Die Eignung von New Public Management zur Steuerung offentlicher Kulturbetriebe

Robert Knappe Die Eignung von New Public Management zur Steuerung öffentlicher Kulturbetriebe

GABLER RESEARCH

Robert Knappe

Die Eignung von New Public Management zur Steuerung öffentlicher Kulturbetriebe Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Ulrich Krystek

RESEARCH

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Dissertation der Technischen Universität Berlin, D 83

1. Auflage 2010 Alle Rechte vorbehalten © Gabler Verlag | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2010 Lektorat: Ute Wrasmann | Hildegard Tischer Gabler Verlag st eine Marke von Springer Fachmedien. Springer Fachmedien ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.gabler.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN 978-3-8349-2529-9

V

Geleitwort Viele öffentliche Unternehmen sind seit jeher auf Subventionen angewiesen. Sie geraten dabei angesichts einer gewachsenen und weiterhin ansteigenden Verschuldung der öffentlichen Hand in den Sog eines Verteilungskampfes um begrenzte Ressourcen. Die jüngste Wirtschafts- und Finanzkrise und die gesetzlich verankerte Schuldenbremse verstärken diese Tendenz zusätzlich und dramatisch. Angesichts von kontinuierlich steigenden Personal- und Sachkosten bei politisch motivierter, moderater Preissetzung für die Partizipation an kulturellen Gütern eröffnet damit sich eine Finanzierungslücke, die Baumol und Bowen bereits 1966 als ökonomisches Dilemma in Kulturbetrieben identifiziert haben. Daraus ergibt sich die zentrale Fragestellung der vorliegenden Arbeit: Wie können die betrieblichen Strukturen von Kultureinrichtungen und das Kulturbetriebsmanagement mit dem Ziel einer effizienteren Produktion reformiert werden? Jeder konstruktive Beitrag zur Beantwortung dieser intertemporal gültigen Frage reduziert den Finanzierungsdruck und die Abhängigkeit von öffentlicher Bezuschussung. Allein vor diesem höchst aktuellen Hintergrund ist die Untersuchung von Robert Knappe sehr verdienstvoll und begrüßenswert. Der Autor untersucht die Frage ausgehend vom New Public Management (NPM), welches sich in den spezifisch deutschen Ausprägungen des Neuen Steuerungsmodells (NSM) und verschiedenen Verwaltungsreformen auch in Kulturbetrieben niedergeschlagen hat. Nach einer sehr fundierten, theoretischen Einführung und Modellierung des Kulturbetriebs wird der Forschungsfrage durch eine umfangreiche empirische Untersuchung nachgegangen. Der Autor vollzieht eine Evaluation der NPM-Reformen in den Teilbereichen externes Rechnungswesen (insbesondere Einführung der Doppik), internes Rechnungswesen (Kosten-Leistungs-Rechnung und Controlling) und Personalmanagement. Dazu wurden 20 Expertengespräche mit kaufmännisch Verantwortlichen von deutschen Theatern und Orchestern geführt und thesengeleitet ausgewertet. Nicht zuletzt die einschlägigen beruflichen Erfahrungen des Autors in kaufmännisch leitenden Positionen von Kulturbetrieben lassen die Analyse zu einem sehr fundierten und differenzierten Urteil kommen. Dem Autor gelingt somit ein außerordentlich wichtiger Beitrag zu dem noch jungen Zweig der evaluatorischen Public Management-Forschung. Den Spannungsfeldern von dominierenden Sachzielen (öffentlicher Auftrag und künstlerische Qualität) bei gleichzeitig wirtschaftlichem Ressourceneinsatz (Formalziel) sowie künstlerischer Freiheit neben ökonomischen Entscheidungskriterien wird dabei in sehr differenzierter Weise Rechnung getragen. Zusätzlich gewährt die Arbeit eine

VI

empirisch fundierte, höchst interessante und kenntnisreiche Exploration der Wirkungszusammenhänge im Kulturbetrieb. Das bereits im Vorfeld der Arbeit deutlich gewordene, große Interesse an den Ergebnissen lässt auf einen großen Verbreitungsgrad dieser Schrift schließen, der nicht nur dem Verfasser als Anerkennung seiner außerordentlich gründlichen Arbeit zu wünschen ist, sondern auch sachlich gerechtfertigt ist. Die Arbeit kann als ein in diesem Themenfeld grundlegendes Werk einem breiten Leserkreis bestens und ohne Einschränkungen empfohlen werden.

Prof. Dr. Ulrich Krystek

VII

Danksagung An erster Stelle möchte ich den Berichtern, Herrn Prof. Dr. Ulrich Krystek und Herrn Prof. Dr. Christof Helberger, danken, welche die Entstehung der Dissertation mit großem Einsatz über mehrere Jahre hinweg unterstützt haben. In ihnen habe ich zwei engagierte Begleiter gefunden, die in allen Entwicklungsphasen offen und konstruktiv mit meinen Anliegen umgegangen sind. Herrn Prof. Dr. Klaus-Dirk Henke danke ich für die Übernahme des Vorsitzes des Promotionsausschusses. Frau Gerlinde Seeger und Herrn Dipl.-Ing. Marko Reimer bin ich für die Organisation und Koordination verbunden. Den 20 Interviewpartnern des empirischen Teils aus dem ganzen Bundesgebiet danke ich für die aufgebrachte Zeit in dichtgefüllten Terminkalendern. Die Gespräche haben teilweise nach turbulenten Premieren oder vor bedeutsamen Ministerialsitzungen stattgefunden. Ihre Offenheit und das entgegengebrachte Vertrauen haben den empirischen Teil der Arbeit erst ermöglicht. Wertvolle fachliche Anregungen verdanke ich Herrn Dr. Christoph Andersen, Frau Dipl. Mus. Dipl.-Kffr. Nicola Hartz und Herrn Dipl.-Kfm. Wolfgang Lennartz, welche das Manuskript einer kritischen Prüfung unterzogen haben. Frau Undine Schulte-Tornay und Herr Dipl.-Kfm. Hansgeorg Hoffeins haben mit sprachlichem Einfühlungsvermögen dazu beigetragen, die Lesbarkeit zu erhöhen. Frau Tanja Minx war so freundlich, mit routinierter und professioneller Hand das Layout der Arbeit zu optimieren. Frau Dipl.Medienberaterin Stefanie Saier hat die umfangreiche Transkription der Interviews übernommen. Ich danke meinen Eltern sowie allen Personen und Institutionen, die mich in der Vergangenheit uneigennützig unterstützt und gefördert haben; ebenso allen Menschen, welche in den vergangenen Jahren zu wenig Aufmerksamkeit erhalten haben und mir dennoch verbunden geblieben sind.

Robert Knappe

VIII

Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis Geleitwort ............................................................................................................................ V Danksagung...................................................................................................................... VII Inhaltsverzeichnis ...........................................................................................................VIII Abkürzungsverzeichnis ..................................................................................................XIII Abbildungsverzeichnis .................................................................................................... XV Tabellenverzeichnis ........................................................................................................XVI Anhangsverzeichnis .....................................................................................................XVIII 1

Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen .......................................... 1 1.1

Einführung ........................................................................................................... 1

1.2

Entwicklung der Forschungsfrage..................................................................... 3

1.3

Ablauf der Untersuchung ................................................................................... 9

1.4

Kontextmodell des öffentlichen Kulturbetriebs.............................................. 10

1.5 Das Modell der heterogenen Akteursrationalitäten ....................................... 11 1.5.1 Einführung ................................................................................................... 11 1.5.2 Interpretationen und Definitionen des Rationalitätsbegriffs in der Literatur ............................................................................................. 12 1.5.3 Prämissen des Modells der heterogenen Akteursrationalitäten................... 15 1.5.4 Konkretisierung der drei heterogenen Rationalitäten im Kulturbetrieb ...... 17 1.5.5 Zusammengefasste Modellierung................................................................ 19

2

1.6

Variablenmodell der empirischen Untersuchung........................................... 20

1.7

Methodik der qualitativen Inhaltsanalyse....................................................... 21

1.8

Effektivitäts- und Effizienzkriterien................................................................ 23

Charakterisierung des Untersuchungsgegenstands ............................................... 29 2.1 Charakterisierung der Theater und Orchester .............................................. 29 2.1.1 Einführung ................................................................................................... 29 2.1.2 Einordnung in den öffentlichen Sektor........................................................ 30 2.1.3 Einnahmestrukturen der Theater ................................................................. 31 2.1.4 Ausgabestrukturen der Theater.................................................................... 32 2.2 Auswertungen der Theaterstatistik ................................................................. 34 2.2.1 Rechtsformen der Theater ........................................................................... 35 2.2.2 Mengenmäßige Entwicklung von Output und Personalbestand.................. 37 2.2.3 Entwicklung der Gattungen im Programmangebot der Theater.................. 41 2.2.4 Wertmäßige Entwicklung des Inputs........................................................... 43 2.2.5 Relative Effizienzkennzahlen ...................................................................... 46 2.2.6 Personalstruktur in den Theatern................................................................. 49 2.2.7 Geschichte des öffentlichen Dienstes und Tarifwerke in Theatern und Orchestern.......................................................................... 51 2.2.8 Haushaltsrechtliche Bestimmungen ............................................................ 52

Inhaltsverzeichnis

3

IX

New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors ... 53 3.1

Reformansätze in Vergangenheit und Gegenwart ......................................... 53

3.2

Zum Begriff New Public Management ............................................................ 56

3.3

Literaturüberblick zum NPM .......................................................................... 59

3.4

Zur theoretischen Fundierung von NPM ........................................................ 62

3.5 Wesentliche Instrumente und Konzeptionen von NPM................................. 64 3.5.1 Gewährleistungsstaat, Wirkungsorientierung und Kontraktmanagement ... 64 3.5.2 Produktkataloge, Globalbudgets und dezentrale Ressourcenkompetenz .... 69 3.5.3 Wettbewerbsorientierung und stärkere Nutzung von Marktmechanismen . 71 3.5.4 Formen der Privatisierung und Public Private Partnerships........................ 72 3.5.5 Bürger- und Kundenorientierung, Qualitätsmanagement............................ 74 3.5.6 Reformen des externen Rechnungswesens.................................................. 75 3.5.7 Reformen des internen Rechnungswesens .................................................. 79 3.5.8 Die Controlling-Funktionen im NPM ......................................................... 80 3.5.9 Personalmanagement und Personalentwicklung ......................................... 83 3.6

Widerstände und Barrieren.............................................................................. 86

3.7 Kritik an NPM ................................................................................................... 90 3.7.1 Kritik am Paradigma des NPM.................................................................... 90 3.7.2 Governance-Konzepte als Ablösung von NPM? Ein Ausblick................... 92 4

Entwicklung der Thesen ........................................................................................... 95 4.1

Hauptthese: NPM führt zu Effizienzsteigerung ............................................. 95

4.2 Thesen zum externen Rechnungswesen........................................................... 95 4.2.1 Wirklichkeitsnähere Abbildung durch Doppik............................................ 95 4.2.2 Neuer steuerungsrelevanter Informationsgehalt durch Doppik................... 96 4.2.3 Steigerung der Nachhaltigkeit durch Doppik .............................................. 96 4.3 Thesen zum internen Rechnungswesen ........................................................... 97 4.3.1 Erhöhung der wirtschaftlichen Transparenz durch KLR............................. 97 4.3.2 Steigerung der wirtschaftlichen Effizienz durch KLR ................................ 98 4.3.3 Erhöhung der Rationalität des Handelns durch Controlling........................ 98 4.4 Thesen zum Personalmanagement................................................................... 99 4.4.1 Steigerung der Effizienz durch Leistungsorientierte Bezahlung (LoB) ...... 99 4.4.2 Steigerung der Effizienz durch Führungsinstrumente ................................. 99 4.4.3 Steigerung der Effizienz durch Personalentwicklung ............................... 100 4.5 5

Zusammenfassende Darstellung sämtlicher Thesen .................................... 101

Empirische Untersuchung ...................................................................................... 103 5.1 Grundgesamtheit und Auswahl der Stichprobe ........................................... 103 5.1.1 Primärkriterium 1: Verhältnis von Theatern zu Orchestern ...................... 104 5.1.2 Primärkriterium 2: Einbeziehung sämtlicher Bundesländer Deutschlands104 5.1.3 Sekundärkriterium 1: Trägerschaft............................................................ 105 5.1.4 Sekundärkriterium 2: Größenklasse ......................................................... 106 5.1.5 Sekundärkriterium 3: Rechtsform ............................................................. 107 5.1.6 Leitfadeninterviews mit Experten ............................................................. 107 5.1.7 Codierung der Quellenangaben ................................................................. 109

X

Inhaltsverzeichnis

5.2 Auswertungsmethodik .................................................................................... 109 5.2.1 Schritt 1: Extraktion .................................................................................. 110 5.2.2 Schritt 2: Aufbereitung und Verdichtung .................................................. 112 5.2.3 Schritt 3: Zuordnung der Extraktionen zu den Thesen und Bewertung .... 112 5.2.4 Schritt 4: Analyse und Interpretation......................................................... 113 5.3 Gütekriterien der empirischen Sozialforschung........................................... 114 5.3.1 Objektivität ................................................................................................ 114 5.3.2 Reliabilität ................................................................................................. 115 5.3.3 Validität ..................................................................................................... 116 6

Unabhängige Variable Externes Rechnungswesen .............................................. 119 6.1

Explorativer Befund........................................................................................ 119

6.2

These 1: Doppik führt zu wirklichkeitsnäherer Abbildung des Ressourcenverbrauchs.............................................................................. 121 6.2.1 Bestätigende Befunde ................................................................................ 121 6.2.2 Falsifizierende Befunde............................................................................. 124 6.2.3 Neutrale Befunde....................................................................................... 128 6.2.4 Abschließende Bewertung der These ........................................................ 128

6.3

These 2: Doppik führt zu einem neuen steuerungsrelevanten Informationsgehalt..................................................... 130 6.3.1 Bestätigende Befunde ................................................................................ 130 6.3.2 Falsifizierende Befunde............................................................................. 132 6.3.3 Neutrale Befunde....................................................................................... 137 6.3.4 Abschließende Bewertung der These ........................................................ 137

6.4 These 3: Doppik führt zu nachhaltigerem Wirtschaften ............................. 139 6.4.1 Bestätigende Befunde ................................................................................ 139 6.4.2 Falsifizierende Befunde............................................................................. 140 6.4.3 Neutrale Befunde....................................................................................... 143 6.4.4 Abschließende Bewertung der These ........................................................ 143 6.5 7

Fazit zur Einführung der Doppik .................................................................. 145

Unabhängige Variable Internes Rechnungswesen ............................................... 149 7.1

Explorativer Befund........................................................................................ 149

7.2 These 4: Erhöhte Transparenz durch KLR .................................................. 153 7.2.1 Bestätigende Befunde ................................................................................ 153 7.2.2 Falsifizierende Befunde............................................................................. 155 7.2.3 Neutrale Befunde....................................................................................... 157 7.2.4 Abschließende Bewertung der These ........................................................ 158 7.3 These 5: Steigerung der wirtschaftlichen Effizienz durch KLR ................. 159 7.3.1 Bestätigende Befunde ................................................................................ 159 7.3.2 Falsifizierende Befunde............................................................................. 161 7.3.3 Neutrale Befunde....................................................................................... 164 7.3.4 Abschließende Bewertung der These ........................................................ 164

Inhaltsverzeichnis

XI

7.4 These 6: Erhöhung der Rationalität durch Controlling .............................. 166 7.4.1 Bestätigende Befunde ................................................................................ 166 7.4.2 Falsifizierende Befunde............................................................................. 168 7.4.3 Neutrale Befunde....................................................................................... 170 7.4.4 Abschließende Bewertung der These ........................................................ 171 7.5 8

Fazit zum internen Rechnungswesen............................................................. 172

Unabhängige Variable Personalmanagement....................................................... 175 8.1

Explorativer Befund........................................................................................ 175

8.2 These 7: Effizienzsteigerung durch LoB ....................................................... 177 8.2.1 Bestätigende Befunde ................................................................................ 177 8.2.2 Falsifizierende Befunde............................................................................. 177 8.2.3 Neutrale Befunde....................................................................................... 180 8.2.4 Abschließende Bewertung der These ........................................................ 181 8.3 These 8: Effizienzsteigerung durch Führungsinstrumente ......................... 182 8.3.1 Bestätigende Befunde ................................................................................ 182 8.3.2 Falsifizierende Befunde............................................................................. 184 8.3.3 Neutrale Befunde....................................................................................... 184 8.3.4 Abschließende Bewertung der These ........................................................ 185 8.4 These 9: Effizienzsteigerung durch Personalentwicklungsmaßnahmen .... 187 8.4.1 Bestätigende Befunde ................................................................................ 187 8.4.2 Falsifizierende Befunde............................................................................. 188 8.4.3 Neutrale Befunde....................................................................................... 188 8.4.4 Abschließende Bewertung der These ........................................................ 190 8.5 9

Fazit Personalmanagement............................................................................. 191

Auswertung der übrigen Variablen ....................................................................... 193 9.1 Vermittlungsprozessvariable Implementation.............................................. 193 9.1.1. Auslösende Faktoren und Prozesspromotoren .......................................... 193 9.1.2. Begünstigende Faktoren ............................................................................ 195 9.1.3. Behindernde Faktoren................................................................................ 197 9.2

Intervenierende Variablen Künstlerische und Wirtschaftliche Rationalität ........................................................................... 199 9.2.1. Typus I: Sachzieldominierter Kulturbetrieb .............................................. 199 9.2.2. Typus II: Paritätisch geführter Kulturbetrieb ............................................ 201 9.2.3. Typus III: Formalzieldominierter Kulturbetrieb........................................ 203 9.2.4. Interpretation der Klassifikationen ............................................................ 204

9.3

Intervenierende Variable Bürokratische Rationalität ................................. 205

9.4

Intervenierende Variable Rahmenbedingungen .......................................... 205

9.5

Intervenierende Variable Kulturpolitik und Kulturverwaltung ................ 207

9.6

Abhängige Variable Künstlerischer Erfolg................................................... 208

9.7

Abhängige Variable Wirtschaftlicher Erfolg................................................ 211

9.8

Interdependenzen der Erfolgsvariablen........................................................ 213

XII

Inhaltsverzeichnis

9.9 Exkurs: Kulturbetriebsspezifische Entscheidungskriterien........................ 217 9.9.1 Entscheidungssituation .............................................................................. 217 9.9.2 Schritt 1: Künstlerische Bewertung (Sachzielebene) ................................ 218 9.9.3 Schritt 2: Wirtschaftliche Bewertung (Formalzielebene).......................... 218 9.9.4 Schritt 3: Entscheidungsfindung................................................................ 220 9.9.5 Zusammenfassung und Interpretation ....................................................... 222 10

Abschließende Bewertung der empirischen Ergebnisse .................................. 225 10.1

Hauptthese: Effizienzsteigerung durch NPM ............................................... 225

10.2

Bewertung der Modellierung des Kulturbetriebs ........................................ 228

10.3

Fazit und Ausblick........................................................................................... 230

Anhang.............................................................................................................................. 237 Literaturverzeichnis ........................................................................................................ 245 Quellenverzeichnis........................................................................................................... 269

Abkürzungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis AV

=

Anlagevermögen

BAT

=

Bundesangestelltentarifvertrag

BHO

=

Bundeshaushaltsordnung

BMT-G

=

Bundesmanteltarifvertrag für Arbeiter der Gemeinden

BSC

=

Balanced Score Card

BTT

=

Bühnentechnikertarifvertrag

BTTL

=

Bühnentechnikertarifvertrag Landesbühne

DB

=

Deckungsbeitrag

DOV

=

Deutsche Orchestervereinigung

EK

=

Eigenkapital

FK

=

Fremdkapital

GEMA

=

GG

=

Gesellschaft für musikalische Aufführungsund mechanische Vervielfältigungsrechte Grundgesetz

GMD

=

Generalmusikdirektor

GoöB

=

Grundsätze ordnungsgemäßer öffentlicher Buchführung

HGrG

=

Haushaltsgrundsätzegesetz

HR

=

Human Resources

HRM

=

Human Resource Management

IPSAS

=

International Public Sector Accounting Standards

KGSt

=

Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung

KLR

=

Kosten- und Leistungsrechnung

KonTraG

=

Gesetz zur Kontrolle und Transparenz im Unternehmensbereich

LHO

=

Landeshaushaltsordnung

LoB

=

Leistungsorientierte Bezahlung

MbO

=

Management by Objectives

MTB

=

Manteltarifvertrag für Arbeiter des Bundes

MTL

=

Manteltarifvertrag für Arbeiter der Länder

NB

=

Nebenbedingung

NIÖ

=

Neue Institutionenökonomie

XIII

XIV

Abkürzungsverzeichnis

NKR

=

Neues kommunales Rechnungswesen

NPM

=

New Public Management

NÖR

=

Neues öffentliches Rechnungswesen

NSM

=

Neues Steuerungsmodell

NV

=

Normalvertrag

PPP

=

Public Private Partnership

TQM

=

Total Quality Management

TVK

=

Tarifvertrag für Musiker in Kulturorchestern

TVöD

=

Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst

TV-L

=

Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder

VKA

=

Verband kommunaler Arbeitgeber

Abbildungsverzeichnis

XV

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1:

Zusammenhang zwischen betriebswirtschaftlichen Instrumenten und NPM-Zielsetzung ........................................................................................... 6

Abb. 2:

Methodischer Ablauf und Gliederung der Arbeit ................................................. 9

Abb. 3:

Kontextmodell öffentlicher Kulturbetriebe......................................................... 10

Abb. 4:

Darstellung der Einbettung der Prämissen der heterogenen Akteursrationalitäten in die Makroebene betrieblichen Handelns...................... 15

Abb. 5:

Zusammenfassende Darstellung des Modells der heterogenen Akteursrationalitäten........................................................................................... 19

Abb. 6:

Variablenmodell der Untersuchung .................................................................... 20

Abb. 7:

Beurteilungskriterien im öffentlichen Sektor nach Budäus, Schedler u. a. ........ 23

Abb. 8:

Relative Einnahmestrukturen der deutschen Theater in der Spielzeit 2006/07 .. 31

Abb. 9:

Zusammensetzung der selbst erwirtschafteten Einnahmen der deutschen Theater in der Spielzeit 2006/07 ......................................................................... 32

Abb. 10: Relative Ausgabestrukturen der deutschen Theater in der Spielzeit 2006/07 .... 33 Abb. 11: Relative Personalkostenstrukturen der deutschen Theater in der Spielzeit 2006/07 ............................................................................................................... 33 Abb. 12: Begriffskategorisierung zu NPM und Mehrfachbedeutung von Public Management........................................................................................................ 59 Abb. 13: Legitimationsquellen des NPM........................................................................... 65 Abb. 14: Zwei für den Kulturbetrieb konkretisierte und interdependente Wirkungsketten gemäß NPM.............................................................................. 67 Abb. 15: Drei-Komponenten-Rechnungssystem nach Klaus Lüder (Integrierte Verbundrechnung) .............................................................................................. 78 Abb. 16: Übersicht der interdependenten Wirkungszusammenhänge im Kulturbetrieb gemäß empirischer Erhebung ..................................................... 216 Abb. 17: Modifiziertes Variablenmodell nach der empirischen Untersuchung............... 229

XVI

Tabellenverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Tab. 1:

Skizzierung von drei wichtigen Rationalitäten in Kulturbetrieben .................... 18

Tab. 2:

Strukturelle und inhaltliche Unterschiede zwischen privatwirtschaftlicher Unternehmung und öffentlichem Sektor ......................... 30

Tab. 3:

Verteilung der Rechtsformen in den deutschen Theatern, vgl. Deutscher Bühnenverein (1995 bis 2007). ......................................................... 36

Tab. 4:

Absolute Outputentwicklung und Personalbestand (Stellen) der deutschen Theater, vgl. Deutscher Bühnenverein (1995 bis 2007) .................... 39

Tab. 5:

Absolute Outputentwicklung und Personalbestand (Stellen) der deutschen selbständigen Kulturorchester, vgl. Deutscher Bühnenverein (1996 bis 2007) ................................................................................................... 40

Tab. 6:

Anzahl der Aufführungen in den Gattungen pro Spielzeit der deutschen Theater, vgl. Deutscher Bühnenverein (1995 bis 2007) ..................................... 42

Tab. 7:

Absolute Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben (in Mio. €) der deutschen Theater, vgl. Deutscher Bühnenverein (1995 bis 2007) .................... 44

Tab. 8:

Absolute Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben (in Mio. €) der deutschen selbständigen Kulturorchester, vgl. Deutscher Bühnenverein (1996 bis 2007) ................................................................................................... 45

Tab. 9:

Absolute Entwicklung wichtiger Effizienz-Kennzahlen der deutschen Theater, vgl. Deutscher Bühnenverein (1995 bis 2007) ..................................... 47

Tab. 10: Absolute Entwicklung wichtiger Effizienz-Kennzahlen der deutschen selbständigen Kulturorchester, vgl. Deutscher Bühnenverein (1996-2007) ........................................................................................................ 48 Tab. 11: Absolute Personalentwicklung (in Stellen) der deutschen Theater, vgl. Deutscher Bühnenverein (1995 bis 2007) .......................................................... 50 Tab. 12: Drei Ebenen der staatlichen Leistungstiefe ........................................................ 64 Tab. 13: Gegenüberstellung von Kameralistik und Doppik...............................................77 Tab. 14: Arten des Widerstandes gegen Wandel und deren Folgen ................................. 87 Tab. 15: Sämtliche Thesen der Untersuchung im Überblick .......................................... 101 Tab. 16: Verteilung des ersten Primärkriteriums ............................................................ 104 Tab. 17: Verteilung des zweiten Primärkriteriums ......................................................... 104 Tab. 18: Verteilung des ersten Sekundärkriteriums........................................................ 105 Tab. 19: Verteilung des zweiten Sekundärkriteriums ..................................................... 106 Tab. 20: Verteilung des dritten Sekundärkriteriums ....................................................... 107

Tabellenverzeichnis

XVII

Tab. 21: Interviewstatistik (Verteilung der Extraktionen aus den Interviews auf die 11 Variablen) ........................................................................................ 111 Tab. 22: Zeitpunkte der Umstellung auf Doppik, N = 20 ............................................... 119 Tab. 23: Übersicht über Rechtsform, Rechtsperson und Buchungsweise ...................... 120 Tab. 24: Anteil der Abschreibungen an den gesamten Aufwendungen gemäß der Theaterstatistik 2006/07 bei 14 der 15 befragten Theatern ........................ 131 Tab. 25: Verteilung der Ausprägungen des internen Rechnungswesens in der gesamten Stichprobe, im Kontext des Primärkriteriums 1 und des Sekundärkriteriums 2 .......................................................................... 152 Tab. 26: Tarifwerke im nicht-künstlerischen Personal in der Stichprobe....................... 175 Tab. 27: Status der LoB in den Kulturbetrieben, welche den TVöD bzw. TV-L anwenden ................................................................................................ 176 Tab. 28: Operationalisierung und Bewertung der Sachzielerreichung pro Aufführung ................................................................................................. 218 Tab. 29: Operationalisierung und Bewertung der Formalzielerreichung pro Aufführung ................................................................................................. 219 Tab. 30: Übersicht über Sach- und Formalzielerreichung für die Entscheidungsalternativen..................................................................... 220 Tab. 31: Sechs Allokationsbeispiele mit den jeweiligen Zielerreichungen .................... 220 Tab. 32: Zusammenfassung der empirischen Ergebnisse ............................................... 227 Tab. 33: Aggregationen der Einnahmen der deutschen Theater (Abb. 8 und 9) ............ 237 Tab. 34: Aggregationen der Ausgaben der deutschen Theater (Abb. 10 und 11)........... 238 Tab. 35: Beispiel Extraktionstabelle Externes Rechnungswesen ................................... 243 Tab. 36: Beispiel verdichtete Extraktionstabelle Internes Rechnungswesen.................. 244

XVIII

Anhangsverzeichnis

Anhangsverzeichnis

Anhang 1:

Erläuterung zu Abb. 8 und 9 ........................................................................ 237

Anhang 2:

Erläuterung zu Abb. 10 und 11 ................................................................... 238

Anhang 3:

Fragebogen der Experteninterviews............................................................. 239

Anhang 4:

Extraktionsregeln ......................................................................................... 242

Anhang 5:

Kurzer Auszug aus der Extraktionstabelle der Variable Externes Rechnungswesen ........................................................................... 243

Anhang 6:

Kurzer Auszug aus der verdichteten Extraktionstabelle der Variable Internes Rechnungswesen ....................................................... 244

1. Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen

1

Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen

1.1

Einführung

1

Die größten künstlerischen Blüten wurden in der abendländischen Kulturgeschichte stets durch Subventionen im weiteren Sinn1 erreicht, je nach Epoche durch Monarchien, die Kirche, die Aristokratie oder den Staat. Diese Abhängigkeit besteht größtenteils auch heute noch: Allein in der BRD wurden in 2005 auf gesamtstaatlicher Ebene rund 8 Mrd. € (1,6 % aller öffentlichen Ausgaben) bzw. 97 € pro Einwohner für kulturelle Zwecke eingesetzt, mit preisbereinigt sinkender Tendenz.2 Jedoch werden Zuwendungen an Kulturbetriebe regelmäßig hinterfragt, da der Konsens über die finanzielle Unterstützung im Kontext steigender Staatsverschuldung und anderer dringlicher gesellschaftlicher und politischer Aufgaben nicht mehr unangefochten dasteht. Die Stagnation oder Kürzung der Zuwendung bei zugleich inflations- und tarifbedingt steigenden Ausgaben ist die vielerorts eingetretene Konsequenz.3 Die private Kulturfinanzierung macht etwa einen Anteil von 6-7 % der gesamten Kulturfinanzierung in Deutschland aus: Sponsoring (350 Mio. €), kapitalbasierte Stiftungen mit kulturellem Zweck (Erträge p. a. ca. 125 Mio. €), mäzenatische Spenden (50 Mio. €).4 Die Rahmenbedingungen für die private Kulturfinanzierung verbessern sich.5 Es kann jedoch mittelfristig nicht von einer signifikanten Entlastung der öffentlichen Hand bei den institutionellen Zuwendungen für Kulturbetriebe ausgegangen werden, da die private Kulturfinanzierung nur in einem geringen Maß den Kernaufgaben der etablierten Kulturbetriebe zugute kommt, sondern eher Projekten in angrenzenden Bereichen, etwa der Kulturvermittlung: Der Anteil der privaten Finanzierung beträgt an den Einnahmen der deutschen Theater lediglich 0,8 %.6 Somit erhöhen sich der wirtschaftliche Druck und die Notwendigkeit zur Professionalisierung der Ablauf- und Aufbauorganisation in Kulturbetrieben. Begriffe wie Effizienzsteigerung und Optimierung gewinnen auch im Kultursektor an Bedeutung − unter der Voraussetzung einer differenzierten Anwendung, welche künstlerische und qualitative Aspekte sowie die Zweckbestimmung berücksichtigt. Die öffentlichen Haushalte der Gebietskörperschaften befinden sich in einer nicht minder prekären finanziellen Situation. Die freigiebige öffentliche Ausgabepolitik der 1 2 3

4 5

Vgl. Thiel (2003), S. 177 f. Vgl. Statistische Ämter der Länder und des Bundes (2008), S. 15 ff. Zwischen 1992 und 2005 wurden 33 der ehemals 168 deutschen Kulturorchester aufgelöst bzw. fusioniert, was zu einem Stellenabbau bei Orchestermusikern im genannten Zeitraum von bundesweit 16 %, allein in Ostdeutschland von 30 % geführt hat, vgl. KGSt (1997), S. 7; Mertens (2005), S. 4, 11, 14 f.; Ossadnik (1987), S. 279. Angaben gemäß Kulturkreis der deutschen Wirtschaft, vgl. http://www.kulturkreis.eu/index.php? option=com_content&task=blogcategory&id=44&Itemid=177 am 31.10.2009. Zum Beispiel das Gesetz zur weiteren Stärkung des bürgerschaftlichen Engagements vom 10.10.2007 mit erhöhten steuerlichen Anreizen.

2

1. Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen

1960er- bis 1980er-Jahre hat im Kontext eines hohen Wohlfahrtsniveaus eine großzügige Versorgung mit öffentlichen Gütern bewirkt, die in den wirtschaftlich schwächeren Folgeperioden nur schwerlich aufrechtzuerhalten war.7 Die aufgebaute kulturelle Vielfalt mit nominal steigendem Finanzierungsbedarf steht im Spannungsverhältnis zu dem globalen Wettbewerbsdruck und den verringerten sowie sich weiterhin verringernden Spielräumen der öffentlichen Hand angesichts der wachsenden Verschuldung. Reformprozesse im öffentlichen Sektor gehören zur Politik- und Kulturgeschichte und sind kein neues Phänomen.8 Im Zentrum dieser Arbeit steht das post-bürokratische Paradigma des New Public Management (NPM), welches seine ideellen und konzeptionellen Wurzeln in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts hat. Seit den 1990er-Jahren kommt es in Deutschland verstärkt in verschiedenen Ausprägungen zur Anwendung, etwa in dem Neuen Steuerungsmodell (NSM) der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) oder unter dem Schlagwort der Verwaltungsmodernisierung, wobei eine scharfe Abgrenzung dieser Begriffe nicht immer möglich ist. NPM propagiert die substantielle Überwindung des Weberschen Idealtypus einer rational-legalen Bürokratie9 in Richtung einer stärkeren Orientierung an den privatwirtschaftlichen Unternehmen mit ihren Managementtechniken. Es möchte als Ansatz zur Lösung des Trilemmas zwischen Effektivität, Effizienz und Legitimität gelten. Insofern hat das NPM eine präskriptive und handlungssteuernde Orientierung. Durch NPM werden sowohl die Strukturen zwischen Staat, Verwaltung und Bürgern (externe Strukturreform/außenorientierte Elemente) als auch die Verwaltung bzw. öffentlichen Betriebe als Reformobjekt an sich (Binnenreform) betrachtet.10 Als unmittelbarer oder verselbständigter Teil der Leistungsverwaltung werden somit öffentlich-rechtliche Kulturbetriebe auch von NPM berührt. NPM könnte durch seine u. a. effizienzorientierte Zielsetzung einen Beitrag zur Milderung der oben beschriebenen wirtschaftlichen Schwierigkeiten der Kulturbetriebe leisten, sei es durch unmittelbare Vorteile aus der Einführung bestimmter Instrumente und Techniken oder veränderte Rahmenbedingungen. Somit liegt es nahe zu untersuchen, inwieweit sich die einschlägigen Reformbestandteile, insbesondere im betriebswirtschaftlichen Bereich, in den Kulturbetrieben niedergeschlagen haben und zu welchen Folgen dies geführt hat. Dies 6 7 8

9

Vgl. Deutscher Bühnenverein (2007), S. 257 ff. Vgl. Pitschas (2004), S. 2; Thom/Ritz (2006), S. 12 f.; Mertens (2005), S. 14. Verwaltungsreformen im Sinn bürokratischer Arbeitsprozessoptimierungen wurden auch schon vor NPM umgesetzt. Zwischen der Neukonstruktion der ministeriellen Verwaltungsorganisation in Preußen 1806 bis in die 1980er-Jahre wurden 42 Reformkonzepte und Einzelmaßnahmen gezählt, vgl. Walkenhaus/Voigt (2006), S. XVIII. Vgl. Lane (2009), S. 11 f.

1. Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen

3

geschieht im empirischen Teil dieser Arbeit. Dadurch wird die Anwendung von NPM sektor- und instrumentenspezifisch auf das Erreichen der jeweiligen Ziele hin überprüft.11 Es wird versucht aufzuzeigen, wo die Anwendungsmöglichkeiten und -grenzen von Reformansätzen für Kulturbetriebe liegen und welche die Zusammenhänge und Bedingungen hierfür sind. Zugleich wird der Kulturbetrieb als Ort betrieblichen Geschehens theoretisch modelliert, praktisch untersucht und auf seine Funktionsweise hin beleuchtet.

1.2

Entwicklung der Forschungsfrage

Der Kultursektor wird seit den 1960er-Jahren durch Forschung und Publikationen intensiviert wissenschaftlich und praxisorientiert erschlossen.12 Baumol/Bowen gelten als Begründer der Kulturökonomik. Sie haben in ihrer grundlegenden Arbeit „Performing Arts – The Economic Dilemma“ (1966) die ökonomischen Zusammenhänge bei den Aufführungskünsten

erforscht,

dabei

ein

Kostendilemma

identifiziert

und

eine

Finanzierungslücke postuliert, begründet mit der hohen Personalintensität, langfristigen relativen Preisentwicklungen und der niedrigen Partizipation an Skaleneffekten aus technischem Fortschritt.13 Der volkswirtschaftliche Zweig der weiteren Forschung konzentriert sich auf ökonomische Gesetzmäßigkeiten und Gegebenheiten, ggf. konkretisiert in den einzelnen Kultursparten,14 und auf die Kultur als Wirtschaftsfaktor, sowohl als Bestandteil des Bruttoinlandsprodukts als auch in Bezug auf indirekte Effekte aus Umwegrentabilitäten etc.15 Der betriebswirtschaftliche Zweig fokussiert Fragen der Steuerung,

des

Rechnungswesens,

Controllings,

des

Personalmanagements,

der

Organisationsentwicklung und des Marketings inklusive dem noch jungen Zweig des Audience Developments.16 Bemühungen um einen sektorspezifisch theoretisch fundierten Wissenschaftszweig der interdisziplinären Kulturbetriebslehre existieren erst seit jüngerer

10 11 12 13 14

15 16

Vgl. Walkenhaus/Voigt (2006), S. XII; Blanke/Einmann et al. (2005), S. 568. Vgl. Thom/Ritz (2006), S. 36. Vgl. Throsby (1994), S. 2 f. Vgl. Baumol/Bowen (1966), S. 161-235. Vgl. Blümle (2004); Heilbrun/Gray (2001); Hutter (1992); Pommerehne/Frey (1993); Throsby (2001); Tietzel (1995); Towse (2003); für den nahe stehenden Hochschulbereich vgl. Helberger (1989) und Helberger (1989a). Vgl. DIW (1992); DIW (2002); Ermert (2002); Jaeger/Stier (2001), S. 57-128; Knappe (2007); Niederholtmeyer (1993) mit einer Literaturübersicht zum Forschungsstand. Vgl. Allmann (1998); Almstedt (1999); Beutling (1993); Bielfeldt (2009); Boerner (2002); Boethius/Wrangsjö (2000); Giller (1995); Greve (2002); Hamann (2001); Hamann (2005); Hartung (1998); Keil (2001); Konrad/Gemünden (2002); Schneidewind (2000); Schugk (1996); Schwarzmann (2000); Stein (1982); Szirota (1999); Walk (1992).

4

1. Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen

Zeit.17 Bei wissenschaftlichen Arbeiten ist in der Minderheit der Publikationen ein empirischer Teil enthalten. Hierbei kamen vorwiegend explorative Erhebungen durch Fragebögen oder Fallstudien einzelner Kulturbetriebe zur Anwendung.18 Die praxisorientierten Publikationen des Kulturmanagements setzen sich mit Fragen der privaten Kulturfinanzierung, des Managements von Kulturbetrieben und Künstlern sowie dem Spannungsfeld von Kunst und Gewinnstreben auseinander19. Das Handbuch von Röper (2001) bietet in der Art eines Kompendiums eine fundierte und differenzierte Gesamtübersicht über den Stand des deutschen Theatermanagements zur Jahrtausendwende.20 In vielen Publikationen werden als Schlussfolgerung u. a. kulturpolitische Implikationen zu adäquaten Rahmenbedingungen für Kulturbetriebe und die private Kulturfinanzierung formuliert.21 Die große Mehrheit der Veröffentlichungen berührt aus ihrer jeweiligen Teildisziplin heraus im Kern oder wenigstens peripher die Frage – wenn auch nicht immer explizit gestellt −, wie Kulturbetriebe mit begrenzten Ressourcen ihren Auftrag möglichst effizient und damit auch in Zeiten stagnierender oder sinkender öffentlicher Zuwendungen erfüllen können. Diese Frage steht aus betriebswirtschaftlicher Sicht auch im Zentrum der vorliegenden Arbeit. Zudem stimmt sie mit einer wesentlichen Zielsetzung des Reformansatzes New Public Management (NPM) überein (vgl. Kap. 3), welcher normativ Maßnahmen empfiehlt, um die Effizienz und Effektivität im öffentlichen Sektor zu erhöhen. Von diesen Maßnahmen werden drei betriebswirtschaftliche Teilgebiete (externes Rechnungswesen, internes Rechnungswesen, Personalmanagement) auf ihre Funktionalität für Kulturbetriebe hin untersucht. Dabei ergibt sich auch ein Anknüpfungspunkt zum praktischen Kulturmanagement, da die Kulturbetriebe als Zuwendungsempfänger dauerhaft von der öffentlichen Refinanzierung abhängig und ferner von den untersuchten Teilreformen (u. a. Einführung der Doppik, KLR, leistungsorientierte Bezahlung) in einer großen Anzahl konkret betroffen sind. Wenn die Erschließung von Effizienzgewinnen gelingt, bedeutet dies eine finanzielle Entspannung bzw. wachsende künstlerische Freiräume. Daher ist die Funktionalität von NPM in Bezug auf das Effizienzziel das

17 18

19

20 21

Vgl. Mörth (1995); Zembylas (2004); Zembylas/Tschmuck (2006). An der Zeppelin Universität Friedrichshafen wurde 2009 der erste Lehrstuhl für Kulturbetriebslehre in Deutschland eingerichtet. Vgl. Allmann (1998), S. 5-62; Bielfeldt (2009), S. 93-216; Giller (1995), S. 183-210; Herrmann (2001), S. 53-83, 212-228; Konrad/Gemünden (2002); Schneidewind (2000), S. 117-200; Stein (1982); Szirota (1999), S. 149-192; Walk (1992), S. 38-51. Vgl. Bendixen (2002); Brezinka (2002); Fischer (2004) , Heinrichs (1997); Heinrichs (1997a); Heinrichs (2006); Heinze (2004); Klein (2008); Konrad (2006); Rauhe/Demmer (1994); Schäfer/Vermeulen (1996); Schneidewind/Tröndle (2003); Schulze/Rose (1998); Tröndle (2006). In Form eines Lexikons vgl. auch Jacobshagen (2002). Vgl. Frey (2003), S. 105-156; Konietzka/Küppers (1998); O’Hagan (1998), S. 73-162; Wegner (1999), S. 234-255.

1. Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen

5

zentrale Kriterium zur Beurteilung der Eignung der NPM-Teilreformen (vgl. Titel der Arbeit). Somit lautet die übergeordnete Forschungsfrage: Ist die Anwendung von NPM dazu geeignet, in den Kulturbetrieben eine höhere Effizienz22 durch eine optimierte Steuerung23 zu erreichen? Zur Beantwortung der Frage wurde eine umfangreiche empirische Studie vorgenommen. Sie evaluiert die Wirkung der NPM-Teilreformen durch eine thesengeleitete, qualitative Kausalitätsanalyse, welche auf einem Variablenmodell basiert. Die sich hierbei ergebenden Befunde und Analyseergebnisse dürften auch einen Aussagewert für das praktische Kulturmanagement besitzen. Die Grundgesamtheit der empirischen Studie bilden die 196 Theater und selbständigen Kulturorchester in Deutschland gemäß der Theaterstatistik des Deutschen Bühnenvereins, wobei die Ergebnisse auch auf andere Kultureinrichtungen in weiten Teilen übertragbar sein dürften (Museen, Bibliotheken etc.). Der methodische Ansatz, durch qualitative Analysen die Wirkung von betriebswirtschaftlichen Instrumenten für die Grundgesamtheit auf ihre Zielerreichung hin thesengeleitet kritisch-evaluativ zu prüfen, ist zumindest in der oben aufgeführten gängigen Literatur zum Kulturmanagement bislang nicht unternommen worden. NPM beinhaltet konkrete Gestaltungsempfehlungen und Managementinstrumente, welche dazu dienen sollen, •

die Effizienz und Effektivität im öffentlichen Sektor zu erhöhen und

•

damit eine Leistungssteigerung zu bewirken,

•

öffentliche Ausgaben und die Staatsquote zu senken,

•

Kostenbewusstsein und Anreizkompatibilität bei den Akteuren zu schaffen;

•

bürgerorientiert,

•

output- und outcome-orientiert,

•

transparent, berechenbar, zielgelenkt und zielgesteuert, unternehmerisch und flexibel,

•

in dezentralen verantwortlichen Einheiten zu produzieren.24

22 23

24

Der zu Grunde liegende Effizienz-Begriff wird im Kap. 1.8 näher definiert. Der Begriff der Steuerung wird als innerbetriebliche Steuerung und Bestandteil des Management-Zyklus verstanden: Eine optimierte Steuerung liegt dann vor, wenn die Entscheidungsqualität über die Allokation von finanziellen oder personellen Ressourcen zunimmt und infolge dessen die betrieblichen Ziele (Output) in effizienterem Maße erreicht werden. Vgl. Budäus (1998), S. 46 f.; Buschor (1994), S. XIII-XVI; Jones (2006), S. 112; Kettiger (2000), S. 5. In späteren Publikationen werden die zunächst quantitativ interpretierten Begriffe auch durch qualitative Aspekte ergänzt, vgl. Politt/Bouckaert (2003), S. 28.

6

1. Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen

Angesichts der Vielseitigkeit von NPM ist eine Beschränkung auf Teilbereiche geboten. Es werden in dieser Arbeit die drei wichtigsten betriebswirtschaftlichen Instrumente des NPMs untersucht: 1. Externes Rechnungswesen, insbesondere die Ablösung der Kameralistik durch die Doppik (Kap. 6). 2. Internes Rechnungswesen, insbesondere die Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung und des Controllings (Kap. 7). 3. Einführung von Elementen des Personalmanagements (Kap. 8).

Diese nicht originär auf NPM zurückzuführenden Themenstränge gelten u. a. als Synonym für eine „moderne“ Verwaltung. Sie wurden an vielen Stellen im öffentlichen Sektor umgesetzt oder befinden sich in der Einführung, häufig in Orientierung an Idealen des privaten Sektors. Jedes dieser Instrumente verfolgt wiederum untergeordnete (Eigen-)Ziele, die aber letztlich in Kongruenz zu den übergeordneten NPM-Zielen stehen. In differenzierter Weise werden die untergeordneten Ziele bei der Thesenentwicklung berücksichtigt und erläutert. Einen Überblick gibt die nachfolgende Abb. 1:

Instrument

Spezifische Ziele des Instruments

Übergeordnete NPM-Ziele

Einführung der Doppik (vgl. Thesen 1-3)

Abbilden des realen Ressourcenverbrauchs Abbildung der tatsächlichen Vermögensverhältnisse Nachhaltiges Wirtschaften Intergenerative Gerechtigkeit

Effizienz und Effektivität erhöhen

Einführung der KLR & Controlling (vgl. Thesen 4-6)

Rationales Wirtschaften und Entscheiden Zielorientiertes Handeln durch Planung und Kontrolle Führungsunterstützung Informationsgewinnung Transparenz der innerbetrieblichen Leistungsströme Aufrechterhalten der Potenziale

Anwendung von Personalmanagement (vgl. Thesen 7-9)

Optimaler Einsatz und Entfaltung des Faktors menschliche Arbeitskraft Erhaltung und Steigerung der Ressourcen und Fähigkeiten Zufriedenheit und Motivation der Mitarbeiter

Öffentliche Ausgaben senken Anreizkompatibilitäten im öffentlichen Sektor erhöhen Bürgerorientierung ausweiten Output- und OutcomeOrientierung stärken

Abb. 1: Zusammenhang zwischen betriebswirtschaftlichen Instrumenten und NPM-Zielsetzung Quelle: Eigene Darstellung.

1. Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen

7

Abb. 1 kann entnommen werden, dass die Instrumente des externen und internen Rechnungswesens für die betriebliche Steuerung und die finanzielle Allokation innerhalb des Kulturbetriebs eine entscheidende Rolle spielen. Einer der Hauptadressaten ist die Geschäftsführung des Kulturbetriebs, welche auf diesen Informationsquellen aufbauend in die Lage versetzt werden soll, eine rationale Betriebsführung auszuüben und dabei das Effizienzziel zu verfolgen. Das Personalmanagement betrifft die Allokation des gerade in Kulturbetrieben wichtigen Produktionsfaktors der menschlichen Arbeitskraft. Hier Verbesserungen zu erreichen bedeutet eine unmittelbare Steigerung des Outputs und der Effizienz. Somit werden durch die drei aus den NPM-Reformen ausgewählten Teilbereiche die wichtigsten betriebswirtschaftlichen Einflussfaktoren auf die abhängigen Erfolgsvariablen von Kulturbetrieben erfasst. Der Kanon der NPM-Instrumente findet seit den 1990er-Jahren (z. B. im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells, auf kommunaler Ebene beginnend) sukzessive Beachtung und entsprechenden Eingang in die Verwaltungen und Betriebe. Somit ist zu erwarten, dass für die empirische Erhebung (Juli 2008 bis Februar 2009) zwischenzeitlich ausreichende Erfahrungen gesammelt wurden.25 Die empirisch nachweisbare gestiegene Verbreitung von bestimmten Instrumenten bewirkt in den Betrieben nicht zwingend Veränderungen von Verhaltensweisen, Strukturen oder Entscheidungen.26 Es entsteht u. U. eine hybride Mischung aus der althergebrachten Betriebskultur und aufgesetzten neuen, Transaktionskosten verursachenden Managementwerkzeugen. So kann die Situation eintreten, dass sich die Prozessqualitäten nicht verbessern und der Implementierungsaufwand im Extremfall zu einer Abnahme der Effizienz führt.27 Daher wird mit der empirischen Erhebung das Spannungsfeld zwischen der Umsetzung der NPM-Instrumente und dem Erreichen der Ziele in der Praxis der öffentlichen Kulturbetriebe überprüft. Diese Art der analytischen (ex-post) Wirkungsforschung mit Erhebung von Outputs und den Verhaltens- und Performanceänderungen ist für öffentliche Betriebe in der Forschung unterrepräsentiert.28 Dabei ist methodisch insbesondere zu beachten:

25 26 27 28

Vgl. Bogumil/Kuhlmann (2006), S. 62 f. Vgl. Jann (2006a), S. 104; Bogumil/Kuhlmann (2006a), S. 349 f. Vgl. Politt/Bouckaert (2003), S. 27 f. Vgl. Bogumil/Kuhlmann (2006), S.54 f.; Jann (2006), S. 14 f.

8

1. Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen

•

Die Korrelation zwischen der NPM-Umsetzung und einer ggf. beobachteten Effizienzsteigerung muss nicht zwingend eine Kausalität bedeuten. Hintergrundvariablen sind möglichst zu lokalisieren, z. B. eine parallel erfolgte Zuwendungsabsenkung bei gleich bleibendem Output.

•

Der Effizienz-Begriff ist differenziert zu definieren, z. B. hinsichtlich qualitativer Aspekte.29

•

Dem besonderen Charakter der betrieblichen Struktur und des öffentlichen Auftrags, etwa durch die hohe Bedeutung von Sachzielen, ist Rechnung zu tragen.30

29 30

Vgl. Politt/Bouckaert (2004), S. 177 f. Vgl. Kosiol (1972), S. 223 f.; Ossadnik (1987), S. 276 ff.

1. Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen

1.3

9

Ablauf der Untersuchung

Der Ablauf der Untersuchung wird nachfolgend in Abb. 2 chronologisch im Kontext der Gliederung dieser Arbeit dargestellt: Methodischer Ablauf

Gliederung der Arbeit

Forschungsfrage

(Einleitung und Kap. 1)

Entwicklung der Modellierung und des Untersuchungsdesigns (Kap. 1)

Charakerisierung des Untersuchungsgegenstands der öffentlich finanzierten Theater und Orchester (Kap. 2)

Stand der NPM-Theorie (Kap. 3)

Anwendung der NPM-Theorie auf den Untersuchungsgegenstand, daraus Entwicklung der Thesen (Kap. 4)

Beschreibung der Methodik (Kap. 5) Empirische Erhebung: 20 Experteninterviews Transkription Qualitative Inhaltsanalyse: Extraktion Verdichtung Zuordnung zu Thesen Bewertung der Thesen

Ausführliche Auswertung und Interpretation

(Kap. 6-9)

Überprüfung des Variablenmodells und Fazit

(Kap. 10)

Abb. 2: Methodischer Ablauf und Gliederung der Arbeit Quelle: Eigene Darstellung.

10

1. Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen

1.4

Kontextmodell des öffentlichen Kulturbetriebs

Die öffentlich finanzierten Kulturbetriebe agieren im Kontext zahlreicher externer und interner Stakeholder, welche unterschiedliche und teilweise konfliktäre Interessen gegenüber dem Kulturbetrieb geltend machen. Aus diesen vielschichtigen Anspruchshaltungen, nicht zuletzt begründet in der öffentlichen Finanzierung, ergeben sich für den Kulturbetrieb Restriktionen und Abhängigkeiten. Die nachfolgende Übersicht (Abb. 3) greift die unterschiedlichen Stakeholder und Interdependenzen auf:

NPMParadigma wirkt auf alle Ebenen ein

Makroebene (Umfeld)

Mesoebene (öffentlicher Sektor)

Mikroebene (Kulturbetrieb)

Weiteres Umfeld: Besucher/Publikum Andere Kultur- und Freizeitbetriebe Presse/Fachwelt/Szene Bürger/Wähler Legislative Gewalt: (Landes-)Parlament/Gemeindeversammlung Kultur-/Theaterausschuss Kultur- und Finanzpolitiker/Fraktionen Exekutive Gewalt: Regierung und Verwaltung Minister/Bürgermeister Kultur- und Finanzverwaltung Kulturbetriebe: Aufsichtsgremien/Gesellschafter Intendanz/Geschäftsführung Künstlerische Leitung Künstlerische Ensembles Gäste/Solisten Technik, Verwaltung, Service

Forschungsfrage: Mehr Effizienz durch NPM?

Abb. 3: Kontextmodell öffentlicher Kulturbetriebe Quelle: Eigene Darstellung.

Interdependenzen Informationsasymmetrien Zielkonflikte

1. Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen

11

Die Darstellung (Abb. 3) dient im Folgenden als ein Bezugsrahmen, aus dem heraus das Variablenmodell zur Bearbeitung der Forschungsfrage abgeleitet wird. Der Erkenntnisgegenstand des Kulturbetriebs wird in dieser Arbeit auf der Mikro-Ebene unter betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten analysiert. NPM wirkt zwar in seiner Eigenschaft als Reformansatz für den gesamten öffentlichen Sektor auf sämtliche Ebenen ein, die Resultate hieraus werden allerdings in der Arbeit lediglich auf der betrieblichen Ebene des Kulturbetriebs analysiert. Die Interdependenzen zur Meso- und Makro-Ebene wurden in den intervenierenden Variablen berücksichtigt (vgl. Kap. 1.6). Das Kontextmodell beansprucht nicht, eine Systemtheorie für den Kulturbetrieb und seine Interaktionen mit der Umwelt zu sein. 1.5

Das Modell der heterogenen Akteursrationalitäten

1.5.1

Einführung

Im folgenden Kapitel wird der Mikro-Untersuchungsgegenstand der öffentlichen Kulturbetriebe differenzierter modelliert. Dies geschieht aus zwei Gründen: 1. Jegliches betriebliche Geschehen wird von den ausführenden Menschen determiniert, somit auch das Produktionsergebnis und die dabei erreichte Effizienz. 2. Der im Kontextmodell mit Pfeilen dargestellte Einfluss des NPM-Paradigmas erfolgt nicht nur abstrakt über die Körperschaften und Gruppen der drei Ebenen, sondern konkret über handelnde und entscheidende Personen. Diese haben erheblichen Einfluss auf die Art und Weise sowie den Umfang der NPM-Implementation. Durch die noch tiefer ansetzende Modellierung des Outputs der Kulturbetriebe wird die Mikroebene des Kontextmodells selbst zum Makrophänomen (bzw. Explanandum), welches mikrofundiert im Sinne des methodologischen Individualismus mittels der Akteursrationalitäten, welche in Interaktion stehen, erklärt werden kann (Explanans).31 Das Handlungsergebnis der Gesamtheit ergibt sich aus der Aggregation der individuellen Verhaltensweisen. Dieser Ansatz kann als Versuch einer sektorspezifischen ökonomischen Interaktionstheorie angesehen werden, die das Ziel verfolgt, den Einfluss der individuellen handelnden Personen auf die abhängigen Erfolgsvariablen unter Berücksichtigung der strukturierenden Regelsysteme und Interdependenzen eines Betriebs in das Gesamtmodell einzubeziehen.32

31 32

Vgl. Heine/Hirsch et al. (2006), S. 4 f.; Meyer (2005), S. 1-7. Vgl. Homann/Suchanek (2005), S. 100 ff.; Meyer/Heine (2005), S. 15.

12

1. Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen

Beim heuristischen Modell der heterogenen Akteursrationalitäten handelt es sich um ein präempirisches Schema: Es dient der Strukturierung komplexer sozialer Phänomene durch die Zusammenfassung mentaler Strukturen und Regeln des Denkens und Handelns.33 Ziel ist es nicht – wie bei einer eigenständigen Mikrotheorie – das Verhalten eines Individuums detailliert und funktional zu ergründen und dadurch die Wirklichkeit abzubilden, sondern mittels einer pragmatischen (Komplexitäts-)Reduktion das Resultat der Aggregation vieler individueller Verhaltensweisen unter Beibehaltung des zweckmäßigen ökonomischen Paradigmas erklären zu können.34 Das Modell ist nicht im Popperschen Sinn falsifizierbar und soll lediglich einen Erklärungsgehalt bei der Interpretation der übergeordneten empirischen Ergebnisse liefern. Somit ist das treffende Beurteilungskriterium nicht die Wahrheit, sondern die Zweckmäßigkeit bzw. Fruchtbarkeit.35 1.5.2

Interpretationen und Definitionen des Rationalitätsbegriffs in der Literatur

Die Prämissen menschlichen Entscheidens und Handelns erfahren u. a. in der ökonomischen, psychologischen und soziologischen Literatur eine große Bedeutung, nicht zuletzt für die Modellierung. Die Ansichtsweisen schlagen sich auch in unterschiedlichen Interpretationen des Rationalitätsbegriffs nieder: Zunächst differenziert die ökonomische Theorie zwischen subjektiver und objektiver Rationalität. Bei der objektiven Rationalität strebt ein Individuum eine Maximierung des Zielerreichungsgrads an. Es verfügt über vollständige Information über Zweck-MittelBeziehungen bzw. betreibt erheblichen Aufwand, um an fehlende Informationen zu gelangen. Die extreme Variante der substanziellen Rationalität liegt dann vor, wenn die vom Individuum unterstellten Zweck-Mittel-Beziehungen objektiven Maßstäben genügen und zudem intertemporal konsistent, somit statisch und unabhängig von Lernprozessen sind.36 Gepaart mit der Annahme vollständiger Informationen entspricht dies der Prämisse des klassischen homo oeconomicus. Diese kann durchaus zweckmäßig für eine Modellierung sein, gilt jedoch als wenig realitätsnah. Bei der subjektiven Rationalität optimiert ein Individuum seine Entscheidungen lediglich innerhalb des begrenzten Rahmens der unvollständigen Informationen. Allein aus der Sicht des Individuums kann die Zweckmäßigkeit der Zweck-Mittel-Beziehung beurteilt werden (interne Konsistenz, meist gemessen an der Transitivität). In der weit verbreiteten Variante der beschränkten Rationalität (bounded rationality) verhält sich der Mensch 33 34 35 36

Vgl. Siegenthaler (2005), S. 5. Vgl. Heine/Hirsch et al. (2006), S. 16; Homann/Suchanek (2005), S. 341, 345; Lindenberg (1990), S. 11. Vgl. Homann/Suchanek (2005), S. 362. Vgl. Fritsch/Wein et al. (2007), S. 358; Siegenthaler (2005), S. 3 f.; Simon (1981), S. 111 f.

1. Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen

13

lediglich als Satisfizierer, der den Transaktionskosten verursachenden Suchprozess nach der nutzensteigernden Entscheidungsalternative dann abbricht, wenn mit dem (erwarteten) Ergebnis ein bestimmtes Anspruchsniveau erreicht wird.37 Restriktionen ergeben sich ferner aus der Schwierigkeit der Antizipation, begrenzten geistigen und körperlichen Ressourcen und psychologischen Determinanten. Diese Überlegungen wurden von Friedrich von Hayek, Herbert Simon, Max Weber u. a. angestellt38 und führten zu einer Distanzierung von der traditionellen ökonomischen Rationalitätsannahme. So nennt Herbert Simon39 als Grenzen der Rationalität z. B. das unvollständige Wissen und die Schwierigkeit der Antizipation. Auch der jüngere Forschungszweig der Behavioral Economics (prominent geworden durch Daniel Kahneman und Amos Tversky, früher Vertreter z. B. der deutsche Nobelpreisträger und Spieltheoretiker Reinhard Selten) geht von diesen Prämissen aus. Viktor J. Vanberg40 differenziert den Rationalitätsbegriff wie folgt: Unter Rationalitätsprinzip versteht er die subjektive Konsistenz einer punktuellen Entscheidung eines Akteurs, welche zum Zeitpunkt der Handlung die subjektiven Präferenzen (Ziele und verfolgte Zwecke) und die subjektiven Vorstellungen (Theorien über Wirkungszusammenhänge) berücksichtigt und in eine absichtsgeleitete Entscheidung mündet. Darüber hinaus geht die Rationalitätshypothese. Sie besagt, dass über die punktuelle, lokale Entscheidung hinaus das Gesamtsystem von Präferenzen und Theorien eines Akteurs in sich konsistent sein muss und/oder die Realitätsadäquatheit des Gesamtsystems des Akteurs in Bezug auf die tatsächlichen Gegebenheiten und faktischen Wirkungszusammenhänge im Sinn einer objektiven Zweckmäßigkeit gegeben sein muss. Dabei knüpft Vanberg an einem theoretischen Ansatz des Biologen und Evolutionstheoretikers Ernst Mayr (1991) an, der bei seiner Modellierung teleonomischer Vorgänge bei höheren Organismen „offene Programme“ – darunter versteht Mayr informationsbasierte Problemlösungsansätze durch Lernen, Konditionieren und Erfahrungen - als handlungsleitend herausgestellt hat.41 Niklas Luhmann42 verwendet den Rationalitätsbegriff auf der aggregierten Ebene der Teilsysteme. Gemäß seiner funktional-strukturellen Systemtheorie, anknüpfend an die Theorien Talcott Parsons’ (1964), entwickeln soziale und gesellschaftliche Teilsysteme jeweils ihre eigene Rationalität.43 Folglich sind übergreifend gültige Zweck-Mittel37 38 39 40 41 42 43

Vgl. Fritsch/Wein et al. (2007), S. 358 f. ; Simon (1981), S. 30 Vgl. Heine/Hirsch et al. (2006), S. 7 f.; Siegenthaler (2005), S. 3 f., 12 f.; Simon (1981), S. 116-121. Vgl. Simon (1981), S. 30 ff. Vgl. Vanberg (2002), S. 3-6. Vgl. Mayr (1991), S. 66; Siegenthaler (2005), S. 7. Vgl. Luhmann (1974), S. 38-48 u. 113-123. Vgl. Luhmann (1974), S. 10

14

1. Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen

Beziehungen zu negieren. Die Generalisierung von Verhaltenserwartungen erfolgt innerhalb des jeweils betrachteten Systems.44 In den 80er-Jahren verbreitete sich das Konzept der Mentalen bzw. Internen Modelle nach Philip Johnson-Laird (1983) und Dedre Gentner/Albert Stevens (1983). Es drückt im Kerngehalt aus, dass einzelne Akteure, Gesamtheiten oder Gruppen zum einen in ihrem

Selbstbild

Annahmen

über

eigene

Eigenschaftsausprägungen

und

deren

Nebendingungen verfügen und zum anderen in ihrem Weltbild Erwartungen und heuristische Funktionszusammenhänge besitzen. So entsteht eine durch Framing-Effekte und kognitive Einflüsse erzeugte „Weltbrille“, ein „internes Modell“, eine „theory in use“. Das Konzept der Mentalen Modelle erklärt somit Verhaltens- und Eigenschaftsmuster. Dabei sieht es Lernprozesse vor und lässt somit eine intertemporale Anpassung an situative Gegebenheiten zu. Ein großer Nutzen der Mentalen Modelle liegt in der Komplexitätsreduktion angesichts begrenzter Fähigkeiten und unbegrenzten Wollens.45 Der Verwaltungswissenschaftler Heinrich Reinermann (2000) differenziert zunächst zwischen unterschiedlichen Akteursgruppen im öffentlichen Sektor (Politiker, Parteien, Wähler, Verbände und Bürokraten), für die allesamt in Anlehnung an Rieger, Schumpeter und Niskanen das Eigennutz-Axiom unterstellt wird. Sein Rationalitätsbegriff bezieht sich auf die Interpretationsbreite von Wirtschaftlichkeit: So können politische, technische, ökologische, medizinische und ökonomische Argumentationsketten zu unterschiedlichen und dennoch aus Sicht ihrer Vertreter zu gleichermaßen effizienten Ergebnissen führen. Bernhard Blanke nennt die Realisierung dieses Phänomens die „Amalgamisierung unterschiedlicher Rationalitäten im Verwaltungshandeln“.46 Ein Vorläufer dieser Überlegungen ist Paul Diesing, der bereits 1962 zwischen der technischen, ökonomischen, sozialen, juristischen und politischen Rationalität im Sinn von Entscheidungslogiken differenziert.47 Gemäß Reinermann hat die politische Rationalität im öffentlichen Sektor traditionell das stärkste Gewicht. Zur Festigung des NPM-Paradigmas entwickelt er Handlungsmaximen für Bürokratie und Management als „charakteristische Konzepte der Bewältigung von Realhandlungen“48 und stellt diese einander gegenüber. Aus der Überholtheit der Prämissen des Bürokratiemodells - bedingt durch die sich wandelnde Umwelt und umfangreiche Aufgaben im öffentlichen Sektor bei stagnierenden Budgets -

44 45 46 47 48

Vgl. Kaufmann (2005), S. 104 ff.; Luhmann (1974), S. 113-123. Vgl. Weber/Gothe et al. (2001), S. 105-111; Bramsemann/Heineke (2004), S. 562. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 448. Vgl. Diesing (1962). Reinermann (2000), S. 19.

1. Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen

15

leitet er normativ das Primat des Management-Paradigmas ab und legitimiert somit NPM.49 1.5.3

Prämissen des Modells der heterogenen Akteursrationalitäten

Zunächst wird das allgemeine konzeptionelle Gerüst des für diese Arbeit entworfenen Modells dargestellt (Abb. 4):

M a k r o e b e n e

Organisationshandeln und Output Prallt auf Regelwerk der Institution und beeinflusst Summe aller beobachtbaren Einzelverhalten, determiniert durch Verteilung der Akteursrationalitäten

Tatsächlich gezeigtes Verhalten/geäußerte Argumentation eines Akteurs

M i k r o e b e n e

Andere Akteure

Einnahme einer bestimmten Rationalität, durch die Nutzensteigerung erwartet wird Heuristisch zusammengefasst im Modell der heterogenen Akteursrationalitäten

Situative Faktoren

Betriebskultur

Eigenes Können (Fähigkeiten) Werte und Normen

Eigenes Wollen (Ziele) Erfahrungen und Lernprozesse

Externe Einflüsse Restriktion

Basis

Abb. 4: Darstellung der Einbettung der Prämissen der heterogenen Akteursrationalitäten in die Makroebene betrieblichen Handelns Quelle: Eigene Darstellung.

Die Prämissen des Modells der heterogenen Akteursrationalitäten lauten im Einzelnen: •

Alle Akteure unterliegen begrenzten Fähigkeiten (Kognition, Wissen, Informationsverarbeitung) und unbegrenztem Wollen (Ziele) und sind damit im Gegensatz zum neoklassischen homo oeconomicus restringiert.

•

Es existieren in den Kulturbetrieben die drei Rationalitätskategorien künstlerische, wirtschaftliche und bürokratische Rationalität, in die sich das gezeigte Verhalten sowie die geäußerten Argumentationen der Akteure unabhängig von der konkreten Person einteilen lassen.

49

Vgl. Reinermann (2000), S. 14-22; ähnlich Blanke/Einemann et al. (2005), S. 442 f., 446 ff.;

16

•

1. Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen

Jede Rationalitätskategorie repräsentiert ein prototypisches Set von Zielen, Motiven, Werten und Normen, die Eigenschaftskomplexe ergeben, welche wiederum Verhaltenspattern und Argumentationsmuster von Menschen erklären können. Die drei Bezeichnungen implizieren keine Gruppenzugehörigkeiten im soziologischen Sinn und sind nicht als (Wert-)Urteile über bestimmte Berufsgruppen zu interpretieren.

•

Die Akteure können – müssen aber nicht – vorsätzlich, opportunistisch oder mikropolitisch begründet zwischen den Rationalitätskategorien wechseln. Den Akteuren ist im Rahmen ihrer individuellen Fähigkeiten eine Verhaltensflexibilität, eine Pluralität und ein Abwägungsspielraum möglich. Es werden somit nichtpersonengebundene Akteurs- und Präferenzkategorien definiert, die im Alltag des Kulturbetriebs aufeinander stoßen. So können beispielsweise Künstler angesichts ihrer Erfahrungen aus freiberuflichen Tätigkeiten eine starke wirtschaftliche Rationalität einnehmen. Ebenso kann ein Geschäftsführer aufgrund persönlicher Sachkenntnis eine bestimmte Opernproduktion mit künstlerischen Argumenten unterstützen. Die in den drei Kategorien dargestellten Präferenzen stellen daher keine intertemporalen Präferenzen dar, sondern Präferenzmuster eines Denk- und Handlungsschemas mit dem begrenzten Gültigkeitsraum einer punktuellen Entscheidungssituation.

•

Situative Elemente (konkreter Diskussionsgegenstand, Betriebskultur, Mehrheitsverhältnisse, Gruppendynamik) beeinflussen die Wahl der Rationalitätskategorie ebenso wie Werte, Normen, Lern- und Erfahrungsprozesse jedes einzelnen Akteurs.

•

Alle Akteure folgen dem Handlungskalkül der erwarteten Nutzensteigerung durch die Wahl und durch das Einnehmen einer Rationalität. Wie bewusst oder unbewusst das Ergreifen einer Rationalität erfolgt, spielt für den Erklärungsgehalt des Modells keine Rolle. Es ist durchaus möglich, dass zunächst das nutzensteigernde Argumentationsergebnis feststeht und anschließend die Wahl für eine kompatible Rationalität getroffen wird (strategisches Verhalten). Es besteht jedoch eine subjektiv logische Konsistenz zwischen den Anreiz- und Situationsbedingungen, der vertretenen Rationalität und der nach außen gezeigten Reaktion bei gleichzeitiger unvollständiger Information hinsichtlich der Nutzenerwartungswerte der Handlungsalternativen (bounded rationality), d. h. Einhaltung des Rationalitätsprinzips nach Vanberg. Das Verhalten der Akteure ist folglich ökonomisch-rational im Sinn von nicht-willkürlicher Handlungsweise gemäß subjektiver Rationalität unter Restriktionen. Daher kann grundsätzlich am ökonomi-

Brühlmeier/Haldemann et al. (2001), S. 18 ff.

1. Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen

17

schen Paradigma festgehalten werden.50 •

Entscheidungen in Kulturbetrieben (z. B. bei Planungsprozessen) sind ein Ergebnis der Verteilung (Menge, Intensität und Macht) der vertretenen Rationalitätskategorien.

•

Die Summe der Einzelentscheidungen determiniert den Output des Kulturbetriebs, das von außen wahrnehmbare Handeln und damit das Ergebnis des latenten Zielkonflikts zwischen Sach- und Formalzielen.

Dieser Rationalitätsbegriff kann gemäß den Kriterien von Weber/Schäffer/Langenbach51 wie folgt klassifiziert werden: •

Rationalitätssubjekt sind die Handlungen und die vertretenen Positionen der Individuen.

•

Es wird auf die okkasionelle Rationalität im Sinne Spinners als Rationalitätsmaßstab und Geltungsbereich abgestellt, d. h. bei vertikaler Einzelfallbetrachtung ist die Handlung in sich rational und konsequent, aber bei horizontalem Vergleich im Zeitablauf nicht zwingend (sog. prinzipielle Rationalität).

•

Der Rationalitätsgrad ist vollständig, d. h. innerhalb der Einzelfallbetrachtung ist von vollständiger Rationalität auszugehen.

•

Das Rationalitätsobjekt ist auf das Vertreten einer Position bzw. Meinung beschränkt, insofern geht es hier lediglich um eine prozedurale Rationalität.

1.5.4

Konkretisierung der drei heterogenen Rationalitäten im Kulturbetrieb

Im Kulturbetrieb treffen ständig unterschiedliche Berufsgruppen aufeinander, die voneinander abhängig sind (Künstler, Intendanz, Dramaturgie, Geschäftsführung, Verwaltung, Technik, Politiker etc.). Folglich kann aus den Interaktionen der Akteure ein Erklärungsgehalt für die abhängigen Variablen und die Forschungsfrage hervorgehen. Es wurden drei Rationalitätskategorien mit zugehörigen Merkmalsausprägungen entworfen, welche als die wichtigsten in Bezug auf die NPM-bezogene Forschungsfrage erschienen (vgl. Tab. 1). Sie werden auch als intervenierende Variable im Untersuchungsdesign berücksichtigt:

50 51

Vgl. Heine/Hirsch et al. (2006), S. 20; Heineke (2005), S. 34 ff.; Homann/Suchanek (2005), S. 366 f., 378. Vgl. Heineke (2005), S. 34 f.; Weber/Schäffer et al. (2001), S. 47.

18

1. Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen

Wirtschaftliche Rationalität ƒ Kunstausübung auf hohem ƒ Gewinnerzielung für Niveau Betrieb und eigene Person ƒ Perfektion, Ehrgeiz ƒ Erschließen von ƒ Ruhm, Reputation, Effizienzen und Tarifrechtliche Potenzialen Absicherung ƒ Stetige Optimierung Künstlerische Rationalität

Ziele/ Spezifische Präferenzen

Individualität Handlungskalkül ƒ ƒ Emotionalität

ƒ Pragmatismus und Stringenz ƒ Aktive Eigeninitiativen ƒ Strategisches Denken

Bürokratische Rationalität ƒ Umsetzung von Rechtsvorschriften ƒ Gerechtigkeit durch Gleichbehandlung ƒ Kontinuität ƒ Korrektheit ƒ Objektivität ƒ Sicherheit

Orientierung

ƒ Künstlerische Ideale ƒ Künstlerische Leistung

ƒ Gewinnmaximierung ƒ Recht- und Ordnungsmäƒ Input-Output-Optimierung ßigkeit des Handelns ƒ Wettbewerber und Märkte

Selbstbild/ Wertebasis

ƒ Dauerhaft gesicherte Daseinsberechtigung begründet durch gesellschaftliche Akzeptanz; ƒ daraus resultiert Autarkieempfinden

ƒ Unternehmerisches ƒ Verwaltendes Selbstverständnis; daraus Selbstverständnis; daraus resultiert Freiheitsempfinresultiert Bewusstsein für den unter Anerkennung Abhängigkeit von Politik von Restriktionen und Parlament; Affinität ƒ Affinität zum privaten zum öffentlichen Sektor Sektor

Risikoprofil

ƒ Gemischt ƒ Offenheit ƒ Experimentierfreude

ƒ Risikoaffin ƒ Offenheit und Flexibilität ƒ Innovationsfreude

ƒ Risikoavers ƒ Veränderungsvermeidend

Motivation

ƒ Intrinsisch (Kunst) und extrinsisch (materiell)

ƒ Intrinsisch (Selbstverwirklichung) und extrinsisch (materiell)

ƒ Intrinsisch (Pflichterledigung) und extrinsisch (materiell, Sicherheit)

Arbeitshaltung

ƒ Unterordnung des Individuums im Klangkörper möglich

ƒ Teamorientierung ƒ starke Kommunikation ƒ situativ eingesetzte Autorität

ƒ Zuständigkeitsdenken ƒ Passivität, da Determination durch Systemregeln

Methoden

ƒ Disziplin und Fleiß ƒ Intuition und Inspiration ƒ Ästhetik ƒ Körperbeherrschung

ƒ Management-Instrumente: ƒ Anwendung des ƒ Marketing, Controlling, öffentlichen Rechts und Menschenführung, Verordnungen, Entscheidungszyklen etc. standardisierte Verwaltungsvorgänge

Ursachenzuschreibung

ƒ Interne Kausalattribution

ƒ Interne Kausalattribution

ƒ Externe Kausalattribution

ƒ Formalzielorientierung (Ergebnissteigerung)

ƒ Neutral Planeinhaltung

ƒ Sachzielorientierung Betriebl. (Kunstmaximierung) Zielorientierung

Tab. 1: Skizzierung von drei wichtigen Rationalitäten in Kulturbetrieben Quelle: Eigene Überlegungen und vgl. Knappe (2007), S. 94 ff.; Reinermann (2000), S. 19 f.; Schein (2004), S. 196-201; Süßmair (2000), S. 99 ff.

1. Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen

1.5.5

19

Zusammengefasste Modellierung

Fügt man die drei Rationalitätskategorien (verkürzt auf die wesentlichen Aussagen) in das konzeptionelle Gerüst ein, so ergibt sich zusammenfassend folgende Darstellung (Abb. 5):

Organisationshandeln und Output M a k r o e b e n e

Prallt auf Regelwerk der Institution und beeinflusst Summe aller beobachtbaren Einzelverhalten, determiniert durch Verteilung der Akteursrationalitäten

Tatsächlich gezeigtes Verhalten/geäußerte Argumentation eines Akteurs

Andere Akteure

Einnahme einer bestimmten nutzensteigernden heterogenen Akteursrationalität:

M i k r o e b e n e

Künstlerische Rationalität

Wirtschaftliche Rationalität

Bürokratische Rationalität

Kunstmaximierung Emotionalität Autarkieempfinden Leistungs-Affinität Sachzielorientierung Ehrgeiz und Reputation Materielle Absicherung

Unternehmerisches Handeln Strategisches Denken Affinität zum privaten Sektor Pragmatismus und Stringenz Formalzielorientierung Anwendung von Management-Instrumenten

Rechtmäßigkeit des Handelns Objektivität und Korrektheit Affinität zum öffentlichen Sektor Standardisierte Vorgänge Planeinhaltung als Ziel Determination durch Systemregeln

Abb. 5: Zusammenfassende Darstellung des Modells der heterogenen Akteursrationalitäten Quelle: Eigene Darstellung.

Das Modell (Abb. 5) wird in seiner Eigenschaft als präempirisches Schema herangezogen. Dabei werden direkte oder beiläufig enthaltene Informationen in den Aussagen der Interviewpartner über die Rationalitäten sowie deren Auswirkungen auf die abhängigen Variablen in der empirischen Untersuchung erfasst und ausgewertet. Es kann jedoch aus methodischen Gründen nicht das Ziel verfolgt werden, dieses Modell und die drei Rationalitäten explizit zu testen.

20

1.6

1. Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen

Variablenmodell der empirischen Untersuchung Unabhängige Variablen (Einfluss von NPM-Instrumenten) Externes Rechnungswesen (Doppik)

Internes Rechnungswesen (KLR/Controlling)

Personalmanagement (HRM)

Intervenierende Variablen Kulturpolitik und Kulturverwaltung

Vermittlungsprozess-Variablen Implementierungsprozess (Umsetzung der NPM-Instrumente)

Künstlerische Rationalität

Wirtschaftliche Rationalität Bürokratische Rationalität

Rahmenbedingungen

Abhängige Variablen Künstlerischer Erfolg

Wirtschaftlicher Erfolg

Abb. 6: Variablenmodell der Untersuchung Quelle: Eigene Darstellung, Systematik in Anlehnung an Gläser/Laudel (2006), S. 79.

Die Forschungsfrage soll anhand des in Abb. 6 dargestellten Variablenmodells bearbeitet werden. Die drei betriebswirtschaftlichen Reformelemente des NPM werden als unabhängige, exogene Variablen eingeführt. Sie wirken ursächlich auf die abhängigen Variablen ein. Als Wirkung wird der Output der Kulturbetriebe in Form des künstlerischen und wirtschaftlichen Erfolgs betrachtet (abhängige, endogene Variablen).

1. Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen

21

Der Zusammenhang zwischen den NPM-Reformelementen und dem Output ist mittelbar. Als weitere Variablenkategorie wird daher die Vermittlungsprozessvariable „Implementierungsprozess von NPM-Instrumenten“ eingeführt. Dabei ist der Gedanke leitend, dass aus der Implementierung selbst ein eigenständiger Erklärungsgehalt hervorgeht, zumal die drei betrachteten Reformstränge externes und internes Rechnungswesen sowie Personalmanagement bei der Umsetzung auf den jeweiligen Betrieb spezifisch konkretisiert werden müssen. Je nach individueller Konzeption und Ausgestaltung von NPM-Instrumenten und je nach Verlauf des Implementierungsprozesses kann die Auswirkung auf die abhängigen Variablen unterschiedlich ausfallen. Nicht zuletzt um diese Differenziertheit zu ermöglichen, wurde ein qualitativer Forschungsansatz gewählt. Intervenierende Variable wirken direkt auf die abhängigen Variablen oder indirekt über die Vermittlungsprozessvariable. Ihnen gilt kein originäres Erkenntnisinteresse. Dennoch sind sie zu berücksichtigen, da sie den Output beeinflussen und bei der Kausalanalyse ggf. auf Hintergrundvariablen weisen können.52 Die drei aufgeführten Rationalitätskategorien fußen auf dem Modell der heterogenen Rationalitäten (vgl. Kap. 1.5). Die Rahmenbedingungen fokussieren sowohl rechtliche Aspekte (Haushalts-, Gesellschafts-, Tarifrecht etc.) als auch strukturelle Aspekte (Region, Konkurrenz, Presse etc. (vgl. Makroebene in Abb. 3). Die intervenierende Variable Kulturpolitik und -verwaltung beinhaltet Einflüsse der exekutiven und legislativen Staatsgewalt (vgl. MesoEbene in Abb. 3). Die Dimensionen der Variablenmessung werden in Kap. 5.2.1 erläutert. 1.7

Methodik der qualitativen Inhaltsanalyse

Als empirische Forschungsmethode wurde die qualitative Inhaltsanalyse in Verbindung mit halbstrukturierten Leitfaden-Experteninterviews gewählt. Die spezifische Ausprägung der hier angewendeten qualitativen Inhaltsanalyse geht auf Gläser und Laudel zurück, welche wiederum auf Mayring rekurrieren.53 Die wesentlichen Kennzeichen und Techniken lauten:54 •

Die Analyse erfolgt theoriegeleitet (in diesem Fall NPM in Verbindung mit einer Variablen-Modellierung des Kulturbetriebs).

52 53 54

Vgl. Gläser/Laudel (2006), S. 79 f. Vgl. Gläser/Laudel (2006); Mayring (2007). Vgl. Flick (2007), S. 414; Gläser/Laudel (2006), S. 42 ff.; Mayring (2007), S. 42-46.

22

•

1. Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen

Es wird ex ante ein Regelsystem erstellt, welches ein systematisches Verfahren zur Informationsentnahme determiniert und damit die intersubjektive Überprüfbarkeit herstellt.

•

Das Regelwerk beinhaltet ein ebenfalls ex ante zu bestimmendes, einheitliches Kategoriensystem, in welchem die Analyseziele konkretisiert werden. Sämtliche extrahierte Informationen werden in dem Kategoriensystem eingeordnet.

•

Die Beachtung des Kontextbezugs, ermöglicht durch das Mitführen der Quellenangaben während sämtlicher Auswertungsschritte, verhindert eine Fehlinterpretation durch losgelöste, isoliert betrachtete Einzelinformationen.

•

Es erfolgt eine kritische Methodenreflexion durch die Bewertung mit Gütekriterien.

Die qualitative Inhaltsanalyse eignet sich für die Bewältigung großer Textmengen, da sie sich bereits im ersten Auswertungsschritt vom Urtext löst, abstrahiert und somit das Material ohne Informationsverlust reduziert. Varianten der qualitativen Inhaltsanalyse, welche hier nicht angewendet wurden, sind die Textanalyse mittels Kodierung, das freie Interpretieren sowie sequenzanalytische Methoden (objektive Hermeneutik, Narrationsanalyse). Es liegt eine qualitativ-rekonstruierende Untersuchung vor. Die Einführung und Wirkungsentfaltung von NPM-Instrumenten wird somit als zu rekonstruierender Sachverhalt behandelt. Kausalzusammenhänge im Handlungssystem des Kulturbetriebs sollen durch bis in die Tiefe von Prozessabläufen reichende Experteninterviews aufgeklärt werden. Der Erklärungsgehalt für die Beurteilung der Thesen ergibt sich bei den hier vorliegenden Forschungsfragen aus der differenzierten Analyse der Aussagen. Dabei werden bei entsprechenden Indizien in der qualitativen Auswertung auch die Randbedingungen, eventuelle Hintergrundvariablen und der Stärkegrad der Kausalitäten erfasst. Gemäß dem Grundsatz der zu berücksichtigenden Gegenstandsadäquanz der Methodik erschien ein qualitativer Forschungsansatz gegenüber einem quantitativen der angemessener zu sein. Das Erkenntnisinteresse liegt primär in der vielfältigen und inhaltlich differenzierten Erforschung der Kausalitäten. Dies ist für das fundierte Verständnis einer Institution und der Ursachen für die Eignung bzw. Nicht-Eignung der NPM-Instrumente unabdingbar55.

55

Vgl. Bouckaert/van Dooren (2003), S. 133; Gläser/Laudel (2006), S. 71 f.

1. Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen

23

Es wurde angestrebt, die Ursachen, Bedingungen und die von den Experten geschilderten Hintergründe zu erfassen, um – soweit möglich – verallgemeinerbare Aussagen abzuleiten. Ferner

verfolgen

die

fokussierten

NPM-Instrumente

teilweise

qualitative Ziele

(Wirklichkeitsnähe, Nachhaltigkeit, Transparenz, Steuerungsrelevanz, vgl. Kap. 4), deren Modellierung in quantitative Größen schwierig erschien (Problematik der Konstruktvalidität56). 1.8

Effektivitäts- und Effizienzkriterien

Das in der NPM-Literatur verbreitete Vierebenen-Konzept zur Bewertung und Steuerung von Verwaltungshandeln nach Budäus, welches wiederum auf Buschor rekurriert, sowie das 3-E-Modell zur Wirkungsorientierung dienen als Ausgangspunkte der Überlegungen zu den in dieser Arbeit verwendeten Effizienzkriterien. Beide Modelle sind weitgehend kongruent57 und werden in nachfolgender Abb. 7 vereinigt:

Ordnungsmäßigkeit

Outcome Output

Effektivität

Effizienz

Economy

(Zielebene)

(Maßnahmenebene)

(Mittelebene)

Herstellungs prozess

Input Zielvorgaben

Abb. 7: Beurteilungskriterien im öffentlichen Sektor nach Budäus, Schedler u. a. Quelle: In Anlehnung an Budäus (1998), S. 59; Buschor/Schedler (1994), S. XIII f.; Schedler/Proeller (2006), S. 76.

56 57

Vgl. Schnell/Hill et al. (2005), S. 156 ff. Budäus differenziert zwischen Effizienz und Wirtschaftlichkeit. Da die gängige ökonomische Literatur diese Begriffe gleichsetzt, wird hier abweichend zu Budäus gemäß dem 3-E-Modell die Economy (Sparsamkeit) eingeführt, welche inhaltlich das umfasst, was Budäus mit Wirtschaftlichkeit bezeichnet (sparsamer Mitteleinsatz), vgl. Budäus (1998), S. 60.

24

1. Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen

Den Konzepten liegt nachfolgend beschriebene Wirkungskette zu Grunde58 (vgl. auch Kap. 3.4.1): Zunächst werden politische Ziele definiert. Zur Erreichung der Ziele wird ein Mitteleinsatz (Input) beschlossen. Dieser mündet in einen Herstellungsprozess, aus dem unmittelbar Leistungen (Output) hervorgehen. Der Output generiert mittelbar individuelle und gesellschaftliche Wirkungen und Nutzen (Outcome).59 NPM fordert eine stärkere Orientierung an den Wirkungen, welche möglichst effizient und effektiv erreicht werden sollen, im Gegensatz zur traditionell im öffentlichen Sektor verankerten Input- und Ordnungsmäßigkeits-Orientierung.60 Aus dem Vierebenen-Konzept und dem 3-E-Modell ergeben sich vier Beurteilungskriterien für Allokationen im öffentlichen Sektor (vgl. Abb. 7): 1. Zielebene (Effektivität): Verhältnis von Zielerreichung (Outcome) zu Zielvorgabe 2. Maßnahmenebene (Effizienz): Verhältnis von Output zu Input 3. Mittelebene (Economy): Verhältnis von Ist-Kosten zu Soll- bzw. Standardkosten 4. Ordnungsmäßigkeitsebene: Einhalten der gesetzlichen Vorschriften

Das erste Kriterium, Effektivität, liegt in der Verantwortung der Meso-Ebene (vgl. Abb. 3), insbesondere der legislativen Gewalt mit Unterstützung durch die exekutive Gewalt. Weil sich diese Arbeit auf die Mikro-Ebene der Kulturbetriebe konzentriert und die Messung

des

Outcomes

(z. B.

Umwegrentabilitäten61,

Bildung,

Freizeitangebot,

Bürgerzufriedenheit, Reputation) im Rahmen dieser Arbeit nicht geleistet werden kann, wird auf die Beurteilung von Effektivität der Kulturbetriebe verzichtet. Die zweite und dritte Ebene sind die zentralen Kriterien dieser Untersuchung: Allgemein stellt Effizienz bzw. Wirtschaftlichkeit62 auf die Relation von Leistungsoutput und Ressourceninput ab.63 Wirtschaftlichkeit gilt gesetzlich und damit verbindlich als zu prüfender Grundsatz für alle Bereiche der öffentlichen Verwaltung in sämtlichen Phasen

58 59 60 61

62

63

Vgl. Thom/Ritz (2006), S. 219 f.; ähnlich auch bei Bouckaert (2006), S. 120 f. Einige Autoren differenzieren zusätzlich zwischen Impact (individueller Nutzen) und Outcome (gesellschaftliche Folgewirkungen), vgl. Kap. 3.5.1. Vgl. Haiber (1997), S. 12. Unter Umwegrentabilitäten versteht man positive externe Effekte, welche die Wohlfahrt anderer Wirtschaftssubjekte steigern, jedoch beim Verursacher nicht gleichermaßen wirtschaftlich kompensiert werden. Im Fall der Kulturbetriebe besteht der Output zunächst in der Kulturproduktion an sich. Jedoch werden zusätzliche ökonomische Wirkungen ausgelöst: u. a. eine Belebung der Nachfrage bei Lieferanten und Dienstleistern, im Tourismus, der Gastronomie, Beschäftigung sowie eine Standortattraktivitätssteigerung der Stadt - letztlich also einen Nutzenzugewinn für Bürger und die lokale Wirtschaft, welcher über die Produktion und den Besuch von kulturellen Veranstaltungen hinausgeht. Diese indirekten Effekte aus Umwegrentatbilitäten werden auch zur Legitimation der öffentlichen Bezuschussung des Kultursektors argumentativ herangezogen, vgl. DIW (2002), S. 16, 19 u. 53f.; Knappe (2007), S. 34. Im Gegensatz zu Budäus setzen viele Autoren Effizienz mit Wirtschaftlichkeit gleich, vgl. Brede (2005), S. 208; Schedler/Proeller (2006), S. 76; vgl. auch Wirtschaftlichkeitsdefinitionen für den kommunalen Leistungsvergleich bei Adamaschek (1997), S. 61. Vgl. Haiber (1997), S. 38; Simon (1981), S. 202; Wöhe/Döring (2000), S. 1.

1. Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen

25

der Aufgabenerfüllung.64 Angesichts der Mittelknappheit zur Befriedigung der Bedürfnisse ist sie bei einer rationalen Alternativenauswahl eine bedeutende ökonomische Betrachtungsgröße.65 Dabei steht aus Sicht des Gesetzgebers das Minimalprinzip im Vordergrund, d. h. das Erreichen eines vorgegebenen Outputs mit minimalem Mitteleinsatz.66 Die dritte Ebene, Economy bzw. Sparsamkeit, zielt auf einen minimalen Ressourceneinsatz (Input) ab.67 Diese Ebene steht in Zusammenhang mit der Effizienz-Ebene: Wenn sich die Economy erhöht, steigt c. p. die Effizienz, da der unveränderte Output mit geringerem Input erreicht wird. Da öffentliche Theater und Orchester in erheblichem Umfang auf Zuwendungen als größte Bestandteile ihres Inputs angewiesen sind, wird der hohen Bedeutung dieses Teilziels durch eine explizite Darstellung Rechnung getragen. Effizienz und Economy können sowohl mengen- als auch wertmäßig betrachtet und beurteilt werden. Die Interdependenzen zwischen Wert- und Mengengerüst und Einflüsse durch Preisentwicklungen bzw. Inflation mit entsprechenden Folgen für die Messung und Beurteilung stellen jedoch keine Besonderheit im öffentlichen Sektor dar und werden daher nicht weiter thematisiert. Die Effektivität ist prinzipiell unabhängig von der Effizienz. Jedoch kann eine steigende Effizienz mittelbar dazu führen, dass entweder aus einem höheren Output ein höherer Outcome oder bei konstantem Output ein geringerer Input resultiert. Folglich stehen im Rahmen einer übergreifenden Opportunitätsbetrachtung mehr Ressourcen zur Verfügung, um zusätzliche politische Ziele zu erreichen, oder die Steuerbelastung zu senken. Somit ist die Bemühung um die Erhöhung von Effizienz (und Economy) auch ein indirekter Beitrag zur Steigerung der Effektivität im gesamten öffentlichen Sektor. Die Effizienz ist in der Dann-Komponente der Hauptthese und einiger Unterthesen dieser Arbeit enthalten. Die Economy wird dabei unter Effizienz subsumiert. Bei den betrachteten Kulturbetrieben wird eine Effizienzsteigerung dann erreicht, wenn z. B.: •

Auf der Mengenebene mehr Aufführungen und/oder mehr Besuche aus einer konstanten Zuwendung generiert werden.

•

Steigende Eigenerlöse zu verringerter Abhängigkeit von öffentlichen Mitteln führen (Erhöhung der Einspielquote).

• 64

65 66 67

Die öffentliche Bezuschussung gemessen am einzelnen Besuch sinkt. Vgl. § 6 Abs. 1 Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG); Konkretisierung in § 7 Abs. 1 Bundeshaushaltsordnung (BHO). Somit könnte Wirtschaftlichkeit in einer weiten Interpretation auch unter Ordnungsmäßigkeit subsumiert werden. Vgl. Kirchgässner (2000), S. 12-15. Vgl. Verwaltungsvorschrift (VV) zu § 7 BHO; Haiber (1997), S. 38; Schmidt (2006), S. 46; Wöhe/Döring (2000), S. 1. Vgl. Schedler/Proeller (2006), S. 76.

26

•

1. Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen

Preis- und Lohnerhöhungen aus eigener Kraft der Kulturbetriebe bewältigt werden können.

•

Die Qualität des künstlerischen Angebots bei konstanter Zuwendung steigt, indem z. B. freigewordene Ressourcen in den künstlerischen Output (Einladung renommierter Solisten etc.) gelenkt werden.

•

Die Qualität des künstlerischen Angebots bei sinkender Zuwendung nicht abnimmt.

Die Effizienzmessung zur Beurteilung der Thesen erfolgt im empirischen Teil anhand der Aussagen der Interviewpartner (vgl. auch Ausführungen zur Validität in Kap. 5.3.3). Dabei wird nicht das Ziel verfolgt, Effizienzentwicklungen exakt zu quantifizieren, was sich anhand vielschichtiger Interdependenzen in Bezug auf die Erfolgsvariablen ohnehin sehr schwierig gestalten würde. Da es zum Auftrag und zur Existenz der Kulturbetriebe gehört, auch qualitative Ziele zu verfolgen, ist es legitim, dass diese gleichberechtigt neben wirtschaftlichen Zielen als eine mögliche Output-Komponente bei der Erhebung berücksichtigt werden. Der quantitative Output wird in der abhängigen Variable „Wirtschaftlicher Erfolg“ erfasst, der qualitative Output in der abhängigen Variablen „Künstlerischer Erfolg“. Bislang ist keine allgemein anerkannte Lösung der Messproblematik von Sachzielen und künstlerischer Qualität gefunden worden,68 zumal eine Objektivierung und Validierung von externen Output-Messungen selbst im quantitativen Bereich schwierig ist.69 In dieser Untersuchung fließen qualitative Outputs in der Weise in die Auswertung ein, dass die Aussagen der Experten, damit der Insider, über künstlerische Entwicklungen der Theater und Orchester herangezogen werden. Für die Beantwortung der Forschungsfrage ist die relative Entwicklung innerhalb einer Zeitspanne bei den einzelnen Häusern der Stichprobe von Bedeutung, jedoch keine vergleichende Betrachtung, welche problematische absolute Messungen erfordern würde. Daher schlägt die konzeptionelle Schwierigkeit der Qualitätsmessung weniger zu Buche.70 Ein künstlerischer Erfolg und damit eine steigende Qualität des Outputs werden im Rahmen dieser Untersuchung dann angenommen, wenn ein Interviewpartner beispielsweise äußert, dass innerhalb eines Zeitraums:

68

69 70

Vgl. Ossadnik (1987a), S. 146 f., 156 f. Bereits die Definition des künstlerischen Auftrags als zu erreichendes Sachziel und damit eine qualitative Konkretisierung des Output-Ziels wird aufgrund von Subjektivismen und verschiedener Kunstbegriffe als unrealistisch eingeschätzt, vgl. Ossadnik (1987), S. 283. Vgl. Bouckaert (2006), S. 125-129; Buschor/Schedler (1994), S. 111-115, 190-194. Sie besteht vielmehr darin, dass die Aussagen und Urteile der Experten bezüglich künstlerischer Qualität nicht intersubjektiv überprüft werden können, z. B. hinsichtlich der Attraktivität des Spielplans, vgl. auch Ausführungen zu den Gütekriterien Kap. 5.3.

1. Gang der Untersuchung und methodische Grundlagen

27

•

die Klang- und Aufführungsqualität steigt,

•

die Spielplangestaltung attraktiver wird,

•

Presse und Expertenzirkel positivere Urteile fällen,

•

mehr Uraufführungen und Premieren stattfinden und

•

künstlerische Ziele erreicht werden, etwa die Bewältigung schwieriger oder groß besetzter Werke, die zuvor nicht möglich waren.71

Die Ordnungsmäßigkeit, das vierte Kriterium, geht durch die intervenierende Variable „Rahmenbedingungen“ in die Auswertung ein. Hier wird zu untersuchen sein, ob und ggf. inwiefern Restriktionen aus zwingenden Vorschriften die Effizienz und den Erfolg beeinflussen.

71

Vgl. auch Ossadnik (1987a), S. 147.

2. Charakterisierung des Untersuchungsgegenstands

2

Charakterisierung des Untersuchungsgegenstands

2.1

Charakterisierung der Theater und Orchester

2.1.1

Einführung

29

Ein wesentlicher Bestandteil des Bühnenlebens der Bundesrepublik Deutschland besteht aus den 143 öffentlich getragenen Theatern mit insgesamt 826 Spielstätten, in denen 293.838 Sitzplätze verfügbar sind. In der Spielzeit 2006/07 wurden: •

63.652 Veranstaltungen angeboten,

•

die von 20,9 Mio. Gästen besucht wurden, o davon 5,5 Mio. bei Schauspielen, o 4,4 Mio. bei Opernaufführungen, o 2,5 Mio. bei Kinder- und Jugendtheateraufführungen, o 1,5 Mio. bei Konzerten, o 1,4 Mio. bei Balletten, o 1,2 Mio. bei Musicals, o 0,7 Mio. bei Operetten, o 0,5 Mio. beim theaternahen Rahmenprogramm, o 1,6 Mio. bei sonstigen Aufführungen.

Bei auswärtigen Gastspielen wurden keine Besucherzahlen erhoben. Neben den 143 Theatern mit 69 integrierten Kulturorchestern existieren noch 53 selbständige Kulturorchester und 14 Rundfunkorchester. In Summe ergeben sich somit 136 deutsche Orchester mit 10.168 Musikern, welche in 6.846 Konzerten etwa 4,2 Millionen Zuhörer erreicht haben.72 Hinzukommen noch Privattheater, insbesondere Musicals, Festspiele und Festivals. In dieser Arbeit lag der Schwerpunkt bei den öffentlich getragenen Aufführungskünsten; die Grundgesamtheit der empirischen Untersuchung besteht aus den Theatern und selbständigen Kulturorchestern. Ebenso wenig werden Museen, die Filmkunst und Bibliotheken bei den Ausführungen und der Empirie explizit berücksichtigt. Die Zielsetzung und Aufgaben der Kulturbetriebe ergeben sich einerseits intertemporal aus Satzungen, Gesellschaftsverträgen, Gründungsgesetzen etc. und andererseits aus Zuwendungsverträgen mit den Trägern, in denen Leistungsziele vereinbart werden können, z. B. Anzahl von Aufführungen in den einzelnen Sparten oder an bestimmten Orten. 72

Vgl. Deutscher Bühnenverein (2007), S. 253-261; Unvollständige Daten der Rundfunkorchester in der Quelle bedingen geringere Anzahl der Besuche als real geschehen.

30

2. Charakterisierung des Untersuchungsgegenstands

2.1.2

Einordnung in den öffentlichen Sektor

Zunächst werden die öffentliche Verwaltung und öffentliche Unternehmen in ihren groben Charakteristika den privatwirtschaftlichen Unternehmen gegenübergestellt (Tab. 2): Öffentliche Verwaltung

Öffentliche Unternehmen

Privatwirtschaftliches Unternehmen

Rechtlich unselbständige Öffentlich-rechtliche oder Unabhängige privatrechtliche Verwaltung, Regie- oder privatrechtliche Körperschaft, Körperschaft, Hoheitsbetriebe, wirtschaftlich und ohne öffentliche Zuwendungen wirtschaftlich eigenständig rechtlich Bestandteil handelnd, jedoch abhängig von überlebensfähig übergeordneter Strukturen öffentlichen Zuwendungen Quantitative und qualitative Quantitative und qualitative SachDominante Formalziele wie Gewinnerzielung und Wachstum Sach- und Leistungszielerreiund Leistungszielerreichung chung/Erfüllung der gesetzlichen als Haupttriebskraft Pflichten Trägt durch Vorbereitung, Vollzug wohlfahrtsstaatliche Erfüllt keine expliziten und Kontrolle politischer Versorgung/öffentlicher Auftrag Funktionen für den Staat Entscheidungen auch zum Staatszweck bei Tendenz zur Reduktion des Branchenspezifische Differenzen Marktwachstum, AngebotsausweiAngebots tung Steuern, Beiträge, Gebühren Eher marktunabhängige Marktabhängige Umsatzerlöse als Umsatzerlöse, Zuwendungen etc. alleinige Einnahmequelle Kollektive Bedarfsdeckung Staat und Privatpersonen als Privatwirtschaft und Hauptabnehmer Privatpersonen als Hauptkäufer Budgetmaximierung als Strategisches Management und verbreiteter Motivator Kostensenkung als Erfolgsfaktoren Politisch-bürokratisch-juristischökonomischer RationalitätenÖkonomische Rationalität und Mix, keine eindeutigen Ziel-Mitteldamit implizite Zielvorgabe Je nach Betriebskultur und Ketten und „verfilztes Einzelfallgegebenheiten eine Zielsystem“; Ziele extern definiert Mischung zwischen Begrenzter Autonomiegrad und Relativ hoher Autonomiegrad und große Handlungsspielräume geringe Handlungsspielräume privatwirtschaftlichen und der Leitung der Leitung öffentlich-rechtlichen Strukturen nach organisationsStrukturen vorwiegend nach theoretischen, aber auch organisationstheoretischen Charakteristika Gesichtspunkten aufgebaut demokratietheoretischen Gesichtspunkten aufgebaut Kein Marktdruck, gesetzlich Hoher Wettbewerbsdruck; kein vorgegebener Bestandsschutz Bestandsschutz Klare, einfache, meist Komplexe interdependente Aufsichtsgremien, politische Verantwortungsstrukturen mit Aufsichtsbehörden stehen unipersonale VerantwortlichkeiAbhängigkeit von Stakeholdern, neben/über betrieblicher ten deren Vorgaben sich häufig ändern Geschäftsführung Tab. 2: Strukturelle und inhaltliche Unterschiede zwischen privatwirtschaftlicher Unternehmung und öffentlichem Sektor Quelle: Haiber (1997), S. 12 ff.; Reichard (1998), S. 57 ff.; Schäfer (1999), S. 1104f.; Schedler/Proeller (2006), S. 15 ff.

2. Charakterisierung des Untersuchungsgegenstands

31

In der Spielzeit 1994/95 waren noch 59 % aller Theaterbetriebe als Regiebetrieb konstituiert und konnten somit mehrheitlich in der Eigenschaft als rechtlich unselbständige, nachgeordnete Einrichtungen bzw. städtische Ämter der öffentlichen Verwaltung zugeordnet werden. Dieser Anteil hat kontinuierlich abgenommen: 2006/07 waren nur noch 26 % aller Theater als Regiebetrieb, dafür 32 % als GmbH, 20 % als Eigenbetrieb, 22 % in sonstigen Rechtsformen konstituiert.73 Somit ist für die Theater eine Entwicklung von der öffentlichen Verwaltung hin zu selbständiger agierenden öffentlichen Unternehmen festzustellen. 2.1.3

Einnahmestrukturen der Theater

In den 143 deutschen Theatern wurden in der Spielzeit 2006/07 eigene Einnahmen von 438 Mio. € erwirtschaftet, die durch 2.076 Mio. € öffentliche Mittel ergänzt wurden, um die Gesamtausgaben in Höhe von 2.548 Mio. € zu decken. Jeder Theaterbesuch wurde somit durchschnittlich mit 101,75 € bezuschusst.74 Aus der Aggregation der statistischen Daten sämtlicher deutscher Bühnen ergeben sich nachfolgend dargestellte durchschnittliche Einnahmeproportionen (Abb. 8): Fremdveranstaltungen 2%

Gastspiele Sonstiges 1% 3%

Spenden und Sponsoring 1%

Sonstige Kartenerlöse 2% Abonnements 2% Vollpreiskarten 7% Garderobe 0% Programmverkauf 0%

Medienerlöse 0%

Öffentliche Zuweisungen 84%

Abb. 8: Relative Einnahmestrukturen der deutschen Theater in der Spielzeit 2006/07 Quelle: Eigene Darstellung. Daten aus Deutscher Bühnenverein (2007), S. 257 ff., vgl. absolute Werte und Aggregationen im Anhang 1.

73 74

Vgl. Deutscher Bühnenverein (2007), S. 253; Für die Orchester liegt keine vergleichbare aggregierte Statistik vor, eine ähnliche Entwicklung ist jedoch wahrscheinlich. Vgl. Deutscher Bühnenverein (2007), S. 257 ff.

32

2. Charakterisierung des Untersuchungsgegenstands

Die wichtigste Kennzahl für die wirtschaftliche Effizienz, das Einspielergebnis (Anteil der selbst erwirtschafteten Erlöse an den Gesamtausgaben) liegt im Bundesdurchschnitt bei 18,0 %.75 Betrachtet man nur die selbst erwirtschafteten Erlöse, so ergibt sich folgende Zusammensetzung (Abb. 9):

Vollpreiskarten 41% Spenden und Sponsoring 5%

Sonstiges 17% Abonnements 13% Medienerlöse 0% Programmverkauf 1%

Garderobe 2%

Auswärtige Gastspiele 8%

Fremdveranstaltungen 2%

Sonstige Kartenerlöse 11%

Abb. 9: Zusammensetzung der selbst erwirtschafteten Einnahmen der deutschen Theater in der Spielzeit 2006/07 Quelle: Eigene Darstellung. Daten aus Deutscher Bühnenverein (2007), S. 257 ff., vgl. absolute Werte und Aggregationen im Anhang 1.

2.1.4

Ausgabestrukturen der Theater

Die Ausgabestruktur ist von dem hohen Personalkostenanteil in Höhe von 74 % der Gesamtkosten, geprägt.76 Dabei ist zu beachten, dass in den sächlichen Betriebsausgaben zusätzlich noch Anteile für Personaldienstleistungen enthalten sein können (Reinigung, Garderobiere, Einlass, Kantine, Telefondienste, Pforte, sonstige Fremdvergaben), somit die tatsächliche Personalintensität vermutlich noch höher als 74% liegt.77 Es vermittelt sich folgendes Bild (Abb. 10):

75 76 77

Ebenda, S. 259. Ebenda (2005), S. 241. Vgl. Mertens (2005), S. 14.

2. Charakterisierung des Untersuchungsgegenstands

Finanzierung, Zinsen 2% Gastspiele 1%

Bauaufwand 2%

33

Sächliche Betriebsausgaben 9%

Abschreibungen 3% Grundstücke, Gebäude, Anlagen 4% Geräte, Ausstattungen 1%

Personal 74%

Sonstiges 4%

Abb. 10: Relative Ausgabestrukturen der deutschen Theater in der Spielzeit 2006/07 Quelle: Eigene Darstellung. Daten aus Deutscher Bühnenverein (2007), S. 258 f. (vgl. absolute Werte und Aggregationen im Anhang 2). Geringfügige Abweichungen ergeben sich aus Differenzen in den Quelldaten zwischen Einzelwerten und Summierungen.

Der umfangreiche Personalkostenanteil setzt sich wie folgt detailliert zusammen (Abb. 11):

Chöre 7%

Sänger 4%

Orchester 15%

Schauspieler 5%

Tänzer 3%

Nicht darstld. künstl. Personal 7%

Leitung 4%

Sonstige Personalkosten 3% Unständiges Personal 12%

Verwaltung, Hauspersonal, Vertrieb 8%

Künstl.-techn. Personal 32%

Abb. 11: Relative Personalkostenstrukturen der deutschen Theater in der Spielzeit 2006/07 Quelle: Eigene Darstellung. Daten aus Deutscher Bühnenverein (2007), S. 258 f., vgl. absolute Werte und Aggregationen im Anhang 2. Vgl. ergänzend langfristige Ausgabestrukturen im Personalbereich bei Greve (2002), S. 87.

34

2. Charakterisierung des Untersuchungsgegenstands

In den 143 öffentlichen Theatern waren am 1.1.2007 insgesamt 38.260 Menschen ständig und sozialversicherungspflichtig beschäftigt, davon 16.744 in den künstlerischen Ensembles, 12.463 im technischen und künstlerisch-technischen Bereich, 3.164 in Verwaltung, Hauspersonal und Vertrieb, 995 in der Leitung sowie 850 Auszubildende. Hinzukommen 8.229 unständige produktionsbezogene Gastverträge, 3.497 Abendgäste und 6.487 Werkverträge.78 Die hohe Personalintensität ist ein Wesensmerkmal des Theaterbetriebs.79 Es kann gemäß Abb. 11 davon ausgegangen werden, dass bis zu 88% der Personalkosten fix sind, d. h. unabhängig von der Ausbringungsmenge (Output). Die frei disponiblen künstlerischen Budgets und damit direkt zuordenbaren Einzelkosten für Inszenierungen befinden sich in den Ansätzen für unständiges Personal (Abendgäste, Solisten, Aushilfen, Werkverträge, Gastregisseure und -dirigenten etc.) sowie in den sächlichen Betriebsausgaben (Materialkosten für Bühnenbildner, Ausstattungen, Urheberrechtsabgaben etc.). Aus den Proportionen wird deutlich, dass zur Refinanzierung einer 1 %-igen Steigerung der Personalkosten die selbst erwirtschafteten Erlöse um ca. 4 % steigen müssten. Unterstellt man, dass über zehn Jahre hinweg Tarifabschlüsse von 2,5 % stattfinden, so müssten sich c. p. in diesem Zeitraum die eigenen Einnahmen verdoppeln, um bei vollem Substanzerhalt ohne Erhöhung der Zuwendungen auszukommen. Da jährliche Preissteigerungen bei Kartenerlösen etc. in der Größenordnung von 10 % nicht realistisch zu erzielen und vermutlich auch kulturpolitisch schwer zu begründen sind, zeigt sich zum einen die starke Abhängigkeit von öffentlicher Bezuschussung80 und zum anderen die Relevanz der Forschungsfrage nach Effizienzsteigerungen aus anderen Quellen. 2.2

Auswertungen der Theaterstatistik

In den folgenden Unterabschnitten wird die Entwicklung der Jahre 1995-2007 der wichtigsten Input-, Output- sowie Effizienz- und Economy-Kennzahlen (vgl. Ausführungen zu den Beurteilungskriterien in Kap. 1.6) sämtlicher deutscher Theater und Orchester aufgeführt.81 Dies dient zum einen der Feststellung übergeordneter Entwicklungsverläufe in diesem Sektor, zum anderen der treffsichereren Kausalattribution und Validitätssteigerung der empirischen Untersuchungsergebnisse. Der zeitliche Bezug der Auswirkungen der in den Interviews abgefragten NPM-Instrumente sowie die Entwicklung der abhängigen Erfolgsvariablen stimmt weitgehend überein (vgl. insbesondere Fragen 7, 53, 54, s. Anhang 3). 78 79 80

Vgl. Deutscher Bühnenverein (2007), S. 256. Vgl. Ossadnik (1987), S. 279. Vgl. Mertens (2005), S. 14.

2. Charakterisierung des Untersuchungsgegenstands

35

Die Jahresangaben der nachfolgenden Tabellen und Grafiken sind so zu interpretieren, dass Bestandsgrößen am 1.1. des jeweiligen Jahres gemessen wurden (z. B. Anzahl Theater, Personal in Stellen). Stromgrößen beziehen sich auf die Spielzeit, welche im Vorjahr beginnt und im angegebenen Jahr endet (z. B. Veranstaltungen in Jahresspalte 2007 = Summe der Veranstaltungen vom 1.8.2006 bis zum 30.7.2007). Als Datenquelle dienten die Summentabellen der publizierten Theaterstatistiken des Deutschen Bühnenvereins der Spielzeiten 1994/95 bis 2006/0782, welche in eigenen Rechnungen verarbeitet wurden. Im Jahr 2003/04 fand eine Überarbeitung und Erweiterung der statistischen Systematik statt, so dass eventuelle Veränderungen und Nicht-Angaben zu diesem Zeitpunkt auf Definitionsänderungen etc. zurückzuführen sind. Bei den Orchestern wird abweichend ein späteres Bezugsjahr für die relative Betrachtung gewählt, weil zwischen den Spielzeiten 1994/95 und 1995/96 erhebliche Schwankungen bei vielen Kennzahlen vorliegen, jedoch unmittelbar anschließend eine deutliche Beruhigung der Werte einsetzt. Ohne diese Anpassung hätte bereits das erste Betrachtungsjahr die relative Darstellung über sämtliche Folgejahre erheblich verzerrt. 2.2.1

Rechtsformen der Theater

In den betrachteten Jahren 1995 bis 2007 hat sich eine starke Entwicklung zur rechtlichen Verselbständigung von Kulturbetrieben und Herauslösung aus den hoheitlichen Verwaltungen abgezeichnet. Der Anteil der nicht rechtsfähigen Regiebetriebe hat sich in diesem Zeitraum mehr als halbiert und wurde mengenmäßig 2005 von der GmbH eingeholt. Auch die sonstigen Rechtsformen sind neben der GmbH stetig gewachsen, insbesondere durch Eigenbetriebe und Stiftungen (vgl. Tab. 3).

81 82

Vgl. dazu im Folgenden auch eine ältere Auswertung bei Wegner (1999), S. 119-149. Vgl. Deutscher Bühnenverein (1995 bis 2007).

1998 73 39 8 9 23 152

1999 71 39 8 9 25 152

2000 71 40 8 9 25 153

2001 66 40 8 9 27 150

2002 65 42 8 9 27 151

2003 65 43 8 8 26 150

2004 k. A. k. A. k. A. k. A. k. A. 149

2005 43 45 6 6 43 145

99

00

0% 01 Jahr

02

03

04

05

06

07

Sonstige (u. a. Eigenbetrieb, Stiftung)

20%

98

Zweckverband

30%

10%

e. V.

40%

2007 37 46 5 5 47 143

GmbH

97

Relative Häufigkeit der Rechtsformen unter den deutschen Theatern

Quelle: Eigene Darstellung.

2006 42 44 6 6 43 143

50%

96

1997 77 36 8 9 22 152

Regiebetrieb

95

1996 83 34 8 7 22 154

Tab. 3: Verteilung der Rechtsformen in den deutschen Theatern, vgl. Deutscher Bühnenverein (1995 bis 2007)

1995 92 32 8 9 15 156

60%

70%

Regiebetriebe GmbH e.V. Zweckverband Sonstige Summe Theaterbetriebe

36 2. Charakterisierung des Untersuchungsgegenstand

2. Charakterisierung des Untersuchungsgegenstands

2.2.2

37

Mengenmäßige Entwicklung von Output und Personalbestand

Bei den Theatern lässt die steigende Anzahl von Veranstaltungen und das noch stärker steigende Repertoire an Inszenierungen bei gleichzeitig abnehmender Zahl von Theaterbetrieben auf eine steigende Programmvielfalt schließen. Zudem ist jedoch eine um 9,1 % rückläufige Besucherzahl im relevanten Zeitraum zu beobachten, was evtl. auf eine abnehmende Anzahl der Theaterbetriebe von 156 auf 143 zurückgeführt werden kann (- 8,3 %). Die Personalkapazitäten entwickeln sich langfristig parallel zu den rückläufigen Besucherzahlen; diesbezüglich ist die Economy mengenmäßig im Verhältnis zu den Besuchen konstant geblieben bzw. im Verhältnis zu den Veranstaltungen gestiegen. Die Output-Effizienz hat sich insofern erhöht, als dass mit geringeren personellen Mitteln ein mengenmäßig umfangreicheres kulturelles Angebot geschaffen wurde. Dieses wurde jedoch - gemessen an absoluten und relativen Besuchszahlen - rückläufig frequentiert. Im betrachteten Zeitraum ist die Anzahl der bedienten Spielstätten trotz der erwähnten Theaterschließungen um 32,4 % auf 826 Orte gestiegen, das offerierte Platzangebot um 21,7 % auf 293.838 Plätze (statisch in Bezug auf die Summe der Spielstätten, d. h. ohne Berücksichtigung der Verteilung der Veranstaltungen auf die Spielstätten als p. a. angebotene Verkaufskarten). Dies kann als ein Bemühen der Kulturbetriebe um attraktive und vielfältige Spielorte sowie um die Nähe zum Publikum interpretiert werden. Die steigende Anzahl von Veranstaltungen bei sinkenden Besuchszahlen lässt als Nebeneffekt dieser Angebotsdiversifizierung auf eine abnehmende Auslastung der Raumkapazitäten schließen. Da unter den 826 Spielstätten jedoch viele nur gelegentlich bespielte Sonderbühnen (Freiluftbühnen, Innenhöfe, Schlösser, Kirchen etc.) enthalten sind, wäre es verfrüht, aus diesem Befund auf eine sinkende Auslastung der Hauptstandorte der 143 Theater zu schließen. Hierzu erlauben die Daten der Theaterstatistik keine Aussage. Eine sinkende Anzahl von Theatern erzeugte mit reduzierten Personalressourcen in den vergangenen 13 Jahren einen steigenden Output, gemessen an Veranstaltungen, bedienten Spielstätten und Repertoire. So hat sich z. B. der mengenmäßige VeranstaltungsOutput pro Theater von 433,3 in 1995 auf 489,9 in 2007 erhöht. Insoweit ist die Effizienz gestiegen. Jedoch ist die Nachfrage gemessen an absoluten Besuchen rückläufig. Die wichtigste Input-Ressource, das Personal, hat sich mengenmäßig im Vergleich zur Nachfrage neutral entwickelt, in Bezug auf den Output sind die Effizienz und Economy jedoch deutlich gestiegen, vgl. zu allen Befunden Tab. 4.

38

2. Charakterisierung des Untersuchungsgegenstands

Für die Gastspiele der Orchester liegen keine durchgängigen Besucherzahlen vor. Somit beschränken sich die Quoten auf die Besucher am Heimatort. Durch eine Neugliederung der Statistik zwischen 2004 und 2005 erfährt die Statistik gewichtige Veränderungen: Die Anzahl der Orchester nimmt um fünf zu, die Zahl der angebotenen Konzerte um 922 Konzerte bzw. 19,2 %, die Besuche verlieren sogar nominal, so dass folglich die relativen Kennzahlen einbrechen. Langfristig ist vergleichbar zu den Theatern auch bei den Orchestern zu sehen, dass trotz Personalabbaus (187 Stellen bzw. 4,7 %) eine OutputSteigerung gemessen an angebotenen Konzerten erreicht wurde (Zuwachs um 721 Konzerte bzw. 14,0 %), vgl. Tab. 5. Seit der deutschen Wiedervereinigung ist ein starker Personalrückgang zu verzeichnen: Allein in den Kulturorchestern sind zwischen 1992 und 2005 insgesamt 16 % der Musikerstellen entfallen, in Westdeutschland 6 %, in Ostdeutschland fast 30 %, das entspricht knapp 2.000 Stellen; die Anzahl der orchestralen Klangkörper reduzierte sich von 168 auf 135.83

83

Vgl. Mertens (2005), S. 4.

1995 = 100 %

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

85%

90%

95%

100%

105%

110%

115%

120%

95

96

97

98

99

00

Jahr

01

02

03

04

05

Relative Outputentwicklung und Personalbestand in deutschen Theatern

Quelle: Eigene Darstellung.

06

07

Inszenierungen im Repertoire

Personal (in Stellen)

Besuche

Veranstaltungen

Tab. 4: Absolute Outputentwicklung und Personalbestand (Stellen) der deutschen Theater, vgl. Deutscher Bühnenverein (1995 bis 2007)

Anzahl Theater 156 154 152 152 152 153 150 151 150 149 145 143 143 Anzahl Veranstaltungen 67.591 69.159 71.785 71.918 71.311 71.100 70.055 69.632 72.096 70.560 69.778 69.238 70.058 Besuche 23,1 Mio. 23,0 Mio. 22,9 Mio. 23,0 Mio. 22,7 Mio. 22,5 Mio. 22,3 Mio. 21,7 Mio. 22,0 Mio. 21,7 Mio. 21,2 Mio. 20,7 Mio. 21,0 Mio. Inszenierungen 4.264 4.355 4.415 4.656 4.604 4.718 4.391 4.414 4.539 4.616 4.629 4.644 4.945 (Repertoire) Besucher pro 342 333 318 319 319 316 318 311 306 308 303 300 299 Veranstaltung Personal (in Stellen) 42.162 41.649 43.155 42.785 42.695 42.518 42.103 42.121 42.020 38.607 38.342 38.210 38.260 Personal (Stellen) 0,62 0,60 0,60 0,59 0,60 0,60 0,60 0,60 0,58 0,55 0,55 0,55 0,55 in Relation zu Veranst.

2. Charakterisierung des Untersuchungsgegenstands 39

70%

80%

90%

100%

110%

120%

96

Anzahl Orchester Konzerte Besucher am Ort Besucher je Konzert am Ort Musiker Musiker/Konzert

1996 = 100 %

830 4.075 0,81

824 3.986 0,77

797 4.166 0,79

55 5.303 2.562.598

1998

761 4.035 0,77

53 5.249 2.543.903

1999

800 3.904 0,81

52 4.810 2.435.218

2000

830 3.706 0,79

50 4.686 2.458.537

2001

818 3.665 0,78

49 4.718 2.553.331

2002

761 3.485 0,72

48 4.833 2.476.983

2003

846 3.420 0,71

48 4.795 2.683.444

2004

641 3.759 0,66

53 5.717 2.595.214

2005

97

98

99

00

01 Jahr

02

03

04

05

06

07

Relative Entwicklung des Outputs, der Besucher und des Personalbestands in deutschen Orchestern

Quelle: Eigene Darstellung.

665 3.799 0,65

53 5.871 2.655.980

2007

Musiker Konzerte insgesamt Besucher am Ort Besucher pro Konzert

604 3.830 0,63

53 6.043 2.539.284

2006

Tab. 5: Absolute Outputentwicklung und Personalbestand (Stellen) der deutschen selbständigen Kulturorchester, vgl. Deutscher Bühnenverein (1996 bis 2007)

55 5.041 2.455.956

1997

55 5.150 2.437.316

1996

40 2. Charakterisierung des Untersuchungsgegenstands

2. Charakterisierung des Untersuchungsgegenstands

2.2.3

41

Entwicklung der Gattungen im Programmangebot der Theater

Im betrachteten Zeitraum hat das Angebot an den personalintensiven Gattungen Oper, Ballett und Operette teils geringfügig, teils stärker abgenommen (-6,3 %, -6,0 % bzw. -28,3 %), wobei die Reduktion von Opern und Balletten ein wenig schwächer ausfällt als die Abnahme der Theaterbetriebe (-8,3 %). Daher kann global, ohne Beachtung von Verteilungsaspekten und qualitativen Faktoren, von einer Aufrechterhaltung des mengenmäßigen Angebots an Opern und Balletten in Relation zur Anzahl der Theater gesprochen werden. Die These der Diversifizierung des Programms und damit Erweiterung der Vielfalt spiegelt sich auch hier in der steigenden Anzahl der Konzerte (1.193 bzw. 66,4 %), Kinder- und Jugendtheater (1.925 bzw. 20,5 %), sonstige Formate (762 bzw. 11,6 %) und Schauspiele (1.483 bzw. 6,8 %) wider. Das Angebot an Musicals ist stark gesunken (-1.371 bzw. -37,8 %). Damit ist die steigende Anzahl der Veranstaltungen (2.467 bzw. 3,6 %) – und damit die Outputsteigerung der Theater bei sinkenden Kapazitäten – im Wesentlichen auf die Gattungen Kinder- und Jugendtheater, Schauspiele und Konzerte zurückzuführen. Angesichts der in Kap. 2.1.1 aufgeführten absoluten Besuchszahlen für die Gattungen wird ersichtlich, dass je nach Gattung erhebliche Unterschiede bei den durchschnittlichen Besuchszahlen pro Veranstaltung vorliegen (Oper 662, Ballett 563, Operette 500, Musical 546, Schauspiel 235, Kinder- und Jugendtheater 217, Konzerte 496, Sonstige 71 durchschnittliche Besucher in der Spielzeit 2006/07). Daher darf die nachfolgende Übersicht (Tab. 6) über die absoluten Veranstaltungszahlen nicht als Frequentierung bzw. Nachfrage gewertet werden.

60%

80%

100%

120%

140%

160%

95

1995

7.032 2.678 2.008 3.623 21.909 9.370 1.797 6.573

1996

7.012 2.630 2.371 3.141 22.181 9.990 2.070 7.001

1997 6.965 2.815 1.956 3.390 23.126 10.203 2.120 8.073

1998 6.908 2.730 2.171 3.070 23.638 9.971 1.969 8.152

1999 6.961 2.692 1.854 3.269 23.517 9.787 2.042 7.646

2000 6.786 2.727 1.860 3.335 22.958 9.782 2.097 8.394

2001 6.725 2.648 1.775 3.143 23.052 9.612 2.213 8.006

2002 6.946 2.539 1.534 2.910 23.623 9.693 2.204 7.836

2003 7.045 2.650 1.557 2.971 23.969 10.444 2.346 7.942

2004 6.572 2.644 1.591 2.609 23.362 9.957 2.637 8.271

2005 6.689 2.452 1.500 2.420 23.274 10.717 2.770 5.900

2006 6.780 2.526 1.317 2.239 23.018 10.714 2.827 6.924

96

97

98

99

00

Jahr

01

02

03

04

05

06

Relative Entwicklung ausgewählter Veranstaltungstypen in den deutschen Theatern

Quelle: Eigene Darstellung.

07

2007 6.591 2.518 1.440 2.252 23.392 11.295 2.990 7.335

Opern Operetten Schauspiele Kinder-/Jugendtheater Konzerte

Tab. 6: Anzahl der Aufführungen in den Gattungen pro Spielzeit der deutschen Theater, vgl. Deutscher Bühnenverein (1995 bis 2007)

Opern Ballette Operetten Musicals Schauspiele Kinder- u. Jugendtheater Konzerte Sonstige

42 2. Charakterisierung des Untersuchungsgegenstands

2. Charakterisierung des Untersuchungsgegenstands

2.2.4

43

Wertmäßige Entwicklung des Inputs

Im Betrachtungszeitraum sind die Gesamtausgaben der Theater um 13,1 % bzw. 296 Mio. € angewachsen. Dies refinanzierte sich aus selbst erwirtschafteten Einnahmen (starker Anstieg um 49,7 % bzw. 145 Mio. €) und öffentlichen Zuwendungen und Zuschüssen (7,3 % bzw. 142 Mio. €). Letztere sind seit dem Spitzenwert in 2003 sogar rückläufig (69 Mio. € bis 2007 bzw. 3,2 %). Die Personalkosten sind um 163 Mio. € gestiegen (das entspricht 9,5 % in 12 Jahren bzw. ein durchschnittliches jährliches Wachstum von nominal 0,76 %), die Sachkosten 200 Mio. € bzw. 56,8 %. Nach wie vor machen die Personalkosten den größten Anteil der Ausgaben der Theater aus (geringfügig sinkend von 76,5 % auf 74,0 %), vgl. Tab. 7. Der geringe absolute Anstieg beim Personalaufwand kann aus dem Personalabbau in Stellen (3.902 Stellen bzw. 9,3 %), der Substitution durch Sachkosten etwa beim Outsourcen an Dienstleistungsunternehmen (Reinigung, Hauspersonal, Bewachung etc.),84 bzw. Verkleinerung der künstlerischen Ensembles und ggf. stärkeres Zurückgreifen auf freie Engagements (Gäste) sowie einigen zurückhaltenden Tarifabschlüssen im öffentlichen Dienst, welche gemäß § 55 TVK analog auch für Orchester gelten, erklärt werden. Die absoluten Ausgabesteigerungen wurden in den betrachteten 12 Jahren etwa hälftig durch eigene Einnahmen und öffentliche Mittel kompensiert. Da der Anteil der selbst erwirtschafteten Erlöse global betrachtet unter 20 % liegt, ist insoweit die Effizienz gestiegen (vgl. auch nächsten Abschnitt). Die Kulturorchester erwirtschafteten 111 Mio. € selbst, empfingen 212 Mio. € öffentliche Zuweisungen, um Gesamtausgaben von 316 Mio. € tätigen zu können. Das entspricht einem Einspielergebnis von 35 %. Jeder Besuch wurde hier durch 81,56 € bezuschusst. Bezüglich der Einnahmen und Ausgaben ist festzustellen, dass die selbst erwirtschafteten Einnahmen im Betrachtungszeitraum deutlich stärker gewachsen sind als die öffentlichen Zuweisungen (31,6 Mio. € bzw. 35,5 % in Relation zu 18,8 Mio. € bzw. 10,0 %), vgl. Tab. 8.

84

Vgl. Deutscher Bühnenverein (2005), S. 4.

90%

100%

110%

120%

130%

140%

150%

315 1.989 2.328 380

1.783 76,6 %

1.722 76,5 %

1996

293 1.934 2.252 352

1995

1.789 76,4 %

318 1.998 2.340 375

1997

1.807 75,9 %

332 2.018 2.380 383

1998

1.820 76,9 %

339 2.002 2.367 389

1999

1.860 77,1 %

357 2.030 2.412 410

2000

1.863 76,3 %

367 2.049 2.441 423

2001

1.897 75,8 %

377 2.103 2.503 447

2002

1.911 74,7 %

388 2.145 2.560 448

2003

1.918 75,9 %

385 2.106 2.526 435

2004

1.918 76,1 %

415 2.048 2.521 509

2005

1.909 75,1 %

424 2.079 2.542 541

2006

95

96

97

98

99

00

Jahr

01

02

03

04

05

06

Relative Entwicklung von Einnahmen und Ausgaben der deutschen Theater

Quelle: Eigene Darstellung.

07

1.885 74,0 %

438 2.076 2.548 552

2007

Ausgaben

Eigene Einnahmen Öffentliche Zuwendungen

Tab. 7: Absolute Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben (in Mio. €) der deutschen Theater, vgl. Deutscher Bühnenverein (1995 bis 2007)

Eigene Einnahmen Öfftl. Zuwendungen Ausgaben davon Sachkosten davon Personalkosten Anteil Personalkosten

1995 = 100 %

44 2. Charakterisierung des Untersuchungsgegenstands

1996 = 100 %

90%

100%

110%

120%

130%

140%

96

97

89,1 188,3 277,2 32,7 %

1996

93,3 189,2 282,5 32,2 %

1997 93,9 188,4 282,3 33,0 %

1998 93,6 190,0 283,6 33,3 %

1999 93,6 195,1 288,7 33,0 %

2000 97,4 194,8 292,2 32,4 %

2001 98,1 204,0 302,1 33,3 %

2002

2003 103,9 203,5 307,4 32,5 %

2004 105,6 205,6 308,2 33,8 %

2005 111,1 211,9 316,3 34,3 %

2006 114,5 203,1 318,2 35,1 %

98

99

00

01 Jahr

02

03

04

05

06

Relative Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben der deutschen Orchester

Quelle: Eigene Darstellung.

07

2007 120,7 207,1 326,5 36,0 %

Öffentliche Zuwendungen

Eigene Einnahmen

Ausgaben

Tab. 8: Absolute Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben (in Mio. €) der deutschen selbständigen Kulturorchester, vgl. Deutscher Bühnenverein (1996 bis 2007)

Eigene Einnahmen Öffentliche Zuwendungen Ausgaben Einspielquote

2. Charakterisierung des Untersuchungsgegenstands 45

46

2.2.5

2. Charakterisierung des Untersuchungsgegenstands

Relative Effizienzkennzahlen

Die wichtigste Kennzahl der operativen Effizienz, die Einspielquote der Theater (Anteil der selbst erwirtschafteten Erlöse in Relation zu den Gesamteinnahmen) ist im Betrachtungszeitraum um knapp 4 Prozentpunkte von 14,1 % auf 18,0 % gestiegen und weist einen stetigen Wachstumstrend auf. Angesichts der in den vorherigen Abschnitten dargelegten wirtschaftlichen Strukturen ist dieser Entwicklungsschritt größer und bedeutsamer, als es der Zahlenwert suggeriert (3,9 Prozentpunkte entsprechen einer relativen Steigerung um 27,7 %). Der absolute Betriebszuschuss pro Besucher nahm jedoch um 18,31 € zu (Anstieg um 23,8 %). Diese Entwicklung ist circa zur Hälfte auf die gesunkene Gesamtanzahl von Besuchen bzw. Besuchern pro Veranstaltung zurückzuführen. Der operative Betriebszuschuss ist von 1,782 Mrd. € auf 1,999 Mrd. € angestiegen, dies entspricht 217 Mio. € bzw. 12,2 %, vgl. Tab. 9. Das ist ein Beleg dafür, dass die wirtschaftliche Effizienz der Theater gemessen am Input-Output-Verhältnis in Bezug auf die produzierten Veranstaltungen und gemessen an der wirtschaftlichen Unabhängigkeit in den betrachteten 12 Jahren gestiegen, jedoch in Bezug auf die öffentliche Subventionierung des einzelnen Besuches gesunken ist. Bei dieser nominalen Betrachtung blieben Inflationseffekte unberücksichtigt. In den Orchestern ergibt sich ein partiell abweichendes Bild: Die Einspielquote, welche strukturell deutlich höher als bei den Theatern liegt, ist vergleichbar um 3,3 Prozentpunkte von 32,7 % auf 36,0 % gestiegen (relative Erhöhung um 10,1 %) und weist ebenfalls einen kontinuierlich positiven Trend auf. Die absolute öffentliche Zuwendung des einzelnen Besuchs ist mit geringfügigen Schwankungen im Betrachtungszeitraum nahezu nominal konstant geblieben. Gleicher Endbefund gilt auch für die Kosten des einzelnen Konzerts, wobei nach der Jahrtausendwende eine deutliche mehrjährige Schwankung um knapp 20 % nach oben zu verzeichnen ist, vgl. Tab. 10.

1995 = 100 %

80%

90%

100%

110%

120%

130%

140%

95

96

97

98

99

00

Jahr

01

02

03

04

05

06

07

Relative Entwicklung wichtiger Effizienz-Kennzahlen der deutschen Theater

Quelle: Eigene Darstellung.

Besucher pro Vorstellung Ausgaben pro Vorstellung

Betriebszuschuss je Besucher Einspielquote

Tab. 9: Absolute Entwicklung wichtiger Effizienz-Kennzahlen der deutschen Theater, vgl. Deutscher Bühnenverein (1995 bis 2007)

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Einspielquote 14,1 % 14,6 % 14,7 % 15,1 % 15,3 % 15,7 % 16,0 % 16,1 % 16,4 % 16,3 % 17,0 % 17,3 % 18,0 % Betriebszuschuss je 80,28 80,87 80,94 82,37 85,27 86,29 90,78 89,57 90,73 92,24 97,66 95,34 Besucher (in €) 77,03 Ausgaben je Veranstaltung 43.486 44.223 43.562 44.264 44.175 45.820 46.562 47.732 47.171 47.844 47.373 46.852 47.320 (in €) Besucher je 342 333 318 319 319 316 318 311 306 308 303 300 299 Veranstaltung Besuche 23,1 Mio. 23,0 Mio. 22,9 Mio. 23,0 Mio. 22,7 Mio. 22,5 Mio. 22,3 Mio. 21,7 Mio. 22,0 Mio. 21,7 Mio. 21,2 Mio. 20,7 Mio. 21,0 Mio.

2. Charakterisierung des Untersuchungsgegenstands 47

77,05

56.040 32,2 %

53.822 32,7 %

1997

77,26

1996

53.226 33,0 %

73,53

1998

54.026 33,3 %

74,69

1999

60.021 33,0 %

80,12

2000

62.354 32,4 %

79,22

2001

64.027 33,3 %

79,90

2002

63.602 32,5 %

82,14

2003

64.275 33,8 %

76,61

2004

55.327 34,3 %

81,66

2005

52.648 35,1 %

79,98

2006

55.618 36,0 %

77,98

2007

90%

95%

100%

105%

110%

115%

120%

125%

96

97

98

99

00

01 Jahr

02

03

04

05

06

07

Relative Entwicklung wichtiger Effizienz-Kennzahlen der deutschen Orchester

Quelle: Eigene Darstellung.

Ausgaben pro Konzert

Öfftl. Zuwendung pro Besucher

Einspielquote

Tab. 10: Absolute Entwicklung wichtiger Effizienz-Kennzahlen der deutschen selbständigen Kulturorchester, vgl. Deutscher Bühnenverein (1996-2007)

Öffentliche Zuwendung je Besucher in € Ausgaben je angebotenes Konzert in € Einspielquote

1996 = 100 %

47 48 2. Charakterisierung des Untersuchungsgegenstands

2. Charakterisierung des Untersuchungsgegenstands

2.2.6

49

Personalstruktur in den Theatern

Im Betrachtungszeitraum fand ein Personalabbau in den Theatern statt, welcher aber nahezu perfekt korreliert mit der Anzahl der Theater, die in gleichem Maße gesunken ist. Dieser Zusammenhang drückt sich in der Quote Personal pro Theater aus, die abgesehen von zwischenzeitlichen Ausschlägen in den letzten Jahren der Erhebungsperiode fast dieselben Werte einnimmt wie in den ersten Jahren (270 bzw. 268 Stellen pro Theater). Der Abbau betrifft das künstlerische (9,5 % bzw. 1.862 Stellen) wie das nichtkünstlerische Personal (9,0 % bzw. 2.040 Stellen) in gleichem relativen Maß. Lediglich als Untergruppe des nicht-künstlerischen Personals haben die Beschäftigten der Verwaltung (gemäß Gliederung der Theaterstatistik inkl. Vertrieb) die größten Einschnitte erfahren (21,7 % bzw. 662 Stellen). Wie bereits in Kap. 2.2.2 und 2.2.3 festgestellt wurde, konnte jedoch mit geringeren personellen Kapazitäten eine höhere Anzahl von Veranstaltungen angeboten werden, ohne überproportionale Abnahme der personalintensiven Gattungen, vgl. Tab. 11.

75%

80%

85%

90%

95%

100%

105%

110%

95

1995

19.601 22.561 3.048 42.162 156 270 67.591

1996

19.260 22.389 2.979 41.649 154 270 69.159

1997 18.738 21.534 2.883 43.155 152 284 71.785

1998 18.391 21.580 2.814 42.785 152 281 71.918

1999 18.418 21.496 2.781 42.695 152 281 71.311

2000 18.251 21.459 2.808 42.518 153 278 71.100

2001 17.936 21.394 2.773 42.103 150 281 70.055

2002 17.971 21.285 2.865 42.121 151 279 69.632

2003 17.958 21.205 2.857 42.020 150 280 72.096

2004 17.895 20.858 2.649 38.607 149 259 70.560

2005 17.832 20.510 2.441 38.342 145 264 69.778

96

97

98

99

00

Jahr

01

02

03

04

05

06

07

Relative Stellenentwicklung im Vergleich zum Veranstaltungsangebot der deutschen Theater

Quelle: Eigene Darstellung.

2006 17.728 20.482 2.386 38.210 143 267 69.238

2007 17.739 20.521 2.386 38.260 143 268 70.058

Veranstaltungen

davon Verwaltung

Nicht-künstlerisches Personal

Künstlerisches Personal

Tab. 11: Absolute Personalentwicklung (in Stellen) der deutschen Theater, vgl. Deutscher Bühnenverein (1995 bis 2007)

Künstlerisches Personal Nicht-künstler. Personal davon Verwaltung SUMME Personal Anzahl Theaterbetriebe Personal pro Theater Veranstaltungen

1995 = 100 %

50 2. Charakterisierung des Untersuchungsgegenstands

2. Charakterisierung des Untersuchungsgegenstands

2.2.7

51

Geschichte des öffentlichen Dienstes und Tarifwerke in Theatern und Orchestern

Die Geschichte des öffentlichen Dienstes reicht bis in den Absolutismus zurück, zu dessen Zeiten die Monarchen abhängige Beschäftigte unterhielten. Der Preußenkönig Friedrich Wilhelm I. verpflichtete seine Bediensteten zu uneingeschränktem Staatsdienst, der nicht als herkömmliche Erwerbstätigkeit verstanden wurde. Das Leitbild der preußischen Verwaltung war schon zu diesen Zeiten durch Werte wie Genauigkeit, Sparsamkeit, Pünktlichkeit und bedingungslose Pflichterfüllung geprägt. 1794 wurde erstmalig eine Art des Beamtenstatus in der Kodifikation des öffentlichen Dienstrechts im Allgemeinen Landrecht für die Preußischen Staaten definiert. Erst im 20. Jahrhundert wurden vermehrt Angestellte und Arbeiter im öffentlichen Dienst beschäftigt, vor allem in städtischen Versorgungs- und Verkehrsbetrieben. 1920 wurden die ersten Tarifverträge für Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst geschlossen. Das Dritte Reich spannte das Berufsbeamtentum stark in die Reichsführung mit ein, ebenso wie sich viele Beamte in der NSDAP engagierten. Die junge Bundesrepublik Deutschland entschied sich für die Beibehaltung des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 4 GG85). Nicht gänzlich unproblematisch angesichts der angestrebten Reformen im Personalwesen ist die konservierende Bestimmung des für alle Beschäftigtengruppen geltenden Art. 33 Abs. 5 GG: „Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln“, zu denen u. a. die Unkündbarkeit, das Alimentationsprinzip und das Senioritätsprinzip gehören.86 Gerade letztere sind jedoch ein mindestens vordergründiger Widerspruch zum vom NPM geforderten Leistungsprinzip.87 Jahrzehntelang bestimmte in den Theatern eine sehr heterogene Tarifvertragsstruktur mit sieben Tarifwerken, drei Arbeitgebergremien und fünf Gewerkschaften den Alltag.88 Durch die Zusammenfassung von NV Solo, NV Tanz, NV Chor, BTT bzw. BTTL im neu geschaffenen NV Bühne vom 1.1.2003 wurde teilweise eine Vereinheitlichung und Flexibilisierung erreicht. Daneben ist im künstlerischen Bereich der TVK für die Orchester maßgeblich. Auch im nicht-künstlerischen Bereich findet durch den TVöD vom 1.10.2005 bzw. TV-L vom 12.10.2006 eine Vereinheitlichung insofern statt, als die Differenzierung zwischen Arbeitern (alte Tarifwerke MTB/MTL/BMT-G) und Angestellten (BAT) 85

86 87

Wortlaut des Art. 33 Abs. 4 GG: „Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.“ Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 320-325, 334. Ebenda S. 357, 364.

52

2. Charakterisierung des Untersuchungsgegenstands

aufgegeben wird.89 Die Umstellungs- und Überleitungsprozesse sind noch nicht an allen Orten beendet. Im Bereich des TVöD ist jedoch eine heterogene Entwicklung auf nationaler Ebene eingetreten, da die Tarifgemeinschaft deutscher Länder (TdL) die Verhandlungen zum TVöD nicht mitgetragen hat, einige Bundesländer aus der TdL ausgetreten sind und infolgedessen die Kommunen, Länder und der Bund zu uneinheitlichen Tarifabschlüssen gelangen.90 Da im Zuge der Modernisierungsprozesse der Tarifwerke für die Altbeschäftigten Vereinbarungen zur Besitzstandswahrung getroffen wurden, entsteht ein Ungleichgewicht bei den Beschäftigungsbedingungen zu den jüngeren Beschäftigen, worunter langfristig die Attraktivität und damit die Qualität der künstlerischen Berufe und des öffentlichen Dienstes leiden könnten.91 Eine starke Verbreitung haben daneben Haustarifverträge erfahren. Im Jahr 2003 zählt Rolf Bolwin, geschäftsführender Direktor des Deutschen Bühnenvereins, bereits 180 abgeschlossene Haustarifverträge in deutschen Orchestern und Theatern, von denen 80 Gehaltseinbußen für das künstlerische Personal beinhalten.92 Diese enthalten jedoch häufig Bezugnahmeklauseln und bauen somit auf den genannten allgemeinen Tarifwerken auf. An den grundsätzlichen Kostenstrukturen können jedoch auch diese lokalen Regelungen dauerhaft nichts ändern. 2.2.8

Haushaltsrechtliche Bestimmungen

Die gesetzlichen Rahmenbedingungen hinsichtlich Rechnungslegung, Prüfungsbefugnisse, haushaltsrechtliche Grundsätze, z. B. zum Haushalts- bzw. Wirtschaftsplan und Stellenplan, sind für bundes- bzw. landeseigene Betriebe, Zuwendungsempfänger und juristische Personen öffentlichen Rechts in der Bundeshaushaltsordnung (BHO) bzw. den Landeshaushaltsordnungen (LHO) und deren Verwaltungsvorschriften (BHO/LHO VV) enthalten. Die Anwendung dieser Gesetze ergibt sich aus Art. 109 Abs. 3 GG, welcher in § 1 HGrG konkretisiert wird. Auf kommunaler Ebene ist neben diversen kommunalen Verordnungen vor allem die Gemeindehaushaltsverordnung maßgeblich.93

88 89 90 91 92 93

Vgl. Wagner (1995), S. 201. Vgl. Bolwin (2003), S. 12 ff.; Deutscher Bühnenverein (2005a), S. 124-129. Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 330 ff. Ebenda, S. 360-264; Bolwin (2003), S. 13 f. Vgl. Bolwin (2003), S. 13 f. Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 142, 172.

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

53

3

New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

3.1

Reformansätze in Vergangenheit und Gegenwart

Ausgangspunkt der historischen Betrachtung ist das klassische Webersche Bürokratiemodell, das über viele Jahrzehnte hinweg die deutsche und internationale Verwaltung als Idealtypus geprägt hat. Mit seinen zentralen Werten Unparteilichkeit, Regelgebundenheit, Sachlichkeit, Kontrollierbarkeit, Trennung von Amtsinhaber und Ressourcen steht es für ein robustes, kalkulierbares und krisensicheres Verwaltungsparadigma zur Herrschaftsausübung im monokratischen Nationalstaat, das dem gesellschaftlichen Weltbild des Rationalismus entsprach. Diese Werte etablierten eine vereinheitlichte Normdurchsetzung nach innen, das staatliche Gewaltmonopol und die entprivilegierende Rechtsgeltung. Insofern sind sie gemeinsam mit dem Nationalstaat als epochale Modernisierungsleistung nicht zu unterschätzen.94 Dennoch gab es innerhalb dieses Paradigmas in Deutschland bereits in jungen Jahren der Nachkriegsbundesrepublik – erstmalig 1952 – Kommissionen zur Verwaltungsvereinfachung, deren Empfehlungen jedoch nicht realisiert wurden. Stattdessen folgte ab 1966 die Periode des Aktiven Staats, der durch Planung und aktiv eingreifende Politik zum Gegenteil neigte, nämlich einer expandierenden Verwaltung.95 Es mehrte sich jedoch die systematische Kritik an der staatlichen Bürokratie mit den Argumenten der Ineffizienz, hoher Kosten und der Beschränkung von Bürgerrechten. In den 1960er- und 1970er-Jahren fanden eine Reihe von Gebiets- und Funktionalreformen statt, die jedoch ihre Zielsetzung der Dezentralisierung und stärkeren Bürgerpartizipierung nicht erreichten.96 Es folgten umfassendere Reformen ab 1978 im Kontext des Leitbilds des Schlanken Staats, welche sich inhaltlich noch stärker vom Weberschen Modell distanzierten und erste Gesichtszüge eines New Public Managements annahmen. Zunächst stand nur die Privatisierung von Staatsunternehmen im Vordergrund (z. B. Deutsche Bundespost, Deutsche Lufthansa u. a.).97 Später wurden auch in der Sozialpolitik sukzessive Einschnitte unternommen. Alles geschah mit der zentralen Idee, dass weniger Staat und mehr Markt praktiziert werden solle, da der Staat in vielen Bereichen überfordert und handlungsunfähig sei und die individuelle Eigenverantwortung zurückgedrängt wurde. Diese Ansichten und die sich anschließende Politik speisten sich aus einer Mischung von 94 95 96

Vgl. Adorno (1960), S. 103 f.; Blanke/Einemann et al. (2005), S. 439; Budäus (1998), S. 1 ff.; Prätorius (2006), S. 60 f.; Thom/Ritz (2006), S. 3 ff. Vgl. Walkenhaus/Voigt (2006), S. XXIV f. Vgl. Prätorius (2006), S. 58 f.

54

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

Ordo- und Neoliberalismus. In den 80er-Jahren standen die Verwaltungsreformbemühungen vornehmlich auf Länderebene explizit unter der Ankündigung einer „Entbürokratisierung“ durch Regelabbau, Verfahrensvereinfachung und Kompetenzbereinigung.98 Die Anforderungen an den öffentlichen Sektor haben sich teils gewandelt und sind teils gewachsen: Komplexität, stetiger Wandel, Multikausalitäten, Vernetzung, Mobilität, Flexibilität, Wertepluralismus etc. prägen das neue Umfeld, dem sich auch die Verwaltung nicht verschließen kann. Eine auf konstanten Verhältnissen aufbauende bürokratische Organisationskultur wirkt immer weniger angemessen.99 Binnenreformen mit den Zielen einer stärkeren Managementorientierung und eines Effizienzgewinns setzten in den 90erJahren zunächst auf kommunaler Ebene ein, ausgelöst von dem 1991 entwickelten Neuen Steuerungsmodell (NSM) der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt). Dieses Steuerungsmodell sollte die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung erhöhen, mehr Flexibilität, eine stärkere Kundenorientierung und eine intensivierte Leistungs- und Kostenkontrolle bewirken. Als Maßnahmen zur Zielerreichung sind vorgesehen: •

Delegation der Personal- und Finanzverantwortung an die dezentralen Ämter.

•

Übertragbarkeit der Haushaltsmittel auf das Folgejahr zur Vermeidung des „Dezemberfiebers“.

•

Gegenseitige Deckungsfähigkeit der Haushaltsmittel zur Beseitigung der vorgeschriebenen Verwendung für eine genau bestimmte Ausgabenart.

•

Einführung von Produktkatalogen als Basis für eine neue ziel- und outputorientierte Steuerung durch Kontrakte, unterstützt durch ein umfassendes Controllingkonzept.

•

Entflechtung der Verantwortungskompetenzen von Rat und Verwaltung: Der Rat entscheidet über das „Was“, die Verwaltung über das „Wie“ der kommunalen Leistungserstellung. Der Rat habe die Zielerreichung der Verwaltung zu überwachen.

Die Anwendung dieser NSM-fundierten Gestaltungsoptionen und weiterer Steuerungsmechanismen für das kommunale Theater wird von der KGSt in ihrem Gutachten „Führung und Steuerung des Theaters“100 differenziert aufgezeigt und weist eine große inhaltliche Nähe zum NPM auf. Einige Jahre später hat die KGSt einen Produktkatalog für den

97

Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 560-566; Walkenhaus/Voigt (2006), S. XXVI. Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 560-566; Prätorius (2006), S. 59. Vgl. Thom/Ritz (2006), S. 6 f. 100 KGSt (1989); vertiefend in Richter/Sievers et al. (1995). 98 99

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

55

kommunalen Kultursektor101 entwickelt, welcher modellhaft als Steuerungsgrundlage für das Kulturamt bzw. Kulturbüro konzipiert ist. Die Schnittmenge zwischen Verwaltungsreformen der 1990er-Jahre im Sinn des NSM und der seit Jahrzehnten diskutierten Theaterreform liegen in der Forderung nach verstärkter betrieblicher Selbständigkeit der Theater, Verbesserungen des Rechnungswesens und der Haushaltsführung (insbesondere gegenseitige

Deckungsfähigkeit,

erweiterte

Mittelübertragbarkeit,

Auflösung

von

Sammelnachweisen, mehrjährige Finanzplanung, Eigenverwendung von Mehreinnahmen), Einführung von Steuerungsinstrumenten wie Controlling und Berichtswesen und Steigerung der Wirtschaftlichkeit durch Marketing.102 Um die Jahrtausendwende hat nahezu jede Kommune in unterschiedlichem Maße Elemente des NSM eingeführt.103 Die starke konzeptionelle Nähe von NSM zu New Public Management (NPM) kann dadurch erklärt werden, dass NSM als Adaption von NPM für die kommunale Ebene und damit erste deutsche Implementation des internationalen NPM-Reformprozesses interpretiert werden kann. Angeregt durch NSM haben auch Bund und Länder in unterschiedlichem Umfang einzelne NPM-Reformansätze verfolgt.104 Die Ergebnisse sind jedoch nur unzureichend dokumentiert und ausgewertet, so dass ein empirisch fundiertes, flächendeckendes Urteil über die Auswirkungen der Reformen in Deutschland nicht möglich ist.105 Auf internationaler Ebene liegen Ursprung und Ausgangspunkt der NPM-Reformen weiter zurück: In den 1970er-Jahren wurde in den angelsächsischen Länder eine weltweite Public Management-„Bewegung“ ausgelöst. Zentralistisch durchorganisierte Fachverwaltungen, ausgebaute Wohlfahrtssysteme und ein großer staatlicher Wirtschaftssektor haben unter zunehmendem Finanzdruck der öffentlichen Haushalte dazu geführt, dass ausgehend von Großbritannien als Ursprungsland, des weiteren Kanada, Australien, Neuseeland und den USA, Reorganisationen gemäß Kriterien eines NPM gefordert wurden.106 Maßgeblichen Einfluss auf diese Entwicklungen hatte die Kritik der Chicagoer Schule und die Public-Choice-Theorie seit Mitte der 60er-Jahre107. Die Aufgaben und das Selbstverständnis des Staates und der Regierung wurden neu definiert und dabei stärker ausdifferenziert.108 Die wesentlichen Leitideen waren dabei eine strikte Trennung der 101 102 103 104 105 106 107 108

Vgl. KGSt (1997). Vgl. Wagner (1995), S. 205-211. Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 436 f.; Buchholtz (2001), S. 90-93; Dose (2006), S. 339-343; KGSt (1989), S. 49 f. Vgl. Walkenhaus/Voigt (2006), S. XXV f. Vgl. Reichard (2006), S. 284 f.; Walkenhaus/Voigt (2006), S. XII. Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 441 f.; Thom/Ritz (2006), S. 13. Vgl. Lane (2000), S. 3. Vgl. Lane (2000), S. 4 f.; Reichard (2006), S. 284.

56

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

Handlungsträger von politischen Entscheidungen und deren Ausführung, Bürokratieabbau, stärkeres unternehmerisches Handeln und Privatisierungen zur Steigerung der Effizien.109 Die USA bestritten in den 80er-Jahren einen Weg, der sich teilweise von den britischen Ansätzen unterschied. Er zielte stärker auf eine Markt- und Wettbewerbsorientierung ab und ist vor allem managerialistisch fundiert.110 Im Gegensatz zu Deutschland wurden die Reformen in diesen Frühadapterländern zentralstaatlich auf Regierungsebene beschlossen und dann in der Gliederung der Gebietskörperschaften abwärts implementiert, zuletzt in den Kommunen.111 Die Reformwelle sprang in einem zweiten Entwicklungsabschnitt auf Skandinavien und das europäische Festland über, insbesondere auf die Niederlande mit dem Tilburger Modell. Die Reformen sind hier konsensorientiert und eher behutsam, aber stetig verlaufen.112 Die Schweiz ist seit den 90er-Jahren ein Zentrum der Forschung, Weiterentwicklung und der praktischen Umsetzung von NPM.113 Deutschland gehört mit Österreich, Frankreich, Italien und Japan zu den reformkonservativen Staaten, in denen Veränderungen nur begrenzt eingetreten sind.114 Die Ursache kann in der historischen Prägung dieser Länder gesehen werden: Sie sind von römisch-rechtlichen und/oder absolutistischen Traditionen geprägt worden. Insbesondere in Deutschland herrschen eine Regelungskultur und eine bürokratische Verwaltungspraxis, die Reformresistenzen mit sich bringt.115 3.2

Zum Begriff New Public Management

Der Begriff NPM wurde zu Beginn der 1990er-Jahre geprägt.116 Er beinhaltet keine eindeutig abgegrenzte und in sich geschlossene Theorie. NPM tangiert durch seine Eigenschaft als umfassendes Staatsreformkonzept originär die Disziplinen Volks- und Betriebswirtschaftslehre, Politik- und Rechtswissenschaft.117 Die vielschichtige, teils auch mehrdeutige Verwendung des Begriffs erschwert eine allgemein akzeptierte Definition. Als Annäherung erfolgt zunächst eine Beschreibung des NPM-Verständnisses auf zwei Ebenen, danach eine Abgrenzung zu verwandten Begriffen:118

109 110 111 112 113 114 115 116 117 118

Vgl. Barzelay (2003), S. 159; Blanke/Einemann et al. (2005), S. 442 f.; Kettl (2005), S. 8-18. Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 441 f.; Kettl (2005), S. 19-23; Pitschas (2004), S. 14. Vgl. Thom/Ritz (2006), S. 14. Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 441 f.; Lane (2000), S. 3; Thom/Ritz (2006), S. 14. Vgl. Schedler (2004), S. 121 f. Vgl. Reichard (2006), S. 284; Thom/Ritz (2006), S. 14. Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 446 f.; Landesregierung Nordrhein-Westfalen (2003), S. 14; Pitschas (2004), S. 16. Vgl. Thom/Ritz (2006), S. 9. Vgl. Lane (2000), S. 3; Walkenhaus/Voigt (2006), S. XIII. Vgl. Pook/Tebbe (2002), S. 12 f.; Schedler/Proeller (2006), S. 287 ff.

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

57

Auf übergeordneter Ebene wird unter NPM ein normatives Konzept einer umfassenden Staats- und Verwaltungsreform sowie der dazugehörigen reformorientierten Steuerungstheorie und Führungslehre verstanden.119 NPM schlägt sich in einer weltweiten Reformbewegung mit einer neuen post-bürokratischen Doktrin des öffentlichen Sektors nieder, welche mit einem Paradigmenwechsel verbunden ist.120 NPM propagiert die substantielle Überwindung des Weberschen Idealtypus einer rational-legalen Bürokratie in Richtung einer stärkeren Orientierung an privatwirtschaftlichen Unternehmen und Managementtechniken mit dem Ziel, das Staats- und Bürokratieversagen zu reduzieren.121 Insofern hat NPM eine präskriptive und handlungssteuernde Orientierung.122 Auf einer tieferen Ebene, die als Konkretisierung des normativen Konzepts interpretiert werden kann, wird NPM als Ober- und Sammelbegriff für einzelne konkrete Elemente der Verwaltungsreform verwendet,123 wie sie auch im Kap. 3.4 aufgeführt werden. Die hierunter fallenden Ansätze entspringen aus unterschiedlichen Perspektiven und Disziplinen, so dass es in Abhängigkeit von dem jeweiligen Autor unterschiedliche inhaltliche Schwerpunkte geben kann.124 Es werden sowohl die Beziehungen zwischen Staat, Verwaltung und Bürgern (externe Strukturreform/außenorientierte Elemente) betrachtet als auch die Verwaltung als Reformobjekt an sich (Binnenreform).125 Insofern ist NPM ein Mosaik von Reformbausteinen, welche in unterschiedlichen Kombinationen umgesetzt wurden und werden. Dies geschieht landesspezifisch und unter Berücksichtigung der jeweiligen Gegebenheiten, was zu Unterschieden und Gegensätzen bei der Implementierung führt. Daraus wird ersichtlich, dass es nicht ein einziges und einheitliches NPM geben kann, obschon die übergeordnete Zielsetzung in ihren Grundsätzen konstant ist.126 Der Gegenstandsbereich von NPM ist der öffentliche Sektor. Dieser umfasst alle Institutionen, welche Aufgaben von öffentlichem Interesse erfüllen. Reichard zählt im Wesentlichen dazu: öffentliche Verwaltungen, öffentliche Unternehmungen, Non-ProfitOrganisationen und u. U. auch private Unternehmungen, sofern sie im öffentlichen Auftrag produzieren.127 Nicht explizit erwähnt wird in dieser Aufzählung die Legislative, die

119 120 121 122 123 124 125 126 127

Vgl. Kettiger (2004), S. 213; Reichard (2006), S. 285; Thom/Ritz (2006), S. 9 f. Vgl. OECD (1995), S. 8 f.; Prätorius (2006), S. 61; Reichard (2006), S. 283 ff.; Schedler/Proeller (2006), S. 5. Vgl. Barzelay (2003), S. 159; Budäus (1998), S. 1 ff.; Prätorius (2006), S. 59 ff.; Thom/Ritz (2006), S. 10. Vgl. Koch (2004), S. 3. Vgl. Budäus (1998), S. 1-4. Vgl. Lane (2000), S. 1; Reichard (2006), S. 283. Vgl. Buchholtz (2001), S. 89 ; Budäus (1998), S. 6. Vgl. Schedler (2004), S. 122 f.; Thom/Ritz (2006), S. 10-13. Vgl. Reichard (2006), S. 282.

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3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

ebenfalls Bestandteil des komplexen Beziehungsgefüges im öffentlichen Sektor und auch Untersuchungsgegenstand von NPM ist. Damit wird außerdem deutlich, dass NPM einen größeren Gegenstandsbereich und eine wesentlich breitere inhaltliche Dimension als der Begriff der Verwaltungsreform ausfüllt, welcher vor allem eine Binnenreform meint, nicht jedoch eine umfassende Staatsmodernisierung. NPM und Verwaltungsreform sind somit begrifflich nicht gleichzusetzen, obwohl viele Elemente der Verwaltungsreform im NPM enthalten sind, so dass eine Schnittmenge bei den konkreten Maßnahmen existiert.128 Mit dem nahezu wortgleichen Public Management bezeichnen viele Autoren vor allem eine Wissenschaftsdisziplin, analog zu Öffentlicher Betriebswirtschaftslehre: Public Management ist jene Managementlehre, welche die Besonderheiten des öffentlichen Sektors (z. B. Demokratieprinzip, Legitimation, Legalität, politische Steuerung und Kontrolle) berücksichtigt. Damit ist Public Management ebenso wie NPM interdisziplinär und geht sowohl in seinem Gegenstandsbereich als auch in der Methodik weiter als die Öffentliche Betriebswirtschaftslehre. NPM ist hingegen ein spezifisches Konzept, das sich vom Public Management durch eine institutionelle Sichtweise aller Kontraktpartner (vgl. Kontextmodell im Kap. 1.4) abhebt und darüber hinaus die sich aus dieser Sicht ableitenden normativen Kriterien für Steuerungsmechanismen des Gesamtsystems beinhaltet. Zu Letzteren gehören z. B. die für NPM charakteristische Output- und Wirkungsorientierung.129 Da die Trennlinie nicht immer scharf gezogen wird, gibt es erhebliche inhaltliche Schnittmengen zwischen der Literatur und der Begriffsverwendung des Public Managements und des NPMs.130

128 129 130

Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 438 u. 447. Vgl. Reichard (2006), S. 282-285; Schedler/Proeller (2006), S. 5 f. Vgl. Budäus (1998), S. 46 ff.

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

59

Die Zusammenhänge der Begriffe und Konzepte könnte stark vereinfacht wie folgt (Abb. 12) strukturiert werden: (New) Public Management

Anwendungsinstrumente aus:

Neues Steuerungsmodell (NSM)

Public Management (Öffentliche) BWL

Verwaltungsreformen

Theoretische / Normative Basis

Funktionale Basis

Abb. 12: Begriffskategorisierung zu NPM und Mehrfachbedeutung von Public Management Quelle: Eigene Darstellung.

3.3

Literaturüberblick zum NPM

Die Referenz-Publikation für NPM stammt von Schedler/Proeller (2006). Die Autoren behandeln den NPM-Ansatz in Gänze von der theoretischen Konzeption bis zur praktischen Umsetzung. Diese Monographie liegt den nachfolgenden detaillierten Ausführungen zu NPM zu Grunde und wird daher an dieser Stelle nicht weiter erläutert. Weitere Monographien liegen von Lane und Barzelay vor. Das NPM-Konzept von Lane (2000) stimmt weitgehend mit Schedler/Proeller überein. Im weiteren Verlauf werden im Gegensatz zu erstgenannten Autoren mikroökonomische Analysen öffentlicher Betriebe und internationale makroökonomische Vergleiche des öffentlichen Sektors unter Gesichtspunkten der Effizienz, der Informationsasymmetrie und der Allokation angestellt.131 Diese münden in Überlegungen zum Kontraktmanagement und zur Gesetzgebung aus regulatorischer Sicht. Barzelay (2001) gibt einen internationalen Überblick zum Stand des NPMs in Forschung, Lehre, Umsetzung und kritischer Diskussion ohne spezifische Vertiefungen. In einer Herausgeberschrift zum NPM befassen sich Budäus/Conrad et al. (1998) nach einer Einführung in das NPM vorwiegend mit dem Management, Steuerungsfragen und der Modernisierung der öffentlichen Verwaltung. Pitschas (2004) setzt sich mit der Umsetzung von NPM in Deutschland auseinander. Als wichtigste Reforminhalte stellt er eine Leistungssteigerung und Strukturreform der Verwaltung, das Spannungsfeld zwischen Qualitäts- und Kundenorientierung, sowie die 131

Zahlreiche internationale Analysen auch in OECD (1995); Politt/Bouckaert (2004).

60

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

Frage nach den Möglichkeiten und Grenzen stärkerer marktwirtschaftlichen Mechanismen im öffentlichen Sektor heraus. Als unerlässlichen bzw. wichtigsten Schritt zur Implementation sieht er den Personalbereich an. Den künftigen Beschäftigten des öffentlichen Dienstes solle ein neues ethisches Bild vermittelt werden, gepaart mit einer fachlichen Professionalisierung und stärkeren persönlichen Verantwortungsübernahme. Somit sei die Stärkung des Personalmanagements und der Mitarbeiterorientierung der effektivste Weg, um die NPM-Ziele zu erreichen.132 Diese Schwerpunktsetzung findet sich auch bei Thom/Ritz (2006), die NPM nur als eine temporäre Reformphase ansehen. Sie stellen ein mit den Grundzügen von NPM zu vereinbarendes,

übergreifend

gültiges

Konzept

namens

IOP

(Innovations-

und

Informationsmanagement, Organisatorische Gestaltung und Personalmanagement) auf. In ähnlicher Weise betont auch Koch (1996, 2003, 2004)133 die Wichtigkeit des Human Resource Managements, indem er NPM als Bezugsrahmen verwendet und insbesondere auf dem Kontraktmanagement und der Wettbewerbsintensivierung aufbauend die Gestaltung der Modernisierung öffentlicher Dienste (New Public Services) entwickelt. Der Staat müsse zur Enabling Authority werden und die interne Managementumwelt funktionalere Strukturen annehmen.134 Eine Reihe von Autoren vertieft die juristischen Implikationen des NPM. So beleuchten Kettiger (2000), Mastronardi (2004) und Schedler (2004a) die gesetzgeberischen und verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für NPM. Sie lauten im Wesentlichen Abkehr von der konditionalen Programmierung mit Anspruchsvoraussetzungen hin zu einer finalen Ausrichtung durch Zielvorgaben, Verzicht auf Detailregelungen, Deregulierung, stärkere Gesetzesevaluation, Koppelung von Aufgaben (Gesetz) und Ressourcen (Finanzplan), Befristungen von Vorschriften, Verbreitung von Experimentierklauseln und Straffung des Rechtsetzungsverfahrens.135 Brühlmeier/Haldemann et al. (2001) betrachten differenziert das Zusammenspiel der Staatsgewalten im Rahmen der wirkungsorientierten Verwaltungsführung als ein Kernelement von NPM und entwickeln dabei ein NPM-konformes Planungskonzept für den öffentlichen Sektor. Evaluationen von NPM-Implementierungen liegen mit den Veröffentlichungen von Lienhard/Ritz et al. (2005) sowie Ritz (2002)136 für die Schweiz und mit Dent/Chandler et

132 133 134 135 136

Vgl. Pitschas (2004), S. 2 3 f., 37-42; ähnlich auch bei Oechsler/Vaanholt (1998a). Vgl. auch Koch/Peter (2003). Vgl. Koch (2004), S. 15 f. Vgl. Kettiger (2000), S. 15-23; Mastronardi (2004), S. 67-117; Schedler (2004a), S. 17-46. Vgl. Ritz (2002), S. 26-38.

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

61

al. (2004)137 für Großbritannien und weitere Länder vor. Ritz (2002) entwickelt eine Evaluationsmethodik für NPM-Reformen, welche die spezifischen Ziele und Begriffe berücksichtigt.138 Für Deutschland sei die Bestandsaufnahme der Verwaltungsreformen durch das Deutsche Institut für Urbanistik (2005) genannt. Diese bezieht sich nicht dezidiert auf NPM, sondern auf das NSM und einzelne Verwaltungsreformelemente. In einer repräsentativen explorativen Erhebung in 2004 wurde der Reformstand in den deutschen Kommunalverwaltungen ermittelt, welcher den Inhalten des empirischen Teils dieser Arbeit nahe kommt: Es dominieren in Deutschland Einzelreformen auf den Gebieten des Haushalts- und Rechnungswesens und der Prozessoptimierung mit den Zielen der Effizienzsteigerung und Bürgerorientierung gegenüber den ganzheitlicheren Steuerungskonzepten in der Schweiz.139 Generell wird bemängelt, dass sowohl evaluatorische (Performanz-)Studien von erfolgten NPM-Reformen als auch die Wirkungsevaluation von politischen Maßnahmen bei erfolgter NPM-Umsetzung nur gering verbreitet sind, zumal NPM die kritische Hinterfragung politischen Handelns als zentralen Reformbestandteil fordert.140 Seit einigen Jahren gewinnt jedoch die evaluatorische Forschung im öffentlichen Sektor zunehmend an Bedeutung.141 Die aufgeführte Literatur bezieht sich ausdrücklich auf das New Public Management. Daneben existiert eine große Bandbreite an Veröffentlichungen zum Public Management, zum NSM und zur Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre, welche eine erhebliche Schnittmenge in der theoretischen Konzeption des öffentlichen Sektors und in der konkretisierten Ausgestaltung zum NPM aufweisen.142

137 138 139

140 141

142

Mit eingeschränktem NPM-Bezug, jedoch internationaler Perspektive vgl. Wollmann (2003). Vgl. Ritz (2002), S. 18-25. Diese Methodik kam hier u. a. nicht zur Anwendung, da die vertiefte Analyse der Mikro-Ebene im Vordergrund stand. Vgl. Deutsches Institut für Urbanistik (2005), S. 12 f., 17 f.; vgl. auch eine Studie der Hans-BöcklerStiftung zur NSM-Wirkung mit positiven Ergebnissen bezüglich realisierter Einsparungen, die jedoch von den Autoren kritisch beurteilt werden: Bogumil/Kuhlmann (2006a), S. 357-367. Vgl. Bogumil/Kuhlmann (2006a), S. 349 f.; Ritz (2002), S. 1. Vgl. z. B. Kuhlmann/Bogumil et al. (2004) bzw. speziell Speier (2002) und Hunold (2003) zur Einführung der KLR in Kommunalverwaltungen; vgl. Bogumil/Grohs et al. (2007) zur NSM-Einführung in deutschen Kommunen; vgl. Killian/Richter et al. (2006) zur Ausgliederung und Privatisierung in Kommunen; vgl. Bogumil/Holtkamp et al. (2007) mit einer kritischen Evaluation der NSM-Einführung, insbesondere hinsichtlich verfehlter finanzieller Konsolidierungsziele, vgl. ebenda, S. 45-50. Vgl. Bals (2008); Blanke/Einemann et al. (2005); Bouckaert/Halligan (2008); Bovaird/Löffler (2003); Budäus (1998); Buschor/Schedler (1994); Grimberg (2004); Hieber (2005); Jann/Röber (2006b); Kettl (2005); Kiesel (2005); Kissler/Bogumil et al. (1997); OECD (1995); Politt/Bouckaert (2004); PricewaterhouseCoopers (2009); Schmidt (2004); Winter (2005).

62

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

3.4

Zur theoretischen Fundierung von NPM

Es gibt bislang keine eigenständige, in sich geschlossene Verwaltungsreformtheorie.143 Ausgehend von Erkenntnissen der Theorien des Staats- und Marktversagens bedient sich NPM bei seinem theoretischen Fundament – nicht immer widerspruchsfrei – bereits existenter ökonomischer Ansätze,144 die sich mehrheitlich unter dem Begriff Moderne Institutionenökonomik subsumieren lassen: Public Choice (Neue Politische Ökonomie) untersucht Situationen des Staatsversagens, indem es ökonomische Theorien, insbesondere die neoklassische Wirtschaftstheorie und Mikroökonomik, auf politikwissenschaftliche Ansätze überträgt. Menschliches Verhalten – und damit das Handeln von Politikern, Parteien, Wählern, Verwaltungen und Interessenverbänden – wird als rational angesehen, Nutzenmaximierung wird unterstellt. Die Anwendung des methodologischen Individualismus impliziert, dass politische Prozesse aus der Aggregation der Handlungen von eigennutzmaximierenden Individuen mit jeweils eigener Präferenzstruktur erklärt werden können.145 Die Bürokratietheorien Niskanens und Downs finden im Kontext von Public Choice ebenfalls Niederschlag im NPM.146 Das Bild des Bürokraten ist demnach ein gänzlich anderes als das des stetig loyalen und selbstlosen bei Weber. NPM kann als der Versuch gesehen werden, durch Gestaltungsempfehlungen den Eigennutz der Akteure im öffentlichen Sektor in eine Gemeinwohlmaximierung zu lenken.147 Die zweite Theorie, auf die NPM Bezug nimmt, ist die im Wesentlichen auf Ronald Coase zurückgehende Neue Institutionenökonomik (NIÖ)148. Als Institutionen werden u. a. Unternehmen, Märkte, Verträge, Demokratie, Staat, Verfassung verstanden. Der ökonomische Austausch zwischen diesen Institutionen wird mit dem Ziel analysiert, die Struktur, Verhaltenswirkungen, Effizienz und den Wandel der Institutionen zu erklären.149 Drei zentrale Ansätze gehören zur NIÖ und spielen für NPM eine bedeutende Rolle: Die Property-Rights-Theorie unterscheidet vier Typen von Verfügungsrechten: die Güternutzung, Güterveränderung, Güterveräußerung und die Gewinnaneignung. Inhaber von Verfügungsrechten sind Nettonutzenmaximierer, was den Anreiz mit sich bringt, Erträge zu behalten und Kosten auf andere Institutionen abzuwälzen. Daraus lässt

143 144 145 146 147 148 149

Vgl. Walkenhaus/Voigt (2006), S. XIII. Vgl. Reinermann (2000), S. 38, 130-134; Thom/Ritz (2006), S. 15. Vgl. Budäus (1998), S. 4; Reichard (2006), S. 285; Thom/Ritz (2006), S. 15 f. Vgl. Reinermann (2000), S. 64-71. Ebenda, S. 40. Vgl. Coase (1984), S. 229 ff.; Reinermann (2000), S. 77-94. Vgl. Lane (2000), S. 9; Reichard (2006), S. 285; Thom/Ritz (2006), S. 18 f.

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

63

sich folgern, dass die Verfügungsrechte möglichst vollständig bei einer Institution liegen sollen, damit keine externen Effekte produziert werden. Dies ist der theoretische Ursprung für die NPM-Forderungen nach Zusammenführung von Fach- und Ressourcenverantwortung an eine einzige Stelle und eigenverantwortlichem Verwaltungshandeln in zu schaffenden Freiräumen.150 Die Principal-Agent-Theorie untersucht das Verhältnis und die Anreizwirkungen zwischen dem Auftrag erteilenden Prinzipal und dem ausführenden Agenten. Durch die bestehende Informationsasymmetrie (hidden information) kann es zu hidden action, adverse selection und moral hazard kommen, die sich ggf. zu Ungunsten des Prinzipals auswirken. Bei unterstellter Eigennutzmaximierung bestehen Zielkonflikte zwischen Prinzipal und Agenten, die es zu harmonisieren gilt, z. B. durch Anreiz-, Kontroll- und Informationsmechanismen. Dies schlägt sich in den NPM-Ansätzen zum Personalwesen, Kontraktmanagement und Berichtswesen/Controlling nieder.151 Der dritte und letzte Ansatz innerhalb der NIÖ ist die auf Ronald Coase und Oliver Williamson zurückgehende Transaktionskostentheorie. Als Transaktionskosten werden die Verhandlungs-, Informations-, Vertrags-, Kontroll-, Durchsetzungs- und Anpassungskosten definiert. Ihre Höhe wird durch begrenzte Rationalität, opportunistisches Verhalten bei unvollständiger Information und die Häufigkeit von Transaktionen beeinflusst. Unterschiedliche institutionelle Arrangements werden daraufhin analysiert, in welcher Konstellation die Summe aller Produktions- und Transaktionskosten die niedrigste ist. Dabei gilt es, eine Kongruenz zwischen den Charakteristika der Institution (z. B. Markt, Hierarchie, Netzwerk) und den Charakteristika der Transaktionsabwicklung herzustellen. Dies ist die richtungsweisende Basis bei Überlegungen innerhalb des NPM zur staatlichen Leistungstiefe, Bürgerämtern.

Privatisierungen

und

Outsourcing/make-or-buy-Entscheidungen

und

152

Starken Einfluss hat auch der Managerialismus auf NPM ausgeübt. Der bis heute mit Abwandlungen gültige und praktizierte Managementzyklus mit den Stationen Vorschau und Planung, Organisation, Leitung, Koordination und Kontrolle geht auf Henri Fayol zurück, der seine Erkenntnisse bereits 1916 wenige Jahre nach dem Taylorschen Scientific Management veröffentlichte. Eine Voraussetzung zur Entfaltung der Produktivitätssteigerung durch Management sind ausreichend große Handlungsspielräume. Daraus erklären sich u. a. die NPM-Forderungen nach dezentraler Ressourcenverantwortung, 150 151 152

Vgl. Fritsch/Wein et al. (2007), S. 8 ff.; Thom/Ritz (2006), S. 19. Vgl. Fritsch/Wein et al. (2007), S. 282-299; Thom/Ritz (2006), S. 20. Vgl. Fritsch/Wein et al. (2007), S. 10-14; Lane (2000), S. 9; Thom/Ritz (2006), S. 20f.

64

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

Deregulierung, ferner auch die Weiterentwicklung des Rechnungswesens, Zielvereinbarungen, leistungsorientierte Entlohnungssysteme und veränderte Führungsstile.153 Weitere Anleihen von NPM sieht Reinermann bei der Systemtheorie, der Chaosforschung und der Informatik.154 3.5

Wesentliche Instrumente und Konzeptionen von NPM

Vergleichbar dem theoretischen Bezugnahmen bedient sich NPM auch in seinen Gestaltungsempfehlungen teilweise bereits existenter Instrumente. Bei den nachfolgend dargestellten Konzepten, insbesondere im Rechnungs- und Personalwesen, resultiert daher eine große Schnittmenge zu Inhalten betriebswirtschaftlicher Disziplinen. Auf dieser funktionalen Ebene gibt es ebenso Überschneidungen mit dem NSM und zu Verwaltungsreformen. 3.5.1

Gewährleistungsstaat, Wirkungsorientierung und Kontraktmanagement

NPM fordert den Wandel vom produzierenden Staat zum Gewährleistungsstaat155: Die Aufgabenbreite des Staates wird nach wie vor von den demokratischen Instanzen bestimmt. Die Leistungstiefe wird jedoch gegenüber dem Wohlfahrtsstaat differenziert gestuft und beschränkt, vgl. Tab. 12; der Staat führt nur noch den Kernbereich (Stufe 1) persönlich aus: Stufe

Beschreibung

Verantwortung /Ausführung

Beispiele

1

Kernaufgaben staatlichen Handelns

Vollzugsverantwortung und Ausführung ausschließlich und zwingend beim Staat

Bundeswehr, Polizei, Rechtsschutz, Finanzverwaltung

2

Periphärbereich Staat hat nur GewährleistungsDaseinsvorsorge und Intendanturdienste staatlichen Handelns verantwortung, Ausführung nicht (Altenpflege, Schwimmbäder, Jugendhilfe, zwingend durch Staat Kindergärten), Planungsleistungen

3

Privatisiertes Handeln

Ausführung durch Private Staat überwacht und reguliert

Wohnungsbaugesellschaften, Banken, Versicherungen, Versorger, sonstige Unternehmensbeteiligungen

Tab. 12: Drei Ebenen der staatlichen Leistungstiefe Quelle: In Anlehnung an Blanke/Einemann et al. (2005), S. 456; Walkenhaus (2006), S. 323.

153 154 155

Vgl. Buchholtz (2001), S. 88; Landesregierung Nordrhein-Westfalen (2003), S. 18; Thom/Ritz (2006), S. 21 ff. Vgl. Reinermann (2000), S. 51-63, 95-124. Vgl. Budäus (1998), S. 3; Kettiger (2004), S. 211 f.

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

65

Auch wenn der Staat die Produktion nicht zwingend vollziehen muss (zu den Formen der Privatisierung vgl. Kap. 3.5.4), trifft ihn dennoch die Gewährleistungsverantwortung für die Erfüllung. Die ermöglichende Funktion des Gewährleistungsstaats bezieht auch private Akteure mit ein, ohne ihnen detaillierte Umsetzungswege vorzuschreiben. Privatisierung geht mit Regulierung einher, wobei Letzteres zu einer wesentlichen Aufgabe des Gewährleistungsstaats wird. Daher ist weniger von Bedeutung, wie die Eigentumsverhältnisse sind, sondern eher wie die Steuerungsmechanismen, Verfügungsbefugnisse und Einflussmöglichkeiten gestaltet werden. Der ideologische Antagonismus zwischen NeoLiberalismus mit dessen Gefahr des Marktversagens und dem Sozialstaat mit dessen Gefahr des Politik- und Staatsversagens wird aufgehoben, weil sich der Gewährleistungsstaat zwischen beiden Polen bewegen kann. NPM postuliert (vgl. Abb. 13), die utilitaristische Nutzenorientierung mit der deontologischen Pflichtenethik zu vereinen, indem Letztere zur Zielfindung im demokratischen System angewendet wird, und Erstere bei der Realisierung der Ziele:156

Utilitarismus

Pflichtenethik

Output-Optik: „nützlich“

Input-Optik: „demokratisch“

Marktgesetze

Politische Gesetze

Primat des Nutzens

Primat der Politik

Instrumente des NPM

New Public Management

Zielfindungsverfahren des NPM

Abb. 13: Legitimationsquellen des NPM Quelle: Schedler/Proeller (2006), S. 33.

Daraus folgt teilweise eine Entpolitisierung der Leistungserstellung im öffentlichen Sektor. Das gegenwärtig dominante Legalitätsprinzip, demzufolge jedes staatliche Handeln und jeder Verwaltungsakt auf Gesetzen, Verordnungen etc. beruhen muss (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG), wird im NPM zu Gunsten des dazu im Spannungsverhältnis stehenden Leistungs156

Vgl. Kettiger (2004), S. 212 ff.; Schedler/Proeller (2006), S. 31-36; Schuppert (2006), S. 150 ff.

66

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

prinzips geschwächt. Dies soll mehr Einzelfallgerechtigkeit, mehr Wirtschaftlichkeit, eine Beschleunigung von Entscheidungsprozessen und damit eine stärkere Flexibilität und Agilität auf den Märkten bewirken, ferner auch eine Befreiung von diversen rechtlichen Zwängen des öffentlichen (Dienst-)Rechts, besonders wenn die Entpolitisierung mit einer Privatisierung einhergeht.157 Problematisch ist dennoch die noch nicht hinreichend entwickelte, dem Gewährleistungsstaat entsprechende Konzeption des Gewährleistungsverwaltungsrechts. Dieses müsste vor allem eine Regulierungskonzeption enthalten, welche die notwendigen Steuerungstechniken festlegt.158 Der Legitimationszwang des Verwaltungshandelns wurde noch nicht mit ausreichenden Spielräumen ausgestattet, um die nutzenorientierte Seite des NPM voll zur Entfaltung zu bringen. Dies ist auch mit Schwierigkeiten behaftet, weil z. B. die Unparteilichkeit und weitere Werte des Verwaltungshandelns in Widerspruch zu den utilitaristischen Werten stehen. Das Erreichen der intendierten Wirkungen tritt im NPM als drittes Legitimationserfordernis staatlichen Handelns zu den beiden herkömmlichen hinzu (Demokratieprinzip: Legitimation staatlichen Handelns durch Basierung auf demokratischen Willens- und Entscheidungsprozessen bzw. Staatskonstitution als Rechtsstaat: Legalitätserfordernis für staatliches Handeln und daher Garantie des Schutzes des Individuums vor dem Staat durch gesicherte Grundrechte). Dies wird die Wirkungsorientierung des Verwaltungshandelns genannt.159 Aus einem Mitteleinsatz (Input) entstehen in einem Produktionsprozess Leistungen (Output). Diese lösen bei den direkt Betroffenen unmittelbare Wirkungen (Impact) aus, die wiederum mittelbare gesamtgesellschaftliche Wirkungen bzw. Nutzen (Outcome) generieren (vgl. Kap. 1.8). 160 Die Anwendung dieses Zyklus als Steuerungsinstrument setzt klare und differenzierte Zielvorstellungen in den einzelnen Politikfeldern und das Wissen über dazugehörige Wirkungsketten samt Kausalitäten von Einzelmaßnahmen voraus.161 Im Bereich des Kulturbetriebs könnte der beschriebene Zyklus beispielhaft wie folgt aussehen (Abb. 14):

157 158 159 160 161

Vgl. Arndt/Rudolf (2000), S. 34 f.; Haiber (1997), S. 2; Thom/Ritz (2006), S. 26 ff. Vgl. Schuppert (2006), S. 151 f. Vgl. Kettiger (2004), S. 215 , Schedler (2004), S. 144; Schedler/Proeller (2006), S. 8 f. Vgl. Thom/Ritz (2006), S. 219 f.; ähnlich auch bei Bouckaert (2006), S. 120 f. Vgl. Schedler (2004), S. 125

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

67

Wirkungsreihenfolge gemäß NPM

Konkretisierung 1

Konkretisierung 2

Politische Zielsetzung

Standortattraktivität für Bürger, Unternehmen und Touristen

Steigerung der kulturellen Bildung

Input

Jährliche Zuwendungen an Kulturbetrieb durch Globalbudget

Sonderzuwendungen für musikpädagogisches Angebot

Produktions-/Vollzugsprozess

In Kontrakten definiertes Angebot von Konzerten, Opern etc.

Kontrakt über zielgruppenspezifisches Kulturangebot

Output

Aufführungen durch Kulturbetrieb

Musikvermittlung durch Kooperationsprojekte mit Schulen

Impact

Steigerung Nutzenniveau u. Nachfragebefriedigung bei Besuchern

Annäherung an neues Publikum, Interesse/Inspiration wird geweckt

Outcome

Umwegrentabilitäten, Spill-Over Effekte, Imagegewinn

Persönlichkeitsentwicklung, Erschließung neuer Besuchergruppen

Abb. 14: Zwei für den Kulturbetrieb konkretisierte und interdependente Wirkungsketten gemäß NPM Quelle: Eigene Konkretisierung, Systematik in Anlehnung an Buchholtz (2001), S. 44f.; Schedler/Proeller (2006), S. 72-75; Schmidt (2006), S. 50; Thom/Ritz (2006), S. 219f., 253.

NPM fordert die Outputorientierung anstelle der in der Kameralistik und parlamentarischen Haushaltsbeschlüssen üblichen Inputorientierung,162 die den Mitteleinsatz und damit die Gesamttätigkeit der Verwaltung und der öffentlichen Betriebe in fein untergliederten Titeln festlegt. Zur Wahrung demokratischer Prinzipien bleibt es dem Parlament unbenommen, im Einzelfall operative Fragen oder den konkreten Input zu regeln.163 Im Rahmen des Kontraktmanagements werden Leistungs- bzw. Zielvereinbarungen als Steuerungsinstrument getroffen, in denen klar ausformulierte und operationalisierte Ziele festgelegt werden. Sie konkretisieren, auf welchem Weg die übergeordnete politische Zielsetzung realisiert werden soll, und greifen damit auf die Wirkungskette zurück. Dadurch sind sie ein Mittel, um die Effektivität staatlichen Handelns zu erhöhen. Kontrakte werden sowohl zwischen Regierung und Verwaltung (Managementvereinbarung) als auch verwaltungsintern (Quasi-Marktkontrakt) und zwischen Verwaltung und externen, privaten Leistungsanbietern (Marktkontrakt) geschlossen. 162

Vgl. Schedler/Proeller (2006), S. 5; Wagner (1995), S. 208 f. In der Literatur wird zumeist lediglich die Outputorientierung genannt, konsequenterweise müsste darüber hinausgehend regelmäßig die OutcomeOrientierung gefordert werden. Auch die Effizienzkriterien müssten diesbezüglich angepasst werden, etwa die Relation von Outcome zu Input als zentraler Effizienzmaßstab.

68

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

Entscheidungen über die operative Ausführung verbleiben beim Leistungserbringer; der Kontrakt fungiert lediglich als Richtschnur. Die Konditionen werden nicht mehr per obrigkeitliche Anweisung, sondern eher in partnerschaftlicher Willensbildung bestimmt. Zu den Inhalten eines Kontrakts gehören Qualität und Quantität von Produkten oder sonstigen Leistungen, zeitliche Verfügbarkeit, Preise und die Geltungsdauer.164 Zur Umsetzung müssen Kontrollmechanismen etabliert und ggf. Sanktionen bei Verstößen vereinbart werden.165 Bei Anwendung eines Wirkungsmodells als Basis eines Kontrakts bedarf es einer durch Indikatoren und Kennzahlen operationalisierten Kausalkette, die Leistungen und Wirkungen in gegenseitige Beziehung setzt. Hierin liegt angesichts von Interdependenzen, time lags, Forschungslücken, Nebenwirkungen, Definitionsschwierigkeiten etc. ein erhebliches Umsetzungshindernis166. Die gegenseitige Einigung auf Kennzahlen und Messbzw. Hilfsgrößen setzt u. U. einen Diskussionsprozess auf hohem fachlichen Niveau und Wissensstand voraus. Letztlich sollen Kontrakte direktes staatliches Handeln und Steuern reduzieren und so zu mehr Effizienz führen. Kritisch ist anzumerken, dass schlecht verhandelte oder unvollständige Verträge sowie asymmetrische Informationsverteilung und mögliche Korruption die Effizienz beeinträchtigen können.167 Die Umsetzung dieser Konzepte erfordert eine Staatsreform, die auf der hohen Ebene der Staatsleitung angesetzt werden muss. Hierbei wird erneut ersichtlich, dass NPM zwar auch eine Verwaltungsreform bedeutet, aber deutlich darüber hinausgeht. Für das Zusammenspiel von Parlament, Regierung und Verwaltung sind neue, rechtlich definierte Steuerungsinstrumente erforderlich, die seitens NPM (noch) nicht allgemeingültig definiert wurden,168 was angesichts der internationalen Systempluralität und individuellen Anpassungsbedürftigkeit von NPM-Implementationen auch nicht verwundert. Die folgenden Beispiele solcher Steuerungsinstrumente beruhen auf einem verbreiteten Konzept von Mastronardi169: Mit dem Leistungsauftrag kann das Parlament direkt gegenüber der Verwaltung mehr oder weniger detailliert bestimmten, welche Ziele durch welche Verwaltungsprodukte zu erreichen sind, inklusive der zugehörigen Messindikatoren. Alternativ dazu kann das Parlament in Ausübung seiner Funktion des generellen Richtliniengebers per Beschluss der Regierung einen entsprechenden Auftrag erteilen, die 163 164 165 166 167 168 169

Vgl. Mastronardi (2004), S. 90 f. Vgl. Lane (2000), S. 10 ff.; Schedler/Proeller (2006), S. 56, 155 ff.; Thom/Ritz (2006), S. 248 f. Vgl. Schedler/Proeller (2006), S. 161 f. Vgl. Thom/Ritz (2006), S. 251-256. Vgl. Lane (2000), S. 152-157. Vgl. Schedler (2004), S. 128 f. Vgl. Mastronardi (2004), S. 88 f.; Schedler/Proeller (2006), S. 155-163; andere Implementationswege z.

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

69

ausführende Verwaltung mit Leistungsvereinbarungen zu steuern und zu kontrollieren. Gemäß diesen Steuerungsinstrumenten wird die Gewaltenteilung stärker durch Kooperation, Zielorientierung und -vorgabe sowie Freiräumen bei den ausführenden Organen vollzogen. Schedler fordert für den effizienten Einsatz dieser Steuerungsinstrumente ein politisches Controlling, welches aber noch detailliert entwickelt werden muss.170 Ein in ähnliche Richtung gehender Ansatz dürften Evaluationen von einzelnen staatlichen Gesetzen, Programmen, Institutionen, Reformen, Produkten etc. sein, wie sie verstärkt in der Schweiz praktiziert werden. Sie untersuchen u. a. intendierte und nicht intendierte Wirkungen staatlichen Handelns und den daraus entspringenden Nutzen, also das komplizierte kausale Geflecht zwischen Output, Impact und Outcome. Aus den Ergebnissen dürfen wesentliche Erkenntnisse zur Steigerung der Effektivität erhofft werden.171 3.5.2

Produktkataloge, Globalbudgets und dezentrale Ressourcenkompetenz

Produktkataloge sind eine künstlich geschaffene Basis für die betriebliche Leistungs- und Wirkungssteuerung auf der Output-Ebene, Politikformulierung und Evaluierung, so dass Entscheidungen treffsicher abgeleitet werden können. Als Produkte kommen die im Außenverhältnis zu erbringenden Dienstleistungen und Aufgaben in Betracht, für die es eine nachfragende Kundschaft gibt. Sie müssen differenzierbar, hinreichend bestimmt, in Qualität und Quantität messbar, steuerungsrelevant sein und das Zielsystem der Institution berücksichtigen. Ihrer Definition kommt eine große Bedeutung zu, denn sie sind die Grundlage für Verwaltungsleistungen hinsichtlich der Vorgabe, Messung, Kalkulation, Qualitätsverbesserung, Aufgaben- und Finanzplan, KLR, Budgetierungen und Kontrolle. Ferner sollen sie Kosten bzw. Deckungsbeiträge transparent machen. Daher bietet es sich an, die Produkte als Kostenträger in der KLR zu verwenden. Mehrere verwandte Einzelprodukte können zu Produktgruppen zusammengefasst werden; deren Gesamtheit ist der Produktkatalog. Höhere staatliche Instanzen befassen sich eher mit Produktgruppen, niedrigere Instanzen mit einzelnen Produkten. Bislang sind Produktdefinitionen weitgehend ein verwaltungsinterner Prozess. Weil die Definition von Produkten und Messindikatoren jedoch auch von politischem Interesse ist, sollten die Politik und demokratische Instanzen mittelfristig miteinbezogen werden. Als Gestaltungsempfehlung

170 171

B. bei Thom/Ritz (2006), S. 32. Vgl. Schedler (2004), S. 128 f. Vgl. Thom/Ritz (2006), S. 197-206.

70

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

für Definitionen gilt, dass Produkte aus Sicht des Leistungsabnehmers formuliert werden sollten. Die Gesamtzahl der definierten Produkte muss zwar ein Mindestmaß erfüllen, sollte aber nicht zu hoch sein, um eine Steuerbarkeit mit möglichst wenig Aufwand zu ermöglichen. Problematisch wird die Produktdefinition bei verwaltungsinternen Produkten oder öffentlichen Gütern, z. B. Umweltschutz, welche nicht abgesetzt werden und daher keine originären Geldwerte besitzen.172 Im Rahmen von Kontrakten wird auch über das Mittelvolumen für die Herstellung von Produkten oder Produktgruppen entschieden. Organisationseinheiten können dabei Steuergelder als Globalbudget (auch Globalhaushalt genannt) gekoppelt mit Leistungsbzw. Wirkungsvereinbarungen als „globale“ Netto-Gesamtsumme zugewiesen werden, die entweder für bestimmte Produkte/Produktgruppen oder bestimmte Ämter/Dienststellen gebunden ist. Finanz- und Leistungsseite werden somit verknüpft. Die Finanzseite wird nicht mehr im Haushaltsplan der Gebietskörperschaft mit separaten Einnahmen und Ausgaben geführt, sondern es wird saldiert. Der Grad der Outputorientierung kann in Abhängigkeit von der Wahl der Bemessungsgröße für die Höhe des Budgets variieren. So stellen beispielsweise Produktpreise multipliziert mit der Abnahmemenge eine hohe Outputorientierung dar bzw. der pauschale Betriebskostenzuschuss den gegenteiligen Fall einer Inputorientierung. Auch eine Mischform mit fixem Anteil und variabler Mengenkomponente ist denkbar. Nicht nur die Bemessung, sondern auch die Handhabung und damit die traditionellen Budgetprinzipien erfahren mit dem Globalbudget eine Liberalisierung und Outputorientierung: So ist etwa die sachliche Mittelbindung für einzelne Aufwandsarten nicht mehr zwingend vorgegeben (d. h. Abkehr von dem Grundsatz der Spezifikation hin zur gegenseitigen Deckungsfähigkeit der Haushaltsmittel), was den ausführenden Betrieben und Verwaltungen mehr Handlungsspielräume gibt (dezentrale Ressourcenkompetenz).173 Zusätzliche Aufwendungen können – im Gegensatz zur reinen kameralistischen Lehre – getätigt werden, auch ohne dass sie budgetiert sind, wenn ihnen zusätzliche Einnahmen gegenüberstehen (Nettoprinzip). Falls das Budget nicht vollständig aufgebraucht wurde, muss dies nicht zwangsläufig zu einer Budgetkürzung im Folgejahr führen, was traditionell das sog. „Dezemberfieber“ heraufbeschworen hat, sondern kann zu einem zu vereinbarenden Prozentsatz oder vollständig bei der Institution verbleiben. Diese vergrößerten Freiheiten für eigenständiges Wirtschaften sollen zu mehr unternehmerischem Handeln und zu mehr Effizienz führen.174 172 173 174

Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 281, 456 f.; Mastronardi (2004), S. 95; Schedler (2004), S. 130 f. Vgl. Brede (2005), S. 117 f.; Schedler (2004), S. 138 f.; Schedler/Proeller (2006), S. 165 ff. Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 457; Brede (2005), S. 117 f.; Mastronardi (2004), S. 88 f.;

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

3.5.3

71

Wettbewerbsorientierung und stärkere Nutzung von Marktmechanismen

Mit Wettbewerbsorientierung ist im NPM nicht die pauschale Forderung nach Privatisierung von staatlicher Produktion gemeint, sondern primär die Anwendung von vorhandenen oder teils konstruierten Marktmechanismen bei der staatlichen Leistungserstellung zur Verbesserung der Allokation. Die Vorteile des Marktes werden für staatliche Güter und Dienstleistungen implementiert. Dabei stehen die staatlichen Institutionen als Marktteilnehmer zueinander oder auch in Konkurrenz zu privaten Anbietern im Wettbewerb. Angesichts von Zuwendungen, Subventionen und einschränkendem öffentlichen Recht muss auf Chancengleichheit geachtet werden.175 Der vom Wettbewerb ausgehende Druck und die Orientierung an best solutions/best practice vergleichbarer Institutionen bzw. Konkurrenten führen bestenfalls zu einer mittelfristig gesteigerten Effizienz durch interne Rationalisierung.176 Dies ist nicht zuletzt deshalb notwendig, weil die Verwaltung zu schleichenden Wachstums- und Veränderungsprozessen neigt.177 Die Anwendung kann in drei Formen geschehen: Der nicht-marktliche Wettbewerb umfasst interne Leistungsverrechnungen zwischen Institutionen des öffentlichen Sektors, Leistungsvergleiche, Benchmarking und Qualitätswettbewerb, und setzt damit auf Transparenz und Vergleiche. Er findet überall dort Einsatz, wo es kein privatwirtschaftliches Konkurrenzangebot gibt. Gleiches gilt für den quasi-marktlichen Wettbewerb, bei dem innerhalb des öffentlichen Sektors Wettbewerbssurrogate künstlich geschaffen werden, z. B. durch interne Ausschreibungen, Kontrakte mit Verantwortungsdelegation im Rahmen der Dezentralisierung oder durch die Aufhebung von geographisch bedingten Monopolen. Der dritte und letzte Typus ist der marktliche Wettbewerb, bei dem entweder ausschließlich private Anbieter oder private und öffentliche Anbieter mit Ausschreibungen und beim Contracting Out (vgl. auch Kap. 3.5.4) zueinander in Konkurrenz gestellt werden.178

175 176 177 178

Thom/Ritz (2006), S. 256-260. Vgl. Lane (2000), S. 10-12, 147-159; Schedler/Proeller (2006), S. 192-203. Vgl. Pitschas (2004), S. 4. Vgl. Walkenhaus/Voigt (2006), S. XIII. Vgl. Haiber (1997), S. 318; Lane (2000), S. 10-12, 147-159; Schedler/Proeller (2006), S. 192-203.

72

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

3.5.4

Formen der Privatisierung und Public Private Partnerships

Die materielle (echte) Privatisierung der staatlichen Leistungserstellung ist die radikalste Form der Staatsverschlankung, da die Eigentumsrechte und die Aufgabenerfüllung vom Staat zu einem privaten Akteur übergehen.179 Der Betrieb als solcher existiert weiter. Privatisierung bewirkt gemäß NPM Entpolitisierung. Diese wiederum führt zu einer Beschleunigung von Entscheidungen, zu größeren Handlungsspielräumen und zu einer stärkeren Orientierung am betriebswirtschaftlichen Kalkül bzw. an einer ökonomischen Rationalität, damit idealerweise auch zu besseren wirtschaftlichen Ergebnissen.180 Dabei kann es zu Konflikten mit Sachzielen kommen, die im öffentlichen Interesse stehen, z. B. Qualitätszielen, Sicherheitsstandards oder langfristiger Strukturerhaltung.181 Hier müssen Regelungen gefunden werden, beispielsweise durch Satzungen, Zielvereinbarungen in Form

öffentlich-rechtlicher

Verträge,182

Zuwendungsverträge,

ein

begleitendes

Beteiligungscontrolling, die an die private Leistungserstellung verbindliche Bedingungen knüpft, um die Anforderungen des öffentlichen Auftrags nicht zu gefährden. Im Gegensatz zur materiellen Privatisierung wird beim Contracting Out (Auslagerung) eine staatliche Betriebsstätte, z. B. eine Sozialstation oder ein Bauhof, geschlossen und damit einhergehend eine für den Bürger bestimmte Leistungserstellung insgesamt auf den privaten Sektor übertragen. Dies geschieht in der Hoffnung, Rationalisierungspotenziale zu erschließen, etwa durch Wettbewerbsdruck in einem Ausschreibungsverfahren. Es besteht die Notwendigkeit eines sorgfältig zu gestaltenden vertraglichen Regelwerks.183 Von der materiellen ist die formelle (unechte) Privatisierung abzugrenzen. Bei ihr erfolgt lediglich eine Umwandlung des öffentlich-rechtlichen Betriebs in eine Eigengesellschaft mit privatrechtlicher Rechtsform. Dabei verbleiben die Eigentumsrechte und die Haftung beim öffentlichen Träger. So kann je nach konkreter Ausgestaltung zwar mehr Staatsferne und eine effizienzorientierte betriebsinterne Anreizstruktur erreicht werden, aber nicht automatisch eine Markt- und Wettbewerbsorientierung. Die formelle Privatisierung wurde beispielsweise bei vielen Kulturbetrieben vollzogen, die vom Regiebetrieb in einen Eigenbetrieb oder eine öffentlich-rechtliche Stiftung umgewandelt wurden (vgl. Kap. 2.2.1).184

179 180 181 182 183 184

Vgl. Thom/Ritz (2006), S. 232 f. Vgl. Haiber (1997), S. 31-35. Vgl. Haiber (1997), S. 11 f., 37. Vgl. Mastronardi (2004), S. 116. Vgl. Brede (2005), S. 42; Schedler/Proeller (2006), S. 202 f.; Thom/Ritz (2006), S. 233. Vgl. Brede (2005), S. 39; Thiel (2003), S. 228.

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

73

Das Outsourcing ist mit dem Contracting Out verwandt. Jedoch besteht der wesentliche Unterschied darin, dass beim Outsourcing lediglich Teilleistungen innerhalb der nach wie vor staatlichen Produktion zur Eigenversorgung und Entlastung des staatlichen Auftraggebers auf Private übertragen werden. Dies geschieht im Rahmen von Kauf-, Werk- oder Dienstleistungsverträgen, z. B. Reinigung, Pförtner und Besucherservice im Kulturbetrieb.185 Bei Public Private Partnerships (PPP) gehen Staat und Private eine hybridartige langfristige Kooperation zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben ein. Es findet also nicht wie bei den zuvor genannten Privatisierungsformen eine Grenzverschiebung statt, sondern von Beginn an eine strategische Allianz, wohingegen die operative Durchführung, z. B. bei Finanzierung, Herstellung oder im Management, durchaus einseitig erfolgen kann. Ihr Ursprung liegt in den USA der 40er-Jahre in der Politik des „New Deal“ des Präsidenten Franklin D. Roosevelt, der auf die gemeinsame Verantwortung von Staat und Wirtschaft abstellte. In der PPP werden Chancen, z. B. die Erzielung von Synergieeffekten, Innovationspotenzialen und der Zutritt zu neuen Märkten, und unternehmerische Risiken, etwa aus mehrschichtiger asymmetrischer Information und der free-rider-Problematik, gleichermaßen geteilt. Hinsichtlich der Organisationsform kann sie in den Typologien der informellen PPP, der vertraglich vereinbarten PPP oder in einer gemeinsamen Gesellschaft existieren.186 Bei jeder Form der privaten Beteiligung muss bedacht werden, dass damit zum einen ein Machtverlust der öffentlichen Hand einhergeht und zum anderen das private Engagement sicherlich nur dann angeboten wird, wenn dieses finanziell lukrativ ist. So kommt die Frage auf, warum der private Part nicht von der öffentlichen Hand selbst geleistet wird. Dies zeigt den Bedarf einer differenzierten Auswertung mittels einer sog. Privatisierungsformel, ob die Synergieeffekte aus Kooperationen, das eingebrachte Knowhow und die kurzfristigen Haushaltsentlastungen aus der privaten Beteiligung für die öffentliche Hand auch langfristig einen positiven Netto-Nutzen bringen. Angesichts drohender Macht- und Gewinnverluste wären die kurzfristigen Haushaltsentlastungen andernfalls teuer erkauft.187 Deregulierung bedarf Aufsichtsämter und -behörden zur Eindämmung von Kommerzialisierungstendenzen und zur Gewährleistung der Sicherheit und Qualität der Versorgung. Es darf nicht übersehen werden, dass sowohl die Deregulierungsmaßnahmen 185 186

Vgl. Brede (2005), S. 42 ff.; Deutscher Bühnenverein (2005), S. 4; Thom/Ritz (2006), S. 236 Vgl. Brede (2005), S. 39 ff.; Roggencamp (1999), S. 26-29, 44 f., 55 ff., 147-156; Thom/Ritz (2006), S. 236-239.

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als auch die Beaufsichtigung bürokratischen Aufwand verursachen und Ressourcen verbrauchen (vgl. dazu die Hypothesen Downs188). 3.5.5

Bürger- und Kundenorientierung, Qualitätsmanagement

NPM kritisiert, dass der Staat und die Verwaltung die Eigenverantwortlichkeit und die Freiheiten der Bürger in der Vergangenheit teilweise unterdrückt haben.189 In Ausübung der herrschaftlichen Aufgaben hat der Bürger u. U. zu stark gespürt, dass er der staatlichen Gewalt unterworfen ist.190 Dem entgegenwirkend möchte die Bürgerorientierung einen Kontrapunkt setzen. Sie bedeutet die stärkere Einbeziehung der Bürger in Entscheidungen mit Mitteln der direkten Demokratie, z. B. Bürgerentscheide und Bürgerbegehren. Auch die Direktwahl der Bürgermeister und dessen gestärkte Machtposition gegenüber dem Rat sind Maßnahmen zur vermehrten Orientierung am Bürgerwillen.191 Kundenorientierung heißt eine Verbesserung der öffentlichen Dienstleistungen in der Art, dass das Angebot stärker der Nachfrage entspricht. Die Kundennähe der Verwaltung soll steigen. Dies kann auch mit einer Qualitätssteigerung verbunden sein, die inhaltlich von den Kunden bestimmt werden kann.192 Die inzwischen stark verbreiteten kommunalen Bürgerbüros, in denen unterschiedlichste Bürger- und Unternehmerbelange in einer zentralen Anlaufstelle mit meist großzügigeren Öffnungszeiten angenommen werden, sind ein Zwischenergebnis von NSM und NPM. Es entsteht bestenfalls eine Service- und Dienstleistungsmentalität im positiven Sinne, indem der Bürger als Kunde freundlich und unterstützend behandelt wird; aus der „Ordnungskommune“ wird eine „Dienstleistungskommune“.193 Eine Steigerung der Servicezufriedenheit wird durch eine stärkere Partizipation der Kunden und durch Befragungen ausgeübt, was jedoch mit den üblichen Problemen empirischer Sozialforschung und mit Kosten behaftet ist194. Ferner dienen besonders öffentliche Güter der Gesamtbevölkerung und nicht nur nutzensteigernd einzelnen Kunden, außerdem wirken sie langfristig. Dies erschwert die Bewertung durch die Kunden. Überdies werden Kunden schnell zu Lobbyisten, die versuchen, ihre Partikularinteressen durchzusetzen, zumal Kunden keine homogene Gruppe sind. Besonders bei gewachsenen dezentralen Entscheidungsspielräumen in der Verwaltung 187 188 189 190 191 192 193 194

Vgl. Brede (2005), S. 46-50. Vgl. Thom/Ritz (2006), S. 18. Vgl. Pitschas (2004), S. 2. Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 457. Vgl. Dose (2006), S. 343. Vgl. Haiber (1997), S. 2. Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 457, 532 f.; Dose (2006), S. 343. Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 457; Mastronardi (2004), S. 91 f.

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

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eröffnet sich ein neues chancenreiches Betätigungsfeld für Lobby-Gruppen, die nicht im Interesse der Allgemeinheit agieren müssen, etwa bei Genehmigungsverfahren im Bauwesen, im Verbraucherschutz oder im Gesundheitssektor. Bei all diesen Aspekten wird deutlich, dass der Kundenbegriff und dessen Folgen noch klarer definiert werden müssen.195 Durch den Vergleich mit den vielfältigen Qualitätsverbesserungen in der Privatwirtschaft sind die Ansprüche der Bürger an die Produkte des öffentlichen Sektors stark gestiegen. Daraus resultierte ein Anpassungsdruck zu Qualitätssteigerung und die intensivierte Diskussion über öffentliche Haushalte.196 Die Steigerung der Servicequalität und der Kundenorientierung sind Komponenten des Qualitätsmanagements. Verstanden als umfassendes Total Quality Management (TQM), ist Qualität als Resultat einer Vielzahl von nicht-linear zusammenhängenden Faktoren zu sehen. Alle Stakeholder und damit auch die internen Organisationsmitglieder sind in die Betrachtung einzubeziehen. Das breit angelegte Qualitätsverständnis bezieht sich auf Organisationsstrukturen und -systeme, Prozesse, Potenziale und Ergebnisse. Die Umsetzung bedarf einer lernfähigen und -willigen Organisation und Führung sowie einer praktizierten Qualitätspolitik. Auf überbetrieblicher Ebene können auch Input, Output, Impact, Outcome und politischadministrative Prozesse einem Qualitätsmanagement unterzogen werden.197 3.5.6

Reformen des externen Rechnungswesens

Traditionell unterliegen die Institutionen des öffentlichen Sektors dem Rechnungssystem der Kameralistik. NPM und die weiteren Reformstränge kritisieren an diesem System u. a. die starke Input-Orientierung, die umständliche und fehleranfällige Verbindung mit weiteren Büchern und Rechnungen (Vermögen/Anlagen, KLR, Investitionen etc.), die schwierige Konsolidierung mehrerer wirtschaftlicher Einheiten, die enge Fixierung auf die Zahlungsebene ohne Erfolgs- und Reinvermögensausweis und somit mangelnde Transparenz über den vollständigen Ressourcenverbrauch, unvollständige Periodenabgrenzung

und

die

Nicht-Berücksichtigung

periodenübergreifender

wirtschaftlicher

Zusammenhänge. Weitere Schwachstellen werden in dem kameralistisch geprägten Haushaltsrecht gesehen, dabei dennoch mit der Kameralistik selbst kausal attribuiert, etwa bei der eng definierten Zeit- und Zweckbindung von Haushaltsmitteln und dem daraus resultierenden „Dezemberfieber“, welches durch dysfunktionale Anreize zu Unwirtschaft-

195 196 197

Vgl. Mastronardi (2004), S. 91 ff.; Schedler (2004), S. 154 f. Vgl. Thom/Ritz (2006), S. 12 f. Ebenda,, S. 186 ff.

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3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

lichkeit führen kann. Die Zielsetzung eines effizient arbeitenden, wirkungsorientierten Gewährleistungsstaats scheint in der Kameralistik nicht realisierbar zu sein.198 Der kaufmännischen Buchführung (Doppik) wird dagegen zugesprochen, die besagten Defizite beseitigen zu können. So verwundert es nicht, dass aufgrund der Überlegenheitsannahme, zudem im Kontext von zahlreich erfolgten Ausgliederungen aus der öffentlichen Kernverwaltung, die Doppik in den vergangenen zwei Jahrzehnten die Kameralistik an vielen Stellen abgelöst hat.

198

Vgl. Bals (2008), S. 157 f.; Budäus (1998), S. 70 ff.; Fudalla/Wöste (2005), S. 27; Lüder (2001), S. 7-13; Schedler/Proeller (2006), S. 175 f.

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

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Die wesentlichen Unterschiede zwischen den Systemen der Buchführung werden in nachfolgender Tab. 13 aufgeführt:

Kameralistik Ziel: Neutrale Darstellung von Zu- und Abfluss von Geld eines Etats, basierend auf Haushaltsplan mit Soll-Werten Einfache Buchführung (auf einem Konto), ggf. zweimalige Erfassung durch Soll- und Ist-Stellung oder im Sach- und Zeitbuch Geldverbrauchskonzept: Einnahmen und Ausgaben als Bezugsgrößen Fast ausschließlich zahlungswirksame Vorgänge und Zahlungsanweisungen werden erfasst Keine vollständige Periodenabgrenzung bei Vorgängen, die sich auf mehrere Perioden beziehen, sondern Orientierung am Geldfluss Keine explizite Wirtschaftlichkeitsbetrachtung, da Prinzip des Ausgleichs von Einnahmen und Ausgaben Implizite Planvollzugskontrolle, da Soll und Ist getrennt ausgewiesen und Verknüpfung von Haushaltsvollzug, Mittelbewirtschaftung und Kassen, Vorausschätzungen prinzipiell möglich Standardmäßig keine Erfassung von Schulden und Vermögen, daher vollständiger Einblick in wirtschaftliche Situation nicht auf Anhieb möglich, sofern keine Sonderbücher geführt werden Kein einheitlicher Jahresabschluss, daher auch fehlende Entscheidungsgrößen und mangelnde Vergleichbarkeit mit anderen Betrieben Konsolidierungen und Einbeziehung von weiteren Gesellschaften bzw. Körperschaften problematisch Rationalität der Rechtmäßigkeit: Einhaltung der parlamentarisch beschlossenen Soll-Ansätze Anreiz zur Ineffizienz durch Mittelkürzung bei Nicht-Ausschöpfen des Solls („Dezemberfieber“), sofern haushaltsrechtlich so vorgesehen

Doppik Ziel: Vollständige, gewinnorientierte Darstellung von wirtschaftlichem Erfolg (GuV) und von Vermögen und Schulden (Bilanz) eines Betriebs Doppelte Buchführung (auf zwei Konten: Soll und Haben) Ressourcenverbrauchskonzept: Erträge und Aufwendungen als Bezugsgrößen Auch zahlungsunwirksame Vorgänge werden erfasst, z. B. Forderungen, Verbindlichkeiten, Abschreibungen Periodenabgrenzung mittels Rechnungsabgrenzungsposten und weiterer Bilanzkonten Betrachtung des wirtschaftlichen Erfolgs in der Gewinn- und Verlustermittlung (GuV) Explizite Planvollzugskontrolle und Vorausschätzungen mittels Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) und betriebswirtschaftlichen Auswertungen (BWA) Umfangreicher Einblick in wirtschaftliche Situation auf Anhieb möglich

Einheitlicher Jahresabschluss, daher Entscheidungsgrößen und Vergleichbarkeit mit anderen Betrieben gegeben Konsolidierungen und Einbezug von weiteren Gesellschaften unproblematisch Rationalität der Wirtschaftlichkeit: sparsamer Mittelverbrauch Anreiz zur Effizienz bei praktizierter Mittelübertragung ins Folgejahr, sofern haushaltsrechtlich so vorgesehen

Tab. 13: Gegenüberstellung von Kameralistik und Doppik Quelle: Almstedt (1999), S. 265; Blanke/Einemann et al. (2005), S. 167f., 262 ff.; Brede (2005), S. 190-196; Haiber (1997), S. 42 ff., 66 ff.; Schedler/Proeller (2006), S 175f.

Daneben existieren Mischformen, etwa die Erweiterte Kameralistik mit Schnittstelle zur KLR, die einige Vorteile der Kameralistik mit denen der Doppik verbindet. Der vielerorts vollzogene oder bevorstehende Wechsel zur Doppik ist nach Ansicht Bredes eher der Technisierung mit Standard-Software, negativen Vorurteilen über die Kameralistik und dem Trend der wachsenden betriebswirtschaftlichen Ausrichtung der Verwaltung als ihrer Nicht-Eignung zuzuschreiben. Dennoch räumt Brede ein, dass Nachteile der Kameralistik wie die unvollständige Vermögens- und Schuldenerfassung, nicht vorhandene Wirkungs-

78

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

und Ergebnisrechnung und umständliche individuelle Einbettung einer KLR nicht von der Hand zu weisen sind.199 Lüder (2001) hat mit dem Drei-Komponenten-Rechnungssystem (Abb. 15) eine Weiterentwicklung des Rechnungswesens entworfen, welches auf Basis der Doppik die Besonderheiten und die Bedürfnisse des öffentlichen Sektors berücksichtigt. Die drei Komponenten bestehen aus einer Finanzrechnung mit integrierter Kapitalflussrechnung (Cashflow-Rechnung), einer Vermögensrechnung (Bilanz), die auch die langfristigen Verbindlichkeiten und das veräußerbare Verwaltungsvermögen erfasst, sowie der Ergebnisrechnung (GuV):

Finanzrechnung

Vermögensrechnung Aktiva

Passiva

Einzahlungen ./.

Kapitalverwendung

Kapitalherkunft

Auszahlungen (nach Arten gegliedert)

Vermögen

EK

Liquide Mittel

FK

Liquiditätssaldo

Ergebnisrechnung Erträge ./. Aufwendungen (nach Arten gegliedert) (verbunden mit KLR) Ergebnissaldo

Abb. 15: Drei-Komponenten-Rechnungssystem nach Klaus Lüder (Integrierte Verbundrechnung) Quelle: Lüder (2001), S. 37; Saß (2005), S. 360.

Damit genügt das Drei-Komponenten-Rechnungssystem den Kriterien eines Full-AccrualAccounting-Konzepts mit sachlicher und zeitlicher Abgrenzung. Ein Haushaltsausgleich bezieht sich nicht mehr auf die Liquiditätsebene, sondern auf die Vermögensrechnung (Erträge = Aufwendungen), was eine stärkere Nachhaltigkeit und Generationengerechtigkeit bewirken soll.200 Ähnliche Formen des Rechnungssystems kursieren in der Literatur und in der Praxis auch unter den Begriffen Neues Öffentliches Rechnungswesen (NÖR), Neues Kommunales Rechnungswesen (NKR) und Neues Kommunales Finanzmanagement (NKF).201 Die Finanzrechnung kann als eine Integration des kameralistischen Haushaltsplans in ein doppisches Gesamtsystem interpretiert werden. Mit den International Public

199 200

201

Vgl. Brede (2005), S. 194 ff. Vgl. Bals (2008), S. 173; Haiber (1997), S. 65-73; Saß (2005), S. 361; Wagner (1995), S. 207 f. Dabei kann je nach gesetzlicher Grundlage der jeweiligen Körperschaft der Ausgleich differenzierter definiert werden, etwa ohne Berücksichtigung außerordentlicher Ergebnisse oder mit der Möglichkeit der Einbeziehung von Rücklagen, vgl. Ade (2007), S. 266. Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 167-170.

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

79

Sector Accounting Standards (IPSAS) und den Grundsätzen ordnungsgemäßer öffentlicher Buchführung (GoöB) liegen Grundregeln der Rechnungslegung für den öffentlichen Sektor vor.202 3.5.7

Reformen des internen Rechnungswesens

Die Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) – als Bestandteil des internen Rechnungswesens und als eine Informationsbasis des Controllings – ermöglicht vertikale, horizontale und zeitliche Vergleiche. Dadurch wird ein Aussagegehalt zur Beurteilung der eigentlichen Leistungs- und Wertschöpfungsprozesse gewonnen, welcher in der nach Titeln und Haushaltsstellen gegliederten Kameralistik nicht ersichtlich ist. Somit wird in vielen Kulturbetrieben durch die Einführung der KLR der Leistungs- und Wertschöpfungsprozess erstmals ein expliziter und regelmäßig erhobener Betrachtungsgegenstand im Rechnungswesen, welcher zur Steuerung und für Managemententscheidungen herangezogen werden kann. In der KLR müssen geeignete Kostenarten, -stellen und -träger definiert werden, die auf dem Kontenplan, der Organisationsstruktur und den Produkten bzw. OutputLeistungen basieren. Somit gibt es eine Verbindung zum externen Rechnungswesen und zum gesamten betrieblichen Geschehen. Die Aufgaben der KLR bestehen auch im öffentlichen Sektor aus Kontrolle (Kosten- und Erfolgsentwicklung, Wirtschaftlichkeit), Planung, Information und Analyse (Preis- bzw. Gebührenkalkulation, Bereitstellung von Informationen für betriebliche Entscheidungen, Optimierung der Leistungserstellung, allgemeine Steuerung) sowie Dokumentation (Ermittlung von Herstellungskosten und Selbstkostenpreisen). Die KLR schafft Transparenz über wirtschaftliche Zusammenhänge, etwa zu den Kostenstrukturen (Fixkostenblöcke, Grenzkosten, Deckungsbeiträge, Remanenzen etc.), die auch nach außen, z. B. gegenüber dem Zuwendungsgeber oder der Öffentlichkeit, als Argumentations- und Legitimationsmittel verwendet werden können. Ferner ermöglicht sie unter Einbeziehung weiterer Auswertungstechniken (z. B. der Plankostenrechnung) im Gegensatz zur vergangenheitsorientierten Kameralistik auch zukunftsorientierte Analysen. NPM fordert den Einsatz einer sektorspezifisch adaptierten KLR als Führungsinstrument, nicht nur in den öffentlichen Betrieben, sondern auch in den Verwaltungen. Dabei treten folgende spezifische Problemfelder im öffentlichen Sektor auf: •

die sinnvolle Definition von Kostenträgern,

•

die Messung von quantitativ und/oder qualitativ schwer erfassbaren Leistungen,

202

Vgl. Budäus/Behm et al. (2004), S. 230.

80

•

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

die

geforderte

kalkulatorische

Internalisierung

von

ggf.

aus

der

Gemein-

wohlorientierung resultierenden positiven bzw. negativen externen Effekten, •

die

Berücksichtigung

von

Leistungsverflechtungen

mit

anderen

öffentlichen

Institutionen, politischen Gremien bzw. interne Leistungsverrechnungen, •

die adäquate kalkulatorische Abbildung von langfristigem Werteverzehr im Anlagevermögen zur Indikation eines Refinanzierungsbedarfs,

•

die Erfassung und Implementierung des Mengengerüsts und

•

die Schlüsselung der meist umfangreichen Gemeinkosten.

Da für das interne Rechnungswesen keine verbindlichen Vorschriften existieren, gibt es für weiterführende Varianten der KLR, z. B. der Prozesskostenrechnung, Teilkostenrechnung, Grenzplankostenrechnung oder noch zu entwickelnde Instrumente, keine grundlegenden Barrieren.203 Becker/Weise räumen der Plankostenrechnung einen hohen Stellenwert zur Wirkungsentfaltung der KLR im öffentlichen Sektor ein.204 Für die Gestaltung der KLR sollten die Belange der betrieblichen Steuerung der maßgebliche Faktor sein, so dass das individuelle Informationsbedürfnis durch die KLR gestillt werden kann.205 3.5.8

Die Controlling-Funktionen im NPM

Das Controlling hat dem Namen nach im Non-Profit-Sektor seinen Ursprung und somit eine lange Tradition. Controller wurden bereits im 14. Jahrhundert in der Kirchenverwaltung und im 15. Jahrhundert in der britischen Staatsverwaltung eingesetzt. Bis ins 19. Jahrhundert waren sie ausschließlich im Staatsdienst für das kameralistische Rechnungswesen, die Innenrevision und Zahlungsanweisungen tätig. Der erste Beleg einer privatwirtschaftlichen Controllerstelle datiert auf 1880 in den USA.206 Insofern hat die NPM-Forderung nach einem Verwaltungscontrolling gewisse anachronistische Züge, wenn auch der Controlling-Funktion erhebliche Veränderungen und Erweiterungen widerfahren sind: Auf übergeordneter Ebene ist das Controlling durch eine Denk- und Arbeitshaltung der informationsbasierten Steuerung und Zielorientierung charakterisiert, die durch ihren intentionalen Charakter und eine bewusste Wahl der Methodik von der tradierten Kultur des öffentlichen Sektors, nämlich der reaktiven und passiven Weisungs- bzw. 203

204 205 206

Vgl. Brede (2005), S. 199-206; Buchholtz (2001), S. 94-98; Budäus (1994), S. 255 ff.; Budäus (1998), S. 61 ff.; Coenenberg/Fischer et al. (2009), S. 21ff.; Flury (2002), S. 96 ff.; Haiber (1997), S. 310-319; Schedler/Proeller (2006), S. 175-181; Schneidewind (2006), S. 101-137. Vgl. Becker/Weise (2002), S. 184. Vgl. Flury (2002), S. 108. Vgl. Müller (2006a), S. 63.

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

81

Vorschriftsausführung, stark abweicht.207 Dem Controlling liegt ein stetig zirkulierender Regelkreis zu Grunde, der in seinen Schritten dem Fayolschen Managementzyklus (vgl. Kap. 3.4) ähnelt: Gesetzte Ziele (Soll-Werte) werden mit den erreichten Ist-Werten verglichen, Abweichungsursachen analysiert, Maßnahmen zur Gegensteuerung geplant und umgesetzt sowie Ergebnisse gemessen und kommuniziert. Das setzt voraus, dass zuvor die angestrebten Ziele systematisiert und die kybernetischen Prozesse gestaltet und institutionalisiert worden sind, was auch zu den Controlling-Aufgaben gehört. Letztlich sollen durch die Implementierung des Controllings – und diese Ziele sind ebenfalls nicht originär im öffentlichen Sektor beheimatet – die Arbeitsabläufe und die wirtschaftlichen Ergebnisse auf Basis geeigneter Analyseinstrumente nachhaltig verbessert und das Kostenbewusstsein geschärft werden.208 In einer weiter gefassten Definition kommt dem Controlling innerhalb des bestehenden Führungssystems mit seinen Teilsystemen Ziele, Planung und Kontrolle, Information, Personalführung, Organisation und Rechnungswesen/Budgetierung eine koordinierende Funktion zu.209 Allen Ansätzen gemein ist die Funktion des Controllings als interner Dienstleister: Die Verwaltungsleitung bzw. Geschäftsführung soll in den Bereichen Prognose/Planung, Steuerung, Ermittlung/Dokumentation und Kontrolle durch maßgeschneiderte Informationsversorgung und das Einbringen von Methodenkompetenz zur Sicherung der Rationalität durch das Controlling in der Betriebsführung unterstützt werden. Kognitive Grenzen und empirisch nachweisbare Unterschiede in den Eigenschaften, Fähigkeiten und Verhaltensweisen von Managern und Controllern machen die Controllingfunktion zu einem wichtigen Begleiter und konstruktiven Ratgeber für das Management. Das Controlling kann als Hüter des betriebswirtschaftlichen Gewissens zur Steigerung der Führungsrationalität und der Treffsicherheit von Zweck-Mittel-Relationen beitragen. Dazu richtet das Controlling auf Basis einer funktionskräftigen Kosten- und Leistungsrechnung weitere Controllinginstrumente wie z. B. Kennzahlen- und Indikatorensysteme, ein differenziertes Berichtswesen oder Budgetierungskreisläufe etc. ein.210 Die Umsetzungstiefe von Controlling fällt auf den Ebenen der deutschen Gebietskörperschaften heterogen aus, so dass kein allgemeines Urteil über den Stand und die Qualität der Umsetzung gefällt werden kann.211 Jedoch wird das auf die kurzfristigere Sicht ausgerichtete operative Controlling im öffentlichen Sektor weit häufiger praktiziert 207 208 209 210

Vgl. Schedler/Proeller (2006), S. 233; Thom/Ritz (2006), S. 172 ff. Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 285, 457; Flury (2002), S. 40 f. Vgl. Budäus (1998), S. 64 ff.; Thom/Ritz (2006), S. 175. Vgl. Brede (2005), S. 71; Haiber (1997), S. 13 ff.; KGSt (1989), S. 17 f.; Müller (2006a), S. 63-68; Thom/Ritz (2006), S. 173, 176-186; Weber/Schäffer (2008), S. 33-53.

82

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

als das auf die mittel- und langfristigere Sicht und übergeordnete Ziele fokussierende strategische Controlling. Dies wird mit Mittelknappheit, dominierendem operativen Tagesgeschäft und Umsetzungsschwierigkeiten begründet.212 Ein produktiv eingesetztes Controlling setzt ein betriebliches Führungssystem mit Zielen und Planungen voraus, ferner sollte die Führung antizipativ und dezentral erfolgen.213 Da diese Voraussetzungen im öffentlichen Sektor nicht immer gegeben sind, erklärt dies teilweise, warum die Einführung eines wirksamen Controllings nicht ohne Einbettung in ein Gesamtkonzept der Betriebssteuerung und ggf. Änderungen der Betriebskultur möglich ist. Daneben ist ein modifizierter Erfolgsbegriff zu definieren, in den der sachzielorientierte öffentliche Auftrag integriert werden sollte.214 Auch zur Steuerung der verselbständigten öffentlichen Betriebe durch die Regierung bzw. das Parlament bedarf es eines (Beteiligungs-)Controllings, das weniger eine operative (Detail-)Kontrolle, sondern vielmehr eine strategische Steuerung praktiziert. Controlling kann nicht nur auf betrieblicher Ebene praktiziert werden, sondern gewinnt im NPM auch auf politischer Ebene an Bedeutung: Im Konzept des Gewährleistungsstaats gilt es, ein Wirkungscontrolling zur Messung der Erreichung der Impacts und Outcomes durchzuführen (Wirkungsrechnung/politisches Controlling/Evaluationen). Dabei werden den mittelbar erzielten Wirkungen die zur Erreichung erforderlichen Kosten gegenübergestellt.215

Der

Wirkungsrechnung

werden

Validität,

Reliabilität

und

Widerspruchsfreiheit insbesondere bezüglich der zu Grunde liegenden Kausalketten abverlangt, was bei der Umsetzung zu Definitions- und Messproblemen führt. Außerdem setzt die Wirkungs-Beurteilung ähnlich wie Kontraktvereinbarungen voraus, dass zuvor klare Ziele mit zugehörigen Messmethoden definiert wurden. Eine einfachere Variante der Messung, etwa bei qualitativen Eigenschaften des Outcomes, besteht in regelmäßigen indikatorbasierten Lageberichten.216 Für alle genannten Einsatzmöglichkeiten gilt, dass das Controlling stets bedarfsgerecht, d. h. situativ gestaltet und dimensioniert sein muss, damit es einen über den eigenen Aufwand hinausgehenden Mehrwert für die Steuerung erbringt.217

211 212 213 214 215 216 217

Vgl. Müller (2006a), S. 63-68. Vgl. Brede (2005), S. 71 f., 76. Vgl. Flury (2002), S. 46 f. Vgl. Haiber (1997), S. 12-15. Vgl. Brede (2005), S. 197 ff., 206 ff.; Flury (2002), S. 85. Vgl. Brede (2005), S. 206-210; Budäus (1998), S. 63; Schedler/Proeller (2006), S. 180 f.; Thom/Ritz (2006), S. 176-180. Vgl. Thom/Ritz (2006), S. 174 f.

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

3.5.9

83

Personalmanagement und Personalentwicklung

Es wird zwischen dem unmittelbaren öffentlichen Dienst (Beschäftigte bei Bund, Ländern, Gemeinden, Gerichten oder Kulturbetrieben in der Betriebsform des Regiebetriebs) und dem mittelbaren öffentlichen Dienst unterschieden (z. B. Träger der gesetzlichen Sozialversicherungen, Bundesagentur für Arbeit, Deutsche Bundesbank, öffentlich-rechtlich selbständige Einrichtungen wie z. B. einige Krankenhäuser und Kulturbetriebe). Bundesweit gab es 2005 insgesamt 4,78 Mio. Beschäftigte im öffentlichen Dienst. Im unmittelbaren Dienst waren dies 1,56 Mio. Beamte, 1,78 Mio. Angestellte im Tarifsystem des BAT bzw. im TVöD, 0,52 Mio. Arbeiter im MTB/MTL/BMT-G bzw. im TVöD. Die Aufwendungen für den soeben zitierten Personalkorpus lagen in 2004 bei 173 Mrd. Euro, was ca. 28,5 % der Gesamtausgaben des Bundes, der Länder und der Kommunen entspricht.218 Es ist allgemein anerkannt, dass das Personalwesen eines der größten Problem- und Reformfelder im öffentlichen Sektor darstellt.219 Das kongruiert mit der zunächst trivialen Einsicht, dass alle Tätigkeiten von den beschäftigten Menschen ausgeführt werden und diese somit ein wesentlicher Erfolgsfaktor sind. Die meisten Reformen im öffentlichen Sektor betreffen die auszuführenden Tätigkeiten, welche jedoch unausweichlich von den Menschen und deren Umfeld abhängen: Qualifikation, Betriebs- und Verwaltungskultur, Selbstverständnis, Arbeitsweise und -gewohnheiten, Klima innerhalb der Belegschaft und Motivation haben entscheidenden Einfluss auf die Arbeitsergebnisse.220 Dennoch gibt es keinen einheitlichen und spezifischen personalwirtschaftlichen Ansatz im NPM. Daher erweist es sich als problematisch, eine Abgrenzung von Maßnahmen und Reformen im Personalwesen vorzunehmen, die vorwiegend oder ausschließlich durch das NPM intendiert werden. Die verbreiteten Forderungen nach Modernisierung, Flexibilisierung, Leistungs- und Zielorientierung sowie die zugehörigen Maßnahmen und Instrumente, z. B. Human Resource Management (HRM) oder Führung durch Leadership, bestehen und gelten weitgehend unabhängig von NPM. Jedoch gehen sie mit den Forderungen und Zielen des NPMs konform. NPM wirkt insofern für das Personalmanagement förderlich, als dass durch seine Umsetzung die persönlichen Entscheidungsspielräume und Verantwortlichkeiten wachsen und weniger technokratisch gestaltet sind als im herkömmlichen bürokratischen System.221

218 219 220 221

Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 303-306, 330. Vgl. Budäus (1998), S. 31, 82 f.; Eichhorn (1994), S. 241 f.; Kissler/Bogumil et al. (1997), S. 200 f.; Pitschas (2004), S. 4; Zimmer/Priller et al. (2003), S. 50. Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 408; Budäus (1998), S. 31 f.; KGSt (1989), S. 15 f.; Kissler/Bogumil et al. (1997), S. 200 f. Vgl. Halblützel (2006), S. 345-349; Löffler (2003a), S. 245-250; Schedler/Proeller (2006), S. 229 ff.

84

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

NPM geht von einem optimistischen Menschenbild aus, das der Theorie Y von McGregor ähnelt. Es beinhaltet, dass der Mensch grundsätzlich intrinsisch motiviert und bemüht ist, eine gute Arbeit zu leisten, dass er Verantwortung und Entscheidungsspielräumen gegenüber aufgeschlossen ist sowie Anpassungsfähigkeit und Lernbereitschaft mitbringt. Ein Management mit betriebswirtschaftlicher Rationalität ist trotz der Komplexität des Menschen und seinen sozialen Bedürfnissen grundsätzlich möglich.222 Das Personal wird nicht als Kostenfaktor, sondern als entscheidendes Erfolgspotenzial wahrgenommen und entsprechend behandelt.223 Daher muss die klassische, administrativ arbeitende Personalverwaltung um ein strategisches Personalmanagement erweitert werden, das die bereits heute gegebenen und künftig noch wachsenden Anforderungen an die Qualifikation mit den vorhandenen Potenzialen und Kompetenzen abgleicht und notwendige Entwicklungsschritte

initiiert.224

Angesichts

breitem

komplizierter und vielfältiger werdender Umwelt

225

Personalabbau

und

immer

gilt die Notwendigkeit der

Professionalisierung auch für den öffentlichen Dienst und die Politik.226 Das in der Privatwirtschaft etablierte Human Resource Management (HRM) gilt im öffentlichen Sektor als schwach ausgeprägt: Personalabteilungen fokussieren zu wenig Fragen des Personalmanagements bzw. das Personal selbst. Die Bedürfnisse, Chancen und Entwicklungspotenziale der öffentlich Bediensteten werden nicht gezielt berücksichtigt. Zu den Instrumenten des HRM gehören die Fort- und Weiterbildung der Mitarbeiter, eine motivierende Stärkung der Verantwortung und der Kompetenzen, Leistungs- und Mitarbeiterbeurteilungen, Mitarbeitergespräche, strategische und ressourcenorientierte mittelfristige

Personalplanung,

bewusstes

Mitarbeiter und monetäre Leistungsanreize.

Gestalten 227

der

Einführungsphase

neuer

Die Bedeutung der Personalauswahl ist

nicht zu unterschätzen, da aufgrund der meist langen Dienstzeiten hinter jedem einzelnen Mitarbeiter große Wertschöpfungspotenziale stehen. Insofern ist der Aufwand in die Professionalisierung der Kandidatenauswahl als Investition zu betrachten. Ziel sollte sein, die dienstlichen Erfordernisse mit den Erwartungen, Kompetenzen und Bedürfnissen der Bewerber in das jeweils bestmögliche Verhältnis zu setzen.228

222 223 224 225 226 227

228

Vgl. Schedler/Proeller (2006), S. 51-57, 291 ff. Vgl. Budäus (1998), S. 75 f.; Hautmann/Leipold et al. (1998), S. 54 f.; Schedler/Proeller (2006), S. 243 f. Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 408 f.; Kissler/Bogumil et al. (1997), S. 203. Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 409. Vgl. Thom/Ritz (2006), S. 9. Vgl. Berman (2006), S. 8 ff.; Blanke/Einemann et al. (2005), S. 417-421, 457 f.; Budäus (1998), S. 74 f.; Conrad (2003), S. 256-262; von Eckardstein/Ridder (2003), S. 26; Koch (1998), S. 2 f.; Ridder/Neumann (2003), S. 122 f. Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 413 f.

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

85

Weiterer Reformbestandteil ist die stärkere Fokussierung auf Führung und Leadership als Weg zur Erreichung der Leistungsziele. Die Führungskompetenzen gelten bei Vorgesetzten im öffentlichen Dienst als unterentwickelt.229 In einer veränderten Führungskultur verstehen sich Führungskräfte weniger als hierarchisch Vorgesetzte, die Anweisungen und Vorschriften erteilen, sondern eher als Coach und Fragesteller. Sie versuchen, ihren Mitarbeitern Erfolgserlebnisse zu ermöglichen und sie entsprechend zu befähigen (Empowerment). Ein offenes gegenseitiges Feedback, regelmäßige Mitarbeitergespräche und eine Kultur des Vertrauens gehören dabei selbstverständlich zum respektvollen Umgang miteinander.230 Ein wichtiges Führungsinstrument ist die auf dem Management by Objectives (MbO) basierende Zielvereinbarung. Hierbei werden zwischen Mitarbeiter und Vorgesetzten Ziele verhandelt, ausformuliert und operationalisiert. Es liegt dabei ein kooperativer und mitarbeiterorientierter Führungsstil vor, der die besonders in Deutschland verbreitete autoritäre Regelungskultur einschränkt. Übergeordnete Unternehmensziele bilden dabei die Grundlage. Sie sollten transparent sein und kommuniziert werden. Dem Geführten kann durch klare Zielformulierung eine Selbstkontrolle erleichtert werden, was den Führenden von seiner Kontrollfunktion jedoch nicht entbindet. Den Mitarbeitern ist Eigenverantwortung und Autonomie zu übertragen; ferner sollen sie in Entscheidungsprozesse eingebunden und gut informiert werden.231 Die Analyse und Optimierung von Strukturen und Abläufen sind Bestandteile des Organisations- und Prozessreengineerings. Die Arbeitsformen orientieren sich durch die kritische Prozessoptimierung stärker an den Aufgaben und den betrauten Personen. Dadurch sollen die Arbeitsabläufe an Umsetzungsgeschwindigkeit, Flexibilität und Kundenorientierung gewinnen. Die erläuterten neuen Rollenverständnisse und Aufgaben erfordern für alle Beteiligten und den Betrieb zusätzliche Kompetenzen, die u. U. erst erworben werden müssen. Das zeigt einen unausweichlichen Bedarf an gezielter und individualisierter Personal- und Organisationsentwicklung auf, die in den Managementprozess eingebunden und ständig evaluiert werden muss, um nachhaltige Verbesserungen zu gewährleisten. Oberstes Ziel ist die adäquate Befähigung des Personals im Einklang mit den betrieblichen Erfordernissen. Es kann dabei durchaus zu einem gewollten Anstieg des Leistungsdrucks oder im 229 230 231

Vgl. Landesregierung Nordrhein-Westfalen (2003), S. 13 ff.; Tondorf (1997), S. 8. Vgl. Klimecki (1993), S. 45 ff.; Löffler (2003a), S. 243-251; Studer (2006), S. 360-364 Vgl. Koch (1998), S. 7-10.

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3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

Extremfall zu temporärer Überforderung kommen.232 Die von NPM und anderen Quellen gewünschten Reformen im Personalwesen betreffen auch die Systematik der Tarifverträge bzw. das Beamtenrecht: Negative Anreizstrukturen, die dysfunktionales Verhalten der Beschäftigten belohnen, z. B. durch starre Besoldungsstrukturen und großzügige Sicherheiten, sollen reduziert werden. Im Gegenzug sollen positive Anreize verstärkt werden, indem Verhalten belohnt wird, bei welchem persönliche Bedürfnisbefriedigung mit den Betriebszielen kongruent ist, z. B. durch Leistungslohn-Elemente in variablen Gehaltskomponenten. Außerdem soll die Personalpolitik stärker dem jeweiligen Betrieb dezentral überlassen werden, also auch Entscheidungen hinsichtlich der Stellenzahl und Bewerberauswahl. Die Durchlässigkeit für Quereinsteiger soll sich erhöhen. Rigiditäten mit laufbahnrechtlichen Gründen sollen sich verringern.233 3.6

Widerstände und Barrieren

Wie in jeder Organisation sind auch im öffentlichen Sektor Veränderungsprozesse vielfältigen Barrieren und Widerständen ausgesetzt. Folgende Gegebenheiten können ursächlich sein:234 •

Einzelne Personen, Personenkonstellationen, Interessengruppen oder gruppendynamische Effekte.

•

Ablehnung der Initiierungs- und Umsetzungsart der Reform.

•

Mangelnde Spezifizierbarkeit oder Inkonsistenzen von Reformzielen.

•

Ungünstiger Reformzeitpunkt und weitere situative Faktoren.

•

Reforminhalte werden nur unzureichend von den höheren Ebenen unterstützt oder auf der ausführenden Ebene wegen mangelnder Akzeptanz nur halbherzig umgesetzt, manipuliert oder vorsätzlich missbraucht.

•

Mangel an Zeit, Ressourcen und institutionellen Anreizstrukturen.

•

Unklare Führungsstrukturen der Umsetzung und unklare Kompetenzdefinitionen.

•

Veränderung der politischen Machtverhältnisse während der Umsetzung.

Die erstgenannten Punkte sind noch am ehesten durch gezielte Steuerung zu beeinflussen.

232

233 234

Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 218-223, 409 ff., 423-429; Budäus (1998), S. 77-80; Conrad (2003), S. 256-262; Haiber (1997), S. 18 f.; Landesregierung Nordrhein-Westfalen (2003), S. 14-19; Schedler/Proeller (2006), S. 55 f., 232-236; Studer (2006), S. 358-363; Thom/Ritz (2006), S. 32. Vgl. Kissler/Bogumil et al. (1997), S. 200; Landesregierung Nordrhein-Westfalen (2003), S. 14, 40 f.; Schedler/Proeller (2006), S. 241-244; Tondorf (1997), S. 12 f. Vgl. Schedler/Proeller (2006), S. 284 ff.; Thom/Ritz (2006), S. 95 f.

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

87

Ausgehend von der modelltheoretischen Annahme des verfolgten Eigennutzes der Akteure kann es rational sein, die Mitwirkung an einzelnen Reformelementen zu verwehren, da ggf. Anstrengung und Nachteile aus der Veränderung erwartet werden, aber u. U. kein kompensierender Reformnutzen. In der Entstehungsgeschichte staatlicher Institutionen sind Kontinuität und Robustheit aber auch bewusst als Schutz vor politischen Krisenphasen organisatorisch verankert.235 Dies erschwert das gewollte Umsetzen von Veränderungen. Widerstände gegen organisatorischen Wandel und deren Folgen können zusammenfassend wie folgt kategorisiert werden (Tab. 14): Art des Widerstandes

verursacht durch

führt zu

Wissensbarrieren

Personenbedingte Informationsdefizite

Unkenntnis

Fähigkeitsbarrieren

Personenbedingte Qualifikationsdefizite

Schlechterfüllung

Willensbarrieren

Personenbedingte Motivationsdefizite

Weigerung

Systembarrieren

Systembedingte Ressourcendefizite

Trägheit

Normbarrieren

Personen- und Systembedingte Entfaltungsdefizite

Anpassung

Tab. 14: Arten des Widerstandes gegen Wandel und deren Folgen Quelle: Thom/Ritz (2006), S. 97 ff.

Für den öffentlichen Sektor sind die Normbarrieren besonders hervorzuheben: Sie kennzeichnen das „Nicht-Dürfen“ der Mitarbeitenden. Stark ausgeprägte Normen und Regelungen der Bürokratie bremsen das Potenzial fähiger Mitarbeiter und stellen eine Restriktion für intendierte Kulturveränderungen dar.236 Die stärkere Managementorientierung im NPM und damit verbundene Entpolitisierung von Entscheidungen und Prozessen engt die Freiheit der Entscheidungsträger ein und läuft dem Charakteristikum der Politisierung des öffentlichen Sektors zuwider.237 Das zeitliche Zusammenfallen von NPM-Reformen mit der anhaltenden Finanzkrise der öffentlichen Hand und Personalabbau erschwert die Akzeptanz von NPM oder dominiert es sogar. Es macht sich schnell Ernüchterung breit, verbunden mit dem Urteil von Betroffenen, dass NPM vorrangig finanzielle Einsparungen bringen soll. Reformansätze wirken dann wie Euphemismen, wenn als Absicht primär fiskalische Interessen unterstellt werden, z. B. der tief greifende Personalabbau im öffentlichen Dienst. Das verdeckt letztlich qualitative Vorteile und strategische Ziele von NPM und senkt die Umsetzungschancen, da die Motivation des Personals und die inhaltliche Überzeugungskraft

235 236 237

Vgl. Thom/Ritz (2006), S. 96. Vgl. Thom/Ritz (2006), S. 99. Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 410.

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3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

von NPM abnehmen. Es kommt zu Reformmüdigkeit und gefühlter Sinnentleerung.238 Zentrale Reformwerte wie Leistungsorientierung, Innovation, pragmatische Problemlösungskompetenz, Qualitäts- und Wirkungsorientierung stehen in diametralem Gegensatz zu den tradierten Weberschen Werten.239 Insofern treffen bei der Einführung von NPM zwei Wertgefüge aufeinander, deren Transformation fraglich erscheint. Fest steht, dass zur vollumfänglichen Umsetzung von NPM grundlegende Rahmenbedingungen, z. B. die rechtsstaatliche Ordnung, geändert werden müssten: Entscheidungsspielräume der Verwaltung müssten beispielsweise erweitert werden, um pragmatische Lösungskompetenzen umzusetzen, was der Gleichbehandlung der Bürger durch strikte Regelanwendung zuwiderläuft. Ob diese Veränderungen stets tatsächlich gewollt und von Vorteil sind, muss kritisch hinterfragt werden.240 Das hinter NPM stehende Menschenbild muss auf seine Gültigkeit hinterfragt werden. Nicht jeder Mensch reagiert auf steigende Verantwortungsbereiche, Autonomie und Förderung positiv; eine Leistungsmotivation setzt Freude an Leistung voraus, was insbesondere im öffentlichen Dienst mit seinen Sicherheits- und Schutzräumen nicht immer gegeben sein muss. Folglich könnten die Ziele des Personalmanagements nicht immer auf den beschriebenen Wegen erlangt werden. Auch auf theoretischer Ebene kann ein Widerspruch identifiziert werden: das positive Menschenbild der modernen Managementlehre mit der implizierten Forderung nach Handlungsfreiräumen und intrinsischen Motivatoren einerseits bzw. Public Choice und die Principal-Agent-Theorie mit dem zu Grunde liegenden Menschenbild des eigennutzorientierten homo oeconomicus und den daher notwendigen extrinsischen Leistungsanreizen und Kontrollmechanismen andererseits.241 Widerstände können sich auch aus Gründen ergeben, die in der konkreten Realisierung liegen. Angesichts der Komplexität von NPM werden oft nur Teile umgesetzt. Dabei kann sich nicht die volle Wirkung entfalten. Zudem werden die Reformen nicht immer adäquat den individuellen Gegebenheiten angepasst oder die Implementierung wird nicht ausreichend koordiniert. Das senkt die Akzeptanz und erschwert weitere Reformschritte. Übertriebene bis euphorische Erwartungen an Reformerfolge und deren Nutzen können zu Frustrationen führen.242

238 239 240 241 242

Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 363, 436 f., 448 f., 529 f.; Hautmann/Leipold et al. (1998), S. 13; Schedler/Proeller (2006), S. 288. Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 446 f. Ebenda, S. 448. Vgl. Schedler/Proeller (2006), S. 291-294. Vgl. Thom/Ritz (2006), S. 36 f.

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

89

Letztlich gewünscht und zielführend ist ein nachhaltiger Kulturwandel im öffentlichen Sektor. Dieser ist nur dann möglich, wenn die neuen Werte und Konzepte von den kulturprägenden Verantwortungsträgern aller Institutionen kommuniziert und vorgelebt werden. Das setzt voraus, dass die politische Spitze und die obersten Führungskräfte von den Reforminhalten und -zielen selbst überzeugt sind.243 Doch gerade bei diesem Personenkreis besteht häufiger Skepsis und Zurückhaltung als auf der mittleren Ebene und an der Basis.244 Allgemein kann aus der Reformpraxis heraus formuliert werden, dass nachhaltige Erfolgschancen von NPM-Reformen vor allem dann gegeben sind, wenn das politischadministrative System möglichst umfassend miteinbezogen wird und die Gegebenheiten und die Komplexität des öffentlichen Sektors berücksichtigt werden.245 Die im NPM zentrale Idee der Wirkungsorientierung kann auf praktische Handhabungsprobleme stoßen: Die Wirkungsmessung und -zuordnung wird durch exogene Einflussfaktoren, Nebenwirkungen und time lags erschwert. Ferner sind die notwendigen Kausalketten, insbesondere vom Output bis zum Outcome, nicht immer vollständig oder nur mit erheblichem Forschungsaufwand verfügbar. Es besteht eine Prognoseproblematik bezüglich der zur Planung notwendigen Kenntnis über die Zukunftsentwicklung. Eine temporäre Lösung kann darin bestehen, anstelle der abstrakteren Wirkungen zunächst die Leistungen zu messen und zu bewerten.246 Jedoch ist auch dieses nicht immer problemfrei: In Singapur und Neuseeland wurde beispielsweise in einigen Sektoren eine konsequente Budgetierung nach Leistung eingeführt. Bei der Leistungsmessung kam es zu Messproblemen, da ein Interpretationsspielraum bestanden hat (z. B. Treffgenauigkeit der Wettervorhersage) und da qualitative Aspekte ignoriert wurden (z. B. in der Ministerialbürokratie: zur Beurteilung wurde lediglich Anzahl von Korrespondenzen herangezogen ohne Berücksichtigung von Länge und Inhalt). Bei statistischen Erhebungen von Rechtsüberschreitungen und Kriminalität waren deutliche Rückgänge zu verzeichnen, als diese budgetäre Auswirkungen bekamen, was ebenso auf Spielräume beim Zählen, Messen und Interpretieren zurückgeführt wird. Folglich kann in der Operationalisierung und Leistungsobjektivierung von öffentlichen Diensten eine Barriere gesehen werden.247

243 244 245 246 247

Vgl. Rechnungshof von Berlin (2006), S. 46; Thom/Ritz (2006), S. 79 f. Vgl. Rechnungshof von Berlin (2006), S. 47; Schedler/Proeller (2006), S. 285. Vgl. Schedler/Proeller (2006), S. 287. Ebenda, S. 291. Vgl. Jones (2004), S. 196 f.; ähnliche Befunde, insbesondere für Wirkungsindikatoren in der Schweiz vgl. Rieder (2005), S. 153-157; zur Methodologie von NPM-Reformen vgl. auch Rieder/Lehmann (2002), S. 37-40.

90

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

3.7

Kritik an NPM

3.7.1

Kritik am Paradigma des NPM

Häufig geäußerte Kritikpunkte und mögliche Entgegnungen werden im Folgenden dialogartig zusammengefasst: •

NPM verfolgt eine „Ökonomisierung“ des Staats und der Verwaltung und ist einseitig mikroökonomisch orientiert. Es geht im Kern nur um Einsparungen248: Die Intention einer verstärkten Anwendung der (mikro-)ökonomischen Rationalität als Entscheidungsgrundlage durch NPM ist unbestritten. Dies ist jedoch kein Selbstzweck, sondern geschieht in dem Anliegen, die immer knapper werdenden öffentlichen Ressourcen möglichst effizient und effektiv einzusetzen, etwa durch die abverlangte Wirkungsorientierung bei politischen Entscheidungen. Dies dient – im Fall der Realisierung – der gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrt und damit allen Bürgern.249 In welchem Umfang die ökonomische Rationalität an Bedeutung gewinnt, entscheidet letztlich der Gesetzgeber durch die Umsetzungstiefe und -ausgestaltung von NPM. Somit ist gesichert, dass die demokratische Legitimation erhalten bleibt.

•

NPM ist lediglich ein naiver Transfer von privatwirtschaftlichen Konzepten auf den öffentlichen Sektor. Es besitzt keinen innovativen Gehalt, sondern ist eine substanzlose Mixtur bereits vorhandener Theorien250: NPM leugnet nicht, dass es sich bereits existenter Konzepte und Theorien bedient, geht jedoch über diese deutlich hinaus, vor allem in der interdisziplinären Verbindung der Ansätze, welche die unterschiedlichen Ebenen vom Bürger bis zum Staat systematisch in einen Zusammenhang bringt.251 Damit kann NPM idealerweise die paradigmatische Grundlage und der Nährboden werden, auf dem die Anwendung moderner Management-Konzepte möglich wird. Dass NPM als ein international rezipiertes Konzept aus einer Reihe von Bausteinen besteht, erleichtert bzw. ermöglicht erst die notwendige Anpassung an die höchst unterschiedlichen nationalen Gegebenheiten. Die anfängliche Zeit der Frühadoptionen mittels naiver Übertragung auf den öffentlichen Sektor ohne Modifikationen ist beendet. Forschung und Praxis haben erkannt, dass eine wichtige Aufgabe darin besteht, die einzelnen NPM-Ansätze den Erfordernissen anzupassen. Sofern sich privatwirtschaftliche Konzepte bewährt haben, ist gegen eine Übertragung aus

248 249 250 251

Vgl. Dose (2006), S. 343; Löffler (2003), S. 19-25; Pitschas (2004), S. 2; Reichard (2003), S. 119 f. Vgl. Lane (2000), S. 72-75; Reichard (2003), S. 119 f. Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 363; Rommel/Christiaens et al. (2005), S. 14 f.; Schedler/Proeller (2006), S. 281; Thom/Ritz (2006), S. 3; Walkenhaus/Voigt (2006), S. XI, XXVI f. Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 559; Kopp (1997), S. 6 f.; Schedler/Proeller (2006), S. 184 f.;

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

91

Gründen der Zweckmäßigkeit nichts einzuwenden. Mit Intensivierung der noch jungen evaluativen Forschung werden zunehmend fundierte Erfahrungswerte gewonnen, die Anhaltspunkte für die weitere Implementierung geben.252 •

Das Staatsbild des NPM ist unrealistisch und mit dem herrschenden Demokratieverständnis, den Weberschen Idealen und der Gewaltenteilung unvereinbar: Dies ist vermutlich der wesentliche Grund, warum in Deutschland ein vollumfänglich implementiertes NPM mittelfristig unrealistisch ist und die Binnenreform der Verwaltung mit einzelnen NPM-Teilreformen zur Zeit dominiert. Selbstverständlich

muss

sich

auch

NPM

demokratisch

und

rechtsstaatlich

legitimieren.253 Die Kantone der Schweiz sind experimentierfreudig und erproben bereits seit bis zu zwei Legislaturperioden das interdisziplinäre Kernelement von NPM, die wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WoV), auf breiter Basis. Die Erfahrungswerte werden 2013 in einem Parlamentsbericht zusammengetragen und werden vermutlich Anlass zur Strukturdiskussion auch in anderen Ländern geben.254 •

NPM verkennt die Eigenheiten der jeweiligen Akteure im öffentlichen Sektor und geht einseitig von einer betriebswirtschaftlichen (Management-)Rationalität aus: Die Problematik ist den Vertretern des NPM durchaus bewusst. Daher wird in unterschiedlichen Rationalitäten-Kategorien geforscht. Es kann davon ausgegangen werden, dass die Akteursgruppen und deren Entscheidungslogik langfristig lern- und anpassungsfähig sind, somit interdisziplinäre NPM-Ansätze noch weiterentwickelt werden und fruchten können.255 Die Vorzüge der Wirkungsorientierung bedürfen noch der intensivierten Kommunikation gegenüber der Bevölkerung. Wenn diese populär geworden ist, wird die Implementierung und damit verbundene Kompetenzumgestaltung bzw. das veränderte Rollenverständnis bei einigen Akteuren leichter fallen.256

•

NPM zielt primär auf eine Privatisierung öffentlicher Aufgaben und eine Aushöhlung des Staates ab: Die Konnotation von NPM mit einer Privatisierungswelle wurde durch eine Entwicklungsphase des NPMs in den 1980er-Jahren in bestimmten Ländern (Großbritannien u. a.) geprägt. Privatisierungen verfolgen keinen Selbstzweck, haben daher keine normative Allgemeingültigkeit und wurden in der theoretischen Diskussion inzwischen durch Ansätze der (Good) Governance weitgehend

252 253 254 255 256

Thom/Ritz (2006), S. 3. Vgl. Lane (2000), S. 6 f. Vgl. Mastronardi (2004), S. 118 f.; Pitschas (2004), S. 24 f. Vgl. Heimgartner/Dietrich (2008), S. 16 f.; ein Zwischenstand vgl. Rieder/Lehmann (2002), S. 28-35. Vgl. Schedler (2004), S. 127 f.; Thom/Ritz (2006), S. 29 ff. Vgl. Kettiger (2004), S. 215 ff.; Schedler (2004), S. 126 f.; Schedler/Proeller (2006), S. 282.

92

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

abgelöst (vgl. nächstes Kapitel).257 Es wird anerkannt, dass ein leistungs- und anpassungsfähiger Staat eine gewisse Mindestgröße benötigt (vgl. Leistungstiefen in Kap. 3.5.1). Im Übrigen wurde und wird NPM auch in Staaten angewendet, welche traditionell einen starken, umfangreichen öffentlichen Sektor besitzen (Skandinavien u. a.). •

Die Effizienzziele des NPMs können zu Lasten der Qualität oder Sicherheit öffentlicher Güter gehen. Die Dezentralisierungs- und Privatisierungstendenzen entmachten den Staat und die politische Einflussnahme258: NPM schafft verstärkte Handlungsspielräume an den ausführenden Stellen, z. B. durch Globalbudgets. Die verringerten Möglichkeiten der direkten Einflussnahme durch die Politik steigern zweifelsfrei den Bedarf an starken und differenzierten Kontrollmechanismen, zumal in Folge der neuen Freiheiten Verteilungskämpfe um Macht und Ressourcen entstehen können, die eine Chance und zugleich auch eine Gefahr darstellen.259 Hier ist primär die Regulierungskompetenz des Gesetzgebers gefragt. Es steht der Politik frei, (Kooperations-)Modelle zu schaffen, in denen bestimmte, ausdrücklich definierte Mitspracherechte und Detailentscheidungen der Legislative vorbehalten bleiben. Dies ist vorrangig eine individuelle Frage des jeweiligen Vertrags bzw. des jeweiligen Gesetzes.

3.7.2

Governance-Konzepte als Ablösung von NPM? Ein Ausblick

Der Begriff der Governance schlägt sich seit einigen Jahren vertieft in der Literatur und Diskussion nieder. Dabei ist er noch unschärfer definiert als NPM. Allgemein handelt es sich bislang um ein sehr dehnbares sprachliches Konstrukt als allgemeiner Sammelbegriff für Steuerungs- und Regelungsbeziehungen.260 Im Folgenden wird von einem normativen Governance-Begriff ausgegangen, der von einigen Autoren als Ablösung von NPM als Steuerungskonzept für den öffentlichen Sektor gesehen wird:261 Im Konzept der (Public) Governance wird die starke Managementorientierung von NPM und NSM mit der Begründung abgelehnt, die Zivilgesellschaft sei zu wenig als Handlungsakteur einbezogen worden, wodurch es – analog zum Staats- und Marktversagen – zum Gesellschaftsversagen kommen kann. Dieser Gedanke mündet in eine stärkere Verantwortungsübertragung an den Bürger und in eine größere aktive Beteiligung 257 258 259 260 261

Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 449 f.; Dose (2006), S. 343 f.; Prätorius (2006), S. 62; Schedler/Proeller (2006), S. 289. Vgl. Dose (2006), S. 343. Vgl. Brede (2005), S. 117 f.; Schedler (2004), S. 139 ff.; Schedler/Proeller (2006), S. 281, 290. Vgl. Budäus (2005), S. 2. Vgl. Budäus (2005), S. 2; Lane (2000), S. 6; Thom/Ritz (2006), S. 10 ff.; Walkenhaus/Voigt (2006),

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

93

desselben („Bürgerkommune“). Der Staat soll als Initiator und Moderator des bürgerschaftlichen Engagements wirken und zur Partizipation animieren. Er ist zwar letztlich doch gesamtverantwortlich – insoweit deckt sich das Staatsbild mit dem NPMGewährleistungsstaat, teilt sich aber die Verantwortung mit den Bürgern („neues Staatsparadox“). Es geht weniger um die starre Alternativenwahl zwischen Markt und Staat, die im Konzept des schlanken Staats zu Gunsten einer stärkeren Marktorientierung gefällt wurde, sondern mehr um eine neue Verantwortungsteilung und -stufung (Gewährleistung, Finanzierung, Vollzug, Führung). An die Stelle von Markt und Hierarchie treten als Steuerungsform kooperative Netzwerke, Koproduktion mit Bürgern und weiteren Privaten, gesellschaftliche Leistungsaktivierung und Dialog. Insofern wird an den öffentlichen Sektor die Anforderung herangetragen, nicht nur post-bürokratisch, sondern auch post-modern zu agieren, nämlich neben der herkömmlichen Trias Gesetzgeber, Regierung und Bürger auch in Interaktion und Konkurrenz zu alternativen Leistungsanbietern und vielfältigen gesellschaftlichen Akteuren.262 (Public) Governance berücksichtigt als junge, neue Disziplin einer Regierungslehre den interdisziplinären Charakter und die verschiedenen Akteure stärker als NPM. Insofern ist Governance auch ein integrativer Ansatz, in dem betriebs- und marktwirtschaftlichen Aspekten weniger Raum zugestanden wird.263 Eine Entgegnung wird zunächst dadurch erschwert, dass es (noch) kein allgemein akzeptiertes, klar konturiertes und in sich geschlossenes Governance-Konzept gibt. Somit liegt ein (temporärer) Vorteil von NPM in der Verknüpfung von Politik- und Regierungsebene bis hin zu konkreten Instrumentarien. Dabei zeichnet sich jedoch ab, dass Instrumentarien des NSM bzw. der Verwaltungsreform auch von Governance beansprucht werden, etwa das reformierte öffentliche Rechnungswesen.264 Governance sieht die Reformziele der Effizienz- und Effektivitätssteigerung, der Bürger- und Dienstleistungsorientierung im öffentlichen Sektor als sekundär an und betont anstelle dessen Partizipation und bürgerschaftliches Engagement.265 Diese Gewichtung erscheint in Zeiten erneut stark steigender Staatsverschuldung und der damit verbundenen negativen Wohlfahrtseffekte und intergenerativen Lastenverschiebungen fraglich. Die in dieser Arbeit empirisch betrachteten Kultureinrichtungen gehören zur Leistungsverwaltung bzw. zu öffentlichen Betrieben, welche im Zuge der Leistungserstellung permanent mit

262 263 264

S. XII Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 440 f., 566-577; Kettiger (2004), S. 212 ff.; Prätorius (2006), S. 61; Thom/Ritz (2006), S. 11 f.; Walkenhaus (2006), S. 319-325; Walkenhaus/Voigt (2006), S. XXVI f. Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 450 f.; Budäus (2005), S. 9. Vgl. Saß (2005), S. 356-359.

94

3. New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors

Effizienzfragen konfrontiert sind. Daher kann die stärkere Management-Orientierung im NPM als hochrelevant für den Teilbereich der öffentlichen Unternehmen angesehen werden. Zwar gewinnen auch Ehrenamt und Mäzenatentum im Kulturbetrieb zunehmend an Einfluss, aber eine substanzielle Entlastung des Produktionsprozesses und der damit verbundenen Management-Entscheidungen und Kosten ist dabei nicht greifbar. Ökonomische Zielsetzungen und Fragen der Leistungsfähigkeit des öffentlichen Sektors behalten ihre Berechtigung bzw. erfahren durch die geschilderte Betroffenheit infolge der Wirtschafts- und Finanzkrise eine noch gesteigerte Aktualität. Jann urteilt: „Nicht die Einführung moderner Management- und Steuerungsmethoden ist zu rechtfertigen, sondern deren Ablehnung.“266

Es erscheint daneben fraglich, ob Governance und NPM als unvereinbare entgegengesetzte Pole einer Achse gesehen werden müssen. Die politische Leitidee vom schlanken Staat ist mit bürgerschaftlichem Engagement vereinbar, wo dieses zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben eingesetzt werden kann: Ein Staat kann schlank und aktivierend sein. NPM lehnt eine Einbindung zusätzlicher Akteure nicht kategorisch ab, auch wenn es dieses im Gegensatz zu Governance nicht als Selbstzweck ansieht. In der Forschung zu RationalitätsKategorien kommt dieses u. a. zum Ausdruck.267 Nicht zuletzt muss sich auch Governance legitimieren, sowohl in den Interaktionen mit einem demokratisch gewählten Parlament als auch hinsichtlich seiner Problemlösungskompetenz. Die gegenwärtig positive Konnotation von Governance belegt noch keine Funktionalität.268 Diesbezüglich ist NPM – bei allen zwischenzeitlich gewonnenen kritischen Einschränkungen – theoretisch und empirisch stärker ausgereift.

265 266 267 268

Vgl. Budäus (2005), S. 9. Zitiert nach Thom/Ritz (2006), S. 33. Vgl. Schedler/Proeller (2006), S. 63 ff. Vgl. Budäus (2005), S. 11.

4. Entwicklung der Thesen

4

Entwicklung der Thesen

4.1

Hauptthese: NPM führt zu Effizienzsteigerung

95

Es ist ein zentrales Ziel von NPM, die Effizienz und Effektivität im öffentlichen Sektor durch Anwendung bestimmter Instrumente zu steigern.269 Dabei werden die Legitimation und Legalität des Staates vorausgesetzt. Da die Kulturbetriebe in hohem Maße von Steuergeldern abhängig sind und zudem zu den produzierenden öffentlichen Betrieben gehören, ist die genannte NPM-Zielsetzung durch die Knappheit an finanziellen Ressourcen für die Grundgesamtheit hochrelevant. Das Teilziel der Effektivität wird nicht explizit betrachtet, da die innerbetriebliche Perspektive (Effizienz als Input-OutputVerhältnis)270 bei dieser Arbeit im Vordergrund steht. Ferner hätte die Frage, ob das Outcome die erwünschten Zielwirkungen erreicht (Effektivität im NPM-Verständnis), eine andere methodische Vorgehensweise bei der empirischen Untersuchung erfordert. Somit lautet die Hauptthese: Die Einführung von NPM-Instrumenten in öffentlich bezuschussten Theatern und Orchestern führt zu einer Steigerung der Effizienz. Diese These wird im empirischen Teil abschließend im Kap. 10 an den nachfolgenden Thesen anknüpfend beurteilt. Die Thesen 5 und 7 bis 9 beinhalten das Effizienzziel der Hauptthese explizit, die übrigen Thesen 1 bis 4 und 6 implizit: durch eine verbesserte Steuerung auf Basis eines Zugewinns an steuerungsrelevanten Informationen soll gemäß NPM (vgl. Kap. 1.2 und Tab. 1) mittelbar eine Effizienzsteigerung der Kulturbetriebe eintreten. 4.2

Thesen zum externen Rechnungswesen

4.2.1

Wirklichkeitsnähere Abbildung durch Doppik

Die Erweiterung der reinen Liquiditätsbetrachtung in der Kameralistik zur doppischen Darstellung von Erfolgsrechnung (GuV) und Vermögensrechnung (Bilanz) möchte einen gesteigerten Aussagegehalt erreichen. Die zusätzlichen Informationen sollen eine neue betriebswirtschaftliche Erkenntnis hervorbringen. Dies geschieht durch die umfassendere Abbildung des Betriebs im Rechnungswesen, z. B. durch Ausweis von Vermögen und Schulden in der Bilanz, durch die neue Transparenz über Ressourcenverbrauch und -aufkommen in der GuV. Auf diese Weise wird der über die Liquiditätsentwicklung

269 270

Vgl. Buchholtz (2001), S. 88; Schedler/Proeller (2006), S. 55; Wagner (1995), S. 205. Vgl. Budäus (1998), S. 59.

96

4. Entwicklung der Thesen

hinausgehende Erfolg des Handelns festgestellt.271 Zwei im öffentlichen Bereich besonders wichtige Punkte sind das Anlagevermögen, welches den Wert des öffentlichen Eigentums ausweist, und die Rückstellungen, welche insbesondere Pensions- und Rentenansprüche z. B. aus Altersteilzeitvereinbarungen beinhalten. Diese Darstellungen führen im Idealfall dazu, dass die Darstellung des Betriebs im Rechnungswesen näher an der wirtschaftlichen Realität liegt. Daher lautet These 1: Wenn die Kameralistik durch die Doppik abgelöst wird, dann führt dies zu einer wirklichkeitsnäheren Abbildung des Ressourcenverbrauchs (GuV) und der Vermögensverhältnisse (Bilanz).272 4.2.2

Neuer steuerungsrelevanter Informationsgehalt durch Doppik

Da die Umstellung des Rechnungswesens und die damit verbundene Informationszunahme kein Selbstzweck ist, muss erwartet werden, dass ein zusätzlicher Nutzen aus den gewonnenen Daten hervorgeht. Da das Oberziel die Steigerung der Effizienz ist, bedarf es entsprechender Handlungsentscheidungen. Voraussetzung hierfür ist die Verfügbarkeit von neu gewonnenen, steuerungsrelevanten Informationen. Nicht zuletzt der erfolgsfokussierende Charakter der Doppik stellt einen Wesensunterschied gegenüber der finanzwirtschaftlich, primär am Ausgleich von Ausgaben und Einnahmen orientierten Kameralistik dar.273 Doppik wird z. B. von Fudalla/Wöste als Grundlage für die Beurteilung, Steuerung und Kontrolle der Wirtschaftlichkeit gesehen.274 Folglich lautet These 2: Wenn doppik-basierte Darstellungen vorliegen, so geht aus diesen ein neuer steuerungsrelevanter Informationsgehalt hervor. 4.2.3

Steigerung der Nachhaltigkeit durch Doppik

Es wäre eine falsche Erwartungshaltung, unmittelbare Beiträge der Doppik zur Haushaltskonsolidierung zu erwarten. Jedoch wird mit dem Umstellungsprozess durchaus verfolgt, auf Basis neuer Informationen aus der Doppik und weiteren NPM-Instrumenten eine langfristige Haushaltskonsolidierung durch nachhaltige Wirtschaftsführung zu erreichen. Dies bezieht sich vor allem auf die Ressourcensteuerung, welche gegenüber der liquiditätsorientierten Kameralistik auf einer erweiterten Ressourcendefinition basiert.275 Nur wenn die in einer Periode verbrauchten Ressourcen auch in dieser Periode erwirtschaftet wurden, so liegt Nachhaltigkeit im Sinn einer intergenerativen Gerechtigkeit 271 272

273 274

Vgl. Brede (2005), S. 196; Fudalla/Wöste (2005), S. 16 f., 22, 27; Schmidt (2004), S. 339. Der Gegenstandsbereich dieser und der nachfolgenden Thesen bezieht sich, ohne dass es erneut explizit genannt wird, auf die Grundgesamtheit der öffentlich bezuschussten Theater und Orchester in Deutschland, vgl. Kap. 5.1. Vgl. Blanke/Einemann et al. (2005), S. 262 f.; Schmidt (2004), S. 340. Vgl. Fudalla/Wöste (2005), S. 10, 27.

4. Entwicklung der Thesen

97

vor. Dieses Ziel ist gemäß NPM nur mit dem kaufmännischen Rechnungswesen zu erreichen.276 Im Rahmen dieser Arbeit soll untersucht werden, ob es Anzeichen dafür gibt, dass aus den neu hinzukommenden nicht-zahlungswirksamen Geschäftsvorfällen in den Kulturbetrieben eine Steigerung der Nachhaltigkeit beobachtbar ist. Daher lautet These 3: Die Umstellung auf Doppik führt zu einem nachhaltigeren Wirtschaften. 4.3

Thesen zum internen Rechnungswesen

4.3.1

Erhöhung der wirtschaftlichen Transparenz durch KLR

Ergänzend zu dem globalen Wirtschaftsplan ermöglicht die Kosten- und Leistungsrechnung differenzierte Auswertungen des Realgüterprozesses: Mithilfe von Mengen und Preisen lassen sich Kosten systematisch nach Kostenarten, Kostenstellen und Kostenträgern abbilden. Im Rahmen einer Vollkostenrechnung können die Selbstkosten der Produkte (Inszenierungen, Konzerte, Ausstellungen etc.) ermittelt werden: Einzelkosten werden sofort auf die Kostenträger gebucht, Gemeinkosten über einen Betriebsabrechnungsbogen, der die einzelnen Kostenarten den Kostenstellen zuordnet, letztlich auf die Kostenträger verrechnet. Berücksichtigt man den Erlös der erstellten Leistungen und stellt ihn den variablen Kosten gegenüber, lässt sich ein Deckungsbeitrag oder eine mehrstufige Deckungsbeitrags-Hierarchie ermitteln. Dies dient der eher kurzfristig orientierten betrieblichen Steuerung, da variable Kosten leichter und schneller zu beeinflussen sind. Idealerweise wird transparent, an welchen Orten für welche Outputs in welchen Größenordnungen Kosten anfallen und in welchem wirtschaftlichen Verhältnis die einzelnen Produktionen kosten- und erlösseitig zum Ergebnis des Gesamtbetriebs stehen. Somit kommt der KLR eine wichtige zusätzliche Informationsfunktion zu, da ihre Inhalte nicht über den Haushaltsplan bzw. die Erfolgsrechnung abgebildet werden können.277 Die Empirie wird untersuchen, inwieweit in den Kulturbetrieben durch die KLR der Produktionsprozess abgebildet wird und dadurch eine zusätzliche wirtschaftliche Transparenz entsteht. Folglich heißt These 4: Die Einführung einer KLR erzeugt eine erhöhte Transparenz der wirtschaftlichen Zusammenhänge.

275 276 277

Ebenda, S. 35. Vgl. Budäus (2006), S. 75. Vgl. Buchholtz (2001), S. 3 f.; Budäus (1998), S. 61 f.; Schedler/Proeller (2006), S. 176 ff.; dezidiert zur KLR im Kulturbetrieb vgl. Schneidewind (2006), S. 101-137.

98

4. Entwicklung der Thesen

4.3.2

Steigerung der wirtschaftlichen Effizienz durch KLR

Vergleichbar zu These 1 sind auch die Daten der KLR kein Selbstzweck, sondern stellen gemäß der Theorie die sachliche Grundlage und Informationsbasis für Produktionsentscheidungen, Beurteilungen, Preisfindungen, Projektentscheidungen etc. dar. Letztlich ist die KLR eine zentrale Voraussetzung zur Steigerung der Wirtschaftlichkeit. Die neuen Erkenntnisse aus der KLR erweitern die ursprünglich liquiditäts- und rechtsmäßigkeitsorientierte Perspektive auf die Effizienzebene. Sobald KLR-Daten vorliegen, resultieren Begründungszwänge

für

Entscheidungsträger.278

Die

öffentlichen

Kulturbetriebe

unterliegen z. B. mit der Spielplangestaltung regelmäßig Projekt- und Produktionsentscheidungen. Es wird zu untersuchen sein, ob die KLR als eine sachliche Entscheidungsgrundlage eingesetzt und dadurch das beschriebene Ziel der Effizienzsteigerung erreicht wird. Somit lautet These 5: Wenn die KLR als eine Entscheidungsgrundlage adäquat genutzt wird, dann steigt die wirtschaftliche Effizienz. 4.3.3

Erhöhung der Rationalität des Handelns durch Controlling

In Vertiefung der These 5 zielt These 6 darauf ab, dass durch die Anwendung von operativen und/oder strategischen Controlling-Instrumenten eine rationale Ziel-MittelBeziehung hergestellt und gesichert wird. Dieser Aspekt ist auch auf übergeordneter Ebene zwischen Zuwendungsgeber und -empfänger relevant, wird im Rahmen dieser Arbeit jedoch ausschließlich innerbetrieblich betrachtet: Werden Controlling-Instrumente eingesetzt, z. B. Berichte, Analysen, Budgets, Controlling-Gespräche, Kennzahlensysteme etc., und sorgen sie für die Rationalität der getroffenen Entscheidungen (Führungsunterstützung durch Controlling)? Werden die betrieblichen Teilfunktionen Zieldefinition, Planung, Ausführung und Kontrolle derart verknüpft, dass sie in funktionaler und kongruenter Beziehung zueinander stehen (Koordinationsfunktion des Controllings)? Sind die ausführenden innerbetrieblichen Verantwortungsbereiche in einen Controlling-Zyklus eingebunden, der eine rationale Steuerung ermöglicht?279 Diese Aspekte werden zusammengefasst in These 6: Wenn Controlling-Instrumente eingesetzt werden, dann erhöhen diese die Rationalität des Handelns und Wirtschaftens.

278 279

Vgl. Brede (2005), S. 200; Buchholtz (2001), S. 3 f., 8, 189; Budäus (1998), S. 28 f., 62; Schulenburg (2006), S. 112. Vgl. Budäus (1998), S. 63 ff.; Fudalla/Wöste (2005), S. 30; Hahn/Hungenberg (2001), S. 265, 272-276; Schedler/Proeller (2006), S. 173 f.; Schmidt (2004), S. 264 f.; Wagner (1995), S. 205, 209 f.; Weber/Schäffer (2008), S. 33-53.

4. Entwicklung der Thesen

4.4

Thesen zum Personalmanagement

4.4.1

Steigerung der Effizienz durch Leistungsorientierte Bezahlung (LoB)

99

NPM möchte ein „moderneres“ Personalmanagement. Dazu gehören u. a. auch funktionale Anreizstrukturen in den Entlohnungssystemen. Variable Gehaltskomponenten stellen einen extrinsischen Anreiz dar, der Leistungspotenziale freisetzen soll. Thom/Ritz urteilen, dass der öffentliche Sektor allein schon wegen der Verbreitung von Leistungslohnsystemen im privaten Sektor auf vergleichbare Verfahrensweisen zurückgreifen muss, um konkurrenzfähig zu bleiben.280 Generell bejaht NPM auch intrinsische Anreize. Da der Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD), das am stärksten verbreitete Tarifwerk für Angestellte im unmittelbaren und mittelbaren öffentlichen Dienst, seit Inkrafttreten im Oktober 2005 explizit in § 18 die Leistungsorientierte Bezahlung (LoB) vorsieht, findet an dieser Stelle eine Konzentration auf materielle extrinsische Anreize statt. Deren Wirkung soll überprüft werden. Effizienzsteigerung ist bei dieser wie auch den folgenden Thesen als Verbesserung des Input-Output-Verhältnisses bei den jeweils betroffenen Mitarbeitern gemeint. Eine Outputsteigerung kann quantitativ oder qualitativ erfolgen. In der Input-Komponente muss neben der Entlohnung auch der Aufwand für das jeweilige Management-Instrument berücksichtigt werden. Dieser muss folglich durch die Output-Steigerung überkompensiert werden, damit die These als gestützt gelten kann. Somit heißt These 7: Wenn die Leistungsorientierte Bezahlung (LoB) eingeführt wird, führt diese zu einer Effizienzsteigerung. 4.4.2

Steigerung der Effizienz durch Führungsinstrumente

NPM favorisiert keine bestimmte Führungstechnik, keinen bestimmten Führungsstil und hat abgesehen von der normativen Positionierung zum optimistischen Menschenbild (vgl. Kap. 3.5.9) auch keine eigene Führungstheorie entwickelt. Es rekurriert auf die HRM-Theorie und betont, dass die Defizite im Personalbereich im öffentlichen Sektor u. a. durch adäquate Führung der Mitarbeiter zu lindern sind. Da NPM von einer positiv motivierten Grundhaltung der Beschäftigten ausgeht, ist es eine Führungsaufgabe, diese durch entsprechende Techniken in Taten umzusetzen. Führung und Leadership haben die Aufgabe, Mitarbeiter

280

Vgl. Schedler/Proeller (2006), S. 241 f.; Thom/Ritz (2006), S. 343-353; Tondorf (1997), S. 12-15, 20 f.; ähnlich auch die Studie von Burgess/Metcalfe vgl. Delfgaauw (2004), S. 5.

100

4. Entwicklung der Thesen

„loszulassen“ und die Arbeitsanstrengungen auf die betrieblichen Ziele zu lenken.281 Im Kern der empirischen Untersuchung steht die Frage, ob es in den Kulturbetrieben überhaupt eine explizit reflektierte und systematisch implementierte Führungskultur oder Management-Technik gibt und ggf. zu welchen Auswirkungen diese geführt hat. Dies könnten z. B. Mitarbeitergespräche oder -beurteilungen und Management-by-Techniken sein. Daher lautet die offen formulierte These 8: Wenn Führungsinstrumente systematisch eingesetzt werden, führen diese zu einer Effizienzsteigerung. 4.4.3

Steigerung der Effizienz durch Personalentwicklung

Auch die Instrumente der Personalentwicklung entstammen nicht originär dem NPM, werden jedoch im Rahmen einer mitarbeiterorientierten Verwaltung im NPM als unabdingbar eingestuft. Dies impliziert zunächst die Anerkennung des Personals als Erfolgspotenzial. Die Säulen der Personalentwicklung sind Aus- und Weiterbildung, qualitative Kompetenzerweiterung (Job Enrichment), quantitative Tätigkeitsanreicherung (Job Enlargement) und Umschulung (Mehrfachqualifizierung, auch durch Job Rotation). Diese sollen gewährleisten, dass das betriebsnotwendige Aktivitäts- und Qualitätsniveau erreicht werden kann. Die Ziele und Entfaltungswünsche des Mitarbeiters sind mit den betrieblichen Interessen in Einklang zu bringen.282 Auch die Kulturbetriebe unterliegen einem Wandel und Professionalisierungsdruck: Rechtliche Verselbständigung (vom nachgeordneten Amt zur Theater-GmbH), Einzug von Kulturmanagement-Elementen, Anwendung von Marketing im Wettbewerb um Besucher und Aufmerksamkeit, international steigendes künstlerisches Niveau, Fundraising und Sponsorengewinnung, technische Modernisierung von der Bühnentechnik bis hin zu ITAnlagen und nicht zuletzt die Verwaltungsmodernisierung selbst verlangen von den meist langjährig Beschäftigten ein stetig zunehmendes Qualifikationsniveau. Dies kulminiert abschließend in These 9: Wenn Personalentwicklungsmaßnahmen systematisch eingeführt werden, führen diese zu einer Effizienzsteigerung.

281 282

Vgl. Schedler/Proeller (2006), S. 232-236; Thom/Ritz (2006), S. 386 ff. Vgl. Klümper/Möllers et al. (2004), S. 274 ff.; Schedler/Proeller (2006), S. 243 f.; Thom/Ritz (2006), S. 358 f.

4. Entwicklung der Thesen

4.5

101

Zusammenfassende Darstellung sämtlicher Thesen

These

BWL-Instrument

Wenn-Komponente

Dann-Komponente

Hauptthese

Ext. und int. ReWe, Personalmanagement

Einführung von NPMInstrumenten

Effizienzsteigerung in öffentlich bezuschussten Theatern und Orchestern

1

Externes ReWe

Einführung Doppik

Wirklichkeitsnähere Abbildung des Ressourcenverbrauchs und des Vermögens

mittelbar

2

Externes ReWe

Doppik-basierte Darstellung

Neuer steuerungsrelevanter Informationsgehalt geht hervor

mittelbar

3

Externes ReWe

Umstellung auf Doppik

Steigerung der Nachhaltigkeit

mittelbar

4

Internes ReWe

Einführung KLR

Erhöhte wirtschaftliche Transparenz

mittelbar

5

Internes ReWe

Adäquate Nutzung KLR bei Entscheidungen

Steigerung der wirtschaftlichen Effizienz

unmittelbar

6

Internes ReWe

Nutzung von ControllingInstrumenten

Erhöhung der Rationalität des Handelns und Wirtschaftens

mittelbar

7

Personalmanagement

Einführung LoB

Steigerung Effizienz

unmittelbar

8

Personalmanagement

Systematischer Einsatz von Führungsinstrumenten

Steigerung Effizienz

unmittelbar

9

Personalmanagement

Systematische Einführung von Personalentwicklung

Steigerung Effizienz

unmittelbar

Tab. 15: Sämtliche Thesen der Untersuchung im Überblick Quelle: Eigene Darstellung.

Zusammenhang zur Hauptthese

5. Empirische Untersuchung

5

Empirische Untersuchung

5.1

Grundgesamtheit und Auswahl der Stichprobe

103

Die Grundgesamtheit besteht aus den 143 öffentlich getragenen Theatern und 53 selbständigen Kulturorchestern in Deutschland. Diese werden in der seit 1967 jährlich erscheinenden Theaterstatistik des Deutschen Bühnenvereins mit umfangreichem Datenmaterial gelistet. Zum Zeitpunkt der Erhebung (Juli 2008 bis Februar 2009) war die Statistik der Theatersaison 2006/2007 die aktuelle Fassung.283 In die Grundgesamtheit wurden die Privattheater, Musicals, Festspiele und Rundfunkorchester sowie Kulturbetriebe in Österreich und der Schweiz nicht einbezogen; das entspricht den Tabellen 9c, 10, 11, 14 und 15.284 Hier ist die Relevanz von NPM nicht oder nur eingeschränkt gegeben bzw. es liegen keine vergleichbaren Rahmenbedingungen (öffentlich-rechtliche und kulturpolitische Gegebenheiten, Finanzierungsstrukturen, Bedeutung des Marktes etc.) zu den untersuchten Einrichtungen vor. Somit umfasst die Grundgesamtheit 196 Kulturbetriebe, welche aus öffentlich getragenen und/oder durch Steuergelder bezuschusste Ein- und Mehr-Sparten-Theatern, Opernhäusern und Orchestern bestehen. Es wurde mit der Stichprobe eine Mischung aus Repräsentativität und Gewinnung möglichst vielfältiger qualitativer Aussagen angestrebt. Daher wurde von einer Zufallsstichprobe abgesehen. Stattdessen wurde auf Basis nachfolgender Kriterien eine systematische Stichprobenauswahl vorgenommen: 1. Verhältnis von Theatern zu Orchestern in der Grundgesamtheit 2. Einbeziehung sämtlicher Bundesländer Deutschlands 3. Trägerschaft 4. Größenklasse, gemessen an der Beschäftigtenanzahl 5. Rechtsform Durch das Einbeziehen unterschiedlicher institutioneller Rahmenbedingungen (Kriterien 2 bis 5) soll eine eventuelle Beeinflussung des Untersuchungsergebnisses durch exogene Rahmenbedingungen sichtbar gemacht werden, um ggf. Hintergrundvariablen lokalisieren zu können. In der Theaterstatistik sind diese fünf Kriterien für die Grundgesamtheit nahezu vollständig aufgeführt, daher ist die Verteilung der Merkmalsausprägungen der fünf Kriterien in der Grundgesamtheit nahezu vollständig bekannt. Als Stichprobengröße wurde N = 20 gewählt. Somit wird die Grundgesamtheit mengenmäßig zu 10,2 % erfasst. Da keine Normalverteilung der Merkmalsausprägungen der Kriterien 2 bis 5 über die 283 284

Vgl. Deutscher Bühnenverein (2007). Ebenda.

104

5. Empirische Untersuchung

Grundgesamtheit vorliegt, kann die systematische Stichprobe keine perfekte Repräsentativität der Grundgesamtheit ergeben. Dennoch wurde der Versuch unternommen, die Auswahl der 20 Kulturbetriebe möglichst genau an der Verteilung der Merkmalsausprägungen der Kriterien innerhalb der Grundgesamtheit zu orientieren, wie nachfolgend dargestellt und begründet wird. 5.1.1

Primärkriterium 1: Verhältnis von Theatern zu Orchestern Grundgesamtheit

Anzahl Theater Anzahl Orchester Summe

Anteil in %

Realisierte Stichprobe

Anteil in %

143

73,0

15

75,0

53

27,0

5

25,0

196

100

20

100

Tab. 16: Verteilung des ersten Primärkriteriums Quelle: Deutscher Bühnenverein (2007), S. 224-227, 253.

Beim Primärkriterium 1 (Tab. 16) stand die Repräsentativität im Vordergrund. Daher wurde die Stichprobe so gewählt, dass die Grundgesamtheit exakt abgebildet wird. 5.1.2

Primärkriterium 2: Einbeziehung sämtlicher Bundesländer Deutschlands Bundesland

Baden-Württemberg Bayern Berlin Brandenburg Bremen Hamburg Hessen Mecklenburg-Vorpommern Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Sachsen Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein Thüringen Summe

Anzahl Theater und Orchester in Grundgesamtheit 23 27 11 10 4 5 6 6 11 39 8 1 20 12 33 10 196

Anzahl in realisierter Stichprobe 1 1 3 1 1 2 1 1 1 2 1 1 1 1 1 1 20

Tab. 17: Verteilung des zweiten Primärkriteriums Quelle: Deutscher Bühnenverein (2007), S. 224-227, 253.

Beim zweiten Primärkriterium (Tab. 17) wurde das Ziel verfolgt, möglichst heterogene Rahmenbedingungen inklusive kultur- und finanzpolitischer Ausrichtungen zu erfassen, um eine hohe Vielfalt an Ergebnissen zu erreichen. Dies ist besonders hinsichtlich der

5. Empirische Untersuchung

105

unabhängigen NPM-Variablen von Bedeutung, da in den Bundesländern unterschiedliche Ausprägungen und Implementationsgrade von NPM vorherrschen.285 So wurden beispielsweise die Grundsätze der ordentlichen Buchführung (GoB) für den öffentlichen Bereich nicht bundeseinheitlich definiert, so dass in den Ländern teilweise unterschiedliche Bewertungsregeln gelten. Ferner ist Kulturpolitik eine Angelegenheit der Bundesländer. Auch bei der öffentlichen Kulturfinanzierung trägt der Bund bedingt durch die föderalen Strukturen lediglich 12,7 %, die Länder 41,8 % und die Kommunen 45,5 %.286 Einflüsse durch die legislative und exekutive Staatsgewalt wurden in der Variable Rahmenbedingungen erfasst. Die Lokalisierung des Kulturbetriebs in einem bestimmten Bundesland könnte daher signifikanten Einfluss auf die Ergebnisse haben. Somit ist das hier vorliegende Primärkriterium 2 der Hauptgrund dafür, dass keine Zufallsstichprobe vorgenommen wurde. Zu Beginn der Erhebung wurden drei Pretest-Interviews in Berlin geführt; aufgrund der guten Datenqualität erfolgte eine Übernahme in die endgültige Stichprobe. 5.1.3

Sekundärkriterium 1: Trägerschaft Anteil in %

Realisierte Stichprobe

Anteil in %

Stadt

Grundgesamtheit 88

44,9

7

35,0

Mehrfachträgerschaft/ Sonstige

78

39,8

7

35,0

30

15,3

6

30,0

196

100

20

100

Land Summe

Tab. 18: Verteilung des ersten Sekundärkriteriums Quelle: Deutscher Bühnenverein, (2007), S. 10-34, 253; Additionsfehler ist rundungsbedingt. Maßgeblich für die Zuordnung ist die Bezeichnung in der Theaterstatistik.

Der Träger kann in seiner Eigenschaft als Hauptfinanzierungsgeber maßgeblichen Einfluss auf das Wirtschaften und Handeln des Kulturbetriebs ausüben, etwa durch die Gestaltung von Zuwendungsvereinbarungen oder durch den Erlass von Verordnungen. Deshalb wurde die Art der Trägerschaft bei der Stichprobenwahl mit dem Ziel der Repräsentativität berücksichtigt (Tab. 18). Die Theaterstatistik weist die Trägerschaft bei den Orchestern in einer abweichenden Kategorisierung gegenüber bei den Theatern aus. Die bei den Orchestern zusätzlich genannten Rechtsformen wurden hier unter „Sonstige“ gezählt. Die Abweichungen zwischen Stichprobe und Grundgesamtheit ergeben sich aus dem Umstand, dass in einigen Bundesländern ein bestimmter Typus der Trägerschaft überdurchschnittlich häufig vorkommt, z. B. kommunale Theater in Bayern (Anteil 60 %), 285 286

Vgl. Jann (2006), S. 15; Jann (2006a), S. 100. Vgl. Statistische Ämter der Länder und des Bundes (2008), S. 13, Wert aus 2005, gemessen am

106

5. Empirische Untersuchung

Nordrhein-Westfalen (64 %) und Sachsen-Anhalt (80 %), zudem mit hohen absoluten Zahlen (12, 16, bzw. 8). In Berlin und Hamburg weist die Theaterstatistik sämtliche Theater als Landeseinrichtungen aus. Das einzige Theater des Saarlands ist ebenfalls in Trägerschaft des Landes.287 Daraus folgt, dass mit der Entscheidung für die Einbeziehung sämtlicher Bundesländer (Kriterium 2) die kommunale Trägerschaft in der Stichprobe leicht unter- und die Landesträgerschaft überrepräsentiert sind. 5.1.4

Sekundärkriterium 2: Größenklasse gemessen an Beschäftigten (Theater) bzw. Musikern (Orchester) Grundgesamtheit

Anteil in %

Realisierte Stichprobe

Anteil in %

Groß (Theater >450, Orchester >100)

75

38,9

7

35,0

Mittel (Theater 200-450, Orchester 50-100)

80

41,5

11

55,0

Klein (Theater