingen

Sindelfingen Stuttgart Weinstadt

Mittelfeld Bietigheim-Bissingen Konstanz Bruchsal Lörrach Geislingen/Steige Ludwigsburg Hockenheim

Mannheim Mönchweiler Nürtingen

Ravensburg Schwetzingen Tübingen

Nachzügler Albstadt Baden-Baden Bretten Furtwangen

Murrhardt Sternenfels Ulm

Vaihingen/Enz Villingen-Schw. Wannweil

Hardt Inzlingen Mühlacker

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen. Gruppierung basiert auf dem Mittelwert-Index „Information über das lokale politische System“ (bestin1). In den Index gingen folgende Variablen mit dem gleichen Gewicht ein: Wahlen (wahl_rr), Kommunale Verwaltung (verwa_rr), Kommunaler Rat (rat_rr), Etablierte Formen der Bürgerbeteiligung (betof_rr), Chats und Foren (beton_rr), Vernetzung zu anderen Regierungsebenen (regeb_rr), Vernetzung zu politischen Interessengruppen/Vereinen (verei_rr); Diese Variablen wurden addiert und durch die Anzahl der Variablen dividiert [bestin1=(wahl_rr + verwa_rr + rat_rr + betof_rr + beton_rr + regeb_rr + verei_rr)/7]; Für Erhebungskriterien vgl. Anhang 1.1.1 bis 1.7.1; Skala: 0-100 Pkt.; Für vorgenommene Umkodierungen vgl. Anhang 3.1; Hier: Einteilung in Terzile: oberes Terzil (66,6%), unteres Terzil (33,3%). Die Sortierung ist alphabetisch und stellt nicht die Punktzahl in der jeweiligen Gruppe dar. N=38; Min=12 Pkt.; Max=89 Pkt.; Mittelwert=54 Pkt. Standardabweichung=16,1

In der Spitzengruppe befinden sich sechs von acht Städten aus der Stichprobe mit einer Bevölkerungszahl über 100.000. Große Kommunen haben in Bezug auf die informationelle Ausgestaltung der Website zu politischen Themen im Vergleich zu mittleren und kleinen Kommunen offenkundig einen Entwicklungsvorsprung.

2 Digitale Partizipationsmöglichkeiten

141

Zwischen Informationsindex und der Einwohnerzahl besteht ein mittelstarker linearer Zusammenhang von r=.45**, das bedeutet das größere Kommunen tendenziell ein weiter entwickeltes Informationsangebot über das lokale politische System implementiert haben. Dies bestätigt Befunde aus Elitenbefragungen (vgl. Lenz 2000, Psephos/MMB 2000), die bei größeren Kommunen eine höhere Priorität der politischen Web-Inhalte ermitteln konnten. Diese Priorisierung demokratierelevanter Inhalte äußert sich zumindest bei der Ausgestaltung der digitalen Informationsmöglichkeiten. Da es sich aber bei der digitalen Informationsdimension nur um eine notwendige, aber nicht hinreichende Bedingung zur elektronischen Bürgerbeteiligung handelt, soll es an dieser Stelle der Arbeit noch bei der Angabe des statistischen Zusammenhangs beider Variablen bleiben. Der Einflussgrad des Größenaspekts wird erst bei der Analyse von Einflüssen unabhängiger Variablen auf das inhaltsanalytische Gesamtergebnis (E-Partizipationsangebot = Informationsangebot + Kommunikationsangebot) weiter untersucht werden (vgl. 6). Durchschnittlich erreichen alle geprüften Kommunen-Websites in der Dimension Information über das lokale politische System einen Indexwert von 54 Punkten. Bei vielen Kommunen aus der Stichprobe besteht also noch durchaus Potential zum Ausbau der getesteten Informationslösungen. Weiter ausgeschöpft hat dieses Potential das Spitzenquintett (vgl. Tabelle 7). Tabelle 7:

Spitzengruppe in der Dimension digitale Information über das lokale politische System

Rang

Kommune

Indexwert

1

Weinstadt

89

2

Karlsruhe

82

3

Stuttgart

77

4

Böblingen

70

5

Sindelfingen

69

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen. Rangliste basiert auf dem MittelwertIndex „Information über das lokale politische System“, vgl. Tabellenunterschrift Tabelle 6

Die wesentlichen Aspekte des besten Informationsangebots im Test werden kurz vorgestellt. Die Weinstädter Website, welche im Rahmen des EU-Projekts IMAGINE gefördert wurde, bietet vielfältige Informationsquellen mit deren Hilfe der Bürger in die Lage versetzt wird, am politischen Geschehen teil zu nehmen

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Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

(vgl. auch Hart/Pflüger 2004: 51ff). Grundlegende Informationen über Rat und Verwaltung werden hier in beispielhafter Form aufbereitet. Besonders bemerkenswert ist nicht nur die Fülle der Informationen, sondern auch die zahlreichen Einstiegspunkte mit denen der Nutzer zur selben Information gelangen kann. So sind beispielsweise die Kontaktinformationen der Mitarbeiter sowie die Dienstleistungen der Verwaltung alphabetisch und nach Lebenslagen sortiert. Ein Organigramm der Verwaltungsstruktur schafft zusätzliche Transparenz. Weiterhin sind in den Sitzungsprotokollen des Gemeinderats Bürgeranfragen und deren Behandlung vermerkt. Allein für die Protokolle wird eine spezielle ExpertenSuchmaschine bereitgestellt, welche viele der getesteten Websites nicht einmal für die gesamte Website implementiert haben. Die Vernetzung zu anderen Regierungsebenen und lokalen Interessengruppen ist vorbildlich gelöst und auch institutionalisierte Beteiligungsprozesse wie Wahlen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid werden zu großen Teilen auf der Website erklärt und mit externen Links fundiert. Wie der Website zu entnehmen ist, ist eine Steigerung der bürgerschaftlichen Beteiligung ein erklärtes Ziel des Weinstädter Internetengagements. Ob Weinstadt auch gute Ergebnisse bei den beteiligungsrelevanten Kommunikationsmöglichkeiten zu bieten hat, wird am Ende des nachfolgenden Abschnitts geklärt. 2.2.2

Kommunikation im lokalen politischen System

Zunächst wird aber wiederum das Abschneiden aller Kommunen in den geprüften Kategorien aus der Dimension Kommunikation im lokalen politischen System dokumentiert. Kommunikationsmöglichkeiten sind die zweite Dimension der für diese Arbeit grundlegenden Definition von E-Partizipation und betreffen deren Kern, nämlich den Versuch der Einflussnahme durch den Bürger. Somit hängt im Hinblick auf eine mögliche, angebotsinduzierte Qualitätsverbesserung der EPartizipation im Sinne des Angebot-Nachfrage-Modells viel von Quantität und Qualität der implementierten Kommunikationslösungen ab. In Tabelle 8 zeigt sich, dass auch hinsichtlich der Kommunikation die besten Werte dort erreicht werden, wo Politik und Verwaltung Anknüpfungspunkte haben, d.h. wo Verwaltung zum Adressat politischer Bürgerbeteiligung wird. Dies verstärkt die oben geäußerte Vermutung das digitale Verwaltung für die Kommunen nach wie vor wichtiger ist, als elektronische Bürgerbeteiligung. Es sind die Amtsleiter und Verwaltungsmitarbeiter, für die auf 42% der getesteten kommunalen Websites eher gute bis sehr gute Kontaktmöglichkeiten per E-Mail bestehen. Im Vergleich dazu besteht ein Direktzugriff per E-Mail zu den Gemeinderäten nur bei 13% der Portale. Allerdings muss darauf hingewiesen

2 Digitale Partizipationsmöglichkeiten

143

werden, dass bei 58% der Kommunen hier bereits befriedigende Lösungen implementiert wurden. Daraus ergibt sich auch der vergleichsweise hohe Mittelwert von 52 Punkten. Es bedarf also relativ geringer Anstrengungen seitens dieser Kommunen, die betreffenden Kontaktangebote auf ein gutes Niveau zu heben. Zumal aus technischer Sicht die Bereitstellung eines E-Mailservers und die Vergabe von personalisierten E-Mailadressen, sowie nachfolgend die Administration keinen allzu großen Aufwand darstellt. Der Mehrwert für den Bürger wäre hingegen beachtlich. Bürger zur Teilnahme an der Politik aufzufordern ist ein wesentlicher Baustein für das Gelingen von politischer Partizipation. Aus quantitativer Perspektive wurde hier zunächst die Häufigkeit der Aufforderung, sowie die Initiierung von Bürger-Bürger-Kommunikation erfasst. In einem zweiten Schritt wurde die qualitative Ausgestaltung der Auforderung vermittels Informations- und Feedbackangeboten geprüft. 34% der getesteten Kommunen erzielen in der „Aufforderungskategorie“ ein gute bis sehr gute Bewertung, wobei fast die Hälfte der Städte und Gemeinden (47%) in dieser Kategorie großen bis sehr großen Nachholbedarf hat. Digitale Aufrufe zur Bürgerbeteiligung erfolgen häufig im Rahmen von Grußworten des (Ober-)Bürgermeister oder in den vielfach elektronisch abgebildeten Initiativen zur Lokalen Agenda 21.48 Gerade in diesem Rahmen wird aber der Meinungsaustausch zwischen den Bürgern eher in Form von Forenbildung in der realen Welt gefördert, wie etwa durch die Bildung von Arbeitskreisen zu Umweltthemen. Eine digitale Anbahnung von Bürger-Bürger-Kommunikation erfolgt bei den geprüften Kommunen selten, worauf aber noch in der Kategorie Chats und Foren genauer eingegangen wird. Wenig Gebrauch machen die Kommunen auch von Informations- und Feedbackangeboten als Belohnungsinstrument, um den Bürger stärker in die Politik mit einzubeziehen.

48

„Die Agenda 21 ist ein weltweites Aktionsprogramm. Die 21 steht für das 21. Jahrhundert. Ihr Ziel ist eine nachhaltige Entwicklung.“ (www.agenda21.de)

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Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

Tabelle 8:

Digitale Kommunikation im lokalen politischen System nach Kategorien

Kommunikationsmöglichkeiten

Quantität und Qualität der Kommunikationsmöglichkeiten Sehr gut/eher gut

Teils/teils

Eher schlecht/sehr schlecht

Gesamt

Mittelwert

N

%

N

%

N

%

N

%

Punkte

Direkter E-Mailzugriff auf Amtsleiter und Verwaltungsmitarbeiter

16

42

10

26

12

37

38

100

56

Aufforderung zur Bürgerbeteiligung

13

34

7

18

18

47

38

100

49

9

24

5

13

24

63

38

100

38

5

13

22

58

11

29

38

100

52

Chats und Foren

4

11

6

16

28

74

38

100

22

Wartezeit auf die E-Mailantwort eines kommunalen Rates auf eine Bürgeranfrage

11

41

n.b.

n.b.

16

59

27

100

38

Qualität der E-Mailantwort des kommunalen Rates

13

86

1

7

1

7

15

100

94

Erkennbarkeit der Relevanz politischer Bürgerkommunikation Direkter E-Mailzugriff auf Bürgermeister und kommunale Räte

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen. Alle Kategorien der Dimension „Kommunikation“; Für gemessene Kriterien vgl. Anhang 1.2.1 bis 1.2.7; Für vorgenommene Umkodierungen vgl. Anhang 3.1.

2 Digitale Partizipationsmöglichkeiten

145

Der Rückkopplungsaspekt steht in engem Zusammenhang mit der nächsten Kategorie, welche sich mit der Erkennbarkeit der Relevanz politischer Bürgerkommunikation auseinandersetzt. Wenn Bürger feststellen, dass ihre Anfragen an das politische System, folgenlos bleiben oder nur lapidar abgetan werden, steht zu erwarten, dass sie ihre Bemühungen bei Zeiten einstellen. Durch Ihre Webpräsenz verfügen Kommunen über ein effektives Instrument, um dieser Entwicklung vorzubeugen. Indem sie Anfragen inhaltlich zusammenfassen und im Internet dokumentieren, könnten sie dem Bürger demonstrieren, dass seine Meinung sehr wohl gefragt ist und wahrgenommen wird. Um die Transparenz weiter zu erhöhen, wäre es aus Bürgersicht wünschenswert, wenn die Beschäftigung mit den Anfragen im Rat oder in Fachausschüssen möglicherweise in Form von Protokollen auf der Website nach zu vollziehen wäre. Als Abschluss dieses Beteiligungsprozesses sollten Bürger weiter ermutigt werden. Nur 24% der untersuchten Kommunen-Websites bieten in dieser Kategorie eher gute bis sehr gute Kommunikationslösungen an. Nahezu zwei Drittel (63%) der Kommunen könnten ihre Websites in dieser Hinsicht stark verbessern. Es fällt auf, dass bei Sitzungsprotokollen der verschiedenen Gremien, so sie denn überhaupt vorhanden sind, häufig Bürgeranfragen nicht vermerkt sind. Dies könnte daran liegen, dass keine Anfragen vorhanden sind oder die Dokumentation nicht gewünscht ist. Möglicherweise fehlen in den Kommunen aber noch administrative Prozesse, um die technischen Potentiale des Internet zur transparenten Darstellung politischer Bürgerkommunikation nutzen zu können. Mit der Einrichtung solcher Dokumentationsprozesse könnten Kommunen einen wichtigen Beitrag zum Abbau der Distanz zwischen Bürger und Staat leisten. Wodurch das Fehlen der Erkennbarkeit von Bürgerrelevanz auf den kommunalen Websites aber tatsächlich begründet ist, kann mit den erhobenen Daten nicht ermittelt werden. Bis dato wurden Aspekte wie Aufforderung zur Beteiligung oder Erkennbarkeit der Relevanz von Partizipation nur von Bräuer (2004) zu E-Partizipation inhaltsanalytisch untersucht. Die Studie der Initiative eParticipation der 37 größten deutschen Städte testete diese Aspekte unter den Stichworten Aufforderung und Diskursmanagement und kam zu dem Schluss, dass auch bei großen Städten hier noch eindeutig Nachholbedarf besteht. Die eigenen Befunde zu Relevanz der und Aufforderung zur Bürgerbeteiligung bestätigen daher weitgehend die Ergebnisse von Bräuer. Wie bereits angedeutet, ist die Ausstattung der evaluierten Websites mit Chats und Foren unter allen geprüften Kategorien der Dimension Kommunikation im lokalen politischen System am schwächsten ausgeprägt. Nur 11% der Kommunen bieten gut gestaltete Chats oder Foren, d.h. solche die qualifiziert moderiert werden, an denen zumindest gelegentlich Räte oder Verwaltungsspitzen teilnehmen und deren Inhalte für Gemeinderat und Ausschüsse redaktionell

146

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

aufbereitet werden. 74% der getesteten Kommunen wurden in dieser Kategorie mit eher schlecht bis sehr schlecht bewertet. Dazu gehören allein 20 Städte und Gemeinden, die weder über Chats noch Foren verfügen. Auch Stuttgart, das in einer früheren Studie (vgl. Eder 2002) den Spitzenplatz für die gelungene Ausgestaltung des E-Demokratiebereiches und der dazugehörigen digitalen Kommunikationsmittel belegte, bot im Testzeitraum keine Chats und Foren (mehr) an. Eine bestehende Kooperation mit externen Partnern wurde aufgelöst. Zeitpunkt und Umfang des erneuten Einsatzes von Chats oder Foren standen zum Zeitpunkt der Anfrage an die Stadt noch nicht fest.49 Das Einstellen der Foren nach dem Wegfall von zusätzlichen Trägern weist erneut darauf hin, dass die sachgerechte Umsetzung von Foren u.ä. großen Aufwand bedeutet. Dabei sind die technischen Kosten wohl kaum relevant. Viel mehr ins Gewicht fallen vermutlich die permanent notwendige Moderation und zusätzlicher Zeitaufwand für Entscheider. Um diese Zusammenhänge genauer untersuchen zu können, erscheinen weitere Untersuchungen mit spezifischer Ausrichtung auf Motive und Hintergründe zur Nutzung- bzw. Nichtnutzung von Kommunikationselementen notwendig. Bleibt noch die Ergebnisse in den Kategorien Wartezeit auf die E-Mailantwort eines kommunalen Rates auf eine Bürgeranfrage und Qualität der EMailantwort des kommunalen Rates zu betrachten. Auf 29% der geprüften Kommunalportale sind überhaupt keine E-Mailadressen verfügbar. Dieser Umstand reduziert die Bezugsgröße um 11 auf 27 Kommunen bei denen Antwortzeit und Qualität der Ratsmails überhaupt gemessen werden konnte. Aus den 27 Kommunen bei denen ein zufällig ausgewählter Gemeinderat per standardisierter, digitaler Bürgeranfrage adressiert werden konnte, antworteten wiederum 12 Räte überhaupt nicht.50 Von den einzelnen Räten aus den verbleibenden 15 Kommunen, die angeschrieben wurden und auch geantwortet haben, benötigen fünf für die Antwort länger als drei Arbeitstage. Bei 11 Räten erfolgte eine Rückmeldung auf die Anfrage entweder noch am selben Tag oder spätestens innerhalb von zwei Arbeitstagen. Wenn also eine Antwort an den Bürger erfolgt, geschieht dies mehrheitlich schnell. Auch ist die Mehrheit der Antworten (87%) qualitativ hochwertig, d.h. problemorientiert und persönlich gehalten. Dies zeigt, dass doch zumindest einige Räte E-Mail als zusätzlichen Kommunikationskanal voll akzeptiert haben. Jedoch weist der beachtliche Anteil fehlender E-Mailadressen der Räte und die Antwortverweigerung, die zusammen insgesamt 58% der getesteten Portale betreffen, auf ein großes Verbesserungspotential hinsichtlich der Infrastruktur der Portale und dem Servicebewusstsein der Räte hin. Dies 49 50

E-Mailanwtort von Herrn Ludwig Zoelch (Innovationswerkstatt Stadt Stuttgart) am 01.12.04. Überhaupt nicht bedeutet hier 10 Wochen lang nicht. Ein Bürger hat nach einem derartigen Verzug sicherlich bereits andere Maßnahmen ergriffen seine Anfrage zu klären oder resigniert.

147

2 Digitale Partizipationsmöglichkeiten

gilt nicht nur für die Verfügbarkeit von E-Mailadressen, sondern trifft im Wesentlichen auf alle digitalen Kommunikationsangebote zu. Tabelle 9: Spitzengruppe Böblingen Bruchsal Heidelberg Mittelfeld Baden-Baden Freiburg Friedrichshafen Geislingen/Steige

Digitale Kommunikation im lokalen politischen System nach Kommunen Lörrach Mönchweiler Pforzheim

Reutlingen Schwetzingen Sindelfingen

Stuttgart Wannweil Weinstadt

Hockenheim Karlsruhe Konstanz

Ludwigsburg Mannheim Maulbronn

Mühlacker Ravensburg Tübingen

Murrhardt Nürtingen Sternenfels

Ulm Vaihingen/Enz Villingen-Schw.

Nachzügler Albstadt Göppingen Bietigheim-Bissingen Hardt Bretten Inzlingen Furtwangen

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen. Gruppierung basiert auf dem Mittelwert-Index „Kommunikation im lokalen politischen System“ (bestko1). In den Index gingen folgende Variablen mit dem gleichen Gewicht ein: Direkter E-Mailzugriff auf kommunalen Rat (mrat_rr), Direkter E-Mailzugriff auf Verwaltung (mverw_rr), Chats und Foren (chat_rr), Relevanz der Bürgerkommunikation (relev_rr), Aufforderung zur Bürgerbeteiligung (aufo_rr), Antwortdauer auf Bürgeranfrage (antwo_rr), Qualität der Antwort (quali_rr); Diese Variablen wurden addiert und durch die Anzahl der Variablen dividiert [bestko1 = (mrat_rr + mverw_rr + chat_rr + relev_rr + aufo_rr + antwo_rr + quali_rr)/7]; Für Erhebungskriterien vgl. Anhang 1.2.1 bis 1.2.7. Für vorgenommene Umkodierungen vgl. Anhang 3.1; Skala: 0-100 Pkt.; Hier: Einteilung in Terzile: oberes Terzil (66,6%), unteres Terzil (33,3%). Die Sortierung ist alphabetisch und stellt nicht die Punktzahl in der jeweiligen Gruppe dar. N=38; Min=0 Pkt.; Max=84 Pkt., Mittelwert=41 Pkt.; Standardabweichung=19,4

Das Fazit lautet: die Kommunen haben bei der Bereitstellung digitaler Kommunikationsmöglichkeiten großen Nachholbedarf. Wie schon im Bereich Information fällt auf, dass die kommunale Verwaltung die neuen Medien umfangreicher nutzt, als die Vertreter der Politik. Multi-direktionale Kommunikationsmöglichkeiten in Form von Chats oder Foren sind sehr schwach ausgeprägt. Sowohl bei der Bereitstellung von Kommunikationsinstrumenten, als auch bei der konkreten

148

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

Umsetzung der Kommunikation, besteht noch ein beträchtlicher Entwicklungsspielraum. Weiterhin weisen weitgehend fehlende Rückkopplungsinhalte, wie etwa die offizielle Online-Stellungnahme zu einer allgemein relevanten Bürgeranfrage, auf Integrationsdefizite von bestehenden Kommunikationsangeboten in das lokale politische System hin. Diese Defizite sollten abgebaut werden, falls die Kommunen E-Partizipation als eine ernsthafte Alternative zu bestehenden Beteiligungskanälen etablieren wollen. Wie zu Beginn dieses Artikels erläutert, stellen die Kommunikationsmöglichkeiten im Netz den Mittelpunkt des hier zu Grunde gelegten E-Partizipationskonzepts dar. D.h. die aktuell schwache Ausprägung des Kommunikationsangebots in den untersuchten Kommunen ist mit Bezug auf das Angebot-Nachfragemodell kaum dazu geeignet, die Qualität der politischen Beteiligung per Internet zu verbessern oder gar zu einem Zuwachs an politischer Teilhabe bei zu tragen. Um das Abschneiden jeder getesteten Kommunen in der Dimension Kommunikation im lokalen politischen System bestimmen zu können, wurde analog zum Vorgehen in der Dimension Information über das lokale politische System ein Mittelwert-Index aus allen gemessenen Kategorien gebildet. So entsteht ein Kommunikationsindex, der die Grundlage für die Gruppierung in Tabelle 9 darstellt. Anders als in der Dimension Information gibt es im Bereich Kommunikation eine Kommune im Testfeld, die dem Bürger keine digitalen Kommunikationsmöglichkeiten auf Ihrer Website anbietet und damit 0 von 100 möglichen Punkten erzielt. Andererseits liegt der positive Endpunkt der Verteilung bei 84 Punkten. Die digitalen Kommunikationsmöglichkeiten auf den getesteten Websites sind damit also noch unterschiedlicher ausgeprägt, als die Möglichkeiten zur Information. Von den baden-württembergischen Städten mit über 100.000 Einwohnern konnten sich drei auch bei der Dimension Kommunikation in der Spitzengruppe halten. Erfreulicherweise schaffte mit Mönchweiler auch ein Dorf den Sprung in die Spitzengruppe der elektronischen Bürgerkommunikation. Der Mittelwert des Kommunikationsindex aller Kommunen liegt mit 41 Punkten um 13 Punkte niedriger, als der Informationsindex und ist damit Beleg für ein Übergewicht von Informations- gegenüber Kommunikationsmöglichkeiten auf kommunalen Netzseiten. Nach der Vorstellung des Best-Practice-Beispiels in der Kategorie Kommunikation soll auf das Ungleichgewicht von Informations- und Kommunikationsoptionen näher eingegangen werden. In der Dimension Kommunikation schnitten folgende Kommunen am besten ab (vgl. Tabelle 10):

2 Digitale Partizipationsmöglichkeiten

Tabelle 10:

Rang 1 2 3 4 4

149

Spitzengruppe in der Dimension digitale Kommunikation im lokalen politischen System

Kommune Böblingen Sindelfingen Stuttgart Weinstadt Mönchweiler

Indexwert 84 76 66 59 59

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen. Rangliste basiert auf dem MittelwertIndex „Kommunikation im lokalen politischen System“; vgl. Tabellenunterschrift Tabelle 9

Die Stadt Böblingen konnte sich mit 84 Punkten an die Spitze der Kommunikationswertung schieben, weil sie in allen geprüften Kategorien durchgängig gute Wertungen erreichte. Dies klingt zunächst trivial, weist aber bei genauerer Betrachtung auf fehlende Kommunikationsleistungen in vielen anderen Kommunen hin. So boten einige Kommunen zwar beispielsweise gute Diskussionsforen an, da aber sowohl die Antwortzeit als auch die Antwortqualität eines Rates auf eine Bürgeranfrage bewertet wurden, wirkte sich eine verspätete bzw. ganz ausbleibende Antwort sehr negativ auf den Wert des Kommunikationsindex aus. Dies zeigt sich auch daran, dass ebenfalls in der Spitzengruppe eine größere Streuung als bei den Informationsmöglichkeiten vorliegt. An dieser Stelle kommt eine wesentliche Vorüberlegung für die Erstellung des inhaltsanalytischen Rasters in der Auswertung zur Geltung: Technik und Inhalte allein genügen nicht. Entscheidend für gute E-Partizipationsangebote sind vorhandene Prozesse zur Bearbeitung und Dokumentation von Bürgerinput und die Integration des Webauftritts in das politische Tagesgeschäft der Kommunen. Falls gute E-Partizipationsmöglichkeiten geschaffen werden sollen, müssen Amtsträger, Bürger und Verwaltungsmitarbeiter Technik ausgestalten und in ihr tägliches Leben integrieren. In Böblingen ist dies bereits geschehen, wie u.a. die hervorragend gestaltete Antwort des angeschriebenen Rats dokumentiert, welche noch am Tag der Anfrage eintraf. Die Verbindung zwischen digitaler und realer Welt erweist sich dabei als Erfolg versprechende Strategie. So wurde in Böblingen im Testzeitraum der Beratungsprozess zur Entwicklung des neuen Stadtleitbilds „Böblingen 2020“ konsequent im Internet abgebildet. Bürger wurden auf vielfältige Weise per Internet zur Teilnahme am Beratungsprozess eingeladen und Ergebnisse der entsprechenden Veranstaltungen wurden im WWW publiziert, wie beispielsweise das Eröff-

150

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

nungsforum, bei dem nach Wünschen der Böblinger Bürgerschaft zur Stadtentwicklung gefragt wurde. Ein anderes Beispiel zur Nutzung von Internettechnik für die Anregung des Dialogs mit dem Bürger, ist der Einsatz von OnlineUmfragen zu ähnlichen Themen. Politische Partizipation per Internet entsteht in Böblingen durch die Verknüpfung von Internettechnik mit „echten“ Inhalten, nämlich der Frage, wie die Stadt im Jahr 2020 aussehen soll. Bürger werden per Internet motiviert, informiert und durch digitale Rückkopplungsprozesse wird dem Bürger klar gemacht, dass seine Vorschläge und Anfragen wichtig sind. Neben diesen zahlreichen positiven Ansätzen hat aber auch der Spitzenreiter hinsichtlich der Kommunikation im lokalen politischen System durchaus noch Möglichkeiten seine Website zu verbessern. Würden sich aber die Mehrheit kommunaler Partizipationsangebote auf diesem Niveau hinsichtlich der Kommunikationsmöglichkeiten bewegen, wäre mit Bezug auf das theoretische Modell zumindest die Angebotsstruktur dazu geeignet, die Qualität von E-Partizipation und damit schließlich auch die Qualität der politischen Partizipation insgesamt zu steigern. Da aber die empirischen Befunde belegen, dass dem nicht so ist und damit frühere Studien bestätigen (vgl. Musso/Weare/Hale 2000, Eder 2002, Bräuer 2004), ist für die Kommunen noch viel Entwicklungsarbeit zu leisten. 2.2.3

Information vs. Kommunikation

Wie bereits oben vermerkt, liegt der Mittelwert des Kommunikationsindex für alle getesteten Kommunen deutlich niedriger als der Informationsindexwert. Demzufolge weist die Mehrheit der Kommunen bei den Informationsmöglichkeiten auch einen höheren Wert auf, als bei den Kommunikationsmöglichkeiten im lokalen politischen System (vgl. auch Abbildung 7). Damit bestätigen sich Befunde aus früheren Inhaltsanalysen kommunaler Websites (vgl. Musso/Weare/ Hale 2000, Eder 2002) bzw. Befragungen (vgl. Eurobarometer Flash 79 2000), die ebenfalls ein Übergewicht von Information im Vergleich zu Kommunikation ermittelten. In Abbildung 7 ist das Übergewicht der Informationsmöglichkeiten auf den getesteten kommunalen Websites deutlich zu erkennen. 31 Kommunen erreichen bei den Informationsmöglichkeiten eine höhere Punktzahl, als bei den Kommunikationsmöglichkeiten und liegen daher unter der Winkelhalbierenden. Lediglich 7 Kommunen verfügen über bessere Kommunikationsmöglichkeiten und befinden sich deshalb oberhalb der Winkelhalbierenden.

151

2 Digitale Partizipationsmöglichkeiten

Kommunikationsmöglichkeiten im lokalen politischen System

Abbildung 7:

Ausgestaltung digitaler Informations- und Kommunikationsmöglichkeiten im lokalen politischen System in den getesteten Kommunen

*1

100 80 *2

60 40 20 0 0

20

40

60

80

100

Informationsmöglichkeiten über das lokale politische System

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen. N=38; *1=Winkelhalbierende; *2=lineare Regressionslinie; Darstellung basiert auf Mittelwert-Indizes der jeweils sieben Variablen der inhaltsanalytischen Dimensionen Information und Kommunikation; Diese Variablen wurden addiert und durch die Anzahl der Variablen dividiert; Für Variablennamen vgl. Unterschrift der Tabelle 6 bzw. Tabelle 9; Regressionsparameter: b=.54, beta=.64, korrigiertes R2=.34**

Ausgehend vom hier Grund legenden Verständnis von E-Partizipation, welches sowohl digitale Informations- als auch Kommunikationsmöglichkeiten einschließt, sollte ein ausgewogenes Verhältnis von Informations- und Kommunikationsoptionen im Rahmen eines kommunalen Partizipationsangebots im Netz angestrebt werden. Denn zur Realisierung politischer Teilhabe des Bürgers werden beide Dimensionen benötigt und der Mangel des einen Aspekts, relativiert den Nutzen des jeweils anderen. D.h. viele Möglichkeiten zur Kommunikation laufen leer, wenn der Bürger nicht in die Lage versetzt wird, sich die notwendigen Informationen für die sinnvolle Kommunikation zu beschaffen und ein gut informierter Bürger kann seine potentiellen Beteiligungsabsichten nicht umsetzen, wenn er dafür keine Kommunikationsmittel erhält. Deshalb sind – zunächst unabhängig vom Niveau des Angebots – diese Kommunen hervor zu heben, die ein

152

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

ausgewogenes Verhältnis von E-Partizipationsmöglichkeiten anbieten und in der Abbildung auf oder nahe bei der Winkelhalbierenden liegen. Das sind die folgenden acht Kommunen: Bruchsal, Ludwigsburg, Mannheim, Mönchweiler, Pforzheim, Reutlingen, Schwetzingen und Sindelfingen. Diese rangieren mit Ausnahme von Sindelfingen alle auf mittlerem Punkteniveau, zeigen aber aus theoretischer wie praktischer Perspektive sinnvolle Lösungen auf, die am ehesten zu einer möglichen Qualitätssteigerung hinsichtlich E-Partizipation im Sinne des Angebot-Nachfrage-Modells führen könnten. Die Ausgestaltung sollte aber unbedingt noch weiter verbessert werden, um auf der Angebotsseite optimale Bedingungen für die Realisierung von E-Partizipation auf der kommunalen Ebene zu schaffen. Ob es schließlich zu dieser Umsetzung von E-Partizipation kommt, hängt laut Erklärungsmodell vom Grad der Nachfrage der Bürger nach Mitbestimmung ab, die aber nicht im Fokus der vorliegenden Arbeit steht. Zu Beginn der inhaltsanalytischen Forschung auf kommunalen Websites führte man den geringfügigen Einsatz von Kommunikationsmöglichkeiten hauptsächlich auf die fehlende Medienkompetenz von Kommunen zurück (vgl. Musso/Weare/Hale 2000). In der Zwischenzeit kann man aber davon ausgehen, dass Kommunen eine bessere Internetkompetenz entwickelt haben. Beleg für die gesteigerte Internetkompetenz ist das vergleichsweise hohe Niveau der Benutzerfreundlichkeit aller getesteten Websites in der vorliegenden Studie (vgl. 2.2.5), wie auch in neueren Online-Inhaltsanalysen kommunaler Websites (vgl. Eder 2002, Bräuer 2004). Denn benutzerfreundliche Gestaltung setzt Internetkompetenz voraus. Dabei ist es unerheblich, ob dieses Wissen durch Mitarbeiter der Kommune bereitgestellt oder durch beauftragte IT-Dienstleister erbracht wird. Entscheidend ist, dass die Website und alle integrierten Bereiche medienkompetent umgesetzt werden. Daher kann die fehlende Medienkompetenz mit einiger Sicherheit als Erklärungsvariable für das Defizit an Kommunikationsmöglichkeiten ausgeschlossen werden. Neben der fehlenden Medienkompetenz wurde in früheren Studien häufig auf den hohen Aufwand für den Betrieb von digitalen, multi-direktionalen Kommunikationsplattformen wie beispielsweise Foren hingewiesen (vgl. Donath 2001, Musso/Weare/Hale 2000). Der hohe Aufwand erscheint immer noch als plausibles Argument, das allein aber noch wenig Erklärungskraft hat, denn es gibt beispielsweise digitale Verwaltungsangebote von Kommunen, die ebenfalls aufwändig zu betreiben sind, aber dennoch sehr weit entwickelt sind (vgl. Eder 2002, Friedrichs/Hart/Schmidt 2002). Es liegt daher offenkundig eine höhere Motivation bei der kommunalen Führung vor, digitale Serviceangebote zu etablieren, die auch durch Umfragen bestätigt wurde (vgl. Psephos/MMB 2000). Diese lässt sich unter Berücksichtigung folgenden Befunds plausibel erklären.

2 Digitale Partizipationsmöglichkeiten

153

Wesselmann (2002) konnte Hinweise darauf finden, dass eine Vielzahl von Gemeinderäten so wenig wie möglich Beteiligung von Seiten der Bürger wünscht. Angst vor Kompetenz- und Machtverlust wurden dafür als Gründe angegeben. Die Bereitstellung digitaler Kommunikationsmöglichkeiten auf der kommunalen Website bedeutet aber eine Erweiterung des Beteiligungsapparats und könnte möglicherweise noch zu einer Steigerung der Bürgerbeteiligung beitragen. Unterstellt man einmal, dass sich oben erwähnte Hinweise empirisch weiter fundieren ließen, hätten viele kommunale Räte gar kein Interesse an der Bereitstellung zusätzlicher elektronischer Beteiligungskanäle und der vergleichsweise hohe Aufwand würde ihnen die sachliche Grundlage zur Ablehnung von beispielsweise Chats und Foren geben. Da aber weder die ablehnende Haltung der Mehrheit der kommunalen Räte hinsichtlich Bürgerbeteiligung empirisch belegt werden kann (im Gegenteil: die Räte zeigten sich in der im Rahmen dieser Arbeit durchgeführten Befragung als weitgehend beteiligungsfreundlich; vgl. 3.2.5), noch eine verlässliche Messgröße vorhanden ist, die den Aufwand quantifiziert, sind statistische Berechnungen und damit eine empirische Überprüfung der vorgestellten Argumentation nicht möglich. In Anbetracht der Tatsache, dass frühere Online-Inhaltsanalysen bereits einen Mangel an Kommunikationsmöglichkeiten auf kommunalen Websites fest gestellt haben (vgl. Musso/Weare/Hale 2000, Eder 2002, Bräuer 2004) und sich dieser Befund in der vorliegenden Studie bestätigt hat, kann man jedoch davon ausgehen, dass das Kommunikationspotential des Internet auf der kommunalpolitischen Ebene zumindest kurz- bis mittelfristig kaum ausgeschöpft werden wird. 2.2.4

E-Partizipationsmöglichkeiten

In der vorliegenden Arbeit wird E-Partizipation als der Versuch der Einflussnahme auf politische Entscheidungen durch Privatpersonen mit Hilfe von IuK definiert (vgl. Einleitung 3). Dieses Verständnis von E-Partizipation beinhaltet daher sowohl die Nutzung von digitalen Informations- als auch Kommunikationsinstrumenten. Um alle empirischen Komponenten von E-Partizipationsangeboten in einem Wert zu verbinden, werden daher die inhaltsanalytischen Dimensionen Information über und Kommunikation im lokalen politischen System addiert und durch die Anzahl der Kategorien dividiert. Daraus ergibt sich – ausgehend von den theoretischen Vorüberlegungen – ein Mittelwertindex der bürger-beteiligungsrelevanten Inhalte auf den kommunalen Websites – dem so genannten Angebotsindex. Basierend auf dem E-Partizipationsindex ergibt sich ein Gruppierung aller getesteten Kommunen, wie sie in Tabelle 11 dargestellt ist. Tabelle 11 dargestellt ist.

154 Tabelle 11: Spitzengruppe Böblingen Bruchsal Freiburg

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

E-Partizipationsmöglichkeiten der Kommunen Heidelberg Karlsruhe Mönchweiler

Pforzheim Reutlingen Schwetzingen

Sindelfingen Stuttgart Weinstadt

Mittelfeld Bietigheim-Bissingen Hockenheim Friedrichshafen Konstanz Geislingen/Steige Lörrach Göppingen

Ludwigsburg Mannheim Maulbronn

Ravensburg Tübingen Wannweil

Nachzügler Albstadt Baden-Baden Bretten Furtwangen

Murrhardt Nürtingen Sternenfels

Ulm Vaihingen/Enz Villingen-Schw.

Hardt Inzlingen Mühlacker

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen. Gruppierung basiert auf dem Mittelwert-Index „Information über und Kommunikation im lokalen politischen System“ (bestbb1). Skala: 0-100 Pkt.; In den Index gingen alle Variablen der Dimensionen „Information“ und „Kommunikation“ mit dem gleichen Gewicht ein (vgl. für Variablen Unterschrift der Tabelle 6 bzw. Tabelle 9); Diese Variablen wurden addiert und durch die Anzahl der Variablen dividiert [bestbb1= (wahl_rr + verwa_rr + rat_rr + betof_rr + beton_rr + regeb_rr + verei_rr + mrat_rr + mverw_rr + chat_rr + relev_rr + aufo_rr + antwo_rr + quali_rr)/14]; Für Erhebungskriterien vgl. Anhang 1.1.1 bis 1.1.7 bzw. 1.2.1 bis 1.2.7; Für vorgenommene Umkodierungen vgl. Anhang 3.1; Hier: Einteilung in Terzile: oberes Terzil (66,6%), unteres Terzil (33,3%). Die Sortierung ist alphabetisch und stellt nicht die Punktzahl in der jeweiligen Gruppe dar. N=38 Min=6; Max=77; Mittelwert=48; Standardabweichung=16,2

Da die Verteilungen in beiden grundlegenden Dimensionen bereits beschrieben wurde, stellt die Gruppierung von Städten und Gemeinden nach der Ausgestaltung bürgerbeteiligungsrelevanter Informations- und Kommunikationsmöglichkeiten keine Überraschung dar. Der Mittelwert des Indizes für alle getesteten Kommunen liegt bei 48 von 100 möglichen Punkten. Der letzte Nachzügler erreicht dabei 6, der Spitzenreiter 77 Punkte auf dem E-Partizipationsindex. Erwartungsgemäß ist die Varianz auch in dieser Indexwertung hoch. Erneut sind sechs von acht Kommunen mit über 100.000 Einwohnern in der Spitzengruppe vertreten. Zwischen Einwohnerzahl und dem E-Partizipationsindex besteht demnach auch ein noch mittelstarker Zusammenhang von r=.39*. Das bedeutet bevölke-

2 Digitale Partizipationsmöglichkeiten

155

rungsreiche Städte bieten tendenziell etwas bessere E-Partizipationsmöglichkeiten als kleinere Kommunen. Warum dem so ist bzw. welche im Erklärungsmodell für E-Partizipation einbezogene Faktoren – wie etwa Ressourcenverwendung – in großen Städten anders ausgestaltet sind, als in kleinen und damit die Varianz in der Angebotsstruktur möglicherweise erklären können, wird in den Abschnitten 3.2, 5 und 6 untersucht. Für die weitere Analyse ist noch festzuhalten, dass der E-Partizipationsindex die Hauptbezugsgröße für die Korrelation bzw. Regression der Einstellungsindizes und anderen potentiellen Erklärungsfaktoren (vgl. Abbildung 5) aus der Befragung sein wird. Der E-Partizipationsindex stellt also die abhängige Variable dar. Zwar ist die im nächsten Abschnitt beschriebene Benutzerfreundlichkeit der kommunalen Websites (vgl. 2.2.5) ebenfalls von Bedeutung für die Erschließung von elektronischen Beteiligungsmöglichkeiten durch den Bürger, jedoch auch für alle anderen Inhalte. Ziel der vorliegenden Arbeit ist es aber, die Relevanz unterschiedlicher Einflussfaktoren explizit auf die Ausgestaltung von Beteiligungsmöglichkeiten zu untersuchen. So ist es beispielsweise denkbar, dass eine Website unzureichende Informations- und/oder Kommunikationsmöglichkeiten zur Bürgerbeteiligung aufweist, das betreffende Portal, aber Spitzenwerte hinsichtlich der Benutzerfreundlichkeit erzielt. Dadurch würde die entsprechende Bürgerbeteiligungsgesamtwertung (Information + Kommunikation + Benutzerfreundlichkeit) nach oben korrigiert, obwohl nur wenige bzw. qualitativ minderwertige Partizipationsmöglichkeiten bestehen. Der Zusammenhang bzw. die Einflusswirkung zwischen Einstellungen kommunaler Räte und der Ausgestaltung von digitalen Beteiligungsmöglichkeiten würde daher auf inhaltlich verzerrter Grundlage berechnet. Schließlich soll die Ermittlung der Benutzerfreundlichkeit eine wichtige Zusatzinformation liefern und demnach eher komplementär zu den Bürgerbeteiligungsbefunden betrachtet werden. Bevor aber die Ausprägung der Benutzerfreundlichkeit auf den getesteten Websites beschrieben wird, werden analog zu den vorhergehenden Abschnitten auch die Spitzenreiter des E-Partizipationsindex aufgelistet. In die Spitzengruppe der Ausgestaltung digitaler Bürgerbeteiligungsmöglichkeiten schaffen es die Kommunen, welche sowohl umfangreiche elektronische Informationen zur Bürgerbeteiligung, als auch geeignete Kommunikationskanäle im Netz bereitstellen. Die Gesamtsieger hinsichtlich guter Ausgestaltung von kommunalen E-Partizipationsangeboten sind (vgl. Tabelle 12):

156

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

Tabelle 12: Rang 1 2 3 4 5

Spitzengruppe E-Partizipationsmöglichkeiten

Kommune Böblingen Weinstadt Sindelfingen Stuttgart Karlsruhe

Indexwert 77 74 73 72 63

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen. Rangliste basiert auf dem MittelwertIndex „Information über und Kommunikation im lokalen politischen System“, vgl. Tabellenunterschrift der Tabelle 11

Böblingen bietet von allen getesteten Kommunen die besten Bürgerbeteiligungsmöglichkeiten auf der kommuneneigenen Website an. Gefolgt von Weinstadt, welche nur durch die ausbleibende E-Mailantwort des angeschriebenen Gemeinderats auf Platz zwei verwiesen wurden (74 Punkte). Ansonsten waren alle Kommunikationsmöglichkeiten weit über dem Durchschnitt und hätten den Gesamtsieg bedeutet. Dicht dahinter folgen Sindelfingen mit 4 und Stuttgart mit 5 Punkten Abstand zum Spitzenreiter. Platz fünf belegt Karlsruhe mit einem deutlichen Rückstand von 14 Punkten. Aus der Analyse der beteiligungsrelevanten Kategorien der Online-Inhaltsanalyse lassen sich im Hinblick auf das zu Grunde gelegte theoretische Modell folgende Schlussfolgerungen ziehen: Mit einem Mittelwert von 48 Punkten bieten die getesteten Kommunen nur knapp die Hälfte der im Idealmodell entworfenen Partizipationsmöglichkeiten. Die Angebotsseite im Angebot-Nachfrage-Modell ist also deutlich unterentwickelt. Betrachtet man die Untersuchungsgesamtheit, so ist das Angebot nicht dazu geeignet, die Qualität der E-Partizipation, sowie mehr allgemein der politischen Partizipation bedeutsam zu steigern. Gleichwohl gibt es Kommunen, welche die Potentiale des WWW und des E-MailDienstes schon weit ausschöpfen. 2.2.5

Benutzerfreundlichkeit kommunaler Websites

Wie oben bereits erläutert, liegt das zentrale Forschungsinteresse bei den partizipationsrelevanten Inhalten und der Erklärung ihrer Varianz. Da aber die Benutzerfreundlichkeit wichtig für die Erschließung von Inhalten durch den Bürger ist, wurde sie im Rahmen der Inhaltsanalyse gemessen und soll als komplementäre

2 Digitale Partizipationsmöglichkeiten

157

Information berücksichtigt werden. Die Ergebnisse aus der inhaltsanalytischen Dimension „Benutzerfreundlichkeit“ werden im Anschluss präsentiert. Ich beschränke mich dabei auf die Darstellung der Gruppierung aller Kommunen in dieser Dimension basierend auf einem Mittelwert-Index und verzichte auf die Wiedergabe der Verteilungen in einzelnen, meist technischen Kategorien. Damit wird dem politikwissenschaftlichen Fokus der vorliegenden Arbeit Rechnung getragen. Die zentrale Erkenntnis der Analyse hinsichtlich Benutzerfreundlichkeit lautet: Mit Ausnahme von Weinstadt erzielen alle getesteten Websites in der Dimension Benutzerfreundlichkeit einen höheren Wert als bei den gemessenen E-Partizipationsmöglichkeiten. Dies entspricht 97% aller Kommunen aus der Stichprobe. Vergleicht man die Kommunengruppierung in der Dimension Benutzerfreundlichkeit (vgl. Tabelle 13) mit der Gruppierung nach Güte der E-Partizipationslösung (vgl. Tabelle 11), so fällt auf, dass sich zwar sechs Kommunen in der Spitzengruppe halten konnten, aber auch Kommunen führend sind, die bis dato zur Mittelfeld- bzw. sogar zur Nachzüglergruppe gehörten. Deutlichstes Beispiel hierfür ist die Stadt Villingen-Schwenningen. Hat die Kommune sowohl im Hinblick auf Informationsangebote als auch auf in Bezug auf Kommunikationskanäle größeren Nachholbedarf, so ist sie im Hinblick auf benutzerfreundliche Internetgestaltung mit 90 Punkten absolut führend. Aber selbst das Schlusslicht hinsichtlich ‚usability’ erreicht mit 19 Punkten einen weit höheren Minimalwert, als die Letztplatzierten in den beiden anderen Dimensionen. Zum einen resultiert daraus eine geringere Varianz unter den evaluierten Kommunen im Vergleich zu den bereits dokumentierten inhaltsanalytischen Dimensionen. Zum anderen ergibt sich auch ein höherer Mittelwert von 69 Punkten im Vergleich zu 48 Punkten bei der E-Partizipationswertung. An technischem Know-how und medienspezifischem Fachwissen scheint es den Kommunen offenkundig kaum zu mangeln. Wie oben bereits erläutert, kann der zurückhaltende Einsatz von digitalen Kommunikationsmöglichkeiten daher schwerlich mit fehlender Internetkompetenz seitens der Kommunen begründet werden. Da auch in der Dimension Benutzerfreundlichkeit gute Beispiele zur Anregung für Interessierte wichtig sind, werden nachfolgend die benutzerfreundlichsten Angebote aufgelistet (vgl. Tabelle 14).

158

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

Tabelle 13:

Benutzerfreundlichkeit auf kommunalen Websites

Spitzengruppe Böblingen Freiburg Friedrichshafen Mittelfeld Baden-Baden Hardt Heidelberg Hockenheim

Geislingen/Steige Karlsruhe Lörrach

Ludwigsburg Pforzheim Sindelfingen

Stuttgart Tübingen Villingen-Schw.

Konstanz Mannheim Maulbronn

Nürtingen Ravensburg Schwetzingen

Vaihingen/Enz Wannweil Weinstadt

Mönchweiler Mühlacker Murrhardt

Reutlingen Sternenfels Ulm

Nachzügler Albstadt Furtwangen Bietigheim-Bissingen Göppingen Bretten Inzlingen Bruchsal

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen. Gruppierung basiert auf dem Mittelwert-Index „Benutzerfreundlichkeit der kommunalen Website“ (bestbn1). Skala: 0-100 Pkt.; In den Index gingen alle Variablen der Dimension „Benutzerfreundlichkeit“ mit dem gleichen Gewicht ein (vgl. Anhang 1.3.1.1 bis 1.3.3.11). Diese Variablen wurden addiert und durch die Anzahl der Variablen dividiert [bestbn1 = (js_rr + scrol_rr + suche_rr + aufl_rr + frame_rr + hilfe_rr + impre_rr + aktu_rr + text_rr + fehl_rr + sprac_rr + bild_rr + nav_rr + rubr_rr + tit_rr + kontr_rr + alt_rr +ori_rr + v_404_rr + ueb_rr + scan_rr + link_rr + site_rr)/23]; Für vorgenommene Umkodierungen vgl. Anhang 3.1; Hier: Einteilung in Terzile: oberes Terzil (66,6%), unteres Terzil (33,3%). Die Sortierung ist alphabetisch und stellt nicht die Punktzahl in der jeweiligen Gruppe dar. N=38; Min=19 Pkt.; Max=90 Pkt.; Mittelwert=69 Pkt.; Standardabweichung=12,9

Tabelle 14: Rang 1 2 3 3 5

Spitzengruppe der benutzerfreundlichsten Websites

Kommune

Indexwert

Villingen-Schw. Geislingen/Steige Ludwigsburg Tübingen Freiburg

90 87 82 82 80

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen. Rangliste basierend auf dem Mittelwert-Index „Benutzerfreundlichkeit der kommunalen Website“; vgl. Tabellenunterschrift Tabelle 13

159

2 Digitale Partizipationsmöglichkeiten

Die bereits erwähnte Führungsposition von Villingen-Schwenningen in Sachen Benutzerfreundlichkeit ergibt sich aus der Bereitstellung eines barrierefreien Angebots, welches größtenteils aus Text besteht und ohne technische Spielereien wie beispielsweise Frames auskommt. Schon auf der Startseite kann diese Option ausgewählt werden. Somit bezog sich die Inhaltsanalyse auf die barrierefreie Version der Website, auf der die geforderten Kriterien zur Benutzerfreundlichkeit zu großen Teilen erfüllt wurden. Lediglich eine Hilfefunktion zur Erklärung der Website fehlt. Außerdem wäre eine so genannte „404-Fehlerseite“ wünschenswert, die den Benutzer nach Klicken eines fehlerhaften Links oder der Falscheingabe einer Adresse auf dem Server www.villingen-schwenningen.de mit sinnvollen Informationen versorgt, anstatt die vielen leidlich bekannte Anzeige „Diese Seite kann nicht gefunden werden“ zu produzieren. Abgesehen von diesen geringen Mängeln kann die barrierefreie Version der Website von Villingen-Schwenningen als beispielhaft für benutzerfreundliches Webdesign gelten und zur Nachahmung empfohlen werden. Zum Abschluss der Inhaltsanalyse und vor der Zusammenfassung relevanter Ergebnisse, werden zur besseren Übersicht die jeweils 5 erstplatzierten Kommunen in den geprüften, inhaltsanalytischen Dimensionen in einer Tabelle gelistet. Tabelle 15:

Vergleich der Spitzengruppen nach inhaltsanalytischen Dimensionen

Rang Information

Kommunikation

E-Partizipation

1 2 3 3 5

Böblingen Sindelfingen Stuttgart Weinstadt Mönchweiler

Böblingen Weinstadt Sindelfingen Stuttgart Karlsruhe

Weinstadt Karlsruhe Stuttgart Böblingen Sindelfingen

Benutzerfreundlichkeit Villingen-Schw. Geislingen/Steige Ludwigsburg Tübingen Freiburg

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen. Ranglisten basierend auf den jeweiligen Mittelwert-Indizes; vgl. Tabellenunterschriften Tabelle 7, Tabelle 10, Tabelle 12, Tabelle 13 und Tabelle 14

2.2.6

Zusammenfassung der Ergebnisse

Zum Abschluss der inhaltsanalytischen Datenauswertung werden die zentralen Ergebnisse noch einmal zusammengefasst. Erstens bieten die getesteten Websites mehr Informations- als Kommunikationsmöglichkeiten im lokalen politischen

160

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

System. Die Befunde früherer Studien (vgl. Musso/Weare/Hale 2000, Eder 2002, Bräuer 2004, Eurobarometer Flash 79 2000) haben sich diesbezüglich also erhärtet. Bei der Ausgestaltung der digitalen Kommunikationsmöglichkeiten gibt es in Bezug auf das entworfene Idealmodell großes Verbesserungspotential. Zweitens nimmt mit zunehmender Komplexität der Inhalte und damit steigendem Aufwand, die Bereitstellung der digitalen Beteiligungsmöglichkeiten ab. Dies könnte auch als ein Erklärungsfaktor für den vergleichsweise zurückhaltenden Einsatz von digitalen Kommunikationsinstrumenten herangezogen werden. Auch sind Informationen zu explizit lokalpolitischen Themen zahlreicher und besser ausgestaltet, als solche, welche die Vernetzung zu anderen Ebenen des politischen Systems unterstützen, wie beispielsweise Wahlen oder externe Links. Drittens sind kommunale Websites hinsichtlich Benutzerfreundlichkeit substantiell weiter entwickelt, als in Bezug auf die Ausgestaltung digitaler Bürgerbeteiligungsmöglichkeiten an der Politik. Mangelnde Medienkompetenz bzw. der Wille sich solche ggf. einzukaufen, kann also als Stolperstein auf dem Weg zu besseren E-Partizipationsmöglichkeiten auf der kommunalen Ebene mit einiger Sicherheit ausgeschlossen werden. Viertens bieten die überprüften Kommunen durchschnittlich nur knapp die Hälfte der E-Partizipationsmöglichkeiten aus dem entworfenen Idealmodell an. Es besteht also noch Entwicklungsbedarf. Fünftens bestehen substantielle Unterschiede hinsichtlich der Ausgestaltung von E-Partizipationsmöglichkeiten zwischen den einzelnen Kommunen. Dabei offerieren große Kommunen tendenziell bessere E-Partizipationsmöglichkeiten, als kleine Städte und Gemeinden. Sechstens fällt auf, dass sowohl Informations- als auch Kommunikationsgestaltung zur politischen Teilhabe dort am besten ausgeprägt sind, wo die kommunale Verwaltung zum Adressat politischer Bürgerbeteiligung wird. Dies könnte ein Hinweis darauf sein, dass nach wie vor ein Ungleichgewicht zwischen Verwaltungs- und Politikinhalten auf kommunalen Websites besteht, wie es bereits in früheren Studien ermittelt werden konnte (vgl. Musso/Weare/Hale 2000, Eurobarometer Flash 79 2000, Eder 2002, Friedrichs/Hart/Schmidt 2002,). 3

Einstellungen kommunaler Führungskräfte

Nachfolgend werden die Einstellungen von Gemeinderäten und Verwaltungsspitzen untersucht, da bei diesen gemäß den theoretischen Vorüberlegungen, ein Einfluss auf die Ausgestaltung digitaler Partizipationsmöglichkeiten vermutet wird. Diese Vermutung wird dadurch begründet, dass Technikinnovationen auf dem Gebiet der Politik, wie beispielsweise die E-Partizipation, verschiedene Arten von Kosten verursachen, für die Ressourcen von der kommunalen Führung

3 Einstellungen kommunaler Führungskräfte

161

zur Verfügung gestellt werden können oder auch nicht. Die Akzeptanz der kommunalen Entscheider erscheint als wesentliche Voraussetzung für die erfolgreiche Adaption von E-Partizipation. Bisherige Studien zu Einstellungen von Bürgermeistern hinsichtlich E-Demokratie (vgl. Psephos/MMB 2000, Lenz 2000, Grabow 2001) haben gezeigt, dass diese die Wichtigkeit elektronischer Demokratie im Vergleich zu elektronischer Verwaltung eher als nachrangig einstufen. Allerdings zeigt sich in jüngster Zeit auch eine gewisse Dynamik in der Bewertung von elektronischer Bürgerbeteiligung durch Entscheider, was sich beispielsweise durch die explizite Aufnahme von E-Partizipation in das „Erfolgsmodell Kommunales E-Government“ äußert, welches auch in Zusammenarbeit mit vielen Praktikern der kommunalen Ebene entwickelt und getestet wurde (vgl. Grabow/Drüke/Siegfried 2004). Ob und wie sich diese Dynamik hinsichtlich einer zunehmenden Akzeptanz von elektronischer Demokratie entwickelt hat, soll nachfolgend gezeigt werden. Überdies erfolgt eine Messung zahlreicher Parameter, wie etwa der Einstellungen der kommunalen Führung zu politischer Partizipation, Internet und der Internetkompetenz, bei denen aufgrund ihres sachlichen Zusammenhangs mit der abhängigen Variablen, Erklärungskraft für die Ausgestaltung der E-Partizipationsangebote vermutet wird. Weitere Fragen sind in diesem Zusammenhang zu beantworten: Was bedeutet die Ausgestaltung der genannten Einstellungen der kommunalen Entscheidungsträger für die im Modell unterstellten Einflüsse auf das digitale Partizipationsangebot? Besteht mit Blick auf die kommunale Akteursebene eine Diskrepanz zwischen den Einstellungen der Räte und denen der Verwaltungsspitzen? Zur Erklärung der Varianz digitaler Beteiligungsangebote auf der kommunalen Ebene wurden im Rahmen der theoretischen Vorüberlegungen verschiedene Hypothesen entwickelt und durch die Aufarbeitung des Forschungstands ergänzt bzw. präzisiert. Als Einflussfaktoren auf die Ausgestaltung digitaler Partizipationsmöglichkeiten werden neben den Einstellungen der kommunalen Führungsspitze, der Einsatz von Finanzressourcen sowie vorhandene Medienzugänge und Medienkompetenz der Verwaltungsmitarbeiter bzw. der kommunalen Räte vermutet (vgl. Abbildung 5). Da aber kommunale Führungskräfte wie Gemeinderat und Verwaltungsspitzen auf diese Faktoren ihrerseits einen großen Einfluss haben, stehen deren Einstellungen im Mittelpunkt des Erkenntnisinteresses. Vor der Ergebnispräsentation wird das methodische Vorgehen präzise beschrieben.

162

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

3.1 Messung der Einstellungen Zur Ermittlung der verschiedenen Einflussfaktoren unter besonderer Berücksichtigung von Einstellungen der Räte und Verwaltungsmitarbeiter wurde eine standardisierte schriftliche Befragung durchgeführt. Zunächst wird die Auswahl der Befragten, des Befragungstyps, sowie der Themen begründet und das Befragungsdesign beschrieben. 3.1.1

Zielgruppe der Befragung

Zur Befragtengruppe gehören alle Mitglieder des Stadt- bzw. Gemeinderats, Oberbürgermeister oder Bürgermeister, EDV-Leiter, Kämmerer und Hauptamtsleiter der untersuchten Kommunen. Nachfolgend wird die Auswahl dieses Personenkreises begründet, welche sich auf drei Argumente stützt. Erstens wird im Falle der Räte und des Bürgermeisters vermutet, dass deren Einstellungen zu e-partizipationsrelevanten Themen, Entscheidungen über die Ausgestaltung des kommunalen Internetauftritts beeinflussen. Die Relevanz der Einstellungen von Gemeinderat und Bürgermeister ergeben sich aus den ihnen zugewiesenen Entscheidungskompetenzen im Rahmen der baden-württembergischen Gemeindeordnung (auch: Süddeutsche Ratsverfassung, vgl. u.a. Wehling 2003). Durch seine Dreifachfunktion als Vorsitzender des Gemeinderats, Leiter der Verwaltung und Repräsentant der Gemeinde übernimmt der Bürgermeister eine zentrale Rolle. Zweitens wurden EDV-Leiter, Kämmerer und Hauptamtsleiter befragt, da von diesen verlässliche Angaben u.a. über den Einsatz von finanziellen Ressourcen, sowie der Einbindung der kommunalen Website in den Organisationsprozess der Kommune und Aussagen bezüglich der Medienkompetenz der Mitarbeiter erwartet wurden. Diesen Faktoren wird Erklärungskraft hinsichtlich der Ausgestaltung kommunaler Websites zugeschrieben. Außerdem hat die Aufarbeitung des Forschungsstands ergeben, dass häufig führende Verwaltungsmitarbeiter das kommunale Internetengagement initiieren bzw. vorantreiben (vgl. Forschungsstand 4.5). Drittens hat die Verwaltung die Aufgabe, Entscheidungen des Stadt- bzw. Gemeinderats zunächst vorzubereiten und dann in die Tat umzusetzen. Zwar wird der Gemeinderat nach der baden-württembergischen Gemeindeordnung (§ 23 und 24 GemO) nicht als kontrollierendes parlamentarisches Gremium, sondern als Teil der kommunalen Verwaltung definiert (vgl. Eichert 2004). Jedoch haben Fallstudien aus der kommunalen Praxis ergeben, dass der Gemeinderat über den Gegenstand kommunaler Maßnahmen („Was?“) entscheidet und die Verwaltung

3 Einstellungen kommunaler Führungskräfte

163

über die Art der Umsetzung befindet („Wie?“). Eine Diskussion des Spannungsverhältnis’ zwischen bestehender Gesetzgebung und kommunaler Wirklichkeit in Bezug auf die Rolle des Gemeinderats findet sich etwa bei Eichert (vgl. Eichert 2004). Zu erfüllende Vorgaben können auf verschiedene Art und Weise realisiert werden. So kann beispielsweise der Auftrag eine kommunale Website zu entwickeln, entweder eifrig vorangetrieben oder als lästige Pflicht empfunden werden. Den Einstellungen des Hauptamtsleiters und des EDV-Leiters wird zusätzlich Erklärungskraft für den Grad der Ausgestaltung kommunaler Websites zugeschrieben, da der Hauptamtsleiter durch seine Schnittstellenfunktion innerhalb der Verwaltung und der EDV-Leiter durch seine inhaltliche Zuständigkeit einen besonderen Bezug zum kommunalen Webauftritt haben. Dies wird wie bereits erläutert beim Kämmerer nicht vermutet und deshalb werden seine Einstellungen auch nicht erhoben. Nachdem wie bereits erläutert zwei der ursprünglich 40 Kommunen aufgrund forschungspraktischer Aspekte aus der Stichprobe ausgeschlossen werden mussten (vgl. 2.1.4), beinhaltet die Zielgruppe der Befragung alle Mitglieder des Stadt- bzw. Gemeinderats aus den verbleibenden 38 Kommunen. Insgesamt sind dies 1277 Personen. Dazu sollten für jede Kommune mit Bürgermeister, Hauptamtsleiter, EDV-Leiter und Kämmerer jeweils 4 Personen hinzukommen. Da aber speziell in kleineren Kommunen Funktionen wie Hauptamts- und EDVLeiter gelegentlich von der selben Person ausgeübt werden oder Verwaltungspositionen im Befragungszeitraum de facto nicht besetzt waren, ergibt sich für die betreffenden Kommunen eine Verwaltungsbefragtenzielgruppe von 132 Personen.51 Insgesamt wurden also 1409 kommunale Führungskräfte in die Stichprobe aufgenommen. 3.1.2

Auswahl des Befragungstyps

Für die Entscheidung die schriftliche Befragung mittels standardisierter Fragebögen als Online-Befragung durchzuführen, sprechen drei Argumente. Erstens soll mit dem Einsatz der Online-Befragung ein vergleichsweise neuartiges Erhebungsinstrument erprobt und dessen vermeintliche Potentiale wie etwa Schnelligkeit, Antwortqualität oder Kostenersparnis (vgl. u.a. Schonlau/Fricker/Elliot 2002) in der politikwissenschaftlichen Forschung getestet werden. Zweitens verfügt die Befragtengruppe über eine substantielle Ausstattung mit E-Mailadressen, deren Vorhandensein für die Durchführung einer Online-Befragung sehr wichtig ist. Drittens besteht bei der Befragung kommunaler Räte zum Thema 51

Eigentlich 38x4=152 Verwaltungsentscheider;

164

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

Bürgerbeteiligung die Gefahr, dass eine Verzerrung der Befragungsergebnisse in Richtung sozialer Erwünschtheit eintritt. D.h. kein Gemeinderat würde zugeben, dass die Bürger seiner Kommune und damit auch zu einem gewissen Anteil seine Wähler sich nicht an der Politik beteiligen sollen, auch wenn dies seine eigentliche Meinung ist. Online-Befragungen und im speziellen webbasierte Befragungen haben hier erwiesenermaßen Vorteile gegenüber allen anderen Befragungsarten wie bspw. Interviews, postalische Befragung, ja selbst gegenüber E-Mailbefragungen (vgl. Tuten/Urban/Bosnjak 2002: 21) und können möglicherweise einer Verzerrung der Befragungsergebnisse hinsichtlich sozialer Erwünschtheit entgegenwirken. 3.1.3

Online-Befragungssystem

Zur technischen Realisierung der Online-Befragung wurde das Online-Befragungssystem OPST der Firma Globalpark herangezogen. Es handelt sich dabei um eine Software, die bereits seit 1999 kontinuierlich weiter entwickelt wird und eine technisch einwandfreie Durchführung der Umfrage gewährleistete. Besonders wichtig war im Vorfeld die Erfüllung der strengen Anforderungen des Datenschutzes an personalisierte Befragungen (vgl. Globalpark 2004: 410). Durch verschiedene Sicherheitsvorkehrungen wurde das Befragungsinstrument vor unerlaubtem, missbräuchlichem Zugriff und vor Datenverlust geschützt. Beim Hosting durch Globalpark kam eine Firewall nach den neuesten Sicherheitsstandards zum Einsatz. Der Persönlichkeitsschutz der Teilnehmer war damit voll gewährleistet. Einarbeitung und Fragebogenprogrammierung erwiesen sich dank der benutzerfreundlichen Bedienoberfläche als vergleichsweise problemlos. 3.1.4

Befragungsdesign

Voraussetzung für die Durchführung war aber zunächst die Auswahl relevanter Themen sowie darauf aufbauend die Entwicklung eines adäquaten Fragebogens. Die Auswahl der Themen des Fragebogens erfolgte entlang der bisherigen Argumentation dieser Arbeit, d.h. es wurden Fragen nach den vermuteten Einflussfaktoren auf die Ausgestaltung digitaler Beteiligungsmöglichkeiten gestellt (vgl. Abbildung 5). Man kann den Fragebogen inhaltlich im Wesentlichen in zwei Bereiche einteilen. Im ersten Segment wurden die Einstellungen der Räte und Verwaltungsleiter abgefragt. Nach folgenden Themen wurde gefragt:

3 Einstellungen kommunaler Führungskräfte

ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

165

Internetaffinität Etablierte Formen der Bürgerbeteiligung Elektronische Bürgerbeteiligung Priorität der Websiteinhalte Ergänzend: soziodemografische Merkmale (Alter, Geschlecht, Bildung, Fraktionszugehörigkeit)

Im zweiten Teil wurden Angaben zu relevanten Sachthemen erhoben. Im Einzelnen umfasst dieser Bereich folgende Themen: ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Umfang der eingesetzten Finanzmittel für die kommunale Website Internetzugang der Verwaltung Internetkompetenz der Verwaltung/Entscheider Internetnutzung der Entscheider Internetstrategie Definierte Bearbeitungsprozesse hinsichtlich Bürgerkommunikation Projektteilnahme (z.B. Media@Komm)

Im Rahmen der Online-Befragung wurden zu den genannten Themen insgesamt 43 meist geschlossene Fragen gestellt, bei denen mehrheitlich fünf Antwortmöglichkeiten zur Verfügung standen. Die Anzahl der zu beantwortenden Fragen war je nach Funktion des Befragten in der Gemeinde unterschiedlich. Kommunale Räte stellten wie oben dokumentiert die große Mehrheit der Befragten und sollten lediglich 22 Fragen beantworten. Dies hängt damit zusammen, dass Räte nur in Ausnahmen zutreffende Angaben über interne Prozesse der Verwaltung, Ressourcenverwendung und Haushaltsplanungen der Kommune machen können. Daher wurden diese Themengebiete den administrativen Entscheidungsträgern vorbehalten, wobei bei diesen auch die beschriebenen Einstellungsthemen erhoben wurden (mit Ausnahme des Kämmerers). 1277 Personen sollten also lediglich 22 Fragen beantworten. Für die Mehrzahl der Befragten wurde damit eine kürzere Bearbeitungszeit zwischen 15 und 20 Minuten erwartet. Dies sollte sich positiv auf den Rücklauf auswirken (vgl. 3.2.1). Die konkreten Fragestellungen zu o.g. Themen wurden unter Berücksichtigung bewährter Erkenntnisse zur Formulierung von FragebogenFragen (vgl. Porst 2000) entwickelt und in einem Dokument zusammengefasst. Diese Basisversion wurde von sachkundigen Experten einem ersten Test unterzogen und die Verbesserungsvorschläge nachfolgend eingearbeitet. Nun erfolgte die Programmierung der verbesserten Version mit Hilfe der Online-Befragungssoftware. Nach der Fertigstellung des Online-Fragebogens erfolgt ein erneuter Testdurchgang. Über die Pretest-Funktion des Systems wurde dem Prüfer Gele-

166

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

genheit gegeben, sofort per Knopfdruck auf jeder Seite seine Kommentare abzugeben. Diese Funktionalität erwies sich als sehr hilfreich, da Rückmeldungen von Prüfern schneller erfolgten, als bei der zuvor per E-Mail versandten Version des Fragebogens. Außerdem waren die Kommentare durchschnittlich ausführlicher. Die Qualität des Fragebogens konnte so beträchtlich gesteigert werden.52 Durch die zuvor ausgeführte substantielle Recherche per Internet, E-Mail, postalischem Anschreiben und mehreren Telefonkontakten, standen für 885 von 1277 Stadt- und Gemeinderäten E-Mailadressen zur Verfügung. Dies entspricht einem Anteil von 69%. Alle Verwaltungsmitarbeiter aus der Stichprobe verfügten zum Zeitpunkt der Befragung über eine E-Mail-Adresse. Den verbleibenden 392 kommunalen Räte (31%), die keine E-Mailadresse hatten, wurde bei Befragungsbeginn eine mit dem Online-Fragebogen identische Papierversion per Post zugeschickt. Viel effizienter und kostengünstiger verlief die Einladung der Online-Teilnehmer. Über das in OPST integrierte E-Mailsystem konnten alle Teilnehmer durch einen Knopfdruck in personalisierter Form eingeladen werden. 3.2 Ergebnisse Nachdem das Design des Fragebogens erklärt und begründet wurde, folgt nun die inhaltliche Ergebnispräsentation. Voraus geht eine kurze Zusammenfassung wesentlicher Kennzahlen zum Befragungsverlauf, die Dokumentation der Ergebnisse der konfirmatorischen Faktorenanalyse sowie eine Beschreibung der Analysestrategie. 3.2.1

Rücklauf

Durchgeführt wurde die Befragung vom 01.10. bis 16.11.2004, was einer Feldzeit von ca. sechs Wochen entspricht. Zum Befragungszeitraum ist noch ein wichtiger Aspekt zu erläutern, der Einfluss auf das Ergebnis der Studie hat. Am 13. Juni 2004 fanden in Baden-Württemberg Kommunalwahlen statt, bei denen auch in den untersuchten Kommunen ein gewisser Anteil von Gemeinderäten gewählt wurde, die zuvor noch nicht diesem Gremium angehörten. Für die hier behandelte Fragestellung bedeutet dies, dass die Einstellungen der Neuräte nur wenig bzw. überhaupt keinen Einfluss auf die Ausgestaltung des digitalen Partizipationsangebots gehabt haben können. Denn die Auftaktsitzungen des neuen Gemeinderats fanden zumeist in der zweiten Hälfte des September 2004 statt, 52

Der vollständige Fragebogen befindet sich im Anhang dieser Arbeit (vgl. 1).

167

3 Einstellungen kommunaler Führungskräfte

also unmittelbar vor Beginn der Befragung. Um anzugeben, wie viele Räte kaum Einfluss auf die Ausgestaltung digitaler Partizipationsmöglichkeiten gehabt haben können, wurde eine Telefonumfrage bei den betreffenden Kommunen durchgeführt. Es zeigte sich das 12% (n=156) der Räte neue Mitglieder des jeweiligen Gemeinderats waren. Alle Ergebnisse der Befragung sind vor diesem Hintergrund zu interpretieren. Online-Befragung und postalische Alternative wurden zur gleichen Zeit versandt. Durch einen Bedienungsfehler des OPST-E-Mailsystems wurden allerdings zum genannten Zeitraum keine Einladungsmails an die Städte Heidelberg und Baden-Baden verschickt. Nachdem der Fehler bemerkt wurde, erhielten die beiden Kommunen umgehend die Einladungen und so hatten die betreffenden Personen ab diesem Zeitpunkt ebenfalls 6 Wochen Zeit den Fragebogen auszufüllen. Tabelle 16:

Teilnehmer und Rücklauf der Befragung

Kennzahlen

Befragungsmodus Postalisch

Online Teilnehmer Erreichbare Teilnehmer Rücklaufquote

Gesamt

N

%

N

%

N

%

1017 1005 507

100 99 50

393 393 133

100,0 100,0 34

1409 1398 640

100 99 46

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen

Für die gesamte Befragung konnte ein Rücklauf von 46% erzielt werden, was für eine Elitenbefragung als hoch einzustufen ist (vgl. bspw. Walter 2002: 231). Dabei fällt auf, dass die Rücklaufquote bei der Online-Befragung mit 50% substantiell höher lag, als die der postalischen Befragung mit 34%. Das liegt mit daran, dass bei der Online-Befragung zwei Erinnerungsschreiben per E-Mail jeweils nach zwei Wochen an die Befragten versandt wurden, aber bei der postalischen Befragung aus Kostengründen darauf verzichtet werden musste. In den sechs Tagen nach dem Versand des ersten Erinnerungsschreibens wurde ein Rücklauf von 27% gemessen, im gleichen Zeitraum nach der zweiten Erinnerung nur noch 14%. Da an jedem Tag der Befragung unabhängig von Erinnerungsschreiben mindestens ein Teilnehmer den Online-Fragebogen ausgefüllt hat, lässt sich nicht genau bestimmen, welchen Rücklaufzuwachs die Reminder wirklich gebracht haben. Zumindest erscheint vor allem das erste Erinnerungsschreiben einen bedeutsamen Anstieg der Rücklaufquote zu bewirken und sollte deshalb bei Onli-

168

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

ne-Befragungen nicht fehlen. Im Hinblick auf die verschiedenen Befragtengruppen wurden ebenfalls unterschiedliche Rücklaufquoten gemessen (vgl. Tabelle 17). Die höchste Rücklaufquote mit 70% abgeschlossenen Fragebögen erreichen dabei die EDV-Verantwortlichen. Trotz des im Vergleich zu Gemeinderäten viel umfangreicheren Fragebogens wurde dieser hohe Rücklaufwert erzielt, was sicherlich auch mit der hohen Themenaffinität der IT-Experten erklärt werden kann. Auf Rang zwei der Rücklaufrangliste folgen die Hauptamtsleiter mit einer Quote von 65%. Überraschenderweise rangieren die Kämmerer mit einer Beantwortungsrate von 55% noch vor den Bürgermeistern mit 45%. Tabelle 17:

Rücklauf nach Funktionen in der Kommune

Funktionen

Rücklauf Gesamt Nges Nrück

Online %

Nges Nrück

Postalisch %

Nges Nrück

%

EDV-Leiter

30

21

70

30

21

70

-

-

-

Hauptamtsleiter

34

22

65

34

22

65

-

-

-

Kämmerer

29

16

55

29

16

55

-

-

-

(Ober-)Bürgermeister

38

17

45

37

16

43

1

1

100

Gemeinderäte

1267

564

45

875

432

49

392

132

34

Gesamt

1398

640

46

1005

507

50

393

133

34

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen; Prozentangaben wegen kleiner Fallzahlen bzw. konsistenter Darstellung auf volle Punkte gerundet;

Ganz knapp dahinter sind die Gemeinderäte mit einer Quote von 45% auf dem letzten Platz zu finden. Verwaltungsmitarbeiter haben sich als beteiligungsfreudiger erwiesen, wobei die Rücklaufrate der Gemeinderäte dennoch als gut bewertet werden kann. Durch deren hohen Anteil an der Befragtengruppe liegt die gesamte Rücklaufquote für alle Funktionen und alle Befragungsmodi mit 46% nur geringfügig über dem Räterücklauf. Für die nachfolgende Präsentation der Ergebnisse werden die Teilnehmer aus Online- und Postbefragung zusammengefasst. Zu Beginn der Ergebnispräsentation werden analog zur Reihenfolge der unabhängigen Variablen im erweiterten Erklärungsmodell (vgl. Abbildung 5), zuerst die Einstellungen der kommunalen Entscheider und im Anschluss die erho-

3 Einstellungen kommunaler Führungskräfte

169

benen Daten zu anderen potentiellen Erklärungsfaktoren dokumentiert. Zur Komplexitätsreduktion werden bei den Einstellungsergebnissen (Ober-)Bürgermeister, EDV-Leiter, Hauptamtsleiter, Kämmerer zur Gruppe „Verwaltung“ und Stadt- bzw. Gemeinderäte zur Gruppe „Räte“ zusammengefasst. Erst bei der Zusammenhangs- bzw. Einflussanalyse der Einstellungen kommunaler Führungskräfte auf die Ausgestaltung digitaler Partizipationsmöglichkeiten werden die Einstellungsverteilungen bei Bedarf auch für die verschiedenen Befragtengruppen aufbereitet. 3.2.2

Datenstruktur

Um die zahlreichen Einzelinformationen auf einige Grunddimensionen zu verdichten, wurden die Umfragedaten mit Hilfe einer Faktorenanalyse überprüft. Außerdem konnte dadurch getestet werden, ob die theoretischen Vorannahmen hinsichtlich wesentlicher Einflussfaktoren auf die Ausgestaltung digitaler Beteiligungsinstrumente ihre empirische Entsprechung haben. Die Mustermatrix zeigte, dass sich aufgrund der erhobenen Daten bei den Einstellungen der Entscheider insgesamt fünf Dimensionen unterscheiden lassen (vgl. auch Tabelle 18): ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

E-Partizipation Medienkompetenz Direkte Partizipation Repräsentative Partizipation Internetwissen

Die Dimension E-Partizipation beinhaltet alle Einstellungen zu verschiedenen Aspekten digitaler Bürgerbeteiligung und bestätigt damit die theoretische Annahme, dass diese Variablen in einem Index zusammen zu fassen sind. Auf dem Faktor Medienkompetenz/nutzung laden sowohl die Nutzungsgewohnheiten, als auch die selbst perzpierte Medienkompetenz der kommunalen Elite. Hinsichtlich der Einstellungen zur politischen Partizipation ergab die Faktorenanalyse eine Unterscheidung in zwei Dimensionen: Direkte Partizipation und Repräsentative Partizipation. Schließlich wurde noch ein Faktor ermittelt, der aus zwei Variablen zum Thema Internetwissen besteht.

170

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

Tabelle 18:

Faktorenanalyse – Mustermatrix Einstellungen

E-Partizipation

Elektronische Bürgeranfragen

,762

Virtuelle Fragestunde

,740

Kommunale Kontaktinfos Planungsverfahren im Internet

Medienkompetenz

Faktor Direkte Partizipation

Repräsent ative Partizipation

Internetwissen

,622 ,575

Gemeinderatsprotokolle im Internet

,550

Wahlen per Internet

,367

Häufigkeit der Nutzung

-,774

Dauer der Nutzung

-,751

Erstmalige Nutzung

-,642

Medienkompetenz

-,582

Bürgerbegehren

,800

Beteiligung erleichtern

,688

Legitimität durch Beteiligung

,538

Bürgerversammlungen

,437

Politische Wahlen

,424

Mitarbeit in einer Partei

,387

Wissensfrage Internet 2

,564

Wissensfrage Internet 1

,376

Quelle: Eigene Berechnung; Extraktionsmethode: Hauptachsen-Faktorenanalyse. Rotationsmethode: Oblimin mit Kaiser-Normalisierung. Die Rotation ist in 6 Iterationen konvergiert.

Neben den thematischen Einstellungen der kommunalen Elite wurde im Rahmen der Befragung auch ermittelt, welchen Internetinhalten diese auf kommunalen

171

3 Einstellungen kommunaler Führungskräfte

Websites große Bedeutung beimisst. Dabei wurde davon ausgegangen, dass sich die Prioritäten der Entscheider hinsichtlich Internetinhalten in die Dimensionen Verwaltung, Politik und Sonstiges gruppieren lassen. Tabelle 19:

Faktorenanalyse – Mustermatrix Prioritäten der kommunalen Elite Faktor 1

Behördenwegweiser

,617

Veranstaltungskalender

,616

Antragsformular Führerschein / Personalausweis Allgemeine Infos zu Gemeinde-/Stadtrat

2

3

,499 ,403

,366

Bürgeranfragen per E-Mail zur Komm.politik

,750

Terminvereinbarung mit Verwaltungsmitarbeitern

,360

Info zum Wirtschaftsstandort

,803

Gebühren-Info

,561

Protokollen der Gemeinderatssitzungen

,602

Tourismusinformationen

,762

Informationen zu politischen Wahlen

,484

Wohn- und Gewerbeflächen, kommunale Immobilien

,665

Geschichte der Gemeinde/ Stadt

,545

Infos zur Passverlängerung

,442

,506 ,357

Bürgerforum / Diskussionsforum Komm.politik

,709

Gästebuch

,319

,426

Quelle: Eigene Berechnung; Extraktionsmethode: Hauptachsen-Faktorenanalyse. Rotationsmethode: Oblimin mit Kaiser-Normalisierung. Die Rotation ist in 14 Iterationen konvergiert.

172

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

Die Überprüfung der Umfragedaten mittels Faktorenanalyse (vgl. Tabelle 19) zeigte jedoch, dass diese Annahme keine empirische Entsprechung findet. Auf dem ersten Faktor laden Variablen aus allen drei Bereichen wie z.B. Behördenwegweiser, Information zu politischen Wahlen und Tourismusinformationen. Einige dieser Variablen laden gleichzeitig auch auf dem zweiten Faktor. Auf dem dritten Faktor laden nur zwei Variablen, wobei auch hier eine Doppelladung mit dem zweiten Faktor vorliegt. Es zeigt sich ein uneinheitliches Bild, daher muss die theoretische Gruppierung der Inhalte in die Bereiche Verwaltung, Politik und Sonstiges verworfen werden. D.h. in der vorliegenden Stichprobe gab es keine Einstellungsdimension, die speziell auf politische Inhalte gerichtet war. Ursache hierfür könnten zum einen Verteilungseffekte sein, wenn beispielsweise die meisten Inhalte von den Räten und Verwaltungsleitern als wichtig eingestuft werden. Um dies zu prüfen, werden im anschließenden deskriptiven Teil die Verteilung der Prioritäten hinsichtlich von Web-Inhalten berichtet (vgl. 3.2.8). Da aber die theoretisch plausible Variable Einstellungen zu politischen Internetinhalten nicht im Datensatz identifiziert werden kann, wird diese aus dem Erklärungsmodell ausgeschlossen. Durch die oben beschriebenen Ergebnisse der Faktorenanalyse ergibt sich eine Modifikation des durch die Bearbeitung des Forschungsstands entwickelten Erklärungsmodells (vgl. Abbildung 5). Das modifizierte Modell ist in der Abbildung 8 zusammengefasst und die Veränderungen werden nachfolgend dokumentiert. So konnte die theoretisch plausible Variable Einstellungen zu politischer Partizipation auch anhand der Umfragedaten nachgewiesen werden. Allerdings muss aufgrund der Faktorenanalyse eine weitere Differenzierung im Modell in direkt-demokratische Formen der Partizipation (Einstellungen zu direkter Partizipation) und repräsentativ-demokratische Formen (Einstellungen zu repräsentativer Partizipation) vorgenommen werden. Im anschließenden deskriptiven Teil werden aber beide Aspekte aus ökonomischen Gründen zusammen berichtet (vgl. 3.2.6). Im Vergleich zum Ausgangsmodell wird im revidierten Konzept die Variable Einstellungen zum Internet allgemein ausgeschlossen. Es ist anzumerken, dass die Variable mit einer Ladung von unter 0.3 auf dem zweiten Faktor nur knapp scheitert (vgl. Tabelle 18). Da hier die Variablen Internetnutzung und Internetkompetenz kontrolliert werden, ist es nicht verwunderlich, dass die eher umfassende Variable Einstellungen zum Internet allgemein heraus fällt. Hinzu kommt, dass eine große Mehrheit der Befragten dem Internet gegenüber sehr affin eingestellt ist (vgl. 3.2.4), d.h. es liegt wenig Varianz in der Variablen vor. Dass die Variable aus dem ursprünglichen Erklärungsmodell ausgeschlossen werden muss, ist also durch einen Verteilungseffekt begründet.

173

3 Einstellungen kommunaler Führungskräfte

Abbildung 8:

Durch Faktorenanalyse modifiziertes Erklärungsmodell

Einstellungen zu - E-Partizipation - direkter Partizipation - repräsentativer Partizipation M edienkompetenz/nutzung Internetwissen Finanzausgaben Internetzugang Verwaltung

Ausgestaltung digitaler Bürgerbeteiligungsangebote auf der kommunalen Ebene

Internetkompetenz Verwaltung Anzahl der Einwohner Strategie

Bearbeitungsrichtlinien für Internetkommunikation Projektteilnahme

Quelle: Eigene Darstellung Wie bereits oben erklärt, wird die Variable Einstellungen zu politischen Internetinhalten nicht berücksichtigt. Der theoretisch begründete Aspekt Internetkompetenz der Entscheider unter dem bisher Internetwissen und selbst perzepierte Medienkompetenz verstanden wurden, wird getrennt in die Dimensionen Internetwissen und Medienkompetenz/nutzung. Soweit die Dokumentation der Veränderungen am Erklärungsmodell durch die konfirmatorische Faktorenanalyse. Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass die Faktorenanalyse die theoretischen Vorüberlegungen weitgehend bestätigte. Punktuell hat die Strukturprüfung eine Differenzierung des Analysekonzepts bewirkt.

174

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

3.2.3

Analysestrategie

Nachdem das Erklärungsmodell nicht nur theoretisch plausibel begründet, sondern auch empirisch überprüft wurde, wird nun die weitere Analysestrategie dargestellt. Zunächst werden relevante Einstellungsvariablen gemäß dem Erklärungsmodell zu Indizes zusammengefasst und deren Verteilung in der Stichprobe berichtet (vgl. 3.2.4 – 3.2.9). Dabei werden die Einstellungen nach kommunalen Räten und Verwaltungsspitzen getrennt. Nach der Dokumentation der Einstellungsverteilungen wird getestet, wodurch die zentrale Einstellungsdimension – nämlich die Einstellungen der kommunalen Elite zur E-Partizipation – beeinflusst wird (vgl. 4). Dazu werden folgende unabhängige Variablen mit den Einstellungen zur E-Partizipation korreliert bzw. regrediert: ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Alter Bildung Geschlecht Fraktionszugehörigkeit Ratszugehörigkeit Gemeindegröße Medienkompetenz/nutzung Einstellungen zu direkter Partizipation Einstellungen zu repräsentativer Partizipation Internetwissen Ausgestaltung E-Partizipationsangebot

Die Analyse erfolgt getrennt nach Räten und Verwaltung. Obwohl das Haupterkenntnisinteresse der vorliegenden Arbeit auf der Makroebene liegt, wird die detaillierte Analyse der Mikrodaten durchgeführt, um einen Beitrag zur Verbesserung der völlig unzulänglichen Datenlage in diesem Bereich zu leisten. Danach wird die Verteilung, der in der Befragung erhobenen Makrodaten präsentiert (vgl. 5). Zur Beantwortung der zentralen Fragestellung dieser Arbeit, nämlich der Erklärung von digitalen Angebotsstrukturen auf der kommunalen Ebene, werden die Einstellungsdaten der Entscheider aggregiert. Dabei wird wiederum nach Räten und Verwaltung unterschieden, d.h. es werden zwei Werte pro Kommune und Einstellungsdimension in zwei separaten Regressionsgleichungen analysiert (vgl. 6). Die jeweils relevanten Variablen werden im Anschluss zusammen mit den anderen potentiellen Erklärungsfaktoren in eine abschließende Regressions-

175

3 Einstellungen kommunaler Führungskräfte

gleichung einbezogen. Durch diese Analyse wird die Erklärungskraft des hier entwickelten Modells getestet. 3.2.4

Internetaffinität

Wie oben vermerkt wurde die Variable Internetaffinität aus dem Erklärungsmodell ausgeschlossen. Es ist zu vermuten, dass dies unter anderem auf Verteilungseffekte zurück zu führen ist. Um dies zu prüfen, werden die Einstellungen der kommunalen Entscheider zum Internet allgemein knapp berichtet. Dabei zeigte sich, dass das Internet von den kommunalen Führungskräften überragende Zustimmungswerte erhielt (vgl. Tabelle 20). So empfinden kommunale Räte in den getesteten Kommunen zu 96% und die Verwaltungsexperten gar zu 100% das Internet als eine nützliche Neuerung. Lediglich 3% der Räte antworten in dieser Frage neutral und nur 1% befindet das Netz als eher nicht oder überhaupt nicht nützlich. Durch die große Zustimmung der Entscheider liegt in der Variablen wenig Varianz vor, was den Ausschluss in der Strukturmatrix der Faktorenanalyse in Teilen erklärt (vgl. 3.2.2). Da die Variable nicht zur Erklärung des digitalen Angebots herangezogen werden kann, erfolgt auch keine Aufbereitung der Häufigkeitsverteilung nach Kommunen. Tabelle 20:

Internetaffinität kommunaler Führungskräfte (Angaben in %)

Zielgruppe

Grad der Affinität Stimme Teils / teils Stimme voll od. weniger eher zu od. gar nicht zu

keine An- Mittelwert Standardgabe abweichung

Räte

96

3

1

-

93

15,1

Verwaltung

100

-

-

-

96

9,2

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen; Frage: „(...) Empfinden Sie das Internet und seine Dienste wie World Wide Web und E-Mail – alles in allem – als eine nützliche Neuerung?“ (v_16246r); Für vollständigen Wortlaut vgl. Anhang 2.153 Für vorgenommene Umkodierungen vgl. Anhang 3.2; Räte N=564; Verwaltung N=76

53

Zum besseren Verständnis der Tabellenangaben wird der genaue Fragewortlaut im Anhang wiedergegeben und jeweils unter der Tabelle eindeutig referenziert.

176 3.2.5

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

Elektronische Bürgerbeteiligung

Positive Einstellungen bei der politischen und administrativen Führung einer Kommune gegenüber digitalen Partizipationsmöglichkeiten für den Bürger könnten die Bereitstellung dieser Instrumente auf der Website der Stadt oder Gemeinde begünstigen. Auch in diesem Fragenkomplex erwiesen sich die kommunalen Entscheider als offen für die bessere Information von Bürgern zu kommunalpolitischen Sachverhalten und die Bereitstellung von zusätzlichen Kommunikationskanälen. Tabelle 21:

Einstellungen kommunaler Führungskräfte zu digitalen Formen der Bürgerbeteiligung (Angaben in %)

Einstellungen zu elektronischer Bürgerbeteiligung

Ausprägung der Einstellungen

Stimme voll od. eher zu

Teils / teils

Stimme weniger od. gar nicht zu

keine Angabe

Mittelwert

Standardabweichung

Räte

83

10

7

-

82

24,9

Verwaltung

80

17

3

-

82

21,0

Räte

82

10

7

1

83

25,3

Verwaltung

80

7

13

-

77

26,3

Räte

81

10

8

1

80

25,0

Verwaltung

84

9

7

-

83

23,6

Ausbau Website mit Bürgerbeteiligungsinhalten

Digitale Gemeinderatsprotokolle

Digitale Kontaktinformati onen

177

3 Einstellungen kommunaler Führungskräfte Einstellungen zu elektronischer Bürgerbeteiligung

Ausprägung der Einstellungen

Stimme voll od. eher zu

Teils / teils

Stimme weniger od. gar nicht zu

keine Angabe

Mittelwert

Standardabweichung

Räte

76

13

11

-

77

26,7

Verwaltung

76

15

9

-

75

25,3

Räte

57

13

30

-

61

36,7

Verwaltung

80

12

8

-

77

26,4

Räte

53

21

26

-

61

30,6

Verwaltung

24

21

55

-

61

26,7

Bürgeranfragen per E-Mail

Online-Wahlen

Virtuelle Fragestunden

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen; Darstellung basiert auf der Auszählung der Variablen „Kommunale Kontaktinformationen“ (e_epart1), „Elektronische Bürgeranfragen“ (e_epart2), „Virtuelle Fragestunden“ (e_epart3), „Online-Wahlen“ (e_epart4), „Gemeinderatsprotokolle“ (e_epart5), „Planungsverfahren“ (e_epart6); Für den vollständigen Wortlaut vgl. Anhang 2.9 und 2.10; Für vorgenommene Umkodierungen vgl. Anhang 3.2; Räte N=564; Verwaltung N=76. Auch Bürgeranfragen zur Lokalpolitik per EMail bzw. Internetformular sind für Räte (76%) und Verwaltung (76%) eine wichtige bzw. sehr wichtige Ergänzung zu bestehenden Beteiligungsmöglichkeiten.

Die größte Zustimmung bei den Räten erreicht dabei die Aussage, dass der Ausbau der Stadt- bzw. Gemeindewebsite mit Inhalten zur Bürgerbeteiligung wie etwa zu Planungsverfahren stetig vorangetrieben werden sollte. 83% stimmen dem voll oder eher zu. 10% sind in diesem Punkt unentschieden und 7% stimmen weniger oder gar nicht zu. Mit 80% wird der digitale Ausbau von der Verwaltung als ähnlich wichtig beurteilt. Hinsichtlich der Steigerung der kommunalpolitischen Transparenz durch die Bereitstellung digitaler Gemeinderats-

178

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

protokolle auf der eigenen Website herrscht eine ähnlich hohe Zustimmung bei beiden Entscheidergruppen, wobei die Einstellungen der Räte wieder um etwa zwei Prozentpunkte positiver ausfallen als die der Verwaltung. Zur weiteren Öffnung des politischen Systems für die Bürger könnte die Integration von Kontaktinformationen der Räte und Verwaltungsmitarbeiter auf der Kommunenwebsite beitragen. 81% der Räte sehen darin eine wichtige Voraussetzung für die Kontaktaufnahme zu Politik und Verwaltung, 10% haben keine klare Meinung und 8% lehnen dies mindestens teilweise ab. Mit 84% Zustimmung sind die Verwaltungsfachleute hinsichtlich dieses Aspekts um 3 Prozentpunkte positiver eingestellt. Die bisher beschriebenen Einstellungsverteilungen weisen ein hohes Zustimmungsniveau von ca. 80% auf. Die nun folgenden letzten beiden Fragen aus dem Komplex „Elektronische Partizipation“ fallen insgesamt im Vergleich deutlich ab. Auch sind bei den folgenden Aspekten, anders als zuvor, Räte und Verwaltung substantiell anderer Auffassung. Nur 57% der Räte stimmen ganz oder eher der Aussage zu, dass nach Beseitigung bestehender Sicherheitsprobleme (wie z.B. Softwaremanipulation) und Gewährleistung der einwandfreien Durchführung, Wahlen per Internet eine zeitgemäße Ergänzung zur Briefwahl darstellen können. Die Gruppe der Unentschlossenen umfasst 13% und ein substantieller Anteil von 30% ist ganz oder teilweise gegen die Einführung von Online-Wahlen unter den beschriebenen Bedingungen. Im Gegensatz dazu bewerten die Verwaltungsspitzen die OnlineWahl mit 80% deutlich positiver. Besonders kritisch beurteilen diese dagegen die Einführung technisch möglicher, virtueller Fragestunden zu kommunalpolitischen Themen auf der Website der Stadt oder Gemeinde, um die Distanz zwischen Regierenden und Regierten zu verringern. Etwa die Hälfte der Räte zeigt dieser Maßnahme gegenüber positive Einstellungen. Es fällt auf, dass bei beiden Befragtengruppen die Anzahl der Unentschlossenen mit 21% vergleichsweise hoch liegt. Dies könnte eventuell auf ein Verständnisproblem hinsichtlich des Begriffs virtuelle Fragestunde hindeuten, da eine „Weiss nicht“-Option bei Einstellungsfragen nicht vorgesehen war. Bei zukünftigen Fragebogenkonstruktionen zu einem technikorientierten Thema sollte die Erklärung von Fachbegriffen daher noch stärker berücksichtigt werden. Überdies stellt sich die Frage, wodurch die teilweise starken Unterschiede in den Einstellungen der Räte und Verwaltungsmitarbeiter begründet sind. Dies wird durch eine detaillierte Analyse der Einflusswirkung von verschiedenen Faktoren auf die Einstellungen zu E-Partizipation in Kapitel 4 untersucht. Welche Kommunen den neuen Internetmöglichkeiten am offensten gegenüber stehen, zeigt die Tabelle 22.

179

3 Einstellungen kommunaler Führungskräfte

Tabelle 22: Spitzengruppe Böblingen Heidelberg Konstanz

Einstellungen kommunaler Führungskräfte zu digitalen Formen der Bürgerbeteiligung nach Kommunen Maulbronn Mönchweiler Murrhardt

Schwetzingen Sindelfingen Sternenfels

Stuttgart Wannweil Weinstadt

Mittelfeld Albstadt Freiburg Baden-Baden Friedrichshafen Bietigheim-Bissingen Karlsruhe Bruchsal

Mannheim Mühlacker Nürtingen

Pforzheim Reutlingen Ulm

Nachzügler Bretten Furtwangen Geislingen/Steige Göppingen

Lörrach Ludwigsburg Ravensburg

Tübingen Vaihingen/Enz Villingen-Schw.

Hardt Hockenheim Inzlingen

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen; Gruppierung basiert auf dem Mittelwert-Index „E-Partizipation“ (ix_epart). In den Index gingen die Variablen „Kommunale Kontaktinformationen“ (v_16510r), „Elektronische Bürgeranfragen“ (v_16511r), „Virtuelle Fragestunden“ (v_16512r), „Online-Wahlen“ (v_16513r), „Gemeinderatsprotokolle“ (v_16514r), „Planungsverfahren“ (v_16515r) mit dem gleichen Gewicht ein; Diese Variablen wurden addiert und durch die Anzahl der Variablen dividiert [ix_epart=v_16510r +v_16511r+v_16512r+v_16513r+ v_16514r+v_16515r)/6]; Die Einstellungen der Räte und Verwaltung wurden entsprechend ihrer Gruppengröße gewichtet vgl. Anhang 4; In den Kommunen Bretten, Freiburg und Hockenheim antworteten ausschließlich Räte. Für den vollständigen Wortlaut vgl. Anhang 2.9 und 2.10; Für vorgenommene Umkodierungen vgl. Anhang 3.2; Skala: 0-100 Pkt.; Hier: Einteilung in Terzile: oberes Terzil (66,6%), unteres Terzil (33,3%). Die Sortierung ist alphabetisch und stellt nicht die Punktzahl in der jeweiligen Gruppe dar. N=38; Min=65 Pkt.; Max=92 Pkt.; Mittelwert=75 Pkt.

Die größte Zustimmung erhält das Thema E-Partizipation von den Räten bzw. der Verwaltung der Stadt Böblingen mit 92 von 100 möglichen Punkten. Auf den Rängen zwei bis fünf folgen Wannweil, Sternenfels, Heidelberg und Maulbronn. Das Schlusslicht in der Kommunenwertung erzielt mit 65 Punkten eine immer noch hohe Punktzahl. Jedoch liegt das Niveau der Einstellungen zu E-Partizi-

180

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

pation der kommunalen Führung im Vergleich zur Ausgestaltung der angebotenen Partizipationsmöglichkeiten deutlich höher und ist durch eine geringere Varianz gekennzeichnet. Es stellt sich daher die Frage, ob der Einfluss von Einstellungen der kommunalen Führungen tatsächlich – wie in der zentralen Forschungshypothese unterstellt – einen bedeutenden Einfluss auf die kommunalen E-Partizipationsangebote hat oder ob nicht andere Faktoren, wie etwa das Vorhandensein einer übergeordneten E-Government-Strategie wichtiger sind. Einstellungsverteilungen zu etablierten Formen politischer Partizipation werden im folgenden Kapitel präsentiert. 3.2.6

Etablierte Formen der Bürgerbeteiligung

Zur Messung der Entscheidereinstellungen hinsichtlich politischer Bürgerbeteiligung wurden den Befragten insgesamt sechs Aussagen zu institutionalisierten bzw. etablierten Beteiligungsakten wie beispielsweise politischen Wahlen oder Mitarbeit in einer politischen Partei angezeigt (vgl. Tabelle 23). Großes Einvernehmen herrscht unter den Räten hinsichtlich der grundsätzlichen Aussage, dass Bürgerbeteiligung wichtig ist, da politische Entscheidungen so eine höhere Legitimität erhalten. 95% stimmen dem zu, 3% sind geteilter Auffassung und lediglich 2% stimmen weniger oder gar nicht zu. Bei den Verwaltungsfachleuten erzielt die Aussage mit 92% nur geringfügig weniger Zustimmung. Ähnlich positiv wird die Aussage bewertet, dass eine starke Beteiligung bei politischen Wahlen dem Rat die notwendige Legitimität zur Durchsetzung von schwierigen Entscheidungen zuweist. 93% der Räte stimmen hier zu, 3% sind unentschieden und 3% nehmen diesbezüglich eine ablehnende Haltung ein. Kommunale Verwalter beurteilen diesen Aspekt identisch (93% Zustimmung). 86% der Räte sind voll oder eher der Auffassung, dass die rege Teilnahme an Bürgerversammlungen zur Integration von Bürgern in ihre Stadt bzw. Gemeinde beiträgt. 9% können zu dieser Aussage weder eine positive noch eine negative Haltung einnehmen. 5% lehnen diese Aussage entweder ganz oder in Teilen ab. Etwas kritischer werden Bürgerversammlungen von den Verwaltungsspitzen beurteilt, da hier nur 78% eine positive Haltung einnehmen und immerhin 18% unentschieden sind. Auch schreiben die kommunalen Verwaltungsmitarbeiter der bürgerlichen Mitarbeit in einer politischen Partei nur zu 66% einen Trainingseffekt für die bessere Durchsetzung ihrer Interessen zu. 24% zeigen sich unentschieden und 10% lehnen dies ganz oder teilweise ab. Mit 83% schätzen die Räte die Mitarbeit in einer Partei um 17% positiver ein als die Verwaltungsfachleute. Dies hängt sehr wahrscheinlich damit zusammen, dass die große Mehrheit von

181

3 Einstellungen kommunaler Führungskräfte

kommunalen Räten selbst in einer Partei engagiert ist und damit gute Erfahrungen gemacht hat. Tabelle 23:

Einstellungen kommunaler Führungskräfte zu etablierten Formen der Bürgerbeteiligung (Angaben in %)

Einstellungen zu Bürgerbeteiligung

Ausprägung der Einstellungen Stimme Teils / teils Stimme voll od. weniger eher zu od. gar nicht zu

Bürgerbeteiligung schafft Legitimität Räte Verwaltung Hohe Wahlbeteiligung schafft Legitimität Räte Verwaltung Bürgerversammlungen schaffen Integration Räte Verwaltung Mitarbeit in einer Partei verbessert Beteiligungsfähigkeit Räte Verwaltung Bürgerbegehren als Indikator für Bürgerwillen Räte Verwaltung

keine Angabe

Mittelwert Standardabweichung

95 92

3 7

2 1

-

91 86

17,0 17,0

93 93

3 5

3 1

1 1

91 91

18,9 16,1

86 78

9 18

5 4

-

83 76

22,3 20,2

83 66

9 24

7 10

1 -

81 68

24,3 25,3

66 49

19 35

15 16

-

70 61

28,4 25,3

182

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

Einstellungen zu Bürgerbeteiligung

Ausprägung der Einstellungen Stimme Teils / teils Stimme voll od. weniger eher zu od. gar nicht zu

Bürgerentscheide erleichtern Räte Verwaltung

43 20

17 28

40 52

keine Angabe

-

Mittelwert Standardabweichung

53 39

35,9 26,2

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen; Darstellung basiert auf der Auszählung der Variablen „Bürgerversammlung“ (e_ppart1), „Mitarbeit in einer Partei“ (e_ppart2), „Legitimität durch Beteiligung“ (e_ppart3), „Bürgerbegehren zeigen Bürgerwillen“ (e_ppart4), „Bürgerentscheide erleichtern“ (e_ppart5), „Politische Wahlen“ (e_ppart6); Für den vollständigen Wortlaut vgl. Anhang 2.12 und 2.13; Für vorgenommene Umkodierungen vgl. Anhang 3.2; Räte N=564; Verwaltung N=76

Bis auf diese Ausnahme weisen alle bisher präsentierten Einstellungsverteilungen einen großen Zustimmungsüberhang von ca. 80% auf. Die nächste Aussage wird jedoch von weit weniger Führungskräften unterstützt. Nur 66% der Räte und 49% der Verwaltung sind ganz oder teilweise der Auffassung, dass Kommunalpolitiker durch Bürgerbegehren einen wichtigen Hinweis darauf erhalten, was Bürger eigentlich wollen. Bei den Räten sind 19% in dieser Hinsicht geteilter Meinung und 16% der Befragten lehnen dies in Teilen oder vollständig ab. Die Verwaltungsleiter sind zu 35% unentschlossen und 16% halten wenig oder gar nichts von Bürgerbegehren. Noch weniger (43% der Räte bzw. 20% der Verwaltungsspitzen) kommunale Führungskräfte glauben, dass die formalen Hürden für Bürgerbegehren und Bürgerentscheide in Baden-Württemberg gesenkt werden sollten, um Rat und Verwaltung einer größeren Kontrolle durch die Bürger zu unterziehen. 17% bzw. 28% sind geteilter Meinung und 40 bzw. 52% stimmen weniger oder gar nicht zu. Insgesamt fällt auf, dass Führungskräfte die Beteiligungsmöglichkeiten favorisieren, welche das repräsentative politische System unterstützen und in die klassische Rollenverteilung von Regierenden und Regierten passen wie etwa politische Wahlen. Direkte Bürgerbeteiligungsmöglichkeiten, die im repräsentativen System institutionalisiert sind wie das Bürgerbegehren oder der Bürgerentscheid werden zwar anerkannt, deren Ausbau aber eher zurückhaltend gesehen. Diese Verteilung bekräftigt das Ergebnis der Faktorenanalyse (vgl. 3.2.2), wonach es sich bei direkten bzw. repräsentativen Formen um unterschiedliche Partizipationsdimensionen handelt. Überdies gilt es festzuhalten, dass die Verwal-

3 Einstellungen kommunaler Führungskräfte

183

tungsvertreter gegenüber Aspekten wie Bürger- bzw. Wahlbeteiligung als Legitimitätsbeschaffer ähnlich positiv eingestellt sind wie die kommunalen Räte. Bei Parteimitarbeit und besonders bei direkten Bürgerbeteiligungsaussagen zeigen sie sich aber eindeutig zurückhaltender als die Gemeinderäte. Das mag daran liegen, dass speziell bei der Durchführung von Bürgerbegehren bzw. -entscheiden, die Verwaltung als Ausrichter dieser Aktivitäten zusätzliche Arbeitsbelastungen hinnehmen muss. Analog zu dem vorhergehenden Abschnitt wird im Anschluss die Verteilung der Einstellungen zu etablierten Formen der Bürgerbeteiligung nach Kommunen dargestellt (vgl. Tabelle 24). Hinsichtlich der Einstellungen zu etablierten Formen politischer Partizipation liegen die Indexwerte der Kommunen auf hohem Niveau und vergleichsweise dicht bei einander. Selbst die Kommune mit dem geringsten Wert auf dem „Partizipationsindex“ erzielt noch eine Punktzahl von 64. Der Führende erreicht 85 Punkte und der Mittelwert liegt bei 76 Punkten. Damit ist auch die potentielle Erklärungsvariable Einstellungen der kommunalen Führung zur politischen Partizipation weitaus positiver ausgeprägt, als die abhängige Variable Ausgestaltung der EPartizipationsmöglichkeiten (Mittelwert=48 Punkte). Außerdem weisen die Einstellungen der kommunalen Führungen eine viele geringere Varianz auf als die Websites der entsprechenden Kommunen. Hinsichtlich der Forschungsfrage lässt sich aufgrund dieser Konstellation daher schon jetzt ableiten, dass Einstellungen zu politischer Partizipation nur einer von mehreren Erklärungsfaktoren sein können (vgl. auch Kapitel 6). Das zeigt sich auch an den Kommunen mit den positivsten Einstellungen zur politischen Teilhabe: Böblingen, Freiburg, Furtwangen, Maulbronn und Mönchweiler. Sowohl die Führung aus Böblingen, welches über die beste Website verfügte als auch die Räte und Verwaltungsspitzen aus Furtwangen, deren Website zum Untersuchungszeitpunkt noch Verbesserungspotential aufwies, haben sehr positive Einstellungen im Hinblick auf politische Partizipation. Neben den Einstellungen zu verschiedenen Formen der politischen Beteiligung sind im Erklärungsmodell für die Ausgestaltung digitaler Partizipationsstrukturen auf der kommunalen Ebene auch medienspezifische Aspekte enthalten.

184

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

Tabelle 24: Spitzengruppe Albstadt Baden-Baden Böblingen Mittelfeld Bruchsal Geislingen/Steige Göppingen Heidelberg

Einstellungen kommunaler Führungskräfte zu etablierten Formen der Bürgerbeteiligung nach Kommunen

Bretten Freiburg Friedrichshafen

Furtwangen Hockenheim Karlsruhe

Mannheim Maulbronn Mönchweiler

Inzlingen Konstanz Pforzheim

Sindelfingen Sternenfels Tübingen

Ulm Vaihingen/Enz Villingen-Schw.

Ravensburg Reutlingen Schwetzingen

Stuttgart Wannweil Weinstadt

Nachzügler Bietigheim-Bissingen Mühlacker Hardt Murrhardt Lörrach Nürtingen Ludwigsburg

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen; Gruppierung basiert auf dem Mittelwert-Index „Politische Partizipation“ (ix_epart). In den Index gingen die Variablen „Bürgerversammlung“ (v_16516r), „Mitarbeit in einer Partei“ (v_16517r), „Legitimität durch Beteiligung“ (v_16518r), „Bürgerbegehren zeigen Bürgerwillen“ (v_16519r), „Bürgerentscheide erleichtern“ (v_16520r), „Politische Wahlen“ (v_16521r) mit dem gleichen Gewicht ein. Diese Variablen wurden addiert und durch die Anzahl der Variablen dividiert [ix_epart=( v_16516r+ v_16517r+ v_16518r+ v_16519r+ v_16520r+ v_16521r)/6]; Die Einstellungen der Räte und Verwaltung wurden entsprechend ihrer Gruppengröße gewichtet vgl. Anhang 4; In den Kommunen Bretten, Freiburg und Hockenheim antworteten ausschließlich Räte. Für den vollständigen Wortlaut vgl. Anhang 2.12 und 2.13; Für vorgenommene Umkodierungen vgl. Anhang 3.2; Skala: 0-100 Pkt.; Hier: Einteilung in Terzile: oberes Terzil (66,6%), unteres Terzil (33,3%). Die Sortierung ist alphabetisch und stellt nicht die Punktzahl in der jeweiligen Gruppe dar. N=38; Min=64 Pkt.; Max=85 Pkt.; Mittelwert=76 Pkt.

185

3 Einstellungen kommunaler Führungskräfte

3.2.7

Medienkompetenz/nutzung

Dabei ergab die Analyse, dass sowohl Gemeinderäte wie auch Verwaltungsspitzen das WWW und den E-Maildienst in beträchtlichem Umfang nutzen. Die Verteilung in Tabelle 25 basiert auf dem Mittelwert-Index Medienkompetenz/ nutzung, in den Antworten auf Fragen zur erstmaligen Nutzung des Internets, der üblichen Dauer und Häufigkeit pro Woche sowie der Beurteilung der Medienkompetenz eingegangen sind. Tabelle 25:

Medienkompetenz/nutzung kommunaler Führungskräfte (Angaben in %)

Zielgruppe

Medienkompetenz/-nutzung Sehr bzw. teils / teils Eher wenig keine An- Mittelwert Standardeher starke bzw. sehr gabe abweiNutzung / wenig Nutchung Kompetenz zung / Kompetenz

Räte

74

13

13

-

77

21,5

Verwaltung

88

8

4

-

84

15,1

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen. Darstellung basiert auf der Auszählung des Index „Medienkompetenz/nutzung“ (i_mkom); 3er-Skala; In den Index gingen folgende Variablen mit dem gleichen Gewicht ein: Erstmalige Nutzung (v_begin), Häufigkeit der Nutzung (v_frequen), Dauer der Nutzung (v_dauer) und selbst wahrgenommene Medienkompetenz (v_ikomp); Diese Variablen wurden addiert und durch die Anzahl der Variablen dividiert. Für den Wortlaut der Fragen vgl. Anhang 2.4, 2.5, 2.2 und 2.3 Für vorgenommene Umkodierungen (i_mkompoi_mkom) vgl. Anhang 3.2; Räte N=564; Verwaltung N=76

74% der kommunalen Räte nutzen das Internet schon seit 1999 oder früher, tun dies mindestens mehrmals pro Woche und in diesem Zeitraum mehr als 45 Minuten. Auch schätzt diese Gruppe ihre eigene Medienkompetenz sehr hoch oder eher hoch ein. Mit 88% zeigen sich die Verwaltungsspitzen in dieser Kategorie im Vergleich zu den Stadt- bzw. Gemeinderäten als noch nutzungsfreudiger und bewerten die eigene Medienkompetenz höher. 13% der Räte und 8% der Verwaltungsfachleute nutzen das Netz mit mittlerer Intensität und frühestens seit dem Jahr 2000.

186

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

Durch den Eingang der Variable Selbsteinschätzung Medienkompetenz in den Index Medienkompetenz/nutzung ist es in der obigen Tabelle nicht zu erkennen, aber es gibt keinen Befragten aus der Verwaltung, der das Internet später als 2002 erstmalig für seine Zwecke genutzt hat, seltener als einmal pro Woche online ist und insgesamt weniger als 30 Minuten Zeit pro Woche dafür verwendet. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass etwa Dreiviertel der Befragten in den 38 Kommunen, das Internet intensiv nutzen, wobei der Nutzungsgrad bei Verwaltungsmitarbeitern im Vergleich zu den Räten deutlich höher liegt. Bildet man den Mittelwert-Index auf einer Skala von 0-100 Punkten ab und zählt diesen nach Kommunen aus, so ergibt sich für die Internetnutzung nach Kommunen folgende Gruppierung (vgl. Tabelle 26). Tabelle 26:

Medienkompetenz/nutzung kommunaler Führungskräfte nach Kommunen

Spitzengruppe Heidelberg Karlsruhe Konstanz

Murrhardt Reutlingen Sternenfels

Stuttgart Ulm Wannweil

Göppingen Hardt Ludwigsburg

Mannheim Maulbronn Mühlacker

Pforzheim Sindelfingen Weinstadt

Albstadt

Inzlingen

Nürtingen

Tübingen

Bretten Furtwangen Hockenheim

Lörrach Mönchweiler

Ravensburg Schwetzingen

Vaihingen/Enz Villingen-Schw.

Baden-Baden Böblingen Geislingen/Steige Mittelfeld Bietigheim-Bissingen Bruchsal Freiburg Friedrichshafen Nachzügler

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen. Gruppierung basiert auf dem Mittelwert-Index „Medienkompetenz/nutzung“ (ikom100); Skala: 0-100; Dieser wurde aus den Variablen „Erstmalige Nutzung“(v_16505r), „Häufigkeit der Nutzung“(v_16497r,) „Dauer der Nutzung“(v_16504r) und „Selbst wahrgenommene Medienkompetenz“ (v_ikomp) gebildet. Diese Variablen wurden addiert und durch die Anzahl der Variablen dividiert. Die Einstellungen der Räte und Verwaltung wurden entsprechend ihrer Gruppengröße

3 Einstellungen kommunaler Führungskräfte

187

gewichtet vgl. Anhang 4; In den Kommunen Bretten, Freiburg und Hockenheim antworteten ausschließlich Räte. Für vollständigen Wortlaut vgl. Anhang 2.4, 2.2, 2.3 und 2.5; Für vorgenommene Umkodierungen vgl. Anhang 3.2; Skala: 0-100 Pkt.; Hier: Einteilung in Terzile: oberes Terzil (66,6%), unteres Terzil (33,3%). Die Sortierung ist alphabetisch und stellt nicht die Punktzahl in der jeweiligen Gruppe dar. N=38; Min=62 Pkt.; Max=91 Pkt.; Mittelwert=80 Pkt.

Dabei erreicht die Kommune mit der geringsten Internetnutzung unter den kommunalen Führungskräften einen Wert von 62 Punkten, die mit der stärksten 91 Punkte und der Mittelwert liegt bei 80 Punkten. Am intensivsten nutzen das Internet die kommunalen Führungen aus Böblingen, Heidelberg, Reutlingen, Murrhardt und Ulm. Erneut fällt auf, dass mit Böblingen die Kommune hohe Werte im Erklärungsfaktor aufweist, welche auch über das beste Netzangebot zur Bürgerbeteiligung verfügt. Andererseits sind auch die kommunalen Führungen aus Ulm oder Murrhardt starke Internetnutzer, ohne dass die digitalen Beteiligungsinstrumente auf ihrer Website voll überzeugen konnten. In Kapitel 6 wird statistisch überprüft, ob Einstellungen der kommunalen Elite die Ausgestaltung von elektronischen Partizipationsinstrumenten beeinflussen. Zunächst werden aber die Dispositionen der Entscheider hinsichtlich von kommunalen Internetinhalten berichtet. 3.2.8

Inhaltliche Prioritäten der Entscheider

Im Rahmen der Faktorenanalyse wurde ermittelt, dass in der vorliegenden Stichprobe keine Einstellungsdimension vorlag, die speziell auf politische Inhalte gerichtet war. Daher wurde dieser Erklärungsfaktor, der theoretisch durchaus plausibel erscheint, aus dem hier zu prüfenden Modell zur Erklärung von Gestaltungsunterschieden digitaler Partizipationsinstrumente ausgeschlossen. Ursache für das Ergebnis der Faktorenanalyse könnten Verteilungseffekte sein. Um diese Vermutung zu testen, soll nachfolgend die Verteilung der Prioritäten hinsichtlich von Web-Inhalten knapp berichtet werden. Außerdem dient der Bericht der Häufigkeiten dazu, an Erkenntnisse aus früheren Befragungen von kommunalen Führungskräften und deren Befunde zu Prioritäten der Entscheider anzuknüpfen. Diese (vgl. Lenz 2000, Psephos/MMB 2000) ermittelten eine deutliche Favorisierung von digitalen Verwaltungs- gegenüber Politikinhalten durch kommunale Führungskräfte.

188 Tabelle 27:

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

Prioritäten kommunaler Führungskräfte bei Internetinhalten (Angaben in %)

Funktion

Bereich

Anteil

Behördenwegweiser

V

95

Tourismusinformationen

S

92

Veranstaltungskalender

S

90

Info zum Wirtschaftsstandort

S

87

Informationen zu politischen Wahlen

P

86

Allgemeine Infos zu Gemeinde-/Stadtrat

P

85

Gebühren-Info Wohn- und Gewerbeflächen, kommunale Immobilien

V

85

S

85

Formular zur Beantragung von Führerschein und Personalausweis

V

78

Infos zur Passverlängerung

V

78

Geschichte der Gemeinde/ Stadt Verfügbarkeit von Protokollen der Gemeinderatssitzungen Bürgeranfragen zu aktuellen kommunalpolitischen Themen per E-Mail Terminvereinbarung mit Verwaltungsmitarbeitern Bürgerforum / Diskussionsforum zu kommunalpolitischen Themen

S

72

P

70

P

67

V

62

P

62

-

640

N

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen; Bereiche: S=Sonstiges, V=Verwaltung, P=Politik; Frage: Für wie wichtig halten Sie die folgenden Inhalte von kommunalen Internetseiten, gleichgültig, ob Ihre Kommune diese Inhalte selbst anbietet oder nicht? Angaben: Anteil sehr wichtig / eher wichtig; Für den vollständigen Wortlaut vgl. Anhang 2.11; Für vorgenommene Umkodierungen vgl. Anhang 3.2

Auch nach einer vom Deutschen Institut für Urbanistik (DIFU) durchgeführten Befragung von Kommunalverwaltungen hat die E-Partizipation für diese nur ge-

189

3 Einstellungen kommunaler Führungskräfte

ringe Priorität (Grabow 2001: 6f, vgl. auch Gabriel 2003: 29). Vor dem Hintergrund dieser Vorkenntnisse ließ auch die eigene Befragung ähnliche Ergebnisse erwarten, doch Tabelle 27 zeigt anhand von Inhalten aus den Bereichen Verwaltung; Politik und Sonstigem, dass sich die Einstellungen der kommunalen Führungskräfte geändert haben. Zunächst ist festzuhalten, dass die Prioritäten der kommunalen Entscheider grundsätzlich auf einem höheren Niveau liegen (vgl. bspw. Grabow 2001: 7, auch Lenz 2000). Daraus lässt sich folgern, dass die Bereitstellung von Information und Kommunikation unabhängig vom Anwendungsfeld in den letzten Jahren für die Kommunen insgesamt wichtiger geworden ist. Schon bei der Betrachtung der einzelnen Beispielvariablen für Verwaltungs- bzw. Politikinhalte zeigt sich, dass alle Inhalte für eher wichtig bis sehr wichtig gehalten werden. Es liegt also keine klare Priorisierung vor, wie dies früher noch gemessen wurde. Tabelle 28:

Gruppierte Prioritäten kommunaler Führungskräfte bei Internetinhalten (Angaben in %)

Inhalte

Priorität der Inhalte Stimme voll od. eher zu

Teils / teils

Stimme weniger od. gar nicht zu

keine Angabe

Mittelwert

Standardabweichung

Räte

94

5

1

-

84

15,6

Verwaltung

95

4

1

-

86

15,1

Räte

87

9

3

1

81

17,0

Verwaltung

92

7

1

-

81

13,5

Räte

85

11

4

-

77

17,9

Verwaltung

88

9

3

-

75

15,7

Sonstiges

Verwaltung

Politik

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen; Darstellung basiert auf der Auszählung der Indizes „Priorität Politik“ (ix_poli), „Priorität Verwaltung“ (ix_verw) und „Priorität Sonstiges“ (ix_son). In den Index „Priorität Politik“ gingen die Variablen „Infos zu Gemeinderat“ (v17147rr), „E-Mailanfragen zu politischen Themen“ (v17148rr), „Gemeinderatsprotokolle“ (v17152rr) „Wahlinformation“ (v17154rr), „Diskussionsforum“ (v17158rr) mit

190

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

dem gleichen Gewicht ein. In den Index „Priorität Verwaltung“ gingen die Variablen „Behördenwegweiser“ (v17144rr), „Antragsformulare“ (v17146rr), „Terminvereinbarung“ (v17149rr), „Gebühreninfo“ (v17151rr), „Passverlängerung“ (v17157rr) mit dem gleichen Gewicht ein. In den Index „Priorität Sonstiges“ gingen die Variablen „Veranstaltungskalender“ (v17145rr), „Wirtschaftsinformationen“ (v17150rr), „Tourismusinformationen“ (v17153rr), „Kommunale Immobilien“ (v17155rr), „Geschichte der Stadt“ (v17156rr) mit dem gleichen Gewicht ein. Für den vollständigen Wortlaut vgl. Anhang 2.11; Für vorgenommene Umkodierungen vgl. Anhang 3.2; Räte N=564; Verwaltung N=76

Fasst man die einzelnen Variablen wie theoretisch angedacht zu Grunddimensionen zusammen (vgl. auch Tabelle 28), so zeigt sich eine geringe Varianz. Anhand der Verteilungen lässt sich also das uneinheitliche Ergebnis der Faktorenanalyse nachvollziehen (vgl. Anhang 0). Offenkundig bewerten sowohl Räte als auch Verwaltung Internetinhalte nicht danach, welchem inhaltlichen Gebiet diese zuzuschlagen sind. Alle Inhalte sind für Sie von Bedeutung. Da die Prioritäten aus dem Modell zur Erklärung der kommunalen Angebotsstrukturen ausgeschlossen wurden, wird auf die Aggregation der Individualdaten auf Kommunenebene und deren Darstellung verzichtet. 3.2.9

Internetwissen

Gemäß den Ergebnissen der Faktorenanalyse wurden zwei Wissensfragen zu der Grunddimension Internetwissen zusammengefasst. Diese Fragen stellen natürlich keinen erschöpfenden Test der Medienkompetenz der Befragten dar. Umfangreichere Tests wären dafür notwendig. Dennoch liefern sie zumindest Anhaltspunkte bezüglich der Internetkompetenz von Befragungsteilnehmern. In Tabelle 29 wird deutlich, dass es um die Internetkompetenz der Umfrageteilnehmer nicht schlecht bestellt ist, denn immerhin 68% der Räte und 81% der Verwaltungsspitzen konnten die Frage nach der Software zur Seitenbetrachtung im WWW richtig beantworten. Die etwas weniger geläufige Seitenbeschreibungssprache HTML konnten nur noch 47% der Räte und 68% der Verwaltung zuordnen. Die Verwaltungsleiter erwiesen sich im Vergleich mit den Räten als deutlich sachkundiger in Bezug auf das Internet. Der durchschnittliche Anteil richtig beantworteter Wissensfragen aller Teilnehmer entspricht 60%. Aufgrund der dichotomen Skalierung der Wissensfragen wird auf eine Indexbildung zur Ermittlung der Häufigkeiten auf der Makroebene verzichtet.

191

3 Einstellungen kommunaler Führungskräfte

Tabelle 29:

Internetwissen kommunaler Führungskräfte (Angaben in %)

Wissensfrage/ Zielgruppe

Antworten auf Wissensfragen zum Internet richtig

falsch

weiss nicht

keine Angabe

Räte

68

5

22

5

Verwaltung

81

3

16

-

Räte

47

26

23

5

Verwaltung

68

16

16

-

Browser

HTML

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen; Darstellung basiert auf der Auszählung der Variablen „Wissensfrage Browser“ (v_wiss1) und „Wissensfrage HTML“ (v_wiss2); Für den vollständigen Wortlaut vgl. Anhang 2.6 bzw. 2.7; Für vorgenommene Umkodierungen vgl. Anhang 3.2; Räte N=564; Verwaltung N=76

3.2.10

Zusammenfassung der Ergebnisse

Hinsichtlich der Einstellungsverteilungen kommunaler Führungskräfte konnten folgende zentrale Befunde durch die Datenanalyse ermittelt werden: Erstens zeigten sich die Befragten insgesamt als sehr internetaffin. Dabei sind die befragten Verwaltungsspitzen ausnahmslos sehr positiv eingestellt, bei den Räten gibt es nur wenige kritische Stimmen zum neuen Medium (vgl. 3.2.4). Die Einstellungsunterschiede zwischen Führungskräften aus Verwaltung und Politik werden im nachfolgenden Kapitel (vgl. 4) noch genauer analysiert. Zweitens unterstützen kommunale Entscheider die politische Beteiligung des Bürgers, sowohl im Rahmen neuer elektronischer Formen der Partizipation (vgl. 3.2.5) als auch hinsichtlich etablierter Beteiligungskanäle (vgl. 3.2.6). Hinsichtlich etablierter Beteiligungsmöglichkeiten favorisieren Räte und Verwaltung besonders Partizipationsmodi, die das repräsentative politische System stärken. Direkte Bürgerbeteiligungsmöglichkeiten, die im repräsentativen System institutionalisiert sind, erhalten weniger Zustimmung. Allerdings immer noch die Zustimmung der Mehrheit.

192

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

Drittens nutzen die befragten kommunalen Führungskräfte das Internet mehrheitlich intensiv (vgl. 3.2.7), wobei die Verwaltung das Internet noch stärker einsetzt als der Rat. Hinsichtlich des Internet ist die Verwaltung insgesamt betrachtet affiner und nutzungsfreundlicher als der Rat. Viertens hält die große Mehrheit der Befragten Politik, Verwaltung und andere digitale Inhalte wie beispielsweise Standortwerbung auf Websites für wichtig bis sehr wichtig (vgl. 3.2.8). Im Allgemeinen ist dabei das Niveau der Prioritäten im Vergleich zu früheren Studien merklich angestiegen (vgl. Lenz 2000, GRABOW 2001). Außerdem scheint die deutliche Favorisierung von Verwaltungsinhalten der letzten Jahre nicht mehr zu existieren. Wiederum hält die Verwaltung alle Inhalte für etwas wichtiger als die Räte. Fünftens verfügen die Räte über durchschnittliches bis gutes, die Verwaltungsfachleute über sehr gutes Internetwissen. Als Muster zu erkennen, ist die positivere Ausgestaltung der Einstellungen der Verwaltungsspitzen zu den meisten e-spezifischen Aspekten. Nur hinsichtlich etablierter politischer Partizipationsformen sind die Räte deutlich offener. Betrachtet man die Ergebnisse nach Kommunen zusammengefasst, so weisen die Einstellungen und die Nutzungsgewohnheiten der Räte und Verwaltungsfachleute durchschnittlich ein weit höheres Niveau auf (vgl. Tabelle 30), als die Qualität der digitalen Beteiligungsinstrumente auf der entsprechenden Website (abhängige Variable, Mittelwert: 48 Punkte). Zudem ist die Varianz dieser Indizes deutlich geringer. Tabelle 30:

Mittelwert-Indizes der Einstellungen kommunaler Entscheider

Mittelwert-Index Medienkompetenz/nutzung Politische Partizipation E-Partizipation

Mittelwert aller Kommunen 80 76 75

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen; Darstellung basiert auf dem Mittelwert aller Mittelwert-Indizes der 38 Kommunen in der jeweiligen Kategorie

Dies lässt vermuten, dass die digitale Angebotsstruktur von mehr Faktoren abhängt, als nur von den Einstellungen der kommunalen Spitze oder aber die Einstellungen aller kommunalen Entscheider möglicherweise eher geringe Bedeutung für die Ausgestaltung der abhängigen Variable haben. Bevor dies statistisch überprüft wird, soll die inhaltlich zentrale Einstellungsdimension zu E-Partizipation untersucht werden. Eine detailliertere Analyse der Einstellungen und soziodemografischen Faktoren soll klären, von welchen Faktoren die Einstellungen

4 Determinanten der Einstellungen zu E-Partizipation

193

zu E-Partizipation abhängen. Da bei Rat und Verwaltung unterschiedliche Einstellungen gemessen wurden, erfolgt die Auswertung getrennt nach diesen beiden Gruppen. 4

Determinanten der Einstellungen zu E-Partizipation

In diesem Abschnitt stellen die Einstellungen der kommunalen Räte und Verwaltungsentscheider zu E-Partizipation die abhängige Variable dar. Die zur Erklärung heran zu ziehenden unabhängigen Variablen wurden bereits im Kapitel 3.2.3 präsentiert. Dabei orientiert sich die Relevanz der Prädiktoren an der bisherigen Partizipationsforschung im Bereich der etablierten Formen. In ihrer ‚Political Action’-Studie analysierten Barnes, Kaase und andere (1979) u.a. sozialen Status, Integration in Netzwerke bzw. Gruppen und sozio-politische Werte als Erklärungsfaktoren für politische Partizipation. Ähnlich argumentieren Verba, Schlozman und Brady (1995), wenn diese drei wesentliche Einflüsse auf den Grad der Bürgerpartizipation angeben: Ressourcen, Motive und schließlich ebenfalls die Integration in Netzwerke. Der wesentliche Unterschied der vorliegenden Untersuchung zu den genannten Studien besteht darin, dass hier keine tatsächlichen Beteiligungsakte erklärt werden sollen, sondern lediglich die Einstellungen zu einer bestimmten Form von Partizipation. Außerdem weist eine Stichprobe aus der kommunalen politischen Führung im Vergleich zur Gesamtbevölkerung einige bedeutsame Unterschiede auf. Beispiele hierfür sind das Durchschnittsalter oder das Bildungsniveau. Durch diese Unterschiede kann es dazu kommen, dass Faktoren zur Erklärung etablierter Formen der Beteiligung sich im vorliegenden Fall nicht bewähren. In Anbetracht der defizitären Datenlage auf diesem Forschungsfeld scheint es aber geboten, verfügbare Daten genauer zu analysieren und auf ihre Varianzaufklärung bezüglich der Einstellungen zu E-Partizipation zu überprüfen. Unter soziodemografischen Variablen werden in der vorliegenden Analyse die Aspekte Alter, Bildung und Geschlecht zusammengefasst. Die Variablen Fraktions- bzw. Ratszugehörigkeit können der Netzwerkintegration zugerechnet werden. Weiterhin sollen noch die gemessenen Einstellungen zu politischer Partizipation aus dem Bereich der Auseinandersetzung mit der Politik und espezifische Aspekte bezüglich ihres Einfluss’ auf die abhängige Variable getestet werden. Schließlich soll kontrolliert werden, ob die Gemeindegröße einen Einfluss auf die Einstellungen der kommunalen Führungskräfte zu E-Partizipation hat. Die zentralen Fragestellungen dabei sind: Erstens welche Erklärungsfaktoren beeinflussen die Einstellungen zu E-Partizipation bei Räten bzw. bei Verwal-

194

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

tungsfachleuten? Und zweitens wo liegen die Unterschiede zwischen den Erklärungsmodellen und was kann daraus abgeleitet werden? Um diese Fragen zu beantworten, werden in einem ersten Schritt für beide Gruppen bivariate Korrelationen durchgeführt. So kann getestet werden, ob die theoretisch plausiblen Erklärungsfaktoren für die Einstellungen der Entscheider zu E-Partizipation im Datensatz einen Zusammenhang mit diesen aufweisen. Bivariate Korrelationsstudien stellen zwar kein Mittel zur Überprüfung von kausalen Zusammenhängen dar. Dennoch „(...) haben sie in der empirischen Forschung eine wichtige Funktion: Sie gestatten es, ohne besonderen Untersuchungsaufwand bestimmte Kausalhypothesen von vorneherein als äußerst unwahrscheinlich auszuschließen“ (Bortz/Döring 2002: 520). In Tabelle 31 zeigt sich, dass die Prädiktoren Medienkompetenz/nutzung, Einstellungen zu direkter Partizipation und Internwissen in der Gruppe der Räte in einem signifikanten positiven Zusammenhang mit dem Kriterium Einstellungen zu E-Partizipation stehen. D.h. starke Mediennutzung der Räte, deren Offenheit gegenüber direkten Formen der bürgerlichen Teilhabe und fachliche Kenntnis des Internet gehen mit positiven Einstellungen zu E-Partizipation einher. Dabei gelten die beschriebenen Zusammenhänge sowohl für die Gruppe der Räte als auch für die Verwaltungsspitzen, jedoch zeigen die Einstellungen der Verwaltung stets einen stärkeren Zusammenhang als die der kommunalen Räte. Überdies liegen bei der Verwaltung hinsichtlich der Prädiktoren Einstellungen zu repräsentativer Partizipation (.34**) und Ausgestaltung des E-Partizipationsangebots (.33**) positive Korrelationen vor, welche in der Gruppe der Räte noch das minimale Signifikanzniveau verfehlten. Das bedeutet die Einstellungen der Verwaltungsfachleute stehen nicht nur in stärkerem Zusammenhang mit den Einstellungen zu E-Partizipation, sondern es sind auch im Vergleich zu den Räten doppelt so viele Prädiktoren relevant. In der Stichprobe besteht zwischen der Variable Bildung und den Einstellungen zu E-Partizipation kein signifikanter Zusammenhang (vgl. Tabelle 31). Wie oben schon erläutert, handelt es sich bei der vorliegenden Stichprobe um ein Elitensample, welches bedeutsame Unterschiede zur Struktur der Gesamtbevölkerung aufweist. Insgesamt gesehen ist die kommunale Elite formal deutlich besser gebildet, als der Bevölkerungsdurchschnitt, d.h. es liegt in der Variable Bildung bei den Befragten eine geringere Varianz vor. Dies könnte zum Verfehlen des minimalen Signifikanzniveaus geführt haben.

195

4 Determinanten der Einstellungen zu E-Partizipation

Tabelle 31:

Zusammenhänge zwischen Erklärungsvariablen und Einstellungen zu E-Partizipation

Prädiktoren

Einstellungen zu E-Partizipation Räte

Verwaltung Pearson’s r

Alter

-

-.25*

Bildung

-

-

Geschlecht

-

-

Fraktionszugehörigkeit

-

-

Ratszugehörigkeit

-

-

Gemeindegröße

-

-

.39**

.51**

.24**

.30**

-

.34**

.15*

.27**

-

.33**

Medienkompetenz/nutzung Einstellungen zu direkter Partizipation Einstellungen zu repräsentativer Partizipation Internetwissen Ausgestaltung E-Partizipationsangebot

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen; Räte N=564; Verwaltung N=76; *= Die Korrelation ist auf dem Niveau von 0,05 (2-seitig) signifikant. **=Die Korrelation ist auf dem Niveau von 0,01 (2-seitig) signifikant.

Unter den Befragten sind in der Gruppe der Räte 24% Frauen und 76% Männer, in der Gruppe der Verwaltungsspitzen befinden sich zu 12% Frauen und zu 88% Männer. Ein Mittelwertvergleich der Variable Einstellungen zu E-Partizipation und Geschlecht zeigt, dass die weiblichen Führungskräfte in der Verwaltung etwas positivere Einstellungen zu E-Partizipation haben (Mittelwert=86) als ihre männlichen Kollegen (Mittelwert=74). In der Gruppe der Räte liegt sowohl bei Frauen als auch bei Männern der Mittelwert der Einstellungen zu E-Partizipation bei 71 Punkten. Es liegt daher nur geringe Varianz im Prädiktor vor und es zeigt sich kein signifikanter Zusammenhang. Unter dem Stichwort Integration in Netzwerke wurden in der vorliegenden Analyse die Aspekte Partei- und Ratszugehörigkeit untersucht. Beide stehen in keinem signifikanten Zusammenhang mit dem Kriterium (vgl. Tabelle 31). Ebenso wenig weist die Gemeindegröße einen

196

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

Zusammenhang mit den Einstellungen der kommunalen Führungskräfte zu EPartizipation auf. Sowohl bei den Räten als auch bei den Verwaltungsleitern zeigt die Medienkompetenz/nutzung den jeweils stärksten Zusammenhang (r=.39** bzw. r=.51**). Was die Diskussion dieser Befunde vor dem Hintergrund bestehender Forschungsliteratur betrifft, so kann diese nicht erfolgen, denn dem Verfasser ist bislang keine Studie bekannt, die systematisch die Zusammenhänge hinsichtlich der Einstellungen kommunaler Eliten zu elektronischer Bürgerbeteiligung untersucht. Nachfolgend wird geprüft, ob die signifikant korrelierenden Prädiktoren für die Einstellungen beider Führungsgruppen zu E-Partizipation Varianzaufklärung leisten können. Damit soll die zentrale Frage dieses Kapitels beantwortet werden, nämlich wie Einstellungen zu E-Partizi-pation bei kommunalen Räten und Verwaltungen zu Stande kommen. Hierzu werden diese in eine schrittweise multiple Regressionsanalyse einbezogen, wobei nachfolgend zunächst das Schätzmodell für die Räte präsentiert wird. Tabelle 32:

Einflüsse auf die Einstellungen kommunaler Räte zu EPartizipation

Prädiktoren

Einstellungen zu E-Partizipation Inklusion in Schritt

b

beta

R2

Mediennutzung

1

.27

.39

.15**

Einstellungen zu direkter Partizipation

2

.16

.22

.19**

Internetwissen

3

.06

.17

.22**

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen; N= 197; **= Die Korrelation ist auf dem Niveau von 0,01 (2-seitig) signifikant

Dabei zeigt sich für die Gruppe der Räte, dass keine der drei möglichen Erklärungsfaktoren aus der schrittweisen Regressionsgleichung ausgeschlossen wird (vgl. Tabelle 32). Folglich werden drei Erklärungsmodelle berechnet. Das erste Modell besteht nur aus dem Prädiktor Mediennutzung, der für sich genommen die größte Varianzaufklärung mit einem korrigierten Bestimmtheitsmaß von R2=.15** leistet. Das bedeutet, die Intensität der Mediennutzung und die selbst perzepierte Medienkompetenz der Räte steht nicht nur statistisch in einem starken positiven Zusammenhang mit deren Einstellungen zu E-Partizipation, sondern beeinflusst diese direkt. Weiterhin lässt sich daraus ableiten, dass die Aus-

4 Determinanten der Einstellungen zu E-Partizipation

197

gestaltung der Internetnutzungsgewohnheiten der kommunalen Räte, die Varianz von deren Einstellungen zu E-Partizipation zu 15% erklären kann. Im zweiten Schätzmodell wird der Prädiktor Einstellungen zu Formen direkter Partizipation mit einbezogen und verbessert dadurch die Varianzaufklärung um 4 auf 19% (R2=.19**). Schließlich kommt im dritten Modell noch der Prädiktor Internetwissen dazu und verbessert das Erklärungsmodell geringfügig auf R2=.22**. Das bedeutet, alle drei Faktoren haben direkten Einfluss auf die Einstellungen der Räte zu E-Partizipation, wobei die Mediennutzung der Räte am wichtigsten und das Internetwissen am wenigsten wichtig ist. Zusammenfassend lässt sich zur Erklärung der Einstellungen kommunaler Räte folgender Satz formulieren: Je häufiger und länger ein Rat das Internet nutzt, je positiver seine Einstellungen zu direkten Formen der Bürgerbeteiligung sind und je mehr er über das Internet weiß, desto positiver sind seine Einstellungen zu E-Partizipation. Immerhin kann das beste Modell 22% der Einstellungsvarianz der Räte in der Stichprobe erklären. Die verbleibenden 78% der Varianz werden durch andere Faktoren beeinflusst, die aber nicht Teil des Untersuchungsmodells waren. Um dieses Erklärungsdefizit zu verbessern, wäre es hilfreich weitere mögliche Einflussfaktoren u.a. aus dem Bereich der psychologischen Auseinandersetzung mit der Politik wie etwa politisches Interesse oder Institutionenvertrauen einbeziehen zu können. Diese wurden aber in der zu Grunde liegenden Befragung nicht erhoben. Schon bei den Korrelationsanalysen zeigten sich stärkere Zusammenhänge zwischen den Prädiktoren und dem Kriterium in der Gruppe der Verwaltungsspitzen. Ob das gewählte Untersuchungsmodell die Einstellungen zu E-Partizipation der kommunalen Verwalter daher auch besser erklären kann, wird nachfolgend dargestellt. Insgesamt wurden sechs signifikant korrelierende Prädiktoren (vgl. Tabelle 31) dazu in einer schrittweisen Regressionsgleichung berücksichtigt. Wiederum werden drei Prädiktoren in die Schätzung aufgenommen (vgl. Tabelle 33) und erneut erweist sich der Aspekt Mediennutzung als der Prädiktor, welcher die größte eigenständige Varianzaufklärung leistet. Mit 26% (R2=.26**) erklärt die Mediennutzung der Verwaltungsfachleute mehr Varianz in deren Einstellungen zu E-Partizipation als die drei Prädiktoren des Erklärungsmodells in der Gruppe der Räte zusammen. In dieser Regressionsschätzung sind die Einstellungen zu repräsentativen Formen der Partizipation am zweitwichtigsten und verbessern das Modell hier um 12% auf 38% Varianzaufklärung (R2=.38**). Letztlich wird das Erklärungsmodell noch einmal durch den Prädiktor Ausgestaltung digitaler Partizipationsinstrumente auf der kommunalen Website verbessert (R2=.43**). Daraus folgt, dass 43% der Varianz in den Einstellungen der Verwaltungsspitzen zu E-Partizipation durch die oben genannten Prädiktoren erklärt werden können.

198

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

In einem Kausalsatz zusammengefasst bedeutet dies: Je stärker die Mediennutzung, je positiver die Einstellungen zu repräsentativen Formen der bürgerlichen Teilhabe und je besser die digitalen Partizipationsinstrumente auf der kommunalen Website sind, desto positiver sind die Einstellungen der Verwaltungsleiter zu E-Partizipation. Tabelle 33:

Einflüsse auf die Einstellungen kommunaler Verwaltungsspitzen zu E-Partizipation

Prädiktoren

Einstellungen zu E-Partizipation Inklusion in Schritt

b

beta

R2

Mediennutzung

1

.58

.52

.26**

Einstellungen zu repräsentativer Partizipation

2

.52

.36

.38**

Ausgestaltung Website

3

.26

.24

.43**

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen; N= 72; **= Die Korrelation ist auf dem Niveau von 0,01 (2-seitig) signifikant

Am Ausgangspunkt dieses Kapitels standen zwei Fragen: Erstens welche Erklärungsfaktoren beeinflussen die Einstellungen zu E-Partizipation bei Räten bzw. bei Verwaltungsfachleuten? Zweitens wo liegen die Unterschiede zwischen den Erklärungsmodellen und was kann daraus abgeleitet werden? Zur Beantwortung der ersten Frage lässt sich fest halten: Bei kommunalen Räten sind es die Aspekte Mediennutzung, Einstellungen zu direkten Formen der Partizipation und Internetwissen, bei Verwaltungsspitzen Mediennutzung, Einstellungen zu repräsentativen Formen der Partizipation und die Ausgestaltung digitaler Partizipationsinstrumente auf der kommunalen Website. Bei beiden Erklärungsmodellen ist der Faktor Mediennutzung enthalten und auch gleichzeitig am stärksten ausgeprägt. Der jeweils zweitstärkste Prädiktor bezieht sich auf Einstellungen zur politischen Partizipation: bei den Räten auf direkte Formen, bei der Verwaltung auf die repräsentative Variante. Einstellungen der Verwaltung zu direkten Formen der Bürgerbeteiligung zeigen in der Korrelationsanalyse einen ähnlich starken Zusammenhang mit den Einstellungen zu E-Partizipation (r=.30**) wie die zu repräsentativen Formen und werden im Regressionsmodell auch nur knapp zurückgewiesen. Wesentliche Unterschiede zwischen den beiden Gruppen bzw. den Erklärungsvariablen für die Einstellungen zu E-Partizipation sind die Stärke der Vari-

5 Andere potentielle Einflussfaktoren

199

anzaufklärung beider Modelle und der Einschluss des Prädiktors Ausgestaltung digitaler Partizipationsinstrumente auf der kommunalen Website. Mit 43% leistet das getestete Modell für die Verwaltung fast doppelt so viel Varianzaufklärung wie für die kommunalen Räte. Daraus lässt sich ableiten, dass bei den Verwaltungsmitarbeitern wahrscheinlich klarere Vorstellungen hinsichtlich der EPartizipationsthematik vorliegen. Darauf weist auch der Einschluss des Prädiktors Ausgestaltung der Website im Regressionsmodell für die Verwaltung hin, denn die zeigt, dass deren Einstellungen zu E-Partizipation zumindest in Zusammenhang mit der kommunalen Website stehen, wenn nicht sogar von deren Ausgestaltung beeinflusst werden. Kommunale Verwaltungsspitzen scheinen daher einen konkreteren Bezug zu digitalen Beteiligungsinstrumenten auf der eigenen Website zu haben, was sich nicht auch zuletzt durch ihre beruflichen Aufgaben ergeben haben könnte. Ob die unterschiedliche Ausprägung dieser und anderer Einstellungen kommunaler Führungsspitzen der einzelnen Kommunen Erklärungskraft für die divergierende Ausgestaltung der Kommunen-Websites hinsichtlich von EPartizipationsmöglichkeiten haben, wird in Kapitel 6 des empirischen Teils dieser Arbeit untersucht. Zuvor sollen jedoch die Ausprägung anderer potentieller Erklärungsfaktoren dokumentiert werden. 5

Andere potentielle Einflussfaktoren

Aus den eingangs begründeten theoretischen Vorüberlegungen (vgl. Einleitung ab Kapitel 3) und der Analyse des Forschungsstands (vgl. Kapitel 4) geht hervor, dass außer den Einstellungen der kommunalen Führung folgende Faktoren die Ausgestaltung des kommunalen E-Partizipationsangebot beeinflussen könnten: ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Finanzausgaben Internetzugang der Verwaltung Internetkompetenz Mitarbeiter Einwohnerzahl Strategie Bearbeitungsrichtlinien für Internetkommunikation Projektteilnahme

Daher wurden in den Fragebogen für Verwaltungsexperten Fragen nach diesen Aspekten integriert, deren Ergebnisse nachfolgend dargestellt werden.

200

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

5.1 Finanzausgaben Aus bisherigen Studien ging nicht klar hervor, ob die Höhe der finanziellen Investition für die Ausgestaltung der kommunalen Website sich auch in umfassenden Web-Angeboten von hoher Qualität niederschlägt. Hilft viel tatsächlich auch viel? Um diese Frage im weiteren Verlauf der vorliegenden Arbeit auf empirischer Basis beantworten zu können, wurden die Kämmerer der befragten Kommunen gebeten, die ungefähre Summe der jährlichen Investitionen für Gestaltung und Betrieb der jeweiligen Kommunen-Website zu nennen. Da es sich um eher sensible Informationen handelt, haben leider lediglich 14 Kommunen Angaben gemacht. Aufgrund dieser geringen Fallzahl wird es nicht möglich sein, die Variable Finanzausgaben in Regressionsmodelle einzubeziehen. Dies ist bedauerlich, da die unklare Beziehung zwischen monetären Investitionen und Qualität der kommunalen Website somit weiter besteht. Dennoch sollen die teils gravierenden Unterschiede dokumentiert werden. Tabelle 34: Kommune Reutlingen Pforzheim Maulbronn Friedrichshafen Mönchweiler Bruchsal Vaihingen/Enz Ravensburg Weinstadt Ulm Mühlacker Göppingen Lörrach Nürtingen

Kommunale Finanzinvestitionen für das Internetangebot Investition pro Kopf/pro Jahr für das kommunale Web-Angebot in Euro 3,81 3,15 2,70 2,45 1,57 1,17 1,15 1,02 0,95 0,46 0,43 0,22 0,13 0,12

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen; N=14; Mittelwert=1,38; Median=1,16; Berechnung: „Bisherige Gesamtausgaben Internet“ (v_16539) dividiert durch „Zeitraum der Ausgaben (Jahre)“ (v_16530) o “Ausgaben pro Jahr“ (kost); „Ausgaben pro Jahr“

5 Andere potentielle Einflussfaktoren

201

dividiert durch Anzahl der Einwohner“ (einwohn) o „Ausgaben pro Jahr/pro Einwohner“ (kost_cap); Für den vollständigen Wortlaut vgl. Anhang 2.15 und 2.16. Einwohnerzahl erhoben bei Statistisches Landesamt Baden-Württemberg (www.statistik-bw.de), Stand 3. Quartal 2004;

Um den Vergleich der Investitionen für das kommunale Internetangebot nicht durch die Größenunterschiede zwischen den Kommunen zu verzerren, wurden die Jahresausgaben pro Einwohner berechnet (vgl. Tabelle 34). Es zeigt sich, dass die Kämmerer der Kommunen in höchst unterschiedlichem Maß in den Gemeindesäckel greifen. Reutlingen gibt mit 3,81 Euro/pro Einwohner für seine Internetaktivitäten bei weitem am meisten aus, Nürtingen am wenigsten mit 12 Cent/pro Einwohner. Durchschnittlich geben die Kommunen, welche die Frage beantwortet haben 1,38 Euro aus, wobei der Median mit 1,16 Euro in diesem Fall aussagekräftiger ist. Mit Reutlingen, Pforzheim, Maulbronn und Friedrichshafen geben die ersten vier Kommunen aus der Tabelle deutlich mehr aus, als die verbleibenden zehn Städte und Gemeinden. Die beschriebenen Finanzressourcen können abgesehen von der Websiteerstellung, Websitepflege und anderer Betriebsmittel auch in die Schaffung von Medienzugängen für Mitarbeiter investiert werden. Befunde zu diesem Aspekt, welcher das E-Partizipationsangebot einer Kommune beeinflussen kann, werden nachfolgend präsentiert. 5.2 Internetzugang der Verwaltung Verwaltungsmitarbeiter, die nicht über E-Mail-Zugang verfügen, können vom Bürger nicht digital adressiert werden, egal ob es nun ein Verwaltungs- oder Politikanliegen betrifft. Überdies kann man von einem Mitarbeiter der Stadt- oder Gemeindeverwaltung nicht ernsthaft verlangen, den Internetauftritt der Gemeinde in die tägliche Arbeit zu integrieren, wenn er nicht über einen Netzzugang verfügt, um sich die Website anzusehen und sich mit deren Inhalten vertraut zu machen. Diese trivialen Feststellungen führen zu einer grundlegenden Erkenntnis: Um kommunale E-Partizipationsbemühungen zum Erfolg zu führen, müssen die Mitarbeiter der Stadtverwaltung als erste Adressaten verschiedenster Bürgeranliegen mit der notwendigen Netzinfrastruktur ausgestattet sein. D.h. der Grad der Ausstattung einer Kommune mit Internetzugängen hat vermutlich Einfluss auf die Qualität des E-Partizipationsangebots.

202

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

Tabelle 35:

Verfügbarkeit von E-Mail- und WWW-Zugängen in der Verwaltung

Gruppierung Abdeckungsanteil in % Abdeckungsanteil E-Mail

WWW

N

%

N

%

zwischen 75 -100

15

71

7

33

zwischen 50-75

2

10

3

14

zwischen 25-50

2

10

7

33

0-25

1

5

3

14

fehlend Gesamt

1 21

5 100

1 21

5 100

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen; Darstellung basiert auf der Auszählung der Variablen „Abdeckung E-Mailzugänge“ (v_26184) und „Abdeckung WWW-Zugänge“ (v_26189). Für den vollständigen Wortlaut vgl. Anhang 2.20.

Aus den untersuchten Kommunen wurden daher die EDV-Leiter gebeten, Angaben über den Abdeckungsgrad von WWW- und E-Mail-Zugängen im Verhältnis zur Gesamtzahl der Arbeitsplätze zu machen. In Tabelle 35 ist klar zu erkennen, dass die Mehrheit (71%) der antwortbereiten Kommunen über eine gute bis teilweise vollständige Abdeckung mit E-Mailanschlüssen verfügt. Nur eine Kommune hatte zum Zeitpunkt der Befragung eine schlechte bis unzureichende Versorgung mit E-Mailzugängen. Deutliche Unterschiede sind bei der WWWAbdeckung festzustellen. Nur 33% der antwortbereiten Städte und Gemeinden bieten Ihren Mitarbeitern an den meisten oder sogar allen Arbeitsplätzen Zugang zum World Wide Web. 48% haben einen WWW-Zugang nur an weniger als der Hälfte aller Arbeitsplätze implementiert.54 Dieser Befund bestätigt Ergebnisse einer Befragung von Kommunen aus der Region Stuttgart (vgl. LENZ 2000), wonach Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter auf allen Ebenen der Verwaltungshierarchie über Mailzugänge verfügen, aber der Internetzugang noch eher den oberen Hierarchieebenen vorbehalten bleibt. Eine gute kommunale Abdeckung mit 54

Da lediglich 21 von 31 adressierbaren EDV-Leitern die Fragen zum Medienzugang beantwortet haben, muss eine Gruppierung der Kommunen nach dem Grad der Internetausstattung unvollständig bleiben. Sie entfällt daher. Auch bei nachfolgenden Ergebnisdokumentationen zu Einflussfaktoren, bei denen keine Daten für alle 38 Kommunen erhoben werden konnten, wird so vorgegangen.

5 Andere potentielle Einflussfaktoren

203

E-Mailzugängen konnte auch die Begleitforschung zum Projekt Media@Komm besonders bei großen Städten ermitteln (vgl. GRABOW 2001). Bereits im Jahr 2000 ermittelte diese Studie allerdings eine Abdeckung mit Internetzugängen von 45,8% der kommunalen Arbeitsplätze, ein höherer Wert als in der vorliegenden Studie für das Jahr 2004 ermittelt werden konnte. Dies liegt aber daran, dass in der DIFU-Studie die Grundgesamtheit ausschließlich aus Mittel- und Großstädten bestand und dort generell die Ausstattung mit PC-Arbeitsplätzen und Netzzugängen weiter voran geschritten ist (vgl. Grabow/Drüke/Siegfried 2004). Insgesamt gesehen scheint aber noch ein Defizit beim kommunalen WWW-Zugang vorzuliegen, was angesichts dessen Relevanz im Hinblick auf die Informationsbeschaffung und die interne Kommunikation (vgl. Grabow/Drüke/ Siegfried 2004) sich noch als Hürde auch für die weitere Entwicklung von EPartizipationsmöglichkeiten erweisen könnte. 5.3 Internetkompetenz der Verwaltungsmitarbeiter Die Existenz von E-Mail- und Internetzugängen für die Verwaltungsmitarbeiter ist zwar ein notwendige aber keine hinreichende Bedingung für das Zustandekommen von adäquaten E-Partizipationsmöglichkeiten. Mitarbeiter müssen über eine möglichst hohe Internetkompetenz verfügen, um die vorhandene Infrastruktur effektiv nutzen zu können. Der sachgerechte Umgang mit gängiger Internetsoftware ist besonders wichtig, da hier im doppelten Sinne ein Mehrwert für die Kommune entsteht. Zum einen wird die Qualität der Interaktion mit dem Bürger verbessert. Zum anderen kann die interne Zusammenarbeit der Verwaltungsangestellten durch die kompetente Nutzung Ihres eigenen Web-Angebots z.B. bei der Informationsbeschaffung effizienter gestaltet werden. Daher wurden die EDV-Leiter gebeten, die Kompetenz Ihrer Mitarbeiter im Umgang mit EMailprogrammen und Browser einzuschätzen. Dabei attestieren sie diesen bei E-Mail und WWW-Programmen zu 48% und bei Textverarbeitungs- und Kalkulationssoftware zu 43% sehr bzw. ziemlich gute Fähigkeiten. Durchschnittliche Kompetenz bei Internetsoftware bescheinigen 52% der antwortbereiten EDV-Leiter und 57% bewerten Ihre Mitarbeiter als mittelmäßig im Umgang mit Word & Co. Schlechte oder sehr schlechte Medienkompetenz der Mitarbeiter wurde in keinem Fall bemängelt.

204

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

Tabelle 36:

Medienkompetenz der Verwaltungsmitarbeiter

Art der Software

Ausprägung der Medienkompetenz Sehr gut / eher gut

Durchschnittlich

Eher schlecht / sehr schlecht

N

%

N

%

N

%

E-Mail/WWW

10

48

11

52

-

-

Text/Kalkulation

9

43

12

57

-

-

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen; Darstellung basiert auf der Auszählung der Variablen „Medienkompetenz WWW“ (v_16648rr) und „Medienkompetenz Office“ (v_16649rr). Für den vollständigen Wortlaut vgl. Anhang 2.21 und 2.22; Für vorgenommene Umkodierungen vgl. Anhang 3.2; Räte N=564; Verwaltung N=76; Gesamt N=640

Etwas mehr als die Hälfte der kommunalen Verwaltungsmitarbeiter können ihre Fertigkeiten in Bezug auf EDV-Basiswissen und Internet also noch verbessern. Diese Befunde decken sich weitgehend mit den Ergebnissen eines KommunenMonitoring aus dem Jahr 2003 (vgl. DIFU 2003), wonach 50% der dort untersuchten Kommunen eine Verbesserung der Internetkompetenz ihrer Mitarbeiter anstrebten. Ein Viertel der Kommunen sah Nachholbedarf bei grundlegendem Computerwissen, zu der die Bedienung von Text- und Kalkulationsprogrammen durchaus gezählt werden kann. Als nächste potentiell relevante Erklärungsvariable für die Ausgestaltung digitaler Beteiligungsmöglichkeiten wurde im modifizierten Erklärungsmodell (vgl. Abbildung 8) die Einwohnerzahl einer Kommune angeführt. Da diese keinen besonderen Informationswert hinsichtlich der E-Partizipationsthematik aufweist, wird die Gemeindegröße nicht einem separaten Abschnitt dargestellt.55 Wie bereits weiter oben begründet, erscheint auch das Vorhandensein einer schriftlich fixierten Strategie wichtig, welche das Vorgehen beim Auf- und Ausbau von elektronischen Beteiligungsangeboten festlegt. Ein schriftliches Konzept weist auf eine gründliche Beschäftigung mit der Internetthematik hin, was der Qualität der Website insgesamt, wie auch den Partizipationsmöglichkeiten im speziellen zu Gute kommen sollte.

55

Die Einwohnerzahlen wurden beim Statistischen Landesamt Baden-Württemberg erhoben (Stand: 3. Quartal 2004). Quelle: www.statistik.baden-wuerttemberg.de

205

5 Andere potentielle Einflussfaktoren

5.4 Strategie Frühere Studien (vgl. Eder 2002, Friedrichs/Hart/Schmidt 2002) haben gezeigt, dass gerade die Internetpräsenzen guten Mehrwert liefern – egal ob im Politikoder Verwaltungsbereich – welche sich an übergeordneten Konzepten orientieren. Ganz grundlegend erscheint zunächst die Festlegung der Ziele, welche mit dem kommunalen Internetauftritt verfolgt werden sollen. Tabelle 37 zeigt, dass bei weitem noch nicht alle Kommunen über eine Internet-Strategie verfügen. Tabelle 37:

Schriftliches Internetkonzept

Konzept vorhanden?

Kommunen N

%

Ja

9

24

in Arbeit

7

18

Nein

17

45

keine Angabe

5

13

Gesamt

38

100

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen; Darstellung basiert auf der Auszählung der Variable „Zielkonzept“ (v_16860); Für den vollständigen Wortlaut vgl. Anhang 2.37

Ein substantieller Anteil von 45% der Kommunen aus der Stichprobe hat diese Aufgabe noch zu leisten, um ihre Online-Aktivitäten auf eine solide Basis zu stellen. Immerhin 18% haben damit begonnen und 24% verfügen bereits über einen Internet-Plan. Ergebnisse der eigenen Befragung bestätigen damit Befunde früherer Studien (vgl. Psephos/MMB 2000, DIFU 2003), wonach eine übergeordnete Strategie nur in wenigen Kommunen bereits schriftlich fixiert ist. Ein weiteres Ergebnis der DIFU-Studie lautete, dass vor allem kleine Städte (mit bis zu 60.000 Einwohner) noch ohne Leitbild sind. Auch hier können die Befunde zumindest in der Tendenz bestätigt werden, denn Kommunen mit weniger Einwohner sind mehrheitlich erst bei der Entwicklung eines schriftlichen Plans bzw. sehen noch nicht die Notwendigkeit einen solchen zu entwickeln. 7 von 12 Städten über 60.000 Einwohner aus der Stichprobe verfügen bereits über eine Strategie. Daraus lässt sich ableiten, dass besonders bei kleinen Kommunen die Bedeutung von Leitbildern noch nicht genügend erkannt wurde. In Bezug auf die eigene Forschungsfrage, die in diesem Zusammenhang auf die Relevanz einer übergeordneten Strategie für die Qualität der angebotenen EPartizipationsangebote abstellt, lässt sich folgern, dass Partizipationsinhalte im

206

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

Rahmen eines reflektierten Gesamtkonzepts vermutlich bessere Chancen auf Implementierung haben, als bei einer Wahl der Inhalte, die von anderen Faktoren bestimmt ist. D.h. die Qualität der digitalen bürgerlichen Teilhabeangebote ist dort am besten ausgeprägt, wo eine Strategie vorhanden ist. 5.5 Bearbeitungsrichtlinien für Internetkommunikation Aber nicht nur übergeordnete Ziele sollten im Sinne von fundierten Internetaktivitäten differenziert und dokumentiert werden. Auch Mitarbeiter sollten sich auf schriftliche Leitlinien beziehen können, die den Umgang mit Informations- und Kommunikationsvorgängen rund um die Website beschreiben. Tabelle 38:

Schriftliche Bearbeitungsrichtlinien

Bearbeitungsrichtlinien vorhanden?

Kommunen N

%

Ja Nein Weiß nicht

13 14 7

34 37 18

keine Angabe Gesamt

4 38

11 100

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen; Darstellung basiert auf der Auszählung der Variable „Bearbeitungsrichtlinien“ (v_17208); Für den vollständigen Wortlaut vgl. Anhang 2.26

34% der befragten Kommunen geben ihren Mitarbeitern diese Hilfestellung, 37% verzichten darauf. 29% der Kommunen machten keine Angaben oder die Befragten hatten keine Kenntnis von der Existenz schriftlicher Bearbeitungsrichtlinien für die kommunale Website und die damit zusammenhängende Kommunikation. Im Vergleich zu früheren Befragungen (vgl. Lenz 2000) gibt es also nur eine bescheidene Zunahme hinsichtlich solcher Bearbeitungsrichtlinien. Bemerkenswert ist, dass 8 von 13 Kommunen mit schriftlichen Bearbeitungsrichtlinien unter 60.000 Einwohnern haben. D.h. dass kleinere Kommunen hier nicht so große Defizite aufweisen, wie hinsichtlich einer übergeordneten Strategie. Insgesamt gibt es aber für viele Kommunen auch in Bezug auf praktische Handreichungen zur Steuerung ihrer Internetkommunikation noch Nachholbe-

207

5 Andere potentielle Einflussfaktoren

darf, wenn die Potentiale des Mediums für Verwaltung, Politik oder andere kommunale Aufgabenbereiche weiter ausgeschöpft werden sollen. 5.6 Projektteilnahme Schließlich wird im theoretischen Modell zur Erklärung von divergierenden Angebotsstrukturen in der vorliegenden Arbeit vermutet, dass auch die Teilnahme an einem Förderprojekt zum Thema Kommunen und Internet sich positiv auf den Entwicklungsstand auswirken kann. Denn durch die im Rahmen des Projekts einsetzende Konzentration auf die Thematik und die zusätzlich verfügbaren Finanz- wie Wissensressourcen, kann das E-Partizipationsangebot explizit verbessert oder aber im Rahmen von übergeordneten Veränderungen verbessert werden. Welche Kommunen aus der Stichprobe an einem solchen Projekt teilnahmen oder noch teilnehmen, ist der Tabelle 39 zu entnehmen. 40% der Kommunen waren oder sind in ein Entwicklungsprojekt in Sachen Internet eingebunden. Die Mehrheit – nämlich 60% - hatte noch keine Gelegenheit dazu. Nach dem Namen des jeweiligen Projekts befragt, nannten die Teilnehmer u.a. folgende Projekte: CUPARLA,56 Internetdorf,57 INTERREG58 und [email protected] Tabelle 39:

Teilnahme an einem Projekt zum Thema Kommune und Internet

Projektteilnahme Ja Nein Gesamt

Kommunen N 15 23 38

% 40 60 100

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen; Darstellung basiert auf der Auszählung der Variable „Projektteilnahme“ (v_16816), Für den vollständigen Wortlaut vgl. Anhang 2.29

56 57 58 59

www.winfobase.de (vgl. dort: Projekte) www.internetdorf.de ww.interreg.de ww.mediakomm.net

208

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

5.7 Zusammenfassung der Ergebnisse Neben den Einstellungen kommunaler Entscheider können möglicherweise auch andere Faktoren die Ausgestaltung digitaler Partizipationsmöglichkeiten auf der lokalen Ebene beeinflussen. Befunde zu diesen Aspekten wurden in diesem Kapitel einzeln dokumentiert und werden hier noch einmal in vier wesentlichen Ergebnissen zusammengefasst. Erstens bestehen große Unterschiede hinsichtlich der Finanzausgaben, welche Kommunen für ihr Internetengagement tätigen. Durchschnittlich investieren die Kommunen aus der Stichprobe 1,38 Euro pro Einwohner. Leider muss die Forschungsfrage hinsichtlich Relevanz von Finanzausgaben auf die Qualität von E-Partizipationsangeboten unbeantwortet bleiben, da es aufgrund geringer Fallzahlen nicht möglich sein wird, die Variable Finanzausgaben in Regressionsmodelle einzubeziehen. Zweitens verfügt die Mehrheit (71%) der antwortbereiten Kommunen über eine gute bis teilweise vollständige Abdeckung mit E-Mailanschlüssen an Verwaltungsarbeitsplätzen. Allerdings haben nur 33% einen WWW-Zugang an den meisten oder sogar allen Arbeitsplätzen. Diese Verteilung bestätigt weitgehend Ergebnisse aus Kommunen-Befragungen der Jahre 2000 bzw. 2001. Daraus lässt sich ableiten, dass bei der Ausstattung mit zusätzlichen WWW-Zugängen eine geringe Wachstumsdynamik vorliegt. Drittens haben knapp die Hälfte aller Verwaltungsmitarbeiter nach Angaben der jeweiligen EDV-Leiter eine gute bis sehr gute Medienkompetenz hinsichtlich E-Mailprogrammen und Browsern. Das bedeutet, dass die andere Hälfte der Mitarbeiter noch Bedarf an Weiterbildungsangeboten hat. Damit wird der Befund einer früheren Studie aus dem Jahr 2003 bestätigt, und es zeigt sich, dass die kommunale Weiterbildung eher langsam vonstatten geht. Die befragten Führungskräfte verfügen über eine durchschnittliche bis gute Internetkompetenz. Dabei zeigen sich die befragten Verwaltungsspitzen als kompetenter im Vergleich zu den Räten ihrer Kommune. Die durchschnittliche Internetkompetenz der Führung in den getesteten Kommunen ist deutlich schwächer ausgeprägt, als die Internetaffinität der Räte. Ein Vergleich mit früheren Studien ist nicht herzustellen, da speziell die Internetkompetenz von kommunalen Führungskräften bis dato nicht erhoben wurde. Viertens haben nur 24% der befragten Kommunen eine schriftlich fixierte Strategie, in der Ziele für das kommunale Internetengagement definiert sind. Damit stützen die selbst erhobenen Daten frühere Befunde, wonach nur in wenigen Kommunen eine Strategie schriftlich fixiert ist. Vor allem in kleinen Städten (bis zu 60.000 Einwohner) fehlt nach wie vor häufig noch ein Leitbild zum EGovernment. Auch hinsichtlich von Bearbeitungsrichtlinien in Sachen EGovernment für Mitarbeiter gibt es nur eine bescheidenen Zuwachs. Lediglich

6 Einflüsse auf die Ausgestaltung digitaler Partizipationsinstrumente

209

34% aller Kommunen geben ihren Mitarbeitern schriftliche Hilfestellungen im Umgang mit Informations- und Kommunikationsprozessen, die im Zusammenhang mit der Kommunen-Website anfallen. Kleinere Kommunen weisen hier weniger große Defizite auf, wie im Hinblick auf das Vorhandensein einer übergeordneten Strategie. Schließlich nahmen 40% der befragten Kommunen an einem Entwicklungsprojekt zum Thema Internet teil. Damit sind die Ausprägungen aller unabhängigen Variablen aus dem grundlegenden theoretischen Modell zur Erklärung von divergierenden E-Partizipationsstrukturen (vgl. Abbildung 8) dokumentiert und soweit möglich mit früheren Befunden zur kommunalen E-Government- bzw. E-Partizipationsforschung in Beziehung gesetzt worden. Dienten bis jetzt alle Abschnitte der vorliegenden Arbeit im wesentlichen dazu, die Beantwortung der zentralen Forschungsfragen vorzubereiten, so zeigt Kapitel 6 nun, ob und wenn ja, welcher Zusammenhang zwischen den erhobenen Einflussfaktoren und der Ausgestaltung digitaler Partizipationsmöglichkeiten im Rahmen kommunaler Websites besteht. 6

Einfluss von Einstellungen und anderen Einflussfaktoren auf die Ausgestaltung digitaler Partizipationsinstrumente

Besteht ein Zusammenhang zwischen den Einstellungen der kommunalen Führungskräfte sowie den anderen beschriebenen Faktoren und der Ausgestaltung digitaler Bürgerbeteiligungsinstrumente in den untersuchten Städten und Gemeinden? Beeinflussen die genannten Variablen überdies die kommunalen EPartizipationsangebote? Welche Einstellungen bzw. anderen Erklärungsfaktoren sind besonders wichtig für die Ausgestaltung der E-Partizipationsangebote? Sind die Einstellungen bestimmter Akteure der kommunalen Führung für das digitale Beteiligungsangebot besonders bedeutsam? Das sind die zentralen Forschungsfragen der vorliegenden Arbeit, die sich aus den theoretischen Vorüberlegungen zur wichtigen Rolle von Rat und Verwaltungsspitze ergeben haben. Sie sollen nun beantwortet werden. Da bislang keine Studien zur Einflusswirkung von Eliten-Einstellungen auf die Ausgestaltung digitaler Partizipationsmöglichkeiten vorliegen, muss ein Rückbezug auf vorhandene Forschungsliteratur in diesem Kapitel weitgehend entfallen. Die Daten der Inhaltsanalyse und der Online-Befragung werden zur statistischen Berechnung von Zusammenhang und Einfluss der Modellvariablen in einem Datensatz verknüpft. Wie schon bei der Präsentation der Häufigkeitsverteilungen werden die Einstellungsprädiktoren nach den Gruppen Räte und Verwaltung unterschieden. D.h. die Einstellungen der Räte und Verwaltungsspitzen wurden auf je einen Kommunenwert aggregiert. Danach erfolgte die Analyse in

210

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

drei Schritten: Erstens werden die Einstellungen der Räte und der Verwaltungsfachleute mit je einer schrittweisen multiplen Regressionsanalyse untersucht. So kann festgestellt werden, ob und welche dieser Einstellungen die Ausgestaltung der digitalen Partizipationsinstrumente signifikant beeinflussen. Zweitens werden die im Erklärungsmodell (vgl. Abbildung 8) verbleibenden potentiellen Erklärungsfaktoren je nach Skalenniveau durch eine bivariate Korrelationsanalyse bzw. eine einfaktorielle Varianzanalyse getestet. Im dritten Schritt werden die signifikanten korrelierenden bzw. divergierenden Prädiktoren in eine abschließende schrittweise Regressionsanalyse einbezogen, um herauszufinden, welche Prädiktoren aus dem Erklärungsmodell am wichtigsten sind. 6.1 Einstellungen der kommunalen Räte Zu Beginn werden die potentiellen Einflusswirkungen der Einstellungen kommunaler Räte auf die Ausgestaltung von E-Partizipationsangeboten untersucht. Dazu werden zunächst die Einstellungsprädiktoren aus dem Erklärungsmodell und das Kriterium Ausgestaltung der digitalen Beteiligungsinstrumente (vgl. Abbildung 8) in eine bivariate Korrelationsanalyse einbezogen. Dabei zeigte sich, dass weder die Einstellungen der Räte zu E-Partizipation, zu direkten oder repräsentativen Formen der Partizipation, noch deren Mediennutzung oder Internetwissen einen signifikanten Zusammenhang mit der Ausgestaltung digitaler Bürgerbeteiligungsangebote auf der kommunalen Ebene aufweisen. Im Rahmen einer zur Sicherheit durchgeführten schrittweisen Regressionsanalyse, in die all diese Faktoren einbezogen worden sind, wurden erwartungsgemäß alle Einstellungsvariablen der Räte ausgeschlossen. Daraus folgt, dass die Einstellungen der kommunalen Räte im Gegensatz zu den theoretischen Vorannahmen weder in einem – wie auch immer gerichteten – Zusammenhang mit der Ausgestaltung der Beteiligungsinstrumente stehen, noch diese beeinflussen. Schon bei der Untersuchung der inhaltlich verknüpften zentralen Einstellungsdimension zu E-Partizipation auf der Mikroebene, wiesen die getesteten Einstellungen einen deutlich geringeren Zusammenhang auf als die der Verwaltungsspitzen. Für das digitale Beteiligungsangebot der jeweiligen Kommune haben die Einstellungen der kommunalen Räte gar überhaupt keine Bedeutung. Daher werden diese auch nicht in das abschließende Modell zur Erklärung digitaler Beteiligungsangebote auf der kommunale Ebene integriert (vgl. 6.5). Nachfolgend soll nun untersucht werden, welche Einstellungen der Verwaltung zur Erklärung von digitalen Partizipationsangeboten relevant sind. Es stellt sich nämlich vor dem Hintergrund von empirisch wenig gesicherten Befunden zur besonderen Rolle der Verwaltung bei E-Government die Frage (vgl. Lenz 2000), ob

211

6 Einflüsse auf die Ausgestaltung digitaler Partizipationsinstrumente

die Einstellungen dieser Gruppe besonders wichtig sind für die Ausgestaltung des kommunalen E-Partizipationsangebots. 6.2 Einstellungen der Verwaltungsspitzen Auch hier wurde zunächst eine bivariate Korrelationsanalyse durchgeführt, um nicht signifikante Prädiktoren ausschließen zu können. Dabei stehen die beiden Prädiktoren Einstellungen zu E-Partizipation (r=.44**) und Medienkompetenz/nutzung (r=.42*) in einem signifikanten positiven Zusammenhang mit der Ausgestaltung elektronischer Beteiligungsinstrumente. Um eine mögliche Einflusswirkung auf das digitale Angebot zu untersuchen, wurden diese beiden Prädiktoren nachfolgend in eine schrittweise Regressionsanalyse aufgenommen. Dabei zeigte sich, dass lediglich der Prädiktor Einstellungen zu E-Partizipation einen signifikanten Einfluss (R2=.17**) auf die Ausgestaltung von elektronischen Partizipationsangeboten hat. Das bedeutet, die unterschiedlichen Einstellungen der Verwaltungsfachleute zu E-Partizipation erklären Unterschiede in der Quantität und der Qualität von kommunalen Beteiligungsinstrumenten im Netz immerhin zu 17%. Tabelle 40:

Einfluss von Einstellungen kommunaler Verwaltungsspitzen auf das E-Partizipationsangebot

Prädiktor

E-Partizipationsangebot 2

Einstellungen zu EPartizipation

R

b

beta

t

.17**

.61

.44

2.8

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen; N= 35; **= Die Korrelation ist auf dem Niveau von 0,01 (2-seitig) signifikant.

Die verbleibenden 83% werden von anderen Faktoren beeinflusst. Auf den ersten Blick erscheint es so, als seien die Einstellungen der Entscheider eine unbrauchbare Erklärungsgröße für die Ausgestaltung digitaler Beteiligungsinstrumente im Rahmen kommunaler Websites. Dies trifft allerdings nur für die Räte und nicht für die Verwaltung zu. Im Anschluss werden die zentralen Fragestellungen für diesen Abschnitt beantwortet.

212

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

6.3 Einstellungen kommunaler Führungskräfte und die Ausgestaltung digitaler Beteiligungsangebote – eine Zwischenbilanz Am Beginn dieses Kapitel standen vier zentrale Fragen, die jetzt nach Abschluss der Analyse der Einstellungen kommunaler Entscheidungsträger in Bezug auf die Ausgestaltung digitaler Partizipationsmöglichkeiten in den untersuchten 38 Kommunen beantwortet werden können. 1.

Besteht ein Zusammenhang zwischen den Einstellungen der kommunalen Führungskräfte und der Ausgestaltung digitaler Bürgerbeteiligungsinstrumente in den untersuchten Städten und Gemeinden?

Zwischen den Einstellungen der kommunalen Räte und der Ausgestaltung der EPartizipationsmöglichkeiten besteht kein statistisch signifikanter Zusammenhang. In der Gruppe der Verwaltungsfachleute weisen immerhin zwei Einstellungsdimensionen mäßig starke positive Zusammenhänge auf: Einstellungen zu E-Partizipation (r=.44**) und Medienkompetenz/nutzung (r=.42*). 2.

Beeinflussen die Einstellungen überdies die kommunalen E-Partizipationsangebote?

Die Einstellungen der Räte haben keinen Einfluss auf die Ausgestaltung der kommunalen Website in Bezug auf Bürgerbeteiligung. Dagegen beeinflussen die divergierenden Einstellungen der kommunalen Verwaltungsspitzen das Partizipationsangebot im Netz. Sie erklären die Varianz der Angebote zu 17%. Dies gilt sowohl für die Mikro- als auch auf der Makroebene. Dabei muss man berücksichtigen, dass durch die Aggregation nach Kommunen einiges an Variation in der Prädiktorvariablen verloren geht. Folglich sind diese Beziehungen sehr stabil. Selbst bei einer Kontrolle „harter“ Faktoren, wie Richtlinien bleibt die Bedeutsamkeit von Verwaltungseinstellungen erhalten. 3.

Welche Einstellungen bzw. anderen Erklärungsfaktoren sind besonders wichtig für die Ausgestaltung der E-Partizipationsangebote?

Aus den oben vorgestellten Ergebnissen lässt sich ableiten, dass besonders die Einstellungen zu E-Partizipation der Bürger eine besondere Bedeutung für partizipatorische Aspekte der kommunalen Website haben. Andere Einstellungen oder Aspekte wie Mediennutzung oder Internetwissen leisten keine Aufklärung. Die eingangs aufgestellten und weiter entwickelten Einflusshypothesen wurden in diesen Fällen falsifiziert. Als Konsequenz werden diese unabhängigen Variab-

6 Einflüsse auf die Ausgestaltung digitaler Partizipationsinstrumente

213

len aus dem theoretischen Erklärungsmodell divergierender elektronischer Angebotsstrukturen entfernt. 4.

Sind die Einstellungen bestimmter Akteure der kommunalen Führung für das digitale Beteiligungsangebot besonders bedeutsam?

Die wichtigsten Akteure für die Quantität und Qualität der kommunalen EPartizipationsangebote kommen aus der Verwaltung. Durch diesen Befund werden frühere Analysen gestützt, welche den Erfolg von E-Government-Projekten besonders vom Grad der Involvierung der Verwaltung abhängig machen (vgl. Grabow 2001). Die Einstellungen der Räte sind im Zusammenhang mit EPartizipationsangboten nicht relevant. Befunde über die wichtige Rolle der Verwaltung in Sachen E-Government bzw. E-Partizipation (vgl. Lenz 2000, Musso/Weare/Hale 2000) können daher bestätigt werden. Setzt man diese Ergebnisse in Beziehung mit der Entwicklung neuer Projekte im Bereich E-Government bzw. E-Partizipation, so leitet sich daraus die Notwendigkeit ab, unbedingt die Verwaltung von den Vorteilen eines solchen Vorhabens zu überzeugen. Der Rat sollte dennoch informiert werden, um etwaige Blockadehaltungen zu vermeiden (vgl. Grabow/Drüke/Siegfried 2004). Aktive Unterstützung für E-Government geht aber wohl eher nur im Einzelfall von den Gemeinderäten aus. Die bis dato erreichte Varianzaufklärung von 17% ist kaum zufrieden stellend. 83% der Unterschiedlichkeit von kommunalen Beteiligungsplattformen im Netz bleiben unerklärt. Da aber Einstellungen nur ein Teil des Erklärungsmodells darstellen, werden in Abschnitt 6.4 die übrigen unabhängigen Variablen hinsichtlich deren Einflusswirkung auf die Ausgestaltung von E-Partizipationsangeboten untersucht. 6.4 Andere potentielle Einflussfaktoren Diese Prädiktoren wiesen sowohl metrisches (Finanzausgaben, Internetzugang, Internetkompetenz Mitarbeiter und Einwohnerzahl) als auch nicht-metrisches Skalenniveau auf (Strategie, Bearbeitungsrichtlinien für Internetkommunikation und Projektteilnahme). Diese Vorbedingungen erforderten den Einsatz unterschiedlicher statistischer Analysemethoden. Daher wurden im ersten Schritt wie oben, die metrisch skalierten Variablen mit der Ausgestaltung des E-Partizipationsangebots korreliert. Im zweiten Schritt wurden die dichotom kategorisierten Variablen, wie beispielsweise das Vorhandensein eines Strategiepapiers (Ausprägung: vorhanden

214

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

vs. nicht vorhanden) durch einfaktorielle Varianzanalysen auf die Unterschiedlichkeit ihrer Ausprägungen im Hinblick auf die Mittelwerte der Websitegestaltung untersucht. Anstatt statistischen Zusammenhängen zwischen den Variablen wurden hier also Gruppenunterschiede hinsichtlich der Mittelwerte der abhängigen Variablen untersucht. Im Anschluss (vgl. 6.5) werden die signifikant korrelierenden bzw. divergierenden Variablen zusammen mit den relevanten Einstellungen der Verwaltung (vgl. 6.3) in eine schrittweise multiple Regressionsgleichung einbezogen, um die Varianzaufklärung des gesamten hier entwickelten Erklärungsmodells zu testen. Tabelle 41:

Zusammenhänge zwischen potentiellen Einflussfaktoren und dem E-Partizipationsangebot

Prädiktoren

Kriterium E-Partizipationsangebot Pearson’s r

Finanzausgaben (n=14)

.42

Internetzugang (n=21)

-.16

Internetkompetenz Mitarbeiter (n=21)

-.08

Einwohnerzahl (n=38)

.39*

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen; *= Die Korrelation ist auf dem Niveau von 0,05 (2-seitig) signifikant. **=Die Korrelation ist auf dem Niveau von 0,01 (2-seitig) signifikant. Der Mittelwert-Index „Internetzugang“ (i_zugang) basiert auf den Variablen „E-Mailzugang“ (v_26184) und „WWW-Zugang“ (v_26189). Berechnung: i_zugang= (v_26184 + v_26189)/2

Bei der bivariaten Korrelation der metrisch skalierten Einflussfaktoren konnte lediglich zwischen der Einwohnerzahl und dem E-Partizipationsangebot ein statistisch signifikanter Zusammenhang ermittelt werden. D.h. alle anderen Faktoren im Modell können nicht in ein Regressionsmodell aufgenommen werden, da ohne signifikanten Zusammenhang eine Einflusswirkung auf die abhängige Variable äußerst unwahrscheinlich ist. Weiterhin wurden die dichotom kategorisierten Variablen Strategie, Bearbeitungsrichtlinien für Internetkommunikation und Projektteilnahme mittels ein-

6 Einflüsse auf die Ausgestaltung digitaler Partizipationsinstrumente

215

faktorieller Varianzanalyse auf Gruppenunterschiede hinsichtlich der Mittelwerte der abhängigen Variablen untersucht. Hierbei zeigte sich, dass hinsichtlich der Ausgestaltung des kommunalen E-Partizipationsangebots ein signifikanter Unterschied (F(1,24)=13,871; p=001) zwischen Gemeinden mit und ohne schriftlich fixierter Strategie bestand. D.h. das Vorhandensein einer Strategie könnte die Ausgestaltung der digitalen Bürgerbeteiligungsmöglichkeiten beeinflussen. Dasselbe galt für die Existenz von Bearbeitungsrichtlinien für die Mitarbeiter der Verwaltung, die festlegen, wie beispielsweise E-Mailanfragen von Bürgern beantwortet werden sollten (F(1,19)=5,645; p=028). Dagegen konnten für die Variable Projektteilnahme keine signifikanten Gruppenunterschiede hinsichtlich der Mittelwerte der E-Partizipationsgestaltung berechnet werden. Für die weitere Analyse bedeutete dies, dass die Variablen Strategie und Bearbeitungsrichtlinien in eine schrittweise multiple Regressionsanalyse einbezogen werden konnten. Zusammenfassend lässt sich für den Abschnitt 6.4 folgendes Ergebnis formulieren: Hinsichtlich der Makrodaten wiesen lediglich die Faktoren Einwohnerzahl, Strategie und Bearbeitungsrichtlinien einen signifikanten Zusammenhang bzw. Gruppenunterschied bezüglich des kommunalen E-Partizipationsangebots auf. Nach den statistischen Testverfahren sind einige Prädiktoren aus dem Erklärungsmodell entfernt worden. Abbildung 9 fasst die Prädiktoren zusammen, die noch im Modell verbleiben: Abbildung 9:

Weiter modifiziertes Erklärungsmodell

Einstellungen der Verwaltungsspitzen zu E-Partizipation Anzahl der Einwohner Strategie Bearbeitungsrichtlinien für Internetkommunikation Quelle: Eigene Darstellung

Ausgestaltung digitaler Bürgerbeteiligungsangebote auf der kommunalen Ebene

216

Zweiter Teil: Die empirische Analyse digitaler Partizipationsmöglichkeiten

6.5 Erklärung der Ausgestaltung kommunaler E-Partizipationsangebote Diese Prädiktoren werden in die abschließende Analyse des Erklärungsmodells einbezogen und mit einer schrittweisen multiplen Regressionsanalyse statistisch überprüft. Dabei wurden zwei Modelle berechnet (vgl. Tabelle 42). Dabei erreicht der Prädiktor Strategie für sich genommen das stärkste korrigierte Bestimmtheitsmaß von R2=.27**. Das bedeutet, die Existenz bzw. das Fehlen einer schriftlich fixierten Strategie, welche die Ziele bei der Entwicklung von EGovernment- bzw. E-Partizipationsangeboten festlegt, erklärt die Unterschiedlichkeit der untersuchten kommunalen Beteiligungsangebote im Netz zu 27%. Im zweiten Modell wird der Prädiktor Einstellungen der Verwaltungsspitzen zu E-Partizipation hinzugenommen und verbessert die Varianzaufklärung um weitere 9% auf insgesamt 36%. Ein konkreter Einfluss auf die Quantität und Qualität bürgerlicher Teilhabe auf der kommunalen Online-Plattform geht also nur von diesen beiden Prädiktoren aus. Tabelle 42:

Einfluss von Einstellungen kommunaler Verwaltungsspitzen und weiteren Erklärungsfaktoren auf das E-Partizipationsangebot

Prädiktor

E-Partizipationsangebot R2

b

beta

t

Strategie

.27**

21.3

.54

3.1

Einstellungen der Verwaltungsspitzen zu E-Partizipation

.36**

.52

.37

2.2

Quelle: Eigene Erhebung – eigene Berechnungen; N= 26; **= Die Korrelation ist auf dem Niveau von 0,01 (2-seitig) signifikant. b, beta und t-Werte beziehen sich jeweils auf den neu einbezogenen Prädiktor.

Wodurch Einstellungen zu E-Partizipation zu Stande kommen, wurde in einem vorhergehenden Abschnitt dieser Arbeit bereits überprüft (vgl. 4). Wovon jedoch abhängt, ob eine Kommune über eine schriftliche Strategie verfügt oder nicht, kann mit den verfügbaren Daten nicht erklärt werden. Keine Variable – weder Einstellungsdaten noch andere Faktoren – wies einen signifikanten Zusammenhang mit der Variable Strategie auf. Schließlich haben die Aspekte Einwohnerzahl und Vorhandensein von Arbeitsrichtlinien keinen signifikanten Einfluss auf das digitale Angebot haben.

6 Einflüsse auf die Ausgestaltung digitaler Partizipationsinstrumente

217

Der obige Befund zeigt, dass sowohl Einstellungen der Verwaltung, als auch so genannte Sachthemen wichtig für die Entstehung bzw. die Weiterentwicklung von digitalen Angeboten zur Bürgerbeteiligung im Netz sind. Dies stützt Ansätze, die eine ganzheitliche Beschäftigung mit dem Thema E-Government als Bedingung für eine erfolgreiche Umsetzung postulieren (vgl. Grabow/Drüke/Siegfried 2004). Die vermutete Bedeutung der Gemeindegröße für die Qualität der elektronischen Beteiligungsmöglichkeiten hat sich allerdings nicht bestätigt. Beispiele kleiner Kommunen wie Mönchweiler, die über gute Beteiligungsmöglichkeiten auf Ihrer Internetseite verfügen, stützen die statistischen Analysen. Damit widersprechen die eigenen Befunde im Hinblick auf Gemeindegröße Erkenntnissen aus einer früheren Studie (vgl. Lenz 2000), die größeren Kommunen bessere digitale Angebote nachsagte. Schon in früheren Arbeiten wurde die Relevanz einer schriftlich fixierten Strategie betont (vgl. z.B. Friedrichs/Hart/Schmidt 2002) und deren Zusammenhang mit der Qualität der E-Government-Angebote festgestellt (vgl. Grabow 2001, Difu 2003). In der vorliegenden Studie konnte nun erstmals belegt werden, dass die Ausgestaltung der E-Partizipationsangebote von diesen Faktoren tatsächlich beeinflusst wird. Aus den oben vorgestellten Ergebnissen ergibt sich folgendes statistisch überprüftes Erklärungsmodell, welches 36% der Varianz bei der digitalen Ausgestaltung von Bürgerbeteiligungsangeboten in den untersuchten Kommunen erklären kann. Abbildung 10:

Modell zur Erklärung von Ausgestaltungsunterschieden bei kommunalen Bürgerbeteiligungsangeboten

Einstellungen der Verwaltungsspitzen zu E-Partizipation Strategie

Ausgestaltung digitaler Bürgerbeteiligungsangebote auf der kommunalen Ebene

Quelle: Eigene Darstellung

Dieses Modell kann nun als Grundlage für weitere Forschungsarbeiten zur Angebotsseite der E-Partizipation dienen. Bevor weitere Vorschläge zu Art und Gegenstand zukünftiger E-Partizipationsforschung gemacht werden, sollen noch einmal alle wesentlichen Ergebnisse dieser Studie zusammengefasst werden.

1 Zusammenfassung der Ergebnisse und Einordnung in den Forschungsstand

219

Dritter Teil: Zusammenfassung und Diskussion

Welche Faktoren beeinflussen die Quantität und Qualität von elektronischen Bürgerbeteiligungsmöglichkeiten im Rahmen kommunaler Websites in BadenWürttemberg? Inwiefern wirken sich Einstellungen der kommunalen Entscheidungsträger aus? Wodurch werden die Einstellungen der Entscheider zu E-Partizipation beeinflusst? Welchen Einfluss haben andere Aspekte wie beispielsweise Strategie oder Kommunengröße? Das waren die zentralen Forschungsfragen am Anfang dieser Studie. Um diese Fragen zu beantworten, wurden 38 kommunale Websites in Baden-Württemberg durch eine Online-Inhaltsanalyse untersucht und die Einstellungen der jeweiligen Gemeinderatsmitglieder und Verwaltungsspitzen durch eine schriftliche Befragung erhoben. Die Datenerhebung fand zwischen dem 01.10. und 16.11.2004 statt. Ziel dieses abschließenden Kapitels ist es, die wesentlichen Befunde der vorliegenden Arbeit kompakt zusammen zu fassen und in den Stand der E-Partizipationsforschung einzuordnen. Außerdem werden Empfehlungen gegeben, welche Fragestellungen in der E-Partizipationsforschung zukünftig besonders berücksichtigt werden sollten. 1

Zusammenfassung der Ergebnisse und Einordnung in den Forschungsstand

Einstellungen der Verwaltungsspitzen zu E-Partizipation beeinflussen die Ausgestaltung digitaler Partizipationsmöglichkeiten in deren Kommune. In einem Regressionsmodell zusammen mit dem Prädiktor Strategie erklären diese 36% der Varianz der untersuchten elektronischen Beteiligungsangebote. Die wichtigsten Akteure kommen demnach aus der Verwaltung. Die in Forschungsliteratur und theoretischem Modell vermutete zentrale Rolle der kommunalen Führung hat sich nur für diese Gruppe bestätigt. Kommunale Räte beeinflussen die Gestaltung der Beteiligungsinstrumente im Internet in der Regel nicht. Dies bestätigt Befunde aus früheren Studien, die besonders am Beginn der Internetverbreitung große Initiative und Engagement bei den Verwaltungsspitzen ermittelten. Abgesehen von diesen Ergebnissen aus Fallstudien, lag bislang keine Studie vor, welche den Einfluss von Einstellungen der Entscheidungsträger auf E-Partizipationsangebote explizit untersucht hat. Weiterhin geht aus den obigen Befunden hervor, dass es sich bei den Einstellungen zu E-Partizipation um die zentrale Einstellungsdimension handelt. Diese Einstellungen werden ihrerseits in

220

Dritter Teil: Zusammenfassung und Diskussion

der Gruppe der Verwaltungsspitzen von deren Mediennutzung, Einstellungen zu repräsentativen Formen der Partizipation und der Ausgestaltung digitaler Partizipationsinstrumente auf der kommunalen Website beeinflusst. Bei den Räten sind es die Aspekte Mediennutzung, Einstellungen zu direkten Formen der Partizipation und Internetwissen. Stärkster Erklärungsfaktor für die Qualität und Quantität eines kommunalen Beteiligungsangebots im Internet ist das Vorhandensein einer schriftlich fixierten Internet-Strategie. Allein dieser Prädiktor erklärt die Varianz elektronischer Beteiligungsangebote zu 27%. Dieses Ergebnis stützt Befunde aus früheren Forschungsarbeiten, wonach einer übergeordneten Strategie beim Aufbau eines virtuellen Rathauses zentrale Bedeutung zukommt. Im Vergleich zu den Einstellungen der relevanten Akteure sind strategische Aspekte mindestens genauso wichtig. Bei einer Weiterentwicklung von E-Government- bzw. E-Partizipationsangeboten muss dies zusammen mit der Akzeptanz der relevanten Akteure berücksichtigt werden. Die in der Forschungsliteratur unklar beantwortete Frage nach der Relevanz des bereit gestellten Finanzvolumens konnte auch in der vorliegenden Arbeit aufgrund mangelhafter Datenlage nicht geklärt werden. Es liegt kein signifikanter Einfluss der Kommunengröße auf das kommunale E-Partizipationsangebot vor. Daraus folgt, dass sowohl große als auch kleine Kommunen gute Beteiligungsmöglichkeiten im WWW anbieten können. Dies ist ein neuer Befund, da bisher diesbezüglich nur Vermutungen vorlagen, welche sich auf die Priorisierung von Politikinhalten kommunaler Entscheidungsträger in großen Kommunen stützten. Daraus wurde abgeleitet, dass bei großen Kommunen möglicherweise auch bessere Möglichkeiten vorlägen. Entgegen den theoretischen Vorannahmen haben die Internetkompetenz der Verwaltungsmitarbeiter sowie die Ausstattung der Verwaltung mit Internetzugängen keinen direkten Einfluss auf die kommunalen Partizipationsangebote im Netz. Auch ist es für die Qualität der kommunalen Netzbeteiligung unerheblich, ob eine Stadt oder Gemeinde an einem Förderprojekt zum Thema Kommune und Internet teilgenommen hat oder nicht. Diese Befunde widersprechen hinsichtlich des Faktors Internetzugang weitgehend den Ergebnissen früherer Forschungsarbeiten, die aber lediglich auf Einzelfallstudien bzw. plausiblen Vermutungen beruhten. Zudem war die Mehrheit der hier untersuchten Kommunen gut mit Internetarbeitsplätzen ausgestattet. Daher könnte die vergleichsweise geringe Varianz zum ermittelten Befund geführt haben. Was die Faktoren Kompetenz und Projektteilnahme angeht, so wurden diese erstmals statistisch in diesem Zusammenhang geprüft. Im Vergleich zu früheren Studien unterliegen die Einstellungen zu demokratischen Aspekten der kommunalen Website einer positiven Dynamik. D.h. für Entscheidungsträger aus den Kommunen der Stichprobe sind mittlerweile politische Inhalte der Website ähnlich wichtig wie digitale Verwaltungsdienst-

1 Zusammenfassung der Ergebnisse und Einordnung in den Forschungsstand

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leistungen. Die in den Befragungsergebnissen dokumentierte Akzeptanz politischer Partizipation des Bürgers ist hoch. Bei den geprüften Angeboten liegen große qualitative Unterschiede vor. Durchschnittlich erreichen die untersuchten kommunalen Websites nur knapp die Hälfte der im Idealmodell entworfenen Partizipationsmöglichkeiten. Die Angebotsseite des Angebot-Nachfrage-Modells ist damit deutlich unterentwickelt. Betrachtet man alle Untersuchungseinheiten, so ist das analysierte Angebot nicht dazu geeignet, die Qualität der E-Partizipation der Bürger und damit deren Beteiligungschancen insgesamt bedeutsam zu steigern. Allerdings schöpfen einzelne Kommunen die Potentiale des Internet schon weit aus. Insgesamt bestätigen die Ergebnisse der Online-Inhaltsanalyse die Befunde früherer Studien im Hinblick auf die große Varianz und das insgesamt eher mittelmäßige Niveau der kommunalen Internet-Angebote zur Beteiligung. Der aus der Sicht der partizipatorischen Demokratietheorie eher ernüchternde Befund zur Qualität digitaler Partizipationsmöglichkeiten gründet sich vor allem auf folgende Einzelergebnisse: Erstens hat sich an dem Übergewicht von Informations- gegenüber Kommunikationsmöglichkeiten in kommunalen Netzangeboten, das in der Forschungsliteratur schon mehrfach bestätigt wurde wenig geändert. Dies ist bedauerlich, weil nach der hier verwendeten Definition von EPartizipation gerade Kommunikationsmöglichkeiten besonders wichtig sind, um Bürgerbeteiligung zu realisieren. Zweitens nimmt die Bereitstellung der Information mit zunehmender Komplexität der Information bzw. mit steigendem Aufwand eher ab. Es sind aber gerade dynamische (und daher aufwändig zu pflegende) Inhalte, wie etwa Gemeinderatsprotokolle, die dem Bürger die Beteiligung erleichtern könnten. Drittens sind explizit beteiligungsrelevante Informationen wie etwa Wahlen am schlechtesten ausgestaltet. Viertens sind multidirektionale Kommunikationsmöglichkeiten wie etwa Diskussionsforen eher selten anzutreffen und noch seltener gut ausgestaltet. Schließlich verwundert es kaum, dass digitale Verwaltungsangebote immer noch umfassender und qualitativ besser ausgestaltet sind, als elektronische Partizipationsmöglichkeiten. Dies wurde zwar nicht explizit untersucht, leitet sich aber aus dem Befund ab, dass sowohl Informations- als auch Kommunikationsmöglichkeiten dort am besten ausgestaltet sind, wo die Politik Anknüpfungspunkte mit der Verwaltung hat. Bei weitem besser ausgestaltet als das E-Partizipationsangebot ist die Benutzerfreundlichkeit auf den getesteten kommunalen Online-Portalen. Das bedeutet, das Kommunen durchaus in der Lage sind, die notwendige Internetkompetenz zu entwickeln oder einzukaufen, um einen Internetauftritt zu erstellen, der aktuellen Standards entspricht. Mangelnde Medienkompetenz, welche in früheren Studien häufig als ein Grund für die mangelhafte Ausstattung kommunaler Websites mit Kommunikationsmöglichkeiten angeführt wurde, kann also mit ei-

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Dritter Teil: Zusammenfassung und Diskussion

niger Sicherheit ausgeschlossen werden. Auf Basis der erhobenen Daten können keine Gründe angegeben werden, auf die der Mangel an Kommunikationsmöglichkeiten zurückgeführt werden kann. Weitere Forschungsarbeit erscheint hier notwendig. 2

Empfehlungen für künftige E-Partizipationsforschung

Prüfung der ermittelten Ergebnisse auf Basis einer repräsentativen Stichprobe Im Rahmen dieser Arbeit wurde mehrfach darauf hingewiesen, dass die Auswahl der Stichprobe nicht zufallsgesteuert erfolgte und die ermittelten Ergebnisse daher nicht auf die Grundgesamtheit der Untersuchung (Baden-Württemberg) verallgemeinert werden können. Da aber die externe Validierung der Untersuchungsergebnisse m.E. nach sinnvoll wäre, empfehle ich die Überprüfung der hier gewonnenen Ergebnisse auf der Grundlage einer repräsentativen Stichprobe kommunaler Internetangebote bzw. der Befragung der entsprechenden kommunalen Entscheidungsträger. Außerdem wäre eine höhere Fallzahl, als in der vorliegenden Untersuchung wünschenswert, da so die Möglichkeit besteht, etwa die ungeklärte Frage nach dem Einfluss der Höhe von Finanzinvestitionen auf die Qualität des digitalen Angebots zu untersuchen. Die Überprüfung der Ergebnisse könnte auf etwa auf Landesebene erfolgen. Im letzteren Falle ließen sich auch die möglichen Einflusswirkungen von divergierenden institutionellen Arrangements auf das E-Partizipationsangebot untersuchen. International vergleichende Studien kommunaler Beteiligungsangebote Noch günstiger wäre die Untersuchung des potentiellen Einfluss verschiedener Institutionen und Regeln im Rahmen eines internationalen vergleichenden Forschungsdesigns, da die institutionellen Unterschiede hier besonders deutlich ausfallen. Überdies könnten hier noch bessere Anregungen für die weitere Entwicklung von E-Partizipationsangeboten ermittelt werden, denn Deutschland belegt in internationalen E-Government-Rankings nach wie vor nur einen Platz im Mittelfeld (vgl. bspw. Hafeez 2003). Weltweit wird die Entwicklung von E-Government und E-Demokratie vorangetrieben und eine Analyse internationaler Fortschritte scheint daher sinnvoll.

2 Empfehlungen für künftige E-Partizipationsforschung

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Kommunale Websites sollten nach Möglichkeit dynamisch untersucht werden Auch schon vor Beginn der Erhebungen zur vorliegenden Arbeit war die schnelle Veränderung von Form und Inhalt kommunaler Websites bekannt. Vor allem der hohe Aufwand, den eine gründliche Online-Inhaltsanalyse darstellt, verhinderte aber eine Untersuchung nach einem dynamischen Design, d.h. an zwei oder mehr Zeitpunkten. Stichprobenartige Analysen, die einige Wochen nach der eigentlichen Online-Inhaltsanalyse durchgeführt wurden, haben bei verschiedenen untersuchten Websites große inhaltliche Veränderungen gezeigt. Im Fall von Weinstadt wurde das Portal sogar völlig neu gestaltet (Relaunch). Ein anderes Beispiel für die schnelle Entwicklung von Web-Inhalten ist etwa die Website von Vaihingen/Enz, die kurz vor Untersuchungsbeginn komplett überarbeitet und neu gestaltet wurde. Auch war ein erkennbar anderes Konzept zu Grunde gelegt, als noch bei der Kurz-Analyse zur Fallauswahl. Ausgehend vom neuen Konzept kann man durchaus plausibel vermuten, dass die Website in einem späteren Test besser abgeschnitten hätte. Dynamische Web-Analysen sind also wünschenswert, um punktuelle Schwankungen zu erkennen und eine Verzerrung des Ergebnisses zu vermeiden. Angebot und Nachfrageseite der E-Partizipation sollten in Kommunen gleichzeitig untersucht werden Mit Ausnahme der Arbeit von Wesselmann (2002) gibt es kaum Ansätze zu empirischen Studien, die einerseits das E-Partizipationsangebot analysieren, andererseits aber auch komplementär dazu die Bedürfnisse und Beteiligungswünsche der Bürger abfragen. Man könnte daran empirisch prüfen, ob nicht trotz erster Erkenntnisse, die der E-Partizipation ein Aktivierungspotential in Bezug auf apathische Bürger absprechen (vgl. Norris 2002), ein solches vorliegt. Zwei Gründe sprechen dafür: Erstens hat sich die soziodemografische Nutzerstruktur des Internet aus dem Jahre 2000 bis heute deutlich verändert (vgl. TNS/Emnid 2004, 2005). Zweitens hat eine empirische Längsschnittuntersuchung zum Einfluss des Internets auf die politische Kommunikation der Bürger gezeigt, dass von der Netznutzung tatsächlich eine partielle Mobilisierung ausgeht (vgl. Emmer 2005). Diese Zusammenhänge im kommunalen Kontext zu untersuchen erscheint daher sinnvoll. Außerdem würde es eine gleichzeitige Erhebung der Einstellungen von kommunalen Entscheidungsträgern und der Bevölkerung aufgrund des gleichen Fragebogens ermöglichen, deren Einschätzungen bezüglich digitaler Beteiligung direkt miteinander zu vergleichen und damit die Analyse der Akzeptanzproble-

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Dritter Teil: Zusammenfassung und Diskussion

matik von E-Government bzw. E-Partizipation, sowohl auf der Angebots- als auch auf der Nachfrageseite differenzierter anzugehen. Stärkere analytische Orientierung an den wesentlichen Merkmalen politischer Partizipation Oben vorgestellte Ergebnisse haben gezeigt, dass gerade diese Informationen, die für die Bürgerbeteiligung besonders wichtig sind, wie etwa die Agenda der nächsten Gemeinderatssitzung, auf den getesteten Websites meist sehr dürftig ausgestaltet waren. Außerdem waren die gebotenen digitalen Kommunikationsmöglichkeiten meist unzureichend, welche den Kern der politischen Partizipation betreffen, nämlich den Versuch der Einflussnahme auf politische Sachfragen. Dennoch schneiden die geprüften Kommunen im Test durchschnittlich ab. Das liegt daran, dass das entwickelte Raster zur Online-Inhaltsanalyse noch nicht nahe genug an den beschriebenen Kernelementen politischer Partizipation orientiert war. Es war für Kommunen durchaus möglich durch hilfreiche statische Information, wie beispielsweise die Zusammensetzung des Gemeinderats, Punkte zu sammeln. So befanden sich viele Kriterien im Untersuchungsraster, die zwar auch wichtig sind für die Bürgerbeteiligung per Netz, aber eben nicht zentral. Für weitere Analysen sollten die kommunikativen Merkmale und die Dynamik partizipationsrelevanter Informationen besonders gewichtet werden. Konzentration auf die Realisierung bzw. Integration von E-Partizipation Websites bieten hervorragende Möglichkeiten für Kommunen, die Distanz zu den Bürgern zu verringern und den Dialog mit der Bevölkerung auch zu dokumentieren, falls Städte und Gemeinden dies wünschen. Die Dokumentation von Kommunikation mit dem Bürger in Form von Foreneinträgen oder etwa der zusammengefassten Veröffentlichung von E-Mailanfragen an den Rat oder die Verwaltung, kann helfen die Bürger von der Verbindlichkeit bzw. vom Sinn ihrer Beteiligungshandlung zu überzeugen. Solche Inhalte waren im Rahmen der eigenen Analyse nur bei sehr wenigen Kommunen im Ansatz zu finden. Auch war auf wenigen Seiten zu erkennen, dass die hier eingebrachten Meinungen überhaupt irgendeinen Einfluss auf Beratungen, geschweige denn Entscheidungen gehabt hätten. Künftige Online-Inhaltsanalysen, welche E-Partizipationsmöglichkeiten untersuchen, sollten also Websites besonders auf die Realisierung und die Integration der E-Partizipation untersuchen, denn erst damit wird man m.E. nach der hier zu Grunde gelegten Definition von E-Partizipation gerecht.

3 Ausblick

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Orientierung der Analyse von E-Partizipation an Konzepten der sozialwissenschaftlichen Partizipationsforschung Grundsätzlich ist zu einer weiteren Konzeptualisierung der E-Partizipationsforschung zu raten, die sich an den Befunden und bewährten Theorien der sozialwissenschaftlichen Partizipationsforschung orientiert. Der Grund dafür ist völlig klar: Akteure und Ziele der E-Partizipation sind identisch mit denen etablierter politischer Partizipation. Lediglich die Umsetzung erfolgt durch andere Mittel, die substantielle Vorteile für die politische Involvierung des Bürgers bieten. Dennoch ist vor einem Rückschritt in Richtung Technikdeterminismus der ersten Stunde zu warnen, da dies m. E. nach nur dazu geeignet ist, eine sinnvolle gesellschaftliche Innovation unseriös darzustellen. Eine weitere Versachlichung der Diskussion erscheint geboten, die trotz aller Defizite der aktuellen Ausformung von E-Partizipation von pragmatischem Optimismus geprägt sein sollte. 3

Ausblick

Gegenstand dieser Analyse waren digitale Partizipationsinstrumente im Rahmen kommunaler Websites in Baden-Württemberg und Faktoren, welche die unterschiedliche Qualität dieser Internet-Angebote erklären. Es handelte sich dabei nur um einen kleinen Ausschnitt des breiten Spektrums der E-Partizipationsforschung. In diesem abschließenden Kapitel sollen nun weitere Anwendungsfelder von E-Partizipation skizziert und mögliche Fragestellungen beschrieben werden. Die Struktur dieses Kapitels orientiert sich an den bereits eingeführten Dimensionen kommunale, konventionelle und unkonventionelle E-Partizipation. Zunächst zur E-Partizipation auf der kommunalen Ebene. Anknüpfend an die oben gegebene Empfehlung zur Konzentration der Analyse auf das Beteiligungsergebnis (vgl.2) könnte künftig die Frage beantwortet werden, ob die Bürger nach weiterer Etablierung digitaler Angebote und gestiegener Medienkompetenz mehr Einfluss auf die Politik haben, als vor dem Internetzeitalter. Außerdem wäre ein Vergleich zwischen der Netznutzung kommunaler Bürgerinitiativen und Kommunen interessant, wie er in Ansätzen schon zwischen Nicht-Regierungsorganisationen und politischen Parteien durchgeführt wurde (vgl. Welzel/Scheffler 2002). Machen auch die kommunalen Bürgerinitiativen stärker Gebrauch von Kommunikationsmitteln? Sind diese Akteure und damit auch ihr Netzangebot überhaupt wichtig für die Produktion von kommunalen Politikergebnissen? Des Weiteren könnte untersucht werden, ob Kommunen, die fortschrittliche Beteiligungsmöglichkeiten bieten, auch Ansätze des NPM (New Public Management) integriert haben oder ob die beiden Aspekte keinen Zusammenhang aufweisen?

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Dritter Teil: Zusammenfassung und Diskussion

Auch im Bereich konventionelle E-Partizipation erscheinen zahlreiche Fragen noch ungeklärt. Ob Online-Wahlen zu mehr Wahlbeteiligung führen darf aufgrund erster Befunde aus Pilot-Projekten bezweifelt werden. Um die Frage aber auf empirischer Basis beantworten zu können, sollten aber zunächst einmal verbindlich politische Wahlen per Internet – zumindest als Ergänzungslösung – durchgeführt werden. Bevor dies geschehen kann, müssen jedoch noch vielfältige technische und organisatorische Probleme gelöst werden. Dabei stellen vor allem die rechtlichen Voraussetzungen für Wahlen die größte Herausforderung dar. Auf dem Weg zu verbindlichen Online-Wahlen, etwa auf der kommunalen Ebene (Stichwort: Trainingsfeld der Demokratie), sind aber aufgrund dieser Schwierigkeiten noch viele Versuchsprojekte durchzuführen. Deren Frequenz hat aber auch im internationalen Vergleich in den letzten beiden Jahren deutlich abgenommen. Es wäre sozusagen eine Meta-Fragestellung der E-Partizipationsforschung herauszufinden, worin dieser Umstand begründet liegt. Die Verbindung zwischen den beiden wesentlichen Aspekten der konventionellen E-Partizipation – Online-Wahlen und Internetnutzung durch Par-teien – stellt der Online-Wahlkampf dar. Eine Studie zum US-Präsidentschaftswahlkampf in den USA im Jahr 2004 zeigte, dass im Zuge des Wahlkampfs 37% der amerikanischen Bevölkerung das Internet zu politischen Zwecken genutzt haben(vgl. Horrigan/Garret/Resnick 2004). Dazu gehörten bspw. Information über Kandidaten, Diskussionen in E-Mails oder die Online-Spende für den Wunschkandidaten. Das bedeutet, dass das Internet zunehmend zu einer wichtigen Arena für den Wahlkampf wird. Dies wirft eine ganze Reihe von Fragen auf: Was macht eine erfolgreiche Kampagnenwebsite aus? Welche neuen Formen des Wahlkampfes gibt es? Lässt sich der Einfluss des Internetwahlkampfes auf das Wahlergebnis ermitteln? Welche Strategie verfolgen unterschiedliche Parteien und wodurch sind diese Unterschiede begründet? Kernelemente der unkonventionellen E-Partizipation sind die Zusammenarbeit in Gruppen und der politische Protest. Die übergreifende Analyse des Forschungsstands in der vorliegenden Arbeit hat gezeigt, dass bei beiden Anwendungsfeldern durch den Einsatz von WWW und E-Mail Effizienzgewinne erzielt werden konnten. Die internationale Vernetzung von nicht-institutionalisierten Gruppen hat außerdem zu einer Kräftebündelung geführt. Setzt sich diese Entwicklung fort? Wird in Zukunft allein schon aus Effizienzgründen mit größeren bürgerlichen Protesten zu rechnen sein als früher? Ist die digitale Meinungsäußerung der Bürger in autokratischen Regimen dazu geeignet diese zu unterminieren und wenn ja wie reagieren diese Regime darauf? Welche Rolle spielen dabei neue Instrumente wie bspw. Weblogs, welche die Bereitstellung von Informationen im Internet denkbar einfach machen? Welchen Einfluss hat der Einsatz von

3 Ausblick

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so genannten Wiki-Sites bei denen jeder Besucher in der Lage ist den Inhalt zu editieren? Schließlich könnte bei weiterer Verbreitung von E-Partizipation untersucht werden, ob sich unter den Bürgern schon unterschiedliche Nutzungsmuster erkennen lassen? Wodurch sind diese begründet? Auch klassische Fragen der politischen Einstellungsforschung müssen im Zusammenhang mit E-Partizipation noch beantwortet werden. Welchen Einfluss hat die E-Partizipation des Bürgers auf dessen politische Kompetenz? Werden Parteipräferenzen bzw. -identifikation von der partizipatorischen Netznutzung beeinflusst? Sind Netzpartizipanten politisch interessierter? Wird die political efficacy des einzelnen Bürgers beeinflusst? Dies ist nur eine begrenzte Auswahl an Fragen, die zukünftig von der empirischen E-Partizipationsforschung beantwortet werden sollten. Da aber pro Studienarbeit nur vergleichsweise wenige Aspekte behandelt werden können wird deutlich, dass die E-Partizipationsforschung noch einen weiten Weg vor sich hat. Viele der Aspekte, die für etablierte Formen politischer Partizipation bereits genau erforscht werden konnten, sind für deren digitale Variante noch ungeklärt. Dies stellt eine große Herausforderung für interessierte Forscher dar. Diese anzunehmen erscheint aber vor dem Hintergrund großer Wissensdefizite als sehr lohnenswert.

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239

Anhang

Anhang

1

Kriterienkatalog Inhaltsanalyse .......................................................... 243

1.1 1.1.1 1.1.2 1.1.3 1.1.4 1.1.5 1.1.6 1.1.7

Dimension Information....................................................................... 243 Wahlen ................................................................................................ 243 Kontaktinformationen zur kommunalen Verwaltung......................... 243 Kontaktinformationen zum kommunalen Rat .................................... 244 Information zu etablierten Formen der Bürgerbeteiligung................. 244 Information zu Chats und Foren ......................................................... 244 Vernetzung zu anderen Regierungsebenen......................................... 245 Vernetzung zu Politische Interessengruppen und Vereinen ............... 245

1.2 1.2.1 1.2.2 1.2.3 1.2.4 1.2.5 1.2.6 1.2.7

Dimension Kommunikation................................................................ 246 Direkter E-Mailzugriff auf Bürgermeister und kommunale Räte ...... 246 Direkter E-Mailzugriff auf Amtsleiter und Verwaltungsmitarbeiter.. 246 Chats und Foren .................................................................................. 246 Erkennbarkeit der Relevanz der Kommunikationsbeiträge................ 247 Aufforderung zur Bürgerbeteiligung .................................................. 247 Wartezeit auf die E-Mailantwort eines kommunalen Rates auf eine Bürgeranfrage ..................................................................................... 247 Kategorie „Qualität der E-Mailantwort des kommunalen Rates“ ...... 248

1.3 1.3.1 1.3.1.1 1.3.1.2 1.3.1.3 1.3.1.4 1.3.1.5 1.3.1.6 1.3.2 1.3.2.1

Dimension Benutzerfreundlichkeit ..................................................... 248 Technik ............................................................................................... 248 Java Script........................................................................................... 248 Unnötiges Scrolling ............................................................................ 249 Suchfunktion ....................................................................................... 249 Auflösung............................................................................................ 249 Frames................................................................................................. 250 Hilfefunktion....................................................................................... 250 Aufbereitung Inhalt............................................................................. 250 Anbieter............................................................................................... 250

240

Anhang

1.3.2.2 1.3.2.3 1.3.2.4 1.3.2.5 1.3.2.6 1.3.3 1.3.3.1 1.3.3.2 1.3.3.3 1.3.3.4 1.3.3.5 1.3.3.6 1.3.3.7 1.3.3.8 1.3.3.9 1.3.3.10 1.3.3.11

Aktualität der Inhalte .......................................................................... 251 Lange Texte als Download ................................................................. 251 Rechtschreib- oder Grammatikfehler.................................................. 251 Zielgruppengerechte Sprache ............................................................. 251 Sinnvoller Einsatz Bildmaterial .......................................................... 252 Design/Navigation .............................................................................. 252 Erreichbarkeit der Homepage/Hauptnavigation ................................. 252 Sinnvolle Rubriknamen ...................................................................... 252 Sinnvolle Seitentitel ............................................................................ 252 Kontraste Navigation .......................................................................... 253 Bildbeschriftung (ALT-Tag)............................................................... 253 Orientierungskonzept.......................................................................... 253 Fehlerbehandlung (404) ...................................................................... 254 Überschriften & Textelemente............................................................ 254 Scanbarkeit der Texte ......................................................................... 254 Auszeichnung der Links ..................................................................... 255 Zentrale Verlinkung auf Sitemap........................................................ 255

2

Fragebogen.......................................................................................... 256

2.1

Internet allgemein ............................................................................... 256

2.2

Häufigkeit der Nutzung ...................................................................... 256

2.3

Dauer der Nutzung.............................................................................. 256

2.4

Erstmalige Nutzung ............................................................................ 257

2.5

Medienkompetenz............................................................................... 257

2.6

Wissensfrage Browser ........................................................................ 257

2.7

Wissensfrage HTML........................................................................... 258

2.8

Beurteilung Internetauftritt ................................................................. 258

2.9

Elektronische Bürgerbeteiligung 1 ..................................................... 259

2.10

Elektronische Bürgerbeteiligung 2 ..................................................... 260

2.11

Priorität der Inhalte ............................................................................. 261

2.12

Bürgerbeteiligung allgemein 1............................................................ 262

2.13

Bürgerbeteiligung allgemein 2............................................................ 263

Anhang

241

2.14

Rangliste kommunale Aufgaben......................................................... 264

2.15

Kosten insgesamt ................................................................................ 264

2.16

Zeitraum der Investition...................................................................... 264

2.17

Kostenfaktoren.................................................................................... 265

2.18

Kosten vs. Gesamthaushalt ................................................................. 265

2.19

Externe Dienstleistungen .................................................................... 265

2.20

Internet-Arbeitsplätze ......................................................................... 266

2.21

Medienkompetenz Browser ................................................................ 266

2.22

Medienkompetenz Textverarbeitung .................................................. 266

2.23

Mitarbeiter und Internet ...................................................................... 267

2.24

Maßnahmen......................................................................................... 267

2.25

Art der Maßnahmen ............................................................................ 268

2.26

Schriftliche Regeln Internet ................................................................ 268

2.27

Art der schriftlichen Regeln................................................................ 268

2.28

Bearbeitung Bürgerinput..................................................................... 269

2.29

Förderprojekt....................................................................................... 269

2.30

Name des Projektes............................................................................. 270

2.31

Internet-Strategie................................................................................. 270

2.32

Erweiterungen ..................................................................................... 270

2.33

Art der Erweiterungen......................................................................... 271

2.34

Anstoß für die Erweiterungen............................................................. 271

2.35

Zielfindung Strategie .......................................................................... 272

2.36

Rolle Informationsgesellschaft ........................................................... 272

2.37

Schriftliches Konzept.......................................................................... 273

2.38

Probleme ............................................................................................. 273

2.39

Geschlecht........................................................................................... 273

2.40

Alter .................................................................................................... 274

242

Anhang

2.41

Bildung................................................................................................ 274

2.42

Ratszugehörigkeit ............................................................................... 274

2.43

Fraktionszugehörigkeit ....................................................................... 275

3

Umkodierungen................................................................................... 276

3.1

Inhaltsanalyse...................................................................................... 276

3.2

Befragung............................................................................................ 280

4

Datengewichtung nach Gruppengrößen bei Einstellungen................. 285

1 Kriterienkatalog Inhaltsanalyse

243

1 Kriterienkatalog Inhaltsanalyse 1.1 Dimension Information 1.1.1 1 2 3 4 5

Wahlen

keine Information zur Wahl Dokumentation vergangener Wahlen Dokumentation vergangener Wahlen + Wahlanleitung Dokumentation vergangener Wahlen + Wahlanleitung + zukünftige Wahltermine Dokumentation vergangener Wahlen + Wahlanleitung + zukünftige Wahltermine + Experimente zu Online-Wahlen

Analyse-Anweisung: Suche Wahl + Online + Anleitung + Berechtigung 1.1.2 Kontaktinformationen zur kommunalen Verwaltung 1 2 3 4 5 6 7 8

keine Information zur Verwaltung Anschrift Anschrift + Telefon Anschrift + Telefon + Fax Anschrift + Telefon + Fax + Öffnungszeiten Anschrift + Telefon + Fax + Öffnungszeiten + Zuständigkeit der Ämter Anschrift + Telefon + Fax + Öffnungszeiten + Zuständigkeit der Ämter + Name des Amtsleiters Anschrift + Telefon + Fax + Öffnungszeiten + Zuständigkeit der Ämter + Name des Amtsleiters + Name des jeweils zuständigen Verwaltungsmitarbeiters

Analyse-Anweisung: Suche Anschrift + Telefon + Fax + Öffnungszeiten + Zuständigkeit der Ämter + Name des Amtsleiters + Name des jeweils zuständigen Verwaltungsmitarbeiters

244

Anhang

1.1.3 Kontaktinformationen zum kommunalen Rat 1 2 3 4 5 6 7 8

keine Information zum Gemeinderat nur Kontaktinformationen zu Fraktionsspitzen vollständige Zusammensetzung des Gemeinderat vollständige Zusammensetzung des Gemeinderat + Ausschusszuordnung vollständige Zusammensetzung des Gemeinderat + Ausschusszuordnung + aktuelle Termine vollständige Zusammensetzung des Gemeinderat + Ausschusszuordnung + aktuelle Termine + Themen vollständige Zusammensetzung des Gemeinderat + Ausschusszuordnung + aktuelle Termine + Themen + Sitzungsprotokolle vollständige Zusammensetzung des Gemeinderat + Ausschusszuordnung + aktuelle Termine + Themen + Sitzungsprotokolle + Vermerk von Bürgerinput in Ratsprotokollen (etwa Anfragen etc.)

Analyse-Anweisung: Suche Zusammensetzung des Gemeinderat + Ausschusszuordnung + aktuelle Termine + Themen + Sitzungsprotokolle + Bürgerinput in Sitzungsprotokolle 1.1.4 Information zu etablierten Formen der Bürgerbeteiligung 1 2 3 4 5

keine Information zu etablierten Formen der Bürgerbeteiligung Wahlanleitung (Wer? Was? Wie? Wann?) Wahlanleitung + Gemeindeordnung Wahlanleitung + Gemeindeordnung + Bürgerbegehren + Bürgerentscheid Wahlanleitung + Gemeindeordnung + Bürgerbegehren + Bürgerentscheid + Bürgerversammlung

Analyse-Anweisung: Suche Wahlanleitung + Gemeindeordnung + Bürgerbegehren + Bürgerentscheid + Bürgerinitiative 1.1.5 Information zu Chats und Foren 1 2 3

keine Information zu Beteiligungsmöglichkeiten online Teilnehmerkreis + verständliche Anleitung Teilnehmerkreis + verständliche Anleitung + Hintergrund/Ziel

1 Kriterienkatalog Inhaltsanalyse

4 5

245

Teilnehmerkreis + verständliche Anleitung + Hintergrund/Ziel + redaktionelle Aufbereitung der Beiträge Teilnehmerkreis + verständliche Anleitung + Hintergrund/Ziel + redaktionelle Aufbereitung + Prozesserklärung (Bürgerinput > GR > Entscheidung)

Analyse-Anweisung: Suche Chat + Forum + Diskussion + Dialog 1.1.6 Vernetzung zu anderen Regierungsebenen 1 2 3 4 5

keine Links (weder Landkreis, noch Bundesland, noch Region) ein Link zwei Links drei Links drei Links + Kurzbeschreibung

Analyse-Anweisung: Suche Land, Kreis, Region 1.1.7 Vernetzung zu Politische Interessengruppen und Vereinen 1 2 3 4 5 6 7 8

Keine Informationen zu politische Interessengruppen und Vereinen Liste der Vereine + anderer Gruppen Liste der Vereine + anderer Gruppen + Anschrift Liste der Vereine + anderer Gruppen + Anschrift + Telefon Liste der Vereine + anderer Gruppen + Anschrift + Telefon + Fax Liste der Vereine + anderer Gruppen + Anschrift + Telefon + Fax + Mail Liste der Vereine + anderer Gruppen + Anschrift + Telefon + Fax + Mail + weiterführender Link Liste der Vereine + anderer Gruppen + Anschrift + Telefon + Fax + Mail + weiterführender Link + Kurzbeschreibung

Analyse-Anweisung: Suche Vereins- bzw. Gruppenliste

246

Anhang

1.2 Dimension Kommunikation 1.2.1 Direkter E-Mailzugriff auf Bürgermeister und kommunale Räte 1 2 3 4 5 6

Kein Zugriff nur Ober- bzw. Bürgermeister Ober- bzw. Bürgermeister + Fraktionsspitzen Ober- bzw. Bürgermeister + Teil des Gemeinderats Ober- bzw. Bürgermeister + gesamter Gemeinderat (private E-Mailadressen) Ober- bzw. Bürgermeister + gesamter Gemeinderat (dienstliche EMailadressen)

Analyse-Anweisung: Rubrik Gemeinderat/OB prüfen 1.2.2 Direkter E-Mailzugriff auf Amtsleiter und Verwaltungsmitarbeiter 1 2 3 4 5 6

Kein Zugriff Kein Ansprechpartner nur zentrale E-Mailadresse Nur Amtsleiter (Name des Amtes in der Mail) Nur Amtsleiter (Name des Leiters in der Mail) Amtsleiter + einige Verwaltungsmitarbeiter (jeweils persönliche EMailadressen) Amtsleiter + ein Großteil der Verwaltungsmitarbeiter (jeweils persönliche E-Mailadressen)

Analyse-Anweisung: Liste der Ämter oder Lebenslagenkonzept prüfen 1.2.3 Chats und Foren 1 2 3 4 5

Keine Foren/Chats Unmoderierte Foren/Chats Moderierte Foren/Chats Moderierte Foren/Chats + Teilnahme kommunaler Entscheidungsträger Moderierte Foren/Chats + Teilnahme kommunaler Entscheidungsträger + Redaktionelle Aufbereitung der digitalen Diskussion

Analyse-Anweisung: Suche Chats + Forum + Dialog + Diskussion + Bürgerbeteiligung

1 Kriterienkatalog Inhaltsanalyse

247

1.2.4 Erkennbarkeit der Relevanz der Kommunikationsbeiträge 1 2 3 4 5

Keine Dokumentation von Bürgerinput auf der Seite Dokumentation der Anzahl von Anfragen Dokumentation der Anzahl von Anfragen + Dokumentation zusammengefasster Inhalte Dokumentation der Anzahl von Anfragen + Dokumentation zusammengefasster Inhalte + Publikation der Ergebnisse nach Beratung der Inhalte in der Gemeinderatssitzung Dokumentation der Anzahl von Anfragen + Dokumentation zusammengefasster Inhalte + Publikation der Ergebnisse nach Beratung der Inhalte in der Gemeinderatssitzung + weitere Aufforderung zur Partizipation

Analyse-Anweisung: Gemeinderatsprotokolle, Lokale Agenda 21, Stabstelle für Bürgerengagement und ähnlich Inhalte prüfen 1.2.5 Aufforderung zur Bürgerbeteiligung 1 2 3 4 5

Gar keine Aufforderung Einmalige Aufforderung Mehrmalige Aufforderung Mehrmalige Aufforderung + Förderung des Austausches unter den Bürgern Mehrmalige Aufforderung + Förderung des Austausches unter den Bürgern Meinungsabgabe belohnt (z.B. Informations- Feedbackangebote)

Analyse-Anweisung: Gemeinderatsprotokolle, Lokale Agenda 21, Stabstelle für Bürgerengagement und ähnlich Inhalte prüfen 1.2.6 Wartezeit auf die E-Mailantwort eines kommunalen Rates auf eine Bürgeranfrage 1 2 3 4 5

länger als 5 Arbeitstage länger als 3 bis zu 5 Arbeitstagen länger als 2 bis zu 3 Arbeitstagen länger als 1 bis zu 2 Arbeitstagen noch am selben Tag

248

Anhang

Analyse-Anweisung: Versand einer standardisierten E-Mail an pro Kommune jeweils einen zufällig ausgewählten Gemeinderat Wortlaut der standardisierten E-Mail: Sehr geehrte(r) ..., mein Name ist .... Ihre E-Mailadresse habe ich auf der Seite www.kommune.de unter dem Stichwort Gemeinderat gefunden. Ich interessiere mich sehr für Politik und würde mich gerne im kommunalen Bereich engagieren. Welche Möglichkeiten gibt es um auf dem Laufenden zu bleiben und auch ggf. mitzusprechen? Ich dachte mir, dass Sie als Gemeinderat/rätin mir dabei sicher weiterhelfen können. Vielen Dank im voraus für Ihre Antwort. Mit freundlichen Grüßen 1.2.7 Kategorie „Qualität der E-Mailantwort des kommunalen Rates“ 1 2 3 4

keine Antwort Antwort diffus und wenig problemorientiert Antwort problemorientiert Antwort problemorientiert und persönlich

Analyse-Anweisung: Antwortmail lesen 1.3 Dimension Benutzerfreundlichkeit 1.3.1 Technik 1.3.1.1 1 2 3 4

Java Script

Abgeschaltetes Java Script schränkt den Gebrauchwert deutlich ein Java Script + Abfangscript mit Aktivierungsanleitung von Java Script moderater Einsatz von JS führt zu kleineren Problemen kein Java Script

Analyse-Anweisung: Java Script im Browser abschalten und Navigation prüfen. Außerdem Links prüfen, die häufig mit Java Script geöffnet werden wie beispielsweise Stadtplan.

1 Kriterienkatalog Inhaltsanalyse

1.3.1.2 1 2 3 4

249

Unnötiges Scrolling

Es muss stark vertikal und auch stark horizontal gescrollt werden. Es muss stark vertikal gescrollt und nur in absoluten Ausnahmen horizontal gescrollt werden. Es muss stark vertikal gescrollt werden. Es muss moderat vertikal gescrollt werden.

Analyse-Anweisung: Bildschirm auf 800x600 einstellen und Bildlauf (Scrolling) prüfen. 1.3.1.3 1 2 3 4 5 6 7

Suchfunktion

Keine Suche Volltextsuche Volltextsuche + sinnvolle Trefferlisten (Titel + Orientierungsschicht) Volltextsuche + sinnvolle Trefferlisten (Titel + Orientierungsschicht) + schnelle Antwortzeit (nicht länger als 5 sec.) Volltextsuche + sinnvolle Trefferlisten (Titel + Orientierungsschicht) + schnelle Antwortzeit (nicht länger als 5 sec.) + Listung nach Relevanz Volltextsuche + sinnvolle Trefferlisten (Titel + Orientierungsschicht) + schnelle Antwortzeit (nicht länger als 5 sec.) + Listung nach Relevanz + Markierung des Suchworts Volltextsuche + sinnvolle Trefferlisten (Titel + Orientierungsschicht) + schnelle Antwortzeit (nicht länger als 5 sec.) + Listung nach Relevanz + Markierung des Suchworts + Expertensuche (AND/OR-Verknüpfung)

Analyse-Anweisung: Die Begriffe „Bürger“, „Kommune“ und „Bürgermeister“ per Suchmaschine ermitteln und o.g. Kriterien prüfen 1.3.1.4 1 2 3 4 5

Auflösung

Selbst bei einer Auflösung von 1024 x 768 muss horizontal gescrollt werden Auf 1024 x 768 optimiert Auf 800 x 600 optimiert Auf 800 x 600 optimiert bedient andere Auflösungen mit wenig Qualitätsverlust Auf 800 x 600 optimiert bedient andere Auflösungen ohne Qualitätsverlust

250

Anhang

Analyse-Anweisung: Auf 800x600 einstellen und Bildlauf prüfen. Dann auf 640x480 einstellen und erneut Bildlauf prüfen. 1.3.1.5 0 1

Frames

Frames zur Programmierung verwendet Keine Frames zur Programmierung verwendet

Analyse-Anweisung: Auf 800x600 einstellen und Bildlauf prüfen. Dann auf 640x480 einstellen und erneut Bildlauf prüfen. 1.3.1.6 1 2 3 4 5

Hilfefunktion

Kein Hilfsangebot wesentliche Fragen (Auflösung, Browser etc.) kurz erklärt ausführliche Problemaufbereitung als HTML ausführliche Problemaufbereitung zusätzlich als PDF + Eskalationsstrategie ausführliche Problemaufbereitung zusätzlich als PDF + Eskalationsstrategie +Telefon-Hotline

Analyse-Anweisung: Hilfsangebote suchen 1.3.2 Aufbereitung Inhalt 1.3.2.1 1 2 3 4 5

Anbieter

kein Impressum Name des Site-Verantwortlichen Anschrift vorhanden knappes Impressum vorhanden (nur Gesamtverantwortung) ausführliches Impressum vorhanden (Gesamtverantwortung, Technik, Redaktion)

Analyse-Anweisung: Impressum suchen und prüfen

1 Kriterienkatalog Inhaltsanalyse

1.3.2.2 1 2 3

251

Aktualität der Inhalte

veraltete Info scheinbar aktuelle Infos, aber keine Datumsangabe aktuelle Infos mit Datumsangabe

Analyse-Anweisung: Pressemitteilungen/Aktuelles prüfen 1.3.2.3 1 2 3 4

Lange Texte als Download

lange Texte auf eine HTML-Seite gepresst lange Texte als Download verfügbar (ohne Ankündigung) lange Texte als Download (mit Ankündigung) lange Texte als Download mit Ankündigung und Orientierungsschicht (Titel + Kurztext)

Analyse-Anweisung: Drei Texte der Website mittlerer Länge prüfen 1.3.2.4 1 2 3 4

Rechtschreib- oder Grammatikfehler

viele Fehler (mehr als 5 Fehler auf insgesamt drei HTML-Seiten mit durchschnittlicher Textmenge) mäßig viele Fehler (zwischen 3-5) kaum Fehler (1-3) keine Fehler (0)

Analyse-Anweisung: Drei Texte der Website mittlerer Länge in Word kopieren und Rechtschreibprüfung durchführen; Kommasetzung eigenständig überprüfen. 1.3.2.5 1 2 3

Zielgruppengerechte Sprache

kaum verständliche Sprache stellenweise verständliche Sprache durchgehend verständliche Sprache

Analyse-Anweisung: Artikel aus drei verschiedenen Rubriken lesen und Sprachniveau bewerten;

252

Anhang

1.3.2.6 1 2 3 4

Sinnvoller Einsatz Bildmaterial

kaum teilweise überwiegend immer

Analyse-Anweisung: Bilder in drei verschiedenen Rubriken durchsehen; 1.3.3 Design/Navigation 1.3.3.1 1 2

Erreichbarkeit der Homepage/Hauptnavigation

auf die Homepage wird NICHT zentral verlinkt (per Textlink oder Logo) auf die Homepage wird zentral verlinkt (per Textlink oder Logo)

Analyse-Anweisung: Inhalte aus drei verschiedenen Rubriken aufrufen und versuchen auf Homepage zu gelangen. 1.3.3.2 1 2 3 4

Sinnvolle Rubriknamen

viele zusammengesetzte Rubriken ("Kultur, Freizeit und Sport": drei und mehr Hauptrubriken bestehen aus drei Wörtern) + Häufungen (Unsere Stadt, Unser Gemeinderat, ...) viele zusammengesetzte Rubriken (drei und mehr Hauptrubriken bestehen aus drei Wörtern) einige zusammengesetzte Rubriken (weniger als drei Hauptrubriken bestehen aus drei Wörtern) kurze Rubriknamen

Analyse-Anweisung: Rubriknamen prüfen 1.3.3.3 1 2 3

Sinnvolle Seitentitel

wird nie sinnvoll vergeben wird kaum sinnvoll vergeben wird auf einigen Seiten sinnvoll vergeben

1 Kriterienkatalog Inhaltsanalyse

4 5

253

wird auf fast allen Seiten zentral sinnvoll vergeben wird auf allen Seiten sinnvoll vergeben

Analyse-Anweisung: Prüfen, ob Navigationspunkte in den Seitentitel des Browsers übernommen werden (Bsp.: Stadt Stuttgart - Sport - Veranstaltungen) 1.3.3.4 1 2 3

Kontraste Navigation

unzureichende Kontraste zwischen Vorder- und Hintergrundfarbe in der Navigation + Navigationsbeschriftung schlecht lesbar (Serifen/Großbuchstaben/Kursiv) ausreichende Kontraste + Navigationsbeschriftung schlecht lesbar (Serifen/Großbuchstaben/Kursiv) ausreichende Kontraste + Navigationsbeschriftung gut lesbar

Analyse-Anweisung: Navigationselemente prüfen 1.3.3.5 1 2 3 4 5

Bildbeschriftung (ALT-Tag)

keine ALT-Tags nur einmal ALT-Tag zweimal ALT-Tags immer Alt-Tags immer ALT-Tags + immer aussagekräftig

Analyse-Anweisung: In drei verschiedenen Hauptrubriken mit dem Mauszeiger über die Bilder gehen und einige Sekunden warten bis Bildbeschriftung angezeigt wird (oder auch nicht) 1.3.3.6 1 2 3 4 5

Orientierungskonzept

keine Sitemap + kein visuelles Konzept zur Orientierung (weder textorientiert noch farblich) ausreichendes visuelles Konzept + keine Sitemap klares visuelles Konzept + keine Sitemap klares visuelles Konzept + mäßig übersichtliche Sitemap klares visuelles Konzept + sehr übersichtliche Sitemap

254

Anhang

Analyse-Anweisung: Benutzeroberfläche prüfen, Sitemap prüfen 1.3.3.7 1 2 3

Fehlerbehandlung (404)

keine eigene 404-Fehler-Seite eigene Fehler-Seite mit unzureichender Hilfestellung gut gestaltete Fehlerseite mit sinnvoller Hilfe und entsprechenden Links

Analyse-Anweisung: Gültige URL der Kommunenwebsite (wie z.B. www.stuttgart.de/sde/menu/frame/ns_top_11021.htm) in der Adresszeile unsinnig verändern (z.B. www.stutgart.de/xyz.htm) und diese Adresse aufrufen. So wird ein Tippfehler oder veralteter Link aus Suchmaschinen simuliert. Ausgabe des Browsers analysieren. 1.3.3.8 1 2 3

Überschriften & Textelemente

keine einheitliche Überschriftensystematik + keine einheitliche Systematik für Fließtexte einheitliche Überschriftensystematik + keine einheitliche Systematik für Fließtexte einheitliche Überschriftensystematik + einheitliche Systematik für Fließtexte

Analyse-Anweisung: Drei verschiedene Rubriken auf Überschrift und Textfluss prüfen 1.3.3.9 Scanbarkeit der Texte 1 lange Texte ohne Absätze + ohne Orientierungsschicht 2 lange Texte mit Absätzen + Inverted Pyramid Style (Das Wesentliche zuerst, Details später.) 3 lange Texte mit Absätzen + Orientierungsschicht + Inverted Pyramid Style 4 Lange Text in Absätze getrennt + Orientierungsschicht bei langen Texten vorhanden + kurz und prägnant + Inhaltsschicht ausreichend ausführlich + Inverted Pyramid Style Analyse-Anweisung: Drei verschiedene Text prüfen

1 Kriterienkatalog Inhaltsanalyse

1.3.3.10 1 2 3 4 5

255

Auszeichnung der Links

keine andere Farbe für Visited Links andere Farbe für Visited Links Visited Links + Qualifizierung (z.B. Download-Links besonders gekennzeichnet) Visited Links + Qualifizierung + prägnante Linktitel Visited Links + Qualifizierung + prägnante Linktitel + konsistente Auszeichnung

Analyse-Anweisung: Drei Rubriken nach Links durchsehen und prüfen 1.3.3.11 1 2 3 4 5

Zentrale Verlinkung auf Sitemap

auf Sitemap wird nicht verlinkt auf Sitemap wird von einigen Seiten aus verlinkt auf Sitemap wird von der Homepage aus verlinkt auf Sitemap wird von der Homepage und wichtigen Seiten aus verlinkt auf Sitemap wird von jeder Seite aus verlinkt

Analyse-Anweisung: // Anweisung: Inhalte aus drei verschiedenen Rubriken aufrufen, Verlinkung Sitemap prüfen

256

Anhang

2 Fragebogen 2.1 Internet allgemein Zunächst wollen wir Ihnen einige allgemeine Fragen zum Thema Internet stellen. Empfinden Sie das Internet und seine Dienste wie World Wide Web und E-Mail – alles in allem - als eine nützliche Neuerung? Bitte klicken Sie Zutreffendes an. ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ

In jedem Fall Eher ja Neutral Eher Nein Überhaupt nicht

2.2 Häufigkeit der Nutzung Das World Wide Web und die E-Mail bieten zahlreiche Möglichkeiten zur Information und Kommunikation. Wir würden gerne Ihre Nutzungsgewohnheiten kennen lernen. Wie häufig nutzen Sie selbst das World Wide Web und/oder den E-Maildienst? Bitte klicken Sie Zutreffendes an. ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ

Täglich Mehrmals die Woche Einmal pro Woche Seltener als einmal pro Woche Nie

2.3 Dauer der Nutzung Wie lange nutzen Sie das World Wide Web und/oder den E-Maildienst durchschnittlich pro Woche? Bitte klicken Sie Zutreffendes an. ˆ ˆ ˆ

Mehr als 2 Std. Mehr als 45 min bis zu 2 Std. Mehr als 30 bis zu 45 min

2 Fragebogen

ˆ ˆ

257

Mehr als 10 bis zu 30 min Höchstens 10 Minuten

2.4 Erstmalige Nutzung Im Laufe der 1990er Jahre haben sich das WWW und der E-Maildienst zunehmend verbreitet. In welchem Jahr haben Sie zum ersten Mal das World Wide Web besucht und/oder eine E-Mail verschickt oder empfangen? Bitte klicken Sie Zutreffendes an. ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ

1998 oder davor 1999 2000 2001 2002 2003 2004

2.5 Medienkompetenz Die Benutzung der so genannten Neuen Medien wird zwar immer einfacher – dennoch sind gewisse Kenntnisse erforderlich. Wie schätzen Sie Ihre Fähigkeiten im Umgang mit dem WWW und/oder dem E-Maildienst ein? Bitte klicken Sie Zutreffendes an. ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ

Sehr gut Eher gut Durchschnittlich Eher schlecht Sehr schlecht

2.6 Wissensfrage Browser Zum Abschluss dieses Fragenblocks noch zwei kurze Wissensfragen zum Thema World Wide Web. Der englische Name für das Programm mit dem man sich Seiten im WWW anschauen kann lautet... Bitte klicken Sie Zutreffendes an. ˆ

Divx

258

Anhang

ˆ ˆ ˆ ˆ

ICANN Word Browser FTP

ˆ

Weiss nicht

2.7 Wissensfrage HTML Mit Hilfe dieser weit verbreiteten Sprache zur Seitenbeschreibung ist es möglich, im Internet Seiten in einer einheitlichen Sprache zu veröffentlichen. Hauptmerkmal dieser Sprache ist u.a. die Möglichkeit, Verbindungen zu anderen Seiten in Form von Links anzugeben. Wie lautet Ihr Name? Bitte klicken Sie Zutreffendes an. ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ

URL HTML WWW HTTP FTP

ˆ

Weiss nicht

2.8 Beurteilung Internetauftritt Wie beurteilen Sie, alles in allem, den Internetauftritt Ihrer Gemeinde? Bitte klicken Sie Zutreffendes an. ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ

Sehr gut Eher gut Teils / teils Eher schlecht Sehr schlecht

ˆ

Weiss nicht

2 Fragebogen

259

2.9 Elektronische Bürgerbeteiligung 1 Nachfolgend haben wir für Sie einige Aussagen zur Nutzung neuer Medien in der Kommunalpolitik zusammengestellt. Bitte sehen Sie sich jede dieser Meinungen an und entscheiden Sie, ob Sie zustimmen oder nicht. „Die Bereitstellung von Informationen über den Stadt- und Gemeinderat, wie beispielsweise Name und Kontaktinformationen, auf der Website unserer Stadt, ist eine wichtige Voraussetzung für die Kontaktaufnahme zu Politik und Verwaltung.“ Bitte sehen Sie sich diese Meinung an und entscheiden Sie, ob Sie zustimmen oder nicht. ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ

Stimme ich voll zu Stimme ich eher zu Unentschieden Stimme ich weniger zu Stimme ich gar nicht zu

„Bürgeranfragen zur Lokalpolitik per E-Mail bzw. Internetformular bedeuten eine wichtige Ergänzung zu bestehenden Beteiligungsmöglichkeiten.“ Bitte sehen Sie sich diese Meinung an und entscheiden Sie, ob Sie zustimmen oder nicht. ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ

Stimme ich voll zu Stimme ich eher zu Unentschieden Stimme ich weniger zu Stimme ich gar nicht zu

„Technisch mögliche virtuelle Fragestunden zu kommunalpolitischen Themen auf der Website unserer Stadt oder Gemeinde könnten dazu beitragen, die Distanz zwischen Regierenden und Regierten zu verringern.“

260

Anhang

Bitte sehen Sie sich diese Meinung an und entscheiden Sie, ob Sie zustimmen oder nicht. ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ

Stimme ich voll zu Stimme ich eher zu Unentschieden Stimme ich weniger zu Stimme ich gar nicht zu

2.10 Elektronische Bürgerbeteiligung 2 Nachfolgend haben wir für Sie einige Aussagen zur Nutzung neuer Medien in der Kommunalpolitik zusammengestellt. Bitte sehen Sie sich jede dieser Meinungen an und entscheiden Sie, ob Sie zustimmen oder nicht. „Wenn bestehende Sicherheitsprobleme (wie z.B. Softwaremanipulation) beseitigt sind und die einwandfreie Durchführung gewährleistet werden kann, dann können Wahlen per Internet eine zeitgemäße Ergänzung zur Briefwahl darstellen.“ Bitte sehen Sie sich diese Meinung an und entscheiden Sie, ob Sie zustimmen oder nicht. ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ

Stimme ich voll zu Stimme ich eher zu Unentschieden Stimme ich weniger zu Stimme ich gar nicht zu

„Gemeinderatsprotokolle, welche auf manchen kommunalen Websites bereits herunter geladen werden können, sorgen für mehr Transparenz in der Kommunalpolitik.“ Bitte sehen Sie sich diese Meinung an und entscheiden Sie, ob Sie zustimmen oder nicht. ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ

Stimme ich voll zu Stimme ich eher zu Unentschieden Stimme ich weniger zu Stimme ich gar nicht zu

261

2 Fragebogen

„Der Ausbau unserer Stadt- bzw. Gemeindewebsite mit Inhalten zur Bürgerbeteiligung, wie etwa zu Planungsverfahren (z.B. Bauleitplanung, Sozialplanung oder Verkehrsplanung), sollte stetig vorangetrieben werden.“ Bitte sehen Sie sich diese Meinung an und entscheiden Sie, ob Sie zustimmen oder nicht. ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ

Stimme ich voll zu Stimme ich eher zu Unentschieden Stimme ich weniger zu Stimme ich gar nicht zu

2.11 Priorität der Inhalte Es gibt viele Möglichkeiten, die neuen Internettechniken einzusetzen, um den Austausch zwischen Bürgern, Verwaltung und Politik zu verbessern. Für wie wichtig halten Sie die folgenden Inhalte von kommunalen Internetseiten, gleichgültig, ob Ihre Kommune diese Inhalte selbst anbietet oder nicht? 1=SEHR WICHTIG und 5=SEHR UNWICHTIG; Mit den Zwischenwerten können Sie Ihre Meinung abstufen. 1 Behördenwegweiser................................................................................. Veranstaltungskalender........................................................................... Formular zur Beantragung von Führerschein und Personalausweis....... Allgemeine Infos zu Gemeinde-/Stadtrat................................................ Bürgeranfragen zu aktuellen kommunalpolitischen Themen per E-Mail................................................................................................ Terminvereinbarung mit Verwaltungsmitarbeitern ................................ Info zum Wirtschaftsstandort.................................................................. Gebühren-Info......................................................................................... Verfügbarkeit von Protokollen der Gemeinderatssitzungen................... Tourismusinformationen......................................................................... Informationen zu politischen Wahlen...................................................... Wohn- und Gewerbeflächen, kommunale Immobilien........................... Geschichte der Gemeinde/ Stadt.............................................................. Infos zur Passverlängerung..................................................................... Bürgerforum / Diskussionsforum zu kommunalpolitischen Themen...... Gästebuch................................................................................................

5

262

Anhang

2.12 Bürgerbeteiligung allgemein 1 Wir haben für Sie nachfolgend einige Aussagen über bekannte Formen der Bürgerbeteiligung in der Kommunalpolitik zusammengestellt. Bitte sehen Sie sich jede dieser Meinungen an und entscheiden Sie, ob Sie zustimmen oder nicht. „Die rege Teilnahme an Bürgerversammlungen würde zur Integration von Bürgern in unsere Stadt bzw. Gemeinde beitragen.“ Bitte sehen Sie sich diese Meinung an und entscheiden Sie, ob Sie zustimmen oder nicht. ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ

Stimme ich voll zu Stimme ich eher zu Unentschieden Stimme ich weniger zu Stimme ich gar nicht zu

„Durch die Mitarbeit in einer politischen Partei lernen Bürger, wie sie ihre Interessen noch besser in der Stadt bzw. Gemeinde vertreten.“ Bitte sehen Sie sich diese Meinung an und entscheiden Sie, ob Sie zustimmen oder nicht. ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ

Stimme ich voll zu Stimme ich eher zu Unentschieden Stimme ich weniger zu Stimme ich gar nicht zu

„Es ist wichtig, dass sich Bürger an der Politik in unserer Kommune beteiligen, da durch ihre Mitwirkung politische Entscheidungen noch mehr Legitimität erhalten.“ Bitte sehen Sie sich diese Meinung an und entscheiden Sie, ob Sie zustimmen oder nicht. ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ

Stimme ich voll zu Stimme ich eher zu Unentschieden Stimme ich weniger zu Stimme ich gar nicht zu

2 Fragebogen

263

2.13 Bürgerbeteiligung allgemein 2 Wir haben für Sie nachfolgend einige Aussagen über bekannte Formen der Bürgerbeteiligung in der Kommunalpolitik zusammengestellt. Bitte sehen Sie sich jede dieser Meinungen an und entscheiden Sie, ob Sie zustimmen oder nicht. „Durch Bürgerbegehren erhalten Kommunalpolitiker wichtige Hinweise darauf, was die Bürger eigentlich wollen.“ Bitte sehen Sie sich diese Meinung an und entscheiden Sie, ob Sie zustimmen oder nicht. ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ

Stimme ich voll zu Stimme ich eher zu Unentschieden Stimme ich weniger zu Stimme ich gar nicht zu

„Um die kommunalen Räte und Verwaltungen noch besser kontrollieren zu können, sollten die formalen Hürden für Bürgerbegehren und Bürgerentscheide in Baden-Württemberg (wie etwa die Mindestbeteiligung zur Gültigkeit von Bürgerentscheiden [Erfolgsquorum] in Höhe von 30% der Abstimmungsberechtigten) gesenkt werden.“ Bitte sehen Sie sich diese Meinung an und entscheiden Sie, ob Sie zustimmen oder nicht. ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ

Stimme ich voll zu Stimme ich eher zu Unentschieden Stimme ich weniger zu Stimme ich gar nicht zu

„Politische Wahlen sind ein wichtiger Bestandteil der Bürgerbeteiligung. Eine hohe Wahlbeteiligung verleiht dem Stadt- bzw. Gemeinderat die notwendige Legitimität zur Durchsetzung von schwierigen Entscheidungen.“ Bitte sehen Sie sich diese Meinung an und entscheiden Sie, ob Sie zustimmen oder nicht. ˆ ˆ ˆ

Stimme ich voll zu Stimme ich eher zu Unentschieden

264 ˆ ˆ

Anhang

Stimme ich weniger zu Stimme ich gar nicht zu

2.14 Rangliste kommunale Aufgaben Man kann nicht alle kommunalen Aufgaben gleichzeitig anpacken. In welcher Reihenfolge würden Sie die folgenden Aufgaben in Angriff nehmen? Bitte ordnen Sie den folgenden Aussagen einen Rang zwischen 1 und 7 zu, wobei 1 die wichtigste Aufgabe aus Ihrer Sicht ist. Lesen Sie zuerst alle Möglichkeiten durch. Klicken Sie dann in das jeweilige Feld und vergeben Sie Zahlen entsprechend Ihrer Rangfolge. ( ) Gute Bedingungen für die örtliche Industrie und Geschäftswelt zur Gewährung wirtschaftlichen Wachstums schaffen ( ) Erhaltung und Ausbau der Gemeinde als attraktiver Wohnort ( ) Verwirklichung eines hohen Maßes an sozialer Gerechtigkeit ( ) Förderung von Bürgerbeteiligung und ehrenamtlichem Engagement ( ) Sicherung einer sparsam wirtschaftenden und effektiven Gemeindeverwaltung ( ) Bereitstellung einer guten Verkehrsanbindung ( ) Schaffung von ausreichendem Wohnraum 2.15 Kosten insgesamt Bitte geben Sie eine grobe Einschätzung, welchen Kostenumfang die Internetaktivitäten Ihrer Kommune bislang verursacht haben? Hier sind die Gesamtkosten vom Beginn ihres kommunalen Internetengagements bis heute gemeint. Eine Größenordnung reicht schon. insgesamt ca. _____ Euro 2.16 Zeitraum der Investition Über welchen Zeitraum investierten Sie die genannte Gesamtsumme?

2 Fragebogen

265

Bitte tragen Sie unten die Anzahl der Jahre ein. ____ Jahre 2.17 Kostenfaktoren Diese Gesamtinvestition gliedert sich auf in... Bitte geben Sie einen ungefähren Prozentsatz für die jeweiligen Kostenfaktoren an. ungefähre Angaben in % externe Dienstleistungen (Programmierung, Design etc.) ___ Hardware ___ Software und Lizenzen ___ Personalkosten ___ Sonstiges _____________________________ 2.18 Kosten vs. Gesamthaushalt Bitte geben Sie den ungefähren Prozentsatz der Investitionen für Ihren Internetauftritt vom Gesamthaushalt in diesem Jahr an? ca.___ Prozent vom Gesamthaushalt 2.19 Externe Dienstleistungen Nun zu organisatorischen bzw. technischen Aspekten einer kommunalen Website. Welche Internet-Dienstleistungen kaufen Sie extern ein? ˆ Erstellung der Website ˆ Betrieb des Internetservers ˆ Seitengestaltung ˆ Pflege der Inhalte: redaktionelle Arbeit ˆ Pflege der Inhalte: technische Übersetzung ˆ Sonstiges, nämlich _______________

266

Anhang

2.20 Internet-Arbeitsplätze Wieviel Prozent der Arbeitsplätze in der Stadt- bzw. Gemeindeverwaltung Ihrer Kommune sind mit E-Mail- und WWW-Zugang ausgestattet? Bitte tragen Sie den jeweiligen Prozentsatz in unten stehende Felder ein. Falls Sie keine genauen Angaben machen können, geben Sie bitte Schätzungen ein.

Abdeckungsanteil

E-Mail in % ca. ___

WWW in % ca. ____

2.21 Medienkompetenz Browser Gewisse Fähigkeiten sind bei der Nutzung neuer Medien unerlässlich. Wie schätzen Sie die Medienkompetenz der Mitarbeiter der Stadtverwaltung in Ihrer Gemeinde im Hinblick auf den Umgang mit E-Mailprogrammen und InternetBrowsern ein? Bitte klicken Sie Zutreffendes an. ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ

Sehr gut Ziemlich gut Durchschnittlich Ziemlich schlecht Sehr schlecht

ˆ

Weiss nicht

2.22 Medienkompetenz Textverarbeitung Wie schätzen Sie die Medienkompetenz der Mitarbeiter der Stadtverwaltung in Ihrer Gemeinde im Hinblick auf den Umgang mit gängigen Text- und Kalkulationsprogrammen ein?

2 Fragebogen

267

Bitte klicken Sie Zutreffendes an. ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ

Sehr gut Ziemlich gut Durchschnittlich Ziemlich schlecht Sehr schlecht

ˆ

Weiss nicht

2.23 Mitarbeiter und Internet Haben Sie den Eindruck, dass die Stadt- bzw. Gemeindewebsite von den Mitarbeitern der Stadtverwaltung angenommen bzw. unterstützt wird? Bitte klicken Sie Zutreffendes an und erklären Sie stichwortartig, wodurch Ihre Einschätzung begründet ist. ˆ ˆ

Ja, weil _____________________________ Nein, weil ___________________________

ˆ

Weiss nicht

2.24 Maßnahmen Ergreift Ihr Kommune aktiv Maßnahmen, um die Akzeptanz des Internet unter den Mitarbeitern der Stadt- bzw. Gemeindeverwaltung zu erhöhen bzw. planen Sie, solche Maßnahmen durchzuführen? Bitte klicken Sie Zutreffendes an. ˆ ˆ

Ja Nein, jeder Mitarbeiter muss selbst die Initiative ergreifen

ˆ

Weiss nicht

268

Anhang

2.25 Art der Maßnahmen Welche Maßnahmen sind das? Bitte klicken Sie Zutreffendes an. wird bereits durchgeführt

ist geplant

ist nicht geplant

Schulungen Workshops Arbeitskreise in der Verwaltung Informationsveranstaltungen für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter

2.26 Schriftliche Regeln Internet Gibt es in Ihrer Kommune bereits schriftlich festgelegte Regeln für Verfahrensweisen im Internet zur Orientierung für Ihre Mitarbeiter? Bitte klicken Sie Zutreffendes an. ˆ ˆ

Ja Nein

ˆ

Weiss nicht

2.27 Art der schriftlichen Regeln Welche schriftlich festgelegten Regeln für Verfahrensweisen im Internet sind das? Bitte klicken Sie Zutreffendes an. Mehrfachnennungen möglich. ˆ ˆ ˆ ˆ

Weiterleitung von Anfragen innerhalb der Verwaltung Zuständigkeiten für die Beantwortung von Anfragen Einhaltung von Zeitfenstern Ansprechpartner bei technischen Problemen

ˆ

Sonstiges, nämlich ___________________________

2 Fragebogen

269

2.28 Bearbeitung Bürgerinput Wie geht Ihre Kommune mit Bürgeranfragen zu aktuellen kommunalpolitischen Themen (wie etwa zur Bauplanung einer neuen Ortsdurchfahrt) um, die per EMail oder Web-Formular an die Kommune geschickt werden? Bitte klicken Sie Zutreffendes an. Erläutern Sie ggf. stichwortartig. ˆ ˆ ˆ ˆ

ˆ

ˆ ˆ

Unsere Kommune bearbeitet keine E-Mailanfragen zu kommunalpolitischen Themen Anfrage wird vom zuständigen Verwaltungsmitarbeiter beantwortet Bürger erhält schnelle Rückmeldung über die weitere Bearbeitung seiner Anfrage, Anfrage wird vom zuständigen Verwaltungsmitarbeiter möglichst zeitnah beantwortet Bürger erhält schnelle Rückmeldung über die weitere Bearbeitung seiner Anfrage, Anfragen werden schriftlich zusammengefasst, im Gemeinderat diskutiert, das Ergebnis wird an den entsprechenden Bürger weitergeleitet Bürger erhält schnelle Rückmeldung über die weitere Bearbeitung seiner Anfrage, Anfragen werden schriftlich zusammengefasst, im Gemeinderat diskutiert, das Ergebnis wird an den entsprechenden Bürger weitergeleitet, der Vorgang für die Website aufbereitet und publiziert Sonstiges, nämlich ____________________ Weiss nicht

2.29 Förderprojekt Nahm oder nimmt Ihre Kommune an einem geförderten Projekt zum Thema Kommune und Internet teil? Bitte klicken Sie Zutreffendes an. ˆ ˆ

Ja Nein

ˆ

Weiss nicht

270

Anhang

2.30 Name des Projektes Wie lautet der Name dieses Projektes? Bitte geben Sie den Namen in das unten stehende Textfeld ein. __________________________

2.31 Internet-Strategie Mit einem Internetauftritt können viele Ziele verfolgt werden. Wie wichtig sind folgende Ziele für Ihre Kommune? (1=wichtiges Ziel, 5=unwichtiges Ziel; mit den Werten dazwischen können Sie Ihre Meinung abstufen) 1

2

3

4 5

Vereinfachung des Zugangs zu Verwaltungsinformationen für den Bürger/die Bürgerin.................................................................. Beschleunigung der Abwicklung von Diensten, die der Bürger/die Bürgerin bei der Verwaltung in Anspruch nimmt bzw. in Anspruch nehmen muss.............................................................. Bereitstellung von Informationen zur Wahl.................................... Vergrößerung der Transparenz der Tätigkeiten des Gemeinderats. Förderung von Tourismus und Naherholung.................................. Ausbau der Möglichkeiten zur Bürgerbeteiligung.......................... Imagepflege für die Gemeinde........................................................ Verbesserung lokaler Netzwerke wie beispielsweise Bürgerinitiativen u. Vereine............................................................ Lokale Wirtschaftsförderung...........................................................

2.32 Erweiterungen Planen Sie in absehbarer Zeit eine Ausdehnung des Internetangebotes in Ihrer Kommune?

2 Fragebogen

271

Bitte klicken Sie Zutreffendes an. ˆ ˆ

Ja Nein

ˆ

Weiss nicht

2.33 Art der Erweiterungen In welcher Form werden Sie Ihr Internetangebot ausdehnen? Bitte klicken Sie Zutreffendes an.

ˆ ˆ

komplette Neuauflage der Internetseite (Relaunch) Einrichtung von weiteren Internetanschlüssen für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter Verbreiterung des Angebotes durch Hinzufügen ganz neuer Inhalte Vertiefung des Angebotes durch Ergänzung der bestehenden Inhalte

ˆ ˆ

Sonstiges, nämlich ___________________________ Weiss nicht

ˆ ˆ

2.34 Anstoß für die Erweiterungen Woher kam der Anstoß für die geplanten Erweiterungen? Bitte klicken Sie Zutreffendes an. Mehrfachnennungen möglich ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ

Die Bürger und Bürgerinnen haben einen entsprechenden Bedarf artikuliert. Die Unternehmen haben einen entsprechenden Bedarf artikuliert. Die Initiative kommt meist von den Amtsleitungen. Die Initiative kommt meist aus der EDV-Abteilung. Die Initiative kommt meist von anderen Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen. Die Kommune nimmt an einem Projekt teil.

272

Anhang

ˆ

Unternehmen in der Kommune treten als Sponsoren auf (Unterstützung durch finanzielle Mittel ODER durch Dienstleistungen)

ˆ ˆ

Sonstiges, nämlich ________________ Weiss nicht

2.35 Zielfindung Strategie Wie werden Ziele bei der Ausgestaltung der Website mit Inhalten, Funktionen und Struktur festgelegt? Bitte klicken Sie Zutreffendes an. Mehrfachnennungen möglich. ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ

Verwaltungsinterne Diskussion Diskussion mit dem Gemeinderat Diskussion mit dem Bürger (z.B. im Rahmen von Workshops) Externe Beratung durch ein Unternehmen Externe Beratung durch eine andere Gemeinde(n)

ˆ ˆ

Sonstiges, nämlich ____________________________ Weiss nicht

2.36 Rolle Informationsgesellschaft Wie schätzen Sie die Rolle Ihrer Kommune auf dem Weg in die Informationsgesellschaft ein? Bitte klicken Sie Zutreffendes an. ˆ ˆ ˆ ˆ

Vorreiter Wegbegleiter Mitläufer Nachzügler

ˆ

Unwichtig/keine Rolle

273

2 Fragebogen

2.37 Schriftliches Konzept Verfügt Ihre Kommune über eine schriftlich ausgearbeitete Internet-Strategie, in der Ziele und Vorgehensweise beim Aufbau der kommunalen Internetpräsenz dargestellt werden? Bitte klicken Sie Zutreffendes an.

ˆ ˆ

Ja (in diesem Fall würden wir uns sehr freuen, wenn Sie uns dieses Konzept zusenden würden. Versenden Sie es bitte per E-Mail an: [email protected]) Ist in Arbeit Nein

ˆ

Weiss nicht

ˆ

2.38 Probleme Welches sind Ihrer Meinung nach die größten Probleme, mit denen die Kommunen beim Einrichten und Pflegen eines Internetauftritts konfrontiert sind? 1=sehr großes Problem, 5=sehr kleines Problem. Mit den Werten dazwischen können Sie Ihre Meinung abstufen. 1

2

3

4 5

Management Sach- und Personalkosten Zeitlicher Aufwand Technik Medienkompetenz der Mitarbeiter Sonstiges, nämlich __________

2.39 Geschlecht Zum Abschluss noch einige Fragen für die Statistik. Welches Geschlecht haben Sie?

274

Anhang

Bitte klicken Sie Zutreffendes an. ˆ ˆ

Weiblich Männlich

2.40 Alter Wie alt sind Sie? ___ Jahre 2.41 Bildung Welcher ist Ihr höchster Schul- oder Hochschulabschluss? Bitte klicken Sie Zutreffendes an. ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ

Volksschule / Hauptschule mittlere Reife / Realschule Abitur/Hochschulreife Fachhochschulabschluss Hochschulabschluss

ˆ

Sonstiges, nämlich _________________

2.42 Ratszugehörigkeit Seit wie vielen Jahren sind Sie bereits im Rat Ihrer Stadt/Gemeinde? Bitte klicken Sie Zutreffendes an. ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ

0-5 5-9 10-14 15-19 20-25 mehr als 25 Jahre

2 Fragebogen

2.43 Fraktionszugehörigkeit Welcher Fraktion gehören Sie an? Bitte klicken Sie Zutreffendes an. ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ ˆ

CDU SPD Freie Wählergruppe Bündnis 90 / Die Grünen FDP Fraktionslos

ˆ

Sonstiges, und zwar _____________________________

Vielen Dank für Ihre Mitarbeit!

275

276

Anhang

3 Umkodierungen

Grundlage für die im zweiten Teil dieser Arbeit durchgeführten Berechnungen sind eigene Erhebungen in Form einer Inhaltsanalyse und einer schriftlichen Befragung kommunaler Entscheider. Zur besseren Nachvollziehbarkeit der durchgeführten Berechnungen, werden nachfolgend die notwendigen Umkodierungen von Variablen nach Erhebungsart und Verwendungszweck dokumentiert. 3.1 Inhaltsanalyse Aus Effizienzgründen werden die Umkodierungen nach Skalierung der Variablen zusammengefasst. Jede Variable wird zudem im Rahmen der Skalensortierung der inhaltsanalytischen Dimension zugeordnet. 2er-Skalen: (0=0) (1=100) o Anpassung der Skalierung auf 0-100 als Voraussetzung für spätere Indexbildung; Benutzerfreundlichkeit Frames (frame_itoframe_rr), Erreichbarkeit der Homepage (nav_ideonav_rr) 3er-Skalen: (1=0) (2=50) (3=100) o Anpassung der Skalierung auf 0-100 als Voraussetzung für spätere Indexbildung Benutzerfreundlichkeit Aktualität der Inhalte (aktu_inoaktu_rr), Zielgruppengerechte Sprache (sprac_inosprac_rr), Fehlerbehandlung (v_404_ideov_404_rr), Kontraste Navigation (kontr_ide kontr_rr), Überschriften und Textelemente (ueb_ideo ueb_rr)

3 Umkodierung

277

4er-Skalen: (1=0) (2=33) (3=67) (4=100) o Anpassung der Skalierung auf 0-100 als Voraussetzung für spätere Indexbildung Kommunikation Qualität der E-Mailantwort auf Bürgeranfrage (quali_ikoquali_rr) Benutzerfreundlichkeit Java Script (js_itojs_rr), Bildlauf (scroll_itoscrol_rr), Textaufbereitung (text_inotext_rr), Rechtschreibung/Grammatik (fehl_inofehl_rr), Sinnvoller Einsatz von Bildern (bild_inobild_rr), Sinnvolle Rubriknamen (rubr_ideorubr_rr), Scanbarkeit der Texte (scan_ideoscan_rr) +++ (0=0) (33=1) (67=1) (100=1); (0=nicht geantwortet; 1=geantwortet) o Auszählung der Antworthäufigkeit Qualität der E-Mailantwort auf Bürgeranfrage (quali_rroquali_pr) (33=1) (67=2) (100=3) o Auszählung der Antwortqualität Qualität der E-Mailantwort auf Bürgeranfrage (quali_rroquali) 5er-Skalen: (1=0) (2=25) (3=50) (4=75) (5=100) o Anpassung der Skalierung auf 0-100 als Voraussetzung für spätere Indexbildung Information Wahlen (wahl_iowahl_rr), Information zu etablierten Formen der Bürgerbeteiligung (betoff_iobetof_rr), Information zu Chats und Foren (beton_iobeton_rr), Vernetzung zu anderen Regierungsebenen (regeb_ioregeb_rr)

278

Anhang

Kommunikation Chats und Foren (chat_ikochat_rr), Erkennbarkeit der Relevanz der Kommunikationsbeiträge (relev_ikorelev_rr), Aufforderung zur Bürgerbeteiligung (auffo_ikoaufo_rr), Wartezeit auf die E-Mailantwort eines kommunalen Rates auf eine Bürgeranfrage (antwo_ikoantwo_rr) Benutzerfreundlichkeit Auflösung (aufl_itoaufl_rr), Hilfefunktion (hilfe_itohilfe_rr), Impressum (impre_ino impre_rr), Seitentitel (tit_ideotit_rr), Bildbeschriftung (alt_ideoalt_rr), Orientierungskonzept (ori_ideoori_rr), Auszeichnung der Links (link_ideolink_rr), Zentrale Verlinkung auf Sitemap (site_ideosite_rr) +++ (0,25=1) (50=2) (75,100=3) o Reduktion auf drei Ausprägungen zur Ermittlung der Häufigkeiten Information Wahlen (wahl_rrowahl_pr), Information zu etablierten Formen der Bürgerbeteiligung (betof_rrobetof_pr), Information zu Chats und Foren (beton_rrobeton_pr), Vernetzung zu anderen Regierungsebenen (regeb_rroregeb_pr) Kommunikation Chats und Foren (chat_rrochat_pr), Erkennbarkeit der Relevanz der Kommunikationsbeiträge (relev_rrorelev_pr), Aufforderung zur Bürgerbeteiligung (aufo_rroaufo_pr), Wartezeit auf die E-Mailantwort eines kommunalen Rates auf eine Bürgeranfrage (antwo_rro antwo_pr) Benutzerfreundlichkeit Keine Auszählung der Benutzerfreundlichkeit für die Arbeit notwendig; Nur Indexberechnung; Umkodierung auf 3er-Skala entfällt daher; 6er-Skalen: (1=0) (2=20) (3=40) (4=60) (5=80) (6=100) o Anpassung der Skalierung auf 0-100 als Voraussetzung für spätere Indexbildung

3 Umkodierung

279

Kommunikation Direkter E-Mailzugriff auf Bürgermeister und kommunale Räte (mrat_ikomrat_rr), Direkter E-Mailzugriff auf Amtsleiter und Verwaltungsmitarbeiter (mverw_ikomverw_rr) +++ (0,20=1) (40,60=2) (80,100=3) o Reduktion auf drei Ausprägungen zur Ermittlung der Häufigkeiten Kommunikation Direkter E-Mailzugriff auf Bürgermeister und kommunale Räte (mrat_rromrat_pr), Direkter E-Mailzugriff auf Amtsleiter und Verwaltungsmitarbeiter (mverw_rromverw_pr) 7er-Skalen: (1=0) (2=17) (3=34) (4=50) (5=67) (6=84) (7=100) o Anpassung der Skalierung auf 0-100 als Voraussetzung für spätere Indexbildung Benutzerfreundlichkeit Suchfunktion (suche_itosuche_rr) 8er-Skalen: (1=0) (2=14.3) (3=28.6) (4=42.9) (5=57.2) (6=71.4) (7=85.7) (8=100) o Anpassung der Skalierung auf 0-100 als Voraussetzung für spätere Indexbildung Information Informationen zur kommunalen Verwaltung (verwal_ioverwa_rr), Informationen zum Gemeinde- bzw. Stadtrat (rat_iorat_rr), Vernetzung zu Vereinen und anderen Interessegruppen (verein_ioverei_rr) +++ (0,14.3,28.6=1) (42.9,57.2=2) (71.4,85.7,100=3) o Reduktion auf drei Ausprägungen zur Ermittlung der Häufigkeiten

280

Anhang

Information Informationen zur kommunalen Verwaltung (verwa_rroverwa_pr), Informationen zum Gemeinde- bzw. Stadtrat (rat_rrorat_pr), Vernetzung zu Vereinen und anderen Interessegruppen (verei_rroverei_pr) Umkodierung Klein- vs. Mittel- bzw. Großstädte (Lowest thru 49999=0) (50000 thru Highest=1) einwohn o einwohner 3.2 Befragung 2er-Skalen: (1=100) (2=0) (3=0) (4=0) ( 5=0) (0=0) 100=richtig; 0=falsch oder nicht gewusst; o Umkodierung der falschen Antworten Wissensfrage Browser (v_16507ov_wiss1), Wissensfrage HTML ((v_16508ov_wiss2) 5er-Skalen: (1=100) (2=75) (3=50) (4=25) (5=0) o Anpassung der Skalenrichtung an inhaltsanalytische Variablen und Skalierung auf 0-100 als Voraussetzung für spätere Indexbildung Internet Internetaffinität (v_16246ov_16246r), Häufigkeit der Nutzung pro Woche (v_16497ov_16497r), Dauer der Nutzung pro Woche (v_16504ov_16504r) Einstellungen E-Partizipation Kommunale Kontaktinfos zu Stadt- und Gemeinderat (v_16510ov_16510r), Elektronische Bürgeranfragen (v_16511ov_16511r), Virtuelle Fragestunde (v_16512o v_16512r), Online-Wahlen (v_16513ov_16513r), Gemeinderatsprotokolle im Internet (v_16514ov_16514r), Planungsverfahren (v_16515ov_16515r) Einstellungen etablierte Partizipationsformen Bürgerversammlung (v_16516ov_16516r), Parteimitarbeit (v_16517ov_16517r), Legitimität durch Beteiligung (v_16518ov_16518r), Bürgerbegehren (v_16519ov_16519r), Beteiligung erleichtern (v_16520ov_16520r), Politische Wahlen (v_16521ov_16521r)

3 Umkodierung

281

Medienkompetenz (Entscheider/Mitarbeiter) Medienkompetenz WWW (v_16648ov_16648r), Medienkompetenz Office (v_16649ov_16649r), Selbsteinschätzung Medienkompetenz Entscheider (v_16506ov_16506r) Prioritäten der Inhalte Behördenwegweiser (v_17144ov_17144r), Veranstaltungskalender (v_17145ov_17145r), Formular zur Beantragung von Führerschein und Personalausweis (v_17146ov_17146r), Allgemeine Infos zu Gemeinde-/Stadtrat (v_17147ov_17147r), Bürgeranfragen zu aktuellen kommunalpolitischen Themen per E-Mail (v_17148ov_17148r), Terminvereinbarung mit Verwaltungsmitarbeitern (v_17149ov_17149r), Info zum Wirtschaftsstandort (v_17150ov_17150r), Gebühren-Info (v_17151ov_17151r), Verfügbarkeit von Protokollen der Gemeinderatssitzungen (v_17152ov_17152r), Tourismusinformationen (v_17153ov_17153r), Informationen zu politischen Wahlen (v_17154ov_17154r), Wohn- und Gewerbeflächen (v_17155ov_17155r), Geschichte der Kommune (v_17156ov_17156r), Infos zur Passverlängerung (v_17157ov_17157r), Diskussionsforum zu kommunalpolitischen Themen (v_17158ov_17158r), Gästebuch (v_17159ov_17159r) +++ (100,75=3) (50=2) (25,0=1) o Reduktion auf drei Ausprägungen zur Ermittlung der Häufigkeiten Internet Internetaffinität (v_16246rov_affin), Häufigkeit der Nutzung pro Woche (v_16497rov_frequen), Dauer der Nutzung pro Woche (v_16504rov_dauer) Einstellungen E-Partizipation Kommunale Kontaktinfos zu Stadt- und Gemeinderat (v_16510roe_epart1), Elektronische Bürgeranfragen (v_16511roe_epart2), Virtuelle Fragestunde (v_16512roe_epart3), Online-Wahlen (v_16513roe_epart4), Gemeinderatsprotokolle im Internet (v_16514r oe_epart5), Planungsverfahren (v_16515roe_epart6)

282

Anhang

Einstellungen etablierte Partizipationsformen Bürgerversammlung (v_16516roe_ppart1), Parteimitarbeit (v_16517roe_ppart2), Legitimität durch Beteiligung (v_16518roe_ppart3), Bürgerbegehren (v_16519roe_ppart4), Beteiligung erleichtern (v_16520roe_ppart5), Politische Wahlen (v_16521roe_ppart6) Medienkompetenz Medienkompetenz WWW (v_16648rov_16648rr), Medienkompetenz Office (v_16649rov_16649rr), Selbsteinschätzung Medienkompetenz Entscheider (v_16506rov_ikomp) Prioritäten der Inhalte Behördenwegweiser (v_17144rov_17144rr), Veranstaltungskalender (v_17145rov_17145rr), Formular zur Beantragung von Führerschein und Personalausweis (v_17146rov_17146rr), Allgemeine Infos zu Gemeinde-/Stadtrat (v_17147rov_17147rr), Bürgeranfragen zu aktuellen kommunalpolitischen Themen per E-Mail (v_17148ro v_17148rr), Terminvereinbarung mit Verwaltungsmitarbeitern (v_17149rov_17149rr), Info zum Wirtschaftsstandort (v_17150rov_17150rr), Gebühren-Info (v_17151rov_17151rr), Verfügbarkeit von Protokollen der Gemeinderatssitzungen (v_17152rov_17152rr), Tourismusinformationen (v_17153rov_17153rr), Informationen zu politischen Wahlen (v_17154rov_17154rr), Wohn- und Gewerbeflächen (v_17155rov_17155rr), Geschichte der Kommune (v_17156rov_17156rr), Infos zur Passverlängerung (v_17157rov_17157rr), Diskussionsforum zu kommunalpolitischen Themen (v_17158rov_17158rr), Gästebuch (v_17159rov_17159rr) 6er-Skalen: (6=1) (5,4,3,2,1=0) o Umkodierung neu vs. etabliert Ratszugehörigkeit (v_16884o v_16884r); o Umkodierung Grüne vs. alle anderen Parteien Fraktionszugehörigkeit v_16885ro v_16885n 7er-Skalen: (1=100), (2=84), (3=67), (4=50), (5=34), (6=17), (7=0)

3 Umkodierung

283

o Anpassung der Skalenrichtung an inhaltsanalytische Variablen und Skalierung auf 0-100 als Voraussetzung für spätere Indexbildung Nutzungsadaption (v_16505ov_16505r) (100,84=3) (67,50,34=2) (17,0=1) o Reduktion auf drei Ausprägungen zur Ermittlung der Häufigkeiten Nutzungsadaption (v_16505rov_begin) Umkodierung nach Indexbildung (auf 3er-Skalen): Index Mediennutzung i_mkomp = (v_begin + v_frequen + v_dauer + v_ikomp)/4 Umkodierung Index i_mkompoi_mkom: (1.00=1) (1.33=1) (1.67=2) (2.00=2) (2.33=2) (2.5=2) (2.67=3) (3.00=3) Index Priorität Politik ix_polit = (v17147rr + v17148rr + v17152rr + v17154rr + v17158rr)/5 Umkodierung Index ix_politoix_poli: (1.00=1) (1.20=1) (1.40=1) (1.60=1) (1.80=2) (2.00=2) (2.20=2) (2.40=3) (2.60=3) (2.80=3) (3.00=3) Index Priorität Verwaltung ix_verwa = (v17144rr + v17146rr + v17149rr + v17151rr + v17157rr)/5. Umkodierung Index ix_verwaoix_verw: (1.00=1) (1.20=1) (1.40=1) (1.60=1) (1.80=2) (2.00=2) (2.20=2) (2.40=3) (2.60=3) (2.80=3) (3.00=3) Index Priorität Sonstiges i_sons = (v17145rr + v17150rr + v17153rr + v17155rr + v17156rr)/5

284

Umkodierung Index ix_sonsoix_son: (1.00=1) (1.20=1) (1.40=1) (1.60=1) (1.80=2) (2.00=2) (2.20=2) (2.40=3) (2.60=3) (2.80=3) (3.00=3)

Anhang

4 Datengewichtung nach Gruppengrößen bei Einstellungen

285

4 Datengewichtung nach Gruppengrößen bei Einstellungen

Da in der Stichprobe unterschiedlich große Gruppen von Entscheidern vertreten sind (Räte N=564, Verwaltung N=76) wurden die Gruppen für die Auswertung der Einstellungsindizes nach Kommunen entsprechend ihrer Größe gewichtet, um das Gesamtergebnis nicht zugunsten der kommunalen Räte zu verzerren. Mit der nachfolgenden Syntax wurde zu diesem Zweck eine Gewichtungsvariable berechnet, die sich aus dem Verhältnis der Gruppengrößen der Befragten in jeder Kommune ergibt.

compute gew=1. if (ort3=1 and rolle=2) gew=0.14. if (ort3=2 and rolle=2) gew=0.20. if (ort3=3 and rolle=2) gew=0.06. if (ort3=4 and rolle=2) gew=0.05. if (ort3=6 and rolle=2) gew=0.19. if (ort3=8 and rolle=2) gew=0.20. if (ort3=9 and rolle=2) gew=0.09 if (ort3=10 and rolle=2) gew=0.20. if (ort3=11 and rolle=2) gew=0.20. if (ort3=12 and rolle=2) gew=0.167. if (ort3=13 and rolle=2) gew=0.077. if (ort3=15 and rolle=2) gew=0.75. if (ort3=16 and rolle=2) gew=0.214. if (ort3=17 and rolle=2) gew=0.125. if (ort3=18 and rolle=2) gew=0.154. if (ort3=19 and rolle=2) gew=0.063. if (ort3=20 and rolle=2) gew=0.163. if (ort3=21 and rolle=2) gew=0.10. if (ort3=22 and rolle=2) gew=0.667. if (ort3=23 and rolle=2) gew=0.25. if (ort3=24 and rolle=2) gew=0.33.

286

if (ort3=25 and rolle=2) gew=0.2. if (ort3=26 and rolle=2) gew=0.167. if (ort3=27 and rolle=2) gew=0.31. if (ort3=28 and rolle=2) gew=0.1875. if (ort3=29 and rolle=2) gew=0.4. if (ort3=30 and rolle=2) gew=0.1. if (ort3=31 and rolle=2) gew=0.167. if (ort3=32 and rolle=2) gew=0.065. if (ort3=33 and rolle=2) gew=0.1. if (ort3=34 and rolle=2) gew=0.11. if (ort3=35 and rolle=2) gew=0.1875. if (ort3=36 and rolle=2) gew=0.2. if (ort3=37 and rolle=2) gew=0.667. if (ort3=38 and rolle=2) gew=0.3. variable label gew 'Rollengewichtung'. fre gew.

Anhang