Una Estrategia Para El Desarrollo

ECONOMÍA INTERNACIONAL xiii RESUMEN Esta página dejada en blanco al propósito. UNA ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO ...

Author: Nicholas Stern

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ECONOMÍA INTERNACIONAL

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RESUMEN

Esta página dejada en blanco al propósito.

UNA ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO

NICHOLAS STERN

This Work was originally published by the World Bank in English as A Strategy for Development in 2002. This Spanish language edition is not an official World Bank translation. The World Bank does not guarantee the accuracy of the Work and accepts no responsibility whatsoever for any consequence of its interpretation or use. Este trabajo fue originalmente publicado por el Banco Mundial en inglés como Una estrategia para el desarrollo, en 2002. Esta edición en castellano no es una traducción oficial del Banco. El Banco Mundial no garantiza la exactitud del trabajo y no acepta responsabilidad por cualquier consecuencia de su interpretación o uso. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este estudio son enteramente de(los) autor(es) y no reflejan necesariamente las opiniones de los miembros de la Junta de Directores del Banco Mundial, o de los gobiernos que ellos representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, los colores, los nombres y otra información expuesta en los mapas de este trabajo no denotan, por parte del Banco Mundial, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni aprobación o aceptación de tales fronteras. Título original:

A Strategy for Development Publicado originalmente por el Banco Mundial

Copyright

2002 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, USA. Todos los derechos reservados

©

Para esta edición: © 2002 Banco Mundial en coedición con Alfaomega Colombiana S. A. Primera edición en castellano: octubre de 2002 ISBN: 958-682-436-5 © 2002 ALFAOMEGA GRUPO EDITOR, S.A. de C.V. Pitágoras 1139, Col. Del Valle, 03100 México, D.F. Traducción: Jesús Villamizar Herrera Revisión técnica: Luis Hernando Gutiérrez Diseño de cubierta: Banco Mundial Edición y diagramación: Alfaomega Colombiana S.A. Impresión y encuadernación: Quebecor World Bogotá Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia

CONTENIDO

PREFACIO

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INTRODUCCIÓN

ix

CINCUENTA AÑOS DE DESARROLLO Paul Collier, David Dollar y Nicholas Stern

1

Experiencias en regiones y países Lecciones de la experiencia Cambios del modo de pensar sobre el desarrollo Programas de acción y desarrollo CREAR

4 20 27 31

UN CLIMA FAVORABLE PARA LA INVERSIÓN, EL CRECIMIENTO

Y LA REDUCCIÓN DE LA PROBREZA EN INDIA

35

Nicholas Stern Globalización y países en desarrollo ¿Qué contribuye a un buen clima de inversión? Clima para la inversión y reducción de la pobreza Variaciones del clima de inversiones entre los estados de India Conclusiones GLOBALIZACION,

37 39 43 48 50

REFORMA Y REDUCCIÓN DE LA POBREZA:

UN RETO Y REPERCUSIONES PARA INDONESIA

53

Nicholas Stern La globalización como una fuerza positiva para el desarrollo Instituciones y políticas complementarias El papel de los mercados internacionales y las secuencias Globalización en favor de los pobres Conclusión

54 58 62 63 66

vi


INVERSIÓN

EN EDUCACIÓN E INSTITUCIONES: SENDERO HACIA EL CRECIMIENTO

Y LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA EN

PAKISTÁN

67

Nicholas Stern Recuperación de la década perdida Fortalecimiento de las instituciones y políticas de Pakistán Récord de la educación en Pakistán: oportunidades perdidas para un desarrollo más acelerado Sexo y educación: rendimiento de invertir en las mujeres Mejorar las políticas e instituciones educativas Conclusión: pueden ocurrir cosas buenas REFORMA, REDUCCIÓN Nicholas Stern

DE LA POBREZA Y EL NUEVO PROGRAMA DE

67 70 75 78 81 86 CHINA

Crecimiento y reducción de la pobreza en China después de la reforma Fortalecer el sector privado Mayor integración interna y ataque a la pobreza Promoción de una integración externa: acceso a la Organización Mundial de Comercio y el comercio Conclusión: los retos que quedan por delante UNA ESTRATEGIA PARA Nicholas Stern

EL DESARROLLO

El clima para la inversión Clima para la inversión, crecimiento, reducción de la pobreza Poder de participación, reducción de la pobreza Un programa de investigación en apoyo de la estrategia Conclusión INVERSIÓN

89 89 98 106 117 118 123 124 132 134 137 149

Y POBREZA: PAPEL DE LAS INSTITUCIONES

FINANCIERAS INTERNACIONALES

151

Nicholas Stern Hechos Análisis del clima para la inversión El papel de las IFI en la era de la globalización Conclusión BIBLIOGRAFÍA

151 153 155 161 165

PREFACIO

En este momento la pregunta que muchos se hacen tiene que ver con el funcionamiento de la economía mundial y la participación de los pobres en el crecimiento y desarrollo económicos. El significado mismo del desarrollo se está investigando a raíz de los profundos cambios de la economía mundial durante los últimos 20 años, como son los grandes avances en la política económica y crecimiento de numerosos países en desarrollo, más notables en los dos gigantes más poblados, China e India; los deteriorados niveles de vida de muchos otros países en desarrollo; los devastadores conflictos civiles, particularmente en África; el colapso del antiguo bloque soviético con la transición a una economía de mercado que para muchos ha resultado traumática; los enormes incrementos de flujos de capital; la aparición de la tecnología informática y del Internet, así como también la rápida propagación del SIDA. Menos evidente pero con igual profundidad, las dos últimas décadas del siglo XX han coincidido en comprender cada vez más lo que significa el desarrollo y la primera gran reducción sostenida de la proporción de gente que vive en la pobreza en alrededor de 200 años. Estos cambios, junto con los cuestionamientos y nuestra mejor comprensión, constituyen una oportunidad y un desafío para la comunidad de desarrollo internacional. Tenemos una oportunidad de “mejorar nuestra apuesta” en la lucha contra la pobreza y de trabajar juntos, con mayores recursos y mejores políticas, para hacer auténticos progresos en la reducción de la pobreza. Para encarar este reto, es importante tener un enfoque intelectual coherente del desarrollo para orientar nuestras acciones y asegurar que el trabajo realmente sí incluya a la gente pobre. Durante su primer año como economista en jefe y primer vicepresidente del Banco Mundial, Nick Stern expuso claramente los principios generales de una nueva estrategia para el desarrollo, en una serie de conferencias durante las visitas a nuestros clientes, entre los cuales se encontraban varios de los países en desarrollo más poblados del mundo. Sus observaciones son fruto del creciente acervo de conocimientos sobre la economía para el desarrollo, las investigaciones y la experiencia operativa del Banco, así como también su rica experiencia personal como economista, que incluye ocho meses que él dedicó como joven investigador en una empobrecida aldea de India.

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Las conferencias exponen los puntos de vista personales de Nick, en el sentido de que no han sido desvirtuados ni confirmados por los directores ejecutivos del Banco Mundial. Estoy seguro de que esta pequeña recopilación va a formar parte importante de la literatura sobre el desarrollo. Estamos ante un momento de entusiasmo y de reto en la medida en que nos aproximamos al futuro crecimiento de nuestro planeta; espero que el lector analice y juzgue este trabajo. JAMES D. WOLFENSOHN

INTRODUCCIÓN

Cuando este libro iba en camino hacia la imprenta, unos aviones comerciales secuestrados destruían el World Trade Center de Nueva York y una parte del Pentágono en Washington, D.C. Es un momento de aflicción, un momento de reflexión. Para mí, como para muchos otros de mi generación, la magnitud de la tragedia y la angustia por los sucesos que vendrán, recuerdan los desafíos que enfrentaron nuestros padres, la generación que llegó a la mayoría de edad durante la Segunda Guerra Mundial. Los sobrevivientes de esa terrible conflagración volvieron a acudir al diálogo y cooperación internacionales, para que las futuras generaciones pudieran ahorrarse el inmenso dolor de una guerra mundial. Ellos crearon organizaciones nuevas: las Naciones Unidas, para fomentar el diálogo y la cooperación políticos, así como también el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, con el fin de ofrecer las bases económicas para una paz duradera. Los europeos establecieron la Comunidad Europea del carbón y del acero, la opaca base institucional de lo que se convirtió en la Unión Europea. La meta era crear un mundo que cohesionara y cobijara a todos, sin conflictos ni desigualdades. Era una afirmación de nuestra humanidad común. Las instituciones creadas están lejos de ser perfectas y la protección contra la guerra que ellos sufrieron, ha estado muy lejos de ser completa. Guerras y hasta incluso genocidios han seguido ocurriendo a pesar de las sinceras promesas de “nunca más”. Y no obstante del éxito sin precedentes en reducir la pobreza y ampliar los beneficios de salud y educación a casi tres mil millones de una población mundial de seis mil millones de seres humanos, vive con menos de dos dólares al día. Sin embargo los esfuerzos para crear un mundo más equitativo y tranquilo no han sido en vano. Hace menos de una generación, el riesgo de una guerra nuclear entre las grandes naciones industrializadas, ponía en peligro la misma continuación de la vida sobre la Tierra. Hoy esa amenaza se ha alejado. La comunidad internacional también ha intervenido, si bien en forma inconsistente, para poner fin a los conflictos locales, detener el genocidio y administrar justicia a los criminales que se burlan de los códigos internacionales de comportamiento civilizado, a nombre del nacionalismo o de ideologías, o por cualquier otra razón. En la década pasada, unas políticas

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mejoradas e instituciones en los países pobres, ayudas más efectivas para el desarrollo y un ambiente internacional más abierto para el comercio y la inversión, han hecho posible la reducción más rápida de la pobreza que se haya visto en la historia de la humanidad. Desde 1980, el número total de gente pobre ha dejado de aumentar y realmente ha caído en aproximadamente 200 millones (Figura 1). El trabajo conjunto para combatir la pobreza puede reducir el conflicto de dos maneras. El hecho de trabajar conjuntamente para alcanzar una meta superior debe recordarnos siempre que somos seres humanos iguales y que existe un mundo que todos debemos compartir. Y algo aún más importante, un mundo más acogedor, más equitativo, de respeto mutuo y de colaboración entre diferentes naciones, culturas y credos, indudablemente será un mundo donde el odio que alimenta al terrorismo y al conflicto, tiene menos probabilidades de prosperar. Las lecciones de la Segunda Guerra Mundial, y los éxitos y fracasos de la cooperación multilateral, junto con los esfuerzos por el desarrollo internacional que se han hecho desde entonces, seguramente han servido de valiosa guía para la forma de proceder. En primer lugar, los problemas internacionales requieren una respuesta internacional. En segundo lugar, las ideas y los conocimientos son decisivos para encontrar respuestas mejores. En la medida en que la comunidad internacional ha aprendido más sobre el desarrollo –qué funciona, qué no y por qué– los gobiernos y benefactores de un país en desarrollo han podido diseñar mejores políticas e instituciones y de esa manera utilizar mejor los recursos disponibles en la lucha contra la pobreza. Creo que ya estamos ante un nuevo compromiso con tres ideas que se repiten en todo el libro: la importancia de tener instituciones internacionales efectivas para atender problemas internacionales, el valor del conocimiento y, sobre todo, la importancia de la lucha contra la pobreza y la falta de equidad, para construir un mundo mejor.

ALGO SOBRE ESTE LIBRO Las conferencias incluidas en esta recopilación, todas dictadas desde que fui nombrado economista en jefe del Banco Mundial en julio de 2000, reflejan ideas obtenidas a lo largo de más de tres décadas de estudio y trabajo en economía del desarrollo. En conjunto, ellas tratan de ofrecer un análisis de la experiencia en desarrollo y un programa de acción para los próximos años. Este ensayo introductorio tiene por objeto señalar la evolución de mis propias ideas dentro del contexto de los cambios que en mi concepto han tenido lugar dentro de las ideas y estrategias del desarrollo. Todos hemos recibido gran influencia de nuestros antecesores y colegas intelectuales y personalmente he recurrido a muchas corrientes de investigación en teoría económica y economía del desarrollo. En particular, los lectores podrán reconocer la influencia de la obra de Joseph Schumpeter, Albert Hirshcman y Amartya Sen. Des-

INTRODUCCIÓN

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de que llegué al Banco, me he beneficiado mucho del trabajo al lado de James Wolfensohn, presidente del Banco Mundial. Mis colegas en la Vicepresidencia de Economía del Desarrollo (DEC por su sigla en inglés) han jugado un papel definitivo para el desarrollo de las ideas expresadas en estas conferencias y de las conferencias propiamente dichas. Paul Collier y David Dollar son coautores del capítulo 2. Shahrokh Fardoust fue definitivo en el capítulo 3 sobre India y el 5 sobre Pakistán. Davis Dollar y David Ellerman trabajaron muy de cerca conmigo en el capítulo sobre China, y David Ellerman jugó un papel clave en los capítulos 7 y 8. Coralie Gevers, Ian Goldin y Jo Ritzen colaboraron en varios capítulos. Muchos otros colegas tanto de DEC como de otras dependencias del Banco, contribuyeron de manera importante y espero que todos acepten mis agradecimientos. Halsey Rogers ayudó a crear y pulir las conferencias durante todo el año y dirigió la edición de esta recopilación para reducir las repeticiones. Tengo una gran deuda con él. Expreso mis agradecimientos a Lawrence MacDonald por animarme a explicar estas ideas en el contexto de mi propia experiencia. También agradezco a Nancy Levine por editar el manuscrito y a Heather Worley y a la Oficina de Publicaciones del Banco Mundial por convertir el manuscrito en un libro. No obstante el enorme apoyo recibido de mis colegas en el Banco Mundial, tengo que ser muy enfático en el sentido de que los puntos de vista aquí expresados son personales y no los del Banco Mundial.

REFLEXIONES SOBRE EL DESARROLLO: DE LA PLANEACIÓN AL FUNDAMENTALISMO DEL MERCADO

Los años 60, periodo en el cual llegué a la madurez como economista, continuaban siendo una era de gobierno ambicioso y seguro. En todo el mundo, tanto el público en general como los funcionarios públicos creían que el gobierno podía entender bien la economía y dirigirla con decisión hacia determinadas direcciones. Dicha creencia tenía diversas expresiones políticas, desde las políticas activistas internas de las administraciones Kennedy y Johnson en Estados Unidos, hasta las políticas democráticas e intervencionistas de Europa Occidental, que eran aprobadas incluso por conservadores como De Gaulle. Y en todo el mundo en desarrollo, los años 60 constituyeron una era en la que iba en ascenso la planeación central o al menos la idea sobre planeación central. La creencia de que la acción del gobierno podía superar casi todas las fallas del mercado tuvo una amplia aceptación no sólo en las economías del bloque oriental y China sino también en India y los Estados recién independizados de África. En resumen, predominaban los puntos de vista idealistas del gobierno, incluso en sociedades históricamente escépticas como Estados Unidos. Este idealismo en buena parte tenía sus orígenes en lo que se consideraba como el papel exitoso

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del gobierno en la lucha contra el fascismo y en la terminación de la depresión económica durante las primeras décadas. La fe en las posibilidades de la acción del gobierno se reflejó también en la economía que nosotros hicimos: tanto en la economía teórica como en materia de políticas. Sobre el problema de cómo manejar mejor la economía interna, los modelos microteóricos hacían énfasis en las externalidades y otras fallas de los mercados que limitaban su capacidad para responder por sí mismos y en el frente macro los modelos destacaban los fracasos keynesianos de la demanda efectiva y por tanto de los métodos de Keynes para manejar los agregados económicos. Empíricamente, los modelos de planeación que todavía figuraban destacadamente, con India a la cabeza. En cuanto a la economía externa, tanto el trabajo teórico como el orientado hacia las políticas, expresaba sus dudas sobre los mercados globales que parangoneaban los mismos cuestionamientos sobre la eficacia de los mercados nacionales. Los escépticos respecto a lo que más tarde se denominaría globalización, liderados por Raúl Prebisch y sus colegas de la Comisión Económica para América Latina de las NU, destacaban los posibles costos de abrir las fronteras a la competencia global, especialmente en el caso de los países más pobres que todavía no habían logrado establecer una base industrial. Esta investigación fomentaba y reflejaba el movimiento hacia la industrialización con sustitución de importaciones, en gran parte del mundo en desarrollo: el rápido crecimiento de economías latinoamericanas como las de Brasil y México, parecían confirmar estas ideas. La confianza en la capacidad de un gobierno activista para mejorar el bienestar, mediante planes, que sancionados para el desarrollo de la economía nacional o a través de barreras al comercio exterior o el manejo keynesiano de la demanda, vencerían cualquier resistencia durante las dos décadas siguientes. La teoría económica se dirigió a las causas del fracaso del gobierno, como al sistema de captación de rentas y las expectativas racionales. Aún la literatura sobre planeación, con su benigna opinión sobre el gobierno, empezó a abordar los problemas de los estímulos que plagaban la planeación, lo cual había eliminado cualquier papel real para los precios. Pero lo más extraordinario fue que el modelo Diamond-Mirlees intentó introducir el mecanismo de los precios en el nivel de planeación de una manera sistemática, creando efectivamente una integración de plan y mercado. Por el lado empírico, las evidencias pusieron de manifiesto que el fracaso estatal era realmente importante en el mundo en desarrollo. La planificación central estaba socavada tanto por sus colosales fallas (proyectos de elefantes blancos que resultaron no tener demanda alguna) como por las pequeñas y cotidianas alteraciones y gastos inútiles que surgían de la carencia de las señales de precios. Y aunque la sustitución de importaciones contribuyó al colosal crecimiento de algunos países, el apoyo para ese planteamiento se debilitó cuando los costos de la búsqueda de rentas y la dificultad de competir en mercados internacionales, se hicieron cada vez más aparentes. La expe-

INTRODUCCIÓN

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riencia de India explicaba ampliamente ambos puntos. La estabilidad macroeconómica y la capacidad empresarial básica mantuvieron en crecimiento la economía de India, pero las ineficiencias inducidas por la planificación y la falta de competencia extranjera detuvieron el crecimiento y la reducción de la pobreza. Con el derrumbe de la cándida confianza en el gobierno, surgió una excesiva confianza en el mercado igualmente ingenua, una reacción que se produjo en muchos países industriales y se incrementó con la caída del bloque soviético a finales de los años 80. Ésta también causó estragos en el mundo en desarrollo, donde el peligro de los daños era mayor. En varias conferencias públicas y artículos, a finales de la década del 80 y comienzos de los 90, traté de llamar la atención sobre la aceptación simplista de un planteamiento de política impulsado por el mercado. Se necesitaría otra década o dos para crear una nueva síntesis constructiva y viable que definiera mejor el papel esencial pero necesariamente limitado del gobierno en el desarrollo económico.

APRENDER SOBRE EL TERRENO: PLANTACIÓN DE TÉ EN PEQUEÑA ESCALA EN KENIA La experiencia en el campo impulsó mi propio viaje a través de este panorama del desarrollo, que empezó en los cultivos de té de pequeños propietarios en Kenia y continuó en los campos de trigo de India. Cualquiera podría preguntarse por qué alguien que se ha educado como economista matemático tiene que estar vagando por los campos. La respuesta se encuentra en la convicción en el poder de la política basada en la teoría adecuada y en una evidencia seria para mejorar vidas. Como otros teóricos de mi generación, me dirigí hacia el sur con la convicción de que una sana política económica cosecharía altos rendimientos en los esperanzados pero desesperados países pobres de África y Asia. Mi primera incursión en la economía práctica del desarrollo me llevó a Kenia en 1969, donde desarrollé un trabajo de campo que culminó en un extenso estudio de la Autoridad de Desarrollo del Té de Kenia (KTDA sigla en inglés). La KTDA consistía en un innovador programa para ayudar a los pequeños propietarios a cultivar, procesar y exportar té, el cual se llevó a cabo con gran éxito durante varios años. Se fundó con base en los esfuerzos de pequeños agricultores, principalmente mujeres, que hacían el trabajo manual de cultivar y cosechar el té. Éste es un cultivo que requiere mucha atención. Las plantas sólo dan buenas cosechas al cabo de cuatro años después de sembradas y logran un desarrollo completo al cabo de siete u ocho años. La calidad se logra en el campo y se puede deteriorar fácilmente si el té no se transporta a la factoría rápida y cuidadosamente. Por estas razones, generalmente se cree que el té es un cultivo estatal. Sin embargo, en Kenia la destreza y el entrenamiento de los granjeros hizo posible un modelo basado en los pequeños propietarios.

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Mas para que el modelo funcionara era necesaria una coordinación entre los pequeños propietarios, el sector privado de mayor escala y el Estado. El gobierno suministró las extensiones agrícolas para ayudar a entrenar a los agricultores y a la vez tuvo que proporcionar la infraestructura que incluía buenas carreteras. (El té crece solamente en condiciones húmedas, pero esas mismas condiciones son desastrosas para las enlodadas carreteras que generalmente se encuentran en las áreas rurales). El tercer socio, el sector privado de mayor escala, procesaba y vendía en el mercado. La experiencia de la KTDA daba lecciones que se repetirían con frecuencia en mi trabajo futuro. En primer lugar, un desarrollo exitoso requiere tanto un sector privado dinámico como un sector público activo y eficiente. El sector público cuando opera bien, ofrece el clima apropiado para la inversión (que incluye la promoción o la provisión de la infraestructura). Un clima de esta naturaleza estimula la acción colectiva y genera confianza entre los participantes del mercado. En segundo lugar, “sector privado” se refiere no sólo a multinacionales y grandes firmas nacionales sino también a pequeños negocios y microempresas. La gente pobre, como los pequeños granjeros, tienen gran capacidad para fortalecer el desarrollo económico; normalmente, lo único que ellos necesitan es una ayuda para iniciar el trabajo, ausencia de presiones burocráticas y unas cuantas herramientas que les permitan participar en el crecimiento. En tercer lugar, cuando está combinada con un buen clima de inversión, la integración con el mundo económico, en este caso los mercados mundiales de té, puede ampliar las posibilidades y acelerar el desarrollo. En retrospectiva, el paquete KTDA parece todavía más valioso de lo que fue hace tres décadas. Pero no es un paquete fácil de armar y se puede desbaratar por muchas razones; por ejemplo, si los pagos a los granjeros no parecen confiables o si la autoridad pública se vuelve ineficiente o corrupta. Ciertamente, la historia más reciente de Kenia no ha sido amable con la KTDA, en la medida que la gobernabilidad se deterioró y el Estado trastornó el equilibrio entre la sociedad pública y la privada.

APRENDER SOBRE EL TERRENO: UNA ALDEA EN INDIA Poco después de mi permanencia en Kenia, en 1974 inicié una relación de toda la vida con la aldea de Palanpur en el estado de Uttar Pradesh, India. Junto con Christopher Bliss, pasé ocho meses viviendo en la aldea recopilando datos sobre niveles de vida. Partiendo de una perspectiva metodológica, esta experiencia consolidó mi profunda fe en la importancia de la buena información, pero también me demostró que la recopilación de tales datos no era una tarea fácil. Era evidente que con una sola encuesta de hogares no se podía capturar con exactitud la variada y dinámica experiencia de las comunidades pobres. El análisis cuantitativo tiene que ir acompañado de una interpretación cualitativa profunda de lo que significan exactamente los datos, para que no puedan ser mal interpretadas o se les puede dar demasiado peso.

INTRODUCCIÓN

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Sustancialmente, mis experiencias en Palanpur corroboraron las lecciones sobre política de Kenia, pero en gran parte, de manera negativa. Tal vez la lección más clara fue que así como un gobierno precavido y eficiente puede propiciar el desarrollo del sector privado aun en regiones pobres, un Estado demasiado intervencionista, indiferente e ineficiente, puede obstaculizar o al menos desviar el dinamismo de pequeños empresarios y las energías de la gente pobre. En los términos que voy a emplear a lo largo de todo este libro, la India rural en los años 70 carecía de las dos columnas fundamentales del desarrollo: de un clima de inversión que condujera al crecimiento y la productividad, y de políticas e instituciones que permitieran a la gente pobre participar en el desarrollo. Es cierto que tenía la estabilidad macroeconómica que constituye el primer elemento de un buen clima para la inversión. Pero el clima para la inversión en India era deficiente en casi todos los demás factores: competencia, una burocracia gubernamental receptiva, buena estructura rural y un sistema legal eficiente y fácil de predecir. En este orden de ideas no debe sorprendernos que la India rural no mostrara la dinámica actividad del sector privado fuera de las granjas, que por lo general es esencial para un desarrollo rural exitoso. De otra parte, la gente de Palanpur y de aldeas similares, carecían casi de todas las herramientas para participar en el crecimiento. Educación y salud eran totalmente inadecuadas, y la gente pobre y otros grupos de muy bajas condiciones económicas, eran tratados con desdén por la gente rica y las autoridades. A sus problemas se suma la profunda discriminación contra las mujeres y las castas inferiores, discriminación contra la cual el Estado no hacía nada para desestimularla. No sorprende que los pasos dados contra la pobreza fueran tan lentos durante la primera década de mi vinculación con Palanpur. Tanto en Kenia como en Palanpur, los problemas de participación eran decisivos para el desafío de la capacidad de participar y la reducción de la pobreza. En Kenia el problema era de negros contra blancos; en esos primeros años de independencia, los blancos dominaban las altas esferas de la economía y las grandes granjas y el reto consistía en asegurar que también se les diera a los negros esa oportunidad en igualdad de condiciones. En Palanpur, el problema era la inclusión de las castas inferiores, y en ambos escenarios el género y la incapacidad física eran las principales barreras para participar plenamente en la vida económica y civil.

VIVIR Y TRABAJAR CON EL CAMBIO Y LA TRANSICIÓN En las décadas de los 80 y los 90, el foco central de mi trabajo se orientó hacia las economías de transición de China, Europa Oriental y Central y la antigua Unión Soviética. Tuve el gran placer de enseñar en la Universidad del Pueblo en Beijing durante el primer semestre de 1988. Aprendí mucho de mis alumnos: un grupo de gran

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experiencia lograda en algunos casos durante los difíciles años de la Revolución Cultural. Lo que descubrí de primera mano en China y a través de mi estudio sobre la transición económica china, confirmó la importancia de eliminar los obstáculos para el mercado sin destruir las instituciones existentes. La economía de China al iniciarse su transición en 1979 se distorsionó considerablemente a raíz de una serie de iniciativas desastrosas, en especial el Gran salto hacia adelante y la Revolución cultural. Dichas distorsiones habían dejado al pueblo chino sumido en la pobreza, pero también facilitaron la reforma –evidentemente, incluso una política mediocre sería un positivo avance en casi todos los campos. En consecuencia, el gobierno podía estimular el crecimiento acelerado por medio de dos reformas que eliminaban las barreras para la productiva capacidad empresarial: el Sistema de Responsabilidad del Hogar en la agricultura y el movimiento de empresa de municipios y aldeas en los sectores fuera de las granjas y sectores urbanos. Estas iniciativas ayudaron mucho a desencadenar las enormes energías empresariales del pueblo chino e incrementar la orientación de la economía de mercado durante una década. El hecho de que las reformas se hicieran sobre la base de instituciones existentes, ayudó a preservar la cohesión social que es decisiva para el desarrollo. Por ejemplo, China no privatizó o al menos al principio ni siquiera trató de restructurar el enorme sector empresarial propiedad del Estado. Esa decisión tuvo costos evidentes, pero también evitó una reacción contra la reforma por parte de los trabajadores cuyos empleos se hubieran visto amenazados. Otra característica del afán de China para reducir la pobreza –que me impresionó a finales de los 80 y durante visitas más recientes– fue la efectividad de los mecanismos para incluir a la gente pobre del campo. Por ejemplo, en una reciente visita (junio de 2001) a la provincia de Shanxi (una región muy seca), vi terrazas que habían sido construidas sobre empinadas laderas. Inversiones de este tipo en la tierra, con la correspondiente retención de agua, pueden elevar considerablemente las cosechas, pero se requiere una verdadera acción colectiva para cuya coordinación el gobierno está mejor preparado. También observé una acción colectiva en la forma de microcréditos de grupos de mujeres, que generaban cierto espíritu empresarial, de forma que promovía los activos y las capacidades. Los grupos financiaban primero la compra de unos cuantos cerdos que debían criar los socios más hábiles. Los cerdos nacidos de los primeros animales se distribuían entre los demás miembros, que también se beneficiaban al observar y seguir el ejemplo que daban sus asociados. A la larga, este proceso generaba suficientes utilidades que permitían a las mujeres invertir en otras actividades microempresariales. Los ejemplos anteriores indican el papel crucial del comportamiento y de las instituciones: estos labriegos y comerciantes rurales no sólo demuestran gran espíritu empresarial sino que también se comportan de una manera que fomenta la acción colectiva. Además, ese comportamiento sirve de apoyo a las instituciones y se desa-

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rrolla a través de ellas. Aunque esta infraestructura rural y los mecanismos de microcrédito todavía no se han logrado en todo el país, China ha ido mucho más lejos que la mayoría de países con bajos ingresos en cuanto a capacitar a la gente pobre del campo para participar económicamente. Después de mi permanencia en China, pasé seis años dedicado a las economías de transición de Europa y Asia Central, como economista jefe en el Banco Europeo para la Construcción y Desarrollo (EBRD, sigla en inglés). Esta experiencia consolidó las lecciones aprendidas en China e India, tanto en sentido positivo como negativo. Los problemas y diferencias del clima para las inversiones, eran de suma importancia para entender la transición en Europa Occidental y la antigua Unión Soviética (FSU, sigla en inglés). Allí las firmas sufrieron la rapiña burocrática y la corrupción en grande y pequeña escala, lo cual reducía las ganancias de la actividad empresarial y desviaba las energías hacia la búsqueda de rentas. Aun cuando el gobierno sí lograra “quitarse de en medio”, su ausencia no era necesariamente constructiva. La traumática experiencia de gran parte de la FSU confirma que el gobierno tiene que actuar y ofrecer un clima propicio a la inversión para el sector privado en lugar de retirarse y esperar que su ausencia permita que el mercado prospere. Cuando el gobierno possoviético en la FSU descuidó deberes estatales básicos tales como garantizar seguridad a la ciudadanía, surgieron instituciones alternativas. Dichas alternativas, como el crimen organizado, a menudo han desalentado la inversión productiva. La experiencia en gran parte de Europa Oriental, fuera de la FSU, aunque difícil, ha sido mucho más positiva que la de la propia FSU, en gran medida debido a que el nuevo y liberado Estado, y la organización política funcionaban mucho mejor. La FSU también ha ofrecido impresionantes evidencias de que los comportamientos, y no sólo las instituciones políticas, son importantes en la transición. Las instituciones y los comportamientos fueron corroídas peligrosamente en las siete décadas de dominio soviético. Los comportamientos que habían sido adaptados bajo el Estado socialista, tanto como el contrabando y la confianza en las conexiones, ahora bloqueaban los esfuerzos para establecer una sana base fiscal y una economía de mercado transparente. Durante los primeros años de la transición, los comportamientos y las transiciones descendieron en espiral: las viejas conductas sabotearon la creación de nuevas instituciones y la falta de instituciones efectivas estimularon a la gente para continuar confiando en los antiguos comportamientos. Los evidentes ímpetus de la oligarquía vieja y nueva para alcanzar o mantener posiciones de riqueza y privilegio causaron profunda desilusión en la FSU, durante todo el proceso de la reforma de transición. Durante todo este periodo, en las décadas de los 80 y 90, permanecí intelectualmente comprometido con India. Aunque no era posible visitarla con la frecuencia con que me hubiera gustado, continué siguiendo el desarrollo de Palanpur por intermedio de mis colegas Jean Dréze, Peter Lanjouw y Naresh Sharma. También estaba intere-

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sado en la amplia transformación de la sociedad india. Y no es exagerado llamarla una transformación. Durante la década pasada y algo más, India ha hecho mucho por reinventarse económicamente, con saludables resultados tanto para el crecimiento como, aparentemente, para la reducción de la pobreza. La experiencia de India ha demostrado cuál es la diferencia que pueden traer las mejoras políticas. El progreso desde la reforma de finales de los 80 ha sido máximo en el campo de la apertura: al reducir las barreras para la competencia, India ha estimulado el sector privado hacia una mayor productividad. El resultado ha sido una década de rápido crecimiento, mucho más alto que la denominada tasa hindú de crecimiento que predominó en las décadas anteriores. Sin embargo, gran parte de la reforma de India ha sido débil y a retazos y existen mayores beneficios que se pueden alcanzar. Una gran parte de la sociedad india, en especial en las áreas rurales, ha sido olvidada o se ha quedado rezagada. Palanpur aparentemente no ha progresado tan rápidamente como el “promedio” de India. Siendo una comunidad con dos grandes desventajas –es rural y está localizada en Uttar Pradesh, un estado que ha demostrado relativamente pocos deseos de reforma– Palanpur ha visto muy pocos frutos del crecimiento. Cuando todavía estaba allá en una breve visita a la aldea en el otoño del 2000, me sentí impresionado al observar progreso en varios indicadores empíricos casuales de la reducción de la pobreza. El progreso en dos de mis indicadores “visuales” favoritos, la relación zapato-pie y la relación casas de barro-casas de ladrillo, era innegable: aunque es imposible la precisión parecía como si ambas relaciones hubieran subido 20 o 30 puntos porcentuales o más, desde mi primera visita en 1974 a la Palanpur de hojalata. En el área del poder de participación, en especial la de las mujeres, la aldea también parecía haber avanzado. Hace unos 25 o 30 años, casi todas las mujeres, con la excepción de las castas más bajas, nunca hubieran abandonado el círculo familiar. Pero ahora las mujeres estaban desarrollando sus propias actividades económicas y pasaban más tiempo fuera de casa. La electricidad y la televisión habían llegado a la aldea durante los últimos años y aparentemente ejercían influencia en el comportamiento de las mujeres que llevaban una vida activa en el lugar de trabajo y en la sociedad en general. Evidentemente, se había producido un viraje en el equilibrio del poder entre el hombre y la mujer. En una visita posterior (primavera del 2001), pero más hacia el este de Uttar Pradesh en el distrito de Bareilly, quedé asombrado al observar a un grupo de aldeanas burlándose de buen grado de un hombre ya de edad que se lamentaba por los cambios: si hoy llegara algún visitante, decía, no encontraría una sola mujer en casa para ofrecerle un té. Dada la condición históricamente humilde de las mujeres de la región, su irreverente reacción hubiera sido inconcebible hace un cuarto de siglo. Pero nuestra experiencia en microdatos de Palanpur me ha enseñado a ser cauteloso con las impresiones que uno tiene de visitas tan rápidas. Sólo compilando cuidadosamente los conjuntos de microdatos uno puede llegar a tener

INTRODUCCIÓN

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juicios confiables sobre las circunstancias y la forma como éstas van cambiando con el tiempo. Estas transiciones continúan y sus lecciones siguen acumulándose. En China, las coacciones impuestas por la política de confiar en las instituciones existentes, han empezado a unir más estrechamente. China ha utilizado bien la flexibilidad y la adaptación durante dos décadas, pero algunas de las instituciones heredadas, por ejemplo el sistema bancario y la empresa estatal que lo abarca todo, ya han superado su vida útil y se están convirtiendo rápidamente en obstáculos para un mayor crecimiento. En Rusia (verano del 2001), las recientes historias de gente que trata de desarrollar pequeñas empresas, indican que el reto de la transición todavía sigue profundamente arraigado. Estos empresarios se quejan de las visitas diarias de funcionarios que representan las numerosas oficinas gubernamentales cuyos permisos son necesarios. La persecución burocrática se ha llegado a institucionalizar, es de tal magnitud que los funcionarios gubernamentales trabajan ahora para evitar que otros depredadores, incluso el crimen organizado, invadan su lucrativo negocio.

CONCLUSIÓN: LA NUEVA SÍNTESIS Y SUS FRUTOS Las jornadas personales me han dejado con un optimismo pragmático en cuanto a las posibilidades de desarrollo, que en mi concepto ahora comparte el campo de la economía del desarrollo. Desde hace una década, cuando llegó a su punto culminante, la corriente de popularidad del neoliberalismo ha decaído notablemente en medio del desastre económico en gran parte de la antigua Unión Soviética y la creciente influencia de China. Ahora compartimos la opinión de que Estado y mercado no son sustitutos sino complementarios: el Estado tiene que sentar las bases para el mercado si éste quiere prosperar y hacer funcionar su magia. Los mercados fuertes y la participación de la gente pobre en el desarrollo, requieren un Estado que funcione bien. La desaparición de esta línea divisoria ideológica sobre el papel del Estado, ha dado un espacio para una política económica razonable. Más allá de este avance intelectual, hay varios motivos para ser optimistas: • Ya entendemos mejor lo que es una buena política de desarrollo. La estrategia para el desarrollo de un país, requiere incluir políticas para mejorar el clima para la inversión con el fin de elevar la productividad y acelerar el empleo, y el mejoramiento de los salarios, así como políticas para equipar y habilitar a los pobres a fin de participar en el desarrollo. • Entendemos que el liderazgo y el compromiso total con las políticas son decisivos para el proceso de desarrollo. No basta diseñar buenas políticas. Si queremos que su implementación sea exitosa, esas políticas deben tener el apoyo de líderes políticos y de los elementos más importantes de la población.

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• Ya sabemos más sobre la forma como las instituciones financieras internacionales, como el Banco Mundial por ejemplo, pueden operar como agentes del cambio. Las estrategias para el desarrollo necesitan ser amplias. Los préstamos deben hacer uso cuidadoso, bien enfocado y guardando el uso de la condicionalidad, que rara vez puede ser sustituto de la propiedad nacional de una reforma. Ninguna entidad puede hacer todo –“ver el todo no es tratar de hacer todo”–. La participación de actores y entidades, basada en ventajas comparativas, es definitiva. Los países en desarrollo y los donantes por igual, han empezado a asimilar estas lecciones y estamos viendo los resultados de sus esfuerzos. Ahora cuando la planeación gubernamental excesivamente prescriptiva y las economías estrechamente cerradas son en gran parte reliquias del pasado, los gobiernos se están dedicando más a hacer lo que tienen que hacer bien, para estimular el desarrollo. Los progresos de la estabilidad macroeconómica y de la apertura se están reforzando con mejoras de otros elementos del clima para las inversiones, en especial el buen ejercicio del poder. La expansión de las oportunidades para la educación al lado de la ola democrática que se ha desencadenado en todo el mundo durante el último cuarto de siglo, han conducido al menos a dar cierto poder de decisión a los pobres. Para los países que han dado estos pasos, el resultado ha sido un crecimiento más rápido y un avance en la reducción de la pobreza. Pero estamos empezando a ver una separación real entre los países en desarrollo que están progresando mucho y los que no lo hacen. Los países de este segundo grupo (los que tienen una gobernabilidad débil, poco poder de participación y una escasa integración con la economía mundial), continúan sufriendo. Los esfuerzos por alcanzar metas internacionales para la reducción de la pobreza, dependerán de ayudas de estos países para hacerlo mejor. Hay muchas cosas que los países ricos pueden hacer para aumentar los beneficios de la reforma. Primero, pueden abrir sus mercados al comercio exterior y especialmente a los productos de los países más pobres. Las últimas medidas tomadas por la mayoría de los miembros de la Organización para la Cooperación Económica y Desarrollo (OECD, sigla en inglés) y confirmadas en la reunión de Génova del G8 en julio del 2001, han adelantado este programa considerablemente. En segundo lugar, los países ricos pueden y deben aumentar su ayuda –su disminución en las dos últimas décadas moralmente no se puede justificar, en un momento en que está creciendo la prosperidad del mundo desarrollado. De otra parte, ellos pueden orientar su ayuda hacia usos más efectivos, coordinar mejor sus programas de ayuda y ofrecer alivio para la carga de la deuda a países que destinen sus ahorros a la reducción de la pobreza. Finalmente, pueden contribuir con conocimientos y ayuda en la política –que cuando se combina con la autoría gubernamental de las políticas, pueden obtener mayores efectos que la ayuda financiera. Colectivamente, tenemos la gran oportunidad de hacer una diferencia. Creo firmemente que cuando los historiadores recuerden el pasado cuarto de siglo, van a

INTRODUCCIÓN

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señalar como el acontecimiento más importante y sin precedentes, la reducción de la pobreza que tuvo lugar en China. Durante la década pasada, India y muchos otros países han empezado a hacer serias batidas contra la pobreza. Pero son muchos los que se han quedado por fuera, tanto en aquellos que en conjunto han hecho grandes progresos, como en los que en general están mostrando poco crecimiento. Con perseverancia y concentración, podemos trasladar ese ímpetu de reducir la pobreza que ahora vemos, directamente al mundo en desarrollo.

CINCUENTA

AÑOS DE DESARROLLO

Paul Collier, David Dollar y Nicholas Stern* (Reunión anual de la Asociación de Economía Latinoamericana y del Caribe, Rio de Janeiro, Brasil, octubre de 2000)

Nuestras perspectivas de desarrollo han cambiado radicalmente durante la mitad del siglo pasado y en realidad durante la pasada década. Se ha profundizado más en las evidencias, y los nuevos enfoques teóricos y el debate han dado un viraje. Comprendemos mucho mejor las relaciones entre mercados, buena gobernabilidad e instituciones. Nuestras técnicas para el análisis empírico y la disponibilidad de datos han avanzado mucho; en realidad, una de las alentadoras características del análisis moderno del desarrollo es su respeto cada vez mayor por las evidencias. Ya tenemos una visión mucho menos simplista de los niveles de vida y del bienestar y por tanto de la pobreza y de las desigualdades. A raíz de esto, hay un enfoque analítico mucho más marcado para entender los procesos económicos y sociales en pro de la educación y la salud, factores clave que influyen en las capacidades de los individuos, incluso en su poder de gasto. En este ensayo ofrecemos un punto de vista que interpreta las experiencias sobre el desarrollo en los últimos 50 años, más concretamente en los 10 últimos (ya que se ha escrito bastante sobre los periodos anteriores). ¿Qué se opinaba hace diez años? Una encuesta de 1989 sobre la economía del desarrollo nos hace un resumen: La capacidad de los gobiernos para la planificación comprensiva y efectiva, hoy se contempla con mucho más escepticismo que en los años siguientes a la Segunda Guerra Mundial. Por ejemplo, para equilibrar la discusión, muchos pondrían igual o más énfasis en que la falla del gobierno ocasionaba el fracaso del mercado, y no ocurriría lo que afirmaban los escritores anteriores que todo lo atribuían casi exclusivamente al fracaso del mercado. El escepticismo era fruto de la experiencia, pero hay que tener cuidado y no generalizar demasiado. Hemos aprendido mucho sobre lo que efectivamente pueden hacer

*

Los autores pertenecen a las siguientes entidades: Paul Collier. Universidad de Oxford y Banco Mundial; David Dollar, Banco Mundial; y Nicholas Stern a London School of Economics, Londres y Banco Mundial. Los puntos de vista expresados corresponden a los autores y no necesariamente reflejan la opinión del Banco Mundial o de sus miembros. Los autores agradecen a Gerard Caprio, Aart Kraay y Lyn Squire su valiosa colaboración. Una versión inicial de esta conferencia fue presentada en la Conferencia anual del Banco Mundial sobre desarrollo económico en París en junio de 2000. La sección “Cambios en las ideas sobre el desarrollo”, fue una adaptación de Stern, 1997.

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los gobiernos, así como también dónde hay probabilidades de actuar sin éxito. Así como es posible que puedan estar perjudicando la eficiencia y el crecimiento al tratar de ejercer un control detallado y universal sobre las decisiones de producción, los gobiernos pueden ser efectivos directamente, elevando los niveles de educación, salud y esperanza de vida y mejorando la infraestructura, por ejemplo, el abastecimiento de aguas, las carreteras y la generación de energía. Hay mucho que aprender sobre la forma de organizar esa actividad, pero ya sabemos lo suficiente para darnos cuenta de que son posibles logros realmente sustanciales y poder empezar a indicar cuáles clases de políticas van a funcionar y cuáles no (Stern 1989: 669).

Así pues, hace una década quienes trabajaban sobre el desarrollo, de una manera general, asimilaban las lecciones sobre la importancia de los mercados y no dejaban de hacer énfasis en que en una economía de mercado, la acción pública tiene la posibilidad de transformar la vida de los pobres. ¿Qué ocurrió en la década del 90? Muchas, las economías en desarrollo pero de ninguna manera todas, y en transición llegaron a orientarse más hacia el mercado a raíz de la reforma de precios, las reducciones del tamaño del sector público y la liberalización comercial. Algunos países, incluso los más grandes, lograron espectaculares reducciones de la pobreza, pero otros se estancaron. Se deterioraron o sufrieron un colapso temporal. En promedio, funcionaron las reformas orientadas al mercado, pero no de manera confiable. Nuestra lectura de los años 90 es que el proceso de reforma con demasiada frecuencia descuidó los fundamentos institucionales necesarios cuando los mercados tienen que ser efectivos para la reducción de la pobreza. No basta concentrar la atención en “lograr los precios correctos”; la acción pública se necesita “para lograr los mercados correctos”. Los mercados dependen de una serie de instituciones públicas. Por ejemplo, los gobiernos deben estimular más que penalizar la capacidad empresarial y la competencia, defender el estado de derecho, detener el desfalco burocrático y la corrupción. En resumen, deben ofrecer buen ejercicio del poder. Los servicios con grandes externalidades o fallas del mercado, como el transporte, las telecomunicaciones y la infraestructura de la energía eléctrica, requieren regulación. Este papel del gobierno como creador y proveedor de instituciones para una economía de mercado es el tema del Informe sobre el desarrollo mundial del 2002: creación de instituciones para los mercados. Pero ofrecer buena gobernabilidad y crear instituciones para mejorar el funcionamiento de los mercados es sólo una parte de la estrategia para promover el desarrollo. Los mercados tienen que funcionar para los pobres. Si los pobres deben cosechar los beneficios del crecimiento orientado al mercado, ellos necesitan poder participar en los mercados. Por eso los gobiernos tienen especiales responsabilidades para asegurar el suministro de educación y salud para los pobres. Además de esto, los gobiernos pueden ayudar a proteger a los pobres contra la inseguridad; el temor de caer en la pobreza o

CINCUENTA AÑOS DE DESARROLLO

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volverse más pobres, inhibe a la gente para asumir los riesgos inherentes a la participación en el mercado. Además, los pobres necesitan dotarse de los medios para participar políticamente, de tal manera que la acción pública se estructure según sus prioridades. Esta tríada de oportunidad, seguridad y facultades para participar, es el tema del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/2001: Lucha contra la pobreza. Una vez entendida esa tríada, es esencial aceptar que participación, habilitación y vulnerabilidad, no se refieren simplemente a elevar el poder de gasto. Más fundamentalmente, tienen que ver con la capacidad de los individuos para estructurar su propia vida como prefieran. Educación, salud y derechos democráticos básicos, son cosas definitivas para alcanzar esa meta y no simplemente instrumentos para mejorar los ingresos. Las principales lecciones que sacamos de las experiencias de los años 90, consisten en que la acción pública en las áreas antes destacadas, es más importante y más difícil de lo que se decía al iniciarse la década. La acción pública efectiva es difícil por razones económicas; es difícil diseñar instituciones efectivas con los incentivos acertados. (Por ejemplo, en los países ricos como en los pobres, surgen intensas controversias sobre la forma de organizar escuelas que impartan educación). También es difícil por razones sociales y políticas: aun cuando creamos que sabemos cómo prestar servicio a los pobres, con frecuencia es imposible hacer una coalición política para apoyar el cambio. Los retos para mejorar el ejercicio del poder y la oferta de servicios públicos y su orientación hacia los pobres, destacan la importancia de las instituciones, las normas y las conductas para el desarrollo. Si tuviéramos que elegir una idea clave que se haya destacado en el juicio sobre el desarrollo en los años 90, sería esa. No podemos decir que sea una idea nueva; hace 30 años Moses Abramovitz ya hablaba sobre la “capacidad social para el desarrollo” y cómo estaba definida por la historia y la cultura (ver Abramovitz y David 1973). El concepto también lo han admitido historiadores de la economía como Schumpeter (ver por ejemplo Schumpeter 1962). Una sorprendente expresión de este punto de vista se puede ver en los famosos frescos de Siena del siglo XIV por Ambrogio Lorenzetti sobre los “Efectos del gobierno bueno y malo”1. Lo que hemos observado en los últimos 10 años, con el reconocimiento cada vez mayor de la importancia de estos factores, es una profundización de su examen teórico y práctico. Pedimos atención para los ejemplos que siguen. Un ejemplo especialmente elocuente sobre la importancia de las normas y del comportamiento y su efecto sobre el desarrollo, es la actual propagación del SIDA. Esa propagación se puede controlar con cambios del comportamiento relativamente

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Están representadas dos ciudades. El gobierno de una ciudad se guía por la justicia, la sabiduría y la compasión, mientras que el de la otra se guía por el orgullo, la ira y la avaricia. La primera ciudad es ordenada, feliz y próspera; la segunda, pobre, corrupta y oprimida.

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simples, especialmente entre los grupos de alto riesgo como los trabajadores sexuales y sus clientes. Unos cuantos gobiernos, como los de Senegal y Tailandia, se han concentrado en el problema y han realizado exitosas campañas dirigidas al público para promover estos cambios. Pero en muchos otros lugares, incluso donde la incidencia del VIH es muy alta, los gobiernos pasan por alto el problema o no orientan sus programas hacia los grupos de alto riesgo. Para algunos países africanos, las consecuencias de este descuido van a ser catastróficas. Este es un caso evidente en el cual la comunidad investigadora puede ofrecer una verdadera orientación, pero hasta ahora no ha podido convencer a los gobiernos de la importancia que tiene esta actividad. En virtud de que las ideas sobre el desarrollo han cambiado, así ha ocurrido también con lo que hemos llegado a esperar de los organismos de desarrollo como el Banco Mundial. En aquella época en que gran parte de las ideas sobre el desarrollo colocaban la planeación en la fase central, el Banco ayudaba a financiar los grandes proyectos que constituían el meollo de numerosos planes. Cuando el énfasis se orientó hacia el mundo político, especialmente hacia “lograr los precios correctos”, el Banco estimuló la estabilización y la liberalización comercial y financió el ajuste estructural. Hoy el programa incluye mejor gobernabilidad y elementos institucionales, como ayudar a las sociedades a ofrecer servicios públicos efectivos orientados hacia los pobres. Esto requiere un papel diferente para el Banco: hacer todavía más énfasis en la educación y los conocimientos. En muchos casos, las comunidades tienen que aprender solas la forma de diseñar instituciones efectivas que funcionen en su medio particular. La agencias de desarrollo pueden ayudar con algunos principios básicos de diseño y evaluación y naturalmente con financiación, pero para cada sociedad tienen que adaptarse localmente instituciones apropiadas. En consecuencia, la esfera de acción de un auténtico experimento tiene que ser más amplia para una reforma institucional que, digamos, para una reforma comercial o macroeconómica. El Banco, junto con sus socios, necesita entonces combinar convicción en aquellas áreas de política donde las evidencias la garantizan, con flexibilidad y un enfoque heurístico en aquellas áreas de diseño institucional que requieran experimentación. La próxima sección incluye un análisis de la experiencia global desde los puntos de vista que acabamos de describir. Esto nos lleva en la siguiente sección a un breve resumen de las formas en que han cambiado las ideas sobre el desarrollo. Concluimos con un programa de acción e investigación.

EXPERIENCIAS EN REGIONES Y PAÍSES Antes de ahondar en las experiencias con regiones y países, es importante subrayar que a un nivel global, en décadas pasadas se vieron grandes avances en el desarrollo. La Tabla 1 resume estos avances de conformidad con diversas medidas de los ingre-

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sos y diferentes a éstos. Muestra que todo el mundo en desarrollo ha visto un considerable crecimiento de los ingresos, con un crecimiento de éstos per cápita de más del 118% durante los últimos 40 años. De igual importancia es que los países de ingresos bajos y medios, han reducido considerablemente las tasas de mortalidad infantil, han aumentado constantemente la esperanza de vida y han hecho grandes campañas contra el analfabetismo. Las cifras aquí dadas representan avances importantes, particularmente si se juzgan frente al ritmo de desarrollo que prevalecía en casi todas las partes del mundo antes de la segunda mitad del siglo XX. Tabla 1 Indicadores del avance del desarrollo (cambio total durante el período) PIB (%) 19602000

PIB (per cápita) 1960-2000

Tasa de mortalidad por debajo de 5 años (por mil) 1960-1999

Esperanza de vida al nacer (años) 1960-1999

Tasa de analfabetismo de adultos, 15 y más (puntos porcentuales) 1970-2000

Mundo

337

118

–112

16

–21

Países de ingresos altos

315

200

–31

8

–

Países de ingresos bajos y medios Asia Oriental y Pacífico América Latina y el Caribe

456

156

–131

20

–22

1.207

554

–154

30

–30

362

95

–116

13

–15

Oriente Medio y Noráfrica

131

16

–194

21

–35

Sur de Asia

499

148

–140

19

–23

África Subsahara

251

19

–95

7

–33

Nota: Las cifras en bastardilla indican un periodo más corto que el dado. Para el PIB y PIB per cápita, el periodo para Oriente Medio y Norte de África es 1974-99. Europa y Asia Central no están incluidas porque no se dispone de datos suficientes. Fuente: Cálculos del Banco Mundial.

Durante los últimos 20 años se produjo el primer descenso de las cifras totales de pobreza en 200 años (ver Figura 1). Esto se ha debido en gran parte al crecimiento tan rápido de China durante estas dos décadas y a las elevadas tasas de crecimiento de India, sobre todo en los siete u ocho últimos años, cuando ambos países flexibilizaron las restricciones internas y se integraron más a la economía mundial. El ingreso per cápita de los países en desarrollo está subiendo más rápido que en los países desarrollados y dadas las bases para observar los progresos en los países en desarrollo, este mayor crecimiento tal vez continúe durante la próxima década (ver Figura 2).

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UNA ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO Figura 1 Pobreza mundial, 1820-1998 N ú m e ro de p erso na s qu e vive n co n m e n os d e U S $1 p or día (m illo ne s) 1 .40 0

D ep resión/ II G uerra M undial

Tenden cia histó rica

1 .20 0

1 .00 0

8 00 1 82 0

1 84 0

1 86 0

1 88 0

1 90 0

1 92 0

1 94 0

1 96 0

1 98 0

2 00 0

Fuente: Datos y Proyecciones del Banco Mundial.

Figura 2 Crecimiento del PIB mundial, industrial y de los países en desarrollo, 1997-2003 C a m b io p orce ntu al 6 E n des arrollo

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4 M u ndia l

Ind ustrial

3

2

1

0 1 99 7

1 99 8

1 99 9

Fuente: Datos y proyecciones del Banco Mundial.

2 00 0

2 00 1

2 00 2

2 00 3


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Pero también queda claro que las experiencias regionales y de cada país con el crecimiento y reducción de la pobreza, varían enormemente. Veamos las cifras para la pobreza en ingresos, de que disponemos sólo para un periodo mucho más corto que el cubierto en la Tabla 1. En los 10 años entre 1988 y 1997, el índice de recuento de la pobreza en Asia Oriental (la participación de la población que vive con menos de un dólar al día), bajó en un 12% anual, mientras que en Europa Oriental y Asia Central, el índice de pobreza aumentó en cerca de 4% por año (Figura 3). El sur de Asia lo ha hecho relativamente bien en cuanto a estas estadísticas, pero la reducción de la pobreza en África del Subsahara, el Oriente Medio y norte de África y América Latina, ha sido modesta en el mejor de los casos. (Como éstos son promedios ponderados de población de experiencias en países individuales, los datos de Asia Oriental reflejan principalmente la experiencia de China y los datos del sur de Asia, los de India). Un cosa que evidentemente se destaca en la Figura 3, es que el crecimiento y la reducción de la pobreza tienden a ir de la mano. Su estrecha analogía refleja el hecho de que los mismos factores históricos, las instituciones y las políticas que crean un buen ambiente para el crecimiento, también lo ofrecen para que los hogares pobres progresen (Dollar y Krray 2001). Pero esta observación, aunque de gran importancia, no nos permite concluir que las solas políticas que propician el crecimiento sean suficientes para reducir la pobreza. En primer lugar, como lo hemos enfatizado, bienestar y pobreza son mucho más importantes que el poder de gasto. En segundo lugar, el proceso de crecimiento puede excluir y desplazar grandes sectores de la población. De ahí la necesidad de que la acción pública fomente no sólo el crecimiento sino también la participación y la protección. En esta sección vamos a interpretar algunas de las experiencias sobre el desarrollo en décadas recientes, utilizando ejemplos de cada región del mundo en desarrollo (aunque obviamente no podemos cubrir cada país). Nuestra encuesta revela que la variación de las experiencias regionales refleja en parte el alcance de la reforma del mercado en diferentes países. Pero también queremos destacar que el impacto de la reforma del mercado depende en gran parte de las condiciones iniciales de los países, así como también del desarrollo de las instituciones complementarias que se necesitan para lograr que los mercados funcionen bien y equitativamente.

Asia Oriental: China Empezamos con China porque su extraordinario crecimiento y reducción de la pobreza se cuentan entre los desarrollos más importantes de los últimos 20 años. A finales de la década del 70, este gigantesco país estaba saliendo de la crisis. Su reforma se inició en los años 70, con cambios radicales de los incentivos para los hogares y las personas. Lo más importante para esta sociedad casi toda rural, fue el retorno de la

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UNA ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO Figura 3 Crecimiento y reducción de la pobreza, por región, 1988-97 (%)

8%

4%

E u ro pa y A s ia C entral

O riente M ed io/ N oráfrica

0% – 5%

A m éric a La tina

0% Á frica S u bs ahara

C rec im iento

– 4%

1 0%

5% S u das ia

– 8%

– 12 %

A s ia orie ntal

– 16 % C am bio de la po bre za

Nota: La tasa porcentual anual del índice de recuento de la pobreza se grafica contra la tasa anual de crecimiento del producto interno bruto per cápita (PIB); el promedio ponderado de población de los países en cada región; y = 1.4837x – 0.0087; R² = 0.883. El índice de recuento de la pobreza es la participación de ésta por debajo de una línea de pobreza de un dólar por día (paridad del poder adquisitivo). Fuente: Banco Mundial 2000.

agricultura a una base familiar, durante el periodo 1979-83. El ejercicio de los derechos sobre la tierra, junto con cierta liberalización significativa de los precios, transformó los incentivos individuales muy rápidamente, en tanto que dramáticamente subían la producción agrícola y los ingresos familiares. Un aspecto importante de la reforma china fue la introducción de nuevas instituciones. En realidad, las empresas municipales y locales (TVE, sigla en inglés) fueron clave para el crecimiento industrial en China después de 1983.(La Figura 4 explica el rápido crecimiento del empleo en las TVE durante este periodo). Las TVE, aunque colectivas, ofrecían incentivos que las acercaban claramente a la propiedad privada de fábricas de tamaño pequeño y mediano, en un momento en que explícitos, abiertos derechos de la propiedad privada no hubieran sido políticamente aceptables. Por la misma época, China empezó a abrir sus puertas al comercio exterior y a la inversión extranjera directa (FDI, sigla en inglés). La combinación de refor-

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CINCUENTA AÑOS DE DESARROLLO Figura 4 Crecimiento empresas municipales y locales (TVE) en China (decenas de miles)

N ú m e ro de T VE (m illo ne s)

N ú m e ro de e m ple a do s

30

1 6.0 00 1 4.0 00

25 1 2.0 00 20

1 0.0 00 8 .00 0

15

6 .00 0 10 4 .00 0 5

2 .00 0

0

19

80 9 81 982 9 83 98 4 9 85 9 86 9 87 9 88 989 9 90 9 91 992 993 9 94 9 95 996 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

0

Nota: Las barras indican el número de TVE, la línea indica el número de empleados. Fuente: Oficina estatal de estadística, Anuario estadístico de China, diversos años.

mas agrícolas, TVE, mayor apertura y más generalmente el estímulo de la capacidad empresarial y la introducción de incentivos basados en el mercado, arrojaron notables resultados. Después de dos décadas de estancamiento, la economía china empezó a crecer rápidamente y los beneficios iniciales se ampliaron sustancialmente hasta la población rural, donde la pobreza era más aguda. Entre 1978 y 1995, 200 millones de personas quedaron redimidas de la pobreza absoluta en China. Diversas características especiales ayudan a explicar por qué China obtuvo tan espectaculares resultados con base en incentivos y mercados más abiertos. Parte de la estrategia económica de Mao Zedong había consistido en crear autosuficiencia en cada provincia. (Cada provincia importante literalmente producía su propia marca de carro). Al lado de tan asombrosas ineficiencias relacionadas con esta estrategia, llegaron grandes ganancias potenciales del comercio interprovincial, que obligaron a mayor especialización y a economías de escala. La autosuficiencia provincial también proporcionó cierta protección contra los vaivenes del cambio. La numerosa comunidad china de ultramar, jugó un positivo papel en la reforma del país, ofreciendo financiación, tecnología y conocimientos administrativos. Los empresarios de Hong

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Kong que no tenían conflictos políticos con Beijing, abrieron el camino. Sus buenos resultados estimularon un posterior flujo de inversiones de empresarios que vivían en Taiwan, China2. Las ventajosas condiciones iniciales de China, a pesar de la Revolución Cultural de 1966-67, también incluyeron elementos clave para la estabilidad política y la adhesión social al estado de derecho. De igual manera, hubo una base macroeconómica bastante sólida, proveniente de la alta tasa de ahorros del país y la macrogestión cautelosa. De todas las economías de transición, la de China fue prácticamente la única que no se vio acosada durante su periodo de reforma por la alta inflación. Estas condiciones iniciales eran importantes porque aseguraban que las reformas de incentivos y precios arrojaran resultados positivos y rápidos, creando así un amplio apoyo popular. La estabilidad política y macroeconómica, junto con la importancia del país y una filosofía altamente pragmática, creaban también un ambiente en el cual el gobierno podía darse el lujo de experimentar ciertas reformas antes de introducirlas en el ámbito nacional3 . Si bien China ha logrado hasta ahora resultados impresionantes, también encara importantes desafíos. Está empezando una nueva etapa en la cual su futuro desarrollo depende en gran parte del surgimiento de un “verdadero” sector privado. La era del crecimiento fruto de las TVE probablemente está llegando a su final. El ingreso de China a la Organización Mundial del Comercio (OMC) es un paso muy positivo que servirá de soporte a las propuestas basadas en el mercado, como las reformas legales, que son necesarias para el desarrollo del sector privado. Pero el país sigue teniendo un gran número de empresas estatales ineficientes que emplean enorme fuerza de trabajo urbana. Dichas empresas se apoyan en un sistema financiero dominado por el Estado, que cada vez se ve más acosado por empréstitos que no generan buenos retornos. Hacer un seguimiento completo de las reformas del mercado de la empresa y del sector financiero correspondiente, es fundamental para mantener a China sobre una ruta exitosa hacia el crecimiento. Aquí nos hemos limitado al crecimiento de China desde el punto de vista de la reforma y de las instituciones. Es importante reconocer que China entró al periodo de la reforma en medio de condiciones muy sólidas de educación y salud, para un país con sus ingresos. Por ejemplo, la esperanza de vida en 1987 era de 68.7 años y en 1998 de 69.9.

2

3

El papel de una diáspora también ha sido importante para el desarrollo en otros países, pero su impacto, positivo o negativo, depende de los aspectos específicos históricos y políticos de la separación. Ver el análisis de las diásporas de Europa oriental y Rusia en “Europa Oriental y Asia Central”. Este pragmatismo se refleja en la famosa observación de Den Xiaoping: “No importa que el gato sea blanco o negro con tal que cace ratones”.


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Europa Oriental y Asia Central Generalmente se dice que la reforma más o menos exitosa de China fue gradual. Describirla así es sumamente engañoso cuando uno se refiere al trascendental cambio de su sector agrícola a fines de los años 70 y comienzos de los 80, que trasformó la vida de centenares de millones. No obstante, el método de China y los resultados, a veces se contrastan con la experiencia de la transformación de Europa Oriental y de la antigua Unión Soviética, que se sometió a lo que frecuentemente se denomina “terapia de choque”. Pero en realidad, existen grandes similitudes entre China y los exitosos reformadores de Europa Oriental (como Estonia, Hungría y Polonia) e importantes contrastes entre ese grupo en términos generales exitoso y las reformas profundamente problemáticas de las economías de Rusia, Ucrania y otras ex repúblicas soviéticas. La “excesiva integración” estalinista de las economías del bloque soviético significó que el colapso de la Unión Soviética fue un choque económico tremendo para todos los países de la región, algo que China no tuvo que recibir en sus primeras reformas. Pero países como Hungría y Polonia pudieron restablecer la estabilidad macroeconómica con relativa celeridad, reorientando rápidamente sus exportaciones hacia la Unión Europea. Los exitosos reformadores de Europa Oriental tuvieron algunas características en común con China. El compromiso a largo plazo de reformar un sector muy amplio de la sociedad fue definitivo y nunca se puso seriamente en duda. La importancia de crear instituciones se entendió bien aunque en algunos países se siguieron diferentes enfoques. En Europa Oriental como en China, existía un vivo recuerdo de un sistema de mercado y las cuatro décadas del estalinismo no habían eliminado completamente la esencial fidelidad al estado de derechos (mandato de la ley). Allí también las diásporas constructivas aportaron capital y conocimientos. Así pues, en estas economías de Europa Oriental, el firme compromiso político a las reformas, la estabilización macroeconómica, el esmero en la creación de instituciones, los incentivos privados más atractivos y la apertura comercial, dieron buenos resultados con relativa rapidez. Rusia y otros países de la FSU, infortunadamente tuvieron muchas menos condiciones favorables que los países de Europa Oriental. Allí, el partido comunista se había arraigado más y existía un verdadero temor, a comienzos de los 90, de que pudiera regresar al poder. Por una parte, eso estimuló a los reformadores a actuar con celeridad en una privatización masiva (seriamente defectuosa); por otra, resultó más difícil atraer inversiones y hacer que las reformas tuvieran éxito. El problema de una estructura económica rígida y cerrada era aun más profundo que en Europa Central y Oriental. La diáspora rusa hacia Estados Unidos y Europa Occidental, en su mayor parte se remontaba a muchas décadas anteriores y no estaba muy conectada con el

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suelo patrio. Lejos de tener entradas netas, Rusia sufrió la fuga masiva de capitales durante la década. El prolongado periodo del régimen comunista en comparación con Europa Oriental, significaba que la solidaridad con el estado de derecho era endeble. Por otra parte, Rusia tenía aquellas clases de recursos naturales que al combinarse con una tradición de captura del Estado o nomenklatura por parte de una élite cerrada, tenían muchas posibilidades de quedar en manos de los oligarcas. El resultado de todas estas influencias consistió en que dentro del contexto ruso era más difícil obtener buenos resultados de la reforma y por tanto más difícil hacer, apoyar y sostener reformas. En realidad, las primeras experiencias de la economía de mercado para la mayor parte de los rusos, quedaban estigmatizadas por los estragos de la hiperinflación y por el espectáculo de una apropiación de activos a enorme escala. El resultado ha sido una crisis fundamental de confianza en la reforma, lo cual por sí solo es un obstáculo para seguir adelante. Actualmente Rusia está disfrutando de un periodo de estabilidad política y de un crecimiento imprevisto que ofrecen la oportunidad de un nuevo impulso. Aprovechar esa oportunidad requiere poner mucha atención en el clima para la inversión y en la reforma institucional, y en muchos casos implicaría enfrentarse con derechos adquiridos que se consolidaron con demasiada firmeza durante el periodo anterior a la reforma.

Sudasia: India Pasando a Sudasia, la experiencia de India durante cinco décadas, es básicamente un microcosmos de los cambios en las ideas sobre el desarrollo. Aunque el sistema formal de planeación iniciado a comienzos de los 50 había estado muy desacreditado a mediados de los 60, durante las tres décadas siguientes a la Independencia, India tuvo un sistema económico dominado por la protección y regulación gubernamental, y en gran parte cerrado a la economía global. Cuando se combinó con antecedentes en India de políticas macroeconómicas estables, el sistema produjo un resultado bastante consistente pero nada espectacular: el crecimiento del producto interno bruto (PIB) tuvo un promedio de 3,5% al año. Con un crecimiento de la población del 2% anual, el ingreso per cápita subió lentamente y la reducción del alto nivel de pobreza fue apenas perceptible. Este ritmo del cambio también se podía observar en el nivel microeconómico; por ejemplo, en 1980 India estaba produciendo carros aparentemente iguales a los modelos 50. Durante las dos últimas décadas India abrió las puertas a la economía mundial. La relajación de los controles macroeconómicos en la segunda mitad de los años 80, generó una crisis macroeconómica en 1991, que condujo a una reducción agregada, pero también a una aceleración de las reformas. India ha reducido sus barreras externas para el comercio exterior y la inversión extranjera y ha empezado a desmontar


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muchas otras regulaciones y restricciones para la inversión y producción. Un punto importante en el análisis de India es que muchas de las restricciones son de nivel estatal y por eso el patrón de liberalización ha variado en todo el país. Desde 1993 el crecimiento de India ha sido notablemente rápido, con un promedio de cerca del 7% anual. La experiencia de los últimos seis o siete años indica que la India ya ha iniciado un intenso periodo de rápido crecimiento. Durante esos años, éste ha sido comparable o más rápido que el de China y mucho más rápido que el de los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE). India es el único entre los países en desarrollo que hace 50 años viene recopilando datos de razonable calidad sobre la distribución de hogares. En una serie de documentos basados en estas encuestas, Ravallion y Datt han estimado que la tasa de pobreza disminuye en un 1% por cada 1% del aumento del producto interno bruto per cápita y la descomposición de los cambios en la pobreza basada en datos indios, encontró que el 87% del descenso observado de la pobreza se explicaba según el componente del crecimiento y no según los cambios de la distribución (Datt y Ravaillon 1998a, 1998b, Ravaillon y Datt 1999). Así pues, la reforma ha producido crecimiento en India y éste a su vez ha reducido la pobreza. Sin embargo, reforma y crecimiento han sido desiguales en los estados. Durante el periodo de la pos-reforma, la pobreza ha venido disminuyendo en los estados de Andhra Pradesh, Gujarat, Karnataka, Kerala, Maharashtra, Punjab y Begala Oeste, pero no en Bihar, Madhya Pradesh, Orissa, Rajasthan y Uttar Pradesh. Los estados del primer grupo tienen mejor capital humano y mejores indicadores sociales y, con excepción de Punjab, son costaneros (Srinivasan 2000). Por estas dos razones están en mejores posiciones para beneficiarse de las reformas económicas. Uno de nuestros proyectos importantes en el Grupo de Investigaciones del Banco Mundial, es el estudio a través de encuestas empresariales sobre el clima para la normatividad y las inversiones estatales en India. Los indicadores preliminares señalan que, en general, el primer grupo de estados donde la pobreza ha venido bajando, tiene menos regímenes reguladores onerosos y distorsionantes que el segundo. Un mejor ejercicio del poder, sobre todo en la prestación de servicios y una regulación eficiente y buena ubicación, se está combinando con apertura para generar crecimiento y reducción de la pobreza en algunos estados. Los otros se rezagan. Como siempre lo hemos recalcado, un mejor bienestar requiere mucho más que subir los ingresos. Y algo aun más sorprendente y tal vez de mayor importancia, han sido los cambios en salud y educación en muchas partes de India. En Kerala, la esperanza de vida es superior que en China, y en Andhra Pradesh y Himachal Pradesh, los sistemas educativos se han transformado (ver Drèze y Sen más adelante). Repetimos, con base en esta experiencia, vemos la importancia tanto de las buenas políticas macroeconómicas, de la estabilidad y la apertura, como de una gobernabilidad eficiente y la prestación de servicios a un nivel más micro, especialmente la promoción de salud y educación.

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América Latina y el Caribe La experiencia latinoamericana tiene paralelos interesantes con India. En las décadas del 60 y del 70, la estrategia económica latinoamericana, bajo la influencia de las ideas de pesimistas en exportaciones como Raúl Prebish, se enfocó en la sustitución de importaciones. Simultáneamente, el continente vino a depender más del capital importado que India. La combinación de protección para importaciones y el endeudamiento externos, a la larga dieron lugar a una inestabilidad económica: déficit fiscales insostenibles y deuda externa, alta inflación y tasas de cambio volátiles. Por eso, la reforma clave para la región ha sido la estabilización macroeconómica combinada con mayor apertura comercial. La tasa promedio de inflación de las economías latinoamericanas bajó 54 puntos porcentuales entre el periodo 1986-90 y el periodo 1991-93. Como ocurrió en India, las reformas macroeconómicas latinoamericanas han sido alentadoras y decepcionantes. Por el lado positivo, el incremento de las tasas de crecimiento en América Latina es lo que se podría predecir con base en los análisis de crecimiento comparados entre países: crecimiento superior a 2 puntos porcentuales sobre el término medio (Easterly, Loayza y Montiel 1997). Por el lado negativo, los beneficios del crecimiento se redujeron en virtud del lento crecimiento de las economías de la OECD en los años 90, que tuvo un gran efecto secundario sobre el mundo en desarrollo. Además, con las hazañas del “milagro” del sudeste asiático como referencia, varios países de la región (y de otras partes) pueden haber esperado muchísimo más de las reformas. Paul Krugman utilizó la experiencia latinoamericana para afirmar que “el verdadero desempeño de la economía en los países que acababan de adoptar políticas del consenso de Washington... fue claramente decepcionante” (Krugman 1995: 41). El problema consistía en que los economistas del desarrollo atribuían demasiada parte del éxito de Asia Oriental a la estabilidad macroeconómica y la apertura. Admitimos que éstos son ingredientes importantes, pero es preciso complementarlos con el desarrollo institucional, en especial mejoras en el suministro de servicios públicos y eficiencia en el sector público, como en realidad ocurrió en Asia Oriental. Por otra parte, el mayor crecimiento en América Latina y la reducción de la pobreza, se vieron obstaculizados por la muy desigual distribución de activos de tierras y de capital humano. Estos son problemas que se pueden resolver por medio de instituciones y políticas gubernamentales efectivas. Con reformas macroeconómicas en gran parte realizadas, la importancia de estos otros factores parece mucho más definitiva.

Oriente Medio y Norte de África El Oriente Medio y Noráfrica fueron víctimas de la paradoja de la gran inversión de capital físico y humano yuxtapuesto al estancamiento. El PIB per cápita bajó al 0,8%


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anual en los años 80 y llegó sólo al 1,1% anual en la década del 90. Y con todo, las tasas de inversión en el mundo árabe han sido impresionantemente altas, con un promedio de más del 28% del PIB entre 1974 y 1985 y más del 22% entre 1986 y 1997. Aunque estas son más bajas que las tasas tan altas logradas en Asia Oriental, son varios puntos porcentuales más altas que en otras regiones en desarrollo (Makdisi, Fattah y Liman 2000). De igual manera, la región ha visto un impresionante crecimiento de los resultados escolares de su población. La tasa bruta de matrícula a nivel secundario pasó de un 42% en 1980 al 64% en 1996. Están muy cerca de las de Asia Oriental y mejores que las de otras regiones (Banco Mundial 1999a). Tomando en cuenta estas estadísticas, el gran interrogante que se le presenta a cualquier estudiante de desarrollo en el Oriente Medio y Noráfrica tiene que ser: ¿por qué esas tasas de inversión tan altas en capital físico y humano han generado tan pocos resultados adicionales? Aunque las respuestas detalladas deben ser específicas para cada país, sobresalen dos causas generales. En primer lugar, la inversión física no se ha dirigido hacia las actividades más productivas, en gran parte porque ha sido manejada por el sector público y a menudo dominada por influencias políticas y no del mercado. En segundo lugar, la estructura del mercado laboral sistemáticamente ha asignado ineficientemente la fuerza laboral, en especial la educada, básicamente por la misma razón. Veamos estos factores uno por uno. La medida más simple del tamaño del Estado en la actividad económica es la relación gastos públicos - PIB. En 1977 esta relación era del 38% en Oriente Medio y Noráfrica; ya para 1997, todavía tenía un considerable 28%. A manera de comparación, la participación de América Latina en 1977 era del 19% y en Asia Oriental del 12% (Salehi - Isfahani 2000). Los aumentos del precio del petróleo de la década del 70, permitieron a los exportadores de petróleo y a quienes recibían ayuda de los países exportadores, financiar una estrategia de desarrollo dominada por el sector público. El empleo en ese sector era numeroso y bien remunerado. A comienzos de los 90, los costos salariales del gobierno central ascendían a casi el 10% del PIB en la región. Esa participación era menos del 5% en cualquier otra región, excepto en África del Subsahara, donde llegaba al 6,7% (Pissarides 2000). La inversión en el sector público rara vez se sometía a la prueba de mercado y la calidad de la inversión era muy deficiente. Además, se adoptaban políticas para proteger y alimentar al creciente sector público en detrimento de la inversión privada y del espíritu empresarial. En consecuencia, las transferencias privadas netas en algunos países eran negativas a pesar del ingreso de las remesas de los trabajadores, pues el capital se enviaba al exterior. En Egipto, por ejemplo, el valor de los ahorros depositados en el exterior, se estimaba en US$83.000 millones de 1991 o sea el 27% del PIB (Diwan y Squire 1995). Esta combinación de inversión pública improductiva y la fuga de capitales privados, contribuye mucho a explicar los decepcionantes resultados del crecimiento.

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En relación con el capital humano, la estructura institucional del mercado laboral era de tal naturaleza que para muchos individuos el sistema de captación de rentas producía ingresos más altos que en las actividades más productivas y promotoras del crecimiento. En el Oriente Medio y Noráfrica, eran especialmente importantes dos elementos del mercado laboral. Primero, los altos salarios oficiales atraían al personal más calificado hacia el sector público. Segundo, la flexibilidad del mercado se veía limitada por varias medidas establecidas para proteger el empleo existente, con el resultado final de que las economías eran lentas para ajustarse a circunstancias cambiantes. La necesidad de conseguir un ambiente más productivo para la capacidad empresarial, mayor eficiencia en el sector público y complementariedad entre los sectores privados y públicos, es la principal lección que se debe sacar de la experiencia de la región. Algo se ha avanzado; por ejemplo, la caída del precio del petróleo ha obligado a muchos países a reducir sus sectores públicos. Sin embargo, todavía falta establecer un buen clima para la inversión privada. Se han disminuido importantes desequilibrios macroeconómicos en la mayor parte de los países, pero las reformas estructurales están avanzando lentamente, en el mejor de los casos. Algunos datos revelan que desde mediados de los años 90, la región ha tenido el crecimiento más bajo de la inversión extranjera directa de cualquier región del mundo y hoy su participación en los flujos totales de la FDI a los países en desarrollo, es sólo del 2,5% (Nabli 2000).

África Subsahara África Subsahara ha venido sufriendo una catástrofe económica y social. En promedio, el PIB per cápita es hoy menor que en 1980, aunque en la década del 90, los resultados llegaron a ser más divergentes, viéndose un rápido crecimiento en algunos países y un acelerado descenso en otras partes. En el campo social, la esperanza de vida ya está empezando a descender y las consecuencias del conflicto civil son altas y siguen en ascenso. La catástrofe económica estaba relacionada con un ambiente hostil al capital y unos servicios públicos deficientes. La región ha sufrido una masiva fuga de capitales: en 1990, alrededor del 40% de las riquezas privadas se mantenían fuera del continente, en mayor proporción que cualquier otra región (Collier, Hoeffler y Pattillo 2001). A manera de corolario, África tenía menos capital privado por trabajador que otras regiones. A pesar de esta escasez de capital, las evidencias indican que el rendimiento de la inversión ha sido de más o menos un tercio menos en África que en otras regiones (Collier y Gunning 1999, para el periodo 1965-89). Evidentemente, los africanos sacaron sus riquezas del país, en parte al menos debido a que su rendimiento era poco atractivo, además de los riesgos. África, con las peores calificaciones de riesgo para los inversionistas de


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cualquier región, la han considerado los propios africanos y los inversionistas extranjeros, como un ambiente hostil para el capital. La baja inversión privada se compensaba con alta inversión pública, parte de la cual se financiaba con ayuda; África tiene la más alta relación de capital público y privado de cualquier región. Sin embargo, la alta inversión estatal no ha producido buenos servicios públicos. Según muchos indicadores, como educación, salud e infraestructura, África se compara desfavorablemente frente a otras regiones. Varios factores se han conjurado para propiciar ese ambiente hostil con el capital. Un argumento de geografía económica (por ejemplo, Bloom y Sacha 1998) dice que una combinación de malaria, suelos pobres y la lejanía de la costa para gran parte de la población, intrínsecamente perjudica al continente. Pero a pesar de esos serios inconvenientes, África creció razonablemente rápido hasta mediados de los 60 y algunas partes el continente sin salida al mar y agobiadas por la malaria, prosperaron en la década de los 90. El Banco Mundial se ha concentrado primordialmente en los problemas de las instituciones ineficaces y las políticas deficientes. En Políticas de los países y evaluación institucional, documento a través del cual el personal del Banco Mundial evalúa anualmente la política en más de 100 países, África siempre ha tenido las peores calificaciones. La sobrevaloración de las monedas y los altos gravámenes a las exportaciones, han sido políticas características de África, aunque durante la década del 90 hubo un progreso importante. Una explicación final dice que la inversión privada se ha desestimulado debido a los malos servicios públicos, especialmente el de telecomunicaciones, el suministro de energía eléctrica y el transporte. En la medida en que mejoran las políticas macroeconómicas, parece que los deficientes servicios públicos, la débil gobernabilidad y las débiles instituciones, son las causas de obligatorias restricciones. ¿Por qué el suministro de los servicios públicos y el ejercicio del poder son tan problemáticos? A nivel general, parece que los gobiernos se han preocupado más por utilizar el sector público para mantener su influencia política por medio de empleos que por ofrecer buenos servicios. Por ejemplo, un estudio sobre Ghana descubrió que en el sector público, los salarios tenían un 25% más si el trabajador pertenecía a una tribu localmente dominante (Collier y Garg 1999). Los gastos para insumos tales como libros de texto y medicinas, representan sólo la mitad en relación con el presupuesto salarial en África como en el sur de Asia. Si el sector público ofrecía empleos, no estaba sujeto a minuciosos escrutinios. Por ejemplo, una encuesta en Uganda de 1991 descubrió que sólo el 2% del dinero entregado por el Ministerio de Finanzas llegaba en realidad a las escuelas (Reinika 2001). En casos extremos, los empleados públicos no sólo dejaban de prestar los servicios como supuestamente debían ofrecerlos, sino que cuando lo hacían resultaban peligrosos. En Costa de Marfil, el sector privado se declaró en huelga contra la extorsión de la Policía y se llegó a la conclusión de que las actividades se desarrollaban más fácilmente con la Policía confinada en sus cuarteles que en la calle.

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Con todo, la experiencia de los años 90 indica que se puede dar marcha atrás a la catástrofe económica de África. Uganda ofrece un ejemplo alentador. Una vez que el gobierno reformó las políticas macroeconómicas y comerciales, el país estuvo en condiciones de repatriar el capital ugandés; cerca del 17% de la riqueza privada se repatrió entre 1993 y 1997 (Collier, Hoeffler y Pattillo 2001). La dotación de medios para la población rural ha ayudado a mejorar los servicios públicos. Por ejemplo, el Ministerio de Finanzas de Uganda empezó a poner sobre aviso a las comunidades locales cada vez que entregaba dinero a las escuelas, enviándoles letreros con información; ya en 1999 el 90% estaba llegando a su destino. Esta mejor transparencia del presupuesto es un ejemplo aleccionador de la forma como un cambio institucional puede mejorar los servicios. La catástrofe social de una menor esperanza de vida, en gran parte se puede atribuir a la rápida propagación del SIDA. Repetimos, es cuestión de políticas. La propagación del SIDA refleja una falla de los servicios públicos para encarar definitivamente el problema. La epidemia puede disminuir radicalmente si se logra convencer a las prostitutas de usar condones y se sometan a chequeos médicos: son cambios de comportamiento cuya efectividad se ha demostrado en las campañas de salud pública (Banco Mundial 1997). Países africanos como Uganda, han avanzado en este problema, pero otros siguen aferrados al rechazo. La catástrofe social del conflicto civil tiene raíces en las fallas económicas. La frecuencia de los conflictos en África puede explicarse desde el punto de vista de cinco características de su economía, como lo señalan Collier y Hoeffler en el 2000: a) la alta dependencia de las exportaciones de productos básicos primarios, ofrece oportunidades para que las organizaciones insurgentes se financien por medio del saqueo; b) las grandes y descontentas diásporas son una fuente de financiación de la insurgencia; c) los bajos ingresos debilitan las posibilidades del gobierno para financiar la defensa; d) el lento crecimiento ofrece oportunidades de empleo poco atractivas para la juventud sin educación; y e) la dispersión geográfica de la población le dificulta más al gobierno el control de su territorio. El ambiente hostil para el capital fue la causa del conflicto civil. Un crecimiento rápido y la consiguiente diversificación económica, la creación de empleo y la urbanización, pueden hacer radicalmente más seguras las sociedades africanas.

Desarrollos internacionales Además de estas experiencias regionales y de países individuales, se han presentado importantes desarrollos en el ámbito internacional que sin duda influyen en la estrategia para el desarrollo. El mayor cambio ha consistido en el surgimiento de flujos de capital privado de los países ricos hacia los pobres. Los modelos económicos siempre han sugerido que el capital privado debe fluir de localidades donde el capital sea


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abundante hacia sitios donde sea escaso. Sin embargo, en las décadas del 60 y del 70, esos flujos siguieron siendo modestos a cualquier escala. Según nuestro punto de vista, esos flujos se vieron restringidos por las debilidades de los mercados internacionales de capitales y, como ya se observó, por las deficientes políticas e instituciones internas que desestimulaban los negocios y el espíritu empresarial en muchos países en desarrollo. Durante los últimos 20 años, y en especial en los últimos 10, se ha presentado una tremenda oleada de flujos de capital privado hacia el mundo en desarrollo, o sea el resultado de instituciones de mercado de capitales más eficientes y reformas de políticas en numerosos países en desarrollo. Estos flujos de capital tienen posibles externalidades, positivas y negativas. Por el lado positivo, especialmente la inversión directa puede ser un vehículo importante para llevar nuevas tecnologías y habilidades administrativas al mundo en desarrollo. Por el lado negativo, los potenciales efectos secundarios adversos de los flujos de capital se hicieron muy evidentes en la reciente crisis financiera del este asiático. Sin duda, se cometieron errores de política macroeconómica. Lo que es nuevo para el mundo en desarrollo, es la forma como los errores políticos aparentemente insignificantes, se amplificaron ante las reacciones del mercado de capitales y se convirtieron en crisis de grandes proporciones. La crisis financiera de Asia Oriental fue una experiencia que puso de relieve un tema clave de este ensayo: la importancia de complementar la reforma macroeconómica, el comercio y la cuenta de capital con el desarrollo institucional, en este caso, el desarrollo de las instituciones para vigilar, regular y supervisar bancos, otras instituciones financieras y mercados de crédito. Un desarrollo internacional fundamental de los últimos 10 años, fue el final de la Guerra Fría y la aparición en todo el mundo de instituciones políticas democráticas. Virtualmente, cada región del mundo en desarrollo ha tenido importantes revoluciones democráticas. A comienzos de los 90, existía la esperanza de que la liberalización política conduciría a una reforma económica y a mejores servicios públicos. Pero la experiencia de los 90 demostró que debemos ser muy cautelosos cuando afirmamos la existencia de un vínculo estrecho e inexorable entre la reforma política y la económica. Algunos de los mejores ejecutores desde el punto de vista de la reforma económica y la reducción real de la pobreza (China y Vietnam), no fueron muy famosos por instituciones democráticas formales, en tanto que otros de los prominentes democratizadores (Nicaragua, y Rusia, por ejemplo) siguen azotados por las deficientes políticas económicas. Por el lado positivo, nunca se ha presentado una hambruna en un país democrático con prensa libre y elecciones regulares (ver Drèze y Sen 1995). Las libertades políticas y las instituciones democráticas ofrecen protección y participación. Estudios recientes sobre las relaciones a largo plazo entre la estructura política y los resultados económicos, indican que la democracia es de especial importancia para sociedades étnicamente diferentes (Collier 2000; Elbadawi y Sambanis próximamente; Reynal-Querol próximamente). Por desgracia, la región con mayor diversidad étnica, África, hasta la fecha ha tenido un mínimo de política democrática.

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Finalmente, se ha producido una revolución en la tecnología informática, en las comunicaciones internacionales y en el transporte mundial. Las ideas se difunden mucho más rápido por innovaciones como el Internet. Los cambios en el transporte y las telecomunicaciones han generado tan abundante producción global que hace 40 años nadie se imaginaba. El comercio de bienes ha cambiado, pues los diversos componentes de un determinado producto se elaboran fácilmente en diferentes sitios del mundo de manera coordinada. Sin duda estos cambios han tenido más incidencia en la industria de servicios. Hoy es mucho más fácil el comercio internacional de productos financieros o servicios de consultoría que hace solamente una década. Las compañías de software en California pueden transmitir programas de computador a firmas de Bangalore: se trabajan durante el día en India y se devuelven para el siguiente día laboral en California. Los desarrollos tecnológicos ofrecen una oportunidad sin precedentes para la integración de los países en desarrollo con la economía global.

LECCIONES DE LA EXPERIENCIA Con base en experiencias regionales y desarrollos internacionales de la década del 90, sacamos las siguientes lecciones clave: 1. El crecimiento puede estimular la reducción de la pobreza. 2. La estabilidad macroeconómica, los regímenes de comercio abierto y un vibrante sector privado, facilita el crecimiento. 3. Un buen ejercicio del poder y buenas políticas tienen un papel crucial en estos procesos. Los gobiernos deben ofrecer o fomentar instituciones que hagan funcionar eficientemente los mercados, promoviendo así la capacidad empresarial, la competencia y un clima positivo para la inversión. Las instituciones débiles, una pobre gobernabilidad y políticas erróneas, pueden hacer que las reformas del mercado no sigan el camino correcto, con enormes costos sobre todo para los pobres. 4. Combatir la pobreza quiere decir mucho más que promover el crecimiento orientado hacia un mercado sólido. Eso incluye: • Mejorar las capacidades, especialmente en educación y salud, que son fundamentales para el bienestar y facilitar la participación en oportunidades de mercado. • Estimular la participación de la gente (su influencia en el ambiente político, social y económico), que es de importancia fundamental para el bienestar y defensa de la participación. • Dar protección contra las vulnerabilidades económicas, políticas, sociales y naturales, incluso contra aquellas que surjan de reformas del mercado. Vamos a hacer unos comentarios breves sobre ciertos aspectos de estas lecciones.


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Política macroeconómica y comercial No se necesita entrar en mayores detalles sobre las políticas macroeconómicas y comerciales, porque, en general, las lecciones relevantes ya las sacaron los formuladores de políticas de los países en desarrollo. Easterly (2000) comenta una amplia gama de indicadores de macroeconomía política, como el nivel de inflación, la prima del mercado negro y la intensificación financiera, señalando no sólo que la calidad promedio de la política ha mejorado en el mundo en desarrollo sino que la dispersión de políticas se ha reducido enormemente. Por ejemplo, la tasa de inflación media de los países en desarrollo se redujo a la mitad entre 1982 y 1997, del 15 al 7%. Y algo más importante, al final de los años 90, sólo el 5% de todos los países en desarrollo tenían inflación por encima del 10%. También se ha presentado una dramática baja de la prima del mercado negro, lo cual indica la inestabilidad macroeconómica y las restricciones del régimen comercial. El 95% del intervalo de confianza sobre la prima del mercado negro, se amplió del 10 al 40% a mediados de los 80, pero ya a finales de los 90, había bajado a un rango del 2-8%. En la práctica, esto significa que hoy existen más países en desarrollo donde las firmas operan en un ambiente de precios estable y pueden comprar fácilmente divisas para participar en la economía global.

Instituciones Con la gran batalla en buena parte ganada, la atención se ha desviado hacia la importancia de las instituciones y de la gobernabilidad para crear un buen clima de inversiones. Nuestro anterior análisis enfatizaba que si bien un gran número de países en desarrollo había hecho reformas macroeconómicas, las respuestas de la inversión y del crecimiento habían sido diferentes. Ellas son el resultado, en gran parte, de discrepancias en el funcionamiento del sistema tributario, de las regulaciones, del imperio de la ley y de la infraestructura y, a su vez, esas discrepancias pueden estar en las instituciones públicas y en el comportamiento. No existe una bala mágica que aumente la inversión privada después de una reforma macroeconómica. Las evidencias de las encuestas indican que problemas diferentes restringen la inversión en diferentes países y en el mismo país en diferentes épocas. Un gobierno efectivo crea un mecanismo para lograr una continua retroinformación de los inversionistas nacionales y mantenerse informado sobre los diferentes problemas. Esta es una de las razones por las cuales no es sensato darle importancia a posibles inversionistas extranjeros creyendo que los nacionales ya están cautivos. Tanto el gobierno como los posibles inversionistas extranjeros obtienen, o al menos deberían obtener, su información sobre las condiciones de inversión, preferiblemente de los inversionistas locales. En términos generales, lo que es bueno para la inversión nacional, también debe ser bueno para los extranjeros.

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Los inversionistas buscan un ambiente institucional estable que se rija por el estado de derecho y no por órganos decisorios burocráticos y arbitrarios. Con demasiada frecuencia, el pillaje burocrático debilita el espíritu empresarial y la efectividad de la inversión. En tales circunstancias, los acuerdos laborales conseguidos con soborno entre un inversionista extranjero y un ministro de Comercio o Finanzas, no son la solución. Una firma a la cual le ofrecieran alguna componenda atractiva, con toda razón podría temer que si alguien entrara después, tal vez estaría en condiciones de asegurar términos más favorables y sacarlo del negocio. Antes de hacer inversiones, la firma tiene que recibir alguna compensación por esos riesgos mediante beneficios muy honestos, que son costosos para la sociedad y tal vez para el gobierno. Para la estabilidad y posibilidad de predicción de un gobierno, es esencial un tratamiento igual. A veces los gobiernos tratan de dar seguridad a los inversionistas, pero en sus intentos a veces lo que hacen es agravar el problema. Veamos lo que decía Mikhail Gorbachev en 1990, cuando era presidente de la Unión Soviética, tratando de persuadir a los inversionistas extranjeros para que se comprometieran: • Estas [compañías] que nos acompañan tienen ya buenas posibilidades de participar en nuestro gran país... [mientras que quienes esperan] seguirán siendo observadores en los próximos años: ya nos ocuparemos de eso. International Herald Tribune, 5 de junio de 1990; se agregan itálicas). Evidentemente, Gorbachev tenía claridad sobre el problema de que las empresas con gran incertidumbre, sencillamente se demorarían en hacer compromisos irreversibles. Pero su intervención tal vez empeoró las cosas. Al amenazar a futuros inversionistas con medidas arbitrarias no especificadas, estaba confirmando los peores temores de sus interlocutores. Un segundo argumento para conseguir un tratamiento igual es que de no ser así, los gobiernos pueden causar daño a los inversionistas nacionales. En ambientes de alto riesgo, los inversionistas extranjeros tienen diversas estrategias para reducirlos: pueden conseguir seguros contra el riesgo político y utilizar los canales diplomáticos para obtener cierta protección. Esta es una de las razones por las cuales los inversionistas extranjeros crean consorcios internacionales, pues si se presenta algún problema, muchos gobiernos extranjeros y grandes bancos pueden presionar al gobierno anfitrión. A veces los inversionistas nacionales no tienen esta protección. Ellos buscan socios extranjeros o simplemente se llevan sus activos al exterior. La solución no consiste en hacer retribuciones altas por el manejo político con propósitos comerciales, sino en reducir esas retribuciones para los inversionistas nacionales y extranjeros. Los gobiernos con bajas calificaciones de riesgo, muchas veces tratan de comprometerse con procedimientos basados en reglas que aparecen en códigos naciona-


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les de inversión. Los que se consideran más peligrosos –especialmente gobiernos africanos y europeos orientales– pueden lograr una adicional credibilidad que da la suscripción de códigos internacionales. En realidad, como las acciones de un gobierno seguramente inciden en la forma como los inversionistas perciben los riesgos en los países vecinos, los efectos externos que se presenten podrían justificar algún esfuerzo que coordine la disciplina internacional. Sin embargo, los esfuerzos de hace dos años por redactar un código de este tipo, se abandonaron debido a la oposición de algunos gobiernos de países en desarrollo. Otra razón para una acción internacionalmente (o al menos regionalmente) coordinada es tratar de evitar “correr hacia el precipicio” en los acuerdos con los inversionistas. Esto es de especial importancia en los bloques comerciales sur-sur. La combinación de grandes barreras externas y comercio libre interno, coloca a los gobiernos en desventaja frente a los inversionistas. Un inversionista extranjero puede hacer arreglos entre los gobiernos del bloque, localizándose en el país que ofrece más mientras hace transacciones dentro de todo el bloque y consigue los beneficios de la protección. Sin embargo, muchos de los riesgos que afrontan los inversionistas, no provienen de las políticas gubernamentales sino de las maniobras de la burocracia oficial. Si los tribunales comerciales son corruptos, los inversionistas incorporarán un margen para cubrirse de las incertidumbres de la ejecución del contrato. Si los recaudadores de impuestos son corruptos, los inversionistas tendrán un margen para la incertidumbre de las liquidaciones. Si los funcionarios de la aduana arbitrariamente demoran los embarques de insumos, las firmas tendrán en existencia grandes inventarios, pero incorporarán un margen para el costo de su financiación. Todos estos márgenes acaban con la inversión y la distorsionan. Hay claras evidencias entre los países de que el mandato de la ley y los correspondientes problemas de rapiña burocrática, la criminalidad y la corrupción, tienen un enorme efecto sobre la inversión privada nacional y extranjera.

Servicios públicos Como lo hemos dicho, una gobernabilidad y unas instituciones débiles se comportan como un impuesto a los inversionistas, que implicaría un rendimiento esperado más alto para justificar una inversión y el resultado es menos inversión de la que se requeriría en otras circunstancias. El suministro deficiente de servicios públicos tiene un efecto parecido. Algunos servicios, como la infraestructura del transporte y las redes de energía eléctrica, afectan directamente a empresas e inversionistas; las encuestas a empresas revelan a menudo que ellos constituyen verdaderos estrangulamientos. La falta de confianza en el servicio de energía de muchos países en desarrollo, significa que cualquier inversión importante requiere una planta eléctrica propia; esto puede duplicar los costos de la energía eléctrica para la empresa, si se compara con

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la cantidad que pagaría en caso de comprar confiablemente el servicio a una empresa pública eficientemente regulada y gerenciada. Otros servicios públicos, especialmente salud y educación, tienen beneficios directos para las personas e indirectos para el clima de inversión. Una fuerza laboral educada y saludable, es decir un vigoroso capital humano, puede hacer una gran diferencia en cuanto a confiabilidad y operaciones efectivas, complementando así la inversión física. La oferta de servicios públicos efectivos necesita recursos. Sin embargo, cada vez hay más evidencias de que en muchos casos la falta de recursos no es el problema principal para el suministro de los servicios. No es posible analizar aquí en detalle esta evidencia, pero la Tabla 2 indica que una reforma deficiente también puede estar ligada a unos gastos ruinosos y pobre suministro. La tabla destaca cinco países en desarrollo que son notorios reformadores. El consumo del Estado en estos países, en promedio, ha sido relativamente bajo (8,8% del PIB en 1990) y prácticamente no ha cambiado en la década (9,5% del PIB en 1998). También se incluyen algunos países en desarrollo que no lo han hecho tan bien con la reforma. Estos “otros” en la tabla se inclinaban hacia un mayor consumo gubernamental a comienzos de los 90 (18,7% del PIB), y esta cifra subió durante la década al 21,3% en 1998. Tabla 2 Consumo del Estado, selección de países en desarrollo, 1990 y 1998. (porcentaje del PIB) País

1990

1998

Reformadores Ghana India México Uganda Vietnam Promedio

9.3 11.4 8.4 7.5 7.5 8.8

10.3 10.5 9.4 9.6 7.6 9.5

Otros Angola Burkino Faso Rep. Congo Jamaica Kenia Ucrania Promedio

34.5 14.9 13.8 14.0 18.7 16.5 18.7

34.7 14.7 14.3 21.6 16.1 26.1 21.3

Nota: El consumo gubernamental incluye gastos militares, administración y subsidios, así como también gastos en educación y salud. Fuente: datos del Banco Mundial.


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Aunque los países reformadores registraron cerca de la mitad del nivel de gastos periódicos del gobierno, como los “otros” (que se han comprometido menos con la reforma), ellos lo hicieron mucho mejor en los años 90, al ofrecer servicios sociales realmente críticos. En el grupo de reforma, la mortalidad infantil bajó de 74.3 por mil nacimientos vivos en 1990 a 64.8 en 1998 y la tasa de matrícula en educación secundaria aumento del 55,1% a 59,9% durante el mismo periodo. Entre los reformadores lentos, la tasa de mortalidad infantil aumentó entre 1990 y 1998 de 46,0 a 54,2% y la tasa de matrícula en secundaria, bajó de 54,2 a 47,4%4. La verdad es que muchos países gastan una gran cantidad de dinero en servicios públicos, pero con pocos resultados. Muy a menudo, el sector público se ha utilizado como un medio de padrinazgo para gente bien conectada, a través de empleos, en lugar de servir como instrumento para el suministro de servicios a toda la comunidad y a los pobres. Pero aun cuando el gobierno quiera utilizar fondos públicos en beneficio de los pobres, es difícil proyectar instituciones que logren este objetivo. Si las normas de responsabilidad social no son suficientes para los empleados públicos, tal vez se necesiten grandes incentivos o sanciones a fin de cambiar el comportamiento. Cada vez hay más evidencias de que el liderazgo político y la acción pública pueden tener trascendentales efectos (ver Banco Mundial 2000a). Ejemplos que ofrece India son la positiva influencia de las tarjetas de registros públicos de Bangalore de las organizaciones para los servicios locales así como la expansión de la inscripción y servicios educativos en Andhra Pradesh y Himalach Pradesh. La lección que sacamos de la experiencia es que la eficiencia de los servicios públicos es al menos tan importante como el volumen de recursos dedicados a ellos. El ejemplo de los fondos escolares en Uganda, antes citado, es algo que viene al caso: no tiene la menor importancia cuánto dinero del presupuesto se asigne para la educación primaria, si sólo el 2% realmente llega a las escuelas. El simple cambio de hacer pública la cantidad de dinero que va a llegar a la escuela, tenía un enorme efecto sobre el comportamiento y sobre los servicios educativos finalmente entregados a la comunidad.

Sector financiero La importancia del sector financiero se deduce de nuestro estudio sobre experiencias. En primer lugar, algunos países (por ejemplo, en el Oriente Medio y Noráfrica) 4

El lector podría preguntarse por qué el nivel de mortalidad infantil es tan alto para los reformadores. La razón es que nosotros deliberadamente incluimos algunos de los países más pobres que se volvieron reformadores en la década del 90. Para el grupo reformador (población ponderada) el PIB per cápita era de US$1.732 en 1990, menos de la mitad del US$3.930 promedio para los reformadores más lentos. Aunque los países con reforma estaban gastando mucho menos por persona en todos los servicios del gobierno, venían progresando considerablemente.

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han hecho grandes inversiones y el crecimiento es poco, lo cual indica que la eficiencia de la inversión ha sido mediocre. Una reciente investigación ha establecido que el sector financiero juega un papel importante, no para aumentar directamente la cantidad de inversión, sino más bien para mejorar su calidad. Es decir, no existe un vínculo significativo entre reforma financiera y ahorros, pero sí hay una real evidencia (de datos a nivel de empresa, la industria y de corte transversal de países) de que los sistemas financieros mejores y más estructurados, estimulan el crecimiento por medio de una mejor distribución de los ahorros. Por ejemplo, estudios recientes indican que los países con sistemas financieros más estructurados, hicieron un mejor trabajo suspendiendo el crédito a las empresas que daban pérdidas y reasignándolo a inversiones más productivas. Otra experiencia clave de los últimos años relacionada con el sistema financiero fue la crisis del Este asiático. La débil supervisión y las normas deficientes de un sistema financiero, pueden ocasionar no sólo una mala asignación en épocas favorables, sino también contribuir a una auténtica crisis cuando se presentan fenómenos externos adversos. Cuando se maneja bien, el financiamiento contribuye mucho a la eficiencia de las inversiones y al crecimiento. Cuando funciona mal, como se ha demostrado en numerosas crisis recientes en todo el mundo, no sólo se deterioran las inversiones sino que los bancos se retiran, generalmente por algún tiempo después de esas crisis. ¿Qué pueden hacer los países en desarrollo para que el financiamiento funcionen bien? El financiamiento es diferente de otros sectores por su combinación característica de asimetrías en la información (los proveedores de fondos saben menos sobre el empleo final del dinero que los usuarios) y por la transacción intertemporal (un euro hoy a cambio de la promesa de un euro, más alguna ganancia mañana). Dado este problema de información, que afecta a gente informada y no informada, los sistemas financieros vigorosos –sistemas que pueden servir de apoyo al crecimiento y no llevan a ninguna crisis– son aquellos en los cuales, como lo anotó el World Development Report 1998, hay muchos “ojos vigilantes” supervisando a los intermediarios. Hay tres posibles supervisores: los propietarios, los mercados y los supervisores. Las autoridades pueden hacer más para fortalecerlos a todos. Los propietarios tendrán el incentivo de obtener y guiarse por la información si tienen algo en juego: su actual capital en el banco, utilidades futuras o posibles obligaciones en caso de algún fracaso. Por el contrario, cuando los banqueros pueden tomar prestado el capital de ellos, de suerte que puedan incumplir con los préstamos sin que pierdan nada y trasladar sus pérdidas fácilmente al gobierno, no debemos esperar una supervisión significativa de parte de los propietarios. El mercado, en la forma de acreedores, puede actuar también como supervisor. Si los acreedores creen que van a perder su inversión cuando el banco falle, y si tienen información pronta y confiable, las investigaciones muestran que ellos disciplinarán a


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los bancos retirándose cuando surjan los riesgos. Obligar a los bancos a tener deudas subordinadas (no respaldada) a intervalos regulares, es una forma prometedora de estimular esta vigilancia. Finalmente, los supervisores necesitan ayuda. Si les pagan de acuerdo con casi todas las escalas del servicio civil, se quedarán muy atrás de su contraparte en el sector privado; en el mejor de los casos bajos niveles de capacitación y en el peor, corrupción. Muchos países industrializados pagan a los supervisores y a los banqueros del Banco Central por encima de la escala del gobierno. Atar las manos de los reguladores –lo cual requiere ciertas intervenciones cuando el patrimonio neto real de los bancos baja– puede también ser una idea cuya hora ha llegado. Si todos estos supervisores trabajan en conjunto, la banca tiene una posibilidad de funcionar bien. Una fuerte intermediación también requiere diversificación, pero casi todos los países en desarrollo son demasiado pequeños para que esto sea posible dentro de sus límites. Sesenta países tienen sistemas financieros que en total son iguales o más pequeños que el balance general de algunos bancos cooperativos, y dos países de cada tres, con una población total de 800 millones, tienen sistemas financieros cuyos activos son inferiores a US$10.000 millones (Banco Mundial 1998). Aun cuando los bancos se diversifiquen al interior de esos sistemas pequeños, se seguirán quebrando regularmente. La clave consiste en mayor diversificación a través de sistemas bancarios y abrir las puertas a buenos bancos extranjeros (como en el sur de África, Argentina y México). La comunidad internacional aquí tiene un papel que jugar. El Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) han desarrollado conjuntamente un programa de evaluación del sector financiero para descubrir las principales vulnerabilidades y problemas de desarrollo de los sistemas financieros. También están participando en numerosos foros a fin de ayudar en el desarrollo de normas internacionales para contabilidad, auditoría, supervisión de bancos, regulación de mercados de capitales, gobernabilidad corporativa y otras dimensiones. La aplicación de estas normas en diferentes contextos requiere un método de sentido común más bien que guiado por fórmulas. Queda mucho por hacer para frenar poco a poco cosas que tienen demasiados riesgos y volver a escribir normas para intermediarios de tal manera que se puedan moderar los auges y colapsos de los flujos internacionales de capitales. Mientras los países en desarrollo puedan estimular este movimiento, el mejoramiento de sus propias condiciones regulatorias será esencial para mitigar las crisis y estimular el crecimiento.

CAMBIOS DEL MODO DE PENSAR SOBRE EL DESARROLLO En este ensayo hemos puesto mucho énfasis en las experiencias del desarrollo y en las lecciones que de ellas sacamos. Este énfasis refleja nuestro criterio de que los

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cambios en el modo de pensar sobre el desarrollo provienen fundamentalmente de la experiencia. Aquí, deseamos hacer un esquema de la forma como las ideas sobre el desarrollo han venido cambiando a través de las décadas, como respuesta no sólo a las experiencias que antes subrayamos sino también a los desarrollos de la economía. En realidad, nuestro énfasis y las palabras para describir el cambio han sido decididamente micro y estructurales. Una razón para ello son los cambios que han ocurrido en las percepciones sobre el significado de la pobreza. Otra razón es el cada vez mayor enfoque de la profesión sobre la forma como funcionan los mercados y las organizaciones en un mundo imperfecto y cómo se produce el cambio. Hasta cierto punto, este viraje ha reflejado los desarrollos de otras ciencias sociales. Muchos economistas en las décadas del 50 y del 60, sostuvieron desde diversos puntos de vista que los mercados y los incentivos funcionaban inadecuadamente en los países en desarrollo y que en consecuencia los gobiernos deberían desempeñar un papel más importante para determinar la asignación de los recursos y especialmente de la inversión. En este aspecto, los economistas de los años 50, estaban reaccionando ante las experiencias del colonialismo y de la Gran depresión, las cuales indicaban que los mercados externos no fomentarían el desarrollo en sentido amplio de la economía y de la sociedad en los países pobres. Ellos también estaban bajo la influencia de la Unión Soviética –una perspectiva que debía cambiar con el tiempo– y de la experiencia de la planificación en tiempos de guerra en Reino Unido. Los economistas no estaban de acuerdo con las estrategias para la dirección del gobierno –por ejemplo, en los debates sobre el crecimiento equilibrado y desequilibrado– pero la conveniencia de la intervención del gobierno en las economías de los países en desarrollo, despertaba un completo acuerdo. No obstante, existían desacuerdos en este aparente consenso: por ejemplo, en el desarrollo económico por parte de Peter Bauer y Gottfried Haberler y contra la planeación por parte de filósofos políticos estaban Friedrich von Hayek (ver por ejemplo, Bauer 1972; Haberler y Koo 1985: Hayek 1984). Numerosos economistas tanto de países industrializados como en desarrollo, venían estudiando las técnicas de planeación y dando consejos sobre ellas. Las preferencias por la planificación y los controles directos en la profesión, en muchos casos venían acompañadas por el pesimismo relacionado con las perspectivas de las exportaciones de los países en desarrollo; un pesimismo asociado especialmente con Hans Singer (1950) y Raúl Prebisch (1950). Así pues, la industrialización por sustitución de importaciones era recomendada por muchos, aun cuando los problemas relacionados con la planificación y la sustitución de importaciones eran lógicamente diferentes. Un punto de vista muy importante sobre la macroeconomía del desarrollo quedó formalizado en el modelo de las dos brechas, en el cual Hollis Chenery desempeñó un papel importante (ver Bruno y Chenery 1962). Las dos brechas se encontraban entre el ahorro y la inversión y en el equilibrio del comercio. El pesimismo de las exporta-


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ciones estaba incorporado en una restricción que se observaba sobre las exportaciones; las inflexibilidades internas se manifestaban en requerimientos de importaciones fijas para la inversión. La ayuda extranjera, vista a través de la óptica de estos modelos, podía ser productiva al permitir expandir la inversión superando la restricción sobre su componente de divisas. Tanto en el modelo de planificación como en el de las dos brechas, los precios tenían un mínimo papel y las técnicas de producción ofrecían pocas opciones, pues los coeficientes fijos eran un supuesto bastante universal. Las décadas del 50 y del 60 trajeron un intenso trabajo sobre modelos agregados del crecimiento económico tanto para los países industrializados como para los países en desarrollo. Los de los países industrializados eran ante todo para un solo sector, pero los correspondientes a los países en desarrollo le daban una prominente función al dualismo. De especial influencia fue el modelo de crecimiento económico de Lewis (1954) con ofertas ilimitadas de mano de obra. En éste, el proceso de desarrollo se describía como una transferencia de recursos de un sector tradicional a un sector avanzado y el crecimiento del sector avanzado era impulsado por la inversión de utilidades generadas en ese sector. Atando todos estos cabos, el debate económico de los años 50 y 60 se puede considerar como enfocado en el crecimiento mediante la industrialización y la sustitución de importaciones, con un gobierno jugando un papel fundamental en el proceso. Hacia finales de los años 60 y 70 se vio un mayor énfasis en la aplicación de los principios microeconómicos básicos. La preocupación por decisiones industriales y proyectos dudosos tomadas a pesar de los distorsionados precios internos o sin tener en cuenta los precios, hizo que muchos economistas trabajaran sobre la medición de la distorsión de los precios y sobre la evaluación de las consecuencias de algunas políticas industriales y comerciales que se habían seguido durante décadas anteriores. Sobre esos temas se produjeron muchos estudios como la protección efectiva, el costo de los recursos internos y los precios sombra. En teoría económica, los académicos estaban preocupándose más que antes por los problemas de información económica e incentivos y la forma como se desarrollaban los convenios contractuales para encarar o aliviar estos problemas. Desde este punto de vista, durante la década del 70 hasta la del 80 se inició un estudio sumamente intenso sobre mercados e instituciones de factores rurales, con especial enfoque en la mano de obra, tierra y crédito. Sin duda, en esta investigación teórica la perspectiva de las “instituciones” resultó bastante estrecha y se enfocó más en planes contractuales que en diseño de políticas y creación de instituciones. Durante los años 1960 y 1970, se desvió la atención hacia la base conceptual para la medición de la pobreza y la desigualdad, con énfasis en la dimensión de los ingresos. La distribución de los ingresos se estudió en modelos formales. Hubo muchas discusiones acerca de la influencia de la distribución de los ingresos sobre los ahorros

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y el crecimiento y de la forma como el propio crecimiento influiría en esa distribución. (Gran parte de esta discusión se basó en la obra de Arthur Lewis y Simon Kuznets; ver por ejemplo, Lewis 1955; Kuznets 1971). En este periodo creció mucho el interés por el estudio empírico de la pobreza y la distribución del ingreso5. En los años 80 se produjo un viraje en las inquietudes, ocasionado en parte por la disponibilidad de datos y la tecnología informática y en parte por los deficientes resultados de las políticas estatales que habían conducido a un lento crecimiento, a agudos problemas de ajuste estructural y deuda, o ambas cosas. Gran parte del trabajo empírico se hizo sobre ajuste estructural. Hacia mediados de los años 80, volvió a salir a flote un creciente interés por las teorías del crecimiento, en parte debido a los desarrollos de la teoría sobre organización industrial y en parte como una consecuencia del trabajo empírico que había utilizado gran cantidad de datos de corte transversal entre países recientemente disponibles, en particular los estudios de Pensilvania de Kravis, Summers y Heston (Kravis, Heston y Summers 1982, Summers y Heston 1988, 1991). El trabajo empírico con estos conjuntos de datos macro estuvo orientado entre otras cosas hacia la comprensión de los factores que creaban un buen régimen de incentivos para inversiones eficientes. Los datos, cálculos y avances econométricos tuvieron en cuenta el desarrollo de estudios empíricos que utilizaron datos de encuestas de hogares. Estos conjuntos de datos tenían fines múltiples y se aplicaban a modelos de comportamiento de individuos y hogares, así como también a la evaluación de las consecuencias de diferentes políticas para distribuciones de ingresos y niveles de vida. Las investigaciones de los años 90, incluida la del Banco Mundial, se orientaron hacia el papel de las instituciones en el desarrollo. Se estableció la importancia de instituciones tales como las relacionadas con el mandato de la ley (estado de derecho) y los sistemas financieros. También se trabajó bastante en la economía política de las reformas de las políticas y la creación de instituciones. La cohesión social se considera hoy como una base importante para políticas e instituciones sólidas (Easterly y Levine 1997). El término capital social se ha utilizado generalmente para referirse a normas, asociaciones y redes que influyen en la forma como los individuos y las comunidades reaccionan ante diversas clases de incentivos y oportunidades. En el nivel más básico, darnos cuenta de su ausencia puede ayudarnos a entender la clase de saqueo que ocurrió en los años 90 en algunos de los países de la antigua Unión Soviética. Más constructivamente, vemos cómo la gente pobre depende de sus redes para crear crédito y riesgos sociales. A nivel de comunidad, se han hecho esfuerzos innovadores para medir el capital social y demostrar su importancia para el abastecimiento de servicios públicos (Narayan y Pritchett 1999). 5

Robert McNamara, como presidente del Banco Mundial, pronunció su famoso discurso en Nairobi sobre la distribución de los ingresos y la pobreza en 1974.


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Todos estos esfuerzos constituyeron la base para volver a examinar el papel de la ayuda extranjera en el desarrollo. En virtud de que el progreso en varios países se ha visto frenado más por las instituciones y políticas deficientes que por la falta de recursos, la financiación de las “brechas” no produjo buenos resultados. Por otra parte, el cambio de políticas se ha convertido en un fenómeno político y social y por eso se requieren ideas más profundas que simplemente condicionar la asistencia a medidas detalladas de políticas. El éxito de algunos programas de reformas apoyados por el Banco Mundial, ha dependido más de factores fundamentales de economía política que de esfuerzos del Banco o de otros promotores de fuera (Dollar y Svenson 2000). Mirando hacia el futuro, tenemos que ir más allá del reconocimiento de la importancia de las instituciones y preguntarnos cómo crear unas instituciones efectivas para ese desarrollo. Análogamente, sobre el capital social, tenemos que preguntar cómo se determina y si existen políticas o intervenciones que ayuden a crearlas.

PROGRAMAS

DE ACCIÓN Y DESARROLLO

La naturaleza de los problemas políticos que encaran los países en desarrollo cambió en la pasada década, en parte por factores externos (como flujos internacionales de capital) pero más que todo debido a que estos países han avanzado en las reformas macroeconómicas y comerciales y han pasado a un conjunto más complejo de problemas. En los años 80 podíamos insinuar a los países que se estabilizaran y se abrieran al comercio y les sugeríamos cómo hacerlo. Los programas de reformas eran bastante similares de conformidad con estas dimensiones y los consejos eran en gran parte sanos. Hoy los consejos para los países son estos: mejorar el clima de inversión, asegurar la participación de los pobres (salud y educación, vitales por derecho propio, serán la clave para esta participación) y dar cierta protección a los pobres contra el desplazamiento y los riesgos. En estas áreas se pueden dar consejos generales: por ejemplo, sobre la importancia de los regímenes tributarios y la administración de impuestos y sobre la reducción de la corrupción y mejoramiento del clima para las inversiones. Pero las cosas específicas son de gran importancia. Los gobiernos necesitan diagnosticar dónde están específicamente sus problemas, diseñar y construir instituciones y programas para atender los puntos débiles y hacer continua retroinformación para ver si los servicios están mejorando.

Clima para las inversiones En el terreno del clima para las inversiones, no existe un sustituto de la información sistemática por parte de las empresas. Todos los países industrializados realizan encuestas empresariales, pero incluso en los países en desarrollo más avanzados es

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raro que el gobierno encueste sistemáticamente. Las consultas informales también son útiles, pero corren el riesgo de dar excesivo peso a las grandes firmas y a las industrias existentes, mientras que las empresas pequeñas y medianas (SME, por su sigla en inglés) y las industrias nuevas serán importantes para el crecimiento futuro. Las buenas encuestas no se guían por las opiniones de los hombres de negocios y se concentran en los hechos: ¿Cuánto tiempo se requiere para pasar bienes por la aduana? ¿Con qué frecuencia hay interrupciones del servicio eléctrico? ¿Cuántos permisos y licencias se requieren para que el negocio empiece a funcionar? ¿Cuánto hay que pagar por sobornos para diferentes decisiones? Esta clase de información es necesaria para evitar los estrangulamientos en el clima de inversiones. La comparación de esta información entre países es sumamente reveladora y muy útil para estimular el apoyo para el cambio. Normalmente, los problemas clave del clima para la inversión varían de un país a otro (y de una región a otra dentro del país). En un lugar el cuello de botella estará en las semanas necesarias para pasar la aduana; en otro será desconfianza en la energía eléctrica. En la mayor parte de los casos, el problema fundamental será una falla institucional que incluya, por ejemplo, corrupción o normas ineficaces o escasos incentivos en el sector público, cuya solución necesitará del diseño de nuevas medidas institucionales con incentivos y supervisión adecuados, además de mecanismos regulares de retroinformación. Aquí debemos incluir entre los problemas, las normas de comportamiento tanto de funcionarios públicos como de personal privado. Ciertamente, en futuras investigaciones será de gran importancia el examen de las interacciones entre las reformas de políticas, el cambio institucional y las normas de comportamiento.

Participación de los pobres Es posible destacar puntos similares respecto a la participación de los pobres en el desarrollo. El análisis se inicia con el diagnóstico de problemas específicos que puedan tener acceso a la educación, la salud, la tierra, el financiamiento o mecanismos de seguro. En muchos casos, se necesitan encuestas sistemáticas entre individuos y hogares para poder hacer el diagnóstico. Como ocurre con el clima para la inversión, es probable que los principales obstáculos provengan de problemas institucionales: mercados débiles y estructuras organizacionales deficientes para servicios de la tierra o para créditos pequeños o suministro deficiente de servicios públicos en las comunidades pobres. Las soluciones consistirán en diseño, creación y fomento de instituciones que realmente funcionen.

La comunidad internacional ¿Cuál es el papel del Banco Mundial y de la gran comunidad internacional en el apoyo de estos esfuerzos? En nuestro concepto es cuádruple. Primero, la comunidad


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internacional debe ofrecer financiamiento a los países de bajos ingresos que hayan iniciado resueltamente las reformas “de primera generación” en el ajuste macroeconómico y liberalización del régimen comercial. Las investigaciones han demostrado que la ayuda financiera puede tener gran impacto sobre el crecimiento y la reducción de la pobreza en este contexto (Burnside y Dollar 2000). En los últimos años los donantes han reaccionado haciendo más selectivas sus cuotas de ayuda. Sin embargo, el volumen total de ayudas continúa en niveles históricamente bajos y nosotros queremos urgir a los países ricos para que sean más generosos. Nosotros estamos sugiriendo que los donantes piensen en abandonar una condicionalidad tan detallada de una gran serie de políticas (en general, la práctica actual) y más bien condicionen el nivel de ayuda a unas cuantas políticas clave que evidentemente tienen clara efectividad. Hemos aprendido que la ayuda para el desarrollo puede prestarse a los pobres. Segundo, la comunidad internacional debería apoyar el suministro de bienes públicos globales o regionales. Una interpretación de las recientes presiones sobre las instituciones financieras internacionales (IFI) consiste en que hay una gran coalición entre los países industrializados y en desarrollo para reducir la pobreza. En este sentido muy constructivo, la reducción de la pobreza es un bien público global y nuestras recomendaciones tienen que ver con él. Existen otros bienes públicos como el control de la malaria o una vacuna contra el SIDA que contribuirían mucho al bienestar del mundo. Evidentemente, muchos de estos bienes públicos globales no tienen fondos suficientes. Tercero, nosotros creemos que una agencia de desarrollo como el Banco Mundial puede ayudar a los países en el proceso de diagnóstico, diseño institucional y retroalimentación. El Banco ha desempeñado un liderazgo en el desarrollo de encuestas de hogares para ayudar en el análisis de la pobreza y el diseño de programas antipobreza. Una de las actuales iniciativas del grupo de investigaciones consiste en ayudar a los países a recopilar más sistemáticamente información de estas empresas que sea comparable con los demás países. Esto promete ser una herramienta de diagnóstico de gran valor para estimar el clima para las inversiones y ayudar en el diseño institucional y otras mejoras. Gran parte de la participación sectorial detallada del Banco, está destinada a fortalecer las instituciones que tienen que ver con el clima para las inversiones o con la participación de los pobres. Vemos el papel del Banco en el proceso de diagnóstico, diseño y retroalimentación, en gran parte como una función de “conocimiento” que no incluye necesariamente finanzas o condicionalidad. Lo que el Banco puede ofrecerle al proceso es un amplio conocimiento de lo que se ha ensayado y de lo que ha funcionado en otros países. Países y comunidades necesitan adaptar este conocimiento a su propia situación local. Al hacerlo así, es importante que agentes y agencias diferentes comprendan claramente la forma en que sus actividades complementan las de otros en las dimensiones clave para la acción. Esta es una contribución fundamental de un Marco Comprensivo de Desarrollo.

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Cuarto, y el preferido para los corazones de quienes trabajamos para el Grupo de investigación, creemos que el Banco, con su perspectiva y experiencia internacionales, tiene una especial responsabilidad y una posición para lograr un activo programa de investigación en ciencias sociales y vincularlo a esfuerzos para fortalecer la capacidad de investigación del mundo en desarrollo. Desarrollar programas comparativos de investigación tiene enormes ventajas sobre otras instituciones; en realidad tiene una posición única para hacerlo así y valerse de las mejores ideas conceptuales y empíricas y de los mejores investigadores del mundo. Con frecuencia, esas investigaciones requieren un examen básico y creativo de los planteamientos teóricos fundamentales. La investigación está íntimamente relacionada con el proceso de diagnóstico, diseño y retroalimentación, pero no es lo mismo. Sobre algunos de los nuevos problemas importantes que surgieron en los años 1990, es difícil hacer recomendaciones porque nuestras bases conceptuales y de conocimiento son limitadas. Por ejemplo, hemos ido más allá del simple reconocimiento de la importancia de las instituciones, pero estamos sólo en las primeras etapas para entender la forma de crearlas. Algunas partes de las investigaciones han demostrado que en las sociedades étnicamente diferentes, la calidad de los servicios públicos tiende a ser baja, y esto indica que puede haber algún capital social importante que esté afectando el suministro de ellos. Sin embargo, estamos sólo empezando a examinar qué es lo que determina el capital social o qué medidas institucionales podrían mitigar el impacto del bajo capital social. Hemos identificado en este documento una gran cantidad de áreas en las cuales el conocimiento cada vez más amplio podría arrojar grandes beneficios prácticos. Si el Banco Mundial debe desempeñar el papel de un socio versado que ayude a las comunidades en el proceso diagnóstico, diseño y retroinformación, entonces el esfuerzo requerirá una base para la investigación. Simultáneamente, el éxito para ese papel de conocimiento va a fortalecer profundamente la capacidad del Banco para seguir investigando problemas a la vanguardia del desarrollo.

CREAR UN

CLIMA FAVORABLE PARA LA INVERSIÓN,

EL CRECIMIENTO Y LA REDUCCIÓN DE LA PROBREZA EN INDIA*

Nicholas Stern (Banco de Exportaciones e Importaciones de India, marzo 22, 2001)

Es un gran placer encontrarme aquí en el Banco de Exportaciones e Importaciones de India (EXIM), para dictar la conferencia anual del Día de la Inauguración. Desde hace mucho tiempo el EXIM viene desempeñando un papel clave para la presencia cada vez mayor de India en el escenario mundial y sin duda tiene un programa de actividades cada vez más amplio e importante. Durante mucho tiempo he venido siguiendo los progresos de India y me siento muy comprometido con este país. Como investigador, viví y trabaje en la pequeña población de Uttar Pradesh de Palanpur durante gran parte del año agrícola 1974/75 y he podido regresar en muchas ocasiones durante los últimos 25 años. Ver el crecimiento y el cambio de Palanpur me ha enseñado mucho de lo que sé sobre el desarrollo (Lanjouw & Stern 1998). Las causas clave de su crecimiento, aunque importante y accidentado, han sido el empleo por fuera de las fincas en empresas pequeñas y medianas y la productividad agrícola. En los años 1980 y 1990 también estudié la planeación de políticas económicas a nivel central y estatal y observé la forma como venían cambiando las percepciones sobre el papel del sector privado. En este proceso y en mi trabajo sobre la India rural, he sentido enorme admiración por el espíritu empresarial de India en todas las categorías. De muchas formas, la experiencia de India ha incorporado y orientado el cambio en las ideas sobre el desarrollo. Su programa ha pasado de ser relativamente partidario del estatismo y la planificación a uno más liberal y abierto. Como ha ocurrido en otros países en desarrollo, India ha generado resultados positivos de sus reformas. En realidad, el tema principal de mi charla será que basándose en este progreso y profundizando las reformas, India tiene ahora grandes oportunidades para acelerar el crecimiento y reducir la pobreza. La agenda de reforma que voy a analizar se puede condensar bajo el título de “mejorar el clima para la inversión”. Ahora cuando se han llevado a cabo las reformas macroeconómicas y comerciales (o están en marcha) y han rendido frutos, el *

Esta conferencia fue publicada anteriormente en The Economics of Transition, volumen 9, Nº 2, 2001. La colaboración de David Dollar y de su equipo y la de Peter Lanjouw fueron muy valiosas para prepararla. También agradezco mucho las colaboraciones de Shahrokh Fardoust, Hasley Rogers, Hope Neighbor y Oeindrila Dube.

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interrogante principal es ¿qué otros cambios a un nivel más institucional y micro se necesitan para crear un clima fecundo para la inversión, el crecimiento de la productividad y la creación de empleo? Tengo optimismo y creo que India está respondiendo esta pregunta de una manera clara y constructiva. Voy a analizar algunas áreas concretas en las cuales un mayor progreso va a generar grandes dividendos. Para introducir este análisis quiero ser muy claro sobre dos puntos. En primer lugar, cuando empleo el término “clima para la inversión”, estoy hablando del clima para la productividad y la inversión en áreas rurales y urbanas. En realidad, el espíritu empresarial en el campo es clave para vencer la pobreza en India. En segundo lugar, la lucha contra la pobreza no se puede librar solamente a través del clima para la inversión. Hay que trabajar también para dotar de los medios a la gente pobre e invertir en ella para asegurar que van a poder participar plenamente en el proceso de crecimiento y las retribuciones que éste ofrece. Aunque tendré que decir hoy algo sobre ambos temas, la historia de la dotación de medios tiene que ser tema de otra conferencia. En un esfuerzo por responder la pregunta que hice hace unos instantes, voy a plantear cuatro puntos generales: • La globalización ha creado grandes oportunidades para India y las está aprovechando sólo parcialmente. • El reto principal para cosechar mayores beneficios de la globalización consiste en mejorar el clima para la inversión, es decir, establecer reglas sólidas para la industria que incluyan la promoción de la competencia; superar la lentitud e ineficiencia burocráticas; luchar contra la corrupción y mejorar la calidad de la infraestructura. • Si el clima para la inversión es evidentemente importante para empresas grandes del sector formal, lo es también, si no más, para empresas de tamaño pequeño y mediano (SME, por su sigla en inglés), para el sector informal, la productividad agrícola y la generación de empleo fuera de las fincas. Por estas razones, el clima para la inversión es por sí solo un aspecto clave para la reducción de la pobreza. • Existen variaciones considerables en todos los estados de India en cuanto a la calidad del clima para la inversión y la solidez de las reformas; los estados con un clima positivo están logrando un crecimiento más rápido y una reducción acelerada de la pobreza. El reto para los estados que están rezagados es aprender con base en la experiencia del primer grupo. Estos puntos requieren en su mayor parte resultados micro y estructurales. Al examinar los resultados micro, estoy valiéndome de la investigación con que colaboró el Banco Mundial y de los investigadores de India, así como también de las comparaciones de estos resultados entre todos los estados de India. El análisis apunta hacia la clase de reformas políticas que pueden proporcionar a India un clima para la inversión mucho más positivo y alentar el crecimiento de la producción total.

CREAR UN CLIMA FAVORABLE PARA LA INVERSIÓN

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GLOBALIZACIÓN Y PAÍSES EN DESARROLLO Voy a decir sólo unas cuantas palabras sobre mi primer punto, relacionado con las posibilidades que ofrece la globalización, porque en mi concepto es el menos polémico. Lo que quiero decir con globalización es la creciente integración económica entre las naciones, que se refleja en abundancia de comercio, de servicios, inversión extranjera, gente e información. Debemos anotar que estos mismos procesos también pueden traer crímenes, conflictos, enfermedades e inestabilidad. Pero no tiene sentido pensar que las fuerzas de integración puedan dar marcha atrás; el reto consiste en sacarles el máximo provecho mientras se atenúan los riesgos. Las fuentes de esta integración se encuentran en parte en las innovaciones tecnológicas. Pero muchos países en desarrollo también han logrado integración gracias a una clara opción política, basada en el propio análisis de su experiencia y de la de los demás, a su mayor participación en la economía global mediante la disminución de las barreras para el comercio y la inversión. En su mayor parte, ha sido el fruto de una opción sólida basada en un sólido análisis. Los dos países más poblados del mundo, India y China, son los ejemplos más sorprendentes e importantes de este viraje de la política hacia la apertura. En el caso de India, los primeros planes quinquenales estaban mucho más enfocados en el desarrollo dirigido por el Estado y orientado hacia él. Pero lo que India y otros países en desarrollo han descubierto es que mientras el modelo dirigido por el Estado puede generar tasas de inversión bastante altas y acumulación de capital, no han tenido éxito en estimular el crecimiento sostenido de la productividad que sigue siendo el sello distintivo del desarrollo económico a largo plazo en casi todas las economías avanzadas. Algo que constantemente me recordaba esto en mis numerosas visitas a India era que el eterno Ambassador era el mismo modelo de carro, el Morris Oxford, que yo había conocido cuando niño en el Reino Unido en los años 50. En las tres décadas que se inician en 1950, China cerró sus puertas al mundo exterior aun más definitivamente que India. Por medio de su alta inversión en educación y capital físico, se las arregló para crecer más rápidamente que India, a pesar de sufrir los traumas del gran salto hacia adelante y la hambruna de los años 60, así como también la Revolución Cultural de fines de los 60 y comienzos de los 70. La experiencia de India y China muestra realmente que el modelo dirigido por el Estado puede por algún tiempo generar crecimiento orientado a la acumulación. Pero el modelo no es eficiente ni dinámico. China e India, cada una a su manera, sacaron sus conclusiones de la experiencia de las tres décadas a partir de 1950. El único desarrollo más importante en la economía mundial de los últimos 20 años, ha sido el giro de estos dos países hacia estrategias de desarrollo más orientadas al exterior y la liberación del espíritu empresarial. Ambas economías han descubierto que de la reforma salieron resultados importantes

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y positivos. La tasa anual de crecimiento promedio del ingreso real per cápita en India pasó del 1% en los años 70 a casi el 4% en los 80 y 90, y la tasa de crecimiento del ingreso per cápita en China se aceleró de más o menos un 2% en los 60 hasta casi el 3% en los 70 y luego el 9% en los 80 y los 90. Esta tendencia es sumamente notable porque lo que ocurrió con la tasa de crecimiento de los países de altos ingresos como grupo, ha sido exactamente lo contrario; de acuerdo con los datos del Banco Mundial, su crecimiento per cápita bajó constantemente de 4.5% en los 60 a 1,6% en los 90 (ver Figura 1). Así pues, entre 1960 y 1980, India y China descendían cada vez más ante las economías avanzadas, pero desde 1980 han empezado a cerrar la brecha. Figura 1 Tasas de crecimiento del producto interno bruto real per cápita (PIB): China, India y países de altos ingresos, 1960-1990 P rom edio anu al

10 Pa íse s d e alto ingreso Ind ia

8

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6

4

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1 97 0s

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1 99 0s

Fuente: Datos del Banco Mundial.

Ahora bien, mientras India lo ha hecho razonablemente bien con su programa de reforma, algo que sorprende es que ha atraído tan poca inversión extranjera. Los beneficios pueden provenir de muchos tipos de integración –de más comercio y mayor uso del Internet, por ejemplo –pero un vehículo importante para estos beneficios es la inversión extranjera directa (FDI). Las evidencias macro y micro indican que este es un importante conducto para nuevas tecnologías, así como también para la experiencia gerencial y el acceso a los mercados. En realidad, fue la inversión ex-


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tranjera de Suzuki la que finalmente introdujo en India un carro auténticamente nuevo, que pronto se convirtió en el modelo de mayores ventas. La inversión extranjera ha ido a parar principalmente a las grandes economías que han reformado. En 1998, los datos del Banco Mundial indican que China recibió una FDI que ascendió al 5% de PIB. Las cifras correspondientes eran del 4% para el Brasil, 2,5% para México, y para India, menos de la mitad de 1%. En otras palabras, China, con un PIB dos veces el de India, recibió 20 veces más de FDI (CII 2000). Esta y otras evidencias indican que India no se está beneficiando tanto de la globalización como podría hacerlo, y esto me lleva al segundo punto.

¿QUÉ CONTRIBUYE A UN BUEN CLIMA DE INVERSIÓN? La cantidad y calidad de la inversión en India y en cualquier otro país en desarrollo, dependen de las utilidades que esperan los inversionistas y de las incertidumbres relacionadas con esas utilidades. Resulta útil pensar en los tres componentes principales e interrelacionados que forman estas expectativas: la situación macroeconómica, la gobernabilidad y la infraestructura. Problemas macroeconómicos. En primer lugar están los problemas macroeconómicos o temas a nivel del país que tienen que ver con la estabilidad política y la política nacional frente al comercio exterior y la inversión. En esto, India parece estar bien; en realidad, son estas reformas de nivel macro las que en gran medida impulsaron el mayor crecimiento de los años 90. La relativa estabilidad macroeconómica y política y la liberación comercial con adicionales compromisos dentro de la Organización Mundial de Comercio (OMC), integran un definitivo conjunto de ingredientes para estimular la inversión y el crecimiento de la productividad. Pero crear un buen clima para la inversión incluye también otros dos factores: las instituciones con gobernabilidad económica y los fundamentos de una infraestructura básica (energía, transporte, telecomunicaciones, etc.). Es usual que los países en desarrollo empiecen con macrorreformas que a menudo producen buenos resultados en comparación con anteriores desempeños. Pero si el país no avanza en los programas institucionales y de infraestructuras, el crecimiento generado por la macrorreforma probablemente disminuye paulatinamente. Creo que hoy se reconoce francamente en la India que el país ha llegado a un punto crucial y que el reto ahora consiste en seguir adelante en su agenda institucional y de infraestructura. Vale la pena mirar que The Competitiveness Yearbook coloca a India en un contexto internacional en estas materias. El anuario (Instituto internacional para desarrollo gerencial 2000), clasifica 47 países, básicamente, los miembros de la OECD, además de unas economías de mercado que están surgiendo, por una serie de factores

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y el reformador que va a la cabeza es el número 1. Las posiciones se basan en las opiniones de 3.000 ejecutivos. De los 47 países, India tiene el puesto 43 y China el 31 (Figura 2). India tiene un excelente puntaje en medidas tales como el suministro de personal calificado, en el cual ocupa el puesto 12. Lo hace menos bien en aquellas áreas identificadas en la encuesta como particularmente importantes para la reforma, que son elementos clave en un buen clima para la inversión: reducción de la corrupción (45), mejora en la implementación efectiva de las políticas del gobierno (42) e infraestructura (47). Las cifras de la inversión extranjera antes citadas indican que las empresas están actuando sobre estas percepciones. Figura 2 Clasificaciones en competitividad, China e India, 2000 (clasificación de países, 1-47, con los 47 mejores)

Ind ia (43 )

Tota l

C hina (31)

M an o de o bra califica da Sistem a le ga l Im p le m e ntació n efe ctiva d e d ecision es d el go bierno C o rrup ció n In fra estru ctura

0

15

30

M ejor

45 Pe or

Fuente: Basada en el Instituto Internacional de Desarrollo Gerencial 2000.

Ejercicio del poder. Volviendo al componente de gobernabilidad para el clima de inversión, voy a plantear primero los problemas institucionales. Obviamente, todos los países necesitan reglamentar las empresas de alguna manera, por ejemplo, para incendios, seguridad, contaminación y prácticas monopolísticas. Esto es así para todas las economías de mercado. Los temas de discusión son la extensión y naturaleza de la reglamentación, su efectividad y transparencia y la corrupción asociada con estos factores. Las evidencias muestran grandes variaciones entre los países en de-


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sarrollo. Para tomar un ejemplo, de acuerdo con la Encuesta sobre el ambiente mundial de los negocios, que cubre una gran cantidad de países, los gerentes reportan un gasto de aproximadamente un 5% de su tiempo haciendo arreglos con funcionarios del gobierno en los países latinoamericanos y casi el doble de eso con las economías de transición en Europa Oriental, muchas de las cuales son muy conocidas por su burocracia y corrupción (Banco Mundial 2000f). Para India el tiempo calculado en la encuesta fue del 16% del tiempo gerencial. Quienes han trabajado en India saben que de veras puede ser muy difícil lograr que se hagan las cosas. La rapacidad burocrática puede constituir una especie de arte, un bien de consumo especial del que disfrutan muchos burócratas; el dinero no tiene que cambiar de manos para darse cuenta de la satisfacción psíquica del humillante ceremonial. (Una vez dicho esto, también les contaré que algunas de las personas y amigos que más admiro en el mundo prestan sus servicios en la administración de India). Otras dos áreas que tienen que ver con las reglamentaciones y que deseo destacar, son la salida o la quiebra de las empresas y la superabundancia de mano de obra. Los procedimientos de liquidación y quiebra en India son notoriamente engorrosos y según recientes estimativos indican que más del 60% de los casos de liquidación ante las Altas Cortes han estado en proceso por más de 10 años (Mathur 1993). La carga sobre las SME en cuanto a redundancia de mano de obra se ha reconocido y se tiene en cuenta en el nuevo presupuesto con propuestas de que el tope por debajo del cual las empresas no necesitan permiso del gobierno para reducir el número de trabajadores, se elevó de 100 a 1.000 empleados. Estas áreas reglamentarias son de gran importancia, pues gran parte del crecimiento de la productividad que proviene de una economía abierta y competitiva surge del traslado de capital y de fuerza laboral de actividades menos productivas a otras más productivas. Si las reglamentaciones dificultan el ajuste de la mano de obra y del capital, se pierde gran parte de los beneficios potenciales de la apertura. Pero debo dejar muy en claro que este razonamiento no va en contra de la mano de obra; los derechos de los trabajadores son muy importantes. Más bien, va a favor del empleo productivo y del crecimiento. Les daré un ejemplo concreto. Un estudio reciente de la industria de máquinasherramientas hecho por John Sutton de la London School of Economics, descubrió que algunas firmas indias eran muy competentes en la producción de tornos numéricamente controlados por computador (CNC, sigla en inglés) (Sutton 2000). Cuando Sutton comparó las firmas indias con las de máxima práctica en Taiwan (China) y Japón, descubrió que la productividad real de las mejores firmas indias había mejorado frente a la competencia internacional. Su productividad ya estaba cerca del nivel de Taiwan, cuyas firmas son líderes en el mercado mundial para este producto. Como los salarios para la mano de obra calificada empleada en este campo son seis veces más altas en Taiwan, las mejores firmas indias son muy competitivas, a nivel nacional e internacional. Pero Sutton también descubrió enormes

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variaciones de la productividad entre los fabricantes indios; mucho más que entre las firmas taiwanesas. Esta es una característica común de las economías cerradas altamente reguladas: grandes diferencias en productividad entre firmas que producen la misma cosa. Con una estrategia más abierta, lo que esperaríamos que ocurriera en esta industria sería un asentamiento y las firmas más exitosas se agrandarían y tal vez absorberían a algunos competidores y probablemente otros saldrían del negocio. Reconozco que existen costos sociales reales implícitos en estos ajustes y que es importante tener buenas políticas de protección social para ayudar a los trabajadores y especialmente para su reajuste. Pero la palabra clave aquí es ajuste. Si las regulaciones traen dificultades para que las firmas reorganicen sus fuerzas laborales o para que entren o salgan cuando sea necesario, los beneficios de la globalización se verán seriamente restringidos. Sutton también anota que en la nueva situación creada por la exposición de la industria de máquinas-herramientas a una mayor competencia extranjera, es una empresa nueva –Indu– la que es la número uno y la que crece más aceleradamente. No solamente los estrictos reglamentos de las relaciones laborales y la entrada y salida de las empresas son los que dificultan la competencia de las firmas indias existentes; estos reglamentos tienen que ser una de las primordiales razones por las cuales India ha visto inversiones extranjeras tan inferiores a las de otras grandes economías que se están reformando. Los obstáculos procedimentales que afrontan futuros inversionistas extranjeros nos dan un sorprendente ejemplo. La Confederación de Industrias Indias (CII) dice que un proyecto típico de energía necesita obtener 43 autorizaciones a nivel de gobierno central y 57 a nivel estatal. Para proyectos de la industria minera se requieren 37 y 40. El resultado es que, en conjunto, sólo una cuarta parte de las inversiones extranjeras aprobadas en realidad se concretaron entre 1991 y 1999 (Ministerio de Industria 1999). Pero no estoy solicitando privilegios especiales para las inversiones extranjeras. Lo más importante es generar la productividad y la inversión que se requieran para un crecimiento sostenido y son las empresas indias antes que nada las que harán esto. Lo que es bueno para las empresas indias es bueno también para las inversiones extranjeras. Los inversionistas extranjeros no necesitan privilegios especiales, y no es necesario ofrecer esos alicientes. Lo que cuenta es el clima para las inversiones. Infraestructura. La infraestructura es el tercer factor de importancia en el clima para la inversión. Las fallas del suministro de energía en India son muy conocidas. Aunque este problema es un factor disuasivo para los grandes inversionistas, muchos de ellos de todas maneras esperarían tener sus propias plantas de energía. Uno de nuestros proyectos importantes en el Grupo de Investigaciones del Banco Mundial ha sido trabajar con la Confederación de las Industrias Indias mediante una encuesta sobre 1.000 empresas de manufactura y software en 10 estados indios (CCI


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y el Banco Mundial 2000). También hemos realizado encuestas similares sobre el clima para inversiones en otros países. India es bastante notable porque la mayor parte de las SME que encuestamos tenía sus propios generadores de energía, algo que es mucho menos común, digamos en la República de Corea o Tailandia (HallwardDiremeier 2001). Es necesario tener un sector de SME lleno de vitalidad y una red pública de plantas eléctricas que funcionen. Una de las cosas positivas sobre la inversión extranjera a gran escala es que a muchas compañías multinacionales les gusta tener un conjunto de proveedores locales de partes y esto es un gran estímulo para el sector de SME. Pero si la estructura económica básica es pobre, el país recibe menos inversión extranjera y hay menos beneficios secundarios para las SME de la inversión que ella atrae. Otro problema de la infraestructura que quiero mencionar es la operación de los puertos marítimos. Aquí se cruzan la gobernabilidad y la infraestructura. La gobernabilidad es importante porque el comercio internacional tiene que pasar por las aduanas. Hemos descubierto en nuestras encuestas que las empresas de India tienen un tiempo promedio para el despacho aduanero de bienes de más o menos el doble de los mercados emergentes de Corea o Tailandia o tres a cuatro veces mayor que en Singapur o los más eficientes países de la OECD. Por otra parte, hay muchas variaciones en el tiempo requerido. Para cualquier empresa, esta demora y las variaciones exigen un alto costo como si fuera un impuesto. Una empresa necesita mantener grandes inventarios para protegerse contra estas demoras y mantener inventarios cuesta dinero. Y en India el costo del crédito es especialmente alto. Además del paso por la aduana, existe el problema de qué tan bien operan los puertos. Los puertos ineficientes se combinan con los costos del transporte para que los países sean menos competitivos. Como se ve en la figura 3, enviar un cargamento idéntico de textiles para Estados Unidos desde India, cuesta en promedio un 20% más que desde Tailandia y 35% más que desde China.

CLIMA PARA LA INVERSIÓN Y REDUCCIÓN DE LA POBREZA Mi tercer punto es que el clima para la inversión juega un papel definitivo en la reducción de la pobreza. Cuando los países en desarrollo mejoran sus climas para las inversiones, se benefician los pobres. ¿Cómo ganan? En primer lugar, algunos miembros de los hogares pobres obtienen empleo en empresas del sector formal que se expanden en un buen clima para las inversiones. Los pobres tienen más posibilidades de emplearse en empresas de tamaño mediano del sector formal que en las empresas muy grandes, las cuales pueden seleccionar los trabajadores más educados y más calificados. Mi experiencia personal cuando estudié la diversificación económica en la población de Palanpur, Uttar Pradesh, ha indicado que el empleo en SME, a veces está al alcance de gente sumamente pobre de

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UNA ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO Figura 3 Ahorros de costos en el transporte marítimo de un cargamento de textiles a Estados Unidos de algunos países en comparación con India P o rcen taje 50 C osta e ste de E U

C osta o este de E U

Estad os U nido s

40 30 20 10 0 – 10 B ra sil

C h in a

In do ne sia

R e p. de C o rea

Taila nd ia

Fuente: Departamento de Transporte de E.U. Banco de datos de importaciones marítimas de E.U.

áreas rurales, aunque es preciso reconocer que los más educados y mejor conectados en ocasiones tienen ventajas para obtener esos empleos. Si hay una estructura buena de transporte (en el caso de Palanpur, una conexión de ferrocarril con pueblos cercanos como Moradabad y Chandausi), el empleo en panaderías, en tiendas para pulir metales, textilerías y otras fábricas, no sólo es posible sino muy apreciado por hogares campesinos que tratan de equilibrar su portafolio de actividades (Lanjouw y Stern 1998). Ya he observado que los problemas de la burocracia, la corrupción y la estructura deficiente cobran los más altos peajes a este sector de las SME. Las grandes empresas con frecuencia pueden encontrar mecanismos para evitar los problemas de burocracia e infraestructura, pero las pequeñas tienen menos opciones. En nuestra encuesta con la CII descubrimos que el impacto de un clima pobre para la inversión sobre la productividad de las empresas es mayor para las SEM que para las grandes empresas. En segundo lugar, un clima positivo para la inversión trae beneficios para los sectores informales, que son el sitio donde con frecuencia tienen más oportunidades de encontrar empleo. El empleo en el sector formal crea nueva demanda para la expansión del sector informal, así como también para la producción agrícola a mejores precios. A su vez, los incrementos de la productividad agrícola y de los ingresos en el campo, generan más oportunidades de empleo fuera de las fincas. El empleo


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fuera del campo es definitivo para combatir la pobreza rural. Vamos a echar un vistazo a ciertas evidencias sobre este particular en India. Las investigaciones llevadas cabo por el Banco Mundial en colaboración con el Consejo para la investigación económica aplicada (Ncaer, sigla en inglés) en Delhi, muestran que en 1994 aproximadamente una tercera parte del ingreso de los hogares en las áreas rurales de India resultaba de fuentes no agrícolas (Lanjouw y Shariff 2000). Este promedio nacional oculta considerables variaciones, sobre las cuales volveré. Los ingresos no agrícolas provienen de una variedad de sectores, como el comercio, la manufactura y los servicios, y tienen su origen en empleos con salarios de medio tiempo, así como también en actividades de empresas propias. Las evidencias de estudios sobre aldeas documentan que los hogares rurales dan mucho valor a esos ingresos no rurales, no sólo porque contribuyen enormemente a los ingresos generales sino también porque pueden reducir el peligro a que se exponen los hogares ante posibles terribles fluctuaciones de los ingresos que resultan de la variabilidad de las cosechas. La elevación de los ingresos no agrícolas está relacionada con la creciente demanda y altos precios de los cultivos comerciales como son las frutas y los vegetales. Por otra parte, sólo hasta que el sector no agrícola pueda ofrecer a los hogares campesinos una fuente estable de ingresos, los agricultores preferirán las opciones de cosechas que maximicen la utilidad esperada más que minimizan el riesgo. Aunque hay evidencias de que incluso los pobres encuentran algunas veces empleos en la economía no agrícola, por lo general carecen de ciertas condiciones, especialmente los niveles educativos necesarios para tener acceso a esos empleos. El estudio hecho por el Banco Mundial y Ncaer indica que el pobre también puede tropezar con otras barreras relacionadas con el bajo estatus social y la poca riqueza. Estos hallazgos concuerdan con mis observaciones sobre Palanpur, donde el acceso a empleos regulares no agrícolas depende definitivamente de una red de contactos que dan información sobre vacantes y pueden estar en condiciones de dar referencias. Por lo general, son los hogares de estatus superior los que tienen acceso a esas redes. Además, a los aldeanos de Palanpur con frecuencia se les pide que paguen sobornos para obtener trabajos no agrícolas más atractivos. En consecuencia, los pobres, por lo general, están limitados a empleos casuales en actividades fuera del campo que no necesitan mayor preparación o se dedican por cuenta propia y como último recurso a las actividades que quedan. Esto subraya el punto que mencioné al comienzo: mejorar el clima para la inversión es definitivo para la reducción de la pobreza, pero eso no es la historia completa. También tenemos que dotar de los medios a los pobres e invertir en ellos si se quiere que tomen parte en el proceso de crecimiento y de superación de esa pobreza (Lanjouw y Stern 1998). Las investigaciones hechas en el Banco Mundial por Martin Ravallion y Gaurav Datt explican cómo estos mecanismos encajan en un panorama global del desempe-

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ño de la economía en todos los estados de India (Ravaillon y Datt 1999)1. Los autores demuestran que en el periodo comprendido entre 1960 y 1994, el ritmo de la reducción de la pobreza varió mucho en todos los estados. La contribución para la reducción de la pobreza de la productividad agrícola y los gastos en desarrollo, no variaron mucho en los estados, pero el impacto del crecimiento no agrícola sí varió enormemente. Aquellos estados con productividad agrícola inicialmente superior, una brecha más pequeña entre los niveles de vida rural y citadina y mejores niveles educativos, tuvieron un crecimiento que evidentemente estuvo más en favor de los pobres. La educación básica era especialmente importante para explicar por qué el crecimiento no agrícola tenía más de un efecto sobre la pobreza en unos estados que en otros. La composición sectorial del crecimiento (especialmente, cuánto proviene de la agricultura) es clave, especialmente en los estados con poco desarrollo de los recursos humanos. Quiero reiterar: el clima para la inversión, o sea las tres dimensiones en que he hecho énfasis, estabilidad y apertura, gobernabilidad e infraestructura, es tan importante para quienes invierten en sus granjas y en actividades agrícolas como para quienes invierten en cualquier otra actividad. Da cierta tranquilidad notar que aunque el pobre todavía no goza de un acceso fácil a las oportunidades de empleo no agrícola, la expansión de este sector aún puede contribuir a la reducción de la pobreza. Como lo demuestra el estudio del Banco Mundial y Ncaer, el crecimiento del empleo no agrícola con frecuencia se asocia con la elevación de las tasas de los salarios agrícolas. El estudio indica que este efecto es especialmente poderoso en el sector de la construcción, donde los aumentos en éste conduce a una contracción del mercado de mano de obra agrícola, que da como resultado un incremento salarial en el campo. Un hecho simple muy conocido sobre la pobreza rural en India es que los labriegos están muy bien representados entre los pobres rurales en casi todo el país. Con más de 250 millones de personas, que conforman más de dos tercios de toda la fuerza laboral de India, aún empleados en la agricultura, es evidente que un sector no agrícola en expansión que ejerce presión alcista sobre los salarios agrícolas, puede desempeñar un papel crucial en la reducción global de la pobreza, incluso a través de esta ruta indirecta (Lanjouw y Shariff 2000). En India la expansión del sector no agrícola ha sido sostenida y la participación del empleo no agrícola aumentó del 19% en los años 70 a cerca del 24% en 1997 (Achayra y Mitra 2000). En Palanpur fui testigo directo de este proceso. Mientras la economía aldeana sigue orientada principalmente hacia la agricultura, el empleo en cargos no agrícolas regulares y semirregulares ha aumentado dramáticamente, tanto en número como en rango de actividades desde los años 50, dando como resultado 1

Ver “The India Poverty Project: Poverty and Growth in India, 1952-1994” http:www.worlbank.org/poverty/ data/indiapaper.htm


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una contribución a los ingresos de la aldea (dependiendo de la calidad de la cosecha) en más de un tercio (Lanjouw y Stern 1998). Esta expansión del empleo no agrícola en India es bienvenido, pero es más lento y más desigual de lo que podría esperarse. En China las empresas no agrícolas crecieron a un ritmo rápido después de haberse introducido las políticas de liberalización a fines de los años 70 y comienzos de los 80, primero en la agricultura y luego en otras actividades. La tasa anual de crecimiento de China en empleo no agrícola durante los últimos 20 años, o algo así, ha sido del 12% frente al 2% observado en India. En sumo grado, el lento progreso de India en este aspecto se puede atribuir a la estrategia de desarrollo que ha seguido. Una gran parte de la inversión total no agrícola se ha dedicado a proyectos de obras públicas, especialmente durante la década del 80. Estos proyectos con frecuencia combinan el abastecimiento de la infraestructura con una red de seguridad para los pobres en forma de empleos. Su importancia para mitigar la pobreza se ha observado ampliamente. El sostenimiento de estos gastos durante los años 90 ha sido difícil, frente a las restricciones fiscales, y esto ha conducido a un retraso en la reducción de la pobreza impulsada por la inversión pública en los últimos años. Sin embargo, los proyectos que generan empleo seguramente son mucho más importantes que los subsidios tan ruinosos como los de la infraestructura, la energía eléctrica en particular o los fertilizantes. Los proyectos para obras públicas también han desempeñado un papel en China y lo que ha sido en especial digno de mención es el grado hasta el cual esa infraestructura ha venido acompañada de un clima para la inversión a favor del campo, que ha hecho posible una gran expansión del empleo rural no agrícola. Actualmente, un estimado 31% de la fuerza laboral rural en China está empleada en industrias rurales, en comparación con el 18% en India (Lele, Gandhi y Gautun 2001). Las empresas rurales en China han sido un motor importante del crecimiento económico y una fuerza poderosa para la reducción de la pobreza rural durante las dos últimas décadas. Para resumir las conclusiones con base en el examen de este tercer punto y para destacar una parte clave de lo que hoy quiero decir, existe un gran potencial en India para mejoras del clima para la inversión, que se pueden traducir en más avances para reducir la pobreza. Una expansión del empleo formal e informal, particularmente en las áreas rurales y en los pequeños centros urbanos que les prestan servicio, puede ofrecer mucha demanda de empleo entre los pobres. Una expansión de esta naturaleza también puede ajustar los mercados laborales en general, permitiendo beneficiarse incluso a aquellos que siguen empleados en la agricultura. La inyección de ingresos no agrícolas en las áreas rurales también impulsa la agricultura y pone en marcha rondas adicionales de eslabonamientos. Hasta el punto en que el mejor clima para la inversión vaya acompañado de políticas que mejoren la capacidad de los pobres de

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participar en el sector no agrícola (la educación será central en este punto), hay fundamentos para esperar que el desempeño en la reducción de la pobreza al menos sean comparable con el de China.

VARIACIONES DEL CLIMA DE INVERSIONES ENTRE LOS ESTADOS DE INDIA El último punto que deseo mencionar en este análisis es la enorme variedad de climas para la inversión que hay en los estados de India. La reforma a nivel nacional está produciendo sus mayores beneficios en estados que están complementando esa reforma con mejoras en el clima para las inversiones a nivel micro. Tener ideas sobre el impacto de las diferencias de los climas para la inversión a nivel de Estado, fue una motivación decisiva para entender la encuesta sobre 1.000 firmas con la CII. La encuesta cubrió 10 estados indios. Entre otras preguntas, pedimos a los empresarios que identificaran los estados con los mejores climas para la inversión y calcularan el ahorro de costos al operar en esos sitios frente a los estados que tenían los peores climas. Reconozco que esto es subjetivo, pero es un punto de partida para observar las diferencias en el clima para la inversión. En primer lugar, descubrimos puntos de vista bastante consistentes. Delhi estaba aproximadamente en la mitad, lo cual la convertía en un punto útil de referencia. Los empresarios consideraron a Maharashtra, Karnataka, Gujarat, Tamil Nadu y Andhra Pradesh, como los mejores sitios para producir que Delhi, mientras que a Punjab, Kerala, Bengala Oeste y Uttar Pradeshse las consideraron como los peores (ver Figura 4). La diferencia estimada de costos en los mejores y los peores estados, se consideraba en cerca del 30%, lo cual es un gran obstáculo para que los estados con políticas mediocres la superen tratando de atraer inversiones. Otro descubrimiento importante fue que los datos objetivos sobre productividad concordaban bien con estos puntos de vista; los empresarios, incluso de firmas pequeñas, están bastante bien informados sobre las variaciones de los problemas y de los cuellos de botella. De modo que en el mismo sector y controlando por el tamaño, descubrimos que las empresas en los estados con buen clima tenían cerca del 30% más de valor agregado por trabajador que las empresas de estados con clima pobre. Un punto que veo muy interesante es que el capital por trabajador es en realidad un poco más alto en los estados de clima pobre. Para mí esto tiene sentido porque una empresa que opera en ambientes de clima pobre, por ejemplo, tiene más probabilidades de necesitar su propio generador, un desembolso de gran capital. Los estados con buen clima tienen salarios más altos, un descubrimiento que vamos a examinar más de cerca en nuestra investigación. Tal vez esto refleja el empleo de mano de obra de superior calidad (es decir, más educada o más experimentada), ya que los mejores trabajadores se van hacia los sitios que tienen buena producción. O eso puede reflejar remuneraciones más altas para los mismos talentos en estados

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CREAR UN CLIMA FAVORABLE PARA LA INVERSIÓN Figura 4 Superioridad de costos en relación con Delhi, 10 estados indios P o rcen taje 20

10

0

U tta r Be ngala Prad esh O es te

Ke ra ta

Pu nja b An dhra Prad esh

Tam il N ad u

G uja ra t

Ka rn atak a

M a haras htra

– 10

– 20

Fuente:

CII

y Banco Mundial 2001.

con buen clima, lo cual indicaría que algunas de las ganancias por productividad por causa del mejor clima, están llegando hasta los trabajadores. Tal vez ambas explicaciones vienen al caso. La CII y el Banco Mundial acaban de producir un informe completo, “Mejora del clima para inversión en India”, sobre la base de esta encuesta y otras informaciones. Las empresas de los estados con buen clima tienen mayor productividad total de los factores, lo cual es una medida de la forma como el capital y la mano de obra se están combinando para producir valor. Es posible seguir el rastro de estas diferencias de la productividad y llegar a problemas específicos en el clima para la inversión. Algunos de los estados con clima pobre tienen problemas especialmente agudos con la red pública de energía eléctrica. En Uttar Pradesh el 98% de las empresas encuestadas tenían sus propios generadores y en general las empresas incluidas obtenían sólo el 50% de su energía de la red pública. En Maharashtra, por el contrario, sólo el 44% de las empresas tenían sus propios generadores y, en conjunto, ellas tomaban el 90% de su energía de la red pública. Deseo hacer énfasis de nuevo en la carga tan pesada que es para una empresa pequeña la incertidumbre del servicio de energía y en que la generación de su propia energía es extremadamente costosa e intensiva en capital. La carga reguladora del gobierno también varía según el estado. El número de veces al año que las empresas reciben visitas de los funcionarios del gobierno es más del doble en los estados de climas pobres que en los buenos climas.

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UNA ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO Figura 5 Brechas de productividad entre estados con climas suaves y malos para la inversión, según fuente de productividad, India B re cha prop orcio na l en re la ción con D e lh i (% ) 20 Bu en clim a p ara la inversión

15

M a l clim a p ara la inversión

10 5 0 –5 – 10 – 15 – 20 Valor ag reg ad o / tra ba ja do r

C a pital/ tra ba ja do r

S a la rio / tra ba ja do r

TF P

Fu en te s Nota: TFP, Productividad total de los factores. Fuente: CII y Banco Mundial 2001.

Naturalmente, estas diferencias se convierten en diferencias en las tasas de inversión y crecimiento en los estados. Para nuestra muestra de empresas, la tasa promedio de crecimiento real en los 5 últimos años fue del 9% al año en los estados de buen clima pero sólo del 2% en los demás. Las cifras de crecimiento agregado para estos estados es totalmente consistente con este patrón. Voy a terminar uniendo mis dos últimos puntos: el clima para las inversiones varía en los estados de India y los mejores climas para la inversión llevan a una reducción más rápida de la pobreza. La combinación de políticas abiertas a nivel nacional y un buen ejercicio del poder y una buena infraestructura a nivel micro, han cumplido con el programa de los años 90 para la reducción de la pobreza; los datos disponibles indican que los estados con buen clima, como grupo, redujeron la pobreza a ritmos mucho mayores que los de clima pobre.

CONCLUSIONES Cuando hago alguna charla concreta sobre el clima para las inversiones, existe el peligro de que me consideren erróneamente como un campeón de las grandes empresas y se me malinterpreten cuando digo que un programa para el clima de las inver-


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siones es todo lo que se requiere para reducir la pobreza. Eso no es lo que estoy diciendo. Hay un programa igualmente importante que tiene que ver con los problemas de educar y dotar de los medios a la gente pobre, especialmente en las áreas rurales, y prestarle ayuda para que participe en la economía de mercado. He escrito y hablado bastante sobre esa actividad y queda mucho por decir en este tema. Realmente, en esto consistió el razonamiento que apareció en World Development Report 2000/2001: Attacking Poverty. Ese programa de dotar de medios y educar va a tener un mayor impacto si se prosigue simultáneamente con las clases de reformas del clima para la inversión que hemos analizado aquí. Por la misma razón, las reformas del clima para las inversiones serán mucho más efectivas si la población rápidamente se educa más, tiene más participación y son más capaces de participar en la economía de mercado. Creo que en algunas entidades hay una tendencia en creer que el programa del clima para las inversiones tiene que ver con la agenda para el crecimiento, y la participación, la educación y el desarrollo rural con la reducción de la pobreza y la distribución. Lo primero se considera como estructural y lo último como social. Esta es la forma equivocada de pensar sobre la manera como interactúan estos dos programas. Mejorar el clima para las inversiones tiene tanto efecto sobre la reducción de la pobreza como cualquier acción directamente orientada hacia la pobreza. En muchos casos del mundo real, mejorar el clima para las inversiones será lo único importante que se puede hacer para aliviar la pobreza masiva. De la misma manera, facilitar a la gente pobre la educación y ayudarla a conseguir los medios y herramientas para poder participar en la economía de mercado, no son simplemente medidas para la reducción de la pobreza; son también cosas definitivas para el crecimiento de toda la economía. El éxito de reducir la pobreza rápidamente, requiere un progreso real del clima de inversión y de la habilitación de la gente pobre. Creo que India está logrando este progreso y tiene que continuar adelantando más. Si lo hace así, en las dos próximas décadas progresará a grandes pasos en pos de la reducción de la pobreza. Reducir a la mitad las tasas de pobreza en India en los cinco años venideros, es perfectamente posible. Será un maravilloso galardón para India y para el mundo.

xiii

RESUMEN


GLOBALIZACION, REFORMA Y REDUCCIÓN DE LA POBREZA: UN RETO Y REPERCUSIONES PARA INDONESIA Nicholas Stern (Instituto de Investigación Económica y Social, Facultad de Economía, Universidad de Indonesia, diciembre 15, 2000)

En la última década del siglo XX, se vio una notable aceleración en el ritmo de la globalización. Por globalización entiendo la creciente integración de información, ideas, actividades, tecnologías, bienes, servicios, capital y personas. La historia de Indonesia, que ha sido una encrucijada de gente y culturas durante muchos siglos, nos enseña claramente que la globalización no es un fenómeno nuevo. Pero también es cierto que la globalización ha tenido flujos y reflujos en diversos periodos; por ejemplo, llegó a un punto culminante en la primera parte del siglo XX y sólo vino a declinar cuando la guerra y la depresión hicieron que los países se retiraran de los mercados mundiales. No obstante, en la década pasada vimos no sólo otra oleada de globalización sino cambios verdaderamente extraordinarios, en especial en las tecnologías de comunicaciones, de las cuales el Internet es la más sorprendente. El mayor flujo de información por sí solo, habría tenido un impresionante efecto sobre las economías y las sociedades. Pero la revolución de las comunicaciones también ha venido acompañada de disminución en los costos del transporte y de políticas más abiertas hacia el comercio internacional y los flujos de capital. El resultado es una economía mundial mucho más integrada de la que teníamos hace sólo diez años. Los flujos de capital han aumentado considerablemente en la última década y el comercio ha crecido mucho más rápido que los ingresos. En Perspectivas económicas globales 2001, el Banco Mundial calculaba que los volúmenes del comercio mundial aumentarían en un 12,5% en el 2000, la tasa más rápida de crecimiento que se haya visto antes del choque petrolero de 1973. El tema principal de mi charla es que la mayor integración ofrece tremendas oportunidades para los países en desarrollo, pero también trae consigo serios riesgos. Yo sostengo que con políticas e instituciones adecuadas, los beneficios de aprovechar las oportunidades superarán con creces los posibles riesgos y costos. Sin embargo, al establecer estas políticas e instituciones, tenemos que prestar mucha atención al análisis de los riesgos y a los costos del ajuste. Los riesgos y costos son de diferentes tipos. Sin políticas e instituciones adecuadas, puede haber gran volatilidad con grandes oscilaciones de los ingresos. Esta posible volatilidad evidentemente acrecienta los temores de mucha gente de todo el

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mundo que está poniendo a prueba la globalización. Sus temores van más allá de la preocupación por los ingresos. Muchos de quienes se oponen a la mayor integración están inquietos por sus efectos sobre la cultura, el medio ambiente, las enfermedades, la movilidad de la gente y el crimen y la violencia, así como también por la pérdida de control sobre su propia vida. Aunque muchos de estos temores y angustias son comprensibles, tenemos que aceptar que los aspectos clave de la globalización son esencialmente irreversibles, en especial aquellos relacionados con la información, las ideas y las comunicaciones. Esta irreversibilidad y la magnitud de los posibles beneficios, con seguridad nos están diciendo que el interrogante más importante es cómo manejar y aprovechar el proceso y no cómo rechazarlo. Hoy quisiera evaluar lo que sabemos sobre el impacto de la globalización: su impacto sobre los países en desarrollo en general y sobre la pobreza en particular, puesto que ese es el punto central del trabajo del Banco Mundial. Según mi evaluación, voy a hacer énfasis en cuatro puntos: • En términos generales, la globalización es una fuerza positiva para el desarrollo y la reducción de la pobreza, aunque hay medidas específicas que los países ricos podrían tomar para hacerla mucho más favorable para el desarrollo. • Para darse cuenta del gran potencial de la globalización, los países necesitan instituciones y políticas complementarias. • Estas instituciones y políticas se pueden fortalecer solas mediante la participación de los países en los mercados internacionales. Dicha perspectiva suscita inmediatamente problemas de secuencias: qué tipos de apertura hay que emprender primero con el fin de reducir al mínimo los riesgos asociados con la globalización. • Finalmente, existen medidas específicas que los países pueden tomar para asegurar que la gente pobre participe en la globalización y se beneficie de ella.

LA GLOBALIZACIÓN COMO UNA FUERZA POSITIVA PARA EL DESARROLLO Hay nítidos contrastes entre los países en muchas de las dimensiones de la integración que antes mencioné. Un ejemplo es el grado hasta el cual los países han acogido el Internet y la comunicación abierta: más del 30% de la población en Estados Unidos tiene acceso al Internet, pero en el Oriente Medio y Noráfrica, América Latina, África, Asia y Europa Oriental sólo del 1 al 2% de la población goza del mismo servicio. Los países en desarrollo, muchos de los cuales hasta hace 20 años tenían políticas muy restrictivas con el comercio y las inversiones extranjeras, han abierto sus puertas al mercado global en grados muy diferentes. Estas diferencias en todos los países proveen evidencias para nuestro examen del impacto de la globalización sobre el desarrollo.

GLOBALIZACIÓN, REFORMA Y REDUCCIÓN DE LA POBREZA

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Experiencias de los países: China, India y otros globalizadores Las evidencias de los dos países más poblados, China e India, son de especial importancia; ambos han preferido abrirse más al comercio a las inversiones extranjeras durante las dos últimas décadas. Hay otros ejemplos muy dicientes de países que dan pasos decisivos hacia la apertura de sus economías, que también voy a mencionar: en Asia, los países de la Asociación de Naciones Asiáticas del Sudeste (Asean), incluso Indonesia; en América Latina, Argentina y México; en Europa Oriental, Hungría y Polonia, y en África, Ghana y Uganda. Las tasas de crecimiento de estos recientes globalizadores por lo general se han acelerado en la medida en que los países se han abierto más. La tendencia es sumamente clara para China e India. Estos son los dos países con los cuales he estado personalmente más involucrado en mi trabajo de investigaciones y políticas como economista del desarrollo. Su población total representa más de una tercera parte del total mundial y es más de dos quintas partes de la población del grupo de países en desarrollo. El crecimiento de su ingreso agregado per cápita se aceleró aproximadamente de un 2% en los años 70 a un 3% en los 80 y 5% en los 90. Esta aceleración es la más extraordinaria de todas, pues las tasas de crecimiento de los países ricos bajaron durante este periodo de un 3 a un 2,5%. Muchos de los demás globalizadores han visto también acelerarse sus tasas de crecimiento; México, Uganda y Vietnam son ejemplos. De esta manera, en los años 90, por primera vez la mayor parte de la población de los países en desarrollo estaba viviendo en economías que crecían claramente más rápido que las economías de los miembros de la Organización para la Cooperación Económica y Desarrollo (OECD), es decir, estaban poniéndose al día. Una de las características más notables de esas economías en desarrollo que funcionaron bien, fue su mayor participación en el comercio y la inversión. A la inversa, en el gran número de países que tenían pobre crecimiento o un descenso de los ingresos de los años 90 –países como Pakistán, Nigeria y algunas de las antiguas repúblicas soviéticas– el comercio y la inversión no estaban creciendo.

Responsabilidades de los países ricos y la comunidad internacional Como lo demuestran las evidencias, la integración con el mercado internacional puede ser efectiva para ayudar a aumentar los ingresos. Sin embargo, el hecho de que algunos países hayan tenido éxito con este método, no nos debe cerrar los ojos a la posibilidad de que el régimen de inversión y comercio internacional pueda hacerse más favorable para el desarrollo. Me concentraré en tres áreas en las cuales los países ricos y la comunidad internacional en general, pudieron dar pasos para incrementar los rendimientos del desarrollo para la liberación del comercio: barreras comerciales, normas internacionales y derechos de propiedad intelectual.

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Barreras comerciales. Aun después de la Ronda Uruguay de liberalización comercial, los países de la OECD siguen manteniendo importantes barreras para el comercio de los países en desarrollo. Los derechos arancelarios promedio en Estados Unidos, Canadá, Unión Europea y Japón – las economías Quad– oscilan entre sólo 4,3% en el Japón y 8,3% en Canadá, pero sus derechos de aduana y las barreras comerciales son más elevadas para muchos productos exportados por los países en desarrollo. Los productos sujetos a altos aranceles en los países Quad incluyen productos agrícolas de alimentos básicos como carne, azúcar y productos lácteos, para los cuales las tasas de importación con frecuencia superan el 100%; los frutos y vegetales como el banano, que se castigan a veces hasta con más del 100% en la Unión Europea cuando exceden las cuotas; y los textiles, vestuario y calzado, para los cuales los derechos de aduana oscilan entre el 25 y el 30% para muchos productos. Todos estos son sectores en los cuales los países en desarrollo tienen una ventaja comparativa. En la última investigación del Banco Mundial sobre comercio, estimamos que las barreras tarifarias y no tarifarias impuestas por los países ricos, junto con los subsidios agrícolas que otorgan a sus agricultores, cuesta a los países en desarrollo mucho más de los US$50.000 millones o más que estos países reciben anualmente en ayuda extranjera. En el Banco Mundial vemos esto como una de las contribuciones más importantes que los países industrializados podrían hacer para el desarrollo: la abolición de una vez por todas de las barreras comerciales y de los subsidios que impiden a los productos de los países en desarrollo llegar hasta sus mercados. Es toda una hipocresía de los países ricos estimular a los países pobres para que liberen el comercio y aborden los problemas relacionados con el ajuste, mientras sucumben al mismo tiempo a los grupos poderosos en sus propios países que buscan perpetrar la protección de su estrecho egoísmo. Esa protección perjudica tanto a las economías de los propios países ricos como a las economías de los pobres cuyo desarrollo dicen apoyar.

Normas ambientales y laborales Varias de las normas que se están proponiendo para incluir en la Organización Mundial del Comercio (OMC), especialmente normas ambientales y laborales, podrían convertirse en nuevos vehículos para el proteccionismo de los países industrializados. Tomemos el caso de la mano de obra infantil. No existe la menor duda sobre la importancia de que los niños asistan a la escuela y reciban una buena educación en lugar de estar en el mercado laboral. No hay duda de la importancia que tiene la asistencia de los niños a la escuela para recibir una buena educación en lugar de estar en el mercado laboral. En realidad, la educación es al mismo tiempo un objetivo central de desarrollo, un fin por sí solo y una poderosa fuerza para lograr ingresos;


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por eso es una prioridad clave en el trabajo del Banco Mundial. Pero si tratamos de abordar el problema laboral infantil a través de la OMC, hay un verdadero peligro de que los grupos de interés de los países ricos vayan a maniatar en los tribunales a los países pobres con este problema. El resultado sería menos comercio y menos desarrollo, y probablemente más mano de obra infantil. En contraste con el enfoque negativo de las sanciones comerciales, veamos unos medios más positivos. Los padres envían a sus niños a trabajar cuando son pobres y no tienen más opciones. Bangladesh ha tratado de atacar las causas radicales de la mano de obra infantil y las trampas de la pobreza a través de su programa de alimentos y educación, que ofrece buenos subsidios a las familias pobres que envían a sus hijos a la escuela. Este programa ha tenido éxito para reducir el trabajo infantil a la mitad en las comunidades donde se ha puesto en marcha. El Programa distrital de educación primaria, recientemente inaugurado en India con el apoyo del Banco Mundial, hoy cubre 55 millones de niños. Con este programa, India ha visto enormes incrementos en la asistencia de niños a la escuela, especialmente de las niñas, y en la calidad de la educación. Lo importante es que si nosotros nos preocupamos por el trabajo de los niños, hay programas constructivos que podemos apoyar, pero eso requiere recursos. Si los países ricos tienen seriedad en este problema del trabajo de los niños, deben apoyar esos programas. Las sanciones impuestas a través de la OMC no son un sustituto eficaz. Derechos de propiedad intelectual. En este momento se espera que los países en desarrollo que participan en la OMC, adopten un conjunto oficial de leyes sobre la protección de la propiedad intelectual. Este es un campo en el cual realmente dudo de que una sola medida se ajuste a todo. Entre las recomendaciones clave del reciente Libro blanco del Reino Unido sobre la globalización, hay una propuesta para que una nueva comisión sobre derechos de propiedad intelectual “examine cómo los regímenes nacionales de propiedad intelectual deben estar mejor preparados para beneficiar a los países en desarrollo y cómo el conjunto de normas internacionales podría mejorarse y desarrollarse”. Esta es una valiosa iniciativa y espero que las investigaciones del Banco Mundial puedan hacer una útil contribución para el entendimiento de dichos problemas y para establecer unas políticas. Para resumir mi primer punto: la integración con la economía mundial es un vehículo poderoso para el crecimiento y la reducción de la pobreza de los países en desarrollo, pero sería aún más poderoso si los países ricos abrieran con más generosidad sus propias economías. Los países en desarrollo están interesados en trabajar para ampliar la apertura del régimen comercial y participar en la OMC. Mirando hacia el futuro, debemos apoyar la activa participación de los países en desarrollo estableciendo la agenda para la siguiente ronda de charlas sobre la liberalización del comercio a fin de ocuparse de estos problemas del proteccionismo OECD, las normas laborales

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y ambientales y derechos de propiedad intelectual. El Banco Mundial está deseoso de participar en este esfuerzo y nosotros hemos orientado gran parte de nuestra investigación comercial en años anteriores en ofrecer a los países en desarrollo los datos y las ideas necesarias para una participación efectiva en las negociaciones.

INSTITUCIONES

Y POLÍTICAS COMPLEMENTARIAS

Mi segundo punto consiste en que los mismos países en desarrollo pueden adelantar sus acciones para asegurarse un beneficio más amplio a raíz de la globalización, sobre todo elaborando instituciones y políticas que puedan servir de apoyo y complementar la expansión comercial.

Abrir mercados Antes de pasar a estas medidas complementarias, deseo hacer énfasis en que las propias políticas de un país en desarrollo sobre comercio e inversión, pueden resultar perjudiciales para la integración y el desarrollo. A veces resulta tentador impulsar la apertura de mercados en otros países mientras se estén protegiendo las industrias y los servicios nacionales. Una estrategia de esta naturaleza tal vez pueda impedir el desarrollo más bien que promoverlo. Los países se benefician de la apertura de sus propios mercados de varias formas. Una es tecnológica y gerencial: la inversión directa extranjera trae consigo innovaciones en productos, procesos y tecnologías organizacionales, mientras que la importación de bienes trae tecnologías incluidas y acceso a insumos y bienes de consumo de producción menos costosos. Otro beneficio es la mayor eficiencia: la competencia del exterior estimula a la industria nacional a hacer mejoras en productividad, promoviendo crecimiento y empleo a mediano plazo. Por tanto sería un error para los países en desarrollo, acudir a la hipocresía de las políticas comerciales de los países ricos como una excusa para dilatar la apertura de mercados. La liberalización cuando va acompañada de políticas apropiadas y reformas institucionales, ayudará al país que se libera, pero esas ganancias serían aún mayores si los países ricos redujeran su protección.

Un clima sano para la inversión Ahora sí pasaré a esas políticas e instituciones complementarias. Las políticas de inversión y comercio abierto generan pocos beneficios si no existen otras instituciones y políticas. Deseo resumir estas otras políticas con la frase “clima para la inversión”. El clima para la inversión se ve afectado por varios factores: la estabilidad macroeconómica; el grado de rapiña burocrática, especialmente en la administración de normas e impuestos; la fortaleza de las instituciones financieras; el estado de


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derecho, e incluso su cumplimiento; la incidencia de la corrupción y el crimen; la calidad de la infraestructura, como energía y telecomunicaciones; la efectividad del gobierno para ofrecer sólidas estructuras reglamentarias para el sector privado; el suministro efectivo de servicios públicos o la estructura para esos servicios y la calidad de la fuerza laboral. Con este último punto quiero referirme no sólo al nivel de habilidades sino a la cultura prevaleciente del trabajo y el estado de las relaciones laborales. Si uno tiene un suministro de energía poco confiable, ninguna solidez financiera, demasiado hostigamiento por parte de los funcionarios gubernamentales, un alto nivel de corrupción y una base muy escasa de talento, entonces las políticas más abiertas de comercio y de inversiones, por benéficas que puedan ser, es improbable que generen grandes incrementos de inversión productiva y empleo. La investigación de los determinantes clave del clima para inversiones y la forma de mejorarla, es una de las áreas importantes en las cuales estoy tratando de ampliar el programa de investigación en el Banco Mundial. Hemos venido tratando de entender mejor el clima para la inversión ayudando a los clientes a supervisar sistemáticamente a las firmas privadas, concentrándose especialmente en empresas de pequeño y mediano tamaño (SME). Por lo general son estas empresas las que más sufren cuando el clima para las inversiones resulta hostil. La experiencia en el desarrollo que tiene el Este asiático, especialmente Japón y China, nos ha demostrado la gran importancia de las SME para conducir el crecimiento económico. Me permito compartir con ustedes los resultados de nuestra reciente encuesta en India, que se realizó con la colaboración de la federación de industrias. India ha llegado a abrir más sus puertas a nivel nacional, pero a nivel estatal está viendo resultados heterogéneos porque el clima para las inversiones varía mucho entre los estados. Nuestra encuesta llegó a 10 estados y descubrimos un modelo claro. Algunos estados tienen un clima deficiente para la inversión; por ejemplo, suministro de energía eléctrica no confiable, normas onerosas y visitas impertinentes y destructivas de parte de funcionarios del gobierno, todo lo cual va sumando para elevar los costos. Estimamos que para algunos estados estos costos son análogos a un impuesto adicional de un 20 o 30%. No debe sorprendernos que los estados con mal clima para la inversión tengan menos inversiones, menos crecimiento y menos reducción de la pobreza (CII y Banco Mundial 2001). Creo que este es un campo clave en el cual debe concentrarse el Banco Mundial: ayudar a los países a analizar y mejorar sus climas para las inversiones de modo que atraigan entre sus propios compatriotas y entre extranjeros, inversiones eficientes que produzcan empleos, mayores ingresos y reducción de la pobreza.

Libertad y globalización Como estoy refiriéndome al tema de las instituciones que complementan la globalización, me gustaría tratar por encima el tema de la libertad, tanto económica

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como política. No hay duda de que la libertad económica es vital para el desarrollo y la reducción de la pobreza. A largo plazo, las sociedades en las cuales los individuos, los hogares y las empresas tienen la libertad de tomar decisiones clave que los afectan directamente, siempre han superado en realizaciones a aquellas donde el gobierno se ha apropiado de esas decisiones. Las economías no pueden tener éxito sin gobiernos que funcionen razonablemente bien y, en realidad, esta clase de gobiernos son vitales para la libertad económica. Pero las economías tampoco pueden tener éxito si los gobiernos se extralimitan de tal manera que arruinen los incentivos en pro del dinamismo del sector privado. Las libertades políticas y la democracia en general, pueden promover el desarrollo de varias maneras. Primero, sirven de baluarte para proteger las libertades económicas. La libertad de expresión y la libertad de reunión hacen posible la organización contra las decisiones del gobierno que tal vez reduzcan el dinamismo de toda la economía para beneficiar a unos pocos. Segundo, los sistemas políticos democráticos tienen los flujos de información y la comprensión necesarias para evitar que se presenten los peores tipos de volatilidad económica; como lo ha destacado Amartya Sen, las democracias no sufren de hambrunas (Sen 1999). Tercero, existen algunas evidencias de que las democracias reaccionan y se adaptan más rápidamente a los impactos económicos externos, como el que golpeó a Asia Oriental en 1997, porque pueden compartir los costos del ajuste de una forma que se considera justa. De la misma manera, las democracias pueden estar mejor capacitadas para mediar en las transacciones o en los conflictos que inevitablemente se presentan durante el desarrollo. Por ejemplo, la apertura bien manejada elevará los ingresos y reducirá su pobreza. Los efectos de la apertura sobre una cultura tal vez son impredecibles. Dentro de una sociedad, algunos valorarán la influencia externa sobre la cultura positivamente; otros lo harán negativamente. Ningún economista o técnico puede decidir si el beneficio neto de la apertura para la reducción de la pobreza es mayor que cualquier costo neto en términos de cultura; sólo la participación democrática puede hacer esa elección efectivamente. Desde mi punto de vista, la participación democrática es vital para manejar las tensiones políticas y sociales que inevitablemente acompañan a la globalización. Finalmente, la historia nos cuenta que la libertad política tiene un gran valor como un fin en sí, por encima de cualquier efecto que pueda tener sobre cualquier otra dimensión del desarrollo.

Principios de la descentralización Como muchos otros países, Indonesia se está descentralizando y globalizando simultáneamente. Con base en nuestros trabajos en otras partes, sabemos que la descen-


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tralización y la mayor participación local que tal vez genere, puede mejorar la rendición de cuentas y el suministro de los servicios públicos. En América Central y en India, en recientes visitas he visto que la mayor participación de los padres en el manejo de las escuelas, ha mejorado los resultados de los estudiantes. La descentralización también puede dar oportunidades para políticas locales y experimentos de proyectos, lo cual puede conducir a innovaciones que luego puedan imitar otros estados. Aquí en Indonesia, el Proyecto de Desarrollo Kecamatan y el correspondiente Proyecto de Infraestructura de Aldeas, han dotado de medios a los aldeanos poniendo en sus propias manos directamente todas las decisiones para el desarrollo que sean posibles, con altas tasas de rendimiento. Sin embargo, hay riesgos con la descentralización. Por ejemplo, las decisiones presupuestales irresponsables que tomen los estados y las localidades, pueden resultar en inestabilidad macroeconómica y la competencia tributaria entre ellos puede llevar a una “carrera hasta el fondo” que no beneficie a nadie. Finalmente, la descentralización, si se maneja inadecuadamente, tal vez agrave las desigualdades regionales. Cuando Indonesia se embarque en un programa de descentralización rápida y radical, estos nuevos retos van a enfrentar a los líderes y las instituciones no sólo a nivel de distrito sino también a nivel de gobierno central. Un centro que es fuerte fiscalmente y en otros aspectos en relación con las provincias y los distritos, es parte de la historia de Indonesia y sus instituciones. Los distritos con fondos delegados tendrán nuevas responsabilidades, mas para el impredecible futuro, mantendrán una enorme responsabilidad en la distribución de esos fondos. Esta función tiene importantes consecuencias no sólo para la equidad y los beneficios directos de los gastos sino también para la forma como el gobierno central actúa estableciendo una estructura de incentivos para que los distritos hagan todo lo mejor posible dentro de sus medios. Los mecanismos para la transparencia y rendición de cuentas a nivel local, aunque importantes, no remplazarán completamente la rendición de cuentas del centro. Por el contrario, los dos se desarrollarán y cambiarán conjuntamente. Al crear nuevas instituciones, será importante dejar en claro las responsabilidades, tanto en los impuestos como en los gastos. En primer lugar, es muy conveniente que las bases tributarias a nivel nacional y subnacional se mantengan por separado. De otra manera, habrá oportunidades para que los dos niveles dilapiden en el juego, lo cual hará daño a los incentivos para recaudar los ingresos, propiciará distorsiones y creará la posibilidad de hostigar a los contribuyentes. En segundo lugar, la asignación de la responsabilidad del gasto se debe emparejar en cuanto sea posible con la habilidad de llevarlo a cabo eficientemente. En este caso, la capacidad administrativa es de gran importancia, como son los efectos externos entre entidades subnacionales, incluso los efectos externos de los sistemas de redes y la coordinación. Los problemas de hacer que la descentralización funcione, son grandes, urgentes y difíciles.

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EL PAPEL DE LOS MERCADOS INTERNACIONALES Y LAS SECUENCIAS Mi tercer tema se refiere a que los mercados internacionales pueden utilizarse para fortalecer las instituciones y las políticas. La importancia de crear instituciones y políticas complementarias para cosechar los beneficios de la integración global, inevitablemente da lugar a la pregunta: ¿deben asegurarse primero los países de que todas sus instituciones sean fuertes para la apertura? La respuesta obvia es no. Los países en desarrollo que han obrado bien, se han acercado paulatinamente a la liberación de diferentes tipos de divisas. Voy a explicar la importancia de esto con la propia experiencia de Indonesia. Creo que hoy existe un gran consenso en que uno de los factores para la crisis financiera de Indonesia fue la letal combinación de una cuenta abierta de capital, débiles instituciones financieras nacionales y deficiente gestión económica. Ya sabemos, y tal vez lo hubiéramos debido saber antes, que esta combinación puede llevar a serios problemas de volatilidad de las monedas y crisis bancarias. La experiencia de Rusia es otro ejemplo importante de que las instituciones débiles combinadas con una cuenta abierta de capital, causan problemas. Es posible pensar en esto como un problema secuencial. Inteligentemente utilizado, el mercado internacional para servicios financieros, legales y contables, puede ayudar a desarrollar un sólido sector financiero y una mejor gobernabilidad económica. Entonces, la salida práctica es qué pasos hay que dar primero, y no si hay que buscar integración o aislamiento. Las transacciones en servicios financieros no es lo mismo, y realmente no necesitan estar ligadas a las transacciones en derechos financieros. Indonesia tenía políticas restrictivas respecto al suministro de servicios a firmas y consumidores nacionales por parte de instituciones financieras extranjeras. Los hechos evidentes de otros países nos dicen que la participación de instituciones financieras foráneas fortalece el sistema financiero. Lo que ocurrió en Indonesia en los años 90, consistió en que a las instituciones financieras nacionales se les permitía acceder fácilmente a los mercados internacionales de capitales. Ahora sabemos que esta secuencia puede ser desastrosa. El rápido crecimiento del comercio en servicios es uno de los desarrollos interesantes de la década pasada. Estos mercados se pueden utilizar para asegurar buen suministro de energía, telecomunicaciones y servicios contables e incluso administración de aduanas e impuestos, así como también servicios financieros. Aumentando la eficiencia y disminuyendo los costos de los servicios comerciales básicos, la apertura en estas áreas fomenta directamente una mejor productividad y competitividad en otras manufacturas y servicios corrientes abajo. ¿Cuáles son las consecuencias para Indonesia? Sencillamente, la gran prioridad tiene que ser fortalecer las instituciones financieras, con la ayuda de mayor utilización del comercio de servicios. Con un sector financiero más sólido, una cuenta abierta de capital puede ser un instrumento correctivo útil para la política económica.


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Sin esas mejoras, la apertura de la cuenta de capital puede transformarse una vez más en volatilidad financiera y recesión.

GLOBALIZACIÓN EN FAVOR DE LOS POBRES Mi tema hoy es la globalización y la pobreza, y este tema, al menos implícitamente, se ha mencionado muchas veces en lo que he dicho. Pero voy a volver sobre él más directamente. ¿Los pobres en realidad se benefician de la globalización?

Globalización, desigualdad de los ingresos y reducción de la pobreza Hoy una de las afirmaciones más comunes es que la globalización en general conduce a una mayor desigualdad de los ingresos dentro de los países y sus beneficios por lo tanto paran en manos de los ricos. Esta afirmación sencillamente no es cierta; en realidad, este es uno de los grandes mitos del movimiento contra la globalización. Sí es cierto que hay elocuentes ejemplos, especialmente China, de que la apertura ha ido de la mano con una creciente desigualdad, pero eso no ha sido un patrón general. En muchos países en desarrollo, por ejemplo Ghana, Uganda y Vietnam, la integración con el mercado internacional ha coincidido con desigualdad estable o disminución de la desigualdad. Por otra parte, en el caso de China, la mayor desigualdad tuvo que ver más con el establecimiento de incentivos orientados hacia el mercado en una economía antes centralmente planificada, que con la apertura del país a los mercados internacionales. Cuando la liberación comercial va acompañada de desigualdad estable o en disminución, los beneficios para los pobres son enormes. En Vietnam, el ingreso per cápita de los pobres ha venido subiendo en un 5% al año, desde que se inició la apertura del país a comienzos de los 90. La participación de la población en la pobreza (es decir, vivir por debajo de una línea de pobreza de 2.000 calorías por día) se disminuyó a la mitad al cabo de una década, del 75% en 1988 al 37% en 1998. En el caso de Vietnam, tenemos un conjunto de datos muy buenos para analizar los efectos de la reforma y hemos descubierto que del 5% de los hogares más pobres en 1992 (al iniciarse la reforma), un increíble 98% estaba en mejores condiciones seis años después. En este caso, el vínculo del comercio con la reducción de la pobreza era muy evidente: Vietnam ha llegado a ser un importante exportador de arroz y muchos pobres tienen arrozales. Por otra parte, se ha convertido en un importante exportador de prendas de vestir y calzado y los empleos que surgieron en estos sectores en expansión tienen mejor remuneración que los de las fábricas antes de la apertura. Ghana y Uganda son otros elocuentes ejemplos del mundo de los bajos ingresos; en cada caso, el ingreso de los pobres ha venido aumentando en un 3 o 4% por año durante las reformas. Los mejores precios que los agricultores obtienen por la expor-

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tación de productos como cacao y café es una suficiente razón de que la apertura ha beneficiado a muchos pobres en estos países. Aun donde ha aumentado la desigualdad, la globalización sigue reduciendo rápidamente la pobreza. China es tal vez el mejor ejemplo. Pero los beneficios de la globalización para los pobres son muy significativos donde la desigualdad perdura o empieza a disminuir. Paso ahora a ese interrogante tan importante de cómo hacer que la globalización y el crecimiento beneficie a los pobres.

Hacer que la globalización sea más favorable para los pobres Si bien es importante darnos cuenta de que aun sin medidas especiales dentro de los países, la globalización, según la anterior definición, por lo general beneficia a los pobres, no hay razón para que debamos quedar satisfechos con esos resultados. Los países pueden dar pasos para que la globalización y el crecimiento sean más favorable para los pobres. Los tres caminos más importantes para hacer esto son la educación básica, las medidas de protección social para enfrentar los ajustes y las medidas para asegurar que todas las regiones de un país estén conectadas con la economía global. Esta última cosa es de suma importancia en un país tan extenso y variado como Indonesia. Educación. La educación básica es decisiva para asegurar que todo el mundo pueda participar y se beneficie del crecimiento y de la globalización. Para el desarrollo son importantes numerosos factores, pero quisiera hacer énfasis en la combinación de un sano clima para las inversiones y una buena educación básica. Estos dos elementos son complementarios. Una fuerza laboral saludable y que sepa leer y escribir, aumenta el crecimiento que resulta de un clima sano para las inversiones e incrementa notablemente los beneficios de la reducción de la pobreza con base en ese crecimiento. También debemos recordar que la educación es por sí sola una meta, una dimensión del desarrollo, por encima y más allá del efecto del alza de los ingresos. El Banco Mundial ha hablado sobre la educación durante mucho tiempo, pero yo quisiera un enfoque más preciso para nuestro trabajo. Naturalmente, nosotros sabemos que el problema con la educación, por lo general, va más allá del factor dinero; tiene que ver cómo se organiza la manera de educar. Como ya lo mencioné, este es un terreno donde las comunidades del mundo están innovando. Hay muchos ejemplos de nuevos métodos que entusiasman, a veces más descentralizados que los de antiguas estructuras, con un control inmediato y participación de los padres de familia. Entendiendo y aprendiendo de estas experiencias, el Banco Mundial puede ayudar con el diseño de innovaciones, su financiación y, muy importante, con la evaluación y divulgación de las lecciones.


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Protección social. Al analizar los beneficios de la apertura, no deseo subestimar los problemas del ajuste. Gran parte de los beneficios de la apertura llegan a través de mercados más competitivos. Cuando los países abren las puertas a mercados particulares, con frecuencia vemos un patrón común, del cual la industria de las máquinasherramientas de la India, estudiada por Sutton (2000), ofrece un ejemplo concreto. Cuando se redujo la protección de la industria a comienzos de los 90, lo primero que ocurrió fue la toma por parte de las empresas taiwanesas de más o menos una tercera parte del mercado de la India. Esa fue una bendición para las empresas que necesitaban máquinas-herramientas de alta calidad, pero obviamente crearon un tremendo problema para la gran industria nacional de este tipo de máquinas. (Recordemos que una cuota es un subsidio para los productores de un bien por parte de los consumidores de ese mismo bien). Después de casi una década de políticas más abiertas, lo que ha ocurrido es que algunos productores indios se han adaptado; han aumentado enormemente la productividad, han introducido nuevos productos, recuperado gran parte del mercado y empezado a exportar. La mayor productividad y mejor calidad del producto están entre las fuentes de ganancias por cuenta de la apertura. Pero durante el ajuste, algunos trabajadores y propietarios de empresas perdieron su empleo y sus ingresos. Durante cualquier proceso de liberalización van a presentarse ganadores y perdedores, entre los pobres y no pobres por igual. Para ayudar a evitar que la gente caiga en la pobreza y para mitigar el proceso de ajuste, son esenciales medidas de protección social adaptadas a las circunstancias del país. Si bien el seguro de desempleo puede ser importante para los trabajadores del sector formal, otros métodos, como los planes para obras públicas en su variedad de alimentos por trabajo, tienen muchas más probabilidades de llegar hasta los verdaderamente pobres. Una buena protección social no es sólo un paliativo a corto plazo sino un verdadero apuntalamiento de una economía de mercado, para hacer que funcione bien y hacer participar a la gente pobre en las oportunidades que ella crea. Sin buena protección social, la gente pobre tal vez es incapaz de asumir algunos riesgos que forman parte de la participación en una economía de mercado, incluso cuando están listos para ganar. Los gobiernos deben proporcionar liderazgo cuando avanzan hacia la apertura. En virtud de que siempre habrá intereses miopes o intereses creados opuestos a la reforma, los gobiernos deben estimular a la gente para que aprecie los beneficios a largo plazo de la apertura y no simplemente los costos del ajuste a corto plazo. Al mismo tiempo, los gobiernos necesitan ofrecer protección social para compartir y reducir al mínimo los costos del ajuste. Políticas regionales. Una simple frase para darse cuenta de los grandes beneficios de la globalización, podría ser: “crea un clima sano para la inversión y ofrece educación para todos”. Pero gran parte de lo que ocurre dentro del clima para la inversión es un problema local, como las normas gubernamentales y la calidad de la infraestructura. Me valí de India como un ejemplo de la forma como estos factores pueden variar

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dramáticamente de un estado a otro. Los estados o distritos con climas malsanos para las inversiones, tienden a convertirse en núcleos de pobreza. Una medida clave o un conjunto de medidas para estar seguros de que la gente se beneficie de la globalización, es fortalecer el clima para las inversiones en todo el país y no sólo en los estados de más alta capacidad (a menudo los más ricos).

CONCLUSIÓN Indonesia ha avanzado mucho en el camino hacia la integración con la economía global. A diferencia de muchos otros países, Indonesia aceptó hace varias décadas que la integración es un ingrediente vital para el desarrollo a largo plazo y la reducción de la pobreza. Vio oportunamente que la demasiada dependencia en las exportaciones de petróleo no era el tipo de integración que llevaría al posible desarrollo más acelerado y dio los pasos necesarios para librar una lucha con el mundo, promoviendo exportaciones de manufactura e inversiones extranjeras directas. Yo les recomendaría no permitir que las graves y recientes dificultades debiliten ese punto de vista o detengan su entusiasmo hacia la integración. Las últimas crisis han destacado la importancia de seguir reformas políticas y especialmente lograr los elementos clave para el correcto ejercicio del poder. Pero al mismo tiempo, tanto la historia a largo plazo de Asia Oriental como sus recuperaciones de crisis han demostrado precisamente qué tan efectiva puede ser la globalización para alcanzar las metas del desarrollo. Con la mayor economía y libertad política que ahora tiene y con el sagaz liderazgo, Indonesia tiene la oportunidad de hacer los ajustes necesarios y seguir avanzando. He hablado de cuatro pasos a lo largo del camino: abrir la economía, crear las instituciones de apoyo y las políticas necesarias, seguir las reformas adecuadamente y adoptar más medidas necesarias para hacer que la globalización cada vez sea más para los pobres. La historia pasada de Indonesia me hace pensar que será posible dar todos estos pasos con tremendos resultados a largo plazo, para que se reduzca la pobreza. Y nos uniremos y presionaremos a los países ricos para que acaben con su protección. Voy a terminar haciendo énfasis de nuevo en el papel que en mi concepto es clave para el Banco Mundial y para la ayuda del desarrollo en general: apoyar a los países y las comunidades para propiciar un clima sano para la inversión y asegurar que haya educación para todos. Un crucial problema hoy consiste en que no pocos países pobres y gente pobre dentro de ellos, sencillamente no están participando en la globalización, debido a que las políticas de comercio e inversión son demasiado restrictivas o porque otros factores importantes, como la infraestructura, el mandato de la ley o la educación están ausentes. El problema para muchos pobres no son los efectos de la globalización sino más bien las consecuencias de haber quedado por fuera de ella. Tenemos que trabajar conjuntamente para asegurarnos de que los pobres puedan participar plenamente y cosechar los beneficios de esa globalización.

INVERSIÓN

EN EDUCACIÓN E INSTITUCIONES:

SENDERO HACIA EL CRECIMIENTO Y LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA EN

PAKISTÁN*

Nicholas Stern (Taller nacional sobre el programa de reducción de la pobreza en Pakistán, Islamabad, marzo 29, 2001)

Es un placer tener la oportunidad de regresar a Pakistán. En la década de los años 80 visité este país con frecuencia y descubrí que era un sitio con enormes posibilidades. En aquella época los agregados macroeconómicos indicaban que Pakistán estaba trabajando bien. La economía había crecido mucho durante los años 60 y 70, con tasas promedio de 6,8% en los 60 y 4,5% en los 70. Aun entre 1980 y 1985, la tasa de crecimiento promedio de Pakistán era un respetable 6,7% (Figura 1), y durante esos años la pobreza había disminuido verticalmente. Sin embargo, desde el inicio de los 90, el crecimiento de Pakistán había disminuido hasta sólo un 3,7% al año durante 1995-2000. Con el aumento de la población en un rápido 2,5% al año, el crecimiento de los ingresos per cápita había descendido un poco por encima del 1%. Las tasas de pobreza, en una tercera parte, han regresado a los niveles de hace unos 20 años. Parece que las ganancias de los 80 se hubieran eliminado en los 1990. Otros indicadores sociales también se han deteriorado. A menos que retrocedan estas tendencias negativas y que lo hagan rápidamente, las tensiones sobre la estructura social de la nación podrían llegar a ser insoportables.

RECUPERACIÓN DE LA DÉCADA PERDIDA Retrospectivamente, esta desaceleración del crecimiento no debe sorprendernos. Cuando volvemos la mirada hacia el periodo comprendido entre los años 60 y comienzos de los 80, es evidente que el crecimiento recibió su impulso de factores externos como los flujos de ayuda, las transferencias y la tecnología de la Revolución Verde, más bien que de un gran ambiente nacional de reforma para el crecimiento. Cuando los flujos del exterior empezaron a secarse completamente a fines de

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Estoy muy agradecido con Elizabeth King por su colaboración en la preparación de esta conferencia. También estoy en deuda de gratitud con Shahrokh Fardoust, Emmanuel Jiménez, Harold Alderman, Hope Neighbor, Andrew Mason, Hasley Rogers, William Byrd, John Panzer y William Easterly, por sus colaboraciones.

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UNA ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO Figura 1 Crecimiento del producto interno bruto (PIB), Pakistán, 1966-69

% 12

10

Porcentaje

8

6

4

2

0 1 96 6

1 97 0

1 97 4

1 97 8

1 98 2

1 98 6

1 99 0

1 99 4

1 99 8

Fuente: Base central de datos WDI del Banco Central.

los años 80 y comienzos de los 90, y cuando las innovaciones agrícolas se habían abierto paso por el sistema, el crecimiento empezó a disminuir. Esto no quiere decir que la desaceleración fuera inevitable. La experiencia de India durante el mismo periodo subraya este punto. Pakistán creció más rápidamente que India en los años 80, pero desde comienzos de los 90, India ha crecido a un ritmo mucho más rápido, cerca de un 6% anual, en comparación con el 3,7% en Pakistán. Lo que hizo posible el rápido crecimiento de India fue un programa de reformas que incrementó la apertura y la competitividad, mientras se mejoraban los elementos más importantes del clima para la inversión, tanto a nivel nacional como en algunos estados. India también dio los pasos necesarios para aumentar el crecimiento expandiendo la educación que ya incluyó al sexo femenino. En consecuencia, su tasa de alfabetización ha subido durante la última década y el alfabetismo entre las mujeres ha sido considerable. Los impactos negativos que sufrió Pakistán (o mejor el final de los impactos positivos) hicieron evidentes sus problemas en estas áreas del clima para la inversión y la participación de la gente. Pero en contraste con India, Pakistán dejó de dar los

INVERSIÓN EN EDUCACIÓN E INSTITUCIONES

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pasos necesarios para superar estos problemas. Como lo sostuvo el gobernador del Banco del Estado en Karachi al principio de este año y como lo dijo el ministro de finanzas en un reciente foro para el desarrollo de Pakistán en Islamabad, los años 90 fueron “una década perdida para Pakistán”. Este es un verdadero momento para el reto. La tarea que tiene por delante Pakistán es voltear esa página de decepciones de la década pasada con el clima para la inversión, el crecimiento y la reducción de la pobreza. Hoy quisiera hablar sobre cómo Pakistán podría no sólo regresar a los niveles superiores de crecimiento sino también asegurar que el crecimiento beneficie a los pobres. Creo que Pakistán puede hacer esto, pero requiere un esfuerzo concertado a fin de mejorar el clima para la inversión, ampliar el radio de acción del crecimiento a través de la educación y cerrar la brecha que en este campo existe entre los sexos. Para desarrollar este razonamiento, voy a destacar cuatro puntos: • Primero, Pakistán puede mejorar su clima para la inversión, es decir, cambiar sus instituciones y políticas con el fin de estimular la inversión y permitir que el país logre más altos rendimientos con base en su capital humano y físico. • Segundo, la educación es de capital importancia: Pakistán logrará un crecimiento económico más rápido y sostenido sólo si tiene éxito en mejorar la calidad de su fuerza laboral. La educación también ampliará el campo de acción del crecimiento. • Tercero, el mayor reto de Pakistán en el campo educativo es mejorar los niveles de educación de los pobres, de la gente campesina y especialmente de las niñas. Reducir la brecha de los sexos en la educación, produce enormes dividendos; más adelante analizaré detalladamente cómo se podría lograr esto. • Cuarto, existen algunas bien definidas reformas de políticas e instituciones educativas que ya han demostrado ser exitosas, fuera y dentro de Pakistán, y que podrían estimular la innovación, mejorar la calidad de la escolaridad y profundizar más en la base del capital humano. Pakistán es un país con un potencial tremendo. En el pasado ha demostrado que puede crecer rápidamente y que tiene grandes reservas de gente capaz (a propósito, he tenido el gusto de compartir con algunos la vida académica y en el Banco Mundial). Lo esencial es crear una política y un ambiente institucional que aproveche este potencial, que estimule el uso productivo del capital físico y humano y asegure que todos los pakistaníes pueden participar y contribuir al crecimiento subsiguiente. Si Pakistán puede hacer esto, no hay razón para que no sea factible un rápido desarrollo como lo han hecho sus vecinos China e India en las dos últimas décadas. Ambos países emprendieron ambiciosas reformas en medio de difíciles circunstancias. Pakistán también puede convertir sus actuales dificultades en un catalizador para el cambio.

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FORTALECIMIENTO DE LAS INSTITUCIONES Y POLÍTICAS DE PAKISTÁN Si Pakistán va a emprender el camino hacia el crecimiento y la reducción de la pobreza, es fundamental que mejore su clima para las inversiones. Como lo repitió varias veces el ministro de Finanzas en su discurso en el Foro para el desarrollo de Pakistán, el restablecimiento del crecimiento económico es una parte fundamental de la propia estrategia del gobierno para mejorar el nivel de vida de su pueblo. Pero el crecimiento depende de más inversiones privadas y uso más productivo del capital (físico y humano), cosas que a su vez se fortalecen con un sano clima para las inversiones. Con clima para las inversiones quiero decir el ambiente político e institucional, actual y esperado, que tiene incidencia sobre los rendimientos y riesgos asociados con la inversión. Visto dentro de este amplio panorama, el clima para la inversión claramente depende de numerosos aspectos diferentes de la acción pública y privada. Es útil agrupar los elementos del clima para la inversión en tres categorías: • Estabilidad y apertura: la estabilidad económica, la apertura comercial, los mercados nacionales cooperativos y la estabilidad social y política. • Gobernabilidad e instituciones: una buena estructura legal y reglamentaria; gobierno eficiente; bajos niveles de rapiña burocrática y corrupción, especialmente en las áreas de las regulaciones y sistema tributario; gobernabilidad corporativa efectiva; instituciones financieras seguras y fuertes; fuerza laboral de alta calidad; buenas relaciones laborales; suministro efectivo de servicios públicos; un sistema judicial imparcial, que funcione bien, y bajo nivel de criminalidad. • Infraestructura: un sistema moderno de telecomunicaciones, servicios confiables de acueducto y energía y una gran infraestructura del transporte. Muchos países del mundo en vía de desarrollo han hecho grandes avances en estabilidad y apertura durante las dos últimas décadas. La mayor parte de las economías son más abiertas: los niveles promedio de derechos arancelarios han bajado casi verticalmente en todas las regiones en desarrollo desde la primera mitad de los años 80 y la dispersión de aranceles también se ha reducido en muchos países. Las tasas de inflación han bajado mucho tanto en nivel como en variabilidad y este desarrollo ha aumentado la estabilidad macroeconómica y tranquilizado a los inversionistas nacionales y extranjeros. Por el lado político, el número de países del mundo que son democracias, se ha duplicado en el último cuarto de siglo, reduciendo así posibles perturbaciones a raíz de transiciones gubernamentales. Sigue habiendo gran espacio para la mejora de la estabilidad y la apertura; por ejemplo, las restricciones comerciales se podrían reducir en casi todos los países en desarrollo, y también en los países industriales, pero deben aceptarse y acoger con beneplácito todos los últimos avances.


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La mayor estabilidad y apertura han contribuido a un desarrollo más rápido en diversas economías, incluso las de los gigantes vecinos de Pakistán. Sin embargo, muchísimos países que han puesto en marcha macrorreformas, dejan de tomar en cuenta la esperada aceleración de la inversión, del crecimiento y de la reducción de la pobreza. Las razones se pueden encontrar normalmente en las fallas de los otros dos elementos importantes del clima para la inversión: el buen gobierno y las buenas instituciones, así como también la infraestructura. La gobernalidad y las instituciones, tienen un gran efecto sobre el rendimiento esperado de la productividad para la inversión; influyen en la dificultad o facilidad para registrar e iniciar empresas con el fin de importar o exportar bienes en el país a través de las aduanas y pagar impuestos de una manera justa y trasparente. Por ejemplo, una mala gobernalidad y una excesiva rapiña burocrática han sido los mayores obstáculos para la inversión y el crecimiento en Europa Oriental y Asia Central; de acuerdo con nuestras encuestas, los gerentes de empresas de esa región tienen que gastar el doble de tiempo con los funcionarios del gobierno como ocurre con sus contrapartes en América Latina. La calidad de los diferentes tipos de infraestructura, energía, puertos, telecomunicaciones, ferrocarriles, etc., también es una parte fundamental del argumento. Una infraestructura deficiente se traduce directamente en mayores costos para los productores, reducción de su productividad y seriedad como proveedores. Un ejemplo lo tenemos en encuestas detalladas de empresas realizadas en India (CII y Banco Mundial 2001). En los estados con el peor clima para las inversiones en general, que sin sorpresa son los que tienen las menos confiables plantas de energía, prácticamente todas las empresas han tenido que invertir en sus propios generadores de corriente eléctrica. Esta obligación y doble gasto resultan muy onerosos, especialmente para empresas pequeñas y medianas (SME) y directamente disminuye la vitalidad de este sector.

El clima para inversiones en Pakistán ¿Qué aspecto tiene Pakistán cuando la vemos a través de la lente del clima para las inversiones? Como ya lo insinué, el panorama no es el mejor. En cuanto a la política comercial y macroeconómica, Pakistán ha hecho algunos avances en la estabilización de la economía y su progreso hacia un régimen comercial más abierto. En política comercial, ha disminuido sus máximos derechos arancelarios a un 35% (reducidos ya a 30% en julio del 2001) y sólo quedan unas cuantas restricciones cuantitativas. Pero estas tasas arancelarias siguen siendo relativamente altas según niveles internacionales (por ejemplo, en comparación con países industriales de Asia Oriental) y todavía hay oscilaciones en cuanto a una efectiva protección, en su mayoría producto del cabildeo que hacen las industrias de sustitución de importaciones.

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Otro desarrollo positivo es que la flotación del tipo de cambio interbancario en julio del 2000 dio como resultado una moderada depreciación, que mejoró los incentivos de precios para los exportadores. Y durante algún tiempo la inflación ha estado en el rango más bajo de un dígito. Pero otros elementos de la combinación de políticas macro no parecen tan buenos, como en el caso de la estabilización fiscal producida por recortes de gastos (más bien que por rentas fiscales superiores de una mayor base impositiva) y altas tasas reales de intereses sobre préstamos recibidos del sector financiero. En general, las probabilidades de que las actuales políticas macroeconómicas y las políticas comerciales sean suficientes para reactivar el crecimiento, no parecen muy altas. Por otra parte, la producción agrícola de Pakistán y su crecimiento económico en general a corto plazo, se están viendo seriamente afectados por la sequía que afecta la provincia de Balochistan y partes de la provincia de Sindh y por las precipitaciones subnormales que están reduciendo la disponibilidad de agua en el sistema del río Indus. Aparte de estos problemas, se acepta en general que la sola corrección de las políticas macro y micro no será suficiente; estas políticas necesitarán del apoyo de un conjunto complementario de reformas políticas e institucionales que mejoren el resto del clima para las inversiones. El clima consistentemente malsano para las inversiones, que se deterioró a finales de los 90, ha contribuido a debilitar el rendimiento económico y a una caída de las inversiones en capital humano, que son esenciales para el crecimiento sostenido a largo plazo de Pakistán. La competitividad de los sectores agrícolas e industriales de Pakistán se ha perjudicado con las numerosas intervenciones estatales a nivel micro, a través de un nítido complejo de proteccionismo, exenciones tributarias, garantías y crédito e insumos subsidiados. Como ocurre en muchos otros países, grupos de intereses especiales se pueden apoderar de esas políticas o éstas se pueden ir debilitando con la corrupción. Las empresas en Pakistán se quejan del chantaje cada vez mayor y del recibo de sobornos por parte de numerosas agencias gubernamentales que regulan sus actividades. No sólo los servicios que dichas agencias supuestamente deben ofrecer, son de pésima calidad o inexistentes, sino que también la corrupción intrínseca y el pillaje son una enorme carga para el sector privado y nunca hay incentivos para la inversión. Los comerciantes también se quejan de la incertidumbre de las políticas, de sus frecuentes revocatorias y de unos atractivos hechos a la medida, que distorsionan el ambiente en que trabajan y les quitan el ánimo de invertir. Aunque Pakistán no es el único país que ha tenido dificultades para reformar las instituciones del sector público, está muy por debajo del promedio en aspectos clave del clima para inversiones, según los análisis hechos en muchos países (Figura 2) que tienen niveles de ingresos similares. Una reciente investigación del Banco Mundial indica que a Pakistán le va peor de lo que normalmente ocurre en países con

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ingresos parecidos, en lo concerniente a dimensiones clave en el ejercicio del poder; por ejemplo, tiene un gobierno menos efectivo y mayor número de sobornos. Precisamente los resultados de este tipo de indicadores son los que van a determinar si Pakistán puede estimular la inversión productiva, nacional y extranjera y sacar provecho de las inversiones. Figura 2 Comportamiento de Pakistán sobre indicadores clave para una buena gobernabilidad Media comparada entre países = 0; el rango es aproximadamente –2.5 a 2.5)

0 .0 – 0.1 – 0.2

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– 0.5 – 0.6 – 0.7 – 0.8

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Fuente: Kaufmann, Krray y Zoido-Lobatón 1999a, 1999b.

Crear un clima favorable para las inversiones El gobierno está luchando por propiciar un ambiente comercial positivo para revivir la inversión y el crecimiento, esta vez sobre una base sostenible. Mejorar el clima para las inversiones por medio de un mejor gobierno ha sido una de sus máximas prioridades y en algunos campos se ha progresado. Por ejemplo, el gobierno ha trabajado para recuperar su credibilidad haciendo un seguimiento a sus políticas, evitando retrocesos en lo posible, restableciendo y adhiriendo a un programa de estabilización apoyado por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y aceptando una reprogramación del servicio de la deuda con el Club de París. Tal vez lo más notable es que el litigio tan prolongado con la Hub Power Company, que en gran parte había envenenado la atmósfera para la inversión extranjera, finalmente se resolvió. El gobierno también está tratando de acelerar sus programas de privatización, especialmente en el sector bancario y está estableciendo estructuras normativas y precios para estimular la inversión privada en el sector energético especialmente en gas.

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Estos son los pasos hacia la dirección correcta, pero cambiar totalmente el clima para las inversiones tomará tiempo y se necesita mucho más para hacerlo. El objetivo principal es reducir los costos innecesarios para hacer negocios en Pakistán, los cuales tienen que ver con excesivas normas, la mala gobernabilidad, el distorsionante sistema tributario y la pesada carga que es fruto de ineficientes empresas del sector público. También es sumamente importante tener un ambiente transparente que sirva para todas las industrias y empresas en lugar de ofrecer incentivos específicos para cada una de ellas. Más desregulación, mejor gobernabilidad y menos corrupción, todo ayudará a bajar el costo de hacer negocios. De gran importancia son las mejoras para lograr una buena gobernabilidad en aquellas partes del sector público que interactúan directamente con los negocios privados, como las autoridades tributarias y aduaneras, la Policía y el ejército de inspectores gubernamentales de la clase obrera, de la seguridad, del medio ambiente, etc. La restructuración total (o general) de la Junta Central de Ingresos y su transformación en una institución moderna y amable con los contribuyentes, harán una enorme diferencia para mejorar el ambiente de los negocios. En el terreno de la normatividad, la enorme cantidad de leyes y regulaciones que interfieren con el sector privado, necesita racionalización, modernización y simplificación. Esto no solamente aliviaría la onerosa obligación para el sector privado de cumplir con las normas sino que también reduciría el radio de acción de la discriminación, el hostigamiento y la corrupción. Es preciso poner en marcha los planes del gobierno para una acelerada privatización. Los primeros éxitos en unas cuantas transacciones importantes de privatización –telecomunicaciones, banca y energía– enviarían una señal sumamente importante sobre el compromiso del gobierno y por sí solas mejorarían el clima para las inversiones. Antes de seguir avanzando con esas transacciones, es necesario que el gobierno establezca primero estructuras confiables de precios y normas y complete la necesaria restructuración corporativa, financiera y laboral. La privatización también ayudará a reducir los costos y a mejorar para el sector privado la calidad de bienes y servicios que actualmente están a cargo de empresas del sector público. La ineficiencia de la infraestructura del transporte para el sector público, como los ferrocarriles, los puertos, las aerolíneas y las carreteras, impone significativos costos sobre las actividades y exportaciones del sector privado. La protección arancelaria en Pakistán para los mediocres productores del acero del sector público, quiere decir que los usuarios en la cadena productiva del acero pagan precios muy por encima de los que predominan en los mercados mundiales. La privatización o donde ésta no es factible, el cierre de los productores del sector público, reducirá costos para el sector público y mejorará el clima para las inversiones en el sector privado. Finalmente, algunos sectores tienen reales posibilidades de atraer grandes cantidades de inversiones extranjeras con bastante rapidez. El ejemplo más notable es el


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gas natural, con el cual la explotación de los recursos descubiertos hace pocos años, pudo mejorar la balanza de pagos de Pakistán en US$500 millones o más por año, mediante la sustitución del petróleo importado por gas. El gobierno ya ha anunciado dos aumentos sustanciales del precio del gas y está desarrollando un adecuado marco regulatorio e institucional.

RÉCORD DE LA EDUCACIÓN EN PAKISTÁN: OPORTUNIDADES PERDIDAS PARA UN DESARROLLO MÁS ACELERADO

Ahora voy a hacer un análisis del rendimiento escolar y de la reforma educativa. La educación ocupa el centro del escenario en cualquier análisis sobre la estrategia del desarrollo, por dos razones. En primer lugar, la cantidad y la calidad de la educación influyen enormemente en la fuerza laboral, la buena gobernalidad y el funcionamiento de la mayor parte de las instituciones. La educación es entonces un determinante clave del clima para la inversión. Las empresas, nacionales o extranjeras, están más dispuestas a invertir cuando saben que podrán contar con una fuerza laboral calificada para hacer productiva la inversión. En segundo lugar, el acceso universal a la educación básica es fundamental para asegurar que todos los segmentos de la sociedad se beneficien del crecimiento macroeconómico. Estudios realizados en diversas partes del mundo confirman que los beneficios de la educación para la productividad son grandes: sólo un año adicional de educación puede incrementar la productividad del empleo asalariado en un 10%, incluso en comparación con otros factores. ¿Por qué esta relación es tan enfática? Una de las razones es que la persona bien educada es más flexible; asimila información nueva más rápido y aplica elementos desconocidos y procesos nuevos con mayor efectividad. En el ambiente incierto y dinámico de los cambios técnicos tan rápidos, los trabajadores mejor educados tienen una gran ventaja. Más educación y más habilidades le permiten a la gente adoptar y aprovechar nuevas oportunidades de trabajo y nuevas tecnologías. Por otra parte, existen muchos aspectos complementarios entre capital humano y otras formas de inversión. En escenarios donde los niveles promedios de educación son tan bajos como los de Pakistán, todos los rendimientos de la inversión física, privada o pública, no serán una realidad sin las inversiones concomitantes en educación. Quienes son más educados están en condiciones de beneficiarse de las oportunidades que les ofrece un capital extra, mientras los medianamente educados (generalmente por sus escasos ingresos) no lo están. Por ejemplo, en el Vietnam rural hay evidencias de fuentes complementaridades entre la infraestructura de la irrigación y la educación primaria, que afectan el rendimiento de la expansión de la irrigación (Van de Valle 2000) y por tanto tienen un efecto directo sobre el crecimiento de los ingresos de los pobres. Tener una fuerza de trabajo que sepa leer y escribir y con

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buena salud, aumenta el volumen de crecimiento que hacen posible las inversiones físicas, además de contribuir mucho al beneficio de la reducción de la pobreza que es fruto de ese crecimiento. La educación también puede ser un bastión para los pobres contra la inestabilidad. Incluso las habilidades fundamentales aprendidas en la escuela primaria pueden hacer una gran diferencia para la supervivencia de las familias cuando escasean los servicios en el gobierno o en tiempos de crisis económicas. La educación no sólo es una herramienta para elevar o mantener los ingresos de los pobres; también es un fin por sí solo. Se acepta cada vez más que la pobreza es una privación a lo largo de múltiples dimensiones, de tal manera que la sola falta de educación es una forma de pobreza. La facilidad de acceso a la educación puede entonces ayudar a erradicar la pobreza aun antes de empezar a producir réditos en el mercado laboral. La educación mantiene firme la promesa de mayor productividad y participación. ¿El sistema educativo de Pakistán ha logrado lo prometido? Evidentemente no; según los niveles internacionales, el rendimiento general de la educación ha sido deficiente. Como lo muestra la Figura 3, en Pakistán las tasas de matrícula en primaria están muy por debajo de lo esperado para su nivel de ingresos. En la región de Sudasia, Pakistán queda muy rezagada en relación con sus vecinos en matrícula escolar: las tasas netas de matriculados en primaria en Bangladeh son del 75%, del 77% en India y 100% en Sri Lanka, pero sólo del 50 o 51% en Pakistán. En virtud del lento crecimiento de los niveles educativos para la magnitud de su fuerza laboral, Pakistán ha perdido importantes oportunidades económicas que muchos países en desarrollo, incluidos sus vecinos, han aprovechado. Y aunque en Pakistán las tasas de alfabetismo de los adultos son similares a las de sus vecinos, sus bajas tasas de alumnos matriculados significa que los niveles de ese alfabetismo quedarán rezagados en el futuro. Esto debilitará más la competitividad de Pakistán en la economía mundial, así como también la posibilidad de sus pobres para participar en el proceso de desarrollo. El sistema educativo de Pakistán no está nada mejor en lo concerniente a promover la participación. Las evidencias micro muestran gigantescas discrepancias entre los grupos sociales sobre el acceso a la educación. Las estadísticas del número de matrículas revelan tres grandes divisiones sociales. La primera es la enorme brecha entre tasas de matrícula escolar para niños que viven en las ciudades y en el campo (Figura 4). En la provincia de Sindh, por ejemplo, las tasas de matrícula para niños urbanos son casi dos veces las de los niños campesinos. La segunda brecha relacionada, es la que existe entre los niños de familias ricas y familias pobres. La tasa de matrícula en educación primaria es sólo el 40% del 10% de la población más pobre o sea 60 puntos porcentuales más baja que para el 10% de los más ricos, quienes prácticamente han logrado matrícula universal. El tamaño de la brecha de ricos y pobres varía entre las provincias de Pakistán, pero en todas partes sigue el mismo patrón: una gran proporción de niños hoy en edad escolar no están adquiriendo los conoci-

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INVERSIÓN EN EDUCACIÓN E INSTITUCIONES Figura 3 Matrícula neta en primaria de países de bajos ingresos, 1997 Tasa de m atrícula n eta en prim aria 1 20

1 00

80 Ind ia

B a nglades h

60 P a kistá n

40 20

0 0

5 00

1 .00 0

1 .50 0

2 .00 0

2 .50 0

3 .00 0

PIB p er cá pita, PP P

Nota: PIB, producto interno bruto; PPP, paridad del poder adquisitivo. Las cifras de la matrícula para Pakistán son para 1999. Los países de bajos ingresos son aquellos con PIB per cápita menos de US$755, método Atlas del Banco Mundial. Fuente: Banco Mundial 1999ª; Encuesta de hogares integrados de Pakistán (PIHS) 1998-99.

Figura 4 Desigualdades entre la ciudad y el campo para la educación primaria, Pakistán, provincias seleccionadas, 1997 Tasa ne ta de m a trícula en p rim aria 80 U rbana R ural P rom edio en pro vinc ia

70 60 50 40 30 20 10 0 P u njab

Nota: NWFP = Provincia fronteriza del noroeste. Fuente: PIHS 1998-99.

S ind h

N W FP

B a lo ch ista n

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mientos y habilidades fundamentales que les permitirían participar plenamente en el desarrollo económico, social y político de su país. La tercera división social importante en la matrícula se encuentra en la discriminación de los sexos, que voy a explicar más detalladamente.

SEXO Y EDUCACIÓN: RENDIMIENTO DE INVERTIR EN LAS MUJERES En conjunto, las fallas de la formación educativa en Pakistán se pueden atribuir en gran parte a su récord tan insignificante de educación para las niñas. Solamente en Punjab, las tasas de matrícula de niñas a nivel primario se aproximan al 50%, mientras que en Balochistán sólo hay matriculada una tercera parte de las niñas que deberían estar en la escuela primaria (Figura 5). Aunque las tasas medianas de matrícula de los niños tampoco son altas, especialmente entre los pobres, los niveles educativos generales no se pueden mejorar sin avanzar definitivamente en la educación de las niñas.

Figura 5 Desigualdad de los sexos en educación, Pakistán, provincias, 1997

Tasa ne ta de m a trícula en p rim aria 70 60 50 40 30 20 10 0 P u njab Nota: NWFP = Provincia fronteriza noroeste. Fuente: PIHS.

S ind h

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B a lo ch ista n


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Hace 10 años, Lawrence Summers, a la sazón jefe económico del Banco Mundial, hablaba aquí sobre la definitiva importancia que tenía la educación de las niñas en el desarrollo de Pakistán, y en realidad para el desarrollo de cualquier país. Él definía educación como “la inversión de más alto rendimiento que pueda tener el mundo en desarrollo”. En la década pasada, las evidencias a favor de esta aseveración han llegado a ser más exactas, de más amplio radio de acción y más influyentes. En esta etapa del desarrollo de Pakistán, invertir en la educación de la mujer es un eslabón imprescindible para las perspectivas que tiene Pakistán de mayor crecimiento y más resultados sobre varios indicadores del desarrollo humano. Con base en numerosos estudios sabemos que el analfabetismo de las madres y la falta de instrucción escolar perjudican directamente a sus hijos. Los niños menores de cinco años tienen más probabilidades de sobrevivir si las madres tienen alguna instrucción escolar primaria que cuando no han recibido ninguna y la probabilidad de sobrevivir es aun más alta si ellas tienen alguna educación secundaria. De hecho, en Pakistán la escolaridad de la madre es casi tan importante como los ingresos de la familia para mejorar la nutrición de los niños (Alderman y García 1994). Un reciente estudio comparativo entre 63 países saca la conclusión de que las ganancias provenientes de la educación de las mujeres, hicieron la máxima contribución para disminuir la deficiente alimentación en los años 1970-95, incluyendo el 43% del total (Smith y Haddad 2000). Esto se debe a que las madres con más educación tienen más probabilidades de adoptar prácticas apropiadas para promover la salud y están mejor capacitadas para enfrentar los impactos adversos , como los cambios de precios, que podrían reducir el consumo de alimentos dentro de la familia. Por el contrario, una madre analfabeta está privada del conocimiento y de la confianza en sí misma y al mismo tiempo está débil para alimentar y proteger a sus hijos. Tengamos en cuenta también el gran costo social de las correspondientes oportunidades perdidas para estimular el desarrollo de las habilidades mentales, emocionales y motoras de los hijos, oportunidades que nunca se pueden recuperar. Las evidencias en cuanto a los efectos profundamente perjudiciales de los bajos niveles de educación para las mujeres, van mucho más allá de la mala nutrición y del desarrollo atrofiado del niño. Una educación deficiente también reduce la productividad de las inversiones y debilita el ejercicio del poder. Por ejemplo, en Indonesia las diferencias de sexo en los salarios no reflejan exactamente esas diferencias de la escolaridad sobre la productividad (especialmente cuando hay prejuicios en el mercado laboral) y por eso no se estimulan las inversiones adecuadas en el capital humano. La educación de la mujer vale la pena: a pesar de sus bajos salarios, en promedio, las mujeres reciben incrementos salariales por cada año adicional de escolaridad, que son superiores a los que aumentan a los hombres por cada año adicional de educación (Behrman y Deolalikar 1995). A nivel secundario, el impacto de la educación sobre los salarios de las mujeres es 50% más significativo que el de los hombres. Un

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gran número de estudios de otros países repiten este hallazgo para Indonesia (Schultz 1993,1998). En agricultura, la elevación de los niveles de educación e insumos de las agricultoras en relación con los de los agricultores, podría elevar considerablemente el rendimiento total de las fincas (Quisumbing 1996); con frecuencia, educar a las mujeres tiene mayor impacto marginal que educar a los hombres. Los beneficios de la instrucción escolar se reflejan también en las comparaciones entre países, las cuales revelan que el mayor nivel de escolaridad de las mujeres y la menor brecha educativa entre hombres y mujeres contribuyen a un mejor crecimiento. Por ejemplo, un estudio calculaba con cuánta más celeridad hubieran podido crecer los países de Sudasia si hubieran empezado con la misma brecha de sexo en la escolaridad que prevalecía en Asia Oriental en 1960 y hubieran cerrado esa brecha tan pronto como lo hizo Asia Oriental entre 1960 y 1992. El estudio descubrió que el crecimiento anual en ingresos per cápita podría haber estado cerca de un punto porcentual más alto, un aumento sustancial sobre las tasas reales de crecimiento (Klasen 1999). Otro estudio, después de controlar la educación secundaria masculina y otras variables comúnmente relacionadas con el crecimiento, estimaron que aun en los países de ingresos medianos y altos con niveles educativos iniciales superiores, un aumento de 1 punto porcentual en la participación de la mujer con educación secundaria se asoció con un incremento de 0.3 puntos porcentuales en el ingreso per cápita (Dollar y Gatti 1999). También quiero mencionar otro beneficio de los niveles de escolaridad de las mujeres, el cual me hace retroceder a mi punto anterior sobre la importancia de la calidad de la buena gobernabilidad y de las instituciones para el clima de inversiones y el crecimiento de un país. Elevar los niveles de escolaridad de las mujeres las dota de mejores medios, les permite participar más amplia y efectivamente no sólo en la economía en general sino también en la construcción de normas políticas y gubernamentales. Como lo muestra la Figura 6, esta participación tiene efectos positivos sobre las perspectivas de desarrollo de un país. Algunos estudios recientes han empezado a demostrar esto con documentos. Sacan como conclusión que los gobiernos y los negocios son más limpios cuando las mujeres intervienen más en la política y los negocios (Dollar, Fisman y Gatti próximamente; Swamy y otros 2000). Los países con más mujeres en el parlamento normalmente tienen inferiores niveles de corrupción. Swamy y otros (2000), utilizando el Índice de corrupción de la Guía de riesgos para los países y el Índice de percepciones de corrupción de Transparencia Internacional, descubrieron que un incremento de 1 en una desviación estándar de la proporción de mujeres en las cámaras bajas del parlamento (con base en el promedio mundial del 11%), va acompañado de no menos de un 10% de disminución de la corrupción. Esto fue lo que ocurrió después de controlar el ingreso nacional y otros factores que demostraron afectar la corrupción, como la extensión de las libertades civiles y el grado de apertura del comercio. Los


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Figura 6 Desigualdad de géneros y corrupción

Fuente: Banco Mundial 2001a; Kaufmann, 1998.

hallazgos sugieren que las mujeres son una fuerza efectiva para la buena gobernabilidad y para la confianza en los negocios. Pero si va a aumentar la participación de las mujeres en la toma de decisiones políticas, ellas necesitan instrucción, lo cual quiere decir que deben ir a la escuela mayor número de niñas y quedarse allí más tiempo.

MEJORAR LAS POLÍTICAS E INSTITUCIONES EDUCATIVAS Queda claro, entonces, que los mejores resultados en Pakistán, en especial entre las niñas y las mujeres, podrían tener grandes rendimientos desde el punto de vista del desarrollo del sector educativo. ¿Pero sabemos cómo lograr esos resultados? Yo sostengo que hay muchas cosas que hemos aprendido sobre la respuesta a esta pregunta de “cómo”. Naturalmente, la política actual y las reformas institucionales que se han diseñado e implementado, será una cuestión que Pakistán decidirá, pero aquí voy a mencionar una serie de opciones en las cuales se podría pensar: un muestra de iniciativas que han sido exitosas en mejorar el desempeño de sistemas educativos. Muchos de estos modelos aquí podrían ser efectivos y, ciertamente, algunos de ellos provienen del propio Pakistán. Aunque no hay una sola solución universalmente aplicable, sí hay una lección que se podría sacar de la experiencia internacional: como la reforma macroeconómica,

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la reforma educativa sostenida y efectiva gira alrededor de una combinación de cambios políticos e institucionales. Es importante invertir las cantidades correctas para los tipos apropiados de educación, pero ellas tiene que venir acompañadas de una comprensión del contexto institucional. Los temas de gobernabilidad que afectan la transferencia de educación son fundamentales para una acción efectiva. Sabemos, por ejemplo, que cuando la calidad de la educación disponible mejora y los estudiantes aprenden, las familias reaccionan positivamente enviando a sus hijos a la escuela y apoyándolos en su aprendizaje. También sabemos que la calidad mejora en una escuela cuando la comunidad local participa más activamente en su funcionamiento. Pakistán recientemente ha tenido algunos éxitos que apuntan a las oportunidades, pero que también sirven de advertencia sobre la forma como se pueden dilapidar. Voy a hablar primero sobre los éxitos. En un periodo de cinco años desde 1992 hasta 1997, el número de niñas matriculadas en la escuela primaria de Balochistán se duplicó, gracias a una combinación de programas innovadores. En áreas rurales de la provincia, el programa animó a los padres de familia a participar en el establecimiento de escuelas y a subsidiar el nombramiento de mujeres maestras de la comunidad local (Kim, Alderman y Orazem 1998). En Quetta, se invitó a los vecinos a abrir escuelas privadas que recibirían apoyo de acuerdo con la matrícula de niñas. Este programa urbano aumentó la matrícula femenina en una tercera parte (Kim, Alderman y Orazem 1999). Y el entusiasmo por el incremento de la educación de niñas dio como resultado mayor matrícula de niños , aun cuando no había subsidios para ellos. ¿Qué hizo funcionar estos programas? ¿Qué podemos aprender de esto y de programas exitosos de otros países? Aquí resumimos algunas lecciones. 1. Si los programas están adecuadamente diseñados, es decir, si tienen en cuenta las tradiciones, los valores culturales y las condiciones económicas de las familias y de las comunidades que influyen en la demanda de educación, pueden tener éxito en atraer niñas a la escuela. Al comienzo de los años 90, varias encuestas en Pakistán descubrieron que los padres se negaban a enviar a sus hijas a las escuelas porque éstas quedaban muy lejos, no había suficiente personal de mujeres maestras y las escuelas eran mixtas (Summers 1992). En los últimos años, un programa de becas a nivel nacional para niñas campesinas en Bangladesh, que tenía problemas similares, se hizo famoso porque elevó las tasas de matrícula de las jóvenes en educación secundaria hasta niveles similares a las de los muchachos: una gran hazaña. Además de construir escuelas con instalaciones que aseguran privacidad para las niñas, de contratar más mujeres maestras y financiar los derechos de matrícula para las mujeres, el programa facilita la apertura de cuentas bancarias a nombre de ellas. Mensualmente se consignan los estipendios en estas cuentas. Las mesadas no son grandes, pero les permiten a las niñas comprar los elementos personales y escolares necesarios para asistir a la escuela; y esas mesadas envían


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claras señales a las familias sobre la importancia de la educación femenina. El programa ha sido financiado por diversas agencias donantes, entre ellas el Banco Mundial, pero sus raíces son locales; se inició en los años 80 en dos comunidades por iniciativa de un líder local. Es un tremendo ejemplo de la forma como las comunidades locales y las organizaciones no gubernamentales (ONG) pueden ayudar a superar los obstáculos relacionados con la cultura para el éxito de servicios públicos como es la educación. 2. Como lo demuestra el programa de Balochistán mencionado, incluso comunidades pobres con un bajo nivel promedio de educación entre adultos, pueden organizarse y ofrecer educación a sus hijos y mejorar el rendimiento escolar. Experiencias de otras partes confirman esta lección. Por ejemplo, el Programa de escuelas manejadas por la comunidad de El Salvador, ha venido ampliando la educación a áreas rurales enganchando y financiando equipos administrativos de la comunidad para que manejen las escuelas. Los equipos, conformados por los padres de familia y elegidos por la comunidad, son los responsables de contratar y despedir maestros y por el equipo y mantenimiento de las escuelas, quedando todo bajo su responsabilidad. La experiencia con este programa demuestra que los incentivos provenientes de la comunidad, pueden animar a los maestros a desempeñarse mejor (Jiménez y Sawada 1999). La escuelas con este programa tienen menos ausentismo de maestros y alumnos que las escuelas tradicionales, porque la comunidad local se encarga de la vigilancia de estas cosas. Efectos parecidos se han observado con el Programa de educación primaria distrital de India (también apoyado por el Banco Mundial pero ideado en India), en el cual hay una gran participación de la comunidad e incentivos indirectos para que se matriculen las niñas. 3. Como lo muestra también el programa de Balochistán, hay un radio de acción para que los sectores públicos y privados colaboren en la educación y tengan como objetivo los hogares de bajos ingresos. Dejar abiertas las puertas para los donativos particulares con el apoyo del sector financiero público, puede aumentar el acceso y mejorar el capital financiero. Este apoyo puede llegar a las propias escuelas, como en Balochistán, o a los individuos, como ocurre con los programas de becas y cupones de Chile y Colombia (Kijing, Orazem y Wohlgemuth 1999). Hay pocas dudas acerca de si esa ayuda aumenta la matrícula, ¿pero sí se beneficiarán los hogares de bajos ingresos? Con base en la experiencia, la respuesta es que prestando mucha atención al diseño del programa, los pobres en realidad pueden ser los principales beneficiarios. El programa en Colombia, por ejemplo, para seleccionar a los participantes, utiliza tanto los ingresos de los beneficiarios como los derechos de matrícula que cobra la escuela.

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Incluso en Pakistán ya se están creando escuelas privadas para hogares con bajos ingresos. Dos terceras partes de todos los estudiantes de los vecindarios de bajos ingresos en Lahora, asisten a escuelas privadas. Esta alta participación en el mercado de escuelas privadas es posible en parte por sus bajos costos, pues los derechos de matrícula en muchos de esos establecimientos no son considerablemente más elevados que los derechos y otros costos de las escuelas gubernamentales, en parte porque los salarios de sus maestros son inferiores a los de las escuelas oficiales. Pero la demanda de escuelas privadas refleja también la respuesta a la calidad de la enseñanza. Aunque las escuelas privadas reciben niños de familias con bajos ingresos, en promedio, sus estudiantes sobresalen más en las pruebas de lenguaje y matemáticas que los estudiantes de las escuelas oficiales en comparación con la educación e ingresos de los padres (Alderman, Orazem y Paterno 2001). Hasta este momento, la expansión de la educación privada entre los hogares de bajos ingresos es en gran parte un fenómeno urbano y la mayor parte de los pobres de Pakistán en las áreas rurales, todavía no se han beneficiado. Pero lo que se ve en las ciudades también va a entusiasmar a los que viven en el campo para que aprovechen esas oportunidades cuando estén a su alcance. 4. Mejorar la rendición de cuentas en el servicio civil, puede contribuir a que el sistema educativo funcione mejor. En casi todos los países, la mayor parte del servicio civil atiende el sector de la educación. Cuando falla la gobernabilidad de los servidores públicos, las consecuencias son peores para la educación. Casi todos nosotros estamos enterados del fracaso de Pakistán en el ofrecimiento de adecuados incentivos para que personas más preparadas se conviertan en maestros y directores y desempeñen bien sus cargos una vez nombrados. Un estudio reciente hecho en áreas rurales demostró que de 125 escuelas visitadas por los supervisores sólo 96 estaban abiertas en el momento de la visita. Y más aún, de estas 96 escuelas, sólo la mitad estaba clasificada como de tiempo completo, y en casi una cuarta parte de ellas, menos de la mitad de los maestros estaban presentes (Gazdar 2000). Un maestro de escuela del gobierno con un año de experiencia, puede legalmente faltar al 18% del periodo escolar, pero los maestros también toman muchas licencias no autorizadas. En Lahora, más del 40% de los directores de escuelas oficiales creen que el ausentismo entre maestros es un problema serio comparado con el 23% de directores de escuelas privadas, y los efectos se reflejan en los resultados de las pruebas que presentan los estudiantes (Banco Mundial 1996). El ausentismo de los maestros es sólo un ejemplo de la forma como una gobernabilidad débil amenaza la calidad de la educación en todo Pakistán, pero ese es un ejemplo muy importante. Cuando los maestros aparecen en los salones de clase, los estudiantes hacen lo mismo, con efectos muy efectivos para el aprendizaje. Cuando el aprendizaje aumenta, vemos que más estudiantes siguen en la escuela y


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terminan más años de educación. Estos efectos son mayores para las niñas que para los niños porque la demanda de educación para el sexo femenino es más sensible cuando verdaderamente se quiere aprender (King, Orazem y Paterno 1999). ¿Cuáles son los instrumentos más efectivos para aumentar la rendición de cuentas? Debido a que otros países están tratando de resolver el mismo problema, nosotros podemos aprovechar muchas experiencias que se han tenido dentro y fuera de Pakistán para dar una respuesta. Lo que estamos aprendiendo es que un sistema educativo que funcione bien se basa en una combinación de presión social, presión institucional y sistemas de pago adecuadamente estructurados. Ya mencioné el papel tan importante que puede tener la supervisión de la comunidad a través de comités escolares locales donde el cuerpo de inspectores es deficiente, como sucedía en los ejemplos de Balochistán y El Salvador. Cuando los padres se interesan por sus escuelas locales y tienen derecho a expresarse sobre el funcionamiento, la presión que se ejerce puede ayudar a asegurar que las escuelas estén abiertas durante el número de días obligatorios, que los estudiantes reciban sus textos escolares y que los maestros vayan a la escuela. Al mismo tiempo, es importante mejorar la supervisión oficial de las escuelas y acompañarla de un sistema efectivo de recompensas para el buen rendimiento, algo que destaque la importancia de obtener resultados. En Pakistán evidentemente hace falta un sistema de esta naturaleza en las escuelas públicas. Aunque los maestros de las escuelas públicas reciben dos veces el salario de los privados, su rendimiento es peor y se ausentan por el doble de días que sus colegas en las escuelas privadas. Nos asalta la duda de si este comportamiento va a cambiar mientras los niveles salariales tienen tan poco que ver con el rendimiento y no hay castigos claros por faltar al trabajo. Esto no quiere decir que la paga deba ser la única motivación: la enseñanza es una vocación y los docentes son más efectivos cuando se sienten motivados en parte por una cultura del profesionalismo y un deseo de ayudar a que los estudiantes aprendan. No obstante, el plan de los sistemas de pago debe reforzar y no debilitar el profesionalismo. 5. Finalmente, poner en marcha las reformas para mejorar los resultados educativos en Pakistán, requeriría una gran dedicación del cuerpo docente como agentes del cambio. Incluso en países mucho más ricos que invierten bastante en la educación, como Estados Unidos, Reino Unido y Singapur, los líderes políticos siguen mencionando las mejoras en la educación como una de sus más altas prioridades. Este mensaje de los más altos niveles del liderazgo envía una inequívoca señal a los funcionarios del gobierno y a las familias sobre la decisiva importancia de los resultados educativos para el futuro del país. A nivel laboral del sistema educativo, Pakistán tiene verdaderos líderes e innovadores con ideas y energías. Estos líderes merecen el mejor apoyo de las esfe-

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ras superiores. Un sistema de promoción en el cual la antigüedad sea uno de los criterios predominantes, y esto parece ser lo que ocurre en Pakistán en todos los niveles educativos, ahoga la creatividad y el rendimiento. Los nombramientos que dependan de las conexiones políticas pueden menoscabar el éxito del sistema. Recordemos el interesante ejemplo de Balochistán que antes mencioné. Ese programa era una importante innovación, pero por más pasos que se hubieran dado hacia delante, la mala gobernabilidad y el liderazgo de la corrupción dio como resultado un gigantesco retroceso. El apoyo de los donantes (incluido el apoyo del Banco), se evaporó cuando surgió la figura de contratar maestros no calificados, a veces hasta analfabetos que no habían pasado el requisito del examen. A raíz de esto, hubo necesidad de terminar la financiación con el pretexto de contraórdenes y desautorizaciones en la interpretación. Con la desaparición de este programa de vida corta, se detuvo el alentador crecimiento de las matrículas para niños y niñas que había florecido entre 1992 y 1997. Además de darles apoyo a los líderes innovadores y reformadores dentro del sistema, es importante darles suficiente tiempo para poner en marcha verdaderas reformas. En Pakistán cambian con frecuencia a los secretarios de Educación; en los siete años antes de mayo del 2000, el ejercicio del cargo promedio fue de 8 meses a nivel federal, 9 meses en Sindh, 10 meses en la Provincia de la frontera noroeste y AJK, 6 meses en Balochistán y 13 meses en Punjab. Uno podría sacar la conclusión de que tan pronto como un programa de reforma empieza a tomar forma –lo cual inevitablemente amenaza los intereses de algún grupo atrincherado y poderoso– el secretario queda despedido y la reforma una vez más pierde su impulso inicial.

CONCLUSIÓN: PUEDEN OCURRIR COSAS BUENAS Quiero terminar con una nota de optimismo. Pakistán alcanzó un rápido crecimiento antes de 1990. Tiene gran potencial y talentosos empresarios y sus agricultores hicieron grandes innovaciones durante la Revolución Verde. Está moviéndose en la dirección correcta en varios campos: está mejorando el buen gobierno, trabajando bien en una estrategia para mejorar los servicios sociales y sosteniendo un estimulante grado de estabilidad macroeconómica. El progreso ha sido sumamente lento para revivir la inversión y el crecimiento. Para acelerar ese progreso, será importante que Pakistán mantenga una combinación adecuada de política macroeconómica. Los elementos de dicha combinación probablemente son: • Una política fiscal severa basada en una relación más alta de impuestos/PIB (que resulte de la expansión de la base gravable y mejores recaudos, frente a tasas tributarias más elevadas).


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• Gastos públicos de capital más altos y más efectivos, de conformidad con los logros frente a la movilización de recursos. • Una prudente política monetaria que evite tasas reales de interés excesivamente altas que pudieran sofocar la recuperación de la inversión. • Una política cambiaria para estimular las exportaciones. Sin embargo, como dijimos, se requerirán otras reformas políticas e institucionales a fin de mejorar el clima para inversiones. Más desregulación; privatización acelerada (con algunos primeros éxitos); mejor gobernabilidad, especialmente en administración tributaria y proyectos para atraer la inversión extranjera en sectores clave con alto potencial, por ejemplo, gas natural, serán elementos definitivos para mejorar el clima para la inversión. En el terreno de la educación, aunque la situación actual es poco satisfactoria y el camino que falta es difícil, hemos visto el nacimiento de opciones de reformas institucionales y promisorias políticas, que se han destacado en Pakistán, como lo han hecho en otros países. Estas iniciativas han involucrado a las comunidades locales, los padres de familia y agencias no gubernamentales que trabajan con la financiación del gobierno para llenar grandes vacíos que existen en la oferta de escolaridad, especialmente para los pobres, las mujeres jóvenes y las juventudes campesinas. Para grupos sin voto o sin derecho a voto y grupos vulnerables, las iniciativas locales pueden arrojar resultados de mucho alcance. Esas iniciativas tienen varias ventajas: se basan en la motivación y conocimiento directo de los padres de familia y de las comunidades para hacer cumplir más efectivamente el contrato implícito con los maestros, reducir su ausentismo y hacer más esfuerzos; conducen a medios para diseñar programas que atiendan los intereses sociales y culturales de los grupos vulnerables y ayudan a movilizar recursos locales. Si Pakistán tuviera éxito en mejorar todos los niveles educativos ¿cuál sería el efecto sobre su crecimiento? Los estimativos del crecimiento que se vieron en este documento indican que si en Pakistán se pueden cerrar las brechas creadas por la discriminación sexual, más o menos en la proporción en que se cerraron en los países asiáticos, las tasas de crecimiento podrían ser alrededor de 1 punto porcentual más alto durante un periodo considerable. Este efecto sobre el crecimiento, naturalmente es sólo una parte de la historia. Los mejores resultados en la educación contrarrestarán otras amenazas para el desarrollo humano, como la desnutrición, ocurrencia frecuente de enfermedades y mortalidad infantil. Y cada vez hay más evidencias de que la educación de las niñas mejora la gobernabilidad y así se promueven más inversiones, estimula un círculo virtuoso de gobernabilidad y mejor clima para las inversiones, al igual que mayor crecimiento y menos pobreza. Pakistán no puede permitirse otra década de oportunidades desperdiciadas por culpa de un malsano clima para las inversiones, deficientes resultados en la educa-

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ción y grandes brechas entre hombres y mujeres. Ya estamos más enterados que nunca sobre la gobernabilidad y las bases institucionales del crecimiento, sobre el valor de la educación y de las desventajas de la discriminación por sexos para el crecimiento económico y la reducción de la pobreza y sobre la forma como interactúan estas fuerzas. Los avances en el programa social de mejorar los servicios públicos y dotar de los medios a los pobres y a las mujeres para participar, pueden ser una gran contribución para el crecimiento. Análogamente, los resultados del programa estructural orientados a mejorar el clima para las inversiones, son vitales para la reducción de la pobreza. Estoy seguro de que este país puede avanzar decididamente hacia ambos frentes y, si esto sucede, creo que Pakistán podría entrar en un largo periodo de muy rápido crecimiento y desarrollo.

REFORMA, REDUCCIÓN DE LA POBREZA Y EL NUEVO PROGRAMA DE CHINA* Nicholas Stern (Universidades de Beijing y Qinghua, Beijing, China, junio de 2001)

Es un gran placer para mí poder hablar hoy con ustedes. Después de pasar seis de los más fascinantes meses de mi vida enseñando en Beijing en 1988, siempre gozo regresando al vivificante ambiente de una ilustre universidad china. En aquellos meses en China, descubrí que los estudiantes combinaban el talento técnico, una sed por aprender, preguntas fundamentales y una extraordinaria capacidad por el trabajo duro: una irresistible combinación para un profesor como yo. Mi tema hoy es crecimiento y reducción de la pobreza. Voy a repasar brevemente el impresionante crecimiento pasado de China y luego me concentraré con más detalles en el cuadro de la pobreza: las conquistas anteriores y los problemas que quedan. La pobreza en un mundo de abundancia es el reto más grande de nuestra época. ¿Qué mejor lugar para venir a analizar la pobreza y aprender la forma de superarla que China, que en los últimos años ha establecido un récord de crecimiento y reducción de la pobreza, que no tiene paralelo entre las naciones ni en los últimos siglos de la historia de ese país? Finalmente, expondré lo que consideramos los más grandes desafíos que le quedan a China y sugeriremos un programa para más reformas que puedan mantener el ímpetu inicial de crecimiento y de reducción de la pobreza.

CRECIMIENTO Y REDUCCIÓN DE LA POBREZA EN CHINA DESPUÉS DE LA REFORMA Un récord de éxitos Desde el punto vista del número de personas que escapan a la indigencia absoluta de ingresos, sin duda alguna China ha hecho la máxima contribución para la reducción global de la pobreza que pueda hacer cualquier país durante los últimos 20 años.

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Este capítulo contiene los discursos pronunciados en la Universidad de Beijing y en la Universidad de Qinghua en junio de 2001. Quisiera agradecer a Deepak Bhattasali, Shaohua Chen, Robert Crooks, David Dollar, Mark Dorfman, David Ellerman, Athar Hussain, Peter Lanjouw, Tamar Manuelyan Atinc, Alan Piazza, Martin Ravaillon, Halsey Rogers y Juergen Voegele por sus colaboraciones y comentarios. Se extrae de un trabajo realizado con Athar Hussain y Joseph Stiglitz (ver Hussain, Stern y Stiglitz 2000).

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Utilizando las líneas oficiales de pobreza de ingresos como referencia, el número de pobres en China rural bajó de 250 millones en 1978, el primer año de las reformas económicas, a cerca de 34 millones en 19991. Más o menos la mitad de esta hazaña se consiguió entre 1978 y 1985 (Figura 1). Estos logros son impresionantes no sólo por sí solos sino también en comparación con las tendencias en casi todo el resto del mundo. En realidad, las cifras más elocuentes dicen que mientras el número de pobres a nivel mundial cayó en 8 millones entre 1978 y 1988, el número de pobres fuera de China en realidad creció en 82 millones. La locomotora que arrastra a toda esta gente fuera de la pobreza ha sido, naturalmente, en China las dos décadas de crecimiento extraordinariamente rápido de los ingresos. Las reformas orientadas hacia el mercado lanzadas en 1979, mejoraron mucho el dinamismo de las economías rurales y urbanas. Los cálculos hechos por el Banco Mundial hace unos años, mostraron que si las provincias de China se hubieran tratado como países separados, que no es una idea descabellada, dado su tamaño, los 20 países de más rápido crecimiento en el mundo entre 1978 y 1995 hubieran sido chinos2. Este crecimiento tan compartido redujo la pobreza de manera dramática. Al examinar la notable experiencia de China, algunos han observado que si hubiera sido posible mantener constante la desigualdad mientras todavía se lograban estas tasas de crecimiento, la reducción de la pobreza hubiera sido todavía más rápida. Sin embargo, éste no es un caso hipotético razonable. Dado el punto de partida de una economía centralmente planificada, pocos incentivos individuales y una distribución muy igualitaria de los ingresos, la mayor desigualdad de los ingresos no era sólo inevitable sino también conveniente en el proceso de reforma, puesto que ayudaba a ofrecer los incentivos económicos necesarios para gran parte del crecimiento que ha ocurrido en los últimos 20 años. No obstante, es útil entender cómo surgió la desigualdad, puesto que esto es fundamental para entender el proceso del crecimiento. Ha sido un proceso continuo pero a veces desigual y analíticamente es útil dividirlo en dos fases, así: • Desde 1978 hasta mediados de los años 1980, el crecimiento en gran parte tuvo lugar en el sector rural. El Sistema de Responsabilidad de los Hogares mejoró la productividad y los precios para los productos agrícolas se mantuvieron altos. La desigualdad descendió entre las áreas urbanas y rurales cuando estas últimas empezaron a alcanzar a las primeras.

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Para ser más precisos, la línea oficial de pobreza utilizada en China en los últimos años es una línea híbrida ingreso-consumo y está aproximadamente un 30% por debajo del US$1 estándar por día utilizado generalmente por el Banco Mundial y en muchos apartes de este libro. Obsérvese que el cálculo no trae estimativos comparablemente desagregados para India, otro enorme país de provincias con tamaño de países (en India, estados) que también creció rápidamente durante gran parte de este período.

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Figura 1 Número de pobres absolutos en China rural, 1978-99

N ú m e ro de p ob re s (en m illo ne s) 3 00 2 50 2 00 1 50 1 00 50 0

78 7 9 80 81 8 2 83 8 4 85 86 7 88 8 9 90 91 92 9 3 94 9 5 96 97 9 8 99 19 19 19 1 9 19 19 19 1 9 19 19 8 19 19 1 9 19 19 19 1 9 19 19 19 19 19 Fuente: Oficina Nacional de Estadística (2000).

• Desde mediados de los años 80 hasta mediados de los 90, el rápido crecimiento fue estimulado por la expansión de las empresas en municipales y locales (TVE). Este crecimiento tuvo especiales beneficios en la intersección de las áreas rurales y urbanas, cuando la mano de obra rural viró hacia la economía no agrícola. Los gastos públicos, incluso el régimen tributario, favorecieron las áreas costaneras durante este periodo y esas áreas crecieron rápidamente. Entre tanto, las áreas más remotas sufrieron continuos retrasos en el crecimiento. • A mediados de los años 1990, el sector rural de nuevo disfrutó de una oleada de crecimiento impulsada por los mejores términos del comercio para la agricultura cuando los precios de adquisición del grano subieron (es decir, se acercaron a los niveles del mercado). En consecuencia, la pobreza rural cayó más rápidamente que en los periodos anteriores. • Desde mediados de los años 90 hasta hoy, China ha regresado a una ruta de crecimiento caracterizada por mayor dinamismo en el sector urbano y en las regiones costaneras que en cualquier otra parte. La reducción general de la pobreza sigue adelante, pero las áreas más remotas y los grupos de población más pobres no están disfrutando de mejoras proporcionales en sus niveles de vida.

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Además de los ingresos, el periodo de reforma también ha visto sustanciales mejoras en los indicadores del desarrollo humano. Los estimativos oficiales de la tasa de analfabetismo entre adultos han caído en más de la mitad, de un 37% en 1978 a menos del 17% en 1999. En cuanto a la salud, las tasas de mortalidad infantil también han bajado aunque menos drásticamente; la tasa de mortalidad infantil bajó de 41 por mil nacimientos vivos en 1978 a 30 en 1999. Estas estadísticas son sólo indicativas, pues ellas merecen más atención cuando estén disponibles mejores datos. (En realidad, espero tener más información en mi próxima visita a China). Este es pues el telón de fondo contra el cual es preciso considerar los retos de la pobreza que hoy enfrenta China: un récord de gran éxito, pero con desniveles en su distribución sectorial y geográfica. Debemos reconocer, sin embargo, que este desnivel ha sido una parte inherente de un proceso dinámico para reducir la pobreza.

Elementos del éxito de China La economía china presenta una mezcla de características de una economía de mercado entrelazada con las de una economía dirigida. Tres elementos institucionales fueron la clave durante los últimos 20 años de reformas: descentralización, reformas rurales y experimentación e innovación que incluían nuevas empresas como las TVE. Cada elemento es decisivo para entender la manera como China pudo utilizar su capital social y organizacional para transformar la economía y generar crecimiento. La descentralización, con sus numerosas facetas, permitió la experimentación y la innovación sin trastornos masivos. El gran sector rural también vio una descentralización fundamental. El sector contribuyó al crecimiento de la productividad en las primeras etapas de la transición de China y sirvió como una fuente de mano de obra para el crecimiento industrial durante todo el periodo. A su vez, la descentralización y las instituciones y tradiciones rurales sentaron las bases para empresas nuevas, en gran parte colectivas, rurales e industriales que orientaron el crecimiento de China a mediados de los años 80. El análisis de la descentralización, la economía rural y las nuevas empresas, ofrece un contexto y una razón de ser de la aproximación evolutiva y exitosa de China hacia la transición, que se puede resumir en una forma generalizada desde el punto de vista de cuatro principios u observaciones. • Basarse en las instituciones existentes. La experiencia china muestra que un proceso de transición con fines de adaptación, si se procede paso por paso, puede conservar el capital social y organizacional desarrollado en etapas previas de desarrollo y transformarlo de tal suerte que mejore la eficiencia y la productividad. A veces el método paso a paso o incremental se entiende mal como si fuera “gradual” o lento. Sin embargo, las reformas agrícolas de 1978-84 tal vez representan


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el cambio más grande y exitoso en el campo social y económico durante el periodo más corto de tiempo contemplado alguna vez en la historia. Las reformas maduraron con experimentos de abajo hacia arriba que se basaban en vivas remembranzas de la gente que evocaba la labranza familiar. Se empezaron a extender horizontalmente en un proceso de aprendizaje social y luego fueron escalando hasta que el gobierno las tomó a su cuidado en todo el país. En contraste, la pretensión rusa de “legislar”, casi instantáneamente una gran serie de instituciones para una economía de mercado (de la cual la población no tenía recuerdo vivo alguno) tal vez pueda tomar mucho más tiempo para lograr la meta de una economía de mercado en buen funcionamiento. Los procesos utilizados en Rusia condujeron a un mayor deterioro del ya frágil capital social del país, del comportamiento social y de las estructuras institucionales y debilitaron los incentivos para la innovación, la inversión y el cambio estructural. • Adoptar un modelo de aprendizaje. Existían poderosos argumentos a favor de seguir un enfoque evolutivo: argumentos basados en información, comportamiento y comprensión. Al comienzo de un proceso de reforma, no es posible prever y menos aún resolver todos los problemas que surgen en etapas posteriores. Así pues, el cambio tiene que ser un proceso de aprendizaje con fines de adaptación y no seguir un anteproyecto ya establecido. Los franceses tienen para esto una expresión: para aprender se hace camino al andar; es decir a medida que se avanza. El 13 de junio de 1987, el People’s Daily cita estas palabras de Den Xiaoping: En términos generales, nuestras reformas rurales han avanzado muy rápido y los agricultores han estado muy entusiasmados. Los que nos tomó completamente por sorpresa fue el desarrollo de las industrias de la ciudad y el campo. En el campo tuvo auge toda clase de pequeñas empresas, como si de repente hubiera aparecido sin saber de dónde un extraño ejército. Esta no es una proeza de nuestro gobierno central. Cada año, las empresas de la ciudad y del campo logran el 20% de crecimiento. Esto es algo en lo que nunca había pensado. Los otros camaradas tampoco. Fue una sorpresa. (Citado en Becker 2000:68).

China ha tenido éxito en permitir que las regiones hagan experimentos y luego ampliar los que tengan éxito al nivel nacional. • Aceptar que la reforma y el cambio no son lineales. La ruta de la reforma puede ir más en zigzag que en línea recta y en el pasado China ha aceptado que las circunstancias del cambio requieren otro método. Para acudir a un ejemplo actual, el sector financiero fue muy tolerante en las primeras etapas de la reforma, cuando las fuentes de energía fueron liberadas en los sectores agrícolas y de las TVE, pero ahora necesita adaptarse a las reglas básicas de la economía de mercado en la medida en que las opciones entre las empresas y los proyectos cada vez son más complejas y la viabilidad del sistema financiero se ve amenazada. Las empresas

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de propiedad del Estado (SOE, sigla en inglés), anteriormente jugaron un papel importante en el bienestar social para los trabajadores, pero la red de seguridad basada en la empresa ahora es un obstáculo para la flexibilidad del mercado laboral y disminuye el crecimiento. Y mientras la descentralización del poder del sistema tributario ha traído algunos beneficios para estimular las localidades con recursos energéticos, ahora puede llevar a una caótica falta de financiación y hostigamiento por parte de las autoridades tributarias. • Mantener la cohesión social. El cambio puede exigir grandes esfuerzos a una sociedad, y es importante mantener un nivel de cohesión social que permita a la gente continuar actuando conjuntamente. Quedé bastante impresionado por la capacidad de China para lograr una acción colectiva durante todo el periodo de la reforma, en una variedad de situaciones como las iniciativas de desarrollo rural y las TVE. Por ejemplo, en mi reciente visita a la provincia de Shanxi quedé sorprendido con la habilidad de las mujeres del campo para actuar en conjunto y efectivamente en un programa de microempresas financiado por microcréditos y por los agricultores y funcionarios para trabajar sobre la organización colectiva de terrazas. A medida que China avanza en su camino hacia la reforma, resulta importante recordar y mantener estos principios generales. El fracaso de las reformas en muchas otras economías en transición fue fruto de falsas esperanzas de encontrar atajos que llegaran a reformas institucionales casi de la noche a la mañana (un ejemplo es la privatización mediante cupones). China ha evitado la tentación de aferrarse a panaceas y la misma inclinación le servirá muy bien para encarar los actuales desafíos. Hay que encontrar nuevas soluciones, al buscar esas soluciones es importante no abandonar los principios básicos que han demostrado tener éxito hasta hoy. La restructuración y la privatización requieren tiempo y cuidado, y es importante hacerlas bien. Pero esto no debe causar vacilaciones: precisamente porque las reformas necesitan tiempo, hay buenas razones para seguir adelante con ellas tan pronto como sea posible.

La pobreza que queda A pesar de los grandes éxitos de los últimos 20 años, subsiste una enorme pobreza en China. Quisiera regresar a las estadísticas sobre la pobreza de ingresos ya mencionada. Para comenzar, necesito un momento para explicar la forma como se calculan las líneas de pobreza de los ingresos para poder entender las diferencias entre las distintas líneas que se pueden utilizar. Con frecuencia, una oficina de estadística empieza calculando el costo de una canasta familiar mínimamente aceptable para un hogar de un tamaño dado: una fami-


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lia de cuatro personas, digamos3. Luego calcula la participación normal de los alimentos en los presupuestos hogareños y se utiliza esa relación para balancear el presupuesto de los alimentos con un costo mínimo del consumo total para el hogar. El paso final consiste en utilizar la participación promedio de consumo sobre los ingresos para llevarla a una línea de pobreza de consumo. Utilizando esta metodología, la línea oficial de pobreza de los ingresos para China se ha fijado en US$0.70 por día (calculada en 1993 PPP o precios internacionales)4. Esta es una línea completamente baja de pobreza según los estándares mundiales. Si tomamos los estándares internacionales más comúnmente usados para la pobreza absoluta, o sea US$1 al día, encontramos que el número de pobres según ingreso en China en 1999 llega a 98 millones, en comparación con la cifra oficial para ese año de 34 millones (o de 35 a 40 millones, utilizando un método más comparable de estimativo basado en los ingresos). Esta diferencia también explica que un gran segmento de la población, unos 60 millones de personas, vive de cero a 30 centavos de dólar al día por encima de la línea oficial. La dimensión del desafío puede ser aun más grande de lo que indican estas cifras. En cuanto a la línea de pobreza de China, el consumo es menor que el ingreso, de modo que la medición del problema de pobreza absoluta es mucho más alta cuando utilizamos este sistema métrico. En 1999, 240 millones de personas en China vivían en familias con consumo por persona de menos de US$1 al día. La batalla contra este remanente de pobreza requiere entender muy bien cuáles son las personas que quedan, dónde viven y cómo las afectan los desarrollos económicos y los programas del gobierno. Simplemente, ¿qué sabemos sobre la gente pobre que queda? Pensemos en los siguientes elementos clave del perfil de pobreza de China. Características individuales y familiares de los pobres. Los análisis de la pobreza en otros países han descubierto cierta uniformidad en las características de los individuos que conforman hogares pobres. Aunque no tenemos acceso a datos detallados de los hogares para China, otros tipos de evidencias indican que se mantienen patrones similares. • A nivel mundial, las minorías étnicas tienen muchas más probabilidades de ser pobres. En China esas minorías suman menos del 9% del remanente de pobres absolutos (Banco Mundial 2001a:9). Esta preponderancia de las minorías entre los pobres se refleja en la pobreza de todo el país: los distritos autónomos de 3 4

“Mínimamente aceptable” se puede definir de varias maneras, pero en los países pobres con frecuencia se basa en alimentos nutritivos clave y se empieza con las calorías. PPP se refiere a la paridad del poder adquisitivo. Los estimativos de PPP, que se basan en encuestas internacionales sobre los precios de bienes cuidadosamente especificados, tratan de hacer comparaciones significativas entre países ajustando diferencias en el costo de vida.

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minorías representan más del 40% de los que se denominan distritos pobres a nivel nacional. Gran parte de esta pobreza, como lo veremos, puede estar relacionada con fenómenos geográficos. • Los hogares menos educados, tienen su máxima representación entre los pobres. Incluso agregados al nivel provincial, las diferencias entre ricos y pobres en China son muy grandes en esta dimensión: los años promedio de escolaridad van desde 3.5 en las provincias más pobres hasta cerca de 8 en las más ricas (Chen y Wang 2001). • Los hogares dirigidos por mujeres, en muchos países, tienen más posibilidades de ser pobres que los demás. Que este sea el caso de China, depende de la conformación de esos hogares. Si consisten principalmente en hogares que no incluyen hombres adultos fuertes y sanos, entonces, dadas las desventajas que tienen las mujeres en el mercado laboral, esos hogares tienen más posibilidades de ser pobres. Si, por el contrario, los hogares dirigidos por mujeres en las áreas rurales, tienen un hombre adulto que ha ido a trabajar en la ciudad y está haciendo remesas, esos hogares pueden estar en mejores condiciones que el promedio. Las pocas evidencias de que disponemos en China indican que las mujeres no tienen que tolerar la pobreza a tan altos niveles como los hombres, lo cual quiere decir que la primera historia no es la que se debe tener en cuenta (Banco Mundial 2001a: 8). • La invalidez está muy correlacionada con la pobreza. En China, el análisis de las evidencias que tenemos, indican que la gente inválida representa una parte considerable y ascendente de los pobres. Los cálculos nos dicen que de 60 millones de personas inválidas en 1997, 17 millones eran absolutamente pobres y 12 millones estaban entre los pobres5 absolutos del campo, lo cual significa que los inválidos tienen muchas más probabilidades de ser pobres que la población en general. Las investigaciones cuidadosas basadas en datos confiables son definitivas para entender las características y la situación de quienes viven en la pobreza. China es afortunada al tener datos básicos de alta calidad en numerosos frentes, pero hay muchas posibilidades de mejorarlos en cantidad y calidad con investigaciones basadas en esos datos, como lo veremos. Características sectoriales y geográficas de los pobres. Que un hogar sea pobre depende no sólo de quién vive allí sino también de su localización. Esto es cierto en todos los países: por ejemplo, en los países en desarrollo, las áreas rurales por lo general son más pobres que las urbanas, y esta desigualdad es una de las causas de la emigración del campo a la ciudad. Pero en China, más que casi todos los demás países, las discrepancias espaciales tienen posibilidades de ser más duraderas. Esto 5

Banco Mundial (2001a). 10, citas estadísticas de la Federación de gente inválida en China.


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se debe a que el sistema de empadronamiento y la falta de un mercado de vivienda bien desarrollado ha restringido mucho la movilidad de los trabajadores (incluso más allá de las barreras naturales para la movilidad que se encuentra en casi todos los países), debilitando así las fuerzas naturales que equilibran la migración laboral. A causa de esto, en parte, han surgido varios tipos importantes de desigualdades espaciales: • La ciudad y el campo. China tienen enormes desigualdades entre la ciudad y el campo en cuanto a niveles de pobreza y de ingresos, mucho más grandes que las de India, por ejemplo. Mientras que el 27% de la población rural tenía un consumo total de menos de US$1 al día en 1999, esto le ocurría sólo al 0,5% de la población urbana registrada6. Incluso teniendo en cuenta un costo de vida que sea un 25% más alto en las áreas urbanas que en las rurales, la proporción de residentes urbanos que viven con menos de US$1 al día se eleva sólo a un 1%. • Provincias de la costa y del oeste. Dentro de las áreas rurales hay grandes diferencias en la incidencia de la pobreza entre y dentro de las provincias, pero donde más se observan es entre las provincias de la costa y las del occidente. La Figura 2 da un ejemplo de la variación de la pobreza según las provincias. • Distritos de la montaña y otros distritos pobres. Más o menos el 30% de todos los distritos en China a nivel nacional se distinguen como distritos pobres y otros como “relativamente pobres” dentro de las provincias. Más o menos la mitad de los pobres de China viven en los llamados distritos pobres: 53% en 1999 (Banco Mundial 2001a). Muchos de estos distritos están en las zonas montañosas, donde el desafío de integrarse con las economías nacionales e internacionales es bastante grande.

La nueva agenda para la reforma Como es evidente, aun después del tremendo crecimiento y reducción de la pobreza de las dos últimas décadas, queda mucho por hacer. Los grandes desafíos restantes se pueden agrupar en tres categorías: • Fortalecer más el sector privado creando las instituciones necesarias para promover la competitividad, aumentar la productividad y crear oportunidades de trabajo. • Aumentar la integración interna de la economía para ayudar a atacar directamente los grupos aislados de pobreza que quedan.

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Más adelante volveré sobre el problema de obtener datos sobre la población no registrada de los emigrantes rurales que viven en áreas urbanas.

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• Promover la integración externa mediante la implementación de los compromisos de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y el logro de un mayor papel internacional. Como últimamente se ha oído hablar tanto de la OMC, me voy a ocupar ante todo de los dos primeros retos. Pero que no haya malentendidos en cuanto a la elección que hago de los temas. La entrada de China a la OMC es de gran importancia no sólo para China sino para el mundo entero.

FORTALECER EL SECTOR PRIVADO El primer reto del fortalecimiento del sector privado es el incremento de la competitividad. Algunas de las primeras fuentes del crecimiento de la productividad, como las que surgen simplemente de mitigar las restricciones de la economía dirigida, tuvieron grandes efectos iniciales pero en algunos aspectos están quedando sin fuerza. El segundo gran reto es la creación de empleos. Las estimaciones varían mucho, pero durante esta década se van a tener que generar más de 100 millones de empleos nuevos para ocupar trabajadores que ya no se necesitan en la agricultura, aquellos que vienen saliendo de las SOE (SOE = campo de atención especial de las operaciones) y TVE, y aquellos que acaban de ingresar a la fuerza laboral. Este tipo de creación de empleo sólo puede venir de una mayor apertura de la economía de mercado interna y externa y de no inflar más el empleo en el sector público. La mayor productividad y el crecimiento del empleo dependen de reformas importantes del sector financiero, de los servicios comerciales y de la infraestructura (por ejemplo, telecomunicaciones y energía). Las instituciones que sirven de apoyo en una fase de la reforma, si siguen iguales, se convierten en trabas para la siguiente. La agenda de la nueva reforma requiere una metamorfosis de las instituciones existentes. Las funciones financieras y sociales de las empresas y bancos necesitan separarse para que China alguna vez tenga: • Bancos que hagan préstamos para propósitos (fines) comerciales. (Ellos no pueden seguir apoyando la carga de las SOE y seguir siendo viables como bancos). • Empresas que operen flexiblemente sobre una base de mercado (no como proveedores rígidos exclusivos de bienes públicos locales), con desembolsos sociales “al descubierto” y sobre presupuesto y con vivienda, educación y servicio médico separados de las empresas para mejorar la movilidad de la mano de obra. • Un sistema de seguridad social que se maneje públicamente y esté separado de las empresas de modo que éstas se puedan restructurar y la población reciba un adecuado nivel de protección. Esto también les permitirá a las personas ser empresariales en esta opción de actividad y ocupación.


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Todo esto es un reto serio, pero es más fácil con los éxitos de los últimos 20 años. Ahora existe allí una nueva economía que puede dar oportunidades de donde obtener factores y dar una base para la fijación de impuestos.

Empresas, competencia y el clima para la inversión Un elemento importante para fortalecer el sector privado consiste en asegurar que haya una competencia fuerte y que esa competencia se extienda hasta los sectores de más arriba que ofrecen servicios financieros y comerciales. Las empresas pequeñas y las que se están poniendo en marcha juegan un papel importante en este proceso. Que las empresas puedan entrar y salir con más facilidad es decisivo para la competencia. Entrada: SME como propulsores del nuevo crecimiento y de la creación de empleos. La vitalidad económica tiene que venir ante todo de adentro: de mejorar el clima para la inversión nacional y dar rienda suelta cada vez más a las energías creativas y empresariales del pueblo chino7. ¿Por qué hay todavía tantas regulaciones y restricciones para la entrada de nuevos negocios formales? Una razón es que los gobiernos a nivel nacional, provincial, de ciudad y local, quieren actuar como los buenos padres de familia que siempre tratan de proteger a los “niños” contra cualquier posibilidad de que alguien los lastime. Los negocios nuevos tienen que pasar toda clase de pruebas y salvar toda clase de obstáculos. A veces estos obstáculos se convierten en las mayores fuentes de corrupción. En lugar de tratar al sector de pequeños negocios como una guardería para unos cuantos niños mimados o vacas lecheras para funcionarios locales, el gobierno podría hacen una mejor labor tratándolo como un campo de desove para millones de peces, con la convicción de que sólo unos cuantos medrarán. ¿Qué consecuencias traerá este enfoque para el papel del gobierno? Las intervenciones del gobierno deberían tener como objetivo capacitar más bien que restringir o volverse paternalista. Por ejemplo, el gobierno podría dedicarse a reformar los bancos para que ellos puedan hacer préstamos pequeños o eliminar restricciones sobre los movimientos de modo que los trabajadores acudan donde haya más empleos. Las empresas y la estructura de la industria son elementos para dar oportunidades y propiciar el crecimiento. Los mercados competitivos pueden impulsar ese crecimiento de la productividad, pero hacerlo también con los ajustes estructurales de empresas en problemas. Al principio esto puede parecer duro, pero lo que importa es el nivel de vida de la gente y no la supervivencia de determinadas empresas. Esta es la razón por la cual algunos elementos de la protección social no son precisamente “progra7

Ya analicé otros aspectos del clima para la inversión en mi conferencia “Una estrategia para el desarrollo” dictada en la Universidad del Pueblo de China en Beijing durante esta misma visita a China.

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mas sociales” sino componentes económicos clave en una vigorosa economía de mercado. En resumen, hay que “Proteger al pueblo, no a las empresas”. Los programas de reformas en Europa Oriental nos han dado muchas lecciones negativas, como evitar intentos de construir instituciones de la nada y de la noche a la mañana, pero también hay algunas positivas. Una de las lecciones más importantes ha sido la vitalidad y el éxito en general del sector empresarial de tamaño mediano y pequeño (SME) en países como Hungría y Polonia. Ya he hecho énfasis en la importancia de eliminar las restricciones burocráticas para que puedan surgir y florecer nuevos negocios pequeños. Sin embargo, es importante recordar que las SME no provienen sólo de abajo (poner en marcha negocios) sino también de arriba. La reforma de las empresas de propiedad del Estado es una fuente de negocios de tamaño mediano y pequeño (transferencias de activos o disoluciones). Las empresas de tamaño mediano serían las líneas más importantes de productos o los componentes de las SOE originales. Los pequeños negocios generados por una SOE podrían tener su origen en cualquier aspecto de la empresa que lo pudiera manejar contractualmente un negocio pequeño. Por ejemplo, los camiones y los furgones se les podrían vender con el tiempo a sus conductores, y así se crearían pequeños negocios de transportes que no sólo les prestarían servicios a las empresas originales sino que también podrían encargarse de otros negocios y de otros trabajadores8. Análogamente, el taller de reparación de vehículos en la gran empresa se podría reorganizar como un pequeño negocio que suministrara servicios a la empresa. De esta manera, muchas partes de una gran SOE se podrían dividir en pequeñas firmas o micronegocios, que luego se fortalecerían para crecer y tomar bajo su cuidado otras empresas. A nivel de pequeña empresa una unidad especial en la SOE podría funcionar como una “incubadora interna” para transferir activos a estos pequeños negocios de servicios o proveedores de repuestos. Los gobiernos locales pueden ayudar a reformar el clima de inversiones para SME, simplificando, haciendo transparentes y facilitando el proceso de transferencias de activos y arranque de negocios. Con un claro mandato público desde arriba para mejorar el clima local de los negocios, las asociaciones de pequeños comerciantes pueden estimularse para que presionen a los gobiernos locales desde abajo. Otro elemento para facilitar el clima de las inversiones es la capacitación a través de educación y entrenamiento. Los gerentes y empresarios de nuevas cesiones o de negocios incipientes en su mayor parte serán personas que ya han estado trabajando pero que tienen poca experiencia para dirigir una empresa basada en el mercado.

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Esas micro transferencias de activos formaron parte del programa de restructuración en las Acería IspatKarmer en Kazakhstan que fue apoyado por el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (ERBD) y la Corporación Financiera Internacional (IFC).


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De ahí que deba hacer énfasis en la importancia de retener gente para micronegocios, negocios pequeños y medianos. Las organizaciones de educación pública o privada y los servicios de extensión necesitan hacer frente a este reto. Las nuevas tecnologías informáticas para la educación a distancia podrían ser útiles en este campo. Salida: destrucción creativa. En su gran visión del desarrollo impulsado por el mercado, Joseph Schumpeter empleaba la frase “destrucción creativa” para hacer énfasis en que nacimiento y muerte son por igual parte de la vida económica. A nivel de sociedad como un todo, hay un proceso de “destrucción creativa” que se traslada de una etapa de la reforma a la otra. La solución institucional creativa en una etapa puede convertirse en un impedimento que necesita transformarse para pasar a la siguiente etapa. La destrucción creativa también es necesaria a nivel micro de la empresa. Cuando la creación de oportunidades para empleos es un imperativo de primer orden, podría parecer contradictorio destacar la necesidad de desarrollar procedimientos viables de quiebra. Pero los empleos que se conservan sólo por medio de subsidios que dilatan la quiebra son empleos estériles: no conducen a ningún crecimiento nuevo y no pueden ser multiplicadores. Modernizando los mecanismos para restructurar o reciclar los viejos activos, y volviendo a entrenar a los trabajadores, se pueden crear muchos más trabajos nuevos, verdaderos empleos. Como estoy seguro de que los lectores han oído suficientes conferencias generales de economistas occidentales sobre el fortalecimiento de la quiebra, voy a referirme a dos puntos específicos. Una de las virtudes sociales de restructurar grandes compañías y formar varias de tamaño mediano (por ejemplo cesiones), es el hecho de facilitar el cumplimiento de las restricciones presupuestales haciendo que las compañías pequeñas sean “susceptibles de quiebra”, mientras la gran SOE original podría jugar el juego “demasiado grande para quebrar”. Los gerentes de nivel medio se enfrentan a una disyuntiva: la transferencia de activos les da mayor libertad y capacidad para innovar, pero la restricción presupuestal es severa. El gobierno necesita inclinar la balanza a favor de las empresas nuevas. El segundo punto se refiere a que cuando las compañías entran en quiebra por liquidación, los predios de una vieja fábrica se pueden convertir en un “parque industrial” para pequeños negocios nuevos que inicien gerentes medios de la empresa, ingenieros y trabajadores, utilizando parte del antiguo espacio y partes del equipo viejo y empleando a algunas personas del antiguo staff. Eso también preserva algunos de los pequeños fragmentos viables del capital organizacional de la antigua firma. En una economía de transición la quiebra y los negocios iniciales no deben ser dos procesos separados sino, siempre que sea posible, dos caras de la misma moneda. Después de unos cuantos relatos de éxitos, esta forma de quiebra, junto con arran-

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ques de negocios, empezará a aliviar las presiones sociales contra las quiebras y facilitará más el proceso de restructuración para seguir adelante9. Facilitar el crecimiento de las SME: servicios comerciales. Eliminar las restricciones y los trámites burocráticos en los pequeños negocios que están arrancando es sólo parte de la tarea de mejorar el clima para las inversiones. Las grandes firmas podrían tratar de atender internamente sus propias necesidades, pero los negocios de pequeño y mediano tamaño en todas partes necesitan ciertos servicios complementarios que no pueden darse el lujo de contratar personal internamente. Éstos se refieren a contabilidad, entrenamiento, proceso de la información, servicios de evaluación, mercadeo, diseño, ingeniería, capacitación, proceso de información, reparación de equipos y, claro está, financiación. Antiguamente había pocas funciones para servicios tales como mercadeo y auditoría externa y los pocos servicios que se prestaban estaban a cargo de pequeñas compañías independientes. Por esto se debe ver el sector de los servicios como una fuente de crecimiento por derecho propio y como una parte necesaria del crecimiento en los sectores manufactureros de las SME. Parte de este crecimiento en el sector de los servicios puede provenir de la entrada y expansión de firmas internacionales de servicios. Pero no hay razón para creer que parte del crecimiento del sector de los servicios no pueda venir de unidades de servicios que están iniciándose y funciones de personal de grandes compañías en la medida en que se vuelven menos integradas verticalmente. Las unidades de servicios podrían llegar a ser negocios independientes, ofreciendo servicios contractualmente a su unidad original y abasteciendo a un sector más amplio de clientes. Facilitar el crecimiento de SME: el sector financiero. No es necesario recordar la agenda inconclusa en el sector financiero, con sus préstamos improductivos y la permanente necesidad de restructurar instituciones financieras para operar en una economía de mercado10. En cambio, me gustaría hacer énfasis en la financiación de pequeños negocios, financiación comercial y a largo plazo, puesto que ellos son importantes propulsores de la nueva creación de empleos y de crecimiento. Cuando las empresas nuevas son el fruto de cesiones de SOE y TVE, la empresa matriz, por lo general, puede ofrecer alguna financiación y suministrar directamente algunos de los

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Algunos economistas podrían decir que este tipo de liquidación que hace énfasis en los empleos nuevos para el personal antiguo es “ineficiente” y que los activos se deberían subastar y dejárselos al mejor postor. Pero esa clase de “eficiencia” tan estrecha de “los libros de texto” nunca puede pasar de ser esos libros de texto cuando las presiones sociales bloqueen esa liquidaciones. 10 Ver el nuevo Informe sobre investigación de políticas del Banco Mundial, Finance for Growth: Policy Choices in a Volatile World (Banco Mundial 2001e).


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activos en arriendo y algunos de los insumos como crédito. Pero es necesario el acelerado desarrollo de los bancos para financiar compañías de pequeño y mediano tamaño y para un mayor crecimiento. El financiamiento en condiciones comerciales sobre una base sostenible no es una práctica que se pueda iniciar rápidamente siguiendo una lista de verificación. Una avezada experiencia y un criterio maduro son elementos clave en el negocio de la banca y esas destrezas humanas toman años para desarrollarse. Es necesario maximizar el aprendizaje horizontal entre los bancos que desarrollan con éxito la banca de SME y los bancos que se están quedando a la zaga.

Otros componentes del clima para inversiones Voy ahora a examinar la infraestructura que complementa el crecimiento del sector privado, los mecanismos reguladores que ofrecen las bases para el crecimiento y algunos de los temas de la gobernabilidad corporativa que han surgido. Servicios de infraestructura. Las grandes SOE y TVE con frecuencia están muy integradas económica y socialmente, con sus propias fuentes de energía y sus propias instalaciones para vivienda, escuelas, servicios de salud y recreación. La estrategia que estoy sugiriendo, o sea de restructurar grandes firmas, donde se necesite, en un grupo de firmas de tamaño mediano, requiere que dicha infraestructura también se rehaga de modo que las unidades con activos transferidos también tengan acceso a los servicios de infraestructura. En parte esto podría significar privatización (como en el caso de los apartamentos) o transferencia de la función al nivel apropiado de gobierno (en el caso de los servicios de salud o de las escuelas). Los negocios comerciales de tamaño mediano y pequeño tienen que depender de estos servicios de infraestructura que se abastecen externamente desde el principio. A medida que China pasa de las reformas en agricultura y las TVE a la tercera fase del crecimiento impulsadas por el sector privado, en el cual las SME serán las fuentes primordiales del crecimiento, la infraestructura de las telecomunicaciones, de la energía y del acueducto, serán necesarias para avanzar al mismo paso (incluso ir adelante) del crecimiento. El pragmatismo en relación con las asociaciones (públicas y privadas y chinas y extranjeras) y la experimentación con diferentes métodos, ayudarán a alcanzar esta meta. Políticas reguladoras. La apertura plena hacia el sector privado no quiere decir que el gobierno tenga que desaparecer. Por el contrario, el gobierno necesita cambiar su función de propietario y gerente a la de regulador y árbitro. Los países industrializados y en desarrollo tienen una rica variedad de estructuras reguladoras efectivas. Sin embargo, dentro de esta variedad, encontramos políticas comunes que deben dar información y guiar los experimentos y prácticas de regulación.

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Todos estamos enterados del papel del Banco Mundial en la financiación de la infraestructura, pero también tenemos una función en el estímulo de la creación de conocimientos en ese campo. Estamos trabajando para fortalecer instituciones de conocimiento en los países desarrollados, de modo que dichas instituciones puedan aprender más efectivamente de cualquier fuente: de su propia experiencia, de la experiencia práctica de los demás y, claro está, de los expertos del Banco Mundial. El Instituto del Banco Mundial ha ayudado a desarrollar precisamente este tipo de institución de aprendizaje en China: el Centro de Investigación para Regulación y Competencia ( RCRC ) de la Academia China de Ciencias Sociales. El RCRC recopila conocimientos sobre regulaciones de la infraestructura y competencia de profesionales y académicos de todo el mundo (incluso del Banco Mundial) y luego trabaja con el gobierno para aplicar esos conocimientos a las condiciones de China. El RCRC actualmente está trabajando con el gobierno en la reforma de las comunicaciones, la reforma de los ferrocarriles y la reforma de la legislación administrativa. En los dos últimos años ha publicado seis libros y más de 20 artículos en periódicos de China y ha dirigido programas de capacitación para académicos y profesionales en todo el país. Temas de la gobernabilidad corporativa en la reforma de SOE. La reforma y transformación de SOE es uno de los retos clave inconclusos y gran parte depende de completarlo. Pero tenemos que reconocer que un plan simplista para la reforma SOE basada en acciones flotantes de mercados públicos no va a lograr una restructuración profunda a largo plazo ni va a detener la práctica de sacar de apuros a compañías consideradas como “demasiado grandes para que fracasen”. Los diversos tipos de sociedad resultante de la flotación pública es improbable que genere fuertes tomas de decisión, y el legado del “tazón de hierro para el arroz” en China se juntará a la renuencia, que es muy poderosa en muchos países, que ven quebrar a las grandes empresas (como en Estados Unidos con Lockheed y Chrysler). El foco central de las reformas SOE debe estar en otra parte. Las SOE de la antigua economía no comercial con frecuencia son demasiado grandes. A través de las cesiones y negocios iniciales, el tamaño promedio de las compañías debe reducirse (incluso si las empresas nuevas más tarde se vuelven a combinar de otros modos). Una posibilidad es que los PSOE se dividan en grupos de empresas de tamaño mediano contractualmente relacionadas. Las estructuras piramidales verticales, con las compañías matrices que tengan control de las compañías hijas tienen menos probabilidades de ser atractivas, puesto que el punto crítico es descentralizar el control para fomentar la innovación y las nuevas combinaciones. ¿Cómo podría esto mejorar el manejo de las compañías? Primero, las unidades más pequeñas tendrían verdadera libertad para hacer nuevos contratos con otras firmas y en otros mercados. Segundo, la verdadera restructuración es mucho más fácil en unidades más pequeñas que en las grandes. Por otra parte, en unidades más peque-


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ñas es más factible reconstruir la cultura del lugar de trabajo partiendo de una empresa estatal a la de una firma orientada hacia el mercado. Tercero, si se dividiera una SOE grande en partes de mediano tamaño, los altos ejecutivos (CEO) de las nuevas pequeñas empresas serían en promedio gente de mediana edad o personas empresarias más jóvenes que la gente de edad a punto de retirarse. Esta infusión de sangre nueva en una función de liderazgo promovería más restructuración. También traería una perspectiva a más largo plazo, especialmente cuando se agrega una propiedad accionaria estable. Los altos gerentes de más edad en las SOE grandes, podrían tener el “problema de los 59 de edad”, que proviene de su inminente retiro, mientras que los CEO más jóvenes, los gerentes y el personal técnico en unidades de tamaño mediano, esperarían con interés más años con la compañía antes de retirarse11.

Protección social y reforma pensional El establecimiento de una economía de mercado más estructurada destaca la necesidad de una clase diferente de protección social. El papel de la protección social en una economía de mercado a veces no se entiende bien. Primero, el objetivo es proteger a la gente, no a las empresas. Segundo, no se trata de un “programa de bienestar” para quienes no tienen ningún otro medio de apoyo. Al caer el día, la mejor protección social para la gran masa de la sociedad es una economía en crecimiento. Así pues, la protección social se debe considerar como una forma de facilitar el cambio y el aprendizaje; no como una forma de cubrir los costos de dejar de aprender o cambiar. Por otra parte, la protección social debe ir mucho más allá del papel pasivo de una red de seguridad hacia un papel más activo de reentrenamiento: “hacer rebotar” a la gente hacia la economía productiva de modo que puedan participar en moldear su propia vida económica más bien que seguir dependiendo de un sistema de bienestar. Después de terminar sus años de actividad económica, los de avanzada edad tienen que depender para sus ingresos de sistemas informales de apoyo familiar o de sistemas pensionales más formales. El sistema pensional de China para los empleados del sector estatal que tradicionalmente ha sido financiado y administrado por las empresas, se ha vuelto disfuncional con el marcado deterioro de la posición financie-

11 El “problema de los 59” se observó en la reforma rusa. “Por ejemplo, la privatización sin restructuración dejó a las empresas bajo el control de gente en sus 50; la ausencia de mercados de capitales bien desarrollados implicaba que no había probabilidades de poder cosechar los beneficios de cualquier mejora en el rendimiento de la empresa después del retiro (vendiendo acciones a mayor precio). Aun en el caso de acciones cotizadas, los caprichos de los precios de las acciones implicaba que sacar rendimientos de los mayores precios de las acciones como resultado del mejor desempeño corporativo, era un asunto muy arriesgado; había rendimientos mucho menos inciertos en la liquidación de activos. La división de las empresas hubiera puesto más de ellas bajo el control de gerentes más jóvenes, quienes habrían tenido horizontes de tiempo más prolongados”. (Hussain, Stern y Stiglitz 2000; 249, fn.15).

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ra del sector estatal desde mediados de los 90. El sistema impone una pesada carga financiera y administrativa sobre las empresas e impide su restructuración. Además, no está en condiciones de pagar oportunamente las pensiones de los retirados. Los líderes de China se dan cuenta de estos problemas. Por eso la administración del sistema está pasando de las empresas a manos de los gobiernos de las ciudades, mientras que la financiación de una sola fuente por parte de las empresas se está remplazando por un financiamiento triple de empresas, empleados y gobierno. El trabajo de diseñar un nuevo sistema pensional progresa sustancialmente cumpliendo los requisitos esenciales de un buen sistema pensional. Pero el nuevo sistema se está volviendo inoperante debido a la gran amenaza de los pasivos sin fondos provenientes del antiguo sistema. El resultado es un híbrido difícil de manejar de lo viejo y lo nuevo. La financiación parcial de las futuras pensiones prevista en el sistema nuevo puede no funcionar en la práctica debido a que todos los aportes se utilizan para pagar las pensiones actuales. Por otra parte, casi todas las ciudades son demasiado pequeñas para ofrecer una adecuada cobertura conjunta de riesgos con el sistema cuya base es el municipio y el proyecto de crear un sistema a nivel de provincia sigue sin cristalizar. Una transición exitosa del sistema antiguo al nuevo depende de la formulación de una estrategia concertada para abordar el cambio, antes que la amenaza financiera de pasivos sin fondos aumente demasiado. Las posibles fuentes de financiación para los pasivos pensionales incluyen ingresos de la venta de activos estatales (como aportes de capital accionario de empresas del Estado), recaudación general de impuestos y la emisión de bonos.

MAYOR INTEGRACIÓN INTERNA Y ATAQUE A LA POBREZA Un segundo elemento de importancia para el programa de crecimiento de China es aumentar la integración nacional y atacar la pobreza directamente para asegurar que el crecimiento llegue a los pobres que quedan.

Las múltiples dimensiones de la pobreza Antes de abordar el problema de la forma como China puede atacar mejor las concentraciones que quedan de pobreza, primero tenemos que entender qué es pobreza. Tradicionalmente, los economistas y otras personas se han concentrado más que todo en la pobreza de ingresos: aquellas personas con ingresos para sus hogares que están por debajo de ciertos niveles límites, se consideran pobres. Pero el ingreso es sólo una dimensión de la pobreza, no obstante ser algo muy importante. La pobreza es un fenómeno multidimensional que abarca varios tipos de privaciones que agobian la vida de los pobres.


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En el Banco Mundial, con frecuencia expresamos esta idea valiéndonos de los conceptos expuestos en World Development Report (WDR) 2000/2001: Attacking Poverty. Ese informe giró en gran parte alrededor de los desarrollos de nuestras ideas empíricas y teóricas sobre la pobreza 10 años desde nuestro previo WDR sobre la pobreza, así como también alrededor de las entrevistas con centenares de miles de pobres de todo el mundo, de acuerdo con lo que ellos pensaban sobre los elementos fundamentales de la pobreza. El WDR 2000/2001 definió la pobreza como algo que en términos generales consiste en tres características clave de la vida de la gente: • Falta de oportunidades para participar y contribuir al crecimiento y desarrollo económicos. • Impotencia en relación con las decisiones clave que afectan su vida. • Vulnerabilidad ante los impactos económicos y de otro tipo, como la enfermedad o las lesiones, el fracaso de las cosechas y las recesiones macroeconómicas12. Otras opiniones también han hecho énfasis en la multidimensionalidad de la pobreza y se expresan sobre ella de forma algo diferente. Un ejemplo relevante son las metas importantes del desarrollo, con las cuales están de acuerdo la mayor parte de los gobiernos del mundo a través de las Naciones Unidas y otros foros. Al establecer metas también incorporamos implícitamente definiciones de pobreza. Dichas metas internacionales proponen objetivos para la reducción de la pobreza, no sólo desde el punto de vista de elevar los ingresos de los pobres sino también de mejorar la salud y la educación. La comunidad internacional acepta que reduciendo el analfabetismo y la mortalidad infantil estamos lanzando golpes contra las debilitadas dimensiones de la pobreza, baje o no la pobreza de ingresos. Mejor salud y educación son, pues, fines por sí solos. Claro que también son medios para mejorar otras dimensiones: reducir el analfabetismo tiene réditos de productividad y, en realidad, reducirá la pobreza del ingreso y mejorará la salud. Aunque encontramos muy útil la categorización triple de WDR, y en realidad volveré sobre ella más adelante en lo que tengo que decir, el punto más importante de establecer al principio es que concentrarse solamente en los ingresos no basta, para entender bien el significado de pobreza o para la elaboración de políticas para luchar contra ella.

Mejorar los datos sobre la pobreza Anteriormente expuse lo que sabemos sobre la pobreza en China. Pero hay muchas cosas que no sabemos y un paso importante para atacar la pobreza consiste en in12 Para decir esto en forma positiva, la estrategia del WDR para atacar la pobreza se concentra en asegurar que los pobres tengan oportunidad, habilitación y seguridad.

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tensificar y ampliar la base de datos sobre la pobreza disponibles para informar las políticas. Debemos saber quiénes son y dónde están los pobres. China tiene una tradición bien establecida de recopilar datos en las encuestas de hogares. Desde mediados de los años 80, la Oficina Nacional de Estadística (NBS, sigla en inglés) ha realizado cuidadosas encuestas anuales en áreas urbanas y rurales. Además, más o menos la mitad de las provincias de China aumentan sus programas a nivel nacional con encuestas a nivel de provincia, basadas en los mismos instrumentos para las encuestas que se utilizan a nivel nacional. Estos datos han dado muchas ideas que se utilizan para orientar las políticas de lucha contra la pobreza. Sin embargo, con mejoras en la recopilación y difusión, los datos podrían lograr mucho más de lo que hoy se hace. Veamos primero lo relacionado con la recopilación de datos. Las estadísticas citadas en esta exposición se refieren ante todo a áreas rurales, en parte porque es allí donde vive la gran mayoría de gente pobre pero también porque el sistema de monitoreo y evaluación para seguir la pista de la pobreza rural está mejor desarrollado que el de las áreas urbanas. Como lo ha señalado el gobierno, China tiene una urgente necesidad de desarrollar una vigilancia de la pobreza de calidad comparable con la de las área rurales. De gran preocupación y desde el punto de vista de los datos, es el crecimiento de la población flotante de emigrantes rurales no registrados que viven ahora en áreas rurales, los que han escapado completamente a la encuesta actual de hogares urbanos. Dada esta tendencia, así como también la mayor movilidad de los trabajadores que vendrá de más reformas de las empresas de propiedad del Estado, China necesitará aprender mucho más sobre la identidad y características de sus pobres urbanos. El monitoreo de la pobreza urbana y el sistema de evaluación recientemente propuesto por la NBS adelantará mucho camino para llenar esta brecha del conocimiento. En segundo lugar, voy a decir unas palabras sobre la divulgación de los datos. En principio, los datos de hogares ya recopilados se pueden utilizar para seguir la evolución de la pobreza y desigualdad a través del tiempo, así como también para comparar niveles en cualquier año particular en las provincias y sectores. Sin embargo, hasta la fecha el acceso a los datos a nivel de registro de unidades con base en estas encuestas, ha sido restringido y de los resultados generalmente se dispone sólo en la forma de tabulaciones publicadas por la NBS. En esos casos cuando se ha otorgado mayor acceso, incluyendo a investigadores del Banco Mundial, el resultado ha sido un análisis detallado que ayuda a quienes hacen las políticas a diseñar mediciones para reducir la pobreza. Los ejemplos incluyen muchos de los hallazgos citados en esta conferencia, por ejemplo, el éxito del desarrollo de áreas pobres al reducir la pobreza rural (Jalan y Ravaillon 1998a) y las características y causas de la pobreza crónica y la pobreza transitoria en China (Jalan y Ravaillon 1999). En consecuencia, sería muy conveniente una revisión de la política de restringir el acceso a los datos. Además de mejorar el análisis, el acceso abierto mejoraría los propios datos


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incrementando la transparencia y escrutinio de la recopilación y divulgación de los datos e involucrando a los investigadores en ese proceso13.

Dar más oportunidades a las áreas rezagadas y a los grupos excluidos Así pues, mejorar los datos es uno de los componentes importantes de la estrategia para reducir la pobreza. Los otros componentes se pueden organizar alrededor de la trilogía del WDR que antes mencioné: oportunidad, participación y seguridad14. En primer lugar, concentrémonos en la oportunidad. La columna de la oportunidad para la reducción de la pobreza está estrechamente relacionada con el enfoque en el crecimiento del ingreso, pero representa mucho más que eso. Hace énfasis en la necesidad de asegurar que la gente pobre tenga reales posibilidades de participar activamente en el desarrollo, o para usar las palabras de Amartya Sen, que los pobres puedan desarrollar y utilizar sus capacidades. Este enfoque es fundamentalmente diferente del que se refiere sólo a los resultados, como el nivel de ingresos o la educación de un individuo. Desigualdades de los ingresos y trampas geográficas de la pobreza. El repaso de las evidencias en la anterior sección ha dejado en claro que para todo el progreso que ha realizado China, la pobreza absoluta sigue siendo el mayor reto. No sólo se encuentran grandes desigualdades entre hogares y regiones de ricos y pobres, sino que aparentemente no hay una tendencia hacia la convergencia de los ingresos. En realidad, los datos indican lo opuesto: los ingresos de los pobres subieron escasamente la mitad de la tasa de crecimiento general de los años 90. Específicamente, mientras la tasa de crecimiento total del ingreso para los hogares per cápita era del 7%, la tasa promedio de crecimiento para la gente pobre ha sido un más modesto 4%. Claro está que para la gente pobre en casi todos los países del mundo, un crecimiento promedio del ingreso anual del 4% sería una gran conquista; aun en China esa tasa fue sólo de un tercio del 12% de la tasa de crecimiento que tuvo la gente más acaudalada. Y estos segmentos de la población no son únicos: como lo muestra la Figura 3; las tasas de crecimiento se elevaron uniformemente con el ingreso desde el principio de su distribución. Esta tendencia retrocedió sólo temporalmente en 1993-96, cuando los insostenibles precios altos del grano elevaron los ingresos de los hogares campesinos. Las diferencias geográficas explican gran parte de estas divergencias entre pobres y ricos: no sólo son las áreas rurales más pobres que las provincias más próximas a la costa, sino que ellas crecieron más lentamente en los años 90. Un análisis cuidadoso

13 En realidad, esto es lo que ha ocurrido en India en los últimos años. Para más detalles sobre problemas con los datos, ver Stern (2001). 14 Esta sección gira en gran parte alrededor del Banco Mundial (2001a).

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de la micro evidencia indica muy bien que esta divergencia se explica en parte por las trampas geográficas de la pobreza. Es decir, una vez tomamos en cuenta características de los hogares y de los individuos, las características geográficas pueden llevar a una divergencia en ingresos. Por otra parte, tomemos dos hogares idénticos, uno que vive en un área pobremente dotada y otra rica. Con el tiempo, como lo ha demostrado la investigación del Banco Mundial, el último normalmente escapará a la pobreza mucho más rápido que el primero. Por ejemplo, la investigación que utiliza datos del panel de cuatro provincias del sur estimaba que vivir en un área montañosa y no en la llanura, le costaba a un hogar entre uno y dos puntos porcentuales de crecimiento de consumo al año, incluso después de tomar en cuenta muchas otras variables del hogar y la geografía (Jalan y Ravaillon 2000). Los datos del panel para esta encuesta se recopilaron entre 1985 y 1990, y mientras más datos haya, será necesario trabajar más para actualizar estos resultados y garantizar que no sólo reflejen un ajuste después de la reforma a un nuevo equilibrio. No obstante, lo que indican las evidencias que tenemos es que las restantes provincias pobres tienen barreras importantes para su desarrollo. Consecuencias políticas. Las evidencias sobre quién es la gente pobre y dónde está, indican que se ha podido avanzar mucho en la expansión de las oportunidades de que dispone la gente pobre que queda en China. En la estrategia rural general, esto significa luchas contra la pobreza haciendo lo que sea necesario para estimular el empleo fuera de la granja en áreas rurales y el crecimiento agrícola. A diferencia de países como India, China se las ha arreglado para generar importantes oportunidades de empleo fuera de las granjas, sin producirse la emigración en el volumen antes visto. La emigración está creciendo como una opción para la mano de obra rural fuera de la granja: cerca del 12% de los trabajadores rurales ya están empleados fuera de su municipio de origen en comparación con tal vez el 2% en 1989. Incluso una modesta cantidad de emigrantes puede mejorar el bienestar en las áreas rurales, eliminando la presión en el mercado laboral, al suministrar remesas a los hogares rurales y al mejorar los lazos comerciales entre las áreas pobres y el resto del país. Pero la escala de pobreza y las presiones sobre las ciudades, tomadas en conjunto, indican que la mayor parte de las ganancias de la pobreza tendrán que venir de ofrecer mayores oportunidades al mucho mayor número de agricultores y labriegos que continúan en las áreas rurales. Hay varias consecuencias. • Mejorar la infraestructura rural, especialmente el transporte, es clave para promover empleo fuera de la granja y para el crecimiento agrícola. Las evidencias han demostrado que acciones tales como la inversión en carreteras rurales puede ser fundamental para el proceso. Por ejemplo, el estudio antes citado sobre el crecimiento en cuatro provincias, demostró que cuando se mantienen otras características en su valor promedio, los distritos con menos de 6.5 kilómetros de ca-


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rreteras por cada 10.000 habitantes, no disfrutaron absolutamente de ningún crecimiento del consumo15. • Promover el desarrollo de SME fuera de las granjas en los distritos pobres es otro camino para acelerar el crecimiento de los ingresos. Las oportunidades para mejorar el sector incluyen la reducción de las barreras para la entrada de nuevas empresas, reformando la propiedad y el manejo de TVE rezagadas (por ejemplo, pasarlas al sector privado cuando sea conveniente), permitiendo a las TVE más débiles declararse en quiebra y estimulando a los demás a formar sociedades en participación con empresas de áreas más desarrolladas16. Como ya lo sostuve, una gran vía para el crecimiento pueden ser los pequeños negocios cedidos por TEV; negocios de transporte, por ejemplo, o talleres de reparación de vehículos. Esas cesiones pueden hacer mucho para despertar el dinamismo del sector externo a las granjas. • Mejorar y expandir el microcrédito ayudaría a los agricultores y microempresarios a superar una gran barrera para el crecimiento, aunque no se debe esperar que se llegue directamente a los grupos más pobres. Para ampliar el acceso al microcrédito, el gobierno tal vez necesite mejorar la gerencia financiera, la supervisión, el monitoreo y la auditoría interna de proyectos de microcrédito y mientras que experimenta con la cesión de responsabilidades para poner en marcha organizaciones de origen rural. • Ampliar las oportunidades educativas es fundamental. No siempre es factible fijar las mismas metas para los logros educativos a nivel nacional, dadas las enormes restricciones en las áreas más pobres, pero es necesario fijar las políticas educativas de tal manera que no agraven problemas de exclusión social. Los planes de implementación a nivel nacional del Ministerio de Educación para lograr educación básica universal, suscita ciertas preocupaciones a este respecto. Mientras que el Ministerio exige nueve años de educación para todos los estudiantes en casi todo el país, establece un mínimo de sólo tres o cuatro años de educación en las áreas más pobres, creándose de este modo lo que parece ser una enorme discrepancia. 15 Jalan y Ravaillon (2000) anotan que 6.5 kilómetros de carreteras está dentro de una desviación estándar de la media para todos los distritos de la muestra. 16 Como sector, las TVE no tienen probabilidades de ser viables como fuente de crecimiento del empleo en áreas que quedaron rezagadas cuando estaban en las provincias de previo crecimiento. En particular, TVEs de manufactura pueden ser menos una opción en áreas escasamente pobladas que sufren severos problemas de transporte y comunicaciones, que cuando estaban en las provincias de la costa. Sin embargo, incluso en estas áreas menos pobladas, puede haber un radio de acción para el crecimiento de SME en las industrias de servicios. Uno podría hacer la anotación, sólo un poco jocosa, que cada vez menos chinos tienen el cabello largo como anteriormente y que cada vez más y más tienen carros, lo cual lleva a mayor demanda de los barberos y talleres de reparación de carros. Las políticas necesitan hacerle campo al crecimiento de los proveedores en sectores de servicios como éstos.

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• Elevar la productividad agrícola en las regiones más pobres es otra prioridad. Aun cuando el crecimiento de los ingresos fuera de la granja es importante, la agricultura continuará siendo el soporte principal de la economía rural por algún tiempo en el futuro. Pero la agricultura en las montañas de las regiones más pobres, sufre de bajo rendimiento y épocas de mercados pobres, lo cual dificulta la competencia con regiones de mayor rendimiento. La opción de mejores cosechas y mejor tecnología podría ser de gran ayuda. Ambas cosas podrían ser estimuladas mediante el esfuerzo del gobierno para incrementar los fondos y establecer o ampliar programas de capacitación, el acceso a información sobre inversiones técnicas e inversión física en la mejora de las tierras como los terraplenes y la investigación agrícola que específicamente se oriente hacia los problemas de la agricultura en las montañas. • Los programas de desarrollo para áreas pobres han sido una importante intervención directa para la reducción de la pobreza. Las investigaciones del Banco Mundial indican que, donde se ponen en marcha, estos programas han elevado considerablemente las tasas de crecimiento en los distritos pobres, tal vez en un 1,0 a 1,5%, y que obtienen muy razonables tasas de rendimiento de aproximadamente el 12% (Jalan y Ravaillion 1998a). Los programas de esta clase que apoyan el desarrollo agrícola e invierten en educación, salud y ayuda en la emigración, pueden tener réditos particularmente altos. • Ofrecer ayuda con la emigración de las áreas rurales es un complemento importante aunque no un sustituto, para que todos estos esfuerzos promuevan desarrollo rural. La emigración tendrá que ser a una escala y dentro de un periodo de tiempo que coincida con la capacidad de las ciudades para absorber a los emigrantes. Pero incluso dentro de estas limitaciones, es un importante mecanismo de equilibrio y un medio de incluir las áreas rurales en el crecimiento dinámico de las ciudades. En virtud de que la emigración es costosa y arriesgada para la gente pobre, el gobierno puede tener que desempeñar un papel en la reducción de aquellos costos y riesgos donde sea apropiado para el desarrollo. Además, China está encarando el problema de cómo llegar a la gente pobre que vive fuera de los distritos oficialmente designados como pobres. Como antes se observó, esos distritos son ya hogar de más o menos la mitad de todos los pobres y dentro de los distritos pobres la gran mayoría de personas, un 85 a 90%, no son pobres. En consecuencia, gran parte de los fondos para reducir la pobreza se está diluyendo y no está llegando a la gente pobre a través del actual sistema que tiene como base los distritos. Un posible medio de encarar este problema, que me parece está ya considerando el gobierno, consistiría en canalizar los fondos para la reducción de la pobreza directamente hacia los municipios pobres dentro y fuera de los nacionalmente denominados distritos pobres.


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Darle participación a la gente pobre La segunda dimensión importante de la reducción de la pobreza consiste en darle participación a los pobres. Esta idea puede sonar muy abstracta o incluso utópica, pero lo que quiere decir es un concepto profundamente práctico: que el desarrollo se presenta mucho más rápido cuando los pobres pueden influir en las decisiones que más afectan su vida. La historia reciente de China ofrece por lo menos dos ejemplos importantes, cada uno de los cuales ha jugado un papel clave en la realización del sorprendente éxito económico en las dos últimas décadas. Cada reforma condujo a grandes mejoras en los incentivos y ayudó a inyectar el crecimiento del empleo no agrícola de China sin emigración a gran escala. La primera de estas reformas consistió en la creación del sistema de responsabilidad de los hogares. Esta innovación dio a grandes cantidades de pobres rurales un control sobre las decisiones clave relacionadas con la producción de bienes agrícolas, un control del cual habían carecido durante los años de la agricultura colectivizada. La nueva política marcó un regreso a los mecanismos basados en incentivos que eran muy conocidos en el pasado, desarrollados en tierras que habían sido cultivadas por las familias dos décadas antes. En este caso, la reforma primero se ensayó a nivel local y luego se introdujo deliberadamente a escala nacional. Este cambio mejoró mucho la productividad agrícola; el crecimiento anual de cosechas de granos casi se duplicó, en un promedio del 5,7% para el periodo 1978-84. El resultado fue la primera gran oleada de reducción de la pobreza en la era de reforma, así como también la liberación de mano de obra para la producción por fuera de la agricultura. El segundo ejemplo importante es el crecimiento de las empresas en municipales y casuales (TVE) en los años 80. Al dar a las TVE mayor responsabilidad para las decisiones sobre producción y mercadeo, el gobierno liberó una fuerza dinámica para el crecimiento y el desarrollo que propició en China la segunda oleada de crecimiento en el periodo de la reforma. Esta innovación se construyó en parte sobre las bases del comportamiento colaborador de las comunidades. Pero también condujo a una experiencia anterior, en este caso, la experiencia con la operación de algunas fábricas dos décadas antes. También surgió con más espontaneidad que las reformas en el sector agrícola, lo cual es una explicación de que cuando a la gente se le da una oportunidad y las herramientas para ofrecer sus propias soluciones en los problemas de desarrollo, así lo harán, con frecuencia con métodos no previstos por quienes formulan políticas económicas o los planificadores. Recordemos la cita antes mencionada en la cual Deng Xiaoping expresó la sorpresa de los líderes ante el rápido crecimiento del sector de TVE. Esa cita explica que el darle participación a la gente pobre tiene que ver no sólo con la equidad sino también con la eficiencia, la productividad y el crecimiento. Aquellos que están íntimamente involucrados en una activi-

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dad, agrícola o industrial, con frecuencia tendrán los incentivos y conocimientos necesarios que les permitan encontrar y aprovechar oportunidades para una mayor productividad. Otra lección que dan estos ejemplos es que la participación puede ser individual o social. En el primer ejemplo, la participación provino de la transferencia de poder al hogar individual, mejorando los incentivos que tenía y dándole una mayor medida de control sobre su producción. En el ejemplo de TVE, por contraste, vemos que la acción colectiva también puede significar participación para los pobres y que a veces es trabajando en conjunto como mejor pueden alcanzar sus metas. Participación de la comunidad en manejo de la infraestructura, las escuelas y los recursos naturales. Existen otros ejemplos importantes de la participación colectiva que mejora la efectividad del desarrollo. Uno consiste en las asociaciones de usuarios del agua, que, en circunstancias favorables, pueden ser más afectivas que el gobierno, para garantizar y mantener agua limpia para las comunidades. Organizaciones similares pueden ayudar a dirigir los sistemas de irrigación. Otro ejemplo en que la organización social ha dado participación a los pobres consiste en los exitosos experimentos que incrementaron el control local de las escuelas. Por medio de programas tales como Educo en El Salvador y el Programa de educación primaria distrital de India, a los comités locales de padres de familia se les han venido dando mayor poder para participar en vigilar los métodos de dirigir las escuelas. Nuestra investigación indica que esa participación de los padres de familia puede llevar a cambios para impartir educación y a mejores incentivos que aumenten la asistencia de estudiantes y profesores, con grandes resultados. En China el concepto de participación es de suma importancia para los programas de reducción de la pobreza en las áreas más amenazadas por el deterioro de los recursos naturales, sobre todo en las regiones montañosas y empinadas y en las regiones de tierra de pastoreo. El gobierno está muy al tanto de la necesidad de controlar los recursos naturales sostenibles en esas regiones y ha dedicado sustanciales fondos para el problema por medio de obras para la conservación de tierras y reforestación. A pesar de algunos éxitos, dichos programas no han desarrollado su pleno potencial. Esto se debe en parte a que el foco central de las inversiones se ha dedicado a tratar síntomas y no las causas fundamentales, pero también a que el método ha sido demasiado de arriba hacia abajo con inadecuada participación de los beneficiarios, y aquí es donde entra en juego la participación. Los investigadores chinos que identificaron este problema sostienen que un adecuado método sería partir de un mejor entendimiento de lo que está limitando el desarrollo de las comunidades rurales y la forma como esas limitaciones afectan el comportamiento de las comunidades y de los individuos. Una vez al tanto de la gran contribución de las comunidades, para el gobierno sería más fácil preparar programas de inversiones (tal vez manejados por la


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comunidad) que reduzcan la pobreza rural sin deteriorar los recursos naturales necesarios para la reducción de la pobreza a largo plazo.

Más seguridad para los pobres El tercer reto, que corresponde a la tercera dimensión de la pobreza, consiste en aumentar la seguridad de los pobres reduciendo su vulnerabilidad ante los impactos. La pobreza no es sólo cuestión de números de personas que actualmente viven por debajo de la línea de pobreza, aun cuando ese sea un razonable punto de partida. Más allá del número de gente oficialmente pobre o incluso del mayor número de personas que viven en la pobreza absoluta con menos de un dólar al día, hay muchos más pobres en China que apenas viven por encima de la línea de pobreza. Estas personas son altamente vulnerables a impactos que fácilmente los hacen retroceder hasta la pobreza. Las investigaciones indican que una gran parte de todos los pobres de China, un tercio o la mitad, según medidas de la brecha de la pobreza, constituye una pobreza transitoria (Jalan y Ravallion 1998b), que afecta los hogares cuyo consumo promedio sobre un periodo de muchos años es suficiente para mantenerlos fuera de la pobreza pero que se precipitan por debajo de la línea de pobreza en un año determinado a causa de impactos adversos. Y naturalmente, los impactos que hieren a quienes ya son pobres, pueden ser catastróficos. Riesgo no asegurado. El riesgo no asegurado está invadiendo la China rural y está surgiendo también como un factor en la China urbana, más que todo debido a la multiplicación de la población flotante. Nuestro conocimiento detallado del caso urbano se ve limitado por la falta de datos sobre estas poblaciones, pero en los últimos años hemos aprendido muchas cosas sobre riesgos en la China rural. Lo que hemos aprendido se refiere a que el pobre rural está menos bien asegurado contra impactos que los no pobres. Motivados en parte por la teoría del riesgo compartido, los investigadores del Banco Mundial han utilizado datos del panel de hogares para las áreas rurales del sur de China para estudiar los efectos de los cambios de los ingresos sobre el consumo, después de controlar los impactos globales a nivel de aldea (Jalan y Ravallion 1999). La misma investigación también ha dado testimonio sobre qué tan bien estaban asegurados los hogares contra riesgos covariantes a nivel de aldea17. Las pruebas se hicieron separadamente para diferentes grupos de riqueza, y para hogares en áreas ricas y pobres. La investigación dio evidencias convincentes de que los hogares no podían asegurarse totalmente contra todos los impactos negativos por medio de ahorros, asistencia mutua u otras medidas. Hay un riesgo no asegurado idiosincrático (es decir 17 En tal caso, este es un riesgo de eventos que afectan a todos los hogares en la aldea.

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específico del hogar) y que varía simultáneamente a nivel de aldea. Y mientras menos riqueza haya en el hogar, menos bien asegurado llega a quedar. La misma investigación sugiere también que si no mejoran las opciones de crédito y seguros para la gente pobre, no debemos sorprendernos de ver la persistente desigualdad y un proceso inequitativo de crecimiento en las áreas rurales de China. Igualmente ha demostrado que a la gente pobre en las áreas rurales le cuesta mucho esfuerzo afrontar los riesgos. Por ejemplo, ellos guardan una buena cantidad de sus activos relativamente en forma líquida para poderlos convertir rápidamente en consumo cuando algún acontecimiento inesperado se ensaña contra el hogar (Jalan y Ravallion, próximamente). Esta precaución tiende a disminuir los rendimientos que los pobres deben ganar sobre sus ya menguados activos. Pero otros mecanismos que salen adelante con los riesgos tal vez son aun más importantes. Uno de esos mecanismos es quedarse quieto en lugar de irse a buscar mejores ganancias. Aunque esas ideas sobre el riesgo tal vez pudieran aumentar la emigración pues es posible que se presente la ocasión de diversificar las fuentes de ganancias para el hogar, nuestra investigación en China descubrió todo lo contrario: los hogares que ya han estado sometidos a mayores riesgos parece que responden renunciando a las oportunidades de emigrar. La emigración sometería a la familia al riesgo adicional e inaceptable de perder los derechos agrícolas a su parcela de tierra. Implicaciones de políticas. La dimensión vulnerabilidad/seguridad es una lente relativamente nueva para observar la pobreza. En China las políticas históricamente han enfocado la pobreza crónica en áreas pobres rezagadas. Pero los factores que hay detrás de la pobreza crónica pueden ser completamente diferentes de los que causan la pobreza transitoria. La pobreza transitoria y el riesgo no asegurado han recibido relativamente poca atención política, excepto en casos de acontecimientos que afecten una gran extensión, por ejemplo, toda una provincia. La imposibilidad de la gente pobre para asegurarse contra riesgos de pequeña escala y la falta de una respuesta en la política del gobierno a esos riesgos, amenazan la continuidad de los programas para la reducción de la pobreza. Lo que al principio parece ser una pobreza transitoria rápidamente se puede convertir en una pobreza crónica si el acontecimiento es suficientemente grave. Estos resultados de la investigación indican que aunque sí existen las medidas para asegurar el consumo en áreas rurales de China, ellas operan con menos efectividad para los hogares que son pobres en activos. Esto fortalece el caso en el terreno de la equidad y la eficiencia, para que la acción pública ofrezca mejor seguro. La forma específica que debe tomar esa acción en determinadas circunstancias sigue siendo un total interrogante. Varios países han tenido éxito utilizando planes de bienestar bien diseñados para ofrecer seguros eficientes y de costo mínimo para los pobres. La clave para diseñar esos planes es fijar los salarios a un nivel razonable: suficiente-


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mente alto para ofrecer ayuda real a las familias pero suficientemente bajo para desanimar a quienes no son pobres y no participen y también para desanimar a la gente pobre para no volverse dependientes del programa a largo plazo. Cuando se fija un salario a un nivel correcto, los pobres acudirán al plan sólo cuando sea verdaderamente necesario. En tales casos el bienestar puede ser una valiosa red de seguridad.

PROMOCIÓN DE UNA INTEGRACIÓN EXTERNA: ACCESO A LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE COMERCIO Y EL COMERCIO Hay retos que se deben afrontar y oportunidades que se deben aprovechar, cuando China abre las puertas a la competencia internacional con su entrada a la OMC. En las primeras etapas de la reforma, China ganó terreno abriendo las puertas al comercio entre las regiones que eran relativamente autosuficientes, en contraste con el sistema de producción de Stalin, desesperadamente rígido y excesivamente integrado. Estas “ganancias del comercio interno” eran una parte importante en la historia del crecimiento. China también se benefició del mayor comercio externo. En realidad, China ha hecho reformas extraordinarias en sus políticas comerciales: los derechos arancelarios son una tercera parte de lo que eran hace una década y las barreras no arancelarias son una sexta parte de lo que eran (Lardy 2001). Los pasos restantes para llegar a un acuerdo con la OMC son relativamente cortos, comparados con lo que ya se ha logrado, pero deben producir todavía más beneficios. Una mayor exposición a la competencia global traerá ajuste dentro de los sectores: las mejores empresas tendrán éxito y se expandirán y muchas de las firmas más débiles fracasarán. Habrá más quiebras (salidas) y nuevos arranques de operaciones (entradas) y mucha más movilidad de la fuerza laboral. En Estados Unidos, durante un quinquenio, desaparece una de cada tres empresas manufactureras y la remplaza una nueva. En los países en pleno desarrollo las tasas de rotación entre las empresas cada vez son más altas. Gran parte de los beneficios de la globalización proviene de este dinamismo: se inician grandes cantidades de empresas nuevas y algunas tienen éxito y otras fracasan. Para que China tenga plenos beneficios de la globalización, necesita instituciones que sirvan de apoyo a estos procesos de nacimiento y muerte (o “revolcones”) de las empresas y que den protección a los trabajadores. Esto aumenta la importancia de abordar la vieja agenda de las reformas, como la restructuración y transformación de SOE y el incremento de la flexibilidad de los mercados para tierras, mano de obra, capital y servicios. Como ya lo mencioné, el acceso a la OMC mantiene los nuevos retos de la competencia global y las nuevas oportunidades para las ganancias del comercio exterior en mercados globales. En cualquier gobierno que emprenda numerosas reformas simultáneas, siempre existe el peligro de que las presiones para proteger antiguos intereses conduzcan a la parálisis y al estancamiento. Pero el ingreso de China a la OMC, como

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la entrada de Europa Oriental a la Unión Europea, puede ser un fuerte viento que hinche las velas de la reforma y mantenga el barco moviéndose en la dirección correcta.

CONCLUSIÓN: LOS RETOS QUE QUEDAN POR DELANTE China ha hecho notables avances contra la pobreza en los 23 años posteriores al lanzamiento de la reforma. El extraordinario crecimiento del país ha sido un poderoso impulsor para la reducción de la pobreza. Pero es improbable que el crecimiento por sí solo domine totalmente la pobreza que queda y a la vez es improbable que las anteriores reformas sean suficientes para mantener el ímpetu inicial del crecimiento. Con sus reformas agrícolas e industriales rurales, China ya está avanzando hacia una tercera fase de reformas en la medida en que aspira a construir una economía de mercado globalmente integrada. Las primeras reformas tuvieron en cuenta recuerdos del pasado y funcionaron más eliminando limitaciones y dando rienda suelta a energías reprimidas que creando nuevas instituciones. Pero ahora el pasado ya no es un prólogo y por eso los retos son mayores. He agrupado los retos en tres categorías: fortalecer el sector privado, aumentar la integración interna y reducir la pobreza, y promover la integración externa. Es urgente seguir adelante con estas tareas si queremos que la próxima fase de la reforma sea tan exitosa en elevar los niveles de vida como fueron las fases anteriores. Dentro de cada una de estas categorías, existen muchas formas institucionales y China, como en el pasado, seguirá su propio camino. Bajo la categoría de fortalecer el sector privado, el principio fundamental en la nueva fase de la reforma será el viraje de los antiguos roles a los nuevos: del gobierno que hace de “padre” protegiendo y mejorando las empresas, al gobierno que ofrece una estructura tan favorable que la competencia nacional y extranjera pueda ser el motor que impulse las empresas hacia lo mejor. En este nuevo rol, el gobierno también necesita proteger y ayudar a que la gente se acomode otra vez al nuevo ambiente. Quisiera terminar con unas cuantas ideas sobre la reducción de la pobreza. En esta exposición he sugerido que la pobreza se entienda como algo que trascienda la estrecha definición que sólo tiene en cuenta los ingresos: una definición que abarque no sólo el desarrollo humano en áreas como educación y salud, sino también el más amplio espectro de oportunidad, participación y seguridad. Todos estos son elementos definitivos para el desarrollo y la continuidad de la reducción de la pobreza. Para avanzar más en este campo, necesitamos entender bien cuál es la gente pobre que queda, dónde vive y qué barreras para el desarrollo cobran demasiada importancia en su vida. Un paso clave para entender esto es un cuidadoso análisis de los datos sobre un buen hogar, razón por la cual he examinado la recopilación y divulgación de esta información.


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Aun con las investigaciones y experiencias de que disponemos, ya sabemos mucho sobre la pobreza que queda. Por ejemplo, sabemos que la tremenda pobreza de las regiones montañosas y occidentales refleja problemas especiales de desarrollo y tal vez importantes trampas geográficas para la pobreza; que para mucha gente indigente la pobreza es una combinación de estatus étnico minoritario o invalidez; que cerca de la mitad de todos los pobres viven fuera de los distritos oficialmente denominados distritos pobres, con lo cual surge el problema de cuál es la mejor forma de llegar hasta ellos; que los hogares más pobres tienen deficientes seguros contra los sobresaltos; que la pobreza transitoria incluye un gran número de pobres y que si bien la participación de la gente pobre ha ayudado a combatir la pobreza en el pasado, eso no constituye todavía una característica suficientemente destacada de las estrategias para el desarrollo. Necesitamos saber mucho más. El diseño de transferencias con objetivos precisos y de programas para promover el crecimiento en determinadas áreas, dependerá de enterarnos más de las características de los pobres: sus niveles de educación, tamaño de la familia, estado de salud y distribución por sexos, entre otras cosas. Este tipo de información por lo general se consigue en muchos otros países, y hemos descubierto que es crucial para entender las complejas interacciones que afectan el bienestar de los hogares pobres. Las ideas obtenidas en los análisis de los datos disponibles nos aclaran que las transferencias tanto de crecimiento como de gobierno serán esenciales para reducir y a la larga erradicar la tremenda pobreza de China. Esta conclusión tiene consecuencias que exceden la esfera de acción de nuestras palabras; por ejemplo, significa que el incremento de los ingresos fiscales a mediano plazo es fundamental si China va a financiar las transferencias necesarias para mitigar la más tremenda pobreza. Hoy he sugerido algunas políticas específicas que se basen en los conocimientos que hemos acumulado: políticas para ampliar las oportunidades en pro de la gente pobre, estimulando el crecimiento de los ingresos rurales y promoviendo el desarrollo humano que incluya la escolaridad básica para todos los niños; dotar de los medios a todos los pobres haciéndolos participar en el manejo de las escuelas y de los recursos naturales; y aumentar su seguridad a través de medios tales como los programas de bienestar en el trabajo, que los dote de una red de seguridad. Aun cuando se ponga a la altura de los desafíos actuales de la pobreza, China va a encarar otros nuevos en los próximos años. Con la mayor movilidad de la mano de obra, es posible que la pobreza se convierta de nuevo en un problema urbano; ciertamente, es indudable que ya se está presentando y se hará más patente cuando las encuestas sobre hogares cubran la población flotante. Otro fenómeno es el envejecimiento del rostro de la pobreza: el sistema de la escudilla de hierro para el arroz, protegía a los ancianos en el pasado, pero el giro que ha dado la asociación vitalicia con una sola empresa, al faltar un sistema más formal de apoyo para la gente de edad, va a aumentar las tasas de pobreza en ese grupo. Además, la creciente integración de

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China con la economía mundial, tendrá efectos difíciles de predecir con alguna certeza. Aun cuando nuestra investigación muestra que la integración eleva las tasas de crecimiento sin aumentar sistemáticamente las desigualdades, diferentes países experimentan diversos efectos a causa de la globalización. Finalmente, China necesitará desviar su atención hacia otras dimensiones de la reducción de la pobreza no relacionadas con los ingresos, como garantizar que la seguridad de los pobres no se vea amenazada por el deterioro del orden social. Mi experiencia con China durante años me hace confiar en que si bien estos retos de la pobreza son ingentes, se trata de un país con el dinamismo y la cohesión social necesarios para afrontarlos. En el Banco Mundial tenemos fervientes deseos de trabajar con ellos durante las años venideros.


Figura 2 Incidencia de la pobreza en China rural, 1996 (porcentaje por debajo de US$1 al día)

Índice de recuento de la pobreza (%)

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0.84 a 5 5 a 10 10 a 20 20 a 30 30 a 40 40 a 72 Sin datos

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UNA ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO Figura 3 Curva de incidencia del crecimiento para China, 1990-99

E l po rcen ta je m ás p ob re de la p ob la ció n cla sifica d o se gú n ing re so p er cá pita 12 11 10 9 8 M e dio

7

M e dian o

6 5 4

M e dian o

3 2

0

10

Fuente: Ravallion y Chen (2001).

20

30

40

50

60

70

80

90

UNA

ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO

Nicholas Stern (Discurso principal Abcede, Washington D.C., mayo 2001)

Hoy tengo la intención de presentar una estrategia para el desarrollo y sacar algunas consecuencias para el programa de investigación del desarrollo. El título escogido deliberadamente recuerda al de Albert Hirschman Estrategia del desarrollo económico (1958) y su énfasis en los procesos más bien que en los precios y cantidades. Al eliminar “económico” en el libro, no pretendo ser más extenso o más católico que Hirschman. Pero la investigación del desarrollo se ha desplegado en muchas direcciones desde su libro pionero de 1958, y hoy al adjetivo “económico” se le podría dar una interpretación demasiado limitada para la estrategia que voy a exponer, que recurre mucho a la espléndida visión de Schumpeter sobre una economía de mercado. También debo mencionar a Amartya Sen, cuya obra ha sido decisiva para ampliar la perspectiva del significado de “desarrollo” y “reducción de la pobreza”. El título de su libro Desarrollo como libertad (1999), incorpora la idea clave del desarrollo como la importancia capital que tienen las habilidades de un individuo para moldear su propia vida. La influencia directa e indirecta de la forma como Hirschman, Schumpeter y Sen entienden los procesos y los objetivos del desarrollo se verá muy clara en la estrategia que aquí voy a presentar. Los fundamentos para esta estrategia del desarrollo están formados por dos pilares: la creación de un clima para la inversión que facilite inversión y crecimiento y que les dé los medios a los pobres para participar en ese crecimiento. Esencialmente, la estrategia se orienta hacia el crecimiento a favor de los pobres. Voy a examinar los vínculos clave que existen entre el clima para la inversión y el poder de participación, como los pilares estratégicos y la meta del desarrollo para reducir la pobreza. La estrategia para el desarrollo, espero que suene como razonable, casi obvia. Pero esta descripción es bastante nueva y no es de aceptación universal. La palabra “inversión” y la frase “clima para la inversión” , en algunos evoca los recuerdos de las filosofías del desarrollo de los años 50 y 60, cuando el énfasis se hacía sobre el crecimiento a través de acumulación de capital. Había desconfianza hacia el sector privado y poco se mencionaba la capacidad empresarial y la inclusión social. La ayuda para el desarrollo se consideraba principalmente como la transferencia de capital a los países que habían salido a flote del colonialismo y aspiraban a

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engrosar las filas de los países industrializados. Desde aquellos días de la economía del desarrollo, espero que hayamos aprendido mucho. Mi énfasis en este caso será muy diferente de aquellos primeros modelos y ante todo será primero sobre el crecimiento impulsado por el sector privado y en segundo lugar sobre la forma de habilitar a la gente pobre para que pueda participar vigorosamente en el proceso de crecimiento. Ambos elementos son decisivos para luchar contra la pobreza. En primer lugar vamos a considerar el papel del sector privado. Este sector no es sólo el principal motor del crecimiento global sino también la fuente primordial de la actividad económica para los pobres. De los 1.2 mil millones de personas en el mundo que viven con menos de US$1 al día, sólo una mínima fracción trabaja en el sector público. Por esta razón, el crecimiento del sector privado es vital para la reducción de la pobreza. Pero ese crecimiento no se realizará como una simple conversión de la inversión a mayor producción. Por el contrario, lo que se capta con el concepto de “clima para la inversión” es un punto de vista de Schumpeter sobre inversión y crecimiento, un punto de vista en el cual lo que importa no es sólo cuánta inversión se hace sino qué está impulsando, cuáles son sus efectos; en especial sus efectos dinámicos sobre la productividad y más oportunidades y qué pasa con los demás factores de producción y su productividad. Dicho de otra manera, trata de captar todo el proceso de inversión y crecimiento y no simplemente tomar una foto instantánea en el momento de la inversión. Así como el concepto de “clima para la inversión” amplía nuestra visión de los procesos de producción de una manera útil, así también los nuevos puntos de vista nos han hecho comprender mejor la pobreza. Hemos pasado de un concepto ex post a uno más bien ex ante. En lugar de preguntar simplemente si el actual nivel de ingresos de una persona la clasifica como pobre, preguntamos hasta qué punto tiene capacidades y ambiente para la acción y el éxito. En otras palabras y conforme al lenguaje del WDR 2000/2001, ¿goza la gente de oportunidades, de poder participar y de seguridad? Esta trilogía capta tanto la noción de “libertad” ex ante de la pobreza y la idea de que hay más dimensiones de la pobreza que la falta de ingresos. El ataque a la pobreza, en gran parte incluye dotar de medios a la gente pobre para que planee su propia vida, a través de oportunidades para obtener educación y salud, a través de la reducción y atenuación de riesgos y mediante la participación en las decisiones clave que los afectan personalmente y a sus familias.

EL CLIMA PARA LA INVERSIÓN Por “clima para la inversión” quiero decir el ambiente político, institucional y de conducta, actual y esperado, que tiene influencia en los resultados y riesgos relacionados con la inversión. El concepto de clima para la inversión se concreta en proble-


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mas de las instituciones, del gobierno, la estabilidad y la infraestructura que afectan no sólo el nivel de inversión de capital sino también la productividad de las inversiones existentes, en realidad de todos los factores de producción, y la voluntad de hacer inversiones productivas a largo plazo. Visto desde esta perspectiva, el clima para la inversión evidentemente depende de muchos aspectos diferentes de la acción pública y privada. Es útil agrupar estos factores bajo tres títulos generales. En primer lugar están la estabilidad macroeconómica y la apertura. Éstas incorporan las normas usuales sólidas, razonables y económicas, si son estandarizadas, para agrupar dichos factores bajo tres títulos generales. En segundo lugar hay un conjunto de temas que se pueden agrupar bajo el nombre buena gobernabilidad e instituciones sólidas, que serán los primeros puntos que voy a tratar aquí. Son: • Instituciones y comportamiento del gobierno (que incluyen limitaciones a los hostigamientos burocráticos, especialmente en manejo de regulaciones e impuestos); la fortaleza de las instituciones financieras; el mandato de la ley, que incluye hacerla cumplir y el control de la corrupción y del crimen. • La efectividad del gobierno para ofrecer estructuras reguladoras sólidas para la promoción de un sector privado competitivo. • El suministro efectivo de servicios públicos o de la estructura para esos servicios y la calidad de la fuerza laboral. En tercer lugar está la calidad de la infraestructura, que incluye energía, agua, transporte y telecomunicaciones. Es una lista larga y parece incluir muchas cosas. Tratemos de ser más concretos explorando lo que esto significa para la actividad económica a nivel micro.

¿Por qué es tan importante el clima para la inversión? La clave para mejorar el clima de inversión, podemos decir que es simplemente mejorar la conexión que hay entre sembrar y cosechar. No se trata simplemente de una cuestión sobre multinacionales e inversionistas extranjeros directos; es algo aun más importante, es una historia del nivel local, del microempresario, de la persona con negocio pequeño o del agricultor. Todos los días en que trabajan, estas personas tienen que tomar decisiones sobre la inversión de sus esfuerzos y recursos. Una clave para estas decisiones sobre inversión es el sentido de eficacia de los inversionistas, su habilidad para salir adelante con su trabajo y ver sus retribuciones. ¿Pueden los inversionistas realizar sus esfuerzos y cosechar los beneficios o se verá frustrada su inversión por la incertidumbre, la inestabilidad y la deslealtad? Con toda razón se preguntarán: “¿Por qué voy a sembrar si no podré recoger una cosecha?”

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El gobierno no puede garantizar la cosecha contra todas las incertidumbres naturales de la inversión (aunque la organización social de los seguros puede mitigar los riesgos de los fenómenos naturales adversos). Pero es su obligación fundamental vigilar para que quienes sembraron no sean arbitrariamente interrumpidos en sus actividades diarias o les roben sus cosechas mediante la intervención oportunista de la gente. Esto es todavía más importante que la protección de propiedad existente, porque es sólo protegiendo la conexión entre inversión y retorno como se van a crear nuevas propiedades. Con mucha frecuencia vemos sociedades que se han estancado en un bajo nivel de equilibrio debido a la falta de oportunidades o incentivos para la inversión. El gobierno puede proteger la riqueza estática acumulada del pasado (grandes propiedades de tierra, por ejemplo), y en algunos países ha actuado en calidad de “empleador como último recurso”. Pero a menos que dé los pasos necesarios para estimular la inversión empresarial en el sector privado, o por lo menos evite que se ahogue esa inversión, hay pocas probabilidades de ver gran crecimiento y reducción de la pobreza. Pensemos en el ejemplo de Oriente Medio y Noráfrica, una región que en los años 80 y 90 sufrió la paradoja de una alta inversión en capital humano y físico al lado de un estancamiento. El producto interno bruto per cápita (PIB) bajó en un 0,8% al año en los años 80 y aumentó sólo un 1,1% en los años 90. Y sin embargo, las tasas de inversión en capital humano y físico en el área han sido impresionantemente altos. Una de las razones primordiales para que tan altas tasas de inversión generaran tan poca producción adicional consiste en que la estructura institucional del mercado laborar sistemáticamente asignó mal la mano de obra. Los altos salarios del gobierno atraían al personal más calificado hacia el sector público y las medidas diseñadas para proteger el empleo existente hacía difícil entre los empresarios iniciar o sostener negocios dinámicos. En muchos países del mundo que han tenido un lento crecimiento, aquellos que podrían hacer inversiones empresariales de energía y recursos, se quedaron para ser presa de “bandidos” , tanto reales como metafóricos. Una corriente infinita de rentas arbitrariamente gravadas, impuestos, derechos y descarados sobornos y confiscaciones, ahogarán incluso a los más avezados empresarios, arrastrando consigo toda la energía y dinamismo que impulsa el crecimiento económico y redime al pueblo de la pobreza. Crear un clima en el cual los empresarios y las firmas puedan hacer buenos negocios es definitivo para estimular los tipos de inversión y actividad económica que llevan hacia un crecimiento económico sostenible y a largo plazo. Esto es especialmente cierto para empresas pequeñas y medianas (SME). Cualquiera que haga énfasis en el clima para la inversión siempre corre el riesgo de ser tildado de abogado de estrecha mentalidad que defiende los grandes negocios. Pero son las SME, y bajo este rótulo incluyo las microempresas, las que responden por la


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mayor parte de las firmas y por una gran participación de empleo en casi todos los países en desarrollo, incluso (aunque a menor escala en promedio) las economías en transición. Por otra parte, son en las SME, incluso las fincas, donde está trabajando la mayor parte de los pobres del mundo. La capacitación de un sector dinámico de las SME tanto en áreas rurales como urbanas, permite que los gobiernos puedan fortalecer oportunidades que generen empleos para los pobres y reduzcan su vulnerabilidad ante los riesgos económicos. Hay varias razones para hacer tanto énfasis en las SME. Primero, en las áreas rurales, el empleo en las SME no agrícolas, puede jugar un papel vital en el crecimiento de los ingresos y la estabilidad. En India, por ejemplo, la encuesta indica que cerca de una tercera parte del ingreso de los hogares proviene de fuentes no agrícolas, en buena parte de empresas medianas, pequeñas y micros. La proporción de los ingresos es similar en la aldea de Palanpur, a la cual mis colaboradores investigadores y yo hemos venido siguiendo de cerca desde 1974 y donde nuestros datos se remontan a 1957. Dichos ingresos provienen de una variedad de sectores que incluyen comercio, manufactura y servicios y tienen su origen en salarios de empleos de tiempo completo y parcial así como también trabajadores independientes. Los estudios sobre la aldea revelan que los hogares rurales consideran de mucho valor esos ingresos no rurales, no sólo porque contribuyen bastante a los niveles generales de ingresos sino también porque pueden reducir el peligro a que se exponen los hogares ante las fluctuaciones a veces devastadoras de los ingresos correspondientes a las malas cosechas. Así pues, un buen clima para las inversiones es definitivo para el empleo de las SME fuera de las granjas, el cual puede conducir a ingresos más altos para los pobres así como también a una diversificación de los riesgos económicos. Segundo, las actividades agrícolas a pequeña escala son por sí solas muy vulnerables a un clima malsano para las inversiones. Pueden sufrir tanto o más que otras actividades, debido a una mala gobernabilidad, a una infraestructura que funcione mal y a la inestabilidad. Tercero, tenemos probabilidades de ver un incremento de unos 2 mil millones de personas en poblaciones urbanas de los países en desarrollo durante el próximo cuarto de siglo. Las SME en áreas urbanas necesitarán continuar ofreciendo oportunidades de empleo para estas comunidades urbanas de tan rápido crecimiento. Cuarto, las experiencias de los países del Este Asiático, especialmente Japón y China y de las exitosas transiciones de Polonia y Hungría, nos han demostrado la gran importancia de las SME urbanas y rurales en el desarrollo general de la economía. En casi todas las historias sobre el éxito del desarrollo, el crecimiento de ellas ha sido decisivo, en especial para ofrecer empleo a los pobres. También debemos reconocer que los beneficios del crecimiento de las SME van más allá de ofrecer oportunidades económicas. Las firmas pequeñas dan espacio y profundidad a la opinión pública. Tienen intereses invertidos en una economía sólida y el gobierno político y de esta manera pueden generar fuerzas reales para la reforma.

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Dinámica del clima para la inversión El nuevo enfoque en el clima para la inversión en importantes aspectos es diferente del énfasis en el concepto ordinario de inversión. La teoría convencional dice que la inversión tal vez llegue a disminuir los réditos. Mientras más inversiones se hagan en un sitio, más bajan los rendimientos marginales y la nueva inversión busca otros mercados. El concepto de disminuir rendimiento quiere decir entonces que “inversión” es autolimitante en casa uso, mientras otros insumos clave, como la tecnología, siguen constantes. Por contraste, el clima para la inversión se puede reforzar a sí mismo positiva o negativamente y entonces tal vez genere prosperidad o estancamiento. A diferencia de otras viejas historias de acumulaciones de capital, el concepto de clima de inversión trata de captar algunos de los efectos externos secundarios, los aspectos complementarios y la naturaleza pública sin rivalidades de las mejoras en el gobierno y las instituciones. A medida que mejora el clima para la inversión se amplía la frontera de las oportunidades: la inversión existente se vuelve más productiva, aumenta las recompensas por el comportamiento productivo, se estimulan los “espíritus animales” de los empresarios (para usar el término que tanto le gustaba a Keynes) y la economía tiende a atraer más y no menos inversión. Estos ejemplos del éxito del espíritu empresarial y de inversión, muestran a otros empresarios lo que es posible. Pero ellos también fomentan una mayor comprensión y compromiso con un clima sano de inversión, fortaleciendo así las fuerzas políticas y económicas que tratan de mejorar ese clima. En virtud de que siempre habrá intereses creados que se beneficien del statu quo, el fortalecimiento de las fuerzas para el cambio es una parte clave del proceso. Un clima sano para la inversión lleva al tipo de mejoras para la productividad sostenida y excelente capacidad empresarial que induce a una virtuosa espiral de inversión, crecimiento y reducción de la pobreza. Por el contrario, cuando el clima para la inversión productiva se deteriora, estos procesos funcionan a la inversa y tanto el remplazo como las nuevas inversiones pueden sufrir en la medida en que se establezca una dañina espiral descendente. Las clases de refuerzo dinámico o de aumento de las ganancias que estoy describiendo, pueden no aplicarse con tanta fuerza en los países ricos donde ya está establecida una gran parte de la estructura de una economía de mercado bien firme, pero hay menos probabilidades de estar totalmente ausentes. Desde este punto de vista, podemos preguntar si las reformas implementadas por economías en transición han aumentado o disminuido el sentido popular de poder determinar su propia vida. En muchos casos, los gobiernos solían utilizar la retórica de la reforma para justificar toda clase de medidas a medias y políticas mal orientadas que sólo aumentaban la cínica visión de la gente de que mientras más cosas


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cambiaran más quedaban iguales o se deterioraban. El resquebrajamiento de la confianza pública suscitó luego más esfuerzos para adoptar reformas reales, que se basaban tan decisivamente en la credibilidad y el consenso, y que eran mucho más difíciles. Gran parte del reto para aquellos cuyo trabajo es promover desarrollo, consiste en entender la forma de escaparse a una espiral descendente. Hirschman hacía mucho énfasis en la dinámica de la retroinformación positiva de la demanda inducida y el aprendizaje en el proceso de desarrollo. Por ejemplo, él escribía que su “formulación del problema del desarrollo... llama especialmente la atención hacia el hecho de que el uso de diferentes recursos económicos tiene repercusiones muy diferentes o efectos ‘de retroinformación’ sobre las cantidades disponibles de dichos recursos” (Hirschman 1958: 7). Como él decía, la inversión en la extracción de recursos no renovables conduce al agotamiento más que al incremento de esos recursos y a poca retroinformación en cualquier parte de la economía. Por el contrario, la inversión de capital en un clima satisfactorio de inversión puede tener efectos significativos de retroinformación positiva. Las propias utilidades generan la posibilidad de más inversiones; las vinculaciones con industrias inducidas por la investigación o inducidas por el usuario pueden atraer inversiones complementarias; y el éxito será como una bola de nieve alimentando confianza en los inversionistas y estimulándolos a reunirse con otros inversionistas. Hirschman observaba los decisivos efectos del aprendizaje que se autoalimentaban: “la habilidad empresarial y gerencial... son recursos que aumentan directamente con y a través del uso (en gran parte como la habilidad para aprender a tocar el piano o hablar una lengua extranjera, se mejora con el ejercicio)”. Finalmente él manifestó las consecuencias políticas: El efecto complementario de la inversión es por ello el mecanismo esencial por el cual se canalizan las nuevas energías hacia el proceso de desarrollo y a través del cual se puede romper el círculo vicioso que parece limitarlo. Para dar máximo juego a este efecto tiene que haber por lo tanto un objetivo primordial de la política de desarrollo. (Hirschman 1958: 43).

Este efecto ciertamente ha jugado un importante papel en los más recientes modelos de crecimiento con consecuencias externas positivas de acumulación de capitales. Esta es parte de la historia de la inversión que estoy describiendo, pero no es la historia completa. También son definitivas para el proceso las fuerzas para el cambio al crear un clima más propicio para la inversión. Podemos ver el clima para la inversión como otro bien público definitivo para todos los inversionistas, que es distinto aunque compatible con la clase de efectos externos y complementarios de la inversión destacados por Hirschman y la teoría moderna del crecimiento. También podemos ver una clara diferencia entre la primera estrategia de las instituciones financieras internacionales (IFI), que hacían énfasis en la transferencia de capital a los países en desarrollo y la estrategia aquí planteada que se concentra en el

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clima para la inversión. El volumen de la inversión de la IFI, normalmente será una pequeña parte de la inversión total y considerada aisladamente de los efectos complementarios externos, podría exhibir rendimientos decrecientes a escala. Desde los puntos de vista del aprendizaje dinámico y del clima para la inversión, el propósito de los proyectos de inversión IFI no es simplemente transferir capital sino también crear efectos poderosos de demostración (promoviendo “aprender mirando” y “aprender haciendo”) e incrementar las fuerzas para los cambios en el ejercicio del poder. Estos efectos funcionan tanto para la productividad como para el clima de expectativas a fin de ayudar a meterse (arremonilarse) en otras inversiones. El énfasis en el impacto de la transición y los efectos de demostración han caracterizado especialmente el método del Banco Europeo para la Reconstrucción y Desarrollo (EBRD), donde fui economista jefe durante seis años antes de llegar al Banco Mundial. El EBRD ha desempeñado un papel pionero tanto en el análisis de estas ideas como en su puesta en práctica. El otro método amplio, que es apropiado especialmente para el Banco Mundial, consiste en concentrarse directamente en mejorar la gobernabilidad. A través de sus programas, el Banco trabaja para promover los ajustes institucionales, las medidas anticorrupción y los cambios de políticas que modificarán las reglas y su ejecución, junto con la meta de mejorar directamente el clima para la inversión. Cuando aparecen los inversionistas, nacionales o extranjeros, tienden a exigir instituciones más efectivas, mayor seguridad y mejoras constantes en la oferta de servicios públicos, lo cual va también a mejorar la calidad del clima para la inversión. Sin esos cambios en la gobernabilidad y las instituciones, las decisiones económicas pueden seguir siendo dominadas o bloqueadas por aquellos que se están beneficiando (y que ayudaron a crearlo) del statu quo.

Seguir adelante Se dice que Mark Twain comentaba: “Todo el mundo habla del mal tiempo pero nadie hace nada para eso”. Hoy también podría perfectamente preguntar: “Todo el mundo habla del clima para la inversión, pero ¿quién está haciendo algo para eso?” El primer paso consiste en analizar el clima para la inversión, especialmente por medio de encuestas. Un análisis serio y la identificación de los problemas no son sólo una guía para la reforma sino también un poderoso acicate para la acción. Sorprendentes cifras se pueden citar para crear un apoyo oficial para la reforma y para ayudar a motivar a algún gobierno vacilante. Un ejemplo es la investigación realizada por el Banco Mundial y la Confederación de Industrias Indias (CII) que mostró el efecto de una gran “carga impositiva” en las estados indios con un malsano clima de inversión en comparación con los estados de buen clima de inversión (CII y Banco Mundial 2001). Tendré más cosas que decir sobre esta investigación cuando volva-


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mos sobre la agenda de nuestra encuesta. Esto es decisivo para la clasificación de problemas clave y para la identificación de su naturaleza, y ambas cosas variarán enormemente de un sitio a otro. Esa información y clasificación son definitivas para establecer prioridades, cuando los gobiernos no puedan abordar todo a la vez. Así pues, buenos datos y análisis pueden ayudar a presionar, motivar e informar a los gobiernos. La siguiente pregunta es ¿qué queremos exactamente para que los gobiernos se muevan a hacerlo? No vamos a tener respuestas simples a esta pregunta, pues la respuesta será sumamente diferente en cada país. Pero una constante sí es, que la reforma del ambiente para la inversión requiere liderazgo y poderosa defensa, sobre todo de los gobiernos. Los líderes que promueven reformas siempre encaran un problema fundamental que quedó expreso en la clásica expresión de Maquiavelo en El príncipe: Tiene que pensarse que no hay nada más difícil de hacer ni con éxito más dudoso, ni más peligroso de manejar, que iniciar un nuevo orden de cosas. Porque son enemigos del reformador todos aquellos que se aprovechan del viejo orden y sólo tibios defensores todos aquellos que se beneficiarían del nuevo orden... esto da lugar a que en cada oportunidad de atacar al reformador, sus opositores lo hacen así con ímpetu de secuaces y los otros sólo lo defienden fríamente, a tal punto que entre todos, él corre gran peligro. (Maquiavelo 1513, cap. 6)

El liderazgo del reformador descansa en la selección y fortalecimiento de las mejores iniciativas para la reforma (que giran alrededor del tipo de análisis antes visto) y en iniciar acciones positivas y debilitar los obstáculos fruto de intereses creados. Es interesante que a Chandrababu Naidu, el primer ministro de Andhra Pradesh, le encanta citar esta observación de Maquiavelo. Como reformador persistente y exitoso, comprende muy bien qué tan difícil puede ser una reforma. Pero la gente que no tiene los privilegios especiales también puede verse lesionada por las reasignaciones que son parte integrante de las reformas. La protección social aquí puede jugar un importante papel, pero a la larga, la mejor protección social para la gran masa de la sociedad es una economía en crecimiento. Por otra parte, cambiar el clima para la inversión requiere tiempo; no es una reforma de un solo plumazo como eliminar un impuesto o unos derechos. Por eso, los reformadores no sólo tienen que defender su caso vigorosamente sino que deben preparar sus elementos constitutivos para un largo recorrido. Los IFI tienen un importante papel en el apoyo de las mejoras para el clima de inversión. Volveré sobre su importante papel como “agentes del cambio” cuando toque el tema del programa de investigación en este campo. Por el momento, hago la observación de que el foco central del Banco Mundial en la agenda estructural nos ha llevado cada vez más a fijarnos en los factores que conjuntamente describen el clima para la inversión, en especial cuando el banco se mueve en dirección de los présta-

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mos programáticos a largo plazo, en oposición a los proyectos discretos o préstamos de ajuste a corto plazo. Los programas que tienen por objeto la macroestabilidad y la apertura, son palancas para cambiar el clima de inversión. La gobernabilidad y los programas de desarrollo institucional se interesan en gran medida, o deberían estarlo, con el clima para la inversión. Pueden influir en la facilidad o dificultad para registrar e iniciar firmas, para trasladar bienes desde o hacia el país a través de las aduanas y pagar impuestos de una forma justa, predecible y transparente. La calidad de los diferentes tipos de infraestructura, energía, puertos, telecomunicaciones, carreteras y ferrocarriles, todo lo cual exige acción previsora y orientada hacia el mercado, es otra parte definitiva de la historia. Los programas para mejorar los sistemas de capacitación y educación mejoran la calidad de la fuerza laboral además de ser valiosos por derecho propio. En resumen, creo que es mucho lo que los gobiernos y las IFI pueden hacer sobre el clima para inversiones, con un análisis serio de los problemas en un determinado país.

CLIMA PARA LA INVERSIÓN, CRECIMIENTO, REDUCCIÓN DE LA POBREZA Quisiera ahora hablar más ampliamente sobre los fuertes vínculos que existen entre el clima para la inversión y el crecimiento y la reducción de la pobreza, no porque esos vínculos sean una sorpresa sino porque a veces se ponen en tela de juicio y porque las evidencias acumuladas son contundentes. Hay un amplio consenso en el sentido de que el Banco Mundial debe ayudar a los clientes tanto con una agenda “estructural” como con una agenda “social”. Algunos pueden sentirse tentados a pensar en la agenda estructural como si fuera para el crecimiento (realistas) y en la agenda social como si fuera para la reducción de la pobreza (bondadosos), pero es una forma equivocada de mirar estos problemas. La agenda social de ofrecer servicios públicos, de ofrecer protección social efectiva y dotar de medios a los pobres para que participen, son cosas que pueden contribuir mucho al crecimiento. Y la agenda estructural, aunque orientada directamente a mejorar el clima para la inversión, es vital para la reducción de la pobreza. No estamos interesados en el desarrollo de la inversión o de los negocios por su propio bien. Por el contrario, hay muchas evidencias de que el clima para la inversión es un ingrediente definitivo para el crecimiento y para la reducción de la pobreza. ¿Cuáles son las evidencias? En primer lugar consideremos la conexión entre el clima para la inversión y el crecimiento. Los países en desarrollo que están mejorando sus climas para la inversión como parte de la globalización, evidentemente lo están haciendo bien. La principal fila (cerca de una tercera parte que incluye a China, India y México) de países en desarrollo, según los movimientos hacia la liberalización y expansión de la inversión y del comercio exterior, lo hizo bien en los años 90, mientras que el resto del mundo en desarrollo en conjunto lo hizo bastante mal. La


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mayor inversión y comercio tuvieron su origen en parte en la liberalización pero también en la inversión en infraestructura y la simplificación de las regulaciones gubernamentales. Los factores que contribuyeron al éxito fueron diferentes entre los países de este grupo, y el estilo de reforma fue muy específico para cada país, pero todos ellos mostraron un verdadero cambio de posición en varias dimensiones. Por el contrario, varios estudios han demostrado que la baja participación de África en el comercio internacional ha recibido gran influencia de un clima poco atractivo para las inversiones, especialmente de una infraestructura y gobernabilidad en deterioro y de los conflictos. En otros países grandes que lo han hecho menos bien, como por ejemplo Rusia y Pakistán, han sido muy evidentes los graves problemas con los derechos de propiedad, el mandato de la ley y la gobernabilidad. El segundo vínculo se encuentra entre el crecimiento y la reducción de la pobreza. En promedio, hay una estrecha relación entre el crecimiento del ingreso per cápita y el crecimiento de los ingresos de los pobres (aunque no todo crecimiento es “a favor de los pobres”, como lo veremos en la próxima sección). Entre los países de bajos ingresos, Vietnam ofrece un claro ejemplo de este vínculo. Hizo grandes avances en su clima para la inversión entre 1992 y 1997, un periodo durante el cual se aceleró el crecimiento. Las evidencias de la encuesta indican que la pobreza bajó verticalmente: del 5% más pobre de hogares en 1992, el 98% estaba mejor cinco años más tarde. En algunos casos, los miembros de hogares pobres obtienen empleos en empresas del sector formal que se expanden en un buen ambiente para las inversiones. Pero los beneficios para los pobres van mucho más allá. Un buen clima para las inversiones también es benéfico para el sector informal, que por lo general emplea mucha más gente. Además, la inversión del sector formal y la generación de empleo crean nueva demanda para la expansión del sector informal y para más producción agrícola a mejores precios. En los países exitosos en las reformas, los incrementos en productividad agrícola y los ingresos en el campo, han ido de la mano con la generación de oportunidades de empleo fuera del campo. China nos da un ejemplo sorprendente: el traslado de las operaciones de los municipios a las de los hogares llevaron a enormes incrementos en la productividad agrícola a comienzos de los 80, con inmediatas consecuencias para la reducción de la pobreza. Muy poco después, impulsado por las empresas municipales y aldeanas, el empleo no agrícola empezó a crecer rápidamente. Su crecimiento ha tenido un promedio de más del 12% anual durante los últimos 15 años. En mis razonamientos he destacado las SME, pero es importante hacer énfasis en que dentro de las economías de rápido crecimiento, las empresas grandes y pequeñas tienden a prosperar y a agruparse. La tarea consiste en crear un buen clima para la inversión para ambas categorías de empresas. Estamos aprendiendo mucho más sobre todos estos vínculos no sólo haciendo comparaciones entre países y periodos de tiempo, sino también cotejando regiones

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dentro de los países. Gran parte de las cosas que contribuyen al clima para la inversión tiene que ver con las instituciones y políticas locales y en los grandes países estas pueden variar considerablemente entre las regiones. Mencioné de paso las investigaciones de CII-Banco Mundial en India. Debido a que el clima para la inversión varía mucho entre los estados, el impacto de una macrorreforma sobre la pobreza también varía. Nuestra reciente encuesta sobre empresas manufactureras que clasificó 10 estados de acuerdo con su clima general para las inversiones, también encontró una clasificación similar para la reducción de la pobreza por estados (CII y Banco Mundial 2001).

PODER DE PARTICIPACIÓN, REDUCCIÓN DE LA POBREZA Al principio planteé una estrategia para el desarrollo y reducción de la pobreza que se sostenía en dos pilares: clima para la inversión y participación. Un clima favorable para la inversión puede generar un gran crecimiento, y donde hay crecimiento es probable la reducción de la pobreza. Pero esto no se debe tomar como un hecho, porque no todo crecimiento siempre es a favor de los pobres. El segundo pilar de la participación y la inversión en ellos, enfoca interrogantes tales como de qué manera los servicios de educación y salud y la inclusión social pueden permitir que la gente pobre tome parte en el proceso del crecimiento y del desarrollo. En este momento debo hacer énfasis en que la reducción de la pobreza es algo más que aumentar ingresos. La capacidad de participación es tanto una parte inherente como un medio para la reducción de la pobreza. La capacidad de participación ciertamente puede ser un instrumento para aumentar ingresos y para mejorar los activos humanos y físicos de los pobres. Pero en realidad es un concepto más amplio, que tiene que ver con la habilidad de la gente para moldear su propia vida. Como tal, es un componente integral del nivel de vida, un mensaje que escuchamos muy nítidamente a través del estudio del Banco Mundial Voces de los pobres (Narayan y otros 2000), que versó sobre las encuestas de más de 60.000 personas pobres de más de 60 países. Esta perspectiva también ha contribuido a centrar el campo de acción en la literatura sobre el sentido del desarrollo, especialmente en el trabajo de Amartya Sen. Estos conceptos más amplios sobre el desarrollo y el papel de la habilitación se recogieron en el World Development Report 2000/2001: Attacking Poverty (Banco Mundial 2000e). Vamos a concretarnos en tres tipos de inversiones que son de particular importancia para dotar de medios a los pobres: inversiones en educación, en protección social y en procesos participativos e inclusión social y económica. Educación. La educación básica es definitiva para la participación y productividad en la vida económica. Una fuerza laboral saludable y educada aumentará el volumen


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de crecimiento conseguido con base en el establecimiento de una clima sano para las inversiones y en el gran refuerzo del beneficio de reducción de la pobreza que trae ese crecimiento. El ejemplo de la educación muestra claramente que los dos pilares del clima de inversión y de la capacidad de participar están estrechamente relacionados y se apoyan mutuamente. Claro que nosotros sabemos que la promoción de la educación por lo general va mucho más allá de suministrar recursos. Tan importante es la organización de dar educación como de suministrar servicios públicos. Este es un campo en el cual todas las comunidades del mundo están innovando y hay muchos ejemplos de entusiastas iniciativas nuevas. Con frecuencia, ellas están más descentralizadas que los enfoques anteriores y el control local y la participación de los padres de familia está surgiendo como temas de gran importancia. En estos casos, los medios de ofrecer educación demuestran el papel de la capacidad de participar. Para citar sólo un ejemplo, el Programa de escuelas manejadas por la comunidad de El Salvador, ha venido extendiendo la educación en áreas rurales reclutando y financiando equipos de manejo de la comunidad para dirigirlas. Dichos equipos están formados por padres de familia y son escogidos por la comunidad, tienen la responsabilidad y el poder necesarios para contratar y despedir maestros y para equipar y mantener las escuelas. Su experiencia demuestra que los incentivos que tienen que ver con la comunidad pueden estimular a los maestros a trabajar mejor. En particular, estas escuelas tienen menos ausentismo de maestros y estudiantes que las tradicionales. Se han observado efectos similares en el Programa de educación primaria del distrito en India (también apoyado por el Banco Mundial, pero concebido en India) que se destaca por la gran participación de la comunidad y los incentivos para que las niñas se matriculen. El papel de la educación de aumentar la participación y el crecimiento económicos es más impresionante cuando observamos lo evidente que es en la educación de mujeres y niñas. El hecho de elevar los niveles de escolaridad de las mujeres les permite participar más ampliamente y con más efectividad en la economía y en la fijación de políticas, la administración y el gobierno. Los efectos son profundos y de amplio radio de acción. Antes que nada están las consecuencias directas para el nivel de vida de las propias mujeres. Pero los efectos tan amplios también son profundos y ejercen influencia en el funcionamiento de toda la economía y de la sociedad. La evidencia de estos efectos es visible y poderosa y se explica con los ejemplos y literatura citados en la reciente publicación del Banco Mundial Engendering Development (Banco Mundial 2001a). Recientes investigaciones revelan que los países con más mujeres en el parlamento normalmente tienen niveles significativamente más bajos de corrupción incluso después de controlar el análisis del ingreso nacional y otros factores importantes como el alcance de las libertades civiles y el grado de apertura comercial. Estos descubrimientos indican que las mujeres son una fuerza

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efectiva para el buen gobierno y la confianza en los negocios. Pero si la participación de las mujeres en la fijación de políticas debe aumentar, sus niveles educativos y alfabetismo tienen que elevarse. En resumen, es necesario que asistan a la escuela más niñas y que permanezcan por más tiempo allí. La mayor capacitación y educación de las mujeres produce significativos beneficios prácticamente en todas partes. Hay una gran relación entre la educación y la salud en general de las mujeres; por ejemplo, la educación de las madres aumenta las condiciones nutricionales de los niños, la esperanza de vida y el bienestar general. A medida que se acumulan los datos de estudios longitudinales, vemos cada vez más que muchos de estos efectos se ven posteriormente en la vida; la educación de la madre es un factor importante en las tasas de mortalidad a una edad específica de sus hijos hasta bien entrada la edad adulta. Así pues, mayores inversiones en la educación de las mujeres dan como resultado a largo plazo, una sociedad más saludable, más culta, más productiva y mejor gobernada. Sin embargo, cuando uno contempla el problema del desarrollo y la reducción de la pobreza, desde el punto de vista del clima para la inversión y capacitación, la educación de las mujeres y de las adolescentes es una verdadera inversión con enormes dividendos. Protección social. La protección social se puede ver como una dimensión de la capacidad de participar, de permitir que la gente haga ajustes y se recupere de los impactos económicos. Durante el ajuste después de una apertura al comercio exterior, algunas actividades anteriormente protegidas dejarán de ser viables, y algunos trabajadores y propietarios de empresas perderán su empleo y sus ingresos, aun cuando se abran nuevas actividades productivas. Las medidas de protección social pueden hacer más llevadero este ajuste. Ellas tienen que adaptarse a las circunstancias del país. Si bien el seguro de desempleo puede ser importante para trabajadores del sector formal, otros métodos, como los programas de obras públicas en sus variedades de pago al contado por trabajo o alimentos por trabajo, tienen muchas más probabilidades de llegar hasta los extremadamente pobres. Pero nosotros debemos ver la protección social como algo mucho más que un simple paliativo a corto plazo. Debe ser un apuntalamiento esencial de una economía de mercado, que le ayude a funcionar bien y que incluya a la gente pobre en las oportunidades que crea. Sin buena protección social, los pobres tal vez son incapaces de asumir algunos de los riesgos que son parte de la participación en una economía de mercado, aun cuando estén listos para ganar mucho y para incrementar sus activos a mediano plazo. Desde este punto de vista, la protección social es en realidad un elemento definitivo de la capacidad de participar. Participación e inclusión. La tercera dimensión de la habilitación que deseo analizar aquí, es la participación y la inclusión en las organizaciones sociales, desde los gru-


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pos de crédito de autoayuda, hasta las asociaciones de usuarios de agua, los servicios de salud y la buena administración de las escuelas. Los ejemplos de los beneficios de la participación se extienden por sectores y países y los extraordinarios efectos de la participación de la comunidad en el suministro de los servicios públicos son cada vez más reconocidos. Ya he dado ejemplos en cuanto a la educación, pero los efectos se ven por todas partes. Por ejemplo, en algunos países donde es difícil hacer cumplir la regulación sobre contaminación ambiental, los gobiernos han provisto a las comunidades locales de datos confiables sobre la contaminación (ver Greening Industry, Banco Mundial 2000b). Los pobres que viven en la vecindad de los contaminadores industriales han sido capaces de negociar mejores condiciones a cambio de alguna compensación y limpieza. Son estas dimensiones de la capacidad de participar, los equipos, la protección y las personas, los que fortalecen las relaciones del crecimiento y la reducción de la pobreza, y convierten dicho crecimiento en un crecimiento a favor de los pobres. Ya podemos ver la relación tan estrecha entre los dos pilares de clima para la inversión y habilitación. Mas para utilizar otras metáforas, el clima para la inversión como si fuera una lente, enfoca aquellas reformas que aumentan en la gente la sensación de oportunidad; si siembran, podrán luego cultivar y cosechar. Pero, fundamentalmente, dichas reformas también dan los medios a los agricultores, trabajadores, empresarios y gerentes locales para formar activos y tomar el control de sus propias vidas. La capacidad de participar debe ser un proceso de autorrefuerzo como los cambios en el clima para inversiones. Pero creo que ya aceptamos que, en algunos países, muchas acciones consideradas como reformas han tenido un efecto adverso. En varios casos suprimieron la antigua forma de hacer cosas sin remplazarlas, dejando a la gente sin medios y desmoralizada. En lugar de dejar que la gente participara en las reformas, el proceso de éstas caía en manos de gente privilegiada, y casi todo el mundo tenía que entresacar lo que podía entre las sobras. En esos países el clima para la inversión ha caído en una espiral descendente.

UN PROGRAMA DE INVESTIGACIÓN EN APOYO DE LA ESTRATEGIA Los pilares del clima para la inversión y la capacidad de participar en conjunto constituyen las bases de una estrategia para el crecimiento a favor de los pobres. Espero que en estas condiciones, sean muy razonables y realmente convincentes. Pero ellos todavía no son un paradigma y sólo constituyen una forma bastante nueva de mirar el desafío del desarrollo. Esto quiere decir que también ofrecen un programa de investigación del trabajo que se debe hacer si se quiere entender mejor cada uno de los elementos y la forma de combinarse. Quisiera volver ahora a lo que podría formar parte de esta agenda.

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Análisis y medida del clima para la inversión Los economistas obstinados entre ustedes estarán diciendo: “Todos estos conceptos sobre el clima para la inversión y la habilitación son magníficos, ¿pero dónde está el análisis y los datos?”. ¿Podemos ser analíticos en la evaluación o medida del clima para la inversión? Sí podemos, y los investigadores ya han adelantado mucho hacia esta realidad. Estamos ayudando a nuestros clientes a desarrollar las habilidades para evaluar la calidad del clima para la inversión en sus propios países por medios de encuestas sistemáticas de firmas privadas, con un enfoque específico en empresas de tamaño pequeño y mediano. Esta investigación ya ha demostrado ostensiblemente que un clima malsano para la inversión perjudica muchísimo las EME. Un importante resultado de esa investigación es la identificación de los problemas clave del clima para las inversiones. Un ejemplo importante de este trabajo es el realizado por EBRD y el Banco Mundial: la Encuesta sobre el rendimiento de la empresa y el ambiente comercial, que empadronó cerca de 4.000 empresas en 22 países en transición (Banco Mundial 2000f). La encuesta se introdujo en terrenos nuevos al cuantificar el impacto negativo de las diferentes formas de corrupción en el desempeño de las empresas. También demostró de modo sistemático, más allá de los llamativos encabezamientos de los medios, la perjudicial influencia de los poderosos intereses creados, incluidos los denominados oligarcas, para distorsionar el clima para la inversión en economías transitorias y socavar el crecimiento. Esas encuestas son una invaluable herramienta no para dar conferencias en otros países sobre las virtudes de nuestros propios sistemas (que tienen también sus problemas) sino para indicar a las empresas nacionales un camino que permita a sus gobiernos conocer los obstáculos diarios a los cuales se enfrentan cuando dirigen algún negocio. También voy a compartir con ustedes los resultados de la encuesta de mil firmas manufactureras y de software en India que ya mencioné. A través de nuestro programa FACS (Análisis de firmas y encuestas de competitividad), trabajamos con un socio indio en la investigación de las diferencias en climas de inversión en 10 estados de ese país. Descubrimos que son altos los costos para los negocios de un clima malsano para las inversiones, por ejemplo, un suministro de energía poco confiable, reglamentaciones onerosas y visitas intrusas y distorsionantes de funcionarios del gobierno. Para empresas en estados de clima malsano, como Uttar Pradesh (que tiene una población de 166 millones, mayor que la de Rusia, Pakistán, Bangladesh o Nigeria), esos costos son análogos a una carga impositiva adicional de más de un 30%, estimada conservadoramente, en comparación con los costos en el estado de Maharashtra. Haciendo el examen, no es difícil ver cómo se pueda llegar a una estimación de costos tan grande. Una red de energía en funcionamiento es un requisito clave para un activo sector de SME. El caso de India es bastante notorio, porque debido a la


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pobre calidad de la electricidad en red, casi todas las SME que supervisamos tienen sus propios generadores de energía. En Uttar Pradesh el 98% de las empresas encuestadas tenían sus propios generadores (había pocas alternativas), mientras que en Maharashtra la cifra era mucho mejor, el 44%. Es sorprendente para un teórico de la economía que las empresas encuestadas en Uttar Pradesh, uno de los estados más pobres de India, con tasas de salarios muy bajas, mostrara relaciones capital-producto superiores en promedio a las de algunos de los estados más ricos. La tendencia de la intrusión de las regulaciones del gobierno también variaban mucho en los estados; por ejemplo, las empresas de los estados con climas malsanos de inversión eran visitadas dos veces más por los funcionarios del gobierno que las de los estados con buen clima. Así pues, la variación del clima de inversión de estados como Maharashtra y Karnataka en el extremo alto y Uttar Pradesh y Bengala Oeste, en el extremo bajo, es real y medible. No debe sorprendernos que estados con malos climas para la inversión tengan menos crecimiento y hayan visto menos reducción de la pobreza que los grupos de buen clima. Las variaciones en el clima para la inversión son una razón clave para que algunos estados sigan siendo pobres y luchando, mientras otros están empezando a ganar la lucha contra la pobreza. Este tipo de encuesta de empresas tiene varias ventajas: es sistemática; cubre un amplio sector de la economía; puede aceptar análisis bastante estructurados y ofrecer conclusiones generales bastante sólidas. Otra fuente de información es la experiencia directa de las IFI como inversionistas participantes en el sector privado. La Corporación Financiera Internacional (IFC) y el EBRD son ejemplos de instituciones públicas que trabajan como bancos de inversiones privadamente orientados. Uno de los grandes beneficios de sus actividades, en mi concepto, es que la gente que está realmente participando en la financiación y está haciendo inversiones, también está pensando en la forma de mejorar el ambiente en el cual está funcionando la institución y los análisis de intervención directa se hacen desde el punto de vista de la política pública y no desde el propio interés de los negocios. Esta base para la acción de la política económica es muy valiosa. Entonces, un elemento importante en la agenda de investigación tiene que consistir en esforzarse más por entender y, hasta donde sea posible, cuantificar los diferentes elementos del clima para la inversión. La encuestas de empresas deben estar muy próximas a las de hogares como un pivote central de la investigación microeconómica y estadísticas de los países en desarrollo.

Otras áreas de investigación sobre el clima para la inversión Además de las encuestas empresariales, lente para el clima de inversión enfoca otras áreas donde se necesita la investigación teórica y empírica. En un marco estándar de referencia neoclásico, la inversión de capital físico está sujeta a dividendos menores.

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Pero los ejemplos de reformadores exitosos desde China hasta Chile, indican que los dividendos de las reformas en el clima para la inversión pueden ayudar a fortalecer el crecimiento durante años e incluso décadas. Entender lo que está sucediendo en esos casos, es un reto para la investigación sobre los climas para la inversión. Una gran posibilidad consiste en que cuando los países lanzan reformas creíbles para los climas de inversión, efectivamente se están impulsando hacia un círculo virtuoso caracterizado por mayores rendimientos. Un mejor clima para la inversión aumenta el número de inversiones rentables. Estas historias de éxitos pueden servir como evidencia de la propensión del gobierno hacia las reformas y motivan a otros empresarios a correr el riesgo y dedicarse a las inversiones. Esa actividad a su vez forma elementos constitutivos para el cambio y acentúa la voluntad de la sociedad para las reformas, y de conformidad, la sociedad adopta reformas adicionales que mejoran más el clima para la inversión. Un segundo efecto más directo, es que las reformas del clima para la inversión inducen un incremento del suministro (ajustado a la calidad) de otros insumos para la producción, como mano de obra calificada y no calificada, espíritu empresarial y tecnología. Un tercer efecto es la historia del aprendizaje y las externalidades del aumento de productividad que ha llegado a ser tan conocida en las modernas teorías del crecimiento. (Naturalmente, las teorías de aprender haciendo y aprender mirando han sido conocidas desde hace mucho y son decisivas para el planteamiento de Hirschman.) Al combinar estos efectos, vemos que la productividad observada del capital no va a caer necesariamente con el tiempo cuando su oferta crezca y así el país parecerá haber superado el problema de los rendimientos decrecientes. Cada efecto sería bienvenido en un país que se haya estancado en el pasado, y cada uno probablemente desempeña su parte en casi todos los casos actuales. Sería útil desenredar las historias teórica y conceptualmente y estudiar sus consecuencias para la política y las medidas. Por el lado empírico, una parte inicial de la agenda para la investigación sobre el clima de inversión es entender mejor los efectos de las reformas en esta área. Al hacerlo así, es útil considerar más ampliamente qué métrica vamos a utilizar para evaluar el éxito de las reformas. Las series de tiempo de los datos de la encuesta empresarial nos dirán si los inversionistas se están volviendo menos pugnaces y más optimistas con el tiempo a medida que las políticas cambian y nos van a permitir incluso cuantificar cómo las reformas están incidiendo con los obstáculos y la producción. Sin embargo, ellas no nos permitirán calibrar los efectos completos de las mejoras en los climas para la inversión en la economía más amplia. Por ejemplo, un marco regulador que evitaba el ingreso de firmas nuevas a una industria, podría incrementar la satisfacción de los propietarios y gerentes de las empresas existentes, aun cuando reducía el dinamismo de la economía en conjunto. Pero como es natural,


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a veces hay una jurisdicción más amplia de inversionistas potenciales y de consumidores, ahora y en el futuro. Necesitamos otro sistema para medir los efectos del clima para la inversión de este grupo más grande y de la economía en conjunto. Una medida obvia es el crecimiento general a término mediano de la economía y de aumento de la productividad de todos los factores. Yo utilicé antes la medida del PIB cuando mencioné nuestra investigación que indicaba que la fila principal de reformadores de países en desarrollo había crecido mucho más rápido que otros países en desarrollo en los años 90 y más rápido aun que los países industriales. El crecimiento de la productividad total de los factores (TFP), aunque difícil de calcular con precisión (y una noción que tiene sus problemas conceptuales), también nos puede dar alguna idea sobre la forma como el clima para la inversión está cambiando durante periodos más largos o por lo menos indica sus efectos. En realidad, sirve para hacer la diferencia entre el concepto de clima para la inversión y la medida de las cantidades de inversión solamente. El crecimiento de la TPF no captará los aumentos inducidos en capital y oferta de mano de obra, pero sí dará una indicación del grado hasta el cual el clima para la inversión apoya u obstaculiza el proceso de combinar factores para los productos finales. Una segunda medida, aunque incipiente, es la relación incremental capital-producto (ICOR en inglés), que se concreta más directamente en los efectos de la propia inversión. Una anterior generación de economistas de desarrollo trataba de ver en la ICOR una función bien especificada; aunque aumentó con acumulación de capital, supuestamente iba a permanecer constante para algún nivel de relación capital-producto (al menos con el progreso técnico neutral de Harrod). Pero nosotros sabemos que en realidad hay grandes variaciones en la ICOR, que dependen del grado al cual el clima para la inversión conduce a la productividad y el crecimiento. Por ejemplo, en los últimos años, Polonia con una proporción relativamente modesta de inversión, ha crecido con bastante rapidez, mientras que Rusia lo ha hecho mucho más lentamente, a pesar de las grandes inversiones. (Recordemos que la tasa de crecimiento de la producción es la proporción de inversión dividida por ICOR.) En palabras sencillas, el clima en Rusia no llevaba a la productividad del capital o de otros factores. De modo que estas medidas, cuando se combinan con los resultados de investigaciones empresariales, pueden indicar si el clima para la inversión está haciendo alguna diferencia. Observemos que mientras debemos reconocer que este análisis es uno de aquellos que “rotula al residuo” con base en el análisis del crecimiento, al mismo tiempo trata de unirlo con la medida directa de fenómenos subyacentes, sobre los cuales tenemos razón en pensar que son auténticos impulsores del crecimiento. Vamos a regresar ahora a la investigación de cada uno de los componentes del clima para la inversión que ya mencioné: estabilidad macroeconómica y apertura, buena gobernabilidad e instituciones sólidas y calidad de la infraestructura. En cada caso se requiere mucho “aprendizaje” de esos conceptos e ideas.

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Política macroeconómica y apertura. Podemos sentirnos razonablemente confiados en que una mejor macroestabilidad y una mayor apertura van a generar más crecimiento. Pero ante la crisis de Asia Oriental en 1997-98 y sus repercusiones en Rusia y América Latina, para no mencionar focos de problemas más recientes, tenemos mucho que aprender de otras investigaciones sobre las mejores combinaciones de políticas y rutas cronológicas de políticas nacionales macro, sistemas cambiarios y manejo de cuenta de capitales. Por otra parte, países con diferentes niveles de éxito han encontrado su propio camino, con sus propias rutas cronológicas para generar crecimiento con base en comercio más abierto y políticas macroeconómicas más estables. El proceso de ajuste no siempre es fácil, y tiene que adaptarse a condiciones locales y ser construidas y dirigidas por el propio país. Todo esto tiene relación con el mayor problema de hacer la globalización cada vez más favorable para los pobres. Muchos temen que la globalización arrase los países y se lleve consigo a la gente ya acomodada y deje a los pobres en las aguas estancadas. Nuestra tarea consiste en encontrar y fomentar políticas de crecimiento a favor de los pobres, que den participación a los pobres para izar sus propias velas y aprovechen sus nuevos vientos. El grupo de Economía del Desarrollo del Banco Mundial (DEC) ahora está preparando un informe de investigación sobre políticas respecto al tema de la globalización y la forma como se puede aprovechar para sacar a la gente de la pobreza. Gobierno e instituciones. El segundo tema de investigación de este grupo, el papel de construir una buena gobernabilidad e instituciones fuertes, es uno de los campos más novedosos y activos de la investigación. En los últimos años el Banco ha pasado de ser escasamente capaz de mencionar la corrupción para iniciar un programa importante en investigación y crédito programático para este problema. Seguramente, se requiere poca o ninguna investigación para saber que la corrupción es un importante obstáculo para la inversión nacional y extranjera. En muchos países, el problema de vieja data es la hercúlea tarea de limpiar los establos públicos. En esto, seguramente la investigación puede ayudar. Tolstoy nos dice que cada familia desdichada es desdichada a su propia manera. Cada país con un problema de corrupción también parece tener su propia historia que contar. Se requiere investigación para entender cómo funciona la corrupción, quién se beneficia más y quién sufre más. Este conocimiento les permitirá a los gobiernos diseñar políticas más efectivas contra la corrupción. Estrechamente relacionado con los problemas de corrupción y gobernabilidad, está el problema del desarrollo institucional. Recientes experiencias con las economías en transición nos han enseñado duras lecciones sobre la importancia de las instituciones. Los mercados justos, competitivos y estables, no van a surgir espontáneamente de la confusión de la transición; requieren instituciones de apoyo para


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administrar y hacer cumplir los derechos de propiedad, los códigos legales, las regulaciones económicas y los impuestos de individuos y compañías. Quienes se están beneficiando o se han beneficiado del “sistema real pos-socialista existente”, no van a hacer que se complete la transición a una plena economía de mercado. De la noche a la mañana se pueden cambiar las leyes, pero el mayor reto es establecer conductas y comportamientos que sean consistentes con una economía de mercado que funcione bien. El cambio de estos hábitos comportamentales exige comprensión, ejemplos positivos, liderazgo y tiempo. Cuando los procesos orgánicos de construir instituciones se han roto a través de conflictos civiles, el terreno queda envenenado para futuras inversiones. El Banco está iniciando un nuevo programa de inversiones, dirigido por Paul Collier, sobre las raíces del conflicto civil (que incluye recursos naturales susceptibles de saqueo y presiones sobre las tierras), de acuerdo con la vieja sabiduría de que “una onza de prevención merece una libra de curación”. Ninguna investigación en Washington o en alguna otra parte, puede sustituir la resolución pública de luchar contra la corrupción o puede inventar una forma de “instalar” nuevas instituciones. Sin embargo, creemos que se puede aprender mucho de la experiencia de los países industriales y tal vez aún más de las reformas exitosas de los países en desarrollo. Las primeras experiencias del Banco se resumieron en el libro de Arturo Israel en 1987 Institutional Development. En los últimos años, WDR 1997, sobre el papel del Estado (Banco Mundial 1997b), dio a conocer los primeros resultados de la investigación sobre la corrupción y comparó la complejidad de las reformas institucionales propuestas con la capacidad de ejecución del estado. Algunos estudios investigativos publicados antes de las Reuniones Anuales de Praga en el 2000, por ejemplo, Anticorruption in Transition (Banco Mundial 2000a), Helping Countries Combat Corruption (Banco Mundial 2000c) y Reforming Public Institutions and Strenghtening Governance (Banco Mundial 2000d), hicieron un resumen de los progresos del Banco en el programa anticorrupción y gobernabilidad pública desde el WDR de 1997, concentrándose en los problemas particularmente irritantes de corrupción en las economías de transición. Durante todo el periodo después de la Segunda Guerra, el Banco Mundial y las IFI han venido acumulando experiencias, de éxito y de fracaso, con la creación de instituciones. La recopilación, el análisis y las recomendaciones seleccionadas de políticas de estas experiencias, constituyen ya un importante tema de investigación en el Banco. El WDR 20001/2002 en realidad se concentra en los fundamentos institucionales de una economía de mercado. Infraestructura. El tercer campo de investigación relacionado con el clima para la inversión es la calidad de la infraestructura. Los inversionistas, nacionales y extranjeros, se fijan en la calidad de la energía, del transporte, de las comunicaciones e

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incluso de la infraestructura financiera como complemento importante para la inversión. La economía de la regulación está ahora disfrutando algo así como de un renacimiento, de un fruto de la nueva economía de la información del riesgo moral y de la selección adversa (a cuya cabeza está, entre otros, mi predecesor como economista jefe, Joseph Stiglitz) y también a causa del fenómeno de los rendimientos crecientes tales como las externidades de redes. Como siempre lo explicó Joseph, el punto de vista correcto no es necesariamente la desregulación sino la sana regulación. A pesar de este nacimiento nuevo de una teoría, los problemas político-económicos tienen aún que resolverse en la práctica , como nos lo recordaron crudamente los recientes apagones en California. De modo que nuestro programa de investigación sobre regulación ha tenido que caminar sobre dos pies. Los investigadores del Banco han explorado la nueva economía de la regulación y sacado relevantes ideas teóricas, pero también han ayudado a establecer grupos de expertos para problemas prácticos de regulación en América Latina, África, Sudasia y China. Tal vez se pueda convencer a estos grupos de expertos para que organicen algún seminario en California.

Investigación sobre la capacidad de participación El concepto de la capacidad de participación también lleva consigo un rico programa de investigación. Hemos visto una extraordinaria cantidad de experimentos con programas para dar participación a los pobres en diferentes países y a diferentes niveles. Pensemos en la abrumadora variedad de métodos para la organización y práctica de educar niños y adultos, de reducir y mitigar los riesgos y de crear una cohesión e inclusión social. Nuestra meta como investigadores debe ser entender cómo ha tenido éxito la gente en darse participación a sí misma; no se trata de que nosotros instruyamos a la gente sobre su propia capacidad de participar. Aquí tiene un gran papel que desempeñar una evaluación rigurosa porque puede ayudarnos a abrirnos camino a través de la espesura de los prometedores métodos y diversos ejemplos para descubrir qué funciona mejor y bajo qué circunstancias. En cierto sentido importante, esta investigación va paralela al trabajo sobre el clima para la inversión. En ambos casos, nuestro objetivo es entender cómo pueden ayudar los gobiernos al individuo, la familia o la empresa, a fin de adquirir las herramientas necesarias para tener éxito y cómo pueden reducir los obstáculos para poder disfrutar plenamente del potencial del individuo (o de la familia o de la empresa). De manera más específica, el programa de investigación para este segundo pilar se puede deducir de tres factores importantes que afectan la capacidad de participación y que antes examiné: la educación y el suministro de otros servicios públicos, protección social e inclusión y participación sociales. De ninguna manera me sorprendería que la educación haya sido un gran campo de investigación en DEC, Red de Desarrollo Humano, el Instituto del Banco Mundial


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y otras partes del Banco. Por ejemplo, hemos llevado la delantera en la evaluación de los efectos de algunas innovaciones recientes en educación, incluso los programas que mencioné, los cuales han incrementado la participación de la comunidad en el manejo de las escuelas en América Central y otras partes. Pero queda todavía mucho por hacer para poder entender la efectividad de diversos métodos de la escolaridad, para no mencionar la educación de adultos además de la escuela formal. Y el problema no se limita al sector educativo; muchas de las dificultades con la educación de los países en desarrollo son similares a aquellos que impiden el suministro de otros servicios públicos como cuidados de la salud. En realidad, el suministro de servicios básicos tiene un impacto tan importante sobre la gente pobre que tal vez va a ser el tema de un futuro WDR que tratará de estructurar, resumir y divulgar los hallazgos de la investigación. Cuando encontremos prácticas que hayan tenido éxito, las analizaremos y publicaremos para que los países en desarrollo puedan aprender de las experiencias de los demás. Un tema predominante y definitivo de las investigaciones actuales es la educación de las mujeres y las niñas. Como ya antes lo anoté, la educación de niñas y de mujeres tiene efectos que trascienden las ganancias esperadas de la fuerza laboral en productividad; por ejemplo, mejora los resultados de la salud entre las familias y ataca directamente el analfabetismo y la ignorancia, que constituyen una dimensión clave de la pobreza. Algunas de las evidencias se han recapitulado en Engendering Development (Banco Mundial 2001a), que demuestra el papel decisivo de la educación de niñas y mujeres en toda la economía. Pero gran parte de estas evidencias, aunque de gran radio de acción, son irregulares, nuevas y experimentales. Engendering Development es tanto un programa como un informe de investigación. La protección social a veces se considera, erróneamente, como un programa de caridad para mitigar los síntomas de la pobreza. Necesitamos una perspectiva más amplia sobre la protección social que sirva de trampolín para ayudar a los pobres a reaccionar ante los golpes económicos. El dinamismo de una economía de mercado se basa en asumir riesgos. La protección social no es sólo una red de seguridad para quienes se retiran del mercado; debe funcionar como parte de una economía de mercado más amplia que permita a sus participantes, que son menos acomodados, tomar más riesgos empresariales y hacer los ajustes necesarios para progresar. Este punto de vista de la protección social es un tema de activa investigación en el Banco. Pero las sociedades desarrollan sus propios métodos para la protección social y aquí, como en cualquier problema de cambio institucional, debemos tener el cuidado de no apremiar a la gente a abandonar los viejos caminos cuando el sendero hacia los caminos nuevos está cerrado y a oscuras. Finalmente, participación e inclusión social constituyen una tercera dimensión de la capacidad de participar. Los principios del Marco del Desarrollo Comprensivo

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de Desarrollo Global (CDF) han guiado al Banco en una revaluación importante y reconstrucción de su relación con los países clientes. El tema básico de la CDF sobre “el país en el asiento del conductor” incluye participación no simplemente del gobierno sino también de las organizaciones sociales que llegan hasta las raíces de la sociedad. Sin esa participación e inclusión, las nuevas políticas que pudieran surgir de la CDF y de los Documentos estratégicos para la reducción de la pobreza, carecerían del control mayoritario necesario para la implementación. Al mismo tiempo, el control mayoritario del país no quiere decir apoyo automático para cualquier cosa que se proponga. Si somos serios en la reducción de la pobreza, tenemos que concentrar nuestras inversiones en los países y programas que estén generando los cambios que pueden derrotar a la pobreza.

Las IFI como agentes del cambio Esto nos lleva directamente a la siguiente área clave de investigación: ¿cómo pueden las IFI trabajar como agentes o catalizadores del cambio para ayudar a los países a poner en marcha la estrategia de dos pilares que hemos descrito? Nuestra respuesta a esta pregunta es diferente de la que se hubiera dado hace 50 o tal vez 10 años. Mucho ha cambiado desde la conferencia de Bretton Woods de 1944. La economía mundial ha marchado decididamente hacia una mayor integración y la comprensión que tienen las IFI del desarrollo se ha ampliado y profundizado. Nosotros no sólo miramos más allá del ingreso global en su distribución sino que también reconocemos que los niveles de vida y por tanto el desarrollo tienen dimensiones clave más allá de los ingresos. Con estas metas más amplias, los IFI han llegado a apreciar el papel crucial de las reformas de políticas y de instituciones. Quienes trabajamos en los IFI estamos muy al tanto de los cambios y presiones que trae la aceleración de la globalización para sus funciones. ¿De qué manera la estrategia del desarrollo aquí descrita no da un nuevo punto de apoyo para esta pregunta? Yo sostengo que las IFI sí continúan desempeñando un papel, pero es uno que ha cambiado y acepta al sector privado como el impulsor del desarrollo. Las IFI, como agentes del cambio, deben trabajar para crear nuevas oportunidades, es decir, para ayudar a los países en desarrollo a extender los límites de lo que sea posible. Esta debe ser la prueba constante de que ellos se afanan por sus actividades y eso tiene por lo menos tres consecuencias. Primero, significa que la ayuda para el desarrollo debe tener el efecto de urgir la inversión privada; por ejemplo, mediante la creación de un sólido ambiente regulador o de mejorar las habilidades de la fuerza laboral, en lugar de cambiar de destino a esa inversión. Segundo, la ayuda para el desarrollo tiene que ser planeada de tal manera que ayude a crear y elevar la productividad de los recursos públicos en lugar de simplemente invertirlos en otras cosas. Tercero, las IFI deben


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apoyar proyectos que tengan poderosos efectos de demostración. Éstos pueden ser proyectos del sector privado (financiados, por ejemplo, por el IFC o EBRD), que son el filo cortante de lo que puede hacer el sector privado o está dispuesto a hacer y que así demuestra nuevas oportunidades. O pueden ser proyectos del sector público que pueden reproducir otras instituciones, otras provincias o países. El Banco Mundial en realidad trabaja para encontrar esos proyectos y estimular el proceso de aprendizaje. Hay un principio fundamental que debe estar presente en todo lo que hagamos: las IFI deben ayudar a financiar los costos del cambio y no deben cubrir los costos de no cambiar. Las IFI deben orientar su trabajo hacia la ayuda para que otros países mejoren su clima para la inversión y al mismo tiempo apoyen la autoría y el compromiso del país con las iniciativas de reforma. ¿Cómo hacemos eso? Investigaciones serias sobre este tema empiezan reconociendo que en realidad se trata de un verdadero acertijo envuelto en esta idea de ser un agente para el cambio, o “ayudar a la gente a que se ayude”, para citar la definición de la misión del Banco Mundial. Se refiere a toda forma de ayuda. Simultáneamente ser un agente del cambio, un catalizador externo de la capacidad de participación y un ayudante que en realidad sea útil, es una cosa muy sutil. Si la mano que ayuda es demasiado dura, el agente para el cambio puede deteriorar, distorsionar o suprimir iniciativas por el cambio como los compromisos con él. Al ofrecer a un país iniciativas para el desarrollo, uno no debe emplear, implícita o explícitamente, un modelo monolítico del país y su organización política; siempre hay grupos rivales con diferentes puntos de vista, programas e intereses. Una agencia de desarrollo internacional, en cuanto sea posible, debe resistir la tentación de tomar partido en la política interna. Debe presentar una serie de ideas y buenos ejemplos, poner a la vista las evidencias de manera tan científica como sea posible, hacer exposiciones razonadas y dar los costos de las diferentes opciones. Confiados intelectualmente en sí mismos, quienes toman las decisiones pueden pedirnos nuestra opinión y nosotros tenemos la obligación de darla, de manera profesional y clara. Un país puede estar “en el puesto del conductor” y aun pedir consejos a aquellos que tienen más experiencia, son imparciales y se dedican a tratar de reducir la pobreza. Los políticos locales pueden impedir que los líderes acepten la ayuda, pero no obstante casi siempre es bienvenida. Cuando los flujos de capital se han incrementado y las economías han crecido, los recursos de las IFI se han concentrado aun más en actividades que extiendan las fronteras para el clima de inversión y el buen gobierno y en proyectos con poderosos efectos de demostración. En cada caso, precisamente porque la orientación hacia extender las fronteras es fundamental, son vitales los análisis cuidadosos y la preparación. De ahí la importancia cada vez mayor del trabajo analítico del Banco, tanto para apoyar los extensos análisis de diagnóstico de los países y sectores como para la

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preparación de proyectos individuales. La mayor importancia de la dimensión “frontera” de nuestro trabajo, implica un énfasis cada vez mayor en el Banco como una institución de ideas y conocimientos y por tanto de investigación. La economía política de asistencia a la reforma es todo un arte. El agente para el cambio logra destrezas aprendiendo de los demás por medio de estudios de casos, “historias de guerra” y aprendizaje, así como también por medio de la reflexión. En lugar de tratar de descubrir o imponer una secuencia fija o una cronología, el agente para el cambio tiene que estar abierto para soportar el viaje por todas las rutas posibles. La investigación sobre este tema no debe tratar de buscar un anteproyecto sino una “descripción” del panorama local de modo que se puedan evitar caminos sin salida y trampas y que logremos despertar entusiasmo por la dirección general de las rutas más promisorias hacia la reforma. La efectividad de las IFI como consejero y agente del cambio se basa en una relación franca, respetuosa y a largo plazo con los países de ingresos bajos y medianos. Si la IFI está pidiendo a un país que sea abierto al nuevo aprendizaje y la experimentación, también debe pedirse eso. No hay ningún experto que arregle de inmediato los problemas del cambio social; no hay una vía fácil para saber lo que funciona en un país y no hay ninguna solución instantánea o un atajo fácil hacia el desarrollo institucional. Para ser un agente efectivo del cambio, la IFI debe tener una relación con el país que sea una auténtica sociedad y que se base en una comprensión de las condiciones locales. En virtud de que esa comprensión requiere presencia local, su búsqueda minuciosa para conseguirla, a la larga debe ser generada en lo posible por las instituciones que conozcan bien el propio país. El concepto de asociación se aplica a los países de ingresos bajos y medianos. Si aceptamos seriamente la humanidad común que nos une a todos, tenemos que reconocer que la existencia de la pobreza absoluta flagrante en un país de ingresos medios como Brasil, no debe considerarse como un problema exclusivo de Brasil. Tenemos la certeza de que cuando un país llega a engrosar las filas de los países de ingresos medios, nuestra asociación debe madurar y cambiar. El acceso a los mercados de capitales que viene con la elevación de los ingresos, abre nuevas oportunidades. Pero aunque los países de ingresos medianos y otros mercados emergentes de veras logren acceso a los flujos internacionales de capitales privados, ese acceso es intermitente, a veces al alcance del brazo y otras veces sumamente costoso. Por el contrario, lo que la IFI puede ofrecer es una asociación firme y responsable y un flujo de capital estable y flexible, en apoyo de las reformas necesarias. La lucha por la reducción de la pobreza es a largo plazo y la asociación es de especial importancia cuando la situación a lo sumo es difícil. Voy a terminar este análisis sobre las IFI como agentes del cambio con una o dos palabras para los teóricos. Ser una agente efectivo del cambio requiere alguna comprensión del proceso dinámico sobre el cual se ejerce influencia. Existen unas cuan-


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tas cuestiones teóricas interesantes. Primero, debemos tener alguna noción sobre la forma de convencer y entusiasmar. En parte, eso se puede hacer por medio de información e incentivos, para lo cual tenemos una teoría económica bastante estandarizada. Pero parte del convencimiento, y pienso mucho en ello con el desarrollo, tiene que ver con el cambio de preferencias. Segundo, tenemos que pensar en la forma de actuar como un jugador externo en un juego repetido si queremos entender la forma de influir en los resultados, especialmente cuando la organización política interna está dividida. También debemos reconocer que el papel externo inevitablemente se vuelve interno para el juego. Tercero, sería bueno saber si debemos estar utilizando un modelo con equilibrios altos y bajos (donde un empujón bastante vulgar en aproximadamente la dirección correcta, podría lograr el resultado deseado) o si debemos estar utilizando un modelo dinámico más complejo en equilibrio o desequilibrio. Cuando tratamos explícitamente de hacer un modelo, siempre hay el peligro de que algún grupo desorientado o simplista nos tome demasiado literalmente. Pero este es un riesgo que siempre tienen que correr los teóricos y que vale la pena correr si podemos obtener una mejor visión de estos problemas.

CONCLUSIÓN He presentado una estrategia para el desarrollo basada en los pilares gemelos del clima para la inversión y la capacidad de participación. ¿Cuáles son las probabilidades de que los países en desarrollo pongan en marcha esta estrategia y que el mundo industrial ofrezca un verdadero apoyo? Mi respuesta es más positiva de lo que hubiera podido ser hace algunos años. Una causa de esta esperanza es la enorme mejora de la calidad de las políticas macroeconómicas y comerciales en muchos países en desarrollo. Ya he mencionado los ejemplos de algunos reformadores de alto perfil, pero el fenómeno es más general. Para el mundo en desarrollo en conjunto, muchas de las políticas que hacen una diferencia en crecimiento y alivio de la pobreza, como el control de la inflación y la disminución de las barreras comerciales, son mejores que antes. Por esta razón, no obstante el reciente bajo crecimiento en Estados Unidos y los continuos problemas económicos en Japón, creemos que las perspectivas a mediano plazo para los países en desarrollo son más halagüeñas que hace muchos años. Las reformas en el mundo en desarrollo crean oportunidades. ¿Pero están listos los países ricos para hacer su parte y ayudar a que los países aprovechen esas oportunidades? Repetimos, las recientes tendencias han fortalecido el terreno para el optimismo. Primero veamos la política comercial. El rendimiento para mejorar el clima para la inversión depende en gran parte de si los países que se están reformando tienen acceso a los mercados extranjeros en busca de sus bienes. Las barreras de los países

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ricos en industrias y sectores clave como la agricultura y los textiles, desestimulan las reformas en el clima para la inversión. Pero los recientes esfuerzos para mejorar el acceso de los países en desarrollo, como la singular iniciativa de Todo Menos Armas, de la Unión Europea, que elimina todas las barreras para las importaciones de las países más pobres, avivan la esperanza de que los países ricos hayan aceptado su responsabilidad. Segundo, los países ricos cada vez han demostrado con más evidencia que reconocen la necesidad de reducir la carga administrativa de la ayuda sobre los países en desarrollo. Una de las mejores formas para moverse en esta dirección sería que todos los países siguieran el ejemplo de Reino Unido de dejar la costumbre de restringir la ayuda; otra consiste en mejorar la coordinación de los donantes. Tercero, los datos más recientes indican que ha habido un pequeño crecimiento en cantidad de ayudas en varios países (aunque en total, la participación viene declinando). Finalmente, tanto los países industrializados como los que están en desarrollo, han manifestado su voluntad a las metas de desarrollo internacional, de avanzar contra la pobreza durante los próximos 15 años. En conjunto, estas recientes tendencias indican un significativo movimiento hacia el apoyo de la reducción más rápida de la pobreza. Así pues, quienes toman decisiones políticas y formulan políticas económicas, han generado verdaderas oportunidades para que las IFI ayuden a acelerar el desarrollo y reducir la pobreza. Las investigaciones tienen un papel vital que desempeñar para ayudar a aprovechar esas oportunidades. Hemos aprendido mucho sobre lo que funciona y lo que no funciona en el desarrollo económico. También hemos aprendido mucho en los últimos años sobre la forma de catalizar y apoyar reformas con la mayor efectividad. Ya hemos empezado a desarrollar este conocimiento en nuestro trabajo. Pero todavía quedan muchas cosas que debemos aprender sobre el clima para la inversión y la capacidad de participar, así como también sobre la forma de promover el cambio. Lo que he expuesto, por varios aspectos es sólo la estructuración de un programa. Nuestro trabajo debe basarse en la comprensión de la idea de los dos pilares que surgió de la investigación hecha en los últimos años. Naturalmente, tenemos que actuar sobre las políticas en tiempo real; no podemos permitirnos el angustioso enfoque de Hamlet para tomar una decisión. Pero la investigación de hoy apuntala las grandes decisiones de mañana. El programa de investigaciones que he tratado de explicar no sólo tiene que ver con el profundo reto intelectual y su fascinación: también produce resultados poderosos en nuestra lucha común contra la pobreza.

INVERSIÓN Y POBREZA: PAPEL DE LAS INSTITUCIONES FINANCIERAS INTERNACIONALES*

Nicholas Stern (Conferencia Jacques y Larosière. Reunión anual, Banco Europeo para Reconstrucción y Desarrollo, Londres, abril 22, 2001)

Me complace estar de nuevo entre amigos y colegas. El Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo (EBRD sigla en inglés) es una institución única en su género con una función que desafía e inspira. Vienen a mi memoria los seis años que pasé con ustedes y creo que es el periodo más productivo y grato de mi vida laboral. Y es un gran honor dictar una conferencia que lleva el nombre de Jacques de Larosière. Como casi todos ustedes, de él recibí muchas lecciones y mi deuda es inmensa. Como banqueros, debemos reconocer que hay algunas deudas que es un privilegio tener. Jacques es una figura muy especial en la comunidad internacional. Es una persona que a través de sus sobresalientes habilidades, su personalidad, dedicación y encanto, ha cambiado la forma de desarrollar y progresar en la economía global de los últimos 50 años. Estar hoy aquí tiene un gran significado para mí, y quisiera agradecer por su invitación a Jean Lemierre, presidente del EBRD y al comité ejecutivo del mismo. HECHOS Mi tema es la inversión y la pobreza y, en especial, el papel de las instituciones financieras internacionales (IFI) en la promoción de la primera y la lucha contra la segunda. Será útil referirnos primero a las filosofías básicas y los objetivos de nuestras dos instituciones, el Banco Mundial y el EBRD. El objetivo del Banco Mundial es luchar por derrotar la pobreza de los países afiliados. Una proporción cada vez mayor de sus préstamos totales tiene la forma de préstamos programáticos para los gobiernos, cuyo objeto es apoyar el cambio total de la economía o de un sector importante. El objetivo del EBRD es promover la transición hacia una economía de mercado. Invierte sobre todo en el sector privado, en gran parte mediante la financiación de proyectos.

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Quisiera expresar mis agradecimientos a David Ellerman, Halsey Rogers y Hans Peter Lankes por su ayuda en la preparación de esta conferencia.

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La estrategia del Banco Mundial para el desarrollo (explicada en el capítulo anterior) se sustenta sobre dos grandes pilares: crear un clima que atraiga las inversiones y propicie el crecimiento y dar medios a los pobres para que participen en el crecimiento. La estrategia del EBRD se concentra en el impacto transitorio de sus proyectos individuales y de los valores generales en cartera. Ambas instituciones tienen que operar de acuerdo con los sanos principios de la banca (aunque podríamos tener percepciones ligeramente diferentes en cuanto a lo que constituye una banca sana) y ambas deberían trabajar para ampliar las fronteras de lo que puede hacer o está dispuesto a hacer. Naturalmente, la expansión de nuestras fronteras con frecuencia incluye lo que los economistas llaman externalidades –beneficios para los demás por los cuales uno no es recompensado. Con frecuencia a veces implica asumir riesgos más allá de aquellos que aceptarán los participantes en el mercado del sector privado. Por estas razones la tarea, el papel de expandir las fronteras requiere de una institución pública. En esta conferencia se examinarán los vínculos clave entre el clima para las inversiones y la reducción de la pobreza. Voy a sostener que una combinación de las filosofías y planteamientos para el desarrollo incorporados en estos dos bancos internacionales, el EBRD y el Banco Mundial, pueden dar un poderoso impulso al crecimiento en favor de los pobres. Demostraré la tesis de que un enfoque de acción por parte de las instituciones públicas puede ayudar a promover una forma dinámica de sistema capitalista que produzca grandes beneficios para los pobres. En realidad, estos beneficios pueden llegar mucho más allá de los que tal vez se logren por medio de una política pública que trate de ser puramente permisiva o pasiva hacia el desarrollo del sector privado. Tenemos que ver nuestras dos instituciones financieras internacionales como unos agentes del cambio. En un mundo donde las IFI ya representan una participación relativamente pequeña de los flujos internacionales de capital, es este papel, más que la transferencia de recursos, lo que se convierte en su primordial razón de ser. Desde este punto de vista, la tarea de las IFI es ofrecer financiación para ayudar a pagar los costos del cambio y no para pagar los costos de no hacer el cambio. El cambio que tratamos de promover debería ser el de fomentar el crecimiento a favor de los pobres sobre el fundamento de los dos pilares antes descritos. Así pues, nuestro planteamiento tiene que consistir en ayudar a los países a mejorar el ambiente para el sector privado promoviendo buenas políticas macroeconómicas, buen ejercicio del poder e instituciones fuertes, así como también la construcción de la infraestructura necesaria para soportar la actividad económica, al igual que la participación directa en esa actividad económica a través de proyectos de demostración que expandan nuestras fronteras. Para que no me entiendan mal, este enfoque en el “clima para la inversión” no implica una visión estrecha a favor de los grandes negocios. Por el contrario, el prin-

INVERSIÓN Y POBREZA: PAPEL DE LAS INSTITUCIONES FINANCIERAS INTERNACIONALES

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cipio que guía nuestros esfuerzos de fomentar un buen clima para la inversión tiene que ser mejorar la productividad de todas las empresas, incluyendo sobre todo a los hogares campesinos y las empresas de tamaño mediano y pequeño (SMEs). La meta es mejorar el bienestar de la sociedad en su conjunto y en especial a sus pobres. Estoy haciendo énfasis en el sector privado porque no sólo es el motor principal del crecimiento agregado sino también el principal proveedor de la actividad económica para los pobres. Pero los pobres a menudo encuentran enormes obstáculos para aprovechar las oportunidades económicas y existen muchas más dimensiones de pobreza más allá de la falta/carencia de ingresos asociadas con la falta de oportunidades económicas. Por estas dos razones, un ataque contra la pobreza es muchísimo más exitoso si además de estimular el crecimiento y desarrollo económicos, también se concentra en dar participación a los pobres para moldear su propia vida mediante oportunidades de educación, cuidados para la salud y participación en las decisiones clave que los afectan a ellos y a sus familias. De conformidad con esto, seguiré insistiendo primero en el crecimiento impulsado por el sector privado y después en la forma de capacitar a los pobres para que puedan participar activamente en el proceso del crecimiento. Ambos elementos son decisivos para luchar contra la pobreza*. El propósito principal de esta conferencia es analizar cómo, a través de sus instrumentos de crédito y de otros métodos basados en sus ventajas comparativas, las IFI pueden actuar de tal manera que promuevan la clase de cambio indicado por una estrategia basada en estos dos elementos. Tan razonable, e incluso obvio, como pueda parecer esta estrategia para el desarrollo, es bastante nueva y no es universalmente aceptada. Pero se basa en el capital intelectual legado por los pioneros del desarrollo, aquéllos que, para parafrasear la descripción que hace Dante de Virgilio en su Purgatorio, “vagaban por la noche llevando detrás la linterna que a ellos no les servía de nada pero que sí iluminaba a quienes lo seguían”. En realidad, muchos de los argumentos que presentaré aquí se basan en aquellos que desarrolló Jacques de Larosière y defendió a su manera durante su permanencia en el Tesoro Francés, el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco de Francia y el EBRD. Él siempre ha afirmado que no es un economista ni un filósofo, pero a quienes nos gustan esos temas y los consideramos como agentes fundamentales del cambio, siempre hemos estado seguros de que él es ambas cosas.

ANÁLISIS DEL CLIMA PARA LA INVERSIÓN El nuevo énfasis en el clima para la inversión indica la forma como los dos métodos de crédito de nuestras instituciones –el método de impacto transitorio defendido por *

Nota para el lector: la versión completa de esta conferencia ofrece detalles más amplios sobre la estrategia y sus fundamentos. En este libro éstos se pueden ver en el capítulo anterior.

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el EBRD y lo que yo podría llamar método del buen ejercicio del poder del Banco Mundial– están estrechamente entrelazados y se apoyan mutuamente. ¿Pero es posible ser analítico en la evaluación o medición del clima para la inversión? Sí, y los investigadores del EBRD y del Banco Mundial ya han avanzado mucho hacia esta realidad. Estamos ayudando a nuestros clientes a desarrollar las habilidades para evaluar la calidad del clima para la inversión en sus propios países a través de encuestas sistemáticas de firmas privadas, con un enfoque especial en las empresas de tamaño mediano y pequeño. Estas investigaciones ya han demostrado dramáticamente que un clima hostil para las inversiones golpea muy fuerte a las SMEs. Un ejemplo importante de este trabajo y de colaboración entre nuestras instituciones, es la Encuesta sobre rendimiento empresarial y ambiente comercial, realizada por el EBRD. La encuesta, que empadronó cerca de 4.000 empresas en 22 países en transición, abrió nuevos caminos para la cuantificación del impacto negativo de diferentes formas de corrupción en el desempeño de las empresas. Esas encuestas son una poderosa herramienta para arrojar luz sobre los obstáculos que a diario afrontan no sólo los inversionistas extranjeros, sino las empresas nacionales, en la administración de los negocios. Otro estudio en el cual participó el Banco Mundial, esta vez en India, mostró los vínculos entre la infraestructura deficiente, las onerosas burocracias, el bajo crecimiento y el lento progreso para reducir la pobreza. Entre los 10 estados indios incluidos en la encuesta, los que tenían un clima más favorable para la inversión también se estaban desempeñando mejor en la lucha contra la pobreza. Igualmente importante para entender mejor las cosas, es la experiencia práctica que ganaron las IFI con sus trabajos de desarrollo. Los canales para recopilar y transmitir sistemáticamente esta experiencia incluyen organizaciones tales como los Consejos asesores de inversiones extranjeras, en los cuales EBRD ha jugado un gran papel, y actividades similares del Grupo del Banco Mundial en muchos países. El EBRD ha reconocido hace tiempo que puede influir en el proceso de transición no sólo a través del impacto transitorio de sus proyectos sino también trabajando con los gobiernos para entender y por tanto influir en el clima para la inversión. Estos diferentes tipos de información se complementan entre sí y le permiten a las IFI apoyar clientes, tanto dentro como fuera del gobierno, analizando los obstáculos para la inversión y los costos de esos obstáculos. Tenemos probabilidades de descubrir que en un país la menor corrupción es el principal problema, en otro el poder poco confiable y, en un tercero, la infraestructura del transporte, mientras que en un cuarto país, el reto es promover una prensa libre y una sociedad civil que pueda desenmascarar la corrupción en grande. De esta manera, una encuesta con un buen diagnóstico puede ser un filtro a través del cual podamos observar posibles intervenciones, establecer prioridades y relacionar nuestras actividades con las que están desarrollando otras IFI.


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EL PAPEL DE LAS IFI EN LA ERA DE LA GLOBALIZACIÓN La nueva arquitectura financiera internacional marca uno de los cambios más radicales en la década pasada poco más o menos. Ha traído masivos incrementos de los flujos de capital privados y comerciales, junto con volatilidad de la tasa cambiaria y una mayor presión para lograr políticas económicas sanas. Para utilizar un lenguaje que se ha vuelto de uso corriente y a veces intensamente emocional, ha habido una aceleración notable en el ritmo de la globalización. Diferentes personas entienden diferentes cosas por globalización. Como la entiendo, es la integración del crecimiento cada vez mayor de las economías y sociedades a través de los flujos de información entre países, ideas, actividades tecnologías, bienes, servicios, capital y gente. En la pasada década se han visto cambios extraordinarios, especialmente en tecnologías de la comunicación. Estamos viendo también bajas en los costos del transporte, políticas más abiertas hacia el comercio internacional así como movimientos de capital, y sorprendentes aumentos en los volúmenes del comercio mundial y los flujos de capital. El resultado es una economía mundial mucho más integrada que hace sólo diez años. Quienes trabajamos en las IFI estamos bien enterados de los cambios y presiones que la aceleración de la globalización causan a nuestras instituciones. En efecto, Jacques de Larosière analizó el papel de las IFI en un mundo de flujos de capital privado hace cinco años, en su Conferencia Per Jacobson durante las Reuniones Anuales del Fondo y del Banco en 1966. Yo sólo puedo agregar unas cuantas ideas a sus puntos principales. Yo sostengo con Jacques Larosière, que las IFI continúan desempeñando una función, pero ésta ya ha cambiado. Hoy las IFI parten inevitablemente de la premisa de que el sector privado es el motor o la locomotora del crecimiento y del desarrollo; seguramente el dirigismo del desarrollo y el colapso de las economías dirigidas nos han enseñado esa lección. Por eso es definitivo para el papel de las IFI, promover y fomentar el crecimiento impulsado por el sector privado, y hacerlo de tal manera que se refleje en beneficio de los pobres. Vale la pena dedicar un momento para meditar sobre este punto. Las IFI, como promotoras del desarrollo, deben trabajar para crear nuevas oportunidades. Esta forma de establecer el objetivo tiene por lo menos dos consecuencias. La primera, significa que la ayuda para el desarrollo debe facilitar la inversión privada, por ejemplo, mediante la creación de un ambiente regulador estable o mejorando las habilidades de la fuerza laboral, más bien que dándole otro destino a esa inversión. La segunda, la ayuda para el desarrollo debe diseñarse de tal manera que sirva para crear y aumentar la productividad de los recursos públicos mejor que simplemente remplazarlos. Para en vez de lograr estas metas, las IFI deben estar en condiciones de ayudar a los países a mejorar el clima para la inversión, por una parte, y por otra, apoyar la autoría

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del país y su compromiso de forzar iniciativas de reformas. Para completar la metáfora, si el sector privado es la locomotora del desarrollo, la función de las IFI es ayudar a los países a colocar los rieles y crear redes ferroviarias. Por otra parte, las IFI necesitan hacerlo de una manera que estimule al país a invertir para mejorar los sistemas y construir sólidas líneas férreas adicionales por su propia cuenta, en lugar de depender simplemente de la ingeniería y la financiación que ellas ofrezcan. Si queremos reforzar la metáfora aun más, tal vez llegue el momento en que las IFI deban ayudar a empujar para que arranque una locomotora atascada.

Nuevas perspectivas de préstamos ¿Cuáles son los instrumentos que mejor sirven para este enfoque? ¿Cómo pueden las IFI estructurar sus programas de préstamos para que ayuden a financiar los costos de hacer cambios más bien que los de no hacerlos? Por el lado del préstamo, en el Banco Mundial nos estamos acercando a un enfoque programático, es decir, hacia programas que cubran una parte sustancial de la economía, que incluyan reformas básicas de políticas y operen con financiación para varios años. Éstas pueden ser inversiones que ofrezcan apoyo sustancial para un sector o área de actividad o pueden ser programas de ajuste a la economía general. Dentro de este enfoque, utilizaremos dos instrumentos importantes de préstamo: préstamo programático de ajuste y préstamo programático de inversión. Préstamo programático de ajuste . El objetivo de un préstamo programático de ajuste es pagar los costos de reformar más bien que cubrir los costos de no reformar. Su función principal es apoyar reformas que estén orientadas hacia el crecimiento y la reducción de la pobreza ayudando a pagar por anticipado los costos del ajuste. Cuando lo permitan las circunstancias del país, el Banco Mundial cada vez dará más ayuda en esta forma. Dichos préstamos son de apoyo al presupuesto basados en el rendimiento y las políticas, sin la estricta condicionalidad basada en el proceso de los préstamos tradicionales de ajuste, y sin las connotaciones de “ajuste” como una respuesta a fracasos anteriores. De modo que el préstamo es un vehículo poderoso para respaldar reformas serias en países que tengan o estén estableciendo buenos antecedentes. Veinte años de experiencia con préstamos programáticos de ajuste o de otro tipo indican que este tipo de apoyo es sumamente efectivo cuando está fundamentado en un compromiso serio del prestatario para reformar y se desembolsa sobre la base de acciones sobre el terreno, más bien que de promesas. En estas circunstancias, el apoyo presupuestario puede ser un vehículo especialmente efectivo para ayudar a la reforma. El préstamo programático tiene una ventaja sobre el préstamo basado en proyectos como un medio de apoyar la reforma por cuanto promueve mayor propiedad de


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estrategias de desarrollo por parte del país prestatario. El compromiso del prestatario para reformar es probablemente depende del grado de autonomía que tiene el país para establecer su propia estrategia de desarrollo, basándose en su conocimiento y comprensión de la situación local. En virtud de que los países pueden reflejar mejor sus prioridades dentro de un programa más amplio que dentro de un proyecto, el enfoque programático puede aumentar la propiedad del Estado. Naturalmente, una IFI con la obligación de combatir la pobreza no puede apoyar un programa simplemente sobre la base de que es “de propiedad del país”; también debe estar convencido de que el programa será efectivo para reducir la pobreza. Préstamo programático para la inversión. El método programático no se limita al apoyo presupuestal para el ajuste y el desarrollo de la economía general o sectorial. También se aplica a proyectos de tanto radio de acción e influencia que pueden asumir muchas de las características de los programas de ajuste sectorial. Voy a mencionar sólo dos ejemplos importantes de nuestra cartera, de los cuales he tenido el privilegio de ser testigo personal hace pocos meses. Uno es el Programa de educación primaria distrital en India, que abarca más de 50 millones de estudiantes y por tanto es inmenso en relación con “proyectos” educativos en el sentido tradicional. Otro es el Programa de desarrollo de Kecamatan en Indonesia, que en muchas regiones ofrece donaciones por bloques para apoyar proyectos a nivel de aldea en todo el país. El proyecto de India ha modificado dramáticamente la forma en que las comunidades participan en la educación y la forma como las niñas se benefician de esa educación. El proyecto de Indonesia es un gran ejemplo de cómo las comunidades pueden participar en la asignación de los recursos públicos. Proyectos de demostración. Para complementar estos instrumentos programáticos, el Banco Mundial ha hecho mucho énfasis en los proyectos de demostración. Incluso con el giro hacia la mayor utilización de apoyo presupuestal y préstamos para programas sectoriales, los préstamos para proyectos seguirán siendo una herramienta poderosa para la ayuda del Banco a países prestatarios. La diferencia es que los proyectos ahora se utilizarán donde sean más efectivos, demostrando el valor de los nuevos métodos y creando calidad. Los aportes para el desarrollo son demasiado altos y los recursos demasiado limitados, para permitirnos llevar a cabo lo que podría llamarse “proyectos enclaves” que tal vez tengan un efecto positivo dentro de los límites del proyecto pero no conducen a efectos derivados significativos de conocimientos ni a la creación de capacidad para el futuro. En realidad, si no se diseñan cuidadosamente con ideas de fungibilidad en mente, los esfuerzos de las IFI simplemente pueden desplazar las anteriores iniciativas propias del país, de modo que a la larga, los proyectos IFI tienen un mínimo efecto neto para el desarrollo. Por ejemplo, si una IFI le presta a un país sin promover el cambio que pueda prometer su propia capacidad para conseguir recursos o su capacidad crediticia, sim-

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plemente podría tener el efecto de desplazar otro proyecto y reducir su capacidad crediticia de otras fuentes. Por el contrario, los proyectos de demostración no sólo tienen un efecto significativo directo sino que también incitan a reformas similares en toda la economía. El EBRD ha estado a la cabeza en el desarrollo de la teoría y práctica de proyectos de demostración como inversionista participante. Eso ha demostrado que una IFI puede ofrecer análisis serios y mediciones que guíen la selección de proyectos y las decisiones estratégicas. En la terminología del EBRD, el resultado deseado es un “impacto de transición”. El término análogo en el lenguaje de la Corporación Financiera Internacional (IFC sigla en inglés) es “impacto de desarrollo”. Tanto el EBDR como la IFC han hecho mucho para comprobar el valor de los proyectos de demostración siendo pioneros de nuevos enfoques y explorando nuevos mercados, iluminando así el camino para más iniciativas del sector privado. No me corresponde seleccionar los ejemplos sobresalientes del EBDR, pero sí recuerdo los proyectos de servicios públicos municipales en Europa Central, el capital invertido en bancos privados en Bosnia sólo un año después de los Acuerdos de Paz de Dayton y el programa de facilitación comercial desarrollado por primera vez en Rusia en 1995. Obviamente, si las IFI están asumiendo los riesgos que deben, no todo proyecto tendrá éxito, y menos aún efectos secundarios. No obstante, cada proyecto propuesto debe juzgarse contra él al criterio de su potencial de efectos secundarios. Estos efectos de demostración se pueden aplicar en todos los países así como en todas las jurisdicciones dentro de un país. Ciertamente, una ventaja de las IFI es su capacidad de ayudar a divulgar esos efectos secundarios. Un ejemplo reciente es el de las reformas agrarias basadas en el mercado al noreste de Brasil, que han sido implementadas exitosamente en varios estados con el apoyo del Banco Mundial y ahora se están imitando en todos los estados pobres de ese país. Este es, en efecto, un buen ejemplo de los efectos internacionales de demostración, desde cuando el modelo original provino de Sudáfrica, y el programa de Brasil actualmente está siendo emulado por otros países, como Guatemala y Filipinas. De manera similar, con el apoyo del Banco Mundial, el estado indio de Karnataka está a punto de imponen un impuesto sobre el valor agregado (IVA) a nivel estatal, que establecerá una vigorosa base de ingresos y con el tiempo reducirá las presiones administrativas. El ejemplo de Karnataka probablemente lo van a seguir otros estados de India.

La ventaja comparativa de las IFI Los instrumentos de préstamos de las IFI no son los únicos instrumentos para generar cambios que puedan promover crecimiento y reducción de la pobreza. En realidad, estos instrumentos, préstamos programáticos de ajuste y de inversión, y los proyectos de demostración, son los más efectivos cuando se combinan con otros activos y


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herramientas que están a la disposición de las IFI y que incorporan su ventaja comparativa en relación con casi todas las demás instituciones financieras o de desarrollo. Éstas incluyen: • Grandes conocimientos sobre qué métodos de desarrollo son efectivos y en qué circunstancias, producidos por las experiencias a campo traviesa y serias investigaciones. • Una estructura financiera apropiada para manejar los riesgos y desafíos inherentes a la asistencia para el desarrollo. • Un interés por crear capacidad, junto con los instrumentos para promoverla. • Una habilidad para una condicionalidad bien diseñada para ayudar a los países a comprometerse con las reformas. • Una habilidad para servir como “congregador” de la comunidad internacional alrededor de los problemas urgentes del desarrollo. Estas características de las IFI, ayudan a responder dos obvias preguntas sobre ellas y el sector privado. ¿Cómo pueden las IFI asociarse con el sector privado para que este último pueda hacer lo que no podría hacer de otra manera? ¿Por qué los mercados de capitales hacen el trabajo de las reformas institucionales y del desarrollo económico? Ya me he referido un poco a los programas de investigación y de reparto de información de las IFI. Vamos a hablar detalladamente sobre los últimos cuatro puntos. Estructura institucional y manejo de riesgos. Algunos proyectos pioneros de desarrollo estarían dentro del ámbito de la inversión privada si no fuera por los grandes riesgos comerciales, sociales y políticos que con frecuencia acompañan la innovación en los países en desarrollo. Las estructuras de capital de las IFI les permiten absorber parte de estos riesgos en asociación con la inversión privada. Por otra parte, la relación que las IFI tienen con los gobiernos les permiten reducir los riesgos políticos como no lo podría hacer un inversionista privado. Los inversionistas extranjeros novatos pueden hacer una inversión que de otra manera evitarían si no confiaran en el conocimiento previo, la experiencia, relaciones y posición que tiene una IFI en el país. Finalmente, los IFI pueden traer experiencia para el desarrollo de proyectos locales a fin de ayudar a los nuevos inversionistas privados a alzar el vuelo con nuevos proyectos. ¿Cómo estamos seguros de que este apoyo no se va a convertir en una muleta? ¿Cómo puede la ayuda de la IFI facilitar la nueva actividad del sector privado sin crear una dependencia debilitadora de los subsidios internacionales? Esta pregunta llega hasta el corazón del actual debate sobre las IFI. Los críticos podrían argumentar que a los inversionistas les encanta llenar los huecos de sus proyectos de otra manera imposibles de financiar con dineros públicos y que esto distorsiona más en lugar de

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fortalecer la disciplina del mercado. Análogamente, los inversionistas recibirían con agrado la interferencia de las IFI con las autoridades políticas, pero eso pospondría el día en que los derechos del empresariado privado y la inversión fueran respetados. Estos son argumentos serios que las IFI deben tomar en serio. Crear capacidad. La respuesta se encuentra en el aprendizaje para el desarrollo y el efecto de demostración. La participación de una IFI tiene como punto de partida la idea de que, a la larga, la creación de aprendizaje y capacidad que trae consigo volverá innecesaria su participación. En este sentido, la labor de una IFI consiste en trabajar continuamente por fuera, prestando ayuda a los países para aumentar su capacidad de llevar a cabo reformas de desarrollo y gradualmente ir remplazando la experiencia técnica de la IFI con la propia de ellos. Al hacer esto, una IFI tiene que incorporar la imparcialidad implícita en su estatus público e internacional. Tiene que trabajar en mejorar el clima para la inversión y para todos los inversionistas, grandes y pequeños, nacionales y extranjeros y no sólo para sus clientes actuales. Esta respuesta se refiere a todo el problema de las funciones de las IFI en un mundo de flujos globalizados de capital privado. Que una institución pública de desarrollo cree capacidad de negocios es muy diferente a que lo haga una institución privada. Imaginemos un país que necesita construir 10 plantas de energía a precio razonable. Para una institución comercial, el negocio repetido es el negocio de la empresa; el incentivo consiste en construir la primera planta de energía y que el gobierno del país luego se comprometa a comprar las otras nueve al mismo proveedor. Por el contrario, nuestro papel como IFI es asegurar que el gobierno del país y los proveedores nacionales desarrollen la capacidad técnica y gerencial para construir y operar la infraestructura de energía necesaria a un costo efectivo. Nuestro interés no está en construir plantas de energía por construirlas sino de poner al país en condiciones de analizar sus propias necesidades y cumplir sus propias metas de desarrollo. En consecuencia, nuestra participación debe orientarse hacia la construcción de una planta de energía como proyecto de demostración y ayudar al país a desarrollar la estructura institucional que promueva la construcción y manejo de las otras nueve plantas. Nosotros no debemos sucumbir ante nadie en reconocer la expectativa de los flujos de capital privado internacional para el crecimiento y el desarrollo. Debemos, por el contrario, hacer valer con igual fuerza el papel característico de las IFI: ayudar a los países clientes a fomentar el aprendizaje institucional y la mejora del clima para la inversión, que sean necesarios para diseñar sus propios éxitos de desarrollo y tratar de asegurar que los pobres de esos países compartan esa gran promesa. Condicionalidad. Habrá momentos en que, tras la meta de la reducción de la pobreza, la IFI tenga que correr riesgos y apoyar un programa serio de reforma que se vea amenazado. Aquí es donde la condicionaldad puede ser efectiva. Un reformador que


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está tratando de limitar la efectividad de la oposición para reformar medidas, puede buscar condicionalidad como una manera de conectar más a un país con las reformas. Ese apoyo tiene que darse a conciencia. Debemos estar al tanto de que esto puede ser contraproducente e inefectivo cuando las divisiones son demasiado profundas. Hay que ser realistas y evaluar si el programa, aún con nuestro apoyo, tiene posibilidad de éxito. La condicionalidad no sustituye el compromiso real con la reforma. Pero no tengo duda –y con frecuencia se escucha a ministros reformadores que calladamente piden condicionalidad para problemas clave– de que puede ser una ayuda fundamental en momentos decisivos para seguir adelante con las reformas. Las IFI pueden ayudar a fortalecer y ampliar las coaliciones para las reformas, con ayuda de la IFI. La reforma A podría reconstruirse complementariamente y hacer que la reforma B convenza a sus beneficiarios de unirse a la coalición. Las condicionalidades respaldadas con recursos pueden jugar un papel similar para ayudar a construir una coalición de reforma. Los recursos otorgados por la IFI también podrían cubrir los costos de los ajustes requeridos por la reforma, llevando a bordo a algunos que de otra manera podrían estar en la oposición. Finalmente, la coalición de reforma podría ser lo suficientemente amplia para llegar hasta convencer a espectadores indiferentes a unirse al equipo ganador. Anticipando los problemas, siendo creativos para sugerir posibles soluciones y agregando el apoyo de su integridad, el IFI puede ayudar a promover “mucho para la reforma” que tal vez no se materializaría de otra manera. Si su integridad ha de mantenerse y tener un efecto real con el tiempo, el apoyo de las IFI se debe concentrar en programas que tengan una real oportunidad de éxito y probablemente beneficien a los pobres. Convocatoria. Por último, podemos ver que las IFI y en particular el Banco Mundial tienen un poder de “convocatoria” que proviene de su estructura especial de propiedad y metas. El Banco Mundial por sí solo es una gran coalición de países y está dedicado a la meta predominante de reducir la pobreza. El poder de convocatoria es único y es un aspecto crucial de su habilidad para actuar como un agente del cambio. Un ejemplo reciente es la Iniciativa de la Cuenca del Nilo, que aspira a promover el desarrollo manejando y compartiendo recursos de agua equitativamente entre los diez países de la Cuenca del Nilo. El Banco ha apoyado y facilitado la iniciativa y a solicitud de los países miembros, ha coordinado el apoyo de los donantes de este proyecto cooperativo. Un segundo ejemplo, en este caso el trabajo con países prestatarios individuales, ha sido el papel del Banco al convocar donantes y promover la coordinación a través del proceso de la Estrategia para la reducción de la pobreza.

CONCLUSIÓN Para concluir, quisiera no sólo reafirmar sino también celebrar el destacado papel de las IFI. Con mucha frecuencia, las instituciones de desarrollo se consideran o se re-

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presentan como agencias que piensan estar resolviendo problemas colectivos de gran acción, pero que en realidad están tras la pista de metas bastante materiales y parroquiales. Pero un cuadro de este tipo no cuenta la verdadera historia. Desde la época de los antiguos estoicos, ha existido la idea de que nosotros no sólo somos simples ciudadanos de nuestras polis sino ciudadanos del mundo. También existe un yo inferior que está indeleblemente marcado por los accidentes del nacimiento y la educación, pero al igual existe un yo superior que puede mirar por encima estas particularidades para reconocer la humanidad común y corriente. Los países como los individuos se inclinan a ver los problemas desde un punto de vista muy miope y por eso a veces consideran a las IFI como simples dispositivos que persiguen los proyectos de los países ricos, que son sus accionistas predominantes. Todos nosotros, accionistas, gerentes y empleados, estaríamos traicionando nuestra misión si actuáramos de esa manera. Las agencias de desarrollo deberían ser consideradas y actuar como mecanismos institucionales con los cuales los países se comprometen contractualmente en busca de metas superiores. En las IFI cada país miembro es como un Ulises que se aferra al mástil colectivo del desarrollo internacional y del buen ejercicio del poder. De esta manera, el país se empeña en resistir los cantos de sirena de los intereses parroquiales con el fin de perseguir ese bien común. Por todas sus riquezas y promesas, la comunidad mundial se ve amenazada por la pobreza y las enfermedades. Ahora más que nunca, las IFI tienen que invitar a sus países miembros a superar mezquinos intereses y renovar sus compromisos comunes con el desarrollo general de la humanidad. Pero los grandes ideales no son suficientes. Hay que saber qué estamos tratando de hacer, tener una estrategia y ser efectivos para persuadir con esa estrategia. Nuestra responsabilidad es sumamente seria porque ya sabemos más que nunca qué estrategias son las más efectivas para promover el desarrollo así como también cuál es el papel que pueden desempeñar las IFI con máxima utilidad como agentes del cambio. Estratégicamente, sabemos que necesitamos concentrarnos en mejorar el clima para la inversión y en darle participación a los pobres. Operacionalmente, sabemos que las herramientas más efectivas para lograr estas reformas son el préstamo programático y los proyectos con poderosos efectos de demostración, firmemente enlazados con los conocimientos, la formación de capacidad y el compromiso mutuo que pueden ofrecer las IFI. Este conocimiento sobre qué es lo que funciona nace de la experiencia del EBRD y del Banco Mundial, que han abierto el camino acumulando la experiencia y el análisis sobre los cuales se basa nuestra visión. El mundo en desarrollo ha venido sacando sus propias lecciones y las políticas económicas han mejorado notablemente en los últimos 10 años. El resultado es que, por primera vez en varias décadas, el ingreso per cápita de los países en desarrollo está creciendo más rápidamente que en los países industriales. Este fenómeno no es absolutamente uniforme, pero en promedio está ocurriendo.


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Así pues, hay circunstancias más favorables en el mundo en desarrollo; tenemos una comprensión del desarrollo más profunda y conocemos mejor la forma como las IFI pueden funcionar con mayor efectividad. Nuestras oportunidades de hacer verdaderos progresos en la lucha contra la pobreza nunca han sido tan grandes. Para parafrasear a Churchill, “tenemos las herramientas; sigamos adelante con la tarea”.

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RESUMEN


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Esta edición se terminó de imprimir en octubre de 2002. Publicado por ALFAOMEGA COLOMBIANA S.A. Calle 106A N° 22-56, Bogotá, Colombia. La impresión y encuadernación se realizaron en Quebecor World Bogotá.

Una Estrategia Para El Desarrollo

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Una Etica para Laicos

Fuga Para Una Isla

El Arte De La Estrategia

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Agenda Para Una Historia Radical

Conocer desde el Sur. Para una cultura política emancipatoria

La Televisión en Colombia: Una historia para el futuro

Siete dias para una eternidad

Un Disfraz para una Dama

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