Migrations- und Integrationsprozesse in Europa: Vergemeinschaftung oder nationalstaatliche Lösungswege?

Uwe Hunger · Can M. Aybek · Andreas Ette Ines Michalowski (Hrsg.) Migrations- und Integrationsprozesse in Europa

Uwe Hunger · Can M. Aybek Andreas Ette Ines Michalowski (Hrsg.)

Migrations- und Integrationsprozesse in Europa Vergemeinschaftung oder nationalstaatliche Lösungswege?

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

1. Auflage 2008 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2008 Lektorat: Katrin Emmerich / Marianne Schultheis VS Verlag für Sozialwissenschaften ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: Krips b.v., Meppel Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN 978-3-531-16014-6

Inhalt

Uwe Hunger/Can Aybek/Andreas Ette/Ines Michalowski Migrations- und Integrationsprozesse in Europa. Vergemeinschaftung oder nationalstaatliche Lösungswege?.......................................................................... 7 Teil I: Europäisierung der Migrationspolitik Mechthild Baumann Der Einfluss des Bundeskanzleramts und des Bundesministeriums des Innern auf die Entwicklung einer europäischen Grenzpolitik............................. 17 Klaudia Tietze Migration von Hochqualifizierten im Kontext der Entwicklung der Einwanderungskonzepte deutscher Parteien....................................................... 35 Andreas Ette/Axel Kreienbrink Kooperation statt Harmonisierung: Konsequenzen europäischer Governance für die Europäisierung der deutschen Rückkehr- und Abschiebungspolitik ....... 51 Claudia Finotelli Regularisierung illegaler Migranten in Spanien und Italien: Planlose Steuerung oder effektive ex post Regulierung? .................................................. 75 Simon Fellmer Europäische Migrationspolitik gegenüber Drittstaatsangehörigen. Ein klubtheoretischer Deutungsansatz zum Vergemeinschaftungswillen der Nationalstaaten ................................................................................................. 101

6

Inhalt

Kerstin Rosenow Die Entstehung einer integrationspolitischen Agenda auf der Ebene der Europäischen Union.......................................................................................... 123 Teil II: Soziale Prozesse der Integration in Europa Aigul Alieva Institutioneller Kontext und individuelle Bildungserfolge: Die Wirkung des Bildungssystems auf die Schulerfolge von Einwandererkindern in Europa ..... 145 Can M. Aybek Jugendliche aus Zuwandererfamilien im Übergang von der Schule in den Beruf – Perspektiven der Lebenslauf- und Integrationsforschung.................... 167 Gunilla Fincke MigrantInnen der zweiten Generation in Europa: „Ausländerproblem“, „Parallelgesellschaft“ und sozio-ökonomischer „Niedergang“? Eine empirische Analyse am Beispiel Deutschlands mit Hilfe des Mikrozensus 2005 .................................................................................................................. 191 Regina Soremski Soziale Mobilitätsorientierung in Familien türkischer Herkunft. Zur Wertetransmission aus der Perspektive der zweiten Generation ...................... 235 Ana-Violeta Sacaliuc Mentoring: Integrationsinstrument für qualifizierte Migrantinnen................... 253 Cornelia Fischer Peer counselling in der psychosozialen Versorgung von Migranten in Ostdeutschland.................................................................................................. 267 Margit Fauser Lokale Bürgerschaft: Kämpfe um politische Rechte und Mitgliedschaft von Migranten in Spanien................................................................................. 287 Verzeichnis der Autorinnen und Autoren ......................................................... 307

Migrations- und Integrationsprozesse in Europa. Vergemeinschaftung oder nationalstaatliche Lösungswege? Uwe Hunger/Can Aybek/Andreas Ette/Ines Michalowski

Die politische Gestaltung der Zuwanderung und der Integration von Zugewanderten waren lange Zeit ein Hort nationaler Souveränität. Die Entscheidung über Zugang zum und Aufenthalt auf dem nationalen Territorium war ein konstituierendes Element moderner Staatlichkeit. Und Staaten machten von dieser Gestaltungshoheit umfassenden Gebrauch. Sie öffneten die Grenzen für ausländische Arbeitskräfte, regulierten die Zuwanderung von Flüchtlingen und eröffneten oder begrenzten die Möglichkeit für Ausländer, mit ihren Familien aus ihren Herkunftsländern in den neuen Aufenthaltsstaaten zusammen zu leben. Mit einer wachsenden wirtschaftlichen und politischen Integration Europas haben sich die Mitgliedstaaten für die Schaffung gemeinsamer Außengrenzen entschlossen und die Freizügigkeit für EU-Bürger innerhalb dieser Grenzen bestärkt. In diesem Zuge haben die Mitgliedstaaten einige bisher rein nationalstaatlich verortete Aufgaben wie die Bewachung der Grenzen an die EU bzw. einzelne Mitgliedstaaten abgetreten, und auch in anderen Bereichen der Migrationskontrolle haben sich die Mitgliedstaaten für eine supranationale Regelung entschieden. Doch einige Bereiche haben bisher der Vergemeinschaftung widerstanden, wozu etwa die Regulierung der Arbeitsmigration gehört. Häufig wird auch die Integration von Zuwanderern als Themenbereich verstanden, in dem die Nationalstaaten ihre Entscheidungshoheit beibehalten. Gleichzeitig hat jedoch die Aufhebung der Grenzkontrollen innerhalb des Schengenraums und die damit direkt spürbare Freizügigkeit von EU-Bürgern zu der Frage geführt, wie mit der Differenz zwischen bereits seit langem in einem Mitgliedsstaat lebenden Drittstaatlern und EU-Bürgern verfahren werden soll. Als Antwort auf dieses Dilemma haben Institutionen wie die EU-Kommission die Annäherung des Rechtsstatus´ von Drittstaatlern an den Rechtstatus von EUBürgern propagiert. Dieser liberale Ansatz wurde von einigen EU-Mitgliedstaaten gebremst, die ihre Souveränität hinsichtlich der Einreise und des Aufenthalts von Drittstaatsangehörigen nicht vollständig an die Europäische Union abgeben wollten. Dass dies den Mitgliedstaaten gelungen ist, zeigen die Kann-

8

Uwe Hunger/Can Aybek/Andreas Ette/Ines Michalowski

Regelungen, die etwa in den europäischen Richtlinien zum Familiennachzug und zum Status langaufhältiger Drittstaatsangehöriger enthalten sind. Denn neben der angestrebten Gleichstellung von Drittstaatlern mit EU-Bürgern enthalten beide Richtlinien auch eine Reihe von Regelungen, die den Nationalstaaten weiterhin einen eigenen Entscheidungsspielraum garantieren.1 Trotz solcher Widerstände gegen eine vollständige Harmonisierung orientieren sich die Mitgliedstaaten heute immer häufiger aneinander hinsichtlich der an Zuwanderer gestellten Integrationsanforderungen sowie hinsichtlich der von staatlicher Seite angebotenen Integrationsmaßnahmen. Kaum ein europäisches Land führt heute eine neue integrationspolitische Maßnahme ein, ohne zuvor die Praxis der europäischen Nachbarländer in Augenschein genommen zu haben. Auf europäischer Ebene etablierte Netzwerke wie das „National Contact Points on Integration“-Netzwerk von Beamten, die in nationalen Ministerien für Integrationsfragen zuständig sind und gemeinsam2 ein sog. „Handbook on Integration“ erarbeitet haben, leisten einen enormen Beitrag zum Austausch und Vergleich von Integrationspolitiken und Integrationsergebnissen in den EUMitgliedstaaten. Durch diesen intensivierten Austausch ist es unter vielen europäischen Politikern und Verwaltungen in den letzten Jahren zu der Herausbildung eines gemeinsamen Problembewusstseins in Integrationsfragen gekommen. Dadurch kommt es auch in diesem eigentlich explizit nationalstaatlich gehaltenen Politikbereich verstärkt zu einer Koordinierung des Handelns. Als Beispiel können Bestrebungen zur progressiven Angleichung der Statistiken zur Lebenssituation von Personen mit Migrationshintergrund in den verschiedenen Mitgliedstaaten genannt werden.3 Diese vermehrte Konvergenz in migrations- und integrationspolitischen Fragen widerspricht zunächst der Unterscheidung pluralistischer, multikultureller, republikanischer oder ethno-nationaler Integrationsmodelle, die in mittlerweile klassischen Vergleichsarbeiten als voneinander klar zu unterscheidende nationale Paradigmen herausgearbeitet worden sind (vgl. Brubaker 1992, Castles/ Miller 1993, Hammar 1985, Kastoryano 1996, Schnapper 1998, Todd 1994). Im deutsch-französischen Vergleich bauten die Modelle insbesondere auf den Staatsbürgerschaftsregimen (politisch in Frankreich, ethnisch in Deutschland) 1 2 3

So haben sich die Nationalstaaten etwa die Möglichkeit offengehalten, Familienmigration aus Drittstaaten durch das Stellen von Integrationsanforderungen noch vor der Einreise zu begrenzen (Michalowski, 2007). In Zusammenarbeit mit der Migration Policy Group (MPG) in Brüssel: European Commission/Migration Policy Group (2004), Handbook on Integration for policy makers and practitioners, Brussels. Siehe hier beispielsweise auch die von der Europäischen Kommission in Auftrag gegebene Studie zur Messung von Integration durch Indikatoren von Han Entzinger und Renske Biezeveld (2003).

Migrations- und Integrationsprozesse in Europa

9

auf, während der Vergleich mit Großbritannien eingesetzt wurde, um die französische Konzeption einer Beziehung zwischen Staat und individuellem Bürger von der angelsächsischen Herangehensweise des „communautarisme“, d. h. einer Beziehung zwischen Staat und (ethnischen) Gruppen zu unterscheiden. Die Gegenüberstellung der niederländischen und der französischen Herangehensweise an Integrationsfragen diente vor allem zur Herausarbeitung von Unterschieden zwischen Multikulturalismus und Assimilation. Die Vergleiche zwischen Deutschland und den Niederlanden sowie zwischen Frankreich und Deutschland demgegenüber formulierten eine Kritik an der deutschen Politik als Nicht-Integrationspolitik, als verfehltem Rotationsmodell oder sogar als Segregationsmodell (Todd 1994). Aufgrund nationaler Entwicklungen wie der Änderung des deutschen Staatsangehörigkeitsrechtes im Jahr 1999/2000 oder der wachsenden Kritik am Multikulturalismus in den Niederlanden und der darauf folgenden Neuausrichtung der staatlichen Integrationspolitik aber auch aufgrund der bereits erwähnten wachsenden europäischen Integration erscheinen die klassischen Integrationsmodelle für den Vergleich von Integrationspolitiken in Europa heute nur noch wenig zeitgemäß. Jüngere empirische Arbeiten (Koopmans et al. 2005) zeigen darüber hinaus, dass es ohnehin zu einer Entkopplung zwischen Integrationspolitiken und Integrationsergebnissen kommen kann, d. h. dass die liberalsten Politiken nicht notgedrungen die besten Integrationsergebnisse liefern. Stattdessen verweisen diese neueren Forschungen auf die Relevanz anderer gesellschaftlicher Institutionen (Böcker/Thränhardt, 2005) oder etwa auf die Relevanz des Wohlfahrtsstaates (Koopmans, 2008) für Integrationsprozesse. Darüber hinaus verdeutlichen diese Forschungen, dass die Integration von Zuwanderern in Europa trotz wachsender Harmonisierung heute keineswegs nach einem einheitlichen Schema verläuft. Zum einen unterscheiden sich die nationalen Politiken zur Regelung der Einwanderung und Integration von Zuwanderern noch stets voneinander wie auch der Migrant Integration Policy Index vom British Council und der Migration Policy Group4 jüngst gezeigt hat. Zum anderen unterscheiden sich die letztendlich erzielten Integrationserfolge etwa im Hinblick auf die Arbeitsmarktintegration von Zuwanderern deutlich voneinander, was insbesondere im deutsch-niederländischen Vergleich zu einigem Aufsehen geführt hat (Thränhardt 2002, Böcker/ Thränhardt 2003, Koopmans 2002). In den Niederlanden haben diese und ähnliche Ergebnisse sowie die jüngeren politischen Entwicklungen zu einer generellen Infragestellung des Multikulturalismus´ als erfolgreichem Integrationsmodell geführt, so dass die heutige niederländische Integrationspolitik wohl auch eher in die Nähe einer Assimilationspolitik gerückt werden kann. In Deutschland hinge4

Vgl. www.integrationindex.eu

10

Uwe Hunger/Can Aybek/Andreas Ette/Ines Michalowski

gen haben politische Entwicklungen wie die Einführung des neuen Staatsangehörigkeitsgesetzes mit Elementen des ius soli und die allgemeine Anerkennung der Einwanderungssituation dazu geführt, dass das Gastarbeiter- oder ethnische Modell heute sicher kein zutreffender Analyserahmen ist. Südeuropäische Länder wie Italien und Spanien haben sich schließlich in den vergangenen Jahren von einem Auswanderungs- zu einem Einwanderungsland gewandelt und fordern damit eine Neubewertung ihrer Einwanderungssituation. Unter dem Titel „Migrations- und Integrationsprozesse in Europa. Vergemeinschaftung oder nationalstaatliche Lösungswege?“ fragt dieses Buch einerseits nach den neuen, europäischen Kontexten, in denen die Gestaltung von Migrationspolitik aktuell erfolgt, und andererseits nach den Voraussetzungen, unter denen die gesellschaftliche Integration von Zuwanderern stattfindet. Die Beiträge im ersten Teil des Bandes diskutieren das Spannungsverhältnis zwischen verstärkten Harmonisierungsbemühungen und nationalen Herangehensweisen im Hinblick auf bestimmte Probleme und Lösungsmöglichkeiten. Mehrere Beiträge widmen sich explizit dem Prozess der Europäisierung der Migrationspolitik. Mechthild Baumann zeigt, wie die europäischen Mitgliedstaaten unter massivem Einfluss insbesondere der deutschen Regierung ein gemeinsames Vorgehen im Bereich der europäischen Grenzsicherungspolitik entwickelt haben. Auch Klaudia Tietze verweist auf ein gemeinsames europäisches Problembewusstsein im Bereich der Förderung der Zuwanderung von Hochqualifizierten, dem bis heute allerdings noch kein akzeptierter Vorschlag für eine gemeinsame europäische Politik folgte. Im ersten Teil finden sich aber auch Analysen, welche die Dominanz und Persistenz nationaler Politikmuster belegen. Ausgehend von Politikbereichen, in denen die EU bereits umfassende Regelungskompetenzen erlangen konnte, diskutieren drei Beiträge die Grenzen des Einflusses der Europäischen Union. So analysiert Claudia Finotelli mit der Regularisierungskampagne der spanischen Regierung eine politische Maßnahme, die von anderen Mitgliedstaaten durchaus kritisch gesehen, aber nicht verhindert werden konnte. Andreas Ette und Axel Kreienbrink stellen in ihrer Analyse des Einflusses der EU auf die deutsche Rückführungspolitik dar, wie marginal in vielen Fällen der europäische Einfluss bleibt und wie sehr die Mitgliedstaaten letztendlich vor einer wirklichen Harmonisierung dieses Politikbereiches zurückschrecken. Anhand der Klubtheorie zeigt Simon Fellmer darüber hinaus notwendige Bedingungen auf, zu denen eine verstärkte Zusammenarbeit der EU-Mitgliedstaaten in bisher nicht-harmonisierten Bereichen der Migrations- und Integrationspolitik zu erwarten wäre. Wie bereits erwähnt, führte die Schaffung des Schengenraums durch die Aufhebung der Binnengrenzen konsequenterweise zu einem gemeinsamen und harmonisiertem Vorgehen im Bereich der Einwanderungskontrolle. In der Fort-

Migrations- und Integrationsprozesse in Europa

11

führung dieses Gedankens ist auch die Vereinheitlichung der Regelungen für den Aufenthalt von langfristig niedergelassenen Drittstaatlern zu erwarten. So zeigt der Beitrag von Kerstin Rosenow, dass das Interesse der Nationalstaaten an einer Harmonisierung der Integrationspolitik wächst und es über semi-formelle Abstimmungsprozesse zwischen europäischen Institutionen und den Mitgliedstaaten zu ersten Annährungen in der Integrationspolitik kommen konnte, die durch europäische Richtlinien aufgegriffen und erweitert wurden. Gleichzeitig gilt Integrationspolitik unter anderem aufgrund der lokalen Verankerung der dort stattfindenden Prozesse nach wie vor als ein Politikfeld, in dem keine vollständige Harmonisierung zu erwarten ist. Der zweite Teil des Buches greift diesen noch immer stark national verankerten Bereich der Integrationspolitik auf und verdeutlicht anhand von aktuellen Forschungsergebnissen, die sich sowohl auf die Integration im Schul- und Ausbildungssystem als auch auf Prozesse der politischen und der individuellen, sozio-psychologischen Integration beziehen, die Komplexität der gesellschaftlichen Realität. Schnell wird deutlich, dass die Steuerung und Förderung eines so vielschichtigen, da sowohl individuellen als auch gesellschaftlichen Prozesses wie dem der Integration, nur bedingt über standardisierte Lösungen auf europäischer Ebene sichergestellt werden kann. Schon die Ausgangssituation und die institutionellen Rahmenbedingungen, unter denen ein intergenerationeller Integrationsprozess verläuft, unterscheiden sich stark in den einzelnen Mitgliedstaaten, spiegeln sie doch die Hindernisse und Chancen wider, die allgemeine Strukturen wie etwa das Schul- und Ausbildungssystem für Personen mit Migrationshintergrund darstellen. Diesem Forschungsansatz geht der Beitrag von Can Aybek nach, der die spezifischen nationalstaatlichen Bedingungen für den Übergang in das Berufsleben für die teils besondere Situation von Jugendlichen mit Migrationshintergrund untersucht. Aus ähnlicher Perspektive nähert sich auch der Beitrag von Aigul Alieva dem Thema der unterschiedlichen Bildungserfolge von Schülern mit und ohne Migrationshintergrund in mehreren europäischen Ländern. In diesem Zusammenhang betont die Autorin die Relevanz der Struktur des Bildungssystems für den Schulerfolg von Zuwandererkindern. Diese Untersuchungen und Überlegungen zu den strukturell-institutionellen Bedingungen von Integrationsprozessen ergänzt Gunilla Fincke durch eine auf den Mikrozensus 2005 gestützte empirische Analyse der sozio-ökonomischen Integration von Personen mit Migrationshintergrund in Deutschland. Sie verdeutlicht, dass die Situation der zweiten Generation positiver ausfällt als gemeinhin angenommen, wenn etwa Generationszugehörigkeit und deutsche Staatsbürgerschaft in die Analyse eingeschlossen werden und das Augenmerk – nicht wie sonst üblich – auf Jugendliche, sondern auf Erwachsene im Alter von 20-45 Jahren gerichtet wird, die ungleiche Startchancen zum Teil aufholen konnten.

12

Uwe Hunger/Can Aybek/Andreas Ette/Ines Michalowski

Wie ein solcher „Aufholprozess“ gelingen kann, zeigt Regina Soremski. Anhand des Beispiels beruflich erfolgreicher Akademikerinnen mit türkischem Migrationshintergrund untersucht sie Motive und Handlungsstrategien der sozialen Aufwärtsmobilität und deren Einbettung in familiäre Strukturen. Ana-Violeta Sacaliuc argumentiert jedoch, dass viele und insbesondere auch qualifizierte Zuwanderer Schwierigkeiten haben, eine ihren Qualifikationen entsprechende Position auf dem deutschen Arbeitsmarkt zu finden, da ihnen hierfür zentrale Informationen fehlen. Ihr Beitrag stellt die Evaluation eines Mentoring-Projekts vor, das sich die Begleitung gerade dieser Personengruppe zum Ziel gesetzt hat. Mit einem Ansatz aus der integrationspolitischen Praxis beschäftigt sich auch Cornelia Fischer, die das bei der psychosozialen Versorgung von Spätaussiedlern angewandte Konzept des „peer counselling“, d. h. der Beratung von Migranten durch Migranten untersucht. Ihr Beitrag beschreibt dabei weniger die Praxis des „peer counselling“, als vielmehr den Umgang dieser „peers“ mit ihrer Rolle als Berater. Selbstdarstellungen und Fremdzuschreibungen, sowie die Rolle als Brückenkopf stehen im Mittelpunkt dieser Interviewanalyse. Der Beitrag von Margit Fauser analysiert schließlich politische Initiativen und Kampagnen in Madrid und Barcelona, die die Rechte von Migranten in der städtischen Gesellschaft verbessern wollen. Hier wird ein Aktionspotential untersucht, das sich unabhängig und teilweise im Widerstreit zu europäischen und nationalen Regelungen von Migration und Integration entwickelt und alternative Inklusionswege über das Engagement zivilgesellschaftlicher Akteure wie Migrantenselbstorganisationen sucht. Damit öffnet sich der Band einer weiterführenden Diskussion, die die zentrale Herausforderung für zukünftige Migrationspolitiken und Integrationsprozesse längst nicht mehr in der Inklusion von Zuwanderern in einen nationalstaatlichen oder europäischen Kontext sieht, sondern vielmehr Inklusionsszenarien für eine globale Gesellschaft entwirft. Der Band ist aus einer gemeinsamen Tagung des Arbeitskreises „Migrationspolitik“ der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft und des Ministeriums für Generationen, Familie, Frauen und Integration des Landes Nordrhein-Westfalen entstanden, die im März 2007 in der Akademie Franz Hitze Haus in Münster stattgefunden hat. Wir bedanken uns sehr herzlich bei all unseren Kooperationspartnern für die gute Zusammenarbeit und insbesondere beim Ministerium für Generationen, Familie, Frauen und Integration des Landes Nordrhein-Westfalen für die großzügige Unterstützung der Tagung und des Sammelbandes.

Migrations- und Integrationsprozesse in Europa

13

Literatur Böcker, Anita/Thränhardt, Dietrich (2003): Erfolge und Misserfolge der Integration – Deutschland und die Niederlande im Vergleich. In: Aus Politik und Zeitgeschichte. B 26: 3-11 Böcker, Anita/Thränhardt, Dietrich (2006): Was hilft gegen Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf? Ergebnisse eines niederländisch-deutschen Vergleichs. In: Walter/Menz/De Carlo (2006): 163-177 Brubaker, Rogers (1992): Citizenship and Nationhood in France and Germany. Cambridge: Harvard University Press Castles, Stephen/Miller, Mark (1993): The Age of Migration. International Population Movements in the Modern World. London et al.: Macmillan Entzinger, Han/Biezeveld, Renske (2003): Benchmarking in Immigrant Integration. Report for the European Commission Hammar, Tomas (1985) : European Immigration Policy. A comparative Study. Cambridge: Cambridge University Press Kastoryano, Riva (1996) : La France, l'Allemagne et leurs immigrés: négocier l'identité. Paris: Colin Koopmans, Ruud (2002): Zachte heelmeesters. Een vergelijking van de resultaten van het Nederlandse en Duitse integratiebeleid en wat de WRR daaruit niet concludeert. In: Migrantenstudies 18. 2: 33-44 Koopmans, Ruud (2008): Tradeoffs between Equality and Difference. Immigrant Integration, Multiculturalism, and the Welfare State in Cross-National Perspective. WZB Discussion Paper. Berlin: WZB Koopmans, Ruud/Statham, Paul/Giugni, Marco/Passy, Florence (2005): Contested Citizenship. Immigration and Cultural Diversity in Europe. Minneapolis: University of Minnesota Press Michalowksi, Ines (2007): Integration als Staatsprogramm. Deutschland, Frankreich und die Niederlande im Vergleich. Münster: Lit Schnapper, Dominique (1994): La communauté des citoyens. Paris: Gallimard Thränhardt, Dietrich (2002): Einwanderungs- und Integrationspolitik in Deutschland und den Niederlanden. In: Leviathan 30. 2: 220-249 Todd, Emmanuel (1994) : Le destin des immigrés. Assimilation et ségrégation dans les démocraties occidentales. Paris: Seuil Walter, Anne/Menz, Margarete/De Carlo, Sabina (Hrsg.) (2006): Grenzen der Gesellschaft? Migration und sozialstruktureller Wandel in der Zuwanderungsregion Europa. IMIS Schriften 14. Göttingen: V&R unipress

Teil I: Europäisierung der Migrationspolitik

Der Einfluss des Bundeskanzleramts und des Bundesministeriums des Innern auf die Entwicklung einer europäischen Grenzpolitik Mechthild Baumann

1

Einleitung

Die Sicherung der EU-Außengrenzen stellt für die meisten Unionsbürger nicht nur eine unabdingbare Notwendigkeit dar. Sie ist für sie so selbstverständlich wie der Wechsel von Tag und Nacht. Den Beginn einer europäischen Grenzpolitik kann man auf das Jahr 1984 datieren. Die „Grenzpolitik“ umfasst ein Paket an Zielen und Maßnahmen zum Abbau, zur Verstärkung oder zur Veränderung von Grenzen sowie deren Kontrolle und Überwachung in und um die EU. Die Entwicklung der europäischen Grenzpolitik ist durch drei zentrale Entscheidungen charakterisiert: den Abbau der Kontrollen an den Binnengrenzen 1984, eine Verständigung über die Verstärkung der Außengrenzkontrollen 1990 sowie die Einrichtung einer europäischen Grenzschutzagentur im Jahre 2004. Interessanterweise gehen alle drei Entscheidungen auf deutsche Initiativen zurück. Der vorliegende Artikel untersucht, wie es zu diesen Initiativen zur Entwicklung einer europäischen Grenzpolitik kam und ob es sich hierbei um singuläre Maßnahmen handelt oder ob sie Indikatoren für eine konstante Beeinflussung durch die deutsche Regierung darstellen. In einer empirischen Analyse beleuchtet dieser Artikel die Interessen und Strategien der Bundesregierung im Bereich der Grenzpolitik und untersucht, in welchem Bereich diese Interessen auf europäischer Ebene durchgesetzt werden konnten. Abschließend wird analysiert, welche Konsequenzen das interessengeleitete Handeln der Bundesregierung für die Entwicklung der europäischen Grenzpolitik hatte. 2

Grenzpolitik ist Interessenpolitik

Bei der Entwicklung einer europäischen Grenzpolitik verfolgte die Bundesregierung drei übergeordnete Interessen: Wohlstandsvermehrung, Sicherheitsbewahrung sowie den Erhalt ihrer Herrschafts- bzw. Steuerungsfähigkeit (Baumann

18

Mechthild Baumann

2006: 94 ff.). Die unterschiedlichen Entwicklungsphasen der Grenzpolitik werden dabei jeweils von ein oder zwei dieser Interessen dominiert. Die Regierung ist als Kollektivakteurin zu verstehen, die sich aus verschiedenen Teilakteuren zusammensetzt. In der Grenzpolitik handelt es sich dabei vornehmlich um das Bundeskanzleramt (BK) und das Bundesministerium des Innern (BMI). Auch das Auswärtige Amt (AA) und die Ständige Konferenz der Innenminister (IMK) spielen hier mit herein, werden in dem vorliegenden Artikel jedoch nicht weiter berücksichtigt.1 BK und BMI verfolgten als Teile der Bundesregierung das von ihnen jeweils unterschiedlich verstandene nationale Interesse der Bundesrepublik Deutschland: Das BK interpretierte das nationale Interesse in der Grenzpolitik tendenziell eher gesamtgesellschaftlich, das BMI vorwiegend sicherheitspolitisch. Die Unterschiede in der Interpretation erklären sich durch den organisationssoziologischen Hintergrund der Akteure, der durch die „Philosophie“ der Behörde, ihre Aufgaben oder Hierarchien bestimmt wird. Zusätzlich zum nationalen Interesse verfolgten das BK und das BMI ihre akteursspezifischen Eigeninteressen. Diese ergeben sich aus dem Willen zur Existenzsicherung der eigenen Institution und dem Wunsch nach Machterhalt bzw. -zuwachs innerhalb des politischen Systems. Die Verfolgung unterschiedlicher Interessen innerhalb eines Politikbereichs zieht zwangsläufig Konflikte nach sich. So ist auch die Entwicklung einer europäischen Grenzpolitik auf deutscher Ebene von einem Institutionenkonflikt zwischen Bundeskanzleramt und Bundesinnenministerium gekennzeichnet, der die inhaltliche Ausrichtung dieser Politik prägte. 3

Abbau der Grenzkontrollen

3.1 Interessen des Bundeskanzlers „Wenn ich vom Abbau der Barrieren spreche, denke ich natürlich nicht nur an die wirtschaftlichen Barrieren, sondern auch an die tatsächlichen Grenzbarrieren“ (Helmut Kohl zitiert nach Bundestag 1984). Bundeskanzler Helmut Kohl ließ mit diesem Satz bereits im Juni 1984 kein Missverständnis aufkommen, was für ihn die Verwirklichung des europäischen Binnenmarkts bedeuten sollte. Auf dasselbe Jahr kann der Beginn der Entwicklung einer europäischen Grenzpolitik datiert werden: 1984 beschlossen Deutschland und Frankreich, die Personenkontrollen an ihren gemeinsamen Grenzen abzuschaffen. Treibende Kraft dieses 1

Eine Analyse der Interessen dieser Akteure findet sich in: Baumann 2006: 94 ff.

Europäische Grenzpolitik

19

Ansinnens war Helmut Kohl. Er gestaltete die Entwicklung einer europäischen Grenzpolitik von ihren Anfängen bis zum Abschluss des Amsterdamer Vertrages 1997 mit. Die Politik der Regierung Kohl war Mitte der 1980er Jahre von drei politischen Leitlinien durchzogen: der Deutschen Einheit, der Friedenssicherung sowie der europäischen Einigung (Bundesregierung 1984, 1985, 1986). Im Bereich der Grenzpolitik kam besonders der Wille zur europäischen Einigung zum Tragen, der verschiedene Subinteressen umfasste. Während Helmut Kohl und der französische Staatspräsident François Mitterrand beschlossen, die Grenzkontrollen zwischen ihren beiden Staaten aufzuheben, wurde die innerdeutsche Grenze bewacht wie keine Zweite auf der Erde. Die 1980er Jahre waren durch die Blockkonfrontation und eine EU-Verdrossenheit in der Bevölkerung bestimmt, die vielfach auch als Eurosklerose bezeichnet wurde. In dieser deprimierten politischen Stimmung wollte Kohl ein Zeichen für Europa setzen, wie sein späterer Kanzleramtschef Wolfgang Schäuble sich erinnerte: „Meine Einschätzung ist, dass das Interesse der Bundesregierung und des Bundeskanzlers ganz persönlich bestimmt war durch das Interesse an der europäischen Einigung“ (Schäuble 2004). Zwei weitere Motive für die Abschaffung der Grenzkontrollen liegen in dem Willen des Kanzlers begründet, die EG bürgernäher zu gestalten – und als Politiker aus diesen Bemühungen Nutzen zu ziehen. So erklärte Kohl 1985: „Vielmehr müssen wir uns alle bemühen, Europa dem Bürger in der Praxis, im Alltag näherzubringen, auch im emotionalen Bereich. […] [Es ist eine große Leistung, M.B.], daß wir binnen 16 Monaten – nachdem 13 Jahre lang nichts geschehen ist – an der Westgrenze der Bundesrepublik genau jene Öffnung der Grenze erreicht haben, die unsere Bürger immer verlangt haben“ (Kohl 1985, Kohl 1984). Helmut Kohl verdeutlichte hier, dass es bei der Abschaffung der Grenzkontrollen nicht nur darum ging, das Europa der Bürger zu stärken, sondern auch publikumswirksame Effekte im Hinblick auf die nächsten Wahlen zu erzielen. 1983 erklärte der frischgewählte Kanzler: „Mir liegt sehr daran, Ihnen zu sagen, daß das Votum der deutschen Wähler vom 6. März auch sehr maßgeblich ein Votum für Europa, für die Europäische Gemeinschaft […] war“ (Kohl 1983). Insofern ist es kein Zufall, dass das plötzliche Engagement für die grenzenlose Freizügigkeit mit dem Wahlkampf zu den zweiten Wahlen zum Europaparlament am 14. und 17. Juni 1984 zusammenfiel, denn gerade bei den proeuropäischen Parteien wurde um jede Stimme gekämpft (Moravcsik 1998: 345). Mit der Abschaffung der Grenzkontrollen verfolgte das Bundeskanzleramt auch wirtschaftliche Interessen. Diese äußerten sich hauptsächlich in der Einsparung von Transaktionskosten, die dem grenzüberschreitenden Handel sowie den reisenden Bürgern bei der Grenzabfertigung entstanden. Dass die Grenzkontrol-

20

Mechthild Baumann

len mit dem Zeit- und Verwaltungsaufwand, den sie verursachten, denjenigen Mitgliedstaaten, deren Wirtschaft auf Handel ausgelegt ist, erhebliche Kosten verursachten, hat Paolo Cecchini 1986 im Auftrag der EG-Kommission in einer umfangreichen Untersuchung errechnet. In seinem Bericht über die „Kosten des nicht-verwirklichten Europa“ prognostizierte er eine langfristige Wohlstandssteigerung von 4,3 bis 6,4% des BIP, wenn der Markt vollständig integriert würde (Cecchini 1998: 122). Durch Grenzformalitäten und internen Verwaltungsaufwand entstanden den Unternehmen in der EG Ausgaben von schätzungsweise 8 Mrd. Ecu, was 2% des betroffenen Warenwertes entsprach. Diese Ausgaben setzten sich zusammen aus ƒ Kosten für den internen Verwaltungsaufwand (7,5 Mrd. Ecu), ƒ Wartezeiten, (415-830 Mio. Ecu), ƒ entgangenen Umsätzen (4,5-15 Mrd. Ecu) und ƒ staatlichen Ausgaben für innergemeinschaftliche Grenzkontrollen (5001000 Mio Ecu) (Cecchini 1998: 30). Aus diesem Grund waren die Grenzkontrollen grenzüberschreitend tätigen Unternehmen ein Dorn im Auge, denn sie erhöhten die Transportpreise und schränkten die Unternehmertätigkeit ein. Besonders betroffen von den Grenzformalitäten waren kleine und mittelständische Unternehmen. Ihr Aufwand für die Grenzformalitäten war um 30-45% höher als der von Großunternehmen (Cecchini 1998: 28). Auch eine Umfrage der EG-Kommission unter 11.000 Unternehmen legte offen, dass Verwaltungs- und Grenzformalitäten gemeinsam mit einzelstaatlichen Vorschriften als größte Behinderung betrachtet wurden (European Commission 1988). Um die exportorientierte Wirtschaft der Bundesrepublik in diesem Bereich nicht noch mehr zu belasten und – natürlich – um Wählerstimmen zu gewinnen, machte sich Kohl für eine Beseitigung dieser Kostenursachen stark. 3.2 Umsetzung der Interessen Am 28. und 29. Mai 1984 traf sich Bundeskanzler Helmut Kohl mit Staatspräsident François Mitterrand in Rambouillet. Gemeinsam einigten sie sich darauf, die Grenzkontrollen zwischen ihren beiden Staaten zu beseitigen. Unmittelbar danach beauftragte Kohl seinen damaligen Bundeskanzleramtschef Waldemar Schreckenberger am 13. Juli 1984 in Saarbrücken, ein bilaterales Abkommen über den „schrittweisen Abbau der Kontrollen an der deutsch-französischen Grenze“ zu unterzeichnen.2 Ein Jahr später schlossen Deutschland und Frank2

Auf französischer Seite war das Abkommen von Jean-Louis Bianco, Generalsekretär im Elysée-Palast, ausgearbeitet und von Außenminister Roland Dumas unterzeichnet worden.

Europäische Grenzpolitik

21

reich ein Abkommen ähnlichen Inhalts mit den Benelux-Staaten: das Schengener Abkommen.3 Zur Durchsetzung seiner Interessen wählte Bundeskanzler Kohl eine Taktik4, die charakterisiert ist durch eigenmächtiges Handeln und eine Missachtung der für Grenzkontrollen zuständigen Ressorts. Helmut Kohl fällte die Entscheidung zur Abschaffung der Kontrollen allein. Weder seine eigenen Mitarbeiter, noch die von den Grenzkontrollen betroffenen Ministerien bezog er in seinen Entscheidungsprozess mit ein. Er überging sie, weil er in seiner damaligen Situation den Widerstand dieser Ministerien antizipierte. Vom Schengener Abkommen waren sachlich vier verschiedene Ressorts betroffen: Für die zwischenstaatlichen Beziehungen das Auswärtige Amt (AA); für den grenzüberschreitenden Verkehr mit Grenzkontrollen, was den Hauptteil „Schengens“ ausmacht, das BMI; für Drogenfahndung, steuerpflichtige Waren etc. das Bundesministerium der Finanzen (BMF) und für den Straßengüterverkehr das Bundesministerium für Verkehr (BMV). Zwar lag es in Kohls Richtlinienkompetenz als Bundeskanzler – noch dazu in einer Kanzlerdemokratie – seine Entscheidung allein zu treffen. Da ein Hauptteil dieser Grenzfragen jedoch in den Zuständigkeitsbereich des BMI fielen5, entfachte Kohl durch die Missachtung des BMI einen Konflikt. Dieser wurde in den Verhandlungen, die sich an die Unterzeichnung des Vertrages anschlossen, ausgetragen.6 „Die Initiative ging vor allem vom damaligen Bundeskanzler Kohl aus, der mit dem französischen Präsidenten Mitterrand quasi über Nacht in einer Art Geheimabsprache den Wegfall der Binnengrenzkontrollen zwischen den beiden Staaten vereinbarte. Die beiderseitigen Verwaltungen waren vorher überhaupt nicht beteiligt. Umso überraschter war man in Koblenz damals, als man in der Zeitung las, dass nunmehr die Grenzkontrollen zwischen den beiden Ländern 3

4 5

6

Übereinkommen zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen vom 14. Juni 1985 (Schengener Abkommen). In diesem Fall wird nicht von Strategie gesprochen, da diese langfristig ausgerichtet ist. Das Handeln des Bundeskanzlers ist in der hier beschriebenen Situation jedoch auf kurzfristige Effekte ausgerichtet und insofern eher als Taktik zu klassifizieren. Rechtliche Grundlage dafür bildet Art. 73 Abs. 5 GG, der die ausschließliche Kompetenz für die „Freizügigkeit des Warenverkehrs und des Waren- und Zahlungsverkehrs einschließlich des Zoll- und Grenzschutzes“ dem Bund zuweist. Daneben gibt es nur die Bayerische Grenzpolizei, die als Länderpolizei die Befugnis hat, die bayerischen, also deutschen, Staatsgrenzen zu kontrollieren. Die Zeit zwischen der Unterzeichnung des Vertrages und seinem Inkraftsetzen sind von langwierigen Verhandlungen geprägt, bei denen es um die Bedingungen der Implementierung des Abkommens ging. Die Grenzkontrollen wurden erst 1995, zehn Jahr nach Unterzeichnung des Vertrages, tatsächlich abgeschafft.

22

Mechthild Baumann

abgeschafft werden sollen“ (Eisel 2004), erinnert sich der Schengen-Koordinator im BMI, Horst Eisel, an Kohls Schachzug. Wenngleich diese Entscheidung scheinbar spontan gefällt wurde, war sie doch von Kohl politisch kalkuliert. Er traf sie auf einem Gipfeltreffen, ohne sein Kabinett von diesem gewichtigen Schritt vorab informiert zu haben. „Und auch Friedrich Zimmermann, der Sicherheitsminister, gab auf der Innenminister-Konferenz Mitte Juni kleinlaut zu, er habe von der beabsichtigten Reiseerleichterung vorher nichts gewusst“ (Der Spiegel 1984), kommentierte Der Spiegel. Der Entwurf des Abkommens, wurde damals ohne die zuständigen Ministerien erstellt. Waldemar Schreckenberger, der die Abkommen ausarbeitete, erinnert sich: „Die zuständigen Ministerien des Bundes […] und Frankreichs kamen zu diesem Zweck in Paris zusammen. Sie lehnten aber einhellig das gewünschte Abkommen ab […]. Der Bundeskanzler beauftragte daraufhin mich persönlich, als Chef des Bundeskanzleramts, ein Abkommen mit Frankreich zu entwerfen und abzuschließen. […]. Es gelang schließlich, auch die zuständigen Ministerien zu intensiver Mitarbeit zu bewegen. Wenn ich feststellte, dass ein Vertreter der Ministerien nicht bereit war mitzuwirken, so wurde er nicht mehr eingeladen“ (Schreckenberger 2004). Auch in den nachfolgenden Schengen-Verhandlungen, gelang es Kohl, das BMI zunächst außen vorzuhalten. Keines der von den Verhandlungen sachlich betroffenen Ressorts war im Schengen-Exekutivausschuss vertreten. Den Schengen-Protokollen ist die personelle Besetzung der Schengen-Gremien zu entnehmen. Daraus geht hervor, dass das Bundeskanzleramt einen eigenen SchengenKoordinator eingesetzt hatte, der die Bundesrepublik bis 1996 im Exekutivausschuss vertrat (Döbler-Hagedorn 2003: 282 ff.). Eile war beim Abschluss des deutsch-französischen Abkommens 1984 geboten, weil die Sommerferien und damit die Hauptreisezeit bevorstand (Schreckenberger 2004, NZZ 1985). Außerdem standen die Wahlen zum Europaparlament an. Eine politisch sichtbare Maßnahme war dringend von Nöten. Das Treffen Mitterrand-Kohl fand gerade noch rechtzeitig statt, um den Medien Gelegenheit zu bieten, über diese Sensation zu berichten (Welt 1984, FAZ 1984, FR 1984). „Ich habe das noch nie so erlebt wie damals. Ich musste noch nie innerhalb so kurzer Zeit ein Abkommen ausarbeiten“, berichtete Waldemar Schreckenberger über das Zustandekommen des Abkommens (Schreckenberger 2004). Es trat noch am Tag seiner Unterzeichnung in Kraft.7

7

Als Regierungsabkommen musste es weder ratifiziert noch vorab verkündet werden, um in Kraft treten zu können.

Europäische Grenzpolitik 4

23

Aufbau einer europäischen Grenzsicherung

4.1 Interessen des Bundesministeriums des Innern Die Interessenstruktur des BMI ist im Gegensatz zu der des BK eher konservativ und nach innen auf die Bewahrung sicherer und stabiler Verhältnisse in der Gesellschaft gerichtet. Auch wenn der Bundesminister des Innern in der Regel ein gewählter Politiker ist, steht er doch einem Ministerium, einer Behörde vor. Nach David Garland sind Verwaltungen eher von dem Bedürfnis angetrieben, die Integrität interner Prozesse zu erhalten, ihre Institution veränderten Bedingungen anzupassen sowie wahrgenommene Defizite auszugleichen. Die Entscheidungen einer Behörde werden deshalb von zwei Agenden bestimmt: einer internen und einer von außen oktroyierten (Garland 2001: 111). Das BMI ging nach Abschluss der Abkommen von Saarbrücken und Schengen zunächst davon aus, dass eine Abschaffung der Grenzkontrollen durch die Schengener Abkommen zu einem Sicherheitsdefizit führen würde, weil die Funktion der Grenzkontrolle als Kriminalitätsfilter wegfiele (Bundestag 1989). So schreibt der Bundesgrenzschutz (BGS, seit 2004: Bundespolizei), der dem BMI nachgeordnet ist, im Jahr 1985: „Trotz der Erleichterung der Grenzkontrollen mit dem Ziel, lästige Wartezeiten für Reisende zu vermeiden, konnte die Gesamtzahl der Aufgriffe (an Grenzübergangsstellen, M.B.) von 87 371 im Jahr 1983 auf 101 509 im Jahre 1984 erhöht werden. Diese dramatischen Zahlen sprechen für sich. Die polizeilichen Kontrollen des grenzüberschreitenden Verkehrs durch den Grenzschutzeinzeldienst sind unverzichtbar“ (BGS 1985: 164). Ein weiteres Sicherheitsinteresse im Bereich der Grenzpolitik des BMI stellt die Beschränkung von Einwanderung dar. 8 1993 verdeutlichte Innenminister Rudolf Seiters die restriktive Einstellung der Bundesrepublik zu Einwanderung: „Begriffe wie ‚Einwanderungspolitik’ und ‚Einwanderungsland’ können insoweit irreführend sein, als kein EG-Mitgliedstaat derzeit eine Politik führt, die auf eine Einwanderung abzielt. Im Gegenteil, es geht um die Kontrolle der Einwanderung“ (Seiters 1993: 4). Neben dem Herstellen tatsächlicher Sicherheit hat das BMI auch ein Interesse daran, das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung zu bewahren bzw. zu stärken. Das Sicherheitsempfinden der Bevölkerung ist ein Element gesellschaftspolitischer Stabilität, denn Personen, die sich bedroht oder unsicher fühlen, sind unfrei in ihrem Handeln. Es hängt im Falle der Grenzpolitik eng mit der Furcht vor Kriminalität und Migration zusammen. So ist zu erklären, dass sich nach der EUund Schengenerweiterung diverse Bürgerinitiativen im grenznahen Raum ge8

Daneben ist das BMI noch für die Integration von Zuwanderern, die in Deutschland leben, zuständig.

24

Mechthild Baumann

gründet haben (Welt 2007, KS 2007, MDR 2004). Bereits 1985 warnte Bundesinnenminister Zimmermann vor den Folgen eines schwach ausgeprägten Sicherheitsgefühls der Bevölkerung: „Die Antworten zeigen auf bedrückende Weise, daß viele Bürger eine mehr oder weniger unmittelbare Kriminalitätsfurcht haben. Entsprechende Indikatoren müssen sehr ernst genommen werden. Denn Kriminalitätsfurcht kann zu tiefgreifender Bewußtseinsveränderung führen“ (Zimmermann 1985: 877). 4.2 Die BMI-Strategien während der ersten 10 Jahre Schengen-Verhandlungen Dem BMI war sehr daran gelegen, die Federführung in den Schengen-Verhandlungen, die dem Abschluss der Abkommen von Saarbrücken und Schengen folgten, zu gewinnen, um dadurch seine akteursspezifischen Interessen in der Grenzpolitik verfolgen und seine Stellung als dominierende Institution in Grenzfragen sichern zu können (Kramer 1985: 336 f.). Zu diesem Zweck wandte es zwei Strategien an: Zum einen führte es einen Sicherheitsdiskurs, der nicht nur die notwendige Präsenz des BMI bei den Verhandlungen, sondern auch die unabdingbare Verfolgung seiner Sicherheitsinteressen unterstreichen sollte. Zum anderen widersetzte es sich, wo möglich, konsequent der Kohlschen Linie. a.

Diskurs über Sicherheitsdefizite

Seit Helmut Kohls Entschluss zur Abschaffung der Grenzkontrollen arbeitete das BMI an der Rückgewinnung seines „Territoriums“, indem es einen Sicherheitsdiskurs führte. Diese Bemühungen drücken seinen institutionellen Überlebenswillen aus, oder wie Kühne es formuliert: „[…] dass mit anderen Worten die Angst vor nationalen Hoheitsverlusten im Polizeibereich die politisch wirksame Beschwörung der inneren Sicherheit hervorbringt“ (Kühne 1991: 22). So ist zu verstehen, dass Bundesinnenminister Friedrich Zimmermann beständig vor einem Sicherheitsverlust warnte: „Die Kontrolle des Personenverkehrs an den Grenzübergängen ist – ebenso wie die Kontrolle des Warenverkehrs – ein unverzichtbares Element der Wahrung der Rechtsordnung und der Abwehr von Gefahren, die von außen her in die Bundesrepublik Deutschland hineinzuwirken drohen“ (Zimmermann 1988: 221). Dieser Diskurs spiegelt einerseits die Überzeugung des BMI wider, dass durch den Abbau der Grenzkontrollen ein Sicherheitsdefizit entstünde; andererseits haben diese Äußerungen auch demonstrativen und selbst-legitimierenden Charakter. Das BMI rechtfertigte dadurch seinen Führungsanspruch in den

Europäische Grenzpolitik

25

Schengen-Verhandlungen. Diese Maßnahme ist nach Albrecht Funk typisch für Sicherheitsinstitutionen, weil sie im Kampf um Ressourcen und Befugnisse stets darauf bedacht seien, die Effektivität ihrer Arbeit und der von ihnen geforderten Maßnahmen zu begründen (Funk 1991: 376). Auch Bundeskanzler Kohl betrachtete die Rolle des BGS als selbst-legitimierend, wenngleich ungleich kritischer: „Die Zahl der Festnahmen an den Grenze sei stark gestiegen“, zitierte ihn die Frankfurter Rundschau, „‚weil sich die Beamten nach unserer Ankündigung mächtig ins Zeug legen um nachzuweisen, daß der Fortfall der Grenzkontrollen unmöglich ist’“ (FR 1984). Die Intensität dieses Diskurses nahm Ende der 1980er Jahre zu, als die Abschaffung der Kontrollen beschlossene Sache war (Baumann 2006:108 ff.). Die Politikformulierung im Bereich europäischer Polizeikooperation hat auch eine rhetorische und symbolische Dimension (Cohen 1996). Die Darstellung von Fakten, Statistiken, Nummern und funktionalistischen Argumenten ist ein Instrument im Prozess der Verhandlung, Überzeugung und Koalitionsbildung (Boer 1994: 192). In Sicherheitsdiskursen, so Buzan, Wæver und Wilde, werde eine politische Angelegenheit dramatisiert und als ein Problem höchster Dringlichkeit präsentiert, „thus, by labeling it as security, an agent claims a need for and a right to treat it by extraordinary means“ (Buzan/Wæver /Jaap 1998: 26). Das Stigmatisieren von Kriminalität als z. B. OK (organisierte Kriminalität) oder Umweltkriminalität ist auch nach Ansicht Monica den Boers ein wichtiger Faktor des Diskurses (Boer 1994: 187). b.

Konsequenter Widerstand

Neben dem Sicherheitsdiskurs verfolgte das BMI in der direkten Interaktion mit dem BK seine Sicherheitsinteressen auch dadurch, dass es konsequent seine restriktive Position gegenüber dem BK durchhielt und sich den Anordnungen des Kanzlers, soweit dies in Respektierung der Richtlinienkompetenz möglich war, widersetzte. Das BMI, vor allem aber der BGS, opponierte gegen Kohls Entscheidung, sobald sie von ihr erfuhren. Nachdem Kohl die Öffnung der Grenzen feierlich verkündet hatte, widersetzte sich der BGS dem, weil er keine Weisung von seinem Dienstherren, dem BMI, erhalten hätte. Bundesinnenminister Friedrich Zimmermann machte keinen Hehl aus seiner Missbilligung der Kohl’schen Initiative zum Kontrollabbau: „Mit den Innenministern der EG-Staaten und meinen Kollegen in den Bundesländern bin ich daher einig, daß im Interesse der Sicherheit unserer Bürger bei der Erleichterung und gar beim Abbau der Grenzkontrollen der zweite Schritt nicht vor dem ersten getan werden darf. Mit Rücksicht auf die

26

Mechthild Baumann

gegenwärtige Bedrohung müssen die Grenzkontrollen nach Auffassung aller für die innere Sicherheit verantwortlichen Minister zeitweise sogar verstärkt werden“ (Zimmermann 1986). Dies führte zum Eklat. Denn trotz optimistischer Zeitungsmeldungen, basierend auf Mitteilungen des BKs, die Grenzkontrollen seien abgeschafft, hielten die deutschen Grenzschützer jeden Reisenden an der Grenze an. „Wer hat denn nun das Sagen – Ihr oder der Kanzler?“, fragten aufgebrachte Bürger, als sie Anfang Juli 1984 über die deutsch-französische Grenze fahren wollten, ohne ihren Pass vorzuzeigen oder sich kontrollieren zu lassen (FR 1984). BMI und BGS setzten schließlich durch, dass die Kontrollen nicht vollständig abgeschafft, sondern nur reduziert wurden. In der Konsequenz erwirkte die deutsch-französische Vereinbarung im Prinzip, was die EG-Kommission einige Jahre zuvor bereits für die EG vorgeschlagen hatte9: Sie führte ein Kontrollverfahren ohne Wartezeit („Kowaz“) ein, bei dem lediglich Sichtkontrollen durchgeführt wurden (Art. 2). Die vereinbarten Maßnahmen wurden zügig umgesetzt. Im Oktober 1984 stellte Kohl fest, dass die Grenzkontrollen bereits auf Sichtkontrollen reduziert, gemeinsame Grenzkontrollstellen eingerichtet und die grenzüberschreitende Polizeiarbeit intensiviert worden waren (Kohl/Mitterrand 1984). Und Innenminister Zimmermann zeigte sich zufrieden über den ausgehandelten Kompromiss: „Ich habe mich heute persönlich davon überzeugt, daß das […] vertraglich fest vereinbarte Kontrollverfahren ohne Wartezeit einen vernünftigen Kompromiß zwischen den Erfordernissen der inneren Sicherheit und dem Interesse der Bürger an größerer Freizügigkeit darstellt“ (Zimmermann 1986). In der Tat nutzte das BMI diesen Kompromiss dazu, um die Zahl der Kontrolleure an der Grenze sogar noch aufzustocken (Der Spiegel 1985). 4.3 Die Strategie des BMI als federführendes Ministerium in den SchengenVerhandlungen Im Jahr 1995 gab das BK die Federführung in den Schengen-Verhandlungen an das BMI ab. Um die mit der Abschaffung der Binnengrenzkontrollen wegfallenden Grenzkontrollfunktionen wieder auszugleichen, setzte sich das BMI während der Schengen-Verhandlungen dafür ein, diesen „Kontrollverlust“ durch sog. Ausgleichsmaßnahmen zu kompensieren. Nach Didier Bigo war es vornehmlich der Schengen-Delegierte des BMI, Reinhard Rupprecht, der nachdrücklich ein 9

Entwurf einer Entschließung des Rates über die Erleichterung der Bedingungen, unter denen die Kontrolle der Bürger der Mitgliedstaaten an den Binnengrenzen der Gemeinschaft erfolgt, KOM/82/400 endg. ABl. Nr. C 197 vom 31. Juli 1982: 6

Europäische Grenzpolitik

27

Sicherheitsdefizit heraufbeschwor (Bigo bei Döbler-Hagedorn 2003: 290, Rupprecht 1989: 263 ff.). Auch der Staatssekretär des Luxemburgischen Außenministeriums, Robert Goebbels, teilte diese Einschätzung: „Er habe den Eindruck gewonnen, daß in den einzelnen Arbeitsgruppen Perfektionismus betrieben werde. Darüber werde das eigentliche Ziel – Wegfall der Grenzkontrollen – vergessen. [...] Seitens der Bundesrepublik z. B. würden Kontrollen an den Außengrenzen verlangt, die nicht zu machen und nicht nötig seien. [...] Er habe auch den Eindruck, daß man häufig bereits Dinge mitregeln wolle, die über das Ziel und den Rahmen des Schengener Abkommens hinausgingen“ (zitiert nach Bundestag 1988). Zu den „deutschen Maßnahmen“, die Teil des Schengen-Acquis wurden, zählt der BMI-Entsandte in Schengen, Horst Eisel: ƒ Personenkontrollen an den Übergängen sowie an der grünen Grenze, ƒ Inanspruchnahme der Beförderungsunternehmer zur Prüfung der notwendigen Einreisedokumente, ƒ Pönalisierung des Schleusens, ƒ die Verknüpfung der einzelnen, nacheinander gestaffelten Sicherheitsstationen zu einem konsistenten Schutznetz gegen illegale Zuwanderung und grenzüberschreitende Kriminalität, ƒ Teilbereich des Visum-Regimes, ƒ das Reglement zur Festlegung der Zuständigkeit für die Behandlung von Asylbegehren; später abgelöst durch das Dubliner Abkommen, ƒ die Einführung eines Inkraftsetzungsmechanismus (zitiert bei DöblerHagedorn 2003: 298). Auch Heiner Busch kommt in seiner Analyse zu dem Schluss, dass das Schengener Abkommen „in großem Maße den bundesdeutschen Polizeigesetzen neuerer Art“ entspricht (Busch 1995: 321). Darüber hinaus wurde das Gemeinsame Handbuch als eine Art Gebrauchsanweisung für die Grenzschutzpolizisten von Horst Eisel entworfen (Döbler-Hagedorn 2003: 303). Viele Änderungen im Grenzsicherungsbereich wurden zudem während der deutschen SchengenPräsidentschaften angenommen (2. HJ 1998 und 1. HJ 1999), was die Süddeutsche Zeitung kommentierte: „Und bei den Außengrenzen geht es der deutschen Präsidentschaft darum, das deutsche Vorbild europaweit zu verwirklichen“ (SZ 1998). Auch in jüngster Zeit hat das BMI regelmäßig Initiativen zur Weiterentwicklung der Grenzpolitik auf europäischer Ebene eingebracht: z. B. ƒ die Einrichtung von Flüchtlingslagern in Afrika, wo die Voraussetzungen Asylsuchender geprüft werden, bevor sie auf EU-Territorium einen formellen Antrag stellen können. Mit dem Haager Programm wurde die Kommission beauftragt die Machbarkeit solcher „Aufnahmezentren“ zu prüfen;

28 ƒ ƒ

ƒ

5

Mechthild Baumann die Schaffung einer europäischen Grenzpolizei, der teilweise mit der Schaffung der europäischen Grenzschutzagentur FRONTEX10, nachgekommen wurde; die Schaffung eines Visa-Informationssystem (VIS), das seit 2004 beschlossene Sache ist11, welches verhindern soll, dass Drittstaatsangehörige Visaanträge in mehreren Staaten gleichzeitig stellen können und welches auch zur Überprüfung von Terrorverdächtigen Visaantragstellern genutzt werden soll; die Einführung biometrischer Merkmale in Ausweisdokumente zur Kriminalitätsvermeidung und -bekämpfung, die mit dem e-Pass 2005 im Rat beschlossen wurde.12 Die EU-Mitgliedstaaten sind verpflichtet, diese neuen Regelungen bis spätestens Ende 2007 umzusetzen. Der Institutionenkonflikt und seine Konsequenzen

Die Schengen-Verhandlungen der 1980er Jahre zum Abbau der Grenzkontrollen und zur Vereinheitlichung und Verstärkung der Außengrenzensicherung waren auf deutscher Seite von einem Institutionenkonflikt zwischen Bundesministerium des Innern (BMI) und Bundeskanzleramt (BK) charakterisiert. Der Konflikt bestand darin, dass beide Bundesorgane die Zuständigkeit in der Grenzpolitik für sich beanspruchten. Eng mit der Machtfrage verbunden war die inhaltliche Gestaltung der Politik. Helmut Kohl strebte 1984 nach Freizügigkeit ohne Grenzkontrollen, der Einheit Europas und seiner Wiederwahl als Bundeskanzler. Das BMI hingegeben sah durch diese liberale Handhabung von „Grenzfragen“ die innere Sicherheit Deutschlands gefährdet und forderte eine einheitliche und verstärkte Sicherung der Außengrenzen. Eine Konsequenz des Konflikts zwischen Kanzler und BMI war die Veränderung der inhaltlichen Ausrichtung Schengens. Schengen – mittlerweile das Synonym für europäische Grenzpolitik – war von Beginn an geprägt durch die Antimonie zwischen Freiheit und Sicherheit. Die Bundesregierung beeinflusste und steuerte die Grenzpolitik durch die Verfolgung ihrer eigenen Interessen maßgeblich. Mehr noch: Sie hat die europäische Grenzpolitik auf den Weg ge10 11 12

Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates vom 26. Oktober 2004 zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, ABl. L 349 vom 25.11.2004: 1–11. Entscheidung des Rates vom 8. Juni 2004 zur Einrichtung des Visa-Informationssystems (VIS), ABl. L 213 vom 15. Juni 2004: 5. Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 des Rates vom 13. Dezember 2004 über Normen für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten, ABl. L 385 vom 29.12.2004: 1–6.

Europäische Grenzpolitik

29

bracht – sieht man von den erfolglosen Versuchen der Kommission aus den siebziger Jahren einmal ab. Als Kohl und Mitterrand sich 1984 in Saarbrücken auf einen Abbau der Personenkontrollen verständigten, ging es ihnen um die Verwirklichung der Freizügigkeit im europäischen Binnenmarkt. Die anschließenden Schengen-Verhandlungen waren auf deutscher Seite jedoch von den Sicherheitsinteressen des BMI dominiert. Grenzsicherung wurde zunehmend als Instrument zur Reduzierung grenzüberschreitender Kriminalität sowie von Migration, insbesondere illegaler Migration ausgebaut und erweitert. Dadurch erfuhr der Prozess zur Entwicklung einer europäischen Grenzpolitik einen Paradigmenwechsel von Freiheit zu Sicherheit. Was mit dem Gedanken eines grenzkontrollfreien Europas begann, endete in einer hoch institutionalisierten Sicherheitsunion. Mittlerweile ist die Ursprungsidee des freizügigen und kontrollfreien Europas in der Fülle der Maßnahmen zur Sicherung der EU-Außengrenzen mittels biometrischer Grenzkontrolle, computergestützter Kriminalitätsbekämpfung und externalisierter Migrationskontrolle kaum noch zu erkennen. Schengen ist jedoch nicht nur das Synonym für europäische Grenzpolizei. Schengen ist auch der Favorit im Rennen um die undemokratischste europäische Politik, denn bis zum Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon werden die meisten Kernentscheidungen vom Rat der Innenminister getroffen. Bis dahin haben das Europäische Parlament, und noch weniger die nationalen Parlamente, nur unzureichende Mitentscheidungsrechte. Auch dieser Stempel wurde den Verhandlungen auf deutscher Seite von dem damaligen Initiator Bundeskanzler Kohl aufgedrückt. Kohl wollte 1984 die Grenzkontrollen zwischen Deutschland und Frankreich abschaffen. Da dies auf dem normalen Dienstweg nicht erfolgversprechend war, kürzte er den langen institutionellen Weg eben ab. So prägte Kohl mit seiner Nacht-und-Nebel-Aktion zum Abschluss des Saarbrücker Abkommens 1984 auch den Schengen-Verhandlungsstil. Helmut Kohl war ein Politiker, der polarisierte und der bekannt war für seinen Pragmatismus. Erinnert sei nur an seinen vielzitierten Ausspruch: „Entscheidend ist, was hinten rauskommt.“13 Nicht zufällig fällt dieses Zitat in die Zeit der Schengen-Verhandlungen. In der Verfolgung seines Ziels missachtete Kohl das BMI, das eigentlich für Grenzfragen zuständig war. Das BMI setzte diesen Stil fort. Der Bundestag blieb während der ganzen Zeit außen vor. Noch heute sind die Abgeordneten oft schlecht über die laufenden Regierungsvorhaben informiert und werden in die Planung nicht miteinbezogen. Trotz Reformbestrebungen durch den Vertrag von Lissabon, zeigt das Abkommen von Prüm14, dass die Exekutive auch trotz Re13 14

Helmut Kohl während einer Pressekonferenz am 31. August 1984; zitiert in Der Spiegel, 3. September 1984. Vertrag zwischen dem Königreich Belgien, der Bundesrepublik Deutschland, dem Königreich Spanien, der Französischen Republik, dem Großherzogtum Luxemburg, dem Königreich der

30

Mechthild Baumann

formvertrag die Parlamente bei der Entwicklung des Schengen-Besitzstandes am liebsten außen vor lässt. Eine dritte Konsequenz dieses ungewöhnlichen Auftakts zur Entwicklung einer europäischen Grenzpolitik ist die fehlende teleologische Ausrichtung dieser Politik. Außer der Abschaffung der Grenzkontrollen gab es 1984 keine Vision, kein strategisches Ziel, welcher ideale Endzustand mit dieser Politik einmal erreicht werden soll. Kohls überstürztes Handeln verhinderte ein langfristiges Durchdenken der Grenzfrage. All die Sicherheitseinwände, die das BMI – vor allem auch zur Legitimierung seines Anspruchs auf Federführung in den Verhandlungen – vorgebracht hatte, und natürlich die Meinungen der Volksvertreter hätten in eine langfristige Planung einbezogen werden müssen, bevor die Personenkontrollen abgeschafft wurden. So wurde Schengen, was es heute ist: ein inkohärentes, intransparentes und undemokratisches Regelwerk. Auch heute noch gehen die Schengen-Planer eher kurzfristig orientiert und pragmatisch vor. Visionen und strategische Planungen über eine Grenzpolitik treten nicht zutage. Deshalb hat die Grenzpolitik viele reaktive Charakterzüge. Auf jedes neue große Flüchtlingsschiff wird hektisch mit neuer Grenzsicherungstechnik und der Entsendung von Personal reagiert. Nun soll Helmut Kohl nicht zum Sündenbock für die aktuellen Unzulänglichkeiten Schengens gemacht werden, wenngleich sich die Frage stellt: Was wäre wenn? Wenn Schengen, wie andere Politiken auch, demokratisch und strategisch geplant worden wäre? Die Antwort muss fairerweise lauten: Dann hätten wir wahrscheinlich noch heute Grenzkontrollen. Ist es also legitim, in der Verfolgung durchaus hehrer Ziele eine Abkürzung zu wählen und dabei undemokratische und regelwidrige Wege zu gehen? Ist „entscheidend, was hinten rauskommt?“ Und wie würde man diese Frage wohl im Hinblick auf die heutige Grenzpolitik bezogen beantworten? Literatur- und Quellenverzeichnis Sekundärliteratur Anderson, Malcolm/Boer, Monica den (Hrsg.) (1994): Policing Across National Boundaries. London: Pinter Baumann, Mechthild (2006): Der deutsche Fingerabdruck. Die Rolle der Bundesregierung bei der Europäisierung der Grenzpolitik. Baden-Baden: Nomos Niederlande und der Republik Österreich über die Vertiefung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, insbesondere zur Bekämpfung des Terrorismus, der grenzüberschreitenden Kriminalität und der illegalen Migration, unterzeichnet in Prüm am 27. Mai 2005

Europäische Grenzpolitik

31

Blankenburg, Erhard (1980): Die Implementation von Recht als Programm. In: Mayntz (1908): 127-137 Boer, Monica den (1994): The Quest for European Policing: Rhetoric and Justification in a Disorderly Debate. In: Anderson/Boer (1994): 174-196 Busch, Heiner (1995): Grenzenlose Polizei? Neue Grenzen und polizeiliche Zusammenarbeit in Europa. Münster: Westfälisches Dampfboot Buzan, Barry/Wæver, Ole/Wilde, Jaap de: Security (1998). A New Framework for Analysis. Boulder: Lynne Rienner Cecchini, Paolo (1998): Europa ‘92. Der Vorteil des Binnenmarkts. Baden-Baden: Nomos Cohen, Stanley (1996): Crime and Politics: Spot the Difference. In: British Journal of Sociology 47. 1: 1-21 Döbler-Hagedorn, Franziska (2003): The State at its Borders: Germany and the Schengen Negotiations, Ph.D. Thesis, London School of Economics and Political Science. London Funk, Albrecht (1991): ‚Innere Sicherheit’: Symbolische Politik und exekutive Praxis. In: Leviathan. Sonderheft 12: 367-388 Garland, David (2001): The Culture of Control and Social Order in Contemporary Society. Oxford: Oxford University Press Kramer, Heinz (1985): Bundesrepublik Deutschland. In: Weidenfeld (1985): 336-337 Kühne, Hans-Heiner (1991): Kriminalitätsbekämpfung durch innereuropäische Grenzkontrollen? Auswirkungen der Schengener Abkommen auf die innere Sicherheit, Berlin: Duncker & Humblot Mayntz, Renate (Hrsg.) (1980): Implementation politischer Programme. Empirische Forschungsberichte. Königstein/Ts.: Athenäum Moravcsik, Andrew (1998): The Choice for Europe. London: Cornell University Press Rupprecht, Reinhard (1989): Wettlauf der Schnecken – Probleme und Konsequenzen des Abbaus von Grenzkontrollen. In: Kriminalistik 43: 263-267 Weidenfeld, Werner (Hrsg.) (1985): Jahrbuch der Europäischen Integration 1984. Bonn: Europa Union Verlag

Quellen BGS (1985): Tätigkeitsbericht 1984 des Bundesgrenzschutzes. In: Bulletin der Bundesregierung Nr. 19 vom 14. Februar 1985 Bundesregierung (1984): Bericht der Bundesregierung zur Lage der Nation im geteilten Deutschland vom 15. März 1984 vor dem Deutschen Bundestag. In: Bulletin der Bundesregierung Nr. 30 vom 16. März 1984: 261-268 Bundesregierung (1985): Bericht der Bundesregierung zur Lage der Nation im geteilten Deutschland vom 27. Februar 1985 vor dem Deutschen Bundestag. In: Bulletin der Bundesregierung Nr. 24 vom 28. Februar 1985: 197-204 Bundesregierung (1986): Bericht der Bundesregierung zur Lage der Nation im geteilten Deutschland vom 14. März 1986 vor dem Deutschen Bundestag. In: Bulletin der Bundesregierung Nr. 27 vom 15. März 1986: 201-208 Bundestag (1984): Deutscher Bundestag: „73. Sitzung am 6. Juni 1984“. Bonn

32

Mechthild Baumann

Bundestag (1988): Innenausschuss des Deutschen Bundestages: Bericht über die Reise einer Delegation des Innenausschusses vom 4. Juli bis 8. Juli 1988 in die Länder Frankreich, Luxemburg, Belgien, Niederlande zum Thema: Übereinkommen von Schengen, zitiert bei Döbler-Hagedorn (2003): 197 Bundestag (1989): „’Mindeststandards’ für den Wegfall der Grenzkontrollen bei Errichtung des europäischen Binnenmarktes 1992 laut Äußerung des BKA-Präsidenten“. Schriftliche Anfrage 10 Lüder, FDP und Schriftliche Antwort Spranger, PStSekr BMI 24.02.1989. Drucksache 11/4084 Eisel (2004): Interview der Autorin mit Horst Eisel, Ministerialdirigent a.D., Bonn, 15.06.2004 European Commission (1998): The Completion of the Internal Market: A Survey of European Industry’s Perception of the Likely Effects, Brussels Kohl (1983): Erklärung des Bundeskanzlers Helmut Kohl zu Eröffnung des Europäischen Rates in Brüssel am 21. März 1983. In: Bulletin der Bundesregierung Nr. 28 vom 24. März 1983: 243 Kohl (1984): Zwischenbilanz des Bundeskanzlers, Dr. Helmut Kohl, zur Arbeit der Bundesregierung. In: Bulletin der Bundesregierung Nr. 110 vom 2. Oktober 1984: 986 Kohl (1985): Rede des Bundeskanzlers, Dr. Helmut Kohl, vor dem Deutschen Bundestag am 27. Juni 1985 über die Zielsetzungen der Europapolitik der Bundesregierung. In: Bulletin der Bundesregierung Nr. 75 vom 28. Juni 1985: 662 Kohl/Mitterrand (1984): Erklärung von Bundeskanzler Helmut Kohl und Staatspräsident François Mitterrand zum Abbau der Grenzkontrollen anlässlich der deutsch-französischen Konsultationen am 29. und 30. Oktober 1984 in Bad Kreuznach. In: Bulletin der Bundesregierung Nr. 131 vom 1. November: 1154 Schäuble (2004): Interview der Autorin mit Wolfgang Schäuble, MdB, Bundesminister des Innern a.D., Chef des Bundeskanzleramts a.D., Berlin, 26.03.2004 Schreckenberger (2004): Interview der Autorin mit Waldemar Schreckenberger, Chef des Bundeskanzleramts a.D., Berlin 08.06.2004 Seiters (1993): Vortrag des Bundesinnenministers, Rudolf Seiters, vom 7. Juni 1993 zum Thema „Perspektiven der europäischen Weiterentwicklung des Asyl- und Einwanderungsrechts“. In: Das Bundesministerium teilt mit: 4 Zimmermann (1985): Ansprache des Bundesministers des Innern, Dr. Friedrich Zimmermann, anlässlich der Eröffnung der Arbeitstagung „Gewalt und Kriminalität“ des Bundeskriminalamts am 17. September 1985. In: Bulletin der Bundesregierung Nr. 99 vom 20. September 1985: 877 Zimmermann (1986): Rede des Bundesministers des Innern, Dr. Friedrich Zimmermann, anlässlich seines Besuches der Grenzschutzstelle Aachen-Süd vom 2. Dezember 1986. In: Bulletin der Bundesregierung Nr. 149 vom 4. Dezember 1986: 1248 Zimmermann (1988): Rede des Bundesministers des Innern, Dr. Friedrich Zimmermann, vor der Polizei-Führungsakademie Münster-Hiltrup. In: Bulletin der Bundesregierung Nr. 26 vom 17. Februar 1988: 221

Europäische Grenzpolitik

33

Zeitungen/Wochenzeitschriften FAZ (1984): „Ratlosigkeit an den Grenzen“. In: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 4. Juli 1984 FR (1984): „An den Grenzen endet die Macht von Kohl und Mitterrand“. In: Frankfurter Rundschau, 9. Juli 1984 KS (2007): „Wenn die Räuber kommen“. In: Kölner Stadtanzeiger, 15. November 2007 MDR (2004): „Kriminalität und EU-Osterweiterung“. Manuskript der Sendung MDR exakt vom 4. Mai 2004 NZZ (1985): „Für erleichterte Grenzkontrollen in 5 EG-Ländern“. In: Neue Zürcher Zeitung, 2. März 1985 Spiegel (1984): „Grenzkontrollen. Von oben diktiert“. In: Der Spiegel. Nr. o.A. 1984 Spiegel (1985): Zitat von Manfred Schreiber, Leiter der Polizeiabteilung im Bundesministerium des Innern. In: „Offene Grenzen. In den Krümeln“. In: Der Spiegel, Nr. 33, 12. August 1985 SZ (1998): „Bonn zeigt Europa Grenzen auf“. In: Süddeutsche Zeitung, 2. Juli 1998 Welt (1984): „Kohl dringt auf ‚zügigen’ Abbau der Grenzkontrollen“. In: Die Welt, 13. Juni 1984 Welt (2007): „Hinter Gittern“. In: Die Welt, 17. Dezember 2007

Migration von Hochqualifizierten im Kontext der Entwicklung der Einwanderungskonzepte deutscher Parteien Klaudia Tietze

1

Einleitung

Die Migrationsprozesse, die in der Nachkriegsgeschichte Deutschlands stattfanden, verliefen unter anderen Gesichtspunkten als die Migration von hochqualifizierten ausländischen Arbeitnehmern. Die Anwerbungspolitik der 60er Jahre war zwar als wirtschaftliche Maßnahme zur Behebung der Engpässe auf dem deutschen Arbeitsmarkt konzipiert, konzentrierte sich jedoch auf die Aufnahme gering- bis mittelqualifizierter Arbeitskräfte. Die Aufnahme von Aussiedlern, Asylsuchenden und Flüchtlingen hatte andere als wirtschaftliche Hintergründe, schloss jedoch die Einwanderung von Hochqualifizierten nicht aus. Das wirtschaftliche Potenzial dieser Menschen wurde allerdings nicht thematisiert. Ebenfalls nicht thematisiert wurde die Beschäftigung ausländischer Hochqualifizierter aus EU-Ländern, deren Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis durch das EU-Recht geregelt war und ist. Keine besondere Beachtung in der Öffentlichkeit hat auch der befristete Einsatz von höher qualifizierten ausländischen Arbeitnehmern, die zu Beginn der 90er Jahre im Rahmen der Gastrabeiterprogramme für gering- bis qualifizierte Arbeitnehmer aus den ehemaligen sozialistischen Ländern gekommen seien, gefunden (Hunger 2003: 42). Diese Arbeitsmigration wurde jedoch eher im entwicklungspolitischen als im wirtschaftlichen Sinne von der Bundesregierung zugelassen (Hunger 2003). Die ersten Maßnahmen zur gezielten Anwerbung und Beschäftigung ausländischer Hochqualifizierten wurden von der Bundesregierung kurz vor den Wahlen 1998 getroffen. In der damals beschlossenen Anwerbestoppausnahmeverordnung1 wurde im Rahmen des unternehmensinternen Personaltransfers ein befristeter, maximal drei Jahre dauernder Einsatz von ausländischen Hochquali1

Verordnung über Ausnahmeregelungen für die Erteilung einer Arbeitserlaubnis an neueinreisende ausländische Arbeitnehmer, (Anwerbestoppausnahmeverordnung, ASAV) vom 17. September 1998.

36

Klaudia Tietze

fizierten vorgesehen. Dies wurde jedoch weder in der Öffentlichkeit diskutiert (Kolb 2003), noch schenkten die Parteien dieser Regelung Beachtung. Die erste Begegnung deutscher Parteien mit der Anwerbung von hochqualifizierten ausländischen Arbeitnehmern, die sich im parteipolitischen Diskurs widerspiegelte, war mit der Green Card Initiative des Bundeskanzlers Gerhard Schröder, die auf der Technologiemesse CeBIT im Februar 2000 angekündigt wurde, verbunden. Als Inhaber der Green Card durften IT-Spezialisten aus Drittstaaten (außerhalb der EU), die entweder einen Universitäts- oder Hochschulabschluss in Informations- und Kommunikationstechnologie hatten oder eine Qualifikation auf diesem Gebiet, die durch ein Jahresbruttogehalt von mindestens 51.000 Euro von einem deutschen Arbeitgeber nachgewiesen werden konnte, einreisen. Die Green Cards durften auch an ausländische Absolventen deutscher Hochschulen vergeben werden, sofern sie die Ausbildungsvoraussetzungen erfüllten.2 Diese Initiative wurde jedoch, ähnlich wie die Anwerbungspolitik der 60er Jahre, nicht als Einwanderungsangebot, sondern als Maßnahme zur Behebung der Engpässe auf dem boomenden IT-Arbeitsmarkt ergriffen. Die Arbeitserlaubnisse durften für die Dauer der Beschäftigung, höchstens aber für fünf Jahre erteilt werden.3 Die Green Card wurde in der Öffentlichkeit breit diskutiert und diente letztlich nicht nur als Arbeitsmarktmaßnahme, sondern wurde zum Anlass für einen Wettlauf unter den Parteien um Einwanderungskonzepte (Meier-Braun 2002). Eine der wenigen gleichartigen Forderungen in diesen Konzepten war die Schaffung der Einwanderungsregelungen für ausländische Hochqualifizierte. Dabei ist zu bemerken, dass die in dieser Dimension stattfindende Übereinstimmung in der Ausländerpolitik das letzte Mal in den 60er Jahren zu beobachten war (Tietze 2006). Trotz des internationalen bzw. europäischen Charakters der Migrationspolitik hatte die neue Arbeitsmigration für die Parteien eine innerdeutsche Bedeutung. Dies ist auf die neue Entwicklung in der Migrationspolitik der Parteien zurückzuführen. Zu Beginn der 1990er Jahre fingen die Parteien an, Einwanderungskonzepte für Arbeitskräfte zu entwickeln und nicht wie zuvor Arbeitskonzepte für Ausländer. Arbeitnehmer wurden als Einwanderer betrachtet, und die Auswirkung ihrer Anwesenheit auf die deutsche Gesellschaft rückte in den Vordergrund. Im Hinblick auf diese Entwicklungen sind zwei Fragen, die in diesem Beitrag beantwortet werden, interessant: (1) Warum akzeptierten die Parteien die Hochqualifizierten als Einwanderer? (2) Welche Rolle spielte die Migration von Hochqualifizierten für die Parteien und ihre Einwanderungskonzepte?

2 3

Verordnung über die Arbeitsgenehmigung für hoch qualifizierte ausländische Fachkräfte der Informations- und Kommunikationstechnologie vom 11. Juli 2000. Ebd.

Migration von Hochqualifizierten 2

37

Hochqualifizierte als willkommene Einwanderer

Um die erste Frage nach der Akzeptanz ausländischer Hochqualifizierter als Einwanderer zu beantworten, muss zunächst auf die Entwicklung der Migrationspolitik der Parteien eingegangen werden. Die Einwanderungspolitiken der Parteien entwickelten sich über Jahrzehnte hinweg entlang einer Konfliktlinie, die sich auf die Frage nach der Zugehörigkeitsfähigkeit bestimmter Migrantengruppen bezog und bezieht. Unter diesem Begriff ist die Frage nach dem Zugang zum Staat (sowohl zum Territorium als auch zur politischen Teilhabe) und der Zugehörigkeit zur deutschen Gesellschaft zu verstehen. Auf der einen Seite der Konfliktlinie befinden sich die SPD, die FDP und die Grünen und auf der anderen Seite die CDU und die CSU. Die erste Gruppe vermutet die Zugehörigkeitsfähigkeit bei allen Einwanderern und entwickelt ähnliche Einwanderungspolitiken. Die zweite Gruppe differenziert zwischen den Zugehörigkeitsfähigkeiten der Einwanderer. Parallel zu diesem Anerkennungsprozess formen die Parteien ihre Vorstellung einer gemeinsamen Gesellschaft von Deutschen und Migranten, indem sie immer neue Migrantengruppen als Einwanderer anerkennen oder ablehnen. Daraus entwickelt sich auf der einen Seite der Konfliktlinie eine heterogene Gesellschaft und auf der anderen Seite eine homogene Gesellschaft. Den Rahmen des Zusammenlebens in der heterogenen Gesellschaft bilden die gleichberechtigte Teilhabe, die deutsche Sprache und das deutsche Rechtssystem mit dem Grundgesetz im Mittelpunkt. In diesem Rahmen haben Einwanderer das Recht auf kulturelle Verschiedenheit. Auf dieser Grundlage bauen sowohl Deutsche als auch Migranten eine gemeinsame Identität auf. Jeder Migrant kann also als Einwanderer anerkannt werden. In der homogenen Vorstellung von der Gesellschaft wird den Migranten eine selbstständige Integration in die deutsche Gesellschaft und damit die Mitbestimmung der Gestaltung des Zusammenlebens nicht gewährt. Nicht die kulturellen Eigenheiten der Zuwanderer bilden hier die Grundlage für die Gesellschaft, sondern die Einwanderer müssen sich in diese Gesellschaft einordnen und erst dann im Rahmen der Kultur dieser Gesellschaft nach ihren eigenen religiösen und kulturellen Vorstellungen leben. Integration wird hier als Mittel verstanden, das die entsprechende Anpassung der Migranten an die deutsche Gesellschaft verlangt, damit die deutsche Identität bewahrt bleibt. Zuwanderer sollten sich aktiv einordnen, am Zusammenleben in Deutschland teilnehmen, die Werteordnung des Grundgesetzes übernehmen, die deutsche Sprache erlernen und die Werteordnung der christlichabendländischen Kultur akzeptieren. In diesem Rahmen könnten sie ihre kulturelle und religiöse Prägung bewahren (CDU Deutschlands 2001). Diese Fähigkeit, sich einzuordnen, schreiben die Unionsparteien nicht jedem Einwanderer

38

Klaudia Tietze

zu. Grundsätzlich vertreten sie die Auffassung, dass die Aussichten für eine erfolgreiche Integration in die deutsche Gesellschaft umso höher sind, je geringer die kulturellen und religiösen Unterschiede zwischen den Zuwanderern und der Aufnahmegesellschaft und je besser das Bildungsniveau und die soziale Situation der Zugewanderten sind (CDU Deutschlands 2001). Im Hinblick auf die zwei Vorstellungen vom Zusammenleben zwischen Deutschen und Migranten stellt die Aufnahme von Hochqualifizierten kein Konfliktpotenzial dar, weil ihre Zugehörigkeitsfähigkeit bei den Befürwortern der homogenen Gesellschaft als hoch eingestuft wird. Die Entscheidung über die Zugehörigkeitsfähigkeit der Migranten und über die Akzeptanz der Migranten als Einwanderer wird auf Grundlage der für jede Partei charakteristischen Prinzipien getroffen. Bei der Frage nach dem Zugang zum Staat, in diesem konkreten Fall bei der Frage nach der Öffnung Deutschlands für hochqualifizierte ausländische Arbeitnehmer, die im Zuwanderungsgesetz definiert wurden, orientierten sich die Sozialdemokraten am Prinzip des Schutzes des inländischen Arbeitnehmers. Dementsprechend spielte bei dieser Frage neben der wirtschaftlichen Situation und der Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt die Sicherung der Interessen der inländischen Arbeitnehmer und Arbeitslosen eine entscheidende Rolle. Diese Interessen wurden aus Sicht de SPD durch den Einsatz von ausländischen Spezialisten nicht beeinträchtigt. Für die Freien Demokraten war die Nachfrage entscheidend, die vom Prinzip des freien Marktes abgeleitet wurde. Um Arbeitsmigration zuzulassen, musste für die FDP ein Bedarf an zusätzlichen Arbeitskräften bestehen, der durch die vorhandenen Einwanderungsprozesse nicht gedeckt werden konnte. Solche Verhältnisse traten, nach Auffassung der Partei, im Arbeitsmarkt für hochqualifizierte Berufe ein. Die Unionsparteien und die Grünen betrachteten die Aufnahme der ausländischen Hochqualifizierten, neben dem wirtschaftlichen, im Kontext der Gestaltung der deutschen Gesellschaft. Die CDU und die CSU orientierten sich hier am Integrations- und Identitätsprinzip, das die Bewahrung der Identität der deutschen Gesellschaft und die Integrationsfähigkeit der Migranten in den Mittelpunkt stellte. Die Hochqualifizierten wurden nicht als Gefahr für die deutsche Identität und den damit verbundenen homogenen Charakter der deutschen Gesellschaft eingestuft, da ihre Aussichten auf eine erfolgreiche Integration als hoch eingeschätzt wurden. Die Grünen befürworteten die Aufnahme von ausländischen Spezialisten, die, aus Sicht ihres Multikulturprinzips, als weitere Einwanderungsgruppe, die zum Aufbau der multikulturellen Gesellschaft beitragen konnte, betrachtet wurden. Dabei spielte die Eigenschaft „hochqualifiziert“ keine herausragende Rolle.

Migration von Hochqualifizierten 3

39

Migration von Hochqualifizierten als Mittel zum Zweck

Für die SPD, die FDP und die Grünen war die Green Card und die Migration von Hochqualifizierten ein Mittel zum Zweck. Das Ziel war die allgemeine Öffnung Deutschlands für zusätzliche Arbeitsmigration sowie das Zuwanderungsgesetz an sich. Diese Ziele verfolgten die drei Parteien seit Anfang der 90er Jahre. Angesichts der hohen und weiter steigenden Zahl der Asylanträge schlugen die Parteien in dieser Zeit vor, das Asylverfahren durch die Zulassung der Nicht-EGArbeitsmigration zu entlasten. Dabei wurde die neue Arbeitsmigration auch als Mittel gegen die negativen Folgen der Alterung der Gesellschaft für die wirtschaftliche Entwicklung ins Gespräch gebracht. Der wesentliche Unterschied zwischen den Regelungen zur Arbeitsmigration in den 90er Jahren und den früheren Regelungen über die Anwerbung von ausländischen Arbeitskräften der 60er Jahre lag darin, dass in den neuen Vorschlägen die Ausländerbeschäftigung mit der Perspektive des dauerhaften Aufenthalts verbunden war. Dies hatte für die SPD, FDP und die Grünen eine fundamentale Bedeutung, die sich auch aus weiteren migrationspolitischen Prinzipien ableiten lässt. Die Freien Demokraten stellten die Gewährung und die freie Ausübung der den Migranten zustehenden Rechte in den Mittelpunkt aller ihrer migrationspolitischen Entscheidungen (Rechtsprinzip). Dementsprechend wurden die aufenthaltsrechtliche Sicherung und die damit verbundene Gleichstellung als Garantie für eine freie Entfaltung und Integration der neuen Migranten betrachtet. Damit wurde auch dem sozialdemokratischen Außenseiterprinzip entsprochen, das Migranten einen Platz in der Mitte der Gesellschaft garantieren und sie von Benachteiligungen schützen sollte. Aus Sicht des grünen Randgruppenprinzips schützten die neuen Regelungen den Einwanderer, sodass er dem staatlichen oder gesellschaftlichen Handeln nicht zum Opfer fallen würde. Die Forderungen nach einem Zuwanderungsgesetz und der Öffnung Deutschlands für Arbeitsmigranten formulierten die Sozialdemokraten auf dem Parteitag 1995 in ihren Leitlinien zur Integrationspolitik, die zwei Jahre später im Zuwanderungsgesetzentwurf der sozial-liberalen Landesregierung in Rheinland-Pfalz konkretisiert und ausgebaut wurden. Dem Entwurf zufolge erfolge die künftige Zuwanderung von Arbeitsmigranten quotiert unter Berücksichtigung der gesellschaftspolitischen Aufnahme- und Integrationsmöglichkeiten der Bundesrepublik, des Zuzugs der Aussiedler sowie unter Berücksichtigung wirtschafts-, arbeitsmarkt-, entwicklungspolitischer und humanitärer Gesichtspunkte. Die ausländischen Arbeitnehmer sollten beim Nachweis eines Arbeitsplatzes zuerst eine befristete Aufenthaltserlaubnis und nach Ablauf von fünf Jahren eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis erhalten, vorausgesetzt, dass sie die Teilnahme am Integrationsangebot nachwiesen (Drs. 180/97, BR).

40

Klaudia Tietze

Die FDP sprach sich ebenfalls für ein Zuwanderungsgesetz aus. Der Beschluss des Bundesparteitages der FDP von 1996 und der daraus folgende Gesetzentwurf der FDP-Bundestagfraktion von 1998 sahen eine gesteuerte und quotierte Zuwanderung vor, die sich stärker am wirtschaftlichen Migrationsbedarf der Bundesrepublik orientierte. Die Erteilung von Zuwanderungsgenehmigungen für Arbeitszuwanderer sollte unter Berücksichtigung des wirtschaftlichen Interesses Deutschlands, der Fähigkeit und der Bereitschaft des Antragsstellers, sich in die durch die Grundwerte des Grundgesetzes vorgegebene Rechtsordnung und die Lebensverhältnisse in Deutschland zu integrieren, erfolgen. Dabei würden insbesondere das Vorhandensein deutscher Sprachkenntnisse sowie das Alter des Antragstellers, seine schulische und berufliche Aus- und Fortbildung, sein Gesundheitszustand, seine finanzielle Absicherung durch Eigenmittel sowie das wirtschaftliche und das soziale Interesse des Herkunftslandes berücksichtigt. Bei Bewerbern, die eine unselbstständige Tätigkeit ausüben wollten, wurde zusätzlich der Nachweis eines Arbeitsplatzangebotes verlangt (Drs. 14/48 BT). Die Arbeitsmigranten sollten zuerst eine auf fünf Jahre befristete und danach nach einem abgeleisteten Integrationskurs eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis erhalten (FDP 1996). So wie die SPD und die FDP forderten auch die Grünen Anfang der 90er Jahre ein Zuwanderungsgesetz, das zusätzliche Arbeitsmigration zuließ. Nach Auffassung der Partei sollte die Zuwanderung von ausländischen Arbeitskräften quotiert und nach menschenwürdigen Kriterien erfolgen. Diese Kriterien sollten sich nicht ausschließlich an den Interessen der Industrie, sondern auch an der Situation der Einwanderungswilligen orientieren (Die Grünen 1990). Bereits 1991 brachte die Bundestagsfraktion der Grünen den Entwurf eines Einwanderungsgesetzes in den Bundestag ein. Dieser Entwurf sah eine quotierte Aufnahme in einem Auswahlverfahren nach einem Punktesystem vor. Die Punkte sollten für den Zuzug zu Verwandten, eine Aus-, Fort- oder Weiterbildung, die Einladung durch Personen oder Organisationen und die Beschäftigung bei einem Arbeitgeber vergeben werden (Drs. 12/1714 BT). Im Unterschied zu den Sozialdemokraten und den Freien Demokraten schlugen die Grünen vor, Einwanderungsbewilligten sofort eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis (Niederlassungserlaubnis) zu gewähren. Diese grüne Niederlassungserlaubnis garantierte den Zuwanderern die volle Gleichstellung mit Deutschen einschließlich des Wahlrechts auf allen Ebenen. 1997 passte sich die Partei an den allgemeinen Trend an und forderte, Zuwanderern zuerst eine befristete Aufenthaltserlaubnis und nach Ablauf von fünf Jahren eine Niederlassungserlaubnis zu erteilen (Drs. 13/417 BT). Ein Zuwanderungsgesetz, das von der SPD, FDP und den Grünen gefordert wurde, stand im Widerspruch zur Ausländerpolitik der konservativ-liberalen Bundesregierung. Obwohl sich die FDP für eine liberale Einwanderungspolitik

Migration von Hochqualifizierten

41

aussprach, konnte sie sich in der Koalition nicht gegen die Begrenzungspolitik der Unionsparteien durchsetzen. Die Idee eines Einwanderungsgesetzes und die Festlegung von jährlichen Einwanderungsquoten fanden dagegen im Laufe der 90er Jahre eine konstante, knapp über fünfzig Prozent liegende Unterstützung unter der Bevölkerung. Die neue Gesetzgebung solle jedoch nicht zum Anstieg der Migrantenzahlen in Deutschland führen. Diese Auffassung vertrat sowohl die deutliche Mehrheit der Anhänger der Unionsparteien, als auch der SPD sowie der FDP und knapp die Mehrheit der Anhänger der Grünen. Ein Zuwanderungsgesetz als Maßnahme zur Aufrechterhaltung der deutschen Wirtschaft wurde 1996 lediglich von ca. einem Viertel der Sympathisanten der FDP sowie der Grünen und fünfzehn Prozent der Unionsparteien und der SPD befürwortet (Noelle-Neumann/Köcher 1997: 634, 641). Nach den Wahlen 1998 übernahm die neue rot-grüne Bundesregierung die Gestaltung der Migrationspolitik in Deutschland. Die Sozialdemokraten verhielten sich jedoch hinsichtlich der Öffnung Deutschlands für künftige Arbeitsmigration zurückhaltend. Nach Auffassung der Partei änderte sich die wirtschaftliche und arbeitsmarktpolitische Situation derart, dass zusätzliche Zuwanderung zu diesem Zeitpunkt einen Schutz der inländischen Arbeitnehmer nicht mehr gewährleistet hätte. Auch die Ankündigung Bundeskanzler Schröders zur GreenCard-Initiative im Februar 2000 begrüßte sie zwar, bezeichnete sie jedoch als Notlösung, als einmaliges Angebot an ausländische Hochqualifizierte. Die Maßnahmen sollten sich, ihrer Auffassung nach, auf die Weiterbildung der inländischen Arbeitskräfte konzentrieren. Auch unter der Bevölkerung sank die Unterstützung für ein Einwanderungsgesetz. Nur noch knapp ein Drittel sprach sich dafür aus (Noelle-Neumann, Köcher 1997: 634, 641). Die Idee, eine Green Card einzuführen, wurde ebenfalls skeptisch entgegengenommen und von mehr als der Hälfte der Bevölkerung abgelehnt (Kolb 2003: 21). In kurzer Zeit gelang es allerdings der Bundesregierung, das Misstrauen der Mitbürger zu überwinden und der Zuwanderungsdebatte einen positiven Charakter zu verleihen. Das Bild des Ausländers als „Gastarbeiter bei der Müllabfuhr“ sei dem des „Experten in der Computerfirma“ gewichen (Meier-Braun 2002: 102). Innerhalb weniger Monate stieg auch die Unterstützung für ein Einwanderungsgesetz wieder. Dabei ist zu bemerken, dass die Ziele, die sich die Bevölkerung von einem Einwanderungsgesetz erhoffte und die Vorstellungen der Parteien teilweise weit auseinandergingen. Ende 2001, als die Einwanderungskonzepte der Parteien bereits präsentiert wurden, führte das Allensbacher Institut für Demoskopie eine Umfrage mit einem eindeutigen Ergebnis durch. Die Anhänger der Unionsparteien, der SPD und der FDP sprachen sich mehrheitlich für ein Einwanderungsgesetz mit dem Ziel der Verringerung der Zuzugszahlen aus. Ein Drittel der Sympathisanten der Grünen teilte ebenfalls

42

Klaudia Tietze

diese Sichtweise. Ein Viertel aller Befragten – unabhängig von der Parteianhängerschaft – befürwortete, die Einwanderungszahlen auf dem damaligen Stand zu halten (Noelle-Neumann/Köcher 2002: 578). Die positive Einstellung gegenüber der Migration von Hochqualifizierten übertrug sich also nicht auf die Meinung der Bevölkerung gegenüber der Öffnung Deutschlands für zusätzliche Arbeitsmigration, gab jedoch den Pro-Zuwanderung-Parteien eine günstige Gelegenheit, um für ein modernes Einwanderungsgesetz aktiv zu werben. Im Juli 2000 präsentierte die SPD-Bundestagsfraktion ein Zuwanderungskonzept, das im Wesentlichen den Vorschlägen aus den 90er Jahren entsprach. Dem Papier zufolge sollte ein Zuwanderungsgesetz fünf Ziele verfolgen: Gestaltung der Migration unter Wahrung humanitärer Grundsätze, Förderung einer besseren Qualifizierung im Lande lebender Menschen, Zulassung der Arbeitsmigration in den Bereichen, in denen Lücken nicht mit inländischen Arbeitskräften geschlossen werden können, Förderung der Integration und Überwindung der Diskriminierungen (SPD-Bundestagsfraktion 2000). Die Arbeitsmigration wurde in dem sozialdemokratischen Konzept als Ergänzung zur Zuwanderung konzipiert, die sich an den Erwerbspotenzialen der Arbeitslosen, Spätaussiedler sowie der aus humanitären Gründen Zugewanderten orientieren musste. Künftige Zuwanderung aus wirtschaftlichen Gründen sollte gesteuert, quotiert und unter Berücksichtigung der Interessen der deutschen Bevölkerung und der bereits in Deutschland lebenden Ausländer stattfinden. Die Fraktion schlug vor, die Arbeitsmigration schrittweise nach Bedarf zu ermöglichen. Zuerst sollte die Zuwanderung von Hochqualifizierten zugelassen werden, weil diese Art der Anwerbung die Arbeitsplätze der einheimischen Bevölkerung nicht gefährde, sondern weitere Arbeitsplätze schaffe. Nach Auffassung der Partei existiere ein allgemeiner Arbeitskräftemangel nicht und daher sollten die bestehenden Lücken auf dem Arbeitsmarkt in erster Linie von einheimischen Arbeitskräften nach dem Prinzip „Qualifizierung und Weiterbildung vor Zuwanderung aus wirtschaftlichen Gründen“ gedeckt werden. Die SPD räumte jedoch ein, dass die Zahl der Erwerbstätigen wegen der niedrigen Geburtenraten mittelfristig sinken werde und es spätestens ab dem Jahr 2010 notwendig sein werde, die Zuwanderung von jungen und gut ausgebildeten Menschen zuzulassen. Im Unterschied zu den früheren Vorschlägen aus den 90er Jahren sollte den Arbeitsmigranten, die erfolgreich an einem Auswahlverfahren teilnehmen, sofort eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis erteilt werden. In diesem Auswahlverfahren sollten Punkte für die Ausbildung, Berufserfahrung, das Alter und Sprachkenntnisse vergeben werden. Zusätzlich sollten die persönlichen Bezüge des Antragstellers zu Deutschland wie Verwandtschaft im Land, deutsche Abstammung, Ausbildung (u. a. ehemalige ausländische Studenten deutscher Hochschulen) oder frühere Tätigkeiten in Deutschland, ein konkretes Arbeitsplatzangebot und finanzielle Mittel

Migration von Hochqualifizierten

43

zur Gründung einer selbstständigen Existenz oder eines Unternehmens berücksichtigt werden. Die Sozialdemokraten betonten, dass durch diese Voraussetzungen vermieden werden solle, dass die Zugewanderten keine Arbeit fänden (SPDBundestagsfraktion 2000). Die Freien Demokraten begrüßten zwar die Green Card Initiative, empfanden sie jedoch als unzureichend und wiesen auf den Bedarf an ausländischen Arbeitskräften nicht nur in der IT-, sondern in vielen anderen Branchen z. B. im Pflegebereich und in der Gastronomie hin. Der Parteivorsitzende der FDP, Guido Westerwelle, argumentierte, dass die Green Card Regelung weder den deutschen Unternehmern helfen könne, um effektiv Spitzenkräfte zu werben, noch für die potenziellen ausländischen Hochqualifizierten attraktiv sei. Er schlug dementsprechend vor, ausländischen Spitzenkräften eine sofortige unbefristete Aufenthaltserlaubnis zu gewähren. Auf diesen Vorschlag sowie andere Ausnahmeregelungen für hochqualifizierte Arbeitnehmer verzichtete die FDP-Bundestagsfraktion jedoch in eigenen Zuwanderungsgesetzentwürfen. Dem Gesetzentwurf von 2000 zufolge erfolge die Zuwanderung von ausländischen Arbeitsmigranten quotiert, wobei die Höhe dieser Quote sich an den nicht quotierbaren Zahlen der Zuwanderer (z. B. der Asylsuchenden) und der Aussiedlerquote orientieren solle. Bei der Festlegung der Gesamtquote sollten die gesellschaftspolitischen Aufnahme- und Integrationsmöglichkeiten der Bundesrepublik, der Zuzug von Spätaussiedlern sowie wirtschafts-, arbeitsmarkt- und humanitäre Gesichtspunkte berücksichtigt werden. Der Zuwanderungsbescheid solle erteilt werden, wenn der Bewerber nachweise, dass er seinen Lebensunterhalt (inklusive Krankenversicherung) aus eigener Erwerbstätigkeit, sonstigen eigenen Mitteln oder aus Unterhaltsleistungen der Familienangehörigen bestreiten könne. Bei einer selbstständigen wirtschaftlichen Tätigkeit eines Bewerbers müssten zusätzlich positive Auswirkungen auf die deutsche Wirtschaft zu erwarten sein (Drs. 14/3679 BT). Die Grünen schufen für Hochqualifizierte in ihrem eigenen Zuwanderungskonzept, das vom Parteirat im Herbst 2000 verabschiedet wurde, keine Sonderregelungen. Den Grundsätzen der grünen Migrationspolitik zufolge dürfen alle Menschen, die auf der Suche nach einem besseren Leben sind – unabhängig davon, ob sie hochqualifiziert sind oder nicht – in Deutschland eine neue Heimat finden und zum Aufbau der multikulturellen Demokratie beitragen. Die Partei schlug vor, die künftige Zuwanderung zur Deckung des Bedarfs an Arbeitskräften mit flexiblen Instrumenten wie Detailquoten und Anreizmodellen auszustatten, um auf die wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Bedarfe der Gesellschaft zu reagieren. Arbeitszuwanderung solle auf Dauer angelegt werden, um den Zuwanderern eine Lebensperspektive zu bieten und Deutschland dadurch eine optimale Wettbewerbssituation zu sichern (Bü90/Die Grünen 2000).

44

Klaudia Tietze

Für die Unionsparteien war die Aufnahme von Hochqualifizierten das Ziel ihrer Zuwanderungspolitik, das erst im Jahr 2000 formuliert wurde. Bis dahin lehnten sie jegliche zusätzliche Zuwanderung sowie ein Zuwanderungsgesetz ab. Die Idee eines Zuwanderungsgesetzes wurde zwar innerhalb der CDU bereits Anfang der 90er Jahre angeregt, konnte sich damals jedoch nicht durchsetzen. Auf die Ankündigung zur Green Card reagierten die Unionsparteien vorerst ablehnend und forderten stattdessen eine Reform des Bildungssystems. Die Forderung der Wirtschaft nach mehr ausländischen Spezialisten, das allgemein positive Klima gegenüber der Migration von Hochqualifizierten sowie die Absichten der Bundesregierung und der Parteien, ein Einwanderungsgesetz zu verabschieden, veranlasste auch die CDU zur Änderung ihrer bisherigen Strategie in der Ausländerpolitik. Im Juni 2000 beauftragte das Präsidium der CDU den saarländischen Ministerpräsidenten Peter Müller – Befürworter einer offenen Migrationspolitik – ein Zuwanderungskonzept zu erarbeiten. Ein Jahr später beschloss der Bundesausschuss der CDU ein auf Müllers Vorschlägen erarbeitetes Zuwanderungskonzept, das die bisherige totale Begrenzungspolitik durchbrach und gleichzeitig den Erfordernissen der homogenen Gesellschaft entsprach. Die Christdemokraten sprachen sich für zusätzliche Ausländerbeschäftigung im Bereich der qualifizierten und höchstqualifizierten Tätigkeiten mit der Perspektive des dauerhaften Aufenthalts aus. Dem Beschluss zufolge erfolge die Arbeitszuwanderung quotiert unter Berücksichtigung der Aufnahmefähigkeit Deutschlands, den nationalen Eigeninteressen und der Zahl der im nicht-limitierbaren Verfahren (z. B. im Asylverfahren oder im Rahmen der Familienzusammenführung) zugewanderten Menschen. Die Bewerber könnten Punkte für das Alter, die Schulausbildung, den Beruf, die Sprachkenntnisse, die Berufserfahrung, ein garantiertes Beschäftigungsangebot, die bisherige Berufstätigkeit in Deutschland und die persönliche Eignung erhalten. Einen Bonus erhielten Angehörige der EU-Beitrittsländer, Höchstqualifizierte, Investoren und Führungskräfte. Dabei solle die Integrationsperspektive ein zentrales Entscheidungskriterium darstellen. Nach einem erfolgreichen Auswahlverfahren erhielten die Bewerber in der Regel zunächst eine befristete Arbeits- und Aufenthaltserlaubnis mit der Perspektive einer dauerhaften Verlängerung. Die qualifizierten Nicht-EU-Arbeitnehmer wurden zusätzlich zu einem Integrationskurs verpflichtet (CDU Deutschlands 2001). Für die Höchstqualifizierten schuf die Partei eine Sonderregelung. Dadurch solle erreicht werden, dass Deutschland im weltweiten Wettlauf um die besten Köpfe wettbewerbsfähig bleibe. Höchstqualifizierten wurde eine sofortige dauerhafte Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis gewährt. Sie sollten außerdem von der Teilnahmepflicht an Integrationskursen befreit werden. Als Hochqualifizierte bzw. Höchstqualifizierte definierte die CDU Wissenschaftler, Künstler, Sportler

Migration von Hochqualifizierten

45

und besonders qualifizierte ausländische Absolventen deutscher Hochschulen (CDU Deutschlands 2001). Die CSU sprach sich ebenfalls für zusätzliche Arbeitsmigration, jedoch ausschließlich im Bereich der Spitzenkräfte, aus. Das Zuwanderungskonzept der CSU aus dem Jahr 2000, das vom bayerischen Landesinnenminister erarbeitet wurde, enthielt keine Details darüber, nach welchen Regeln diese Arbeitszuwanderung erfolgen sollte und war weiterhin auf die Begrenzungspolitik ausgerichtet. Nähere Angaben wurden auch im Antrag zur Zuwanderung der CDU/CSUBundestagsfraktion von 2001, nicht gemacht. In diesem Antrag wurde jedoch auf die christdemokratische Forderung nach einer dauerhaften Zuwanderung von qualifizierten Arbeitskräften verzichtet. Interessant ist, dass die CSU, als einzige der in diesem Beitrag dargestellten Parteien, das Streben nach der Anwerbung von ausländischen Spitzenkräften in Wirtschaft, Wissenschaft und Forschung in ihr Grundsatzprogramm von 2005 übernahm. Auch der Entwurf des Grundsatzprogramms von 2007 enthält das Streben nach ausländischen Spitzenkräften. 4

Privilegierte Zuwanderung von Hochqualifizierten

Der Kabinettentwurf des Zuwanderungsgesetzes von 2001, der gleichzeitig der gemeinsame Gesetzentwurf der Bundestagfraktionen der SPD und der Grünen war, beinhaltete die sozialdemokratischen Regelungen zur Einwanderung ausländischer Arbeitskräfte, allerdings sah er eine bevorzugte Aufnahmesituation von Hochqualifizierten vor. Die Einwanderung von Spitzenkräften musste weder in einem Auswahlverfahren stattfinden, noch sich an der wirtschaftlichen Lage der Bundesrepublik orientieren, vorausgesetzt, dass die Integration der Hochqualifizierten in die deutschen Lebensverhältnisse ohne Inanspruchnahme von staatlicher Hilfe gewährleistet wäre. Im Kabinettentwurf und danach auch im von Bundestag und Bundesrat verabschiedeten Zuwanderungsgesetz wurden als hochqualifiziert Wissenschaftler mit besonderen fachlichen Kenntnissen, Lehrpersonen in herausgehobener Funktion, wissenschaftliche Mitarbeiter in herausgehobener Funktion sowie Spezialisten und leitende Angestellte mit besonderer Berufserfahrung mit einem Gehalt in Höhe von mindestens 84.000 Euro definiert. Die übrigen Arbeitsmigranten sollten an einem Auswahlverfahren nach Punktesystem teilnehmen. Die Punkte konnten für das Alter, die schulische und berufliche Qualifikation, die berufliche Erfahrung, den Familienstand, die Sprachkenntnisse und die Beziehungen zur Bundesrepublik Deutschland vergeben werden. Sowohl Hochqualifizierte als auch Arbeitszuwanderer sollten nach einem erfolgreichen Auswahlverfahren sofortige unbefristete Aufenthaltserlaubnisse erhalten (Drs. 14/7387 BT). Im Sommer 2002 wurde der Zuwanderungsge-

46

Klaudia Tietze

setzentwurf von der rot-grünen Koalition verabschiedet und vom Bundespräsidenten Johannes Rau unterzeichnet. Damit erfüllte die Migration von Hochqualifizierten ihr Ziel – sie half bei der Initiierung einer neuen Einwanderungspolitik für ausländische Arbeitskräfte. Das neue Zuwanderungsgesetz trat jedoch aufgrund des verfassungswidrigen Abstimmungsverfahrens im Bundesrat nicht in Kraft. Erst im Sommer 2004 gelang es den Parteien sich auf eine gemeinsame Version des Zuwanderungsgesetzes zu einigen und sie – ohne Eklat in beiden Parlamentskammern – zu verabschieden. Im Hinblick auf den Zuwanderungsgesetzentwurf von 2002 und die verschiedenen Zuwanderungsvorschläge der Parteien stellte das im Sommer 2004 verabschiedete Zuwanderungsgesetz eine Art Kompromiss zwischen einer allgemeinen Öffnung Deutschlands und der Begrenzungspolitik dar. Die ausgehandelten Regelungen ermöglichten lediglich eine privilegierte Zuwanderung von Hochqualifizierten, die erreicht wurde, nicht weil alle Parteien sie anstrebten, sondern weil sie sich ausschließlich auf diese Art von Zuwanderung einigen konnten. Diese privilegierte Stellung der Hochqualifizierten4 äußert sich dadurch, dass sie die einzige Gruppe sind, die als Arbeitsmigranten einwandern dürfen, wenn sich aus ihrem Einsatz keine nachteiligen Auswirkungen auf den deutschen Arbeitsmarkt ergeben. Sie erhalten sofort eine Niederlassungserlaubnis, vorausgesetzt, dass ihre Integration in die deutschen Lebensverhältnisse ohne Inanspruchnahme von staatlicher Hilfe gewährleistet ist. Sie sind außerdem von der Teilnahme an dem Integrationskurs befreit, können ihn jedoch auf freiwilliger Basis besuchen. Mit der Verabschiedung des Zuwanderungsgesetzes erfüllte die Migration von Hochqualifizierten ihre Rolle und verschwand aus dem parteipolitischen Diskurs. Dies spiegelte sich auch in den Reaktionen auf den Evaluierungsbericht über das Zuwanderungsgesetz, der im Sommer 2006 veröffentlicht wurde, wieder. Dem Bericht zufolge seien Regelungen zur Einwanderung von Hochqualifizierten nicht optimal. Dies habe dazu geführt, dass der Einwanderungsprozess dieser Gruppe nur einen mäßigen Erfolg zu verzeichnen habe (Bundesinnenministerium des Innern 2006). Die Parteien reagierten auf diese Erkenntnisse eher gelassen. Von der „totalen Begeisterung“ gegenüber hochqualifizierten Arbeitskräften, die im Jahr 2000 ausgebrochen war, blieb wenig übrig. Die Unionsparteien wiesen zwar auf die Notwendigkeit von Reformen hin, sie machten jedoch keine konkreten Vorschläge. Die Sozialdemokraten sahen ebenfalls Handlungsbedarf in diesem Bereich. Sie waren allerdings nicht bereit, konkrete Maßnahmen zu ergreifen, um die Zuwanderung von Hochqualifizierten zu erleichtern. Auf die Frage nach einer Zuwanderungskampagne für ausländische Fachkräfte 4

Die Definition der Hochqualifizierten wurde vom Zuwanderungsgesetzentwurf vom 2002 übernommen.

Migration von Hochqualifizierten

47

antwortete der SPD-Parteivorsitzende Beck: „Solange in Deutschland für die jungen Leute nicht genug Ausbildungsplätze angeboten werden, bin ich nicht bereit, eine solche Kampagne zu unterstützen.“ (SPD 2006) Die kleineren Parteien – die FDP und die Grünen – zeigen mehr Interesse an der Zuwanderung von Hochqualifizierten. Nach der Veröffentlichung des Evaluierungsberichts forderten sie Maßnahmen, die den niedrigen Zuzugszahlen von ausländischen Fachkräften entgegenwirken würden. Die FDP forderte, die Voraussetzungen für Hochqualifizierte zu lockern, insbesondere die Einkommensgrenze zu senken. Die Partei wies darauf hin, dass dieser Zustand seine Ursachen nicht nur in den Aufnahmeregelungen, sondern auch in der Unattraktivität des Forschungs- und Wissenschaftsstandorts Deutschland habe (FDPBundestagsfraktion 2007). Die Grünen forderten ebenfalls, die Jahreseinkommensgrenze für Hochqualifizierte zu senken, um ihnen die Einwanderung zu erleichtern. Außerdem forderten sie, die Zuwanderung qualifizierter Arbeitskräfte zuzulassen. Dieses Thema blieb auch 2007 auf der parteipolitischen Agenda der Grünen. Die Partei beurteilt die niedrige Zahl der eingewanderten Hochqualifizierten als nicht zufrieden stellend und fordert, sowohl den Zugang ausländischer Fachkräfte zum deutschen Arbeitsmarkt deutlich zu erleichtern, als auch aktiv um ausländische Fachkräfte zu werben. Die Vorschläge der beiden kleinen Parteien wurden von der schwarz-roten Regierungskoalition bei den Arbeiten an der Änderung des Zuwanderungsgesetzes nicht berücksichtigt. So beinhaltet die Reform des Zuwanderungsgesetztes von 2007 keine neuen Regelungen im Bereich der Migration von Hochqualifizierten. 5

Fazit

Die Migration von Hochqualifizierten als Objekt im parteipolitischen Diskurs scheint eine einmalige Angelegenheit gewesen zu sein. Mit der Verabschiedung des Zuwanderungsgesetzes erfüllte sie ihre Rolle und verschwand aus dem parteipolitischen Diskurs. Die Pro-Zuwanderung Parteien nutzten die Green Card und die positive Einstellung gegenüber der Einwanderung von ausländischen Spitzenkräften, um eigene Ein- bzw. Zuwanderungskonzepte voranzutreiben. Mit dem im Sommer 2004 verabschiedeten Zuwanderungsgesetz wurden diese Ziele – die Aufhebung des Anwerbestopps und die Öffnung Deutschlands für zusätzliche Nicht-EU-Arbeitskräfte – jedoch nicht erreicht. Für die Öffnungsskeptiker stellte die Migration von Hochqualifizierten dagegen den einzigen denkbaren zusätzlichen Einwanderungsprozess dar. Hochqualifizierte ausländische Arbeitnehmer waren sowohl für die Befürworter einer heterogenen als auch einer homogenen Gesellschaft zugehörigkeits-

48

Klaudia Tietze

fähig und daher als Einwanderer willkommen. Das Zuwanderungsgesetz mit seinen Regelungen zur privilegierten Aufnahme von ausländischen Spitzenkräften trug dieser Übereinstimmung Rechnung. Literatur- und Quellenverzeichnis Bosbach, Wolfgang (2001): Zuwanderung und Integration. Zukunftsforum Politik. März 2001. Sankt Augustin: Konrad-Adenauer-Stiftung Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (2000): Verordnung über die Arbeitsgenehmigung für hoch qualifizierte ausländische Fachkräfte der Informations- und Kommunikationstechnologie vom 11. Juli 2000. Berlin Bundesminister des Innern (2001): Referentenentwurf eines Gesetzes zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern (Zuwanderungsgesetz) vom 7. August 2001. Berlin: Bundesminister des Innern Bundesministerium des Innern (2006): Bericht zur Evaluierung des Gesetzes zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern (Zuwanderungsgesetz) vom Juli 2006. Berlin: Bundesministerium des Innern Bundesregierung (2001): Entwurf eines Gesetzes zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern (Zuwanderungsgesetz) vom 08. November. Drs. 921/01. Berlin: Bundesrat Bundesregierung (2003): Entwurf eines Gesetzes zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern (Zuwanderungsgesetz) vom 16. Januar. Drs. 22/03. Berlin: Bundesrat Bundesregierung (2007): Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union vom 30. März 2007. Drs. 224/07. Berlin: Bundesrat Bündnis 90/Die Grünen, Gruppe im Deutschen Bundestag (1991): Entwurf eines Gesetzes zur Regelung der Rechte von Niederlassungsberechtigten, Einwanderinnen und Einwanderern, Gesetzentwurf. Drs. 12/1714. Berlin: Deutscher Bundestag Bündnis 90/Die Grünen (2000): Multikulturelle Demokratie. Beschluss des Parteirates vom 13.November. Berlin Bündnis 90/Die Grünen, Bundestagsfraktion (2001): Entwurf eines Gesetzes zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern. Drs. 14/7387. Berlin: Deutscher Bundestag Bündnis 90/Die Grünen, Bundestagsfraktion (2002): Bilanz einer Einwanderungs- und Flüchtlingspolitik weltoffen und humanitär. Berlin Bündnis 90/Die Grünen (2003): Einwanderung gestalten, Asylrecht sichern, Integration fördern. Beschluss des 1. Ordentlichen Länderrates vom 22. Februar 2003. Berlin

Migration von Hochqualifizierten

49

Bündnis 90/Die Grünen (2003): Zuwanderungsgesetz. Beschluss der 22. Ordentlichen Delegiertenkonferenz vom 28.-30. November 2003. Dresden Bündnis 90/Die Grünen (2004): Blockadestrategie der Union durchbrechen – zustimmungsfreie Möglichkeiten nutzten. Beschluss Zuwanderung. 1. Ordentlicher Länderrat vom 8. Mai 2004. Berlin Bündnis 90/Die Grünen (2004): Das Zuwanderungsgesetz – eine behutsame Annäherung an die Realität einer Einwanderungsgesellschaft. Beschluss des Parteirates vom 21. Juni 2004. Berlin CDU Deutschland (2000): Arbeitsgrundlage für die Zuwanderungs-Kommission vom 6. November. Berlin CDU Deutschland (2001): Zuwanderung steuern und begrenzen. Integration fördern. Beschluss des Bundesausschusses vom 7. Juni 2001. Berlin CDU-Bundestagsfraktion (2002): Argumente zum rot-grünen Zuwanderungsgesetz vom 4. März 2002. Berlin CDU Deutschland (2003): Deutschland fair ändern. Beschluss des 17. Parteitages. Leipzig CDU/CSU-Bundestagsfraktion (2004): Wesentliche Ergebnisse des Vermittlungsausschusses vom 1. Juli 2004. Berlin CDU/CSU-Bundestagsfraktion (2001): Umfassendes Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung sowie zur Förderung der Integration jetzt vorlegen. Antrag vom 03. Juli 2001. Drs. 14/6641. Deutscher Bundestag. Berlin CSU-Parteivorstand (2000): Thesen zur Zuwanderungspolitik. Beschluss des Parteivorstandes vom 13. November 2000. Dokumentation der Konrad-Adenauer-Stiftung 9/2001 Die Grünen (1990): Pressemitteilung vom 22. August 1990. Pressedienst der Grünen. Bonn FDP (1990): Ausländer- und Asylrecht. Beschluss des 41. Ordentlichen Bundesparteitages vom 29/30. September 1990. Nürnberg FDP (1992): Beschluss des Bundesparteitages vom 2./3. Oktober 1992. Bremen FDP-Bundesvorstand (1993): Zur Regelung der Einwanderung und Erleichterung der Einbürgerung von auf Dauer in Deutschland lebenden Ausländern. Beschluss vom 29. August 1993. Bonn FDP (1996): Einwanderung kontrollieren – Eingliederung und Einbürgerung erleichtern. Beschluss des Bundesparteitages vom 7./9. Juni 1996. Karlsruhe FDP-Bundestagsfraktion (1998): Entwurf eines Zuwanderungsbegrenzungsgesetzes vom 18. November. Drs. 14/48. Berlin: Deutscher Bundestag FDP-Bundestagsfraktion (2000): Entwurf eines Gesetzes zur Regelung der Zuwanderung. Drs. 14/3679. Berlin: Deutscher Bundestag FDP-Bundestagsfraktion (2003): Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern (Zuwanderungssteuerungs- und Integrationsgesetz vom 11. März 2003). Drs. 15/538. Berlin: Deutscher Bundestag FDP-Bundestagsfraktion (2007): Pressemitteilung vom 23.Oktober 2007. Berlin http://www.fdp-fraktion.de

50

Klaudia Tietze

Hunger, Uwe (2003): Vom Brain Drain zum Brain Gain, Die Auswirkungen der Migration von Hochqualifizierten auf Abgabe- und Aufnahmeländer. Bonn: FriedrichEbert-Stiftung Kolb, Holger (2003): Die „gap-Hypothese“ in der Migrationsforschung und das Analysepotenzial der Politikwissenschaft: eine Diskussion am Beispiel der deutschen „Green Card“. In: IMIS-Beiträge 22: 13-37 Land Rheinland-Pfalz (1997): Entwurf eines Gesetzes zur Regelung der Zuwanderung. Gesetzesantrag. Drs. 180/97. Berlin: Bundesrat Meier-Braun, Karl-Heinz (2002): Deutschland, Einwanderungsland. Frankfurt am Main: Suhrkamp Müller, Peter (2001): Deutschland ist seit Jahren de facto ein Einwanderungsland, ob uns dies gefällt oder nicht: Von der Einwanderungskontrolle zum Zuwanderungsmanagement – Plädoyer für ein nationales Programm der Zuwanderungspolitik in Deutschland. Zukunftsforum Politik 23. Sankt Augustin: Konrad-Adenauer-Stiftung Noelle-Neumann Elisabeth/Köcher Renate (1993): Allensbacher Jahrbuch für Demoskopie 1984-1992. München/New York/London/Paris: Verlag für Demoskopie Noelle-Neumann Elisabeth, Köcher Renate (1997): Allensbacher Jahrbuch für Demoskopie 1993-1997. München/New York/London/Paris: Verlag für Demoskopie Noelle-Neumann Elisabeth, Köcher Renate (2002): Allensbacher Jahrbuch für Demoskopie 1998-2002. München/New York/London/Paris: Verlag für Demoskopie SPD-Vorstand (1991): Hilfe statt Abwehr. Thesen zu einem ganzheitlichen Konzept für Zuwanderungspolitik. Materialien: Für eine neue Asyl- und Zuwanderungspolitik. Bonn SPD (1992): SPD-Sofortprogramm. Kapitel III: Flüchtlingen helfen, Zuwanderung steuern, Gemeinden entlasten. Beschluss des außerordentlichen Parteitages von 16./17. November 1992. Bonn SPD (1995): Politik: Leitlinien für eine moderne Integrationspolitik. Beschluss des Parteitages vom 14.-17. November 1995. Mannheim SPD-Bundestagsfraktion (2000): Die neue Politik der Zuwanderung, Steuerung, Integration, innerer Friede: Die Eckpunkte der SPD-Bundestagsfraktion vom 6. Juli. 2000. Berlin SPD (2002): Zuwanderung. Beschluss des außerordentlichen Parteitages vom 1. Juni 2002. Berlin SPD (2006): Pressemitteilung vom 14. Juli 2006. Berlin http://archiv.spd.de/servlet/PB/menu/1011220/1687169.html, Stand:10.5.2008 Tietze Klaudia (2006): Friede, Freude, Gastarbeiter. Die Haltungen der Parteien gegenüber Ausländern in den Jahren 1955-1969. PoliThesis. Diskussionspapiere des Instituts für Politikwissenschaft und der Graduate School of Politics der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster http://miami.uni-muenster.de/servlets/DocumentServlet?id=3978&XSL.H_main= S_GLOBAL&XSL.H_searchId=searchId, Stand: 10.5.2008 Tietze, Klaudia (2008): Einwanderung und die deutschen Parteien. Akzeptanz und Abwehr von Migranten im Widerstreit in der Programmatik von SPD, FDP, den Grünen und CDU/CSU. Münster: Lit

Kooperation statt Harmonisierung: Konsequenzen europäischer Governance für die Europäisierung der deutschen Rückkehr- und Abschiebungspolitik Andreas Ette/Axel Kreienbrink1

1

Einleitung2

Die Institutionalisierung neuer Formen des Regierens in den 1990er Jahren war ein wichtiger Impuls für den gegenwärtigen „Governance-Turn“ in Untersuchungen über die Europäische Union (Kohler-Koch/Rittberger 2006).3 Für gewöhnlich werden diese ‚neuen’ Governance-Formen mit der Aufnahme der ‘offenen Methode der Koordinierung’ (OMK) in den Vertrag von Maastricht gleich gesetzt. Sie beschreiben eine Verschiebung von ‚alten’, hierarchischen Steuerungsinstrumenten hin zur Verwendung von ‚neuen’, kooperativen Formen des Regierens. Ohne an dieser Stelle näher auf die Debatten zum Regieren in Europa einzugehen, sei hervorgehoben, dass ein Großteil der bisherigen Studien auf der konzeptionellen Ebene verharrt. Im Mittelpunkt steht meist das Ziel, Governance definitorisch besser zu fassen und ihre unterschiedlichen Formen zu kategorisieren (für einen Überblick siehe z. B. Knill/Lenschow 2003, Treib et al. 2007). Empirische Studien haben sich hingegen meist mit der Beschreibung der verschiedenen Formen der Governance in der Europäischen Union beschäftigt (für einen Überblick siehe Kohler-Koch/Rittberger 2006, NewGov 2006). Hier steht insbesondere die Untersuchung der Verlagerung von traditionellen zu neuen Formen der Governance im Mittelpunkt (z. B. Bähr et al. i.E., Jordan et al. 2005, Zeitlin et al. 2005). Überraschenderweise gibt es bisher vergleichsweise wenige 1 2

3

Die in diesem Beitrag vertretenen Auffassungen geben ausschließlich die Meinung der Autoren wieder. Frühere Versionen des Beitrags wurden im Rahmen der Tagung „Migration: Herausforderung für Europa“, 29.-30. März 2007 in Münster, sowie während der European Union Studies Association Konferenz, 17.-19. Mai 2007 in Montreal, vorgestellt. Dank gilt den Kommentaren und Fragen der Teilnehmer beider Veranstaltungen, aber insbesondere Franck Düvell und Saime Ozcurumez für hilfreiche Anregungen. Der englischsprachige Begriff der Governance wird in diesem Beitrag mit Regieren (mit großem ‚R’) übersetzt. Diese Verfahrensweise hat sich in den vergangenen Jahren in Deutschland durchgesetzt (vgl. Kohler-Koch/Jachtenfuchs 2003, Benz 2004).

52

Andreas Ette/Axel Kreienbrink

Studien zum Output und der unterschiedlichen Steuerungskapazität verschiedener Formen des Regierens. Derzeit läuft eine kontroverse Diskussion über die Frage, ob stärker hierarchische oder eher kooperative Formen die größere Bedeutung für die Europäisierung der Mitgliedstaaten haben. Die meisten Autoren sind sich dabei einig, dass nur hierarchische und damit rechtlich verbindliche europäische Maßnahmen zur Etablierung einer gemeinsamen Politik in den Mitgliedstaaten geeignet sind (vgl. Bulmer/Padgett 2004, Citi/Rhodes 2007, aber siehe auch Knill/Lenschow 2005). Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, die Konsequenzen der unterschiedlichen Formen europäischer Governance auf die Europäisierung der Mitgliedstaaten zu analysieren. Explizit widmet sich der Beitrag der Frage, ob die Unterscheidung zwischen ‚alten’ und ‚neuen’ Formen des Regierens zur Erklärung des ungleichen Ausmaßes der Europäisierung innerhalb einzelner Politikfelder beiträgt oder ob hier nicht andere Governance Dimensionen von größerer Bedeutung sind. Als Fallbeispiel wird die Asyl- und Migrationspolitik gewählt, einem der sich am schnellsten entwickelnden europäischen Politikbereiche. Sie stellt einen interessanten Untersuchungsfall dar, da sich hier innerhalb der letzten Jahre sehr unterschiedliche Formen des Regierens entwickelt und etabliert haben. Monar (2006) spricht denn auch im Zusammenhang mit der europäischen Asyl- und Migrationspolitik von einem “Versuchslabor der EU-Governance”. Besonderes Augenmerk gilt in dieser Studie der europäischen Rückkehr- und Abschiebungspolitik.4 Sie regelt die zwangsweise Rückkehr von Migranten, wozu in erster Linie Asylbewerber zählen, deren Asylantrag abgelehnt wurde, und irreguläre Einwanderer, deren weiterer Aufenthalt im Mitgliedsland unerwünscht ist. Dieser Politikbereich wird im EU-Diskurs euphemistisch als ‘Rückkehrmigration’ bezeichnet, wobei man sich auf die weiter gefasste Definition im Sinne von Rückkehr vom Aufenthaltsland in das Herkunftsland oder in ein Land des vorherigen Transits bezieht (International Organization for Migration 2004). Im vergangenen Jahrzehnt hat sich dieses Politikfeld neben dem Ausbau des Grenzschutzes und der Verkürzung der Asylverfahren als ein entscheidender Aspekt der Migrationssteuerung vieler Regierungen erwiesen. Diese Bedeutung zeigt sich auch auf europäischer Ebene, wo die Entwicklung einer gemeinsamen Rückkehr- und Abschiebungspolitik eines der wichtigsten Tätigkeitsfelder darstellt (vgl. Cassarino 2006). Weiterhin konzentriert sich die Studie auf die unterschiedlichen nationalen Konsequenzen in Deutschland. Deutschland stellte wäh4

Zwar ist in den europäischen Rechtsakten regelmäßig von Rückführung die Rede, doch diese bezeichnet im Rahmen der Abschiebung nur die tatsächliche Außerlandesbringung. Abschiebung umfasst hingegen die gesamte zwangsweise Durchsetzung der vollziehbaren Ausreisepflicht, weshalb mit Blick auf den Regelungsgehalt der im Folgenden diskutierten Initiativen dieser Begriff gewählt wird (vgl. Kreienbrink 2007: 43).

Kooperation statt Harmonisierung

53

rend der 1990er Jahre eines der aktivsten Länder bei der Konzipierung der europäischen Asyl- und Migrationspolitik dar (Monar 2003, Prümm/Alscher 2007). Durch diese Pionierrolle (Héritier 1996) hatten die damaligen deutschen Regierungen die Möglichkeit, die Grundlagen europäischer Politik in diesem Bereich entscheidend mit zu gestalten und wesentliche Aspekte der eigenen Politik auf die europäische Ebene zu übertragen. Daher ist davon auszugehen, dass die deutsche Asyl- und Migrationspolitik in weiten Teilen europäisiert ist, sprich die Vorgaben von Brüssel entweder bereits in nationalem Recht verankert sind oder ohne größere Probleme in deutsche Politik umgesetzt werden. Andererseits lassen sich in Fällen, in denen Deutschland versucht die Umsetzung europäischer Maßnahmen in nationales Recht zu umgehen, wichtige Bestimmungsfaktoren der Europäisierung bestimmen. Weiterhin kann die Untersuchung des deutschen Falls als Maßstab für noch folgende Untersuchungen in anderen Mitgliedstaaten dienen, in denen ein geringeres Maß an Europäisierung bzw. größere Probleme bei der Umsetzung zu erwarten sind. Der Beitrag ist wie folgt gegliedert: Im folgenden Abschnitt wird in einem ersten Schritt der Forschungsstand zur Europäisierung der Asyl- und Migrationspolitik diskutiert. Deutlich wird, dass die Mehrheit der vorliegenden Studien sich ausschließlich mit den Entwicklungen auf europäischer Ebene auseinandersetzen. Wenn dabei die Ebene der Mitgliedstaaten überhaupt in den Blick gerät, konzentrieren sich die meisten Studien auf die Deskription der ungleichen Bedeutung der EU für die Entwicklung verschiedener Bereiche der nationalen Asylund Migrationspolitiken. In einem zweiten Schritt wird daher ein Analyserahmen entwickelt, der von den Formen europäischer Governance als zentralen Faktoren zur Erklärung dieser unterschiedlichen Entwicklung ausgeht. Im nächsten Abschnitt wird die deutsche Rückkehr- und Abschiebungspolitik mit Hilfe dieses theoretischen Ansatzes analysiert. Dabei zeigt sich, dass die bedeutende Unterscheidung zwischen rechtlich verbindlichen vs. nicht verbindlichen europäischen Instrumenten kaum zur Erklärung des unterschiedlichen Ausmaßes der Europäisierung dient. Sehr viel wichtiger ist die Frage nach dem Regelungsbereich, auf den sich eine europäische Initiative bezieht. Maßnahmen, die der grenzüberschreitenden Kooperation in diesem Politikfeld dienen, überragen dabei zahlenmäßig als auch in ihrer praktischen Bedeutung die Initiativen, die der Angleichung rechtlicher Normen und der Etablierung von Rechten von Migranten auf europäischer Ebene dienen. Der Beitrag schließt mit einer Diskussion über die Konsequenzen dieses Ungleichgewichts zwischen den verschiedenen Formen des Regierens für die weitere Entwicklung der europäischen Asyl- und Migrationspolitik.

54 2

Andreas Ette/Axel Kreienbrink Europäische Governance und Europäisierung nationaler Politiken

Die Untersuchung der Europäisierung der Asyl- und Migrationspolitik ist ein vergleichsweise junger Forschungsgegenstand. Dennoch haben sich in den vergangenen Jahren mindestens drei verschiedene Ansätze entwickelt, die sich mit den Mehrebenen-Interaktionen bei der Gestaltung der Migrationspolitik beschäftigen (für eine umfassendere Darstellung des Forschungsstandes siehe Ette/Faist 2007). Die ersten Untersuchungen standen in erster Linie in einer neofunktionalistischen Tradition, bei der Spillover-Effekte und ungeplante Folgen von Entscheidungen in anderen Politikbereichen der EU eine Erklärungsbasis für die ersten Schritte einer gemeinsamen Asyl- und Migrationspolitik bilden. Dieser Auffassung zufolge begünstigte die Gründung des europäischen Binnenmarktes, mit seinem freien Warenverkehr und insbesondere der Personenfreizügigkeit, politische Ausgleichsmaßnahmen, um die öffentliche Ordnung und Sicherheit innerhalb der EU aufrechtzuerhalten (z. B. Geddes 2000). Mittels dieses Deutungsrahmens lässt sich die grundsätzliche Entscheidung für die Entwicklung des ‚Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts’ gut nachvollziehen, die vorliegenden Studien gehen jedoch kaum auf die Bedeutung und Konsequenzen dieses Prozesses für die Mitgliedstaaten ein. Was die Umsetzung der europäischen Maßnahmen auf nationaler Ebene betrifft, so ist diesen Studien meist ein unkritischer und optimistischer Blick gemein, demzufolge die auf supranationaler Ebene beschlossenen Politiken anschließend in den Mitgliedstaaten in nationales Recht und Praxis umgesetzt werden. Ein zweiter Ansatz steht in der Tradition des Intergouvernementalismus, der insbesondere die Handlungsrationalitäten nationaler Akteure in den Vordergrund rückt. So wird auf die Möglichkeiten nationaler Regierungen verwiesen, durch die Verlagerung von Gesetzgebungsprozessen auf die europäische Ebene nationale politische Opposition und parlamentarische Kontrolle zu umgehen (z. B. Guiraudon 2000). Studien, die innerhalb dieses intergouvernementalen Deutungsrahmens arbeiten, setzen sich sehr viel direkter mit den Auswirkungen der europäischen Politiken für die Mitgliedstaaten auseinander. Ihr Schwerpunkt liegt jedoch in erster Linie auf der Europäisierung der nationalen politischen Prozesse und weniger auf den Inhalten der Politik. Abschließend sei auf die dritte Gruppe von Arbeiten verwiesen, die im Kontext der Europäisierungsforschung entstanden sind. Hier stehen die Auswirkungen der EU auf die nationale Asyl- und Migrationspolitik im Mittelpunkt (z. B. Angenendt 1999, Higgins 2004). Die meisten der vorliegenden Arbeiten sind jedoch weitgehend deskriptiv und konzentrieren sich hauptsächlich auf die Entwicklungen der 1990er Jahre. Erklärungen für die in vielen Fällen sehr unterschiedlichen Befunde zur Rolle der EU in nationalen Asyl- und Migrationspolitiken finden sich in diesen Arbeiten kaum.

Kooperation statt Harmonisierung

55

Der kurze Überblick über den bisherigen Forschungsstand hat gezeigt, dass insbesondere das unterschiedliche Ausmaß der Europäisierung erklärungsbedürftig ist. Im Folgenden soll ein analytischer Rahmen entwickelt werden, der im Sinne der Arbeiten von Héritier (2001) bei den Eigenschaften europäischer Politiken und Maßnahmen ansetzt. Die Erklärung der unterschiedlichen Resultate der Europäisierung folgt dabei einer top-down Logik, bei der die europäische Politik und ihre Form der Governance im Mittelpunkt stehen.5 In der Literatur zu Governance in der EU werden häufig zwei unterschiedliche Modelle des Regierens miteinander verglichen: Erstens die traditionelle Gemeinschaftsmethode, die sich durch rechtlich verbindliche Beschlüsse im Rahmen von Verordnungen und Richtlinien auszeichnet. Zweitens neue Formen des Regierens, die sich durch unverbindliche Maßnahmen und Beschlüsse kennzeichnen lassen. Sie beinhalten in der Regel keine Sanktionsmechanismen und räumen den einzelnen Mitgliedstaaten weiten Ermessensspielraum hinsichtlich der Erreichung der politischen Ziele ein.6 Diese traditionelle Unterscheidung der zwei genannten Governance-Formen orientiert sich an den zur Erreichung bestimmter politischer Ziele eingesetzten Rechtsinstrumenten. Ausgehend von den Charakteristika der europäischen Asylund Migrationspolitik soll diese Differenzierung ‚alter’ vs. ‚neuer’ bzw. rechtlich verbindlicher vs. nicht verbindlicher Formen der Governance durch eine zweite Dimension des Regierens ergänzt werden. Diese bezieht sich auf den Regelungsbereich einer bestimmten politischen Maßnahme. Traditionell hat sich die Europäische Union insbesondere durch regulative Politik in Form gemeinsamer verbindlicher Regeln ausgezeichnet. Der Regelungsbereich einer Politik unterscheidet danach Formen der Governance, die einerseits auf die Harmonisierung rechtlicher Normen abzielen, oder andererseits die grenzüberschreitende Zusammenarbeit und operationale Aspekte politischer Praxis in den Vordergrund rücken. Im konkreten Fall der Rückkehr- und Abschiebungspolitik zählen beispielsweise europäische Initiativen zur Angleichung von Verfahrensrechten oder der Festlegung substantieller Rechte des Kindeswohls, die bei Abschiebung zu beachten sind, zum ersten Fall. Die gemeinsame Organisation von Flügen zur Abschiebung ist hingegen ein Beispiel für die operationalen Praktiken, die durch europä5 6

In der Debatte über Europäisierung der mitgliedstaatlichen Politiken stehen sich aktuell zwei unterschiedliche Ansätze gegenüber. Neben der top-down Perspektive hat sich in den vergangenen Jahren auch ein bottom-up Ansatz entwickelt (vgl. Risse 2001, Radaelli/Pasquier 2006). Die Darstellung europäischer Formen der Governance findet im Rahmen dieses Beitrags nur sehr verkürzt statt und konzentriert sich ausschließlich auf die unterschiedlichen Steuerungsinstrumente. Daneben findet sich in der Literatur eine Vielzahl weiterer Charakteristika von Governance. Dazu zählen in erster Linie die verschiedenen Modi der Interaktion sowie die unterschiedlichen Konstellationen von beteiligten Akteuren. Die umfassendste Darstellung der verschiedenen Formen der Governance findet sich zurzeit bei Treib et al. (2007).

56

Andreas Ette/Axel Kreienbrink

ische Politik ermöglicht werden. Aufgrund des gesteigerten Interesses der Mitgliedstaaten an engerer Zusammenarbeit und Koordinierung nationaler Aktivitäten, sowie dem verstärkten Informationsaustausch und der Durchführung gemeinsamer Maßnahmen, kann dieser operationellen Dimension von Governance eine große Bedeutung beigemessen werden (Monar 2006: 6). Tabelle 1: Formen der Governance Rechtsinstrument Rechtlich nicht verbindlich Freiwillige Harmonisierung Übernahme operationaler operationaler Praktiken Praktiken Rechtlich verbindlich

Regelungsbereich

Operationale Praktiken

Rechtsnormen

Harmonisierung von Rechtsnormen

Freiwillige Übernahme von Rechtsnormen

Quelle: Eigene Zusammenstellung. Aus den beiden genannten Dimensionen der Governance resultieren insgesamt vier idealtypische Formen der Governance (vgl. Tabelle 1).7 Diese werden hinsichtlich ihrer Konsequenzen für die Europäisierung der nationalen Asyl- und Migrationspolitiken genauer charakterisiert. Zur Bewertung einzelner Formen des Regierens und ihres Einflusses auf die Mitgliedstaaten haben Citi und Rhodes (2007) in einem aktuellen Beitrag eine hilfreiche Konzeptionalisierung vorgeschlagen. Darin unterscheiden sie verschieden ausgeprägte „policy convergence capacities“, womit sie die Fähigkeit einer bestimmten Form der Governance bezeichnen, Mitgliedstaaten zur Annahme und Umsetzung europäischer Maßnahmen und Vorschläge in nationale Politik zu bewegen. Diese unterschiedliche Kapazität wird im Folgenden für die vier in diesem Beitrag unterschiedenen Formen des Regierens genauer definiert.

7

Für eine ähnliche Konzeptionalisierung von verschiedenen Formen der Governance siehe auch den Vorschlag von Treib et al. (2007).

Kooperation statt Harmonisierung

57

2.1 Harmonisierung operationaler Praktiken Die erste Form der Governance – Harmonisierung operationaler Praktiken – bezieht sich auf solche Fälle, in denen die EU klar definierte institutionelle Modelle für die Umsetzung europäischer Maßnahmen den Mitgliedstaaten vorschreibt. Da in diesen Fällen die europäischen Vorgaben rechtlich verbindlich sind, ist die EU in der Lage, durch politischen Druck und Zwang diese national durchzusetzen. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, die Umsetzung der supranationalen Politik in die Praxis sicherzustellen. Der Regelungsbereich konzentriert sich bei dieser Form der Governance auf operationale Aspekte, d. h., sie zielt darauf ab, gemeinsame Praktiken einzuführen, um grenzüberschreitende Kooperation zu intensivieren. Konkret gehören zu dieser Form des Regierens europäische Verordnungen, Entscheidungen des Rates und Richtlinien. Hinsichtlich ihrer Konsequenzen für die Mitgliedstaaten lässt sich erwarten, dass die europäischen Vorgaben zu einem hohen Grad der Europäisierung führen und die nationale Umsetzung vergleichsweise unproblematisch von statten gehen sollte. Grund dafür ist zum einen die rechtliche Verbindlichkeit solcher Vorgaben als auch die Tatsache, dass nur Aspekte der Durchführung und der Kooperation betroffen sind, während grundlegende nationale Vorgehensweisen in diesem Politikfeld nicht berührt werden. 2.2 Harmonisierung von Rechtsnormen Die zweite Form des Regierens hat mit der ersten die verbindlichen Rechtsinstrumente gemein. Auch hier lässt sich ein vergleichsweise hoher Grad der Europäisierung aufgrund der rechtlichen Verbindlichkeit dieser Vorgaben erwarten. Sie unterscheidet sich jedoch durch ihren Fokus auf Rechtsnormen deutlich von der ersten. Ihr Ziel sind innerhalb der EU gleiche rechtliche Standards. Innerhalb der ersten Säule der EU werden dafür wiederum Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen des Rates angewendet, innerhalb der dritten Säule sind es Rahmenrichtlinien. Auch wenn insgesamt ein hoher Grad der Europäisierung zu erwarten ist, wird die Umsetzung europäischer Vorgaben in diesem Bereich zu größeren Schwierigkeiten führen. Dies ist darauf zurückzuführen, dass rechtliche Normen tiefer in den unterschiedlichen nationalen Politikansätzen verankert sind und folglich größeren Änderungsbedarf mit sich bringen als vergleichsweise periphere operationale Praktiken.

58

Andreas Ette/Axel Kreienbrink

2.3 Freiwillige Übernahme operationaler Praktiken Im Vergleich zu den beiden bereits diskutierten Formen der Governance unterscheiden sich die beiden folgenden durch ihre rechtlich nicht verbindliche Basis. Während die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung von Politiken innerhalb der ersten beiden Formen einer rationalistischen Logik im Sinne von March und Olsen (1998) folgen, basiert eine mögliche Europäisierung jetzt auf Freiwilligkeit. Grundlage ist hier die „Logik der Angemessenheit“, die auf der Basis von geteilten politischen Überzeugungen, Sozialisierung und sozialem Lernen – trotz fehlenden Drucks – zur nationalen Umsetzung europäischer Initiativen führen kann. Einer der Gründe für die Anwendung dieser Form des Regierens sind Schwierigkeiten auf supranationaler Ebene, die entsprechende Maßnahme rechtlich verbindlich zu verabschieden. Ein anderer Grund ist, durch die Freiwilligkeit die Kosten für die Anpassung der nationalen Systeme durch einen breiteren Spielraum bei der Umsetzung zu senken. Im konkreten Fall geht es hier um die Angleichung operationaler Aspekte der Politik auf freiwilliger Basis, wobei die europäische Politik hier nationalen Entscheidungsträgern nicht-verbindliche Vorschläge anbietet, um deren Suche nach Lösungen für politische Fragestellungen zu erleichtern. Das Ausmaß der Europäisierung wird im Vergleich zu den ersten beiden Formen der Governance deutlich geringer sein. 2.4 Freiwillige Übernahme von Rechtsnormen Die vierte Form der Governance schließlich gleicht der dritten durch ihre Ausrichtung auf unverbindliche Rechtsinstrumente, unterscheidet sich jedoch durch ihren Versuch der Harmonisierung von Rechtsnormen zwischen den Mitgliedstaaten. Auf der praktischen Ebene gehören dazu nicht verbindliche Rechtsakte, mit denen rechtliche Normen mit dem Ziel verabschiedet werden, bestimmte Definitionen, gemeinsame Leitlinien oder gleiche rechtliche Verfahren festzulegen. Diese Form des Regierens lässt das geringste Ausmaß an Europäisierung erwarten. 3

Europäisierung der deutschen Rückkehr- und Abschiebungspolitik

Im Folgenden soll die Europäisierung der deutschen Rückkehr- und Abschiebungspolitik mittels des zuvor entwickelten Konzepts analysiert werden. Dabei wird nicht näher auf die Entwicklungen dieses Politikbereiches auf der europäischen Ebene eingegangen, da sich dieser im Wesentlichen in Übereinstimmung

Kooperation statt Harmonisierung

59

mit der europäischen Asyl- und Migrationspolitik entwickelt hat (für einen Überblick siehe Geddes 2000). Der Schwerpunkt dieser Untersuchung liegt auf den Entwicklungen seit in Kraft treten des Amsterdamer Vertrages im Jahre 1999, wobei alle bedeutsamen europäischen Maßnahmen und ihre Konsequenzen für die deutsche Politik analysiert werden. Wie bereits erwähnt, misst Deutschland seiner Rückkehrpolitik traditionell große Bedeutung zu und war während der 1990er Jahre darauf bedacht, seinen nationalen Politikansatz auf die europäische Ebene zu übertragen. Deutschlands Auffassung zur Rückkehr- und Abschiebungspolitik innerhalb eines umfassenderen Systems der Migrationskontrolle deckt sich weitgehend mit der Sicht der Europäischen Kommission. Dies lässt sich gut anhand des Berichts der Unabhängigen Kommission „Zuwanderung“ aus dem Jahre 2001 ableiten. Im Mittelpunkt stehen die Integrität des Asylverfahrens sowie weiterreichende Erwägungen zur Zuwanderungssteuerung. So wird aus Sicht der Asylpolitik und dem damit verbundenem Bleiberecht in Deutschland argumentiert, dass im Umkehrschluss damit die Pflicht verbunden sei, das Land bei einer negativen Asylentscheidung zu verlassen. Das Asylverfahren verlöre seinen Sinn, die Praxis der Behörden und Gerichte würde ad absurdum geführt, wenn die Ausreise – notfalls auch unter Zwang – nicht durchgeführt würde. Der weitere Verbleib in Deutschland, würde in der Bevölkerung den Eindruck entstehen lassen, dass Asyl zu wirtschaftlichen oder anderen Zwecken missbraucht wird. In Konsequenz würde die Legitimation zur Aufnahme wirklich Schutzbedürftiger vermutlich sinken und negative Einstellungen gegenüber Ausländern und extreme politische Kräfte gestärkt. Aus der Perspektive der Zuwanderungssteuerung brächte mangelnde Konsequenz bei der Rückkehr- und Rückführungspolitik eine Schwächung der Steuerung für Zuwanderung aus demografischen und arbeitsmarktpolitischen Gründen (vgl. Unabhängige Kommission „Zuwanderung“: 150f.). Vergleicht man dieses Verständnis von Rückkehr- und Abschiebungspolitik mit der Auffassung der Europäischen Kommission in ihrer Mitteilung aus dem Jahr 2002, zeigen sich bereits vielfältige Übereinstimmungen (Commission of the European Communities 2002). In den folgenden Abschnitten wird die Europäisierung der deutschen Rückkehr- und Abschiebungspolitik und die Umsetzung der europäischen Maßnahmen und Initiativen genauer untersucht werden. 3.1 Harmonisierung operationaler Praktiken Dem Konzept der verschiedenen Formen von Governance folgend, sollen im folgenden Abschnitt all jene Maßnahmen analysiert werden, die rechtlich verbindlich bestimmte Praktiken der grenzüberschreitenden Kooperation festlegen.

60

Andreas Ette/Axel Kreienbrink

Da diese Politiken von den Mitgliedstaaten umgesetzt werden müssen, normalerweise aber nur geringe Änderungen der nationalen Praxis mit sich bringen, ist hier der höchste Grad der Europäisierung zu erwarten. Insgesamt hat die EU seit 1999 drei Maßnahmen angenommen, die aus fünf einzelnen Rechtsakten bestehen. Bei der ersten Maßnahme handelt es sich um die Richtlinie 2001/40/EG über die gegenseitige Anerkennung von Entscheidungen über die Rückführung von Drittstaatsangehörigen und der damit verbundenen Entscheidung des Rates 2004/191/EG zum Ausgleich finanzieller Ungleichgewichte dieser Richtlinie. Beide Rechtsakte, die 2001 bzw. 2004 verabschiedet wurden, waren die ersten rechtlich verbindlichen Schritte zur Verbesserung der europäischen Zusammenarbeit im Bereich der Rückkehr- und Abschiebungspolitik. Ziel der Richtlinie ist es, die Effizienz der Durchführung von Rückführungsmaßnahmen zu steigern, indem die gegenseitige Anerkennung von Rückführungsentscheidungen erleichtert wird, die in einem Mitgliedstaat gegen einen Drittstaatsangehörigen ergehen, der sich auf dem Gebiet eines anderen Mitgliedstaats aufhält. In der damit verbundenen Entscheidung werden überdies Kriterien und praktische Fragen für den Ausgleich etwaiger finanzieller Ungleichgewichte festgelegt, die bei der Anwendung der Richtlinie entstehen können. Dabei werden Kriterien und praktische Modalitäten für Ausgleichsleistungen des betroffenen Staats festgelegt. Was die Umsetzung der Richtlinie in deutsches Recht betrifft, so hielt Deutschland ursprünglich die Frist bis zum Dezember 2002 ein, da die Umsetzung Teil des im Juni 2002 verabschiedeten Zuwanderungsgesetzes war. Die Umsetzung erfolgte durch die Ergänzung der Rechtsgründe, unter denen Abschiebungen durchgeführt werden können (§ 58 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 AufenthG). Mit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, das Gesetz aufgrund eines Formfehlers aufzuheben, wurde die Umsetzung jedoch verzögert. Sie erfolgte durch das Zuwanderungsgesetz, das schließlich im Juli 2004 vom Bundestag verabschiedet wurde und letztendlich im Januar 2005 in Kraft trat. Die zweite europäische Maßnahme betrifft die Entscheidung des Rates 2004/573/EG, betreffend die Organisation von Sammelflügen für die Rückführung von Drittstaatsangehörigen, die individuellen Rückführungsmaßnahmen unterliegen, und die Entscheidung des Rates 2005/267/EG zur Einrichtung eines sicheren, internet-gestützten Informations- und Koordinierungsnetzes für die Migrationsbehörden der Mitgliedstaaten (ICONet). Ziel dieser beiden Entscheidungen ist es, gemeinsame Abschiebungen auf dem Luftweg zu koordinieren und ein Instrument zu schaffen, mit dem Mitgliedstaaten feststellen können, ob andere Mitgliedstaaten ebenfalls planen, Personen in die gleichen Transit- oder Herkunftsländer rückzuführen. In ähnlicher Weise wie bereits im ersten Beispiel wurde die Entscheidung problemlos in die deutsche Rückkehr- und Abschie-

Kooperation statt Harmonisierung

61

bungspolitik integriert, da es mehr Effizienz versprach und mit bisheriger Praxis einfach verbunden werden konnte. Das dritte europäische Instrument, das unter die operationale Harmonisierung fällt, ist die Richtlinie des Rates 2003/110/EG über die Unterstützung bei der Durchbeförderung im Rahmen von Rückführungsmaßnahmen auf dem Luftweg. Auch hier liegt der Schwerpunkt auf der Stärkung der Zusammenarbeit von Mitgliedstaaten bei Rückführungsflügen. Die Richtlinie sieht vor, dass die Mitgliedstaaten Vorkehrungen treffen, um die kurzfristige Durchbeförderung zu erleichtern und die notwendige materielle Unterstützung leisten, um Durchbeförderungsmaßnahmen zu erleichtern. Hintergrund dafür sind Erfahrungen, dass trotz der Bemühungen der Mitgliedstaaten, vorzugsweise Direktflüge zu nutzen, die Durchbeförderungen (z. B. Zwischenlandung) durch andere Mitgliedstaaten nicht immer zu vermeiden sind. Dies kann damit zusammenhängen, dass Direktflüge nicht verfügbar sind oder wirtschaftliche Erwägungen eine Rolle spielen. Die Richtlinie führt keine neuen Handlungsfelder ein, sondern setzt nichtbindende Empfehlungen aus den 1990er Jahren fort.8 Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet gewesen, diese Richtlinie bis spätestens zum 6. Dezember 2005 umzusetzen. In Deutschland hat sich die Umsetzung in nationales Recht verzögert, weil ein Gesetzentwurf zur Umsetzung von insgesamt elf europäischen Maßnahmen (Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union) aufgrund der Auflösung des Bundestags und Neuwahlen im Jahr 2005 vertagt wurde. Der Gesetzentwurf wurde nach verschiedenen Verzögerungen vom Kabinett im März 2007 angenommen und im Juli 2007 vom Parlament verabschiedet. Die Umsetzung der Richtlinie 2003/110/EG erfolgt im AufenthG durch das Einfügen einer Regelung für die Durchbeförderung von Drittstaatsangehörigen bei Rückführungsmaßnahmen von Mitgliedstaaten der Europäischen Union sowie anderen Drittstaaten (§ 74a AufenthG n.F.). Damit werden die europäischen Vorgaben mehr als erfüllt, was auch als “gold plating” bezeichnet wird, weil die neue Regelung zum einen nicht auf EU-Mitgliedstaaten allein beschränkt ist und zum anderen neben der Durchbeförderung bei Rückführungsmaßnahmen auf dem Luftweg auch solche auf dem Landweg gestattet. Beide Ergänzungen wurden im Vorfeld des Gesetzgebungsprozesses von der Bundespolizei als durchführender und zuständiger Behörde gefordert (Hitz 2006: 227).

8

Sie bezieht sich ausdrücklich auf die Empfehlung des Rates vom 22. Dezember 1995, betreffend die Abstimmung und Zusammenarbeit bei Rückführungsmaßnahmen und den Beschluss des Schengen-Exekutivausschusses vom 21. April 1998, betreffend die Zusammenarbeit zwischen den Vertragsstaaten bei der Rückführung von Drittstaatsangehörigen auf dem Luftweg (SCH/Com-ex (98) 10).

62

Andreas Ette/Axel Kreienbrink

In allen drei Fällen entspricht die deutsche Politik vollständig den europäischen Vorgaben. Auch wenn es in einigen Fällen zu zeitlichen Verzögerungen bei der Umsetzung gekommen ist, gibt es keine Anzeichen für größere Schwierigkeiten. Dieses Ergebnis ist in völliger Übereinstimmung mit den zuvor formulierten theoretischen Erwartungen. Von größerem Interesse ist jedoch, warum Deutschland diese europäischen Vorschläge eigentlich umgesetzt hat. Hier zeigt sich, dass die europäischen Vorschläge zwar nur kleine Änderungen der deutschen Politik bewirkt haben, diese aber das von der Regierung formulierte Ziel einer wirksamen Rückkehr- und Abschiebungspolitik verwirklichen helfen. So reduzieren sich im ersten Fall die Reibungsverluste bei der Überstellung der abzuschiebenden Person in den zuständigen Mitgliedstaat, der die Rückführungsanordnung ursprünglich ausgestellt hat. Ähnliches gilt auch für den Fall gemeinsamer Flüge zur Durchführung von Abschiebungen. Dies war zwar bereits zuvor auf bilateraler oder trilateraler Ebene eine übliche Praxis, die europäischen Maßnahmen vereinfachen das Verfahren aber um ein vielfaches und sind kostengünstiger, da es zukünftig wesentlich einfacher ist, Informationen über derartige Flüge innerhalb der Mitgliedstaaten zu erhalten und weiterzugeben (vgl. Commission of the European Communities 2006: 10-11). Gleiches gilt auch für den letzten Fall der Durchbeförderung, da auch hier zukünftig größere Rechtssicherheit für die verantwortlichen Mitgliedstaaten besteht. Insgesamt existiert somit eine weitgehende Übereinstimmung zwischen den Zielen der europäischen Maßnahmen und den Präferenzen der deutschen Regierungen. Mehr noch, die europäischen Maßnahmen konnten im letzten Fall als Vehikel genutzt werden, um im Zuge der Richtlinienumsetzung zusätzliche restriktive Maßnahmen der Migrationskontrolle in deutsches Recht einzuführen. 3.2 Freiwillige Übernahme operationaler Praktiken Im Vergleich zu der weitgehenden Europäisierung im Fall der rechtlich verbindlichen europäischen Maßnahmen wäre nach den theoretischen Überlegungen zuvor zu erwarten, dass die Mitgliedstaaten ein deutlich geringeres Interesse an der Umsetzung rechtlich unverbindlicher Rechtsinstrumente zeigen. Was Deutschland betrifft, ist jedoch das Gegenteil der Fall. Unter diese Form der Governance fällt der größte Teil der europäischen Vorschläge zur Förderung der Rückkehrmigration. Hierunter lassen sich z. B. das RETURN-Programm für vorbereitende Maßnahmen zur Organisation der Rückkehr genauso fassen wie das Förderprogramm ARGO, welches die Verwaltungszusammenarbeit in den Bereichen Asyl, Visa, Einwanderung und Außengrenzen verbessern soll. Aber auch die europäische Unterstützung für nationale Programme zur freiwilligen

Kooperation statt Harmonisierung

63

Rückkehr unter dem Europäischen Flüchtlingsfonds (EFF) sowie für die Aushandlung bilateraler Rückübernahmeabkommen basieren auf rechtlich nicht verbindlichen Beschlüssen mit dem Ziel, die Praxis der Rückkehr- und Abschiebungspolitik und die Kooperation zwischen den Mitgliedstaaten zu verbessern. Im Rahmen dieses Beitrags soll an dieser Stelle nur auf die letzten beiden Beispiele eingegangen werden (zu weiteren Details Kreienbrink 2007). Die Überlegungen der Europäischen Kommission zur Etablierung integrierter Rückkehrprogramme und ihre Unterstützung von Programmen für die freiwillige Rückkehr stellen ein erstes Beispiel dar. Da die Kommission derartige Programme den Mitgliedstaaten nicht vorschreiben kann, beschloss sie, durch die Sammlung und Verbreitung von „best practices“ ein praktizierbares und bewährtes Modell den Mitgliedstaaten zur Anwendung vorzulegen. Deutschland trägt diese Erwägungen der EU mit und betrachtet in Übereinstimmung die freiwillige Rückkehr als humane und Kosten sparende Alternative zu Abschiebungen. In Deutschland findet die Förderung der freiwilligen Ausreise bereits seit langem statt. Die wichtigste Zielgruppe bei dieser geförderten freiwilligen Rückkehr sind vor allem Flüchtlinge, die kein dauerhaftes Aufenthaltsrecht erlangen können. Grundlage dieser Maßnahmen ist das seit 1979 bestehende REAG/GARPProgramm, das im Auftrag des Bundesinnenministeriums sowie der zuständigen Länderministerien von der International Organization for Migration durchgeführt wird (Hemingway/Beckers 2003). Bis Ende 2005 wurden annähernd 520.000 Personen über dieses Programm unterstützt, womit es eines der erfolgreichsten Programme dieser Art in Europa ist (International Organization for Migration 2004: 154). Neben diesen nationalen Tätigkeiten greift Deutschland auch die Vorstellungen der Kommission hinsichtlich einer integrierten Rückkehrförderung auf. Derartige Programme werden in Deutschland durchgeführt und aus Mitteln des Europäischen Flüchtlingsfonds (EFF) gefördert. Diese Projektmaßnahmen umfassen Informationsdienste über das Heimatland, Informations- und Beratungsdienste über Rückkehrprogramme einschlägiger Projektträger, berufliche (Weiter-)Bildungsmaßnahmen und sonstige wirtschaftliche, soziale und rechtliche Hilfsmaßnahmen zur besseren Reintegration im Heimatland. Ein zweites Beispiel betrifft die Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Transitländern. Die EU spricht sich neben den gemeinschaftsweiten Rückübernahmeabkommen regelmäßig auch für bilaterale Abkommen zwischen Mitgliedstaaten der EU und Herkunfts- und Transitländern aus (Commission of the European Communities 2002). Deutschland hat bereits vor vielen Jahren begonnen, ein weites Netz von Rückübernahmeabkommen einzurichten, erweitert es fortlaufend um neue Länder und aktualisiert die bereits bestehenden Abkommen. Derzeit hat Deutschland bilaterale Rückübernahmeabkommen mit 28 Staaten geschlossen (davon elf Drittstaaten). Allein zwischen 2000 und 2006 wurden drei-

64

Andreas Ette/Axel Kreienbrink

zehn Abkommen geschlossen. Ferner laufen derzeit Verhandlungen mit dem Libanon, Georgien, Syrien, Ghana und Aserbaidschan. Insgesamt betrachtet Deutschland Rückübernahmeabkommen als ein notwendiges Instrument für eine effiziente Rückkehr- und Abschiebungspolitik. Entsprechend unterstützt Deutschland die europäischen Initiativen zur Förderung bilateraler Rückübernahmeabkommen, solange keine Gemeinschaftsabkommen bestehen. Auch wenn die in diesem Abschnitt diskutierten europäischen Initiativen auf freiwilliger Basis beruhen, zeigt sich entgegen den zuvor formulierten Erwartungen ein hoher Grad der Europäisierung. Beim ersten Beispiel zeigte sich, dass Deutschland bereits lange vor Einführung der europäischen Initiativen Programme zur Förderung der freiwilligen Rückkehr durchführte. Dennoch hat Deutschland ein großes Interesse an den europäischen Maßnahmen, da die deutsche Regierung von den neuen europäischen Finanzinstrumenten und dem Erfahrungsaustausch regen Gebrauch macht (Schröder 2006). Auch im zweiten Fall stellten die europäischen Initiativen nicht den Auslöser für die Verhandlung von Rückübernahmeabkommen dar. Doch auch hier stehen die europäischen Maßnahmen im Einklang mit deutschen Interessen. So erklärte das Bundesministerium des Innern im Rahmen einer 2006 erfolgten Evaluation des Zuwanderungsgesetzes von 2005, dass die Initiativen der EU zu möglichst einheitlichen Rückübernahmeabkommen der europäischen Mitgliedstaaten führen können und damit zukünftig von Herkunfts- oder Transitländern nicht gegeneinander ausgespielt werden können (Bundesministerium des Innern 2006: 167). Auch wenn die Grundlage dieser Initiativen rechtlich nicht verbindlich ist, führte das gesteigerte Interesse der deutschen Regierungen zu einer weitgehenden Umsetzung der europäischen Empfehlungen. 3.3 Freiwillige Übernahme und Harmonisierung von Rechtsnormen Im Vergleich zu der großen Zahl europäischer Maßnahmen, die das Ziel der Angleichung der Praxis in den Mitgliedstaaten verfolgen und deren grenzüberschreitende Zusammenarbeit verbessern möchten, finden sich nur sehr wenige europäische Initiativen, die auf die freiwillige Übernahme oder Harmonisierung von Rechtsnormen abzielen. Derzeit fallen nur die „Gemeinsamen Leitlinien für Sicherheitsvorschriften bei gemeinsamen Rückführungen auf dem Luftweg“ und der Vorschlag für eine Richtlinie über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger unter diese Formen der Governance. Ausgehend von den theoretischen Überlegungen zu den Konsequenzen beider Formen des Regierens für die Europäisierung wäre zu erwarten, dass es im Fall von rechtlich nicht verbindlichen Maß-

Kooperation statt Harmonisierung

65

nahmen nur selten zur freiwilligen Umsetzung europäischer Initiativen in nationales Recht kommt. Im Fall von rechtlich verbindlichen Maßnahmen könnte ein höheres Maß der Europäisierung erwartet werden, wenn auch evtl. verbunden mit größeren Schwierigkeiten bei der nationalen Umsetzung. Die „Gemeinsamen Leitlinien für Sicherheitsvorschriften bei gemeinsamen Rückführungen auf dem Luftweg“, die als Anhang der Entscheidung des Rates 2004/573/EG beigefügt sind, bilden die einzige Maßnahme, die auf die freiwillige Angleichung mitgliedstaatlicher Rechtsnormen abzielt. Ziel ist es, Mindeststandards festzulegen, die im Falle der Rückführung illegal aufhältiger Migranten eingehalten werden müssen. Obwohl gemäß dem Modell ein geringer Grad an Übereinstimmung zu erwarten wäre, kommt Deutschland diesem europäischen Vorschlag uneingeschränkt nach. Hintergrund ist, dass die Bundespolizei in ihren Bestimmungen über die Rückführung ausländischer Staatsangehöriger auf dem Luftweg (Best.-Rück Luft) im Vergleich zu den europäischen Nachbarländern bereits etwas höhere Standards festgelegt hat. Im Jahr 2000 wurden in Reaktion auf den Tod eines Ausländers im Zuge einer Rückführungsmaßnahme und auf öffentlichen Druck die Maßnahmen zum Einsatz körperlicher Gewalt sowie die Verfahren und die Rechenschaftspflicht beteiligter Behörden überarbeitet (Kreienbrink 2007: 156ff., Mesovic 2005). Die Übereinstimmung der europäischen Normen mit den Standards in Deutschland ist somit Resultat der in Deutschland bereits zuvor festgelegten Bestimmungen. Ein Interesse von Seiten der Bundesregierung an dieser europäischen Initiative besteht jedoch auch hier. Die Leitlinien ermöglichen es Deutschland im Falle gemeinsamer Flüge zur Abschiebung, die Erfüllung seiner nationalen Standards auch von anderen Mitgliedstaaten einzufordern. Hinsichtlich einer gemeinsamen Rückkehr- und Abschiebungspolitik sind bisher keine rechtlich verbindlichen Maßnahmen, die prozedural und substantiell zu einer harmonisierten Politik in den Mitgliedstaaten führen würden, auf europäischer Ebene verabschiedet worden. Obwohl sich die Kommission regelmäßig für die Festlegung solcher gemeinsamen Rechtsnormen – hinsichtlich der Beendigung des rechtmäßigen Aufenthalts, Bedingungen für Ausweisungsentscheidungen, Abschiebungshaft, Abschiebung, gegenseitige Anerkennung von Rückführungsentscheidungen und Nachweis der Ausreise und Wiedereinreise (Commission of the European Communities 2002) – ausgesprochen hat, wurden lediglich erste Schritte in diese Richtung eingeleitet. Im September 2005 veröffentlichte die Europäische Kommission einen Vorschlag für eine Richtlinie über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger, der genau auf die Harmonisierung rechtlicher Normen in diesem Politikbereich abzielt. Zwar ist dieser Vorschlag noch nicht in einen Rechtsakt gemündet, aber sein Inhalt, die Diskussion dazu in

66

Andreas Ette/Axel Kreienbrink

Deutschland und die Initiativen des jüngsten deutschen Ratsvorsitzes ermöglichen es, einige Schlussfolgerungen über das Interesse der deutschen Regierung an dieser Maßnahme und seine potentielle Umsetzung in Deutschland zu ziehen. Das Ziel des Vorschlags besteht ausdrücklich darin, zu gemeinsamen rechtlichen Normen bezüglich Rückkehr, Abschiebung, Verwendung von Zwangsmaßnahmen, Abschiebungshaft und Wiedereinreise zu kommen. Er legt ein harmonisiertes, zweistufiges Verfahren fest, das zunächst eine Rückführungsentscheidung und dann, falls nötig, den Erlass einer Abschiebungsanordnung vorsieht, und schreibt verfahrensrechtliche Mindestgarantien für die betroffenen Personen vor. Der Rückgriff auf die Abschiebungshaft wird beschränkt und bestimmten Verhaltensregeln unterworfen (Commission of the European Communities 2005). Der Kommissionsvorschlag hat verschiedene politische Diskussionen in Deutschland ausgelöst. Die Konferenz der Innenminister und der Bundesrat haben erklärt, dass der Vorschlag der Kommission zu weit gehe, nicht das Ziel der Bekämpfung illegaler Einwanderung fördere und hinter bereits bestehenden Maßnahmen des nationalen Rechts zurückbleibe (Bundesrat 2005, Innenministerkonferenz 2005: 18f.). Kritische Äußerungen gab es auch von deutschen Rechtswissenschaftlern, die insbesondere neue Rechtsansprüche kritisierten, die durch die vorgeschlagene Richtlinie geschaffen würden. So würde das verbindliche zweistufige Verfahren dem Ziel der Beschleunigung des Abschiebungsprozesses zuwiderlaufen, der Vorschlag über internationale Normen bei der Rückführung Minderjähriger hinausgehen und die Begrenzung der Abschiebungshaft auf maximal sechs Monate der Praxis in Deutschland, wo bis zu 18 Monaten möglich sind, zuwiderlaufen (Hailbronner 2005: 353-360). Kritik an dem Vorschlag übten aber auch Nichtregierungsorganisationen und internationale Organisationen in Deutschland, die jedoch erklärten, der Vorschlag gehe in seinen rechtlichen Garantien nicht weit genug (vgl. Amnesty International 2006, Marx 2006, UNHCR 2005). Diese Diskussion erhielt während der deutschen Ratspräsidentschaft erneut Aufmerksamkeit, als im Februar 2007 ein Neuentwurf des ursprünglichen Vorschlags vorlegt wurde. Demnach solle lediglich in einigen Bereichen der Rückführung eine Harmonisierung angestrebt werden, die den eingespielten Praktiken in den Mitgliedstaaten Rechnung tragen würde. Eine umfangreichere Harmonisierung solle erst zu einem späteren Zeitpunkt angestrebt werden. Auf keinen Fall dürften Rückführungen durch Gemeinschaftsregelungen verhindert oder verzögert werden. Entsprechend sollte zuerst eine Einigung auf allgemeine Leitlinien stattfinden (Europäischer Rat 2007). Kritiker haben dem Rat daraufhin vorgeworfen, dass damit der wesentliche Inhalt des Vorschlages verloren ginge. Dies beträfe sowohl die menschenrechtlich begründeten Schutzmechanismen vor und während der Abschiebungshaft als auch die Abschiebung selbst (Peers 2007). In Deutschland haben Bündnis 90/Die Grünen

Kooperation statt Harmonisierung

67

im Bundestag die deutsche Regierung wegen ihrer Tätigkeiten auf europäischer Ebene kritisiert (Deutscher Bundestag 2007). Der Verlauf der Diskussionen in Deutschland und die verschiedenen Äußerungen der deutschen Regierung zum Vorschlag einer Richtlinie zur Festlegung gemeinsamer Mindeststandards für die Rückkehr- und Abschiebungspolitik zeigen eine eindeutig ablehnende Haltung. Die endgültige Richtlinie, die sich aus den langwierigen Verhandlungen zwischen Rat, Kommission und europäischem Parlament ergeben wird, wird voraussichtlich keine wesentlichen Schritte zur Verankerung einheitlicher rechtlicher Normen in diesem Politikbereich enthalten. Eine solche eher allgemein gehaltene Rahmenrichtlinie dürfte dann ohne größere Schwierigkeiten in deutsches Recht umgesetzt werden. Im Kontext dieses Beitrags scheint es jedoch von größerer Bedeutung hervorzuheben, dass es kaum Interesse an der Harmonisierung von Rechtsnormen gibt und wenn doch, dann ist dies unabhängig von den eingesetzten Rechtsinstrumenten zu sehen. Auch in diesen letzten zwei analysierten Beispielen zeigt sich sehr deutlich, dass den eigenen Präferenzen hinsichtlich der Beibehaltung oder Durchsetzung eigener Standards eine zentrale Bedeutung bei der Europäisierung der deutschen Rückkehr- und Abschiebungspolitik zukommt. 4

Schlussfolgerungen

Ziel des Beitrages war die Analyse der Europäisierung der deutschen Rückkehrund Abschiebungspolitik. Empirisch standen die infolge des Vertrages von Amsterdam und des Aktionsplanes von Tampere beschlossenen europäischen Maßnahmen, ihre Transformation in nationales, deutsches Recht und ihre Umsetzung in der Praxis im Mittelpunkt. Neben der Beschreibung der unterschiedlichen Relevanz der Europäischen Union in den verschiedenen Bereichen dieses Politikfeldes lieferte die Untersuchung auch Ansätze zur Erklärung dieser Differenzen. Aus der Top-Down-Perspektive argumentierte der Beitrag, dass die unterschiedlichen Grade der Europäisierung nur unter Berücksichtigung der vielfältigen Formen europäischer Governance erklärt werden können. Damit wurde die aktuelle Debatte über die Bedeutung ‚neuer’ und ‚weicher’ im Gegensatz zu traditionellen, hierarchischen Formen der Governance und ihrer unterschiedlichen Steuerungskapazität aufgegriffen. Für die empirische Untersuchung wurden zwei wesentliche Dimensionen politischer Steuerung unterschieden: die eingesetzten Rechtsinstrumente und der betroffene Regelungsbereich. Im Fall der Rechtsinstrumente stand die Unterscheidung zwischen rechtlich verbindlichen („hard law“) vs. rechtlich nicht verbindlichen („soft law“) Instrumenten im Mittelpunkt. Mittels der zweiten Dimension wurden europäische Maßnahmen unter-

68

Andreas Ette/Axel Kreienbrink

schieden, die entweder auf die Harmonisierung rechtlicher Normen zwischen den nationalen Rechtssystemen oder auf die Etablierung kooperativer Instrumente in der migrationspolitischen Praxis zwischen den Mitgliedstaaten abzielen. Hinsichtlich der ersten Dimension – den eingesetzten Rechtsinstrumenten in der europäischen Rückkehr- und Abschiebungspolitik – konnte der Beitrag zeigen, dass in den Jahren nach dem Amsterdamer Vertrag zunehmend von rechtlich verbindlichen Formen der Governance zur Etablierung einer gemeinsamen europäischen Migrationspolitik Gebrauch gemacht wurde. Während in den 1990er Jahren im gesamten Politikbereich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts fast ausschließlich unverbindliche Beschlüsse auf europäischer Ebene getroffen wurden, hat sich in den letzten zehn Jahren eine Praxis entwickelt, die „soft“- und „hard law“-Instrumente im Bereich der Rückkehr- und Abschiebungspolitik ungefähr zu gleichen Teilen eingesetzt hat. Ferner wurde deutlich, dass Deutschland nahezu alle europäischen Beschlüsse in nationales Recht und Praxis umgesetzt hat. Zwar konnten nicht alle europäischen Maßnahmen fristgerecht in nationale Politik transferiert werden, doch letzten Endes kam es zu einer weitgehenden Angleichung zwischen den europäischen Vorgaben und der deutschen Politik. Einerseits ist dieses Ergebnis nicht sonderlich erstaunlich, schließlich galt Deutschland in den 1990er Jahren als wichtigster Motor der europäischen Migrationspolitik und es gelang damals, viele der eigenen nationalen politischen Konzepte erfolgreich auf die europäische Ebene zu übertragen. Andererseits ist die weitreichende Übereinstimmung mit europäischen Vorgaben, die ausschließlich auf rechtlich nicht verbindlichen Instrumenten fußen, doch überraschend. So widerspricht es eindeutig der in der Literatur weit verbreiteten Annahme, dass die Steuerungskapazität der europäischen gegenüber den nationalen Politiken mit dem Grad autoritativer Beschlüsse steigt. Die Art des Rechtsinstruments scheint in diesem Bereich der europäischen Migrationspolitik kein entscheidender Faktor zum Verständnis des unterschiedlichen Ausmaßes der Europäisierung zu sein. Um diesen Befund empirisch zu festigen, sollten in zukünftigen Untersuchungen insbesondere die Mitgliedstaaten analysiert werden, die während der 1990er Jahre eine – im Gegensatz zu Deutschland – der europäischen Migrationspolitik gegenüber ablehnende Haltung vertreten haben. Zur Erklärung der Europäisierung der Rückkehr- und Abschiebungspolitik in Deutschland hat sich die zweite Dimension europäischer Governance – der Regelungsbereich – als bedeutend herausgestellt. Die Untersuchung hat deutlich gezeigt, dass die Frage nach dem Ziel europäischer Initiativen – Harmonisierung nationaler Rechtsnormen oder Etablierung neuer grenzüberschreitender Kooperationsmöglichkeiten – als entscheidender Faktor zum Verständnis nationaler Prozesse zur Umsetzung europäischer Politik in nationales Recht und Praxis darstellt. Weiterhin konnte der Beitrag zeigen, dass ein deutliches Ungleichge-

Kooperation statt Harmonisierung

69

wicht hinsichtlich dieser Dimension besteht. So überwiegen die Maßnahmen mit dem Ziel der Förderung grenzübergreifender Zusammenarbeit zahlenmäßig bei weitem die Initiativen, die auf eine Angleichung nationaler Rechtsnormen und die Etablierung gleicher Rechte für Migranten in diesem Politikfeld abzielen. Zentrales Anliegen der Mitgliedstaaten im Bereich der Rückkehr- und Abschiebungspolitik scheint damit eindeutig im Bereich der praktischen Zusammenarbeit zu liegen. Zumindest kurzfristig liegen hier auch die größten Potentiale weitergehender Kooperation. So zeigte die Analyse des deutschen Falls, dass die europäischen Maßnahmen und Initiativen eine aus staatlicher Sicht sinnvolle Ergänzung der nationalen Politik darstellen und zur Effizienzsteigerung dieser Politik beitragen. Die Akzeptanz und Umsetzung europäischer Maßnahmen zur Harmonisierung rechtlicher Normen und die damit einhergehende Stärkung und Angleichung der Rechte von Migranten in den Mitgliedstaaten ist hingegen weitaus geringer ausgeprägt. Aus staatlicher Sicht scheint die europäische Kooperation in diesen Bereichen zur Einschränkung nationaler Kompetenzen zu führen, ohne dass deutlich wird, wo die Mitgliedstaaten von der Harmonisierung dieser Aspekte der Rückkehr- und Abschiebungspolitik profitieren würden. Auch wenn dieser Punkt im Rahmen dieser Untersuchung nicht abschließend behandelt werden kann, da bisher keine derartigen verbindlichen rechtlichen Regelungen bestehen, zeigt das Vorgehen des deutschen Ratsvorsitzes, dass der ursprüngliche Vorschlag der Kommission für die deutsche Regierung nicht annehmbar ist. Die verfahrensrechtlichen Aspekte des Vorschlages würden den deutschen Bemühungen entgegenwirken, die Rückkehr- und Abschiebungspolitik unter den gegenwärtigen Effizienzaspekten optimal durchzuführen. Wenn man die bisherigen Ergebnisse zusammenfasst, zeigt sich, dass die Leichtigkeit, mit der Deutschland den europäischen Vorgaben nachkommt, genau dort endet, wo diese im Widerspruch zu nationalen Interessen stehen. Dieser rationalen Handlungslogik folgend, werden europäische Vorschläge, die nationalen Präferenzen zuwiderlaufen, bereits in ihrer Entstehung blockiert oder in der Umsetzung in nationales Recht den eigenen Interessen weitgehend angepasst. Aus dieser Sicht wird auch verständlich, warum die eingesetzten Rechtsinstrumente nicht zur Erklärung des unterschiedlichen Ausmaßes der Europäisierung beitragen. So ist in dieser Logik nicht die Verbindlichkeit eines Rechtsinstruments sondern seine Übereinstimmung mit nationalen Präferenzen entscheidend. Da die Rückkehr-Richtlinie jedoch nicht das einzige aktuelle Beispiel ist, bei dem deutsche Regierungen substantielle Einwände gegen europäische migrationspolitische Initiativen (der Kommission) haben, vertreten einige Autoren bereits die Auffassung, dass sich Deutschland von seinen früheren europapolitischen Aktivitäten verfolgt fühle (Hellmann et al. 2005: 154). Andere weisen jedoch darauf hin, dass Deutschland durchaus effektiv seine Präferenzen direkt

70

Andreas Ette/Axel Kreienbrink

über Verhandlungen in Brüssel oder auch indirekt durchzusetzen vermag (Walter 2006, Baumann 2006). Anhand der vorliegenden Ergebnisse lässt sich – über den deutschen Fall hinaus – auch ein grundsätzlicheres Charakteristikum der europäischen Kooperation auf diesem Politikfeld erkennen: So besteht ein deutliches Ungleichgewicht zu Gunsten nationaler Bemühungen, die grenzüberschreitende Zusammenarbeit mit dem Ziel der Effizienzsteigerung nationaler Politik zu erhöhen, welche nicht durch eine gleichzeitige Kooperation hinsichtlich der europaweiten Angleichung der Rechte von Migranten gestützt wird. Diese Unausgewogenheit zu Gunsten staatlicher Kontrollinteressen bei der Europäisierung nationaler Migrationspolitik stellte bereits eines der wesentlichen Charakteristika der europäischen Kooperation in diesem Politikfeld seit seinen Anfängen in den 1970er Jahren dar. Dass die formelle Integration dieses Bereiches in den Kompetenzbereich der Europäischen Union und die zunehmenden Mitbestimmungsrechte der Europäischen Kommission sowie des Europäischen Parlaments an diesem Ungleichgewicht bisher nichts ändern konnte, stellt eines der wesentlichen Legitimationsprobleme weitergehender Kooperation in diesem Politikfeld dar und sollte Gegenstand zukünftiger Untersuchungen sein. Literatur Amnesty International (2006): Rückführung „irregulärer“ Migranten: Die Perspektive der Menschenrechte. Anmerkungen vom Europäischen Büro von Amnesty International zum Entwurf der Richtlinie über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger KOM(2005) 391 endgültig. Brüssel Angenendt, Steffen (Hrsg.) (1999) Asylum and Migration Policies in the European Union. Bonn: Europa Union Verlag Bähr, Holger/Treib, Oliver/Falkner, Gerda (i.E.): Von Hierarchie zu Kooperation? Zur Entwicklung von Governance-Formen in zwei regulativen Politikfeldern der EU. In: Tömmel (i.E.) Baumann, Mechthild (2006): Der deutsche Fingerabdruck. Die Rolle der deutschen Bundesregierung bei der Europäisierung der Grenzpolitik. Baden-Baden: Nomos Benz, Arthur (2004) (Hrsg.): Governance –Regieren in komplexen Regelsystemen. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften Bulmer, Simon J./Padgett, Stephen (2004): Policy Transfer in the European Union: An Institutionalist Perspective. In: British Journal of Political Science 35. 1: 103-126 Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (Hrsg.) (2003): Wanderungsbewegungen. Nürnberg: Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge Bundesministerium des Innern (2006): Bericht zur Evaluierung des Gesetzes zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der

Kooperation statt Harmonisierung

71

Integration von Unionsbürgern und Ausländern (Zuwanderungsgesetz). Berlin: Bundesministerium des Innern Bundesministerium des Innern (Hrsg.) (2006: Praktiker-Erfahrungsaustausch im Rahmen des Zuwanderungsgesetzes am 30. und 31. März 2006 im Bundesministerium des Innern. Anlagenband I zum Bericht zur Evaluierung des Gesetzes zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und der Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern (Zuwanderungsgesetz). Berlin: Bundesministerium des Innern Bundesrat (2005): Beschluss des Bundesrates zum Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger KOM (2005) 391 endg., Bundesratsdrucksache 705/05. Berlin Cassarino, Jean-Pierre (2006): The EU Return Policy: Premises and Implications. Working Paper des Robert Schuman Centre for Advanced Studies 1. Florenz: European University Institute Citi, Manuele/Rhodes, Martin (2007): New Modes of Governance in the EU: Common Objectives versus National Preferences. European Governance Papers N-0701.Wien Commission of the European Communities (2002): Green Paper on a Community Return Policy on Illegal Residents. COM(2002) 175 final. 10.4.2002. Brüssel Commission of the European Communities (2005): Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on Common Standards and Procedures in Member States for Returning Illegally Staying Third-Country Nationals. COM(2005) 391 final. 1.9.2005. Brüssel Commission of the European Communities (2006): Communication from the Commission on Policy Priorities in the Fight Against Illegal Immigration of Third-Country Nationals, COM(2006) 402 final. 19.7.2006, Brüssel Deutscher Bundestag (2007): Antrag der Abgeordneten Josef Philip Winkler etc. und der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen „Humanitäre Standards bei Rückführungen achten“. Bundestagsdrucksache 16/4851. Berlin Dyson, Kenneth/Goetz, Klaus (Hrsg.) (2003): Germany, Europe and the Politics of Constraint. Oxford: Oxford University Press Ette, Andreas/Faist, Thomas (2007): The Europeanization of National Policies and Politics of Immigration: Research, Questions and Concepts. In: Faist/Ette (2007): 3-31 Europäischer Rat (2007): Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on Common Standards and Procedures in Member States for Returning Illegally Staying Third-Country Nationals. EU-Ratsdokument Nr. 6624/07. Brüssel Faist, Thomas/Ette, Andreas (Hrsg.) (2007): The Europeanization of National Policies and Politics of Immigration. Between Autonomy and the European Union. Basingstoke: Palgrave Macmillan Geddes, Andrew (2000): Immigration and European Integration. Towards Fortress Europe? Manchester: Manchester University Press Green Cowles, Maria/Caporaso, James/Risse, Thomas (Hrsg.) (2001): Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change. Ithaca, NY: Cornell University Press

72

Andreas Ette/Axel Kreienbrink

Guiraudon, Virginie (2000): European Integration and Migration Policy: Vertical Policymaking as Venue Shopping. In: Journal of Common Market Studies 38. 2: 251-71 Hailbronner, Kay (2005): Freiwillige oder zwangsweise Rückkehr illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger im EU-Recht –auf dem Weg zu einer europäischen Rückführungspolitik. In: Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik 25. 11: 349-360 Hellmann, Gunther et al. (2005): De-Europeanization by Default? Germany's EU Policy in Defense and Asylum. In: Foreign Policy Analysis 1. 1: 143-164 Hemingway, Bernd/Beckers, Hans (2003): Förderung der freiwilligen Rückkehr ausländischer Mitbürger. In: Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (2003): 131-159 Héritier, Adrienne (1996): The Accomodation of Diversity in European Policy-Making and its Outcome: Regulatory Policy as a Patchwork. In: Journal of European Public Policy 3. 2: 149-176 Héritier, Adrienne (2001): Differential Europe: The European Union Impact on National Policymaking. In: Héritier, Adrienne et al. (2001): 1-21 Héritier, Adrienne et al. (Hrsg.) (2001): Differential Europe. The European Union Impact on National Policymaking. London: Rowman & Littlefield Higgins, Imelda (Hrsg.) (2004): Migration and Asylum Law and Policy in the European Union. Cambridge: Cambridge University Press Hitz, Barbara (2006): Rückführung. In: Bundesministerium des Innern (2006): 224-227 Innenministerkonferenz (2005): Pressemitteilung zur 179. Sitzung der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren in Karlsruhe. Stuttgart International Organization for Migration (2004): Return Migration: Policies and Practices in Europe. Genf: International Organization for Migration Jordan, Andrew/Wurzel, Rudiger K. W./Zito, Anthony (2005): The Rise of 'New' Policy Instruments in Comparative Perspective: Has Governance Eclipsed Government? In: Political Studies 53. 3: 477-496 Knill, Christoph/Lenschow, Andrea (2003): Modes of Regulation in the Governance of the European Union: Towards a Comprehensive Evaluation. European Integration Online Papers 7. 1. Wien Knill, Christoph/Lenschow, Andrea (2005): Coercion, Competition and Communication: Different Approaches of European Governance and their Impact on National Institutions. In: Journal of Common Market Studies 43. 3: 581-604 Kohler-Koch, Beate/Jachtenfuchs, Markus (2003): Regieren und Institutionenbildung. In: Kohler-Koch/Jachtenfuchs (2003): 11-46 Kohler-Koch, Beate/Jachtenfuchs, Markus (Hrsg.) (2003): Europäische Integration. Opladen: Leske und Budrich Kohler-Koch, Beate/Rittberger, Berthold (2006): Review Article: The ‚Governance Turn’ in EU Studies. In: Journal of Common Market Studies 44. 1: 27-49 Kreienbrink, Axel (2007): Freiwillige und zwangsweise Rückkehr von Drittstaatsangehörigen aus Deutschland. In: Kreienbrink, Axel et al. (2007): 25-208 Kreienbrink, Axel et al. (Hrsg.) (2007): Rückkehr aus Deutschland. Forschungsstudie 2006 im Rahmen des Europäischen Migrationsnetzwerks. Nürnberg: Bundesamt für Migration und Flüchtlinge

Kooperation statt Harmonisierung

73

March, James G./Olsen, Johan P. (1998): The Institutional Dynamics of International Political Orders. In: International Organization 52. 4: 943-969 Marx, Reinhard (2006): Thesen zu einer gemeinsamen Rückführungspolitik der Europäischen Gemeinschaften gegenüber illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen. Vortragsmanuskript für das 25. Migrationspolitische Forum „Die Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger“. 30. Januar 2006. Berlin Mesovic, Bernd (2005): Verteilung der Verantwortung in einem „Sauhaufen“. BGSBeamte wegen Tod von Aamir Ageeb bei der Abschiebung bestraft. In: MüllerHeidelberg et al. (2005): 57-61 Monar, Jörg (2003): Justice and Home Affairs: Europeanization as a GovernmentControlled Process. In: Dyson/Goetz (2003): 309-324 Monar, Jörg (2006): Specific Factors, Typology and Development Trends of Modes of Governance in the EU Justice and Home Affairs Domain. New Modes of Governance Project Working Paper 1/D17. San Domenico di Fiesole Müller-Heidelberg, Till et al. (Hrsg.) (2005): Grundrechte-Report 2005. Zur Lage der Bürger- und Menschenrechte in Deutschland. Frankfurt am Main: Fischer NewGov (2006): The Scientific Objectives of the NEWGOV Project. A Revised Framework. In: New Modes of Governance Project Working Paper, version 4 http://www.eu-newgov.org/database/PUBLIC/P11000-09-DESC09_Scientific_Objectives_revision_June_2006.pdf (letzter Zugriff am 31.05.2007) Peers, Steve (2007): Revising the Proposed EU Expulsion Directive. Brüssel: Statewatch http://www.statewatch.org/news/2007/apr/eu-expulsion-sw-analysis-II.pdf (letzter Zugriff am 09.08.2007) Prümm, Kathrin/Alscher, Stefan (2007): From Model to Average Student: the Europeanization of Migration Policy and Politics in Germany. In: Faist/Ette (2007): 73-92 Risse, Thomas/Caporaso, James/Green Cowles, Maria (2001): Europeanisation and Domestic Change: Introduction. In: Green Cowles/Caporaso/Risse (2001): 1-20 Schröder, Tim (2006): Die Fördermöglichkeiten bei der Rückkehr von Ausländern mit Finanzinstrumenten der EU. In: Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik 26. 1: 8-14 Tömmel, Ingeborg (Hrsg.) (i.E.): Governance und Policy-Making im Mehrebenensystem der EU. PVS-Sonderheft 40. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften Treib, Oliver/Bähr, Holger/Falkner, Gerda (2007): Modes of Governance: Towards Conceptual Clarification. In: Journal of European Public Policy 14. 1: 1-20 Unabhängige Kommission „Zuwanderung“ (2001): Zuwanderung gestalten – Integration fördern. Berlin: Bundesministerium des Innern UNHCR (2005): Anmerkungen zu dem Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Richtlinie über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger. Berlin Walter, Anne (2006): Familienzusammenführung und Europäisierung. Entwicklung und Auswirkungen der Richtlinie 2003/86/EG. In: Walter/Menz/De Carlo (2006): 83114 Walter, Anne/Menz, Margarete/De Carlo, Sabina (Hrsg) (2006): Grenzen der Gesellschaft. Migration und sozialstruktureller Wandel in der Zuwanderungsregion Europa. Göttingen: V&R unipress

74

Andreas Ette/Axel Kreienbrink

Zeitlin, Jonathan/Pochet, Philippe/Magnusson, Lars (Hrsg.) (2005): The Open Method of Coordination in Action: The European Employment and Social Inclusion Strategies. Brüssel: Peter Lang

Regularisierung illegaler Migranten in Spanien und Italien: Planlose Steuerung oder effektive ex post Regulierung? Claudia Finotelli

1

Einleitung

Sind Regularisierungen illegaler Migranten effektive Steuerungsmaßnahmen? Diese Frage steht seit Anfang der 1990er Jahre im Mittelpunkt der internationalen Debatte über irreguläre Migration. Wie De Bruycker, Apap und Schmitter (2000) herausgestellt haben, hat fast jedes Land in Europa mindestens eine Regularisierung durchgeführt. Dennoch sind die Hintergründe und die Implementation dieser Maßnahmen von Land zu Land äußerst unterschiedlich. In nordeuropäischen Ländern sind Regularisierungen in den Asyl- und Flüchtlingsbereich eingebettet. Sie werden in der Regel als individuelle Verfahren durchgeführt, um Langzeit-Asylbewerber zu regularisieren, die keine Chance auf eine Asylanerkennung haben. In diesem Fall müssen die Betroffenen eine Reihe von Bedingungen erfüllen, wie ein gesichertes finanzielles Einkommen oder zumindest die Aussicht auf einen Arbeitsplatz. In südeuropäischen Ländern finden dagegen Regularisierungen als Massenverfahren statt, um Migranten ohne Aufenthaltserlaubnis zu legalisieren. Die Mehrzahl der irregulären Migranten in Europa haben von dieser zweiten Form der Regularisierung profitiert.1 Aufgrund ihrer Reichweite und Regelmäßigkeit sind Regularisierungen in Südeuropa Ziel zahlreicher Kritiken gewesen. Sie wurden nicht nur als Beispiel für die Existenz laxer Einwanderungskontrollen in südeuropäischen Einwanderungsregimen herangeführt, sondern galten auch als Charakteristikum der zweideutigen Haltung in der Öffentlichkeit illegaler Einwanderung gegenüber (Brochmann 1993, Baldwin-Edwards 1999). Dabei wurden wiederholt Zweifel an ihrer Effektivität geäußert. Es ist darauf hingewiesen worden, dass regularisierte Einwanderer ihre Aufenthaltserlaubnis oft nicht erneuern können, was ihren Rückfall in die Illegalität begünstigt (Reyneri 1999). Darüber hinaus wei1

Schätzungen zufolge sind ungefähr vier Millionen Migranten seit 1973 in Europa regularisiert worden, drei Millionen davon in südeuropäischen Mitgliedstaaten (vgl. Papadopoulou 2005).

76

Claudia Finotelli

sen einige Migrationsforscher darauf hin, dass regularisierte Migranten weiterhin in der Schattenwirtschaft beschäftigt werden können (Papademetriou et al. 2004). Schließlich ist man von dem „Magnet-Effekt“ der Regularisierungen überzeugt, der neue irreguläre Migration anzieht (OECD 2000). Auf Ebene der Europäischen Union haben Regularisierungen oft für Irritationen gesorgt und die Kommission hat ihre Skepsis gegenüber solchen Maßnahmen wiederholt zum Ausdruck gebracht (KOM/2004/412/endg.). Zudem haben einzelne Mitgliedstaaten diese Maßnahmen abgelehnt. Nach der italienischen Regularisierung von 2002 gab es Versuche, regularisierte Migranten von der Richtlinie über die Rechtstellung langfristig aufenthaltsberechtigter Drittstaatangehörigen auszuschließen (109/2003/EG).2 Drei Jahre später hat die bisher größte in Spanien durchgeführte Regularisierung scharfe Kritik in Deutschland und den Niederlanden entfacht, da beide Regierungen den Transit in Spanien regularisierter Migranten von Süd- nach Nordeuropa befürchteten. Die spanische Regularisierung fand trotzdem statt, aber die Europäischen Mitgliedstaaten haben daraufhin die Einrichtung eines gegenseitigen Informationssystems beschlossen, um ähnliche „überraschende“ Regularisierungsmaßnahmen zukünftig zu verhindern (2006/688/EG). In den letzten Jahren konnte jedoch auch ein politischer Öffnungsprozess beobachtet werden, der einige positive Aspekte dieser Maßnahmen ans Licht brachte. In diesem Kontext werden Regularisierungen als Indikatoren für die Dimensionen der Schattenwirtschaft betrachtet (Papadopoulou 2005). Darüber hinaus ist die Bedeutung von Regularisierungen als Korrekturmechanismen in Kombination mit einer aktiven Einwanderungspolitik betont worden (Migration Policy Group 2004). Sogar die Kommission hat eine Studie in Auftrag gegeben, um die Möglichkeiten eines gemeinsamen Rahmens für Regularisierungen in Europa abzuwägen. Sie begründete diese Entscheidung mit dem Interesse, dass Regularisierungen in einigen Mitgliedstaaten erweckt hat (KOM/2006/402/ endg.).3 Schließlich ist nachgewiesen worden, dass Regularisierungen illegaler Migranten keine südeuropäische Eigentümlichkeit sind. So kann der Besitz einer Duldung in der Bundesrepublik Deutschland an sich auch als eine besondere Regularisierungsform betrachtet werden. Duldungen werden an vorübergehend nicht abschiebbare Ausländer erteilt und weisen darauf hin, dass nicht nur südeuropäische Länder auf einen unrechtmäßigen Aufenthalt von Ausländern, der kurzfristig oder vorübergehend nicht beendet werden kann, reagieren müssen 2 3

Interview mit einem hohen Beamten des UNHCR-Büros am 10.11.2002 in Rom und El Páis vom 14.5.2005. Dabei übersehen die Kommission sowie die einzelnen Mitgliedstaaten, dass die größte Regularisierung, die je in Europa durchgeführt wurde, mit dem EU-Beitritt von Rumänien und Bulgarien stattgefunden hat.

Regularisierung illegaler Migranten in Spanien und Italien

77

(Finotelli 2006). Trotz der jüngsten Entwicklungen stützt sich die generelle Bewertung von Regularisierungen weiterhin auf das Stereotyp des südeuropäischen Migrationsregimes, in dem chaotische Verhältnisse und planlose Regulierungsmaßnahmen vermutet werden. Den meisten Analysen fehlt jedoch eine solide empirische Basis, die klare Antworten auf folgende Fragen liefern kann: Haben Regularisierungen dazu beigetragen die Ausländerbevölkerung zu stabilisieren und ihren Aufenthaltsstatus zu verfestigen? Sind sie gegen informelle Beschäftigung wirksam? Findet der sogenannte „Magnet-Effekt“ überhaupt statt? Der voliegende Beitrag geht diesen Fragen am italienischen und spanischen Fallbeispiel nach. Beide Länder haben in den letzten 20 Jahren mehrere Regularisierungsprogramme durchgeführt. Seit 1986 sind in Italien und in Spanien jeweils ca. 1,2 Millionen und 1,4 Millionen illegale Migranten regularisiert worden. Der Umfang von Regularisierungen sowie die empirischen Studien, die in beiden Ländern zu diesem Thema bereits durchgeführt wurden, machen sie daher zu bedeutenden Fallbeispielen, um die genannten Fragestellungen zu untersuchen. Der erste Teil des Beitrages fasst die Ergebnisse der italienischen Regularisierungsmaßnahmen zusammen. Zu diesem Zweck wird auf empirische Studien zurückgegriffen, die in Italien zu diesem Thema durchgeführt worden sind. Im zweiten Teil soll der spanische Fall analysiert und mit dem italienischen verglichen werden. Zwar wurden in Spanien noch keine repräsentativen Studien über irreguläre Migration durchgeführt, dennoch bieten die Ergebnisse des Regularisierungsprozesses 2005 eine empirische Basis, um die Effizienz dieser Maßnahmen zu analysieren. Im Laufe der Analyse sollen insbesondere Effekte wie die Reduktion der Illegalitätsrate oder der sogenannte Magnet-Effekt untersucht werden. Im dritten Teil werden die Effekte und die Zukunft von Regularisierungen als migrationspolitische Steuerungsmaßnahme bewertet. Dabei geht es insbesondere um die Rolle von Regularisierungen im Kontext der untersuchten Einwanderungsregime und deren Steuerungsmechanismen. Ziel des Beitrages ist es, das reale Steuerungspotenzial von Regularisierungen jenseits von sterilen Mythen über internationale Migrationsdynamiken und Zuwanderungsregulierung in Europa zu erörtern.

78 2

Claudia Finotelli Regularisierungen als Ex-post-Steuerungsmaßnahmen in Südeuropa

2.1 Das italienische Fallbeispiel Zwischen 1990 und 2006 hat sich die ausländische Bevölkerung in Italien mehr als vervierfacht. Ende 2006 lebten drei Millionen Ausländer in Italien. Zu demselben Zeitpunkt besaß die Mehrheit der ausländischen Bevölkerung eine Aufenthaltserlaubnis zur Ausübung einer Beschäftigung (Istat 2007)4. Der Übergang Italiens vom Auswanderungsland zum Einwanderungsland war jedoch kein leichtes Unterfangen. In den 1980er Jahren hatten unzureichende Einreisebestimmungen und lockere Einreisekontrollen dazu geführt, dass Migranten leicht einreisen konnten und in der verbreiteten Schattenwirtschaft, die immer noch mehr als 20% des italienischen Bruttoinlandsprodukts beträgt, eine Beschäftigung finden konnten. Am Anfang der 90er Jahre bemühte sich das „neue“ Einwanderungsland Italien – nicht zuletzt vor dem Hintergrund der kommenden europäischen Verpflichtungen5 – um eine Verbesserung der externen Kontrollen durch effizientere Abschiebungsprozeduren und Rücknahmeabkommen (vgl. Tabelle 1). Gleichzeitig haben die italienischen Einwanderungsgesetze6, im Gegensatz zu anderen Europäischen Mitgliedstaaten, eine gewisse Nachfrage nach geringqualifizierten Arbeitskräften anerkannt. Dieser Nachfrage sollte vor allem durch Kontingente ausländischer Arbeitnehmer nachgekommen werden. Die sogenannten „Quotendekrete“ wurden jedoch zu spät umgesetzt und haben den tatsächlichen Arbeitskräftebedarf oft unterschätzt (Barbagli et al. 2004, Einaudi 2007). Eine eher restriktive (oder zumindest unzulängliche) Einwanderungsgesetzgebung förderte, zusammen mit steigenden Zuwanderungszahlen und einer attraktiven Schattenwirtschaft, den Anstieg illegaler Zuwanderung.7 Daraufhin sind die Folgen eines disfunktionalen Einwanderungsregimes durch fünf Regularisierungen korrigiert worden, die parallel zur nationalen Gesetzgebung und europäischen Verpflichtungen stattgefunden haben: 4 5

6

7

Ende 2006 waren 1.463.058 der 2,4 Millionen gültigen Aufenthaltserlaubnisse wegen Ausübung einer Beschäftigung erteilt worden. Italien ist als einziges EU-Gründungsmitglied von der Unterzeichnung des Schengener Abkommens exkludiert worden. Die italienische Regierung unterzeichnete das Abkommen erst im November 1990 und ratifizierte es 1993. Das Schengen System wurde jedoch erst am 1.4.1998 vollkommen operativ in Italien. Seit 1990 wurden in Italien drei Einwanderungsgesetze verabschiedet und zwar die Gesetze Nr. 39/1990, Nr. 40/1998 und Nr. 189/2002. Heute ist das sogennante Bossi-Fini Gesetz gültig (189/2002), wobei der Entwurf eines neuen Zuwanderungsgesetzes (der Amato-FerreroEntwurf) in Vorbereitung ist. Dazu sollten auch die Regularisierungen von 1977 und 1979 erwähnt werden, die jedoch auf der Grundlange eines ministerialen Erlasses durchgeführt wurden.

Regularisierung illegaler Migranten in Spanien und Italien

79

Italien

Europäische Union

Tabelle 1: Migrationspolitische Entwicklungen in Italien und in der Europäischen Union 1985-2002 1985

1990

1995

1998

2002

Schengen I

Schengen II

Inkrafttreten Schengen II in den meisten EU-Staaten (o. Italien)

Inkrafttreten Schengen II (01.04.98)

Fortsetzung restriktiver Kurs (Sevilla 2002)

Gesetz 943/86

Gesetz 39/90

Gesetzesdekret 486/1995

Gesetz 40/1998

Gesetz 189/02

3. Regularisierung (244.000 Migranten)

4. Regularisierung (217.000 Migranten)

5. Regularisierung (634.000 Migranten)

1. Regula2. Regularisierung risierung (105.000 (217.000 Migranten) Migranten) Quelle: Eigene Zusammenstellung.

Regularisierungen in Italien stellen keine ausschließlich auf den Einwanderungsbereich beschränkten Maßnahmen dar. Sie sind eher Instrument des Krisenmanagements, auf das die italienischen Regierungen auch in anderen Politikfeldern wie dem Bauwesen und dem Steuerbereich zurückgegriffen haben. In diesem Zusammenhang ist herausgestellt worden, dass Regularisierungen weniger mit internationalen Migrationsdynamiken zusammenhängen, sondern vielmehr in der politischen Kultur und in den Organisationsstrukturen des italienischen Staates verankert sind (Sciortino/Colombo 2004, Finotelli 2007). Alle Regularisierungsverfahren im Einwanderungsbereich hatten ähnliche Teilnahmebedingungen. In allen Fällen musste der Antragsteller vor einem bestimmten Stichtag eingereist sein. Ausgeschlossen wurden Ausländer, die schwerer Straftaten beschuldigt oder für die öffentliche Sicherheit als gefährlich eingestuft wurden. Mit Ausnahme der Regularisierung von 1990, die kein bestehendes Arbeitsverhältnis voraussetzte, waren die übrigen Regularisierungen an die Ausübung einer regulären Tätigkeit gekoppelt. Insgesamt hat Italien durch die Regularisierungen erreicht, zunächst politisch ungewollte Migranten, die sogenannten „wanted, but not welcome” (Zolberg 1987), in formelle Arbeitsstrukturen zu integrieren. Generell waren aber Regularisierungen auf keine bestimmte Berufs-

80

Claudia Finotelli

gruppe beschränkt. Nur die Regularisierung von 2002 war zum ersten Mal nur für Haushalts- und Pflegehilfen vorgesehen, wurde aber später durch ein getrenntes Dekret8 auf andere Berufsgruppen ausgeweitet.9 Jede Maßnahme wurde von der jeweiligen Regierung als die „letzte Maßnahme” ihrer Art angekündigt und sollte durch eine flexible Handhabung eine möglichst breite Zahl illegaler Ausländer erreichen. Die Implementation von Regularisierungen verlief jedoch nicht immer reibungslos. Oft wurden sie von ministerialen Erlassen begleitet, die während des Verfahrens Änderungen hinzufügten oder die Teilnahmebedingungen erleichterten (Finotelli 2007). Bei einem positiven Ausgang des Regularisierungsverfahrens wurde eine ein bis zwei Jahre gültige Aufenthaltserlaubnis erteilt. Angesichts der restriktiven Einreise- und Aufenthaltspolitik ist dennoch anzunehmen, dass die Mehrheit der in Italien bisher ausgestellten Aufenthaltsgenehmigungen in Folge einer Regularisierung erteilt worden sind. Dennoch blieb der Aufenthaltsstatus der regularisierten Migranten nach einer Regularisierung zunächst sehr prekär. Das ist nicht nur auf die kurze Dauer der Aufenthaltserlaubnisse (max. zwei Jahre) sondern auch auf den breiten Ermessensspielraum der für die Erneuerung zuständigen Ausländerbehörden zurückzuführen (Sciortino 2003). Die langen Bearbeitungszeiten sowie die Überlastung der Ausländerbehörden können daher den Rückfall in die Illegalität begünstigen. Die „Illegalisierung“ kann in diesem Fall auch durch die hohe Fluktuation der Arbeitskräfte in der Baubranche oder den privaten Haushalten bedingt sein (Anastasia et al. 2004). Hinzu kommen das stockende Wirtschaftswachstum sowie die immer kürzere Dauer der Arbeitsverträge. Aber trotz aller Hindernisse haben Regularisierungen eindeutig zu einer Stabilisierung der ausländischen Bevölkerung beigetragen. Wenn man die Nationalitäten der bisher regularisierten Einwanderer mit denen der sich legal aufhaltenden Ausländer vergleicht, zeigt sich, dass die größten ausländischen Herkunftsgruppen in Italien auch an der Spitze von Regularisierungsstatistiken stehen (vgl. Tabelle 2). Dies liegt nicht zuletzt daran, dass Regularisierungen für 8 9

Dekret Nr. 195 vom 9.9.2002. In: Gazzetta Ufficiale Nr. 240 vom 12.10.2002. Im Gegensatz zu früheren Maßnahmen wurde diese Regularisierung an eine „Erklärung über das Auftauchen aus dem informellen Arbeitsmarkt” gekoppelt. Durch sie konnte der Arbeitgeber seine arbeitsrechtliche Lage regularisieren und gleichzeitig auch die aufenthaltsrechtliche Lage seiner ausländischen Arbeitnehmer. Der Arbeitgeber musste ein mindestens drei Monate lang bestehendes Arbeitsverhältnis bestätigen und sich zur regulären Einstellung des ausländischen Arbeitnehmers verpflichten. Überdies musste er einen pauschalen Sozialversicherungsbeitrag für die rückständigen drei Monate (330 Euro für Haushalts- und Pflegehilfen und 700 Euro für unselbständige Arbeitnehmer) zahlen. Das Verfahren und die Bedingungen der Regularisierung wurden in den Erlassen des Innenministeriums Nr. 13 vom 19.7.2002 (für Haushalts- und Pflegehilfen) und Nr. 14 vom 9.9.2002 (für unselbständige Arbeitnehmer) festgelegt.

Regularisierung illegaler Migranten in Spanien und Italien

81

Migranten auch den Weg für legale Familienzusammenführungen ebnen, die in den letzten 15 Jahren den stabilsten Einwanderungskanal in Italien darstellten (Einaudi 2007).10 Tabelle 2: Regularisierte Migranten und ausländische Bevölkerung in Italien 1986-2007 (15 wichtigste Herkunftsländer) Regularisierte Ausländische Migranten Bevölkerung (1985, 1990, (2003) 1995, 1998, 2002) Marokko 181.311 227.940 Rumänien 168.726 239.426 Albanien 118.251 233.616 Ukraine 102.140 112.802 China 77.649 100.109 Philippinen 59.592 73.847 Senegal 56.865 47.762 Tunesien 55.034 60.572 Ecuador 41.571 45.859 BR Jugoslawien 36.094 45.302 Peru 35.831 46.964 Moldawien 30.121 36.361 Nigeria 26.417 24.986 Sri Lanka 27.507 41.539 Pakistan 27.711 30.506 Indien 27.124 47.170 Quellen: Istat 2008, Caritas 2004, Istat 2007.

Ausländische Bevölkerung (2007) 343.288 342.200 375.947 120.070 144.855 101.377 59.857 88.932 68.880 64.411 66.506 55.803 37.733 56.745 46.085 69.504

Die Stabilisierungsfunktion von Regularisierungen ist auch durch die jüngste Forschung bestätigt worden. Der Untersuchung von Massimo Carfagna zufolge waren mehr als 50% der zwischen 1986 und 1998 in Italien regularisierten Einwanderer noch Anfang 2000 im Besitz ihrer ursprünglichen Aufenthaltserlaubnis. Mehr als 50% der im Jahre 1999 gültigen 1.340.655 Aufenthaltsgenehmigungen wurden durch Regularisierungen erteilt (Carfagna 2002). Zudem zeigen die Forschungen des Osservatorio regionale per l’integrazione e la multietnicità (Migrationsbeobachtungszentrum der Lombardei) ähnliche Ergebnisse: In der 10

Zwischen 2002 und 2006 haben sich die Aufenthaltserlaubnisse wegen Familienzusammenführung beinahe verdoppelt und sind von 421.761 (2002) auf 763.744 (2006) gestiegen.

82

Claudia Finotelli

Lombardei, der einwanderungsstärksten Region Italiens, ist die Mehrheit der bisher regularisierten Einwanderer immer noch im Besitz ihrer ursprünglichen Aufenthaltsgenehmigung (Blangiardo/Tanturri 2004).11 Dies widerspricht der Behauptung von Emilio Reyneri, wonach regularisierte Einwanderer wieder zurück in die Illegalität fallen, sobald ihre Aufenthaltsgenehmigung abgelaufen ist: „Apart from the legal entries attracted by the legalization itself, the number of undocumented migrants is expected to increase again considerably when those migrants legalized in 1996 have to renew their 2-year permit, showing that they are regularly employed“ (Reyneri 1999). Der Stabilisierungseffekt von Regularisierungen schließt dennoch einen Magnet-Effekt nicht aus. Bereits Mitte der 1990er Jahre bezeichnete Giovanna Zincone die Regularisierung von 1990 als “the strongest message that illegal entry and subsequent regularisation were the easiest way to enter Europe“ (Zincone 1999). Einige Jahre später haben Blangiardo und Tanturri (2004) vom Osservatorio die Abnahme der Illegalitätsrate in der Lombardei direkt nach der erfolgten Regularisierung von 1998/1999 hervorgehoben. Doch sobald der Regularisierungstermin näher rückte, wie z. B. zwischen dem 1.1.2001 und dem 1.1.2002, nahm die Illegalitätsrate wieder zu.12 Dieselben Wissenschaftler stellten jedoch heraus, dass solche Daten rein impressionistisch seien und nur einen Bruchteil der mit Regularisierungen verbundenen Dynamiken wiedergeben. Denn obwohl die Regularisierung nach Angaben der letzten Surveys die Illegalitätsrate in der Lombardei zunächst gesenkt hatte, dauerte dieser Effekt nicht lange an, da seit 2003 illegale Zuwanderung erneut angestiegen ist.

11

12

Aufgrund der hohen Zahl der befragten Einwanderer (8.000) sowie der statistischen Methode, nach der die Daten ausgewertet wurden, gilt die Untersuchung des Osservatorio Regionale als repräsentativ. Auch das Beispiel der Lombardei gilt als besonders repräsentativ, da sie den höchsten Ausländeranteil unter den italienischen Regionen vorweist und zu den dynamischsten Wirtschaftsgebieten gehört. Dort konzentrieren sich 55% der legalen Beschäftigungsverhältnisse (vgl. hierzu Allasino et al 2003: 12). Andere Quellen, die jedoch eher auf qualitativen Arbeiten basieren, weisen auf ähnliche Effekte hin. Ciafaloni (2004) weist darauf hin, dass noch im September 2002 die Ankunft von Migranten aus Lateinamerika und Afrika beobachtet worden ist. Semi (2006) beschreibt dagegen die Aktivitäten von marokkanischen Netzwerken, die zwischen Italien, Spanien und Frankreich aktiv waren und sich gegenseitig geholfen und informiert haben, um die entsprechende Migrationsbewegungen in Gang zu setzen. Solche Aktivitäten sind von der Polizei geduldet worden. Pastore (2004) weist darauf hin, dass die französische Gendarmerie selten in die Bewegungen zwischen Frankreich und Italien eingegriffen hat.

Regularisierung illegaler Migranten in Spanien und Italien

83

Tabelle 3: Aufenthaltsstatus der ausländischen Bevölkerung in der Lombardei 2001-2007 (in %) Mit gültiger Aufenthaltserlaubnis 2001 79 2002 69 2003 89 2004 86 2005 85 2006 82 2007 86 Quelle: Sciortino 2008.

Ohne gültige Aufenthaltserlaubnis 21 31 11 14 15 18 14

Ein solcher Anstieg hat jedoch mit mehreren Faktoren zu tun. Erstens hat die Politik der zweiten Berlusconi-Regierung die legalen Einreisen auf der Grundlage von Quotendekreten deutlich reduziert, was natürlich die Kluft zwischen restriktiver Politik und Arbeitsmarktnachfrage, insbesondere im Haushaltsektor13, vertieft hat. Hinzu kommt, dass der festgestellte Anstieg insbesondere Nationalitäten wie die rumänische betrifft, denen die Einreise nach der Aufhebung der Visumspflicht von 2002 erleichtert wurde. So ist die Zahl der illegalen Zuwanderer aus Rumänien in fünf Jahren von 6 % auf 12 % angestiegen (Sciortino 2007). 2007 hat die Illegalitätsrate einen bemerkenswerten Rückgang erfahren, der mit keiner großen Regularisierung in direkter Verbindung steht. Die Berlusconi-Regierung verabschiedete 2006 das sogenannte „Maxi-Quotendekret“, das die Beschäftigung von insgesamt 470.000 ausländischen Arbeitnehmern ermöglichte. Die negativen Effekte der vorherigen Einwanderungspolitik, die Illegalität durch die Reduzierung der Quotendekrete gefördert hatte, sollten durch diese Maßnahme möglichst ausgeschaltet werden. Das Maxi-Dekret von 2006 diente praktisch dazu illegale Migranten zu regularisieren, die sich bereits als overstayers in Italien befanden. Weiterhin hat auch die Europäische Politik zur Senkung der Illegalitätsrate beigetragen, da rumänische und bulgarische Einwanderer ihren Status automatisch durch den Eintritt in die Europäische Union am 1. Januar 2007 „legalisieren“ konnten. Sowohl das Maxi-Dekret als auch der EU-Beitritt zeigen, dass die Reduktion der Illegalitätsrate 2007 durch alterna13

Wie Sciortino (2003) zur Einwanderung in den Haushalts- und Pflegesektor hervorgehoben hat, wurden Migranten vor allem in konservativen Wohlfahrtsstaaten zu einer funktionalen Alternative für staatliche direkte Dienstleistungen. Flexible und billige ausländische Haushaltsund Pflegehilfen bedeuten eine Entlastung für viele berufstätige Frauen. Vor diesem Hintergrund sind private Haushalte vorwiegend für illegale Migranten zu einer wichtigen Arbeitsnische geworden.

84

Claudia Finotelli

tive Formen der Ex-Post-Regulierung stattgefunden hat. Dabei kann bei einer mangelhaften Zuwanderungspolitik ein neues Regularisierungsverfahren für die Zukunft nicht ausgeschlossen werden. Dennoch zeigt die Analyse des italienischen Fallbeispiels, dass Regularisierungen in Italien insgesamt zur Stabilisierung der ausländischen Bevölkerung beigetragen haben. Diese Ergebnisse sollen im Folgenden mit dem spanischen Fallbeispiel verglichen werden. 2.2 Das spanische Fallbeispiel Spaniens Transition vom Auswanderungs- zum Einwanderungsland begann zwischen den 1980er und 90er Jahren, wobei die ausländische Bevölkerung erst am Anfang des 21. Jahrhunderts einen raschen Anstieg erfuhr.14 Zwischen 2000 und 2007 ist die legal ansässige ausländische Bevölkerung von 895.720 auf 3.979.014 Einwanderer gestiegen. Dieser spektakuläre Anstieg ist auf das wirtschaftliche Wachstum und die damit verbundene Nachfrage nach Arbeitskräften von Wirtschaft und Privathaushalten zurückzuführen. Migranten befriedigten jedoch nicht nur eine schon vorhandene Nachfrage in bestimmten Sektoren, sondern stellten gleichzeitig ein wachsendes Angebot an billigen Arbeitnehmern für die Stellen dar, die Einheimische nicht mehr besetzen wollen.15 Aber trotz Nachfrage und Zuwanderungsdrucks hat die spanische Einwanderungspolitik lange die Bedürfnisse des Arbeitsmarktes ignoriert. Zum Teil übernahm Spanien die defensive Ausrichtung anderer EU-Mitgliedstaaten. Das war der Preis, den das Land für seine EU-Mitgliedschaft zu zahlen hatte. Vor diesem Hintergrund war die spanische Gesetzgebung16 eher auf die Verbesserung des externen Kontrollsystems als auf die Konzeption einer effektiven Zuwanderungspolitik gerichtet.17 Zwar erlaubte sie die Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte im Rahmen von Quotendekreten (contigentes) sowie die individuelle Anwerbung in den Entsendeländern (Regimen General), doch waren diese Maßnahmen nicht ausreichend. Die Quotendekrete wurden schließlich benutzt, um illegale Migranten zu regularisieren, die bereits in Spanien lebten. Somit wurden zwischen 1993 und 1999 ungefähr 133.000 Migranten durch das contingente regularisiert. Auf 14 15 16 17

Für eine Analyse der spanischen Zuwanderungspolitik in den 90er Jahren siehe z. B. Arango (2000) sowie Kreienbrink (2004). Die Aufnahmekapazität des spanischen Marktes war insbesondere im Bausektor und im Dienstleistungssektor, hier vor allem im Haushaltsektor, sichtbar. 37,3% der dort beschäftigten Migranten waren geringqualifizierte Arbeitskräfte. Die Spanische Regierung hatte ihr erstes Einwanderung- und Asylgesetz 1985 verabschiedet. Das Einwanderungsgesetz von 1985 wurde 2000 zweimal geändert. Die zweite Reform verschärfte die Sanktionen gegen illegale Einwanderung. Für einen Überblick zur spanischen Zuwanderungspolitik siehe z. B. Arango (1999).

Regularisierung illegaler Migranten in Spanien und Italien

85

der anderen Seite war das nominale Anwerbeverfahren von einer komplizierten Bürokratie und einer langwierigen Arbeitsmarktüberprüfung abhängig. Eine inadequate Einwanderungspolitik und ein starker Zuwanderungsdruck förderten auch in Spanien jene Kluft zwischen staatlichen Regulierungen und marktwirtschaftlichen Bedürfnissen, die auch als „liberaler“ (Hollifield 1992) oder „postmoderner Paradoxon“ (Massey 1999) bezeichnet werden. Dabei wurde illegale Migration zur strukturellen „Krankheit“ des spanischen Einwanderungsregimes. Anstatt eine rationale Einwanderungspolitik zu gestalten, haben die spanischen Regierungen die Durchführung regelmäßiger Regularisierungen bevorzugt. Die erste fand 1985/1986 statt. Es folgten weitere fünf in den Jahren 1991, 1996, 2000, 2001 und 2005. Wie in Italien schien es auch in Spanien zu Beginn, als wäre jede Regularisierung eine einmalige Maßnahme. Die Implementation der Mehrheit der Prozesse ist oft mühsam gewesen, da der notwendige Verwaltungsapparat für ihre Durchführung fehlte. Darüber hinaus waren die Teilnahmebedingungen nicht immer klar definiert. Generell sollten die Antragsteller ihre Anwesenheit in Spanien vor einem bestimmten Stichdatum nachweisen können. Es war jedoch nicht immer klar, welche Beweisdokumente zu diesem Zweck notwendig waren. Erst die Regularisierung von 2005 wurde präziser gehandhabt, indem sie von den Antragstellern den Nachweis über die Anmeldung in den kommunalen Einwohnerregistern (padrón municipal de habitantes)18 vor dem 8.8.2004 verlangte. Manche Regularisierungen waren auch für die Familienmitglieder der Antragsteller oder Asylbewerber offen. Manchmal wurden die Teilnahmebedingungen geändert, wenn der Prozess bereits lief. Das sorgte oft für Verwirrung, die einen einzigen Prozess in eine „Sequenz von Prozessen“ verwandeln konnte (Arango/Suarez 2002)19. Generell waren die nach einer Regularisierung erteilten Aufenthaltserlaubnisse nicht länger als zwei Jahre gültig. Die nach der Regularisierung 2005 erteilten Aufenthaltserlaubnisse hatten eine maximale Dauer von einem Jahr. Der Aufenthaltsstatus regularisierter Migranten war, wie in Italien, zunächst sehr prekär, was auch in Spanien die Stabilisierung des Aufenthaltes von einem langsamen Erneuerungsverfahren abhängig machte. Insgesamt wurden zwischen 1986 und 2005 1,2 Mio. Ausländer in Spanien regularisiert. Dabei war die Regularisierung von 2005 mit 691.655 Anträgen der 18

19

Jeder spanische oder ausländische Bürger in Spanien hat die Rechtspflicht sich in das padrón municipal einzuschreiben. Auch illegale Migranten können sich in solche Listen einschreiben, da für die Einschreibung keine Aufenthaltsgenehmigung sondern nur ein gültiger Personalausweis notwendig ist. Durch die Einschreibung erhält jeder Bürger Zugang zum Nationalen Gesundheitssystem und zur schulischen Bildung, was für illegale Migranten mit Familie besonders wichtig ist. Insbesondere die Regularisierung von 2001 stellte eine solche Sequenz von Prozessen dar, da sie zusätzlich eine spezielle Regularisierung für Ecuadorianische Migranten und eine Revision der 2000 abgelehnten Anträge vorsah.

86

Claudia Finotelli

umfangreichste Prozess von allen. Wie die Mehrheit der vorherigen Prozesse war sie an das Bestehen eines Arbeitsverhältnisses gekoppelt. Die Aufenthaltserlaubnis wurde jedoch erst erteilt, nachdem der Arbeitgeber den ausländischen Arbeitnehmer bei dem spanischen Sozialversicherungssystem (Seguridad Social) angemeldet hatte. Vor diesem Hintergrund wird die Regularisierung von 2005 auch als „reale“ Regularisierung bezeichnet.20 Organisatorisch stützte sich das gesamte Verfahren auf 725 neue Informationspunkte für Arbeitgeber und Migranten sowie auf einen verstärkten Verwaltungsapparat für die Annahme und die Überprüfung der Anträge, wobei die Erfolgschancen des Verfahrens durch ein neues Kommunikationssystem zwischen den verschiedenen Behörden erhöht wurde. 2005 wurden insgesamt 578.375 illegale Migranten regularisiert. Die legale Ausländerbevölkerung aus Nicht-EU-Ländern ist dabei von 1.531.086 auf 2.169.648 Personen und die Zahl der sozialversicherten Arbeitnehmer von 826.136 auf 1.404.449 gestiegen, also jeweils 638.562 und 578.313 mehr als Ende 2004. Ein Jahr später schien sich der Stabilisierungseffekt des Regularisierungsprozesses zu bewahren. Wie man aus der Abbildung 1 entnehmen kann, war die Zahl der 2006 erneuerten Aufenthaltserlaubnisse (Erste Erneuerung) zweimal so hoch wie die von 2005, während die Zahl neuer Aufenthaltserlaubnisse zurückgegangen war. Auch wenn die spanische Regierung die Zahl der regularisierten Einwanderer, die ihre Aufenthaltserlaubnis erneuern konnten, nicht bekannt gegeben hat, suggeriert die Abbildung 1, dass die Mehrheit der regularisierten Einwanderer ihre Aufenthaltserlaubnis zwischen Ende 2005 und 2006 erneuern konnte, statt in die Illegalität zurückzufallen.21 Dennoch vermitteln diese Daten keine Angaben über die Beschäftigungslage der regularisierten Migranten, weshalb auf die Quellen des spanischen Sozialversicherungssytems zurückgegriffen wird. Danach waren 80% (461.319) der regularisierten Migranten ein Jahr nach der Regularisierung noch sozialversichert, auch wenn viele Migranten ihren Arbeitssektor inzwischen gewechselt hatten. Insbesondere hatten 104.193 der 2005 regularisierten Migranten den Haushaltssektor verlassen, um in anderen Sektoren wie der Gastronomie zu arbeiten.22 Diese Entwicklung ist jedoch nicht überraschend, da der Haushaltssektor bekanntlich hohen Fluktuationen unterworfen ist. Private Haushalte sind nützliche Nischen für illegale Migranten, die jedoch, sobald sie

20 21 22

Anonymes Interview mit einem hohen Beamten des Spanischen Ministeriums für Arbeit und Soziale Angelegenheiten. Der Erneuerungsprozess verlief reibungsloser als in der Vergangenheit, da das Erneuerungsverfahren automatisiert wurde und somit den ganzen Prozess beschleunigte. Die Tendenz den Haushaltssektor zu verlassen ist auch von Pumares (2006) festgestellt worden.

Regularisierung illegaler Migranten in Spanien und Italien

87

eine Aufenthaltserlaubnis erhalten, diesen Bereich sofort verlassen, um nach besseren Berufschancen zu suchen.23 Abbildung 1:

Erteilte Aufenthaltserlaubnisse in Spanien 2005-2006

900

2005

800

2006

700 in Tausend

600 500 400 300 200 100

N

ie de

rla ss un g

se rla u

bn is

un g Zw ei te Er ne ue r

un g Er ste Er ne ue r

A us ste llu ng

0

Quelle: MTAS 2005-2006. Das trifft auch auf die Landwirtschaft zu. Nach Angaben des LandwirtschaftArbeitervereins COAG sind mehrere regularisierte Landwirtschaftsarbeiter zum Bauwesen übergegangen, so dass Ende 2007 nur zwischen 10 und 20% der in diesem Sektor regularisierten Migranten noch in der Landwirtschaft tätig waren.24 Ende 2007 lag die Zahl der ausländischen Bevölkerung bei 3.163.65225 und war damit wesentlich höher als Ende 2006, was vor allem auf den Zuzug rumänischer und bulgarischer Migranten zurückzuführen ist. Im weiteren Verlauf der Regularisierung zeigt sich, dass sie, wie im italienischen Fall, zur Stabilisierung der ausländischen Bevölkerung beigetragen hat. In der Langzeitperspektive ist dieser Effekt vor allem mit den Mechanismen der Familienzusammenführung verbunden, die in Spanien bereits einen Zuwachs der erteilten Erlaubnisse von 14.063 (2000) auf 97.959 (2006) registriert hat. Wird die ausländi23 24 25

Der Wechsel erfolgt zunächst von der live-in zur live-out Option, da im ersten Jahr die Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis auf einen spezifischen Arbeitssektor begrenzt sind. Dieselbe Tendenz ist in Italien festgestellt worden (vgl. Sciortino 2003, Colombo/Sciortino 2004). Interview mit COAG vom 5. Juni 2007. 2.432.705 ohne Rumänien und Bulgarien.

88

Claudia Finotelli

sche Bevölkerung mit der Gesamtzahl der regularisierten Migranten verglichen, stellt sich heraus, dass die Regularisierungen zwischen 2000 und 2005 zur Inklusion von 42% der ausländischen Bevölkerung beigetragen haben (Tabelle 4). Tabelle 4 zeigt aber auch, dass diese „Inklusionsfunktion“ je nach Migrantengruppe unterschiedlich ist: Nicht alle Ausländer haben ihre Aufenthaltserlaubnis durch eine Regularisierung erhalten. So ist die Regularisierungsrate von Marokkanern und Peruanern im Vergleich zu anderen Nationalitäten wie Bolivianern, Ecuadorianern und Rumänen niedriger. Diese Unterschiede deuten auf eine ungleichmäßige Verteilung der Illegalitätsrate. Diese hängt vom Alter der Migrationssysteme, der Nationalität von Migranten sowie der Existenz alternativer Einwanderungskanäle wie der Familienzusammenführung ab. Die Gruppe marokkanischer Zuwanderer ist eine der ältesten in Spanien. Die Mehrheit hat ihren Aufenthalt bereits „stabilisiert“ und die Familienzusammenführung stellt den wichtigsten Einwanderungskanal für die neuen Migranten dar. Peruanische Einwanderer haben dagegen von bilateralen Verträgen zwischen Peru und Spanien profitiert, die diese Migrantengruppe von der Arbeitsmarktüberprüfung ausschlossen. Somit wurden ihre legale Einreise und Beschäftigung erleichtert. Die Rate regularisierter Migranten ist im Fall bolivianischer, rumänischer oder ukrainischer Migranten am höchsten, da es sich hierbei um Migranten handelt, die vor allem nach 2000, zumeist irregulär, eingereist sind und zum Großteil von der letzten Regularisierung profitiert haben. Insgesamt weisen die Daten daraufhin, dass Regularisierungen nicht für alle Migranten notwendig sind, sondern nur für diejenigen, die als „letzte“ kamen. Das gilt auch für den italienischen Fall, wo rumänische und ukrainische Migranten eine höhere Regularisierungsrate als albanische Migranten zeigen, da diese eine der ältesten Gemeinschaften in Italien sind und somit heute über legale Einreisekanäle verfügen. Nichtsdestotrotz haben Regularisierungen die Illegalitätsrate einiger Migrantengruppen reduziert ohne die Illegalität als strukturelles Problem des spanischen Einwanderungsregimes abzuschaffen. In der Tat weisen mehrere in Spanien durchgeführte Studien auf das Weiterbestehen einer vergleichsweise hohen Illegalitätsrate nach 2005 hin (Recaño/Domingo 2005, Pajares 2006)26. Dafür gibt es mehrere Gründe. Erstens haben nicht alle illegalen Migranten an der Re26

Diese Schätzungen basieren auf dem Vergleich der Zahl der legalen Ausländerbevölkerung und den Daten des kommunalen Einwohnerregisters, das auch illegale Migranten umfasst. Anhand der Differenz zwischen den beiden Größen ist es möglich, die Dimensionen der illegalen Ausländerbevölkerung in Spanien grob zu schätzen. Dabei sollte immer bedacht werden, dass die Daten des Padrón municipal, trotz des Datenbereiningungsprozesses von 2006, immer einen gewissen Anteil an Verdoppelungen enthalten. Darüber hinaus sollten gewisse Kategorien, die keine Aufenthaltserlaubnis brauchen, von der Berechnung ausgeschlossen werden. Es handelt sich um Asylbewerber, Studenten, EU-Bürger sowie Ausländer, deren Aufenthaltserlaubnis abgelaufen ist, die aber ihre Erneuerung beantragt haben.

Regularisierung illegaler Migranten in Spanien und Italien

89

gularisierung teilgenommen, da sie entweder zu jung oder arbeitslos waren oder weil sie einfach nicht über die notwendigen Dokumente verfügten. Zweitens muss man immer mit einem Teil von abgelehnten Regularisierungsanträgen rechnen. 2005 wurden 113.280 Anträge abgelehnt, und es ist auch davon auszugehen, dass die Betroffenen zum Großteil auch heute keine Aufenthaltserlaubnis besitzen. Unklar ist, ob die Illegalität auch als Folge eines Magnet-Effekts interpretiert werden kann, wie die Oppositionspartei Partido Popular und einige Europäische Mitgliedstaaten der sozialistischen Regierung oft vorgeworfen haben. Die Analyse des italienischen Beispiels hat bereits gezeigt, dass die Mechanismen hinter einem solchen Effekt sehr komplex sind. Dennoch können die Daten des padrón municipal im spanischen Fall einige zusätzlichen Hinweise liefern. Zu diesem Zweck sind die Neuanmeldungen in das Einwohnerregister (variaciones residenciales) mit wichtigen Visaentscheidungen in Verbindung gebracht worden. Tabelle 4: Wichtigste Herkunftsländer regularisierter Migranten und der ausländischen Bevölkerung in Spanien 2000-2006 Ausländische Regularisierte Migranten Bevölkerung, (2000, 2001, Nicht-EU-Staaten 2005) (2006) Bolivien 43.037 52.587 Rumänien 126.463 211.325 Ecuador 195.226 376.233 Senegal 13.691 28.560 Ukraine 27.841 52.760 Pakistan 14.139 29.669 Bulgarien 31.038 60.174 Algerien 16.798 36.499 Kolumbien 99.162 225.504 Marokko 135.285 543.721 China 20.163 99.526 Dom. Rep. 5.504 58.126 Peru 5.668 90.906 Sonstige 260.559 495.214 Insgesamt 994.574 2.360.804 Quelle: Arango/Finotelli (im Erscheinen).

Anteil der regularisierten Migranten (in %) 81 59 51 47 52 47 51 46 43 24 20 9 6 52 42

90

Claudia Finotelli

Abbildung 2:

Neuanmeldungen im spanischen Einwohnerregister (padrón municipal) und Änderungen in der spanischen Visapolitik (in Tausend)

100 90 80 Visaeinführung 2001

70 60

Visaeinführung 2003

Marokko

Visaaufhebung 2002

Rumänien

50

Equador Kolumbien

40 30 20 10 0 2000

2001

2002

2003

2004

2005

Quelle: INE 2008. Eine solche Entwicklung könnte als Magnet-Effekt missverstanden werden. Die Gesamtzahl der illegalen Einreisen über die Seegrenzen ist dennoch ziemlich gering im Vergleich zum Zuwanderungsvolumen, was die Relevanz eines möglichen Magnet-Effekts in diesem Fall relativiert. Außerdem sind die Zahlen von 2006 eher auf die Änderung der Schmuggler-Strategien zurückzuführen, die ihre Routen auf die Kanarischen Inseln konzentriert haben. Im Fall eines MagnetEffekts, wäre auch die Zahl der versuchten Einreisen über Gibraltar gestiegen, was dennoch nicht der Fall ist. Außerdem geht die Zahl der Aufgriffe 2007 erneut zurück, was vor allem auf die Verbesserung des externen Kontrollsystems durch bilaterale Verträge zwischen Spanien und den Entsendeländern und den Einsatz des SIVE-Systems27 zurückzuführen ist. Dadurch verpflichten sich die Entsendeländer zu verstärkten Kontrollen gegen privilegierte Zuwanderungsquo27

Dabei handelt es sich um ein hochtechnologisiertes „Integriertes System für Externe Bewachung“ (Sistema Integrado de Vigilancia Exterior).

Regularisierung illegaler Migranten in Spanien und Italien

91

ten für ihre Bürger nach Spanien. Die Entwicklung der Aufgriffe zeigt wie aktive Steuerungsmaßnahmen Regularisierungen in Zukunft weniger notwendig machen können. Vor diesem Hintergrund soll im Folgenden die Bedeutung dieser Politiken in beiden Einwanderungsregimen vertieft werden. Tabelle 5: Entwicklung der Aufgriffe irregulärer Migranten an spanischen Küsten 2000-2007 Gibraltar Kanaren Gibraltar Kanaren Aufgegriffene Aufgegriffene Migranten Schiffe 2000 12.785 2.410 628 179 2001 14.405 4.112 800 277 2002 6.795 9.875 377 643 2003 9.788 9.388 567 375 2004 7.245 8.426 446 294 2005 7.066 4.715 348 219 2006 7.502 31.678 2007 5.579 12.478 Quelle: Coslovi 2007, Ministerio del Interior 2008. 3

Insgesamt Migranten Schiffe 15.195 18.517 16.670 19.176 15.671 11.781 39.180 18.057

807 1077 1.020 942 740 567 -

Regularisierungen: Steuerungsmaßnahmen mit Zukunft?

Regularisierungsmaßnahmen haben sowohl in Italien als auch in Spanien dazu beigetragen, auf dem Arbeitsmarkt eine Nachfrage ex post zu erfüllen, die durch „legale“ Anwerbungskanäle nicht befriedigt werden konnte. Dabei konnte die „schlechte“ Verwaltung der Einreisen in beiden Ländern durch eine pragmatische Steuerung der Aufenthalte kompensiert werden. Somit haben Regularisierungen ermöglicht, die irregulären Einwanderungsströme ex post zu kontrollieren, und zugleich dazu beigetragen, das empfindliche Gleichgewicht zwischen dem europäischen Postulat der Einwanderungskontrolle und den nationalen Bedürfnissen nach billigen Arbeitskräften in Wirtschaft und Privathaushalten aufrecht zu erhalten.28 Vor diesem Hintergrund stellen Regularisierungen alles andere als „einmalige“ politische Lösungen dar, sondern sind zu festen Bestandteilen der jeweiligen Einwanderungsregime geworden. 28

Interessanterweise waren 2002 und 2005 mehr als die Hälfte der in Spanien und Italien regularisierten Migranten im Haushaltsektor und insbesondere in der Altenpflege beschäftigt. Diese Entwicklung spiegelt die hohe Bedeutung der Nachfrage in den Familien im Vergleich zu anderen wirtschaftlichen Nachfragen wider.

92

Claudia Finotelli

Die Konsequenzen von Regularisierungen unterscheiden sich jedoch zwischen den verschiedenen Zuwanderergruppen erheblich. Ältere Migrantengruppen greifen seltener als jüngere auf solche Maßnahmen zurück. Daher weisen Albaner in Italien oder Marokkaner in Spanien heute eine geringere Illegalitätsrate auf, da sie bereits über etablierte Netzwerke verfügen und somit auf alternative Einwanderungskanäle zurückgreifen können. Dagegen ist die Illegalitätsrate unter „jüngeren“ Migrantengruppen, wie z. B. Rumänen oder Ukrainer, höher. Vor allem Zuwanderungsströme aus Osteuropa konnten von leichteren Einreisebedingungen profitieren, die in die komplexen Mechanismen des SchengenRaumes eingebettet sind. Man denke an die durch eine großzügige deutsche Visapolitik erleichterte Einreise ukrainischer Migranten nach Italien und Spanien (Finotelli/Sciortino 2006). Viele von ihnen haben in Italien und in Spanien eine breite Gruppe von overstayers gebildet, die erst durch die Regularisierungen von 2002 und 2005 die Aussicht auf eine legale Aufenthaltserlaubnis erhalten haben. Insgesamt kann behauptet werden, dass Regularisierungen in der Regel dazu beigetragen haben, die aktuell zugewanderten Migranten hinsichtlich ihres Aufenthaltsstatus zu stabilisieren. Dennoch hat die Analyse beider Fallbeispiele darauf hingewiesen, dass Regularisierungen zwar die Illegalitätsrate senken, aber keine neuen Einreisen verhindern können. Diese Entwicklung ist nur zum Teil und nur begrenzt auf einen Magnet-Effekt von Regularisierungen zurückzuführen, da illegale Zuwanderung von einer Vielzahl von Faktoren abhängig ist. Darunter spielen die geographische Nähe, die Organisation sozialer Netzwerke, die Attraktivität der Schattenwirtschaft, aber vor allem die Effizienz der Einwanderungsregelungen und des internen Kontrollsystems eine sehr wichtige Rolle. Der Rückgriff auf Regularisierungen kann daher nur durch die Konzeption einer effektiven Einwanderungspolitik und eine aktive Bekämpfung der Schattenwirtschaft verhindert werden. Wie bereits herausgestellt worden ist, haben sowohl Spanien als auch Italien im Vergleich zu nordeuropäischen Einwanderungsländern einen gewissen Bedarf an ausländischen Arbeitnehmern anerkannt. 1998 ist in Italien ein Quotensystem eingesetzt worden, das den Arbeitskräftebedarf und die Zusammenarbeit mit den Entsendeländern durch privilegierte Quoten und dreijährige Programmierung zusammengebracht hat. Dennoch hat die zweite Berlusconi-Regierung die Wirksamkeit des Quotensystems geschwächt, indem sie die Quoten, und vor allem die privilegierten Quoten, mit den wichtigsten Entsendeländern reduzierte und somit auch die Kooperation gegen illegale Einwanderung beeinträchtigte. Darüber hinaus ist auf eine gewisse Unfähigkeit hingewiesen worden, den tatsächlichen Bedarf des italienischen Arbeitsmarkts im Vorfeld abzuschätzen. Laut Einaudi (2007) sind die Schwierigkeiten einer effektiven Planung u. a. auf einen defizitären Konsens unter den verschiedenen sozialen Parteien, die in der Quotenprogrammierung involviert sind, zurückzu-

Regularisierung illegaler Migranten in Spanien und Italien

93

führen. Das steht im Gegensatz zu Spanien, wo der Konsens als Verhandlungsstrategie zur Basis für die Zuwanderungsreform wurde. Die neue Einwanderungsregelung von 2004 (RD 2393/2004) und dieselben Regularisierungen wurden im Rahmen des Konsens einer sogenannten Comision Tripartita (Dreiparteienkommission) aus dem Ministerium für Arbeit, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände gestaltet.29 Daraufhin hat ein Mitglied des Spanischen Ministeriums für Arbeit und Soziale Angelegenheiten die „Methodologie des Konsens“ als die grundlegende Philosophie der spanischen Zuwanderungssteuerung seit 2004 bezeichnet. Die Programmierung des Arbeitskräftebedarfs für das contingente erfolgt im Rahmen von Konsensverhandlungen zwischen Regierung, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden30. Darüber hinaus sollen sich die nominalen Anwerbungen an die sogenannten Listen von schwer zu besetzenden Arbeitsstellen (Lista de trabajos de dificil cobertura) richten. Diese werden alle drei Monate nach Vereinbarungen zwischen den jeweiligen Einrichtungen des Arbeitsministeriums, den Gewerkschaften und den Arbeitgebern veröffentlicht.31 Die neue Zuwanderungsregelung institutionalisiert zudem eine individualisierte Form der Regularisierung (arraigo) für illegale Migranten, die eine Aufenthaltserlaubnis aufgrund einer nachgewiesenen wirtschaftlichen (arraigo laboral) bzw. sozialen Integration (arraigo social) erhalten können.32 Diese neue Form der individuellen Regularisierung ist eingeführt worden, um die Möglichkeiten zukünftiger Massenregularisierungen einzuschränken. Nichtsdestotrotz weist das spanische Einwanderungsregime immer noch Lücken auf, die illegale oder irreguläre Aufenthalts- und Arbeitsverhältnisse begünstigen können. Nach den Angaben unserer Interviewpartner dauern die Rekrutierungsverfahren immer noch zu lange und beeinträchtigen somit die Interessen der Arbeitgeber. Diese langen Verfahren

29 30

31 32

Eine ähnliche Kommission wurde für Integrationsfragen konstituiert. In diesem Fall besteht sie aus vier Parteien, da auch Einwandererorganisationen in das Verfahren involviert worden sind. Ausländische Arbeitnehmer in Spanien können entweder nach dem Verfahren der individuellen Beschäftigung (Regimen General) oder im Rahmen von festgelegten Quoten rekrutiert werden (contingente). Die Beschäftigung nach dem Regimen General hängt von einer Arbeitsmarktprüfung ab, während die Quoten im Einvernehmen mit den Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbänden definiert werden sollen. Die Quoten werden in diesem Fall nicht nur dem Arbeitsmarktbedarf sondern auch den kontrollpolitischen Zielen der Regierung angepasst. So sind zwischen 2005 und 2007 privilegierte Quoten mit den wichtigsten afrikanischen Entsendeländern definiert worden, um ihre Anstrengungen im gemeinsamen Kampf gegenüber illegaler Einwanderung zu kompensieren. Falls die angefragte Tätigkeit in diesen Listen nicht vorgesehen ist, wird eine generelle Arbeitsmarktprüfung durchgeführt. Für den arraigo laboral muss jedoch der Illegale ein irreguläres Beschäftigungsverhältnis anzeigen und nachweisen können, was diese Form der Regularisierung besonders schwierig macht.

94

Claudia Finotelli

gelten besonders für die Landwirtschaft, mit erheblichen von den Arbeitsgebern beklagten Nachteilen. Darüber hinaus scheint die Schattenwirtschaft für regularisierte Migranten in einigen Fällen weiterhin attraktiv zu sein. So scheinen rumänische Migranten trotz ihres legalen Aufenthaltsstatus` informelle Beschäftigungsverhältnisse zu bevorzugen und auf die Sozialversicherung zu verzichten. Die Statistiken scheinen diese Haltung zu bestätigen, da Ende 2007 nur 38% (282.296) der insgesamt 731.147 in Spanien lebenden Rumänen und Bulgaren sozialversichert waren.33 Diese Kluft weist auf eine neue Disfunktionalität in den untersuchten Einwanderungsregimen hin, wo im Fall bulgarischer und rumänischer Migranten der legale Aufenthalt mit der informellen Beschäftigung einhergeht.34 Sie zeigt auch, dass die Bekämpfung der Schattenwirtschaft ein sehr wichtiges Element für die Reduktion der Irregularitätsrate darstellt. In beiden Ländern ist die Duldung informeller Beschäftigungsverhältnisse in der politischen Kultur fest verankert, was zusammen mit mangelhaften finanziellen Ressourcen den Kampf gegen illegale Einwanderung erschwert hat. Wie Sciortino bereits hervorgehoben hat, bedeuten interne Kontrollen in Spanien und Italien einen sehr empfindlichen Eingriff in die Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft. In dieser Hinsicht haben die Regularisierungen eine interne Kontrollfunktion gerade da übernommen, wo interne Kontrollen, wie Arbeitsmarktkontrollen, traditionell schwach sind (Sciortino 1999). Dennoch sind in Spanien seit 2004 deutliche Anstrengungen zur Bekämpfung der Schattenwirtschaft unternommen worden. Nach der Regularisierung von 2005 kündigte der Minister für Arbeit und Soziales neue Maßnahmen zur Bekämpfung der Schattenwirtschaft an. Zu diesem Zweck verbesserte die Generaldirektion für die Arbeitsmarktinspektion die Kooperation mit den nachgeordneten territorialen Gebietskörperschaften im Kampf gegen die informelle Beschäftigung. Außerdem benutzte die Generaldirektion die Ergebnisse der Regularisisierung 2005, um sich einen Überblick über die Geografie der illegalen Beschäftigung in Spanien zu schaffen. Als Folge dieser Herangehensweise wurden mehr als 50% der 2006 durchgeführten Arbeitsmarktinspektionen gerade in den Regionen konzentriert, in denen die Mehrheit der Regularisierungsanträge gestellt wurden: Madrid, Katalonien und Valencia. Die meisten Inspektionen sind in der Bauwirtschaft und in der Gastronomie durchgeführt worden. Der Haushaltssektor ist weiterhin unzugänglich geblieben, da Inspektionen in Privathaus-

33 34

Die Haltung dieser Migrantengruppe ist zum Teil auf die enttäuschende historische Erfahrung mit dem Sozialismus und das geringe Vertrauen in den Staat zurückzuführen. Interview mit dem Leiter der Organisation rumänischer Migranten in Spanien. Ich bedanke mich bei Giuseppe Sciortino für diesen Hinweis.

Regularisierung illegaler Migranten in Spanien und Italien

95

halten nur in Folge einer Anzeige stattfinden können.35 Tabelle 6 zeigt, dass die Arbeitsmarktinspektionen zwischen 2004 und 2006 zugenommen haben während die Ordnungswidrigkeiten gleichzeitig zurückgegangen sind. Tabelle 6: Ergebnisse von Arbeitsmarktinspektionen in Spanien 2003-2006 Inspektionen

Ordnungswidrigkeiten 2003 30.409 10.152 2004 34.301 13.800 2005 79.481 9.535 2006 71.343 10.893 Quelle: Arango/Finotelli 2008.

Sanktionen 60.532.871 84.983.608 59.307.711 69.532.310

Betroffene Arbeitnehmer 10.152 13.800 9.535 10.893

Diese Entwicklung deutet auf eine klare Abnahme der Attraktivität der Schattenwirtschaft hin, was sowohl auf die Regularisierung als auch auf die zunehmenden Kontrollen zurückzuführen ist. In diesem Zusammenhang haben einige Interviewpartner betont, dass die Angst vor Kontrollen unter den spanischen Arbeitgebern und ausländischen Arbeitnehmern deutlich zugenommen hat. Andererseits wurde beklagt, dass die Behörden große Firmen häufiger als kleine kontrollieren.36 Ein Vertreter des spanischen Ministeriums für Arbeit hat zudem darauf hingewiesen, dass eine intensive Bekämpfung der illegalen Beschäftigung auch von der Zahl der Arbeitsmarktinspektoren abhängig ist. 2007 gab es in Spanien 1.632 Arbeitsmarktinspektoren für 3.336.657 Unternehmen, von denen mehr als die Hälfte aus einem einzigen Beschäftigten bestehen (INE 2008). Die Personalaufstockung in diesem Bereich ist dennoch nicht einfach, weil gut ausgebildete staatliche Inspektoren längeren Ausbildungszeiten und einem staatlichen Prüfungsverfahren unterworfen sind. In Italien gibt es dagegen 2.245 Inspektoren für 4.302.369 Unternehmen, die 16 Millionen Arbeitnehmer beschäftigen (Istat 2008).37 Die von den Gewerkschaften genannte Inspektorenzahl scheint unzureichend, um den gesamten Arbeitsmarkt zu kontrollieren. Darüber hinaus sind die Arbeitsmarktinspektionen laut Angaben der italienischen Ge35

36 37

Dennoch ist gerade der Haushaltsektor eine boomende Nische. Die Ergebnisse der letzten zwei Regularisierungen in Spanien und Italien zeigen, dass die Hälfte der gestellten Anträge aus diesem Bereich stammte. Es ist zudem davon auszugehen, dass private Haushalte als günstige Arbeitsnische für illegale Migranten weiterbestehen werden, solange Angebot und Nachfrage billiger Haushalts- und Pflegekräfte reichen wird. Interview mit dem nationalen Human Ressources Management des spanischen Gastronomiebetriebes VIPs. Die Angabe über die Zahl der Inspektoren stammt von den italienischen Gewerkschaften (persönliche Mitteilung).

96

Claudia Finotelli

werkschaften ungleichmäßig verteilt, da sie zumeist im Norden stattfinden, wo die informelle Wirtschaft weniger verbreitet ist. Schließlich sind die Bearbeitungszeiten sehr lang. Zwischen einer Meldung und der entsprechenden Inspektion liegen oft bis zu drei Jahre. Das italienische Kontrollsystem scheint somit weniger effizient zu sein als das spanische. Diese Effizienz hängt eindeutig mit strukturellen Voraussetzungen zusammen. Das spanische interne Kontrollsystem ist in einer starken etatistischen Tradition verwurzelt, die von der borbonischen Herrschaft im 19. Jahrhundert eingeführt und durch 40 Jahre faschistische Diktatur gefestigt wurde.38 Das italienische ist dagegen von tiefen inneren strukturellen Unterschieden geprägt, die das staatliche Implementationspotenzial eindeutig beeinträchtigen und somit das Fortbestehen von Schattenwirtschaft und informeller Beschäftigung fördern. 4

Schlussbemerkungen

Der vorliegende Beitrag stellte wesentliche Kritikpunkte an Regularisierungsprogrammen in Frage und versuchte gleichzeitig das Steuerungspotenzial dieser Maßnahmen auf der Grundlage jüngster Forschungen zu analysieren. Zu diesem Zweck sind die in Italien und in Spanien durchgeführten Regularisierungen in Betracht gezogen worden. Im Laufe der Analyse konnte herausgestellt werden, dass Regularisierungen dazu beigetragen haben, einen Teil der illegalen Bevölkerung zu stabilisieren. Im Laufe der Zeit konnte dieser Stabilisierungseffekt durch die Folgen der Familienzusammenführung verstärkt werden. Selbstverständlich profitieren junge Zuwanderungsströme von Regularisierungen eher als ältere, die dagegen auf stabilere Netzwerke und auf alternative Kanäle zurückgreifen können. Darüber hinaus hat die Analyse deutlich gemacht, dass es keinen Transit-Effekt gibt, da die regularisierten Migranten in den Ländern bleiben wo sie auch regularisiert werden. Weiterhin konnte im Laufe der Analyse herausgestellt werden, dass die Zunahme irregulärer Migration in ein breites Spektrum von Faktoren eingebettet ist, die weit über einen möglichen Magnet-Effekt von Regularisierungsmaßnahmen hinausgehen. In diesem Zusammenhang spielen die Attraktivität der Schattenwirtschaft sowie die Gestaltung von Visaregelungen und die Organisation sozialer Netzwerke eine wichtige Rolle. Haben sich also Regularisierungen als effektive Steuerungsmaßnahmen erwiesen? Insgesamt kann behauptet werden, dass Regularisierungen sicherlich dazu beigetragen haben, die ausländische Bevölkerung in südeuropäischen Ländern zu stabilisie38

Seit 1978 hat sich Spanien jedoch vom französischen Zentralismus verabschiedet und ist als Staat der Autonomien organisiert. Zur Organisation und Verwaltungsstruktur des spanischen Staates vgl. Baena del Alcázar (1996).

Regularisierung illegaler Migranten in Spanien und Italien

97

ren. Dennoch können diese Maßnahmen keine rationale Einwanderungspolitik ersetzen. Eine tatsächliche Reduktion von Illegalität kann nur durch die Kombination von Kontrollbestrebungen mit der aktiven Rekrutierung ausländischer Arbeitnehmer und einer effektiven Bekämpfung der Schattenwirtschaft erfolgen. In diesem Zusammenhang sind einige Unterschiede in den untersuchten Ländern festgestellt worden. Die spanische Regierung hat in den letzten Jahren neue Grundlagen für die Bekämpfung illegaler Einwanderung geschaffen. Seit der letzten Gesetzesänderung setzt sich das spanische Einwanderungsregime aus Quotenregelungen, Schattenwirtschaftsbekämpfung und individualisierten Regularisierungsverfahren zusammen. Das spanische Modell nimmt somit in Kauf, dass illegale Einwanderung in einem gewissen Maße ein Bestandteil unserer Gesellschaften ist. Daraufhin sind individuelle Korrekturmechanismen eingeführt worden, die langfristig den Rückgriff auf Massenverfahren verhindern sollen. Der Reformausgang bleibt immer noch ungewiss. Dennoch scheint die reformierte spanische Zuwanderungspolitik bessere Erfolgschancen als die italienische zu versprechen, wo komplizierte Regierungsmehrheiten und ein fragiler Staatsapparat eine positive Zuwanderungsregelung oft beeinträchtigt haben. Über solche Unterschiede hinaus stehen dennoch beide Länder vor einer gemeinsamen Herausforderung. Regularisierungen waren die Folge einer disfunktionalen Zuwanderungspolitik, die sich an die Vorgaben „alter“ Einwanderungsländer anpassen musste. Diese Maßnahmen waren dennoch nur der erste Schritt eines Inklusionsprozesses, der durch Familienzusammenführung fortgesetzt wird. In der nächsten Zukunft, und im Gegensatz zur Vergangenheit, sollten sich sowohl Spanien als auch Italien von den Fehlern der alten Zuwanderungsländer distanzieren und die Integration der zweiten Generation nicht verpassen. Literatur Allasino, Ernesto/Reyneri, Emilio/Venturini, Alessandra/Zincone, Giovanna (2003): La discriminazione dei lavoratori immigrati nel mercato del lavoro in Italia. Genf: Ilo Alonso, William (Hrsg.) (1987): Population in an Interacting World. Cambridge: Harvard University Press Amtsblatt der Europäischen Union Nr. L 016 vom 23.01.2004: Richtlinie 2003/109/EG des Rates vom 25. November 2003 betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen. Brüssel: 44-53 Anastasia, Bruno/Bragato, Stefano/Rasera, Maurizio (2004): Dopo la „grande” regolarizzazione del 2002. Percorsi lavorativi e impatto sul mercato del lavoro. In: Barbagli/Colombo/Sciortino (2004): 103-137

98

Claudia Finotelli

Arango Joaquín/Baldwin-Edwards, Martin (Hrsg.) (1999): Immigrants and the Informal Economy in Southern Europe. London: Frank Cass Arango, Joaquín/Suárez, Liliana (2002): La regularización de extranjeros del año 2000. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (unveröffentliches Manuskript) Arango, Joaquín (2000): Becoming a Country of Immigration at the End of the Twentieth Century: the Case of Spain. In: King/Lazaridis/Charalambos (2000): 253-276 Arango, Joaquín/Finotelli, Claudia (im Erscheinen): What can be learned from Spain. The Outcomes of the Regularisation Process of 2005. In: Bommes/Sciortino (im Erscheinen) Baena del Alcázar, Mariano (1996): Curso de Ciencia de la Administración. Madrid: TECNOS Barbagli, Marzio/Colombo, Asher/Sciortino, Giuseppe (Hrsg.) (2004): I sommersi e i sanati. Le regolarizzazioni degli immigrati in Italia. Bologna: Il Mulino Baldwin-Edwards, Martin (1999): Where free Markets Reign: Aliens in the Twilight Zone. In: Arango/Baldwin-Edwards (1999): 1-15 Barbagli, Marzio/Colombo, Asher/Sciortino, Giuseppe (2004): Introduzione. In: Barbagli/Colombo/Sciortino (2004): 7-17 Baringhorst, Sigrid/Hollifield, James F./Hunger, Uwe (Hrsg.) (2006): Herausforderung Migration. Perspektiven der vergleichenden Politikwissenschaft. Festschrift für Dietrich Thränhardt. Münster: Lit Blangiardo, Gian Carlos (Hrsg.) (2004): L’immigrazione straniera in Lombardia. La III indagine regionale. Rapporto 2003. Mailand: Franco Angeli Blangiardo, Gian Carlo (Hrsg.) (2007): L’immigrazione straniera in Lombardia. La settima indagine regionale. Rapporto 2007. Milano: Osservatorio Regionale Imigrazione-Regione Lombardia Blangiardo, Gian Carlo/Tanturri, Maria Letizia (2004): Il popolo dei regolarizzati. In: Barbagli/Colombo/Sciortino (2004): 47-102 Bommes, Michael/Sciortino, Giuseppe (Hrsg.) (i.E.): Irregular Migration and the Informal Economy. Amsterdam Brochmann, Grete (1993): Control in Immigration Policies: a Closed Europe in the Making. In: King (1993): 100-115 Brochmann, Grete/Hammar, Tomas (Hrsg.) (1999): Mechanisms of Migration Control. Oxford: Berg Carfagna, Massimo (2002): I sommersi e i sanati. Le regolarizzazioni degli immigrati in Italia. In: Colombo/Sciortino (2002): 53-89 Caritas (Hrsg.) (2004): Immigrazione. Dossier statistico 2003. Rom Ciafaloni, Francesco (2004): I meccanismi dell’emersione. In: Barbagli/Colombo/Sciortino (2004): 187-200 Colombo, Asher/Sciortino, Giuseppe (Hrsg) (2004b): Sistemi migratori e lavoro domestico in Lombardia. Una ricerca commissionata dall’IRES Lombardia. Milano: Ires Coslovi, Lorenzo (2007): Brevi note sull’immigrazione via mare in Italia ed in Spagna. Rom. http://www.cespi.it/PDF/mig-mare.pdf De Bruycker, Philippe/Apap, Joanna/Schmitter, Catherine (2000): Les regularisations des étrangers illegaux dans l’Union Européenne. Bruxelles: Bruylant

Regularisierung illegaler Migranten in Spanien und Italien

99

Decimo, Francesca/Sciortino, Giuseppe (Hrsg.) (2006): Stranieri in Italia. Reti migranti. Bologna: Il Mulino Einaudi, Luca (2007): Le politiche dell’immigrazione in Italia dall’Unità ad oggi. Rom: Laterza Entscheidung 2006/688/EG des Rates vom 5. Oktober 2006 über die Einrichtung eines Mechanismus zur gegenseitigen Information über asyl- und einwanderungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten. Brüssel Finotelli, Claudia (2006): Die Bedeutung von Regularisierungen und ex post Strategien in der Steuerung internationaler Migrationen. Italien und Deutschland im Vergleich. In: Walter/De Carlo/Menz (2006): 117-141 Finotelli, Claudia/Sciortino, Giuseppe (2006): Looking for the European Soft Underbelly: Visa Policies and Amnestied for Irregular Migrants in Germany and in Italy. In: Baringhorst/Hollifield/Hunger (2006): 249-279 Finotelli, Claudia (2007): Illegale Einwanderung, Flüchtlingsmigration und das Ende des Nord-Süd-Mythos. Münster: Lit Hollifield, James F. (1992): Immigrants, Markets and States: The Political Economy of Postwar Europe. Cambridge: Harvard University Press Instituto Nacional de Estadística (INE) (2008): Directorio General de Empresas. Madrid http://www.ine.es/inebmenu/mnu_empresas.htm Istat (2007): La popolazione straniera residente in Italia al 1º gennaio 2007. Rom http://www.istat.it/salastampa/comunicati/non_calendario/20071002_00/testointegra le20071002.pdf Istat (2008): Struttura a dimensioni delle unità locali delle imprese. Rom http://www.istat.it/dati/dataset/20080319_00/ King, Russel/Lazaridis, Gabriella/Charalambos, Tsardanidis (Hrsg.) (1993): Eldorado or Fortress? London: Palgrave King, Russell (Hrsg.) (1993): The New Geography of European Migrations. London/New York: Wiley Kreienbrink, Axel (2004): Einwanderungsland Spanien. Migrationspolitik zwischen Europäisierung und nationalen Interessen. Frankfurt am Main: Iko Massey, Douglas (1999): International Migration at the Dawn of the Twenty-First Century: The Role of the State. In: Population and Development Review 25. 2: 303-322 Migration Policy Group (with the assistance of Patrick Weil) (2004): Managing Irregular Migration. In: Policy Brief. 4. Bruxelles Ministerio del Interior (2008): Balance de la lucha contra la inmigración ilegal. Madrid http://www.mir.es/DGRIS/Balances/Balance_2007/pdf/bal_lucha_inmigracion_ilega l_2007_mir.pdf Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen (2004): Studie über die Zusammenhänge zwischen legaler und illegaler Migration (KOM/2004/412/endg.). Brüssel Mitteilung der Kommission über politische Prioritäten bei der Bekämpfung der illegalen Einwanderung von Drittstaatsangehörigen (KOM/2006/402/endg.). Brüssel OECD (2000): Combating the Illegal Employment of Foreign Workers. Paris: OECD

100

Claudia Finotelli

Pajares, Miguel (2006): La inserción laboral de la población inmigrada en Cataluña. Efectos del proceso de normalización 2005. Estudis 15. Barcelona Papademetriou, Demetrios G./O’Neil, Kevin/Jachimovicz, Maia (2004): Observations on Regularisation and the Labor Market Performance of Unauthorized and Regularized Immigrants. Hamburg: HWWA http://ec.europa.eu/employment_social/employment_analysis/docs/regularisation5.p df Papadopoulou, Aspasia (2005): Regularization Programmes: An Effective Instrument of Migration Policy? In: Global Migration Perspectives. Heft 33: 2-21 Pastore, Ferruccio (2004): Che fare di chi non dovrebbe essere qui? La gestione della presenza straniera irregolare in Europa tra strategie nazionali e misure comuni. In: Barbagli/Colombo/Sciortino (2004): 19-45 Pumares Fernández, Pablo (2006): Efectos de la Inmigración regularizada sobre el cambio en la estructura por regimenes y grupos de cotización de la Seguridad Social. In: Estudios Geográficos. 67/261: 607-634 Recaño, Joaquín/Domingo, Andreu (2005): Factores sociodemograficos y territoriales de inmigración irregular en España. Paper for the 25th International Population Conference. Tours: 18-23 July Reyneri, Emilio (1999): The Mass Legalization of Migrants in Italy: Permanent or Temporary Emergence from the Underground Economy? In: Arango/Baldwin-Edwards (1999): 83-104 Sciortino, Giuseppe (1999): Planning in the dark: the Evolution of Italian Immigration Control. In: Brochmann/Hammar (1999): 233-259 Sciortino, Giuseppe (2003): Einwanderung in einem mediterranen Wohlfahrtsstaat. Die italienische Erfahrung. In: Thränhardt/Hunger (2003): 253-273 Sciortino, Giuseppe (2007): La popolazione immigrata straniera in condizione irregolare: una realtà fortemente dinamica. In: Blangiardo (2007): 149-157 Sciortino, Giuseppe/Colombo, Asher (2004): Semir, il questore e la sardina. Rappresentazioni delle sanatorie sulle pagine di „La Repubblica” (1985-2002). In: Barbagli/Colombo/Sciortino (2004): 223-261 Semi, Giovanni (2006): Il ritorno dell’economia di bazar. Attività commerciali marocchina a Porta palazzo, Torino. In: Decimo/Sciortino (2006): 89-113 Thränhardt, Dietrich/Hunger, Uwe (Hrsg.) (2003): Migration im Spannungsfeld von Nationalstaat und Globalisierung. Wiesbaden: Westdeutscher Verlag Walter, Anne/De Carlo, Sabina/Menz, Margarete (Hrsg.) (2006): Grenzen der Gesellschaft? Migration und sozialstruktureller Wandel in der Zuwanderungsregion Europa. IMIS-Schriften 14. Göttingen: V&R Press Zincone, Giovanna (1999): Illegality, Enlightment and Ambiguity: A Hot Italian Recipe. In: Arango/Baldwin-Edwards (1999): 43-8 Zolberg, Aristide (1987): Wanted but not Welcome: Alien Labour in Western European Development. In: Alonso (1987): 36-73

Europäische Migrationspolitik gegenüber Drittstaatsangehörigen. Ein klubtheoretischer Deutungsansatz zum Vergemeinschaftungswillen der Nationalstaaten Simon Fellmer

Die Staaten der Europäischen Union (EU) verspüren einen Sog, der sie hinzieht zu einer gemeinsam betriebenen, von europäischer Ebene geregelten Migrationspolitik gegenüber Angehörigen von EU-Drittstaaten.1 Als ein Erklärungsansatz wird die Unmöglichkeit der einzelnen Staaten zur erfolgreichen Kontrolle von Migration genannt, als ein weiterer die fortschreitende Integration in angrenzenden Politikbereichen. Vor allem mit dem Programm von Tampere legte die Union einen ambitionierten Fahrplan für die Gestaltung einer ganzheitlichen Migrationspolitik vor. Dieses Konzept sollte die Aspekte Grenzsicherung, Asylsuchende und Flüchtlinge ebenso umfassen wie Familien- und Arbeitsmigration oder Integration und dabei die verflochtenen Beziehungen zwischen diesen Migrationsformen beachten. Im Ergebnis heißt europäische Migrationspolitik bislang allerdings, sich auf Mindestnormen z. B. im Asylbereich und auf Grenzsicherungsmaßnahmen zu einigen, wohingegen die Arbeitskräftezuwanderung Privileg der Staaten bleibt. Mit diesem Aufsatz wird auf Basis der ökonomischen Theorie der Klubs, erweitert um Externalitäten und Größeneffekte bei Integration auf EU-Ebene, ein Erklärungsansatz vorgelegt, der von einem rationalen Optimierungskalkül der Staaten ausgeht. Staaten, so wird behauptet, versuchen den Zufluss der aus ihrer Sicht potentiell guten Risiken zu maximieren, den der schlechten zu minimieren. Sie optieren lediglich dann für eine gesamteuropäische Lösung, wenn diese die eigenen nationalen Strategien potentiell zu verstärken vermag (ohne dabei Freiheitsgrade einzuschränken) oder Problemlösungen erwarten lässt, die auf nationaler Ebene nicht behandelbar wären. Die unterschiedlichen Geschwindigkeiten in der europäischen Migrationspolitik wären dann darauf zurückzuführen, dass in bestimmten Bereichen der Migrationspolitik diese verstärkenden Effekte (potentiell) intensiver wirken als in anderen. 1

Im Folgenden ist, wenn nicht explizit anders erwähnt, immer die Migrationspolitik gegenüber Drittstaatsangehörigen gemeint.

102 1

Simon Fellmer Rückblick auf die gemeinsame europäische Migrationspolitik

Eigentlich sind die Wurzeln der gemeinsamen europäischen Migrationspolitik so alt wie die Europäische Gemeinschaft (EG) selbst. Der Grundstein wurde bereits bei der Unterzeichnung der Römischen Verträge (1957) und dem darin formulierten Ziel gelegt, einen gemeinsamen Binnenmarkt zu schaffen. Der Binnenmarkt konstituiert sich aus den vier Grundfreiheiten, dem freien Waren-, Dienstleistungs-, Kapital- und dem hier besonders relevanten freien Personenverkehr für Bürger der Gemeinschaft. Zunächst galt diese EG-interne Freizügigkeit nur für Erwerbstätige, Mitte der siebziger Jahre wurde sie aber bereits auf sämtliche EG-Bürger erweitert. Dass das gewollte Erodieren der innereuropäischen Grenzen es nötig machen würde, sich über die gemeinsame Kontrolle der Außengrenzen und die Konditionen ihres Übertretens zu verständigen, wirkt aus heutiger Sicht nahezu tautologisch, stand damals aber noch nicht im Fokus der Staats- und Regierungschefs (vgl. Märker 2001: 7f, Ardittis et al. 2005: 12f). Ein elementarer Schritt hin zum gemeinsamen Markt war eine Kooperation, die zunächst außerhalb des EG-Rahmens stattfand: Die Abkommen, die heute als ‚Schengener-Besitzstand’ bezeichnet werden. Sie erlangten prinzipiell in allen EG- (bzw. EU-) Ländern Gültigkeit, mit Einschränkungen für Dänemark, Irland und dem Vereinigten Königreich und unter organisatorischen Vorbehalten für die neuen Mitgliedstaaten. Sie sehen den schrittweisen Abbau der europäischen Binnengrenzen vor, regeln die Verfahren bei Asylanträgen sowie die Kooperation und Koordination der Polizeibehörden über die Grenzen hinweg (vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2005a). Mit dem Schengen-Besitzstand wurde die Jahrzehnte alte Vision eines Europas ohne innere Grenzen für die Unterzeichnerstaaten Wirklichkeit. Durch die Grenzenlosigkeit im Inneren wirkt sich die Zuwanderungspolitik eines Landes aber unmittelbar in den anderen europäischen Staaten aus. Somit gilt Schengen als besondere Triebkraft für eine gemeinsame Migrationspolitik der EU gegenüber Drittstaaten (Märker 2001: 7f). Bis zu dem 1992 in Maastricht verabschiedeten ‚Vertrag über die Europäische Union’ fehlte für eine europäische Migrationspolitik jedoch die rechtliche Basis. Erst mit ihm wurde das so genannte ‚Drei-Säulen-Modell’ aus der Taufe gehoben. Von der dritten bis zur ersten Säule steigert sich die Intensität politischer Integration mit zunehmenden rechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten der EU. Justiz- und innenpolitische Fragen, auch die der Zuwanderung, wurden der dritten Säule zugeschlagen, in der lediglich zwischenstaatliche Kooperationen vorgesehen waren. Erst mit dem ‚Vertrag von Amsterdam’ (1997) erfuhr die gemeinsame Migrationspolitik eine wesentliche Aufwertung. Unter dem Titel IV „Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den freien Personen-

Europäische Migrationspolitik gegenüber Drittstaaten

103

verkehr“ des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) wird in den Artikeln 61 bis 69 der EU eine eigenständige Kompetenz bezüglich Migrationspolitik gegenüber Drittstaaten zugewiesen. Als primäre Motivation gab die Union aus, einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts schaffen zu wollen, welcher nur durch die EU-interne Personenfreizügigkeit hergestellt werden könne. In Art. 61 EGV wird die Notwendigkeit betont, diese durch Maßnahmen „[…] in bezug auf die Kontrollen an den Außengrenzen, Asyl und Einwanderung […]“ zu flankieren. Es sollen gemeinsame Standards für die Personenkontrollen an den Außengrenzen und für Visa geschaffen werden (Art. 62), ebenso europaweit einheitliche Kriterien und Verfahren zur Prüfung von Asylanträgen und der Anerkennung von Flüchtlingen. Zudem solle auf eine ausgewogene Verteilung der Belastung durch Flüchtlinge hingewirkt werden (Art. 63). Seit Amsterdam war also eine gemeinsame Migrationspolitik das angestrebte Ziel der Staaten. Selbst der Vertragstext mahnt an, sich dabei nicht nur auf reine Kontrollmaßnahmen zu beschränken (Hailbronner 1998: 1048), besonders Punkt 3 von Artikel 63, der mit „einwanderungspolitische Maßnahmen“ überschrieben ist. Danach soll der Rat „[...] Einreise- und Aufenthaltsvoraussetzungen sowie Normen für die Verfahren zur Erteilung von Visa für einen langfristigen Aufenthalt und Aufenthaltstiteln, einschließlich solcher zur Familienzusammenführung, durch die Mitgliedstaaten […]“ erlassen. Der Sprung von der dritten in die erste Säule kommt einem Richtungswechsel in diesem Politikbereich gleich: Die bislang vorherrschende zwischenstaatliche Zusammenarbeit wird durch eine supranationale Rechtssetzungskompetenz der EU abgelöst (Hailbronner 1998). Der Vertrag von Amsterdam überraschte selbst Fachleute, galt die Übertragung der Einwanderungspolitik in die erste Säule bis dato eher als Vision denn als Option (vgl. hierzu Klos 1999). Dennoch lässt sich eher von einer graduellen Europäisierung der Migrationspolitik sprechen, denn die Staaten legten nicht die volle Kontrolle über die Migrationspolitik in die Hände der EU. Festzuhalten ist nämlich, dass abweichende nationale Regelungen vertraglich zugelassen waren. Weiterhin musste die Kommission das Initiativrecht für Gesetzesvorschläge mit den Mitgliedstaaten teilen, eine ungewöhnliche Maßnahme für eine Politik der ersten Säule. Am stärksten schränkte allerdings ein, dass Beschlüsse im Ministerrat einstimmig gefasst werden mussten. Mit welch hehren Ambitionen die europäischen Staaten einst das Projekt ‚gemeinsame Migrationspolitik’ starteten, lässt sich am Tampere-Programm ablesen. In diesem Fahrplan zur Entwicklung einer gemeinsamen Migrationspolitik von 1999-2004 waren die politischen Zielsetzungen festgehalten. Freizügigkeit, so der Rat, sei eine der wesentlichen Herausforderungen des Vertrags von Amsterdam. Diese Freiheit könne jedoch kein Privileg der Unionsbürger bleiben,

104

Simon Fellmer

sondern müsse ebenso jenen zuteil werden, die „[…] wegen ihrer Lebensumstände aus berechtigten Gründen in unser Gebiet einreisen wollen […]“. Es sei ein Widerspruch zu den Traditionen Europas, diesen Menschen diese Freiheit zu verweigern. Somit sei es notwendig, „[…] daß die Union gemeinsame Asyl- und Einwanderungspolitiken entwickelt […]“. Vonnöten sei dazu ein umfassendes Migrationskonzept2, denn Asyl und Migration seien zwar gesonderte Thematiken aber eng miteinander verbunden (Europäischer Rat 1999). Tampere galt somit als Meilenstein in der europäischen Einwanderungs- und Asylpolitik, „[…] denn hier zeigte sich erstmals eine Abkehr von der schon klischeehaften Festung Europa.“ (Bendel 2002: 288). Sechs konkreten Handlungsfeldern wurde politische Priorität eingeräumt (in Anlehnung an Ardittis et al. 2005: 15f): (1) Die Verbesserung der Bedingungen in den Herkunfts- und Transitländern, (2) die Errichtung eines gemeinsamen Asylsystems, (3) eine finanzielle Lastenverteilung im Falle eines Massenzulaufs von Flüchtlingen, (4) das Eurodac-System zur Identifizierung von Asylsuchenden, (5) Angleichung der Gesetze für die Aufnahme und Rechte von Drittstaatsangehörigen und (6) ein effizientes Management der Migrationsströme, besonders für illegale Migration. Auf dem Europäischen Rat von Laeken (2001) sahen die Staats- und Regierungschefs ihr junges Anliegen bereits verzögert und betonten erneut den Willen zu einer „echten“ gemeinsamen Asyl- und Einwanderungspolitik. Bereits in den hier formulierten Leitlinien zeigt sich aber die zunehmend sicherheitspolitische Tendenz: Rückführungspolitik und Grenzsicherung werden in den Vordergrund gestellt, eine Harmonisierung der Familienzusammenführung und des Asylrechts eher ergänzend wahrgenommen, Arbeitskräftezuwanderung wird bereits nicht mehr thematisiert (Rat 2001: 11f). Auch auf den folgenden Gipfeltreffen setzt sich diese Rhetorik fort. In Sevilla (2002) werden etwa die Bedürfnisse der Flüchtlinge hervorgehoben, um sie dann in einem Atemzug mit dem Recht Europas zu kontrastieren, gegen illegale Einwanderung und Asylmissbrauch vorzugehen (Rat 2002). Ebenso betont der Rat von Thessaloniki (2003) noch einmal, dass nur ein umfassender Ansatz den Bedürfnissen von Drittländern und der EU gerecht werden könne, macht aber zugleich deutlich, dass er darunter vor allem versteht, die Herkunfts- und Transitländer im Kampf gegen illegale Einwanderung auf Kooperation zu verpflichten (Rat 2003). Das Haager Programm ist die zweite große Agenda der europäischen Migrationspolitik. Es umreißt die vorzunehmenden Schritte von 2005-2010, bleibt aber, verglichen mit der Tampere-Agenda, hinter dem Anspruch einer ganzheitlichen Politik zurück. Besonders die legale Migration wurde von den Mitglied2

Zu der wissenschaftlichen Diskussion über die Notwendigkeit einer genuin europäischen Zuwanderungspolitik und ihrer Ausgestaltung vgl. z. B. Straubhaar 2000, Medved 2003; Callies 2003.

Europäische Migrationspolitik gegenüber Drittstaaten

105

staaten, allen voran Deutschland, als nationales Privileg verteidigt. Damit bleibt die Veto-Option in diesem Bereich weiterhin erhalten (Stand 2007), eine Blockade durch einzelne Staaten möglich. Inhaltlich betont das Programm jene Punkte, die ohnehin in den Jahren zuvor verstärkt im Fokus standen: Die Kontrolle der Migration, besonders der Kampf gegen illegale Einwanderung, eine effektivere Rückkehr- und Rückübernahmepolitik (vgl. Bendel 2005). 2

„Festung Europa“ – Ein stimmiges Bild?

Tabelle 13 gewährt einen Überblick über die Gewichtung der verschiedenen Bereiche der europäischen Migrationspolitik. In ihr sind die seit dem Vertrag von Amsterdam erlassenen Gesetzestexte, welche bezüglich der Migration von Drittstaatsangehörigen Relevanz erlangen, nach den thematischen Kernen, welche von ihnen geregelt werden, geordnet. Schon bei einem rein numerischen Vergleich lässt sich ein erhebliches Übergewicht für die Bereiche ‚Grenzsicherung/Visa’ sowie ‚Illegale Zuwanderung/Rückführung’ feststellen. ‚Legale Zuwanderung’ außerhalb sehr spezifischer Gruppen und ‚Integration’ nehmen hingegen ebenso wie der Aspekt ‚Asyl/Flüchtlinge’ geringen Raum ein. Von dem im Vertrag von Amsterdam ausgesprochenen Willen, Zuwanderung gemeinsam in einem europäischen und ganzheitlichen Ansatz zu gestalten, ist die heutige Migrationspolitik somit weit entfernt. Die Folgen der Europäisierung sind somit gerade nicht eine angestrebte Liberalisierung, sondern eine Verschärfung der Aufnahmebedingungen und eine Harmonisierung auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner (vgl. die Kritik etwa von Märker 2001: 9, Märker 2005: 47, Medved 2003, Herz/Blättle 2004, Bendel 2002: 287f, Bendel 2005: 27, Geddes 2005). Dennoch ist das Bild einer nur auf Abwehr eingeschworenen „Festung Europa“ nicht stimmig. Vor allem die Kommission ist in ihren Mitteilungen, Arbeitspapieren und Gesetzesvorschlägen immer wieder auch auf das Feld legaler Migration vorgestoßen (Kommission 2000, Kommission 2001, Kommission 2004, Kommission 2005b). Allerdings manifestierten sich diese ‚Angebote’ seitens der Kommission nicht in dem Maße in Gesetzen, wie dies in anderen Bereichen zu beobachten ist.

3

Anne Walter und Ines Michalowski möchte ich an dieser Stelle für ihre hilfreichen Hinweise zu der Zusammenstellung danken.

106

Simon Fellmer

Visa

Grenzsicherung

Tabelle 1: Europäische Migrationsgesetzgebung seit dem Vertrag von Amsterdam4

4

Regelungskern: Grenzsicherung/Visa (16) VO/EG 539/2001 Legt fest, welche Drittstaatler bei Grenzüberschreitung eines Visums bedürfen VO/EG 789/2001 Rat kann über bestimmte Verfahren und Vorschriften in diplomatischen Missionen und konsularischen Vertretungen bestimmen VO/EG 790/2001 Rat kann über bestimmte Änderungen im Gemeinsamen Handbuch bezüglich der Kontrolle der Grenzen bestimmen VO/EG 2424/2001 Entwicklung des SIS II, auch für Beitrittsstaaten ENT 2002/463/EG Programm zum Abbau von Hindernissen bei der Zusammenarbeit der nationalen Dienststellen im Bereich Visa und Grenzkontrolle ENT 2004/581/EG Mindestangaben für Schilder an Außengrenzen VO/EG 871/2001 Behörden sollen zur Terrorismusbekämpfung mehr Zugriffsrechte auf das SIS bzw. das SIS II erhalten VO/EG 2007/2004 Errichtung einer Agentur zur Sicherung der Außengrenzen VO/EG 2133/2004 Festlegung von Personengruppen, deren Reisedokumente bei Überschreiten der Grenzen systematisch abzustempeln sind VO/EG 562/2006 Regelt Kontrollen an Außen- und Binnengrenzen ENT 2006/895/EG Vereinfacht Regelungen für Kontrollen an den Außengrenzen VO/EG 1091/2001 Besitzer von Kurzzeit-Visa, die auf einen längerfristigen Aufenthaltstitel warten, sind für diese Zeit zur Freizügigkeit berechtigt VO/EG 333/2002 Legt die Gestaltung von Visa-Formblättern fest VO/EG 334/2002 Integriert weitere Merkmale in die VisaGestaltung VO/EG 1030/2002 Definiert Bedingungen und Merkmale des europaweit einheitlichen Aufenthaltsdokumentes ENT 2004/512/EG Grundstein für den europaweiten Austausch von Visa-Daten VO = Verordnung, RL = Richtlinie, ENT = Entscheidung, RB = Rahmenbeschluss; in Klammern die Anzahl der Gesetze.

Flüchtlinge

Rückführung

Illegale Zuwanderung

Europäische Migrationspolitik gegenüber Drittstaaten

107

Regelungskern: Illegale Zuwanderung /Rückführung (11) RB 2002/946/JI Legt Sanktionen für Personen fest, welche Beihilfe zur unerlaubten Einreise leisten RL 2002/90/EG Definiert den Begriff „Beihilfe zur unerlaubten Einreise“ u. ermöglicht Sanktionsmöglichkeiten VO/EG 377/2004 Etabliert ein Netzwerk zur Bekämpfung illegaler Migration VO/EG 491/2004 Drittstaaten, die ein Rückübernahmeabkommen mit der EU unterzeichnet haben, wird technische und finanzielle Hilfe in Aussicht gestellt RL 2004/81/EG Illegal Eingereiste, die mit Behörden kooperieren, können befristete Aufenthaltstitel erhalten RL 2004/82/EG Beförderungsunternehmen können verpflichtet werden, Daten ihrer Passagiere zu übermitteln. ENT Datenbank zur illegalen Migration, Schleusernet2005/267/EG zen, Rückführung u. Verbindungsbeamter RL 2001/40/EG Rückführungsentscheidung eines EU-Staates auch dann bindend, wenn der Betroffene sich in einem anderen EU-Staat aufhält RL 2001/51/EG Beförderungsunternehmen können zur Rückbeförderung der von ihnen transportierten illegalen Zuwanderer verpflichtet werden RL 2003/110/EG Sicherstellung der Kooperation, wenn ein Drittstaatsangehöriger über mehrere EU-Länder auf dem Luftweg rückgeführt wird ENT Ermöglicht die Einrichtung von Sammelflügen 2004/573/EG zur Rückführung mehrerer illegaler Zuwanderer Regelungskern: Flüchtlinge/Asyl (7) ENT 2000/596/EG Fonds zur finanziellen Lastenverteilung bei Flüchtlingszustrom VO/EG 2725/2000 EURODAC-System: zentrale Erfassung der Fingerabdrücke von Asylbewerbern, um Mehrfachbewerbungen zu verhindern RL 2001/55/EG Legt die Pflichten der EU-Länder im Falle eines Massenzustroms gegenüber Schutzbedürftigen fest und definiert diesen Begriff RL 2004/83/EG Legt Modalitäten fest, unter denen Flüchtlingen Schutz gewährt wird und bestimmt ihren Zugang zu Bildung und Sozialleistungen

108

Simon Fellmer

Asyl

Tabelle 1: Europäische Migrationsgesetzgebung seit dem Vertrag von Amsterdam (Fortsetzung) Regelungskern: Flüchtlinge/Asyl (7) (Fortsetzung) RL 2003/9/EG Legt Normen für Aufnahme und Rechte von Asylsuchenden fest VO/EG 343/2003 Kriterien und Verfahren, nach denen der für die Prüfung eines Asylantrags zuständige Mitgliedstaat bestimmt wird RL 2005/85/EG Legt Mindestnormen für Asylverfahren fest Regelungskern: Legale Zuwanderung (3) VO/EG 859/2003 Unter bestimmten Bedingungen erhalten Drittstaatsangehörige das Recht auf soziale Sicherung RL 2004/114/EG Regelt den Arbeitsmarktzugang ausl. Studenten RL 2005/71/EG Legt Bedingungen für die Einwanderung, EUinterne Freizügigkeit und Familiennachzug von Forschern fest Regelungskern: Integration (2) RL 2003/86/EG Regelt die Bedingungen, unter denen Angehörige von Drittstaatsangehörigen nachreisen dürfen RL 2003/109/EG Legt fest, wann der Titel ‚langfristig Aufenthaltsberechtiger’ verliehen wird und welche Mindestrechte damit verbunden sind

Quelle: Eigene Darstellung mit den von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Generaldirektion Justiz und Inneres) 2005, der Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Generaldirektion Justiz und Inneres (2007a)) und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Generaldirektion Justiz und Inneres (2007b)) aufgeführten Gesetzen. Mangelnder Wille oder die mangelnde Fähigkeit der Mitgliedstaaten zur Vergemeinschaftung setzen einer ganzheitlichen Zuwanderungspolitik somit scheinbar enge Grenzen. Dies könnte zunächst zu der These verleiten, dass die europäischen Nationalstaaten, etwa im Bereich der Arbeitskräftezuwanderung, kein Interesse an einer von Europa gesteuerten Liberalisierung haben, da sie generell an Liberalisierung nicht interessiert sind. Dem widerspricht allerdings die Realität. Die Staaten beginnen im Gegenteil sich verstärkt für Zuwanderung zu öffnen; besonders bezüglich Hochqualifizierter waren sie in der jüngsten Vergangenheit zu Gesetzesänderungen bereit. Für Deutschland beispielsweise hat die Unabhängige Kommission Zuwanderung (2001) eine Öffnung zu mehr Arbeits-

Europäische Migrationspolitik gegenüber Drittstaaten

109

migration angemahnt und mit dem Zuwanderungsgesetz (seit 2005 in Kraft) auch (ansatzweise) geschaffen. Großbritannien wird seine Immigranten demnächst nach einem Punktesystem auswählen und so seine Zuwanderungspolitik weiter ausbauen (Thissen 2006). Auch die Tschechische Republik öffnet sich mit ihrem Programm „Legale Migration – offene Chance“ für Einwanderer (Schubert 2005). Frankreich bietet künftig den besten ausländischen Studienabsolventen eine Möglichkeit auf Arbeitsaufnahme, der Aufenthalt von Hochqualifizierten soll erleichtert werden (Netzwerk Migration in Europa 2006). Die unterschiedlichen Geschwindigkeiten, mit der sich die europäische Migrationspolitik entwickelt, während sich gleichzeitig die nationalen Politiken in den nicht europäisierten Bereichen ausweiten, leitet zu folgender These: Es bestehen für die Staaten in den unterschiedlichen Feldern der Migrationspolitik unterschiedlich starke Anreize, diese zu vergemeinschaften.5 Die theoretische Herleitung der Entstehung dieser Anreize herauszuarbeiten, sollen die folgenden Abschnitte leisten. 3

Erweiterte ökonomische Theorie der Klubs als Deutungsansatz der Motive von Nationalstaaten, Migrationspolitik zu europäisieren

Die hier thematisierte internationale Migration meint die Bewegung von Individuen über Grenzen hinweg (Borjas 2000). Grenzen sind strukturelles Merkmal im System territorial begrenzter Nationalstaaten, das sich seit dem Westfälischen Frieden weltweit durchgesetzt hat (dazu Spruyt 1991). Ungeachtet der hier nicht weiter thematisierten innerstaatlichen Willensbildungsprozesse, dem Einfluss von Interessensgruppen oder z. B. in Deutschland dem föderalistischen System können Staaten (bzw. deren Regierungen) gegenüber anderen internationalen Akteuren bzw. Staaten als einheitliche Akteure der Migrationspolitik betrachtet werden, denen die Gesetzgebungshoheit im Bereich der Migrationspolitik obliegt und die (wie in diesem Fall) über die Delegation dieser Autorität entscheiden (vgl. Tietzel 1994). Ein Verständnis, warum Staaten bereit sind, Kompetenzen in der Migrationspolitik abzugeben, entwickelt sich daher erst aus der vorangehen5

Dieser Gedanke blieb bislang weitgehend unbeachtet. Tomei (2000) etwa konzentriert sich in ihrer Arbeit auf den Verwaltungsapparat. Heckmann und Tomei (1997) reißen die Kooperations- und Nicht-Kooperations-Motive stichpunktartig an. Umfangreich ist die Untersuchung von Birsl (2005). Sie hält fest, dass sich Struktur und Politik der Migration in den 15 alten EULändern weitgehend angeglichen haben, dass aber eine Vergemeinschaftung an den national unterschiedlichen politischen und gesellschaftlichen Blickwinkeln auf Migration scheiterte, die sich aus unterschiedlichen Wirklichkeitsdefinitionen von Nationalstaat und Staatsvolk speisen. Birsl folgert daraus, dass Migrationspolitik dort auf EU-Ebene gelangte, wo sich die Systeme der Staaten ohnehin angeglichen hatten oder durch einen „Dominoeffekt“ angleichen mussten.

110

Simon Fellmer

den Frage: Warum betreiben Staaten Migrationspolitik, nutzen also ihre territoriale Begrenztheit zum gezielten Ausschluss und gezielten Einlass von Individuen? Aus Sicht der ökonomischen Theorie liegt die Antwort in der Güterform begründet, welche Staaten für ihre Bewohner produzieren. Die ökonomische Theorie kannte lange Zeit nur zwei Extremformen von Gütern: Private Güter zeichnen sich durch eine strikte Rivalität im Konsum aus und können somit problemlos über den Preis- und damit den Marktmechanismus bereitgestellt werden. Öffentliche Güter hingegen sind durch totale Nicht-Rivalität im Konsum gekennzeichnet, d. h. die Konsumierung einer Einheit des Gutes durch Individuum X schmälert nicht die Konsummöglichkeiten der Person Y. Buchanan schloss 1965 die bis dato herrschende Lücke dieser bipolaren Gütereinteilung mit der Benennung einer weiteren Güterform. Danach sind Güter oftmals nicht strikt, sondern nur teilweise rivalisierend. Die Nutzung eines Gutes durch X schmälert den Konsum von Y also nicht gänzlich, aber in einem gewissen Maße. Problematisch ist die Frage, wer sowohl öffentliche Güter als auch teilweise rivalisierende Güter bereitstellen soll, denn deren Produktion verursacht Kosten, sofern sie nicht von der Natur bereitgestellt werden. Während im Fall privater Güter der Markt als Allokationsmechanismus hinreichend ist, versagt er bei den beiden anderen Güterformen. Da niemand vollständig von ihrem Genuss ausgeschlossen werden kann, wird sich auch niemand zu deren Produktion bereit erklären, da er sich die Kosten der Erstellung ersparen möchte. Dies resultiert in der sogenannten Trittbrettfahrerproblematik, dem Effekt, dass letztlich niemand diese Güter bereitstellen wird. Ein Ausweg besteht, indem Individuen sich zu einem Klub zusammenschließen und verabreden, die Kosten für die Produktion der Güter, ob teils oder nicht rivalisierend, gemeinsam zu tragen. Dieser Klub treibt von den Mitgliedern per Zwang die zur Produktion des Gutes benötigten Beiträge ein. Überlebenswichtiges Funktionsprinzip für jeden Klub ist die Unterscheidung zwischen Mitgliedern und Nicht-Mitgliedern. Erste entrichten Beiträge und dürfen sich an dem Gut befriedigen, letztere leisten keine Beiträge und werden vom Konsum ausgeschlossen. Ohne dieses Ausschlussprinzip würde der Klub erodieren. Bei teilweise rivalisierenden Gütern ergibt sich das Interesse am Ausschluss aus der den Gütern immanenten Rivalität: Zu viele nicht Beitrag zahlende Trittbrettfahrer könnten den Nutzen für die Mitglieder unter das gewünschte Niveau sinken lassen, ein Austritt wäre dann eine sinnvolle Alternative. Aber selbst wenn der Klub ein rein öffentliches Gut anbietet, wäre es eine dominante Strategie für ein einzelnes Mitglied, auszutreten und das Gut als Klub-externe Person ohne Beitrag zu den Kosten zu konsumieren. Damit wäre also immer die Gefahr gegeben, dass alle den Klub verlassen. Ein Klubgut ist

Europäische Migrationspolitik gegenüber Drittstaaten

111

somit definiert als ein Gut, für das eine begrenzte oder keine Rivalität im Konsum besteht und für das das Ausschlussprinzip angewandt wird (Apolte 1995). Nationalstaaten lassen sich aufgrund der von ihnen wahrgenommenen Funktionen als Produzenten solcher Klubgüter auffassen. Sie stellen aufgrund von Marktversagen Güter bereit und leiten daraus überhaupt erst ihre Existenzberechtigung ab. Dies zeigt sich zuvorderst und besonders bei der Kernfunktion des Staates, der Monopolisierung und Ausübung von Gewalt. Eine der wesentlichen Voraussetzungen der heutigen Gesellschaft, etwa für arbeitsteiliges Wirtschaften, sind stabile Erwartungen, welche sich nur einstellen, wenn Regeln aufgestellt und ihre Einhaltung durchgesetzt wird. Aus der spieltheoretischen Überlegung des Gefangenendilemmas ergibt sich allerdings eine rationale Präferenz von Individuen für den Regelverstoß. Ein Ausweg ist die Beauftragung einer externen Instanz (des Nationalstaates) mit der Überwachung von Regeln und der Sanktionierung von Regelverstößen. Der Rumpfstaat produziert also die Güter ‚Rechtsschutz’ bzw. ‚Sicherheit’ für seine Mitglieder, deren Finanzierung er etwa durch Zwangssteuern sicherstellt (vgl. Berg et al. 2003). Offensichtlicher wird der Charakter der Klubgüter aber bei der Aufgabe des Staates, Wohlfahrt und Infrastruktur zu garantieren. Infrastrukturgüter wie die Verkehrsinfrastruktur, Bildungsstruktur oder auch das Rechts- und Politiksystem sowie die Verwaltung werden über (durch Zwang eingetriebene) Steuern finanziert. Wohlfahrtsstaatliche Güter wie die Arbeitslosen-, Kranken- oder Sozialversicherung werden über die Verpflichtung, sich an den Abgaben für die Versicherungssysteme zu beteiligen, sichergestellt. Beiden Güterformen ist neben dem Abgabenzwang gemein, dass sie (beinahe) nur den Angehörigen der sie organisierenden Staaten zugute kommen (bzw. den auf dem Staatsgebiet Anwesenden). Wie auch beim Gut ‚Sicherheit’ ist die Produktion dieser Güter aufgrund der Trittbrettfahrerproblematik nur durch die Übertragung an eine übergeordnete Instanz möglich (vgl. De Swaan 1993). Der Schutz der sozialen Sicherungssysteme gegen Übernutzung wird als starkes Argument für das Betreiben von Migrationspolitik verortet (dazu besonders Bommes et al. 1998). Ferner werden die Mitglieder gewisse Vorstellungen darüber haben, welche Konditionen vorherrschen müssen, damit das gesellschaftliche Zusammenleben funktionieren kann. Die Schaffung/Erhaltung dieser Konditionen kann ebenso als ein Gut interpretiert werden, welches beim Staat in Auftrag gegeben wird. Die Mitglieder tragen zu diesem Gut etwa durch Einhalten von Regeln, Gewohnheiten oder Traditionen bei. Fraglich bleibt allerdings, welche konkreten Inhalte von den Mitgliedern unter diesem Gut subsumiert und damit von Neu-Mitgliedern eingefordert werden. Hier soll der Hinweis genügen, dass die Spannweite stark variieren kann. Einerseits wird argumentiert, dass dies nur von Mitgliedern einer gleichartigen Kultur gewährleistet werden kann (dazu Oberndörfer 1994) bzw.

112

Simon Fellmer

dass ‚kulturelle Homogenität’ einzufordern ist (welche nach Bommes (1999: 112) sogar als das „Programm der Nation“ anzusehen ist). Auf der anderen Seite des Kontinuums steht die Ansicht, dass als Regeln Minimalbedingungen wie Kenntnis der Landessprache, Akzeptanz der Menschenrechte und die Einhaltung von Recht und Gesetz ausreichen (vgl. dazu Pfhal-Traughber 2007). Wenn nun der Staat durch seine Bürger zur Produktion von Klubgütern beauftragt wird, muss er zur Aufrechterhaltung der Produktion nicht nur den zwanghaften Beitrag zu diesen Gütern gewährleisten, sondern auch den Ausschluss von diesen Gütern sicherstellen. Damit ist das Interesse von Nationalstaaten an der Nutzung ihrer Landesgrenzen und dem Ausschluss von nicht beitragswilligen neuen Mitgliedern beschrieben (zur Klub-Analogie von Nationalstaaten vgl. z. B. Straubhaar 2003, Kolb 2007). Die ökonomische Theorie der Klubs lässt weitergehende Schlüsse zu. Durch die Produktion der Güter entstehen den einbezogenen Individuen Kosten, denn erst daraus leitet sich ihr Recht auf Konsum ab. Individuen sind allerdings hinsichtlich ihrer Möglichkeit, zu den Kosten beizutragen, ebenso wenig homogen, wie in ihren Konsumgewohnheiten bzw. Konsumbedürfnissen. In gleicher Weise unterscheiden sich auch die Individuen, die als potentiell neue Mitglieder (im Folgenden: Nachfrager) um Einlass in den Klub ersuchen. Wird den UrMitgliedern des Klubs ein rationales Selektierungskalkül gegenüber den Nachfragern unterstellt, werden sie nur die Nachfrager einlassen wollen, die einen Nettonutzen für den Klub versprechen. Ein neues Mitglied verspricht einen Nettonutzen, wenn der zusätzliche Beitrag, den dieses Mitglied zu einem Klubgut leistet, größer ist, als die durch dieses zusätzliche Mitglied den Ur-Mitgliedern entstehenden Kosten. Mit dieser Strategie verringern sich die Beiträge der UrMitglieder während das Konsumniveau stabil bleibt, bzw. bei gleichen Kosten eine größere Menge konsumiert werden kann. Nachfrager, die Nettokosten erwarten lassen, wären abzuweisen (dazu Straubhaar 1992).6 Klubs gewinnen also aufgrund der in ihren Grenzen produzierten Güter eine Vorstellung davon, welchen Nachfragern sie Einlass gewähren. Um den Nutzen für ihre Ur-Mitglieder zu maximieren, betrachten sie die Nachfrager unter dem Kriterium des Nettonutzens für die Güter ‚Sicherheit’, ‚Erhalt der Konditionen gesellschaftlichen Zusammenlebens’, ‚Wohlfahrt’ und ‚Infrastruktur’, welchen sie anhand bestimmter Kriterien beobachten oder zumindest vermuten. Darauf-

6

Denkbar ist natürlich, dass Nettokosten für das eine Gut mit dem Nettonutzen für andere Güter verrechnet werden, um so zu einem ‚Gesamtnettonutzen’ zu gelangen. Ebenso wäre dann möglich, dass für bestimmte Güter (z. B. innere Sicherheit) keine Kosten entstehen dürfen, so hoch die möglichen Nettonutzen für andere Güter auch sein mögen.

Europäische Migrationspolitik gegenüber Drittstaaten

113

hin teilen sie die Nachfrager in ‚gute und schlechte Risiken’ ein.7 Als gute Risiken gelten dabei alle Migranten, die hohe Beiträge zu den oben genannten Gütern versprechen, worunter derzeit die meisten Staaten die Hochqualifizierten fassen. Schlechte Risiken sind hingegen alle, die nicht aufgrund ihrer Beiträge zu den Gütern ausgesucht werden, sondern auf Basis anderer Kriterien Einlass begehren: Flüchtlinge, Asylsuchende, Familiennachzügler und illegale Zuwanderer. Die Klubs schaffen ein ‚Einwanderungssystem’, welches die guten Risiken anzieht und die schlechten abhält. Es erscheint sinnvoll, dieses von dem Klub ersonnene ‚Einwanderungssystem’ zu unterteilen: Das primäre (Kern-)System besteht zum einen aus der (soeben beschriebenen) Verständigung, welche Migranten gute oder schlechte Risiken darstellen. Ferner versuchen die Staaten, durch die Gewährung oder Verwehrung von (Partizipations-)Rechten für NeuMitglieder gute Risiken anzuziehen oder schlechte abzuhalten. Schlechten Risiken werden möglichst viele Rechte verwehrt, guten Risiken möglichst viele Rechte gewährt. Die weitestgehenden Rechte sind jene, nach deren Gewährung die Neu-Mitglieder die Regeln des Klubs selber mitbestimmen können (politische Teilhabe, z. B. vermittelt über die Staatsbürgerschaft) und die am ehesten den guten Risiken verliehen werden. Um dieses Kernsystem herum gruppiert sich das ‚sekundäre System’. Hierunter sollen alle Instrumente verstanden werden, die technisch und organisatorisch notwendig sind, um die Vorstellungen des primären Systems lediglich umzusetzen oder zu unterstützen. Die Grenzbewachung wäre so ein technisches Instrument, die mit Migrationsfragen befassten Verwaltungen ein organisatorisches. Informationen (z. B. durch Visastellen ausgegeben) sind ebenso Teil des sekundären Systems. Da die hier genannten Instrumente des sekundären Systems nicht die eigentliche Auswahl der guten oder schlechten Risiken tangieren, sondern quasi in der Rolle von Erfüllungsgehilfen des primären Systems fungieren, lässt sich mutmaßen, dass Klubs eher bereit sind, Rechte am sekundären als am primären System abzutreten (in diesem Fall an die EU). Generell ergibt sich aber aus der entwickelten Sichtweise keine Motivation der Staaten, Kompetenzen in der Zuwanderungspolitik an die EU zu delegieren. Diese strikte Annahme kann aber vor dem Hintergrund, dass durchaus Felder der Migrationspolitik vergemeinschaftet wurden, nicht aufrechterhalten werden. Fraglich bleibt also, welche Effekte (mindestens potentiell) auftreten müssen, damit 27 gewinnmaximierende Klubs in der Migrationspolitik kooperieren. Die ökonomische Theorie liefert hierauf eine eindeutige Antwort. Es lohnt eine

7

Die Unterstellung, dass Staaten Migranten in gewollt und ungewollt einteilen, ist nicht dem rationalen, ökonomischen Sprachgebrauch geschuldet, sondern wird mittlerweile auch von anderen Autoren gebraucht (z. B. Geddes 2005: 724).

114

Simon Fellmer

Gemeinschafts- im Gegensatz zu einer nationalen Politik, wenn mindestens einer der folgenden Effekte auftritt (nachVaubel 1992): (1) Durch eine europäische Politik werden ‚negative Externalitäten8‘ im eigenen Land vermieden. Die europäischen Gesetzesvorschläge können als ‚Angebote’ an die Staaten interpretiert werden, wobei die Staaten aber ebenso gut identische nationale Gesetze erlassen könnten. In diesem Fall würden sie sich (im Gegensatz zur europäischen Variante) die Freiheit sichern, ihre Gesetze bei Bedarf auch wieder umzugestalten. Worin kann also die Motivation für einen Staat X bestehen, der europäischen Variante zuzusprechen? Wenn Staat X seine Prämissen in der europäischen Gesetzgebung verwirklichen kann und dieser Gesetzesvorschlag angenommen wird, erlangt er dadurch einen gewissen Einfluss auf die Gesetzgebung in den anderen europäischen Staaten. Als Beispiel: Wenn durch die europäische Gesetzgebung weniger Individuen in den Staat Y einwandern, die der Staat X als schlechte Risiken ansieht, besteht auch weniger Gefahr, dass diese schlechten Risiken in den Staat X weiterwandern werden. Aus ökonomischer Sicht würden durch eine europäische Gesetzgebung und die damit im Staat Y einhergehende Gesetzesänderung negative Externalitäten (die mögliche Weiterwanderung der schlechten Risiken) im Staat X vermieden. Es lohnt aus Sicht eines Staates also dann eine Vergemeinschaftung, wenn durch die europaweit einheitlichen Gesetze (potentiell) weniger schlechte Risiken zuwandern. (2) Eine europäische Politik erzeugt ‚positive Externalitäten’ im eigenen Land. Gleiches gilt umgekehrt: Ein höherer Zufluss guter Risiken in das Land Y, hervorgerufen durch eine Gesetzgebung auf europäischer Ebene, kann, wenn diese in das Land X weiterwandern, als positive Externalität für das Land X angesehen werden. Somit lohnt eine Vergemeinschaftung nur, wenn durch die einheitliche europäische Gesetzgebung (potentiell) mehr gute Risiken in das eigene Land zu- bzw. weiterwandern. Wahrscheinlicher erscheint allerdings, dass die Staaten versuchen, durch eine großzügige nationale Gesetzgebung die guten Risiken direkt in das eigene Land zu locken. Eine europäisch einheitliche Gesetzgebung würde dafür eher hinderlich wirken.

8

Eine Externalität bzw. ein externer Effekt ist in der ökonomischen Literatur definiert als ein Parameter, der zwar in der Nutzenfunktion eines Akteurs vorkommt und somit Einfluss auf dessen Nutzen nimmt, aber nicht von diesem kontrolliert wird, sondern von Dritten (vgl. Fritsch et al.: 90-94). Es können negative oder positive Externalitäten auftreten. Ein prominentes Beispiel ist die Umweltpolitik. Wenn etwa die USA etwas gegen Luftverschmutzung in ihrem Land unternehmen, würde auch die Verschmutzung in anderen Ländern zurückgehen, die Gesetzesänderungen (in den USA) würden also in anderen Ländern positive Externalitäten erzeugen.

Europäische Migrationspolitik gegenüber Drittstaaten

115

(3) Es werden ‚Größeneffekte9‘ erzeugt. Der Zustrom guter und die Abhaltung schlechter Risiken kann als ein vom Staat produziertes Gut bezeichnet werden. Größeneffekte würden sich dann einstellen, wenn die Staaten durch eine gemeinsame Einwanderungspolitik dieses Gut erfolgreicher und/oder kostengünstiger produzieren würden, als die Summe der einzelnen Staaten. Es müssten also mehr gute/weniger schlechte Risiken bei gleichen Kosten oder bei geringeren Kosten die gleiche Zusammensetzung guter/schlechter Risiken zuwandern. Dies wäre vor allem dann zu erwarten, wenn die Staaten durch das Betreiben einer gemeinsamen Migrationspolitik Redundanzen vermeiden, etwa indem sie Kapazitäten (z. B. technischer und organisatorischer Art) zusammenlegen. Die Motivation zur Europäisierung lässt sich wie folgt zusammenfassen: Staaten sprechen dann einer Vergemeinschaftung der Migrationspolitik zu, wenn sich durch die europäische Variante ihr Einwanderungssystem effektiver betreiben lässt, als durch die nationale.10 Diese These soll für die in Tabelle 1 genannten Regelungskerne in den Schlussfolgerungen exemplarisch nachvollzogen und debattiert werden. 4

Schlussfolgerungen: Wo greifen Effekte, die für eine Europäisierung sprechen?

Die Bereitschaft der Staaten, im Bereich der Grenzsicherung zu kooperieren, kann als ein typischer Größeneffekt interpretiert werden. Die Sicherung einer gemeinsamen gesamteuropäischen Grenze gegenüber schlechten Risiken ist kostengünstiger, als die Bewachung dieser Grenze plus die Bewachung der Summe innereuropäischer Grenzen. Grenzsicherung ist zudem Teil des sekundären Systems und somit leicht übertragbar. Auch unter dem Aspekt der Vermeidung negativer Externalitäten im eigenen Staat macht Kooperation in diesem Feld Sinn. Die Staaten mit einem hohen Niveau an Grenzsicherung versuchen, dieses Niveau auf die Staaten an den Außengrenzen der EU zu übertragen. So stellen sie über die europäische Gesetzgebung sicher, dass nicht mehr negative 9

10

Größeneffekte bezeichnen in der ökonomischen Literatur das Phänomen, dass ein einzelner Produzent (aufgrund sinkender Durchschnittskosten) ein Gut günstiger herstellen kann, als wenn viele Produzenten dieselbe Menge des Gutes parallel herstellen. Das Beispiel einer Fusion von zwei Firmen, die je eine Marketingabteilung betreiben, mag dies verdeutlichen: Für die fusionierte Firma würde eine Marketingabteilung ausreichen, die Kosten der zweiten würden damit gespart. So auch Geddes (2005): Er unterstellt dem Vereinigten Königreich eine selektive Nutzung immer dann, wenn es sich einen Vorteil davon verspricht, an der europäischen Migrationspolitik teilzunehmen und sonst einen nationalen Alleingang anzustreben, um so „von beiden Welten das Beste“ [Übersetzung: SF] zu erhalten.

116

Simon Fellmer

Risiken in die Randstaaten einwandern und in ihr Land weiterwandern können, als wenn sie selbst für die Grenzsicherung verantwortlich wären. Es wäre also zu erwarten, dass das Niveau der Grenzsicherung sich auf dem höchsten gemeinsamen Nenner einpendelt. Daher lässt sich die Vielfalt und das Ausmaß der Regeln als der Versuch deuten, ein möglichst hohes Grenzschutzniveau sicherzustellen. Auch im Fall der Visa kann durch die – meist vereinheitlichenden Regelungen – von einem Größeneffekt gesprochen werden, der den Austausch von Informationen zwischen den Staaten vereinfacht und Verwaltungsarbeit einspart. Wie die Grenzsicherung gehört die Visavergabe dem sekundären System an. Visastellen fungieren zudem auch als Informationsanlaufstellen für Zuwanderungswillige aus dem Ausland. Es wäre demgemäß lohnenswert, gemeinsame Büros einzurichten, die damit etwa den Zuwanderungswilligen die Arbeit ersparen, 27 Mal separat Informationen über Einwanderungsmöglichkeiten zu erfragen. Als ein erster Schritt dorthin kann der im April 2007 gestartete Probeversuch verschiedener Länder gewertet werden, gemeinsame Visastellen einzurichten (Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Generaldirektion Kommunikation) 2007). Auch hinsichtlich der Aspekte Illegale Zuwanderung/Rückführung lässt sich mit Blick auf die Regelungen von Größeneffekten sprechen. Die meisten der oben gezeigten europäischen Gesetze zentralisieren Informationen, den Entscheidungsprozess oder wie im Fall der Sammel-Rückflüge (ENT 2004/573/EG) die Organisation der Durchsetzung in diesem Feld. Somit wird nicht die Auswahl der Zuwanderer selber in europäische Hände gegeben, sondern die Durchführung des Auswahlsystems wird durch Europäisierung und die Vermeidung von Redundanzen effizienter gestaltet. Für die legale Zuwanderung sind erwartungsgemäß wenige Regelungen getroffen worden, gerade in Anbetracht der Vielzahl an Vorschlägen der Kommission für Arbeitskräftezuwanderung (beispielsweise KOM (2001) 386 endgültig). Dies spricht für die Annahme, dass Staaten für größtmögliche Freiheit optieren. Gerade die Arbeitskräftezuwanderung und damit die Zuwanderung guter Risiken ist ein Bereich, den Staaten laut Theorie nur unwillig aus der Hand geben sollten: Zum einen gehört es zum primären System und greift damit in die Auswahl der Zuwanderer ein, zum anderen nehmen die Staaten durch europäische Lösungen sich die Freiheitsgrade, begehrten Zuwanderern (guten Risiken) attraktivere Bedingungen anzubieten, als die ebenfalls um sie werbenden Nachbarstaaten. So wäre etwa ein inner-europäischer Wettbewerb um Hochqualifizierte wahrscheinlicher, als die Option der Kooperation: „Es gibt bislang seitens der Staaten ein Interesse, dass Arbeitsmigration […] angesichts der Konkurrenz um Hochqualifizierte vor allem dem eigenen Land Vorteile verschaffen soll. Dieses Ziel wäre bei einer auf der europäischen Ebene angesiedelten Politik gefährdet.“ (Herz,

Europäische Migrationspolitik gegenüber Drittstaaten

117

Blättle 2004: 287) Es zeigt sich somit auch, dass die getroffenen Regelungen nur für einen sehr begrenzten Personenkreis gelten (Forscher, ausländische Studenten). Damit bleiben sie weit hinter den möglichen und von der Kommission vorgeschlagenen Regelungen zurück (s.o.), welche weit stärker in die Autonomie der Staaten eingegriffen hätte (etwa durch eine europaweite Green Card). Im Bereich Flüchtlinge/Asyl sind Mindeststandards und der Aspekt der Lastenverteilung dominierend. Dies entspricht den Erwartungen der Theorie. Asylsuchende und Flüchtlinge sind aus Sicht der Staaten schlechte Risiken, denn sie werden nicht aufgrund ihrer potentiellen Beiträge zu den Klubgütern ausgewählt. Staaten, welche relativ liberale Gesetzgebungen in diesem Bereich etabliert haben, werden versuchen, ihre Gesetzgebung als europäische Standardnormen durchzusetzen. So umgehen sie die Gefahr, als ‚Magnet’ für schlechte Risiken in Europa zu fungieren (wie etwa Schweden für Irak-Flüchtlinge (vgl. Herrmann 2007)). Staaten mit restriktiverer Gesetzgebung werden dies allerdings nicht akzeptieren, so dass lediglich eine Lösung auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner möglich wird, die aber (zumindest) von keinem Staat mehr unterboten werden kann. Dass bislang lediglich ein geringes Niveau in diesem Bereich erreicht wurde, bemängelte auch die Europäische Kommission, welche die Aspekte ‚Solidarität und Lastenteilung’ in diesem Bereich noch für ausbaufähig hält (Vertretung der Europäischen Kommission in Deutschland 2007). Ähnlich verhält es sich mit dem Bereich der Integration. Integration meint in der hier eingenommenen Sichtweise die Gewährung bestimmter Rechte für Zugewanderte und damit einen Teil des primären Zuwanderungssystems, in dem Staaten für größtmögliche Freiheiten plädieren müssten. Eigentlich wäre daher zu erwarten gewesen, dass keine Regelung in diesem Feld möglich wäre. Mit Blick auf die Richtlinie 2003/86/EG lässt sich allerdings festhalten, dass Regelungen zum Familiennachzug ohnehin stark internationalen Abkommen unterliegen, wodurch der staatlichen Souveränität bereits enge Grenzen gesetzt sind (Franz 2006). Ein genauerer Blick offenbart, dass auch hier Mechanismen ähnlich wie im Bereich Asyl wirken werden. Familiennachzügler stellen aus Sicht der Staaten schlechte Risiken dar. Damit wäre es, wie im Asylrecht auch, für Staaten mit relativ liberaler Gesetzgebung zweckdienlich, auf europäische Mindeststandards hinzuwirken, damit diese von anderen Staaten nicht unterlaufen werden können (diesen Effekt sieht auch Groenendijk 2004: 126). Zu beobachten ist in der Realität also durchaus die Tendenz hin zu einer Festung Europa, welche sich vorwiegend um Aspekte der Grenzsicherung, Rückführung und der Unterbindung illegaler Migration bemüht. Asyl und Flüchtlingsschutz werden nur auf dem Niveau von Mindestnormen gewährt, legale Migration bleibt ein Privileg der Staaten. Damit ist die Union von ihren Ansprüchen eines ganzheitlichen Ansatzes weit entfernt. Der Vorwurf, der in dem Begriff der

118

Simon Fellmer

‚Festung Europa’ mitschwingt, bezieht sich allerdings mehr auf die in der Realität gefestigte Gesetzgebung, als auf die durchaus sehr viel ambitionierteren Absichten, die seit dem Vertrag von Amsterdam geäußert und zumindest von der Kommission auch mit Vehemenz betrieben wurden. Der hier vorgestellte theoretische Ansatz soll als ein Versuch gesehen werden, die hinter dieser Divergenz wirkenden Kräfte sichtbar zu machen. Es zeigt sich, dass gerade in den die Festung Europa konstituierenden Politikfeldern Anreize zu einer Vergemeinschaftung zu vermuten sind, in den übrigen eher nicht. Der Weg zur Festung wäre damit eher fehlenden Anreizen als mangelnden Absichten geschuldet. Daraus ergibt sich nicht zwingend, dass einer ganzheitlichen europäischen Migrationspolitik auf Dauer der Weg verstellt ist. Die fortschreitende Integration in anderen Bereichen der Migrations-, aber auch der Sicherheits- und Außenpolitik wird Zugeständnisse unumgänglich machen. Zudem ist immer die Möglichkeit gegeben, Beschlüsse aus verschiedenen Politikbereichen aneinander zu koppeln und Entscheidungen in einem Bereich mit Zugeständnissen in anderen zu erkaufen. Aus Sicht der hier entwickelten Theorie sind allerdings unterschiedliche Geschwindigkeiten in den verschiedenen Bereichen der Migrationspolitik zu erwarten und es soll unterstellt werden, dass z. B. die Grenzsicherung sich auch fortan schneller und intensiver entwickeln wird, als etwa gemeinsame Gesetze für Hochqualifiziertenzuwanderung oder Integration. Literatur Angenendt, Steffen (Hrsg.) (1997): Migration und Flucht. Aufgaben und Strategien für Deutschland, Europa und die internationale Gemeinschaft. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung Apolte, Thomas (1995): Die Theorie der Klubgüter. In: Wirtschaftswissenschaftliches Studium 24. 12: 610-616 Ardittis, Solon/Lewis, Richard/Manchip, Colin (2005): From Rome to The Hague. European Union Policy-Making on Asylum. London: Institute for Public Policy Research Bade, Klaus J. (Hrsg.) (1994): Das Manifest der 60. Deutschland und die Einwanderung. München: C. H. Beck Bendel, Petra (2002): Zurück in die Festung. Europäische Politik nach dem SevillaGipfel. In: Gesellschaft-Wirtschaft-Politik 51. 2: 283-294 Bendel, Petra (2005): Immigration Policy in the European Union. Still Bringing Up the Walls for Fortress Europe? In: Migration Letters 2. 1: 20-31 Bender, Dieter (Hrsg.) (2003): Vahlens Kompendium der Wirtschaftstheorie und Wirtschaftspolitik. München: Vahlen Berg, Hartmut/Cassel, Dieter/Hartwig, Karl-Hans (2003): Theorie der Wirtschaftspolitik. In: Bender (2003): 171-298

Europäische Migrationspolitik gegenüber Drittstaaten

119

Birsl, Ursula (2005): Migration und Migrationspolitik im Prozess der europäischen Integration? Opladen: Budrich Bommes, Michael (1999): Migration und nationaler Wohlfahrtsstaat. Ein differenzierungstheoretischer Entwurf. Opladen: Westdeutscher Verlag Bommes, Michael/Halfmann, Jost (Hrsg.) (1998): Migration in nationalen Wohlfahrtsstaaten. Theoretische und vergleichende Untersuchungen. IMIS-Schriften 6. Osnabrück: Institut für Migrationsforschung und interkulturelle Studien Borjas, Georg J. (2000): Economics of Migration: International Encyclopedia of the Social and Behavioral Sciences. http://ksghome.harvard.edu/~GBorjas/Papers/Migration_Encyclopedia_Article_Else vier_Version.pdf Buchanan, James M. (1965): An Economic Theory of Clubs. In: Economica 32. 125: 1-14 Callies, Christian (2003): The Consitutional Framework of a Common European Immigration Policy – Paving the Way to Fortress Europe? In: Hoffmann (2003): 89-133 De Swaan, Abram (1993): Der sorgende Staat: Wohlfahrt, Gesundheit und Bildung in Europa und den USA der Neuzeit. Frankfurt am Main/New York: Campus Europäischer Rat (1999): Schlussfolgerungen des Vorsitzes. Europäischer Rat (Tampere). 15./16.10.1999 http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/de/ec/00200r1.d9.htm Europäischer Rat (2001): Schlussfolgerungen des Vorsitzes. Europäischer Rat (Laeken). 14./15.12.2001 http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/de/ec/68829.pdf. Europäischer Rat (2002): Schlussfolgerungen des Vorsitzes. Europäischer Rat (Sevilla). 21./22.6.2002 http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/de/ec/72655.pdf. Europäischer Rat (2003): Schlussfolgerungen des Vorsitzes. Europäischer Rat (Thessaloniki). 19./20.6.2003 http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/de/ec/76285.pdf. Franz, Mariella (2006): Familienzusammenführung in der Einwanderungspolitik der Europäischen Union. Rechtsfragen aus dem Europa- und Völkerrecht. IMIS-Beiträge 30. Osnabrück: Institut für Migrationsforschung und interkulturelle Studien Fricke, Dietmar (Hrsg.) (2004): Handbuch Europäischer Migrationspolitiken. Die EULänder und die Beitrittskandidaten. Münster: LIT Fritsch, Michael/Wein, Thomas/Ewers, Hans-Jürgen (2003): Marktversagen und Wirtschaftspolitik. München: Franz Vahlen Geddes, Andrew (2005): Getting the Best of Both Worlds? Britain, the EU, and Migration Policy. In: International Affairs 81. 4: 723-740 Groenendijk, Kees (2000): Rechtliche Konzepte der Integration im EG-Migrationsrecht. In: Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik Jahrgang 24. 4: 123-130 Hailbronner, Kay (1998): European Immigration and Asylum Law under the Amsterdam Treaty. In: Common Market Law Review 35: 1047-1067 Heckmann, Friedrich/Tomei, Verónica (1997): Zur Dialektik von Kooperation und NichtKooperation in der internationalen Migrationspolitik. In: Angenendt (1997): 223230

120

Simon Fellmer

Herrmann, Gunnar (2007): Von der Angst ins Asyl getrieben. In: Süddeutsche Zeitung vom 30./31.12.2006; 1.1.2007: 10 Herz, Dietmar/Blättle, Andreas (2004): Migrationspolitik in der EU. In: Fricke (2004): 275-290 Hoffmann, Bernd von (Hrsg.) (2003): Towards a Common European Immigration Policy. Frankfurt am Main: Peter Lang Klos, Christian (1999): Eine Reise von Rom nach Amsterdam: Die Entwicklung des europäischen Einwanderungsrechts. In: Wolter (1999): 19-37 Kolb, Holger (2007): States as Clubs – The Political Economy of Immigration and Integration Policies. In: Katarzyna/Krystyna (2007): 27-39 Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Generaldirektion Justiz und Inneres (2007a)): Auf dem Weg zu einem Gemeinsamen Europäischen Asylsystem. Brüssel http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/asylum/doc_asylum_intro_de.htm Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Generaldirektion Justiz und Inneres (2007b)): Eine gemeinsame europäische Einwanderungspolitik entwickeln. Brüssel http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/immigration/doc_immigration_intro_de .htm Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Generaldirektion Justiz und Inneres) (2005): Gemeinschaftlicher Besitzstand im Bereich Zuwanderung/Asyl. Brüssel http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/asylum/docs/jls_acquis_asylum_novem ber_2005_en.pdf Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Generaldirektion Kommunikation) (2007): The first EU „Common Visa Application Centre“ opens in Moldova. Pressemitteilung vom 25.4.2007. Brüssel http://www.europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/07/561&format= TML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en Kommission der Europäischen Gemeinschaften (2000): Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über eine Migrationspolitik der Gemeinschaft (KOM (2000) 757 endgültig). Brüssel Kommission der Europäischen Gemeinschaften (2001): Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer unselbständigen oder selbständigen Erwerbstätigkeit (KOM (2001) 386 endgültig). Brüssel Kommission der Europäischen Gemeinschaften (2004): Grünbuch über ein EU-Konzept zur Verwaltung der Wirtschaftsmigration (KOM (2004) 811 endgültig). Brüssel Kommission der Europäischen Gemeinschaften (2005a): Der Schengen-Besitzstand und seine Einbeziehung in den Rahmen der Europäischen Union. Brüssel http://europa.eu/cgi-bin/etal.pl Kommission der Europäischen Gemeinschaften (2005b): Mitteilung der Kommission, Strategischer Plan zur legalen Zuwanderung (KOM (2005) 669 endgültig). Brüssel Katarzyna Gmaj/Krystyna Iglicka (Hrsg.) (2007): Integration Policies in the EU and the US. Warschau: Center for International Relations

Europäische Migrationspolitik gegenüber Drittstaaten

121

Märker, Alfredo (2001): Zuwanderungspolitik in der Europäischen Union. Europäisierte Lösungen oder Politik des kleinsten gemeinsamen Nenners? In: Aus Politik und Zeitgeschichte. 8: 3-10 Märker, Alfredo (2005): Europäische Zuwanderungspolitik und globale Gerechtigkeit. Über die normative Dimension der Vergemeinschaftung zuwanderungspolitischer Maßnahmen in der Europäischen Union. Baden-Baden: Nomos Medved, Felicita (2003): A Common European Immigration Policy or How Common is Common Enough. In: Hoffmann (2003): 53-87 Netzwerk Migration in Europa (2006): Frankreich: Regierung beschließt neues Einwanderungsgesetz. In: Newsletter Migration und Bevölkerung 4: 2-3 Oberndörfer, Dieter (1994): Politik für eine offene Republik: Die ideologischen, politischen und sozialen Herausforderungen einer multikulturellen Einwanderungsgesellschaft. In: Bade (1994): 133-147 Pfahl-Traughber, Armin (2007): Selbstverständnis. Unser Umgang mit Migranten zeigt uns, wer wir sind. In: Kulturaustausch 57. 3: 52-53 Schubert, Gerald (2005): Legale Migration – offene Chance: Tschechien holt Arbeitskräfte ins Land: Radio Prag http://www.radio.cz/de/artikel/67963 Spruyt, Hendrik (1991): The Sovereign State and its Competitors: An Analysis of Systems Change. Princeton: University Press Straubhaar, Thomas (1992): Migration und öffentliche Güter. In: Acta Demographica 3: 177-188 Straubhaar, Thomas (2000): New Migration needs a NEMP (A New European Migration Policy). Disscussion Paper 95. Hamburg: Hamburgisches Welt-Wirtschafts-Archiv Straubhaar, Thomas (2003): Wird die Staatsangehörigkeit zu einer Klubmitgliedschaft. In: Thränhardt/Hunger (2003): 76-89 Thissen, Torsten (2006): Die Deutschen sind überall gern gesehene Einwanderer. In: Welt Online vom 7.6.2006 http://www.welt.de/printwelt/article227896/Die_Deutschen_sind_ueberall_gern_ges ehene_Einwanderer.html Thränhardt, Dietrich/Hunger, Uwe (Hrsg.) (2003): Migration im Spannungsfeld von Globalisierung und Nationalstaat. Wiesbaden: Westdeutscher Verlag Tietzel, Manfred (1994): Zur Politischen Ökonomie der internationalen Migration. In: Jahrbuch für Neue Politische Ökonomie 14: 117-142 Tomei, Verónica (2000): Grenzabbau und Neukonstruktion im Europäischen Migrationsraum. In: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie. Sonderheft 40: 386-399 Unabhängige Kommission Zuwanderung (2001): Zuwanderung gestalten, Integration fördern. Bericht der Unabhängigen Kommission Zuwanderung im Auftrag des Bundesministeriums des Innern. Berlin: Bundesministerium des Innern Vaubel, Roland (1992): Die politische Ökonomie der wirtschaftspolitischen Zentralisierung in der Europäischen Gemeinschaft. In: Jahrbuch für Neue Politische Ökonomie 11: 31-63 Vertretung der Europäischen Kommission in Deutschland (2007): EU-Asylsystem: Mehr Effizienz, bessere Integration. Pressemitteilung vom 6.6.2007. Brüssel/Berlin

122

Simon Fellmer

http://ec.europa.eu/deutschland/press/pr_releases/index_7122_de.htm Wolter, Achim (Hrsg.) (1999): Migration in Europa. Neue Dimensionen, neue Fragen, neue Antworten. Baden-Baden: Nomos

Die Entstehung einer integrationspolitischen Agenda auf der Ebene der Europäischen Union1 Kerstin Rosenow

1

Die Rechte der Drittstaatsangehörigen – von der Exklusion zur Integration

In der relevanten wissenschaftlichen Literatur wurden die Gründe, die zur Europäisierung der Migrationspolitik führten, bereits ausführlich diskutiert (Angenendt 2002, Collinson 1993, Geddes 2000a, 2003, Guiraudon 2000, Tomeí 2001, Turnbull/Sandholtz 2001). Dabei wurden die Sicherheitsbedürfnisse und die gemeinsamen Vorteile der Nationalstaaten bei einer Kooperation im Rahmen der Einwanderungspolitik betont. Auch die Rolle der Nichtregierungsorganisationen (NROs) wurde in diesem Zusammenhang untersucht (Favell 1998, Geddes 2000b). Der daran anschließende Prozess der Entstehung einer gemeinsamen Integrationspolitik, welche sich auf die Rechtsstellung von Drittstaatsangehörigen2 bezieht, erhielt hingegen weniger Aufmerksamkeit (Carrera 2006)3 und ist daher Gegenstand dieser Untersuchung (Rosenow 2007a, b). Die vorliegende Analyse des Europäisierungsprozesses der Integrationspolitik geht von der Beobachtung aus, dass der Themenbereich Integrationspolitik erstmals Ende der 1990er Jahre auf der Agenda der Europäischen Union (EU) zu finden ist. In der Schlusserklärung des Europäischen Rates in Tampere 1999 fordern die Mitgliedstaaten eine „energischere Integrationspolitik“ und sie ver1

2

3

Dieser Artikel basiert auf einem kürzlich erschienen Buch der Autorin (Rosenow 2007a). Des Weiteren erscheint 2008 ein Artikel zu diesem Thema in der Zeitschrift International Migration. Die Forschung wurde finanziell unterstützt durch den „Jean Monnet Chair“ für sozialwissenschaftliche Europaforschung an der Universität Bamberg. Für ihre hilfreichen Kommentare zu früheren Versionen dieses Artikels möchte ich mich bedanken bei: Dominik Bohl, Claudia Diehl, Wulf Drexler, Martin Heidenreich, Matthias Koenig, Ines Michalowski, Katharina Moosbauer und Miriam Schader. Drittstaatsangehörige sind alle Einwohner der EU, die keinen Pass eines der Mitgliedstaaten besitzen. Diese Gruppe umfasste Ende 2007 in der erweiterten EU-27 über 17 Millionen Menschen, was einem Anteil von 3,55 Prozent der EU Gesamtbevölkerung entspricht (Eurostat 2008). Mit einem rechtlichen Bezug siehe Brinkmann (2004), Hailbronner (1995 und 2004) sowie Klos (1997).

124

Kerstin Rosenow

treten gemeinsam die Position, dass die Rechte der Drittstaatsangehörigen denen der Unionsbürger europaweit angenähert werden sollen (Europäischer Rat 1999). Diese Entscheidung und die daraufhin verabschiedeten Richtlinien (siehe Tabelle 1), beispielsweise die Richtlinie zur Harmonisierung der Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen (Richtlinie 109/2003/EG, Ministerrat 2004a), überraschen in dem Sinne, dass die Integrationspolitik lange Zeit lediglich in den Zuständigkeitsbereich der Nationalstaaten fiel und eine Supranationalisierung des Politikfeldes vermieden wurde. Die Untersuchungsfrage lautet daher: „Warum ist die Integration von Drittstaatsangehörigen nach jahrzehntelanger Abwesenheit auf die Agenda der Europäischen Union gesetzt worden?“ Die Integration der Drittstaatsangehörigen steht im Mittelpunkt dieser Untersuchung, da die Verabschiedung der Richtlinien, die erstmals einheitlich ihre Rechte innerhalb der EU regeln, aus zwei Gründen eine überraschende Wendung bedeutet. Erstens waren die Drittstaatsangehörigen bis zum Ende der 1990er Jahre von den EU-weiten Rechten größtenteils ausgeschlossen. Zweitens haben die Nationalstaaten darauf bestanden, die Rechte dieser Bevölkerungsgruppe eigenständig zu regeln. Dies führte zu einer Vielzahl unterschiedlicher nationaler Integrationskonzepte (Heckmann/Schnapper 2003). Dabei war im Gegensatz zum EU Recht auf nationaler Ebene der Aufenthaltsstatus entscheidender als die Staatsangehörigkeit in Bezug auf den Rechtsstatus der Drittstaatsangehörigen. Teilweise unterschieden sich die Einwanderer lediglich durch den Mangel an politischen Rechten von den Staatsbürgern, wofür Hammar den Begriff „denizens“ prägte (1990: 12-20). Die Schlussfolgerung, dass das EU Recht bis 1997 nur die Rechte der Staatsbürger der Mitgliedstaaten stärkte, führte zu Protesten verschiedener Akteursgruppen, die unter anderem den Gleichheitsansatz des Binnenmarktes gefährdet sahen. Die Argumente und Interessen der Akteursgruppen stehen im Folgenden im Zentrum dieser Untersuchung. Im starken Gegensatz zu der geschichtlichen Tradition der Exklusion von Drittstaatsangehörigen von EU weiten Rechten, wie beispielsweise dem Freizügigkeits- oder Antidiskriminierungsrecht, kam es im Anschluss an die Verabschiedung des Vertrages von Amsterdam am 1. Mai 1999 zu einer Vielzahl von verbindlichen Entscheidungen. Als Resultat dieser diversen Richtlinien kommt es zu einer Erosion der Unterschiede zwischen Drittstaatsangehörigen und Bürgern mit einem EU-Pass. Doch bislang wurde kein einheitlicher Status erreicht, da optionale Klauseln in den Richtlinien den Mitgliedstaaten restriktivere Maßnahmen gegenüber Drittstaatsangehörigen ermöglichen. Die Forderungen einiger Mitgliedstaaten, darunter auch Deutschland, welche die Vergabe von Rechten an

Die Entstehung einer integrationspolitischen Agenda auf EU-Ebene

125

Integrationsanforderungen knüpfen wollen4, löste eine neue Debatte über die Definition von Integrationspolitik aus, da diese Forderung dem traditionell von der Europäischen Kommission unterstützten republikanischen Integrationsansatz der Integration durch Rechte widerspricht (Barwig/Davy 2004, Groenendijk 2004). Es wird nun interessant sein zu sehen, wie sich dieser Konflikt in den zukünftigen Richtlinien5 ausdrücken wird. 2

Theoretische Einbettung

Theoretisch eingebettet wird die Analyse in das neo-institutionalistische Konzept des organisationalen Feldes, das zunächst von DiMaggio und Powell für den industriellen Sektor entwickelt wurde und von Stone Sweet, Sandholtz und Fligstein auf die politische Arena übertragen wurde (DiMaggio/Powell 1991, Fligstein 2001, Scott 1994, Stone Sweet et al. 2001). Ein Feld besteht aus einer Anzahl von Akteuren, die ein gemeinsames Ziel, gemeinsame Erwartungen und gemeinsame Regeln teilen. Hierbei wird ein besonderer Schwerpunkt auf die Akteursdimension gelegt. Die Regeln werden durch die Akteure beeinflusst und sind daher wandelbar. Dabei gibt es mächtige Akteure sowie Herausforderer im Sinne von Fligsteins Konzept der „incumbents“ und der „challenger“ (2001:108), d. h. Etablierte und Herausforderer. Bezüglich der Integrationspolitik können innerhalb der EU die Nationalstaaten als die mächtigen Akteure verstanden werden, da sie die Verträge verabschieden und somit die Regeln und Ressourcen, die für die Akteure gelten, festlegen. Dies entspricht den Annahmen der intergouvernementalistischen Theorie (Moravcsik 1993). Die Europäische Kommission, das Europäische Parlament, der Europarat als EU-externe Organisation und verschiedene NROs können hingegen als die „challenger“ gesehen werden. Im Sinne der neo-funktionalistischen Theorie wird ihnen eine besondere Bedeutung im Politikgestaltungsprozess beigemessen. Beispielsweise wird angenommen, dass sie als „agenda-setter“ agieren und die Fähigkeit haben, Kooperationen zu initiieren (Stone Sweet/Sandholtz 1998, Stone Sweet et al. 2001). 4

5

In der Richtlinie 109/2003/EG zur Rechtsstellung der Drittstaatsangehörigen heißt es bereits jetzt: „Die Mitgliedstaaten können von Drittstaatsangehörigen verlangen, dass sie die Integrationsanforderungen gemäß dem nationalen Recht erfüllen“, wobei der Begriff „Integrationsanforderungen“ nicht .genauer definiert wird (Carrera 2006: 15). Beispielsweise lehnte der Ministerrat 2001 einen Vorschlag der Kommission zur “Vereinheitlichung der Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer unselbständigen oder selbständigen Erwerbstätigkeit” ab (Europäische Kommission 2001). Daraufhin werden zurzeit im Bereich Arbeitsrecht verschiedene Richtlinienvorschläge, bspw. zur Vereinheitlichung der Rechte von Wissenschaftlern und bezahlten Trainees, ausgearbeitet (Mitarbeiter der Kommission, Interview 2006).

126

Kerstin Rosenow

Zur Analyse der Entstehung des Politikfeldes der Integrationspolitik werden drei Thesen entwickelt. Die ersten beiden beziehen sich auf die normative und kognitive Dimension, während die dritte den Aspekt der Machtverteilung untersucht. Die erste These analysiert die Ebene der Legitimation eines neuen Politikfeldes. Sie nimmt an, dass die Entstehung des Politikfeldes der Migrationspolitik die notwendige Grundlage schuf, damit sich integrationspolitische Forderungen erstmals etablieren konnten. Die zweite These geht davon aus, dass neben den formalen Regeln die Akteure auch durch kognitive und normative Regeln beeinflusst werden. Deshalb versuchen die „challenger“ nicht nur die Rechtslage zu verändern, sondern sie versuchen auch, die normativen Referenzrahmen der Nationalstaaten zu beeinflussen, um die Entstehung eines neuen Politikfeldes zu unterstützen. Die dritte These bezieht sich auf den Aspekt der Machtverteilung innerhalb des Feldes. Hierbei geht es, wie bereits durch die Begriffe „incumbents“ und „challenger“ angedeutet, um die Verteilung von Ressourcen und den Einfluss der beteiligten Akteure. Es wird angenommen, dass das Engagement der Europäischen Kommission, des Europäischen Parlaments, der NROs und des Europarates eine notwendige Vorraussetzung für die Etablierung des Politikfeldes auf europäischer Ebene war. Gleichzeitig jedoch muss berücksichtigt werden, dass letztendlich die Nationalstaaten die Entscheidungen innerhalb der EU treffen und die „challenger“ demnach versuchen müssen, die Interessen der Nationalstaaten zu beeinflussen. 3

Die Integrationspolitik auf europäischer Ebene bis Mitte der 1990er Jahre

Der folgende empirische Teil (Unterpunkte 3 und 4) gliedert sich in zwei historische Abschnitte – die Zeit vor und nach dem Vertrag von Amsterdam 1999. Dabei soll die Frage beantwortet werden, warum die Integration von Drittstaatsangehörigen nach jahrzehntelanger Abwesenheit Ende der 1990er Jahre von der Agenda des Europarates auf die Agenda der EU übertragen wurde. Als Datengrundlage dient eine umfassende Dokumentenanalyse der integrationspolitisch relevanten Entscheidungen auf europäischer Ebene seit den 1950er Jahren. Diese Analyse wird ergänzt durch vier Interviews mit Mitarbeitern der Europäischen Kommission und des deutschen Innenministeriums. Im Rahmen der Untersuchung werden drei Thesen entwickelt, die zur Klärung der Fragestellung beitragen und auf die im Folgenden bei der Analyse der Interessen der einzelnen Akteure Bezug genommen wird.

Die Entstehung einer integrationspolitischen Agenda auf EU-Ebene

127

These 1: Europäisierungsprozesse im Rahmen der Asyl- und Einwanderungspolitik waren die Voraussetzung für eine Kooperation der Mitgliedstaaten im Bereich der Integrationspolitik. These 2: Argumente bezüglich der hohen Bedeutung der Arbeitsmarktintegration von Einwanderern im Kontext des Lissabon Prozesses und bezüglich der Gefährdung der sozialen Kohäsion bei mangelnder Integration wurden zur Beeinflussung der Wahrnehmung der Integrationspolitik als wichtige gemeinsame Aufgabe der EU Staaten hervorgehoben. These 3: Die Integrationspolitik wurde vor allem auf Grund der Initiativen der Europäischen Kommission, des Europäischen Parlaments, sowie der Nichtregierungsorganisationen und deren strategischer Interessen in die Migrationspolitik der EU eingegliedert. 3.1 Der Europarat Für eine Analyse der Ursprünge einer gemeinsamen europäischen Integrationspolitik ist die Pionierarbeit des Europarates unumgänglich. Der Europarat ist die älteste und heute mit 46 Mitgliedstaaten größte europäische zwischenstaatliche Organisation. Seit seiner Gründung 1949 setzte er sich für den Schutz der Menschenrechte in Europa ein. Seit den 1980er Jahren haben sich die für Migrationsfragen verantwortlichen Minister im Rahmen der Konferenzen des Europarates bereits für die Notwendigkeit einer gemeinsamen Integrationspolitik ausgesprochen. Die Zusammenfassung integrationspolitischer Aktivitäten auf europäischer Ebene in Tabelle 1 verdeutlicht das Engagement des Europarates bis zum Ende der 1990er Jahre, d. h. bevor die Nationalstaaten anfingen sich auf der Ebene der EU in diesem Bereich zu engagieren.

128

Kerstin Rosenow

Tabelle 1: Integrationspolitische Aktivitäten auf europäischer Ebene Jahreszahl 1950/1953 1977/1985 1980, 1983, 1991, 1993, 1996, 2002 1987-1991 1991-1996 1992 1994 Seit 1996 Seit 1996 1997 1999 2000 2000 2000 2000 2000 2003 2003

Aktivität Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten Übereinkommen über die Rechtsstellung der Wanderarbeitnehmer Konferenzen der für Wanderungsfragen zuständigen Minister

Organ Europarat

Projekt „Community and ethnic relations in Europe” Projekt „The integration of immigrants: towards equal opportunities” Übereinkommen über die Beteiligung von Ausländern am kommunalen öffentlichen Leben Konferenz „Die Integration von Migranten“ Rundtischgespräche mit den neuen Einwanderungsländern zur Integrationspolitik

Europarat

Projekt „Tensions and tolerance: building better integrated communities across Europe” Der Vertrag von Amsterdam Europäischer Rat von Tampere Konferenz über „Vielfalt und Zusammenhalt: Neue Herausforderungen für die Integration von Einwanderern und Minderheiten.” Framework of Integration Policies, Report Richtlinie (43) zur Anwendung des Gleichheitsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse oder der ethnischen Herkunft, 29. Juni Richtlinie (78) zur Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf, 27. November Unterzeichnung der Grundrechtecharta, Europäischer Rat Nizza, 7. Dezember Verordnung (859) zur Übertragbarkeit von sozialen Rechten innerhalb der EU, 14. Mai Richtlinie (86) betreffend das Recht der Familienzusammenführung, 22. September

Europarat

Europarat Europarat

Europarat Europarat Europarat Europarat

EU EU Europarat Europarat EU EU EU EU EU

Die Entstehung einer integrationspolitischen Agenda auf EU-Ebene 2003

Richtlinie (109) zur Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen, 25. November 2004 Den Haager Programm 2004 Verabschiedung elf gemeinsamer Grundprinzipien für die Politik der Integration von Einwanderern in die EU 2004 Einrichtung der nationalen Kontaktstellen für Integration 2004 Richtlinie (83) für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtlinge, 29. April Quelle: Eigene Zusammenstellung.

129 EU EU EU EU EU

Übereinkommen sind das stärkste Politikinstrument des Europarates. Diese sind aber im Gegensatz zu den EU Richtlinien nicht verbindlich und wurden oft nur vereinzelt ratifiziert. Insgesamt ist anzumerken, dass die Übereinkommen des Europarates, ebenso wie die im Folgenden analysierte Rechtssprechung der EU, lediglich den Schutz der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten absichern. Eine Ausnahme ist hierbei das Übereinkommen über die Beteiligung von Ausländern am kommunalen öffentlichen Leben (Europarat 1992), welches Drittstaatsangehörige einschließt. Trotz dieses Widerspruchs vertritt der Europarat seit den Anfängen der Integrationsdebatte in den 1970er Jahren konsequent ein „multikulturelles“ Gesellschaftsmodell und betont individuelle Rechte, Antidiskriminierung sowie die Förderung des gegenseitigen Respekts zwischen Einwanderern und Einheimischen, wodurch die Zweiseitigkeit des Integrationsprozesses unterstrichen wird (Koenig 2007). In Zukunft ist insbesondere aus Sicht der Europäischen Kommission eine stärkere Kooperation zwischen der EU und dem Europarat wünschenswert: ”There is a lot more willingness to cooperate, and there is a lot more willingness to coordinate our agendas now than there used to be” (Mitarbeiterin der Europäischen Kommission, Interview 2006). Der Europarat bleibt der Pionier der europäischen Integrationspolitik, aber sein Einfluss als „agenda-settter“ wurde stark geschwächt, als es zur Übertragung von Kompetenzen auf die Ebene der EU kam. Es entwickelte sich somit wie von Scott angenommen eine Statusordnung (1994: 216), welche DiMaggio’s Annahme belegt, dass die Entwicklung eines politischen Feldes nicht ohne Konflikte verläuft (1991).

130

Kerstin Rosenow

3.2 Die Nationalstaaten Wie bereits erwähnt war die Politik der EU seit den Verträgen von Rom durch eine Exklusion der Drittstaatsangehörigen von den EU-weiten Rechten geprägt.6 Bis zum Vertrag von Amsterdam gab es keine vertragliche Basis, die eine gemeinsame supranationale Herangehensweise in diesem Politikfeld gerechtfertigt hätte. Die Mehrheit der Nationalstaaten weigerte sich, ihre Souveränität bezüglich der migrations- und integrationspolitischen Entscheidungen aufzugeben (Joppke 1998: 21). Vor allem Großbritannien und Dänemark blockierten mit Hilfe des Einstimmigkeitsprinzips jegliche Versuche einer Europäisierung (Geddes 2000a: 95). Dass es trotzdem zunehmend zu einer Zusammenarbeit der Nationalstaaten in intergouvernementalen „ad-hoc committees“ kam, lag unter anderem an der Vollendung des Binnenmarktes und dem Schengener Abkommen, welches Kompensationsmaßnahmen im Rahmen der Migrationspolitik erforderlich machte. Außerdem führten die steigenden Einwandererzahlen sowie die daran anknüpfenden Sicherheitsfragen zu einer Kooperation der Nationalstaaten bezüglich der Grenzkontrolle und der Einwanderungs- und Asylpolitik. Die nationale und europäische Sicherheit in Bezug auf Migrationsfragen war laut Geddes der kleinste gemeinsame Nenner, auf den die Nationalstaaten sich einigen konnten (ibid. 107). Laut Guiraudon (2000) sahen die Nationalstaaten in der intergouvernementalen Kooperationsform außerdem die Möglichkeit nationale Restriktionen und supranationale Akteure wie beispielsweise den Europäischen Gerichtshof zu umgehen. Somit entstand zunächst das Politikfeld Migrationspolitik auf der europäischen Ebene, dessen institutionelles Gefüge eine strukturelle Basis für eine gemeinsame Integrationspolitik schuf. Innerhalb der neu geschaffenen Gremien konnten die „challenger“ erstmals ihre Forderungen nach integrationspolitischen Aspekten einbringen. Wie in These eins angenommen, waren somit erste Kooperationserfolge der Nationalstaaten in der Migrationspolitik eine der Voraussetzungen für eine gemeinsame Integrationspolitik. Ein weiterer möglicher externer Einfluss, der dem Thema Integrationspolitik zum Sprung auf die europäische Agenda verhalf, kann in der Destabilisierung nationaler Integrationsweisen gesehen werden. Auf der einen Seite stiegen fremdenfeindliche Tendenzen in den frühen 1990er Jahren an (Collinson 1993: 63, Hansen 2003), auf der anderen Seite begannen die Nationalstaaten, ihre eigenen Einwanderungs- und Integrationspolitiken neu auszurichten (Gieler/Fricke 2004). Die deutsche Debatte um die Einführung eines Zuwanderungsgesetzes

6

Siehe beispielsweise Verordnung 1964/38/EWG, die das Recht der Freizügigkeit auf EUBürger beschränkte (Ministerrat 1964).

Die Entstehung einer integrationspolitischen Agenda auf EU-Ebene

131

1990 und 20057 kann exemplarisch die nationalen Unsicherheiten im Umgang mit der Thematik veranschaulichen (Bade 1994: 57ff., Unabhängige Kommission Zuwanderung 2001, Zuwanderungsrat 2004). Bezogen auf die Theorie des organisationalen Feldes können die Reaktionen der Nationalstaaten auf diese strukturellen Veränderungen wie folgt interpretiert werden: In Situationen der Unsicherheit erscheint die Anpassung an erfolgreiche Strategien für die Akteure Erfolg versprechend. DiMaggio und Powell haben diesen Prozess der Homogenisierung als Isomorphismus bezeichnet. Sie unterscheiden dabei drei Dimensionen (Homogenisierung durch Zwang, durch Nachahmung oder durch Normen), wobei für diese Analyse insbesondere der Prozess der Nachahmung relevant ist (DiMaggio/Powell 1991: 63-64, 73). Ursprünglich beziehen DiMaggio und Powell Nachahmungsstrategien auf Akteure und Prozesse innerhalb eines Feldes. Ihr Ansatz kann aber auch für die Entstehung neuer Felder, in diesem Fall die Entstehung europäischer Politikfelder, angewandt werden. Fligstein bezeichnet diesen Nachahmungsprozess als „bandwaggon“ Effekt, wonach einige Europäisierungserfolge der EU ausreichen, um weitere zu initiieren (2001-114-115). Die nationale Unsicherheit im Umgang mit Integrationsproblemen führte zu einer Übertragung des Politikbereichs auf die Agenda der EU, da dort bereits andere Politikbereiche erfolgreich koordiniert wurden. Das Vorgehen stärkte nicht nur die Legitimität des Politikfeldes, sondern auch die Legitimität der Regierungschefs, die ihre Handlungsbereitschaft in Krisenzeiten demonstrierten. Der Europarat verliert jedoch durch diesen Homogenisierungsprozess der Kompetenzübertragung auf die EU Ebene Kompetenzen, was sich unter anderem darin ausdrückt, dass die letzte integrationspolitische Konferenz des Europarates im Jahr 2000 stattfand. Welche Rolle andere supranationale Akteure bei der Unterstützung dieses Europäisierungsprozesses gespielt haben, wird im Folgenden analysiert. 3.3 Die Europäische Kommission und das Europäische Parlament Die Europäische Kommission ist laut Wessels „der Motor der Integration“ und besitzt das Initiativrecht für Entscheidungsvorlagen (2002: 336). Dieses Recht muss sie sich jedoch in der zweiten und dritten Säule der EU mit den Nationalstaaten teilen, wodurch ihr Einfluss auf das Politikfeld Einwanderungspolitik, das zwischen 1991 und 1997 in der dritten Säule „Justiz und Inneres“ angesiedelt

7

1.1.1991 Inkrafttreten des „Ausländergesetzes“; 1.1.2005 Inkrafttreten des „Zuwanderungsgesetzes“.

132

Kerstin Rosenow

war, eingeschränkt war8. Das Europäische Parlament konnte bis Ende der 1990er Jahre nur durch Anfragen und Mitteilungen an die Europäische Kommission und den Ministerrat seine Position zum Politikbereich Integrationspolitik vertreten, da der Politikbereich bis zum Vertrag von Amsterdam nicht supranationalisiert wurde. Beide Organe nutzten aber das Interesse der Nationalstaaten an migrationspolitischen Themen, sowie die neu geschaffenen institutionellen Strukturen aus, um eine Stärkung der Rechte von Drittstaatsangehörigen einzufordern. Beispielsweise forderte die Kommission bereits 1985, dass es für die Vollendung des Binnenmarktes notwendig sei, das Freizügigkeitsrecht auch auf Drittstaatsangehörige zu übertragen (Europäische Kommission 1985). Diese Forderung wurde aber, wie auch die Vorschläge des Europäischen Parlaments, von den Nationalstaaten ignoriert. Die Kommission reagierte daraufhin mit einer zweigleisigen Taktik: Einerseits suchte sie die Kooperation mit den Nationalstaaten in den „ad-hoc committees“. Andererseits forderte sie wiederholt eine stärkere Berücksichtigung von Integrationsmaßnahmen in der europäischen Gesetzgebung, um einen Ausgleich zu den sicherheitsbetonten Ansätzen herzustellen. Die Kommission versuchte somit, das Vertrauen der Nationalstaaten zu gewinnen und sich an Erfolgsprojekten wie dem Schengenabkommen zu beteiligen. Gleichzeitig war sie darauf bedacht ihre Kompetenzen zu erweitern und stellte neue Forderungen in ihren Mitteilungen9. Dabei erwies sie sich, wie eingangs angenommen, als erfolgreiche „agenda-setterin“ (Uçarer 2001). Beispielsweise sind die Ergebnisse von Tampere bereits in ihrer Mitteilung an den Ministerrat von 1994 ausformuliert worden (Europäische Kommission 1994). Der schnelle Fortschritt nach der Verabschiedung des Vertrages von Amsterdam ist auch darauf zurückzuführen, dass die beteiligten nationalen und supranationalen Akteure über einen langen Zeitraum in gleicher Konstellation zusammenarbeiteten, wie eine Mitarbeiterin der Europäischen Kommission erläuterte: „So when the treaty came along and gave the opportunity it was really only a question of taking up the old papers and reformulating them. And talking with people you had been talking with for several years to get agreement on them” (Interview 2006). Das Europäische Parlament hingegen litt stärker unter der institutionellen Ausgrenzung von Entscheidungsprozessen und der mangelnden vertraglichen Grundlage für Initiativen im Bereich der Integrationspolitik. Trotzdem agierte es traditionell ebenfalls als „challenger“, da es die intergouvernementale Arbeitsweise der Nationalstaaten kritisierte und mehr Mitbestimmungsrechte forderte. In seinen Mitteilungen und Berichten trat es ebenfalls seit den 1970er Jahren 8 9

2004 erhielt die Europäische Kommission erneut das alleinige Initiativrecht für diesen Politikbereich. Europäische Kommission (1990; 1991).

Die Entstehung einer integrationspolitischen Agenda auf EU-Ebene

133

verstärkt für die Erweiterung der Rechte der Drittstaatsangehörigen ein.10 Der Europäische Gerichtshof hatte innerhalb der dritten Säule, in der die Migrationspolitik im Anschluss an den Vertrag von Maastricht angesiedelt war, keine Rechtssprechungskompetenzen (Guiraudon 2000: 261-262). 3.4 Die transnationalen Nichtregierungsorganisationen Als dritte Gruppe bedürfen die transnationalen NROs besonderer Aufmerksamkeit, da auch sie an der Entwicklung einer gemeinsamen integrationspolitischen Agenda maßgeblich interessiert und beteiligt waren. Im Rahmen dieser knappen Darstellung kann nicht im Einzelnen auf ihre verschiedenen Aktivitäten eingegangen werden (Rosenow 2007a: 89ff.). Es soll aber betont werden, dass insbesondere in der Vorbereitung zum Vertrag von Amsterdam ein verstärktes Engagement der NROs zu verzeichnen war. Dabei vereinten eine Vielzahl von NROs ihre Forderungen im „Starting Point Programm“, das unter anderem forderte, die Unionsbürgerschaft und die damit verbundenen Rechte auf diejenigen Drittstaatsangehörigen zu übertragen, die mindestens seit fünf Jahren legal ansässig sind (Chopin/Niessen 1998). Die NROs erhöhten somit den normativen Druck auf die Nationalstaaten auch wenn nicht alle ihre Forderungen umgesetzt wurden. In diesem Zusammenhang ist auch die Arbeit des Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) als institutionelle Vertretungsinstanz der organisierten Zivilgesellschaft auf der Ebene der EU zu erwähnen. Sein Recht auf Initiativstellungnahmen, die die Kommission für ein Thema sensibilisieren sollen, hat er 1991 zweimal genutzt, um mehr Rechte für Drittstaatsangehörige einzufordern (EWSA 1991a, b). Dabei wurde eine gelungene Integration als Voraussetzung für die wirtschaftliche und soziale Kohäsion der Nationalstaaten dargestellt. Eine Argumentationslinie, die sich auch in Dokumenten der Kommission und des Europarates wiederfinden lässt und wodurch versucht wird, wie in These zwei angenommen, die normativen Referenzrahmen der Nationalstaaten zu beeinflussen. Die Arbeit der transnationalen NROs und ihr Interesse an einer Europäisierung der Integrationspolitik muss insgesamt auch im Hinblick auf ihre eigenen Interessen, wie die Stärkung ihrer Legitimität, ihrer finanziellen Stabilität und ihres Einflusses gesehen werden.

10

Amtsblatt C 100/7, 12. Oktober 1971; Amtsblatt C 76/25, 3. Juli 1974; Dokument A2-160/85, 25. November 1985, Dokument A3-195/90, 23. Juli 1990.

134 4

Kerstin Rosenow Die Veränderungen auf europäischer Ebene seit dem Vertrag von Amsterdam

Der zweite empirische Teil geht auf die Veränderungen der letzten zehn Jahre in Bezug auf die Rechte der Drittstaatsangehörigen innerhalb der EU ein. Hier entsteht eine Mischung aus verbindlichen und unverbindlichen Maßnahmen, welche den Kampf um Einfluss zwischen den Nationalstaaten als „incumbents“ und den “challengern”, welche eine Erweiterung ihrer supranationalen Kompetenzen innerhalb des Politikfeldes anstreben, ausdrückt. Vor allem auf die zweite und dritte These, bezüglich der Argumente der supranationalen Akteure und ihrem allgemeinen Einfluss im Politikgestaltungsprozess, wird im Folgenden Bezug genommen. 4.1 Die Nationalstaaten Die Grundlage für eine gemeinsame Herangehensweise bezüglich migrationsund integrationspolitischer Entscheidungen wurde mit der Annahme des Vertrages von Amsterdam am 1. Mai 1999 gelegt (Niessen 2004). Der Vertrag übertrug die Politikbereiche in die erste Säule der EU (Abschnitte IV) und sicherte ihnen mit Artikel 63 eine rechtliche Basis zu. Außerdem ermöglichte die Neudefinition des Antidiskriminierungsartikels 13 die darauf aufbauenden Richtlinien 43/2000/EG und 78/2000/EG. Es kam jedoch nicht zu einer kompletten Übertragung von Kompetenzen, da sich die Nationalstaaten weiterhin auf das Einstimmigkeitsprinzip verständigten und sie der Kommission vorerst nicht das alleinige Initiativrecht übertrugen. Bereits im Oktober 1999 trafen sich die Regierungschefs in Tampere, um den neu geschaffenen „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ zu diskutieren. Hier wurde „die faire Behandlung der Drittstaatsangehörigen“ erstmals als einer von vier Bereichen einer gemeinsamen Asyl- und Migrationspolitik in die Abschlusserklärung aufgenommen (Europäischer Rat 1999). Dieser Schritt kann direkt, wie in These drei angenommen, auf die Vorarbeiten der Europäischen Kommission zurückgeführt werden, die gemeinsam mit anderen Akteursgruppen seit längerer Zeit einen „ausgeglichenen Ansatz“ forderte. Im Laufe der folgenden Jahre wurde deutlich, dass die Nationalstaaten wie zuvor das Tempo des Europäisierungsprozesses bestimmten. Sie lehnten verschiedene Vorschläge der Kommission, beispielsweise zur Harmonisierung der Arbeitsmigration ab (Europäische Kommission 2001). Außerdem sicherten sie sich ihre nationalen Gestaltungsmöglichkeiten durch die Einfügung einer Reihe

Die Entstehung einer integrationspolitischen Agenda auf EU-Ebene

135

von optionalen Klauseln innerhalb der Richtlinien (Carrera 2006: 17, Groenendijk 2004)11. Die Familienzusammenführungsrichtlinie ist ein gutes Beispiel für die Konflikte zwischen den Menschenrechtsidealen der „challenger“ und den Ängsten der Nationalstaaten vor einer zu weitreichenden Einigung, woraufhin lediglich ein Kompromiss des kleinsten gemeinsamen Nenners zustande kam (Bendel 2005, Herz/Blätte 2004). Auch Walter kommt in ihrer ausführlichen Analyse zu dem Schluss, dass „das ursprüngliche Konzept der Richtlinie durch die mitgliedsstaatlichen Spielräume unscharf geworden ist“ (2006: 84). Dies bestätigte auch ein Kommissionsmitarbeiter: „There were so many „may-clauses” and conditional-clauses put in the texts by all member states, (…) so family reunification is not let’s say the best example of harmonisation in my personal opinion” (Interview 2006). Dabei entsprach eine gemeinsame Herangehensweise bezüglich der Stellung von Drittstaatsangehörigen aber zunehmend dem gemeinsamen Interesse der Mitgliedstaaten. Eine gemeinsame Zuzugs- und Aufenthaltspolitik wird als Kontrollmechanismus innerhalb des Zuwanderungsraums Europa geschätzt. Dabei werden neben den Richtlinien vor allem die unverbindlichen Mechanismen in diesem Politikbereich und das Argument der freiwilligen Kooperation der Mitgliedstaaten betont (Mitarbeiter des Bundesinnenministeriums, Interview 2006). Hierzu zählen, die 2003 gegründeten Integrationskontaktpunkte, die bereits zwei Handbücher zur Integrationspolitik publiziert haben.12 Des Weiteren wurden am 19. November 2004 vom Ministerrat elf „Gemeinsame Grundprinzipien für die Politik der Integration von Einwanderern in der Europäischen Union“ verabschiedet, an denen die Mitgliedstaaten ihre eigenen Initiativen messen wollen (Ministerrat 2004b). Seit 2004 gibt es außerdem jährliche Berichte zur Migration und Integration, die von der Europäischen Kommission unter Mithilfe der Nationalstaaten verfasst werden. Dieser Prozess ähnelt der Offenen Methode der Koordinierung (OMC), die als „soft law“ Mechanismus in anderen Politikbereichen angewendet wird (De la Porte 2002, Borrás/Jacobsson 2004). Bezüglich der Migrationspolitik verweigerten die Nationalstaaten die Einführung der OMC, wobei die Einführung der beschriebenen Mechanismen nach Meinung einer Kommissionsmitarbeiterin ähnliche Effekte erzielt: „So we do it anyway without being called an OMC“ (Mitarbeiterin der Kommission, Interview 2006).

11 12

Bspw. ermöglicht Artikel 14 der Richtlinie 109/2003/EG den Nationalstaaten nationale Beschränkungen beim Arbeitsmarktzugang für Drittstaatsangehörige, die ein EU-weites Aufenthaltsrecht besitzen, zu erlassen (Mitarbeiter des Bundesinnenministeriums, Interview 2006). http://europa.eu.int/germany/pdf/integrationshandbuch.pdf

136

Kerstin Rosenow

4.2 Die „challenger“ Trotz der beschriebenen Kontrolle der Nationalstaaten haben die Kommission, das Europäische Parlament und die NROs weiterhin einen bedeutenden Einfluss ausgeübt. Ihre Vorarbeiten wurden im Anschluss an den Vertrag von Amsterdam teilweise in die Verhandlungen des Ministerrates aufgenommen. Die elf gemeinsamen Grundprinzipien der Integrationspolitik lassen sich beispielsweise auf die Vorarbeit des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zurückführen (EWSA 2002). Lediglich der Europarat hat direkt an Einfluss in diesem Politikbereich verloren. Die NROs bündelten durch Zusammenschlüsse wie die Starting Line Group ihr Expertenwissen und unterstützen die Arbeit der EU Organe sowohl im normativen Sinne als auch durch ihre eigene Expertise. Beispielsweise kritisiert der vom British Council und der eng mit der Kommission zusammenarbeitenden Migration Policy Group herausgegebene Index zur Umsetzung der integrationspolitischen Vorhaben die mangelnde Verwirklichung dieser Vorhaben und fordert zur besseren gegenseitigen Kontrolle die Einführung einer verbindlichen OMC im Migrationsbereich (2005: 39). Die Europäische Kommission achtet in ihrer Rolle als „Hüterin der Verträge“ (Wessels 2002: 336) darauf, dass die Vorhaben von Tampere umgesetzt und weiterentwickelt werden13. Wie in der zweiten These, die sich mit den Argumenten der „agenda-setter“ beschäftigt, angenommen, kann festgestellt werden, dass die Forderung nach einer gemeinsamen Integrationspolitik häufig mit Aspekten des sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhalts in Verbindung gebracht wurden. Beispielsweise hebt die Europäische Kommission (2000) hervor, „dass eine erfolgreiche Integration von Drittstaatsangehörigen für die Aufrechterhaltung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts eine der großen Herausforderungen der EU im Bereich der Migrationspolitik darstellt“. Demnach würde eine misslungene Integrationspolitik die wirtschaftlichen Ziele der Lissabon Agenda und die innere Sicherheit der Nationalstaaten gefährden. Interessant ist hierbei, dass sich die Argumente eng an den Interessen der Nationalstaaten, sowie an bereits erfolgreich harmonisierten Politikbereichen ausrichten. Ein Bezug auf internationale Menschenrechte hingegen findet kaum statt. Für die dritte These, die davon ausgeht, dass die Integrationspolitik vor allem auf Grund der Initiativen der „challenger“ und ihrer strategischen Interessen in die Migrationspolitik der EU eingegliedert wurde, muss ein zweigeteiltes Fazit gezogen werden. Einerseits konnte gezeigt werden, dass die Europäische Kommission, das Europäische Parlament und zahlreiche NROs dabei geholfen haben, das Thema Integrationspolitik auf der Agenda der EU zu verankern. Ihr Enga13

Siehe beispielsweise folgende Mitteilungen der Europäischen Kommission: KOM (2000) 757; KOM (2003) 336; KOM (2005) 389.

Die Entstehung einer integrationspolitischen Agenda auf EU-Ebene

137

gement stellt letztendlich jedoch nur eine notwendige und keine hinreichende Bedingung dar, da die Nationalstaaten jederzeit das Tempo des Europäisierungsprozesses bestimmen. Aus diesem Grund richten sich, wie zu These zwei knapp skizziert, die Argumente der „agenda-setter“ auch eng an den Interessen der Nationalstaaten aus. 5

Fazit

Der Ausgangspunkt dieser Analyse war die Verabschiedung verbindlicher und unverbindlicher Maßnahmen auf der Ebene der EU, die explizit die Rechtsstellung der Drittstaatsangehörigen innerhalb der EU stärken. Im Hinblick auf die traditionelle Ausgrenzung der Drittstaatsangehörigen von EU-weiten Rechten und dem Souveränitätsanspruch der Nationalstaaten in diesen Belangen erscheint diese Entwicklung zunächst überraschend. Das Ziel dieser Untersuchung war daher, die Hintergründe des Entwicklungsprozesses zu ergründen, wobei vor allem die Interessen und Strategien der unterschiedlichen Akteure im Mittelpunkt standen. Allgemein lässt sich als Fazit festhalten, dass die Verbindung eines neuen Politikfeldes mit bereits gut etablierten Politikfeldern eine hilfreiche Strategie darstellt, um dessen Legitimität zu erhöhen. Wie in These eins angenommen, war die Einbettung der integrationspolitischen Forderungen innerhalb der migrationspolitischen Agenda der EU eine der Voraussetzung, die es den „challengern“ ermöglichte, ihren Forderungen Gehör zu verschaffen. Hierbei machten sie sich vor allem die von den „incumbents“ neu geschaffenen institutionellen Strukturen innerhalb der Migrationspolitik zur Platzierung ihrer Forderungen zu Eigen. Wie in den Erläuterungen zu These zwei gezeigt, scheint auch die Verbindung der Integrationspolitik zur Lissabon Agenda und zur nationalen Sicherheitspolitik eine erfolgreiche Strategie zur Stärkung der integrationspolitischen Agenda gewesen zu sein. Die Argumente der wirtschaftlichen und sozialen Kohäsion, sowie demografische Argumente wurden wiederholt eingesetzt, um die Nationalstaaten von der Notwendigkeit einer gemeinsamen Integrationspolitik zu überzeugen. Inwiefern sich diese Strategie auf die einzelnen Entscheidungsträger ausgewirkt hat, konnte hier leider nicht untersucht werden. Im Rahmen der dritten These, die sich auf den Kampf um Ressourcen bezieht, konnte skizziert werden, dass die Europäische Kommission, das Europäische Parlament, verschiedene NROs und der Europarat in ihrer Rolle als „challenger“ und „agenda-setter“ eine bedeutende Rolle bei der Einführung des Politikfeldes gespielt haben. Ihre vielfältigen Initiativen erhöhten den normativen Druck auf die Nationalstaaten, die angesichts nationaler Probleme und Unsicher-

138

Kerstin Rosenow

heiten im Umgang mit Drittstaatsangehörigen eine gemeinsame Herangehensweise auf der Ebene der EU unterstützten. Die „challenger“ haben somit entscheidend dazu beigetragen, dass integrationspolitische Themen den Sprung auf die Agenda der EU schafften. Die Aufarbeitung der Aktivitäten der NROs und des Europarates, die bislang in der Europaforschung zu oft vernachlässigt wurden, trugen wertvolle Erkenntnisse zu dieser Analyse bei. Wie in anderen Politikfeldern aber auch, entschieden letztendlich die Nationalstaaten über die Geschwindigkeit dieses Europäisierungsprozesses, wobei sie ihre nationalen Interessen schützen. Das Engagement der „challenger“ kann somit als notwendige aber nicht hinreichende Voraussetzung interpretiert werden. In diesem Sinne lassen sich sowohl Theorien des Intergouvernementalismus als auch des Neofunktionalismus belegen. In theoretischer Hinsicht erwies sich daher die Kombination des neo-institutionalistischen Feldansatzes mit neo-funktionalistischen, sowie mit intergouvernementalistischen Annahmen als fruchtbares Konzept zur Analyse des Europäisierungsprozesses eines neuen Politikfeldes. Insgesamt kann die Entwicklung dieses Politikfeldes als Beispiel gesehen werden, wie die EU sich trotz nationaler Skepsis auch in umstrittenen Bereichen weiter integrieren kann. Literatur Angenendt, Steffen (2002): Auf dem Weg zu einer europäischen Asyl- und Einwanderungspolitik? In: Weidenfeld (2002): 543-554 Bade, Klaus J. (1994): Ausländer, Aussiedler, Asyl. Eine Bestandsaufnahme. München: Beck Barwig, Klaus/Davy, Ulrike (Hrsg.) (2004): Auf dem Weg zur Rechtsgleichheit? Konzepte und Grenzen einer Politik der Integration von Einwanderern. Hohenheimer Tage zum Ausländerrecht 2003 und 2004. Baden-Baden: Nomos Bendel, Petra (2005): Integrationspolitik der Europäischen Union. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung Borrás, Susana/Jacobsson, Kerstin (2004): The Open Method of Co-Ordination and New Governance Patterns in the EU. In: Journal of European Public Policy 11. 2: 185208 Brinkmann, Gisbert (2004): Europäische Einwanderungs- und Integrationspolitik. In: Barwig/Davy (2004): 66-82 Carrrera, Sergio (2006): A Comparison of Integration Programmes in the EU. Trends and Weaknesses. In: Challenge Papers 1. März 2006 Chopin, Isabelle/Niessen, Jan (Hrsg.) (1998): Proposals for Legislative Measure to Combat Racism and to Promote Equal Rights in the European Union. London: Starting Line Group and the Commission for Racial Equality

Die Entstehung einer integrationspolitischen Agenda auf EU-Ebene

139

Collinson, Sarah (1993): Europe and International Migration. London/New York: Pinter Publishers De la Porte, Caroline (2002): Is the Open Method of Coordination Appropriate for Organising Activities at European Level in Sensitive Policy Area? In: European Law Journal 8. 1: 38-58 Derlien, Hans-Ulrich (Hrsg.) (1994): Systemrationalität und Partialinteresse. Festschrift für Renate Mayntz. Baden-Baden: Nomos DiMaggio, Paul J. (1991): Constructing an Organizational Field as a Professional Project: The U.S. Art Museums 1920-1940. In: Powell/DiMaggio (1991): 267-292 DiMaggio, Paul J./Powell, Walter W. (1991): The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields. In: Powell/DiMaggio (1991): 41-62 Due, Johnita P. (1996): European Union Anti-Racism Policy Reaches Turning Point. In: Human Rights Brief 3. 2 Favell, Adrian (1998): The Europeanisation of Immigration Politics. In: European Integration online Papers 2. 10 Fligstein, Neil (2001): Social Skill and the Theory of Fields. In: Sociological Theory 19. 2: 105-125 Geddes, Andrew (2000a): Immigration and European Integration. Towards Fortress Europe? Manchester/New York: Manchester University Press Geddes, Andrew (2000b): Lobbying for Migrant Inclusion in the European Union: New Opportunities for Transnational Advocacy? In: Journal of European Public Policy 7. 4: 632-649 Geddes, Andrew (2003): The Politics of Migration and Immigration in Europe. Thousand Oaks/London/New Delhi: Sage Publications Gieler, Wolfgang/Fricke, Dietmar (Hrsg.) (2004): Handbuch Europäischer Migrationspolitiken. Die EU-Länder und die Beitrittskandidaten. Münster: Lit Groenendijk, Kees (2004): Rechtliche Konzepte der Integration im EG-Migrationsrecht. In: Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik. 4: 123-130 Guiraudon, Virgine (2000): European Integration and Migration Policy. Vertical Policymaking as Venue Shopping. In: Journal of Common Market Studies 38. 2: 251-271 Hailbronner, Kay (1995): Third-Country Nationals and EC Law. In: Rosas/Antola (1995): 182-206 Hammar, Tomas (1990): Democracy and the Nation State: Aliens, Denizens and Citizens in a World of International Migration. Aldershot: Avebury Hansen, Randall (2003): Migration to Europe Since 1945: Its History and Its Lessons. In: Spencer (2003): 25-38 Heckmann, Friedrich/Schnapper, Dominique (Hrsg.) (2003): The Integration of Immigrants in European So-cieties. National Differences and Trends of Convergence. Forum Migration 7. Stuttgart: Lucius & Lucius Herz, Dietmar/Blätte, Andreas (2004): Migrationspolitik der EU. In: Gieler/Fricke (2004): 275-290 Joppke, Christian (1998): Immigration Challenges the Nation-State. In: Joppke (1998): 546

140

Kerstin Rosenow

Joppke, Christian (Hrsg.) (1998): Challenges to the Nation-State. Immigration in Western Europe and the United States. Oxford: Oxford University Press Klos, Christian (1997): Rahmenbedingungen und Gestaltungsmöglichkeiten der Europäischen Migrationspolitik. Konstanz: Hartung-Gorre Verlag Koenig, Matthias (2007) Europeanizing the Governance of Religious Diversity? An Institutionalist Account of Muslim Struggles for Recognition. In: Journal of Ethnic and Migration Studies 33. 6: 911-932 Mahoney, James/Rueschemeyer, Dietrich (Hrsg.) (2003): Comparative Historical Analysis in the Social Sciences. Cambridge: Cambridge University Press Moravcsik, Andrew (1993): Preference and Power in the European Community: A Liberal Intergovernmentalist Approach. In: Journal of Common Market Studies 31. 4: 473524 Niessen, Jan (2004): Five Years of EU Migration and Asylum Policy Making under the Amsterdam and Tampere Mandates. Paper Prepared for the German Council of Experts for Immigration and Integration. May 2004. Brüssel Powell, Walter W./DiMaggio, Paul J. (Hrsg.) (1991): The New Institutionalism in Organizational Analysis. Chicago/London: The University of Chicago Press Rosas, Allan/Antola, Esko (Hrsg.) (1995): A Citizens’ Europe. London: Sage Publications Rosenow, Kerstin (2007a): Die Europäisierung der Integrationspolitik. Berlin: Lit Rosenow, Kerstin (2007b): The Europeanization of Integration Policy – An Analysis of the Development of a New EU Policy Field. Bamberg: Bamberger Beiträge zur Europaforschung und zur internationalen Politik 15. März 2007 Rosenow, Kerstin (im Erscheinen): The Europeanisation of Integration Policies. In: International Migration 46 Scott, Richard W. (1994): Conceptualizing Organizational Fields. Linking Organizations and Societal Systems. In: Derlien (1994): 203-222 Sandholtz, Wayne/Stone Sweet, Alec (Hrsg.) (1998): European Integration and Supranational Governance. Oxford: Oxford University Press Sarah Spencer (2003): The Politics of Migration: Managing Opportunity, Conflict and Change. Oxford: Blackwell Publishing Stone Sweet, Alec/Sandholtz, Wayne (1998): Integration, Supranational Governance, and the Institutionalization of European Polity. In: Sandholtz/Stone Sweet (1998): 1-26 Stone Sweet, Alec/Sandholtz, Wayne (Hrsg.) (2001): The Institutionalization of Europe. Oxford: Oxford University Press Stone Sweet, Alec/Fligstein, Neil/Sandholtz, Wayne (2001): The Institutionalization of European Space. In: Stone Sweet/Sandholtz (2001): 1-28 Tomeí, Véronica (2001): Europäisierung nationaler Migrationspolitik. Eine Studie zur Veränderung von Regieren in Europa. Stuttgart: Lucius & Lucius Turnbull, Penelope/Sandholtz, Wayne (2001): Policing and Immigration: The Creation of New Policy Spaces. In: Stone Sweet/Sandholtz (2001): 194-220 Uçarer, Emek (2001): From the Sidelines to Center Stage: Sidekick No More? The European Commission in Justice and Home Affairs. In: European Integration online Papers (EIoP) 5. 5 Unabhängig Kommission Zuwanderung (2001): Zuwanderung gestalten Integration fördern. Bericht der unabhängigen Kommission „Zuwanderung“. Berlin

Die Entstehung einer integrationspolitischen Agenda auf EU-Ebene

141

Weidenfeld, Werner (Hrsg.) (2002): Europa Handbuch. Gütersloh: Verlag Bertelsmann Stiftung Walter, Anne (2006): Familienzusammenführung und Europäisierung. Entwicklung und Auswirkung der Richtlinie 2003/86/EG. In: Walter /De Carlo/Menz (2006): 83-114 Walter, Anne/De Carlo, Sabina/Menz, Margarethe (Hrsg.) (2006): Grenzen der Gesellschaft? Migration und sozialstruktureller Wandel in der Zuwanderungsregion Europa. IMIS-Schriften 14. Göttingen: V&R unipress Wessels, Wolfgang (2002): Das politische System der EU. In: Weidenfeld (2002). 329347 Zuwanderungsrat (2004): Migration und Integration Erfahrung nutzen Neues wagen. Jahresgutachten 2004 des Zuwanderungsrates. Berlin Dokumente British Council (2005): European Civic Citizenship and Inclusion Index. London http://www.integrationindex.eu/multiversions/2140/FileName/brussels-europeancivic-citizenship-and-inclusion-index.pdf Europäische Kommission (1985): Guide-Lines for a Community Policy on Integration. KOM (1985) 48. Brüssel Europäische Kommission (1990): Policies on Migrants and the Social Integration of Migrants in the European Community. SEK (1990) 1813. Brüssel Europäische Kommission (1991): Communication de la Commission sur l’immigration. SEK (1991) 1855. Brüssel Europäische Kommission (1994): On Immigration and Asylum Policies. KOM (1994) 23. Brüssel Europäische Kommission (2000): Mitteilung über eine Migrationspolitik der Gemeinschaft. KOM (2000) 757. Brüssel Europäische Kommission (2001): Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer unselbständigen oder selbständigen Erwerbstätigkeit. KOM (2001) 386. Brüssel Europäische Kommission (2003): Mitteilung über Einwanderung, Integration und Beschäftigung. KOM (2003) 336. Brüssel Europäische Kommission (2005): Mitteilung über eine gemeinsame Integrationsagenda – Ein Rahmen für die Integration von Drittstaatsangehörigen in die EU. KOM (2005) 389. Brüssel Europäischer Rat (1999): Schlussfolgerung des Vorsitzes, Europäischer Rat (Tampere) 15.-16. Oktober 1999. Tampere http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/de/ec/00200r1.d9.htm Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss (1991a): Stellungnahme des Wirtschaftsund Sozialausschusses zum Thema „Einwanderungspolitik“. CES 1394. Brüssel Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss (1991b): Initiativstellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschuss zum Thema „Rechtlicher Status der Wanderarbeitneh-

142

Kerstin Rosenow

mer aus Drittländern“. In: Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften. C 159/12. 17. Juni 1991. Brüssel Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss (2002): Initiativstellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschuss zum Thema „Einwanderung, Eingliederung und Rolle der organisierten Zivilgesellschaft“. CES 365. Brüssel Europarat (1992). Europäische Charta der Regionale- oder Minderheitensprachen. 5.11.1992/1.3.1998. SEV-Nr. 148. Straßburg Eurostat (2008): Themen Bevölkerung und soziale Bedingungen, Daten, Arbeitsmarkt, Beschäftigung und Arbeitslosigkeit, LFS Hauptindikatoren, Bevölkerung, Erwerbspersonen, Nichterwerbspersonen – bereinigte LFS-Reihe, Tabelle: LFSQ_PGANWS = Bevölkerung nach Geschlecht, Altersgruppe, Staatsangehörigkeit und Arbeitsstatus (1000), Dimensionen: 2007 Q04, eu27, pop (total) and ext_eu27. Luxemburg Ministerrat (1964): Verordnung Nr. 38/64/EWG über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer. In: Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften. 965/64. 17. April 1964. Brüssel Ministerrat (2004a): Richtlinie 2003/109/EG des Rates betreffend die Rechtsstellung von langfristig aufenthaltsberechtigter Drittstaatenangehöriger. 25. November 2003. In: Amtsblatt der Europäischen Union. L 16/44. 31.01.2004. Brüssel Ministerrat Justiz und Inneres (2004b): Mitteilung an die Presse, Europäischer Rat (Brüssel) 19. November 2004. 14615/04 (Presse 321). Brüssel

Teil II: Soziale Prozesse der Integration in Europa

Institutioneller Kontext und individuelle Bildungserfolge: Die Wirkung des Bildungssystems auf die Schulerfolge von Einwandererkindern in Europa1 Aigul Alieva

1

Einleitung

In den letzten Jahrzehnten sind die europäischen Gesellschaften aufgrund interner wie auch globaler Herausforderungen einem turbulenten wirtschaftlichen und politischen Wandel ausgesetzt. Dieser Wandel zieht zudem Veränderungen der wohlfahrtsstaatlichen Strukturen nach sich – in den meisten Fällen hin zur Kürzung von pauschalen Sozialleistungen und zu einem Mehr an Verantwortung für den Einzelnen. Die Verlierer dieses Wandels sind insbesondere Menschen mit niedrigeren oder nicht marktgängigen Bildungsqualifikationen, von denen ein beträchtlicher Teil einen Migrationshintergrund2 aufweist. Arbeitsmarktsegmente für un- oder angelernte Arbeitskräfte, die diesen Niedrigqualifizierten einst Erwerbsmöglichkeiten geboten haben, verlieren in vielen Staaten Europas zunehmend an Bedeutung. Die Kombination aus begrenzten sozialen Mobilitätschancen auf der einen und wohlfahrtsstaatlichen Kürzungen auf der anderen Seite setzt gesellschaftliche Stratifikationsprozesse in Gang, bei denen sich neue „Unterschichten“ herausbilden, die sich zunehmend – neben anderen Merkmalen – durch einen Migrationshintergrund auszeichnen. Unmissverständliche Hinweise für diese Stratifikationsprozesse liefern systematische Leistungs- und Platzierungsunterschiede zwischen einheimischen und zugewanderten Jugendlichen in den Schul- bzw. Berufsbildungssystemen und letztendlich auf dem Arbeitsmarkt. Die Ergebnisse der PISA-Studien führen vor Augen, dass jugendliche Zuwanderer in nahezu allen europäischen Einwanderungsstaaten im Durchschnitt 1 2

Ich danke Can Aybek (BIGSSS, Deutschland) und Uwe Warner (CEPS/INSTEAD, Luxemburg) für Ihre Übersetzung und Hilfe. Ich setze in diesem Artikel die Bezeichnungen wie „Menschen/Jugendliche mit Migrationshintergrund“, „(junge) Zugewanderte“ oder „(junge) Migranten“ als Begrifflichkeiten ein, mit denen – soweit kein gesonderter Hinweis erfolgt – dieselbe Gruppe von Menschen gemeint ist, nämlich Personen, die selbst oder deren Eltern Migrationserfahrung(en) vorweisen.

146

Aigul Alieva

niedrigere Testergebnisse erzielen als ihre Altersgenossen ohne Migrationshintergrund. Wesentliche Faktoren, die dieses Resultat beeinflussen, sind und bleiben die individuellen und familialen Merkmale dieser Jugendlichen. Ein Vergleich der Ergebnisse auf europäischer Ebene zeigt aber auch, dass in einigen Ländern der Unterschied zwischen Einheimischen und Zugewanderten größer ausfällt als in anderen. Dies führt zu der Annahme, dass es – neben den individuellen und gruppenspezifischen Merkmalen – offensichtlich andere kontextuelle Ursachen geben muss, die einen Einfluss darauf haben, wie groß die Leistungsdifferenzen zwischen den besagten Gruppen ausfallen. Die Unterschiede, die zwischen jungen Menschen mit und ohne Migrationshintergrund in der Schule, im Übergang Schule-Beruf und auf dem Arbeitsmarkt im Vergleich zu beobachten sind, lassen sich – so die hier vertretene These – zum Teil auf die unterschiedlichen Spezifika der Bildungs- und Wohlfahrtssysteme in den Staaten Europas zurückführen. In diesem Text geht es mir deshalb darum, genau diese kontextuellen Bedingungen näher zu diskutieren bzw. der Frage nachzugehen, welchen Einfluss institutionelle Rahmenbedingungen im Bereich der Bildung auf die strukturelle Integration von jungen Migranten haben. Im ersten Abschnitt meines Beitrags werde ich empirisch der Frage nachgehen, welchen Einfluss in einer Reihe von Ländern mit unterschiedlichen Bildungs- und Wohlfahrtsregimen Merkmale des Bildungssystems und Bedingungen im schulischen Umfeld auf die Leistung von Schülern haben. Ich vergleiche dabei gegliederte Bildungssysteme mit nicht gegliederten, diskutiere die Rolle von Lehrern und ihre Qualifikationen sowie den Einfluss von Hilfestellungen, die den Schülerinnen und Schülern außerhalb des Unterrichts angeboten werden. Mit den Ergebnissen einer Mehrebenenanalyse, die ich auf Basis der Daten der PISA-2003-Untersuchung vorgenommen habe, schließe ich meine Argumentation ab. 2

Schulische Leistungen im Vergleich

Die Forschungsliteratur über die Bildungsleistungen von Kindern und Jugendlichen mit Migrationshintergrund ist in den letzten Jahren stetig angewachsen. Die Schule ist eine Institution, der bei der Sozialisation von jungen Migranten und deren Eingliederung in die Aufnahmegesellschaft eine Schlüsselrolle zukommt. Richard Alba und Victor Nee (1999) fassen diese Funktionen wie folgt zusammen: 1. Die Schule unterstützt die kulturelle Integration durch die Weitergabe von Normen und Werten der Aufnahmegesellschaft. Von Anfang an lernen und

Schulerfolge von Einwandererkindern in Europa

147

verinnerlichen Kinder in der Schule gesellschaftliche Regeln des Umgangs miteinander und wenden diese innerhalb und außerhalb der Schule an. 2. In Schulen – zumindest in denjenigen, in denen keine starke ethnische Segregation zu beobachten ist – kommen Kinder und Jugendliche mit und ohne Migrationshintergrund in Kontakt miteinander. Dieser Umstand zieht weitere Gelegenheiten zur Kommunikation und zum Austausch nach sich, welche einen starken Einfluss auf die soziale Integration dieser Jugendlichen ausüben. 3. Schulen spielen auch eine wichtige Rolle bei der wirtschaftlichen Integration von Zugewanderten, da sie Fertigkeiten vermitteln und diese durch Zeugnisse und Diplome zertifizieren. Zeugnisse wiederum werden dazu eingesetzt, um am Arbeitsmarkt teilzuhaben. Die Idealvorstellung ist, dass Zugewanderte und Einheimische mit vergleichbaren Qualifikationen über dieselben Möglichkeiten verfügen, sich Zugang zu bestimmten Segmenten des Arbeitsmarktes zu verschaffen und berufliche Statuspositionen zu erreichen. Empirische Untersuchungen zeigen jedoch, dass in den europäischen Bildungssystemen Kinder und Jugendliche aus Zuwandererfamilien im Vergleich zu Einheimischen zumeist weniger erfolgreich sind. Die Tabelle 1 basiert auf den Ergebnissen der PISA-2003-Untersuchung, die im Auftrag der OECD durchgeführt wurde und bei der neben den allgemeinen insbesondere die mathematischen Fertigkeiten von Schülern in den teilnehmenden 41 Staaten geprüft wurden. Die Tabelle illustriert die unterschiedlichen Testergebnisse von 15-jährigen einheimischen und zugewanderten Jugendlichen in zwölf europäischen Staaten und in vier Staaten, die zu den klassischen Einwanderungsländern gezählt werden. Sie zeigt, dass europäische Gesellschaften in unterschiedlichem Ausmaß von Zuwanderung betroffen sind; die Anteile von Jugendlichen der ersten oder zweiten Zuwanderergeneration reichen von 32.3% in Luxemburg bis hin zu 4.3% in Portugal3. Weiterhin führt die Tabelle vor Augen, dass einheimische Schüler in allen Ländern im Durchschnitt höhere Ergebnisse erzielen als der OECD-Durchschnitt von 500 Punkten, wobei die USA (490) eine Ausnahme darstellen. In einigen dieser ausgewählten europäischen Staaten – in Belgien, den Niederlanden und der Schweiz – fallen die Ergebnisse, die die einheimischen Schüler erzielen, besonders hoch aus. Die Situation der Jugendlichen mit Migrationshintergrund unterscheidet sich deutlich davon: Diejenigen, die in Europa leben, weisen deutlich niedrigere Testergebnisse auf als ihre einheimischen Altersgenossen. Ihre durchschnittliche Punktzahl ist aber auch deutlich niedriger im Vergleich zu Jugendlichen mit 3

Länder, die einen Zugewandertenanteil von weniger als 4% vorweisen wurden in dieser PISA Stichprobe nicht berücksichtigt.

148

Aigul Alieva

Migrationshintergrund in den klassischen Einwanderungsländern Kanada, Australien und Neuseeland. Der größte Unterschied lässt sich in Belgien, Deutschland und der Schweiz beobachten, wo die Differenz zwischen 80 und 100 Punkten liegt. Dies entspricht einem Rückstand von ungefähr zwei Klassenstufen zwischen den genannten Gruppen. Einen der niedrigsten Differenzwerte weist Großbritannien auf, wo sowohl die einheimischen als auch die zugewanderten Jugendlichen ungefähr den OECD-Durchschnittswert erzielen. Bildungsforscher, die sich mit den Ursachen dieser Leistungsdifferenzen befassen, verweisen zumeist auf Unterschiede zwischen der einheimischen und zugewanderten Bevölkerung auf individueller oder familialer Ebene. Diese Unterschiede beziehen sich auf die Kompetenz in der Unterrichtssprache des Jugendlichen oder auf das Bildungsniveau, den beruflichen Status und das Einkommen der Eltern (Entorf und Minoiu 2004, Marks 2005, Portes und MacLeod 1996). Was vor den Sekundäranalysen von PISA weitgehend vernachlässigt worden ist, ist die Untersuchung der Einflüsse, welche auf institutionelle Rahmenbedingungen zurückzuführen sind4. Diese Einflüsse beziehen sich auf Unterschiede in der Struktur des Bildungssystems, der Autonomie bzw. der Ressourcenausstattung von Schulen innerhalb dieser Bildungssysteme. Studien, die solche Rahmenbedingungen kontrolliert haben, beziehen sich lediglich auf die Information, ob es sich bei dem jeweiligen Bildungssystem um ein einheitliches oder gegliedertes Schulsystem handelt (Entorf und Minoiu 2004, Schnepf 2006). Erst vor kurzer Zeit haben Wissenschaftler den Versuch unternommen, weitere institutionelle Merkmale in ihren Analyserahmen aufzunehmen (Dronkers und Levels 2006, Levels und Dronkers 2005, Marks 2005).

4

Für Deutschland geben Schofield et al. 2006 (insbesondere 71 ff.) einen Überblick zu den institutionellen Einflüssen auf die Schülerleistungen indem sie die PISA Daten daraufhin analysieren. Die Unterrichtsorganisation und Fördermaßnahmen haben Effekte auf die Leistungen der Schüler. Nach PISA fanden ebenfalls Argumente der Schul-, Klassen- und Unterrichtsorganisation Eingang in die öffentliche Diskussion in Deutschland.

Schulerfolge von Einwandererkindern in Europa

149

Tabelle 1: PISA 2003 – Vergleich der erzielten durchschnittlichen Ergebnisse Anteil von Migranten (in %)

Durchschnittliches Ergebnis Einheimische

Durchschnittliches Ergebnis Migranten

Differenz zwischen Ergebnissen

Belgien

11,5

546

446

-100**

Deutschland

14,1

525

444

-81**

Schweiz

19,7

543

467

-76**

Dänemark

6,4

520

452

-68**

Niederlande

10,5

551

485

-66**

Schweden

11,4

517

453

-64**

Österreich

13,2

515

454

-61**

Norwegen

5,5

499

447

-52**

Portugal

4,3

468

420

-48**

Luxemburg

32,3

507

469

-38**

USA

14,0

490

462

-28**

Großbritannien

7,6

510

494

-16

Neuseeland

19,4

528

514

-14**

Australien

22,3

527

524

-3

Kanada

17,8

537

536

-1**

Quelle: OECD 2005. **-statistisch signifikant bei p=0.001 3

Institutionelle Einflüsse: ein Überblick über die vorliegende Forschung

In der europäischen Bildungs- und Integrationsforschung stellt die Untersuchung von institutionellen Einflüssen auf die Bildungsbiografie von Kindern und Jugendlichen mit Migrationshintergrund eher die Ausnahme dar. Eine Art Pionierarbeit haben Maurice Crul und Hans Vermeulen (2003, 2006) in ihren vergleichenden Studien über die Situation der zweiten Zuwanderergeneration türkischer

150

Aigul Alieva

Herkunft geleistet. In ihren Arbeiten vergleichen sie neben den Schulbesuchsquoten, die schulischen Leistungen, den höchsten erreichten Schulabschluss und den Anteil an Schulabbrechern in der Gesamtgruppe in Belgien, Deutschland, Frankreich, den Niederlanden und Österreich. Hinsichtlich der Positionierung auf dem Arbeitsmarkt haben sie die Erwerbslosenquoten und die Dauer der Erwerbslosigkeit, den beruflichen Status sowie das Einkommen untersucht. In ihren Studien kommen sie zu dem Schluss, dass es zwischen den untersuchten Ländern signifikante Unterschiede gibt. Erstens: Es sind Unterschiede hinsichtlich des Alters festzustellen, in dem der Eintritt in vorschulische Betreuungseinrichtungen erfolgt. In Belgien und Frankreich zum Beispiel liegt das quasi-verpflichtende Aufnahmealter für Kinder in Krippen und Kindergärten bei 2 ½ bzw. 2 Jahren. Diese Sozialisation in der Sprache des Aufnahmelandes über 3 ½ Jahre hinweg, bis zum Schulbeginn, stellt – so die Autoren – einen wesentlichen Vorteil dar, gegenüber durchschnittlich nur einem Jahr, wie dies z. B. in den untersuchten deutschsprachigen Ländern der Fall ist. Zweitens: Die Auswahl in weiterführende Schultypen erfolgt in den verschiedenen Bildungssystemen zu unterschiedlichen biografischen Zeitpunkten. In Deutschland und Österreich erfolgt diese Weichenstellung im Alter von zehn Jahren, während sie in Belgien und Frankreich bei 15 Jahren vorgenommen wird und in den Niederlanden zu einem Zeitpunkt zwischen 12 und 14 erfolgt. Bis zu 75% der Schüler türkischer Herkunft wird in deutschsprachigen Ländern beim Übergang in die Sekundarstufe des Bildungssystems in niedrigere Schultypen gelenkt, während in Frankreich, Belgien und den Niederlanden zwischen 50 und 70% in die höheren Schullaufbahnen vermittelt werden. Als Folge dessen sind in diesen Ländern – wie zu erwarten – die Immatrikulationsraten von Zuwandererjugendlichen an Universitäten und Hochschulen im Vergleich deutlich höher. Ein weiterer wichtiger Faktor ist, drittens, die Anzahl der Stunden pro Jahr, die die einzelnen Schüler in direktem Kontakt mit Lehrern stehen. In Deutschland fällt diese Stundenanzahl deutlich niedriger aus als z. B. in den Niederlanden. Dies wiederum ist den Unterschieden im Schulsystem zu verdanken, da es sich in Deutschland meist um Halbtagsschulen handelt, in den Niederlanden aber die Ganztagsschulen überwiegen. Das nächste Merkmal, das herangezogen werden kann, um Unterschiede zwischen den jeweiligen Ländern zu erklären, ist das Ausmaß an Hilfestellung und Förderung, das außerhalb des Unterrichts angeboten wird. Auch bei diesem Merkmal fallen Unterschiede zwischen Deutschland, Österreich und den anderen untersuchten Ländern ins Auge. In den deutschsprachigen Ländern, insbesondere in Deutschland, fällt das Ausmaß an Hilfestellungen bei Hausaufgaben und Spracherwerb am geringsten aus, während in Frankreich, Belgien und den Nie-

Schulerfolge von Einwandererkindern in Europa

151

derlanden diese Förderung extensiver angeboten wird. Auch die Einführung von Programmen zur Sprachförderung fand in unterschiedlichen Zeiträumen statt. Frankreich begann mit diesen Programmen bereits in den 1970ern, darauf folgte Belgien in den späten 1980ern, während in Deutschland einige wenige Projekte erst in den 1990ern initiiert wurden. Crul und Vermeulen gehen in ihrer Studie noch einen Schritt weiter und analysieren die Leistung von Schülern türkischer Herkunft in unterschiedlichen Schultypen. Dabei fällt ihnen auf, dass in Frankreich und den Niederlanden im Vergleich zu anderen Ländern zwar mehr Jugendliche Zugang zu höheren Schullaufbahnen finden, zugleich jedoch auch mehr Schul- und Ausbildungsabbrecher zu verzeichnen sind. Dies führt dazu, dass in Frankreich nahezu 50% und in den Niederlanden immerhin noch 21% der Schüler über keine Schulabschlüsse verfügen. Die Abbrecherquoten in Deutschland und Österreich fallen deutlich geringer aus (vgl. Tabelle 2). So lässt sich festhalten, dass in Ländern mit einer frühen Differenzierung des Schulsystems und einer dementsprechenden Selektion mehr Kinder und Jugendliche türkischer Herkunft in Schulen gelenkt werden, bei der die anschließende berufliche Bildung im Vordergrund steht. In Frankreich und den Niederlanden dagegen wird den Jugendlichen eher die Möglichkeit geboten, einen höheren Bildungsabschluss zu erwerben, aber zugleich lässt sich beobachten, dass die Abbrecherquoten relativ hoch ausfallen. Die Studien von Crul und Vermeulen machen deutlich, dass eine Zuwanderergruppe mit ähnlichen Merkmalen, wie z. B. hier Kinder und Jugendliche türkischer Herkunft, unter variierenden institutionellen Rahmenbedingungen unterschiedliche Bildungserfolge erzielen können.

152

Aigul Alieva

Belgien

Frankreich

Deutschland

Niederlande

Alter der Institutionalisierung (Personenalter) Selektion in Schultypen (Personenalter) Direkter Kontakt mit Lehrern (Stunden im Jahr) Zuweisung in niedrigere Schultypen (% des Jahrgangs) Sprachförderung (eingeführt in den Jahren) Unterstützung & Hilfe außerhalb der Schule Abbrecherquote (% des Jahrgangs)

Österreich

Tabelle 2: Die wichtigsten Ergebnisse der Studien von Vermeulen und Crul (2003, 2006)

6

2.5

2

6

4

10

14

15

10

12-14

k.A.

k.A.

k.A.

661

1019

60-75

30-50

25-35

60-75

25-35

k.A.

1980s

1970s

1990s

1990s

k.A.

hoch

am höchsten

niedrig

hoch

3

50

46

7

21

21

11

23

Einschreibung in tertiäre Bildungs4 k.A. gänge (% des Jahrgangs) Quelle: Vermeulen/Crul 2003, 2006.

Auch Buchmann und Parrado sind in ihrer neueren Untersuchung (2006) der Frage nachgegangen, welchen Einfluss institutionelle Merkmale auf den Bildungserfolg von Schülern mit Migrationshintergrund ausüben. Allerdings bezieht sich ihre Analyse auf 14 Länder, die entsprechend ihrer Geschichte und Politik der Einwanderung und dem Modus der Eingliederung in drei Gruppen

Schulerfolge von Einwandererkindern in Europa

153

aufgeteilt wurden.5 Die Autoren der Studie argumentieren, dass die besseren oder schlechteren Bildungserfolge von Zuwandererjugendlichen im Kontext der Integrationspolitik zu sehen sind. Auf der Basis ihrer Analyse behaupten sie, dass klassische Einwanderungsländer sich leichter tun, Integrationsprobleme effektiv anzugehen. Ihnen folgen die weniger erfolgreichen mittel- und nordeuropäischen Staaten, während die südeuropäischen Länder am wenigsten erfolgreich sind. Unter Anwendung von Simulationstechniken stellen Buchmann und Parrado fest, dass sich bei Zuwanderern der ersten Generation, die zurzeit in mittel- und nordeuropäischen Staaten leben, die Bildungserfolge verbessern würden, wenn sie – unter Beibehaltung derselben sozio-ökonomischen Merkmale – in die klassischen Einwanderungsländer „verpflanzt“ werden würden. Anders ausgedrückt: Die Institutionen der Aufnahmegesellschaft spielen eine wichtige Rolle bei der Eingliederung von Zuwanderern. Eine Studie, die von Levels, Dronkers und Kraaykamp (2006) angefertigt wurde, argumentiert in eine ähnliche Richtung. Die Autoren dieser Studie nehmen in ihren Erklärungsansatz nicht nur Merkmale der Aufnahmegesellschaft, sondern auch die der Herkunftsgesellschaft mit auf. Die Ergebnisse zeigen, dass die wesentlichen Unterschiede, die den Bildungserfolg von Kindern und Jugendlichen mit Migrationshintergrund in institutioneller Hinsicht beeinflussen, auf historische Erfahrungen im Umgang mit Einwanderung zurückzuführen sind: In den klassischen Einwanderungsländern erzielen Zuwandererkinder bessere schulische Erfolge. Auch wenn der sozio-ökonomische Hintergrund der Familien kontrolliert wird, bleibt dieser Unterschied in den Bildungsleistungen bestehen. Aus diesem Grund folgern Levels et al., dass die besseren Bildungserfolge nicht auf eine restriktivere Einwanderungspolitik, sondern auf effektivere Unterstützungsmaßnahmen zur Integration in den klassischen Einwanderungsländern zurückzuführen sind. 4

Eine Mehrebenenanalyse der institutionellen Einflüsse in PISA 2003

In diesem Abschnitt möchte ich der Frage nachgehen, ob die Unterschiede in den Bildungserfolgen zwischen Jugendlichen mit und ohne Migrationshintergrund in der PISA-2003-Untersuchung, wie ich sie bereits in Tabelle 1 dargelegt habe, zumindest partiell auf institutionelle Einflüsse zurückzuführen sind. Ich werde überprüfen, ob die Varianz, die sich sowohl innerhalb der Länder als auch zwi5

Eine erste mittel- und nordeuropäische Gruppe, die aus der Schweiz, Österreich, Deutschland, den Niederlanden, Schweden, Dänemark und Norwegen besteht, eine zweite südeuropäische Gruppe, bestehend aus Griechenland, Spanien und Portugal und eine Gruppe von klassischen Einwanderungsländern, also Australien, Kanada, Neuseeland und den USA.

154

Aigul Alieva

schen den Ländern zeigt, mit der Organisation von Bildungseinrichtungen und den Ressourcen, die ihnen zur Verfügung gestellt werden, zusammenhängt. Präsentiert werden im Folgenden Teilergebnisse einer Mehrebenenanalyse, die ich für eine Reihe von Ländern, nämlich Deutschland, Großbritannien, Luxemburg, Portugal, Schweden und die Schweiz durchgeführt habe. Die Länderauswahl ist bewusst so getroffen worden, dass unterschiedliche Schulsysteme und Berufsbildungsansätze betrachtet werden. Zu Beginn soll jedoch für eine größere Anzahl von Ländern, die an der PISA-Studie teilgenommen haben, überprüft werden, inwiefern sich die durchschnittlichen Leistungen der Schulen innerhalb des jeweiligen Landes voneinander unterscheiden. Für diese Zwecke berechne ich den sogenannten Rho-Wert für jedes Land. Mein Hauptinteresse gilt – wie in Tabelle 3 dargestellt – den institutionellen Unterschieden zwischen den Schulen in einem Land. Hier zeigt sich, dass sich die untersuchten Länder im Ausmaß der Schulunterschiede deutlich voneinander unterscheiden. Westeuropäische Staaten wie z. B. Belgien, Deutschland, die Niederlande und Österreich weisen starke Unterschiede zwischen Schulen auf, während die skandinavischen Länder nur geringe Unterschiede von Schule zur Schule aufweisen. Eine mögliche Erklärung für derartig große Unterschiede zwischen den Ländergruppen ist der Grad der Stratifikation in der Sekundarbildung, also die Existenz von gegliederten Schulsystemen bzw. der Zeitpunkt der Selektion der Jugendlichen für die Sekundarbildung oder die Möglichkeiten, zwischen den unterschiedlichen Schullaufbahnen zu wechseln (Allmendinger 1989, Levels et al. 2006, Müller und Shavit 1998). Belgien, Deutschland, die Niederlande und Österreich haben hoch stratifizierte Bildungssysteme, in denen Schüler – je nach Laufbahn, in die sie einmünden – unterschiedliche Schulen besuchen und verschiedene Lerninhalte vermittelt bekommen. Jedoch sind diese Unterschiede in Luxemburg und der Schweiz weniger ausgeprägt, obwohl auch dort gegliederte Schulsysteme existieren. Allgemein ist die Sekundarbildung sowohl in den angelsächsischen als auch den skandinavischen Ländern einheitlich, so dass Jugendliche dieselben Curricula durchlaufen. Dies zeigt sich in den niedrigen ȡWerten dieser Länder. Der große Nachteil dieser Werte ist, dass sie nicht die Übergänge und Unterschiede zwischen den einzelnen nationalen Schulformen darstellen, sondern die länderspezifischen Unterschiede zwischen den Schulen. Für Deutschland kommt hierbei die frühe Differenzierung zu Beginn der Sekundarstufe bzw. für Schweden die späte Differenzierung innerhalb des Schulsystems zum Tragen.

Schulerfolge von Einwandererkindern in Europa

155

Tabelle 3: Varianz zwischen und innerhalb Schulen und die Intra-GruppenKorrelation (ȡ)

5529.84 6206.98 7330.73 5300.37 3826.26 2648.34 3094.67 2601.04 2395.4

Varianz innerhalb Schulen zwischen Schülern 3326.07 4498.7 5738.28 4299.59 4536.05 5151.89 6198.47 5806.89 6731.45

1881.11

6338.25

0.23

1919.92 1741.1 1263.44 1110.39 986.17 600.84

7169.02 7969.89 6249.88 7356.91 8199.42 7986.08

0.21 0.18 0.17 0.13 0.11 0.07

Varianz zwischen Schulen im Land Niederlande Deutschland Belgien Österreich Frankreich Portugal Schweiz Luxemburg USA Großbritannien Australien Neuseeland Kanada Dänemark Schweden Norwegen Quelle: OECD 2005.

ȡ (rho)Wert 0.62 0.58 0.56 0.55 0.46 0.34 0.33 0.31 0.26

4.1 Daten und Variablen Auf Basis der PISA-2003-Daten sollen nun Informationen auf Individual- und Schulebene für Deutschland, Großbritannien, Luxemburg, Portugal, Schweden und der Schweiz im Rahmen einer Mehrebenenanalyse zusammengeführt werden (vgl. Tabelle 4). Unsere abhängige Variable ist das erzielte Testergebnis der Jugendlichen im Fach Mathematik mit einer Standardabweichung von 100. Auf individueller Ebene wurden zwei unabhängige Variablen berücksichtigt: das Geschlecht des Schülers/der Schülerin und der höchste sozio-ökonomische Status, der von einem der Elternteile erreicht wurde. Die unabhängigen Variablen auf Ebene der Schulen stehen für drei unterschiedliche Dimensionen: die Organisationsmerkmale der Schule, die Personalressourcen der Schule und das Lernumfeld aus einer psychologischen Perspektive:

156 ƒ

ƒ

ƒ

ƒ

ƒ

ƒ

6

Aigul Alieva Gruppierung der Schüler nach ihren Fähigkeiten in angemessene Kurse des Mathematikunterrichts ist eine geläufige Praxis in allen Schulen: 48% der Schulen in Deutschland und bis zu 98% der Schulen in Großbritannien gruppieren ihre Schüler entsprechend ihrer Fähigkeiten und Wissen in Leistungskurse innerhalb einer Klassenstufe. Diese Variable6 Informiert über den internen Organisationsgrad des Mathematikunterrichts einer Schule. Die Frage, ob der Zugang zu einer Schule durch besondere Aufnahmebestimmungen geregelt wird, reflektiert allgemein den Grad der Bildungsstratifikation in den jeweiligen Ländern. Die deutschsprachigen Länder setzen in zumindest 73% ihrer Schulen Auswahlmechanismen ein, wenn sie über den Zugang der Schüler in eine bestimmte Schule entscheiden. Die hauptsächlichen Auswahlkriterien sind dabei: die schulischen Leistungen des Jugendlichen, die Empfehlungen der Lehrer, die Verfügbarkeit von bestimmten Programmen an einer Schule oder die Schulwahlentscheidungen der Eltern. Als Vergleich dazu werden nur an 21% der Schulen in Portugal die Schüler aufgrund des einen oder anderen Kriteriums ausgewählt. Zusätzlicher Förderunterricht in Mathematik wird in den untersuchten Ländern in unterschiedlichem Ausmaß angeboten. In Deutschland und der Schweiz wird den Jugendlichen nur in etwa 55% aller Schulen Förderunterricht angeboten. In den anderen vier Ländern dagegen bieten 86% bis 96 % aller Schulen einen solchen Unterricht. Das Lehrer/Schüler-Verhältnis und das Verhältnis Mathematiklehrer/Schüler spiegelt die Ausstattung der Schulen mit qualifiziertem Fachpersonal wieder. Allgemein ist das Lehrer/Schüler-Verhältnis in allen untersuchten Ländern relativ günstig. Das Verhältnis von Mathematiklehrer zu Schülern fällt dagegen nicht überall günstig aus. Schulen in Deutschland, Schweden und der Schweiz weisen mit 50-70 Schülern pro Mathematiklehrer günstigere Verhältnisse auf als Großbritannien, wo auf einen Lehrer 127 Schüler kommen. Auch das Qualifikationsniveau der Lehrer interessiert uns hier. Alle hier untersuchten Schulen können ein relativ gutes Profil vorweisen. Der Anteil von Mathematiklehrkräften mit einem Universitätsabschluss bewegt sich in allen untersuchten Ländern zwischen ca. 60% und 80%. Der Index für Lehrer-Schüler-Beziehungen soll anzeigen, wie gut Lehrer und Schüler miteinander auskommen. Wenn der Wert näher an 0 ist, lassen sich die Beziehungen als gut bezeichnen: die Schüler beschreiben ihre Lehrer als hilfsbereit, sie sehen sich als durch die Lehrer unterstützt und in ihrer Meinung respektiert an. Wenn sich der Index dagegen dem Wert 1 nähert, Für die Definition und Berechnung dieser Messgröße siehe OECD 2005: 394.

Schulerfolge von Einwandererkindern in Europa

157

werden die Beziehungen als negativ beschrieben. Relativ problematisch scheinen die Beziehungen zwischen Schülern und Lehrern in Großbritannien und Schweden zu sein, während in den deutschsprachigen Ländern diese Beziehungen als durchaus positiv eingestuft werden können.

Luxemburg

Schweiz

Portugal

Schweden

Großbritannien

Gruppierung nach Fähigkeiten (% Schulen) Auswahlmechanismus (% Schulen) Föderunterricht in Schulen (% Schulen) Lehrer-SchülerVerhältnis (im Durchschnitt) Mathematiklehrer/ Schüler-Verhältnis (im Durchschnitt) Anteil der Mathematiklehrer mit einem Abschluss mind. auf ISCED 5A Niveau (% Mathe-Lehrer) Index Lehrer-SchülerBeziehungen (WLE) Schüler in Privatschulen (% der Schüler) Quelle: OECD 2005.

Deutschland

Tabelle 4: Deskriptive Ergebnisse

48

62

80

87

79

99.7

78

95

73

21

47

42

54

96

57

87

86

91

17

10

12

11

12

15

65

100

50

93

70

127

78

63

58

62

62

78

0.07

0.11

0.04

0.24

0.31

0.43

7

14

5

6

4

6

158

Aigul Alieva

Der Anteil der Schüler an Privatschulen in der PISA-2003-Untersuchung fällt relativ gering aus. Folglich ist auch der Anteil von Schülern mit Migrationshintergrund in diesen Schulen sehr gering. Aus diesen Gründen erscheint es nicht sachgemäß, die Zuwandererbevölkerung betreffenden Hypothesen hinsichtlich der Unterschiede zwischen privaten und öffentlichen Schulen zu überprüfen. 4.2 Ergebnisse des Mehrebenenanalyse Für alle untersuchten Länder wurden die Analysen mit Hilfe der LISREL Software getrennt für die Jugendlichen mit und ohne Migrationshintergrund durchgeführt. Für jede Gruppe wurden acht Modelle berechnet, wobei hier aus Platzgründen allerdings nur das achte Modell präsentiert werden soll, welches alle erklärenden Variablen enthält. Aus den Ergebnissen lässt sich als erste allgemeine Beobachtung festhalten, dass die von uns herangezogenen Variablen auf Schulebene die Leistungsunterschiede zwischen Schulen in einem Land und zwischen Ländern recht gut erklären. Was aus den Ergebnissen nicht explizit hervorgeht, ist, welchen Einfluss der sozio-ökonomische Hintergrund der Schüler ausübt. Die Annahme wäre, dass Schüler aufgrund des sozialen Status´ ihrer Eltern in bestimmte Schulen aufgenommen werden, was sowohl für einheimische als auch für zugewanderte Jugendliche gleichermaßen gelten müsste. In Schweden und Großbritannien werden die Varianzen an Leistungsunterschieden zwischen den Schulen für einheimische Schüler zu 48% bzw. 35% allein durch den sozio-ökonomischen Hintergrund erklärt. In der Schweiz wiederum erklärt der sozio-ökonomische Hintergrund rund 20% der Varianz für Jugendliche mit Migrationshintergrund. Die Ergebnisse, die Migrantenjugendliche erzielen, scheinen generell jedoch von Faktoren wie vorgeschalteten Auswahlprozessen oder leistungsspezifischen Gruppierungen innerhalb der Schule in stärkerem Ausmaß beeinflusst zu werden. In Deutschland erklären diese beiden Variablen bereits 24% der Varianz in den Ergebnisunterschieden zwischen den Schulen; in Luxemburg sind dies 28% und in Portugal 21%. Für Schweden hingegen kann keine Signifikanz festgestellt werden. Ein weiterer wichtiger Prädiktor für die Leistung von Jugendlichen mit und ohne Migrationshintergrund ist der Anteil von Mathematiklehrern mit einem höheren Bildungsabschluss an einer Schule. Über eine größere Anzahl an hoch qualifizierten Lehrern zu verfügen, könnte die Testergebnisse in allen Ländern – mit der Ausnahme von Schweden – um mindestens 50 Testpunkte steigern. Außerdem führt das Angebot eines Förderunterrichts im Fach Mathematik in den Schulen dazu, dass Migrantenjugendliche bessere Testergebnisse erzielen:

Schulerfolge von Einwandererkindern in Europa

159

Ihre Ergebnisse verbessern sich um 29 Punkte in Deutschland und um nahezu 60 Punkte in Großbritannien. Schließlich scheinen zumindest in der Schweiz, in Schweden und in Großbritannien die Lehrer-Schüler-Beziehungen einen Einfluss auf die Leistungen der Jugendlichen auszuüben: Eine Verbesserung der Beziehungen könnte in diesen Ländern zu höheren Testergebnissen führen. Obwohl dieser Einfluss sowohl für einheimische als auch zugewanderte Jugendliche beobachtbar ist, fällt er für die letztere Gruppe stärker aus. Insgesamt lassen sich 50% bis 77% der Varianz auf Ebene der Schulen und weniger als 7% auf der Individualebene für Jugendliche mit Migrationshintergrund erklären. Im Falle der einheimischen Jugendlichen liegen diese bei 40 bis 60% auf Schul- und 6 bis 7% auf der Individualebene. Institutionelle Rahmenbedingungen scheinen einen klaren Einfluss sowohl zwischen als auch innerhalb der hier untersuchten Länder auszuüben. Wie zu erwarten, fallen die Ergebnisse innerhalb der gegliederten Bildungssysteme sowohl auf der individuellen Ebene als auch zwischen den Schulen heterogener aus, insbesondere dann, wenn diese Ergebnisse mit Ländern verglichen werden, die ein einheitliches Bildungssystem vorweisen. Ein klares Beispiel für diesen Gegensatz stellt Schweden mit seinem einheitlichen Bildungssystem dar, wo wir mit unserem Modell 49% der Varianz zwischen den Schulen erklären können, wobei der größte Teil davon durch den sozio-ökonomischen Status der Familie, also einer Variable auf der Individualebene, erklärt wird. Nicht zu vergessen ist dabei, dass der Dissimilaritätsindex zwischen Schulen in Schweden bei - 0,11 lag, also sehr schwach ausgeprägt war. Anders ausgedrückt sind die Unterschiede zwischen den schwedischen Schulen sehr gering, deshalb können nur wenige oder sehr spezifische Faktoren eine signifikante Rolle spielen, um Unterschiede zu erklären.

160

Aigul Alieva

Tabelle 5: Mehrebenenanalyse Schweden

Großbritannien

319.78** (43.16)

Ergebnisse für zugewanderte Schüler 480.11** 358.82** 292.35** (35.97) (25.44) (43.45)

349.05** (38.70)

438.21** (79.91)

Höchster Erwerbsstatus Gender

0.75** (0.20)

0.68** (0.25)

1.17** (0.16)

1.03* (0.57)

0.98** (0.24)

1.07** (0.33)

37.42** (5.20) 1.62 (1.60)

19.25** (6.96) 8.65** (0.83)

18.29** (4.69) 0.60 (1.02)

-8.33 (9.74) 1.81** (0.75)

10.23 (10.16) 1.66 (2.21)

-5.89 (13.01) -1.52 (1.02)

-49.41** (11.10)

-26.45* (13.83)

-39.88** (12.92)

-58.25** (20.45)

3.36 (22.29)

-25.39 (54.83)

45.46** (15.15) 0.002 (0.23)

26.95** (17.33) -0.47** (0.11)

13.41 (10.03) 0.47** (0.12)

50.45** (18.15) 0.37 (0.29)

12.62 (16.98) 0.31 (0.22)

32.18** (13.00) -0.08 (0.23)

-14.17 (114.90)

65.24 (155.84)

-182.93* (94.79)

-569.88 (496.29)

-286.72* (147.07)

-378.78* (177.38)

125.52** (36.45)

49.38** (20.23)

71.32* (20.48)

70.14* (32.00)

30.59 (23.91)

37.76 (31.44)

28.95** (12.29) 4658.48 (376.48) 0.10 2239.80 (496.79) 0.49 85 7291 0.70463

-157.80** (18.30) 5575.79 (375.14) 0.02 735.56 (193.61) 0.74 51 14470 0.78283

0.93 (9.02) 5349.51 (421.39) 0.05 1754.99 (318.19) 0.54 111 22004 0.42875

65.68* (32.14) 4770.84 (982.91) 0.01 1000.12 (420.68) 0.77 32 2277 0.67931

-0.10 (21.27) 8809.11 (749.27) 0.02 618.23 (247.79) 0.49 27 6168 0.75016

60.33* 29.04 5454.73 (752.34) 0.02 1899.56 (623.81) 0.50 33 7228 0.42822

Lehrer/ SchülerVerhältnis Gruppierung nach Fähigkeiten Auswahlmechanismus MatheLehrer/Schüler Verhältnis Lehrer/SchülerBeziehungen Anteil der MatheLehrer mit ISCED 5A Förderunterricht ı e2 level-1 R2-level 1 ıu2 level-2 R2-level 2 Ȥ2 Devianz Ȥ2scale factor

Portugal

Luxemburg

Konstante

Schweiz

Deutschland

Modell

Schulerfolge von Einwandererkindern in Europa

Konstante Höchster Erwerbsstatus Gender Lehrer/ SchülerVerhältnis Gruppierung nach Fähigkeiten Auswahlmechanismus MatheLehrer/Schüler Verhältnis Lehrer/Schüler - Beziehungen Anteil der MatheLehrer mit ISCED 5A Förderunterricht ı e2 level-1 R2-level 1 ıu2 level-2 R2-level 2 Ȥ2 Devianz Ȥ2scale factor

161

348.15** (27.21) 0.54** (0.07)

Ergebnisse für einheimische Schüler 461.61** 415.75** 305** (33.69) (18.77) (21.70) 0.78** 0.69** 1.33** (0.13) (0.09) (0.09)

398.68** (16.82) 1.65** (0.09)

410.64** (35.24) 1.38** (0.07)

26.76** (2.44) -0.18 (1.07)

24.68** (3.05) 3.72* (1.51)

27.53** (2.50) 1.57* (0.69)

16.56** (2.18) 0.30 (0.36)

4.92 (2.92) 0.92 (0.83)

9.70** (2.64) 0.17 (0.48)

-40.88** (7.78)

-7.55 (14.57)

-32.51** (6.84)

-28.23** (11.07)

16.41* (9.15)

10.99 (25.19)

26.46** (11.34)

5.73 (14.78)

3.86 (6.40)

17.26 (12.14)

12.61* (5.65)

8.73 (7.62)

-0.10 (0.14)

-0.46** (0.09)

0.32** (0.06)

0.13 (0.15)

0.09 (0.09)

-0.09 (0.12)

-246.87** (98.63)

124.84 (144.73)

-160.08** (67.14)

-41.02 (190.63)

-216.09** (73.84)

-277.52** (96.79)

126.68** (23.50)

56.65** (19.42)

70.77** (13.77)

58.84** (18.65)

6.87 (8.77)

40.60** (13.63)

16.96* (8.99) 4066.85 (142.10) 0.05 2518.25 (268.21) 0.42 193 41710 0.66805

-84.38** (15.12) 5198.10 (205.20) 0.04 941.50 (225.43) 0.56 143 29178 1.04706

-6.68 (6.08) 5378.83 (381.38) 0.05 1367.03 (199.57) 0.47 178 77721 0.35621

29.33* (15.16) 4685.80 (179.51) 0.08 1316.57 (158.25) 0.47 236 49960 0.53224

-6.14 (7.06) 7274.94 (246.90) 0.07 130.54 (34.86) 0.62 227 47718 0.59580

-5.71 (8.68) 5981.73 (357.02) 0.06 1295.51 (186.93) 0.44 190 106074 0.28366

Quelle: OECD 2005. **-statistisch signifikant bei p=0.001, *-statistisch signifikant bei p=0.05

162 5

Aigul Alieva Synthese und Zusammenfassung der empirischen Ergebnisse

Die hier präsentierten Ergebnisse der Mehrebenenanalyse lassen die Ähnlichkeiten und Unterschiede zwischen verschiedenen Ländern gut erkennen. Die erklärte Varianz für die Ergebnisunterschiede auf Ebene der Schulen beträgt für identische Modelle, die auf sechs Länder angewendet wurden, zwischen 44 und 77%. In den deutschsprachigen Ländern zeigen die Variablen “Gruppierung nach Fähigkeiten”, “Auswahlmechanismus im Zugang zur Schule”, “Anteil der Mathematiklehrer mit Universitätsabschluss” und “Angebot von Förderunterricht in Mathematik” statistische Signifikanz (0.01