Die Politik der Bundesländer: Staatstätigkeit im Vergleich

Achim Hildebrandt · Frieder Wolf (Hrsg.) Die Politik der Bundesländer

Achim Hildebrandt Frieder Wolf (Hrsg.)

Die Politik der Bundesländer Staatstätigkeit im Vergleich

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1. Auflage 2008 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2008 Lektorat: Frank Schindler Der VS Verlag für Sozialwissenschaften ist ein Unternehmen von Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: Krips b.v., Meppel Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN 978-3-531-15418-3

Inhalt

Abkürzungsverzeichnis

7

Die Potenziale des Bundesländervergleichs Achim Hildebrandt und Frieder Wolf

11

Die Schulpolitik – Kernbestand der Kulturhoheit Frieder Wolf

21

Landeshochschulpolitiken Ute Lanzendorf und Peer Pasternack

43

„Polizei ist Ländersache!“ – Politik der Inneren Sicherheit Bernhard Frevel und Hermann Groß

67

Gewaltkriminalität: Zur Bedeutung von Politikproduktion und parteipolitischer Färbung der Landesregierungen Christoph Birkel

89

Integrationspolitik in den Bundesländern? Christian Henkes

113

Sozialpolitik in den Bundesländern Heinz Rothgang und Anna Caroline Wessel

137

Finanzpolitik in den Ländern Achim Hildebrandt

173

Arbeitslosigkeit und Arbeitsmarktpolitik in den Bundesländern: Differenzierungen und Differenzen Josef Schmid und Horst Hedrich

193

Länderwirtschaftspolitik Markus M. Müller

215

Länderverkehrspolitik Oliver Schöller-Schwedes und Lisa Ruhrort

235

Naturschutzpolitik in den Bundesländern Axel Volkery

257

6

Inhalt

Verwaltungspolitik in den Bundesländern: Vom Stiefkind zum Darling der Politik Jörg Bogumil und Falk Ebinger

275

Kommunalverfassungspolitik der Bundesländer als lokale Institutionenpolitik Michael Haus

289

Trennen sich die Wege? Die Bundes- und Europapolitik der Länder Maximilian K. Grasl

311

Die Wahlsysteme der Länder Matthias Trefs

331

Direkte Demokratie in den Bundesländern. Ein Vergleich der Institutionen und Anwendungsmuster Raphael Magin, Christina Eder und Adrian Vatter

345

Sechzehn Länder, sechzehn Felder: Erträge des Vergleichs Frieder Wolf und Achim Hildebrandt

363

Autorenverzeichnis

371

Abkürzungsverzeichnis

AdR AFG AG AK AuslG BA BAFA BAMF BB BE BErzGG BIP BKA BMBF BNatSchG BR BRD BremSchulG BT BVerfG BVerfGE BW BY CDU CHE CSU DDR DFG DGB DHPol EEA EFRE EGKS EnWG ESD ESF EU

Ausschuss der Regionen Ausländerförderungsgesetz Arbeitsgruppe Arbeitskreis Ausländergesetz Bundesagentur für Arbeit Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle Bundesamt für Migration und Flüchtlinge Brandenburg Berlin Bundeserziehungsgeldgesetz Bruttoinlandsprodukt Bundeskriminalamt Bundesbildungsministerium Bundesnaturschutzgesetz Bundesrat Bundesrepublik Deutschland Bremisches Schulgesetz Bundestag Bundesverfassungsgericht Bundesverfassungsgerichtsentscheid Baden-Württemberg Bayern Christlich Demokratische Union Deutschlands Centrum für Hochschulentwicklung Christlich-Soziale Union in Bayern Deutsche Demokratische Republik Deutsche Forschungsgemeinschaft Deutscher Gewerkschaftsbund Deutsche Hochschule der Polizei Einheitliche Europäische Akte Europäischer Fonds für regionale Entwicklung Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl Energiewirtschaftsgesetz Einsatz- und Streifendienst Europäischer Sozialfonds Europäische Union

8 EUZBLG EuGH FDP FH FFH FMK GG GKV GRW GVFG GWB HB HE HH HRG i.E. IMK i.V. KGSt KHG KJHG KMK KMU MIV MV NI NRW NW ÖV OLS OWiG PDV PflegeVG PISA RAF RP RuStAG SED SGB SH SL SMOP SN

Abkürzungsverzeichnis Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union Europäischer Gerichtshof Freie Demokratische Partei Fachhochschule Fauna-Flora-Habitat Finanzministerkonferenz Grundgesetz Gesetzliche Krankenversicherung Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen Bremen Hessen Hamburg Hochschulrahmengesetz im Erscheinen Innenministerkonferenz in Vorbereitung Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement Krankenhausfinanzierungsgesetz Kinder- und Jugendhilfegesetz Kultusministerkonferenz Kleine und mittlere Unternehmen Motorisierter Individual-Verkehr Mecklenburg-Vorpommern Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Nordrhein-Westfalen Öffentlicher Verkehr Ordinary least squares Katalog von Ordnungswidrigkeiten Polizeidienstvorschrift Pflegeversicherungsgesetz Programme for International Student Assessment Rote Armee Fraktion Rheinland-Pfalz Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetz Sozialistische Einheitspartei Deutschlands Sozialgesetzbuch Schleswig-Holstein Saarland Surface Measure of Overall Performance Sachsen

Abkürzungsverzeichnis SS ST StAG SPD TIMSS TN TOSCA UAFEK UAFEM UARV WS WWD WZB

Sommersemester Sachsen-Anhalt Staatsangehörigkeitsgesetz Sozialdemokratische Partei Deutschlands Third International Mathematics and Science Study Thüringen Transformation des Sekundarschulsystems und akademische Karrieren Unterausschuss Führung, Einsatz und Kriminalitätsbekämpfung Unterausschuss Führungs- und Einsatzmittel Unterausschuss Recht und Verwaltung Wintersemester Wach- und Wechseldienst Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung

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Die Potenziale des Bundesländervergleichs Achim Hildebrandt und Frieder Wolf1

1

Wozu das Ganze? Fragestellung und Motivation

Welche Unterschiede bestehen zwischen den Arten und Weisen, in denen die Bundesländer ihre politischen Gestaltungsspielräume nutzen, und welche Faktoren erklären diese Variation? So lautet die Leitfragestellung des vorliegenden Bandes. Während für andere föderale Staaten wie die USA und Kanada analoge Überblickswerke (Gray/Hanson 2004 und Dunn 2006) oder, wie für die Schweiz, Monographien mit breiter Abdeckung (Vatter 2002) vorliegen, ist der theoriegeleitete Vergleich der Politik der Bundesländer mit kausalanalytischem Anspruch bisher nur in einzelnen Feldern oder auf einzelne Erklärungsfaktoren verengt vorgenommen worden (siehe Abschnitt 3 zum Forschungsstand), was angesichts der wichtigen Rolle der Landespolitik in Deutschland doch überrascht. Die vorhandenen Forschungsergebnisse für die einzelnen Felder zusammen zu tragen und die wichtigsten Lücken in den übrigen Bereichen zu schließen ist das Ziel, das wir mit der Herausgabe dieses Bandes verfolgen. Neben den klassischen Politikfeldern und der Staatstätigkeit auf ihnen nehmen wir dabei ergänzend auch die Institutionenpolitik in den Blick, also die Gestaltung der politischen Institutionen der Länder durch die Landespolitik selbst.

2

Die Kompetenzen der Länder in der bundesstaatlichen Ordnung

Die politische Ordnung der Bundesrepublik Deutschland ist, so Wehling (2006: 7), „von den Ländern her gegründet“. Vom Konstruktionsprinzip des Grundgesetzes aus betrachtet sind die Kompetenzen des Bundes einzeln aufgezählte Ausnahmen. Wenngleich Letztere so zahlreich und umfassend sind, dass de facto eher Bundes- als Landeszuständigkeit die Regel darstellt, so haben die Länder dennoch – neben den weitreichenden Mitwirkungsrechten an der Bundesgesetzgebung – erhebliche Gestaltungsspielräume, was ihre institutionelle Ordnung und die Staatstätigkeit auf zahlreichen Politikfeldern anbelangt. In erster Linie sind dabei die Bildungspolitik (vom Kindergarten bis zur Hochschule) und die Innere Si-

1 Die Herausgeber danken Dieter Fuchs, Clemens Jesenitschnig, Manfred G. Schmidt, Henrik Schober, Angelika Vetter, Uwe Wagschal und Reimut Zohlnhöfer für wertvolle Anregungen und Hilfestellungen, der Thyssen-Stiftung für die Förderung der Herausgabe dieses Bandes durch die Finanzierung eines Workshops sowie den Autoren für ihre engagierte Mitarbeit.

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cherheit zu nennen, aber auch die Infrastrukturpolitik, der Naturschutz und die Integrationspolitik jenseits des Staatsbürgerschaftsrechts sind vorwiegend Ländersache. In der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik ergänzen die Landeszuständigkeiten diejenigen des Bundes zwar nur, sie genügen aber, um klar unterscheidbare Strategien zu verfolgen und distinkte Leistungsprofile auszubilden. An der Europapolitik des Bundes können die Länder via Artikel 23 GG lediglich mit einer Stimme mitwirken, aber an der Formulierung derselben beteiligen sie sich (wie auch am direkten Lobbying in Brüssel) mit großem Einsatz. Und die Finanzpolitik der Länder ist angesichts des Verbundsystems auf der Einnahmenseite zwar kaum autonom zu nennen, prägt aber erstens schon an sich verschiedene Profile aus und ist zweitens eine bedeutsame Prägegröße der Länderaktivitäten auf den übrigen Politikfeldern. Die Länder besitzen also bedeutende Kompetenzen für eine autonome Politik. Fraglich bleibt aber zunächst, inwieweit sie diese auch nutzen. Denn der eigenständigen Politik auf Länderebene steht eine unitarisch geprägte politische Kultur entgegen, die am Leitwert der Einheitlichkeit bzw. Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse orientiert ist und regionale Unterschiede vielfach als ungerecht oder als Mobilitätshindernisse wahrnimmt (Scharpf 2006). Die Länder versuchten, diesen Druck in Richtung unitarischer Politik durch die freiwillige Selbstkoordination im Rahmen der Politik der dritten Ebene aufzufangen (Voigt 1998), besonders intensiv von Beginn an im Rahmen der Kultusministerkonferenz (vgl. die Beiträge von Lanzendorf/Pasternack und Wolf i.d.B.), bald darauf beispielsweise aber auch in der Polizeipolitik über die Konferenz der Innenminister (vgl. den Beitrag von Frevel/Groß i.d.B.). Die erste Aufgabe, der sich die einzelnen Kapitel dieses Bandes widmen, ist daher die Vermessung des Grades, zu dem die Länderpolitiken im Rahmen der vorgegebenen Kompetenzordnung überhaupt variieren. Die zweite besteht darin, die Ursachen für diese je nach Politikfeld mehr oder weniger große Vielfalt zu eruieren (siehe Abschnitt 4). Im Zuge der Föderalismusreform 2006 kam es hinsichtlich der Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern zwar nach Ansicht vieler Kritiker nicht zum erhofften großen Wurf und nach einer ersten quantitativen Auswertung auch zu keiner signifikanten Reduktion des Anteils zustimmungspflichtiger Gesetze (Burkhart/Manow 2006), aber doch zu einer erheblichen Entflechtung in einigen Bereichen, etwa durch die Abschaffung der Rahmengesetzgebung und von Gemeinschaftsaufgaben. Zwar ist es für eine vollgültige Evaluation der Folgen dieser Reform noch zu früh, doch nichtsdestotrotz werden sie in den einzelnen Beiträgen dieses Bandes berücksichtigt, soweit sie bereits absehbar sind.

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Der bisherige Forschungsstand

Die meisten der wenigen Arbeiten zur Politik in den Bundesländern bieten bisher – in der Regel getrennt nach den einzelnen Ländern – lediglich grundlegende deskriptive Informationen zur historischen Entwicklung und zu den Grundstrukturen der politischen Systeme (vgl. Hartmann 1997, Mielke/Reutter 2004 u. Wehling 2004).2 Einen Fortschritt gegenüber

2 Im Rahmen seines ansonsten die Rolle der Länder im deutschen Föderalismus beschreibenden Buchs bietet des Weiteren Gunlicks (2003) einen schönen Vergleich der Länderverfassungen. Industriepolitische Profile der westdeutschen Länder zeichnet Sturm (1991). Unter den vergleichenden Studien zur institutionellen Ordnung sind in jüngster

Die Potenziale des Bundesländervergleichs

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diesen Werken stellt der jüngst veröffentlichte Sammelband von Schneider/Wehling (2006) dar. Zusätzlich zur Beschreibung der grundlegenden institutionellen Strukturen und der Einbettung der Länder in Bundesstaat und EU werden darin auch einzelne Politikfelder vergleichend beleuchtet, jedoch liegt auch hier der Schwerpunkt eindeutig auf der (selbstverständlich durchaus verdienstvollen) Deskription und dem analytischen Aufriss von Prozesscharakteristika und Problemkonstellationen. Darüber hinaus gehen im Grunde nur die Kapitel von Haus (2006) sowie Schmid/Blancke (2006), die politisches Lernen im Föderalismus bzw. Innovationsaktivitäten und Diffusionsmuster als Erklärungsfaktoren der beobachtbaren Variation von Landespolitik in der Verwaltungs- und Kommunal- bzw. Arbeitsmarktund Sozialpolitik untersuchen. Leider werden die Erkenntnisse aus den einzelnen Kapiteln dieses Bandes aber nicht in einem Synthesekapitel gebündelt. Neben solchen Überblickswerken können zwei weitere Stränge der ländervergleichenden Literatur unterschieden werden: Der eine umfasst Arbeiten, welche auf einen einzelnen Theoriestrang fokussieren, während dem anderen diejenigen zuzurechnen sind, die sich auf ein einzelnes Politikfeld kaprizieren. Einen wichtigen Faktor, nämlich die Regierungsbeteiligung der Großparteien, und seinen Einfluss auf die Länderpolitik in mehreren Politikfeldern untersuchte Schmidt (1980). Er kam zu dem Ergebnis, dass es im Rahmen des landespolitischen Handlungskorridors zumeist schon „einen Unterschied macht, ob die SPD oder die CDU regiert“ (ibid.: 130). Studien zur Budgetzyklentheorie anhand der Haushalte der westdeutschen Länder liegen – mit unterschiedlichen Ergebnissen – von Galli/Rossi (2002) und Schneider (2007) vor. Heinrich (2002) bietet aus koalitionstheoretischer Perspektive eine Studie über die Juniorpartner in Landesregierungen. Mit dem Koalitionshandeln in Landesregierungen insgesamt befassen sich Kropp 2001 und Sturm/Kropp 1999. Zu beiden der benannten Stränge gehört Kalke (2001), worin Innovationsimpulse aus den Landtagen im Hinblick auf die Drogenpolitik unter die Lupe genommen werden. Die folgenden Titel hingegen greifen verschiedene Erklärungsfaktoren auf, beziehen diese jedoch auf ein einzelnes Politikfeld: Seitz (2000) modelliert die Verschuldungs- und Ausgabenentwicklung zehn alter Bundesländer von 1970 bis 1996 und kommt zu dem Schluss, dass die ökonomische Performanz hauptverantwortlich für deren Variation sei, nicht aber die parteipolitische Färbung der Landesregierungen (ibid.: 213). Die Monographien von Blancke (2004), Schmid/Blancke (2001), Hildebrandt (2008) und Wolf (2006) untersuchen die Arbeitsmarkt-, Sozial-, Finanzund Bildungspolitik der Bundesländer (siehe auch die Beiträge dieser Autoren zum vorliegenden Band). Analysen der Verwaltungspolitik im Allgemeinen bzw. der Modernisierung der Umweltverwaltung finden sich bei Bogumil (2007; siehe ebenfalls den Beitrag i.d.B.) und Bauer et al. (2007). Rankings wie Bertelsmann-Stiftung (2003) und Plünnecke/Stettes (2005) schließlich befassen sich mit der relativen Position der Bundesländer im Hinblick auf im Standortwettbewerb als bedeutsam angesehene Faktoren.3 Zeit neben einigen Kapiteln aus Schneider/Wehling (2006) eine Übersichtsdarstellung von Leunig (2007) sowie die tiefschürfende Studie von Schneider (2001a) zu den Ministerpräsidenten zu nennen. Vergleichsweise gut erforscht sind auch Parteien und Parteiensysteme auf Landesebene (Flick/Vatter 2007, Schmid 1990, Schneider 2001b) sowie die Determinanten der Landtagswahlen. Bei Letzteren hat sich zudem eine vergleichende Forschung zum Einfluss der Bundespolitik auf die Landtagswahlen entwickelt (Burkhart 2005, Völkl et al. 2008). Da die Politics-Dimension nicht im Fokus dieses Bandes steht, werden diese Literaturstränge jedoch hier nicht weiter beachtet. 3 Derlei Rankings haben im Zuge der politischen Konjunktur wettbewerbsföderaler Vorstellungen in den letzten Jahren an Aufmerksamkeit gewonnen. Der Wettbewerbsföderalismus hat sich in der Folge in Deutschland zu einem

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Gleichwohl bestehen in der Bundesländer vergleichenden Forschung drei Defizite weiter, die der vorliegende Band beheben soll: Erstens wird bislang durch die vorherrschende deskriptive Orientierung die theoriegeleitete Erklärung der teils beträchtlichen Unterschiede zwischen den Politiken der Länder vernachlässigt bzw. durch die Verengung auf einzelne Theoriestränge die relative Erklärungskraft der verschiedenen Bestimmungsfaktoren unbestimmt belassen. Zweitens fehlt es an einer Einbeziehung aller relevanten Politikfelder und einer Bündelung der Erkenntnisse darüber, und drittens ist die Institutionenanalyse zu sehr einer statischen Perspektive verhaftet. Diese statische Perspektive soll durch den Rekurs auf das Konzept der Institutionenpolitik überwunden werden. Sie wird im Rückgriff auf Benz (1990) als Politik begriffen, die auf die Veränderung oder Stabilisierung von institutionellen Strukturen zielt. Dauer und Wandel stehen somit gleichermaßen im analytischen Fokus. Die in diesem Band betrachteten Institutionen sind breit genug gewählt, um die Kontextbedingungen von Dauer und Wandel zu untersuchen. Institutionenpolitik wird hier zudem in Analogie zu klassischen Politikfeldern betrachtet (Jann 2001, Jann et al. 2005), daher kann generell das gleiche theoretische Instrumentarium auf die Gegenstandsbereiche institutionenpolitischen Handelns angewendet werden.4 In der Literatur wurde argumentiert, dass Regierungsakteure nur begrenzt an Institutionenpolitik interessiert seien, weil sie nur kurzfristig an der Wiederwahl orientiert seien, während die Institutionenpolitik ungewisse und eher langfristige Erfolge erzielen würde (Jann et al. 2005). Demgegenüber kann jedoch eingewendet werden, dass auch institutionenpolitische Maßnahmen die Wahlchancen verbessern können, da sie den Regierenden das Image von tatkräftigen und erfolgreichen Machern verleihen können – Voraussetzung hierfür ist natürlich, dass die Maßnahmen populär sind, wie etwa die Ausweitung der Bürgerbeteiligung in den Kommunen (vgl. den Beitrag von Haus i.d.B.) und auf Landesebene (vgl. den Beitrag von Magin/Eder/Vatter i.d.B.).

4

Der Bundesländervergleich als Laboratorium für den Theorietest

Aus methodischer Sicht ist der Bundesländervergleich besonders interessant (vgl. Collier 1993, Schmidt 2003 u. Snyder 2001), da die Datenlage in den meisten Feldern vergleichbar sowie von hoher Qualität ist und die institutionellen und kulturellen Kontextbedingungen relativ homogen ausfallen. So stellt der Bundesländervergleich ein wertvolles Laboratorium

hoch umstrittenen politischen Kampfbegriff entwickelt (Schatz/Oyen/Werthes 2000); die wirtschaftsschwächeren Länder beispielsweise wenden ein, dass ein Wettbewerb unfair sei bei ungleichen Startvoraussetzungen. 4 Institutioneller Wandel wird in den Sozialwissenschaften analysiert unter den beiden Leitbegriffen der intentionalen Institutionengestaltung durch Akteure sowie der Institutionendynamik als der unintendierten Entstehung von Ordnung aus dem kontingenten Zusammenwirken von Akteuren (Czada/Schimank 2000). Beide Mechanismen treten empirisch in jedem Institutionalisierungsprozess in wechselndem Verhältnis auf. Die Unterscheidung wird allein aus analytischen Gründen getroffen, wobei unterschiedliche Disziplinen sich entweder auf die Gestaltung oder die Dynamik von Institutionen konzentrieren. Dieser Band fokussiert wie die Politikwissenschaft generell (Czada/Schimank 2000: 23) auf die Institutionengestaltung.

Die Potenziale des Bundesländervergleichs

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zum Theorientest und zur Theorienweiterentwicklung zur Verfügung – vor allem hinsichtlich der Theorien mittlerer Reichweite. Auch bietet er sich für ein Methoden verbindendes Vorgehen an, bei dem quantifizierende Analyseverfahren – für die das N von 16 Ländern groß genug ist – mit qualitativen – deren Anwendung durch die vergleichsweise gute Verfügbarkeit von Quellen und Interviewpartnern erleichtert wird – kombiniert werden (vgl. etwa die Beiträge von Henkes, Hildebrandt, Magin/Eder/Vatter, Rothgang/Wessel, Schmid/ Hedrich, Schöller-Schwedes/Ruhrort und Wolf i.d.B.). Neben den grundliegenden Gemeinsamkeiten, die einen sinnvollen Vergleich erst ermöglichen, bestehen aber auch beträchtliche Unterschiede, die diesen Vergleich ertragreich erscheinen lassen. Die Unterschiede beginnen bei der Tradition und der historischen Herkunft der Länder. Der stolzen Tradition Bayerns und der beiden Hansestädte Bremen und Hamburg stehen viele Länder gegenüber, die nach dem Krieg von den Alliierten aus der Erbmasse Preußens und vieler kleinerer Territorien gebildet wurden (Kilper/Lhotta 1996). Die verschiedenartigen Wurzeln dieser Länder zeigen sich auch daran, dass sechs von ihnen Bindestrich-Namen tragen5 – was langfristig aber für viele von ihnen kein Hindernis war, distinkte Identitäten bis hin zum „Wir können alles außer Hochdeutsch“-Regionalpatriotismus auszubilden.6 Neben mehr oder weniger alten regionalen Identitäten sind auch Prägungen durch die Zugehörigkeit zu unterschiedlichen Besatzungszonen zu beachten, die etwa in der Kommunalverfassungspolitik (vgl. den Beitrag von Haus i.d.B.) lange spürbar blieben. Große Differenzen zeigen sich auch hinsichtlich der Geographie, insbesondere zwischen den drei Stadtstaaten und den dreizehn Flächenländern. Erstere stehen etwa hinsichtlich der Sozialpolitik (vgl. den Beitrag von Rothgang/Wessel i.d.B.) und der Politik der Inneren Sicherheit (vgl. den Beitrag von Birkel i.d.B.) vor einem völlig anderen Problemdruck als Letztere. Aber auch die Verkehrspolitik (vgl. Schöller-Schwedes/Ruhrort i.d.B.) steht in einer verdichteten Großstadt vor völlig anderen Aufgaben als in einem dünn besiedelten Flächenland wie Brandenburg oder Mecklenburg-Vorpommern. Des Weiteren variiert auch die Einwohnerzahl beträchtlich: Das kleinste Land Bremen ist mit knapp 700.000 Einwohnern eine mittlere Großstadt, in dem größten Land Nordrhein-Westfalen wohnen 18 Millionen Menschen. Das sind mehr als in den beiden Bundesstaaten Österreich und Schweiz mit ihren insgesamt 35 Gliedstaaten leben. Die räumliche Gliederung der Bevölkerung wird in politikfeldspezifischen Erklärungsansätzen vor allem der Finanzpolitik (Brecht 1932, Popitz 1932) als Prädikator verwendet, besitzt allerdings auch Erklärungskraft für die Politik der Inneren Sicherheit (Glaeser/Sacerdote 1999). Von zentraler Bedeutung für die Beiträge dieses Bandes sind jedoch die Theorien der vergleichenden Staatstätigkeitsforschung (vgl. Schmidt 1993 u. Zohlnhöfer 2007). Sie bilden die gemeinsame theoretische Perspektive, die die einzelnen Kapitel eint, wobei die Relevanz der einzelnen Theoriestränge bzw. Erklärungsfaktoren nach Politikbereichen variiert. Auch

5 Baden-Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein. 6 In Sachsen-Anhalt hingegen zog der Oppositionsführer im Jahr 2006 mit der Forderung in den Wahlkampf, das eigene Bundesland aufzulösen und mit Sachsen und Thüringen zu fusionieren (vgl. Die Zeit vom 16.03.2006). Unvorstellbar für Bayern, aber auch für die kleinen Länder Bremen und Saarland, deren Fortbestand häufiger in Frage gestellt wird (Schiffers 1996).

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hier zeigen sich deutliche Varianzen bezüglich zentraler Erklärungsfaktoren: Bei den sozioökonomischen Restriktionen und Problemlagen existieren fast schon drei Welten unter den Flächenländern; an der Spitze liegen Hessen, Bayern, Baden-Württemberg und mit einigem Abstand Nordrhein-Westfalen, ihnen folgen die vier strukturschwächeren übrigen westlichen Flächenländer und mit weitem Abstand die von hoher Arbeitslosigkeit gezeichneten fünf neuen Länder. Die drei Stadtstaaten sind ebenfalls unterschiedlich positioniert, vorneweg das wohlhabende Hamburg, in der Mitte Bremen und mit weitem Abstand am Schluss Berlin (Dannemann 2005). Derartig unterschiedliche Ausgangspositionen sorgen für einen radikal unterschiedlichen Problemdruck in der Wirtschafts-, Sozial- und Finanzpolitik. Differenzen bezüglich der parteipolitischen Färbung der Landesregierungen zeigen sich in der Gegenwart nur begrenzt, da die SPD in nur fünf der sechzehn Bundesländer den Ministerpräsidenten stellt. Betrachtet man jedoch die längerfristige politische Entwicklung, so zeigen sich Länder, die lange Jahre von der Union geprägt wurden wie Baden-Württemberg und Bayern, und ausgesprochene sozialdemokratische Hochburgen wie Bremen, Hamburg oder Nordrhein-Westfalen. Daneben gibt es auch Länder, in denen die Regierungsparteien häufiger wechselten, wie Niedersachsen, Hessen oder die Mehrzahl der ostdeutschen Länder. Hier lassen sich weniger langfristige Prägeeffekte als die unmittelbaren Folgen von Machtwechseln beobachten. Die variierenden Regierungsdauern sind auch für einen weiteren Theorienstrang, das Politikerbtheorem (Rose 1991), von Interesse. Das Politikerbtheorem fokussiert auf die Prägung der Staatstätigkeit durch die Entscheidungen früherer Regierungen. Diese historische Entwicklung interessiert im Rahmen der Leitfragestellung des Bandes generell vornehmlich insoweit, wie sie gegenwärtige Varianz im Querschnittsvergleich zu erklären hilft. Geringere, aber doch in einigen Politikfeldern spürbare Unterschiede zwischen den Ländern sind hinsichtlich politischer Institutionen, der Machtressourcen gesellschaftlicher Akteure und internationaler Einflüsse in der Folge von Denationalisierung und Europäisierung zu diagnostizieren. Ein weiterer auf der Landesebene zu beachtender Faktor sind (i.d.R. einheitliche) von der Bundesebene ausgehende Initiativen und ihre (oft unterschiedliche) Aufnahme in den Bundsländern. Hinzugezogen werden außerdem gegebenenfalls soziokulturelle Determinanten und politikfeldspezifische Erklärungsgrößen, unter ihnen auch Innovations- und Diffusionsprozesse (vgl. Blancke 2004: 35ff. u. Schmid/Blancke 2001: 24ff.) sowie der Einfluss einzelner handelnder Personen, so sie besondere Gestaltungsmacht ausgeübt haben. Diffusionsprozesse sind insbesondere in den Bereichen relevant, wo Konvergenztendenzen zu beobachten sind.

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Der Aufbau des Bandes

Mit den beiden Hauptaspekten der Kulturhoheit der Bundesländer als einem der Kernbereiche (wenn nicht einer der Herzkammern) des deutschen Föderalismus setzen sich die ersten beiden Kapitel dieses Bandes auseinander, Ersteres von Frieder Wolf mit der seit Bekanntwerden der PISA-Ergebnisse wieder verstärkt in den Mittelpunkt der öffentlichen Aufmerksamkeit gerückten Schul-, Letzteres von Ute Lanzendorf und Peer Pasternack mit der im Zei-

Die Potenziale des Bundesländervergleichs

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chen des Bologna-Prozesses und der Diskussionen über Studiengebühren stehenden Hochschulpolitik. Die zweite Herzkammer des deutschen Föderalismus, die Innere Sicherheit, wird sodann aus zwei verschiedenen Blickwinkeln analysiert, von Bernhard Frevel und Hermann Groß bezüglich der Polizeipolitik – deren Charakter als Ländersache von den Autoren mit einem Ausrufungszeichen bekräftigt wird – und von Christoph Birkel hinsichtlich der Gewaltkriminalität und ihrer politischen Bearbeitung. Die Frage nach einer Integrationspolitik der Länder zwischen Kreuzberger Multikulturalismus und bayerischem Bierzelt nimmt daraufhin Christian Henkes – differenziert nach politisch-rechtlicher und kultureller Integration – in den Blick. Heinz Rothgang und Anna Caroline Wessel untersuchen die Landessozialpolitik. Sie erstellen einen Aktivitätsindex der Länder und analysieren diesen auf seine sozioökonomischen und parteipolitischen Determinanten hin. Achim Hildebrandts Beitrag bietet einen Überblick über die von Verbundsystem und Verschuldung geprägte Finanzpolitik in den Ländern unter besonderer Berücksichtigung synchroner und diachroner Machtverteilungseffekte. Der Beitrag von Josef Schmid und Horst Hedrich setzt sich mit der Arbeitsmarktpolitik der Länder, gerade auch im Gegensatz zu derjenigen des Bundes, auseinander, während Markus Müller die unterschiedlichen Strategien in der Wirtschaftspolitik analysiert. Beide Themen eint der stark unterschiedliche sozioökonomische Problemdruck, aber auch die Neigung aller Landesregierungen, ungeachtet dessen Aktivitäten zu entfalten. Oliver Schöller-Schwedes und Lisa Ruhrort gehen auf den wichtigsten Teil der Infrastrukturbemühungen der Länder, nämlich ihre Verkehrspolitik, ein. Insbesondere forschen sie nach Spuren einer ‚integrierten Verkehrspolitik’. Einen der Teilbereiche der Umweltpolitik, in dem die Länder besonders weitreichende Kompetenzen besitzen, beleuchtet Axel Volkery mit der Naturschutzpolitik, wobei er vor allem die Umsetzung des Bundesnaturschutzrechts in die Landesgesetzgebung unter die Lupe nimmt. Die beiden darauf folgenden Kapitel sind zwei Aspekten der Institutionengestaltung gewidmet: Auf die gerade in den vergangenen Jahren in vielen Ländern tiefgreifend reformierte öffentliche Verwaltung gehen Jörg Bogumil und Falk Ebinger ein, und Michael Haus behandelt die Kommunalverfassungspolitik der Länder als lokale Institutionenpolitik. Der Beitrag von Maximilian Grasl nimmt mit der Untersuchung der Bundes- und Europapolitik der Länder eine doppelte Querschnittsperspektive ein und hebt daher stärker auf strategische Gesichtspunkte ab. Matthias Trefs stellt die Wahlsysteme der Bundesländer und ihre im Detail dann doch größer als gemeinhin vermutet ausfallende Variation dar. Raphael Magin, Christina Eder und Adrian Vatter vergleichen die Ausgestaltung der unterschiedlich weit ausgebauten direktdemokratischen Elemente der Landesverfassungen, deren (auch politikfeldspezifische) Nutzung in der Praxis samt ihren Ursachen sowie ihre Folgen. Im abschließenden Kapitel werden die Erkenntnisse aus beiden Teilen zusammengefasst und weiter bestehende Forschungsdesiderata im Bundesländervergleich benannt.

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Achim Hildebrandt und Frieder Wolf

Literatur Bauer, Michael W./Bogumil, Jörg/Knill, Christoph/Ebinger, Falk/Krapf, Sandra/Reißig, Kristin, 2007: Modernisierung der Umweltverwaltung. Reformstrategien und Effekte in den Bundesländern. Berlin. Benz, Arthur, 1990: Institutionenpolitik, in: Ellwein, Thomas/Hesse, Jens Joachim/Mayntz, Renate/Scharpf, Fritz W. (Hg.): Jahrbuch zur Staats- und Verwaltungswissenschaft 4. Baden-Baden, 359-374. Bertelsmann-Stiftung (Hg.), 2003: Die Bundesländer im Standortwettbewerb. Gütersloh. Blancke, Susanne, 2004: Politikinnovationen im Schatten des Bundes. Policy-Innovationen und -Diffusionen im Föderalismus und die Arbeitsmarktpolitik der Bundesländer. Wiesbaden. Bogumil, Jörg, 2007: Verwaltungspolitik im Bundesländervergleich – Große Entwürfe statt inkrementalistische Reformen?, in: Bandelow, Nils C./Bleek, Wilhelm (Hg.): Einzelinteressen und kollektives Handeln in modernen Demokratien. Festschrift für Ulrich Widmaier. Wiesbaden, 111-123. Brecht, Arnold, 1932: Internationaler Vergleich der öffentlichen Ausgaben. Leipzig. Burkhart, Simone, 2005: Parteipolitikverflechtung. Über den Einfluss der Bundespolitik auf Landtagswahlentscheidungen von 1976 bis 2006, in: Politische Vierteljahresschrift 46, 14-38. Burkhart, Simone/Manow, Philip, 2006: Was bringt die Föderalismusreform? Wahrscheinliche Effekte der geänderten Zustimmungspflicht, MPIfG Working Paper 06/6. Köln. Collier, David, 1993: The Comparative Method, in: Finifter, Ada W. (Hg.): Political Science: The State of the Discipline II, Washington D.C.: The American Political Science Association, 105-119. Czada, Roland/Schimank, Uwe, 2000: Institutionendynamiken und politische Institutionengestaltung. Die zwei Gesichter sozialer Ordnungsbildung, in: Werle, Raymund/Schimank, Uwe (Hg.): Gesellschaftliche Komplexität und kollektive Handlungsfähigkeit. Frankfurt a.M., 23-43. Dannemann, Günter, 2005: Stadtstaaten in der Krise?, Bremen: Forschungsstelle Finanzpolitik der Universität Bremen. Dunn, Christopher (Hg.), 22006: Provinces. Canadian Provincial Politics. Peterborough. Flick, Martina/Vatter, Adrian, 2007: Bestimmungsgründe der Parteienvielfalt in den deutschen Bundesländern, in: Politische Vierteljahresschrift 48, 44-65. Galli, Emma/Rossi, Stefania P.S., 2002: Political Budget Cycles: The Case of the West German Länder, in: Public Choice 110, 283-303. Glaeser; Edward L./Sacerdote, Bruce, 1999: Why is There More Crime in Cities?, in: Journal of Political Economy 107, 225-258. Gray, Virginia/Hanson, Russell, L. (Hg.), 2004: Politics in the American states: a Comparative Analysis. Washington. Gunlicks, Arthur, 2003: The Länder and German Federalism. Manchester. Hartmann, Jürgen (Hg.), 31997: Handbuch der deutschen Bundesländer. Bonn. Haus, Michael, 2006: Verwaltungs- und Kommunalpolitik der Länder, in: Schneider, Herbert/Wehling, Hans-Georg (Hg.): Landespolitik in Deutschland. Grundlagen – Strukturen – Arbeitsfelder. Wiesbaden, 270-294. Heinrich, Gudrun, 2002: Kleine Koalitionspartner in Landesregierungen. Zwischen Konkurrenz und Kooperation. Opladen. Hildebrandt, Achim, 2008: Die finanzpolitische Handlungsfähigkeit der Bundesländer. Determinanten, institutionelle Defizite und Reformoptionen. Universität Stuttgart: Dissertation. Jann, Werner, 2001: Verwaltungsreform als Verwaltungspolitik: Verwaltungsmodernisierung und Policy-Forschung, in: Schröter, Eckhard (Hg.): Empirische Policy- und Verwaltungsforschung. Lokale, nationale und internationale Perspektiven. Opladen, 331-344. Jann, Werner/Döhler, Marian/Fleischer, Julia/Hustedt, Thurid/Tiessen, Jan, 2005: Regierungsorganisation als Institutionenpolitik: Ein westeuropäischer Vergleich, Antrag auf Förderung eines Forschungsprojektes im Normalverfahren der DFG. Potsdam.

Die Potenziale des Bundesländervergleichs

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Die Schulpolitik – Kernbestand der Kulturhoheit Frieder Wolf

1

Zur Einleitung: Kompetenzen und Spielraum der Landesschulpolitik

Die Schulpolitik ist die ureigenste Kernkompetenz der Bundesländer. Während in der Hochschulpolitik (siehe hierzu den Beitrag von Lanzendorf/Pasternack i.d.B.) der Bund zumindest ein Wörtchen mitzureden hat, können die Landesschulpolitiker theoretisch ihr (Politik-)Feld ungestört von äußeren Einflüssen bestellen. Zu beachten haben sie lediglich die grundgesetzlichen Bestimmungen zur staatlichen Schulaufsicht, zum Religionsunterricht und zur Privatschulfreiheit in Art. 7 GG sowie den Vorrang der Eltern bei Pflege und Erziehung der Kinder nach Art. 6 Abs. 2 GG. Und diesen großen Spielraum nutzen sie dergestalt aus, dass die Schulstrukturen, pädagogischen Grundausrichtungen und nicht zuletzt Schulausgaben der Bundesländer einem bunten Flickenteppich gleichen (siehe Abschnitt 3). Jedoch toleriert man im deutschen Föderalismus allzu große Abweichungen auch wieder nicht, nicht einmal in Belangen der Kulturhoheit. Denn „despite disagreements […] over the contents of educational policy, political actors in the Federal Republic of Germany shared an all-German frame of reference” (Erk 2003: 298).1 Die gesellschaftlichen Erwartungen sind in dieser Hinsicht zentralisierter als die politische Ordnung (vgl. Katzenstein 1987: 15ff.), und die Schulpolitik der Länder musste in der Geschichte der Bundesrepublik immer wieder mit Koordinationsübungen darauf reagieren.2 Ja selbige waren sogar schon vor der Staatsgründung notwendig, konstituierte sich die Kultusministerkonferenz (KMK) doch bereits 1948. Mit den Jahren hat die KMK ein immer dichteres Netz von mittlerweile weit über tausend einzelnen Abkommen geschlossenen. Diese betreffen so diverse Themen wie Mindestanforderungen für die gegenseitige Anerkennung von Abschlüssen, den Beginn und die Dauer der Schulpflicht, einheitliche Notenbezeichnungen, Feriendauern und -termine sowie Richtlinien zur Behandlung bestimmter Themen in verschiedenen Fächern. Da die KMK lange Zeit generell mit Einstimmigkeit entschied und auch heute noch in den wichtigsten Fragen so entscheidet3, eignet ihr allerdings auch eine Tendenz zu langsamer Entscheidungsfin1 Es wäre allerdings falsch, daraus mit Erk (2003: 298) zu schließen, dass die Bildungspolitik ‚nationalisiert’ worden sei. Ausführlicher zur Bildungspolitik im Gesamtstaat Wolf 2006b. 2 Der ehemalige KMK-Präsident Hans Maier (1998: 23) bemerkte dazu: „In Deutschland nämlich erwartet man vom Kulturföderalismus paradoxerweise nicht nur, wie anderswo, die Bewahrung föderaler Eigenheiten der Länder, sondern auch, und fast im selben Atemzug, die Stiftung kultureller Einheit und politischer Homogenität im Gesamtstaat.“ 3 Nach dem kurzfristigen Ausscheren Niedersachsens wurde die Geschäftsordnung 2005 dahingehend geändert, dass das Einstimmigkeitserfordernis nur noch für Fragen gilt, welche die „Herstellung der notwendigen Einheitlichkeit und

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Frieder Wolf

dung und zu Selbstblockaden bei umstrittenen, nicht selten gerade besonders wichtigen Problemen. Es ist also eine Ambivalenz zwischen den eigenständigen schulpolitischen Kompetenzen der Länder und einem partiell durchschlagenden Unitarisierungsdruck zu konstatieren. Letzterer wirkt sich tendenziell zu Lasten des Gestaltungsspielraums bzw. der Mitwirkungsmöglichkeiten der Landesparlamente aus. Scharpfs explizit auch auf die Bildungspolitik gemünzter Analyse der Politikverflechtung zufolge ist eine Pathologie des deutschen Exekutivföderalismus die strukturelle Bevorzugung von Regierungsinteressen gegenüber den Interessen der Parlamente (Scharpf 1985: 334ff.). Die Umsetzung der KMKVereinbarungen in Landesrecht erfolgt selbstverständlich durch die Landtage; deren Abgeordnete sind allerdings einem starken Druck zur Annahme der oft erst nach langen Verhandlungen erzielten Ergebnisse ausgesetzt, und ihre Einflussmöglichkeiten auf diese Verhandlungen sind begrenzt.4 Des Weiteren erschweren die Aushandlungsprozesse auf der dritten Ebene des deutschen Föderalismus, wie die Koordinationsgremien auch oft genannt werden, die Zurechnung von Entscheidungen zu politischen Akteuren durch die Öffentlichkeit und geben den zuständigen Politikern die Gelegenheit zur ‚blame-avoidance’: Schuld an mangelhafter Problembearbeitung hat im Zweifel niemand. Den zweiten wichtigen limitierenden Faktor der Landesschulpolitik stellen die ihr zur Verfügung stehenden finanziellen Ressourcen bzw. deren in der Regel durch die Finanzminister und Ministerpräsidenten gezogenen Grenzen dar. Die Implementation von unter den Bildungspolitikern der Länder nach längerem Ringen konsensual verabschiedeten Vorhaben wie dem Bildungsgesamtplan von 1973 kann auch daran noch scheitern, dass die Finanzministerkonferenz (FMK) sie nicht für finanzierbar hält und die Ministerpräsidentenkonferenz sich auf die Seite Letzterer schlägt5, und auch nicht zwischen den Ländern koordinierte schulpolitische Initiativen in den einzelnen Ländern haben in der Finanzseite ihren stärksten natürlichen Feind. Bis zur Föderalismusreform 2006 lag in inhaltlich kaum umstrittenen, finanziell aber auf Landesebene nicht durchsetzbaren Projekten das Haupteinfallstor für den Einfluss des Bundes auf die Schulpolitik. So nutzte die rot-grüne Bundesregierung erst jüngst die goldenen Zügel eines 4 Mrd. € schweren Förderprogramms, um die Länder zur flächendeckenden Einführung von Ganztagesschulen zu bewegen, wenn auch ohne weitere inhaltliche Mitsprache für sich zu erreichen (vgl. dazu Wolf/Henkes 2007: 368f.). Derartiges wird in Zukunft nicht mehr möglich sein. Denn die einzige nennenswerte Neuerung der Föderalismusreform für die Schulpolitik besteht darin, dass der neue Artikel 104b GG dem Bund Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen nur noch erlaubt,

Mobilität im Bildungswesen“, „die Kultusministerkonferenz selbst“ oder die „Errichtung gemeinsamer Einrichtungen“ betreffen oder „Auswirkungen auf die Landeshaushalte“ haben (Geschäftsordnung der KMK in der Fassung vom 02.06.2005). Ansonsten gilt nun ein Mehrheitserfordernis von 13 Stimmen (vgl. zu Ursachen und Folgen dieser Reform auch Scheller 2006: 34f.). 4 In den 1950er Jahren kam es allerdings „durchaus noch zur Nichtverwirklichung von Beschlüssen“ (Thränhardt 1990: 182), z.B. als der bayerische Landtag den einheitlichen Schuljahresbeginn zu Ostern ablehnte (und langfristig seine Präferenz für den Herbst in ganz Deutschland übernommen wurde). 5 Bisweilen treibt die Rivalität zwischen KMK und FMK abstruse rhetorische Blüten: „Die Kultusministerkonferenz nimmt mit Befremden zur Kenntnis, dass die Finanzministerkonferenz mit Befremden zur Kenntnis genommen hat, dass die Kultusministerinnen und Kultusminister [eine Fördermaßnahme] für notwendig erachten“ (Beratungsunterlage RS Nr. 402/2005, zitiert aus Spiegel-Online vom 08.02.2007: Was ist eigentlich…die KMK? http://www.spiegel.de/ unispiegel/studium/0,1518,453957,00.html).

Die Schulpolitik – Kernbestand der Kulturhoheit

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„soweit dieses Grundgesetz ihm Gesetzgebungsbefugnisse verleiht“, also definitiv nicht mehr für den Schulbereich. Im weiteren Verlauf dieses Kapitels sollen die Querschnittsvariation der Schulpolitik der Bundesländer beschrieben und die Gründe für diese Variation analysiert werden. Zuvor jedoch gilt es, die wichtigsten schulpolitischen Themen und Problemfelder, welche sich nach Fragen der Gerechtigkeit, Leistung und Demokratie systematisieren lassen, zumindest anzudiskutieren, um einen Referenzrahmen für die danach betrachteten Variationsdimensionen zu gewinnen.

2

Schulpolitische Themen und Problemfelder

2.1 Gerechtigkeit Gerechtigkeit als Leitwert und Zielvorstellung des Schulwesens darf als unumstritten gelten. Ihre Verengung auf Chancengerechtigkeit wird von Egalitaristen zwar mit durchaus guten Argumenten nicht mitgetragen, als Mindestanforderung dürfte sie aber mehrheitsfähig sein. Doch wie die Verwirklichung von schulischer Chancengerechtigkeit erreicht werden kann, darüber gehen die Auffassungen in den politischen Debatten in den Bundesländern im Grunde schon seit ihrer Gründung weit auseinander. Zum zentralen parteipolitischen Konflikt wuchs sich diesbezüglich die Frage nach der Dauer der gemeinsamen Schulzeit bzw. der Struktur des weiterführenden Schulsystems aus.6 Weniger lebhaft öffentlich debattierte, aber für die (Chancen-)Gerechtigkeit von Schulpolitik nicht unwichtige Aspekte sind die serielle Durchlässigkeit, also Anschlussperspektiven für höhere Abschlüsse nach erfolgreichem Durchlaufen eines Schultyps, die in den letzten Jahren wieder stark eingeschränkte Lernmittelfreiheit und die (wie auch immer institutionalisierte) Förderung von Schülern mit Lernschwächen und Behinderungen. Aus dem ersten von der KMK und dem Bundesbildungsministerium (BMBF) in Auftrag gegebenen Bildungsbericht lässt sich entnehmen, welche Gruppen ein besonders hohes Risiko schulischer Misserfolge aufweisen. Aus diesen Risiken kann zwar nicht unmittelbar geschlossen werden, dass die entsprechenden Gruppen nicht die gleichen Chancen bekommen wie andere. Im Sinne ‚tiefer Chancengerechtigkeit’, welche um den „Ausgleich der sozioökonomischen Auswirkungen der unterschiedlichen genetisch-sozialen Ressourcenausstattung der Individuen“ (Kersting 2004: 17) bemüht ist, verdienen sie aber besondere Aufmerksamkeit, von den gesellschaftlichen Folgekosten einmal ganz abgesehen. Der soziale Status und das Bildungsniveau ihrer Eltern spiegeln sich deutlich in den schulischen Karrieren der Kinder in Deutschland: „Herkunftsbedingte Bildungsdisparitäten zeigen sich nahezu in allen Bildungsbereichen und in allen Phasen des Lebenslaufs.“ (Konsortium Bildungsberichterstattung 2006: 26). Das verweist auf einen Zielkonflikt zwischen der in

6 Pädagogisch ist zwar mindestens ebenso relevant, wie in den Klassenzimmern – gleich welchen Schultyps – „differenzsensitiv und für unterschiedliche Talentmuster und Begabungsausrichtung gleichermaßen vorteilhaft“ (so definiert Kersting 2004: 24 chancengerechte Bildungsinstitutionen) gearbeitet wird, dies lässt sich aber politisch und publizistisch nicht ganz so leicht zuspitzen. Wenn es doch versucht wird, dann meist hoffnungslos unterkomplex.

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Frieder Wolf

Deutschland traditionell vorrangigen (und mit Verfassungsrang ausgestatteten) Vorfahrt für die Familie in der Erziehung und dem Chancenausgleich durch längere Beschulung: Je mehr Zeit Kinder im familiären Umfeld verbringen, desto stärker kann sich dieses positiv oder eben auch negativ auf die Lebenschancen auswirken. Egalisierung durch ein ganztägiges schulisches Pflichtprogramm hat ein großes Potenzial, Letzterem entgegen zu wirken, steht aber auch in der Gefahr, ersteren Effekt zu bremsen. Außerdem spielt bei der Aufteilung der Schüler auf verschiedene Schulformen der Sekundarstufe I neben der (prognostizierten) Leistungsfähigkeit in der Praxis der Elternwille eine erhebliche Rolle. Dies wirkt als „Transmissionsmechanismus einer geringen intergenerationalen Mobilität der Einkommen“ (Plünnecke 2003: 32). Ohne Schulabschluss bleiben insgesamt 8,5% der 15-16-Jährigen, wobei diese Quote unter den männlichen Schülern deutlich höher ist als bei den weiblichen (10,5 gegenüber 6,3%) und bei Schülern ohne deutsche Staatsangehörigkeit weit überdurchschnittlich (19,7% bei den männlichen Ausländern und 12,9% bei den weiblichen). Bei den höheren Bildungsabschlüssen sind Ausländer dagegen unterdurchschnittlich vertreten, wobei der relative Vorsprung der weiblichen bei den mittleren Abschlüssen groß ist, bei der Hochschulreife dagegen nur noch recht gering (Konsortium Bildungsberichterstattung 2006: 73). Die Fokussierung auf die Staatsangehörigkeit verschleiert den wahren Integrationsbedarf allerdings eher noch, da die Bildungserfolge von Deutschen mit Migrationshintergrund, deren größte Teilgruppe die Aussiedler darstellen, ebenfalls unterdurchschnittlich sind (vgl. HerwartzEmden 2003: 679ff.; für weitere Indikatoren zur Situation von Migranten im Bildungswesen siehe Konsortium Bildungsberichterstattung 2006: 137ff.). Der Ausbau sprachlicher und sonstiger Fördermaßnahmen wird also vor einem beunruhigenden empirischen Hintergrund gefordert.7 Durch die Schwäche des dualen Ausbildungssystems in vielen Regionen (vor allem Ostdeutschlands) besonders herausgefordert ist schließlich die schulische Berufsbildung. Denn wo Ausbildungswillige keine Berufsqualifikation erwerben können, dort kann von Chancengerechtigkeit nicht die Rede sein.

2.2 Leistung Neben dem relativen Kriterium der Gerechtigkeit steht das absolute der Leistung. Schulsysteme werden vor allem auch daran gemessen, auf welchen Leistungsstand sie ihre Schüler bringen (während Leistungsförderungs- und -forderungsfaktoren außerhalb des Schulgebäudes weitaus weniger konsequent angegangen werden). Nicht nur aus bildungsökonomischer Sicht besteht ein gesamtgesellschaftliches Interesse an möglichst hohen Spitzenleistungen einer Bildungselite ebenso wie an einem möglichst hohen Leistungsdurchschnitt und einer möglichst kleinen Gruppe von Schülern mit absolut schwachen, die Arbeitsmarktpartizipation gefährdenden Ergebnissen. Die Relation zwischen den Maßen der Erreichung dieser drei Teilziele, so kann unterstellt werden, variiert auch mit den strukturellen Eigenschaften der Schulsysteme, der pädagogischen Grundausrichtung sowie Umfang und Verteilung 7 Die Forderung nach verpflichtendem Besuch von Fördermaßnahmen oder gar nach Ausschluss vom Grundschulbesuch bei fehlenden Deutschkenntnissen, wie sie etwa der Lernforscher Manfred Spitzer (2002: 406) erhebt, geht solange ins Leere, wie es kein ausreichendes Angebot daran gibt.

Die Schulpolitik – Kernbestand der Kulturhoheit

25

der finanziellen Mittel, weshalb diese in Abschnitt 3 auch unter diesem Aspekt diskutiert werden. Die PISA-Ergebnisse für Deutschland und ihre Variation nach Bundesländern sollen an dieser Stelle nur äußerst knapp zusammen gefasst werden, da sie bekannt sein dürften bzw. andernorts (vgl. Deutsches PISA-Konsortium 2002, 2003, 2004 u. 2005) gut dargestellt sind. Bayern und Baden-Württemberg liegen leicht über dem OECD-Durchschnitt, Bremen, Brandenburg und Sachsen-Anhalt schneiden dagegen deutlich schwächer ab, Hamburg und Berlin nahmen gar nicht erst teil (Deutsches PISA-Konsortium 2003: 61). Auch ein Parteiendifferenzeffekt deutet sich hier an: Unter den westdeutschen Ländern schnitten diejenigen mit langjährigen Unions-Regierungen klar besser ab als sozialdemokratisch geprägte.8 Ein weiteres Bundesländer-Ranking stellen Plünnecke/Stettes (2005: 51ff.) mit dem ‚Bildungsmonitor Deutschland’ zur Verfügung. Neben der Bildungsqualität wird davon u.a. auch die Effizienz des Ressourceneinsatzes im Bildungswesen abgedeckt. Auch in dieser Rangliste zeigt sich ein Süd-Nord-Gefälle im Westen wie im Osten, wobei unter den vier überdurchschnittlich abschneidenden Ländern Baden-Württemberg, Bayern, Thüringen und Sachsen die ersteren beiden weit vor dem übrigen Feld positioniert sind (ibid.: 53). In der Folge des PISA-Schocks entbrannte eine lebhafte Debatte über die zur Leistungssteigerung notwendigen Schritte. Während der Streit über die besten Schulstrukturen in der Sekundarstufe entlang der altbekannten Gräben verlief, da Länder mit Gesamtschulen im internationalen Vergleich überdurchschnittliche, innerhalb Deutschlands aber unterdurchschnittliche Ergebnisse aufwiesen und sich somit jede Seite die ihr genehmen Argumente aussuchen konnte, entstand zu einigen anderen Aspekten weitreichende Übereinstimmung. Dazu gehörte die Kritik an der im internationalen Vergleich relativ späten Einschulung (bzw. am fehlenden curricularen Auftrag des präprimären Bildungssektors) und der relativ langen Dauer der Schulzeit (bei zugleich eher wenigen Unterrichtsstunden pro Schuljahr) ebenso wie der Ruf nach mehr Ganztagesschulen und früherer und intensiverer Sprachförderung.9 Eine weitere nahezu allgegenwärtige Forderung betrifft die Vergrößerung des autonomen Handlungsspielraums der Schulen bzw. Schulleitungen. Diese wird als Voraussetzung für einen funktionierenden, leistungsfördernden Wettbewerb zwischen den Schulen verstanden. Sie wirft allerdings auch Probleme der demokratischen Steuerung, Verantwortung und Kontrolle auf, welche im folgenden Abschnitt näher behandelt werden. Zu den Leistungen von Schulen zu zählen sind nicht nur die von ihnen vermittelten Kenntnisse und Kompetenzen, sondern auch die Erziehung der heranwachsenden Generation und somit die Reproduktion von sozialen Werten und Normen. Die Diskussion darüber, ob das deutsche Schulwesen diese Leistung noch zur Genüge vollbringen kann, wurde im Frühjahr 2006 von den Ereignissen an der Berliner Rütli-Schule angefacht, die durch einen Hilferuf der Rektorin dieser Hauptschule in der Form eines Briefes an den Senat an die Öffentlichkeit gelangten. Dass es auch in einem bisher so wenig vermarktlichten Schul8 Die im Juli 2005 wegen des heraufziehenden Wahlkampfes früher als geplant veröffentlichten Ergebnisse der zweiten, 2003 durchgeführten PISA-E-Studie erbrachten keine grundlegend neuen Erkenntnisse. Alle Länder konnten leichte Leistungsverbesserungen verzeichnen, welche in Sachsen-Anhalt am stärksten ausfielen (Deutsches PISAKonsortium 2005). 9 Beigetragen zur Herausbildung dieses Konsenses haben auch die Empfehlungen des Forum Bildung (Forum Bildung 2001), eines auf Initiative der Bundesbildungsministerin von 1999 bis 2002 aktiven Beratungsgremiums, in dem Vertreter der Kultus- und Wissenschaftsministerien, der Sozialpartner, der Wissenschaft, der Kirchen sowie von Schüler-, Studierenden-, Eltern- und Lehrerverbänden mitarbeiteten.

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Frieder Wolf

system wie dem deutschen zu den aus dem angelsächsischen Raum bekannten Qualitätsspiralen bei der Schul- bzw. Wohnortwahl kommen kann, verdeutlichen in diesem Zusammenhang die Äußerungen von Berlins Regierendem Bürgermeister Klaus Wowereit, wonach er seine (bisher nicht vorhandenen) Kinder nicht gerne in Kreuzberg einschulen würde: „Ich kann auch jeden verstehen, der sagt, dass er da seine Kinder nicht hinschickt“ (Tagesspiegel vom 07.12.2006). Es sei selbstverständlich, dass Eltern für ihre Kinder das Beste zu haben versuchten.

2.3 Demokratie Probleme demokratischer Mitwirkung, Kontrolle und Verantwortung stellen sich in allen Politikbereichen. In der Schulpolitik sind sie in zweierlei Hinsicht besonders von Belang: Zum einen wurde häufig eine Übermacht der Kultusverwaltungen im schulpolitischen Tagesgeschäft beklagt, die zu Lasten des Einflusses der Landtage gehe. Das Bundesverfassungsgericht hat deren Rechte mit der Anwendung der Wesentlichkeitstheorie, wonach für alle wesentlichen Beschlüsse ein Parlamentsvorbehalt gilt, in verschiedenen Urteilen, etwa zur Gestaltung der Förder- und der gymnasialen Oberstufe, den Bedingungen für leistungsbedingte und disziplinarische Schulentlassungen sowie zum Sexualkundeunterricht, gestärkt, die Bestimmtheitsanforderungen dabei aber moderat formuliert (vgl. Staupe 1985: 338ff.).10 In der Praxis folgte aus diesem Urteil aus der Sicht von Kritikern allerdings eine „Entwicklung zu einer Bürokratisierung des Schulwesens, zu einer tendenziellen Justizialisierung der Schulpolitik“ (Hepp 2006: 246), welche eher die dritte als die erste Gewalt mächtiger gemacht habe. Zum anderen wirft der Trend zur größeren Schulautonomie11 und mehr Wettbewerb zwischen den Schulen die Frage auf, wer über Bildungsinhalte und die Art und Weise ihrer Vermittlung in einer demokratischen Gesellschaft entscheiden soll. Befürworter der diesbezüglichen Gestaltungsfreiheit für die einzelne Schule haben neben der bildungsökonomischen Erwartung der daraus resultierenden Leistungssteigerung je nach Partizipation von Lehrern, Eltern und kommunalen Instanzen basisdemokratische Argumente auf ihrer Seite. Der ‚Aktionsrat Bildung’, eine Gruppe von durch die bayerische Wirtschaft beauftragten prominenten Professoren, der u.a. der deutsche PISA-Koordinator, Manfred Prenzel, und der Leiter des von Bertelsmann-Stiftung und Hochschulrektorenkonferenz getragenen Centrums für Hochschulentwicklung (CHE), Detlef Müller-Böling, angehören, sieht in einer radikalen Autonomisierung und Privatisierung des Schulwesens unter Beibehaltung seiner öffentlichen Finanzierung nicht nur den Schlüssel zu besseren Leistungen, sondern auch einen Weg zu mehr Bildungsgerechtigkeit (Vereinigung der bayerischen Wirtschaft 2007: 145 u. 152f.). Kritiker können dagegen allerdings anführen, dass Bildung als meritorisches Gut eines gewissen Maßes an paternalistischen Vorgaben samt zentralisierten Versorgungsgarantien bedarf. Die Übertragung der Wettbewerbslogik auf den Schulbereich hat – ihre

10 Verneint hat das BVerfG den Parlamentsvorbehalt im Schulbereich dagegen z.B. in der Frage der Fünf-Tage-Woche. 11 Zu den rechtlichen Regelungen in zehn Bundesländern siehe Müller 2006: 128ff.

Die Schulpolitik – Kernbestand der Kulturhoheit

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insgesamt leistungssteigernde Wirkung einmal mit angenommen – auch von ihren Verfechtern selten explizit angesprochene Kosten: „The fundamental problem with education markets is that they are designed so that some schools will fail. In allowing some schools to fail, policy makers are also allowing the students in these schools to fail. While the threat of failure may spur some schools to greater heights, if the possible cost of this policy is sacrificing the education of the students in the failing schools, then, in our view, the policy is morally unacceptable.“ (Lauder et al. 1999: 134) Die von Nullmeier (2000: 226) in der Hochschulpolitik nach der „bildungstheoretisch recht abstinenten Phase der Konstitution von Wettbewerb und Märkten“ erwartete „neue Bildungsdebatte“, in der es um die Identifikation der förderungswürdigen Bildungsgüter gehen werde, dürfte auch für den Schulbereich bevorstehen und auch die geeigneten Mechanismen demokratischer Mitwirkung, Kontrolle und Verantwortung sowie die angemessene Ebene, auf der diese zu verorten sind, betreffen. Empirisch ist festzustellen, dass bildungspolitische Themen die häufigsten Inhalte von Volksgesetzgebungsverfahren in den deutschen Bundesländern darstellen (siehe den Beitrag von Vatter/Eder/Magin in diesem Band). Die drei Themenblöcke Rechtschreibreform, Lernmittelfreiheit und Schul- bzw. Unterrichtsversorgung werden dabei mit Abstand am häufigsten angegangen, die Initiativen hierzu weisen jedoch eine noch geringere Erfolgsquote als die im Durchschnitt über alle Bildungsthemen hinweg ohnehin vergleichsweise geringe auf (ibid. u. Freitag/Vatter 2006).

3

Variations-Dimensionen und -Ursachen

Gerechtigkeit, Leistung und Demokratie sind Topoi der schulpolitischen Debatte, die sowohl zum Movens der Landespolitik werden als auch als Outcome derselben angesehen werden können. Bei der folgenden Betrachtung der Variation der Schulpolitiken der Länder schwingen sie daher in doppelter Weise mit. Gegliedert ist die Befassung mit dem PolicyOutput und seinen Ursachen nach Schulstrukturen, pädagogischer Grundausrichtung und Schulausgaben.

3.1 Schulstrukturen Einer der ältesten und am erbittertsten geführten Konflikte in der Landespolitik betrifft die Frage nach der angemessenen Schulstruktur in der Sekundarstufe und dem Übergang von der Grundschule auf die weiterführende(n) Schule(n). Schon vor der Gründung der Bundesrepublik wurden diesbezüglich in den neugegründeten Ländern bildungspolitische Weichen gestellt und Reformdebatten ausgetragen. Vor allem in Hessen und den Stadtstaaten wurden dabei reformpädagogische Ansätze aus der Weimarer Zeit wieder aufgegriffen. Während Linksparteien, Gewerkschaften und amerikanische Militärregierung für egalitäre

28

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Reformen eintraten, setzten sich Kirchen, CDU/CSU12, Universitäten und die organisierte Gymnasiallehrerschaft für eine Begrenzung höherer Bildung, ein gegliedertes Schulsystem, Konfessionsschulen und gegen Lernmittelfreiheit ein (vgl. Thränhardt 1990: 188f.). Während die Konfessionsschulen mit den Jahren dem modernisierten Zeitgeist zum Opfer fielen und die Lernmittelfreiheit sich für längere Zeit weitgehend etablieren konnte (siehe hierzu und zum jüngsten Gegentrend Abschnitt 3.3), entwickelte sich in Ländern mit häufigeren Regierungswechseln oft ein Hü und Hott der Schulstrukturen. Daraus erwuchs in den meisten Ländern der alten Bundesrepublik ein Nebeneinander von dreigliedrigem Schulsystem und (oft lediglich kooperativen) Gesamtschulen, das weitaus konstanter blieb als das Experimentierfeld der Klassenstufen 5 und 6, die bis zum heutigen Tag verschoben und differenziert bzw. integriert werden, jüngst etwa in gegensätzlicher Richtung in Niedersachsen und Mecklenburg-Vorpommern (siehe Tabelle 1). Die ostdeutschen Länder Sachsen, SachsenAnhalt und Thüringen entwickelten in der Folge der Wiedervereinigung eine Innovation, die inzwischen nicht nur in den übrigen Ost-Ländern, sondern auch in Westdeutschland (in Rheinland-Pfalz, dem Saarland und Schleswig-Holstein) Nachahmer gefunden hat: Dort wurden Haupt- und Realschule zu der neuen Schulart ‚Schule mit mehreren Bildungsgängen’ (in Sachsen Mittelschule, in Thüringen Regelschule und in Sachsen-Anhalt Sekundarschule genannt) zusammengefasst (vgl. Baumert et al. 2003: 70f.).13 Die Erosion der im Bundesdurchschnitt nur noch von rund einem Zehntel der Schüler besuchten Hauptschule in Kombination mit der demographischen Entwicklung und der im Namen der Bildungsgerechtigkeit erhobenen Forderung nach ihrer Abschaffung (vgl. etwa Vereinigung der bayerischen Wirtschaft 2007: 147) lässt erwarten, dass dieser Trend noch auf weitere Länder übergreifen wird.14 In Bayern, wo die Hauptschule mit fast 40% eines Jahrgangs den höchsten Schüleranteil und wohl auch noch das beste soziale Standing aufweist, ist die Landesregierung allerdings entschlossen, die Hauptschule zu stärken, durchgängig zur Ganztagesschule auszubauen und die Anschlussperspektiven bis hin zum Abitur zu verbessern. Das Abitur nach zwölf Schuljahren ist ebenfalls aus Ostdeutschland in den Westen diffundiert, wozu am stärksten der am internationalen Vergleich orientierte bildungsökonomische Diskurs (oder ökonomisierte Bildungsdiskurs), katalysiert durch den Bologna-Prozess (siehe Lanzendorf/Pasternack i.d.B.), beigetragen hat.

12 Wo im Folgenden der Einfachheit halber von der CDU oder CDU-regierten Ländern die Rede ist, ist die CSU bzw. Bayern mit gemeint. 13 In Brandenburg heißt sie ‚Oberschule’, in Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein ‚Regionalschule’ und im Saarland ‚Erweiterte Realschule’. Genutzt wird sie in Rheinland-Pfalz ergänzend vor allem in ländlichen Gebieten, in den übrigen drei Ländern hat sie flächendeckend Haupt- und Realschulen ersetzt. In Hamburg geht auch die Gesamtschule in der ‚Stadtteilschule’ auf, die dann bis zum (13-jährigen) Abitur führen soll. 14 Längerfristig dürfte der Erfolg der fusionierten Haupt- und Realschule das Fortbestehen der Gesamtschulen gefährden, da sie diesen de facto vom Leistungsprofil her überall dort ähnelt, wo Gymnasien parallel existieren. Ein zweigliedriges Schulsystem aus Ersteren und Gymnasien bedient sowohl demographisch bedingte und pädagogische Integrationsforderungen als auch die Wünsche des Bildungsbürgertums, sodass es in vielen Fällen mehrheitsfähig sein dürfte. Proteste dagegen sind allerdings, wie in Schleswig-Holstein geschehen, vor allem von den Realschülern und ihren Eltern zu erwarten, die die Hauptlast dieses Kompromisses von Differenzierung und Integration tragen.

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Die Schulpolitik – Kernbestand der Kulturhoheit Tabelle 1:

Strukturelle Parameter des Schulwesens in den Bundesländern Dauer der Grundschule1

Gliederung der Sekundarstufe

Schuljahre bis zum Abitur4

Studienberechtigtenquote (davon mit FH-Reife)

Anteil schulischer Verwaltungseinheiten mit Ganztagesbetrieb 2005

BW

4

dreigliedrig

12 (seit 2004)

44,0 (12,0)

13,4

BY

4 (/ 6)

dreigliedrig

12 (seit 2004)

34,0 (12,9)

18,5

BE

6 (-2)

BB

6

dreigliedrig + GS

12 (seit 2006)

44,7 (8,8)

68,0

zweigliedrig + GS

13

39,3 (8,4)

28,7

HB

4/6

zweigliedrig + GS

12 (seit 2004)

49,0 (15,0)

21,7

HH

4/6

zweigliedrig

12 (seit 2002)

45,4 (12,1)

36,0

HE

4 (+ 2)

dreigliedrig + GS

12 (seit 2005)

46,7 (17,5)

18,3

MV

4+2

zweigliedrig + GS

12 (seit 1999)

31,3 (5,1)

33,8

NI

4

dreigliedrig + GS

12 (seit 2004)

41,8 (14,1)

14,4

NW

4

dreigliedrig + GS

12 (seit 2005)

52,4 (21,6)

30,5

RP

4 (+ 2)

dreigliedrig + GS3

12,5

37,2 (10,4)

25,4

SL

4

zweigliedrig + GS

12 (seit 2001)

45,7 (22,6)

67,8

SN

4/6

zweigliedrig

12

36,8 (7,1)

72,4

ST

4+2

zweigliedrig + GS

12

35,0 (7,7)

21,9

SH

4 (+ 2)

zweigliedrig + GS2

13 (bis 2008)

38,3 (9,4)

29,5

TH

4/6

zweigliedrig + GS

12

38,9 (8,1)

70,0

2

2

Zahlen in Klammern stehen hier für parallel existierende optionale Formen, + 2 für eine gemeinsame zweijährige Orientierungsstufe, und /6 für eine Differenzierung zwischen Haupt- und Realschule bzw. den entsprechenden Abschlussarten erst ab Klassenstufe 7 (läuft in BY 2007 aus). Einige Gymnasien in BE und ST (hier in freier Trägerschaft) beginnen mit Stufe 5. 2 Zusammenlegungen sind beschlossen, aber noch nicht vollständig umgesetzt. 3 Parallel existieren auch zusammengelegte Haupt- und Realschulen. 4 An Gesamtschulen und an beruflichen oder Aufbau-Gymnasien i. d. R. 13 Jahre, an Modellversuchsschulen in BB auch 12 Jahre. Quelle: Diverse Dokumentationen der KMK, der Landeskultusministerien und des Statistischen Bundesamtes 1

Eine beträchtliche Variation zwischen den Schulsystemen der Bundesländer, von der anzunehmen ist, dass sie nicht von Unterschieden im Leistungsvermögen der Schüler verursacht ist, manifestiert sich in dem Anteil der Schulabgänger, die eine Studienberechtigung erreichen (siehe ebenfalls Tabelle 1). Er ist im Osten und in Bayern deutlich niedriger als im übrigen Westen und in SPD-geprägten Ländern deutlich höher als in meist unionsregierten (Korrelationskoeffizient mit dem durchschnittlichen SPD-Kabinettssitzanteil seit 1949 bzw. 1990: r = 0,54**; Korrelationen hier wie im folgenden im einfachen Querschnitt, N daher = 16). Spitzenreiter und das einzige Land, das mehr als die Hälfte eines jeden Jahrgangs zur verbrieften Hochschulreife führt, ist Nordrhein-Westfalen. Jedoch halten Lagemann/ Schmidt (2006: 79) dazu einschränkend fest:

30

Frieder Wolf „Allerdings verflüchtigt sich der egalitäre Impuls der nordrhein-westfälischen Bildungspolitik beim Übergang zur tertiären Bildungsstufe weitgehend. Ein hoher Anteil der Hochschulzugangsberechtigten, insbesondere mit Fachhochschulreife, verzichtet auf ein Studium.“

Der (in den ostdeutschen Ländern ganz besonders niedrige) Anteil der Schulabgänger mit Fachhochschulreife steht im Übrigen in keinem komplementären Verhältnis zur Abiturientenquote, sondern steigt und fällt parallel mit dieser (r = 0,76***). Überdurchschnittliche Studienberechtigtenquoten können auf unterschiedlichen Wegen erreicht werden: Baden-Württemberg etwa führt ein Drittel seiner Abiturienten über berufliche Gymnasien, die vornehmlich von Realschulabgängern besucht werden, zur Hochschulreife. „In keinem anderen Bundesland erwirbt ein vergleichbar großer Anteil aller Abiturienten die Hochschulreife nicht an allgemein bildenden Gymnasien“ (Trautwein et al. 2004: 452). Der flächendeckende Einsatz dieses der seriellen Durchlässigkeit bzw. der „Entkopplung von Bildungsweg und Abschlusszertifikat“ (ibid.: 451) und damit der Chancengerechtigkeit des Schulsystems dienlichen Instruments stellt einen der Hauptunterschiede zum Nachbarland Bayern dar. Zudem fühlen sich seine Schüler „besser auf die Studienfachwahl vorbereitet als die Absolventen des allgemein bildenden Gymnasiums“ (ibid.: 464), was die der TOSCA-Studie zufolge schwächeren Mathematikleistungen zumindest zum Teil kompensieren sollte. Der Ausbau der Ganztagesschulen begann mit unterschiedlichem Tempo (siehe die letzte Spalte von Tabelle 1), wobei die Verteilung keines der sonst üblichen Muster aufzeigt. Signifikante bivariate Korrelationen ergeben sich nur für zwei der üblichen Verdächtigen aus dem in der Einleitung angesprochenen Theorienarsenal: Zum einen für die Steuereinnahmen nach Finanzausgleich pro Kopf (r = 0,5*), und zum anderen für den Anteil der Schüler an der Bevölkerung (r = -0,6*). Daraus könnte man den – vorläufigen – Schluss ziehen, dass diejenigen Länder, welche über höhere Finanzmittel je Bürger verfügten und in denen geringerer demographischer Nachfragedruck herrschte, Vorreiter beim Ausbau der Ganztagesschulen waren. Vermutlich fiel ihnen dies schlicht leichter. Die Statistikabteilung der KMK dokumentiert jährlich eine Vielzahl weiterer schulstruktureller Daten, auf die hier nicht im Detail eingegangen werden kann. Zwei seien, jeweils für 2004 und die allgemeinbildenden Schulen, jedoch knapp angesprochen: Die Relation von Schülern zu Vollzeit-Lehrereinheiten (zu denen Teilzeitkräfte ggf. zusammengefasst werden) variiert bei einem Bundesschnitt von 16,0 zwischen 12,1 in Thüringen und 17,3 in Hessen und Nordrhein-Westfalen. Bei den wöchentlich erteilten Unterrichtsstunden je Schüler15 liegen der Durchschnitt bei 1,50 und die Extreme bei 1,38 in NordrheinWestfalen und 1,8 in Thüringen. Für diese beiden Indikatoren zeigt sich ein charakteristisches Verteilungsmuster: Die neuen Länder, die Stadtstaaten und Baden-Württemberg liegen jeweils auf der einen Seite des Durchschnitts – mit weniger Schülern je Lehrer und mehr Unterrichtsstunden je Schüler – und die übrigen Länder auf der anderen.16 15 Zur Berechnung dieses Indikators werden die Unterrichtsstunden durch die Schülerzahlen geteilt. 16 Eine Korrelationsanalyse der Determinanten der Variation der Unterrichtsstunden je Schüler und je Lehrer deutet auf interessante soziokulturelle Unterschiede und Parteieneffekte hin: Mit dem Katholikenanteil sind die Unterrichtsstunden je Lehrer positiv, diejenigen je Schüler negativ assoziiert. Unter CDU/CSU-Regierungen ist die Unterrichtsstundenzahl von Schülern und Lehrern tendenziell höher, unter SPD-Regierungen tendenziell niedriger. Mit FDPRegierungsbeteiligung sinkt die Zahl der Unterrichtsstunden je Schüler, mit derjenigen der Grünen dagegen die der Lehrer. Zu diesen Ergebnissen ist jedoch einschränkend zu erwähnen, dass alle Lehrkräfte mit dem gleichen Gewicht

Die Schulpolitik – Kernbestand der Kulturhoheit

31

Ein bis auf Weiteres leider recht stabiler Ost-West-Unterschied im Schulwesen schließlich betrifft die Bedeutung vollschulischer (und sonstiger außerbetrieblicher) Berufsbildungsangebote. Da das duale System der Berufsbildung in den neuen Ländern trotz weitgehender Übernahme der westdeutschen Strukturen und starker Subventionierung wegen der geringeren Leistungsfähigkeit der Wirtschaft bisher nicht mit vergleichbarem Erfolg etabliert werden konnte, beginnen dort auch fünfzehn Jahre nach der Wiedervereinigung noch über vierzig Prozent der Schulabgänger allgemeinbildender Schulen eine derartige Berufsausbildung (BMBF 2006: 203).

3.2 Pädagogische Grundausrichtung Nachdem die schulpolitische Debatte in Deutschland rund zwei Jahrzehnte lang wenig dynamisch in den wohlbekannten Positionen verharrte, wirkten die Ergebnisse der Vergleichsstudien TIMSS und PISA wie ein Weckruf. Politiker auf allen Ebenen entfalteten, motiviert durch den öffentlichen Aufschrei, lange Zeit ungekannte reformerische Aktivität (und zuweilen auch Aktionismus), die manchen Beobachter geradezu euphorisch werden ließ: „Die Phase der bildungspolitischen Stagnation und Resignation in Deutschland scheint endgültig vorbei zu sein.“ (Massing 2003: 5) Die KMK beschloss als Reaktion auf den PISASchock, künftig regelmäßig Bildungsberichte vorzulegen (ein erstes Produkt dieses Beschlusses ist Avenarius et al. 2003) und nationale Bildungsstandards entwickeln zu lassen. Letztere hat sie mittlerweile nach und nach für die Abschlussklassenstufen in Primar- und Sekundarstufe verabschiedet, und zum Schuljahr 2005/2006 galten erstmals in ganz Deutschland einheitliche Regelstandards als erwarteter Leistungsmaßstab. Ob die bisher de facto nach Bundesländern und Schularten unterschiedlichen Leistungsanforderungen für gleichwertige Abschlüsse (vgl. hierzu Baumert et al. 2003: 96) dadurch konvergieren werden, wird allerdings erst die Anwendung der Standards in der Praxis zeigen. Definitiv einher geht mit der Einführung der Standards aber der Versuch, von der Input- zur Outputorientierten Steuerung des Schulsystems zu kommen (vgl. Klieme et al. 2003: 74). Monitoring und Evaluation17 sind die neuen, den schulischen Alltag ganz erheblich bestimmenden Schlagworte, und es ist in Mode, dass Schulen gleichen Typs ihre Unterschiedlichkeit durch Profilbildungsbemühungen betonen.18 Des Weiteren ergibt sich aus der Festlegung von Bildungsstandards in allen Bundesländern die Notwendigkeit zur Anpassung der Lehrpläne (ibid.: 74ff.). Diese hatten sich bisher – im Rahmen der KMK-Vereinbarungen – deutlich unterschieden und waren immer wieder heftig umstritten (vgl. etwa Friedburg 1989: 449ff. zur Debatte um die hessischen Rahmenrichtlinien). Auch hier ist es für eine Beurteilung der tatsächlichen Auswirkungen im Detail allerdings zu früh.

in die Analyse eingingen und sich daher unterschiedliche Teilzeitbeschäftigungsquoten verzerrend auswirken können (vgl. Wolf 2006a: 208ff.). 17 Dass die Evaluation der Performanz von Schulen implizit in vielerlei Hinsicht ein normativ aufgeladenes Unterfangen ist, stellt Koch 2004 dar. 18 Es dürfte interessant sein zu sehen, wie lange es dauert, bis wieder Forderungen nach größerer Input-Gleichheit laut werden, zumal dort, wo die Schulwahl geographisch bedingt stark eingeschränkt ist und daher de facto ein „Wettbewerb ohne Markt“ (Nullmeier 2000: 210) stattfindet.

32

Frieder Wolf

Verringert hat sich die schulpolitische Variation zwischen den Bundesländern durch die Post-PISA-Reformen auch in einigen anderen Bereichen: Das Zentralabitur, in Bayern, Baden-Württemberg und dem Saarland bei Landesgründung und in Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen Anfang der 1990er Jahre eingeführt, wurde zwischen 2004 und 2007 auch von allen anderen Ländern außer Rheinland-Pfalz übernommen bzw. beschlossen. Die Modalitäten unterscheiden sich allerdings zwischen den Ländern beträchtlich, etwa hinsichtlich der Fächer, die es abdeckt, der Themenauswahl und der Korrekturverfahren. Auch der Fremdsprachenunterricht in der Grundschule ist inzwischen flächendeckend, allerdings wiederum in zahlreichen unterschiedlichen Modellen ausgestaltet. Maßgeblich beigetragen zur Durchsetzbarkeit der genannten Reformen hat, für den Schulbereich eher selten, ein internationaler Akteur: die OECD. Martens/Wolf (2006: 164ff.) zeichnen nach, wie sie im Laufe der 1980er Jahre aufgrund des Interesses einzelner Mitgliedstaaten – darunter nicht die Bundesrepublik – am Aufbrechen inländischer Reformblockaden ihre Aktivitäten im Bereich der Bewertung von Bildungsleistungen ausgebaut hat und mit diesen schließlich eine Wirkungsmacht erreichen konnte, die von einzelnen nationalen Regierungen nicht mehr nach ihren jeweiligen Wünschen zu steuern ist. Weiterhin fortbestehende Unterschiede in der pädagogischen Grundausrichtung der Schulpolitiken der Bundesländer manifestieren sich in der Wiederholer- und der Sonderschülerquote.19 Der Anteil derjenigen Schüler, deren schulische Laufbahn sich verzögert (Hauptursache dafür ist das Sitzenbleiben, eine Nebenrolle spielt die spätere Einschulung), variiert zwischen knapp über 20% in Brandenburg und Thüringen sowie über 40% in Bremen und Schleswig-Holstein. Diese enorme Bandbreite dürfte kaum in ähnlich großen Leistungsunterschieden, sondern in unterschiedlichen pädagogischen Grundhaltungen begründet liegen. Während sich die Länder auch in ihrem Muster der Häufigkeitsverteilung der Wiederholungen auf die verschiedenen Schulstufen deutlich unterscheiden (vgl. Konsortium Bildungsbericht 2006: 54ff.), lässt sich ein eindeutiger Ost-West-Unterschied (im Osten wird weniger wiederholt), aber keine Parteiendifferenz ausmachen. Des Weiteren deutet sich ein Konfessionsunterschied an: Während der Katholikenanteil mit der Verzögertenquote nullkorreliert ist (r = 0,03), ist die Assoziation mit dem Protestantenanteil hochsignifikant positiv (r = 0,78**). Durch mehr als einen Verweis auf das Klischee des im Vergleich zum lebensfrohen, vergebungsfreudigeren Katholizismus gestrengeren Protestantismus kann dieses Ergebnis hier allerdings nicht theoretisch plausibilisiert werden. Auch im Sonderschüleranteil, der zwischen knapp 3,2% im Saarland und 7,1% Prozent in Thüringen liegt20, spiegeln sich nicht vor allem regionalspezifische Begabungsprofile, sondern vielmehr schulpolitische Grundsatzentscheidungen. Die Korrelationen zwischen der Sonderschülerquote und sie potenziell erklärenden Variablen fallen in folgender Hinsicht bemerkenswert aus: Zum einen ist sie für alle Parteien außer der CDU negativ, für die Union hingegen positiv, was für einen Parteiendifferenzeffekt der Präferenzverteilung hinsichtlich mehr oder weniger integrativer Förderungsformen sprechen dürfte. Dahinter ste19 Auch in dieser Hinsicht gibt es eine Post-PISA-Mehrheitsmeinung (für Integration und gegen Wiederholungen), diese mündet bisher jedoch nicht in einer den oben geschilderten Entwicklungen vergleichbaren Konvergenz. 20 Ebenfalls unter vier Prozent liegt der Sonderschüleranteil in Berlin, Bremen, Hessen, Niedersachsen, RheinlandPfalz und Schleswig-Holstein, über sechs Prozent dagegen in Thüringen, Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern.

Die Schulpolitik – Kernbestand der Kulturhoheit

33

hen unterschiedliche Antworten auf die Frage, wie man lernschwachen Kindern im Schulsystem am ehesten gerecht wird. Zum anderen handelt es sich beim Sonderschulbereich um einen Sektor des Bildungswesens, in dem die Ost-West-Unterschiede in den letzten Jahren zu- statt wie sonst zumeist abgenommen haben. Weshalb in den neuen Ländern ein größerer und zunehmender Anteil der Schüler an Sonderschulen unterrichtet wird, darüber kann hier allenfalls spekuliert werden – sowohl ein überproportionaler Ausbau eines in der DDR vernachlässigten Bereichs als auch eine selektiver leistungsorientierte pädagogische Grundstimmung könnten zu den Ursachen zählen. Die Benotung von Sozialverhalten und Mitarbeit hat, nachdem sie zwischenzeitlich nur in Baden-Württemberg nicht abgeschafft worden war, wieder weitere Verbreitung gefunden. Einerseits kann dies als Ausdruck des wieder konservativeren Bildungs-Zeitgeists und einer neuen Betonung der im Abschnitt 2.2 angesprochenen zweiten Leistungsdimension von Schule angesehen werden. Andererseits verweist ein Hauptvertreter des Ersteren nicht zu Unrecht darauf, dass gerade in ihrer Abwesenheit die Fachnoten oft zur Disziplinierung missbraucht wurden (Bueb 2006: 122; für eine Generalkritik von Buebs Thesen und ihrer öffentlichen Aufnahme vgl. Brumlik 2007).

3.3 Schulausgaben Aus der Höhe der finanziellen Aufwendungen eines Landes für den Schulbereich kann nicht direkt geschlossen werden, ob seine Schulpolitik gerecht oder leistungsförderlich ist. Sie können aber Aufschluss darüber geben, wie viel ihm seine Schulen im Vergleich zu anderen Aufgaben wert sind (Messgröße hierfür ist der Prozent-Anteil der Schulausgaben am Landeshaushalt), wie groß seine schulpolitischen Anstrengungen in Relation zu seiner wirtschaftlichen Leistungskraft sind (Messgröße: Schulausgabenquote am BIP in Prozent), welchen Absolutbetrag pro Einwohner er für die Schulen ausgibt (Messgröße: preiskorrigierte Schulausgaben pro Kopf), und nicht zuletzt darüber, wie das Land in diesen drei Maßen relativ zu den übrigen Ländern positioniert ist.21 Die folgende Tabelle 2 enthält die Werte aller sechzehn Bundesländer in den drei benannten Indikatoren für die Jahre 1992 und 2004.22 Bezüglich der Ausgaben der Stadtstaaten ist allerdings vorab eine Erläuterung vonnöten: Da die Stadtstaaten sowohl Kommunen als auch Bundesländer sind, erfüllen sie die Aufgaben dieser beiden Ebenen. Die Kommunen finanzieren als Schulträger etwa ein Fünftel der öffentlichen Bildungsausgaben in Deutschland. Aus diesem Grund sind Vergleiche zwischen den Bundesländern, die diesen Faktor nicht berücksichtigen, bezüglich der Stadtstaaten nach oben verzerrt. Deshalb wurden die Ausgaben der Stadtstaaten um ihren (fiktiven) Kommunalanteil bereinigt, indem sie um den Anteil der kommunalen Ausgaben an der Summe der Ausgaben der Länder und Kommunen in den Flächenländern im betreffenden Jahr nach unten korrigiert wurden.23 21 Zu damit zusammenhängenden föderalen Gerechtigkeitsfragen siehe auch Wolf 2007. 22 2004 ist das gegenwartsnächste Jahr, für das die Jahresrechnungsstatistik des Statistischen Bundesamtes vorliegt, und 1992 das erste Jahr, für das die Daten für die neuen Länder verlässlich sind. 23 Dabei wurden für Bremen und Hamburg die westdeutschen Flächenländer zugrunde gelegt, für Berlin alle Flächenländer.

34 Tabelle 2:

Frieder Wolf Die Schulausgaben der Bundesländer

Haushaltsanteil 2004

BIP-Quote 2004

Pro-Kopf-Ausgaben 2004

Baden-Württemberg

19,25

Sachsen-Anhalt

3,55

Sachsen-Anhalt

560

Nordrhein-Westfalen

17,95

Thüringen

3,08

Baden-Württemberg

495

Bayern

16,75

Mecklenburg-Vorp.

2,74

Thüringen

487

Hamburg

16,65

Sachsen

2,67

Hamburg

469

Niedersachsen

16,23

Brandenburg

2,34

Sachsen

432

Sachsen-Anhalt

15,79

Berlin

2,04

Mecklenburg-Vorp.

427

Rheinland-Pfalz

15,55

Baden-Württemberg

1,92

Nordrhein-Westfalen

421 406

Schleswig-Holstein

15,17

Niedersachsen

1,89

Bayern

Hessen

15,06

Rheinland-Pfalz

1,88

Berlin

405

Thüringen

14,16

Nordrhein-Westfalen

1,82

Bremen

402

Berlin

14,07

Schleswig-Holstein

1,77

Rheinland-Pfalz

393

Saarland

13,88

Saarland

1,69

Niedersachsen

391

Bremen

13,54

Bayern

1,50

Hessen

390

Sachsen

13,35

Hessen

1,36

Saarland

375

Mecklenburg-Vorp.

12,04

Bremen

1,27

Schleswig-Holstein

375

Brandenburg

11,28

Hamburg

1,18

Brandenburg

366

Ø

15,05

Ø

2,04

Ø

425

Haushaltsanteil 1992

BIP-Quote 1992

Pro-Kopf-Ausgaben 1992

Baden-Württemberg

17,71

Thüringen

5,18

Thüringen

538

Nordrhein-Westfalen

17,65

Sachsen-Anhalt

4,71

Sachsen-Anhalt

495

Bayern

17,24

Brandenburg

3,69

Bremen

487

Thüringen

16,43

Mecklenburg-Vorp.

3,46

Baden-Württemberg

473

Niedersachsen

15,77

Sachsen

3,40

Hamburg

435

Rheinland-Pfalz

15,27

Niedersachsen

2,01

Bayern

420

Hessen

15,08

Rheinland-Pfalz

1,93

Niedersachsen

423

Hamburg

14,66

Saarland

1,88

Nordrhein-Westfalen

414

Schleswig-Holstein

14,32

Berlin

1,86

Brandenburg

406

Bremen

14,22

Baden-Württemberg

1,84

Rheinland-Pfalz

405

Sachsen-Anhalt

13,68

Schleswig-Holstein

1,84

Berlin

400

Saarland

13,19

Nordrhein-Westfalen

1,77

Hessen

399

Berlin

11,42

Bayern

1,66

Saarland

396

Sachsen

10,99

Bremen

1,65

Schleswig-Holstein

390

Mecklenburg-Vorp.

10,48

Hessen

1,46

Sachsen

373

Brandenburg

10,47

Hamburg

1,17

Mecklenburg-Vorp.

371

Ø

14,29

Ø

2,47

Ø

427

Quelle: Eigene Berechnungen auf der Basis von Daten des Statistischen Bundesamtes und des AK VGR der Statistischen Landesämter

Die Schulpolitik – Kernbestand der Kulturhoheit

35

Bei allen drei Messgrößen ist die Spannweite der Werte bemerkenswert. Die Haushaltsanteile der Schulausgaben reichen 2004 von etwas über einem Zehntel bis zu knapp einem Fünftel der Landesbudgets. Im Durchschnitt nahmen sie seit 1992 von 14,29 auf 15,05% zu. In Relation zu allen anderen Haushaltsposten konnte die Schule also – trotz wachsender Zinslast – ihre Position stärken. Die Reihenfolge der Länder blieb dabei recht stabil: Sowohl 2004 als auch schon 1992 finden sich Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen und Bayern an der Spitze dieser Tabelle und Sachsen, Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg am unteren Ende. Damit ist der Haushaltsanteil der einzige der drei Indikatoren, in dem der Durchschnitt der West-Länder (mit recht konstant über zweieinhalb Prozentpunkten Vorsprung) über demjenigen der östlichen liegt. Der Anteil der Schulausgaben am Bruttoinlandsprodukt dagegen war und ist in den neuen Ländern weitaus höher, hat sich allerdings im Laufe der 1990er Jahre von rund 2,6 auf etwa 1,3 Prozentpunkte reduziert. Zugleich ging der Durchschnittswert für alle Länder von 2,47% 1992 über 2,25% 1998 auf 2,04% im Jahre 2004 zurück. Die Bundesländer haben also insgesamt der Schulpolitik zwar ein stärkeres Gewicht innerhalb ihrer Haushalte gegeben, bemessen an der wirtschaftlichen Leistungskraft aber immer weniger in die schulische Bildung investiert und damit einen seit 1975 zu beobachtenden Trend (vgl. dazu Wolf 2006a: 140ff.) fortgesetzt. Sachsen-Anhalt hat jüngst den langjährigen BIP-Quoten-Spitzenreiter Thüringen überholt und weist nunmehr auch den Höchstwert bei den Pro-Kopf-Ausgaben auf. In dieser dritten Messgröße war in den 1990er Jahren ein leichter Aufwärtstrend zu verzeichnen, 2004 liegt der Durchschnittswert für alle Länder aber mit 425 wieder knapp unter dem Ausgangswert von 427 €. Obzwar der Ost-West-Unterschied sich hier anhand der Rangplätze am wenigsten eindeutig bemerkbar macht, ist er in dieser Messgröße stark von anfangs 12 auf 43 € angewachsen.24 Tabelle 3 enthält drei Regressionsmodelle zu den Bestimmungsfaktoren der Schulausgabenvariation, je eines für die drei Messgrößen. Der Beobachtungszeitraum beginnt hier erst 1998, da zuvor die wiedervereinigungsbedingten Sondereffekte recht groß sind und noch nicht alle interessierenden erklärenden Variablen in der gewünschten Datenqualität vorliegen. Aus diesen Modellen geht hervor, dass der Bevölkerungsanteil der jungen Altersgruppe von 6 bis 24 Jahren und der FDP-Kabinettssitzanteil25 auf alle drei Messgrößen einen positiven Einfluss haben, der Schuldenstand und der SPD-Kabinettssitzanteil des jeweiligen Landes dagegen einen negativen. Dass die Sozialdemokraten weit weniger bildungsausgabenfreundlich sind als die Liberalen mag auch mit den gegensätzlichen Präferenzen dieser beiden Parteien hinsichtlich anderer Felder der Staatstätigkeit, insbesondere der Sozialpolitik, zusammen hängen, durch die dann unterschiedlich große Spielräume für die Schulpolitik verbleiben. Das BIP pro Kopf weist bezüglich der Bildungsausgabenquote am BIP einen negativen Effekt auf, was verdeutlicht, dass mit steigender wirtschaftlicher Leistungskraft zwar absolut und relativ zum Gesamthaushalt mehr in die Schulen investiert wird, nicht aber auch ein proportional steigender Anteil an eben dieser höheren Leistungskraft. Steuereinnahmen und Kirchenmitgliederanteil schließlich weisen im ersten Modell (zum Haushaltsanteil) ein anderes Vorzeichen auf als in den beiden übrigen. Der erstgenannte Befund 24 Eine weitere Messgröße, in der die südlichen und östlichen Länder höhere Werte aufweisen, wären die Ausgaben pro Schüler. Für – allerdings nicht stadtstaatenkorrigierte – Daten hierzu siehe Lagemann/Schmidt 2006: 18. 25 Da sich parteipolitische Prägungen längerfristig auswirken, wurden bei allen Parteien die durchschnittlichen Kabinettssitzanteile seit Gründung des jeweiligen Landes verwendet.

36

Frieder Wolf

ist ähnlich dem hinsichtlich des BIP: Steigen die Einnahmen eines Landes, wird zwar absolut und in Relation zum BIP mehr für die Schulen ausgegeben, nicht aber ein steigender Haushaltsanteil. Die Schulausgaben sind also relativ zur Haushaltsentwicklung eher ein Fixum, das bei Einnahmeausfällen verschont wird, von Steigerungen aber nicht proportional profitiert. Der Kirchenmitgliederanteil wiederum steht für die größere Präferenz für staatliche Aktivitäten in säkularisierten Regionen bzw. eine gewisse mit der Kirchennähe einhergehende Staatsferne. Der positive Effekt auf den Haushaltsanteil der Schulausgaben indes zeugt davon, dass diese relativ zu anderen Bereichen der Staatstätigkeit in Ländern mit starker Kirchenbindung besser abschneidet. Tabelle 3:

Die Determinanten der Schulausgaben 1998-2004 Haushaltsanteil

BIP/Kopf

0,0002***

BIP-Quote 0,486

(0,00003) Ant. 6-24Jährige

(0,148)

Steuereinnahmen

(0,0004)

Schudenstand SPD-Kab. sitzanteil FDP-Kab. sitzanteil Kirchenmitgl.anteil Konstante R2 R

2korr

N

Pro-Kopf-Ausgaben

-0,00004***

-0,339

(8.56e-06)

0,237

0,139

0,096***

0,181

(0,026)

-0,002***

-0,338 -0,100

(0,0001)

0,061***

0,355

-0,011**

-0,156

-0,006***

0,252

0,045***

0,168

-0,010***

-0,214

(0,001)

0,156*** (0,046) (0,009)

0,032***

0,303

-0,009***

-0,361

-1,052***

-0,477

(0,214) 0,237

7,782***

-0,328

-1,235***

(0,009)

0,016*

0,331

(0,003)

-0,288

(0,008)

13,118***

(0,011)

(0.005)

-0,027***

0,583

(3,962)

(0,017)

-0,0001

0,005*** (0,0008)

0,547

(1,237)

0,002

-0,545

(0,229)

9,182** (3,760)

0,965 (0,789)

77,989 (100,911)

0,645***

0,882***

0,523***

0,622***

0,874***

0,491***

112

112

112

Es handelt sich jeweils um gepoolte Modelle. Im oberen linken Feld steht jeweils der partielle Regressionskoeffizient, darunter der Standardfehler und rechts der standardisierte partielle Regressionskoeffizient. * steht für ein Signifikanzniveau von 90%, ** für 95% und *** für 99%. Soweit notwendig wurden auch die erklärenden Variablen stadtstaatenkorrigiert. Die pekuniären erklärenden Variablen sind im Falle von Modell 2 und 3 wie die jeweilige abhängige Variable aufbereitet (also als Anteil am BIP bzw. als preiskorrigierte Pro-Kopf-Werte), im Falle von Modell 1 ebenfalls preiskorrigiert pro Kopf. Für eine ausführliche Theorie- und Methodendiskussion sowie Analyseergebnisse zu den gesamten Bildungs- und den Hochschulausgaben siehe Wolf 2006a u. 2007.

Aus zusätzlichen, hier aus Platzgründen nicht abgedruckten Modellen ergeben sich einige weitere erwähnenswerte Erkenntnisse: Erstens ist das Politikerbe bzw. sind die Ausgaben früherer Jahre die stärksten einzelnen Prognosegrößen für die jeweiligen Schulausgaben der Länder. Veränderungen sind in aller Regel kleinschrittig und kumulativ. Zweitens ist über-

Die Schulpolitik – Kernbestand der Kulturhoheit

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raschenderweise der demographische Effekt weniger deutlich, wenn statt der Jugendquote der Schüleranteil an der Bevölkerung in die Modelle aufgenommen wird. Dies mag daran liegen, dass Letzterer in kürzeren Wellen variiert und die politischen Planungen stärker an Ersteren ausgerichtet sind. Drittens sind die Ergebnisse zur CDU-Regierungsbeteiligung nahezu spiegelbildlich zu denjenigen für die SPD, die Effekte also positiv. Viertens ergeben sich keine signifikanten Unterschiede zwischen den (im Vorzeichen mit dem Kirchenmitgliederanteil jeweils identischen, von der Substanz aber deutlich schwächeren) Effekten der Bevölkerungsanteile von Katholiken und Protestanten. Fünftens geht ein höherer Beamtenanteil im Schulbereich mit geringeren Schulausgaben einher. Dies ist allerdings großteils ein statistischer Effekt, der darauf beruht, dass die Pensions- und Beihilfeleistungen für Beamte von den Ländern und statistischen Ämtern nicht dem Bildungsbereich zugerechnet werden, sondern unter ‚Allgemeine Finanzwirtschaft’ verbucht werden.26 Sechstens hat der Finanzausgleichssaldo einen positiven Effekt auf die Schulausgabenquote und die Pro-Kopf-Schulausgaben, nicht aber auf den Haushaltsanteil, und siebtens finden sich für alle drei Messgrößen schwache Hinweise auf eine Programmkonkurrenz zur Politik der Inneren Sicherheit (bzw. den Ausgaben dafür) sowie für die Pro-Kopf-Ausgaben und die Haushaltsanteile hochsignifikante Konkurrenzeffekte zur Landessozialpolitik. Fallstudien zum Schulausgabeverhalten der Bundesländer (Ausführlicheres darüber in Wolf 2006a) können demonstrieren, wie sich unterhalb der Aggregatdatenebene zum einen bei Einzelthemen ähnliche Trends über die Länder hinweg auswirken und zum anderen Sonderfaktoren die relative Position einzelner Länder zu erklären helfen können. Ein Bereich, in dem in den letzten Jahren in mehreren Ländern Sparmaßnahmen ergriffen wurden, ist die Lernmittelfreiheit. So besteht in Niedersachsen (wo sie erst 1990 eingeführt und schon von der Regierung Schröder wieder eingeschränkt worden war) seit 2004 die Wahl zwischen dem Kauf der Schulbücher und einer ‚entgeltlichen Lernmittelausleihe’, für die pro Kind durchschnittlich 37 € im Schuljahr zu zahlen ist (Presseerklärung des Niedersächsischen Kultusministeriums vom 26.10.2004). Ähnliche Kostenbeteiligungsregelungen existieren in Berlin, Nordrhein-Westfalen, Hamburg und Thüringen. Das Saarland und RheinlandPfalz hatten die allgemeine Lernmittelfreiheit gleich gar nie eingeführt (und waren damit 1991 noch die Ausnahme). Auch in Bremen wird ab 2007 eine Elternbeteiligung an den Lernmittelkosten eingeführt (Presseerklärung des Senats vom 24.06.2005), und in weiteren Ländern gibt es entsprechende Pläne. Nur noch in Baden-Württemberg, Hessen, SchleswigHolstein und Sachsen besteht die traditionelle Lernmittelfreiheit, aber auch hier gibt es Debatten über ihre Ausgestaltung, z.B. hinsichtlich der Geringfügigkeitsgrenze, unterhalb derer der Staat die Kosten dann doch nicht trägt. In Bayern wurde an dem zum Schuljahr 2005/06 eingeführten Büchergeld in Höhe von 40 € an weiterführenden Schulen besonders das datenschutzrechtlich fragwürdige Verfahren kritisiert, das einkommensschwache Eltern verpflichtet, „für Befreiungsanträge zum Büchergeld den Lehrkräften ihrer Kinder Nachweise über ihre Bedürftigkeit, z.B. Sozialhilfebescheide, vorzulegen“ (Presseerklärung des Bayerischen Landesbeauftragten für den Datenschutz vom 11.11.2005). Hier führen – vom

26 Alle übrigen Analysen stehen daher unter einem gewissen Vorbehalt. Eine Einbeziehung der im Rahmen der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung üblichen Zuschläge von 7,5% auf die Pensionen und Beihilfen verändert die Koeffizienten der einschlägigen Modelle allerdings lediglich ab der dritten Nachkommastelle.

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Frieder Wolf

Finanzaufkommen her gar nicht so bedeutende – Sparmaßnahmen zu deutlichen Einschnitten in bislang gewohnte Freiheitsrechte. Ausgabensteigernde bzw. -senkende Sondereffekte zeigen die beiden folgenden Beispiele aus Thüringen und Brandenburg: Thüringen ist das einzige ostdeutsche Bundesland, das nach der Wiedervereinigung die Institution der Horte an Schulen beibehalten hat. Diese Betreuungseinrichtungen sind den Schulen angegliedert, und ihr Personal wird sowohl vom Land bezahlt als auch im Bildungshaushalt verbucht. Etwa zehn Prozent der überdurchschnittlichen Schulausgaben Thüringens werden durch diesen Sachverhalt erklärt. In Brandenburg wurden, anders als in den anderen Ostländern, nach der Wende keine Bedarfskündigungen im Schulbereich vollzogen, sondern es wurde stattdessen eine pauschale Teilzeitlösung (mit Anpassungsmöglichkeit an die regionale Schülerzahlenentwicklung) umgesetzt. Für die Schulausgaben des Landes bedeutete diese Regelung eine ungewöhnlich große Flexibilität. Daher überrascht es nicht, dass Brandenburg das einzige Bundesland ist, in dem die Personalausgaben im Schulbereich seit Mitte der 1990er Jahre bis zum Ende des Beobachtungszeitraums deutlich sanken (und zwar um knapp 15%).

4

Fazit

Wie im vorangegangenen Abschnitt festgestellt werden konnte, weist die Schulpolitik der Bundesländer eine bemerkenswerte Variation und in den jüngstvergangenen Jahren auch wieder eine erhebliche Dynamik auf. Fünf Faktoren zeichnen dafür in besonderer Weise verantwortlich: Parteipolitische und soziokulturelle, daneben auch ökonomische und demographische Unterschiede führen zu sehr verschiedenen schulpolitischen Profilen hinsichtlich struktureller Gestaltungsparameter, pädagogischer Ausrichtungen und nicht zuletzt auch der für das Schulwesen aufgewendeten finanziellen Ressourcen. So geben sozialdemokratisch regierte Länder weniger für das Schulsystem aus, führen aber mehr Schüler zur Hochschulreife. Regierungsbeteiligungen der FDP wirken sich dagegen positiv auf die Schulausgaben aus. Das Sitzenbleiben ist in den neuen Ländern weniger verbreitet, doch dafür ist die Sonderschülerquote dort höher. Mit höherem Katholikenanteil gehen niedrigere Unterrichtsstundenzahlen je Schüler einher, wohingegen die Quote der Schüler mit verzögerter Laufbahn stark positiv mit dem Protestantenanteil assoziiert ist. Eine höhere wirtschaftliche Leistungskraft wird nur unterproportional in die Schulen investiert, den ProKopf-Schulausgaben und ihrem Anteil am Gesamthaushalt des jeweiligen Landes kommt sie dagegen zu Gute, während die Schwäche der ostdeutschen Wirtschaft einen größeren Anteil der beruflichen Bildung vollschulischen bzw. vollstaatlichen Ausbildungswegen aufbürdet. Der positive Effekt des demographischen Nachfragedrucks auf die Schulausgaben ist indes enger mit der Jugendquote als mit der Bildungsbeteiligung selbst verbunden. In Reaktion auf die internationalen Leistungsvergleiche kam es nicht nur zu einer Diffusion des Zentralabiturs, sondern auch zu einem bundesweiten Versuch des Umstiegs von der Input- zur Outputsteuerung des Schulsystems bzw. seiner Leistungen, der auch die Vereinbarung von Bildungsstandards einschließt. Dritter und vierter Bestandteil einer gewissen Konvergenzentwicklung der Landesschulpolitiken sind der Fremdsprachenunterricht in der Grundschule und die auf Initiative des Bundes hin ausgebaute Ganztagesbetreuung.

Die Schulpolitik – Kernbestand der Kulturhoheit

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Im Ensemble der landespolitischen Felder nimmt die Schulpolitik eine besondere Rolle ein und ist doch zugleich typisch für den deutschen Föderalismus: Emotionalisiert und mit Identitätsfragen verwoben wie kaum ein zweiter Bereich steht sie im Spannungsfeld zwischen Wettbewerb und Koordination, Profilierung und Gleichwertigkeit. Angesichts der ständigen Herausforderung, ein zugleich leistungsfähiges, gerechtes und angemessen demokratisch rückgebundenes Schulsystem zu gestalten, dürfte die Landesschulpolitik auch in den kommenden Jahren spannend bleiben. Wenngleich Geld nicht das einzige Gestaltungsmittel ist, so hängen die Möglichkeiten der Länder doch stark von den zur Verfügung stehenden Ressourcen ab. Die finanzpolitischen Weichenstellungen der Föderalismusreform II werden daher ziemlich direkte Auswirkungen auf die Schulpolitik haben. Während bisher die einnahmeseitigen Restriktionen und Nivellierungen der Landeshaushalte (noch) größere Unterschiede, aber auch größere Anstrengungen verhinderten, würde eine wettbewerbsföderalere Finanzarchitektur diese vermutlich mit sich bringen. Unausgeschöpftes Potenzial zum wechselseitigen Policy-Learning besteht dagegen im Bereich der nicht-pekuniären Steuerungsmittel. Eine Vielfalt der Vorgehensweisen sollte hier nicht nur zum Anlass für fortgesetzte erhitzte Debatten genommen werden, sondern etwas gelassener auch als föderales Laboratorium begrüßt werden, das, sofern die Länder stärker bereit wären, voneinander zu lernen, ein Aktivum der deutschen Bundesstaatlichkeit darstellen könnte. Damit sei allerdings explizit nicht einem Verständnis von Bildungspolitik das Wort geredet, welches diese nur noch als die letzte verfügbare Form von Wirtschaftspolitik im Standortwettbewerb begreift.27 Vielmehr sollte sich die Lernbereitschaft auf alle schulpolitischen Problemfelder beziehen, also gerade auch auf Fragen der Gerechtigkeit und demokratischen Steuerung und Kontrolle.

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27 „Das neue Erwachen der Bildungsdiskussion hat mehrere Gründe: Einer dieser Gründe hängt mit der Verzweiflung der nationalstaatlichen Politik zusammen: Es ist keine echte Wirtschaftspolitik […] mehr möglich. Deshalb wird Wirtschaftspolitik auf dem Umweg über die Bildungspolitik gemacht. Die Bildungspolitik ist – gleichsam kompensatorisch für die Impotenz der ‚wirklichen’ Wirtschaftspolitik – geprägt von einer wirtschaftlichen Perspektive und von einer wirtschaftlichen Diktion. Bildungspolitiker äußern sich heute üblicherweise so, als wären sie Vertreter von Wirtschaftsförderungsinstitutionen: Es geht um den Standortwettbewerb, um praxisnahe Ausbildung, um forschende Zulieferarbeit für kompetitive Unternehmen. Das ist – in einer Wissensgesellschaft – nicht unrichtig. […] Falsch wird die Akzentuierung dann, wenn so getan wird, als sei das alles, was zum Thema ‚Bildung’ zu sagen wäre, und eine solche Einseitigkeit scheint das Signum der Zeit zu sein.“ (Prisching 2005: 19f.)

40

Frieder Wolf

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Die Schulpolitik – Kernbestand der Kulturhoheit

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Landeshochschulpolitiken Ute Lanzendorf und Peer Pasternack

Die Hochschulpolitik stellt systematisch den Adapter zwischen Bildungs- und Forschungspolitik, also zwei unterschiedlichen Bereichen mit zentraler Bedeutung für die gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklung dar. Staatsrechtlich unterstehen die Hochschulen als Teil des Bildungswesens der Kulturhoheit der Länder, so dass Hochschulpolitik grundsätzlich eine Zuständigkeit der Länder darstellt. Die Kulturhoheit ist im Grundgesetz als Kern der Eigenstaatlichkeit der Länder verankert. Mit ihrer Festschreibung war die Vorstellung verknüpft, dass Bildungsangebote in Abhängigkeit historischer, sozioökonomischer, geografischer und kultureller Gegebenheiten eigenverantwortlich durch die Landesregierungen gestaltet und entwickelt werden sollten. Was zunächst eindeutig klingt, ist allerdings in Reaktion auf soziale und ökonomische Entwicklungen in den ersten Jahrzehnten nach Gründung der Bundesrepublik sehr differenziert ausgestaltet worden. Rasch wurde evident, dass sich die Landeshochschulpolitiken nicht nur an regionalem Entwicklungsbedarf orientieren können, sondern auch der Notwendigkeit bundesweit einheitlicher Standards Rechnung tragen müssen. Im Hochschulsektor kann generell von höherem bundesweitem Abstimmungsbedarf ausgegangen werden als z.B. im Schulbereich, da Studierende, Absolventen und Wissenschaftler mobiler sind als Schüler und Lehrer. Vor allem vier Gründe trugen dazu bei, dass es zu einer engen Verflechtung der Hochschulpolitiken auf horizontaler und vertikaler Ebene – der Länder untereinander bzw. zwischen Bund und Ländern – kam: ƒ ƒ ƒ ƒ

der hohe Stellenwert des Entwicklungsziels „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“ bzw. die Erwartung an ein Mindestmaß der Gleichwertigkeit von Bildungschancen; das Streben nach bundesweiten Qualitätsstandards in der Hochschulbildung; der politische Wille, Mobilität im Hochschulsektor zu ermöglichen; und schließlich die sprunghaft steigende Nachfrage nach Studienplätzen ab den 1960er Jahren und der dadurch ausgelöste Investitionsbedarf, der die finanzielle Kraft der Länder überstieg, wohingegen sich der Bundeshaushalt damals günstig entwickelte.

Thieme (1986: 138) kommt zu dem Schluss, dass „in gewissem Umfang ein Kondominium“ von Bund und Ländern für die Hochschulen etabliert wurde. Es wurde auch vom Übergang von einem reinen zu einem kooperativen Kulturföderalismus gesprochen (Peisert/Framheim 1990: 7). Seit einigen Jahren entflechten sich nun die Beziehungen zwischen Bund und Ländern. Nachdem das Bundesverfassungsgericht 2004 und 2005 zweimal kurz hintereinander Klagen der unionsgeführten Länder gegen Novellen der Rahmengesetzgebung des Bundes

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Ute Lanzendorf und Peer Pasternack

stattgegeben hatte (weil die Bundesregierung ihre Rahmengesetzgebungskompetenz überschritten habe), war die hochschulpolitische Rolle des Bundes stark geschwächt. Im Zuge der nach dem Regierungswechsel im Bund 2005 ausgehandelten Föderalismus-Reform wurden dann Planungen verabschiedet, um die Bundeszuständigkeiten für die Hochschulbildung in Zukunft stark zurückzufahren. Entsprechend der übergeordneten Fragestellung des vorliegenden Sammelbands sollen im Weiteren zwei Aspekte näher betrachtet werden: Zum einen ist den Unterschieden zwischen den Hochschulsektoren der Länder und zwischen den Landeshochschulpolitiken nachzugehen; zum anderen sollen mögliche Erklärungsansätze für spezifische Landeshochschulpolitiken erörtert werden. Das Thema der hochschulpolitischen Koordination zwischen den Ländern sowie zwischen Bund und Ländern wird dabei nicht vertieft.

1

Die Hochschullandschaften der Länder

Zu den öffentlichen Hochschulen zählen Universitäten, Pädagogische Hochschulen, Theologische Hochschulen, Kunsthochschulen, allgemeine Fachhochschulen und Verwaltungsfachhochschulen sowie einige Spezialhochschulen. Ihre bundesweite Zahl ist mit zuletzt 311 (2004) seit 1995 weitgehend stabil geblieben (vgl. Tab. 1).1 Knapp die Hälfte der öffentlichen Hochschulen in Deutschland konzentriert sich auf lediglich drei Länder: Baden-Württemberg (53 öffentliche Hochschulen, darunter 9 staatliche Universitäten2), Nordrhein-Westfalen (45/14) und Bayern (43/13). An den nordrhein-westfälischen Hochschulen sind im Ländervergleich mit Abstand die meisten Studierenden eingeschrieben (über ein Viertel der insgesamt rund zwei Mio. Studierenden in Deutschland). In Baden-Württemberg sind die Studierendenzahlen lediglich knapp halb so hoch (11% der Studierenden in Deutschland), so dass das Land bei den Studierendenzahlen knapp hinter Bayern nur an dritter Stelle der Länder steht. Eine zweite Gruppe aus wiederum drei Ländern (Niedersachsen, Hessen und Sachsen) unterhält jeweils knapp über 20 öffentliche Hochschulen (elf bzw. fünf staatliche Universitäten). In Sachsen ist die Zahl der Studierenden allerdings im Ländervergleich gering (nur rund 5% aller Studierenden in Deutschland). Die kleinsten Hochschulsysteme mit unter zehn öffentlichen Hochschulen weisen Bremen, das Saarland und Mecklenburg-Vorpommern auf. Diese Länder haben maximal zwei staatliche Universitäten. Die zwei verbleibenden Stadtstaaten Hamburg und Berlin verfügen über neun bzw. 16 Hochschulen, darunter zwei bzw. drei Universitäten. Berlin steht trotz einer geringen Zahl an Hochschulen im Ländervergleich hinter Hessen und Niedersachsen an sechster Stelle der Studierendenstatistik (7% der Studierenden in Deutschland). Die fünf verbleibenden Länder Brandenburg, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen haben zwischen zehn und 20 Hochschulen (von zwei bis sechs Universitäten). Vor allem in den ostdeutschen Bundesländern, aber auch in Bremen und in Rheinland-

1 Es gibt 267 staatliche Hochschulen und 44 Hochschulen in kirchlicher Trägerschaft. Hochschulen in kirchlicher Trägerschaft werden weitestgehend staatlich finanziert. 2 ohne Pädagogische, Theologische und Gesamthochschulen.

45

Landeshochschulpolitiken

Pfalz ist die Zahl der Studierenden zwischen 1995 und 2004 stark expandiert. In NordrheinWestfalen und im Saarland hingegen ist sie in diesem Zeitraum deutlich zurückgegangen. Tabelle 1:

Landeshochschulsysteme in Deutschland: Basisdaten Hochschulen

Gesamt1

FH

Land Jahr BB

BE

BW

BY

HB

HH

HE

MV

NI

NW

RP

SH

SL

Finanzierung

Flächenbezogene Studienplätze

lfd. Grundmittel (Mio. €)2)

Gesamt ohne Medizin

Studierende Medizin3)

Studierende davon gesamt

FH (%)

HZB aus anderem AuslänBundesland der (%)5) (%)4)

1995

11

5

191,4

11.971

-

19.486

23

49,3

5,8

2004

12

6

224,8

21.770

-

41.036

30

58,3

11,3

1995

15

6

1.327,9

76.890

9.842

142.855

13

53,5

11,6

2004

16

6

1.101,9

74.233

8.132

141.010

19

54,3

11,2

1995

55

25

1.699,0

129.425

13.515

228.702

22

33,3

6,2

2004

53

24

1.832,3

159.603

12.827

239.794

28

35,9

11,9

1995

39

18

1.744,3

116.125

13.995

247.084

22

28,1

4,3

2004

43

19

1.765,1

130.885

13.973

248.920

27

29,5

9,1

1995

5

2

131,7

12.273

-

26.183

31

53,7

3,8

2004

5

2

212,6

14.182

-

34.553

31

64,5

13,2

1995

9

2

487,4

34.742

3.989

68.867

22

52,4

4,8

2004

9

2

565,7

36.335

3.540

69.617

29

54,9

8,5

1995

22

6

922,0

69.253

9.320

153.763

26

40,8

5,3

2004

21

6

1.004,2

75.227

8.447

158.916

29

40,8

10,0

1995

7

3

223,1

11.979

2.341

19.085

23

38,9

3,1

2004

7

3

255,1

17.809

2.728

34.949

27

42,7

5,4

1995

24

10

920,6

91.729

7.448

158.758

20

37,0

3,9

2004

22

8

1.333,3

100.633

7.224

154.722

29

40,7

9,3

1995

46

14

2.548,3

201.570

19.786

519.368

19

27,8

4,7

2004

45

14

3.561,4

225.591

20.446

458.970

22

26,6

9,3

1995

20

9

412,1

44.590

3.901

80.691

27

53,4

5,5

2004

19

9

566,8

45.105

4.068

99.138

30

56,3

8,9

1995

11

5

322,0

21.005

3.930

46.072

39

43,0

3,1

2004

11

5

317,1

25.787

3.833

45.685

37

43,7

6,2

1995

6

2

164,7

13.099

2.077

23.174

14

46,6

7,7

2004

6

2

169,6

14.851

1.794

19.335

19

42,6

14,2

46

Ute Lanzendorf und Peer Pasternack Hochschulen

Gesamt1

FH

Land Jahr SN

ST

TH

Finanzierung

Flächenbezogene Studienplätze

lfd. Grundmittel (Mio. €)2)

Gesamt ohne Medizin

Studierende Medizin3)

Studierende davon gesamt

FH (%)

HZB aus anderem AuslänBundesland der (%)5) (%)4)

1995

20

8

709,0

50.251

3.819

67.231

25

37,7

4,6

2004

21

7

711,7

60.702

4.952

106.550

24

40,7

8,0

1995

11

4

343,5

20.908

2.336

27.299

28

36,6

3,1

2004

10

4

389,9

29.055

2.969

52.439

38

43,9

7,6

1995

12

3

308,6

12.707

1.792

27.497

23

37,1

3,1

2004

11

4

367,9

26.061

2.077

48.683

26

38,8

5,2

14.379,5

1.057.829

97.010

1.954.317

26

44,6

Summe / Durchschnitt 2004

311 121

9,6

Ohne private Hochschulen, jedoch inklusive der Hochschulen in kirchlicher Trägerschaft. FH des Bundes pro Bundesland, falls vorhanden, einmal gezählt. 2) Laufende Ausgaben minus Verwaltungseinnahmen und Drittmittel der Hochschulen, ohne Investitionsmittel. Incl. ca. 1% Ausgaben von privaten Hochschulträgern (Statistisches Bundesamt 2007). 3) Die Studienplätze in der Medizin werden vom Wissenschaftsrat nicht erfasst. Daher sind hier nachrichtlich die Studierendenzahlen (jeweils Wintersemester) der Medizinischen Fakultäten aufgeführt (vgl. Wissenschaftsrat: Empfehlungen zum 35. Rahmenplan für den Hochschulbau, Kapitel A.I.2). Die Zahlen beinhalten auch Zahnmedizin und Gesundheitswissenschaften, soweit an medizinischen Fakultäten angeboten. 4) HZB = Hochschulzugangsberechtigung. Ab 2000 incl. sog. Bildungsinländer/innen (Studierende mit ausländischer Staatsbürgerschaft, die ihre HZB in Deutschland – jedoch nicht an einem Studienkolleg – erworben haben) 5) Bildungsausländer/innen (ausländische Studierende, die ihre Hochschulzugangsberechtigung im Ausland oder an einem Studienkolleg in Deutschland erworben haben). Quellen: Statistisches Bundesamt: Mikrozensus, Fachserie 1, Reihe 4.1.1; Fachserie 11, Reihen 4.1, 4.3 sowie Sonderauswertung; Statistische Ämter der Länder: Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen der Länder (Mai 2007), Reihe 1, Bd. 5 Länderergebnisse; Wissenschaftsrat: Empfehlungen zum 26. (1995), 31. (2000) und 35. (2004) Rahmenplan für den Hochschulbau; eigene Berechnungen. 1)

Neben den stark unterschiedlichen Größen der Hochschulsysteme der Länder gibt es laut Tabelle 1 auch ausgeprägte strukturelle Besonderheiten: Bei den flächenbezogenen Studienplätzen3 sind innerhalb des betrachteten Jahrzehnts in acht Bundesländern deutliche Steigerungen zu beobachten: Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Baden-Württemberg, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen und Schleswig-Holstein. Bei den fünf ostdeutschen Ländern, die sich darunter befinden, resultieren diese Studienplatzzuwächse aus dem einigungsbedingten Ausbau der Hochschulen. Lediglich drei westdeutsche Länder haben demnach ihre flächenbezogenen Studienplatzkapazitäten deutlich erweitert. Dem steht ein Land gegenüber, das deutlich reduziert hat: Berlin. 3 Dies ist eine kalkulatorische Größe, die der Wissenschaftsrat verwendet. Die aussagekräftigeren personalbezogenen Studienplätze werden nicht bundeseinheitlich erfasst.

Landeshochschulpolitiken

47

Deutliche Unterschiede finden sich auch beim Anteil der Fachhochschulstudierenden an allen Studentinnen und Studenten. Deutlich über dem Bundesdurchschnitt von 26,4% liegen hier insbesondere kleinere Länder (Brandenburg, Bremen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und Sachsen-Anhalt), aber auch Hessen. Sehr deutlich darunter liegen das Saarland und Berlin. In allen Ländern außer Bremen, Schleswig-Holstein und Sachsen gab es zwischen 1995 und 2004 Steigerungen des FH-Studierendenanteils. Über die innerdeutsche Mobilität zwischen den Ländern zu Studienzwecken – und damit z.T. auch über die Attraktivität der Hochschulen – geben die Anteile der Studierenden mit Hochschulzugangsberechtigung (HZB) eines anderen Bundeslandes Auskunft. Besonders viele auswärtige Studieninteressierte werden von den Stadtstaaten Bremen, Berlin und Hamburg sowie von Rheinland-Pfalz und Brandenburg aufgenommen. Die Stadtstaaten spielen dabei eine Sonderrolle, da große Städte grundsätzlich besonders viele auswärtige Studieninteressierte anziehen. Sehr unterdurchschnittlich sind die Anteile von Studierenden mit HZB aus einem anderen Land in Nordrhein-Westfalen und Bayern. Inwieweit einzelne Hochschulen bzw. ihre Standorte auch für nichtdeutsche Studierende attraktiv sind, lässt sich an dem Anteil ausländischer Studierender, die für ein Studium nach Deutschland gekommen sind (Bildungsausländer), an allen Studierenden ablesen. Insgesamt beträgt dieser Anteil in der Bundesrepublik knapp 10% (2004). Davon weichen Hamburg und das Saarland deutlich nach oben, die drei Länder Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein und Thüringen hingegen deutlich nach unten ab. Wenig verwundert zunächst, dass in Nordrhein-Westfalen, Bayern und Baden-Württemberg die höchsten Beträge für die Hochschulfinanzierung aufgewendet werden. Allerdings gibt es beträchtliche Unterschiede bei den Steigerungsraten. Entgegen einer landläufigen Wahrnehmung hat sich die finanzielle Nominalausstattung der Hochschulen zwischen 1995 und 2004 in 14 Bundesländern verbessert, davon in acht Ländern erheblich. Nahmen von 1995 bis 2004 die an den Hochschulen verausgabten Grundmittel in Bayern um lediglich 1,2% zu, so waren dies in Nordrhein-Westfalen 28,5%. Deutliche Zuwächse weisen im gleichen Zeitraum auch einige mittelgroße und kleine Länder auf: Brandenburg, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt und Thüringen. Eine Auswertung, welche die Leistungsdaten der Hochschulen ins Verhältnis zu sozioökonomischen Referenzgrößen setzt, ergibt weitere Aufschlüsse (siehe Tabelle 2): Die Hochschulfinanzierung pro Kopf der Bevölkerung ist in den drei Stadtstaaten und daneben in Nordrhein-Westfalen stark überdurchschnittlich. Deutlich unterdurchschnittlich ist sie hingegen in Bayern sowie Mecklenburg-Vorpommern, und einen extrem unterdurchschnittlichen Wert erreicht Brandenburg mit lediglich 50% des gesamtdeutschen Mittels. Dabei fällt insbesondere Bayern auf, da es aufgrund seiner wirtschaftlichen Leistungskraft (nach Nordrhein-Westfalen zweiter Platz bundesweit beim Bruttoinlandsprodukt, BIP) einen besonders hohen Bedarf an Hochqualifizierten hat. Diese müssen dann zu großen Teilen von außerhalb angeworben werden, so dass Bayern seinen Akademikerbedarf großteils durch finanzielle Ausbildungsanstrengungen anderer Bundesländer decken lässt. Indem der Anteil der Hochschulaufwendungen am Bruttoinlandsprodukt berechnet wird, lässt sich die Hochschulfinanzierung ins Verhältnis zur wirtschaftlichen Leistungskraft des jeweiligen Bundeslandes setzen. Dabei zeigt sich, dass Berlin und Bremen als Stadtstaaten sowie die (ostdeutschen) Flächenländer Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-

48

Ute Lanzendorf und Peer Pasternack

Anhalt und Thüringen deutlich überdurchschnittliche Anteile der Hochschulaufwendungen am BIP aufweisen. Tabelle 2:

Landeshochschulsysteme in Deutschland: Daten in Relation zu sozioökonomischen Aspekten (2004) Sozioökonomische Referenzdaten Bruttoinlandsprodukt (Mio €)

Hochschulfinanzierung (lfd. Grundmittel) Pro Kopf der Bevölkerung (€)

Anteil am BIP (%)

Studierende

Land

Einwohner (Tsd)

je Tsd Einwohner

Betreuungsrelation1)

BB

2.569

48.326

88

0,47

16

51,5

BE

3.387

78.301

325

1,41

42

56,1

BW

10.694

318.282

171

0,58

22

45,4

BY

12.420

393.175

142

0,45

20

46,9

HB

663

24.101

321

0,88

52

49,8

HH

1.737

80.834

326

0,70

40

44,7

HE

6.088

198.370

165

0,51

26

50,6

MV

1.729

31.815

148

0,80

20

41,8

NI

7.991

186.499

167

0,71

19

48,5

NW

18.070

479.445

197

0,74

25

59,7

RP

4.057

96.497

140

0,59

24

58,4

SH

2.824

67.811

112

0,47

16

49,0

SL

1.060

26.391

160

0,64

18

47,6

SN

4.315

85.429

165

0,83

25

48,1

ST

2.517

47.446

155

0,82

21

47,0

TH

2.369

44.476

155

0,83

21

45,5

Summe / Durchschnitt

82.491

2.207.200

174

0,65

24

51,1

1) quantitatives Verhältnis Studierende je Professor/in Quellen: Statistisches Bundesamt: Mikrozensus, Fachserie 1, Reihe 4.1.1; Fachserie 11, Reihen 4.1 (Berichte und Vorberichte), 4.3 sowie Sonderauswertung; Statistische Ämter der Länder: Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen der Länder (Mai 2007), Reihe 1, Bd. 5 Länderergebnisse; Statistisches Bundesamt: Fachserie 11, Reihe 4.4 und Sonderauswertung

Die hohen Werte der ostdeutschen Länder (außer Brandenburg) resultieren aus dem dort insgesamt geringen BIP, zeigen aber auch, dass trotz eingeschränkter ökonomischer Leistungskraft prägnante politische Schwerpunkte in der finanziellen Ausstattung ihrer Hoch-

Landeshochschulpolitiken

49

schulen gesetzt werden. Deutlich unterdurchschnittliche Anteile der Hochschulaufwendungen am BIP sind für Bayern, Brandenburg und Schleswig-Holstein zu konstatieren.4 Die Zahl der Studierenden in Relation zur Einwohnerzahl ist besonders hoch in den drei Stadtstaaten, was durch die oben beschriebene starke Zuwanderung von Studieninteressenten aus anderen (umliegenden) Bundesländern zu erklären ist. Deutlich unterdurchschnittlich ist sie in Brandenburg, Niedersachsen, im Saarland und in Schleswig-Holstein. Die Betreuungsrelation, also das Verhältnis von Studierenden zu Professoren, ist sehr gut in Baden-Württemberg, Bayern, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern und Thüringen. Dagegen müssen besonders viele Studierende je Professor/in in Berlin, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz betreut werden. Neben der in den Ländern zum Teil von einander abweichenden Hochschulstruktur, der differenzierten ökonomischen Leistungskraft der Länder und ihren unterschiedlich intensiven Hochschulfinanzierungsanstrengungen bestimmen vor allem die Hochschulreformaktivitäten das Bild von der jeweiligen Landeshochschulpolitik. Dazu nun im Weiteren.

2

Hochschulreform im Ländervergleich

2.1 Hochschulreform als Mehrebenen-Prozess Wie bereits in der Einleitung angeklungen ist, stellt sich die Gestaltung des Hochschulwesens realpolitisch als ein Mehrebenen-Prozess dar, innerhalb dessen jeder Ebene typische Handlungsfelder zugeordnet werden können. Die unterste Ebene im hochschulpolitischen Mehrebenen-Prozess bilden die Hochschulen. Ihre Autonomie konkretisiert sich in der Hochschulselbstverwaltung, die insbesondere die Grundordnungsgewalt und die Kompetenz zur Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben in Zusammenhang mit Forschung und Lehre beinhaltet. Diese so genannte akademische Selbstverwaltung steht lediglich unter einer allgemeinen Rechtsaufsicht der Länder. In Bereichen, in denen die Hochschulen staatliche Aufgaben erfüllen – vor allem in der Personal-, Wirtschafts- und Haushaltsverwaltung – haben die Länder allerdings eine relativ weitgehende Aufsichtsfunktion (Fachaufsicht). Über der Ebene der einzelnen Hochschulen wirkt die Landespolitik. Sie bestimmt vorrangig den gesetzlichen und finanziellen Rahmen des Hochschulsektors (vgl. z.B. Geis 1992). Daneben planen die Länder im Rahmen der Struktur- und Entwicklungsplanung hochschulische Standorte, Fächerausstattungen und bauliche Infrastrukturen. Bis in die achtziger Jahre konzentrierte sich die Hochschulplanung auf die Abstimmung von Studiennachfrage und Absolventenbedarf. Später schwenkte der Fokus auf die Definition von profil bildenden Schwerpunkten, vor allem in der Forschung, und Vernetzung. Eine Konsolidierungsplanung löste die frühe Ausbauplanung ab, und die Zielsetzung einer Optimierung der Ressourcennutzung gewann an Bedeutung (Oehler 2000: 251). Aktuell reformieren die Länder ihr bisheriges Steuerungsmodell für die Hochschulen und entscheiden über die Einführung von Studiengebühren. 4 Zu den Gründen für die Unterschiede in den Landeshochschulausgaben vgl. Wolf 2007: 35ff.

50

Ute Lanzendorf und Peer Pasternack

Bereits vor der Gründung der Bundesrepublik hatten sich die Länder darauf geeinigt, überregional relevante Aspekte ihrer Bildungspolitiken untereinander abzustimmen (horizontale Verflechtung). Zu diesem Zweck wurde 1948 per Staatsvertrag die Kultusministerkonferenz (Ständige Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland, KMK) ins Leben gerufen. Die Länder koordinieren ihre Politik insbesondere in Fragen der Gleichwertigkeit von Studienleistungen und -abschlüssen sowie des Studienzugangs und internationaler Belange (vgl. z.B. Fränz/Schulz-Hardt 1998, Zehetmair 1998). Die selbst auferlegte Bedingung einer einstimmigen Beschlussfassung der Länder im Rahmen der KMK ist häufig kritisiert worden, da sie gemeinsame bildungspolitische Entwicklungen schwerfällig gemacht und auch Innovationen einzelner Länder behindert habe. Im Jahr 2004 suchte Niedersachsen ein politisches Zeichen zu setzen, als es mit dem Argument aus dem KMK-Staatsvertrag austrat, die gewachsenen Strukturen der KMK seien zu bürokratielastig und innovationsfeindlich. Dieser Schritt initiierte eine umfassende Reform von Inhalten und Verfahren der KMK-Arbeit (KMK 2005a, 2005b und 2005c). Ergänzend zur Koordination der Landeshochschulpolitiken im Rahmen der KMK ist in den späten 1960er Jahren der Bund in die Hochschulpolitik eingebunden worden (vertikale Verflechtung). Die zunehmende regionale Uneinheitlichkeit des Hochschulsystems wurde als gesamtstaatliches Entwicklungshemmnis betrachtet. Sie schien der zu dieser Zeit als dringlich erachteten Technologie- und Exportförderung entgegen zu stehen (Müller 1982: 188f.). Da zusätzlich die Studiennachfrage stark anstieg und auf Länderebene nur begrenzte finanzielle Ressourcen verfügbar waren, wurde das Grundgesetz 1969 dahingehend geändert, dass der Bund in die Finanzierung des Hochschulsektors und die Entwicklung seiner allgemeinen Strukturen (Rahmengesetzgebungskompetenz) eingebunden wurde (zu den wichtigsten Themen der Bundespolitik Teichler 2006). Das Hochschulrahmengesetz gibt bis 2008 Grundstrukturen für das bundesweite Hochschulwesen vor. Daneben beteiligt sich der Bund finanziell an Forschungseinrichtungen und -vorhaben von überregionaler Bedeutung, sowie, allerdings derzeit auslaufend, am Hochschulbau, sofern entsprechende Länderprojekte einer rahmenplanerischen Begutachtung standhalten (hierzu z.B. Faber et al. 1997). Auch die Europäische Kommission wirkt auf die Entwicklung des Hochschulsektors ein. Im Rahmen des Maastrichter Vertrags erhielt sie 1992 eine Zuständigkeit für die Durchführung von Maßnahmen der internationalen Kooperation und Mobilität in der allgemeinen und beruflichen Bildung. Artikel 126 Maastrichter Vertrag eröffnet die Möglichkeit der Förderung der „europäischen Dimension im Bildungswesen“, etwa über die Förderung von Mobilität oder Fremdsprachenvermittlung.5 Die Verantwortung für „die Lehrinhalte und die Gestaltung des Bildungswesens“ (Art. 126 Maastrichter Vertrag) liegt allerdings weiterhin voll bei den Mitgliedsstaaten. Die Europäische Kommission kann lediglich im Rahmen von strategischen Förderprogrammen zusätzliche Finanzmittel zur Verfügung stellen.6 Schließlich wird die Hochschulentwicklung in Deutschland seit ca. zehn Jahren politisch auch durch zwischenstaatliche Initiativen jenseits des EU-Institutionengefüges geprägt – 5 In Verbindung mit der Ratifizierung des Maastricht-Vertrags in Deutschland wurde vereinbart, dass die Vertretungs- und Mitwirkungsrechte der deutschen Länder auf europäischer Ebene durch den Bundesrat ausgeübt werden. 6 vgl. als frühes Strategiepapier das EU-Memorandum zur Hochschulpolitik (Europäische Kommission 1993) oder als jüngeres die EU-Kommissionsmitteilung „Forscher im europäischen Forschungsraum“ (Europäische Kommission 2003).

Landeshochschulpolitiken

51

insbesondere durch den Bologna-Prozess zur Schaffung eines europäischen Hochschulraums mit kompatiblen Studienstrukturen und vergleichbaren Abschlüssen (Bachelor und Master). Er wurde durch eine Vereinbarung der Bildungsminister von vier europäischen Staaten 1998 initiiert (Deutschland, Frankreich, Italien, Großbritannien). 29 Länder unterzeichneten im Folgejahr die so genannte Bologna-Erklärung, und mittlerweile ist die Zahl der teilnehmenden Staaten auf 46 (Stand: Mai 2007) gewachsen, unter ihnen beispielsweise auch Russland. Für Deutschland haben Bund und Länder gemeinsam die Bologna-Erklärung unterschrieben. Die Umsetzung dieser zwischenstaatlichen Initiative erfolgt in Deutschland über die Rahmengesetzgebung des Bundes. Aus diesem Grund entfaltet sie eine hohe strukturelle Durchschlagskraft, die von EU-Initiativen in der Regel nicht erreicht werden kann. Während zum Beispiel die Einführung von Bachelor- und Master-Abschlüssen weitgehend in Abstimmung der Länder untereinander bzw. von den Hochschulen selber gesteuert erfolgt, setzen die Landesregierungen bei der Reform der Hochschulsteuerung und der Einführung von Studiengebühren jeweils spezifische Akzente. Vor diesem Hintergrund wurden die beiden genannten Handlungsfelder für einen exemplarischen Vergleich der Landeshochschulpolitiken ausgewählt.

2.2 Neue Steuerungsverfahren Bereits seit den 1990er Jahren reformieren die Länder das Verhältnis zu ihren Hochschulen unter der Zielsetzung, bürokratische Strukturen durch ein neues Steuerungsmodell abzulösen, das sich stark an Prinzipien des New Public Management orientiert (vgl. zu den frühen Diskussionen z.B. Hödl/Zegelin 1999). Die Länder positionieren sich innerhalb des Spannungsfelds zwischen staatlicher Verantwortung für die öffentliche Daseinsvorsorge einerseits und Hochschulautonomie bzw. hochschulischer Selbstverantwortung andererseits neu. Zunächst geschah dies in Form von Pilotprojekten, und 1998 setzte eine Novelle des Hochschulrahmengesetzes (HRG) dem entsprechenden Prozess einen bundesweiten Rahmen. Durch die Reform der Hochschulsteuerung wird den Hochschulen neuer institutioneller Handlungsspielraum gewährt, mit Hilfe dessen sie die Voraussetzungen für Leistungssteigerungen in Forschung und Lehre schaffen sollen. Parallel hierzu wird von Länderseite allerdings auch der Leistungswettbewerb unter den Hochschulen verstärkt. Zugleich verzichten die Länder darauf, diese Prozesse mit einer aufwandsdeckenden Finanzierung der Hochschulen zu verbinden. Die Umsetzung der Reformen erfolgt schrittweise, so dass der Reformprozess 2007 noch nicht als abgeschlossen angesehen werden kann. Im Folgenden werden zunächst die aus der Reform hervorgegangenen neuen Hochschulsteuerungs- und -finanzierungsmechanismen ländervergleichend betrachtet. In einem weiteren Schritt wird anschließend ein gesonderter Blick auf die Neuregelungen in Bezug auf das Dienstrecht für Professoren und personalbezogene Kompetenzen der Hochschulen geworfen.

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Ute Lanzendorf und Peer Pasternack

Im Bereich der Hochschulsteuerung und -organisation haben sich den Ländern drei große Handlungsfelder eröffnet, deren differenzierte Umsetzung in Tabelle 3 zusammengefasst wird.7

Die Gestaltung einer erweiterten institutionellen Autonomie der Hochschulen Ein Zuwachs an institutioneller Autonomie ergibt sich aus dem Abbau von Verfahrensvorschriften, vor allem in Fragen von Haushalt und Personal (Abschaffung der Kameralistik und Lockerung von Stellenplänen), der Reduzierung von Fachaufsichtsgegenständen (z.B. Einführung der Berufung von Professoren durch Hochschulleitungen) und der Ermöglichung neuer Trägerschaften und Rechtsformen für Hochschulen. Die Umsetzung dieser Punkte erfolgt schrittweise, in der Länderpraxis werden einzelne staatliche Zuständigkeiten nicht sofort vollständig aufgegeben, sondern im Zeitverlauf immer weiter an die Hochschulen delegiert. Die weitreichendsten gesetzlichen Vorstöße in Richtung Hochschulautonomie haben bislang Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen vorgenommen. Hessen hat eine ebenfalls sehr weitgehende Gesetzesinitiative angekündigt, in Berlin hingegen gilt bereits seit zehn Jahren eine Experimentierklausel, mit der 77 Paragraphen des geltenden Hochschulgesetzes außer Kraft gesetzt werden können.

Die Ausgestaltung neuer Steuerungsinstrumente Mit Hilfe der Einführung neuer, aus dem New Public Management entlehnter Steuerungsinstrumente sichern sich die Landesministerien Einfluss auf die Leistungsergebnisse der zunehmend organisatorisch unabhängigen Hochschulen bzw. sie bestimmen, wie mit Hochschulräten andere, nichtstaatliche Akteure in die Steuerung der Hochschulen eingebunden werden sollen. Bisherige staatliche Zuständigkeiten werden an regierungsunabhängige Organisationen (vor allem Akkreditierungsagenturen), an Hochschulräte oder an Leitungspositionen innerhalb der Hochschulen delegiert. Die Landesministerien konzentrieren ihre Tätigkeit darauf, die Leistung einzelner Hochschulen transparent zu machen und über Zielvereinbarungen gesellschaftlich wünschenswerte Entwicklungsprioritäten mit ihnen zu vereinbaren (Kontraktmanagement), die die Hochschulen bei der Verwendung ihrer zunehmend flexibilisierten Budgets beachten sollen (vgl. auch Pasternack 2001, Kehm/Lanzendorf 2006). In diesem Gestaltungsfeld werden die inzwischen weitgehend in die Praxis umgesetzten neuen Instrumente ständig weiter entwickelt.

7 Die synoptische Übersicht über die Vorgehensweisen der Länder in Tabelle 3 beschränkt sich auf diejenigen Reformaspekte, für die es relevante Unterschiede zwischen den Ländern gibt. Der Aspekt ‚Lockerung hochschulischer Stellenpläne’ beispielsweise wurde nicht erfasst, da die Neuerungen der einzelnen Länder hier bislang nur geringfügig und sehr spezifisch sind.

53

Landeshochschulpolitiken Die landesgesetzliche Regelung der (bis 1998 über das HRG vorgegebenen) Hochschulorganisation

Hier spielen die Definition der Organe einer Hochschule und ihrer Aufgaben sowie Vorgaben zur Zusammensetzung der akademischen Selbstverwaltungsgremien eine Rolle, daneben aber auch die Einführung von Experimentierklauseln, um Innovationen in der Hochschulorganisation zu stimulieren. Mittels der Erweiterung von Zuständigkeiten und Verlängerung der Amtszeiten von Hochschulleitungen und Dekanen wird angestrebt, ein Hochschulmanagement aufzubauen. Leitungspersonen innerhalb der Hochschulen sollen die neuen institutionellen Entscheidungsspielräume strategisch im Sinne eines Leistungswettbewerbs ausfüllen. Die entsprechende Gesetzgebung auf Länderebene ist weitgehend abgeschlossen (vgl. auch Lanzendorf 2006). Das Kontraktmanagement mit Hilfe von Zielvereinbarungen ist inzwischen in allen Ländern gesetzlich ermöglicht oder vorgeschrieben worden und wird auch überall praktiziert (vgl. König 2007). Teilweise werden Ziele nicht nur in Bezug auf reguläre Hochschulaktivitäten, sondern auch auf Innovationen vereinbart und spezielle Mittel hierfür bereitgestellt. Tabelle 3:

Hochschulreform in den Ländern: Steuerung & Finanzierung

Kontraktmanagement Vertragsförmige Vereinbarungen LandHochschulen

BB

gesetzl. möglich; Beginn: 2004

BE

gesetzl. vorgeschrieben; Beginn: 1997

BW

gesetzl. vorgeschrieben; Beginn: 1997

Hochschulräte (2006)

Rechtsform

Indikatorgestützte Finanzierung (M-)Bf.: (Mitwir- nur öffentl. Rückbau Veränderungskung an) BeKörperschaft kameralis- potenzial schlussfassung; gesetzl. tischer (2004)1) ZSt: Zustimvorgesehen? Strukturen mung; Extern: hochschulextern M-Bf.: Strukturu. Entwicklungs- nein plan, Haushalt Bf.: Haushalt; M-Bf.: Hochschulgliederung Mitglieder: ja aus Senat, Parlament u. gesellschaftliche Interessen Bf.: Grundordnung, Studiengänge, Hochschulgliederung, nein Struktur- u. Entwicklungsplan Mitglieder: 50% + 1 extern

Globalhaushalt

ja

ja

ja