Rückkehr des Staates? Politische Handlungsmöglichkeiten in unsicheren Zeiten

Rolf G. Heinze Rückkehr des Staates?

Rolf G. Heinze

Rückkehr des Staates? Politische Handlungsmöglichkeiten in unsicheren Zeiten

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1. Auflage 2009 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2009 Lektorat: Frank Engelhardt VS Verlag für Sozialwissenschaften ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Umschlagbild: Bernhard Sprute, Bad Oeynhausen: „System (Arabesken)“, 2002 Druck und buchbinderische Verarbeitung: Krips b.v., Meppel Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN 978-3-531-16769-5

Inhaltsverzeichnis

Vorwort................................................................................................................. 7 1

Das Pendel schwingt zurück: Von der Marktdominanz zur Renaissance des Staates............................................................................ 11 1.1 Die Rückkehr der Sozialwissenschaften ............................................. 13 1.2 Das Ende der Markt(leicht)gläubigkeit ............................................... 18 1.3 Von der Reformeuphorie zu Steuerungsgrenzen................................. 22 1.4 Steuerung als experimentelle Politik................................................... 26 1.5 Die Fiktion des starken Staats ............................................................. 29 1.6 Der neue Staatsrealismus .................................................................... 33 1.7 Das Private ist politisch....................................................................... 39

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Vom Ende der Privatisierungseuphorie: Das Beispiel Wohnen ........... 43 2.1 Der deutsche Wohnungsmarkt im Wandel.......................................... 50 2.2 Folgen der Privatisierung kommunaler Wohnungsunternehmen ........ 54

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Transformation der Wohlfahrtsproduktion in Deutschland: Neue Governance-Strukturen im Sozialsektor....................................... 61 3.1 Entgrenzung des traditionellen „Wohlfahrtskorporatismus“ in Deutschland ........................................................................................ 61 Exkurs: Grundstrukturen und Leistungspozentiale ..................................... 67 3.2 Wandel politischer Handlungsstrategien im Wohlfahrtssektor........... 73 3.3 Verschränkung verschiedener Steuerungsmodi: zur Architektur eines neuen Paradigmas der Wohlfahrtsproduktion............................ 82

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Wohlfahrt und Wachstum: Gesundheits- und Wohnungswirtschaft als Innovationspotenzial für Wirtschaft und individuelle Lebensqualität .............................................................. 89 4.1 Vom passivierenden zum aktivierenden Wohlfahrtsstaat ................... 91 4.2 Telemedizin und eHealth als Wege zu mehr Selbstständigkeit und Eigenverantwortung der Patienten ............................................... 99 4.3 Demographischer Wandel, Ambient Assisted Living (AAL) und der Aufbau eines „dritten“ Gesundheitsstandortes............................ 106 Fazit .......................................................................................................... 113

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Arbeitsmarkt- und Sozialinklusion: Von der traditionellen Analogie zur prekären Balance ............................................................. 117 5.1 Beschäftigungskrise und gesellschaftliche Desintegration ............... 117 5.2 Sozial- und wirtschaftspolitische Optionen zur Revitalisierung der Analogie...................................................................................... 125 Exkurs: Garantiertes Bürgereinkommen und Tauschnetzwerke als Antwort auf wachsende Risiken?...................................................... 130 5.3 Beschäftigungspolitische Strategien: Leitmärkte und Cluster als Fluchtpunkte für den Beschäftigungsaufbau..................................... 133 Exkurs: Regenerative Energiewirtschaft als Wachstumsbranche ............. 138 5.4 Soziale Integration für Langzeitarbeitslose durch öffentliche Beschäftigung?.................................................................................. 141 5.5 Neue Handlungsfelder im Schnittfeld von formeller und informeller Arbeit ............................................................................. 144 5.6 Aussichten auf eine Verknüpfung von sozialer Kohäsion und wirtschaftlicher Zukunftsfähigkeit .................................................... 148

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Hochschulen in der Region: Vom Elfenbeinturm zum Leuchtturm?............................................................................................ 155 6.1 Das neue Interesse an regionalen Innovationssystemen.................... 155 6.2 Ein empirischer Zugang: Medizintechnik, Wissenschaft und Existenzgründungen in den Regionen Nürnberg-Erlangen und Ruhrgebiet......................................................................................... 165 6.3 Regionale Clusterpolitik zwischen Modewelle und Neustrukturierung von Netzwerken: Ein Zwischenfazit ................... 173

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Politikberatung im Spannungsfeld von Lobbyismus und Verwissenschaftlichung .......................................................................... 175 7.1 Von der konventionellen zur „reflexiven“ Politikberatung? ............. 175 7.2 Beratung als Dialog........................................................................... 178 Exkurs: Der Weg zum „aktivierenden Staat“ als ein Ergebnis dialogorientierter Beratung ............................................................... 180 7.3 „Beziehungsspiele“ zwischen Politik und Beratung in der Entscheidungsgesellschaft ................................................................ 189 7.4 Auf dem Weg in die „Beraterrepublik“? Zwischen Lobbying, kommerzieller Beratung und öffentlichem Interesse ........................ 195

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Epilog: Weder Ökonomismus noch Etatismus. Konturen einer komplexen Gesellschaftssteuerung........................................................ 205

Literatur ............................................................................................................ 223 6

Vorwort

Die Krise auf dem Finanzmarkt hat dem Staat nach einer Phase der Marktgläubigkeit – die fast schon an Hörigkeit grenzte – zu einem unverhofften Comeback verholfen. Kreisten noch vor kurzem die politischen Debatten um den Rückzug des Staates und propagierten die Selbstverantwortung, so hat sich nun der Wind gedreht. Nicht nur Banken brechen zusammen, ganze Staaten stehen angesichts totaler Überschuldung vor dem Kollaps, und die viel beschworenen Selbstregulierungsmechanismen greifen nicht mehr. Wer hätte nach dem Zusammenbruch des „Realsozialismus“ in der ehemaligen DDR vor 20 Jahren daran gedacht, dass es in der „neuen“ Bundesrepublik zu Verstaatlichungen und sogar Enteignungen von Banken kommen könnte? Das im Februar 2009 von der Bundesregierung beschlossene „Rettungsübernahmegesetz“ sieht aber genau diese massiven Eingriffe des Staates vor, wenngleich es nicht auf eine flächendeckende Anwendung zielt, sondern mit Blick auf die Folgen des Zusammenbruchs einer großen Bank konzipiert wurde, für die der Staat ohnehin schon mit über 100 Milliarden Euro bürgt. Aber wo liegt die Grenze zwischen „systemischen“ Erfordernissen (etwa zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Finanzmärkte) und strukturellen Krisen bei Großunternehmen in anderen für den Wirtschaftsstandort Deutschland zentralen Branchen (den „Schlüsselindustrien“), die massive Staatsinterventionen rechtfertigen? Schon heute wird angesichts der enormen Staatshilfen vor der drohenden Überschuldung und Staatsversagen gewarnt. Noch dominieren in der Regierungspolitik pragmatische Konzepte (vor allem eine expansive Fiskalpolitik), um die Verwerfungen im Finanzsystem in den Griff zu bekommen. Längst hat sich die Krise aber über die finanzpolitische Bühne in die Realwirtschaft und die Gesellschaft hinein verlagert, und es gibt bislang kein Drehbuch zur Bewältigung der Krise. Traditionelle Unternehmen gehen in die Insolvenz, ganze Wirtschaftsbranchen, die jahrelang das Land prägten (etwa die Automobilindustrie), stehen vor einer ungewissen Zukunft und bauen in großem Umfang Beschäftigung ab. Wurde noch im Herbst 2008 in Deutschland der niedrigste Arbeitslosenbestand seit über 20 Jahren gefeiert, so verschärft sich seit Anfang 2009 die Beschäftigungskrise wieder. Die Arbeitslosenzahlen gehen auch international rapide in die Höhe, in den USA gingen im Januar 2009 täglich 20.000 Arbeitsplätze verloren. Und es trifft inzwischen nicht nur die Problemregionen und ausgewählte Wirtschaftsbranchen, auch die bisherigen Gewinner des Strukturwandels sind betrof7

fen. Die gesellschaftliche „Normalisierung“ der Krisenerfahrung, die nicht mehr nur selektiv einzelne Problemgruppen trifft, kann nicht ignoriert werden. Parallel zur Ausbreitung der globalen Wirtschaftskrise, deren Dimension auch von den wirtschaftswissenschaftlichen Experten nicht oder nur spät prognostiziert wurde, diffundiert die Krise in der Gesellschaft und führt zu sozialen Zersplitterungen. Ängste um die Stabilität des Finanzsystems, um Arbeitsplätze, aber auch um die soziale Sicherung greifen um sich, zumal die Politik trotz aller Rettungsversuche nicht den Eindruck vermitteln kann, diese „Systemkrise“ in den Griff zu bekommen. Dies führt zu Legitimationsverlusten der Regierungen und kann politische Instabilitäten erzeugen, wenngleich die Politik die Finanzkrise weder direkt verursacht hat (sieht man einmal von fehlenden und nicht effizienten Regulierungen der globalen Finanzmärkte ab) noch darauf vorbereitet war. Zwar gibt es in Deutschland noch keine großen Demonstrationen oder allgemein eine umfassende Radikalisierung und zunehmende Gewaltbereitschaft (wie in anderen europäischen Ländern, etwa in Frankreich). Dennoch steht die Politik vor der riesigen Herausforderung, sowohl die Wirtschafts- und Finanzkrise einzudämmen als auch die sozialen Desintegrationsprozesse aufzuhalten. Haben symbolische Gesten am Anfang noch auf die Bevölkerung beruhigend gewirkt, so sind die Vertrauensvorschüsse auch in Deutschland irgendwann aufgezehrt. Die Verunsicherung wächst unter Politikern genauso wie unter den Bürgern. In den letzten Jahrzehnten haben sich ohnehin viele Menschen von der Politik entfremdet. Deutschland ist zur „Zuschauerdemokratie“ geworden. Deshalb sind die Proteste noch verhalten, was die vielfältigen individuellen Rückzugs- und Resignationsprozesse eher noch erleichtert. Die Wahlfreiheiten sind in einer individualisierten und weitgehend enttraditionalisierten „Entscheidungsgesellschaft“ ohnehin angewachsen und können zu einer „Entbettung“ sozialer Beziehungen führen. Durch die globale Finanzkrise könnte dieser „postsoziale“ Rückzug noch verstärkt werden, was wiederum diejenigen potentiellen politischen Kräfte lähmt, die das einseitige, nur auf die Marktlogik vertrauende Wirtschaftssystem produktiv überwinden wollen. Kollektive soziale Protestbewegungen entstehen auch deshalb nicht, weil die traditionellen Feindbilder unscharf geworden sind. Sogar konservative Volksparteien sprechen inzwischen von Verstaatlichung, manche sogar von Enteignung. Die traditionelle politisch-ideologische Statik von „rechts“ und „links“ gerät ins Wanken, politische Lager erodieren. Die sozialstrukturellen Fragmentierungen setzen sich im politischen System fort und erschweren einheitliches politisches Handeln, zumal über die Ursachen der Krise und damit auch die Chancen einer wirkungsvollen Therapie keine Einigkeit herrscht. Konsens besteht nur darin, dass der Finanzcrash nicht als ein Naturgesetz zu verstehen ist,

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der wie ein Sturm über das Land fegt. Auslöser waren vielmehr unzureichende Regulierungen des Finanzsystems, eine einseitige Orientierung an der Marktlogik und einem sich selbst selbststeuernden Kapitalismus. Nicht zuletzt tragen reale Akteure im Bankensystem mit ihren Verhaltensweisen (etwa große Risiken für schnelle Rendite einzugehen, aber auch die „Gier“ nach wirtschaftlichem Erfolg) eine wesentliche Verantwortung für die Misere. Damit ist aber noch nichts über die politischen Handlungsmöglichkeiten in der Krise gesagt, zumal das traditionelle Muster von „Markt“ oder „Staat“ nicht mehr greift. In den letzten Jahrzehnten haben sich – differenziert nach einzelnen Sektoren – längst verschiedene Steuerungsmodelle herausgeschält. Die klassischen ökonomischen Theorien verkennen in ihrem dichotomen Denken die Kraft solcher Synthesen und hybriden Organisationsformen. Mit der Renaissance des Staates haben die auf den Markt fixierten Wirtschaftstheorien erheblichen Tribut zahlen müssen. Parallel zur Ausbreitung der Finanzkrise und der tiefsten ökonomischen Rezession seit über fünfzig Jahren haben ökonomische Konzepte, die auf einen Rückzug des Staates und auf Privatisierung setzten, an Bedeutung verloren. Unter völlig veränderten Vorzeichen reüssieren hingegen erneut die Sozialwissenschaften als „Krisengewinner“, auch wenn sie ihn ihrem Selbstverständnis längst nicht mehr nur Krisenwissenschaft sind. Doch sozialwissenschaftliche Disziplinen nehmen eben nicht nur den Markt als Steuerungsmodell in den Blick, sondern fragen auch nach seiner sozialen Einbettung und der Bedeutung von Lebenswelten. Von diesem Fundament aus richtet sich der Blick in diesem Buch auf ganz konkrete politische Herausforderungen und Möglichkeiten. Zur Einführung stellt sich die Frage nach den Ursachen und widersprüchlichen Folgen einer Renaissance des Staates. Anschließend rückt ein Politikfeld ins Zentrum, das traditionell zur öffentlichen Daseinsvorsorge gezählt wird, aber seit geraumer Zeit ein Spielfeld von Privatisierungen geworden ist: das Wohnen (Kap. 1). Die Privatisierungseuphorie ist hier allerdings nach dem Finanzcrash relativ schnell wieder verflogen, ohne dass es zu einer neuen Verantwortungsübernahme seitens der öffentlichen Hand gekommen wäre (Kap. 2). Nach diesen aktuellen Bezügen wird der Steuerungsmix bei den sozialen Diensten behandelt, die traditionell in Deutschland korporatistisch geprägt waren und in den letzten Jahren ebenfalls durch Ökonomisierungsstrategien geprägt wurden. Hier ist noch nicht entschieden, ob neue Konflikte zwischen den kollektiv verantwortlichen etablierten Trägern sozialer Dienste und den vermarktlichten Diensten aufbrechen oder es zu einem ausgewogenen Wohlfahrtsmix kommt (Kap. 3)? Ein ausgeprägter Wandel der sektoralen Steuerung ist im Bereich des Gesundheitswesens zu beobachten, das sich vom Versorgungssystem zur Gesundheitswirtschaft weiterentwickelt hat. Durch die Alterung der Gesellschaft und die

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Ausbreitung moderner Informations- und Kommunikationstechnologien eröffnen sich neue Optionen, die unter dem Stichwort „vernetztes Wohnen“ diskutiert werden. Insbesondere rückt der Haushalt als „dritter“ Gesundheitsstandort in den Blickpunkt der Debatte um eine zukunftsfähige soziale Sicherung. Neben dem Aspekt der Versorgung und der Lebensqualität (also Fragen der Solidarität und sozialen Einbettung) berührt dieser Sektor zentral auch die Frage nach zukünftigen Leitbildern für den Standort Deutschland. Die Chance, dass ein Land wie Deutschland mit einer der „ältesten“ Bevölkerung der Welt zu einem „Leitmarkt“ für wirtschaftlich-soziale Innovationen im Alter werden könnte, wird anhand der Potentiale von vernetztem Wohnen und telemedizinischen Anwendungen aufgezeigt (Kap. 4). Die Fokussierung auf Leitmärkte und neue Versorgungssysteme hat auch starke beschäftigungspolitische Implikationen; der Dienstleistungssektor in Verknüpfung mit intelligenten Technologien könnte zudem gesellschaftliche Fragmentierungstendenzen abmildern und neue sozialintegrative Perspektiven eröffnen (Kap. 5). Gerade in der Anwendung von Informationstechnologien bei hochwertigen Gesundheitsdienstleistungen sowie effizienterer Energienutzung liegen erhebliche Innovationschancen. Immer mehr in den Blickpunkt gesellschaftlicher Zukunftsentwürfe wie auch strukturpolitischer (Cluster-)Strategien rücken deshalb die Hochschulen und Forschungsinstitute, deren systemische Wirkungen aber noch besser zur Entfaltung gebracht werden müssen. Hierfür ist allerdings organisationales Lernen in regionalen Innovationssystemen gefragt, das sich durch Strategiefähigkeit, Kreativität und „Learning by Monitoring“ auszeichnet (Kap. 6). Damit kommt die Politikberatung ins Spiel, die in den letzten Jahren auch vermehrt dialogorientierte Beratungsformen anbietet, welche die klassische Trennung von Wissenschaft und Politik aufheben. Allerdings verharrt sie noch im Spannungsfeld von Verwissenschaftlichung und einem neu strukturierten Lobbyismus, der über die klassische Verbandsherrschaft hinausweist (Kap. 7). Zukünftig wird die Politik- und Organisationsberatung noch stärker ausgerichtet werden in Richtung auf strategisches Lernen in heterogenen Netzwerken. Nach den sektoralen und regionalen Studien zum Wandel der „GovernanceStrukturen“ und den Defiziten und Grenzen marktlicher Selbststeuerung schließt das Buch mit einem Rekurs auf die Handlungsfähigkeit des Staates (Kap. 8). Wenn es auch keine Rückkehr zum starken Staat gibt und die derzeit kursierenden steuerungsoptimistischen Thesen relativiert werden müssen, so gewinnt der Staat dennoch an symbolischer Ausstrahlung. Diese Strahlkraft wirft zugleich einen Schatten auf einige Privatisierungs- und Vermarktlichungsstrategien, gerade in sozial sensiblen Feldern.

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1 Das Pendel schwingt zurück: Von der Marktdominanz zur Renaissance des Staates1

Es liegt gerade einmal rund 30 Jahre zurück, als in Großbritannien mit der neuen Premierministerin Margret Thatcher und in den USA mit dem Präsidenten Ronald Reagan eine Zeitenwende eingeläutet wurde, die sich gegen den „übermächtigen“ Wohlfahrtsstaat wandte und auf Deregulierung und freie Marktkräfte setzte. Staatliche Regulierungen wurden nicht als Lösungen, sondern als Problem gedeutet. Menschen wurden fortan ausschließlich als individuelle Nutzenmaximierer gesehen – unterstützt von ökonomischen Theorieansätzen, die auch in der Politik gern gehört wurden und dem Vertrauen auf Selbststeuerung. In Deutschland konnte sich diese marktradikale Strömung nicht in der militanten Form wie etwa in Großbritannien durchsetzen, obwohl seit 1982 eine konservativ-liberale Bundesregierung unter Kanzler Kohl an der Regierung war. Dass der paradigmatische Wandel in der Steuerungsphilosophie moderner Gesellschaft nur gedämpft in der Bundesrepublik ankam, liegt sicherlich an der parteipolitischen Dominanz von zwei großen „Sozialstaatsparteien“ (Schmidt 2006), die den konservativen Typus des deutschen Wohlfahrtsstaates repräsentieren. Außerdem hatte die Bundesrepublik die Ölkrise besser überstanden als die USA und Großbritannien. Zu Beginn der 80er Jahre hatte das deutsche Modell noch große Strahlkraft. Aber auch wenn keine so offensiven Deregulierungen und antigewerkschaftliche Strategien zu verzeichnen waren, wurden dem Staat keine großen positiven Energien mehr zugeschrieben. In der konkreten Regierungspolitik zeigt sich die Öffnung gegenüber dem Marktparadigma explizit in der Bahn- und Postreform, die 1989 die Zeitenwende auch in Deutschland einläutete. Massive Unterstützung bekam die oft als neoliberal gekennzeichnete politische Strömung durch die Erosion der sozialistischen Staatengemeinschaft, die in Deutschland mit dem Fall der Mauer im Herbst 1989 einen markanten Ausdruck fand. Fortan gab es mit kleinen, unbedeutenden Ausnahmen nur noch Varianten des Kapitalismus und es entwickelte sich eine multipolare Welt, in der der Leistungsfähigkeit des Staates gerade in den 90er Jahren nicht viel Vertrauen entgegengebracht wurde. Die neoliberale Staatskritik präferierte pauschal Forderungen nach weniger Bürokratie und einem „schlanken“ Staat, Planungsvorstellungen galten als gescheitert. Dieses Dogma wurde auch in Deutschland hochgehal1 Für kritische Kommentare möchte ich mich bei Josef Schmid, Christoph Strünck, Catherine Ley, Katrin Schneiders und Fabian Hoose bedanken.

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ten, gleichzeitig engagierte sich der Staat massiv in der Restrukturierung der „neuen“ Bundesländer. Es gab deshalb zwar keinen kompletten Formwandel des Staates, aber dennoch ist ein erheblicher Wirkungs- und Akzeptanzverlust öffentlichen Handelns zu konstatieren. Das Pendel hatte aus heutiger Sicht zu weit ausgeschlagen, und im Windschatten des auf einen Rückzug des Staatseinflusses setzenden „Zeitgeistes“ konnten sich verschiedene politische Privatisierungsprojekte über die Bahn- und Postreform hinaus realisieren. Blickt man in die Zentren marktliberalen Denkens, etwa nach Großbritannien oder die USA, so stehen die Vertreter dieser Weltsicht vor einem Scherbenhaufen (verschiedene Banken sind quasi verstaatlicht worden und immense Rettungspakete für das Bankensystem wurden aufgelegt). Nicht nur Sozialwissenschaftlern stellt sich deshalb die Frage, wie solche „wissensarmen Gewissheiten“ eine derartige „Aufmerksamkeit und Zustimmung erlangen und in den Rang von allseits unbezweifelten Lebenstatsachen aufrücken konnten“ (Offe 2003, 23). Die ökonomischen und sozialen Folgewirkungen der marktliberalen Ideologie sind insbesondere in London zu studieren; hier ballte sich regional die Finanzbranche, die auch von vielen Soziologen auf dem Weg in die Dienstleistungsgesellschaft als beschäftigungspolitische Verheißung gesehen wurde. Die starke Ausrichtung auf diesen Sektor erweist sich jetzt als krisenverschärfend, weil andere Sektoren vernachlässigt wurden. Soziologische Trendtheorien (wie etwa zur Dienstleistungsgesellschaft) haben einzelne Entwicklungsachsen überzeichnet und verkennen, dass sich die gegenwärtige historische Phase durch dauerhaften sozioökonomischen Wandel und eine Heterogenisierung der Produktions- und Arbeitsverhältnisse definiert (vgl. zusammenfassend Heinze 2006). Sicherlich haben in den letzten Jahrzehnten verschiedene Dienstleistungssektoren (auch die Finanzbranche sowie vor allem die sozialen Dienste) zu den „Beschäftigungslokomotiven“ gezählt (während Millionen von Arbeitsplätzen im sekundären Sektor verloren gegangen sind, wurden im Dienstleistungssektor einige Millionen neue geschaffen), aber die einseitige strukturpolitische Fixierung auf ein Dienstleistungscluster erweist sich nun offensichtlich als Sackgasse. Wenngleich der Trend zur Dienstleistungsökonomie weiter voranschreitet, ist der tertiäre Sektor nie der alleinige Wachstumsträger gewesen, da viele Dienstleistungen weiterhin mit industriellen Aktivitäten gekoppelt sind. Dies wird in verschiedenen Segmenten der Gesundheitswirtschaft sichtbar, etwa in der Verkopplung von medizintechnischen Innovationen mit Dienstleistungen (vgl. Kapitel 5), aber auch in anderen zukünftigen Wachstumsfeldern wie der Logistik- und Mobilitätsbranche oder der Versorgungs- und Entsorgungswirtschaft. Hier zeigt sich exemplarisch, dass die oft noch in sozialwissenschaftlichen Studien anzutreffende Trennung in Dienstleistungs- und Industriesektoren in vielen Feldern hinfällig bzw. der Unterschied zwischen dem Produktions- und Dienstleistungsbereich

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zunehmend fließender wird. Diese Entgrenzungsprozesse zeigen sich ausgeprägt etwa im Energiesektor, in der Medizintechnik und Gesundheitswirtschaft sowie der Telekommunikationswirtschaft, wo die Bedeutung der Geräte (der Hardware) zugunsten der neuen Dienste zurückgeht.

1.1 Die Rückkehr der Sozialwissenschaften Heute scheint es in Folge der schwersten Finanzkrise seit 80 Jahren wieder zu einer Zeitenwende gekommen zu sein. Die Frage nach der Rolle des Staates ist aktueller denn je und wird als eine der entscheidenden Fragen für die zukünftige Entwicklung Deutschlands angesehen. Durch die Exzesse auf den Finanzmärkten und der dadurch bedingten Krise Ende 2008/Anfang 2009 hat sich sowohl das Design der Gesellschaftsdeutungen als auch die sozioökonomische Situation grundlegend gewandelt. Dominierte noch vor kurzem auch in der gesellschaftlichen Konstruktion von Wirklichkeiten ein „Ökonomismus“, der „als Weltanschauung die Eroberung des Staates und der Politik durch die Logik der Ökonomie ausdrückte“ (Soeffner 2009, 66), so haben sich diese Überhöhungen auf der großen politischen Bühne derzeit diskreditiert. Gleichwohl weisen neuere Tendenzen in verschiedenen Politikfeldern (von der Familien- und Gesundheitspolitik bis hin zur Bildungspolitik) auf die gewachsene Bedeutung von ökonomischen Anreizmodellen hin, die in diversen gesellschaftlichen Bereichen weiterhin ihre Wirkung entfalten. So werden etwa die Einführung eines Elterngeldes oder der Ausbau der frühkindlichen Betreuung explizit als wesentliche Pfeiler einer „wachstumsorientierten“ Familienpolitik propagiert (vgl. BMFSFJ 2009; aus sozialwissenschaftlicher Sicht vgl. Ostner 2008, Rothgang/ Preuss 2008 und Leitner 2008). Der Verlust der ökonomischen Deutungshoheit in zentralen gesellschaftlichen Steuerungsfragen hat aber Raum geschaffen für sozialwissenschaftliche Analysen, die gesellschaftliche Wirklichkeit nicht in dem engen Korsett einer auf Nutzenmaximierung beruhenden Kapitallogik beschreiben, sondern auf die Wechselwirkungen zwischen der Ökonomie, sozialen und politischen Strukturen eingehen. Die Kritik an der Verabsolutierung der ökonomischen Logik, die nicht nur aus soziologischen Federn stammt, sondern sich durch den Finanzcrash auch in alltagsweltlichen Diskursen manifestiert, korrigiert auch ein einseitiges Bild vom Staat. Es ist zu ökonomistisch gedacht, den Rückzug des Staates aus seinen bisherigen Verantwortlichkeiten zu fordern und demgegenüber auf die Selbstheilungskräfte des Marktes zu setzen und individuelle Selbstverantwortung zu erzwingen. Demgegenüber muss auf die soziale und politische Einbettung marktlichen Handelns hingewiesen und explizit anerkannt werden, „dass eine Markt13

wirtschaft nicht auf eigenen Füßen stehen kann, sondern in soziale Solidarität und politische Regulierung eingebettet sein muss; dass Märkte nur in Grenzen expandieren können; dass das, wodurch Märkte begrenzt werden müssen, nicht durch Märkte geschaffen werden kann, sondern nur durch ausgleichende, einhegende, sozial rekonstruktive Politik; dass Märkte dies aber nicht wissen können und dass ihre soziale Einbettung und Eingrenzung deshalb Entscheidungen verlangt, die marktförmig nicht zustande kommen können“ (Streeck 2008b, 23). Die Handlungsfähigkeiten eines selbststeuernden Kapitalismus sind explizit im Finanzsystem sehr markant an ihre Grenzen gestoßen und deshalb ist gerade heute wieder der Staat in die Steuerungsdebatte zurückgekehrt. Inwieweit die neuen Steuerungshoffnungen angesichts eines desorganisierten und destabilisierten Kapitalismus allerdings realistisch sind oder zu ergänzen wären, ist gerade derzeit ein offener Prozess. Festzuhalten bleibt aber: Der Staat wird an seiner grundsätzlichen Zuständigkeit für die Regelung bestimmter gesellschaftlicher Probleme und die Gewährleistung bestimmter Sicherungsleistungen weiterhin festhalten (müssen), bei der Erledigung dieser Aufgaben und der Erstellung von Leistungen ist er aber aufgrund seiner geschrumpften Handlungsfähigkeit auf die Koproduktion und selbstverantwortliche Eigenleistung individueller wie kollektiver gesellschaftlicher Akteure angewiesen und muss diese auch in die sektoralen und regionalen Steuerungssysteme einbeziehen. Im Folgenden soll diese These anhand verschiedener Handlungsfelder – von der Gesundheitswirtschaft über die Sozial- und Arbeitsmarktpolitik bis hin zur regionalen Clusterpolitik und die neuen Verknüpfungen zwischen Wissenschaft und Wirtschaft – diskutiert werden und insbesondere der Aspekt herausgearbeitet werden, dass die Innovationsfähigkeit maßgeblich von der kollektiven Lernfähigkeit und einer intelligenten Verknüpfung der verschiedenen Steuerungsformen abhängt. Mit der erneuten Zeitenwende und der radikalen Ernüchterung des ökonomistischen Gesellschaftsdesigns kommt auf die Soziologie eine neue Aufgabe zu. Das reine Beobachten reicht nicht mehr aus, eine neue Verantwortungsethik ist gefragt, zu der auch praktische Dinge gehören wie Organisations- und Politikberatung, die gerade heute auch von der Öffentlichkeit nachgefragt werden. Wenn auch dieser Bedarf in der deutschen Soziologie und Politikwissenschaft erst langsam wahrgenommen wird und viele Wissenschaftler sich noch eher in der Defensive fühlen, scheint sich auch hier etwas zu bewegen. So wurde auf dem letzten Soziologenkongress in Jena im Herbst 2008 von Hans-Georg Soeffner deutlich auf diese Neuorientierung hingewiesen: „Die Soziologie als zwar wesentlich analytische – zugleich aber für ihren Gegenstand, die gesellschaftliche Wirklichkeit, mitverantwortliche – Disziplin, muss für sich eine Lösung dieses Problems finden. Es muss eine Lösung sein, die es ermöglicht, gesell-

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schaftliche Handlungspotentiale zu erschließen – und auch zu entwerfen. Ohne dass hierdurch die analytische Leistung unserer Disziplin eingeschränkt wird“ (ders. 2009, 69). Gerade wenn es nicht nur um Prognosen, sondern um Handlungsoptionen für gesellschaftliche Zukünfte geht, sollte sich die Soziologie nicht einigeln, sondern sowohl eine Verbindung zu politikwissenschaftlichen wie auch ökonomischen Analysen suchen. Ziel sollte dabei sein, experimentell vorzugehen, sich einzumischen in Gestaltungs- und Innovationsprozesse, für die oft kein exakter Bauplan besteht, sondern die sich durchaus im Laufe der Entwicklung selbst verändern können. Dieses Eintauchen kann auch soziologischen Konzepten helfen, indem die Annahmen überprüft und rekonstruiert werden können. „Sie wird so darüber hinaus auch ihrer gesellschaftlichen Mitverantwortung gerecht, indem sie ein Mehr an Denkmöglichkeiten und Handlungsoptionen entwirft: aus Einsichten Aussichten eröffnet“ (ders. 2009, 69; vgl. auch Wiesenthal 2003a, Burawoy 2005 und Lepsius 2008). In diesem Sinne haben Soziologen eine relevante gesellschaftliche Funktion als „Trüffelschweine neuer Entwicklungen und Entwurfzeichner gesellschaftlicher Selbstbeschreibungen, Zeitdiagnosen, Perspektivenwechsel und kurzfristige Problemfokussierungen“ (Mayer 2006, 1351). Anhand verschiedener Zukunftsfelder wird im vorliegenden Buch diskutiert, wie eine auf Gegenwartsdiagnosen, politisch-sozialen Deutungen und Handlungsoptionen setzende experimentelle Mischung die Steuerungsdebatte komplexer Gesellschaften beleben könnte. Vor dem Hintergrund der Erfahrungen mit einem einseitigen Ökonomismus einerseits und dem Scheitern zentralistischer staatlicher Planungen anderseits wird strategisch auf ein lernorientiertes Monitoring gesetzt, in dem Kommunikation und Kooperation, Reflexion sowie Lernfähigkeit und Transparenz als Medien der Innovation wirken können. In diesem Sinne stellt das strategische Innovations-Monitoring oder auch „Schnittstellenmanagement“ eine paradigmatische Wende in der Steuerung komplexer und dynamischer Entscheidungsprozesse zwischen den verantwortlich handelnden Akteuren in den einzelnen gesellschaftlichen Teilbereichen dar. Die traditionelle hierarchische Planung ist unter den Bedingungen von intensivierter Globalisierung und erhöhter Komplexität nicht mehr zu realisieren. So herrscht in den sozialwissenschaftlichen Debatten Einvernehmen darin, dass die Zeit des traditionellen Sozialstaats vorüber ist. Zwar gibt es Variationen, wie die Transformation des Staates analytisch zu beschreiben ist – die Begriffe reichen vom kooperativen oder aktivierenden Staat, den Gewährleistungsstaat oder den Präventionsstaat, den postmodernen oder zerfaserten Staat – , hinterfragt wird aber nicht, dass es einen tiefgreifenden Wandel von Staatlichkeit gibt, der für einige Autoren sogar einen „epochalen Charakter besitzt“ (Grande 2008, 9). In diesen Argumentationen wird zumeist allerdings nicht unterstellt, dass damit das Ende des

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modernen Staates eingeläutet sei, vielmehr geht es um eine Transformation von Staatlichkeit, in dessen Verlauf auch gewisse Herrschaftsfunktionen beim Staat verbleiben, der aber nicht mehr Monopolist ist, sondern zum „Herrschaftsmanager“ (Genschel/Zangl 2008) mutiere. In den analytischen Betrachtungen haben sich auch die Grenzen zwischen politik- und verwaltungswissenschaftlichen Debatten auf der einen und soziologischen Diskursen auf der anderen Seite gelockert. Und auch die Ökonomie gehört in den Steuerungsdiskurs; notwendig ist eine breitere Debatte zur neuen „Schnittstellendynamik“ zwischen den verschiedenen wissenschaftlichen Disziplinen einerseits, aber auch real etwa zwischen Gesellschaft, Wirtschaft und Politik. In neueren Arbeiten zur Transformation moderner Staatlichkeit wird denn auch auf Basis der Theorie reflexiver Modernisierung diskutiert und auf neue Formen des Regierens hingewiesen, in denen staatliches Handeln zunehmend mit auf private Akteure setzen muss. Die institutionalisierten Grenzen der Politik werden aber schon länger als immer durchlässiger angesehen, und es wird ein Trend zur Subpolitik konstatiert: „Subpolitik unterscheidet sich von Politik dadurch, daß (a) auch Akteure außerhalb des politischen oder korporatistischen Systems auf der Bühne der Gesellschaftsgestaltung auftreten (also Professionsund Berufsgruppen, die technische und ökonomische Intelligenz in Betrieben, in Forschungsinstituten, im Management, Facharbeiter, Bürgerinitiativen, Öffentlichkeit usw.); und (b) dadurch, daß nicht nur soziale und kollektive Akteure, sondern auch Individuen mit jenen und miteinander um die entstehende Gestaltungsmacht des Politischen konkurrieren“ (Beck 1993, 162; vgl. auch Dose 2008, 213ff und Mayntz 2009a). Aus Sicht der politisch Handelnden erhöhen sich also die Turbulenzen; politisches Gestalten wird immer schwieriger und auf die eingespielten korporativen Netzwerke ist immer weniger Verlass, da sie nur ein – zudem kleiner werdendes – Segment des politischen Interessenspektrums abdecken. Vor dem Hintergrund einer strukturellen Selektivität des Systems organisierter Interessen und wachsender Anforderungen an politische Entscheidungsprozesse versucht die Politik neue Steuerungsressourcen zu mobilisieren. „Dementsprechend agiert staatliche Politik nicht nur durch Governance im Sinne informeller, voluntaristischer und netzförmiger Verhandlungs- und Regelsysteme zwischen sozialen Verbänden, sondern (wohl zunehmend) auch dadurch, dass sie die kognitiven und moralischen Kräfte der Bürger zu aktivieren versucht und diese als Ressource politischer Steuerung in Anspruch nimmt“ (Offe 2008, 75). Die politische Problembearbeitung wird dementsprechend als eher reaktiv und in vielen Fällen auch konzeptionslos eingeschätzt; vordringlich erscheint deshalb nicht nur eine „Entrümpelung der Politik und eine Revision der Staatsaufgaben, sondern eine viel

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grundlegendere Entzauberung des Staates und eine grundlegende Revision der Funktion von Politik“ (Willke 2007, 204). Die Aufhebung der Grenzen zwischen dem Staat und der Gesellschaft (aber auch internationalen Institutionen) thematisiert aus sozialwissenschaftlicher Perspektive nicht nur die Steuerungstheorie, sondern auch die Governancedebatte. Im Folgenden werden die Steuerungs- und die Governanceperspektive als sich wechselseitig ergänzende Theorieangebote aufgefasst, wie es sich bspw. auch im „akteurzentrierten Institutionalismus“ darstellt (vgl. Scharpf 2000 sowie Mayntz 2004, 2008 und 2009). Beide konzeptionellen Richtungen konstatieren einen Steuerungsverlust der Politik und berücksichtigen neben dem Staat explizit andere institutionelle Regelungsmechanismen mit Steuerungs- und Koordinationsfunktion. „Governance umfasst auch Interaktionsmuster und Modi kollektiven Handelns, welche sich im Rahmen von Institutionen ergeben (Netzwerke, Koalitionen, Vertragsbeziehungen, wechselseitige Anpassung im Wettbewerb). Prozesse des Steuerns bzw. Koordinierens sowie Interaktionsmuster, die der Governance-Begriff erfassen will, überschreiten in aller Regel Organisationsgrenzen, insbesondere auch die Grenzen von Staat und Gesellschaft, die in der politischen Praxis fließend geworden sind. Politik in diesem Sinne findet normalerweise im Zusammenwirken staatlicher und nicht-staatlicher Akteure (oder von Akteuren innerhalb und außerhalb von Organisationen statt“ (Benz 2004, 25: vgl. auch die Beiträge in Benz et al. 2007, Jann/König 2008 und Schuppert/Zürn 2008). Schon diese Hinweise demonstrieren nachhaltig, dass die theoretisch-konzeptionellen Diskurse als auch empirische Analysen viele Belege für eine Transformation der klassischen Staatlichkeit zusammengetragen haben. Gegenwärtig besteht allerdings – so die hier vorgetragene These – die Gefahr, dass die differenziert argumentierenden sozialwissenschaftlichen Analysen durch die Revitalisierung „überholter“ ordnungspolitischer Debatten „Staat versus Markt“ (gekoppelt mit dem ebenfalls „alten“ Rechts-Links-Schema politischer Konflikte) überdeckt werden. Wenngleich die Governanceperspektive als Rückzug von einer ambitionierten steuerungstheoretischen Orientierung in den Sozialwissenschaften interpretiert werden kann, ist es vor dem Hintergrund eines desorganisierten Finanzsystems und einer tiefgreifenden ökonomischen Krise zu einer symbolischen Renaissance steuerungspolitischer Ansätze gekommen. Die real zurückgegangene Handlungsfähigkeit des Staates wird ausgeblendet, obwohl sich „in dem Maße, wie im Zuge von Liberalisierung und Internationalisierung in Märkte eingebettete Staaten an die Stelle von in Staaten eingebetteten Märkten traten, die Vorstellung von Politik als planmäßiger Selbstumformung staatlich verfasster Gesellschaften nach Maßgabe kollektiv beschlossener Ziele an forschungslei-

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tender Plausibilität (verlor)“ (Streeck 2008b, 12; vgl. auch Offe 2006 sowie die Beiträge in Heidbrink/Hirsch 2007).

1.2 Das Ende der Markt(leicht)gläubigkeit Die öffentliche Debatte mit den dominanten Deutungsmustern des Zusammenbruchs der Finanzmärkte deutet auf eine Vereinfachung hin, zumal auch gewisse politische Strömungen durch eine offensive Marktkritik relativ einfach Zustimmung und politische Legitimation gewinnen können. Dies gilt auch für staatliche Akteure, die in den letzten Jahren konfrontiert waren sowohl mit marktradikalen Argumentationen (die ständig auf die Defizite des Staates hinwiesen und sogar schon vom Ende des Staates sprachen) als auch neuen Steuerungsmodellen (sei es aus betriebswirtschaftlicher Sicht oder auch aus verwaltungswissenschaftlicher Perspektive), die ebenfalls die Defizite des traditionellen Regierens und Verwaltens herausstellt. So verständlich manche Reaktionen sein mögen, muss dennoch hervorgehoben werden, dass es keine einfachen Handlungsrezepte nach dem bipolaren Schema Markt und Staat mehr gibt und die Realität längst neue Governancestrukturen aufweist. Zudem wird staatliches Handeln immer riskanter, da sich die Schere zwischen immer größeren Anforderungen und immer kleiner werdenden Handlungsmöglichkeiten zunehmend öffnet. „Der Nationalstaat verliert sein Monopol auf die kollektiv verbindliche Entscheidungsfindung und die Produktion öffentlicher Güter“ (Grande 2008, 20; vgl. auch Dose 2008 und Hurrelmann et al. 2008). Dieses Dilemma kennzeichnet auch die gegenwärtige Regierungspolitik, die angesichts der Krise zwar wachsende Interventionsbereitschaft demonstriert und auch relativ schnell ein Rettungspaket zur Stabilisierung des Kreditsystems vorgelegt hat. Und dennoch: wenn Anfang 2009 ein weiteres Konjunkturprogramm in einer für die Geschichte der Bundesrepublik außerordentlich großen Dimension geschnürt wird, verbleibt es doch bei korrigierenden Eingriffen in die weltweite Rezession und damit eher defensiven Krisenreaktionen. Oberflächlich gibt es zurzeit angesichts der globalen Krise auf den Finanzmärkten und der dadurch ausgelösten wirtschaftlichen Rezession zunächst einen breiten Konsens: Der Staat ist gefordert, für mehr Sicherheit zu sorgen und ihm wächst neue Regulierungskraft zu. Plötzlich sind nun auch die glühendsten Anhänger einer freien, weitgehend unregulierten Marktwirtschaft und eines „Nachtwächterstaates“ der Meinung, der Staat solle als Retter in der Finanzmarktkrise auftreten. Er wird so zum symbolischen Krisengewinner, dem auch mehr Gestaltungskraft zugetraut wird, obwohl noch vor kurzem der äußerst begrenzte Einfluss auf Globalisierungsprozesse und insgesamt eine strukturelle Überforde18

rung konstatiert wurde. „Der Staat soll das verlorene Vertrauen wiederherstellen, damit die Bereitschaft zur Investition, zur Kreditvergabe oder zum Aktienkauf zurückkehrt, die wirtschaftliche Rezession nicht zu lange dauert und die Weltwirtschaft ihren Wachstumskurs fortsetzen kann“ (Münch 2009). Gerade in den Medien, die jahrelang den Staat schon „totgesagt“ haben und eine radikale Marktideologie favorisierten, wurde nach staatlichen Bürgschaften und sogar Verstaatlichungen einzelner Banken gerufen. Und der Staat hat tatsächlich Verantwortung gezeigt, Sicherheiten übernommen und dies in einem Maße, das noch vor kurzem unvorstellbar erschien. Konstatierten noch einige Wirtschaftsexperten Mitte 2008, das „das erste Jahrzehnt des neuen Jahrtausends für Deutschland als eine Dekade der Entstaatlichung in die Geschichtsbücher eingehen wird“ (Bofinger 2008, 351), hat sich der Wind seit dem Herbst 2008 grundlegend gedreht. Von einer Entmachtung des Staates, wie es das von den meisten Ökonomen präferierte Marktparadigma nahelegt, ist plötzlich nichts mehr zu spüren. Der Staat genießt nun als Retter an den internationalen Finanzmärkten neuen Respekt. Wenn auch viele Wirtschaftsakteure und Marktideologien anhängende Wissenschaftler eher an staatliche Garantien und Bürgschaften denken, um das verlorene Vertrauen in das Finanzsystem zu rekonstruieren denn an eine umfassende Renaissance des Staates, bleiben zwei Erkenntnisse dauerhaft. Der Finanzcrash mit all den negativen Signalwirkungen für die Realwirtschaft hat das Vertrauen in das Wirtschaftsystem nachhaltig erschüttert. Zudem kann auf theoretischkonzeptioneller Ebene festgehalten werden, dass das dominierende Marktparadigma und die Logik der Gewinnmaximierung und der damit ausgelöste Ökonomisierungsdruck als gesellschaftliche Leitbilder gescheitert sind. Sie mögen für wichtige Subsysteme wie etwa die Wirtschaft durchaus sinnvolle „Leitplanken“ und Orientierungsmuster sein, eine Gesellschaft kann aber nicht als „Ansammlung“ von Märkten gedacht werden. „Es ist die breit ausgreifende Umstellung der gesellschaftlichen Ordnung von Vertrauen auf Misstrauen. Sie geht einher mit der Ersetzung von Hierarchien durch Märkte, von öffentlicher Verantwortung durch private Angebote, von professioneller Ethik und handwerklicher Ehre durch den Wettbewerb um Kunden, von Bürokratie durch New Public Management, von Abteilungen in Betrieben durch Profitcenter, von Angestellten durch Unternehmer im Unternehmen. All diese gesellschaftlichen Umgestaltungen ersetzen gewachsenes Vertrauen, fest umrissene Aufgaben und Verantwortungsverhältnisse durch das grundsätzliche Misstrauen, dass öffentliche Instanzen nicht wissen, welche Maßnahmen das Gemeinwohl fördern, oder dass es gar überhaupt kein Gemeinwohl gibt, sondern immer nur viele einzelne Privatinteressen – weshalb es grundsätzlich besser sei, statt auf die öffentliche Definition und Förderung des Gemeinwohls auf eine Vielzahl ineinander verschachtelter

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Märkte zu bauen“ (Münch 2009, 20f; vgl. auch die Beiträge in Beckert et al. 2006). Wenn diese Parameter zum herrschenden Gesellschaftsdesign erhoben werden, müssen fundamentale Krisen, die die Existenz breiter Schichten der Bevölkerung treffen können, einkalkuliert werden. Der schon heute sichtbare ungeheure Druck, der dann auf den Regierungen lastet, um das verlorene Vertrauen wieder zu gewinnen, demonstriert nachhaltig die analytische Kurzsichtigkeit marktradikaler Strömungen, die zudem jetzt vor dem Problem stehen, genau diejenigen davon zu überzeugen, als Problemlöser zu fungieren, denen man jahrelang vorgehalten hat, der Markt könne alles besser. Der Crash auf den Finanzmärkten hat aber ohnehin bewirkt, dass die „Agenda“ des freien Marktes und der reinen Gewinnmaximierungslogik sowohl von der breiten Mehrheit der Bevölkerung als auch der politischen Eliten inzwischen zur Disposition gestellt wird. Nicht nur Philosophen wie Jürgen Habermas fordern, man müsse „das ganze Programm einer hemmungslosen Unterwerfung der Lebenswelt unter Imperative des Marktes auf den Prüfstand stellen“ (ders. 2008, 53). Diese neue Krisendiagnose löst die theoretischen Begründungsprogramme für eine marktschaffende Politik ab (etwa die „Anspruchsinflation“ von Interessenverbänden und Bürgern), die in den siebziger Jahren die normative Grundlage für eine Schwächung der wohlfahrtsstaatlichen Expansion waren (vgl. Schäfer 2008). Die Begeisterung für den Staat hielt sich deshalb in den letzten Jahren sehr in Grenzen. Auch auf politischer Ebene setzte sich ein Ökonomisierungsdruck auf alle gesellschaftlichen Subsysteme durch und deshalb überrascht schon, wie schnell es vor diesem ökonomistisch geprägten Deutungshintergrund zu solch einem grundlegenden Wandel der Weltanschauungen kam. Zentral für diesen raschen Deutungswandel waren die erheblichen individuellen und oft existentiellen Verunsicherungen; viele Bürger erlebten den Markt und die Globalisierung nicht mehr als Aufbruch und auch Befreiung (wie etwa die massiv sich ausgebreiteten Kommunikationsnetzwerke, die durch das Internet nationale Fesseln sprengten), sondern lernte jetzt zum ersten Mal in ihrem Lebenslauf die negativen Seiten einer kapitalistischen Wirtschaftsordnung kennen. „Kapitalismus als soziale Ordnung ist durch und durch unwahrscheinlich: eine Ordnung, deren Wesen die unablässige Selbsttransformation ist. Für menschliche Wesen ist das schwer zu begreifen; sie wollen wissen, wohin sie gehören und wer sie bleiben können. Wandel als Dauerzustand ist unmenschlich. Vielleicht ist das auch der Grund, warum wir in den modernen Kapitalismus eine vormoderne Stabilität hineinphantasieren, die er nicht zu bieten hat“ (Streeck 2008, 38). Mit der Wucht, wie uns die Finanzmarktkrise und die tiefgreifende wirtschaftliche Rezession überraschte und die jahrzehntelang in der Bevölkerung nicht erwartet wurde, auch wenn Soziologen bereits seit einiger Zeit von einem „kurzen Traum

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immerwährender Prosperität“ (Lutz 1984) sprachen, schmolzen auch die Hoffnungen stetig wachsenden Wohlstand durch freie Märkte dahin. Und es muss zur Kenntnis genommen werden, dass sozialstaatliche Sicherungen eine fragile Errungenschaft sind, die nur bei einer positiven wirtschaftlichen Entwicklung funktionieren. Fragen nach der „Sicherung der sozialen Sicherung“ geraten immer stärker ins Blickfeld, zumal die internationale Finanzkrise deutlich gemacht hat, wie weit die Globalisierung inzwischen reicht, ohne dass die Politik auf supranationaler Ebene Regeln für die neue Weltordnung gefunden hätte. Trotz der fieberhaften Suche nach Regulierungen des Weltfinanzsystems (vgl. Enderlein 2009; als Überblick vgl. die Beiträge in Windolf 2005 und Lütz 2008) bleibt es fraglich, ob die politischen Handlungskapazitäten ausreichen, um die entfesselten wirtschaftlichen Globalisierungsprozesse systematisch regulieren zu können. Scheinbar ist großen Teilen der deutschen Bevölkerung erst jetzt klar geworden, mit welcher Dynamik sich die weltweiten wirtschaftlichen Globalisierungsprozesse bereits ausgedehnt haben und Deutschland als Motor des „alten“ Europas nicht mehr den Glanz des Zentrums der Moderne besitzt. Auch wenn sicherlich die Wachstumsraten in Asien allmählich absinken werden, haben sich dort inzwischen neben den industriellen Kapazitäten auch beträchtliche Bildungs- und Forschungskompetenzen aufgebaut, die auch den Standort Deutschland vor erhebliche Probleme stellen. Die Lage sollte aber auch nicht dramatisiert werden; pauschale Hinweise auf einen Niedergang verkennen die spezifischen Stärken einzelner Wirtschaftssegmente, die sich im internationalen Wettbewerb und durch umfassende Restrukturierungen in den letzten Jahren erfolgreich behaupten konnten. Dennoch treffen uns nicht nur die Herausforderungen aus Asien, denn im internationalen Vergleich steht Deutschland auch auf europäischer Ebene in vielen Sektoren (von der Bildung, über die Langzeitarbeitslosigkeit bis hin zu Spitzeninnovationen) nicht mehr im vorderen Feld. Trotz der seit mindestens zehn Jahren geführten Diskussion um die Probleme des Wirtschafts- und Sozialstandortes Deutschland (die durch verschiedene Benchmarkingstudien und diverse Rankings belegt sind, wenngleich oft zu sehr „schwarz“ und „weiß“ gemalt wird und die Übertragungsmöglichkeiten zu wenig diskutiert werden) ist es nicht gelungen, produktive Schlüsse zu ziehen und Auswege aus der stagnierenden Gesellschaft zu diskutieren. Dies liegt zum einen sicherlich an dem schleichenden Prozess des sozioökonomischen Umbruchs, der oft nicht spektakulär verläuft, sondern schrittweise einzelne Wirtschaftssegmente trifft. In der globalen Finanzkrise und der sich ausbreitenden Weltwirtschaftskrise wird aus dem „schleichenden“ Wandel nun ein wirtschaftlicher Niedergang, der viele Wirtschaftssektoren und unternehmerische Pfeiler empfindlich trifft. Die Erfolge des „Modells Deutschland“ haben sich aber in der Kultur und den Mentalitäten der Bevölkerung festgesetzt. Man hat sich mit dem ausgebauten

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Wohlfahrtsstaat gut arrangiert und sich zumeist in eine heile Welt der Privatheit zurückgezogen. Meldungen, denenzufolge auch andere Länder Qualitätsprodukte herstellen können (und dies kostengünstiger) hört man nicht gern; gerade weil sich die Menschen nach Sicherheit sehnen und auf die von ihnen hergestellten Produkte stolz sein möchten, haben viele nicht zur Kenntnis genommen, dass dieselbe Arbeit woanders weitaus kostengünstiger geleistet werden kann. Schon vor einigen Jahren sind diese Phänomene unter dem Titel „Wandel wider Willen“ (Heinze 2006) diskutiert worden, aber auch zwischenzeitlich hat sich in der Politik kaum etwas gewandelt. Generell tut sich der Staat mit einer aktiven Steuerung des sozioökonomischen Wandels schwer, da er nur begrenzt die Hebel dafür besitzt, und auch aus wahlstrategischer Sicht ist für die politischen Parteien zu bedenken, dass immer mehr Bevölkerungsgruppen gar nicht mehr zur aktiven Erwerbsbevölkerung zählen. Hinzu kommt, dass gerade in Deutschland viele Erwerbstätige im Staatssektor oder in „halbstaatlichen“ Einrichtungen tätig sind, die ähnliche Schutzwälle zur Absicherung der Beschäftigung errichtet haben. Derjenige Teil der Bevölkerung, der im direkten Globalisierungswettbewerb steht, ist in den letzten Jahrzehnten zusammengeschrumpft.

1.3 Von der Reformeuphorie zu Steuerungsgrenzen Für alle reformpolitischen Bemühungen in Deutschland erweist sich der nostalgisch verklärte Erfolg der Nachkriegszeit als „eine schwere Bürde, der eine verzerrte Realitätswahrnehmung und politische Lähmung auslöste“ (Wehler 2005, 55). Dieser „starre Strukturkonservatismus“ hat die deutsche Politik seit Jahren in Sackgassen geführt, und es scheint auch für die große Koalition schwierig, diesen Pfad zu verlassen und strukturelle Reformen durchzusetzen, um die „Flexibilität und Leistungsfähigkeit wiederzugewinnen, welche die Bundesrepublik früher einmal insgesamt, nicht nur ihre Exportindustrie ausgezeichnet hat“ (a.a.O., vgl. auch ders. 2008). Die Gefahr einer Reformparalyse ist also ohne Zweifel vorhanden; zudem fehlt es in der deutschen Regierungspolitik der letzten Jahrzehnte an einem strategischen Clearing über die zentralen Reformvorhaben und deren Vernetzung und kommunikativen Vermittlung. Dies gilt auch für die Große Koalition, die zwar die Mehrheit für strukturelle Reformen hätte, einige auch zu Beginn der Legislaturperiode ankündigte und erste Reformschritte unternahm, aber spätestens seit der Finanzmarktkrise in ihrer Gestaltungskraft erschöpft ist. Da viele Menschen die nach dem Zweiten Weltkrieg über Jahrzehnte währende Prosperitätsphase mit relativ hohen und egalitär ausgerichteten Löhnen und Einkommen sowie anderen Formen sozialer Absicherung erlebt haben, ist die Erinnerung an diesen historisch betrachtet relativ kurzen Traum 22

wirtschaftlicher und sozialer Sicherheit immer noch präsent. Die politischen Strömungen, die eine grundlegende Richtungsänderung vorschlagen, müssen viel Überzeugungskraft aufwenden, denn sie können als Alternative nur die Bedingungen für eine neue Prosperitätskonstellation umreißen und nicht bereits die „Früchte“ präsentieren. Schon deshalb ist kein grundlegender Politikwandel zu erwarten, sondern eher dürften kleine Schritte weiterhin charakteristisch für die deutsche Politik bleiben. Dies scheint auch zur deutschen „Mentalität“ zu passen: derjenige Politiker, der klare Festlegungen meidet, „wird freundlich betrachtet, weil er nicht herausfordert und nicht weh tut“ (Kurbjuweit 2009, 141; vgl. auch Beise 2007). Diese skeptische Diagnose hinsichtlich der Umsetzung von Reformen ist keine absolut neue Erkenntnis, sondern wurde schon im Konzept der „bounded rationality“ in den 50er Jahren formuliert (das sich in der politischen Strategie des „muddling through“ durchsetzte). Vor über 30 Jahren hat bereits Graf von Krockow Zweifel hinsichtlich der Umsetzung politischer Reformvorhaben und damit der Selbstgestaltungsfähigkeit der deutschen Gesellschaft und Politik geäußert. Bezogen auf die Vetopositionen der etablierten Institutionen verwendet er das Bild des Dinosauriers. „Der Mechanismus der Dinosaurierreaktion läßt sich recht einfach ermitteln: Jede soziale Institution schafft Führungspositionen und verfestigt Führungsgruppen, denen die Macht innerhalb der Institution, die durch die Institution nach außen ausgeübte Macht, sowie das der Macht zugeordnete Prestige, Selbstwerterlebnis und Spitzeneinkommen in erster Linie zufallen. Sie befinden sich auf der Sonnenseite des Bestehenden; sie entwickeln konservative Interessen und Ideologien der Selbstrechtfertigung; sie reagieren – subjektiv völlig verständlich – auf drohende Veränderungen mit defensiver oder aggressiver Gegenwehr. Sie fungieren dabei als Vetogruppen um so erfolgreicher, je mehr es ihnen gelingt, als die ‚Insider‘ – die sie ja sind – ihr Urteil als das der allein Sachverständigen, der Experten auszugeben und jede von außen oder ‚unten‘ andrängende Kritik als das unverantwortliche, bloß gefühlsbestimmte Gerede von Laien, wenn nicht von Böswilligen, von ‚subversiven Kräften‘ abzuwerten, die von machtgierigen Verschwörern, Hintermännern, Drahtziehern als ‚nützliche Idioten‘ verführt und gelenkt werden. Der Ideologieverdacht wird so vom Bestehenden auf die Kritik umgelenkt oder zynisch abgetan“ (ders. 1976, 20f; vgl. zur neueren Diskussion Bollmann 2008 sowie die Beiträge in Herzog et al. 2008). Vor diesem Hintergrund darf es auch nicht überraschen, wie schwierig es in den letzten Jahren in Deutschland war, reformpolitische Maßnahmen umzusetzen, zumal keine Reformen mehr möglich sind, die sich als „Win-Win-Situationen“ für alle Bevölkerungsschichten deuten lassen. Jede Reformpolitik wird so zu einem Krisenmanagement, was auch darin begründet liegt, dass reformpo-

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litische Anstrengungen erst dann erfolgten, wenn bspw. die Finanzierungskrisen der sozialen Sicherungssysteme unübersehbar waren (wie zu Zeiten der rotgrünen Regierungskoalition). „Erst die aktuelle Finanzkrise der Sozialsysteme hat (wiederum parteienübergreifend) die Politik aufgeschreckt und auf Reformkurs gebracht. Die Krise wirkt als Katalysator der Reform, weil sie mit Denktabus aufräumt und die Gewichte in der politischen Arena verschiebt. Die Traditionalisten in der SPD und der Arbeitnehmerflügel in der CDU/CSU, aber auch die Gewerkschaften stehen mit dem Rücken zur Wand“ (Krafft/Ulrich 2004, 5). Gerade wenn die Domänen der eigenen Organisation bedroht sind, breiten sich allerdings nicht sofort kreative Lernprozesse aus, eher beharrt man auf alten Ansichten. Hinzu kommt, dass Reformen derzeit in der Bevölkerung mehrheitlich sehr kritisch gesehen werden: Der Tenor aktueller Meinungsumfragen läuft darauf hinaus, dass sich die Bürger aller sozialer Schichten einen „starken“ Staat wünschen, der sie gegen die Risiken der Globalisierung kurzfristig absichert. Auch deshalb sind Anklänge an eine Renaissance des alten Sozialstaats (das traditionelle „Modell Deutschland“) zu hören. Nach dem propagierten Aufbruch zu Beginn der rot-grünen Regierungsära und den – wenn auch zaghaft – eingeleiteten Reformen hat sich der gesamtgesellschaftliche Minimalkonsens hinsichtlich der Reformbedürftigkeit Deutschlands merklich abgekühlt. Das Vertrauen in die staatliche Reformpolitik ist weitgehend verschwunden, Reformenttäuschung hat sich ausgebreitet. Dies mag auch an der wachsenden Verunsicherung liegen, die sowohl durch die globale Finanzkrise und die ökonomischen Erschütterungen als auch die konkrete Erosion des deutschen Prosperitätsmodells in Form von Insolvenzen, Standortaufgaben etc. erlebt wird. Anderseits zeichnet sich Deutschland nicht erst seit jüngerer Zeit als „Zeitlupenland“ aus, das sich an seinen wohlfahrtsstaatlichen Erfolgen orientiert und die gewonnenen Sicherheiten und Statuszuschreibungen mit aller Kraft verteidigen will. Entschiedene Reformen sind in solch einem politischen Klima schwer umzusetzen. Und auch die Weltfinanzkrise konnte die Selbstreduzierung der Politik nicht auflösen; manche Beobachter sehen deshalb die Bundesrepublik unter Kanzlerin Merkel in einer „Zeit des Transits, eine[r] Zeit im Wartesaal“ (Kurbjuweit 2009, 143) Dies gilt vor allem im Wahljahr 2009 und unter den neuen parteipolitischen Konstellationen (insbesondere die geschrumpfte Bindungskraft der Volksparteien), die mäßigend wirken und parteipolitische Profilierungen und öffentliche Zuspitzungen zurückdrängen. Die Vermittlung von Stabilität und Sicherheit gilt nach wie vor in Deutschland als höchstes Gebot der Regierungspolitik. Dazu gehört die Moderation als wichtigste Aufgabe der Koalitionspolitik auf Bundesebene.

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Da die Regierungspolitik über Jahrzehnte nicht offen die Herausforderungen bspw. für die sozialen Sicherungssysteme oder auch in der Klimapolitik benannt, geschweige denn entschiedene Reformen eingeleitet hat, ist ein Wandel der Steuerungsphilosophie immer riskant, zumal in der Bevölkerung eher überzogene Erwartungen an die staatliche Politik dominieren. Hinzu kommen bei jeder Reformpolitik die zeitlichen Verzögerungen: Die „Erträge“ liegen in der Zukunft, während die Auseinandersetzungen um Statusverschiebungen und vor allem um Einbußen sofort geführt werden. Da es gerade bei dem hoch entwickelten, aber passiv ausgerichteten deutschen Wohlfahrtsstaatsmodell bei Reformbemühungen um politische Gewichtsverschiebungen und insgesamt um die Stärkung der Eigenverantwortung (und z.T. auch um Kürzungen) geht, sind die Verteidiger des status-quo schnell zu organisieren. Und auch die Einsetzung von Expertenkommissionen weist keinen Weg aus dem Reformdilemma; sie sind derzeit nicht mehr Signale für Reformen, sondern Symptome des „Patienten Deutschland“, der an einer Reformphobie leidet und deshalb wurden aus manchen runden Tischen, die an sich Verkrustungen aufbrechen sollten, eher „lange Bänke“ (Heinze 2002). Kollektive Rationalität herzustellen wird für die politischen Akteure offensichtlich immer schwerer, wenngleich Reformsemantiken seit Jahren die politische Bühne prägen. „Action“ und „Talk“ fallen so gesehen auseinander, was aber durchaus dazu führen kann, „dass in geradezu zirkulärer Manier das kurzfristige Scheitern von Reformen deren längerfristige Symbolisierung noch antreibt“ (Japp 2004, 80; vgl. auch die Beiträge in Hellmann et al. 2003 und Stykow/Beyer 2004). Hinzu kommt das Phänomen der Übersteigerung von Risiken, was sich etwa in der BSE-Erregung oder Anfang 2006 bei der Vogelgrippe zeigte. Anstatt einer nüchtern-rationalen Problemabwägung neigt die deutsche Öffentlichkeit eher zu panischen Diskursen, die einen gewissen Zeitraum laufen und dann wieder fast vollständig von der Oberfläche verschwinden. Dies liegt sicherlich auch an der Macht der Medien, die vor allem bei Risikothemen schon durch ihre Bilder nicht nur enorme Wirkung erzeugen, sondern auch irrationalen Elementen in an sich notwendigen rationalen Diskursen Auftrieb geben können. Wenn auch der Hang zu panischen Reaktionen die bundesrepublikanische Öffentlichkeit charakterisiert, so heißt dies nicht, dass aus solchen Krisen nicht Reformprozesse hervorgehen können. Japp beschreibt anhand der BSE-Krise, wie durch den öffentlichen Beobachtungsdruck evolutionäre Reformen möglich werden, ohne dass diese allerdings politisch geplant oder gesteuert wurden. „Wenn man von Ironie sprechen möchte, dann liegt sie vielleicht darin, dass ein solches System Resultate hervorgebracht hat, denen gegenüber die rationalen Ideen der Transparenz, der Planung, des Konsenses eher hilflosen Schimären gleichen“ (ders. 2004, 73). Aus organisationssoziologischer Sicht ist also nicht pauschal von

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einem Scheitern von Reformen zu sprechen, sie werden prozedural abgearbeitet und können sich durchaus „langfristig als graduelle Transformationen durchsetzen, als gelegentliche Störungen und weniger in einer Normalform von plötzlichen, signifikanten Strukturänderungen“ (a.a.O.). Wenn hier auch nicht ein Steuerungspessimismus verbreitet werden soll, so sind doch Steuerungsgrenzen unübersehbar. Parallel zum strukturellen Abstieg des „Modell Deutschland“ verschärfen sie sich sogar. Hinzu kommen ein struktureller Wandel politischer Steuerungsformen und ein Bedeutungsverlust von Hierarchien. „Es gibt in den modernen Gesellschaften keinen Herrscher mehr, der über Befehls- und Anweisungsketten in die verschiedenen Lebensbereiche der Bevölkerung hineinregieren kann…. In der modernen Gesellschaft akzeptiert niemand den Kanzler als obersten Vorgesetzten einer Befehlshierarchie – außer den Mitgliedern des Kanzleramtes“ (Kühl 2003, 385). Mit den wachsenden Herausforderungen an das Regieren steigt also nicht in gleichem Maße das Problemlösungspotenzial bei den steuerungsrelevanten politischen Akteuren. So wurde anhand einer Analyse der sozialpolitischen Diskurse der letzten Jahren „eine geringe Neigung zum Policy-Wandel“ (Köppe et al. 2007, 227) konstatiert. Diese Aussage gilt auch für andere Politikfelder; man hat oft den Eindruck, Politik in Deutschland ist nur begrenzt lernfähig und nutzt die möglichen Handlungsoptionen kaum. Die Regierungspolitik wird den Weg des geringsten Widerstands aber nicht durchhalten können, weil sich die großen Herausforderungen nicht mehr verdrängen lassen, was sich unvorhergesehen durch die Finanzmarktkrise zeigt. Hier kann sich die mangelnde Erfahrung im Umgang mit Stagnation oder sogar wirtschaftlichen Rezessionsphasen seitens der Politik in Deutschland negativ auswirken. Die jetzige Generation politischer Regierungsakteure ist groß geworden in einer Gesellschaft des stetigen Wachstums, die rationale Steuerung von Schrumpfungs- oder sogar Neugründungsprozessen haben sie nicht gelernt. Und auch die derzeitigen gesellschaftlichen Diskurse werden gerade bei Risikothemen eher durch panische Diskurse denn durch konstruktive Gestaltungsentscheidungen geprägt.

1.4 Steuerung als experimentelle Politik Allerdings lehrt uns der Blick in vergleichbare Länder, dass sich Regierungspolitik nicht zu sehr auf die Verteidigungsposition des status-quo beschränken darf, gefragt sind vielmehr positive Szenarien für eine neue Landkarte „positiver Wohlfahrt“. Es ist auffällig, wie häufig in Deutschland davon die Rede ist, der Wohlstand müsse „erhalten“ bleiben. Dass Wohlstand vielmehr täglich neu geschaffen werden muss, wird unterschlagen. Doch in Deutschland dominieren 26

eher defensive Positionen. Die Zumutung des Wandels ins Positive zu wenden, impliziert auch einen anderen Politikstil und die Offenheit zu kommunizieren, dass es keine Sicherheiten mehr ohne Risiken gibt. Die Ausbreitung von positiven Entwicklungsperspektiven wird auch dadurch beeinträchtigt, dass sich in den letzten Jahren ein Trend zur individualisierten Steuerung feststellen lässt, der Systemerfordernisse (sei es in der Wirtschaft oder in der Politik) auf den „unternehmerischen“ Einzelnen zurückverweist. Dieser Formwandel von Arbeit geht mit einer Entstandardisierung und Prekarisierung von beruflichen Lebensläufen und insgesamt einer Entgrenzung von Arbeit einher. Damit ist nicht nur eine wachsende Vermarktlichung gemeint, sondern der permanente Zwang für die Individuen, Ökonomisierungslogiken gerecht zu werden (dies gilt etwa für Forderungen nach einem „lebenslangen Lernen“ oder auch die neuen arbeitsmarktpolitischen Imperative). Erwartungssicherheiten gehen zurück, während neue Anforderungen durch die Globalisierung und Flexibilisierung der Arbeit an das „Selbstmanagement“ und die Kontrollfähigkeit wachsen. Wenn es nun zur Aufgabe der Individuen gehört, sich selbst zu ‚managen‘ bzw. zu steuern („Selbstregierung“), geht das Vertrauen in die Politik zurück. Über die Selbstökonomisierungstendenzen lassen sich auch die Phänomene der Politikverdrossenheit erklären, denn viele Individuen sind so stark mit der eigenen Vermarktung beschäftigt, dass sich politisches Handeln in die Organisation der neuen Anforderungen nicht mehr integrieren lässt. Die politische Sphäre entfernt sich so vom Alltagsleben, wird zumeist nur noch medial vermittelt wahrgenommen und durch die neuen gesetzlichen Ausrichtungen (in der Arbeitsmarktpolitik etwa im Sinne von „Fördern und Fordern“) eher als Kontrollinstanz wahrgenommen. „Was aber der keynesianisch geprägte Wohlfahrtsstaat früher an sozialer Einbettung versprach, ist nun abgelöst durch die Formen selbstverantwortlichen Unternehmertums, in denen soziale und ökonomische Inklusion als Ergebnis eigener Aktivitäten betrachtet wird, sowohl bei den Beschäftigten wie bei den Erwerbslosen“ (Legnaro/Birenheide 2008, 84; vgl. auch Rosa 2008 und Sauer 2008 sowie die Beiträge in Gottschalk/Voß 2003 und Evers/Heinze 2008). Vor dem Hintergrund des „Regierens mittels Unsicherheit“ kann auch die paradoxe Situation nicht überraschen, dass einerseits politische Experimentierfreude gefordert ist, andererseits das dafür notwendige Grundvertrauen in die Politik bei der Bevölkerung nicht vorhanden ist. Sicherlich treffen die Prekarisierungsprozesse nicht alle Bevölkerungsgruppen gleichermaßen, allerdings breiten sich die Unsicherheiten gerade durch den Zusammenbruch des Bankensystems (ein Hort der Sicherheit in Deutschland) weiter aus und verstärken die Orientierung an Sicherheit. Mit ausgelöst durch die Unberechenbarkeiten der Globalisierung und der fast täglich kommunizierten Bedrohungen des Wirtschafts- und Sozialstandortes Deutschland ziehen sich viele Bürger weiter zurück und erleben

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die politischen Strategiedebatten eher als Zuschauer denn als Akteur. Beobachter der deutschen politischen Szene sehen den „Durchschnittsbürger“ in Deutschland im internationalen Vergleich ohnehin nicht so gut informiert und auch nicht so stark an Sachentscheidungen interessiert, allerdings deutlich pessimistischer als Bürger vergleichbarer Länder. Ausgehend von Befragungen wird ein hohes Maß an Verunsicherung und Ängsten in der Bevölkerung konstatiert – und diese Aussage bezieht sich schon auf den Zeitraum vor dem Finanzcrash: „Soweit das demoskopische Auge reicht, prägen Wachstumspessimismus, Abstiegserwartung und Aufstiegsskepsis die von Zukunftssorgen zerfurchte deutsche Gegenwartsgesellschaft“ (Vogel 2006, 73; zu neueren Daten vgl. Habich/Noll 2009). Offenbar hat die Bevölkerung aber schon ihre Lehren aus diesem Finanzcrash gezogen: Die Mehrheit sieht den Staat und nicht die Marktmechanismen in der Verantwortung für die soziale Sicherung im Alter, bei Krankheitsrisiken oder bei Arbeitslosigkeit. Obwohl in den letzten Jahrzehnten die Altersarmut in Deutschland drastisch zurückgegangen ist (der Anteil der über 65-Jährigen, die in Armut leben, schrumpfte zwischen 1959 und 2003 von 35 auf 10 Prozent) und auch durch politische Maßnahmen wie die Verstärkung der privaten Alterssicherung das Rentenversicherungssystem stabilisiert wurde, ist die Angst vor relativer Altersarmut gerade in Deutschland im internationalen Vergleich am größten. Dies gilt vor allem für den Osten, der ohnehin durch die historische Prägung eine stärkere Staatsfixierung aufweist. Für die Altersabsicherung wird trotz aller Debatten um Eigenverantwortung und drohender Gefahren durch flexibilisierte Erwerbsverläufe und damit entstehende Risiken im Alter der „Staat nach wie vor als verantwortlicher Garant in der Pflicht“ gesehen (Lippl 2008, 16). Auf dieser Folie von Wertorientierungen wird jede Regierungspolitik den Anschein erwecken wollen, auch in der schlimmsten Finanzmarktkrise seit der Weltwirtschaftskrise 1929 ein vertrauenswürdiger „Herrschaftsmanager“ zu sein, der die Unsicherheiten in den Griff bekommt und für neues Vertrauen an den Finanzmärkten sorgen kann. Trotz gewisser Parallelitäten zur Weltwirtschaftskrise sollte man allerdings sowohl aufgrund des unterschiedlichen Ausmaßes (1929 bedeutete der Zusammenbruch der Weltwirtschaft ungeheure Armut, und es wurde gehungert) und des anderen sozialen Sicherungsniveaus heute den Vergleich nicht überstrapazieren. Dies wird auch am Agieren des Staates sichtbar, der über andere Eingriffsmöglichkeiten verfügt, wenngleich auch diese beschränkt sind. Wenn auch das Ausmaß der staatlichen Absicherungen überrascht, so ist es doch historisch nicht unbedingt neu. Schon deshalb lohnt sich ein Blick zurück auf die Regulierung von Wirtschaftskrisen, die dem kapitalistischen System inhärent sind und eben nicht durch die oft beschworenen „Selbstheilungskräfte“ des Marktes außer Kraft gesetzt werden. Das Spezifische der gegenwärtigen Krise wird von einem Wirtschaftshistoriker neben der in den letzten Jahren in-

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tensivierten Globalisierung und Computerisierung in der „Derivatisierung“ der Finanzmärkte gesehen, die die Komplexität und Störanfälligkeit des Systems extrem erhöht haben und eine bisher nicht bekannte Dramatik entfalten konnten. „An den Finanzmärkten wird heute mit Hebeln gearbeitet, die bis vor einigen Jahren noch unvorstellbar waren. Die Derivatemärkte haben längst jeden Bezug zur realen Wirtschaft verloren“ (Plumpe 2008, 6; vgl. auch die Beiträge in Windolf 2005). Wenn auch die Erschütterungen außergewöhnlich sind, so heißt dies nicht, dass es nicht auch früher ähnliche Krisenverläufe gab und sich auch gemeinsame Verlaufsmuster erkennen. Das Neue besteht aber sicherlich sowohl in der Globalisierung als auch dem damit verbundenem Ausmaß. Es wird auch die These vertreten, „dass sich jenseits des aktuellen Geschehens schon seit geraumer Zeit sozialstrukturelle Spannungen und Widersprüche aufgebaut haben, die die Wahrscheinlichkeit und das gesellschaftliche Krisenpotential von Finanzmarktblasen deutlich erhöht haben“ (Deutschmann 2008a, 2; vgl. auch Beckmann 2008 sowie Wiss. Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie 2009). Zu den krisenverschärfenden Faktoren zählen neben der schon erwähnten globalen Derivatisierung das enorm angewachsene Volumen von Finanzvermögen, deren höchst ungleiche Sozialverteilung (wenngleich sich auch zunehmend die oberen Mittelschichten auf Finanzmärkten engagieren) sowie das rasante Wachstum der Anlageberatung. Eingriffe des Staates gehören zum üblichen Krisenverlauf und können bei der Weltwirtschaftskrise von 1929, aber auch beim industriellen Abschwung zu Beginn der 80er Jahre in den Industrieländern beobachtet werden. Von wissenschaftlicher Seite werden sie als „Bringing The State Back In“ bezeichnet. Wenn es den Staaten auch gelingen sollte, kurzfristig wieder für Vertrauen auf den Märkten zu sorgen, so sind damit die immanenten Widersprüche des heutigen Finanzmarktkapitalismus nicht gelöst; er „hat Eigentum und unternehmerische Tätigkeit in einem historisch beispiellosen Maß entkoppelt. Millionen von Aktien- und Fondsanteilbesitzer erwarten „Erträge“ auf ihr Geld, ohne sich die geringsten Gedanken darüber zu machen, wo die Schuldner herkommen sollen, und ohne selbst ein unternehmerisches Risiko zu übernehmen: das hohe Lied der unternehmerischen Tugenden predigt man lieber den anderen“ (Deutschmann 2008a, 15; zur Soziologie der „Spekulation“ vgl. Stäheli 2007).

1.5 Die Fiktion des starken Staats Wenn derzeit die Rufe nach dem Staat lauter geworden sind und sich manche Politikakteure schon als neue „Regisseure“ sehen, werden allerdings die schon angesprochenen differenzierenden Bewertungen staatlicher Handlungsspielräu29

me nötiger denn je. Dem Abschied vom „Auslaufmodell“ Staat kann nicht eine genauso einseitige Gegenbetrachtung folgen, denn Selbstüberlastungserscheinungen der Politik, die an der unregulierten Dynamik der globalisierten Finanzmärkte mitgearbeitet hat, sind unübersehbar. „Dieselben Politiker, die zur Stärkung des Finanzstandortes die Kapitalmärkte liberalisiert haben, was das Zeug hielt, geißeln heute dieselben Banken, denen sie noch vor kurzem rote Teppiche ausgelegt haben. Auch die Politik hat übrigens kräftig am Rad mitgedreht“ (Streeck 2008, 38). Wenn auch die raschen Eingriffe des Staates den Kollaps des Finanzsystems verhindert haben, so scheinen sie nicht auszureichen und schon Anfang 2009 wird ein weiteres Konjunkturprogramm aufgelegt. Und auch die Krisendeutungen werden akzentuierter, viele Politiker sehen durchaus die Gefahr, dass die Wirtschaftsstruktur Deutschlands beschädigt werden könnte, wenn der Staat nicht aktiv handelt. Die Begründung für eine Aktivierung des Staates wird zumeist aus der Besonderheit der gegenwärtigen Krise abgeleitet, die keine normale Rezession sei (bei der die Selbstheilungskräfte der Wirtschaft ausreichen), sondern eine „systemrelevante“ Krise. Dass selbst die CDU-Spitze solch keynesianische Ausgabenprogramme und sogar „Enteignungsgesetze“ unterstützt, demonstriert nachhaltig, wie tiefgreifend die gegenwärtige wirtschaftliche Krise gedeutet wird. Und wenn schon die Zinssenkungen und auch die Rettungsaktionen für die Banken, die im Fall Deutschlands mit der Teilverstaatlichung einer privaten Großbank alle ideologischen Dogmen konservativer Politik mit einem Schlag beiseite räumten, kaum nachhaltige Effekte auf die Revitalisierung der Wirtschaft hatten, so bleiben dem Akteur Staat nur noch weitere Konjunkturprogramme, obgleich damit die Verschuldungsgrenzen weiter ausgehöhlt werden. Etatistische Lösungen (etwa nach einem mit 100 Milliarden Euro ausgestatteten „Deutschlandfonds“) werden zwar von manchen Politikern (auch aus der CDU) in der aktuellen Rezession herbeigesehnt, dass damit aber die Krise zu überwinden ist oder Deutschland sogar gestärkt aus dieser Krise hervorgeht, ist wohl mehr politische Wunschvorstellung. Wenn auch die Wiederherstellung der Funktionsfähigkeit des Finanzsystems absolute Priorität genießt, so muss die Regierungspolitik dennoch bei der Krisenregulierung sensibel mit den Belastungen der einzelnen sozialen Gruppen umgehen. Die Belastungen für die steuerzahlenden Bürger (die ohnehin durch die ökonomischen Destabilisierungen verunsichert sind) sollten gering gehalten und die Verantwortlichkeiten nicht verwischt werden. „Die Verwendung staatlicher Mittel zum Schutz von Banken darf nicht zum Schutz der Verantwortlichkeiten vor den Folgen einer im Ergebnis verfehlten Geschäftspolitik führen. Sie sollte auch nicht den Aktionären der betreffenden Institutionen zugute kommen. Ansonsten wäre zu befürchten, dass die staatliche Intervention schädliche Anrei-

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ze für das zukünftige Verhalten von Managern und Anteilseignern in der Zukunft setzt. Die Mitglieder der Leitungsgremien sollten auch in Zukunft damit rechnen müssen, dass sie für eine verfehlte Geschäftspolitik zur Verantwortung gezogen werden; auch die Haftungsfunktion des Eigenkapitals sollte nicht eingeschränkt werden“ (Wiss. Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie 2009, 13; vgl. auch Sachverständigenrat 2008). Wenn auch die Regierung mit den Konjunkturprogrammen und Bürgschaften Vertrauen und teilweise auch wirtschaftliche Belebung bewirken können und sich insofern akzentuiert von den Krisenregulierungen in den 30er Jahren des letzten Jahrhunderts unterscheidet, ist der Staat nicht mehr der zentrale „Regisseur“, der die Ökonomie nach seinen strategischen Plänen gestalten bzw. lenken kann. Fühlbar wird aber trotz aller Debatten um die Metamorphosen des Nationalstaates oder neue transnationale Formen des Regierens: Der Nationalstaat trägt weiterhin die Letztverantwortung und die Regierungen müssen schon um ihres eigenen Überlebens willen Handlungsmacht ausstrahlen. „Sind Gemeinwohlbelange bedroht, wird dem Staat die Schuld zugeschrieben, selbst wenn er die Misere nicht allein (oder sogar überhaupt nicht) durch eigene (Un-)Tätigkeit verursacht hat“ (Genschel/Zangl 2008, 450f). Da er als letztverantwortlicher „Gewährleistungsstaat“ (Schuppert) allerdings auf den Verlauf der globalen Finanzmarktkrise als Nationalstaat nur äußerst begrenzt einwirken kann (etwa durch eine antizyklische Steuerung der Wirtschaft in Form von Konjunkturprogrammen etc.), besteht das Problem der Regierungspolitik darin, die Bewegungen an den Finanzmärkten nur wenig beeinflussen zu können, aber bei einer Verschärfung der Krise politisch „haftbar“ gemacht zu werden. Denn schließlich unterliegt jegliche Regierungspolitik dem Wahlmodus und dies heißt im Vielparteiensystem, auf den Bürger als Souverän wenigstens in Wahlzeiten Rücksicht zu nehmen und auf gesellschaftliche Grundströmungen (etwa Einstellungen zum Wohlfahrtsstaat) einzugehen. Wenn etwa die von der ökonomischen Krise ausgelösten subjektiven Verunsicherungen auch große Teile der „Mittelschichten“ treffen und damit handlungsleitende Paradigmen der politischen Eliten in Frage gestellt werden, offenbaren sich die Handlungsprobleme des „Herrschaftsmanagers“ Staat, der sich in eine Zwickmühle hineinmanövriert hat: Die Erwartungen gerade hinsichtlich der Absicherung elementarer Risiken sind in entwickelten Wohlfahrtsstaaten enorm hoch, während die Handlungsoptionen immer stärker begrenzt werden. Die Aktivierung und Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure in die Politik erscheint deshalb als eine sinnvolle Strategie, um der „Generalhaftung“ nachzukommen. Ein Funktionswandel vom hierarchischen zum moderierenden Staat ist einerseits schon länger zu beobachten und andererseits werden durch die Einbeziehung gesellschaftlicher Institutionen auch neue Ressourcen, Informationen und damit Handlungsoptionen erschlossen. Die

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„Räterepublik“ zeigt sich zudem nicht nur auf Bundesebene, auch in den Bundesländern haben sich in den letzten Jahren eine Vielzahl von Bündnis- und Konsensrunden, Regierungskommissionen, Expertenräte etc. gebildet, die die klassischen Herrschaftsorgane temporär und themenspezifisch ergänzen. Strategische Überlegungen zur Modernisierung des Regierungshandelns und einen investiven bzw. aktivierenden Staat gehören inzwischen in der Bundesrepublik zum dominierenden Regierungsstil spätestens seit Beginn der rot-grünen Regierungskoalition im Jahr 1998. Akteure und Verhandlungssysteme neben der offiziellen staatlichen Ebene (die „Zivilgesellschaft“) geraten mehr und mehr ins Blickfeld; man zielt auf eine Kombination von staatlicher Steuerung und gesellschaftlicher Regulierung. Auch international zeigt sich dieser Schwenk in Richtung „Verhandlungsdemokratie“. Die Aufweichungen der traditionellen hierarchischen Politikformen werden in der sozialwissenschaftlichen Literatur der letzten Jahre in verschiedenen theoretischen Konzeptionen und Begriffen diskutiert; einige Autoren sprechen von einer „externen Dezentralisierung“, andere plädieren für die Entwicklung reflexiver Strukturen und für eine Gesellschaftssteuerung durch intersystemische Verhandlungsnetzwerke, wobei diesen Verhandlungssystemen eigenständige Wohlfahrtspotenziale zugeschrieben werden. Hoffnungen auf die Rückkehr zu einem „starken“ Staat werden auch durch die verschiedenen verwaltungswissenschaftlichen Studien der letzten Jahre zunichte gemacht. Die Planung politischer Entscheidungsprozesse wird zumeist despektierlich als Zeit der „Planungsillusion“ charakterisiert. Dies soll ausdrücken, dass die meisten Ansätze zur staatlichen Planung mehr oder weniger gescheitert sind bzw. keine durchschlagenden, die Entwicklung prägenden Wirkungen hatten. Und auch ein weiterer großer Strang der Modernisierungsdebatte, der mit dem Stichwort „Mehr Effizienz“ beschrieben werden kann, suggerierte, mit neuen betriebswirtschaftlichen Ansätzen ließen sich öffentliche Dienste und politische Prozesse kostengünstiger, transparenter und wirkungsvoller gestalten. Solche Ansätze des „New Public Management“ (NPM) hatten ihre Hoch-Zeit in den 90er Jahren. Zum Teil waren sie eine Reaktion auf die fiskalischen Probleme der öffentlichen Haushalte, zum Teil waren sie auch Reflex auf das Scheitern der Planungsansätze und sollten mit betriebswirtschaftlichen Instrumenten den Staat wieder planungsfähig machen. Zusammengefasst lässt sich jedoch sagen, dass der große Traum von mehr Effizienz, der die Debatte um eine Modernisierung des öffentlichen Sektors einmal prägte, ausgeträumt ist. Sicherlich wurden viele Detailfortschritte erzielt, der erhoffte Durchbruch zu einer nachhaltigen Steigerung der Leistungsfähigkeit von Politik und Verwaltung, zur strategischen Steuerung und zur Aktivierung der Gesellschaft blieb allerdings aus. Die wichtigste Reaktion der einschlägigen wissenschaftlichen Disziplinen auf das Platzen der „Planungsillusionen“ und auf die Ernüchterung bei der „Effizienzeuphorie“ liegt

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darin, all diese Ansätze nicht über Bord zu werfen. Stattdessen wird daran gearbeitet, Komponenten der einzelnen Ansätze programmatisch miteinander zu vermischen und so quasi inkrementalistisch und mit langem Atem die Bewegungs- und Gestaltungsspielräume für einen auf Aktivierung zielenden Staat auszutesten.

1.6 Der neue Staatsrealismus Gerade weil die derzeitigen Erschütterungen auf den Finanzmärkten und die wirtschaftlichen Krisenphänomene fundamentaler sind (jedenfalls mit Blick auf die Geschichte der Bundesrepublik), ist es nicht überraschend, wenn das Pendel in der Frage, was der Staat leisten kann, wieder genau in die andere Richtung ausschlägt. Nach all den Jahren der Entstaatlichung scheint Verstaatlichung wieder in Mode zu kommen, ohne dabei zu berücksichtigen, dass sich der Staat in den letzten Jahrzehnten strukturell gewandelt hat und gar nicht mehr der Herrschaftsmonopolist ist, den sich einige nun erträumen. Nach modischen Phasen der Staatsentzauberung setzt offenbar wieder eine Phase neuer Staatsgläubigkeit ein. Doch dieser Glaube ist kaum mehr als Aberglaube. Von sozialwissenschaftlicher Seite wird das Paradigma des Staates als zentraler Herrschaftsinstanz schon länger relativiert, weil sowohl nicht-staatliche Akteure an der Politik beteiligt sind als auch die Nationalstaaten einen Teil ihres Herrschaftsmonopols abgeben mussten. Fasst man resümierend die verschiedenen Studien der letzten Jahre zusammen, dann ist – im Gegensatz zu dem von vielen Ökonomen gepredigten Staatsversagen und der gleichzeitigen Euphorisierung der Marktsteuerung – nicht von einer Marginalisierung des Staates auszugehen. „Der Staat bleibt zentral, allerdings nicht deshalb, weil er noch immer alle Herrschaftszusammenhänge unter hierarchischer Kontrolle hätte, (…) sondern weil er die einzige Institution ist, welche die disparaten staatlichen wie nichtstaatlichen Herrschaftsakte zusammenhält und zu einer Herrschaft zusammenfügt“ (Genschel/Zangl 2008, 430; vgl. auch Priddat 2009 sowie die Beiträge in Behrens et al. 2005). Wird das Jahr 2009 nun ein Wendejahr hinsichtlich steuerungspolitischer Paradigmen, wird die Marktdominanz zugunsten einer Renaissance des Staates abgelöst? Schon der kurze Blick zurück hat gezeigt, dass Forderungen nach einem „schlanken“ Staat und umfassenden Privatisierungen in den letzten Jahrzehnten zum festen Bestandteil sowohl ökonomischer Basisliteratur als auch politischer Rhetorik gehörten. Vorangetrieben durch den Paradigmenwechsel in der Ökonomie hin zu neoliberalen Lehrmeinungen und durch den Abbau staatlicher Interventionen wurde mehr Wettbewerb und eine Marktöffnung in ver33

schiedenen Wirtschaftsbranchen gefordert, von der Stromwirtschaft bis hin zum Gesundheitssystem (vgl. zusammenfassend Czada 2008a). Inzwischen wurden auch die staatlichen Monopole in der Telekommunikation abgeschafft, auf kommunaler Ebene wurden verschiedene Segmente der Infrastruktur privatisiert (von der Abfallentsorgung bis hin zu Schwimmbädern und Museen). Angesichts der leeren Kassen gerade auf kommunaler Ebene wurde zumeist nicht gefragt, was mittelfristig am sinnvollsten ist, sondern oft wurden kurzfristig Privatisierungskonzepte realisiert. Der Radius dieser Politik einer „schleichenden“ Privatisierung hat sich weiter ausgedehnt und erfasst inzwischen auch elementare Bereiche wie das Wohnen und die innere Sicherheit. Im folgenden Kapitel werden die Privatisierungsstrategien im öffentlichen Wohnungsbereich ausführlich diskutiert. Die flächendeckende Durchsetzung des Marktparadigmas seit den 80er Jahren des letzten Jahrhunderts sah sich als Gegenbewegung zu politischen Strömungen, die immer mehr Aufgaben an den Staat delegieren und insgesamt die gesellschaftlichen Verhältnisse stärker regulieren wollten. Im Kontrast dazu ist auch in der Bundesrepublik eine Reprivatisierungs- und Deregulierungsstrategie umgesetzt worden, die immer mehr gesellschaftliche Teilbereiche einer Ökonomisierung aussetzte (vgl. aus soziologischer Sicht Schimank 2008, Schimank/ Volkmann 2008 sowie Hitzler/Pfadenhauer 2008). Die Protagonisten der Privatisierungsstrategien versprachen durch eine Rückverlagerung von staatlichen Aufgaben auf die Marktsteuerung mehr Effizienz und Entlastung für den Staat. Dagegen spricht allerdings, dass gerade die wachsende Staatstätigkeit eine Antwort auf das „Marktversagen“ war und deshalb wohl nur in wenigen Fällen Entlastung verspricht. Eine funktionale Alternative ist dagegen eher über die Einbindung der im jeweiligen Politikfeld bedeutsamen gesellschaftlichen Organisationen zu erreichen, da hierdurch die Verbindlichkeit der getroffenen Entscheidungen erhöht und zugleich die staatlichen Informations- und Steuerungslücken geschlossen werden. Auf politischer Ebene gibt es auch in verschiedenen Handlungsfeldern in den letzten Jahren mehrere Beispiele dafür, wie intermediäre Strukturen benutzt werden können, um staatliche Steuerungsdefizite zu lösen. Derzeit erleben wir allerdings durch die Erschütterungen, die der (drohende) Zusammenbruch des Bankensystems auslöste, eine Rückkehr des Staates; nur durch ihn kann die Sicherstellung und Steuerung öffentlicher Leistungen gewährleistet werden. Im Gegensatz zu diesem steuerungstheoretisch relativ einfachen Design der Renaissance des Staates spielte in den staatstheoretischen Diskursen der letzten Jahre der kooperative oder auch der investive Staat eine zentrale Rolle als neues Leitbild. Mit der Erosion der neuen Steuerungsmodelle (etwa dem „Bündnis für Arbeit“ oder auch anderer korporatistischer Steuerungsversuche) wurden auch

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die theoretischen Bewertungen kritischer. Einzelne Autoren warnten davor, vom „Regen der Hierarchie in die Traufe des Korporatismus zu gelangen“ (Schuppert 2004, 9) und setzen auf einen „Gewährleistungsstaat, dem es darum gehen muss, „einerseits Gemeinwohlbeiträge staatlicher und nicht-staatlicher Akteure zu koordinieren, dabei andererseits aber die Eigenrationalitäten des staatlichen wie des privaten Sektors zu wahren, um auf diese Weise aus am individuellen Nutzenkalkülen orientierten Handlungsbeiträgen nicht-staatlicher Akteure Gemeinwohlbeiträge Privater werden zu lassen“ (ders,, a.a.O.). Ganz gleich unter welcher Flagge die modernen Staatsdeutungen behandelt werden, sie zeichnen sich durch die Transformation des Staatlichen aus. Und es gibt dahingehend auch einen Konsens sowohl in wissenschaftlichen Diskursen als auch in politischen Diskussionen, dass nach attraktiven Ergänzungen und Alternativen zu den klassischen etatistischen Herrschaftsformen zu suchen ist. Inzwischen finden sich in fast allen Politikfeldern auch Expertenkommissionen und gemischt zusammengesetzte Netzwerke, die sich durch eine enge Verzahnung zwischen Staat, Wirtschaft, Wissenschaft und Gesellschaft auszeichnen. In der „Berliner Räterepublik“ (Heinze 2002) haben sich der Verbände- und vor allem der Firmenlobbyismus noch weiter ausgedehnt, so dass es für den Staat als „Herrschaftsmanager“ immer schwerer wird, als zentrale Instanz in Gemeinwohlbelangen zu agieren. Aus juristischer Sicht ist hinsichtlich des neuen „Herrschaftsmanagers“ Staat insbesondere das zentrale Gutachten für den 67. Deutschen Juristentag im Herbst 2008 zum Thema „Privatisierung öffentlicher Aufgaben“ – Gestaltungsmöglichkeiten, Grenzen, Regelungsbedarf“ (Burgi 2008) von Bedeutung. In diesem Gutachten werden auch verwaltungswissenschaftliche Argumentationslinien aufbereitet und betont, dass es bei der staatlichen Verfolgung des Gemeinwohls sehr stark auf die „Leistungstiefe“ der einzelnen Bereiche ankommt. „Es geht daher fehl, wenn über die Privatisierbarkeit „der Lebensmittelversorgung“, „des Strafvollzugs“, „des Straßenbaus“ diskutiert wird. Worum es geht, ist die Privatisierbarkeit einzelner Aufgaben. Dabei sind Aufgaben der eigenhändigen Erledigung von denen der Überwachung, der Förderung oder der Sicherstellung zu unterscheiden, die funktional auf das Tätigwerden der Privaten im nämlichen Umfeld bezogen sind“ (11). Die Differenziertheit der Argumentation und der genaue Blick auf das jeweilige Handlungsfeld prägen die heutige Debatte: „Der Blick auf das Spektrum der betroffenen Aufgaben deutet bereits an, was im Mittelpunkt des gemeinsamen Problemhorizonts steht, nämlich die Frage nach dem Bestehen einer Pflicht zur Aufgabenfortführung, d.h. nach dem Recht als etwaiger Privatisierungsgrenze: Darf das einzige Hallenschwimmbad oder gar Krankenhaus am Ort geschlossen oder der gesamte Mietwohnungsbestand an Investo-

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ren veräußert werden (wie gegenwärtig in großem Stil praktiziert)? Kann die Stadt oder Kreissparkasse verkauft werden?“ (Burgi 2008, 30). Zusammenfassend kommt das Rechtsgutachten zu der Ansicht, dass es bislang kaum eindeutige Grenzen und Maßstäbe für Privatisierungsentscheidungen gibt. Gleichzeitig wird darauf hingewiesen, dass sich in der Regel eine obligatorische Staatsaufgabe hinsichtlich der „eigenhändigen Dienstleistungserbringung“ nur in wenigen Bereichen begründen lässt. Diese beziehen sich eindeutig auf das Gewaltmonopol des Staates und grenzen deshalb bestimmte Privatisierungsvorhaben bei Sicherheitsaufgaben und im Strafvollzug aus. In vielen anderen Bereichen kann es durchaus Public-Private-Partnership-Modelle und auch Privatisierungen prinzipiell geben, wobei es nach einer Privatisierungsentscheidung sehr stark um die Gestaltung des „arbeitsteiligen Zusammenwirkens“ (123) geht. Die Debatte um einen Wandel der Staatlichkeit hat auch längst die abstrakte Ebene um Markt- und Staatsversagen bzw. „mehr Markt“ oder „mehr Staat“ verlassen und setzt sich in den einzelnen Politikfeldern um. Ohne lange inhaltlichen Strategiediskurse zu führen, wurde bspw. die Hochschulpolitik hinsichtlich der Rolle des Staates in den letzten Jahren massiv verändert; so wurde den Hochschulen eine erweiterte Autonomie zugestanden, die auch eine Loslösung von der Wissenschaftsadministration und damit der politischen Kontrolle und demokratischen Legitimation beinhaltet. Als Surrogat staatlicher Kontrolle sollen nun Hochschulräte dienen, die als eine Rückbindung der Hochschulen an die Zivilgesellschaft fungieren. Ob Hochschulräte diese Lücke zu schließen vermögen, hängt im Wesentlichen davon ab, wie die Hochschulräte besetzt sind, welche Kompetenzen ihnen zugestanden werden und wie sie letztlich arbeiten. Im deutschsprachigen Hochschulraum haben die Landesgesetzgeber mit dem Hochschulrat eine neue Institution geschaffen, die in der Regel über weitreichende Kompetenzen an den Hochschulen verfügt. Mit der Novellierung der Hochschulgesetze und der Universitätsverfassungen steigen die Kompetenzen dieses neuen Leitungsorgans tendenziell noch an. Ein besonderes Kennzeichen der Hochschulräte ist, dass externe Vertreter an wesentlichen Entscheidungen der Hochschulen beteiligt werden (vgl. zu einer ersten Zwischenbilanz Bogumil et al. 2008). Damit ist eine Neubestimmung des Verhältnisses von Hochschule und Staat realisiert worden. An die Stelle der bürokratischen Steuerung der Hochschulen durch die Landesverwaltungen mittels kameralistischer Input-Steuerung und hoheitlichen Detaileingriffen treten nun Globalbudgets und Zielvereinbarungen. Diese sollen den Hochschulen operative Autonomie hinsichtlich des Mitteleinsatzes ermöglichen, sie aber gleichzeitig an strategische Zielvorgaben der Landesverwaltung binden. Die Kompetenzen der Hochschulräte gehen zulasten klassischer staatlicher Rechte und Aufgaben (etwa der parlamentarischen Reprä-

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sentation gesellschaftlicher Interessen durch das Landesparlament und die Landesregierung). Hochschulräte sollen in der Regel zudem keine Vertreter von gesellschaftlichen Interessengruppen, sondern charismatische Einzelpersönlichkeiten sein. Dies bewirkt eine Relativierung der öffentlichen Machtposition der Verbände. Diese am Beispiel der Hochschulräte zu exemplifizierenden institutionellen Veränderungen können aus sozialwissenschaftlicher Perspektive als Transformation eines Governance-Regimes betrachtet werden. Ein Grund für die Bezugnahme auf die Governance-Perspektive liegt in seinen Implikationen bezüglich des Verhältnisses zwischen Staat und Einrichtungen des öffentlichen Sektors, in diesem Fall den Universitäten. Im deutschen Universitätssystem lassen sich fünf wesentliche Governance-Mechanismen identifizieren: die staatliche Regulierung, die professionelle bzw. akademische Selbstorganisation, die Außensteuerung durch externe Stakeholder, die administrative Selbststeuerung und schließlich der Wettbewerb (vgl. Schimank 2001). In der Hochschulforschung werden zwei idealtypische Governance-Regime unterschieden, die sich durch bestimmte Kombinationen von Steuerungsmechanismen auszeichnen: als Selbstverwaltungsmodell und als Managementmodell bezeichnet. Das traditionelle Governance-Regime des deutschen Universitätssystems repräsentiert das Selbstverwaltungsmodell; es ist durch die Dominanz staatlicher Regulierung und professioneller bzw. akademischer Selbstorganisation charakterisiert. Durch den Wandel der politischen, rechtlichen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen und neuen von außen an Universitäten herangetragenen Erwartungen wird das Selbstverwaltungsmodell zunehmend als ineffizient und ineffektiv betrachtet und deshalb zielen Hochschulreformen auf eine Transformation des Selbstverwaltungsmodells hin zum Managementmodell. Das Managementmodell lässt sich durch die Dominanz der Mechanismen administrative Selbststeuerung, Außensteuerung durch externe Stakeholder und Wettbewerb kennzeichnen. Anders als in den 60er und 70er Jahren, als Demokratisierung den Fokus der Hochschulreformen bildete, steht inzwischen die Ökonomisierung im Sinne einer „Managerialisierung“ im Mittelpunkt der Hochschulreformen. Da der Umbau des Hochschulsystems erst seit einigen Jahren läuft und die endgültigen Strukturverschiebungen noch nicht in allen Fällen realisiert sind, können erst einige Schlüsse gezogen werden (vgl. die Beiträge in Bogumil/Heinze 2009). Fest steht aber bereits heute, dass der Staat eindeutig an Machtkompetenzen verloren hat. Durch die Einführung neuer Steuerungsinstrumente hat er sich aus der Detailsteuerung zurückgezogen und insgesamt eine Neudefinition staatlichen Handelns in diesem Sektor konstituiert, die auch in den nächsten Jahren strukturell nicht verändert werden dürfte (wenngleich hinsichtlich der einzelnen Steuerungsmechanismen erhebliche Unterschiede zwischen den Ländern bestehen).

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Die Ausbreitung von Hochschulräten korrespondiert mit ähnlichen Entwicklungstendenzen auf den verschiedenen Ebenen der Regierungspolitik sowie auch in anderen Teilsystemen. Durch die Einbeziehung gesellschaftlicher Institutionen oder auch ausgewählter Personen in Politikformulierung und Steuerungsgremien sollen neue Ressourcen, Informationen und damit Handlungsoptionen erschlossen werden. Gerade in den letzten Jahren wurden verschiedene Beiräte, Bündnisse und Expertenkommissionen bewusster als zuvor als temporär funktionale Instrumente der Regierungspolitik eingesetzt. Neu sind diese korporatistischen Arrangements in allen westlichen Demokratien allerdings nicht, zumeist sind sie auch nicht mit formalrechtlichen Entscheidungsbefugnissen ausgestattet. Sie ergänzen vielmehr temporär das demokratisch legitimierte System und die herkömmlichen Verfahrenswege politischer Entscheidungsfindung, ersetzen es aber nicht. Generell hat sich der Typus politischer Steuerung seit den 80er Jahren verändert; staatliche Akteure knüpfen „stärker als je zuvor an die selbstregulativen Potentiale gesellschaftlicher Bereiche und Wirtschaftssektoren, d.h. an die (Selbst-)Steuerungskompetenzen der außerstaatlichen Akteure“ (Wiesenthal 2006, 130; vgl. zusammenfassend Heinze 2002) an. Ziel ist ein eher korporativ-intermediärer und aktivierender Staat. Formen funktionaler Repräsentation stehen allerdings, gerade wenn sie vertraulich arbeiten, in einem gewissen Widerspruch zu demokratischen Anforderungen – und dies gilt auch für Hochschulräte oder andere verhandlungsdemokratische Institutionen. Über einen Umbau von Organisations- und Leitungsstrukturen wird nicht nur im Hochschulsystem debattiert, sondern parallel zur Debatte um eine Modernisierung der Verwaltungsstrukturen in Deutschland auch im Sozial-, Bildungs- und Krankenhauswesen. Insgesamt sprechen die verschiedenen Reformen der Organisationsstrukturen dafür, von einer Transformation des traditionellen deutschen Wohlfahrtsstaatsmodells zu sprechen. Dies betrifft explizit das System der organisierten Interessen und führt so zu neuen Governancestrukturen, oft auch verbunden mit einem Wandel traditioneller korporatistischer Strukturen und vor allem einem Bedeutungsverlust der klassischen Verbände. Diese Gewichtsverschiebungen zuungunsten der etablierten Großverbände sind auch bei den sozialen Diensten hinsichtlich der etablierten Position der Wohlfahrtsverbände zu beobachten. So gehen die jüngsten sozialpolitischen Reformbemühungen in diesem Sektor (etwa unter der Formel „Kontraktmanagement“) mit der Forderung nach mehr Transparenz und Vergleichbarkeit der sozialen Leistungen einher (vgl. dazu Kapitel 6 in diesem Buch). Eine Erosion der klassischen Verbändebeteiligung scheint sich zu einem durchgängigen Muster politischer Steuerung zu verdichten. Wissenschaftler, aber auch Medienvertreter und Unternehmen werden in vielen Politikfeldern als neue strategische Ressourcen betrachtet. Aus politiktheoretischer Sicht wird auch von einer „Zerfaserung“ der Staatlich-

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keit gesprochen, die sich in einer Verlagerung von Organisationsverantwortung bzw. einer Verantwortungsdiffusion zeigt. An verschiedenen Beispielen kann studiert werden, wie „private Verantwortungsstrukturen neben den Staat (treten)“ (Genschel et al. 2007: 42; vgl. auch die Beiträge in vgl. Leibfried/Zürn 2006) und sich damit die Verantwortung „auf mehrere Schultern“ verteilt.

1.7 Das Private ist politisch Relativ unabhängig von der Debatte um den Wandel der Staatlichkeit und die differenzierten Analysen, welche Aufgaben in welcher Steuerungsform am besten bearbeitet werden können, hat sich im tagespolitischen Kontext ein anderer Argumentationsstrang zu den Gefahren und Grenzen der Privatisierung herausgeschält, der stark von gewerkschaftsnahen Wissenschaftlern und einigen Journalisten geprägt wird. Das Engagement der Gewerkschaften ist schon deshalb einleuchtend, da von den Privatisierungen mehrheitlich negative Effekte für die Beschäftigten in den tangierten Branchen ausgehen. Die Folgewirkungen reichen vom Beschäftigungsabbau (so wurden etwa bei der Energie- und Wasserwirtschaft in Deutschland von 1991 bis 2005 127.000 Arbeitsplätze abgebaut) bis zum Druck auf die Lohn- und Arbeitskosten (vgl. Brandt/ Schulten 2008; zu den Dimensionen der Privatisierung auf kommunaler Ebene vgl. die Beiträge in Libbe et al. 2002, Kilian et al. 2006, Richter 2007 sowie Bogumil/Holtkamp 2002). Negative Jobbilanzen und der Abbau tarifpolitischer Regulierungen sind aber nur zwei Dimensionen der weltweit festzustellenden Privatisierungsprojekte. Hinsichtlich der „Schattenseiten“ ergeben sich aus einer international ausgerichteten Studie (vgl. von Weizsäcker et al. 2006, 331ff sowie ders. 2007) u.a. folgende „unerfreuliche Ergebnisse“: ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Schwache Investitionsregeln Ungenügender Wettbewerb „Rosinen picken“ und Marginalisierung der Armen Verschiebung von Risiken und externe Kosten Betrug und Bestechung Vernachlässigung der Qualität Demokratie und Mitbestimmung leiden

Wenn auch einige positive Auswirkungen der Privatisierung benannt werden (so stieg die ökonomische Effizienz, die Belastung der Staatshaushalte ging zurück, und es war auch eine bessere Servicequalität zu verzeichnen), überwiegen demnach die negativen Folgewirkungen, wenngleich von den Autoren keine einfa39

chen Empfehlungen in Richtung auf eine Rückkehr zum traditionellen Staat gegeben werden. „Für den optimalen Pfad brauchen wir die Partnerschaft zwischen kräftigen Privatfirmen und fähigen öffentlichen Akteuren“ (a.a.O., 336). Auf Basis von aktuellen Fallstudien aus Deutschland zu „Öffentlich-Privaten-Partnerschaften“ (ÖPP) in den Bereichen Gesundheit, Bildung und Abfallwirtschaft wird in einer neuen Studie von Gerstelberger/Schneider (2008) festgestellt, dass Einsparpotenziale durch ÖPP nicht im Zentrum der Einführungen standen (es wird ohnehin nur von einem Einsparpotenzial von 10 bis 25 Prozent ausgegangen) und auch den privaten Betreibern nur wenig Spielräume für Kostensenkungen gegeben sind. Allerdings hat „aus Sicht der (ehemals) öffentlichen Bediensteten bzw. Beschäftigten und ihrer Personalvertretungen sowie Gewerkschaften ÖPP in allen dargestellten Sicherheits- und Tarifstandards zu strukturellen Veränderungen der Beschäftigungsverhältnisse geführt. Betriebswirtschaftliche Kriterien haben dabei insgesamt an Bedeutung für die Bewertung und Gestaltung der Leistungserbringung gewonnen. Die Arbeitsprozesse sind – anhand dieser Kriterien – (weiter) optimiert und verdichtet worden“ (dies. 2008, 79 ff; vgl. auch die Beiträge in Brandt et al. 2008). Besonders markant werden die negativen Folgen der Privatisierungsprojekte mit Blick auf Public-Private-Partnership-Modelle (PPP) in einer Studie von Rügemer (2008a) über „Heuschrecken“ im öffentlichen Raum herausgearbeitet. Hier wird auch auf die Rolle der Berater und der sich ausbreitende Lobbyismus einzelner Privatisierungsunterstützer eingegangen (vgl. auch das Kapitel zur Politikberatung in diesem Buch). Das Fazit ist eindeutig: „Privatisierung und PPP zerstören den öffentlichen Raum“ (a.a.O., 9; vgl. auch Adamek/Otto 2008). Eine differenzierte wissenschaftlich fundierte Analyse sieht zwar anders aus, aber Formeln wie „Der gekaufte Staat“ oder auch Aussagen, dass „mit Privatisierung und PPP sich die Finanzakteure zu Schleuderpreisen und Erpressungsbedingungen den öffentlichen Raum aneignen“ (a.a.O., 166) kommen in der derzeit außerordentlich marktkritischen Öffentlichkeit gut an, auch wenn sie einzelne Aspekte überzeichnen und damit einer differenzierten Auseinandersetzung geschweige einer sinnvollen politischen Strategiebildung nicht unbedingt weiterhelfen. Argumentationsmuster im Stil von „schwarz“ und „weiß“ sind auch deshalb nicht sinnvoll, weil inzwischen nicht nur in der konzeptionellen Debatte die Grenzen der Privatisierung benannt werden, sondern viele Kommunen in Deutschland den Wettbewerbsgedanken aktiv aufgenommen haben. Es gibt sogar einige Kommunen, die privatisierte Bereiche wieder zurückerobert haben. Auch in kommunalen Unternehmen sind also effiziente Strukturen zu schaffen, die sich durchaus erfolgreich (etwa im Bereich der Abfallentsorgung und der

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Energieversorgung) gegen private Anbieter durchgesetzt und sogar einen Trend zur Rekommunalisierung ausgelöst haben. Fasst man die verschiedenen Facetten der Debatte zusammen, kommt man – trotz der eben geschilderten fundamentalen Ablehnungen von Privatisierungsvorhaben – zu folgender Einschätzung: Pauschale Forderungen nach weniger Staat und mehr Privatisierung wurden schon vor dem Finanzcrash sowohl in der politischen Öffentlichkeit in Deutschland als auch auf wissenschaftlicher Ebene kaum noch erhoben. In den staatstheoretischen Diskussionen als auch in der politischen Praxis ging es um Überlegungen, die nicht auf einen kompletten Formwechsel des Staates setzen. Es dominierten eher pragmatische Konzepte zur ƒ ƒ ƒ

Leistungsverbesserung öffentlicher Einrichtungen, Optimierung des Zusammenspiels zwischen Staat, Wirtschaft und Gesellschaft, Qualitätsentwicklung und sozial verträglichen Gestaltung nicht-staatlicher Wohlfahrtsbeiträge.

Insgesamt ist in den verschiedenen Wissenschaftsdisziplinen (allerdings in der Ökonomie nur am Rande) eine durchaus differenzierte Debatte über die Reichweite staatlicher Regulierungen und die Frage zu verzeichnen, welche öffentlichen Aufgaben privatisiert werden können und sollen und wo es Grenzen der Privatisierung explizit geben sollte. Allerdings haben die wissenschaftlichen Debatten kaum Eingang in die politische Praxis gefunden. Durch die Finanzmarktkrise werden Überlegungen zum regulierenden und auch korrigierenden Staat aber wieder größere Aufmerksamkeit bekommen.

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2 Vom Ende der Privatisierungseuphorie: Das Beispiel Wohnen2

Wie im vorangehenden Kapitel bereits angedeutet wurde, wirken sich politisch gewollte Privatisierungstendenzen vermehrt auch auf zentrale Lebensbereiche wie das Wohnen aus. Gehörte Wohnen jahrzehntelang unhinterfragt zur öffentlichen Daseinsvorsorge, so haben sich auch hier die Koordinaten in den letzten Jahrzehnten gewandelt. Das Produkt ist jedoch strukturell ein ortsgebundenes, „immobiles“ Wirtschaftsgut, das man kaufen, verkaufen, mieten oder vermieten, allerdings nicht etwa in andere regionale Märkte bewegen kann. Wohnen wird auch als „Existenzgut“ bezeichnet, ein „nicht substituierbares existentielles Grundbedürfnis“ (Kulenkampff 2003, 55; vgl. auch Pfeiff 2003), das deshalb ein zentraler Gegenstand öffentlicher Daseinsvorsorge war und von vielen noch immer so gesehen wird. Die Anbieter von Wohnungen sind aufgrund der Immobilität ihres Produktes letztlich auf Gedeih und Verderb „ihrem“ jeweiligen Wohnungsmarkt ausgeliefert. Je nach Marktlage können Wohnungen dennoch zum Spekulationsobjekt werden, wie nicht zuletzt die Entwicklungen auf den US-amerikanischen Wohnungsmärkten der vergangenen Jahre gezeigt haben. Gleichzeitig ist die Wohnung aber auch ein Sozialgut. Es ist allgemein anerkannt, dass jeder Mensch zur Entfaltung seiner Persönlichkeit eine Wohnung zwingend benötigt. Deshalb sind gerade in letzter Zeit wieder mahnende Worte zu vernehmen, die darauf hinweisen, zentrale öffentliche Güter (zu denen auch Wohnungen gehören) nicht den Risiken der Börsenbewegungen auszusetzen und/oder den überzogenen Renditeerwartungen privater Finanzinvestoren. „Die Ware Wohnung weist Spezifika auf, die sie von den übrigen Waren signifikant unterscheidet. Dazu gehört auch der Gebrauchswert der Wohnung, der oft mit dem Marktwert sehr wenig zu tun hat – insbesondere bei jenen Wohnungseigentümern, die viel Eigenarbeit in das Haus bzw. die Wohnung investiert haben. Darüber hinaus handelt es sich bei der Wohnung bzw. dem Haus um ein wesentliches Element zur Konstruktion des 2 Zum Thema „Privatisierung von Wohnungsbeständen: Abschätzung der beschäftigungspolitischen Konsequenzen und der Folgen für bisherige Mieter und neue Eigentümer“ bearbeiten wir am Institut für Wohnungswesen, Immobilienwirtschaft, Stadt- und Regionalentwicklung an der Ruhr-Universität Bochum (InWIS) ein von der HBS gefördertes Forschungsprojekt; für Hinweise möchte ich Michael Neitzel, Martin Schauerte, Torsten Bölting, Thilo Butermann, Regina Höbel und Verena Staubermann danken.

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Selbst: Es ist vollgestopft mit Erinnerungen, mit erfüllten und enttäuschten Hoffnungen, mit Materialisierungen aus dem Leben der Mietbewohner. Die Wohnung gibt im besten Fall Sicherheit, sie ist ein Ort der Privatheit und des Rückzugs, ja des Schutzes in einer Umwelt, von der erhebliche Erschütterungen ausgehen können. Die Wohnung ist also nicht nur Ware, vielmehr ist die wahre Wohnung Heimat“ (Häußermann et al. 2008, 290f; vgl. zur neueren Diskussion um Gemeinschaftsgüter auch Barnes 2008). Aus diesem Grund ist auch die Wohnungswirtschaft nicht vollständig mit anderen Branchen, die sich z.B. auf die Herstellung von Konsumgütern spezialisiert haben, zu vergleichen. Grundsätzlich wird an die Wohnungswirtschaft ein Bündel von Anforderungen gestellt, welche sie erfüllen soll: Wohnungsunternehmen sollen gute und günstige Wohnungen möglichst für die „breiten Schichten der Bevölkerung“ bereitstellen und damit einen sozialen Auftrag erfüllen. Gleichzeitig stellen aber zumindest die Gesellschafter oder Anteilseigner die Forderung auf, dass „ihr“ Wohnungsunternehmen wirtschaftlich erfolgreich operieren soll. Zudem gibt es nicht „die Wohnungswirtschaft“. Ein großer Teil der Wohnungen in Deutschland befindet sich in der Hand von Privatpersonen, die zur Kapitalanlage einzelne Wohnungen oder Mehrfamilienhäuser besitzen und bewirtschaften. In der professionellen Wohnungswirtschaft wird unterschieden zwischen Wohnungsunternehmen der öffentlichen Hand, privatwirtschaftlichen Wohnungsunternehmen und Genossenschaften. Neben diesen großen Akteursgruppen gibt es einige Sonderfälle, deren Bedeutung in Deutschland jedoch deutlich zurück geht: Kirchliche und industrieverbundene Wohnungsunternehmen. Insbesondere im Bereich der industrieverbundenen und der öffentlichen Wohnungsunternehmen ist es durch das Engagement privater Investmentgesellschaften in den vergangenen Jahren zu massiven Veränderungen der Eigentümerstrukturen gekommen. In der Kritik an diesen Privatisierungsstrategien geht es erneut um das Verhältnis zwischen Wirtschafts- und Sozialgut: Verfolgen viele öffentliche Wohnungsunternehmen noch explizit die Strategie der Bereitstellung günstigen Wohnraums, so zielen die neuen Eigentümer in der Regel auf deutlich höhere Renditen und sind primär an der Logik der Gewinnmaximierung orientiert. Viele Experten sehen darin eine Gefahr, dass beispielsweise Aufgaben wie die Instandhaltung von Wohnungen vernachlässigt, gleichzeitig Mieterhöhungsspielräume ausgenutzt werden und so insgesamt ein elementarer Lebensbereich einem Ökonomisierungsdruck ausgesetzt wird. Die Rolle des Staates bei der Wohnungs- und Stadtentwicklungspolitik hat sich in den vergangenen Jahren deutlich gewandelt: dass der Wohnraum als Existenzgut zur staatlichen Daseinsvorsorge gehört, ist zwar nach wie vor im Meinungsbild der Öffentlichkeit und auch vieler politischer Akteure gesellschaftlicher und politischer Konsens, dennoch haben sich die Rahmenbedingun-

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gen massiv verändert. Einerseits vor dem Hintergrund der Fiskalkrise der öffentlichen Haushalte und zum anderen durch die nahezu flächendeckende (quantitative) Wohnraumversorgung kommt es seit etwa zehn Jahren zu deutlichen Verschiebungen im Hinblick auf Umfang und Inhalte der Wohnungspolitik. Anhand des Wohnens kann auch gut nachgezeichnet werden, wie sich kommunale Aufgaben gewandelt haben und welche Stufen in der Definition öffentlicher Aufgaben zu erkennen sind. Die Gewährleistung „ordentlicher“ Wohnverhältnisse zählte – wie auch die Versorgung mit Wasser und Elektrizität oder auch das öffentliche Verkehrswesen – vor rund 100 Jahren zu den Kernaufgaben des Staates (primär der Kommunen). Seit einigen Jahren hat sich die Debatte um die Reichweite öffentlicher Aufgaben verschoben; nun steht auf der Tagesordnung, „den immer weiteren Ausbau in den 1960er und 1970er Jahren zu beschneiden, der weit über die Sicherstellung eines menschenwürdigen Mindeststandards hinausging“ (Seckelmann 2008, 279). Allerdings gibt es keine „typische“ öffentliche Aufgabe (sogar in den „harten“ Kernaufgaben wie innere Sicherheit sind „Aufweichungen“ möglich), so dass letztlich immer politische Diskurse maßgeblich dafür sind, welche Aufgaben in welcher Form erledigt werden. Dabei haben sich in den letzten Jahrzehnten auch interessante Verknüpfungen und Steuerungsformen zwischen öffentlichen und privaten Akteuren ergeben (vgl. Burgi 2008), die die bipolare Diskussion Markt versus Staat längst überwunden haben. Im Feld des Wohnens, einer ehemaligen kommunalen Kernaufgabe, sind sowohl die historischen Wandlungsprozesse (insbesondere die Ausweitung des Wohnbestandes) als auch die Bedeutung aktueller Modewellen (etwa der Ausbreitung neuer Spielarten des Finanzmarktkapitalismus) gut zu studieren. In den letzten Jahren spielte in den Debatten um einen Rückzug des Staates die Privatisierung öffentlicher Wohnungsbestände eine zentrale Rolle: auch wenn sich der Trend zu Verkäufen öffentlicher Wohnungen in letzter Zeit deutlich verringert hat (2008 wurden allerdings noch rund 93 000 Wohnungen der Landesentwicklungsgesellschaft Nordrhein-Westfalen verkauft), haben die Transaktionen der öffentlichen Hand für erhebliche Unruhe sowohl bei den Mietern als auch vielen Kommunen geführt. Bund, Länder und Kommunen haben zusammengenommen zwischen 1999 und Mitte 2008 rund 890 000 Wohnungen veräußert. Der Höchstwert wurde 2004/2005 erreicht; seitdem geht der Verkauf größerer Portfolios zurück. Rund zwei Drittel der insbesondere größeren Transaktionen ging an privatwirtschaftliche Investoren aus dem angelsächsischen Ausland. Der Finanzcrash im Herbst 2008 hat aber auch hier seine Spuren hinterlassen und hauptsächlich die großen Wohnungsprivatisierungen weitgehend gestoppt. Nicht nur in der Wohnungspolitik ist ein Stimmungswandel hinsichtlich Privatisierungsvorhaben zu beobachten, sondern auch in der Politik und der

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Öffentlichkeit. Insbesondere die Bevölkerung ist wegen der Durchsetzung eines „Superkapitalismus“ oder „Turbokapitalismus“ verunsichert, der sich vor allem in den Auswüchsen in der Finanzbranche zeigt und einzelne aktiviert hat, Bürgerbegehren und Protestgruppen gegen Privatisierungsprojekte (auch im Wohnbereich) zu gründen. In den Medien wurde dies plakativ so herausgestellt: „Die Zeit der Gier ist vorbei“ (vgl. Leyendecker 2007 sowie Eppler 2007). Dieser generelle Stimmungsumschwung zuungunsten der Finanzinvestoren trifft auch die Diskussionen um Wohnungstransaktionen in Deutschland. Leider gibt es bislang keine fundierten empirischen Studien, um das Ausmaß und die Folgewirkungen der Privatisierungswelle in diesem Bereich umfassend abschätzen zu können. Dies ist auch deshalb überraschend, weil die meisten Privatisierungen, die von Kommunen in Deutschland durchgeführt wurden, im kommunalen Immobilienbestand und bei kommunalen Wohnungsbaugesellschaften zu verzeichnen sind. Studien sprechen von über 30 Prozent an kommunalen Privatisierungen in diesem Sektor, während die Energieversorgung 27, die Müllabfuhr/Straßenreinigung 24 und die Abwasserentsorgung nur 15 Prozent ausmachten (vgl. Brandt/Schulten 2008). Auch stärker auf die EU-Ebene gerichtete Analysen, die die Implikationen der Regulierung öffentlicher Dienstleistungen auf die bundespolitische Arena untersuchen, fokussieren eher auf andere Bereiche (bspw. den Telekommunikations-, Elektrizitäts-, Bahn- oder Wassersektor) und weisen auf mögliche Qualitätsverschlechterungen hin: „Das deutsche, auf Qualität ausgerichtete System der Dienstleistungsproduktion läuft damit Gefahr, sich auf Kosten des Allgemeininteresses an die Länder mit niedrigeren Qualitätsstandards anzupassen“ (Lippert 2005, 94; vgl. auch die Beiträge in Bieling et al. 2008). Die ökonomischen und sozialen Folgen der Liberalisierung und Privatisierung öffentlicher Dienstleistungen werden in folgenden Dimensionen verortet: ƒ ƒ ƒ ƒ

Preis- und Qualitätsentwicklung Beschäftigung Arbeitsbedingungen Kollektive Interessenvertretung

Die Wohnungsprivatisierung wird insbesondere in einigen journalistisch gefärbten Schriften als ein wichtiger Teilbereich der Privatisierungswelle immer wieder erwähnt, etwa von Rügemer (2008). Dort wird über einzelne Praktiken der Wohnungsprivatisierung in Deutschland berichtet, wobei auch nicht vor Kritik an den öffentlichen Wohnungsgesellschaften Halt gemacht wird. „Auch die öffentliche Eigentümerschaft gewährleistet inzwischen keineswegs eine soziale Unternehmensführung. Das zeigt sich nicht nur daran, dass die öffentlichen Eigentümer

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die Wohnungen auf die geschilderte Weise verschleudern, sondern auch daran, dass sie schon vor dem Verkauf nach ähnlichen Prinzipien vorgehen“ (181). Die Argumentation ist insgesamt zwar wissenschaftlich nicht fundiert, allerdings in der Breitenwirkung (vor allem in Kombination mit Presse- Rundfunk- und Fernsehberichten) nicht zu unterschätzen; eine kurze Passage kann den Argumentationsgang gut widerspiegeln: „Im Endergebnis sinkt das Angebot an billigem Wohnraum, das Mietpreisniveau steigt für die unmittelbar Betroffenen heftig, ansonsten langsam und auf breiter Front. Gleichzeitig wächst die Zahl derer, die billige Wohnungen brauchen. In den öffentlichen Haushalten verpuffen die unterwertigen Einmalerlöse – die 3.2 Milliarden für die GAGFAH reichen der Bundesanstalt für Angestellte gerade einmal, um die Renten für eine Woche auszuzahlen. Die Städte Dresden usw. müssen für die Empfänger von Arbeitslosengeld II, deren Wohnungskosten sie übernehmen, in Zukunft höhere Mieten bezahlen. Die Städte nehmen von den durch den Kauf verschuldeten Wohnungsgesellschaften keine Gewerbesteuer und keine Gewinne mehr ein. Die Gestaltungskraft der öffentlichen Hand im Wohnungsmarkt schwindet“ (181). Im Querschnitt der verschiedenen Argumentationen steht insgesamt eine kritische Bewertung der Finanzinvestoren, deren Tätigkeit nach Ansicht vieler Autoren die gesellschaftlichen Ungleichheitsstrukturen in Deutschland verschärfen. Die Verstärkung sozialer Ungleichheiten durch Wohnungsprivatisierungen wird insbesondere in gewerkschaftsnahen Kreisen hervorgehoben (vgl. etwa Kamp 2007). Ein Zitat kann dies verdeutlichen: „Problematische Folgen der Beteiligungen von PE Fonds sind in der deutschen Wohnungswirtschaft zu sehen: Investitionen werden reduziert, Mieten erhöht, die Wohnqualität sinkt, die städtebaulichen Gestaltungsspielräume der Kommunen schwinden“ (a.a.O., 601; zur wirtschaftssoziologischen Charakterisierung von Private Equity Gesellschaften vgl. Proff 2008). Die Debatte hat sich in den letzten Jahren auf politischer Ebene verschoben in Richtung der negativen Seiten der Privatisierung; vor allem wird eine schärfere Regulierung der Finanzmärkte gefordert und auch Eingriffe hinsichtlich des Handlungsspielraumes der Banken (bis hin zur Verstaatlichung) diskutiert. In letzter Zeit hat sich zwar die Debatte um Wohnungsprivatisierungen in der Öffentlichkeit etwas beruhigt, während sie in den Jahren 2004 bis 2007 intensiv diskutiert wurde. Nach der ersten großen Privatisierungswelle von Mietwohnungen Anfang der 90er Jahre in den neuen Bundesländern, die vor allem politische Zielsetzungen verfolgte (so sollte die Wohneigentumsquote der neuen Bundesländer erhöht und die hohen Marktanteile der kommunalen und genossenschaftlichen Wohnungsunternehmen verringert werden), verebbte die Diskussion. Die zweite Welle der Privatisierung, die ab Mitte der 90er Jahre in den alten Bundesländern einsetzte, vollzog sich weitgehend geräuschlos. Das Volu-

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men der Veräußerungstätigkeit war bezogen auf den jeweiligen Wohnungsbestand noch sehr gering; die Verkäufe dienten überwiegend der Bestandsoptimierung. In den letzten Jahren hat sich die Privatisierung von Wohnungsbeständen dann zu einem wichtigen und profitablen Geschäftsfeld für Wohnungs- und Immobiliengesellschaften entwickelt. Und in diesem Zuge hat sich auch der Widerstand gegen die Privatisierung sowohl seitens der Interessenverbände der Mieter als auch seitens der kommunalen bzw. politischen Öffentlichkeit verstärkt. Kommunen und Landesregierungen neigen zunehmend dazu, beim Verkauf öffentlicher Wohnungsunternehmen sog. „Sozialklauseln“ festzulegen, die u.a. eine Begrenzung des Privatisierungsvolumens beinhalten. Die Kritik der Mieterverbände gegen die Privatisierung bezieht sich vor allem auf die Abwägung zwischen Eigentümer- und Mieterinteressen. Viele Mieter würden von den verkaufenden Unternehmen unter Druck gesetzt, ihre Wohnungen zu kaufen, weil sie ansonsten den Verlust ihrer Wohnung befürchten müssten. Insbesondere ältere Mieter, die nicht mehr kaufinteressiert oder kauffähig seien, würden regelrecht aus ihren Wohnungen verdrängt (u.a. durch sog. „Luxusmodernisierungen“ mit massiven Mietsteigerungen). Als Reaktion auf derartige Einwände sehen viele Sozialklauseln vor, dass Luxusmodernisierungen ausgeschlossen sind und dass kaufunwillige Mieter vor Kündigungen geschützt sind. Die Anbieterstrukturen auf dem deutschen Wohnungsmarkt, die lange Zeit durch Kontinuität und Strukturkonservatismus geprägt waren, sind derzeit durch gravierende Veränderungen gekennzeichnet. Auslöser dieser Veränderungen ist vor allem die Aufhebung des Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetzes (WGG) im Zuge der Steuerreform von 1990. Daher kann man heute zwischen Non-Profit Wohnungsunternehmen und erwerbswirtschaftlich operierenden Wohnungsunternehmen unterscheiden. Die Aufgaben und Ziele des erwerbswirtschaftlich orientierten Unternehmenstyps haben sich seitdem deutlich gewandelt; Ertragsund Qualitätsziele sind stärker in den Vordergrund gerückt. Im Rahmen der stärkeren Ausrichtung auf erwerbswirtschaftliche Ziele werden von diesen Wohnungsunternehmen zunehmend auch Veräußerungen von Mietbeständen vorgenommen. Die gestiegenen Renditemöglichkeiten haben dazu geführt, dass das Interesse an deutschen Mietwohnungsbeständen angewachsen ist und in den Jahren von 2004 bis 2007 so groß wie nie zuvor war. Vor allem ausländische Finanzinvestoren haben den deutschen Wohnungsmarkt entdeckt und in der jüngeren Vergangenheit Wohnungsbestände in großer Zahl erworben. Nachdem ein Großteil der Wohnungsbestände ehemals industrieverbundener Unternehmen mittlerweile veräußert worden ist, traten zuletzt verstärkt kommunale Wohnungsbestände in den Fokus. Die Privatisierung von Beständen kommunaler Wohnungsunterneh-

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men wird dabei in der Regel unter dem Aspekt der Sanierung defizitärer öffentlicher Haushalte diskutiert. Die Privatisierung kommunaler Wohnungsbestände und -unternehmen wird dabei mit gemischten Gefühlen betrachtet. Die Wohnungsversorgung gehörte schon immer zu den Aufgaben kommunaler Daseinsvorsorge. Die Städte und Gemeinden sind zwar nach den Grundsätzen des Ordnungsrechts lediglich verpflichtet, obdachlose Haushalte unterzubringen, dennoch ergibt sich aus dem Grundgesetz die Aufgabe des Staates, die Versorgung der Bevölkerung mit bezahlbarem und angemessenem Wohnraum sicherzustellen. Eine stärkere Renditeorientierung privatisierter Wohnungsunternehmen könnte vor diesem Hintergrund für die Kommunen problematisch sein. Die Meinungen, inwiefern Kommunen auf einen eigenen Wohnungsbestand gänzlich verzichten können, gehen dabei, je nach ideologischer Ausrichtung, persönlichen Interessen, aber auch je nach Verfassung des jeweiligen Wohnungsmarktes und Situation der fraglichen Wohnungsbestände, erheblich auseinander. In den letzten Jahren hat sich die Situation auf den deutschen Wohnungsund Immobilienmärkten grundlegend verändert. Während der Gesamtmarkt lange Zeit durch die Kontinuität langfristig orientierter, bestandshaltender Unternehmen (die zudem oft in öffentlicher Trägerschaft waren) geprägt war, hat sich die Anbieterstruktur und somit auch die Struktur der Wohnungsmärkte insgesamt verändert. Es sind neue Typen von Wohnungsunternehmen entstanden, die sich vom gedanklichen Konstrukt der Wohnung als eine Art Sozialgut entfernt haben und Wohnungsbestände als Handelsware auffassen und die sich zentral damit befassen, Wohnungsportfolios zu erwerben und nach bestimmten Halteperioden wieder zu veräußern. Damit hat sich auch das Verständnis über die Bewirtschaftung von Wohnungsbeständen geändert. Traditionell war das Wohnen in Deutschland eher ein „geschützter“, nicht durch Wettbewerb geprägter sozialer Raum. Hier gibt es nun fundamentale Veränderungen in Richtung Vermarktlichung und in den Jahren von 2004 bis 2007 einen regelrechten Boom an Wohnungsveräußerungen. Der Markt auf der Seite der institutionellen Wohnungsanbieter war bis vor wenigen Jahren durch bestandshaltende Wohnungsunternehmen geprägt. Mit Ausnahme der Wohnungsbestände der Kommunen und der Länder (Landesentwicklungsgesellschaften) waren die Wohnungen zwar immer schon in privater Hand – von Wohnungsgenossenschaften, industrieverbundenen und anderen Wohnungsunternehmen –, hatten dort aber weniger den Charakter eines Wirtschaftsgutes, denn eines Sozialgutes, das zur Versorgung der eigenen Klientel (den einkommensschwachen Bevölkerungsgruppen oder den Mitarbeitern der belegungsberechtigten Werke) diente (vgl. Jenkis 2001). Die Branche stand lange unter dem Eindruck des Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetzes, das nach dem 2. Weltkrieg eingesetzt wurde, um die Wohnungsbautätigkeit anzuregen. Obwohl das Wohnungsgemein-

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nützigkeitsrecht bereits 1990 im Zuge der Steuerreform abgeschafft wurde, wirkte es noch viele Jahre lang nach, bevor dann ab Ende der 90er Jahre ein Wandel erkennbar wurde. Die Wohnung entwickelte sich sukzessive und mit steigendem Tempo zu einem Wirtschafts- und Handelsgut. Im Zeitraum von 1999 bis Juni 2006 wechselten rd. 1,3 Mio. Wohnungen den Eigentümer, davon alleine rund 800.000 Wohnungen zwischen 2004 und 2006 (vgl. BMVBS 2007, Deutscher Verband für Wohnungswesen 2007 sowie BBR-Bericht 2008). Zwischen 1999 und Mitte 2008 wurden insgesamt bei größeren Verkäufen von Wohnungsbeständen bzw. Wohnungsunternehmen (über 800 Wohnungen) rund 1,86 Mio. Wohnungen veräußert. Zunächst beschränkte sich die Privatisierung auf den Verkauf von Wohnungen an die Mieter. Dieses lukrative, aber kleinteilige Geschäft wurde ergänzt um kleinere Paketverkäufe einzelner Gebäude bis hin zu geschlossenen Siedlungen. Seit dem Jahr 2001 hat dann der Verkauf ganzer Unternehmen eingesetzt, der überwiegend von international agierenden Finanzinvestoren beherrscht wird. Die Hochzeit der Transaktionen war zwischen 2003 und 2006; derzeit ist durch die Finanzkrise und insbesondere die strukturelle Krise der Geschäftsmodelle der Hedgefonds eine deutliche Abkühlung der Transaktionen zu beobachten. Man könnte die Privatsierung von Wohnungsbeständen auch als Prozess der Ökonomisierung beschreiben, der verschiedene gesellschaftliche Felder trifft, die an sich traditionell zur öffentlichen Daseinsvorsorge gehörten. Auf der Basis von politischen Grundsatzentscheidungen und vor allem neuen Strategien im internationalen Finanzmarkt wurden nun sozial sensible Bereiche, die für die gesellschaftliche Integration von großer Bedeutung sind, für Profitmaximierungsstrategien erschlossen. Die Auslöser lagen nicht in strukturellen Defiziten des deutschen Modells des Wohnens, das „zu hoher Wohnqualität bei bezahlbaren Mieten geführt hat. Es gibt kaum ein Land auf der Welt, in dem Wohnnutzen und -kosten in einem vergleichbar guten Verhältnis zueinander stehen. Hinzu kommt: Die soziale und ethnische Segregation in den deutschen Städten und Quartieren ist geringer und der soziale Frieden sicherer als in den meisten anderen Staaten“ (Freitag 2007, 37; vgl. auch die weiteren Beiträge in Steinert 2007 sowie IfS 2008).

2.1 Der deutsche Wohnungsmarkt im Wandel Im Jahr 2006 belief sich der Wohnungsbestand in Deutschland insgesamt auf gut 39,3 Millionen Wohnungen und ist damit der größte Immobilienmarkt Europas (vgl. Datenreport 2008, 215ff). Grundsätzlich lassen sich bei der Betrachtung der Eigentümerstruktur in Deutschland drei unterschiedliche Gruppen betrachten: 50

Selbstnutzende Wohnungseigentümer, private Vermieter und gewerbliche Wohnungsvermieter. Die Eigentümerstrukturen variieren vor allem zwischen Ostund Westdeutschland und in Westdeutschland vor allem zwischen Stadt- und Flächenstaaten. Rund 15,1 Mio. Wohnungen befinden sich im Besitz von selbstnutzenden Eigentümern, wobei es sich zumeist um Wohnungen in Ein- und Zweifamilienhäusern handelt (über 80 Prozent Die Eigentümerquote ist zwischen 2002 und 2006 fast konstant geblieben. Von den rund 21,14 Millionen Mietwohnungen sind über drei Viertel in Wohngebäuden mit drei und mehr Wohnungen. Gewerbliche Vermieter verfügen nur über einen Wohnungsbestand von 8,8 Mio. Einheiten oder rund 22,3 Prozent des Gesamtbestandes. Die Eigentümerstruktur ist durch laufende Eigentümerwechsel einer kontinuierlichen Veränderung unterworfen. Paket- und Unternehmensverkäufe vollziehen sich aber im Wesentlichen von kommunalen Wohnungsunternehmen, Gebietskörperschaften und sonstigen Eigentümern in Richtung der Gruppe der „Finanzinvestoren“. Begünstigt durch das niedrige Zinsniveau, Änderungen der gesetzlichen Rahmenbedingungen und angelockt von im internationalen Vergleich niedrigen Immobilienpreisen und groß eingeschätzten Privatisierungspotenzialen, haben seit Anfang dieses Jahrzehntes ausländische Investoren den deutschen Wohnungsmarkt entdeckt und deutsche Wohnungsunternehmen oder einzelne größere Wohnungspakete aufgekauft. Hohe Fremdkapitalanteile kennzeichnen diese Transaktionen. Nachdem zunächst vor allem Gewerbeimmobilien im Fokus der Aufmerksamkeit standen, ist seit dem Jahr 2004 das Transaktionsvolumen im Wohnungsmarkt sprunghaft angestiegen. In den Jahren 2004, 2005 und 2006 wurden jeweils rund 350.000 Wohneinheiten verkauft; die Internationalisierung der Finanzmärkte zeigt sich darin, dass insgesamt 76 Prozent des Gesamtumsatzes auf ausländische Investoren entfielen. Dabei bestimmen immer mehr kurzfristige Renditeüberlegungen den Wohnungs„markt“; anstatt sich langfristig mit dem Wohnungsbestand auseinander zu setzen, wird das Wohnungswesen mehr und mehr von Immobilienhändlern (oft international agierenden Fonds verschiedener Prägung) mit kurzfristigen Käufen und Verkäufen beeinflusst. Bereits in der Phase des Ankaufs ist ein wichtiger Parameter, welche Chancen eine Wohnung bzw. eine Wirtschaftseinheit für eine anschließende Verwertung, d.h. für eine Weiterveräußerung besitzt. Es gibt zwar auch inzwischen eine Gegentendenz (bspw. wurde in Freiburg der Verkauf des kommunalen Unternehmens durch einen Bürgerentscheid zunächst verhindert). Trotz dieser Gegenbewegung, die medial weit verbreitet wurde und die „Goldgräberstimmung“ unter Investoren etwas abkühlte, ist der Prozess der Wohnungsprivatisierung zwar durch die Finanzmarktkrise derzeit gestoppt, was aber nicht heißt, dass nicht doch zukünftig wieder – allerdings kleinere – Transaktionen anstehen.

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Das Spektrum der Blickwinkel, aus denen die Privatisierung von Wohnungsbeständen betrachtet wird, ist breit: ƒ

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Die Veräußerung von Beständen kommunaler Wohnungsunternehmen wird i.d.R. mit dem Ziel der Sanierung defizitärer öffentlicher Haushalte verbunden. Dieses Motiv ist für Branchenbeobachter ausschlaggebend für die Annahme, dass der Druck bei den Kommunen anhalten wird, Wohnungsbestände zu veräußern. Private-Equity-dominierte Anbieter sehen die Veräußerung von Wohnungen aus dem Bestand als wesentliches Instrument, um Erträge und Renditen zu steigern. Diese Vorstellung besitzen zwar auch längerfristig orientierte Wohnungsbaugesellschaften, jedoch finden die Veräußerungen oftmals im Zusammenhang mit Portfolio-Optimierungen statt und die aus der Veräußerung resultierenden Erlöse werden nicht vollständig ausgeschüttet, sondern häufig in die Bestände reinvestiert. Aus Sicht der Stadtentwicklung wird als Argument für die Privatisierung angeführt, dass die Bildung von Wohneigentum in Siedlungen zu einer Stabilisierung von Nachbarschaften beitragen und einer sozialräumlichen Segregation entgegen wirken kann. Zudem können durch die Mieterprivatisierung Modernisierungsinvestitionen ausgelöst werden und somit die Wohnquartiere aufgewertet werden. Die direkte Privatisierung an Mieter oder an Selbstnutzer steht im Einklang mit dem Bestreben der Wohnungspolitik, die Wohneigentumsquote hierzulande zu erhöhen, die im Vergleich zu europäischen Nachbarländern immer noch gering ausfällt. Eine sozialpolitische Motivation liegt darin, dass die Mieterprivatisierung Bevölkerungsgruppen die Bildung von selbstgenutztem Wohneigentum ermöglicht, die von Lebenssituation und Einkommen her nicht zu den traditionellen Eigentumsbildnern zählen, und dass das selbstgenutzte Wohneigentum insbesondere zu einer nachhaltigen Verbesserung der wirtschaftlichen Situation im Alter führen kann.

In dem Maße, wie sich die Privatisierung von Wohnungsbeständen zu einem wichtigen und profitablen Geschäftsfeld für Wohnungs- und Immobiliengesellschaften entwickelt hat, wurde aber auch Widerstand gegen die Privatisierung laut. Dieser Widerstand wurde oft von den Interessenverbänden der Mieter artikuliert, aber von der kommunalen bzw. politischen Öffentlichkeit verstärkt. Die Kritik der Mieterverbände gegen die Privatisierung bezieht sich vor allem auf die Abwägung zwischen Eigentümer- und Mieterinteressen. Viele Mieter würden – so die verbreitete Meinung – von den verkaufenden Wohnungsunternehmen

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mehr oder weniger sanft unter Druck gesetzt, ihre Wohnungen zu kaufen, weil sie ansonsten den Verlust ihrer Wohnung befürchten müssten. Insbesondere ältere Mieter, die nicht mehr kaufinteressiert oder kauffähig seien, würden regelrecht aus ihren Wohnungen verdrängt, u.a. durch sogenannte „Luxusmodernisierungen“, die mit massiven Mietsteigerungen einhergehen und von den älteren Haushalten nicht getragen werden können. Die negativen Reaktionen in der Öffentlichkeit gegenüber Privatisierungen sind ausschlaggebend, dass die Kommunen und Landesregierungen zur erweiterten Legitimation von Veräußerungen dazu übergegangen sind, beim Verkauf öffentlicher und kommunaler Wohnungsunternehmen sogenannte „Sozialklauseln“ festzulegen. Sie sollen mögliche negative Effekte für die Mieter abfedern und münden – sofern sie überhaupt über den gesetzlichen Rahmen hinausgehen – in einer Verschärfung des Kündigungsschutzes für Mieter, die ihre Wohnung nicht kaufen können oder wollen, und bspw. in einer Begrenzung des Privatisierungsvolumens. Viele Sozialklauseln sehen zudem vor, dass Luxusmodernisierungen ausgeschlossen sind. Aus der individuellen Perspektive eines Mieterhaushalts, der vor der Entscheidung steht, seine Wohnung zu kaufen, ist der Unterschied in der Wohnkostenbelastung zwischen Kauf und Miete ein wichtiges Einzelkriterium. Neben der Höhe der derzeitigen Miete und dem Kaufpreis der Wohnung sind die Erwartungen über die weitere Entwicklung des Mietniveaus von Bedeutung. Ein weiteres wichtiges Kriterium für den Kauf der eigenen Wohnung, die Vermögensbildung und Absicherung des Lebensstandards im Alter, findet in der politischen Diskussion kaum noch Beachtung. Die zunehmende Zahl älterer Menschen in unserer Gesellschaft stellt die Sozial- und Wohnungspolitik, aber auch die Akteure in der Wohnungswirtschaft vor neue Herausforderungen, wobei privates Wohneigentum zukünftig die wichtigste Form der Altersvorsorge nach dem Rentenbezug sein wird. Das Engagement der internationalen Finanzinvestoren, seien es Hedgefonds oder Private-Equities, wird von vielen Marktakteuren mit Skepsis betrachtet. Vor dem Hintergrund der auf kurzfristigen Erfolg ausgerichteten Unternehmensstrategien ist weitgehend unklar, welche mittel- und langfristigen Entwicklungsperspektiven für die übernommenen Wohnungsbestände bestehen. Klar ist, dass die Finanzinvestoren nur so lange im deutschen Wohnungsmarkt engagiert bleiben werden, wie sich ihre Erwartungen an hohe Eigenkapitalrenditen auch erfüllen. Sind die Privatisierungs- und Managementpotenziale ausgeschöpft und/oder übersteigen die Fremdkapitalzinsen die Gesamtrentabilität des Unternehmens, stellt sich für die Finanzinvestoren die Frage des Ausstiegs bzw. Verkaufs ihrer Wohnungsportfolios.

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2.2 Folgen der Privatisierung kommunaler Wohnungsunternehmen Die Folgen der Privatisierung von Wohnungsbeständen sind vielfältig und müssen notwendigerweise aus verschiedenen Blickwinkeln betrachtet werden (wobei die Mieter zuerst benannt werden sollten). Hinzu kommt die Dimension der Stadtentwicklung; einige Kommunen haben mit Dauerarbeitslosigkeit, unterwertiger Grauzonenbeschäftigung, Wohnungsnot und Obdachlosigkeit zu kämpfen. Hinzu kommen ethnische Konflikte und Ghettobildungen, die insgesamt soziale Problemzonen geschaffen haben, wie sie lange nur aus anderen Ländern bekannt waren. Sie umfassen insbesondere Milieus mit geringer Berufsqualifikation, hoher Langzeitarbeitslosigkeit und einem hohen Anteil von Ausländern. „Die wachsende sozialräumliche Differenzierung führt in den großen Städten zur Herausbildung von Quartieren, in denen sich soziale Probleme konzentrieren. Dadurch gewinnt die Segregation eine neue Qualität: Sie mündet in einer sozialen und ethnischen „Spaltung“ oder gar „Polarisierung“ der Städte, bei der der Wohnort selbst zur Quelle weiterer Benachteiligung und Ungleichheit wird. Somit können in den Städten Orte der Ausgegrenzten entstehen, die auch Orte der Ausgrenzung sind“ (Häußermann 2006: 266f; vgl. auch weitere Beiträge in Lessenich/Nullmeier 2006 sowie die Beiträge in Heil/Seifert 2005). Bereits die Veräußerung der ehemals industrieverbundenen Wohnungsunternehmen hat zu erheblichen Diskussionen und Konflikten geführt, waren doch auch diese Unternehmen oftmals geprägt durch einen Wohnungsbestand, der sich an schwächere Einkommensschichten richtete. Zudem waren diese Unternehmen auch in der Regel an einzelnen Standorten massiv am Markt, so dass ihr Handeln die Entwicklung ganzer Stadtteile geprägt hat. Da weder der soziale Wohnraumversorgungsauftrag noch die Stadtteilentwicklung primäre Aufgabe der Finanzinvestoren sind, haben umfangreiche Privatisierungsprogramme, Mietsteigerungen und Kündigungen von Mitarbeitern zu teilweise heftigen Diskussionen und Auseinandersetzungen geführt. Während die Veräußerungen dieser privaten Wohnungsunternehmen von Seiten der Öffentlichkeit zwar kritisiert und entsprechend diskutiert, jedoch nicht verhindert werden können, stellt sich für Kommunen die Frage, ob ein Verkauf des städtischen Wohnungsbestandes derart negative Folgen nach sich ziehen könnte, die den Vorteil des Verkaufserlöses wieder zunichte machen würden. Die öffentliche Diskussion wird in diesem Zusammenhang in der Regel sehr emotional geführt. Aus Sicht der Kommunen besteht natürlich ein verstärktes Interesse daran, ob ohne Zweifel zu beobachtende negative Folgen von Privatisierungen zwangsläufig auftreten, oder ob Verkäufe unter bestimmten Bedingungen und in bestimmten Formen auch zu positiven Ergebnissen führen können. Folgewirkungen des Verkaufs lassen sich dabei grundsätzlich in drei Themenblöcke systematisieren. Auswirkungen der 54

Veräußerungen können für die Mieter, die Kommune und den örtlichen Wohnungsmarkt entstehen. Die Befürchtung negativer Folgen der Verkäufe für die Mieter ist der Grund, dass es zuvorderst die Mieterschutzorganisationen waren, die bei den zurückliegenden Verkäufen von Wohnungsunternehmen an ausländische Finanzinvestoren das Thema in die Öffentlichkeit getragen haben. Dabei sind es vor allem zwei Handlungsstrategien der neuen Eigentümer, die aus Sicht der Mieter problematisch sind: Privatisierungen und Mieterhöhungen. Im Weltbild der Private-Equity-dominierten Wohnungsanbieter gelten Mieter in vielen Wohnungsbeständen als potenzielle Erwerber, die schon im Vermietungsprozess nach möglichen Faktoren selektiert werden, mit denen man eine hohe Wahrscheinlichkeit eines späteren Erwerbs erkennen will. Die direkte Mieterprivatisierung ist in diesem, rein auf die Maximierung der kurzfristigen Rendite ausgelegten Geschäftsmodell ein wesentlicher Baustein, da aus der reinen Bestandsbewirtschaftung keine Rendite zu erzielen ist, mit der die Forderungen der Private-EquityGeber befriedigt werden können. Wenn auch derzeit die Privatisierungsstrategien auf dem deutschen Wohnungsmarkt an Bedeutung verloren haben, wird man den Wandel der Anbieterstruktur nur bedingt zurückdrehen können. Diese Einschätzung beruht auf einem Paradigmenwechsel in der Bewirtschaftung von Wohnungsbeständen, der sich darin äußert, dass sich auch die traditionellen Wohnungsanbieter, wie bspw. die öffentlichen und kommunalen Wohnungsunternehmen, mit höheren Renditeforderungen ihrer Gesellschafter konfrontiert sehen und damit begonnen haben, aus ihrem Bestand heraus Wohnungen direkt an Mieter zu privatisieren. Zwar bewegt sich diese Privatisierungsaktivität auf vergleichsweise geringem Niveau (ca. 1 bis 2 Prozent der Wohnungsbestände pro Jahr), in der Summe ergibt sich dadurch jedoch ein bemerkenswertes Volumen. Auch wenn der Privatisierung von Mietwohnungen ein enger gesetzlicher Rahmen gesetzt ist, wird dies aus Sicht der Mieter und vor allem der Mietervereine als Gefahr für den eigenen Wohnraum wahrgenommen. Ein weiterer Aspekt ist die Furcht vor Mieterhöhungen. Infolge des Fokus der neuen Investoren auf die Rendite der Unternehmen gilt es, die Einnahmen zu maximieren. Im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben werden daher Mieterhöhungspotenziale ausgenutzt und marktfähige Mietpreisobergrenzen ausgelotet. Insgesamt kommt es bei der marktförmigen Wohnungsversorgung zu einer Verschärfung der Segregation. „Je nach Umfang des Wohnungsbestandes wird ein auf kurzfristige Rendite orientierter Anleger eine Differenzierungsstrategie einschlagen und Produkte für ein Marktsegment mit hoher Kaufkraft, für einen Käufermarkt und für eine wenig kaufkräftige Nachfrage herstellen. Die Bestände werden also aufgeteilt, hier wird kräftig investiert, dort gar nicht – und ein Teil wird an andere, risikofreudigere Investoren weitergereicht oder an Mieter und an andere Interessenten verkauft“

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(Häußermann et al. 2008, 290). Diese Differenzierungsstrategie kann also dazu führen, dass auf die Kommunen mit den nicht verkauften Wohnungsbeständen neue Probleme zukommen. Sie müssen dann ihrer Pflichtaufgabe der Wohnraumversorgung nachgehen und im Rahmen der Daseinsfürsorge auch eigenen Wohnraum vorhalten. Fehlt dieser, würden auf die Kommune erhebliche Kosten bspw. durch den Ankauf von Belegungsrechten zukommen. Mit einem Verkauf würde den Kommunen zudem der wichtigste Partner für die Gestaltung von Stadtentwicklungsprozessen verloren gehen. Während die Wohnungsunternehmen in Zeiten der kommunalen Trägerschaft wichtige Akteure in der Sanierung und Stadtentwicklung waren und sind, beteiligen sich die privaten Unternehmen nach dem Verkauf zumeist nicht an Stadtentwicklungsprojekten, auch wenn diese besonders dringlich erscheinen. Die Gefahr steigender Leerstände und das Risiko einer sozialen Instabilität in den Wohnquartieren ist für die Privatinvestoren kein Anlass, sich in Stadtentwicklungsprozesse einzubinden. Der unternehmerische Fokus – so die Beobachtungen nach großflächigen Wohnungsprivatisierungen – richtet sich ausschließlich auf die einzelne Wohnung; das soziale Wohnumfeld wird außer Acht gelassen. Gerade in Problemstadtteilen mit einem hohen Anteil sozial schwächerer Mieter sind die kommunalen Wohnungsunternehmen oftmals verstärkt am Markt präsent und waren in der Vergangenheit oft bereit, auch sozialpolitische Aufgaben im Interesse der Kommune zu übernehmen. Im Zuge der Diskussionen um die Privatisierung kommunaler bzw. öffentlicher Wohnungsunternehmen tauchen in diesem Zusammenhang immer häufiger die Begriffe Stadtrendite und Sozialrendite auf. Hintergrund dieser Begriffe ist eine Diskussion, die durch ein 2004 von einer Unternehmensberatung veröffentlichtes Gutachten über die Wirtschaftlichkeit von öffentlichen Wohnungsunternehmen ausgelöst wurde. Das Gutachten kommt zu dem Schluss, dass viele deutsche Wohnungsunternehmen „undermanaged“ oder nicht professionell genug geführt seien. Öffentliche Wohnungsunternehmen seien deshalb ein Sanierungsfall seien. Renditen von um die 3 Prozent sind zu niedrig und könnten deutlich gesteigert werden. Dies war aus Sicht der öffentlichen und kommunalen Wohnungsunternehmen „Sprengstoff“ in der Debatte um den Verkauf von Wohnungsunternehmen, und es wurde nachdrücklich darauf hingewiesen, dass eine solche ökonomistische Logik nicht zu kommunalen Wohnungsunternehmen passe, die einkommensschwächeren Bevölkerungsgruppen preiswerte Wohnungen anbieten und damit den kommunalen Wohnungsversorgungsauftrag erfüllen sollen. Zu dieser Zeit wurde der Begriff der „sozialen Rendite“ oder der „Sozialrendite“ eingeführt. „Soziale Rendite“ wird von den öffentlichen Wohnungsunternehmen erwirtschaftet und führt dazu, dass die klassischen Eigenkapitalrenditen kommunaler Unternehmen niedriger ausfallen als die durchschnittlichen

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Renditen privater Wohnungsunternehmen, die von der Beratungsfirma mit mindestens 6 Prozent angegeben werden. Zudem geht es darum, die soziale Verantwortung der (traditionellen) Wohnungswirtschaft für die Mieter, die Quartiere und die Entwicklung von Stadtteilen zu bewerten und in ihrer Dimension zu verdeutlichen. Die Protagonisten des Begriffs Stadtrendite spannen ein weites Handlungsfeld, das sie mit diesem Begriff belegen. Oft ist es eine Beschreibung des Tätigkeitsspektrums, das ein kommunales Wohnungsunternehmen aus seinen Zielen und Aufgaben ableitet. Eine Studie von InWIS (2006) hat sich mit den Begrifflichkeiten und den Zusammenhängen zwischen dem Begriffspaar „Stadtrendite“ und „Sozialrendite“ beschäftigt und definiert die Gesamtrendite eines (kommunalen oder sozial verantwortungsvoll handelnden) Wohnungsunternehmens aus der handels- oder steuerrechtlich eindeutig bestimmbaren Eigenkapitalrendite und einer Stadtrendite. Die Stadtrendite kann auch bei privaten Wohnungsunternehmen anfallen, wenn diese sich sozial verantwortungsvoll verhalten und bspw. in Quartiere und Stadtteile und/oder in die Jugendarbeit etc. investieren. Kommunale Wohnungsunternehmen sind in der Wohnraumversorgung einkommensschwacher Haushalte, in der Wohnumfeldverbesserung, in der Quartiersstabilisierung sowie im Stadtumbau weitaus stärker engagiert. Wenn auch diese Leistungen als Stadt- oder Sozialrendite quantitativ schwer zu ermitteln sind, haben sie direkte Auswirkungen auf die Lebenswelt der Menschen. Sozialrendite bezieht sich überwiegend auf die Versorgung einkommensschwacher Haushalte und sonstiger Problemmieter, um z.B. Belegungsrechte zu sichern und somit eine durchmischte Bewohnerstruktur zu erhalten. Die Stadtrendite beinhaltet Maßnahmen zum Stadtumbau, die in Folge von differenzierten sozialräumlichen Strukturen ein ausreichendes Wohnungsangebot gewährleisten soll. Die neuen privaten Eigentümer sehen meist keine Verpflichtung, sich an der Lösung von sozialen Problemen zu beteiligen. Durch den Verkauf öffentlicher Wohnungsbestände würden die zusätzlich erwirtschafteten sozialen Leistungen in Form der Sozial- und Stadtrendite ausbleiben sowie ein strategisches Steuerungsinstrument der Kommunen für erfolgreiche Stadt- und Quartiersentwicklung entfallen. Wenn aus den bisherigen Erfahrungen zu den Folgen der Privatisierung ein vorläufiges Fazit gezogen werden soll, dann werden sich – je nach Zusammenspiel der Einflussgrößen – die Auswirkungen der Privatisierung erheblich unterscheiden. Überstrahlt wird die Analyse der Folgen einer Privatisierung durch die Auswahl des neuen Eigentümers, also die Frage an wen und zu welchen Bedingungen verkauft wird. Gespräche mit Vertretern der sog. Private-Equity-Fonds machen sehr schnell deutlich, dass es sich hier um reine Finanzinvestoren handelt, denen die besonderen Eigenschaften des Investitionsobjektes „Wohnung“ vergleichsweise gleichgültig sind. Angesichts des außerordentlich hohen Rendi-

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tedrucks, den sich diese Investoren auferlegt haben, wird es notwendig sein, das Kapital in absehbarer Zeit nach Abschöpfen des größten Renditepotenzials in andere Investments umzuleiten. Ein langfristiges Interesse an einer Stabilisierung des lokalen Wohnungsmarktes und damit ein Interesse, sich aktiv für eine Stadt zu engagieren, haben diese Unternehmen nicht. Als idealtypische Geschäftsstrategie ist daher von diesen Unternehmen ein Ausreizen der Renditepotenziale (Privatisierung und Mietpreiserhöhung), aber auch eine maximale Ausschöpfung und die Aushöhlung der vertraglichen Bestimmungen und eine vergleichsweise niedrige Instandsetzungspauschale zu erwarten. Wenn auch derzeit noch die vertraglichen Vereinbarungen zur Begrenzung der Mieterhöhungen auf ein marktübliches Niveau gelten und sich die Wohnungsmärkte im preisgünstigen Segment überwiegend entspannt zeigen, wird aber deutlich, dass gewisse Problemgruppen unserer Gesellschaft, die nicht als mietfähig zu bezeichnen sind, außen vor bleiben, wenn Wohnungsunternehmen sich auf die Wohnungsbewirtschaftung als Kerngeschäft konzentrieren. Dieses eigentlich sozialpolitische Problem wurde in der Vergangenheit oftmals bei den kommunalen Wohnungsunternehmen untergebracht und tritt bei einer Privatisierung jetzt verstärkt zu Tage. Die Auswirkungen der Privatisierung auf die Stadt- und Quartiersentwicklung können sich in unterschiedliche Richtungen entwickeln. Nach der Privatisierung zeigt sich in den meisten Kommunen, dass sich einerseits die neuen Eigentümer aus Kooperationen zurückziehen, andererseits finden sich auch einige Beispiele (u.a. in Berlin) für soziale Projekte zur Stabilisierung der Mieterstrukturen und des Wohnumfeldes. Ein wichtiger Effekt, der die Stabilität des Quartiers gefährden könnte, ist der Verlust an Steuerungsmöglichkeiten der Kommunen. Den Einfluss auf die Belegungspolitik und die Gestaltung von Wohnquartieren können Kommunen somit nicht mehr über ihre eigenen Unternehmen ausüben. Besonders in angespannten Wohnungsmarktlagen ist die Bereitschaft der neuen Investoren zur Kooperation bei Maßnahmen der Stadtentwicklung sowie der sozialen Wohnraumversorgung gering ausgeprägt. Dies könnte zu Tendenzen der Segregation und Ghettobildung führen. Ein Verlust dieser möglichen Eingriffe der Kommune könnte negative Effekte auf die Stadtund Quartiersentwicklung insbesondere in Stadtumbauprozessen beinhalten. Festzuhalten bleibt, dass der Verkauf von öffentlichen Wohnungsunternehmen grundsätzlich mit einem Restrisiko bei den Aufgaben der kommunalen Wohnraumversorgung verbunden ist. Um kurz- bis mittelfristige Schieflagen zu vermeiden, sind preismindernde und das Verhalten reglementierende sozialverträgliche Abkommen zwischen Stadt und Investor ein bedeutsames Gut, auf das nicht verzichtet werden sollte. Klarheit muss darüber herrschen, dass die Erwartungshaltung an einen Finanzinvestor, der unter heutigen Marktkonstellationen aller Wahrscheinlichkeit nach das höchste Kaufpreisangebot abgeben wür-

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de, nicht derjenigen entspricht, die einem kommunalen Wohnungsunternehmen oder einem langfristig orientierten Bestandshalter entgegengebracht wird. Für eine langfristig stabile Entwicklung der Stadt und ihres Wohnungsmarktes sind die kurzfristigen Gewinnmaximierungsstrategien der Finanzinvestoren tendenziell schädlich und schlagen sich auch hinsichtlich des „Sozialgutes“ Wohnen bei den Mietern in erhöhter Unsicherheit nieder, auch wenn diese kurzfristig oft noch nicht zum Tragen kommt. Die Privatisierungswelle – so ist zu resümieren – setzt sich also nicht zwangsläufig in allen Kommunen und Regionen um; nicht nur aufgrund der Finanzmarktkrise und der immensen Bestandsprobleme der Hedgefonds ist sie längst ausgelaufen. Die „Heuschrecken“ sind aber nicht ganz verschwunden; auch einzelne Kommunen und Länder verkaufen trotz öffentlicher Widerstände weiterhin Wohnungen, wenngleich sich das ursprüngliche Finanzierungsmodell derzeit nicht mehr rechnet. Privatisierungsprojekte haben zudem Gegenbewegungen ausgelöst; nicht nur sind an den von Privatisierung bedrohten Standorten verschiedene Mieterbewegungen entstanden, sondern auch die etablierte (öffentliche) Wohnungswirtschaft hat durch die Herausforderungen aktiv gehandelt, ist „unternehmerisch“ tätig geworden und hat neue Kooperationsstrukturen entwickelt (im Ruhrgebiet haben sich die großen kommunalen und kommunalnahen Wohnungsunternehmen in einem Verein zusammengeschlossen, der seine Aktivitäten auf verschiedene Geschäftsfelder ausgeweitet hat). Soziologisch betrachtet hat also der Ökonomisierungsdruck – neben allen negativen sozialen Begleiterscheinungen – durchaus in einigen Kommunen Kreativität und Verbesserungsmöglichkeiten der Leistungserstellung bewirkt, der „Eigensinn“ hat sich gesellschaftlich wieder Geltung verschafft (vgl. Schimank/Volkmann 2008), indem er zur Genese von Netzwerken führte. Wenn auch die Finanzmarktkrise die Renditemodelle für die Wohnungswirtschaft ad absurdum führte und deshalb die Privatisierungswelle stoppte, so heißt dies nicht, der Staat bzw. die Kommune könnte wieder in die klassische Rolle hineinwachsen. Auch kritisch angelegte Argumentationen, die von den Finanzinvestoren als „Heuschrecken“ sprechen, sehen keine Rückkehr zum traditionellen Sozialstaat. Zudem hat die kurze Analyse des Verlaufsprozesses die These erhärtet, der zufolge die kommunale Aufgabenerfüllung einem Wandel unterliegt, sich eine veränderte Arbeitsteilung zwischen dem Staat und Privaten etabliert hat und die Grenzen zwischen öffentlich und privat immer mehr verfließen. In diese Lücke sind einige Finanzinvestoren gestoßen und haben auch den Wohnbereich unter ihre Logik der Gewinnmaximierung subsummiert, was andererseits aber auch Gegenbewegungen hervorbrachte. Insgesamt ist die Realität hinsichtlich staatlicher Aufgabenträgerschaft bzw. privater Aufgabenwahrnehmung viel komplexer geworden als abstrakte Fluchtvorstellungen von „Staat

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oder Privat“ suggerieren. Am Beispiel der Wohnungswirtschaft konnte gezeigt werden, dass nach einer Phase der Privatisierung gerade in Krisenzeiten wieder die Unterstützung des Staates gefragt ist. Dennoch ist nicht mit einer einseitigen Rückkehr zur Ausgangsposition auszugehen, stattdessen wird vielmehr nach neuen Balancen zwischen Privatwirtschaft und Staat gesucht. Im Folgenden sollen – ausgehend vom vielschichtigen Wesen des Staates und den Möglichkeiten zur Optionssteigerung – in einzelnen Handlungsfeldern die Vermischungen zwischen politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Akteuren nachgezeichnet und die neue, aktivierende Rolle der politischen Gesellschaftssteuerung hinsichtlich wohlfahrtlicher Sicherung und wirtschaftlicher Prosperität herausgearbeitet werden.

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3 Transformation der Wohlfahrtsproduktion in Deutschland: Neue Governance-Strukturen im Sozialsektor3

3.1 Entgrenzung des traditionellen „Wohlfahrtskorporatismus“ in Deutschland Die institutionelle Struktur des deutschen Sozialstaatsmodells wird seit Jahrzehnten durch die sechs Spitzenverbände der Wohlfahrtspflege geprägt; sie nehmen im System sozialer Dienste eine besondere Stellung ein. Ihnen kommt ein „öffentlicher Status“ zu, was sich auch im Selbstverständnis widerspiegelt. Neben den Verbänden von Kapital und Arbeit definieren sich die Wohlfahrtsverbände als „dritte Sozialpartner“, die umfangreich an der Gestaltung des Soziallebens beteiligt sind, und zwar nicht primär als Interessenvertretungen, sondern als – allerdings weitgehend staatlich alimentierte – Anbieter und „freie“ Träger sozialer Dienste. Diese Merkmale prägen auch zentral den deutschen Pfad der Wohlfahrtsproduktion, der sich gerade durch die Arbeitsteilung mit Wohlfahrtsverbänden von anderen westeuropäischen Wohlfahrtsstaatstypen abhebt und auf einen besonderen historischen Entwicklungspfad bzw. auf eine spezifische Koevolution von Verbänden und (christdemokratischem) Wohlfahrtsstaat schließen lässt (vgl. Schmid 1996, Schmid/Mansour 2007 sowie die Beiträge in Gabriel 2001 und Gabriel/Ritter 2005). Die Wohlfahrtsverbände fungieren hierbei seit Jahrzehnten als Scharnier zwischen dem formellen Sektor (Staat und Markt) und dem informellen Sektor, zu dem die Familie, aber auch Bürgerengagement oder Nachbarschafts- und Selbsthilfegruppen gezählt werden. „Wohlfahrtsproduktion ist somit ein gleichzeitig auf mehreren Ebenen soziologisch rekonstruierbarer Prozeß, der gleichzeitig den Staat, die Erwerbswirtschaft, den Wohlfahrtssektor und die Privathaushalte involviert“ (Kaufmann 2005a, 232). Aufgrund der intermediären Rolle werden die Wohlfahrtsverbände auch als Organisationen des „Dritten Sektors“ bezeichnet (vgl. u.a. Zimmer 2007). Durch diese mehrdimensionale Positionie3 Dieses Kapitel ist der überarbeitete und aktualisierte Beitrag, der anlässlich einer Tagung „Wohlfahrt zwischen Staat und Markt“ an der Universität Erlangen-Nürnberg (Institut für Rechtsphilosophie und Allgemeine Staatslehre) am 29.4.2008 verfasst wurde. Für kritische Anmerkungen danke ich Stephan Grohs und Katrin Schneiders.

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rung haben sich die Wohlfahrtsverbände zu „äußerst komplexen Organisationen entwickelt, die über heterogene, teils widersprüchliche Binnenstrukturen und Verhaltensmuster verfügen. Sie sind zugleich ƒ ƒ ƒ

politische Interessengruppen, die klassische Einflusspolitik in Form von Lobbyismus und stellvertretender, advokatorischer Interessenwahrnehmung betreiben, parastaatliche Institutionen, die in hohem Maße in die Politikformulierung und in den bürokratischen Vollzug inkorporiert sind sowie professionell und effizient handelnde soziale Dienstleistungsunternehmen.

Sie bestehen einerseits aus ƒ ƒ ƒ

fachlich und regional ausdifferenzierten, formell organisierten Untergliederungen mit zentralen Koordinierungsmechanismen und andererseits aus lokalen Vereinigungen, die auf Freiwilligkeit, Partizipation und Selbstbestimmung basieren. Schließlich verfügen sie über verbandsspezifische Wertvorstellungen und Traditionen mit beachtlichen normativen Rigiditäten“ (Schmid/Mansour 2007, 246; vgl. auch Heinze et al. 1997).

Trotz ihrer herausragenden Stellung auf dem Arbeitsmarkt (mit insgesamt über 1,4 Millionen Beschäftigten) werden die Wohlfahrtsverbände jedoch in der Öffentlichkeit als Arbeitgeber kaum wahrgenommen. Dies ist deshalb überraschend, da sie als Träger in fast allen Feldern der sozialen Dienste zu finden sind: von der Drogen- und Familienberatung bis hin zu Pflegeheimen und Krankenhäusern. Angesichts der Trägerkapazität von bundesweit rund zwei Dritteln der sozialen Einrichtungen bilden die Wohlfahrtsverbände in (sozial)politischer Hinsicht mächtige Akteure, ohne deren Kooperation und Ressourceneinsatz viele soziale Dienste nicht angeboten werden könnten. In den vergangenen Jahrzehnten sind die etablierten Beziehungen zwischen den Wohlfahrtsverbänden und dem Staat sowie zwischen den Verbänden untereinander durch ein hohes Maß an Kooperation geprägt gewesen. Manche Autoren sprachen in diesem Zusammenhang von neokorporatistischen Strukturen (vgl. Heinze et al. 1997 sowie Liebig 2005). Die Wohlfahrtsverbände haben sich durch die Inkorporierung in den letzten Jahrzehnten aber auch in wachsendem Maße von öffentlichen Geldern abhängig gemacht und damit ihre „Verbandskonjunktur“ und großteils auch ihr Leistungspotenzial an die allgemeine Konjunktur angekoppelt. Sinken die finanziellen Spielräume des Staates (etwa durch schrumpfende Steuereinnahmen), dann sinken automatisch

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auch die Spielräume zur Gestaltung von verbandlichen Prioritäten in der Sozialpolitik, weil die Spendeneinnahmen – eine andere finanzielle Quelle – im Vergleich dazu weitaus geringer sind. Durch die hohe staatliche Alimentierung leidet so der Anspruch der Wohlfahrtsverbände, das eigene Profil auch in eigene Schwerpunkte der Tätigkeit umzusetzen. Die schrumpfenden öffentlichen Zuschüsse können gerade in einer Zeit, in der sich das Spendenaufkommen stärker auf viele spezifische Organisationen und Initiativen verteilt, nur begrenzt durch Eigenmittel kompensiert werden. Neben den wachsenden fiskalisch geprägten Einbußen des Leistungspotenzials der Wohlfahrtsverbände trifft die Wohlfahrtsverbände auch massiv sowohl die neue Debatte um Verwaltungsmodernisierung und Governance, die insbesondere auf die Kommunen zielt (vgl. die Beiträge in Benz et al. 2007 und Schuppert 2006 sowie Bogumil et al. 2007) als auch der Wandel sozialpolitischer Leitbilder in der Regierungspolitik gerade auf Bundesebene. Stichworte wie „aktivierende“ oder „investive“ Sozialpolitik oder auch „Vermarktlichung“ und „Ökonomisierung“ prägen zunehmend den sozialpolitischen Diskurs (vgl. die Beiträge in Behrens et al. 1995, 2005 sowie in Evers/ Heinze 2008). „Bedingt durch die traditionell duale Aufspaltung der sozialen Dienste in öffentliche und freie Träger findet sich der Managementdiskurs in Deutschland seit Beginn der 1990er Jahre in zwei wesentlichen Spielarten: Für den öffentlichen Bereich war das Neue Steuerungsmodell (NSM) dominierender Trend in der Übertragung betriebswirtschaftlicher Prinzipien auf die öffentlich getragenen sozialen Dienste. Im Bereich der freien Träger dominierte der Sozialmanagementbegriff die ähnlich gelagerten Umgestaltungsdiskussionen. Im Schnittstellenbereich zwischen öffentlichen Trägern (als „Auftraggebern“) und freien Trägern (als „Auftragnehmern“) wurde zudem Kontraktmanagement zum Bindeglied der Modernisierungsarenen“ (Grohs/Bogumil 2009). Hinzu kommen als allgemeiner Trend im Bereich sozialer Dienste eine Pluralisierung der Trägerlandschaft und eine Binnendifferenzierung der etablierten Wohlfahrtsverbände, die zu einer gewissen Verantwortungsdiffusion führen. Dieser Wandel ist auch ein weiterer Schritt zur Erosion der Organisationsverantwortung des Staates, der zwar für die sozialen Dienste eine Letztverantwortung trägt und ein zentraler „Knotenpunkt“ bleibt, aber die Verantwortung auf noch mehrere Schultern verteilt. Nicht umsonst sprechen schon manche Analysen von einer neuen Verschränkung von sozialstaatlichen, marktbezogenen und bürgergesellschaftlichen Elementen in sozialen Einrichtungen und Diensten, die sich in „hybriden Organisationsformen“ (Evers et al. 2002; vgl. auch Evers 2008) manifestieren. Das soziale Ordnungsmodell des Wohlfahrtskorporatismus hat sich also entgrenzt und verflüssigt; die zentralen Säulen unseres wohlfahrtsstaatlichen Systems stehen zwar noch, allerdings eher als „crumbling pillars of social partnership“ (Streeck/Hassel 2004), die einer grundlegenden Konstrukti-

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onsreform bedürfen. Nicht umsonst wird deshalb auf der Baustelle „Sozialpolitik“ über eine neue Architektur gestritten, denn mit der Verflüssigung und Erosion der korporatistischen Gesellschaftsordnung der Nachkriegsprosperitätsphase sind auch Sicherheiten verschwunden. Vielmehr ist auch im Sozialsektor von einem strukturell angelegten Ökonomisierungsdruck auszugehen, der allerdings keine simple Kausalität auf Ebene der wohlfahrtlichen Organisationen bewirkt. „Als externer Schock ruft Ökonomisierungsdruck bei den meisten Organisationsmitgliedern – von der Arbeitsebene bis hin zu den Entscheidungsträgern – typischerweise zunächst einmal ein ungläubiges Den-Kopf-in-den-SandStecken hervor: Das kann doch nicht wahr sein! Aus dieser kognitiven Verweigerung wird schnell eine normative: Das darf doch nicht wahr sein! Man hat sich nichts vorzuwerfen. Man hat – in der Selbstwahrnehmung – nicht verschwenderisch agiert, sondern alles Getane hatte und hat seine sachliche Berechtigung. Im Gegenteil: Mehr tun zu können, wäre höchst wünschenswert oder gar geboten gewesen – umso fataler jetzt die Mittelkürzungen! Der Staat entzieht sich seiner Verantwortung. Da darf man nicht mitmachen! Aber außer anfänglicher Verweigerung, die schließlich in eine resignierte Exekution des Unabwendbaren im Sinne einer meist nicht sehr findigen Verwaltung des Mangels übergeht, fällt einem nichts ein“ (Schimank 2008, 226; vgl. auch die weiteren Beiträge in Maurer/Schimank 2008 sowie in Maurer 2008). Mit der wachsenden Ökonomisierung und dem Verschwinden der alten Sicherheiten dürften sich auch die Wahrnehmungen der institutionellen Akteure verändern, allerdings ist nicht zu erwarten, dass die betreffenden Organisationen ihren jeweiligen spezifischen Organisationsblick und ihre Organisationskultur sofort diesen neuen funktionalen Erfordernissen anpassen. Und dies trifft auch auf die Erwartungen an den Sozialstaat zu: einerseits schrumpft das Vertrauen der Bevölkerung in politische Organisationen (allen voran die politischen Parteien), andererseits zeigt sich „eine eigentümliche Diskrepanz zwischen der Einsicht in die verringerte Steuerungsfähigkeit des Staates und den keineswegs verminderten Erwartungen, die dem Staat als Agentur der Bereitstellung von Leistungen für den Bürger, als public services provider, entgegengebracht werden – und kaum irgendwo ist diese Diskrepanz so weit wie in Deutschland“ (Nolte 2005, 44; vgl. auch die Beiträge in Behrens et al. 2005). Der Hinweis auf manche Enttäuschungen hinsichtlich staatlicher Leistungen ist sicherlich einerseits ein Produkt überzogener Erwartungen, andererseits erleben wir in den letzten Jahren einen Staat, der seinen einzelnen Untergliederungen einen permanenten Wandel verschrieben hat (so werden Ämter zu Serviceagenturen), ohne damit allerdings deutlich sichtbar einen Abbau bürokratischer Regulierungen erreicht zu haben. Ob damit also schon ein erneuerter und qualitativ besserer Staat erreicht wurde, kann sicherlich hinterfragt werden. Der Namens-

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wechsel mancher Behörden sorgt sicherlich allein noch nicht dafür, zumal in einzelnen Sozialsektoren (etwa dem Gesundheitsbereich) durch eine Zunahme an Regulierungen sogar die Gefahr der „Bürokratiespiralen“ real existiert. Dennoch ist unübersehbar: Das Verhältnis von Staat und Gesellschaft und damit auch der verschiedenen Steuerungsmodi der Wohlfahrtsproduktion (Hierarchie, Markt, Netzwerke, Eigenverantwortung) wird neu definiert, wobei unbestritten ist, dass trotz aller Erwartungen nach einem ordnenden und sozial gerechten Staat die Zeiten des Versorgungsstaates vorbei sind. Da dieses Staatsverständnis in Deutschland eine lange Entwicklung hinter sich hat, ist es nicht leicht zu revidieren, wenn auch in den letzten Jahren schrittweise klar wird, dass wir uns in einer Umbruchphase befinden. „Zerfaserung führt zu Verantwortungsverflechtung. Der Staat ist ein ganz zentraler, wenn nicht der zentrale Knotenpunkt in diesem Geflecht. Allein durch den Staat läuft zwar nicht mehr viel, doch ohne den Staat geht auch fast nichts. Der Staat bleibt wichtig. Er ist aber nicht mehr allein, der Staat bekommt Gesellschaft“ (Genschel et al. 2007, 43; vgl. auch Lessenich 2008 und Schwengel 2008). Pauschale Forderungen nach weniger Staat oder die Umstellung auf „Kundenorientierung“ gehen deshalb an den wirklichen Herausforderungen vorbei bzw. sind eher Symptome für einen strukturellen Wandel, der die Grenzen zwischen öffentlichen und privaten Räumen neu definiert. Anstelle eines kompletten Formwandel des Staates, der ohnehin nicht umzusetzen ist, geht es auch in den Modernisierungs- und Reformdebatten im Sozialsektor um eine Neudefinition staatlicher Tätigkeit, die aber nur über eine Optimierung des Zusammenspiels zwischen Staat, Markt und intermediären Institutionen (von den Wohlfahrtsverbänden bis hin zum „Sozialkapital“) zu erreichen ist. Der Prozess der strategischen Umorientierung ist allerdings schwierig, auch mit Rückschlägen behaftet (gerade aufgrund der hohen Erwartungen an Staatlichkeit in Deutschland) und steht als gesamtgesellschaftlicher Lernprozess noch am Anfang. Dementsprechend verweist die deutsche Debatte um den aktivierenden oder gewährleistenden Staat nicht nur auf die Erosion der traditionellen Staatlichkeit, sondern auf den Beginn neuer Governancestrukturen, die aber eben nicht mehr von einem „Herrschaftsmonopolisten“ ausgehen, sondern eine neue Verantwortungsteilung suchen. Obgleich manche Autoren von einem „reformlosen Wandel“ sprechen, hat es in den letzten Jahren sowohl in den öffentlichen Verwaltungen als auch in den verschiedenen Zweigen des deutschen „Sozialversicherungsstaates“ (von der Renten- über die Gesundheits- bis hin zur Arbeitsmarktpolitik) und den sozialen Diensten durchaus einen Paradigmenwechsel gegeben (wenngleich über die Reichweite zu streiten ist). Insgesamt sprechen die verschiedenen Reformen der Organisationsstrukturen dafür, von einer beginnenden Transformation des traditionellen deutschen Wohlfahrtsstaatsmodells zu sprechen. Und der betrifft massiv im Feld der sozialen Dienste das Kernstück des

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deutschen Wohlfahrskorporatismus, die Wohlfahrtsverbände. Aber auch in anderen Policyfeldern zeigen sich neue Governancestrukturen, verbunden mit neuen Wettbewerbselementen („Wohlfahrtsmärkte“), einem tendenziellen Ausstieg aus korporatistischen Strukturen und einem Bedeutungsverlust der traditionellen Verbände. Das Leistungsangebot der freien Wohlfahrtspflege wird bereits seit den 90er Jahren durch bundespolitische Initiativen verstärkt marktwirtschaftlichen Einflüssen ausgesetzt, und es kommt zu einer Verflüssigung bzw. Relativierung der privilegierten Vorrangstellung sowie einer „Verbetriebswirtschaftlichung“ der Verbände. „Trotz der Vielfalt der präsentierten Ansätze lässt sich als gemeinsamer Kern festhalten, dass Sozialmanagement – durchaus analog zum NSM – eine an privatwirtschaftlichen Managementpraktiken orientierte, stärker an ökonomischen Kriterien und ergebnisorientierten Führungs- und Steuerungsformen ausgerichtete Umgestaltung der freien Trägerorganisationen anstrebt. Als wesentliche Elemente sind auch hier Organisationsveränderungen mit dem Ziel der dezentralen Ressourcenautonomie und dem Aufbau von „Profit Centern“ zu sehen, häufig unterstützt durch die formale Ausgliederung „marktfähiger Dienstleistungen“ in eigenständigen Einrichtungen unter privatrechtlicher Rechtsform. Ziele dieser Ausgliederungen sind die Eindämmung der ehrenamtlichen Vorstandssteuerung, höhere wirtschaftlichen Flexibilität und eine Verschiebung der Haftungsverpflichtung weg vom Gesamtverband. Auch diese Organisationsreformen sollen durch die Einführung betriebswirtschaftlicher Steuerungselemente unterstützt werden, so dass Themen wie Controlling, Kostenrechnung und Benchmarking bei freien Trägern zunehmend an Relevanz gewannen. Bedeutend ist hier die Beschäftigung mit Qualitätsaspekten und Qualitätsmanagement“ (Grohs/Bogumil 2009). Die sozialpolitischen Reformbemühungen sind mit der Forderung nach mehr Transparenz und Vergleichbarkeit der sozialen Leistungen einhergegangen, was für die sozialen Einrichtungen zumeist bedeutete, vermehrt mit Budgets zu arbeiten. Dies wird besonders deutlich im Pflegesektor, der den größten Wachstumsmarkt der sozialen Dienste darstellt und durch die Einführung der Pflegeversicherung institutionell neu eingebettet worden ist. Es ist unübersehbar, „dass (das) Pflegeversicherungsgesetz eine klare Abkehr von den traditionellen Prinzipien der Erbringung sozialer Dienste bedeutet, indem es erstmals explizit die Gleichbehandlung von kommerziellen und gemeinnützigen Leistungsanbietern vorsieht, auf die traditionelle Einbindung der Wohlfahrtsverbände in die Politikformulierung verzichtet und die Wohlfahrtsverbände zu massiven organisatorischen Reformen zwingt“ (Bönker/Wollmann 2000, 534; vgl. auch die Beiträge in Dahme/Wohlfahrt 2000 sowie Liebig 2005). Vor dieser neuen politischen Kulisse hat sich auch das früher eher als harmonisch zu bezeichnende Verhältnis zwischen staatlichen und verbandlichen

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Akteuren getrübt, und es wird auch im Sozialsektor die Steuerbarkeit und Effizienz dieses Subsystems zunehmend thematisiert. „Gesellschaftliche Subsysteme, so die Erkenntnis, sind eigensinnig und staatlichen Interventionen gegenüber oft resistent, die Bewältigung gesellschaftlicher Probleme ist ohne die aktive Einbeziehung und Stärkung der gesellschaftlichen Akteure zum Scheitern verurteilt“ (Jann 2006, 32). Anfang 2008 gibt es eine neue Stufe in den Beziehungen zwischen den etablierten Wohlfahrtsverbänden und der Politik. So plant die Bundesregierung, nachdem sie bereits vor einigen Jahren durch die Pflegeversicherung und andere sozialpolitische Gesetze sowie neue Steuerungsformen den privilegierten Bereich des „Wohlfahrtskorporatismus“ tendenziell einem verstärkten Wettbewerb ausgesetzt und pluralisiert hat, weitere Schritte zur „Modernisierung“ der sozialen Dienstleistungserbringung. Zwei Beispiele aus dem Jahr 2008 lassen die Stoßrichtung erkennen. So plant etwa das Familienministerium, dass zukünftig nicht nur Kindergärten der „freien“ (gemeinnützigen) Wohlfahrtspflege finanzielle Unterstützung vom Staat bekommen sollen, sondern auch private, kommerzielle Träger (etwa Betriebskindergärten oder Elterninitiativen). Beispiele aus anderen Ländern werden – wie auch in der Debatte um neue Steuerungsmodelle in der öffentlichen Verwaltung – gern als Beleg für die Notwendigkeit dieser strukturverändernden Schritte angeführt. Ein zweites Beispiel bezieht sich auf die geplanten Pflegestützpunkte, die in Zukunft als zentrale Anlaufstellen für Pflegebedürftige und deren Angehörige wirken werden. Zunächst sollen in Trägerschaft der Pflegekassen und in enger Kooperation mit den Kommunen in 16 Modellprojekten in den Bundesländern Erfahrungen gesammelt werden. Dies erzürnt die etablierten Wohlfahrtsverbände, die hier einen weiteren Rückschritt hinsichtlich der eigenen Gestaltungsspielräume wittern und dagegen protestieren. Verstanden werden können diese zum Teil emotional geführten Auseinandersetzungen nur, wenn man sich die Grundstrukturen der mit öffentlichem Status agierenden Wohlfahrtsverbände vergegenwärtigt und die strategischen Ziele der Modernisierungsbemühungen in verschiedenen Zweigen des Sozialsektors betrachtet.

Exkurs: Grundstrukturen und Leistungspotenziale Die institutionalisierte Form der Zusammenarbeit, die sich bereits auf die Frühphase der Weimarer Republik zurückführen lässt, basiert auf besonderen rechtlichen, finanziellen, organisatorischen und gesellschaftlichen Grundlagen. Im Rahmen des im Sozialrecht verankerten Subsidiaritätsprinzips nehmen die Wohlfahrtsverbände eine „Vorrangstellung“ im Bereich der sozialen Dienste ein. Da67

durch werden sie auch materiell (bislang) im Vergleich zu staatlichen und kommunalen, aber auch gewinnorientierten, privaten Einrichtungen stark privilegiert. Als „Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege“ erstreckt sich ihre Tätigkeit auf das ganze Bundesgebiet sowie auf das gesamte Gebiet der Wohlfahrtspflege. Diesen Anforderungen entsprechen hohe Eintrittsbarrieren, die geradezu die Entstehung von Oligopolen und „Großkonzernen“ in diesem Sektor legitimieren. Die eigentliche Basis ihrer sozialen Dienste liegt jedoch auf regionaler und kommunaler Ebene, wobei die freie Wohlfahrtspflege den Großteil ihrer Leistungen nicht auf einem freien Dienstleistungsmarkt anbietet, sondern auf einem staatlich regulierten „Quasi-Markt“. Hierbei handelt es sich um ein politisch folgenreiches Dreiecksverhältnis zwischen öffentlichen Gewährleistungs- und Kostenträgern, Klienten und freigemeinnützigen Leistungsträgern. Allerdings unterliegen die von den Wohlfahrtsverbänden angebotenen sozialen Dienste auch gewissen Charakteristika, die sie von anderen Dienstleistungen unterscheiden (vgl. Richter 2002 und Bäcker/Naegele 2008, 509ff): ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Personenbezug und begrenzte Rationalisierbarkeit Uno-actu-Prinzip Ko-Produktion Unbestimmtheit der Nachfrage Soziale Dienste als Erfahrungs- und Vertrauensgüter

Im Jahr 2004 waren bei den Spitzenverbänden der Wohlfahrtspflege (in knapp 90 000 sozialen Einrichtungen mit über 3,6 Millionen Plätzen) rund 1,42 Millionen Erwerbstätige beschäftigt. Gegenüber 1970 hat sich die Zahl der Hauptamtlichen fast vervierfacht; „insgesamt werden rund drei Viertel der sozialen Dienstleistungen in Deutschland von den Wohlfahrtsverbänden angeboten und organisiert“ (Bäcker/Naegele et al. 2008, 542; vgl. zum Wachstum der sozialen Dienste im internationalen Vergleich auch Züchner 2007 sowie die Beiträge in Schubert et al. 2008). Die freie Wohlfahrtspflege erlebt seit dem Ausbau des deutschen Sozialstaates – relativ unabhängig von Regierungswechseln – ein kontinuierliches und zugleich dynamisches Wachstum. Sie ist seitdem unangefochten der wichtigste Träger sozialer Dienstleistungen in der Bundesrepublik Deutschland. Die Beschäftigungsdaten verraten aber auch, wie weit die Bundesrepublik bei der Entwicklung vom System der Einkommenssicherung zum „Soziale-Dienste-Staat“ fortgeschritten ist. Die Expansion der Beschäftigung im Bereich sozialer Dienstleistungen verlief allerdings im internationalen Vergleich hierzulande eher zurückhaltend. Im Vergleich zu anderen westeuropäischen Ländern belegt die Bundesrepublik maximal einen mittleren Rang. Wenngleich gerade bei der Ver-

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sorgung mit ambulanten und teilstationären Dienstleistungen noch ungenutzte Potenziale sozialer Dienste liegen, haben sich die sozialen und gesundheitlichen Dienstleistungen weithin unbemerkt zu einem der wichtigsten Expansionsbereiche im Beschäftigungssystem der letzten Jahrzehnte entwickelt. „Waren 1970 erst knapp 5% aller sozialversicherungspflichtig Beschäftigten in den Wirtschaftsbereichen beschäftigt, die den sozialen Dienstleistungen zugerechnet werden können (Gesundheitswesen und Sozialwesen), so ist ihr Anteil auf 11,3% (1999) und 12,6% (2004) angestiegen. Im gesamten Sozialbereich (Kindergärten, Vor- und Grundschulen, Gesundheitswesen und Sozialwesen) waren im Jahr 2004 über 3,3 Millionen Menschen sozialversicherungspflichtig erwerbstätig. Sie sind überwiegend bei den Verbänden der freien Wohlfahrtspflege und bei kommunalen und kirchlichen Trägern angestellt. Allein in der freien Wohlfahrtspflege arbeiteten im Jahre 2000 insgesamt 1,16 Million Beschäftigte hauptamtlich. Darunter fallen jedoch nicht nur jene, die unmittelbar die sozialen Dienstleistungen erbringen, sondern auch das Personal in der Verwaltung, in der Hauswirtschaft und in den technischen Diensten“ (Bäcker/Naegele et al. 2008, 519; vgl. auch Heinze 2006). Die Beschäftigungsformen im Sektor sozialer Dienste (allen voran bei den Wohlfahrtsverbänden) sind vielfältig und weichen oft von den normalen sozialversicherungspflichtigen Vollzeittätigkeiten ab (bspw. ein hoher Teil von Teilzeitkräften, aber auch geringfügig Beschäftigte, selbstständige Honorarkräfte, Praktikanten und Zivildienstleistenden). Dies mag auch daran liegen, dass viele Frauen in sozialen Diensten erwerbstätig sind und diese eher Teilzeittätigkeiten präferieren (rund 85 Prozent Der Teilzeitkräfte sind weiblich, allerdings ist die Führungsebene zumeist noch immer männlich). Ein anderes zentrales Organisationsmerkmal, das in allen offiziellen Publikationen und in Stellungnahmen der Wohlfahrtsverbände gepriesen wird, ist die bei ihnen organisierte Ehrenamtlichkeit. In den Verbandspublikationen wird seit einigen Jahren noch von gut 2,5 Millionen ehrenamtlich und freiwillig engagierten Mitarbeitern gesprochen. Allerdings gerät dieser wesentliche Pfeiler wohlfahrtsverbandlicher Strukturen, der oft als großer Vorteil gegenüber staatlichen Institutionen gepriesen wird, ins Wanken. Das Potenzial an Ehrenamtlichen verändert sich massiv, weil das klassische Ehrenamt mit seiner relativ festen Bindung an die Organisationen schwindet; das zeigt sich allein schon daran, dass regelmäßiges, verbandsförmig gebundenes Engagement in der Bundesrepublik in den letzten Jahren deutlich zurückgegangen ist, während das breiter aufgestellte Bürgerengagement eher wächst. In empirischen Studien zum bürgerschaftlichen Engagement werden viele Tätigkeiten erfasst, etwa ehrenamtliche Tätigkeiten, freiwillige Aktivitäten in Sportvereinen, Kirchengemeinden, bürgerschaftliche Aktivitäten in Politik und Umweltschutz, die Mitwirkung in Selbsthilfegruppen

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oder Wohnungsgenossenschaften, aber auch Nachbarschaftsinitiativen und Initiativen zur Stadterneuerung. Längsschnittuntersuchungen beobachten eine wachsende Engagementbereitschaft in Deutschland in allen Dimensionen; seit Mitte der 80er Jahre zeigt sich dieses Wachstum. Derzeit engagieren sich gut ein Drittel der Bevölkerung im ehrenamtlichen oder bürgerschaftlichem Bereich (vgl. Schmid 2009). Betrachtet man den großen (und auch unübersichtlichen) Sektor des freiwilligen Engagements, dann kann man von einem schrumpfenden Engagement in den klassischen Wohlfahrtsorganisationen sprechen (aber auch in den Gewerkschaften sowie den politischen Parteien). Säkularisierung und Individualisierung haben das Potenzial klassischer ehrenamtlicher Arbeit in den sozialen Verbänden verringert. Klassische ehrenamtliche Tätige (z.B. ältere, nicht erwerbstätige Frauen) werden immer seltener; das Ehrenamt mit dem „goldenen Helferherz“ stirbt aus (vgl. die Beiträge in Heinze/Olk 2001). Gleichzeitig zeichnet sich ein Anstieg der Zahl der Engagierten in Initiativen, Netzwerken und Selbsthilfegruppen ab, wobei die Bandbreite des bürgerschaftlichen Engagements in den letzten Jahren beträchtlich gewachsen ist. Ein wesentliches Merkmal des freiwilligen sozialen Engagements, das sich zunehmend von traditioneller, verbandsgebundener Ehrenamtlichkeit unterscheidet, sind neue Motivlagen. An die Stelle der bedingungslosen Hingabe an die soziale Aufgabe unter Verzicht auf die Befriedigung eigener Bedürfnisse und Interessen ist der Wunsch nach einem Engagement getreten, das sich zeitlich den eigenen sonstigen Bedürfnissen und Interessen anpassen lässt. Offensichtlich kann man also von einem Strukturwandel des Ehrenamtes sprechen, der allerdings gerade aus Sicht der neuen Debatte um politische Steuerung die Wohlfahrtsverbände an einem empfindlichen Punkt trifft. Wenn es zum zentralen Ziel einer Reformstrategie wird, „gesellschaftliche Akteure in die Problembewältigung einzubinden, sie zu motivieren und aktivieren, um sie nicht länger von oben herab, top down, zu steuern oder zu versorgen“ (Jann 2006, 33), dann stellen sich die von den Wohlfahrtsverbänden jeweils spezifisch geprägten Verbandsmilieus mit zudem schrumpfenden ehrenamtlichen Engagement nicht mehr als effizienz- und dienstleistungsorientiertes Interventions- und Problemlösungsmuster dar und geraten deshalb auch zunehmend in die Kritik. Das alte Ehrenamt ist in traditionelle Sozialmilieus eingebunden und durch gesellschaftliche Zentralwerte legitimiert, die durch den sozialen Wandel an Bedeutung verlieren (christliche Nächstenliebe, Klassensolidarität). Demgegenüber ist das neue Ehrenamt eher durch eine Verbindung von sozialer Gesinnung, persönlicher Betroffenheit, Selbstverwirklichungsmotiven und politischem Veränderungswillen geprägt. Die Belohnung für das Engagement muss sich auch unmittelbar aus der Tätigkeit selbst ergeben. Starre Hierarchien und Vorgaben

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werden von den Engagierten nicht als Hilfestellung, sondern als Hemmnis bei der Verwirklichung ihrer Ideen wahrgenommen. Die neuen Motive können sich am besten in überschaubaren, lokalen Zusammenhängen (etwa auf Stadtteilebene) und wenig formalisiert entwickeln. Zudem braucht das neue Engagement die biographische Passung, die entsteht, wenn Motiv und Gelegenheit zu freiwilligem sozialen Engagement in einer bestimmten Lebenssituation zusammentreffen. „Viel realistischer ist es BE (Bürgerschaftliches Engagement) als einen Effekt passungsförmiger Sinnmuster anzunehmen zwischen dem von Akteuren intendierten Wir-Sinn einerseits und den fokussierten Motiven ihres biographischen Lebensvollzugs anderseits“ (Corsten et al. 2008, 228; vgl. auch Olk 2007). Bestimmte Formen des Engagements werden gewählt, weil in einer spezifischen Lebensphase neue Kontakte gesucht und Netzwerke aufgebaut werden müssen. Bürgerschaftliches Engagement braucht deshalb Dispositionsmöglichkeiten; die Struktur der Aufgabe muss Raum für Kreativität und Spontaneität zulassen. Das „neue“ Engagement verträgt keine unbegrenzte Verpflichtung mehr, wie es gerade die Wohlfahrtsverbände klassisch vorgesehen haben, vielmehr muss der inhaltliche und zeitliche Umfang der Aufgabe variabel gestaltbar sein. Trotz aller empirischen Daten, die von einer relativ hohen Engagementbereitschaft in der Bevölkerung ausgehen, stellt sich weiterhin die Frage, wie die zweifellos vorhandenen Zeitpotenziale auf lokaler Ebene besser real genutzt werden können. Und für die Wohlfahrtsverbände stellt sich diese auf ihre Organisationslogik gerichtete Thematik noch zentraler; ohne die Ehrenamtlichkeit sind viele wohlfahrtsverbandsförmig angebotenen Dienste in ihrer von den Verbänden gepriesenen besonderen Qualität nicht wettbewerbsfähig und werden sich auf den wachsenden „Wohlfahrtsmärkten“ nur schwer behaupten können. Man sollte allerdings auch hinsichtlich der Expansion einer von klassischen Sozialleistungsverbänden unabhängig expandierenden „Bürgergesellschaft“ oder eines „Dritten Sektors“ etwas vorsichtig sein (zu den Dimensionen der Bürgergesellschaft vgl. die Beiträge in Bürsch 2008 und Embacher/Lang 2008). Verschiedene Untersuchungen sprechen davon, dass trotz aller Debatten um neue Zeitverwendungsmuster, Sozialkapital, Zivil- oder Bürgergesellschaft die Möglichkeiten einer am Gemeinsinn orientierten bürgerschaftlichen Zeitnutzung weiterhin nur begrenzt aufgegriffen werden. Es gibt eine hoch selektive soziale Nutzung, die zu der ökonomisch irrational zu nennenden Brachlegung von Potenzialen gesellschaftlicher Wohlfahrt und mithin auch zu einem geringeren Versorgungsniveau führt. Und gerade diejenigen Bevölkerungsgruppen, bei denen ungenutzte, aber nutzbare Zeitressourcen verfügbar und die aufgrund ihrer allgemeinen Versorgungslage am dringlichsten darauf angewiesen wären, diese verfügbare Zeit auch in „Gebrauchswerte“ umzusetzen, sind scheinbar dazu nicht in der Lage sind. Die „Bürgergesellschaft“ kann also die sozialen Ungleichheiten nicht kompensieren;

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gerade die „neuen Formen des sozialen Kapitals“ (wie Selbsthilfeinitiativen) „erweisen sich so als exklusiv“ (Brömme/Strasser 2001, 14; vgl. auch Strasser/Stricker 2008). Den Wohlfahrtsverbänden verbleibt also – gerade vor dem Hintergrund wachsender sozialer Ungleichheiten und gruppenspezifischer Marginalisierungen – genügend Raum, ihre klassische Anwaltsfunktion für diese nicht so organisations- und konfliktfähigen Gruppen neu zu interpretieren. Allerdings stehen auch sie vor dem Problem, dass die individualistische Privatisierung der Lebens- und Konsumweise weiter fortschreitet und damit alle Versuche einer kollektiven, produktiven Zeitnutzung noch schwieriger werden. Zudem darf die politische Debatte über die Rolle des bürgerschaftlichen Engagements – sei es in klassischen Verbandsformen oder in Eigenregie – für die Belebung des Gemeinwesens nicht instrumentell geführt werden. Das Verständnis von Freiwilligen oder Ehrenamtlichen als Ressource, die es aus Gründen der Kosteneffizienz zu aktivieren gelte, geht an den Motiven und vielfach auch der Lebenslage der Engagierten vorbei. Bürgerengagement kann sich nur in einem freiwilligen Rahmen entfalten. Hinzu kommt, dass Eigenverantwortung ohne eine gemeinsame Verantwortung nicht aufgebaut werden kann. „Eigenverantwortung ist nur in einem Raum gemeinsamer Verantwortung zu erlangen, ja sie realisiert sich in gemeinsamer Verantwortung“ (Nullmeier 2005, 3). Bereits ein flüchtiger Blick auf die einschlägigen Debatten belegt allerdings, dass das aktuelle gesellschaftliche und politische Interesse am bürgerschaftlichen Engagement in seinen Intentionen als ambivalent zu bewerten ist. Auf der Positivseite steht die Erkenntnis, dass ein lange Zeit verdrängtes und an den Rand der Aufmerksamkeit abgeschobenes Thema einen zentralen Platz im gesellschaftlichen Diskurs zugewiesen bekommt. Das neue Interesse an bürgerschaftlichen Aktivitäten birgt aber auch Risiken. Einmal aus dem Schatten des Minderheitenund Expertendiskurses herausgetreten, ist es nun in der Gefahr, als kostengünstiger Lückenbüßer für minimalstaatliche Sparstrategien instrumentalisiert zu werden. Nachdem jahrelang die Debatten um das Bürgerengagement und die Ehrenamtlichkeit parallel nebeneinander verliefen und die Politik eher die „Bürgergesellschaft“ thematisierte, ist es inzwischen zu einer „Abkühlung“ hinsichtlich der Hoffnungen auf eine schnelle Nutzung dieser angeblich breit vorhandenen Potenziale an Engagement gekommen. Zudem haben sich auch die Wohlfahrtsverbände auf diese neuen Herausforderungen eingestellt und versuchen, die neuen Engagementformen mit ihren verbandlichen Aktivitäten zu vernetzen. Die gesellschaftlichen Integrationsleistungen der Wohlfahrtsverbände und ihre Selbstregulierungskompetenzen waren für die gesellschaftliche Stabilität von hoher Bedeutung, weil sie – ähnlich wie die Sozialpartner von Kapital und Arbeit – als intermediäre Akteure das Gesicht des deutschen Wohlfahrtsmodells prägten. Es ist noch zu früh, von einem Ende dieses spezifischen Entwicklungs-

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pfades zu sprechen, allerdings ist das Alleinvertretungsmonopol der korporatistischen Arrangements ein Stück weit pluralisiert worden. Ähnlich wie bei den anderen großen gesellschaftlichen Organisationen, die als Pfeiler des „Modells Deutschland“ wirkten (etwa den Gewerkschaften), zeigen sich in den Wohlfahrtsorganisationen aber auch Erosionsprozesse, die auf den sozialen Wandel zurückzuführen sind. Kollektive soziale Milieus, die Grundlage für starke und steuerungsfähige Verbände, lösen sich immer mehr auf. „Bowling alone“ – die zuerst für amerikanische Verhältnisse aufgestellte These (vgl. die Beiträge in Putnam 2001) scheint sich schrittweise auch für die deutsche Verbändelandschaft – und auch zunehmend für die Wohlfahrtsverbände – zu bewahrheiten. Diese These bezieht sich auch auf die verbandliche Einflussnahme auf die Politik (vor allem auf Bundesebene); so sprechen verschiedene Untersuchungen von einem Bedeutungsverlust verbandlichen Lobbyings. Im Sozialsektor ist die „Interessenstruktur komplexer, vielfältiger, flüssiger geworden. Die Akteurskonstellation wird neu strukturiert. Sozialpolitik wird funktional auf die Liberalisierung der Ökonomie ausgerichtet. Aufgaben und Funktionen, die jahrzehntelang an eine relativ autonome sektorale Akteurskonstellation mit dichten Beziehungsstrukturen zwischen Parteien und Verbänden delegiert waren, werden nun dem Markt überlassen“ (Trampusch 2008, 178; vgl. auch weitere Beiträge in Evers/Heinze 2008).

3.2 Wandel politischer Handlungsstrategien im Wohlfahrtssektor Die neuen Steuerungsmodelle zielten allgemein auf eine Modernisierung der öffentlichen Verwaltung – insbesondere in den Kommunen – ab. Hierbei geht es vor allem um die Einführung von Wettbewerbs- und Wirtschaftlichkeitskriterien, die Dezentralisierung von Kompetenzen und Verantwortung und Entwicklung von Controlling-Instrumenten. Inzwischen findet auch in vielen Verbandsgliederungen der Wohlfahrtspflege eine (zumeist) betriebswirtschaftliche Rationalisierung statt, in dem etwa kostspielige Aufgaben ausgelagert oder kostengünstige Verbundstrukturen zwischen den stationären Einrichtungen, ambulanten Diensten und offenen Angeboten eines Verbandes geschaffen werden. Diejenigen Geschäftsbereiche der freien Wohlfahrtspflege, die als besonders lukrativ bzw. marktfähig gelten, wurden in den letzten Jahren zunehmend auch in eigenen Rechtsformen ausgegründet. Die betriebswirtschaftliche Rationalisierung hat darüber hinaus auch zu einer entsprechenden Re-Organisation von Führungsund Entscheidungsstrukturen geführt, indem etwa Geschäftsführungen weitreichende Entscheidungskompetenzen gegenüber ehrenamtlichen Vorständen und Mitgliederversammlungen eingeräumt wurden. 73

Primär um ein günstiges Preis-Leistungsverhältnis zu erzielen, wurden die Wettbewerbselemente zwischen den einzelnen Wohlfahrtsverbänden sowie zwischen Verbänden und privatgewerblichen Anbietern eingeführt. Gleichzeitig entstehen in einzelnen Leistungsbereichen, wie etwa in der Altenhilfe und in der Kleinkinderbetreuung, zunehmend Marktsituationen, in denen kaufkräftige Kunden unter Einsatz privater Ressourcen und unter Verwendung öffentlicher Mittel im direkten Austausch Leistungen von Dienstleistungsträgern kaufen. Insofern entwickelt sich die freie Wohlfahrtspflege in einem nach wie vor staatlich regulierten, zunehmend aber durch Wettbewerbselemente und Nachfrageverhalten bestimmten „Sozialmarkt“. „Im gesamten Bereich der sozialen Dienstleistungen hat sich eine schleichende Revolution vollzogen, die durch die Einführung der Pflegeversicherung 1995 in Gang gesetzt wurde und die die bisherige Monopolstellung der staatlich subventionierten und privilegierten Wohlfahrtsverbände unterminiert hat. Das Pflegeversicherungsgesetz war ein typisches ‚Marktschaffungsgesetz‘ (Nullmeier), weil im Bereich der Pflege nun ein staatlich installierter, konstanter Nachfrager nach Pflegeleistungen auftauchte. Die Pflegeversicherung war zwar nach dem Prinzip einnahmeorientierter Ausgabenpolitik konstruiert und stellt nur die Leistungen bereit, die durch den politisch festgelegten Beitragssatz zur Verfügung stehen; bei der Leistungserbringung aber kann sie Verträge sowohl mit Wohlfahrtsverbänden als auch mit privaten Anbietern abschließen, wobei Wirtschaftlichkeit und Qualität der erbrachten Dienstleistungen durch die Pflegeversicherung vertraglich geregelt und kontrolliert werden können. Da mit den Dienstleistungserbringern pauschale Pflegesätze vereinbart werden, stehen alle Beteiligten unter der Logik der möglichst effizienten Leistungserbringung, weil nur so Gewinne erzielt werden können bzw. die Konkurrenzfähigkeit mit anderen Anbietern bei Verträgen gewährleistet ist. Insbesondere für die mit privaten Anbietern in Konkurrenz stehenden freien Wohlfahrtsverbände ergibt sich die Notwendigkeit, sich nach Managementkriterien umzugestalten und Budgetierung, Zeitvorgaben, Controlling, ProfitCenter u.a. einzuführen. Auch im Bereich des Kinder- und Jugendhilfegesetzes und des Bundessozialhilfegesetzes wurde den freien Trägern ihre Monopolstellung genommen, und die zuständigen Stellen können Verträge mit privaten Anbietern abschließen, wobei auch hier die Wirtschaftlichkeits- und Qualitätskontrolle Aufgabe der kommunalen staatlichen Anbieter ist“ (Rüb 2007, 54; vgl. auch die Beiträge in Hildemann 2004). Durch diesen schleichenden und oft nicht explizit thematisierten Wandel der institutionellen Voraussetzungen erlebt die verbandliche Wohlfahrtspflege in den letzten Jahren einen strukturellen Umbruch. Man könnte von der Transformation eines Governance-Regimes sprechen, das wie auch in anderen Politikfeldern als ein mit zahlreichen Hindernissen versehener Prozess betrachtet wer-

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den muss, der sich zudem nicht eindeutig umsetzt. In eher kritischen Deutungen, die auf die Risiken für die Freie Wohlfahrtspflege und die Arbeitsbedingungen im Sektor sozialer Dienste hinweisen, wird ein Prozess der Verbetriebswirtschaftlichung diagnostiziert, in dem sich folgende Wandlungsprozesse pointiert bündeln: „(1) Die Erstellung der Sozialen Dienste und deren Einrichtungen werden unter das Effizienzprinzip gestellt – und in den Einrichtungen und bei den Sozialen diensten die dafür notwendigen Voraussetzungen geschaffen, dazu vor allem die Einrichtungen unter betriebswirtschaftliche Führung genommen. (2) Die Einrichtungen machen sich unter diesen Bedingungen gegenüber ihren Dienstleistungen gleichgültig und orientieren sich an ihren ‚outcomes‘. (3) Im Bereich der Freien Wohlfahrtspflege werden die Einrichtungen zunehmend zu Betrieben im Sinne der Betriebswirtschaftslehre gemacht – und so dem Einfluss ihrer Trägerverbände entzogen, wodurch wiederum deren multifunktionale Integration von Dienstleistungen, Verbandspolitik und anwaltschaftlicher Interessenvertretung aufgelöst wird. (4) Die unmittelbaren Dienstleister werden als Produktionsfaktoren angesehen – und damit zur strategischen Größe der betrieblichen Effizienzsteigerung“ (Möhring-Hesse 2008, 151; vgl. auch die Beiträge in Gabriel/Ritter 2005). Neue Steuerungsmodelle zeigen sich nicht nur in der Wohlfahrtspflege, sondern finden sich inzwischen in vielen Politikfeldern, etwa der Hochschulpolitik. In Anbetracht der Veränderungen von politischen, rechtlichen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen wird auch hier das Selbstverwaltungsmodell zunehmend als ineffizient und ineffektiv betrachtet und auf ein Managementmodell umgeschaltet, in dem Mechanismen wie „Außensteuerung durch externe Stakeholder“ oder „Wettbewerb“ dominieren. Anklänge daran finden wir auch im Feld der sozialen Dienste, wenngleich auf kommunaler Ebene hier auch Gegentendenzen zu den neuen Steuerungsmodellen, etwa einem Kontraktmanagement, zu vermerken sind. So gibt es in einzelnen Handlungsfeldern auch wieder ein „Zurückrudern“ in alte hierarchische Steuerungsformen als auch dysfunktionale „Mischformen“. Anstatt von einem grundlegenden Strukturwandel politischgesellschaftlicher Steuerung in der Produktion sozialer Dienste zu sprechen, sollte eher von einer neuen Unübersichtlichkeit ausgegangen werden, die sowohl eine Auflösung klassischer korporatistischer Politikmuster und eine Pluralisierung bedeuten kann (etwa in der Pflege), als auch eine Persistenz klassischer

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Kooperationsstrukturen zwischen den Verbänden und der Kommunalverwaltung. „Die lokalen Akteure legen wie gesehen sogar eine erhebliche Kreativität in die Stabilisierung dieser Verhältnisse durch Aneignung des durch Pluralisierungsintentionen geschaffenen Werkzeugkastens oder rein legitimatorischer Anpassungen. Wirkliche Wandlungstendenzen scheinen sich nur durch externen Druck und eher hierarchische Implementationsstrukturen durchsetzen zu lassen“ (Grohs 2008, 19). Den anderen Strang in den öffentlichen Debatten um die Veränderung der deutschen Wohlfahrtsproduktion kann man als Ökonomisierung der sozialen Arbeit umschreiben. „Schon seit einiger Zeit ist erkennbar, dass betriebswirtschaftliche Prinzipien der Wirtschaftlichkeit, Effizienz und Effektivität sowie Steuerungsmechanismen eines modernen Kontraktmanagements im Kontext von Leistungsvereinbarungen Einzug in die Soziale Arbeit halten; diese muss zudem ihre Legitimation zunehmend durch Wirkungskontrollen und Qualitätsdokumentationen nachweisen. Auch in Studien, auf Tagungen und in Gesprächen zeigt sich, dass die soziale Arbeit in der eingangs erwähnten Sozialwirtschaft angekommen ist. Dessen Akzeptanz zeigt, dass ökonomische Kontexte die Soziale Arbeit immer stärker prägen und steuern. Es ist zweifelsohne eine rasante Verstärkung sozialwirtschaftlicher Tendenzen zu beobachten“ (Lutz 2008, 4; vgl. auch Dahme 2008). Die wachsende Ökonomisierung schlägt direkt auf die klassischen neokorporatistischen Strukturen im sozialen Dienstleistungssektor durch, da hierdurch Wettbewerbselemente eingeführt werden und damit der abgeschottete Sektor der wohlfahrtsverbandlichen Arrangements „aufgebrochen“ wird. Allerdings muss man die verschiedenen Zweige des sozialen Sektors genau betrachten und auf die Differenzierungen eingehen; wenn sich etwa im Altenhilfebereich eine Pluralisierung der Trägerlandschaft ergeben hat und auch Ökonomisierungstendenzen unübersehbar sind, heißt dies noch lange nicht, dass der Kinder- und Jugendbereich ähnlichen Pluralisierungstendenzen ausgesetzt ist. Dort scheinen sich „die etablierten Arrangements aus der Sicht der Akteure vor Ort bewährt zu haben … Weiterhin findet sich eine starke Verflechtung der Verbände mit der Sozialadministration und den örtlichen Parteien, gerade auch auf der Schlüsselposition des Sozialdezernenten“ (Grohs 2008, 19). Einzelne sektorale Korporatismen mit ihren Netzwerken wechselseitiger Unterstützung prägen also noch immer das System sozialer Dienste in Deutschland, und deshalb ist es fraglich, ob man sich frühzeitig gänzlich vom Korporatismus verabschieden kann. Wenn auch eine wachsende Distanz auf der bundesstaatlichen Politikebene zwischen den Sozialpolitikern und den Verbänden unübersehbar ist, so verweist dies dennoch nicht eine breite Erosion der wohlfahrtsverbandlichen Arrangements. Eher ist von einer Auflockerung und einer Restrukturierung in Richtung eines „Wohlfahrtsmixes“ oder „Wohlfahrtsplura-

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lismus“ (vgl. die Beiträge in Evers/Olk 1996) zu sprechen. Die einfache Tatsache, dass vermehrt privatgewerbliche Anbieter etwa im Pflegebereich existieren und das Pflegegesetz und andere sozialrechtlichen Novellierungen direkt oder indirekt Wettbewerb vorsehen, kann nicht als ein grundlegender Richtungswandel verstanden werden. Und auch wenn die Sozialgesetzgebung keine freien Träger mehr kennt, sondern nur noch Leistungserbringer, dann ist damit nicht das Ende der Verbändewohlfahrt programmiert, vielmehr entwickelt sich – auch durch das Kontraktmanagement – ein neues Beziehungsgeflecht zwischen privaten, öffentlichen und wohlfahrtlichen Trägern. „Die Steuerung der Produktion, Verteilung und Finanzierung sozialer Dienste findet nach wie vor nach (sozial-) politischen Vorgaben im Rahmen korporatistischer Arrangements zwischen dem staatlichen Finanzier, der deshalb oft monopolistischer Nachfrager ist, und – in Deutschland – auf Grundlage des Subsidiaritätsprinzips statt. Weil der Markt- und Wettbewerbsmechanismus in diesem Bereich ‚versagen‘, ist es Aufgabe des Staates, die rechtlichen, finanziellen und infrastrukturellen Voraussetzungen zu schaffen, wobei er die konkrete Durchführung in der Regel an die Träger der freien Wohlfahrtspflege delegiert. Zwar wäre es prinzipiell möglich, Angebot und Nachfrage sozialer Dienstleistungen, wie andere personenbezogene Dienstleistungen auch, über den Markt zu organisieren. Eine Steuerung über Preise würde im Hinblick auf die erläuterten sozialpolitischen Zielsetzungen aber nur ein auf bestimmte Bedarfslagen und entsprechend zahlungsfähige Empfängergruppen ausgerichtetes Versorgungsniveau entstehen lassen“ (Buestrich/Wohlfahrt 2008, 18; vgl. auch Richter 2002). Ausgehebelt wurde durch die neuen Governancestrukturen allerdings das Selbstkostendeckungsprinzip, das die gesamte Finanzierungspraxis der Wohlfahrtspflege über Jahrzehnte durchzog und für die Organisationen – gerade aus heutiger Sicht – eine relativ privilegierte und „bequeme“ Form der Dienstleistungsproduktion ermöglichte. Es wird mehr und mehr in allen sozialen Dienstleistungsfeldern durch Leistungsentgelte ersetzt. Hinzu kommen öffentliche Ausschreibungen etc., die insgesamt die Wohlfahrtsverbände verstärkt unter Wettbewerbsdruck setzen. Die Basis, auf der die Wohlfahrtsverbände agieren, hat sich vom Status zum Kontrakt gewandelt. Gleichzeitig bekommt das Instrument des Kontrakts eine neue Qualität. Im Bereich der Pflege sind nun die Pflegekassen die dominanten Verhandlungspartner der Wohlfahrtsverbände und privatgewerblicher Anbieter. Die Verhandlungen über Rahmen- und Vergütungsverträge in einigen Bundesländern zeigen, dass die lange Zeit prägende Konvergenz der Interessenlagen einer Interessendivergenz der verhandelnden Akteure weicht. Außerdem haben die Pflegekassen Kontrollinstrumente wie Wirtschaftlichkeitsprüfungen, Kosten- und Leistungsnachweise in die Hand

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bekommen, die sie als Mittel zur Kostendisziplinierung der Wohlfahrtsverbände und ihrer Einrichtungen einsetzen können (vgl. Strünck 1999, Ottnad et al. 2000 und international vergleichend Theobald 2008). Zudem bekommen die Pflegekassen neue Aufgaben, die auch die Wohlfahrtsverbände vom Potenzial her hätten anbieten können; derzeit etwa bei der Einrichtung von Pflegestützpunkten. Eine Reihe von Kommunen hat das Instrument des Kontraktmanagements bereits seit einiger Zeit eingeführt, um bisherige Finanzierungsmodelle durch ausgehandelte und gegenseitig deckungsfähige Budgets sowie Leistungsverträge abzulösen. Das bezieht sich sowohl auf freiwillige Leistungen, die bislang über kleinteilige Zuwendungen mit anschließenden Einzelverwendungsnachweisen finanziert wurden, als auch auf gesetzliche Pflichtleistungen wie etwa die Betreuung von Asylbewerbern: Im Prinzip gilt für beides bislang noch das Selbstkostendeckungsprinzip. Häufig reklamierte Ziele der Kontraktmodelle sind die stärkere Beachtung von Qualitäts- und Wirtschaftlichkeitsstandards, größere Effizienzanreize und größere Transparenz. Die Budgets sind in den allermeisten Fällen gekürzt, so dass Kontraktmanagement auch ein Element der Sparpolitik im Sozialsektor sein kann. Die zunehmende Umstellung auf Kontraktbasis hat bei oberflächlicher Betrachtung erstens die Konsequenz, dass sich die deutsche Wohlfahrtslandschaft zunehmend ökonomisiert. Ökonomisierung als deskriptivanalytische Kategorie kann verstanden werden als ein Prozess, in dem institutionell etablierte Standards abgelöst werden durch eine stärkere Monetarisierung, d.h. Festlegung von Output-Zielen, Controlling, Vergleichbarkeit von Produkten und Betonung von Effizienz als Kontrollkriterien. Hiermit korrespondiert der bereits angesprochene Trend zur Vermarktlichung sozialer Dienste, wie sie insbesondere das Pflegeversicherungsgesetz katalysiert. Die Wahlmöglichkeiten zwischen Geld- und Sachleistung und die Gleichstellung privatgewerblicher und freigemeinnütziger Anbieter sollen den Klienten als Steuerungsinstanz stärken. Diese Entwicklung hat natürlich Rückwirkung auf die verbandlichen Binnenstrukturen; sie „geraten zunehmend unter Modernisierungsdruck und müssen im Zuge der Rationalisierung von Versorgungssystemen ihre eigenen Geschäftsfelder und ihre Leistungstiefe überprüfen, ihren Betrieb selbst rationalisieren (ebenso wie die Verwaltung eine make or buy-Debatte führen). Die Tendenz ist schon beobachtbar, daß die großen verbandlich organisierten sozialen Dienstleistungsanbieter selbst netzwerkartige Organisationsstrukturen entwickeln, indem outsourcing betrieben wird oder neue zwischenbetriebliche Beziehungen zu anderen Anbietern aufgebaut werden“ (Dahme 2000, 62; vgl. auch Dahme et al. 2005). Allerdings muss in Bezug auf die Ökonomisierung eine analytische Unterscheidung zwischen den beiden Kategorien der marktlichen Steuerung und der betriebswirtschaftlichen Prinzipien getroffen werden: Erstere beschreibt interorganisatorische Beziehungen (Markt), zweitere intraorganisatorische Handlungs-

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prinzipien (Betrieb). Die viel beschworene Forderung nach mehr Effizienz bei der Erbringung sozialer Leistungen reiht sich in die zweite Kategorie ein. Ein Großteil dessen, was in dem Bereich der Wohlfahrtsverbände unter Ökonomisierung diskutiert wurde, verdankt sich eher einer stärkeren betriebswirtschaftlichen Orientierung, die aber mit marktlicher Steuerung der sozialen Dienste zunächst noch nicht all zu viel zu tun hat. Kennzeichen der Debatte sind Modelle der Kostenrechnung und des Controllings, des Personalmanagements, der Produktbeschreibungen und stärkeren Kundenorientierung sowie der Leitbilder. Als häufiges Merkmal von Reorganisationsprozessen kommt die Ausgründung von GmbHs hinzu. Diese Umorientierung ist eingebettet in Rahmenbedingungen, die den Wandel direkt oder indirekt beeinflussen. Hierzu zählen fiskalische Engpässe, vor allem die öffentlichen Finanzkrisen und der Rückgang von Subventionen, die die Verbände zwingen, ihren Organisationsstandard mit Hilfe neuer Organisationsmodelle zu halten bzw. möglichst konfliktarm zu senken. Zudem wächst die öffentliche Kritik an mangelnder Transparenz, Effizienz und Flexibilität der Verbände. Einzelne Finanzskandale in sozialen Hilfsorganisationen schüren diese öffentliche Kritik weiter an. Auch wissenschaftliche Studien weisen darauf hin, dass „eine beachtliche Zahl von Einrichtungen betriebswirtschaftlich suboptimal“ arbeitet (Ottnad et al. 2000, 176; vgl. auch die Beiträge in Gabriel 2001 und Hildemann 2004). Die Verbände müssen sich inzwischen vorwiegend ökonomisch motivierter Kritik an ihrer Position und Leistungsfähigkeit stellen, während etwa noch vor einigen Jahren die Selbsthilfebewegung das sozialpolitische Selbstverständnis und das Mobilisierungspotenzial der Wohlfahrtsverbände herausforderte. Der Druck auf das oft sog. „Wohlfahrtskartell“ hat sich also von der Legitimation hin zur Organisation der Wohlfahrtsverbände und den Produktionscharakteristika sozialer Dienstleistungen verschoben. Die Einforderung einer Nichtdiskriminierung anderer Leistungserbringer und ein ungehinderter Marktzugang haben die Wohlfahrtsverbände durchaus empfindlich getroffen. Parallel zur Ökonomisierung des sozialen Sektors lässt sich aber auch eine stärkere Politisierung der Wohlfahrtsverbändelandschaft beobachten. Unter Politisierung ist ein Prozess zu verstehen, in dem administrative Regularien oder ökonomische Tauschprinzipien teilweise durch konflikthafte Aushandlung und politischen Tausch ersetzt oder ergänzt werden. Das Kontraktmanagement und die damit einhergehende Lockerung des bislang dominierenden Systems machen die beteiligten Organisationen als Akteure mit ihren spezifischen Interessen stärker kenntlich. Ökonomisierung und Politisierung schließen also einander keineswegs aus – im Gegenteil: Gerade weil sie stärker als vorher an der Produktion von sozialen Diensten gemessen wird, bekommt Politik in den Wohlfahrtsorganisationen wieder eine größere Bedeutung. Beispielsweise kann die Finanzierung über

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Budgets aus organisationssoziologischer Perspektive das Verhältnis der Verbände zu ihren Einrichtungen nicht unberührt lassen. Sowohl die Verteilung eines Gesamtbudgets durch den Verband als auch die umgekehrte Version eines Budgets für einzelne Einrichtungen werden die Wohlfahrtsverbände langfristig politisieren, indem sie Verteilungs- und Konkurrenzkämpfe und Legitimationsprobleme auslösen. „Unter dem Druck der privaten Konkurrenz und dem Zwang zur Modernisierung der öffentlichen Verwaltungen und ihres Verhaltens gegenüber den Wohlfahrtsverbänden (Pflegesatzpolitik) veränderten sich Politik, Identität und Stellung der Wohlfahrtsverbände. Die Rede von ‚Dienstleistungsunternehmen‘, zunächst noch ungewohnt und als mögliche, aber auch problematische Perspektivbenennung verstanden, prägt heute immer mehr das Selbstverständnis dieser traditionsreichen Einrichtungen. Entweder sind die Wohlfahrtsverbände gezwungen, sich einer unternehmerischen und managerialen Handlungsweise zu bedienen, um sich am Markt zu halten, oder die unternehmerische Option ist in Zeiten enger finanzieller Handlungsspielräume so attraktiv, dass Teile der Wohlfahrtsverbände sie aus Überzeugung wählen. Das geschieht etwa durch die Ausgründung einzelner marktfähiger und monetär aussichtsreicher Dienstleistungsbereiche in gemeinnützige oder sogar gewerbliche GmbHs. Zum anderen wird die innere Organisation der Wohlfahrtsverbände ihnen selbst zum Problem. Will man am Markt agieren können, ist die alte Vereinsstruktur und ein auf ehrenamtliches innerorganisatorisches Engagement zielendes Funktionärstum in den Vereinsvorständen hinderlich. Die Wohlfahrtsverbände stellen sich seit den neunziger Jahren darauf ein, unternehmerisch auf Wohlfahrtsmärkten für soziale Dienstleistungen zu agieren“ (Nullmeier 2002, 274; vgl. auch Bode 2004 und 2005, Rüb 2007 und Dahme et al. 2005). Auch der Versuch, jenseits der klassischen weltanschaulichen Orientierung der Wohlfahrtsverbände neue ökonomisch-orientierte Leitbilder zu implementieren, erscheint in diesem Zusammenhang nicht nur als funktionales Erfordernis, weil die gesellschaftliche Säkularisierung die normativen Grundlagen der Verbände abschmilzt (vgl. die Beiträge in Gabriel/Ritter 2005). Es ist zugleich ein wichtiges Instrument, Reorganisationsprozesse normativ neu abzusichern und zu stabilisieren. Wenn die Konsequenzen neuer Steuerungsmodelle für die intermediäre Verbändelandschaft diskutiert werden, werden jedoch oft die Differenzen zwischen den einzelnen Wohlfahrtsverbänden vernachlässigt. So können große Wohlfahrtsverbände (wie die Caritas, das Diakonische Werk oder die Arbeiterwohlfahrt) durchaus mit Budgets flexibler umgehen, weil ihnen innerhalb des Budgets Entscheidungsfreiheiten bleiben. Gerade bei Kürzungen im Sozialbereich kann innerverbandlich nach den günstigsten Einsparmöglichkeiten gesucht werden. Beim Deutschen Paritätischen Wohlfahrtsverband hingegen stellt die konsequente Einführung von Kontraktmanagement die gesamte Organisations-

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struktur in Frage. Die lokal zentralisierte Verwaltung eines Budgets ist angesichts der assoziativen Mitgliedschaft und heterogenen Mitgliederstruktur des Verbandes dysfunktional. Weil ihm die Regelungsrechte über seine Mitglieder fehlen, kann er keine Prioritäten setzen und das Budget nicht nach eigenen Maßstäben verteilen, weil sonst offene Konflikte innerhalb der Mitgliedschaften und gegenüber dem Dachverband aufbrechen (vgl. Strünck 1999). Die Umstellungen vom „Status zum Kontrakt“ sind also keinesfalls automatisch als Indikator für eine Krise des Subsidiaritätsprinzips oder des Korporatismus zu interpretieren. Der „Verbandlichungsdruck“ im Deutschen Paritätischen Wohlfahrtsverband belegt vielmehr die These, dass in fiskalischen Krisenzeiten auch bei wettbewerblichen Ambitionen nicht zwangsläufig eine Pluralisierung der Trägerlandschaft zur erwarten ist, sondern auch eine Verfestigung korporatistischer Strukturen eintreten kann. So wird in einigen Kommunen durch das Einfrieren der Aufgaben und Träger im derzeitigen Zustand eine Art „closed shop“ errichtet, der dem Idealtypus vom staatlich inszenierten Repräsentationsmonopol durchaus entspricht. Neue empirische Studien zum Umgang mit neuen Steuerungsmodellen im Bereich der Kinder- und Jugendeinrichtungen bestätigen die Dominanz korporatistischer Strukturen: „Während in anderen Feldern sozialer Dienstleistungsproduktion Pluralisierungstendenzen vorzufinden sind (Paradebeispiel ist die ambulante Pflege) und auch in anderen bisher eher neokorporatistisch strukturierten Politikfeldern von „Postkorporatismus“ und neuem Pluralismus die Rede ist, scheinen auf kommunaler Ebene geronnene Strukturen zwischen Verwaltung und Verbändelandschaft erstaunliche Persistenz aufzuweisen. Die lokalen Akteure legen wie gesehen sogar eine erhebliche Kreativität in der Stabilisierung dieser Verhältnisse durch Aneignung des durch Pluralisierungsintentionen geschaffenen Werkzeugkastens oder rein legitimatorischer Anpassungen. Wirkliche Wandlungstendenzen scheinen sich nur durch externen Druck und eher hierarchische Implementationsstrukturen durchsetzen zu lassen“ (Grohs 2008, 19) Der „Wohlfahrtspluralismus“ ist also nur in einzelnen Sektoren der Dienstleistungsproduktion (prominent im Bereich seniorenbezogener Dienste) und nur auf einzelnen Ebenen (vor allem auf der Bundesebene) angekommen. Und auch das Kontraktmanagement fördert nicht automatisch den Ausbau wohlfahrtspluralistischer Strukturen, in denen kleine Träger spezifische Aufgaben der Wohlfahrtsproduktion bereitstellen („Wohlfahrtsmix“). Ebenso muss sich Kontraktmanagement auf der lokalen Handlungsebene nicht zwangsläufig in den von vielen Autoren konstatierten und auch in einigen Fällen real zu beobachtenden Deprivilegierungstendenzen von Wohlfahrtsverbänden niederschlagen. Vielmehr variieren die Auswirkungen neuer Steuerungsmodelle empirisch nach den spezifischen Merkmalen der lokalen Wohlfahrtsproduktion. So wird sich die Einfüh-

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rung von Kontraktmanagement in Kommunen, in denen sich spezifische Vernetzungen zwischen lokaler Sozialpolitik und den Wohlfahrtsverbänden auch in fiskalischen Krisensituationen halten, aller Wahrscheinlichkeit nach auf die hier beschriebene Weise auswirken. In Kommunen mit losen Arrangements hingegen werden nicht nur Intention und Funktion des Kontraktmanagements anders geartet sein, auch Ausschreibungen von sozialen Diensten sind dort wahrscheinlicher. Die Kehrseite neuer Steuerungsmodelle für die Wohlfahrtsverbände ist allerdings, dass sie Unstimmigkeiten und finanziellen Anpassungsdruck weitgehend selbst zu verantworten haben. Die Konfliktregelung wird also in die Organisation verschoben. Damit wird indirekt auch ein Legitimationsproblem korporatistischer Steuerungen deutlich. Über Kontrakte wird nicht mehr in den politisch verantwortlichen Gremien verhandelt, sondern in Vertragsverhandlungen zwischen der Verwaltung und den Verbänden entschieden. Die in den letzten Jahren voranschreitende „Verbetrieblichung“ der Wohlfahrtspflege verdrängt in Zeiten wachsender Ressourcenkonkurrenz die Interessenfunktion der Wohlfahrtsverbände gegenüber marginalisierten Gruppen. Die Einträglichkeiten mancher „Sozialmärkte“ desavouiert die Vorstellung, die Anbieter von sozialen Diensten könnten stets gleichzeitig die Anwälte ihrer potentiellen Nachfrager sein. Damit werden wiederum Gerechtigkeitsfragen virulent, die die etablierten Wohlfahrtsverbände in neue legitimatorische Probleme bringen könnten, zumal wenn die klassische Rhetorik nicht an die neuen Bedingungen angepasst wird. Für die Dachverbände der „freien“ Wohlfahrtspflege in Deutschland bedeutet dies nach Ansicht eines theoretisch ambitionierten „Praktikers“ der kirchlichen Wohlfahrtspflege: „Die klassischen Formen und Verfahren der Koordinierung und Interessenvertretung gehen mit dem Wandel des Sozialstaats zu Ende. Sie verlieren an Legitimation und Wirkung. Somit steht auch hier eine nachhaltige und grundlegende Veränderung an“ (Manderscheid 2006, 64; vgl. auch weitere Beiträge in Manderscheid/Hake 2006 sowie Frohn 2004).

3.3 Verschränkung verschiedener Steuerungsmodi: Zur Architektur eines neuen Paradigmas der Wohlfahrtsproduktion Insgesamt sind die Auswirkungen neuer Steuerungsmodelle bislang eher widersprüchlich: Auf der einen Seite erhöht sich der Ökonomisierungsdruck auf die Einzelorganisationen der Wohlfahrtsverbände, ohne jedoch durchgreifend Raum für neue Organisationen und Träger und damit einen „Sozialmarkt“ zu schaffen. Auf der anderen Seite führt dies jedoch nicht unbedingt zu einer tatsächlichen marktlichen Regulierung des wohlfahrtsstaatlichen Systems. Ökonomisierung bedeutet also nicht automatisch mehr Wettbewerb, sei es zwischen privat82

gewerblichen und frei-gemeinnützigen Anbietern oder großen und kleinen Trägern oder der einzelnen Träger untereinander. Entgegen den Etiketten werden das korporatistische System und die Funktionslogiken der Wohlfahrtsverbände in einzelnen Zweigen des Sozialsektors auf niedrigem finanziellem Niveau sogar stabilisiert, gleichzeitig diversifizieren und verbetrieblichen sich allerdings viele größere Wohlfahrtsverbände. Dies verschafft ihnen einerseits einen stärkeren Autonomie- und Entscheidungsspielraum, andererseits impliziert dies neue Fragen bezüglich der Selbststeuerungskapazität und der Legitimation. Das Zusammenspiel von formeller und informeller sozialer Hilfe und Solidarität war im Feld der sozialen Dienste immer zentral. Vor diesem Hintergrund konnten auch die Wohlfahrtsverbände als Scharnierorganisationen geortet werden, die eine wichtige intermediäre Stellung einnahmen. Der (allerdings begrenzte) Wandel hin zu Wohlfahrtsmärkten und einer Kontraktkultur hat aber schrumpfende Organisationskapazitäten und Defizite in der Interessenwahrnehmung auf der steuerungspolitischen Ebene zur Folge, die zwar nicht zu einer generellen Erosion der verbandlichen Selbstregulierungskapazitäten führen werden, allerdings die Monopolstellung in vielen Feldern ernsthaft sozialer Dienste in Frage stellen. Mit den neuen Steuerungsmodellen ist folglich eine Abkehr vom traditionellen Subsidiaritätsprinzip bzw. den neokorporatistischen Strukturen eingeläutet worden, die sich auch darin ausdrückt, „dass die Verbände als Auftragnehmer arbeiten, und weniger im eigenen Auftrag“ (Richter 2002, 165). Der Staat wird in „gemischten Sphären“ wie dem Sozialsektor weiterhin eine wichtige Rolle spielen, aber eher als Aktivator und Regulator, der zudem die Infrastruktur zur Nutzung von mehr eigeninitiierten und selbst organisierten „Spielräumen“ bereithält. In Zukunft wird die Frage nach Kooperation, Vernetzung, mehr Wettbewerb und Management sozialer Dienstleistungen auf kommunaler Ebene die Schlüsselfrage im Bereich der lokalen Sozialpolitik sein. Wie können vor dem Hintergrund des tendenziellen Übergangs zu „Wohlfahrtsmärkten“ die bisher separaten, nebeneinander stehenden Einrichtungen, Initiativen und Selbsthilfepotenziale so vernetzt werden, dass Reibungsverluste verhindert und Ressourcen gebündelt werden können? Sowohl die Koordination der „formellen“ sozialen Dienste als auch die Ausschöpfung des Potenzials an Bürgerengagement und informeller Hilfe ist ein Kernproblem der sozialen Sicherung in allen westeuropäischen Ländern. Innerhalb eines neu gestalteten wohlfahrtsstaatlichen Arrangements muss gewährleistet werden, dass sich die Stärken und Schwächen der verschiedenen Träger sozialer Dienstleistungen optimal ergänzen, anstatt sich in der Konkurrenzsituation gegenseitig zu behindern. Innovationen in der Sozialpolitik können dementsprechend nicht alternativ als Frage des Wohlfahrtsstaates oder der Privatisierung diskutiert, sondern müssen als Problem der Vermischung aufgefasst

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und politisch gesteuert werden. In diesem Prozess müssen die öffentlichen Institutionen im Sinne eines neuen Managements sozialer Sicherheit einen Paradigmenwechsel von bürokratischer Organisation und Planung hin zu einer Rolle als Vernetzungsinstanz und Koordinatoren vollziehen. Eine „Resozialisierung“ der sozialpolitischen Großorganisationen, die gerade in Deutschland lange Tradition haben, ist angesagt. Der erste Schritt innerhalb einer experimentellen Innovationsstrategie ist die Entwicklung entsprechender dialogischer Diskussions- und Planungsformen, um ausgehend von einer Bestandsaufnahme der Potenziale eine Bündelung der Ressourcen der lokalen Akteure voranzutreiben. Durch die Vernetzung würden Synergieeffekte angestoßen und darüber könnten neue innovative Projekte in verschiedenen Sozialfeldern generiert werden. Schaut man auf mögliche Entwicklungsperspektiven für die Zukunft der verbandlichen Wohlfahrtspflege, dann ist in Deutschland ein rein marktwirtschaftliches Szenario der sozialen Dienstleistungsproduktion unwahrscheinlich. M.E. erscheinen vielmehr zwei Szenarien realistisch: „1) In dem ersten Szenario würden der derzeitige Status der Wohlfahrtsverbände, die Struktur der verbandlichen Wohlfahrtspflege und der Korporatismus als Form der staatlich-verbandlichen Beziehung weiter bestehen. Modernisierungsprozesse blieben auf ausgewählte ökonomische Funktionen und spezielle Organisationssegmente beschränkt. Das historisch gewachsene und institutionell fest verankerte Beziehungsgeflecht zwischen Wohlfahrtsstaat und Wohlfahrtsverbänden in Deutschland würde sich damit als weitgehend stabil und irreversibel erweisen. Dies entspräche auch der These von der Pfadabhängigkeit politischinstitutioneller Entwicklungen. 2) Ganz im Gegensatz dazu würden im zweiten Szenario eine schleichende Erosion oder ein kontrollierter Wandel etwa der Sonderregelungen für Spitzenverbände zu einem allmählichen Verschwinden der korporatistischen Regulierungsmechanismen führen“ (Schmid/Mansour 2007, 265). Für die zweite Option sprechen verschiedene neue Steuerungsversuche, allerdings bleiben diese begrenzt auf Politikfelder und Sektoren. Tendenziell würde dies für die Wohlfahrtsverbände einer Auflösung ihrer Monopolstellungen gleichkommen und damit den traditionellen deutschen Weg der Produktion sozialer Dienste verlassen, jedoch nicht zu einem Sozialmarkt führen. Wohlfahrtsverbände haben auch in einem stärker „gemischten“ (oder pluralisierten) System der Produktion sozialer Dienste als multifunktionale Organisationen weiterhin eine Zukunft.

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Allerdings stehen sie – nicht nur aufgrund der Ökonomisierungstendenzen und der neuen Steuerungsmodelle – vor einem Paradigmenwandel. Sie müssen weg von ihrer hochgradig staatlich alimentierten (oft auch passiven) Rolle als Sozialleistungsverbände und zu neuen Partnern im lokalen Wohlfahrtsmix werden. Wie die Reaktionen aus den Wohlfahrtsverbänden zeigen, wird dieser Paradigmenwandel zu einer Zersplitterung innerhalb des Wohlfahrtssystems führen. Einzelne Verbände bzw. Untergliederungen haben in den letzten Jahren längst erkannt, dass der klassische Korporatismus mit den innewohnenden Privilegien zu Ende geht und erhebliche Modernisierungsschritte hinsichtlich der „Governance“ sozialer Dienste längst eingeleitet sind, die ein aktives Umsteuern notwendig machen. Allein auf einzelne verbandliche Dienstleistungsangebote bezogene Modernisierungen werden auch bei einzelnen Verbandsvertretern als zu eng aufgefasst und weitergehende Schritte in Richtung eines systemischen Managements diskutiert. „Deshalb sind systemische Prozesse der Verbandsentwicklung den traditionell mechanisch-orientierten Prozessen überlegen. Damit gewinnt das Unternehmerische im Management wieder sehr viel stärker an Bedeutung. Es geht darum, Ungewissheit in Gewissheit zu verwandeln und selbst die Zukunft kreativ zu gestalten. Die Zeiten, in denen wir überall Planungssicherheit fordern konnten, sind genauso vorbei wie die Zeiten, in denen davon ausgegangen wurde, dass ein so komplexes Gefüge wie die Caritas zentralistisch steuerbar ist. Systemisch managen heißt anzuerkennen, dass Organisationen sich selbst erschaffen (autopoiesis) und selbst steuern“ (Manderscheid 2006, 77). Solch Einsichten aus dem kirchlichen Wohlfahrtsbereich demonstrieren schlaglichtartig, wie stark der Paradigmenwandel von einigen Führungseliten ernst genommen wird und der strategische Weg in Richtung einer Netzwerkwirtschaft mit neuen bereichsspezifischen Verschränkungen zwischen öffentlichen und privaten Akteuren aktiv aufgegriffen wird. Aber nicht alle Verbände erkennen die Herausforderungen, geschweige denn verlassen die „alten“ Pfade. Konsequenz dessen ist ein Riss durch die Organisationslandschaft: Es entwickelt sich eine Trennung in verbandliche Organisationen, die die neuen Rahmenbedingungen nur passiv erleiden und denjenigen, die die Herausforderungen aktiv annehmen und gestalten. In vielen Wohlfahrtsorganisationen ist auch dieser Riss zwischen den „Modernisierern“ und den „Bewahrern“ zu erkennen. Das Beharrungsvermögen vieler Verbandsakteure, die einer Umstrukturierung reserviert gegenüber stehen, darf nicht unterschätzt werden. Dabei besteht jedoch die Gefahr, dass die Wohlfahrtsverbände inhaltlich und legitimatorisch „ausbluten“, ohne dass sich die Wiederherstellung einer Prosperitätskonstellation unter den gegebenen Wettbewerbsbedingungen abzeichnet. Wenn auch oft noch immer der Immobilismus der Apparate dominiert und die meisten der etablierten Akteure gefangen sind in alten Klischees und Rollen-

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spielen, ist die Einigkeit über eine Konsensstrategie zur Sicherung des Sozialstaats zerbrochen. Schon ein oberflächlicher Blick genügt, um festzustellen, wie zerrissen die Wohlfahrtsorganisationen sind und dass es zu permanenten Auseinandersetzungen zwischen verschiedenen Flügeln kommt. Hieraus kann eine Erhöhung des Konfliktniveaus im System der sozialen Dienstleistungsproduktion abgeleitet werden. Da sich der Wandel der Rahmenbedingungen nicht „zurückdrehen“ lässt, dürfte der Prozess der Reorganisierung und „Neusortierung“ der Ressourcen von Staat, Wohlfahrtsverbänden, Markt und Bürgerengagement permanent aktuell bleiben und zwingt die Wohlfahrtsverbände zu einem ständigen organisatorischen Lernen. Wenn ein Verband „dynamisch mit seinen, sich stets verändernden Umwelten kommuniziert“, wie es Experten aus der kirchlichen Wohlfahrtspflege formulieren, werden sie als „profilierte Organisationen“ (Manderscheid 2006, 79) weiter Anerkennung finden und haben dann die Transformation vom klassischen Korporatismus zum „modernen“ Wohlfahrtspluralismus geschafft. Ohne eine aktive Mitarbeit an den fachlichen Modernisierungsund Reformbemühungen wird dies aber nicht gelingen. Hier haben die Wohlfahrtsverbände aber durchaus historisch gewachsene Vorteile, „da viele Fachdiskurse in Arenen stattfinden, die durch die Spitzenverbände vorstrukturiert werden (Arbeitsgemeinschaft für Jugendhilfe; Deutscher Verein für öffentliche und private Fürsorge etc.). Wiederum kann die professionelle Herkunft des Sozialdezernenten förderlich sein und schließlich bietet ein allgemeiner Modernisierungsdiskurs (z.B. NSM) auch Gelegenheitsfenster fachpolitischer Modernisierung“ (Grohs 2008, 18). Unstrittig scheint nur zu sein, dass es keinen allgemeinen Entwicklungspfad der Dienstleistungsproduktion mehr gibt und sowohl die Governanceebenen als auch die Felder der sozialen Dienste unterschiedliche Wohlfahrtsarrangements aufweisen. Klar ist aber, dass die „zentrale Steuerungsmetapher weder die Hierarchie noch der Markt (ist), sondern das Netzwerk und die intelligente Verknüpfung unterschiedlicher Steuerungsmodi“ (Jann 2006, 32; vgl. auch Evers et al. 2002, Fehren 2008 sowie die Beiträge in Evers/Heinze 2008). Es bedarf vor allem empirischer Forschung, um sowohl die intelligenten Kombinationen jeweils problemadäquat herauszuarbeiten als auch die in den letzten Jahren sich in verschiedenen Kommunen praktizierten Reorganisationsstrategien und Neugewichtungen in den einzelnen Zweigen des Sozialsektors nachzuzeichnen und den Einfluss verschiedener Variablen auf die unterschiedlichen Konstellationen zu analysieren. Im folgenden Kapitel geht es um einen gesellschaftlichen Teilbereich, in dem die sozialen Dienste und der Steuerungsmix ebenfalls eine wichtige Rolle spielt: den sektoralen Wandel im deutschen Gesundheitssystem, das sich in den letzten Jahrzehnten mehr und mehr als Gesundheitswirtschaft präsentiert und

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neue Steuerungsmodelle implementierte. Hier lassen sich auch die überkommenen soziologischen Kategorisierungsversuche, zwischen dem Dienstleistungssektor und der Industrie zu unterscheiden, korrigieren. Medizintechnische Innovationen sind nur im Umfeld des Gesundheitswesens erfolgreich umzusetzen und dies gilt explizit für die neuen technischen Optionen im Rahmen von eHealth und Telemedizin. Anstelle sektoraler Abgrenzungen sollte der Blick auf Leitmärkte fokussiert werden, in denen es zu einer kreativen Vernetzung unterschiedlicher Akteure kommen muss. Bedingt durch den gesellschaftlichen Alterungsprozess entwickelt sich bspw. das „vernetzte Wohnen“ zu einem „Testfall“ für den Innovationsstandort Deutschland. Die Potenziale sind vorhanden, dennoch wird bislang die standortpolitisch spannende Option, dass ein Land wie Deutschland mit einer der „ältesten“ Bevölkerungen der Welt zu einem sozial eingebetteten „Leitmarkt“ für wirtschaftlich-soziale Innovationen im Alter werden könnte, derzeit noch nicht breit diskutiert.

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4 Wohlfahrt und Wachstum: Gesundheits- und Wohnungswirtschaft als Innovationspotenzial für Wirtschaft und individuelle Lebensqualität4

Anhand der Gesundheitswirtschaft soll gezeigt werden, dass ein hoch entwickelter Wohlfahrtsstaat wie Deutschland nicht zwangsläufig in der internationalen Standortdebatte zu den „Verlieren“ zählt, sondern aktiv die Herausforderungen meistern kann. Allerdings muss zunächst das kardinale Problem der Innovationsfähigkeit der deutschen Wirtschaft, das auch mit dem Glaubenssatz „Der Markt richtet es schon“ zusammenhängt, klar auf den Punkt gebracht werden: „Innovationen fallen nicht wie Manna vom Himmel“ (Abelshauser 2004a, 64). Vielmehr ist zu betonen, wie wichtig innovationsorientierte Denk- und Handlungsweisen und ein innovationsfördernder institutioneller Rahmen sind (vgl. Heinze 2006 und die Beiträge in Gerlach/Ziegler 2007). In den strukturpolitischen Debatten ist auf die Bedeutung regionaler Innovationssysteme hingewiesen worden, die sich im Zuge eines komplementären Anpassungsprozesses zur Globalisierung an einzelnen Standorten in Form von hochtechnologischen Kompetenzfeldern etabliert haben. Internationale Best-Practice-Beispiele sind das Silicon Valley oder wachstumsstarke europäische und nationale Hightech-Branchenhochburgen, die sich durch ein interdependentes Zusammenspiel von Wirtschaft, Wissenschaft und Politik sowie die Konzentration auf technologieorientierte Kompetenzfelder auszeichnen (vgl. Kapitel 6). Es gibt Konsens in der Innovationsforschung, dass es nicht mehr die relativ isolierten Schlüsselakteure sind, die kurzfristig in Regionen neuen Wohlstand und Arbeitsplätze schaffen können, sondern vielmehr die Verknüpfung von Akteuren in technologieorientierten Kompetenznetzen wichtig ist, die in einem räumlich begrenzten Cluster mit vertrauensbasierten Kooperationsbeziehungen besonders gut stattfinden kann (vgl. die Beiträge in Aderhold/John 2005). Das impliziert auch eine Auflösung der traditionell in Deutschland voneinander abge4 Dieser Beitrag ist die überarbeitete Fassung von Vorträgen zu den beiden Kongressen „Ambient Assisted Living“ in Berlin im Januar 2008 und Januar 2009 sowie zum „Gesundheitskongress des Westens 2008: Auf dem Weg zur Sozialen Gesundheitswirtschaft“ in Essen (April 2008). Zum Thema „Vorschläge und Handlungsempfehlungen zur Erarbeitung einer kundenorientierten eHealthUmsetzungsstrategie“ wurde zusammen mit PD Dr. Josef Hilbert (IAT Gelsenkirchen/RUB) ein Gutachten für das Bundesministerium für Gesundheit 2007/2008 erarbeitet. Dank an Josef Hilbert, Catherine Ley und Wolfgang Paulus für kritische Diskussionen.

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schotteten Politikfelder (etwa der Bildungs- und Arbeitsmarktpolitik oder der Wirtschafts- und Technologiepolitik). „Um als Gesellschaft innovativ zu bleiben, müssen wir von Anfang an ‚lernen zu lernen‘ und auch vernetzt zu denken. Dann fällt es obendrein leichter, sich ein Leben lang neue Fähigkeiten anzueignen. In diesem Zusammenhang wäre es auch wichtig, die immer noch existierenden Barrieren zwischen Wirtschaft, Politik und Wissenschaft einzureißen, um einen regelmäßigen Austausch zwischen diesen Sektoren zu fördern“ (Allmendinger 2009, 7). Paradigmatisch für eine offensive Innovationspolitik und einen agierenden (aktivierenden) Staat stehen die skandinavischen Länder, die in den letzten Jahrzehnten einen eigenen Pfad der wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung aufgebaut haben, der sich als durchaus stabil erwiesen hat. Wenn auch kein direkter Vergleich (schon aufgrund der Größe und der eigenen Kultur) möglich ist, kann hiervon durchaus „gelernt“ werden, wie sich eine neue Komplementarität zwischen Wohlfahrtsstaat und wirtschaftlicher Innovationsfähigkeit entwickeln lässt. Hier wird stark in Bildung und auch Gesundheitsversorgung bzw. Prävention investiert und daraus hat sich ein Positivkreislauf ergeben. Man setzt zentral auf den Ausbau von Kreativität und die Ausbreitung einer unternehmerischen Kultur: „Finnlands Erfolg auf dem Gebiet der Informationstechnologie und die finnischen Bildungs- und Gesundheitssysteme wurden Hand in Hand entwickelt, um einen ‚virtuos circle‘, also einen positiven Kreislauf zwischen ihnen zu schaffen: Gute Bildung schafft mehr Innovationen, deren Erfolg dann die weitere Finanzierung des Sozialstaats möglich macht“ (Himanen 2005, 72; vgl. auch Sengenberger 2005 und Becker 2008). Auch in Deutschland gibt es gerade angesichts der wirtschaftlichen Rezession Herausforderungen sowohl in den sozialen Sicherungssystemen als auch hinsichtlich neuer Beschäftigung und deshalb sollten Wachstumsmärkte genauer studiert werden (etwa in der Energietechnik, der Gesundheitswirtschaft und bei den neuen Informationstechnologien), die sowohl für Sozialintegration und Zukunftsfähigkeit als auch für konkretes Beschäftigungswachstum stehen. Ein ausgebauter Wohlfahrtsstaat braucht also nicht zwangsläufig der Weiterentwicklung der Wirtschaft im Wege stehen, wie es jahrelang von „Marktapologeten“ gepredigt wurde. Allerdings müssen dann die Innovationsprozesse erfolgreich verlaufen, was angesichts der wachsenden Bedeutung des neuen Modus der „Innovation im Netz“ (Rammert 1997; vgl. auch ders. 2003) und der damit verbundenen Steuerung von heterogenen Netzwerken erhebliche Lernprozesse von den Akteuren aus Wissenschaft, Wirtschaft und Politik verlangt. Am Beispiel der vernetzten Haushaltstechnologien bzw. konkret des „vernetzten Wohnens“ wird deutlich, wie schwierig die Koordination und Gestaltung von Innovationen ist, da verschiedene Sektoren und unterschiedliche Organisations- und Lernkulturen miteinander verknüpft werden müssen (vgl. auch Peine 2007). Auch wenn die

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Herausforderungen des demographischen Wandels unbestritten sind, „Wohnen im Alter“ und insbesondere die selbstständige Lebensführung mit Unterstützung vernetzter Haushaltstechnologien gesellschaftspolitisch höchste Priorität genießt, ist der Umsteuerungsprozess mit vielen Hürden ausgestattet. Anregungen können aus vergleichbaren Ländern gewonnen werden; deren Innovationssysteme können aber nicht einfach kopiert werden, da sie aus anderen historischen Entwicklungspfaden hervorgingen. Die skandinavischen Länder haben in den letzten Jahren das erreicht, was auch in Deutschland jahrzehntelang gelang, aber derzeit schwerfällt: sich in innovativen Wachstumsmärkten zu etablieren und dynamisch zu wachsen. Das finnische Beispiel demonstriert, wie durch die Verbindung von offensiver Bildungspolitik, einer Umstrukturierung des Gesundheitswesen und der Entwicklung von Informationstechnologien Innovationen freigesetzt wurden, die sozialintegrativ und zugleich als wirtschaftliche Wachstumsfelder wirken. Trotz bestehender Unterschiede zu dem deutschen Sozialmodell gibt es Anknüpfungspunkte, die sich zu einem sozialinvestiven und damit zukunftsfähigen Sozialstaatsprojekt zusammenfügen könnten. Dazu gehört unter anderem die Stabilisierung der sozialen Grundsicherung, begleitet von einem Ausbau der privaten Eigenvorsorge, stärkerer Steuerfinanzierung von Sozialleistungen sowie einer präventiven und aktivierenden Ausrichtung der Arbeitsmarktpolitik. Damit geht das Bekenntnis einher, auch atypische Beschäftigungsverhältnisse zu fördern anstatt sie zu bürokratisieren. Trotz neuer sozialer Risiken bieten sich mit solchen Strategien Möglichkeiten, mehr Menschen in Beschäftigung zu bringen, ohne sich von solidarischen Standards zu verabschieden. Im Folgenden soll die These exemplifiziert werden, dass eine politisch aktivierende Verknüpfung von Kommunikations- und Informationstechnologien mit dem Gesundheits- und Wohnbereich Leitmärkte und damit auch neue Beschäftigungsmöglichkeiten eröffnet.

4.1 Vom passivierenden zum aktivierenden Wohlfahrtsstaat In die Debatten um die Zukunftsfähigkeit sozialer Sicherungssysteme ist in den letzten Jahren eine neue Dynamik gekommen, und es zeigen sich neben Blockaden zunehmend strukturelle Wandlungsprozesse. Dies gilt vor allem für das Verhältnis zwischen Staat und Bürgern; traditionell gilt Deutschland als „nachsorgender“ Sozialstaat, der seinen Bürgern die individuelle Verantwortung über die Jahrzehnte mehr und mehr abgenommen hat. Hinzu kommen im Gesundheitswesen hochprofessionelle Versorgungsstrukturen und strukturelle, verbandlich organisierte Beharrungskräfte, die zusätzlich die individuellen Kompetenzen 91

schrittweise zurückgedrängt haben. Der Kern der deutschen Gesundheits- und Sozialpolitik wird gut mit dem Begriff des Status umschrieben; er definiert neben der Rolle der medizinischen Profession auch die Rolle vieler Vereinigungen und Organisationen im deutschen Gesundheitssystem. Wenngleich sich die ärztlichen Interessenverbände in der Geschichte der Bundesrepublik als sehr durchsetzungsfähig erwiesen haben, erodiert in letzter Zeit durch die Heterogenisierung der Interessen der monolithische Block der organisierten Ärzteschaft. Dennoch zeigt sich noch immer ein relativ großer Widerstand organisierter Interessen bei den gesundheitspolitischen Initiativen, die auf ein Umsteuern setzen (etwa durch die Förderung von Prävention oder Telematikinfrastrukturen). Die Prävention führt in Deutschland nach wie vor ein Schattendasein, obgleich schon länger bekannt ist, dass rund 80 Prozent des Gesundheitsbudgets für die Behandlung chronischer Erkrankungen ausgegeben wird. Innovationen im Gesundheitssystem müssen also hier ansetzen und die weitgehend bekannten Risikofaktoren ins Zentrum einer Krankheitsvermeidungsstrategie stellen (vgl. zusammenfassend Rosenbrock 2008). Diese Defizite in der Prävention verweisen aber auf die grundlegende wohlfahrtsstaatliche Architektur in Deutschland, die in die Zukunft viel zu wenig investiert, was sich insbesondere in der Bildungs-, Sozial- und Gesundheitspolitik niederschlägt. „Dies deutet auf einen nachsorgenden und nicht auf einen vorsorgenden und investiven Sozialstaat hin, wie er häufig gefordert wird“ (Merkel 2008, 9; zum Vergleich von Gesundheitssystemen siehe auch Wendt 2005). Beispielhaft für eine vorsorgende und auf Prävention setzende Gesundheitspolitik, die zudem gut verzahnt mit anderen Politikbereichen ist, sind ebenfalls die Aktivitäten in skandinavischen Ländern, die es durch Aufklärungsprogramme geschafft haben, beispielsweise die Zahl der Herzinfarkte in den letzten 25 Jahren zu halbieren. Insbesondere in Finnland ist es gelungen, durch öffentliche Gesundheitskampagnen, die netzwerkartig mit den zentralen gesellschaftlichen Akteuren zusammenarbeiten (Schulen, öffentliche und private Unternehmen) die Herzinfarkt- und Schlaganfallzahlen drastisch zu reduzieren (teilweise um 80 Prozent) und die Lebenserwartung um acht Jahre gestiegen ist (vgl. Horx 2008, 358f). Um die Dimension der Präventionsstrategie rein quantitativ aufzuzeigen: Weiterhin machen Herz-/Kreislauferkrankungen und Krebs rund 70 Prozent der Todesfälle aus und die derzeit dominierenden Gesundheitsstrategien können diesen Trend nicht brechen. Nur eine Gesundheitspolitik, die die Krankheitsvermeidung (und damit die Vorbeugung und Früherkennung) in den Mittelpunkt stellt und den Menschen die Möglichkeit gibt, auch durch neue Technologien (wie die Telemedizin) die Risikofaktoren zu erkennen und sich dementsprechend zu verhalten, wird die Zukunft gehören.

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Trotz der Passivierungstendenzen des traditionellen deutschen Wohlfahrtsstaates scheint sich die Haltung der Bevölkerung zu grundlegenden Reformen der sozialen Sicherungssysteme zunehmend in Richtung von mehr Eigenverantwortung zu entfalten. „Die Deutschen wollen nicht nur Selbstbestimmung im Privatleben: sie sind auch bereit, die Herausforderungen des Umbaus des Sozialstaats mit Eigenverantwortung zu meistern. […] Die Selbstbestimmung kann sich nicht nur in Freizeit oder Beruf, sondern auch als stärkere Eigenverantwortung der eigenen Daseinsvorsorge äußern“ (Meulemann 2004, 8; zu aktuellen Wertvorstellungen hinsichtlich wohlfahrtsstaatlicher Leistungen vgl. Ullrich 2008). Auch im Bereich der Gesundheit wird sich das Verhältnis von Staat und Bürgern weiter wandeln, was einerseits mehr Eigenverantwortung und Souveränität und andererseits aber auch eine „befähigende“, ermöglichende Politik bedeutet. „Um das Individuum in die Lage zu versetzen, eigenverantwortlich zu handeln, ist in erster Linie der Staat aufgerufen, die notwendigen Voraussetzungen zu schaffen: Die Versicherten und Patienten fordern zunächst das Recht mitzuentscheiden, welche Krankheitsrisiken auch zukünftig weiter solidarisch abgesichert werden sollen und welche Risiken jeder Einzelne selbst tragen muss. Die Finanzierer des Systems sind offenkundig nicht bereit, diese Entscheidung allein den Selbstverwaltungsorganen zu überlassen. Institutionelle Formen der Mitsprache bei dieser Grundsatzentscheidung existieren bislang nicht, werden von den Versicherten und Patienten aber deutlich eingefordert“ (Brinkmann/Schnee 2003, 96f; vgl. auch Badura 2002, Kickbusch 2006 sowie die Beiträge in Bertelsmann Stiftung 2004). Allerdings müssen auch die Ansatzpunkte zur Aktivierung der eigenen Kompetenzen oder der „Ressource Mensch“ konkret in einzelnen gesellschaftlichen Gestaltungsfeldern (wie etwa der Gesundheit) herausgearbeitet werden, worauf zu Recht Helmut Klages hingewiesen hat: „Insbesondere fehlt es an Verantwortungsrollen, mit denen Menschen lebenspraktisch in die Verantwortung gestellt werden können. Wo diese vorhanden sind, tragen sie entscheidend zur Verwirklichung des Humanpotenzials bei. Sie vermehren dieses aber auch gleichzeitig, indem sie ins Innere der Menschen zurückwirken und einen Wertewandel in Richtung der ‚aktiven Realisten‘ fördern“ (ders. 2002, 197f). Der Aufbau von sowohl Human- als auch Sozialkapital muss zur Richtschnur einer aktivierenden Reformpolitik werden. Diese Humanpotenziale und hinsichtlich der Gesundheit Patientenkompetenz sind bislang von den Funktionseliten aus Politik, Wirtschaft und Verwaltung nicht hinreichend genutzt worden, obwohl sich in den letzten Jahrzehnten mit der Gründung von Tausenden von Selbsthilfegruppen im Gesundheits- und Sozialsektor ein „schleichender“ Wandel hin zu mehr Eigenverantwortung vollzog. Selbsthilfegruppen weisen auf ein gesteigertes Interesse an Varianten und Formen von Hilfeleistungen jenseits von Markt und

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Staat hin. Hier ist auch an die familiale Selbsthilfe oder die informelle Netzwerkhilfe zu denken. Unbezahlte soziale Hilfeleistungen werden von der Familie über die Verwandtschaft bis hin zu Selbsthilfegruppen und ehrenamtlichem Engagement verrichtet. Die informelle Unterstützungsleistung der Kernfamilie ist nach wie vor als relativ hoch einzuschätzen. Beispielsweise werden noch immer rund zwei Drittel aller Pflegebedürftigen in erster Linie von Angehörigen und Verwandten im Haushalt versorgt. Problematisch wird aber die informelle Versorgung über das traditionelle familiäre Netzwerk, wenn verstärkt auf die „Randfamilie“ zurückgegriffen werden muss. Die häufigeren Nachbarschaftskontakte älterer Menschen können z.B. die Hilfeleistungen durch direkte Verwandte nicht völlig ersetzen und so nehmen viele der älteren Menschen aufgrund eines familiären Versorgungsdefizits zusätzlich wohlfahrtsstaatliche Einrichtungen oder Marktangebote in Anspruch. Dienstleistungen werden aber auch in Selbsthilfegruppen erbracht; sie werden gegründet und aufgesucht, um als künstlich inszenierte Gemeinschaften ihren Mitgliedern Gelegenheit zu geben, bestimmte eng umrissene Probleme kooperativ zu bearbeiten. Mit ihrer Gründung reagieren Selbsthilfegruppen zum einen auf die wachsenden Überforderungen und Unzulänglichkeiten primärer sozialer Netzwerke bei der Bewältigung insbesondere psychosozialer Problemlagen, aber auch neuer Krankheitsbilder. Zum anderen werden Versorgungslücken im Angebot professionell-sozialstaatlicher Leistungssysteme und Entwicklungstendenzen wie die Spezialisierung und Technisierung im Gesundheits- und Sozialbereich immer stärker zum Anstoßeffekt. Selbsthilfegruppen stellen denjenigen Bereich sozialen Engagements dar, der in den letzten Jahrzehnten erheblich gewachsen ist. Für eine realistische Einschätzung der Zahl der Selbsthilfegruppen fehlen allerdings noch genauere empirische Untersuchungen; in neueren Studien (etwa von Bäcker/Naegele et al. 2008; vgl. auch Borgetto 2004) kann inzwischen von über 70.000 aktiven Selbsthilfegruppen und -initiativen gesprochen werden, in denen sich knapp 3 Millionen Menschen engagieren. Da viele dieser Gruppen relativ klein sind und oft informell funktionieren, sind diese Zahlen nur Schätzungen und die reale Ausbreitung selbst organisierter Hilfe dürfte noch größer sein. Alle bisherigen Erfahrungen zeigen einen Leistungsschwerpunkt von Selbsthilfegruppen bei der psychosozialen Unterstützung, Beratung und Aktivierung der Betroffenen. Sie können also das professionell-sozialstaatliche Leistungssystem allenfalls ergänzen, nicht aber ersetzen. Wie die Familie zeichnen sich auch Selbsthilfegruppen durch die Verwendung und Organisation von „Sozialzeit“ und die besondere Qualität der Betroffenenkompetenz aus. Sie haben vor allem den Effekt, durch die individuelle Stabilisierung die Hilfsbereitschaft und -fähigkeit generell zu steigern. Dem Engagement in Selbsthilfegruppen liegt

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oft ein Austauschprinzip zugrunde; mit ihm sind direkte ideelle und praktische Rückerstattungserwartungen verbunden, die sich auf konkrete Problemlösungen beziehen. Es gibt aber auch Hinweise auf einen zusätzlichen Nutzen von Selbsthilfegruppen im Sinne der Hilfe von Stärkeren für Schwächere. Direkte Rückerstattungserwartungen schließen eine sinnvolle Anwendung des Begriffs „praktische Solidarität“ nicht aus. Selbsthilfegruppen sind häufig Orte freiwilligen sozialen Engagements von Menschen, die ein ähnliches oder gleich gelagertes Problem überwunden haben, die eine subjektive Betroffenheit im Sinne von helfender Anteilnahme entwickelt haben oder die das Soziale als politisches Engagement begreifen. Diese Engagierten treiben häufig die Gründung von Selbsthilfegruppen voran und halten sie stabil. Beim ehrenamtlichen sozialen Engagement oder auch bürgerschaftlichen Engagement geht es im Gegensatz zu den familialen Leistungen und der Arbeit der meisten Selbsthilfegruppen um Hilfe- und Unterstützungsleistungen für andere, wenngleich auch hier manche Übergänge fließend sind. Neue empirische Studien (auch die Daten des sozioökonomischen Panels/SOEP) zeigen insgesamt keine Abnahme des freiwilligen Engagements der Bürger. Allerdings gibt es einen Formwandel des Ehrenamts: Erstens hat sich das Engagement der Bürger aus dem Bereich des traditionellen Ehrenamts (z.B. bei den Wohlfahrtsverbänden) in andere Bereiche verlagert. Zweitens hat sich die Auffassung davon, was ehrenamtliches Engagement bedeutet, verändert. Und drittes kann ein qualitativer Wandel innerhalb des Engagements (geringere Intensität, veränderte Motivationen und Einsatzbereitschaft) angenommen werden. Die Bindungsfähigkeit der traditionellen karitativen Organisationen geht zurück, alternative Formen des Engagements gewinnen demgegenüber immer mehr an Bedeutung. Die Bandbreite des freiwilligen sozialen Engagements ist in den letzten Jahren beträchtlich gewachsen. Demgegenüber hat sich eine Tendenz zur Aufwertung lockerer sozialer Netzwerke herausgebildet, innerhalb derer Beziehungen zu Freunden und Partnern und informelle Formen der gemeinschaftlichen Selbsthilfe eine große Rolle spielen. Jenseits der Antithesen von dem Verlust oder der Liberalisierung von Gemeinschaft deutet sich ein Bedeutungszuwachs von Netzwerken an, die weniger traditionsgeleitet und stärker Resultat von bewusster Lebensplanung sind. Nicht nur Freundschaftsbeziehungen, sondern auch Hilfeleistungen haben innerhalb der letzten Jahre deutlich zugenommen. Diese informellen Netzwerke haben heute vielfach dieselbe Funktion der Alltagsbewältigung wie früher Familien. Bei ihnen geht es auch um die allgemeine psychosoziale Stabilisierung und mikrosoziale Einbindung. Aber nicht nur das Engagement in Selbsthilfegruppen und anderen sozialen Netzwerken dürfte schon aufgrund der wachsenden „Lebenszeit“ und der erhöhten individuellen Kompetenzen steigen, auch das indivi-

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duelle Verantwortungsgefühl für Gesundheit wächst (bereits rund zwei Drittel der Bevölkerung investiert regelmäßig und mit steigender Tendenz in Gesundheitsvorsorge). Nicht unterschätzen sollte man allerdings die sozialen Ungleichheitsstrukturen hinsichtlich der Präventionsmaßnahmen. Bislang dominieren noch immer in der primären Prävention Maßnahmen für die „Bedürfnisse der gesundheitlich weniger belasteten Mittelschicht“ (Rosenbrock 2008, 18). Trotz des passivierenden Entwicklungspfades des deutschen Wohlfahrtsstaatsmodells, der sich insbesondere auch im Gesundheitssystem manifestiert, gibt es also Bewegung „von unten“. Selbstbewusste und verantwortlich handelnde Menschen werden auch gebraucht, um die Verkrustungen und Blockaden schrittweise aufzulösen. Gerade weil die Strukturprobleme im Sozial- und Gesundheitswesen durch die jahrelange Reformunfähigkeit der zentralen Akteure verschleppt wurden, kann man nicht erwarten, dass die betreffenden Organisationen (seien es Verbände, Kammern und andere „Zwangsvereinigungen“, Gewerkschaften oder auch staatliche Bürokratien) ihren jeweiligen Organisationsblick sofort verändern. Die meisten von ihnen sind neben der Sicherung ihrer eigenen Organisationsdomänen noch dem klassischen Anliegen – Schutz und Fürsorge, also Sicherheit – verhaftet, verkennen dabei aber die starke Bürokratisierung und Ineffizienz vieler wohlfahrtsstaatlicher Institutionen. Auch in der Medizin zeigen sich die kontraproduktiven Wirkungen eines ausgebauten Gesundheitssystems, welches die Leute scheinbar nicht gesünder macht, sondern immer neue Krankheiten aufspürt. Normale Lebensprozesse und Risiken werden gern als medizinisches Problem und Leiden definiert, medikalisiert und dann mit teilweise zweifelhaften Medikamenten therapiert, die mit dazu beitragen, die Kosten für unser Gesundheitssystem immer weiter nach oben zu treiben. Dieser Trend wird auch dadurch unterstützt, dass die Pharmabranche inzwischen mehr Geld für Marketing ausgibt als für Forschung (vgl. Blech 2003, 19; zur strukturellen Codierung und Steuerung des Gesundheitssystems vgl. Hartmann 2002 und Bandelow 2004). Empirische Studien zum Wertewandel betonen einerseits eine Verunsicherung des Einzelnen und konstatieren andererseits eine Verschiebung der individuellen Orientierungen in Richtung auf mehr Selbstverantwortung und einen „leisen Abschied“ vom klassischen Sozialstaat mit seinen kollektiven Sicherheitsversprechungen. Dieser relativ optimistischen Sichtweise von einem unausgeschöpften Humanpotenzial und vermehrten selbstorganisatorischen Fähigkeiten möchte ich mich anschließen, teile aber auch den Befund der alltäglichen „Verschwendung“ des Humanpotenzials durch Institutionenversagen (etwa bei den politischen Großorganisationen oder staatlichen und halbstaatlichen Bürokratien). Zudem besteht die Gefahr, dass durch die Finanzmarktkrise die inzwischen in großen Teilen der Bevölkerung akzeptierte Eigenverantwortung (vor

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allem gilt dies für den Bereich der Altersvorsorge) erodiert und wieder stärker auf den Sozialstaat als zuständige Sicherungsinstanz geschaut wird, der ohnehin in Deutschland „als Instrument der umfassenden Absicherung von Lebensrisiken nach wie vor hohe Wertschöpfung genießt“ (Krömmelbein/Nüchter 2006, 5). Es gibt allerdings genügend Argumente gerade aus den soziologischen Debatten der letzten Jahre, wonach die Menschen inzwischen durchaus in der Lage sind, ein höheres Maß an Eigenverantwortung zu tragen. Hervorzuheben ist allerdings, dass durch einen Rückzug des Staates aus seinen bisherigen Verantwortlichkeiten Selbsthilfeinitiativen und individuelle Selbstverantwortung nicht erzwungen werden können. Der Staat muss vielmehr an seiner grundsätzlichen Zuständigkeit für die Regelung bestimmter gesellschaftlicher Probleme und die Gewährleistung bestimmter Sicherungsleistungen weiterhin festhalten, dabei aber zur Erledigung dieser Aufgaben auf die Koproduktion und selbstverantwortliche Eigenleistung individueller wie kollektiver gesellschaftlicher Akteure setzen. Motivationen und Handlungsbereitschaft sowohl in Richtung auf mehr Eigenverantwortung als auch zu Selbsthilfe und solidarischer Unterstützung sind in modernen demokratischen Wohlfahrtsstaaten durchaus vielfach vorhanden, aber zu ihrer Realisierung und Wirkungsverbesserung bedarf es staatlicher Unterstützung und Aktivierung. „Die Gesundheitsgesellschaft bedarf des aktiven und kritischen Bürgers, Konsumenten und Patienten, eines die Gesundheit schützenden und fördernden Staates, einer Wirtschaft und eines an Gesundheitsförderung und Prävention ausgerichteten Gesundheitssystems, die sich ihrer gesundheitspolitischen Verantwortung bewusst sind“ (Kickbusch 2006, 158f). Damit das Verantwortungsgefühl des Einzelnen für sich und die Gesellschaft erhalten bleibt, werden aber noch weitere Schritte hin zu einer ermutigenden und ermöglichenden Politik benötigt, die sich erst langsam als Reformstrategie herausschält und die noch viele Beharrungskräfte überwinden muss. Angesichts der beschriebenen Ineffizienzen, Qualitäts- und Finanzierungsproblemen bedarf es einer wesentlich erhöhten Risikobereitschaft bei den verantwortlichen politischen Akteuren, um die politisch-institutionellen Lähmungen und offensichtlichen Blockaden zu überwinden. Gerade der jahrelange Erfolg des „Modells Deutschland“ hat auch hier den Blick für die massiv gewandelten Realitäten verstellt und viele ruhen sich noch auf den „alten“ Lorbeeren aus; man könnte deshalb auch von einer „Drogenwirkung“ des traditionellen Sozialstaats sprechen. Es fällt vielen Organisationen und auch großen Teilen der Bevölkerung schwer, die Realitäten und damit die Strukturprobleme in allen Zweigen des Sozialstaats ungeschminkt anzuerkennen und endlich grundlegende Reformen einzuleiten. Nur wer frühzeitig den Wandel organisiert, wird die sozialstaatlichen Sicherungssysteme erhalten können. Genau diese Einsicht war und ist weder in

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der Bevölkerung noch bei den politischen Eliten in den Parteien und Verbänden beliebt, eher werden Beschönigungsszenarien inszeniert. Scheinbar kommen Schilderungen einer „heilen Welt“ auch bei den Bürgern bzw. den Wählern besser an, die sich in den letzten Jahrzehnten sowohl an die unbestreitbaren wirtschaftlichen Erfolge als auch an die politischen Routinen eines weitgehend reformunfähigen „Zeitlupenlandes“ gewöhnt haben. Die Mehrheit hat weiterhin einen relativ hohen Lebensstandard und sich in den Verhältnissen gut eingerichtet, was auch eine gewisse „Bequemlichkeit“ entstehen ließ und wo strukturelle Verunsicherungen nicht gern wahrgenommen werden. Vor diesem Hintergrund wird eine aktivierende Politik benötigt, die Innovationspotenziale (vor allem auch die oft noch unausgeschöpften Selbsthilfepotenziale und Patientenkompetenzen) anregt, unterstützt und somit weiterentwickelt. Impulse können zwar vom Staat ausgelöst werden, die Ideen, Ressourcen und Wegbereiter von Entwicklungen sind jedoch in den Individuen und Institutionen „vor Ort“ zu finden. Allerdings gibt es für den Aufbau einer „Verantwortungsgesellschaft“ aufgrund des experimentellen Charakters dieser Innovationsstrategie keinen exakten Bauplan, sondern erst einmal Leitbilder und neue „Verantwortungsrollen“. Diese können durchaus im Widerstreit mit den etablierten Interessen des deutschen Wohlfahrtsstaates stehen, etwa mit den „zementierten Interessen“ der deutschen Verbände und Kammern. Allerdings werden wir in ganz Europa Zeugen eines grundlegenden Wandels der wohlfahrtsstaatlichen Konzepte und insbesondere einer Auflösung des Korporatismus. Wird die Gesundheitspolitik betrachtet, dann hat das System der Honorarverhandlungen zwischen Kassen und Kassenärztlichen Vereinigungen zwar dafür gesorgt, Verteilungskämpfe fern von der Politik zu halten und an die Selbstverwaltung zu delegieren. Auf der anderen Seite wird das Einkommen der Ärzte weniger nach medizinischen als nach machtpolitischen Kriterien verteilt. Kritiker haben die Zwangskörperschaften jedoch schon seit längerem als ein Hindernis für mehr Wettbewerb und eine stärkere Patientenorientierung im Gesundheitssystem betrachtet. Seit einigen Jahren versuchen die Bundesregierungen, die Monopolstrukturen aufzubrechen. Allerdings ist noch nicht ausgemacht, ob echte Vertragsmodelle zustande kommen werden. In jedem Fall ist der interne Verteilungskampf unter den Medizinern wesentlich stärker geworden, was es Regierungen erleichtert, etablierte Rechte herauszufordern und neue Verantwortlichkeiten zu schaffen. Ganz generell wurden inzwischen grundlegende Reformen im Sozial- und Gesundheitswesen eingeläutet, die sowohl auf Veränderungen in der Finanzierung (etwa der Gesundheitsfonds) als auch auf mehr Eigenverantwortung und Selbstbeteiligung zielen (vgl. Gerlinger et al. 2007, Henke 2007 sowie die Beiträge in Böckmann 2009 und Schroeder/Paquet 2009).

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4.2 Telemedizin und eHealth als Wege zu mehr Selbstständigkeit und Eigenverantwortung der Patienten Schaut man sich die Kongressthemen der letzten Zeit sowie auch die Medienberichterstattung an, dann scheint eHealth auch in Deutschland ein großes Thema zu werden. Eine stärkere Nutzung der Telemedizin würde zum einen ermöglichen, das gewachsene individuelle Verantwortungsgefühl für Gesundheitsvorsorge und Behandlungen aktiv zu nutzen und zum anderen ergeben sich durch die Telemedizin neue wirtschaftliche Impulse, die auch für den Standort Deutschland von hoher Bedeutung sind. Kurz gefasst lässt sich eHealth durch folgende miteinander korrespondierende Felder beschreiben: ƒ ƒ ƒ ƒ

Stationäre und ambulante medizinische Informationssysteme (z.B. in Krankenhäusern, in Praxen niedergelassener Ärzte oder in Apotheken) Telemedizin und Homecare, personalisierte Gesundheitssysteme und -dienstleistungen (etwa Diseasemanagement, TeleHealthMonitoring, Telekonsultation, Teleradiologie) Integrierte regionale, nationale und EU-weite eHealth Informationsnetzwerke und Krankenakten (z.B. mittels Gesundheitskarten) und damit verbundene Aktivitäten wie Verschreibungen und Überweisungen Sekundäre Anwendungen in weiteren „nicht-klinischen“ Bereichen (etwa Gesundheitsportale, spezialisierte Healthportale für Wissenschaftler und Public Health Datensammlungen)

eHealth ist somit eine Interaktionsplattform zwischen Patienten und eHealthServiceanbietern, zwischen Institutionen zum Datentransfer oder der Kommunikation zwischen Patienten und/oder Ärzten. Darüber hinaus kann eHealth Gesundheitsinformationsnetzwerke, elektronische Patientenakten und individuelle Kommunikationssysteme zum Monitoring und zur Unterstützung von Patienten beinhalten (vgl. Haas 2006, 2006a sowie die Beiträge in Jäckel 2009). Die Informations- und Kommunikationstechnologien können den Paradigmenwandel im Gesundheitswesen und der Gesundheitswirtschaft von symptombasierter zu präventiver Behandlung und von krankenhauszentrierten zu personalisierten Gesundheitssystemen instrumentell fördern, indem hier Systeme und Dienste entwickelt werden können, die ƒ ƒ

den medizinischen Wissenszuwachs beschleunigen und das Verständnis krankheitsbedingter Prozesse verbessern; die Bürger in die Lage versetzen, sich am Management ihrer eigenen Gesundheit zu beteiligen; 99

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die Früherkennung und Prävention von Krankheiten verbessern und damit die Gesundheitskosten senken und die Lebensqualität der Bürger steigern; die Patientensicherheit erhöhen; kosteneffektives Management chronischer Krankheiten verbessern sowie Aktivität im Alter und unabhängige Lebensführung der alternden Bevölkerung durch „vernetztes Wohnen“ erleichtern.

Ohne Zweifel gibt es hier umfassende technische Innovationen und Wachstumschancen, die sowohl für die Lebensqualität der Patienten als auch in gesundheitsökonomischer Sicht von großer Bedeutung sind. eHealth muss aber über den Status von Modellprojekten hinauskommen und tragfähige Versorgungsmodelle entwickeln, die in der Regelversorgung von den zentralen Leistungs- und Kostenträgern eingesetzt werden. Es reicht nicht mehr aus, immer wieder die Potenziale der elektronischen Gesundheitskarte oder von Telemedizin zu beschwören, wenn sich die Umsetzung in vielen Fällen als problematisch erweist. So richtig die These ist, dass einerseits über Telemedizin Milliarden Euro eingespart werden können, so wichtig ist anderseits der Hinweis auf die Reformträgheit in Deutschland, die auch dieses Politikfeld prägt (vgl. Schmidt 2005 und Heinze 2006). Dennoch ist der Nutzen der Telemedizin für Patienten, Gesundheitssysteme und die Gesellschaft unbestritten; dies wurde kürzlich auch explizit von der EUKommission unterstrichen, die auf wachsende Bedeutung von telemedizinischen Dienstleistungen zur Verbesserung der Gesundheit und der medizinisch-pflegerischen Versorgung für die Bürger in Europa hinwies (EU-Mitteilung KOM 689 von Ende 2008 über den Nutzen von Telemedizin). Vor allem aus dem demographischen Wandel entsteht ein erheblicher, bislang ungedeckter Bedarf an medizinischer Versorgung (etwa für chronisch kranke Patienten). Großen Handlungsbedarf sieht die EU-Kommission in folgenden Feldern: ƒ ƒ ƒ

Vertrauensbildung für Telemedizin-Dienste und Aufbau von Akzeptanz Schaffung von allgemeiner Rechtssicherheit Klärung technischer Fragen und Erleichterung der Marktentwicklung (Interoperabilität)

Auf dieser Argumentationslinie prognostiziert auch der Verband der Elektrotechnik, Elektronik und Informationstechnik große Einsparpotenziale: Allein bei Diabetes könnte in Deutschland (mit über 7 Millionen Diabetikern) durch den konsequenten Einsatz von TeleMonitoring rund eine Milliarde Euro eingespart und zudem die Lebensqualität der Patienten gesteigert werden könnte. Vor dem Hintergrund des demographischen Wandels, der insbesondere in diesem Feld als

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„Handlungstreiber“ wirkt, da sich die Zahl der Diabetiker stark erhöhen wird, würden sich telemedizinische Optionen zur Behandlung von chronischen Erkrankungen wie auch in der Prävention geradezu aufdrängen. Allerdings reichen scheinbar weder solche Informationen noch Appelle aus, um Organisationsstrukturen im überaus verschachtelten deutschen Gesundheitswesen grundlegend umzubauen. Wir wissen aus der Systemtheorie, wie hochselektiv die Blicke der Organisationen auf die Wirklichkeit sind und dass es oft zu Abschottungen kommt, um die Komplexität überhaupt zu bewältigen. Manche Autoren sprechen in diesem Zusammenhang von Rationalitätslücken und der Unmöglichkeit einer rationalen Planung, da die Steuerbarkeit von Organisationen (und diese dominieren auch das deutsche Gesundheitssystem) beschränkt sei (vgl. Schimank 2008). Telemedizinische Anwendungen fristen in den meisten medizinischen Anwendungsbereichen (noch) ein Schattendasein. Damit unterscheidet sich Deutschland von anderen Ländern, in denen Telemedizin einen weitaus größeren Stellenwert hat. Ursachen und Stolpersteine für die bislang eher zögerliche Nutzung telematischer Anwendungen liegen u.a. in ƒ

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der Komplexität der Materie selbst. So sollen 80 Millionen Versicherte, 123.000 Arztpraxen, 65.000 Zahnärzte, 21.000 Apotheken, 31.000 Psychotherapeuten, 2.200 Krankenhäuser und rund 230 Krankenkassen miteinander vernetzt werden. Dies ist nicht nur in sich eines der anspruchsvollsten und komplexesten Vorhaben in der Geschichte der IKT-Nutzungen, sondern darüber hinaus wird es noch durch einen Gesundheitssektor, der durch eine Fülle von ‚professionellen‘ Partikularinteressen geprägt ist, erschwert; den organisatorischen Machtverschiebungen, die auch das professionelle und wirtschaftliche Eigeninteresse gut organisierter Klientelgruppen (beispielsweise der Ärzte) berühren. Dies führt vor dem Hintergrund eines Geflechts von organisierten Interessen zu Hindernissen und Widerständen; der fehlenden Einbindung der zentralen Player in den mit komplizierten Entscheidungsstrukturen ausgestatteten deutschen Gesundheitssektor; der fehlenden Qualifizierung von medizinischem Personal und Patienten, um die Technik in der ganzen Breite und in allen ihren Anwendungsmöglichkeiten einzusetzen; den fehlenden Geschäftsmodellen, die derartige Dienste einrichtungs- und sektorenübergreifend organisieren (d.h. mit bereits vorhandenen ambulanten und stationären Versorgungsstrukturen verknüpfen) und anbieten; der fehlenden Akzeptanz auf Seiten der Patienten/Nutzer, die zu einer entsprechenden Verbreitung der Technik führen, die auf der Produktionsseite die Ausschöpfung der Economies of Scale ermöglichen.

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Eine zentralistische Politik, ein einfaches „Verordnen“ ist in einem Umfeld der klassischen Selbstverwaltung nicht möglich. Ohne eine aktive Beteiligung der Ärzteverbände, aber auch der Kostenträger (allen voran der Krankenkassen) und der Informations- und Kommunikationswirtschaft ist ein solch technologisches Großprojekt wie die Einführung von eHealth kaum zu realisieren. Der Staat hat zwar Infrastrukturen für den Aufbau der Telemedizin geschaffen bzw. finanziell unterstützt, aber die flächendeckende Umsetzung telemedizinischer Optionen in die Regelversorgung gelingt nur bei einer aktiven Beteiligung. Auch die in den letzten Jahren von verschiedenen Bundesländern gestarteten politischen Förderprogramme im Rahmen einer Clusterstrategie „Gesundheitswirtschaft“ bewirken sicherlich innovative Modellprojekte, sorgen aber noch nicht für eine Implementation in die Routineversorgung. So klagen weiterhin verschiedene Akteure über die institutionellen Blockaden bei der Einführung der elektronischen Gesundheitskarte, die mehrfach von der Bundesregierung verschoben wurde, weil sich auch dieses technologische Großprojekt in unterschiedlichen Interessen „verhakt“ hat. Die verschiedenen industriepolitischen Pannen mit technischen Großtechnologien – von der Autobahn-Maut über die „Hartz IV-Software“, die Airbus-Produktion und das Scheitern des Transrapids bis hin zur elektronischen Gesundheitskarte verweisen auf strukturelle Stolpersteine in der hoch vermachteten „deutschen Konsensdemokratie“ (und dies gilt eben auch für das stark fragmentierte deutsche Gesundheitswesen). Wenn die IKT-Infrastruktur der „Gesellschaft für Telematikanwendungen der Gesundheitskarte (gematik)“ funktionsfähig wäre (gem. § 291aff SGB V) und flächendeckend zur Verfügung stünde (und eben nicht nur in einzelnen Regionen), dann könnte man ggf. von einer „Revolution der Telemedizin“ sprechen. Jetzt kann man nur einzelne Modellprojekte nennen. Trotz der gesundheitspolitischen Initiativen auf regionaler und Länderebene sowie der diversen Kongresse, Publikationen und auch erfolgreicher eHealthUmsetzungen in der Praxis (und dies gilt sowohl in medizinischer Sicht als auch auf die Lebensqualität der behandelten Patienten bezogen) zeigen sich in diesem innovativen Feld exemplarisch einmal mehr die zentralen Gestaltungsprobleme in der deutschen Gesundheitspolitik, die auch die Handlungsmacht der Bundesregierung begrenzen (vgl. auch Bandelow/Hartmann 2007 und Bandelow 2006). Dennoch gibt es neben den Blockaden in den offiziellen politischen Debatten zu eHealth auch Bewegung „von unten“, und es tut sich sehr viel in einzelnen „Leuchtturmprojekten“ (oder sollte man sie besser „Baustellen“ nennen?). So erproben inzwischen viele Krankenhäuser und auch andere Akteure integrierte telemedizinische Anwendungen, und es sind interessante Umsetzungsstrategien zu beobachten, die zu Recht auch die mediale Aufmerksamkeit auf sich gezogen haben. Zudem werden auf verschiedenen wissenschaftlichen Konferenzen und

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auch in den „Fachcommunities“ erste empirische Ergebnisse vorgelegt, die sowohl die medizinische Qualität von Telemedizin als auch die Erhöhung der Lebensqualität der Patienten und die wirtschaftliche Effizienz belegen (vgl. Niederlag et al. 2003, 2005 und 2006 sowie die Beiträge in Hördt et al. 2004, Jähn/Nagel 2004 und Hübner et al. 2007). Diese positive Resonanz hat inzwischen auch die Kostenträger erreicht und einige Krankenkassen prüfen – nach der Unterstützung von Modellprojekten – den strategischen Einstieg in die Regelversorgung. Trotz diverser „Best-Practice-Beispiele“ (z.B. aus den Niederlanden im Bereich Teledermatologie) gibt es gerade in Deutschland noch Kritik an telemedizinischen Anwendungen – auch von vielen Ärzten. So werden aus der Perspektive der Krankenhausärzte manche eHealth-Lösungen primär als Kosten- und Zeitfaktor betrachtet. Dennoch ist zukünftig eine positive Entwicklung vor allem in den Bereichen elektronische Patientenakte, IT-Sicherheit, elektronische Signatur und Netzinfrastruktur zu erwarten. Zu den finanziell aufwändigen Projekten zählen vor allem die Neubeschaffung und Einführung eines Krankenhausinformationssystems sowie digitalen Bildarchivierungssystemen (PACS), gefolgt von Projekten zur Einführung der elektronischen Patientenakte. Die Investitionen werden getätigt, da Ärzte und Verwaltungsmitarbeiter in den Krankenhäusern mittel- bis langfristig beträchtliche Kosteneinsparungen durch den Einsatz von IKT erwarten. Allerdings haben wir in Deutschland keine einheitliche und interoperatible IT-Infrastruktur, sondern verschiedene Insellösungen, die erst einmal vernetzt werden müssen. Im Unterschied zu den Krankenhausärzten sehen bislang viele niedergelassene Ärzte kaum Rationalisierungs- und Einsparpotenziale durch eine intensivere Nutzung und Anwendung von neuen Technologien in den Praxen. Der überwiegende Teil der niedergelassenen Ärzteschaft steht eHealthLösungen nach wie vor etwas skeptisch gegenüber, wobei offiziell die Befürchtung vor einer datenschutzrechtlichen Grauzone und der Verletzung des Arztgeheimnisses (und damit einhergehend eine Gefährdung des Vertrauensverhältnisses zwischen Arzt und Patient) im Vordergrund stehen. Es bedarf also noch weiterer praktischer Erfahrungen im Umgang mit eHealth-Anwendungen, um die Potenziale der neuen Technologien für die niedergelassene Ärzteschaft zu verdeutlichen. Wachstumspotenziale werden der Telemedizin in Deutschland schon seit einigen Jahren zugesprochen, ohne dass es bislang jedoch zu einer massenhaften Ausbreitung kam. Wenn auch vor Euphorie gewarnt werden sollte, spricht dennoch derzeit einiges für Optimismus, da zum einen die telemedizinischen Optionen wesentlich günstiger angeboten werden können und es zum anderen endlich zu konkreten Umsetzungen – jenseits von Modellprojekten – kommt. Dennoch wird es noch einige Zeit dauern, ehe der Markt „Massenreife“ gewinnt und

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eHealth-Anwendungen als Routineversorgung genutzt werden. Die Faktoren Kooperation und Netzwerkmanagement als zentrale Erfolgsvoraussetzung und „Lebenselixier“ gelten auch für diese spezielle Branche. Von eHealth-Lösungen müssen zunächst aber noch die verantwortlichen Kostenträger überzeugt werden. Sowohl internationale Erfahrungen als auch konkrete Projektergebnisse in Deutschland haben aber inzwischen deutlich gemacht, dass die Qualität, die Effizienz sowie die Innovationsfähigkeit bei den meisten gesundheitsbezogenen Produkten und Dienstleistungen von einer erfolgreichen Nutzung der Informations- und Kommunikationstechnologien abhängen. eHealth wird so zu einer der Schlüsselressourcen für die Zukunftsbranche Gesundheit. Trotz aller Potenziale bleibt jedoch das Innovationsklima in Deutschland eher ängstlich, und es fehlt scheinbar die Kraft zu einer grundlegenden Kurskorrektur (vgl. auch Heinze 2006 und 2008). Dies liegt sicherlich auch am „Dschungel“ organisierter Interessen und komplizierter Akteurskonstellationen, in dem sich jede Status quo verändernde Politik behaupten muss. Aus organisationssoziologischer Sicht sind die Blockaden bei der Implementation einer aktivierenden und die Potenziale von eHealth ausnutzenden Innovationspolitik nicht wirklich überraschend. Es gilt aber auch hier, kreative und vernetzte Handlungsstrategien zu entwerfen und schrittweise umzusetzen. Dies bedeutet aber auch, neue strategische Wertschöpfungsallianzen zu schmieden, was allerdings Innovation und Kreativität bei den Akteuren für solch ein „Kontingenzmanagement“ erfordert. Für eine Neuausrichtung kann ein Blick in vergleichbare Länder lohnend sein. Wenn auch aufgrund der besonderen Situation eines jeden Landes Vergleiche („Benchmarking“) nur bedingt hilfreich sind, sollte man über den Tellerrand hinaus schauen, um dort Anregungen für einen innovationsorientierten Umbauprozess hierzulande zu bekommen. Bedacht werden muss dabei, dass in die institutionellen Besonderheiten der jeweiligen Modelle auch kulturelle Faktoren und gesellschaftliche Leitbilder verwoben sind. Derzeit konzentrieren sich die Gestaltungsaktivitäten in Deutschland vornehmlich darauf, die Verwaltungs- und Abstimmungsprozesse – auch über die „Mauern“ der einzelnen ambulanten und stationären Teilsysteme hinweg – beim patienten- und kundenorientierten Leistungsgeschehen durch elektronische Gesundheitskarten und Patientenakten zu verbessern und produktiver zu gestalten. Damit geht insgesamt eine Optimierung der Geschäftsprozesse und Behandlungsabläufe einher. Neue Versorgungsformen (von der Integrierten Versorgung, medizinischen Versorgungszentren, Disease Management Programmen und des ambulanten Operierens bis zu der Öffnung von Krankenhäusern für ambulante Behandlungen), deren Nutzen inzwischen von vielen Akteuren im Gesundheitswesen anerkannt wird, sind zentral auf den Ausbau der Telematikinfrastruktur angewiesen. Wenngleich es dabei in manchen Fällen zu Schwierigkeiten kommt

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und auch die Vernetzungspotenziale gelegentlich in ihrer Reichweite noch nicht hinreichend erkannt werden, ist mittelfristig mit einer flächendeckenden Umsetzung dieses Modernisierungsschrittes zu rechnen. Jenseits dieser gesundheitstelematischen Basisinfrastruktur zeichnen sich weitere Anwendungen der IKT für die Zukunft der Gesundheit ab (von TeleHealth-Monitoring bis hin zu Home-Care). Im Kern geht es darum, die IKT nicht nur für Verwaltungsvereinfachungen zu nutzen, sondern auch neue Leistungen für die Gesunderhaltung und Heilung möglich zu machen. Telemedizinische Anwendungen stellen nicht nur eine Verbesserung der medizinischen Behandlungsqualität dar, sondern es werden sich auch positive gesundheitsökonomische Effekte erzielen lassen. Hier liegt noch ein großer Forschungsbedarf für den Nachweis der Wirtschaftlichkeit einer telemedizinischen Behandlung und Betreuung der Patienten mittels einer Kosten-Effektivitäts-Analyse. Zu vermuten ist, dass die Gesamtkosten der Therapie mit telemedizinischer Begleitung niedriger liegen als bei der Behandlung ohne Telemedizin. Ohne plausible und „harte“ empirische Daten hinsichtlich der Qualität der telemedizinischen Versorgung und der positiven ökonomischen Effekte wird es nicht zu einer umfassenden strategischen Umsetzung von eHealth kommen. Telemedizinische Anwendungen – ganz gleich welcher Art – haben zudem bei Patienten in Deutschland noch immer einen relativ geringen Bekanntheitsgrad (vgl. Heinze et al. 2007). Soll die Telemedizin weiterhin nach vorne getrieben werden, muss intensiv die Finanzierungsfrage geklärt werden (was neben einem aktiven Eintreten der Kostenträger auch Fragen zur Eigenverantwortlichkeit und zur Bereitschaft der Selbstfinanzierung dieser neuen Struktur einer medizinischen Versorgung aufwirft). Derzeit erwartet die Mehrheit der Patienten – so zeigen kleinere Erhebungen – eine vollständige Erstattung telemedizinischer Anwendungen durch das solidarische Gesundheitswesen. Bei einer vernünftigen Aufklärung wäre aber denkbar, eine Finanzierung durch die Solidargemeinschaft mit einer individuellen Selbstzahlerkomponente zu kombinieren, um telemedizinische Projekte in Zukunft flächendeckend anbieten zu können. Eine besondere Bedeutung bekommen verschiedene telemedizinische Optionen vor dem Hintergrund des demographischen Wandels und der zunehmenden Zahl hilfsbedürftiger Menschen zu, die nicht in stationären Einrichtungen ihrem Lebensende entgegensehen, sondern möglichst lange in der eigenen Wohnung verweilen möchten. Technikunterstütztes, vernetztes Wohnen wird für diese rasant wachsende soziale Gruppe erheblich an Bedeutung gewinnen.

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4.3 Demographischer Wandel, Ambient Assisted Living (AAL) und der Aufbau eines „dritten“ Gesundheitsstandortes Neben dem Finanzcrash und der globalen wirtschaftlichen Krise, die derzeit die Öffentlichkeit elektrisieren, sind der demographische Wandel und seine Auswirkungen (gerade auch im Bereich des Wohnens) der seit einiger Zeit am stärksten diskutierte sozioökonomische Trend. Nach einer jahrzehntelangen Verdrängung hat das Thema des demographischen Wandels nun Öffentlichkeit und Politik nicht nur erreicht, sondern sorgt für hektische Betriebsamkeit. Seit Jahrzehnten zeichnet sich in allen westlichen Industriestaaten ein demographischer Wandel ab, der bei einer insgesamt rückläufigen Bevölkerungszahl durch einen zunehmenden Anteil älterer Menschen an der Gesamtbevölkerung gekennzeichnet ist. Aber nicht nur der Anteil der Älteren an der Gesamtbevölkerung steigt, sondern auch ihre absolute Zahl. Der demographische Wandel speist sich aus zwei sich gegenseitig verstärkenden Entwicklungstrends: einer niedrigen Geburtenrate und einer steigenden Lebenserwartung. Parallel zur niedrigen Geburtenziffer hat sich die Lebenserwartung in den letzten Jahren kontinuierlich erhöht. Damit steht einer steigenden Zahl Älterer und Hochaltriger eine immer kleiner werdende Zahl Jüngerer gegenüber. Betrachtet man aktuelle Bevölkerungsprognosen, so besteht im Jahr 2010 die Bevölkerung in Deutschland zu 21,1 Prozent aus Kindern und Jugendlichen unter 20 Jahren, zu 55,7 Prozent aus mittleren Altersgruppen zwischen 20 und 60 Jahren und zu 25,6 Prozent aus älteren Menschen über 60 Jahren. Bis zum Jahr 2030 nimmt die Zahl der Kinder und Jugendlichen leicht, die Zahl der mittleren Altersgruppen erheblich um ca. 10 Prozent ab – zugunsten eines steigenden Anteils älterer Menschen (34,4 Prozent) (vgl. Kaufmann 2005, 41). Das Thema der Generationengerechtigkeit ist daher in den letzten Jahren Gegenstand sowohl wissenschaftlicher als auch politischer Diskussionen. An dieser Stelle soll keine detaillierte Auseinandersetzung mit den Wertungen und politischen Konsequenzen, die in den (populär-)wissenschaftlichen Diskussionen vorgenommen bzw. gezogen werden, erfolgen. Festzuhalten bleibt jedoch, dass die zukünftige Alterszusammensetzung der deutschen Bevölkerung eine Herausforderung sowohl für die Sozialversicherungssysteme als auch an die Balance zwischen familiären, ehrenamtlichen, semiprofessionellen und privaten Erbringer sozialer Dienstleistungen stellt. Ein neuer Wohlfahrtsmix ist deshalb gefragt. Noch vor wenigen Jahren wurde das Altern der Gesellschaft nahezu ausschließlich als eine Bedrohung und Last für die Zukunftsfähigkeit von Wirtschaft und Gesellschaft wahrgenommen. Nun ändert sich diese Wahrnehmung der Perspektiven der alternden Gesellschaft; die Defizitthese wird zurückgedrängt zugunsten der Betonung von Kompetenzen und Potenzialen (vgl. zu106

sammenfassend Kruse 2008). Zu erwähnen ist der fünfte Altenbericht der Bundesregierung, der auf die (ökonomischen) „Potenziale des Alters in Wirtschaft und Gesellschaft“ fokussiert und der Seniorenwirtschaft ein eigenes Kapitel widmet. Das für Seniorenpolitik zuständige Bundesministerium hat zudem ein Programm „Wirtschaftsfaktor Alter – Unternehmen gewinnen“ initiiert, welches sich insbesondere die Verbreitung der Idee und der Erfolgsmöglichkeiten der Seniorenwirtschaft in Deutschland zum Ziel gesetzt hat. Aus sozialwissenschaftlicher und gerontologischer Sicht gibt es allerdings erst wenige Studien, die sich explizit dieses Feldes annehmen. Die vorliegenden Studien verdeutlichen aber anhand aktueller Zahlen und Studien, „dass es keiner älteren Generation jemals so gut gehen wird wie der jetzigen. Altersarmut ist vorhanden, aber seltener verbreitet als in der Gesamtbevölkerung. Grundsätzlich verfügen ältere Menschen über eine respektable Einkommens- und Vermögenssituation. Die Konsumentengruppe der älteren Bevölkerung wird somit sowohl quantitativ als auch qualitativ zu einer wichtigen Zielgruppe. Die zahlenmäßige Zunahme, die Ausdehnung der Lebensspanne und die Veränderung der Ausgabenstruktur im Lebenslauf bedingen diese Attraktivität ebenfalls. Mit dem Alter verändert sich auch die Konsumstruktur. Ausgaben der Familienphase (z.B. hoher Anteil an kurzlebigen Gütern, Tilgung von Darlehen) wandeln sich mit steigendem Lebensalter und mit den Veränderungen im Lebenszyklus (z.B. Ruhestand, Kinder verlassen das Haus, Tod des Partners) kommt es zu einer Neuorientierung des Konsums“ (Eitner 2008, 335). Vor allem verschiedene Segmente der Gesundheitswirtschaft (etwa Wellness, Freizeit, Tourismus) profitieren von diesen Veränderungen. Dies gilt auch für die Wohnungswirtschaft und Dienstleistungen rund um das Wohnen. „Diese stellen die höchsten Beträge bei Haushalten über 75 Jahren dar. Ab dem 80. Lebensjahr nimmt dieser Posten sogar ca. 40% der Gesamtausgaben ein. Begründet werden die hohen Ausgaben für diesen Konsumblock mit gleich bleibendem Mietkostenniveau bei sinkendem Einkommen und einer geringen Anpassung der Wohnsituation an die persönlichen, sich verändernden Lebensverhältnisse, wie z.B. der Auszug der Kinder aus dem Haus oder der Tod des Partners“ (dies. 2008, 157; zur Wohnsituation älterer Menschen vgl. Motel-Klingebiel et al. 2005). Im Folgenden soll diese an Kompetenzen und Potenzialen ansetzende Argumentation ein Stück weit in Bezug auf ein gerade für ältere Menschen wichtiges Thema fokussiert werden – dem Wohnen und neuen Optionen für mehr Selbstständigkeit und Eigenverantwortung im Alter. Hier gibt es direkte Querverbindungen zum Thema eHealth und Telemedizin; immer häufiger wird vom Haushalt als „drittem“ Gesundheitsstandort gesprochen. Im Zuge des demographischen Wandels wächst nicht nur die Zahl der chronisch Kranken, sondern generell der Bedarf an unterstützenden Dienstleistungen und intelligenten Assis-

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tenzsystemen für altengerechtes Wohnen und Leben. Insbesondere die Implementation vernetzter Haushaltstechnologien erfordert allerdings die Steuerung komplexer und vor allem heterogener Netzwerke. „Branchenübergreifende Kooperationen sind mit dem Problem konfrontiert, einen Nutzen zu definieren, der über den zum Teil auf eine lange Tradition zurückgehenden Basisnutzen der einzelnen Geräte hinausgeht. Dieser Zusatznutzen, und das hat der empirische Teil dieser Arbeit gezeigt, wird in einer besseren Anpassung technologischer Möglichkeiten an die Alltagswelt perspektivischer Nutzer gesehen. Das Potenzial branchenübergreifender Kooperationen liegt also in der Berücksichtigung „weicher“ Zielstellungen, die sich an den Alltagspraktiken privater Nutzer orientieren“ (Peine 2007, 240: vgl. auch ders. 2008 sowie Rammert 2007). Die verstärkte Nutzung von Haushaltstechnologien zur Bewältigung einer selbstständigen Lebensführung im Alter profitiert davon, dass die „gewonnenen“ Lebensjahre ohne chronische Erkrankungen erheblich gewachsen sind. Generell hat sich der Gesundheitszustand im Alter verbessert; schon seit dem späten 19. Jahrhundert ist die Lebenserwartung in Mittel- und Westeuropa rapide angestiegen. Zwischen 1880 und 1980 hat sich die mittlere Lebenserwartung bei der Geburt von ca. 36 (Männer) bzw. 38 (Frauen) Jahren auf etwa 72 bzw. 78 Jahre verdoppelt. Für die Zukunft wird mit einer Fortsetzung dieser Entwicklung gerechnet. Inwieweit die gestiegene Lebenserwartung jedoch als Indikator für einen besseren Gesundheitszustand der Älteren gewertet werden kann, ist bislang umstritten. Die Diskussion wird dabei von zwei divergierenden Thesen dominiert: Während einige Untersuchungen auf eine Kompression der Mortalität auf die letzten Jahre hindeuten und damit die aus der gestiegenen Lebenserwartung gewonnenen Jahre als positiven Effekt des medizinischen Fortschritts und/oder des modernen Wohlfahrtsstaates interpretieren, vertreten andere die These, dass die steigende Lebenserwartung zu einer Erhöhung der Zahl der Jahre in der Hochaltrigkeit führt, mit der für die Hochaltrigkeit nachgewiesenen Multimorbidität. In engem Zusammenhang mit dem Gesundheitszustand steht auch die Hilfe- bzw. Pflegebedürftigkeit. Das Pflegefallrisiko steigt mit zunehmendem Alter überproportional: die zunehmende Lebenserwartung bei gleichzeitig ansteigender Krankheitshäufigkeit, die zudem häufig chronisch sind, schlagen sich hier nieder. Mittlerweile liegen verschiedene Untersuchungen zur Struktur der Hilfeund Pflegebedürftigkeit im Alter vor. Eine wichtige Zäsur stellt in diesem Kontext die Einführung der Pflegeversicherung dar, in deren Rahmen erstmals eine relativ konkrete Definition für die jeweiligen Stufen der Pflegebedürftigkeit geliefert wurde (vgl. u.a. Bäcker/Naegele et al. 2008, (Band 2), 178ff sowie PfauEffinger et al. 2008). Die Daten der Pflegeversicherungsstatistik bilden allerdings nur einen Teil des Hilfe- und Pflegebedarfs älterer Menschen ab, da die Gewährung von Leistungen aus der Pflegeversicherung voraussetzungsvoll ist und sich

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ausschließlich durch medizinische Pflegebedarfe und nicht hauswirtschaftliche bzw. soziale Betreuungsbedarfe begründet. Die Gewährung bzw. Inanspruchnahme dieser Versicherungsleistungen kann daher nicht mit der Hilfe- oder Pflegebedürftigkeit in einem weiteren Sinne gleichgesetzt werden. Während nur ca. 2 Prozent aller 60 bis 70- Jährigen pflegebedürftig im Sinne der gesetzlichen Pflegeversicherung sind, beträgt ihr Anteil bei den über 90-Jährigen über 55 Prozent. In den jüngeren Alterskohorten nimmt die überwiegende Mehrheit der Pflegebedürftigen ambulante bzw. teilstationäre Leistungen aus der Pflegversicherung in Anspruch, mit steigendem Alter steigt jedoch auch der Anteil der Älteren, die stationäre Leistungen in Anspruch nehmen. Ab einem Alter von ca. 85 Jahren überwiegt die Zahl derer, die aufgrund von Pflegebedürftigkeit auf stationäre Leistungen angewiesen sind. Ungeklärt ist bislang, ob diese altersspezifischen Pflegefallwahrscheinlichkeiten angesichts des sich weiterentwickelnden medizinischen Fortschritts und der steigenden Lebenserwartung konstant bleiben. Darüber hinaus ist die Definition von Pflegebedürftigkeit und die jeweiligen Einstufungskriterien Produkt eines sozialen und politischen Prozesses gewesen. Festzuhalten ist jedoch, dass Pflegebedürftigkeit bis ins hohe Alter eher die Ausnahme denn die Regel darstellt. Deshalb muss angesichts der demographischen Herausforderungen stärker auf die ambulanten Dienste, Informations- und Kommunikationstechnologien für ein selbstständiges Leben im Alter sowie auf soziale Unterstützungsnetzwerke geachtet werden, die auch stationäre Leistungen hinauszögern können. Die Angebote, die einen gleitenden Übergang von noch vollständiger Selbstständigkeit bis zu abgestufter, betreuender und pflegender Unterstützung beinhalten, stehen erst am Anfang. Initiativen für derartige Projekte gehen oft von den Betroffenen aus, werden primär nur im Neubau realisiert und sind häufig aufgrund ihres hohen Preises nur von einer kleinen Gruppe zu bezahlen. Die dabei eingesetzten technologischen Systeme und Homecare-Lösungen werden jedoch nicht immer an die Bedürfnisse der Bewohner angepasst. Für die Zukunft sollte stärker die Maxime gelten: Die Technik muss den Bewohnern dienen (nicht umgekehrt!) und sich auf das konzentrieren, was notwendig und auch bezahlbar ist. Durch Informations- und Kommunikationstechnologien werden jedoch ganz neue Möglichkeiten eingeleitet, Patienten und Kunden in deren privaten Lebenswelten durch die Fernüberwachung von Vitalparametern, durch kompetente Expertise sowie – wenn nötig – durch schnell eingeleitete Hilfsmaßnahmen und Interventionen zu unterstützen. Darüber hinaus können sie Haushalte so barrierefrei und anpassungsfähig machen, dass etliche Handicaps und Einschränkungen von Bewohnerinnen und Bewohnern kompensiert werden können. Eine adäquat gestaltete Wohnung kann – im Sinne eines präventiven Technikund Dienstleistungseinsatzes – auch dazu beitragen, Hilfe- und Pflegebedürftig-

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keit aufzuschieben bzw. besser zu „managen“ (vgl. Wilde/Franke 2006 sowie die Beiträge in Kimpeler/Baier 2006). Das Internet bietet generell gesundheitsinteressierten Kunden und Patienten eine Fülle an Möglichkeiten, sich selbst zu orientieren und auch vom Austausch mit anderen Interessierten und Betroffenen zu profitieren (Stichworte: Selbsthilfe und Eigenverantwortung). In den USA nutzten im Jahr 2007 bereits 71 Prozent der Erwachsenen das Internet, um sich über Gesundheit zu informieren, und auch in Deutschland wird gerade unter der älteren Bevölkerung das Internet als Wissensquelle (auch in Gesundheitsfragen) in wachsendem Maße genutzt (Ende 2007 waren nach der ARD/ZDF Onlinestudie über 11 Millionen Senioren im Internet). In vergleichbaren anderen westlichen Ländern scheinen sich AALTechnologien bereits stärker etabliert zu haben (vgl. bspw. Wang/Turner 2008 und Turner et al. 2009), während in Deutschland technisch anspruchsvolle integrierte Wohnlösungen bislang nur in Modellprojekten zu beobachten sind. Vor dem Hintergrund der Alterung der Gesellschaft werden aber Modelle vernetzten Wohnens mit an die Bedürfnisse älterer Menschen angepassten AALLösungen an Bedeutung gewinnen. Diese könnten auch bei der Behandlung gewisser Krankheiten wie Diabetes und Herzinsuffizienz eine große Hilfe sein, da die Zahl an Erkrankten weiter steigen wird (schon in den nächsten zehn bis 15 Jahren schätzen Experten die Steigerungsquoten bei Herzinsuffizienz auf über 50 Prozent und bei Diabetes auf knapp 40 Prozent). Die technisch unterstützte Versorgung am „dritten“ Gesundheitsstandort Haushalt wird folglich immer wichtiger. Über die quasi „normalen“ und traditionellen Gesundheitsaktivitäten von Haushalten (etwa als Auffangbecken für die kleinen Krankheiten des Alltags) hinaus haben sich in den letzten Jahren zwei zusätzliche, bedeutsame Betätigungsfelder von Haushalten etabliert, die beide von einer dichten Zusammenarbeit mit professionellen Gesundheitsanbietern profitieren: Die häusliche Pflege vor allem älterer Menschen sowie die Behandlung chronischer Erkrankungen. „Homecare“ wird systematisch erst seit etwa Anfang der 90er Jahre vorangetrieben. Wichtige Impulse kamen durch Fortschritte bei der Medizintechnik und durch die Einführung der integrierten Versorgung, die vor allem darauf zielt, teure Krankenhausaufenthalte zu minimieren und dafür die Vor- und Nachbetreuung von Patienten zu verbessern. Von den neuen technischen Optionen im Bereich eHealth profitiert auch die häusliche Pflege. Schon derzeit sind in Deutschland über 2,15 Millionen Menschen pflegebedürftig im Sinne des Pflegeversicherungsgesetzes; bis zum Jahr 2020 wird die Zahl der Pflegebedürftigen auf knapp 3 Millionen ansteigen. Der größte Teil davon wird zu Hause betreut werden. Einzelne Krankenkassen beginnen auch in Deutschland mit der telefonischen Betreuung von chronisch Kranken; „Disease-Manager“ sollen dieser wachsenden Personengruppe helfen,

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den Alltag besser zu bewältigen. Moderne Informationstechnologien lassen ganz allgemein das Umfeld des Menschen immer mehr zu einem vernetzten System werden. Diese Systeme bestehen häufig aus kaum mehr wahrnehmbaren intelligenten Sensoren, die in ein umfassendes Netzwerk integriert sein können. Seit gut zehn Jahren sind die technologischen Grundlagen vorhanden, Wohnungen „intelligent“ zu machen. „Intelligent“ wird eine Umgebung dadurch, dass sie auf die Anwesenheit von Menschen reagiert und in Abhängigkeit von dessen Befindlichkeit unterschiedliche Dienste bereitstellt. Die Reaktionen und Dienste werden in der Regel durch Computer bereitgestellt, die für ihre Benutzer nahezu unsichtbar sind. Diese Computer sind untereinander vernetzt und verfügen über Sensoren, mit denen sie Informationen über ihre Umgebung sammeln und auswerten. Zusätzlich verfügen sie über Aktoren, mit denen sie ihre Umgebung beeinflussen können. AAL ist in allen Lebensbereichen einsetzbar; von der Überwachung bis hin zur Meldung von Notfällen. Viele Wohnungen sind in den letzten Jahren technisch aufgerüstet worden und verfügen zunehmend über universelle informationstechnische Infrastrukturen. Mittlerweile ist die Schaffung eines Internetzugangs in (fast) jeder Bestandswohnung möglich. Auch bislang noch bestehende mentale Barrieren gegenüber den neuen Technologien werden sich in den nächsten Jahren sukzessive abbauen. Dies betrifft insbesondere die Senioren; die zukünftigen Älteren werden sich von den heutigen u.a. hinsichtlich der Aufgeschlossenheit gegenüber neuen Technologien und eHealth signifikant unterscheiden (zur derzeitigen Akzeptanz neuer Wohntechniken bei älteren Menschen vgl. Grauel/Spellerberg 2007, Narten/Scherzer 2007 sowie Mollenkopf 2008). Allen AAL-Konzepten ist jedoch gemein, dass sie bislang den Status von Forschungs- und Entwicklungsprojekten noch nicht überwunden bzw. ihren Weg in die praktische Anwendung noch nicht gefunden haben. Die notwendigen Schnittstellen zu den potenziellen Anwendungsbereichen funktionieren noch nicht ausreichend. Hier könnte es sinnvoll sein, neben den erfolgreichen Projekten auch die gescheiterten Projekte zu analysieren, um Anhaltspunkte und Erfolgskriterien für die zukünftige Entwicklung zu gewinnen. Vor allem muss die technische Entwicklung den konkreten Kundennutzen im Blick haben. Technische Lösungen werden nur dann erfolgreich sein und sich am Markt durchsetzen, wenn für die Nutzer ein deutlicher Mehrwert entsteht, der nur in der Verbesserung der Lebensqualität und in einer leichteren Bewältigung alltäglicher Verrichtungen liegen kann. Darüber hinaus müssen die technischen Lösungen abgestimmt und verknüpft werden mit den Angeboten und Dienstleistungen der traditionellen Anbieter aus der Gesundheitswirtschaft. Großes Interesse besteht schon heute an „einfach“ anwendbaren Techniken (Rauchmelder, Einbruchmeldung etc.), komplexere Lösungen werden bislang

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kaum nachgefragt. Im Bereich der Sicherheitsdienstleistungen stoßen insbesondere Hausnotrufsysteme bei Senioren auf ein hohes Interesse – insbesondere seit die Technik wesentlich vereinfacht wurde. Zurzeit sind ca. 350.000 Haushalte bzw. Personen an ein Hausnotrufsystem angeschlossen. Mittlerweile ist für die Installation nur noch ein Telefonanschluss erforderlich, der in (fast) jeder Wohnung verfügbar ist. Die Akzeptanz dieser Dienstleistung steigt gerade bei den älteren Menschen über 70. Technik, die in die eigene Lebenswelt und die Privatsphäre vordringt, kann jedoch schnell als Bedrohung empfunden werden – ein Grund, warum technische Lösungen nicht immer auf Akzeptanz bei potenziellen Nutzern stoßen. Für die Nutzer und Patienten muss die Technik deshalb kontrollierbar, begreifbar und verlässlich sein und vor allen Dingen von Anfang an und in jeder denkbaren Situation funktionieren. Für medizinische IKT-Lösungen muss generell eine der obersten Prämissen die Funktionssicherheit und Bedienerfreundlichkeit sein. Personal (aus der Wohnungswirtschaft, dem Handwerk, den sozialen Diensten), welches mit der Installation und Instandhaltung der Technik beauftragt ist, bedarf einer speziellen Schulung, um sich in der Lebenswelt und der häuslichen Umgebung der Patienten angemessen bewegen zu können. Sowohl für die Akzeptanz in Kliniken, Arztpraxen als auch bei Pflegediensten und in der Wohnungswirtschaft sind also das nahtlose Einfügen in die praktische Arbeit und die richtige Schulung und Qualifizierung von höchster Wichtigkeit. Darüber hinaus gilt auch hier: Die Gewährleistung von Datensicherheit und die klare und transparente Regelung von Zugriffsrechten ist eine unabdingbare Voraussetzung für die Akzeptanz bei den Nutzern und Patienten. Vor diesem Hintergrund können die neuen technologischen Innovationen im Bereich der Telemedizin in Verbindung mit den veränderten Kompetenzen älterer Menschen genutzt werden, um die Option des selbstständigen Lebens möglichst lange zu erhalten. Die Einbeziehung des Wohnumfeldes in die telemedizinische Leistungserstellung und Betreuung stellt ein interessantes und bislang in Deutschland unerforschtes Feld dar. Es fehlt auch noch an der nachhaltigen Umsetzung konkreter Modelle, so dass noch „Best-Practice-Erfahrungen“ gemacht werden müssen (einige Feldversuche laufen derzeit). Bedacht werden muss dabei, dass trotz aller euphorischen Einschätzungen die Telemedizin von einem Umfeld abhängig ist, das sich in Deutschland eben nicht als gut integriert darstellt. Vielmehr dominiert im deutschen Gesundheitswesen noch immer eine relativ ausgeprägte Segmentierung. Und dies gilt auch für den Bereich des Wohnens; hier etwa für das Verhältnis von Pflegediensten und der Wohnungswirtschaft. Viele Diskussionen und Handlungsempfehlungen leiden bisher unter der zu engen Fokussierung auf die einzelne Wohnung, anstatt das Wohnquartier

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bzw. den Stadtteil sowie deren Bewohner und sozialen Netzwerke insgesamt in den „Umbauprozess“ zu integrieren. Dazu gehören auch die verschiedenen Initiativen „gemeinschaftlichen“ Wohnens, die sich in den letzten Jahren in nahezu allen Regionen (vor allem in gehobenen städtischen Milieus) gebildet haben und älteren Menschen neue Perspektiven eröffnen (vgl. bspw. die Beiträge in Schader-Stiftung/Stiftung trias 2008). Gerade Altenwohngemeinschaften oder das Mehrgenerationenwohnen erfreuen sich einer hohen medialen Aufmerksamkeit und werden auch als Ausweg aus dem Dilemma einer steigenden Zahl von Älteren mit Hilfe- und Pflegebedarf bei gleichzeitig sinkenden ökonomischen und sozialen Ressourcen angesehen. Allerdings darf nicht übersehen werden, dass diese nur für einen relativ kleinen Teil der Älteren eine vorstellbare bzw. gewünschte Wohnform darstellen. Die Präferenzen der zukünftigen Älteren bezüglich „Gemeinschaft“ stellen bislang eine „black box“ dar. Aus der Tatsache, dass ein Teil der Baby-Boomer-Generation, die nun ins Seniorenalter kommt, Erfahrungen im Zusammenleben in Wohngemeinschaften hat, wird oft vorschnell geschlossen, dass dies auch im Alter gewünscht wird. Dabei wird jedoch vergessen, dass nur ein (relativ kleiner) Teil der Baby-Boomer-Generation (die ehemals studentischen Milieus) über derartige Wohnerfahrungen verfügt. Neue Altengenerationen werden sich quantitativ und qualitativ von den heutigen Altengenerationen unterscheiden: Sie werden zahlenmäßig sehr groß sein und eine hohe Pluralität in Bezug auf ihre sozialen Lagen, aber auch Wertvorstellungen etc. haben. Daher sind Konzepte zu entwickeln, die den verschiedenen Lebensstilen gleichermaßen Raum geben, die endogenen Potenziale der Zielgruppe in Bezug auf bürgerschaftliches Engagement aktivieren und eine höchst mögliche Lebensqualität zu vertretbaren Kosten gewährleisten. Die Wohnsituation muss Individualität und Gemeinschaft gleichermaßen ermöglichen. Solche Quartierskonzepte erhöhen nicht nur die Lebensqualität der Zielgruppen, sondern sind auch aus gesamtgesellschaftlicher Perspektive erforderlich: unsere Gesellschaft wird es sich schlichtweg nicht leisten können, auf die Potenziale der Altengenerationen zu verzichten, und zwar sowohl aus sozialen als auch aus ökonomischen Gründen. Im Sinne einer nachhaltigen Sozialpolitik sollte daher nicht auf die Defizite der kommenden Altersgenerationen, sondern auf die Produktivität des Alterns abgehoben werden.

Fazit In die Diskussion um eHealth ist in letzter Zeit Bewegung gekommen, wenngleich es bislang in Deutschland nicht gelungen ist, die Telemedizin in die flä113

chendeckende Regelversorgung aufzunehmen. Eine Fülle von Informationsangeboten zeigt aber, dass Patienten in den letzten Jahren wachsende Chancen bekommen haben, sich in Sachen Gesundheit und Medizin selbst besser zu informieren und zu orientieren. Insbesondere die Verbreitung des Internet bewirkt eine Stärkung der Eigenverantwortung im Gesundheitsbereich, zumal die Gesunderhaltung zu den zentralen Lebensinhalten gezählt wird. Inzwischen beginnen auch einige Kliniken in Kooperation mit Krankenkassen telemedizinische Anwendungen nicht nur in Modellprojekten zu erproben, sondern in die Regelversorgung zu integrieren. Dementsprechende nachhaltige Geschäftsmodelle müssen allerdings noch entwickelt werden, was nur mit aktiver Begleitung der Leistungsträger Sinn macht. Neben den direkten telemedizinischen Anwendungen im Gesundheitssektor haben sich aber weitere interessante technologische Gestaltungsfelder im Wohnbereich (etwa für ein selbstständiges Leben im Alter) entwickelt, die ein neues Schnittstellenmanagement zwischen verschiedenen Akteuren erfordern. Wenngleich sich in Deutschland ein Sog hin zur Ausbreitung einer telematischen Infrastruktur entfaltet hat, müssen noch einige Hindernisse überwunden werden, die vor allem der organisatorischen Zersplitterung und der nicht vorhandenen einheitlichen IT-Infrastruktur im deutschen Gesundheitssystem geschuldet sind. Der „Reifegrad“ der bestehenden eHealth-Angebote in den genannten Gestaltungsfeldern ist zudem in Deutschland sehr unterschiedlich ausgeprägt. Viele verstehen sich noch als Pilotanwender mit „Leuchtturm“-Charakter. Dennoch ist absehbar, dass hierüber mittelfristig ein Nachfragesog entfaltet wird, der eine flächendeckende Verbreitung und Nutzung zur Folge haben wird. Das Gestaltungsfeld „Neue Angebote“ löst bislang auf Konferenzen und Tagungen zwar oftmals noch Staunen aus, gleichwohl verfügt Deutschland über eine sehr vielfältige Experimentierlandschaft. Viel Dynamik geht in diesem Gestaltungsfeld von kardiologischen Anwendungen aus (etwa im Bereich der Herzinsuffizienzversorgung oder der ambulanten Rehabilitation). Hier ist es in einigen Bereichen schon gelungen, Standardangebote zu entwickeln und dafür bei den entsprechenden Kostenträgern, gelegentlich auch bei privaten Nachfragern, Akzeptanz zu erzielen. In diesem Gestaltungsfeld ist Deutschland offenbar weiter, als es selbst die Fachkreise meinen; gleichwohl bestehen große Unsicherheiten, weil nach wie vor unklar ist, welche Leistungen in Zukunft von wem und zu welchen Konditionen finanziert werden. Ähnlich einzuschätzen ist auch der Reifegrad des Gestaltungsfeldes „Vernetztes Wohnen“. Verschiedene Umfragen bestätigen, dass das Wohnen in den eigenen vier Wänden nach wie vor die beliebteste Wohnform für Senioren darstellt. „Auch im hohen Lebensalter wohnt nur ein sehr kleiner Teil der Menschen in Versorgungsinstitutionen, die breite Mehrheit aber im privaten häuslichen

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Lebenszusammenhang – nämlich 96,6 % der etwa 16 Mio. älteren Personen (65+) in Deutschland“ (Zeman 2008, 297). Allerdings wird an dieser Präferenz einerseits auch der Anpassungsbedarf in baulicher Hinsicht und andererseits die Notwendigkeit zur Entwicklung neuer sozialer Dienstleistungsangebote deutlich, ohne die ältere Menschen nicht in der eigenen Wohnung oder dem eigenen Haus versorgt werden können. Sicherheit im Alter wird so in den verschiedenen Dimensionen (auch in gesundheitlicher Hinsicht) zu einem zentralen Thema und bietet zahlreiche Anknüpfungspunkte für ergänzende Dienstleistungskonzepte. Hier werden zwar seit Jahren mit großem Aufwand Erprobungsprojekte durchgeführt, jedoch wird „die Rechnung häufig ohne den Wirt“ gemacht: Es gelingt nicht, die Angebote so zu dimensionieren, dass sie von Kostenträgern und Endkunden breitflächig akzeptiert werden. Die Ursachen könnten in einer zu starken Orientierung am technisch Machbaren und zu geringen Berücksichtigung der Präferenzen, Bedürfnisse und Interessen der potenziellen Nutzer liegen. Weniger Technikorientierung könnte hier oft mehr Umsetzungschancen bedeuten und Praxisprojekte in der Wohnungswirtschaft laufen auch inzwischen in diese Richtung. Verschiedene Wohnungsunternehmen und Anbieter sozialer Dienste haben in den letzten Jahren begonnen, gerade für ältere Menschen ein Netz sozialer Dienstleistungsangebote aufzubauen. In empirischen Untersuchungen, die wir am Institut für Wohnungswesen, Immobilienwirtschaft, Stadt und Regionalentwicklung (InWIS) an der Ruhr-Universität Bochum zu wohnungsnahen sozialen Dienstleistungen durchgeführt haben, kristallisierten sich zusammengefasst folgende Ergebnisse heraus: ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

die Nutzung wohnungsnaher Dienste nimmt mit dem Alter tendenziell zu; das Ausmaß der Nutzung hängt von der Sozialstruktur des Quartiers ab; ein großes Interesse gilt Services, die den Mietern „lästige Pflichtleistungen“ abnehmen, sowie solche Leistungen, die den Bereich „Sicherheit“ betreffen; Ausmaß und Höhe der Zahlungsbereitschaft sind eher gering; 15 Prozent sind grundsätzlich zahlungsbereit, wobei die Höhe der Zahlungsbereitschaft im Schnitt bei 21 Euro pro Monat liegt; Erbringer von Unterstützungsleistungen entstammen zumeist dem familiären Umfeld oder dem Bekanntenkreis; sofern in Haushalt eine Person mit Einschränkungen lebt, nimmt die Nutzung und Zahlungsbereitschaft von Dienstleistungen deutlich zu.

Wenngleich es hinsichtlich der betriebswirtschaftlichen Realisierung gerade von IT-Dienstleistungen noch Umsetzungsprobleme gibt und deshalb tragfähige

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Geschäftsmodelle entwickelt werden müssen, haben sich neue Angebote im sozialen Dienstleistungssektor rund um den Gesundheitsstandort Haushalt bereits etabliert. Eine realistische Sichtweise kommt zu folgender Einschätzung: Erstens zeigen immer mehr Menschen ein steigendes Interesse an einem gesundheitsorientierten Lebensstil und investieren dafür auch private Mittel; zweitens schaffen die Akteure aus der Wohnungs- und Gesundheitswirtschaft neue Angebote an sozialen Diensten und drittens entwickeln Gesundheitspolitik sowie Krankenkassen lohnende ökonomische Anreize für mehr Eigenverantwortung in Gesundheitsfragen. Profitieren können davon nicht nur die Gesundheitsanbieter und die Informations- und Kommunikationstechnologien, sondern auch benachbarte Branchen wie etwa das Handwerk oder der Medical Wellness Sektor Hinsichtlich der eingangs angesprochenen Innovationsthematik, die auf eine Vernetzung unterschiedlicher Sektoren setzt, kann aus den Erfahrungen abgeleitet werden, dass gerade in Zeiten der Finanzmarktkrise die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit durch Clusterstrategien an Bedeutung gewinnt, da hierüber neue Wachstumsreserven erschlossen werden können. Das Aufbrechen traditioneller Politiksegmentierungen und Akteurskonstellationen gehört zu den zentralen Zielen der skizzierten Clusterstrategien im Umfeld von eHealth und Ambient Assisted Living. Durch die explizite Formulierung von Kompetenzfeldern können neue Konstellationen geschaffen werden, über die sich ein Stück weit Freiräume erobern lassen. Der Begriff Clusterpolitik wird manchmal allerdings zu eng verstanden, denn es geht nicht nur um staatliche Steuerung mittels Geld, Recht und Programm (bzw. Personal und Organisation), sondern um die langfristige Verknüpfung von staatlichen Interventionsstrategien mit Unternehmen aus der Privatwirtschaft und zivilgesellschaftlichen Akteuren (dies könnte man als „clustern“ bezeichnen). Gerade im sich herauskristallisierenden Cluster Gesundheitswirtschaft, das sowohl öffentliche Einrichtungen (von Krankenhäusern bis hin zu Hochschulen) als auch Privatunternehmen aus verschiedenen Wirtschaftssektoren umfasst, müssen Verknüpfungen organisiert und Vertrauen geschafft werden. Die aktuelle Finanzmarkt- und Wirtschaftskrise trifft zwar die Gesundheitswirtschaft bislang nicht in dem Maße wie die klassischen Industriesektoren, aber auch hier sind hinsichtlich der aktiven Nutzung der Innovationspotenziale Abstriche zu machen. Zudem werden nicht nur in Deutschland wieder zunehmend wachsende gesellschaftliche Zersplitterungsprozesse aufkommen. Diese werden im folgenden Kapitel thematisiert. Skizziert werden aber anderseits auch gesellschaftliche und wirtschaftliche Handlungsfelder (in Anlehnung an die diskutierten Leitsektoren), die diesen sozialen Zerfallsprozessen entgegenwirken können.

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5 Arbeitsmarkt- und Sozialinklusion: Von der traditionellen Analogie zur prekären Balance5

5.1 Beschäftigungskrise und gesellschaftliche Desintegration Die Soziologie hat sich sowohl historisch mit dem Phänomen der Arbeitslosigkeit auseinander gesetzt als auch eine Reihe empirischer Untersuchungen zur Sozialstruktur und den psychosozialen Folgen vorgelegt (vgl. zusammenfassend Frese 2008 und Mohr/Richter 2008), die inzwischen auch in der Öffentlichkeit bekannt geworden sind. An der Karriere der Begriffe Prekariat, soziale Ausgrenzung oder gesellschaftliche Spaltungen als Signalwörter für soziale Ungleichheiten kann verfolgt werden, wie sozialwissenschaftliche Deutungen der gegenwärtigen Wandlungsprozesse auf dem Arbeitsmarkt in das Alltagswissen eingegangen sind. Die aktuellen Debatten zur Verarmung und sozialen Ausgrenzung sowie zu den diversen „neuen“ Spaltungslinien in der Gesellschaft setzen in der Öffentlichkeit eine Diskussion in der Soziologie fort, die schon in den 70er und 80er Jahren mit der Debatte um die „Opfer des Arbeitsmarktes“, die „Krise der Arbeitsgesellschaft“, die „Normalisierung“ der Arbeitslosigkeitserfahrung oder zum „Ende des deutschen Prosperitätsmodells“ begann. Im internationalen Vergleich auffallend ist die ausgeprägte Langzeitarbeitslosigkeit in Deutschland, die zu sozialen Ausgrenzungen führt und damit das Problem der Sozialinklusion thematisiert. Dies impliziert nicht eine klare und eindeutige Scheidungslinie zwischen den Zonen sozialer Sicherheit und prekären, unsicheren Lebenssituationen (also zwischen Inklusion und Exklusion), vielmehr ist insgesamt eine Flexibilisierung und Verunsicherung der Beschäftigungsstrukturen zu konstatieren „Im Verhältnis von Sicherheit und Prekarität zeichnet sich eher eine stabilisierte Uneindeutigkeit ab. Wir sind Zeugen des Wachstums einer sozialen Übergangszone, in der zahlreiche Konflikte um neue Abstufungen und Klassifizierungen sozialer Gefährdungen und Risiken zu beobachten sind. In Bereiche sozialer Sicherheit und stabiler Beschäftigung sickert Prekarität ein. Zugleich werden diese Bereiche sozialer und beruflicher Prekarität arbeitsrechtlich und arbeitsmarktpolitisch neu eingehegt und auf Dauer gestellt. Auf diese neuartigen Verschränkungen und Verschiebungen reagieren die ar5 Dieses Kapitel ist die überarbeitete und ergänzte Fassung eines Vortrages auf dem 34. Soziologiekongress der Deutschen Gesellschaft für Soziologie im Oktober 2008 an der Universität Jena.

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beitsmarktpolitische Debatte und die gesellschaftliche Expertise. Die Suche nach Sicherheit in der Prekarität und der Flexibilität wird aufgenommen“ (Vogel 2006, 89; vgl. auch ders. 2008, Bude 2008 und Dörre 2008). Vor allem die Kombination verschiedener Merkmale führt zu einem weitaus erhöhten Arbeitsmarktrisiko. Zusätzlich zu den schon bekannten sozialen Strukturierungen entwickeln sich in den letzten Jahren sowohl neue Prekarisierungsformen auf dem Arbeitsmarkt als auch neue Ausprägungen von Arbeitslosigkeit, die von einigen Autoren „postindustrielle Arbeitslosigkeit“ genannt werden und die sich durch einen dynamischen Wechsel zwischen Phasen der Arbeitslosigkeit und der Beschäftigung auszeichnen. Damit verwischen sich die klassischen Abgrenzungen zwischen Arbeitslosen und Erwerbstätigen immer mehr, und die populäre These von einer relativ „zementierten“ Zweidrittel- oder Vierfünftelgesellschaft wird brüchig. Die Zone unsicherer Erwerbsbeteiligung breitet sich sowohl im Westen wie im Osten aus, allerdings ist im Osten das Segment der stabilen, dauerhaften Beschäftigung wesentlich kleiner. Trotz einer wirtschaftlichen Belebung in den Jahren 2006 und 2007, die auch die Arbeitslosigkeit reduzierte und im September 2008 sogar in vielen Regionen zu den niedrigsten Arbeitslosenquoten seit Anfang der 90er Jahre führte, ist in Deutschland weiterhin ein nicht zu unterschätzendes Beschäftigungsdefizit zu konstatieren. Dies gilt explizit für Langzeitarbeitslose (im Dezember 2008 umfasste diese Gruppe noch rund 950.000 Personen), die trotz aller Bemühungen von der Großen Koalition, wie dem Programm „Jobperspektive“ oder dem „Kommunalkombi“, nur äußerst beschränkt in Beschäftigungsverhältnisse gelangten. Auch im internationalen Vergleich liegt Deutschland hinsichtlich der Arbeitslosen weiterhin im „unteren Mittelfeld“ (obwohl im Jahr 2008 rund 500.000 Arbeitsplätze in Deutschland entstanden sind), während Länder wie Dänemark oder Niederlande im Jahr 2008 um 3 Prozent schwanken, liegt sie in Deutschland um 8 Prozent und erreicht im Herbst 2008 zum ersten Mal seit Jahren Werte um 7,5 Prozent. Im September 2008 waren knapp 3,1 Millionen arbeitslos gemeldet, 463 000 weniger als vor einem Jahr (die Arbeitslosenquote betrug 7,4 Prozent). Regionale Differenzen sind weiterhin von großer Bedeutung; so liegt die Arbeitslosigkeit etwa in Ostdeutschland doppelt so hoch wie in Westdeutschland. Während in einigen Regionen im Süden faktisch bereits Vollbeschäftigung herrscht und das Arbeitsmarktproblem darin besteht, Fachkräfte zu bekommen, kämpfen manche Regionen in Ostdeutschland weiterhin mit einer schon seit längerer Zeit bestehenden Beschäftigungskrise. Erwerbslosenquoten von über 16 Prozent sind beispielsweise in Vorpommern oder auch in SachsenAnhalt auch im Herbst 2008 auf der Tagesordnung. Auf Ebene der Bundesländer schwankt die Arbeitslosenquote im September 2008 zwischen 3,9 Prozent in Bayern, 4 Prozent in Baden-Württemberg über 6,3 Prozent in Hessen, 7,2 Pro-

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zent in Niedersachsen und Schleswig-Holstein, 8,2 Prozent in NordrheinWestfalen bis hin zu 10,2 Prozent in Thüringen, 11,9 Prozent in Sachsen, 12,7 Prozent in Mecklenburg-Vorpommern und 12,8 Prozent in Sachsen-Anhalt. Die Arbeitsmarktsituation hat sich zu Beginn des Jahres 2009 in Folge der wirtschaftlichen Rezession eingetrübt; angesichts der Schrumpfung der Wirtschaft erwartet die Bundesagentur für 2009 wieder bis zu vier Millionen Arbeitslose. Hinzu kommt eine erhebliche Steigerung der Kurzarbeit, die von der Bundesregierung stark unterstützt wird. Die sich für 2009 abzeichnende massive Verschlechterung der Beschäftigungssituation wird durch den demographischen Wandel etwas gedämpft (es werden gegenüber 2008 rund 130.000 Menschen weniger nach Beschäftigung suchen). Dennoch werden in einzelnen Krisenregionen die Arbeitslosenzahlen dramatisch nach oben schnellen. Damit dürften sich auch die ohnehin vorhandenen ausgeprägten sozialen Polarisierungsprozesse wieder intensivieren; ausgegrenzt bleiben zumeist die (unqualifizierten) Langzeitarbeitslosen. Dieser harte Kern hat sich auch in der konjunkturellen Erholungsphase der letzten Jahre kaum verringert und wird bei der derzeitigen ökonomischen Eintrübung, die sich durch die Turbulenzen auf den Finanzmärkten entwickelte, wieder anwachsen. Abelshauser (2008; vgl. auch ders. 2004) sieht einen Sockel von rund drei Millionen Personen mit „hartnäckiger Arbeitslosigkeit“, die sich „jeder produktiven Verwendung“ sowie „allen konventionellen Arbeitsmarktherapien“ entziehen. Insgesamt umfasst die „Unterbeschäftigung“ (d.h. registrierte Arbeitslose (SGB II und SGB III) und die „stille Reserve“ nach Berechnungen des IAB im Jahr 2008 immer noch 4,77 Millionen Personen, was allerdings einen Rückgang um fast 25 Prozent gegenüber dem Jahr 2005 bedeutet. Die bereits vor der Finanzmarktkrise festzustellende nachlassende wirtschaftliche Dynamik wird sich massiv auf dem Arbeitsmarkt niederschlagen und deshalb sind die positiven Signale hinsichtlich eines Abbaus der Arbeitslosigkeit schon Ende 2008 verhallt. Die durch Langzeitarbeitslosigkeit sowie flexible, unterwertige Beschäftigungsformen produzierten Sicherungslücken treiben die sozialpolitischen Sicherungssysteme bereits seit Jahrzehnten in eine „Negativ-Spirale“: Der Wohlfahrtsstaat gerät mehr und mehr in die Defensive und kann seinen Integrationsversprechungen immer weniger nachkommen. Aus den unbeabsichtigten Folgen sozialpolitischer Konstruktionen (hier die Lohnarbeitszentriertheit) entstehen also grundlegende Fragen nach der Funktionsfähigkeit einer Gesellschaft, die nicht mehr das leistet bzw. leisten kann, was von der Politik erwartet wird: Inklusion. „Ironischerweise ist es der Sozialstaat, der diese Ohnmacht weiter verstärkt hat. Die Kehrseite des deutschen Wirtschaftswunders und Sozialstaatsmodells ist die Auflösung der Reste vorkapitalistischer Produktionsweisen, die Durchsetzung von Markt und Staat als den einzigen Garanten der Vergesell-

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schaftung und damit die vollständige Abhängigkeit der Haushalte von marktförmigen und staatlichen Leistungen für den Lebensunterhalt und die Sicherung ihrer gesellschaftlichen Stellung. Versagt der Markt in seiner vergesellschaftenden Funktion, muss der Staat regulierend eingreifen. Er selbst gerät aber dann seinerseits von wirtschaftlicher Seite unter Druck. Die Durchsetzung der kapitalistisch-wohlfahrtsstaatlichen Vergesellschaftung nach dem Krieg erzeugt somit ihrerseits neue soziale Risiken“ (Andress/Kronauer 2006, 51). Allerdings haben die Folgen des Zerfalls der „Vollbeschäftigungsgesellschaft“ (auch die Ausgrenzung von Langzeitarbeitslosen und die Verbreitung von Prekarisierungszonen) in den meisten westeuropäischen Gesellschaften nicht zu einer Zunahme von kollektiven sozialen Protesten geführt, weil die Arbeitslosigkeit einerseits „dynamischer“ ist, als viele glauben, und für viele Betroffene nur eine biographische Phase ist und sich andererseits aus den dauerhaft Arbeitslosen keine kollektive Kraft entfaltet. Aber auch wenn nur relativ spontan bei einzelnen sozialen Gruppen (vor allem Jugendlichen) eine von vielen Gesellschaftsbeobachtern nicht mehr für möglich gehaltene Gewaltbereitschaft aufflackert, muss zur Kenntnis genommen werden, dass auch in Europa soziale Ausgrenzungen real sind und diese Verunsicherungen zunehmend auch die „Mitte“ der Gesellschaft treffen (vgl. Burzan 2008 sowie Hradil/Schmidt 2007). Wenn man so will, werden die „unangenehmen Seiten“ des Kapitalismus wieder stärker sichtbar: „Kapitalismus ist keine Ordnung, sondern institutionalisierte Unordnung. Nicht Stabilität ist zu erwarten, sondern Wandel als Dauerzustand; nicht Kontinuität, sondern überraschende Diskontinuität“ (Streeck 2008; vgl. auch ders. 2009). „Neu“ ist allerdings, dass aufgrund der gewachsenen Individualisierung die Folgen sowohl der dauerhaften Beschäftigungskrise in Deutschland als auch der sich ab dem Herbst 2008 abzeichnenden Finanzmarktkrise eher in die Selbstverantwortung der Individuen verlagert und damit gesellschaftspolitisch entschärft werden können. Manche Beobachter sehen in der „Remoralisierung des Öffentlichen“ und der damit einhergehenden affirmativen arbeitsmarktpolitischen Definition „richtigen Handelns“ einen allgemeinen gesellschaftlichen Trend zur Subjektivierung der Arbeitslosigkeit (vgl. Behrend 2008 sowie Ludwig-Mayerhofer et al. 2008 und weitere Beiträge in Evers/Heinze 2008), der sich aber auch darüber hinaus auf die generelle innere Aneignung gewisser Deutungsmuster hinsichtlich der eigenen Verantwortung für die Zukunft auswirkt. Eigenverantwortung ist inzwischen zu einem Schlüsselbegriff geworden, den insbesondere die Anhänger „freier Märkte“ – jedenfalls bis zum Finanzcrash 2008/2009 – emphatisch besetzt haben und der sich auch in der arbeitsmarktpolitischen Praxis niederschlägt, die Hilfen mit mehr staatlichen Vorschriften und Verhaltenszumutungen zu verknüpfen.

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Nicht nur die aktuelle ökonomische Krise demonstriert nachhaltig, wie auch der moderne Kapitalismus systematisch makrostrukturelle Unsicherheitszonen erzeugt, die mikrostrukturell vor dem Hintergrund einer sich ausbreitenden „Entscheidungsgesellschaft“ (Schimank 2005) die Individuen zunehmend überfordert. Dies liegt auch an der Erosion des traditionellen wohlfahrtsstaatlichen Prosperitätsmodells in Deutschland, das die durch die Globalisierung und die Vernetzung der Finanzmärkte ausgelösten Verunsicherungen nur begrenzt abfedern kann. Auch der Sektor der sozialen Sicherung ist in den letzen Jahren systematisch ökonomisiert worden und genau in dem Augenblick, wo Integrationschancen und Sicherheiten nun wieder prekär werden, sind die herkömmlichen Methoden der Risikoabsicherung selbst riskant geworden, was sich in den (individuell oft übertriebenen) Ängsten um die soziale Sicherung etwa im Alter niederschlägt. Die Sprengkraft von Märkten hat sowohl die traditionellen Kulturen von Arbeit und Leben zersetzt als auch die sozialen Sicherungssysteme einem Trend zur Ökonomisierung unterworfen. Gerade wenn aber Entscheidungshandeln zum leitenden sozialen Handlungstypus wird, dann spielt Erwartungssicherheit eine große Rolle, denn diese bedeutet für individuelle Gestaltungsentscheidungen auf makrostruktureller Ebene Sicherheiten. Das soziale Ordnungsmodell des Wohlfahrtskorporatismus hat sich entgrenzt und verflüssigt und sieht sich derzeit sogar strukturellen Herausforderungen ausgesetzt, die viele nicht mehr erwartet haben. Dass die unablässige Dynamik und Selbsttransformation des Kapitalismus die zentralen Säulen unseres wohlfahrtsstaatlichen Systems so erschüttert, geht weit über das hinaus, was in sozialwissenschaftlichen Diskursen über grundlegende Konstruktionsreformen diskutiert wurde. Auf der Baustelle „Sozialpolitik“ wird zwar schon seit Jahren über eine neue Architektur gestritten, denn mit der Erosion des Modells der deutschen „Vollbeschäftigungsgesellschaft“ und damit der korporatistischen Gesellschaftsordnung der Nachkriegsprosperitätsphase sind nicht erst heute Sicherheiten verschwunden. Und diese Verunsicherungen können eben auch nicht mehr in der „Lebenswelt“ abgefedert werden, sondern es kommt eher zu gegenseitigen Verstärkungen. Die Prozesse der ökonomischen Marginalisierung und der Erosion der primären sozialen Netzwerke führen so zu wachsenden gesellschaftlichen „Abspaltungen“ (bspw. in Form der drei „Sozialfiguren: die Überflüssigen, die Abweichenden und die Unsichtbaren“ (Lessenich/Nullmeier 2006, 12). Obwohl sich die Polarisierung zwischen arm und reich verschärft hat, hat sich parallel dazu keine kollektive Solidarität herauskristallisiert. Dominant ist vielmehr eine wachsende gesellschaftliche Zersplitterung oder Fragmentierung (vgl. Heinze 1998). Soziale Abstiegs- und auch Verarmungsprozesse haben sich – und dies zeichnete sich schon vor dem Finanzcrash ab – nicht nur in den klassischen „Ri-

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sikogruppen“ (den Opfern des Arbeitsmarktes) ausgebreitet, sondern umfassen inzwischen auch neue Prekarisierungszonen, wobei die Arbeitslosigkeit weiterhin das markanteste Armutsrisiko darstellt (vgl. Promberger 2008). Vor allem gering qualifizierte Erwerbstätige aus „bildungsfernen“ Schichten rutschen in eine zumeist dauerhafte soziale Ausgrenzung, verbunden mit geringen Einkommen bzw. Transferzahlungen, schlechter Wohnsituation etc.. Die beschleunigten Globalisierungsprozesse treffen vor allem diese sozialen Unterschichten, die zunehmend für die kapitalistischen Verwertungsprozesse „überflüssig“ und damit sozial immer weniger integriert werden und sich durch die Veränderungen in der Arbeitsmarktpolitik auch nicht mehr auf die klassischen sozialpolitischen Absicherungen verlassen können. In den letzten Jahren hat sich parallel zum Abbau der Arbeitslosigkeit aber auch die Situation etwas geändert. Während im Zeitraum zwischen Mitte der 90er Jahre und der Mitte des neuen Jahrzehnts in Westdeutschland die Ungleichheit der Erwerbseinkommen geringfügig gestiegen ist (in Ostdeutschland sogar weitaus stärker durch die hohe Betroffenheit durch die Beschäftigungskrise), zeichnet sich seit 2006 eine Trendwende bei der Armut ab. Nach neuen Zahlen des DIW sank der Anteil der als arm definierten Bundesbürger (nach offizieller Definition gilt ein Alleinstehender als arm, wenn er monatlich weniger als knapp 900 Euro bekommt) von 18 auf 16,5 Prozent zwischen 2005 und 2006 (d.h. rund 1,2 Millionen Menschen sind der Armutsfalle entgangen), und dieser Trend dürfte sich aufgrund des Beschäftigungsaufschwungs 2007 und 2008 fortgesetzt haben. „Nach den Längsschnittdaten des SOEP lebte über die 90er Jahre hinweg ein stabiler Anteil von weniger als acht Prozent in zwei aufeinander folgenden Jahren, also insofern dauerhaft, in Armut. Nach der Jahrtausendwende nimmt dieser Anteil markant auf über zwölf Prozent zu, das heißt das Risiko, in Einkommensarmut zu verbleiben, ist größer geworden. Für die Erhebungsjahre 2006 und 2007 zeigt sich, dass erstmals seit über zehn Jahren wieder deutlich mehr Menschen den armutsgefährdeten Bereich verlassen konnten als ‚neue Arme‘ hinzu kamen“ (Frick/Grabka 2008, 565; vgl. auch GrohSamberg 2009). Diese relative Verbesserung sollte aber nicht als sozialpolitische „Entwarnung“ interpretiert werden, denn neben dem Rückgang ist auch eine Verfestigung der Armut zu beobachten. Diese „Sockelarmut“, die insbesondere Alleinerziehende und Migranten trifft und sich oft sozialräumlich konzentriert, treibt soziale Ausgliederungsprozesse trotz einer verbesserten Beschäftigungssituation insgesamt voran. Bude (2008) verweist in diesem Zusammenhang auf die mit der Verunsicherung einhergehenden Prozesse der „abgestumpften Gleichförmigkeit“ (10), die die Armutszonen auszeichnet und zu wachsender gesellschaftlicher Fragmentierung und Ausschluss führen. Der Wandel der Armutspopulation und der damit einhergehende Wandel des Sozialklimas signalisiert eine „neue“ gesell-

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schaftliche Qualität der Ausgrenzungen. Die Armutsberichte verweisen deshalb zu Recht auf ein umfassenderes Lebenslagenkonzept und benutzen einen Armutsbegriff, der über die Einkommensarmut hinausreicht und Kumulationseffekte auf den Ebenen Einkommen, Wohnung, soziale Sicherung, Zugang zu Bildung und Kultur betont. Mit der Einkommensarmut ist nämlich in der Regel zusätzlich ein Verfall sozialer Kompetenz verbunden, was sich unter anderem in der Vernachlässigung der Kinder und einem immer weiter sinkenden Selbsthilfepotenzial ausdrückt. „Neue Armut“ äußert sich nicht nur in Geldnot, Arbeitslosigkeit und Wohnungsunterversorgung, sondern auch in zunehmender Gewaltbereitschaft, Sozialisationsschwierigkeiten bei Kindern und ansteigender Kriminalität, vor allem in den Ballungszentren. Kumulationseffekte spielen eine besondere Rolle bei der kleinräumlichen Verteilung von Armut. Mit Dauerarbeitslosigkeit, unterwertiger Grauzonenbeschäftigung, Wohnungsnot und Obdachlosigkeit, ethnischen Konflikten und Ghettobildung entstehen soziale Problemzonen wie sie lange nur aus anderen Ländern bekannt waren. Sie umfassen insbesondere Milieus mit geringer Berufsqualifikation, hoher Langzeitarbeitslosigkeit und einem hohen Anteil von Ausländern. Deutlich wird an diesen Phänomenen aber auch die Erosion der primären sozialen Netzwerke (Familie, Verwandtschaft). Ein Abbau dieser sozial ausgegrenzten Gruppen wird nicht allein über den Weg einer besseren Vermittlung der Arbeitslosen und anderer Schritte zur Effizienzsteigerung der Arbeitsmarktpolitik im Sinne der „Hartz-Konzeption“ gelingen, sondern muss zentral auf den Aufbau von Beschäftigung gerichtet sein. Ohne die Eröffnung neuer Beschäftigungsfelder sind gewisse Marginalisierungsprozesse in einer nach wie vor erwerbsarbeitsorientierten Gesellschaft nicht zu überwinden. Neben der wachsenden sozialen Zersplitterung gibt es in Deutschland noch Gruppen von Erwerbstätigen, die – ausgehend von der Segmentierung der Arbeitsmärkte – über relativ gesicherte berufliche Perspektiven verfügen. Aber auch hier deuten sich strukturelle Wandlungsprozesse an, die ebenfalls in Richtung einer Erosion des deutschen Produktionsmodells mit relativ fest gefügten sozialen Sicherheiten zielen. „Angesichts der Veränderung der Produktionsstruktur im Übergang zur Dienstleistungs-, Informations- und Netzwerkgesellschaft scheint sich auch der gesellschaftliche Stellenwert der Lohn- beziehungsweise Erwerbsarbeit insgesamt zu verschieben. Als Resultat der radikalen Flexibilisierung der Produktion ist zunächst von einer verstärkten Unsicherheit und Offenheit der Arbeitssituation auszugehen. So steht quer durch alle Branchen die Ausdehnung von Beschäftigungsverhältnissen zu erwarten, die weder zeitlich noch örtlich von Dauer sind. Denn die sich ständig ändernden Arbeitsmarktbedingungen verlangen vom Einzelnen, dass er/sie weder mit einer bestimmten Arbeit noch an einen bestimmten Ort allzu fest zusammenwächst, sondern noch mobil

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bleibt und die Unsicherheit der eigenen Situation möglichst positiv besetzt“ (Bonß 2006, 69; vgl. auch Legnaro/Birenheide 2008). Diese Sichtweise geht von einer umfassenden sozialen Verunsicherung aus, die in wachsendem Maße die gesellschaftliche „Mitte“ trifft und damit Fragen der Sozialinklusion von den traditionellen „Opfern“ des Arbeitsmarktes ausweitet zu den „Normalarbeitnehmern“. Empirische Studien zur Entgrenzung und Flexibilisierung der Erwerbsarbeit in Deutschland zeichnen ein differenzierteres Bild und korrigieren eine dramatisierende Argumentation, der zufolge sich das deutsche Modell aufgelöst habe. Wenngleich die subjektiven Verunsicherungen ansteigen und auch objektive Abstiege zu verzeichnen sind, so ergibt sich kein grundlegender Trendbruch in der Sozialstruktur. Allerdings „gibt es seit den 1990er Jahren innerhalb der gesellschaftlichen Mitte immer mehr Hinweise auf heterogene Entwicklungen und auf prekär werdende Soziallagen. Was das Einkommen, die Arbeitsplatzsicherheit und die Aufstiegschancen betrifft, so gibt es Gewinner und Verlierer von Modernisierung und Globalisierung. Eine wachsende Zahl diskontinuierlicher Erwerbsbiographien verdeutlicht dies. Die Aufstiegsund die Abstiegsprozesse aus der oberen Mitte beschleunigen sich, die Aufstiegstendenzen in der Mitte scheinen zumindest vorläufig beendet“ (Hradil/ Schmidt 2007, 217f; vgl. auch Mayer 2006 und Werding/Müller 2007). Auch andere Überblicksstudien vermitteln ein nicht so spektakuläres Bild sozialer Abstiege, wie es gern derzeit in den Medien und teilweise auch der politischen Öffentlichkeit gemalt wird: „Seit 1985 ist die Beschäftigungsquote im Normalarbeitsverhältnis von 37 % auf 33,9 % gesunken. Mit anderen Worten: Nur noch ein Drittel der erwerbsfähigen Bevölkerung befindet sich in einem unbefristeten und abhängigen Vollzeitbeschäftigungsverhältnis“ (Schmid 2008, 358). Gleichzeitig ist die Erwerbsquote (vor allem durch die steigende Frauenerwerbstätigkeit) weiter angestiegen und liegt inzwischen bei über 76 %. Ende des Jahres 2008 gab es mit rund 40,5 Millionen Erwerbstätigen mehr Erwerbstätige als jemals zuvor in der Geschichte der Bundesrepublik, allerdings wird diese positive Beschäftigungsentwicklung schon überschattet von der heraufziehenden Arbeitsmarktkrise, die nach der Finanzmarktkrise und der weltweiten ökonomischen Rezession 2009 auch Deutschland erreichen wird. Die moderate Entgrenzung der Erwerbsarbeit ist auch in anderen Ländern Westeuropas zu beobachten und dürfte in den nächsten Jahren weiter wachsen. Die Arbeitssphäre wird somit heterogener und „bunter“ und bietet bei weitem nicht mehr die traditionellen Sicherheiten. Die dem Kapitalismus innewohnende Dynamik, die auf sozialer Ebene Instabilitäten systematisch produziert, wächst, wodurch Marktmechanismen bedeutsamer werden. „Sicherheit auf dem Arbeitsmarkt wird nicht mehr die Sicherheit des gegenwärtigen Jobs sein. Vielmehr geht es um die Sicherheit, mit Wandlungsprozessen umgehen zu können, und die

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Sicherheit, im Falle des Arbeitsplatzverlustes bald wieder einen guten Job zu finden. Die Arbeitsmarktpolitik muss – in gemeinsamer Verantwortung von Staat und Bürger – dafür sorgen, dass Unterbrechungen der Erwerbstätigkeit, die zu einem Verlust von Qualifikationen führen können, möglichst kurz ausfallen und eine rasche Reintegration in die Arbeitswelt gelingt. Es wird in Zukunft immer weniger bedingungslose Leistungsansprüche geben, aber auch Langzeitjobs mit überschaubaren und gleich bleibenden Anforderungen werden weniger weit verbreitet sein als bisher. Die Existenzgrundlagen werden zunehmend von der Bereitschaft und Fähigkeit abhängen, wandelnden Anforderungen gerecht zu werden und die sich auf dem Arbeitsmarkt bietenden Gelegenheiten ergreifen zu können. Umstiege, Aufstiege und Wiedereinstiege werden die Regel sein – und zwar nicht nur für „Leistungsträger“, sondern für alle Erwerbstätigen“ (Eichhorst 2008; vgl. auch Rosa 2008 und Streeck 2009).

5.2 Sozial- und wirtschaftspolitische Optionen zur Revitalisierung der Analogie Wenn sich der Fixpunkt des deutschen Sozialsicherungsmodells so entwickelt, dass die Zukunft der Arbeit eher in Richtung einer unsicheren und flexiblen Erwerbsbiographie geht, dann sind nicht nur die Zonen sozialer Verunsicherung auszuleuchten, vielmehr sind grundlegende Fragen zu einer neuen politischen Ökonomie des Wohlfahrtstaates zu stellen und schrittweise auch von sozialwissenschaftlicher Seite her zu beantworten. Versucht man die derzeit zu beobachtenden Beschäftigungsmuster und Selektionsstrategien auf dem Arbeitsmarkt auf ihren strategischen Kern hin zu prüfen, dann zeigt sich dahinter die Auflösung der traditionellen deutschen Unternehmensstrukturen (und auch des Modells des kooperativen Kapitalismus). Insgesamt deutet sich ein sozioökonomischer Pfadwechsel an, der allerdings nicht in einem neuen, global konvergierenden Ordnungsmodell zu münden scheint, sondern sich durch Heterogenität und die Rekombination verschiedener Entwicklungspfade auszeichnet. Der Finanzcrash im Herbst 2008 dürfte das Modell des amerikanischen Finanzkapitalismus soweit diskreditiert haben, dass es in Deutschland nicht mehr wie in den vergangenen Jahren als das Erfolg versprechende Ordnungsmuster angepriesen werden kann. Es wäre allerdings blauäugig zu glauben, dass das Scheitern des amerikanischen Pfades zur Revitalisierung des alten deutschen Modells und vor allem zur Rückkehr von Sicherheiten führen würde Mittlerweile gibt es zumindest auf konzeptioneller Ebene einen Konsens, dass eine Politik zur „Sicherung der sozialen Sicherung“ umorientiert werden muss vom Prinzip der Statuskonservierung in Richtung auf einen sozialinvesti125

ven Wohlfahrtsstaat und eine bessere Nutzung der wirtschaftlichen Innovationspotenziale. Diese allgemeine Zielsetzung zeichnet sich deutlich auf internationaler Ebene ab, und es nehmen markant die Bestrebungen zu, Instrumente einer investiven Sozialpolitik umzusetzen. Aus soziologischer Perspektive sieht Giddens das allgemeine Ziel einer Politik zum Umbau des traditionellen Sozialstaatsmodells darin, „die Wirtschaft zu dynamisieren, Jobs zu schaffen und gleichzeitig soziale Gerechtigkeit herzustellen“ (ders. 2005: 50; vgl. auch Heinze 2006 sowie Spode 2008). Hinsichtlich der Arbeitsmarkt- und Sozialinklusion geht es um die Frage, wie über Innovationsprozesse (etwa in den zukünftigen „Leitmärkten“ Gesundheit, Wohnen und Energie) Impulse für eine neue Komplementarität zwischen wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit und sozialer Kohäsion ausgehen können. Insofern soll eine alternative Argumentationslinie entwickelt werden, die sich nicht nur auf die Gruppe der Arbeitslosen bezieht, sondern die Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik mit wirtschafts- und innovationspolitischen Akzenten verzahnen will. Dieser Zusammenhang wird in den neueren Debatten akzentuierter vorgetragen als noch in den 80er und 90er Jahren, was sicherlich auch damit zusammenhängt, dass viele Hoffnungen auf eine Relativierung der Erwerbsarbeit und Alternativen zur traditionellen Beschäftigung enttäuscht wurde. Stattdessen arbeiten gerade empirische Studien heraus, wie wichtig die individuellen und gesellschaftlichen Strukturierungsleistungen von Arbeit sind. „Das Fehlen von Arbeit – hier als nutzbringende Tätigkeit unabhängig von ihrer Formalisierung – entlässt den Menschen aus der durch die Arbeit generierten raumzeitlichen Strukturierung des Alltags in die Strukturlosigkeit, beendet die Sinnproduktion, die mit der Arbeit einhergeht, bedingt einen Verlust zumindest der aus der Arbeitswelt herrührenden Kooperations-, Kommunikations- und Beziehungsstrukturen und der damit verbundenen nahräumlichen Anerkennung“ (Promberger 2008, 12; vgl. auch die Beiträge in Jäger/Röttgers 2008). Gerade weil die sozial ausgegrenzten Gruppen keine Alternative zur Erwerbsarbeit aufbauen (können), wird es hinsichtlich der sozialen Inklusion umso wichtiger, Beschäftigungsfelder auch für diese Gruppen zu erschließen. Eine Strategie für mehr Beschäftigung bedarf also eines koordinierten Vorgehens zwischen mehreren Politikfeldern und muss Synergien erzeugen. Skandinavische Länder haben gezeigt, „dass es keinen unausweichlichen Zielkonflikt zwischen fiskal- und beschäftigungspolitischer Performanz und dem sozialpolitischen Schutzniveau geben muss. Wenn man die traditionellen Ziele unter den veränderten Bedingungen erreichen will, ist jedoch eine programmatische Erneuerung auf der Ebene der Instrumente unumgänglich. Der Erhalt des ausgebauten und umfassenden Wohlfahrtsstaates erfordert hohe Beschäftigungsquoten. Neben der Einstellung von Frühverrentungsprogrammen sollten die Sozialsysteme Hinder-

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nisse der Berufstätigkeit durch familiäre Aufgaben wie Kindererziehung oder Pflegetätigkeiten verringern. Inklusion in Arbeitsmarkt und Gesellschaft, sozialpolitisch intelligent abgesicherte Re-Kommodifizierung und nicht passiv kompensierende De-Kommodifizierung lautet die Erfolg versprechende Strategie sozialdemokratischer Politik in der Zukunft. Statuserhalt durch finanzielle Kompensation kann nur kurzfristig die Aufgabe des Wohlfahrtsstaates sein“ (Merkel et al. 2006: 463; vgl. auch Czada 2008, Jochem 2009 und Palme et al. 2009). Die konsequente Ausrichtung auf Beschäftigung konnte die soziale Inklusion in skandinavischen Ländern verbessern, während in Deutschland die Synergieeffekte zwischen den beiden Argumentationssträngen (soziale Sicherungsmaßnahmen auf der einen und Wachstums- und Innovationspolitik auf der anderen Seite) nicht genutzt werden. Ohne eine integrative Konzeptualisierung werden aber die Ausgrenzungsprozesse nicht eingedämmt werden können und deshalb muss sich jede sozialpolitische Debatte auch mit den wirtschaftlichen Erfolgsbedingungen und der Schaffung von Arbeitsplätzen beschäftigen. Da es mit den herkömmlichen Mitteln nicht gelingt, die sich ausbreitenden sozialen Verunsicherungen und Ängste in der Bevölkerung zu mildern, sollten gerade die Sozialwissenschaften aufgerufen sein, neue Wege der Verknüpfung von Sozial- und Wirtschaftspolitik zu entwickeln und nicht aus Angst vor der weit verbreiteten Ökonomisierung der Sozial-, Familien-, Bildungs- und Gesundheitspolitik sich bei dieser Transformationsdebatte in die „Ecke“ des nur noch Beobachtenden zu stellen. Über den Aufbau von Beschäftigung in zukunftsfähigen Sektoren (von den sozialen Diensten bis hin zu den Leitmärkten im Bereich der Energie, den Informations- und Kommunikationstechnologien, der Logistik und der Gesundheitswirtschaft) sowie über nachfrageorientierte öffentliche Beschäftigungsformen für die auf dem „ersten“ Arbeitsmarkt nicht unterzubringenden Arbeitskräfte könnte – so die These – ein Beitrag zur Rekonstruktion der aus der Balance geratenen Arbeitsmarkt- und Sozialinklusion geleistet werden. Die Erwartungen an den Erfolg von Arbeitsbeschaffungs- und Qualifizierungsmaßnahmen für Langzeitarbeitslose müssen großteils als Illusion demaskiert werden – um dann aber offensiv nach öffentlich geförderten Beschäftigungsverhältnissen zu suchen, die eine Sozialinklusion ermöglichen und gleichzeitig einen Beitrag zur Infrastrukturverbesserung leisten. Indirekt hat sich diese Deutung inzwischen schrittweise durchgesetzt und wird mit verschiedenen Begriffen wie „Bürgerarbeit“, „Kommunalkombi“ etc. umschrieben. Im folgenden werden einige Felder für geförderte Arbeit angesprochen, wobei sich immer die Frage stellen sollte, ob nicht auch Querverbindungen sowohl zu den gesellschaftlichen Problemlagen (etwa im Bereich Kinder- und Altenbetreuung) als auch Brücken zu den expandierenden Zukunftsfeldern aufgebaut werden können.

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Zunächst müssen die gewachsenen sozialen Risiken, die sich wesentlich durch die Zersplitterungen auf dem Arbeitsmarkt erklären lassen, und auch die subjektiven Verunsicherungen als Realitäten anerkannt werden. Soziologische Analysen sollten sowohl konzeptionell an sozial- und arbeitsmarktpolitischen Steuerungsversuchen mitwirken als auch die Umsetzungsprozesse kritisch „begleiten“ und evaluieren. Auch wenn Arbeitsmärkte in wachsendem Maße durch Dynamik und höhere Flexibilität geprägt sein werden, gibt es Steuerungsoptionen, um mit diesen neuen Determinanten umzugehen. Die traditionelle Option der deutschen Arbeitsmarktpolitik war, das Problem zu „verstaatlichen“, d.h. konkret Statussicherung durch Transferleistungen und öffentlich subventionierte Ersatzbeschäftigung. Dieser Ansatz ist inzwischen in allen westeuropäischen Ländern weitgehend ausgereizt und wurde mit Verspätung auch in Deutschland durch die – allerdings handwerklich mit vielen Defiziten verbundenen – und auch „halbierten“ (weil nicht wirtschafts- und strukturpolitisch komplementär ergänzten) Hartz IV-Strategie korrigiert. Ganz generell geht es hier um einen Wandel staatlicher Steuerung und einen neuen Steuerungsmix. Für den Arbeitsmarkt bedeutet dies eine Verschiebung hin zu mehr Eigenverantwortung und auch die Anerkennung von marktlichen Steuerungselementen und Wettbewerb. „Der Arbeitsmarkt wird dem Einzelnen mehr Optionen bieten, aber auch entsprechende Flexibilität von ihm erwarten. Der Markt hat dabei den Vorteil, neue Gelegenheiten schnell zu entdecken und zu nutzen. Politische Versuche, Marktmechanismen zu beschränken, gehen hingegen entweder mit dem Verlust von Wachstums- und Beschäftigungspotenzialen einher oder werden von den Akteuren unterlaufen“ (Eichhorst 2008; vgl. auch Heinze/Streeck 2003). Da gerade in der Arbeitsmarktpolitik ein traditionelles, fürsorgerisches Staatsverständnis in Deutschland eine lange Tradition hat, ist es nicht leicht zu revidieren, was auch die vielen Konflikte bei der Umsetzung mit erklärt. Wenn auch der Erkenntnisprozess, dass wir uns in einer Umbruchphase befinden, langsam und schleppend verläuft, so scheint sich doch ein gesamtgesellschaftlicher Minimalkonsens hinsichtlich der Reformbedürftigkeit des Staates abzuzeichnen. „Zerfaserung führt zu Verantwortungsverflechtung. Der Staat ist ein ganz zentraler, wenn nicht der zentrale Knotenpunkt in diesem Geflecht. Allein durch den Staat läuft zwar nicht mehr viel, doch ohne den Staat geht auch fast nichts. Der Staat bleibt wichtig. Er ist aber nicht mehr allein, der Staat bekommt Gesellschaft“ (Genschel et al. 2007, 43; vgl. auch Schwengel 2008). Anstelle eines kompletten Formwandel des Staates, der ohnehin nicht umzusetzen ist, geht es auch in den Modernisierungs- und Reformdebatten im Arbeitsmarkt- und Sozialsektor um eine Neudefinition staatlicher Tätigkeit, die aber nur über eine Optimierung des Zusammenspiels zwischen Staat, Markt und intermediären Institutionen (von den Wohlfahrtsverbänden bis hin zum „Sozial-

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kapital“) zu erreichen ist. Der Prozess der strategischen Umorientierung ist allerdings schwierig, mit Rückschlägen behaftet (gerade aufgrund der hohen Erwartungen an Staatlichkeit in Deutschland) und steht als gesamtgesellschaftlicher Lernprozess noch am Anfang. Dementsprechend kann die deutsche Debatte um den aktivierenden oder gewährleistenden Staat nicht nur als Erosion der traditionellen Staatlichkeit interpretiert werden, sondern ist der Einstieg in eine Debatte um neue Governance-Strukturen, die aber eben nicht mehr von einem „Herrschaftsmonopolisten“ ausgehen, sondern eine neue Verantwortungsteilung suchen. Aufgrund der Pfadabhängigkeit sozial- und arbeitsmarktpolitischer Modelle wirken Veränderungen in den akademischen Diskursen aber auf politischer Ebene nur langsam und sind zudem konflikthaft, was sich gerade anhand der Reformen in der Arbeitsmarktpolitik ablesen lässt. Der Konsens über eine Lösungsstrategie ist zwischen den verantwortlichen Akteuren zerbrochen, ideologische Differenzen prägen eher das Bild. Ausgereizt scheint eine Strategie nach dem Motto „weiter so wie bislang“ zu sein, da schon die fiskalischen Möglichkeiten hierfür nicht mehr zur Verfügung stehen und weitere Restriktionen insbesondere in Deutschland als Vertreter eines „konservativen“, kontinentaleuropäischen Wohlfahrtsstaatstyps gelten: „Ihr öffentlicher Beschäftigungssektor ist nur wenig größer als der im angelsächsischen Modell und der Beschäftigungsanteil der Privatwirtschaft eher niedriger als im skandinavischen Modell. Diese Kombination verdankt sich dem Sachverhalt eines hoch entwickelten Insider-Schutzes, der nicht nur Zusatzaufwendungen für die Versorgung der ausgeschlossenen Personen (Outsider) bedingt, sondern auch mit einer gewissen institutionellen Erstarrung einhergeht: Hohe lohnbezogene Abgaben und eine restriktive Stellenpolitik im öffentlichen Dienst behindern flexible und reibungsarme Allokationsprozesse am Arbeitsmarkt“ (Wiesenthal/Goymann 2008, 29). Die Bemühungen im „Bündnis für Arbeit“ in der ersten Phase der rotgrünen Bundesregierung waren der letzte (gescheiterte) Versuch über eine gemeinsame Problemanalyse, die Beschäftigungskrise und damit verbundene soziale Ausgrenzungen aktiv zu bekämpfen. Und auch die „Große Koalition“ hat es nicht vermocht, die ausgeprägte Orientierung an Status- und Besitzstandsicherung zu verändern. Deshalb sind eher „Patch-Work-Strategien“, die eher „Bypässen“ als großen politischen Entwürfen gleichen, zu erwarten. Durch die bislang erfolgten graduellen Veränderungen ist aber weder der sozialen Exklusion und damit verbundener anderer Risiken (etwa Verarmung und Fremdenfeindlichkeit) zu entgehen, noch ist die Ausbreitung sozialer Ängste in der gesellschaftlichen „Mitte“ zu verhindern. „Heute bietet der deutsche Sozialstaat jedoch weder ausreichend Schutz gegen drohende Risiken und normale Brüche im Erwerbsleben, noch schafft er hinreichende Ansätze für den Einzelnen, sich offensiv den verän-

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derten Herausforderrungen zu stellen. Dabei mangelt es vor allem an einer Absicherung der „neuen“ Risiken, die es den Menschen erlauben, während ihres Lebenslaufs kritische Übergänge zu wagen“ (Struck 2007, 9). Von daher wird auch in der Politik nach Alternativen gesucht und eine viel diskutierte Variante bezieht sich auf ein „Grundeinkommen“, um die wachsenden soziökonomischen Veränderungen abfedern zu können.

Exkurs: Garantiertes Bürgereinkommen und Tauschnetzwerke als Antwort auf wachsende Risiken? Schon seit Jahrzehnten wird in Deutschland über ein Basiseinkommen, eine Grundsicherung oder ein solidarisches Bürgergeld diskutiert (vgl. zusammenfassend Vobruba 2006); neuere Varianten in Richtung einer „Teilhabegesellschaft“ durch den Aufbau eines Grundkapitals sind hinzugekommen (vgl. Grözinger et al. 2006). Gerade durch die Ausbreitung der Finanzmarktkrise und die daran gekoppelte ökonomische Rezession, die zu einer breiten Verunsicherung vieler Schichten der Gesellschaft führt, könnten auch Grundsicherungsmodelle attraktiv werden. Durch sie böten sich soziale „Netze“ bzw. Absicherungen, die einen Sturz in Verarmungsprozesse verhindern können. Wenn sich die sozialpolitische Option durchsetzen ließe, über ein Grundeinkommen als „bürgerrechtliche Rückversicherung“ die unsicher gewordene klassische sozialstaatliche Absicherung verlässlicher zu machen, gäbe es sicherlich darüberhinaus Spielräume für nützlich erachtete Tätigkeiten, die die Sozialinklusion erhöhen und ebenfalls zu einer Belebung eigenverantwortlichen Handelns beitragen könnten. Dies gelingt aber nur, wenn der Sektor der „Grundeinkommensbezieher“ nicht zu einer Armutsökonomie wird, wo sich primär die Verlierer der Arbeitsgesellschaft tummeln. Um die weiter um sich greifenden Exklusionsprozesse zu mildern, könnte eine garantierte Grundsicherung abstrakt betrachtet sicherlich helfen. Hierdurch kann zunächst trotz der Tendenz zur Auflösung der Normalarbeitsverhältnisse und der immer weniger realisierten Arbeitsmarktintegration in manchen Regionen ein existenzsicherndes soziales Leistungsniveau erhalten bleiben, gleichzeitig ist die soziale Grundsicherung aber auch eine Rückendeckung für all diejenigen, die sich neue Erwerbsmöglichkeiten auf dem Arbeitsmarkt aufbauen wollen. Eine soziale Grundsicherung existiert jedoch zum einen auch in Deutschland bereits in Form der Sozialhilfe bzw. der neu zusammengelegten Arbeitslosen- und Sozialhilfe und zum anderen dürfte eine deutliche Aufstockung angesichts der permanenten finanziellen Engpässe der öffentlichen Haushalte nicht möglich sein. Die Hoffnungen verschiedener Protagonisten einer sozialen 130

Grundsicherung oder eines Bürgergeldes gehen aber darüber hinaus, indem es nicht nur um Existenzsicherung, sondern um soziale Integration geht. Ohne an dieser Stelle auf die verschiedenen Varianten einer egalitären materiellen Grundabsicherung (negative Einkommensteuer, Bürgergeld etc.) und neuen Finanzierungsmöglichkeiten einzugehen, bedeutet die Forderung nach einem Recht auf materielle Grundsicherung einen grundlegenden Wandel und eine Erweiterung des traditionellen „Rechts auf Arbeit“ in Richtung auf ein „Bürgerrecht“, das an keinerlei Voraussetzungen gebunden sein soll und steuerfinanziert werden müsste. Hier liegt aber auch schon das entscheidende politische Durchsetzungsproblem, das aufgrund der finanziellen Engpässe auf staatlicher Seite in nächster Zukunft die Realisierung einer solchen „negativen“ Angebotssteuerung verhindern dürfte. Sicherlich flackerte in den letzten Jahren die Debatte um Grundeinkommensmodelle immer wieder auf und hat sich sogar bis in Teile der christdemokratischen Partei ausgedehnt, allerdings bleibt der „Knackpunkt“ die Höhe der Mindestsicherung (vgl. Hohenleitner/Straubhaar 2007). Deshalb ist auch zukünftig keine grundlegende Sozialreform in Richtung auf ein Grundeinkommen zu erwarten. Das heißt aber nicht, dass diese an sich faszinierende Idee nicht weiter diskutiert wird und einzelne Elemente auch den Weg in die offizielle Politik finden. Darüberhinaus ist davor zu warnen, dass sich durch die Grundsicherung quasi automatisch die Sozialinklusion strukturell einstellt und sich soziale Aktivitäten und informelle Tätigkeiten außerhalb des Haushalts in großem Umfang „naturwüchsig“ ausbreiten werden. Es ist in diesem Zusammenhang auf die „Modernisierungsfalle“ moderner Gesellschaften hinzuweisen, der zufolge für viele Erwerbstätige die Marktarbeit viel lohnender ist als informelle und selbstversorgende Tätigkeitsformen. Für einen Rückzug vom Arbeitsmarkt stehen zudem kaum noch alternative Optionen zur Verfügung, sie müssten inszeniert werden. Es ist diese Unterversorgung mit Gelegenheiten und Ressourcen zur Kooperation, die soziologisch als Ursache dafür angesehen werden muss, dass die typischen privaten Haushalte alternativ- und ausweglos auf die Versorgung durch Markt, Professionen und Staat angewiesen und mithin genötigt sind, die mit diesen Modalitäten des Bedarfsausgleichs einhergehenden individuellen Bedarfslücken und kollektiven Wohlfahrtseinbußen hinzunehmen. Es mag zwar in einigen ländlich geprägten Regionen oder in gewissen Subkulturen noch Refugien in dieser Richtung geben, allerdings dürfte die forcierte sozioökonomische Modernisierung auch diese Refugien allmählich ausgehöhlt und dezimiert haben. Diese Überlegungen haben uns schon vor über 20 Jahren veranlasst, zu untersuchen, wie die für eine wachsende Zahl von Individuen verfügbare Zeit in Wohlfahrtswerte überführt werden könnte, ohne dass diese Zeit zuvor als be-

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zahlte Arbeitszeit oder als selbstständige wirtschaftliche Tätigkeit in Geldeinkommen umgewandelt werden müsste (vgl. zur theoretischen Ausarbeitung und einen internationalen Vergleich Offe/Heinze 1990 und die Beiträge in Heinze/Offe 1990 und Finkeldey 1999). Gesucht werden also „soziale Technologien“, die die Nutzung bislang vernachlässigter Tätigkeitspotenziale und einen Beitrag zur Verbesserung von Versorgungslagen außerhalb von Staat, Markt und Haushalt bzw. Familie (bspw. das Modell „Kooperationsring“) oder andere Formen einer solidarischen Ökonomie erlauben. Ohne an dieser Stelle ausführlich über die Grenzen einer solidarischen Ökonomie (bspw. von Tauschringen) diskutieren zu können, sorgt schon die geringe Verbreitung für Skepsis hinsichtlich dieser Option. Die Gesamtpopulation der Teilnehmer an lokalen Tauschringen oder Austauschnetzwerken ist derzeit äußerst gering. „Geht man von knapp 500 Zusammenschlüssen deutschlandweit mit einer durchschnittlichen Teilnehmerzahl von 80 Personen aus, sind lediglich 40.000 Bundesbürger an der Tauschringbewegung beteiligt. Offenbar ist das Problem hoher Arbeitslosigkeit und ökonomischer Rezession in Deutschland noch nicht groß genug und zugleich die sozialstaatlichen Arrangements zu leistungsstark, als dass die Systeme ihr Potenzial als Alternativwirtschaft und Not-Ökonomie vollständig entfalten können“ (Wagner 2009, 252; vgl. auch Hoffmann 1998 und Hubert 2004). In einzelnen subkulturellen Szenen haben sich zwar in den letzten Jahren regionale Währungen etablieren können und schaffen für die beteiligten Personen sicherlich vorübergehend auch eine gewisse Absicherung; der Wert der lokalen Währungen bleibt aber räumlich sehr begrenzt, da das Regionalgeld, das schillernde Namen wie „Sterntaler“, „Havelblüte“, „Rheingold“ oder „Kirschblüten“ trägt, nur von wenigen Geschäften als Tauschmittel akzeptiert wird (die größte Verbreitung findet es in Süddeutschland, etwa im Chiemgau/vgl. Zeit Magazin v. 15.1. 2009). Deshalb können diese Regionalwährungen, die reines Tauschmittel sind und keine Verzinsung kennen, nicht als gesellschaftliches Großexperiment aufgefasst werden. Sie sind nur begrenzt als ein Schritt zu einer strukturellen Sozialreform aufzufassen. Dennoch wird auch aus prominenter soziologischer Perspektive die Reformoption von „Kredit- und Spargemeinschaften, die den Bezug zur lokalen Ebene noch nicht verloren haben“ als ein wesentlicher Schritt zur Bekämpfung der gegenwärtigen Weltwirtschaftskrise aufgefasst. Es gehe bei der Herstellung von „besser balancierten Marktwirtschaften“ darum, „die Produktion von Kapital und Kredit zu reurbanisieren und zu relokalisieren, mit einer eher am Eigenkapital orientierten Logik“ (Sassen 2009). So richtig und bedeutsam auch die Hinweise auf eine Erweiterung der eng begrenzten Erwerbsarbeit und auf neue Formen der „Tätigkeitsgesellschaft“ (vgl. auch Wehner 2008) für die soziale Integration sind, so wenig helfen sie jedoch

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derzeit den aus dem Beschäftigungssystem ausgegrenzten Gruppen. Freiwilligenarbeit breitet sich eher an den Rändern des Erwerbssystems aus und trägt auch nur bedingt durch den demographischen Wandel für die – im internationalen Vergleich – recht früh ausscheidenden deutschen Arbeitnehmer zur individuellen und sozialen Bereicherung bei. Deshalb wird bspw. auch von den Positionen, die auf lokale Handlungsoptionen und neue Tausch- und Banksysteme setzen (wie etwa Saskia Sassen) die Notwendigkeit von Wirtschaftswachstum angemahnt. Im folgenden wird aufgrund der strategischen Defizite der beiden oft genannten Alternativpfade – Bürgereinkommen und freiwillige Arbeit bzw. Tauschnetzwerke – eine Argumentation vorgeschlagen, die sich an der Zielvorstellung orientiert, dass unter den gegebenen Rahmenbedingungen soziale Spaltungsprozesse abgebaut, aber auch soziale Sicherungen nur dann aufrechterhalten werden können, wenn die Beschäftigungskrise schrittweise gelöst und eine neue, sozial ausbalancierte Innovations- und Wachstumsdynamik angefacht wird. Dies kann allerdings nicht allein über den Weg einer besseren Vermittlung der Arbeitslosen und anderer Schritte zur Effizienzsteigerung der Arbeitsmarktpolitik im Sinne der „Hartz-Konzeption“ gelingen, sondern muss zentral sowohl auf den Aufbau von Beschäftigung als auch den Umbau der sozialen Sicherungssysteme gerichtet sein. Ohne die Eröffnung neuer Beschäftigungsfelder ist weder der traditionelle noch ein modernisierter Sozialstaat überlebensfähig. Dafür muss jedoch die Architektur unseres Sozialstaates erneuert werden, denn diese ist beschäftigungsfeindlich, indem sie den Faktor Erwerbsarbeit mit ständig steigenden Beiträgen und Abgaben überfordert.

5.3 Beschäftigungspolitische Strategien: Leitmärkte und Cluster als Fluchtpunkte für den Beschäftigungsaufbau Die Gesamtbeschäftigung liegt bei uns schon länger unter dem Durchschnitt der OECD-Länder und weit unter den Beschäftigungsquoten von so unterschiedlich regierten Ländern wie USA, Schweiz, Schweden oder Dänemark. Diese Länder haben demonstriert, dass sich ein Abbau der Arbeitslosigkeit durch eine Ausweitung der Beschäftigung (und dies zuallererst im Dienstleistungssektor) erreichen lässt. Der aus internationaler Sicht eher kleine Dienstleistungssektor in Deutschland (aber auch in Frankreich) „deutet auf ungenutzte Beschäftigungspotentiale hin, die von den Regierungen mit einer entsprechenden Politik gefördert werden könnten. Offensichtlich weisen die beitragsfinanzierten Wohlfahrtsstaaten in diesen Bereichen mit geringerer Produktivität ein doppeltes Beschäftigungshindernis auf. Die Strukturen verhindern einen größeren privaten Dienstleistungs133

sektor, darüber hinaus kompensieren sie dies nicht durch soziale und kommunale Dienstleistungen, wie es etwa in skandinavischen Ländern der Fall ist“ (Merkel et al. 2006, 113; vgl. auch Strünck 2008 und Linke 2009). Möglichkeiten für eine neue Beschäftigungsdynamik in Deutschland bietet wie auch in den vergleichbaren Ländern vor allem der Dienstleistungssektor. Inzwischen dominieren zwar auch auf dem deutschen Arbeitsmarkt die Dienstleistungstätigkeiten: Während seit Jahrzehnten Millionen von Arbeitsplätzen im sekundären Sektor verloren gegangen sind, wurden im Dienstleistungssektor einige Millionen neue geschaffen. Aktuell wuchs die Zahl der Erwerbstätigen im Dienstleistungssektor zwischen 2006 und 2007 um über 500.000. Vor dem Hintergrund des sozialen Wandels und der gestiegenen Systemkomplexität und sozialer Risiken wuchsen vor allem die sozialen Dienste. Studien zur weiteren Entwicklung des Arbeitskräftebedarfs in Deutschland gehen von einem weiter wachsenden Anteil des Dienstleistungssektors an der Gesamtbeschäftigung aus (von 68,2 Prozent im Jahr 2000 auf rund 75 Prozent im Jahr 2015). Der Anteil der sonstigen Dienstleistungen (zu denen das Gesundheitsund Sozialwesen gerechnet wird) soll um 1,5 Prozent auf 22,6 Prozent ansteigen. Betrachtet man als ein zentrales Beschäftigungsfeld für soziale Dienste beispielsweise die freie Wohlfahrtspflege als wirtschaftliche Branche, so ist sie (gemessen an den Personalkosten) deutlich größer als etwa der Hoch- und Tiefbau, die chemische Industrie, die Deutsche Post oder die Bahn; selbst im Vergleich mit dem für den Wirtschaftsstandort Deutschland so bedeutsamen Automobilbau fallen die Personalkosten der freien Wohlfahrtspflege nur geringfügig niedriger aus. Der hohe arbeitsmarkt- und beschäftigungspolitische Stellenwert der freien Wohlfahrtspflege wird deutlich, wenn man bedenkt, dass in diesem Bereich im Jahre 2004 rund 1,4 Millionen beschäftigt waren (davon etwa 30 Prozent in Teilzeit), wobei die Caritas mit über 570.000 und die Diakonie mit rund 470.000 Mitarbeitern die mit Abstand größten Wohlfahrtsverbände sind. Diese große beschäftigungspolitische Bedeutung ist auf das massive Wachstum der Wohlfahrtsmärkte nicht nur in der Bundesrepublik zurückzuführen und vom Potenzial her wächst dieser Markt stärker als die Gesamtwirtschaft. Aber es gibt auch andere Beschäftigungsfelder, die in den letzten Jahren einen Wachstumsschub hatten und zukünftig gute Chancen für Beschäftigung bieten (etwa die regenerative Energiewirtschaft) sowie andere Felder im Bereich Soziales und Kultur, die zum Teil nicht eindeutig den klassischen Abgrenzungen Staat, Markt und „Dritter Sektor“ unterliegen, sondern die eher als Cluster definiert werden können (z.B. neben der Gesundheits- und Seniorenwirtschaft die Kulturwirtschaft). Diese Branchen bzw. Cluster sind auch für die Fragestellung zusätzlicher Beschäftigung und Sozialinklusion deshalb von Interesse, weil sie auf kommunaler Ebene in den betroffenen Regionen einen Sogeffekt auslösen

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können und zudem über eine breite Palette von unterschiedlichen Qualifikationen verfügen. Ein wichtiger Wachstumssektor ist der bereits angesprochene Bereich der sozialen Dienste und vor allem alles, was sich um das Gesundheitscluster dreht. Inzwischen wird oft von der „Gesundheitswirtschaft“ gesprochen, wobei sich diese Definition nicht an der traditionellen Unterscheidung von Prävention, Kuration und Rehabilitation orientiert, sondern die Einrichtungen und Unternehmen der Gesundheitswirtschaft gemäß ihrer Stellung entlang der entsprechenden Wertschöpfungsketten ordnet. Neben dem Kernbereich der ambulanten und stationären Gesundheitsversorgung zählen dazu die Vorleistungsund Zulieferindustrien (die „Health Care Industries“ wie die Pharmazeutische Industrie und die Medizin- und Gerontotechnik), das Gesundheitshandwerk sowie der Handel mit medizinischen Produkten. Aber auch Randbereiche und Nachbarbranchen des Gesundheitswesens zählen zu den Wachstumsbranchen mit Zukunft: Hier sind vor allem Freizeit- und Wellness-Einrichtungen zu nennen (vgl. Heinze 2006, 197ff sowie die Beiträge in Goldschmidt/Hilbert 2009 und in Merz 2008). Obwohl sich der Dienstleistungssektor zum größten Beschäftigungsreservoir auch in Deutschland entwickelt hat, konzentrieren sich allerdings auch noch viele Förderprogramme in der Arbeitsmarktpolitik auf den industriellen Sektor. „Für das deutsche Modell bedeutet dies, dass sich die auf die Bedürfnisse der Industrie zugeschnittenen Regulierungen zunehmend zum Nachteil der deutschen Wirtschaft und Gesellschaft insgesamt entwickeln. Zwar sind wir noch immer Exportweltmeister und profitieren von der positiven Leistungsbilanz. Allerdings geht in allen Ländern – auch bei uns – der Anteil der Industriebeschäftigten an der Gesamtbeschäftigung zurück. Im Hinblick auf andere Wirtschaftssektoren sind jedoch unsere Institutionen viel weniger geeignet, um auf die Globalisierung und den Strukturwandel in Richtung Dienstleistungsökonomie zu reagieren“ (Hassel 2006, 37). Die Agenda einer aktivierenden Dienstleistungspolitik umfasst notwendigerweise eine Vielzahl von Maßnahmen und Strategien, die den jeweiligen Besonderheiten der einzelnen Gestaltungsfelder angepasst werden müssen. Im Unterschied zur traditionellen Politik, die ganze Branchen nach dem ‚Gießkannenprinzip‘ förderte, folgt eine aktivierende Dienstleistungspolitik dem Motto ‚Stärken stärken‘. Nimmt man die verschiedenen Studien zur Beschäftigungsentwicklung im Dienstleistungssektor ernst, dann scheint die Gesundheitswirtschaft eine „Zukunftsbranche“ zu werden, die nicht nur für mehr Lebensqualität, sondern auch für spürbare Beschäftigungsimpulse sorgen kann. Allerdings orientieren sich diese nicht am „Gehäuse“ der klassischen Erwerbsarbeit. Deshalb sind komplementäre politische Maßnahmen (etwa eine Reform der Sozialabgaben) notwendig, um eine effektive und „sozialverträgliche“ Beschäftigungsexpansion zu erzielen.

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Hier ist ein Kurswechsel insbesondere in der Arbeitsmarktpolitik festzustellen, der bei den Betroffenen für erhebliche Unruhe gesorgt hat. „Deshalb wirkt Hartz IV wie eine gesellschaftspolitische Revolution von oben. Sie verlangt von den Bürgern nicht weniger als eine radikale Änderung ihrer bisherigen Erwartungen und Verhaltensweisen, ohne dass dieser Bewusstseinswandel durch aufklärende und begründende öffentliche Diskurse vorbereitet und legitimiert wurde. Das musste politische Rückwirkungen haben. Die Verunsicherung und Enttäuschung, Verängstigung und Verbitterung der (potentiell) Betroffenen war zu erwarten. Trotzdem: Die mit den Hartz-Reformen eingeleitete Umorientierung vom Bismarck’schen Sozialtransferstaat zu einem ‚aktivierenden Sozialstaat‚ war unvermeidbar, auch wenn man sich stärkere positive Arbeitsanreize und eine Schonung vorhandener Altersvorsorge gewünscht hätte“ (Scharpf 2006, 31). Wenn auch über eine Relativierung staatlicher Steuerungsmöglichkeiten diskutiert werden muss, so bedeutet dies nicht, sich von staatlicher Politik zu verabschieden, vielmehr nur von einer spezifischen „Staatsformation“, dem passivierenden deutschen Wohlfahrtsstaatsmodell. Vielmehr erfordert gerade eine Strategie der differenzierten Spezialisierung in Zukunftsbranchen eine aktivierende Politik. „Sektorale Spezialisierung erfordert im Gegenteil eine integrierte, auf den Ausbau vorhandener komparativer Vorteile hin maßgeschneiderte nationale Wirtschafts-, Struktur-, Sozial- und Bildungspolitik. Sie verlangt ferner angepasste institutionelle Regelwerke, etwa für den Arbeitsmarkt, die eine optimale Nutzung der nationalen Ressourcen zugunsten der jeweiligen Kernsektoren ermöglichen. So beruhte der Strukturwandel der Niederlande in den letzten beiden Jahrzehnten zum logistischen Zentrum des europäischen Kontinents auf dem Ausbau des Amsterdamer Flughafens und des Rotterdamer Hafens, der Förderung einer hoch leistungsfähigen Speditionswirtschaft, einer dienstleistungsfreundlichen Tarif- und Steuerpolitik und nicht zuletzt auf hohen bildungspolitischen Aufwendungen zur Erhaltung der Vielsprachigkeit der Bevölkerung“ (Streeck 2004, 7f). Der Hinweis auf beschäftigungspolitisch erfolgreichere Länder zeigt, dass es der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik vorrangig darum gehen müsste, eine vergleichbare Beschäftigungsdynamik im Dienstleistungssektor und anderen wettbewerbsfähigen Wirtschaftsbranchen freizusetzen, wie es etwa auch von der EU vorgeschlagen wird. Eine Expansion der Beschäftigung im Dienstleistungssektor könnte bspw. durch Überführung der Schwarzarbeit in die formelle Ökonomie gespeist werden. Durch eine Beschäftigungsausweitung – vor allem im Niedriglohnbereich – ließen sich zudem elementare Prinzipien der Beteiligungsgerechtigkeit realisieren, denen das derzeitige deutsche Beschäftigungssystem immer weniger gerecht wird. Zu diesen Prinzipien gehört zuallererst, dass jeder Bürger Zugang zu der privaten Autonomie und den sozialen Bindungen haben sollte, die in einer Ge-

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sellschaft wie der unseren über bezahlte Erwerbsarbeit vermittelt werden. „Bürgerarbeit“ ist ebenso wenig ein Ersatz für bezahlte Erwerbsarbeit wie Beschäftigung in einem künstlich am Leben gehaltenen „zweiten Arbeitsmarkt“ oder gar eine noch so hohe Arbeitslosenunterstützung. Hohe Arbeitslosigkeit verletzt das Prinzip der Beteiligungsgerechtigkeit ebenso wie eine niedrig gehaltene Erwerbsquote von Frauen oder das Herausnehmen von Menschen aus dem Arbeitsmarkt durch Frühverrentung. Eine niedrige allgemeine Erwerbsquote, und insbesondere ein niedriges Beschäftigungsniveau im Bereich der personenbezogenen Dienstleistungen, führt zum Ausschluss gering qualifizierter Arbeitnehmer nicht nur aus Beschäftigung, sondern tendenziell aus der Gesellschaft insgesamt. Die entscheidende Barriere gegen eine Expansion der Dienstleistungsbeschäftigung sind die Arbeitskosten und deshalb muss an dieser „Baustelle“ beschäftigungspolitisch primär gearbeitet werden. So wurde in den Debatten zur Kostenkrankheit des Dienstleistungssektors seit Jahren darauf hingewiesen, dass infolge des unvermeidlich geringeren Produktivitätswachstums im Dienstleistungssektor im Vergleich zur Industrie bei annähernd gleichem Wachstum der Löhne die realen Preise von – notwendig personalintensiven – Dienstleistungen schneller steigen müssen als die von immer kapitalintensiver produzierten Industriegütern. Zugleich gilt, dass die Nachfrage gerade nach personen- und haushaltsbezogenen Dienstleistungen in hohem Maße preisabhängig ist: Sind die Preise zu hoch oder steigen sie, so werden Dienstleistungen, die ansonsten am Markt gehandelt werden könnten, entweder nicht mehr nachgefragt, im Haushalt in Eigenleistung erstellt, in Schwarzarbeit produziert oder, in Deutschland, in die 400Euro-Zone abgedrängt. Der in Deutschland dynamisch wachsende Sektor der Schattenwirtschaft hat nach seriösen Schätzungen die gigantische Größe von einigen Hundert Milliarden Euro erreicht. Dadurch wird nicht nur die Steuerund Sozialversicherungspflicht unterlaufen, sondern es existieren dadurch rund fünf Millionen Vollzeitstellen in der Illegalität (etwa Pflegehilfen aus osteuropäischen Ländern in privaten Haushalten (vgl. Hartz-Kommission 2002, 40). In den letzten Jahren ist die Schattenwirtschaft in Deutschland leicht geschrumpft und liegt insgesamt im Mittelfeld der OECD-Staaten. Die Weltwirtschaftskrise bewirkt aber einen Trendwechsel und lässt schattenwirtschaftliche Aktivitäten wieder ansteigen; in Deutschland auf etwa 14 Prozent (vgl. Schneider 2009). Wenngleich der Trend zur Dienstleistungsökonomie weiter voranschreitet und bereits über 70 Prozent der gesamtwirtschaftlichen Wertschöpfung in Deutschland ausmacht, ist der tertiäre Sektor nicht der alleinige Wachstumsträger, weil viele Dienstleistungen weiterhin mit industriellen Aktivitäten verkoppelt sind. Anhand der Gesundheitswirtschaft (in der inzwischen in Deutschland fast 4,5 Millionen Menschen arbeiten und damit rund 13 bis 14 Prozent der Erwerbstätigen) kann gezeigt werden, wie sich eine Neudefinition von Wirt-

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schaftsbranchen durch eine Koppelung von Innovationen im industriellen Sektor (etwa der Medizintechnik) und gesundheitlichen Versorgungssystemen vollzieht. In letzter Zeit hat sich auch die strukturpolitische Debatte auf Regional- und Länderebene auf Kompetenzfelder und Cluster verschoben (vgl. die Beiträge in Schmid et al. 2009). Auch in einigen strukturschwachen Wirtschaftsregionen mit großen Arbeitsmarktproblemen (etwa in Sachsen-Anhalt oder in Brandenburg) haben sich erfolgreich neue Cluster – vorangetrieben durch staatliche Subventionen – angesiedelt. Anhand einer wachsenden Branche soll dies kurz demonstriert werden.

Exkurs: Regenerative Energiewirtschaft als Wachstumsbranche Bei der regenerativen Energiewirtschaft handelt es sich um einen wachsenden Wirtschaftssektor, der vor allem bedingt durch den Klimawandel und politische Schwerpunktsetzungen in den letzten Jahren an Bedeutung gewonnen hat. In verschiedenen Studien wird inzwischen auf die Wachstums- und Beschäftigungschancen in diesem Cluster verwiesen (vgl. Wannöffel et al. 2007 sowie BMU/ UBA 2009). Unternehmen in den „grünen Leitmärkten“ hatten in den letzten Jahren jährlich ein Mitarbeiterwachstum von rund 15 Prozent und werden bei Fortsetzung des hohen Umsatzwachstums und der Beschäftigungsausweitung schon bald von der Größenordnung her mit klassischen deutschen Wirtschaftssektoren wie dem Maschinenbau (der sich in diesem Segment ebenfalls schon heute bewegt) vergleichbar sein. Inzwischen arbeiten in Deutschland fast 1,8 Millionen Erwerbstätige in der „Umweltschutzwirtschaft“. „Etwa 4,5 Prozent aller Beschäftigten verdankten im Jahr 2006 ihren Arbeitsplatz dem Umweltschutz. Zwei Jahre zuvor waren es noch nicht einmal vier Prozent. Das entspricht einem Zuwachs von 300.000 ‚green jobs‘. Und in Wahrheit sind es noch mehr. Denn für viele neu entstandene Felder wie Ökotourismus und umweltorientierte Versicherungswirtschaft sowie der integrierte Umweltschutz fehlen noch immer aussagekräftige Daten. Für den Arbeitsmarkt wird Umweltschutz immer bedeutender. Die wichtigsten Auslöser sind das Wachstum der erneuerbaren Energien, der steigende Export von Umweltschutzgütern und die Zuwächse bei den umweltorientierten Dienstleistungen. Dagegen verlieren die klassischen Umweltschutzbereiche Abfallbeseitigung, Gewässerschutz, Lärmbekämpfung und Luftreinhaltung anteilsmäßig an Bedeutung“ (BMU/UBA 2009, 14; vgl. auch Gabriel 2008). Die deutschen Hersteller- und Dienstleiterunternehmen in den verschiedenen Segmenten der regenerativen Energiewirtschaft – hierzu zählen Windkraft, 138

Biomasse, Solarthermie, Photovoltaik, Wasserkraft und Geothermie – nehmen eine weltweite Spitzenposition ein. Im gesamten Bereich der regenerativen Energieerzeugung hält Deutschland einen Weltmarktanteil von etwa 30 Prozent; bei Biomasse beträgt der Anteil sogar 65 Prozent, bei Photovoltaik 41 Prozent. Vor allem den Bereichen Windkraft, Solarenergie und Biomasse/Biogas wird eine wachsende Bedeutung in der Strom- und Wärmeerzeugung zugeschrieben. Die kommerzielle Nutzung der Windkraft wird bereits seit einigen Jahren deutlich ausgebaut und durch öffentlich-rechtliche Regulierungsmaßnahmen flankiert. Ende 2006 waren knapp 18.700 Windkraftanlagen zur Stromgewinnung in Deutschland in Betrieb. Neben der hohen Bedeutung der Stromgewinnung aus Windkraftanlagen für den hiesigen Markt spielt der Export der Anlagen eine wichtige Rolle. Ein besonderes und insbesondere für den Osten Deutschlands interessantes Wachstumscluster stellt die Solarwirtschaft dar. Die Solarenergie zählt sowohl in der Strom- als auch in der Wärmeerzeugung zu den expliziten Wachstumsbereichen der regenerativen Energiewirtschaft. Der Boom der Branche wurde durch öffentlich-rechtliche Regulierungsmaßnahmen (etwa das 100.000-Dächer Programm) forciert, die es ermöglichten, Solaranlagen kommerziell zu betreiben. Nach neuesten Angaben des Bundesverbandes Solarwirtschaft wird – so eine wissenschaftliche Studie – die Zahl der Beschäftigten in der Solarbranche von heute rund 20.000 auf 35.000 bereits in drei Jahren wachsen. Und diese Branche scheint auch im internationalen Wettbewerb gut abzuschneiden; die deutschen Solarunternehmen wachsen schneller als ihre internationalen Konkurrenten. Gerade im Osten entstehen derzeit weitere Fertigungsstätten für Solartechnik. Schon heute sind Regionen aus dem Osten Deutschlands führend in diesem Cluster (etwa ist der weltweit zweitgrößte Hersteller von Solarzellen in SachsenAnhalt angesiedelt). Insgesamt befindet sich die breite Palette der regenerativen Energiewirtschaft im Aufwind. In der ‚Öko-Branche‘ wurde im Jahr 2006 ein Umsatzvolumen von über 20 Mrd. Euro erzielt. Vorliegende Studien zu den Beschäftigtenzahlen im Bereich der regenerativen Energiewirtschaft deuten darauf hin, dass die Zahl der Arbeitsplätze in der Branche in den letzten Jahren deutlich angestiegen ist. „Die Nutzung erneuerbarer Energien hat in den vergangenen Jahren deutlich zugelegt. Dies spiegelt sich auch in der Beschäftigung wider. Sie wuchs innerhalb von zwei Jahren um fast 50 Prozent – von 160.500 Beschäftigten im Jahr 2004 auf 235.600 im Jahr 2006. Gegenüber 2002 hat sich die Zahl der Beschäftigten sogar fast verdoppelt. Mit Ausnahme der Wasserkraft trugen alle Sparten erneuerbarer Energien zu dem Wachstum bei. Den weitaus höchsten Anteil verzeichnet mittlerweile die Biomasse, zu der auch Biokraftstoffe und Biomassebrennstoff zählen. Die höchsten Steigerungsraten erreichten Solarwirt-

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schaft und Geothermie – allerdings ausgehend von einem relativ geringen Niveau“ (BMU/UBA 2009, 34). Es gibt Konsens in der Einschätzung, dass sich die regenerative Energiewirtschaft perspektivisch zu einem wichtigen Wirtschaftsfaktor entwickeln wird. So ist nach einer Schätzung des BMU von einem Umsatz von rund 24 bis 30 Mrd. Euro im Jahr 2020 auszugehen. Die Zahl der Arbeitsplätze in der Branche könne sich bis zum Jahre 2020 auf rund 300.000 erhöhen. Dabei leidet die Branche jedoch bereits schon heute unter einem Fachkräftemangel, der sich sowohl auf hoch qualifizierte Tätigkeiten als auch auf technisch-fachliche Bereiche und nicht ganz so anspruchsvolle Berufe bezieht und neue arbeitsmarktpolitische Förderungsmaßnahmen (gerade im Osten) erforderlich macht. Generell liegt der Akademikeranteil in der Umweltwirtschaft relativ hoch (er beträgt rund 30 Prozent im Vergleich zu durchschnittlich 20 Prozent in anderen Wirtschaftszweigen). Zwar profitieren vor allem hoch qualifizierte Beschäftigte von der Prosperität der Branche; sie können entsprechende Einkommen erzielen und Flexibilitätsspielräume in der Arbeitszeit ausschöpfen. Unklar ist jedoch, welche Arbeitsbedingungen im Segment der niedrig qualifizierten bzw. Ungelernten und Leiharbeiter realisiert werden. Auf dieses Problem wurde kürzlich in der Öffentlichkeit hingewiesen. Es stellt sich insbesondere deshalb, weil nach bisherigen Erkenntnissen tarifvertragliche Regelungen nur für einen Teil der Betriebe gelten. Zwar sind viele Unternehmen in Branchenvereinigungen, nur wenige jedoch in tariffähigen Arbeitgeberverbänden organisiert. In allen Sektoren der regenerativen Energiewirtschaft werden hochkomplexe und hochtechnologische Produkte und Produktionssysteme gefertigt, deren Entwicklung und Anwendung eine immer bessere und größtenteils fachübergreifende Qualifizierung der Beschäftigten auf allen Qualifikationsebenen erfordert. Das Wachstum des Clusters „Regenerative Energiewirtschaft“ schafft aber sowohl in den Unternehmen selbst als auch vor allem im Umfeld einen arbeitsmarktpolitisch relevanten Sogeffekt auf kommunaler und regionaler Ebene, der sich bis auf die Situation von Langzeitarbeitslosen und deren Integrationsmöglichkeiten auswirkt. Dieser Sogeffekt gilt aber nur, wenn Brücken zwischen Arbeitsmarkt- und Wirtschaftspolitik real aufgebaut wurden. Dies ist nach den bisherigen Erfahrungen primär keine wirtschaftliche Frage, sondern eine Frage der Umsetzung eines regionalen Standortmanagements. Und hier sind Zweifel angebracht, ob die politisch oft angesprochenen Brücken wirklich realisiert wurden. Bislang ist es nur in wenigen Regionen und Kommunen gelungen, die wirtschaftlichen Potenziale erfolgreich mit einer arbeitsmarktpolitischen Aktivierung zu verknüpfen.

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5.4 Soziale Integration für Langzeitarbeitslose durch öffentliche Beschäftigung? Die Beschäftigungsentwicklung der Jahre zwischen 2005 und 2008 zeigt, dass sich mit einer Dynamisierung des konjunkturellen Wachstums die Arbeitsmarktprobleme in strukturschwachen Regionen schrittweise mildern. So stieg die Zahl der Erwerbstätigen allein im Jahr 2007 um rund 1,8 Prozent (konkret: ca. 100.000 Personen); zwischen 2005 und 2007 um 2,1 Prozent. Insbesondere stieg auch die Zahl der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigten um rund 105.000 kräftig, während die registrierte Arbeitslosigkeit um rund 150.000 Erwerbspersonen zurückging. Dieser positive Trend auf dem Arbeitsmarkt hat sich auch 2008 weiter fortgesetzt. In immer mehr Arbeitsmarktregionen auch im Osten werden inzwischen Arbeitskräfte (vor allem Fachkräfte) in den verschiedenen Zweigen (vor allem auch in den Dienstleistungssektoren) gesucht. Auch deshalb sind Überlegungen zur Bedeutung von Weiterbildung und Qualifizierung als Wettbewerbsfaktor ernst zu nehmen und sollten auch arbeitsmarktpolitisch genutzt werden. Wenn auch der regenerativen Energiewirtschaft und vor allem der Solarwirtschaft im Osten „sonnige“ Zukunftsaussichten prognostiziert werden, so müssten die „Brücken“ zu den Langzeitarbeitslosen auf kommunaler Ebene in vielen Fällen erst noch gebaut werden, was vor dem Hintergrund des jahrzehntelangen Diskussionen in der deutschen Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik schon überraschend ist und auf mangelndes Organisationslernen verweist. Hinzu kommt die strukturelle Problematik, dass sowohl viele relativ gering qualifizierte Tätigkeiten in den letzten Jahren verschwunden sind als auch die Langzeitarbeitslosen oft nicht mehr die Handlungskompetenzen für herausfordernde Tätigkeiten besitzen (und oft auch gesundheitliche Einschränkungen aufweisen). Sie finden deshalb in den innovativen Branchen selbst kaum Beschäftigungsoptionen. Für das infrastrukturelle Umfeld gilt dies allerdings nur eingeschränkt. Die Debatte um Cluster als neue struktur- und beschäftigungspolitische Leitmuster scheint in der offiziellen Arbeitsmarktpolitik allerdings kaum angekommen zu sein, obwohl regionale Clusterbildungen in den letzten Jahren in verschiedenen Wirtschaftsregionen zur Anwendung gekommen sind und durch EU-Programme massiv unterstützt werden (vgl. zusammenfassend Heinze 2006, 140ff und die Beiträge in Schmid et al. 2009). Inzwischen liegen Erfahrungen aus verschiedenen westeuropäischen Regionen mit dem Clusteransatz vor, die eine gewisse Varianz aufzeigen. Von einer schlichten Kopie ist abzuraten, vielmehr sollten die Grundzüge der strategischen Neuausrichtung „verstanden“ werden und sodann die spezifischen Entwicklungspotenziale der Region identifiziert und profiliert sowie zu sektorenübergreifenden Projekten verdichtet werden. Dabei müssen die relevanten Akteure in regionale Netzwerke zur Entwicklung 141

und Absicherung von Beschäftigung eingebunden werden. Cluster und Netzwerke leben zwar von der Interaktion, dürfen aber nicht zum Selbstzweck werden, vielmehr gilt es, ein begleitendes und „kontrollierendes“ regionales Standortmanagement aufzubauen. Sie verlangen aber hinsichtlich der Anforderungs- und Fähigkeitsprofile auch ein besseres „Feintuning“ der Arbeitsmarktpolitik. Im europäischen Ausland gibt es in vergleichbaren Ländern eine Reihe von innovativen arbeitsmarktpolitischen Förderprogrammen, die auf lokaler Ebene eine Aktivierung der Arbeitsmarktpolitik mit sozialen Inklusionsprojekten zusammenbringen (vgl. die Beiträge in Universität Gießen/zoom 2007). Hervorzuheben ist, dass diese clusterorientierten Ansätze in anderen Ländern erprobt wurden, obwohl die Gruppe der Langzeitarbeitslosen in allen vergleichbaren Ländern Westeuropas weitaus geringer ausfällt als in Deutschland. Beispielsweise gibt es in den Niederlanden das Community Partnership Council mit dem Programm „Jeder macht mit“. Dieses Programm wurde in den Niederlanden 2006 vom Sozialwirtschaftlichen Rat empfohlen und wird seit 2007 umgesetzt. Zentrale These ist dabei, dass Partizipation die Integration in den ersten Arbeitsmarkt fördert und dabei auch die Sozialinklusion vorantreibt. Ziel ist, die Isolation zu durchbrechen und erste Schritte auf dem ersten Arbeitsmarkt zu erleichtern. Bislang ist das Modell erfolgreich: 32 Prozent der Teilnehmer fanden einen Job auf dem ersten Arbeitsmarkt, 46 Prozent sind bei der unbezahlten Arbeit geblieben. Die soziale Partizipation hat sich insgesamt eindeutig positiv auf die Integration in den 1. Arbeitsmarkt ausgewirkt. Als Akteure wirken auch die Freiwilligenagenturen mit, die Interessenten an die entsprechenden Organisationen vermitteln und außerdem Kurse für die Interessierten zu Themen wie Kompetenzentwicklung etc. anbieten (dadurch ist auch ein neues Segment auf dem Arbeitsmarkt entstanden). Dass Deutschland in Fragen einer aktivierenden und clusterbezogenen Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik auf lokaler Ebene so weit hinterherhinkt und sich eher in ideologischen Diskursen „vergräbt“, ist ein Signal für die mangelnde Bereitschaft der etablierten Akteure, ihre jeweiligen Deutungsmuster und Organisationslogiken zu verändern, und führt stattdessen zu Lernblockaden und – für die Betroffenen – zur Fortexistenz ihrer marginalisierten Arbeitsmarktposition mit all den Gefahren der Vertiefung gesellschaftlicher Spaltungslinien. Im Zuge der andauernden Beschäftigungskrise in strukturschwachen Regionen (vorwiegend im Osten Deutschlands, aber auch im Ruhrgebiet) ist es aber weiterhin eine zentrale Aufgabe, Beschäftigungspotenziale vor allem auch für die Gruppe der Langzeitarbeitslosen zu erschließen. In der aktuellen arbeitsmarktpolitischen Diskussion wird nun vorgeschlagen, für die Langzeitarbeitslosen, die aufgrund besonderer Vermittlungsprobleme keine Aussicht auf eine Stelle im ersten Arbeitsmarkt haben, zusätzliche öffentliche Beschäftigungsmöglichkeiten

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zu schaffen. Nach Expertenschätzung gibt es etwa 300.000 bis 500.000 solcher Personen, die trotz Qualifizierungs- und Aktivierungsmaßnahmen keine reguläre Beschäftigung finden (vgl. Eichhorst 2007, 73ff). Im Rahmen der Debatte um schwer vermittelbare Langzeitarbeitslose ist nun etwa von einem „KommunalKombi“ die Rede, der für rund 100.000 Personen gesellschaftlich „nützliche“ Beschäftigung auf kommunaler Ebene schaffen soll. In diesem Zusammenhang wird auch die Erschließung neuer Beschäftigungsfelder (neben der Verbesserung der Infrastruktur auf lokaler Ebene) thematisiert, wobei verstärkt auch auf Tätigkeiten außerhalb der öffentlichen Unternehmen geschaut wird. In Ostdeutschland zählt fast die Hälfte der Arbeitslosen zur Gruppe der Langzeitarbeitslosen. Die unterschiedliche regionale Betroffenheit von Arbeitslosigkeit weist allerdings nachdrücklich darauf hin, dass die ehemalige DDR immer weniger ein einheitlicher Wirtschaftsraum ist. Bereits Mitte der 90er Jahre zeigte sich die ausgeprägte regionale Spaltung auf dem ostdeutschen Arbeitsmarkt, die in den letzten Jahren nicht eingeebnet wurde, sondern auf strukturelle Arbeitsmarktprobleme in räumlicher Hinsicht verweist: Während einzelne Standorte (wie etwa Dresden oder Potsdam) im deutschen „Mittelfeld“ liegen, haben andere Regionen mit Werten von über 15 Prozent offiziell ausgewiesener Arbeitslosigkeit weiterhin zu kämpfen (vgl. zusammenfassend Brautzsch 2008). Hinzu kommt eine „verdeckte“ Beschäftigungslosigkeit, die insgesamt ein düsteres Licht auf manche strukturschwache ostdeutsche Regionen wirft. Auch 2008 ist die Arbeitsmarktlage trotz einiger Verbesserungen in diesen Regionen als schwierig zu bewerten und die sozialen Verunsicherungen und individuelle Hoffnungslosigkeiten sind nicht eingedämmt. Und auch wenn die Zahl der registrierten Arbeitslosen weiter sinkt, was neben der Zunahme der Arbeitsgelegenheiten vor allem auf das schrumpfende Arbeitskräfteangebot zurückzuführen ist, bleibt die Langzeitarbeitslosigkeit ein nicht wegzudiskutierendes Dauerphänomen, das gezielt angegangen werden muss und bei dessen Bearbeitung die Querverbindungen zu anderen Debatten (wie etwa der um eine innovationsorientierte Clusterpolitik in Wachstumsbranchen (oder die Gesundheits- oder der Energiewirtschaft) gesucht werden müssen. Vor diesem Hintergrund müssen auch verschiedene Aktivierungsformen der Langzeitarbeitslosen bedacht werden: von Tätigkeiten im sozialen Sektor, dem Kulturbereich und Landwirtschaft bis hin zu Anschlussqualifizierungen in wachsenden innovativen Sektoren bzw. Clustern (wie etwa der Energietechnik), aber auch Chancen für Aktivitäten in Vereinen und anderen sozialen Initiativen aus dem Dritten Sektor. Nicht nur ostdeutsche Regionen sind von Langzeitarbeitslosigkeit in beträchtlichem Ausmaß (gerade im Vergleich zu anderen EU-Ländern) betroffen. Ähnliches gilt auch für strukturschwache periphere Regionen und „altindustrielle“ Räume im Westen (etwa das Ruhrgebiet). Das relativ gesehen deutlich

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schlechtere Ergebnis bei der Beschäftigungsentwicklung resultiert primär aus dem dramatischen Stellenrückgang im Produzierenden Gewerbe. Das Ruhrgebiet hat hier seit Ende der 70er Jahre knapp 500.000 Arbeitsplätze verloren (also jeder zweite Arbeitsplatz ist verschwunden). Auch das Wachstum des Dienstleistungssektors konnte diese drastischen Schrumpfungsprozesse (mit rund 300.000 neuen Stellen) nicht kompensieren. Hinzu kommt ein weiteres Problem, das insgesamt den Wirtschafts- und Sozialstandort Deutschland prägt: die lang anhaltende Stagnation auf dem Arbeitsmarkt, die sich erst in letzter Zeit etwas verringert hat (aber noch immer auch im Westen mit offiziellen Quoten von rund 15 bis 20 Prozent etwa in Gelsenkirchen oder in Duisburg aufwartet) und vor allem die hohe Zahl von Langzeitarbeitslosen, die soziale und räumliche Fragmentierungsprozesse intensiviert haben. In den besonders von einer Beschäftigungskrise betroffenen Regionen stellt sich die Frage, wie für diesen Personenkreis subventionierte sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse geschaffen werden können, da eine marktnahe Beschäftigung nicht zu realisieren ist. Die Einsatzfelder sind in den neueren arbeitsmarktpolitischen Programmen (etwa dem „Kommunalkombi“) relativ breit gefasst und können sowohl bei „normalen“ Marktunternehmen als auch bei Organisationen des dritten Sektors oder bei den Kommunen liegen. Es können durchaus Beschäftigungsfelder identifiziert werden, in denen es zukünftig immer stärker darauf ankommen wird, arbeitsmarktpolitische Förderstrategien mit der Bearbeitung gesellschaftlicher Problemlagen (wie etwa den mit dem demographischen Wandel einhergehenden sozialen Herausforderungen) aktiv zu verknüpfen. Dennoch ist es nicht gelungen, mit den neuen arbeitsmarktpolitischen Programmen, die explizit auf die Langzeitarbeitslosen zielen, im deutlichen Umfang Beschäftigungsperspektiven zu bieten – und dies in einer wirtschaftlich noch relativ guten Phase wie 2007/2008. Um zwei Zahlen einmal gegenüberzustellen: Ende 2008 waren rund 950.000 Langzeitarbeitslose registriert und durch die Jobinitiativen der Bundesregierung (neben dem „Kommunalkombi“ das Programm „Jobperspektive“) fanden nur knapp 30.000 Arbeitslose eine Beschäftigung. Gerade in den von hoher Dauerarbeitslosigkeit geprägten Regionen scheint sich das historisch-institutionell verankerte Repertoire gescheiterter Methoden zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit kaum verändern zu lassen.

5.5 Neue Handlungsfelder im Schnittfeld von formeller und informeller Arbeit In den vorhergehenden Kapiteln wurde bereits aufgezeigt, dass es noch immer zukunftsfähige Wachstumsfelder gibt, die auch für Beschäftigung sorgen. Dabei 144

ist aber nicht zu erwarten, dass es immer zur Schaffung traditioneller „Normalarbeitsplätze“ kommt, vielmehr werden sich verschiedene Varianten „atypischer“ Beschäftigung ausdehnen, was schon in der Diskussion um die Bewältigung des demographischen Wandels demonstriert wurde. Hier ist inzwischen ein gewisser Paradigmenwandel zu erkennen; das Thema Seniorenwirtschaft ist in den letzten Jahren als ein wichtiges Gestaltungsfeld der Sozial- und Wirtschaftspolitik erkannt worden. In Kapitel 4 konnte mit der Wohnungswirtschaft schon eines dieser neuen Handlungsfelder ausgemacht werden. Bezogen auf die Wirtschaftsund Beschäftigungspotenziale schafft die alternde Gesellschaft Nachfrage nach Produkten und insbesondere Dienstleistungen (in den Bereichen Wohnen, Pflege und Betreuung, Mobilität, Pharmazie, Nahrungsmittel, Unterhaltungs- und Kommunikationstechnologie, Telemedizin, Fitness, Reisen, Versicherungen). Allerdings müssen auch die Angebote auf die Bedürfnisse der Zielgruppen zugeschnitten sein, und man muss die Besonderheiten des Marktes kennen, um auch arbeitsmarktpolitische Chancen zu nutzen. In den nächsten Jahren werden die Marktanteile dieser Gruppe weiter wachsen. Die steigende Lebenserwartung der Bevölkerung führt zu einer steigenden Nachfrage nach sozialen und gesundheitsbezogenen Dienstleistungen und Produkten. Das Geldvermögen der Älteren liegt (noch!) im Durchschnitt deutlich über dem Niveau aller Haushalte. Dies heißt aber nicht, dass die Gefahren einer wieder zunehmenden Verarmung bei Älteren verdrängt werden dürfen. Allerdings sind die Arbeitsmarkteffekte im Bereich der haushaltsnahen Dienstleistungen in Deutschland nur schwer zu realisieren, so dass erhebliche Beschäftigungspotenziale verloren gehen. Auch nach den verschiedenen Arbeitsmarktreformen bleibt das strukturelle Dilemma bestehen: Während die reguläre Beschäftigung (die allerdings die soziale Sicherung in Deutschland finanziert) auch in Zeiten eines wirtschaftlichen Aufschwungs nur langsam und relativ gering wächst, expandieren verschiedene Zweige geringfügiger Beschäftigung (und auch der Schattenwirtschaft), ohne jedoch die Beschäftigungskrise gerade in den Zentren der Langzeitarbeitslosigkeit deutlich zu reduzieren. Dennoch gibt es einige Verbesserungen in dieser Thematik durch Hartz IV: Erstmals wurde eine steuerliche Förderung für die Inanspruchnahme von Dienstleistungsagenturen eingeführt, die darauf abzielt, in diesem Feld auch sozialversicherungspflichtige Teilzeit- oder Vollzeitarbeitsplätze zu schaffen. Seit 2004 besteht konkret die Möglichkeit für Privathaushalte, verschiedene Formen der Inanspruchnahme haushaltsbezogener Dienstleistungen steuerlich abzusetzen. Im Vergleich zu den Millionen Haushalten, die über eine Haushaltshilfe verfügen, nimmt sich allerdings die Zahl legaler Minijobs nach wie vor bescheiden aus. Arbeitsmarktpolitische Studien sprechen davon, dass Arbeitslose mit Minijobs eher wieder in das Beschäftigungssystem zurückfinden als Arbeitslose ohne

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die Aufnahme einer geringfügigen Beschäftigung. Im Durchschnitt waren nach einer empirischen Untersuchung am DIW (Freier/Steiner in: Die Zeit v. 29.11. 2007, S. 44) Arbeitslose mit Minijob (und dies kann durchaus im Umfeld haushaltsnaher und wohnbezogener Dienstleistungen sein) im Beobachtungszeitraum von drei Jahren neun Monate weniger arbeitslos registriert als Vergleichsgruppen. Dennoch bleibt das altbekannte Manko der Minijobs in Deutschland bestehen: auch nach dieser Studie ist der Anteil an „Minijobbern“, die in eine reguläre Vollzeitbeschäftigung münden, relativ gering. Um tatsächlich spürbare Beschäftigungseffekte und eine nachhaltige Reduzierung der Schwarzarbeit in Privathaushalten zu erreichen, müssten die unterschiedlichen Präferenzen sowohl auf Seiten der Privathaushalte als auch auf Seiten der Beschäftigten stärker berücksichtigt werden. Viele Haushalte in Deutschland scheuen davor zurück, selbst Arbeitgeber zu sein. Gleichzeitig ist ihnen die Alternative, eine Dienstleistungsagentur zu beauftragen, jedoch zu teuer. Auf Seiten der Beschäftigten sind Minijobs nur für diejenigen eine Option, die ihren Lebensunterhalt primär aus anderen Quellen bestreiten können (also Studenten, Rentner, Hausfrauen). Dienstleistungsagenturen könnten theoretisch durch die Bündelung von Einsätzen in Privathaushalten die Möglichkeit sozialversicherungspflichtiger Teilzeit- oder Vollzeitbeschäftigung auch für Arbeitslose ermöglichen. Dies spart einerseits Transferleistungen und erschließt andererseits zusätzliche Einnahmen bei Sozialversicherungen und Steuern. Allerdings hat sich bislang kaum eine Dienstleistungsagentur am Markt etablieren können – und deshalb muss über andere Akteure und neue Vernetzungsformen nachgedacht werden. So können bspw. Organisationen des „Dritten Sektors“ und Bürgerengagement als Brücken für neue Formen öffentlicher Beschäftigung entwickelt werden. Im Bereich des Bürgerengagements ist in den letzten Jahren eine Reihe von lokalen Netzwerken entstanden und vor Ort bei der Schaffung und Weiterentwicklung von sozialen und kulturellen Angeboten vielfach wegweisend. Die Beispiele reichen vom Kinder- und Jugendbereich über den kirchlichen Bereich bis hin zu Sportvereinen und anderen Sozialvereinigungen und dem Kultursektor. Der demographische Wandel rückt in diesem Zusammenhang die wachsende Gruppe älterer Menschen immer stärker in den Mittelpunkt der Debatte um Bürgerengagement oder „Sozialkapital“. Auch real gewinnt sowohl das Ehrenamt als auch das bürgerschaftliche Engagement der Senioren an gesellschaftlicher Bedeutung; für viele zeigt sich hier die „Produktivität“ des Alters. „Ehrenamtliches Engagement erfährt wieder ein hohes Ansehen und eine enorme Aufmerksamkeit. Noch vor wenigen Jahren – in den 70er Jahren, der Blütezeit der Alternativund Selbsthilfebewegung – galt das Ehrenamt als ein veraltetes Konzept. Inzwischen ist jedoch wieder ein beachtlicher Aufschwung des Begriffs in der Öffentlichkeit festzustellen. Mit einer gewissen Selbstverständlichkeit wird dabei heute

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der Bereich der Selbsthilfe dem Ehrenamt zugerechnet. Der Diskurs über das ehrenamtliche Engagement wird auch durch neue Konzepte wie ‚freiwillige soziale Tätigkeit‘ oder ‚bürgerschaftliches Engagement‘ zunehmend unübersichtlich. Dies gilt insbesondere für die nachberufliche Lebensphase“ (Künemund/ Schupp 2008, 145). Parallel zur öffentlichen und politischen Thematisierung der Seniorenwirtschaft als Potenzial für Wirtschaft und Gesellschaft ist – trotz aller begrifflichen Unschärfen und möglicher politischer Instrumentalisierungen – das Potenzial des ehrenamtlichen bzw. bürgerschaftlichen Engagements und der informellen Arbeit von Älteren zu beachten, das sich in vielfältiger Form äußert. In den letzten Jahren gibt es eine breite Diskussion um nützliche Tätigkeiten außerhalb der Erwerbssphäre im Rahmen der soziologischen Debatten um eine „Krise der Arbeitsgesellschaft“ (vgl. bereits Offe/Heinze 1990 und Heinze/Offe 1990), die auch für das Aufzeigen des produktiven Potenzials älterer Menschen von Bedeutung ist. Neue empirische Studien, die die Daten des Sozioökonomischen Panels (SOEP) nutzen, bestätigen diese These. „So konnte gezeigt werden, dass bereits heute ein hoher Anteil der Menschen jenseits des 50. Lebensjahres im Bereich informeller Arbeit produktiv tätig ist und dadurch die gesamtgesellschaftliche Wohlfahrt erhöht. Aber auch wenn die Beteiligung Älterer relativ hoch ist und in den vergangenen Jahren zum Teil deutlich zugenommen hat, mag es dennoch sinnvoll erscheinen, bislang noch ungenutztes produktives Potential zu aktivieren. Denn informelle Arbeit kann das Wohlbefinden der Aktiven selbst erhöhen und gleichzeitig wichtige und wertvolle Leistungen für die Gesamtgesellschaft bereitstellen. Dabei wird bislang diese Aktivierung vor allem unter Gesichtspunkten der Zeitverwendung betrachtet. Insofern scheint gerade der Übergang in den Ruhestand als ein idealer Zeitpunkt, um ältere für ehrenamtliches Engagement oder aber Netzwerkhilfe zu gewinnen, da diese nun über scheinbar viel freie Zeit verfügten und nach dem Ausscheiden aus dem Berufsleben vielfach nach einer neuen Orientierung suchten. Die vorgelegten Analysen haben jedoch deutlich gemacht, dass die Rolle des Renteneintritts häufig überschätzt wird. Herausragende Bedeutung für die Aktivierung und die kontinuierliche Beteiligung im Alter kommt vielmehr dem vorgelagerten Lebensverlauf zu. Gleichzeitig haben die Analysen erneut die besondere Bedeutung von Gesundheit und Bildung als wichtige Ressource auch und gerade für die Beteiligung an informeller Arbeit im Alter deutlich machen können“ (Erlinghagen 2008, 112f; vgl. auch die weiteren Beiträge in Erlinghagen/Hank 2008). In jüngster Zeit wird im Hinblick auf zukunftsfähige Beschäftigungsfelder auch viel von der wachsenden Bedeutung der Kultur- oder auch Kreativwirtschaft gesprochen, die ebenfalls mit vielfältigen Formen freiwilligen und selbstorganisierten Engagements verknüpft ist (vgl. Kunzmann 2006, Wiesand 2006,

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Brinkley 2007 sowie die Beiträge in Lotter 2009) und sich insbesondere in Großstädten zeigt. Allerdings treten wie auch bei den vorher skizzierten Optionen einer „Tätigkeitsgesellschaft“ schon bei der Definition eine Reihe von Abgrenzungsfragen auf. Trotz der definitorischen Probleme sollten die Expansionstrends dieses „Clusters“ aber ernst genommen werden, zumal ein Teil der Kreativwirtschaft zu den in den letzten Jahren gewachsenen „Wissensdienstleistungen“ gehört. Hinsichtlich der Förderung durch staatliche Programme sollte das wichtigste Ziel sein, Kreativitätsspielräume zu erproben, die auch soziale Inklusion vorantreiben können. Hinsichtlich arbeitsmarkt- und sozialpolitischer Anschlussmöglichkeiten (auch für Langzeitarbeitslose) in der Kultur- oder Kreativwirtschaft ist positiv hervorzuheben, dass neben der geringen Kapitalintensität sehr oft ein Komplementärverhältnis mit dem öffentlichen und „gemeinnützigen“ Kulturleben vorhanden ist. Aus arbeitsmarktpolitischer Sicht bedeutet dies die Schaffung einer breiten Palette von Maßnahmen in den verschiedenen Teilsegmenten, die auch Trainings- und Bildungsmaßnahmen (allerdings nicht im „luftleeren“ Raum) beinhalten und relativ autonom agieren müssen.

5.6 Aussichten auf eine Verknüpfung von sozialer Kohäsion und wirtschaftlicher Zukunftsfähigkeit Vorschläge für eine bessere Integration von Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik auf der einen Seite und Wirtschafts- und Innovationspolitik auf der anderen Seite leiden zuallererst darunter, dass seit drei Jahrzehnten die Politik unfähig war und ist, dieses Problem integriert zu lösen. Trotz aller Beteuerungen der jeweiligen Regierungen sind trotz eines leichten Rückgangs der Arbeitslosenzahlen und gestiegener Beschäftigung (jedenfalls bis zum Herbst 2008) noch immer ein deutliches Beschäftigungsdefizit und ein politisch-institutionell verankertes Repertoire gescheiterter Methoden zu seiner Bekämpfung zu konstatieren. Zudem werden die Aktivierungsbemühungen in der Arbeitsmarktpolitik durch die Weltwirtschaftskrise, die das Beschäftigungsproblem wieder massiv in den Vordergrund rückt, ein Stück weit konterkariert. Hinzu kommen die Zweifel an den verschiedenen Reformen und „Reparaturen“, die jedenfalls aus Sicht der Bevölkerung offensichtlich nicht von Erfolg gekrönt waren. Weitergehende politische Strategieangebote werden deshalb mit großer Skepsis beobachtet. In der derzeitigen Regierungspolitik ist eher von einem erloschenen Reformeifer in der Arbeitsmarktpolitik zu sprechen. Trotz aller Arbeitsmarktreformen fällt es weiterhin in kaum einem anderen Land so schwer wie in Deutschland, aus der Dauerarbeitslosigkeit sowie aus prekären Beschäftigungsverhältnissen herauszukommen. Das in vielen arbeits148

marktpolitischen Debatten formulierte Ziel einer Verknüpfung von Sicherheit und Flexibilität („Flexicurity“) wird in anderen Ländern (wie bspw. Dänemark; vgl. Linke 2009) besser realisiert, in Deutschland gelingt dies nur begrenzt. Dies liegt sicherlich nicht nur an der Regierungspolitik, vielmehr ist ein jahrzehntelang erfolgreiches Wohlfahrtsstaatsmodell in eine Krise geschliddert, die zunächst einmal bei den betroffenen Akteuren für Ratlosigkeit sorgte und dann Strategien zur Organisationserhaltung mobilisierte (die sog. „Vetoplayer“). Gerade die Verknüpfung der anhaltenden Beschäftigungskrise mit der neuesten Etappe der wirtschaftlichen Globalisierung (die sich am besten in der Ausbreitung der amerikanischen Variante des Finanzmarktkapitalismus zeigt) hat eben nicht nur zu Orientierungs- und Sinnkrisen auf individueller Ebene, sondern auch in den zentralen intermediären Institutionen (allen voran in den Großverbänden) geführt. Die in solchen Situationen übliche Selbstvergewissheit, wenn nicht sogar Ignoranz, blockiert jedoch in vielen Fällen die konstruktive Weiterentwicklung. In diesen Zeiten ist politisches Steuern in durchaus gefährlichen Fahrrinnen gefordert, Rudern allein reicht nicht mehr aus. Dennoch liegen keine allgemein akzeptierten „Fahrpläne“ vor, aus denen konkrete Handlungsschritte abzuleiten sind. Die Gefahr für ideologische Verklärungen steigt, und man hofft, im traditionellen Entwicklungspfad doch wieder Sicherheit zu bekommen. Allerdings hat die Legitimationskraft der Regierungspolitik in den letzten Jahren gelitten, Befürchtungen über ein Zerreißen des „sozialen Bandes“ haben gerade angesichts der Krise erheblich zugenommen und fordern die Politik heraus. „Der soziale Zusammenhalt scheint gefährdet, nicht nur weil subjektiv die Orientierung am gemeinsamen Ganzen abnimmt, sondern auch weil objektiv die gesellschaftlichen Gräben sich vertiefen“ (Berger 2005a, 9; vgl. auch die Beiträge in ders. 2005 sowie in Lessenich/Nullmeier 2006). Wenn es auch noch kein klar konturiertes Bild von der (wieder neu) geforderten Rolle des Staates gibt und auch verschiedene Formeln für die Transformation des Staates zirkulieren, so gibt es doch in einem Punkt Konsens. Das neue Konzept der Staatlichkeit setzt sich sowohl von etatistischen Vorstellungen eines Maximalstaates ab, der die individuelle und gesellschaftliche Wohlfahrt durch „mehr Staat“ zu erhöhen beabsichtigt, wie von neoliberalen Minimalstaatsvorstellungen, die auf die Maxime „immer weniger Staat“ hinauslaufen. Die Verhältnisbestimmung zur Wirtschaft (vor allem den Finanzsektor) ist gegenwärtig dadurch gekennzeichnet, dass der Staat neben seiner grundsätzlichen Zuständigkeit für die Regelung gesellschaftlicher Probleme und die Gewährleistung bestimmter Sicherungsleistungen sogar zusätzliche Kontroll- und Sicherungsfunktionen im Bankenbereich übernehmen soll. Daraus kann aber auch nicht abgeleitet werden, dass es eine Rückkehr zum „Herrschaftsmonopolisten“ geben könnte. Vielmehr ist der Staat bei der Erledigung der Aufgaben und der Erstellung von

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Leistungen auf die Koproduktion und selbstverantwortliche Eigenleistung individueller wie kollektiver gesellschaftlicher Akteure weiterhin angewiesen. Die Krise des traditionellen Korporatismus (Streeck 2005) bedeutet nicht, auf die sektoralen Selbstorganisationsfähigkeiten der Verbände (seien es die Tarifverbände, Kammern oder auch im Sozialsektor die Wohlfahrtsverbände) zu verzichten. Gerade mit Blick auf Länder mit relativ erfolgreichen arbeitsmarktpolitischen Reformen (etwa die Niederlande und Dänemark) gilt: „Postkorporatismus ist nicht mit Entkorporatisierung gleichzusetzen“ (Trampusch 2008, 370). Hinsichtlich der lang anhaltenden Beschäftigungskrise in Deutschland und den damit verbundenen Prozessen der Marginalisierung und Prekarisierung, die auch durch politische Eingriffe nur begrenzt korrigiert wurden, überrascht eigentlich, wie gering die staatliche Steuerungsfähigkeit in diesem Sektor ist, wenngleich die negativen sozialen Auswirkungen verfestigter Massenarbeitslosigkeit unübersehbar sind. Aber der Politik gelingt es weder, die klassischen Ressortgrenzen strukturell abzubauen (eine wesentliche Voraussetzung sowohl für eine zukunftsfähige, beschäftigungsaufbauende clusterorientierte Strukturpolitik als auch für eine umfassende sozialintegrative Politik) noch auf breiter Front neue Verknüpfungen zwischen staatlicher Regulierung, marktlicher Dynamik und gesellschaftlichen Potenzialen herzustellen. Umbrüche scheinen in einem „Zeitlupenland“ wie Deutschland nur schwer zu bewältigen sein, da genügend Beharrungsvermögen bei den zentralen Akteuren vorhanden ist. In dieser Hinsicht steht auch der Reformdiskurs „als Form der Angstkommunikation in einer ‚guten‘ deutschen (Nachkriegs-)Tradition: vom Slogan ‚Keine Experimente‘ der Adenauer-Ära über die Bedrohungsängste im Kalten Krieg und die Atomängste der siebziger und achtziger Jahre bis hin zum Globalisierungsschock der Gegenwart. Dies würde auch recht gut die Paradoxie der Reformkommunikation erklären, denn die Angst vor dem Ausbleiben der Reform und die Angst vor der Reform bilden nach diesem Muster nur zwei Seiten derselben Medaille“ (Krafft/Ulrich 2004, 5). Aus einer längeren sozialhistorischen Perspektive wird auf die in Deutschland historisch bedingte „stark verbreitete Angst und Risikoscheu, die mutigen Reformschritten schwer überwindbare Hindernisse in den Weg stellen“ (Kocka 2006, 23) hingewiesen. Und auch in Befragungen wird ein hohes Maß an Verunsicherung und Ängsten in der Bevölkerung konstatiert: „Soweit das demoskopische Auge reicht, prägen Wachstumspessimismus, Abstiegserwartung und Aufstiegsskepsis die von Zukunftssorgen zerfurchte deutsche Gegenwartsgesellschaft“ (Vogel 2006, 73). Pointiert kann behauptet werden, dass die Instrumente für eine zeitgemäße und steuerungstheoretisch ambitionierte Arbeitsmarktpolitik vorliegen (vgl. Schmid 2008 sowie die Beiträge in Seifert/Struck 2009); etwa die Umwandlung der Arbeitslosenversicherung in eine Beschäftigungsversicherung, die individu-

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ell-innovative Verhaltensrisiken fördert oder auch eine wirkliche Modernisierung der Arbeitsmarktdienstleistungen. Warum gelingt es jedoch in Deutschland nur äußerst begrenzt, theoretisch-konzeptionelle Entwürfe mit nachgewiesener „Eignung“ aus dem akademischen Diskurs in realpolitische Gestaltungsoptionen zu überführen? Mit Beginn der rot-grünen Bundesregierung wurde der letzte Versuch einer solchermaßen ambitionierten Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik gestartet (vgl. Heinze/Streeck 2000, 2003), allerdings gelang es über tripartistische Bündnisse („Bündnis für Arbeit“) nicht, die politisch-institutionellen Blockaden zu überwinden. Was danach kam (von der „Riesterrente“ über die HartzReformen bis hin zur Agenda 2010), hat zwar den bundesrepublikanischen Sozialstaat verändert, die „Reformbremsen“ gelockert und auch den klassischen Wohlfahrtskorporatismus abgeschliffen, ob aber bereits von einer grundlegenden Transformation des deutschen Wohlfahrtsstaates gesprochen werden sollte, ist zu bezweifeln. Trampusch (2008) spricht in diesem Zusammenhang von „Vorwärtsreformen“ (etwa in der Rentenpolitik), aber auch von „Rückwärtsreformen“ (auch hinsichtlich der „Streckung“ der Einführung der „Riesterrente“). Manfred G. Schmidt stellt in einer nüchternen Bilanz der ersten Phase der rot-grünen Regierungspolitik im Bereich Arbeitsmarkt/Sozialpolitik fest, dass der alte Entwicklungspfad „einer anhaltend starren, beschäftigungsfeindlichen arbeitsrechtlichen Absicherung der Arbeitsplatzbesitzer“ nicht nur hingenommen, sondern durch die Neigung speziell des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit zu „übermäßiger Detailregelung viel Bürokratismus und Ineffizienz“ hervorgerufen wurde, die Wirtschaftsexistenzen „zerstörte“ und den immer wieder propagierten „arbeitsmarktpolitisch sinnvollen Weg in wirtschaftliche Selbstständigkeit nachhaltig erschwerte“ (ders. 2003: 6). Und auch die zweite rot-grüne Koalition wird zwar für den Einstieg in eine „realistische Sozialpolitik“ gelobt, allerdings wird hinsichtlich des mittlerweile noch erhöhten Sanierungsbedarfs konzediert, dass dieser „mit allerlei Korrekturen etwas reduziert wurde“ (Schmidt 2007, 308). Josef Schmid argumentiert hinsichtlich der materiellen Ergebnisse der hoch aufgehängten arbeitsmarktpolitischen Reformen ähnlich (vgl. ders. 2007). Als Erklärungsgründe sind einerseits die politisch-institutionellen Barrieren zu nennen, die als Reformbremse wirkten, anderseits gilt es aber auch auf die Resistenz des etablierten Sozialversicherungsstaatsmodells und die Erosion des „Prosperitätsmodells Deutschland“ hinzuweisen, was sich ganz aktuell auch anhand der derzeitigen Blockaden in der Großen Koalition zeigt. In einer abwägenden Betrachtung der arbeitsmarktpolitischen Reformen in der rot-grünen Regierungsära können sie aber auch als eine „im internationalen Vergleich nachholende und weit reichende Modernisierung, die eine überfällige Anpassung an die Dynamik der Dienstleistungsökonomie erlaubte“ (Eichhorst 2008a, 68) interpretiert werden.

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Aber auch wenn es eine Reihe von Gründen gibt, warum Strukturreformen gerade in einem „semisouveränen“ Land wie Deutschland eine Reihe von Hindernissen im Wege stehen, sollte nicht der defätistischen These gefolgt werden, dass dieses Land reformunfähig ist. Klar herausgestellt werden sollte allerdings, dass es nicht mehr allein der Staat sein kann, der verantwortliche und zukunftsfähige Steuerung gewährleisten kann. „Man wird die Zukunftsfähigkeit Deutschlands nicht gegen oder ohne die Politik sichern können, durch sie aber auch nicht. Die zukunftsträchtigen Kräfte und Perspektiven finden sich im Bereich von Wirtschaft und Gesellschaft“ (Kocka 2006, 20). Antworten sind deshalb weder im „Marktradikalismus“ noch in einer sozialstaatlichen „Orthodoxie“ zu suchen, wobei diese Variante angesichts des Zusammenbruchs der amerikanischen Variante des Finanzmarktkapitalismus in nächster Zeit en vogue sein dürfte. Angesagt sind vielmehr „balancierte Verknüpfungen“ zwischen den Handlungslogiken von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft. Richtungweisende Reformen für den institutionellen Umbau des „Modells Deutschland“ können nicht mehr von (korporatistischen) Bündnissen zwischen dem Staat und organisierten Interessen erwartet werden. Das heißt aber auch: Politik wird unbeständiger, und es gibt keinen „Königsweg“ aus der Krise. Negativ formuliert bedeutet dies auch die faktische Anerkennung diverser gesellschaftlicher Zersplitterungen und damit weiterer Konfliktzonen. Die Hoffnungen, über eine Integration in den Arbeitsmarkt Fremdenfeindlichkeit und auch andere Prekarisierungsphänomene abzubauen (vgl. Mansel et al. 2008), setzen einerseits an den richtigen Mechanismen an, allerdings überschätzen sie die politischen Steuerungsmöglichkeiten des Staates, dem es schon in entspannteren Situationen auf dem Arbeitsmarkt kaum gelungen ist, Arbeitsmarkt- und Sozialinklusion zusammenzubringen. Wenn trotzdem ein Blick in Richtung Politikberatung gerichtet werden soll, dann sind neben den bereits erwähnten arbeitsmarktpolitischen Visionen innovative Szenarien für eine neue Landkarte positiver Wohlfahrt zu entwerfen und in den politischen Diskurs einzuspeisen. Das heißt zudem, anders mit Risiken umzugehen: Wenn auch die Sicherheitsversprechungen in traditioneller Form nicht mehr zu halten sind, so gilt es doch, Perspektiven für die Zukunftsfähigkeit nicht nur der sozialen Sicherungssysteme, sondern auch für einen transformierten Wohlfahrtsstaat zu formulieren. Dies erfordert allerdings eine „mutige“ Regierungspolitik. Diese muss die paradoxe Situation überwinden, dass einerseits politische Experimentierfreude gefordert ist, um die Herausforderungen produktiv anzugehen, andererseits das dafür notwendige Grundvertrauen in die Regierungspolitik bei der Bevölkerung kaum vorhanden ist. „Für die mentale Bereitschaft zum Umsteuern bleibt zu werben“ (Kocka 2006, 22). Gefragt sind also – um ein Bild aus dem Fußball zu bemühen – Offensivspieler, die durch ihre struk-

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turelle Ausrichtung neue Handlungsspielräume erschließen. Reformpolitik muss scheitern, wenn sie sich nur an den Bargainingprozessen zwischen etablierten Interessen orientiert und kann sich insofern auch nicht mehr auf verhandlungsdemokratische Modi verlassen. Gefragt sind immer mehr neue „Spieleröffnungen“ durch eine akzentuierte Reformthematisierung. Je länger es allerdings mit der Umsetzung von Reformen dauert, desto kleiner werden die „Reformdividenden“, die mithelfen könnten, auch kurzfristig unpopuläre Schritte zu begleiten und für mehr Akzeptanz zu sorgen. Aufgrund der grundlegenden Konstruktionsprinzipien des deutschen Sozialstaatsmodells heißt dies, dass sowohl die Balance zwischen wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit und sozialer Sicherung wieder hergestellt werden muss als auch die Staatsfinanzen grundlegend saniert gehören, um den neuen Herausforderungen (u.a. der alternden Gesellschaft) gerecht werden zu können. Sozialwissenschaftler können dabei mithelfen, indem sie nicht nur Probleme analysieren und „beklagen“, sondern auch Anstöße für eine öffentliche Diskussion und (wenn gewünscht) auch strategisch ausgerichtete Reformpolitik liefern können. Eine aktivierende Rolle kommt der Wissenschaft explizit zu, wenn es um die Steuerung regionaler Innovationssysteme geht. In den letzten Jahren ist es auch hier zur Entgrenzung der klassischen Trennung zwischen Wissenschaft, Politik und Wirtschaft gekommen. Das folgende Kapitel widmet sich dieser in einzelnen Wirtschaftsregionen durchaus schon bekannten (wenngleich unter anderen Begriffen firmierenden) Netzwerksstrategie und stellt die Erfolgsaussichten einer Clusterstrategie dar.

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6 Hochschulen in der Region: Vom Elfenbeinturm zum Leuchtturm?6

6.1 Das neue Interesse an regionalen Innovationssystemen „Deutschland ist im Cluster-Fieber“ – so lautet die aktuelle These des Wirtschaftsgeographen Matthias Kiese (2008a) auf Basis regionaler Fallstudien. Aber auch die Feststellung, dieser Clusterboom „überrolle“ die Wissenschaft, sollte ernst genommen werden. Denn obwohl derzeit in Deutschland die Debatte um die Wissensgesellschaft sowie insbesondere auch die Rolle von Hochschulen als „Innovationsmotoren“ in der Öffentlichkeit als auch in der Politik breite Wellen schlägt, gibt es in der Forschung – parallel zur Wirkungsweise und den Erfolgsfaktoren von Clustern – zur Funktion von Hochschulen in regionalen Innovationsprozessen relativ wenig empirische Untersuchungen. Unterstellt wird in der Clustereuphorie mit Hinweis auf verschiedene positive Beispiele erfolgreicher Regionalentwicklung, dass die Existenz von Clustern maßgeblich den Erfolg determiniere. Inzwischen liegen auch verschiedene Studien zu den Wirkungen einer derart ausgerichteten Strukturpolitik vor, die den Eindruck allerdings erheblich differenzieren und Clustervorteile nicht universell ansetzen, sondern nur in bestimmten Wirtschaftsbranchen (etwa der Medizintechnik, Medienwirtschaft oder der Biotechnologie) und an bestimmten Standorten (vgl. Kiese 2008 sowie Dörre/Röttger 2006, Eichhorn et al. 2003, Voelzkow 2007 und Wrobel 2008). Erfolgreiche regionale Verbundprojekte lassen sich – so der Tenor der international vergleichenden empirischen Forschung – primär in wissensbasierten Wirtschaftsbranchen nachzuweisen; und in diesem Zusammenhang spielen die Hochschulen und Forschungseinrichtungen eine zentrale Rolle. Sie sind deshalb zunehmend gefragt, da durch den Wandel des Produktions- und Innovationssystems in Richtung wissensintensiver Sektoren der Transfer eine immer bedeutsamere Rolle spielt und Wissen an bestimmte Personen und Organisationen (wie Hochschulen oder Forschungsinstitute) gebunden ist. Eine effektive Form des Wissenstransfers aus Hochschulen in die Wirtschaft können (neben der „Wissensproduktion“ und der Ausbildung von „Humankapital“) Unternehmensgründungen darstellen. In den letzten Jahren sind gerade Existenzgründungen aus 6

Das Kapitel ist die überarbeitete Fassung eines Vortrages an der Universität Jena (Sozialwissenschaftliches Forschungskolloquium) am 24.6. 2008. Zum gleichen Thema habe ich viele Diskussionen mit Katja Fox und Rasmus Beck geführt, für die ich mich bedanken möchte.

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Hochschulen in den Fokus struktur- und innovationspolitischer Diskussionen gerückt, und es wurden verschiedene Wettbewerbe von der Politik initiiert. Einzelne „Vorzeigebeispiele“ (etwa die Universität Wuppertal, die in fast allen Benchmarking-Studien bei diesem Thema vorne liegt) können auch belegen, wie sich das Klima für Existenzgründungen an deutschen Hochschulen sowohl verbessert hat als auch regionale Gründungsnetzwerke entstanden sind. Dennoch ist ihr Anteil bezogen auf das gesamte Gründungsgeschehen noch immer relativ klein (um die fünf Prozent), und sie verbleiben auch im internationalen Vergleich auf einem zu niedrigen Niveau. Profitieren können von den Gründungen aus Hochschulen am stärksten die Hochtechnologiestandorte (nach aktuellen Studien zählen dazu vor allem München, Nürnberg/Erlangen, Karlsruhe, Hamburg und der Rhein-Main-Raum), in denen neben den Hochschulen und Forschungseinrichtungen die Rahmenbedingungen und das kulturelle „Milieu“ für gute Gründungsvoraussetzungen sorgen. Parallel zu dieser Fokussierung in der regionalen Strukturpolitik auf erfolgreiche Standortcluster und deren weitere Profilierung als Wachstumskerne (inzwischen bezeichnen sich diese Standorte gern auch als „Metropolregionen“) wird allerdings über die spezifischen Probleme in strukturschwachen Räumen und deren Tendenz zur Passivsanierung kaum noch diskutiert. Allerdings sind derartige regionalwirtschaftliche Leuchttürme nicht unbedingt neu, sondern können weltweit seit Jahrzehnten studiert werden (bspw. das „medical valley“ in Nürnberg/Erlangen und die „BioTech Region“ um München, aber aus historischer Sicht auch optische Geräte aus Jena). Hier zeigen sich nachhaltig langjährige Spezialisierungen mit einer Kumulation von Fachwissen und Marktzugängen, die zu einem Qualitäts- und Wettbewerbsvorsprung führten. Dabei war der Staat bei der Herausbildung und Profilierung der Kompetenzcluster durchaus beteiligt; so hat etwa das in Jena Ende des 19. Jahrhunderts durch die preußische Regierung aufgebaute glastechnische Forschungslabor mit zur Weltmarkteroberung des Optikclusters beigetragen. Ein in Europa ehemals herausragendes industrielles Cluster stellt das Ruhrgebiet dar, das ebenfalls durch staatliche Interventionen konstituiert wurde. Hier ist seit dem Ende des 19. Jahrhunderts mit Unterstützung des Staates im Bereich Infrastruktur und Bildung (nicht jedoch mit Hochschulen!) eine von Kohle und Stahl dominierte industrielle Region entstanden, die ihren Schatten weit über Nordrhein-Westfalen geworfen hat und deshalb noch heute vor dem Problem steht, sich aus diesen nicht nur ökonomisch, sondern auch kulturell prägenden Einflüssen zu lösen bzw. durch neue Verknüpfungen (etwa im Energiesektor) neue Wirtschaftskreisläufe zu generieren. Bevor etwas näher auf die von Hochschulen und Forschungseinrichtungen generierten regionalen Wissensspillover (etwa in Form von Existenzgründungen)

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eingegangen wird, gilt es einige begriffliche Klärungen vorzunehmen. Die Begriffe Kompetenzfelder, Cluster oder auch regionale Innovationssysteme werden in der Praxis zumeist nicht klar voneinander abgegrenzt. Theoretisch können sie folgendermaßen definiert werden: „Cluster wären als regionale Konzentrationen von Produktionsketten zu verstehen, würden also die sektorale Ebene in den Mittelpunkt stellen. Kompetenzen bzw. Kompetenzfelder thematisieren diese regionalen Konzentrationen systematisch von ihren Grundlagen und Vernetzungen her, ziehen also neben den sektoralen Kompetenzen auch individuelle Kompetenzen, betriebliche und zwischenbetriebliche organisatorische Kompetenzen wie auch sich aus dem Zusammenspiel der Akteure ergebende regionale Kompetenzen in die Überlegungen ein. Regionale Innovationssysteme haben einen auf Innovation und Wachstum ausgerichteten Fokus, werden oft von den technologischen Potenzialen her definiert. Cluster müssen keineswegs Innovationssysteme sein, Kompetenzfelder auch nicht, wobei sich allerdings bei den Kompetenzfeldern mittlerweile durchgesetzt hat, diese von einem künftigen Wachstumspotenzial her zu definieren“ (Grote Westrick/Rehfeld 2002, 6; vgl. auch die Beiträge in Kiese/Schätzl 2008 und Schmid et al. 2009). Innovative und wachstumsstarke Standorte zeichnen sich demnach durch ein enges Zusammenspiel von Wirtschaft, Wissenschaft und Politik und die Konzentration auf eigene regionale Kompetenzen aus. Innovationsstrategien müssen sich deshalb notwendigerweise mit räumlichen Gegebenheiten, kulturellen Milieus, der Bildungs- und Forschungsinfrastruktur und anderen Voraussetzungen beschäftigen. Diese Aussage gilt aufgrund der zunehmenden Bedeutung und Kapitalisierung des Wissens immer stärker. Im Übergang zur Wissensgesellschaft sind auch die historisch gewachsenen Beziehungen zwischen Universitäten, Forschungseinrichtungen und der Wirtschaft in eine qualitativ neue Phase gekommen. Und deshalb überrascht auch nicht die in den letzten Jahren sich ausbreitende Welle von Netzwerkgründungen zwischen Hochschulen und Unternehmen sowie politisch-sozialen Instanzen. Diese gab es zwischen Fachhochschulen und Unternehmen aus den jeweiligen Regionen schon immer und sind auch an Standorten mit technischen Universitäten (wie etwa Aachen, Braunschweig oder Stuttgart und München) etabliert. Die „Kooperationsphase“ wird aber zunehmend überführt in eine weitere Vertiefung, die sich durch wechselseitige Verflechtungen in den sich ausdehnenden Wissensökonomien auszeichnet und keine räumlichen Grenzen im herkömmlichen Sinn mehr kennt. Regionalisierung und Globalisierung schließen sich nicht aus, vielmehr befruchten sie sich gegenseitig, wobei zudem die einseitige Funktionalisierung der Wissenschaft, die in manchen Kooperationsprojekten noch dominierte, durchaus überwunden wird. Es geht tendenziell eher um die gemeinsame Bearbeitung technologisch interessanter und innovativer Fragen, die

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neben den technologischen Dimensionen ökologische, soziale und kulturelle Aspekte beinhaltet. Um solche Innovationsprozesse umzusetzen, werden neben der Bereitschaft zum Austausch und zur Kooperation in hohem Maße interdisziplinäre Sichtweisen gefordert. Der strategische Umgang mit Wissen, der den Schlüssel zur Erneuerung und Wettbewerbsfähigkeit von Wirtschaftsregionen darstellt, folgt jedoch anderen Regeln als die traditionelle Herstellung von Gütern (wie wir sie aus „altindustriellen“ Regionen kennen). „Auf Grundlage neuer Informationstechnologien wird es vielen Akteuren möglich, strategische Aktivitäten weltweit in Realzeit zu koordinieren. Möglich werden global vernetzte Finanzmärkte, internationaler Handel, multinationale Produktion. Notwendig hierfür ist die Umstellung der Unternehmensorganisation auf Netzwerke. Um mitzuhalten, müssen Unternehmen sich (intern wie extern) in ein Netzwerk transformieren, um in einer dynamischen Welt den Ansprüchen von Flexibilität und Innovation gerecht werden zu können“ (Aderhold 2005, 21; vgl. auch Hirsch-Kreinsen 2005, 185ff sowie die Beiträge in Blättel-Mink/Ebner 2009). Auf diesem Weg sind einige Standorte (vor allem die mit Exzellenzinitiativen wie München, Karlsruhe oder Aachen) schon weiter fortgeschritten, aber auch andere folgen dieser Spur in Richtung auf Kompetenzcluster (mit durchaus starken regionalen Bezügen). Hochschulen werden dadurch als „player“ in der regionalen Strukturpolitik betrachtet und Wissenschaft explizit als „Wirtschaftsfaktor“ diskutiert. Dies liegt sicherlich nicht primär an der prominenten Rolle von Clusterkonzepten, die gerade aus Sicht der „Beratungsszene“ als der Schlüssel für eine erfolgreiche Wirtschaftsförderung angesehen – und gern von Kommunalpolitikern aufgegriffen werden. Wenngleich alles andere als eine konsistente Clustertheorie mit einer entsprechenden Positionierung der Hochschulen vorliegt, lässt sich allerdings inzwischen (nach einigen ernüchternden Erfahrungen) „in ersten Ansätzen ein pragmatischer Wandel im Umgang mit dem Clusterkonzept von einem Idealbild erfolgreicher Regionalentwicklung zu einem Analyseraster zum Durchleuchten der funktionalen Zusammenhänge und Defizite regionaler Wirtschaftsstruktur beobachten“ (Kiese 2008, 49; vgl. auch die weiteren Beiträge in Kiese/Schätzl 2008). Wirtschaftssoziologisch ist dies insofern interessant, weil damit die nationale Governancekonstellation, die in den Debatten um „Varieties of Capitalism“ dominierte, regional ausdifferenziert wird. Zurückzuführen ist dieser Trend zum Bedeutungsgewinn regionaler Wirtschaftskreisläufe auf die seit den 90er Jahren immer deutlicher hervortretenden Auswirkungen des weltweiten Globalisierungsprozess einerseits und den durch die EU initiierten Regionenbildungsprozesses andererseits. Beide Entwicklungstendenzen führten zu einem verstärkten regionalen Standortwettbewerb. Die neue Qualität besteht darin, dass nicht mehr nur einzelne nationale Volkswirtschaften miteinander konkurrieren, sondern

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zunehmend Wirtschaftsregionen im Wettbewerb stehen. Dieser Prozess der „Glokalisierung“ hat einerseits zu einer Verschärfung des Wettbewerbs, andererseits aber auch zu einer wachsenden Regionsformierung und neuen Formen von „regional governance“ geführt, wobei sich die strategische Ausrichtung zumeist pfadabhängig an Clustern orientierte. „Die regionale Governance löst die einzelnen Wirtschaftsstandorte oder Wirtschaftsregionen aus ihrem nationalen Kontext heraus und verleiht ihnen ein Eigenleben. Daraus folgt, dass sich solche Standorte oder Wirtschaftsregionen auf Grundlage ihrer eigenen Governance-Struktur anders als andere Standorte oder Wirtschaftsregionen innerhalb des gleichen Landes entwickeln. Es kommt zu einer regionalen Differenzierung ehemals homogener (national verfasster) Volkswirtschaften, mit zahlreichen Implikationen für die Arbeits- und Lebensbedingungen der Menschen dort“ (Voelzkow 2007, 34; vgl. auch Dörre/Röttger 2006 sowie Heinze 2006). In letzter Zeit wurde als ein zukunftsfähiges Cluster oft die Gesundheitswirtschaft genannt; manche sprechen schon euphorisch von der größten Wirtschaftsbranche mit rund fünf Millionen Beschäftigten, die nach beträchtlichen Steigerungsraten in den letzten Jahren auch zukünftig Wachstumsraten von über 3 Prozent jährlich erreichen kann. Ein genauerer und differenzierterer Blick lohnt sich allerdings, um die unterschiedlichen Verlaufsmuster in den einzelnen Segmenten des Clusters genauer herauszuschälen (vgl. zum „Zwiebelschalenmodell“ der Gesundheitswirtschaft Hilbert et al. 2002 sowie Heinze 2006, 197ff, Dahlbeck/Hilbert 2008 und die Beiträge in Goldschmidt/Hilbert 2009). Wissenschaftliche Studien sprechen von rund 4,5 Millionen Menschen, die 2008 in der Gesundheitswirtschaft beschäftigt waren (über 80 Prozent davon sozialversicherungspflichtig). Eindeutig ist der Wachstumstrend: So stieg die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten zwischen 2003 und 2007 um knapp über 2 Prozent, während sie in der Gesamtwirtschaft rückläufig war. Hinsichtlich der regionalen Schwerpunktbildungen haben sich die Standorte als besonders beschäftigungsintensiv herauskristallisiert, in denen Universitätskliniken mit Vorleistungs- und Zulieferbereichen verknüpft sind. Trotz oder gerade wegen der Globalisierungstendenzen hat also der räumliche Bezug der wirtschaftlichen Entwicklung nicht an Bedeutung verloren. Neben den global agierenden Finanzmärkten und den universellen Informations- und Kommunikationstechnologien scheinen es regionale Faktoren zu sein, die in ihrer spezifischen Kombination mitentscheidend für Entwicklung und Innovation sind. Insofern kann der Argumentation gefolgt werden, die eine enge Verzahnung von regionaler Strukturpolitik und dem Wissenschaftssystem als konstitutives Element des „neuen“ Kapitalismus sieht, wobei aber die Region nicht auf klassische verwaltungsrechtliche Abgrenzungen beschränkt ist. „Mikroregionen“ gründen sich vielmehr auf „Konstruktionen definitionsmächtiger Akteure“, die

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Innovationsprozesse initiieren wollen. „Unser Innovationsbegriff, der die Entstehung und Durchsetzung des Neuen als komplexen sozialen Prozess begreift, verbindet sich so mit regionalwirtschaftlichen Netzwerkorientierungen in den Mikroregionen. Regionale Netze heben widerstreitende Interessen der Beteiligten nicht auf. Unter den Bedingungen eines revitalisierten Marktkapitalismus müssen sich Mikroregionen – so jedenfalls der „kategorische Imperativ“ der dominanten Wettbewerbslogik – dennoch als handlungsfähige Kollektivsubjekte konstituieren, um sich im Prozess intensivierter Globalisierung behaupten zu können. Insofern macht es Sinn, die Mikroregion zunächst als einen Ort sozialer Interdependenzen zu verstehen, die sich in Gestalt von Konventionen, informellen Regeln und Habitualisierungen bemerkbar machen. Und es leuchtet ein, diesen Interdependenzen – zumal bei wachsender Unsicherheit der Märkte – eine handlungskoordinierende und zielbildende Funktion für die regionalen Akteure zuzusprechen. Teil dieser regionalen Strategieprozesse sind auch immer Innovationskonzepte“ (Neis/Dörre 2008, 18; vgl. auch die Beiträge in Gerlach/Ziegler 2007 und Blättel-Mink/Ebner 2009). Die regionale Ebene ist in den letzten Jahren auch explizit in sozialwissenschaftlichen Studien thematisiert worden, wenn es um Innovationsaktivitäten der Unternehmen geht. Räumliche und kulturelle Nähe spielen eine Rolle, wenn mit Innovationsvorhaben große Unsicherheiten verbunden sind, was insbesondere in der Frühphase von Innovationen und bei Nutzung oder Forcierung neuer technologischer Paradigmen der Fall ist. Auch bei der Notwendigkeit eines engen Austauschs von unternehmerischer und universitärer Forschung spielt die räumliche Nähe eine Schlüsselrolle. Ein funktionierendes regionales Innovationssystem, das ganz zentral über den Wissens- und Technologietransfer definiert ist, ermöglicht eine Intensivierung der Wissensströme in der Region, was zum Ausbau einer wissensintensiveren Unternehmenspopulation, aber auch eine Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der regionalen Unternehmensbasis beiträgt. Der Transformationsprozess zu einer wissensbasierten Wirtschaft, der politisch wie gesellschaftlich in Deutschland oft als „Wandel wider Willen“ (Heinze 2006) analysiert werden kann, birgt durchaus Wachstumschancen und Beschäftigungspotenziale in innovativen Technologie- und Dienstleistungssegmenten in sich, wenngleich die regionalen Differenzen eher noch wachsen werden. In Zukunft werden immer mehr qualitativ hochwertige, auf die Kundenwünsche zugeschnittene sowie durch Wissensintensität gekennzeichnete Produkte, eingebettet in eine Fülle von Dienstleistungsangeboten, zu einem Charakteristikum der deutschen Wirtschaft werden. Damit geht ein zwangsläufiger Trend hin zu jungen und technologieorientierten Unternehmen einher, die sich durch ihr Know-how auf ein spezielles Segment einer komplexen Wertschöpfungskette spezialisieren können. Der Faktor Wissen ist zu einem zentralen Produktionsfaktor geworden,

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dessen besondere Bedeutung sich bei der Bewältigung hochkomplexer, dynamischer Innovationsprozesse äußert. Wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit und ihre Auswirkungen auf die Beschäftigungssituation werden somit von der Fähigkeit zur schnellen Interaktion in Form von Technologietransfer und Wissensteilung abhängen, in der junge, schnell wachsende Hightech-Unternehmen und ihre effiziente regionale Vernetzung mit Konzernen, Hochschulen und branchenspezifischen Netzwerkinitiativen ein zentraler Standortfaktor sind. „Es zeigt sich, dass die Hochschulen in den Innovationsnetzwerken der Fallstudienregionen eine zentrale Stellung einnehmen. Deutliche regionale Unterschiede in der Intensität der Vernetzung legen den Schluss nahe, dass die Transferstärke der Hochschule umso größer ist, je mehr innovative Unternehmen in der Region vorhanden sind, die Verwendung für das an den Hochschulen vorhandene Wissen haben“ (Fritsch et al. 2008, 13; vgl. auch dies. 2007 sowie Knuth 2008). Die Betonung der regionalen Ebene und dort wirksamer „Verknotungen“ für die wirtschaftliche Performance wird allerdings in letzter Zeit auch in Frage gestellt. Einerseits ebbt die Welle regionaler Projekte ab, Best-Practice-Beispiele von Kompetenzprojekten werden in der Politik nicht mehr so stark gefördert wie noch vor einigen Jahren und auch in der Wissenschaftspolitik zeigt sich ein tiefgreifender Wandel. Die Universitäten sind in einen „Reformtaumel“ geraten, der von der Politik durch Maßnahmen wie der „Exzellenzinitiative“ noch weiter verstärkt wird. Deshalb überrascht auch nicht die These von Neis/Dörre 2008: „Die Exzellenzinitiative des Bundes bewirkt, dass Universitäten noch intensiver als zuvor auf einem Feld konkurrieren, dessen zentraler Maßstab die ‚internationale Sichtbarkeit‘ der Forschung ist. Regionale Bezüge oder Transferleistungen treten demgegenüber in den Hintergrund. Im Bewusstsein der Wissenschaftler und der Administratoren lautet die entscheidende Zukunftsfrage, wie herausragende, international wettbewerbsfähige Forschung an der jeweiligen Universität etabliert oder ausgebaut werden kann, um in der nun einsetzenden Ausdifferenzierung der Hochschullandschaft einen Spitzenplatz ergattern zu können“ (dies. 2008, 6; vgl. hierzu auch die Beiträge in Bogumil/Heinze 2009). Obwohl diese These nachvollziehbar und sicherlich auch in manchen Regionen und Hochschulen zu belegen ist (und dies gilt gerade für ostdeutsche Hochschulen), soll im Folgenden eine Relativierung dieser These erfolgen, die auf eine Komplementarität von internationaler Ausrichtung der Hochschulen und regionalen Aktivitäten zielt. Anhand eines innovativen Wirtschaftssektors (der Medizintechnik) soll diskutiert werden, welche Rolle regionalen Vernetzungen zwischen der Wirtschaft (zu denen auch betriebliche Akteure wie Betriebsräte oder auch Gewerkschaften und Industrie- und Handelskammern gehören) und den Hochschulen derzeit und auch zukünftig spielen. Zudem soll eine relevante

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Determinante des (potenziellen) Erfolges einer regionalen Innovationsstrategie betrachtet werden, die sich in den Wirtschaftsregionen unterschiedlich ausprägt: das konkrete wirtschaftliche Umfeld, d.h. der Bestand an Firmen und das Gründungsklima. Insbesondere Gründungen in zukunftsweisenden Branchen spielen derzeit innerhalb der Debatte um Hochschulen als regionale Innovationsmotoren eine prominente Rolle und sollen deshalb explizit in die Betrachtung miteinbezogen werden. Allerdings liegt Deutschland im internationalen Vergleich hier nicht auf vorderen Positionen. Trotz aller medialen Präsenz und verschiedener politischer Förderprogramme sind die „Gründungsoffensiven“, die jedes Bundesland inzwischen propagiert, derzeit eher in die Defensive geraten bzw. stagnieren (vgl. zur „Entrepreneurship-Politik“ auch Beckmann 2009). Seit Ende der 90er Jahre verschlechtert sich der allgemeine Gründersaldo beinahe konstant. Nach Berechnungen des Instituts für Mittelstandforschung betrug die Anzahl der Unternehmensgründungen im Jahr 2007 nur rund 377.000, was gegenüber 2006 einen Rückgang um über 10 Prozent bedeutete und aktuell einen historischen Tiefstwert markiert. Zusammengefasst kann trotz der wissenschaftstheoretischen und wirtschaftspolitischen Relevanz von Unternehmensgründungen aktuell nur eine allgemeine Negativdynamik bei Gründungen in Deutschland festgestellt werden (vgl. die Beiträge in Schmid et al. 2009 sowie Pongratz 2008). Im Hinblick auf wissensintensive Gründungen, bei denen Hochschulen eine zentrale Rolle einnehmen, scheinen empirische Daten den Negativtrend, wenngleich nicht so ausgeprägt wie z.B. bei den Kleinst- oder primär arbeitsmarktpolitisch motivierten Gründungen, zu belegen. Innovative und wissensintensive Gründungen machen in Deutschland lediglich 5 Prozent der nationalen Gründungen aus, während ca. 70% der Unternehmensgründungen weder wissensintensiv noch innovativ sind (vgl. KfW 2007, 55 sowie KfW et al. 2009). Die Gründe hierfür scheinen vielfältig gelagert und institutionell tief in der Gesellschaft verankert zu sein: Nach dem von Sternberg initiierten und geleiteten Global Entrepreneurship Monitor (ders. et al. 2007) fehlen in Deutschland im Vergleich zu best-performern wie den USA, Finnland oder Kanada eine Vielzahl von Erfolgsfaktoren für eine gesteigerte Anzahl von Hightech-Gründungen. Im Vergleich mit 37 Ländern können nur bei Faktoren wie z.B. Infrastruktur (Platz 11), Priorität in der Politik (Platz 8) sowie öffentliche Förderstruktur (Platz 1) überdurchschnittliche Werte erzielt werden, wohingegen in den mitunter entscheidenden Bereichen für technologieorientierte Start-Ups wie Wissens- und Technologietransfer (Platz 13) gründungsbezogene Ausbildung und gesellschaftliche Werte und Normen (Platz 34) schlechte Platzierungen dominieren. Insgesamt belegt Deutschland einen wenig schmeichelhaften Platz 16.

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Wenngleich auch Benchmarking-Daten zu Unternehmensgründungen und -dynamiken immer nur eingeschränkte Gültigkeit haben, so wird die relativ schwache Position Deutschlands in verschiedenen Studien bestätigt und auch vom Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung hervorgehoben: „Die höchsten Gründungsraten mit 12 vH bis 14 vH zeigen Großbritannien, Frankreich und die Vereinigten Staaten. Ebenfalls relativ hoch ist die Gründungsrate im Mittel über alle Wirtschaftszweige der gewerblichen Wirtschaft in Norwegen (gut 10 vH), Spanien (knapp 10 vH) und Dänemark (9 vH). In Deutschland lag sie im Jahr 2004 mit 8 vH im unteren Mittelfeld. Japan und die Schweiz weisen die mit Abstand niedrigsten Gründungsraten auf; hier kommen auf 100 Unternehmen im Bestand nur etwa zwei bis drei Gründungen pro Jahr. In Bezug auf die forschungsintensive Industrie liegen das Vereinigte Königreich und die Vereinigten Staaten bei den Gründungsraten an der Spitze, Deutschland befindet sich mit einer Rate von etwa 3 vH nahezu am Ende der hier betrachteten Länder und lediglich Japan weist mit 1,5 vH einen noch niedrigeren Wert auf. Die Gründungsraten sind in der forschungsintensiven Industrie in allen Ländern durchweg geringer als für die Gesamtwirtschaft. Dies bestätigt das schon für Deutschland festgestellte Muster, dass in der forschungsintensiven Industrie höhere Barrieren für den Markteintritt bestehen als in den meisten anderen Branchen. Die Gründungsraten in den wissensintensiven Dienstleistungen liegen dagegen in allen Ländern außer im Vereinigten Königreich und Deutschland über jenen für die Gesamtwirtschaft. Am höchsten sind sie in Dänemark, gefolgt von Norwegen, Frankreich, dem Vereinigten Königreich, den Vereinigten Staaten und den Niederlanden. Deutschland belegt hier den drittletzten Platz mit einer Gründungsrate von knapp 8 vH“ (ders. 2008, 56). Zusammenfassend kann im technologieorientierten Gründungsbereich analog zum allgemeinen Gründungsgeschehen festgestellt werden, dass trotz der aktuell hohen Bemühungen seitens der Politik die deutschen Hightech-Gründungen insgesamt zu gering ausgeprägt sind, wenngleich aber starke regionale und branchenspezifische Schwankungen existieren. Die realen Ausgründungen aus Hochschulen in Deutschland sind für einen Innovationsstandort und die internationale Wettbewerbsfähigkeit Deutschland erschreckend niedrig. Regionale und vor allem branchenscharfe Betrachtungen zeigen in diesem Kontext, dass aber auch dynamische Positivbeispiele identifizierbar sind. Branchenhochburgen bzw. organisch gewachsene Hightech-Cluster wie München (Biotechnologie) oder Hamburg (unternehmensnahe Dienstleistungen, IT und Medien) belegen, dass durch räumliche und soziale Nähe von produzierenden Unternehmen, Dienstleistern und Zulieferern sowie adäquaten Infrastrukturen wie Universitäten und Technologieparks ein innovatives und kreatives Milieu entstehen kann, das

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Markteintrittsbarrieren erheblich senkt sowie die Gründerrate nachhaltig steigern kann (vgl. Sternberg et al. 2007). Für die Rolle der Hochschulen heißt dies, noch einmal genau hinzuschauen, wie der Weg des Wissenstransfers verläuft. In aktuellen empirischen Studien wird darauf hingewiesen, dass vermittelnde Stellen (bspw. Transfereinrichtungen an den Hochschulen) kaum eine Rolle spielen. „Allgemein lässt sich festhalten, dass die Anbahnung von Kooperationsprojekten durch die Transferstellen – oft als deren originäre Aufgabe angesehen und Anlass ihrer Gründung – nur in seltenen Fällen erfolgreich ist. In der Regel geht die Initiative zur Zusammenarbeit in Kooperationsprojekten von einem der Beteiligten aus, der sich direkt an den potenziellen Partner wendet. Die Transferstelle spielt hierbei kaum eine Rolle. Der in Kooperationsprojekten häufig notwendige Austausch sensibler Informationen sowie die mit Forschungsaktivitäten häufig verbundene hohe Erfolgsunsicherheit setzen ein Vertrauensverhältnis zwischen Unternehmen und Wissenschaftlern voraus. Für das Entstehen dieses Vertrauens sind in der Regel länger persönliche Bekanntschaften von entscheidender Bedeutung“ (Fritsch et al. 2008, 32; vgl. auch bereits die Beiträge in Bullmann/Heinze 1995 sowie in Schmid et al. 2009). Um sich als Knotenpunkt einer regionalen Innovationsstrategie zu definieren, bedarf es also bei den Hochschulen nicht nur einer aufgeschlossenen Leitung (was innerhalb der lose gekoppelten Organisationsstruktur einer Universität ohnehin schwierig ist), sondern es braucht auch vernetzt agierende Persönlichkeiten, die sich in der Region auskennen und Vertrauensverhältnisse zu Akteuren in anderen Systemen (etwa der Wirtschaft, den Kammern und Gewerkschaften sowie der Politik) aufgebaut haben. Neben der Bereitschaft zum Austausch und zur Kooperation werden in hohem Maße strategisches Können und interdisziplinäre Sichtweisen gefordert. Die Stärkung der Kompetenz- und Innovationsfähigkeit ist damit sowohl eine Frage des individuellen Handlungsvermögens wie auch von Rahmenbedingungen, die dessen Entfaltung ermöglichen. Vor diesem Hintergrund überrascht auch nicht die Feststellung, dass die Lernprozesse in der regionalen Clusterpolitik – trotz des „Clusterfiebers“ in den einzelnen Wirtschaftsregionen – noch von erheblichen Defiziten geprägt sind „Die geringe Bedeutung von Transferkanälen wie Literatur oder Wissens- und Expertengemeinschaften lassen vermuten, dass in der Praxis der regionalen Clusterförderung in Deutschland noch erhebliche Lernpotenziale bestehen. Im Tagesgeschäft der clusterorientierten Wirtschaftsförderung dominiert das akkumulierte Erfahrungswissen (learning by doing). Für eine kontinuierliche Konzeptentwicklung und systematisches interregionales Lernen wären aber mehr Ressourcen für eine größere Interaktionshäufigkeit und eine stärkere Einbindung in Wissens- und Expertengemeinschaften notwendig. Auch mangelt es noch immer an spezifi-

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schen Aus- und Weiterbildungsangeboten für Clustermanager, deren Aufgaben per Definition über ein reines Netzwerkmanagement hinausgehen, sowie an einer Plattform für den regelmäßigen Austausch von Clusterpolitikern, -praktikern, -beratern und -forschern auf nationaler Ebene“ (Kiese 2009, 53f; vgl. auch Krauss 2009). Wie stellt sich nun auf Basis dieser groben sozioökonomischen Folie und deren räumlich divergierenden wirtschaftlichen Perspektiven die Beziehungen zwischen Wissenschafts- und regionaler Strukturpolitik dar und wo gelingen innovative Verzahnungen? Zunächst muss einschränkend angemerkt werden, dass Hochschulen allein die regionalen Polarisierungsprozesse nicht aufhalten können – und wenn sie noch so sehr sich selbst als „Wachstumsmotoren“ sehen und auch in der Politik als solche diskutiert werden. Dies sieht man vor allem in Ostdeutschland, aber auch im Ruhrgebiet. Der Standortfaktor Wissenschaft darf zwar nicht unterschätzt werden, allerdings ist auch vor einer – derzeit zu beobachtenden – Instrumentalisierung und Euphorisierung zu warnen. Die Innovationsprozesse aus den Hochschulen heraus in die Region sind zum einen nur schwer zu steuern, da die Universitäten aufgrund ihrer nur lose gekoppelten Organisationsstruktur schwer als verantwortliche regionale Akteure zu identifizieren sind und zum anderen von einem wirtschaftlichen Umfeld und einer konsistenten „regional governance“ abhängen, die in vielen Wirtschaftsregionen ebenfalls nicht vorausgesetzt werden können. Interessant sind in diesem Zusammenhang auch die neuen Governancestrategien an Hochschulen, die die Organisationsstrukturen an Hochschulen zugunsten einer effizienteren Führung verändern sollen. So wird den Hochschulen in Anlehnung an Konzepte des New Public Management eine erweiterte Autonomie zugestanden, die auch für die stärkere Beteiligung an regionalen Wissensnetzwerken genutzt werden könnte.

6.2 Ein empirischer Zugang: Medizintechnik, Wissenschaft und Existenzgründungen in den Regionen Nürnberg-Erlangen und Ruhrgebiet Die Wachstumsbranche Medizintechnik ist eine Querschnittsbranche, die in den letzten Jahren ihre Beschäftigung ausdehnen konnte und 2006 rund 140.000 sozialversicherungspflichtige Beschäftigte aufwies. Verschiedene Segmente beherrschen den medizinischen Industriesektor, der anders als beispielsweise die Pharmaindustrie durch Breite und Heterogenität seiner Produktpalette hervorsticht: von medizinischen Produkte und Hilfsmittel über aktive implantierbare medizinische Geräte (wie z.B. Herzschrittmacher); elektromedizinische Geräte 165

(z.B. Hörgeräte oder Beatmungsgeräte) bis hin zu medizinisch-technischen Geräten (wie chirurgischen Instrumenten, Brillen und Rollstühlen). Die medizintechnische Industrie zählt mittlerweile zu den wachstumsstärksten Branchen des Verarbeitenden Gewerbes in Deutschland und hat als Vorleistungs- und Zuliefererindustrie einen wichtigen Stellenwert innerhalb der Gesundheitswirtschaft. Sie wird vor allem durch ihre hohe Innovationsleistung und Wissensbasierung zunehmend zu einem wichtigen Forschungsgebiet über die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit Deutschlands im globalen Wettbewerb. In dieser Branche werden zudem mehr Personen beschäftigt als in der in der Öffentlichkeit bekannteren Pharmabranche; sie zählt zu den „heimlichen Stars“. Im internationalen Vergleich zählt Deutschland neben den USA und Japan zu den wichtigsten globalen Forschungs- und Produktionsstandorten und ist führend in Europa. Deutschland bildet mit einem geschätzten Umsatzanteil von rund 10 Prozent nach den USA und Japan den drittgrößten nationalen Markt. Allerdings zeigt der Vergleich auch, dass die deutschen Unternehmen bezogen auf Umsatz, Wertschöpfung und Beschäftigtenzahl je Unternehmen eher klein sind. Mit durchschnittlich 80 Beschäftigten ist der deutsche Medizintechnikmarkt beispielsweise wesentlich klein- und mittelbetrieblicher strukturiert als die gesamte deutsche Industrie (rund 130 Beschäftigte je Unternehmen). Nun zu zwei untersuchten Regionen: dem Ruhrgebiet und Nürnberg/Erlangen. Das Ruhrgebiet Die regionale wirtschaftliche Situation ist im Ruhrgebiet mit seinen ca. 5,3 Mio. Einwohnern seit einigen Jahrzehnten eng mit den strukturellen Veränderungen und dem Niedergang des produzierenden Gewerbes verbunden. So betrug zu Beginn der 90er Jahre der Anteil des Sekundärsektors noch 52,2 Prozent, während 2004 hingegen der Dienstleistungssektor bereits 72,3 Prozent umfasste. Gerade die ehemals industriell geprägten Großstädte haben eine enorme wirtschaftlich-soziale Transformation erlebt, die heute u.a. auch anhand des konstant gewachsenen Wissenssektors ersichtlich wird. Zudem sind Teile des Ruhrgebiets inzwischen auf dem Weg, ein bedeutender Gesundheitsstandort zu werden. Gerade in diesem Gestaltungsfeld hat sich in den letzten Jahren viel bewegt, auch weil das Ruhrgebiet über einen quantitativ mehr als soliden Gesundheitsmarkt von 5,3 Millionen potenziellen Patienten, 9.000 Haus- und Fachärzten, 133 Krankenhäusern und über 1.100 Pflegeheimen und ambulanten Diensten auf engstem Raum verfügt (vgl. Hilbert et al. 2005). Mit Blick auf die Medizintechnik sind 28,8 Prozent aller Unternehmen in NRW im Ruhrgebiet angesiedelt, wo die IHK-Region Bochum im Vergleich am stärksten aufgestellt ist und gemeinsam mit Dortmund über ca. 200 Unternehmen

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verfügt. Allerdings sind die Unternehmen stark kleinbetrieblich organisiert: 46,9 Prozent haben weniger als zehn Beschäftigte und lediglich 9,4 Prozent haben mehr als 50 Mitarbeiter wohingegen keine Global Player oder Unternehmen mit mehr als 500 Angestellten vertreten sind. Ferner sind die meisten Unternehmen kaum auf innovative Zweige der Medizintechnik spezialisiert. Entsprechend sind die Tätigkeitsfelder der Ruhrgebiet-Unternehmen eher auf den regionalen und nationalen Handel und Vertrieb (65,9 Prozent) mit medizintechnischen Produkten und der wenig wissensintensiven Produktion (ca. 25 Prozent ) konzentriert (vgl. Fox 2007). Im Ruhrgebiet befinden sich mit Bochum, Duisburg-Essen sowie Witten/Herdecke drei Universitäten mit medizinischen Fakultäten und medizintechnischen Forschungsfeldern auf engstem Raum. Innerhalb dieses Trios bietet die Ruhr-Universität Bochum (RUB) für Gründer in der Medizintechnik besondere Chancen, denn dort gibt es für Studierende die Möglichkeit, im Rahmen von ingenieur- und naturwissenschaftlichen Studiengängen die Vertiefungsrichtung Medizintechnik zu wählen. Verschiedene Gesundheitswirtschaftsinitiativen (z.B. MedEcon Ruhr, die sich als Dachmarke und Koordinierungsstelle der regionalen Gesundheitswirtschaft versteht) haben sich zum Ziel gesetzt, das Ruhrgebiet auch in der Medizintechnikbranche zu einem vielversprechenden Standort auszubauen. Mit dem Life Technologies Ruhr e.V. wird auf den Aufbau der Kompetenzschwerpunkte Biomedizin und Medizintechnik gesetzt. Dieser gesundheitstechnologische Verbund umfasst mehr als 60 Unternehmen, sämtliche Universitäten und weitere wissenschaftliche Einrichtungen der Region. Auch der Verein pro Ruhrgebiet fördert Unternehmensgründungen in der Gesundheitswirtschaft. Im Rahmen des bundesweit einmaligen Businessplanwettbewerbs Medizinwirtschaft wird im Ruhrgebiet die Unternehmensgründung von innovativen medizinwirtschaftlichen Ideen mit Marktpotenzial durch intensive Betreuung unterstützt. Zudem ist das Ruhrgebiet Sitz von zwei Kompetenzzentren in der Medizintechnik: zum einen das Kompetenzzentrum Medizintechnik Ruhr KMR an der Ruhr-Universität Bochum mit dem Forschungsschwerpunkt Ultraschall für Diagnostik und Therapie, zum anderen das Kompetenz- und Service-Zentrum für Traumatologie TELTRA, ebenfalls mit Sitz in Bochum, das informationstechnisches und medizinisches Know-how verbindet. Trotz dieser Bemühungen um eine Profilierung der Gesundheitswirtschaft und explizit auch der Medizintechnik sind Neugründungen in diesem Sektor aus den Hochschulen heraus bislang nur wenig zu beobachten. Allerdings ist die allgemeine Gründungsdynamik aktuell nicht so schlecht, wie man angesichts der historischen Prägung des Ruhrgebietes erwarten könnte. Es entstehen jährlich ca. 4,54 bzw. 4,05 Neugründungen auf 100 Erwerbsfähige. Dies entspricht im Falle Bochums einem Quotienten aus Neugründungen und etablierten Unternehmen

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von 1,21, der im bundesweiten INSM-Gründerranking Platz 27 von 97 bedeutet und für Dortmund (mit einem leicht negativen Quotienten von 0,99) Platz 46. Dennoch ist in Bezug auf das Ruhrgebiet zu bemerken, dass die Anzahl von Gründungen aus Not bzw. Arbeitslosigkeit einen sehr hohen Anteil aller Gründungen ausmachen und marktorientierte Gründungen hingegen nur einen Faktor von 1,97 (Bochum) und 1,87 (Dortmund) pro 100 Erwerbspersonen aufweisen, so dass gerade in Hinblick auf wissensintensive und innovative Unternehmensgründungen noch Defizite existieren (vgl. die Beiträge in Schmid et al. 2009). In der Mikroregion Bochum selbst lassen sich ca. 30 Unternehmen in der Medizintechnik identifizieren, welche die Potenziale aus den wissenschaftlichen und klinischen Bereichen der RUB mit fächerübergreifenden Forschungseinrichtungen nutzen (insbesondere in den technologischen Feldern bildgebende Verfahren, Telemedizin, minimalinvasive Therapie, OP-Techniken/Implantate, Biomaterialien, Proteomforschung und Neurowissenschaften). Aufgrund der mannigfaltigen Vernetzungen in der medizintechnischen Forschungs- und Entwicklungslandschaft ist es erklärtes Ziel der regionalen Strukturpolitik, auch technologieorientierte Gründungen an und aus der RUB und den anderen Hochschulen zu forcieren. Die RUB hat bereits 1976 eine Transferstelle für den Austausch zwischen der Industrie und der Wissenschaft errichtet und war damit eine der ersten deutschen Hochschulen, die in diesem Feld aktiv war. Seitdem gehören Gründerseminare zu betriebswirtschaftlichen Fragestellungen, Summer Schools und BusinessPlan-Wettbewerbe in Kooperation mit lokalen Wirtschaftsförderungseinrichtungen zum festen Portfolio der Transferstelle. Im Jahre 1998 erfolgte dann die Umfirmierung und -strukturierung in die Rubitec GmbH (eine 100%-Tochtergesellschaft der RUB). Die Basis ihrer Geschäftstätigkeit ist die wirtschaftliche Verwertung der FuE-Ergebnisse und Dienstleistungen, die an der RUB erforscht wurden und die Erstellung von Förderangeboten für die Technologievermarktung. Dabei bildet besonders die Patentierung und die Erwirkung von Lizenzen für wissenschaftliche Forschung das Hauptaufgabenfeld der Rubitec, wozu konkrete technische Dienstleistungen (wie die Technologiebewertung durch Sachverständige und die Vergabe von Geldern für Labore und Räume oder die Erstellung von Prototypen) angeboten werden sowie auch projektbezogene Kooperationen mit dem KMR und dem Hochschulgründerverbund Ruhr existieren. Zusammenfassend konnte durch die Arbeit der Rubitec eine dynamische Zunahme von aktuell ca. 150 Erfindungsmeldungen bzw. 30-40 Meldungen pro Jahr erreicht werden, die zu ca. 50 heute noch gültigen und teils internationalen Patenten aus der RUB führten. Im Bereich Medizintechnik betreibt die Rubitec bislang kein auf Gründungen versiertes Scouting, doch sind im Zuge des neuen Hochschulgesetzes in NRW auch Neuausrichtungen hinsichtlich der Förderung von medizintechnischen Spin-Offs zu beobachten. Dazu zählen nicht nur die

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Errichtung von Infrastruktureinrichtungen, sondern vielmehr eine Vielzahl von Maßnahmen, die derzeit zu einem umfassenden Transferkonzept „Applied Competence Cluster“ ausgebaut werden, das neue Perspektiven für den Transfer aus der Universität bereit halten soll. Neben den erwähnten Netzwerkinitiativen, die Gründungsförderung nur als einen Teil ihrer Aufgaben sehen, existiert aber noch eine weitere Initiative, die ausschließlich innovative Unternehmensgründungen forcieren soll. Die Startbahn MedEcon Ruhr GmbH (SMER) ist ebenfalls eng verzahnt mit der MedEcon Ruhr und seit 2006 in Essen beheimatet. Sie betreibt einen auf die Medizinwirtschaft ausgerichteten und überregional angelegten Gründungswettbewerb, der in ganz Deutschland ausgeschrieben wird. Das Konzept der SMER scheint grundsätzlich effektiv zu sein, um Gründungsdynamiken in der Medizintechnik auszulösen: Denn seit seiner Gründung nahmen bereits insgesamt 289 Projekte am Wettbewerb teil, wovon bereits 37% aus dem Ruhrgebiet stammen (vgl. SMER 2008). Der Standort Ruhrgebiet könnte zukünftig für die Gesundheitswirtschaft noch eine größere Rolle spielen, weil die Landesregierung eine Initiative gestartet hat, hier ein „Gesundheitszentrum“ (mit all den Verästelungen in Richtung Forschung und Entwicklung, Bildung und Gründerförderung) aufzubauen. Hinsichtlich der neuen Strategien der Hochschulen in Richtung auf Spitzenforschung und Exzellenzwettbewerbe, bei der sich die RUB insbesondere im letzten Durchgang (2006/2007) profilierte und in die „vorletzte“ Runde kam, ist nun die Frage zu diskutieren, ob diese Exzellenzorientierung tendenziell zum Verlust der regionalen Fokussierung führt. Erste Erfahrungen legen nahe, dass die RUB (auch durch Förderung des Landes und einer Stiftung) einerseits sowohl an Exzellenzclustern festhält, anderseits sich aber sogar zunehmend ihrer Rolle als Innovationsmotor bewusst wird und sich als Knotenpunkt regionaler Innovationsaktivitäten versteht. Dies wird insbesondere an der Einrichtung von anwendungsorientierten Kompetenzzirkeln („ACC“) deutlich; mit ihnen verstärkt die Hochschule eine regionale Schwerpunktbildung im Bereich neuer Technologien (etwa Plasmatechnik, IT-Sicherheit). Hochschulen, öffentliche Institutionen und Unternehmen sollen in einen kontinuierlichen Austausch von Ideen, wissenschaftlich-technischem und unternehmerischem Know-how sowie Personal eintreten und die Wirtschaft des Ruhrgebiets hierdurch innovative Entwicklungsanstöße erhalten. Wenngleich die Hochschulen und Forschungsinstitute schon immer eine wichtige Rolle gerade in regionalen Innovationsprozessen gespielt haben, ist die Einrichtung von Kompetenzzirkeln, in denen Unternehmer, Experten aus der Wirtschaft und Hochschullehrer kreativ an gemeinsamen Projekten zusammenarbeiten, in der Region ein Novum – allerdings vergleichbar mit anderen Modellprojekten. Auf diese Weise können die in den Hochschulen und Forschungs-

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instituten oft schlummernden Innovationspotenziale noch stärker mobilisiert und in eine Umsetzungsphase gebracht werden. Der Risikokapitalsektor muss zudem regional noch intensiver erschlossen werden, Erfolg versprechende Gründungsideen müssen auch von dieser Seite unterstützt werden. Zudem kommt dem Faktor Vertrauen, der auf länger bestehenden Kommunikations- und Austauschprozessen beruht, eine tragende Rolle zu. Nürnberg-Erlangen In Hinblick auf die regionale wirtschaftliche Performanz ist Mittelfranken mit ca. 1,7 Mio. Einwohnern, 110.000 Unternehmen und 630.000 sozialversicherungspflichtig Beschäftigten (SVB) in Bayern und Deutschland eine der wettbewerbsfähigsten Regionen. Die Region hat noch große produzierende Unternehmen wie Siemens im Bestand, die gerade in der Medizintechnik Treiber des regionalen Wachstums sind, allerdings Mitte 2008 ankündigten, die Wachstumsstrategie so nicht fortsetzen zu können. In einer Stadt wie Erlangen, in der mehr als ein Viertel der Arbeitsplätze direkt bei Siemens angesiedelt und zudem viele weitere direkt abhängig vom Großkonzern und vor allem der Sparte Healthcare sind, hat dies natürlich für beträchtliche öffentliche Unruhe gesorgt. Der Ballungsraum Nürnberg-Erlangen (der sich gern als „Medical Valley“ bezeichnet) ist eine der deutschen Regionen mit den meisten naturwissenschaftlich-technischen Erfindungen. Bei den Patentanmeldungen je Einwohner liegt die Stadt deutschlandweit auf dem dritten Platz. Dieses Ergebnis wird nicht unerheblich durch die Geschäftstätigkeit des Global Players der Region, der Siemens AG mit ihrer Sparte Medical Solutions beeinflusst. Das Medical Valley in Nürnberg-Erlangen umfasst eine Vielzahl medizintechnischer Unternehmen mit den Schwerpunkten in der Entwicklung von bildgebenden Verfahren, Implantaten, medizintechnischen Werkstoffen, Optik und Sensorik (vgl. Fox 2007 sowie Dörre/Röttger 2006). In der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg (FAU), den Fachhochschulen, den Fraunhofer-Instituten für Integrierte Schaltungen und für Fertigungstechnik und Angewandte Materialforschung sowie anderen Forschungseinrichtungen, arbeiten Wissenschaftler und Entwickler an anwendungsorientierten Projekten. Die Schwerpunkte sind Informations- und Kommunikationstechnik, Leistungselektronik, Mechatronik, Medizintechnik, Fahrzeugtechnik und Logistik. Damit gehört Nürnberg zu den Top Ten der High-Tech-Regionen Deutschlands. Die regionalen Akteure sprechen von einem „Medical Valley“ und versuchen den damit verbundenen Anspruch weltweit zu vermarkten. Weitere Einrichtungen, die die Entwicklung der Region zur „Medizinhauptstadt“ unterstützen, sind das Bayerische Laserzentrum und die Max-Planck Forschergruppe

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„Optik, Information und Photonik“. Verschiedene regionale und landesweite Netzwerkaktivitäten unterstützen die Zusammenarbeit zwischen Wissenschaft und Wirtschaft. Das Land Bayern fördert durch die Initiative „Bayern Innovativ“ Institutionen wie das Forum Medtech-Pharma mit Sitz in Nürnberg, das mit mehr als 540 Mitgliedern über die regionalen Grenzen hinaus Ansprechpartner für Medizintechnik- und Pharmaunternehmen ist. Regional konzentriert sich die Erlanger Kompetenzinitiative „Medizin-Pharma-Gesundheit“, die es sich zur Aufgabe gemacht hat, Kontakte zwischen ortsansässigen Konzernen, Forschungseinrichtungen und Kliniken zu knüpfen und zu fördern. Der Verein BioMedTech Franken e.V. bündelt die Potenziale in den Bereichen Biomedizin, Biochemie und Medizintechnik. Ein weiterer Ausdruck für das starke Netzwerk aus Wirtschaft und Forschung ist das „Innovationszentrum Medizintechnik und Pharma“ (IZMP). Seit Anfang 2003 ist das Zentrum in Betrieb und wurde durch die High-Tech Offensive des Landes finanziert. Das IZMP bietet Unternehmern und universitären Spin-Offs Starhilfe beim Unternehmensaufbau und die Entwicklung neuer Produkte. Das IZMP ist zusammenfassend das wohl aussagekräftigste Beispiel für das leistungsstarke Netzwerk aus Wirtschaft und Forschung und den daraus resultierenden positiven Auswirkungen auf das Gründungsgeschehen in der Medizintechnik am Standort Nürnberg-Erlangen. Mit Fokus auf die lokale Ebene sticht vor allem die Stadt Erlangen in mehrfacher Hinsicht als Entwicklungszentrum der Region hervor (das aber direkt „am Tropf“ von Siemens hängt). Denn nicht zuletzt durch die FAU und den vor Ort agierenden Global Player Siemens gab es in kaum einer anderen deutschen Stadt zuletzt mehr Hochqualifizierte in Hightech-Branchen: 2005 hatten 23,6% aller SVBs in Erlangen einen Hochschul- beziehungsweise Fachhochschulabschluss (Bundesdurchschnitt 12%). Unter Berücksichtigung dieser Kennzahlen ist es nicht weiter verwunderlich, dass die allgemeine Gründungsdynamik in der Region aktuell ebenfalls als positiv einzustufen ist (vgl. Sternberg et al. 2007). Medizin und Gesundheit bildet eine der sechs von der Politik definierten Kernkompetenzen der Region Nürnberg-Erlangen. Unter der politisch initiierten Dachmarke „Medical Valley“ vereinen sich eine Vielzahl von Unternehmen, Institutionen und Netzwerkinitiativen aus der Forschung, Entwicklung, Produktion, Versorgung und Dienstleistung der Gesundheitswirtschaft. Die Unternehmensstruktur ist dabei gemischt: Das Großunternehmen Siemens bildet mit dem in Erlangen ansässigen Bereich Healthcare den Kern der regionalen Medizintechnikwirtschaft, der umgeben wird von einem Ring hochgradig spezialisierter Medizintechnikunternehmen aus den Bereichen Produktion, Zulieferer, Handel und unternehmensnahe Dienstleistungen, die eher klein- und mittelständisch geprägt sind. Insgesamt ist die Branche durch die spitzentechnologische Ausrichtung und die Mixtur aus Konzernen, KMUs und

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jungen Unternehmen mit deutlich weniger als 50 Beschäftigten international hochgradig wettbewerbsfähig, wobei insbesondere hervorzuheben ist, dass fast 90 Prozent der regionalen Medizintechnikunternehmen einem Netzwerk bzw. einem Forschungsverbund angehören (vgl. Fox 2007, 223). Eine leistungsfähige Hochschul- und Forschungslandschaft (inkl. diverser Hochschulkliniken) ist für den spitzentechnologischen Bereich der Medizintechnik ein unverzichtbares Element in immer komplexeren Wertschöpfungsketten. Entsprechend existiert am Standort mit dem Institut für Medizinische Technik (IMT) an der FAU, den Fraunhofer-Instituten für Integrierte Schaltungen, Fertigungstechnik und Angewandte Materialforschung sowie der Max-Planck-Forschungsgruppe für Optik, Information und Photonik sowie noch anderen spezifischen Sonderforschungseinrichtungen wie dem Bayrischen Lasermedizinzentrum eine ausgeprägte FuEInfrastruktur, die von ca. 50 Prozent der vor Ort ansässigen Unternehmen in Hinblick auf FuE-Kooperationen und Qualifizierungsstrategien genutzt wird. Die Kontaktstelle für Wissens- und Technologietransfer (WTT) versteht sich als Schnittstelle zwischen Wirtschaft und Wissenschaft und agiert seit ihrer Gründung im Jahre 1982 primär als Ansprechpartner für Unternehmen, die einen Ausbau der universitären Vernetzung anstreben und umgekehrt für Lehrstühle, die Kontakte in die Industrie suchen. Die aktive Gründungsförderung der WTT setzt sich derzeit im Verbundprojekt „Sciencentrepreneur“ fort, das die Qualität und Quantität von Spin-Offs nachhaltig zu steigern versucht. Zusätzlich zu diesen Angeboten unterstützen verschiedene regionale und internationale Netzwerkaktivitäten die am Standort ausgeprägte Zusammenarbeit zwischen Wissenschaft und Wirtschaft in der Medizintechnik und bilden ein enges Geflecht von Netzwerkakteuren. Eine neue und auf den Standort bezogene Koordinierungsstelle, die auch mit allen anderen Branchennetzwerken enge Kontakte besitzt, ist die Erlangen AG, die 2005 durch Siemens, die Stadt Erlangen und die FAU als Wirtschaftsförderungseinrichtung für Spitzentechnologien gegründet wurde und sich auf Start-Ups konzentriert. Ziele der Erlangen AG sind, technologische Kompetenzfelder zu bündeln und den Standort als attraktiven Technologie- und Wissenschaftsstandort national und international zu vermarkten sowie Spin-Offs aus der FAU, aber auch nicht-universitäre Start-Ups zu forcieren. Vor diesem Hintergrund überrascht nicht, dass der Ballungsraum Nürnberg-Erlangen zu den wettbewerbs- und wachstumsfähigsten „Wissensregionen“ in Deutschland zählt und Erlangen die Stadt mit den meisten Patentanmeldungen und Unternehmensgründungen in der Medizintechnik ist. Diese Stellung wird natürlich nicht unerheblich durch die Geschäftstätigkeit des Global Players der Region unterstützt, was im Umkehrschluss aber auch bedeutet, dass Restrukturierungen und Personalabbau die Stadt empfindlich treffen. Bislang haben es die Universität sowie die Netzwerkinitiativen gut verstanden, die Umstrukturie-

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rungen bei Siemens als „Window of Opportunity“ zu nutzen und den gezielten Ausbau von Dienstleistungen und Wirtschaftsförderungseinrichtungen für die Medizintechnik zu betreiben. Nicht zuletzt durch diese Fallbeispiele wird der Erfolg der engen Verzahnung der Wissenschaftspotenziale und des Know-hows von Netzwerkinitiativen sowie des starken wirtschaftlichen Umfeldes deutlich. Wenn sich auch die positiven Entwicklungsszenarien durch die weltweite Rezession und speziell die Umstrukturierungen und den Personalabbau bei Siemens eingetrübt haben, so stellen die vitalen regionalen Wissenscluster jedoch nach wie vor einen Standortvorteil für die Region dar, der auch in Krisenzeiten vor größeren Erschütterungen schützt.

6.3 Regionale Clusterpolitik zwischen Modewelle und einer Neustrukturierung von Netzwerken: Ein Zwischenfazit Am Beispiel Nürnberg-Erlangen zeigt sich, wie wichtig ein innovatives und in diesem Fall auch wettbewerbsstarkes Großunternehmen für die Transferstärke der Hochschulen und Forschungseinrichtungen ist. Zudem bestätigt sich die These, dass die Leistungsfähigkeit durch eine enge wechselseitige Kommunikation und die Existenz von Netzwerken sowie eines „kreativen“ Klimas angeregt wird. Hinsichtlich der derzeitigen Fokussierung auf internationale Spitzenforschung und Exzellenzwettbewerbe ist die Sorge in diesem Fall, dass damit eine regionale Orientierung verloren geht, unbegründet. Eher zeigt sich eine Verschränkung von regionaler Clusterpolitik und global orientierten Wettbewerbsstrategien, die insgesamt die Region in ihrer Performance gestärkt und die Hochschulen sowohl zu „Knotenpunkten“ globaler Wissensströme als auch regionaler Innovationssysteme gemacht haben. In anderen Wirtschaftsregionen sind die Einbindung der Unternehmen in Wissensgemeinschaften und der regelmäßige Austausch in Netzwerken noch nicht so weit gediehen. Im Ruhrgebiet unterscheiden sich zudem die Voraussetzungen zur Gründungsförderung in der Medizintechnik deutlich von denen etwa in NürnbergErlangen – und dies liegt auch im wirtschaftlichen Umfeld begründet. So ist etwa der Unternehmensbesatz im innovativen Segment der Medizintechnik vergleichsweise gering, was grundsätzlich negative Auswirkungen für die Attraktivität des Standortes bei Investoren und jungen Unternehmen bewirkt. Überregional konnte das Ruhrgebiet daher bisher auch kein Image für die spitzentechnologische Medizintechnik aufbauen. Des Weiteren ist festzustellen, dass trotz der vielfältigen Förderangebote für Gründer der Vernetzungsgrad zwischen den vielen Gründungsakteuren im Ruhrgebiet noch nicht genug ausgeprägt ist, um

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eine einheitliche und nachhaltige Förderung von Existenzgründungen anbieten zu können. Deshalb kann die Schlussfolgerung gezogen werden, dass die Quantität der Einrichtungen und Träger sowie die sehr ähnlichen Betätigungsfelder teilweise sogar zu einer Kompetenz- und Zuständigkeitsüberlappung geführt haben, die sich eher negativ auf die Effizienz der einzelnen Fördermaßnahmen auswirkt. Solange keine spezialisierten Hightech-Innovationszentren existieren, in denen Flächen und Dienstleistungen für technologieorientierte Gründer aus einer Hand angeboten werden und die auch von Gründern als One-Stop-Lösungen wahrgenommen werden, sind auch innovative Existenzgründungen nur sehr begrenzt zu erwarten. Dies wurde inzwischen auch an der RUB erkannt und deshalb setzt man auf neue Strategien (wie etwa die Applied Competence Cluster); hinzu kommen neue landespolitische Initiativen im Feld der Gesundheitswirtschaft, die den Standort zu einem Gesundheitscampus entwickeln wollen, was sich auch positiv auf Gründungs- und Innovationsaktivitäten auswirken würde. Zudem müssen regionale Kooperationen angeregt und das auf Stadtgrenzen bezogene Kirchturmdenken überwunden werden. Eine Orientierung an global agierenden Kompetenzclustern seitens der Universitäten und Innovationen auf regionaler Ebene brauchen sich also nicht zu widersprechen. Auch kosmopolitisch aufgestellte Hochschulen können durchaus die Fähigkeit entwickeln, sich als Knotenpunkte von Wissensströmen zu profilieren. Fraglich bleibt, ob es der regionalen Strukturpolitik gelingt, funktionierende regionale Governance-Strategien zu entwickeln, die in der Lage sind, ein funktionsfähiges Standortmanagement umzusetzen. Gerade weil auf die institutionellen Wissenstransfereinrichtungen nicht vertraut werden kann, ist ein sensibles und auf die Eigenarten von „Wissensproduzenten“ zugeschnittenes Handeln erforderlich, um die Potenziale der Hochschulen und Forschungseinrichtungen in den Regionen zu entfalten. Implizit geht es bei regionalen Innovationsprozessen immer auch um den Transfer von Wissen (auch durch wissenschaftliche Politikberatung). Daher sollen im nächsten Abschnitt die verschiedenen Spielarten von Politikberatung näher betrachtet werden.

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7 Politikberatung im Spannungsfeld von Lobbyismus und Verwissenschaftlichung7

7.1 Von der konventionellen zur „reflexiven“ Politikberatung? Das Thema „Beratung“ hat in den letzten Jahren eine enorme Karriere gemacht; und dies gilt sowohl für die Beratungsbranche, die zu den wenigen boomenden Wirtschaftsbereichen in Deutschland gehört als auch für die öffentliche Aufmerksamkeit. Beratung hat sich inzwischen in der verwissenschaftlichten Gesellschaft etabliert und ist insbesondere an den Nahtstellen der Systeme zu beobachten. Ob damit allerdings soziologisch attestiert werden kann, wir würden bereits in einer „Beratungsgesellschaft“ leben, oder ob sich diese Diagnose nur als „kleine Schwester einer Zeitdiagnose der Organisationsgesellschaft“ (Bohn/Kühl 2004, 58) entpuppt, kann hier nicht abschließend beantwortet werden. Betrachtet man einen Teilausschnitt dieser für unsere Gesellschaft als konstitutiv angesehenen Beratungslandschaft – die Schnittstelle zwischen Politik und Wissenschaft –, dann gilt dieses Verhältnis aus wissenschaftlicher Sicht schon traditionell als schwierig. Viele Argumentationslinien zur Politikberatung zielen deshalb auf zwei „Welten“ des Wissens und unterstellen ein Rationalitätsgefälle, das über Beratung verringert werden könnte. Früher verstand man unter Politikberatung das „Einflüstern in die Ohren der Mächtigen durch Höflinge, Einzelberater, Hofnarren und Stabsmitarbeiter“ (Falk et al. 2006, 13; vgl. auch Schmid 2005), in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts (in Deutschland vor allem seit Mitte/Ende der 60er Jahre) ging es primär um die institutionalisierte Aufbereitung und Weitergabe wissenschaftlicher Informationen an Regierungen und Parlamente (sei es durch Sachverständigenräte, Ad-hoc-Kommissionen, wissenschaftliche Beiräte bei Ministerien auf Bundes- und Länderebene, Gutachten). In den letzten Jahren hat sich parallel zur gesellschaftlichen Ausbreitung von Beratungsprozessen auch die Politikberatung erweitert, pluralisiert und ihr Selbstverständnis verändert. Neue Akteure und neue Orte machen die Politikberatungslandschaft unübersichtlicher und relativieren dadurch auch die Aussagen wissenschaftlicher Politikberatung. War sie gerade noch in den 70er Jahren eng 7

Eine erste Fassung dieses Beitrages wurde bei der Tagung „Academics, Think Tanks und Consultants: Zum Verhältnis von Wissenschaft, Politik und Politikberatung im Feld der Staatsmodernisierung“ am 28./29. März 2008 an der Universität Hannover vorgetragen.

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gekoppelt an die – wie man heute formulieren würde – Illusionen der Plan- und Steuerbarkeit der Politik, so hat sich heute eine vielschichtige Beratungsszene herauskristallisiert, die die realen Steuerungsdefizite in der Regierungspolitik kennt und sich von der Planungseuphorie längst verabschiedet hat. Gefragt ist in einer heraufziehenden Wissensgesellschaft neben der Informationsaufbereitung und der Strukturierung von Wissensbeständen vermehrt Orientierungswissen, wozu auch gehört, die Hierarchisierung des Wissens (hier Wissenschaft, dort politische Praxis) konstruktiv zu überwinden. „Für die ratgebende Wissenschaft kann dies zunächst einmal nicht darum gehen, die Wahrheit zu ermitteln und in Handlungsanweisungen an die Politik zu operationalisieren; vielmehr liegt der erkenntnistheoretische Fokus nun auf den sozialen Erzeugungsregeln von Wahrheit und auf der Ermittlung der politischen Folgen, die es hat, mit bestimmten ‚Wissensbrillen‘ die Welt zu beobachten“ (Martinsen/Rehfeld 2006, 52). Dieser Blick auf Politikberatung und die Relativierung des Wissensbegriffs setzen eher auf dialogische Abstimmungen zwischen Wissenschaft und Politik und schöpfen die Argumentationskraft aus wissenschafts- und organisationssoziologischen Diskursen, die in der politikwissenschaftlichen Literatur bisher jedoch kaum reflektiert wurden. Weingart spricht sogar von „dem blinden Fleck der Politikwissenschaften gegenüber dem Begriff des Wissens und seiner soziologischen Bedeutung“ und verweist darauf, dass eine wissenssoziologische Perspektive sogar „neue Einsichten auf das Phänomen Politikberatung zu liefern“ vermag (ders. 2006, 35; vgl. auch ders. 2001; zur soziologischen Beratungsforschung Minssen 1998 sowie die Beiträge in Degele et al. 2001). Unabhängig von den theoretischen Konzeptualisierungen hat sich in der Praxis der Politikberatung ein breites Spektrum unterschiedlicher Akteure und Beratungskonstellationen herausgebildet, die von Beiräten und Expertenkommissionen, „Think Tanks“, Stiftungen, anwendungsorientierten Forschungs- und Beratungsunternehmen bis hin zu personenzentrierter Beratung (Coaching) reichen. Im folgenden soll auch eine oft nicht explizit angesprochene Form der wissenschaftlichen Politikberatung durch Dialoge (oder Diskurse) thematisiert werden, die in den letzten Jahren bei der Strukturierung und politischen Behandlung von Konfliktthemen und beim „Agendasetting“ an Bedeutung gewonnen hat. Gerade in „Umbruchzeiten“ müssen sich politische Organisationen und auch Politiker mit strategischen Neuorientierungsfragen beschäftigen, und da der „Politikberatungsmarkt“ unübersichtlich geworden ist, ist es den politischen Akteuren den Versuch wert, vertrauliche und diskursartig organisierte Beratungsrunden zwischen Politikern und wissenschaftlichen Experten aufzubauen, die Orientierungswissen produzieren und auch Leitbildveränderungen (ein „Management of Change“) mit unterstützen können. Ein zentrales Merkmal solcher zwischen Wissenschaft und Praxis angesiedelter Dialoge besteht darin, dass die „differie-

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renden Formen der Wissensproduktionen respektiert und nicht ein(ge)ebnet“ werden (Kieser 2008, 109; vgl. auch Novy 2009). Der in letzter Zeit zu beobachtende Boom an Politikberatung liegt auch an der Themengeschwindigkeit in einer massenmedial geprägten Gesellschaft und den strukturellen Unsicherheiten und Rückkoppelungen, die die politischen Institutionen insgesamt herausfordern. „Die gesellschaftliche Umwelt des politischen Systems hat sich dank der Dynamik des globalen Wirtschaftssystems, dank der täglichen Neuigkeitenproduktion der Massenmedien, aber auch dank der vermehrten Dotierung der Bevölkerung mit anspruchsvollen, langjährig verdienten Bildungsabschlüssen destabilisiert. Die Politik kann ihre Umwelt nicht mehr nur im Schema festliegender Interessen wahrnehmen. Die Umwelt wird als chaotisch, als bestimmt durch nichtlineare Dynamiken und unberechenbare Wechselwirkungen erfahren. Folglich muss man auf unvorhergesehene Konstellationen schnell reagieren können. Außerdem ist das System selbst durch eine Vielzahl von teilnehmenden Organisationen endogen unruhig. Es gibt nicht mehr nur den letztzuständigen Staat, der nur darauf achten muß, durch seine Politik in der Bevölkerung keine Unruhen auszulösen. Eine Vielzahl anderer politischer Organisationen, von politischen Parteien, politisch agierenden Wirtschafts- und Berufsverbänden bis zur politischen Presse sorgen für ein unkoordinierbares Wirrwarr von Impulsen, die Reaktionen herausfordern. Das System produziert unter diesen Bedingungen eine ständig wachsende Zahl restriktiver Regulierungen, die ihrerseits als Problemlösungen zu Problemen, als Output zum Input werden. Allein das mag inzwischen genügen, um eine Eigendynamik zu erzeugen, die sich mehr und mehr von der ohnehin nicht kontrollierbaren Umwelt ablöst und selbstläufig Politik treibt“ (Luhmann 2000, 142f; vgl. auch Schimank 2005). Vor diesem Hintergrund kann es nicht überraschen, dass der Bedarf an Beratung von außen wächst, zumal der „normale“ Politikbetrieb (vor allem gilt dies für die administrative Abarbeitung) in den „alten Schienen“ weiterläuft und der Regierungspolitik nur begrenzt weiterhelfen kann. Da Wissenschaft noch immer einen Bonus in der Öffentlichkeit hat und zudem in vielen Feldern ein gut strukturiertes Wissen präsentieren kann, werden in solch diskursive Beratungsnetzwerke primär Wissenschaftler berufen, die den Kontext politischen Handelns (etwa die institutionellen Strukturen, aber auch die Unterschiede zwischen der administrativen und der kommunikativen Logik des Regierungshandelns) kennen müssen. Wie schon generell eine Definition von Beratung aufgrund der Heterogenität des Phänomens schwierig ist, so gilt dies insbesondere für Beratung durch Diskurs oder Dialog, da beispielsweise die klassische Rollentrennung etwa zwischen Experten und Laien so nicht vorhanden ist und auch die Abgrenzung zur alltäglichen Kommunikation schwer fällt. Die Abgrenzungsproblematik trifft aber auch andere politikberatende Strukturen, zumal das klassische Verhältnis

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zwischen Öffentlichkeit, Wissenschaft und Politik erodiert und die These vertreten wird, man solle statt von Politikberatung eher von Gesellschaftsberatung sprechen. „Das starre Dreieck zwischen Wissenschaft, Politik und Experten zerfließt, Rollen werden gewechselt, im Fokus stehen nunmehr Interaktionen und Schnittflächen, aus denen sich variable Beratungsöffentlichkeiten ergeben“ (Leggewie 2007, 8; zu der breiten Palette an Politikberatung vgl. zusammenfassend Wewer 2003; Kamps 2006 sowie die Beiträge in Bucksteeg/Schmid 2005; Schützeichel/Brüsemeister 2004; Falk et al. 2006, Dagger et al. 2004 und Jens/ Romahn 2005). Dennoch kann aus der Debatte um ein soziologisches Konzept von Beratung auch im Hinblick auf die Definition einer dialogischen Beratung gelernt werden. Schützeichel definiert einen Idealtypus der Beratung als „kommunikative Gattung“, die sich durch die Ausrichtung auf bestimmte Problemlagen von andern Kommunikationsformen abgrenzen lässt. „Die beratende Kommunikation ist dabei durch feste Erwartungshaltungen geprägt. Kommunikationen, die sich an solch festen Strukturen orientieren können, werden in der Literatur als kommunikative Gattungen bezeichnet. Dabei handelt es sich um institutionalisierte, gegen andere Kommunikationsweisen in sozialer, sachlicher und zeitlicher Form abgrenzbare Einheiten, die aus dem Fluss der alltäglichen Kommunikation herausragen“ (ders. 2004, 274; vgl. auch Faust 2006). Dies impliziert allerdings keine Hierarchisierung des Wissens, eher geht es um eine „Reflexivitätssteigerung durch Expertenwissen“ (Moldaschl 2005, 10; vgl. auch ders. 2001 und Martinsen/Rehfeld 2006).

7.2 Beratung als Dialog Für dialogorientierte Formen der Beratung gilt insbesondere, dass zwischen den beteiligten Akteuren ein wechselseitiges Vertrauensverhältnis vorhanden sein muss und alle Beteiligten den Handlungskontext und die Grenzen der Beratung kennen. Empirisch aufzuspüren sind solche vertraulichen Runden nur ganz schwer, allerdings wissen alle Insider, dass die Führungskräfte in den Parteien und Verwaltungen wie auch in Verbänden und in der Wirtschaft genau solche Formen der Kommunikation und Konsultation pflegen. Manchmal werden diese Dialogrunden oder Netzwerke einflussreicher Spitzenpolitiker auch bekannt, zumal die Medien durch den Hang zur Personalisierung der Politik gern über solche informellen Runden berichten. Wissenschaftliche Berater geraten jedoch durch diese in den letzten Jahren erheblich verstärkte massenmedial strukturierte Kommunikation in das Fahrwasser der politischen Kommunikation und werden teilweise zu Akteuren im „Infotainment“, was ihre klassische Rolle (vor allem ihre 178

Unabhängigkeit und wissenschaftliche Argumentationsbasis) tangiert. Einerseits werden Berater so in einer medialisierten Gesellschaft zu einer „Ressource neuen Grades“, anderseits geraten sie in die „unberechenbare Dynamik des Mediendiskurses“ (Patzwaldt 2007, 226) und in kommunikative Marketingstrategien, die insgesamt die Rolle wissenschaftlich fundierten Wissens herabsetzen. Die Verschränkung von sich ausbreitenden diskursförmigen Beratungsprozessen mit einer neuen Medienkommunikation, die auf Personalisierung und Konfliktzuspitzung setzt, unterminiert nicht nur die wissenschaftliche Solidität, sondern kann auch zum Verlust des Vertrauens führen, das an sich solche Dialoge befruchtet. Solche – persönlich durchaus zwiespältigen – Erfahrungen machen gerade Wissenschaftler, die sich an der Nahtstelle zwischen den verschiedenen Systemen (Politik, Wissenschaft, Medien) bewegen, und sind in den letzten Jahren sowohl anhand des Beratungsprozesses der „Benchmarkinggruppe“ als auch der „Hartz- und Rürupkommissionen“ zu beobachten (vgl. zusammenfassend Heinze 2002, insbes. 85ff; sowie weitere Beiträge in Arlt/Nehls 1999; Heinze/Streeck 2003, Patzwaldt 2007 und Schmid 2007). Gemeinsam ist den Beratungsformen durch Dialoge oder Diskurse, dass sie jenseits des „normalen“ politischen Regierens angesiedelt sind. Sie bewegen sich auf der „Schiene diskursiver, von Organisationsgrenzen und -identitäten unbehinderter Erörterungen“ (Wiesenthal 2002, 79; vgl. auch Leggewie 2006) und sind deshalb schwer empirisch zu fassen. Sie reichen von regelmäßigen Zusammenkünften zwischen Politikern und Wissenschaftlern, bei denen einzelne Themen in vertraulicher Atmosphäre behandelt werden, über Diskussionsrunden in Stiftungen oder Akademien bis hin zu vertraulichen Gesprächen zwischen Führungskräften aus der Ministerialverwaltung oder anderen politischen Organisationen mit ausgewählten Experten. Beratung durch Dialog tritt als Format nicht primär bei Detailentscheidungen in einzelnen Politikfeldern auf, sondern fokussiert sich auf grundlegende Richtungsentscheidungen, einen Wandel von Leitbildern und ist von daher eher in politischen Umbruchphasen zu beobachten, wenn sich ein Fenster für strategische Weichenstellungen öffnet und Orientierungswissen (auch im internationalen Vergleich) gefragt ist. An der Karriere eines in den letzten Jahren viel diskutierten politischen Konzepts (den „aktivierenden“ Staat) kann veranschaulicht werden, wie solche nicht-formalisierten, dialogartigen Beratungsprozesse zwischen Wissenschaft und Politik ablaufen und durchaus erfolgreich im Sinne eines Agendasetting funktionieren können. Zudem eröffnen sich für die Regierungspolitik durch solche diskursförmigen Beratungen in der Phase der Entscheidungsvorbereitung neben der Informationsgewinnung auch neue Optionen hinsichtlich des strukturell vorgegebenen Informationswissens der Ministerialbürokratie.

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Exkurs: Der Weg zum „aktivierenden Staat“ als ein Ergebnis dialogorientierter Beratung Ausgangspunkt der Debatten um einen „aktivierenden“ Staat Anfang/Mitte der 90er Jahre war die nüchterne Diagnose, dass sowohl eine neokonservative, auf Privatisierung setzende Strategie als auch eine nur auf punktuelle Eingriffe setzende Strategie des „weiter so“ nicht in der Lage waren, den neuen Herausforderungen zu begegnen und eine zukunftsfähige Modernisierung des öffentlichen Sektors zu gewährleisten. Pointiert zusammengefasst: Es sollte nicht um „weniger Staat“ sondern um einen „besseren Staat“ gehen, der anstelle einer „schleichenden Privatisierung“ die gesellschaftlichen Steuerungspotenziale entfaltet. Bevor diese strategischen Neuorientierungen die politische Bühne erobern konnten, gab es verschiedene Diskussionsrunden zwischen Wissenschaftlern, Mitarbeitern von Ministerialverwaltungen und Verbänden sowie Politikern (manchmal offizielle Workshops, oft kleine Runden), aber auch gemeinsame Forschungsprojekte und Publikationen (exemplarisch der Sammelband von Behrens et al. 1995). Aus diesen informellen Netzwerken entstand dann langsam ein offizielles politisches Konzept, das der damalige Ministerpräsident des Landes Niedersachsen, Gerhard Schröder, zum eigenen Leitbild erkor und seinen späteren Regierungsstil als Bundeskanzler prägte. „Die Entscheidungsvorbereitung mittels Runder Tische, Räte und Kommissionen gehört zu den grundlegenden Neuerungen und regelrechten Markenzeichen des Schröderschen Regierungsstils … In ihrer Multifunktionalität hatten sie jedoch strategische Bedeutung. Sie signalisierten zunächst einen offeneren Regierungsstil. Neben dem üblichen Sachverstand der Ministerialbürokratie wurde in die Vorbereitung der Regierungsentwürfe für diverse Gesetze auch gesellschaftlicher Sachverstand, insbesondere aus dem Wissenschaftsbereich und von verschiedenen gesellschaftlichen Kräften und Interessengruppen, einbezogen“ (Hasel/Hönigsberger 2007, 97; vgl. auch Heinze 2002, Jann 2006 und 2008, Korte 2007 sowie die Beiträge in Egle et al. 2003 und Kamps/Nieland 2006). In den wissenschaftlichen Diskursen gab es schon länger einen Konsens darüber, dass nach Ergänzungen und Alternativen zu den überlasteten staatlichen Formen Ausschau zu halten ist. Gesellschaftliche Organisationen und Experten erschienen in dieser Perspektive als neue Ressourcen; d.h. nicht, dass der Staat in zunehmendem Maße überflüssig würde, sondern dass ein auf Effizienz zielender Staat auf die Mitwirkung gesellschaftlicher Akteure angewiesen ist. Mit Blick von außen galt die Bundesrepublik aber schon länger als „Kooperationsmodell“ schlechthin. „Neokorporatistische Entscheidungsstrukturen, Politiknetzwerke und die gesellschaftliche Selbstregelung in private governments zogen die Aufmerksamkeit auf sich. Am Ende dieser perspektivischen Erweiterung stand das 180

heute dominierende Modell des kooperativen Staates“ (Mayntz 2001, 2; vgl. auch die Beiträge in Mayntz/Scharpf 1995, Bazant/Schubert 2007 und Wiesenthal 2006). Neuere politiktheoretische Argumentationen sprechen auch von einer „Zerfaserung“ der Staatlichkeit, die sich in einer Verlagerung von Organisationsverantwortung und Entscheidungskompetenz bzw. einer Letztverantwortungsdiffusion zeigt; so treten „private Verantwortungsstrukturen neben den Staat“ (Genschel et al. 2007, 42; vgl. auch Genschel/Zangel 2007 und Heinze 2006, 85ff). Vor allem im Umfeld der Debatte um einen „Dritten Weg“ und die „Zivilgesellschaft“ wurden in rot-grünen Regierungskreisen neue konzeptionelle Entwürfe diskutiert, politische Grundsatzentscheidungen nicht nur in parteipolitischen Arenen abzuhandeln, sondern auf eine aktive Mitwirkung nicht-staatlicher Institutionen (den „kooperativen“ und „aktivierenden“ Staat) zu setzen. Folgerichtig wurde auch von Regierungsvertretern die Bedeutung zentraler, hierarchischer Institutionen relativiert, und Akteure und Verhandlungssysteme unterhalb oder neben der „offiziellen“ Staatsebene gerieten nun ins Blickfeld. „Die rasante technologische und gesellschaftliche Entwicklung stellt die Politik vor eine paradoxe Herausforderung ... Verlangt wird von der Politik Beschleunigung und Entschleunigung zugleich. Sie muss rasch auf veränderte Umstände reagieren – und gleichzeitig langfristig und nachhaltig angelegt sein. Die Notwendigkeit schneller Reaktionen liegt auf der Hand: Bei Zukunftstechnologien wie E-Commerce und Biotechnologie sind die Zeitfenster für die Entwicklung von rechtlichen und institutionellen Rahmenbedingungen knapp bemessen ... Diskussionen in Partei und Gesellschaft, Gespräche mit betroffenen Unternehmen und Verbänden, Abstimmungen mit den europäischen Partnern und legislative Arbeit müssen dazu in neuer Weise miteinander verknüpft werden. Die von der rot-grünen Bundesregierung initiierten Konsensrunden und Foren – vom Bündnis für Arbeit über die Initiative D 21 bis hin zur Einwanderungskommission oder der geplanten Ethik-Kommission zu Fragen der Gentechnik – sind Beispiele für eine neue, ergebnisorientierte Dialogkultur zwischen Politik, Wissenschaft, Wirtschaft und kritischer Öffentlichkeit. Sie sind reform- und ergebnisorientiert und zielten auf einen ‚innovativen Konsens‘ jenseits der traditionellen ideologischen Gräben“ (Steinmeier 2001, 264f; vgl. auch Heinze 2002). Die Inszenierung von Beiräten und Kommissionen (vom „Bündnis für Arbeit“ bis hin zur Wehrstruktur- und Zuwanderungskommission sowie dem Ethikrat) jenseits der repräsentativen Demokratie und den traditionellen Kanälen der politischen Willensbildung wurde zum vorrangigen Politikziel erklärt, da nur über solch dialogische Prozesse modernes Regieren möglich sei. Ein derartiger Formwandel der Politik in Richtung „Verhandlungsnetzwerke“ und Konsensrunden provozierte aus demokratietheoretischer Sicht natürlich Kritik. Manche

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Beobachter sprachen von der „neuen Deutschen Räterepublik“ oder einem „neuzeitlichen Ständestaat“. Allerdings war ein Funktionswandel vom hierarchischen zum aktivierenden und moderierenden Staat einerseits schon länger zu beobachten, und andererseits werden durch die Einbeziehung gesellschaftlicher Institutionen auch neue Ressourcen, Informationen und damit Handlungsoptionen erschlossen. Generell hatte die Einbeziehung gesellschaftlicher Organisationen und Expertengremien (später etwa auch die „Hartz- und Rürup-Kommissionen“) durch die rot-grüne Bundesregierung zum Ziel, die große und wachsende Zahl von Problemen, welche über die traditionelle Form der Konsensbildung (durch Parteien und Parlamente) kaum noch zu lösen sind, in den Griff zu bekommen. Die Fokussierung auf einen „aktivierenden“ Staat blieb indes nicht nur auf die bundespolitische Arena beschränkt. Vielmehr „eroberten“ der Begriff und die wesentlichen Bausteine des Konzepts auch verschiedene Bundesländer und spielen auch bei der Modernisierung der Verwaltung und neuen Steuerungsmodellen auf kommunaler Ebene sowie im Rahmen der Debatte um Bürgerengagement eine wichtige Rolle (vgl. die Beiträge in Blanke et al. 2005 sowie Evers et al. 2002, Damkowski/Rösener 2003 sowie Hilger 2007). Das hier nur knapp umrissene Verständnis eines „aktivierenden“ Staats kann allerdings nicht als ein konsistentes und fest umrissenes politisches Programm bzw. als ein konkreter Maßnahmenkatalog verstanden werden, das über Beratungsprozesse in die Regierungspolitik „einsickerte“. Es handelte sich vielmehr eher um eine politisch-konzeptionelle Einigungsformel, unter deren Dach unterschiedliche politische Maßnahmen und Vorschläge diskutiert, verdichtet und in der Regierungspolitik erprobt wurden. Wie oft bei medial erfolgreichen Konzepten stellt sich auch hier die Frage, ob der ursprüngliche analytische Anspruch beim Weg in die politische Umsetzung nicht zum Teil verloren gegangen ist. Allerdings sollte man sich – und dies legen organisationssoziologische Analysen nahe – davor hüten, von einem „best way“ der Reformpolitik auszugehen. „Ziel eines Beratungsprozesses sollte es deswegen nicht sein, lediglich einen erfolgsversprechenden Zug in das Schienennetz zu setzen, sondern mehrere Züge parallel loszuschicken und zu schauen, wie sich die Züge in dem Netz halten. Dieses Denken widerspricht erst einmal der Vorstellung, dass eine Organisation im Beratungsprozess stromlinienförmig ausgerichtet werden muss. Die verschiedenen Züge können sich kreuzen, sich aneinander andocken, aber sie können auch um ein Gleis kämpfen oder gar kollidieren“ (Kühl 2007, 18; vgl. auch Bogumil/Schmid 2001). So betrachtet ist es durchaus funktional gewesen, dass verschiedene Begrifflichkeiten und strategische Konzepte nebeneinander und in den verschiedenen Arenen des politisch-administrativen Systems diskutiert wurden, da auch politische Organisationen durchaus Mehrdeutigkeiten aushalten können. Im

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Rahmen der Aufweichung der traditionellen hierarchischen Politikformen sprachen einige Autoren von einer „externen Dezentralisierung“, wobei intermediäre (zivilgesellschaftliche) Gebilde, assoziative Strukturen sowie allgemein das „soziale Kapital“ in dieser Perspektive als neue Ressourcen erscheinen (vgl. Blanke/ Schridde 2001 sowie Heinze 2002). Auch international zeigte sich der Schwenk in Richtung einer Modernisierung des öffentlichen Sektors und einer „aktivierenden“ Verhandlungsdemokratie. Konzeptionelle Offenheit prägte explizit den Diskurs um den „aktivierenden“ Staat, der in den 90er Jahren den Weg vom akademischen Biotop in die Regierungspolitik gefunden und Reformexperimente ermutigt hat. Die einen finden noch heute, dass sich dahinter immer noch ein anmaßender Staat verberge, der lethargische Bürger an ihre Pflichten und Chancen erinnern müsse. Der erste Punkt ist schlicht ein begriffliches Missverständnis. Die Verfechter des „aktivierenden“ Staates heben mit diesem Terminus darauf ab, dass der Staat selbst nicht seine eigenen Grundlagen schafft, sondern auf die Beteiligung von Bürgern angewiesen ist. Diese Beteiligung bleibt allerdings nur dann erhalten, wenn nicht in erster Linie reglementiert, vielmehr aktiviert wird. „Aktivierend“ meint weniger, dass die Bürger aufgefordert werden müssen, sondern dass sich der Staat selbst in erster Linie als Akteur versteht, der Anstöße gibt. Der zweite Punkt (die Kritik an schleichender, aber nichtsdestotrotz radikaler Privatisierung) läuft auf einen Verdacht hinaus, den nur die aktiven Promotoren des „aktivierenden“ Staates entkräften können. Auf der konzeptionellen Ebene soll sich der Staat zwar aus der umfassenden Leistungserstellung zurückziehen, aber nicht aus der Verantwortung. Dieser Sichtweise liegt die Überzeugung zugrunde, dass die Motivationen und Handlungsbereitschaften zu Selbsthilfe und solidarischer Unterstützung gerade auch in modernen demokratischen Wohlfahrtsstaaten vielfach vorhanden sind, aber einer Aktivierung bedürfen, die weniger auf Ge- und Verbote, als auf Kooperation und infrastrukturelle Unterstützung setzt. Politische Programme, die „zivilgesellschaftliche“ Handlungsformen staatlich stärken wollen, bewegen sich allerdings in einem Spannungsfeld. Auf der einen Seite sind solche Aktivitäten und Bestrebungen von der Einsicht geprägt, dass das bürgerschaftliche Engagement in seinen unterschiedlichen Ausdrucksformen gerade unter den Bedingungen gesellschaftlicher Individualisierung und sozialstruktureller Modernisierung auf staatliche Unterstützung und Förderung angewiesen ist. Auf der anderen Seite ist noch in vielen Bereichen ungeklärt, inwiefern der Staat überhaupt in der Lage ist, mit seinen Steuerungsinstrumenten (wie etwa der Verteilung von Finanzmitteln, der Verbreitung von Informationen und der Bereitstellung infrastruktureller Angebote) das freiwillige, unentgeltliche und gemeinwohlorientierte Handeln der Bürgerinnen und Bürger effektiv zu unterstützen. Einigkeit besteht jedoch darüber, dass der Staat nicht als „autoritä-

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rer Erzwinger“ auftreten darf, sondern vielmehr seine „aktivierende“ Rolle zu spielen hat. Seine Verantwortung nimmt er dadurch wahr, dass er unter anderem Qualitätsstandards definiert und überprüft sowie die in der Gesellschaft vor sich hin schlummernden „Selbstordnungspotenziale“ weckt und gezielt fördert. Durch das sicherlich selten auftretende politische Phänomen, dass sich einerseits ein „Zeitfenster“ für Reformen öffnete und andererseits politische Konzepte derart durch verschiedene Beratungsdialoge „abgeschliffen“ und damit für auch für politische Öffentlichkeitsarbeit und Regierungskommunikation tauglich waren, konnte sich das zunächst in vertraulichen und gemischten Kreisen entwickelte Konzept des aktivierenden Staates in praktische Politik ein Stück weit umsetzen. Nicht nur die rot-grüne Bundesregierung, sondern auch weitere politische Akteure setzten im Hinblick auf eine Erneuerung des Steuerungsrepertoires modernen Regierungshandelns auf dieses Leitbild und wollten dadurch frischen Wind und neue Akzente in das staatliche Handeln bringen. Strategisch zielte die Konzeption auf eine Überwindung der politischen Blockaden, wie sie sich gerade zu Ende der Kanzlerschaft Kohl aufgetürmt hatten, und setzte auf einen Handlungskonsens in ausgewählten Politikfeldern. Leitvorstellung war ein „kooperativer“ und „aktivierender“ Staat, was sich in neuen Bündnissen zwischen gesellschaftlichen Organisationen und dem Staat sowie Netzwerken zwischen Politik und Wissenschaft manifestierte. „So sind Kommissionen in der Lage, etablierte und Status-quo-orientierte Koalitionen aufzubrechen und Alternativen zu den gängigen Regulierungsformen auf die Tagesordnung zu setzen“ (Jann et al. 2005, 56). In den verschiedenen Expertenkommissionen spiegeln sich die Vorstellungen eines kooperativen Staates wider; inzwischen finden sich in fast allen Politikfeldern auch Bündnisrunden und Expertenkommissionen, die sich durch eine enge Verzahnung zwischen Staat, Wirtschaft, Wissenschaft und Gesellschaft auszeichnen. In der „Berliner Räterepublik“ (Heinze 2002) hat sich aber auch der Firmenlobbyismus und das „private“ Beratungsgeschäft weiter ausgedehnt, wobei sich das Beratungsgeschäft eher durch Intransparenz auszeichnet (vgl. hierzu von Alemann/Eckert 2006, Leif 2006 sowie die Beiträge in Leif/Speth 2003 und Rügemer 2004). Neue lobbyistische Akteure sind hinzugekommen, und insbesondere gilt dies für die Interessenvertretung einzelner Großunternehmen (vor allem multinationaler Konzerne), die eigene Büros in Berlin unterhalten (Schätzungen sprechen von rund 400 Unternehmensrepräsentanzen in Berlin) und auch sonst direkte Zugänge zur Regierungspolitik und den Ministerien pflegen. Die Interessenvertretung „neben“ den klassischen Verbänden betrifft aber nicht nur die Wirtschaftsunternehmen, sondern hat sich auch in anderen Bereichen ausgeweitet (etwa bei den Vertretungen der Kommunen oder Bundesländer). Der Hinweis auf einen „Spitzenverband“ heißt inzwischen nicht mehr, dass es eine

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klar gegliederte und hierarchisch konzentrierte Politikstrategie eines Verbandes gibt, auf den sich die Regierungspolitik grundlegend verlassen kann. Es zeichnet sich immer stärker eine Heterogenisierung der Interessendurchsetzung ab, das Verbändesystem zerfasert, und parallel dazu entstehen sehr viel stärker spezialisierte Interessenvertretungen. Neben die klassische Interessenvertretung durch Verbände und die korporatistischen Strukturen der Interessenvermittlung sind zudem in den letzten Jahren Akteure getreten wie „Rechtsanwaltskanzleien, klassische Unternehmensberatungen, neu entstandene Agenturen für Public Affairs sowie freie Berater (darunter frühere Minister und Staatssekretäre. Diese nehmen heute für sich explizit in Anspruch, Politikberatung zu betreiben. Große international agierende Firmen für Politikberatung und politische Kommunikation haben sich in jüngster Zeit entwickelt, die u.a. dem Lobbyismus nachgehen“ (Lösche 2006, 336; vgl. auch ders. 2007 sowie die Beiträge in Rügemer 2004). Einerseits ist damit ein schleichender Machtverlust der klassischen Großverbände auszumachen, anderseits haben sich in der pluralisierten Beratungsszene auch neue politische Akteure etabliert (wie etwa Greenpeace), die als „public interest groups“ wirken und durchaus über Einflusschancen verfügen. Hervorzuheben ist an der gewandelten Lobbylandschaft die verstärkte Nutzung der Medien, die gezielt und hochprofessionell in die Lobbyingstrategien eingebaut werden. „Meinungspflege bereitet den Boden für erfolgreiche Interessendurchsetzung. Das eigene, partikulare Interesse wird dabei häufig mit dem Anspruch, das Gemeinwohl und allgemein akzeptierte Werte zu vertreten, kaschiert“ (Lösche 2006, 338; vgl. auch die Beiträge in Leif/Speth 2006). Insofern haben sich die Grenzen zwischen legitimer Interessenvertretung durch Verbände oder anderen Organisationen und „verdeckter“ Schattenpolitik in den letzten Jahren verwischt. Oft ist nicht mehr zu erkennen, wie sich einzelne Partikularinteressen (zumeist aus der Wirtschaft, weil sie über die finanziellen Mittel verfügen) durch geschickte Öffentlichkeitsarbeit mit an sich gemeinwohlorientierten (und zum Teil auch von wissenschaftlichen Gutachten unterstützten) Strategien tarnen. Diese Verschiebungen im Verhältnis zwischen Politik, Medien und Lobbying gehen aber nicht nur von den neuen Akteuren des Lobbyismus aus, sondern werden auch von manchen Medienvertretern inszeniert. „In den letzten Jahren, nach Etablierung der so genannten Berliner Republik konnten wir zunehmend erleben, dass Medien ihre Rolle verlassen haben und selbst zum Interessenvertreter geworden sind. Politische und insbesondere personalpolitische Vorstellungen werden offensiv verflochten und eigennützige Positionen sehr pointiert vertreten. Das gefährliche hieran ist, dass damit Grenzen verwischt werden. Die zuvor beschriebenen Rollen in dem Dreieck zwischen Politik, Interessenvertretung und Medien beziehungsweise Öffentlichkeit werden ausgehebelt“ (Kretschmer 2008; vgl. auch die weiteren Beiträge im Tagungsreader 2008 sowie Schatz 2008).

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Die gern verbreitete These, dass ausgewählte Interessenverbände an Gesetzesvorhaben „mitschreiben“ ist allerdings nicht neu, vielleicht der direkte Einfluss einiger Großunternehmen, die zunehmend „neben“ und unabhängig von den Wirtschaftsverbänden agieren. Insofern haben wir es mit einer Pluralisierung und neuen Unübersichtlichkeit der Politikberatung zu tun. Und auch die Feststellung eines Spannungsverhältnisses von Lobbyismus und parlamentarischer Demokratie begleitet historisch die Debatte um den Einfluss unterschiedlich organisierter Interessen auf die Regierungspolitik. Das zentrale Fazit von Leif/Speth greift aber analytisch zu kurz bzw. ist zum Teil „alter Wein in neuen Schläuchen“: „Lobbying ist im politischen Prozess und im Räderwerk der Gesetzgebung nicht die Ausnahme, sondern die Regel. Die wirkungsvollsten Lobby-Einflusszonen werden unbekannt bleiben, weil Stillschweigen zum zentralen Handlungsrepertoire professioneller Lobbyisten gehört“ (dies. 2006a, 352). Der Hinweis auf die Intransparenz des Lobbyismus ist unbestreitbar und hieran hat auch die offizielle „Lobbyliste“ nichts geändert, die an sich den Einfluss der Verbände auf die Gesetzgebung transparenter machen sollte und in die inzwischen über 1.800 Organisationen eingetragen sind. Ein wichtiges Argument, das auf den schon länger sich vollziehenden Strukturwandel in der Politikberatung verweist, ist die wachsende Professionalisierung der Interessenvertretung bzw. des Lobbyismus. Hier zeigt sich wie auch in anderen westeuropäischen Ländern ein Trend, der bislang nur begrenzt in der Verbändeforschung aufgearbeitet wurde. Ein Beispiel kann dies gut belegen: So arbeiten viele Lobbyagenturen inzwischen unter dem Label „Public Relations-Agentur“ und können so in der medialisierten Öffentlichkeit den Schein von Unabhängigkeit demonstrieren, obgleich sie von bestimmten Interessen (etwa eines Großunternehmens) finanziell abhängig sind. Hinzu kommt jedoch die bessere professionelle Vorbereitung und Durchführung von Strategien zur Beeinflussung der Regierungspolitik. Ein Grund für dieses höhere Rationalitätsniveau der Lobbyingprozesse liegt – neben der Professsionalisierung und Ökonomisierung der Interessenvertretung – auch darin begründet, dass sich bei den Spitzenakteuren in der Regierung neben dem administrativen Informations- und Kommunikationsmanagement sowohl ein informelles Politikmanagement etabliert hat als auch eine stärkere Personalisierung des Regierungshandelns in den letzten Jahren zu verzeichnen ist. Diese Entwicklungen generieren einen von außen schwer zu durchschauenden Mix aus formalisierten und informellen Informations- und Entscheidungswegen, und dies macht ihn auch anfällig für Lobbyingstrategien. Sowohl der Bundestag als auch die Landtage und die kommunalen Parlamente sowie generell die politischen Parteien scheinen ihre Orientierungs- und Steuerungsfunktion weiter eingebüßt zu haben, während in den Medien die öffentliche Politikinszenierung mit nur wenigen Führungspersönlichkeiten im

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Mittelpunkt steht. Vor diesem Hintergrund sind auch neue strategische Ausrichtungen von Lobbying und Public Relations zu erkennen: „Es ist eine neue Form von Kampagnen entstanden, die Lobbying und Campaigning miteinander verbindet. Die neue Form verbindet Elemente der Werbung mit dem Lobbying. Die Akteure sammeln sich unter einem Kampagnendach, um ihre Interessen durchzusetzen. Auffällig ist, dass bei vielen der Absender undeutlich bleibt. Beispiel dafür ist die Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft. Die Verbindung zum Auftraggeber ist lockerer und für Außenstehende nicht immer deutlich. Das schafft neue Freiheiten in der Kampagnenführung … Die Schwäche der Wirtschaftsverbände – besonders im Bereich der Kommunikation – gibt den Unternehmen die Chance, eigenständiger zu agieren. Die neuen Kampagnen werden von Unternehmen finanziell und organisatorisch getragen. Wo staatliche Politik und Verbände beteiligt sind, verlangsamen sich die Prozesse … Die klassischen Werbeund PR-Agenturen haben die Regierungs- und die Verbandskommunikation als neues Feld entdeckt. Sie tragen ihre Branding-Strategien in die Politik. Emotionen statt Argumente sind das Mittel. Politik lässt sich allerdings nicht auf Werbung für Produkte reduzieren. In ihr geht es um existenzielle Fragen“ (Speth 2004, 5; vgl. auch Leif 2006, Gammelin/Hamann 2005 sowie die Beiträge in Leif/Speth 2003 und 2006). Diese neue Szenerie des kommerziellen Lobbyismus ist bislang wissenschaftlich nicht hinreichend durchleuchtet worden, wenngleich alle Beobachter davon ausgehen, dass im deutschen Politikbetrieb die Public-Affairs-Berater zunehmend an Macht gewonnen haben. Gerade durch den Umzug nach Berlin haben sich die kommerziellen Lobbyaktivitäten verstärkt, dieser Boom steht aber auch im Zusammenhang mit der Europäisierung der Politik. Insgesamt ist es sowohl zu einer Intensivierung unternehmerischen Lobbyings als auch damit verbunden einem Bedeutungsverlust verbandlichen Lobbyings (vgl. exemplarisch Trampusch 2004) und im Trend zu einer „organisatorischen Ausdifferenzierung“ des Verbändesystems gekommen (Sebaldt/Straßner 2004, S. 274f; vgl. auch die Beiträge in von Winter/Willems 2007). Hervorzuheben ist aus der Praxis der Politikberatung der letzten Jahre, dass entgegen der eingespielten Routinen, bei der oft die Ministerialbürokratie Experten nach ihrem Gutdünken ausgesucht hat, die Politiknetzwerke offener geworden sind, allerdings eindeutig unter einer Reformprämisse standen und konkrete „Aufträge“ abarbeiteten. Dies gilt jedenfalls für die zum neuen Steuerungsrepertoire der Bundesregierung zu zählenden Expertenkommissionen: „Mindestens 44 Prozent der Expertenkommissionen wurden klare inhaltliche Grenzen vorgegeben, 56 Prozent hatten ausformulierte Fragenkataloge zu beantworten … Größtenteils waren die Expertenkommissionen also nicht eingesetzt, um Grundsätzliches wissenschaftlich zu klären oder ein Politikfeld auf seinen Veränderungsbe-

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darf zu prüfen. Der Reformbedarf war in der Regel bereits als Bestandteil des Auftrages an die Kommissionen festgehalten. Es ging zumeist nicht darum, neue Ziele zu definieren, sondern vielmehr waren Wege aufzuzeigen, um vorgegebene Ziele zu erreichen“ (Siefken 2006, 566; vgl. auch Heinze 2002). Diese Ausrichtung liegt sicherlich auch an der stärkeren Politiksteuerung durch das Bundeskanzleramt, die sich allerdings noch immer deutlich von der Regierungspraxis in anderen Ländern mit einer ausgeprägten strategischen Steuerung unterscheidet. Die Heterogenisierung der Verbändelandschaft und insbesondere der ausufernde Firmenlobbyismus, der auch zu einer Verwischung der Grenzen zwischen legitimer Interessenvertretung und verdecktem Lobbyismus geführt hat, sind mit dafür verantwortlich, dass der Lobbyismus als „Schattenpolitik“ oft relativ undifferenziert zur Zielscheibe der Kritik geworden ist. So bezeichnen einerseits Politikbeobachter den Lobbyismus inzwischen als „fünfte Gewalt“ (Leif/Speth 2006), anderseits fordern Spitzenrepräsentanten der Regierungspolitik wie etwa Finanzminister Steinbrück im Jahr 2006: „Lobbyisten in die Produktion“. Publikationen mit reißerischen Titeln wie bspw. „Der gekaufte Staat“ (Adamek/Otto 2008) werden in den Medien breit diskutiert; insbesondere einzelne Neuregelungen wie das in der rot-grünen Bundesregierung vom damaligen Bundesinnenminister Otto Schily konzipierte „Personalaustauschprogramm“ zwischen der Bundesregierung und der Wirtschaft gelten als Beleg für eine Zäsur hinsichtlich der institutionellen Trennung von Wirtschaft und Staat. „Der Staat gab nun Autonomie zugunsten von Großkonzernen ab, indem er Verantwortlichkeiten verwischte“ (dies. 2008, 11). In die gleiche Richtung argumentiert Resch (2005), die von einem „Berater-Kapitalismus“ spricht, der zu einer Entpolitisierung der Politik geführt habe, in dem die Berater nicht mehr wie früher auf der „Hinterbühne“ agieren, sondern zu Akteuren auf der „Vorderbühne“ werden. Hat sich das Verhältnis zwischen dem Staat und organisierten Interessen wirklich durch verschiedene Expertenkommissionen, kommerzielle Beratung oder auch einige Dutzend „Leihbeamte“ in verschiedenen Ministerien auf Bundes- und Länderebene oder auch in der EU-Kommission grundlegend gewandelt oder woran liegt es, dass in der Öffentlichkeit so erregt über den „Lobbyismus als Schattenpolitik“ (von Alemann/Eckert 2006) diskutiert wird? Zunächst einmal lässt sich in Deutschland eine historische Linie verfolgen, die – oft dem „Schwarzweißdenken“ verhaftet – die Verfolgung und Durchsetzung von Interessen als illegitimes Mittel in einer Demokratie begreifen. Deshalb muss ganz nüchtern über die Organisationsformen des Lobbyismus (der zumeist über Verbände verläuft) und auch die unterschiedlichen Formen der Politikberatung aufgeklärt werden, um ein Stück weit der Mythosbildung zu begegnen, die die Lobbyisten zu den zentralen „Strippenziehern“ der Politik (Gammelin/Hamann 2005) stilisieren.

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Dennoch bleibt festzuhalten, dass im Gegensatz zu der Debatte vor zehn Jahren zu Beginn der rot-grünen Regierungskoalition, als in den Expertenkommissionen und auch den Verbänden (dem „Sozialkapital“) Bündnispartner für eine Reform der „blockierten Gesellschaft“ (Heinze 1998) gesucht wurden, inzwischen eher Misstrauen gegen das Verbändelobbying besteht, was nicht unwesentlich mit dem gewandelten Bild des Lobbyismus in Deutschland zu tun hat. Es gibt aber auch weitergehende Gründe, die in der globalen Vernetzung von Wirtschaft, Wissenschaft, Kultur und Politik und in der in den letzten Jahrzehnten entfachten Dominanz des Marktparadigmas begründet liegen. „Dass sich herausbildende Mehrebensystem ist per se pluralistisch organisiert und viel mehr eine Sache des Lobbyismus als eine Sache von Staatsbürgern oder eine Sache der korporatistischen Zusammenarbeit von Regierung, Parteien und Verbänden. Anders ausgedrückt: Je mehr die Gesellschaft die nationalen Grenzen überschreitet und europäische oder gar globale Dimensionen annimmt, desto mehr ist sie ein Konglomerat von Interessengruppen und Privatbürgern“ (Münch 2009, 21; vgl. auch ders. 2007 und Streeck 2009).

7.3 „Beziehungsspiele“ zwischen Politik und Beratung in der Entscheidungsgesellschaft Es wurde bereits kurz auf die in den letzten Jahren stattgefundenen theoretischen Debatten über „reflexive Beratung“ und den Trend zur „beratenen Gesellschaft“ eingegangen. Die Ausbreitung der „Entscheidungsgesellschaft“ impliziert aber auch eine Erhöhung der Rationalitätsansprüche an Politik und dies bei steigender Komplexität der Entscheidungssituationen. „Je größer die Entscheidungskomplexität ist, desto größer ist erstens die Unsicherheit des Akteurs, wie er sich entscheiden soll; und desto größer ist zweitens sein Risiko, eine Fehlentscheidung zu treffen, die er dann zu verantworten hat“ (Schimank 2005, 173). Gerade in sozioökonomischen Umbruchphasen, zumal wenn sie mit der Erosion eines traditionellen Prosperitätsmodells (wie dem „Modell Deutschland“) verknüpft sind, werden makrostrukturell Unsicherheitszonen systematisch erzeugt, die meso- und mikrostrukturell und vor allem für die Regierungspolitik zu einer wachsenden „Qual der Wahl“ führen. „Die Politik kann ihre Umwelt nicht mehr nur im Schema festliegender Interessen wahrnehmen. Die Umwelt wird als chaotisch, als bestimmt durch nichtlineare Dynamiken und unvorhersehbare Wechselwirkungen erfahren. Plötzlich muß man auf unvorhergesehene Konstellationen rasch reagieren können. Der Anteil an nicht-planbaren Entscheidungen nimmt zu. Außerdem ist das System selbst durch eine Vielzahl von teilnehmenden Organisationen endogen unruhig“ (Luhmann 1997, 1083; vgl. auch Willke 2003). 189

Dass nun von den politischen Akteuren vermehrt soziologisches Orientierungswissen im Rahmen von Politikberatung nachgefragt wird, liegt an der Kompetenz für die „Identifizierung und Beschreibung gesellschaftlicher Entwicklungstrends und deren Verdichtung zu soziologischen Zeitdiagnosen“ (Fretschner/Hilbert 2006, 63), die gerade in „unsicheren“ Zeiten gefragt ist. Sozialwissenschaftliche Beratung muss aber – ganz gleich in welcher Form – auch die komplexe Eigenlogik der „Politikproduktion“ im Blick haben, um effiziente Beratungsleistungen zu generieren. Bröchler betont zu Recht, dass die zentralen Leitbilder der Politikberatung („schlüsselfertige Beratung“, „politisch nützliche Beratung“ und „Beratung als Diskurs“) darunter leiden, dass sie die „institutionelle Eigensinnigkeit“ des „Policy-Making-Systems“ nicht erkennen. „Die Vernachlässigung der institutionellen Eigensinnigkeit schwächt für die beteiligten Akteure aus Politik und Wissenschaft die Handlungswirksamkeit der Leitbilder. Denn jeder Ratschlag, ob technokratischer, dezisionistischer oder pragmatischer Provenienz muss durch den Regierungsapparat bearbeitet werden. Hier erweist es sich als bedeutsam, dass Parlament und Regierung eigenständige ausdifferenzierte Teilsysteme innerhalb des politischen Systems darstellen. Denn beide besitzen eigene Handlungsrationalitäten, aus denen spezifische Funktionen, Aufgaben und Organisationsprofile folgen. Vor allem aber verfügen Parlament und Regierung gegenüber der wissenschaftlichen Beratung über eigenständige und unabhängige Mechanismen der formalen wie informellen Willensbildung und Entscheidungsfindung. Die in den Leitbildern unterstellten Transformationsprozesse erweisen sich angesichts der Eigensinnigkeit von Parlament und Regierung/Verwaltung als unrealistisch und führen deshalb in die Irre“ (ders. 2004, 23f; vgl. auch die Beiträge in Howaldt/Kopp 1998 und Degele et al. 2001). Die Hinweise auf die Diskrepanz zwischen den Selbstbeschreibungen der Organisationswirklichkeit durch die politischen Akteure und den realen Ungereimtheiten und „Rationalitätslücken“ in den Organisationen sind notwendig, weil in der Politikwissenschaft (und auch in der politischen Praxis bei den korporativen Akteuren) zum Teil ein relativ naiver Begriff des Wissens und der Rationalität von Organisationsstrukturen unterstellt wird. Aussagen zur Reichweite von Politikberatung müssen deshalb wissens- und organisationssoziologisch „aufgeladen“ werden. Dies würde dann auch ein weitaus komplexeres Bild der Politikberatung ergeben, als es in vielen „rationalistischen“ Modellen (sei es im technokratischen, dezisionistischen oder pragmatischen) geschieht. So betont einer der einflussreichsten wissenschaftlichen Politikberater der letzten Jahre, Bert Rürup, zu Recht die große Bedeutung der Ministerialverwaltung, gegen die kaum ein politisches Reformprojekt durchgesetzt werden kann. „Die Rolle der Beamten scheint mir am ehesten unterschätzt zu werden. Die Administration kann viele Ideen befördern, verändern und verhindern. Ein Berater kann bei-

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spielsweise einem Minister viel erzählen – aber am Ende wird der seinen Staatsekretär oder Abteilungsleiter fragen, was er davon hält“ (ders. 2009, 32). Zudem ist zu bedenken, dass die Zeithorizonte von Politik und Wissenschaft differieren (es auch eigene „Rhythmen“ und „Zeitfenster“ in der Regierungspolitik gibt) und sich ebenfalls die strategischen Beratungskonstellationen sowohl inhaltlich als auch in der Akteurskonstellation deutlich von Politikfeld zu Politikfeld unterscheiden. Verallgemeinerbare Aussagen über strategische Politikberatung sind also nur schwer vorzunehmen bzw. müssen für die jeweiligen Politikfelder spezifisch ausformuliert werden. Politikberatung kann ganz allgemein nach verschiedenen Kriterien unterschieden werden. Grundsätzlich sollte man zwischen Politikberatung und Politikerberatung unterscheiden, wobei die hier thematisierten Formen der Beratung durch Dialoge eher dem Typus Politikerberatung zuzurechnen sind. Allerdings gibt es gerade angesichts der Zentralisierungstendenzen in den politischen Großorganisationen eindeutige Folgewirkungen der Politikerberatung auf Politikberatung. Man könnte sogar die Hypothese formulieren, dass grundlegenden politischen Entscheidungen immer eine Politikerberatung vorausgeht. Politikberatung findet originär immer dann statt, wenn Empfehlungen öffentlich werden und damit allen Beteiligten des politischen Prozesses, aber auch den Bürgern als Grundlage zur Verfügung stehen. Werden einzelne Institutionen oder Personen beraten oder „gecoacht“, so entspricht dies dem Typus der Politikerberatung, womit allerdings nicht nur Amts- und Mandatsträger gemeint sind, sondern auch Funktionäre von Verbänden und anderen politischen Institutionen oder gesellschaftlichen Teilsystemen (Wirtschaft, Kultur, Wissenschaft etc.). Der Grad der Institutionalisierung solcher Beratungsformen ist zumeist gering, kann sich aber aufgrund der entstandenen Vertraulichkeit durchaus über einen längeren Zeitraum erstrecken und auch gewisse Institutionalisierungsformen beinhalten, die sich aber deutlich abgrenzen lassen von öffentlich agierenden Sachverständigenräten oder Kommissionen. Während der Grad der Öffentlichkeit bei diskursiven Beratungsprozessen relativ schwach ausgeprägt ist, ist der Grad der (oft auch informellen) Verflechtung relativ hoch (zumeist kennt man sich über mehrere Jahre, und deshalb können auch sensible Strategiefragen behandelt werden). Unterstellt wird in diskursiven oder reflexiven Beratungsformationen ein Wissenschaftsverständnis, das die Sozialwissenschaftler nicht nur als Wissensproduzenten, Begleiter und Kommentatoren sieht, sondern ihnen auch eine aktive Rolle in politischen Entscheidungsprozessen zubilligt. „Sie werden zu Interpreten und Impulsgebern, die gemeinsam mit den Praktikern eingefahrene Denkund Verhaltensweisen reflektieren, unterschiedliche Sichtweisen austauschen und sich alternative Handlungsmöglichkeiten erschließen. So werden sie zu Gestaltern eines gemeinsamen Lernprozesses“ (Howaldt 2005, 436; vgl. auch Ho-

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waldt et al. 2008 und die Beiträge in Haubner et al. 2005 sowie in Falk et al. 2006). Diese neue Moderationsrolle der Wissenschaft liegt auch darin begründet, dass es zu Steuerungsdefiziten in der staatlichen Politik gekommen ist. In der Steuerungstheorie wird bereits seit einigen Jahren intensiv über die nachlassende Bindungskraft staatlicher Interventionen und die „Auswanderung“ aus den Verfassungsorganen (vor allem der parlamentarischen Arena) diskutiert; in der Regierungspolitik tut man sich aber schwer mit dem Eingeständnis eines Steuerungsverlustes. Die offizielle Politik stellt noch immer Problemlösungen in Aussicht und lebt von einer „Rhetorik der Versprechungen“ (Kieserling 2003, 40), ohne allerdings die anstehenden Probleme wirklich lösen zu können. Dass eine solche Einsicht nur schleppend umgesetzt wird, liegt wohl primär daran, dass dies für die politischen Akteure in vielen gesellschaftlichen Feldern – aus der Organisationssicht – Rückzug und damit Funktionsverlust bedeutet. Diese These steht durchaus im Widerspruch zu vielen liebgewonnenen Deutungen über den Einfluss der Wissenschaftler bzw. der Wissenschaften und Expertenkommissionen auf die Politik. Wissenschaftliche Expertise spielt aus Sicht vieler Wissenschaftler im politischen Entscheidungsprozess seit Jahren eine bedeutsame Rolle, die sich in den letzen Jahren durch die Inflationierung von Beiräten und Kommissionen sogar noch gesteigert hat. Realistischer als manch noch so gut gemeinte, aber dennoch naive Hoffnung einiger wissenschaftlicher Berater ist jedoch eine abgeklärte Haltung. Auch neuere politikwissenschaftliche Analysen betonen, wie unterschiedlich die „Welten“ sind und dass es außerordentlich schwierig ist, die divergierenden Eigenlogiken zu kombinieren bzw. das „Rationalitätsgefälle“ zwischen Wissenschaft und Politik (etwa durch Beratung) strukturell zu verringern. „Beide Systeme unterscheiden sich demnach in so vielen und zentralen Belangen, dass die gesamtgesellschaftlich nützliche Kooperation, d.h. Politikformulierung und -umsetzung mit positiver Langzeitwirkung auf der Grundlage von wissenschaftlich fundierten Erkenntnissen, gesichertem Wissen bzw. Evidenz, kaum möglich erscheint. Zu nennen sind hier im Wesentlichen divergierende Zielstellungen und Motive der Akteure auf beiden Seiten, die unterschiedliche Arbeitsquellen und -grundlagen (Fakten hier, Werte dort), ein stark voneinander abweichender Zeithorizont und -druck, unterschiedliche Arbeitsweisen und Verantwortlichkeiten, Vorurteile in der gegenseitigen Wertschätzung (pragmatische Macher ohne wissenschaftliches Niveau hier, weltfremde Intellektuelle dort) die tendenzielle Unvereinbarkeit der Sprache oder auch das Selbstverständnis vieler Wissenschaftler“ (Jun/Grabow 2008, 53). Diese Einschätzung scheint mir jedoch zu pauschal zu sein. Zwar gibt es oft in gemischt besetzten Expertengremien – und dies bestätigen auch eigene Erfahrungen – Sprachprobleme und unterschiedliche Argumentationslogiken. Dennoch gibt es auch erfolgreich arbeitende Kommissionen. So wird etwa die „Rü-

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rup-Kommission“ von Insidern des Regierungsapparates (bspw. einem Staatssekretär) als „sehr erfolgreich bewertet. Sie hat das Problembewusstsein in der Öffentlichkeit geschärft, das Agenda-Setting maßgeblich beeinflusst und eine solide Basis für die Berechnung der Finanzierungsgrundlagen der Sozialversicherungen erarbeitet. Sie hat die reformpolitische Diskussion klar strukturiert und Vorschläge erarbeitet, von denen viele später in den Gesetzgebungsprozess eingeflossen sind und noch einfließen werden“ (Tiemann 2005, 279; vgl. auch Schmid 2005). In diesen Worten spiegelt sich ziemlich genau, was Spitzenpolitiker bzw. Spitzenbeamte von einer wissenschaftlichen Politikberatung derzeit erwarten. Sie muss die komplexen Problemlagen definieren und „vermessen“ und somit für den öffentlichen Diskurs klar strukturieren und zudem noch Handlungsmöglichkeiten ausloten, die dann im politischen Raum weiter bearbeitet werden können und auch in die Gesetzgebung einfließen. Wenngleich also diskursiv organisierte wissenschaftliche Expertise gerade angesichts der immer komplexer werdenden Probleme und Sachfragen gefragt bleibt, weil man sich darüber eine Komplexitätsreduktion und mehr Legitimation für politische Entscheidungen erwartet, scheint sich der generelle Vertrauensvorschuss tendenziell abzunutzen. „Offensichtlich zeitigen die Beratungsaktivitäten ‚paradoxe‘ Resultate für die Politik: In ihrer Informationsfunktion werden sie zunehmend unentbehrlicher, in ihrer Legitimationsfunktion aber fragwürdig durch eine Entwicklung, die als ‚Politisierung der Wissenschaft‘ etikettiert wird. Denn der mittlerweile zur politischen Tagesordnung gehörende ‚Streit der Experten‘ schwächt das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Wissenschaft“ (Martinsen/Rehfeld 2006, 50). Eine Beratung der Politiker durch strategische Diskurse könnte in dieser Situation ein durchaus attraktives Kommunikationsmodell sein, zumal hier weniger von Experten produziertes Wissen weitergeleitet wird, als vielmehr die Selbstreflexionsfähigkeit der zentralen politischen Akteure und deren vielfältige Erfahrungen genutzt und in einem Diskurs reflektiert werden. Dies würde zudem bedeuten, dass sich die „Nachfrager“ nach Politikberatung vorher genauer überlegen, welche Fragen an die Wissenschaft gestellt werden, und nicht einfach eines der vielfältigen Angebote der Beratung nutzen und sich später dann oft darüber wundern, dass sie mit den wissenschaftlichen Empfehlungen wenig im politischen Entscheidungsprozess anfangen können. So wichtig einerseits eine klare Erwartungshaltung bei den Nachfragern nach Beratung ist, so gilt dies andererseits auch für das inzwischen breite und unübersichtliche Politikberatungsangebot. Dies heißt etwa, dass sich Wissenschaftler weitaus stärker als bislang um die aktuellen sozioökonomischen Herausforderungen und die angebotenen politischen Handlungsvorschläge kümmern müssen (dies tun nach einer Umfrage in der Financial Times Deutschland aber

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nicht einmal die Hälfte der Ökonomen, obwohl rund drei Viertel Politikberatung ausüben wollen/(vgl. u.a. Financial Times Deutschland v. 31.5. 2006 sowie die Beiträge in Priddat/Theurl 2004). Zudem ist es notwendig, sich in die organisatorische Innensicht der korporativen Akteure und die „Machtspiele“ um die politischen Entscheidungsprozesse einzuarbeiten, um die spezifische Logik der Politikstrategien zu verstehen (vgl. auch Fischer et al. 2007, 195ff). Diese Dimension bleibt bei manchen wissenschaftlichen Beratern unterbelichtet, da viele Protagonisten der Politikberatung eher klassischen ordnungspolitischen Modellen der Wirtschaftstheorie folgen und nicht die Eigenlogik der politischen Organisationen und „Organisationsspiele“ kennen. Hier könnte von Ansätzen der „reflexiven Beratung“ (Moldaschl 2001) gelernt werden, die das oft auch in der Politikberatung anzutreffende „expertokratische“ oder „rationalistische“ Interventionsverständnis kritisieren und auf die Bedeutung des impliziten Wissens und der Handlungskontexte verweisen. Wenn auch an dieser Stelle nicht über die Reichweite der einzelnen Politikberatungsmodelle gestritten werden kann, so hat sich doch in den neueren Debatten herausgeschält, dass die klassischen expertenorientierten Beratungsmodelle die komplexe Wirklichkeit nicht mehr abbilden können. Gerade neuere organisationssoziologische Studien haben wertvolle Hinweise liefern können, dass Politikentscheidungen oftmals ganz anders ablaufen, als dies klassische Theorien meinen (etwa die „Garbage Can Theorie“ von Cohen et al. 1972, die auf die Komplexität, Störanfälligkeit und auch Zufälligkeiten politischer Entscheidungsprozesse verweist oder die organisationssoziologischen Überlegungen von Karl E. Weick (1995), der sich auf die in Organisationen inhärente „Unordnung“ und „Unvorhersehbarkeit“ bezieht). Zudem sollte bedacht werden, dass trotz aller Debatten um eine Wissensgesellschaft der häufigste Rat, den Politiker bekommen, unwissenschaftlich ist und viele Politiker ihre Politik nicht unbeträchtlich „aus dem Bauch“ heraus strukturieren. Insofern kann man nicht davon ausgehen, „dass sich strategisches Denken und Handeln in der Politik durchgesetzt hätte. Es gab zwar immer schon und gibt weiterhin kluge strategische Köpfe in der Politik, dennoch kann die Politik in modernen Demokratien aus vielfältigen prozessualen, organisatorischen und personellen Gründen keineswegs als überwiegend strategized gelten. Es fehlt an Kapazitäten, Akzeptanz und geeigneter Institutionalisierung“ (Tils 2005, 37; vgl. ausführlich Raschke/Tils 2007; Schmidt 2007, insbes. 461ff und die Beiträge in Forschungsjournal „Neue Soziale Bewegungen“ H. 1/2008). Diese strategischen Defizite werden über die klassischen Wege der Bereitstellung von politisch relevanten Informationen nicht aufgehoben, vielmehr werden die Politiker durch eine Vielzahl von Publikationen „überflutet“. So sollen etwa die Bundestagsabgeordneten neben der üblichen Lektüre der Printmedien

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und Verbandsmitteilungen über 8.000 Parlamentsdrucksachen mit mehreren tausend Seiten, Gesetzentwürfe der Bundesregierung etc. lesen bzw. beachten. „Den Parlamentariern droht das Dilemma, in einer Datenflut zu ertrinken und gleichzeitig in einem Informationsmangel zu verdursten“ (Bröchler 2004, 27). Schon von daher kann die Beratung der Politiker (durch wissenschaftliche Dienste und Mitarbeiter oder Enquetekommissionen) auch als „rettender Strohhalm“ verstanden werden, um die komplexen Aufgaben auch nur annäherungsweise zu bewältigen. Vor diesem Hintergrund wird aber auch deutlich, wie groß die „Einfallschneise“ für alle Formen darüber hinausgehender Beratung ist – seien es wissenschaftliche Experten, Kommissionen, Einwirkungen aus dem gesellschaftspolitischen und intermediären Umfeld (Interessengruppen, Verbände, Kirchen, Gewerkschaften etc.), aber auch kommerziell orientierte Kommunikations- und Politikberater. Gerade wenn die Politikberatungsarenen diffus wirken und zudem Beratungsprozesse selbst in den Medien inszeniert werden, orientieren sich viele politische Akteure an vertraulichen Runden und präferieren eher strategische Beratungsdiskurse.

7.4 Auf dem Weg in die „Beraterrepublik“? Zwischen Lobbying, kommerzieller Beratung und öffentlichem Interesse Wenn auch unbestritten ist, dass von einer ausgeprägten Dialogkultur im politischen System der Bundesrepublik bislang nicht gesprochen werden kann, finden dennoch Beratungsdiskurse statt – allerdings eher in kleinen, informellen Zirkeln. Wie bereits am Praxisbeispiel der dialogorientierten Leitbilddiskussion zu einem aktivierenden Staat aufgezeigt, mischt sich hier Politikerberatung (bis hin zum „Coaching“) mit Organisationsberatung. Dieser (in den einzelnen Organisationen unterschiedlich praktizierte) Rückzug in vertrauliche Runden und ein informelles Politikmanagement ist auch ein Ergebnis der „Informalisierung und der Personalisierung des Regierungshandelns“ (Korte 2003). Und dies liegt auch an den Medien, bei denen die öffentliche Politikinszenierung mit nur wenigen Führungspersönlichkeiten im Mittelpunkt steht. Die sich ausbreitende „Mediengesellschaft“ führt dazu, dass politische Inszenierungen täglich in den Medien stattfinden und von daher jeder Politiker gezwungen ist, die Wirkungen in den Medien abzuschätzen und eine Kommunikationsstrategie zu entwickeln. Insbesondere die Schlüsselstellung des Fernsehens führt dazu, dass der ohnehin vorhandene Trend zur Personalisierung und Emotionalisierung von Politik weiter getrieben wird. Dennoch teile ich nicht die These, dass die Politik von den Medien „kolonisiert“ wird. Vielmehr gibt es ähnlich wie im Verhältnis von Staat und organisierten Interessen wechselseitige Verflechtungen. 195

In der Debatte um moderne Formen des Regierens besteht Konsens, dass die etablierte Politikberatungslandschaft mit den relativ fest gefügten korporatistischen Strukturen nicht mehr in der Lage ist, die Gesamtheit aller Interessen und politischen Optionen abzudecken. Durch dialogorientierte, vertraulich agierende Beratungsstrukturen erhofft man sich, einen breiteren Kreis von Wissensakteuren in die Beratungsprozesse zu integrieren und damit einen Informationsgewinn gegenüber klassischen Beratungsformen, Beiräten oder korporatistischen Modellen zu erzielen. Die Skepsis in der Regierungspolitik gegenüber der Leistungsfähigkeit und Reichweite von Modellen kooperativer Steuerung ist nachvollziehbar, da unübersehbar ist, dass derartige Modernisierungsstrategien ebenfalls häufig in Sackgassen und Kommunikationsblockaden enden können. Demzufolge gewinnen in den letzten Jahren sog. „Innovationspartisanen” und „Innovationsallianzen” an Bedeutung, die kreativ neue Ideen entwickeln und dann mit Gleichgesinnten und ähnlich Interessierten im Rahmen der gegebenen rechtlichen und finanziellen Möglichkeiten – auch gegen andere Partikularinteressen und bürokratische Unbeweglichkeit – versuchen, Umsetzungsoptionen und ein Veränderungsmanagement zu realisieren. Die bereits angesprochenen dialogorientierten Beratungsrunden können auch in diesem Kontext betrachtet werden. Wenn sich die Parteien und Verbände durch politische Kommunikationsblockaden mehr und mehr paralysieren, die Herausforderungen jedoch immer größer werden (der „Leidensdruck“ also steigt), wächst der Bedarf nach strategischer Neuausrichtung. Hier wird dann oft auf wissenschaftliche Expertise zurückgegriffen, aber auch andere Beratungsformen (etwa durch die kommerziellen Beratungsunternehmen) gewinnen an Bedeutung. Zudem mischen sich die Einflüsse von Wissenschaft, Verbänden, Medien sowie der privaten Beratungsbranche, Stiftungen etc. und werden immer undurchschaubarer. Vor dem Hintergrund der Unübersichtlichkeit der vielen Anbieter von Politikberatung wird zunehmend auch auf die schon angesprochene neue Szenerie des kommerziellen Lobbyismus hingewiesen (vgl. die Beiträge in Kleinfeld et al. 2007 sowie Leif 2006). Die Palette politischer Beratung hat sich sowohl verbreitert und pluralisiert (so greifen vermehrt Stiftungen, „Think Tanks“ und Public Relations Agenturen in politische Debatten ein) als auch damit verbunden einen „Bedeutungsverlust verbandlichen Lobbyings“ ausgelöst (vgl. Trampusch 2004). Dies impliziert – so muss an dieser Stelle kurz zusammengefasst werden – strukturelle Unsicherheiten für politische Steuerungsversuche und eröffnet andererseits anderen Akteuren (etwa aus der Wissenschaft) neue Beratungs- und Handlungsoptionen. Strategische Politik zu betreiben wird also immer schwieriger; auf die eingespielten korporativen Netzwerke ist immer weniger Verlass, da sie nur ein – zudem kleiner werdendes – Segment des politischen Interessenspektrums abde-

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cken. Die strukturellen Unsicherheiten können aber auch nicht dadurch aufgefangen werden, dass sich die Regierungspolitik an Programmen orientieren und auf die Fähigkeit der in einer repräsentativen Demokratie vorgesehenen Willensbildungskanäle vertrauen könnte. Zum einen sind die Wahlprogramme der größeren Volksparteien zu unspezifisch, um mit ihnen im Regierungsalltag konkrete Politik zu machen und zum anderen leidet die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit der politischen Parteien unter den gleichen Rahmenbedingungen. Auch sie sind nicht mehr im eigentlichen Sinn „Volksparteien“, sondern laufen ebenfalls den gesellschaftlichen Wandlungsprozessen hinterher und werden zudem teilweise von Selbstblockaden gelähmt. Aufgrund der Funktionsdefizite der traditionellen Formen der „Politikproduktion“ und der Unübersichtlichkeit der in den letzten Jahren in Deutschland publizierten Situationsbeschreibungen (Standortanalysen, Benchmarkingstudien, Rankings, Masterpläne etc.) ergibt sich ein hoher Informations- und Orientierungsbedarf bei den verantwortlichen politischen Akteuren; die Politikberatung schafft also Nachfrage nach „Politikerberatung“. Politiker brauchen – so die Hypothese – stärker als früher strategische „Runden“, wo sie ein Stück weit den Gedanken „freien Lauf“ lassen können und sie mit ausgewählten Vertretern aus der Wissenschaft, der Wirtschaft, der Politik und den Medien diskutieren können. Es gibt zwar viele Gesprächsrunden, Initiativen und Stiftungen, es gibt jedoch kaum strategische Räume (Reflexionsorte), in denen „ungeschminkt“ und vertraulich ein Diskurs zu ausgewählten Themen geführt wird. Die Politik braucht aber ein begleitendes und unterstützendes strategisches Monitoring und ist damit gezwungen, sich selbst in Beratungs- und Lernprozesse zu begeben. Allerdings ist die Frage des „Lernens“ in der Politik nicht nur aus analytischer Sicht eine große Herausforderung, sondern auch für die politischen Akteure selbst. Ebenso kommen auf die Wissenschaft neue Aufgaben zu. Gefordert ist ein dialogisches Wissensmanagement, wobei die Wissenschaft, den Dialog zu strukturieren, geprüftes Wissen (evidence based) einzubringen und eine Methodik des gemeinsamen Lernens in Netzwerken zu entwickeln hätte (vgl. Blanke/ Plaß 2005 und Klenk/Nullmeier 2003). Eine Antwort auf die neuen Herausforderungen einer politischen Gesellschaftssteuerung war in Deutschland (gerade zu Zeiten der rot-grünen Bundesregierung) der Aufbau von Expertenkommissionen und Beiräten. Die in sie gesetzten Hoffnungen auf strategische Politiksteuerung haben sich allerdings kaum erfüllt (vgl. Heinze 2002 und Weßels 2007). Wenn sie auch kein Hoffnungsträger mehr für grundlegende politische Erneuerungen sind, heißt das nicht, sich von diesen „Beratungsformaten“ zu verabschieden. Dies gilt auch für die vielfältig inszenierten „runden Tische“, an denen neben der Politik und Verwaltung die zentralen gesellschaftlichen Interessenorganisationen sowie Experten sitzen. Es

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sind zwar viele Analysen entstanden und diskutiert worden, allerdings wurden die meisten Vorschläge nicht umgesetzt und eher auf die „lange Bank“ geschoben. So gesehen bestehen in Deutschland durchaus noch „Rationalitätslücken“, die mit neuen Formaten der wissenschaftlichen Politikberatung gefüllt werden könnten. Weder die etablierte Politikberatungslandschaft mit den relativ fest gefügten korporatistischen Strukturen noch die neuen Lobbying- und Beratungsunternehmen können diesen Bedarf abdecken. Die postkorporatistische, „liberalisierte Wettbewerbsgesellschaft“ hat eben nicht nur klassische politische Lager und „sozialpartnerschaftliche“ Integrationsmuster der bundesdeutschen Konsensgesellschaft aufgelöst (vgl. Streeck 2005 sowie Lutz 2004), sondern auch das Verhältnis zwischen Politik und Wissenschaft verunsichert, was aber gleichzeitig neuen Beratungsbedarf produziert. Ein Großteil der deutschen Politikberatung zielt zudem unmittelbar auf die Gesetzgebung ab, was an einer latenten Staatsfixierung liegen mag. Aber politische Projekte liegen auch jenseits der Parlamente. Benötigt werden also auch aus Sicht der handelnden politischen Akteure neue Verfahren politischer Beratung, die weder der klassischen wissenschaftlichen noch der kommerziellen Politikberatung folgen: Sie reichen von ad hoc-Kommissionen bis hin zu Modellen einer diskursiven Politikberatung in Form von Zukunftswerkstätten oder auch vertraulichen Beratungsdialogen. Hier geht es nicht darum, klare ordnungspolitische Konzepte zu entwickeln, sondern zugleich die Barrieren und Hindernisse zu benennen und Ideen zu liefern, wie diese überwunden werden können. Die Umsetzung genauso in den Blick zu nehmen wie die Konzepte selbst, ist eine Anforderung an strategische Diskurse und wird auch von den beteiligten Wissenschaftlern erwartet. Vor dem Hintergrund begrenzter politischer Steuerungsstrategien ist daher eine „prinzipielle Offenheit für eine Palette alternativer Konzeptionen zu empfehlen, unter denen nach Maßgabe der mittelfristigen Relevanzkonjunkturen und der allemal knappen ‚windows of opportunity‘ gewählt werden muss. Diese Perspektive korrespondiert dem Arbeitsstil einer Projektwerkstatt“ (Wiesenthal 2003, 79). In diese Richtung zielt auch das Beratungskonzept der „aktiven Moderation“, das die Verbindung von Beratung und Umsetzung betont. Ein zentrales Defizit in der politischen Beratungslandschaft in Deutschland liegt – wie bereits gesagt – darin, dass Politiker stärker als früher Orientierungswissen und dialogorientierte Beratung im Anwendungskontext benötigen, es aber keine strategischen Räume für solche Diskurse gibt. Ansatzweise erlebt man solche Dialogrunden noch in evangelischen oder katholischen Akademien (z.T. auch in den politischen Stiftungen), allerdings auch dort nur noch begrenzt. Die Vielzahl der neuen privaten Stiftungen und „Think Tanks“ versuchen zunehmend in dieses Beratungswesen einzudringen, allerdings braucht man für solche Dialogrunden „Scharnierpersonen“ oder „Grenzgänger“. Ganz allgemein „bedarf

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es systemischer Grenzstellen, an denen der wissenschaftliche Anspruch auf Wahrheit, fortwährendes Lernen und Infragestellen auf der einen Seite und der politische Wunsch nach dem Schließen von Konflikten zusammenkommen“ (Novy 2009, 3; vgl. auch Welzel 2006). Politikberatung durch Dialog sollte also als ein bislang noch zu wenig angesprochenes Thema in der Beratungsforschung ernst genommen werden. Informell gehaltene Runden mit wenigen Teilnehmern zu interessanten Themen, die eher den Charakter von Kamingesprächen haben (und bei denen anwesende Medienvertreter nichts „nach draußen“ geben) sind – insbesondere aus Sicht der Spitzenpolitiker – durchaus ein interessantes „Format“ strategischer Beratung. Allerdings leidet unter der Vertraulichkeit die Transparenz, und es entsteht die Gefahr der Abschottung. Dieser auch demokratietheoretisch problematischen Frage kann dadurch begegnet werden, dass strategische Diskurse bewusst institutionalisiert werden. Man könnte Dialogrunden (auf Zeit) als strategischen Raum inszenieren, um verschiedene „Wissensexperten“ aus unterschiedlichen gesellschaftlichen Subsystemen zusammenzuführen und eine „ungeschminkte“ Debatte zu zentralen Herausforderungen der Politik zu führen, die dann auch konkrete Handlungsvorschläge erarbeitet. Ein solch strategischer Diskurs wäre sicherlich die optimistische Sichtweise von Politikberatung in modernen „Wissens- oder Entscheidungsgesellschaften“. Manche Systemtheoretiker glauben allerdings, dass es in der Regierungspolitik nicht mehr um die Lösung von Problemen geht, sondern nur „um einen möglichst intelligenten Umgang mit ihnen“ (Baecker 2006, 84). Hinsichtlich meiner Erfahrungen mit Politikberatung ist diese Deutung nachvollziehbar, wenngleich die eben genannte Handlungsoption noch nicht ausgereizt ist und auch real weiter an Bedeutung gewinnen wird. Dies liegt an den fundamentalen sozioökonomischen Verunsicherungen, die die Politik zu neuen Strategiedebatten zwingt. Gerade weil in den Verwaltungen und den politischen Organisationen nur begrenzt innovative und nachhaltige Antworten vorhanden sind, bleibt viel Raum für eine „aufgeklärte“ (reflexive) wissenschaftliche Beratung. Realistischer Weise sollte man allerdings vor dem Hintergrund sozioökonomischer Zersplitterungen und damit korrespondierender politischer Fragmentierungen und Führungsdefiziten in den politischen Organisationen nur auf politische „Patch-WorkStrategien“ hoffen, die eher „Bypässe“ denn große politische Entwürfe sind. Pauschale Diskurse reichen sicherlich angesichts der strukturellen Herausforderungen nicht mehr aus. Vielmehr wird von der Regierungspolitik strategisch jedoch mehr erwartet und dazu gehört zentral auch, die Potenziale der Wissensgesellschaft produktiv zu nutzen. Eine dialogorientierte und „reflexive“ Politikberatung, die aber explizit ihre eigenen Handlungsspielräume und Grenzen kennt und neben der Thematisierung

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von Herausforderungen auch Gestaltungsstrategien entwickelt, scheint also auch zukünftig eine interessante politische Option zu bleiben. Eine solch soziologisch aufgeklärte Politik- und Politikerberatung darf nicht vergessen, dass es in der politischen Entscheidungsproduktion keine abstrakten Rationalitäts- oder Reformgarantien gibt und der Weg vom Ist-Zustand zum Soll-Zustand deshalb „steinig“ verlaufen kann und immer wieder auch ein Scheitern einkalkuliert werden muss. Und dies liegt nicht nur an der strukturellen „Nichtsteuerbarkeit“ von Beratungsprozessen (deshalb werden ja weder Ärzte noch Unternehmensberater nach Erfolg, sondern nach Zeit honoriert), vielmehr an der spezifischen Logik des Politikprozesses. Von daher muss die Wissenschaft die Anwendungsfrage auch zum Feld wissenschaftlicher Forschung machen. Eine solchermaßen anwendungsorientierte Wissenschaft kann dann durchaus der Politik helfen, „Kontingenzen aufzudecken, die für die Akteure im Anwendungsbereich selbst nicht sichtbar sind. Wissenschaft entwickelt Alternativen zur herrschenden Praxis; sie macht deutlich, dass wahrgenommene Handlungszwänge eigentlich keine sind; sie stellt präferierte Argumentationsmuster der Praxis infrage, und sie stellt von der Praxis bisher nicht wahrgenommene Zusammenhänge her. Wissenschaftliche Erkenntnisse vergrößern auf diese Weise den Raum, in dem sich die Praxis ihre eigenen Lösungen sucht“ (Kieser 2008, 108; vgl. auch Nullmeier 2008). Ratsam ist dennoch – wie bereits angesprochen -, nicht auf die großen Lösungen zu hoffen, sondern eher auf Experimente und ein langsames Einträufeln und Diffundieren zu setzen. Wissenschaftliche Beratung kann beispielsweise keine konkreten Organisationsreformen umsetzen. Sie kann allerdings strategische Anregungen und Orientierungen geben und an der Erstellung von Drehbüchern für eine strategische Neuausrichtung mitarbeiten. Und dass auch diskursorientierte Beratungsprozesse politisch etwas bewirken, kann im Feld der Staatsmodernisierung veranschaulicht werden. Aber auch die Erfahrungen der letzten Jahre zeigen, dass mit neuen Formen der Politikberatung in manchen Politikfeldern (etwa der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik) eine gewisse Autonomisierung der Politik gegenüber organisierten Interessen, die stark am Erhalt des status-quo orientiert sind, erreicht werden konnte. Es ist nicht zu leugnen, dass sich der Typus politischer Steuerung seit den 80er Jahren strukturell verändert hat. Staatliche Akteure knüpfen „stärker als je zuvor an die selbstregulativen Potenziale gesellschaftlicher Bereiche und Wirtschaftssektoren, d.h. an die (Selbst-) Steuerungskompetenzen der außerstaatlichen Akteure“ (Wiesenthal 2006, 130) an. Gerade die Expertenkommissionen repräsentieren nicht nur eine weitere Abweichung vom traditionellen Gesetzgebungsprozess, sondern bereichern auch die Handlungsfähigkeit des Staates, denn ihnen kommt „neben ihrer sachlichen Politikberaterfunktion auch die Aufgabe des ‚politischen Minenhundes‘ in der Öffentlichkeitsarbeit zu, um die Regierung zu entlasten. Dies gilt für

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die Hartz-Kommission in besonderer Weise, zumal diese sich etwa in der Art der Darstellung ihrer Vorschläge in hohem Maße als kommunikativ kompetent erwiesen hat. Insgesamt gesehen weisen diese neuen Formen der politischen Entscheidungsfindung in eine Richtung: Das Primat der Politik gewinnt an Bedeutung und wird von der Regierungs- und Parteichefs wahrgenommen und nach globalen Kalkülen der Koalitionsarithmetik, der Gunst der Öffentlichkeit und dem Blick auf Wählermehrheiten umgesetzt. Die Kehrseite ist ein Verlust an Steuerungstiefe, Implementationsorientierung und Fachwissen der Ressorts“ (Schmid 2007, 287; vgl. auch die Beiträge in Fischer et al. 2008). Eine solche Ausweitung des Handlungskorridors der Politik ist natürlich – neben dem experimentierfreudigen Wirken einer aktiven politischen Führung – von günstigen „Zeitfenstern“ abhängig und kann auch nicht als generelle Erweiterung des Steuerungsrepertoires aufgefasst werden. Und auch der pauschale Hinweis auf eine angeblich heraufziehende „Beratungs- bzw. Beratergesellschaft“, die das Coaching sowohl von Organisationen (von der Wirtschafts- bis zur Politiksphäre) als auch von Individuen in den Mittelpunkt stellt, kann hier kaum weiterhelfen. In der Praxis der Politikberatung hat sich in letzter Zeit eher Ernüchterung breitgemacht, was wohl auch auf überzogene Erwartungen zurückzuführen ist. Streeck spricht trotz der in den letzten Jahren forcierten wechselseitigen Verknüpfungen von Politik und Wissenschaft von einer „Misstrauensspirale“, die auch an der begrenzten Aussagekraft (sozial)wissenschaftlicher Erkenntnisse liegt. Allerdings bliebe auch eine durch verschiedene Beratungsformate geprägte Regierungspolitik mit Steuerungsdefiziten behaftet. „Auch wissenschaftlich informierte Politik bleibt in die doppelte Kontingenz des sozialen Handlungssystems, von dem sie ein Teil ist, verstrickt: wie sie sich an dem orientiert, was sie über die Bürger weiß, so orientieren diese sich an dem, was sie über die Politik und darüber wissen, was diese über sie zu wissen meint. Wo die Objekte von Steuerung Subjekte sind, sind Überraschungen das Einzige, mit dem man sicher rechnen kann. Auch die entwickeltste Sozialwissenschaft kann deshalb die lebensweltlich gesättigte Intuition des erfahrenen Praktikers nicht ersetzen. Ergänzen aber kann sie sie, etwa indem sie dazu beiträgt, ihren Horizont über nationale und historische Grenzen hinweg zu erweitern. Nicht zuletzt kann der Sozialwissenschaftler dem Politiker helfen, Synergien und Konflikte zwischen verschiedenen Politiken zu erkennen und, wenn er kann und will, in seinem Handeln zu berücksichtigen“ (ders. 2008a, 21). Auch wenn Grenzen der Politikberatung konstatiert werden müssen, hat sich gerade hinsichtlich des Aufzeigens alternativer Entwicklungsszenarien in vergleichbaren Ländern durch wissenschaftliche Politikberatung in den letzten zehn bis 15 Jahren einiges verändert. So zeigte sich explizit in dem Aufbau der Benchmarking-Gruppe beim „Bündnis für Arbeit“ in der ersten Legislaturperio-

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de der rot-grünen Bundesregierung, dass man nicht mehr von einem allseits akzeptierten und handlungsleitenden „Modell Deutschland“ ausgehen kann, das als Vorbild für andere Länder gilt. Vielmehr wurde ein systematischer Vergleich mit anderen vergleichbaren Ländern durchgeführt, um daraus Anregungen für den Wirtschafts- und Sozialstandort Deutschland zu gewinnen. Von der Benchmarkinggruppe wurde ein umfassender Bericht zum Wirtschafts- und Sozialstandort Deutschland erarbeitet (vgl. Eichhorst et al. 2001 sowie Heinze/Streeck 2000 und 2003), der zwar nicht direkt in reformpolitische Initiativen mündete, aber auch die kritische Diskussion oder sogar die Ablehnung einer Reformidee kann die Reformdebatte voranbringen. Auch in anderen Bereichen der Regierungspolitik wurde die vergleichende Perspektive stärker als früher in der Regierungspolitik beachtet. Generell wird durch das Zusammenwachsen der Märkte und die Globalisierung auch die Sensibilität für unterschiedliche institutionelle Lösungen in den einzelnen Ländern gesteigert. Wie schief auch manche Vergleichsraster sein mögen und wie kurz auch viele international ausgerichtete Standortanalysen greifen, der Vergleich selbst („Benchmarking“) hat in sozialwissenschaftlichen Debatten eine neue Dynamik erhalten und positiv auf die Politikberatung ausgestrahlt. Allerdings steht wissenschaftliche Politikberatung auch hier „im Spannungsverhältnis zwischen Gefälligkeitsgutachten und unangenehmer Wahrheit“ (Weingart/Lentsch 2008, 16). Dem realen Bedeutungszuwachs der wissenschaftlichen Beratung – sei es durch Gutachten oder durch Expertenkommissionen – wird jedoch in der Öffentlichkeit in den letzten Jahren mit mehr Skepsis begegnet, auch wenn die Forderungen nach Offenheit und Transparenz der wissenschaftlichen Beratung zunehmend erfüllt werden. Dies hängt sicherlich mit den schon skizzierten aktuellen Veränderungen des Lobbyismus und der Beratungspraxis in der „Berliner Räterepublik“ zusammen. Wenn sich auch die Grenzen zwischen Politik und Wirtschaft in vielen Fällen verwischt haben und dies in den Medien gern „skandalisiert“ wird, so heißt dies allerdings nicht, dass eine grundlegende Zäsur im Verhältnis Staat und organisierter Interessen und eine einseitige Instrumentalisierung der Politik durch Lobbyisten eingetreten sei. Vor solch Mythenbildungen ist zu warnen, die wechselseitigen Abhängigkeiten zwischen Wissenschaft und Politik sind eher größer geworden. Allerdings muss sich wissenschaftliche Politikberatung auf die neuen legitimatorischen Herausforderungen einstellen, die traditionellen Beratungsmodelle überdenken (dabei die Eigenlogiken von Wissenschaft und Politik ernster nehmen), Qualitätssicherung betreiben und auch neue strategische Formate entwickeln. Dies gilt vor allem mit Blick auf die aktuelle Finanz- und Wirtschaftskrise und die sich daraus ergebenden Herausforderungen an Beratung.

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Auf Expertenbeiräte als zusätzliches Steuerungs- und Beratungsinstrument wird auch in der derzeitigen Finanz- und Wirtschaftskrise nicht verzichtet. Anfang 2009 wurde ein „Lenkungsrat Unternehmensfinanzierung“ eingerichtet, den manche schon als „Rat der Weisen“ titulieren, der die Bundesregierung bei der Abwicklung des 100-Milliarden-Euro-Rettungsfonds für notleidende Unternehmen („Wirtschaftsfonds Deutschland“) beraten soll. Dieser siebenköpfige Rat, der sich aus Vertretern der Wirtschaft, der Politik, einem Gewerkschaftsvertreter und einem Wissenschaftler zusammensetzt, ist – analog zu den anderen in den letzten Jahren gebildeten Kommissionen und Beiräten – neben den offiziellen politischen Organen angesiedelt und kann nur Empfehlungen abgeben. Die formale Kritik an diesem neuen Expertengremium ist die „alte“ und kommt vor allem aus parlamentarischen Kreisen, die sich darüber beklagen, dass auch dieser Lenkungsrat gegenüber dem Parlament keine Rechenschaft ablegen muss. Da er formell keine Entscheidungen fällt, sondern nur Empfehlungen an den „Lenkungsausschuss Unternehmensfinanzierung“ (dem die Staatssekretäre der tangierten Bundesministerien sowie ein Spitzenbeamter des Bundeskanzleramtes angehören) gibt, wird diese Kritik abprallen. Primäres Ziel der Regierungspolitik dürfte neben der Nutzung des reichhaltigen Expertenwissens und der betrieblichen Erfahrungen auch eine Entlastung bei schwierigen Entscheidungen sein, da die Zu- oder Absage von staatlichen Bürgschaften oder Krediten für einzelne sich in einer Notsituation befindlichen Unternehmen enorme Auswirkungen in den jeweiligen Regionen haben. Und diese spüren die Regierungsparteien gerade in einem „Superwahljahr“ wie 2009 in besonderem Maße. Man fürchtet sich vor Protestaktionen betroffener Arbeitnehmer, die aufgrund der regionalen Verflechtungen gerade von Großunternehmen schnell ansteigen können. Der Legitimationsaspekt wiegt umso mehr, als es um die Rettung einzelner, für die jeweiligen regionalen Arbeitsmärkte bedeutsamer Unternehmen (im Frühjahr 2009 insbesondere Opel und die Schaeffler-Gruppe) erhebliche politische Konflikte gab, und die Politik in dieser Situation ihre Entscheidungen gern mit einem Expertenrat absichert und damit ein Teil der Verantwortung weitergibt.

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8 Epilog: Weder Ökonomismus noch Etatismus. Konturen einer komplexen Gesellschaftssteuerung

In die oft weitschweifigen Debatten um einen Funktionswandel des Staates und Formen neuer Staatlichkeit ist seit der Finanzmarktkrise eine gewisse Klarheit gekommen; die modischen Rufe nach Entstaatlichung oder einem „schlanken Staat“ werden noch nicht einmal mehr von den ansonsten dem Marktparadigma verhafteten Ökonomen vorgetragen. Diese fordern derzeit eher mehr Verantwortung des Staates ein; dieser solle das verloren gegangene Vertrauen in die Marktwirtschaft wieder herstellen helfen. Selbst hartgesottene neoklassische Ökonomen schrecken nicht mehr auf, wenn der Staat selbst zum „Banker“ wird. In den Medien wird schon mit Blick auf europäische Länder vom „neuen Staatskapitalismus“ gesprochen. Im Windschatten der Finanzmarktkrise tauchen nun auch Debatten auf, die in den Sozialwissenschaften längst geführt worden sind. Es ist wohl bekannt, wie stark sich soziale Ungleichheiten in den letzten Jahrzehnten wieder verstärkt haben und beispielsweise die Vermögensungleichheit in Deutschland im Jahre 2007 rund 10 Prozent höher war als 2002 (vgl. Frick/Grabka 2008). Trotz der Verschärfung der sozialen Disparitäten kam es jedoch zu keinem „Klassenkampf“. Das liegt nicht zuletzt an den sozialen Sicherungssystemen, die wachsende Unsicherheiten gedämpft und abgefedert haben, zumal diese nicht mehr klassenförmig organisiert, sondern sozial zersplittert sind. Die Selbststeuerungskräfte des Marktsystems waren augenscheinlich doch nicht so wirksam wie theoretisch beschworen. Insbesondere das Finanzsystem kann nicht adäquat von privaten Ratingagenturen beaufsichtigt werden. Hier sind eine bessere und international abgestimmte staatliche Regulierung der Finanzmärkte und weitere globale Regeln (auch mit Blick auf ökologische Nachhaltigkeit) gefordert; insofern ist der Staat wieder zurück – wenn auch eher in einer „Auffangverantwortung“. Allerdings sind die in den letzten Jahrzehnten deutlich gewordenen Defizite staatlicher Steuerung damit nicht automatisch erledigt. Insofern erscheint es problematisch, wenn der Staat sich als Retter in der Finanzmarktkrise feiern lässt. Diese Ansicht wird zwar in manchen politischen und auch wissenschaftlichen Kreisen formuliert. Aber auch der Marktregulierung ansonsten kritisch gegenüber eingestellte Wissenschaftler warnen vor einer Rückkehr zu bipolaren Modellen und in diesem Fall vor einer Überschätzung des Staates. „Markt und

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Staat sind keine Gegner. Die Marktkräfte benötigen vielmehr ein starkes Gegengewicht durch einen leistungsfähigen Staat. Der Markt ist ein System, das oft sehr kurzfristig orientiert ist, und deshalb für sich genommen keine nachhaltigen Entwicklungen gewährleistet. Das gilt für die Finanzmärkte ebenso wie für die Güter- und Arbeitsmärkte“ (Bofinger 2008a; vgl. auch Streeck 2009). Diese Einsicht sollte sich auch bei steuerungstheoretisch argumentierenden Sozialwissenschaftlern durchsetzen, die von der Annahme ausgingen, die Ökonomie habe „die Zeichen der Zeit erkannt und sich auf einen kognitiven Modus ihrer Ressourcenoptimierung und eine Wissensbasierung ihrer Strukturen und Kernprozesse umgestellt“ (Willke 2007, 219). Der Ablauf der globalen Finanzmarktkrise hat uns eines besseren belehrt: Nicht der Staat ist derzeit entzaubert, sondern diejenigen theoretischen Konzepte, die entweder von den „Selbstheilungskräften“ des Marktes oder im Rahmen der Debatte um die sich bildende Wissensgesellschaft und einen kognitiven Kapitalismus von einem „höheren Maß an kollektiver Intelligenz“ (218) in der Ökonomie ausgingen. Die Beschwörungen eines lernfähigen („kognitiven“) Kapitalismus (vgl. dazu die Beiträge in Pahl/ Meyer 2007) oder generell eines selbststeuernden Kapitalismus erweisen sich vor dem Hintergrund des aktuellen Zusammenbruchs verschiedener Banken, des insgesamt außer Kontrolle geratenen Finanzmarktes und der Nichtexistenz von international gültigen Regulierungsregimes im Finanzsystem als blauäugig. Auch wenn die realen Selbststeuerungsfähigkeiten in der Finanzwirtschaft dramatisch überschätzt worden sind, steigt nicht automatisch die Steuerungsfähigkeit des Staates. Daher sind kritische Einschätzungen zur staatlichen Handlungsfähigkeit weiterhin wichtig. So trifft die Diagnose einer überforderten und deshalb erschöpften Politik auch in der Finanzmarktkrise zu. Sie ist „überladen und überfordert mit den Altlasten eines Wohlfahrtsstaates, der definitiv nicht mehr haltbar, weil nicht mehr finanzierbar ist, der aber als Erwartungsniveau und Anspruchsgenerator für ein traditionelles Klientel weiterhin wirksam ist“ (Willke 2007, 203). Gefragt sind deshalb – steuerungstheoretisch argumentierend – intelligente Verknüpfungen und nicht einseitige Hypostasierungen eines freien Marktes, der sich selbst effektiv reguliert. Die Rettung maroder Finanzinstitute durch den Staat markiert zudem einen Wendepunkt: Während vor kurzem noch die Privatisierung öffentlicher Aufgaben – auch vorangetrieben durch europäische Regulierungen (etwa im Telekommunikations- und Energiesektor) als Königsweg propagiert wurde, hat sich nun der Wind gedreht. Der Staat lässt sich aber auch schon aufgrund seines Gewaltmonopols nur begrenzt privatisieren und wirkt weiterhin auch in den traditionellen Bereichen der Daseinsvorsorge mit. Allerdings hat sich das Verhältnis zwischen „öffentlich“ und „privat“ verschoben, weshalb nach neuen Formen der Balance zwischen der Dynamik von Märkten und der staatlichen

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Aufsicht gesucht wird. Es geht dabei generell nicht mehr um Markt oder Staat, sondern um Markt und Staat. In der neueren Debatte um die Handlungsfähigkeit des Staates wurde generell die Bedeutung zentraler, hierarchischer Institutionen relativiert; Akteure und Verhandlungssysteme unterhalb oder neben der Staatsebene gerieten als Steuerungsressourcen ins Blickfeld. Die Kombination von staatlicher Steuerung und gesellschaftlicher Regulierung ist von besonderem Interesse und könnte charakterisiert werden als ein Trend zum Staat ohne Verstaatlichung. Auch international zeigt sich dieser Schwenk in Richtung Verhandlungsnetzwerke mit eigenständigen Wohlfahrtspotenzialen. Ansätze eines „kooperativen“ Staates zeigen sich etwa im Bereich der kommunalen Sozialpolitik, wo aufgrund fiskalischer Engpässe und der zugleich wachsenden sozialen Problemlagen sich ein neuer, flexibler Typus der Problembearbeitung entwickelt hat. Eine Stärkung des „Wohlfahrtspluralismus“ als zusätzliche Handlungsstrategie soll nicht zuletzt dem Umstand Rechnung tragen, dass angesichts einer zunehmenden Pluralisierung und Individualisierung der Gesellschaft die standardisierte und formalisierte Wohlfahrtskonzeption ebenfalls in Richtung einer größeren Pluralität und Selbstbestimmung verändert werden muss. Soziale Sicherung wird weder allein vom Staat noch allein von privaten oder gesellschaftlichen Institutionen gewährleistet, das Zusammenspiel von formeller und informeller sozialer Hilfe und Solidarität war immer zentral. Auf dem letzten Juristentag im September 2008 in Erfurt wurde dies allgemein mit der Formel umrissen: „Der Staat behält sein Monopol und erhält Gesellschaft“. Auf sozialwissenschaftlicher Ebene ist hinsichtlich der Reichweite staatlicher Politik und politischer Gesellschaftssteuerung in den letzten Jahren eher Skepsis eingekehrt. „Staatliche Akteure vermögen also Gesellschaft nur selten unmittelbar selbst zu gestalten, sind vielmehr von einem entsprechenden Handeln anderer Akteure abhängig; und auch dieses ist zumeist nicht unmittelbar politisch beeinflussbar, sondern nur über seinen strukturellen Kontext. In diesem Sinne versteht sich die moderne Gesellschaft als eine politisch gesteuerte Gesellschaft. Es geht somit keineswegs darum, dass eine kleine Gruppe von Steuerungsakteuren die Gesellschaft umfassend und tief greifend im Griff hätte. Jede Art von Steuerungshybris ist verfehlt und kommt auch stets schnell vor den Fall. So überdauerte der Sozialismus in der Sowjetunion und ihren Trabantenstaaten gerade einmal sieben Jahrzehnte, und die Planungseuphorie der zweiten Hälfte der sechziger Jahre des letzten Jahrhunderts wurde schon zehn Jahre später wieder ad acta gelegt. Solche Erfahrungen rechtfertigen allerdings umgekehrt auch keinen pauschalen Steuerungsdefätismus. Politische Gesellschaftssteuerung scheitert in der Tat immer wieder; aber sie ist auch immer wieder zumindest in dem Sinne erfolgreich, dass nicht bloß durch glückliche Zufälle deutliche Schritte in Richtung der

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angestrebten Strukturgestaltung getan werden. Und ob erfolgreich oder nicht: Politische Gesellschaftssteuerung macht eine Menge an Entscheidungen erforderlich“ (Schimank 2005, 96f). Diese Einsicht sollte nicht als Verzicht auf eine auch soziologisch aufgeklärte Gesellschaftssteuerung verstanden werden, allerdings schon als Absage an eine naive Renaissance des Staates. Gefordert werden gerade von den Sozialwissenschaften gesellschaftliche Mitverantwortung und Experimentierbereitschaft, um neue Handlungsoptionen auszuloten. Dabei verlieren auch strikte Unterscheidungen zwischen soziologischer und politikwissenschaftlicher Forschung ihren Sinn. Generell haben Debatten um Formen des Regierens, zu Interaktionen zwischen Wirtschaft, staatlichem Handeln und dem Handeln (zivil)gesellschaftlicher Akteure an Bedeutung gewonnen. Die Verschärfung sozialer Ungleichheiten hat den Blick vieler Sozialwissenschaftler zudem auf die neuen Zonen sozialer Verunsicherung gewendet. Es sind aber auch grundlegende Fragen zu einer neuen politischen Ökonomie des Wohlfahrtstaates zu diskutieren. Versucht man die derzeit zu beobachtenden Wandlungsprozesse im Wirtschaftssystem und auf dem Arbeitsmarkt auf ihren Kern zurückzuführen, dann zeigt sich dahinter nicht nur die Auflösung des traditionellen Modells des kooperativen Kapitalismus, sondern auch die Erosion des Wirtschaftsmodells, auf dessen Voraussetzungen das deutsche Sozialpolitikmodell aufbaut. Insgesamt geht es um einen sozioökonomischen Pfadwechsel, der allerdings nicht in einem neuen, global konvergierenden Ordnungsmodell zu münden scheint, sondern sich durch Heterogenität und die Rekombination verschiedener Entwicklungspfade auszeichnet. Man könnte diesen organisatorischen Wandel als „dauerhafte Reorganisationsdynamik“ (Pongratz 2008, 468) bezeichnen. Sie zeigt sich unter anderem in verstärkter Projektarbeit in Unternehmen, die „nach innen ein hohes Maß an Selbstorganisation und innovatorischer Eigeninitiative zulässt und nach außen an andere Strukturformen flexibel ankoppelbar bleibt“ (a.a.O.). Die praktische Diskussion von Steuerungsproblemen, aber auch neuen Strategien in einzelnen Politikfeldern, die nicht mehr auf einen hierarchischen Staat setzen, sondern eher netzwerkartig organisiert sind und nur „indirekt“ Politik machen, erinnern an die theoretische Diskussion um Governance. Offensichtlich greift die Regierungspolitik auf Politiknetzwerke nur verhalten und auch nur in einzelnen ausgewählten Politikfeldern (etwa der regionalen Strukturpolitik oder in Teilen der Innovationspolitik) zurück; die neuen steuerungstheoretischen Konzepte scheinen in der offiziellen Politik angekommen zu sein, werden aber nicht systematisch umgesetzt, während alle erdenklichen Detailaufgaben erledigt werden. Vielleicht lähmt die Selbstüberlastung durch die „Rettungsaktionen“, die angesichts des Finanzcrash dramatisch zugenommen haben. In dieser Diagnose stimmen viele sozialwissenschaftliche Beobachter überein. Im Gegensatz

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zu der geforderten neuen Rolle des Staates, der auf die kollektive Kompetenz der nicht staatlichen Akteure und auf organisatorische Lern- und Innovationsfähigkeit setzen muss, dominiert derzeit in der Regierungspolitik neben der aktuellen Krisenbekämpfung (die bis zur Teilverstaatlichung von Großbanken geht) die Sanierung der öffentlichen Haushalte und eine Verschiebung der Verantwortung auf die Bürger sowie eine generelle Anspruchssenkung. Man arrangiert sich mit den neuen sozialen Verwerfungen, anstatt ein positives und zukunftsfähiges Gesamtbild zu kreieren und strategisch umzusetzen, das explizit auf die Verknüpfung von Innovations- und Wachstumspolitik sowie soziale Inklusion zielt. Da die Große Koalition selbst in den Zeiten der konjunkturellen Erholung keine diesbezügliche Strategie verfolgt und die „windows of opportunity“ in dieser Richtung nicht genutzt hat, kann auf tiefgreifende Veränderungen derzeit nicht gehofft werden. Aus historischer Sicht verfolgt die deutsche Politik „weiterhin anachronistische Prioritäten mit einer atemberaubenden Kurzsichtigkeit. Milliarden werden etwa in den winzigen Agrarsektor gelenkt, während das Bildungssystem, von dem die Zukunft, die Leistungsfähigkeit, der Wohlstand der Wissensgesellschaft abhängen, geradezu kärglich versorgt wird. Nachdem die Expansion der Universitäten während der 1960/70er Jahre endlich in Gang gebracht worden war, zogen sich die ‚Decision-makers‘ gleich welcher parteipolitischen Couleur aus Angst vor den Folgen ihrer durchaus realitätsangemessenen Präferenzentscheidung auf ein Sparprogramm nach dem anderen zurück. Und vor dem unvermeidlichen Umbau des exzessiv aufgeblähten Sozialstaats, der deutschen Innenpolitik liebstes Kind, floh die einstmals flexible und reformfreudige Bundesrepublik im Gegensatz zu ihren klügeren Nachbarn in eine trotzig behauptete Defensivpolitik“ (Wehler 2008, 438; vgl. auch die Beiträge in Evers/ Heinze 2008). Je später man allerdings beginnt, die Kardinalprobleme des Wirtschaftsund Sozialstandortes Deutschland nicht nur rhetorisch zu bearbeiten, desto stärker werden die Einschnitte sein, sowohl um eine wirtschaftliche Dynamik einzuleiten als auch das soziale Sicherungsniveau zu erhalten. Von daher sollte die Politik klug genug sein, sich einer zukunftsfähigen Strategie zu bedienen, um sich selbst abzusichern. Dieses abstrakte Interesse an Selbsterhaltung hat Claus Offe (1975) in seiner Fallstudie zur Reformpolitik in der Berufsbildung mit der Formel des „Interesses des Staates an sich selbst“ pointiert beschrieben. Eine intelligente staatliche Politik würde heute in diesem Sinn auf netzförmige Verhandlungs- und Leistungssysteme setzen. In den in diesem Buch skizzierten Politikfeldern – von der Sozial- und Wohnungspolitik bis hin zur Hochschulund Gesundheitspolitik sowie allgemein der Strukturpolitik – bestehen vielfältige Optionen, diese außerstaatlichen Kompetenzen und Potenziale zu aktivieren und als Ressource politischer Steuerung zu nutzen. Vielleicht besinnt sich die Politik

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angesichts der fundamentalen ökonomischen Rezession darauf, diese funktionalen Steuerungsressourcen gesellschaftlicher Organisationen stärker in Anspruch zu nehmen. Hierzu müsste sich allerdings die Regierungspolitik mit den gerade in Deutschland massiv auftretenden Vetospielern anlegen. In den letzten Jahren konnte man gut studieren, dass die Vetospieler nicht nur in den Interessenorganisationen außerhalb des Parlaments und der Parteien ihr Spiel inszenieren, sondern durchaus in den Regierungsparteien selbst aufzufinden sind. Die „Defensivpolitik“ scheint also erhalten zu bleiben. Das grundlegende „Strickmuster“ deutscher Politik ist – auch wenn sie sich reformerisch gibt – eine extreme Detailversessenheit sowie übertriebene Regulierungsfreude. Gefragt sind aber flexible, experimentelle Steuerungsformen, die sich nicht einer bürokratischen Logik unterwerfen, sondern vielmehr von den Fähigkeiten der Akteure zu Selbststeuerung und kollektivem Lernen ausgehen müssen. In einzelnen Sektoren und Regionen scheinen solch strategische Überlegungen zur Zusammenführung von staatlicher und privater Handlungskompetenzen angekommen zu sein, und es zeichnet sich eine neue „Staatlichkeit als Ko-Produktion“ (Schuppert 2008, 16f) ab, weil der Staat ohne die Mitwirkung privater Akteure und Organisationen gar nicht die geforderten Kompetenzen und finanzielle Ressourcen besitzt. Im Abschnitt über die clusterförmigen Ausrichtungen der regionalen Strukturpolitik wurde auf die Bedeutung eines regionalen Innovationsmonitorings hingewiesen. Insofern ist man in manchen deutschen Wirtschaftsregionen in den letzten Jahren bei der Modernisierung der Wirtschaftsstruktur einige Schritte vorangekommen, obwohl die Frage nach den Wirkungen einer auf regionale Netzwerke und Verbundstrukturen orientierten Strukturpolitik nur über einen längeren Zeitraum hinweg beantwortet werden kann. Dies liegt auch am experimentellen Charakter dieser Innovationsstrategie, für die kein exakter Bauplan besteht, sondern die sich durchaus im Laufe des Entwicklungsprozesses selbst verändern kann. Deutlich werden aber die institutionellen und kulturellen Voraussetzungen einer solchermaßen kooperativen Regulationsstruktur, die sich erst langsam in einzelnen Wirtschaftsregionen herauskristallisiert hat und darauf hinweist, wie schwierig sich der institutionelle Wandel flächendeckend gestaltet. Es hat sich gezeigt, dass nicht jeder Standort, der über gut positionierte Unternehmen, qualifizierte Arbeitskräfte, technologisches Know-how und eine Kompetenzfeldstrategie verfügt, auch eine Clusterbildung erreicht. Denn Clusterpolitik kostet auch viel Geld, Zeit und Personal über einen vorher kaum zu veranschlagenden Zeitraum, was gerade den an Legislaturperioden ausgerichteten politischen Funktionslogiken zuwiderlaufen kann. Deshalb sollten die Chancen des Staats bei der Gestaltung von Wirtschaftssekto-

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ren nicht überschätzt werden, auch wenn das steuerungspolitische Pendel wieder einmal zurückschlägt. Der Staat ist als Unternehmensmanager überfordert: Eine Regierung kann nicht entscheiden, ob eine Unternehmenskrise oder sogar die Insolvenz einer Firma auf die Bankenkrise oder auf eine verkehrte Geschäftsstrategie zurückzuführen ist. Politiker können nicht besser wissen, welche Sektoren und vor allem welche Unternehmen zukunftsfähig sind und stehen deshalb in der Gefahr, alte Strukturen letztlich auf Kosten der Bürger zu konservieren. Die Wirtschaftsgeschichte bietet dafür bis in die Gegenwart (Chipherstellung in Deutschland!) viele Belege. Deshalb muss vor der akuten Gefahr kostspieliger Fehlkalkulationen und ungewollter Subventionierungen ohne Nachhaltigkeit gewarnt werden – und dies gilt gerade für den Finanzsektor (man denke nur an die nicht gerade rühmliche Rolle der meisten Landesbanken). Und auch viele deutsche Kommunen haben sich durch riskante „Cross-Border-Lesasing-Geschäfte“ (dabei verpachten sie Teile ihrer Infrastruktur – etwa Kanalnetze, Straßenbahnen oder Müllverbrennungsanlagen – an amerikanische Investoren und mieten diese gleich zurück) in erhebliche Finanznöte gebracht. Auch der öffentliche Sektor ist vor risikoreichen Finanzstrategien nicht gewappnet. Darauf hat der Sachverständigenrat für gesamtwirtschaftliche Entwicklung schon Mitte 2008 (also vor dem Finanzcrash) hingewiesen und bspw. die Geschäftsmodelle der Landesbanken sehr kritisch beurteilt. „Schon in der Vergangenheit haben Landesbanken nur eine vergleichsweise geringe Rendite erzielen können. Dies hat immer wieder dazu geführt, dass für einzelne Institute hohe öffentliche Kapitalzuführungen erforderlich wurden. Die aktuelle Krise hat zu weiteren erheblichen Belastungen für die öffentlichen Haushalte geführt“ (ders. 2008, 141). Wenn sich auch in der derzeitigen Bankenkrise vor allem die negativen Auswüchse eines „entfesselten“ und zu wenig reglementierten Kapitalismus nachhaltig zeigen, hat der Markt nach wie vor eine zentrale Bedeutung für unsere Gesellschaft. Dies heben auch Autoren hervor, die die „Domestizierung“ marktliberaler Strömungen fordern: „Eine Gesellschaft ohne Markt wäre eine große Gemeinschaft, das heißt eine Art der gesellschaftlichen Organisation, von der uns die ältere und jüngere Vergangenheit lehrt, dass sie gemeinhin auf unbarmherzigen Herrschaftsstrukturen oder auf entwürdigenden paternalistischen Abhängigkeitsbeziehungen beruhte. Den Markt abzuschaffen ist eine durch und durch reaktionäre Utopie, eine Art rückwärtsgewandte Utopie, die bereits Marx verspottete. Moderne ist ohne Markt nicht denkbar“ (Castel 2005, 134; vgl. hierzu bereits Polanyi 1978, insbes. 297ff). Es geht also um das „richtige“ Mischungsverhältnis von Staat und Markt, wobei allerdings in den letzten Jahren das Risikomanagement des Marktes versagt und viel Vertrauen zerstört hat.

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Deshalb muss jetzt eine neue Balance zwischen den beiden Polen gesucht werden, ohne allerdings zu glauben, die Politik könnte im Ernstfall alle Steuerungs- und Vertrauensprobleme lösen. Nach dem Finanzkollaps wurden bereits insolvente Banken verstaatlicht oder unter Kontrolle genommen und auch groß angelegte Konjunkturprogramme aufgelegt. Das alles beschert dem Staat eine Renaissance, markiert aber zugleich auch die Grenzen staatlichen Handelns (und dies gilt nicht nur für die enormen Verschuldungen der öffentlichen Haushalte). Relativ unabhängig von der aktuellen Bankenkrise sind in den letzten Jahren in verschiedenen Politikfeldern tendenziell Entgrenzungen von öffentlichen Aufgabenfeldern zu beobachten; am Beispiel der sozialen Dienstleistungsproduktion und der Clusterpolitik sind die Steuerungsprobleme und neuen Governance-Strukturen diskutiert worden. Clusterpolitiken sind nunmehr nicht mehr nur auf lokaler oder regionaler Ebene angesiedelt, sondern mittlerweile auch Gegenstand nationaler Strategien. Auch die Bundesregierung spricht in neueren wirtschaftspolitischen Empfehlungen von der Notwendigkeit einer clusterförmigen Organisationsstruktur, um die Zukunftspotenziale zu entfalten. Dafür ist aber eine neue Schnittstellendynamik zwischen Staat und Wirtschaft erforderlich, die sich bislang nur in Konturen abbildet. Sozialinvestive und auf Nachhaltigkeit zielende Wirtschaftsstrategien sind vor dem Hintergrund der Finanzmarktkrise allerdings immer schwerer zu realisieren, denn langfristig angelegte Strategien können nach den Exzessen auf den Finanzmärkten und dem zerstörten Vertrauen noch schwieriger umgesetzt werden. In allen westlichen Ländern droht demgegenüber die Gefahr einer die derzeitige Wirtschaftsstruktur konservierenden und protektionistischen Politik, die den aktuellen populistischen Strömungen in Teilen der Bevölkerung folgt. Eine solch beschützende Politik ist erstens nur äußerst begrenzt durchführbar, hat zum zweiten unerwünschte Nebenfolgen (u.a. auch den Verlust von weiteren Arbeitsplätzen) und dürfte auch nur kurzfristig die Sicherheitsbedürfnisse gerade der Mittelschichten befriedigen. „Das Gefühl der Sicherheit stellt sich bei den Menschen unter den heute gegebenen Bedingungen immer weniger dadurch ein, dass die äußere Macht eines Sozialstaats sie zu beschützen versucht. Sicherheit empfinden die Menschen vielmehr dann, wenn sie darauf vertrauen können, den neuen und sich schnell ändernden Anforderungen aus eigener Kraft gerecht werden zu können. Dies bestätigen auch empirische Daten: So halten in Deutschland trotz hohen Kündigungsschutzes lediglich 18% der Beschäftigten ihren Arbeitsplatz für sicher. In Dänemark und in der Schweiz, wo Arbeitsmarktregulierung und Kündigungsschutz erheblich schwächer ausfallen, meinen dagegen 32 bzw. 42% der Befragten, ihr Arbeitsplatz sei sicher“ (Hradil/ Schmidt 2007, 223; vgl. auch Heinze/Streeck 2000). Sowohl die Öffentlichkeit als auch der Großteil der politischen Akteure ist sich zwar einig, dass der Marktradikalismus als Leitidee abgewirtschaftet hat.

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Allerdings wird komplexen, auf kollektiven Lernprozessen beruhenden Innovationsstrategien in einer verunsicherten Umwelt mit viel Misstrauen begegnet. Der Staat hat zwar, seine ordnungspolitischen Schranken überwindend, gegenüber der Weltwirtschaftskrise 1929 dazugelernt und groß angelegte Konjunkturprogramme aufgelegt. Dadurch werden jedoch die öffentlichen Haushalte enorm belastet. Außerdem ist längst nicht klar, welche Wirkung die Programme mittelfristig haben werden. Vor allem die gigantischen Schuldenberge engen weitere Handlungsmöglichkeiten des Staates drastisch ein. Genau zu dem Zeitpunkt, an dem die Regierung in einem Maße in die Belebung der Wirtschaft investiert, wie es noch vor wenigen Jahren undenkbar erschien, macht sich somit Ernüchterung breit. Anstatt von einer Renaissance des Staates zu sprechen, erscheint es daher eher ratsam, vor überhöhten Erwartungen an den Staat zu warnen. Gerade weil sich einerseits ein globaler Abschwung der Weltwirtschaft vollzieht und andererseits nur noch eine Minderheit Systemvertrauen in unsere Wirtschaftsordnung hat, ist der Staat gefragt. Allerdings ist nicht nur eine gewachsene Distanz zur „Marktwirtschaft“ zu verzeichnen, sondern auch seit einigen Jahren eine angestiegene Politikverdrossenheit und eine nachlassende Bindungsfähigkeit der politischen Parteien. Viele sozialwissenschaftliche Analysen führen dies auf eine größer gewordene Gerechtigkeitslücke zurück: „Die Gerechtigkeitslücke in Deutschland lässt sich auf Markt- wie Staatsversagen zurückführen. Der Hauptgrund der ethischen Blindheit des Marktes liegt in den ungleichen Zugangsbedingungen, der nicht leistungsbezogenen Bemessung von Kapital- und Arbeitseinkünften, Spekulationsgewinnen, Managereinkommen und der zyklischen Produktion von Arbeitslosigkeit. Das Staatsversagen lässt sich erkennen am Festhalten an einem anachronistischen, konservierenden, passiven Sozialstaat; einer Bildungspolitik, die soziale Mobilität kaum fördert, wenn nicht verhindert; einer Arbeitsmarktpolitik, die Outsider diskriminiert; einer Steuerund Familienpolitik, die Frauen benachteiligt; einer Immigrations- und Integrationspolitik, die zielsicher eine marginalisierte und zunehmend anomische Unterschicht produziert“ (Merkel 2008, 9). Wenn auch das aktuelle Krisenmanagement der Bundesregierung die sozialen Verunsicherungen und Vertrauensverluste in das Bankensystem abgefangen hat, so kann daraus nicht abgeleitet werden, das Zutrauen in die Problemlösungsfähigkeit der Politik habe sich schon zum Positiven gewandelt. Überhöhte Erwartungen könnten sogar dazu verführen, populistischen Strömungen nachzugeben, anstatt neue, experimentelle Wege zu beschreiten, die auch den Bürgern kurzfristig unpopuläre Maßnahmen abverlangen. Denn genau in dem Augenblick, wo Integrationschancen und Sicherheiten angesichts der globalen ökonomischen Krisen prekär werden, sind auch die herkömmlichen Methoden der Risikoabsicherung selbst riskant geworden und erfordern weder eine Verstaatli-

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chung noch eine (ohnehin derzeit diskreditierte) Vermarktlichung. Es geht vielmehr um eine neue Komplementarität zwischen Politik, Wirtschaft, gemeinschaftlicher Handlungsfähigkeit (einer „aktiven“ Bürgergesellschaft) und auch um Eigenverantwortung. Wo sind aber die Akteure, die ein solch kreatives Schnittstellenmanagement umsetzen können? Die Handlungsmöglichkeiten der Regierung sind erschöpft, eine Strategieschwäche prägt die deutsche Politik schon länger und auch die selbstorganisatorischen Steuerungskompetenzen sind durch die vielfältigen Ökonomisierungsanforderungen weitgehend absorbiert. Entgrenzungen stellen aber nicht nur Gefährdungen dar. Indem die Individuen die verschiedenen Systemlogiken selbst ausbalancieren müssen, wachsen auch die Fähigkeiten zur Selbststeuerung und Aktivierung von Kompetenzen wie Bürgerengagement und gemeinschaftlicher Handlungsfähigkeit. Und dies gilt auch für das politische System; wenn es auch strukturell verkrustet ist, gibt es doch inkrementalen Wandel. Das Interesse des Staates an sich selbst kann auch strategische Kreativitätspotenziale freisetzen. Wer hätte denn im Sommer 2008 gedacht, dass christdemokratische Spitzenpolitiker Anfang 2009 für die Verstaatlichung von Banken und für umfassende staatliche Bürgschaften für systemrelevante Teile der Wirtschaft plädieren. Lernprozesse werden in einer von Großorganisationen dominierten Gesellschaft eben zumeist durch externe Schocks ausgelöst – diese These dürfte zukünftig weitere empirische Evidenz bekommen. Welche Prognosen lassen sich nun zur sozioökonomischen Entwicklung abgeben? Nachdem sich im Herbst 2008 der Finanzcrash ausbreitete, den viele Beobachter schnell mit der Weltwirtschaftskrise von 1929 verglichen, waren vor allem wirtschaftliche Prognosen gefragt. Hier zeigt sich aber sehr viel Zurückhaltung auch bei den Ökonomen, die ansonsten in den Medien zu jedem Thema eine Antwort wissen. Einig ist man sich in der Diagnose, dass die noch im Herbst abgegebenen positiven Prognosen etwa hinsichtlich des Wirtschaftswachstums oder der Beschäftigung im Jahr 2009 nur noch „Makulatur“ seien und man eben nicht genau wisse, wie sich die wirtschaftliche Lage entwickeln wird. Obwohl die Mehrzahl eine große Weltwirtschaftskrise ausschließt, gehen schon die Meinungen über die Dauer der ökonomischen Rezession auseinander. Während manche bereits im zweiten Halbjahr 2009 Erholungstendenzen prognostizieren, gehen andere von einer bis zu drei Jahre dauernden ökonomischen Rezessionsphase aus. Seit Ende des Jahres 2008 hat sich die Stimmung in der deutschen Wirtschaft deutlich eingetrübt, und die Mehrzahl der Unternehmen rechnet mit einer rückläufigen Produktions- und Investitionsentwicklung. Hinsichtlich der Beschäftigungsentwicklung erwarten die allermeisten Branchen einen deutlichen Rückgang. Explizit gilt dies für die Automobilindustrie, die chemische Industrie, die Eisen- und Stahlindustrie, aber auch für die in den letzten Jahrzehnten ge-

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wachsenen Dienstleistungssektoren (Banken, Versicherungen, Entsorgungswirtschaft und Energie/Wasser). Der rasante Anstieg der Zahl der Kurzarbeiter zu Beginn des Jahres 2009, Entlassungswellen in fast allen Wirtschaftssektoren und drohende Insolvenzen auch bei deutschen Traditionsunternehmen bestätigen den Trend, und noch (im Frühjahr 2009) ist das konjunkturelle Tal nicht erreicht. Zwar haben sich in den letzten Jahren die deutschen Unternehmer in ihrer internationalen Wettbewerbsfähigkeit deutlich gesteigert, dennoch dürfte die globale Finanz- und Wirtschaftskrise auch ihnen hinsichtlich des Umsatzes und der Investitionen sowie der Beschäftigung erhebliche Sorgen bereiten. Nach Aussagen der Wirtschaftsverbände wird keine der Branchen in Deutschland im Jahr 2009 einen Personalzuwachs verzeichnen können, obgleich viele Unternehmen offenbar besser als in anderen Ländern bestrebt sind, die Beschäftigungsauswirkungen der Krise im Rahmen zu halten. Aber auch wenn sich die Wirtschaft bemüht, mit möglichst allen arbeitsmarktpolitischen Modellen flexibel durch die Krise zu kommen (und hierin auch von der Regierungspolitik unterstützt wird), so dürfte sich die Verschlechterung der weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen auch auf einen Abbau der Beschäftigung hinauslaufen. „Dabei besteht die Gefahr, dass wiederum auf jene Instrumentarien zurückgegriffen wird, die unter der Benchmark-Dominanz des anglo-amerikanischen Modells als erfolgversprechende Unternehmensstrategien gehandelt wurden. In der vom Finanzmarkt dominierten Denkweise und dem daraus abgeleiteten ShareholderValue-Konzept und seiner Kurzfristökonomie ist eine systematische Vernachlässigung der Human-Ressourcen erfolgt“ (Kalmbach/Schumann, 2008, 637). Aber nicht nur Prognosen zur wirtschaftlichen Entwicklung der „Realökonomie“ tun sich schwer; dies gilt vor allem auch für den Finanzmarkt. Nachdem das Börsenjahr 2008 zu den schwächsten in der Geschichte der Aktienmärkte zählte (so verlor der DAX als ein zentraler Leitindex rund 40% seines Wertes), sind die großen Bankhäuser und die Wirtschaftsforschungsinstitute außerordentlich vorsichtig mit Kapitalmarktprognosen für das Jahr 2009. Im Gegensatz zu den sehr zurückhaltenden Deutungen der Krise und vor allem den Prognosen für die nächste Zukunft reagieren manche Soziologen schnell mit einer umfassenden Krisendeutung (oder revitalisieren ihre Krisendeutungen). So sieht Ulrich Beck nicht nur eine drohende Weltwirtschaftskrise, sondern konstatiert einen „epochalen“ Gesellschaftswandel: „Die ganze Ideenwelt nationalstaatlich verfasster Wirtschaft, Gesellschaft und Politik im Rückblick als Erste Moderne zu bezeichnen und gegen eine noch unscharfe Zweite Moderne – definiert durch globale ökonomische und ökologische Krisen, sich verschärfende transnationale Ungleichheiten, Individualisierung, fragile Erwerbsarbeit und eben die Herausforderungen kultureller, politischer und militärischer Globalisierung – abzugrenzen, dient dem Zielt, den ‚protektionistischen Reflex‘ zu über-

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winden, der nicht nur Europa nach dem Zusammenbruch der bipolaren Weltordnung intellektuell und politisch lähmt. Zu entschlüsseln wäre: Die scheinbar ultrastabilen Leitideen und Koordinaten des Wandels wandeln sich, damit zugleich die Grundlagen und Grundbegriffe von Macht und Herrschaft, Legitimation und Gewalt, Wirtschaft, Staat und Politik“ (ders. 2008). Solch weitreichende Deutungen der gegenwärtigen Wirtschaftskrise werden leider in diesem Fall nicht anhand einzelner Indikatoren diskutiert, vielmehr wird auf schon länger vorgetragene Argumente hinsichtlich der Notwendigkeit eines neuen „Kosmopolitismus“ zurückgegriffen. Genauso pauschal wird die deutsche Regierungspolitik in dieser Frage bewertet; ihr Kurs wird als „gefährlicher Irrtum“ klassifiziert. Auch wenn solche dramatisierenden Aussagen in einer verunsicherten Öffentlichkeit gut ankommen, ist es ratsam, nicht nur aktuelle Krisenliteratur zu studieren, sondern auch einmal Historiker zu Wort kommen zu lassen, die durch ihren „längeren“ Blick auf die Geschichte auch bei aktuellen Krisen eher eine abwägende Haltung einnehmen können. So hat beispielweise der Wirtschaftshistoriker Werner Plumpe schon vor einigen Jahren darauf hingewiesen, wie stark die deutsche Unternehmenslandschaft sich in einem grundlegenden Umbruch befindet. „Das Vertraute geht; das Neue, das in Sicht kommt, verstört, da es sich nicht nach Regeln zu richten scheint, auf die Einfluss auszuüben ist“ (ders. 2005, 3). Auch die gern thematisierte Frage nach den „Schuldigen“ am Finanzcrash und möglicherweise moralischem Fehlverhalten wird nicht als zentrale wissenschaftliche Frage zur Erklärung des ökonomischen Strukturwandels angesehen. Im Gegensatz zu Deutungen der Krise, die „Fehlentwicklungen insbesondere auf falsches Verhalten der Kapitalisten, auf eine angebliche ‚neoliberale Verschwörung‘ oder die Bösartigkeit von habgierigen Managern zurückzuführen“ (a.a.O., 6), werden strukturelle Gründe für die Erosion des deutschen Kapitalismusmodells angeführt: „Die Geschichte der Zerstörung des deutschen kooperativen Kapitalismus und seine Ersetzung durch ‚Global Player‘, die über die Finanzmärkte einer ganz anderen, unberechenbaren Form der Kontrolle unterworfen sind, ist freilich nur eine Seite der jüngeren Unternehmensgeschichte. Die andere Seite betrifft die Masse der kleinen und mittleren Unternehmen (KMU), die bis in die 1970er Jahre das Rückgrat der deutschen Unternehmenslandschaft bildeten; sie stellten die Masse der Arbeitsplätze; hier wurde die Masse des Umsatzes gemacht. … Alle Branchen sind betroffen; offensichtlich ist der Schwund vor allem im Handel und Handwerk, wo einstmals von kleinen Handels- und Handwerksbetrieben geprägte städtische Wirtschaftslandschaften durch große Filialbetriebe besetzt werden“ (a.a.O., 21). Auch hinsichtlich der Deutung der aktuellen Krise wird vor einer Dramatisierung bzw. einer „Krisenneurose“ gewarnt. Die heutige Krise ist durchaus aus

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historischer Sicht mit anderen Krisen vergleichbar, wenngleich ein deutlicher Unterschied zur Weltwirtschaftskrise von 1929 gesehen wird. „In der Weltwirtschaftskrise ging das deutsche Bruttosozialprodukt um 35% zurück. Jeder zweite Deutsche war direkt oder indirekt von Arbeitslosigkeit betroffen. Da gab es richtiges Massenelend. Das kann man sich heute kaum noch vorstellen – und man sollte es auch nicht an die Wand malen“ (ders. 2008). Solch nüchterne Analysen sind mit Blick auf die derzeit vorliegenden Fundamentaldaten und ernst zunehmenden Prognosen durchaus zu rechtfertigen. Wenn es auch zu einem – für die Geschichte der Bundesrepublik durchaus massiven – Rückgang des Bruttosozialproduktes von zwei bis drei Prozent im Jahr 2009 kommen würde, so ist diese Rezession dennoch nicht vergleichbar mit der Weltwirtschaftskrise (vor allem hinsichtlich der sozialen Folgen). Es mag hinsichtlich der sozialen Dimensionen der Weltwirtschaftskrise markante Unterschiede geben, dennoch kehrt eine zentrale Frage auf die öffentliche Bühne zurück: Der Staat soll die Systemdefekte regulieren. Parallelen zur Reaktion auf die Weltwirtschaftskrise von 1929 sind dabei unübersehbar. So hat sich etwa der „New Deal“ als Reaktion auf die Weltwirtschaftskrise von 1929 entwickelt. Auch heute wird wieder – oft ganz klassisch – über das Verhältnis von Markt und Staat intensiv debattiert und es sehen viele Beobachter (ganz zu schweigen von der Mehrheit der Bevölkerung) im Staat die Lösungsinstanz für die Bewältigung der Krise. Aber im Gegensatz zur Situation im letzten Jahrhundert, in der sich nationale keynesianische Investitionsprogramme positiv auf die Genesung der Ökonomie auswirkten, wären heute internationale koordinierte Investitionsprogramme notwendig, deren Realisierung aber z.Zt. noch utopisch erscheint. Wenn auch von Soziologen wie Ulrich Beck bereits die Umrisse einer neuen „kosmopolitischen Realpolitik“ gespürt werden, so gilt dies in der Realität weder auf politischer noch wissenschaftlicher Ebene. Von den gegenwärtig agierenden politischen und wirtschaftlichen Akteuren sind solche Lösungen schlichtweg nicht zu erwarten; manche Beobachter sehen sogar die Gefahr, dass einschlägige Experten, die schon nicht die Ausbreitung der Krise im Griff gehabt haben, nun von „Brandstiftern zu Feuerwehrleuten“ mutieren sollen. Die Skepsis ist begründet, „dass einem gegenüber Wirtschaftsinteressen eher subaltern und devot auftretenden politischen Personal keine überzeugenden Steuerungsleistungen zuzutrauen sind“ (Kalmbach/Schumann 2008, 637). Aufgrund der Erfahrungen der letzten Jahrzehnte mit staatlicher Regulierung ist vor quasi automatischen innovativen Lösungen zu warnen. „Keineswegs sichern, wie wir wissen, die vom Staat generierten Maßnahmen das Primat gesellschaftlicher Rationalität. Insofern muss für die anstehenden Aufgaben auch der Staat ein Stück weit neu erfunden“ (a.a.O., 637) werden. Naive Hoffnungen auf einen neuen Staat, der die Finanzmärkte auf internationaler Ebene reguliert und die Wirtschaftskrise ein-

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dämmen kann, sind unangebracht. Auch wenn der „New Deal“ eine Lehre aus der Weltwirtschaftskrise war, so heißt dies nicht, dass es wieder einen „starken“ Staat geben wird, der die Krise überwinden kann. Daher argumentieren auch die genannten Autoren eher in Richtung von „New Reflection“. Und wenn sich auch der Staat Anfang 2009 an einer großen Privatbank mit rund 100 Milliarden Euro beteiligt, was keiner noch Mitte 2008 erwartet hätte, so heißt dies noch lange nicht, dass der Staat nun wieder die Regie übernommen hat. Dennoch hat er sich zweifellos als relevanter Player in der Finanzwirtschaft reetabliert, allerdings auch mit allen finanziellen Risiken, die mit dieser Beteiligung verbunden sind. Damit dürften sich auch die Koordinaten in der öffentlichen Debatte weiter in Richtung auf einen interventionistischen Staat bewegen. Zugleich werden aber von der deutschen Regierungspolitik größere Ambitionen auf eine noch stärkere Regulierung der Wirtschaft und noch mehr direktes Engagement gedämpft. „Systemdiskussionen“ aus politökonomischer Sicht werden in Deutschland von der politischen Elite nicht geführt, die Eingriffe sind zumeist nur Reaktionen und sollen zentral wieder für mehr Vertrauen in die Finanzsysteme sorgen, um deren Funktionsfähigkeit gerade angesichts einer Verschärfung der Wirtschaftskrise zu gewährleisten. Da diese tiefgreifende ökonomische Krise praktisch fast jeden negativ betrifft und „zugleich so offensichtlich ein Ausdruck dessen ist, was passiert, wenn private Institutionen ihr Profitstreben über alles andere stellen“ (Hertz 2009, 9), gibt es nach Ansicht mancher Beobachter auch die Hoffnung auf eine grundlegende Wende des „Gucci-Kapitalismus“ hin zu einem kooperativen, aufbauenden Kapitalismus mit einer globalen Regulierung der Finanzsysteme. Die einzige Alternative wäre der „Weg des nackten Selbstinteresses, des Kampfes jeder gegen jeden“ (a.a.O.), der ansatzweise schon in protektionistischen Schutzmaßnahmen aufscheint. Zwar sind gerade in Kontinentaleuropa und insbesondere in Deutschland mit der Tradition der „sozialen Marktwirtschaft“ noch historische Leitbilder für einen kooperativen Kapitalismus schemenhaft vorhanden. Doch die Unruhe der Krise lässt kaum Raum für Rückbesinnung, zumal gerade der deutsche Wohlfahrtsstaat stark auf den Erfahrungen einer prosperierenden Wirtschaft beruht und den konstruktiven Umgang mit Stagnationsphasen nicht kennt. Der organisatorische Wandel sowohl in der Wirtschaft als auch in der Politik wird jedoch in den nächsten Jahren dominiert werden von einer geschrumpften Erwartungssicherheit und einer dauerhaften Reorganisationsdynamik mit erheblichen innerorganisatorischen Turbulenzen, da der Entscheidungsdruck weiter wächst. Anfang 2009 spitzte sich dieser Druck in der Frage zu, wo die Grenze zwischen einem systemischen Risiko (wie bei den Banken) und gravierenden sektoralen Strukturproblemen (wie in der Automobilindustrie) liegt. Es sind gerade einmal 20 Jahre vergangen, als wir hautnah erleben konnten, was

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passiert, wenn sich ein Staat (wie die ehemalige DDR) anmaßt, mit Lenkungsmaßnahmen die Wirtschaft zu steuern. Deshalb galten staatliche Beteiligungen an Großunternehmen nicht gerade als effiziente Maßnahmen, um sektorale Anpassungen vorzunehmen und werden deshalb von vielen Politikern noch immer – auch aus Angst, die Bürger zu enttäuschen – abgelehnt. Aber vor dem Hintergrund regionaler Krisenballungen und unter dem Eindruck persönlicher Betroffenheit geraten vor allem viele Landespolitiker in populistische Versuchungen und versprechen gerade im „Superwahljahr“ 2009 manches an industriepolitischer Kompetenz, was real gar nicht einzulösen ist. Sie verkennen dabei die Gefahren, die mit dem kurzfristigen Schutz auch von systemrelevanten Unternehmen verbunden sind, die nicht direkt für die Funktionsfähigkeit des Finanzsystems verantwortlich sind. „Die Vorstellung, dass solche Unternehmen und Wirtschaftszweige aufgrund ihrer systemischen Bedeutung vom Staat geschützt werden müssen, birgt die Gefahr, dass dieser Strukturwandel behindert wird. Ein solcher industriepolitischer Protektionismus geht mittel- und langfristig zu Lasten von Wirtschaftswachstum und Wohlstand. Auf praktischer Ebene zeigt zudem die Erfahrung, dass der Staat und politisch gelenkte Institutionen bei der Identifizierung gesunder, wettbewerbsfähiger Betriebe keinen besonderen Vorteil gegenüber privaten Marktteilnehmern haben. Diese Aussage gilt auch für die Unterscheidung zwischen verschiedenen Unternehmen nach ihrer systemischen Bedeutung für die Volkswirtschaft“ (Wiss. Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie 2009, 18f). Die heftigen ordnungspolitischen Kontroversen um eine industriepolitische Neuausrichtung deuten auf grundlegende Konflikte hin. Die sozioökonomische und politische Stabilität des traditionellen „Modell Deutschland“ ist nicht zuletzt durch die Erschütterungen der globalen Finanzmarktkrise unwiderruflich zu Ende. Wir sind in eine neue Phase diskontinuierlicher Entwicklungen und des Risikomanagements eingetreten. Der deutschen Mentalität scheint es aber schwerzufallen, diese Verunsicherungen kreativ und konsequent aufzugreifen, solange noch die sozialen Sicherungsmechanismen funktionieren. Während etwa Länder wie Schweden auf eine aktivierende Bildungs- und Innovationspolitik und nicht auf Standortsicherung und industriepolitische Beteiligungen an gefährdeten Unternehmen setzen, plädieren viele Bürger, Politiker und Gewerkschaften in Deutschland für Staatshilfen (etwa für die Automobilindustrie). Im Februar 2009 votierte rund die Hälfte der Deutschen nach verschiedenen Meinungsumfragen für einen Einstieg des Staates bei existenziell gefährdeten Unternehmen aus (bspw. dem Automobilkonzern Opel). Und auch die schlechten Erfahrungen mit staatlichen Rettungsaktionen für gefährdete Großunternehmen halten die Bevölkerung nicht davon ab, in dieser Frage dem Staat Vertrauen zu schenken. In dieser Staatsfixierung bildet sich exemplarisch das traditionelle Bild des pas-

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sivierenden deutschen Wohlfahrtsstaats ab, dem allerdings schon durch die enorme Verschuldung deutliche Grenzen für industriepolitische Strategien gesetzt sind. Befürchtungen vor einem neuen „VEB Deutschland“ sind also reine Polemik, obwohl inzwischen auch viele Unternehmen, die traditionell dem Staat nichts zutrauten, gern unter den staatlichen Rettungsschirm flüchten möchten. Angesichts dieser vielfältigen Fluchtversuche in die Arme des Staates ist es auch nicht überraschend, dass im öffentlichen Diskurs zunehmend auf eine Überforderung der Politik hingewiesen wird. Dies liegt sicherlich an den weit überzogenen Erwartungen an die öffentliche Hand, die nun plötzlich bei allen wirtschaftlichen Existenzsorgen Problemlösungen anbieten soll. Zudem suchen die Menschen angesichts der tiefgreifenden Krise und der globalen Beschleunigungsprozesse in der Wirtschaft nach Orientierung. Dies kann aber auch die Politik nicht leisten, denn die ordnungspolitischen Koordinaten sind selbst ins Wanken geraten; täglich werden neue Grenzen überschritten, ohne dass sich das Gefühl von neuer Sicherheit einstellt. Eher erscheinen die wachsenden finanziellen Verpflichtungen des Staates als bedrohlich, denn sie grenzen den ohnehin schon eingeschränkten finanziellen Spielraum der öffentlichen Hand weiter ein. Der Staat kann nicht generell zum Rettungsanker bei Marktversagen werden, er kann nur für einen gewissen Zeitraum mit Bürgschaften und anderen Überbrückungsmaßnahmen (Konjunkturpaketen, arbeitsmarkt- und finanzpolitischen Entlastungen etc.) aktiv werden und für eine bessere Regulierung und Kontrolle der Finanzmärkte sorgen. „Als Träger gestalteter Vernetzungs- und Verantwortungsprozesse“ ist er überfordert. „Dialektisch führt der Weg vom aktivierenden Sozialstaat wieder zurück – und zugleich vorwärts – zur aktiven Gesellschaft“ (Schwengel 2008, 329): „It’s the society stupid“. Für diesen Umbauprozess in Richtung auf eine bessere Balance zwischen Staat, Markt und „aktiver“ Gesellschaft liegt aber kein Drehbuch vor, und wie schwierig sich die Vernetzung und Steuerung heterogener Akteure gestaltet, wurde in den verschiedenen Politikfeldern in diesem Buch aufgelistet. Angesichts des dramatischen Marktversagens und der drohenden Überforderung des Staates sind in dieser historischen Phase wieder die gesellschaftlichen Ordnungsleistungen gefragt und damit kehrt die Soziologie – wie eingangs geschildert – in die Öffentlichkeit und die gesellschaftspolitische Arena zurück. Diesen neuen Anforderungen an eine „public sociology“ (Burawoy 2005) werden nicht alle Sozialwissenschaftler nachkommen können (und wollen), denn es gilt neben den grundlegenden Diagnosen sowohl Handlungsoptionen zu entwerfen als auch Mitverantwortung zu übernehmen. Damit soll jedoch nicht suggeriert werden, einen „Hebel“ für die Lösung der Krise zu besitzen, denn diese Krise unterscheidet sich fundamental von vorhergehenden dadurch, dass sie global ist, zudem alle Wirtschaftssektoren trifft und keine Blaupausen zur Regulierung vorliegen.

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Da sich derzeit jedoch alle Hoffnungen auf den Staat richten, dieser aber überfordert ist (zumal er schon in „normalen“ Zeiten Steuerungsdefizite aufwies), sollte der Blick erweitert werden in Richtung gesellschaftlicher Potenziale. Die ökonomischen und sozialen Desorganisationsprozesse werden zunächst weitergehen und noch manche Sicherheiten erschüttern, ohne dass es kurzfristig zu einem neuen politischen Gesellschaftsvertrag kommt, der an die „alten“ wohlfahrtsstaatlichen Sicherungen heranreicht. Der Staat wird sich von seiner herausgehobenen Verantwortungsrolle nur schwer trennen können; die Politisierung der Wirtschaft hat ein neues Stadium erreicht, ohne dass allerdings eine Regierung die ökonomischen Probleme ursachenadäquat lösen könnte. Um einen Vergleich mit dem Fußballspiel zu ziehen: Eine Kanzlerin oder ein Kanzler kann nicht mehr als Libero agieren und hierarchisch steuern, das Spielsystem ist flexibler und schneller geworden und verlangt das kreative Management von Unsicherheiten bzw. ein „Learning by Monitoring“. Im deutschen Fußball hat es einige Zeit gebraucht, bis die neuen Herausforderungen kreativ aufgegriffen wurden und sich ein neues Spielverständnis entwickeln konnte. Und dies galt unter „normalen“ Bedingungen, von denen wir angesichts der Finanzkrise und der härtesten ökonomischen Rezession der letzten fünfzig Jahre weit entfernt sind. Angesichts der massiven Erschütterungen, die weit bis in die Mitte der Gesellschaft ausstrahlen, sehnt sich die Mehrheit jedoch nach Sicherheit und nicht nach Innovationen. Deshalb bekommen auch protektionistische wirtschaftspolitische Strategien Aufwind und europäisch abgestimmte Regulierungen sind schwierig umzusetzen. Gerade in Wahlkampfzeiten fällt es verantwortungsethisch denkenden Politikern schwer, darauf hinzuweisen, dass Protektionismus und andere Schutzmaßnahmen nur vordergründig die Sehnsucht nach Sicherheit befriedigen. Die Krise ist die Stunde der ruhelosen Retter, nicht der mutigen Mahner. Wer unter dem Druck der Zeit und der öffentlichen Erwartungen handelt, kann sich nicht groß um die Zukunft kümmern. Jede Krise ist auch eine Chance: das ist grundsätzlich richtig. Doch das eigentliche Dilemma liegt darin, dass unisono der Bankrott des kurzfristigen Denkens erklärt wird, dieses Denken allerdings kaum anders als mit kurzfristigen Maßnahmen bekämpft werden kann. So manches, was jetzt noch als heroische Tat gefeiert wird, könnte sich daher bald schon als Blockade für mehr Beschäftigung und wirtschaftliche Dynamik erweisen.

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