Introduction a la politique criminelle

INTRODUCTION A LA POLITIQUE CRIMINELLE

CollectionSciences criminelles dirigée par Robert Cario La collection Sciences criminelles se destine à la publication de travaux consacrés à l'analyse complexe du phénomène criminel. Multidisciplinaire par définition, elle a vocation à promouvoir les réflexions critiques portées par les disciplines impliquées, dont l'angle d'approche spécifique enrichit la connaissance globale du crime, tant en ce qui concerne les protagonistes (infracteur, victime, société) que les stratégies d'intervention sociale (prévention, répression, traitement). En France comme à l'étranger. Les contributions, émanant de chercheurs, de praticiens de la justice ou du travail social, empruntent la forme d'ouvrages de doctrine, de recherches collectives ou d'actes de rencontres scientifiques. La Collection s'enrichit par la publication d'un « Traité de sciences criminelles », multi-auteurs, qui présente sous la forme de manuels les principales disciplines qui composent les sciences criminelles: philosophie criminelle, criminologie, politique criminelle, droit criminel, procédure pénale, criminalistique, médecine légale et victimologie. A paraître M. Born, P. Thys (Dir.), Délinquance juvénile et famille M. Vaillant, J.P. Leblanc (Di.r.), Nouvelles problématiques adolescentes Ouvrages parus R. Cario, Les femmes résistent au crime J.P. Céré, Le contentieux disciplinaire dans les prisons françaises et le droit européen R. Cario (Dir.), La médiation pénale: entre répression et réparation R. Nérac-Croisier (Dir.), Le mineur et le droit pénal R. Cario, Jeunes délinquants. A la recherche de la socialisation perdue R. Cario, J.C. Héraut (Dir.), Les abuseurs sexuels: quel(s) traitement(s) ? P. Mbanzoulou, La réinsertion sociale des détenus L. Ouvrard, La prostitution M. Vaillant, A. Vulbeau, Action éducative spécialisée en placement familial C. Cardet, Le contrôle judiciaire socio-éducatif R. Nérac, J. Castaignède (OiL), La protection judiciaire du mineur en danger A. Bernard, R. Cario (DiL), Les politiques publiques d'aide aux victimes « Traité

de sciences criminelles»

2. R. Cario, Victimologie 3. R. Cario, Introduction aux sciences criminelles, à paraître 4. lP. Al1inne, Histoire des politiques pénales, à paraitre

Christine LAZERGES

INTRODUCTION

A LA POLITIQUE CRIMINELLE

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) CANADA H2Y lK9

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budape~ HONG~E

L'Harmattan Ualia Via Bava, 37 10214 Torino ITALŒ

du même auteur

La politique criminelle, Que sais-je ?, PUF 1987 L'enseignement des sciences criminelles (Dir.), Ed. Erès, 1991

aujourd'hui

Atlas de la criminalité en France, en collaboration avec Gérard Camilleri, La Documentation Française, 1992

Réflexions sur le nouveau code pénal (Dir.), Ed. Pédone, 1995 Réponses à la délinquance des mineurs, en collaboration avec Jean-Pierre Balduyck, Rapport au Premier Ministre, La Documentation Française. 1998

@ L'Harmattan, 2000 ISBN: 2-7384-9495-1

Introduction

De la politique, sans plus de précisions, on peut dire qu'elle est compréhension et conduite des affaires de la cité. La politique criminelle correspondrait alors d'une part, à l'analyse et à la compréhension d'une affaire particulière de la cité: le phénomène criminel, d'autre part à la mise en œuvre d'une stratégie pour répondre aux situations de délinquance ou de déviance. Le phénomène criminel en effet au sens large, n'est pas constitué des seules infractions pénales, contraventions, délits ou crimes, mais de l'ensemble des comportements incriminés ou non par la loi pénale, considérés comme troublant l'ordre social parce que s'exprimant dans un refus des normes. A l'encontre de ces comportements, délinquants ou déviants, une politique criminelle tente de proposer des réponses étatiques ou sociétales dans le respect des droits de l'homme, du moins doit-on avec exigence le souhaiter. Ainsi définie, la politique criminelle ne se réduit pas au droit pénal et à la procédure pénale ou à la criminologie, mais s'inscrit dans un projet global et une stratégie globale: la politique sociale d'un Etat donné, plus précisément la politique dite de la ville de cet Etat.

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Plusieurs étapes ont jalonné la mise à jour d'une identité encore quelquefois controversée de la politique criminelle. «La politique criminelle à la recherche d' ellemême» est le titre d'une étude parue en 1977 I qui exprime parfaitement incertitudes et hésitations sur le champ et l'objet de la politique criminelle. Art seulement ou science également? Telle est l'une des questions à laquelle il sera diversement répondu jusqu'à ces dernières années. L'expression même de politique criminelle est employée pour la première fois à la fin du XVllIème siècle dans les œuvres de Kleinshrod et Feuerbach qui la conçoivent comme un art législatif. Kleinshrod dira: « La politique criminelle c'est la connaissance des moyens que peut trouver le législateur selon la disposition spéciale de chaque Etat pour empêcher les délits et protéger le droit naturel de ses sujets ». Feuerbach affirmera: «La politique criminelle c'est la sagesse de l'Etat légiférant ». Mais des penseurs comme Platon, Aristote, Cicéron, Montesquieu, sans utiliser l'expression « politique criminelle», s'exprimaient déjà en politico-criminalistes, ne réduisant pas la politique criminelle à un art législatif, lorsqu'ils situaient hors du droit, dans la pensée politique et le contexte sociologique de leur temps, l'origine, la finalité et l'esprit d'application des lois pénales. C'est avec Von Liszt, au début du XXème siècle, que l'on peut fixer le point de départ du mouvement moderne de politique criminelle quand il définit la politique criminelle comme «l'ensemble systématique des principes au moyen desquels l'Etat et la société doivent organiser la lutte contre le crime ». Le concept sera rétréci mais aussi approfondi par ceux qui, comme Henri Donnedieu de Va1. Jacqueline BERNAT de CELIS, In Archives de Politique Criminelle n02, Pédone, 1977, p. 3.

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bres verront dans la politique criminelle la réaction de l'Etat contre le crime, résumant sa fonction en une réponse punitive et répressive au crime, pour s'affirmer ensuite dans sa richesse avec Marc Ancel et le mouvement de la Défense Sociale Nouvelle 2. Il devient clair que ni le droit pénal ni les sciences criminelles ne doivent s'approprier la politique criminelle, qui déborde chacun de leur champ propre, mais la servir. Toute politique criminelle est science et art, explicative, préventive et répressive. Toute politique criminelle s'inscrit dans un système de politique criminelle 3. La politique criminelle est une réflexion épistémologique sur le phénomène criminel, un décryptage du phénomène criminel et des moyens mis en œuvre pour lutter contre les comportements de déviance ou de délinquance; elle est également une stratégie juridique et sociale, fondée sur des choix politiques pour répondre avec pragmatisme aux problèmes posés par la prévention et la répression du phénomène criminel entendu largement. Une politique criminelle s'élabore en fonction d'options théoriques ou plus simplement d'écoles de pensée, elle peut aussi être analysée en termes de modèles de politique criminelle (1èrepartie) ; une politique criminelle est diversement conçue et reçue par les instances étatiques législatives, judiciaires ou policières et par la société civile elle-même, les conflits de politique criminelle sont un frein à sa réception et à sa mise en œuvre effective (2ème partie ).

2. Marc ANCEL, La défense sociale nouvelle (Un mouvement de politique criminelle humaniste), Paris, Cujas, 1954, 2ème éd. 1966, 2ème éd. 1981. 3. Mireille DELMAS-MARTY, Les grands systèmes de politique criminelle, coll. Thémis, PUF, 1992.

Première partie

L'élaboration d'une politique criminelle

Dans l'hypothèse, que nous retenons, où les politiques criminelles ne seraient ni le fruit du hasard, ni exemplaires par leur rationalité, il devient important d'en analyser l'élaboration souvent conflictuelle. Des choix sont faits, le poids des idéologies est là et doit être pris en compte et apprécié (chapitre 1er). Une lecture plus théorique de l'élaboration d'une politique criminelle, au travers de la présentation de modèles de politique criminelle, a été tentée (chapitre 2).

1 Idéologies et options en politique criminelle

La politique criminelle s'insère dans une stratégie globale, qui n'est autre que la politique sociale d'un Etat donné ou d'une communauté d'Etats; il serait bien ambitieux et délicat de recenser les écoles de pensée qui ont influé et influent sur un programme général de politique sociale se traduisant par des textes et des pratiques dans des domaines tout à fait divers, allant, par exemple, de la médecine préventive à la sanction de l'emprisonnement. Aussi, nous réduirons l'étude de l'impact de doctrines ou de corps de pensée, et des options en politique criminelle, au sens le plus souvent étroit de l'expression politique criminelle, ramenée alors à la seule politique pénale, et non au sens large qui fond la politique criminelle dans « l'ensemble» politique sociale. Nous réduirons l'étude également aux idéologies et options en politique criminelle en Europe occidentale. Tout enseignement du droit pénal comporte une analyse des doctrines qui ont orienté telle ou telle réforme ou simplement rédaction de textes répressifs. Toute approche de la politique criminelle, parce que les solutions à proposer

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pour déjouer, réguler le phénomène criminel, sont politiques lato sensu, implique aussi une lecture des doctrines en matière pénale. Par ailleurs, l'impasse ne devrait pas être faite sur les apports de la criminologie à la politique criminelle, éclairant sociologie et psychologie du crime; à cet égard, on se référera aux études spécifiques des criminologues 4. La description de l'impact d'écoles de pensée, souvent concurrentes dans le temps, éclairera le constat d'une juxtaposition d'options pour la politique criminelle de l'Europe occidentale, qui cependant a de solides assises résistant aux courants idéologiques contraires. A - L'impact d'écoles de pensée sur la politique criminelle 1 - L'école de la justice absolue Bien avant la rédaction du Code Pénal, Kant avait posé les bases de la doctrine de la justice absolue dans ses ouvrages «Critique de la raison pratique» (1788) et « Eléments métaphysiques de la doctrine du droit» (1796) associant le droit pénal à la morale et exaltant l'idée d'expiation dans l'exécution de la peine. L'école de la justice absolue considère la peine comme une souffrance infligée au condamné en réponse à la souffrance qu'il a 4. Pour ne citer que: Raffaele GAROFALO, La criminologie, Paris, 1888 ; E. SEELIG, Traité de criminologie, Paris, 1956 ; E.H. SUTHERLAND et D.R. CRESSEY, Principes de criminologie, Paris, 1966 ; Benigno DI TULLIO, Principes de criminologie clinique, Paris, 1967 ; Raymond GASSIN, « De quelques tendances récentes de la criminologie anglaise et nord-américaine », Revue de science criminelle et de droit pénal comparé, 1977, p. 249 et s., Criminologie, Dalloz, 1998, 4ème éd.

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fait subir à l'ordre public et à un particulier en même temps, lorsque l'infraction fait une victime privée. Si l'expiation n'est plus aujourd'hui prônée comme fonction essentielle de la sanction, elle demeure l'une de ses fonctions. L'idée d'expiation n'est pas radicalement rejetée, preuve en est la suggestion réitérée, chaque fois que l'idéologie sécuritaire prend le dessus sur l'idéologie que nous qualifierons d'idéologie de l'insertion, de réinstituer les bagnes d'essence expiatoire et éliminatoire qu'il s'agisse des majeurs ou même des mineurs. 2 - Les écoles classiques et néo-classiques La formulation politique de la pensée classique est parfaitement résumée dans le Traité des délits et des peines de Beccaria 5 et dans la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. On peut rattacher Bentham à l'école classique, Bentham qui a largement inspiré les rédacteurs du Code Pénal de 1810, et insisté sur la fonction utilitaire de la peine, conçue comme un moyen de prévenir le crime par la crainte qu'elle fait naître. Pour l'école classique, convaincue de la réalité du libre arbitre, la société a le droit de punir parce que la répression est utile et nécessaire à la défense de l'ordre social. Mais la société ne peut punir que dans la mesure où la sanction est conforme à la justice qui commande l' expiation. L'idée est judicieusement synthétisée dans la formule célèbre «punir pas plus qu'il n'est utile, pas plus qu'il n'est juste ». L'impératif de justice fonde la nécessaire individualisation de la peine, en effet enraciner un système 5. Cesare BECCARIA, Traité des délits et des peines, 1ère éd., 1764.

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sur le libre arbitre ne signifie pas pour autant que le degré de responsabilité morale de chacun est équivalent. Les néo-classiques dès la fin du XIXème siècle, à l'écoute du positivisme, mais ne faisant pas leur cette doctrine, se sont penchés sur le seul problème des relations de la peine avec la responsabilité morale du délinquant. Ils appuient une politique d'individualisation de la sanction, admettent l'utilité des mesures préventives à côté des mesures répressives, croient aux thèses de l'école pénitentiaire s'efforçant de rechercher les moyens les plus appropriés à l'amélioration de l'efficacité thérapeutique de la peine. Roger Merle et André Vitu observent que « c'est un retour, probablement inconscient, à la conception rétributive et perfectionnelle que le droit canonique avait développé avant la Révolution et qu'il n'a point renié depuis» 6. Les fonctions de la peine exprimées par la politique criminelle conduite, deviennent, pour répondre aux impératifs des classiques puis des néo-classiques, multiples, complexes et difficilement conciliables. Expiatoire la sanction doit l'être, éliminatoire temporairement ou définitivement chaque fois que cela est nécessaire, de surcroît intimidante, pour celui qui est condamné et pour le public ; enfin, cette sanction doit favoriser l'amendement et la réinsertion et même la réconciliation du délinquant et de la société sans oublier l'apaisement et la réparation de la victime. D'une certaine façon le système positiviste, déterministe, est moins ambitieux.

6. Roger MERLE et André VITU, Traité de droit criminel, T. l, n° 61, Cujas, 1984.

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3 L'école positiviste

Il n'est pas excessif de dire que la doctrine de l'école positiviste a bouleversé l'orientation de la politique criminelle au-delà même de l'Europe occidentale. Cette doctrine a vu le jour en Italie à la fin du XIXème siècle 7 ; elle est à l'origine du développement des sciences criminologiques. La pensée positiviste nie le libre arbitre, elle est avant tout déterministe. Le crime est analysé comme le produit fatal de causes diverses endogènes et exogènes. L' expiation ne peut plus en conséquence être un objectif de la sanction puisqu'elle suppose une faute et une responsabilité morale. C'est la défense de la société qui est selon les positivistes le fondement même du droit de punir et de prévenir. Pour garantir l'ordre social, le contrôle non seulement du délinquant est nécessaire, mais aussi celui du déviant, alcoolique par exemple. Ce contrôle préventif, avec les risques que cela présente en matière de libertés, et répressif, sera fonction de la personnalité de celui qui en fait l'objet et du danger qu'il représente pour l'ordre public. Un tel système conduit, comme l'avait réalisé Lombroso, à classer les criminels en catégories, forcément peu nuancées, et à opter pour des sanctions, qualifiées de mesures de sûreté, adaptées à chaque type de délinquant. En France, la politique criminelle législative ne s'est jamais réclamée officiellement du positivisme, cependant d'importantes dispositions législatives, comme l'introduction du sursis simple en 1891 à l'intention des délin7. Cesare LOMBROSO, L 'homme criminel, 1ère éd., 1876 ; Enrico FERRI, Sociologie criminelle, 1ère éd., 1881 ; Raffaele GAROFALO, Criminologie, 1ère éd., 1885.

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quants occasionnels, sont la consécration implicite de l'influence de cette doctrine dont tout mouvement de pensée de politique criminelle, même imperméable au déterminisme absolu, reconnaît l'apport; il en est ainsi du mouvement de la Défense sociale nouvelle. 4 - Le mouvement de la Défense sociale nouvelle L'idée de mouvement correspond bien à une école non unitaire, riche de sa diversité. On trouve les racines de ce mouvement ou des doctrines de Défense sociale, chez Prins 8 au début du siècle dans un ouvrage sur « La Défense sociale et les transformations du droit pénal », où il affirme: « Le juge répressif n'a pas à trancher une controverse métaphysique, sa mission est une mission de défense sociale ». Et plus loin: « Pour choisir les mesures à prendre, c'est l'Etat permanent de l'individu qu'il faut considérer plus que son acte passager. De telles idées sont au croisement de la pensée positiviste et de la pensée de la Défense sociale dans sa formulation italienne 9 ou française 10. Marc Ancel dans « La Défense sociale nouvelle» lance un mouvement de réforme pénale et de politique criminelle, largement entendue. Cette politique criminelle doit tendre à une action systématique de resocialisation des délinquants, qui ne peut se développer, dit-il, que par une humanisation toujours croissante du système répressif et doit se fonder sur des assises scientifiques: étude de l'acte, étude de la personnalité de l'auteur de l'acte. Pour la Défense sociale at8. A. PRINS, La défense sociale et les transformations du droit pénal, Bruxelles, 1910. 9. Filipo GRAMATICA, Principes de Défense sociale, Cujas, 1964. 10. Marc ANCEL, ouvrages précités.

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tachée à faire naître chez l'individu un sentiment de responsabilité, les mesures proposées participent à une pédagogie de la responsabilité. Marc Ancel ne réduit pas la responsabilité au libre arbitre dans son acception philosophique, mais le contenu qu'il donne au concept de responsabilité renvoie et aux idées de conscience, d'aptitude, de personnalité et de capacité Il . La défense sociale proclame aujourd'hui le droit à être différent. Ce droit dont on a dit qu'il représentait une des formes les plus évoluées des droits fondamentaux. Protéger le droit à être différent, revient à renforcer la capacité de tolérance et d'acceptation du corps social dans les limites des risques que l'on peut faire courir, au nécessaire maintien d'un ordre dans la cité. En termes d'impact sur la politique criminelle, celui du mouvement de la Défense sociale est flagrant sans être toujours dissociable, d'ailleurs, des apports d'une doctrine néo-classique, que nous nous permettons de qualifier de progressiste. Ainsi en va-t-il du droit des mineurs, de l'institution d'un juge de l'application des peines et d'un sursis avec mise à l'épreuve, d'un sursis même au prononcé de la peine ou de la dispense de peine, de la naissance et de l'élargissement des peines de substitution à l'emprisonnement ou alternatives. Ainsi en va-t-il encore d'une prise en compte grandissante de la victime et de ses droits, indissociable aujourd'hui de l'objectif de réinsertion du délinquant. La première loi en France traitant du délinquant et de la victime dans un même texte est la loi du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs. La seconde loi de ce type est en navette parlemenIl. Christine LAZERGES, « Le concept d'imputabilité dans les doctrines de défense sociale », Revue de science criminelle et de droit pénal comparé, 1983, p. 315 et s.

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taire, le projet s'intitule: « Projet de loi renforçant la présomption d'innocence et les droits des victimes ». Réceptif à divers courants de pensée, représentatif de diverses idéologies, le parlement compose sa politique criminelle, attentif aussi à l'opinion publique, privilégiant avec difficulté parfois, au bénéfice d'une majorité et d'un gouvernement, une option de politique criminelle plutôt qu'une autre. B - La juxtaposition d'options en politique criminelle L'histoire contemporaine de la politique criminelle en France est celle du conflit latent ou ouvert entre deux options ou même idéologies: l'option ou idéologie sécuritaire, l'option ou idéologie de l'insertion. Les médias font si largement état de l'idéologie sécuritaire qu'il ne sera guère besoin de s'appesantir, si ce n'est pour indiquer quelques lignes-force. 1 - L'idéologie sécuritaire L'idéologie sécuritaire est sans doute née de la montée de la petite et moyenne délinquance en liaison avec la crise économique, le chômage et les réels problèmes d'insertion professionnelle de plus de la moitié des jeunes de moins de 25 ans. Evoquer l'augmentation de la petite et moyenne délinquance invite à présenter des statistiques; pour la France, soit celles du Ministère de la justice comptabilisant la criminalité légale, soit celles du Ministère de l'intérieur, comptabilisant la criminalité apparente. Nulle part bien entendu n'est comptabilisée la criminalité réelle que l'on ne peut apprécier que par projection, sans certitudes. Rien

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ne demande plus d'explications que la présentation d'une statistique globale sur la criminalité, quelle qu'elle soit 12. Si l'on s'en tient à la criminalité apparente constatée à 26% par la gendarmerie nationale et à 74% par la police nationale en 1997, on peut dire qu'avec 3 493 442 crimes et délits constatés en France métropolitaine, l'année 1997 enregistre une baisse de 1,86% par rapport à l'année précédente. En nombre, cela représente 66 175 crimes et délits de moins qu'en 1996. Ainsi, en 1997 la criminalité globale constatée en France redescend, en nombre, à un niveau très voisin de celui qui était le sien pour l'année 1990 (3 492 712 faits constatés alors) 13. 1998 marque à nouveau une légère hausse de 2,08% toutes catégories confondues. La hausse de la délinquance des mineurs est plus sensible et ne cesse d'inquiéter 14,elle s'élève en 1998 à 11,23%. En le distinguant bien de l'insécurité réelle doit être évoqué un sentiment non quantifiable: le sentiment d'insécurité, mis en avant pour justifier l'idéologie sécuritaire, que Jean-Claude Chesnais déclare inséparable des préoccupations électorales. Au nom du sentiment

12. Jean-Claude CHESNAIS, Histoire de la violence, Paris, Laffont, 1981 ; Gérard CAMILLERI, Christine LAZERGES, Atlas de la criminalité en France, La documentation française, 1992; Christine LAZERGES, « Evolution de la délinquance urbaine », Justices, Justice et ville, Dalloz, 1995, p. 79 et s. ; Philippe ROBERT, Bruno AUBUSSON de CARY ALAY, Marie-Lys POTTIER, Pierre TOURNIER, Les comptes du crime, les délinquances en France et leur mesure, L'Harmattan, 1994. 13. Ministère de l'intérieur - Ministère de la défense. Crimes et délits constatés en 1997 par les services de police et de gendarmerie. 14. Bruno AUBUSSON de CAYARLA Y, La place des mineurs dans la délinquance enregistrée, Les cahiers de la sécurité intérieure, n° 29, IHESI, 1997.

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d'insécurité 15, qui n'est par définition, pas de l'ordre du rationnel, mais existe et se trouve exacerbé par les médias, des brèches ou des parenthèses dans la politique criminelle conduite depuis 1945 sont ouvertes. La loi dite « Sécurité et liberté» du 2 février 1981 en est une. Le but à atteindre était de rassurer une opinion inquiète, de maintenir intacte la cohésion sociale. Alain Peyrefitte, dans l'exposé des motifs de la loi « Sécurité et liberté » indique que « cette cohésion ne saurait être fondée sur des peines qui, à tort ou à raison, apparaissent souvent au public, d'abord comme variables au gré des incidents de séance, du talent des avocats ou de l'humeur des juges, ensuite comme évanescentes ». Un second exemple peut

être tiré de la loi du 1er février 1994 instituant une peine incompressible pour certaines infractions (articles 221-3 et 221-4 du Code Pénal). Ainsi, l'idéologie sécuritaire implique une réduction des pouvoirs du juge dans le choix et l'individualisation de la sanction, elle peut impliquer aussi de conférer aux autorités de police, pour prendre cet exemple, les plus larges pouvoirs en matière de contrôle d'identité au risque d'entrer en contradiction dans l'exercice de ces pouvoirs avec la liberté d'aller et de venir et le principe de la présomption d'innocence. 2 - L'idéologie de l'insertion L'idéologie de l'insertion est aussi bien celle de l'école néo-classique que de l'école de la Défense sociale nouvelle ou des tenants d'une politique criminelle participative, elle conduit la politique criminelle à choisir pour axe prioritaire la défense des libertés et l'adaptation de la so15. Sébastian ROCHÉ, Le sentiment d'insécurité, PUF, 1993.

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lution préventive ou répressive à la situation de l'auteur de l'acte déviant ou délinquant. L'impasse ne peut être faite sur la situation économique et sociale, sur l'exclusion grandissante de jeunes d'autant moins respectueux des devoirs du citoyen qu'il leur semble ne pouvoir accéder aux droits et faire l'objet de discriminations non pas positives mais négatives. Une inversion de tendance en matière de petite et moyenne délinquance, phénomène de société, est intimement liée aux solutions économiques qui seront trouvées pour résoudre le problème de l'emploi, et rompre avec les déterminismes qui font trop souvent d'un enfant d'un quartier difficile en échec scolaire, un déviant ou un délinquant dès l'adolescence. Une politique criminelle s'inscrivant dans ce schéma, bien hâtivement décrit, doit s'appuyer sur la participation de tous et non des seules agences officiellement préventives ou répressives. Cette politique criminelle peut être qualifiée de participative, elle fait appel à la solidarité plus qu'à l'inquiétude du citoyen. Respectueuse du droit à la sécurité, cette politique criminelle estime que plus de sécurité ne naîtra que d'une habile conjugaison entre prévention, sanction et insertion. Toute politique criminelle renvoie à un ou plusieurs modèles de politique criminelle. L'analyse des politiques criminelles en terme de modèles permet une interprétation plus fine des choix effectués et des expériences conduites.

2 Modèles de politique criminelle

L'utilisation des modèles dans le cadre de la recherche scientifique est relativement récente. Elle s'insère dans un courant de pensée dont un des postulats fondamentaux se résume dans l'affirmation du bien fondé ou de la validité du découpage de la réalité en systèmes. L'analyse systémale consiste dans la mise en évidence de structures essentielles, explicatives et compréhensives plus que descriptives qui en matière de politique criminelle ne la définisse pas par rapport à un contenu, mais la situe comme point d'intersection de l'ensemble des relations étatiques et sociétales exprimant l'organisation des réponses du corps social au phénomène criminel 1. L'approche systémale ne nie pas l'apport de la sociologie durkheimienne que l'on peut résumer dans la formule célèbre: «La première règle et la plus fondamentale de toutes est de considérer les faits sociaux comme des cho1. Mireille DELMAS-MARTY, « L'analyse systémale et la politique criminelle », Archives de Politique Criminelle, n° 8, Pédone, 1985, p. 27 et s.

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ses» 2. Ceci ne veut pas dire qu'il faille réduire les phénomènes sociaux à des réalités matérielles, mais seulement se contenter de les observer de l'extérieur sans faire appel à l'introspection. L'approche systémale emprunte à la sociologie wéberienne de la compréhension. A l'explication positiviste, rationnelle, logique, doit s'ajouter une dimension nouvelie: la compréhension, c'est-à-dire le fait de saisir le phénomène de l'intérieur. Max Weber en établissant nettement la distinction entre les sciences de la nature et les sciences de la culture (humaines) où la chaîne causale est impossible parce qu'un comportement humain ne peut être réduit à une réaction mécanique, mettra à charge du sociologue l'interprétation des faits sociaux par le biais de la construction des types idéaux 3. La démarche explicative de Durkheim et compréhensive de Max Weber ne sont pas antinomiques, la recherche en sciences sociales aujourd'hui se caractérise par une combinaison entre l'explication et la compréhension que l'on retrouve dans l'analyse systémale. La théorie des systèmes s'est développée surtout à partir de la seconde moitié du XXème siècle à travers les interrogations posées par la Gestalttheorie (théorie de la forme) et plus profondément dans le prolongement du mouvement structuraliste. L'analyse des systèmes en sciences sociales aboutit à la formulation de caractéristiques formelles indépendantes du contenu concret et permet de dégager des caractéristi-

2. Emile DURKHEIM, Règles de la méthode sociologique, Paris, Alcan, 1895. 3. Julien FREUND, Sociologie de Max Weber, Coll. « Le sociologue », Paris, PUF, 1996.

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ques essentielles de l'objet étudié, ses structures, et ce faisant d'élaborer des modèles de plus en plus complexes. Mireille Delmas-Marty, avec pour objet la politique criminelle, et par une mise en évidence de structures ou relations fondamentales, décrit les modèles de politique criminelle 4, proposés à ceux qui ont en charge l'élaboration, l'explication ou la compréhension d'une politique criminelle. « Toute construction ou analyse de modèles passe nécessairement par une simplification et une abstraction. Un système quelconque étant donné, le système judiciaire pourrait être pris pour exemple, la démarche épistémologique doit passer par un niveau d'abstraction et de formalisation qui élimine le concret et l'empirique pour construire et inventer des modèles qui ne sont pas de l'ordre de l~ rt'~lité empirique, mais qui serviront d'intermédiaire, de nt ii,lteur entre les relations observables et la structure au 'n rropre

5

».

] e i-Strauss 6 définit les quatre conditions auxquelles .;8 cr:0dèles doivent satisfaire: «En premier lieu un moj? .e Jffre un caractère de système; il consiste en éléments i~j~ qu'une modification quelconque de l'un d'eux entraîne une modification de tous les autres; en second lieu, tout modèle appartient à un groupe de transformations dont chacune correspond à un modèle de même famille si

4. Mireille DELMAS-MARTY, Modèles et mouvements de politique criminelle, Economica, 1983 ; Les grands systèmes de politique criminelle, ColI. Thémis, PUF, 1992. 5. Soizic LORVELLEC, Elaboration d'un modèle d'enregistrement de la criminalité par les instances policières de Pau, Thèse, Pau, 1982. 6. Claude LEVI-STRAUSS, Anthropologie structurale, Plon, 1958, p. 305 et s.

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bien que l'ensemble de ces transformations constitue un groupe de modèles. Troisièmement, les propriétés indiquées ci-dessus permettent de prévoir de quelle façon réagira le modèle en cas de modification de l'un de ses éléments, enfin, le modèle doit être construit de telle façon que son fonctionnement puisse rendre compte de tous les faits observés. .

« Un modèle c'est avant tout un objet artificiel construit

par le chercheur pour expliquer un ensemble de phénomènes, ou de situations difficiles à appréhender directement; son but est de rendre manifeste la structure sociale ellemême ». Les modèles de politique criminelle décrits par Mireille Delmas-Marty sont à la fois des instruments de connaissance et d'action. Au-delà de leur caractère théorique, les utilisations concrètes et même pragmatiques de ces modèles apparaîtront, c'est pourquoi il est logique de choisir d'en traiter dans un développement général sur l'élaboration d'une politique criminelle. Cependant, il ne faut pas perdre de vue que les modèles qui vont être présentés sont tous par définition des approximations de la politique criminelle analysée. Le modèle est simplificateur, il peut ainsi totaliser la matière traitée. Il est approximatif donc jamais figé, il permet à la connaissance d'avancer. Il est abstrait et « questionne ainsi la vie dans sa diversité concrète en tentant de la décoller de l'automatisme de son déroulement quotidien». Le critère de validité interne d'un modèle est sa cohérence logique, son critère de validité externe son adéquation à la réalité. En d'autres termes, la construction d'un modèle suppose l'élaboration d'un schéma aussi proche que possible de la réalité obéissant à une loi élémentaire de composition.

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Dans le cas des modèles de politique criminelle élaborés par Mireille Delmas-Marty, la loi élémentaire de composition résulte de quatre relations de base correspondant aux quatre réponses primaires à l'infraction et à la déviance prises comme phénomènes sociaux. Les relations fondamentales mises à jour sont les suivantes: 1. Infraction - réponse étatique (I-Re), ce qui signifie réponse à l'infraction prise en charge par l'Etat. 2. Infraction - réponse sociétale (I-Rs), ce qui signifie réponse à l'infraction prise en charge par le groupe social ou la société civile. 3. Déviance - réponse étatique (D-Re), ce qui signifie réponse à la déviance prise en charge par l'Etat.

4. Déviance - réponse sociétale (D-Rs), ce qui signifie réponse à la déviance prise en charge par le groupe social ou la société civile. « Les relations fondamentales ont un contenu divers. A la relation infraction-réponse étatique (I-Re) se rattachent le système pénal, mais aussi d'autres techniques étatiques, techniques du droit administratif (sanction administrative), du droit civil (réparation civile) ou techniques de médiation contrôlées par l'Etat (arbitrage assorti d'exequatur, conciliation lorsque le conciliateur est nommé et/ou contrôlé par l'Etat, médiation pénale). La relation infraction-réponse sociétale (I-Rs) correspond soit à une réponse proprement communautaire ou protestataire du groupe social indifférencié (rejet, vengeance ou médiation exercé par le groupe) ; soit à une réponse corporative du milieu professionnel (sanction disciplinaire), soit à une réponse individuelle de la victime (autodéfense), dès lors qu'elle est acceptée comme rituel du groupe.

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Quant à la relation déviance-réponse étatique (D-Re), elle évoque diverses formes de contrôle social de la déviance qui sont exercées sous le contrôle des autorités judiciaires ou policières ou de façon autonome par des instances étatiques à caractère médico-social: Direction de la Protection judiciaire de la jeunesse, Direction départementale de l'action sanitaire et sociale, Direction départementale de la solidarité nationale, services hospitaliers spécialisés ou établissements chargés du traitement des toxicomanes, alcooliques, malades mentaux, handicapés... La dernière relation, déviance-réponse sociétale (D-Rs), évoque des formes plus légères tendant à l'initiation de l'individu aux normes du groupe (éducation donnée par la famille, l'école, ou encore par le milieu professionnel ou social environnant), étant observé cependant qu'à partir du moment où l'Etat exerce un contrôle sur famille, école, milieu professionnel ou social, la relation peut se transformer en réponse étatique à la déviance (D-Re). » 7 On peut imaginer et même constater des hypothèses de contraction en un concept unique du phénomène de l'infraction et de celui de la déviance, c'est le cas des systèmes dans lesquels le principe de légalité n'est pas considéré comme une assise fondamentale, il en est ainsi dès lors qu'est admis le raisonnement par analogie. Les relations fondamentales se réduisent alors à deux: 1. Infraction-Déviance-réponse étatique (ID-Re) 2. Infraction-Déviance-réponse sociétale (ID-Rs). Construire des modèles, selon ces relations posées comme fondamentales, et qui seraient en quelque sorte l'atome de la politique criminelle consiste à rechercher le 7. Mireille DELMAS-MARTY, op. cit.Modèles et mouvements de politique criminelle, p. 42.

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principe selon lequel elles s'organisent. Mais si l'on ne veut pas rester à la surface des choses, à la surface des principes d'organisation, il faut admettre que la décomposition de la politique criminelle, son décryptage en relations fondamentales ne suffit pas. Il est nécessaire de tenir compte aussi du processus de dérivation selon lequel chaque relation fondamentale se décompose en relations dérivées alternatives ou complémentaires. Les relations alternatives marquent les diverses possibilités d'expression de chaque relation fondamentale. Ainsi, la réponse étatique à l'infraction peut s'exprimer à travers le système pénal de droit commun ou éventuellement d'exception (I-Pen ou I-Pen'), ou le système administratif (I-Ad), civil (I -Civ), de médiation (I-Méd). Les relations complémentaires se greffent sur une relation principale; elles permettent de mesurer le degré de participation et le cas échéant le pouvoir propre de chaque instance étatique ou sociétale, susceptible d'être associée à la réponse. Schéma récapitulatif

8

Relations alternatives Le processus peut être schématisé de la façon suivante:

I

- Re

--C

I

- Pén

1- Pén' I - Ad I - Civ I - Med

8. Mireille DELMAS-MARTY, « L'analyse systémale et la politique criminelle », Archives de Politique Criminelle, n° 8, Pédone, 1985, p. 37.

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De même la relation infraction-réponse sociétale (I-Rs) peut s'exprimer en une réponse du groupe social lui-même (I-Gs), du milieu professionnel (I-Prof) ou de la victime (IV). D'où le schéma: I - Rs Enfin, la relation déviance-réponse étatique (D-Re) présente, selon qu'elle est contrôlée par le juge (D-Jud), la police (D-Pol) ou directement prise en charge par les services à caractère médico-social (D-Méd soc.), trois variantes principales. D'où le schéma: D

___

- Re ---

====

D - Jud D - Pol o - Méd. soc.

En revanche, la relation déviance-réponse sociétale (DRs) repose sur une initiation de l'individu aux normes, généralement assurée de façon cumulative par la famille, l'école, le milieu professionnel et, plus largement, le milieu social environnant.. Elle commande donc seulement l'apparition de relations complémentaires. Relations complémentaires Le processus peut être ainsi schématisé, autour de la relation-mère représentée ici par une réponse étatique, de type pénal à l'infraction: Dl ram [COI?

Prof Milieu soc.

Lég

V~I-pen(JUd Gs/

Pol [xeC~Ad.

écofi

Ad.pénit

\. Méd. soc.

Légende: Lég = législatif; Jud = judiciaire; Exéc = exécutif; Pol = police; Ad. Ecofi = administration économique et financière; Ad. Pénit: administration pénitentiaire; Dt = délinquant (ou déviant); V = victime; Gs = groupe social; Fam = famille; Eco = école; Prof = milieu professionnel; Milieu soc = milieu social, environnement.

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A partir de ces choix initiaux, il est possible de procéder à la construction de modèles marquant en politique criminelle le champ des réponses du corps social au phénomène criminel et leur degré d'intensité. A - Les modèles étatiques La caractéristique fondamentale des modèles étatiques est la réponse étatique à l'infraction sous la forme d'une relation forte s'exprimant souvent mais pas uniquement par référence au droit pénal et à la procédure pénale. Les trois modèles étatiques présentés par Mireille Delmas-Marty sont le modèle Etat autoritaire, le modèle Etat totalitaire et le modèle Etat-société libéral ou démocratique. La description de ce dernier fera l'objet de développements plus précis parce qu'il constitue la grille de lecture la plus adaptée aux politiques criminelles conduites dans les démocraties libérales ou les social-démocraties. 1 - Le modèle Etat autoritaire Formule:

I-Re + I-Rs D-Re + D-Rs -

Dans le cadre de ce modèle, le système de politique criminelle est purement étatique.

a - La réponse étatique à l'infraction La distinction légale entre infraction et déviance implique une certaine discontinuité de la pression de l'Etat. Si l'on envisage la variante pénale dans la réponse étatique à

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l'infraction, par définition, il y aura discontinuité du droit pénal. La réponse étatique à l'infraction peut se dédoubler: au système pénal ordinaire se superpose alors un second système pénal d'exception sous garantie légale et judiciaire, organisant le traitement de certaines infractions selon des règles de fond et de forme beaucoup plus rigoureuses. En sont des exemples, les lois contre le terrorisme allongeant notamment les détentions provisoires et les gardes à vue (en Grande-Bretagne «Prevention of terrorism act» de 1974, en Italie, décrets-lois et lois nouvelles de 1978 à 1982, en France, loi du 9 septembre 1986. On observe à ce propos qu'en général le modèle Etat-autoritaire renvoie à des expériences conduites par des Etats dont le régime politique est lui-même autoritaire, mais des Etats par ailleurs libéraux peuvent se rattacher, par certaines formes de réponse à l'infraction ou à la déviance, à ce modèle. b - La réponse étatique à la déviance La réponse étatique dominante à la déviance est la caractéristique essentielle du modèle Etat autoritaire, elle se manifeste sous la forme d'actions étatisées policières, judiciaires et médico-sociales. Le phénomène de la déviance, par définition flou, donne lieu à des interventions autoritaires parfois coercitives qui peuvent aller de l'assistance éducative à l'internement administratif ou judiciaire en passant par une latitude extrême conférée aux autorités de police en matière de contrôle d'identité ou de garde à vue. Le tout constitue un contrôle social étatique serré dont l'un des exemples significatifs fut le décret de 1971 en URSS autorisant l'internement d'urgence des malades mentaux présentant un danger public. La seule garantie de

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procédure était la présentation obligatoire du patient au moins une fois par mois à une commission composée de trois psychiatres. « L'Etat autoritaire n'est pas nouveau, ce qui est nouveau, peut-être, c'est sa façon d'être autoritaire, d'une autorité grise et pénétrante qui envahit chaque repli de la vie, autorité indolore et invisible et pourtant confusément acceptée. Nouvelle, aussi, est la légitimation de l'Etat autoritaire, née au confluent imprévu du courant libéral et de la branche autoritaire du courant socialiste. Comme si, dans une vie plus douce de confort et d'abondance s'enlisait la volonté d'être et de devenir; si, à la pointe du désir d'avoir et de conserver toujours davantage, l'exigence de sécurité finissait par briser le rêve de liberté» 9. 2 - Le modèle Etat totalitaire Formule:

ID-Re +

ID-Rs «Se saisir en un seul et même mouvement d'encerclement de tous les comportements de refus des normes, les traquer sans plus distinguer l'infraction de la déviance, les traquer pour imposer un seul mode de pensée et d'action au point que les hommes devenus interchangeables puissent se confondre en un corps unique parfaitement homogène: dès lors que l'Etat se donne de tels moyens ou se fixe un tel but, le modèle de politique criminelle devient totalitaire quelle que soit l'idéologie qui l'inspire. » 10

9. Mireille DELMAS-MARTY, op. cit. Modèles et mouvements de politique criminelle, p. 102. 10. Mireille DELMAS-MARTY, op. cit. Modèles et mouvements de politique criminelle, p. 119.

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Le modèle Etat totalitaire sous la forme de l'Etat justicier ou sous celle de l'Etat guérisseur confond par principe l'infraction et la déviance.

a - Le sous-modèleEtatjusticier On entend par là un système dans lequel la relation à la loi est fondée sur le raisonnement par analogie; le juge est ainsi autorisé soit à prendre appui sur un texte proche du cas à juger, soit à rechercher l'éthique ou les principes religieux, politiques ou sociaux dont le droit de son pays s'inspire. Dans cette seconde hypothèse, l'Etat s'affranchit de toute subordination à la loi. L'Etat totalitaire justicier n'est plus un Etat de droit, l'Allemagne hitlérienne en est un exemple. Dans ce modèle, la relation aux instances sociétales s'exprime par l'incitation insidieuse ou violente du groupe tout entier au conformisme le plus absolu.

b - Le sous modèle Etat guérisseur Le système de défense sociale préconisé par Gramatica, en ce qu'il prévoyait de remplacer l'infraction par des indices d'antisocialité, conduisait à confondre infraction et déviance. C'est à la déviance au sens large englobant l'infraction, que s'adressait la réponse étatique dans un but thérapeutique. «La mesure de défense sociale sera de même nature que celle qui pèse sur l'hospitalisation d'un malade atteint d'une maladie infectieuse ou l'internement d'un aliéné dans un hôpital psychiatrique ou sur l'exécution de l'obligation scolaire d'un enfant », affirmait Gramatica Il. Il. Filippo GRAMA TICA, Principes de défense sociale, Paris, Cujas, 1964, p. 53.

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Le risque totalitaire, parce que la relation à la loi est ténue, existe. La relation aux instances sociétales est beaucoup plus importante que dans le modèle Etat justicier. Illustration de cette relation intense à la société civile peut être tirée aussi bien de la pensée de Gramatica que de la politique criminelle conduite en République populaire de Chine associant le groupe, mobilisant les masses sur des objectifs de politique criminelle. 3 - Le modèle Etat-société démocratique Formule:

I-Re +

I-Rs D-Re D-Rs + Ici, l'Etat n'impose pas l'orientation et le contrôle de toutes les réponses préventives et répressives au phénomène criminel, mais en abandonne une part à la société civile. L'Etat intervient en matière d'infraction et admet une réponse à dominante sociétale en matière de déviance. On devine que la politique criminelle conduite en France renvoie très largement à ce modèle dont il faut décrire précisément les composantes. La valeur de référence est la liberté, l'espace de liberté qui doit demeurer entre les pressions étatiques. L'idéologie de référence est l'idéologie libérale ou social-démocrate, impliquant que les réponses à la déviance soient essentiellement sociétales. Elles s'exprimeront à travers la famille, l'école, le milieu professionnel, le milieu social environnant; elles seront donc nombreuses, variables suivant les classes sociales et les générations. Mais ce sont plus les réponses à l'infraction que celles à la déviance qui caractérisent ce modèle.

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Dans les limites du modèle Etat-société démocratique, la réponse étatique à l'infraction se manifeste sous quatre formes alternatives: la variante pénale, la variante administrative, la variante civile et la variante de médiation. a - La variante pénale La démarche suivie par Mireille Delmas-Marty consiste à traverser le système pénal en montrant ses rapports avec les autres instances étatiques, puis avec les instances sociétales. La relation aux autres instances étatiques La relation aux autres instances étatiques s'entend de la relation aux instances législatives, judiciaires et exécutives. La relation aux instances législatives se traduit en France par le principe de la légalité des délits et des peines et ses corollaires. Rappelons-nous les articles 7 et 8 de la Déclaration des droits de I'homme et du citoyen. Rappelons aussi l'article 113-3 du Code Pénal: «Nul ne peut être puni pour un crime ou pour un délit dont les éléments ne sont pas définis par la loi ou pour une contravention dont les éléments ne sont pas définis par le règlement. Nul ne peut être puni d'une peine qui n'est pas prévue par la loi, si l'infraction est un crime ou un délit, ou par le règlement si l'infraction est une contravention ». Mais il est très important de prendre conscience, comme le dit Jean Carbonnier, qu'« en se multipliant audelà de la capacité de mémoire humaine les menaces se neutralisent et deviennent indifférentes».

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Paradoxalement, l'inflation principe de légalité des délits, même la marge d'appréciation de la peine peut être analysée tielle du principe de légalité.

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pénale porte atteinte au en marque la limite 12. De du juge dans le prononcé comme une négation par-

Le nouveau code pénal français mis en application le

1er mars 1994, s'il conserve un maximum contraignant en matière de peine, n'indique pas de minimum légal; il supprime ainsi la nécessité d'un texte sur les circonstances atténuantes dont l'extension progressive avait débuté rapidement après la promulgation du Code Pénal de 1810. On observe en définitive en France, sur le long terme, dans la relation de la variante pénale aux autres instances législatives, une diminution de l'intensité de cette relation et un renforcement parallèle de la relation aux instances judiCIaIres. La relation aux instances judiciaires que l'on ne croyait forte que dans les pays inspirés de la common law britannique est confortée dans les pays de droit écrit par l'évolution même des textes pénaux. La relation aux instances judiciaires paraît aujourd'hui similaire dans les pays de common law et ceux d'Europe continentale. « En matière pénale en Grande-Bretagne, observe Mireille Delmas-Marty, à l'exception de quelques rares infractions dites de common law, les infractions et les peines sont prévues par des textes de loi (statutes). Cependant, la loi ne prévoit la plupart du temps qu'une peine maximale, souvent élevée et dont les conditions d'application sont très souples. En outre le juge n'est tenu de motiver sa « sentence », que dans des cas limités... en pratique, et 12. Christine LAZERGES, Le principe de la légalité des délits et des peines, ln ouvrage collectif Droits et libertés fondamentaux, (dir. Rémy Cabrillac, Marie-Anne Frison-Roche, Thierry Revet), p. 431 et s., Dalloz, 1999, 5ème éd.

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alors même que le défaut de motif n'a jamais pour effet de rendre nulle une sentence, il est exceptionnel que les juges ne motivent pas leurs décisions» 13. La relation aux instances exécutives dans le cadre de la variante pénale est très diversifiée. Elle s'entend d'abord du mode de relation à la police. Le principe d'une police auxiliaire du système pénal, affirmé en France par les article 12 et 13 du Code de procédure pénale, qui placent la police judiciaire sous la direction et la surveillance du parquet et sous le contrôle de la chambre d'accusation est caractéristique du modèle Etat-société démocratique. Mais d'une part, la police administrative échappe au contrôle du pouvoir judiciaire, d'autre part la police judiciaire jouit en pratique d'une assez large autonomie. C'est elle qui, par exemple, joue un rôle essentiel et pratiquement indépendant dans ce qu'il est convenu d'appeler « l'approvisionnement du procès pénal »14. Les deux processus de sélection des affaires (conservées ou rejetées hors du circuit pénal) et de ventilation (aiguillage selon tel ou tel circuit), se situent essentiellement à deux moments. Le premier moment étant celui de l'enquête de police débouchant sur l'abandon officieux des poursuites ou le renvoi à l'autorité judiciaire. Le second moment consiste dans la décision du parquet optant pour le classement de l'affaire ou une procédure alternative aux poursuites ou le déclenchement des poursuites. Le choix opéré par la police judiciaire, comme celui opéré par le parquet est un choix de politique criminelle.

13. Mireille DELMAS-MARTY, op. cil. Modèles et mouvements de politique criminelle, p. 61. 14. Philippe ROBERT, Claude FAUGERON, Les forces cachées de la justice, Centurion, 1980.

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Doit être évoquée aussi la relation du système pénal à l'administration économique et financière, trop souvent passée sous silence, alors que masses de comportements délictueux n'émergeront pas «pénalement». L' intervention de l'administration est fréquente dans beaucoup d'Etats, et de domaines de refus de normes sanctionnés pénalement. Le meilleur exemple est celui de la fraude fiscale. En France, l'administration dispose du monopole de la plainte en matière de fraude fiscale. Sachant que seulement 0,1% à 1,5% des dossiers examinés par l' administration font l'objet de poursuites pénales, on peut parler de substitution presque générale de la sanction administrative à la sanction pénale. Le rôle du système pénal n'est plus que symbolique. En ce domaine, la variante administrative dans la réponse étatique à l'infraction semble préférée à la variante pénale. C'est par contre dans la variante pénale que s'inscrivent les hypothèses où l'administration (administration des Eaux et Forêts par exemple) intervient pendant le procès pénal par une action jointe à celle du parquet. Les instances exécutives se voyant confier l'exécution des condamnations, il existe une relation du système pénal à l'administration pénitentiaire dont l'intensité croît avec la judiciarisation progressive de l'exécution des peines. La tutelle du judiciaire sur l'administration pénitentiaire, devenue pièce, non plus du ministère de l'Intérieur, mais du ministère de la Justice depuis 1911, s'est confortée avec l'institution du juge de l'application des peines de 1958. La loi du 15 juin 2000, très attendue, renforçant la présomption d'innocence et les droits des victimes, juridictionnalise l'application des peines. La relation enfin du système judiciaire aux instances médico-sociales se caractérise pour le juge pénal par la possibilité dans des hypothèses bien précises, de remplacer

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la sanction pénale par un traitement médico-social. Le droit des mineurs est le domaine privilégié du médicosocial (mesures de protection, d'assistance, de surveillance, d'éducation appropriées) substitué par principe, mais non dans tous les cas, au répressif (sanctions pénales proprement dites). Pour les malades mentaux dans le système français dès lors qu'ils étaient atteints au moment des faits d'un trouble psychique ou neuropsychique ayant aboli leur discerne-

ment ou le contrôle de leurs actes (article 122-1 al. 1er du Code pénal), ils sont exclus du système pénal. En matière de toxicomanie, en France, depuis la loi du 21 décembre 1970, qui définit comme infraction pénale l'usage illicite de stupéfiantes (art. L.628 du Code de la santé publique), l'usager de stupéfiants relève du système pénal parce qu'il est considéré comme délinquant avant d'avoir commis toute autre infraction que l'usage de stupéfiants. Mais ce délinquant peut se trouver au cours du procès renvoyé aux instances médico-sociales. Le parquet est compétent pour enjoindre (procédure de l'injonction thérapeutique) l'intéressé de subir une cure de désintoxication ou de se placer sous surveillance médicale (art. L.628.1 du Code de la santé publique), et s'engage à ne pas exercer l'action publique si le traitement médical prescrit est suivi jusqu'au bout. Dans l'hypothèse où le procès pénal aurait suivi son cours, le tribunal a le choix entre le prononcé d'une peine classique ou d'une cure de désintoxication. La relation aux instances sociétales Les instances sociétales ou la société civile, ou encore le groupe social, sont en principe exclus de la variante pénale dans la réponse étatique à l'infraction. Le système

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pénal fonctionnerait en vase clos, sur un mode d' autosuffisance. La réalité est plus complexe. Le modèle Etatsociété démocratique, décrit par Mireille Delmas-Marty, ne renvoie à cette réalité de façon satisfaisante qu'en prenant en compte un mouvement de politique criminelle, mouvement de recours à la société civile, en accélération depuis 1981. Ancien est le rôle de la victime qui par sa constitution de partie civile peut déclencher les poursuites ou même citer directement l'auteur du dommage devant le tribunal correctionnel et obtenir indemnisation devant les juridictions répressives. Anciennes aussi sont les dispositions qui tendent à associer les citoyens à la justice pénale: système de l'assessorat, de l'échevinage ou du jury. Plus récente est la multiplication des hypothèses où le groupe social intervient dans l'exécution de la sanction: sanctions éducatives prononcées à l'encontre du mineur, sursis avec mise à l'épreuve, travail d'intérêt général. Il est possible de parler alors de politique criminelle impliquant une participation sociétale ou politique criminelle participative. Le Service Pénitentiaire d'Insertion et de Probation (SPIP) assiste le juge de l'application des peines dans le cadre essentiellement de l'exécution des sursis avec mise à l'épreuve. Quant au travail d'intérêt général, il ne peut fonctionner sans recours à la société civile. En ce domaine, les tribunaux correctionnels, les tribunaux pour enfants, les cours d'appel, les juges de l'application des peines ne peuvent rien seuls. Ceci contraint les magistrats à un comportement qui ne leur était pas coutumier, s'analysant en tâches de relations publiques pour trouver par exemple des postes de travail d'intérêt

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général auprès de collectivités territoriales, d'établissements publics, d'associations ou de l'Etat lui-même. La tâche incombe officiellement au juge de l'application des peInes. La sanction du travail d'intérêt général n'occupera la place qu'elle pourrait occuper dans la palette des sanctions pénales que lorsque de nombreux magistrats autres que des juges de l'application des peines concevront l'importance de la relation aux instances sociétales, qui signifie importance de l'intégration de citoyens ordinaires dans le fonctionnement de la justice. Très récente est toute la politique criminelle fondée sur la victimologie et son intérêt, au plan du droit, pour les victimes. Depuis une loi de 1975 (art. 132-58 et s. du Code pénal), la réparation du dommage peut constituer la seule sanction, le juge pénal est autorisé à dispenser de peine « lorsqu'il apparaît que le reclassement du prévenu est acquis, que le dommage est réparé, et que le trouble résultant de l'infraction a cessé. » En outre, le groupe social intervient lui-même chaque fois qu'est ouverte la possibilité d'une indemnisation de la victime par le fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions (loi du 3 janvier 1977, loi du 2 février 1981, loi du 8 juillet 1983 et surtout loi du 6 juillet 1990, articles 706-3 et s. du Code de procédure pénale). Les associations d'information et d'aide aux victimes, dont la création a été suscitée par le Ministère de la justice depuis 1982, sont des pions importants du processus d'intégration de la victime dans une politique criminelle utilisant les instances sociétales. Mireille Delmas-Marty fait très justement observer que plus la place accordée à la victime est large, plus la variante pénale devient compensatoire, dans le cas inverse le système pénal garde uniquement sa vocation première de système rétributif destiné avant tout à punir l'auteur de

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l'infraction. Cet auteur de l'infraction tend aussi à être associé, timidement, au choix de la sanction. Pour les mineurs, pour le condamné au travail d'intérêt général, dont on doit recueillir l'acquiescement à cette sanction, la variante pénale dans la réponse étatique à l'infraction se fait consensuelle en partie et non purement coercitive; mais c'est plus vrai aujourd'hui encore de la variante administrative.

b - La variante administrative On pourrait parler aussi de réponse administrative à l'infraction pénale. L'administration se voit reconnaître compétence pour ~pliquer sa propre sanction à l'auteur d'une infraction 1. Nous nous bornerons à donner quelques exemples de la variante administrative dans la conception française. Il est utile de préciser que ces cas de prévention ou de répression administrative sont sans doute une mise en cause de l'idéologie libérale classique, si une procédure bien établie et transparente ne garantit pas les « poursuivis» et les « condamnés» administrativement. La prévention-répression administrative Elle se manifeste, par exemple, en droit pénal du travail. On connaît le large pouvoir de contrôle social de l'administration du travail qui s'exprime en marge du procès pénal par le pouvoir de l'inspecteur du travail de notifier des observations ou de mettre en demeure. Lorsqu'il constate une infraction, l'inspecteur du travail choisit fréquemment la solution de l'observation en raison 15.Jean MOURGEON, La répression administrative, LGDJ, 1967; Mireille DELMAS-MARTY, Catherine TEITGEN-COLLY, Punir sans juger?, 1992.

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de ce que l'objectif premier de son contrôle est moins de sanctionner un délit que d'obtenir effectivement le respect par l'employeur de la réglementation du travail. Les inspecteurs ou les contrôleurs du travail notifient par écrit aux chefs d'établissement leurs observations. Ils rappellent ainsi la première fonction du droit pénal du travail, celle de prévention. Dans un certain nombre d'hypothèses, la loi n'abandonne pas à l'inspecteur du travail le choix entre l'observation et le procès verbal, elle impose qu'avant tout établissement d'un procès-verbal, avant tout recours à la variante pénale donc, l'employeur soit mis en demeure de se conformer aux textes. De la sorte, la variante administrative est tentée. Le champ d'application de la mise en demeure s'étend essentiellement aux prescriptions relatives à l'hygiène et à la sécurité du travail contenues dans les dispositions de règlements d'administration publique. Mais encore faut-il que la mise en demeure soit formellement prévue par les prescriptions de ces règlements (article L.23l.4 a1.ler du Code du travail). La répression administrative proprement dite Dans le domaine économique et financier, dans celui de la protection de l'environnement s'est développé un

arsenal de sanctions administratives: ordonnance du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence, pouvoirs d'injonction et d'exécution forcée reconnus au préfet (dont les compétences sont exercées par le représentant de l'Etat dans le département) au cas d'infractions à la loi sur les installations classées, pour la protection de l'environnement, etc... Les possibilités de transaction avec l'administration (en matière de droit de l'environnement, droit de la pêche,

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droit de la chasse, droit fiscal) sont tout à fait caractéristiques d'une mise à l'écart de la sanction pénale au profit de la sanction administrative. Cette transaction peut intervenir tant qu'une décision définitive du juge pénal n'a pas été prononcée. On constate que la relation de la variante administrative aux autres instances étatiques est dans l'ensemble de faible illtensité. Il faut signaler cependant la possibilité pour le juge répressif d'apprécier la légalité d'un acte administratif invoqué pour fonder les poursuites pénales ou comme moyen de défense (article 111-5 du code pénal). La relation aux instances sociétales se traduit essentiellement par l'association du délinquant à la sanction s'il y a transaction négociée directement avec l'intéressé. Mais les intérêts de la victime ne sont pas pris en compte. En effet «la jurisprudence administrative répressive, est bien établie pour décider que, quelle que soit la partie lésée, son action ne peut pas être portée devant l'autorité administrative répressive, celle-ci étant incompétente pour condamner à restitution ou à réparation sauf texte expressément contraire. Une seule exception est admise, quand le dommage est causé au domaine public» 16. Paradoxalement, la variante administrative gagne en politique criminelle une certaine importance alors qu'elle n'intègre pas dans les solutions proposées le légitime souci de la victime d'être indemnisée, à une époque où justement l'intérêt pour la victime est vif.

16. Jean MOURGEON, op. cit., p. 308.

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c - La variante civile Sans évoquer même la décriminalisation et le transfert possible du «pénal» au «civil» d'une partie du contentieux relevant aujourd'hui des juridictions répressives17, la variante civile sous deux formes est très présente. La variante civile, sous laforme classique d'un procès civil Dans cette hypothèse la relation à la loi, instance étatique, est plus souple, preuve en est, l' œuvre du juge en matière de responsabilité civile. Certains opposent à la discontinuité du droit pénal, la continuité du droit civil de la responsabilité. Le formalisme de la procédure civile est moindre également que celui de la procédure pénale. La relation aux instances sociétales par la relation à la victime est essentielle. Le procès pénal est perçu comme « volant leur conflit aux personnes directement impliquées »18alors que la victime devant les juridictions civiles mène le procès comme demanderesse, elle peut à tout moment arrêter le cours de la procédure. La victime n'est cependant maîtresse du choix de la solution civile, de préférence à la solution pénale, que si des poursuites n'ont pas été intentées par le parquet. La relation au délinquant, sauf dans le cas du recours en indemnisation devant les CIVI (Commission d'Indemnisation des Victimes d'Infractions) est forte puisque les deux parties disposent juridiquement des mêmes moyens 17. Conseil de l'Europe, Rapport sur la décriminalisation, Strasbourg, 1980. 18. Jacqueline BERNAT de CELIS, « Les grandes options de politique criminelle, la perspective de Louk Hulsman, Archives de Politique Criminelle, n° 5, Pédone, 1982, p. 13 et s.

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pour faire valoir leur point de vue; la différence avec le droit pénal, observe Mireille Delmas-Marty 19, étant que « le juge civil ne peut faire profiter le défendeur du bénéfice du doute: il est tenu de juger le litige sous peine de déni de justice» (art. 4 du code civil). La variante civile, sous laforme du recours en indemnisation devant les CIVI La loi du 6 juillet 1990 a élargi le champ de l'indemnisation d'une victime d'infraction pénale. Cette réparation se veut désormais intégrale pour les victimes d'atteintes à la personne dès lors que les faits ont entraîné le décès, une incapacité permanente ou que l'incapacité totale de travail est égale ou supérieure à un mois, cette condition n'étant pas exigée en matière d'atteintes sexuelles. Dans ce cas, la variante civile n'est pas alternative de la variante pénale, elle fonctionne en parallèle, indépendamment de la variante pénale. Une commission d'indemnisation des victimes d'infractions pénales existe auprès de chaque tribunal de grande instance. Il est fait appel pour siéger dans cette commission, qui a le caractère d'une juridiction civile, à deux magistrats ainsi qu'à une personne s'étant signalée par l'intérêt qu'elle porte, aux problèmes des victimes. Cette composition même, manifeste l'intérêt de la relation aux instances sociétales. La personne choisie l'est fréquemment au sein des services ou associations d'aide et d'information aux victimes. L'une des tâches de ces associations est préci-

19. Mireille DELMAS-MARTY, op. cÎt. Modèles et mouvements de politique criminelle, p. 93.

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sément de constituer pour des victimes le dossier de demande d'indemnisation présenté à la CIVI 20. d - La variante de médiation Médiation est entendue au sens le plus large et englobe la médiation proprement dite, l'arbitrage et la conciliation. Ces formules alternatives sont préconisées par les « abolitionnistes» de la variante pénale, elles se sont considérablement développées depuis la fin des années 1980 en France. Citons le médiateur français institué à l'image de « l'ombudsman» nordique par la loi du 3 janvier 1973, mais il ne joue pas de rôle de régulation dans le domaine de la politique criminelle. On sait que nommé par décret en conseil des ministres il reçoit simplement «les réclamations concernant dans leurs relations avec les administrés le fonctionnement des administrations de l'Etat, des collectivités publiques territoriales, des établissements publics et de tout autre organisme investi d'une mission de service public» (art. 1er). Les réclamations sont adressées au médiateur par l'intermédiaire d'un député ou d'un sénateur (art. 6). Ce médiateur n'est donc pas compétent en cas de conflit entre particuliers. Il n'intervient pas en outre en cas de conflit grave relatif aux libertés individuelles.

20. Circulaire du 13 juillet 1998, La politique pénale d'aide aux victimes; V. Marie-Noëlle Lienemann, Pour une nouvelle politique publique d'aide aux victimes, Rapport au Premier Ministre, mars 1999 ; Anne d'Hauteville, « Le droit des victimes» ln ouvrage collectif Droits et libertés fondamentaux, (Rémy Cabrillac, Marie-Anne Frison-Roche, Thierry Revet) , 5ème éd. Dalloz, 1999.

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En droit positif, signalons dans le cadre des conflits collectifs du travail, les procédures de la médiation et de l'arbitrage organisées par le Code du travail (art. L 5241 et s. et L 525-1 et s. du Code du travail). Le médiateur après avoir essayé de concilier les parties leur soumet sous forme de recommandation motivée des propositions, en vue du règlement des points en litige. L'arbitre, lui, sous la forme de l'arbitre privé ou du juge arbitre impose une solution. En politique criminelle quel que soit le type d'atteinte à l'ordre public, on ne peut guère concevoir l'arbitrage proprement dit se développer parallèlement à la voie pénale, administrative et civile ou se substituer radicalement à l'une de ces voies. Par contre la médiation et la conciliation peuvent occuper un champ non négligeable en matière d'infractions contre la famille par exemple (abandon de famille, non représentation d'enfants, etc...) et pourquoi pas contre les biens. Louk Hulsman dans la parabole des cinq étudiants ne préconise-t-il pas entre autres, la variante conciliatoire ? 21. « Cinq étudiants vivent ensemble. A un moment donné, l'un d'eux se jette sur la télévision et la brise; il casse aussi quelques assiettes. Comment vont réagir ses compagnons? Aucun d'eux n'est content, bien entendu. Mais chacun, analysant l'événement à sa manière, peut adopter une attitude différente. L'étudiant n° 2, furieux, déclare qu'il ne veut plus vivre avec le premier, et parle de le mettre dehors; l'étudiant n° 3 déclare: «il n'a qu'à acheter une nouvelle télévision et d'autres assiettes, qu'il paie." L'étudiant n° 4, très traumatisé par ce qui vient de se passer, s'écrie: «il est sûrement, malade, il faut aller 21. Louk HULSMAN, Jacqueline BERNAT de CELIS, Peines perdue. Le système pénal en question, Le Centurion, 1982.

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chercher un médecin, le faire voir par un psychiatre etc... ». Le dernier enfin murmure: «Nous croyions bien nous entendre, mais quelque chose ne doit pas marcher dans notre communauté pour qu'un tel geste ait été possible... Faisons tous ensemble un examen de conscience» . On a là presque toute la gamme des réactions possibles face à un événement donné lorsque celui-ci est attribué à une personne: le style punitif, les styles compensatoire, thérapeutique, conciliatoire... Si l'on rendait aux personnes directement impliquées la maîtrise de leurs conflits, on verrait s'appliquer fréquemment, à côté de la réaction punitive, d'autres styles de contrôle social; des mesures sanitaires, éducatives, d'assistance matérielle ou psychologique, de réparation, etc... seraient décidées». Certains conseils communaux de prévention de la délinquance conduisent depuis le milieu des années 1980 des expériences de conciliation dans le quartier même où le trouble à l'ordre de la cité a été causé; les expériences sont réalisées sur un mode plus informel que les centres expérimentaux de justice de quartier mis en place par le département de la justice dans certaines villes des EtatsUnis, elles se rapprochent par contre des community boards de San Francisco. Les expériences françaises de conciliation puis de médiation s'inscrivent à la frontière de la réponse étatique et sociétale au phénomène criminel et manifestent cette participation accrue de la société civile dans la mise en œuvre de solutions aux problèmes posés par la délinquance ou la déviance.

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Le législateur, par une loi du 4 janvier 1993, a consacré 22 la médiation pénale en complétant l'article 41 du Code de procédure pénale. Cet article fait de la médiation pénale un outil à part entière de l'action publique, donc nécessairement de la politique criminelle, et l'inscrit avant la décision de poursuivre ou de ne pas poursuivre. Lorsque la médiation pénale est exercée par un magistrat du parquet, elle s'apparente à un classement sans suite sous condition. Lorsque la médiation est déléguée à une personne ou une association habilitée à cet effet, elle consiste dans la recherche d'une solution librement négociée entre les parties à un conflit né d'une infraction. La loi du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de la procédure pénale offre de nouvel,les alternatives aux poursuites dont la composition pénale (article 41-1 et s. du code de procédure pénale). Ne serait-ce que par la médiation pénale, le modèle Etat-société démocratique est en mouvement, la participation sociétale se développe, mais les relations fondamentales qui continuent à caractériser ce modèle imposent de l'intégrer aux modèles étatiques et non aux modèles sociétaux. B - Les modèles sociétaux De tels modèles peuvent s'inscrire dans un système de réponses au phénomène criminel distinguant ou non l'infraction de la déviance. Dans le modèle Société périétatique, la référence sous-jacente demeure l'Etat. Dans le

22. Christine LAZERGES, Médiation pénale, justice pénale et politique criminelle, Revue de science criminelle et de droit pénal comparé, 1997, p. 186 et s.

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modèle Société du regard permanent, la politique criminelle se manifeste en toute indépendance de l'Etat. 1 - Le modèle Société péri-étatique Formule:

I-ReI-Rs+ D-ReD-Rs+

La caractéristique du modèle est la réponse sociétale dominante à l'infraction, soit parce qu'il y a défaillance de l'Etat (variante protestataire), soit sur-motivation de la victime pour suppléer l'Etat (variante d'auto-défense), soit enfin parce que la société civile par l'intermédiaire de groupes professionnels et corporatifs prend en charge les troubles à l'ordre public (variante disciplinaire).

a - La variante protestataire La passivité de l'Etat ou la disparition de l'Etat, son éclatement (le Liban hier) expliquent la variante protestataire. Le droit étatique a perdu toute effectivité ou n'incrimine pas un comportement considéré comme dangereux, délictueux par le groupe social; se mettent alors en place des formules sociétales de substitution au silence de l'Etat ou des Etats. On pense au rôle que joue l'association «Amnesty international» en matière de défense des droits de I'homme. On pense aux « tribunaux d'opinion» qui ponctuellement émergent comme le « tribunal Russel» pendant la guerre du Vietnam. Dans l'ordre interne la pression d'associations d'écologistes en matière de protection de l'environnement ou d'associations de consommateurs en matière

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d'application du droit de la consommation n'est pas indifférente. Cette pression a suscité dans un premier temps la réponse étatique (passage au modèle Etat-société démocratique, ou Etat autoritaire) et favorise dans un second temps l'effectivité du droit étatique.

b - La variante d'auto-défense Dans ce cas, la réponse à l'infraction sera individuelle et émanera de la victime elle-même, elle pourra se superposer à une réponse étatique considérée en général insuffisante par la victime, ou tendre à suppléer l'absence de réponse étatique. La victime potentielle répondra sur un mode préventif lorsqu'elle mettra en place, par exemple, des mécanismes d'auto-défense, mais sa riposte pourra aussi bien être réactionnelle. La presse se fait bien souvent l'écho de drames de l'auto-défense. Les sociétés de gardiennage et de surveillance dont on a cherché la moralisation par une loi du 12 juillet 1983, correspondent à la variante d'auto-défense. L'Etat de droit ne peut tolérer ce type de sociétés qu'en ce qu'elles agissent préventivement uniquement, ou en état de légitime défense. L'Etat de droit fait de la légitime défense une institution juridique, il rejette l'auto-défense réactionnelle en marge des conditions de la légitime défense. c - La variante disciplinaire La mise en lumière de cette variante n'est pas la conséquence d'une défaillance de l'Etat mais de l'existence de structures intermédiaires, souvent

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professionnelles, qui s'interposent entre le déviant ou le délinquant et l'Etat. En France, la variante disciplinaire est sous le contrôle de l'Etat. L'exercice du pouvoir disciplinaire est soumis au contrôle des tribunaux de l'Etat, le plus souvent le contrôle n'est pas un contrôle en opportunité, mais seulement en légalité. On peut citer des exemples de variante disciplinaire autonome dans l'élaboration et l'application de « codes de conduites» propres à tel ou tel groupe professionnel. Il en est ainsi des «Principes directeurs à l'intention des entreprises multinationales» adoptés en 1976 par l'OCDE. Les textes de ce type n'ont pas valeur impérative, mais simple valeur de recommandation. 2 - Le modèle Société du regard permanent Formule:

ID-ReID-Rs+

Mireille Delmas-Marty considère ce modèle comme caractéristique des sociétés où le regard de chacun sur les autres constitue la réponse permanente à l'infraction et à la déviance confondues. Le regard permanent des uns sur les autres peut prendre une forme vindicatoire plus ou moins ritualisée ou une forme communautaire. La réponse communautaire du groupe s'exprimera éventuellement par une stratégie d'exclusion, ou alors par un jeu de rôle symbolique substitué à la violence. «Ainsi dans la communauté esquimau, celui qui chassait insuffisamment (forme de déviance) et dont la famille devait alors être prise en charge par le groupe devenait l'objet d'un chant satirique lors des séances de

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danses. Il encourait de nombreuses plaisanteries qui ne cessaient qu'à partir du moment où il avait modifié son comportement» 23. Plus proches de nous sont les expériences de prise en charge communautaire de comportements qualifiés de déviants au sens large. Un îlotier, un comité de quartier dont le rôle est de désamorcer des conflits naissants, ne cherchent-ils pas à exercer ce regard permanent sur le groupe? Un conseil communal de prévention, qui représente idéalement une forme de regard permanent sur l'ordre de la cité, a bien pour objet en amont de prévenir les conflits outre son rôle en aval d'acteur de la réinsertion. Avec l'exemple du conseil communal de prévention de la délinquance, cité à propos du modèle Société du regard permanent et du modèle Etat-société démocratique, on mesure et la force et les limites des modèles de politique criminelle décrits par Mireille Delmas-Marty. Instruments de lecture intelligente de la réalité, d'une réalité mouvante, ils sont remodelés par cette réalité, mais non « en dérive» selon l'expression de Mireille Delmas-Marty elle-même, tant que les relations dites fondamentales qui les caractérisent ne sont pas bouleversées. Aucune politique criminelle, aussi cohérente apparaîtelle, dans un Etat donné à un moment donné, ne renvoie à un unique modèle de politique criminelle. Pour chaque politique criminelle, l'un ou l'autre des modèles n'est qu'une référence principale. Ainsi, en va-t-il de la politique criminelle française soumise au stade de son élaboration au poids des idéolo23. Mireille DELMAS-MARTY, op. cil., Modèles et mouvements de politique criminelle, p. 145.

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gies et des courants politiques. La référence dominante est une référence au modèle Etat-société démocratique, coexistent des renvois ponctuels au modèle Etat autoritaire et des formes sous-jacentes de réponses communautaires au phénomène criminel, caractéristiques des modèles sociétaux 24. Au stade de sa réception, réception souvent conflictuelle, qui doit maintenant être analysée, le caractère éclaté de la politique criminelle est saisissant malgré un mouvement global renforçant le caractère participatif de la politique criminelle.

24. Christine LAZERGES, « Les conflits de politique criminelle », Archives de Politique Criminelle, n° 7, Pédone, 1984, p. 37 et s.

Deuxième partie La réception d'une politique criminelle

L'enjeu, c'est celui de l'effectivité et de l'efficacité d'une stratégie que l'on veut préventive et répressive lorsqu'il s'agit de politique criminelle. Le législateur, dans l'exemple français, va voter des textes, successivement dans le temps, dont la cohérence n'est pas toujours évidente. Décrets et circulaires vont venir amplifier l'inflation législative proprement dite. Le juge interprétera ces textes, les juges, devrait-on dire, interpréteront diversement ces textes. Certains d'entre eux prendront du poids, d'autres seront éludés. A l'audace du législateur, on opposera la timidité des magistrats ou au contraire à l'insuffisance du législateur répondra l'imagination du pouvoir judiciaire et du corps social. Parler de réception d'une politique criminelle conduit à distinguer, pour quelque fois les opposer, la politique criminelle législative (Chapitre 3) et la politique criminelle judiciaire (Chapitre 4). Parce que la perception de la politique criminelle par les citoyens peut conditionner sa

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réception, une réflexion s'impose sur les modes de production d'un consensus autour d'une politique criminelle. Peut-être est-on conduit alors à plaider pour une politique criminelle participative (Chapitre 5) ? Celleci impliquerait l'adhésion des citoyens ou des habitants et leur association à la mise en œuvre de toute politique criminelle.

3 La politique criminelle législative

Si le lieu d'expression finale de la politique criminelle législative n'était que le code pénal, le travail de l'interprète serait relativement simple. Mais on le sait déjà, le droit pénal déborde largement le Code pénal, lui-même sous-ensemble de la matière pénale, expression à laquelle la Cour européenne des droits de l'homme a donné une signification autonome en l'appliquant à des systèmes de sanctions qui ne relèvent pas seulement en droit interne du droit pénal « stricto sensu ». Ainsi, les systèmes de sanctions disciplinaires et de sanctions administratives font partie de la matière pénale et sont assujettis par exemple à l'article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme. Quant à la politique criminelle, jouant de l'ensemble des réseaux de sanctions, elle ne peut être qu'à stratégie différenciée avec pour noyau dur le code pénal. On fut confronté en France, sans arriver à le résoudre pendant longtemps, au problème de la re-codification du droit pénal. La France n'est dotée d'un nouveau code pé-

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nal, remplaçant le code pénal de 1810, que depuis le 1er mars 1994.

Une première commission de révision du code pénal avait été nommée dès 1887. Elle publia en 1892 les 112 premiers articles du projet qui devait constituer la partie générale du nouveau code. Une deuxième commission, la commission Matter parvint en 1932 à la publication d'un avant-projet de Code pénal, puis à celle d'un projet définitif en 496 articles. Une troisième commission fut mise en place par le Ministère de la justice en 1974. Elle a publié, en 1976, la partie générale d'un avant-projet dit définitif du code pénail. La quatrième et dernière commission, en date, sous la présidence du Garde des sceaux lui-même, Robert Badinter, s'est mise à l'œuvre dès novembre 1981. Le projet rendu public dans sa partie générale en juin 1983, a été modifié et complété par une partie spéciale, pour être soumis et adopté par le conseil des ministres en février 1986, sans être mis ensuite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale ou du Sénat. « L'affaire» de la révision du code pénal fut relancée par le Président de la République dans ses vœux aux français, le 31 décembre 1988. Une solution pragmatique et modeste fut retenue. Le code pénal ne serait pas adopté en un seul bloc mais en lois successives conformément à son organisation interne. La navette parlementaire débuta en mai 1989 au Sénat. En juillet 1992, les quatre premières lois sont promulguées, elles constituent les quatre premiers livres du code pénal. 1. Avant-projet définitif du code pénal, La documentation française, 1978.

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Un cinquième livre complète le code pénal, qui fut mis en application Ie 1er mars 1994 2. Malgré la mise en vigueur d'un nouveau code pénal, on demeure confronté au problème général de l'inflation législative et réglementaire et plus particulièrement à celui de l'inflation de textes pénaux ou non, porteurs de politique criminelle, sous la forme d'un message pour la politique criminelle ou d'un projet de politique criminelle. Désordre, souvent dans l'expression des politiques criminelles, dispersion extrême. Au travers de ce désordre et de cette dispersion, en simplifiant, il est possible de lire une évolution en dents de scie. L'accent serait tantôt d'abord mis sur l'acte déviant ou délictueux, tantôt d'abord mis sur la personnalité de l'auteur de l'acte:

- par souci de légalisme et d'égalitarisme formel, il n'y aurait d'autre politique criminelle que celle consistant à prononcer pour l'acte commis une peine ne pouvant excéder le maximum prévu par la loi, avec l'idée qu'à tel acte commis doit correspondre une peine certaine; - par souci d'humanisme, de solidarité et d'efficacité, la loi ne serait véritablement de politique criminelle que si elle permet d'individualiser la sanction ou le contrôle social pour favoriser l'insertion des délinquants et des déviants 3.

2. Robert BADINTER, Projet de nouveau code pénal, Dalloz, 1988 ; Henri LECLERC, Le nouveau code pénal, Points, Seuil, 1994 ; Christine LAZERGES (sous la direction de), Réflexions sur le nouveau code pénal, Pédone, 1996.

3. Jean-Yves DAUTRICQURT, « De la loi pénale à la loi de politique criminelle », Archives de Politique Criminelle, n° 2, Pédone, 1977, p. 83 et s.

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La peine peut alors ne pas être certaine, mais « décrochée» du délit selon l'expression du Doyen Carbonnier 4. La politique criminelle législative n'a pas une histoire linéaire, elle suit des itinéraires croisés, juxtaposés; les paysages qu'elle offre ne plairont pas aux mêmes. L'insécurité, l'électeur et l'homme délinquant sont les trois soucis inconciliables du législateur. Eclatement donc de cette politique criminelle, mais au travers duquel nous voulons cependant discerner une logique, un embryon de rationalité dans la stratégie conduite depuis 1945, malgré certaines expériences apparaissant comme des cassures dans l'évolution. Nous prendrons quatre exemples d'ensembles législatifs porteurs d'un message et même d'un projet de politique criminelle pour illustrer ces propos introductifs: la loi « sécurité et liberté» du 2 février 1981, le titre III du livre

1er du code pénal sur les peines, le droit des mineurs et le

droit des victimes. A - Le discours de politique criminelle du législateur dans la loi « sécurité et liberté » Avec la loi du 2 février 1981 renforçant la sécurité et protégeant la liberté des personnes, dite « Sécurité et liberté », on assiste à l'ébauche d'un processus de décamouflage de la répression en réponse au sentiment d'insécurité et à la conviction de beaucoup que l'institution judiciaire ne remplit pas sa mission. «Loi alibi », dira un haut magistrat, loi expression d'un droit pénal, siège d'une répression organisée à visage ouvert et non couvert, ajouterons4. Jean CARBONNIER, « La peine décrochée du délit », Mélanges Legros, Bruxelles, 1985, p. 23 et s.

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nous, loi symbole en tout cas d'une rupture recherchée avec la politique criminelle centrée sur l'auteur de l'acte délictueux, conduite jusqu'alors. Cette loi fut votée par le parlement en février 1981, mais contestée par une large partie de l'opinion dès le dépôt du projet, ceci explique une réception difficile par les autorités judiciaires et une abrogation partielle le 10 juin 1983. La loi « sécurité et liberté », sur un mode insidieux ou parfois manifeste, participe à l' objectivation dans le droit pénal moderne. Nous analysons ainsi son message pour la politique criminelle. Le sujet délinquant est occulté au profit de l'acte délictueux, d'une certaine façon, le magistrat du siège, juge indépendant, est supplanté par le représentant du ministère public qui voit en divers domaines ses pouvoirs confortés. 1 - L 'objectivation insidieuse Les options nettes prises par la loi "sécurité et liberté" dans le choix des faits à incriminer et à réprimer en priorité ainsi que la souplesse dans la définition de certaines infractions, sont signes de cette tendance à l'objectivation dans le droit pénal. a - La netteté des options dans le choix des faits à incriminer et à réprimer en priorité

Il suffit de lire l'article 1er de la loi du 2 février 1981 pour pressentir clairement les options prises par le législateur en matière de faits à incriminer et à réprimer avec une attention particulière. Ainsi aux termes de ce texte: « les atteintes par la violence aux personnes et aux biens sont poursuivies conformément aux dispositions ci-après, dont l'objet est à

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la fois de protéger la liberté de l'individu, de renforcer sa sécurité et de combattre la criminalité en assurant la célérité de la procédure et la certitude de la peine». L'insécurité, affirme l'exposé des motifs, naît de la violence; lutter contre l'insécurité, c'est lutter contre la violence sous des formes variées. Un droit pénal de la violence est consacré et le choix d'infractions, de formes de violence visées pour les réprimer plus durement et plus certainement, n'est pas neutre et sans signification. Ces formes de violence ciblées sont diverses, elles comportent des incriminations anciennes dont la définition est ou n'est pas modifiée, et des incriminations nouvelles. On peut citer parmi les incriminations anciennes dont la définition est modifiée, l'association de malfaiteurs. Alors que les dispositions de l'article 265 de l'ancien code pénal ne permettaient de réprimer une telle association que si les crimes projetés étaient multiples, les nouvelles dispositions permettront Gusqu'à l'abrogation du nouvel article 266 en juin 1983) de punir la préparation (avant même que la tentative au sens du droit pénal ne soit constituée) d'un seul crime, ou même d'un seul délit, lorsqu'il s'agit d'un des délits appartenant à une liste établie par le législateur de 1981. Le nouveau code pénal dans son article 450-1 revient aux dispositions de 1981 : politique criminelle en dents de scie qui ne sait comment concilier impératifs de la répression et respect des principes fondamentaux du droit pénal français. Quant aux incriminations nouvelles de violence, elles comprendront des délits aussi différents que les délits accompagnés de tortures ou d'actes de barbarie, et l'entrave à la circulation des trains sans l'intention de provoquer un déraillement.

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Ce droit pénal de la violence est modelé par le législateur en marge de ce qu'on appelle la délinquance astucieuse dont le coût économique est peut-être important, mais sans accroître le sentiment d'insécurité, a-t-on estimé. Alors que pour le code pénal de 1810, « les délits de vol, escroquerie et abus de confiance étaient considérés comme étant au point de vue de la récidive, un même délit (article 58, alinéa 3), le texte du 2 février 1981 faisait échapper au régime pénal rigoureux des infractions dites de violence, l'escroquerie et l'abus de confiance ainsi que toute forme de violence économique plus insidieuse. Il apparaît immédiatement que ce droit pénal de la violence est celui dont les médias parlent le plus ouvertement et fréquemment, exacerbant le sentiment d'insécurité. A travers les actes visés c'est une population relativement homogène souvent déjà marginale à d'autres égards qui fut visée, celle qui constitue 90% de la population pénale détenue. b - La souplesse dans la définition de certaines infractions Les rédacteurs du projet «sécurité et liberté» ne s'étaient pas cachés du désir de simplifier les incriminations dans le but de les adapter aux formes modernes de la délinquance et d'embrasser autant que faire se peut la totalité des comportements à considérer comme délictueux. Un tel objectif ne pouvait être atteint sans une rédaction relativement vague de certains textes, par exemple par l'utilisation de formules du type: «par quelque moyen que ce soit» ou « de tout autre moyen» dans la définition de certaines infractions.

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Les tergiversations au sujet des formules imprécises ressortent de la lecture des débats parlementaires. Plusieurs députés durent rappeler qu'un principe général du droit voulait que les qualifications soient précises. Au nom de cette exigence de précision, la tentative de menaces, incriminée dans le projet de loi, a disparu ensuite au cours des débats. Au regard de l'efficacité d'une politique criminelle, qui se voudrait avant tout répressive, l'existence d'infractionscadre est judicieuse, mais contestable au plan du respect du principe de la légalité des délits et des peines et de celui de l'interprétation stricte. En droit français, la conception de la légalité est stricte au niveau de l'incrimination, souple au niveau de la sanction. Cette idée générale, en raison d'un discours ponctuel de politique criminelle tendait à s'inverser avec la loi « sécurité et liberté ». Parler d'une conception stricte de la légalité au regard de l'incrimination, c'est exiger que le rapport de conformité entre les faits et la loi puisse être établi honnêtement, donc que la loi soit suffisamment précise. Dans le cas contraire, l'exigence d'un constat de conformité devient un leurre, l'interprétation ne pourra pas être déclarative et sera fonction du juge du siège ou du magistrat du parquet. Le premier magistrat qui fait œuvre d'interprète est le représentant du ministère public, appelé à donner un sens précis à des qualifications souples ou non, au moment où se pose la question de l'opportunité des poursuites. Le parquet, en raison de son statut actuel, est un relais de la politique criminelle législative et gouvernementale, relais d'autant plus efficient que les textes fondant les poursuites laisseront place à l'interprétation. En ce sens le parquet, s'il fonctionne effectivement comme un relais peut être considéré comme

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un instrument d'objectivation par application d'instructions générales de politique pénale. 2 - L 'objectivation manifeste Sont signes d'objectivation manifeste la régression de la part du juge dans le choix de la sanction et dans l'exécution de cette sanction. Ces signes révèlent l'évacuation non voilée de la personne du délinquant au profit de l'acte commis. L'un des buts de la loi du 2 février 1981 était de restaurer la certitude de la peine. Cet objectif ne pouvait être atteint sans lutter contre le décalage entre les peines encourues et les peines prononcées d'une part, et le décalage entre les peines prononcées et les peines effectivement exécutées d'autre part.

a - La part du juge dans le choix de la sanction La politique criminelle législative d'individualisation de la peine connut momentanément un réel changement de cap avec la loi « sécurité et liberté ». La préoccupation de personnalisation de la sanction conduit le juge à assumer des écarts quelquefois très importants entre les peines prévues par les textes et les peines prononcées en fait, au point que la peine peut paraître «décrochée» du délit. La loi «sécurité et liberté» cherchait à réduire ces écarts très simplement en objectivant des mécanismes tel que celui de la récidive, des circonstances atténuantes, des sursis ou encore des peines de substitution à l'emprisonnement mais pour les délits de violence uniquement. Le législateur eut une stratégie si précise ou si ciblée, qu'il n'uniformisa pas le fonctionnement des modalités d'individualisation de la

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sanction citée, quel que soit le type d'acte commis. Il créa un régime propre de l'individualisation des peines pour les seules infractions dites de violence. Prenons un unique exemple, celui du sursis avec mise à l'épreuve. En droit pénal commun (hors les délits de violence), ce sursis peut être accordé indépendamment du passé pénal du délinquant. Avec la loi "sécurité et liberté", dans le champ du droit pénal de la violence, le sursis avec suivi éducatif que peut être le sursis avec mise al' épreuve, devient exclu lorsque dans les cinq ans qui ont précédé les faits, le prévenu a déjà été poursuivi pour l'une des infractions de violence énumérées et condamné a une peine criminelle ou à une peine d'emprisonnement avec ou sans sursis, égale ou supérieure à un mois. Ainsi les magistrats, jusqu'à l'abrogation de ces discriminations en juin 1983, n'étaient plus à même de prononcer le sursis avec mise à l'épreuve dès lors qu'un délinquant avait déjà été condamné à six mois d'emprisonnement avec sursis pour un vol avec effraction, par contre peu importait que ce délinquant ait déjà fait l'objet d'une condamnation pour escroquerie; cette dernière infraction n'étant pas considérée comme un délit de violence. C'est bien à une objectivation sélective dans le droit pénal que conduisait de nombreux articles de la loi « Sécurité et liberté », amoindrissant la part du juge dans le choix de la sanction; ce phénomène d'objectivation manifeste se retrouve au stade de l'exécution de la sanction. b - La part du juge dans l'exécution de la sanction La tendance à la limitation des pouvoirs du juge chargé de l'exécution des sanctions, c'est-à-dire du juge de

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l'application des peines, sensible depuis une loi du 22 novembre 1978, s'est renforcée brutalement avec la loi « Sécurité et liberté ». Le juge de l'application des peines, pièce majeure pour le législateur depuis 1958 d'une politique criminelle centrée sur la réinsertion, est signe de ce que l'action de la justice répressive ne s'arrête pas au prononcé d'une sanction mais voit son terme avec le terme de l'exécution de la sanction. En outre, le juge de l'application des peines, dont on évoque souvent la solitude, bien qu'il puisse s'appuyer sur le service pénitentiaire d'insertion et de probation (SPIP), préfigurait un tribunal de l'application des peines jusqu'à la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes qui prévoit la juridictionnalisation des décisions du juge de l'application des peines 5. Ce magistrat fut fortement limité dans ses pouvoirs le 2 février 1981 par les nouvelles compétences de la commission de l'application des peines, et par là même, par un contrôle accru du procureur de la République, membre de la commission de l'application des peines. Depuis 1972 existe dans tous les établissements pénitentiaires une commission de l'application des peines répondant à une demande fondamentale de l' administration pénitentiaire. Le juge de l'application des peines en est de droit le président.

5. Pierrette PONCELA, « La juridictionnalisation de l'exécution des peines », Revue de science criminelle et de droit pénal comparé, n° 4, 2000 ; Christine LAZERGES, «De la judiciarisation à la juridictionnalisation de l'exécution des peines par la loi du 15 juin 2000 renforçant la présomption d'innocence et les droits des victimes », Mélanges Couvrat, 2001.

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La commission comprend en outre un représentant du parquet, le chef d'établissement, les membres du personnel de direction, le surveillant-chef, les éducateurs et assistants sociaux, le médecin et le psychiatre. A titre permanent ou pour une séance déterminée le juge de l'application des peines peut appeler à siéger les fonctionnaires ou personnels contractuels ou vacataires ayant des fonctions dans la prison. La commission de l'application des peines devait être consultée, sauf urgence, par le juge de l'application des peines chaque fois qu'il prenait une décision concernant le régime applicable à un condamné (placements à l'extérieur, semi-liberté, réductions de peines, fractionnements et suspensions de peine, autorisations de sortir, libération conditionnelle). Les lois du 22 novembre 1978 et du 2 février 1981 ont l'une et l'autre limité les pouvoirs du juge de l'application des peines en donnant voix délibérative non plus seulement à ce magistrat mais aussi au procureur de la République et au directeur de l'établissement, et en imposant que certaines décisions soient prises à l'unanimité des trois membres à voix délibérative de la commission de l'application des peines. Ces dispositions permettent de parler d'une politique de transfert de compétences d'un magistrat du siège à une commission administrative en matière d'exécution des peines, expression d'une rupture avec la tendance dominante depuis 1958 à la judiciarisation des peines ou même à la juridictionnalisation des peines. Pour certaines peines, et pour certains délinquants, ceux qui n'ont pas commis d'infraction de violence, le juge de l'application des peines conservait ses attributions anciennes; pour d'autres infractions et d'autres délinquants, les auteurs de délits de violence, ce juge devenait l'instrument d'une politique administrative de

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l'exécution des sanctions, qu'il ne pouvait plus orienter seul en fonction de la personnalité et des gages de réinsertion sociale de tel ou tel condamné. La loi du 10 juin 1983, portant abrogation ou révision de certaines dispositions de la loi « sécurité et liberté », a pour l'essentiel réintégré le juge de l'application des peines dans ses pouvoirs anciens. La volonté du législateur de renouer avec la politique criminelle conduite jusqu'à la parenthèse «sécurité et liberté» suivant l'expression retenue par de nombreux interprètes, est consacrée. La solution la plus judicieuse aurait été à l'évidence de juridictionnaliser la phase d'exécution des peines. Cette réforme n'a été réalisée que dix-sept ans plus tard par la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes. B - Le discours de politique criminelle du législateur

dans le titre III du livre 1er du code pénal « Des peines»

Le nouveau code pénal français est un texte de consensus, au point qu'aucun groupe parlementaire n'a soumis le texte au Conseil constitutionnel, pourtant saisi systématiquement depuis une vingtaine d'années des principales réformes pénales. Ce choix du consensus a un prix, le nouveau code pénal est un ouvrage prudent placé sous le signe de la continuité. Sans nul doute il modernise le droit pénal dans sa présentation, dans son expression, dans son contenu, mais l'idée même de modernisation exclut celle de bouleversement, de révolution. Le nouveau code pénal tente une adaptation simplement aux besoins de cette fin de siècle. Le titre III

du livre 1er intitulé «Des peines» en est un excellent

exemple.

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Le titre III comme l'ensemble du livre 1er (Dispositions générales) dans lequel il est inclus, présente la qualité principale de rassembler des textes qui pour des raisons historiques ou conjoncturelles, étaient répartis de façon peu logique entre le Code pénal et le Code de procédure pénale. Son défaut le plus grave est de laisser croire que la réponse à la commission d'une infraction se réduit à la peine proprement dite ou à la réponse pénale proprement dite, alors que la réalité est beaucoup plus complexe. La diversification des réseaux de sanctions est en pleine expansion. Le parlement aurait du rendre compte dans un chapitre

préliminaire du titre III du livre 1er de l'existence de plusieurs réseaux de sanctions (administratives, disciplinaires, civiles, médico-thérapeutiques, de médiation etc...). En n'en rendant pas compte, le législateur en reste au droit pénal stricto sensu sans évoquer même la matière pénale 6 Le manque d'audace du législateur est flagrant, son discours n'en demeure pas moins un discours de modernisation se traduisant et par une mise en ordre et par une diversification apparente des peines.

En matière criminelle, l'enfermement peut être aujourd'hui assorti d'une peine d'amende et n'est pas exclusif d'une ou de plusieurs peines complémentaires. Parmi les peines correctionnelles, on trouve aux côtés de l'emprisonnement: l'amende, le jour-amende, le travail d'intérêt général, les peines privatives ou restrictives de droit prévues à l'article 131-6, ainsi que les peines complémentaires prévues à l'article 131-10 du Code pénal.

6. Mireille DELMAS-MARTY, Christine LAZERGES, A propos du nouveau code pénal français, Revue de Droit Pénal et de Criminologie, 1997, p. 133 et s.

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La peine de prison est supprimée dans la gamme des peines contraventionnelles qui comportent désormais: l'amende et les peines privatives ou restrictives de droit prévues à l'article 131-14. L'apparente diversification des peines principales dans la partie générale du Code pénal (livre 1er) se heurte à un obstacle majeur, en ce que les peines de référence dans les textes de droit pénal spécial demeurent l'emprisonnement et l'amende. Comme l'affirme Michèle Perrot: « L'emprisonnement demeure envers et contre tout la peine de référence et la prison demeure au cœur du dispositif pénal... La prison subsiste par inertie parce qu'elle est un mode de gestion commode des illégalismes » 7. Et pourtant, on le sait, l'entreprise d'orthopédie sociale si bien analysée par Michel Foucault a échoué. « Peut-être avons-nous honte aujourd'hui de nos prisons, disait-il. Le XIXème siècle lui était fier des forteresses qu'il construisait aux limites et parfois au cœur des villes. Il s'enchantait de cette douceur nouvelle qui remplaçait les échafauds. Il s'émerveillait de ne plus châtier les corps et de savoir désormais corriger les âmes. Ces murs, ces verrous, ces cellules figuraient toute une entreprise d'orthopédie sociale» 8. Statistiquement la prison ne réconcilie, ni ne convertit,

ni ne réinsère. Sur les quelque 52 000 détenus au 1er janvier 2000, près de 70% sont enfermés pour moins de six mois et auront plus de chance de récidiver qu'avant un séjour en établissement pénitentiaire. Les parlementaires

7 . Michèle PERROT, « Un code prisonnier de la prison », Libération, Il mai 1993. 8. Michel FOUCAULT, Surveiller et punir, Gallimard, 1976.

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le savent et pourtant l'emprisonnement demeure envers et contre tout la peine de référence. Au crédit du législateur de 1992, il faut tout de même inscrire l'obligation de motivation des peines correctionnelles d'emprisonnement prononcées sans sursis (article

132-19 du Code pénal) et la suppression des peines d'emprisonnement en matière contraventionnelle. Au crédit encore du législateur, notons un changement de vocabulaire implicite, les anciennes peines de substitution à l'emprisonnement deviennent des peines alternatives principales, tel est le cas du travail d'intérêt général ou de la confiscation. On est hésitant sur le point de savoir s'il faut inscrire au crédit du législateur la suppression des circonstances atténuantes, conséquence de la quasi suppression des minima de peine. Le code pénal ne maintient une peine plancher que pour les crimes punis de la réclusion criminelle à perpétuité ou de la détention criminelle à perpétuité (deux ans d'emprisonnement) et pour les peines de réclusion ou de détention à temps (un an d'emprisonnement). Certains craignent que l'absence de minima dans la très grande majorité des cas ne crée un phénomène d'aspiration vers le haut. Les juges ne disposant plus que d'une référence, le maximum prévu par chaque texte de droit pénal spécial renforcerait la répression plutôt que de l'adoucir. Les quelques études conduites depuis 1994 concluent à un renforcement de la répression mais dont il est difficile de dire s'il est dû à la suppression des minima de peInes. En définitive, le discours de politique criminelle du lé-

gislateur dans le titre III du livre 1er du code pénal qui n'est pas un discours de rupture est bien résumé dans

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l'article 132-24 : « Dans les limites fixées par la loi, la juridiction prononce les peines et fixe leur régime en fonction des circonstances de l'infraction et de la personnalité de son auteur. Lorsque la juridiction prononce une peine d'amende, elle détermine son montant en tenant compte également des ressources et des charges de l'auteur de l'infraction» . Ce texte se situe en tête d'une section sur les modes de personnalisation des peines, coincé entre un article sur la période de sûreté et un article sur la semi liberté. Parfaitement expressif d'une politique criminelle qui à l'image du droit des mineurs est centrée sur la personnalité de l'auteur de l'acte parce qu'elle veut combiner prévention-sanction-réinsertion, cet article 132-24 devrait se situer en ouverture du titre III. En effet, il s'agit là d'un principe directeur fondamental, insuffisamment mis en avant dans un titre, décidément peu novateur de notre nouveau code pénal. C - Le discours de politique criminelle du législateur dans les ordonnances du 2 février 1945 et du 23 décembre 1958 concernant l'enfance délinquante et l'enfance en danger constituant droit des mineurs Bien qu'il ait été beaucoup dit et écrit sur le rôle moteur du droit des mineurs dans l'évolution de la politique criminelle en France, nous insistons sur le discours du législateur en ce domaine, exemplaire à plusieurs égards. Exemplaire, ce discours l'a été longtemps par son caractère non partisan, il transcende le plus souvent les changements gouvernementaux et de majorité parlementaire. Exemplaire ce discours l'est aussi par sa cohérence, un authentique projet de politique criminelle à l'intention des mineurs délinquants fut élaboré en 1945, complété par un

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projet de politique criminelle à l'intention des mineurs en danger, souvent déviants, émanant de l'ordonnance du 23 décembre 1958 reprise par la loi sur l'autorité parentale du 4 juin 1970. L'ordonnance de 1945 n'est pas intégrée au code pénal, elle fait partie des textes annexes, par contre l'ordonnance de 1958 est intégrée au code civil. Un seul juge, le juge des enfants, rencontre aussi bien mineurs délinquants que mineurs en danger. La politique criminelle conduite en faveur des mineurs présente la caractéristique d'un programme global d'action sociale à charge des juridictions pour mineurs, des directions régionales et départementales de la protection judiciaire de la jeunesse, des directions départementales de l'action sanitaire et sociale, des services de l'aide sociale à l'enfance, des conseils généraux et du secteur associatif, largement impliqué. Concertation, décloisonnement sont suggérés par les textes. Ce n'est pas à dire que cette politique criminelle incluant une forte participation sociétale soit sans faille et ne fasse l'objet d'aucune critique. La montée des violences urbaines, l'augmentation et le rajeunissement de la délinquance des mineurs depuis 1993 9, ont conduit certains à s'interroger sur la validité aujourd'hui du « pari éducatif» au cœur du dispositif mis en place en 1945. Le rapport remis au Premier Ministre en avril 1998, tranche clairement, l'essentiel de ses propositions est repris par une circulaire interministérielle du 6 novembre 1998 relative à la délinquance des mineurs 10. Le rapport constate que l'ordonnance du 2 février 1945 demeure un texte subtil et pertinent offrant un panel de ré9. Bruno AUBUSSON de CAVARLA Y, « La place des mineurs dans la délinquance enregistrée », Les cahiers de la sécurité intérieure, n° 3, 1997, p. 17 et s. 10. Christine LAZERGES, Jean-Pierre BALDUYCK, Réponses à la délinquance des mineurs, La documentation française, mai 1998.

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ponses allant de la simple admonestation à vingt ans de réclusion criminelle si le mineur a plus de treize ans, et même à la réclusion criminelle à perpétuité si le mineur a plus de seize ans. Le discours de politique criminelle qui en est le fondement repose sur la socialisation du mineur, objectif d'une extrême actualité que seule pennet d'atteindre une pédagogie de la responsabilité. En revanche, la vérité est que de nombreuses dispositions de ce texte fondateur sont peu ou mal appliquées, souvent faute de moyens. L'illusion ne devait pas être donnée, pour les rapporteurs, qu'en changeant la loi, on répondrait mieux au problème de la délinquance des jeunes; par contre doivent être donnés les moyens de réaliser les ambitions de la loi. La réforme globale de l'ordonnance de 1945 n'est plus à l'ordre du jour, tout en rappelant que le texte de 1945 a connu une quinzaine d'ajustements dont le plus important est peut-être l'article 12..1 introduit par une loi du 4 janvier 1993. Cet article offre une nouvelle réponse, l'activité de réparation dont il est difficile de dire si elle est une mesure éducative ou une peine. Avec le travail d'intérêt général applicable aux mineurs et l'activité de réparation, la séparation par trop tranchée entre la mesure éducative et la peine s'estompe. Le système de politique criminelle d'optionnel théoriquement devient plus combinatoire. l-Le

mineur délinquant

La réponse à l'acte délictueux commis par un mineur est étatique mais avec cette particularité qu'elle prendra en principe la forme d'une mesure éducative et par exception « si les circonstances et la personnalité du mineur parais-

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sent l'exiger» (art. 2 de l'ordonnance du 2 février 1945) la forme d'une peine proprement dite. L'exception étant d'ailleurs exclue pour les mineurs de moins de treize ans. Pour autant, il est erroné de dire que le mineur délinquant n'est pas responsable pénalement preuve en est qu'il est traduit, dès lors qu'il a atteint l'âge de raison, devant une juridiction pénale. Ne sont exclus du champ pénal que les très jeunes enfants, cependant civilement responsables. L'ordonnance de 1945 privilégie la personne de l'enfant ou de l'adolescent, tout en prévoyant l'indemnisation de la victime chaque fois que « la prévention est établie », c' està-dire chaque fois que la preuve de la commission de l'acte délictueux est rapportée. Comme le fait remarquer le criminologue Jean Pinatel Il, le système de 1945 repose sur une connaissance aussi bonne que possible de I'histoire et de la personnalité du mineur. En outre, le système de 1945 est interventionniste, offrant au juge une gamme variée de mesures éducatives entre lesquelles il peut choisir et qui sont au surplus essentiellement révisables. Enfin ce système est anticarcéral: l'emprisonnement est prévu par les textes mais ne devrait être utilisé qu'à titre exceptionnel. Jean Genet, à 15 ans, à la colonie pénitentiaire de Mettray et bien d'autres, anonymes, n'ont-ils pas été détruits par le carcéral? Ainsi peut-être résumée la politique criminelle du législateur. Sa réception par le pouvoir judiciaire et le pouvoir éducatif ne rendra pas toujours compte des objectifs du parlement.

Il. Jean PINATEL, «Doctrine et pratique en matière de délinquance juvénile », Revue Internationale de Criminologie et de Police Technique, 1983, p. 50 et s.

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2 - Le mineur en danger Dans un Etat libéral, dont la politique criminelle renverrait uniformément au modèle Etat-société démocratique, le mineur en danger, pas même déviant forcément, pourrait être abandonné au groupe social dans lequel il vit, et la réponse à la situation de danger n'être que sociétale. Or le législateur est intervenu prévoyant autoritairement l'intervention de l'Etat dans les hypothèses où, au siècle dernier, il était uniquement envisagé de priver le représentant légal de la puissance paternelle, où aujourd'hui sans aller en général jusqu'à la déchéance de l'autorité parentale, une mesure d'assistance éducative sera prise. « Si la santé, la sécurité ou la moralité d'un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation sont gravement compromises, des mesures d'assistance éducative peuvent être ordonnées par justice à la requête des père et mère conjointement ou de l'un d'eux, du gardien ou du tuteur, du mineur lui-même ou du ministère public. Le juge peut se saisir d'office à titre exceptionnel, dispose l'article 375 du Code civil ». Songeons qu'on évalue à plus de 50 000 les seuls enfants violentés en France. Très diverses sont les situations de danger pour un mineur où l'Etat, non pas «providence» mais plutôt «responsable », se doit d'intervenir par l'intermédiaire d'un magistrat garant des libertés, en l'occurrence le juge des enfants. Le juge des enfants dispose là encore d'une palette de mesures dont la mise en œuvre peut aussi bien être confiée à des structures étatiques que privées « habilitées ». Avec l'assistance éducative, on est 'en présence d'un projet législatif de politique criminelle ne passant pas par le droit pénal, consistant en réponses étatiques non pénales à la situation de danger ou de déviance.

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La combinaison des ordonnances de 1945 et 1958 constitue un véritable programme cadre pour une politique criminelle alliant ,la mobilisation des acteurs en amont de la commission de l'acte délictueux et la mise en œuvre de réponses renouvelées à l'acte délictueux de la part de la justice. Prévention, répression et insertion sont en droit des mineurs particulièrement bien conjuguées. D - Le discours de politique criminelle du législateur concernant le droit des victimes Par touches successives, l'intérêt pour la victime a pris corps petit à petit depuis le début du siècle annoncé par le célèbre arrêt Laurent Atthalin du 8 décembre 1906, pour devenir patent depuis le début des années 1980. Robert Badinter, alors garde des sceaux, pouvait affirmer dans un discours adressé aux membres de l'association française de droit pénal en novembre 1983 : «Je m'efforce de susciter et d'encourager depuis ma prise de fonction les actions en faveur des victimes qu'il s'agisse de l'accueil, de l'information, de l'aide matérielle immédiate, du soutien psychologique de l'enregistrement des plaintes... actions qui trouvent leur prolongement naturel, devant la justice, avec les réformes législatives votées le 8 juillet dernier. Ces réformes seront prochainement complétées par le projet de loi en cours d'élaboration qui consacrera enfin un meilleur droit à réparation pour les victimes d'un accident de la circulation (la loi fut adoptée définitivement le 8 juillet 1985) ». Quinze ans plus tard, Elisabeth Guigou, Garde des Sceaux, dans l'introduction de la circulaire du 13 juillet 1998 sur la politique pénale d'aide aux victimes disait ceci: «Les initiatives prises en faveur des victimes d'infractions pénales depuis le début des années quatre vingt se sont traduites par un développement des actions

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des services de l'Etat, des professionnels, des associations, des collectivités locales mais aussi des citoyens et des victimes elles-mêmes. L'amélioration de la prise en compte des victimes d'infractions par l'institution judiciaire est devenue, au cours des deux décennies passées, l'un des éléments essentiels de toutes les politiques pénales menées tant au plan national que régional et local par les procureurs généraux et les procureurs de la République. » Le discours est le même dans le rapport sur la politique publique d'aide aux victimes remis par Marie-Noëlle Lienemann au Premier Ministre en mars 1999. Unité du discours politique et avancées législatives caractérisent le regard posé sur la victime, devenue pleinement acteur au procès pénal, au point que certains parlent d'action publique partagée. Favoriser la création et le fonctionnement d'associations d'information et d'aide aux victimes fut le premier souci du bureau d'aide aux victimes créé au Ministère de la justice en janvier 1982. Ces structures (associations ou bureaux municipaux) sont aujourd'hui au nombre de 150. Constituées en réseau national, elles sont fédérées par l'Institut National d'Aide aux Victimes et de Médiation (I.~.A.V.E.M.). Quant au législateur, trois grandes lois marquent sa politique de prise en compte des victimes: la loi, du 8 juillet 1983 renforçant la protection des vic..t: . 12 tImes d InlractIons , .

12. Anne d'HAUTEVILLE, Le nouveau droit des victimes, Revue Internationale de criminologie et de police technique, 1984, p. 437ets.

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la loi du 6 juillet 1990 modifiant le code de procédure pénale et le code des assurances et relative aux victimes d' infracti ons 13,

.

la loi du 15juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes 14. Ces textes conjugués facilitent l'action en justice, élargissent la gamme des mesures conservatoires au profit des victimes, permettent une indemnisation accélérée des dommages et surtout, pour les victimes d'atteintes contre les personnes, une réparation intégrale. ]-L'action

en justice estfacilitée

C'est ainsi que lorsque les poursuites sont engagées par le parquet, par une simple lettre recommandée avec avis de réception envoyée par elle-même ou par son avocat, la victime peut demander la restitution d'objets saisis ou des dommages et intérêts. En outre dans I'hypothèse d'une citation directe émanant de la victime ou d'une plainte avec constitution de partie civile sont exemptées de l'obligation de consignation les victimes ayant obtenu l'aide juridictionnelle. 2 - La gamme des mesures conservatoires au profit des victimes est élargie Les mesures conservatoires peuvent être ordonnées par le juge des référés, magistrat très prisé, en raison de la ra13. Anne d'HAUTEVILLE, L'esprit de la loi du 6 juillet 1990, Revue de Science criminelle et de droit pénal comparé, 1991, p. 149 et s. 14. Christine LAZERGES, Le renforcement de la présomption d'innocence et des droits des victimes: histoire d'une navette parlementaire, Revue de Science criminelle et de droit pénal comparé, p. 166 et s. ; Archives de Politique Criminelle, n° 22, Pédone, 2000.

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pidité de ses décisions. Il pourra par exemple allouer une provision sur les indemnités, qui seront ensuite accordées par le juge pénal, en réparation du préjudice subi. Le juge d'instruction, compétent également pour ordonner des mesures conservatoires, trouve dans les obligations qu'il fixe au mis en examen sous contrôle judiciaire, un judicieux moyen d'action. Une partie de la caution imposée au mis en examen sera affectée à l'indemnisation de la victime ou encore on ordonnera le dépôt d'un montant déterminé à un compte bancaire bloqué. 3 - L'indemnisation des dommages est accélérée Il est clair que l'intervention désormais possible des assureurs de l'auteur de l'infraction et de la victime, dans le cadre de poursuites pour homicide ou blessures involontaires, est un double gain pour la victime, en temps et en frais de procédure. Jusqu'à la loi du 8 juillet 1985, les assureurs ne pouvaient pas intervenir en tant que tels au procès pénal. S'ils le faisaient, c'était seulement au nom et pour le compte de l'assuré. Cette exclusion présentait le grave inconvénient de voir la décision du juge pénal concernant l'indemnisation due à la victime inopposable à l'assureur qui fréquemment intentait un nouveau procès devant la juridiction civile. Il faut signaler que depuis la loi du 10 juillet 2000, faute civile et faute pénale d'imprudence sont dissociées, le juge pénal peut donc indemniser désormais toute victime sur la base des textes du droit civil' même si l'auteur est relaxé. En outre les commissions d'indemnisation des victimes d'infractions pénales (CIVI) peuvent indemniser toute per-

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sonne ayant subi un préjudice résultant de faits volontaires ou non qui présentent le caractère matériel d'une infraction dans les conditions de l'article 706-3. La loi du 15 juin 2000 a élargi le domaine d'application de l'article 706-14 concernant les dommages aux biens. 4 - L 'effectivité de l'indemnisation estfavorisée Le victime serait prête à pardonner à la justice pénale coût, longueur et complexité, si elle était assurée d'une indemnisation effective, or c'est loin d'être le cas. Le législateur a tenté d'intimider l'auteur de l'infraction en créant en 1983 un nouveau délit, celui d'organisation frauduleuse de son insolvabilité. Mais le législateur a surtout élargi considérablement les hypothèses d'indemnisation de victimes d'infractions pénales par l'Etat ou par un fonds d'indemnisation et modifié utilement la procédure d'indemnisation. Le système mis en place en 1983 était fondé sur le principe de la subsidiarité de l'indemnisation par l'Etat n'intervenant que si l'auteur de l'infraction était inconnu ou insolvable. L'apport considérable de la loi de 1990 est de supprimer la condition de subsidiarité qui avait été supprimée dès 1986 pour les victimes d'actes de terrorisme, et de reconnaître que l'indemnisation non pas par l'Etat mais par un fond d'indemnisation des victimes d'infractions pénales et du terrorisme doit être intégrale. Si l'indemnisation demandée aux CIVI lorsqu'il s'agit de victimes de vol, d'escroquerie, d'abus de confiance d'extorsion de fonds ou de destructions, continue à supposer que soient retenues des conditions très rigoureuses (article 706-14 du code de procédure pénale), il n'en est pas

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de même en matière d'atteintes aux personnes (article 7063 du code de procédure pénale). Le système législatif français en supprimant la condition de subsidiarité et en prônant la réparation intégrale est tout à fait exemplaire. Trois observations peuvent être faites. La politique criminelle législative d'affirmation de droits pour les victimes n'implique pas seulement une réception positive du corps judiciaire, mais aussi du corps social par l'intermédiaire d'associations d'aide aux victimes dont on réclame imagination dans les formes d'aide et d'information; c'est une politique criminelle fondée sur la participation sociétale. Cette politique criminelle est le reflet de ce que le droit à la sécurité ou à la sûreté affirmé par l'article 5 de la convention européenne des droits de l'homme, entraîne pour l'Etat de droit et la société des obligations jusque dans l'indemnisation des victimes. Enfin, aucune description ou analyse d'une politique criminelle en faveur des victimes ne doit occulter que si l'indemnisation peut être synonyme de réelle réparation en matière d'atteinte aux biens, ce n'est pas le cas en matière d'atteintes aux personnes où l'indemnisation n'est pas la réparation, mais un palliatif à la souffrance de la victime. Itinéraires croisés, juxtaposés, accidentés de la politique criminelle législative, disions-nous dans l'introduction de ce chapitre, et pourtant l'idéologie du mouvement de la Défense sociale nouvelle ou celle du néo-classicisme progressiste est le plus souvent présente dan~ le discours gouvernemental ou parlementaire depuis 1945. Si même le terrorisme, complètement déstabilisant pour l'Etat de droit et dont la solution est largement politique, ne peut expliquer un autre langage, le seul sentiment d'insécurité, lié

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aux violences urbaines ne le doit pas. Il faut continuer à s'accorder à dire que « la sécurité ne devrait plus être un enjeu passionné' de la confrontation politique et qu'une fraction de la population n'établira pas la sécurité contre ou sans l'autre ». Le dépassement presque utopique des clivages partisans sur les questions de sécurité, au cœur de la politique criminelle, pourrait se traduire par l'élaboration de principes directeurs de politique criminelle. Le discours de politique criminelle du législateur ne pourrait que gagner en cohérence par une réflexion en terme de principes directeurs, dont le dernier avantage résiderait dans une réception moins disparate si ce n'est plus heureuse de la politique criminelle législative par le pouvoir judiciaire.

4 La politique criminelle judiciaire

C'est une constatation bien connue que celle de la variabilité dans l'espace et dans le temps de l'interprétation des règles de droit pénal. De nombreuses études ont montré la diversité des pratiques des tribunaux et partant des politiques criminelles judiciaires qui, rappelons-le, ne sont pas seulement déterminées par des règles de droit pénal, bien que nous nous intéressions essentiellement, ici, à ces dernières. Le discours législatif de politique criminelle, loin d'être unanimement apprécié par le pouvoir judiciaire dans la pluralité de ses formes d'expression, est diversement perçu et reçu. On mesure vite les faibles possibilités de la Cour de cassation, par exemple, juge du droit, pour harmoniser les pratiques par l'interprétation de la règle de droit. Sans audace, opposons la relativité dans le temps des politiques criminelles législatives, à la relativité 'dans le temps et dans l'espace des politiques criminelles judiciaires. Le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif ne disposeraientils d'aucun moyen pour imprimer une politique criminelle au pouvoir judiciaire en conformité avec les aspirations de

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la majorité parlementaire et du gouvernement en place? Le problème se pose différemment pour les magistrats du parquet et pour ceux du siège. En ce qui concerne les magistrats du parquet l'article 5 du statut de la magistrature énonce qu'ils « sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et sous l'autorité du garde des sceaux ». Et pourtant qu'il s'agisse, par exemple, du principe de l'opportunité des poursuites ou de celui du choix du type de poursuites (comparution immédiate, citation directe, inforn1ation), les différences de parquet à parquet sont sensibles, les différences quant à la célérité des procédures le sont aussi en conséque11ce. Le parquet, aux termes du projet de loi sur l'action pllbliqlle, en navette parlementaire, doit fonctionner com.me un relais effectif de la politique criminelle gouvernementale par application d'instructions générales sans qu' aucune instruction ni de poursuivre ni de ne pas poursuivre ne puisse être donnée par le garde des sceaux dans des affaires individuelles. Pour les magistrats du siège, indépendance, autonomie sont de principe ainsi qu'une réserve face aux changements inscrits dans l'inconscient du juge, quelle que soit la réforme projetée ou promulguée. C'est ainsi que la réception de la loi «sécurité et liberté» s'est avérée de façon générale aussi médiocre que celle des textes introduisant de nouvelles figures de pénalité. Immobilisme ou scepticisme d'un corps insuffisamment ouvert sur la société civile et les courants qui la traversent. S'il est possible de parler de la sorte sur un mode quelque peu caricatural et simpliste du corps, il ne l'est pas de chacun des magistrats qui le compose, affirmant dans l'exercice de leurs fonctions, plusieurs traductions fidèles ou non de la politique criminelle législative. Ainsi, le souci d'en finir avec la peur de l'insécurité ou celui de

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la protection des libertés individuelles ne revêtira pas pour tous le même degré de priorité. Le principe de la collégialité et le double degré de juridiction atténuent bien entendu les conséquences des divergences d'opinion personnelle. Nous procéderons, par exemples, en choisissant d'examiner d'une part, la politique criminelle judiciaire en matière de protection des droits de l'homme, vaste et difficile sujet, et d'autre part, la question ponctuelle de la politique criminelle judiciaire dans la mise en œuvre de l'article 12-1 de l'ordonnance du 2 février 1945 concernant les activités de réparation pouvant être proposées aux mineurs délinquants. A - Politique criminelle judiciaire et protection des droits de l'homme Politique criminelle judiciaire s'entend stricto sensu de la politique criminelle inscrite dans les décisions et les pratiques des juridictions de l'ordre judiciaire. On nous permettra de ne pas parler ici de la seule politique criminelle de l'autorité judiciaire ou du pouvoir judiciaire au sens de l'article 66 de la constitution de 1958: «Nul ne peut être arbitrairement détenu. L'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi ». Analyser la politique criminelle judiciaire en matière de protection des droits de l'homme consistera à évoquer la réception, par l'ensemble des juridictions appelées à en connaître, de normes internationales ou de droit interne, portant protection des droits de l'homme. Au pouvoir judiciaire au sens le plus large incombe une tâche particulière d'interprétation, d'orientation et d'application. Des frontières sont marquées au-delà desquelles, au regard

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des droits de l'homme et des libertés publiques, aucun texte ou aucune pratique de politique criminelle n'est

acceptable.

.

La cohérence et la clarté de ces frontières est difficile à atteindre ne serait-ce qu'en raison de la pluralité des juridictions invitées à les préciser: Cour européenne des droits de I'homme, Conseil constitutionnel, Cour de cassation et juridictions du fond de l'ordre judiciaire, Conseil d'Etat et juridictions de l'ordre administratif. 1- Cour européenne des droits de l'homme et protection des droits de l'homme Elaborée au sein du conseil de l'Europe, la Convention européenne de sauvegarde des droits de I'homme et des libertés fondamentales a été signée le 4 novembre 1950 et est entrée en vigueur le 3 septembre 1953. La France ne l'a ratifiée que le 3 mai 1974, reportant à plus tard la souscription à la déclaration facultative que prévoit l'article 25 de la convention concernant le droit de recours individuel à la Commission européenne des droits de l'homme. C'est le 2 octobre 1981 qu'a été reconnu par la France ce droit de recours individuel. La Convention européenne des droits de 1'homme constitue la garantie collective sur le plan européen de certains principes énoncés dans la Déclaration universelle des droits de l'homme. Cette garantie collective et internationale n'a pas pour effet de se substituer à la garantie nationale des droits fondamentaux, mais s'ajoute à celle-ci. Plusieurs des articles de la Convention intéressent directement le pénaliste et spécialiste de politique criminelle (en particulier les articles 2, 3, 5, 6 et 7), et indiquent

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les limites incontournables de tout programme législatif ou judiciaire de politique criminelle. Ainsi, pour prendre un exemple, la peine du bannissement a disparu avec le nouveau code pénal de notre arsenal de peines, cette sanction étant incompatible avec l'article 3 du protocole additionnel à la Convention signé le 26 septembre 1963 : « Nul ne peut être expulsé par voie de mesure individuelle ou collective du territoire de l'Etat dont il est ressortissant» . Signalons aussi le protocole additionnel n° 6 qui abolit la peine de mort et prévoit dans son article 3 qu'« aucune dérogation n'est autorisée aux dispositions du présent protocole au titre de l'article 15 de la Convention ». Ce dernier texte est celui qui autorise les Etats à violer dans une certaine mesure, les obligations découlant de la convention en cas de « danger public menaçant la vie de la nation ». Comme le fait remarquer Danièle Mayer: «hormis le cas de guerre prévue à l'article 2 du Protocole le prononcé d'une condamnation à mort n'est possible en aucune circonstance; ainsi en ce qui concerne la France aucun rétablissement de la peine de mort ne peut plus être envisagé même sous l'empire de l'article 16 de la Constitution Si les engagements internationaux sont si importants, c'est aussi parce qu'ils continuent à s'imposer aux pays signataires même lorsque ceux-ci changent de gouvernement] ». La procédure de dénonciation de la Convention ou d'un protocole additionnel ne peut être engagée qu'après l'expiration d'un délai de cinq ans à partir de la date d'entrée en vigueur de la Convention ou

1. Danièle MAYER, « Le principe du respect par l'Etat du droit à la vie de ses citoyens doit-il être inconditionnel? », Revue de Science criminelle et de droit pénal comparé, 1986, p. 55 et s.

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du protocole à l'égard de l'Etat qui veut dénoncer et moyennant un préavis de six mois. La Convention européenne des droits de I'homme et la jurisprudence de la Cour européenne constituent des gages de continuité dans la conduite de la politique criminelle malgré les soubresauts résultant des changements gouvernementaux. Statistiquement, les deux tiers des décisions de la Cour relèvent de la matière pénale et fixent pour les droits de la défense et le traitement des condamnés en particulier, un contenu minimum européen 2. Sachant que la convention est d'application directe en France, l'étude de la réception des dispositions protectrices des droits de I'homme par des institutions ou juridictions françaises est importante. 2 - Conseil constitutionnel et protection des droits de l'homme Avec la célèbre décision du Conseil constitutionnel 16 juillet 1971, qui a intégré les textes visés par préambule de la constitution de 1958 dans le «bloc constitutionnalité », la constitution est devenue principale source du droit.

du le de la

La constitution au sens large, s'entend désormais non seulement du texte de 1958, mais aussi de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, du préambule de la Constitution de 1946, de l'ensemble des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. Pose problème l'intégration de la Convention européenne de sauvegarde des droits de I'homme.

2. Vincent BERGER, Jurisprudence de la Cour européenne des droits de l 'homme, Sirey, 1998, 6ème éd.

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Par l'entrée dans le bloc de constitutionnalité de la Déclaration de 1789, tous les grands principes du droit pénal, directeurs pour une politique criminelle, ont acquis valeur constitutionnelle: le principe de la légalité des délits et des peines avec ses différentes implications, le rôle de l'autorité judiciaire en tant que gardienne de la liberté individuelle, l'indépendance des magistrats, le respect de la présomptioIl d'innocence, le respect des droits de la défense etc... Tous ces principes forment ce que l'on peut appeler maintenant le droit constitutionnel pénal 3. a - Le conseil constitutionnel et la Convention européenne des droits de I'homme A ce jour la Convention n'est pas comprise dans le bloc de constitutionnalité. Saisi d'une question de politique criminelle, celle de la.constitutionnalité de la loi autorisant l'interruption de la grossesse et de la méconnaissance par cette loi du droit à la vie proclamé par la Convention européenne de sauvegarde, le Conseil constitutionnel s'est déclaré incompétent pour apprécier la compatibilité de cette loi avec la Convention, son pouvoir se limitant à contrôler la conformité des lois à la constitution 4. Cette interprétation restrictive de sa compétence a été confirmée depuis lors en plusieurs occasions pour la Convention et d'autres traités.

3. Louis FAVOREU, « La constitutionnalisation du droit pénal et de la procédure pénale. Vers un droit constitutionnel pénal », Mélanges Vitu, Cujas, 1989, p. 169 et s. ; Loïc PHILIP, « La constitutionnalisation du droit pénal français », Revue de science criminelle et de droit pénal comparé, 1985, p. 711 et s. 4. Conseil Constitutionnel, 15janvier 1975, Dalloz, 1975, p. 529.

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C'est une solution, affirment à juste titre Roger Merle et André Vitu, « qui aboutit à refuser de reconnaître que le traité ratifié devient partie intégrante du droit interne, avec une valeur supérieure à celle des lois ordinaires. Ainsi le législateur pourrait impunément ignorer une source du droit qui lui est pourtant supérieure, ce qui est proprement inacceptable 5 ». La solution ne serait-elle pas en l'état de la jurisprudence du Conseil constitutionnel comme le propose Marc-André Eissen, longtemps greffier en chef de la Cour européenne des droits de I'homme, de voir attribuer par le pouvoir constituant la dignité de loi constitutionnelle à la Convention européenne, dignité ou qualité qu'elle a déjà aux Pays-Bas et en Autriche? Si le paravent de l'incompétence permet au Conseil constitutionnel de ne pas se prononcer sur la conformité de certaines lois de politique criminelle avec la Convention européenne, il s'est par contre largement autorisé à protéger la liberté individuelle, protection qui n'est donc pas le seul fait de l'autorité judiciaire au sens strict. b - Le conseil constitutionnel et la liberté individuelle Une mesure étatique préventive ou répressive peut constituer une atteinte à la liberté individuelle. L'ordre de la cité justifie ces atteintes enserrées dans des règles protectrices de la liberté individuelle. Les jurisprudences sur les libertés intéressent au premier chef les spécialistes de politique criminelle. Certaines décisions du Conseil constitutionnel retiennent particulièrement l'attention. On citera: 5. Roger MERLE et André VITU, Traité de droit criminel, T.I, 1984, p. 301.

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La décision-du 28 novembre 1973 concernant les mesures privatives de liberté Dans cette décision, le conseil constitutionnel indique que « la détermination des contraventions et des peines qui leur sont applicables est du domaine réglementaire lorsque les dites peines ne comportent pas de mesures privatives de liberté». Apparemment, il s'agissait de soustraire à la compétence du pouvoir réglementaire fixé par les articles 34 et 37 de la constitution, les contraventions sanctionnées par une mesure privative de liberté. La conséquence pratique aurait pu être considérable si le motif cité du conseil constitutionnel avait été un motif nécessaire au soutien de la décision qu'il rendait. Or ce motif, cette petite phrase qui fit couler beaucoup d'encre, n'était qu'une digression sur les peines privatives de liberté, précisant la doctrine du conseil constitutionnel à l'intention des parlementaires et des commissions de révision du code pénal sur un problème voisin de celui soumis à la haute juridiction. Le conseil constitutionnel est une autorité de contrôle, il ne peut jouer une sorte de rôle législatif, mais sa doctrine en l'espèce conforme à celle de plusieurs pénalistes, a conforté et légitimé l'exclusion de la peine d'emprisonnement pour sanctionner la commission d'une contravention dans le nouveau code pénal français mis en application le 1er mars 1994. La décision du 12janvier J977 Il fut affirmé par le conseil constitutionnel que constituait une atteinte à la liberté individuelle la visite des véhicules par les autorités de police non motivée par le fait qu'une infraction eut été commise ou que l'ordre public

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soit troublé, ceci en raison de l'étendue des pouvoirs conférés aux officiers de police judiciaire et à leurs agents. En d'autres termes, dans le cadre d'opérations de police administrative, les fouilles de véhicules ne sont pas admises sauf les exceptions résultant de l'article 60 du code des douanes et des articles 1854 et s. du code général des impôts. La décision du 2février 1995 Par cette décision, le conseil constitutionnel censure l'introduction d'un outil de politique criminelle nouveau à la disposition du parquet, l'injonction pénale. L'injonction pénale était destinée à faire baisser le taux de classement sans suite des petites infractions en autorisant le procureur de la République à proposer une transaction financière à l'auteur du délit. Le conseil constitutionnel s'appuya sur les droits et libertés fondamentaux pour annuler les dispositions adoptées par le parlement: « Considérant qu'en vertu de l'article 9 de la déclaration des droits de I'homme et du citoyen, tout homme est présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable; qu'en vertu de l'article 66 de la constitution, l'autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle; que le principe du respect des droits de la défense constitue un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République réaffirmés par le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel se réfère le préambule de la Constitution de 1958; qu'il implique, notamment en matière pénale, l'existence d'une procédure juste et équitable garantissant l'équilibre des droits des parties; qu'en matière de délits et de crimes, la séparation des autorités chargées de l'action publique et des autorités de jugement concourt à la sauvegarde de la liberté indivi-

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duelle. Considérant que certaines mesures susceptibles de faire l'objet d'une injonction pénale peuvent être de nature à porter atteinte à la liberté individuelle; que dans le cas où elles sont prononcées par un tribunal, elles constituent des sanctions pénales; que le prononcé et l'exécution de telles mesures, même avec l'accord de la personne susceptible d'être pénalement poursuivie, ne peuvent, s'agissant de la répression de délits de droit commun, intervenir à la seule diligence d'une autorité chargée de l'action publique mais requièrent la décision d'une autorité de jugement conformément aux exigences constitutionnelles ci-dessus rappelées ». En écho à cette décision, bien caractéristique de la constitutionnalisation du droit pénal et de la procédure pénale, le parlement dans la loi du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de la procédure pénale a pris soin de prévoir une ratification par le juge judiciaire de la composition pénale instaurée, nouvelle forme d'alternative aux poursuites pénales proprement dites. 3 - Juridiction de J'ordre judiciaire et protection des droits de l'homme Il est déjà démontré que l'autorité judiciaire n'a pas la garde ou la sauvegarde exclusive de la liberté individuelle mais bénéficie à ce sujet dans le public d'une certaine aura, due sans doute à l'idée d'indépendance des magistrats garantie par le chef de l'Etat et assise essentiellement sur une inamovibilité interdisant de décider sans leur consentement de toute affectation nouvelle, même en avancement. On aurait pu penser dès lors que la réception de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme par les juridictions de l'ordre judiciaire se serait réalisée

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sans heurt ni résistance, et en outre que la jurisprudence de la Cour de cassation et des juridictions du fond présenterait une grande unité en matière de protection de la liberté individuelle. a - Les juridictions de l'ordre judiciaire et la Convention européenne des droits de I'homme Le caractère directement applicable des clauses normatives de la Convention a jusqu'à un certain point prêté à controverse dans nos prétoires. La cour d'appel de Paris l'a nié au moins implicitement le 25 février 1975 par un arrêt de sa chambre d'accusation en déclarant ne pouvoir statuer qu'en vertu du code de procédure pénale, puis ouvertement dans un arrêt du 29 février 1980. Pierre Chambon, magistrat, exprimait sur ce point une opinion très nette: «A la différence de nombreux traités et règlements internationaux, la Convention ne contient que des déclarations générales de principe. Elle n'est donc pas directement applicable par les tribunaux. Ces derniers ne peuvent fonder leur décision que sur les règles particulières et détaillées de leur législation interne, qui sont justement la concrétisation palpable des recommandations et des normes morales non directement contraignantes énoncées par la Convention. Celle-ci s'adresse non aux juges, mais au législateur de chacun des pays signataires, auquel elle doit servir de modèle d'inspiration» 6. Aujourd'hui, les résistances sont tombées, les décisions des juridictions de l'ordre judiciaire acceptent clairement

6. Pierre CHAMBON, Observations sous cour d'appel de Toulouse, 5 janvier 1982, JCP 1982,11, 19899.

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l'incorporation de la convention en droit interne français et sa primauté sur les lois nationales. Le pas est maintenant franchi de la prise en considération d'office de la Convention. Statistiquement, on constate que la chambre criminelle de la cour de cassation de plus en plus fréquemment apprécie des pourvois fondés sur la violation de la Convention. L'ouverture de la jurisprudence de la cour de cassation au droit européen est un facteur de cohérence dans la réception de la politique criminelle, législative et réglementaire par le pouvoir judiciaire. La cohérence de la jurisprudence de la chambre criminelle de la cour de cassation est un facteur d'unité de lajurisprudence française sur les droits et libertés. Nous prendrons l'exemple des contrôles d'identité.

b - La chambre criminelle de la cour de cassation et la liberté individuelle: l'exemple des contrôles d'identité En ce domaine les atermoiements du législateur sont saisissants: cinq lois en douze ans (loi du 2 février 1981, loi du 10 juin 1983, loi du 3 septembre 1986, loi du 10 juin 1993, loi du 10 août 1993). Les alternances politiques plus qu'en tout autre domaine rythment ici les changements législatifs. Aujourd'hui les contrôles d'identité sont possibles aussi bien dans le cadre d'opérations de police judiciaire qu'à titre préventif dans trois hypothèses 7 :

7. Didier THOMAS, Le droit à la sûreté, ln ouvrage collectif Droits et libertés fondamentaux (dir. Rémy Cabrillac, Marie-Anne Frison-Roche, Thierry Revet), Dalloz, 1999, 5ème éd.

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pour prévenir une atteinte à l'ordre public notamment à la sécurité des personnes et des biens; sur réquisitions écrites du Procureur de la République afin de rechercher et de poursuivre des infractions; pour permettre dans certains lieux de contrôler les titres concernant la circulation des personnes. Ce dernier cas est entré en application en même temps que les accords de Schengen. Ces trois hypothèses couvrent un champ si large que l'on peut parler de généralisation des contrôles d'identité de police administrative ou préventifs. Cependant le conseil constitutionnel saisi après le vote de la loi d'août 1993 a bien précisé que: « s'il est loisible au législateur de prévoir que le contrôle d'identité d'une personne ne peut pas être lié à son comportement, il demeure que l'autorité concernée doit justifier dans tous les cas des circonstances particulières établissant le risque d'atteintes à l'ordre public qui a motivé ce contrôle; que ce n'est que sous cette réserve d'interprétation que le législateur peut être regardé comme n'ayant pas privé de garanties légales l'existence de libertés constitutionnellement garanties. Considérant qu'il appartient aux autorités administratives et judiciaires de veiller au respect intégral de l'ensemble des conditions de forme et de fond posées par le législateur ». Malgré ce, il semble que l'autorité judiciaire gardienne des libertés individuelles par la voix de la cour de cassation n'exerce plus le contrôle très rigoureux qu'elle avait exercé dans deux célèbres décisions, l'une du 4 octobre 1984, l'autre du 25 avril 1985, mais il est vrai sur la base de textes plus restrictifs que les textes en vigueur. Ainsi, par exemple, la chambre criminelle admet dans un arrêt du 10 octobre 1996 la régularité du contrôle motivé par l'insécurité localisée dès lors que le procès

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verbal fait état d'infractions antérieures qui caractérisent le risque d'atteinte à l'ordre public. Sur ce sujet des contrôles d'identité, le conseil d'Etat lui-même a eu l'occasion d'intervenir.

4 - Juridictions de ['ordre administratif et protection des droits de ['homme Nous ne reviendrons pas sur la question de l'application directe de la Convention européenne des droits de l'homme par les juridictions françaises y compris les juridictions administratives, mais nous développerons celle de la protection de la liberté individuelle par les juridictions de l'ordre administratif. Aux termes de l'article 136 alinéa 3 du code de procédure pénale: «Dans les cas visés aux deux alinéas précédents et dans tous les cas d'atteinte à la liberté individuelle, le conflit ne peut jamais être élevé par l'autorité administrative et les tribunaux de l'ordre judiciaire sont toujours exclusivement compétents. » Or on constate que les juridictions administratives participent à la construction d'une jurisprudence ou de jurisprudences croisées sur les libertés individuelles. «Tout se passe comme si les atteintes à la liberté individuelle portées à l'occasion d'activité de police administrative n'étaient en aucune façon visées par le principe de l'article 66 de la Constitution et de l'article 136 du Code de procédure pénale, ou du moins voyaient son application limitée aux seules hypothèses d'atteintes particulièrement graves susceptibles d'être qualifiées « d'internements arbitraires» ou « de voies de fait ». Le critère de l'objectif poursuivi par l'autorité de police utilisé par le Conseil constitutionnel est également retenu

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par le tribunal des conflits pour fonder la compétence administrative en cas d'atteintes à la liberté individuelle causées par des opérations de police administrative y compris pour statuer sur la réparation du préjudice subi, ce qui contredit totalement le texte de l'article 136 du Code de procédure pénale 8. Mais faut-il s'offusquer de cette situation au plan de la politique criminelle et non plus du respect dû à la règle de droit, si la garantie des juridictions administratives est effective. Deux solutions s'offrent pour l'avenir observe Dominique Turpin, solutions que nous résumons ainsi: unifier les compétences au profit du pouvoir judiciaire ce qui aurait l'avantage de concorder avec les textes et de simplifier la situation du justiciable, ou à l'inverse admettre officiellement, puisque la protection offerte par les deux ordres de juridictions est à peu près équivalente, une concurrence totale de compétence entre les deux pour constater les atteintes à la liberté individuelle comme pour les réparer. Une autre option de politique criminelle plus « bouleversante» est envisageable: l'unification des juridictions de l'ordre judiciaire et de l'ordre administratif. Il ne resterait plus alors que la Cour européenne des droits de I'homme mais aussi la Cour de justice des communautés européennes, le Conseil constitutionnel et un ordre de juridictions interne unique pour protéger les libertés publiques; ne serait-ce pas encore largement suffisant pour faire le constat de parcours sinueux et complexes dans la réception des textes protecteurs des droits de l'homme?

8. Dominique TURPIN, « L'autorité judiciaire gardienne de la liberté individuelle », L'actualité juridique, Droit administratif, 1983, p. 653 et s.

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B - Politique criminelle judiciaire et mise en œuvre de la médiation-réparation pour les mineurs La loi du 4 janvier 1993 a introduit dans l'ordonnance du 2 février 1945 un article 12-1 offrant aussi bien au Procureur de la République ou à son substitut chargé des mineurs, qu'à la juridiction de jugement « la possibilité de proposer au mineur une mesure ou une activité d'aide ou de réparation à l'égard de la victime ou dans l'intérêt de la collectivité ». Cette rédaction très large, retenue par le législateur, permet à la médiation-réparation d'être une formule souple échappant à la distinction, quelquefois désuète, entre la mesure éducative et la peine proprement dite. Le dispositif peut être utilisé pour des mineurs même très jeunes. Lorsque la réparation est effectuée au bénéfice direct de la victime, elle se traduit par des prestations en nature ou en espèces, voire symboliques, compensant en totalité ou en partie le préjudice subi par la victime. L'adhésion de la victime à la mesure est requis. La réparation peut aussi s'effectuer dans l'intérêt de la collectivité et peut alors s'appuyer sur des supports très variés (écoles, mairies, hôpitaux, sociétés de transport en commun). La mesure de réparation doit être distinguée du travail d'intérêt général qui est une peine ne pouvant être prononcée qu'à l'encontre des mineurs de plus de seize ans et qui s'exécute nécessairement sous la forme d'un travail d'une durée minimale de 40 heures. L'inexécution du TIG est susceptible d'entraîner le prononcé d'une peine d'emprisonnement. Deux mois après le vote de la loi du 4 janvier 1993, une circulaire du Il mars, relative à la mise en œuvre à l'égard des mineurs de la mesure de réparation pénale, venait conforter la politique criminelle législative à ce sujet et

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préciser les modalités médiation- réparation.

pratiques

d'exécution

de la

La conjonction évidente entre une volonté politique forte du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif aurait pu être relayée rapidement par le pouvoir judiciaire. Ce ne fut pas le cas. La place prise par la médiation-réparation dans le panel des dispositifs offerts par la loi pour répondre à la délinquance des mineurs est encore extrêmement variable d'une juridiction à l'autre. Ce constat nous a conduit dans notre rapport au Premier Ministre à préconiser l'habilitation de nombreuses associations pour suivre l' exécution des mesures de réparation 9, au même titre que les services de la Protection judiciaire de la jeunesse. La preuve est rapportée que les moyens humains de la Pll ne permettent pas une augmentation importante des mesures de réparation dont les praticiens s'accordent à reconnaître la très grande valeur restaurative. La preuve est rapportée aussi qu'à l'inverse de ce qui se passe aux Pays-Bas par exemple, la médiation-réparation est trop intégrée à la justice pénale des mineurs. Celle-ci ne fait pas suffisamment appel au secteur privé habilité. La réception inégale par les parquets des mineurs et les juridictions pour mineurs d'une mesure nullement contestée dans son principe s'explique par des résistances à l'ouverture de la justice pénale sur la société civile, c'està-dire à la mise en œuvre d'une véritable politique criminelle participative. Globalement, pour toute la France, la montée en puissance de la médiation-réparation pour les mineurs décidée par les parquets est cependant sensible, 3976 mesures en 1994, 6287 en 1995, 7728 en 1996. 9. Christine LAZERGES, Jean-Pierre précité.

BALDUYCK,

Rapport

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Bruno Aubusson de Cavarlay observe que cette mesure nouvelle est en fait concentrée sur un petit nombre de ressorts 10: « Il faut bien sûr citer d'abord Bobigny où sont recensées environ 3 réparations sur 10, alors que l'activité des juridictions pour mineurs de ce ressort représente environ 4% du total national. C'est évidemment dans ce ressort que le ratio rapportant les réparations aux requêtes pénales adressées au juge des enfants est plus élevé (1,25). C'est aussi un des ressorts où cette solution représente plus de la moitié des classements. Seulement Il parquets affichent un ratio de réparations «parquet» par rapport aux requêtes supérieur à 0,5 et plus significatif encore, 3 seulement figurent parmi les 30 ressorts les plus importants en nombre de requêtes au juge des enfants (Bobigny, Créteil et Bordeaux). En 1996, dans ces trois ressorts sont réalisées 48% des réparations «parquet », alors qu'ils ne cumulent que 8% de l'activité pénale des juges des enfants. Viennent ensuite 8 parquets qui affichent des ratios réparations/requêtes compris entre 0,25 et 0,5 dont 3 parmi les 30 ressorts les plus importants (Amiens, Lyon et Aix juste sous la limite). Si l'on accepte ce seuil d'une réparation « parquet» pour quatre saisines pénales du juge des enfants comme ligne de partage isolant les ressorts qui utilisent de façon significative cette nouvelle mesure, on observe finalement que seuls 6 parquets des 30 plus grosses juridictions pour mineurs sont dans ce cas et 19 en tout sur les 133 ressorts concernés ». Le constat de l'absence d'unité des politiques criminelles judiciaires est fait. L'effectivité d'un projet global, comme celui du développement de la médiationréparation pour les mineurs, suppose outre une adhésion 10. Bruno AUBUSSON de CAVARLA Y, ln Rapport Christine LAZERGES, Jean-Pierre BALDUYCK, précité, annexe 4, p. 286.

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minimum des acteurs de sa mise en œuvre, des moyens et des relais au point de rendre indispensable le partenariat et la participation des habitants à la politique criminelle. Plaidons pour une politique criminelle, que nous avons qualifiée de participative, dépassant les conflits partisans ce qui n'exclut pas un pluralisme authentiquement vécu, fondé sur la confrontation des points de vue entre élus, professionnels et habitants.

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Pour une politique criminelle participative

Proposer une politique criminelle participative ou à large participation sociétale, c'est tirer les conséquences de l'impérieuse nécessité de relais autres que le pouvoir policier ou le pouvoir judiciaire pour rendre crédible un projet de politique criminelle élaboré par le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif et surtout permettre sa mise en œuvre. Le pouvoir des médias, le pouvoir associatif, le pouvoir du citoyen, dans la formation d'un consensus autour d'une politique criminelle, sont indispensables. En prendre conscience, puis en tenir compte consiste à associer le plus grand nombre d'acteurs à la politique criminelle avec tous les décloisonnements que cela suppose, non pas parce qu'on opterait idéologiquement pour moins d'Etat, mais par pragmatisme. Faire participer les habitants à la politique criminelle, en dehors du souci légitime d'efficacité, signifie suivant le slogan bien connu maintenant que la prévention et pourquoi pas la répression, c'est à dire la sécurité, sont l'affaire de tous.

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Certains ne verront dans la participation du plus grand nombre d'acteurs à la politique criminelle qu'un transfert abusif de charges de l'Etat, d'autres au contraire y liront une méthode active dont l'objet serait à la fois de promouvoir une pédagogie de la responsabilité et de favoriser la démocratie locale pour plus de sécurité. La garantie du droit à la sécurité ne peut naître que d'une subtile conjugaison de la prévention, de la sanction et de la réinsertion. Tel est l'objet d'une politique criminelle participative. Soucieux de l'élargissement et de la mobilisation des acteurs de la prévention, le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, le 23 juin 1983 adopta une recommandation sur la participation du public à la politique criminelle dont l'exposé des motifs est rédigée en ces termes: « Le Comité des Ministres, en vertu de l'article 15 b. du Statut du Conseil de l'Europe, Considérant qu'une politique criminelle orientée vers la prévention du crime, la promotion des mesures de substitution aux peines privatives de liberté, la réinsertion sociale des délinquants et l'aide aux victimes doit être poursuivie et développée dans les Etats membres du Conseil de l'Europe; Considérant qu'une telle politique est une réaction appropriée aux problèmes de criminalité auxquels sont actuellement confrontés les Etats membres; Considérant que la mise en œuvre de cette politique suppose d'abord l'adhésion et la participation active des professionnels directement concernés, notamment des magistrats, du personnel pénitentiaire et des fonctionnaires de la police; Considérant toutefois qu'une telle politique ne peut être efficace sans une attitude favorable et même une participation active du public;

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Considérant qu'il importe de surmonter l'indifférence, voir I'hostilité à l'égard de cette politique qui se manifestent dans certaines parties du public et de rechercher l'adhésion la plus vaste aux objectifs de celle-ci; Considérant qu'il est essentiel d'associer le public, dans le cadre de structures adaptées, à l'élaboration et à l'application de cette politique; Vu la Convention de sauvegarde des Droits de I'homme et des libertés fondamentales; Vu la Résolution (73) 5 relative à l'ensemble des règles minima pour le traitement des détenus; Vu les travaux de la 13èmeconférence de recherches criminologiques (sur l'opinion publique relative à la criminalité et la justice pénale, 1978), Recommande aux gouvernements des Etats membres de promouvoir la participation du public à l'élaboration et à l'application d'une politique criminelle tendant à prévenir la criminalité, à recourir à des mesures de substitution aux peines privatives de liberté et à assurer une aide à la victime 1. En France, depuis la fin des années 1970, l'élaboration et la mise en œuvre d'une politique criminelle participative s'articule autour de deux objectifs: refonder la prévention, refonder la répression. A - Refonder la prévention Cette refondation des politiques de prévention s'est traduite par un double mouvement de politique criminelle: d'une part l'inclusion progressive de la politique de prévention de la délinquance dans ce qui deviendra la politi-

1. Comité européen pour les problèmes criminels, La participation du public à la politique criminelle, Strasbourg, 1984.

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que de la ville, d'autre part l'élargissement des acteurs et des missions d'une politique de prévention refondée. 1 - De la politique de prévention de la délinquance à la politique de la ville Quelques dates phares de I'histoire de la politique de prévention de la délinquance illustrent ce mouvement. 1978 : le décret du 28 février institue le Comité National de Prévention de la Violence et de la Criminalité (CNPUC) ainsi que des comités départementaux à la suite du rapport remis par Alain Peyrefitte 2, au nom du Comité d'études sur la violence, la criminalité et la délinquance qu'il présidait. 1983 : le décret du 8 juio met en place un Conseil National de Prévention de la Délinquance (CNPD), ainsi que des Conseils Départementaux de Prévention de la Délinquance (CDPD) et incitant les maires à installer dans leur commune des Conseils Communaux de Prévention de la Délinquance (CCPD). Ce décret faisait suite au rapport des maires sur la sécurité dit « rapport Bonnemaison» du nom du Président de la Commission des maires sur la sécurité remis au Président de la République en décembre 1982. Le titre du rapport « Face à la délinquance, prévention, répression, solidarité» indique clairement comme l'on fait observé Jacques Donzelot et Thierry Oblet 4 que « La 2. Alain PEYREFITTE, Réponses à la violence, Documentation française, 1978. 3. Face à la délinquance: prévention, répression, solidarité, Rapport du Premier Ministre de la Commission des maires sur la sécurité, Documentation française, 1983. 4. Jacques DONZELOT, Thierry OBLET, Enquête sur la nouve/le politique de prévention pour la MIRE et le CNPD, 1985.

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commission des maires et quelle que soit sa révérence à l'égard des instances savantes a surtout visé à produire une mobilisation des acteurs alors que le Comité Peyrefitte et quelle que soit sa préoccupation déclarée d'efficacité procédait surtout à une consultation des experts ». Avec le rapport Bonnemaison, naît une politique participative de prévention conjuguant déjà prévention, sanction, insertion. Le partenariat bien compris est la clef de voûte du fonctionnement de ces instances, les CNPD, les CDPD et les CCPD, où vont apprendre à travailler ensemble dans le diagnostic et dans l'action des élus, des fonctionnaires, des représentants d'associations, des personnalités qualifiées. Un outil manquait, le contrat engageant les partenaires dans la durée. 1985: une circulaire du 27 février propose en même temps un outil et une méthode: le contrat d'action de prévention. Le contrat d'action de prévention pour la sécurité dans la ville va permettre au sein des CCPD ou des CDPD de concrétiser des programmes de prévention cofinancés par l'Etat et la commune ou l'Etat et le département et souvent plusieurs autres partenaires comme le Fonds d'Action Sociale (FAS) ou les Caisses d'Allocations Familiales. 1988 : le décret du 28 octobre institue un comité interministériel des villes (CIV), une délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain (DIV) et un conseil national des villes (CNV) absorbant le conseil national de prévention de la délinquance s.

5. Christine LAZERGES, La prévention réhabilitée, Revue de Science Criminelle et de droit pénal comparé, 1990, p. 178 et s.

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La DIV, structure opérationnelle, assure le suivi des actions lancées par le CNV et le CIVet doit impulser ce qui va s'appeler la politique de la ville. Avec la DIV, la politique de la ville naissante 6 absorbe définitivement la politique de prévention de la délinquance qui en devient l'un des volets. Le contrat d'action de prévention deviendra en conséquence dans les villes liées à l'Etat par un contrat de ville, l'un des volets des contrats de ville. La mise en place de la DIVest l'annonce anticipée d'un futur ministère de la ville, il verra le j our en 1991. Le champ de la prévention de la délinquance s'inscrit désormais clairement dans le champ plus large de la lutte contre les exclusions avec un risque de dilution de la politique de prévention de la délinquance. L'économie d'un système de politique criminelle participative, reposant toujours sur le partenariat et le contrat, n'est pas contestée, mais les difficultés grandissantes de certains quartiers, l'aggravation des actes de violence et leur multiplication imposeront une clarification des objectifs et une redynamisation des acteurs. Les colloques de Villepinte des 24 et 25 octobre 1997 et de Montpellier les 17 et 18 mars 1999 vont apporter des réponses aux acteurs de la prévention et de la répression gagnés quelquefois par le découragement. 1997 : Au colloque de Villepinte «Des villes sûres pour des citoyens libres », que clôturera le Premier Ministre Lionel Jospin, est réaffirmé d'une part le droit à la sécurité pour tous et d'autre part la volonté de faire de la sécurité l'affaire de tous.

6. Claude CHALINE, Les politiques de la ville, Que sais-je?, PUF, 1998 ; Joséfina ALVAREZ, De la prévention de la délinquance à la politique de la vi/le, Rapport de recherche, DIV-ERPC, 1999.

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«J'ajoute, indiquera le Ministre de l'intérieur, JeanPierre Chevènement, que l'insécurité frappe plus sévèrement les plus faibles et les plus démunis de nos concitoyens, les plus pauvres ou les plus âgés. La réalité de la délinquance est massivement concentrée dans certaines zones urbaines: 80% des faits délictueux enregistrés l'ont été en 1996 dans les 27 départements les plus urbanisés. La région lIe de France totalise à elle seule le quart de ces faits. Les beaux quartiers sont généralement épargnés. Il en résulte que les français ne sont pas égaux devant l'insécurité. Cette inégalité s'ajoute aux autres». Il sera rappelé que la citoyenneté est la base de la sûreté. Le nouvel outil proposée aux maires, le contrat local de sécurité (CLS) devrait permettre de favoriser une sécurité de proximité. Une circulaire du 28 octobre 1997 définit les modalités de la mise en œuvre des contrats locaux de sécurité. 1999 : Les rencontres nationales des acteurs de la préven.tion de la délinquance à Montpellier, clôturées également par le Premier Ministre, vont insister sur l'extrême nécessité qu'il y a à mieux intégrer la participation des habitants et particulièrement des jeunes à la définition et à l'élaboration des politiques publiques et surtout celles de prévention pour plus de sécurité. Parce que la prévention et la sécurité sont indissociables et que cela doit être compris de tous les acteurs, un signe est donné par la substitution des contrats locaux de sécurité aux contrats d'action de prévention. Le CLS, outil contractuel unique, signé par les acteurs institutionnels, doit se préparer, être suivi et évalué au sein des conseils communaux de prévention de la délinquance.

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2 - Les acteurs et les missions d'une politique de prévention re/ondée Depuis le début des années 1980, les politiques locales de prévention de la délinquance sont à l' œuvre sur le terrain. Elles ont connu de vrais succès, mais elles rencontrent aussi des difficultés. Les conseils communaux de prévention de la délinquance doivent rassembler, plus que beaucoup ne l'ont fait, tous les acteurs de la prévention de la délinquance: élus, habitants, services publics, associations, professionnels, privilégiant le dialogue et la confrontation des points de vue pour la préparation des contrats locaux de sécurité. Les conseils communaux et départementaux de prévention de la délinquance, comme cela fut rappelé à Montpellier par le Ministre de la ville, le Ministre de la justice et le Ministre de l'intérieur, incarnent pleinement la volonté d'agir ensemble pour la prévention donc la sécurité dans nos villes. Ces instances doivent refléter par la présence d'acteurs venant d'horizons très différents (Procureur de la République, gardien d'immeuble, maire, responsable d'association. ..) l'articulation entre prévention et sécurité. Au niveau communal (CCPD), il s'agit de définir les besoins d'un territoire et d'élaborer un programme d'action pouvant aller du développement de la police de proximité à la mise en place d'un bus info-jeunes, de classes-relais, de lieux d'écoute et de soutien pour les parents, de lieux de médiation pénale, sociale et familiale, de développement des structures d'aide aux victimes... Le niveau départemental (CDPD) devrait assurer plus fortement la mise en cohérence des actions et des moyens des services de l'Etat, ainsi que l'implication des conseils généraux.

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Dans les deux cas de figure (CCPD et CDPD), la politique de prévention de la délinquance, volet de la politique de la ville, ne s'est développée efficacement que là où elle a pu être portée par un chef de projet, véritable cheville ouvrière du projet commun. L'existence d'un responsable et d'une équipe chargée de l'animation des CCPD ou des CDPD, du suivi et de l'évaluation des contrats locaux de sécurité est indispensable. Refonder la prévention, c'est passer de la coordination administrative à une coopération résultant d'une véritable mise en réseau des acteurs, des énergies. Refonder la prévention, c'est avoir une approche nouvelle du travail social, plus responsabilisante. Refonder la prévention, c'est retrouver une action au plus près de la population, qu'il s'agisse de la police ou de la gendarmerie, de la justice, de l'éducation nationale ou encore des collectivités locales. Refonder la prévention, c'est partager la conviction que les habitants directement ou par les associations au sein desquelles ils militent, doivent être placés au cœur de l'action publique, en situation d'acteurs et non pas de simples spectateurs. Un des exemples que l'on puisse donner est la prise en compte nationale et locale de l'action menée par Stop la violence dont le manifeste d'une extrême actualité7 est l'expression même de ce que politique criminelle participative veut dire.

7. Le Monde, 3 mars, 17 mars, 13 mai 1999.

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Stop la violence Le manifeste 1. Cà ne peut plus durer comme ça « Nous on dit: ça suffit comme ça. Il y a des crapules dans les quartiers comme partout. Trop de violence. Agressions, bagarres, armes à feu, viols... Les victimes, c'est toujours nous, mais quand les télés en parlent, c'est pour nous traiter en coupables. On ne nous écoute plus, on nous condamne. On veut pouvoir vivre en paix. Circuler sans avoir peur. Le droit d'étudier sans crainte. On n'a rien de tout ça. La première des injustices, c'est ça ». 2. Respect? On se parle sur un autre ton. « L'agression, ça peut commencer par un regard. Mais c'est surtout Les mots. Certains s'amusent à provoquer et utilisent des mots qui poussent à la guerre. C'est vrai, tout le monde peut péter les plombs. Ca arrive. Mais ce langage de défi! Cette manie d'afficher sa force sur l'autre, en permanence, ça chauffe les esprits. Il faut se parler normalement, garder le contrôle. Certains disent: il faut être respecté. Nous, on dit: « Si tu veux le respect, commence par respecter les autres ». 3. Pas besoin de sa bande pour se parler « C'est quoi, cette manie d'aller toujours chercher sa bande dès qu'il y a un malaise? Règle numéro 1 : si t'as un problème, tu viens me le dire. Dès qu'on se parle franchement, on commence à se connaître. Tout peut se résoudre en se parlant. Mais avec une bande, pas de dialogue possible. C'est Je plus chaud qui gagne. Résultat: la guerre. Pour rien ». 4. Rendre la justice, ça devrait être merveilleux! « Quand on était tout petit, on rêvait tous de devenir policier. Certains nous parlent normalement. Ils connaissent le quartier, savent nous serrer la main et dire bonjour quand on se croise. La plupart, dès qu'ils arrivent, ils alignent tout le monde contre les murs, et ils fouillent en hurlant. Ils nous prennent pour les ennemis.

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L'insécurité, on est les premiers à la subir! Pour eux, tous les noirs se ressemblent, tous les arabes sont pareils. Ils s'excusent même pas quand ils se trompent. Et, en même temps, les armes circulent partout, et personne ne les saisit! Nous, pour un bout de shit, on va au trou, avec une tête au carré à deux heures du matin! Et qui vend les revolvers? Qui s'occupe de ceux qui vivent de ça ? Tout le monde a le droit d'être protégé. La police doit montrer l'exemple ». 5. Pas de pouvoir aux crapules « On est tous protégés par les copains du quartier. Ca fait du bien de les savoir là. C'est comme une deuxième famille: dans nos quartiers, c'est la solidarité avant tout. Certains ont transformé leurs bandes en clans. Ils excluent les autres. Ils se prennent pour des guerriers. Ils savent qu'ils font le mal, et ils aiment ça. A la fin, ils font régner la terreur pour montrer leur bizness. Les crapules prennent alors le pouvoir. Sur notre dos. Les crapules, c'est la mort des quartiers ». 6. Les armes, ça ne protège de rien. Au contraire « Il y a toujours eu des bagarres dans les cours, les villages ou les cités. Il y a plein de livres et de films qui racontent ça. C'est pas terrible, mais ce n'est pas forcément dramatique. Sauf quand des keums se battent pour une casquette avec des armes. La bagarre se transforme en guerre ouverte. Et toutes les semaines, il y a des jeunes qui meurent de ça. Il faut le dire: celui qui part de chez lui avec une lacrymo, un couteau ou un revolver, même s'il croit que c'est pour se protéger, il va automatiquement s'en servir dès qu'il aura un problème. Les armes, ça ne protège de rien, au contraire ». 7. Les mecs qui frappent des filles sont des impuissants « Ils parlent de respect et se permettent de toucher une fille! Certains se disent caïds et sont incapables de parler normalement avec une fille. Il y a des agressions sexuelles, dans de nombreux lycées et collèges. C'est incroyable d'avoir à expliquer qu'une fille n'est pas une salope parce qu'elle est fille ».

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8. Quand on casse, c'est toujours nous qui payons « Qui peut respecter qui que ce soit dans les lieux où l'on vit sont sans arrêt salopés, quand la moindre porte est cassée, quand tout ce qui est à nous est systématiquement déglingué? Quand on casse quelque chose dans les quartiers, c'est toujours nous qui payons, jamais celui qui casse. Ca aussi, c'est injuste. A croire qu'on laisse des mecs tout casser pour justifier qu'on nous envoie les flics ». 9. Il faut savoir contre quoi on se révolte « Pas les uns contre les autres. Il faut s'organiser, en association, en réseau, en comité de quartier. On a le droit de se regrouper, de se mobiliser contre toute forme d'abus de pouvoir. On a raison de revendiquer. Être rebelle, c'est important quand on est jeune. Être révolté, c'est être lucide sur le monde injuste dans lequel on vit. Mais, pour avoir une chance de gagner, il faut s'en prendre aux responsables, pas à nous! La violence dans les quartiers, c'est l'injustice pour tout le monde ». 10. Un échec? C'est pas pour ça qu'on est victime « Avoir des échecs, c'est normal. Rien n'est fatal, jamais. Marre d'entendre les mecs gueuler contre la société, le système et ne rien faire pour bouger de là. Que les grands qui s'en sont sortis donnent l'exemple et montrent aux petits comment ça marche. Qu'ils aillent dans les écoles, les assos, les quartiers pour raconter. On peut rêver d'une BMW à 14 ans. Mais dire qu'on est victime, si on n'en a pas, c'est n'avoir rien compris à la vie. La violence, la crapulerie, le racket et le reste, ça se termine toujours mal. Il n'y a pas de bandit heureux ».

Refonder la prévention, c'est en définitive donner un avenir, en donnant accès aux droits fondamentaux à ceux qui sans espoir de bénéficier réellement ni des droits civils et politiques, ni des droits économiques et sociaux, ne comprennent plus ni le pourquoi ni le comment du respect de l'autre, ne savent plus ce que lien social veut dire.

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B - Refonder la répression Dès lors qu'un acte de délinquance a été commis, quelle que soit la gravité de cet acte, s'agirait-il même d'une incivilité non qualifiable pénalement, une réponse doit être apportée. Cette systématicité nécessaire de la réponse ne signifie pas unicité de la réponse au travers de la poursuite pénale proprement dite. On sait que la sanction civile ou administrative, les procédures de médiation ou encore la réponse thérapeutique peuvent conduire à un rétablissement de l'ordre public et du lien social sans qu'il soit fait appel à la répression classique. Mais lorsque la poursuite et la sanction pénale sont nécessaires, prôner une politique criminelle participative exige aussi le renouvellement des réponses propres des institutions que sont la police et la justice sur le devant de la scène en matière de co-production de la sécurité. Il faut oser de nouvelles modalités d'intervention pour la police et la gendarmerie et bousculer le fonctionnement de la justice. 1- Oser de nouvelles modalités d'intervention pour la police et la gendarmerie Deux exemples sont particulièrement significatifs de la volonté d'adaptation de la police et de la gendarmerie: la mise en place d'une véritable police de proximité; la mise en place de brigades de gendarmerie et de police nationale de prévention de la délinquance des jeunes. a - la police de proximité La police de proximité est instituée progressivement dans les vingt-six départements français les plus sensibles et les quartiers où le besoin s'en fait le plus sentir. La po-

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lice de proximité se distingue de la police d'ordre dominante de l'action policière et qui demeurera nécessaire. La police de proximité se distingue aussi du classique îlotage. La police de proximité est d'abord plus présente et plus visible sur la voie publique. Elle prévient et le sentiment d'insécurité et l'insécurité réelle. Elle se doit d'être territorialisée et se veut plus proche des citoyens avec un meilleur accueil des victimes. La police de proximité cherche ensuite à être plus conforme à l'image de notre société, en particulier dans les quartiers où elle déploie son activité et surtout plus créative et dynamique dans sa démarche partenariale avec les élus, les associations et les autres administrations. Ces objectifs imposent une formation spécifique des policiers ou des gendarmes affectés à ces fonctions. L'expérience de la police de proximité, à l'image des pratiques bien connues des Pays-Bas ou de la Belgique, se conduit en France de manière significative depuis mai 1999. Les textes du Ministère de l'intérieur précisent que sur un territoire déterminé, dans un quartier, un secteur, une rue ou autour d'un îlot, des unités seront responsables de l'ensemble de l'action policière, y compris en matière judiciaire pour le recueil des plaintes et les premières investigations. Le policier de proximité n'est pas seulement un îlotier. Il doit nouer avec la population de son secteur des liens étroits, il apprend à connaître ses besoins en matière de sécurité, il en tire les conclusions qui s'imposent sur la nature des interventions les plus utiles, sur le type de service adéquat à la situation; ill' associe pleinement à son propre travail. Le policier de proximité sera comptable de ses résultats en procédant lui-même aux enquêtes de victimation et en

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recueillant les indices de satisfaction des habitants de son quartier. La réussite du projet politique impose outre une formation adéquate du policier de proximité le redéploiement des forces de sécurité. En 1999, et c'est encore très insuffisant, ce seront 1200 fonctionnaires qui seront ainsi affectés dans les départements les plus sensibles auxquels viendra s'ajouter la plus grande partie des 8300 adjoints de sécurité en cours de recrutement. L'enjeu de la police de proximité est d'autant plus fort que l'un des maux dont souffre notre société, et plus précisément les quartiers en difficulté, est l'absence de dialogue, la rupture de lien et I'hostilité qui caractérisent les relations entre jeunes et policiers. La lutte contre les violences urbaines a été désignée par l'article 4 de la loi du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité comme une des missions prioritaires assignées à la police nationale pour les années 1995 à 1999. On est parfaitement conscient aujourd'hui que cette mission ne peut être accomplie sans qu'au préalable soit restaurée la possibilité d'intervention des policiers dans certains quartiers. La police de proximité est à cet égard une étape incontournable.

b - Les brigades de prévention de la délinquance des jeunes (BPDJ) Depuis septembre 1997, la gendarmerie nationale expérimente avec succès, semble-t-il, les brigades de préven-

tion de la délinquancejuvénile 8.

.

8. Christine LAZERGES, Jean-Pierre BALDUYCK, précité, p. 106 et s.

Rapport

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Les BPDJ au nombre d'une vingtaine en 1999 ont pour mission d'aller au contact des jeunes, d'intervenir dans les établissements et' les structures de loisirs fréquentés par eux, de mettre en place des partenariats avec les acteurs sociaux et les institutions, de participer à toutes les campagnes de protection et de prévention au bénéfice des mineurs, d'aider enfin les brigades territoriales à mieux prendre en charge les mineurs délinquants et traiter la délinquance des mineurs. Contrairement au nom qu'elles portent, les BPDJ exercent également une compétence en matière d'enfants victimes aux fins là aussi de soutenir l'action des brigades territoriales dans ce domaine. La mission de prévention est très exigeante: elle suppose un temps considérable, produit des résultats peu quantifiables et tranche avec la mission de dissuasion et de répression habituellement conférée à un agent de la force publique. Pour cette raison, au départ les BPDJ ne devaient pas avoir de compétences judiciaires, certaines en ont aujourd'hui. La mission de prévention fondée sur le partenariat demeure première. La présence systématique dans chacune de ces brigades d'un formateur-relais anti drogue (FRAD) intervenant dans les établissements scolaires est le signe de cette priorité accordée à la prévention. La police nationale avait bien institué, depuis 1934 à Paris et 1970 sur l'ensemble du territoire, des brigades de mineurs, mais elles se consacraient en principe uniquement aux enfants victimes d'infractions pénales (violences physiques et sexuelles) et en danger. La circulaire interministérielle du 6 novembre 1998 relative à la délinquance des mineurs invite les brigades des mineurs à s'intéresser, à l'image de l'expérience de la

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gendarmerie nationale, aux mineurs délinquants et pas seulement aux mineurs victimes. En outre, dans chaque circonscription de sécurité publique et dans chaque compagnie de gendarmerie est mis en place un « correspondant local jeunes» chargé notamment de tenir le « tableau de bord» de la délinquance liée aux mIneurs. Comme Jean-Pierre Balduyck et moi-même le proposions dans notre rapport, les unités spécialisées de la gendarmerie nationale ou de la police nationale doivent être mises à contribution par l'ensemble des acteurs d'une sécurité co-produite comme lieux-ressources. C'est une révolution culturelle pour la police et la gendarmerie à laquelle nous appelons, les pouvoirs publics l'ont bien compris et traduit par la consécration de dispositifs nouveaux plus spécialisés. Une police de proximité mieux formée au partenariat, une police plus adaptée à certaines formes de délinquance comme la délinquance des jeunes, appellent une justice ouverte aussi sur l'extérieur, sur la société civile, accessible et compréhensible. 2 - Bousculer lefonctionnement

de la justice pénale

A l'évidence la justice pénale, encombrée à l'extrême, ne répond qu'imparfaitement à l'attente des citoyens et selon des modalités qui donnent trop souvent l'image d'une justice hautaine, lointaine, lente, inadaptée dans son fonctionnement et par les sanctions prononcées. Sur 4 941 334 procès verbaux reçus en 1997, 3 902 747 seront classés sans suite dont 848 409 concernant des auteurs connus. Mais cette même année, les chiffres et les pourcentages les plus intéressants concernant l'activité des

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parquets, sont ceux des procédures alternatives aux poursuites en augmentation de 12,4% par rapport à l'année précédente et atteignant le nombre de 101 341. La justice pénale use aujourd'hui de voies autres (classements sous conditions, médiations, médiations-réparations, injonctions thérapeutiques, compensation pénale) que les seules voies du classement sans suite pur et simple ou de la poursuite proprement dite. La réforme de la justice engagée par le Garde des sceaux à l'automne 1997 vise trois objectifs: une justice plus proche des citoyens; une justice plus respectueuse des libertés; une justice plus indépendante. Quand nous disons bousculer le fonctionnement de la justice, nous renvoyons à l'ambition et la nécessité d'une justice plus proche des citoyens, fonctionnant pour et avec les citoyens. Ce mouvement de politique criminelle est enclenché depuis le début des années 1990. La loi du 18 décembre 1998 sur l'accès au droit et la résolution amiable des conflits permet de renforcer la justice de proximité et de rendre ce service public plus adapté aux besoins des habitants. La loi du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de la procédure pénale doit permettre à la justice d'apporter des réponses rapides, adaptées et systématiques aux actes de petite et moyenne délinquance, celle qui est vécue comme source d'insécurité. L'expérience puis l'institutionnalisation des maisons de justice et du droit, la mise en place par certains parquets de groupes locaux de traitement de la délinquance illustrent particulièrement bien le développement d'une politique criminelle participative refondant la répression.

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a - Les maisons de justice et du droit C'est seulement depuis la loi du 18 décembre 1998 qu'une définition est donnée par le législateur des maisons de justice et du droit dans les termes suivants: «Il peut être institué des maisons de justice et du droit, placées sous l'autorité des chefs du tribunal de grande instance dans le ressort duquel elles sont situées. Elles assurent une présence judiciaire de proximité et concourent à la prévention de la délinquance, à l'aide aux victimes et à l'accès au droit. Les mesures alternatives de traitement pénal et les actions tendant à la résolution amiable des litiges peuvent y prendre place ». Processus bien connu maintenant, l'expérimentation, ici, a précédé la consécration par le législateur. Avant juin 1997, 16 maisons de justice et du droit fonctionnaient en France, une quarantaine de plus ont ouvert entre juin 1997 et juin 2000. Plus de quarante projets sont en cours d'examen, ils constituent l'un des volets des contrats locaux de sécurité en préparation, eux-mêmes volets des contrats de ville. C'est bien la politique de la ville dans une logique de réinstallation ou de redynamisation de services publics de proximité qui a permis par convention que prennent corps les premiers projets de maison de justice et du droit à Pontoise puis à Lyon et dans son agglomération. Les maisons de justice et du droit mettent en œuvre une action judiciaire pénale différenciée et décentralisée comme l'indiquaient les premières conventions les instituant. Elles ne peuvent exister que dans le partenariat du service public de la justice avec les collectivités locales, quelquefois le barreau et un plus ou moins grand nombre d'associations, dont systématiquement l'association locale d'information et d'aide aux victimes.

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Situées le plus souvent dans les quartiers en difficulté, elles cherchent à être des lieux d'écoute, où les conflits sont négociés, qu'il s'agisse du classement sans suite sous condition dont bénéficie un mineur ou un majeur délinquant, ou d'un conflit de voisinage. Le souci de restauration du lien social prend le pas sur celui de sanction. Médiation pénale - médiation réparation sont au cœur des pratiques des maisons de justice. Traitement rapide, logique gestionnaire et quantitative dominent le fonctionnement de certaines maisons de justice, mais de façon générale, c'est bien l'objectif de justice de proximité et de justice autre qui cherche à être atteint. La présence de magistrats et pas seulement de délégués du procureur en maison de justice est inégale 9. Bousculer le fonctionnement de la justice, ce n'est pas simplement idéaliser une troisième voie en maison de justice entre le classement sans suite et la poursuite pénale dans un palais de justice, mais tisser autour du palais de justice un réseau de lieux porteurs de justice, animés par les partenaires de la justice et les magistrats eux-mêmes. Impliqués dans le fonctionnement des maisons de justice et du droit, certains partenaires de la justice le sont aussi dans les groupes locaux de traitement de la délinquance. b - Les groupes locaux de traitement de la délinquance (GLTD) Pragmatisme, recherche d'efficacité, sont à l'origine de l'invention à l'initiative de certains parquets et conjointe9. Anne WYVEKENS, Le traitement de la délinquance urbaine dans les maisons de justice, ln Justice, « Justice et villes », p. 93 et s., Dalloz, 1995.

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ment des services de police et d'élus locaux, des groupes locaux de traitement de la délinquance (GLTD). Cette expérience est née du constat de situations d'une gravité particulière dans des quartiers difficiles. Les premiers GLTD ont été institués en Seine-Saint-Denis pour définir les priorités de l'action publique concernant les faits à réprimer et les moyens à mettre en œuvre pour pacifier les quartiers choisis. Temporaires dans l'esprit, les GLTD ont généralement permis d'obtenir des résultats significatifs en quelques mois. Sans parler expressément de GLTD, la circulaire du 28 octobre 1997 sur les contrats locaux de sécurité ratifie l'expérience dans son chapitre sur la territorialisation de l'action judiciaire dans les termes suivants: « Les contrats locaux de sécurité doivent permettre de rendre plus simples et plus directes les relations entre le parquet et les municipalités. Il est essentiel à cet égard, que soient nommément désignés, tant au sein des communes, qu'au sein des parquets, des interlocuteurs permanents. Pour des contacts réguliers, ce système doit tout à la fois permettre une meilleure adaptation de la politique pénale et une meilleure compréhension de celle-ci par les élus et la population. A chaque fois que cela s'avérera nécessaire, et dans la mesure des possibilités de leur parquet, les procureurs de la République pourront également sectoriser leur organisation de façon à mieux adapter l'exercice de l'action publique à la réalité de la délinquance et allier ainsi la proximité dans le temps qui résulte du traitement en temps réel des infractions, à la proximité dans l'espace». Allier proximité dans le temps et proximité dans l'espace, tel est bien l'enjeu des GLTD, mais aussi plus globalement du « bousculer» le fonctionnement de la justice pénale.

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Christine Lazerges

Comme l'ont très bien dit Jacques Donzelot et Anne Wyvekens à propos des GLTD, «Tout se passe comme si la répression des individus était un moyen, un prétexte à la limite, pour engager une action sur ce qui ne relève pas de la justice, mais dont personne ne peut s'occuper sans elle. C'est un double tabou qui s'effondre: celui qui veut que les institutions non judiciaires se tiennent hors le registre de la répression, celui qui veut que la magistrature ne s'intéresse qu'à la répression» 10. Refonder la répression n'est-ce pas précisément ce partage sans brouillage des repères entre des partenaires pour qui la répression comme la prévention est l'affaire de tous? Refonder la répression n'est-ce pas rechercher pour la police comme pour la justice un fonctionnement en synergie avec d'autres institutions dans le refus du vase clos ou de la tour d'ivoire. L'expression politique criminelle participative prend tout son sens par la proximité dans le temps et dans l'espace des acteurs de la prévention, de la répression et de la réinsertion et des réponses étatiques et sociétales au double phénomène de la déviance et de la délinquance.

10. Jacques DONZELOT, Anne WYVEKENS, La politique judiciaire de la ville: de « la prévention» au « traitement ». Les groupes locaux de traitement de la délinquance. Mission de recherche « Droit et justice» IHESI-DIV, décembre 1998.

Conclusion

Une question a été éludée, celle de l'évaluation d'une politique criminelle, a-t-on reculé devant la difficulté? Pourtant rien de plus actuel que les recherches évaluatives dans le champ des politiques sociales, mais que d' incertitudes I. Denis Szabo observe « qu'en ce qui concerne le choix et la construction des indicateurs notre domaine est moins bien pourvu que les autres secteurs de politique sociale... De très nombreuses recherches n'ont pas été faites en criminologie et notre ignorance a des conséquences inévitables dans le choix et la fabrication des indicateurs... L'examen de travaux n'incite guère à l'optimisme quant à la faisabilité de recherches évaluatives des programmes de politique criminelle» 2. Difficulté supplémentaire, l'évaluation devrait porter sur la réception et l'impact d'une politique criminelle, or distorsions dans le temps et dans l'espace caractérisent cette réception; l'essai d'évaluation pour être sérieux, sauf 1. Commissariat général du plan, Les politiques sociales transversales. Une méthodologie d'évaluation de leurs effets, La Documentation française, 1986. 2. Denis SZABO, « L'évaluation des politiques criminelles: quelques réflexions préliminaires », Revue de science criminelle et de droit pénal comparé, 1981, p. 1 et s.

132

Christine Lazerges

à se contenter de définir de grandes tendances, implique le choix de terrains relativement étroits 3. A défaut d'indicateurs fiables pour jauger une politique, nous pensons pouvoir justifier un choix de politique criminelle par un choix de valeurs la fondant et l'expliquant. L'Etat de droit laïc ne peut convertir ni le déviant ni le délinquant, ce qui explique toute l'ambiguïté du concept d'amendement ou même de réinsertion. Mais l'Etat, avec la participation de la société civile, peut par contre favoriser la réconciliation du déviant ou du délinquant avec luimême par l'insertion contraire de l'exclusion, favoriser la réconciliation du délinquant avec la société en garantissant l'accès de tous aux droits fondamentaux, enfin favoriser la réconciliation de la société avec les fauteurs de troubles dans l'ordre de la cité. Cette politique criminelle décrite ainsi en filigrane ne rejette pas la répression, a foi dans la prévention et la conciliation, s'appuie sur la solidarité, dans le respect des droits de I'homme.

3. Philippe ROBERT, « Evaluer la prévention », Archives de politique criminelle, n° 16, Pédone, 1994.

Éléments de bibliographie

Ouvrages Marc ANCEL, La défense sociale nouvelle (Un mouvement de politique criminelle humaniste), Paris, Cujas, 1954, 2èmeéd., 1966, 3èmeéd. 1981. Gilbert BONNEMAISON, Rapport des maires sur la sécurité : Face à la délinquance: prévention, répression, solidarité, La Documentation Française, 1983. Christian BUCHMANN, Nicole LE GUENNEC, Violences urbaines: ascension et chute des classes moyennes à travers 50 ans de politique de la ville, Albin Michel, Paris, 1996. Robert CARIa, Jeunes délinquants. A la recherche de la socialisation perdue, L'Harmattan, 2èmeéd. 1999. Jean-Claude CHESNAIS, Histoire de la violence, Paris, Laffont, 1981. A. COHEN, La déviance, Duculot, 1971. La criminologie. Bilan et perspectives, « Mélanges offerts à Jean Pinatel », Paris, Pédone, 1980.

134

Christine Lazerges

Mireille DELMAS-MARTY, Modèles et mouvements de politique criminelle, Economica, 1983. Mireille DELMAS-MARTY, Les grands systèmes de politique criminelle, Thémis, PUF, 1992. Jacques DONZELOT, Philippe ESTEBE, L'Etat animateur, éd. Esprit, 1994. Michel FOUCAULT, Surveiller et punir, Gallimard, 1976. Filippo GRAMATICA, Principes de défense sociale, Paris, Cujas, 1964. S. Howard BECKER, Outsiders. Etudes de sociologie de la déviance, A.m.métaillé, 1985. Christine LAZERGES, Jean-Pierre BALDUYCK, Réponses à la délinquance des mineurs, La Documentation Française, 1998. Alain PEYREFITTE, Réponses à la violence, La Documentation française, 1978. Philippe ROBERT, Claude FAUGERON, Les forces cachées de la justice, Centurion, 1980. René SALEILLES, L'individualisation de la peine, Paris, 1898. Denis SZABO, Criminologie et politique criminelle, Vrin, Paris, 1978. Michel WIEVORKA, Violences en France, Seuil, 1999. Anne WYVEKENS, L'insertion locale de la J"ustice pénale, L'Harmattan, 1998.

Introduction

135

à la politique criminelle

Revues (où l'on trouvera de nombreux articles de politique criminelle) Archives de Politique Criminelle,

Paris, Pédone (Publica-

tion du Centre de Recherche de Politique Criminelle CRPC) et de l'Equipe de Recherche sur la Politique Cri-

minelle - ERPC). Cahiers de la sécurité intérieure (Publication de l'Institut des Hautes Etudes sur la Sécurité Intérieure - IRESI). Revue de Science criminelle et de droit pénal comparé, Paris. Déviance et société, Genève. Cahiers de Défense sociale (Bulletin de la société internationale de Défense sociale), Milan. Revue de Droit pénal et de Criminologie, Bruxelles. Revue internationale de Droit pénal, l'Association Internationale de Droit Pénal. Revue pénitentiaire et de droit pénal, Paris.

publiée

par

Table des matières

In trod uctio n

7

Première partie L'élaboration d'une politique criminelle

11

1. Idéologies et options en politique criminelle A - L'impact d'écoles de pensée sur la politique criminelle

1 - L'école de lajustice absolue 2 - Les écoles classiques et néo-classiques

13 14

14 .15

3 - L'école positiviste

17

4 - Le mouvementde la Défense sociale nouvelle

18

B - La juxtaposition d'options en politique criminelle

.20

1 - L'idéologie sécuritaire

20

2 - L'idéologie de l'insertion

22

138

Christine Lazerges

2. Modèles de politique criminelle A - Les modèles étatiques

25 33

1 - Le modèle Etat autoritaire a - La réponse étatique à l'infraction

33 33

b - La réponse étatique à la déviance

34

2 - Le modèle Etat totalitaire a - Le sous-modèleEtatjusticier

35 36

b - Le sous-modèle Etat guérisseur

36

3 - Le modèle Etat-société démocratique a - La variante pénale

37 38

La relation aux autres instances étatiques La relation aux autres instances sociétales

a - La variante administrative La prévention-répression administrative La répression administrative proprement dite

c - La variante civile La variante civile, sous la forme classique d'un procès civil La variante civile, sous la forme du recours en indemnisation devant les CIVI

38 42

45 45 46

47 48 49

d - La variante de médiation

50

B - Les modèles sociétaux 1 - Le modèle Société péri-étatique

53 54

a - La variante protestataire b - La variante d'auto-défense c - La variante disciplinaire

54 55 55

2 - Le modèle Société du regard permanent

56

Introduction

Deuxième partie La réception d'une

139

à la politique criminelle

politique

criminelle

59

3. La politique criminelle législative 61 A - Le discours de politique criminelle du législateur dans la loi « sécurité et liberté » ...64 , . . . . . . 1 - L 0 b~ectlvatlon InSIdleuse..................................... 65 a - La netteté des options dans le choix des faits à incriminer et à réprimer en priorité

65

b - La souplesse dans la définition de certaines infractions

2 - L'objectivation manifeste a - La part du juge dans le choix de la sanction b - La part du juge dans l'exécution de la sanction

67

69 69 70

B - Le discours de politique criminelle

du législateur dans le titre III du Livre 1er du Code pénal, Des peines

C

73

- Le discours de politique criminelle du législateur dans les ordonnances du 2 février 1945 et du 23 décembre 1958 concernant l'enfance délinquante et l'enfance en danger constituant droit des mineurs 77

1 - Le mineur délinquant 2 - Le mineur en danger

79 81

D - Le discours de politique criminelle du législateur concernant les victimes 82 1 - L'action en justice est facilitée 84

2 - La gamme des mesures conservatoiresau profit des victimes est élargie

3 - L'indemnisation des dommages est accélérée 4 - L'effectivité de l'indemnisation est favorisée

84

85 85

140

Christine Lazerges

4. La politique criminelle judiciaire A - Politique criminelle judiciaire et protection des droits de l'homme

89 91

1 - Cour européennedes droits de I'homme et protection de ses droits de I'homme 2 - Conseil constitutionnel et protection des droits de I'homme a - Le conseil constitutionnel et la Convention européenne des droits de l'homme b - Le conseil constitutionnel

et la liberté individuelle

92 94 95

96

oe

La décision du 28 novembre 1973 concernant les mesures privatives de liberté La décision du 12janvier 1977 La décision du 2février 1995 3 - Juridiction de l'ordre judiciaire et protection des droits de l'homme

97 97 98 99

a - Lesjuridictions de l'ordre judiciaire et la Convention européenne des droits de l'homme...lOO

b - La chambre criminelle de la cour de cassation et la liberté individuelle: l'exemple des contrôles d'identité 4 - Juridictions de l'ordre administratif et protection des droits de l'homme

101 l 03

B - Politique criminelle judiciaire et mise en œuvre de la médiation-réparation pour les mineurs 105 5 - Pour une politique

criminelle

participative

l09

A - ReConder la prévention 111 1 - De la politique de prévention de la délinquance à la politique de la ville .112 2 - les acteurs et les missions d'une politique de prévention refondée 116

Introduction

à la politique criminelle

B - Refonder la répression

141

121

1 - Oser de nouvelles modalités d'intervention pour la police et la gendarmerie

a - La police de proximité b - Les brigades de prévention de la délinquance des jeunes (BPDJ)

121

121 123

2 - Bousculer le fonctionnement de la justice pénale

a - Les maisons de justice et du droit b - Les groupes locaux de traitement de la délinquance (GLTD)

125

127 128

Conclusion

131

Eléments de bibliographie

133

Table des matières

.137