Generationenbeziehungen im Wohlfahrtsstaat

Agnes Blome · Wolfgang Keck · Jens Alber Generationenbeziehungen im Wohlfahrtsstaat

Agnes Blome Wolfgang Keck Jens Alber

Generationenbeziehungen im Wohlfahrtsstaat Lebensbedingungen und Einstellungen von Altersgruppen im internationalen Vergleich

Bibliografische Information Der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

1. Auflage 2008 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2008 Lektorat: Monika Mülhausen Der VS Verlag für Sozialwissenschaften ist ein Unternehmen von Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Titelbild: Conny Schmidt Satz: Anke Vogel Druck und buchbinderische Verarbeitung: Krips b.v., Meppel Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN 978-3-531-15660-6

Inhaltsverzeichnis

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Inhaltsverzeichnis

Vorwort............................................................................................................... 17 Vorwort des Projektleiters................................................................................ 21 1

Einleitung .................................................................................................. 23

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Generationensolidarität zwischen Staat und Familie ........................... 29 2.1 Die Altersorientierung von Wohlfahrtsstaaten.................................. 30 2.2 Austauschbeziehungen zwischen familialen Generationen .............. 33 2.3 Das Verhältnis von Staat und Familie............................................... 35 2.3.1 Familialismus und Defamilialisierung .............................................. 38 2.4 Intergenerationale Transmission ....................................................... 42

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Forschungsdesign...................................................................................... 47 3.1 Fragestellungen ................................................................................. 49 3.2 Definition und Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes ......... 51 3.2.1 Die Abgrenzung von Altersgruppen und Generationen.................... 51 3.2.2 Abgrenzung der Untersuchungsfelder Wohlfahrtsstaat und Familie............................................................................................... 53 3.3 Methoden........................................................................................... 57 3.3.1 Institutionenvergleich........................................................................ 58 3.3.2 Verbindung von Mikro- und Makrodaten ......................................... 58 3.3.3 Mikroanalysen und Regressionsmodelle........................................... 59 3.4 Daten ................................................................................................. 60

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Die vier Wohlfahrtsregime im Vergleich ............................................... 67 4.1 Grundlegende Prinzipien und Charakteristika der ausgewählten Wohlfahrtsregime.............................................................................. 67 4.1.1 Charakterisierung der Länder............................................................ 73 4.1.2 Kontexte: Alterung der Gesellschaft, Haushaltsstrukturen und Erwerbstätigkeit ................................................................................ 78

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4.2 4.3 4.3.1 4.3.2

Generationenverhältnis in der Sozialpolitik: Altersorientierung und Rentenlastigkeit von Wohlfahrtsstaaten..................................... 90 Generationenbeziehungen: Kontakthäufigkeit und Einstellungen zur Familie......................................................................................... 95 Räumliche Nähe und Kontakte zwischen Generationen................... 96 Einstellungen zur Familie.................................................................. 99

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Rentensysteme und die materielle Lebenssituation älterer Menschen .................................................................................... 105 5.1 Institutionelle Regelungen der Rentensysteme und ihre Reformen im Vergleich................................................................... 105 5.1.1 Veränderungen der Anspruchsvoraussetzungen: Altersgrenzen (1), Wartezeiten (2) und Berechnungsgrundlage (3) .............................................................. 111 5.1.2 Alterssicherung von Frauen und die Aufwertung der Familienarbeit (4)............................................................................ 117 5.1.3 Indexierung der Leistungen (5) ....................................................... 121 5.1.4 Steuer- und Abgabenbelastung (6).................................................. 122 5.1.5 Mindestsicherung (7)....................................................................... 124 5.1.6 Leistungen ....................................................................................... 127 5.2 Die materielle Lebenssituation älterer Menschen ........................... 133 5.2.1 Vorgehensweise und Datenlage ...................................................... 133 5.2.2 Wie übersetzen sich institutionelle Regelungen in tatsächliche Renteneinkommen älterer Menschen? ............................................ 135 5.2.3 Unterschiede der Rentenleistungen für Männer und Frauen .......... 141 5.2.4 Die Bedeutung von Renteneinkommen für das Haushaltseinkommen älterer Menschen ......................................... 144 5.2.5 Die Bedeutung von Renten in verschiedenen Einkommenspositionen ................................................................... 148 5.2.6 Altersarmut und ihre Bestimmungsgründe ..................................... 152 5.3 Private Transfers an ältere Menschen ............................................. 158 5.4 Zentrale Befunde und rentenpolitische Implikationen des Vergleichs........................................................................................ 160

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Die Pflege älterer Menschen .................................................................. 171 6.1 Vergleich der staatlichen Pflegeleistungen ..................................... 174 6.1.1 Gesetzliche Regelungen der Versorgungsverpflichtung................. 176 6.1.2 Anspruchsvoraussetzungen ............................................................. 180 6.1.3 Finanzielle Leistungen zur Pflege................................................... 184 6.1.4 Umfang der staatlich geförderten Pflege......................................... 192

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6.2 6.2.1 6.2.2 6.3

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Vergleich der Pflegeleistungen in der Familie................................ 196 Pflegearrangements ......................................................................... 201 Der Zusammenhang zwischen öffentlicher Pflege und den Beziehungen zwischen Eltern und Kindern .................................... 209 Fazit ................................................................................................. 213

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Transferleistungen für Familien ........................................................... 219 7.1 Direkte und indirekte Transferleistungen für Familien................... 220 7.1.1 Direkte Transferleistungen.............................................................. 220 7.1.2 Indirekte Transferleistungen ........................................................... 229 7.1.3 Be- und Entlastung von Familien im Vergleich.............................. 232 7.2 Die Einkommenssituation von Familien......................................... 235 7.2.1 Haushaltsstrukturen und Erwerbstätigkeit ...................................... 236 7.2.2 Einkommenszusammensetzung und –verteilung ............................ 243 7.2.3 Kinderarmut .................................................................................... 252 7.3 Private Transfers an die Kinder....................................................... 258 7.4 Fazit ................................................................................................. 269

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Kinderbetreuung zwischen Familie und Staat .................................... 275 8.1 Familienbezogene Sachleistungen .................................................. 275 8.1.1 Elternzeit ......................................................................................... 277 8.1.2 Kinderbetreuung.............................................................................. 286 8.2 Kinderbetreuung und Erwerbsbeteiligung von Müttern ................. 293 8.2.1 Kinderbetreuung in der Familie ...................................................... 294 8.2.2 Der Einfluss von Kinderbetreuungsoptionen auf die Erwerbsbeteiligung von Müttern..................................................... 301 8.3 Fazit ................................................................................................. 311

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Gibt es einen Generationenkonflikt? Einstellungsunterschiede zwischen Altersgruppen in empirischen Studien ................................ 315 9.1 Mögliche Konfliktlinien zwischen Generationen ........................... 316 9.2 Konzepte, Daten und Methoden...................................................... 322 9.3 Einstellungsunterschiede zwischen Altersgruppen und den Geschlechtern .................................................................................. 324 9.3.1 Staatliches Engagement für Familien.............................................. 324 9.3.2 Einstellungen zur Pflege der Eltern................................................. 326 9.3.3 Einstellungen zur Finanzierung der Pflege ..................................... 328 9.3.4 Einstellungen zur Rentenversicherung............................................ 330

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9.4 9.5 10

Wahrgenommene Spannungen zwischen den Generationen .......... 331 Fazit ................................................................................................. 335

Alt und Jung im Wohlfahrtsstaat – Wo steht Deutschland im internationalen Vergleich? .................................................................... 337 10.1 Vom Ausland lernen? Die prekäre Übertragbarkeit von Modellen des „best practice“ .......................................................... 337 10.2 Rentnerlastigkeit oder Investitionen in die Jugend? ....................... 340 10.2.1 Rentnerlastigkeit ist nicht Rentnerprivilegierung ........................... 341 10.2.2 Soziale Investitionen in die Jugend? ............................................... 345 10.3 Staat oder Familie – Staat und Familie? ......................................... 353 10.4 Weichenstellungen für die Zukunft................................................. 356 10.5 Kaum Anzeichen für einen Generationenkonflikt .......................... 362

Literaturverzeichnis ........................................................................................ 365 Anhang.............................................................................................................. 399

Abbildungsverzeichnis

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Abbildungsverzeichnis

Abbildung 2.1:

Generationenbeziehungen und Generationenverhältnis.......... 43

Abbildung 3.1:

Skizze des Untersuchungsdesigns........................................... 49

Abbildung 4.1: Abbildung 4.2: Abbildung 4.3: Abbildung 4.4:

Strukturdaten zum demografischen Wandel ........................... 79 Haushaltsformen bei Personen im Alter von 16-64 Jahren .... 83 Haushaltsformen bei älteren Menschen .................................. 84 Beschäftigungsquoten von Männern und Frauen 1950-2005................................................................................ 86 Abbildung 4.5: Zusammenhang zwischen Fertilität und Beschäftigungsquoten von Frauen im Längsschnitt (1950-2005)............................................................................. 89 Abbildung 4.6: Wohlfahrtsstaatliche Arrangements (2001) ............................ 91 Abbildung 4.7: Sozialschutzausgaben insgesamt in % des BIP, 1993 und 2003......................................................................... 93 Abbildung 4.8: Sozialschutzausgaben insgesamt pro Kopf der Bevölkerung, 1993 und 2003 .................................................. 93 Abbildung 4.9: Verhältnis der Sozialschutzleistungen für ältere Menschen pro Kopf der über 65-Jährigen und Familien pro Kopf der unter 15-Jährigen (Vielfache), 1993-2003 ........................ 95 Abbildung 4.10: Index zur Wertschätzung der Familie in Europa .................. 100 Abbildung 4.11: Einzelindikatoren zur Wertschätzung der Familie................ 101 Abbildung 4.12: Einstellungsindikatoren Geschlechterrollen ......................... 102 Abbildung 5.1: Abbildung 5.2: Abbildung 5.3: Abbildung 5.4: Abbildung 5.5:

Drei Varianten zur Ermittlung des Rentenniveaus (Nettoersatzraten) .................................................................. 139 Einkommenszusammensetzung von Haushalten mit über 65-Jährigen.................................................................... 145 Bezug von Betriebsrenten nach Altersgruppen im Jahr 2000 ............................................................................... 148 Anteil älterer Menschen nach Einkommenslage (Dezile) und der jeweilige Anteil an Sozialtransfers .......................... 149 Mittlere Einkommensposition von Frauen und Männern über 65 Jahren in Einpersonenhaushalten ............................. 152

10 Abbildung 6.1: Abbildung 6.2: Abbildung 6.3: Abbildung 6.4:

Abbildungsverzeichnis

Verhältnis von potenziellen Pflegerinnen zu potenziell zu Pflegenden 1950-2030 .......................................................... 171 Beeinträchtigung bei verschiedenen Aktivitäten nach Altersgruppen ........................................................................ 199 Hilfeleistungen in Abhängigkeit von der Beeinträchtigung nach Land .............................................................................. 200 Pflegeintensität bei außerhäuslicher Pflege .......................... 205

Abbildung 7.1:

Kindergeldleistung in Relation zum nationalen durchschnittlichen Bruttoeinkommen, 1992 und 2004 ......... 226 Abbildung 7.2: Beschäftigungsmuster von Paaren im Alter zwischen 16 und 64 Jahren, 1994 und 2001 ......................................... 238 Abbildung 7.3: Anteil an Einverdienerhaushalten nach Kinderzahl.............. 240 Abbildung 7.4: Anteil der Sozialtransfers am Haushaltsnettoeinkommen von Familien mit Kindern unter 16 Jahren (1994 und 2001) .................................................................... 244 Abbildung 7.5: Sozialtransfers nach Haushaltstypen..................................... 245 Abbildung 7.6: Durchschnittliche Einkommensposition nach Haushaltstyp .......................................................................... 250 Abbildung 7.7: Durchschnittliche Einkommensposition nach Erwerbsmuster der Paare....................................................... 252 Abbildung 7.8: Armutsquoten nach Haushaltstyp ......................................... 256 Abbildung 7.9: Armutsreduktion durch Sozialtransfers ................................ 258 Abbildung 7.10: Finanzielle Transfers an die Kinder nach Einkommensposition............................................................. 262 Abbildung 7.11: Erbwahrscheinlichkeit in Abhängigkeit von Erbhöhe und Einkommen .................................................................... 266 Abbildung 8.1: Abbildung 8.2: Abbildung 8.3: Abbildung 8.4: Abbildung 8.5:

Abbildung 8.6:

Regionale Unterschiede in der Kinderbetreuung .................. 290 Betreuung durch die Großmütter .......................................... 295 Tägliche Betreuung der Enkel durch Großmütter nach Entfernung............................................................................. 297 Beschäftigungsquote und Arbeitszeit von Vätern nach Alter des Kindes .................................................................... 299 Vergleich der Beschäftigungsquote in Vollzeitäquivalenten zwischen jungen Frauen und Müttern (2001) .................................................................................... 302 Veränderung der Beschäftigungsquote und der Arbeitszeit von Müttern nach Alter des Kindes (1998-2001) ................. 304

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 9.1: Abbildung 9.2: Abbildung 9.3: Abbildung 9.4: Abbildung 9.5:

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Einstellungen zur staatlichen Verantwortung, die Vereinbarkeit von Familie und Beruf zu fördern (2001) ...... 325 Präferenz der familialen Pflege nach Altersgruppen ............ 328 Vertrauen in das Rentensystem nach Altersgruppen und Ländern.................................................................................. 331 Wahrnehmung von Spannungen in der Gesellschaft ............ 332 Wahrnehmung von Spannungen zwischen Jung und Alt nach Altersgruppen ............................................................... 333

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Tabellenverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Tabelle 3.1:

Datenquellen............................................................................ 63

Tabelle 4.1: Tabelle 4.2: Tabelle 4.3:

Ausgewählte Charakteristika von Wohlfahrtsregimes............ 70 Geschlechterunterschiede bei der Beschäftigung ................... 88 Grundinformationen zu Niveau und Veränderung der Ausgabendaten ........................................................................ 94 Familiennetzwerke älterer Menschen (65+) im Ländervergleich....................................................................... 97

Tabelle 4.4:

Tabelle 5.1: Tabelle 5.2: Tabelle 5.3: Tabelle 5.4: Tabelle 5.5: Tabelle 5.6: Tabelle 5.7: Tabelle 5.8:

Tabelle 5.9:

Tabelle 5.10: Tabelle 5.11: Tabelle 5.12: Tabelle 5.13:

Erste Säule des Alterssicherungssystems, 2004.................... 108 Zentrale Reformen seit 1990 ................................................. 109 Veränderung der Anspruchsvoraussetzungen zwischen 1990 und 2005....................................................................... 112 Kompensationsmechanismen 2004....................................... 119 Aufgrund der Indexierung erwartete Veränderung der Nettoersatzrate zwischen 2003 und 2013.............................. 122 Besteuerung und Abgabenlast von Renteneinkommen, 1990 und 2005....................................................................... 123 Regelungen der Mindestsicherung für ältere Menschen (etwa 2005)............................................................................ 126 Nettorente im ersten Bezugsjahr in Prozent der durchschnittlichen Nettoeinkommen im Jahr vor dem Ruhestand (Nettoersatzrate), 1990 und 2003 ........................ 129 Nettorente im ersten Bezugsjahr in Prozent der durchschnittlichen Nettoeinkommen im Jahr vor dem Ruhestand (Nettoersatzrate), 2050 ......................................... 131 Erwartete Entwicklung des Bruttorentenniveaus.................. 132 Häufigkeit von Renteneinkommen 2000 .............................. 136 Nettoersatzraten nach Geschlecht ......................................... 142 Unterschiede im Renteneinkommen zwischen den Geschlechtern in Paarhaushalten, in denen beide Partner über 65 Jahre alt sind............................................................. 143

14 Tabelle 5.14: Tabelle 5.15: Tabelle 5.16: Tabelle 5.17: Tabelle 5.18: Tabelle 6.1: Tabelle 6.2: Tabelle 6.3: Tabelle 6.4: Tabelle 6.5: Tabelle 6.6: Tabelle 6.7: Tabelle 6.8: Tabelle 6.9: Tabelle 6.10: Tabelle 6.11: Tabelle 6.12:

Tabelle 7.1: Tabelle 7.2: Tabelle 7.3: Tabelle 7.4: Tabelle 7.5: Tabelle 7.6: Tabelle 7.7:

Tabellenverzeichnis

Empfänger von Betriebsrenten und der Anteil der Betriebsrenten am Haushaltseinkommen (2000) .................. 147 Altersarmut............................................................................ 154 Logistische Regression: Einflussfaktoren von Armut im Rentenalter ............................................................................ 157 Unterstützungsleistungen für ältere Menschen in den letzten 12 Monaten ................................................................ 159 Intensität der Rentenreformen............................................... 161 Veränderung der Versorgungsverpflichtung zwischen 1990 und 2005....................................................................... 177 Anspruchsvoraussetzungen für Pflegeleistungen.................. 181 Anteil der staatlichen Leistungen an den Pflegekosten ........ 185 Formalisierungsgrad familialer Pflegetätigkeiten 1990 und 2005................................................................................ 188 Anzahl pflegebedürftiger älterer Menschen, die staatliche Unterstützung erhalten .......................................................... 194 Abschätzung des Pflegebedarfs............................................. 198 Aufteilung häuslicher Pflegearrangements ........................... 202 Betreuung pflegebedürftiger Personen nach Wohnort der Pflege leistenden Person in Prozent ...................................... 204 Wer leistet Pflege? ................................................................ 207 Pflegeleistung nach Personengruppe und Geschlecht c ...... 208 Kontakte zwischen Eltern und Kindern nach Pflegearrangement................................................................. 211 Einfluss der Pflegearrangements auf die Kontakte (ordinales Logit-Modell mit teilweise abhängigen Beobachtungen)..................................................................... 212 Altersgrenzen für den Bezug von Kindergeld 1992 und 2004 ....................................................................................... 222 Höhe des Kindergelds in € PPP (ohne Zuschläge, für die Kinderzahl summiert)............................................................ 224 Modellfamilien ...................................................................... 233 Steuerliche Belastung 2004 inklusive Familientransferleistungen (durchschnittlicher Prozentsatz) 234 Geschlechterungleichheit in der Erwerbsbeteiligung bei Paarhaushalten nach Zahl der Kinder (2001)........................ 241 Kinderarmut .......................................................................... 254 Finanzielle Transfers von den älteren Eltern an die Kinder.. 261

Tabellenverzeichnis

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Tabelle 7.8:

Erwarteter Erblass älterer Menschen, gewichtet mit der subjektiven Wahrscheinlichkeit, dass diese Erbhöhe eintreten wird......................................................................... 264

Tabelle 8.1:

Anspruchsvoraussetzungen für Elternzeit bzw. Elterngeld im Zeitvergleich .................................................................... 282 Regelungen und Leistungen der nationalen Elternzeitund Erziehungsgeldsysteme (2006) ...................................... 283 Öffentliche Kinderbetreuung für Kinder im Alter von 0 bis 3 (1990-2005) ............................................................... 288 Staatliche Maßnahmen zur finanziellen Unterstützung bei außerhäuslicher Kinderbetreuung (2006)........................ 292 Entfernung von Enkeln zu den Großmüttern ........................ 296 Zwei-Ebenen Poisson-Regression: Einflussfaktoren auf die Arbeitszeit von Müttern mit Kindern im Alter zwischen ein und zwei Jahren ............................................... 308 Zwei-Ebenen Poisson-Regression: Einflussfaktoren auf die Arbeitszeit von Müttern mit Kindern im Alter zwischen ein und zwei Jahren in Deutschland...................... 310 Übersicht über die ausgewählten Einstellungsindikatoren ... 323 Wer soll für die Pflegeleistungen zahlen?............................. 329 Überblick über die Unterschiede zwischen den Altersgruppen und den Geschlechtern auf der Grundlage von logistischen Regressionen .............................................. 334

Tabelle 8.2: Tabelle 8.3: Tabelle 8.4: Tabelle 8.5: Tabelle 8.6:

Tabelle 8.7:

Tabelle 9.1: Tabelle 9.2: Tabelle 9.3:

Tabelle 10.1: Tabelle 10.2: Tabelle 10.3:

Sozialpolitische Veränderungen für Menschen, die derzeit im Rentenalter sind.................................................... 341 Sozialpolitische Veränderungen, die derzeit jüngere Menschen und Familien betreffen (1990-2006).................... 346 Veränderungen der staatlichen Leistungen in vier Politikfeldern......................................................................... 357

Vorwort

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Vorwort

Die Alterung der Bevölkerung gehört zu den größten Herausforderungen Deutschlands in den nächsten Jahrzehnten. Viele der vorhergesagten Szenarien wie die unzureichende Nachhaltigkeit der Rentenversicherung, nachlassende Innovationspotenziale oder die Verkleinerung und Überlastung der Familien zeichnen ein düsteres Bild der Zukunft und beschwören einen sich anbahnenden Generationenkonflikt herauf. Ist es wirklich so schlecht bestellt um die Zukunft Deutschlands? Welche Maßnahmen wurden eingeleitet, um den demografischen Änderungen und seinen Folgen zu begegnen? Diese beiden Fragen standen im Mittelpunkt des Forschungsprojektes „Generationenbeziehungen im Wohlfahrtsstaat“, das von der Hans-Böckler-Stiftung gefördert wurde. Die AutorInnen dieses Buches haben sich zum Ziel gesetzt, das Zusammenspiel zwischen den Generationen eingehend zu untersuchen. Ihr Ansatz ist synthetischer Natur. Es geht darum, die Austauschbeziehungen zwischen Generationen im Sozialstaat und in der Familie zu betrachten. Wodurch werden die Lebensbedingungen und sozialpolitischen Einstellungen von Altersgruppen geprägt? Mit diesem Ansatz beschreiten sie einen bisher selten gewählten Weg. Ganz bewusst wurde darauf verzichtet, spezialisierte Detailanalysen und Zukunftsprognosen voranzutreiben, die zwar wertvoll sind, aber auch die Gefahr bergen, Entwicklungen unabhängig von den sozialen Kontexten zu beurteilen. In diesem Buch soll nicht nur auf Funktionsdefizite bei der sozialen Sicherung aufmerksam gemacht werden, sondern auch gezeigt werden, in welchem Maße die jüngere Generation von dem erwirtschafteten Wohlstand ihrer Eltern profitiert. Es sollen nicht die Leistungen und Belastungen von jungen und alten Menschen gegeneinander aufgerechnet werden. Die hier vorgelegten Analysen zeigen vielmehr, wie vielfältig die Lebenssituationen der Generationen sind und welche unterschiedlichen Chancen und Risiken sich daraus ableiten. Und nicht zuletzt macht die Studie deutlich, wie verschieden Frauen und Männer in die Generationenbeziehungen eingebunden sind und wie wichtig es ist, die geschlechtsspezifischen Konsequenzen zu bedenken, die Reformen unter dem Motto der Generationengerechtigkeit anstreben. Die Betrachtung des deutschen Sozialstaats aus vergleichender europäischer Perspektive zeigt, dass das deutsche System in seinem Kern immer noch ein System der Versicherung von Risiken aus abhängiger Arbeit ist, dem das Modell

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Vorwort

des männlichen Haupternährers mit durchgängiger Erwerbsbiographie zugrunde liegt. Es bietet dieser Klientel im Vergleich mit den europäischen Nachbarländern mit ähnlich hoher Wirtschaftskraft überdurchschnittliche Leistungen der Lebensstandardsicherung in den Kernsystemen, nicht aber der wachsenden Zahl von Menschen, deren Beschäftigungsbiographie diesem Modell nicht entspricht (insbesondere Frauen). Für die Hans-Böckler-Stiftung ist die Analyse unterschiedlicher Wohlfahrtsstaatsregime und Politikansätze von zentraler strategischer Relevanz, insbesondere im Blick auf die unterschiedlichen Wirkungen auf die Generationen. Im Förderschwerpunkt „Zukunft des Sozialstaates“ werden orientiert am Leitbild der „flexicurity“ europäisch-vergleichende Projekte gefördert, die wissenschaftsgestützt politische Gestaltungspfade aufzeigen. Ohne den Ergebnisse im Einzelnen vorweg greifen zu wollen, möchte ich zwei Aussagen der AutorInnen hervorheben, die als handlungsleitend für eine moderne Sozialpolitik gesehen werden können. Erstens, die Frage der Generationengerechtigkeit entscheidet sich nicht allein in der Rentenpolitik, sondern umfasst ein weites Spektrum sozialpolitischer Maßnahmen. Schon von Geburt an werden Weichenstellungen gesetzt, die für die Nachhaltigkeit der sozialen Sicherung und der Balance zwischen Beiträgen und Leistungen von Generationen entscheidend sind. Unzureichende Startchancen für Kinder haben über den gesamten Lebensverlauf hinweg Folgewirkungen, die sich in einer schwierigen Arbeitsmarktintegration, höheren Armutsrisiken und Versorgungslücken im Alter zeigen. Anlehnend an dem Ansatz des „Gender Mainstreaming“ schlagen die AutorInnen ein „Generation Mainstreaming“ vor, dass sozialpolitische Maßnahmen hinsichtlich ihrer unterschiedlichen Auswirkungen auf Generationen beurteilt, und versucht, eine gleichmäßige Verteilungen der Chancen, Lasten und Leistungen zwischen den Generationen zu erreichen. Die zweite Einsicht ist, dass einige Reformen darauf abzielen, im Namen der Generationengerechtigkeit die Leistungen des Sozialstaats einzuschränken und somit zu einer Entsolidarisierung beitragen. Was als ein nachhaltiger Ausgleich der Beiträge und Leistungen zwischen Generationen angelegt ist, kann soziale Ungleichheiten innerhalb der Generationen fördern. Besonders deutlich wird dies bei den Rentenreformen, die zum einen eine Stärkung der privaten Vorsorge vorsehen und gleichzeitig die staatlichen Rentenzahlungen stärker an die zuvor eingezahlten Beiträge koppeln. Beide Maßnahmen zusammengenommen vertiefen die Kluft zwischen besser Verdienenden mit hohen Vorsorgeleistungen und Geringverdienenden, die weder einer ausreichende private Vorsorge betreiben noch mit ausreichenden staatlichen Renten rechnen können. Finanzielle Transfers zwischen Generationen in der Familie können dies nicht ausgleichen, weil sie ebenfalls die sozialen Ungleichheiten reproduzieren, da Erbschaften und inter-vivo Transfers bei wohlhabenden Familien viel größer sind.

Vorwort

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Das hier vorliegende Buch zeigt schließlich, dass die Konfliktpotenziale zwischen Generationen wesentlich subtiler gelagert sind als häufig in einer einfachen Kontrastierung zwischen älteren Leistungsempfängern und jüngeren Beitragszahlern angenommen wird. Vor allem die weiterhin bestehende große Solidarität in der Familie trägt dazu bei, dass Konfliktpotenziale zwischen Generationen eher gering sind. Prof. Jens Alber vom Wissenschaftszentrum Berlin und seinen MitarbeiterInnen Agnes Blome und Wolfgang Keck möchte ich sehr herzlich für die weiterführende Projektidee und die hervorragende Bearbeitung der Thematik danken. Auf höchstem wissenschaftlichen Niveau werden transferfähige Handlungspfade entwickelt, die die Debatte um einen „Europäischen Sozialstaat“ weiter beflügeln werden. Das hier vorliegende Buch wurde nicht zuletzt durch die hilfreiche Unterstützung vieler anderer Personen möglich. Auch im Namen der Autoren danke ich Philipp Schnell für seinen engagierten Beitrag als studentischer Mitarbeiter am Projekt. Marion Obermaier und Martina Sander-Blanck haben die Texte Korrektur gelesen und zur Verständlichkeit beigetragen. Bei methodischen Fragen stand uns Ulrich Kohler zur Seite. Viele hilfreiche Hinweise zur Familienpolitik erhielten wir von Thomas Bahle, der Gast am WZB war. Konstruktive Kritik gaben auch die Teilnehmer eines im Rahmen des Projekts veranstalteten ExpertenWorkshops an uns weiter. Diese waren: Karen Anderson, Thomas Bahle, Hilke Brockmann, Irene Dingeldey, Jeanne Fagnani, Stefano Sacchi und Chiara Saraceno. Besonderer Dank gilt den Mitgliedern des Projektbeirats, die viele Verbesserungsvorschläge einbrachten. Dem Projektbeirat gehörten an: Karen Anderson, Ekin Deligöz, Elke Hoffmann, Ute Klammer, Thomas Klein, Jürgen Kohl, Dianne Köster, Harald Künemund, Lutz Leisering, Andreas Motel-Klingebiel, Ingo Nürnberger, Birgitta Rabe, Barbara Riedmüller und Michael Stegmann. Erika Mezger Hans-Böckler-Stiftung

1 Einleitung

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Vorwort des Projektleiters

Zeit ist in den Sozialwissenschaften die knappste Ressource. Wer keine Zeit hat, versucht, sie sich zu kaufen, indem er entweder sich selbst für einen bestimmten Zeitraum von den gewohnten Arbeiten freikauft oder aber MitarbeiterInnen einstellt. Beides erfordert Drittmittel von Geldgebern. Die Hans-Böckler-Stiftung hat uns die Produktion dieses Buches ermöglicht, indem sie uns für fast drei Jahre großzügig Mittel für zwei wissenschaftliche Halbtagsstellen sowie für Sachmittel zur Verfügung stellte. Wir sind der Stiftung zutiefst dankbar dafür, dass sie unser Projekt ermöglicht hat. Dank gebührt insbesondere Frau Dr. Erika Mezger, die unsere Arbeit mit kritischer Sympathie sowie mit flexiblem Verständnis für unvermeidliche Verzögerungen begleitete. Dank gebührt darüber hinaus dem Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung, das uns die erforderliche Infrastruktur einschließlich der Räume und der administrativen Begleitung bereitstellte. Hier danken wir insbesondere Christoph Albrecht sowie Martina Sander-Blanck für ihre hilfreiche Unterstützung. Am Anfang der Projektarbeit war uns in der Rolle der wissenschaftlichen Hilfskraft auch Philipp Schnell eine große Hilfe, der inzwischen als diplomierter Sozialwissenschaftler andernorts schon seine eigenen Projekte durchführt. Besonderer Dank gebührt nicht zuletzt dem wissenschaftlichen Beirat des Projekts, der unter der Leitung von Dr. Erika Mezger ein aufmerksamer, wachsam kritischer, aber stets auch kollegial freundlicher Begleiter unserer Arbeit war. Von den Diskussionen mit unseren Beiräten und den zahlreichen klugen Anregungen, die wir hier erhalten durften, haben wir sehr profitiert, wobei der übliche Vorbehalt, dass alle eventuell verbliebenen Fehler und Schwächen in der Verantwortung des Autorengespanns bleiben, natürlich auch hier gilt. Das Buch handelt von Generationenbeziehungen, und die haben wir auch in der Projektarbeit gepflegt und auf vielfältige Art erfahren dürfen. Es war für mich eine interessante und lehrreiche Erfahrung, zu erleben, wie jüngere Kollegen und Kolleginnen doch oft etwas andere Akzente setzen und die Dinge in einem etwas anderen Licht erscheinen lassen, als ich es bis dato gewohnt war. Durch die Kombination ihres Fleißes und ihres Geschicks im Umgang mit Umfragedaten und amtlichen Quellen mit meiner langjährigen Berufserfahrung ist ein Buch zustande gekommen, das wohl keiner von uns alleine so geschrieben hätte.

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Vorwort des Projektleiters

Was Agnes Blome und Wolfgang Keck auf zwei halben Stellen in weniger als drei Jahren erarbeitet haben, ist beeindruckend. Meine Rolle beschränkte sich auf die Konzipierung des Projekts, seine kritische Begleitung und die Kontrolle der von Agnes Blome und Wolfgang Keck erarbeiteten Papiere. Erstmals fand ich mich auch in der Rolle eines Lektors, der ein ihm unterbreitetes Manuskript kritisch abklopft und umschreibt. Die neue Erfahrung hat meinen alten Eindruck bestärkt, dass es eine zentrale Schwäche des deutschen Buchwesens ist, anders als englische oder amerikanische Verlagshäuser im Bereich der Sozialwissenschaften auf die Rolle des professionellen Lektors zu verzichten. Ohne sie auszukommen, ist schwer und fordert – wie fast alles im Leben – seinen Preis, der sich zwar nicht unbedingt in der Währung des Geldes, wohl aber in der Währung der Qualität niederschlägt. Weil Agnes Blome und Wolfgang Keck sehr viel mehr Arbeit in unser gemeinsames Projekt investiert haben, gebührt ihnen auch die Kennzeichnung ihrer zentralen Rolle in der Reihenfolge der Autorennennung. Es wäre meines Erachtens unangemessen gewesen, hier der Logik der Hierarchie oder der des Alphabetes zu folgen. Deshalb habe ich mich dafür entschieden, die Namen meiner jüngeren Koautoren hier in den Vordergrund zu rücken und damit der Tatsache Rechnung zu tragen, dass sie für dieses Projekt sehr viel mehr Arbeit aufgewendet haben als ich, der es in Zusammenarbeit mit der Hans-Böckler-Stiftung ins Leben rufen durfte. Berlin, im Oktober 2007

Jens Alber

1 Einleitung

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1 Einleitung

Der demografische Wandel und seine Bedeutung für die zukünftige Entwicklung der Generationenbeziehungen rücken zunehmend ins Zentrum öffentlicher Debatten. Nicht wenige Autoren vertreten die Auffassung, die Gesellschaft der Zukunft werde von Generationenkonflikten geprägt sein. Unsere Studie zeigt, was wir aufgrund empirischer Daten über die Lebensbedingungen und Beziehungsmuster verschiedener Altersgruppen in unterschiedlich gestalteten Sozialstaaten wissen. Im Zentrum steht die Frage, wie Staat und Familie die Lebensbedingungen von Generationen prägen und wie sich dieses Wechselspiel auf die sozialpolitischen Einstellungen von Altersgruppen in vier strategisch ausgewählten Ländern – Deutschland, Frankreich, Italien und Schweden – auswirkt. Der Vergleich dieser Länder soll darüber Aufschluss geben, wie verschiedenartig das Zusammenleben zwischen Generationen organisiert sein kann und welche Strategien sich vor dem Hintergrund alternder Gesellschaften als zukunftsfähig erweisen. Der doppelte Trend sinkender Geburtenraten und steigender Lebenserwartung führt fast überall in Europa zu einer beträchtlichen Alterung der Gesellschaft (Grundy 1996; Kaufmann 2005; United Nations 1956). Durchschnittlich werden in Europa derzeit nur 1,5 Kinder pro Frau1 geboren, während die Lebenserwartung eines Neugeborenen 78 Jahre beträgt. Damit verschiebt sich das Generationengefüge. Der Anteil der über 65-Jährigen wird in Relation zum Anteil der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter bis 2030 von derzeit 24 Prozent auf etwa 38 Prozent steigen. Diese Entwicklung stellt die Gesellschaften Europas vor neue Herausforderungen. Zu den zentralen Dimensionen des anstehenden sozialen Wandels zählen neben der nachhaltigen Finanzierung der sozialen Sicherung Strukturwandlungen der Familie, Arbeitsmarktanpassungen, ein neuer Umgang mit Migration und Integration, neue Siedlungsstrukturen und regionale Unterschiede sowie veränderte Konsummuster (Hauff und Bachmann 2006). Für das Zusammenleben der Generationen hat die Alterung der Bevölkerung weitreichende Konsequenzen, die vor allem die Familienbeziehungen sowie die sozialrechtliche Stellung verschiedener Altersgruppen betreffen. Mit der niedrigen Kinderzahl schrumpft innerhalb der Familien die Zahl der Seitenver1

Durchschnittswert der EU-Mitgliedsstaaten 2001. Die Werte schwanken zwischen 1,2 in Slowenien und der Slowakei und 2,0 in Irland und Island (European Data Service 2007).

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1 Einleitung

wandten, während die Generationen für längere Lebensphasen zusammenleben. Damit werden die Familien „länger und dünner“. Das verlängerte Zusammenleben und die verringerte Anzahl der Beziehungsverhältnisse machen eine Intensivierung der Beziehungen zwischen den Generationen in der Familie wahrscheinlich (Bengtson 2001; Hondrich 1999). Auf der Seite des Sozialstaats geht es darum, für eine nachhaltige Balance zwischen Beiträgen und Leistungen zu sorgen. Der steigende Anteil älterer Menschen und der Rückgang der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter stellen insbesondere die Renten- und Pflegesysteme vor eine Bewährungsprobe, weil sich das Verhältnis von Beitragszahlern und Leistungsempfängern bzw. Pflegern und Pflegebedürftigen drastisch verschiebt (Bäcker und Koch 2003; Holzmann et al. 2003; Myles 2002). 1950 kamen in Europa auf eine Person über 65 Jahre rund acht Personen im erwerbsfähigen Alter. Im Jahr 2000 betrug das Verhältnis 1:5, und im Jahr 2030 wird es bei 1:3 liegen.2 Noch stärker wirken sich die demografischen Veränderungen auf die Pflegesituation aus, da der größte Bevölkerungszuwachs bei den hochbetagten Personen zu erwarten ist. Auch wenn ältere Menschen künftig im Alter länger gesund bleiben mögen, geht man aktuell doch von einer Zunahme des Pflegebedarfs aus (Garg 1995; McGlone und Cronin 1994; Schulz et al. 2001). Die erforderlichen Maßnahmen zur Bewältigung des demografischen Wandels beschränken sich jedoch nicht auf die Pflege- und Rentenpolitik. Auch die Familien-, Bildungs- und Arbeitsmarktpolitik können die Nachhaltigkeit der sozialen Sicherung stärken, indem sie eine Erhöhung der Zahl der Geburten fördern, die Beschäftigungschancen und Produktivität auf dem Arbeitsmarkt verbessern oder die Vereinbarkeit von Familie und Beruf fördern (EspingAndersen 2002; Bothfeld 2004; OECD 2002). Eine Einschätzung der Generationenbeziehungen im Wohlfahrtsstaat muss zwei Dimensionen berücksichtigen: die Familie und den Staat. Mit den beiden Dimensionen verbinden sich auch zwei verschiedene Definitionen des Generationenbegriffs. Das familiale Generationenkonzept bezieht sich auf das Zusammenleben von Kindern, Eltern und Großeltern innerhalb der Familie. Der Begriff der staatlich konstituierten Generationen hebt hingegen auf die institutionelle Grenzziehung zwischen verschiedenen Altersgruppen ab, denen unterschiedliche soziale Rechte und Pflichten zugeordnet sind. In Anlehnung an eine Unterscheidung Lutz Leiserings wollen wir beide Bereiche im Folgenden begrifflich getrennt halten. Mit Generationenbeziehungen bezeichnen wir fortan das Zusammenleben von Generationen in der Familie, während das Generationenverhältnis

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Die Zahl wurde auf Basis der Datenbank „World Population Prospects“ der Vereinten Nationen berechnet.

1 Einleitung

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die institutionelle Unterscheidung verschiedener Alterskohorten kennzeichnet (Leisering 1992: 45). In politischen Diskussionen geht es vor allem um das Generationenverhältnis in alternden Gesellschaften. Hier werden häufig zwei Positionen vertreten, nämlich erstens der Gedanke einer drohenden Gerontokratie (Sinn und Uebelmesser 2002), zweitens der Gedanke einer besonderen Zukunftsfeindlichkeit kontinentaleuropäischer Sozialstaaten (Esping-Andersen und Sarasa 2002; European Commission 1999c). Der erstgenannte Gedanke behauptet, dass das wachsende Gewicht der Rentner an den Wahlurnen immer weniger Spielraum für Reformen lasse, die den Interessen der Rentnergeneration zuwiderlaufen. Der zweite behauptet, dass der Reformbedarf in kontinentaleuropäischen Sozialstaaten besonders hoch sei, weil hier zwei Merkmale zusammenkämen: Auf der Leistungsseite seien sie besonders transfer- und rentenlastig, weil zu viele Zahlungen an ältere Menschen, zu wenige an Kinder und Familien gingen, während soziale Dienstleistungen zugunsten von Geldzahlungen vernachlässigt würden. Auf der Finanzierungsseite seien sie überdies durch das hohe Gewicht an den Faktor Arbeit gekoppelter Sozialbeiträge beschäftigungs- und wachstumsfeindlich. Aus beiden Aspekten wird eine wachsende Macht- und Verteilungsungleichheit zwischen den Generationen abgeleitet, die Grundlage für einen sich anbahnenden Generationenkonflikt sei. Diese Argumentation berücksichtigt allerdings nur eine Seite der Medaille, nämlich die Position von Jung und Alt im Sozialstaat. Dabei wird übersehen, dass junge und alte Menschen zusätzlich über familiale Beziehungen verbunden sind, die zum einen einer einseitigen politischen Einflussnahme der Älteren Grenzen setzen (Baltes und Mittelstraß 1992; Künemund 2004), zum anderen durch die Umverteilung von Ressourcen von Alten zu Jungen gekennzeichnet sind (Attias-Donfut und Wolff 2000b). Zwar betonen einige Autoren, dass die Beziehungen zwischen Eltern und Kindern aufgrund des Wertewandels brüchiger werden mögen (Etzioni 1993; Saraceno 1997), aber Konsens herrscht darüber, dass sie trotz der zunehmend autonomen Lebensgestaltung der jüngeren und der älteren Generation noch immer sehr eng sind (Attias-Donfut 1995; Kohli 1999; Lowenstein et al. 2004; Lye 1996; Silverstein 2004; Szydlik 2000). Die Literatur zu Austauschbeziehungen zwischen Generationen ist hoch spezialisiert und nur teilweise empirisch gesättigt. Ein vielversprechender neuer Ansatz besteht darin, herauszuarbeiten, wie sich die unterschiedlichen sozialstaatlichen Regelungen konkret in den Lebensbedingungen bestimmter sozialer Gruppen niederschlagen (Goodin et al. 1999; Hedström und Ringen 1990; Smeeding und Rainwater 2001). In der Forschung zu den Generationenbeziehungen in der Familie rückt überdies das Zusammenspiel zwischen staatlichen

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1 Einleitung

und familialen Leistungen in den Mittelpunkt (Attias-Donfut und Wolff 2000a; Daatland und Herlofson 2004; Kohli et al. 1999). Anknüpfend an diese Arbeiten streben wir in der vorliegenden Studie eine doppelte Synthese an: 1.

2.

Durch die Verknüpfung von institutionellen Makrodaten mit Mikrodaten über die Lebenssituation und Einstellungen von Individuen untersuchen wir, wie sich das Zusammenleben von Generationen in verschiedenen sozialstaatlichen Kontexten gestaltet. Dabei geht es sowohl um den Querschnittvergleich von Ländern, die verschiedene institutionelle Kontexte repräsentieren, als auch um die Entwicklung innerhalb eines Landes bei veränderten sozialstaatlichen Bedingungen (Untersuchungszeitraum: seit den 1990er Jahren). Die Betrachtung sozialstaatlicher Leistungen ergänzen wir durch die Berücksichtigung der Hilfeleistungen und Transfers, die Familienmitglieder untereinander austauschen. Dabei geht es um das spezifische Zusammenwirken von Staat und Familie. Ergänzen oder ersetzen sich die Unterstützungsleistungen? Welche Umverteilungsmechanismen gibt es in den beiden Bereichen?

Im anschließenden Kapitel wird zunächst ein konzeptioneller Rahmen entwickelt, der die Wechselwirkungen zwischen Familie und Staat auf die Lebensbedingungen von Generationen erfasst. Damit wird ein Schema intergenerationaler Austauschbeziehungen zwischen jungen und alten Menschen sowie zwischen Eltern und Kindern entwickelt, auf dessen Grundlage die Ressourcenverteilung zwischen den Generationen abgebildet wird. Das dritte Kapitel erläutert das Untersuchungsdesign der Studie, präzisiert die Forschungsfragen und begründet die Auswahl der sozialpolitischen Felder und Untersuchungsländer. Darüber hinaus finden sich Informationen zur Datenlage und den verwendeten Methoden. Kapitel vier gibt einen Überblick über die zentralen Charakteristika der vier ausgewählten Wohlfahrtsstaaten und arbeitet deren Gemeinsamkeiten und Unterschiede heraus. Weiterhin werden die vier Länder anhand zentraler Indikatoren zur Rolle von Staat und Familie verglichen und in den breiteren europäischen Kontext eingeordnet. Die Kapitel fünf bis acht beinhalten unsere Analysen zu den Politikbereichen Rente, Pflege, Familienleistungen und Kinderbetreuung. Sie alle folgen dem gleichen Muster: Im ersten Abschnitt werden jeweils die institutionellen Regelungen und der sozialstaatliche Leistungskatalog beschrieben. Im zweiten Abschnitt wird die Lebenssituation der Adressatengruppen untersucht. Dabei geht es zum einen um die Frage, wie stark die institutionell gewährten Leistungen die Lebenssituation der Leistungsempfänger beeinflussen, zum anderen wird beschrieben, inwieweit die Familie das staatliche Leistungs-

1 Einleitung

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spektrum ergänzt oder ersetzt. Im neunten Kapitel soll geklärt werden, inwieweit sich die unterschiedliche Rolle des Staates für die Versorgung von Altersgruppen auch in kohortenspezifischen sozialpolitischen Einstellungen widerspiegelt. Das abschließende Kapitel fasst die Ergebnisse der Untersuchung zusammen und diskutiert sie im Kontext der Debatte um die Reform des Sozialstaats und den Generationenkonflikt.

2.1 Die Altersorientierung von Wohlfahrtsstaaten

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2 Generationensolidarität zwischen Staat und Familie

In diesem Kapitel geht es primär um die Entwicklung eines konzeptionellen Rahmens zur Erfassung von Austauschbeziehungen zwischen Generationen. Drei dieser Beziehungen sind von besonderer Bedeutung: (1) Der Transfer von staatlichen Leistungen an junge und alte Menschen, (2) die direkten Unterstützungsleistungen zwischen Eltern und Kindern und (3) das Verhältnis zwischen familialen und staatlichen Leistungen. Diese Austauschprozesse federn die im Lebensverlauf wechselnden sozialen Risiken ab. Beim Generationenverhältnis auf der Ebene des Sozialstaats geschieht dies vor allem dadurch, dass der wirtschaftlich aktive Teil der Bevölkerung Unterstützungsleistungen für jüngere und ältere Menschen erbringt, die nicht für sich selbst sorgen können. Früher geschah dies weitgehend innerhalb der Familie, in der heutigen Zeit zunehmend durch staatliche Institutionen sowie zivilgesellschaftliche Assoziationen. Mit seiner Definition von Altersgrenzen ist der Wohlfahrtsstaat zur zentralen Institution geworden, welche die Rechte und Pflichten verschiedener Alterskohorten bestimmt (Kohli 1985). Für die Generationenbeziehungen zwischen Eltern und Kindern spielen vor allem die gegenseitigen Unterhalts- und Versorgungsverpflichtungen eine wichtige Rolle. Außerdem gewinnt aufgrund des Wohlstandszuwachses in der Nachkriegszeit die Vererbung an Bedeutung (Bowles und Gintis 2002; Braun et al. 2002; Munnell und Sunden 2003). Die gegenseitigen Unterstützungsleistungen werden gemeinhin als Solidarität der Generationen bezeichnet. Der Begriff der Solidarität ist dabei ein Euphemismus, beruht die gegenseitige Unterstützung zwischen den Generationen doch oftmals nicht auf Freiwilligkeit, sondern auf normativem Druck oder rechtlichem Zwang (Kersting 2003; Land und Rose 1985; Marshall et al. 1993). Der Begriff Solidarität verdeckt außerdem wichtige Unterschiede in den Beziehungsmustern. Ursprünglich bezog sich der Solidaritätsbegriff auf die Beziehungen zu entfernten anderen Menschen. Die Entstehung sozialer Bewegungen und die zunehmende regionale Vernetzung durch Verstädterung, Alphabetisierung und die Verbreitung von Printmedien war im 19. Jahrhundert Grundlage für das Solidaritätsempfinden, das Menschen, die einander nicht kannten, über die Zugehörigkeit zu einem gemeinsamen Sozialmerkmal wie Klasse, Religion oder Ge-

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2 Generationensolidarität zwischen Staat und Familie

schlecht miteinander verband. Die so verstandene „Solidarität“ grenzte sich von der „Brüderlichkeit“ ab, die verwandtschaftliche oder nachbarschaftliche Beziehungen charakterisierte (Hondrich und Koch-Arzberger 1992). Dass im heutigen Sprachgebrauch sowohl das Generationenverhältnis als auch die Generationenbeziehungen in der Familie mit dem Begriff Solidarität beschrieben werden, verweist auf die Veränderung familialer Beziehungsmuster. In modernen Wohlfahrtsstaaten wird die Familie hauptsächlich als Solidargemeinschaft gesehen. Gleichwohl haben Beziehungen zwischen Familienmitgliedern auch heute noch eine besondere Qualität, die Beziehungen zu „entfernten Anderen“ nicht aufweisen. Deshalb ist es wichtig, den Sozialstaat und die Familie aufeinander zu beziehen und die jeweiligen Leistungen und Mängel gemeinsam in den Blick zu nehmen. Nur so lässt sich ein realistisches Bild der Lebensverhältnisse von Altersgruppen und ihren Konfliktpotenzialen entwickeln. Im ersten Teil des Kapitels werden die sozialstaatlich-institutionell geregelten Austauschprozesse zwischen den Altersgruppen anhand der Frage beschrieben, wie sich das Verhältnis sozialstaatlicher Leistungen für jüngere und ältere Menschen darstellt. Der zweite Teil charakterisiert die familialen Austauschprozesse zwischen Eltern und Kindern. Im dritten Teil wird die Beziehung zwischen Staat und Familie veranschaulicht, die in aktuellen Debatten vor allem mit den Begriffen De- oder Refamilialisierung diskutiert wird. Der letzte Abschnitt verbindet alle drei Analyseebenen, um zu einer integrierten Betrachtung intergenerationaler Transmission zu gelangen.

2.1 Die Altersorientierung von Wohlfahrtsstaaten Die Sozialpolitik ebnet zwar soziale Ungleichheiten durch staatliche Umverteilung ein, schafft aber mit dem Aufbau einer zweiten Verteilungsarena neben dem Markt ihrerseits auch neue Ungleichheiten. Indem der Sozialstaat nämlich verschiedene Gruppen in unterschiedlichem Maße zur Finanzierung von Leistungen heranzieht oder zu ihrem Empfang berechtigt, schafft er selbst eine neue Staffelung sozialrechtlich unterschiedlich privilegierter Gruppen, für die der Soziologe Rainer Lepsius (1979) den Begriff „Versorgungsklassen“ geprägt hat. In dem Maße, wie sich Versorgungsklassen, die in unterschiedlichem Maße Leistungen erhalten oder Beiträge bezahlen, nun mit spezifischen Altersgruppen überlappen, wächst die Gefahr von Generationenkonflikten. Da die gegenwärtig Erwerbstätigen hohe Beiträge zur Finanzierung der Rentenversicherung zu leisten haben, wegen des demografischen Wandels und der damit einher gehenden Verschlechterung der Relation von Beitragszahlern und Rentenbeziehern aber nur mit geringeren Rentenzahlungen rechnen können, ist in der Wohlfahrtsstaatsforschung

2.1 Die Altersorientierung von Wohlfahrtsstaaten

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eine intensive Debatte über Generationengerechtigkeit entbrannt. Diverse Autoren argumentieren, dass es eine Bevorzugung älterer Menschen gebe, die zunehmend zulasten der jüngeren Bevölkerung und insbesondere der Kinder gehe (vgl. z.B. Binstock und Quadagno 2001: 343, mit der These „that the elderly have been the recipients of an unfair distribution of public resources for income, health care, and social services“). Während das theoretische Konzept der Generationengerechtigkeit bei Ökonomen wie Sozialwissenschaftlern auf fruchtbaren Boden fiel (z.B. Laslett und Fishkin 1992; Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (VDR) 2004), sind nur wenige empirische Studien vergleichend der Frage nachgegangen, inwieweit die altersspezifische Verteilung der Leistungen in verschiedenen Wohlfahrtsstaatstypen über die Zeit variiert. Wichtige Ausnahmen sind die Untersuchungen von Palmer et al. (1988), Hedström und Ringen (1990), Castles und Ferrera (1996) und jüngst Lynch (2001; 2006), die mit ihrer Messung der Altersorientierung von Sozialpolitik die Debatte einen bedeutenden Schritt vorangebracht haben. Bei der Untersuchung der altersspezifischen Verteilung von Beiträgen und Leistungen der sozialen Sicherungssysteme werden zwei Verfahren angewandt. So genannte Bilanzierungsverfahren versuchen, den Saldo aus Beiträgen und Leistungen für bestimmte Geburtskohorten zu schätzen. Der zweite Ansatz, den auch wir hier verfolgen werden, vergleicht hingegen die unterschiedliche Begünstigung von Altersgruppen durch den Wohlfahrtsstaat zu gegebenen Zeitpunkten. Beim Bilanzierungsverfahren finden üblicherweise drei verschiedene Methoden Verwendung: (1) Die sog. „implizite Einkommensteuer“ gibt die Differenz zwischen den Beitragszahlungen für die Rentenversicherung während des Arbeitslebens zu den Rentenzahlungen im Alter an (Thum und von Weizsäcker 2000). (2) Die „interne Rendite“ gibt den Zinssatz an, mit dem die eingezahlten Rentenbeiträge verzinst werden müssten, damit sie den im Rentenalter ausgezahlten Leistungen entsprechen (Eitenmüller 1996; Ottnad und Wahl 2005; Schnabel 1998). (3) Das Verfahren der Generationenbilanzen (Generational Accounting) errechnet den Saldo zwischen den erwarteten Leistungen und Beiträgen eines Mitglieds einer Geburtskohorte während seiner verbleibenden Lebenszeit als Nettobarwert (Auerbach et al. 1998; European Commission 1999c; Feist 2003; Kotlikoff und Raffelhüschen 1999). Die ersten beiden Verfahren beziehen sich auf die langfristige Bilanz des Rentenversicherungssystems, während die Generationenbilanzierung die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Haushalte insgesamt untersucht. Unisono kommen alle Studien zu dem Ergebnis, dass in den untersuchten europäischen Ländern – abgesehen von wenigen Ausnahmen wie Irland – ältere Geburtskohorten gegenüber den jüngeren Jahrgängen privilegiert sind. Die Ergebnisse hängen allerdings stark von den Annahmen ab, die in das Modell eingehen (Hills 1995; Rürup 2002). Lynch (2001) weist darauf

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2 Generationensolidarität zwischen Staat und Familie

hin, dass die Technik der Generationenbilanzierung deshalb nur einen beschränkten Erkenntniszuwachs bringen könne, weil die Berechnungen eine konstante Steuer- und Transferstruktur für alle Altersgruppen annehmen. Sobald jedoch die Leistungen und Beiträge von Generationen bilanziert werden sollen, die einen Politikwandel erlebt haben, sei die Methode nicht ausreichend (vgl. auch Kotlikoff und Leibfritz 1998). Aus volkswirtschaftlicher Perspektive wird dieses Verfahren überdies kritisiert, weil nicht beachtet werde, dass ein großer Teil der Anwartschaften und Schuldtitel älterer Menschen gegenüber dem Staat durch intergenerationale Transfers und Vererbung an die jüngere Generation weitergegeben wird (Hauser 2004). Der Vergleich der altersspezifischen Leistungs- und Beitragsstruktur zu einem gegebenen Zeitpunkt vermeidet die Unwägbarkeiten von Projektionen. Empirisch bleibt es allerdings schwierig, sozialstaatliche Leistungs- und Beitragsfunktionen präzise und eindeutig bestimmten Altersgruppen zuzuordnen. Häufig werden nur die positiven Transferleistungen an die Empfänger berücksichtigt, während Steuern und Sozialabgaben unberücksichtigt bleiben (Adema 1997; Kemmerling 2001). In der Regel geht es um einen Vergleich zwischen den Ausgaben des Rentensystems und den übrigen Sozialtransfers (Esping-Andersen und Sarasa 2002; Guillemard 2000; Pampel 1994) sowie um ihren Einfluss auf die Einkommenslagen von älteren Menschen und Kindern (Bradshaw 2000; Cantillion und Van den Bosch 2003; Goodin et al. 1999; Micklewright und Stewart 2000). Außer Acht gelassen wird generell die erwerbstätige Bevölkerung und damit ausgerechnet die Gruppe, die sowohl einen Großteil staatlicher Leistungen erhält, als auch ganz überwiegend die Beiträge entrichtet. Ein Beispiel für eine umfassendere Analyse der Altersorientierung von OECD-Wohlfahrtsstaaten ist die Arbeit von Lynch (2001; 2006). Sie stellt zunächst die Ausgaben für ältere Personen (Rente, Hinterbliebenensicherung, soziale Dienste und Frühverrentungsprogramme) den Ausgaben für Menschen unter 65 Jahren gegenüber (Familienleistungen, aktive Arbeitsmarktpolitik, Berufsunfähigkeit) und verfeinert dann das Resultat mit weiteren Angaben über altersspezifische Leistungen aus anderen Feldern wie etwa Bildung, Arbeitslosenversicherung und Steuern. Obwohl Lynch (2001; 2006) die erwerbstätige Bevölkerung in ihre Analyse mit einbezieht, bleibt das Problem der ungenauen Zuordnung von Ausgaben zu Altersgruppen auch bei ihr bestehen (vgl. auch Green-Pedersen 2004). Insbesondere bei den sozialen Diensten fehlt oftmals eine nähere Abgrenzung des Altersbezugs. Eine Analyse, die allein auf die Ausgabenkategorie abhebt, ist hier wenig sinnvoll, weil die Zugehörigkeit zu einem bestimmten Bereich oftmals unklar ist und überdies häufig auch von Land zu Land variiert (European Commission 1996: 38). So werden Ausgaben für die Betreuung von Kindern zum Beispiel in manchen Ländern zu den Familientransfers gezählt, in anderen zu den Dienst-

2.2 Austauschbeziehungen zwischen familialen Generationen

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leistungen, in wiederum anderen Ländern zur Bildung. Außerdem sagen die Ausgaben wenig über die Struktur der Bereitstellung sozialer Dienste aus. Deshalb muss man die Analyse der Ausgaben mit einer Analyse der institutionellen Gestaltung der Sozialpolitik verknüpfen, will man zu stichhaltigen Aussagen über die Altersorientierung von Wohlfahrtsstaaten oder die Entstehung altersspezifischer Versorgungsklassen gelangen. Nur eine derartige Verknüpfung bietet eine angemessene Basis für die Überprüfung der Behauptung, der Wohlfahrtsstaat sei gegenwärtig primär eine Veranstaltung zugunsten der älteren Generation (Myles 1984: 24). In der wohlfahrtsstaatlichen Literatur wird zunehmend dafür plädiert, sozialstaatliche Leistungen zugunsten von Familien mit Kindern auch zulasten anderer Gruppen aufzuwerten (Esping-Andersen et al. 2002). Esping-Andersen und Sarasa (2002) heben zwei Aspekte hervor, um die Notwendigkeit einer Umsteuerung zugunsten sozialer Investitionen für Kinder zu verdeutlichen: (1) Die zukünftige Produktivität sei eine wichtige Voraussetzung für die Finanzierung der absehbaren Rentenlasten und (2) je besser es heutigen Kindern gehe, desto bessere Chancen hätten sie, eine produktive Rolle in der Erwerbsphase einzunehmen und somit auch ihre Chancen zur Altersvorsorge zu verbessern. Damit werde der Wohlfahrtsstaat auf der Beitragsseite gestärkt und auf der Ausgabenseite entlastet. 2.2 Austauschbeziehungen zwischen familialen Generationen Die Beziehungen zwischen Eltern und Kindern sind zwar facettenreich, in der Regel aber geprägt von persönlicher Nähe, gegenseitiger Wertschätzung und der Verpflichtung, sich zu helfen (Bengtson und Roberts 1991; Finch 1989; Szydlik 2000). Auf die besondere Bedeutung der Familienbeziehungen wird in Abschnitt 2.4 noch detaillierter eingegangen. Im Folgenden sollen vor allem die instrumentellen und materiellen Unterstützungsleistungen betrachtet werden, die am stärksten mit den staatlichen Leistungen korrespondieren. Sie beziehen sich zum einen auf die Betreuung und Pflege von Familienmitgliedern, zum anderen auf finanzielle Leistungen bzw. Vergünstigungen, die durch gemeinsames Zusammenleben entstehen. In den westeuropäischen Wohlfahrtsstaaten mit ausgebauten Rentensystemen hat sich zwischen Eltern im fortgeschrittenen Alter und ihren erwachsenen Kindern ein spezifisches Unterstützungsmuster entwickelt: Eltern unterstützen ihre Kinder wie auch die Enkel finanziell, während die erwachsenen Kinder häufiger instrumentelle Hilfen und Zeit „zurückgeben“ (Aldous 1987; Kohli et al. 1999). Die Unterstützungsleistungen sind vor allem an Bedürftigkeit ausgerichtet, das heißt, sowohl finanzielle Transfers als auch instrumentelle Hilfen kommen vor allem Familienmitgliedern zugute, die Unterstützung benötigen.

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2 Generationensolidarität zwischen Staat und Familie

Nur Erbschaften werden in der Regel unabhängig vom Bedarf unter den Nachkommen gleichmäßig aufgeteilt (Ikkink et al. 1999). Ein weiteres generelles Muster spiegelt die Zahl der Kinder wider: Die Unterstützung durch die Eltern ist umso geringer, je mehr Kinder vorhanden sind; umgekehrt erhalten die Eltern aber mehr Hilfe von ihren Kindern (Keister 2003). Bei den finanziellen Leistungen fällt es schwer, Häufigkeit und Höhe zu beziffern. Ein Vergleich mehrerer Studien ergab, dass der Anteil der Eltern, die ihren erwachsenen Kindern finanziell unter die Arme greifen, zwischen 15 Prozent und 50 Prozent schwankt. Hauptgrund für diese enorme Schwankungsbreite der empirischen Befunde sind unterschiedliche Messverfahren. So variiert zum Beispiel der angelegte Schwellenwert, ab dem finanzielle Unterstützung erfasst wird (Reil-Held 2002). Außerdem werden größere Einmalzahlungen zu bestimmten Anlässen wie Heirat oder Wohnungskauf oft nur unzureichend berücksichtigt (Bhaumik 2001). Ein weiteres Problem ist die Bewertung des finanziellen Vorteils, der sich für erwachsene Kinder ergibt, wenn sie weiterhin bei ihren Eltern leben, wie das vor allem in Südeuropa häufig der Fall ist. Bedeutender als die finanziellen Unterstützungsleistungen sind Schenkungen und Erbschaften. Der wachsende Wohlstand in den letzten Dekaden versetzte erstmals in der Geschichte eine breite Bevölkerungsmehrheit in die Lage, Vermögen an ihre Kinder weiterzugeben. Zwar ist die Zahl der Erben gewachsen, aber die Höhe der Erbschaften ist sehr ungleich verteilt. Der Großteil der Bevölkerung kann nur mit kleineren Beträgen rechnen (Munnell und Sunden 2003; Szydlik 2004). Zwar besteht weitgehend Einigkeit, dass sich das Erbschaftsvolumen zumindest in den nächsten beiden Dekaden weiter erhöhen wird, aber die Schätzungen über die voraussichtliche Höhe weichen deutlich voneinander ab (Braun et al. 2002; Kohli et al. 2005). Nicht-monetäre Unterstützungsleistungen sind vor allem bei der Betreuung von Kindern und pflegebedürftigen Menschen von Bedeutung. Diese Aufgaben werden zum größten Teil von Frauen übernommen, auch wenn die Männer sich zunehmend daran beteiligen (Boje 1996) und inzwischen einen nicht unbedeutenden Betreuungsbeitrag leisten (Attias-Donfut und Wolff 2000a; Parker 1993; Schupp und Künemund 2004). Großeltern helfen vor allem in Südeuropa bei der Kinderbetreuung häufig aus (Naldini 2003; Reher 1998). Bei der Betreuung pflegebedürftiger Personen ist die Hilfe von Familienangehörigen in allen europäischen Staaten weit verbreitet. Allerdings unterscheiden sich die Betreuungspotenziale dadurch, dass ältere Menschen in den nordischen Ländern in der Regel nicht innerhalb des gleichen Haushalts oder Hauses wie ihre Familie wohnen und von Familienmitgliedern lediglich ergänzend in der Form einer Unterstützung sozialer Dienste betreut werden. In Südeuropa hingegen überwiegt die

2.3 Das Verhältnis von Staat und Familie

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häusliche Betreuung, die fast ausschließlich von Familienmitgliedern übernommen wird (Alber und Kohler 2004; Lewis 1998). Der Überblick über die Austauschbeziehungen zwischen familialen Generationen zeigt, dass die Familie weiterhin eine zentrale Quelle der Absicherung gegen soziale Risiken darstellt. Im Ländervergleich ergeben sich aber sehr unterschiedliche Kombinationen, wie die Wohlfahrtsproduktion – also die Gesamtheit der Nutzen für Dritte stiftenden Transaktionen – zwischen Staat, Markt, Assoziationen und Familien aufgeteilt ist (Kaufmann 2003: 42). Besonders in Staaten, deren staatliche Organisation auf dem Subsidiaritätsprinzip beruht, ist die Familie nach wie vor eine zentrale Instanz des Schutzes vor sozialen Risiken. Erst wenn die Familie ihre Sicherungsfunktion nicht mehr wahrnehmen kann oder sich der familiäre Rückhalt gelöst hat, leisten sozialstaatliche oder karitative Organisationen dort einen Beitrag. In den nordeuropäischen Staaten ist der staatliche Einfluss auf die Familie hingegen sehr groß. Sozialstaatliche Maßnahmen setzen hier beim Bedarf des Individuums an und berücksichtigen den Familienkontext kaum (Schmidtz und Goodin 1998). Deutlich wird damit, dass eine ausschließliche Bewertung sozialstaatlicher Leistungen oder familialer Solidaritätsbeziehungen das bedeutende Zusammenspiel staatlicher und familiärer Leistungen übersieht. Der folgende Abschnitt geht deshalb näher auf das Wechselverhältnis zwischen Staat und Familie ein.

2.3 Das Verhältnis von Staat und Familie Aktuelle Debatten um die Reform des Sozialstaats kreisen im Kern um die Neudefinition gesellschaftlicher Verantwortung für die Abdeckung sozialer Risiken. Dabei entwickeln sich die Reformkonzepte in zweierlei Richtung. Zum einen wird die Zuständigkeit des Staates z.B. durch den Ausbau der Kinderbetreuung oder die Einführung einer Pflegeversicherung erweitert. Zum anderen werden Leistungen gekürzt und soziale Risiken staatlicher Verantwortung entzogen, wie z.B. bei der teilweisen Privatisierung der Altersvorsorge oder der engeren Definition des Kreises der Leistungsberechtigten in der Arbeitslosenunterstützung. Eine Privatisierung der Risiken bedeutet allerdings auch, dass der Familienrückhalt wichtiger wird und die Generationenbeziehungen in der Familie an Bedeutung gewinnen. Damit verändern die Reformprozesse auch den Stellenwert, den die Familie innerhalb der Sozialpolitik einnimmt. Diese Veränderungen sind Teil einer allgemeineren sozialpolitischen Akzentverschiebung. Traditionell zielte die Sozialpolitik der Nachkriegszeit in den meisten Ländern Westeuropas darauf ab, den Verlust des Erwerbseinkommens zu kompensieren. Als zentraler Maßstab der Beurteilung wohlfahrtsstaatlicher

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2 Generationensolidarität zwischen Staat und Familie

Systeme diente der Grad der Dekommodifizierung, d.h. das Ausmaß, in dem sozialstaatliche Sicherungen ein Leben frei von Arbeit ermöglichten (EspingAndersen 1990). Heute gilt diese Sichtweise in zweierlei Hinsicht als unzureichend. Zum einen kritisierten feministische Studien die mangelnde Berücksichtigung der Situation der Frauen, weil die Beurteilung sozialstaatlicher Leistungen sich einseitig auf die Lohnersatzquote der „Hauptverdiener“ und damit auf Männer als Insider des Arbeitsmarktes bezog, ohne die unentgeltliche Familienarbeit der Frauen in den Blick zu nehmen (Orloff 1993; Sainsbury 1999). Für deren Kompensation sind finanzielle Transfers aber weniger bedeutend als das Angebot sozialer Dienste zur Kinderbetreuung und Pflege. Eine Übernahme traditioneller Familienarbeit durch soziale Dienste hat für Frauen einen doppelten Arbeitsmarkteffekt. Zum einen werden sie von der Familienarbeit entlastet und können damit leichter eine Beschäftigung im formellen Sektor aufnehmen, zum anderen bietet der wachsende Dienstleistungssektor selbst ihnen neue Arbeitsmarktchancen (Esping-Andersen 1999). Statt der „Dekommodifizierung“ wurde damit zunehmend die „Defamilialisierung“ zum neuen Gradmesser sozialstaatlicher Politik, und die vergleichende Analyse der Erbringungs- und Finanzierungsstruktur sozialer Dienste gewann an Bedeutung (Alber 1995; Anttonen und Sipilä 1996; Daly und Lewis 1998; McLaughlin und Glendinning 1994). Die historisch-vergleichende Familienforschung verwies überdies auf das Defizit, das entsteht, wenn die national unterschiedlichen Familienstrukturen bei der Analyse der Entstehung, Gestalt und Reform von Wohlfahrtsstaaten unberücksichtigt bleiben (Kertzer 2001; Reher 1998; Todd 1989). In Ländern mit starkem familialen Zusammenhalt war und ist die Notwendigkeit öffentlicher Hilfeleistungen gering. Darüber hinaus tragen normative Einstellungen dazu bei, dass soziale Dienste keine Akzeptanz finden, wie Millar und Warman (1996: 36) am Beispiel Griechenlands zeigten, wo sich sozialstaatliche und zivilgesellschaftliche Institutionen nur rudimentär entwickelten. In Ländern mit schwachem Familienzusammenhalt wurden Armut und Hilfsbedürftigkeit hingegen viel früher und stärker zum Aufgabenfeld des Staates (Reher 1998). Diese Kritik an der fehlenden Berücksichtigung der Familie in vergleichenden Analysen der Sozialpolitik geht weit über den ersten Ansatz hinaus, der das Zusammenspiel von Sozialstaat und Familie lediglich als Ergänzung der Betrachtung von Sozialstaat und (Arbeits-)Markt sieht. Hier werden unterschiedliche Familiensysteme nämlich als eine zentrale Determinante der Entstehung und Gestaltung des Wohlfahrtsstaats betrachtet. „The way in which the relationship between the family group and its members manifests itself has implications for the way society itself functions. Politicians and public planners would do well to consider the nature of existing family systems when designing certain social policies.” (Reher 1998: 203)

2.3 Das Verhältnis von Staat und Familie

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Es gehört nicht zu den Zielen unserer Studie, im Einzelnen zu untersuchen, wie Familien- und Haushaltsstrukturen die Genese und Entwicklung des Wohlfahrtsstaats beeinflusst haben. Wir wollen aber sehr wohl versuchen, das unterschiedliche Zusammenspiel sozialstaatlicher Regelungen und länderspezifischer Familienstrukturen in den hier ausgewählten Fallstudien herauszuarbeiten und zugleich die Bedeutung geschichtlicher Pfadabhängigkeiten zu erfassen. Im Zentrum unserer Untersuchung steht im Folgenden die Frage, in welchem Mischungsverhältnis staatliche und familiäre Unterstützungsformen in jüngster Zeit auftreten. Der Staat kann durch die Gestaltung seiner familienbezogenen Politik die Familienformen und innerfamiliären Rollenmuster beeinflussen. Er orientiert sich dabei in der Regel an bestimmten Leitbildern, die sich gewöhnlich aus verschiedenen Motiven speisen. Zu nennen sind hier zum Ersten das bevölkerungspolitische Motiv, eine mindestens stabile Bevölkerungszahl zu erhalten3, zum Zweiten das sozialpolitische Motiv, soziale Ungleichheiten auszugleichen, die ihren Ursprung im Familienstand bzw. in der Kinderzahl haben, und zum Dritten ein familial-institutionelles Motiv, nach dem entweder die Familie als soziale Gruppe gestärkt werden soll oder aber einzelne Familienmitglieder als autonome Individuen im Zentrum stehen, deren Unabhängigkeit es emanzipatorisch zu sichern gilt (nach Herlth und Kaufmann 1982). Historisch gesehen bestehen die drei genannten Leitbilder meist nebeneinander, wobei es aber durchaus zu phasenspezifischen Dominanzen kommen kann. In der jüngeren Familienpolitik spielen alle drei Aspekte eine Rolle: ƒ sozialpolitisch in der Diskussion um Kinderarmut oder die mögliche Ungleichbehandlung von Kinderlosen und Eltern im Sozialversicherungssystem (Bundesministerium für Familie 2005; Ostner et al. 2001; Schmähl und Rothgang 2004); ƒ bevölkerungspolitisch in der Debatte um die demografische Entwicklung und der damit einhergehenden Sorge, dass der Geburtenrückgang zu Finanzierbarkeitsproblemen der Sozialversicherungen oder wirtschaftlicher Stagnation führen wird (Esping-Andersen et al. 2002; Kaufmann 2005); ƒ familial-institutionell in der Frage um die Stärkung der einzelnen Familienmitglieder (z.B. in Hinsicht auf die Vereinbarkeit von Familie und Beruf) oder die Unterstützung der Kernfamilie (z.B. Ermöglichung der Übernahme von Betreuungsaufgaben innerhalb der Familie (Esping-Andersen 1999; Leitner et al. 2004b).

3

Eine stabile Bevölkerungszahl wird erreicht, wenn die so genannte Nettoreproduktionsrate von 1.0 erlangt wird. Diese Rate gibt an, in welchem Maße eine Müttergeneration durch die Töchtergeneration ersetzt wird.

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2 Generationensolidarität zwischen Staat und Familie

2.3.1 Familialismus und Defamilialisierung Sowohl der schwedische Soziologe Walter Korpi (2000) als auch Gösta EspingAndersen (1999) plädieren im Aufgriff feministischer Kritik in ihren jüngeren Arbeiten dafür, die Klassifizierung von Sozialstaaten stärker auf die Gestaltung der Arbeitsteilung zwischen Staat und Familie und deren Folgen für die Geschlechterrollen zu beziehen. Dabei rücken die Konzepte des Familialismus und der Defamilialisierung an prominente Stelle, die zwei unterschiedliche Muster der Aufgabenteilung bezeichnen (Esping-Andersen 1999; McLaughlin und Glendinning 1994): “A familialistic system, …, is one in which public policy assumes – indeed insists – that households must carry the principal responsibility for their members’ welfare. A defamilializing regime is one which seeks to unburden the household and diminish individuals’ welfare dependence on kinship” (Esping-Andersen 1999: 51).

Familialistische Staaten schreiben also in erster Linie der Familie die Verantwortung bei der finanziellen Unterstützung und Betreuung ihrer hilfebedürftigen Angehörigen zu. Diese Auffassung entstammt der katholischen Soziallehre, insbesondere dem Subsidiaritätsprinzip, welches die Intervention in die Aufgaben kleinerer Gemeinwesen (hier: die Familie) ablehnt, wenn diese sie aus eigenen Kräften erfüllen können. Bei dieser Art der Aufgabenteilung soll das kleinste Glied (Familie) nicht überfordert werden und die übergeordnete Ebene (Staat) lediglich unterstützend tätig werden (Sachße 2003). Defamilialisierende Wohlfahrtsstaaten suchen hingegen die Familie von ihren Versorgungspflichten zu befreien. In ihnen übernehmen staatliche oder marktförmige Institutionen die Aufgaben, die früher hauptsächlich von Frauen innerhalb der Familie erledigt wurden. Im Idealfall sollen so folgende Ziele erreicht werden (vgl. z.B. Esping-Andersen et al. 2002): 1.

2.

Eine bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf. Indem Frauen von familialen Aufgaben entlastet werden, sollen sie die Möglichkeit gewinnen, einer eigenständigen Erwerbstätigkeit nachzugehen und durch stetigere Berufsverläufe ihre Karriere- und Qualifikationschancen zu wahren. Da es Paaren erleichtert wird, ihren Kinderwunsch zu erfüllen, steigt die Geburtenrate, die Gleichstellung der Geschlechter wird vorangetrieben, und berufliche Qualifikationen werden in zunehmend von Humankapital abhängigen Wissensgesellschaften besser genutzt. Eine Reduzierung des Armutsrisikos. Durch die Abkehr vom EinverdienerModell hin zu zwei oder mehr Erwerbstätigen in einem Familienhaushalt wird das Armutsrisiko bei Verlust eines Einkommens reduziert. Selbst wenn die weiteren Einkommen oft nur durch Teilzeitarbeit oder Jobs mit geringer

2.3 Das Verhältnis von Staat und Familie

3.

4.

39

Qualifikation erwirtschaftet werden, so haben sie doch eine wichtige Pufferfunktion, bewahren die Familie vor vollständiger Abhängigkeit von staatlichen Versorgungsleistungen und entlasten den Staat. Gleichzeitig gewinnt die Familie an Flexibilität, weil die Rollen des Hauptverdieners bzw. der Hauptverdienerin leichter getauscht werden können. Abbau familial bedingter Ungleichheit. Durch den Ausbau der Vorschulerziehung sollen allen Kindern unabhängig vom Einkommen oder der Arbeitsmarktsituation der Eltern gleiche Bildungschancen und damit auch bessere Erwerbschancen sowie ein wirksamer Schutz vor künftigen Verarmungsrisiken geboten werden. Eine Erweiterung des Dienstleistungssektors. Mit der Übernahme von Pflege- und Betreuungsleistungen durch staatliche oder marktförmige Einrichtungen werden neue Beschäftigungsmöglichkeiten im Dienstleistungssektor geschaffen. Mit der steigenden Beschäftigung beteiligt sich ein größerer Anteil der Bevölkerung an den sozialstaatlichen Solidarleistungen. Solange Arbeitsplatzangebot und Arbeitsplatznachfrage in gleicher Weise wachsen, wird die Finanzierungsbasis der Sozialversicherungssysteme verbessert und die Zahl der von Unterstützungsleistungen Abhängigen reduziert.

Während defamilialisierende Wohlfahrtsstaaten die Beschäftigungsquote von Frauen und die Fertilität erhöhen oder zumindest nicht negativ beeinflussen sollen (Leitner et al. 2004b), gehen familialistische Wohlfahrtsstaaten mit einer eher passiven und unterentwickelten Familienpolitik einher. Esping-Andersen sieht im Familialismus als „welfare state (or market) non-provision“ den Gegensatz zu Defamilialisierung (Esping-Andersen 1999). Sein Vorschlag zur empirischen Messung wohlfahrtsstaatlicher Defamilialisierung beinhaltet vier Komponenten: 1. 2. 3. 4.

das Gesamtausmaß sozialer Dienstleistungen, gemessen als Anteil der Ausgaben für soziale Dienste am BIP; das Ausmaß der Unterstützung von Familien mit Kindern, gemessen als Gesamtwert der Familienleistungen und Steuererleichterungen; die Verbreitung von öffentlicher Kinderbetreuung, gemessen als Anteil der Betreuungsplätze für unter 3-Jährige und das Angebot an Pflegeleistungen für ältere Menschen, gemessen als Anteil der über 65-Jährigen, die ambulante Leistungen in Anspruch nehmen.

Zusätzlich bewertet er den familialistischen Charakter eines Landes nach der Intensität der Übernahme bestimmter Verpflichtungen seitens der Familie. Diese sind ausgedrückt (1) in dem Anteil älterer Menschen, die mit Kindern leben, (2)

40

2 Generationensolidarität zwischen Staat und Familie

dem Anteil erwerbsloser Jugendlicher, die bei ihren Eltern wohnen, und (3) der durchschnittlichen Anzahl unbezahlter Wochenarbeitsstunden von Frauen. Leitner (2003) kritisiert, dass die verwendeten Indikatoren lediglich die Ergebnisse familialistischer Strukturen messen und zu wenig über die Strukturen an sich bzw. die Verbindung zwischen Strukturen und Ergebnissen aussagen. Um den Grad der Familialisierung des Wohlfahrtsstaats zu bestimmen, müssten jedoch sowohl familialisierende als auch defamilialisierende politische Maßnahmen in Betracht gezogen werden. Sie schlägt eine alternative Typologisierung vor, die auf Indikatoren zu familialisierenden Maßnahmen wie Zeitrechten (Elternurlaub), Transferleistungen (für die Übernahme der Betreuung) und sozialen Rechten (Anerkennung von Betreuungszeiten im sozialen Sicherungssystem) basiert. Defamilialisierende Maßnahmen zielen auf die außerhäusliche Betreuung und Pflege von Kindern und anderen Angehörigen. Unter Berücksichtigung, dass sowohl familialisierende als auch defamilialisierende Maßnahmen schwache und starke Ausprägungen aufweisen können, ermittelt sie vier Idealtypen: ƒ ƒ ƒ ƒ

„expliziter Familialismus“ mit starker Betreuungsrolle der Familie, „optionaler Familialismus“: Stärkung der Optionen der Familie, sowohl Betreuung selbst wahrzunehmen oder soziale Dienste zu nutzen, „impliziter Familialismus“: ohne Maßnahmen in beide Richtungen, so dass die Familie hauptsächlich für die Betreuung zuständig ist, und zuletzt „Defamilialismus“, bei dem die Familie von Betreuungsaufgaben entlastet wird und keine sozialen Rechte erhält, die auf der Anerkennung von Betreuungsarbeit beruhen.

Problematisch an Leitners wie auch Esping-Andersens Typologie ist, dass zum Modell des Defamilialismus sowohl die Verfügbarkeit öffentlicher als auch marktförmiger Betreuungseinrichtungen gezählt wird, ohne zu berücksichtigten, dass diese höchst unterschiedlich zugänglich sind. Ein hohes Betreuungsangebot kann aber dann nicht als Indiz für eine defamilialisierende Politik gelten, wenn es kommerziell erbracht und damit privat bezahlt werden muss (vgl. auch Misra und Moller 2005). Leitner (2003: 357) sieht dies zwar auch, wenn sie auf den stratifizierenden Charakter kommerzieller Dienste verweist, betont aber, dass aufgrund der Datenlage nicht zwischen den beiden Formen der Kinderbetreuung unterschieden werden könne. Die neu eingeführten Konzepte tragen zwar dazu bei, Forschungslücken zum Verhältnis von Staat und Familie zu füllen, thematisieren aber kaum die Frage, inwiefern die Defamilialisierung auch unerwünschte Nebeneffekte zeitigt. Diese Frage wird in der Literatur unter dem Aspekt des „crowding out“ aufgegrif-

2.3 Das Verhältnis von Staat und Familie

41

fen (Künemund und Rein 1999; Lingsom 1997; Motel-Klingebiel et al. 2005). Im Wesentlichen stehen sich hier zwei kontroverse Standpunkte gegenüber: 1.

2.

Substitution: Staatliche Leistungen ersetzen familiale Leistungen nahezu vollständig. Generationenbeziehungen in der Familie lösen sich auf. Damit entstehen zwar mehr Freiheiten bei den früheren Leistungsträgern, gleichzeitig gehen aber enge persönliche Bindungen verloren, und die Gefahr sozialer Vereinzelung und Exklusion erhöht sich (Etzioni 1993; Scheepers et al. 2002; Wolfe 1989). Entlastung: Staatliche Leistungen ersetzen zwar familiale Leistungen, aber nicht vollständig. Indem sie die Leistung der Familien ergänzen oder komplementieren, verteilen sie die Last auf mehrere Schultern, setzen die Familie für ihre eigentliche Funktion der Pflege emotionaler Beziehungen frei und tragen somit zur Stabilisierung der Generationenbeziehungen bei. Während staatliche Dienste primär funktionale Hilfe bieten, geben die Familien vor allem Zuwendung und emotionalen Rückhalt (Leira 1994; Lingsom 1997; Waerness 1990). Indem staatliche Dienstleistungen den familialen Leistungsdruck mindern und damit Konfliktpotenziale reduzieren, wächst die Chance, dass neue Formen der Reziprozität zwischen den Generationen entstehen, eine Tendenz, die in der Literatur auch als „crowding in“ bezeichnet wird (Daatland und Herlofson 2001; Künemund und Rein 1999; Lewinter 2003).

Beide Szenarien müssen sich innerhalb eines Landes keineswegs ausschließen. So könnte z.B. die Entlastungshypothese eher für den Bereich der Kinderbetreuung zutreffen, während die Substitutionsthese eher den Bereich der Pflege älterer oder behinderter Menschen kennzeichnen mag. In eine ähnliche Richtung argumentieren Leitner et al. (2004a), die zwischen De- und Refamilialisierung unterscheiden. Unter Refamilialisierung fallen Maßnahmen, die bereits einmal defamilialisierte Aufgaben wieder auf die Familie zurückverlagern. Als Beispiel wäre die Kostenübernahme im Pflegefall oder die Zugrundelegung der Einkommen beider Partner für die Ermittlung eines Anspruchs auf Mindestrente zu nennen (Larsson 2004). Auch hier scheint es bereichsspezifische Entwicklungen zu geben: Defamilialisierung im Bereich der Kinder, Refamilialisierung im Bereich der älteren Menschen, Behinderten und sozial Schwachen.4

4

Diese Richtung entspricht zum Teil der Forderung Esping-Andersens nach verstärkten sozialen Investitionen in Kinder. Allerdings plädiert Esping-Andersen ebenfalls dafür, nicht die ältere Bevölkerung zu vernachlässigen (Esping-Andersen und Sarasa 2002).

42

2 Generationensolidarität zwischen Staat und Familie

2.4 Intergenerationale Transmission Eine Betrachtung der gesamten intergenerationalen Austauschbeziehungen muss sowohl die familiale wie die institutionelle Generationensolidarität in den Blick nehmen. Da Männer und Frauen unterschiedlich in die spezifischen Solidaritätsformen eingebunden sind, ist es überdies notwendig, dabei auch geschlechtsspezifische Unterschiede zu berücksichtigen. In der Familie basieren die Austauschbeziehungen auf normativen Verpflichtungen, emotionaler Bindung und räumlicher Nähe (Bengtson und Roberts 1991). Ein derart weit gefasster Begriff der Generationensolidarität differenziert allerdings nicht zwischen vorgegebenen bzw. vorgefundenen und bewusst gepflegten Beziehungsmustern, so dass zum Beispiel ungewiss bleibt, ob räumliche Nähe eine Verbundenheit zwischen Generationen ausdrückt oder lediglich durch die Wohnsituation, die Arbeitsmarktlage oder die Siedlungsstruktur bedingt ist. Wir wollen familiale Generationensolidarität hier in einem engeren Sinn als Austauschbeziehungen zwischen Generationen verstehen und im Anschluss an eine Studie von Szydlik (2000: 38ff) drei Dimensionen der familialen Generationensolidarität unterscheiden: 1. 2. 3.

Funktionale Solidarität umfasst materielle und instrumentelle Unterstützung. Affektive Solidarität bezieht sich auf das Gefühl der Verbundenheit und Zusammengehörigkeit. Assoziative Solidarität umfasst Kontakte und gemeinsame Aktivitäten.

Austauschbeziehungen zwischen institutionell definierten Generationen sind dagegen anders gelagert. Sie basieren im Wesentlichen auf einer funktionalen Solidarität. Gefühle der Verbundenheit spielen dabei eine untergeordnete Rolle. Sie sind ersetzt durch legislative Regelungen, die Rechte und Pflichten von Altersgruppen auf Basis eines politischen Konsenses definieren, der in der Regel als Ganzes nicht in Frage gestellt wird (Bäcker 2002; Ganßmann 2002). Auch im institutionellen Generationenverhältnis kann aber affektive Solidarität auf vermittelte Weise zum Tragen kommen. Zum einen kann die Verbundenheit zwischen Eltern und Kindern zu einer Projektionsmöglichkeit werden, die es ermöglicht, die Beziehungen zwischen Altersgruppen nachzuvollziehen und damit die Solidarleistungen im Generationenverhältnis zu legitimieren (Baltes und Mittelstraß 1992). Zum anderen trägt die Antizipation des eigenen Alterungsprozesses dazu bei, sich in die Lage der jeweils anderen Altersgruppe zu versetzen, denn im Gegensatz zu anderen Status bestimmenden Faktoren wie Vermögen, Einkommen oder Bildung variiert die Altersposition unweigerlich im Lebenslauf.

43

2.4 Intergenerationale Transmission

Den Familienbindungen als Form der assoziativen Solidarität steht auf institutioneller Ebene kein vergleichbares Pendant gegenüber. So wird häufig kritisiert, dass die effizienzorientierten sozialen Dienstleistungen zu sehr an der funktionalen Aufgabenerfüllung ausgerichtet sind, während die Zeit für persönlichen Kontakt und Zuwendung fehlt (Tüpker 1988). Andere staatliche Maßnahmen zur Förderung der Kontakte zwischen Altersgruppen, wie etwa die in Deutschland begonnene Förderung von Mehrgenerationenhäusern, haben bisher lediglich Modellcharakter (Bundesministerium für Familie 2006d). Das Wechselverhältnis von Familie und Staat ist somit vor allem durch funktionale Solidarität zwischen den Generationen in drei Bereichen gekennzeichnet: Einkommen bzw. Unterhalt, Betreuung von Kindern und die Pflege bedürftiger Menschen (Abbildung 2.1). Familie und Staat haben darüber hinaus noch weitere spezifische Funktionen wie den Transfer von Vermögen durch Schenkungen oder Erbschaften oder schulische Bildung. Abbildung 2.1:

Generationenbeziehungen und Generationenverhältnis Familie Pflege, Betreuung, Unterhalt

Generationenbeziehungen

Kinder

Eltern Betreuung, Erziehung, Unterhalt, Erbschaft

Defam ilialisierung Institutionalisierung

Refam ilialisierung Deinstitutionalisierung Privatisierung

Renten, Altenpflege

Generationenverhältnis

Junge

Alte Bildung, Kinderbetreuung

S taat

Die in Abbildung 2.1 dargestellten Austauschverhältnisse gestalten sich in der Wirklichkeit viel komplexer, da die hier skizzierte Dichotomie zwischen Alten und Jungen bzw. Kindern und Eltern verschiedene Altersabschnitte der beiden Gruppen zusammenfasst. Die intergenerationale Transmission ist dabei durch einen Kreislauf der Umverteilung materieller Ressourcen zwischen den Generationen gekennzeichnet und zum anderen durch einen Ausgleich zwischen dem Leistungsumfang, den Staat und Familie erbringen. Grob vereinfachend werden finanzielle Transfers vor allem über Rentenzahlungen staatlicher Institutionen

44

2 Generationensolidarität zwischen Staat und Familie

von jungen an alte Menschen weitergeleitet. Dies ermöglicht es auf der anderen Seite den älteren Eltern, ihre erwachsenen Kinder finanziell zu unterstützen. Bei den Betreuungs- und Pflegeleistungen stehen Staat und Familie in einem wechselseitigen Austauschverhältnis. Das bedeutet, dass Prozesse der Defamilialisierung die Familienmitglieder von ihren Fürsorgepflichten entlasten. Der Austauschprozess ist allerdings keine Substitution im Sinne eines Nullsummenspiels. Dies hängt zum einen damit zusammen, dass sich das Niveau der Leistungen ändert, da es im Prinzip weder bei der Betreuung noch bei der Pflege eine vollständige Befriedigung der Bedürfnisse gibt (Waerness 1990). Zum anderen ist ein Teil der Hilfen nicht einfach zwischen Familienmitgliedern und sozialen Diensten übertragbar (Leira 1994). Mit der spezifischen Ausgestaltung der Austauschprozesse zwischen Generationen durch Staat und Familie verbindet sich auch eine bestimmte Prägung geschlechtsspezifischer Unterschiede (vgl. Knijn und Komter 2004). Frauen gelten in der Familie als „Kin-Keeper“, die die Kontakte zwischen den Familienmitgliedern aufrecht erhalten (Bahr 1976; Rosenthal 1985). Männer sind durch die traditionelle geschlechtsspezifische Arbeitsteilung über ihre Erwerbstätigkeit viel umfassender in die staatlichen Sicherungssysteme eingebunden, während Frauen, die in der Regel die informelle Familienarbeit übernehmen und den Hauptteil der Pflege- und Betreuungsarbeiten tragen, oft nur eine abgeleitete Sicherung über ihren Ehemann erhalten. Auf der anderen Seite erhalten Frauen aber mehr Hilfe durch soziale Pflegedienste, da ihre längere Lebenserwartung dazu führt, dass sie im hohen Alter Pflegebedürftigkeit häufiger erleben als Männer (Eggebeen und Hogan 1990). In familialistisch geprägten Familiensystemen ergibt sich daraus ein doppeltes Abhängigkeitsverhältnis für Frauen. Fällt ihnen einerseits der Hauptanteil der Familienarbeit zu, so sind sie damit gleichzeitig auf die Unterstützung anderer Familienmitglieder angewiesen, d.h. vom Einkommen des Mannes und den Pflegeleistungen der Töchter abhängig (Barrett und McIntosh 1982). Prozesse der Defamilialisierung betreffen also nicht nur die Aufgabenverteilung zwischen Staat und Familie, sondern sie vermindern über die Veränderung der innerfamilialen Arbeitsteilung auch die Abhängigkeit der Frauen von der Familie (McLaughlin und Glendinning 1994). Aus diesen konzeptionellen Überlegungen leiten sich zusammenfassend drei Ansprüche an die Forschung ab: 1.

2.

Das Zusammenleben von Generationen muss auf beide Ebenen bezogen werden, also die Generationenbeziehungen in der Familie und das institutionelle Generationenverhältnis. Beim Zusammenspiel zwischen Staat und Familie geht es im Kern um den funktionalen Austausch von materiellen und instrumentellen Leistungen

2.4 Intergenerationale Transmission

3.

45

zwischen den Generationen, so dass die empirischen Analysen sich auf diesen Teilbereich beschränken können. Zu beachten ist allerdings, dass die familialen Generationenbeziehungen durch weitere Formen der Solidarität gekennzeichnet sind, die sich auch positiv auf das Generationenverhältnis auswirken können, hier gleichwohl aber nicht betrachtet werden. Die Frage, wie Staat und Familie die Lebensbedingungen von Generationen prägen, kann nicht unabhängig von den geschlechtsspezifischen Auswirkungen untersucht werden. Da Frauen und Männer unterschiedlich in Familie und staatliche Institutionen eingebunden sind, muss die empirische Analyse die Geschlechterdimension berücksichtigen.

Diese drei Anforderungen haben das im Folgenden zu erläuternde Design unserer Untersuchung bestimmt.

2.4 Intergenerationale Transmission

47

3 Forschungsdesign

Unser Vergleich vierer strategisch ausgewählter europäischer Länder versucht, Makroinformationen über Variationen der Sozialstaatsgestaltung mit Mikroinformationen über Lebensbedingungen, Beziehungsmuster und Einstellungen verschiedener Generationen zu verknüpfen. Damit ist eine doppelte Synthese verschiedener Forschungstraditionen angestrebt, die bislang vorwiegend in themenspezifisch differenzierter Form von Spezialisten vorangetrieben werden: nämlich zum einen die Verbindung der Analyse institutioneller Veränderungen mit der Untersuchung der Entwicklung der Lebensverhältnisse konkreter sozialer Gruppen und zum anderen die Verknüpfung von gruppenspezifischen Lebensbedingungen und sozialpolitischen Einstellungen. Damit möchten wir die momentan bestehende Kluft zwischen weitgehend losgelöst von komparativer Empirie zirkulierenden Reformideen und den wenig auf sozialpolitische Reformdiskussionen bezogenen Einzeluntersuchungen der Spezialisten überwinden und zu einer empirischen Verankerung gesellschaftspolitischer Diskurse beitragen. Im Mittelpunkt der Untersuchung steht die Betrachtung Deutschlands in komparativer Perspektive. Der Vergleich mit anderen europäischen Ländern soll den Blick für Eigentümlichkeiten Deutschlands schärfen sowie Stärken und Schwächen des deutschen Modells im internationalen Vergleich kennzeichnen. Die Länderauswahl orientiert sich an in der Wohlfahrtsstaatsforschung gängigen Typologien, die häufig vier Wohlfahrtsregimetypen unterscheiden: liberale, konservativ-korporatistische, sozialdemokratische und mediterrane (Alber 2002; Esping-Andersen 1990). Italien gilt uns als Repräsentant des angeblich besonders „rentenlastigen“ Wohlfahrtssystems mediterranen Typs, das auf der Grundlage des Subsidiaritätsprinzips der katholischen Soziallehre der Familie eine hohe Verantwortung für die Absicherung sozialer Risiken zuweist und dabei unter Familie nicht nur die Kernfamilie, sondern das erweiterte Verwandtschaftsnetzwerk versteht (Ferrera 1996; Leibfried 1993; Naldini 2003). Schweden dient uns dagegen als Prototyp des sozialdemokratischen Regimetyps, d.h. als Modell eines universellen Wohlfahrtsstaats, der die gesamte Bevölkerung umfasst, individuelle soziale Rechte unabhängig von der Familiensituation gewährt und die Familien durch ein ausgebautes Angebot an sozialen Dienstleistungen von Betreuungs- und Pflegeaufgaben entlastet (Kvist 1999; Palme et al. 2001; Schmidtz und Goodin 1998). Als drittes Vergleichsland haben wir nun

48

3 Forschungsdesign

bewusst nicht ein Land mit liberal-ökonomischer Tradition aus dem angelsächsischen Raum ausgewählt, sondern mit Frankreich ein Land, das ähnlich wie Deutschland zu den konservativ-kontinentaleuropäischen Ländern zählt, bei ähnlicher Institutionenstruktur aber für seine aktivere Familienpolitik bekannt ist und somit möglicherweise besonders dafür geeignet ist, im Sinne des „policy learning“ als Modellfall für deutsche Reforminitiativen zu dienen (Arts und Gelissen 2002). Eine nähere Begründung der Fallauswahl mit einer detaillierteren Charakterisierung unserer Vergleichsländer erfolgt im nächsten Kapitel. Der Zeitraum unserer Untersuchung erstreckt sich auf die Jahre 1990 bis 2005. Diese Zeitspanne wurde aus systematischen und pragmatischen Gründen gewählt. Zum einen waren die 1990er Jahre im besonderen Maße vom Bewusstsein der „Krise des Sozialstaats“ und dem Ruf nach Reformen geprägt (Berthold und Stettes 2001; Hohnerlein 1997; Vogel und Bröndum 2004). Von verschiedenen Seiten, d.h. keineswegs nur von Liberalen, wurde nun ein schlankerer Wohlfahrtsstaat gefordert, der seine Aufgaben auf der Grundlage sich ändernder sozialer und ökonomischer Rahmenbedingungen neu definiert (Esping-Andersen et al. 2002). So standen alle vier hier untersuchten Länder im Zeichen großer Reformdebatten sowie teilweise auch umfangreicher Änderungen sozialstaatlicher Leistungen. Überall wurde z.B. die Rentenversicherung reformiert (Immergut et al. 2007), während es in anderen Bereichen verschiedene länderspezifische Reformschwerpunkte gab. So wurde in Deutschland mit der Pflegeversicherung eine fünfte Säule der sozialen Sicherung eingeführt. Der länderspezifische Reformdruck hing stark von der Struktur und dem Niveau der sozialstaatlichen Leistungen sowie dem Ausmaß früherer Reformen ab. Während z.B. in Deutschland schrittweise Rentenreformen seit den 1970er Jahren den Anpassungsdruck in der Rentenpolitik etwas gemildert hatten, verfügte ein Land wie Schweden bei der Pflege älterer Menschen schon seit längerem über gut ausgebaute staatliche Leistungen, die eine grundsätzliche Neuregelung entbehrlich machten. Darüber hinaus sprach aber auch die Tatsache, dass komparative Daten für frühere Zeiträume nur sehr eingeschränkt zur Verfügung stehen, dafür, das Jahr 1990 zum Ausgangspunkt unserer Untersuchung zu machen. Selbst für die 1990er Jahre gibt es noch viele Lücken des empirischen Materials, so vor allem bezüglich der Austauschbeziehungen zwischen Eltern und Kindern oder auch zum Umfang sozialer Dienstleistungen bei der Betreuung und Pflege. Wie schon erwähnt, will der hier gewählte Ansatz explizit keine Generationenbilanz ziehen, die Beiträge und Leistungen verschiedener Alterskohorten im Lebenslauf gegeneinander abwägt. Das ist mit den hier herangezogenen Daten nicht möglich. Unser Ziel ist es vielmehr, die materiellen Austauschbeziehungen zwischen Altersgruppen innerhalb staatlicher Institutionen und familialer Netzwerke abzubilden und zu zeigen, wie sich dieses Wechselverhältnis zwischen

49

3.1 Fragestellungen

Altersgruppen in verschiedenen institutionellen Kontexten darstellt und seit dem Beginn der 1990er Jahre verändert hat. Die folgenden Abschnitte erläutern unser Vorgehen, indem zunächst die spezifischen Forschungsfragen vorgestellt werden, um dann die gewählten Operationalisierungen, die verwendeten Methoden und die zentralen Datenquellen darzulegen.

3.1 Fragestellungen Im Zentrum unserer Untersuchung steht die Frage, wie Staat und Familie die Lebenssituation von Altersgruppen prägen und inwieweit dies die Einstellungen von alten und jungen Menschen bestimmt. Diese Aufgabenstellung lässt sich in vier spezifische Forschungsfragen unterteilen. Abbildung 3.1 zeigt die zu untersuchenden Zusammenhänge in einer schematischen Darstellung. Die Zahlen verweisen auf die vier Forschungsfragen, die es zu klären gilt. Abildung 3.1: Skizze des Untersuchungsdesigns

Wohlfahrtsstaatliche Leistungen

e

Austauschbeziehungen in der Familie

c

d

Lebensverhältnisse von: - jungen und alten Menschen - Kindern und ihren Eltern

Einstellungsunterschiede zwischen den Altersgruppen: - zum Sozialstaat - zur Verantwortung der Familie

f

50 1.

2.

3.

4.

3 Forschungsdesign

Im ersten Schritt wird untersucht, wie die sozialstaatlichen Leistungen die Lebensbedingungen von Altersgruppen in den vier Ländern prägen. Dabei geht es um Fragen der folgenden Art: Welchen Anteil haben welche sozialstaatlichen Transfers an den Einkommenspaketen verschiedener Altersgruppen? Stimmt es, dass kontinentaleuropäische Sozialstaaten in besonderem Maße transfer- und rentenzentriert sind? In welchem Maße reduzieren sozialstaatliche Transfers die Einkommensungleichheit, insbesondere im unteren Einkommensbereich? In welchem Verhältnis stehen Geld- und Dienstleistungen? Findet bei Reformen eine Verlagerung von einem Leistungsbereich in einen anderen statt? Welche Reformmuster gibt es diesbezüglich in den Ländern? Der zweite Untersuchungsschritt wendet sich den Austauschbeziehungen in der Familie zu. Wie groß ist der Umfang an instrumentellen und finanziellen Hilfen zwischen den Generationen? Was leisten die erwachsenen Kinder für ihre Eltern? Welche Unterstützung geben die älteren Eltern ihren Kindern? Welche länderspezifischen Unterschiede finden sich bei den familiären Leistungen? Im dritten Schritt gehen wir dann die Analyse der Wechselbeziehungen zwischen staatlichen Leistungen und familiärer Unterstützung an. Ergänzen oder ersetzen sich Staat und Familie in ihren Aufgaben? Kristallisiert sich je nach Land eine spezifische Aufgabenverteilung zwischen beiden Institutionen heraus? Springen Familienmitglieder ein, wenn staatliche Leistungen gekürzt werden? Im Einzelnen sollen drei Hypothesen geprüft werden: ƒ Die Ungleichheit sozialstaatlicher Leistungen zugunsten der Älteren infolge hoher Rentenzahlungen wird innerhalb der Familie durch die Umverteilung von Leistungen der Eltern an die Kinder abgeschwächt. Hohe Renten verbinden sich mit hohen finanziellen Transferleistungen der Eltern an die Kinder. ƒ Defizite im staatlichen Angebot von Betreuungsdiensten werden innerhalb der Familie durch das Betreuungspotenzial der Großeltern teilweise kompensiert. Das erleichtert Müttern die Vereinbarkeit von Familie und Beruf bei mangelnder staatlicher Förderung. Enge Generationenbeziehungen sind somit ein partieller Ersatz für fehlendes staatliches Engagement. ƒ Kinder tendieren dazu, ihre Familienpflichten bei der Pflege ihrer Eltern zu reduzieren, wenn staatlich finanzierte Pflegedienste zur Verfügung stehen. Der Staat ersetzt die Familie und trägt dazu bei, die Familienbeziehung zu lösen. Im vierten Schritt geht es um die Frage, ob es empirische Indizien für einen Generationenkonflikt gibt. Inwiefern sprechen altersspezifische Einstel-

3.2 Definition und Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes

51

lungsunterschiede zur Sozialpolitik für Konfliktpotenziale? In welchen Bereichen sind sie am größten? Gibt es einen Zusammenhang zwischen wohlfahrtsstaatlichen Arrangements und Einstellungsunterschieden, oder sind die Einstellungsunterschiede zwischen den Altersgruppen innerhalb eines Landes größer als die Unterschiede zwischen den Ländern? Der gepunktete Pfeil in Abb. 3.1 soll illustrieren, dass wir es hier mit komplexen Beziehungen zwischen Einstellungen und Institutionen bzw. Einstellungen und Lebensbedingungen zu tun haben, die wir hier nur grob illustrieren, nicht aber kausalanalytisch klären können. Die genannten Fragestellungen sind sehr umfassend und bedürfen einer genaueren Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes. Im Folgenden wird geschildert, wie wir die Altersgruppen abgegrenzt und das Generationenverhältnis auf der institutionellen Ebene sowie die Generationenbeziehungen in der Familie operationalisiert haben.

3.2 Definition und Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes 3.2.1 Die Abgrenzung von Altersgruppen und Generationen Der Generationenbegriff unterscheidet Individuen oder soziale Gruppen nach Alter, Geburtsjahr oder Abstammungsfolge. In der sozialwissenschaftlichen Literatur finden sich drei übergeordnete Generationenkonzepte: sozio-historische Generationen, familiale Generationen und Generationen, die aufgrund institutioneller Regelungen differenziert werden können (Blome et al. 2006; Eisenstadt 2001; Esler 2001; Lamb 2001; Nash 1978; Szydlik 2001). Der sozio-historische Generationenbegriff hebt die chronologische Abfolge von Geburtskohorten hervor, die in unterschiedlichen kulturellen und gesellschaftlichen Kontexten sozialisiert wurden (Mannheim 1964 (1928)). Geburtskohorten können allerdings erst dann als Generation verstanden werden, wenn ein Generationszusammenhang (Mannheim 1964 (1928)) bzw. ein Generationsbewusstsein (Eisenstadt 1996) besteht, das bestimmte Geburtsjahrgänge in ihren Erfahrungshorizonten und den darauf gründenden Handlungsschemata als gemeinsame Gruppe verbindet, so dass trotz aller antagonistischen Spannungen innerhalb einer Generation ähnliche Reaktionen auf die gemeinsame historische Ausgangslage erkennbar sind (Mannheim 1964 (1928)). Die Bedeutung, die sozio-historische Generationen heute noch haben, ist umstritten. Durch die Pluralisierung von Lebenslagen scheint die Bindekraft gemeinsam erlebter Zeitabschnitte hinter milieu- und schichtspezifischen For-

52

3 Forschungsdesign

men der Integration zurückzutreten (Eisenstadt 2003; Nora 1996). Die Vielzahl sozio-historischer Generationen, die in verschiedenen Studien zum 20. Jahrhundert postuliert wurden, zeigt, wie schwierig bzw. beliebig es ist, Generationen auf der Grundlage gemeinsamer historischer Erfahrung zu bestimmen.5 Der familiale Generationenbegriff bezeichnet das Verhältnis zwischen linienverwandten Familienmitgliedern, also die Abstammungsfolgen von Kindern, Eltern, Großeltern usw. (Schütze 2001). Der Anstieg der Lebenserwartung hat zur Folge, dass mehr Generationen längere Lebensspannen zusammenleben. Selbst die Verzögerung der Familiengründung gleicht die Verlängerung der gemeinsamen Lebenszeit nicht voll aus (Engstler und Menning 2005). Allerdings dreht sich aufgrund der niedrigen Fertilitätsraten das Personenverhältnis zwischen den Generationen um. Kamen früher auf wenige Großeltern viele Kinder, so wird es heute zunehmend wahrscheinlich, dass ein einzelner Nachkomme alle vier Großeltern erlebt (Hagestad und Herlofson 2005; Hondrich 1999). Der Begriff der wohlfahrtsstaatlich oder institutionell begründeten Generationen hebt auf staatliche Grenzziehungen anhand des Lebensalters ab (Leisering 2000). Durch die Bindung sozialer Rechte und Pflichten an Altersgrenzen ist es zu einer „Institutionalisierung des Lebenslaufs“ mit relativ starrer Abgrenzung zwischen rechtlich definierten Lebensphasen wie Schulzeit, Erwerbsphase und Ruhestand gekommen (Kohli 1985). Die altersspezifischen Sozialrechte führen dazu, dass Bevölkerungsgruppen in verschiedenen Lebensabschnitten in unterschiedlichem Maß staatliche Leistungen erhalten bzw. Beiträge an den Staat entrichten und in diesem Sinne zu eigenständigen Versorgungsklassen werden (Lepsius 1979). Wir wollen klären, wie der Wohlfahrtsstaat durch seine altersspezifischen Leistungen die Lebensverhältnisse verschiedener Altersgruppen prägt, die innerhalb der Familie Generationen repräsentieren. Eine genaue altersspezifische Zuordnung staatlicher Leistungen ist allerdings aus zwei Gründen schwierig. Zum einen führen institutionelle Regelungen wie die Frühverrentung oder längere Ausbildungszeiten jenseits der Schulpflicht zu einer zunehmenden Variabilität vormals rigider Altersgrenzen. Zum anderen kommen staatliche Leistungen für Kinder letztlich deren Eltern zu und umgekehrt erhalten im Pflegesystem meist die Pflegepersonen, d.h. in vielen Fällen die jüngeren Verwandten der älteren Pflegebedürftigen die Transferleistungen. Um derartige Probleme so weit wie möglich zu umgehen, haben wir unseren Analysen eine möglichst klare Alterszuordnung in vier Gruppen zugrunde gelegt.

5

Siehe z.B. den Eintrag bei Wikipedia: http://de.wikipedia.org/wiki/Generation (Zugriff am 12.02.2007).

3.2 Definition und Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes

1.

2.

3.

4.

53

Personen, die 65 Jahre und älter sind: Sie stellen im Wesentlichen die Empfänger von Renten- und Pflegeleistungen dar und werden von uns überdies innerhalb der Familie als alte Eltern in Hinsicht auf die Austauschbeziehungen mit ihren erwachsenen Kindern analysiert. Personen zwischen 45 und 64 Jahren: Diese so genannte Pivot- oder Sandwich-Generation der 45- bis 64-Jährigen übernimmt Verantwortung für die Pflege ihrer alten Eltern und sorgt andererseits teilweise noch selbst für die eigenen Kinder. Besonders thematisiert wird diese Personengruppe bei der Analyse der Pflegeleistungen und der Einstellung zur Pflege. In allen anderen Aspekten wird sie der Gruppe der jungen Eltern gleichgestellt. Personen zwischen 20 und 44 Jahren: Sie sind die jungen Eltern in der Phase der Familiengründung. Besonderes Augenmerk erhalten sie bei der Untersuchung der sozialen Dienste zur Kinderbetreuung, da in diesen Familien in der Regel Kleinkinder leben. Kinder und Jugendliche zwischen 0 und 15 Jahren: Sie werden in der Untersuchung als eigene Gruppe nur bei der Analyse der Kinderarmut berücksichtigt, die sich allerdings auch auf deren Eltern im Alter von 20 bis 64 Jahre bezieht. Indirekt spielen sie allerdings bei den finanziellen Familienleistungen und bei den Angaben zur Betreuung von Kleinkindern eine Rolle.

Wie schon erwähnt, werden wir die familiale und die institutionelle Ebene durch die Begriffe Generationenbeziehungen und Generationenverhältnisse unterscheiden und mit dem ersten Begriff die Austauschverhältnisse zwischen Eltern und Kindern in der Familie, mit dem zweiten die sozialstaatlichen Verbindungen zwischen Altersgruppen charakterisieren (Kaufmann 1993b; Leisering 1992).

3.2.2 Abgrenzung der Untersuchungsfelder Wohlfahrtsstaat und Familie 3.2.2.1 Wohlfahrtsstaat und Generationenverhältnis Unter wohlfahrtsstaatlichen Leistungen verstehen wir hier das Produkt von staatlichen oder staatlich organisierten Leistungen, die zugunsten Dritter gewährt werden. Der Sozial- oder Wohlfahrtsstaat – wir verwenden diese Begriffe hier in Anlehnung an den internationalen Sprachgebrauch synonym – umfasst sowohl finanzielle Transfers als auch steuerliche Begünstigungen und soziale Dienstleistungen (Alber 1995; Anttonen und Sipilä 1996). Unser Interesse gilt sowohl der altersspezifischen Verteilung der so verstandenen sozialstaatlichen Leistungen (Esping-Andersen und Sarasa 2002; Lynch 2006) als auch den sozialen Auswirkungen oder outcomes dieser Ausga-

54

3 Forschungsdesign

ben (Esping-Andersen und Sarasa 2002; Goodin et al. 1999; Hedström und Ringen 1990). Im Vordergrund unserer Analysen wird der zweite Aspekt stehen. Der Vergleich der sozialstaatlichen Ausgaben wird im Kapitel 4.2 zur Charakterisierung und Einordnung der vier Untersuchungsländer verwendet, bildet dann aber wegen seines unvermeidlich grobschlächtigen Charakters keinen zentralen Baustein unserer Analysen. Das zweite Verfahren ist indessen für die Klärung der Frage, wie sozialstaatliche Leistungen die Lebensverhältnisse von älteren und jüngeren Menschen prägen, zentral. Allerdings muss man sich auch dabei die Implikationen und Restriktionen eines Vergleichs altersspezifischer Leistungen vor Augen halten: 1.

2.

3.

Der Sozialstaat übernimmt verschiedenen Altersgruppen gegenüber höchst ungleiche Verpflichtungen. So sind Renten als Lohnersatzleistungen naturgemäß höher bemessen als der Großteil der lediglich als Lohnergänzung konzipierten Familienleistungen. Der Vergleich altersspezifischer sozialstaatlicher Leistungen vernachlässigt mögliche Umverteilungsprozesse zwischen den Generationen innerhalb der Familie. Da die Untersuchung des Wechselspiels zwischen Staat und Familie aber ein Kerngedanke unserer Analysen ist, wollen wir eine Beschränkung der Altersgruppenvergleiche auf sozialstaatliche Leistungen möglichst vermeiden. Quantitative Daten über sozialstaatliche Ausgaben oder Einkommenspakete der Privathaushalte vermögen den für den Pflege- und Betreuungsbereich zentralen Aspekt der Qualität der Versorgung nur unzureichend zu erfassen.

Aus diesen Gründen besteht unser Ansatz in einer bereichsspezifischen Analyse von Sozialleistungen, die fast ausschließlich bestimmten Altersgruppen zugeordnet sind. Diese institutionelle Betrachtung wird dann ergänzt um die Leistungen, die Eltern und Kinder füreinander erbringen, und schließlich bewertet anhand von Indikatoren wie Einkommen, Erwerbssituation und soziale Kontakte, die Aufschluss geben über die tatsächlichen Lebensverhältnisse. Vier Bereiche der sozialen Sicherung und ihr Einfluss auf die realen Lebensbedingungen bilden den Gegenstand der Analyse: 1. 2. 3. 4.

Staatliche Rentenleistungen und die Einkommenssituation älterer Menschen Staatliche Pflegeleistungen und die Pflegearrangements pflegebedürftiger älterer Menschen Direkte und indirekte Familientransferleistungen und die Einkommenssituation von Familien Staatlich geförderte soziale Betreuungsdienste für Kinder und der Umfang der Kinderbetreuung

3.2 Definition und Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes

55

Der Auswahl dieser Leistungen lag ihr mehr oder minder expliziter Altersbezug zugrunde. Bei den Pflegeleistungen ist dies allerdings nicht in allen Ländern der Fall, da die Leistungen sowohl im deutschen wie im italienischen Pflegesystem für alle behinderten und pflegebedürftigen Personen unabhängig vom Alter gewährt werden. Weil sich der Hauptanteil der Zahlung allerdings auf ältere Menschen konzentriert, halten wir es für gerechtfertigt, den Bereich der Pflege aufzunehmen und als Leistung für die ältere Generation zu betrachten. Von der Betrachtung ausgeschlossen bleiben die Arbeitsmarktpolitik und die Gesundheitsleistungen, weil sie in der Regel keinen direkten Altersbezug haben. Zwei weitere Leistungen wurden aus forschungspragmatischen Gründen von der Analyse ausgeschlossen. Zum einen behandeln wir hier nicht die staatlichen Leistungen für den Übergang zwischen Erwerbstätigkeit und Rente wie Frühverrentungsmaßnahmen oder Altersteilzeitregelungen. Eine detaillierte, vergleichende Analyse zu diesem Aspekt findet sich bei Ebbinghaus (2006). Zum anderen berücksichtigen wir nicht die Leistungen des Bildungswesens, obwohl sie im Kontext der hier diskutierten Fragen zum Umfang sozialer Investitionen für die Zukunft in verschiedenen Wohlfahrtsstaaten eine große Bedeutung haben (vgl. Anweiler et al. 1996; OECD 2000; 2005a). Entscheidend war, dass das Bildungswesen in der Regel nicht als Teil der Sozialpolitik aufgefasst wird (European Commission 1996) und dass seine Berücksichtigung die Ressourcen unseres Projekts gesprengt hätte.

3.2.2.2 Familie und Generationenbeziehungen Generationenbeziehungen bestehen in erster Linie zwischen den Eltern und Kindern sowie in neuerer Zeit vermehrt auch zwischen Großeltern und Enkeln. Die Großfamilie entweder in Form eines Dreigenerationenhaushalts oder als Verbund von zwei und mehr Familien unter einem Dach – war in Westeuropa von jeher die Ausnahme. Nur in Mittelitalien und Südfrankreich waren solche Haushaltsformen häufiger (Hajnal 1982; Kertzer und Barbagli 2003).6 Das Ideal des Mehrgenerationenhaushalts entwickelte sich erst mit der steigenden Lebenserwartung und der Ausbildung einer bürgerlichen Mittelschicht, wurde aber in Westeuropa nie dominant, so dass die Kern- oder Stammfamilie die bei weitem häufigste häusliche Lebensform blieb.

6

Mit der Form des Zusammenlebens ist noch nichts über den Familienzusammenhalt gesagt und die Verpflichtung, die entfernt verwandte Familienmitglieder untereinander hatten. Diese und die nachbarschaftlichen Netzwerke waren in der bäuerlichen Landbevölkerung bedeutend (Burguière et al. 1997).

56

3 Forschungsdesign

Seit den 1960er Jahren ist eine Pluralisierung der Familienformen zu verzeichnen, deren wesentliche Merkmale wie folgt zusammengefasst werden können: (1) instabilere Beziehungen durch häufigere Scheidung und weniger Eheschließungen, (2) spätes Heiratsalter, höheres Alter bei der ersten Geburt, niedrige Fertilität und damit verbunden ein hoher Anteil kinderloser Paare, (3) wachsender Anteil alleinlebender Personen und (4) neue Formen des Zusammenlebens ohne Trauschein (Saraceno 1997). Eine zweite wichtige Veränderung betrifft die geschlechterspezifische Aufgabenteilung in der Familie. Die Bildungsexpansion und die Feminisierung des Arbeitsmarktes in der Nachkriegszeit stellten die eingefahrenen Lebensverlaufsmuster in Frage und eröffneten Frauen mehr Wahlfreiheiten. Heirat war zum einen nicht mehr zwangsläufig mit der Aufgabe weiblicher Erwerbsarbeit verbunden, zum anderen nicht mehr alleinige Voraussetzung der finanziellen Absicherung von Frauen. Die meisten Länder gestehen mittlerweile den neuen Familienformen – geschiedene Paare, zusammenlebende Paare, wiederverheiratete Paare, Einelternfamilien, neu gebildete Familien – ähnliche Rechte und Pflichten zu wie traditionellen Familien (Barrett und McIntosh 1982; Europäische Kommission 2002a; Rubery et al. 1997).7 Allerdings fanden diese Entwicklungen in länderspezifisch unterschiedlichem Ausmaß statt. Während in den katholisch geprägten Ländern sowohl die Ehe wie die geschlechterspezifische Arbeitsteilung lange Zeit dominant blieb, so dass sich erst seit den 1990er Jahren einschneidende Veränderungen zeigten, waren die skandinavischen Länder Vorreiter sowohl bei der Entstehung neuer Familienund Erwerbsformen wie ihrer rechtlichen Sanktionierung durch die staatliche Familienpolitik (Naumann 2006). Diese Veränderungen ließen auch die Generationenbeziehungen nicht unberührt, weil sich die familialen Verpflichtungen zwischen Eltern und Kindern lockerten und teilweise durch sozialstaatliche Leistungen ersetzt wurden. Die Pflichten, die Familienmitgliedern auferlegt sind, zeigen sich nicht nur in den moralischen Werthaltungen, sondern auch in den rechtlichen Regelungen (Finch 1989; Millar und Warman 1996). Naldini (2003) unterscheidet drei Typen des institutionellen Familienverständnisses und ordnet sie verschiedenen europäischen Ländern zu. Der Typ der erweiterten Familienverantwortung sieht nicht nur Eltern und Kinder in einer gegenseitigen Sorgeverpflichtung, sondern weitet die rechtlichen Pflichten auch auf Verwandte des dritten Grades aus. Allerdings gelten die Pflichten sonstiger Verwandter gegenüber den Pflichten zwischen Eltern und Kindern als nachrangig. Mit dem weit gefassten rechtlichen Familienbegriff ist eine Begrenzung staatlicher Verantwortung verbunden, die lediglich subsidiär gilt, wenn hilfsbedürftige Personen nicht durch die Familie unterstützt 7

Eine Ausnahme bildet die Situation homosexueller Paare. In vielen Ländern ist beispielsweise die Adoption für sie nicht gestattet.

3.3 Methoden

57

werden können. Dieser Typus wird in unserem Ländervergleich durch Italien repräsentiert. Der zweite Typ orientiert sich an der Kernfamilie. Hier haben ausschließlich Eltern und Kinder gegenseitige Sorgepflichten. Dadurch wird den Generationenbeziehungen eine besondere Stellung zugeschrieben. In unserer Studie entsprechen Deutschland und Frankreich diesem Typ. Der dritte Typ kennt keine oder nur geringe Versorgungspflichten zwischen Familienmitgliedern, so dass sozialstaatliche Leistungen ausschließlich aufgrund der individuellen Lebenslage gewährt werden. Damit sind die Generationenbeziehungen in nur geringem Maße rechtlich kodifiziert. Schweden kommt in unserer Studie diesem Idealtyp am nächsten (Schmidtz und Goodin 1998).

3.3 Methoden Unsere Untersuchung kombiniert drei methodische Ansätze: Erstens stellen wir einen institutionellen Vergleich verschiedener auf Altersgruppen bezogener Leistungen in den vier ausgewählten Wohlfahrtsstaaten an. Zweitens untersuchen wir, welchen Niederschlag die institutionellen Regelungen in den individuellen Lebensverhältnissen finden. Drittens analysieren wir, welchen Einfluss Staat und Familie zusammen auf die Lebensbedingungen von Altersgruppen haben. Die Kapitel sind nach den vier untersuchten staatlichen Leistungsfunktionen – Rente, Pflege, Familienleistungen, Kinderbetreuung – gegliedert und folgen durchgehend dem gleichen Analyseschema. Erstens erfolgt eine detaillierte Beschreibung der bestehenden institutionellen Regelungen der staatlichen Leistungen eines Bereichs und ihrer Veränderung seit 1990. Zweitens werden soziale Indikatoren zum Leistungsumfang dargestellt. Im dritten Schritt erfolgt der Wechsel von der Makroebene der Institutionen auf die Mikroebene der betroffenen Individuen, indem die Makro-Indikatoren zum Leistungsumfang zunächst mit den empfangenen Leistungen auf der Mikroebene verglichen und dann bezüglich ihrer Verteilung nach Alter, Geschlecht oder Einkommen differenziert werden. Den sozialstaatlichen Leistungen werden dann die Austauschbeziehungen zwischen Generationen in der Familie gegenübergestellt. Wo es die Datenlage zulässt, werden in einem letzten Schritt schließlich Zusammenhangsanalysen präsentiert, die den spezifischen Einfluss von staatlichen Leistungen und familialen Hilfen auf die Lebensverhältnisse verschiedener Altersgruppen untersuchen.

58

3 Forschungsdesign

3.3.1 Institutionenvergleich Der nach wohlfahrtsstaatlichen Politikfeldern gegliederte Ländervergleich schildert das Leistungsspektrum sowie die Reformen im Beobachtungszeitraum. Berücksichtigt werden sowohl qualitative wie quantitative Merkmale. Unter dem ersten Aspekt stehen die Anspruchsvoraussetzungen für Leistungen im Zentrum, unter dem zweiten die institutionelle Leistungshöhe. Auf die Analyse von Ausgabedaten haben wir weitgehend verzichtet, weil sie zwar scheinbar leicht verfügbar, international aber nur schwer vergleichbar sind (Kaufmann 2003). So wird zum Beispiel in Frankreich die Kinderbetreuung in der École maternelle dem Bildungssystem zugerechnet, so dass die Ausgaben sozialer Dienste für Familien in Frankreich trotz einer hohen Kinderbetreuungsquote sehr gering sind. Überdies erfassen Ausgabedaten nur die direkten staatlichen Leistungen, ohne steuerliche Vergünstigungen oder Belastungen zu berücksichtigen, was internationale Vergleiche stark verzerrt (Adema 1997; Kemmerling 2001).8 Ausgabedaten sind ferner unsensibel gegenüber der Ausgestaltung sozialpolitischer Programme, weil sie die Anspruchsvoraussetzungen, welche die Ausgabenhöhe und -verteilung bestimmen, nicht erfassen (Korpi und Palme 2003). Uns geht es hier nicht um die staatlichen Aufwendungen per se, sondern um ihre Auswirkungen auf die Lebensverhältnisse, die sich aus kruden Ausgabenquoten nicht ableiten lassen. Wir verzichten deshalb auch auf eine globale Abschätzung der „Generosität“ sozialer Sicherungssysteme und spezifizieren stattdessen die Wirkung wohlfahrtsstaatlicher Leistungen anhand von Alters-, Geschlechts- und Einkommensunterschieden. Die Analysen beziehen sich auf die Entwicklungen seit Anfang der 1990er Jahre. Zu berücksichtigen ist dabei, dass zwischen der gesetzlichen Einführung und der Wirkung einer Maßnahme oft eine lange Latenzphase besteht, was insbesondere für Reformen in der Rentenversicherung gilt. Einen Blick auf die Langzeitwirkungen aktueller Reformen werfen wir aber im abschließenden Kapitel.

3.3.2 Verbindung von Mikro- und Makrodaten Die Beziehungen zwischen den skizzierten Forschungsfeldern können nur eingeschränkt kausalanalytisch mit statistischen Methoden belegt werden. Oft müssen wir uns auf die argumentative Plausibilisierung von Zusammenhängen beschränken. Erforderlich dafür sind Indikatoren, die es erlauben, die institutionellen

8

Vgl. zu der Systematik der Unterteilung der Sozialschutzausgaben die Infobox 1 im Anhang.

3.3 Methoden

59

Regelungen mit der Lebenssituation von Altersgruppen in Verbindung zu bringen. In der Regel wenden wir dazu ein dreistufiges Verfahren an: 1.

2.

3.

Die Bildung von Modellfällen zum Vergleich der institutionellen Regelungen, wie z.B. ein Standardrentner mit bestimmter Erwerbsbiographie oder eine Modellfamilie mit bestimmter Kinderzahl. Die Überprüfung der Repräsentativität der Modellfälle auf der Basis von Mikrodaten und die Übersetzung institutioneller Regelungen in faktische Einkommensgrößen. Die Beurteilung des Bedarfsdeckungsgrades staatlicher Leistungen durch Informationen aus Mikrodaten über die Einkommenssituation oder den Pflegebedarf vor und nach dem Leistungsbezug.

3.3.3 Mikroanalysen und Regressionsmodelle Der Vergleich von nur vier Ländern hat den Vorteil, dass relativ detaillierte komparative Analysen durchgeführt werden können, begrenzt aber auch die Anwendungsmöglichkeiten quantitativer Verfahren wie etwa Regressions- oder Konfigurationsanalysen (Ragin 2000). In einigen Bereichen erlaubt unsere Verwendung von Mikrodaten allerdings auch statistische Zusammenhangsanalysen. So können wir zum Beispiel den Einfluss der von Eltern in Anspruch genommenen Kinderbetreuung auf die Arbeitszeit von Müttern untersuchen (vgl. Kapitel 8.2.2), oder analysieren, welchen unterschiedlichen Einfluss Pflegedienste in Schweden und Italien auf die Eltern-Kind-Beziehung haben (vgl. Kapitel 6.2.2). In drei Abschnitten der Studie können wir auch genauer die Auswirkungen institutioneller und familialer Leistungen auf die Lebensbedingungen sozialer Gruppen verfolgen. Bei der Beschreibung der Einkommenssituation älterer Menschen können wir analysieren, welche Einflussfaktoren das Armutsrisiko erhöhen oder mindern. Im Bereich der Pflege untersuchen wir, welchen Einfluss soziale Pflegedienste auf die Kontaktdichte zwischen Kindern und deren pflegebedürftigen Eltern haben. Drittens prüfen wir, inwieweit staatliche Kinderbetreuungsleistungen bzw. eine alternative Betreuung durch Großeltern die Arbeitsmarktintegration von Müttern mit kleinen Kindern fördern. Diese Analyseverfahren werden durch zwei weitere empirische Kapitel ergänzt. Zunächst stellen wir vor der Analyse der einzelnen sozialstaatlichen Leistungsbereiche die Schlüsselmerkmale der vier an der Untersuchung beteiligten Länder dar. Dabei geht es um drei zentrale Aspekte. Erstens zeigen wir auf der Basis von Sozialschutzausgaben, welche Altersorientierung in den vier Sozialstaaten vorherrscht, also in welchem Maße ihre Leistungsstruktur alterslastig ist.

60

3 Forschungsdesign

Zweitens gehen wir auf die historische Entwicklung der Beschäftigungsstruktur ein. Drittens vergleichen wir die Staaten hinsichtlich ihrer Familienstrukturen und der vorherrschenden Familienbilder. Der Analyse der vier Leistungsbereiche schließt sich dann die Untersuchung altersspezifischer Einstellungsunterschiede an. Ziel ist es, zu untersuchen, ob und in welchen Bereichen sozialpolitische Einstellungsunterschiede zwischen Altersgruppen bestehen. Da die Einstellungsdaten aus anderen Quellen stammen als die Daten zu den Lebensverhältnissen, ist eine genaue Analyse des statistischen Zusammenhangs zwischen Lebensverhältnissen und Einstellungen allerdings nicht möglich. Deshalb müssen wir uns hier auf den Makrovergleich der Größe der Generationenkluft in Ländern mit verschiedenen wohlfahrtsstaatlichen Programmen beschränken. 3.4 Daten Die Vielfalt der Themenbereiche und die Zielsetzung eines Länder- und Zeitvergleichs stellen hohe Anforderungen an die verfügbaren Daten. Drei Kriterien waren für uns grundlegend: Erstens muss es möglich sein, für die vier an der Studie beteiligten Länder vergleichbare Informationen zu gewinnen. Zweitens waren Datenquellen zu finden, die einen Zeitvergleich von Anfang der 1990er Jahre und einem möglichst gegenwartsnahen Jahr zulassen. Drittens war für die Auswahl der Indikatoren entscheidend, dass sie eine Verbindung zwischen der institutionellen Analyse verschiedener Politikbereiche und den Lebenslagen der von den institutionellen Regelungen betroffenen Personen erlauben. Am Anfang der Forschungsarbeit stand damit die Sichtung vorhandener Datensätze nach Maßgabe dieser Kriterien.9 Oberste Priorität bei der Auswahl der Datensätze war es für uns, für alle Länder vergleichbare Daten zu erhalten. Aus diesem Grund verzichteten wir auch oftmals auf aktuellere oder detailliertere Erhebungen in einzelnen Ländern. Die Möglichkeit einer Homogenisierung verschiedener Individualdaten ergibt sich nur für Angaben zum Einkommen. In anderen Bereichen weichen die Fragestellungen und Antwortkategorien nationaler Umfragen zu weit voneinander ab, um sie sinnvoll zusammenzufassen. Auf Grundlage früherer Forschungserfahrungen10 entschieden wir uns gegen eine so genannte Output-Harmonisierung von unabhängig 9

10

Über die hier beschriebenen Datensätze hinaus gibt es eine Reihe von Quellen, die wir nach eingehender Prüfung aus Gründen der schwierigen Datenbeschaffung oder der mangelnden Vergleichbarkeit nicht nutzten. Dazu gehören der Family and Fertility Survey (FFS) und der Multinational Time Use Survey (MTUS). Diese resultiert aus der Mitarbeit Wolfgang Kecks an der Konvertierung des Sozio-ökonomischen Panels zum deutschen Datensatz des Europäischen Haushaltspanels (ECHP).

3.4 Daten

61

durchgeführten nationalen Erhebungen, da dieses Verfahren langwierig ist und viele methodische Probleme in sich birgt (European Commission 1999a). Den Makrodaten über die Gestaltung der Sozialpolitik liegen ebenfalls in erster Linie vergleichende Quellen zu Grunde. Allerdings war es hier aufgrund fehlender oder unzureichender Dokumentation oft nicht möglich, die berichteten Indikatoren im Licht der Individualdaten nachzuvollziehen. So werden z.B. für die Familienpolitik zwar die staatlichen Ausgaben für Dienstleistungen dokumentiert, aber die Daten sind bei genauerer Betrachtung nicht vergleichbar, weil einige Länder, wie schon erwähnt, die Betreuung von Kleinkindern dem Bildungssystem zuordnen. Deshalb sahen wir uns wiederholt genötigt, für manche Indikatoren, wie etwa Betreuungsquoten oder Ausgaben für staatliche Pflegeleistungen, doch auf besser dokumentierte nationale Quellen zurückzugreifen, teilweise natürlich um den Preis der Inkaufnahme unterschiedlicher nationaler Definitionen. So sind zum Beispiel die medizinischen Leistungen für Pflege in Frankreich im Gesundheitssystem integriert und werden von den Krankenkassen erstattet. Da diese Leistungen in der Regel parallel zu anderen Pflegeleistungen der Sozialhilfe oder der Rentenversicherung gewährt werden, kann weder der genaue Empfängerkreis von Pflegeleistungen noch die durchschnittliche Höhe der Förderung im Pflegefall abgeschätzt werden. Im Zweifelsfall haben wir uns an der Maßgabe orientiert, die besser dokumentierte Datenquelle zu nutzen. Das zweite Ziel, zumindest für zentrale Indikatoren Zeitreihen seit 1990 zu präsentieren, erwies sich angesichts der Datenlage als schwer realisierbar. Weil die Koordinierung der Sozialpolitik in der Europäischen Union, die eine Nachfrage nach vergleichenden Indikatoren mit sich brachte, erst Ende der 1990er Jahre begann (Atkinson et al. 2002) und Schweden erst 1995 der Europäischen Union beitrat, ohne vorher an gemeinsamen Erhebungsprojekten der EU beteiligt gewesen zu sein, sind vergleichbare Zeitreihen für alle EU-Länder nach wie vor bemerkenswert selten zu finden. Komparative Umfragenprogramme wie das International Social Survey Programme (ISSP) oder die European Value Study (EVS) enthalten zwar Daten für verschiedene Zeitpunkte, aber oftmals nicht für alle vier in unserer Studie berücksichtigten Länder. So konnten die Analysen zu den Austauschbeziehungen zwischen den Familienmitgliedern, den Einstellungsunterschieden oder die Bestimmung der Pflegeleistungen von Familienmitgliedern nur für einzelne Jahre nach 2000 durchgeführt werden. Unser drittes Auswahlkriterium ergab sich aus dem methodischen Anspruch, die Struktur und den Umfang sozialstaatlicher Leistungen mit den Lebenslagen verschiedener Altersgruppen in Verbindung zu bringen. Der grobe Vergleich von Sozialausgabedaten verbot sich, weil er nichts über individuelle Leistungsansprüche und Verteilungsungleichheiten aussagt (vgl. auch Green-Pedersen 2004). So ist für unsere Untersuchung nicht die Höhe der Kosten für Kinderbetreuung ent-

62

3 Forschungsdesign

scheidend, sondern wie viele Betreuungsplätze dadurch finanziert werden und welche Qualität die Betreuung aufweist. Bei den direkten Sozialtransfers ist es noch relativ einfach, die Leistungsgestaltung auf institutioneller Ebene mit Daten zum Leistungsbezug und zur Zusammensetzung des Einkommens auf individueller Ebene zu verbinden. Bei den Dienstleistungen für die Betreuung von Kindern oder die Pflege älterer Menschen ist die Verknüpfung beider Ebenen hingegen weitaus schwieriger, weil in den Befragungen kaum Informationen darüber vorliegen, aus welchen Quellen die erhaltene Hilfe stammt, so dass oft unklar bleibt, welcher Anteil auf den Staat, den Markt oder die Familie entfällt. Auch bei den Be- und Entlastungen im Steuersystem ließen sich die beiden Ebenen mit unseren Daten nicht verbinden, weil Einkommensdaten entweder nur als Nettowert vorliegen oder die steuerliche Belastung lediglich als Pauschalsumme ermittelt werden kann, ohne die Möglichkeit, zu differenzieren, welcher Anteil der Steuern auf politikfeld- bzw. altersgruppenspezifische Bereiche entfällt. Wo vergleichbare Informationen aus verschiedenen Datenquellen erhältlich waren, haben wir die Auswahl von Qualitätskriterien abhängig gemacht. Für den Vergleich der materiellen Lebenssituation standen drei komparative Datensätze zur Verfügung, nämlich die Luxembourg Income Study (LIS), das European Community Household Panel (ECHP) und der European Quality of Life Survey (EQLS). Der EQLS schied als Quelle sehr früh aus, da er zum ersten Mal 2003 erhoben wurde und keine Informationen für die 1990er Jahre enthält. Außerdem sind die Stichprobe und das Erhebungsinstrument im Vergleich zu den beiden anderen Datensätzen von minderer Qualität (Kohler 2007). Letztlich haben wir uns für das ECHP entschieden, weil die harmonisierten Daten über die verschiedenen Erhebungszeiträume hinweg konsistenter erscheinen. Bei der Luxembourg Income Study schwanken zum Beispiel die Armutsquoten für ältere Menschen in Schweden von 19,8 Prozent (1992), 7,8 Prozent (1995) bis hin zu 21,2 Prozent (2000) (vgl. http://www.lisproject.org/keyfigures/povertytable.htm). Eine derartige Fluktuation über die Zeit ist im Licht realer Entwicklungen höchst unplausibel und daher sehr wahrscheinlich ein statistisches Artefakt. Überdies lag im Rahmen von LIS zum Zeitpunkt unserer Analysen kein aktueller Datensatz für Frankreich vor.11 Die Daten der Community Statistics on Income and Living Conditions (EU SILC), die aktuellere Informationen als das ECHP bieten, waren erst kurz vor Projektende 2007 für alle vier Länder erhältlich. Die folgende Tabelle 3.1 gibt einen Überblick über die verwendeten Mikrodaten, ihre Charakteristika und die Bereiche, für die sie genutzt wurden. Daran schließen sich dann Informationen über die für den Institutionenvergleich benutzten Quellen an. 11

An einer Stelle werden die Daten der LIS trotzdem genutzt: bei der Untersuchung der Renteneinkommen inklusive der Betriebsrenten. Die LIS bietet als einzige Quelle Angaben zu Renteneinkommen aus betrieblichen Systemen.

63

3.4 Daten

Tabelle 3.1:

Datenquellen

Datensatz

Zentrale Merkmale

European Community Household Panel (ECHP)

In Auftrag gegeben von Art der Daten: Erhebungsjahr(e) Population Stichprobengröße Dokumentation

Luxembourg Income Study (LIS)

In Auftrag gegeben von Art der Daten Erhebungsjahr(e)

Population

Survey of Health, Ageing and Retirement in Europe (SHARE)12

Stichprobengröße Dokumentation In Auftrag gegeben von

Art der Daten

Erhebungsjahr(e) Population Stichprobengröße Dokumentation

12

Eurostat Jährliche Panelerhebung 1994-2001 Personen in Haushalten, die älter als 15 Jahre sind 7000-20000 Perracchi (2002), European Commission (1999a) Luxembourg Income Study Group Output harmonisierte Daten nationaler Studien: 1980, 1985, 1990, 1995, 2000 (mit länderspezifischen Abweichungen) Personen in Haushalten, die älter als 15 Jahre sind 15000-25000 Smeeding et al. (1985) Mannheimer Forschungsinstitut Ökonomie und Demographischer Wandel Querschnittsbefragung von Personen mit VignetteSample der Partner 2003 Personen über 50 Jahre und deren (Ehe-) Partner 2000-4000 Börsch-Supan und Jürges (2005)

Untersuchungsbereiche Einkommenspakete Einkommensverteilung Rentenbezüge Sozialtransfers Kinderbetreuung

Betriebliche Renten (Kontrolle Datenkonsistenz)

Finanzielle Transfers zwischen Eltern und Kindern Pflegearrangements Kinderbetreuung von Großeltern Räumliche Nähe und Kontakte zwischen Eltern und Kindern

Die Institution, die die SHARE-Daten zur Verfügung stellt, fordert die Nutzer zur Verbreitung der folgenden Information auf: „This study uses data from the early Release 1 of SHARE 2004. This release is preliminary and may contain errors that will be corrected in later releases. The SHARE data collection has been primarily funded by the European Commission through the 5th framework programme (project QLK6-CT-2001-00360 in the thematic programme Quality of Life). Additional funding came from the US National Institute on Aging (U01 AG0974013S2, P01 AG005842, P01 AG08291, P30 AG12815, Y1-AG-4553-01 and OGHA 04-064). Data collection in Austria (through the Austrian Science Fund, FWF), Belgium (through the Belgian Science Policy Office) and Switzerland (through BBW/OFES/UFES) was nationally funded. The SHARE data set is introduced in Börsch-Supan et al. (2005); methodological details are contained in Börsch-Supan and Jürges (2005).“

64 European Quality of Life Survey (EQLS)

3 Forschungsdesign

In Auftrag gegeben von

Art der Daten Erhebungsjahr(e) Population

Eurobarometer

Stichprobengröße Dokumentation In Auftrag gegeben von Art der Daten Erhebungsjahr(e) Population Stichprobengröße Dokumentation

International Social Survey Programme

European Social Survey

In Auftrag gegeben von Art der Daten Erhebungsjahr(e) Population Stichprobengröße Dokumentation In Auftrag gegeben von Art der Daten Erhebungsjahr(e) Population

World Value Survey 1999-2004

Stichprobengröße Dokumentation In Auftrag gegeben von Art der Daten Erhebungsjahr(e) Population Stichprobengröße Dokumentation

European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions Querschnittsbefragung von Personen 2003 Wohnbevölkerung über 18 Jahre 1000 (Kohler 2008) Eurostat Querschnittsbefragung von Personen 1999, 2001 Staatsbürger der EU über 15 Jahre 1000-2000 European Commission (1999b), European Commission (2002) Konsortium Querschnittsbefragung von Personen (1994), 2002 Wohnbevölkerung über 15 Jahre 1000-2000 Klein und Harkness (2002) Konsortium Querschnittsbefragung von Personen 2002 Wohnbevölkerung über 15 Jahre 2000-4000 Stoop et al. (2002) Konsortium Querschnittsbefragung von Personen Zwischen 1999 und 2004 Wohlbevölkerung über 18 Jahre Ca. 1000 http://www.worldvaluessur vey.org/

Einstellungen zum Rentensystem und Konfliktwahrnehmung zwischen Alt und Jung (Materielle Deprivation, später nicht verwendet)

Einstellungen zur Pflege Einstellungen zu Familienleistungen

Indikatoren zum Familialismus

Indikatoren zum Familialismus

Indikatoren zum Familialismus

3.4 Daten

65

Die folgenden Informationen geben einen Überblick über die verwendeten Quellen für den Institutionenvergleich. Rentensystem ƒ Mutual Information System on Social Protection in the Member States of the European Union (MISSOC) ƒ Direction de la Recherche, des Études, de l’Évaluation et des Statistiques (DREES ) ƒ European Commission 2006a, 2006b, 2006c, 2006d, 2006e ƒ European Communities – Commission 1993 ƒ INPS 2004, 2005a, 2005b ƒ ISTAT 2004a, 2004b ƒ Kohler 2005 ƒ Observatoire des Retraites 2002 ƒ OECD 2005 ƒ Riksförsäkringsverket 2002, 2004a, 2004b ƒ Social Protection Committee 2004 ƒ Verband Deutscher Rentenversicherungsträger 2003, 2004, 2005a, 2005b Pflegeleistungen ƒ Alber und Kohler 2004 ƒ DREES 2006 ƒ Jani-Le Bris 2004 ƒ Johansson 2004 ƒ Meyer 2004 ƒ OECD 1996 ƒ Pacolet et al. 2000 ƒ Polverini et al. 2004 ƒ Statistisches Bundesamt 2005 ƒ Trifiletti 1998 Direkte und indirekte finanzielle Familienleistungen ƒ Mutual Information System on Social Protection in the Member States of the European Union (MISSOC) ƒ Bahle und Maucher 2003, Bradshaw et al. 1993, Bradshaw und Finch 2002 ƒ Europäische Kommission 2002, 2004 ƒ Gerlach 2004 ƒ INPS 1995, 2005a ƒ OECD 2001, 2002, 2003a, 2003b, 2004, 2005c, 2006

66

3 Forschungsdesign

Kinderbetreuung ƒ Mutual Information System on Social Protection in the Member States of the European Union (MISSOC) ƒ Bahle 2007 ƒ Bothfeld 2005a, 2005b ƒ BMFSFJ 2001, 2004, 2005, 2006a, 2006b ƒ BMFSFJ und Fraunhofer Institut 2006 ƒ Caisse d’Allocations Familiales 2006 ƒ Chastenet 2005 ƒ Council of Europe 2005 ƒ Duvander et al. 2005 ƒ European Commission 2004, 2005, 2006a, 2006b ƒ European Foundation for the Improvement of the Living and Working Conditions 2005, 2006 ƒ Försäkringskassan 2002 ƒ Fortunati 2002 ƒ Gornick and Meyers 2003 ƒ Neubauer et al. 1993 ƒ Neyer 2003 ƒ Plantenga 2006, Plantenga and Remery 2005, Plantenga und Siegel 2004 ƒ Rostgaard 2000, Rostgaard und Friberg 1998 ƒ Skolverket 2005 ƒ Statistisches Bundesamt 2004 ƒ Statistika centralbyran 2006

4.1 Grundlegende Prinzipien und Charakteristika der ausgewählten Wohlfahrtsregime

67

4 Die vier Wohlfahrtsregime im Vergleich

Der folgende Vergleich zeigt anhand ausgewählter Indikatoren die zentralen Variationen der länderspezifischen Wohlfahrtsarrangements und ordnet die vier Analyseländer in den Kontext westeuropäischer Wohlfahrtsregime ein. In einem ersten Schritt werden die allgemeinen Organisationsprinzipien sowie die institutionelle Ausgestaltung der nationalen Systeme charakterisiert. Anschließend werden zwei für die Untersuchung zentrale Aspekte der Wohlfahrtsregime differenziert betrachtet, nämlich das Generationenverhältnis in der Verteilung wohlfahrtsstaatlicher Leistungen und das vorherrschende Bild der Generationenbeziehungen in der Bevölkerung.

4.1 Grundlegende Prinzipien und Charakteristika der ausgewählten Wohlfahrtsregime Der Begriff des Wohlfahrtsregimes bezeichnet die Art und Weise, wie die Wohlfahrtsproduktion in einem Land zwischen Staat, Markt und Familie bzw. privaten Haushalten organisiert ist (Esping-Andersen 1999).13 Während das zentrale Interesse der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung lange Zeit dem Verhältnis von Staat und Markt galt, ist das Verhältnis von Staat und Familie erst in jüngster Zeit in den Vordergrund gerückt. Da unser Forschungsinteresse den Beziehungen zwischen Generationen gilt, orientiert sich der folgende Überblick nach einer kurzen Vorstellung gängiger wohlfahrtsstaatlicher Typologien vorwiegend auf die länderspezifische Rolle der Familie und ihrer Stellung in der Sozialpolitik. Versuche, die empirische Vielfalt wohlfahrtsstaatlicher Arrangements auf einige grundlegende Typen zu reduzieren, haben in der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung eine lange Tradition.14 Am einfachsten und bekanntesten 13

14

In seiner ersten Klassifikation (Esping-Andersen 1990) bezeichnete Esping-Andersen die idealtypischen Konfiguration noch als „welfare-state regimes“. Erst im Zuge der Kritik an der fehlenden Einbeziehung der Familie änderte er den Begriff in „welfare regimes“. Zu den Forschungstraditionen der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung vgl. als Überblick Kohl (1999), als Beispiele historisch-komparativer Primärforschung Alber (1982) und Flora (1986) sowie Schmidt (1998) und Kaufmann (2003), als Beispiele für Einzelfallstudien Ferrera (1984), Ewald (1986) und Olsson (1990).

68

4 Die vier Wohlfahrtsregime im Vergleich

ist wohl die dichotomische Unterscheidung von Bismarck- und BeveridgeLändern. Zielt die Sozialpolitik in Ländern des ersten Typs primär auf die Sicherung der Arbeiter bzw. Arbeitnehmer ab, so steht in Ländern des zweiten Typs die allgemeine Armutsbekämpfung im Vordergrund. Der erste Typ wird vor allem durch die unter Bismarck geschaffene Sozialversicherungspolitik des Deutschen Reiches repräsentiert, der zweite durch die von Lord Beveridge geprägte Sozialpolitik Großbritanniens nach dem Zweiten Weltkrieg.15 Während das erste Modell vorrangig auf die Absicherung des Einkommensverlustes durch beitragsfinanzierte Arbeitnehmerversicherungen abzielt, strebt das zweite Modell die Armutsbekämpfung durch prinzipiell für alle Bürger geltende steuer- oder beitragsfinanzierte Grundsicherungssysteme an. Welches der beiden Sicherungsprinzipien in der Sozialpolitik eines Landes vorrangig zur Geltung kam, hing unter anderem davon ab, welche sozialen Probleme in der Entstehungsphase des Sozialstaats besonders dringlich waren (Bonoli 2000; Schmidt 1998). Nachhaltiger als diese dichotomische Unterscheidung haben Dreiertypologien die vergleichende Wohlfahrtsstaatsforschung geprägt. Ihnen zufolge kommen in den den Kern des Wohlfahrtsstaats repräsentierenden sozialen Sicherungsprogrammen drei grundlegende Prinzipien zum Tragen, nämlich Sozialversicherung, Staatsbürgerversorgung und Fürsorge (Schmidt 1998; Titmuss 1974). Die Sozialversicherung ist heute meist als Pflichtversicherung der Arbeitnehmer oder aller Erwerbstätiger gegen das Risiko des Einkommensverlustes organisiert und schützt oft auch mittelbar die Angehörigen der aktiv Versicherten. Charakteristisch für die Sozialversicherung ist damit eine Kombination von versicherungstechnischem Äquivalenz- und sozialpolitischem Solidarprinzip. Der Anspruch auf Leistungen wird mit der Zahlung von Beiträgen begründet, und die Höhe der Leistung hängt oft von der mit dem Einkommen variierenden Höhe der Beiträge ab. Der strenge Beitrags-/Leistungsbezug wird aber durch Komponenten des sozialen Ausgleichs gelockert. Letztere werden auch als „versicherungsfremde Leistungen“ bezeichnet und umfassen z.B. mit der Familiengröße variierende Leistungsaufstockungen oder die partielle Anerkennung beitragsfreier Zeiten. Richard Titmuss (1974), der die erste einflussreiche Dreiertypologie von Wohlfahrtsstaaten entwickelt hat, bezeichnete den am Sozialversicherungsprinzip orientierten Ansatz als industrial achievement-performance model, weil die sozialstaatlichen Leistungen hier die Ungleichheit der Markteinkommen reflektieren. Im Unterschied dazu gewährt die Staatsbürgerversorgung allen Staatsbürgern16 unabhängig vom Erwerbsstatus einen allgemein gleichen 15

16

Die Benennung dieses Prinzips nach Beveridge ist insofern irreführend, als der BeveridgeBericht 1942 erschien, die ersten bedarfsgeprüften Grundsicherungssysteme aber schon mehr als 50 Jahre früher in Dänemark und Schweden erprobt wurden (Bonoli 2000). Zum Teil können auch Personen mit Wohnsitz in einem Land Anspruch auf Leistungen haben.

4.1 Grundlegende Prinzipien und Charakteristika der ausgewählten Wohlfahrtsregime

69

Rechtsanspruch auf soziale Leistungen. Diese wegen ihres umfassenden Charakters auch „universell“ genannten Leistungen sind steuerfinanziert. Titmuss (1974) hat diesen Ansatz als institutional redistributive model bezeichnet. Die dritte Ausrichtung der Sozialpolitik folgt dem Fürsorgeprinzip. Auch hier besteht ein grundsätzlicher Rechtsanspruch auf Leistungen, aber diese werden nur gewährt, wenn Bedürftigkeit vorliegt, d.h. wenn es dem Einzelnen nicht gelingt, sich über den Markt oder die Familie selbst abzusichern. Titmuss (1974) spricht hier vom residual welfare model. Die komparative Wohlfahrtsstaatsforschung der jüngsten Zeit ist stark von der Weiterentwicklung der Titmuss’schen Unterscheidung durch den dänischen Soziologen Gøsta Esping-Andersen (1990) geprägt (Arts und Gelissen 2002; Kohl 2000). Danach sind drei grundlegende Wohlfahrtsregime zu unterscheiden, die sich an drei Kriterien festmachen lassen: erstens der Qualität der sozialen Rechte17, zweitens der daraus entstehenden sozialen Ungleichheitsstrukturen und drittens der Beziehung zwischen Staat, Markt und Familie bei der Erbringung von Dienstleistungen. Esping-Andersen (1990) unterscheidet ein sozialdemokratisches, ein konservativ-korporatistisches und ein liberales Regime: ƒ ƒ

ƒ

17

Das sozialdemokratische Regime ist dem Gleichheitsideal verschrieben und zeichnet sich durch egalisierende universelle Leistungen für alle Staatsbürger aus. Das konservativ-korporatistische Regime setzt auf die Sozialversicherung, knüpft Sozialrechte an den Berufsstatus und zielt primär auf die horizontale Umverteilung zwischen Lebensphasen, nicht aber auf vertikale Umverteilungseffekte ab. Liberale Wohlfahrtsregime schreiben dem Markt eine zentrale Rolle bei der Wohlfahrtsproduktion zu und begrenzen den Sozialstaat auf am Fürsorgeprinzip orientierte bedarfsgeprüfte Leistungen

Die Qualität der sozialen Rechte wird anhand des Grads der Dekommodifizierung gemessen, d.h. „the degree to which individuals, or families, can uphold a socially acceptable standard of living independently of market participation“ (Esping-Andersen 1990: 37).

70

4 Die vier Wohlfahrtsregime im Vergleich

Tabelle 4.1: Ausgewählte Charakteristika von Wohlfahrtsregimes Wohlfahrtsregimetyp Liberal

Konservativkorporatistisch

Sozialdemokratisch

Werte

Arbeitsethos, Meritokratie

Statuserhalt

Gleichheit, Universalismus

Prinzipien, Instrumente

Bedürfigkeitsgeprüfte Leistungen

Sozialversicherung

Staatsbürgerversorgung

Ziele

Stärkung des Marktes

Stärkung der Zivilgesellschaft, Begrenzung des Marktes

Verbindung von Wohlfahrt und Arbeit

Marginal Marginal Zentral

Zentral Subsidiär Marginal

Marginal Zentral Marginal

Grad der Dekommodifizierung

Gering

Mittel

Hoch

Länderbeispiele

USA, Kanada, Australien, UK

Deutschland, Frankreich, Italien, Österreich

Dänemark, Schweden, Norwegen

Rolle* von Familie Staat Markt

* Zugeschriebene Rolle von Staat, Markt und Familie bei der Absicherung gegenüber sozialen Risiken Quelle: Esping-Andersen (1990; 1999), Schmid (2002)

Die Stärke von Esping-Andersens Typologie liegt in dem Versuch, unter Bezug auf die kontextspezifischen Machtressourcen zentraler gesellschaftlicher Akteure sowohl spezifische Ursachen der Entstehung der drei Typen als auch konkrete Folgen der staatlichen Politik für die Gestaltung der Sozialstruktur herauszuarbeiten. Genauere Beschreibungen der zugrunde liegenden Prinzipien, Werte und Ideen der drei Wohlfahrtsregime finden sich bei Esping-Andersen (1990; 1999) sowie bei Goodin et al. (1999) und Castles (1993). Statt sie hier noch einmal explizit darzustellen, wollen wir die besonderen Charakteristika der vier von uns untersuchten Länder hervorheben. Nach Esping-Andersens Logik gehören Deutschland, Frankreich und Italien zum konservativ-korporatistischen Wohlfahrtsregimetyp, während Schweden Vertreter des sozialdemokratischen Regimetyps ist. Diese Einordnung hat insbesondere hinsichtlich der kontinentaleuropäischen Staaten viel Kritik hervorgerufen. So wird der französische Wohlfahrtsstaat häufig als eine Mischung aller drei Typen dargestellt, der sich vom deutschen

4.1 Grundlegende Prinzipien und Charakteristika der ausgewählten Wohlfahrtsregime

71

Modell deutlich unterscheide (z.B. Palier und Bonoli 1995).18 Das wird insbesondere dann deutlich, wenn man die bei Esping-Andersen nicht berücksichtigten Familienleistungen betrachtet, die in Frankreich einen eigenen Sozialversicherungszweig19 darstellen (Reuter 2002; Schultheis 1996). Für die südeuropäischen Länder ist wiederholt empfohlen worden, sie einem eigenständigen vierten Regimetyp zuzuordnen (Ferrera 1996; Leibfried 1993). Besondere Merkmale dieses „rudimentären“ (Leibfried 1993), „südlichen“ (Ferrera 1996) oder „mediterranen“ Wohlfahrtsstaats seien z.B. die hohe Fragmentierung der sozialen Sicherungssysteme sowie das Fehlen eines wirksamen Mindestsicherungsnetzes bei gleichzeitig sehr großzügigen Leistungen für die Sondersysteme bestimmter Berufszweige. Das wird übersehen, weil Esping-Andersen als Vertreter der südeuropäischen Länder lediglich Italien berücksichtigt, ohne auf Spanien, Griechenland oder Portugal einzugehen (vgl. Arts und Gelissen 2002). Die schärfste und folgenreichste Kritik an Esping-Andersens Typologie kam von der feministischen Forschung (Lewis 1992; Orloff 1993; Sainsbury 1996).20 Der zentrale Vorwurf lautete, dass Esping-Andersen ebenso wie die gesamte Schule der skandinavischen Machtressourcen-Theoretiker (vgl. Korpi 1983) der Rolle der Familie zu wenig Beachtung schenke und damit vor allem die unentgeltliche Arbeit der Frauen, die den Löwenanteil familiärer Betreuungs- und Pflegedienste ausmache, vernachlässige. Damit werde übersehen, dass Wohlfahrtsstaaten Frauenarbeit diskriminierten, indem sie Frauen nur nachrangig als Ehefrauen oder Mütter absicherten und damit die traditionelle häusliche Arbeitsteilung zwischen den Geschlechtern forcierten. Jane Lewis (1992) und Ilona Ostner (1995) haben eine Alternativtypologie vorgeschlagen, die Wohlfahrtsstaaten anhand ihrer Unterstützung eines männlichen Ernährermodells in stark, schwach oder moderat am male breadwinner-Modell orientierte Systeme einteilt. Nach diesem Kriterium ergibt sich eine andere Zuordnung der Länder als in Esping-Andersens Typologie, so dass Frankreich und Deutschland nun nicht mehr den gleichen Typ repräsentieren. Deutschland gilt als stark dem male breadwinner-Modell verpflichtet, während Frankreich eine eher moderate Politik hinsichtlich der Prämierung konventioneller Formen häuslicher Arbeitsteilung verfolgt. Schweden ist dagegen der Prototyp einer schwachen Unterstützung traditioneller Rollenmuster. In einer 18

19

20

Universalismus, Lohnarbeitszentrierung und Residualismus gelangen demnach nebeneinander zur Wirkung (Bode 1999). Der Vorwurf inkorrekter Einordnung wegen der Vermischung verschiedener Prinzipien kann allerdings bezüglich der meisten Wohlfahrtsstaaten gemacht werden. So finden sich auch in Deutschland universelle und bedarfsgeprüfte Leistungen neben der Sozialversicherung. Die Familienleistungen sind in Frankreich als Familienkassen im Sozialversicherungssystem sécurité sociale organisiert, sie werden zu 60 Prozent vom Staat und zu 40 Prozent von den Arbeitgebern getragen (www.cnaf.fr). Für einen umfassenden Überblick über die feministische Kritik vgl. z.B. Kulawik (2005).

72

4 Die vier Wohlfahrtsregime im Vergleich

verwandten Zuordnung von Wohlfahrtsstaaten zu bestimmten Familienmodellen hat Naldini (2003) Italien als Prototyp eines family/kinship solidarity model bezeichnet, das sich deutlich von einem male breadwinner model und einem dualearner family model abgrenze. Kennzeichen der italienischen Politik ist eine unvollständige Unterstützung der Alleinverdienerehe, die sich zum einen in der rechtlichen Verpflichtung von Verwandten ersten Grades wie auch weiterer Verwandter zu familiärer Unterstützung zeigt, zum anderen in der impliziten Erwartung des Staates, dass die Familienmitglieder die Sorge füreinander tragen und somit den Staat entlasten (Naldini 2003: 31). Anttonen und Sipilä (1996) haben die Debatte um die fehlende Einbeziehung geschlechtsspezifischer Arbeitsteilung in der vergleichenden Wohlfahrtsregimeforschung um eine Studie über die sozialen Dienste für Kinder und ältere Menschen erweitert. Ihr Argument ist, dass soziale Dienste Frauen von der Betreuungs- und Pflegearbeit entlasten und damit ihre persönliche Autonomie stärken. Sie unterscheiden in ihrer Studie ein Scandinavian model of public services, in dem ältere wie jüngere Menschen umfassende Pflege und Betreuungsdienste erhalten können, von einem family care model, das die südeuropäischen Länder charakterisiere, in denen soziale Dienste wenig verbreitet seien. Einzige Ausnahme sei hier Italien, das ein umfassendes Betreuungsangebot für Kinder ab 3 Jahren biete. Überdies identifizieren sie ein Anglo-Saxon means-tested model sowie ein Central European subsidiarity model, in dem die Verantwortung für die Pflege älterer Menschen bei der Familie liege, während es große länderspezifische Unterschiede bezüglich der Kinderbetreuung gebe. Sowohl Esping-Andersen (1999) als auch Korpi (2000; 2001) sind inzwischen auf die feministische Kritik eingegangen und haben revidierte Typologien vorgelegt, die das Verhältnis von Familie und Staat sowie die staatlichen Dienstleistungen berücksichtigen sollen. So unterscheidet Esping-Andersen (1999) nun familialistische und defamilialisierende Wohlfahrtsregime, aber die daraus gefolgerte Typologie entspricht im Wesentlichen derjenigen der „Three worlds of welfare capitalism“. Lediglich die konservativ-korporatistischen Länder werden noch in zwei weitere Untergruppen aufgeteilt.21 Leitner (2003) hat EspingAndersens Unterscheidung aufgegriffen und in ihrer Studie den Begriff ‚Familia21

Allerdings haben die marktliberalen und die konservativen Wohlfahrtsregime nun in den stets normativ gefärbten Typologien Esping-Andersens ihre Plätze getauscht. Folgt man Philip Manows (2002) Charakterisierung der Esping-Andersen-Typologie als Unterscheidung von „good“, „bad“ und „ugly“, so waren in der frühen, am Grad der Dekommodifizierung festgemachten Typologie die skandinavischen Länder „gut“, die angelsächsischen „schlecht“ und die kontinentaleuropäischen „hässlich“. In seiner neuen, am Grad des Familialismus orientierten Typologie sind noch immer die Skandinavier vorn, aber als hässlich, d.h. die Arbeitsmarktintegration auf falschem Wege befördernden Länder, gelten nun die englischsprachigen Länder, während die kontinentaleuropäischen als „schlecht“, weil an tradierten Rollenbildern orientiert, gelten.

4.1 Grundlegende Prinzipien und Charakteristika der ausgewählten Wohlfahrtsregime

73

lismus’ zu präzisieren versucht, indem sie familienpolitische Maßnahmen danach klassifiziert, wie explizit sie die Familie in der Betreuungs- und Pflegefunktion unterstützen. Im Ergebnis kommt sie aber zu keiner klaren Einordnung der Länder, sondern betont nationale Unterschiede, die entstehen, wenn Familialismus aus dem Blickwinkel der Kinderbetreuung, der Pflege oder der Beeinflussung des Geschlechterverhältnisses untersucht wird. Die typologische Zuordnung zu einem ihrer vier Idealtypen – optionaler Familialismus, expliziter Familialismus, impliziter Familialismus und Defamilialismus (vgl. Kap. 2.3.1) – ist hier abhängig von der betrachteten Maßnahme. Frankreich beispielsweise verfolgt im Bereich der Kinderbetreuung einen optionalen, im Bereich der Pflege älterer Menschen aber einen expliziten Familialismus, der in beiden Fällen nicht geschlechtsneutral wirkt, weil Anreize für eine Teilung der Aufgaben zwischen Männern und Frauen fehlen. Typologien vermögen zwar wichtige erste Hilfen zur Reduzierung der oftmals verwirrenden empirischen Komplexität zu leisten, verzerren mit ihrem Prokrustesbett der Vereinfachung aber auch unweigerlich das Bild einzelner Länder, das sich bei näherer Betrachtung oft als vielschichtig und je nach sozialpolitischem Aufgabenbereich differenziert erweist. Im Folgenden gehen wir daher kurz auf die spezifische Konfiguration der vier an der Untersuchung beteiligten Wohlfahrtsstaaten ein, um dann einige ihrer wichtigen Strukturmerkmale genauer herauszuarbeiten. Dazu zählen Ausmaß und Entwicklung der Alterung der Gesellschaft, die geschlechtsspezifische Arbeitsmarktbeteiligung, der Zusammenhang zwischen Fertilität und geschlechtsspezifischer Beschäftigung und die Struktur der Haushalte. In den Abschnitten 4.2 und 4.3 werden die vier Untersuchungsländer dann hinsichtlich des Generationenverhältnisses im Sozialstaat und der Generationenbeziehungen in den Familien charakterisiert.

4.1.1 Charakterisierung der Länder Im Folgenden stellen wir kurz einige Grundprinzipien der vier untersuchten Länder dar, die ihren Bezug zu gängigen Wohlfahrtsstaatstypologien klären. Deutschland22 Anders als in der sozialwissenschaftlichen Literatur hat sich der Begriff „Wohlfahrtsstaat“ im allgemeinen deutschen Sprachgebrauch nicht durchgesetzt. Dass man in Deutschland nach wie eher vom „Sozialstaat“ bzw. von der „sozialen Marktwirtschaft“ oder dem „sozialen Rechtsstaat“ redet, ist kein Zufall, denn die 22

Vgl. z.B. Alber (1989; 2000; 2003), Bäcker et. al. (2000), Kaufmann (2003), die Beiträge in Leibfried und Wagschal (2000) und Schmidt (1998).

74

4 Die vier Wohlfahrtsregime im Vergleich

Anfangsjahre der Bundesrepublik waren von einem ordnungspolitischen Grundsatzstreit um die im Grundgesetz offengehaltene Gestaltung der Wirtschafts- und Sozialordnung gekennzeichnet. Dabei standen sich die Konzeption eines interventionistischen, die Gesellschaft aktiv gestaltenden „demokratischen Sozialismus“ einerseits und das Konzept der „sozialen Marktwirtschaft“ andererseits gegenüber, das primär auf die Freisetzung der Wachstumskräfte der Marktwirtschaft abzielt (vgl. Hartwich 1978). Im Kontext der Systemrivalität beider deutscher Staaten und einer beeindruckenden Nachkriegsprosperität setzte sich das Ordnungsmodell der sozialen Marktwirtschaft in den 1950er Jahren in Westdeutschland erfolgreich gegen das Konzept des demokratischen Sozialismus durch. Ihm zufolge hat der Sozialstaat eine durchaus spannungsgeladene Doppelrolle. Er soll einerseits durch sozialpolitische Programme für sozialen Ausgleich sorgen, ist andererseits aber nachrangig gegenüber der Wirtschaft und tritt als Quelle der Wohlfahrtsentwicklung gegenüber dem Markt, der Familie und gesellschaftlichen Netzwerken zurück. Die Sozialpolitik der Bundesrepublik ist daher sowohl vom Gebot der „Solidarität“ wie dem der „Subsidiarität“ geleitet. Der deutsche Begriff des „Sozialstaats“ ist damit bewusst ambivalent. Er impliziert einerseits die im Grundgesetz verfassungsrechtlich verankerte Verpflichtung des Staates zu sozialpolitischem Handeln, andererseits aber auch eine Kampfansage gegen das „Ausufern“ sozialstaatlicher Aktivitäten in Richtung eines interventionistischen, als freiheitsgefährdend gedeuteten Wohlfahrtsstaats, der aktive Gesellschaftssteuerung betreiben will und individuelle Freiräume zugunsten der Realisierung von Gleichheits- und Sicherheitszielen einschränkt. Im Zentrum der deutschen Sozialpolitik stehen nach wie vor die z.T. schon im 19. Jahrhundert errichteten sozialen Sicherungssysteme gegen die Standardrisiken des Einkommensverlustes, die aus am Arbeitseinkommen bemessenen Sozialbeiträgen finanziert werden. Anspruchsvoraussetzungen für staatliche Leistungen werden an den Erwerbsstatus geknüpft, und die Leistungen sind ebenso wie die Beiträge größtenteils einkommensbezogen. Damit spiegelt die Gestaltung sozialstaatlicher Leistungen weitgehend die Ungleichheit der Positionen auf dem Arbeitsmarkt wider. Selbstständige sowie Besserverdienende sind im dominant als Arbeitnehmerversicherung organisierten System nicht versichert, sondern zu privater Vorsorge angehalten. Menschen ohne Erwerbstätigkeit sind von dieser Form sozialer Sicherung ausgeschlossen, es sei denn, sie sind über die Ehe oder verwandtschaftliche Beziehungen mit einem Erwerbstätigen verbunden. Dominantes Prinzip des so konzipierten Sozialstaats ist die Lebensstandardsicherung und damit letztlich die Statussicherung eines als Hauptverdiener einer Familie gedachten Erwerbstätigen. Elemente der Mindestsicherung kommen lediglich bei Bedürftigkeit im subsidiär gestalteten Sozialhilfesystem zum Tragen. Für die

4.1 Grundlegende Prinzipien und Charakteristika der ausgewählten Wohlfahrtsregime

75

Organisation der Sozialversicherung gilt das Prinzip der Selbstverwaltung durch gewählte Vertreter der Arbeitgeber und Arbeitnehmer. Frankreich23 Der französische Wohlfahrtsstaat ähnelt in mancherlei Hinsicht dem deutschen. Das gilt für die Leistungs- und Finanzierungsstruktur wie für die Selbstverwaltung der Sozialversicherung durch die Sozialpartner. Allerdings gibt es auch einige wichtige Abweichungen vom deutschen Modell, weshalb das französische System oft als ein Mischsystem aus Bismarck- und Beveridge-Elementen bezeichnet wird (Barbier und Théret 2003; Palier 2005). Der deutsche Einfluss war bis zum Zweiten Weltkrieg bestimmend und hatte seine Grundlage im französischen Wiedergewinn Elsass-Lothringens, für das bis zum Ende des Ersten Weltkriegs die deutsche Sozialversicherung galt, was die französischen Reformdiskussionen der Zwischenkriegszeit stark geprägt hat (Lechevalier 2001). Elemente des Beveridge-Plans kamen hingegen nach dem Zweiten Weltkrieg zum Tragen, als die politischen Eliten aus dem englischen Exil zurückkehrten und das Ziel eines für alle Staatsbürger umfassende Sozialrechte sichernden État Providence (zu deutsch: Vorsorgestaat) formulierten. Die Reformen der jüngsten Zeit haben darüber hinaus auch die Strukturen der französischen Sozialpolitik stärker an das Beveridge-System angenähert. So ist der staatliche Einfluss auf das Gesundheitswesen verstärkt worden, während mit der sog. contribution sociale généralisée eine neue Finanzierungsform zwischen Steuer und Sozialabgabe gefunden wurde, die zwar wie die Einkommensteuer auf alle Einkommensformen erhoben wird, gleichwohl aber strikt zweckgebunden ist und zusammen mit den Beiträgen von den Sozialkassen eingezogen wird (Barbier und Théret 2003). Das häufig formulierte Streben nach „nationaler Solidarität“ zeigt sich überdies daran, dass es innerhalb der Sozialversicherungen (sécurité sociale) eine Reihe von versicherungsfremden Sonderleistungen gibt, die unter dem Namen actions sociales firmieren. Organisatorisch ist die sécurité sociale allerdings noch immer von einer Vielfalt von Trägern für verschiedene Versicherten- und Risikogruppen gekennzeichnet. Im Gegensatz zu Deutschland sind auch die Familienleistungen Versicherungsleistungen, die über eine Familienkasse finanziert und organisiert werden. Im laizistisch geprägten Frankreich orientierte sich die Familienpolitik überdies programmatisch nie am Subsidiaritätsprinzip, während bei der Einführung der sozialen Sicherung die Leitvorstellung einer geburtenfördernden Sozialpolitik eine zentrale Rolle spielte (Laroque 1948; zitiert nach Veil 2002).

23

Vgl. Ambler (1991), Bode (1999), Ewald (1986), Levy (2000), Palier (2005), Palier und Bonoli (1995).

76

4 Die vier Wohlfahrtsregime im Vergleich

Italien24 In Italien hat der Sozialstaatsgedanke ähnlich wie in Deutschland Verfassungsrang. Die italienische Verfassung schreibt sogar explizit zahlreiche soziale Grundrechte fest. Auch der italienische Wohlfahrtsstaat ist durch parastaatlich organisierte Sozialversicherungssysteme gekennzeichnet, die überwiegend beitragsfinanzierte und einkommensbezogene Leistungen mit statusbewahrender Funktion bieten. Darüber hinaus charakterisiert die im Faschismus (1922–1943) geprägte partikularistische und klientelistische Struktur den italienischen Wohlfahrtsstaat bis heute. Sozialpolitische Programme sind oft als Instrument politischer Loyalitätssicherung auf spezifische Gruppen zugeschnitten, was sich in einer starken organisatorischen Zersplitterung niederschlägt (Ferrera 1984; 1996). Noch deutlicher unterscheidet sich Italiens Sozialpolitik vom französischen oder deutschen System aber durch die außergewöhnlich tragende Rolle, die der Familie zugeschrieben wird. Die familiäre Verantwortung von Eltern und Kindern sowie auch von Seitenverwandten ist für diverse Bereiche rechtlich festgelegt. Darüber hinaus basieren viele Maßnahmen auf der Erwartung, dass die Familie in Notsituationen einspringt, was Naldini, wie oben erwähnt, als family/kinship solidarity model kennzeichnet (Naldini 2003). Eine explizite Familienpolitik fehlt daher ebenso wie die Privilegierung einer bestimmten Familienform durch das Steuersystem. Schweden25 Mit seiner starken Betonung des Ideals der sozialen Gleichheit und des Prinzips des Universalismus gilt Schweden als Prototyp des sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaats. Soziale Rechte gelten für alle Einwohner und gewähren umfassende Einkommenssicherheit für alle, die aus irgendwelchen Gründen nicht – oder nicht mehr – arbeiten können. Zentral für den schwedischen Wohlfahrtsstaat ist eine aktive Arbeitsmarktpolitik, die mit einer breiten Palette von Maßnahmen auf die schnellstmögliche Wiedereingliederung Arbeitsloser in den Arbeitsmarkt abzielt. Mit Ausnahme der von den Gewerkschaften verwalteten Arbeitslosenversicherung sind die Sozialversicherungen staatlich verwaltet. Prägend für das schwedische Verständnis der staatlichen Rolle als Wohlfahrtsproduzent ist das Ideal des folkhem (Volksheim), das der ehemalige Premierminister Per Albin Hansson 1928 so formulierte: Es basiert auf einem Staatsverständnis, das den Staat wie ein gut funktionierendes Zuhause für die Bürger betrachtet. Die Bürger sollen sich untereinander, ähnlich wie in der Familie, als gleich ansehen, zusammen arbeiten und sich gegenseitig unterstützen, so dass den Schwächeren durch die Stärkeren geholfen wird (Hentilä 1978). Ähnlich wie in Frankreich 24 25

Vgl. Ferrera (1984; 1996); Ferrera und Gualmini (2000); Saraceno (2003a; 2003b). Vgl. Henningsen (1986); Olsson (1990); Palme et. al. (2001).

4.1 Grundlegende Prinzipien und Charakteristika der ausgewählten Wohlfahrtsregime

77

spielte auch in Schweden die Sorge über die niedrige Geburtenrate eine maßgebliche Rolle (United Nations 1956). Anders als Frankreich orientierte sich das skandinavische Land aber schon früh am Ideal der Zweiverdienerfamilie. Während die Steuergesetzgebung auf die Privilegierung bestimmter Familienformen verzichtete, wurde die Erwerbstätigkeit von Frauen durch den Ausbau staatlicher Kinderbetreuung unterstützt. Bei dieser Kurzbeschreibung der vier Wohlfahrtsstaaten ging es sowohl um die Verdeutlichung ihrer Verschiedenheit als auch um die Hervorhebung einiger Gemeinsamkeiten. Allen Ländern ist eine Vermischung von Prinzipien der Sozialversicherung, der Fürsorge und der allgemeinen Staatsbürgerversorgung eigen. Sowohl die Schwerpunktlegung wie das spezifische Zusammenwirken dieser Strukturelemente haben aber Auswirkungen auf die jeweiligen Reformpotenziale, weil die bestehenden Leistungsansprüche und Finanzierungsverpflichtungen Interessen strukturieren, die bei einer Umgestaltung des Sozialstaats als Vetogruppen mobilisierbar sind. Bestehende wohlfahrtsstaatliche Arrangements strukturieren also im Sinne einer Pfadabhängigkeit Reformoptionen, weil sie in Gestalt von policy feedbacks spezifische Anreize für das Handeln von Individuen und Gruppen mit sich bringen, das als Antwort auf geltende Politikmuster zu verstehen und zu berücksichtigen ist (vgl. Pierson 1993). Darüber hinaus beeinflusst die Ausgestaltung der Sozialpolitik aber auch die Art und Weise der Arbeitsteilung zwischen den Geschlechtern (Pfau-Effinger 2004). Für den umfassenden Anspruch auf Sozialleistungen ist in allen vier Ländern die Erwerbstätigkeit Voraussetzung. Nicht erwerbstätige Personen sind in Deutschland, Frankreich und Italien oftmals mittelbar über erwerbstätige Ehepartner oder Eltern abgesichert, so dass der Anreiz zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit für sie nicht sehr stark ist. Schweden bietet hingegen nur eine geringe abgeleitete Sicherung, die sich z.B. in einer nur für kurze Zeiträume gewährten Hinterbliebenenrente äußert, so dass starke sozialstaatliche Anreize zur Arbeitsaufnahme bestehen. Auch das Steuersystem kann bestimmte Formen der Arbeitsteilung hemmen oder unterstützen. So stellt die gemeinsame Veranlagung von Ehepartnern in Form des deutschen Ehegattensplitting einen Anreiz für die Aufrechterhaltung einer traditionellen Arbeitsteilung zwischen Frauen und Männern dar, während die individuelle Veranlagung wie in Schweden sich neutral gegenüber Allein- oder Doppelverdienertum verhält (Dingeldey 2000). Im Folgenden sollen die vier Länder nun im Hinblick auf die vorherrschenden Muster der Erwerbstätigkeit, des demografischen Wandels und der Haushaltstrukturen genauer charakterisiert werden.

78

4 Die vier Wohlfahrtsregime im Vergleich

4.1.2 Kontexte: Alterung der Gesellschaft, Haushaltsstrukturen und Erwerbstätigkeit Demografische Alterung Fast alle europäischen Länder sind vom Doppeltrend der Alterung und Schrumpfung der Bevölkerung betroffen. Die Fertilitätsraten sanken in den letzten 30 Jahren in Europa um mehr als 20 Prozent und liegen mit durchschnittlich 1,5 Kindern pro Frau26 deutlich unterhalb des Wertes von 2,1, der unter geltenden Bedingungen den Bestand der Bevölkerung sichert (Abbildung 1.2). Gleichzeitig stieg die Lebenserwartung kontinuierlich und liegt heute im Schnitt in den EUMitgliedsstaaten bei ca. 78 Jahren. Der Bevölkerungsanteil der über 65-Jährigen liegt heute im europäischen Schnitt bei ca. 16 Prozent, wird im Jahr 2030 aber je nach Land und Prognose der Nettozuwanderung zwischen 20-30 Prozent betragen (Abbildung 1.3). Damit verbunden ist der Anstieg der Altenquote, d.h. des Anteils der über 65-Jährigen im Verhältnis zum Anteil der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter, der, wie eingangs schon erwähnt, von gegenwärtig rd. 24 Prozent auf 38 Prozent wachsen wird (Abildung 1.4). Frankreich und Schweden liegen mit ihren Geburtenraten allerdings deutlich näher am Bestandssicherungsniveau als Deutschland und Italien, die auch gemessen am europäischen Durchschnitt auffallend niedrige Fruchtbarkeitsziffern aufweisen. Die volle Tragweite der demografischen Entwicklungen wird sich erst ab dem Jahr 2015 offenbaren, wenn die Baby-Boom-Kohorten der Nachkriegszeit das (derzeitige) Rentenalter erreichen, während die Bevölkerung im erwerbstätigen Alter vorwiegend von den geburtenschwachen Jahrgängen der nach 1970 Geborenen geprägt sein wird. Deutschland und vor allem Italien werden von den Verschiebungen im Generationengefüge dann sehr viel stärker betroffen sein als Schweden oder Frankreich.

26

Dies ist der Durchschnittswert der EU-Mitgliedsstaaten im Jahr 2001. Die Werte schwanken zwischen 1,2 in Slowenien und der Slowakei und 2,0 in Irland und Island (European Data Service 2007).

79

4.1 Grundlegende Prinzipien und Charakteristika der ausgewählten Wohlfahrtsregime

Abbildung 4.1: Strukturdaten zum demografischen Wandel 1.1 Lebenserwartung bei Geburt

1.2 Fertilitätsrate 3

80

2.5

75

Fertilitätsrate

2

70

65

1.5

1

Europa

Europa Frankreich

Frankreich Deuschland

Deuschland Italien

0.5

Italien

Schweden

Schweden

Reproduktionsniveau 2000-05

1990-95

1960-65

0 1950-55

2000-05

1990-95

1980-85

1970-75

1960-65

50

1980-85

55

1970-75

60

1950-55

Lebenserwartung bei Geburt in Jahren

85

80

4 Die vier Wohlfahrtsregime im Vergleich

1.3 Anteil der über 65-Jährigen

1.4 Altenquotec 50

Projektion

Europa

Deuschland

40

Projektion

Europa 45

Frankreich

Frankreich Deuschland

40

Italien

Italien Schweden

Schweden

35 30

30

Altersquotient

25 20

20

15 10

10

5

2030

2020

2010

2000

1990

1980

1970

1960

2030

2020

2010

2000

1990

1980

1970

1960

0 1950

0

1950

Anteil der über 65-Jährigen an der Gesamtbevölkerung

50

Erläuterung: Die Projektionen basieren auf einer mittleren Variante der Entwicklung der Fertilität und der Zuwanderung. c Die Altenquote ist der Anteil der über 65-jährigen Personen gemessen an der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter zwischen 15 und 64 Jahren. Quelle: United Nations (2004); World Population Prospects

Haushaltsstrukturen bei Familien und älteren Menschen Der veränderte Altersaufbau der Bevölkerung und der soziale Wandel der Lebensformen haben zu einer deutlichen Veränderung der Haushaltsstrukturen geführt (Saraceno 1997). Haushalte spielen als ökonomische Einheiten eine wichtige Rolle bezüglich der Aufteilung der Einkommen unter den Altersgruppen und der Bereitstellung von Betreuungs- und Pflegeleistungen. Diverse Studien haben zwar belegt, dass im Haushalt nur ein Teil der Austauschbeziehungen zwischen Generationen und Familienmitgliedern stattfindet (Bien 2000; Szydlik 2000), aber trotz der Trends zur Kernfamilie und zu autonomen Wohnformen

4.1 Grundlegende Prinzipien und Charakteristika der ausgewählten Wohlfahrtsregime

81

älterer Menschen bilden Haushalte noch immer ein wesentliches Zentrum intergenerationaler Beziehungen. Die langfristigen Trends zur Pluralisierung und Individualisierung von Lebensformen scheinen seit den 1990er Jahren insofern gebrochen, als sich wieder eine verstärkte Tendenz zum Zusammenleben in Kernfamilien zeigt. Das verdeutlicht die Abbildung 4.2, welche die Verteilung der Haushaltsstrukturen für die 16- bis 64-jährige Bevölkerung vor und nach der Jahrtausendwende darstellt. In allen Ländern zeichnet sich eine Tendenz zur Polarisierung der Haushaltsformen zwischen Kernfamilien auf der einen Seite und kinderlosen Paaren bzw. Einpersonenhaushalten auf der anderen Seite ab. Andere Haushaltsformen kommen in Deutschland, Frankreich und Schweden27 nur relativ selten vor. Italien hat hingegen einen erheblichen Anteil an Mehrgenerationenhaushalten und an Haushalten, in denen erwachsene Kinder noch bei den Eltern leben. Die Verteilung der Haushalte nach der Form des Zusammenlebens mit Kindern zeigt große länderspezifische Vielfalt. In Italien stellen Haushalte mit Kindern auch deshalb die deutlich überwiegende Haushaltsform dar, weil der Anteil der Paare mit erwachsenen Kindern auffallend hoch ist. In Schweden dominieren hingegen – zum Teil bedingt durch die Besonderheiten der schwedischen Statistik, die Personen über 18 Jahre auch dann als im eigenständigen Haushalt lebend klassifiziert, wenn sie noch bei den Eltern wohnen – Einpersonenhaushalte sowie Paarhaushalte ohne Kinder. In Deutschland und Frankreich halten sich diese beiden Haushaltstypen in etwa die Waage. Deutliche Unterschiede zeigen sich bei Paarhaushalten, in denen nur Kinder über 15 Jahre leben. Auch wenn die schwedischen Daten aufgrund der anderen Haushaltsdefinition verzerrt sind, zeigen Analysen der SHARE-Daten, dass erwachsene Kinder in Schweden das Elternhaus deutlich früher verlassen als in den anderen drei Ländern (vgl. Kapitel 4.3.1). Besonders spät ziehen erwachsene Kinder hingegen in Italien aus (Aassve et al. 2002). Dazu tragen neben dem allgemeinen Trend zur Verlängerung der Post-Adoleszenz die prekäre Arbeitsmarktsituation mit hoher Jugendarbeitslosigkeit sowie die angespannte Lage auf dem italienischen Wohnungsmarkt bei. Bei Frauen ist der Auszug aus dem Elternhaus in der Regel an das Eingehen einer Partnerschaft bzw. Heirat gebunden (Aassve et al. 2001). In Deutschland und Frankreich stellen Paarhaushalte mit ausschließlich erwachsenen Kindern weniger als ein Fünftel aller Haushalte, aber ihr Anteil ist damit immer noch deutlich höher als in Schweden. Nähere Analysen zur geographischen Entfer27

Da die schwedischen Daten auf einem anderen Haushaltkonzept basieren, wird vor allem der Anteil der Haushalte unterschätzt, in denen erwachsene Kinder mit ihren Eltern leben, während der Anteil der Einpersonenhaushalte überschätzt wird. Außerdem wird die Zahl der Haushalte insgesamt dadurch höher angesetzt. Allerdings zeigen andere Studien, dass erwachsene Kinder selten mit ihren Eltern in einem Haushalt leben, so dass die Ergebnisse nur leicht verzerrt werden.

82

4 Die vier Wohlfahrtsregime im Vergleich

nung zwischen Eltern und Kindern haben allerdings gezeigt, dass der Auszug erwachsener Kinder in Deutschland häufig nur bedeutet, dass sie einen eigenständigen Haushalt im selben Haus gründen (vgl. auch Kapitel 4.3.1). Der Trend zum Alleinleben wurde in jüngster Zeit offenbar gebrochen. Allein in Schweden ist die Haushaltszusammensetzung zwischen 1997 und 2001 stabil geblieben, während sich in den anderen drei Ländern seit 1994 eine Trendwende zum häufigeren Zusammenleben von Familienmitgliedern zeigt. Der Anteil an Einpersonen- und Paarhaushalten ohne Kinder nahm hier ab, was vor allem in Deutschland durch den starken Rückgang des Anteils kinderloser Paarhaushalte infolge des längeren Verbleibens junger Menschen im elterlichen Haushalt erklärt wird (Cherlin et al. 1997; Weik 2002). Der Anstieg des Anteils von Paarhaushalten mit Kindern über 16 Jahre ist vermutlich nicht nur Ausdruck der mit der Bildungsexpansion einhergehenden Verlängerung der Phase der PostAdoleszenz, sondern auch ein Anzeichen für das Zusammenrücken der Familien in ökonomisch unsicheren Zeiten. Die jüngste Trendwende zugunsten der traditionellen Kernfamilie in kontinentaleuropäischen Ländern zeigt sich nicht nur in den Haushaltsstrukturdaten, sondern auch in Meinungsumfragen, die auf eine Mitte der 1990er Jahre einsetzende Akzentuierung traditioneller Familienwerte und herkömmlicher Erziehungsziele verweisen (Hurrelmann und Albert 2006). Die Ehe hat ihre traditionelle Vormachtstellung als dominante Form des Zusammenlebens Erwachsener nur in Schweden erkennbar eingebüßt. Besonders in Italien ist das Zusammenleben von Paaren unabhängig von der Präsenz von Kindern nach wie vor fast ausschließlich an die Ehe gekoppelt. Nur zwei Prozent aller italienischen Paare lebten 2001 in einer anderen Lebensgemeinschaft. Auch in Deutschland (91 Prozent) und Frankreich (84 Prozent) ist die Ehe die bei weitem dominante Lebensform von Paarhaushalten, deren Anteil sich seit 1994 sogar erhöht hat. In Schweden stellen verheiratete Paare zwar auch die deutliche Mehrheit aller Lebensgemeinschaften, aber hier leben bei rückläufigem Anteil nur noch 64 Prozent der Paare unter 65 Jahren in ehelicher Gemeinschaft.28

28

Die Angaben beziehen sich auf Daten des ECHP zwischen 1994 und 2001.

83

4.1 Grundlegende Prinzipien und Charakteristika der ausgewählten Wohlfahrtsregime

11

2001

9

1997

10

11

2001

17

1994

18

4

6

6

4

22

38

4

6

5 4

22

39

27

3

12

1

9

19

11

Deutschland

Frankreich

Italien

Schweden

Abbildung 4.2: Haushaltsformen bei Personen im Alter von 16-64 Jahren

14

2001

15

15

5

1994

16

14

6

2001

12

1994

15

0%

10%

10

11

20%

21

5

4

4

30%

1

17

12

3

3

18

2

12

3 5

40%

50%

13

16

11

18

20

8

8

13

15

22

16

30

23

60%

27

70%

80%

90% 100%

Paar, 1 Kind

Paar, 2 Kinder

Paar, 3+ Kinder

Paar, erwachsene Kinder

Alleinerziehend

Andere

Paar, ohne Kinder

Allein lebend

Erläuterung: Kinder werden ausgewiesen, wenn sie unter 16 Jahre alt sind. Zu beachten ist zudem, dass auch in Haushalten mit Kindern unter 16 Jahren weitere Kinder leben können, die das 17. Lebensjahr bereits erreicht haben. Quelle: ECHP 1994-2001, eigene Berechnungen

84

4 Die vier Wohlfahrtsregime im Vergleich

Deutschland

1994

40

2001

38

Frankreich

Abbildung 4.3: Haushaltsformen bei älteren Menschen

1994

41

33

27

1994

29

25

13

6 4 4

53

53

9

44

10

4

6

6

12

Italien

2001

6 33

48

2001

26

36

17

6

15

Schweden

0 1997

43

10

57

0 2001

41

0%

10%

20%

00

58

30%

40%

50%

60%

Allein lebend

Paar ohne Kinder

Allein mit Kind(ern)

Andere

70%

80%

90%

100%

Paar mit Kind(ern)

Quelle: ECHP 1994, 1997, 2001, eigene Berechnungen

Auch bei älteren Menschen zeigt sich seit den 1990er Jahren ein Bruch des Trends zur Vereinzelung. Der Anteil allein lebender älterer Menschen ist in allen vier Ländern rückläufig In Deutschland und Italien ist überdies der Anteil älterer Paarhaushalte ohne Kinder deutlich geschrumpft, was mit der schon erwähnten Tendenz zum verzögerten Auszug erwachsener Kinder zusammenhängt. Die schwedi-

4.1 Grundlegende Prinzipien und Charakteristika der ausgewählten Wohlfahrtsregime

85

schen Daten sind hier zwar aufgrund der abweichenden Haushaltsdefinition einmal mehr schwer zu interpretieren, aber andere Studien bestätigen (Bernhardt et al. 2005; Kohli et al. 2006), dass ältere Menschen in Schweden fast ausschließlich ohne Kinder im eigenen Haushalt leben (vgl. auch Tabelle 4.4 auf Seite 97). Festzuhalten bleibt, dass ältere Menschen in allen vier Ländern in der überwiegenden Mehrzahl der Fälle unter sich im eigenen Haushalt leben. In Deutschland und Frankreich leben mehr als drei von vier älteren Menschen alleine oder mit einem Partner zusammen. Deutliche Unterschiede ergeben sich aber – wie noch genauer zu zeigen sein wird (vgl. Kapitel 4.3.1) – zwischen beiden Ländern hinsichtlich der Entfernung, die ältere Menschen und ihre Kinder trennt. Italien ist das Land mit dem kleinsten Anteil unter sich lebender älterer Menschen. Im Jahr 2001 lag der Anteil bei 62 Prozent. Fast ein Viertel der Älteren lebt in Italien noch mit mindestens einem Kind zusammen. Selbst Dreigenerationenhaushalte finden sich in Italien noch relativ häufig. Dabei entstehen diese Haushaltstypen nicht etwa durch die Geburt von Enkelkindern, sondern meist dadurch, dass Großeltern im Falle der Verwitwung wieder zu ihren erwachsenen Kindern ziehen, nachdem diese den elterlichen Haushalt längst verlassen hatten (Saraceno und Naldini 2001). Beschäftigung im Zeitverlauf Unsere vier Untersuchungsländer unterscheiden sich auch deutlich in den Beschäftigungsstrukturen, wobei große Diskrepanzen insbesondere bei der Frauenbeschäftigung auffallen. Das zeigt die geschlechtsspezifische Entwicklung der Beschäftigungsquoten seit den fünfziger Jahren in Abbildung 4.4. Deutlich ist der drastische Rückgang der Männerbeschäftigung in allen vier Ländern. Waren in den 1950er Jahren noch allenthalben über 90 Prozent der Männer im erwerbsfähigen Alter beschäftigt, so schrumpfte der Anteil in jüngster Zeit ausnahmslos weit unter 80 Prozent. Nachdem die nationalen Unterschiede vorübergehend zu Beginn der 1990er Jahre deutlich angewachsen waren, unterschieden sich die männlichen Beschäftigungsquoten im Jahr 2005 zwischen Deutschland, Frankreich und Italien nur noch geringfügig. Nur Schweden hob sich mit einer um fünf Prozentpunkte höheren Quote noch deutlich ab, obwohl auch dort kräftige Beschäftigungsverluste in Kauf zu nehmen waren. Sehr deutliche Unterschiede zeigen sich in Niveau und Verlauf der Frauenbeschäftigung. In jüngster Zeit heben sich drei Beschäftigungsmuster voneinander ab:

86

4 Die vier Wohlfahrtsregime im Vergleich

Beschäftigungsquote von Männern in %

Abbildung 4.4: Beschäftigungsquoten von Männern und Frauen 1950-2005 105 100 95 90 85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

Beschäftigungsquote von Frauen in %

85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 Frankreich

Deutschland

Quelle: Flora et al. (1987), OECD (1984; 1998; 2005b)

Italien

Schweden

4.1 Grundlegende Prinzipien und Charakteristika der ausgewählten Wohlfahrtsregime

1.

2.

3.

87

Schweden hat nach einem rapiden Anstieg in den 1970er Jahren eine sehr hohe Frauenbeschäftigungsquote, die seit den 1980er Jahren auf dem Niveau der Männer liegt. 29 Die Beschäftigungsquoten von Frauen in Frankreich und Deutschland sind nach lange Zeit nur mäßigem Anstieg heute auf einem mittleren Niveau. Erst die 1990er Jahre sahen ein deutliches Wachstum.30 In Italien ist die Beschäftigungsquote von Frauen seit jeher vergleichsweise niedrig, verzeichnet aber seit 1995 einen deutlichen Anstieg.

Auch die Beschäftigungsstruktur der Frauen weicht sowohl im Vergleich zu Männern als auch im Ländervergleich deutlich voneinander ab. Teilzeitarbeit wird wesentlich häufiger von Frauen als von Männern ausgeübt (Tabelle 4.2). Werden die unterschiedlichen Teilzeitquoten berücksichtigt, so verschieben sich die auf Vollzeitäquivalente umgerechneten Beschäftigungsniveaus deutlich (Rubery et al. 1997). Zum einen rücken Frankreich und Schweden näher zusammen, da in Frankreich ein höherer Anteil von Frauen Vollzeit beschäftigt ist als in Deutschland. Zum anderen nähern sich Deutschland und Italien an, da die Teilzeitquote in Italien sehr niedrig, in Deutschland aber im internationalen Vergleich relativ hoch ist (Lewis 1992). Zusätzlich zur geringen Beschäftigungsintensität von Frauen besteht ein deutliches Lohngefälle zwischen Männern und Frauen. Angaben zur Höhe des Lohngefälles variieren aufgrund unterschiedlicher Datensätze und Einkommensvariablen sowie verschiedener Methoden, die Struktureffekte zu kontrollieren (Beblo et al. 2003; European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions 2006; Plantenga 2006; Rubery et al. 2002).31 Konsistente Ländervergleiche lassen sich der Literatur nicht entnehmen. Eindeutig ist, dass Frauen einen niedrigeren Stundenlohn beziehen und dies auch dann, wenn Bildungs- und Berufsunterschiede kontrolliert werden. Darüber hinaus zeigt sich die Tendenz, dass das Lohngefälle in Deutschland am höchsten und in Italien am niedrigsten ist, während Schweden und Frankreich auf einem mittleren Niveau liegen. Frauen verdienen ca. 15 bis 25 Prozent weniger als Männer. Im WSI-FrauenDatenReport wurde für Deutschland untersucht, zu welchem Anteil die Einkommensunterschiede auf Ausstattungseffekte (Struktur29

30 31

Der auffallende Rückgang der Beschäftigungsquoten schwedischer Frauen war in den 1990er Jahren von einer noch stärkeren Abnahme der Beschäftigungsquoten von Männern begleitet und ging auf die Wirtschaftskrise zu Beginn der Dekade zurück (Palme et al. 2001: 37, 82). In Deutschland ist der Anstieg teilweise durch die höhere Erwerbstätigkeit von Frauen in den neuen Bundesländern bedingt, die ab 1990 in der Statistik erfasst werden. Rubery et al. (2002: 57f.) geben am Beispiel Spaniens einen Einblick in die Schwankungsbreite der Berechnungen des Lohngefälles zwischen Männern und Frauen. In den dort zitierten Studien variiert das nicht um Struktureffekte bereinigte Lohngefälle zwischen 17 und 65 Prozent.

88

4 Die vier Wohlfahrtsregime im Vergleich

merkmale wie Qualifikation, Branchenzugehörigkeit, Betriebsgröße etc.) oder auf Gruppeneffekte im Sinne einer Diskriminierung von Frauen zurückzuführen sind. Die Autorin nutzte dafür drei verschiedene Datenquellen, was aufgrund methodischer Unterschiede zu einer großen Spannbreite der Ergebnisse führte: So verdient eine Frau in Westdeutschland nur aufgrund ihres Geschlechts zwischen 12 Prozent und 32 Prozent weniger als ein Mann. In Ostdeutschland sind die Differenzen geringer, hier würde eine Frau zwischen 11 Prozent und 24 Prozent mehr verdienen, wenn sie ein Mann wäre (Ziegler 2005). Tabelle 4.2:

Geschlechterunterschiede bei der Beschäftigung Teilzeitquote 2005 Frauen

Männer

Deutschland

43,8

7,8

Frankreich

30,6

5,7

Italien

26,1

4,6

Schweden

40,4

11,8

Quelle: Labour Force Survey 2005

Die Verbindung von Kind und Karriere stellt insbesondere für Frauen weiterhin ein Dilemma dar, das sich in zweifacher Weise auswirkt: Zum einen führen steigende Qualifikationsanforderungen zu längeren Ausbildungszeiten und Qualifizierungsphasen. Sowohl der spätere Eintritt ins Berufsleben als auch die anhaltenden ökonomischen Unsicherheiten aufgrund unstetiger Beschäftigungsverhältnisse verzögern oder verhindern die Familiengründung. Damit steigt das Alter bei Geburt des ersten Kindes, und die Zeit reicht oftmals nicht mehr, um die gewünschte Kinderzahl zu verwirklichen (Fahey und Spéder 2004). Dadurch verschärft sich das demografische Ungleichgewicht zwischen älteren und jüngeren Personen, was die europäischen Wohlfahrtsstaaten vor enorme Herausforderungen stellt (Birg 2001; 2005). Die Alterung europäischer Gesellschaften kann durch höhere Geburtenraten in den nächsten Jahrzehnten zwar nicht gestoppt – dazu sind die Geburtskohorten der potenziellen Eltern zu klein –, aber doch abgefedert werden. Dies scheint in Frankreich und Schweden mit Fertilitätsraten um 1,9 Kinder pro Frau zurzeit wesentlich besser zu gelingen als in Deutschland und Italien, die im Vergleich europäischer Reproduktionsraten hintere Rangplätze belegen (European Data Service 2007). Am Beispiel Schwedens wird häufig gezeigt, dass hohe Beschäftigungsquoten von Frauen kein Hinderungsgrund sind, Kinder zur Welt zu bringen. Dieser Befund ist insofern richtig, als er verdeutlicht, dass die großen Ni-

89

4.1 Grundlegende Prinzipien und Charakteristika der ausgewählten Wohlfahrtsregime

veauunterschiede bei den Fertilitätsraten nur zum Teil auf den Grad der Arbeitsmarktbeteiligung bzw. die Karriereorientierung von Frauen zurückzuführen sind. Er gilt jedoch insofern nur eingeschränkt, als auch in Ländern mit vergleichsweise hohen Geburtenraten wie Schweden der Anstieg weiblicher Beschäftigung durchaus von einem Rückgang der Geburtenziffern begleitet war. Das macht die Abbildung 4.5 deutlich, die für alle hier untersuchten Länder einen negativen Zusammenhang zwischen der Entwicklung der Frauenbeschäftigung und der Fertilitätsrate im Längsschnitt seit den 1950er Jahren zeigt (wobei die länderspezifischen Punkte Jahreszahlen in Fünfjahresschritten repräsentieren). Abbildung 4.5: Zusammenhang zwischen Fertilität und Beschäftigungsquoten von Frauen im Längsschnitt (1950-2005) 3,0 R2 = 0,4111

Fertilitätsrate

2,5 Frankreich

2,0

Deutschland Italien Schweden

1,5

R2 = 0,3876

Trend Frankreich Trend Deutschland Trend Italien

1,0

R2 = 0,3338

Trend Schweden

R2 = 0,6707

0,5 0,0 0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Beschäftigungsquote von Frauen

Quelle: UN World Population Prospects 2004

Die Vorstellung der Wohlfahrtsregime in unseren vier Vergleichsländern soll im Folgenden näher auf die beiden Schlüsselaspekte unserer Untersuchung eingehen, nämlich zum einen auf das Generationenverhältnis in der Verteilung sozialstaatlicher Leistungen, zum anderen auf die Familienorientierung und das Bild der Generationenbeziehungen in der Bevölkerung.

90

4 Die vier Wohlfahrtsregime im Vergleich

4.2 Generationenverhältnis in der Sozialpolitik: Altersorientierung und Rentenlastigkeit von Wohlfahrtsstaaten 4.2 Generationenverhältnis in der Sozialpolitik Diverse Sozialwissenschaftler haben darauf aufmerksam gemacht, dass Wohlfahrtsstaaten sich im Grad ihrer Altersorientierung oder Rentenlastigkeit unterscheiden (z.B. Esping-Andersen und Sarasa 2002; Hedström und Ringen 1990; Lynch 2001). Zwar beanspruchen die als Einkommensersatz konzipierten Renten überall einen weit höheren Anteil der Sozialausgaben als die lediglich als Einkommensergänzung konzipierten Leistungen für Familien, aber das Ausmaß, in dem die Ausgaben zugunsten Älterer den Aufwand zugunsten von Kindern und Jugendlichen übertreffen, variiert von Land zu Land beträchtlich. Im Folgenden ist zu untersuchen, wie sich die Relation in den von uns untersuchten Ländern darstellt und inwiefern es zu nennenswerten Veränderungen im Zeitverlauf gekommen ist.32 Wir konzentrieren uns dabei auf Transferzahlungen und Sachleistungen für die Bereiche hohes Alter und Familie, für welche die Zuordnung zu bestimmten Altersgruppen relativ eindeutig ist und blenden Leistungen, deren Zielgruppen ebenso uneindeutig sind wie die altersspezifische Inanspruchnahme, von der Betrachtung aus. Abbildung 4.6 gibt einen ersten Überblick darüber, wie sich die altersspezifischen wohlfahrtsstaatlichen Arrangements in Europa unterscheiden und wo die vier Untersuchungsländer im europäischen Vergleich einzuordnen sind. Die Abbildung zeigt drei Indikatoren zur Charakterisierung sozialstaatlicher Leistungen im Jahr 2001. Der auf der x-Achse abgetragene Anteil der Ausgaben für hohes Alter an den gesamten Sozialausgaben verdeutlicht, wie rentenlastig die sozialen Sicherungssysteme sind. Der Quotient aus Sachleistungen und Barleistungen auf der y-Achse weist aus, wie stark Dienstleistungen im Vergleich zu Sozialtransfers die nationale Gestalt des Sozialstaats prägen. Schließlich gibt der Durchmesser der Länderkreise an, wie hoch die Pro-Kopf-Ausgaben für Sozialschutz sind.

32

Die Angaben stammen aus dem Online-Angebot des Europäischen Datenservice, der von dem europäischen Statistikamt Eurostat auf der homepage http://epp.eurostat.ec.europa.eu/ zur Verfügung gestellt wird. Zur Systematik der Einteilung der Sozialschutzausgaben vgl. auch Infobox 1 im Anhang.

91

4.2 Generationenverhältnis in der Sozialpolitik

Abbildung 4.6: Wohlfahrtsstaatliche Arrangements (2001)

Quotient aus Sach- und Barleistungen

0.8 SE

0.7

DK

0.6

GR PTFR

FI

0.5 0.4

NL LU

BE

UK DE

ES

AT IT

0.3 0.2 0.1 0.0 25

30

35

40

45

50

55

Anteil der Ausgaben für hohes Alter an den Gesamtausgaben

Erläuterung: Die Größe der Kreise gibt die Sozialausgaben insgesamt pro Kopf der Bevölkerung an. Irland wurde ausgeschlossen, weil die Angaben wenig plausibel wirkten. Quelle: European Data Service (2007), eigene Berechnungen

Sehr deutlich wird, wie stark sich insbesondere die Wohlfahrtsstaaten Italiens und Schwedens voneinander unterscheiden. Über die Hälfte der Ausgaben des italienischen Wohlfahrtsstaats fließt in Leistungen für das hohe Alter. Dabei dominieren monetäre Leistungen gegenüber sozialen Diensten sehr viel stärker als in anderen Ländern, während das Ausgabenvolumen pro Kopf der Bevölkerung deutlich niedriger ausfällt als anderswo. Schweden bietet hingegen weniger als die Hälfte seines Sozialaufwands für das hohe Alter auf, verwendet einen wesentlich höheren Anteil für soziale Dienste und hat nach Luxemburg die höchsten Pro-Kopf-Leistungen für den Sozialschutz. Deutschland und Frankreich nehmen mittlere Positionen ein. Während sie ähnlich geringe Anteile der Sozialausgaben für das hohe Alter aufwenden wie Schweden, treten soziale Dienstleistungen gegenüber monetären Transferzahlungen sehr viel stärker zurück als in Schweden, während das Ausgabenvolumen pro Kopf der Bevölkerung ähnlich ist. Allerdings ähnelt Frankreich mit niedrigerem Gewicht der Ausgaben für das hohe Alter sowie höherem Anteil für soziale Dienste Schweden etwas stärker, als das für Deutschland gilt.

92

4 Die vier Wohlfahrtsregime im Vergleich

Die Abbildungen 4.7 und 4.8 geben genaueren Aufschluss über das Volumen und die Veränderung des Sozialaufwands in unseren vier Untersuchungsländern. Dabei drücken wir das Ausgabenniveau zum einen relativ als Anteil des Bruttoinlandsprodukts aus, zum anderen, um eine Vorstellung vom absoluten Niveau zu geben, als Ausgaben pro Kopf der Bevölkerung in Kaufkraftstandards. Es zeigt sich, dass die vier Länder zwischen einem Viertel und einem Drittel des Bruttoinlandsprodukts (BIP) für den Sozialschutz aufwenden. Am höchsten ist der Anteil in Schweden, am niedrigsten in Italien. Beim Zeitvergleich fällt der Rückgang der Ausgabenquote in Schweden sowie der Anstieg in Deutschland auf, der im Wesentlichen auf die im Zuge der deutschen Einigung entstandenen Sozialaufgaben zurückgeht. In Frankreich und Italien blieb die Quote praktisch stabil. Die Pro-Kopf-Ausgaben (in Abbildung 4.8) sind überall gestiegen, wobei zu berücksichtigen ist, dass in Kaufkraftstandards berichtete Größen sich wegen der unzureichenden Erfassung der Inflation nur sehr bedingt für Vergleiche über die Zeit eignen. Deutlich wird aber, dass Schweden pro Kopf der Bevölkerung etwa 30 Prozent mehr für den Sozialschutz aufwendet als Italien, während sich Deutschland und Frankreich auf sehr ähnlichen Niveaus zwischen diesen beiden Extremen bewegen. Weder die Ausgabenquoten noch die Ausgaben pro Kopf der Bevölkerung tragen den mit verschiedenen Bevölkerungsstrukturen verbundenen Unterschieden des sozialpolitischen Bedarfs Rechnung. Auf ihrer Grundlage weiß man deshalb nicht, ob ein Ausgabenniveau als hoch erscheint, weil die Leistungen großzügig bemessen sind oder weil die Zielgruppe, die die Leistungen empfängt, besonders groß ist. So können Länder auf der Grundlage der bisher verwendeten Maße allein deshalb als besonders rentenlastig erscheinen, weil ihre Altersstruktur die Gruppe der Rentenempfänger besonders groß sein lässt. Die folgende Tabelle 4.3 sowie die auf ihr basierende Abbildung 4.9 tragen dem Rechnung, indem sie den Grad der Rentenlastigkeit über ein verfeinertes Maß erfassen, das die Größe der Zielgruppen sozialpolitischer Leistungen konstant hält, indem die bereichsspezifischen Ausgaben pro Kopf der jeweiligen Zielgruppe berichtet werden. Die Familienleistungen, zu denen das Kindergeld und andere Geldleistungen zur finanziellen Unterstützung von Familien ebenso gezählt werden wie familienorientierte Dienstleistungen, werden pro Kopf der 0- bis 15-Jährigen berichtet, die Ausgaben für das hohe Alter inklusive der Altersrenten und der Hilfen zur Pflege pro Kopf der über 65-Jährigen. Hier zeigt sich, dass die Sozialausgaben für ältere Menschen in allen vier Ländern deutlich gestiegen sind. Noch stärker sind aber in allen Ländern, außer Schweden, die Familienleistungen gewachsen. Die Veränderungsraten in Tabelle 4.3 machen deutlich, dass mit diesen Veränderungen eine deutliche Konvergenz der Altersorientierung unserer vier Länder verbunden war. Während im bislang am wenigsten alterslastigen

93

4.2 Generationenverhältnis in der Sozialpolitik

Sozialstaat Schwedens eine Verschiebung zugunsten Älterer erfolgte, hat das traditionell besonders rentenlastige Italien in jüngster Zeit diesen Daten zufolge ebenso wie Deutschland die Ausgaben für Kinder und Familien in besonderem Maße erhöht. Italien wendet allerdings auch 2003 nur die Hälfte des schwedischen Betrags für die Familienförderung auf.33 Abbildung 4.7: Sozialschutzausgaben insgesamt in % des BIP, 1993 und 2003

40

8000

35

7000

30

6000

25

5000

20

4000

15

3000

10

2000

5

1000 0

0 DE

FR 1993

IT

SE

2003

Quelle: European Data Service 2007

33

Abbildung 4.8: Sozialschutzausgaben insgesamt in KKS pro Kopf der Bevölkerung, 1993 und 2003

DE

FR 1993

IT

SE

2003

Quelle: European Data Service 2007

Inwieweit der Anstieg der italienischen Zahlen demografisch bedingt bzw. statistisches Artefakt ist, konnte erschöpfend nicht erklärt werden. Die institutionellen Daten zeigen keine wesentliche Leistungsverbesserung im hier betrachteten Zeitraum.

94 Tabelle 4.3:

Ausgaben Familie pro Kopf 0-15, KKS

Ausgaben hohes Alter pro Kopf 65+, KKS

Altersruhegeld pro Kopf 65+, KKS

4 Die vier Wohlfahrtsregime im Vergleich

Grundinformationen zu Niveau und Veränderung der Ausgabendaten Deutschland

Frankreich

Italien

1993

2264,9

2318,2

823,9

Schweden 3910,4

2003

4439,3

3136,7

1574,1

3920,5

Zuwachs (1993=100)

196

135

191

100

1993

13014,1

12724,7

13650,5

12693,4

2003

16170,4

15911,1

15783,8

17608,3

Zuwachs (1993=100)

124

125

116

139

1993

11781,7

12324,4

11607,9

9781,0

2003

14443,5

15133,7

13893,7

12500,8

Zuwachs (1993=100)

123

123

120

128

Erläuterung: Wir geben die jährlichen Ausgaben an, weil es länderspezifische Unterschiede im Auszahlungsmodus gibt. So erhalten z.B. italienische Rentner eine 13. Rentenzahlung, in allen anderen Ländern werden die Renten nur zwölf Mal überwiesen. Quelle: European Data Service 2007, eigene Berechnungen, vgl. zu der Ausgabensystematik auch Infobox 1 im Anhang

Die Abbildung 4.9 verdeutlicht diese Konvergenzprozesse, indem sie die gewandelte Relation von Sozialleistungen für Alt und Jung durch eine Verhältniszahl illustriert. Sie zeigt allerdings auch, dass der italienische Sozialstaat nach wie vor in besonderem Maße rentenlastig ist. Pro Kopf der Zielgruppe wendet der italienische Wohlfahrtsstaat zehnmal so viel für ältere Menschen wie für jüngere auf. In den drei übrigen Staaten hat sich das Verhältnis über die Zeit angeglichen und variiert nur noch schwach zwischen 3,6 in Deutschland und 5,1 in Frankreich. Aufgrund der deutlichen Ausgabensteigerung zugunsten der Familien hat Deutschland im Jahre 2003 Schweden den Rang als am wenigsten rentenlastiger Sozialstaat abgelaufen. Schweden ist das einzige Land, in dem die Ausgaben für ältere Bürger im Jahr 2003 stärker dominieren als zehn Jahre zuvor. Insofern kann es heute nicht mehr als Modellfall eines besonders ausgewogenen sozialstaatlichen Ausgabenprofils hinsichtlich der Altersverteilung gelten, wie frühere Studien das anhand älterer Daten behauptet haben (z.B. Esping-Andersen und Sarasa 2002; Lynch 2001; 2006). Allerdings ist bei Vergleichen dieser Art zu berücksichtigen, dass die Ausgabenniveaus pro Kopf der Zielgruppen nichts über

95

4.3 Generationenbeziehungen: Kontakthäufigkeit und Einstellungen zur Familie

die sehr unterschiedlichen Strukturen der Leistungen aussagen, weil hier zwischen Transferzahlungen und Dienstleistungen nicht unterschieden wird.34 Abbildung 4.9: Verhältnis der Sozialschutzleistungen für ältere Menschen pro Kopf der über 65-Jährigen und Familien pro Kopf der unter 15Jährigen (Vielfache), 1993-2003

18

16.6

16 14

Vielfache

12 10.0 10 8 5.5

5.7

5.1

6

4.5

3.6

3.2

4 2 0

Deutschland

Frankreich 1993

Italien

Schweden

2003

Quelle: European Data Service 2007

4.3 Generationenbeziehungen: Kontakthäufigkeit und Einstellungen zur Familie Untersuchungen zum Familialismus und zur Defamilialisierung haben bislang zumeist eine institutionenbasierte Perspektive eingenommen und gefragt, inwieweit der Staat den Familien Aufgaben zuschreibt oder abnimmt. Spiegelbildlich kann Familialismus aber auch dadurch konstituiert werden, dass Einstellungen und Lebensweisen der Bevölkerung mehr oder weniger auf die Familie zentriert sind. Wird der Fokus allein auf die sozialpolitische Behandlung der Familie 34

Der besonders starke Anstieg altersbedingter Ausgaben in Schweden kann z.T. auch ein Struktureffekt sein, der die schon in 1960er Jahren stark zunehmende Erwerbsbeteiligung schwedischer Frauen zum Ausdruck bringt, die ihren Niederschlag in höheren Rentenzahlungen gefunden haben.

96

4 Die vier Wohlfahrtsregime im Vergleich

gelenkt, übersieht man, dass staatliche Maßnahmen in verschiedene Familienkulturen eingebettet sind, deren Wurzeln weit zurückreichen (Burguière et al. 1997; Hajnal 1982; Lombardini 2005). In den folgenden beiden Abschnitten sollen daher die Familiensysteme der vier Länder anhand der Familienstrukturen und der Einstellungen zur Familie charakterisiert werden, um das Zusammenspiel von Sozialpolitik und Familie in den späteren Analysen besser zu verstehen.

4.3.1 Räumliche Nähe und Kontakte zwischen Generationen Die räumliche Nähe zwischen Familienmitgliedern ist eine wichtige Voraussetzung für Unterstützungsleistungen zwischen den Generationen. Vor allem instrumentelle Hilfen, wie die Betreuung von Kindern oder die Pflege bedürftiger Menschen, können nur dann regelmäßig in der Familie gegeben werden, wenn räumliche Nähe besteht (Marbach 1994; Silverstein und Litwak 1993). Auch die Kontakthäufigkeit steigt in dem Maße, wie die räumliche Distanz zu Verwandten schrumpft, obwohl moderne Kommunikationsmedien die Kontaktaufnahme über weite Entfernungen hinweg sicherlich vereinfacht haben. Räumliche Nähe bringt überdies oft das Bestehen einer engen Verbundenheit zum Ausdruck (Bengtson und Roberts 1991). Leben junge Erwachsene noch bei ihren Eltern, so erhöht dies die Wahrscheinlichkeit deutlich, dass sie bei späterer Pflegebedürftigkeit der Eltern Pflegeaufgaben übernehmen (Tomassini et al. 2003). Allerdings sagt räumliche Nähe nicht immer auch etwas über die Qualität und persönliche Enge der Generationenbeziehungen aus. Oft ist die Nähe des Zusammenlebens auch eine Funktion der gegebenen Gelegenheiten. So können ein hohes Wohlstandsniveau und ein gutes Angebot sozialer Dienstleistungen dazu beitragen, dass auch ältere Eltern unabhängig von ihren Kindern leben können. Die Familienbeziehungen werden dann zwar von Versorgungspflichten entlastet, sind aber aufgrund geringerer Konflikte sehr eng. Sozialwissenschaftler haben dafür die Formel von der inneren Nähe bzw. Intimität auf Distanz geprägt (Lüscher und Liegle 2003; Rosenmayr und Köckeis 1963). Tabelle 4.4 vergleicht die Größe der Familiennetzwerke und die Kontakthäufigkeit zwischen Eltern und erwachsen Kindern in unseren vier Ländern. Nationenspezifische Unterschiede zeigen sich weniger in der Größe des Familiennetzwerks als in der räumlichen Distanz. In Schweden leben verschiedene Generationen meist nicht in häuslicher Gemeinschaft. Dies hat unter anderem topografische Gründe, da in einem dünn besiedelten Flächenstaat wie Schweden der Wegzug der Kinder oft mit der Ansiedlung in weit entfernte Städte verbunden ist. In Ländern mit hoher Bevölkerungsdichte und dichtem Städtenetz wie Deutschland und Italien gibt es dagegen weitaus größere Möglichkeiten, in der

97

4.3 Generationenbeziehungen: Kontakthäufigkeit und Einstellungen zur Familie

Nähe der Eltern zu bleiben. Jeder fünfte ältere Mensch in Italien lebt mit mindestens einem seiner erwachsenen Kinder zusammen. Dieses Zusammenleben geht auch mit materiellen Unterstützungsleistungen einher, da die gemeinsame Haushaltsführung zu Einsparungen führt, die im italienischen Fall vor allem den Kindern zugutekommen (Trifiletti 1998: 182). Deutschland und Frankreich unterscheiden sich bezüglich des Zusammenlebens von Generationen in einem Haushalt nur wenig. Deutsche Kinder leben aber häufiger als Franzosen mit ihren Eltern im selben Haus. Tabelle 4.4: Land

Familiennetzwerke älterer Menschen (65+) im Ländervergleich Erweitertes Familiennetzwerkc

Kernfamilied

Anzahl der Personen Deutschland

Mindestens ein Kind lebt im selben Haushalt

Mindestens ein Kind lebt im selben Hause

Kontakte in der Woche

In %

In %

Mittelwert

8,1

2,5

7,4

22,7

10,8

10,5

2,8

6,6

9,6

9,9

Italien

9,3

2,5

20,7

39

14,8

Schweden

9,5

2,7

1,6

2,5

9,6

Frankreich

c Die erweiterte Familie besteht aus Eltern, Geschwistern, Partnern, Kindern und Enkelkindern der Befragten. d

Die Kernfamilie bezieht sich auf den Partner und die eigenen Kinder.

e

Dieser Indikator schließt ältere Eltern, die mit ihren Kindern im selben Haushalt leben, ein.

Quelle: SHARE 2003

Die Tabelle macht drei verschiedene Muster deutlich. Auf der einen Seite steht Italien, wo über 20 Prozent der älteren Menschen noch mit ihren erwachsenen Kindern in einem gemeinsamen Haushalt leben, während weitere 19 Prozent mit den Kindern das Haus teilen. Diese enge räumliche Nähe ist mit vergleichsweise häufigen Kontakten zwischen Eltern und Kindern verbunden. In Deutschland leben erwachsene Kinder seltener als in Italien im gleichen Haushalt, aber jeder fünfte ältere Mensch mit Kindern lebt mit ihnen zumindest im gleichen Haus. In Schweden und Frankreich ist die räumliche Distanz zwischen den Generationen hingegen größer. Dort leben mehr als 90 Prozent der erwachsenen Kinder nicht mehr mit ihren Eltern zusammen. Hinsichtlich der Kontakthäufigkeit zwischen Eltern und Kindern unterscheiden sich beide Länder nur wenig von Deutschland und anderen deutschsprachigen Ländern, aber deutlich von den sehr viel kontakt-

98

4 Die vier Wohlfahrtsregime im Vergleich

reicheren südeuropäischen Nationen. Die Gründe für das häufigere Zusammenleben der Generationen in Südeuropa sind nicht nur kultureller Art, sondern spiegeln auch die ungünstige Situation auf dem Wohnungs- und Arbeitsmarkt wider. Einschlägige Studien verweisen immer wieder auf die hohe Jugendarbeitslosigkeit, die spätere Etablierung auf dem Arbeitsmarkt, das damit verbundene hohe Heiratsalter sowie die hohen Wohnkosten (Aassve et al. 2001; Barbagli et al. 2004) Auch die demografische Entwicklung prägt die Generationenbeziehungen in der Familie. Anfang des 20. Jahrhunderts gab es in Deutschland etwa fünfmal mehr Kinder unter 15 Jahren als ältere Menschen über 60 Jahre. Im Jahr 2000 hat sich das Verhältnis umgedreht, und es leben nun 1,5 Mal mehr ältere Menschen als Kinder. In stärkerem Ausmaß als frühere Generationen können Kinder heute aufgrund der gestiegenen Lebenserwartung davon ausgehen, mit mehr Großeltern für längere Zeit zusammenzuleben (Engstler und Menning 2005). Gleichzeitig haben Großeltern eine schrumpfende Zahl von Enkeln, so dass sich ihre Beziehungen auf weniger Kinder konzentrieren und damit auch intensivieren (Hagestad 2006). Darüber hinaus haben sich auch die Lebensbedingungen älterer Menschen verändert, so dass sie heute erwarten können, längere Zeit behinderungsfrei zu leben. Durch den Wohlstandszuwachs in langen Friedensjahren verfügen zum ersten Mal in der Geschichte ältere Menschen auch in der Breite über größere ökonomische Ressourcen. Damit sind die Voraussetzungen dafür gegeben, dass sich die Generationenbeziehungen auch aus der Perspektive der Enkel intensivieren (vgl. Chvojka 2003). Intergenerationale Unterstützungsleistungen werden damit wohl künftig an Bedeutung gewinnen. Allerdings stellen die demografischen Veränderungen für die Generationenbeziehungen auch ein Problem dar, weil eine schrumpfende Zahl von Nachfahren für die Versorgung und Pflege der wachsenden Zahl älterer Menschen aufkommen muss. Diese Entwicklung ist im Grunde zwar allen hier untersuchten Ländern gemeinsam, aber die Zahlenverhältnisse unterscheiden sich doch von Land zu Land beträchtlich. So werden Deutschland und Italien in den nächsten 30 Jahren vom demografischen Wandel stärker betroffen sein als Frankreich oder Schweden. Darüber hinaus stellt sich die Balance zwischen Leistungen des Staates und der Familie in den einzelnen Ländern unterschiedlich dar, so dass es bei prinzipiell ähnlicher Problemlage doch landesspezifisch anderer Maßnahmen bedarf, um die geltenden Wohlfahrtsarrangements den sich ändernden demografischen Bedingungen anzupassen. Reformprozesse in Demokratien sind überdies auf den Gewinn von Mehrheiten angewiesen, und hier spielen Einstellungen und Erwartungshaltungen eine wesentliche Rolle. Abschließend wollen wir deshalb betrachten, welchen Stellenwert die Familie in den Köpfen der Bürger unserer Länder hat und welche Rolle sie von ihr in der Wohlfahrtsproduktion erwarten.

4.3 Generationenbeziehungen: Kontakthäufigkeit und Einstellungen zur Familie

99

4.3.2 Einstellungen zur Familie Austauschbeziehungen zwischen Generationen basieren auf moralischen Einstellungen, die das Handeln der Familienmitglieder prägen (Finch und Mason 1993; Lowenstein et al. 2004). Das Ausmaß, in dem Familienmitgliedern die Verantwortung für Betreuungs- und Pflegeaufgaben zugeschrieben wird, variiert von Land zu Land beträchtlich (vgl. auch Kapitel 9). Innerhalb der Familie sind diese Aufgaben meist geschlechtsspezifisch verteilt. Die Familienorientierung in unseren vier Untersuchungsländern wird im Folgenden anhand der Einstellungen zu beiden Aspekten – den Familienaufgaben und den Geschlechterrollen – charakterisiert und in den europäischen Kontext eingeordnet.35 Ein erstes Bild der Familienorientierung in europäischen Staaten gibt ein Index wieder, der vier Einstellungsindikatoren zur Bedeutung der Familie zusammenfasst (Abbildung 4.10). Der Wert Null repräsentiert den Durchschnitt aller beteiligten Länder. Positive Werte signalisieren eine überdurchschnittliche Familienorientierung, negative Werte eine unterdurchschnittliche. Zwei Ergebnisse sind besonders bemerkenswert: Erstens ergibt sich eine Polarität zwischen süd- und nordeuropäischen Ländern, die sich ähnlich bereits bei der räumlichen Nähe und den Kontakten zwischen Eltern und Kindern gezeigt hat. Zweitens entsprechen die Ländergruppierungen den gängigen institutionellen Charakterisierungen von Wohlfahrtsstaaten (vgl. Kapitel 4.1). Südeuropäische Länder zeichnen sich durch eine überdurchschnittliche Familienorientierung aus, während nordeuropäische EU-Staaten mit vergleichweise schwacher Betonung des Stellenwerts der Familie unterhalb des europäischen Durchschnitts liegen.

35

Die Auswahl dieser zwei Dimensionen ergab sich eindeutig bei einer Faktoranalyse der zur Verfügung stehenden Einstellungsindikatoren.

100

4 Die vier Wohlfahrtsregime im Vergleich

Abbildung 4.10:

Index zur Wertschätzung der Familie in Europa

Schweden

Dänemark

Niederlande

Finnland

Großbritannien

Deutschland

Irland

Belgien

Österreich

Luxembourg

Frankreich

Portugal

Spanien

Griechenland

Italien -0,6

-0,5

-0,4

-0,3

-0,2

-0,1

Weniger familienorientiert

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

Stärker familienorientiert

Erläuterung: Als Indikatoren wurde die Zustimmung zu folgenden Fragen verwendet: (1) Kinder benötigen ein Zuhause mit Vater und Mutter, (2) Man muss seine Eltern unabhängig von ihren Fehlern respektieren, (3) Es sollte eine gesetzliche Verpflichtung geben, dass Kinder ihre Eltern finanziell unterstützen, falls diese nicht über genügend Einkommen verfügen und (4) Eltern müssen zusammenbleiben, wenn sie zusammen ein Kind haben. Quelle: World Value Survey (1999-2004), Eurobarometer (56.1) und European Social Survey (2004); eigene Berechnungen

4.3 Generationenbeziehungen: Kontakthäufigkeit und Einstellungen zur Familie

101

Ein genauerer Blick auf die einzelnen Einstellungsdimensionen zeigt aber einige länderspezifische Differenzierungen, insbesondere was den Vergleich Deutschlands und Frankreichs betrifft (Abbildung 4.11). In Frankreich wird unbedingter Respekt gegenüber den Eltern und eine Verantwortung der Kinder, für ihre Eltern zu sorgen, sehr viel häufiger genannt als in Deutschland. Schweden ist bei allen Einstellungsindikatoren das Land mit der niedrigsten Familienorientierung, während Italiener durchweg die stärkste Betonung von Familienwerten an den Tag legen. Die durchschnittliche Differenz zwischen Schweden und Italien ist mit 35 Prozentpunkten bemerkenswert hoch. Auch Frankreich und Deutschland heben sich aber von Schweden ab, das ob seiner außergewöhnlich schwachen Familienorientierung deutlich hervorsticht.

Anteil der Personen, die (eher) zustimmen

Abbildung 4.11:

Einzelindikatoren zur Wertschätzung der Familie

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Kinder benötigen ein Man muss seine Es sollte eine Eltern müssen Zuhause mit Vater Eltern, unabhängig gesetzliche zusammenbleiben, und Mutter von ihren Fehlern Verpflichtung geben, wenn sie zusammen respektieren dass Kinder ihre ein Kind haben * Eltern finanziell unterstützen.

Schweden

Frankreich

Deutschland

Italien

* Italien fehlt bei diesem Indikator, da es nicht am European Social Survey 2004 teilgenommen hat. Quelle: World Value Survey (1999-2004), Eurobarometer (56.1) und European Social Survey (2004); eigene Berechnungen

Die Betonung familialen Zusammenhalts ist oft mit klaren Vorstellungen über die Aufteilung der Familienarbeit zwischen den Geschlechtern verbunden (Gomilschak et al. 2000; Rossi und Rossi 1990). So ergibt sich bei den einzelnen Einstellungsitems zu den Geschlechterrollen eine ähnliche Länderrangfolge wie bei der generellen Familienorientierung (Abbildung 4.12). In Italien tendieren

102

4 Die vier Wohlfahrtsregime im Vergleich

auffällig viele Männer wie Frauen zu der Auffassung, Mütter sollten nicht erwerbstätig sein. Über 70 Prozent der italienischen Befragten meinen, dass die Beziehung von Mutter und Kind bzw. das Familienleben unter der Berufstätigkeit der Frau leiden.36 Im Gegensatz dazu lehnt nur eine kleine Minderheit der Schweden die Erwerbstätigkeit der Frau ab, und weniger als ein Drittel der Befragten sieht darin eine Belastung für Kind oder Familie. Nur geringe Unterschiede zeigen sich bezüglich der Geschlechterrollen zwischen Frankreich und Deutschland. Bemerkenswert ist hingegen der große Abstand zwischen Schweden und Italien, der bis zu 50 Prozentpunkte beträgt und es als sehr unwahrscheinlich erscheinen lässt, dass beide Länder in absehbarer Zukunft zu einer ähnlichen Familienpolitik finden werden.

Anteil der Personen, die (eher) zustimmen

Abbildung 4.12:

Einstellungsindikatoren Geschlechterrollen

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Herzliches Verhältnis zwischen berufstätiger Mutter und Kind

Schuldkind Familie leidet Der Mann Mutter mit leidet unter unter sollte Geld kleinem Kind berufstätiger berufstätiger verdienen, die sollte nicht Mutter Mutter Frau im arbeiten Haushalt arbeiten

Schweden

Frankreich

Deutschland

Mutter mit Schulkind sollte nicht arbeiten

Italien

Quelle: International Social Survey Programme (ISSP) 2002, 1994 für Italien; eigene Berechnungen

Die Einstellungsdaten spiegeln in bemerkenswertem Maße objektive Unterschiede wider, wie sie in der Typologie zum Grad der wohlfahrtsstaatlichen Defamilialisierung sowie der Verbreitung weiblicher Erwerbstätigkeit und der Enge familiärer Kontakte zum Ausdruck kamen. Welche kausalen Zusammenhänge zwi36

Allerdings muss beachtet werden, dass Italien 2002 nicht am International Social Survey Programme (ISSP) teilgenommen hatte und die Daten deshalb aus dem Jahr 1994 stammen.

4.3 Generationenbeziehungen: Kontakthäufigkeit und Einstellungen zur Familie

103

schen institutionellen Strukturen, Merkmalen der Sozialstruktur und individuellen Einstellungen bestehen, ist eine offene Frage. Ob die Einstellungen die Institutionen reflektieren oder die Institutionen sich den kulturellen Gegebenheiten anpassen, können wir hier nicht klären. Andere Studien verweisen darauf, dass intervenierende Faktoren wie die religiöse Orientierung oder der Grad der Modernisierung wichtige Erklärungsmomente für die länderspezifischen Einstellungsmuster liefern (vgl. Gerhards und Hölscher 2003; Gomilschak et al. 2000; Sjöberg 2004). Unser Anliegen hier ist es lediglich, zu zeigen, dass die institutionellen Rahmenbedingungen nicht unabhängig von den Präferenzen der Bürger zu sehen und damit auch nicht beliebig veränderbar sind. Welche spezifischen Übereinstimmungen es zwischen der institutionellen Gestaltung des Wohlfahrtsstaats und den Einstellungen verschiedener Altersgruppen gibt, werden wir in Kapitel 9 näher untersuchen. Die Charakterisierung der vier an der Untersuchung beteiligten Wohlfahrtsstaaten hat zum einen gezeigt, dass die gängigen Typologien nicht ausreichend sind, um die spezifische Struktur von Wohlfahrtsregimen einzufangen. Je nachdem wie der Fokus gesetzt wird, ergeben sich abweichende Klassifizierungen. Das unterstreicht, wie unumgänglich es ist, einzelne sozialpolitische Aufgabenbereiche getrennt zu untersuchen und zu bewerten. Zweitens wurde deutlich, dass die Herausforderungen aufgrund der demografischen Entwicklung für die Länder zwar recht ähnlich sind, die derzeitige Ausgangslage aber sehr unterschiedlich aussieht. Dies gilt vor allem für Italien und Schweden, die sich in fast allen hier betrachteten Dimensionen diametral gegenüberstehen. Im Kern geht es dabei um die unterschiedliche Einbindung der Familie in das länderspezifische Wohlfahrtsarrangement und um die Legitimität staatlicher Eingriffe. Aus deutscher Perspektive sind diese beiden Länder ein guter Referenzrahmen, um zu beurteilen, wo der deutsche Sozialstaat steht und wohin er durch die eingeleiteten Reformen steuert. Die beschriebene Koinzidenz der Struktur von Staat, (Arbeits-)Markt und Familie macht allerdings klar, dass erfolgreiche Problemlösungen nicht einfach von Land zu Land übertragbar sind, weil sie in ein Ensemble von institutionellen, sozialstrukturellen und kulturellen Gegebenheiten eingebettet sind, in dem sie erst ihre Wirkung entfalten. Aus diesem Grunde ist Frankreich aus deutscher Perspektive ein besonders wichtiges Vergleichsland, weil es in mancherlei Hinsicht Deutschland am ähnlichsten ist, in der Familienpolitik aber erfolgreich etwas andere Wege beschritten hat. In den folgenden vier Kapiteln untersuchen wir die sozialpolitischen Bereiche Rente, Pflege, Transferleistungen für Familien und Kinderbetreuung und verknüpfen die institutionelle Gestaltung der staatlichen Leistungen mit den individuellen Lebensbedingungen der davon betroffenen Personen.

5.1 Institutionelle Regelungen der Rentensysteme und ihre Reformen im Vergleich

105

5 Rentensysteme und die materielle Lebenssituation älterer Menschen Dieses Kapitel untersucht, inwieweit die Rentensysteme in der Lage sind, eigenständige und angemessene Einkommen im Ruhestand zu sichern. Dabei werden wir Angaben über die institutionelle Ausgestaltung der Renten mit Daten über die Einkommen älterer Menschen verknüpfen. Ein besonderes Augenmerk gilt dabei geschlechtsspezifischen Unterschieden. Beim Vergleich institutioneller Regelungen im ersten Teil des Kapitels sind die folgenden Fragen zentral: ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Welche Ziele sind in der Gestaltung des Rentensystems institutionalisiert? An welche Voraussetzungen ist der Leistungsanspruch gebunden? Nach welcher Formel berechnen sich die Renten? In welchem Ausmaß gibt es Umverteilungsmaßnahmen und wem kommen sie zugute? Was sind die wesentlichen Kennzeichen der Reformen im letzten Jahrzehnt?

Der zweite Teil untersucht, wie sich die institutionellen Regelungen in den individuellen Renteneinkommen widerspiegeln. Dabei stehen die folgenden Fragen im Vordergrund: ƒ ƒ ƒ ƒ

Wer erhält Renten und in welcher Höhe? Welche Bedeutung haben Renteneinkommen für das Haushaltseinkommen älterer Menschen? Wie ungleich sind die Einkommen älterer Menschen verteilt und welchen Beitrag haben Rentenleistungen daran? Inwieweit bieten die Rentensysteme wirksamen Schutz vor Altersarmut?

5.1 Institutionelle Regelungen der Rentensysteme und ihre Reformen im Vergleich Alterssicherungssysteme bestehen in der Regel aus einem komplexen Zusammenspiel mehrerer Elemente, welche den Zugang zu Leistungen und die Höhe der Ansprüche bestimmen. Von zentraler Bedeutung ist spätestens seit dem einflussreichen Bericht der Weltbank (1994) die Unterscheidung so genannter Säulen.37 Nach einer Typologie der Europäischen Kommission sind unter der ersten 37

Rentensysteme können nach unterschiedlichen Aspekten klassifiziert werden, beispielsweise nach der Art der Finanzierung (Umlageverfahren vs. Kapitaldeckung), der Art der Verordnung

106

5 Rentensysteme und die materielle Lebenssituation älterer Menschen

Säule eines Alterssicherungssystems die gesetzlichen Rentensysteme zu verstehen, unabhängig davon, ob sie auf Grund- oder Lebensstandardsicherung abzielen. Die zweite Säule umfasst betriebliche Rentensysteme, die nicht gesetzlich vorgeschrieben sind und bei denen die Mitgliedschaft an Erwerbstätigkeit gebunden ist. In der dritten Säule sind die privaten Vorsorgesysteme, die auf individuellen Verträgen unabhängig von der Erwerbstätigkeit beruhen, zusammengefasst (vgl. Social Protection Committee 2004). Der institutionelle Vergleich beschränkt sich auf die erste Säule der Sicherungssysteme. Eine Ausnahme betrifft die steuerlich geförderten privaten Zusatzsysteme wie die deutsche Riester-Rente. Die erste Säule stellt in der Regel nicht nur den Kern nationaler Alterssicherungssysteme dar, sondern macht auch deutlich, welche Zielvorstellungen die verschiedenen Wohlfahrtsstaaten bezüglich der sozialen Sicherung im Alter verfolgen. Zentrale Unterschiede betreffen hier die Definition der Zugangsvoraussetzungen und die Abgrenzung des versicherten Personenkreises, die an einer Bedarfsprüfung, einer Mindestzahl von Beitragszahlungen oder am Wohnbürgerstatus festgemacht sein kann, sowie die Gestaltung und Höhe der Leistungen als Grund- oder Lebensstandardsicherung. Weitere wichtige Variationsdimensionen betreffen die Finanzierung sowie die Organisationsform. Finanzierungsfragen stellen sich im Zusammenhang mit politischen Diskussionen um die Nachhaltigkeit der sozialen Sicherungssysteme. In diesem Kapitel werden diese Aspekte nicht näher betrachtet, weil wir uns auf die Leistungen für ältere Menschen und deren Lebenslagen konzentrieren. Organisatorisch unterscheiden sich Rentensysteme nach dem Umfang der Risikoabdeckung sowie dem Grad der Fragmentierung.38 In Deutschland wird ähnlich wie in Frankreich und Italien neben dem Risiko Alter auch das der Invalidität sowie die Hinterbliebenenversorgung unter einem Dach abgesichert. Invaliditätsrenten werden hier allerdings aufgrund ihres fehlenden Altersbezugs nicht behandelt. Die Regelungen zum Hinterbliebenenschutz klammern wir in unsere Studie ebenfalls aus, weil sie zum einen keine altersbezogene Leistung bieten, und weil die von uns als zentraler Leistungsindikator verwendeten Einkommensersatzraten die Hinterbliebenenversorgung nicht berücksichtigen. Der Fragmentierungsgrad der Rentenversicherung ist in Schweden und seit der Organisationsreform 2005 auch in Deutschland eher gering. Frankreich und

38

(Gesetzgebung, kollektive oder individuelle Verträge), ob die Mitgliedschaft obligatorisch oder freiwillig ist oder welcher Art die Leistung ist (leistungs- oder beitragsdefiniert). Zudem muss beachtet werden, dass auch hybride Systeme existieren, z.B. ein Mix aus Umlageverfahren und Kapitaldeckung oder aus leistungs- und beitragsdefinierten Leistungen (vgl. Social Protection Committee 2004). Darüber hinaus unterscheiden sie sich auch in der Frage der Verwaltungsorganisation. In Schweden gibt es eine staatliche Zentralverwaltung, in den drei übrigen Ländern werden die Systeme der Alterssicherung unter Beteiligung der Sozialpartner verwaltet.

5.1 Institutionelle Regelungen der Rentensysteme und ihre Reformen im Vergleich

107

Italien repräsentieren hingegen Länder mit starker organisatorischer Fragmentierung des gesetzlichen Rentensystems.39 In beiden Ländern unterteilt sich die erste Säule in verschiedene Rentenkassen für einzelne Berufsgruppen. In unserer Untersuchung berücksichtigen wir im Folgenden nur die Regelungen der größten Kassen beider Länder. In Italien ist das der „Fondo pensioni lavoratori dipendenti“ (Fpld) für die abhängig Beschäftigten. Die Regelungen des wichtigsten Sonderfonds für Selbständige (Kleinkaufleute, Landwirte, Handwerker) sind an das System des Fpld angeglichen (Götz 2003). In Frankreich besteht die obligatorische gesetzliche Rentenversicherung (régime général) sowohl aus einer staatlich organisierten Basissicherung (régime de base) als auch aus beruflichen obligatorischen Zusatzkassen (rétraite complémentaire), die von den Sozialpartnern verwaltet werden. Beide zusammen werden als „duales System der ersten Säule“ bezeichnet (Veil 2004). In beiden Zweigen des régime général wird nach Berufsgruppen und beruflichem Status differenziert, so dass verschiedene Kassen für bestimmte Berufsgruppen oder Branchen existieren. Die wichtigsten beruflichen Zusatzkassen sind in zwei Dachverbänden zusammengeschlossen, dem Dachverband ARRCO (Association des régimes de retraite complémentaire) für die Beschäftigten, deren Gehalt oberhalb der Bemessungsgrenze des Basissystems liegt, sowie dem Dachverband AGIRC (Association générale des institutions de retraite des cadres) für Berufsgruppen mit Führungsaufgaben (cadres40). Die erste Säule kann auf verschiedene Weise Grundsicherungskomponenten inkorporieren (Palme 1990). Während Schweden und Frankreich Mindestsicherungselemente in das gesetzliche Rentensystem integriert haben, kennen Deutschland und Italien Grundsicherungsregelungen für ältere Menschen nur außerhalb des Rentensystems. Allerdings können niedrige Renten in beiden Ländern unter gewissen Bedingungen auf ein bestimmtes Minimum angehoben werden.41 Schweden hat in der Rentenreform von 1998 die ehemals universelle Volksrente abgeschafft und durch eine Garantierente ersetzt, die zwar weiterhin allen Staatsbürgern offensteht, deren Leistung jetzt aber bedürftigkeitsgeprüft ist. Die französische Mindestrente besteht seit jeher aus einer bedürftigkeitsgeprüften Grundsicherungskomponente und einer beitragsabhängigen Mindestrente. 39 40 41

Es gibt Bestrebungen, die einzelnen Kassen unter einem Dach zusammenzufassen (Götz 2003; Lewerenz 2003). Cadres sind einfache und höhere leitende Angestellte. Ingenieure sind ihnen gleichgestellt. Die Sozialpartner legen jährlich fest, welche Berufsgruppen zu der Gruppe der cadres gehören sollen. In Italien gab es bislang auch eine Mindestrente innerhalb des Systems. Sie wurde jedoch für neue Versicherte ab dem Jahr 1996 abgeschafft. Rentner, die vor diesem Zeitpunkt ein Versicherungsverhältnis hatten, erhalten noch Leistungen aus dem Mindestrentensystem. Deutschen Versicherten wird für Zeiten mit geringem Entgelt bis 1991 unter bestimmten Voraussetzungen eine Aufstockung ihrer Ansprüche gewährt (vgl. Kap. 5.1.5), für Zeiten ab 1992 werden geringe Beiträge nur noch im Zusammenhang mit einer Kindererziehung aufgestockt.

108

5 Rentensysteme und die materielle Lebenssituation älterer Menschen

Schweden ist das einzige Land, das seit seiner großen Rentenreform mit der sog. Prämienrente auch ein kapitalfundiertes Element in die erste Säule integriert hat. Tabelle 5.1:

Erste Säule des Alterssicherungssystems, 2004 Erste Säule

Risiko

Teilnahme

Zugang

Deutschland

Gesetzliche Rentenversicherung

Alter, Invalidität, Hinterbliebene

obligatorisch

Beiträge

Frankreich

Basisrente

Alter, Invalidität, Hinterbliebene, Arbeitslosigkeit Älterer

obligatorisch

Beiträge

obligatorisch

Beiträge

obligatorisch

Beiträge, Bedürftigkeit

Berufliche Zusatzrente Minimum Vieillesse Italien

Rentenversicherung

Alter, Invalidität, Hinterbliebene

obligatorisch

Beiträge

Schweden

Prämienrente

Alter, Hinterbliebene

obligatorisch

Beiträge

obligatorisch

Beiträge

obligatorisch

Wohnsitz, Bedürftigkeit

Einkommensrente Garantierente

Quelle: Natali (2004a; 2004b; 2004c; 2004d)

In Italien, Frankreich und Deutschland haben private Sicherungsformen im Rahmen einer „schleichenden“ Privatisierung der Alterssicherung zulasten der öffentlichen Systeme in jüngster Zeit an Bedeutung gewonnen (Reinhard 2001). Die private Absicherung wird dabei mit dem Ziel, die öffentliche Rentenversicherung zu entlasten, steuerlich mehr oder weniger stark gefördert. Da die private Vorsorge bislang aber auf freiwilliger Basis erfolgt, kommen die neuen Förderungsinstrumente fast ausschließlich den Besserverdienenden zugute, die sich eine Erhöhung der Sparquote leisten können. In Tabelle 5.2 findet sich ein Überblick über die zentralen Reformen der 1990er Jahre, die hier behandelt werden.

5.1 Institutionelle Regelungen der Rentensysteme und ihre Reformen im Vergleich

Tabelle 5.2:

109

Zentrale Reformen seit 1990 Zentrale Reformen

Deutschland

Rentenreformgesetz 1992 Rentenreformgesetz 1999 Riester-Reform 2001 RV-Nachhaltigkeitsgesetz 2004

Frankreich

Balladur-Reform 1993 Fillon-Reform 2003

Italien

Riforma Amato 1992 Riforma Dini 1995 Riforma Prodi 1997 Riforma Maroni 2004

Schweden

Pensionsreformen 1998

Quelle: eigene Zusammenstellung

Die Rentensysteme und ihre Veränderungen sollen anhand der folgenden Hauptindikatoren miteinander verglichen werden: 1.

2.

3.

Regelaltersgrenze: Sie entscheidet über die Dauer des Leistungsempfangs und beeinflusst überdies die Höhe der Zahlungen, weil Verrentungen vor oder nach der gesetzlich vorgeschriebenen Altersgrenze zu Leistungskürzungen oder -erhöhungen führen. Wartezeit oder erforderliche Mindestbeitragszeit: Sie bestimmt, wie viele Beiträge mindestens bezahlt sein müssen, um einen Rentenanspruch zu erwerben..Je kürzer dieser Zeitraum bemessen ist, desto mehr profitieren Personen mit kurzen Erwerbskarrieren vom Rentensystem. Rentenformel oder Rentenberechnungsgrundlage: Sie definiert, auf welche Weise die Leistungen mit der Höhe oder Dauer der Beiträge verknüpft sind. Dabei sind vor allem zwei Parameter zentral: zum einen die Anzahl der Beitragsjahre, die als Wert in die Berechnung einfließt, und zum anderen die Form der Berücksichtigung des Einkommens im Lauf der Versicherungskarriere. Je stärker die Höhe der Zahlungen von der Zahl der Versichertenjahre abhängt, desto ungünstiger sind die Renten für Personen mit kurzen oder unterbrochenen Erwerbskarrieren wie etwa Frauen. Beim zweiten Faktor ist von entscheidender Bedeutung, ob das Einkommen der gesamten Versicherungskarriere oder nur bestimmte Jahre wie etwa die letzten Jahre vor dem Ruhestand oder die „besten“ Erwerbsjahre bei der Rentenberechung berück-

110

4.

5.

6.

7.

5 Rentensysteme und die materielle Lebenssituation älterer Menschen

sichtigt werden. Je länger die berücksichtigte Phase ist, desto ungünstiger wirken sich die Unterbrechung von Karrieren oder Phasen des Niedrigverdiensts auf den Rentenanspruch aus. Anerkennung von beitragslosen Zeiten: Hier geht es insbesondere um die Frage, in welchem Maße das Rentensystem beitragsfreie Zeiten infolge von Kinderbetreuung oder Pflege als beitragsäquivalent honoriert. Dies hat insbesondere für die geschlechtsspezifische Verteilung der Rentenansprüche hohe Bedeutung. Indexierung: Laufende Rentenzahlungen werden gewöhnlich entweder an die Lohn- oder die Preisentwicklung angepasst. Meist profitieren Rentner von der Ankopplung an die Löhne mehr, weil damit über die bloße Kaufkraftsicherung hinaus die Teilhabe am wirtschaftlichen Wachstum begründet wird (obwohl in einzelnen Jahren bzw. bestimmten kurzen Phasen ausnahmsweise auch die Bindung an die Preise vorteilhafter sein kann). Besteuerung und Abgabenbelastung: In manchen Ländern sind Renteneinkommen von der Besteuerung und von Sozialabgaben befreit, in anderen sind sie zumindest teilweise der Abgabepflicht unterworfen. Diese Unterschiede sind von wesentlicher Bedeutung für die Kaufkraft der Rentenzahlungen und somit im internationalen Vergleich zu beachten. Grund- und Mindestsicherungskomponenten: Form und Ausmaß der Berücksichtigung von Grundsicherungselementen haben große Bedeutung für die Bekämpfung der Altersarmut sowie für die Höhe geschlechtsspezifischer Unterschiede der Alterseinkünfte. Wie schon erwähnt, kann die Grundsicherung entweder als Mindestrente oder staatsbürgerbasierte Grundrente in das Rentensystem integriert sein oder als einkommens- oder bedürftigkeitsgeprüfte Sozialleistung außerhalb des Rentensystems gewährt werden.

Im Folgenden werden die nationalen Systeme und die Reformen im vergangenen Jahrzehnt anhand der definierten Indikatoren dargestellt. In den Überschriften weisen die in Klammern gesetzten Zahlen auf die oben aufgestellte Nummerierung der Indikatoren hin. Die ersten drei Indikatoren beziehen sich auf die Anspruchsvoraussetzungen und werden im ersten Unterkapitel zusammenfassend behandelt. Ein Gesamtüberblick über die einzelnen Parameter und ihre Veränderungen findet sich in den Anhangtabellen zur Rentenversicherung (vgl. Tabelle I und II im Anhang).

5.1 Institutionelle Regelungen der Rentensysteme und ihre Reformen im Vergleich

111

5.1.1 Veränderungen der Anspruchsvoraussetzungen: Altersgrenzen (1), Wartezeiten (2) und Berechnungsgrundlage (3) In allen vier Systemen können bedeutsame Veränderungen festgestellt werden, die in Tabelle 5.3 überblicksartig dargestellt werden.42 Änderung der Altersgrenzen Die durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs geforderte Beseitigung geschlechtsspezifischer Altersgrenzen betraf vor allem Frauen.43 So gab Deutschland mit der Angleichung seiner Altersgrenzen die traditionelle Sichtweise auf, dass ein früheres Renteneintrittsalter für Frauen die Doppelbelastung durch Kindererziehung und Beruf kompensiere. Bei vorzeitiger Inanspruchnahme der Rente vor Erreichen der Regelaltersgrenze von 65 Jahren – die nach der 1992er Reform nun prinzipiell für Männer und Frauen gleichermaßen ab 63 Jahren möglich ist – sind Abschläge von 0,3 Prozent pro Monat in Kauf zu nehmen, die sich für zwei Jahre also auf 7,2 Prozent addieren (vgl. Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung 2004).

42

43

Übergangszeiten und deren Auswirkungen für verschiedene Rentenzugänge können hier nicht im Einzelnen behandelt werden. Generell werden diejenigen reformierten Regelungen dargestellt, die nicht mehr für Mischsysteme oder Übergänge gelten, d.h. also Regelungen für diejenigen, die vollständig vom neuen System betroffen sind. Zudem wird darauf verzichtet, Reformzwischenschritte darzustellen. Die Angleichung der Altersgrenzen erfolgte aufgrund eines Urteils des Europäischen Gerichtshofs (EuGH, Urteil v. 26. Februar 1986, Rs. 152/84 – Marshall), wonach es unzulässig ist, eine Frau nur wegen Erreichens des Alters zu entlassen, in dem sie Anspruch auf staatliche Rente hat, wenn dieses Alter für Männer und Frauen unterschiedlich ist.

Anhebung für alle auf 65

Deutschland Keine Veränderung 65 bzw. 60 (langjährig Versicherte)

Frankreich

Keine Veränderung: 0,25 (1 trimestre)

Senkung von 15 auf 5

44

Anhebung von 37,5 auf 40

Anhebung von 35 auf 40

Abschaffung der Mindestbeitragszeit für die Einkommensrente 40 (volle Garantierente)

Abschaffung der Wartezeit für die Einkommensrente 3 (anteilige Garantierente)

Flexibilisierung Frühestens 61

Schweden

Es können lediglich Personen ab 57 in Rente gehen, die mindestens 35 Beitragsjahre vorweisen können (pensione di anzianità). Ihre Rente muss zudem mindestens das 1,2-fache der Mindestsicherung betragen. Ab 2008 gilt für diese Personen dann ein Mindestrentenalter von 60 Jahren, bis 2014 wird es für Männer auf 61 und ab 2014 auf 62 Jahre erhöht. Frauen können noch bis 2015 nach 35 Beitragsjahren im Alter von 57 in den Ruhestand wechseln – allerdings unter der Voraussetzung, dass ihre Rente allein nach den neuen Regelungen berechnet wird. Trotzdem können weiterhin Personen, die 40 Jahre Beitragszeit vorweisen, unabhängig vom Alter in Rente gehen (European Commission 2006c). Die Regelaltersgrenze für den Bezug einer Altersrente (pensione di vecchiaia) wurde für Personen, deren Rente ausschließlich nach dem neuen System berechnet wird, auf 65 für Männer und 60 für Frauen festgelegt (INPS 2005c).

Abschaffung der geschlechtsspez. Unterschiede: von 15 für Frauen auf allgemein 35

Mindestbeitragszeit in Jahren für den Bezug einer Altersrente vor gesetzl. Rentenalter

Keine Veränderung 5

5744 (langjährig Versicherte)

Anhebung und teilweise Flexibilisierung 65 (Männer) 60 (Frauen)

Italien

Veränderung der Anspruchsvoraussetzungen zwischen 1990 und 2005

Erforderliche Wartezeit in Jahren für den Bezug einer Rente

Regelaltersgrenze

Tabelle 5.3:

112 5 Rentensysteme und die materielle Lebenssituation älterer Menschen

Lohneinkommen während gesamter Versicherungszeit

Einführung eines Nachhaltigkeitsfaktors Reflexion des sich verändernden Verhältnisses zwischen Beitragszahlern und Rentnern

Einkommen aus der Versicherungskarriere

Zusätzliche Faktoren

Quelle: eigene Zusammenstellung

* 1 trimestre = 3 Monate

Keine Veränderung Alle Beitragsjahre

Anzahl der Beitragsjahre

Rentenberechnungsgrundlage

Keine Veränderung: Keine

Basissystem: Durchschnittl. preisbereinigter Bruttolohn der 25 besten Versicherungsjahre (vormals 10) Berufliches Zusatzsystem: Lohneinkommen während gesamter Versicherungszeit

Basissystem: Erhöhung der erforderlichen Versicherungsdauer von 150 auf 160 trimestres*

Einführung eines Transformationskoeffizienten Reflexion der Restlebenserwartung, Wahrscheinlichkeit Hinterbliebener sowie deren Leistungsbezug

Erhöhung von 5 letzten Jahren auf gesamte Erwerbskarriere Individuelle Beitragssumme (wird regelmäßig gemäß Entwicklung des nominalen BIP – Durchschnitt der letzten 5 Jahre – aufgewertet

Geringe Veränderung Von max. 40 Jahren auf alle Beitragsjahre

Einführung eines Annuitätsfaktors: Reflexion der Restlebenserwartung sowie wirtschaftl. Entwicklung („Norm“)

Erhöhung von 15 besten Jahren auf gesamte Erwerbskarriere Individuelle Beitragssumme (jährliche Verzinsung auf Grundlage des Einkommensindex’ (Reallohndurchschnitts- + Preisentwicklung)

Erhöhung der erforderlichen Versicherungsdauer von 30 auf alle Beitragsjahre

5.1 Institutionelle Regelungen der Rentensysteme und ihre Reformen im Vergleich

113

114

5 Rentensysteme und die materielle Lebenssituation älterer Menschen

In Italien und Schweden wurden die Altersgrenzen ebenfalls flexibilisiert. Die 1995 in Italien eingeführte Flexibilisierung gilt allerdings nur für Personen, die mindestens 35 Beitragsjahre vorweisen können und deren Rente mindestens das 1,2-fache der Mindestsicherung beträgt (pensione di anzianità).45 Für alle übrigen Rentner gelten für die Altersrente (pensione di vecchiaia) weiterhin geschlechtsspezifische Altersgrenzen, die aber angehoben wurden: Männer dürfen ab 2008 erst mit 65, Frauen hingegen bereits mit 60 in den Ruhestand wechseln (Franco 2002; INPS 2005b). Mit der Flexibilisierung der Altersgrenze in Schweden soll den Menschen freigestellt werden, den Zeitpunkt des Wechsels in den Ruhestand selbst zu bestimmen. Allerdings fallen die Leistungen umso niedriger aus, je früher man in Rente geht, während eine Verlängerung der Erwerbstätigkeit mit einer Erhöhung des Rentenanspruchs verbunden ist. Damit soll die Chance geboten werden, Verluste, die aufgrund der Einbeziehung der demografischen Entwicklung in die Leistungsberechnung entstehen können, durch eine längere Lebensarbeitszeit zu kompensieren. Problematisch an der Erhöhung der Altersgrenzen ist allerdings, dass der Arbeitsmarkt Erwerbsmöglichkeiten für ältere Arbeitnehmer oftmals gar nicht ausreichend zur Verfügung stellt.46 Überdies hat die Verlängerung der Erwerbsarbeitszeit höchst ungleiche, nämlich schichtspezifische Folgen. Sie bedeutet nämlich, dass Personen mit geringer Lebenserwartung überproportional von der Verkürzung der Rentenbezugsdauer betroffen sind. Da Männer und Personen aus unteren sozialen Schichten eine niedrigere Lebenserwartung haben, trifft diese Gruppen die neue Stoßrichtung der Reformen in besonderem Maße (vgl. z.B. Lauterbach et al. 2005). Erforderliche Warte- und Mindestbeitragszeiten Mit der Einführung der flexiblen Altersgrenzen ist in Schweden für die Einkommensrente keine bestimmte Warte- und Mindestbeitragszeit mehr erforderlich. Die Antragsteller müssen aber mindestens 61 Jahre alt sein. Für den Bezug einer anteiligen Garantierente muss eine Mindest-Wohnsitzdauer von 3 Jahren nachgewiesen werden.47 Zudem kann die Garantierente nicht vor dem 65. Lebensjahr in Anspruch genommen werden (Anderson und Immergut 2007). Italien hat die Wartezeit für den Rentenanspruch von 15 auf nunmehr 5 Jahre Beitrags45

46

47

Galt 1995 noch eine flexibilisierte Altersspanne zwischen 57 und 65 Jahren als Voraussetzung für den Bezug einer solchen Rente für langjährig Versicherte, so wurden die Grenzen in späteren Reformen angehoben (vgl. Fn.43). Die Länder weisen große Differenzen auf, was die Erwerbsbeteiligung älterer Arbeitnehmer angeht: Im Jahr 2003 liegt die Erwerbstätigenquote der 55- bis 64-Jährigen in Italien bei 30,3 Prozent, in Deutschland bei 39 Prozent, in Frankreich bei 39,3 Prozent und in Schweden bei 69 Prozent (OECD 2004). Für den Bezug einer vollen Garantierente müssen 40 Jahre Wohnsitzdauer nachgewiesen werden.

5.1 Institutionelle Regelungen der Rentensysteme und ihre Reformen im Vergleich

115

zeit gesenkt, was insbesondere Frauen mit geringer Erwerbstätigkeit nun den Zugang zu staatlichen Renten eröffnet.48 In Frankreich und Deutschland gab es hinsichtlich der Zugangsvoraussetzungen weniger einschneidende Veränderungen. Versicherte, die vor der gesetzlichen Regelaltersgrenze in den Ruhestand wechseln wollen, müssen in Frankreich ab 2008 160 trimestres, also 40 statt wie bisher 37,5 Jahre, und in Deutschland – neuerdings geschlechtsunabhängig – 35 Jahre Beitragszeit vorweisen. Allerdings kann eine derartige Rente für langjährig Versicherte in Deutschland nur noch mit Abschlägen bezogen werden. In allen vier Ländern werden aber zusätzlich Berücksichtigungs- und Anrechnungszeiten anerkannt. Berechnungsgrundlage Sämtliche vier Rentensysteme kannten zu Beginn der 1990er Jahre Regelungen, die im Falle erwerbsloser Phasen für einen gewissen Ausgleich sorgten. Deutschland erreichte dieses Ziel über die Anerkennung bestimmter beitragsloser Phasen als beitragsäquivalente Zeiten.49 Während solche Zeiten auch in Frankreich und Italien rentenrechtlich anerkannt wurden, verfolgten beide Länder ebenso wie Schweden schwerpunktmäßig eine Strategie der Nichtberücksichtigung einkommensloser oder einkommensschwacher Zeiten. So legte Schweden der Rentenberechnung lediglich die 15 einkommensstärksten Jahre zugrunde, was insbesondere Frauen und andere Personen mit unstetigen Erwerbskarrieren begünstigte. In ähnlicher Form zogen Italien und Frankreich als Berechnungsgrundlage nur die letzten 5 bzw. 10 Berufsjahre heran, in denen das Einkommen in der Regel seinen Höhepunkt erreichte. Derartige Abweichungen vom versicherungstechnischen Äquivalenzprinzip wurden in allen vier Ländern im Zuge der Reformen der 1990er Jahre eingeschränkt. Dabei kamen je nach Ausgangslage zwei Strategien zum Zuge: a.

b.

48

49

die Verringerung oder Streichung der als beitragsäquivalent angerechneten Zeiten bzw. der Übergang zur Steuerfinanzierung solcher als versicherungsfremd bezeichneter Leistungen; die Erhöhung der Mindestbeitragszeit und/oder der Zahl leistungsrelevanter Versicherungsjahre bei der Ermittlung des Rentenanspruchs.

Mit dem Rentenbezug verknüpft sich auch das individuelle Recht auf eine Aufstockung auf ein Mindestniveau, so dass durch die Senkung der Mindestwartezeit mehr Menschen eine Mindestrente erhalten als zuvor. Allerdings wurden die Voraussetzungen für den Bezug der Mindestrente ebenfalls geändert (vgl. 5.1.5). Dazu gehörten beispielsweise Zeiten der Ausbildung oder des Lohnersatzes.

116

5 Rentensysteme und die materielle Lebenssituation älterer Menschen

Deutschland, das seit jeher der Ermittlung des Rentenanspruchs die gesamte Versicherungszeit zugrunde gelegt hatte, folgte der ersten Reformstrategie, indem es Anrechungszeiten für den Schul- oder Hochschulbesuch von ursprünglich dreizehn auf zunächst sieben, dann drei Jahre reduzierte. Ab 2009 wirken sich nur noch der Besuch einer Fachschule und berufsvorbereitende Bildungsmaßnahmen rentensteigernd aus. Allerdings wurden auf der anderen Seite neue Berücksichtigungs- und Beitragszeiten für Kindererziehung und häusliche Pflege eingeführt, so dass sich die Zielgruppe staatlicher Begünstigung im Rentensystem von den Mittelschichten zu den Frauen verlagerte. Schweden, Italien und Frankreich gingen nach dem zweiten Muster vor. Schweden betrachtet nun statt der 15 „besten“ Jahre ähnlich wie Deutschland die gesamte Erwerbskarriere als Grundlage der Rentenberechnung. Auch Italien stellte von der Berücksichtigung der fünf letzten Jahre auf die gesamte Erwerbsbiographie um, so dass die bisherige Privilegierung nach dem Senioritätsprinzip honorierter Versicherter beseitigt wurde. Frankreich hielt im Basissystem zwar an der.Zugrundelegung von „besten“ Versicherungsjahren fest, erhöhte aber die Anzahl von 10 auf nunmehr 25 Jahre. Zusätzlich zu diesen Änderungen legten Schweden, Italien und Deutschland nun der Rentenberechnung im Interesse der Sicherung der Nachhaltigkeit auch weitere Faktoren wie die demografische oder wirtschaftliche Entwicklung zugrunde.50 Zwar wurden all diese Reformen auch im Hinblick auf die Generationengerechtigkeit mit dem Ziel begründet, jüngere Generationen von der Rentenfinanzierung zu entlasten, aber damit ist auch verbunden, dass die heute Jüngeren als künftige Rentnergeneration mit erheblichen Leistungskürzungen zu rechnen haben. Insgesamt standen die Reformen der jüngsten Zeit in allen Ländern im Zeichen der Stärkung des versicherungstechnischen Äquivalenzprinzips. Allerdings finden sich im Gegenzug auch einige Maßnahmen, die der damit verbundenen Schwächung des Solidarprinzips entgegenwirken sollen. Dies betrifft vor allem Maßnahmen zur Aufwertung der Familienarbeit, die nun zunehmend als ein der Erwerbstätigkeit gleichwertiger Beitrag zur Sicherung der finanziellen Nachhaltigkeit der Rentensysteme anerkannt wird. Damit soll auch die eigenständige Alterssicherung von Frauen unterstützt werden. Auf beide Aspekte geht der folgende Abschnitt ein.

50

In Deutschland beeinflusst der Nachhaltigkeitsfaktor die Leistungshöhe nicht nur bei der erstmaligen Leistungsberechnung, sondern zusätzlich bei der jährlichen Anpassung laufender Renten (vgl. Kap. 5.1.3.)

5.1 Institutionelle Regelungen der Rentensysteme und ihre Reformen im Vergleich

117

5.1.2 Alterssicherung von Frauen und die Aufwertung der Familienarbeit (4) Der „gender gap“ in der Rentenversicherung Trotz der Zunahme der Frauenerwerbstätigkeit in den letzten Jahrzehnten bestehen in der Alterssicherung von Frauen noch immer bedeutende Defizite. Diese hängen nicht etwa mit diskriminierenden Bestimmungen der Rentensysteme, sondern gerade mit deren geschlechtsblinden Konstruktionsprinzipien zusammen, die den Rentenanspruch für Männer und Frauen gleichermaßen an die Erwerbsbiographie koppeln. Damit wird der unterschiedlichen Position beider Geschlechter auf dem Arbeitsmarkt nicht Rechnung getragen, so dass die häufigere Unterbrechung der Erwerbstätigkeit, die höhere Teilzeitquote und die niedrigere Bezahlung von Frauen sich in bescheideneren Rentenansprüchen niederschlagen. Von entscheidender Bedeutung ist dann, in welchem Maße die Rentensysteme Kompensationsmechanismen vorsehen, die geschlechtsspezifische Unterschiede der Erwerbsbiographie teilweise ausgleichen, indem sie bestimmte Ausfallzeiten als beitragsäquivalent anerkennen. Ein „gender gap“ bei der Rentenhöhe ist in allen vier Untersuchungsländern festzustellen, aber das Ausmaß der Lücke variiert beträchtlich. In Schweden erhielten Frauen im Jahr 2003 durchschnittlich 70 Prozent der Rente der Männer, wenn neben der einkommensbezogenen Rente noch die Garantierente sowie der Wohnkostenzuschuss mitgerechnet werden, andernfalls 51 Prozent (Riksförsäkringsverket 2004). In Italien bestand im Jahr 2003 ein ähnliches Verhältnis: Inklusive der Mindestrente erhielten italienische Frauen 70 Prozent der Rente der Männer (INPS 2004). In Deutschland erreichten Frauen – wenn allein die Gesetzliche Rentenversicherung GRV betrachtet wird – im Jahr 2003 hingegen nur 56 Prozent der Rente der Männer (Verband Deutscher Rentenversicherungsträger 2005b). Wird die Grundsicherung mit einbezogen, dürfte der Anteil etwas höher liegen. Gegenüber dem Jahr 1993 hat sich damit eine leichte Verbesserung ergeben, denn damals erreichte die durchschnittliche Frauenrente lediglich 53 Prozent der mittleren Männerrente. In Frankreich gehen die Frauenrenten im Jahr 2001 trotz der vergleichsweise hohen Frauenerwerbstätigkeit auch nicht über das Niveau von ca. 56 Prozent der Männerrenten hinaus (Mesnard und Raynaud 2002; Raynaud 2003).51 Kompensationsmechanismen Alle hier untersuchten Rentensysteme kennen Regelungen, die auf eine Kompensation der aus Familien- oder Erziehungsarbeit resultierenden Sicherungslücken abzielen. Dazu gehört zum einen die rentenrechtliche Anerkennung von 51

Vgl. auch Tabelle 11 in Teil II des Rentenkapitels.

118

5 Rentensysteme und die materielle Lebenssituation älterer Menschen

Zeiten der Kindererziehung und zum zweiten die Berücksichtigung von Pflegezeiten. Bei der Anrechnung beitragsfreier Zeiten aufgrund von Familienarbeit ist von zentraler Bedeutung, ob die Leistungen additiv oder substitutiv zu einer Erwerbstätigkeit gewährt werden. Werden sie lediglich substitutiv anerkannt, so „bestraft“ das Rentenrecht die Ausübung bezahlter Arbeit (Nullmeier und Rüb 1993) und bietet somit einen Anreiz zum Verzicht auf Erwerbstätigkeit. Eine additive Anrechnung honoriert hingegen Erwerbsarbeit und fördert den schnellen Wiedereinstieg von Müttern in die Berufstätigkeit, weil sie ihre Rentenansprüche damit deutlich aufstocken können. In Deutschland stellt auch der Versorgungsausgleich für geschiedene Personen bzw. das mit der 2001er Reform eingeführte und dem Versorgungsausgleich nachempfundene freiwillige Rentensplitting einen wichtigen Kompensationsmechanismus dar, der Ehepartner auch dann an den während der Ehe erworbenen Rentenansprüchen beteiligt, wenn sie selbst keiner Erwerbstätigkeit nachgingen. Das neue Rentensplitting ist als eine Option alternativ zur traditionellen Hinterbliebenenversorgung vorgesehen.52 Die teilweise Anrechnung von Kindererziehungszeiten als Beitragsäquivalent wird in Deutschland schon seit den 1980er Jahren praktiziert.53 Frankreichs Rentenversicherung erkennt die Erziehungsarbeit sogar schon seit den 1970er Jahren an, allerdings nur in Form von Berücksichtigungszeiten bei der Berechnung der Wartezeit. Italien und Schweden haben ähnliche Anrechnungsmöglichkeiten erst Mitte der 1990er Jahre eingeführt. Dies ist darauf zurückzuführen, dass Anrechnungszeiten oder ähnliche Kompensationsmechanismen in beiden Ländern nicht als notwendig erachtet wurden, solange die Rentenberechnung nur die besten Jahre der Erwerbsbiographie berücksichtigte und damit Unterbrechungen der Erwerbskarriere rentenrechtlich nicht zum Tragen kamen. Tabelle 5.4 bietet einen Überblick über die zurzeit geltenden Kompensationsmechanismen.

52

53

Die hinter dem Rentensplitting stehende Idee ist die Aufteilung der innerhalb und außerhalb der Ehe erworbenen Rentenanwartschaften bei Rentenbeginn. Die in der Ehezeit erworbenen Rentenansprüche werden also als gemeinschaftliche Lebensleistung betrachtet. Am Splitting wird kritisiert, dass es in dieser Form im Prinzip keine echte eigenständige Sicherung für den begünstigten Ehepartner darstellt, da es erst nach Beendigung beider Versichertenkarrieren vorgesehen ist und somit die Höhe des eigenständigen Rentenanspruchs nicht mehr beeinflussen kann (vgl. Langelüddeke und Rabe 2001). Allerdings lediglich substitutiv, so dass bei gleichzeitiger Erwerbstätigkeit keine Aufstockung des Anspruchs erfolgte (Nullmeier und Rüb 1993).

5.1 Institutionelle Regelungen der Rentensysteme und ihre Reformen im Vergleich

Tabelle 5.4:

119

Kompensationsmechanismen 2004 Kompensationsmechanismen Kindererziehung

Pflege von Angehörigen

Deutschland

Für Geburten ab 1986: 1 Jahr (Bewertung mit 0,75 Entgeltpunkten pro Jahr (substitutiv)) Für Geburten ab 1992: 3 Jahre (Bewertung mit 1 Entgeltpunkt pro Jahr (additiv)), Aufwertung der Rentenansprüche um 50 % auf max. 100 % für Zeiten des geringen Verdiensts während Kindererziehung

Je nach geleisteten Beiträgen, die sich nach Stufe der Pflegebedürftigkeit und Umfang der Pflegetätigkeit richten (substitutiv)

Frankreich

Für Frauen: Wahl zwischen a) Erhöhung der Versicherungszeit um bis zu 8 trimestres pro Kind oder b) Verlängerung der Versicherungszeit um die Zeit, während der die Mutter in Elternurlaub war Für Männer: Verlängerung der Versicherungszeit um die Zeit, während der der Vater in Elternurlaub war Rentenaufstockung ab 3. Kind

Keine Kompensation

Italien

Nur für Frauen: Möglichkeit des früheren Renteneintritts von 4 Monaten pro Kind (max. 12 Monate) oder Erhöhung des Rentenanspruchs (additiv, gilt nur für berufstätige Frauen)

Ein Monat pro Jahr für Zeiten der Pflege eines Familienangehörigen (substitutiv, maximal 18 Monate)

Schweden

Für die ersten 4 Jahre im Falle einer oder mehrerer Geburten: Ersatz des Erwerbseinkommens mit Grundsicherungskomponente (75 % des Durchschnittseinkommens) oder additive Anrechnung

Keine Kompensation

Quelle: eigene Zusammenstellung

Kindererziehung Jahre der Kindererziehung werden in unseren Ländern heute in sehr unterschiedlicher Form berücksichtigt. Italien koppelt die Anrechnungsmöglichkeit explizit an die Ausübung einer Erwerbstätigkeit, so dass nur berufstätige Mütter einen Anspruch erwerben können, der sich aber nicht direkt rentensteigernd auswirkt, sondern lediglich bei der Berechnung der Wartezeit für eine Frühverrentung

120

5 Rentensysteme und die materielle Lebenssituation älterer Menschen

ohne Abschläge geltend gemacht werden kann. In Schweden können Eltern zwischen drei Methoden zur Berechnung ihrer Anwartschaften wählen.54 Je nach gewählter Variante ergeben sich unterschiedliche Anreize. So kann beispielsweise der Einkommensausfall kompensiert werden, der sich daraus ergibt, dass sich ein Elternteil für eine bestimmte Anzahl an Jahren der Erziehungsarbeit widmet. Aufgrund der Orientierung am vorherigen Einkommen soll für die in der Regel das höhere Erwerbseinkommen beziehenden Väter ein Anreiz geschaffen werden, die Auszeit in Anspruch zu nehmen. Deutschland hat jüngst seine jahrelange Praxis aufgegeben, Kindererziehungszeiten nur substitutiv für den Fall anzurechnen, dass die erziehende Person auf eine Erwerbstätigkeit verzichtet. Seit 2001 besteht unabhängig von der Beschäftigungssituation ein Anspruch auf die rentenrechtliche Gutschrift einer dreijährigen Auszeit sowie einer Aufstockung im Falle anschließender Teilzeitbeschäftigung der erziehenden Person bis zum 10. Lebensjahr des Kindes.55 Frankreichs Regelungen sind in punkto geschlechtsspezifischer Belohnung zweigeteilt: Die Addition zweier zusätzlicher Jahre pro Kind zur Versicherungsdauer kommt Müttern zugute; die einkommensgestaffelte Rentenaufstockung ab dem dritten Kind wird vom Vater und der Mutter beansprucht, so dass wegen des in der Regel höheren Verdienstes der Männer davon eher Väter profitieren. Prinzipiell setzt Frankreich auf die Begünstigung kinderreicher Familien unabhängig davon, ob ein Elternteil während der Erziehungszeit die Erwerbstätigkeit aufgibt oder nicht. Damit sind die Maßnahmen auch weniger auf die Überwindung traditioneller Rollenmuster angelegt als in Schweden. Pflege von Angehörigen Rentenrechtliche Ausgleichsmechanismen für Zeiten der Pflege von Familienangehörigen existieren in Deutschland und Italien, nicht aber in Schweden und Frankreich. In Italien gelten für Pflegezeiten dieselben Bedingungen wie bei den Kindererziehungszeiten, außer dass lediglich ein Monat Pflege pro Jahr als ren54

55

Nach Variante 1 bemisst sich die Anwartschaft nach der Differenz zwischen den Einkünften des Elternteils vor der Geburt und dem entsprechenden Einkommen im Kinderjahr. Je höher also das individuelle Einkommen vor der Geburt war, desto höher fallen die Anwartschaften aus. Die Anwartschaft nach Variante 2 ergibt sich aus der Differenz zwischen dem beitragspflichtigen Einkommen des Elternteils im Kinderjahr und 75 Prozent des allgemeinen Durchschnittseinkommens. Dies ist für Eltern mit keinem oder nur geringem Einkommen von Vorteil. Variante 3 fügt dem beitragspflichtigen Einkommen während des Kinderjahres einen Betrag in Höhe eines Grundbetrags hinzu. Diese additive Anrechnung begünstigt Eltern, die trotz der Geburt eines Kindes und anschließender Kinderbetreuung weiter erwerbstätig sind (Christensen 1999). Für Zeiten ab 1992, in denen aufgrund von Kindererziehung zwischen dem vierten und zehnten Lebensjahr eines Kindes weniger als der Durchschnittsverdienst erreicht wird, werden die geleisteten Beiträge um 50 Prozent auf maximal 100 Prozent des Durchschnittsverdiensts aufgestockt. Diese Maßnahme folgt den Regelungen der abgeschafften Rente nach Mindesteinkommen.

5.1 Institutionelle Regelungen der Rentensysteme und ihre Reformen im Vergleich

121

tenbegründende Pflegeleistung angerechnet wird. In Deutschland werden seit der Einführung der Pflegeversicherung 1995 für Pflegepersonen Beiträge zur Rentenversicherung entrichtet. Deren Höhe richtet sich nach dem Umfang der Pflegetätigkeit und dem damit verbundenen Grad der Einschränkung der Erwerbsarbeit. Explizit werden somit Zeiten des Erwerbsausfalls kompensiert, die aufgrund der Einstufung der zu pflegenden Person in Pflegestufen angerechnet werden. Für Pflegezeiten gilt damit noch immer eine Substitutionslogik, während die Anerkennung von Kindererziehungszeiten inzwischen additiv erfolgt. Gilt eine gepflegte Person amtlich als nicht pflegebedürftig, so erhält die Pflege leistende Person auch bei Aufgabe der Erwerbstätigkeit keine Leistungen. Eltern haben hingegen unabhängig davon, ob sie ihr Kind selbst betreuen oder nicht, einen Anspruch auf die rentenrechtliche Gutschrift. Das deutsche Rentenrecht bewertet damit Zeiten der Kindererziehung höher als Pflegearbeit.

5.1.3 Indexierung der Leistungen (5) Das Niveau der Bestandsrenten hängt ganz wesentlich auch davon ab, ob und inwieweit die Renten an die Wirtschaftsentwicklung angepasst werden. Alle vier Untersuchungsländer haben in jüngster Zeit Maßnahmen getroffen, um im Indexierungsverfahren angelegte Wachstumstendenzen zu dämpfen. In Schweden werden die Renten an Wert verlieren, wenn sich die Löhne unterhalb der festgesetzten „Norm“ von 1,6 Prozent entwickeln.56 In Deutschland folgt die Indexierung zwar weiterhin der Lohnentwicklung, aber durch die modifizierte Anpassungsformel werden die Renten nur noch an die Entwicklung der um die Alterssicherungsbeiträge geminderten Bruttolöhne angepasst, was im Gegensatz zur reinen Bruttolohnindexierung einen verlangsamten Anstieg nach sich ziehen wird.57 Mit der Einführung des sog. Nachhaltigkeitsfaktors im Jahr 2004 werden die Leistungen darüber hinaus weniger stark ansteigen, wenn sich die quantitative Relation zwischen Erwerbstätigen und Rentenempfängern ungünstig entwickelt. Italien ist von einem Anpassungsmodus, der sowohl die Entwicklung der Löhne wie die der Lebenshaltungskosten berücksichtigte, zu einem reinen Inflationsausgleich übergegangen.58 Frankreich hat ebenfalls auf die Anpassung der 56

57 58

Folgende Regelung gilt in Schweden: Erreicht die Steigerung der Löhne die Höhe der „Norm“, so werden die Renten mit der Preissteigerungsrate angepasst; ist die Reallohnsteigerungsrate niedriger als die „Norm“, so erhalten die Rentner keinen vollen Ausgleich für die Inflation (Köhler 2004; Scherman 2004). Keinerlei Anpassung der Renten gab es bereits in den Jahren 2004 bis 2006 (vgl. Deutsche Rentenversicherung Bund 2006). Darüber hinaus findet alle zehn Jahre eine Prüfung der Entwicklung der Lebenserwartung und eventuelle Neuanpassung statt (vgl. Tabelle 3, letzte Zeile).

122

5 Rentensysteme und die materielle Lebenssituation älterer Menschen

Renten an die Lebenshaltungskosten umgestellt. Die folgende Tabelle 5.5 zeigt die Auswirkungen dieser Anpassungsregelungen, indem für einen Durchschnittsrentner die Veränderung der Nettoersatzrate (entnommen aus Tabelle 5.8, vgl. Kap. 5.1.6) im Zeitraum von 10 Jahren nach 2003 angegeben wird (Social Protection Committee 2004: 6). Deutlich wird hier, dass die Rentner überall Einbußen in Kauf zu nehmen haben, die in Deutschland aber geringfügiger sind als in den anderen drei Ländern. Zu berücksichtigen ist allerdings, dass der im Jahr 2004 in Kraft getretene Nachhaltigkeitsfaktor in diese EU-Modellrechnung noch nicht einbezogen war. Tabelle 5.5

Aufgrund der Indexierung erwartete Veränderung der Nettoersatzrate zwischen 2003 und 2013 Indexierungsregelung

Erwartete Veränderung in Prozentpunkten

Deutschland

Gemäß Veränderungen des Bruttolohns gemindert um Beitragssätze für gesetzliche und private Alterssicherung

- 1.5

Frankreich

Basissystem: Veränderung der Lebenshaltungskosten

- 12.6

Berufliches Zusatzsystem: Entwicklung der Löhne und Gehälter gemindert um 1 Prozent, allerdings nie höher als Entwicklung des Preisniveaus Italien

Anstieg der Lebenshaltungskosten (degressiv gestaffelt)

Schweden

Entsprechend der durchschnittlichen Einkommensentwicklung nach Abzug von 1,6 Prozentpunkten („Norm“)

(- 14.2)* - 11.1

* Angabe nur für die erwarteten Veränderungen der Bruttoersatzrate möglich Quelle: Social Protection Committee 2004, eigene Zusammenstellung

5.1.4 Steuer- und Abgabenbelastung (6) Beim Vergleich von Bruttorenten ist die unterschiedliche Belastung der Rentner mit Steuern oder Sozialabgaben zu bedenken, die den Vergleich von Nettorenten als geeigneter erscheinen lässt. Wie sehr die jüngsten Reformen die steuerliche Belastung der Rentner verändert haben, zeigt die Tabelle 5.6.

123

5.1 Institutionelle Regelungen der Rentensysteme und ihre Reformen im Vergleich

Tabelle 5.6:

Besteuerung und Abgabenlast von Renteneinkommen, 1990 und 2005 Besteuerung

Sozialabgaben

1990

2005

1990

2005

Deutschland

Nur Ertragsanteil unterliegt Einkommensteuer (etwa 1/3 bzw. 1/4 der Rente), Grundfreibetrag

Nachgelagerte Besteuerung (nach Übergangsphase ab 2040 voll)

½ Krankenversicherung (KV)

½ KV und Pflegeversicherung (PV)

Frankreich

Einkommensteuer

Einkommensteuer sowie spezielle Sozialsteuer CSG (Ausnahmen für Rentner mit sehr wenig Einkommen) und Steuer zur Rückzahlung der Sozialversicherungsschulden RDS

Keine

Keine

Italien

Einkommensteuer; Abzugsbeträge für unterhaltsabhängige Personen + einkommensabhängige Freibeträge. Rentner, die ausschließlich die Mindestrente beziehen, sind befreit

Einkommensteuer; Abzugsbeträge für unterhaltsabhängige Personen + einkommensabhängige Freibeträge

Keine

Keine

Schweden

Einkommensteuer, spezieller Rentenfreibetrag für Renten unterhalb bis zu etwa 66,5 % des Mindestrentenniveaus

Einkommensteuer

Keine

Keine

Quelle: OECD (2005d), eigene Zusammenstellung

In Deutschland galt bis 2004, dass die Renten nicht in voller Höhe, sondern nur mit ihrem sog. Ertragsanteil der Einkommensbesteuerung unterlagen. Dieser Ertragsanteil war gesetzlich festgelegt und bestimmte sich nach dem Alter des Rentners bei Rentenbeginn. Bei einem 60-Jährigen betrug er beispielsweise 32 Prozent und bei einem 65-Jährigen 27 Prozent. Die meisten Rentner lagen damit unter dem steuerlichen Grundfreibetrag, so dass sie keine Steuern zahlen mussten. Mit dem Alterseinkünftegesetz 2004 gilt, dass nach einer langen Übergangsphase Alterseinkünfte im Alter voll besteuert werden, während die Beiträge in

124

5 Rentensysteme und die materielle Lebenssituation älterer Menschen

der Erwerbstätigenphase nun bis zu einem jährlichen Höchstbetrag unversteuert bleiben. Darüber hinaus müssen deutsche Rentner seit 1995 nicht nur den schon früher eingeführten halben Beitrag zur Krankenversicherung, sondern auch den zunächst nur halben, seit 2004 aber vollen Beitrag zur Pflegeversicherung zahlen. In Frankreich werden die Bürger mit den in den 1990er Jahren eingeführten Sozialsteuern (cotisation sociale généralisée CSG und contribution au remboursement de la dette sociale RDS) zusätzlich belastet, und in Schweden unterliegen die Renten neuerdings voll, d.h. ohne Anerkennung eines Grundfreibetrags, der Besteuerung.

5.1.5 Mindestsicherung (7) Fragen der Mindestsicherung finden in den jüngsten Reformdebatten zunehmend Beachtung. Das hängt damit zusammen, dass das Problem der Altersarmut zumindest in den nord- und kontinentaleuropäischen Ländern aufgrund des Ausbaus der Alterssicherungssysteme lange Zeit als gelöst galt, während sich seit den Rentenreformen der 1990er Jahre die Besorgnis verbreitet, Altersarmut könne künftig wieder verstärkt auftreten (Lamping und Rüb 2004; Viebrok et al. 2004). Dem liegt die Tatsache zugrunde, dass alle Untersuchungsländer die Mindestsicherung im Zuge der Reformen geschwächt haben, um die versicherungstechnische Äquivalenz von Beiträgen und Leistungen zu stärken. Da Niedrigrenten insbesondere von Frauen bezogen werden, sind sie von diesen Reformen in besonderem Maße betroffen. In Italien gab es bis zur Reform eine Mindestrente, die auf einer individuellen Einkommensprüfung basierte. Seit Mitte der 1990er Jahre wird für die Anspruchsberechtigung der Zugangsrentner zusätzlich das Einkommen des Ehepartners berücksichtigt. Versichertenzugänge ab 1996 haben überhaupt keinen Anspruch mehr auf die Mindestrente, sondern werden lediglich durch die Sozialhilfe abgesichert sein.59 Schweden hat die ehemals universelle Volksrente durch eine einkommensgeprüfte Garantierente ersetzt. Damit hat das Land die Abkehr von einem Solidaritätsverständnis vollzogen, das allen Staatsbürgern unabhängig von einer Bedürftigkeit den Anspruch auf eine Grundsicherung im Alter zusicherte. 2003 wurde für mittellose Personen, die keinen Anspruch auf die Garantierente haben (vor allem Einwanderer), eine zusätzliche, bedürftigkeitsgeprüfte Leistung eingeführt. Zudem werden in vielen Fällen Wohnkostenzuschüsse gewährt.

59

Darunter fallen der assegno sociale und die maggiorazioni sociali. Beide Maßnahmen sind nur für Rentner bestimmt, die die italienische Staatsbürgerschaft besitzen und mindestens 65 Jahre bzw. im Fall der maggiorazioni 70 Jahre alt sind.

5.1 Institutionelle Regelungen der Rentensysteme und ihre Reformen im Vergleich

125

Das deutsche Rentenrecht sah nie eine systemimmanente allgemeine Grundsicherung vor, weil die Mindestsicherung stets als Aufgabe der Sozialhilfe galt. Für Beitragszeiten vor 1992 war allerdings die Aufstockung der Beiträge vorgesehen, falls 35 Versicherungsjahre vorlagen und das beitragspflichtige Erwerbseinkommen unter der Grenze von 75 Prozent des Durchschnittsverdiensts blieb. Seit 1992 gilt diese Regelung nur noch eingeschränkt für Niedrigeinkommen aufgrund von Kindererziehung, so dass sich geringe Erwerbseinkommen in der Mehrzahl der Fälle wieder unmittelbar in Niedrigrenten übersetzen. Allerdings besteht bei geringfügigem oder gar nicht vorhandenem Renteneinkommen für alte Menschen seit 2003 ein Anspruch auf die neu eingeführte bedarfsorientierte Grundsicherung, die seit 2005 ins Sozialhilferecht integriert ist. Im Gegensatz zur herkömmlichen Sozialhilfe bleiben Einkommen von Kindern bis zu 100.000 Euro pro Kind aber unberücksichtigt, so dass hier eine Verlagerung der Fürsorgepflicht von der Familie auf den Staat erfolgte. Frankreich setzt beim sog. minimum vieillesse auf einen Mix aus beitragsabhängiger Mindestsicherung und bedürftigkeitsgeprüfter Solidarleistung. Der Anspruch auf Letztere ist vom Hauhaltseinkommen eines Paares abhängig und insofern kein Individualrecht. Die Kaufkraft des – beide Mindestleistungen umfassenden – minimum vieillesse nimmt aufgrund der Indexierungsweise, die der Regelung der Indexierung der Basisrente folgt, seit Jahren kontinuierlich ab. Damit verringert sich seit längerem auch das Verhältnis zum gesetzlichen Mindestlohn Salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), so dass die Renten auch hinter den Erwerbseinkommen im Niedriglohnbereich zurückbleiben (Kohler 2005). Die sog. Fillon-Reform des Jahres 2003 sieht nun vor, Arbeitnehmern, die 40 Jahre lang für den gesetzlichen Mindestlohn SMIC gearbeitet haben, ab 2008 eine Rente in Höhe von mindestens 85 Prozent des SMIC zu garantieren.

126

5 Rentensysteme und die materielle Lebenssituation älterer Menschen

Tabelle 5.7:

1

Regelungen der Mindestsicherung für ältere Menschen (etwa 2005) Art der Einkommensgarantie

Leistungsberechtigte

Bedürftigkeits-/ Einkommensprüfung

Höhe der Leistung (in % des durchschnittlichen nationalen Bruttogehalts)60

Deutschland

Bedarfsgeprüfte Grundsicherung

Personen älter als 65

Ja (Bedürftigkeit)

22

Frankreich

Mindestrente und Sozialzuschlag (allocation de solidarité aux personnes âgées)

Personen älter als 65

Ja (Mindestrente: Einkommen, Sozialzuschlag: Bedürftigkeit)

31

Italien1

Sozialzuschlag (assegno sociale bzw. maggiorazioni sociali)

Bürger älter als 65 bzw. 70

Ja (Bedürftigkeit)

25 bzw. 32

Schweden

Garantierente und Sozialbeihilfe

Personen älter als 65

Ja (Garantierente: Einkommen, Sozialbeihilfe: Bedürftigkeit)

max. 33 bzw. 23

Regelung für Versicherte ab 1996

Quelle: European Commission (2006b); OECD (2005d; 2005e)

Der Grundtenor der Reformen lief in allen hier untersuchten Ländern darauf hinaus, die Leistungen stärker an die Beitragszahlungen zu koppeln und so das versicherungstechnische Äquivalenzprinzip zu stärken. Durch die Bedürftigkeitsbzw. Einkommensprüfung der Leistungen werden niedrige Renten nicht mehr per se aufgestockt, sondern im Zusammenhang mit dem Hauhaltseinkommen betrachtet. Da es in allen vier Ländern vor allem Frauen sind, die niedrige Renten beziehen, hat diese scheinbar geschlechtsblinde Neuregelung insbesondere für sie negative Konsequenzen. In Italien verhalf die Mindestrente Frauen bis zur Reform zu einem ausreichenden eigenen Renteneinkommen, während sie heute aufgrund der Zugrundelegung des Haushaltseinkommens bei der Anspruchsermittlung wieder in größerem Ausmaß vom Ehegatten abhängig sind (Saraceno 60

Dadurch, dass es in den Ländern zusätzliche Beihilfen für ältere Menschen gibt (z.B. Sachleistungen, Wohngeld, etc.), die hier nicht aufgeführt sind, können keine vergleichenden Rückschlüsse auf tatsächliche Einkommensniveaus durch die Mindestsicherung gezogen werden (European Commission 2006b).

5.1 Institutionelle Regelungen der Rentensysteme und ihre Reformen im Vergleich

127

2004). Auch in Deutschland funktioniert die bedarfsorientierte Grundsicherung nach dieser Logik, jedoch bleiben nun bei der Anspruchsermittlung immerhin die Einkommen der Kinder unberücksichtigt. In Frankreich blieb die Mindestrente zwar institutionell unverändert, aber vom damit verbundenen Zurückbleiben hinter der Preis- und Lohnentwicklung waren wiederum insbesondere Frauen betroffen, die den Großteil der Bezieher der Mindestrente stellen (Tourne 2000; Veil 2002). Meist handelt es sich dabei um Hinterbliebene oder geschiedene Personen. Schweden garantiert Personen mit geringen Renten zwar immer noch eine Grundsicherung, aber die ehedem universell für alle Staatsbürger gewährte Leistung wurde durch die Bindung an eine individuelle Einkommensprüfung verwässert. Die französischen und schwedischen Formen der Mindestsicherung tragen dennoch zur eigenständigen Sicherung älterer Menschen (und insbesondere älterer Frauen) in stärkerem Maße bei als die deutschen und italienischen Regelungen, die den Anspruch auf Mindestsicherung in stärkerem Maße vom Haushaltseinkommen abhängig machen, so dass die wirtschaftliche Abhängigkeit vom Hauptverdiener – also in der Regel vom Mann – größer ist.

5.1.6 Leistungen In diesem Abschnitt geht es um das Leistungsniveau der gesetzlichen Rentensysteme, seine Veränderung seit den 1990er Jahren und seine prognostizierte Entwicklung bis zum Jahr 2050. Dabei greifen wir sekundäranalytisch auf vorhandene Studien zum Vergleich der Lohnersatzraten zurück, die zeigen, wie hoch die Renten im Vergleich zum vorher erzielten Erwerbseinkommen sind. Ersatzraten der Rentensysteme Ersatzraten setzen die Höhe der Rente zum Zeitpunkt des Renteneintritts ins Verhältnis zum individuellen Verdienst des Vorjahres. Damit soll gezeigt werden, in welchem Maße es die Rentensysteme den Ruheständlern ermöglichen, ihren vorherigen Lebensstandard als Erwerbstätige aufrechtzuerhalten. Der Berechnung wird ein hypothetischer Rentner mit bestimmten Verdienst sowie typischer Erwerbskarriere zugrunde gelegt. Je nach Ausgestaltung des Rentensystems werden überdies spezifische Annahmen bezüglich der wirtschaftlichen und demografischen Entwicklung berücksichtigt (Social Protection Committee 2004). Derartige Vergleiche des Rentenanspruchs des sog. Standardrentners sind aus vielerlei Gründen nicht unproblematisch. Vor allem lassen sie die Frage offen, inwieweit der zugrunde gelegte Standardrentner repräsentativ für die tatsächliche Rentnerpopulation ist. Oft weisen nur wenige Erwerbstätige das Profil auf, das den Modellannahmen für den Standardrentner zugrunde liegt, nämlich

128

5 Rentensysteme und die materielle Lebenssituation älterer Menschen

eine langjährige Erwerbsbiographie von – je nach Land – 35 bis 45 Jahren sowie lebenslanger Bezug des Durchschnittseinkommens aller Versicherten.61 Darüber hinaus sind neben den unterschiedlichen Besteuerungsregeln für Renten auch die unterschiedlichen Zielsetzungen der nationalen Rentensysteme zu beachten, die in verschiedenem Maße auf die Mindestsicherung oder die Lebensstandardsicherung zugeschnitten sein können. Trotz dieser Einwände gibt der Vergleich von Nettoersatzraten einen guten ersten Überblick über die Gestaltung rentenrechtlicher Leistungen für bestimmte Modellfälle, solange man sich vor Augen hält, dass diese Modellfälle keineswegs als für das jeweilige Land typisch gelten können. Wir stützen uns hier auf die einschlägigen Versuche zweier internationaler Organisationen, nämlich der OECD und der Europäischen Kommission, die seit Jahren um die Erstellung möglichst vergleichbarer Informationen auf der Grundlage nationaler Berichte ihrer Mitgliedsländer bemüht sind (European Communities – Commission 1993; OECD 2005d; Social Protection Committee 2004). Die Angaben für die Jahre 1990 und 2003 in Tabelle 5.8 sind nicht vergleichbar, weil für die beiden Jahre unterschiedliche Modellannahmen gemacht wurden. Während sich die Zahlen für 1990 allein auf die erste Säule im Privatsektor beziehen, berücksichtigen die Angaben für 2003 darüber hinaus auch die Betriebsrenten. Nähere Angaben zu den für beide Jahre getroffenen Modellannahmen finden sich in den Anmerkungen zur Tabelle.62

61

62

Aufgrund fehlender Daten sind wir leider nicht in der Lage, für alle Länder nachzuvollziehen, wie typisch der Standardrentner ist. Einige Angaben verdeutlichen jedoch dessen geringe Repräsentativität insbesondere hinsichtlich der Frauen: In Deutschland betrug die durchschnittliche Anzahl der Versicherungsjahre (inklusive beitragsfreier Zeiten!) des Rentenzugangs des Jahres 2003 für Männer 39,5 (West) bzw. 44,5 (Ost) und für Frauen 25 (West) bzw. 41 (Ost). Zum Vergleich: Im Rentenzugang des Jahres 1991, der zum größten Teil noch zum derzeitigen Rentenbestand gehören dürfte, betrug die durchschnittliche Anzahl der Versicherungsjahre in den alten Bundesländern für Männer 37,1 und für Frauen 23,3. Vom Rentenbestand des Jahres 2004 erreichten nur etwa 60 Prozent der Männer in den alten Bundesländern durchschnittlich 1 oder mehr als 1 Entgeltpunkt pro Versicherungsjahr. M.a.W.: 40 Prozent aller männlichen Rentner erreichen das hypothetische Niveau des Standardrentners nicht; bei den Frauen in den alten Bundesländern bleiben sogar fast 85 Prozent hinter den Modellannahmen zurück. Die Geburtskohorte des Jahres 1939 beantragte im Durchschnitt im Alter von 62,5 eine Altersrente (Verband Deutscher Rentenversicherungsträger 2005a; 2005b). In Frankreich konnten im Jahr 2001 lediglich 85 Prozent der 65- bis 69-Jährigen Männer und 39 Prozent der Frauen im gleichen Alter die erforderliche Mindestbeitragszeit von – damals – 37,5 Jahren für den Bezug der Basisrente der ersten Säule vorweisen (Europäische Kommission 2005b). Die schwedische Zahl für 1993 haben wir nationalen Quellen entnommen, da das Land Anfang der 1990er Jahre noch nicht der EU angehörte und somit in Berichten der Europäischen Kommission noch nicht berücksichtigt wurde. Die Modellannahmen sind aber vergleichbar, weil es sich auch im schwedischen Fall um Angaben für den hypothetischen Standardrentner mit langer Versicherungsbiographie und durchschnittlichem Verdienst handelt (vgl. Lißner und Wöss 1999).

129

5.1 Institutionelle Regelungen der Rentensysteme und ihre Reformen im Vergleich

Tabelle 5.8:

Nettorente im ersten Bezugsjahr in Prozent der durchschnittlichen Nettoeinkommen im Jahr vor dem Ruhestand (Nettoersatzrate), 1990 und 2003 Nettoersatzrate 1990

2003

Deutschland

77

76,1

Frankreich

88

78,8

Italien

89

88,9

Schweden

(71)

74,6

Erläuterung: Den Ersatzraten von 1990 liegen folgende Annahmen zugrunde: Die Berechnung wurde auf den Zeitpunkt des Rentenzugangs sowie auf Erwerbstätige im Privatsektor beschränkt. Zugrunde gelegt wurde eine volle Erwerbsbiographie (je nach Definition des nationalen Systems: für Deutschland 45 Jahre, für Italien 35 Jahre, für Frankreich 37,5 Jahre). Lediglich die erste Säule wurde einbezogen, zusätzliche Mindestsicherungselemente außer Acht gelassen. Die Ersatzraten für 2003 weichen insofern von den Annahmen für 1990 ab, als dass Renteneinkommen aus betrieblichen Alterssicherungssystemen ebenfalls berücksichtigt werden und die zugrunde gelegte Erwerbskarriere für alle Länder einheitlich ist. Die 2003er Ersatzrate wird für einen nicht verheirateten, stets vollzeitbeschäftigten Erwerbstätigen, der vor 40 Jahren in das Erwerbsleben eintrat und heute in den Ruhestand geht, angegeben. Das Renteneintrittsalter ist 65. Die französischen Angaben beziehen sich auf die Situation vor Inkrafttreten der FillonReform des Jahres 2003. Quelle: European Communities – Commission (1993); Lißner und Wöss (1999); Social Protection Committee (2004).

Ländervergleich Im Jahr 1990 gewährten Italien und Frankreich ein deutlich höheres Rentenniveau als Deutschland und Schweden. Das vergleichsweise niedrige Niveau der deutschen Renten geht wohl auf die Eigenheiten der deutschen Rentenformel zurück, der mit der breiten Berücksichtigung der gesamten Erwerbsbiographie eine Vorzugsbehandlung bestimmter Phasen des Erwerbslebens fremd ist. Im Gegensatz dazu führte die ausschließliche Zugrundelegung der letzten fünf Berufsjahre in Italien zu einer besonders günstigen Berechnung, weil geringere Verdienste zu Beginn des Berufslebens ebenso unberücksichtigt blieben wie langjährige Unterbrechungen der Erwerbstätigkeit. Ähnliches gilt für Frankreich, wo die Rentenformel zu Beginn der 1990er Jahre nur die zehn einkommensstärksten Erwerbsjahre zugrunde legte.63 Im Jahr 2003 hat sich an der Rangfolge der Länder trotz 63

Für die Berechnung der Modellrenten sollten diese Unterschiede insofern irrelevant sein, als für den Standardrentner in jedem Falle der Bezug des Durchschnittsverdiensts aller Versicherten unterstellt wird. Allerdings rechnen das französische und das italienische System in der

130

5 Rentensysteme und die materielle Lebenssituation älterer Menschen

der nun erfolgten Berücksichtigung von Betriebsrenten nur wenig verändert. Italien hat nach wie vor die günstigsten Regeln für Rentner, die die Modellannahmen erfüllen, während Frankreich bei geschrumpftem Abstand zu den anderen Ländern immer noch auf Platz 2 rangiert. Zu berücksichtigen ist dabei, dass sich die im Modelfall unterstellte Erwerbsdauer für Deutschland um 5 Jahre reduzierte, während sie sich in Italien und Frankreich um 5 bzw. 2,5 Jahre erhöhte. Die folgende Tabelle zeigt, welche Nettoersatzraten für das Jahr 2050 prognostiziert werden. Durch den Vergleich zweier Quellen macht sie überdies deutlich, wie sehr die Prognosen von den getroffenen Modellannahmen abhängen. Während sich die Projektion der Europäischen Kommission auf die erste und zweite Säule einschließlich der Betriebsrenten bezieht, berücksichtigt die OECDPrognose Betriebsrenten nur dann, wenn sie für mindestens 90 Prozent der Versicherten gelten (OECD 2005d: 40). Den EU-Berechnungen zufolge können deutsche und italienische Rentner, welche die Modellannahmen für den Standardrentner erfüllen, bis 2050 sogar mit einem Anstieg des Nettorentenniveaus rechnen, wenn man die Betriebsrenten mit einbezieht. Der Projektion liegen hier allerdings sehr optimistische Annahmen bezüglich der künftigen Verbreitung von Betriebsrenten zugrunde, und für Deutschland rechnet der noch vor Einführung des Nachhaltigkeitsfaktors verfasste Bericht überdies mit sinkenden Nettolöhnen und -gehältern infolge steigender Rentenversicherungsbeträge (Social Protection Committee 2004: 18). Für Schweden und Frankreich wird hingegen eine deutliche Senkung des Rentenniveaus prognostiziert, die sich im Falle Schwedens sogar auf fast 20 Prozentpunkte beläuft. Das hängt in Schweden u.a. damit zusammen, dass Betriebsrenten dort schon heute fast flächendeckend verbreitet sind, so dass mit einem künftigen Wachstum kaum mehr zu rechnen ist. Überdies wird erwartet, dass die Reformen mit der Einführung des Annuitätsfaktors, der der zunehmenden Langlebigkeit Rechnung trägt, sowie der Umstellung der Rentenformel auf die Berücksichtigung der gesamten Erwerbsbiographie spürbar greifen werden. Der Annuitätsfaktor bewirkt u.a., dass die Lohnersatzrate der Renten umso stärker sinkt, je höher die Lebenserwartung der in den Ruhestand wechselnden Alterskohorten ist. Damit geht die steigende Lebenserwartung nicht mehr wie zuvor zulasten der schwedischen Rentenversicherung. Bliebe die Lebenserwartung zwischen 2003 und 2050 konstant, so würde das schwedische Rentenniveau den Projektionen zufolge im Jahr 2050 nicht auf 55,7 Prozent, sondern lediglich auf 62.8 Prozent sinken (Social Protection Committee 2004: 41). Für Frankreich geht die Projektion auf die Entwicklung der Betriebsrenten nicht ein, so dass die Daten allein die erwartete Entwicklung der ersten Säule widerspiegeln. Rentenformel nicht mit Entgeltpunkten, sondern mit Geldwerten, so dass der Bezug auf die besten oder letzten Jahre die günstige Reallohnentwicklung erfasst.

5.1 Institutionelle Regelungen der Rentensysteme und ihre Reformen im Vergleich

Tabelle 5.9:

131

Nettorente im ersten Bezugsjahr in Prozent der durchschnittlichen Nettoeinkommen im Jahr vor dem Ruhestand (Nettoersatzrate), 2050 Nettoersatzrate*

Quelle

EU: Erste und breit definierte zweite Säule

OECD: Erste und eng definierte zweite Säule

2003

2050

2050

Deutschland

76.1

83.6

71.8

Frankreich

78.8

66.2

65

Italien

88.9

94.2

88

Schweden

74.6

55.7

68.2

* Der EU-Projektion liegen folgende Annahmen zugrunde: 40 Jahre Vollzeitbeschäftigung mit jährlich 100%igem Durchschnittsverdienst, Renteneintrittsalter: 65, Renteneinkommen aus der ersten und zweiten Säule des Rentensystems, verschiedene Lohnwachstumsraten je Land zwischen 2000 und 2050 (DE: 1.8; FR: 1.7; IT: 1.8 und SE: 1.8), verschiedene BIP-Wachstumsraten je Land (DE: 1.4; FR: 1.7; IT: 1.4; SE: 1.8), Inflationsrate von 2 Prozent, reale Rendite: 2 Prozent (ohne Verwaltungskosten und Steuern), Daten über zukünftige Beschäftigungsquoten und demografische Projektionen von der Arbeitsgruppe „Working Group on Ageing“ (Report „Budgetary Challenges posed by Population Ageing“), Einkommensteuer- und Sozialabgabengrenzen steigen im selben Ausmaß wie die Einkommen (Social Protection Committee 2004). Der OECD-Projektion liegen folgende Annahmen zugrunde: Vollzeitbeschäftigung mit jährlich 100%igem Durchschnittsverdienst, „volle Berufskarriere“, Renteneintrittsalter je nach gesetzlich festgelegtem Eintrittsalter, einbezogen sind alle obligatorischen Rentensysteme für Erwerbstätige im Privatsektor, unabhängig davon, ob sie öffentlich oder privat sind. Systeme, die quasi alle Versicherten umfassen, wurden auch integriert (z.B. betriebliches System in Schweden, das ca. 90 Prozent umfasst) ebenso wie Elemente der Mindestsicherung älterer Menschen. Reales Lohnwachstum 2 Prozent/Jahr, Steuer- und Sozialabgaben für Rentner nach den 2002 geltenden Regelungen, Preisinflation 2.5 Prozent, reale Rendite auf kapitalfundierte Rente 3.5 Prozent pro Jahr, Diskontsatz 2 Prozent pro Jahr (OECD 2005d). Quelle: Social Protection Committee (2004), OECD (2005d)

Die OECD-Projektion kommt zwar zu ähnlichen Resultaten bezüglich der Rangfolge der Länder im Jahr 2050, prognostiziert aber insbesondere für Deutschland – wohl wegen der engeren Definition von Betriebsrenten – ein wesentlich niedrigeres Nettorentenniveau als der EU-Bericht.64 Für Schweden erwartet sie hingegen ein höheres Niveau, das nicht, wie im EU-Dokument, knapp 28 Prozentpunkte, sondern lediglich knapp vier Prozentpunkte unter dem deutschen Niveau 64

Der neu eingeführte Nachhaltigkeitsfaktor blieb auch in der OECD-Berechnung noch unberücksichtigt.

132

5 Rentensysteme und die materielle Lebenssituation älterer Menschen

liegen wird. Insofern sind die Daten aus verschiedenen Quellen zu inkonsistent, um ein eindeutiges Urteil darüber zu erlauben, welches Land die Rentenversicherung in jüngster Zeit am einschneidendsten reformiert hat Für die Entwicklung des Bruttorentenniveaus präsentiert der EU-Bericht differenziertere Zahlen, die zeigen, mit welcher Entwicklung für die beiden Säulen getrennt zu rechnen ist (s. Tabelle 5.10). Das macht deutlich, dass für die erste Säule ausnahmslos für alle Länder mit Absenkungen des Rentenniveaus gerechnet wird, die in Schweden und Italien aber drastischer ausfallen werden als in Deutschland und Frankreich. Deutlich wird hier auch, dass die für Deutschland und Italien erwartete Steigerung des Nettorentenniveaus (vgl. Tabelle 9) auf das in der Berechnung unterstellte Sinken der Nettolöhne sowie auf den unterstellten Wachstumseffekt der Betriebsrenten zurückzuführen ist, für den im Falle Frankreichs keine Erwartungen formuliert wurden, während im schwedischen Fall ein praktisch konstantes Gewicht der Betriebsrenten unterstellt wird. Tabelle 5.10:

Erwartete Entwicklung des Bruttorentenniveaus

2003

2050

Veränderung in Prozentpunkten

1. Säule

2. Säule

Insgesamt

1. Säule

2. Säule

Insgesamt

Deutschland

44,6

5,5

50,1

37,8

12,8

50,5

Frankreich

65,0

k. A.

65,0

56,8

k. A.

Italien

79,6

0

79,6

64,6

19,5

57

13,9

70,9

40,1

14,2

Schweden

1. Säule

2. Säule

Insgesamt

-6,8

7,3

0,4

56,8

-8,2

k. A.

-8,2

84,1

-15

19,5

4,5

54,4

-16,9

0,3

-16,5

Quelle: Social Protection Committee (2004)

Ausdehnung der zweiten und dritten Säule In allen vier Ländern wird das künftige Einkommensniveau der Rentner davon abhängen, wie stark die Leistungssenkungen in der ersten Säule durch den Aufbau betrieblicher oder privater Vorsorgeformen abgepuffert werden. Deutschland, Frankreich und Italien haben zur Förderung der Privatvorsorge und zur partiellen Kompensation der Rentenkürzungen diverse Formen der Subventionierung eingeführt. Da die Vorsorge in Deutschland freiwillig ist, nehmen breite Bevölkerungsschichten die Förderung bislang aber nicht in Anspruch.65 Dabei handelt es sich gerade um die Gruppen, die von den Leistungseinbußen am meisten betroffen sein 65

Ende 2005 hatten knapp 6 Millionen Förderberechtigte die so genannte Riester-Rente abgeschlossen. Ihr Anteil an den aktiv Versicherten insgesamt (ca. 33 Millionen) macht daher etwa 18 Prozent aus.

5.2 Die materielle Lebenssituation älterer Menschen

133

werden, nämlich Geringverdiener, Personen mit unterbrochenen Erwerbskarrieren und insbesondere Frauen. Auch in Frankreich ist die Inanspruchnahme der steuerlichen Förderung freiwillig. Derzeit zahlen etwa 10 Prozent der Franzosen in eine betriebliche und etwa 8 Prozent in eine private Zusatzsicherung, die steuerlich gefördert wird (vgl. The Social Protection Committee 2005). Italien hat im Jahr 2004 den Transfer der sog. TFR-Beiträge zu Pensionsfonds verpflichtend gemacht.66 Allerdings können bislang nur Beschäftigte aus Branchen, in denen es betriebliche Fonds gibt, ihre Beiträge transferieren, dies entspricht gerade mal 40 Prozent der abhängig Beschäftigten (Rürup und Gruescu 2004). Die gesamten Basis-Informationen zu den institutionellen Regelungen der Rentensysteme und deren Veränderungen im internationalen Vergleich fassen die Tabelle I und Tabelle II im Anhang noch einmal in übersichtlicher Form zusammen.

5.2 Die materielle Lebenssituation älterer Menschen 5.2.1 Vorgehensweise und Datenlage In diesem Abschnitt geht es um drei Ziele. Erstens wird untersucht, wie sich die institutionellen Regelungen zur Rentenversicherung in individuelle Renteneinkommen übersetzen. Besondere Beachtung findet dabei die Situation von Frauen. Zweitens wird der Beitrag der Renten zum Haushaltseinkommen älterer Menschen geklärt. Drittens wird die Einkommensverteilung unter älteren Menschen unter besonderer Berücksichtigung der Einkommensarmut analysiert. Dabei soll auch geklärt werden, welche Risikogruppen besonders anfällig für Altersarmut sind. Ergänzt wird der Abschnitt schließlich um einen kurzen Exkurs über die finanziellen Transfers von erwachsenen Kindern an ihre im Ruhestand lebenden Eltern. Die genaue Verknüpfung von institutionellen Regelungen im Rentensystem mit der materiellen Lebenssituation ist aus zwei Gründen schwierig: Zum einen wirken sich die meisten Änderungen der Rentenversicherung erst in der Zukunft aus. So haben die gravierenden Rentenreformen der letzten 15 Jahre für heutige Rentenempfänger, abgesehen von der Mindestsicherung und den Regelungen zur 66

Eine Besonderheit des italienischen Systems der Alterssicherung stellt der sog. Trattamento di fine rapporto (TFR) dar. Es handelt sich um eine Abfindung, die am Ende eines Beschäftigungsverhältnisses vom Arbeitgeber gezahlt wird. Dafür werden 6,91 Prozent des jährlichen Bruttogehaltes des Arbeitnehmers vom Arbeitgeber beiseite gelegt. Die Neuregelung sieht einen Transfer dieser TFR-Beiträge zu Pensionsfonds vor. Arbeitnehmer müssen sich formal gegen den Transfer aussprechen, wenn sie den TFR in der alten Form zur Alterssicherung nutzen wollen. Tun sie das nicht, wird der TFR automatisch an Pensionsfonds weitergeleitet.

134

5 Rentensysteme und die materielle Lebenssituation älterer Menschen

Rentenanpassung, nur einen geringen Einfluss auf die Rentenhöhe. Dem tragen wir im Folgenden dadurch Rechnung, dass wir Mikrodaten über die Renteneinkommen mit den rentenrechtlichen Regelungen zu Beginn der 1990er Jahre in Beziehung setzen, wobei die beschriebenen Reformgesetze berücksichtigt, wurden, so weit sie schon Auswirkungen auf die derzeitigen Rentnerkohorten hatten. Dazu gehören die Reformen der Mindestsicherung oder Änderungen der Rentenindexierung. Geht man von einem durchschnittlichen Rentenzugangsalter von 60 Jahren aus, so dürfte der Rentenzugang für den Großteil der Ruheständler des Jahres 2000 zwischen der Mitte der 1980er und der Mitte der 1990er Jahre und damit vor den oben beschriebenen Rentenreformen erfolgt sein. Die zweite Schwierigkeit resultiert daraus, dass das Rentenniveau sowohl von den rentenrechtlichen Regelungen als auch von den Erwerbsverläufen abhängt. Unterschiede zwischen den Durchschnittsrenten einzelner Länder lassen sich daher nur begrenzt auf Variationen des Rentenrechts zurückführen, sondern reflektieren zum Großteil landesspezifische Beschäftigungsmuster und Erwerbsbiographien.67 Deshalb sind die im Abschnitt 4.1.2 beschriebenen Beschäftigungsmuster von Frauen und Männern im Auge zu behalten, wenn es um die Interpretation nationaler Unterschiede geht. Auf die ursprüngliche Absicht, auf der Basis der Luxembourg Income Study (LIS) zu analysieren, wie sich die Rentenreformen in Veränderungen des Haushaltseinkommens der Rentner zwischen den 1980er Jahren und dem Jahr 2000 niedergeschlagen haben, mussten wir aus zwei Gründen verzichten. Zum einen haben sich seit den achtziger Jahren neben den rentenrechtlichen Regelungen auch die Erwerbsmuster verändert, so dass ungewiss bliebe, worauf die gemessenen Veränderungen der Einkommenssituation der Rentner zurückzuführen wären. Zum anderen aber standen letztlich unüberwindliche Datenprobleme im Wege, denn die Inspektion der LIS-Daten hat sehr große Dateninkonsistenzen ergeben. Weil die Zusammensetzung der Renteneinkommen in den 1980er Jahren weniger detailliert erfasst wurde, wäre ein intertemporaler Vergleich für Frankreich, Italien und Schweden nur mit großen Einschränkungen möglich gewesen. Überdies zeigten sich bei den Haushaltseinkommen immer wieder höchst unplausible Angaben. So stieg z.B. das Armutsrisiko (60 Prozent des Medianeinkommens) der über 65Jährigen in Schweden in den LIS-Daten von 7,8 Prozent im Jahr 1995 auf 21,2 Prozent im Jahr 2000 (http://www.lisproject.org/frontkf.php). Mit den Daten des European Community Household Panel (ECHP) ergibt sich hingegen nur ein Anstieg um drei Prozentpunkte von 4,5 auf 7,5 Prozent. Zwischen beiden Datensätzen ergaben sich noch weitere Abweichungen, die über den für Stichproben üblichen

67

Dies trifft auch innerhalb eines Landes zu, da sich zwischen den Geburtskohorten der Rentner in der Regel Verschiebungen der Erwerbsmuster ergeben.

5.2 Die materielle Lebenssituation älterer Menschen

135

Standardfehler weit hinausgingen. Da die ECHP-Daten im Zeitvergleich konsistentere Ergebnisse hervorbrachten, haben wir in erster Linie diese verwendet.

5.2.2 Wie übersetzen sich institutionelle Regelungen in tatsächliche Renteneinkommen älterer Menschen? Der in Abschnitt 5.1 angestrengte Vergleich des Rentenniveaus eines Standardrentners vermag zwar die Auswirkungen rentenrechtlicher Regelungen unter Konstanthaltung der für alle Länder als gleich angenommenen Modellbedingungen auf plastische Weise abzubilden, sagt aber nichts über die reale Einkommenssituation der Rentner aus. Wie viele Menschen tatsächlich einen Rentenanspruch geltend machen können, bleibt damit ebenso offen wie die Frage, wie hoch die Rente ist, die sie beziehen, und welchen Beitrag die Renteneinkünfte zu ihrem Haushaltseinkommen leisten. Diese Fragen wollen wir nun mit Hilfe der Mikrodaten klären. Zunächst wird gezeigt, wie hoch die Bezugsraten von Renten tatsächlich sind, dann wird untersucht, wie sich die Durchschnittshöhe der Rente von der Standardrente unterscheidet und inwiefern die Rentenzahlungen das Problem der Altersarmut entschärfen.

5.2.2.1 Bezugsraten von Renten Die Tabelle 5.11 präsentiert vier Indikatoren zur Häufigkeit des Rentenbezugs. Zunächst wird auf der Individualebene gezeigt, wie viel Prozent aller Männer und Frauen über 65 Jahren eine Rente aus der 1. oder 2. Säule der Rentenversicherung beziehen. Dann wird dargestellt, welcher Anteil der Haushalte älterer Menschen ohne jegliche Rente auskommen muss. Schließlich wird gezeigt, wie häufig der Mehrfachbezug von Renten in den Haushalten Älterer ist.

136

5 Rentensysteme und die materielle Lebenssituation älterer Menschen

Tabelle 5.11: Land

Häufigkeit von Renteneinkommen 2000 Anteil an Rentenempfängern bei den über 65-Jährigen (in %)* Männer

Frauen Davon nur Hinterbliebenenrenten

Haushalte, in denen ältere Menschen leben, die kein Renteneinkommen beziehen (in %)

Haushalte mit mindestens zwei älteren Menschen, die zwei oder mehr Renteneinkommen beziehen (in %)

Deutschland

98

96

9

1,9

92

Frankreich

99

93

5

1,3

86

Italien Schweden

94

87

16

5,1

73

100

99

K.A.

0,7

98

*Für Männer sind die Hinterbliebenenrenten nicht gesondert ausgewiesen, da auf Basis des ECHP in allen vier Ländern nur weniger als 1 Prozent der Männer ausschließlich solche Leistungen beziehen. In Schweden gibt es keine dauerhaften Hinterbliebenenleistungen. Übergangsgelder nach dem Tod des Partners sind in die staatlichen Renten mit eingerechnet. Quelle: ECHP 2001, eigene Berechnungen68

In allen vier Untersuchungsländern zählen fast sämtliche Männer im Ruhestandsalter auch zu den Rentenempfängern. Nur in Italien liegt der Anteil deutlich unter 100 Prozent. Am größten ist der Deckungsgrad naturgemäß im schwedischen Rentensystem, das lange Zeit eine Volksrente für alle Staatsbürger vorsah, so dass nicht nur Männer, sondern auch Frauen nahezu ausnahmslos eine Rente beziehen. Daher bleibt auch praktisch kein Haushalt älterer Menschen in Schweden ohne Rentenbezug, und selbst der Anteil der Haushalte mit Mehrfachrentenbezug ist mit 98 Prozent sehr hoch. Da die schwedische Frauenerwerbstätigkeit in der hier betrachteten Kohorte noch nicht sehr weit verbreitet war (Hoem 1995), ist auch das ein Indiz für die Bedeutung der Volksrente. Deutschland und Frankreich erreichen bei den Männern eine fast ebenso hohe Deckungsquote wie Schweden, und selbst bei den Frauen hat die zumindest gelegentliche Erwerbstätigkeit ausgereicht, um fast allen einen Rentenanspruch zu sichern. Selbst wenn die Hinterbliebenenrenten unberücksichtigt bleiben, liegt der Anteil von Frauen mit eigenständigem Rentenanspruch in beiden Ländern deutlich über 80 Prozent. Dazu tragen insbesondere die niedrigen Wartezeiten bei, die gewährleisten, dass auch kurze oder unterbrochene Erwerbskarrieren einen Rentenanspruch begründen. Der Anteil der Haushalte älterer Menschen, 68

Diese Angaben ließen sich gut mit Daten der Luxembourg Income Study 1999/2000 replizieren.

5.2 Die materielle Lebenssituation älterer Menschen

137

die ohne Rente auskommen müssen, bleibt daher in beiden Ländern klein. Der Mehrfachbezug von Renten ist in den französischen Haushalten älterer Menschen allerdings deutlich seltener als in den deutschen. Italien hatte nicht nur niedrigere Erwerbsquoten von Frauen, sondern im Rentensystem auch eine deutlich höhere Wartezeit, so dass nur 87 Prozent aller älteren Frauen eine Rente erhalten. Klammert man die Hinterbliebenenrenten aus und berücksichtigt nur eigenständige Rentenansprüche, so sinkt der Anteil sogar auf 71 Prozent. Damit liegt auch der Anteil älterer Paarhaushalte mit Mehrfachbezug von Renten deutlich niedriger als in den anderen Ländern, während der Anteil der Haushalte ohne jeglichen Rentenbezug mit fünf Prozent höher ist. Das für lange Zeit vorherrschende Modell des männlichen Alleinverdieners hat also im italienischen Rentensystem deutliche Spuren hinterlassen und setzt sich damit auch im Rentenalter fort. Auffällig ist überdies aber, dass die Rentenbezugsquote italienischer Männer niedriger ist als die schwedischer oder deutscher Frauen. Das verweist auf das fragmentierte Rentensystem in Italien, in dem die Insider der Schlüsselbranchen seit langem einen großzügigen Sozialversicherungsschutz genießen, während marginalere Gruppen des Arbeitsmarktes nur unzureichend in den Sozialstaat integriert sind. Zudem trägt die ausgeprägte Schattenwirtschaft zur lückenhaften sozialen Absicherung von Arbeitnehmern im Alter bei (Ferrera und Gualmini 2000).

5.2.2.2 Theoretisches Rentenniveau der Modellrente und empirische Einkommensersatzrate Das institutionelle Rentenniveau des Standardrentners hat mit dem empirisch vorfindbaren Rentenniveau nur wenig gemein, weil viele Menschen die Modellannahmen der Standardrentenberechnung nicht erfüllen. Beim Vergleich empirisch ermittelter Rentenniveaus muss allerdings zweierlei bedacht werden. Zum einen verbreitern universelle Renten sowie Mindestrentenregelungen die Basis der Rentenbezieher, so dass mehr Personen mit niedrigem Renteneinkommen hinzukommen und das durchschnittliche Rentenniveau senken. Zum anderen sind niedrige individuelle Renten noch kein Indikator für prekäre Lebensbedingungen, denn es kommt darauf an, wie viele Menschen vom Renteneinkommen leben müssen und welche Ressourcen auf Haushaltsebene zur Verfügung stehen. So kann ein Paar mit zwei kleineren Renten über mehr Einkommen verfügen als ein Paar, dem lediglich eine hohe Rente zur Verfügung steht. Deshalb ist es wichtig, über die Individualsituation hinaus auch den Haushaltskontext zu betrachten. Die Abbildung 5.1 zeigt daher drei Varianten der Erfassung des Rentenniveaus. Zunächst wird noch einmal die theoretische Nettoersatzrate für einen

138

5 Rentensysteme und die materielle Lebenssituation älterer Menschen

Standardrentner aus Tabelle 5.9 präsentiert. Dem wird das empirisch ermittelte durchschnittliche Rentenniveau auf Individualebene gegenübergestellt, das wie folgt errechnet wurde: Im Zähler steht das auf Basis des ECHP ermittelte durchschnittliche Renteneinkommen der 65- bis 75-Jährigen aus staatlichen und betrieblichen Rentenzahlungen ohne Hinterbliebenenrenten.69 Im Nenner stehen die durchschnittlichen Arbeitseinkommen der 50- bis 59-Jährigen als Vergleichsbasis. Damit soll gezeigt werden, in welchem Maße die Renten dazu ausreichen, das am Ende des Berufslebens erreichte Einkommensniveau zu halten.70 Zu beachten ist allerdings, dass sich die Maßzahl damit nicht auf den Einkommensersatz für eine bestimmte Person bezieht, sondern die durchschnittlichen Individualeinkommen zweier nahe bei einander liegender Geburtskohorten zueinander in Bezug setzt (European Commission 2006b; Raitano 2005). Der dritte Indikator wechselt dann auf die Haushaltsebene und zeigt die Nettoersatzraten, die sich ergeben, wenn man für die gleichen Kohorten die Haushaltseinkommen vergleicht. Dabei werden im Zähler die individuellen Renteneinkommen aller Haushaltsmitglieder kumuliert und nach der Haushaltsgröße gewichtet, während im Nenner nach dem gleichen Verfahren die Arbeitseinkommen der 50- bis 59Jährigen kumuliert und nach Haushaltsgröße gewichtet werden.71 Weil damit das verfügbare Haushaltseinkommen betrachtet wird, beschreibt dieser dritte Indikator wohl am besten, inwieweit die Rentenzahlungen älteren Menschen die Aufrechterhaltung des Lebensstandards ermöglichen.

69

70

71

Hinterbliebenenrenten sind hier bei den Mikrodaten ausgeschlossen, da auch die theoretischen Nettoersatzraten nur die individuell erworbenen Anwartschaften berücksichtigen. Um die Vergleichbarkeit zu wahren, wurden deshalb nur Altersrenten berücksichtigt. Hier wiederum, der Methode des Social Protection Committee folgend, sowohl staatliche als auch betriebliche Renten. Wir sehen darin eine Möglichkeit, trotz fehlender Informationen zu den früheren Erwerbsverläufen und Erwerbseinkommen der Rentner den Lohnersatz durch Rentenleistungen annäherungsweise abzubilden. Als Äquivalenzskala wurde die revidierte OECD Skala verwendet (Hagenaars et al. 1996). Nach dieser Skala bekommt die erste erwachsene Person im Haushalt das Bedarfsgewicht 1, jede weitere Person über 15 Jahren ein Gewicht von 0,5 und Kinder unter 15 Jahren ein Gewicht von 0,3 zugewiesen. Das Haushaltsnettoeinkommen wird dann durch die über die Personen im Haushalt aufsummierten Gewichte geteilt (vgl. Anhang Infobox II).

139

5.2 Die materielle Lebenssituation älterer Menschen

Abbildung 5.1: Drei Varianten zur Ermittlung des Rentenniveaus 110 100 90 80

%

70 60 50 40 30 20 10

76

79

89

75

60

58

59

64

88

68 105 87

0 Rentenniveau für Standardrentner 2003

Niveau des Durchschnittsrentners auf Individualebene 2000

Niveau des Durchschnittsrentners auf Haushaltsebene 2000

Nettoersatzraten Deutschland

Frankreich

Italien

Schweden

Quelle: ECHP 2001, eigene Berechnungen und Social Protection Committee 2004.

Die Mikrodaten zeigen, dass der Durchschnittsrentner in allen vier Ländern mit einem deutlich niedrigeren Rentenniveau auskommen muss als der hypothetische Standardrentner der Modellrechnungen. Am geringsten ist der Unterschied zwischen hypothetischer und empirischer Ersatzrate in Schweden, wo Männer und Frauen hohe Erwerbsquoten erreichen und somit den Modellannahmen nahekommen. Am größten ist die Diskrepanz in Italien, wo offensichtlich nur ein sehr viel kleinerer Teil der Rentner eine Erwerbsbiographie vorzuweisen hat, die den Bedingungen des Standardrentners entspricht. Der späte Eintritt ins Berufsleben, Phasen der Arbeitslosigkeit und im Rentensystem nicht anerkannte Ausfallzeiten – insbesondere für Frauen – sowie nicht gezahlte Versicherungsbeiträge führen dazu, dass die Renten von rund 50 Prozent der italienischen Frauen und 25 Prozent der Männer auf das Mindestrentenniveau aufgestockt werden müssen, obwohl die Berechnungsgrundlage der Renten früher nur die fünf letzten Beitragsjahre in Betracht zog. Auch in Frankreich ist die Ersatzrate der Durchschnittsrente mit 21 Prozentpunkten Differenz deutlich geringer als im hypothetischen

140

5 Rentensysteme und die materielle Lebenssituation älterer Menschen

Standardfall. Geringer fällt die Diskrepanz in Deutschland aus, wo den Durchschnittsrentner vom Modellrentner nur 16 Punkte trennen, was zum einen mit der relativ großzügigen Anrechnung von beitragsfreien Zeiten zusammenhängen mag und zum anderen die langen Erwerbskarrieren in Ostdeutschland widerspiegelt, die zu hohen Anwartschaften führten. Damit verschiebt sich auch die Rangordnung zwischen den Ländern. Galten bei den Modellrenten Italien und Frankreich als die Länder mit den großzügigsten Leistungen, so schneidet der Durchschnittsrentner in Schweden und Deutschland besser ab als in den beiden romanischen Ländern. Allerdings sind die Länderunterschiede bei Betrachtung des empirischen Rentenniveaus erheblich geschrumpft und bewegen sich nur noch zwischen 58 Prozent in Frankreich und 64 Prozent in Schweden, statt wie im hypothetischen Modellfall zwischen 75 Prozent in Schweden und 89 Prozent in Italien. Wie stellt sich die Situation aber auf der Haushaltsebene dar, wenn die verfügbaren Einkommen aller Haushaltsmitglieder betrachtet werden? Hier zeigt sich ein zunächst überraschendes Bild. In Deutschland, Italien und Schweden ist die auf Haushaltsebene erreichte Nettoersatzrate der Renten deutlich höher als die Standardrente der Modellrechnungen. Dabei entspricht die Rangfolge zwischen den drei Ländern nun wieder der bei der Modellrente, das heißt Italien und Schweden erreichen für Rentnerhaushalte ein höheres Sicherungsniveau als Deutschland. Im schwedischen Fall erklärt sich das gute Sicherungsniveau auf Haushaltsebene wohl durch das Zusammenwirken von drei Faktoren, nämlich den hohen Beschäftigungsquoten von Frauen, den niedrigen Hürden zum Erwerb von Rentenanwartschaften und der generell gewährten Volksrente, so dass fast alle Paarhaushalte durch ein doppeltes Renteneinkommen abgesichert sind. Die besonders hohe Ersatzrate italienischer Haushalte wird hingegen nicht durch ein außergewöhnlich hohes Niveau der Renten erklärt, sondern durch Struktureffekte. Zum einen sind die Erwerbseinkommen 50- bis 59-jähriger Italiener gering, so dass bei der Berechnung der Ersatzraten der Nenner besonders klein ist. Zum anderen verringert sich durch den späten Auszug der erwachsenen Kinder in Italien die Haushaltsgröße im Alter am deutlichsten.72 Damit reduzieren sich die Äquivalenzgewichte bei der Ermittlung des Haushaltseinkommens, so dass die verfügbaren Einkommen der italienischen Rentnerhaushalte relativ hoch erscheinen. Aus dem Rahmen fällt bei der Betrachtung der Haushaltseinkommen Frankreich, wo das Rentenniveau aus nicht völlig geklärten Gründen für Rentnerhaushalte niedriger ist als für den individuellen Modellrentner. Das niedrige französi72

Die Zahl der Haushaltsmitglieder sinkt in Haushalten, in denen über 65-Jährige leben im Vergleich zu Haushalten mit 50- bis 59-Jährigen in Italien um eine Person, in Deutschland und Frankreich um 0,8 Personen und in Schweden um 0,5 Personen. Allerdings basieren die schwedischen Zahlen auf einem abweichenden Haushaltskonzept.

5.2 Die materielle Lebenssituation älterer Menschen

141

sche Sicherungsniveau auf Haushaltsebene spiegelt aber eher hohe Erwerbseinkommen und hohe Doppelverdienerquoten in der Vergleichskohorte der 50- bis 59-Jährigen wider als niedrige Renteneinkommen. Festzuhalten bleibt, dass die Rentnerhaushalte außerhalb Frankreichs mit Werten über 85 Prozent bemerkenswert hohe Ersatzraten erreichen, die eine weitgehende Fortführung des gegen Ende des Berufslebens erreichten Lebensstandards ermöglichen.

5.2.3 Unterschiede der Rentenleistungen für Männer und Frauen Die generalisierende Betrachtung von Durchschnittsrenten lässt die beträchtliche geschlechtsspezifische Variation der Renten außer Acht. Wie im Abschnitt 4.1.2 gezeigt wurde, unterscheiden sich Männer und Frauen aber stark in ihren Erwerbsverläufen, was sich auch in unterschiedlichen Rentenansprüchen niederschlägt. Das haben bereits die nach Geschlecht differenzierten Bezugsraten im vorigen Abschnitt angedeutet, aber die geschlechtsspezifische Höhe der Renten zeigt den Effekt noch sehr viel deutlicher. Tabelle 5.12 präsentiert dazu zwei Indikatoren, die das Rentenniveau in Relation zum Erwerbseinkommen für Frauen und Männer angeben. Der erste Indikator bezieht die Durchschnittsrente von Frauen und Männern im Alter zwischen 65 und 75 Jahren auf das Durchschnittseinkommen aus abhängiger Beschäftigung der erwerbstätigen 50- bis 59-Jährigen. Der zweite Indikator trägt den Einkommensunterschieden zwischen Frauen und Männern Rechnung, indem er das geschlechtsspezifische Renteneinkommen auch auf die geschlechtsspezifischen Erwerbseinkommen der Vergleichskohorte bezieht. Der Unterschied in der Rentenhöhe von Männern und Frauen ist in Deutschland und Frankreich am größten. In beiden Ländern ist die Lohnersatzquote der Renten für Männer doppelt so hoch wie für Frauen. In Italien, wo Männer im Durchschnitt einen 1,8-fach höheren Lohnersatz erhalten, ist der Unterschied fast genauso groß. Nur Schweden zeichnet sich durch eine größere Gleichheit der Renten aus, aber selbst dort übersteigen die Renteneinkommen der Männer die der Frauen um den Faktor 1,4. Werden die Nettoersatzraten relativ zum geschlechtsspezifischen Erwerbseinkommen ausgewiesen, so verringern sich die Unterschiede zwischen den Geschlechtern beträchtlich. Das zeigt, dass den unterschiedlichen Rentenansprüchen von Männern und Frauen nicht Diskriminierungen im Rentenrecht, sondern verschiedene Erwerbskarrieren zugrunde liegen. Nur in Schweden, wo die Erwerbsquote der Frauen schon seit längerem hoch ist, erreichen Frauen die gleiche Lohnersatzquote wie Männer. Auch in Deutschland schrumpfen die geschlechtsspezifischen Unterschiede beträchtlich, ohne allerdings gänzlich zu verschwinden. Das zeigt, dass die Erwerbsverläufe von Männern und Frauen hier unterschiedlicher sind als in Schweden. Das glei-

142

5 Rentensysteme und die materielle Lebenssituation älterer Menschen

che gilt in noch stärkerem Maße für Frankreich und Italien. Hieran wird deutlich, dass die geringe Anzahl der Beitragsjahre auch dann noch schwer zu Buche schlägt, wenn die Berechnungsgrundlage der Renten gar nicht auf die volle Erwerbsbiographie, sondern nur auf die zehn besten Jahre (wie in Frankreich) oder fünf letzten Jahre (wie in Italien) abstellt, da die Zahl der Beitragsjahre zudem als Faktor in die Rentenformel eingeht und damit doch die Rentenhöhe bestimmt. Sind die Erwerbsverläufe von Männern und Frauen sehr verschieden, so reichen auch derartige Kompensationsmechanismen zur Egalisierung rentenrechtlicher Ansprüche nicht aus. So erreicht nur die Hälfte aller italienischen Frauen einen Rentenanspruch über dem Mindestrentenniveau (Ministero del Welfare 2002). Das hängt auch damit zusammen, dass Sonderregelungen für den frühen Übergang von Frauen in den Ruhestand mit der Konsequenz reduzierter Rentenleistungen verbunden waren (Myles 2002). Tabelle 5.12: Land

Nettoersatzraten nach Geschlecht Als Anteil des Durchschnittseinkommens abhängig Beschäftigter im Alter zwischen 50 und 59 Jahren Männer

Frauen

Als Anteil der geschlechtsspezifischen Durchschnittseinkommen abhängig Beschäftigter im Alter zwischen 50 und 59 Jahren Männer

Frauen

Deutschland

80

41

65

59

Frankreich

77

39

64

52

Italien

72

41

66

49

Schweden

75

55

64

65

Erläuterung: Die Nettoersatzrate verbindet die durchschnittlichen staatlichen und betrieblichen Renteneinkommen ohne Hinterbliebenenrenten der 65- bis 75-Jährigen mit den Arbeitseinkommen der 50- bis 59-Jährigen auf Basis des ECHP. Die Maßzahl bezieht sich nicht auf den Einkommensersatz durch Rentenleistungen für eine bestimmte Person, sondern bezieht sich auf einen Durchschnittswert auf Basis individueller Einkommen zweier nahe liegender Geburtskohorten Quelle: ECHP 2001, eigene Berechnungen

Um Frauen unabhängiger vom Einkommen ihres Partners werden zu lassen, stand die Stärkung ihrer eigenständigen Alterssicherung fast überall im Zentrum der jüngsten Reformbemühungen. Die Betrachtung der Bezugsraten hat gezeigt, dass die überwiegende Mehrheit der Frauen im Rentenalter schon heute über eine eigenständige Rente verfügt. Lediglich in Italien ist der Anteil älterer Paarhaushalte mit nur einem Renteneinkommen noch relativ hoch. Auch in Mehrverdienerhaushalten kann allerdings weiterhin ein starkes Einkommensgefälle zwi-

143

5.2 Die materielle Lebenssituation älterer Menschen

schen den Geschlechtern bestehen. Tabelle 5.13 zeigt, wie groß die geschlechtsspezifischen Unterschiede in den Rentnerhaushalten sind.73 In Deutschland und Frankreich sind die Unterschiede am größten. Im Durchschnitt beziehen Frauen hier nur über wenig mehr als die Hälfte des Einkommens der Männer. Schwedische Rentnerpaare zeichnen sich durch wesentlich größere Einkommensgleichheit aus. Die Frauenrente beträgt in Schweden im Schnitt rund 69 Prozent der Rente des Partners. Der hohe Rentenanteil der Frauen in italienischen Rentnerhaushalten von 79 Prozent stellt einen Sonderfall dar, der sich vor allem aus den niedrigen Renteneinkommen des Partners erklärt. In Italien nehmen Frauen insbesondere dann eine Erwerbstätigkeit auf, wenn das Einkommen des Mannes nicht für den Unterhalt ausreicht (Saraceno 2000). Werden Frauen ohne eigenständiges Renteneinkommen mit berücksichtigt, dann vergrößern sich, wie erwartet, vor allem in Italien die Geschlechterunterschiede, da viele italienische Rentnerinnen keine Rentenanwartschaften erworben haben (vgl. Tabelle 5.11). Tabelle 5.13:

Unterschiede im Renteneinkommen zwischen den Geschlechtern in Paarhaushalten, in denen beide Partner über 65 Jahre alt sind Deutschland

Frankreich

Italien

Schweden

Renteneinkommen von Frauen in Prozent der Männerrente, falls beide über Renteneinkünfte verfügen

53

54

79

69

Renteneinkommen von Frauen in Prozent der Männerrente in allen RentnerPaarhaushalten

49

47

58

68

Erläuterung: Die Unterschiede wurden nur berechnet, wenn beide Partner ein Renteneinkommen erhalten. Quelle: ECHP 2001, eigene Berechnungen

Weil die Lebensverhältnisse von Rentnern wesentlich durch das verfügbare Einkommen des Haushalts bestimmt werden, wendet sich der folgende Abschnitt der Haushaltsebene detaillierter zu und betrachtet, welche Bedeutung die Renten

73

Die mit den ECHP-Daten ermittelten Quotienten stimmen sehr gut mit den Angaben überein, die sich aus Daten der Rentenversicherungen ergeben (vgl. Kap. 5.1.2). Nur in Italien unterschieden sich die Zahlen um etwa 10 Prozentpunkte. Allerdings ändert sich dadurch nicht die Länderreihenfolge.

144

5 Rentensysteme und die materielle Lebenssituation älterer Menschen

für das Haushaltseinkommen haben und welche sonstigen Einkünfte Rentnerhaushalten noch zur Verfügung stehen.

5.2.4 Die Bedeutung von Renteneinkommen für das Haushaltseinkommen älterer Menschen Die Einkommenssituation älterer Menschen hängt zwar überwiegend, nicht aber ausschließlich von der Höhe der Renten ab. Im Folgenden wird untersucht, aus welchen Einnahmequellen sich das Haushaltseinkommen der Ruhestandsbevölkerung speist. Abbildung 5.2 zeigt dazu die länderspezifische Zusammensetzung der Haushaltseinkommen älterer Menschen zu zwei Zeitpunkten. In allen vier Ländern dominieren die Renteneinkommen. In Schweden, Frankreich und Deutschland machen sie weit über 80 Prozent der Einkommen älterer Menschen aus. Der niedrigere Anteil in Italien liegt vor allem an der abweichenden Haushaltsstruktur, da erwerbstätige Kinder häufiger zusammen mit ihren älteren Eltern leben, so dass der Anteil der Arbeitseinkommen entsprechend ansteigt. Bemerkenswert ist überdies aber auch der relativ hohe Anteil sonstiger Sozialtransfers in Italien. Er zeigt, was schon bei Betrachtung der Bezugsraten deutlich wurde. Trotz der Mindestrente haben vergleichsweise viele ältere Menschen und insbesondere Frauen keinen Anspruch auf Rentenleistungen, so dass sie die bedürftigkeitsgeprüfte Sozialhilfe in Anspruch nehmen müssen. Daran hat sich bis zum Jahr 2000 wenig geändert. Auch die übrigen länderspezifischen Muster bleiben im Zeitvergleich recht stabil. In Schweden haben die Rentenleistungen noch etwas an Bedeutung gewonnen. In Deutschland stieg hingegen der Anteil der Arbeitseinkommen um drei Prozentpunkte an. Dabei zeigen sich in der Einkommenszusammensetzung deutliche Unterschiede zwischen Ost- und Westdeutschland. Während in Ostdeutschland die Renteneinkommen stark dominieren, machen in Westdeutschland Kapitaleinkommen und andere Sozialtransfers 10 bis 15 Prozent der Haushaltseinkünfte aus (Bundesministerium für Familie 2006b: 192). Bemerkenswert ist aber die Abnahme der Kapitaleinkommen in jüngster Zeit, die wohl mit der angespannten Kapitalmarktlage um die Jahrtausendwende zusammenhängt.

145

5.2 Die materielle Lebenssituation älterer Menschen

Schweden

Abbildung 5.2: Einkommenszusammensetzung von Haushalten mit über 65-Jährigen

2000

88

1996

0

0 6 4 50

85

74

0 6

17

30

8

16

31

Italien

2000

5 4 30

Deutschland

Frankreich

1993

1

72

2000

84

03

7

60

1993

83

0 4

6

7 0

2000

82

11

10

50

1993

82

02 7

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

9 0

100%

% des Haushaltseinkommens Renten

Familie

Andere Sozialtransfers

Arbeitseinkommen

Kapitaleinkommen

Andere Quellen

Quelle: ECHP 1994-2001, eigene Berechnungen

146

5 Rentensysteme und die materielle Lebenssituation älterer Menschen

Eine detailliertere Analyse der Rentenzusammensetzung ist mit den Daten der Luxembourg Income Study möglich und zeigt deutliche nationale Unterschiede (Tabelle 5.14). Für Schweden fällt die große Bedeutung der auf Kollektivverträgen basierenden Betriebsrenten auf, welche für die große Mehrheit der schwedischen Rentner eine zusätzliche Einkommensquelle darstellen. In Italien sind Betriebsrenten dagegen kaum verbreitet.74 In den wenigen Fällen, in denen Betriebsrenten vorhanden sind, tragen sie allerdings zu einem hohen Anteil zum Einkommen in Rentnerhaushalten bei, was einmal mehr auf die vergleichsweise starke Insider-Outsider Segmentierung im italienischen Sozialstaat verweist. Für Frankreich liegen keine Angaben zu den Betriebsrenten vor, weil die obligatorische Zusatzrente auf der Ebene von Wirtschaftsbranchen organisiert ist und kaum Raum für zusätzliche Betriebsrenten lässt. Der Anteil der Personen, die derzeit in Frankreich Beiträge für eine betriebliche Zusatzrente leisten, liegt bei ca. 8 Prozent (Social Protection Committee 2005). Deutschland erreicht einen mittleren Deckungsgrad der Betriebsrenten, der allerdings näher beim italienischen als beim schwedischen Niveau liegt. Rund ein Sechstel der Menschen im Ruhestand bezieht hierzulande ein Einkommen aus Betriebsrenten. In den 1990er Jahren ist die betriebliche Rentenvorsorge außerhalb des öffentlichen Dienstes zurückgegangen. Seit der Einführung der staatlichen Förderung von Betriebsrenten im Jahr 2001 und der damit verbundenen Entlastung der Arbeitgeber steigt die Zahl der Betriebsrentenabschlüsse wieder deutlich an (Bundesministerium für Arbeit und Soziales und TNS Infratest Sozialforschung 2007). In allen vier Ländern erhalten Frauen seltener Betriebsrenten als Männer, und wenn sie einen Anspruch haben, so ist er in der Regel geringfügiger (Behrendt 2000).

74

Allerdings erhalten viele Erwerbstätige in Italien beim Übergang in den Ruhestand eine einmalige Auszahlung von während ihrer Erwerbszeit betrieblich angesparten Leistungen (TFR). Diese taucht in den Renteneinkommen nicht auf. Häufig wird das Geld dazu genutzt, um Wohneigentum zu erwerben, und stellt somit eine wichtige zusätzliche Absicherung im Alter dar (Ferrera und Jessoula 2005). Dass der TFR eine betriebliche Komponente der Alterssicherung darstellt, zeigt sich auch an dem Vorhaben, den TFR in betriebliche Renten umzuwandeln, indem die Beiträge in einen Rentenfonds eingezahlt werden.

147

5.2 Die materielle Lebenssituation älterer Menschen

Tabelle 5.14:

Empfänger von Betriebsrenten und der Anteil der Betriebsrenten am Haushaltseinkommen (2000) Anteil der Empfänger von Betriebsrenten c

Deutschland Frankreich Italien Schweden

Anteil der Betriebsrenten am Haushaltseinkommen d

Anteil der Betriebsrenten am HaushaltsEinkommen von Betriebsrentenempfängern e

12,5

2,2

17,9

-

-

-

2,3

1,1

51,3

79,7

10,9

13,8

c: Anteil der Empfänger von Betriebsrenten an der Bevölkerung über 65 Jahre. d: Anteil der Betriebsrenten am Haushaltseinkommen in Haushalten, in denen Personen älter als 65 Jahre leben. e Anteil der Betriebsrenten am Haushaltseinkommen in Haushalten, in denen Personen älter als 65 Jahre eine Betriebsrente beziehen. Quelle: Luxembourg Income Study 2000, eigene Berechnungen

Da Angaben über die Verbreitung von Betriebsrenten im Zeitverlauf fehlen, stellen wir in Abbildung 5.3 die Bezugsraten von Betriebsrenten differenziert nach Altersgruppen dar. Erhalten jüngere Alterskohorten häufiger Leistungen aus betrieblichen Renten, so verweist dies auf die gestiegene Verbreitung betrieblicher Abschlüsse. In Schweden zeigt sich sehr deutlich ein kontinuierlicher Ausbau der Betriebsrenten. Stagnation kennzeichnet hingegen die Situation in Deutschland und Italien. Deutschland ist das einzige Land, bei dem sich für die jüngeren Jahrgänge sogar eine Abnahme des Betriebsrentenbezugs zeigt. Im Einklang mit anderen Befunden zeigen diese Daten, dass sich das Angebot an Betriebsrenten in den 1990er Jahren reduziert hat, da die Unternehmen zunehmend die hohe Kostenbelastung scheuen. Wie oben beschrieben, nimmt die Zahl der Betriebsrentenabschlüsse aber seit 2001 wieder zu. Künftige Rentenreformen werden wohl auf eine Ausweitung der betrieblicher Rentenversicherung bedacht sein, aber inwieweit diese Leistungen obligatorisch oder freiwillig sein sollten, bleibt umstritten. In Deutschland bleibt die betriebliche und private Altersvorsorge bislang weiterhin auf freiwilliger Basis und wird nur durch staatliche Anreize für Versicherungsnehmer und Arbeitgeber gefördert. In Italien sind betriebliche Renten ebenfalls freiwilliger Natur, aber nach der neuesten Reform müssen sich Arbeitnehmer explizit gegen eine Ver-

148

5 Rentensysteme und die materielle Lebenssituation älterer Menschen

wendung ihrer TFR-Beiträge als Rentenvorsorge aussprechen, wenn die Leistungen nicht automatisch in einem Rentenfonds angelegt werden sollen. In Schweden ist die betriebliche Altersvorsorge für normale Beschäftigungsverhältnisse obligatorisch und ein integraler Bestandteil des Rentenversicherungssystems. In Frankreich wurden mit der Rentenreform von 2003 Möglichkeiten der steuerlichen Förderung des Vorsorgesparens geschaffen, während auf betrieblicher Ebene überdies ein Vermögensbildungsplan als Form zusätzlicher Alterssicherung aufgelegt wurde (PERCO, Plan d’épargne pour la retraite collectif). Abbildung 5.3: Bezug von Betriebsrenten nach Altersgruppen im Jahr 2000 100 88

90 Anteil an allen älteren Menschen

83 80 80

75

70 60 50 40 30 20

15 14

11 11

10

4

3

1

2

0 Deutschland 65-69

Italien 70-74

Schweden 75-79

80-84

Quelle: Luxembourg Income Study 2000, eigene Berechnung

5.2.5 Die Bedeutung von Renten in verschiedenen Einkommenspositionen Sozialstaatliche Transfers tragen je nach Einkommenslage zum Haushaltseinkommen der Empfänger in sehr unterschiedlichem Ausmaß bei. Im Folgenden wollen wir analysieren, wie sich die Einkommen älterer Menschen über verschiedene

149

5.2 Die materielle Lebenssituation älterer Menschen

Einkommenspositionen verteilen und wie hoch der Anteil der Rentenleistungen in der jeweiligen Einkommensposition ist. Damit kann ermittelt werden, inwieweit Renten und andere Sozialtransfers umverteilend wirken und vor allem den niederen Einkommensschichten zugutekommen, oder aber die Ungleichheit der Arbeitseinkommen im Rentenalter reproduzieren. Die Abbildung 5.4 zeigt, wie häufig ältere Menschen in bestimmten Einkommenslagen vertreten sind und wie hoch der durchschnittliche Anteil der Sozialtransfers in jeder Einkommensposition ist. Abbildung 5.4: Anteil älterer Menschen nach Einkommenslage (Dezile) und der jeweilige Anteil an Sozialtransfers 20 Anteil an allen über 65-Jährigen

18

98

16

97

14

93

12

89

90

10

93

89

95 89 91

96 89

83 82

92

88

87

87

8

84

95

92

78 74 86 89 85 83

6

83 67 84

76

74

80

70 54 84 76

9

10

84

60

97 4 2 0 0

1

2

3

4

5

6

7

8

Einkommensdezile (bezogen auf die Gesamtbevölkerung)

Frankreich

Italien

Schweden

Deutschland

Erläuterung: Die Zahl in den Blasen gibt den durchschnittlichen Anteil an Renten und Sozialtransfers am Gesamteinkommen älterer Menschen für das jeweilige Einkommensdezil an. Die Position der Blase gibt für jedes Land den Anteil der über 65-Jährigen wieder, der sich in der jeweiligen Einkommenslage (bestimmt über alle Haushalte) befinden. Die dicke Linie gilt als Orientierung. Wenn die Einkommensverteilung innerhalb der über 65-Jährigen der der Gesamtbevölkerung entspricht, so sollten per Definition in jedem Einkommensdezil zehn Prozent der älteren Menschen sein. Abweichungen nach oben zeigen an, dass ältere Menschen im jeweiligen Einkommensdezil überrepräsentiert sind, Abweichungen nach unten sagen aus, dass ältere Menschen unterrepräsentiert sind. Lesebeispiel: Im untersten Einkommensdezil Schwedens sind ältere Menschen um rund fünf Prozentpunkte seltener zu finden als die Gesamtbevölkerung, und Sozialtransfers machen 97 Prozent ihres Einkommens aus. Quelle: ECHP 2001, eigene Berechnung

150

5 Rentensysteme und die materielle Lebenssituation älterer Menschen

Drei Ergebnisse sind hier besonders bedeutsam: 1.

2.

3.

Ältere Menschen sind häufiger als die Gesamtbevölkerung im unteren und mittleren Einkommensbereich zu finden. Im untersten Einkommensdezil sind sie dagegen, außer in Frankreich, seltener vertreten. Rentenleistungen und andere Sozialtransfers haben in allen Ländern ein besonderes Gewicht im unteren und mittleren Einkommensbereich, wo sonstige Einkünfte in der Regel nicht mehr als zehn Prozent des Haushaltseinkommens älterer Menschen ausmachen. Ältere Menschen sind seltener in höheren Einkommenspositionen zu finden als die Gesamtbevölkerung, und in den höheren Einkommenslagen sinkt der Anteil der Renten am Haushaltseinkommen beträchtlich, macht aber auch dort noch weit mehr als die Hälfte der Einkünfte aus.

Deutliche Länderunterschiede zeigen sich vor allem im unteren und oberen Einkommensbereich. Frankreich ist das einzige Land, in dem ältere Menschen im untersten Einkommensbereich überrepräsentiert sind. Gleichzeitig erreicht ein relativ hoher Anteil älterer Menschen in Frankreich hohe Einkommenspositionen, und auch dort haben Sozialtransfers einen Anteil von über 80 Prozent. Dies verweist auf eine starke Spreizung der französischen Rentenzahlungen, u.a. infolge der sehr hohen Beitragsbemessungsgrenze bei der obligatorischen Zusatzrente. In Schweden scheint die Volksrente einem Großteil älterer Menschen – und vor allem der Frauen – eine ausreichende Grundversorgung im unteren Einkommensdrittel zu bieten, denn Rentner sind in unteren Einkommenslagen kaum häufiger zu finden als die Gesamtbevölkerung. Umgekehrt finden sich ältere Schweden seltener als die Ruheständler der anderen Länder in den oberen Einkommensschichten. Dies spricht für eine stark umverteilende Wirkung des schwedischen Rentensystems durch die universelle Volksrente und die egalisierende Berechnungsgrundlage, die bis zur Reform nur auf die 15 besten Berufsjahre abstellte und damit die Ungleichheit der Erwerbsverläufe und -einkommen nivellierte. Auch in den oberen Einkommensschichten bleibt der Anteil der Renten hoch, was vor allem an der weiten Verbreitung der Betriebsrenten liegt. In Italien fällt die relativ breite Streuung der Renten auf, deren Beitrag zum Haushaltseinkommen in den unteren Einkommensdezilen weitgehend gleich bleibt und erst in den drei oberen Dezilen deutlich sinkt, weil Arbeitseinkommen seitens der in Rentnerhaushalten lebenden Erwerbstätigen die Einkommenssituation in einem Umfang von 30 bis 40 Prozent mitprägen. Das unterstreicht, welch bedeutendes Gewicht dem Familienzusammenhalt in Italien auch für die Alterssicherung zukommt. Die Einkommenssituation älterer Menschen in Deutschland stellt sich im Vergleich zu den anderen Ländern als relativ gleichmäßig dar, aber

5.2 Die materielle Lebenssituation älterer Menschen

151

auch hier sind ältere Menschen in den unteren Einkommensschichten häufiger, in den oberen seltener zu finden als die Gesamtbevölkerung. Ähnlich wie in den anderen Ländern nimmt überdies der Anteil der Renten und Sozialtransfers mit steigendem Einkommen ab. Die Einkommensposition im Alter stellt sich für Frauen und Männer höchst unterschiedlich dar. Abbildung 5.5 zeigt die mittlere Einkommensposition der Einpersonenhaushalte älterer Männer und Frauen in der Einkommensverteilung aller Privathaushalte.75 Allein lebende ältere Frauen verfügen in allen Ländern über ein niedrigeres Haushaltsnettoeinkommen als allein lebende ältere Männer. Während die Geschlechterlücke aber in Schweden gering ist, so dass sich Männer- und Frauenrentnerhaushalte ähnlich zwischen dem dritten und vierten Einkommensdezil bewegen, ist die Spreizung in den anderen Ländern sehr viel größer. Die größere Gleichheit in Schweden ist allerdings auch für beide Geschlechter mit einer vergleichsweise niedrigen Einkommensposition verbunden, d.h., ältere Menschen beiderlei Geschlechts sind in Schweden in niedrigeren Regionen der Einkommensverteilung zu finden als in den anderen Ländern. Das spiegelt vermutlich das relativ große Gewicht der allgemeinen Volksrente und die fehlende oder für ältere Kohorten geringe Hinterbliebenenversorgung wider. Am höchsten in der Einkommensverteilung ihrer Heimat sind die deutschen Rentnerinnen und Rentner angesiedelt. Die Männer sind zwischen dem fünften und sechsten Dezil zu finden, die Frauen oberhalb des vierten, womit sie in der heimischen Einkommenshierarchie sogar noch höher rangieren als die männlichen Rentnerhaushalte in Schweden. Damit ist das relativ hohe Einkommensniveau der Rentnerhaushalte in Deutschland aber auch mit einem Ausmaß geschlechtsspezifischer Ungleichheit verknüpft, das höher ist als in den drei übrigen Ländern (vgl. Abschnitt 5.2.2). Die bisherigen Analysen der Mikrodaten haben gezeigt, dass die Renten – zumindest wenn man die Einkommenssituation von Haushalten betrachtet – einen ausreichenden Ersatz für die Erwerbseinkommen darstellen. Gleichwohl sind ältere Menschen im unteren und mittleren Einkommensbereich überrepräsentiert. Dies wirft die Frage auf, inwieweit die im niedrigen Einkommensbereich so überwiegenden Renteneinkünfte sowie andere Sozialtransfers ältere Menschen wirksam vor Armut schützen. Dies wird im nächsten Abschnitt untersucht.

75

Einpersonenhaushalte werden betrachtet, weil nur in ihrem Fall die geschlechtsspezifische Zuordnung der Einkommen eindeutig ist.

152

5 Rentensysteme und die materielle Lebenssituation älterer Menschen

Abbildung 5.5: Mittlere Einkommensposition von Frauen und Männern über 65 Jahren in Einpersonenhaushalten

Mittlere Einkommensposition (Dezil) gemessen an allen Privathaushalten

6 5.5 5 4.5 4 3.5 3 2.5 2 1.5 1 Deutschland

Frankreich

Männer, Einpersonenhaushalt

Italien

Schweden

Frauen, Einpersonenhaushalt

Quelle: ECHP 2001, eigene Berechnungen

5.2.6 Altersarmut und ihre Bestimmungsgründe Die Bekämpfung von Armut gilt als zentrale Aufgabe der Sozialpolitik. So richteten sich die sozialpolitischen Programme in den 1960er und 1970er Jahren stark an der Bekämpfung der Altersarmut aus. Mit der anhaltenden wirtschaftlichen Prosperität, den steigenden Beschäftigungsniveaus und dem Ausbau der Rentenversicherungssysteme reduzierten sich die Armutsrisiken von älteren Menschen deutlich. Tabelle 5.15 zeigt drei zentrale Armutsindikatoren, die sich jeweils an der von der EU bevorzugten Armutsgefährdungsgrenze orientieren. Diese ist definiert als 60 Prozent vom Median des Haushaltsäquivalenzeinkommens in der Bevölkerung. Der erste Indikator, die Armutsquote, gibt den Anteil der Personen

5.2 Die materielle Lebenssituation älterer Menschen

153

an, deren Einkommen unterhalb dieses Grenzwertes liegt.76 Die Armutslücke gibt den durchschnittlichen Einkommensabstand einkommensarmer Personen zur Armutsgrenze in Prozent der Armutsgrenze an. Die Armutspersistenz ist ein Indikator für den Anteil der Bevölkerung, der dauerhaft unter der Armutsgrenze bleibt. Als dauerhaft arm werden alle Personen gewertet, deren Einkommen sowohl im Basisjahr (hier 1997) unter der Armutsgrenze lag als auch in mindestens zwei der drei darauffolgenden Jahre. Nur in Schweden kann man von relativ seltener Altersarmut sprechen. Die Armutsraten älterer Menschen liegen deutlich unter dem Durchschnitt der Gesamtbevölkerung und sind mit deutlich weniger als zehn Prozent auch im Ländervergleich auf relativ niedrigem Niveau. Auch die Armutslücke, also der Einkommensabstand zur Armutsgrenze, ist für arme Schweden höheren Alters geringer als für jüngere Arme. Auffällig ist, dass in Schweden Frauen doppelt so häufig von Altersarmut betroffen sind wie Männer. Dies entspricht zwar dem obigen Befund zu den Einkommenspositionen, ist aber angesichts der Volksrente und der großzügigen Berechnungsgrundlage der Renten erstaunlich. Eine Erklärung ist, dass bis in die 1960er Jahre hinein Frauen nicht häufiger erwerbstätig waren als in Deutschland und Frankreich (vlg. Kapitel 4.1.2) und damit auch keine hohen Rentenanwartschaften über die staatlich garantierte Volksrente hinaus erwarben. Die prekäre Lage älterer Schwedinnen ist umso eindrücklicher, wenn man berücksichtigt, dass Frauen und Männer in der schwedischen Gesamtbevölkerung etwa gleich häufig von Armut betroffen sind. Unterproportionale Altersarmutsraten, gemessen am Armutsrisiko der Gesamtbevölkerung, weist neben Schweden nur Italien auf. Das italienische Niveau der Altersarmut ist aber im Ländervergleich dennoch am höchsten. Fast jeder fünfte ältere Mensch in Italien lebt unterhalb der Armutsrisikogrenze. Wie das Armutsniveau, so ist auch die Armutspersistenz in Italien – anders als in den Vergleichsländern – bei älteren Menschen geringer als in der Gesamtbevölkerung. Ein wichtiger Grund dafür ist, dass erwachsene Kinder häufig mit im Haushalt leben. Der Einstieg der Kinder in die Erwerbsarbeit und ihr beruflicher Aufstieg tragen wesentlich zur Verbesserung des Haushaltseinkommens der 76

Armutsquoten müssen mit Vorsicht interpretiert werden. Durch die Festsetzung von staatlichen Mindesteinkommen bei der Sozialhilfe oder der Grundrente gibt es eine Verdichtung der Einkommensverteilung in einem bestimmten Einkommensabschnitt im unteren Einkommensbereich. Je nachdem wie die Armutsgrenze gewählt ist, liegt dieser Einkommensabschnitt unterhalb oder oberhalb der Armutsgrenze. Eine leichte Verschiebung der Armutsgrenze kann so zu einer drastischen Erhöhung oder Reduktion der Armut bei bestimmten sozialen Gruppen führen. Zudem beeinflusst die Methode der Äquivalenzgewichtung die Armutsquote gerade bei verschiedenen Altersgruppen, denn je nach Alter variiert die Haushaltszusammensetzung. Da die pragmatischen Äquivalenzskalen Personen im Haushalt unterschiedlich stark gewichten, ergeben sich nur durch die Wahl der Äquivalenzskala Schwankungen der Armutsquoten.

154

5 Rentensysteme und die materielle Lebenssituation älterer Menschen

Ruheständler bei. Frauen sind in Italien nicht wesentlich häufiger von Armut betroffen als Männer, und im Ländervergleich weist Italien sogar die geringste Geschlechterdifferenz auf. Hauptgrund dafür sind einerseits relativ großzügige Witwenrenten und andererseits, dass auch Männer oftmals nur unzureichende Rentenansprüche erworben haben, so dass ihre Armutsrate im Ländervergleich hoch ist.77 Tabelle 5.15: Altersarmut Gruppe

Deutschland

Armutsquote

Quotient Frauen/ Männer

Armutslücke

2001

2001

2001

Armutspersistenz c 19972001

65 Jahre u. älter

12,0

1,59

20,0

7,4 (61)

Gesamt

10,4

1,21

25

5,5 (48)

Frankreich

65 Jahre u. älter

18,9

1,23

21,6

12,9 (74)

Gesamt

13,9

1,01

25

8,4 (57)

Italien

65 Jahre u. älter

18,0

1,16

23,8

10,8 (56)

Gesamt

18,5

1,06

31

12,7 (65)

65 Jahre u. älter

7,5

1,95

15,5

-

Gesamt

9,8

0,99

28

-

Schweden

Erläuterung: Als Armutsgrenze gilt 60 Prozent des Medians des Haushaltsäquivalenzeinkommens c Die erste Zahl in der Spalte drückt aus, wie hoch der Anteil der dauerhaft unter der Armutsgrenze lebenden Personen an der Gesamtpopulation ist. Die Zahl in Klammern ist ein Prozentwert, der angibt, welcher Anteil der 1997 Armen auch in den Folgejahren arm bleibt. Quelle: ECHP 1994-2001, eigene Berechnungen

Die französische Quote der Altersarmut ist höher als im Bevölkerungsdurchschnitt. Mit einem Abstand von 5 Prozentpunkten im Vergleich zur Gesamtbevölkerung sind ältere Menschen in Frankreich stark überproportional von Armut 77

Eine geschlechterspezifische Analyse der Haushaltseinkommen ohne Witwen- und Waisenrenten hat gezeigt, dass Hinterbliebenenrenten vor allem in Deutschland und Italien die Einkommenssituation von allein stehenden Frauen im Vergleich zu Männern verbessern. In Frankreich ist diese Verbesserung der Einkommenssituation von Frauen weit weniger stark ausgeprägt, was auf ein niedrigeres Niveau der Hinterbliebenenversorgung hindeutet. Für Schweden liegen keine Daten vor. Da es allerdings in Schweden nur Übergangsgelder bei Tod des Partners gibt, dürften sich die Einkommensunterschiede zwischen den Geschlechtern kaum verändern.

5.2 Die materielle Lebenssituation älterer Menschen

155

betroffen. Zudem ist die Dauerhaftigkeit der Armut bei älteren Menschen sehr hoch. Drei von vier älteren Menschen in Frankreich, die 1997 als arm galten, sind es auch in den Folgejahren. Nur wenige Wege führen aus der Armut im Alter heraus. Ein Grund dafür ist die ungünstige Indexierung der Renteneinkommen (vgl. Abschnitt 5.1.3). In Deutschland übertrifft die Armutsquote der Altenbevölkerung trotz des beträchtlichen Ausbaus der Alterssicherung ebenfalls die der Gesamtbevölkerung, wobei Frauen im Rentenalter deutlich häufiger in Armut leben als Männer. Die übrigen Kennziffern zur Tiefe und Persistenz der Armut sind höher als in Schweden, aber niedriger als in Italien und Frankreich. Insofern fällt die Armutsvermeidungskapazität der deutschen Alterssicherung im internationalen Vergleich weder besonders negativ noch sonderlich positiv auf. Das Risiko, im Alter in Armut zu leben, kann je nach Land unterschiedliche Bestimmungsgründe haben. Die in Tabelle 5.16 präsentierten Regressionsmodelle untersuchen fünf Einflussfaktoren neben dem Geschlecht. Zu erwarten ist, dass Personen, die ohne Partner leben, ein höheres Armutsrisiko aufweisen. Bei Verwitwung sollte der Effekt durch die Hinterbliebenenrenten gemindert sein, außer für Schweden, wo es keine fortdauernden Hinterbliebenenleistungen gibt. Ein höheres Armutsrisiko älterer Jahrgänge sollte vor allem in den Ländern zu finden sein, in denen die Indexierung der Renten sich nicht oder nur teilweise an der Lohnentwicklung orientiert. Dies trifft vor allem auf Frankreich und Schweden zu. Allerdings können unterschiedliche altersspezifische Erwerbsmuster diese Effekte überlagern. Da für Personen, die nicht mehr erwerbstätig sind, keine Informationen zum Beruf oder der früheren Beschäftigung vorlagen, wurde als Ersatz die Bildungsqualifikation herangezogen. Die Erwartung ist hier, dass Rentenleistungen umso höher ausfallen, je besser der Bildungsabschluss ist, da mit höherer Bildung in der Regel lukrativere und weniger unterbrochene Erwerbskarrieren verbunden sind. Darüber hinaus spielt das Zusammenleben mit Erwerbstätigen im Haushalt eine wichtige Rolle. Vor allem in Italien tragen Einkommen aus der Erwerbstätigkeit jüngerer Haushaltsmitglieder zur Aufbesserung des Haushaltseinkommens älterer Menschen bei. Deshalb sollten erwerbstätige Personen im Haushalt das Armutsrisiko reduzieren, und dies besonders augenscheinlich in Italien. Schließlich ist zu erwarten, dass ein eigenständiges Renteneinkommen die Wahrscheinlichkeit, arm zu sein, reduziert. Die statistische Analyse zeigt, dass in allen Ländern die Unterschiede zwischen Männern und Frauen über andere soziale Merkmale vermittelt sind. Hält man diese Einflussfaktoren statistisch konstant, so haben Frauen kein substanziell höheres Armutsrisiko im Alter als Männer. Entscheidend für ein erhöhtes Armutsrisiko sind länderübergreifend zwei Faktoren: erstens der Familienstand und zweitens die berufliche Karriere. Verwitwete und allein lebende Personen

156

5 Rentensysteme und die materielle Lebenssituation älterer Menschen

sind eher von Armut betroffen als verheirate oder zusammenlebende Paare. Durch die höhere Lebenserwartung von Frauen, das niedrigere Heiratsalter und den demografischen Frauenüberschuss nach dem 2. Weltkrieg leben Frauen häufiger in dieser Situation als Männer. Weitere Analysen von Interaktionseffekten zeigen, dass nicht nur verwitwete oder ledige Frauen ein erhöhtes Armutsrisiko aufweisen, sondern dass das Leben ohne Partner auch für Männer das Armutsrisiko erhöht. Dies gilt, wie erwartet, insbesondere für Schweden, da das Rentensystem dort keine dauerhafte Hinterbliebenenrente gewährt. In allen Ländern führt ein höherer Bildungsabschluss zu einer starken Reduzierung des Armutsrisikos im Alter. Die damit verbundenen besseren Erwerbschancen tragen entscheidend zur Verbesserung der Lebenslage im Alter bei. Die zentrale Bedeutung von Bildung für den weiteren Lebensverlauf wird damit einmal mehr bestätigt. In den hier betrachteten Geburtskohorten haben Frauen im Durchschnitt geringere Bildungsabschlüsse als Männer. Dies ist neben dem Familienstand der zweite Faktor, der die Einkommensungleichheit zwischen Männern und Frauen im Alter erklärt. Nur in Schweden sind die Unterschiede eher gering. Neben diesen generellen Mustern zeigen sich einige länderspezifische Risikofaktoren für Altersarmut. In Deutschland haben geschiedene ältere Menschen, die nicht wieder mit einem Partner zusammenleben, ein überhöhtes Armutsrisiko. Durch die längere Lebenserwartung und das jüngere Heiratsalter von Frauen betrifft dies wiederum mehr Frauen als Männer. Wie angenommen, findet in Italien, aber auch in Deutschland, eine deutliche Armutsreduktion statt, wenn erwerbstätige jüngere Personen im Haushalt der älteren Menschen leben. Dies betrifft rund ein Viertel der Rentnerhaushalte in Italien und immerhin noch 12 Prozent in Deutschland. In Frankreich ist zwar ein Effekt in die gleiche Richtung zu erkennen, aber er erreicht dort nicht das Niveau statistischer Signifikanz. Ein eigenständiges Renteneinkommen mindert überall das Armutsrisiko im Alter, aber nur in Italien und Schweden ist der Effekt statistisch signifikant. Er hat für beide Länder aber sehr unterschiedliche Bedeutung. Während in Schweden nur eine kleine Minderheit von Personen ohne die universelle Volksrente bleibt, ist der Anteil der Personen ohne eigenen Rentenanspruch in Italien mit 29 Prozent bei den Frauen und 6 Prozent bei den Männern recht groß.

157

5.2 Die materielle Lebenssituation älterer Menschen

Tabelle 5.16:

Logistische Regression: Einflussfaktoren von Armut im Rentenalter

Abhängige Variable: Haushaltseinkommen unterhalb der Armutsgefährdungsgrenze, 1=Ja Unabhängige Variablen Frau

Deutschland

Frankreich

Italien

Schweden

b

b

b

b

-0,28

0,00

-0,18

0,34

0,42**

0,53***

1,47***

Familienstand: Referenz verheiratet/zusammenlebend Verwitwet Ledig Geschieden

0,53* *

***

0,77

0,68

1,22***

***

-0,03

0,71

0,95*

1,10

2,30

**

Alter: Referenz 65-69 Jahre 70-74 Jahre

-0,03

-0,12

-0,17

0,89

75-79 Jahre

0,04

0,18

-0,23

0,98*

80 Jahre und älter

-0,55

0,52**

-0,54**

1,02*

Bildung: Referenz niedriger Bildungsabschluss Mittlerer Abschluss

-1,46***

-1,71***

-1,38***

-1,21**

Hoher Abschluss

-2,63***

-2,22***

-1,05**

-1,55*

Eigenes Renteneinkommen

-0,56

Erwerbstätige Person im Haushalt

-1,55

N: 2

Pseudo R

***

-0,18

***

-4,46***

***

--- c

-0,63

-0,37

-1,47

1593

1959

2415

979

0,16

0,06

0,08

0,16

Erläuterung: Es ist nicht zulässig, die Größe der angegebenen Koeffizienten zwischen den einzelnen Ländermodellen zu vergleichen, da die Koeffizienten sich modellspezifisch ergeben. Das Hauptaugenmerk liegt in dieser Tabelle auf der unterschiedlichen Einflussstärke und -richtung der Koeffizienten innerhalb eines Landes. c Kommt in Schweden nicht vor. Dies liegt zum einen am abweichenden Haushaltskonzept. Haushalte werden als gemeinsame Steuereinheiten definiert. Erwachsene Kinder, die bei ihren Eltern leben, bilden eine eigene Steuereinheit und werden dadurch als getrennter Haushalt gewertet. Außerdem leben ältere Menschen in Schweden allgemein sehr selten mit ihren Kindern zusammen. Signifikanzen: * p0

1 >50.000

>150.000

Erbhöhe

Quelle: SHARE 2003

7.4 Fazit In diesem Kapitel ging es um die Frage, in welchem Maße familienpolitische Maßnahmen die mit der Geburt von Kindern verbundenen Belastungen reduzieren und die Vereinbarkeit von Familie und Beruf für beide Eltern fördern. Darüber hinaus analysierten wir mithilfe von Individualdaten, wie verbreitet der Empfang sozialstaatlicher und privater Transferzahlungen ist, und welche Bedeutung er für das Familieneinkommen hat. Vier Einsichten sind besonders festzuhalten.

270 1.

7 Transferleistungen für Familien

Die unterschiedliche Förderung von Familien mit Kindern spiegelt sich in unterschiedlichen Armutsrisiken wider

Die Untersuchung der direkten Transferleistungen für Familien hat große länderspezifische Variationen ergeben. Nur Deutschland hat das Kindergeld in jüngster Zeit auch in Relation zu den Löhnen und Gehältern deutlich erhöht. Italien hat zwar die Leistungssätze für die Bezieher von niedrigen Erwerbseinkommen leicht gesteigert, bindet den Anspruch aber immer noch an die Erwerbstätigkeit. Frankreich und Schweden haben ihre Leistungen im untersuchten Zeitraum unverändert gelassen. In Deutschland, Schweden und Italien ist der Leistungsanspruch zwar im Prinzip für jedes Kind gleich, aber für Kinder mit höherem Geburtsrang gibt es Zusatzleistungen, die den Mehraufwand in Großfamilien decken sollen. Damit werden teilweise unwirksame Anreize gesetzt, die daran vorbeigehen, dass immer mehr junge Menschen gerade auf Erst- oder Zweitkinder verzichten. Frankreich ist das einzige Land, das nach Geburtsrang und Alter unterschiedliche Anspruchsrechte vorsieht und für das erste Kind nach wie vor gar kein Kindergeld bezahlt. Die unterschiedlichen Leistungen schlagen sich auch in Mikrodaten zur Einkommenssituation der Familien nieder. Neben den spezifischen Familienleistungen tragen aber auch andere Sozialtransfers zum Familieneinkommen bei, so dass in Schweden die staatliche Unterstützung über das Kindergeld hinaus noch einmal verdoppelt wird. Das ist neben der häufigen Erwerbstätigkeit beider Eltern einer der Gründe für die niedrige Kinderarmutsrate in dem skandinavischen Land. Der französische Sozialstaat, der häufig als Vorbild für seine hohen Familienleistungen für kinderreiche Familien zitiert wird (Bundesministerium für Familie 2006), senkt zwar die Armutsgefährdung von Kindern ebenfalls recht deutlich, aber dennoch bleibt das Armutsrisiko für französische Familien höher als in Deutschland oder Schweden, wozu neben dem staatlichen Verzicht auf Leistungen für das erste Kind auch unzureichende Markteinkommen kinderreicher Familien beitragen. In Deutschland ist das Armutsrisiko für Familien mit Kindern vor Bezug sozialstaatlicher Leistungen seit 1994 gestiegen, aber das deutlich erhöhte Kindergeld hat dennoch zu einem leichten Rückgang der Armutsquote nach Berücksichtigung aller Einkommen einschließlich der sozialstaatlichen Transfers geführt. Die italienische Steuer- und Transferpolitik richtet ihr Hauptaugenmerk zwar auf gering verdienende Eltern und Alleinerziehende, aber die bleiben dennoch oft vom Bezug von direkten Transferleistungen ausgeschlossen, weil sie die Anspruchsvoraussetzung der Erwerbstätigkeit nicht erfüllen können. Die italienische Familienpolitik zielt also nicht auf die Bekämpfung der Kinderarmut per se ab, sondern auf die Entlastung von Familien, die trotz Erwerbstätigkeit bedürftig bleiben. Die Folge davon ist, dass Kinderarmut in

7.4 Fazit

271

Italien am häufigsten zu finden ist und besonders Großfamilien mit mehreren Kindern trifft. 2.

Aktivierende Sozialpolitik trägt zur Vermeidung von Armut bei

Eine aktivierende Sozialpolitik, die auf die Arbeitsmarkteinbindung beider Partner setzt, ist ein probates Mittel zur Reduzierung des Armutsrisikos von Familien mit Kindern. Die vier Länder unterscheiden sich aber deutlich hinsichtlich der Anreize, die sie in ihrer Familienpolitik für die Erwerbstätigkeit beider Eltern setzen. Nur in Frankreich und Schweden ist das Steuersystem so gestaltet, dass eine Doppelerwerbstätigkeit steuerlich nicht bestraft wird. Deutschland und Italien belohnen hingegen hohe Lohnunterschiede zwischen den Partnern, so dass der Anreiz für Ehefrauen und Mütter, die Erwerbstätigkeit aufzugeben oder einzuschränken, groß ist. Der Anteil der Zweiverdienerhaushalte, in denen beide Partner vollzeiterwerbstätig sind, ist daher in Schweden und Frankreich hoch, in Deutschland und Italien hingegen sehr viel niedriger. Deutschland stellt aber insofern einen Mischtyp dar, als Paarhaushalte hier häufig die Vollzeitbeschäftigung des Mannes durch eine Teilzeitbeschäftigung der Frau ergänzen. In Italien dominiert hingegen fast ungebrochen das klassische Male-Breadwinner-Modell. Die Länderunterschiede sind besonders gravierend, wenn die Haushalte nach der Kinderzahl differenziert werden. Für Deutschland, Italien und auch Frankreich gilt, dass die Doppelerwerbstätigkeit beider Partner umso seltener ist, je mehr kleine Kinder (unter 15 Jahren) im Haushalt leben. In Schweden bleibt die Zahl der Kinder hingegen fast ohne messbaren Einfluss auf die Erwerbstätigkeit beider Eltern. Das unterscheidet das Land deutlich von Deutschland und Italien. In Italien variieren der Anteil der Einverdienerhaushalte und die geschlechtsspezifischen Muster der Arbeitsteilung am stärksten mit der Zahl der Kinder. In Deutschland ist die Quote voller Doppelerwerbstätigkeit der Eltern in Familien mit zwei und mehr Kindern am niedrigsten. Beide Länder weisen auch das größte Geschlechterungleichgewicht bei der häuslichen Arbeitsteilung auf. Je mehr Kinder im Haushalt leben, desto weniger wahrscheinlich ist es, dass die Mutter einer Erwerbsarbeit nachgeht. Die familienbezogenen Regelungen der Steuer- und Transferpolitik entfalten also eine starke Anreizwirkung für die Gestaltung der geschlechtsspezifischen Arbeitsteilung. Noch bedeutender ist allerdings die Verfügbarkeit von Betreuungsmöglichkeiten, die im nächsten Kapitel untersucht wird.

272 3.

7 Transferleistungen für Familien

Vor allem Alleinerziehende sind vom Teufelskreis der Armut infolge der Exklusion vom Arbeitsmarkt und der Abhängigkeit von Transferzahlungen betroffen

Die Untersuchung der steuerlichen Be- und Entlastung von Familien hat ergeben, dass Familien mit Kindern in allen vier Ländern im Vergleich zu kinderlosen Paaren steuerliche Vorteile genießen. Deutschland fällt aber durch die vergleichsweise schwache Entlastung von Familien mit Kindern im Steuersystem auf. Hier zeigt sich eine mangelhafte Koordination verschiedener familienpolitischer Leistungen, denn dem vergleichsweise großzügigen Kindergeld stehen hohe Steuersätze und Sozialabgaben gegenüber. Vor allem der hohe Anteil an Sozialabgaben, die im Gegensatz zur Einkommensteuer keinerlei Familienkomponente enthalten, fällt im internationalen Vergleich auf. Frankreich zeichnet sich durch eine recht konsistente Politik der Unterstützung kinderreicher Familien und der Vereinbarkeit von Familie und Beruf aus. Die steuerliche Entlastung für französische Familien ist am größten, wenn beide Partner erwerbstätig sind, und die Transferleistungen steigen mit der Anzahl und dem Alter der Kinder. Allerdings sind die französischen Kindergeldzahlungen zwischen 1992 und 2004 in Relation zum Durchschnittseinkommen gesunken. Besonderer Förderung bedürfen in allen Ländern Alleinerziehende. Auch wenn in Frankreich, Italien und Schweden Alleinerziehende quasi steuerfrei bleiben, ist ihre Abhängigkeit von staatlichen Transferzahlungen hoch und ihre Armutsgefährdung überdurchschnittlich. In Deutschland ist die Abgabenlast Alleinerziehender zwar auch geringer als die von Doppelverdienern ohne Kinder, aber im internationalen Vergleich fällt die Entlastung schwach aus, und Alleinerziehende sind hier ähnlich wie in Frankreich und Schweden am häufigsten von Armut betroffen, wobei der Unterschied zur Armutsquote der übrigen Familientypen hierzulande stärker ausfällt als in den anderen Ländern. 4.

Private Transfers zwischen den Generationen können das Problem der Armutsgefährdung von Familien mit Kindern nicht beheben

Private Transferleistungen von der älteren an die jüngere Generation sind sehr ungleich verteilt. Je höher das Einkommen der Eltern im Rentenalter ist, desto wahrscheinlicher ist es auch, dass sie ihren Kindern und Enkeln finanziell unter die Arme greifen. Der Umfang finanzieller Hilfen von Eltern an Kinder ist zwar deutlich höher als in umgekehrter Richtung, (vgl. Kapitel 5.3), aber es sind dennoch weniger als ein Drittel der Eltern, die ihre erwachsenen Kinder oder die Enkel binnen eines Jahres mit mehr als 250 Euro unterstützen. In Deutschland sind Schenkungen am weitesten verbreitet, wobei die Enkel noch häufiger Geld-

7.4 Fazit

273

geschenke erhalten als die Kinder. Die Generationenbande sind also in Deutschland sehr eng geknüpft, was sich auch am häufigen Zusammenleben in einem Haus zeigt. In Italien findet sich dagegen ein weit geringerer Unterstützungsgrad zugunsten der jüngeren Generation in Form von Schenkungen. Italiener im Seniorenalter unterstützen ihre Nachkommen aber oft in anderer Form, wie z.B. der teilweisen oder vollständigen Übernahme der Wohn- oder Lebenshaltungskosten, wenn die Kinder bei den Eltern wohnen – was in Italien häufiger und länger der Fall ist als in den anderen Ländern. Erbschaften sind ähnlich ungleich verteilt wie Schenkungen. Je niedriger das Einkommen der Eltern ist, desto wahrscheinlicher ist, dass sie gar kein oder nur ein geringes Erbe hinterlassen. Damit mildern Erbschaften zwar die Ungleichheit zwischen den Generationen, verfestigen aber intragenerationale Einkommens- und Vermögensungleichheiten. Insgesamt betrachtet, sind private Transfers von Eltern an Kinder als Kehrseite der Rentenzahlungen zwar ein wichtiger Aspekt der Umverteilung zwischen Generationen, aber zur Vermeidung von Armut unter Familien mit Kindern vermögen sie wegen der häufig nur geringen Summen und der höchst ungleichen Verteilung nur wenig beizutragen.

8.1 Familienbezogene Sachleistungen

275

8 Kinderbetreuung zwischen Familie und Staat

Dieses Kapitel untersucht, inwieweit die Betreuung von Kindern vorrangig in der Familie erfolgt oder vom Staat übernommen wird. Für die Erwerbstätigkeit von Frauen stellen Kinder nach wie vor das größte Hindernis dar. So ist die Beschäftigungsquote kinderloser Frauen deutlich höher als die von Müttern, die zudem, wenn sie erwerbstätig sind, eine geringere Arbeitszeit aufweisen (Uunk et al. 2005). Im Folgenden werden wir daher analysieren, inwieweit familienpolitische Maßnahmen zur Förderung der Vereinbarkeit von Familie und Beruf greifen und die Erwerbsbeteiligung von Müttern fördern. Im Vordergrund stehen drei Fragen: 1. 2.

3.

Inwieweit unterscheiden sich die Länder im Ausmaß der familienpolitischen Unterstützung der Vereinbarkeit von Familie und Beruf? Inwieweit unterscheiden sich die Länder hinsichtlich des Ausmaßes, in dem Mütter ihre Erwerbstätigkeit bzw. ihre Arbeitszeit nach der Geburt eines Kindes reduzieren? Inwieweit stellen Großeltern und Väter eine Alternative zur öffentlichen Kinderbetreuung dar?

8.1 Familienbezogene Sachleistungen Bei familienbezogenen Sachleistungen handelt es sich in erster Linie um die staatliche Unterstützung der Kinderbetreuung. Zum einen sind dies die rechtlichen Regelungen, die eine bezahlte Abwesenheit vom Arbeitsplatz aufgrund von Kindererziehung ermöglichen (Elternzeit132), zum anderen die durch den Staat geleistete und/oder finanzierte Kinderbetreuung. Vorrangiges Ziel dieser Maßnahmen ist die bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf. Ihre Wirkung ist allerdings umstritten. Für die Elternzeit wird oft konstatiert, dass das Recht auf bezahlte Elternzeit die Frauenbeschäftigungsquote erhöht und Frauen die frühere Rückkehr in den Beruf ermöglicht (Ruhm 1998; Waldfogel et al. 1999). Ob die Inanspruchnahme von Elternzeit überdies aber auch die langfristigen Karriere132 Wir verwenden im Bericht die aktuelle deutsche Redewendung „Elternzeit“, die früher als Elternurlaub bezeichnet wurde. Im Englischen wird der Begriff „Parental leave“ benutzt.

276

8 Kinderbetreuung zwischen Familie und Staat

und Einkommenschancen mindert, wie beispielsweise Moss and Deven (1999) oder Blau und Ehrenberg (1999) argumentieren, wird in der Literatur kontrovers diskutiert. Waldfogel (1997; 1998) bzw. Joshi et al. (1996) haben z.B. für die USA und Großbritannien gezeigt, dass das betriebliche Angebot einer Elternzeit positive Auswirkungen auf Löhne und Gehälter hat, wenn die Eltern zum selben Arbeitgeber zurückkehren.133 Vermutlich geht dieses Ergebnis aber auf einen Selektionseffekt zurück, denn es handelte sich um Frauen, die in den wenigen Firmen mit Elternzeiten als zusätzlicher Bonusregelung arbeiteten und somit auf dem Arbeitsmarkt eine privilegierte Position innehatten. Ist die Elternzeit hingegen ein soziales Recht, das allgemein mit einer Erwerbstätigkeit verknüpft ist, so kommen auch Eltern in den Genuss der Leistung, die schlechtere Arbeitsbedingungen haben, und der langfristige Karriereeffekt ist weniger gewiss (Pylkkänen und Smith 2003). Datta Gupta und Smith (2002) haben die Löhne von Männern und Frauen in der Familiengründungsphase verglichen und festgestellt, dass sich die Löhne, unabhängig davon, ob Kinder vorhanden sind oder nicht, ungleich entwickeln. Dies kann als ein Hinweis darauf gelten, dass Arbeitgeber Frauen generell unterstellen, früher oder später eine Elternzeit zu beanspruchen und ihnen deshalb schlechtere Arbeitsplätze zuweisen, bei denen eine Abwesenheit weniger kostspielig ist (Gornick und Meyers 2003: 238f.). Dieses Muster scheint vor allem in den skandinavischen Ländern häufiger aufzutreten (Stoiber 1990). Stafford und Sundström (1996) bzw. Albrecht et al. (1999) gehen von einer ähnlichen Annahme des Arbeitgeberverhaltens gegenüber Müttern aus und bezeichnen den Effekt als Signalmodell: Arbeitgeber sehen die Entscheidung von Frauen, ihre Berufstätigkeit zu unterbrechen, als Signal einer geringeren Karriereorientierung und investieren daher weniger in das Humankapital von Müttern. Mittelfristig entstünden schlechtere Erwerbschancen für Frauen dann dadurch, dass sie von Weiterbildung oder Beförderung ausgeschlossen blieben (vgl. auch Ziefle 2004). Von großer Bedeutung für die beruflichen Auswirkungen der Elternzeit ist offenbar ihre Dauer. Zwar ist nicht vollständig geklärt, ab wann genau die Dauer der Inanspruchnahme zum Nachteil wird, aber man geht davon aus, dass sich eine relativ kurze Zeit (” 1 Jahr) vorteilhafter auf die Wiederaufnahme der Berufstätigkeit und damit auf die weiteren Karrierechancen von Eltern auswirkt, während eine längere Inanspruchnahme (bis zu 3 Jahren) eher nachteilig wirkt. So zitiert der OECD Employment Outlook (2001a) finnische Studien, wonach 133 In den USA haben nur Angestellte in Firmen mit mehr als 50 Beschäftigten ein Anrecht auf – unbezahlte – Elternzeit. Es gibt zusätzliche Programme auf Bundesstaatsebene. Bezahlte Elternzeit wird nur auf betrieblicher Ebene gewährt (Gornick und Meyers 2003). In Großbritannien wurde die Elternzeit von 13 Wochen pro Kind (davon konnten nur 4 Wochen pro Jahr genommen werden) auf mittlerweile 12 Monate ausgedehnt (Gregg und Waldfogel 2005).

8.1 Familienbezogene Sachleistungen

277

längere Auszeiten vom Arbeitsmarkt wegen Kindererziehung zu einem beträchtlichen Rückgang der Frauenbeschäftigung führen (Ilmakunnas 1997). Für Frankreich konnte gezeigt werden, dass die Lockerung der Anspruchsvoraussetzungen für Elternzeit im Jahr 1994 zu einem deutlichen Rückgang der Mütterbeschäftigungsquote führte (Fagnani 1998; Morgan und Zippel 2003). Auch Ziefle (2004) hat in ihrer Analyse von Karriereverlaufsdaten des Sozio-ökonomischen Panels (SOEP) für Deutschland festgestellt, dass lange Unterbrechungen der Erwerbstätigkeit negative Folgen für die Karriere zeitigen. Dabei entstehen deutliche Karrierenachteile für Frauen nicht unmittelbar beim Wiedereinstieg in den Beruf, sondern erst kumulativ im Rahmen des späteren Erwerbsverlaufs. Die positive Wirkung staatlicher Kinderbetreuung auf die Frauenbeschäftigung kann als empirisch nachgewiesen gelten. Zum einen erhöhen umfassende Kinderbetreuungsangebote das Arbeitsangebot von Frauen, zum anderen schaffen sie selbst neue Beschäftigungschancen (z.B. Esping-Andersen 2001). Zahlreiche empirische Studien haben diese Effekte belegt (Anderson und Levine 2000; Büchel und Spieß 2002; Hofferth und Collins 2000; Jaumotte 2003). Im Detail kommt es aber offenbar sehr auf Faktoren wie die Erschwinglichkeit, die Verfügbarkeit, die Öffnungszeiten und die Flexibilität der Kinderbetreuungseinrichtungen an. Welche dieser Faktoren entscheidend sind, haben z.B. Freeman und Schettkat (2005) und Simonsen (2006) untersucht. Erstere stellten fest, dass die Verfügbarkeit von Betreuungseinrichtungen von größerer Bedeutung ist als deren Kosten. Simonsen kam aber für Dänemark zu dem Ergebnis, dass ein kostenloser Zugang zur staatlichen Kinderbetreuung die Beschäftigungsraten signifikant erhöht, während ein Anstieg der Kosten sich negativ auf das Arbeitsangebot von Frauen auswirkt. Wir geben im Folgenden einen Überblick über die in Deutschland, Frankreich, Italien und Schweden geltenden Regelungen zur Elternzeit und Kinderbetreuung, um dann deren Auswirkungen auf die Müttererwerbstätigkeit zu untersuchen.

8.1.1 Elternzeit Gesetzliche Regelungen, die Müttern im Anschluss an die Geburt eines Kindes längerfristige Erwerbsunterbrechungen ermöglichen, finden sich in Europa seit mehr als 100 Jahren. Die frühen Programme zielten als Mutter- bzw. Wöchnerinnenschutz ausschließlich auf Frauen ab, wurden nur wenige Wochen gewährt und waren nicht als Lohnersatzleistung konzipiert.134 Deutschland hatte 1883 ein richtungweisendes duales Modell mit arbeitsrechtlichem Wöchnerinnenschutz 134 Das erste Programm wurde1877 in der Schweiz eingeführt. (Hauser 2004a).

278

8 Kinderbetreuung zwischen Familie und Staat

und versicherungsrechtlicher Wöchnerinnenunterstützung im Rahmen der Krankenversicherung eingeführt (Hauser 2004a). Schweden folgte 1901, Italien 1924 und Frankreich im Jahr 1928 mit ähnlichen Programmen für den Schutz von Arbeiterinnen. Schweden war dann das erste Land, das 1974 eine Elternzeit einführte, die geschlechtsunabhängig von beiden Elternteilen in Anspruch genommen werden konnte. Die Europäische Kommission erließ im Jahr 1996 eine Richtlinie zum Elternurlaub, die die Mitgliedsländer der EU zur Gewährung einer Elternzeit zusätzlich zum Mutterschutz verpflichtete. Die Richtlinie garantiert Eltern nach einer Entbindung oder Adoption ein individuelles, nicht übertragbares Recht auf eine mindestens dreimonatige Unterbrechung der Erwerbsarbeit mit Rückkehrrecht an den Arbeitsplatz. Eine vorherige Erwerbsarbeit kann zwar zur Bedingung gemacht werden, aber die vorgeschriebene Dauer darf nicht mehr als ein Jahr betragen. Die Richtlinie empfiehlt, die Elternzeit flexibel bis zum achten Lebensjahr des Kindes zu gestalten. Sie hat zahlreiche Reformen in den Mitgliedsländern ausgelöst, in denen seither ein Anspruch auf Elternzeit gilt, die das Arbeitsverhältnis fortbestehen lässt (European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions 2005). Die meisten Länder gewähren zusätzlich zur Elternzeit ein Erziehungsgeld, das als Lohnersatzleistung oder als Pauschalbetrag gestaltet ist. Elternzeit und Erziehungsgeld sind prinzipiell voneinander unabhängige Maßnahmen. Während die Elternzeit immer eine vorherige Erwerbstätigkeit voraussetzt, kann das Erziehungsgeld – je nach Gesetzgebung – auch beantragt werden, wenn vor der Geburt eines Kindes kein Erwerbsverhältnis bestand. Die Elternzeit muss beim Arbeitgeber, das Erziehungsgeld bei den zuständigen Behörden beantragt werden. Die folgenden Abschnitte geben einen kurzen Überblick über die Entwicklung beider Maßnahmen in unseren vier Untersuchungsländern. Deutschland Das 1986 eingeführte Erziehungsgeld zielte zwar auf die verbesserte Vereinbarkeit von Elternschaft und Erwerbstätigkeit, aber es handelt sich weder um eine Lohnersatzleistung, noch ist der Bezug des Erziehungsgeldes an eine vorherige Erwerbstätigkeit geknüpft (Bothfeld 2005b). Während der – damals so bezeichnete – Erziehungsurlaub stufenweise auf drei Jahre ausgeweitet wurde, wird das einkommensgeprüfte Erziehungsgeld seit 2001 maximal für 24 Monate gezahlt.135 Das Niveau und die Einkommensgrenzen blieben lange Zeit unverändert und wurden erst im Jahr 2000 mit der Reform des Bundeserziehungsgeldgesetzes umgestaltet und flexibilisiert (Gerlach 2004): Die Einkommensgrenze für Ver135 Die Leistung wurde ab 1987 zunächst für 12 Monate gezahlt.

8.1 Familienbezogene Sachleistungen

279

heiratete liegt 2006 in den ersten sechs Lebensmonaten bei 30.000 Euro, bei anderen Berechtigten (Alleinerziehende) bei 23.000 Euro des pauschalierten Jahresnettoeinkommens. Alternativ zum monatlichen Erziehungsgeld in Höhe von bis zu 300 Euro (Regelbetrag) über einen Zeitraum von 24 Monaten erhalten Eltern, die sich für eine verkürzte Bezugsdauer von 12 Monaten entscheiden, bis zu 450 Euro monatlich (sog. Budget). Wenn sich Eltern für das Budget entscheiden, darf ihr monatliches Einkommen 22.086 Euro bzw. 19.086 Euro bei Alleinerziehenden nicht überschreiten. Die Einkommensgrenzen für den Regelbetrag sowie für das Budget erhöhen sich um einen Kinderzuschlag in Höhe von 3.140 Euro für jedes weitere Kind des Berechtigten (Bundesministerium für Familie 2006a). Ab dem 7. Lebensmonat liegen die Einkommensgrenzen zwischen 16.500 Euro und 22.086 Euro für Verheiratete und zwischen 13.500 Euro und 19.086 Euro für andere Berechtigte. Jenseits der Grenzen wird die Förderung nicht völlig gestrichen, sondern graduell abgeschmolzen. Im Jahr 2006 wurde das Elterngeld umfassend reformiert und in eine ab 2007 geltende Lohnersatzleistung mit zwei „Papa-Monaten“ von insgesamt 14 Monaten umgewandelt. Insofern ist Deutschland jüngst dem schwedischen Vorbild (s.u.) gefolgt. Der Hauptunterschied zwischen beiden Systemen liegt darin, dass im deutschen nur 67 Prozent und im schwedischen 80 Prozent des vorherigen Nettoeinkommens gewährt werden. Frankreich Das Erziehungsgeld (Allocation parentale d’éducation – APE) wurde 1985 eingeführt und wandte sich zunächst an Familien mit mindestens drei Kindern. Im Jahr 1994 erweiterte das Familiengesetz das Recht auf Erziehungsgeld auf Familien mit zwei Kindern. Es gilt die Bedingung, dass ein Elternteil seine berufliche Tätigkeit aufgibt oder einschränkt (Elternzeit – congé parental d'éducation), um sich der Erziehung eines Kindes bis zu drei Jahren zu widmen. Während dieser Periode behält der Urlaubnehmer einen Rechtsanspruch auf seinen Arbeitsplatz. Für den Leistungsbezug waren Eltern berechtigt, die eine Erwerbstätigkeit von mindestens zwei Jahren innerhalb der letzten fünf Jahre vor der Geburt nachweisen konnten. Die Reform des Jahres 2004 läutete eine familienpolitische Wende ein. Erstmals sollte das Erziehungsgeld bereits ab dem ersten und nicht erst ab dem zweiten Kind gezahlt werden, womit sich die Ausrichtung der Familienpolitik auf kinderreiche Familien abschwächte. Das Erziehungsgeld und auch die Beihilfen zur Kinderbetreuung (APE) wurden durch eine einzige, mehrere Maßnahmen umfassende, so genannte kombinierte Leistung für Kleinkinder (prestation d'accueil du jeune enfant – PAJE) abgelöst (Neumann und Veil 2004).136 Die 2006 geltende Elterngeldregelung (complément de libre choix 136 Die PAJE setzt sich zusammen aus einem Geburts- bzw. Adoptionszuschuss (prime à la naissance ou à l’adoption), einer Grundbeihilfe (allocation de base), der Zulage bei Aufgabe oder

280

8 Kinderbetreuung zwischen Familie und Staat

d’activité) bindet den Leistungsanspruch an den Nachweis einer früheren Erwerbstätigkeit von 8 Quartalen (trimestres im Sinne der Rentenversicherung) in den zwei Jahren vor Ankunft des ersten Kindes, wobei sich die Spanne beim zweiten Kind auf vier, beim dritten Kind auf fünf Jahre erhöht. Die Höhe der Leistung hängt nicht vom vorherigen Lohn, sondern (a) vom Anspruch auf die Grundbeihilfe des PAJE137 ab und (b) vom Ausmaß der Reduzierung der Arbeitszeit. Bei Bezug der Grundleistung und vollständiger Arbeitsaufgabe erhält der Elternteil 353,67 Euro, bei Teilzeitbeschäftigung bis zu 50 Prozent der gesetzlichen Arbeitszeit 228,63 Euro und bei einer Arbeitszeit zwischen 50 Prozent und 80 Prozent 131,88 Euro. Die Bezugsdauer der Leistung beträgt beim ersten Kind sechs Monate, bei jedem weiteren bis zu drei Jahre (Caisse d’Allocations Familiales 2006). Seit 2005 wird Eltern ermöglicht, neben dem dreijährigen Erziehungsurlaub ab dem dritten Kind eine kürzere Elternzeit von nur einem Jahr in Anspruch zu nehmen. In dieser Zeit erhalten sie eine höhere Unterstützung als bei einer dreijährigen Auszeit, nämlich 750 Euro (Europäische Kommission 2006b; Reuter 2002). Italien Anfang der 1990er Jahre konnten abhängig beschäftigte Mütter nach Ablauf des fünfmonatigen Pflichtzeitraums für den Mutterschaftsurlaub zusätzlich sechs Monate in Elternzeit gehen, solange ihr Kind noch nicht ein Jahr alt war. Der Lohnersatz betrug innerhalb dieser sechs Monate 30 Prozent des vorherigen Lohnes. Eine Reform im Jahr 2000 brachte eine Leistungserweiterung. Zum einen sind Eltern nun bis zum achten Lebensjahr des Kindes zur Elternzeit berechtigt, zum anderen können insgesamt zehn Monate in Anspruch genommen werden. Mittlerweile haben auch Väter Anspruch auf Elternzeit. Wenn sie eine mindestens dreimonatige Auszeit nehmen, erhalten die Eltern noch einen weiteren elften Monat. Gleich geblieben ist allerdings der Lohnersatz von 30 Prozent, der auch nur für sechs Monate geleistet wird (European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions 2005). Schweden Schweden hat schon seit 1974 eine Elternzeit mit Lohnersatzleistung als Teil des Sozialversicherungssystems. 1980 wurde schwedischen Vätern das Recht auf Verminderung der Erwerbstätigkeit (complément de libre choix d’activité) und der Zulage für die Kinderbetreuung (complément de libre choix du mode de garde). 137 Diese Grundbeihilfe von € 168,20/Monat/Familie wird einkommensabhängig gewährt: Die Jahresverdienstgrenze liegt bei einem Kind bei € 25.430 (Alleinverdiener) bzw. € 33.606 (Alleinerziehende oder Doppelverdiener). Die Grenze erhöht sich pro weiteres Kind um etwa € 6.000 (Caisse d'Allocations Familiales 2006).

8.1 Familienbezogene Sachleistungen

281

einen zweiwöchigen Vaterurlaub nach der Geburt des Kindes eingeräumt. Die Elternzeit, die damals einen Anspruch auf 26 Wochen und 90 Prozent Ersatz des Nettolohns (Sjukpenninggrundade inkomst) gewährte, wurde zwischen 1975 und 1989 ausgeweitet und betrug Anfang der 1990er Jahre insgesamt 15 Monate, die sich die Eltern nach freiem Gutdünken aufteilen durften. Seit 1980 gilt überdies die so genannte „speed premium“, die für ein weiteres Kind, das in einem bestimmten Zeitraum zusätzlich geboren wurde, die gleich hohe Lohnersatzleistung wie beim Kind zuvor gewährt.138 Der Zeitraum beschränkte sich zunächst auf 24 Monate, wurde aber 1986 auf 30 Monate ausgeweitet (Andersson et al. 2006). 1995 wurde der „Papa-Monat“ bzw. „Mama-Monat“ eingeführt. Für beide Elternteile galt nun die Pflicht, mindestens von einem Monat der gesamten Elternzeit Gebrauch zu machen, wenn sie den Anspruch auf die volle Elternzeit nicht verlieren wollten. Ähnlich wie im reformierten deutschen System, das von 2007 an gilt, wird in Schweden nach dem Prinzip „use it or lose it“ verfahren. Nach einer weiteren Reform des Jahres 2002 gilt nun, dass das Elternschaftsgeld (föräldrapenning) für 480 Tage pro Kind gewährt wird. 390 Tage entspricht die Leistung dem Satz für Geldleistungen bei Krankheit (80 Prozent des Nettolohns) mit einem Minimum139 von SEK 180 (19 Euro) pro Tag (garantierter Grundbetrag, grundbelopp). Für die restlichen 90 Tage wird der Mindestbetrag gewährt. Außerdem wurden der „Mama- bzw. Papa-Monat“ auf zwei Monate pro Elternteil ausgedehnt. Die Mutter kann die Leistung frühestens 60 Tage vor dem errechneten Geburtstermin in Anspruch nehmen. Zudem besteht die Möglichkeit, dass eines der beiden Elternteile bis zum 8. Lebensjahr des Kindes eine Elternzeit nimmt. Dabei steht es den Eltern frei, die Dauer oder den Zeitpunkt selbst zu bestimmen. Wenn beide Elternteile das Kind versorgen, haben sie jeweils Anspruch auf die Hälfte der Tage. Dieser Anspruch kann auf den anderen Elternteil übertragen werden, allerdings mit Ausnahme der 60 Tage, die speziell für jeden Elternteil vorgesehen sind (Europäische Kommission 2006d; Försäkringskassan 2002). Tabelle 8.1 gibt zusammenfassend einen Überblick über die in den Jahren 1990 und 2006 geltenden Anspruchsvoraussetzungen in den vier Ländern.

138 Die Leistung wird deshalb „Prämie“ genannt, weil der Elternteil, der zwischen zwei Geburten aufgrund von Erwerbslosigkeit oder Teilzeitbeschäftigung kein oder nur ein geringes Einkommen erzielte, trotzdem Anspruch auf die höhere Leistung hat. 139 Arbeitslose erhalten ebenfalls die 80%ige Lohnersatzleistung, wenn der Zeitraum zwischen dem Beginn der Arbeitslosigkeit und der Schwangerschaft höchstens sechs Monate beträgt. Eltern, die über einen längeren Zeitraum arbeitslos gemeldet sind, erhalten das Minimum. Auch Eltern, die keinen Arbeitslohn erhalten, haben einen Anspruch auf die Mindestleistung, wenn sie ihren Wohnsitz in Schweden nachweisen können (Försäkringskassan 2002).

282 Tabelle 8.1:

8 Kinderbetreuung zwischen Familie und Staat

Anspruchsvoraussetzungen für Elternzeit bzw. Elterngeld im Zeitvergleich 1990

2006

Erziehungsgeld: alle Personen, die das Sorgerecht für ein Kind haben, unabhängig davon, ob sie erwerbstätig sind oder nicht. Reduzierung der Erwerbstätigkeit auf höchstens 19h/Woche. Seit 1992 36 Monate Elternzeit, Beschäftigungsgarantie. Anspruch auf Erziehungsgeld seit 1993 für 24 Monate, vorher 18 Monate (es gelten Einkommensgrenzen)

Elternzeit: abhängig Beschäftigte

Frankreich

Erziehungsgeld: Eltern mit mindestens drei Kindern

Erziehungsgeld: mindestens ein Kind unter 3 Jahren sowie Nachweis einer früheren Erwerbstätigkeit von 8 Quartalen – auch mit Unterbrechung – in den 2 Jahren vor Ankunft des ersten Kindes bzw. in vier Jahren beim zweiten Kind bzw. in fünf Jahren ab dem dritten Kind

Italien

Abhängig beschäftigte Mütter. Fakultativ 6 Monate Zusatzurlaub nach dem 5-monatigen Mutterschutz zu 30% des vorherigen Lohns.

Abhängig beschäftigte Mütter und Väter. Insgesamt fakultativ 10 Monate Zusatzurlaub nach dem 5monatigen Mutterschutz, davon werden 6 Monate zu 30% des vorherigen Lohns bezahlt.

Schweden

Für Mindestsatz mindestens 180 Tage ununterbrochene Versicherung vor Antragstellung. Für 90%igen Lohnersatz: durchgängiger Versicherungszeitraum von 240 Tagen vor der Entbindung

Eltern, die mindestens 240 aufeinander folgende Tage vor der Entbindung erwerbstätig waren und in die KV einbezahlt haben, erhalten volle Leistung (80% des vorherigen Nettolohns). Alle anderen Grundbetrag

Deutschland

Erziehungsgeld: Mütter bzw. Väter mit Wohnsitz in Deutschland, die ihr unter 2 Jahre altes Kind selbst im eigenen Haushalt betreuen und die nicht oder nur eingeschränkt (bis zu 30 Stunden wöchentlich) erwerbstätig sind.

Quelle: Europäische Kommission (2006a; 2006b; 2006c; 2006d); Neubauer et al. (1993)

Obwohl die Elternzeit prinzipiell sowohl von Müttern als auch von Vätern in Anspruch genommen werden kann, sind es zumeist die Mütter, die ihre Erwerbsarbeit unterbrechen. Untersuchungen haben gezeigt, dass insbesondere zwei

283

8.1 Familienbezogene Sachleistungen

Faktoren Väter zu einer Inanspruchnahme bewegen (Moss und Deven 1999): (1) ein hohes Lohnersatzniveau und (2) der Verfall des Anspruchs, wenn er nicht vom Vater genutzt wird („use it or lose it“-Prinzip). Einige Länder haben die Gewährung der gesamten Elternzeit mittlerweile an die Voraussetzung gekoppelt, dass der Vater eine bestimmte Zeit davon in Anspruch nimmt (European Commission 2005). Die folgende Tabelle 8.2 zeigt die Merkmale und Leistungen der aktuell geltenden Elternzeitsysteme. Tabelle 8.2:

Regelungen und Leistungen der nationalen Elternzeit- und Erziehungsgeldsysteme (2006) Dauer (in Monaten)

Geldleistung

Max. Alter des Kindes

Gleichzeitige Erwerbstätigkeit

Sonstiges

Deutschland*

36

Einheitlicher Satz für 2 Jahre, einkommensgeprüft

3; 1 Jahr davon bis Kind 8 Jahre alt ist

Ja, Teilzeit bis zu 30h/Woche

Frankreich

36

Einheitlicher Satz je Ein Kind nach Arbeitsmuss unter 3 reduktion, Zahlung Jahre alt sein für das 1. Kind 6 Monate, ab jedem weiteren Kind für 36 Monate. Keine Einkommensprüfung

Ja, Teilzeit bis 80% der vorherigen Arbeitszeit

Italien

10

30% des vorherigen Verdiensts

8

Ja

Schweden

16

80% des vorherigen Verdiensts im ersten Jahr, danach einheitlicher Satz

8

Ja, bis zu 75% Mutter und der normalen Vater müssen Arbeitszeit jeweils 2 Monate in Anspruch nehmen, die anderweitig verfallen

Ein zusätzlicher Monat, wenn der Vater mindestens 3 Monate in Anspruch nimmt

* Da die neue Elterngeldregelung erst 2007 in Kraft trat, wird hier auf die im Jahr 2001 eingeführte Neuregelung eingegangen. Quelle: Europäische Kommission (2006a; 2006b; 2006c; 2006d); Neyer (2003); Plantenga und Siegel (2004)

284

8 Kinderbetreuung zwischen Familie und Staat

Über die schon beschriebenen Differenzen bei der Dauer der Elternzeit hinaus variieren auch die Geldleistungen. Einem einheitlichen Satz, der entweder einkommensabhängig (Deutschland) oder je nach Arbeitsreduktion (Frankreich) gewährt wird, steht der Lohnersatz unterschiedlichen Niveaus gegenüber (Schweden, Italien). Alle vier Länder eröffnen die Möglichkeit einer Erwerbstätigkeit neben dem Bezug des Erziehungsgeldes. In Schweden und Italien hat sich außerdem das Prinzip „use it or lose it“ durchgesetzt, mit dem Väter dazu angeregt werden sollen, ebenfalls in Elternzeit zu gehen. Auch im reformierten deutschen System wird eine solche Regelung ab 2007 gelten. Wer die Elternzeit in Anspruch nimmt, ist eine wichtige Frage, wenn man die Auswirkungen auf die Erwerbstätigkeit von Eltern mit kleinen Kindern untersuchen möchte. Solche Daten sind allerdings nur teilweise vorhanden und in der Regel nicht miteinander vergleichbar (vgl. Bruning und Plantenga 1999; Council of Europe 2005). Für Deutschland gibt es Survey-Daten über die Inanspruchnahme der Elternzeit von Müttern, die sich auf die gesamte rechtlich mögliche Dauer der Elternzeit von drei Jahren beziehen (Beckmann und Kurtz 2001; Statistisches Bundesamt 2004b). Damit kann der Verbleib von Eltern in der Elternzeit und damit die Dauer der Erwerbsunterbrechung ermittelt werden. Schweden hat hingegen offizielle Angaben lediglich darüber, wie viele Eltern einen Antrag auf Elternzeit gestellt haben, ohne nähere Auskunft über die beantragte Frist zu geben. So erscheint beispielsweise die Väterquote von 42 Prozent in Schweden sehr hoch, sagt aber nichts darüber aus, wie lange die Väter ihre Erwerbstätigkeit unterbrechen. Der volle Elternzeitanspruch wurde im Jahr 2002 nur zu 16 Prozent von Männern genutzt (Duvander et al. 2005). Für Frankreich sind lediglich Daten über den Erhalt der Transferleistung verfügbar, nicht aber über die Form der in Anspruch genommenen Elternzeit. Trotz des Mangels an vergleichbaren Daten lassen sich einige nationale Muster der Inanspruchnahme identifizieren. In Deutschland bestand im Jahr 2000 zunächst einmal ein deutlicher Unterschied zwischen den neuen und den alten Bundesländern, 94 bzw. 83 Prozent im ersten Lebensjahr des Kindes (Beckmann und Kurtz 2001). Das geht vermutlich vor allem auf das geringere Angebot an Teilzeitstellen in Ostdeutschland zurück (Bothfeld 2005a). Im dritten Lebensjahr des Kindes beanspruchen immerhin noch 41 Prozent der Mütter in den alten, aber nur noch 14 Prozent in den neuen Bundesländern die Elternzeit.140 Westdeutsche Mütter nehmen im Durchschnitt 2 bis 3 Jahre, ostdeutsche Mütter durchschnittlich 1 bis 2 Jahre in Anspruch (Beckmann und Kurtz 2001). Neuere Umfragen, die nach der Reform des Bundeserziehungsgeldgesetzes 140 Allerdings ist auch die Quote der arbeitslosen bzw. nicht erwerbstätigen Frauen mit einem zweijährigen Kind mit 31 Prozent in Ostdeutschland höher als in Westdeutschland mit 18 Prozent (Engelbrech und Jungkunst 2001).

8.1 Familienbezogene Sachleistungen

285

durchgeführt wurden, zeigen, dass weiterhin ein traditionelles Elternzeitmodell bevorzugt wird, indem der Vater nach der Geburt unverändert weiter arbeitet, während die Mutter ihre Erwerbstätigkeit vollständig unterbricht bzw. später eine Teilzeitbeschäftigung aufnimmt. Es bestätigt sich außerdem das Bild, dass Mütter in Westdeutschland im ersten Lebensjahr des Kindes eher eine Erwerbstätigkeit aufnehmen als Mütter in Ostdeutschland (19,2 Prozent vs. 10,2 Prozent). Diese Tendenz dreht sich im zweiten Lebensjahr des Kindes aber wieder um (West: 31.5 Prozent, Ost: 43 Prozent). Das Muster, dass ein Vater die Elternzeit in Anspruch nimmt, während die Mutter arbeiten geht, findet sich nur in Westdeutschland und nur im ersten Lebensjahr des Kindes (3,7 Prozent - Bundesministerium für Familie 2006a). Die großzügige Ausgestaltung der französischen Regelung, nach der die Geldleistung umso höher ist, je mehr die Arbeitszeit verringert wird, führt einer Studie zufolge dazu, dass vor allem gering verdienende Frauen die Elternzeit in Anspruch nehmen. Zudem bietet die Maßnahme den Anreiz, die Erwerbstätigkeit auf Null zu reduzieren (Fagnani 1999). Die im Vergleich extrem niedrige Nutzungsrate italienischer Mütter von 40 Prozent141 lässt sich einer Studie des italienischen Statistischen Amtes zufolge mit der Geringfügigkeit der Geldleistung erklären. Hinzu kommt, dass mehr als 90 Prozent der Mütter die unbezahlte Elternzeit ab dem sechsten Monat nicht in Anspruch nehmen (European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions 2005; Sabbadini 2005). In Schweden nutzen die meisten Mütter die Chance zur Erwerbsunterbrechung (90 Prozent). Anders als in den anderen Staaten machen hier aber auch mehr als 40 Prozent der Väter von der Möglichkeit der Auszeit Gebrauch. Wie erwähnt, nehmen allerdings nur etwa 16 Prozent die volle Elternzeit in Anspruch. Dies spricht dafür, dass die Männer nur den „Pflichtanteil“ ableisten. Durchschnittlich wird die Elternzeit 11 Monate in Anspruch genommen (Duvander et al. 2005; Knijn et al. 2003). Zusammenfassung Die Wirkungen der Elternzeit auf die Erwerbstätigkeit von Müttern hängen stark von den Details ihrer Gestaltung ab. Die zwar eher kurzfristige, aber großzügige Bemessung des Elterngeldes in Schweden fördert - insbesondere in Kombination mit umfassenden Betreuungsdiensten – den beruflichen Wiedereinstieg von Frauen. Die wesentlich längere Dauer in Deutschland und Frankreich ermutigt dagegen zu längeren Unterbrechungen der Erwerbskarriere, was die Rückkehr in den Beruf erschwert. Die Staffelung der Unterstützungssätze nach dem Grad der Reduzierung der Erwerbstätigkeit sowie die für Niedrigeinkommenbezieher 141 40 Prozent der berechtigten, also zuvor erwerbstätigen Frauen.

286

8 Kinderbetreuung zwischen Familie und Staat

höheren Lohnersatzquoten in Frankreich reizen insbesondere Frauen im Niedriglohnsegment zur Aufgabe der Erwerbstätigkeit. Italien ist ein interessanter Sonderfall: Die Elternzeit ist auf maximal ein halbes Jahr begrenzt, und der Lohnersatz ist niedrig bemessen. Das verweist italienische Mütter auf eine sehr frühe Rückkehr auf den Arbeitsplatz, wenn der Lebensstandard der Familie nicht empfindliche Einbußen erfahren soll. Unsere Erwartung ist daher, dass wir in Schweden und Italien relativ hohe Müttererwerbsquoten finden, in den anderen beiden Ländern hingegen eher niedrige. Natürlich ist aber die Elternzeit nur ein, wenn auch wesentlicher Faktor, der die Beschäftigungsquoten von Müttern beeinflusst. Darüber hinaus kommt der Verfügbarkeit von Kinderbetreuungseinrichtungen, die wir im folgenden Abschnitt untersuchen, eine erhebliche Bedeutung zu.

8.1.2 Kinderbetreuung Die öffentliche Kinderbetreuung zielte seit ihren Ursprüngen am Anfang der Industrialisierung auf die Unterstützung der Erwerbstätigkeit von Müttern ab. Erst ab etwa Anfang des 20. Jahrhunderts änderte sich dann die Ausrichtung, und eher erzieherische Beweggründe rückten in den Vordergrund. Nun sollte die öffentliche Kinderbetreuung vorrangig der Förderung der sozialen und individuellen Entwicklung von Kindern dienen (Myrdal 1941; Neyer 2003). Bemerkenswerterweise zeichneten sich anfangs gerade die katholischen Länder Europas – neben Frankreich und Italien auch Belgien, Österreich und eingeschränkt die Niederlande - durch eine aktive Betreuungspolitik aus (Bahle 1995). So wurden um 1920 in Frankreich und Italien bereits 66 Prozent der Drei- bis Fünfjährigen in Kinderkrippen, Kindergärten oder Vorschulen betreut. Nach dem Zweiten Weltkrieg divergierten die Wege der Kinderbetreuungspolitik. Frankreich weitete das Angebot für die Drei- bis Fünfjährigen aus, so dass 1970 bereits für fast alle Kinder dieser Altersgruppe ein Platz zur Verfügung stand (Bahle 2007). In Italien wuchs die Zahl der Einrichtungen für über Dreijährige vor allem im industrialisierten Norden des Landes. Die Bundesrepublik verfolgte dagegen lange Zeit eine Politik, die auf die Unterstützung der häuslichen Betreuung durch die Mutter abzielte. Erst seit den 1960er Jahren kam es im Rahmen der Diskussionen um die Bildungsreform zu einem Ausbau der Betreuungseinrichtungen für Dreibis Fünfjährige (Hank et al. 2004). Die ehemalige DDR hatte hingegen schon früh auf die Erhöhung des weiblichen Arbeitsangebots abgezielt und eine flächendeckende außerhäusliche Kinderbetreuung eingeführt (Hank et al. 2001; Ostner 1994). In Schweden kam es erst in den 1960er Jahren zu einer Ausweitung der Betreuungseinrichtungen.

8.1 Familienbezogene Sachleistungen

287

8.1.2.1 Verfügbarkeit Die Betreuungssituation für Drei- bis Fünfjährige kann heute in allen vier Untersuchungsländern als universell bezeichnet werden, denn für ca. 90 bis 95 Prozent aller Kinder dieser Altersgruppe stehen außerhäusliche Kinderbetreuungsplätze zur Verfügung. Große Unterschiede bestehen allerdings hinsichtlich der Ausgestaltung des Angebots. So unterscheiden sich z.B. die Öffnungszeiten erheblich, und auch das Angebot eines Mittagessens ist keineswegs überall gleichermaßen gang und gäbe (European Commission 2005). Für die Beschäftigungschancen von Frauen und Müttern spielt vor allem auch das Angebot an Krippenplätzen für Kleinkinder eine Rolle, den je später eine Mutter nach der Geburt die Erwerbstätigkeit wieder aufnimmt, desto schwieriger wird es für sie, im Berufsleben wieder Fuß zu fassen und adäquate Positionen oder Karrierechancen zu finden. Deshalb ist die Nachfrage nach Betreuungseinrichtungen sehr groß (z.B. Wrohlich 2005). Über das bloße Angebot von Plätzen hinaus ist für Eltern die Form der Betreuung wichtig, die in Bezug auf Zeiten und Kombinationsmöglichkeiten von familialen und öffentlichen Diensten möglichst flexibel sein soll. Auch diesbezüglich gibt es sowohl zwischen den Ländern wie innerhalb einzelner Nationen nach wie vor sehr große Unterschiede. Zum einen stehen sich unterschiedliche Betreuungskonzepte gegenüber, z.B. Kinderkrippen, Kindergärten, Vorschulen, Tagesmütter usw. (vgl. Rostgaard 2000: 11). Zum anderen variieren die Länder in ihrer Unterscheidung zwischen formalen und informellen Betreuungsarrangements oder zwischen öffentlicher und privater Kinderbetreuung, wobei vor allem die unterschiedlichen Öffnungszeiten für die Berufschancen der Eltern eine Rolle spielen. Die große Vielfalt der Einrichtungsformen erschwert auch die Harmonisierung nationaler Statistiken (European Commission 2004a; 2005). Für unsere Analyse der Betreuungssituation in den vier Ländern haben wir uns auf öffentlich finanzierte Institutionen und Tagesmütter konzentriert und auf der Grundlage der verfügbaren Plätze für unter 3-Jährige und der Bevölkerungsdaten von Eurostat Versorgungsquoten berechnet.142 Die Tabelle 8.3 macht die Polarisierung zwischen Frankreich und Schweden als Ländern mit ausgebautem Betreuungsangebot und Deutschland und Italien mit knapper Versorgung deutlich. In allen vier Ländern hat sich die Situation seit den 1990er Jahren aber verbessert, wobei vor allem der rasante Ausbau in Frankreich auf der einen Seite und die vergleichsweise Stagnation in Italien auf der anderen auffallen.

142 Wegen der nur teilweisen Erfassung der verschiedenen Betreuungsformen dürfte die tatsächliche Versorgung etwas besser aussehen, als es unsere Versorgungsquoten darstellen.

288 Tabelle 8.3:

8 Kinderbetreuung zwischen Familie und Staat

Öffentliche Kinderbetreuung für Kinder im Alter von 0 bis 3 (1990-2005) Betreuungssituation*: Vorhandene Plätze (% aller Kinder der Altersgruppe 0–3)

Deutschland

Frankreich

Italien

Schweden

1994

7,5

2005

13,7

1990

33,6

2003

56,4

1992

5,6

2000

7,4

1994

41

2004

45,2

* Die folgenden Betreuungseinrichtungen sind in unsere Berechnungen der Versorgungsquoten ab 2000 einbezogen: Krippen (in Frankreich crèches collectives, haltes-garderies, Italien asili nidi, in Schweden ohne Äquivalent), öffentlich finanzierte Tagespflege/Tagesmütter (Frankreich crèches familiales, assistantes maternelles, Schweden familjedaghem), und Vorschulen (Frankreich école maternelle, Schweden förskola). Bei den Angaben für Anfang der 1990er Jahre fehlen teilweise Informationen zu den einzelnen Betreuungsinstitutionen, so dass die Quoten nur eingeschränkt über die Zeit vergleichbar sind. Quelle: Bahle (2007); Bundesministerium für Familie (2004; 2006b); Chastenet (2005); European Data Service (2007); Fortunati (2002); Skolverket (2005); Statistisches Bundesamt (2004a; 2005); Statistika centralbyrån (2006) ZUMA (2006); eigene Berechnungen

Das traditionell hohe Versorgungsniveau in Frankreich hängt vor allem mit dem frühen Ausbau der Vorschulen (écoles maternelles) zusammen, während die Expansion in den 1990er Jahren insbesondere auf den Ausbau der staatlichen Förderung der Tagesmütter zurückzuführen ist. Schweden garantiert seit 1995 jedem Kind eines erwerbstätigen oder studierenden Elternteils einen Anspruch auf einen Betreuungsplatz. Einige Jahre später wurde die Anspruchsberechtigung auch auf arbeitslose Eltern oder Eltern, die aufgrund einer weiteren Elternschaft zu Hause bleiben, ausgedehnt. Das niedrige Kinderbetreuungsniveau für unter 3-Jährige in der Bundesrepublik ist auf die lang währende Skepsis der konfessionellen Verbände, die einen Großteil der sozialen Dienste anbieten, gegenüber der außerhäuslichen Betreuung von Kleinkindern zurückzuführen (Bahle 2007).

8.1 Familienbezogene Sachleistungen

289

Dennoch hat sich die Situation vor allem in den letzten zwei Jahren – seit Verabschiedung des Tagesbetreuungsausbaugesetzes (TAG) – verbessert (Bundesministerium für Familie 2006b; Statistisches Bundesamt 2004a). In Italien, das keine national gültigen Richtlinien kennt, sind die meisten Betreuungseinrichtungen auf kommunaler Ebene organisiert. Die Abbildung 8.1 macht deutlich, dass es auch innerhalb der einzelnen Länder beträchtliche regionale Variationen des Angebots gibt. Vor allem in Deutschland ist die Betreuungssituation sehr heterogen und zwischen alten und neuen Bundesländern gespalten. Während Sachsen-Anhalt für knapp 60 Prozent der Kinder unter 3 einen Platz zur Verfügung stellt, haben in Nordrhein-Westfalen nur etwa 2 Prozent dieser Altersgruppe die Möglichkeit außerhäuslicher Betreuung. In den übrigen Ländern ist die regionale Vielfalt nicht ganz so groß. Bemerkenswert ist in komparativer Perspektive, dass selbst die niedrigste regionale Versorgungsquote Frankreichs noch höher ist als das höchste Regionalniveau Italiens. Die kruden Versorgungsquoten kaschieren beträchtliche Unterschiede in der Anzahl der Betreuungsstunden. Es liegt aber auf der Hand, dass lange und flexible Öffnungszeiten die Erwerbstätigkeit von Eltern stärker fördern als ein Betreuungsangebot von nur wenigen Stunden pro Tag. Bei Berücksichtigung dieses Maßstabs verschiebt sich das in Tabelle 8.3 berichtete Bild etwas. So ist in Deutschland zwar die Zahl der Plätze pro 100 Kinder in den letzten Jahren gestiegen, aber die Öffnungszeiten haben sich nicht im Gleichschritt verbessert. Nur 38 Prozent der unter 3-Jährigen sind ganztags in Kindertageseinrichtungen untergebracht, d.h. in einer Woche an mindestens vier Tagen für sechs oder mehr Stunden. Mit 62 Prozent liegt auch dieser Wert in den neuen Bundesländern deutlich höher als in den alten, wo etwa 24 Prozent der unter 3-Jährigen ganztags betreut werden (Bien et al. 2006: 32). Ganz anders sieht die Situation in Italien aus, wo die Öffnungszeiten mit einem Mindestangebot von 24 Stunden pro Woche und durchschnittlich neun Stunden Betreuung am Tag sehr flexibel sind (Ministero della Pubblica Istruzione 2001: 16). Die französischen crèches collectives haben im Durchschnitt an 235 Tagen im Jahr 11,2 Stunden geöffnet. Die assistantes maternelles bieten ihre Betreuungsdienste sehr flexibel und den Wünschen der Eltern angepasst an. Ist die Tagesmutter die einzige Form der Betreuung, so befinden sich Kinder durchschnittlich 33,2 Stunden pro Woche in ihrer Obhut. Die école maternelle ist für 26 Stunden pro Woche für die Kinder da, so dass für die unter 3-Jährigen in Frankreich außerhäusliche Betreuungsdienste für einen relativ langen Zeitraum zur Verfügung stehen (OECD 2003: 76). Auch Schweden bietet offenbar flexible Betreuungszeiten an, denn laut der zuständigen Bildungsbehörde Skolverket sind die Öffnungszeiten den Anforderungen des Arbeitsmarkts bzw. des Studiums angepasst (Skolverket 2005).

290

8 Kinderbetreuung zwischen Familie und Staat

Verfügbare Plätze in % aller Kinder zwischen 0 und 3

Abbildung 8.1:

Regionale Unterschiede in der Kinderbetreuung

60 San

MN ÖN

Est Ouest

50

ÖM, Smö, Sy BP

Bra 40

St V

SO IdF B

30

S M T

NPdC

20

HH 10

0

Centro NO

Bre SAR He RLP BaWü, N, SH, Bay, NRW

Deutschland 2002

Frankreich 2003

Isole Sud

Italien 2000

Schweden 1998

Erläuterung: Bei den Angaben handelt es sich um die Anzahl der Plätze in öffentlich bereitgestellten Betreuungseinrichtungen. Regionale Daten zur Betreuung durch Tagesmütter bzw. in der Tagespflege fehlen. Dies erklärt die Diskrepanz zwischen den Angaben in Tabelle 8.3 und den regionalen Zahlen in der Abbildung 8.1 für Frankreich. Die schwedischen Unterschiede zwischen den landesweiten und den regionalen Daten erscheinen dagegen rätselhaft, da trotz der fehlenden Einbeziehung der Tagespflege die regionalen Zahlen die landesweiten zum Teil übersteigen. Abkürzungen für die Regionen: Deutschland (2002): BaWü=Baden-Württemberg, Bay=Bayern, B=Berlin, Bra=Brandenburg, Bre=Bremen, HH=Hamburg, He=Hessen, MV=Mecklenburg-Vorpommern, N=Niedersachsen, NRW=Nordrhein-Westfalen, RLP=Rheinland-Pfalz, SAR=Saarland, S=Sachsen, San=SachsenAnhalt, SH=Schleswig-Holstein, T=Thüringen Frankreich (2003): IdF=Île de France, BP=Bassin Parisien, NPdC=Nord - Pas-de-Calais, Est=Est, Ouest=Ouest, SO=Sud-Ouest, CE=Centre-Est, M=Méditerranée Italien (2000): NO=Nord-Ovest, NE=Nord-Est, Centro=Centro, Sud=Sud, Isole=Isole Schweden (1998): St=Stockholm, ÖM=Östra Mellansverige, Sy=Sydsverige, NM=Norra Mellansverige, MN=Mellersta Norrland, ÖN=Övra Norrland, Smö=Småland med öarna, V=Västsverige Quelle: Bundesministerium für Familie (2004); Chastenet (2005); Fortunati (2002); Statistika centralbyrån (2006)

8.1 Familienbezogene Sachleistungen

291

8.1.2.2 Kosten der Kinderbetreuung Den Eltern ist wenig gedient, wenn Kinderbetreuungsplätze zwar zur Verfügung stehen, für sie aber unerschwinglich bleiben. Wenn ein Großteil des zusätzlichen Arbeitslohns in die Kinderbetreuung gesteckt werden muss, bleibt der Anreiz zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit gering. Dies gilt insbesondere dann, wenn zusätzlich noch ein großzügig bemessenes und für einen relativ langen Zeitraum gewährtes Erziehungsgeld den Verzicht auf Lohnarbeit nahelegt (Gornick und Meyers 2003, vgl. auch Kap. 8.1.1). Auch bezüglich der Kostenregeln unterscheiden sich unsere vier Untersuchungsländer beträchtlich. Generell lassen sich die direkte Kostenübernahme durch den Staat, die Kostenteilung zwischen Eltern und Staat und die Subventionierung durch Steuererleichterungen unterscheiden. Die Tabelle 8.4 zeigt, welche Finanzierungsregeln in den vier Ländern im Jahr 2006 galten. Allen vier Ländern ist gemeinsam, dass sie die Kosten für die Kinderbetreuung zwischen Eltern und öffentlicher Hand, d.h. Kommunen, Regionen oder Zentralstaat teilen, aber die jeweiligen Anteile variieren beträchtlich (vgl. die Hintergrundberichte für das OECD-Projekt „Early Childhood Education and Care“143). Der Anteil, zu dem Eltern die Betreuungskosten übernehmen müssen, schwankt zwischen etwa 6,5 Prozent des durchschnittlichen Nettolohns in Deutschland und mindestens 29 Prozent in Italien. Nur in Frankreich und Deutschland können die Ausgaben wieder teilweise vom Staat durch direkte oder indirekte Transferleistungen erstattet werden. Neu ist in Frankreich, dass das Kleinkinder-Betreuungsgeld nicht mehr für Haushalte mit höheren Einkommen (ab 4.575 Euro/Monat) gilt, so dass der ehemals universelle Rechtsanspruch aller Franzosen auf staatliche Kinderförderung erstmals zugunsten der Förderung spezifischer Zielgruppen aufgegeben wurde (Neumann und Veil 2004). Schweden hält die Kosten, die die Eltern zu tragen haben, so niedrig, dass zusätzliche Steuervergünstigungen nicht notwendig scheinen. In Italien sind die öffentlichen Kinderbetreuungsangebote zwar im Vergleich zu den Kosten für private Betreuung günstig, aber im Vergleich zu den durchschnittlichen Erwerbseinkommen von Frauen und Familien teuer, so dass sich für italienische Mütter die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit aus diesem Grunde kaum lohnt (European Commission 2005).

143 http://www.oecd.org/document/13/0,2340,en_2649_34511_1941773_1_1_1_1,00.html

292 Tabelle 8.4:

8 Kinderbetreuung zwischen Familie und Staat

Staatliche Maßnahmen zur finanziellen Unterstützung bei außerhäuslicher Kinderbetreuung (2006) Kostenübernahme

Unterstützung bei Inanspruchnahme privater Betreuungsleistung

Steuererleichterungen bei Inanspruchnahme privater Betreuungsleistung

Deutschland

Elternbeteiligung: einkommensabh. etwa 23% der Gesamtkosten, durchschnittl. 110 €/Monat (ca. 6,5% des durchschnittl. Nettolohns eines APW*)

Keine spez. Regelung

Frankreich

Elternbeteiligung: einkommensabh. etwa 175 €/ Monat (inkl. staatl. Leistungen, aber ohne Steuervergünstigungen), ca. 12% des durchschnittl. Nettolohns eines APW

2/3 der Kosten bis zu max. 4000 €/Jahr/Kind (Alter 014) für Erwerbstätige, Alleinerziehende und DoppelverdienerPaare, für alle anderen Absetzen der Kosten für Betreuung der 3- bis 6-Jährigen Steuervergünstigung bis zu 25% der Auslagen, max. Steuererleichterung beträgt 575 €/Jahr

Italien

Elternbeteiligung: einkommensabh. 400 € bis 600 €/Monat, ca. 29,3 bis 44% des durchschnittl. Nettolohns eines APW

Teilweise und abh. vom Familieneinkommen Übernahme der Lohnkosten einer Betreuungsperson für unter 3-Jährige (1/2 Übernahme für Betreuung von 3- bis 6Jährigen). Zusätzl. volle Übernahme der Sozialabgaben für geprüfte Kinderpflegerin und 50%ige Übernahme (mit Bemessungsgrenze) für die Beschäftigung einer Betreuungskraft im eigenen Haus. Leistung zwischen € 157,91 und € 388,00/ Monat für 0- bis 3-Jährige, die Hälfte für 3bis 6-Jährige. Keine spez. Regelung Keine spez. Regelung

293

8.2 Kinderbetreuung und Erwerbsbeteiligung von Müttern

Kostenübernahme

Schweden

Unterstützung bei Inanspruchnahme privater Betreuungsleistung

Elternbeteiligung Keine spez. Regelung (maxtaxan): nach Kinderzahl max. 13% des Einkommens (Kind 1: 3%, Kind 3: 1%), max. 140 €/Monat (ca. 8,8% des durchschnittl. Nettolohns eines APW)

Steuererleichterungen bei Inanspruchnahme privater Betreuungsleistung Keine spez. Regelung

Erläuterung: APW ist die Abkürzung für Average Production Worker, der durch folgende Kennzeichen charakterisiert ist: a) Wirtschaftssektor: verarbeitende Industrie; b) Art der Tätigkeit: Produktionsarbeiter; c) Geschlecht: Männer und Frauen insgesamt (OECD). Quelle: Bundesministerium für Familie (2006c); Europäische Kommission (2006b); European Commission (2006); Gornick und Meyers (2003); OECD (2006)

Im Folgenden soll anhand von Individualdaten geprüft werden, welche Konsequenzen sich aus dem unterschiedlichen institutionellen Angebot für die Erwerbstätigkeit von Müttern ergeben und inwieweit andere Formen der Kinderbetreuung ebenfalls einen messbaren Einfluss haben.

8.2 Kinderbetreuung und Erwerbsbeteiligung von Müttern Nachdem sich im Angebot von Betreuungseinrichtungen deutliche Unterschiede gezeigt haben, soll nun analysiert werden, welche Beschäftigungschancen von Müttern damit verknüpft sind. Eine Entlastung der Mütter von der Familienarbeit wird allerdings nicht nur durch öffentliche oder kommerzielle Betreuungsangebote erreicht, sie kann auch durch die Unterstützung anderer Familienmitglieder erfolgen. In Griechenland, Italien oder Spanien zum Beispiel tragen Großeltern und insbesondere Großmütter einen bedeutenden Anteil an der Betreuung von Kleinkindern (Herlyn und Lehmann 1998; Romano und Cappadozzi 2002). Innerhalb der Familien könnte auch eine Veränderung der geschlechtsspezifischen Arbeitsteilung, in deren Rahmen sich Väter stärker an der Kindererziehung beteiligen, das Problem der Vereinbarkeit von Familie und Beruf für Mütter entschär-

294

8 Kinderbetreuung zwischen Familie und Staat

fen. Die folgenden Analysen versuchen, dem Einfluss dieser verschiedenen Bedingungsfaktoren auf der Grundlage der Individualdaten nachzuspüren.

8.2.1 Kinderbetreuung in der Familie Familiale Alternativen zu sozialen Dienstleistungen sind in den vier Untersuchungsländern in sehr unterschiedlichem Maße entwickelt. In Italien, wo noch häufig mehrere Generationen zusammenleben, hat die Unterstützung der Großeltern vergleichsweise große Bedeutung, während das kulturell verankerte Rollenbild des allein verdienenden Ehemannes kaum zu einer Neuaufteilung formeller und informeller Arbeit zwischen den Geschlechtern einlädt. In Schweden tragen hingegen neben dem gut ausgebauten Kinderbetreuungsangebot auch die angestrebte Gleichstellung von Männern und Frauen in Familie und Beruf dazu bei, dass Mütter am Erwerbsleben teilnehmen können. In Deutschland und Frankreich ist der Beitrag, den Großeltern oder Väter bei der Kinderbetreuung leisten, vermutlich weniger stark ausgeprägt als in Italien oder Schweden, so dass die Betreuungsalternativen außerhalb der Familie eine zentrale Rolle spielen. Der folgende Abschnitt analysiert, wie es um die familialen Betreuungspotenziale tatsächlich bestellt ist. Betreuung durch die Großmütter Betreuungsleistungen von Großeltern sind in Europa weitverbreitet, wobei vor allem Großmütter eine aktive Rolle spielen (Attias-Donfut et al. 2005). Ein Vergleich von zehn europäischen Ländern hat ergeben, dass sich 40 Prozent der Großmütter innerhalb der letzten zwölf Monate um ihre Enkelkinder gekümmert haben (Attias-Donfut et al. 2005). Wie sehr sich das Ausmaß großmütterlicher Kinderbetreuung aber in Grenzen hält, wird deutlich, wenn nach dem Unterstützungsgrad aus der Sicht der Enkelkinder gefragt wird. Dann zeigt sich nämlich, dass mindestens zwei Drittel der Enkelkinder innerhalb der letzten zwölf Monate vor der Befragung keinerlei großmütterliche Betreuung erfuhren (Abbildung 8.2).144 Auch für diejenigen Enkel, die von Großmüttern betreut wurden, zeigt die Abbildung beträchtliche Unterschiede in der Betreuungsintensität. Während in Deutschland und Frankreich 14 Prozent der Enkel entweder täglich oder wöchentlich von ihrer Großmutter betreut werden, sind es in Schweden nur zehn Prozent. In Italien wird hingegen jeder fünfte Enkel mindestens einmal wöchentlich von der Großmutter betreut. 144 Leider haben wir keine Informationen über das Alter der Enkelkinder. Der hohe Anteil derer, die nicht betreut werden, könnte auch an einer hohen Anzahl älterer Enkel liegen, die keiner Betreuung mehr bedürfen.

295

8.2 Kinderbetreuung und Erwerbsbeteiligung von Müttern

Abbildung 8.2: Betreuung durch die Großmütter 100% 90% 80% 70%

66.0

67.5

71.4

74.8

60% 50% 40% 30%

13.0

6.2

6.1

20%

5.8

7.6

8.2

11.0

12.7

5.2

3.3

Deutschland

Frankreich

10% 0%

Täglich

15.3

2.3 6.7

Wöchentlich

Monatlich

Italien

8.1 7.8

1.2

Schweden

Weniger häufig

Nie

Erläuterung: Betreuung bedeutet, dass Großmütter innerhalb der letzen zwölf Monate in Abwesenheit der Eltern des Enkels nach dem Enkel geschaut haben. Quelle: SHARE 2003

Für die häufigeren Betreuungsleistungen von Großmüttern in den südeuropäischen Staaten gibt es zumindest zwei Gründe. Zum einen gehen jüngere Großmütter dort wesentlich seltener einer Erwerbstätigkeit nach als in den skandinavischen Ländern, und ein Makrovergleich legt nahe, dass die höheren Beschäftigungsquoten in Skandinavien mit geringeren Betreuungsleistungen einhergehen (Attias-Donfut et al. 2005). Eine differenzierte Mikroanalyse mit den SHAREDaten zeigt allerdings, dass erwerbstätige Großmütter ihre Enkel nicht weniger häufig betreuen als nicht beschäftigte Großmütter unter 65 Jahren. In Schweden und Italien ist der Zusammenhang sogar umgekehrt, das heißt, erwerbstätige Großmütter leisten dort sogar mehr Betreuungsarbeit (vgl. Herlyn und Lehmann 1998; Templeton und Bauereiss 1994). Ein zweiter Grund ist erklärungskräftiger und verweist auf den engeren Familienzusammenhalt, der sich nicht zuletzt durch die geringe räumliche Distanz

296

8 Kinderbetreuung zwischen Familie und Staat

der Generationen ergibt. Nur wenn Eltern in der Nähe ihrer erwachsenen Kinder leben, sind sie zu wirksamen Unterstützungsleistungen auch in der Lage (Marbach 1994; Templeton und Bauereiss 1994). Ein enges räumliches Zusammenleben zwischen den Generationen findet sich nur in Italien sowie in geringerem Maße auch in Deutschland (vgl. Tabelle 8.5). Über 18 Prozent der italienischen Enkel leben mit der Großmutter in einem Haus und weitere 20 Prozent in der Nachbarschaft. In Deutschland ist die Distanz etwas größer, aber immerhin lebt jeder vierte Enkel weniger als einen Kilometer von der Großmutter entfernt. In Frankreich und vor allem Schweden ist die Entfernung zwischen den Generationen größer. Großeltern leben dort nur selten im selben Haus wie die Enkel, finden sich allerdings auch dort in der Mehrheit der Fälle in der näheren Umgebung. Während in Italien nur jeder zehnte Enkel mehr als 100 Kilometer von einer Großmutter entfernt lebt, gilt das für ein Fünftel der Enkel in Deutschland und für ein Viertel in Schweden und Frankreich. Tabelle 8.5: Distanz

Entfernung von Enkeln zu den Großmüttern Im selben Haushalt

Im selben Haus

100 km

19,9

Prozent der Enkel

Deutschland

2,5

9,0

13,2

19,2

23,1

13,0

Frankreich Italien

1,6

1,2

10,5

16,8

24,4

18,1

27,5

4,7

13,9

20,6

22,3

19,8

8,7

10,1

Schweden

0,3

0,3

10,8

19,5

23,0

20,7

25,5

Quelle: SHARE 2003, eigene Berechnungen

Eine wirksame Unterstützung mütterlicher Erwerbstätigkeit ohne Inanspruchnahme sozialer Dienste ist nur dann zu erwarten, wenn tägliche Unterstützung von anderen Personen zur Verfügung steht. Die Abbildung 8.3 stellt dar, wie verbreitet solche täglichen Hilfeleistungen von Großmüttern sind und wie stark sie von der Entfernung zu den Enkeln abhängen. Mit zunehmender räumlicher Entfernung zwischen Großeltern und Enkeln nimmt die Betreuungsintensität in allen vier Ländern ab.145 Nur wenn die Großeltern im gleichen Haus oder in der Nachbarschaft (weniger als 1 km Entfernung) leben, wird tägliche Betreuung 145 Das gleiche Ergebnis zeigt sich auch bei der Betrachtung der wöchentlichen Hilfeleistungen für die Betreuung von Enkeln.

297

8.2 Kinderbetreuung und Erwerbsbeteiligung von Müttern

häufiger geleistet. In Deutschland und Schweden sinken die Betreuungsraten sogar schon deutlich, wenn die Großeltern auch nur einen Kilometer entfernt leben. Selbst bei gleicher Entfernung zwischen Großmutter und Enkel bestehen allerdings große Unterschiede zwischen den Ländern. Für alle Entfernungskategorien sticht die hohe Betreuungsintensität italienischer Großmütter hervor. So wird jeder fünfte Enkel in Italien täglich von der Großmutter betreut, wenn sie im Haus oder in der Nachbarschaft lebt. Eine ähnliche Intensität großmütterlicher Abbildung 8.3: Tägliche Betreuung der Enkel durch Großmütter nach Entfernung 25 22 20

20

Tägliche Betreuung

20 (16)

15 13 (11)11

10

10 8 5

5

4

3

3 1

1

0

3 1 0

1

0 Deutschland Im Haus/Haushalt

Frankreich 25 km

Schweden Durchschnitt

Erläuterung: Die Zahlen in Klammern beruhen auf einer Fallzahl von weniger als 30 Fällen. Tägliche Betreuung bedeutet, dass Großmütter fast jeden Tag innerhalb der letzen zwölf Monate in Abwesenheit der Eltern des Enkels nach dem Enkel geschaut haben. Quelle: SHARE, eigene Berechnungen

Unterstützung findet sich in Deutschland nur, wenn die Generationen im gleichen Haus(halt) wohnen. Auch wenn die Großmutter in der Nachbarschaft lebt,

298

8 Kinderbetreuung zwischen Familie und Staat

erhalten in Frankreich nur zehn Prozent der Enkel von ihr tägliche Betreuungsleistungen, in Schweden sogar nur drei Prozent.146 Damit verstärken die Variationen der Betreuungsintensität noch die Unterschiede, die sich aufgrund der räumlichen Distanz zwischen den Ländern ergeben. Insgesamt wird jeder achte Enkel Italiens täglich von der Großmutter betreut. Nur bei dieser Verfügbarkeit familialer Hilfen lässt sich erwarten, dass die Erwerbsarbeit von Müttern in einem nennenswerten Umfang erleichtert wird. In Deutschland, Frankreich und vor allem Schweden ist die tägliche Betreuung durch die Großmutter hingegen zu selten, um die Vereinbarkeit von Familie und Beruf für Mütter zu verbessern. Deshalb sollte die mütterliche Erwerbstätigkeit in diesen Ländern weitgehend von der Verfügbarkeit öffentlicher Betreuungseinrichtungen geprägt sein. Beschäftigung und Arbeitszeit von Vätern Die starke Zunahme der Frauenerwerbstätigkeit in den letzten Jahrzehnten war nicht von einer entsprechenden Verringerung der weiblichen Familienarbeit begleitet. Weil Männer das Ausmaß ihrer informellen Tätigkeiten nur leicht gesteigert haben (Boje 1996; Hook 2006), gilt die Doppelbelastung der Frauen durch Familie und Erwerbsarbeit in vielen Ländern als problematisch (Bimbi 1989; Blossfeld und Drobnic 2001). Zwar hat sich der Zeitaufwand für Familienarbeit zwischen Frauen und Männern angeglichen, aber das liegt nicht an der Steigerung seitens der Männer, sondern primär daran, dass Frauen nun auch weniger Zeit für Familienarbeit aufwenden (Gershuny 2000). Die reduzierte Zeit, die Eltern für Hausarbeit und Familie aufbringen, wird teilweise durch öffentliche oder private Dienstleistungen ersetzt, teilweise durch mehr Effizienz eingespart, oft bleibt aber auch die Arbeit schlicht ungetan (Bianchi et al. 2000). Der Vergleich der Beschäftigungsquoten und der wöchentlichen Arbeitszeit vor und nach Geburt eines Kindes bestätigt diese Ergebnisse. Väter schränken ihre Erwerbsarbeit nicht zugunsten der Kinderbetreuung ein, sondern investieren zwecks Deckung des gesteigerten Bedarfs eher noch mehr in die Erwerbsarbeit (Abbildung 8.4). Über 90 Prozent der Väter in Deutschland, Frankreich und Italien sind erwerbstätig, und dies in der Regel in einer Vollzeitbeschäftigung. Für Schweden kann die Entwicklung der Beschäftigungsmuster vor und nach der Geburt eines Kindes zwar aufgrund der fehlenden Längsschnittdaten nicht nachgezeichnet werden, aber ein Vergleich der Beschäftigungsquoten und Arbeitszeiten von Vätern auf der einen und kinderlosen Männern unter 55 Jahren auf der anderen Seite weist darauf hin, dass auch schwedische Väter die Erwerbsarbeit nicht zurückschrauben. Wie diverse Studien belegt haben, sind Frauen eher bereit, 146 In Frankreich und Schweden gibt es nur wenige Großmütter, die im selben Haus leben. Deshalb unterliegen die Angaben zu den Betreuungsleistungen hier großen statistischen Fehlerschwankungen, so dass die Ergebnisse hier nicht interpretiert werden sollten.

299

8.2 Kinderbetreuung und Erwerbsbeteiligung von Müttern

ihre Arbeitszeit zugunsten der Kindererziehung zu reduzieren, was insbesondere dann ein rationales Muster der Arbeitsteilung ist, wenn der männliche Partner ein wesentlich höheres Erwerbseinkommen erzielt (Craig 2006; Keck 2004). Abbildung 8.4: Beschäftigungsquote und Arbeitszeit von Vätern nach Alter des Kindes

Beschäftigungsquote von Vätern

100

95

90

85

80

75

70 Vor der Geburt

Kind im 1. Lebensjahr

Kind im 3. Lebensjahr

Frankreich 1994-1997 Deutschland 1994-1997 Italien 1994-1997

Kind im 4. Lebensjahr

Kind im 6. Lebensjahr

Kind im 7. Lebensjahr

Frankreich 1998-2001 Deutschland 1998-2001 Italien 1998-2001

300

8 Kinderbetreuung zwischen Familie und Staat

Durchschnittliche wöchentliche Arbeitszeit (h)

50 48 46 44 42 40 38 36 34 32 30 Vor der Geburt

Kind im 1. Lebensjahr

Kind im 3. Lebensjahr

Frankreich 1994-1997 Deutschland 1994-1997 Italien 1994-1997

Kind im 4. Lebensjahr

Kind im 6. Lebensjahr

Kind im 7. Lebensjahr

Frankreich 1998-2001 Deutschland 1998-2001 Italien 1998-2001

Erläuterung: Es werden nur Übergänge zwischen aufeinander folgenden Lebensjahren des Kindes ausgewertet. Für diese kann die Veränderung angegeben werden (Verbindungslinien). Die Übergänge zwischen dem 1. und 3. Lebensjahr sowie zwischen dem 4. und 6. Lebensjahr wurden nicht ermittelt. Deshalb wurden die Punkte dort auch nicht durch Linien verbunden. Quelle: ECHP 1994-2001, eigene Berechnungen

An den länderspezifischen Mustern hat sich im Verlauf der Zeit wenig geändert. Nur für Frankreich ergibt sich eine erkennbare, wenngleich geringe Reduzierung der väterlichen Arbeitszeit in jüngerer Zeit. Veränderte Einstellungen zu Geschlechterrollen, die häufig aus der vergleichenden Umfrageforschung berichtet werden, schlagen sich demnach nicht in veränderten Erwerbsmustern nieder. Zwar wünschen sich Männer mehr Zeit für ihre Kinder und sind in der Mehrheit auch für eine gleichberechtigte Aufteilung der Elternarbeiten, aber hinsichtlich der effektiv geleisteten Betreuungsarbeit bestehen zwischen Vätern und Müttern nach wie vor deutliche Diskrepanzen (Milkie et al. 2002; Saraceno et al. 2005). Das neue Rollenverständnis scheint sich demnach vor allem an den Wochenenden auszudrücken (Yeung et al. 2001). Trotz der ähnlichen männlichen Beschäftigungsmuster gibt es zwischen den vier Ländern einen bemerkenswerten Unter-

8.2 Kinderbetreuung und Erwerbsbeteiligung von Müttern

301

schied im Grad, zu dem Männer an der Hausarbeit und Kinderbetreuung mitwirken: Schwedische Männer wenden für die Kinderbetreuung deutlich die meiste Zeit auf, allerdings immer noch etwa nur halb so viel wie schwedische Frauen. Deutschland und Frankreich unterscheiden sich hingegen hier kaum, während das Engagement italienischer Männer bei der Hausarbeit auffallend niedrig ist (Aliaga 2006). Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass sich die Geschlechterrollen eher in den Einstellungen als in der tatsächlichen Aufgabenverteilung gewandelt haben. Bei Geburt eines Kindes sind es nach wie vor die Mütter, die ihre Erwerbsbeteiligung reduzieren, während Männer ungebrochen einer Vollzeitbeschäftigung nachgehen oder ihr Arbeitsangebot sogar steigern, um das Familieneinkommen zu erhöhen. Das Problem der Vereinbarkeit von Familie und Beruf stellt sich damit in aller Schärfe nach wie vor vorwiegend für Frauen.

8.2.2 Der Einfluss von Kinderbetreuungsoptionen auf die Erwerbsbeteiligung von Müttern Viele Studien haben belegt, dass die Verfügbarkeit von Betreuungseinrichtungen für kleine Kinder die Beschäftigungsmöglichkeiten von Müttern verbessert (Addabbo 2001; Kenjoh 2005; Kreyenfeld und Hank 2000; Uunk et al. 2005). Zum einen wird dadurch die Erfüllung des Kinderwunsches erleichtert (Hoem 2005) 147, zum anderen sind die Aufgaben in Familie und Beruf besser vereinbar, so dass Länder mit einem hohen Anteil sozialer Betreuungsdienste auch höhere Beschäftigungsquoten von Frauen haben. Bemerkenswert sind aber auch einige erstaunliche Abweichungen von diesem generellen Muster. So liegt die Beschäftigungsquote von Müttern auch in Ländern mit wenig ausgebautem Betreuungsangebot kaum niedriger als diejenige von kinderlosen jungen Frauen (Anttonen und Sipilä 1996). Wie Abbildung 8.5 deutlich macht, gibt es hier eine Zweiteilung der Beschäftigungsverhältnisse in Europa.

147 Allerdings lassen sich Unterschiede in der Fertilität viel schlechter erklären als die Partizipation am Arbeitsmarkt (del Boca et al. 2005; Hank et al. 2004; Neyer 2003). Dies ist ein Grund, warum sich die folgenden Analysen auf den Zusammenhang zwischen Kinderbetreuung und mütterlicher Erwerbstätigkeit konzentrieren.

302

8 Kinderbetreuung zwischen Familie und Staat

Beschäftigungsquote von Frauen zw ischen 25 und 45 Jahren ohne Kinder

Abbildung 8.5: Vergleich der Beschäftigungsquote in Vollzeitäquivalenten zwischen jungen Frauen und Müttern (2001) 100 90 80

LU

UK NL

DE

70 ES

60

AT FI

IE FR

PT DK

BE

SE

IT

50 40 30 20 10 0 0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

90

100

Beschäftigungsquote von Frauen zw ischen 2545 Jahren ohne Kinder

Beschäftigungsquote von Müttern mit Kindern zwischen 0-2 100 90 UK

80

DE

70

LUAT NL IE

BE FI

PT SE

60

70

FR

DK

ES

60

IT

50 40 30 20 10 0 0

10

20

30

40

50

80

Beschäftigungsquote von Müttern mit Kindern zwischen 3-5

Erläuterung: Mütter in Elternzeit, die nicht erwerbstätig sind, zählen als nicht beschäftigt. Ein Land liegt genau auf der Orientierungslinie, wenn die Beschäftigungsquoten von Müttern und kinderlosen Frauen gleich hoch sind. Länder, die links von der Linie eingetragen sind, haben eine unterdurchschnittliche Beschäftigungsbeteiligung von Müttern; in Ländern rechts von der Linie ist die Müttererwerbstätigkeit höher als diejenige kinderloser junger Frauen. Quelle: ECHP 2001, eigene Berechnungen

8.2 Kinderbetreuung und Erwerbsbeteiligung von Müttern

303

In den skandinavischen Ländern sowie in Belgien und Frankreich liegen die Beschäftigungsquoten von Müttern nur unwesentlich niedriger als diejenigen kinderloser Frauen im Alter zwischen 25 und 45 Jahren. In Dänemark erreichen Mütter mit Kindern zwischen drei und fünf Jahren sogar eine höhere Beschäftigungsquote. Ganz ähnliche Beschäftigungsmuster finden sich aber auch in Portugal, Italien und Spanien, wenngleich die Beschäftigungsquoten von Frauen dort, abgesehen von Portugal, auf einem niedrigeren Niveau sind.148 Ein davon deutlich abweichendes Muster finden wir in den übrigen kontinentaleuropäischen Staaten sowie in Großbritannien und Irland. Dort gehen Mütter deutlich seltener einer Erwerbstätigkeit nach als kinderlose Frauen. Vor allem in Deutschland sind die Unterschiede zwischen beiden Gruppen auffallend groß.149 Eine genaue Beurteilung der Beschäftigungsfolgen durch die Geburt eines Kindes lässt sich nur durch Längsschnittanalysen gewinnen, die den Erwerbsverlauf von Frauen vor und nach der Geburt eines Kindes verfolgen.150 Abbildung 8.6 zeigt die Veränderung der Erwerbsbeteiligung und der Arbeitszeit nach Alter des Kindes für drei der vier Länder in der Untersuchung.151 Mütter in Elternzeit gelten als beschäftigt, da die Daten keine Differenzierung zwischen Erwerbstätigkeit und Elternzeit zulassen. Bei der Arbeitszeit wird hingegen die aktuelle Zeit in Stunden pro Woche erfasst, so dass Mütter in Elternzeit dort nicht berücksichtigt sind. Der Vergleich von Müttern und kinderlosen jungen Frauen zeigt, dass die Geburt eines Kindes in Deutschland zu einer deutlichen Reduzierung der Erwerbsbeteiligung von Frauen führt. Neben der Beschäftigungsquote geht auch 148 In Griechenland liegt die Beschäftigungsquote von Müttern mit 53 Prozent (1988) sogar deutlich über der durchschnittlichen Beschäftigungsquote von Frauen mit 40 Prozent (Anttonen und Sipilä 1996). 149 Die Differenz ist weniger stark, wenn die Beschäftigungsquoten nicht in Vollzeitäquivalenten gemessen, sondern roh verglichen werden. Das zeigt, dass Teilzeitarbeit unter deutschen Müttern weit häufiger verbreitet ist als unter kinderlosen Frauen und dass die Rückkehr in den Beruf mit verkürzten Arbeitszeiten hierzulande vergleichsweise häufig ist. 150 Gruppen- und Querschnittsvergleiche verzerren die Ergebnisse aufgrund von Auswahleffekten und ungeklärten Kausalfolgeproblemen. Zum einen finden sich in der Gruppe der kinderlosen Frauen auch viele Frauen, die gar keine Kinder haben möchten, besonders karriereorientiert sind und deshalb länger arbeiten als Frauen, die Mütter werden wollen. Zum anderen ist ein Kind nicht nur Grund für die Reduktion der Arbeitszeit, sondern kann auch deren Folge sein, wenn Arbeitslosigkeit oder verringerte Arbeitszeit dem Wunsch nach einem Kind Auftrieb geben (Uunk et al. 2005). 151 Für Schweden liegen keine Angaben vor, da die schwedischen ECHP-Daten nur jährlich im Querschnitt erhoben wurden. Immerhin lässt sich aus den Querschnittsvergleichen ableiten, dass die Geburt eines Kindes dort nur geringe Effekte auf das Erwerbsverhalten der Mütter hat. So beträgt der Unterschied bei der Arbeitszeit zwischen kinderlosen Frauen und Müttern mit Kindern unter 2 Jahren nur eine halbe Stunde pro Woche, im Vergleich kinderloser Frauen zu Müttern mit Kindern zwischen 3 und 5 Jahren lediglich 1 Stunde pro Woche. Mütter mit Kindern über 6 Jahren haben sogar eine im Schnitt höhere Arbeitszeit als junge Frauen ohne Kinder.

304

8 Kinderbetreuung zwischen Familie und Staat

die Arbeitszeit zurück. Die anfängliche Latenz bei der Abnahme der Beschäftigungsquote ist auf die Elternzeit zurückzuführen. Im dritten und vierten Lebensjahr des Kindes schrumpft das Arbeitsangebot der Mütter beträchtlich. Es steigt erst, wenn das Kind das Schulalter erreicht hat, wieder leicht an, freilich ohne das Ausgangsniveau zu erreichen. Die durchschnittliche Arbeitszeit der Mütter bleibt über den gesamten Zeitraum reduziert.

Beschäftigungsquoten von Müttern (inkl. Elternzeit)

Abbildung 8.6: Veränderung der Beschäftigungsquote und der Arbeitszeit von Müttern nach Alter des Kindes (1998-2001) 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Vor der Geburt

Kind im 1. Lebensjahr

Frankreich 1998-2001

Kind im 3. Lebensjahr

Kind im 4. Lebensjahr

Italien 1998-2001

Kind im 6. Lebensjahr

Kind im 7. Lebensjahr

Deutschland 1998-2001

305

Durchschnittliche wöchtliche Arbeitszeit in Stunden

8.2 Kinderbetreuung und Erwerbsbeteiligung von Müttern 50 48 46 44 42 40 38 36 34 32 30 28 26 24 22 20 Vor der Geburt

Kind im 1. Lebensjahr

Frankreich 1998-2001

Kind im 3. Lebensjahr

Kind im 4. Lebensjahr

Italien 1998-2001

Kind im 6. Lebensjahr

Kind im 7. Lebensjahr

Deutschland 1998-2001

Erläuterung: Beim Vergleich der Beschäftigungsquoten gelten Mütter auch als beschäftigt, wenn sie in Elternzeit sind. Die Angaben sind nicht auf Vollzeitäquivalente umgerechnet. Dies erklärt die unterschiedlichen Niveaus im Vergleich zu Abbildung 8.5. Die durchschnittliche Arbeitszeit bezieht sich nur auf Mütter, die innerhalb der zwei Wochen vor dem Erhebungszeitpunkt erwerbstätig waren. Es wurden nur Übergänge zwischen aufeinander folgenden Lebensjahren des Kindes errechnet, wobei die Veränderung durch die Verbindungslinien gekennzeichnet ist. Die Übergänge zwischen dem 1. und 3. Lebensjahr sowie zwischen dem 4. und 6. Lebensjahr wurden nicht ermittelt. Deshalb wurden die entsprechenden Punkte auch nicht durch Linien verbunden. Quelle: ECHP 1998-2001 Längsschnitt, eigene Berechnungen

In Italien und Frankreich hat die Geburt eines Kindes viel geringere Auswirkungen auf die mütterliche Erwerbsbeteiligung. So reduziert sich die Arbeitszeit in beiden Ländern nur geringfügig. Schon frühere Studien haben die bemerkenswert hohe Beschäftigungskontinuität italienischer und französischer Mütter hervorgehoben (European Commission 1991). Bei den Beschäftigungsquoten steht der nur leichten Verringerung in Italien im Jahr nach der Geburt allerdings ein stärkerer Rückgang um 13 Prozentpunkte in Frankreich gegenüber. Zu berücksichtigen ist dabei, dass das Beschäftigungsniveau französischer Frauen insgesamt höher ist als in Italien oder Deutschland. Der Längsschnittvergleich unter-

306

8 Kinderbetreuung zwischen Familie und Staat

mauert somit das Ergebnis aus Abbildung 8.5, dass Mutterschaft in Italien und Frankreich nur in vergleichsweise geringem Ausmaß zur Reduzierung weiblicher Erwerbstätigkeit führt. Schwedische Querschnittsdaten verweisen auf ein ähnliches Muster (vgl. Fußnote 151). In Deutschland schrauben junge Mütter hingegen ihre Erwerbsbeteiligung deutlich zurück, was sowohl für die Beschäftigungsquoten wie für die Arbeitszeit gilt. Auch wenn die Kinder das Schulalter erreicht haben, nähern sich die Erwerbsmuster deutscher Mütter nicht an die Zeit vor der Geburt an. Diese Unterschiede sind allein mit dem unterschiedlichen Angebot an sozialen Betreuungsdiensten nicht zu erklären. So stellt insbesondere das knappe Angebot in Italien offenbar kein generelles Beschäftigungshemmnis für Mütter dar. Das wirft die Frage auf, welche Erklärungsfaktoren hier am Werk sind. Was fördert die Erwerbstätigkeit von Müttern? Der Fall Italiens zeigt, dass die Defamilialisierung, also der Ausbau öffentlicher Betreuungsdienste, nicht der einzige Weg zur Förderung der Erwerbstätigkeit von Müttern ist, sondern dass die Betreuung durch Großeltern durchaus eine Alternative zur Lösung des Betreuungsdilemmas darstellen kann. Auch in Deutschland erfüllen großelterliche Dienste zwar eine wichtige Überbrückungsfunktion bei kurzfristigem Betreuungsbedarf, vermögen aber öffentliche Einrichtungen nicht wirksam zu ersetzen (Bien 1994; Spieß et al. 2002). Welche Bedeutung den verschiedenen Betreuungsalternativen in den einzelnen Ländern zukommt, haben wir mit Hilfe einer statistischen Analyse zu klären versucht. Da für Schweden keine Längsschnittdaten vorliegen, mussten wir auf eine Panelanalyse der Veränderung des individuellen Erwerbsverhaltens verzichten und sind den Einflussfaktoren auf die Erwerbstätigkeit hier nur im Querschnitt nachgegangen. Auch für eine Querschnittanalyse fehlen für Schweden aber leider Angaben zur Präsenz einer Großmutter im Haushalt. Die folgende Modellschätzung ist eine zweistufige Multilevelanalyse, die sowohl individuelle Informationen als auch regionale Angaben verwendet. Abhängige Variable ist die wöchentliche Arbeitszeit von Müttern mit Kindern im Alter von 1-2 Jahren.152 Die drei zentralen unabhängigen Variablen zur Erfassung von Betreuungspotenzialen sind die Arbeitszeit des Vaters, die öffentlichen Betreuungsquoten und die Präsenz einer Großmutter im Haushalt. Nur die Arbeitszeit des Vaters erfasst den uns hier interessierenden Aspekt – nämlich die 152 Mütter von Kleinkindern unter einem Jahr haben wir von der Analyse ausgeschlossen, weil in allen hier untersuchten Ländern gewöhnlich die Elternzeit in Anspruch genommen wird, so dass die außerhäusliche Kinderbetreuung kaum eine Rolle spielt. Auch Mütter, die vor der Geburt niemals beschäftigt waren, blieben hier unberücksichtigt. Variationen beim Alter der Kinder (nur Einjährige, nur Zweijährige, Kinder im Alter von 0-3 Jahren) blieben ohne nennenswerten Einfluss auf die Veränderung der Koeffizienten.

8.2 Kinderbetreuung und Erwerbsbeteiligung von Müttern

307

Verfügbarkeit des Vaters für familiäre Hilfen – auf unmittelbare Weise. Für die beiden anderen Aspekte können wir empirisch nur mit Annäherungsgrößen arbeiten. Ob und wie häufig die Großmutter Betreuungsleistungen erbringt, wurde im ECHP nicht unmittelbar erhoben. Wir unterstellen hier, dass großmütterliche Dienste umso wahrscheinlicher sind, je jünger die im Haushalt lebende Großmutter ist, und haben deshalb die Variable "inverses Alter der im Haushalt lebenden Großmutter" als Näherungswert verwendet.153 Das öffentliche Betreuungsangebot liegt uns nicht für die letztlich relevante kommunale Ebene, sondern nur auf regionaler Ebene und damit auf relativ hohem Aggregationsniveau vor. Neben den diversen Betreuungsmöglichkeiten spielen für die Erwerbstätigkeit von Müttern weitere Aspekte eine Rolle, die in der Modellrechnung statistisch kontrolliert werden. Dazu zählt die Arbeitslosenquote von Frauen auf regionaler Ebene, die ebenso wie die in Vollzeitäquivalenten gemessene Beschäftigungsquote zeigt, welche Beschäftigungschancen aufgrund der Arbeitsmarktsituation in der Region bestehen. Weitere Kontrollvariablen auf individueller Ebene sind die Anzahl und das Alter der Kinder, das Einkommen des Partners, der Bildungsunterschied zwischen den Partnern, der Familienstand, der Bildungsabschluss der Mutter und die Zeitspanne, die die Mutter auf der letzten Erwerbsposition verbracht hat. Die Tabelle 8.6 fasst die Ergebnisse der Regressionsanalyse zusammen. Für alle drei Einflussfaktoren erhalten wir sehr geringe Effektstärken. Auch wenn in manchen Fällen der Einfluss auf die Arbeitszeit von Müttern signifikant ist, so sind die geschätzten Veränderungen der wöchentlichen Arbeitszeit sehr gering und belaufen sich auf nur wenige Minuten. Das hängt vermutlich damit zusammen, das wir im Falle der öffentlichen und großmütterlichen Betreuung nur mit Näherungswerten für die eigentlich interessierenden Variablen operieren konnten. Wird die individuelle Inanspruchnahme von Kinderbetreuung, die im ECHP auch erfasst wird, in das Regressionsmodell integriert, so ergeben sich für Deutschland, Frankreich und Italien starke positive Effekte auf die Arbeitszeit von Müttern. Dieses Ergebnis ist aber dadurch verzerrt, dass auch Mütter, die aufgrund der Kindererziehung gar nicht erwerbstätig sein wollen, die Nichtinanspruchnahme außerhäuslicher Kinderbetreuung berichten. In diesem Fall ist aber nicht die Verfügbarkeit von Kinderbetreuung der ausschlaggebende Faktor für das Erwerbsverhalten, sondern das Präferenzmuster der Frauen. Die in unserem 153 Um sicherzustellen, dass es keine doppelte Betreuungssituation für die Mutter gibt – durch das Kind einerseits und die zu pflegenden Großeltern andererseits -, wurde zudem kontrolliert, ob eine pflegebedürftige Person im Haushalt lebt. Leider liegen für Schweden durch das abweichende Haushaltskonzept keine Angaben vor. Allerdings zeigten die SHARE-Daten, dass dort nur 0,3 Prozent der Großmütter mit ihren Enkeln im selben Haushalt leben und die täglichen Betreuungsleistungen durch die Großmütter in Schweden insgesamt sehr gering sind, so dass kein Effekt auf die Erwerbstätigkeit der Mutter zu erwarten ist.

308

8 Kinderbetreuung zwischen Familie und Staat

Modell am unmittelbarsten gemessene Einflussgröße, die Arbeitszeit des Vaters, bleibt ohne erkennbaren Effekt auf die Arbeitszeit der Mutter. Offenbar gibt es die neuen Väter, die für die Kinderbetreuung ihre berufliche Tätigkeit einschränken und so der Partnerin die Erwerbstätigkeit ermöglichen, bislang nur in sehr geringem Umfang. Tabelle 8.6:

Zwei-Ebenen Poisson-Regression: Einflussfaktoren auf die Arbeitszeit von Müttern mit Kindern im Alter zwischen ein und zwei Jahren

Abhängige Variable: Arbeitsstunden pro Woche c Deutschland

Frankreich

B

B

p

p

Italien B

Schweden p

B

p

Betreuungsoptionen Regionale Betreuungsquote

0,01

0,815

0,03

0,000

0,01

0,490

0

0,824

Inverses Alter der Großmutter im Haushalt d

0,01

0,005

-0,63

0,996

0,01

0,000

k.A.

k.A.

Arbeitszeit des Partners

0,01

0,000

0

0,514

0

0,001

0

0,000

N

746

571

642

787

Erläuterung: Basis ist ein gepoolter Datensatz über die Erhebungswellen 1999 bis 2001, um genügend große Fallzahlen zu erhalten. Hat eine Mutter in diesem Zeitraum zwei Kinder in dem Altersbereich, wird nur das jüngste berücksichtigt. Kontrollvariablen sind: Anzahl der Kinder, Alter des jüngsten Kindes, Einkommen des Partners, Bildungsabschluss des Partners, Familienstand, Bildungsabschluss der Mutter, Jahre der Arbeitserfahrung im derzeitigen Beruf, regionale Arbeitslosenquote von Frauen, regionale Beschäftigungsquote von Frauen und Präsenz einer pflegebedürftigen Person im Haushalt. c

Es wurden nur Mütter berücksichtigt, die schon mindestens eine Phase der Erwerbstätigkeit vor der Geburt des Kindes hatten. Nicht erwerbstätige Mütter gehen mit der Arbeitszeit von null Stunden in das Modell ein.

d

Aufgrund hoher Multikollinearität wurde die Information, ob eine Großmutter im Haushalt lebt, mit deren Alter verbunden, das heißt, ihr Alter wurde von 100 subtrahiert. Lebt keine Großmutter mit im Haushalt, wurde der Wert 0 vergeben. Die Einbeziehung des Alters ist wichtig, da anzunehmen ist, dass es Großmüttern mit zunehmendem Alter schwerer fällt, Enkel regelmäßig und für lange Zeit zu betreuen. Die Kontrolle der Erwerbstätigkeit der Großmutter musste ebenfalls wegen Multikollinearität aus dem Modell ausgeschlossen werden. Allerdings ergeben sich keine Effekte, wenn nur die Erwerbstätigkeit von Großmüttern ins Modell aufgenommen wird, was dem oben erwähnten deskriptiven Befund entspricht, dass die Erwerbstätigkeit von Großmüttern nicht mit einer geringeren Häufigkeit der Betreuung der Enkel einhergeht (vgl. Kap. 8.2.1). Quelle: ECHP 1999-2001, eigene Berechnungen

8.2 Kinderbetreuung und Erwerbsbeteiligung von Müttern

309

Eine nähere Analyse Deutschlands ergibt bemerkenswerte Unterschiede zwischen alten und neuen Bundesländern (siehe Tabelle 8.7). Offenbar wird das Erwerbsverhalten von Müttern in beiden Landesteilen von ganz spezifischen Konstellationen bestimmt. Fünf Ergebnisse sind besonders bemerkenswert: 1.

2.

3.

4.

5.

Nur im Falle der Partnerschaft mit einem Akademiker zeigen sich in beiden Landesteilen ähnliche Effekte, d.h. Mütter, die mit einem Akademiker zusammenleben, reduzieren im Westen wie im Osten ihre Erwerbstätigkeit. Nur in den neuen Bundesländern ist die Erwerbsorientierung von Müttern unabhängig vom eigenen Bildungsniveau hoch; in Westdeutschland arbeiten Mütter mit niedrigem und mittlerem Bildungsabschluss hingegen deutlich weniger als Mütter mit hohem Bildungsabschluss. In den alten Bundesländern geht die Erwerbsbeteiligung von Müttern schon ab dem zweiten Kind deutlich zurück, in den neuen Bundesländern zeigt sich ein ähnlicher Effekt erst ab dem dritten Kind. Nur in Westdeutschland sind verheiratete Mütter seltener erwerbstätig als unverheiratete, während die Ehe in Ostdeutschland ohne statistisch relevanten Effekt bleibt. In Ostdeutschland führt ein hohes regionales Beschäftigungsniveau von Frauen auch zu erweiterter Erwerbstätigkeit von Müttern, während die Arbeitsmarktlage in den alten Bundesländern keinen statistisch signifikanten Einfluss ausübt.

In den alten Bundesländern scheint die Ehe Müttern demnach immer noch häufig als „sicherer Hafen“ zu gelten, in der es einer Doppelerwerbstätigkeit nicht bedarf und die Familie im Mittelpunkt stehen kann. Vor allem wenn Kinder noch sehr jung sind oder ein zweites Kind geboren wird, schränken westdeutsche Mütter ihre Erwerbsarbeitszeit ein. Die geringe Anzahl an Betreuungsplätzen trägt überdies dazu bei, dass Frauen mit Kindern unter drei Jahren die lang währende Elternzeit in Anspruch nehmen, die ihre Rückkehr in den Beruf erschwert (Kenjoh 2005; Riedmann et al. 2006). Nur Mütter, die über höhere Bildungsabschlüsse und bessere Karrierechancen verfügen, sind zur Reduzierung der Erwerbsarbeitszeit weniger bereit. In den neuen Bundesländern ist die Erwerbsorientierung von Müttern allgemein größer, so dass Heirat und ein vorhandenes Kind im Gegensatz zu Westdeutschland keine gewichtige Rolle für den Umfang der Erwerbstätigkeit spielen. Erst ab dem dritten Kind reduzieren auch ostdeutsche Frauen ihre Arbeitszeit deutlich. Problematischer als in Westdeutschland ist für ostdeutsche Mütter hingegen die regionale Arbeitsmarktlage, die ihre wöchentliche Arbeitszeit stärker prägt als das fast überall ähnlich ausgebaute Angebot an Betreuungseinrichtungen.

310 Tabelle 8.7:

8 Kinderbetreuung zwischen Familie und Staat

Zwei-Ebenen Poisson-Regression: Einflussfaktoren auf die Arbeitszeit von Müttern mit Kindern im Alter zwischen ein und zwei Jahren in Deutschland

Abhängige Variable: Arbeitsstunden pro Woche c Alte Bundesländer B

p

Neue Bundesländer B

p

Betreuungsoptionen Regionale Betreuungsquote

0,18

0,388

0,03

0,240

Inverses Alter der Großmutter im Haushalt d

0,03

0,000

0,00

0,258

Arbeitszeit des Partners

0,01

0,000

0,01

0,013

2 Kinder (Ref. 1 Kind)

-0,26

0,000

0,05

0,571

3+ Kinder (Ref. 1 Kind)

-0,39

0,000

-1,35

0,000

0,55

0,000

1,63

0,000

Kinder

Alter des jüngsten Kindes (0= 1 Jahr, 1=2 Jahre) Partner Einkommen des Partners (logarithmiert)

0,04

0,001

-0,05

0,008

Partner hat höheren Bildungsabschluss

-0,61

0,000

-0,62

0,000

Verheiratet

-0,62

0,000

0,04

0,594

0,33

0,027

-1,95

0,000

Mittlerer Bildungsabschluss (Ref. hoher Abschluss)

-0,48

0,000

0,16

0,039

Niedriger Bildungsabschluss (Ref. hoher Abschluss)

-0,47

0,000

1,27

0,000

0,21

0,000

0,41

0,000

Allein erziehend Bildung und Beruf

Jahre in derzeitigem Job

Fortsetzung auf der folgenden Seite

311

8.3 Fazit

Abhängige Variable: Arbeitsstunden pro Woche c Alte Bundesländer B

p

Neue Bundesländer B

p

Arbeitsmarktsituation Regionale Arbeitslosenquote von Frauen

-1,28

0,270

-0,09

0,620

Regionale Beschäftigungsquote von Frauen in Vollzeitäquivalenten

-0,54

0,145

0,19

0,034

N

586

143

c

Es wurden nur Frauen berücksichtigt, die schon mindestens eine Phase der Erwerbstätigkeit vor der Geburt des Kindes hatten. Nicht erwerbstätige Mütter gehen mit der Arbeitszeit von null Stunden in das Modell ein.

d

Aufgrund hoher Multikollinearität wurde die Information, ob eine Großmutter im Haushalt lebt, wie in Tabelle 8.6 mit deren Alter verbunden, das heißt, ihr Alter wurde von 100 subtrahiert. Lebt keine Großmutter mit im Haushalt, wurde der Wert 0 vergeben. Weiterhin wurde das Alter der Mutter kontrolliert sowie die Präsenz einer pflegebedürftigen Person im Haushalt. Quelle: ECHP 2001, eigene Berechnungen

8.3 Fazit Der internationale Vergleich der Vereinbarkeit von Familie und Beruf in verschiedenen institutionellen Kontexten hat zu vier zentralen Einsichten geführt. 1.

Der Koordinationsgrad der Familienpolitik hat wichtige Folgen für die Bewältigung des Vereinbarkeitsdilemmas

Der schwedische Sozialstaat schafft mit seiner gut abgestimmten Kombination von Elternzeit und Betreuungseinrichtungen die besten Voraussetzungen für eine erfolgreiche Vereinbarkeit von Familie und Beruf. Er bietet sowohl die Möglichkeit, die Erwerbstätigkeit für eine mittlere Frist von 16 Monaten mit großzügiger Lohnersatzleistung zu unterbrechen, als auch ein gut ausgebautes öffentliches Betreuungsangebot zu erschwinglichen Preisen. Deutschland trägt mit seinem schlecht koordinierten Maßnahmenmix im Gegensatz zu Schweden eher zur Verdrängung von Müttern vom Arbeitsmarkt bei. So ist die über die Elternzeit eröffnete Möglichkeit zur Unterbrechung der Erwerbstätigkeit mit drei Jahren von sehr langer Dauer, was bei voller Inanspruchnahme die Re-Integration in den Arbeitsmarkt erschwert und in Verbin-

312

8 Kinderbetreuung zwischen Familie und Staat

dung mit dem geringen Betreuungsangebot für Kinder unter drei Jahren dazu anreizt, sich während der Elternzeit vollständig aus der Erwerbstätigkeit zurückzuziehen. Obwohl sich die Situation durch das Tagesbetreuungsausbaugesetz (TAG) verbessert hat, bestehen - insbesondere angesichts großer regionaler Disparitäten – nach wie vor erhebliche Diskrepanzen zwischen dem Angebot und dem tatsächlichen Bedarf. Oft sind auch die Öffnungszeiten wenig kompatibel mit den Anforderungen des Arbeitsmarktes. Frankreich und Italien stellen Sonderfälle zwischen diesen beiden Polen dar. Frankreich gewährt ähnlich wie Deutschland eine sehr lange Elternzeit, die zudem mit ihren für Geringverdienende hohen Leistungen einen finanziellen Anreiz schafft, sich vollständig vom Arbeitsmarkt zurückzuziehen. Zugleich ist aber das öffentliche Kinderbetreuungsangebot ähnlich umfassend wie in Schweden und aufgrund der enormen staatlichen Subventionierung auch erschwinglich. Starke Anreize zum Rückzug aus dem Arbeitsmarkt bestehen somit nur für gering qualifizierte Arbeitnehmer/innen im Niedriglohnbereich, für die die Einheitssätze des Elterngeldes zu höheren Lohnersatzquoten führen als für die Besserverdienenden. Italiens Politik ist auf andere Weise ähnlich widersprüchlich wie die deutsche. Die nur für kurze Frist gewährte und nur einen geringen Lohnersatz bietende Elternzeit zielt auf den schnellen Wiedereinstieg in die Erwerbstätigkeit ab. Auf der anderen Seite haben aber Eltern, die in ihren Beruf zurückkehren wollen, kein ausgebautes öffentliches Betreuungsangebot zur Verfügung und sind damit auf ein gut funktionierendes Familiennetzwerk angewiesen. Das betrifft die aufgrund der Wohnstrukturen und Solidaritätsnormen allerdings auch leistungsfähigeren italienischen Familien stärker als anderswo üblich. 2.

Die Familienpolitik beeinflusst die Form der Generationenbeziehungen

Der Ausbau der öffentlichen Kinderbetreuung in den 1990er Jahren entlastet die Familie von Betreuungsfunktionen. In Schweden sind Großmütter durch die ausreichende Platzzahl in den förskolar von Betreuungspflichten für ihre Enkel weitgehend entbunden, so dass nur noch ein Prozent aller Enkel tägliche Betreuung durch die Großmutter erfahren. Auch in Frankreich besteht die Notwendigkeit großelterlicher Betreuung infolge des ausgebauten öffentlichen Angebots nicht im gleichen Ausmaß wie in Deutschland oder Italien. In Deutschland sind Großmütter häufiger mit der Beaufsichtigung von Enkeln betraut, was zumindest in den alten Bundesländern auch einen messbaren Effekt auf die Erhöhung der mütterlichen Erwerbsarbeitszeit hat. Die Lücke in der öffentlichen Betreuung können die Großeltern aber nicht effektiv schließen,

8.3 Fazit

313

denn nur für fünf Prozent der deutschen Kinder steht eine tägliche großmütterliche Betreuung zur Verfügung. Italien ist das einzige Land, in dem Großmütter ein wirksames funktionales Äquivalent für die fehlende öffentliche Kinderbetreuung darstellen. Jedes fünfte italienische Enkelkind wird zumindest einmal pro Woche von der Großmutter betreut, jedes achte sogar täglich. Die Verfügbarkeit großmütterlicher Betreuung findet überdies statistisch signifikanten Niederschlag in der wöchentlichen Erwerbsarbeitszeit der Mütter. Zusammenfassend zeigt sich also eine klare Beziehung zwischen dem Ausbau öffentlicher Betreuung und familialen Hilfen: Je weniger öffentliche Betreuungsplätze zur Verfügung stehen, desto schwerer fällt Müttern die Erwerbstätigkeit und desto mehr ist auch die Hilfe der Großmütter notwendig, um die Vereinbarkeit von Familie und Beruf zu ermöglichen. 3.

Ein Ende der geschlechtsspezifischen Arbeitsteilung ist nicht absehbar

Während Mütter die Erwerbsarbeit nach der Geburt eines Kindes stark reduzieren, schränken Väter ihre Erwerbsarbeit nicht für die Kinderbetreuung ein. Sie reagieren auf die Geburt eines Kindes in der Regel sogar mit einem Anstieg der Erwerbsarbeit, was als Anpassung an den gestiegenen Familienbedarf interpretiert werden kann. Über 90 Prozent der Väter in Deutschland, Frankreich und Italien sind erwerbstätig, und dies in der Regel in einer Vollzeitbeschäftigung. Auch schwedische Studien ergeben in der Regel ähnliche Resultate. Das zeigt, dass sich zwar die Einstellungen zu den Geschlechterrollen gewandelt haben mögen, die faktische Arbeitsteilung zwischen den Geschlechtern bislang aber in traditionellen Bahnen bleibt. Auch die Verteilung der informellen Arbeit in Haus und Familie hat sich nur leicht angeglichen, wobei sich die väterliche Beteiligung typischerweise auf Wochenenden und Feiertage konzentriert. 4.

Traditionelle Muster der Arbeitsteilung sind vor allem in Westdeutschland und Italien noch häufig

Die Tatsache, dass schwedische Mütter praktisch unabhängig von der Beschaffenheit struktureller Einflussfaktoren einer Erwerbstätigkeit nachgehen, zeigt, wie sehr kulturelle Vorstellungen von sozialer Normalität wirksam werden. Den Gegenpol zu Schweden stellen die alten Bundesländer in Deutschland und Italien dar. In Westdeutschland gilt die Erwerbstätigkeit von Müttern bislang noch keineswegs als normal, weshalb sie ganz wesentlich vom vorhandenen Betreuungsangebot, von den Bildungsqualifikationen und von der Präsenz eines Ehemanns geprägt wird. Bei geringem eigenen Bildungsniveau sind westdeutsche Mütter nur selten erwerbstätig, und wenn, dann meist teilzeitbeschäftigt. Auch wird

314

8 Kinderbetreuung zwischen Familie und Staat

schon beim zweiten Kind die Arbeitszeit deutlich reduziert. Während in Westdeutschland Mutterschaft häufig die Wegscheide zwischen Familienarbeit und Erwerbsarbeit darstellt, sind in Italien die Erwerbskarrieren von Frauen meist schon vorher bestimmt. Frauen, die gut in den Arbeitsmarkt integriert sind und meist auch Vollzeit arbeiten, kehren nach der Geburt eines Kindes relativ schnell in den Beruf zurück. Selbst ein mangelndes Betreuungsangebot verhindert dies nicht, vor allem, weil Mütter auch auf die Unterstützung der Großeltern zählen können. Es gibt aber weiterhin eine Vielzahl italienischer Frauen, die nie voll in den Arbeitsmarkt integriert sind oder spätestens nach der Heirat aus dem Beruf ausscheiden.

8.3 Fazit

315

9 Gibt es einen Generationenkonflikt? Einstellungsunterschiede zwischen Altersgruppen in empirischen Studien 9

Gibt es einen Generationenkonflikt?

Seit Jahren warnt eine nicht enden wollende Flut von Veröffentlichungen vor dem kommenden Generationenkonflikt (vgl. dazu ausführlicher Gronemeyer 2004; Klöckner 2003; Preston 1984; Quadagno 1989; Schirrmacher 2004). Als Grundlage werden in der Regel drei Entwicklungen genannt. Erstens führe die steigende Lebenserwartung, verbunden mit niedriger Fertilität, fast überall in Europa zu einer massiven Alterung der Bevölkerung, die auch durch Migration nur unzureichend ausgeglichen werden könne (United Nations 2000). Zweitens wird argumentiert, die Familien würden brüchig, so dass sich die Solidarität zwischen den Generationen verringere. Drittens habe der Konsum in den Wohlstandsgesellschaften ein Niveau erreicht, das die natürlichen Ressourcen erschöpfe, so dass sich die Lebenschancen der nachkommenden Generationen verschlechterten (Meadows et al. 1972; Meadows et al. 2006). Kurz: Die genannten Entwicklungen bedrohten die soziale, ökonomische und ökologische Nachhaltigkeit der europäischen Gesellschaften. Wir haben uns hier im Wesentlichen mit der sozialen Nachhaltigkeit befasst, indem wir für vier Politikfelder mit alters- und generationenspezifischen Leistungen untersucht haben, wem die solidarische Sicherung von Lebensrisiken durch den Sozialstaat zugutekommt und wie eng der Zusammenhalt zwischen älteren und jüngeren Menschen in der Familie noch ist. Die Analyse „objektiver“ Gegebenheiten lässt aber für sich allein noch keinen Schluss auf das Potenzial für Generationenkonflikte zu. Deshalb untersuchen wir in diesem Kapitel, inwieweit subjektive Einstellungen auf Konfliktpotenziale zwischen Alterskohorten verweisen. Im ersten Abschnitt skizzieren wir die in der Literatur genannten Konfliktlinien als konzeptionellen Rahmen unserer Analysen. Im zweiten dokumentieren wir die verwendeten Daten und Methoden, um im dritten Abschnitt anhand der Einstellungen zu zentralen sozialpolitischen Fragen zu untersuchen, inwiefern alters- und geschlechtsspezifische Einstellungsunterschiede auf einen Generationenkonflikt verweisen.

316

9 Gibt es einen Generationenkonflikt?

9.1 Mögliche Konfliktlinien zwischen Generationen Die Rentenversicherung ist der größte Ausgabeposten aller modernen Wohlfahrtsstaaten. Sie basiert auf der Leitidee des Generationenvertrags. Der Gedanke eines fiktiven Vertrags akzentuiert die Sorgeverpflichtung der wirtschaftlich aktiven Generation in der mittleren Phase des Lebens für Kinder auf der einen und für nicht mehr erwerbstätige ältere Menschen auf der anderen Seite. Mit dem demografischen Wandel werden die institutionell verankerten altersspezifischen Pflichten und Rechte aber brüchig. Zum einen weichen die Altersgrenzen beim Übergang von der Ausbildung ins Erwerbsleben bzw. von der Erwerbstätigkeit in den Altersruhestand auf. Zum anderen ist die Finanzierung der sozialstaatlichen Sicherungssysteme gefährdet, da die Beiträge und Steuereinnahmen die Anwartschaften bzw. Versicherungsleistungen nicht mehr decken. Deshalb werden die sich verschiebenden altersspezifischen Lasten zunehmend zum Thema öffentlicher Diskurse (Conrad 2000) und Schlagworte wie Generationenkonflikt, Gerontokratie, Alterslast oder Kinderfeindlichkeit prägen in wachsendem Maße das Ringen um sozialstaatliche Reformen. Zwei Konfliktpotenziale werden in der Literatur häufig genannt, die das institutionell bestimmte Generationenverhältnis betreffen:154 (1) Sinkende Geburtenziffern gefährden die Nachhaltigkeit von umlagefinanzierten Rentensystemen, weil einer vergleichsweise großen Zahl von Leistungsempfängern eine schrumpfende Zahl von Beitragszahlern gegenübersteht. Da die sozialen Sicherungssysteme im Wesentlichen aus den Beiträgen der derzeit Erwerbstätigen finanziert werden, diese aber in Zukunft nicht damit rechnen können, ähnliche Leistungen wie die derzeitigen Leistungsnehmer zu erhalten, ergeben sich aus der generationenspezifisch ungleichen Verteilung sozialpolitischer Leistungen und Belastungen Konfliktpotenziale, die den Generationenvertrag infrage stellen (Breyer 1990; Quadagno 1989; Thomson 1992). (2) Mit der Alterung der Bevölkerung steigt das Alter des Medianwählers, so dass sich die politischen Mehrheitsverhältnisse verschieben. Je größer das Gewicht älterer Menschen in der Wahlbevölkerung ist, desto mehr müssen sich die um Mehrheiten kämpfenden Politiker an deren (Partikular-)Interessen orientieren. Darüber hinaus besetzen ältere Menschen auch wichtige öffentliche Leitungspositionen, so dass sich die Machtkonzentration zugunsten der Älteren 154 Eine weitere Konfliktlinie, auf die hier nicht weiter eingegangen wird, ist die zunehmende Konkurrenz der Generationen auf dem Arbeitsmarkt und die Verdrängung der älteren Generation aus dem Erwerbsleben (Sackmann 1998). Empirisch gibt es einige Indizien dafür, dass diese Entwicklung nur vorübergehender Natur ist, da die demografische Entwicklung und der damit verbundene fehlende Nachwuchs auf dem Arbeitsmarkt in den nächsten zwei Jahrzehnten die Beschäftigung von älteren Arbeitnehmern eher forcieren wird (Börsch-Supan 2003; Fertig und Schmidt 2003)

9.1 Mögliche Konfliktlinien zwischen Generationen

317

noch verstärkt. Damit sinkt die Wahrscheinlichkeit, gebotene Reformen des Sozialstaats politisch durchsetzen zu können, und die Älteren werden zur politischen Vetomacht, was verschiedene Autoren dazu veranlasst hat, vor einer kommenden Gerontokratie zu warnen (Dychtwald 1999; Preston 1984; Sinn und Uebelmesser 2002). Manche Autoren sehen neben dem sozialstaatlichen Generationenverhältnis auch die familiären Generationenbeziehungen brüchig werden. Wegen des Rückgangs der Kinderzahl konzentriere sich die Verantwortung zur Unterstützung und Pflege hilfebedürftiger Personen auf immer weniger Nachkommen. Damit drohe eine Überlastung der Familien, die den ohnehin schon starken Trend zur Familienauflösung noch verstärke (Beck-Gernsheim 2000). Hohe Scheidungsraten und wechselnde Partnerschaften seien die Folge. Sich lockernde Generationenbeziehungen in der Familie verstärken die aus dem sozialstaatlichen Generationenverhältnis resultierenden Konfliktpotenziale in zweierlei Hinsicht. Zum einen fallen bislang von Familienmitgliedern erbrachte Pflege- und Betreuungsleistungen zunehmend in die Verantwortung der Allgemeinheit. Zum anderen haben abstrakte Konfliktpotenziale zwischen Jung und Alt im Sozialstaat immer auch einen konkreten, persönlichen Bezug in den Familien, wo aus den anonymen Alterskategorien Eltern und Kinder bzw. Großeltern und Enkel werden. Die persönlichen Bande innerhalb der Familie mildern die durch Ungleichverteilungen sozialstaatlicher Leistungen begründeten Konfliktpotenziale. Lösen sich aber die Generationenbeziehungen in der Familie, so geht auch ihr moderierender Charakter für Spannungen im Generationenverhältnis verloren. Überdies fällt es leichter, die Belange zukünftiger Generationen aus dem Blick zu verlieren und lediglich Eigeninteressen zu verfolgen, wenn man selbst keine Kinder hat. Thesen dieser Art erfreuen sich großer Popularität. Ein Blick auf die vorhandenen empirischen Studien zeigt aber, dass sie in der Regel nur auf eine Dimension eingehen – also das institutionell vermittelte Generationenverhältnis oder die Generationenbeziehungen in der Familie – und das komplexe Wechselspiel zwischen Staat und Familie somit außer Acht lassen. Eine kurze Bilanz der Befunde zu drei zentralen Themen macht das deutlich. a) Altersspezifische Ungleichheiten in sozialen Sicherungssystemen Bei der Untersuchung der altersspezifischen Verteilung von Beiträgen und Leistungen der sozialen Sicherungssysteme werden zwei Verfahren angewandt. So genannte Generationenbilanzen versuchen den Saldo aus Beiträgen und Leistungen für bestimmte Geburtskohorten zu schätzen (vgl. Kapitel 2). Der zweite Ansatz, den auch wir hier verfolgt haben, vergleicht die unterschiedliche Be-

318

9 Gibt es einen Generationenkonflikt?

günstigung von Altersgruppen durch den Wohlfahrtsstaat und deren Veränderung über die Zeit. Verfahren der Kohortenperspektive (z.B. Generational Accounting) kommen unisono zu dem Ergebnis, dass – abgesehen von wenigen Ausnahmen wie beispielsweise Irland – ältere Geburtskohorten gegenüber jüngeren begünstigt sind (Auerbach et al. 1998; Eitenmüller 1996; European Commission 1999; Feist 2003; Kotlikoff und Raffelhüschen 1999; Ottnad und Wahl 2005; Schnabel 1998; Thum und von Weizsäcker 2000). Der Umfang des ermittelten Ungleichgewichts hängt allerdings stark von den Annahmen ab, die in das Modell eingehen (Hills 1995; Rürup 2002). Beim Vergleich der altersspezifischen Leistungs- und Beitragsstruktur des Sozialstaats in der Querschnittsperspektive geht es in der Regel um die Gegenüberstellung der Ausgaben des Rentensystems und anderer Sozialtransfers (EspingAndersen und Sarasa 2002; Guillemard 2000; Pampel 1994) sowie um deren Einfluss auf die Einkommenslagen von älteren Menschen und Kindern (Bradshaw 2000; Cantillon und van den Bosch 2003; Goodin et al. 1999; Micklewright und Stewart 2000). Ein typisches Ergebnis ist, dass die nordischen Staaten eine ausgewogenere Ausgabenstruktur haben als die kontinental- und südeuropäischen Staaten, deren Sozialausgaben in stärkerem Maße „rentenlastig“ sind. Unsere eigenen Analysen haben allerdings gezeigt, wie schwierig die altersspezifische Zuordnung wohlfahrtsstaatlicher Leistungen ist. Ein Beispiel macht dies deutlich: Staatlich finanzierte Pflegeleistungen sind auf den ersten Blick Ausgaben, die vor allem älteren Menschen zukommen und von jüngeren Menschen erbracht werden. Allerdings wird durch die öffentliche Finanzierung eines Pflegedienstes einer ansonsten Vollzeit pflegenden Tochter auch ermöglicht, mehr Stunden in der Woche erwerbstätig zu sein. Das verbessert die Einkommenssituation des Haushalts und damit auch die finanzielle Lage der Tochter und ihrer Kinder. Das Beispiel zeigt überdies, dass nicht nur die direkten Transferzahlungen, sondern auch die Verfügbarkeit sozialer Dienstleistungen einen wichtigen Einfluss auf die Lebensbedingungen verschiedener Altersgruppen haben. Wie insbesondere der italienische Fall deutlich gemacht hat, ist von der „Rentenlastigkeit“ der Sozialausgaben keineswegs auf eine Privilegierung der Rentnergeneration zu schließen. Darüber hinaus haben unsere Analysen gezeigt, dass Austauschbeziehungen in der Familie fehlende staatliche Leistungen zu einem gewissen Maß ersetzen können und überdies oft in gegenläufiger Richtung zur Umverteilung durch den Sozialstaat erfolgen, weil ältere Menschen vorwiegend jüngere unterstützen. Familie und Staat ergänzen und kompensieren sich zum Teil also auch gegenseitig, und das Ensemble der Austauschmechanismen ist hoch komplex. Eine einseitige Betrachtung nur eines Verteilungssystems – wie etwa des Sozialstaats

9.1 Mögliche Konfliktlinien zwischen Generationen

319

– würde übersehen, dass sich mit einer Veränderung sozialstaatlicher Leistungen oftmals gar nicht das Ungleichgewicht zwischen den Generationen verändert, sondern lediglich der Verteilungskreislauf zwischen Markt, Staat und Familie modifiziert wird. Im Saldo sämtlicher Austauschbeziehungen scheint jedenfalls eher ein ausgewogeneres Geben und Nehmen zwischen den Generationen gegeben, als es beim Blick auf nur eine Dimension erscheint. b) Entwicklungen zur Gerontokratie Zur These des Übergangs zur Gerontokratie liegen bislang nur wenige fundierte Studien vor (vgl. neuerdings aber Immergut et al. 2007; Schulze 2007). Festzuhalten ist zunächst einmal, dass fast alle westeuropäischen Wohlfahrtsstaaten die Renten im Interesse der Sicherung ihrer Nachhaltigkeit beschnitten haben, obwohl das Gewicht der Rentner an den Wahlurnen statistisch gewachsen ist. Aus dem steigenden Bevölkerungsanteil der Älteren und der Alterung des Medianwählers allein resultiert aber auch deshalb noch keine Altersherrschaft, weil die Lebenslagen älterer Menschen zu heterogen sind, um gemeinsame politische Aktionen zu stützen (Kohli et al. 1994; vgl. auch Künemund 2004). Interessenvertretungen von Älteren haben zwar in den USA, nicht aber in den europäischen Wohlfahrtsstaaten bislang eine politisch sichtbare Rolle gespielt. Die Präsenz von Älteren in wichtigen Entscheidungspositionen ist historisch rückläufig (Alber 1994; Gutmann 1988; Palmore und Manton 1974; Schaal 1984). Inwieweit sich die Parteien in ihrer Programmatik den sich ändernden Altersstrukturen anpassen, ist offen. Insgesamt scheint der Diskurs über die sich anbahnende Gerontokratie oder den beginnenden „Altersklassenkampf“ eher auf populärwissenschaftlicher Ebene angesiedelt zu sein (Gronemeyer 2004; Klöckner 2003; Schreiber 1996; Tremmel 1996). Dabei gibt es aber auch Publikationen, die vor einer Entmachtung des Alters im Zeichen des Jugendwahns warnen und ein neues Altersbild fordern, das von einem aktiven Verständnis des Lebens im Alter geprägt sein sollte (Schirrmacher 2004). c) Erosion der Generationenbeziehungen in der Familie? Traditionelle Kernfamilien werden, wie der steigende Anteil Alleinerziehender oder die wachsende Zahl kinderloser Paare zeigen, etwas seltener.155 Dennoch ist die These der Erosion der Familie nicht zu verallgemeinern. Unsere Analysen (vgl. Kapitel 4.3, 6.2, 7.3 und 8.2) stehen im Einklang mit einer Reihe nationaler Studien, die für viele Länder übereinstimmend zeigen, dass die Beziehungen zwischen erwachsenen Kindern und ihren Eltern intakt sind (Arber und AttiasDonfut 2000; Attias-Donfut 1995; Kohli 1999; Lye 1996; Silverstein 2004; 155 Viele Indikatoren sind empirisch umstritten, da die Daten nicht valide sind (Bongaarts 2002) oder sich je nach Wahl des Zeitvergleiches Stärke und Richtung der Trends ändern.

320

9 Gibt es einen Generationenkonflikt?

Szydlik 2000). Zwischen den Generationen bestehen offenbar enge Kontakte und Austauschbeziehungen, wobei die Älteren den Jüngeren eher materielle Unterstützung gewähren, während die Jüngeren eher Zeit und Dienstleistungen in die Beziehung einbringen. Bei Erbschaften und Schenkungen sind es die Kinder, die von den Leistungen der Eltern profitieren. Der Wohlstandszuwachs innerhalb der letzten fünf Jahrzehnte führte dazu, dass eine wachsende Mittelschicht ein hohes Wohlstandsniveau erreichen und Vermögen bilden konnte. Dies fließt in Form von Schenkungen und Erbschaften von der älteren an die jüngere Generation zurück. In den nächsten 20 Jahren wird die erste „Wohlfahrtsgeneration“ ihr Vermögen an ihre Kindergeneration weiterreichen, was Einbußen bei den Renten zu einem Teil kompensiert (Braun et al. 2002; Kohli 2004). Wenngleich die verschiedenen Generationen einer Familie seltener zusammenleben, so leben sie doch in räumlicher Nähe, teilweise sogar in getrennten Haushalten in einem Haus (vgl. auch Kapitel 4.3.1). Kleiner werdende Familien sind überdies nicht unbedingt ein Indiz für die Belastung von Generationenbeziehungen, sondern können auch zu intensiveren Beziehungen zwischen den Familienmitgliedern führen. So werden sich die Zuwendungen der Großeltern in Zukunft voraussichtlich auf weit weniger Enkel als früher konzentrieren (Hagestad 2006; Hondrich 1999). Auch die zunehmende Zahl multilokaler, also getrennt lebender Familien ist nicht unbedingt ein Ausdruck sich lösender Generationenbeziehungen, sondern spiegelt auch das gestiegene Wohlstandsniveau wider. Kinder und Eltern sind einfach nicht mehr gezwungen, wegen Ressourcenknappheit und fehlenden Wohnraums zusammenzuwohnen. Dies kann sich durchaus positiv auf die Generationenbeziehungen auswirken, weil aus räumlicher Enge oder materieller Not resultierende Konfliktpotenziale entfallen. Schon früh wurde deshalb zur Charakterisierung der Generationenbeziehungen von der „Intimität auf Distanz“ gesprochen (Rosenmayr und Köckeis 1963; Schelsky 1959). Nimmt man sowohl die staatliche wie die familiär geprägten Beziehungen in den Blick, so ergibt sich somit ein komplexes Bild, das mit dem groben holzschnittartigen Konstrukt des Generationenkonflikts nur wenig gemein hat. Im Folgenden wollen wir untersuchen, inwiefern sich Generationenkonflikte in altersspezifischen sozialpolitischen Einstellungen und in der Wahrnehmung gesellschaftlicher Spannungslinien manifestieren. Die Verfechter der These eines Generationenkonflikts gehen von der Annahme aus, dass verschiedene Altersgruppen sozialstaatliche Arrangements anstreben, die ihnen selbst den größten Vorteil versprechen (Jæger 2006a; 2006b; Kangas 1997; Papadakis 1992; Taylor-Gooby 1999).156 Ältere und jüngere Menschen befinden sich nun in sehr unterschiedlichen Positionen hinsichtlich der Steuern und Beiträge, die sie im 156 Eine allgemeine Diskussion dieses Erklärungsansatzes findet sich bei Heien (2002: 62ff.).

9.1 Mögliche Konfliktlinien zwischen Generationen

321

Sozialstaat zu zahlen haben, und der Leistungen, die sie erhalten. Im Prinzip bilden die Jungen die Bezahler, die Alten die Empfänger der Leistungen. Zur Unterscheidung von Gruppen mit unterschiedlichen Beitrags- und Leistungssalden haben Sozialwissenschaftler den Begriff der „Versorgungsklasse“ (Alber 1984; Lepsius 1979) bzw. der „Risikokategorie“ Baldwin (1990) geprägt. Aus dieser Perspektive bilden die erwerbstätigen jüngeren Menschen, deren Saldo aus Beiträgen und Leistungen negativ ist, und die Personen im Rentenalter mit positivem Saldo zwei Versorgungsklassen oder Risikokategorien mit unterschiedlichen Interessen. Das sollte sich auch in ihren Einstellungen zur Sozialpolitik niederschlagen. Auf dieser Grundlage wollen wir im Folgenden fünf Hypothesen nachgehen:157 1.

2.

3.

4.

5.

Jüngere Menschen sollten weniger Vertrauen in das staatliche Rentensystem haben, weil sie eine hohe Beitragslast tragen und sich der zukünftigen Leistungskürzungen durch Rentenreformen bewusst sind. Ältere Menschen sind hingegen von den oft nur mit langer Verzögerung in Kraft tretenden Kürzungen weniger unmittelbar betroffen und sehen den Sozialstaat aktuell eher als Zahlmeister denn als Konfiszierer ihres Einkommens, was sich in größerem Vertrauen in das staatliche Rentensystem niederschlagen sollte. Für Pflegeleistungen ist zu erwarten, dass jüngere Menschen staatliche Dienstleistungen, die sie von Pflegeverpflichtungen zu entlasten versprechen, in stärkerem Maße propagieren als ältere Menschen, die sich eher in der Rolle des Empfängers von Pflegeleistungen sehen und familiäre Hilfen der Anonymität und Effizienzorientierung sozialer Dienste vermutlich vorziehen. Für die Finanzierung der Pflege sehen jüngere Menschen vermutlich eher die älteren Menschen selbst als zuständig, während ältere Menschen eher versucht sein werden, die Pflegekosten auf jüngere Menschen oder staatliche Institutionen abzuwälzen. Bei beiden Aspekten der Pflege ist überdies zu erwarten, dass die so genannte Sandwich-Generation der 45- bis 65-Jährigen, in der viele bereits die eigenen Eltern pflegen, sich am stärksten gegen die familiäre Pflege und für die Übernahme der Pflegekosten durch den Staat aussprechen. Für die familienpolitischen Leistungen wäre zu erwarten, dass jüngere Menschen die staatliche Förderung von Familien in stärkerem Maße befürworten als ältere Menschen, die davon nicht unmittelbar profitieren.

157 Für eine auf mehrere europäische Länder erweiterte Analyse dieser Fragestellung siehe Keck und Blome 2007.

322

9 Gibt es einen Generationenkonflikt?

9.2 Konzepte, Daten und Methoden Bei der Messung von Einstellungen zum Sozialstaat werden in der Regel fünf Dimensionen unterschieden (Heien 2002; Krömmelbein et al. 2007; Roller 1992). 1. 2. 3. 4. 5.

Akteure: Wer ist für die Leistungserbringung verantwortlich? Ziele: Für was sollen sozialstaatliche Leistungen gewährt werden? Instrumente: Wie wird die Art der Leistungserbringung beurteilt? Kosten: Wie sollen die Leistungen finanziert werden? Ergebnisse: Wie werden die Leistungen beurteilt?

Zu berücksichtigen ist, dass die Einstellungsmuster einer Dimension nicht anstandslos auf andere zu übertragen sind. So ist eine hohe Ablehnung der Ergebnisse sozialstaatlicher Maßnahmen nicht gleichbedeutend mit der fehlenden Akzeptanz für die erklärten Ziele dieser Maßnahme (Kohl 2007). Uns geht es hier in erster Linie um die Akteure. Sind es der Staat oder die Familie, die für die Absicherung sozialer Risiken in der Verantwortung gesehen werden, und wie unterscheiden sich hier die verschiedenen Altersgruppen? Bei der Frage nach der Einkommenssicherung im Alter konnten wir diese Akteurszentrierung allerdings nicht völlig durchhalten und haben stattdessen die Antworten auf die Frage nach dem Vertrauen in die Rentenversicherung analysiert. Ein methodisches Problem der Einstellungsforschung ist, dass Fragen zur Bewertung sozialpolitischer Maßnahmen nicht die mit verschiedenen Optionen verbundenen Konsequenzen verdeutlichen. So wird häufig kritisiert, dass hohe Zustimmungswerte für den Ausbau des Sozialstaats darauf beruhen, dass die Kosten einer Erweiterung der staatlichen Leistungen nicht genannt werden (vgl. Dallinger 2002). Nimmt man solche methodologischen Probleme ernst, so stehen Indikatoren zu sozialpolitischen Einstellungen im Ländervergleich nur eingeschränkt zur Verfügung. Unsere Sichtung dieser Datensätze ergab, dass Fragen mit einer klaren Zuschreibung der Verantwortung für die soziale Sicherung nur selten vorhanden sind und überdies nur einen Erhebungszeitpunkt abdecken.158 Wir haben hier jene Fragen ausgewählt, die eine Zuordnung der Verantwortung zwischen Staat oder Familie erfassen. Bei der Beurteilung des staatlichen Rentensystems lag eine solche Frage nicht vor. Deshalb haben wir dort auf einen Vertrauensindikator zurückgegriffen. Für die Familienpolitik gab es lediglich eine Frage, die der Wahrnehmung der staatlichen Rolle bei der Vereinbarkeit von Familie und Beruf 158 Folgende Datensätze wurden geprüft: Family and Fertility Survey (FFS), International Social Survey Programme (ISSP), Eurobarometer (EB), European Value Study (EVS), European Social Survey (ESS) und European Quality of Life Survey (EQLS).

323

9.2 Konzepte, Daten und Methoden

nachgeht. Im European Quality of Life Survey wurde überdies nach der Wahrnehmung verschiedener Spannungslinien gefragt, darunter auch nach Spannungen zwischen jungen und alten Menschen, so dass wir hier recht direkt ermitteln konnten, wie stark die Wahrnehmung von Generationenkonflikten in verschiedenen Altersgruppen verbreitet ist. Die Tabelle 9.1 gibt einen Überblick, mit welchen Indikatoren aus welchen Quellen wir im Folgenden arbeiten. Tabelle 9.1:

Übersicht über die ausgewählten Einstellungsindikatoren

Dimension

Fragetext

Antwortvorgaben

Familienleistung

Die Regierung sollte es – vor allem für Frauen – einfacher machen, dass Familie und Arbeit miteinander vereinbart werden können, um so zu versuchen, die Zahl von beschäftigten Frauen zu erhöhen. (Eurobarometer 56.1)

(1) Stimme sehr zu (2) Stimme eher zu (3) Lehne eher ab (4) Lehne sehr ab

Pflegeleistung

Einmal angenommen, Sie hätten einen älteren Vater oder eine ältere Mutter, der bzw. die alleine lebt. Was wäre Ihrer Meinung nach das Beste, wenn er/sie sich nicht mehr länger selbst versorgen kann? (Eurobarometer 50.1)

Finanzierung der Pflege

Wer sollte Ihrer Meinung nach hauptsächlich für die Versorgung älterer Eltern bezahlen? (Eurobarometer 50.1)

(1) Ich selbst oder jemand von meinen Geschwistern sollte meinen Vater oder meine Mutter bei sich aufnehmen. (2) Ich selbst oder jemand von meinen Geschwistern sollte bei meinem Vater oder meiner Mutter einziehen. (3) Einer von beiden sollte in die Nähe des anderen ziehen. (4) Mein Vater oder meine Mutter sollte in ein Altersheim oder Pflegeheim ziehen. (5) Mein Vater oder meine Mutter sollte zu Hause wohnen bleiben und sich dort sowohl besuchen lassen als auch ambulante Pflege erhalten. (1) Die älteren Eltern selbst (2) Ihre Kinder (3) Der Staat oder die Gemeinschaft (4) Die kommunale Regierung (5) Jeder gleichermaßen

Fortsetzung auf der folgenden Seite

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9 Gibt es einen Generationenkonflikt?

Dimension

Fragetext

Antwortvorgaben

Vertrauen in die Rentenversicherung

Wie viel Vertrauen haben Sie in die Leistung des Rentensystems, für den Fall, dass Sie diese Leistung in Anspruch nehmen müssen? (European Quality of Life Survey 2003)

(1) Sehr großes Vertrauen (2) Etwas Vertrauen (3) Kaum Vertrauen (4) Überhaupt kein Vertrauen

Konfliktwahrnehmung

In allen Ländern gibt es Spannungen zwischen sozialen Gruppen. Wie viel Spannung gibt es Ihrer Meinung nach in Deutschland zwischen Alten und Jungen? (European Quality of Life Survey 2003)

(1) Große Spannungen (2) Einige Spannungen (3) Keine Spannungen

9.3 Einstellungsunterschiede zwischen Altersgruppen und den Geschlechtern Im Folgenden soll für die Politikfelder Familie, Pflege und Rente geprüft werden, ob sich die obigen, vom Eigeninteresse bestimmter Versorgungsklassen ausgehenden Thesen im Licht der ausgewählten Fragen bestätigen. Da nur Querschnittsdaten zu einem Zeitpunkt zur Verfügung stehen, kann allerdings aus den Analysen nicht geschlossen werden, ob es sich bei den altersspezifischen Ergebnissen um Unterschiede handelt, die aus der variierenden Position im Lebenszyklus resultieren, oder ob es sich um dauerhafte Kohorteneffekte handelt.

9.3.1 Staatliches Engagement für Familien Die Befürwortung staatlicher Förderung der Vereinbarkeit von Familie und Beruf sollte bei den unter 45-Jährigen am größten sein, weil sie am stärksten mit dem Problem konfrontiert sind. Da die Frage nicht auf die mit dem staatlichen Engagement verbundenen Kosten – wie etwa Steuererhöhungen oder Reduzierung staatlicher Leistungen in anderen Bereichen – hinweist, ist die sehr hohe Zustimmungsquote von über 85 Prozent in allen vier Ländern nicht verwunderlich. Entsprechend ist auch die Variation zwischen den Altersgruppen nicht sehr groß (Abbildung 9.1).

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9.3 Einstellungsunterschiede zwischen Altersgruppen und den Geschlechtern

Abbildung 9.1: Einstellungen zur staatlichen Verantwortung, die Vereinbarkeit von Familie und Beruf zu fördern (2001) 43

Deutschland

Insgesamt

41

51

8 1

45 -