Bolivien: Staatszerfall als Kollateralschaden

Thomas Jäger (Hrsg.) Bolivien

Thomas Jäger (Hrsg.)

Bolivien Staatszerfall als Kollateralschaden

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

1. Auflage 2009 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2009 Lektorat: Frank Schindler / Tilmann Ziegenhain VS Verlag für Sozialwissenschaften ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: Krips b.v., Meppel Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN 978-3-531-16890-6

Inhaltsverzeichnis Inhalt

Vorwort Thomas Jäger.........................................................................................................................7

Einleitung: Bolivien im November 2008 Thomas Jäger/Robert Lessmann/Bettina Schorr....................................................................9

Das Zwei-Ebenen-Sicherheitsdilemma: Politische Repräsentation, territoriale Integrität und nationale Identität. Staatsschwäche und die Rolle externer Akteure in Bolivien Thomas Jäger.......................................................................................................................13

Bolivien: Zwischen Modellfall und Unregierbarkeit Robert Lessmann..................................................................................................................37

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung Daniel Bergfeld ....................................................................................................................65

Zielkonflikte zwischen Demokratie und ökonomischer Stabilität in Bolivien Rüdiger Horst.....................................................................................................................127

Von nützlichen Feinden und verfehlter Politik: Der Drogenkrieg der USA in Bolivien Bettina Schorr ....................................................................................................................175

Die indigene Bewegung – Konfliktfaktor oder Motor gesellschaftlicher Veränderung? Ana Kemlein.......................................................................................................................205

Autorenverzeichnis ............................................................................................................239

Vorwort

Das Interesse an der politischen, sozialen und ökonomischen Entwicklung Boliviens hat in den letzten Jahren erheblich zugenommen. Bolivien ist von dem Weg der US-amerikanisch inspirierten Wirtschaftsreformen abgewichen, nachdem sich dieser als Sackgasse erwiesen hatte. Neben Venezuela gilt Bolivien heute als zweite Stütze einer Entwicklung, die von Europa aus etwas grob als Sozialismus des 21. Jahhrunderts bezeichnet wird. Darüber wird an anderer Stelle zu berichten sein. In diesem Buch geht es uns darum, die Entwicklungen Boliviens nachzuzeichnen, die in den letzten Jahren und Jahrzehnten das Land an den Rand des politischen Scheiterns geführt haben. Wir hoffen, dies in einer gut nachvollziehbaren, mit viel Material unterlegten und verständlichen Weise getan zu haben. Danken möchte ich an dieser Stelle vor allem den Autorinnen und Autoren, die einzelne Aspekte dieser Entwicklung analysiert haben. Die häufig transatlantisch geführte Kommunikation hat zur Authentizität unseres Vorhabens beigetragen. Herr Schindler hat dies mit Professionalität und Sympathie begleitet, wofür wir ihm alle dankbar sind. Besonderer Dank aber geht an Linda Müller, die nicht nur für die formale Angleichung der Manuskripte Sorge trug, sondern auch wichtige redaktionelle und inhaltliche Hinweise gab und in jeder Weise wesentlich zum Gelingen dieses Bandes beigetragen hat.

Köln, Januar 2009

Thomas Jäger

Einleitung: Bolivien im November 2008 Thomas Jäger/Robert Lessmann/Bettina Schorr

Bolivien ist ein tief zerrissenes Land, das derzeit vornehmlich davon gekennzeichnet ist, dass die Regierung nicht in der Lage ist, den politisch-ökonomischen Konflikt zu lösen. Die Opposition kann es aber eben auch nicht. Beide Seiten sind in tiefer Gegnerschaft jeweils mit anderen Staaten verbunden, die zur Persistenz des Konfliktes beitragen. Bolivien ist ein schwacher Staat, dessen Schwäche sich aus dieser Konfliktstellung reproduziert. Bolivien ist insofern ein besonders interessanter Fall, weil innere und äußere Faktoren, politische, ökonomische und kulturelle Entwicklungen und nicht zuletzt die Drogenproblematik und die Frage nach der Identität des Landes mit der politischen Stabilität eng verbunden sind. Diesen Fragen werden wir in diesem Band nachgehen und wurden dabei immer wieder von der Dynamik der Ereignisse eingefangen. Doch an der Grundkonstellation des Konfliktes hat sich nichts geändert und deshalb ist es wichtig, diese Faktoren auch in ihrer historischen Dimension zu analysieren, um zu verstehen, wie ein Staat zerfällt – quasi als Kollateralschaden der Verfolgung unterschiedlicher Interessen in einem schwachen Staat und einer von den USA dominierten internationalen Ordnung. Im September 2008 eskalierte die Krise Boliviens, die in diesem Buch aus unterschiedlichen Blickwinkeln beschrieben und hinsichtlich unterschiedlicher Ursachen und Folgen analysiert wird, wieder einmal. Regierung und Opposition hatten ihre politischen Interessen im Laufe der Zeit zunehmend gewalttätig verfolgt; manche Beobachter schlossen nicht aus, dass Bolivien in einen Bürgerkrieg hineinschlittern könnte. Jedenfalls waren die in einem antagonistischen Konflikt verbundenen Akteure, die um Macht und Geld stritten, nicht bereit, um der Einheit des Landes und einer demokratischen Entwicklung wegen nachzugeben. Am Ende dieser Entwicklung wurden bewaffnete Anhänger und sogar Militär eingesetzt, ein Präfekt wurde unter dem Vorwurf des Völkermordes verhaftet. Nach dem Showdown setzte man sich unter internationaler Beobachtung zwar wieder an einen Tisch. Eine Parlamentskommission überarbeitete die strittigen Punkte des Verfassungsentwurfs, der nunmehr im Januar 2009 den Wählerinnen und Wählern zur Abstimmung vorgelegt werden soll, bevor auf seiner Grundlage dann im Dezember 2009 eine neue Regierung gewählt wird. Die Einigung zwischen Regierung und Opposition erfolgte am 21. Oktober: Feiertagsstimmung in Bolivien. Doch aus drei Departements kündigt sich bereits Protest auch gegen diese Lösung an. Einmal Abgrund und zurück – und… „Einmal Abgrund und zurück“ war ein Kommentar zu diesen Vorkommnissen vom September und Oktober 2008 überschrieben. Dass sie gleichsam wie ein Mikrokosmos in den Gesamtkontext der Fragestellungen dieses Buches passen, bestätigt uns in der Suche nach der Lebensfähigkeit und den Lebensbedingungen so genannter schwacher Staaten – und macht, wie wir glauben, die Lektüre um so spannender. Was war geschehen? Der Versuch einer „Neugründung“ Boliviens durch eine Verfassunggebende Versammlung war auf Grund gelaufen. Ein Verfassungsentwurf war im Dezember 2007 zwar verabschiedet worden, doch ohne die Opposition, die ihn ablehnte. Eine Opposition, die von den Präfekten der reichen Tieflanddepartments angeführt wurde, wes-

10

Thomas Jäger/Robert Lessmann/Bettina Schorr

halb Bolivien mit zunehmender Polarisierung buchstäblich auseinanderdriftete. Politisch und ethnisch sind diese Regionen anders ausgebildet als das übrige Territorium Boliviens. Bürgerversammlungen in den betreffenden Departements beschlossen sogar eigene Autonomiestatuten, die der Bevölkerung zur Abstimmung vorgelegt und angenommen wurden – jenseits des gültigen Verfassungsrahmens freilich. Ein Abwahlreferendum vom 10. August 2008 sollte schließlich Klärung bringen, brachte aber auf beiden verfeindeten Seiten nur Sieger hervor. Präsident und Vizepräsident wurden mit 67% der Stimmen landesweit bestätigt, doch die Präfekten in ihren abtrünnigen Departements Santa Cruz (66%), Beni (64%), Tarija (58%) und Pando (56%) ebenso. Das Wählervotum war einmal mehr paradox. Und es trug auf diese Weise zur paradoxen politischen Legitimation der Parteiführer in Bolivien bei. Aber auch die Zustimmung für die Regierungspartei MAS des Präsidenten Evo Morales stieg dort seit den Präsidentschaftswahlen vom Dezember 2005 kontinuierlich an: in Santa Cruz von 33 auf 41%; Beni 16 auf 44%; Tarija 32 auf 49%.Viele Menschen wollten offenbar Autonomie – und Präsident Evo Morales. Hardliner begannen dann aber damit, Fakten zu schaffen und Einrichtungen der Zentralregierung zu besetzen. Hinter dieser Entwicklung stehen die ungelösten politischen und wirtschaftlichen Probleme des tief gespaltenen Landes. Sie konnten in der Regierungszeit von Evo Morales bisher nicht gelöst werden, sondern verschärften sich nicht zuletzt deshalb, weil beide Seiten zum einen in einem Krieg der Referenden und zum anderen durch politische Massenmobilisierungen jeweils Legitimation für ihre eigene politische Sache reklamierten. Über die Wertigkeit von Referenden auf unterschiedlichen Ebenen des Staatsaufbaus lässt sich trefflich streiten und damit auch über die daraus zu ziehende politische Legitimation. Tatsache aber ist, dass beide Seiten diese reklamierten und ausreichend Unterstützung organisieren konnten, die Gefahr des Bürgerkrieges heraufzubeschwören. Für die Zukunft ist noch immer nicht auszuschließen, dass es hierzu kommen kann. Ein ähnlich hohes Destabilisierungspotential haben die von beiden Seiten organisierten Massenmobilisierungen (Demonstrationen, Märsche, Protestversammlungen) der jeweiligen Anhängerschaften entfaltet, die in letzter Zeit immer häufiger aufeinander trafen. Dabei handelt es sich auf Regierungsseite vor allem um ländliche und indigene Bevölkerungsteile sowie um verarmte urbane Sektoren und auf der oppositionellen Seite um Mitglieder der städtischen Mittel- und Oberschicht. Beschleunigt wurde dieser Prozess der Verlagerung des Konflikts zwischen den konkurrierenden Akteuren in den öffentlichen Raum durch die Beschlussunfähigkeit der konfliktregulierenden staatlichen Institutionen. Als Folge sind immer gewaltvollere Konfrontationen zwischen beiden Lagern zu beobachten, die in eine unkontrollierbare Gewaltspirale münden könnten. Auch die außenpolitischen Rahmenbedingungen haben sich verändert. Das hängt wesentlich mit einer Entwicklung zusammen, die auswärtige Einflussnahme auf Bolivien und damit die Fähigkeit zur Mediation reduzierte. Die große Macht in den Amerikas, die USA, hat sich durch ihre Lateinamerikapolitik der letzten Jahre um jeden Einfluss gebracht. So war es nicht verwunderlich, dass die bolivianische Regierung den US-amerikanischen Botschafter schließlich zum Verlassen des Landes aufforderte, weil er angeblich die Opposition unterstützt habe. Mit ihm gingen 60 Mitarbeiter der Drug Enforcement Administration. Die unproduktive Richtung der Beziehungen der USA zu den Staaten Lateinamerikas wird daran deutlich, dass die US-amerikanische Regierung den bolivianischen Botschafter ebenfalls auswies, Venezuelas Präsident Hugo Chávez in Solidarität mit Morales gleichfalls den US-Botschafter auswies und Honduras die Bestätigung des neuen US-amerikanischen Bot-

Einleitung: Bolivien im November 2008

11

schafters aufschob. Wenig später wurde Bolivien außerdem von den USA wegen mangelnder Kooperation im Bereich der Drogenkontrolle „dezertifiziert“. Nun sind nicht nur multilaterale Kredite gefährdet, sondern auch die Teilnahme am ATPDEA-Programm, das verschiedenen Produkten aus den Andenländern Zollfreiheit gewährt und von dem in Bolivien ca. 25.000 Arbeitsplätze abhängen. Angesichts dieser Entwicklung sind die bilateralen Beziehungen beider Staaten inzwischen auf einen historischen Tiefpunkt angelangt. In dieser Situation blieb den USA nur übrig, den brasilianischen Präsidenten Luiz Inácio „Lula“ da Silva um Vermittlung im bolivianischen Konflikt zu bitten. Brasilien bezieht große Mengen Erdgas aus Bolivien und verfolgt aus diesem Grund durchaus eigene Interessen. Dieses Erdgas kommt aus Gebieten, die derzeit nur eingeschränkt der Autorität der bolivianischen Regierung unterstehen. Deshalb hat der innerbolivianische Konflikt auch regionale Konsequenzen und aus diesem Grund rief die chilenische Präsidentin Michelle Bachelet für Mitte September ein Treffen der Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) ein. Die hohe Bedeutung der bolivianischen Entwicklung für den Kontinent kann daran ermessen werden, dass bis auf den peruanischen Präsidenten Alan Garcia alle daran teilnahmen. Im Ergebnis ihrer Beratungen stärkten sie die Position der Regierung Morales. Der venezolanische Präsident Hugo Chávez ging sogar so weit, militärische Unterstützung anzukündigen, sollte die Regierung Morales einem Putsch zum Opfer fallen. Das lehnte man in Bolivien jedoch ab. Die UNASUR fand auf ihrem Gipfel vom 15. September 2008 in Santiago sehr deutliche Worte der Unterstützung für die Regierung Morales, die gleichzeitig eine klare Absage in Richtung separatistischer Gedankenspiele in den ölreichen Tieflanddepartements darstellten – vor allem auch durch deren wichtigste Kunden Brasilien und Argentinien. Die junge UNASUR – der Gründungsvertrag wurde am 23. Mai 2008 in Brasilia unterzeichnet – hat damit sehr zu einer lateinamerikanischen Lösung der Krise beigetragen, eine Leistung, die die UNASUR stärkt, und damit auch die regionale Vormachtstellung Brasiliens. In den folgenden Analysen gehen wir den Fragen nach, wie es zu dieser politischen Lage in Bolivien kommen konnte, welche Ursachen hierfür identifiziert werden können, welche Faktoren auf welche Weise ineinander griffen und welche Folgen dies für die weitere Entwicklung der bolivianischen Gesellschaft haben kann. Wir verfolgen dabei sowohl das Interesse, mehr über das Verständnis von Staaten im Zerfallsprozess zu lernen als auch die empirische Lage in Bolivien detailliert zu analysieren. Und wir betrachten Bolivien sowohl aus der inneren Entwicklung heraus als wir auch die äußeren Einflüsse auf die Entwicklung des Landes analysieren. Die Darstellung des Zwei-Ebenen-Sicherheitsdilemmas von Thomas Jäger greift dabei ein Analysemodell aus den internationalen Beziehungen auf und verbindet es mit der Entwicklung in parastaatlichen Räumen. Robert Lessmann skizziert die Hintergründe der bolivianischen Krise und zieht eine Zwischenbilanz der Regierung von Evo Morales in einigen zentralen Politikfeldern. Die US-amerikanische Bolivienpolitik untersucht Daniel Bergfeld und beschreibt deren Ziele und Institutionen sowie den Prozess der Umsetzung dieses für die Entwicklung Boliviens kaum zu überschätzenden Einflusses von außen. Den Zusammenhang von ökonomischer Reform und politischer Stabilität stellt Rüdiger Horst dar und diskutiert ihn mit Blick auf die großen und sodann enttäuschten Hoffnungen, die in die bolivianische Entwicklung gesetzt wurden, kritisch. Bettina Schorr beschreibt und analysiert den Drogenkrieg der USA in Bolivien, wobei sie den politischen Implikationen besondere Aufmerksamkeit schenkt, ohne die anderen Dimensio-

12

Thomas Jäger/Robert Lessmann/Bettina Schorr

nen des Kokaanbaus zu vernachlässigen. Ana Kemlein fragt nach der Bedeutung der indigenen Bewegung, die mit Evo Morales erstmals den Präsidenten des Landes stellt, für die gesellschaftliche Entwicklung und analysiert die Politisierung von Ethnizität. Damit werden die wichtigen Aspekte einer politischen, ökonomischen und kulturellen Entwicklung beschrieben und analysiert, die Bolivien an den Rand der Regierbarkeit (und phasenweise auch darüber hinaus) gebracht hat. Der Antagonismus der politischen und wirtschaftlichen Interessen bestimmt die Lage in Bolivien weiterhin. Die Bereitschaft zu Eskalation der Gewalt, auch gegen staatliche Einrichtungen, wurde im September 2008 wieder sichtbar und forderte Tote und Verwundete. Diese Lage hat sich seither nicht grundlegend geändert. Die Akteure bestreiten sich weiterhin gegenseitig die Legitimation für ihr politisches Handeln. Die Unterstützung von außen setzt die Regierung nunmehr in eine vorteilhaftere Position. Doch könnte es sich als problematisch erweisen, dass der mächtigste Staat, die USA, nicht wirksam in die Verhandlungsbemühungen eingebunden ist. Kein Zweifel kann daran bestehen, dass die USA in der Vergangenheit wesentlichen Einfluss auf die Entwicklung des Landes hatten; wenig Zweifel existieren, dass sie ihn auch in Zukunft suchen werden. Die innere Entwicklung Boliviens und seine regionale Einpassung stellen getrennte Herausforderungen dar, die jeweils für sich vor erheblichen Problemen stehen. Notwendig aber wird es für eine demokratische Entwicklung des Landes sein, beide Ebenen produktiv miteinander in Einklang zu bringen.

Das Zwei-Ebenen-Sicherheitsdilemma: Politische Repräsentation, territoriale Integrität und nationale Identität. Staatsschwäche und die Rolle externer Akteure in Bolivien Das Zwei-Ebenen-Sicherheitsdilemma

Thomas Jäger „Just one good man, Harry”, she replied as she rammed her hair inside her showercap. „That’s all it takes to make this country work. One good man of Ernestos’s calibre. Not another orator, not another egomanic, just one good Christian ethical man is all it takes. One decent administrator who is not corrupt, who can fix the roads and the drains and the poverty and the crime and the drugs and preserve the Canal and not sell it to the highest bidder.“ John Le Carré: The Tailor of Panama, London, 1996, 16

In den Jahren, bevor Evo Morales zum Präsidenten Boliviens gewählt wurde, kreisten die Analysen der politischen und sozioökonomischen Zukunft des Landes um Begriffe wie Unregierbarkeit, Fragmentierung, Staatsschwäche und Staatszerfall. Da es nicht gelang, die Repräsentation aller gesellschaftlichen Kräfte im politischen System zu erreichen, da die regierenden Eliten von großen Teilen der Bevölkerung als in fremdem Interesse agierend wahrgenommen wurden und jede sozioökonomische Perspektive des Landes an den seit den siebziger Jahren sich verschärfenden ökonomischen Unterschieden zu brechen drohte, sich diese zudem mit Gruppenidentitäten und regionaler Herkunft verbanden, schien Bolivien den Weg vom Musterland nachholender Modernisierung zum zerfallenden Staat anzutreten. Das Gewaltmonopol des Staates löste sich in drei einander rasch folgenden Präsidentschaften zwar nicht auf; aber es zeigte sich, dass verbindliche Entscheidungen, die die Akzeptanz der Bevölkerung fanden, nicht mehr getroffen werden konnten. In Bolivien waren Prozesse zu beobachten, die die Identität der Gesellschaft, die territoriale Integrität des Landes und die Legitimation des politischen Systems in Frage stellten, und zwar mit solch eruptiver Wucht, dass es schien, der Zerfall des Staates sei nur durch seine Neugründung aufzuhalten. Mit der Wahl von Evo Morales sollte genau dieses unternommen werden: den bolivianischen Staat neu zu gründen, die Repräsentanz im politischen System über die Einbringung indigener Forderungen wieder herzustellen, so dass auf einer legitimen Grundlage regiert werden kann; die territoriale Integrität des Landes zu bewahren, indem die für die nationale Entwicklung wichtige Erdgasförderung neu organisiert werden sollte; und schließlich über die Weiterentwicklung des bestehenden politischen Systems bei paralleler Berücksichtigung indigener Institutionen die Identität der Gesellschaft wieder herzustellen. Den hohen Erwartungen konnte die Präsidentschaft Morales bisher nicht entsprechen. Während für einige Beobachter das Regierungsprogramm zumindest in seinen wirtschaftspolitischen Vorhaben von Beginn an auf sein Scheitern angelegt war, weil es sich den Regeln des Marktes zu widersetzen trachtete, betonten andere stärker die Notwendigkeit, vor allem politische Stabilität wieder herzustellen. Anderen wiederum ging die Politik Morales nicht weit genug, sie sahen, „[…] that the democratic revolution proclaimed by Evo Morales in

14

Thomas Jäger

his electoral campaign led to a rather moderate policy agenda, describe in the National Development Plan […]” (Molina 2008: 9). Während die Regierungspolitik die Befürchtungen der einen Beobachter bewahrheitete, die Inflation steigt, der informelle Sektor zunimmt und die für die Ressourcenförderung notwendigen Investitionen ausbleiben, auch wen die Staatseinnahmen aufgrund der hohen Preise in den letzten Jahren stiegen, konnte sie die Hoffnungen der anderen nicht erfüllen. Nach zwei Jahren des erwarteten politischen Neubeginns steht Bolivien wieder an einem Punkt, an dem die politischen und sozioökonomischen Verhältnisse des Landes mit Unregierbarkeit, Fragmentierung, Staatsschwäche und Staatszerfall analysiert werden können. Grund hierfür ist vor allem, dass die Annäherung der unterschiedlichen gesellschaftlichen Gruppen in den politischen Entwicklungen der letzten Jahre nicht erreicht werden konnte, worin die Gründe hierfür auch immer lagen. Im Gegenteil. Das Land steht heute gespaltener da als zuvor, in einem Referendenkrieg politisiert und polarisiert. Gesellschaftlich, ökonomisch, politisch und regional haben sich zwei Gruppen ausgebildet, die in sich zwar ebenfalls fragmentiert sind, deren politische Mobilisierung aber diese antagonistische Gegenüberstellung immer wieder hervorbringt und durch die Ausweitung der jeweiligen Forderungen reproduziert. Sie bilden sich um die MAS (Movimento al Socialismo) und die PODEMOS (Poder Democrático y Social) andererseits (zur parteipolitischen Polarisierung und der Einordnung der anderen Parteien die Graphik bei Molina 2008: 4). 1

Politische Repräsentation

Vor 2006 war die politische Repräsentation der Mehrheit der bolivianischen Bevölkerung nicht gegeben. Die im ökonomischen System des Landes stark unterprivilegierten indigenen Quechua und Aymará – zwei Drittel der Bevölkerung leben von weniger als zwei USDollar am Tag, vor allem aus diesen Teilen der Bevölkerung, die mehr als die Hälfte der Einwohner stellen – waren zum ersten mal in der Lage, über die Erlangung politischer Macht die Verhältnisse im Land zu den eigenen Gunsten ändern zu können. Dass dies nicht ohne Konflikte und Widerstand der alten Elite vonstatten gehen und gelingen würde, war unschwer vorherzusehen. Doch hatte sich mit der Präsidentschaft Morales und der Mehrheit des MAS im Parlament eine grundlegende Voraussetzung in der politischen Auseinandersetzung geändert, „[…] die einen Umschwung in Bolivien einläutete.“ (Europäische Kommission 2007: 26) Die traditionellen Eliten verfügen seither nicht mehr über die mehrheitliche Besetzung der demokratischen Institutionen zur Herstellung von Legitimität, obwohl sie bei den 2005 erstmals durchgeführten Gouverneurswahlen eine institutionelle Gegenmachtbildung einleiten konnten. In den Jahren zuvor war ihnen die Legitimation ihrer Regierungspolitik durch gesellschaftlichen Protest verweigert worden, nun wurde dies auch in der Neukonstituierung der politischen Elite sichtbar. Als eine wichtige Ursache für die Schwäche des Staates in Lateinamerika wurde immer wieder angeführt, dass es den politischen Eliten nicht gelungen sei, stabile und demokratische Parteiensysteme auszubilden, weshalb die politische Instabilität wesentlich daraus resultierte, dass große Teile der Bevölkerung vom politischen Prozess ausgeschlossen seien. Ihre Interessen würden von den etablierten politischen Kräften nicht berücksichtigt, die bestehenden Parteien würden die neu artikulierten Interessen nicht in die Interessenaggregation aufnehmen. Daraus folge gesellschaftlicher Protest und eine Ein-

Das Zwei-Ebenen-Sicherheitsdilemma

15

schränkung der staatlichen Handlungsfähigkeit (Faust 2007). Entsprechend wurde gefordert: „Bolivien braucht dringend eine funktionierende intermediäre Ebene der Interessenaggregation und -vermittlung.“ (Zilla 2006: 12) Demokratietheoretisch ist dieser Grundgedanke nachvollziehbar. Repräsentation sollte die Gesamtheit der gesellschaftlichen Interessen abbilden, zumindest dürfen derartige Interessen nicht vernachlässigt werden, hinter denen sich eine große Zahl an Bürgerinnen und Bürgern organisieren lässt. Schon gar nicht kann in einem auf Mehrheitsentscheidung basierenden System dauerhaft gegen die Interessen der Bevölkerungsmehrheit regiert werden. Für Bolivien erwies sich diese Entwicklung jedoch als prekär, weil die beiden großen Gruppen Quechua und Aymará einerseits, Mestizen und Weiße andererseits sich im Verhältnis von 55 zu 45 Prozent Anteil an der Bevölkerung gegenüber stehen (Europäische Kommission 2007: 16), hingegen die wirtschaftlichen Besitzverhältnisse – auch die zukünftig über weiteren Rohstoffabbau zu erwartenden – die zweite Gruppe zur stärkeren Kraft machen und schließlich das Land ökonomisch und sozialstrukturell sowie über die gespaltene politische Repräsentation nun auch noch politisch geteilt war. Schon vor der Wahl von Morales schrieben Urioste und Kallabis (2005: 22), dass das große Problem Boliviens die „Annäherung der gesellschaftlichen Lager“ sei und befürchteten: „Das Risiko, dass die politischen und sozialen Akteure der radikalen Lager sich nicht an die Spielregeln der Demokratie halten und versuchen, mit Macht das zu erreichen, was ihnen an den Urnen nicht gelingt, ist groß.“ In ihrem vollen Maß ist die Befürchtung der beiden Autoren nicht eingetreten, weil sich beide Seiten noch immer an die Urnen halten, indem sie für ihre jeweiligen Interessen demokratische Abstimmungen organisieren. Dies geschieht jedoch auf beiden Seiten außerhalb der demokratischen und vor allem außerhalb der rechtsstaatlichen Regeln. Auf der Seite von Morales und der MAS wurde der politische Prozess in der verfassunggebenden Versammlung in hohem Maß manipuliert, indem Verfahrensregeln missachtet, Fristen außer Acht gelassen, oppositionelle Abgeordnete mittels taktischer Manöver und auch schlichter Gewalt vom Abstimmungsprozess ferngehalten wurden, so dass der angestrebte Konsens zunehmend in einer tiefen Spaltung endete. Auf der Seite der traditionellen Eliten und der PODEMOS wurde mit rechtsstaatlich nicht legitimierten Referenden geantwortet, die die Autonomie der ressourcenreichen, vor allem von Mestizen und Weißen bewohnten Departements Santa Cruz, Beni, Tarija, Pando und Cochabamba politisch einforderten. Die Illegalität dieser Referenden betonend strebt die Regierung wiederum mehrere Referenden zu einzelnen Verfassungsartikeln und schließlich zur Gesamtverfassung an, um auf diese Weise die Hürde der Zweidrittelmehrheit in der Verfassungsgebenden Versammlung zu umgehen. Insofern blieben beide Seiten in ihrem Wettbewerb um Legitimität auf der Suche nach demokratischer Mehrheitsentscheidung, aber nicht mehr entsprechend der Regeln des Rechtsstaats. Diese Form des demokratischen Prozesses beinhaltet jedoch erhebliches Eskalationspotential, weil ein wichtiger Bestandteil die Mobilisierung der Wählerinnen und Wähler ist. Hierzu ist es notwendig, griffige politische Forderungen zu konzipieren, diese zu kommunizieren und dabei zu überspitzen, um die jeweiligen Gruppenidentitäten in antagonistischer Weise zu bearbeiten. Es reproduziert sich also nicht nur die bestehende Gegenüberstellung der unterschiedlichen Interessen, vielmehr werden sie politisiert und identitätspolitisch aufgeladen. Der vielschichtige Begriff der Identität bezeichnet, worauf sich die politische Kampagnenfähigkeit konzentriert: Identität herzustellen. Denn „identity has been gradually transformed from being an esoteric social science process to a mass-mediated

16

Thomas Jäger

and readily available product.” (Altheide 2002: 10) Diesen Prozess würde man durch medientheoretisch angelegte Studien nachweisen können, da das Produkt Identität medial vermittelt werden muss. An der Fähigkeit von Medien, diesen Effekt zu erzielen, kann es aufgrund vieler Studien keinen begründeten Zweifel geben. „Ultimately the media’s ability to produce people’s social identities, in terms of both a sense of unity and difference, may be their most powerful and important effect.“ (Grossberg/Wartella/Whitney 1998: 206) Aus einer politisierten identitätspolitischen Eskalation kann eine politische Lösung nur dadurch gefunden werden, dass eine Seite die andere dominiert und zur Assimilierung drängt. Das ist angesichts der asymmetrisch paritätischen Heterogenität Boliviens nicht zu erwarten. „It is essential to move away from ,duelling referendums’ aimed at subduing the other side“ (International Crisis Group 2008a: 1), um eine Verhandlungslösung für die anstehenden Fragen überhaupt noch in den Blick nehmen zu können. Denn die angeblichen demokratischen Instrumente erweisen sich in der den Rechtsstaat transzendierenden Form, in der sie in Bolivien implementiert werden, für die Herstellung eines politischen Konsenses als kontraproduktiv. Eine der wichtigen Streitfragen, die zur Polarisierung der bolivianischen Gesellschaft beigetragen hat, ist die Verfassung selbst. Vor dem Hintergrund der eingangs angesprochenen Unregierbarkeit in den Jahren vor 2006 ist das Vorhaben der Staatsneugründung eine große Chance des Landes, politische Stabilität und gesellschaftlichen Konsens herzustellen. Durch die dem Land auferlegte neoliberale Wirtschaftspolitik der achtziger Jahre, die Ungleichverteilung des Wohlstandes und die regionale Segregation sowie angesichts der ausländischen Interessen an der wirtschaftlichen und politischen Gestaltung der Ordnung in Bolivien, war diese Aufgabe von vornherein äußerst kompliziert. Sie wurde noch komplizierter, als sich abzeichnete, dass hinter den unterschiedlichen verfassungsrechtlichen Vorstellungen der beiden Seiten in der verfassunggebenden Versammlung unterschiedliche Staatsauffassungen standen (Buitrago 2007: 3f). Während die traditionellen Eliten und ihre Parteien den bestehenden Staat klassischer westlicher nationalstaatlicher Prägung – unter anderem mit einem Zwei-Kammern-Parlament und unabhängiger Justiz – beizubehalten anstreben, verfolgen Präsident Morales und die ihn unterstützenden Parteien das Ziel, den bestehenden Staatsaufbau durch traditionelle Elemente der indigenen Kultur zu ergänzen, wodurch bestimmte Bereiche der Justiz neu konzipiert und entsprechend der indigenen Institutionen ausgestaltet werden sollen. Das Parlament soll in diesem Zuge auf eine Kammer reduziert werden. Jedem gewählten Delegierten soll durch Bürgerentscheid das Mandat entzogen werden können. Ohne auf die Einzelheiten, die zudem teilweise noch nicht für die Implementation ausgearbeitet sind, hier einzugehen, wird der Grundkonflikt deutlich. Die – wenn auch große und vermögendere – Minderheit der Bevölkerung strebt eine politische Ordnung an, in der sie trotz ihrer Minderheitenposition politische Macht erlangen kann; für die Mehrheit der Bevölkerung soll eine Verfassungsordnung eingesetzt werden, die ihr aus dieser Stellung ein Maximum an politischer Macht zu organisieren verspricht. Auf diese Weise verbinden sich antagonistische Ideologien mit Fragen der Stellung der jeweiligen Gruppe im demokratischen Prozess. Da es im Verfassungsprozess um die Gestaltung der Ordnung selbst geht, innerhalb der die zukünftigen demokratisch legitimierten Entscheidungen nach eben diesen Regeln gesucht werden müssen, ist der politische Einsatz entsprechend hoch. „Bolivia appears to have reached the point in which the rule of law is subordinated to raw political power.“ (DeShazo 2008: 2) Auch wenn die politische

Das Zwei-Ebenen-Sicherheitsdilemma

17

Macht derzeit mittels demokratischer Verfahren ausgeübt wird, so birgt die Eskalation des politischen Konfliktes nicht zuletzt angesichts der möglicherweise zu erwartenden Verschlechterung der ökonomischen Lage des Landes und widerstreitenden externer Interessen die Gefahr, dass über die Politisierung von Gruppenidentitäten eine neue Phase der Gewalt ausbrechen könnte. 2

Territoriale Integrität

Nach Venezuela verfügt Bolivien über die zweitgrößten Erdgasreserven Lateinamerikas. Für einen Staat, dessen Haushalt zu einem kräftigen Teil aus externen Zuwendungen finanziert wird, ist dies eigentlich eine gute Nachricht. Es besteht zwischen den politischen Kräften des Landes auch Einigkeit, dass die Ressourcen nationales Eigentum sind, unterschiedliche Ansichten bestehen dann allerdings darüber, wer und unter welchen Bedingungen das Erdgas fördert und vertreibt, welchen Anteil hiervon welche staatliche Organisationsebene erhält und insbesondere, wer hierüber entscheidet. Die Erdgasfelder befinden sich zudem im östlichen Teil des Landes, der wohlhabender und vornehmlich von Mestizen und Weißen bewohnt ist. In diesem Teil Boliviens gibt es schon seit langer Zeit Autonomiebestrebungen, die in zwei Referenten 2006 und 2008 von der Bevölkerung mit sehr großer Mehrheit unterstützt wurden. Nun sind Verteilungskonflikte zwischen Provinzen und Departements über Einnahmen aus Ressourcenförderung nicht auf Bolivien oder politisch instabile Staaten beschränkt. Kanada beispielsweise erfuhr ausgehend von der Forderung seiner Provinz Alberta, einen größeren Anteil der Ressourceneinnahmen zu erhalten, einen handfesten Verfassungskonflikt. In Bolivien verschärfte sich die Lage jedoch durch den soeben geschilderten Verfassungsprozess, die sozioökonomische Teilung des Landes – Santa Cruz alleine erwirtschaftet fast 30 Prozent des Bruttoinlandsproduktes, beherbergt ein Viertel der Bevölkerung auf über 30 Prozent des bolivianischen Territoriums, zusammen mit Tarija werden in Santa Cruz fast 40 Prozent des Bruttoinlandsproduktes erwirtschaftet, Tendenz steigend – und die unterschiedliche externe Unterstützung der traditionellen und indigenen Eliten. Im Verfassungsprozess sind antagonistische Positionen eingenommen worden, die auch mit der unterschiedlichen wirtschaftlichen Lage in den beiden Großregionen Boliviens, dem östlichen Halbmond und dem Westen, verbunden sind. Hierzu gehört auch die Frage der Landverteilung, die für Bolivien als einem der großen Sojaexporteure mit großagrarischen Strukturen von Bedeutung ist. Politisches Ziel der Regierung ist die Umverteilung des Landes, das seine jetzigen Eigentümer großenteils unter dubiosen Umständen erlangt haben. Entsprechende Gesetze wurden inzwischen verabschiedet, jedoch nicht implementiert. Auch die Frage der Autonomie ist verfassungsrechtlich umstritten. Während darunter regierungsseitig ursprünglich die Möglichkeit der autonomen Verwaltung indigener Gruppen angestrebt wurde, beabsichtigen die Eliten der östlichen Provinzen Autonomie der Departements herzustellen, vor allem mit dem Ziel, die Einnahmen aus der Erdgasförderung selbst verwalten und verausgaben zu können. Wenn also von Autonomie in Bolivien die Rede ist, so muss man stets unterscheiden, ob hiermit die indigene (hierzu Postero 2006), regionale, kommunale oder departementale Autonomie gemeint ist (Behrens/David 2008: 2). Je nach politischen und ökonomischen Interessen werden verschiedene Formen der Autonomie befürwortet oder abgelehnt. Die MAS spricht sich für indigene Autonomie

18

Thomas Jäger

aus, PODEMOS strebt die departementale Autonomie an. In dem Verfassungsentwurf ist vorgesehen, dass indigene Autonomie die departementale Autonomie aushöhlen kann, weil sie die Verwaltung erneuerbarer natürlicher Ressourcen einschließt. Ebenso kann dem Verfassungsentwurf entsprechend ein präsidentielles Dekret Entscheidungen des Departements oder der Kommunen außer Kraft setzen und andere Vorgaben formulieren. Durch die Referenden zur departementalen Autonomie haben die traditionellen Eliten den Versuch unternommen, ihre auf nationaler Ebene verloren gegangene und unter den herrschenden Mehrheitsverhältnissen mittelfristig nicht wieder zu erlangende politische Macht zumindest auf der Ebene der Departements zu bewahren. Die asymmetrische wirtschaftliche und sozialstrukturelle Gestalt des Landes ließ diesen Prozess bisher insofern erfolgreich sein, indem er die nationale Regierung politisch herausgefordert hat, ohne dass diese angemessen reagieren konnte. Ihre Ziele stehen denen der Departements im Osten antagonistisch gegenüber. „Nevertheless, at the heart of the dispute over a new territorial order there is indeed the broader issue of the manner and degree by which power is to be redistributed to the benefit of the traditionally excluded indigenous populations.” (International Crisis Group 2008a: 5) Gesellschaftliche Verteilungskonflikte hatten schon in den letzten Jahren an Schärfe zugenommen. „Während im Hinblick auf die politische Teilhabe der Bevölkerung in den 23 Jahren seit dem Übergang zur formalen Demokratie bedeutende Fortschritte erzielt werden konnten, hat sich die wirtschaftliche Situation des Großteils der Bolivianer nicht verbessert. Im Gegenteil, unter der neoliberalen Wirtschaftspolitik, die zeitgleich mit dem Einzug der Demokratie ab Mitte der achtziger Jahre umgesetzt wurde, hat sich die Schere zwischen Arm und Reich weiter vergrößert.“ (Urioste/Kallabis 2005: 20)

Mit der Übernahme der politischen Macht durch Präsident Morales und die MAS verlagerte sich der Kampf um wirtschaftliche Vorteile auf andere Ebenen des politischen Systems und droht dabei, die territoriale Integrität des Landes zu gefährden. 3

Nationale Identität

Diese Eskalationsgefahr besteht vor allem deshalb, weil die unterschiedlichen ökonomischen und politischen Interessen jeweils in Gruppenidentitäten aufgehoben werden, im berühmten dreifachen hegelschen Sinn: sie sind darin bewahrt, nehmen eine andere Gestalt an und zeigen sich auf einem höheren, und das meint hier politisch schärferen, Niveau. Für den hier beschriebenen Prozess müsste man vor alle drei Charakteristika das Wort angeblich setzen. Denn die Referenden sind das Mittel der widerstreitenden Eliten, ihre jeweiligen Interessen als Interessen der Bevölkerung darzustellen. Den Eliten gelingt es in den letzten zwei Jahren, ihre jeweiligen wirtschaftlichen und politischen Interessen als allgemeine Interessen darzustellen und sie mit weiterreichenden Zielen – der Autonomie und anderen auf Gruppenmerkmalen basierenden Zielen – zu verbinden. Das bedeutet, dass es im derzeitigen politischen Prozess um die Definition und Ausgestaltung sowie gesellschaftliche Umsetzung von Identität geht. Beide Gruppen haben diese in den letzten Jahrzehnten in Abgrenzung voneinander gesucht und diese politisch manifestiert. Dies hat sich seither aufgelöst, ohne das Problem verschwinden zu lassen.

Das Zwei-Ebenen-Sicherheitsdilemma

19

Vizepräsident Alvaro García Linera brachte dies in einem Kommentar zu unterschiedlichen verfassungsrechtlichen Vorstellungen auf den Punkt. „Both documents refer to something we have in common, though they stress different things. What’s interesting is how important the struggle for identity has become – the importance of asking ‘Who are we?’ to place ourselves in the world.” (zitiert bei Keane 2008) Identitätspolitisch erreicht die Auseinandersetzung ihre eigentliche Schärfe, denn während wirtschaftliche Güter und zu einem geringeren Maß auch politische Macht teilbar sind, gilt dies nicht für individuelle und kollektive Identität. Zwar ließe sich argumentieren, dass Menschen unterschiedliche Identitäten parallel annehmen können und die nationale Identität nur eine der kollektiven Identitäten unter anderen ist. Die Deklination von familialen, kommunalen, regionalen, nationalen bis supranationalen Identitäten ist theoretisch vielfach ausgearbeitet worden. Entscheidend jedoch ist, welche Identität im jeweiligen historischen Prozess dominant wird und gegen welche Gruppe sich die dominante Identität abgrenzt. Hier geraten über den jeweiligen Gruppenprozess die innernationalen Konflikte und die Identitätsangebote von außen mit in den Blick. Wenn Präsident Morales und der MAS zugeschrieben wird, eine Art indigene Hegemonie anzustreben (Beleg bei International Crisis Group 2008a: 5), dann kann sich die hiergegen ausbildende kollektive Identität in Santa Cruz zur politisch dominanten Identität entwickeln. Schon 2005 wurde beobachtet: „Die Beziehungen zwischen Hochland- und Tieflandbewohnern ist von starkem gegenseitigem Misstrauen geprägt, das sich im Zuge der Radikalisierung der Positionen noch verstärkt hat. Die Konflikte um eine gerechtere gesellschaftliche Verteilung der Reichtümer des Landes wird damit gleichzeitig zu einer Konfrontation mit ethnisch-regionalem Charakter.“ (Urioste/Kallabis 2005: 21)

Seither hat sich die Situation nochmals verschärft, weil die „fragile Demokratie in Bolivien“ (Buitrago 2007: 7) dem antagonistischen Verfassungsprozess und der Politisierung durch Referenden ausgesetzt wurde. Auch der Streit um den Regierungssitz – der nach dem Willen der MAS weiterhin in La Paz angesiedelt sein, nach dem Willen der Opposition jedoch nach Surce verlegt werden soll – symbolisiert die Teilung der Bevölkerung entlang ethnisch-regionaler identitätspolitischer Grenzen. Die Tatsache, dass im Osten des Landes ethnisch-kulturell gemischte Räume existieren (Winter 2006), ändert diesen Befund nicht grundsätzlich. Im Gegenteil. Die ausgenommene Sonderstellung dieser Gebiete unterstreicht gerade dadurch den dominanten politischen Befund widerstreitender Gruppenidentitäten entlang ethnisch-regionaler Grenzen. 4

Sicherheitsdilemma und Staatsschwäche

Angesichts der geschilderten Prozesse verwundert die Skepsis nicht, mit der Beobachter die staatliche Entwicklung in Bolivien betrachten. Das Land stehe vor einer Zerreißprobe und in der Gefahr, sich endgültig zu spalten, eine weitere Eskalation des Konfliktes könne nicht ausgeschlossen werden (Buitrago 2007: 1). Wie bei allen politischen Analysen gibt es unterschiedliche Stimmen, also auch solche, die die Eskalationsgefahr nicht ganz so dramatisch sehen. „It is a mistake to perceive the Bolivian state as being on a slippery slope to

20

Thomas Jäger

division.” (Molina 2008: 1) Die große Mehrzahl der Beobachter teilt jedoch eine tiefreichende Skepsis. „Die politische Situation in Bolivien ist äußerst prekär und die Aussichten auf eine Lösung sind wenig Erfolg versprechend. Die Gesellschaft ist durch die unterschiedlichen Visionen für ein neues Bolivien polarisiert worden.“ (Buitrago 2007: 5) Seit Jahren drohten die politischen Führer „mit Bürgerkrieg und Sezession und versuchten auf diese Weise eine Situation der ,Unregierbarkeit’ herbeizuführen.“ (Urioste/Kallabis 2005: 20). Wenn dieser Weg weiter beschritten werde, führe dies immer wieder in eine Situation „[…] in which the exercise of political power and the rule of law are often ad odds. If this tendency is not reversed, Bolivia’s already weak social, regional, ethnic, and political fabric will fray.” (DeShazo 2008: 1) Auch die International Crisis Group betont den dynamischen Charakter der Entwicklung in Bolivien. „At this stage, few people consider Bolivia’s territorial disintegration is imminent. […] There is a general sense in the country that government and opposition are not yet on the brink of violent conflict, but the potential for such a confrontation has to be seriously assessed. […] If mounting political instability cannot be halted, the increasingly difficult economic situation could deteriorate rapidly, making matters more unmanageable. […] The standoff between the Morales administration and the political and eastern lowland opposition over Departemental, regional and indigenous autonomies and the controversial new constitution threatens to further destabilise Bolivia.” (International Crisis Group 2008a: 9, 10, 13)

Die mögliche Entwicklung zum Zerfall des bolivianischen Staates hat sich diesen Beobachtungen und Bewertungen zufolge nach 2006 nicht aufgelöst. Vielmehr besteht sie nun unter anderen Bedingungen weiter, wobei erstens davon ausgegangen wird, dass die derzeitige Lage nicht von einer solchen Perspektive geprägt ist und noch Potentiale zur Abwendung einer noch weitergehenden politische Krise bestehen, zweitens jedoch angenommen wird, dass sich unter gegebenen Umständen eine sehr rasche Eskalation des Konfliktes zeigen könnte. Eine solche Entwicklung käme schlagartig, aber nicht überraschend. Denn die ökonomische, ethnische und regionale Teilung konstituiert Gruppen, deren Identität über die Verschärfung des Konfliktes definiert werden könnte, bis hin zu einem Niveau, das das Zusammenleben in einem Staat zumindest auf Zeit sehr schwer bis unmöglich machen könnte. In den Jahren nach 1990 haben sich derartige Situationen in mehreren Staaten entwickelt, wobei die Gruppenzugehörigkeiten teilweise weniger scharf voneinander getrennt waren. Ausschlaggebend für die Eskalation der Konflikte erwies sich dabei die Existenz eines innerstaatlichen Sicherheitsdilemmas. Darunter ist ein Prozess zu verstehen, in dem sich Gruppen nicht nur voneinander scharf abgrenzen, sondern auch voreinander fürchten, etwa weil sie annehmen, von der anderen Gruppe dominiert, enteignet oder ausgebeutet zu werden. Während Individuen, sollten sie in eine solche Lage kommen, defensive Haltungen zum Schutz der eigenen Werte einnehmen, wie es in der klassischen Figur des Partisanen seinen Ausdruck findet, können Großgruppen, insbesondere wenn es sich um zwei sich gegenüberstehende handelt, die sich anhand von offensichtlichen Merkmalen unterscheiden, in dieser Lage offensiv agieren. Sie bewaffnen sich sodann, bilden Milizen, organisieren ihre Verteidigung, die ganz oder teilweise die Form des Angriffs annehmen kann, und versuchen, den Gruppenkonflikt für sich zu entscheiden. Da dieses Verhalten bei beiden Großgruppen implementiert wird, entwickelt sich der Kreislauf aus Bedrohung und Aufrüstung, der entgegen der Intentionen der Akteure zu gewaltsamen Konflikten führen kann.

Das Zwei-Ebenen-Sicherheitsdilemma

21

Denn es muss noch nicht einmal Ziel einer der beiden Großgruppen sein, den anderen zu beherrschen; es reicht aus, wenn die andere Gruppe die Organisation der wiederum anderen als Möglichkeit der Unterdrückung wahrnimmt. So kann es sein, dass beide Gruppen prinzipiell defensiv eingestellt sind, aus der Furcht vor der Dominanz der anderen sich jedoch in immer höherem Maß organisieren und bewaffnen, eine Maßnahme, die die andere Gruppe als eigene Gefährdung wahrnimmt und gleichermaßen darauf reagiert, so dass ein Kreislauf des gegenseitigen Bedrohens in Gang gesetzt wird. Das Konzept des Sicherheitsdilemmas stammt ursprünglich aus dem Bereich der internationalen Beziehungen und wurde für die Analyse der Beziehungen zwischen Staaten entwickelt. Es beschreibt die gegenseitige Furcht der Staaten voreinander, die zu Rüstungsprozessen führt, deren Ziel es ist, diese Furcht zu mindern, während sie jedoch gleichzeitig Bedrohungen bei anderen Akteuren und damit Rüstungsprozesse auf deren Seite auslösen. Das Konzept des Sicherheitsdilemmas kann nicht verstanden werden ohne die zentrale Bedingung, unter der es ausbrechen kann, der Anarchie. Anarchie bedeutet eine soziale Konstellation, in der die handlungsfähigen Akteure keine normsetzende und gleichzeitig sanktionsfähige Institution über sich haben. Über die einzuhaltenden Normen entscheiden die Akteure dann alleine; dafür, dass diese Normen von den Erwartungen anderer Akteure abweichen, können sie nicht durch Autorität legitimiert bestraft werden. Sie können nur durch Gewalt, die ihnen überlegen ist, von der Implementierung der eigenen Normen für ihr Verhalten abgehalten werden. Für die Beschreibung der internationalen Beziehungen ist das Modell des Sicherheitsdilemmas vielfach kritisiert worden, wobei die Kritik doppelt ansetzte, einerseits bei dem Begriff der Anarchie, deren objektive Existenz oder zumindest deren Unveränderbarkeit in Frage gestellt wurde, andererseits bei der Konzentration der Erklärung auf externe Effekte, die innere Präferenzen – beispielsweise durch wirtschaftliche Anreize aus dem Rüstungsprozess – ausblende. Für nicht oder nicht mehr staatlich organisierte Räume kann das Modell des Sicherheitsdilemmas unter einigen Einschränkungen jedoch ein hilfreiches Analyseinstrument sein. Die erste Einschränkung betrifft die Unveränderbarkeit der anarchischen Grundstruktur der internationalen Beziehungen in realistischen und strukturell-realistischen Theorien. Sie ist so zu verstehen, dass internationale Beziehungen nur so lange internationale Beziehungen sind, solange sie ihre Ordnung auf der Tiefengrundlage der Anarchie ausbilden. Ähnliches gilt für das Sicherheitsdilemma in staatsfreien Räumen, das aufhört zu existieren, wenn die Staatlichkeit und das heißt das Gewaltmonopol wieder hergestellt ist. Damit müssen Gruppenkonflikte nicht beendet sein, jedoch tritt in die Dynamik von Furcht und Aufrüstung die sanktionsbewehrte Institution des Staates. Dabei lassen sich, quasi in Spiegelung realistischer und institutionalistischer Theorien der internationalen Politik, zwei Optionen unterscheiden. Zum einen kann die Anarchie als nicht intendierte Folge des Gruppenverhaltens aufgehoben werden, indem beide Gruppen in ihren jeweiligen Räumen Staatsfunktionen übernehmen. Zum anderen kann sie intendiert durch Verhandlungen und Kompromisse zwischen den Gruppen überwunden werden. Schließlich aber kann sie bestehen bleiben, weil es nicht im Interesse der Akteure liegt, eine über die Regelung ihrer eigenen Angelegenheiten hinausreichende Ordnung zu errichten und sie sich in den Gewaltmärkten in parastaatlichen Räumen gut eingerichtet haben. Der Fluch des Ressourcenreichtums spielt bei dieser dritten Form, der Reproduktion gewaltmarktlicher Strukturen eine große Rolle.

22

Thomas Jäger

Definiert man mit Zartman Staatszerfall als „a situation where the structure authority (legitimate power), law and political order have fallen apart“ (Zartman 1995: 1) und versteht diesen Prozess in seiner differenzierten und gebrochenen Dynamik, so werden die Gefahren aus der bolivianischen Situation deutlich. Denn im Verfassungsprozess und den Referenden schwächt sich die legitime Autorität der Regierungen auf nationaler und Departement-Ebene und wird auf beiden Seiten rechtsstaatliche Flexibilität bis an die Grenze des Zerreißens geübt. Sicherlich ist die politische Ordnung nicht zerfallen, doch könnte dies in dem Moment geschehen, in dem die Legitimation der Regierung in grundlegenden Zweifel gezogen wird. Dann würden nicht mehr unterschiedliche Verfassungsorgane (Präsident und Gouverneure) miteinander im Streit liegen oder ihre Arbeitsfähigkeit eingeschränkt werden (Gerichtsbarkeit) oder der Anschein demokratischer Verfahren über die Gruppengrenzen hinaus angestrebt werden. Dann blieben nur zwei widerstreitende Gruppen mit antagonistischen ökonomischen und politischen Interessen, verbunden in einem regional-ethischen Konflikt bestehen. Dies wäre der Punkt, von dem an die Logik des Sicherheitsdilemmas für die Dynamik der bolivianischen Entwicklung ausschlaggebend werden könnte. Denn unter dem Druck der politisierten Polarisierung stehen die Auseinandersetzungen derzeit vor einer anderen Eskalationsdynamik als zuvor. Solange die Gruppen jedoch noch als staatliche Institutionen wahrgenommen werden, wird sich keine Situation des Sicherheitsdilemmas ausbilden. „Only when poor performance causes individuals or groups to think that their potential rivals will not be restrained by state authority will the possibility of a security dilemma arise. […] if the expected attitudes or behaviour are perceived to be unrestrained or are repeated often, they may provoke a sudden collapse. […] many security dilemmas that lead to state failure will begin before state fail. “ (Kasfir 2004: 57, 60)

Wie Peter DeShazo in seiner oben zitierten Beobachtung formulierte, handelt es sich um einen Prozess, in dem ein Gewebe durchgescheuert wird, ein Prozess also, der lange andauert, der schon eingesetzt hat, bevor er für die Handelnden sichtbar wird, der schließlich an einer Stelle reißt und erst dann mit einem Schlag die gesamte defizitäre Situation offenbart. Das heißt keineswegs, dass der Prozess unveränderlich sei, das ist er eben nicht. Er ist stets reversibel. Aber er birgt eben auch die Potentiale für diese Entwicklung, die man übersehen kann, wenn man nur auf ökonomische Ungleichheit, politische Mehrheitsprozesse, die Auflösung rechtsstaatlicher Verfahren, die Schwäche der Institutionen, die Autonomiebestrebungen, die von externen Akteuren gesuchten ökonomischen Vorteile oder die ethnische und regionale Segregation jeweils für sich betrachtet. Erst im Zusammenspiel dieser Entwicklungen, die begleitet werden von den Verwerfungen, die alle Staaten mit ausgeprägtem Ressourcenreichtum erfahren haben, lassen sich die Eskalationspotentiale für die bolivianische Gesellschaft erkennen. Hier reicht die Analogie mit dem Sicherheitsdilemma aus den Internationalen Beziehungen sogar weiter, „[…] because individuals are more vulnerable than are states, the security dilemma is likely to be more severe in civil than in international anarchy.“ (Snyder/Jervis 1999: 15) Der Rohstoffreichtum Boliviens fügt dem Analysekonzept des Sicherheitsdilemmas das der Gier an, indem sich beide Motive nun gegenseitig befördern können. So kann das Verlangen danach, die Einkünfte aus dem Erdgasreichtum selbst nutzen zu können, die Furcht fördern, dass andere mit den gleichen Zielen die Herrschaft über das eigene Territo-

Das Zwei-Ebenen-Sicherheitsdilemma

23

rium oder die eigene Gruppe anstreben. Das aus den Ressourcenfluch-Analysen bekannte Motiv der Gier kann insofern Analysen des innerstaatlichen Sicherheitsdilemmas ergänzen. Die Differenzierung von Elite und Bevölkerung ermöglicht sodann, unterschiedliche Motive für beide Gruppen der Großgruppe zu erkennen, insofern sich Gier seitens der Eliten und von diesen selbst hervorgerufene und medial politisierte Furcht seitens der Bevölkerung ergänzen können. In einer solchen Situation können sich im Prozess der Staatsschwächung gewaltmarktähnliche Strukturen ausbilden, ohne dass Staatszerfall auf den ersten Blick erkennbar wäre. Diese gewaltmarktähnlichen Ausprägungen können in die etatistischen Strukturen selbst eingefügt sein. Innerhalb der Großgruppe können also unterschiedliche Ziele angestrebt werden, Sicherheit und Wohlstand, wobei insbesondere die Interessen der Elite und deren Politisierung der Masse zu analysieren ist. Zwischen den Großgruppen kann es sodann zu Gewalttätigkeiten und einer von beiden Seiten umgesetzten, wenn auch möglicherweise nicht angestrebten Auflösung des Staates kommen, wenn das Sicherheits- und Wirtschaftsstreben die Auflösung einer normsetzenden und sanktionsbewehrten Institution nutzbringend erscheinen lassen. Während Vertragstheorien diese Situation auf der individuellen Ebene diskutieren, ändert sich die Logik der kollektiven Aktion, wenn sich große Gruppen gegenüber stehen. Die Wiedereinsetzung von einer legitimen normsetzenden und sanktionsbewehrten Institution, also die Neugründung des Staates, ist aus einer solchen Lage heraus mit besonderen Problemen behaftet, weil das gegenseitige Misstrauen und die erwartete einseitig asymmetrische Verteilung der Werte Sicherheit, Herrschaft und Wohlstand diesen Prozess prekär machen. „No stronger rival, particulary one that will gain a majority position in running the state if an agreement is made, can give a credible guarantee that it will not abandon its commitment later and exploit its rival, since any edge that it gains in control over the state may later become a decisive advantage.“ (Kasfir 2004: 68)

Deshalb ist die Staatsneugründung Boliviens derart umstritten. Vor allem auch deshalb, weil sie auf der erstmaligen politischen Artikulation der Mehrheit der Bolivianerinnen und Bolivianer basiert, indem die indigene Großgruppe ihren politischen Willen zum Ausdruck brachte. Was unter demokratischen Gesichtspunkten als Fortschritt in der Partizipation angesehen werden kann, hat unter konflikttheoretischen Aspekten die Dynamik des Großgruppenwettbewerbs zum politischen Konflikt, also zur Auseinandersetzung um den Staat selbst, werden lassen. Die unterschiedlichen Staatskonzeptionen, die im Verfassungsprozess diskutiert wurden, reflektieren unterschiedliche Interessenlage und Gruppenidentitäten. Für die Eskalation der letzten Jahre kann ausschlaggebend gewesen sein, dass es eben erstmals eine indigene Mehrheit gab, sich somit eine neue Großgruppe als staatsbeherrschend konstituiert hat. Auf den Punkt gebracht: 2005/06 hat ein „Elitentausch“ (Zilla 2006: 12) stattgefunden. Dies mag bei den traditionellen Eliten und ihren Anhängern entsprechende Befürchtungen ausgelöst haben, die nunmehr im Widerstreit zur Regierung zur Schwächung der Institutionen insgesamt beitragen. „Because so much conflict has been identified with ,group’ identity throughout history, those who emerge as the leaders of any group and who confront the task of self-defense for the first time will be skeptical that the strong group identity of others is benign.” (Posen 1993: 106)

24

Thomas Jäger

Wenn die gegenseitige Wahrnehmung zudem noch seit langer Zeit von Hetero- und Autostereotypen geprägt ist, die sich in der gewandelten politischen Lage zur Mobilisierung der eigenen Anhänger einsetzen lassen, kann ein solcher Prozess, sofern er nicht aufgehalten wird, negative Folgen für die Stabilität und Legitimität des Staates haben. 5

Die Rolle externer Akteure bei der inneren Deeskalation

Widerstreitende politische, ökonomische und verfassungsrechtliche Interessen sowie die partikularisierten identitätspolitischen Prozesse haben in Bolivien zu einer starken Polarisierung der politischen Kräfte, zu einer Manifestation des Misstrauens und einer Organisation widerstreitender Gruppen geführt. Aus dieser Lage können die politischen Kräfte des Landes nur schwer einen Weg finden. „If the past is any guide, no substantive agreement is likely to occur under the existing regional and social balance of power.” (Molina 2008: 14) Das bedeutet, dass Dritte in den Prozess eingebunden werden müssen und der bolivianische Konflikt schon aus diesem Grund, abseits aller genuinen externen Interessen, eine internationale Dimension hat. „Bolivia is so polarised that without strong third-party engagement, there appears to be virtually no room for consensus and compromise.“ (International Crisis Group 2008a: 7) So weist auch die Europäische Kommission (2007: 25) darauf hin, „[…] dass es in den letzten Jahren in Bolivien außergewöhnlich scharfe und heftige Konflikte [gab]. Als Reaktion auf diese Situation hat sich die EU verschiedener Instrumente und hier vor allem des Krisenreaktionsmechanimus bedient, um die Ursachen für die politische Instabilität im Land anzugehen […] und eine Konfliktbewertungsmission durchgeführt, die zu dem Schluss kam, in Bolivien seien dringend Konfliktpräventionsmaßnahmen erforderlich.“

Das Problem mit der Einbeziehung Dritter ist nur, dass diese meist eigene Interessen verfolgen oder, sofern sie solche nicht kennen, von einer nachhaltigen Involvierung in externe Konfliktkonstellationen Abstand nehmen. Im Falle Boliviens haben gleich mehrere Organisationen und Staaten ihre Vermittlerrolle angeboten, die OAS, die EU und die Gruppe der Freunde. Vor allem aber haben die USA und Venezuela besondere Interessen an der Entwicklung des Landes. Ungünstigerweise laufen diese jedoch in unterschiedliche Richtungen. Während Venezuela Präsident Morales und insbesondere sein Projekt der Staatsneugründung auch ideologisch unterstützt, sehen die Vereinigten Staaten diese Entwicklung mit großer Skepsis, weil sie Bolivien erstens von den internationalen ökonomischen Institutionen entfernt und zweitens in eine enge Allianz mit Venezuela einbindet. Zudem wird in den USA Instabilität in lateinamerikanischen Staaten als Bedrohung der eigenen Sicherheit angesehen, weil dann Freiräume für Gewaltmärkte (insbesondere den Drogenanbau und -handel) und Terroristen (teilweise mit den Gewaltmarktakteuren identisch) entstehen. Aus konservativer US-amerikanischer Sicht heißt es deshalb auch: „Instability in Bolivia is a threat to the entire South American continent and to the United States. The Bush-Administration and Congress, joined by other pro-democracy U.S. allies, should do everything possible to support the establishment of market-based democracy in Bolivia. […] The U.S. should remain vigilant throughout and seek, through public diplomacy, coordination with regional allies, and work with institutions of civic society, to foster the spirit of democratic capitalism in the Andes.” (Roberts/Walser 2008: 1, 3)

Das Zwei-Ebenen-Sicherheitsdilemma

25

Geostrategisch ist Bolivien für die US-amerikanische Regierung schlecht gelegen, da sowohl in Brasilen als auch in Argentinien und Chile derzeit keine verbündete Regierung im ideologischen Kampf zu finden ist. Kolumbien als wichtigster Brückenkopf der USA in Lateinamerika hat geringen Einfluss auf die bolivianische Lage. Public Diplomacy ist umso stärker ein wichtiges Mittel der Einflussnahme auf die öffentliche Meinung, sie setzt jedoch die Politisierung der Großgruppenidentitäten im ideologischen Wettstreit voraus. Wichtigstes Mittel hingegen und langjähriges Kennzeichen der US-amerikanischen Lateinamerikapolitik überhaupt sind die engen Verbindungen zu den Eliten, die den eigenen Interessen aufgeschlossen und kooperativ gegenüberstehen. Aus Regierungssicht stellt sich die Lage spiegelbildlich dar. Die Existenz interessierter Staaten verändert die strategischen Kalkulationen der Streitparteien. Je mehr potentielle Verbündete bereitstehen, desto komplizierter wird die Einschätzung der Lage und desto unsicherer und damit gefährlicher werden die Kalkulationen Nutzen suchenden Verhaltens (Posen 1993: 111). Insofern liegt in Bolivien eine eher unkomplexe Lage vor, da vor allem die beiden lateinamerikanischen Vormächte unterschiedlichen Gewichts, Brasilien und Venezuela, sowie die USA in die Überlegungen zur Stabilisierung des Landes einbezogen werden müssen. Andere, wie etwa die Europäische Union, streben Unterstützung für die Stabilisierung des Staates und der Demokratie an, ohne direkt einer Konfliktpartei zugeordnet werden zu können. Ein solcher Akteur, ohne direkte Interessen an der politischen Ausrichtung des Landes und den regionalen Gegenmachtbildungsprozessen müsste mediationstheoretisch eher in der Lage sein, positiv auf die Demokratisierung des politischen Systems, die institutionelle Stärkung des Staates, die Reduzierung der sozioökonomischen Disparitäten und damit auf die sich antagonistisch aufbauenden Großgruppenidentitäten Einfluss nehmen zu können. Die Stärkung von Staatlichkeit durch die Etablierung von Instanzen der Interessenaggregation und -vermittlung sowie Methoden der Konsensfindung stehen seit Jahren im Zentrum der europäischen und deutschen Bemühungen zur Unterstützung der bolivianischen Entwicklung, wobei die deutsche Seite durch ihre Orientierung am institutionellen Aufbau des Staates eher einen top-down, die Europäische Union über Unterstützungsleistungen für zivilgesellschaftliche Akteure und Armutsbekämpfung eher einen bottom-up-Ansatz verfolgen (Zilla 2006: 6,14ff, 17ff). Seit 2007 hat sich die europäische Strategie jedoch stärker an der Stabilisirung staatlicher Institutionen orientiert (Europäische Kommission 2007). Die umfassende Zielbeschreibung veranschaulicht den deutschen Demokratieförderungsansatz: „Allgemein zielt die deutsche Demokratieförderung in Bolivien auf die Stärkung der staatlichen Institutionen (institutional capacity building) bzw. der gesetzlich verankerten Organisationen sozialer Kontrolle (civilian policy training), die zugleich die Hauptpartner der deutschen Trägerorganisationen sind. […] Die Hauptleistungen der deutschen staatlichen Akteure sind auf die Prozessbegleitung ausgerichtet: Sie leisten Unterstützung bei der Politikformulierung, bei der Umsetzung des finanziellen Kompensationssystems, bei der Erarbeitung von Entwicklungsagenden und beim Monitoring von deren Implementierung.“ (Zilla 2006: 15)

Auch die europäischen auf die Stärkung der Zivilgesellschaft gerichteten Unterstützungsmaßnahmen sind auf die „Stärkung der Staatskapazität Boliviens“ (Zilla 2006: 19) ausgerichtet. Zugleich zielt der deutsche Ansatz, den Claudia Zilla anders als den europäischen nicht als bestenfalls überflüssig charakterisiert, auf die Reduzierung von Armut. Zivilge-

26

Thomas Jäger

sellschaftliche Stärkung, das Kernstück der europäischen Strategie, sei in der politisch mobilisierten bolivianischen Gesellschaft keine ertragreiche externe Demokratieförderung. Auch die deutsche Strategie der Armutsreduzierung sei in Bolivien gescheitert. Hingegen habe die deutsche Demokratisierungspolitik zur Kontinuität von Projekten geführt, nicht aber auf die ordnungspolitische Entwicklung Boliviens Einfluss nehmen können. Die nationale und regionale Ordnungspolitik, die den Kern des Verfassungsstreits bildet, bleibe dem Einfluss durch Deutschland verschlossen (Zilla 2006: 23, 25). Dabei zielen die deutsche und europäische Strategie, wenig verwunderlich in zunehmend konzeptionellem Gleichklang, auf die Beseitigung der sozioökonomischen Ursachen der konfliktiven bolivianischen Lage. Als strukturelle Konfliktursachen im Land werden angesehen: „Die extreme sozioökonomische Ungleichheit innerhalb der Gesellschaft, die sowohl regionale (Stadt versus Land, Hoch- versus Tiefland) als auch ethnische Züge im Sinne einer Benachteiligung der indigenen Bevölkerungsgruppen aufweist, die andauernd hohe Armut, mangelnde Leistungsfähigkeit der staatlichen Institutionen sowie die generelle Deinstitutionalisierung von Politik. Grundsätzlich ist die Konfliktlösungskapazität des bolivianischen Staates angesichts der zahlreichen strukturellen Defizite gering“ (Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit 2007: 3).

Armutsbekämpfung stelle einen konzeptionellen Orientierungspunkt der deutschen Konzeption für die entwicklungspolitische Zusammenarbeit mit Bolivien dar, der in landwirtschaftlichen und wasserwirtschaftlichen Aufgaben konkretisiert wird. Zentral jedoch ist die Stärkung des Staates. „Nur mit einer effizienten, funktionierenden Verwaltung, effektiven demokratischen und rechtsstaatlichen Strukturen und der Bekämpfung der Korruption und Politisierung aller Ebenen kann die Armut effektiv bekämpft werden. […] Dabei ist eine Zusammenarbeit in folgenden Arbeitsfeldern vorgesehen: a) Stärkung der Dezentralisierung, b) Stärkung der institutionellen Reformen und Bürgerbeteiligung, c) Förderung von sozialer Gleichheit, d) Konfliktprävention und -bearbeitung, e) Unterstützung einer demokratischen Verfassungsreform, f) Stärkung des öffentlichen Finanzsystems und seiner Ausrichtung auf Armutsbekämpfung, g) Stärkung der Justiz und Reform der Strafprozessordnung.“ (Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit 2007: 7)

Jeder der hier angesprochenen Punkte ist für sich und im Rahmen des Länderkonzeptes überzeugend und normativ nicht zu kritisieren. Sich für eine demokratische Verfassungsreform oder die Stärkung der Dezentralisierung einzusetzen und entsprechende Projekte zu fördern, ist im Rahmen der vorgelegten Strategie kohärent. Weniger abstrakt, nämlich auf den politischen Prozess in Bolivien bezogen, stellen sich die Aufgaben jedoch als Kern der Verfassungsauseinandersetzung dar. Welche Dezentralisierung soll unterstützt werden? Wie ist der demokratische Verfassungsreformprozess inhaltlich ausgestaltet? Wie oben dargestellt wurde, sind das die Fragen, die dem Politisierungsprozess von Großgruppen derzeit zugrunde liegen. Damit wird die externe Partei entweder Partei in der inneren Auseinandersetzung, weil sie eine konkrete Dezentralisierungspolitik, die indigene oder departementale, unterstützt oder sie stellt sich als gespaltene dritte Partei dar oder sie wird wirkungslos. Es sei denn man würde normativ eine Politik verfolgen, die die innenpolitischen Konflikte in einem makroregionalen Integrationsprozess aufhebt, was für Lateinamerika

Das Zwei-Ebenen-Sicherheitsdilemma

27

derzeit nicht begründet vertreten werden kann. Es bleibt bei dieser Konzeption das Paradoxon, die „Politisierung aller Ebenen“ zu bekämpfen und gleichzeitig den politisierten Staatsneugründungsprozess konstruktiv begleiten zu wollen. Ein ähnliches Paradoxon durchzieht das Länderstrategiepapier der Europäischen Kommission, die etwas stärker als die deutsche Konzeption (allerdings auch fünfmal so ausführlich) die Verschränkung von staatlicher Stabilität, wirtschaftlicher Prosperität, Armutsbekämpfung und politischer Kompromisssuche erläutert. „Angesichts der Schwäche der staatlichen Institutionen vor allem bei der Formulierung und Implementierung konsistenter Sektorenpolitiken wird auf allen Ebenen Maßnahmen für den Ausbau der Fähigkeiten der Institutionen sowie der Förderung einer verantwortungsvollen Regierungsführung besondere Aufmerksamkeit gewidmet werden. […] In Bolivien stellt die Implementierung einer Entwicklungsstrategie für die Wirtschaftsstruktur eine Möglichkeit zur Verbesserung des sozialen Zusammenhalts durch die Schaffung von Arbeitsplätzen dar, die der Mehrheit der Bevölkerung durch Wirtschaftswachstum zugute kommt.“ (Europäische Kommission 2007: 29, 31)

Diese Konzeption ist, vor aller Konfrontation mit der bolivianischen Realität und in sich betrachtet, nur dann widerspruchsfrei und kohärent, wenn davon ausgegangen wird, dass der Prozess der nachholenden Modernisierung zu einer integrationspolitischen Aufhebung der bestehenden Großgruppenidentitäten führt. Der an Institutionen gebundene politische Prozess würde sodann nicht mehr entlang der sozial-ethnisch-regionalen Trennung verlaufen, sondern entlang anderer politischer Aggregationsmuster. Dies kann man für konzeptionell wünschenswert halten, in der bestehenden sozioökonomischen und politischen Lage Boliviens kann ein an diesem Ziel orientiertes Handeln jedoch kontraproduktive Nebenfolgen zeitigen, handelt es sich um nation-building in einer hochkontroversen Situation, in der man sich als externer Akteur aus den innenpolitischen Auseinandersetzungen nicht heraushalten kann. Zudem muss die Annahme bezweifelt werden, dass sich Bolivien auch angesichts hoher Steuereinnahmen aus dem Erdgasgeschäft und einem zunehmend ausgeglichenen Haushalt in Richtung auf eine wirtschaftliche Prosperität entwickelt, die quasi als Wohlstandsüberschuss demokratische Zufriedenheit produziert. Das Land ist das ärmste Lateinamerikas und weist ein Bruttosozialprodukt pro Kopf von etwas mehr als tausend Dollar auf. Die asymmetrische sozial-ökonomische Lage und die regionale Ungleichverteilung der Steuereinnahmen werden sich in Zukunft wahrscheinlich verstärken. „A 2007 simulation by the United nations Development Program estimated the long-term impact of hydrocarbons taxes and royalties over time. Given the uneven distribution of current revenues (Departements like Pando receive on average seven times the per capita funding of Oruro), the human development gap between the richest and the poorest Departements will increase rather than decrease until 2015.” (Molina 2008: 12f)

Damit entfällt eine der konzeptionellen Grundlagen der oben skizzierten externen Unterstützungsmaßnahmen für das bolivianische nation-building. „Vor diesen Hintergrund sollten sich die externen Akteure davor hüten, durch ihre Interventionen im Dienste der Demokratieförderung in Bolivien Effekte zu erzeugen, die den sozialen Konflikt, die politische Instabilität, die institutionelle Schwäche und die Überforderung des politischen Systems verschärfen könnten. […] Eine kontextsensible Demokratieförderungsstrategie

28

Thomas Jäger setzt zunächst das Bewusstsein darüber voraus, dass der externe Beitrag im Rahmen einer tief gespaltenen Gesellschaft, der es an einem ordnungspolitischen Grundkonsens mangelt, nur begrenzt sein kann.“ (Zilla 2006: 26)

Das ist ein ziemlich ernüchterndes Urteil über eine Politik der externen Demokratieförderung, jedenfalls soweit es die ordnungspolitische Entwicklung Boliviens betrifft. Es verwundert auch nicht, dass die Instrumente der Einflussnahme seitens der Europäischen Union und Deutschlands nicht in den Kern der Staatsbildung vordringen, mangelt es beiden Akteuren doch an genuinen Interessen an der ordnungspolitischen Entwicklung des Landes. Dies drückt sich in begrenzten materiellen Mitteln und einem Kosten scheuenden politischen Willen aus. Zugleich verdeutlicht die Tatsache, dass beide Akteure unterschiedliche Konzeptionen der Demokratieförderung verfolgten, dass nicht deren konkrete Ausgestaltung (top-down versus bottom-up) für die jeweiligen Resultate verantwortlich ist. Sie könnten sich, zumindest konzeptionell ergänzen. Doch stehen die europäischen Staaten den bolivianischen Problemen so fern, dass sie zu kostenträchtigem politischem Engagement nicht bereit sind. Wenn aber diese Form des quasi interessenlosen Engagements von außen keinen ordnungspolitischen Einfluss gewinnen kann, geraten andere Akteure, die als Verbündete der bolivianischen Streitparteien auftreten, in den Blick. Sie sind jedoch mediationstheoretisch in einer schwächeren Position, weil sie direkte Interessen verfolgen und deshalb nicht als Vermittler taugen. Ihre Konfliktstellung verbindet hingegen das mögliche innere Sicherheitsdilemma mit dem internationalen Sicherheitsdilemma, weil sich beide Staaten, die USA und Venezuela ideologisch antagonistisch gegenüber stehen, auch wenn der wirtschaftliche Austausch in den letzten Jahren weitergeführt wurde. 6

Inneres und internationales Sicherheitsdilemma

Der angestrebte positive Einfluss externer Akteure auf die Deeskalation der bolivianischen und regionalen Konfliktdynamik ist insgesamt skeptisch zu beurteilen. Theoretisch liegt dies einerseits darin begründet, dass geographische, politische und ökonomische Distanz zu jeweiligen Konflikten die Mediationsbemühungen der fernen Staaten als Nicht-Konfliktpartei zwar ermöglicht, aber gleichzeitig eben diesen Mangel an genuinen oder gar vitalen Interessen einschränkt. Empirisch zeigt sich dies am Beispiel Bolivien deutlich; es hat sich kein nachhaltiger Einfluss der um Vermittlung bemühten Akteure auf die politische und sozioökonomische Entwicklung Boliviens nachweisen lassen. Das mindert die Bedeutung effektiver Hilfe auf der Mikroebene nicht. Im Gegenteil, diese kann sehr nachhaltig auf die Lebensumstände der Betroffenen wirken und sie kann als solche legitimiert werden. Auf der Makroebene aber zeigte sich kein nachhaltiger Einfluss, der die komplexe bolivianische Konfliktlage einschränken und Wege zu ihrer Überwindung aufweisen würde. Die andere theoretische Erklärung ist nicht mediationstheoretisch angelegt, sonder auf der Ebene des internationalen Systems und seiner parastaatlichen Entsprechung, die unten weiter ausgeführt wird. Bevor die systemische Erklärung vertieft wird, soll wie im vorangegangenen Abschnitt jedoch das Argument auf der Akteursebene vervollständigt werden. Die Vereinigten Staaten haben im Gegensatz zu den distanzierten Staaten in Europa effektiven Einfluss auf die sozioökonomische und politische Entwicklung Lateinamerikas, den sie aber zur Realisierung ihrer jeweiligen Interessen und damit zur parteilichen Über-

Das Zwei-Ebenen-Sicherheitsdilemma

29

windung der bestehenden politischen Konflikte nutzen. Das bedeutet, dass sie ein Verbündeter einer innenpolitischen Konfliktpartei sind, dass sie als solche agieren und als solche wahrgenommen werden. Wenn sich internationale Konflikte über eine bewusste Positionsdifferenz definieren lassen, die Akteure in ihren Beziehungen zueinander handlungsleitend einnehmen und die geeignet sind, den Akteurszusammenhang – hier national die Verfassung und ihre Ausgestaltung sowie international die jeweiligen Allianzen – zu verändern, dann sind Venezuela und die USA die entscheidenden Konfliktparteien in Bolivien. Sie stellen damit die Verbindung der zwei Ebenen des inneren und des internationalen Sicherheitsdilemmas her, indem die Unsicherheit der internationalen Politik im innerbolivianischen Konflikt durch die Art und Weise der Interessenpolitik innerer Akteure und ihrer internationalen Verbündeten ihren Widerhall findet. Das bedeutet nicht, dass die bolivianischen Streitparteien Agenten der verbündeten Staaten sind; ihre politischen Ziele stimmen aber mit deren Zwecken jeweils überein und sie erhalten von diesen Unterstützung. Diese Akteurskonstellation schließt ein, dass beide Parteien die externen Akteure als Verbündete oder Gegner wahrnehmen. Für die bolivianische Regierung von Evo Morales sind die USA der entscheidende Gegner auf dem Weg zur Neugründung des Staates entsprechend der ideologischen Vorstellungen der MAS. Morales erklärte ein halbes Jahr nach Antritt des Präsidentenamts: „The (US) embassy and the US government have a defined line: to attack, provoke and conspire against our governments.“ (Morales 2006: 1) Der Plural bezieht sich auf die beiden Regierungen von Bolivien und Venezuela. Und weiter führte er aus, „[…] there is the North American military presence, camouflaged as students who supposedly come to study Quechua, when, according to trustworthy information, they are actually gathering intelligence.” (Morales 2006: 1) Nicht Venezuela habe den Konflikt mit den USA in und um Bolivien gesucht, sondern die konfrontative, auf militärischer Überlegenheit aufbauende, die politische Souveränität des Landes missachtende Politik der US-amerikanischen Regierung löse den Konflikt aus und reproduziere ihn ständig. So war vom Regierungsantritt 2006 an deutlich, dass die Administration Morales in wichtigen Fragen der Drogenpolitik, der wirtschaftlichen Integration, der regionalen Kooperation, um nur einige zu nennen, nicht auf einer politischen Linie mit den USA steht, sondern konträre Interessen verfolgt. Im September 2006 wies Präsident Bush in der für die US-amerikanische Innen- und Lateinamerikapolitik besonders wichtigen Frage der Drogenpolitik öffentlich darauf hin, dass Bolivien nunmehr keine kooperative Haltung einnehme. Dabei handelt es sich nicht nur um eine symbolisch wichtige Aussage mit hohem politischen Wert, sondern um eine Einschätzung die entsprechend der gesetzlichen Lage in den USA zur Verweigerung aller bi- und multilateralen finanziellen Unterstützung führen kann (Jäger et al. 2007: 197ff). Daran schloss sich eine intensive Debatte an. „Some analysts predicted that Evo Morales would become another Hugo Chávez, an outspoken, anti-American, leftist leader. Others disagreed, maintaining that the United States still exerts a lot of influence over Bolivia in terms of foreign aid, trade preferences and influence over international finance. They urged U.S. officials not to antagonize Evo Morales […].” (Ribando 2007: 16)

Es wurde also die Debatte geführt, die gegenüber allen als eher unfreundlich, aber noch nicht als feindlich eingeschätzten Staaten eingestimmt wird, ob nämlich die Isolation und wirtschaftlicher, politischer oder gar militärischer Druck zu einer Verhaltensänderung des betroffenen Regimes und somit der Berücksichtigung der US-amerikanischen Interessenla-

30

Thomas Jäger

ge führen kann, oder ob dieser politische und ökonomische Druck gerade die Gegnerschaft erzeugt, die er zu verhindern soll. Die Politik gegenüber der Volksrepublik China, Iran, internationalen terroristischen Organisationen und anderen wird genau in dieser Debattenstellung in der politischen Klasse der USA diskutiert. Dabei gewinnt diese Diskussion gegenüber lateinamerikanischen Staaten eine eigene Dynamik, denn erstens sind die Größenunterschiede zwischen den USA und Bolivien andere als zwischen den USA und China, so dass die Weltmacht hier noch weniger Rücksicht meint nehmen zu müssen. Zweitens wird Lateinamerika als Raum hemisphärischer Politik betrachtet, der grundsätzlich in einem besonderen Verhältnis zu den USA steht. Drittens ging es nicht so sehr darum, Bolivien zu isolieren als das Land erst gar nicht in eine andere Bündniskonstellation geraten zu lassen. Und schließlich verfügte man in Bolivien, anders als ich China und dem Iran, über starke Verbündete, die traditionellen Eliten, die nun aber die Macht in der Zentralregierung verloren hatten. Allerdings hatte die bolivianische Regierung zumindest hinsichtlich der finanziellen Unterstützung Alternativen. Als Schwerpunktland in Deutschlands Entwicklungspolitik und wichtiges EZ-Partnerland der Europäischen Union sind dort auch die Niederlande und Spanien stark engagiert. Für den Zeitraum 2007 bis 2013 hat die Europäische Union alleine über 350 Mio. USD an multilateraler Hilfe vorgesehen (Europäische Kommission 2007: 45 mit Angaben in Euro). Venezuela verfolgt zudem seit Jahren eine Politik, die lateinamerikanischen Staaten aus der finanziellen Abhängigkeit internationaler Finanzinstitutionen und der USA zu führen. Vermehrte Steuereinnahmen des bolivianischen Haushalts durch nochmals gesteigerte Steuern und Abgaben auf die Erdgasförderung kamen hinzu. Der USamerikanische Hebel war angesichts des dort aufgebrachten Finanzvolumens nicht sehr lang: 116,6 Mio. USD im Fiskaljahr 2006, 99,8 Mio. USD in 2007, wovon im ersten Jahr 79,2 Mio. USD, im zweiten Jahr 66 Mio. USD in die Antidrogenpolitik flossen (Ribando 2007: 1; detailliertere Zahlen zur Drogenpolitik dort 17). Die Drogenpolitik jedoch wollte die Administration Morales so gar nicht weiterführen. Von größerer Wirkung als das Einfriern der eigenen Transferleistungen wäre jedoch die Unterbindung ausländischer Kredite gewesen, die sich jährlich auf über 750 Mio. USD summieren. Mitglieder der US-amerikanischen Regierung äußerten sich seit 2006 skeptisch bis ablehnend über die Drogenpolitik der Regierung Morales, ihre sehr bald sichtbaren engen Beziehungen zu den Regierungen von Venezuela und Kuba sowie später Nicaragua und die Politik der Verstaatlichung der Erdgasförderung (die allerdings auf dem Verhandlungsweg mit den dort tätigen Unternehmen geführt wurde). Der Präsident Venezuelas unternahm dabei alles, die Verbindungen zu Bolivien zu festigen und vor allem die Differenz der „Achse der Revolution“ gegenüber den USA zu vertiefen. Die US-amerikanische Regierung erschwerte ihm dieses Vorhaben nicht sehr. Lateinamerika verlor trotz gegenteiliger Planungen zu Beginn der Präsidentschaft von George W. Bush gegenüber den Regionalkonflikten im Nahen und Mittleren Osten an Bedeutung und erst mit Beginn des Präsidentschaftswahlkampfes 2008 wird wieder eine kontroverse inhaltliche Debatte über die Ausgestaltung der bilateralen Beziehungen, nun am Beispiel von Kuba, geführt. Die multilateralen Vorhaben werden hingegen nur auf Seite Venezuelas mit Verve vorangetrieben, sowohl hinsichtlich der finanziellen und ökonomischen, der medienpolitischen und bisher deklaratorisch auch der militärischen Kooperation. Dieses Defizit US-amerikanischer Politik gab zusätzlichen Raum für die Wahrnehmung, dass die USA gegenüber den linken Regimen in Lateinamerika eine Politik der

Das Zwei-Ebenen-Sicherheitsdilemma

31

Staatszerrüttung implementierten. Die bolivianische Situation verliert in dieser Interpretation ihren außergewöhnlichen Zuschnitt und erklärt sich aus der Lateinamerikapolitik der USA. „Washington is seeking to cultivate relationships with secessionist leaders in order to facilitate the breakup of countries which share left leaning governments.” (Kozloff 2008: 1) Wie in Bolivien würden auch in Venezuela und Ecuador politische Kräfte unterstützt, die mehr Autonomie von der Zentralregierung forderten, vornehmlich in den wirtschaftlich starken Provinzen, in denen auf diese Weise politische Gegeneliten aufgebaut würden. Nun wäre dies keine neue Herrschaftstechnik, sonder klassische divide et impera-Politik. Auch ist es nicht ungewöhnlich, verbündete politische Kräfte in anderen Staaten zu unterstützen. Der Aufbau von Gegeneliten, die zum Regimewechsel bereitstehen und diesen tragen sollten, wird in der Nationalen Sicherheitsstrategie der USA als wichtiges Instrument zur Demokratisierung bezeichnet. Die Demokratie wiederum wurde in Lateinamerika in Gefahr gesehen. So erklärte der Director of National Intelligence, John Negroponte, am 11.Januar 2007 vor dem Senate Select Committee on Intelligence: „[…] democracy is most at risk in Venezuela and Bolivia […](and that Presidents Chávez and Morales) are taking advantage of their popularity to undercut the opposition and eliminate checks on their authority.” (Zitiert bei Ribando 2007: 16) Diese Aussage verwundert mit Blick auf die bolivianische Situation, hatte doch die anfänglich insgesamt hohe Zustimmung für Präsident Morales die im Mai 2006 mit 81 Prozent ihren Höhepunkt erreicht hatte, zu diesem Zeitpunkt schon erheblich abgenommen und lag nach einem Tiefpunkt von 50 Prozent auf ihrem bisherigen Niveau, so um die 65 Prozent schwankend (die gesamt Zahlenreihe bei Molina 2008: 8). Die Popularität konnte also weniger der Grund sein als die immer wieder auftretenden autoritären Tendenzen, die als Unterhöhlung der Demokratie wahrgenommen werden konnten. Vor dem Hintergrund einer Diskussion, die in der Auseinandersetzung zwischen Demokratien und Autokratien die neue Signatur der internationalen Ordnung erkannte (Kagan 2008: 53ff), war der Hinweis auf die prekäre Lage der Demokratie in Bolivien und Venezuela der erwarteten internationalen Auseinandersetzung zwischen diesen beiden antagonistischen Formen politischer Systeme und damit dem hieraus erwachsenden Sicherheitsdilemma geschuldet. Denn Demokratien wie Autokratien müssen sich in dieser Interpretation der internationalen Ordnung voreinander fürchten und sich gegeneinander bewaffnen. Dabei ist eben von geringerer Bedeutung, dass es sich bei Bolivien um ein eher armes, militärisch nicht herausforderndes, ökonomisch wenig entwickeltes und demographisch unbedeutendes Land handelt. Denn die wahre Bedeutung erhalten Autokratien erst als Gemeinschaft der Autokratien in antagonistischer Stellung zu den USA. Insofern konnte Bolivien geostrategisch eine größere Rolle beigemessen werden, sowohl energie- als auch drogenpolitisch und nicht zuletzt hinsichtlich seiner Bedeutung als Allianzpartner, der eine Isolierung Venezuelas hintertreibt. Die zuletzt genannte Rolle wird auch Ecuador zugeschrieben (Albornoz/Hidalgo: 2007). Diese Interpretation wird nicht nur mit skeptischem Blick auf die Entwicklungschancen Boliviens formuliert, sondern von manchen geradezu als Chance des Wettbewerbs erkannt. „Viele marktwirtschaftlich orientierte Staaten in Lateinamerika und in anderen Teilen der Welt buhlen gerade […] um die Gunst Boliviens. Sie wollen die Andenrepublik mit den großen Gasvorkommen nicht dem Einfluss Venezuelas überlassen. Eine kleine Brise Kalter Krieg kann dem Andenstaat nicht schaden.“ (Möller-Holtkamp 2008: 2)

32

Thomas Jäger

Wenn mehrere Staaten die Ressourcen Boliviens nachfragen und deshalb gute Beziehungen unterhalten wollen, erhöht sich der außen- und innenpolitische Handlungsspielraum der Regierung. Studien zur US-amerikanisch-chinesischen Konkurrenz um Energieressourcen in Afrika haben diese Akteurskonstellation und die darin sich entfaltenden Handlungsoptionen detailliert herausgearbeitet. Sie haben aber auch gezeigt, dass Regierungen ressourcenreicher Staaten diesen Handlungsspielraum häufig zur Durchsetzung autoritärer und korrupter Regime nutzen, nicht zuletzt mit dem Ziel der individuellen Bereicherung. Das lässt sich in Bolivien nicht beobachten. Hingegen könnte die „Brise Kalter Krieg“ als Ausdruck der internationalen Sicherheitskonkurrenz dazu beitragen, innenpolitische Auseinandersetzungen international zu verstärken. Es handelt sich dann nicht um Stellvertreterkonflikte, die in einem Land als Ausdruck der Konkurrenz zweier anderer Staaten ausbrechen; vielmehr werden innenpolitische Konfliktstellungen von auswärtigen Mächten genutzt und parallel verstärkt, die eigenen Interessen zu realisieren. Dadurch würde die innere Konfliktlage durch die Verbindung mit einer internationalen Konfliktstellung in eine Politisierung von widerstreitenden Gruppen getrieben, die schließlich zur weiteren Schwächung der staatlichen Institutionen führt. Keine externe Macht strebt den Zusammenbruch des Staates an, in der Entwicklung der komplexen Konflikte wird jedoch genau dies bewirkt. 7

Staatszerfall als Kollateralschaden

In seiner Darstellung und Diskussion unterschiedlicher Szenarien der zukünftigen bolivianischen Entwicklung gelangt George Gray Molina (2008: 15f) zu einem skeptischen Urteil hinsichtlich der Fähigkeit der politischen Kräfte, einen Ausgleich zu erlangen. Robert Lessmann (2007: 259) beschreibt diese Kraft zum Ausgleich als entscheidende Variable. „Das Projekt der Refundación Boliviens ist bisher in vielerlei Hinsicht vage geblieben. […] Die Handlungsspielräume dafür sind zusätzlich durch interne Defizite und außenpolitische Rahmenbedingungen eingeschränkt. Doch es ist ernst gemeint und rührt tatsächlich an den gesellschaftlichen Grundfesten: Daher die innenpolitische Polarisierung deren Handhabung durch die Regierung nicht immer glücklich war und deren Entwicklung die entscheidende Größe für Erfolg oder Misserfolg der Regierung Morales sein wird.“

Ob die Neugründung Boliviens gelingt hängt davon ab, ob die Polarisierung in einem neuen nation-building überwunden werden kann. Die Regierung steht vor einer Alternative. „In the end, President Morales has the possibility of charting either a path of progressive politics that includes dissenting views or a path of social and regional polarization that threatens the continuity of his social and economic agenda.“ (Molina 2008: 1) Man kann ergänzen, dass auch das politische Vorhaben der Inklusion der indigenen Bevölkerung im zweiten Fall gefährdet wäre. Fraglich ist nur, inwieweit die bolivianische Regierung noch in einer Situation der Wahlhandlung ist, inwieweit sich ihr die Alternative zum eigenen Entschluss wirklich stellt. Dies hängt, wie die vorstehende Diskussion zeigen wollte, von Faktoren ab, die sich außerhalb ihrer Handlungskontrolle befinden. Insbesondere ist das Zusammenspiel internationaler und innenpolitischer Faktoren, gebündelt im komplexen, zweifachen Sicherheitsdilemma, dafür verantwortlich, dass in Bolivien eine Lage entstehen kann, die keiner der Akteure so angestrebt hat, die aber auch kein Akteur verhindern kann, weil keine Partei und kein Staat die politische Lage kontrolliert. So könnten Entwicklungen

Das Zwei-Ebenen-Sicherheitsdilemma

33

des Staatszerfalls aus einer komplexen Konfliktsituation resultieren, die der Kontrolle aller entzogen ist. Im Innern lassen sich Prozesse nachweisen, die auf eine Schwächung des Staates, insbesondere des Rechtsstaates hinweisen. Der Verlust rechtsstaatlich legitimierter Sanktionsfähigkeit verbindet sich dabei mit einer Polarisierung der politischen Kräfte entlang einer ethnischen, sozialen, ökonomischen und regionalen Grenze. Der Krieg der Referenden trägt dazu bei, die derart depolitisierte Lage zu pseudopolitisieren, so dass am Ende der Entwicklung, sollte sie nicht unterbrochen werden können, zwei identitätspolitisch aktivierte Großgruppen gegeneinander stehen können. Das ist sicherlich ein worst case und in der derzeitigen Situation mag der alarmistische Unterton solcher Aussichten übertrieben erscheinen. Jedoch waren in den letzten Jahren Ereignisse zu beobachten – in Ruanda, in BosnienHerzegowina, in Serbien/Kosovo –, die scheinbar überraschend ein inneres Sicherheitsdilemma auswiesen, das in unterschiedlicher Weise mit internationalen Entwicklungen verbunden war. Es soll hier keine direkte Analogie zu diesen Fällen werden, denn es bestehen große Unterschiede. Doch haben die Ereignisse im März 2008, die zwischen Kolumbien, Ecuador und Venezuela zu einer kurzfristigen, aber heftigen Eskalation geführt haben, verdeutlicht, wie rasch sich Gewaltanwendungen in und zwischen Staaten entwickeln können. „Das gefährliche Szenario hat vor Augen geführt, wie labil die Sicherheitslage in einer Region ist, die ideologisch und politisch tief gespalten ist.[…] Die Andenregion besitzt […] keine wirksamen Institutionen, […] die als Konfliktlösungsmechanismen dienen könnten. […] Die Andenregion ist […] zu einer Zone geworden, in der asymmetrische Konflikte mit staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren internationale Grenzen überschreiten. […] Das Schicksal der ‚Bruderstaaten’ hängt am seidenen Faden der Geduld ihrer Caudillos, nicht an institutionellen Bindungen.“ (Wieland 2008: 55, 56f, 65, 69)

Im Prozess der Deinstitutionalisierung, den auch die deutschen EZ-Institutionen beklagen, steigt die Bedeutung charismatischer Führer. Deeskalationssperren können in einem solchen Umfeld nicht systematisch wirken. Derzeit gerät dabei vor allem Venezuela in den Blick, denn die innenpolitischen Schwierigkeiten von Präsident Chávez (Rodríguez 2008; Fischer-Bollin 2008) werden als mögliche Ursache außenpolitischer Profilierungen gewertet (Wieland 2008: 69). In diesen Prozess könnte Bolivien eingebunden werden, so wie im März 2008 Ecuador. Rasch eskalierende Konflikte würden nicht überraschen. Nur eine weniger auf Konfrontation zielende, innere und äußere Entwicklungen in Übereinstimmung bringende Politik könne überhaupt noch dazu führen, dass das von Chávez installierte Regime und seine bolivarische Revolution das nächste Jahr überlebe (International Crisis Group 2008b: 28). Fallende Ölpreise und andere unerwartete Entwicklungen könnten die Regierung schon kurzfristig vor kaum lösbare Probleme der politischen Steuerung stellen. Sollte die Anpassung der Außenpolitik nicht erfolgen, könnten andere Wege zur Stabilisierung des Regimes gesucht werden. Angesichts der sich zunehmend unsicher gestaltenden Lage in Peru (Miller Llana 2008) könnte die politische Stabilität der Staaten der gesamten Region, wenn auch aus sehr unterschiedlichen Gründen, prekär werden. Eine Analyse des zweifachen Sicherheitsdilemmas läuft deshalb nicht auf eine sich selbst erfüllende Prophezeiung hinaus, weil sie die katastrophalen Folgen aufzuzeigen in der Lage ist, die entstehen, wenn sich die beiden Sicherheitsdilemmas gegenseitig verstärken und zu einer parastaatlichen Lage unter Einschluss antagonistischer internationaler

34

Thomas Jäger

Verbündeter führt. Vielmehr ist sie darauf angelegt den Zeitpunkt analytisch herauszuarbeiten, an dem die Polarisierung in ein inneres Sicherheitsdilemma führen könnte. Wenn sich die Gier der Eliten nach politischer Macht und ökonomischem Vorteil mit der Furcht der Massen vor einem Verlust ihrer Eigenständigkeit gleichsam spiegelbildlich auf beiden Seiten verbindet, ist diese Entwicklung im Gang. Sie wird sich auf beiden Seiten parallel entwickeln, gegenseitig hochschaukeln und eskalieren, falls sie einsetzen sollte. Unterstützt werden kann dieser Prozess von externen Kräften sehr unterschiedlichen politischen, ökonomischen und militärischen Gewichts, die jedoch – und das gleicht die Asymmetrie ein wenig aus – mit unterschiedlich starken Interessen in die bolivianische Politik eingreifen. Das internationale Sicherheitsdilemma kann sich mit Entwicklungen im Innern verbinden, indem die beiden Eliten unterschiedliche Unterstützerstaaten finden, diese im antagonistischen Konflikt zueinander stehen und den Staat, respektive die jeweiligen Teile davon, in die eigene Allianz integrieren wollen. Die Furcht der beiden wichtigsten externen Akteure, der USA und Venezuelas, davor, einen wichtigen Teil Lateinamerikas an den anderen verlieren zu können, sei es aus geostrategischen, energiepolitischen oder innenpolitischen Gründen, kann veranlassen, die innere Polarisierung in Bolivien voranzutreiben. Dies kann durch ideologische oder finanzielle, militärische oder politische Unterstützung geschehen. Der beabsichtigten Neugründung Boliviens ginge dann eine Phase der weiteren Schwächung des Staates bis hin zu Tendenzen des Staatszerfalls voraus. Niemand kann sagen, wie das internationale Umfeld dann gestaltet sein wird und welche politischen Kräfte dann in welcher Form wirksam sein werden. Der Prozess des möglichen Staatszerfalls als Kollateralschaden einer polarisierten inneren und internationalen Entwicklung und einer Verbindung des inneren und des internationalen Sicherheitsdilemmas sollte deshalb intensiv analysiert werden, um die Chancen zu erkennen, ihn zu verhindern. Eine solche Analyse reicht über die Beobachtung einzelner Akteure hinaus (Waltz 2001). Sie überträgt theoretische Annahmen aus dem Bereich der internationalen Beziehungen auf ähnlich gestaltete Ordnungsverhältnisse in parastaatlichen Räumen. Das Sicherheitsdilemma verweist auf eine strukturelle Erklärung. Dies schließt Hinweise auf anderen Ebenen nicht aus: auf der individuellen Ebene die Bedeutung charismatischer Führer, auf der Ebene der Staaten und Gesellschaften die Deinstitutionalsierung und Politisierung der Großgruppen. Doch erst die Systemebene erklärt die Dynamik des Staatszerfalls als Kollateralschaden. Der Staat zerfällt, weil es keine sanktionsmächtige Instanz gibt, die diesen aus unterschiedlichen Interessenlagen dynamisch angetriebenen Prozess verhindern kann. 8

Literatur

Albornoz, Vicente/Hidalgo, José (2007): „Ekuador entfernt sich von der Demokratie“, KAS Auslandsinformationen, 6, 86-98. Altheide, David L. (2002): Creating Fear: News and the Construction of Crises, New York: Aldine de Gruyter. Behrens, Peter-Alberto/David, Martin (2008): Autonomien in Bolivien: wohin geht die Reise?, Länderbericht der Konrad-Adenauer-Stiftung, März. Buitrago, Miguel A. (2007): „Boliviens neue Verfassung – ein Land vor der Zerreißprobe“, GIGA Focus Lateinamerika, 12. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (2007): Bolivien Länderkonzept, Juni.

Das Zwei-Ebenen-Sicherheitsdilemma

35

DeShazo, Peter (2008): „The Politics of Confrontation in Bolivia”, Center for Strategic & International Studies, XVI (1), 12. Mai. Europäische Kommission (2007): Bolivien Länderstrategiepapier 2007-1013, E/2007/1405 vom 12.07.2007, online unter: www.ec.europa.es/external_relations/bolivia/csp/07_13_de.pdf (16.07. 2008). Faust, Jörg (2007): „Staatlichkeit und Governance: Herausforderungen in Lateinamerika“, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, Analysen und Stellungnahmen, 1. Fischer-Bollin, Peter (2008): „Der „Friedensstifter“ aus Venezuela. Innenpolitische Motive für außenpolitische Eskalation“, KAS Auslandsnachrichten, 4, 72-81. Grossberg, Lawrence/Wartella, Ellen/Whitney, D. Charles (1998): Mediamaking: Mass Media in a Popular Culture, Thousand Oaks, CA: Sage. International Crisis Group (2008a): „Bolivia: Rescuing the New Constitution and Democratic Stability”, Latin America Briefing, 18, 19. Juni. International Crisis Group (2008b): „Venezuela: Political Reform or Regime Change”, Latin America Report, 27, 22. Juli. Jäger, Thomas/Daun, Anna/Lambach, Daniel/Lopera, Carmen/Maass, Bea/Margraf, Britta (2007): Die Tragödie Kolumbiens. Staatszerfall, Gewaltmärkte und Drogenökonomie, Wiesbaden: VSVerlag. Kagan, Robert (2008): The Return of History and the End of Dreams, New York: Alfred A. Knopf. Kasfir, Nelson (2004): „Domestic Anarchy, Security Dilemmas, and Violent Predation”, in: Robert I. Rotberg (Hg.): When States Fail: Causes and Consequences, Princeton, NJ et al.: Princeton University Press, 53-76. Keane, Dan (2008): „Bolivia’s charter impasse spotlights inner divide”, The International Herald Tribune, 9. Januar, online unter: www.iht.com/bin/printfriendly.php?id=9097834 (12.01.2008). Kozloff, Nikolas (2008): „Meet South America’s New Secessionists”, Counterpunch, 30. Mai, online unter: www.counterpunch.org/kozloff05302008.html (07.07.2008). Lessmann, Robert (2007): „Bolivien – Morales: Revolution mit dem Stimmzettel“, in: Herbert Berger/Leo Gabriel (Hg.): Lateinamerika im Aufbruch. Soziale Bewegungen machen Politik, Wien: Mandelbaum Verlag, 220-261. Miller Llana, Sara (2008): „Peru’s García unpopular despite boom”, The Christian Science Monitor, 23. Juli, online unter: www.csmonitor.com/2008/0724/p06s01-woam.html (24.07.2008). Möller-Holtkamp, Vra (2008): „2008 steht Bolivien im Zeichen der Verstaatlichung“, Deutsche Welle, 23. Januar, online unter: www.dw-world.de/popups/popup_printcontent/0,,3083672,00.html (09.07.2008). Molina, George Gray (2008): „Bolivia’s Lang and Winding Road”, Andean Working Paper, July. Morales, Evo (2006): „The US, Bolivia, and Venezuela”, ZNet. The Spirit of Resistance Lives, 03. Juli, online unter: www.zmag.org/znet/view/ViewArticle/3634 (10.07.2008). Postero, Nancy Gray (2006): Now we are Citizens: Indigenous Politics in Postmulticultural Bolivia, Stanford, CA: Stanford University Press. Posen, Barry R. (1993): „The Security Dilemma and Ethnic Conflict”, in: Michael E. Brown (Hg.): Ethnic Conflict and international security, Princeton N.J. et al.: Princeton University Press, 103124. Ribando, Clare M. (2007): „Bolivia: Political and Economic Developments and Relations with the United States”, CRS Report for Congress, RL 32580, 26. Januar. Roberts, James M./Walser, Roy (2008): „Bolivia: Santa Cruz Voters stand Firm – Against Morales and for Democracy”, WebMemo The Heritage Foundation, No.1929, 20. Mai. Rodríguez, Francisco (2008): „An empty Revolution. The unfulfilled Promises of Hugo Chávez”, Foreign Affairs, March/April, online unter: http://www.foreignaffairs.org/20080301faes say87205/francisco-rodriguez/an-empty-revolution.html (18.7.2008). Snyder, Jack/Jervis, Robert (1999): „Civil War and the Security Dilemma”, in: Barbara F. Walter/Jack Snyder (Hg.): Civil Wars, Insecurity, and Intervention, Ithaca, NY: Columbia University Press, 15-37.

36

Thomas Jäger

Urioste, Miguel/ Kallabis, Andrea (2005): „Bolivien – Staat in Gefahr?“, Entwicklung & ländlicher Raum, 6, 20-22. Waltz, Kenneth N. (2001²): Man, the State, and War: A theoretical Analysis, New York: Columbia University Press. Wieland, Carsten (2008): „Eskalation und Spontanverbrüderung in den Anden: Die Region im Dilemma zwischen antiterroristischem Kampf und caudillistischen Konfrontationen“, KAS Auslandsinformationen, 4, 55-71. Winter, Johannes (2006): „Bolivien: Armut schweißt zusammen. Ansätze für ein interkulturelles Zusammenleben jenseits aller Fragmentierung“, eins – Entwicklungspolitik Information NordSüd, 11-12, 37-40. Zartman, I. William (1995): „Introduction: Posing the Problem of State Collapse”, in Ders. (Hg.): Collapsed States: The Disintegration and Restoration of Legitimate Authority, Boulder, CO: Lynne Rienner Publishers, 1-5. Zilla, Claudia (2006): Externe Demokratieförderung in Bolivien: Die Politik Deutschlands und der Europäischen Union, S 28, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik.

Bolivien: Zwischen Modellfall und Unregierbarkeit Robert Lessmann

Während ich diese Zeilen schreibe – es ist Mitte Dezember 2007 – scheint Bolivien einmal mehr am Scheideweg zur Unregierbarkeit zu stehen. Eben wurde unter chaotischen Umständen ein Verfassungsentwurf verabschiedet. Die verfassunggebende Versammlung musste in die Minenstadt Oruro verlegt werden, nachdem am Tagungsort Sucre die Sicherheit der Delegierten nicht mehr gewährleistet war. Gewalttätige Demonstrationen hatten zu Todesopfern geführt. Die Polizei war aus der Stadt abgezogen. Die Opposition war nicht mehr nach Oruro gekommen. Sie fordert zum zivilen Ungehorsam gegen die Zentralregierung auf und will die neue Verfassung nicht respektieren. Noch bevor diese durch das vorgeschriebene Referendum angenommen oder abgelehnt wird, drohen fünf der neun Departmentspräfekten mit der Verabschiedung eines eigenen Autonomiestatuts durch „Bürgerversammlungen“ zweifelhafter Zusammensetzung und Legitimität. Der umstrittene Verfassungsentwurf sieht eine Autonomieoption in Art. 175 und 176 prinzipiell vor; nicht jedoch die immer noch gültige alte Verfassung. Es handelt sich insofern um nicht viel weniger als offene Rebellion. Die Führung der Armee erklärt wiederholt ihre Loyalität zur Zentralregierung. Doch das Land droht auseinander zu brechen. Das empate catastrófico (Gramsci), das Bolivien während der ersten Hälfte des Jahrzehnts gelähmt und an den Rand der Unregierbarkeit gebracht hatte, jenes katastrophale Patt zwischen den gesellschaftlichen Blöcken also, das mit den Wahlen vom 18. Dezember 2005 aufgelöst war, scheint mit umgekehrten Vorzeichen zurückgekehrt: Die frühere Opposition aus verschiedenen sozialen Bewegungen ist nun an der Regierung, die alten Eliten sind in der Opposition.1 Was ist also aus der „Revolution mit dem Stimmzettel“2 geworden, die Alain Touraine (2006) hoffnungsvoll als Entstehung eines neuen politischen Paradigmas beschrieben hatte, das zwischen einem sozialdemokratisch abgefederten Globalisierungskurs einer Michelle Bachelet und dem Linkspopulismus eines Hugo Chavez die politische Zukunft Lateinamerikas bestimmen könnte? „Rebellion in den Venen“, lautet der Titel eines Standardwerks über Bolivien, das nach 18 Jahren Militärdiktaturen zu Beginn der Redemokratisierung geschrieben wurde (Dunkerley 1984), die eine Periode einleitete, in der Bolivien als Musterland der Reformen und politischer Stabilität galt. Schon damals täuschte der oberflächliche Eindruck: Dieter Nohlen (2001) attestierte Bolivien noch „demokratische Normalität“: „Dies ist in historischer und international vergleichender Perspektive ein außerordentlicher Fortschritt“. Drei Jahre später schrieb der Verfassungsexperte Stefan Jost (2004): „Die Regierung Mesa bietet vielleicht die letzte Chance, das politische System zu stabilisieren.“ Der kochende Volks1 Die Einführung in den aktuellen Kontext soll auch verdeutlichen, wie komplex und volatil das politische Geschehen in Bolivien ist. Die vorliegenden Beschreibungen und Analysen können von daher nicht mehr sein als der Versuch einer ersten Annäherung an diesen Prozess. Eine umfassende Analyse ist in der vorgegebenen Kürze hier nicht zu leisten. Das gilt besonders für die schlaglichtartige Betrachtung verschiedener Politikfelder im zweiten Teil. 2 Wie ich selbst sie wiederholt genannt habe (Lessmann 2007).

38

Robert Lessmann

zorn hatte inzwischen am 17. Oktober 2003 den amtierenden Präsidenten „Goni“ Sánchez de Lozada aus dem Amt gejagt und aus dem Land, das nicht mehr zur Ruhe kam. 1

Revolution mit dem Stimmzettel?

Die Wahlen vom 18. Dezember 2005 brachten einen politischen Erdrutsch im Andenland. Zum ersten Mal seit 500 Jahren steht ein „Indio” an der Spitze des Staates: Präsident Evo Morales Ayma aus dem Volk der Aymara. Geboren und aufgewachsen in einer Lehmziegelhütte auf dem fast 4.000 Meter hohen Altiplano, hat er vier seiner sieben Geschwister verloren. Eine höhere Schule hat er nie besucht. Fragt man die Menschen auf dem Lande, warum sie Morales gewählt haben, so ist die häufigste Antwort: „Weil er einer von uns ist!” Die Neuwahlen waren von einer Volksbewegung erzwungen worden, die zwei Präsidenten gestürzt hatte: „Goni” Sánchez de Lozada im Oktober 2003 sowie dessen Nachfolger Carlos D. Mesa im Mai 2005.3 Einer historischen Wahlbeteiligung von 84% (mehr als 10% höher als zuletzt üblich) folgte ein historisches Ergebnis: Mit 53,7% lag der Wahlsieger 25 Prozentpunkte vor dem zweiten. Die Bolivianerinnen und Bolivianer wollten den Wechsel! Seit dem demokratischen Neubeginn 1982 hatte noch nie ein Kandidat die absolute Mehrheit erreicht. Eine Revolution mit dem Stimmzettel! Die Opposition konzentrierte sich auf den Senat des Parlaments und (zunehmend) auf jene sechs von neun Departments des Landes, die nicht von der Regierungspartei beherrscht werden. Evo Morales’ Movimiento al Socialismo (MAS) hat sich nichts weniger vorgenommen als eine refundación, eine Neugründung Boliviens, die Wiedererlangung der nationalen Souveränität über die Rohstoffe, die Aufhebung rassistischer und sozialer Diskriminierung, die Entkriminalisierung des Kokaanbaus. Wichtigstes Mittel zu dieser refundación sollte eine verfassunggebende Versammlung (Constituyente) sein. Der Größe der Herausforderungen stehen begrenzte Handlungsspielräume gegenüber. Andererseits statten das historische Wahlergebnis, seine Herkunft aus einfachsten Verhältnissen und sein Werdegang als kampferprobter Bauernführer den neuen Präsidenten mit großer Legitimität aus. Der Wahlausgang war nicht wirklich überraschend, nur in dieser Klarheit unerwartet. Soziale und politische Spannungen waren insbesondere aus der Außenperspektive lange übersehen worden. Auch die vielgepriesene Reformregierung der ersten Präsidentschaft von „Goni” Sánchez de Lozada (1993-97) hatte zweimal den Ausnahmezustand verhängt.4 Auseinandersetzungen um die Zwangsvernichtung von Kokafeldern waren eine feste Größe in den 90er Jahren, blieben aber überwiegend regional begrenzt, vor allem in der Wahrnehmung, was durch eine erfolgreiche Stigmatisierung der organisierten Kokabauern als „isolierte”, „fünfte Kolonne des Drogenhandels” noch gefördert wurde. Seit dem „Wasser3

Nach Jost (2006: 130) waren die Neuwahlen eigentlich auch verfassungswidrig; der Interimspräsident hatte laut Verfassung gar nicht die Befugnis, Neuwahlen auszurufen. 4 Noch zehn Jahre später wird die erste Regierungsperiode von „Goni“ oft unkritisch als gänzlich positiv dargestellt. Dessen Reformen seien dann ab 1997 unter der Mega-Koalition von Hugo Banzer nur leider nicht weiter verfolgt worden. Bestrebt, sein Image als Ex-Diktator zu korrigieren, sei Banzer auch nicht entschlossen genug gegen allerlei heterogene, irrationale, ja „anti-soziale“ Protestbewegungen vorgegangen, was zu einem „Demokratieverzehr“ geführt habe. Sozio-ökonomische Ursachen der Proteste werden dabei berücksichtigt, sozio-kulturelle jedoch ausgeblendet (Laserna/ Schwarzbauer 2005). Die zugrunde liegenden „Konfliktanalysen“ sind in eurozentristischen Parametern verfangen, so dass die Autoren wenige Monate vor dem Erdrutschsieg der MAS noch zu der Einschätzung gelangen: „[…] ein indigener bzw. mestizischer Kandidat, der eine große Stimmenanzahl auf sich vereinen könnte, ist bis jetzt nicht in Sicht“ (ebd.: 52).

Bolivien: Zwischen Modellfall und Unregierbarkeit

39

krieg von Cochabamba”, dem erfolgreichen Widerstand gegen die Privatisierung der Wasserversorgung in der viertgrößten Stadt des Landes im Jahr 2000, war jedoch das Andenland nicht mehr zur Ruhe gekommen. Zwei Präsidenten stürzten, quasi permanente Demonstrationen und Straßenblockaden lähmten das öffentliche Leben. Bolivien hatte sich in der Außenwahrnehmung binnen weniger Jahre vom „Musterland der Reformen” und der demokratischen Stabilität zum failed state gewandelt.5 Insofern wirkten die Wahlen als reinigendes Gewitter, beseitigten ein empate catastrófico, wie es Vizepräsident Álvaro García Linera mit Gramsci nannte. Die formaldemokratischen Institutionen haben sich angesichts dieser Zerreißprobe tatsächlich zunächst als außerordentlich stabil erwiesen. Wie aber konnte es zu dieser krisenhaften Entwicklung kommen? Der Titel von Dunkerley’s erwähntem Buch zielt auf den hohen (zivil-) gesellschaftlichen Organisationsgrad in Bolivien ab und auf die radikale Protestkultur. Doch wieso ist das so? Wieso haben die Bolivianerinnen und Bolivianer scheinbar noch immer Rebellion in den Venen? 2

Krisenfaktoren

Mehrere Ursachen sind dafür verantwortlich. Am deutlichsten sichtbar ist die sozioökonomische Krise: Bolivien belegt Platz 117 beim Human Development Index der Vereinten Nationen und ist damit das Schlusslicht Südamerikas. Zwischen 1982 und 1990 war die Kaufkraft eines Mindestlohns im Zuge von Hyperinflation und neoliberaler Strukturanpassung um 70% gesunken; sie hat sich davon bis heute nicht erholt. 42% der Bevölkerung lebt unterhalb der Armutsgrenze von zwei USD pro Tag! Beinahe jeder vierte Bolivianer muss mit weniger als einem USD pro Tag auskommen. Es herrscht zudem krasse Ungleichheit: Auf die ärmsten 10% der Bevölkerung entfallen 0,3% von Einkommen und Konsum, den reichsten 10% kommen 47,2% zu; auf die 20% der Ärmsten kommen 2,9%, auf die 20% der Reichsten 63,0%. (UNDP 2007: 283ff) Mehr als 50% der Bevölkerung muss sich ganz oder teilweise im informellen Sektor durchschlagen. Ein lange übersehener oder unterschätzter Faktor ist die sozio-kulturelle Krise: Bolivien ist das „indianischste“ Land Südamerikas. Im Zensus von 1992 bezeichneten sich 65% der Bolivianerinnen und Bolivianer als Angehörige eines spezifischen indigenen Volkes.6 Mit der Verfassung von 1994 verstand sich Bolivien als „multiétnico y pluricultural“. Doch weder die Unabhängigkeit von 1825, noch die Revolution von 1952/53 – und auch nicht die Redemokratisierung ab 1982 und die „Reformen der zweiten Generation“ Mitte der 90er Jahre – vermochten koloniale Strukturen auszuräumen und einen authentischen Prozess des nation building in Gang zu setzen. So sehr man sich nach der Revolution von 1952/53 auf der Ebene des Diskurses um die Hervorhebung von Gemeinsamkeiten (Betonung von el pueblo und der mestizaje) bemühte: Inhaltlich stellte sie indianischer Kollektivität das Prinzip des individuellen, freien Staatsbürgers entgegen. Und ihre Landreform war unter dem Motto „das Land dem, der es bebaut“, nicht nur gegen den Großgrundbesitz gerichtet, sondern auch gegen kollektive, andine Eigentums- und Nutzungsformen, denen sie den privaten (Klein-) Bauern gegenüber stellte. „Die Menschenrechte der Indios werden erst anerkannt, wenn sie aufhören Indios zu sein“, resümierte die Soziologin Silvia Rivera Cusican5 Vgl. „Ein Land ‚fuera de servicio’“? Bolivien-Tagung an der Universität zu Köln vom 11.11.-13.11.2005; Ergebnisse publiziert in (Bopp/Ismar: 2006). 6 Instituto Nacional de Estadística: http://www.ine.gov.bo/beyond/esn/TableViewer/wdsview/print.asp

40

Robert Lessmann

qui (1993: 50) treffend, wenn sie also ihre kulturelle Identität gegen eine westliche tauschen. Der bolivianische Nationalstaat blieb für viele seiner Bürger eine Fiktion. Sie fühlten sich ausgeschlossen. Indio wird noch immer als Schimpfwort gebraucht. Ethnischkulturelle Trennlinien verlaufen zudem weitgehend parallel zu jenen zwischen Arm und Reich. In engem Zusammenhang mit der sozialen und der sozio-kulturellen Krise steht die Legitimationskrise der Parteien und des politischen Systems: Nach langen Jahren der Militärdiktaturen (1964-82) genießt Bolivien seit einem Vierteljahrhundert wieder demokratische Verhältnisse. Knappe Wahlergebnisse zwangen jeweils zu Koalitionen, auch über ideologische und programmatische Grenzen hinweg, was im Ausland als Zeichen für Stabilität und demokratische Reife der politischen Akteure gesehen wurde. Vor dem Hintergrund der fortgesetzten sozio-ökonomischen Probleme im Lande sahen die Bolivianerinnen und Bolivianer dieselben Vorgänge aber zunehmend als politiquería an, als „Packelei“ um Posten und Pfründe. Die Parteien – und mit ihnen das politische System – gerieten in eine Legitimationskrise. Sie wurden zunehmend mit Korruption und Nepotismus identifiziert (vgl. Lazarte 1998; Ferrufino 1998). So erklärt es sich, dass sindicatos, neben Nachbarschaftskomitees, Berufsgenossenschaften und anderen Organisationsformen der Zivilgesellschaft eine so wichtige Rolle spielen: „Die wesentlichsten Fragen der Gesellschaft werden nicht nur nicht über die Parteien kanalisiert, sondern sie werden ohne deren Beteiligung gelöst. In dieser Hinsicht haben die sindicatos eine beträchtliche Überlegenheit und Effektivität“, schrieb der Politologe Jorge Lazarte schon im Jahr 1998 (1998: 37). Bereits bei den Wahlen vom Juni 2002 wurden die Altparteien vom Wähler gnadenlos abgestraft. Politische Neuerscheinungen, die sich ausdrücklich nicht als Parteien präsentierten sondern als „Bewegungen“, gewannen auf Anhieb fast 50% der abgegebenen Stimmen. Zusammen mit 27,94% Nicht-Wählern (trotz bestehender gesetzlicher Wahlpflicht) eine schallende Ohrfeige für die traditionellen Parteien. Andererseits begannen nun als Gegenbewegung dazu, Zentrifugalkräfte am Nationalstaat zu zerren. Traditionelle und neue Eliten des Tieflands im Osten, insbesondere in den an Erdöl- und -gasvorkommen reichen Departments Santa Cruz und Tarija, begegneten den sozialen Forderungen und Protestbewegungen, wie sie sich besonders im Hochland artikulierten, mit Autonomieforderungen und Separationsdrohungen. Lange vor der MASRegierung strebte ein Comité Pro Santa Cruz nach mehr Autonomie. Nach Informationen der spanischen Tageszeitung „El País” (30.01.2005) kommt das Department Santa Cruz für mehr als 30% des bolivianischen Bruttoinlandsprodukts auf, für 54% der bolivianischen Exporte; 43,8% der ausländischen Investitionen sind dort angesiedelt. Die örtlichen Eliten verstehen sich als das dynamische Herz Boliviens, dessen Rhythmus durch den politischen Radikalismus des Hochlands und den Zentralismus von La Paz gestört werde. Im Konflikt Tiefland gegen Hochland stehen jene, die sich als Gewinner der Globalisierung verstehen den Globalisierungsgegnern oder -verlierern gegenüber.7 Der jetzige Präfekt von Santa Cruz, Rubén Costas, hatte anlässlich von Protesten gegen Benzinpreiserhöhungen bereits im Januar 2005 eine provisorische Regierung von Santa Cruz ausgerufen, damals noch als Vorsitzender des Comité Cívico, was landesweit Empörung hervorrief. Mit den zunehmenden sozialen Protesten im Hochland, dem Sturz von „Goni” Sánchez de Lozada und besonders nach dem erfolgreichen Referendum des Jahres 7 Dass diese Grenzen zwischen beiden Lagern keineswegs strikt geografisch verlaufen, machen jüngste Wahlergebnisse deutlich.

Bolivien: Zwischen Modellfall und Unregierbarkeit

41

2004 für eine verfassunggebende Versammlung wurden die Autonomieforderungen aggressiver, bekamen zunehmend rassistische und sezessionistische Untertöne, bis sie schließlich nach den Wahlen vom Dezember 2005 zum Kristallisationspunkt für alte Eliten und die parteipolitisch heimatlos gewordene politische Rechte mutierten.8 Einen nicht zu unterschätzenden Krisenfaktor stellt schließlich die Souveränitätskrise dar, die einen politischen und einen wirtschaftlichen Aspekt hat, die beide miteinander verknüpft sind. Die Revolution von 1952/53 war von einem nationalistischen Geist getragen und von einem Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) organisiert. Mit der Wirtschaftskrise und der wachsenden externen Abhängigkeit des Herrschaftsmodells wurde diese „nationale Kompetenz” – beginnend mit der neoliberalen Strukturanpassung von 1985/86 – jedoch aus den Händen gegeben und macht neben Korruptions- und Nepotismusvorwürfen einen wichtigen Teil der Legitimationskrise der traditionellen Parteien aus. Die traditionsreiche MNR kämpft heute mit Stimmanteilen von 6% um das politische Überleben. Boliviens Außenhandel war lange Zeit chronisch defizitär: Die terms of trade haben von 1980 (=100) bis zur Jahrtausendwende (2000=53) um 47 Prozentpunkte eingebüßt. Trotz mehrerer Schuldenerlasse bleibt die Auslandsverschuldung erheblich und Bolivien ist in hohem Maße von Vorzugskrediten und Zuschüssen abhängig. Im Jahr 2001 entsprachen sie 9,4% des Bruttoinlandsprodukts und finanzierten praktisch 100% der öffentlichen Ausgaben. Es gab immer wieder Zeiten, da reichten die Steuereinnahmen nicht aus, um die Staatsbediensteten zu bezahlen. Man kann daher mit Fug und Recht von einem Aid Regime sprechen. Diese Abhängigkeit von ausländischer Entwicklungsfinanzierung hat Bolivien zum Experimentierfeld für Politiken und Entwicklungskonzepte werden lassen, die anderswo entworfen wurden, vor allem in Washington: Von der wirtschaftlichen „Strukturanpassung” Mitte der 1980er Jahre, über den „Drogenkrieg“ bis hin zu den so genannten neoliberalen „Reformen der zweiten Generation“, die Mitte der 1990er Jahre weitere Privatisierungen nun mit neuen Aufgabenstellungen für den Staat verbanden. Evo Morales und seine MAS haben es in der Opposition verstanden, die nationale Kompetenz an sich zu ziehen und das Ringen um nationale Souveränität glaubwürdig zu verkörpern. Sie sind aus den Reihen der organisierten Kokabauern hervorgegangen. Sie sind – wenn man so will – „Kollaterralschaden” einer Drogenbekämpfungs- und Kokavernichtungspolitik, die Bolivien von der internationalen Gemeinschaft unter Führung der USA aufgezwungen und die vor allem auf dem Rücken der Kokabauern ausgetragen wurde (vgl. Lessmann 1996; 2004; 2005). Schon bei den Parlamentswahlen von 1997 gewann Evo Morales mit 69% das landesweit stimmstärkste Direktmandat, damals noch als Gast auf der Liste der kleinen Linkspartei Izquierda Unida (IU). Seinerzeit gewann die IU nur insgesamt vier Mandate: Alle vier Direktmandate für ex-dirigentes der cocalero-sindicatos des Chapare. Bereits im Jahr 1995 hatte die 12. Nationalkonferenz der Kokaproduzenten die Schaffung eines eigenen instrumento político (in Abgrenzung gegen die Altparteien) beschlossen. Zwei Gründungskongresse und diverse Registrierungsversuche beim Wahlgerichtshof scheiterten, bevor schließlich 1999 die MAS gegründet wurde. Als die neugegründete MAS die Grenzen des Widerstands gegen die Kokavernichtungspolitik überschritt und sich für andere Themen und Regionen öffnete, entwickelte sie 8 Dazu sogleich. Dergestalt legt man unter den „Autonomisten” neuerdings wieder Wert auf die Feststellung, dass man die nationale Einheit nicht infrage stelle.

42

Robert Lessmann

sich vor dem Hintergrund der oben skizzierten Krisenfaktoren und des Legitimationsvakuums der Altparteien rasch zum Kristallisationspunkt für die Unzufriedenen im ganzen Land. Nicht von ungefähr lautet der vollständige Name: MAS/ IPSP, Movimiento al Socialismo/ Instrumento Político para la Soberanía de los Pueblos. Damit gelang der MAS (vorläufig) die Inklusion unterschiedlicher oppositioneller Kräfte und Volksgruppen (insbesondere bäuerliche Kräfte und Migranten, die in die Städte abgewandert sind, aber zunehmend auch Linksintellektuelle und städtische Mittelschichten, Quetschua, Aymara und (in geringerem Maße) Angehörige der insgesamt 36, überwiegend im Tiefland ansässigen, indigenen Völker), die Fusion der ethnischen mit der sozialen Frage und die Verkörperung des Wunsches nach nationaler Souveränität; dies alles nicht zuletzt durch die besondere Glaubwürdigkeit und Legitimität, die Evo Morales genießt. MAS wurde bei den Parlamentswahlen vom 30. Juni 2002 auf Anhieb zweitstärkste Partei und Spitzenkandidat Evo Morales kam damit in die Stichwahl um das Amt des Präsidenten. Bei den Kommunalwahlen vom Dezember 2004 setzte sich die MAS dann bereits landesweit als stärkste politische Kraft durch.9 3

Constituyente

Noch vor der Kokafrage und einer Bodenreform standen zwei Themen als Herausforderungen für die neue Regierung im Vordergrund: die Nationalisierung der Kohlenwasserstoffressourcen und die „Neugründung Boliviens” durch eine verfassunggebende Versammlung. Beide waren durch ein Referendum aus dem Jahr 2004 vorgegeben – und beide wurden bereits im ersten Halbjahr angepackt, was dem Präsidenten anfänglich Zustimmungsraten von bis zu 80% bescherte. Bereits sechs Wochen nach der Amtseinführung wurde am 04. März 2006 ein Ley de Convocatoria a la Asamblea Constituyente und ein Ley de Convocatoria al Referendum para las Autonomías vom Kongress verabschiedet. Vorausgegangen waren Auseinandersetzungen zwischen Anhängern der Regierung und der Opposition, namentlich aus den Tieflanddepartments mit ihren Autonomieforderungen. Zwei Tage intensiver Verhandlungen unter Vorsitz des Vizepräsidenten brachten schließlich einen Konsens hervor (La Razón, 04.03.2006). Bei den Wahlen zur verfassunggebenden Versammlung (Constituyente) vom 2. Juli 2006 wurde die MAS in ihrer absoluten Mehrheit bestätigt. Sie erhielt 50,7% der Stimmen und damit 137 der 255 Sitze. Das bedeutet ein Minus von 3% gegenüber den Parlamentswahlen vom Dezember 2005. Die wichtigste Oppositionspartei, die neoliberale PODEMOS, hat ihr Wahlergebnis vom Dezember 2005 nahezu halbiert und erreichte nur 15,3% der Stimmen, die sozialliberale UN 7%. Indes verfehlte Morales eine Zweidrittelmehrheit im Verfassungskonvent, die er sich als Wahlziel gesetzt hatte. Die hätte er gebraucht, um einen Verfassungsentwurf im Alleingang auszuarbeiten und zu verabschieden. Die Constituyente trat am 6. August 2006 in Sucre zusammen und hatte laut 9 Gegenüber den Parlamentswahlen von 2002 hatte die MAS Stimmen eingebüßt. Erstmals waren bei den Kommunalwahlen 2004 freie Wählerlisten erlaubt: Neben 18 registrierten Parteien kandidierten damals 221 Gruppierungen und 53 Indígena-Listen (Laserna/Schwarzbauer 2005: 23). Angesichts dieser Fragmentierung des politischen Spektrums jenseits der traditionellen Parteien sollte sich die Frage stellen, was wünschenswerter ist: Eine Konsolidierung der MAS als Instrumento Político der sozialen Bewegungen oder eine Rückkehr zu einer solchen Fragmentierung.

Bolivien: Zwischen Modellfall und Unregierbarkeit

43

Gesetz zwischen sechs und 12 Monaten Zeit, um einen solchen Entwurf zu erstellen, der anschließend den Wählerinnen und Wählern zur Abstimmung vorgelegt wird. Als sich abzeichnete, dass man diesen Rahmen nicht einhalten würde können, wurde die Frist bis zum 14. Dezember 2007 verlängert. Für sein Vorhaben einer Neugründung Boliviens (refundación) musste sich der Präsident also Bündnispartner suchen. Insgesamt 16 Parteien und Bürgervereinigungen hatten den Einzug in die Constituyente geschafft. Durch deren Präsenz dürfte sich das leichte Minus bei der MAS erklären, kaum jedoch die 13 Prozentpunkte Rückgang bei PODEMOS. Zwar konnten Bündnisse geschlossen und in erstaunlich vielen comisiones und Sachfragen Übereinkünfte erzielt werden, doch trat letztlich ein, was von Beginn an zu vermuten war: Die notwendigen 170+x Stimmen wurden verfehlt, so dass 85+x der Opposition nahe stehende Constituyentes den Verfassungsprozess blockieren konnten. Sie forderten das Prinzip der 2/3 Mehrheiten auch für die tägliche Arbeit in der Constituyente. Nachdem man sich dergestalt Wochen lang noch nicht einmal auf eine Geschäftsordnung für die Debatten hatte einigen können, peitschte die Fraktion der MAS in einer nächtlichen Sitzung das Prinzip der einfachen Mehrheit durch, was zu Tumulten im Sitzungssaal und einem Aufruf der Opposition zum Generalstreik führte. Beide Seiten mobilisierten ihre Basis. MAS-Anhänger riefen zur Blockade der Oppositions-Hochburg Santa Cruz auf. Sowohl dies, als auch der Generalstreik scheiterten zwar, doch noch bevor es im Rahmen der Constituyente zu irgendwelchen inhaltlichen Debatten kam, hatte die Straße das Gesetz des Handelns an sich gezogen. Abermals folgte die Polarisierung dem Gegensatz zwischen Hochland und Tiefland. Bis Ende des Jahres 2006 beherrschte ein Hungerstreik von Oppositionspolitikern „für die 2/3“ und „zur Verteidigung der Demokratie“ die Schlagzeilen sowie eine zunehmende Zahl gewalttätiger Zusammenstöße zwischen Anhängern des Regierungslagers und der Opposition in den Tieflanddepartments.10 Kaum war der Weihnachtsfriede vorbei, da forderte der Präfekt des Departments Cochabamba, Manfredo Reyes Villa, im Januar 2007 ein Autonomiereferendum, obwohl sich sein Department keine sechs Monate vorher im Referendum mit deutlicher Mehrheit gegen die Autonomieoption ausgesprochen hatte. Eine erfolgreiche Provokation: Es kam zu gewalttätigen Unruhen, die Präfektur wurde angezündet. Reyes Villa floh in die Oppositionshochburg Santa Cruz und es sah nicht gut aus, dass der Präsident der Republik zum Dialog und zur Mäßigung aufrief, wo er doch gleichzeitig noch immer auch Präsident der cocaleros – der organisierten Kokabauern – des Chapare ist, die den Protest gegen den Präfekten anführten. Die Opposition sprach von einer „stalinistischen Verschwörung“, mit deren Hilfe oppositionelle Departmentspräfekten „aufgerollt“ werden sollten. Und Aktionen gegen den Präfekten von La Paz schienen diese Sicht der Dinge zu bestätigen. Inzwischen arbeitete die Constituyente leidlich und kam in den Kommissionen in erstaunlich vielen Fragen zu Übereinstimmungen, da bahnte sich mit der Hauptstadtfrage der nächste Konflikt an. Mit dem Niedergang des Bergbaus im benachbarten Potosí war Ende 10

Art. 25 des Ley de la Convocatoria verlangt, dass der Verfassungsentwurf mit 2/3-Mehrheit (und zwar wörtlich zit.: „[…] con dos tercios de votos de los miembros presentes de la Asamblea“) die Constituyente verlassen muss, bevor er (nach Art.26) einer Volksabstimmung vorgelegt werden muss. Zur internen Arbeit in der verfassungsgebenden Versammlung sagt das mit heißer Nadel gestrickte Einberufungsgesetz leider nichts. Die Politik der Opposition, die das Gesetz im Konsens mit beschlossen hatte, steht von daher unter dem Verdacht der Scheinheiligkeit. Die Regierungsfraktion ließ sich andererseits allzu leicht auf einen Polarisierungs- und Konfrontationskurs ein. Sie hätte gut daran getan, sich noch stärker um Ausgleich und Konsens zu bemühen, nicht nur, weil sie am Ende ohnehin 2/3 der Stimmen brauchen würde, sondern im Sinne der Legitimität des Gesamtprozesses.

44

Robert Lessmann

des 19. Jahrhunderts der Regierungssitz von Sucre nach La Paz verlegt worden. Das schmucke Kolonialstädtchen Sucre mit seinen heute 200.000 Einwohnern blieb nominelle Hauptstadt, behielt den Obersten Gerichtshof und war nun auch Sitz der Constituyente. Man empfand dies in Sucre als historische Ungerechtigkeit, doch konnte man damit hundert Jahre lang gut leben ohne dass die Frage eine ernsthafte Rolle gespielt hätte. Bis nun plötzlich Sucre und Santa Cruz verlangten, Sucre solle wieder vollwertige Hauptstadt werden und die Mehrheitsfraktion auf Antrag von La Paz die Behandlung dieser Frage in der Constituyente ablehnte. Abgesehen von der fehlenden Infrastruktur und den horrenden Kosten: Kompromissangebote, bestimmte Behörden nach Sucre zu verlegen, wurden ausgeschlagen, capitalidad plena gefordert und die Stimmung weiter angeheizt, bis es zu Verfolgungen regierungsnaher Constituyentes kam und die verfassunggebende Versammlung im Chaos endete.11 Die Constituyente musste erst in einen Militärkomplex außerhalb der Stadt verlegt werden und schließlich ihren Tagungsort Sucre ganz verlassen, weil dort die Sicherheit nicht mehr gewährleistet werden konnte. Der Departmentspräfekt David Sánchez (Mitglied der MAS), der sich um Vermittlung bemühte, musste sein Amt niederlegen und hat unter massiven Drohungen gegen sich und seine Familie im benachbarten Perú um Asyl angesucht. Die Polizei zog aus Sucre ab. Es gab Tote. Der Verfassungsentwurf wurde dann in Oruro verabschiedet, die Oppositionsfraktionen nahmen – bis auf die der UN – daran nicht mehr teil (nur 165 der 255 Mitglieder waren noch anwesend) und wollen die neue Verfassung nicht respektieren, egal wie die Volksabstimmung darüber ausgeht. Die Regierung feierte den Verfassungsentwurf mit einem Volksfest in La Paz, das mehr politische Demonstration war als Fest, denn zeitgleich arbeiteten in den vier Tieflanddepartments „Bürgerkomitees“ an eigenen Autonomiestatuten. (Mutmaßliche) Anhänger der MAS werden dort bedroht und verfolgt.12 Eigentlich gibt es nichts zu feiern. Die Armeeführung bekundete wiederholt ihre Loyalität zum Präsidenten, weil es die Situation erfordert. Bolivien, so scheint es, befindet sich wieder an der Schwelle zur Unregierbarkeit und könnte auseinander brechen. Regierung und MAS haben sich letztlich auch durch die absurdesten Provokationen immer wieder auf das Glatteis einer zunehmenden Polarisierung und Konfrontation ziehen lassen. Trotz erstaunlich weitgehender Einigungen: letztlich haben sie es nicht verstanden, innerhalb der Constituyente zu einem 2/3-Konsens zu kommen. Sie haben es nicht geschafft, in der Hauptstadt-Causa wenigstens den intellektuellen Streit um die Studenten von Sucre zu gewinnen, die bei den Unruhen federführend waren. Fragen drängen sich auf: Wieso konnte die Regierung über Wochen und Monate zunehmend weniger die Sicherheit der Constituyentes gewährleisten, bis sie schließlich mit dem Abzug der Polizei aus Sucre ganz zusammenbrach? Wieso wurde keine Bannmeile geschaffen? Warum verhält man sich noch immer so, als wäre man eine außerparlamentarische Opposition und schickt statt der staatlichen Ordnungskräfte irgendwelche sozialen Organisationen los, um Sicherheit zu schaffen? Man will eine Regierung der sozialen Bewegungen sein und deren Mobilisierung aufrechterhalten, doch gefährdet man dadurch das Ansehen der Regierung. Andererseits scheint Morales auf eine Deeskalationsstrategie zu setzen und wie bei den Auseinandersetzungen zwischen Bergarbeitern in Huanuni vom Herbst 2006 Blutvergießen durch die Sicherheitskräfte zu vermeiden. Sein Wahlsieg kam 2005 auch durch die Unterstützung jener zustande, die die ständigen Auseinandersetzungen satt hatten. 11

Vgl. dazu den Augenschein-Report von Almut Schilling-Vacaflor aus Sucre in „Lateinamerika-Anders“ 1/2008. Exemplarisch sei hier ein Sprengstoffanschlag auf das Haus des MAS-Constituyentes Carlos Romero in Santa Cruz angeführt (La Razón, 23.12.2007). 12

Bolivien: Zwischen Modellfall und Unregierbarkeit

45

Die Scharfmacher lassen in Abwesenheit inhaltlicher und personeller Alternativen keine Gelegenheit aus, um Situationen zu schaffen, in denen die Regierung Sicherheit und Ordnung nicht mehr gewährleisten kann, was auf sie zurückfallen würde und nicht auf die Unruhestifter. Ein Strickmuster, ganz wie bei den Vorbereitungen des Putsches gegen Allende in Chile im Jahr 1973. Ist damit Evo Morales’ wichtigstes Projekt, das einer Neugründung Boliviens, gescheitert? Dass ein solches Projekt den Widerstand derer hervorrufen würde, die dabei etwas zu verlieren haben, war klar. Aber die MAS ist wohl auch Opfer ihrer Unerfahrenheit und ihres Ehrgeizes geworden, als sie das von ihr selbst in der Opposition geforderte Projekt einer Constituyente möglichst schnell umsetzen wollte. Das hat sich gerächt. Nicht nur zeitgleiche Erfahrungen mit Verfassungsprozessen in Venezuela, Ecuador und Nepal lassen vermuten, dass es günstiger gewesen wäre, mit solider Mehrheit zunächst einmal zu regieren und ein schwieriges und komplexes Verfassungsprojekt solide vorzubereiten. Trotzdem: Letztlich wurde der Verfassungsprozess von außen blockiert. Die einzige strittige Frage, die innerhalb der Constituyente offen geblieben war,13 wird nun in einem Referendum dem Volk zur Entscheidung vorgelegt, bevor der Gesamtentwurf dann ebenfalls in die Volksabstimmung geht, wie es der Artikel 26 des Einberufungsgesetzes vorsieht. Ungeachtet des von ihr selbst angezettelten und von der Regierung nicht verhinderten Chaos: Anders als die Opposition behauptet, wurde der Verfassungsentwurf sehr wohl mit den gesetzlich notwendigen zwei Drittel der Stimmen verabschiedet – zwei Drittel „der Anwesenden” fordert das auch in diesem Punkt schlecht gemachte, aber im Konsens auch von den Oppositionsfraktionen mit verabschiedete Einberufungsgesetz (Vgl. Fußnote 10). Gleichzeitig hat Morales den oppositionellen Präfekten vorgeschlagen, ihr politisches Schicksal und seines ebenfalls zum Gegenstand einer Volksabstimmung zu machen, was diese ablehnten. Das ist ihr Recht! Der Vorschlag mag als „Karneval der Referenden” erscheinen, war aber im tagespolitischen Diskurs wohl ein probates Mittel, weiteren Alleingängen der oppositionellen Departmentspräfekten einen Riegel vorzuschieben: Ob sie sich einer Probe aufs Exempel stellen würden, wie viele Bolivianerinnen und Bolivianer tatsächlich hinter ihrer Version der Autonomiepolitik stehen? Überzeugende Wahl- und Umfrageergebnisse bestätigen den Präsidenten und seine Regierung, auch wenn letztere nicht mehr die Rekordhöhen des Jahres 2006 erreichen. 4

Autonomie

„Geisterthemen“ bestimmten die politische Auseinandersetzung, hinter denen sich Machtfragen verbargen. Sachfragen traten demgegenüber in den Hintergrund. Auch die haben es in sich, obwohl hier Einigungen nicht unmöglich erscheinen. Die brisanteste ist die der Autonomie, wie sie die Tieflanddepartments für sich gefordert hatten. Zeitgleich mit den Wahlen zur Constituyente war darüber abgestimmt worden, ob die Bolivianerinnen und Bolivianer Autonomie wollen, deren konkrete Ausgestaltung ebenfalls der Constituyente selbst vorbehalten sein sollte. MAS hatte zu einem Nein aufgerufen und setzte sich hier landesweit mit 57,5% durch – gegen 42,4% Ja-Stimmen. Allerdings gewann das Autono13 Nämlich ob die Grenze, oberhalb derer nicht produktiv genutztes Land vom Staat bei Entschädigung eingezogen werden kann, bei 5.000 oder bei 10.000 Hektar liegen soll. Art. 398 des Verfassungsentwurfs liegt im Hinblick darauf mit zwei Optionen vor.

46

Robert Lessmann

mie-Referendum in den Departements Santa Cruz (71%), Beni (73%), Tarija (65%) und Pando (52%) jeweils klar; die Hochlanddepartments stimmten dagegen. Die Autonomieoption bezieht sich laut Gesetzestext jedoch nicht auf das landesweite Abstimmungsergebnis sondern soll für jene Departments gelten, deren Bevölkerung mehrheitlich dafür gestimmt hatte. Vizepräsident Álvaro García Linera kündigte daraufhin an, dass man trotz des landesweiten „Nein“ das Thema Autonomie auf die Tagesordnung der Constituyente setzen wolle. Wer freilich darauf gehofft hatte, dass die Regierung mit eigenen, innovativen Autonomiekonzepten das Zepter in die Hand nehmen würde, wurde zunächst enttäuscht. Seit der „Dezentralisierung“ von Mitte der 90er Jahre wird in Bolivien beklagt, dass ein Bindeglied zwischen den Gemeinden und der Zentralregierung in La Paz fehle. Die Participación Popular von 1994 hatte den Gemeinden relativ große Selbständigkeit eingeräumt. Im Rahmen der Decentralización hatte Präsident Sánchez de Lozada dann allerdings einen allzu großen Machtverlust verhindern wollen, indem er Departments und Provinzen quasi als Gegengewicht in Abhängigkeit hielt. Erst im Dezember 2005 wurden die Präfekten erstmals direkt gewählt. Zuvor waren sie vom Präsidenten eingesetzt worden! Die Dezentralisierungsdebatte war ab der zweiten Hälfte der 90er Jahre gerade von linksliberalen Kreisen geführt worden.14 Statt diese Debatte zu rezipieren und produktiv weiter zu führen, reagierte die MAS auf die zunehmende Politisierung der Frage durch die Autonomisten aus dem Tiefland mit einem trotzigen „Nein“ und überließ damit das Feld der Opposition. Er wolle eine „Autonomie des Volkes“, wie Evo Morales sagte, aber keine „Autonomie der Oligarchien“. Dergestalt konnte sich das Thema Autonomie zum Kristallisationskern für die nach den Wahlschlappen parteipolitisch heimatlos gewordene politische Rechte entwickeln, die sich zusammen mit den alten Eliten um die Präfekten der Tieflanddepartments und ihre Autonomieforderungen scharte. Ein grober Fehler der MAS! Die vielen Menschen (landesweit 42,4% der Stimmen), die Autonomie für eine interessante Option halten, können nicht alle „Oligarchen“ sein! Zumal sich im „Oriente“ eine demokratiepolitisch hochinteressante Entwicklung abzeichnet. Während die Wähler hier klar pro Autonomie gestimmt haben, ging die MAS bei den zeitgleichen Wahlen der Constituyentes jeweils als stärkste Partei hervor (mit 26,4% in Santa Cruz und mit 40,7% in Tarija)! Schon bei den Parlamentswahlen im Dezember 2005 hatte die MAS dort unerwartet gut abgeschnitten, PODEMOS jedoch noch klar gewonnen. Obwohl der Vizepräsident und Soziologe, Álvaro García Linera (2005), Überlegungen zu einer autonomía indígena angestellt und verschiedene soziale Organisationen bereits Vorstellungen dazu entwickelt hatten, hat man es versäumt, die verschiedenen Vorschläge rechtzeitig zu einem eigenständigen Konzept zu bündeln und in die Debatte einzubringen.15 Ein gemeinsamer, 19-seitiger Vorschlag verschiedener Indígena- und Bauernorganisationen wurde buchstäblich erst am Vorabend der Constituyente vorgelegt (Asamblea 2006). Demgegenüber hatten die Präfekten mit Hilfe der internationalen Kooperation bereits im Vorfeld der Constituyente ein umfangreiches gemeinsames Konzept entwickelt (República de Bolivia 2006). Präsident Evo Morales selbst hatte seine Wunschvorstellung dazu, einen 14 Eine wichtige Rolle spielte dabei das von der Friedrich-Ebert-Stiftung finanzierte Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS) mit seinen Seminaren und der Schriftenreihe „Descentralización y Participación“. 15 Es wurde mehr und mehr deutlich, dass es unter diesen Organisationen durchaus recht unterschiedliche Anätze gibt, wobei grob zwischen mehr indigenistisch und mehr gewerkschaftlich orientierten Organisationen unterschieden werden muss. Die Aymara-Organisation CONAMAQ (Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu) scherte später ganz aus dem Verfassungsprozess aus.

Bolivien: Zwischen Modellfall und Unregierbarkeit

47

Estado Social Comunitario, nur vage skizziert: Den Autonomievorstellungen der Tieflanddepartments stellt er ein kommunitäres Modell der Gemeindedemokratien (autonomía de los pueblos) entgegen, in dem Amtsinhaber Rücksprache mit der Basis nehmen müssen und einem Rotationsprinzip unterliegen. Die Wirtschaft solle von einem nebeneinander gemeinund privatwirtschaftlicher Strukturen gekennzeichnet sein, die Erziehung „entkolonisiert“ werden.16 Ein Vorschlag des Projekts LATAUTONOMY (vgl. www.latautonomy.org; Gabriel 2005; Gabriel/López y Rivas 2005) die Ergebnisse und Erfahrungen aus einem vierjährigen, EU-gesponserten Forschungsprojekt über ein Dutzend Fälle von multikultureller Autonomie mit Hilfe einer Reihe von Seminaren gleichsam als akademischen Versuch der Zusammenführung beider Ansätze in die Debatte einzubringen, verlief im Sande. Von Regierungsseite auch nur mit mäßigem Nachdruck nachgefragt, wurde er letztlich insbesondere von der ausländischen Kooperation unter Federführung des GTZ-PADEP abgeblockt, die eine Förderung von Ansätzen in der Tradition der europäischen Dezentralisierungs- und Föderalismusdebatten sowie eine Zusammenarbeit mit den Departmentspräfekten erkennbar favorisierte.17 So genannte Encuentros Territoriales, bei denen die Constituyentes Vorschläge aus den Regionen aufnehmen sollten, verliefen Anfang 2006 in den Autonomiehochburgen bereits tumultartig. In Santa Cruz wurde der Versuch abgebrochen, nachdem Constituyentes der MAS tätlich angegriffen worden waren. Eine einseitige Entscheidung der Regierung, aus der Energiesteuer Impuesto Directo de Hidrocarburos (IDH) zu Lasten der Departments eine Rentenreform zu finanzieren, hat die Gräben weiter vertieft. Ohne hier bereits eine Analyse leisten zu können: Beim ersten Durchlesen scheinen die Autonomiebestimmungen des Verfassungsentwurfs die beschriebene Diversität widerzuspiegeln und viele ungelöste Fragen zu vertagen (Asamblea Constituyente 2007): Er sieht die Möglichkeit von Autonomien auf Departmentsebene vor, Gemeindeautonomie, regionale Autonomie, Autonomía Indígena Originaria Campesina – für jeden etwas, hat man den Eindruck. Art. 275 sieht die Möglichkeit eines Autonomiereferendums auf Departmentsebene vor. Die Details der Autonomiestatuten kann demnach jedes Department durch eine Asamblea Autónoma oder einen Consejo Autónomo selbst ausarbeiten – im Rahmen der von der Verfassung vorgegebenen Bedingungen wie etwa der territorialen Integrität (Art. 276). Nach Art. 277 sind die „territorialen Einheiten“ gleichrangig, wodurch sich in der Praxis Kompetenzfragen stellen werden, zum Beispiel zwischen Departments, Provinzen und Gemeinden. In den Artikeln 301ff werden einige dieser Kompetenzen definiert. Art. 299 legt ausdrücklich die Kompetenzen des Zentralstaats fest. Näheres regelt ein erst noch zu erarbeitendes und von dem, auf der Basis der neuen Verfassung dann zu wählenden,

16 Ähnlich vage sind bisher die Vorstellungen zu einem gemischten Wirtschaftssystem geblieben, dargelegt als „capitalismo andino-amazónico” vom Vizepräsidenten Álvaro García Linera in der Südamerikaausgabe von Le Monde Diplomatique vom Januar 2006, S.5. 17 Unter dem Titel „Estado, Descentralización, Autonomías e Interculturalidad” griff GTZ-PADEP schließlich das LATAUTONOMY-Thema der multikulturellen Autonomien (scheinbar) auf und organisierte zusammen mit der holländischen und der spanischen Entwicklungskooperation sowie dem Vizeministerium für Dezentralisierung am 23. und 24. November 2007 in La Paz ein internationales Seminar, das freilich weder inhaltlich noch personell etwas mit LATAUTONOMY zu tun hatte. Indigenistische Erfahrungen und Konzepte kamen dabei nur als Fußnote vor; unter den Referenten waren keine akademischen Experten für indigene Autonomiemodelle und kein einziger Indígena.

48

Robert Lessmann

neuen Parlament, mit 2/3 der Stimmen zu verabschiedendes Ley Marco de Autonomías y Descentralización (Art. 272).18 Wie auch immer: Wenn nun in den Tieflanddepartments Bürgerversammlungen zweifelhafter Zusammensetzung und Legitimation Autonomiestatuten verabschieden so ist festzuhalten, dass diese Option in der noch geltenden Verfassung gar nicht vorgesehen ist! Man bewegt sich insofern klar außerhalb des gültigen rechtlichen Rahmens. Der Entwurf zur neuen Verfassung – den die Opposition ablehnt, egal wie das Referendum darüber ausgehen wird – sieht dagegen eine solche Autonomieoption in Art. 275 und 276 vor. 5

Nationalisierung oder „Wiedererlangung der nationalen Souveränität über die Rohstoffe”

Viele Bolivianerinnen und Bolivianer verstehen sich als „Bettler auf dem goldenen Thron”. Hinter diesem Ausdruck steht ein historisches Ressourcentrauma: Stets, so hat man den Eindruck, waren die Gewinne aus der Ausbeutung der reichen Bodenschätze Boliviens ins Ausland geflossen. Auseinandersetzungen um die Rohstoffe hatten entscheidend zum Scheitern des alten Modells beigetragen: Der Kampf gegen die Privatisierung der Wasserversorgung von Cochabamba und El Alto, gegen die Politik der Koka-Eradikation und jener um die Energievorkommen. Im neuen Kabinett wurde ein Wasserministerium geschaffen (und mit Abel Mamani besetzt, der den Kampf gegen die Wasserprivatisierung in El Alto angeführt hatte19) und eines für Kohlenwasserstoffe. Schließlich wurde ein Vizeministerium für Alternative Entwicklung umgewidmet in eines für „Koka und integrierte Entwicklung”. Bolivien verfügt mit 48,7 Billionen Kubikfuß über die zweitgrößten Erdgasreserven Südamerikas nach Venezuela. Am 01. Mai 2006 wurden die Erdöl- und Erdgasquellen per Dekret nationalisiert und vom Militär besetzt:20 Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) erhielt jene Anteile zurück, die im Zuge der Kapitalisierung Mitte der 90er Jahre in einen Pensionsfonds umgewandelt worden waren und wurde damit wieder zu einer vollwertigen staatlichen Ölgesellschaft aufgewertet. YPFB bekam per Dekret 51% der Aktien an den Joint-Ventures mit ausländischen Partnern zugesprochen. Der Staat erhält somit die Kontrolle über Förderung, Verarbeitung und Vermarktung der Energieressourcen zurück. Die Partnerunternehmen erhalten künftig 18% der Gewinne. Sie bekamen 180 Tage Zeit, ihre bestehenden Verträge neu zu verhandeln. Mit dieser Maßnahme setzte Morales nicht nur eines seiner Wahlversprechen um, sondern das Ley de Hidrocarburos (Ley 3.058 vom 19.05.2005) mit dem seinerseits das Ergebnis einer vorangegangen Volksbefragung umgesetzt werden sollte. Die Unruhen, die schließlich zum Sturz von Präsident Sánchez de Lozada am 17. Oktober 2003 führten, hatten sich bekanntlich an der Frage des Umgangs mit den Gasvorkommen entzündet. Dessen Nachfolger Carlos D. Mesa weigerte sich, das Gesetz No. 3.058 zu unterschreiben, weil er 18 Art. 272.: „Los alcances, la organización, el funcionamiento, la estructura, las competencias, las atribuciones, la asignación de los recursos económicos financieros y la coordinación del sistema de descentralización y de autonomías se regirán mediante esta Constitución y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, que será aprobada por dos tercios de votos de la Asamblea Legislativa Plurinacional.” 19 Mamani musste inzwischen wegen einer Nachtclub-Affaire gehen. 20 Was ein weiteres Zeichen der Loyalität gegenüber der Regierung Morales war, nachdem dieser gleich am zweiten Tag seiner Amtszeit 28 Generäle in den vorzeitigen Ruhestand geschickt hatte ohne dass etwas geschah.

Bolivien: Zwischen Modellfall und Unregierbarkeit

49

mit der Nationalisierung Schadenersatzforderungen in unbezahlbarer Höhe auf Bolivien zukommen sah. Sowohl die hohen Energiepreise als auch freundschaftliche Beziehungen zu einigen der wichtigen Abnehmerstaaten und Investoren aus der Nachbarschaft, der explizite Energiehunger Chinas, aber auch sein Ruf als Politiker, der bereit sei, auch die Kosten eines radikalen Bruchs mit dem neoliberalen System auf sich zu nehmen, stärkten Morales offenbar den Rücken. Jedenfalls fielen die Reaktionen der betroffenen Unternehmen und ihrer Mutterländer verhaltener aus als in der Vergangenheit, wo man offen mit der Anrufung internationaler Schiedsgerichte gedroht hatte.21 In den Niederungen der konkreten Umsetzung werden aber doch beträchtliche Schwierigkeiten für die bolivianische Regierung erkennbar. Erst am 18. Juli 2006 begann eine umfassende Inventur über Vorkommen, Förderung und Investitionen der ausländischen Unternehmen, auf deren Grundlage dann die neuen Verträge mit ihnen ausgehandelt wurden (La Razón, 18.07. 2006). Nach der Einigung mit Argentinien über eine Anhebung des Preises von 3,38 auf 5 USD pro Unidad Térmica Británica für Gas, entbrannte sogleich ein Streit mit den Departments Tarija und Santa Cruz (dort liegen 97% der Gasvorkommen) über die Aufteilung der Mehreinnahmen (La Razón, 13.07.2006). Die Verhandlungen mit Petrobras begannen trotz positiver Signale aus Brasilia zäh. Petrobras-Präsident José Sergio Gabrielli mahnte Bolivien mehrfach an, endlich Verhandlungen aufzunehmen und fror geplante Investitionen in Höhe von 5 Mrd. USD ein. Präsident „Lula” da Silva bekam mit seiner konzilianten Haltung, das arme Bolivien brauche vom reichen Nachbarn Solidarität, nicht Arroganz, offenen Widerspruch von Seiten der Opposition. Und der Präsident von Petrobras wies mögliche Preiserhöhungen sowie jede Änderung der Vertragsbedingungen zu Lasten Brasiliens zurück (La Razón, 06.05.2006). Offenbar wegen seiner harten Verhandlungspositionen und der Schwierigkeiten mit Brasilien musste der bolivianische Energieminister Solíz Rada mit seinem gesamten Team Mitte September 2006 zurücktreten. Mit dem Ende des Wahlkampfes in Brasilien haben sich die Wogen geglättet und es konnte eine Einigung erzielt werden. Interessenunterschiede und Missklänge bleiben, doch scheint man in der täglichen Zusammenarbeit mit Petrobras zur Normalität zurückgefunden zu haben und Präsident „Lula” da Silva kündigte bei seinem Besuch in La Paz im Dezember 2007 neue brasilianische Investitionen im bolivianischen Energiesektor in der Größenordnung von einer Milliarde USD an (La Razón, 18.12.2007). Bolivien profitiert hier offenbar auch von der Ressourcenknappheit. Das Land braucht seinerseits ausländische Investoren als Partner. Und diese akzeptieren nicht nur ungern schlechtere Konditionen und niedrigere Gewinne, sie beschwerten sich auch über handwerkliche Schwächen und Langsamkeiten im bolivianischen Energieministerium und bei 21 So auch die spanische Repsol. „La petrolera Repsol/YPF se muestra dispuesta a renegociar los contratos”, wusste „El País” am Tag nach der Nationalisierung (02.05.2006). Dass unter der Regierung Morales die Karten neu gemischt sind, zeigte sich bereits vorher: Nach der Eröffnung eines Verfahrens wegen angeblicher illegaler (oder nicht deklarierter) Exporte im Wert von 9,2 Millionen USD über Argentinien nach Chile in den Jahren 2004 und 2005 war Repsol-Vertreter Julio Gavito von den Behörden gesucht worden, weil er nicht zur Aussage erschienen war. Daraufhin reiste Repsol-Chef Antonio Brufeau persönlich nach La Paz, wo er Evo Morales versicherte, man habe eine weiße Weste, werde aber ein entsprechendes Urteil respektieren. Im übrigen habe er nie daran gedacht, ein Schiedsgericht anzurufen. Repsol wolle vielmehr seine bisher 900 Millionen EUR Investitionen in Bolivien deutlich ausweiten und sei bereit, bestehende Verträge auf der Grundlage des Ley de Hidrocarburos vom Mai 2005 neu zu verhandeln. Repsol kontrollierte 53% der Öl- und Gasförderung sowie das Pipeline-Netz. Gavito wurde in der Folge unter Hausarrest gestellt und trat von seiner Funktion als Direktor von Repsol/YPFB zurück (La Razón, 22.03.2006). Unterdessen geht der Streit mit Repsol wegen angeblicher Schwarzgeschäfte vor Gericht weiter.

50

Robert Lessmann

YPFB, wo es bereits wiederholt zu Auswechslungen des Führungspersonals kam. Trotz venezolanischer Unterstützung ist Bolivien mit einschlägigen Experten und technischem Fachpersonal nicht im Übermaß gesegnet. Man produziert immer wieder zu wenig, um die vertraglichen Verpflichtungen gegenüber Argentinien und Brasilien zu erfüllen (La Razón, 04.01.2008). Beide Länder sind inzwischen mit Abstand die wichtigsten Handelspartner; zusammen nehmen sie 49% der bolivianischen Exporte auf und liefern 39% der Importe. Erdöl und Erdgas machen inzwischen fast 48% der bolivianischen Exporte aus (INE 2005). Indes: Ungeachtet dieser Schwierigkeiten konnte die Regierung dem Senat pünktlich vor Ablauf der Frist für die Neuverhandlungen im November 2006 44 Öl- und Gasverträge mit 12 ausländischen Unternehmen zur Ratifizierung vorlegen. Der Anteil der bolivianischen Einnahmen daraus liegt bei zwischen 50 und 85% – gegenüber vormals 18% (La Razón, 07.11.2006 bzw. 29.11.2006). Und nicht nur dies: Die Befürchtung, dass ausländische Investoren wegen der einseitigen Änderung der Geschäftsbedingungen zwar ihre alten Investitionen retten, Neuinvestitionen aber zurückhalten würden, scheint sich nicht zu bestätigen. Nach offiziellen Angaben lagen die Investitionen (von insgesamt 12 dieser Unternehmen) im Jahr 2007 mit 1.266 Mio. USD um ein Drittel über den Erwartungen (La Razón, 04.01.2008). Während interne Kritiker von einer Scheinnationalisierung sprechen und manche internationale Presseorgane über „Verstaatlichungen“ schimpfen, konnte Morales damit eines seiner wichtigsten und schwierigsten Wahlversprechen umsetzen. 6

Landreform

Die Landreform von 1953 hatte einerseits Großgrundbesitz im Tiefland vielfach unangetastet gelassen, andererseits unproduktive Minifundien im Hochland geschaffen. Die Krise der Landwirtschaft in Bolivien ist also nicht nur eine Frage der Landverteilung. Trotzdem: Ein Landreformgesetz (Ley INRA von 1996) harrte der Umsetzung. Es war auf 10 Jahre angelegt, doch konnte bis kurz vor Ablauf dieser Frist nur 1/3 des fraglichen Landes verteilt werden. Ziel ist die sozialverträgliche Umverteilung nicht genutzten Landes (Tierras Comunitarias de Orígen). So bildete sich in Bolivien eine Landlosenbewegung Movimiento Sin Tierra heraus. Präsident Morales versprach die rasche Umsetzung einer Landreform, mehr noch einer „Land-Revolution”, wie er sagte. Die Landvergabe solle mit politischadministrativen Funktionen der Selbstverwaltung gekoppelt werden (La Razón, 21.06. 2006). Zu diesem Zweck wurde Ende Juli 2006 ein Ergänzungsgesetz zum Ley INRA (Ley 1715) verabschiedet. Dieses Gesetz ging Anfang Dezember 2006 auf paradoxe Weise auch durch den Senat.22 Das Gesetz sieht insbesondere die Möglichkeit von Enteignungen für Grundbesitz ab einer bestimmten Größe vor, sofern dieser nicht produktiv genutzt wird. Bereits vorher hatte Morales die Verteilung von Staatsland in der Größenordnung von 2-3 Millionen Hektar an indigene Gemeinschaften sowie arme und landlose Familien angekündigt. Noch sind die großen Ländereien im Tiefland unangetastet geblieben und das Fehlen eines zuverlässigen Katasters stellt hierfür ein objektives Hindernis dar. Andererseits schreitet die Kleinbauernförderung wohl voran und man liest in der Presse von einschlägi22 Durch den Hungerstreik der Opposition in Sachen 2/3-Mehrheit in der Constituyente fehlte an sich das Abstimmungsquorum. Durch die überraschende Anwesenheit eines oppositionellen Senators und zweier Suplentes (Ersatzmänner) wurde dieses dann aber doch erreicht. Obwohl sie mit Nein stimmten, brachte die MAS ihr Ergänzungsgesetz durch, was die wütende Opposition mit Bestechungsvorwürfen quittierte.

Bolivien: Zwischen Modellfall und Unregierbarkeit

51

gen Maßnahmen, wie der Verteilung von Traktoren. In einer Jahresbilanz der Regierung gibt diese an, im Jahr 2007 Besitztitel für 7,1 Mio. Hektar Land vergeben zu haben; das seien zusammen mit 3,1 Mio. Hektar von 2006 mehr als in zehn Jahren Landreform im Zeichen des INRA verteilt worden war (9,2 Mio.) (La Razón, 04.01.2008). 7

Kokapolitik und Drogenkontrolle

Evo Morales war als Kokabauernführer, als Oppositionspolitiker und als Präsidentschaftskandidat stets für eine Entkriminalisierung des Kokablattes eingetreten – und zwar auf nationaler wie auf internationaler Ebene. Koka ist ein jahrhundertealtes Naturprodukt, das vor allem beim „Kauen” und als Tee, aber auch in rituellen Kontexten Verwendung findet. Koka liefert freilich auch den Grundstoff für die Kokaingewinnung. Es steht daher – zusammen mit Substanzen wie Kokain und Heroin – auf dem Index der UN Drogenkonvention von 1961, die ein Verbot von Anbau, Konsum und Handel verlangt. Die Wiener Konvention von 1988 erkennt traditionelle Verwendungszusammenhänge an, wo sie historisch nachgewiesen sind: de facto in Peru und Bolivien. Die immer noch gültige bolivianische Gesetzgebung (Ley 1.008 aus dem Jahr 1988) definiert daher legale, so genannte traditionelle Anbauzonen (12.000 Hektar in den Yungas von La Paz), Zonen der über den traditionellen Bedarf hinaus gehenden „Überschussproduktion im Übergang”, vor allem der Chapare, wo Koka parallel zur Schaffung von Lebensalternativen für die betroffenen Bauern reduziert werden solle und den Rest des Landes, wo der Kokaanbau überhaupt verboten ist (Vgl. Lessmann, 1996, 117ff). Die bisherige, weitgehend außengesteuerte Drogenpolitik der meist zwangsweisen Kokavernichtung hat sich freilich als Nachhaltigkeitsdesaster erwiesen. Die maximale Kokaanbaufläche in Bolivien wurde mit 48.600 Hektar im Jahr 1996 gemessen. Seit dem Beginn systematischer Aufzeichnungen durch die Vereinten Nationen bis einschließlich des Jahres 2005 wurden jedoch 125.873 Hektar Koka vernichtet, das ist 2,6 Mal so viel wie das historische Maximum. (UNODCCP 1999: 43; UNODC 2007: 69 Tab. 6).23 Das bedeutet, es wurden zwar stets Erfolge bei der Eradikation von Kokafeldern erzielt. Doch in Abwesenheit ökonomischer Alternativen wurden im Hinterland neue angelegt. Dabei wurden Wälder abgeholzt, fragile Böden erodierten, Erdreich und Gewässer wurden durch Chemikalien vergiftet, die bei der Weiterverarbeitung zu Pasta Básica de Cocaína eingesetzt werden. Die Politik der Kokareduzierung ohne Nachhaltigkeit dürfte – den Gesamtflächenverbrauch hochgerechnet – allein im Anbaugebiet des Chapare über die Jahre 200.000 - 400.000 Hektar subtropischen Regenwald gekostet haben (vgl. Lessmann 2005: 300ff). Diese Politik hat daneben den Widerstand der Bauern provoziert: Permanente Proteste und teilweise gewalttätige Auseinandersetzungen um die Kokavernichtung sowie Menschenrechtsverletzungen im Zusammenhang damit kennzeichneten die letzten beiden Jahrzehnte. Bereits die Regierungsbildung im Januar 2006 machte den beabsichtigten Paradigmenwechsel deutlich: Das Vizeministerium für Alternative Entwicklung wurde in Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral umbenannt und mit Felix Barra besetzt, einem Kokabauernführer aus den Yungas. Dionisio Nuñez, prominentester cocalero der Yungas wurde Präsidentenberater in Sachen Entkriminalisierung des Kokablattes: Boliviens KokaSonderbotschafter sozusagen. Das für Drogenbekämpfung zuständige Vizeministerium für 23

Seit Beginn der Kokaeradikation dürfte demnach insgesamt rund dreimal so viel vernichtet worden sein.

52

Robert Lessmann

Soziale Verteidigung schließlich übernahm Felípe Cáceres, der jahrelang die No. 2 hinter Morales bei den federaciones der Kokabauern des Chapare gewesen war, bevor er ab 1996 für zwei Amtsperioden Bürgermeister von Villa Tunari wurde, der größten ChapareGemeinde. Die verschiedenen Sonderpolizeien zur Drogenbekämpfung, die zumeist von den USA geschaffen, ausgerüstet, trainiert und de facto geleitet wurden und deren Abschaffung beziehungsweise Abzug aus dem Chapare die cocaleros stets gefordert hatten, existieren noch.24 Im Gegensatz zu früher übten die US-Amerikaner heute aber keine Befehlsgewalt mehr aus und die Bauern seien nicht mehr in ihrem Visier, denn die Reduktion des Kokaanbaus finde nun im Konsens mit den Bauern und ihren sindicatos statt. Allerdings hätten die Nordamerikaner nach wie vor ihre eigene intelligence, wovon sie seinen Behörden nur das mitteilten, was sie für opportun halten, vermutet Felípe Cáceres (Interviews anlässlich der 49. und 50. CND in Wien im März 2006 bzw. 2007). Auch das umstrittene Drogengesetz No. 1.008, dessen Abschaffung die Kokabauern seit seiner Verabschiedung im Jahr 1988 gefordert hatten, ist nach wie vor in Kraft. Im Hinblick auf eine Reform wurde stets auf die verfassunggebende Versammlung verwiesen. Im Entwurf der neuen Verfassung ist das Kokablatt nach Art. 384 als Kulturerbe unter staatlichen Schutz gestellt; Näheres regeln die einschlägigen Gesetze.25 Gedacht ist darüber hinaus an eine Aufspaltung der Gesetzgebung in ein Ley General de la Coca zur „Rationalisierung” – wie man sagt, gemeint ist: Kontrolle – von Anbau und Handel der Kokablätter und ein Drogengesetz zur Bekämpfung der Drogenproduktion und des Drogenhandels. Auf eine solche Zweiteilung hatten sich die cocaleros bei den Verhandlungen um das Ley 1.008 bereits im Jahre 1987 mit der damaligen Regierung verständigt. Die Einigung war seinerzeit unter dem Druck Washingtons aber nicht umgesetzt worden (Lessmann 1996: 117ff). Das drogenpolitische Motto der Regierung Morales heißt nun dementsprechend: Coca sí, cocaína no! Der politische Paradigmenwechsel liegt darin, dass das Kokablatt juristisch bisher primär als Grundstoff für die Kokainherstellung angesehen worden war, als kontrollierte Substanz im Sinne der UN Drogen-Einheitskonvention von 1961. Von Verbot und Eradikation ausnahmsweise ausgenommen waren lediglich 12.000 Hektar in den Yungas für traditionelle Verwendungsformen. In Zukunft also soll das Kokablatt geschütztes andines Kulturerbe sein; die normativen Vorzeichen werden umgekehrt! Allerdings erkennt man die Funktion des Kokablatts als Grundstoff für die Kokainherstellung durchaus an, weshalb eben eine „Rationalisierung” oder Kontrolle nötig sei. Es solle demnach weder eine unkontrollierte Freigabe geben, noch coca zero, wie das bisherige Credo gelautet hatte. Die bisherigen Ergebnisse im Bereich Cocaína No! können sich durchaus sehen lassen. Darunter fällt die ganze Palette so genannter law enforcement-Maßnahmen: Schärfere Kontrolle der zur Weiterverarbeitung notwendigen sogenannten Precursor-Chemikalien solle im Vordergrund stehen, stärkerer Kampf gegen Geldwäsche, Kampf gegen kriminelle Organisationen, Zerschlagung von Labors, verschärfte Grenzkontrollen und Kooperation 24

Es gab mehr als ein halbes Dutzend davon, die teilweise auch vermummt auftraten, so dass es schwierig war festzustellen, wer wofür verantwortlich war (vgl. Ledebur 2005). 25 Coca ist dort Bestandteil eines Abschnitts „Biodiversidad, Coca, Areas Protegidas y Recursos Forestales“, wo es um den Schutz der natürlichen Artenvielfalt geht. In diesem Kontext hat man das Thema politisch niedriger gehängt als ursprünglich erwartet. Art. 381 erklärt alle heimischen Tier- und Pflanzenarten zum Naturerbe. Art. 384 besagt: „El Estado protege a la coca originaria y ancestral como patrimonio cultural, recurso natural renovable de la biodiversidad de Bolivia, y como factor de cohesión social; en su estado natural no es estupefaciente. La revaloración, producción, comercialización e industrialización se regirá mediante la ley.“

Bolivien: Zwischen Modellfall und Unregierbarkeit

53

mit den Nachbarn – auch befreundete Nachbarregierungen, wie die Argentiniens und Brasiliens befürchten, ihre Länder könnten mit Kokain überschwemmt werden. Nach Angaben des zuständigen „Vizeministeriums für soziale Verteidigung” sollen bis November 2006 1,3 Tonnen Kokain (Hydrochlorid) und 12,6 Tonnen des Zwischenprodukts Pasta Básica de Cocaína beschlagnahmt worden sein (La Razón, 14.12.2006). Die Vereinten Nationen nennen für 2006 eine Gesamtzahl von 12 Tonnen (UNODC 2007: 73). Das liegt im oberen Bereich des in den vergangenen Jahren Üblichen. Im gesamten Jahr 2004 waren 0,5t Kokain beschagnahmt worden; 2005 1,3t (UNODC 2006: 2). Nach Auskunft aus dem UNODC war 2006 sowohl die Beschlagnahmung von Pasta Básica als auch die Zerstörung von Labors die höchste in den letzten zehn Jahren – und Beschlagnahmungen von Marijuana sind sogar um 400% angestiegen. Für das Jahr 2007 kursiert die Zahl von 15 Tonnen Pasta Básica und 3 Tonnen Kokain-HCL. Vizeminister Cáceres weiß, dass er im Rahmen der Gesamtstrategie überzeugende Ergebnisse im Bereich cocaína no! vorweisen muss, um Handlungsspielraum für eine Politik des coca sí! zu schaffen – und er weiß auch, dass er dazu die Hilfe der internationalen Gemeinschaft braucht. Aus Washington kommen diesbezüglich unterschiedliche Signale. Unter anderem gab es eine Äußerung des Drogenzaren Walters aus dem Weißen Haus, der die bolivianische Zusammenarbeit als „weniger gut” als vorher und als „nicht ausreichend” bezeichnete. Das Budget für die Anti-Drogen-Hilfe des INL an Bolivien für das Fiskaljahr 2007 lag bei 33,8 Millionen USD, 25% weniger als im Vorjahr (La Razón, 21.12.2006). Ein Zwischenbericht des Weißen Hauses zur certification legte Bolivien Mitte September 2006 ultimativ die Rückkehr zur bisherigen Koka-Vernichtungspolitik nahe. Präsident Evo Morales wies dies in seiner Rede vor der 61. Generalversammlung der Vereinten Nationen in New York am 19. September 2006 scharf zurück.Während das Pentagon die Kooperation praktisch auf Null heruntergefahren hat, war aus dem Bureau for International Narcotics Control and Law Enforcement Affairs (INL) des State Department auch verlautbart worden, man müsse mit Bolivien so oder so zusammenarbeiten, weil die Regierung alleine sonst gar nicht die Mittel habe, etwas gegen den Drogenhandel zu unternehmen: Zuletzt wurden den bolivianischen Drogenbekämpfungsbehörden durch US-Botschafter Goldberg 40 Toyotacamionetas im Wert von 1,08 Mio. USD sowie 27 Computer übergeben (La Razón, 28.12.2007). Dependenz wird zur Interdependenz. Während Bolivien aufgrund seiner Ergebnisse beim law enforcement die certification Washingtons 2007 für drogenpolitisches Wohlverhalten erhielt, drohten die USA mit der Nicht-Verlängerung eines Abkommens für zollfreie Importe (Andean Trade Promotion and Drug Eradication Act – ATPDEA), das am 31.12.2006 auslief und an dem bis zu 100.000 Arbeitsplätze in Bolivien hängen sollen. Es wurde vorerst provisorisch verlängert. Die Sonderkonditionen für so genannte drogenproduzierende Länder sollen nach dem Willen Washingtons in bilaterale Freihandelsabkommen überführt werden, die La Paz ablehnt. Es handelt sich also um eine Frage, die aus dem Bereich der Drogenkontrolle herausreicht. Im Rahmen der angekündigten Rationalisierung der Koka geht auch die Eradikation weiter: Und zwar im Großen und Ganzen auf der Basis des alten Ley 1.008 und der Übereinkunft der Kokabauern mit der Regierung von Carlos D. Mesa vom Oktober 2004.26 Nach 26 Diese Übereinkunft war eines der Ergebnisse intensiver Verhandlungen zwischen den federaciones der Kokabauern und der Regierung von Präsident Carlos D. Mesa seit Februar 2004. Viele der erzielten Ergebnisse entsprechen einem Stufenplan, den der Autor dieses Aufsatzes im November 2003 entworfen hatte. Bereits im Mai 2004 waren die Aktionen der Zwangseradikation dort gestoppt worden; seitdem ist es ruhig, stabil und friedlich im

54

Robert Lessmann

dieser Übereinkunft darf im Chapare jede Familie (heute: afiliado der sindicatos) einen cato Koka behalten; ein cato ist eine alte andine Maßeinheit, die 0,16 ha entspricht. Rein rechnerisch ergibt sich daraus eine dort temporär zulässige Gesamtfläche von 3.200 Hektar.27 Gewissermaßen im Vorgriff auf das von ihm erwartete Ergebnis einer Studie zur Neuermittlung des traditionellen Bedarfs kündigte Evo Morales bei der Präsentation der neuen „Strategie für den Kampf gegen den Drogenhandel und die Neubewertung des Kokablattes” am 18.12.2006 in Chimoré/ Chapare an, dass bis zum Jahr 2010 künftig insgesamt 20.000 Hektar Koka zulässig sein sollen, statt wie bisher 12.000 (La Prensa, 19.12.2006). Die cato-Lösung wurde von der Regierung Morales inzwischen auch auf tiefer liegende Zonen der Yungas ausgedehnt, die vom Gesetz 1.008 nicht als traditionelle Anbauzonen definiert sind. Darüber hinaus solle dort, wie im Chapare, freiwillige Verminderung in Abstimmung zwischen Bauernorganisationen und Behörden stattfinden: friedlich und gewaltlos. Nach den Erfahrungen aus dem Chapare scheint dies möglich. Dort wurde von 2004 auf 2005 ein Rückgang von 31% verzeichnet, während es landesweit nur 8% waren, weil die Yungas einen Zuwachs zu verbuchen hatten (UNODC June 2006: 9f). Die Eradikation hat nun erstmals auch in der Provinz Caranavi begonnen, wo sie von den Bauern selbst geplant und durchgeführt wird. Betroffene Cocalero-Führer nannten als Motiv für ihr Einlenken explizit die Solidarität mit ihrem Präsidenten, compañero Evo. Allerdings geht die Verminderung dort bisher äußerst schleppend voran. In ihrer Coca- und Eradikationspolitik ist die Regierung Morales von Seiten der internationalen Gemeinschaft mit Skepsis bis offener Ablehnng konfrontiert. Indes: Von der vormals befürchteten Freigabe und hemmungslosen Expansion des Kokaanbaus kann keine Chapare. Verantwortlichkeit und Kontrolle über die Projekte der „Alternativen Entwicklung” (heute sagt man lieber „desarrollo integral”) gingen an die mancomunidad de municipios (den Zweckverband der ChapareGemeinden) über; ausgenommen die von USAID finanzierten Projekte. Im Jahr 2004 wurden 8.000 Hektar Koka reduziert! 27 Dies zumindest so lange, bis eine Studie den legitimen Bedarf für traditionelle Verwendungsformen neu ermittelt hat. Der bisherigen Bedarfsermittlung (das Ley 1.008 lässt 12.000 Hektar traditionelle Produktion in den Yungas zu) liegt eine 1978 veröffentlichte Studie von Carter/Mamani (1978) zu Grunde. Kritiker hatten schon damals bezweifelt, dass der traditionelle Bedarf höher sein sollte als statistisch nachweisbare Verkaufszahlen, umgerechnet auf die dafür nötige Anbaufläche: nämlich 6.000 Hektar. Wie Carter und Mamani waren sie davon ausgegangen, dass es sich beim Kokakauen um eine indianische Angewohnheit handle, der Bedarf mit zunehmender Urbanisierung und Modernisierung also abnehme. Diese Sichtweise machte sich auch die US-Botschaft zu Eigen. Ihre Rechnung berücksichtigt nicht die Tatsache, dass in Bolivien vieles an den offiziellen Büchern vorbei produziert und verkauft wird. Ferner, so wird kritisiert, berücksichtige die Studie nicht den durchaus vorhandenen urbanen Konsum, der im Übrigen nicht unbedingt rückläufig sei. Das gelte insbesondere für den Konsum im Norden Argentiniens, wo Kokakauen – und zwar mit ausgesuchten Blättern aus den Yungas – zu einer Mode für Jugendliche und Mittelschichten geworden sei (vgl. Rivera 2003). Verkauf und Konsum der Blätter sind im Norden Argentiniens legal, nicht jedoch der Import! Die bolivianische Regierung schätzt das Volumen dieser illegalen Kokablattimporte des Nachbarlandes auf 50 Mio. USD jährlich und hatte angekündigt, dass Präsident Morales bei seinem Treffen mit Präsident Kirchner am 29.6.2006 auch über eine Legalisierung dieser Importe sprechen wolle, wozu es dann aber offenbar doch nicht kam. Im Vordergrund der Gespräche standen Erdöl- und Erdgas! An die erwähnte Studie werden also unterschiedliche Erwartungen geknüpft: Der US-Botschaft nahe stehende Kreise erwarten sich eine Bedarfsermittlung von 12.000 Hektar oder weniger; Kokabauern und Regierung deutlich mehr. Die Idee der Durchführung einer solchen Studie liegt auf der Hand und sie wurde auch seit Jahren beschlossen. Nur wollte sie niemand durchführen oder finanzieren, bis sich schließlich die EU dazu bereit fand. Nach Unstimmigkeiten bezüglich Methodologie und Finanzierung lag die Studie lange auf Eis. Der Hinweis auf die bevorstehende Studie erlaubte inzwischen das Spiel auf Zeit und interimsmäßiges, politisches Lavieren um definitive Regelungen herum – oder (positiv ausgedrückt) pragmatisches Improvisieren! Inzwischen soll der Startschuss gefallen sein.

Bolivien: Zwischen Modellfall und Unregierbarkeit

55

Rede sein. Selbst die erwähnte und im Ausland kritisierte Erweiterung des zulässigen Rahmens von 12.000 auf 20.000 Hektar impliziert bei einer aktuellen Anbaufläche von 27.500 Hektar eine Reduzierung. „Rationalisiert” wurden im Jahr 2006 5.070 Hektar; für 2007 werden 6.268 Hektar genannt. Das liegt im Mittel dessen, was in den 90er Jahren reduziert wurde. Die Reduzierungen geschehen heute im Unterschied zu damals aber auf friedlichem Wege und im Konsens mit den Bauern und ihren Organisationen. Sie dürften insofern bessere Chancen auf Nachhaltigkeit haben. Indes: Trotz einer Reduzierung von 5.070 Hektar ist im Jahr 2006 die Anbaufläche landesweit um 8% angewachsen und hat damit wieder das Niveau von 2004 erreicht (nahezu 50% unterhalb des Stands von 1995) (UNODC 2007: 64). Während nach Aussagen der Vereinten Nationen praktisch 99% der Reduzierungen im Chapare stattfanden, wo die cocaleros außerordentlich homogen und gut organisiert sind, kommt es in den Yungas und in den Randzonen, insbesondere in Schutzgebieten und Nationalparks zu Neuanbau, wo die soziale Kontrolle geringer ist oder gar nicht vorhanden.28 Von der internationalen Gemeinschaft mit Spannung und Skepsis erwartet worden waren bolivianische Vorstöße zur Änderung auch des internationalen Handlungsrahmens der einschlägigen UN-Konventionen von 1961 und 1988: Insbesondere die Streichung des Kokablattes von der Liste No. 1 der kontrollierten Substanzen der UN-Einheitskonvention von 1961. Eine Fülle von Argumenten spricht für die Korrektur dieses „historischen Irrtums”, so der Sprachgebrauch der neuen bolivianischen Regierung. Doch dazu ist es bisher noch nicht gekommen. Die bolivianische Delegation bei der 49. UN Commission on Narcotic Drugs (CND) in Wien 2006 gab dort diesen Wunsch zu erkennen29, stellte aber keinen formellen Antrag, wie weithin erwartet worden war. Es handelte sich eher um eine Sondierung. Erst in seiner Rede vor der Generalversammlung der Vereinten Nationen am 19. September in New York verteidigte Präsident Morales seine Kokapolitik in Zurückweisung der erwähnten US-Sanktionsdrohungen, was freilich auch kein förmlicher Antrag auf Änderung der UN-Konvention ist. Auch anlässlich der 50. CND, bei der Bolivien im Frühjahr 2007 mit zwei Vizeministern und fünf Botschaftern in Wien vertreten war, erfolgte keine Antragstellung. Eine angestrebte Änderung der Konvention von 1961 würde den Export von Produkten auf Kokabasis erlauben. Einige Mitglieder der internationalen Gemeinschaft befürchten in diesem Fall aber einen drogenpolitischen Dammbruch; das oben beschriebene Nachhaltigkeitsdesaster der bisherigen Politik sehen sie als no event, das heißt sie nehmen an, dass mit einer Deregulierung alles noch schlimmer kommen würde. Das mag man glauben oder auch nicht. Die bolivianische Delegation bei der CND hat es im Rahmen ihrer Sondierungen jedenfalls zur Kenntnis genommen und verstanden, dass dieser Weg ein langer und politisch kostspieliger sein wird. Die sogenannte diplomácia de la coca von Präsident Jai28

Dort gab es auch eine erste gewalttätige Auseinandersetzung um die Zwangseradikation von Kokafeldern und zwar Ende September 2006 im Parque Nacional Carrasco. Zwei Kokabauern starben. Die Regierung stellte sich auf den Standpunkt, dass die Pflanzungen im Schutzgebiet generell illegal seien und vernichtet werden müssten (La Razón, 01.10.2006). Die betroffenen Bauern berufen sich darauf, dass das Gebiet als Yungas de Vandiola vom Gesetz No. 1.008 als traditionelle Zone legaler Produktion definiert sei. 29 „En referencia a una visión de respeto a las culturas ancestrales tanto las andinas como las amazónicas y a la autoidentificación de la población indígena con la hoja de coca como elemento sagrado y cosmológico, se advierte la necesidad de revalorizar la hoja de coca” (Intervención de Félix Barra, Viceministro de Coca y Desarrollo Integral, 15.3.2006 übers. etwa: Aus Respekt gegenüber den überlieferten Kulturen der Anden und Amazoniens sowie der Selbstidentifikation der Völker mit dem Kokablatt als einem heiligen und kosmologischen Element, wird die Notwendigkeit einer Neubewertung des Kokablattes angeraten. R.L.).

56

Robert Lessmann

me Paz Zamora in dieser Richtung war in der ersten Hälfte der 1990er Jahre mangels internationaler Unterstützung sang- und klanglos gescheitert. Obwohl man weiterhin an der Forderung einer revaloración de la hoja de coca festhält, scheint man sich doch kurzfristig für einen anderen Weg entschieden zu haben. Am 26. Mai unterzeichneten Evo Morales, Hugo Chavez und Carlos Lage (Vizepräsident des kubanischen Ministerrats) in der Chapare-Ortschaft Shinahota mehrere Abkommen im Rahmen des Tratado de Comercio de los Pueblos (TCP – Handelsabkommen der Völker) und der Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA). Darunter auch eines, das die Öffnung der Märkte Kubas und Venezuelas für bolivianische Kokaprodukte vorsieht. Venezuela wird mit insgesamt 1 Million USD den Bau einer Kokamehlfabrik im Chapare, den Neubau einer Verpackungsanlage für Kokatee und Trimate (einer Mischung aus Koka, Kamille und Anis) in Coripata/ Yungas sowie die Renovierung einer weiteren in Chulumani/ Yungas finanzieren.30 Daneben ist die Rede von Südafrika, China und Indien als interessierten, potenziellen Absatzmärkten. Vor oder anstelle der schwierigen Änderungsprozedur der UN-Konventionen scheint man offenbar vorerst eine Exportpolitik an ihnen vorbei anzustreben – im Rahmen einer Süd-Süd-Kooperation der Willigen, die bereit sind, die Kosten eines Verstoßes gegen die Bestimmungen der UN-Konvention auf sich zu nehmen. Inwieweit dies tragfähig sein wird, bleibt abzuwarten.31 Ob es andererseits aus der Sicht der internationalen Drogenkontrolle sinnvoll ist, rigide an antiquierten Bestimmungen festzuhalten, ist eine andere Frage: Eine wachsende Zahl von Ländern macht heute bereits offen oder stillschweigend Politik an diesen Bestimmungen vorbei. Erwähnt seien hier nur die niederländischen Coffee-Shops, sogenannte „Drückräume” in verschiedenen deutschen Bundesländern, Heroinabgabe an Hardcore-Suchtpatienten. Es besteht die Gefahr, dass sich das internationale Kontrollregime gerade durch seine Inflexibilität in die Obsoleszenz manövriert. 30 Vgl. Los Tiempos 26.05.2006. Dabei soll es nicht um Neuproduktion, sondern vorerst um die Absorbtion der bestehenden Kokaproduktion gehen. Die Höhe der anvisierten Investitionen deutet an, dass die ursprüngliche Euphorie in Bezug auf die möglichen Absatzchancen solcher Produkte auf den Weltmärkten inzwischen realistischen, volkswirtschaftlichen Kalkulationen Platz gemacht hat. Der Verbrauch der Firma Winsor, einer der großen Produzenten von Kokateebeuteln in Bolivien liegt bei 13 Tonnen. Die Kokaernte (2005) wird auf 42.000 Tonnen geschätzt (UNODC 2006: 254). 31 Auf einschlägigen Messen in Bolivien und Peru treten regelmäßig etwa zwei Dutzend Kleinanbieter aus Bolivien, Kolumbien und Peru auf. Sie stellen neben Tee, auch Kaugummi, Erfrischungsgetränke, Kekse, Zahnpasta, Shampoo, diverse Sirupe und Einreibungen auf Kokabasis aus. Es besteht kein Zweifel, dass Kokablätter eine Vielzahl von Vitaminen und Mineralien sowie heilwirksame Substanzen enthalten. Inwieweit diese allerdings auch in den angebotenen, verarbeiteten Produkten (etwa nach einem Backprozess bei Keksen) enthalten und wirksam bleiben, ist häufig nicht nachgewiesen. Aus Anlass der erwähnten diplomácia de la coca der Regierung Jaime Paz Zamora hatte das deutsche Bundesministerium für Entwicklung und wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ) bei der Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) eine Studie über die Absatzchancen von Produkten auf Kokabasis in Auftrag gegeben. Diese wurden insgesamt mit wohlwollender Skepsis betrachtet. Die besten Chancen wurden für Kokatee und –teemischungen gesehen. Problematisch sei aufgrund der internationalen Restriktionen die Kleinheit des Marktes (Bolivien und Peru), die Investitionen in marktgerecht-attraktive Darreichungsformen unrentabel machen, weshalb die fraglichen Produkte oft in schmucklosen Billigfläschchen aus Plastik verkauft würden. Insgesamt, so das GTZ-Papier, verunmögliche die aktuelle Rechtslage eine realistische, internationale Marktstudie für diese Produkte (GTZ 1993). Von peruanischer und bolivianischer Seite freudigoptimistisch begrüßte Exporte des peruanischen Monopolunternehmens Empresa Nacional de la Coca (ENACO) von 153.500 Päckchen Kokatee an Südafrika erweisen sich bei näherem Hinsehen als Geschäft in der Größenordnung von maximal 500.000 USD; was abzüglich von Steuern, Transportkosten und Produktionskosten übrig bleibt, wäre auf andere potenzielle Märkte und Produkte hochzurechnen und in ein realistisches Verhältnis zu den (politischen) Kosten einer revalorización zu setzen.

Bolivien: Zwischen Modellfall und Unregierbarkeit

57

Unter Evo Morales hat der erwartete drogenpolitische Paradigmenwechsel eingesetzt. Allerdings ändert sich in der drogenpolitischen Praxis vorerst nur sehr wenig! Es handelt sich um eine pragmatische, nicht widerspruchsfreie Politik des Ausgleichs zwischen internen Erwartungen und externen Verpflichtungen, die den nationalen Interessen Boliviens Priorität einräumt. Insofern ist vor allem der Konsenscharakter der Reduzierungspolitik hervorzuheben, durch den bisherige Dauerkonflikte und gewalttätige Auseinandersetzungen um die Kokareduzierung ad acta gelegt werden konnten. Das ist ein großer Gewinn für die Menschen. Von einer befürchteten unkontrollierten Ausweitung des Kokaanbaus und des Drogenhandels kann keine Rede sein. Die Ergebnisse bei den Drogenbeschlagnahmungen sind ebenso gut oder besser als vorher; die bei der Kokareduzierung gemischt, wobei ein leichter Neuanstieg beim Anbau Grund zur Sorge bietet. Indes: Bolivien produziert derzeit rund 17,5% der weltweit verfügbaren Koka; das wären hochgerechnet potenziell 10% des globalen Kokainangebots (UNODC 2007: 64). Angesichts des Nachhaltigkeitsdesasters der Kokapolitik der letzten 20 Jahre und ihrer hohen sozialen und politischen Begleitkosten, nicht nur in Bolivien, sondern im Andenraum insgesamt,32 ist der internationalen Gemeinschaft auch angesichts langsamerer Reduzierungsraten zur Gelassenheit zu raten: Diese konsensualen Reduzierungen haben womöglich größere Nachhaltigkeitschancen, als die bisher zwanghaft und über die Köpfe der betroffenen Bauern hinweg erzielten. 8

Sozial- und Außenpolitik

Im Ausland weniger beachtet wurden eine Reihe von Maßnahmen im Sozialbereich, wie die Einführung einer Mindestpension für ältere Menschen, die Schaffung eines Fonds zur Unterstützung von Schulkindern, die hier nicht im einzelnen diskutiert werden können. Von Kritikern werden nicht diese Maßnahmen an sich bemängelt, sondern der „assistenzialistische” Ansatz. Durch die Anhebung des gesetzlichen Mindestlohns um 13% sowie die Senkung der Bezüge für Präsident (von 40.000 auf 5.000 Pesos Bolivianos), Vizepräsident, Parlamentarier und Regierungsangestellte durften sich jene bestätigt sehen, die der Regierung Morales Populismus vorwerfen und deren außenpolitische Hinwendung zu Venezuela und Kuba beklagen. In der Tat: Mehr als Tausend kubanische Ärzte helfen im Gesundheitswesen, junge Bolivianerinnen und Bolivianer studieren in Havanna kostenlos Medizin. Am Titicaca-See ist mit kubanischer Hilfe eine Augenklinik entstanden, die auch von peruanischer Seite her Zulauf hat. Mit kubanisch-venezolanischer Hilfe wird ein Alphabetisierungsprogramm durchgeführt: Die Rede ist von 24 kubanischen Instruktoren, 10.000 Fernsehern, 4.400 Video-Ausrüstungen und 1,5 Millionen USD aus Venezuela. Mit 5 Millionen USD aus Caracas sollen vernachlässigte Stadtteile von La Paz in sogenannte Barrios de Verdad (wirkliche Stadtviertel) verwandelt werden. Am 29.04.2006 trat Bolivien dem Wirtschaftsverbund ALBA (Alternativa Bolivariana para las Américas) bei, der sich in der Eigendarstellung als solidarwirtschaftliche Alterna32

Kolumbien ist mit seiner umstrittenen Besprühungskampagne das Paradebeispiel für jenes Nachhaltigkeitsdesaster: Zwischen 1994 und 2006 wurden dort 1.184.851 Hektar Koka aus der Luft mit Pflanzengift besprüht (UNODC 2007: 69). Der Anbau hat sich in derselben Zeit verdoppelt (nach Zahlen des US State Departments sogar verdreifacht)! Waren es am Beginn der Besprühungskampagne sechs Provinzen, so gibt es heute Kokaanbau in 23 der 33 kolumbianischen Departments.

58

Robert Lessmann

tive zum US-Projekt einer lateinamerikanischen Freihandelszone versteht und dem daneben Venezuela, Kuba und neuerdings auch Nicaragua angehören. Venezuela bekommt bolivianischen Soja und liefert dem Erdölproduzenten Bolivien monatlich 200.000 Fässer Diesel, da das Andenland nicht über entsprechende Raffineriekapazitäten verfügt. Anfang Oktober 2006 wurde ein Militärpakt mit Venezuela unterschrieben (La Razón, 10.10.2006). Evo Morales hat für sein Projekt relativ gute wirtschaftliche und außenpolitische Konjunkturen geerbt: Für 2006 wurde ein Wirtschaftswachstum von 3,5% prognostiziert; das reale Wachstum dürfte bei 4,5% gelegen haben (La Razón, 27.09.2006) oder sogar darüber. Für 2007 wurden ein etwas geringeres Wachstum prognostiziert und inflationäre Tendenzen festgestellt. Im Gegensatz zum progressistischen Projekt der UDP-Regierung (Unidad Democrática y Popular) von Anfang der 80er Jahre, das mit dem Zinnkrach konfrontiert war und in einer Hyperinflation endete, boomt der Hauptdevisenbringer Erdgas. Bolivien ist umgeben von freundlichen Nachbarn, selbst die Beziehungen zum „Erzfeind” Chile erleben ein heftiges Tauwetter; der „Hegemon” ist in anderen Regionen überbeschäftigt. Die notorische Präsenz und das gönnerhafte Verhalten von Hugo Chavez haben das bolivianische Souveränitätstrauma neu belebt und Anlass zu kritischen Kommentaren gegeben. Inwieweit es durch die außenpolitische Neuorientierung tatsächlich auch zu einer gewissen Entfremdung mit der regionalen Vormacht Brasilien kommt, muss man abwarten. Bisher waren die Reaktionen dort auch durch den Wahlkampf beeinflusst und sollten nicht überbewertet werden. Darüber hinaus ist das Projekt ALBA durch ein transkontinentales Pipeline-Vorhaben sowie durch die Mitgliedschaften Venezuelas und Boliviens (assoziiert) im MERCOSUR eng mit Brasilien und Argentinien verschränkt. 9

Fazit: Regierung der sozialen Bewegungen oder des nationalen Zerfalls?

Mit dem Wahlsieg von Evo Morales und seiner MAS hat sich die profunde Krise Boliviens nicht verflüchtig. Sie besteht in ihren verschiedenen Aspekten vielmehr als Herausforderung fort. Zur Bewältigung der sozio-ökonomischen Krise bestehen hoffnungsvolle Ansätze im Sozial- und Verteilungsbereich. Ob sie langfristig tragfähig und finanzierbar sind, bleibt abzuwarten. Ein von manchen herbeigeredeter ökonomischer Kollaps ist jedenfalls ausgeblieben. Die Ergebnisse sind bisher vielmehr leicht positiv. Durch den Wahlsieg der MAS hat sich der Druck von „links”, von „populären” und „indigenistischen” Bewegungen vermindert. Exklusive, ethno-chauvinistische Kräfte um Felípe Quispes’ MIP (das bei den Wahlen von 2002 immerhin mit 6% der Stimmen ins Parlament eingezogen war) konnten von Morales’ integrativem Projekt des Wandels vorerst neutralisiert werden. Durch ihre neue Drogenpolitik des ¡Coca Sí, Cocaina No! konnte die Regierung die staatszersetzende Sprengkraft dieses Konfliktthemas bisher signifikant reduzieren. Doch die Institutionen stehen erneut in der Zerreissprobe: Die politische Rechte ist parteipolitisch desolat. Sie schart sich um die Präfekten der Tieflanddepartments sowie um die Präsidenten von Bürgerkomitees. Sie hat abgesehen vom Thema Autonomie weder inhaltlich noch personell Alternativen zu bieten und übt sich beim Thema Autonomie und Verfassung in Provokationen, Obstruktionen und gefährlichen extralegalen Aktionen. Die MAS hat als Regierungspartei kein adäquates Rezept gefunden, um damit fertig zu werden. Sie ist weit davon entfernt, permanente und transparente Strukturen der Interessenartikula-

Bolivien: Zwischen Modellfall und Unregierbarkeit

59

tion und -aggregation für die sozialen Bewegungen zu bieten, geschweige denn für die Gesellschaft insgesamt. Man verhält sich einerseits vielfach noch immer wie eine außerparlamentarische Opposition. Andererseits konnten auch der sprichwörtliche bolivianische Präsidentialismus und Zentralismus nicht überwunden werden. Unerfahrenheit und Unsicherheit, führten zu Überreaktionen und Angriffen auf Institutionen wie die Justiz und die Presse. Gefährliche Sprengkraft steckt in dem Missverhältnis zwischen einem hohen Konfliktpotenzial und einer politischen Kultur, die der Verrechtlichung von Politik einen relativ geringen Stellenwert einräumt. Der von Stefan Jost (2003) konstatierte „erlebnisorientierte Umgang mit Gesetzestexten und Verfassungsparagraphen” hat Kontinuität. Die Legitimationskrise des politischen Systems kehrt zurück. Das Ergebnis ist eine gefährliche Zuspitzung bestehender Konflikte. Noch ist die Opposition allerdings den Beweis schuldig geblieben, inwiefern ihre Positionen und Aktionen tatsächlich von den Menschen unterstützt werden. Und das Militär erklärte wiederholt seine Loyalität zur Regierung. Die Wahlergebnisse von 2005 und 2006 sowie Umfrageergebnisse stützen die Regierung, die auch in den Bereichen Ressourcentrauma und Souveränitätstrauma klar punkten konnte. Im Januar 2008 – zwischen Weihnachtsfrieden und Karneval – verhandeln Regierung und Präfekten über einen Ausgleich für die erlittenen Verluste der Departments aus der IDH und über die Möglichkeiten einer Angleichung von Verfassungsentwurf und den Autonomiestatuten der Tieflanddepartments: Ein Stück gelebter Föderalismus, politischer Pragmatismus jenseits der rechtlichen Rahmenbedingungen. Die größten Hoffnungen verbanden sich mit den Perspektiven zur Überwindung der sozio-kulturellen Krise und zur Integration bisher marginalisierter Bevölkerungsgruppen. Mandar obedeciendo, gehorchend regieren wolle er, betont Evo Morales: einer Regierung der sozialen Bewegungen, wolle er vorstehen. Es verwundert nicht, dass er gerade Leitfiguren aus der indigenen Bewegung, den Gewerkschaften, den zivilgesellschaftlichen Widerstandsgruppen gegen Privatisierungsmaßnahmen und nicht zuletzt aus seiner alten cocalero-Basis in die Regierungsverantwortung eingebunden hat. Kritiker sehen hier allerdings auch eine Tradition fortleben, nach der persönliche Loyalitäten vor Kompetenz gehen. Es wurde dabei rasch deutlich, dass es auch hier unterschiedliche Interessenlagen gibt und das „indigene” und „populäre” Lager kein monolithischer Block ist. Doch ist die Öffnung von Führungspositionen für bisher marginalisierte Gruppen ebenso historisch wie wahrscheinlich irreversibel. Dabei überraschte die Regierung durch Pragmatismus und Kompromissfähigkeit. Keine dieser Gruppen musste solche Kröten schlucken wie Morales’ Kernbasis, die cocaleros. Von einer versprochenen Legalisierung der Mama Coca und der Ausweisung der verhassten Repressionsorgane ist keine Rede mehr! Die erwarteten internationalen Initiativen haben (noch) nicht stattgefunden. Die Basis scheint bereit, diese Zumutung hinzunehmen, weil sie von „ihrem” Präsidenten kommt. Einem Präsidenten, der nach wie vor über eine enorme Glaubwürdigkeit verfügt, die er durch die Umsetzung seiner Agenda in anderen Bereichen, wie der Nationalisierung und beim Landreformgesetz, bisher durchaus noch festigen konnte. Im Gegenzug fanden die cocaleros sozialen Frieden. Dass es in einer von jungen, in administrativen Dingen unerfahrenen Bewegungen getragenen Regierung zu handwerklichen Schwächen kommt, verwundert nicht. Fachleute sind rar. Learning by doing ist gefragt. Oft steht politische Symbolik vor konkreten Ergebnissen oder Qualifikationen. Mit Casimira Rodríguez wurde eine gelernte Hausangestellte Justizministerin; Präsidentin der verfassunggebenden Versammlung wurde mit Silvia La-

60

Robert Lessmann

zarte eine kampferprobte Bauersfrau aus dem Chapare, die nach der Grund- die Hauptschule nicht mehr besuchen konnte. Nicht nur sie war mit den politischen und administrativen Anforderungen eines Verfassungsprozesses oft überfordert. Die hohe Erwartungshaltung der Bevölkerung und politischer Voluntarismus der Entscheidungsträger halten sich die Waage. Letzterem stehen eine besorgniserregende Abwesenheit schlüssiger Politikkonzepte sowie begrenzte technische und personelle Kapazitäten gegenüber. Pragmatisches Improvisieren heißt das Gebot der Stunde. Evo Morales und seine Regierung haben die Macht in einem Aid Regime erlangt, wo ausländische Entwicklungshilfen im Durchschnitt des letzten Jahrzehnts stets zwischen 7 und 10% des Bruttoinlandsprodukts betrug und fast 100% der öffentlichen Investitionen finanzierte. Entsprechend gestalten sich Handlungsspielräume! Bislang verhielt sich die ausländische Kooperation abwartend, signalisierte Bereitschaft zu business as usual; Weltbank und Interamerikanische Entwicklungsbank haben sogar Schulden erlassen. Wo es um Unterstützung in politisch-administrativen Fragen ging, etwa bei der Unterstützung der Constituyente, war allerdings schon eher eine Präferenz für Lösungen aus einer europäischen Denktradition und eine Kooperation mit den Prefecturas erkennbar. Mit Venezuela und Kuba betraten zwei neue Akteure die Bühne, was für große Aufmerksamkeit sorgte; das ostentative Auftreten des venezolanischen Präsidenten Hugo Chavez hat sogar das bolivianische Souveränitätstrauma neu belebt und der Opposition Munition geliefert. Im Reich der Zahlen lagen (nach unbestätigten Quellen) die Zuwendungen von Venezuela im Jahr 2006 bei 40 Mio. USD, die der Bundesrepublik bei 45 und die der USA bei 120. Politisch gaben sich die USA eher defensiv und überließen den Europäern das (sichtbare) Feld. Diese wiederum gaben sich abwartend und beklagten schon Mal Schwerfälligkeiten und mangelndes handwerkliches Geschick der neuen Counterparts. Solche Probleme gab es durchaus auch mit vergangenen Regierungen, wo die Geber oft genug den Part der bolivianischen Administration gleich mit übernommen haben. Die neue Regierung reagiert darauf aus Gründen der nationalen Souveränität zu Recht allergisch, steht damit aber auch gegenüber wohlmeinenden Gebern und Beratern vor einem Kompetenzdilemma. Es bleibt zu hoffen, dass sich die internationale Gemeinschaft ihrer Verantwortung bewusst ist: Während man sich angesichts zunehmender innenpolitischer Konflikte vermehrt Sorgen um die Zukunft der Demokratie macht, darf man eines nicht übersehen: Derzeit ist weit und breit keine politische Alternative zu Evo Morales und seinem Projekt in Sicht. Dessen Scheitern würde in der Tat die akute Gefahr bürgerkriegsähnlicher Auseinandersetzungen und eines Auseinanderbrechens der staatlichen Einheit implizieren. Noch klammern gemeinsame Erwartungshaltungen und die „charismatische Führerschaft“ (Weber) der Galionsfigur Evo Morales die unterschiedlichen sozialen Bewegungen zusammen, die hinter der Regierung stehen. Doch interne Konflikte nehmen zu, bei Persistenz der traditionellen Radikalität: Bus- und Taxifahrer blockieren zwei Tage lang die Innenstadt von La Paz, weil sie mit der vom Bürgermeister vorgeschlagenen neuen Verkehrsführung nicht einverstanden sind. Eine Auseinandersetzung zwischen Minenarbeitern um Schürfrechte forderte am 5. und 6. Oktober 2006 in Huanuni bei Oruro 16 Todesopfer und 81 Verletzte. Ob es um den Ausgleich zwischen Regierung und Opposition geht oder um Verhandlungen mit Washington: Immer wieder tritt der Vizepräsident ad hoc als realpolitische Feuerwehr in Erscheinung und zieht dabei naturgemäß Kompetenzen an sich. Schon artikuliert sich zunehmend Widerstand innerhalb der MAS gegen Verhandlungs- und Kompromissbereitschaft sogenannter blancoides (Weiße) im Umfeld des Präsidenten, vor

Bolivien: Zwischen Modellfall und Unregierbarkeit

61

denen dieser geschützt werden müsse. Die MAS und Evo Morales’ Regierung der sozialen Bewegungen stehen noch vor der Herausforderung, permanente Strukturen für eine effektive Interessenartikulation dieser sozialen Bewegungen zu schaffen. Drei Evaluierungsklausuren (oder hearings) der Regierung durch soziale Bewegungen sind ein von oben geschaffenes, informelles Novum, dessen Charakter hinsichtlich der Beschickung und konkreter Ergebnisse zu analysieren und dessen Lebensdauer abzuwarten bleibt. Alain Touraine (2006) sieht in Bolivien unter Evo Morales ein neues politisches Paradigma entstehen. Das mag etwas überoptimistisch klingen. Doch in der Tat stellen alleine der Wahlerfolg und der erstmalige Aufstieg von Indígenas und Unterprivilegierten in die Regierungsverantwortung so etwas wie eine Revolution dar und diese scheint als solche irreversibel. Zur Debatte steht nach wie vor eine Reartikulation von Staat und Gesellschaft, eine Neuordnung der Beziehungen zwischen den verschiedenen Bevölkerungs- und Volksgruppen, eine außenpolitische Neuorientierung. Dabei sind Korrekturen am bisherigen Modell eher zu erwarten als revolutionäre Brüche, wie schon die Nationalisierung von Erdöl und Erdgas gezeigt hat. Fernando Mayorga (2006) hat wohl Recht, wenn er das Projekt der MAS noch als „wenig definiert” beschreibt und dessen tagespolitische Umsetzung als gekennzeichnet von „radikaler Rhetorik” bei „moderaten Entscheidungen”. Das Projekt einer refundación Boliviens ist bisher in vielerlei Hinsicht vage geblieben und geht auf eine ideologische Mischkulanz aus Nationalismus, Antiimperialismus, Sozialismus und andiner Kosmovision zurück. Die Handlungsspielräume dafür sind zusätzlich durch interne Defizite und außenpolitische Rahmenbedingungen eingeschränkt. Doch es ist Ernst gemeint und rührt tatsächlich an den gesellschaftlichen Grundfesten: Daher die innenpolitische Polarisierung, deren Handhabung durch die Regierung nicht immer glücklich war und deren Entwicklung die entscheidende Größe für Erfolg oder Mißerfolg der Regierung Morales sein wird. Noch ist es nicht gelungen, den „Zusammenstoß der Kulturen” im Rahmen der Asamblea Constituyente in einen „Dialog der Kulturen” zu überführen. Bolivien hat seit seiner Unabhängigkeit im Jahr 1825 rund 50% seiner Staatsfläche verloren und mehr Regierungen überstanden als Jahre. Der bolivianische Staat war häufig nicht in der Lage, Sicherheit im Inneren oder nach außen herzustellen – geschweige denn die materielle und kulturelle Lebenssicherheit seiner Bürger zu gewährleisten. Er war stets ein schwacher Staat mit wiederkehrenden Tendenzen zum Zerfall. Dies nicht zuletzt auch deshalb, weil sich ein großer Teil der Menschen von ihm nicht vertreten fühlte, weil der Eindruck herrschte, es handle sich um einen Apparat im Dienste einer einflussreichen Minderheit. Doch bis zum Zerfall ist es bisher nicht gekommen. Der Erdrutschsieg von Evo Morales und sein – wie immer ungenau definierter und widersprüchlicher – proceso de cambio bieten eine historische Chance – wie vielleicht zuletzt die Revolution von 1952/53 – zur Inklusion bisher marginalisierter Bevölkerungsgruppen und zur Festigung von Staat und Gesellschaft. Auch wenn dieser Prozess konfliktiv verläuft und dabei wieder erste Symptome eines Staatszerfalls auftreten: Wohin das Pendel ausschlagen wird, ist noch nicht ausgemacht! 10 Literatur Asamblea Constituyente de Bolivia: Nueva Constitución Política del Estado Aprobada en grande, detalle y revisión, o.O., Diciembre 2007.

62

Robert Lessmann

Asamblea Nacional de Organizaciones Indígenas, Originarias, Campesinas y de Colonizadores de Bolivia: Propuesta para la Nueva Constitución Política del Estado, Sucre, 5 de agosto de 2006. Bopp, Franziska/Ismar, Georg (Hg.) (2006): Bolivien. Neue Wege und alte Gegensätze, Berlin: Wissenschaftlicher Verlag. Carter, William E./Mamani, Mauricio P. u.a. (1978): Traditional Use of Coca Leaf in Bolivia, Final Study Report. Dunkerley, James (1984): Rebellion in the Veins, London: Verso. El País, Bolivia, hacia el Estado autonómico, 30.01.2005, online unter: http://www.elpais.com/global/ (28.07.2008). El País, La petrolera Repsol/YPF se muestra dispuesta a renegociar los contratos, 02.05.2006, online unter: http://www.elpais.com/global/ (28.07.2008). Ferrufino Valderrama, Alfonso (1998): „La representatividad del sistema politico en Bolivia: una tarea de la reforma partidaria”, in: Thomas Manz, Moira Zuazo (Hg.): Partídos politicos y representación en América Latina, La Paz: FES-ILDIS, 73-86. Gabriel, Leo – Latautonomy (Hg.) (2005): Politik der Eigenständigkeit – Lateinamerikanische Vorschläge für eine neue Demokratie, Wien: Mandelbaum Verlag,. Gabriel, Leo/López y Rivas, Gilberto (Hg.) (2005): Autonomías Indígenas en América Latina. Nuevas formas de convivencia política, C.d. México: Plaza y Valdes. García Linera, Álvaro (2005): „Una lectura de la descentralización: Autonomías y Estado multinacional” Barataría, 3, La Paz. García Linera, Álvaro (2006): „El ‘capitalismo andino-amazónico’” Le Monde Diplomatique, Año IV, 38. GTZ (1993): Die legale Nutzung des Kokablattes, i.e.B. INE (2005): Anuario Estadístico 2005, Comercio Exterior de Bolivia 1981-2005. online unter: Instituto Nacional de Estadística: http://www.ine.gov.bo/beyond/esn/TableViewer/wdsview/print.asp (28.07.2008). Jost, Stefan (2003): Bolivien: Politisches System und Reformprozess 1993-1997, Opladen: VS Verlag. Jost, Stefan (2005): „Bolivien: Vom ,Traumland der Reformen’ zur Unregierbarkeit?”, in: Interdisziplinärer Arbeitskreis Lateinamerika der Universität Mainz (Hg.): Bolivien. Fehlentwicklungen und Fehleinschätzungen, Mainz, 19-34. Jost, Stefan (2006): „Politisches System und Verfassungsentwicklung”, in: Franziska Bopp/Georg Ismar (Hg.): Bolivien. Neue Wege und alte Gegensätze, Berlin: Wissenschaftlicher Verlag, 111150. La Prensa, Estrategia de Lucha contra el Narcotráfico y Revalorización de la Hoja de Coca, 19.12.2006. La Razón, La asamblea está concertada y tendrá 255 constituyentes, 04.03.2006, online unter: http://www.la-razon.com/versiones/20060304%5F005470/nota_249_255571.htm (28.07.2008). La Razón, Gavito renuncia a su cargo en Repsol YPF, 22.03.2006, online unter: http://www.larazon.com/versiones/20060322%5F005488/nota_262_262028.htm (28.07.2008). La Razón, La nacionalización desata ola de críticas contra Lula, 06.05.2006, online unter: http://www.la-razon.com/versiones/20060506%5F005533/nota_248_283617.htm (28.07.2008). La Razón, El MAS decide incluir territorios indígenas en el mapa de Bolivia, 21.06.2006, online unter: http://www.la-razon.com/versiones/20060621%5F005579/nota_247_300583.htm (28.07. 2008). La Razón, Tarija y Santa Cruz presionan por más recursos del gas, 13.07.2006, online unter: http://www.la-razon.com/versiones/20060713%5F006501/nota_248_308546.htm (28.07.2008). La Razón, Evo inicia las auditorías en las petroleras, 18.07.2006, online unter: http://www.larazon.com/versiones/20060718%5F005606/nota_249_310106.htm (28.07.2008). La Razón, La economía del país sobrepasa las metas y crece al4,5 por ciento, 27.09.2006, online unter: http://www.la-razon.com/versiones/20060927%5F005677/nota_248_337508.htm (28.07. 2008).

Bolivien: Zwischen Modellfall und Unregierbarkeit

63

La Razón, Morales aplicará el plan coca cero en el Parque Carrasco, 01.10.2006, online unter: http://www.la-razon.com/versiones/20061001%5F005681/nota_262_339124.htm (28.07.2008). La Razón, Pacto con Chávez complica a Bolivia, 10.10.2006, online unter: http://www.larazon.com/versiones/20061010%5F005690/nota_256_342626.htm (28.07.2008). La Razón, Petrobras habla de grandes inversiones, 07.11.2006, online unter: http://www.larazon.com/versiones/20061107%5F005718/nota_249_353740.htm (28.07.2008). La Razón, Morales acusa a la oposición de impedir la llegada de inversiones, 29.11.2006, online unter: http://www.la-razon.com/versiones/20061129%5F005740/nota_248_362388.htm (28.07. 2008). La Razón, Evo Morales defiende la coca y hay más narcotráfico en el país, 14.12.2006, online unter: http://www.la-razon.com/versiones/20061214%5F005755/nota_244_367684.htm (28.07.2008). La Razón, EEUU reduce en 25% la ayuda antidrogas, 21.12.2006, online unter: http://www.larazon.com/versiones/20061221%5F005762/nota_256_370719.htm (28.07.2008). La Razón, Lula y Evo retoman su alianza con una inversión millonaria, 18.12.2007, online unter: http://www.la-razon.com/versiones/20071218%5F006124/nota_249_521652.htm (28.07.2008). La Razón, La casa del masista Carlos Romero sufrió un atentado, 23.12.2007, online unter: http://www.la-razon.com/versiones/20071223%5F006129/nota_262_524098.htm (28.07.2008). La Razón, EEUU califica de “complicada” su relación con Bolivia, 28.12.2007, online unter: http://www.la-razon.com/versiones/20071228%5F006134/nota_256_525682.htm (28.07.2008). La Razón, Brasil propone reunión con Argentina y Bolivia para garantizar el abastecimiento de gas, 04.01.2008, online unter: http://www.la-razon.com/versiones/20080104%5F006141/nota_248_ 528493.htm (28.07.2008). LATAUTONOMY: www.latautonomy.org (28.08.2008). Laserna, Roberto/ Schwarzbauer, Annette (2005): „Bolivien: Soziale Bewegungen und Probleme der Regierbarkeit”, in: KAS (Hg.): Europa America Latina: Analysen und Berichte, 19, Rio de Janeiro. Lazarte, Jorge (1998): „Partidos políticos, problemas de representatividad y nuevos retos de la democracia. Una reflexión con referencia empírica a la situación en Bolivia”, in: Thomas Manz, Moira Zuazo (Hg.): Partidos políticos y representación en América Latina, La Paz: FES-ILDIS, 25-51. Ledebur, Kathryn (2005): „Bolivia: Clear Consequences”, in: Coletta Youngers, Eileen Rosin (Hg.): Drugs and Democracy in Latin America, Boulder: Lynne Rienner, 143-184. Lessmann, Robert (1996): Drogenökonomie und internationale Politik, Frankfurt a.M.: Vervuert. Lessmann, Robert (2004): „Multikulturelle Autonomie und Nachhaltigkeit am Beispiel der Gewerkschaften der Kokabauern Boliviens”, Journal für Entwicklungspolitik, XX (4), 74-88. Lessmann, Robert (2005): „ ‘La autonomía clandestina’: raíces, rasgos y marco político del proceso autonómico en el trópico de Cochabamba”, in: Leo Gabriel/Gilberto López y Rivas (Hg.): Autonomías Indígenas en América Latina. Nuevas formas de convivencia política, C.d. México: Plaza y Valdes, 265-330. Lessmann, Robert (2007): „Bolivien – Morales: Revolution mit dem Stimmzettel”, in: Herbert Berger/Leo Gabriel (Hg.): Lateinamerika im Aufbruch. Soziale Bewegungen machen Politik, Wien: Mandelbaum Verlag, . Los Tiempos, Gobierno anuncia mercados de coca en Cuba y Venezuela, 26.05.2006, online unter: http://www.lostiempos.com/ (28.07.2008). Mayorga, Fernando (2006): „El gobierno de Evo Morales” Nueva Sociedad, 206, 4-13. Nohlen, Dieter (2001): „Die politische Entwicklung Boliviens in den letzten zwei Dekaden. Eine Bilanz”, in: Rafael Sevilla, Ariel Benavides (Hg.): Bolivien. Das verkannte Land?, Bad Honnef: Horlemann, 26-42. República de Bolivia (2006): Nuevo Pacto Territorial Para Bolivia – Propuesta del nivel prefectural para la Asamblea Constituyente, La Paz. Rivera Cusicanqui, Silvia (1993): „La Raíz: Colonizadores y Colonizados”, in: Xavier Albó, Raúl Barrios (Hg.): Violencias Encubiertas en Bolivia 1, La Paz, CIPCA, 25-139.

64

Robert Lessmann

Rivera Cusicanqui, Silvia (2003): Las Fronteras de la Coca, La Paz: IDIS-Aruwiyiri. Schilling-Vacaflor, Almut (2008): „Die neue bolivianische Verfassung im Spannungsfeld von massiven Konflikten und Polarisierungen”, Lateinamerika-Anders, 33 (1), 5-6 . Touraine, Alain (2006): „Entre Bachelet y Morales, ¿existe una izquierda en América Latina?”, Nueva Sociedad, 205, 46-55. UNDP – United Nations Development Program (2007): Human Development Report 2007/2008, New York. UNODC – United Nations Office on Drugs and Crime (2006): Bolivia – Coca Cultivation Survey, Vienna. UNODC (2006): Drug Report 2006, Vienna. UNODC (2007): World Drug Report 2007, Vienna. UNODCCP – United Nations Office for Drug Control and Crime Prevention (1999): Global Illicit Drug Trends, New York.

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung Daniel Bergfeld

„The dependency is terrible; the International Monetary Fund comes, the United States Embassy comes, the World Bank comes, and they all tell us what to do.” So beschrieb der ehemalige Präsident Boliviens Sánchez de Lozada 2003 seine Lage. Aber aus Sicht der USA gestaltet sich die Situation anders: „Our national interest in the Western Hemisphere is informed by the simple fact that it is our home“, führte der derzeitige Assistant Secretary im Bureau of Western Hemisphere Affairs Roger Noriega aus und folgerte weiter, dass die USA bedeutende Interessen auf ökonomischer, politischer und sicherheitspolitischer Ebene in ihren südlichen Nachbarstaaten verfolgen (Noriega 2003). Seit den späten achtziger Jahren heißt dies für Bolivien, dass der Kooperationswille mit den USA in der AntiDrogenpolitik zum alleinigen Maßstab der bilateralen Beziehung wurde. Nach gut zwanzig Jahren Anti-Drogenpolitik, stand Bolivien am Rande der Unregierbarkeit und das einst hoch gelobte Modellland der Reformen drohte im Chaos zu versinken. Dieses Szenario ist durch die Präsidentschaft von Evo Morales erstmal abgewendet. In Washington wird Bolivien gemeinsam mit Ländern wie Irak, Iran und Sudan auf der Liste der zu Konflikten tendierenden Länder geführt. Aus Sicht der USA ist für Bolivien eine Entwicklung zum failed state nicht ausgeschlossen. Die Beziehung zwischen den USA und Bolivien ist im Wesentlichen durch eine ausgeprägte Asymmetrie gekennzeichnet: Auf der einen Seite stehen die USA als alleinige Weltmacht, auf der anderen Bolivien als das ärmste Land Südamerikas. Dies ermöglichte den USA lange Zeit eine relativ effektive Implementierung ihrer Politik. Darüber hinaus wird der Einfluss der Vereinigten Staaten in Bolivien durch ihre Rolle in IWF, Weltbank, Interamerikanischer Entwicklungsbank sowie als größter Geber von Entwicklungs- und Militärhilfe verstärkt. Mit dem Aufkommen des Drogenproblems in den USA in den 1980er Jahren begannen die Vereinigten Staaten ihren Fokus auf die Quelle der Drogen zu richten und den so genannten war on drugs zu führen. Dies war und ist seither das größte offensichtliche Interesse der USA in Bolivien. Andere Ziele werden diesem untergeordnet. Dieser Kampf wurde mit einer Strategie, die sich v.a. auf das Militär und die Polizei stützte, geführt. Eine überfällige Anpassung der Strategie wurde durch die neue Sicherheitslage nach den Anschlägen vom 11. September verhindert und wie in Zeiten der Hochphase des Ost-West-Konflikts rückten sicherheitspolitische Überlegungen ins Zentrum der USAußenpolitik. Die Aufmerksamkeit gegenüber der Region nahm dabei spürbar ab, während sich der Fokus auf die Schauplätze des von den USA erklärten war on terror richtete. Dabei ist die Lage in der Region sehr angespannt, nach zwanzig Jahren Drogenkrieg sind die Kollateralschäden offensichtlich: „Die Andenregion […] befindet sich aus unterschiedlichen nationalen Gründen im Zustand weitgehender Desintegration. Der Zerfall von staatlicher Autorität, die sozialen und politischen Folgen von Drogen- und Guerillakriegen und die Stärkung des politischen Einflusses der lange

66

Daniel Bergfeld unterdrückten indianischen Minder- bzw. Mehrheiten gehen Hand in Hand mit einer zunehmenden Irrelevanz politischer Parteien und traditioneller Herrschaftsstrukturen und einem erneuten Aufleben von populistischen und/oder autoritären Elementen. Die zunehmende Unfähigkeit der Regierungen dieser Staaten, trotz ihrer demokratischen Legitimität die notwendige wirtschaftliche Stabilität, den demokratischen Prozess und die öffentliche Sicherheit zu garantieren, bringt diese Länder in bedrohliche Nähe von „failing states“.“ (Grabendorf 2003: 3)

Im Folgenden wird herausgearbeitet, welche Interessen und Ziele von den USA in Bolivien verfolgt und welche Instrumente dabei genutzt wurden. Ferner wird die tatsächliche Umsetzung der Politik dargestellt und untersucht ob sie im Sinne ihrer Zielsetzung als erfolgreich gelten kann. Der Untersuchungszeitraum des vorliegenden Beitrags erstreckt sich von Ende des Ost-West-Konflikts bis zur Amtseinführung des derzeitigen Präsidenten Evo Morales. In der Drogenthematik wird etwas vorgegriffen, da wesentliche Fundamente der US-AntiDrogenpolitik in den Anden kurz vor dem eigentlichen Betrachtungszeitraum gelegt wurden. 1

Die Voraussetzungen

1.1 Der Andenraum aus Sicht der USA Die Wahrnehmung des lateinamerikanischen Kontinents aus dem Blickwinkel der USA hat in drei wesentlichen Phasen statt gefunden. Während des Ost-West-Konflikts wurde der Krieg gegen den Kommunismus geführt. Dieser wurde nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion durch den Krieg gegen die Drogen abgelöst. Nach den Anschlägen des 11. September rief die Bush-Administration den weltweiten Krieg gegen den Terrorismus aus, der in der Andenregion als eine Fortführung des militärisch dominierten Drogenkampfes zu sehen ist. Die deklarierten Ziele der USA in der Hemisphäre, die bis heute noch Bestand haben, waren die eigene nationale Sicherheit zu bewahren, wirtschaftliche Interessen zu vertreten und darüber hinaus die demokratische Entwicklung zu fördern. Die Zeit von 1947 bis Ende der 1980er Jahre war beherrscht durch die Logik der bipolaren Weltordnung. Die Beziehung der USA zu Lateinamerika während des Ost-WestKonflikts wurde wesentlich durch ideologische Faktoren geprägt. So betrieb die USA, der Truman-Doktrin folgend, eine Politik mit dem Ziel, eine weitere Ausdehnung des kommunistischen Einflussbereichs gegebenenfalls auch mit Waffengewalt zu verhindern (Containment). Lateinamerika wurde somit zu einem Schauplatz der Auseinandersetzung zwischen Ost und West. Unter Hinweis auf ihre nationale Sicherheit führten die USA in Lateinamerika einen antikommunistischen Kreuzzug gegen linke politische und gesellschaftliche Akteure.1 Der Interamerikanischen Beistandspakt (Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca), der so genannte Rio-Vertrag von 1947, und die im darauf folgenden Jahr gegründete Organisation der Amerikanischen Staaten (OAS) sind als militärische Allianzen gegründet worden, die auch im Kampf gegen den Kommunismus den US-Interessen dienlich sein sollten.

1 So verfolgten die USA mit Hilfe der CIA und US-Militärtrainern etwa die Guerilla-Gruppe um Che Guevara in Bolivien, die dann im Jahr 1967 eliminiert wurde.

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

67

Durch die Auflösung des Warschauer Pakts und dem Zusammenbruch der UdSSR Ende der 1980er Jahre schwand der Einfluss der Sowjetunion in der westlichen Hemisphäre. Die US-Lateinamerikapolitik wandelte sich auch im Andenraum. Die Drogenproblematik, die sich erstmals in den 80er Jahren in diese Richtung entwickelte, wurde nun zum Leitgedanken der US-Sicherheitspolitik in den Andenstaaten. Manifestiert hatte sich dies erstmals im Jahr 1986 in der National Security Decision Directive 221, in der Präsident Ronald Reagan den Drogen den Krieg erklärte und sie als direkte Bedrohung der nationalen Sicherheit klassifizierte. In der Folge wurde der Zertifizierungsprozess durch den Kongress ins Leben gerufen. Hierbei handelt es sich um eine jährliche Überprüfung der Ergebnisse der AntiDrogenpolitik. Im Falle einer Dezertifizierung hat das betroffene Land mit drastischen Kürzungen der Entwicklungs- und Wirtschaftshilfe zu rechnen. In den 90er Jahren erlitten sowohl der Rio-Pakt als auch die OAS aus Sicht der USA einen Bedeutungsrückgang, da Lateinamerika sicherheitspolitisch in dieser Zeit keine große Bedeutung zukam. Die klassischen Bedrohungsszenarien waren in den Hintergrund gerückt (Kuba) oder hatten sich gelöst (Bürgerkriege in Mittelamerika). Sie wurden nicht mehr als unmittelbare Bedrohung der amerikanischen Sicherheit wahrgenommen. Durch einen erweiterten Sicherheitsbegriff stieg die Bedeutung anderer Themen „die sich zu einem neuen Bedrohungsszenario verdichteten. Das Spektrum der Bedrohungen reichte […] von Terrorismus, Nuklear- und Massenvernichtungswaffen, ökonomischer Krisenanfälligkeit, extremer Armut und organisierter Kriminalität bis hin zu ‚nationalistischen indigenen Bewegungen‘.“ (Nolte/Oettler 2001: 203) Die gravierenden Machtasymmetrien innerhalb der Hemisphäre hinsichtlich politischer, ökonomischer und militärischer Machtpotentiale erschwerten und erschweren auch heute noch eine konstruktive Kooperation genauso wie die US-amerikanische Neigung zum Unilateralismus. Die hegemoniale Position der USA im Andenraum ist seither unbestritten. Sowohl in ökonomischer – die USA nehmen 54% aller lateinamerikanischen Exporte ab und stellen 47% aller Importe – als auch in politisch-ideologischer Hinsicht war die USVorherrschaft in Ermangelung von Konkurrenten nicht zu leugnen. Die unilateral ausgerichtete US-Politik setzte in erster Linie auf die Vernichtung von Kokafeldern und Kokainlabors sowie die Auslieferung von Drogenbaronen an die US-Justiz und Zusammenarbeit mit den Polizei- und Sicherheitskräften in den einzelnen Ländern. Flankiert wurde diese Politik durch verschiedene Initiativen der US-Regierungen. Bush sen. rief als Teil seiner Andenstrategie die Andeninitiative (1990-94) ins Leben. Die Andeninitiative war eine Mischung aus Militär-, Polizei- und Wirtschaftshilfe für Bolivien, Kolumbien und Peru. Unter Präsident Clinton wurde der stark militärisch geprägte Plan Colombia (1998) entworfen und umgesetzt. Davon abgesehen wurden die Pläne zur gesamtamerikanischen Freihandelszone forciert. Die Anden-Regionalinitiative der Regierung Bush jun. (2001) sah neben den Geldern zur Drogenbekämpfung auch Wirtschaftshilfen und Handelspräferenzen vor. Mit den Angriffen gegen die USA in New York und Washington am 11. September 2001 rückte die Sicherheitspolitik gut ein Jahrzehnt nach Ende des Ost-West-Konflikts wieder in die zentrale Position der US-Außen- und auch Lateinamerikapolitik. Ein Bericht des wissenschaftlichen Dienstes des US-Kongresses von 2003 führt an erster Stelle die Bekämpfung von Drogen und Terror in der Andenregion an, erst danach folgen wirtschaftliche Aspekte und die potentielle Bedrohung der Demokratie und Stabilität der Region (Sullivan 2002). Dies sah der ehemalige mexikanische Außenminister Jorge G. Castañeda ähnlich: „[…] the United States has replaced its previous, more visionary approach to

68

Daniel Bergfeld

relations in the western hemisphere with a total focus on security matters“ und folgert „This disengagement is dangerous because it undermines the progress made in recent years on economic reform and democratization.” (Castañeda 2003: 68) Die vollständige Kooperation der Länder in der Region mit den USA erscheint nun essentiell. Der damalige Assistant Secretary of State of Western Hemisphere R. Noriega stellte dies klar: „[…] our political and security interests in the Americas are vital […] we fight the Global War on Terror, it is imperative that we have strong, democratic neighbors working with us to secure our borders […] and defend our common interests and shared values […]” (Noriega 2003).2 Mit dem nach den Anschlägen ausgerufenen war on terror änderte sich auch die Betrachtungsweise des Drogenkrieges in den Anden. Die beteiligten Akteure wurden nun unter dem Etikett des narcoterrorism geführt. Im Sog des 11. September hat nicht nur der war on drugs, sondern auch die Andenregion insgesamt in Washington politisches Interesse verloren. Die Aufmerksamkeit der Entscheidungsträger der USA hat sich auf die Terrorbekämpfung im Heimatland und im Nahen Osten verschoben. Allein für den Irak beantragte Präsident Bush $US 20 Mrd. Auslandshilfe, was etwa doppelt soviel ist wie das restliche USAuslandshilfebudget zusammen. Die gesamten Kosten des Irak-Einsatzes werden momentan auf über $US 300 Mrd. geschätzt.

1.2 Die Beziehungen zwischen den USA und Bolivien „The U.S. government works in close cooperation with the government of Bolivia to reach common goals. Some of the most important areas of bi-lateral assistance are: the strengthening of Bolivian democracy, economic prosperity, expanding U.S. exports and investments, improved family health conditions, counternarcotics efforts, and promoting alternative development in coca-producing regions as well as environmental protection.” (US-Botschaft La Paz 2007a)

So skizziert die US-amerikanische Botschaft in La Paz die Grundlinien der bilateralen Kooperation mit Bolivien. Wobei der letztgenannte Punkt, die Drogenbekämpfung, sich wie ein roter Faden durch alle Bereiche der Kooperation zieht und allen Zielen letztlich übergeordnet ist. Seit den frühen 1940er Jahren machte die USA gewisse Interessen in Bolivien geltend, doch der Grad der Aufmerksamkeit schwankte erheblich.3 Trotz geringer US-Investitionen in der Region erhielt Bolivien einen proportional großen Anteil der US-Unterstützung. Gleichzeitig war Bolivien aber ein sehr unbedeutender Akteur in der westlichen Hemisphäre und hatte nur selten Einfluss auf internationaler Ebene. Bolivien war nicht in der Lage, eine eigene US-Politik zu entwickeln und zu artikulieren. Vorwiegend war die bolivianische Administration gezwungen, auf US-Initiativen zu reagieren. In den frühen 1980er Jahren, mitten im Übergangsprozess Boliviens von Militärherrschaft zur Demokratie, kolli2

Roger F. Noriega zählt zu den Hardlinern der US-Administration. Er war jahrelang ein enger Mitarbeiter des erzkonservativen Senators Jesse Helms. Präsident Bush ernannte ihn 2003 zum Assistant Secretary of State for Western Hemisphere Affairs. Davor war er der Ständige US-Vertreter bei der OAS. Zu seinen heutigen Aufgaben gehört die Koordination wichtiger Lateinamerika-Initiativen der US-Regierung. 3 Höheres Interesse der USA lösten die folgenden Ereignisse aus: 1936 Verstaatlichung der Standard Oil Company; frühe 1940er Jahre der erzwungene Zinnverkauf unter Weltmarktpreis; 1952 Bolivianische Revolution; 1967 Guerilla unter Che Guevara; 1969 Verstaatlichung der Gulf Oil Company; 1980 Putsch unter General García Meza – Anfang des Anti-Drogenkrieges.

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

69

dierte die Logik des Ost-West-Konflikts mit dem beginnenden Krieg gegen die Drogen. Dies verhinderte, dass ein Anpassungsprozess der alten Institutionen, Strategien und Taktiken stattfinden konnte. Unter Präsident Reagan wurden 1986 in Bolivien direkte USMilitäraktionen mit dem Ziel der Drogenkontrolle und Drogenvernichtung durchgeführt. 1998 wurde der Plan Dignidad von der bolivianischen Regierung unter Federführung der USA formuliert. Dabei handelt es sich um einen von den USA entworfenen FünfjahresPlan mit dem Ziel der kompletten Vernichtung des illegalen Drogenanbaus auf bolivianischem Staatsgebiet. Mit den Anschlägen vom 11. September 2001 kam es zu einem weiteren Einschnitt in der US-Außenpolitik. Seitdem wird auch in Bolivien der Krieg gegen den Terrorismus geführt. Dies geschieht weitestgehend mit alten Instrumenten, nur dass nun der militärisch betonte Drogenkrieg mit dem Kampf gegen den Terrorismus verknüpft wird. Mit dem ausgerufenen war on terror lassen sich darüber hinaus auch in Bolivien vielerlei Maßnahmen rechtfertigen. Die im Folgenden angeführten Punkte sind als wesentlich bestimmend für die bilateralen Beziehungen zwischen den USA und Bolivien anzusehen. Die zentrale geographische Lage in Südamerika macht Bolivien aus geostrategischen Gesichtspunkten interessant. Wenn auch die Bolivianer selbst die vom Meer abgeschnittene Lage des Landes als einen ihrer größten Nachteile empfinden, so wird Bolivien von den USA aus strategischen Gründen als wichtigstes Schüsselland im Andenraum gesehen. Auf politischer Ebene ist das Verhältnis zwischen den Ländern von einer starken Präsenz bürokratischer Politik geprägt. Die an der Implementierung beteiligten Behörden konkurrieren sogar untereinander. Dies kann die innere Logik der Außenpolitikagenda aushöhlen. Mit Ende des Ost-WestKonflikts wurde die US-Bolivienpolitik komplexer und die Zahl der involvierten Behörden stieg nochmals stark an.4 Zwischen den Behörden besteht wiederum ein Defizit an Aufgabenabstimmung und der Informationsaustausch ist minimal, verschiedene Behörden verfolgen sogar im Konflikt zueinander stehende Ziele. Im Austausch zwischen bolivianischen und US-Behörden gibt es einen Mangel an Koordination und es existieren interne Machtkämpfe innerhalb der Behörden. Die Politik der USA in Bolivien war oft in den Wechselfällen der US-amerikanischen Innenpolitik gefangen. Dies liegt daran, dass der US-Kongress stark in die Politikgestaltung involviert ist. Auf der anderen Seite hat Bolivien nicht die Fähigkeit, wirksamen Einfluss auf Mitglieder des Kongresses zu nehmen. Ein weiterer wichtiger Akteur ist die USBotschaft, da diese eine besondere Rolle in der Politikumsetzung in Bolivien innehat. Der bolivianische Klientelismus verhinderte, u.a. im Außenministerium, eine kohärente Politiksetzung. Davon abgesehen ist die bolivianische Außenpolitik dem internationalen Umfeld ausgeliefert und kann nur innerhalb sehr beschränkter Bereiche agieren. Sie ist gezwungen den Initiativen und Anforderungen der internationalen Finanzinstitutionen und der USA zu folgen. Darüber hinaus haben die USA viele access points in den bolivianischen Bürokratieapparat, normale Dienstwege werden ignoriert, direkte Verhandlung mit betreffender Person oder Minister bevorzugt. Letztlich ist die bolivianische Bürokratie extrem angreifbar und besitzt nur eine geringe Leistungsfähigkeit. Im Kontext des war on drugs ist zu sehen, dass die bolivianischen Regierungen einem starken Druck der USA und gleichzeitig intensiven internen Anforderungen ausgesetzt 4 Beteiligte US-Behörden sind u.a.: National Security Council, Department of Defense, Department of Justice, Department of Homeland Security, Department of the Treasury, intelligence agencies, USAID, State Department.

70

Daniel Bergfeld

sind. In diesem Falle reagierte die bolivianische Regierung zuerst auf die Außenanforderungen und setzte sich erst dann mit den Forderungen der internen sozialen Bewegungen und Gruppen auseinander. Ein letzter Punkt ist die sehr unterschiedliche Wahrnehmung der Drogenthematik in den USA und in Bolivien. Für die USA handelt es sich dabei um ein Problem der nationalen Sicherheit, auf Seiten Boliviens wird dieses Thema eher als Problem der Strafverfolgung oder der Volksgesundheit wahrgenommen. Das größte Hindernis, eine gemeinsame Antidrogenstrategie zu entwickeln, ist die gegenseitige Perzeption der Regierungen. Es besteht ein großes Misstrauen zwischen US-Politikern und ihren bolivianischen Kollegen.

1.3 Interessen und Ziele der USA in Bolivien „Die Andenländer (Bolivien, Ekuador, Kolumbien, Peru, Venezuela) stellen knapp ein Viertel der lateinamerikanischen Bevölkerung und erwirtschaften ca. 13% des Bruttoinlandsprodukt (BIP) der Region. Ihr Anteil an den US-Investitionen in Lateinamerika liegt bei ca. zehn Prozent, am Handel partizipieren sie mit weniger als 15%, auch die Migration aus dem Andenraum in die USA spielt keine zahlenmäßig bedeutende Rolle. Aber fast das gesamte Kokain und Heroin, das aus der westlichen Hemisphäre in die USA gelangt, stammt aus dem Andenraum. Entsprechend wurde die Drogenbekämpfung seit den 80er Jahren zum beherrschenden Thema der Beziehung mit den meisten Ländern der Subregion.“ (Birle 2003:136f)

Diese Situation hat sich bis heute nicht geändert. Die unter Reagan begonnene AntiDrogenstrategie hat bis heute Bestand, wird aber von jeder Regierung von einer anderen Perspektive aus gesehen und dementsprechend unterschiedlich verfolgt. Die Politik unter George Bush sen. stand einerseits noch in der Kontinuität der Ansätze aus der Zeit des Kalten Krieges, stellte aber andererseits die neuen Ziele Demokratie und Handel an eine hohe Position der Agenda. Präsident Clinton präferierte einen auf Kooperation basierenden multilateraleren Ansatz. Der Schwerpunkt dieser Zielrichtung lag auf Demokratie, wirtschaftlicher Stabilisierung und Freihandel in der Region. So wurde auf den wieder belebten Summits of the Americas das Inkrafttreten einer gesamtamerikanischen Freihandelszone für das Jahr 2005 anvisiert. Die Drogenpolitik stand in der Kontinuität seines Vorgängers Bush und das Budget zur Drogenbekämpfung stieg kontinuierlich an. Diese Politik zielte einerseits auf Vernichtung, Anbausubstitution, Interdiktion,5 Zerstörung von Drogenkartellen und Auslieferung der beschuldigten Personen in den Andenländern und andererseits auf Aufklärung, Behandlung und Strafverfolgung in den USA. So sollte die Nachfrageseite geschwächt werden, wobei die größere Aufmerksamkeit eindeutig auf der Angebotseite lag. Die erste Phase der Bush jun. Administration war noch von tieferem Interesse und Verbundenheit mit der westlichen Hemisphäre geprägt, wie es die Andenstrategie (U.S. Department of State 2001b) zeigte. Nach dem 11. September 2001 wurde das Durchsetzen des nationalen Interesses unter der neokonservativen Administration stärker mit unilateralen Mitteln gestaltet und es kam zu einer Aufwertung der sicherheitspolitischen Komponente, die zunehmend andere Themen überlagerte. Mitglieder der Regierung unterstrichen, dass die US-Lateinamerikapolitik drei essentielle Ziele habe: „strengthening security; promoting 5 Die Strategie der Interdiktion umfasst Überwachungsmaßnahmen, Strafverfolgung, schwere Bestrafung von Drogenherstellung und -handel, Beschlagnahme und Enteignung von Gütern/Guthaben aus illegalen Drogeneinkünften.

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

71

democracy and good governance; and stimulating economic development“ (Sullivan 2002: 2). Diese Ziele sind nur schwer von einander zu trennen. Sie sind vielmehr einzelne Säulen der Gesamtstrategie, die sich gegenseitig ergänzen und stützen sollen. Diese Ziele spiegeln sich auch in der Andenstrategie von Anfang 2001, die Stärkung der Sicherheit, die Förderung von Demokratie und die Stimulierung der wirtschaftlichen Entwicklung stehen auch hier im Vordergrund. Im Folgenden werden die veröffentlichten Ziele der US-Politik in Bolivien anhand der nationalen Sicherheitsstrategien, Äußerungen von Mitgliedern der Administrationen und verfassten Strategiepapieren aufgezeigt.

1.4 Sicherheit 1.4.1 Die Drogenproblematik Die illegale Drogenproduktion im Andenraum ist der wesentliche Faktor der aus Sicht der USA als Bedrohung wahrgenommen wird. Im Rahmen des war on terror wird nun auch Bolivien aus der Blickrichtung des counterterrorism betrachtet. In Anerkennung einer globalisierten Welt kommt für die USA ein umfassender Sicherheitsbegriff zum Tragen. Auf der Special Conference on Hemispheric Security der OAS (2003) wurden die neuen Gefahren in der Hemisphäre benannt. Erwähnung fanden u.a. Armut, Terrorismus, Ressourcenverteilung, Korruption, Migration, organisierte Kriminalität und das globale Drogenproblem (OAS 2003). „The international trade in drugs is a major threat to our national security” stellte die National Security Strategy (NSS) von 1991 fest (NSS 1991). Um dies zu verhindern, sollte einerseits die Effektivität der Strafverfolgung in den Andenländern durch die lokalen Behörden erhöht werden und andererseits sollten militärische Aktionen gegen die gut organisierten Drogenhandelsorganisationen ausgeführt werden. Zugleich sollte die legale Ökonomie in den Andenstaaten durch Handels-, Hilfs- und Investitionsprogramme gestärkt werden, um Destabilisierungseffekte abzufangen. Dies drückte sich ebenfalls in der Gründung des Office of National Drug Control Policy (ONDCP) und dem Entwurf der Andenstrategie, einem Fünfjahresplan von 1990, aus. Präsident Bush und der erste Leiter des ONDCP W. Bennett entwickelten die Andenstrategie.6 Dies war eine Neuausrichtung der Drogenpolitik, da nun die Kokain produzierenden Länder Kolumbien, Peru und Bolivien fokussiert wurden. Erreicht werden sollte ein Rückgang des Imports von illegalen Drogen in die USA um 15% innerhalb von zwei und um 60% innerhalb von zehn Jahren. Die vier wesentlichen Ziele der Strategie waren in der Andeninitiative aufgeführt. Sie waren erstens die Stärkung des politischen Willens und der involvierten Institutionen im Kampf gegen die Drogen. Zweitens die Erhöhung der Effektivität von Polizei und Militär im Drogenkampf, konzentriert auf die Isolierung wichtiger Anbaugebiete, Zerstörung von Drogenlabors und Unterbindung der Zulieferung der zur Herstellung von Kokain benötigten Chemikalien. Drittens die Zerschlagung von Drogenkartellen und Konfiszierung ihrer Einrichtungen und Vermögen. Und viertens der Stärkung der legalen Wirtschaftssektoren in den Andenländern, um einer Destabilisierung durch den Wegfall der Drogengelder entgegen zu wirken. Die Wirtschaftsunterstützung wurde erst nachträglich in die Andeninitiative aufgenommen und es 6 Es ist festzuhalten, dass die Andenstrategie nicht festgeschrieben war, sondern sie unterlag einer jährlichen Revision in der National Drug Control Strategy und dem Internatoinal Narcotics Control Strategy Report.

72

Daniel Bergfeld

handelte sich dabei nur zum geringen Teil um Gelder für alternative Entwicklung, sondern hauptsächlich um direkte Zahlungsbilanzhilfen. Unter der Clinton-Administration wurde dieser Plan zuerst nicht weiter verfolgt. Tatsächlich ging die Polizei- und Militärhilfe während der ersten Amtsperiode gering zurück. Die Clinton-Administration sah dennoch in der Drogenproblematik eine große transnationale Sicherheitsbedrohung. Daher wurde die Bekämpfung des Drogenhandels und anderer daraus resultierender Bedrohungen in den NSS der Administration mit hoher Priorität erwähnt. Der Ansatz der ersten Clinton-Administration setzte einen Schwerpunkt auf die Bekämpfung des Drogenkonsums und die Prävention. Dies geschah in Anerkennung, dass das Drogenproblem viele Dimensionen hat und so auch gleichzeitig auf verschiedenen Ebenen bekämpft werden muss. Die auch auf die Nachfrage orientierte Politik wurde in der zweiten Amtszeit auf Grund innenpolitischen Drucks durch den Kongress aufgegeben. Clinton wollte im Inland nicht als soft on drugs erscheinen. Schon im Wahlkampf hatten sich die drogenpolitischen Forderungen immer extremer gestaltet. Clinton betrieb nun eine harte Drogenpolitik, ähnlich der Andenstrategie seines Vorgängers Bush und die Zielrichtung galt nun wieder verstärkt den Herstellerländern. In den Jahren 1996 und 1997 wurde Kolumbien eine Zertifizierung verweigert. Ein weiterer Ausdruck für die härtere Gangart war die Unterstützung des Plan Colombia von 1998, der mit einem Volumen von $US 1,3 Mrd. ausgestattet wurde. Die Strategie baute auf militärischer Interdiktion und Eradikation7 auf. Dies entsprach den Positionen der Vorgängerregierung Bush. In dem Strategiepapier zur Andenpolitik von 2001 legte die Bush sen. Administration ihre sicherheitspolitische Zielrichtung dar: „The Andes continues to produce virtually all of the world's cocaine, and an increasing amount of heroin, thus representing a direct threat to our public health and national security.” (U.S. Department of State 2001b). Präsident Bush beschrieb selbst auf dem Gipfel der Amerikas in Quebec die Zielrichtung: „Too many people in our hemisphere grow, sell, and use illegal drugs. The United States is responsible to fight its own demand for drugs. And we will expand our efforts to work with producer and transit countries to fortify their democratic institutions, promote sustainable development, and fight the supply of drugs at the source. This is the message I carried yesterday to the leaders of the Andean countries. The United States appreciates the difficult challenges they face in fighting drugs – and stands ready to be their partner.” (The White House 2001)

Diese auf die Angebotsseite orientierte Politik fand ihren Niederschlag in der National Drug Control Strategy. Ziel war es, ausgehend vom Jahr 1999 eine Reduzierung des illegalen Kokaanbaus um 20% für Ende 2002 und um 40% Ende 2007 in den Anden zu erreichen. In Bolivien sollte 2002 die gesamte illegale Kokaproduktion eliminiert sein. Die Strategie setzt Schwerpunkte auf Prävention, Therapie, Forschung, Strafverfolgung, Schutz der Grenzen, Minderung des Drogenangebots und internationale Kooperation. Die Aufrechterhaltung der Dynamik des Plan Colombia von 1998, mit Fokus auf das südliche partiell staatsfreie und von Guerilla und Paramilitär beherrschte Kolumbien, war das essentielle Ziel in der Region. Andererseits sollte das Andenprogramm auch von einer verstärkten 7 Eradikation (span. erradicación – Ausrottung) meint die Vernichtung der Kokapflanzen indem sie mit der Wurzel ausgerissen werden. Ein einfaches abschlagen mit der Machete reicht nicht aus, da die Pflanze nachwachsen würde. Erradicación bezeichnet in der Praxis darüber hinaus auch die Vernichtung von Drogenpflanzen mit Pflanzengiften. Im Weiteren wird der neudeutsche Term Eradikation im Sinne von Vernichtung, Ausmerzung der Kokapflanze verwendet.

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

73

Finanzierung von Projekten zur Nachfragereduzierung in den USA begleitet werden. Ein weiterer wichtiger Punkt war die Unterstützung der lokalen Sicherheitskräfte durch Militärfinanzierungsprogramme, Ausbildung und Training des Militärs, sowie Kontakten von Militär zu Militär (U.S. Department of State 2001b). In der NSS von 2002 werden die sicherheitspolitischen Gefahren nochmals betont: „Teile Lateinamerikas stehen regionalen Konflikten gegenüber, die insbesondere aufgrund der Gewalttätigkeit von Drogenkartellen und deren Mittätern entstehen. Dieser Konflikt und der uneingeschränkte Handel mit Drogen könnten die Gesundheit und Sicherheit der Vereinigten Staaten gefährden. Daher haben die Vereinigten Staaten eine aktive Strategie entwickelt, um den Andenstaaten zu helfen, ihre Wirtschaft anzupassen, Gesetze durchzusetzen, Terrororganisationen zu zerschlagen und den Drogennachschub zu unterbinden, während in den Vereinigten Staaten daran gearbeitet wird, die Nachfrage nach Drogen im eigenen Land zu verringern, was nicht weniger wichtig ist.“ (NSS 2002, eigene Übersetzung)

Ebenso wird in einem Bericht für den US-Kongress die Drogenproblematik als höchste Priorität in der Sicherheitskooperation genannt: „Congressional attention to Latin America in the 108th Congress will likely focus on counternarcotics and counter-terrorism efforts in the Andean region, security cooperation with Latin America, trade issues, and potential threats to democracy and stability in the region.” (Sullivan 2002: 2)

1.4.2 Bekämpfung des Terrorismus In der Ära vor den Anschlägen des 11. September wurde internationaler Terrorismus in der westlichen Hemisphäre von den US-Administrationen als nicht signifikant eingestuft. Die Bush sen. Regierung betrieb keine aktive Terrorismusbekämpfungspolitik in den Amerikas und sah Terrorismus auch nicht als unmittelbares Ziel der US-Sicherheitspolitik in Lateinamerika. Die Clinton Administration befasste die multilateralen Organisationen wie die OAS und die Summit of the Americas mit diesem Thema. Die Sicherheitsstrategien von Clinton erwähnen den Terrorismus jedoch lediglich neben anderen transnationalen Sicherheitsbelangen und formulieren keine konkrete Terrorismusbekämpfungsstrategie für die westliche Hemisphäre.8 Geändert hat sich dies mit dem 11. September 2001. Seitdem befinden sich die USA laut Eigenverständnis im globalen Krieg gegen den Terrorismus. Den USA erschien die Kooperation der Länder in der Region nun umso wichtiger. Bedingt durch die geographische Nähe könnte aus Lateinamerika eine besondere Bedrohung entstehen. General Hill vom Southern Command folgert: „The war on terrorism is [SOUTHCOM´s] number one priority in the region. [...] Given our proximity and general ease of access, Latin America is a potentially vulnerable flank of the homeland, providing many seams through which terrorists can infiltrate.” (General Hill 2003)

8 So in der NSS von 1998: „The principal security concerns in the hemisphere are transnational in nature, such as drug trafficking, organized crime, money laundering, illegal immigration, and terrorism.” (The White House, 1998).

74

Daniel Bergfeld

Die National Strategy for Combating Terrorism befasst sich mit der Gefahr von schwachen Staaten und rechtsfreien Räumen als Operationsbasis von Terrororganistationen: „Weak states and failed ones are a source of international instability. Often, these states may become a sanctuary for terrorism. Therefore, we will ensure that efforts designed to identify and diminish conditions contributing to state weakness and failure are a central U.S. foreign policy goal.” (The White House 2003: 23)

1.4.3 Förderung der Demokratie In der NSS von 1991 erkennt die Regierung Bush sen. die neue Situation nach Ende des Ost-West-Konflikts an und erklärt die restlose Demokratisierung der Hemisphäre zu ihrem Ziel. Die Vereinigten Staaten versprachen darüber hinaus den Demokratien politische und wirtschaftliche Hilfe (NSS 1991). Auch die grundlegenden Ziele der Regierung Clinton drehen sich um die Eckpfeiler Demokratie, Wohlstand, Freihandel und Sicherheit. Die dahinter stehende Annahme ist, dass sich diese Ziele gegenseitig stützen, da Wohlstand durch Freihandel generiert wird und die Sicherheit erhöht. Weiter ging man davon aus, dass demokratische Staaten die Interessen der USA vermutlich weniger bedrohen und ein eigenes Interesse an Kooperation gegen Sicherheitsbedrohungen haben (The White House 1994, 1995, 1996). Diesen Ansatz führt die Regierung unter Bush jun. fort. Die Förderung und Stärkung der Demokratien in der Region ist für sie ein erstrebenswertes Ziel, da sie davon ausgeht, dass Demokratie den freien Handel und das vereinte Vorgehen gegen gemeinsame Bedrohung begünstige. Diese Zielrichtung wird in der Andenstrategie weiter spezifiziert. In der gesamten Region stünde die Demokratie unter Druck. Verursacht durch innenpolitische Kämpfe und Korruption verlor die Demokratie an Unterstützung in der Bevölkerung und dies in einem Moment, in dem die meisten regionalen Ökonomien sich schlecht entwickelten, analysiert das Papier. Daher war es ein Ziel, demokratische Institutionen aufzubauen und zu stärken. Programme zur Reformierung des Justizbereichs sollen aufstockt werden, um das Problem der Straffreiheit – verursacht durch Korruption, mangelnde Ausbildung, schlechte Ausstattung und Niedriglöhne der Strafverfolgungsbehörden – zu bekämpfen. Es soll Rechtssicherheit für ausländische und US-amerikanische Investoren gewährleistet werden. Die Menschenrechtssituation soll durch Strafverfolgung von Menschenrechtsverletzern, gezielte Schulung der lokalen Sicherheitskräfte und Stärkung der Institutionen verbessert werden, da die Menschenrechtsituation in allen Andenländern problematisch sei (U.S. Department of State 2001b). In der Sicherheitsstrategie von 2002 wird das Thema Demokratie nochmals aufgegriffen. Ziel sei es, „[…] Demokratie, Entwicklung, freie Märkte und freien Handel in jeden Winkel der Erde zu tragen. Die Ereignisse am 11. September 2001 haben uns gelehrt, dass schwache Staaten wie Afghanistan eine ebenso große Gefahr für unsere nationalen Interessen darstellen können wie starke Staaten. […] Dennoch können Armut, schwache [staatliche] Institutionen und Korruption schwache Staaten anfällig für Terrornetzwerke und Drogenkartelle machen.“ Und später heißt es: „Gemeinsam werden wir eine wahrhaft demokratische Hemisphäre fördern, in der unsere Integrationsbemühungen Sicherheit, Wohlstand, Chancen und Hoffnung fördern. Wir werden uns gemeinsam mit regionalen Institutionen und Foren, wie den Treffen der Staats- und Regierungschefs aller unabhängigen Staaten des amerikanischen Kontinents (Summit of the A-

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

75

mericas), der Organisation Amerikanischer Staaten und dem Defense Ministerial of the Americas zum Vorteil der gesamten Hemisphäre einsetzen.“ (NSS 2002: 4ff, eigene Übersetzung).

Letztlich unterstrich die damalige Sicherheitsberaterin Rice die Haltung des Präsidenten: „President Bush is committed to a vision of a fully democratic Western hemisphere, bound by common values and freedom.” (Rice 2004)

1.4.4 Freihandel und Wirtschaftsentwicklung Weitere Interessen der US-Außenpolitik sind im ökonomischen Bereich angesiedelt. Der dahinter stehende Ansatz ist, dass eine funktionierende Volkswirtschaft als stabilisierender Faktor auf die Demokratie und die Sicherheit wirken sollte. Es soll eine positive Wirtschaftsentwicklung gefördert werden. Die Andenstrategie der Bush-Administration von 2001 nennt die wesentlichen Zielpunkte: nachhaltige Wirtschaftsentwicklung und Handel. Flankiert werden sollten diese Ziele von traditioneller Entwicklungshilfe, dem Economic Support Fund (ESF) und der Entschuldungsinitiative HIPC (US Department of State 2001a). Die wesentlichen Wirtschaftsziele in Bolivien sind daher makroökonomische Stabilität, nachhaltiges Wirtschaftswachstum und Armutsreduzierung. Erreicht werden soll sie mit Hilfe der multilateralen Banken IWF, IDB und WB sowie der Kooperation der bolivianischen Regierung, durch die eine Verbesserung der Schuldenlage erreicht werden soll. Freihandel wurde in diesem Rahmen zu einem dominierenden Ziel, das insbesondere von der letzten US-Administration mit viel Energie und Nachdruck verfolgt wurde. „Our goal is to build a community of nations in the Americas bound together by our love of freedom, fortified by the rule of law, and prospering together through free trade”, verkündete im diesem Sinne R. Noriega (Noriega 2003). Präsident George W. Bush betonte diese Strategie ebenfalls: „By forming our hemisphere into a powerful free-trade area, we will promote democratic governance and human rights and the economic liberty for everyone“ (Bussey 2005: OA14). In einer Rede in der Heritage Foundation umschrieb Robert Zoellick, Handelsbeauftragter der Bush-Administration, am 29. Juni 2001 den Kern der USHandelstrategie: „We are advancing trade liberalization and American interests – globally, regionally, and bilaterally. We are creating a competition on liberalization with the United States at the center of a network of initiatives. […] By leading, the United States is guiding the merger of regional integration within an open global system. By leading, the United States helps create models of liberalization that we can apply elsewhere.“ (Zoellick 2001: 4)

Neben dem Freihandel wurde die Nutzung und Sicherung der strategischen Ressourcen in der Hemisphäre als Ziel genannt. Die Clinton-Administration strebte eine Neujustierung der Energieversorgung an. In der National Security Strategy aus dem Jahr 2000 wurde eine Wende in der Sicherung der Energieressourcen erklärt: Die lateinamerikanischen Erdöl produzierenden Länder und Kanada sollten den Nahen Osten als Hauptlieferant von Erdöl

76

Daniel Bergfeld

ablösen. Bolivien bietet sich mit den zweitgrößten Erdgasvorkommen in der Region als Zulieferer an (OPEC 2006: 47).9

1.5 Außenpolitische Instrumente 1.5.1 Die US-Botschaft „The U.S. Embassy in La Paz is one of the largest and most important Missions in the hemisphere” (US-Botschaft La Paz 2007a) lautet die Eigendarstellung der US-Botschaft. Tatsächlich ist der Einfluss der Botschaft in Bolivien weit größer als in anderen Ländern, die in einer geringeren Abhängigkeit zur USA stehen. Die US-Botschaft, besonders der Botschafter, hatte einen sehr großen Einfluss auf die bolivianische Innenpolitik. Fast jeder Botschafter seit dem 2. Weltkrieg war eine wichtige Person in der bolivianischen Innenpolitik, teils gab er sogar die Richtung der Regierungspolitik vor. Die Politiksetzung fand dabei in Washington statt, aber der jeweilige Botschafter hatte großen Einfluss bei deren Implementierung. Der damalige bolivianische Präsident Jaime Paz Zamora (1989-93) vom sozialdemokratisch ausgerichteten Movimiento de la Izquierda Revolucionaria (MIR) beschrieb in einem Interview mit dem amerikanischen Fernsehsender ABC, dass die USBotschaft die Macht habe, im Innenministerium, bei der Polizei und bei der Drogenpolizei Personalentscheidungen zu treffen (SAGO 1993: 25). Die Organisationsstruktur der Botschaft entspricht weitgehend der normalen Form, aber in der Botschaft werden noch Peacecorps und Drogenbekämpfungsbehörden beherbergt. Die DEA, die CIA und die Narcotics Affairs Section (NAS) sind in die Botschaft eingegliedert. Die Aufgabe der NAS ist es „to reduce drug-related and other international crimes which threaten the United States by enhancing the ability of Bolivian law enforcement and judicial authorities to identify, deter and prosecute drug-related and other crimes and by encouraging multilateral cooperation on crime.” (US-Botschaft La Paz 2007b) Darüber hinaus operieren die Military Groups (Milgroup) und die Tactical Analysis Teams (TAT) in enger Zusammenarbeit mit dem diplomatischen Personal aus der Botschaft heraus. In den drei größten Koka-Anbauländern Kolumbien, Peru und Bolivien agieren siebzehn solcher Teams (SOUTHCOM 2006).

1.5.2 United States Agency for International Development Die United States Agency for International Development (USAID) ist die wichtigste USBehörde für Entwicklungshilfe. Im Jahr 1961 wurde USAID durch den Foreign Assistance Act (FAA) ins Leben gerufen. Der FAA reorganisierte die Auslandshilfe, indem er militärische von nicht militärischer Auslandshilfe trennte. Zudem wurde in ihm die Gründung von USAID als eine unabhängige Regierungsbehörde veranlasst, die aber unter der politischen Führung des Außenministeriums steht. Neben alternativer Entwicklung zum Drogenanbau sind die Schwerpunkte der Arbeit in Bolivien Demokratieförderung, Umweltschutz, Ge9 Der größte Teil der Erdölreserven in Lateinamerika liegen in Venezuela, Mexiko, Brasilien, Ecuador und Kolumbien. Bolivien besitzt die zweitgrößten Lagerstätten an Erdgas in Lateinamerika, mit einer geschätzten Menge von 740 Mrd.. Kubikmeter Erdgas.

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

77

sundheit und Wirtschaftsförderung. USAID ist der größte bilaterale Geber in Bolivien. Die Unterstützung für das FY2007 lag bei $US 85,689 Millionen (incl. Andean Counterdrug Initiative), für soziale und wirtschaftliche Entwicklungshilfe (USAID 2007a: 58). Neben den projektgebundenen Geldern gibt es noch die im FAA festgeschriebenen Economic Support Funds (ESF), die eine direkte Budgethilfe ans Ausland mit Barmitteln ermöglichen. Die Zielsetzung von USAID wird auf der eigenen Homepage beschrieben: „Foreign assistance is a valuable foreign policy tool in terms of promoting U.S. security interests and its economic interests.” (USAID 2007b)

1.5.3 Der Zertifizierungsprozess Der US-Kongress verabschiedete 1986 den Anti-Drug Abuse Act, der auch den so genannten Zertifizierungsprozess beinhaltet. Mit diesem Gesetz sollte das bestehende drogenpolitische Instrumentarium intensiver und globaler anwendbar werden. So war es durch die Novellierung des so genannten Mansfield Amendment der Drogenpolizei der Vereinigten Staaten erlaubt, auch im Ausland Verhaftungen vorzunehmen und dort an Fahndungsaktionen teilzunehmen oder sie sogar zu leiten. Außerdem wurde es möglich, Vermögenswerte zu enteignen, die aus Drogengeschäften gewonnen wurden. Die Beihilfe zur Geldwäsche wurde unter Strafe gestellt. Noch von größerer Bedeutung war die Erweiterung des Foreign Assistance Act von 1961, mit dem Wirtschaftshilfen an die Kooperationsbereitschaft im Bereich Drogenpolitik geknüpft wurden. Der US-Präsident bewertet, im Rahmen eines Zertifizierungsprozesses, jährlich am 1. März die Hauptherstellungs- und Transitländer von Drogen danach, ob das jeweilige Land mit den Vereinigten Staaten völlig kooperiert hat und/oder eigene geeignete Schritte zur Reduzierung von Drogenproduktion und -handel unternimmt, um die Ziele der United Nations Drug Convention zu erreichen. Alternativ kann der US-Präsident bestätigen, dass vitale nationale Sicherheitsinteressen eine weitere Unterstützung erfordern. Danach hat der Kongress 30 Tage Zeit, die Entscheidung zu kippen, falls er nicht einverstanden ist. Länder, die nicht zertifiziert10 werden, haben mit einer ganzen Reihe von Sanktionen zu rechnen: (1) der Streichung der gesamten Wirtschaftshilfe (ausgenommen ist die Unterstützung für den Drogenkampf und humanitäre Hilfe); (2) der automatischen Verweigerung der Zustimmung für Kredite von multilateralen Entwicklungsbanken wie dem IWF, der Weltbank oder der Interamerikanischen Entwicklungsbank; (3) einem Handelsembargo und der Rücknahme von Handelsvergünstigungen bei gleichzeitiger Erhöhung von Zöllen, bzw. Einfuhrbeschränkungen.

10 Es gibt drei Gruppen von Ländern im Zertifizierungsprozess, zertifizierte Länder bei voller Kooperation, Länder, die aus nationalem Interesse heraus zertifiziert werden (National Interest Waiver) und dezertifizierte Länder. Die Entscheidung über die Zertifizierung ist in der Realität aber als rein politisch zu sehen und ist nur zum Teil von der jeweiligen Drogenpolitik abhängig. Der Iran wird regelmäßig dezertifiziert, weil die US-Administration mit dem politischen Agieren des Irans nicht einverstanden ist, obwohl eine harte Drogenpolitik verfolgt wird.

78

Daniel Bergfeld

Erschwerend kommt noch hinzu, dass ein dezertifiziertes Land in Washington quasi stigmatisiert ist. Im Jahr 2002 modifizierte der Kongress das Verfahren. Im ursprünglichen Gesetz hatte der Präsident zu zertifizieren, dass jedes der Länder im Drogenkampf völlig kooperiert. Das Foreign Relations Authorization Act 2002-2003 drehte die Beweislast um, so dass nur noch die Länder zu dezertifizieren sind, die nachweislich substantielle Fortschritte innerhalb der letzten zwölf Monate verfehlt haben. In anderen Worten, jene Länder sind automatisch zertifiziert, auch wenn ihre Fortschritte im Drogenkampf nur sehr gering waren. Außerdem wurde der Prozess dahingehend geändert, dass zur Evaluierung internationale Standards der UNO auf die Hersteller- und Tranistländer von Drogen angewandt werden. Nach den Anschlägen von 2001 wurde der Zertifizierungsprozess vom Kongress vorübergehend ausgesetzt, um den Druck von den betroffenen Ländern zu nehmen und ihnen eine aktive Teilnahme am Kampf gegen den Terrorismus zu ermöglichen.

1.5.4 White House Office of National Drug Control Policy Mit dem Anti-Drug Abuse Act von 1988 wurde das Office of National Drug Control Policy (ONDCP) im Weißen Haus ins Leben gerufen. Die Behörde steht, zumindest auf dem Papier, an oberster Stelle im Entscheidungsprozess und ist für die gesamte Drogenpolitiksetzung im In- und Ausland verantwortlich. Der Direktor, auch als Drogenzar bekannt, ist für die Koordinierung der drogenpolitischen Maßnahmen verantwortlich und hat Kabinettsrang. Er ist verpflichtet, jährliche Strategien gegen Drogenkriminalität zu formulieren. Über die Haushaltsgelder zur Drogenbekämpfung für die Bundesbehörden hat die ONDCP dennoch wenig Autorität. Sie trifft auch keine Personalentscheidungen über Beamte anderer Behörden in der Drogenbekämpfung, vielmehr ist sie in einer beratenden Position des Präsidenten. Hauptziel der ONDCP ist, den Konsum von illegalen Drogen in den USA zu senken. Außerdem ist es ein Ziel, den Drogenschmuggel zu unterbinden und die Drogen an der Quelle zu vernichten (The White House 2005: 39ff). Die ONDCP fertigt den jährlichen Budgetplan der Bundesausgaben zur Drogenbekämpfung an. Etwa zwei Drittel der Bundesgelder werden auf der supply reduction Seite ausgegeben, das verbleibende Drittel zur Nachfragereduzierung.

1.5.5 United States Southern Command Das United States Southern Command (SOUTHCOM) ist eins von fünf lokalen Oberkommandos, die die Militäraktionen in der ganzen Welt koordinieren. SOUTHCOM ist für die US-Sicherheit sowie die US-Militäreinsätze in ganz Lateinamerika zuständig, ausgenommen Mexiko. Das Southern Command hatte sein Hauptquartier bis Ende 1999 in Panama11 und ist jetzt in Miami, Florida ansässig. Es umfasst Einheiten aus allen Waffengattungen (Army, Navy, Air Force und Marines) und es besteht ein getrenntes 11

„In compliance with the U.S. Government's commitment as designated in the Panama Canal Treaty of 1977, the Southern Command completed the Department of Defense's Panama Canal Treaty Implementation Plan as of 10 December 1999. The U.S. transferred to the Government of Panama the daily operation of the Panama Canal all the U.S. military-controlled installations, facilities, and lands, on 14 December 1999. The official turnover date was noon, 31 December 1999.” (SOUTHCOM 2006)

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

79

Unterkommando für Spezialeinsatztruppen. Im ecuadorianischen Küstenort Manta unterhält die USA einen Luftwaffenstützpunkt, eine so genannte Forward Operating Location, auf dem SOUTHCOM Einheiten zur Drogenbekämpfung stationiert hat. Von dort aus starten u.a. AWACS-Überwachungsflüge12 über den Andenraum bis Bolivien. Der größte USMilitärflugplatz der Hemisphäre Mariscal Estigarribia wurde 2005 in Paraguay unmittelbar an der Bolivianischen Grenze errichtet. Des Weiteren unterhält SOUTHCOM Radarstellungen zur Luftraumüberwachung gegen Drogentransportflugzeuge, die in den Andenländern installiert sind, und verfügt über weitere mobile Radaranlagen. Die Tactical Analysis Teams (TAT) bestehen aus Special Forces und Personal des militärischen Geheimdienstes DIA. Sie planen Einsätze der DEA, der lokalen Polizei und Armee und sind der jeweiligen US-Botschaft angegliedert. SOUTHCOM führt außerdem militärische Beratungs- und Unterstützungsgruppen direkt in den Botschaften, so genannte Military Groups. In manchen Ländern unterhalten sie Büros direkt im Verteidigungsministerium des Gastlandes. Die Military Groups sollen Hilfsprogramme durchführen, Studenten für das Militärtraining auswählen, Waffengeschäfte abwickeln und Militärübungen organisieren. Viele der vom US-Verteidigungsministerium angefragten speziellen Militärhilfeinitiativen stammen vom Southern Command, das diese gewöhnlich in direkten Konsultationen mit den Leitern der Verteidigungsministerien und des Militärs des Empfängerlandes entwickelt. In den Territorialgewässern von Ländern, mit denen bilaterale Verträge unterzeichnet wurden, ist es der SOUTHCOM begrenzt möglich, verdächtige Schiffe aufzubringen und zu durchsuchen.

1.5.6 Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs Dem US-Außenministerium ist das Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs (INL) zugeordnet. Es ist der Hauptknotenpunkt der US-Drogenbekämpfung im Ausland und damit für die Formulierung und Implementierung internationaler Drogenkontrollpolitik im Außenministerium und für die Koordinierung der Drogenkontrollstrategien aller im Ausland befindlichen US-Behörden verantwortlich. Das INL verwaltet auch die Auslandshilfe, die über das International Narcotics Control (INC) Programm verteilt wird. Das INC ist wohl das vielseitigste Programm innerhalb des gesamten FAA. Es finanziert Militär- und Polizeiunterstützung zur Interdiktion und Eradikation und beinhaltet sowohl Hightech-Ausrüstung und Training als auch wirtschaftliche und soziale Hilfe für Programme zur alternativen Entwicklung in Drogenanbaugebieten, Strafrechtreform-Programme, Unterstützung zur Einhaltung von Menschenrechten und auch für humanitäre Soforthilfen. Trotz der zunehmenden Rolle des Pentagons in der counterdrug security Hilfe bleibt das INC Programm die Hauptquelle von Militär- und Polizeihilfe in Lateinamerika. Das INC Programm war an etwa 60% der gesamten derartigen Hilfe zwischen 1997-2002 beteiligt und finanzierte maßgeblich den Plan Colombia und deren Nachfolgestrategie, die Andean Regional Initiative (ARI). Das INC unterhält eine eigene Luftflotte von Hubschraubern und Kleinflugzeugen, die hauptsächlich für Eradikationseinsätze sowie Herbizidbesprühungen verwendet werden.

12

AWACS – Airborne Warning and Control System. AWACS ist ein auf Radarüberwachung basierendes elektronisches System zur Luftraumüberwachung, das in ein Trägerflugzeug eingebaut ist.

80

Daniel Bergfeld

Das INL veröffentlicht den jährlichen International Narcotics Control Strategy Report (INCSR), in dem die Fortschritte und der Status der Zielländer, die Finanzierung und Koordination innerhalb des letzten Jahres festgehalten wird.

1.5.7 Die Militär- und Polizeihilfe der USA Der Fluss von Geldern für Programme zur Militär- und Polizeihilfe in Lateinamerika ist auf Grund der vielen verschiedenen Quellen und einer verwirrenden Anordnung der involvierten Behörden und Ministerien kaum nachzuvollziehen. So ist das State Department die hauptsächlich zuständige Behörde für Militärhilfe, während das Pentagon auch Polizeihilfsprogramme betreibt. Der Ausgangspunkt der Militärhilfe des State Department ist der FAA, denn dieser autorisiert das State Department die Politiksetzung, das Budget und die Rangliste der Empfängerländer der Militärhilfe des Verteidigungsministeriums festzulegen. Es wird mit dem FAA das dem INL zugehörige Narcotics Control (INC) Programm initiiert; der andere Zweig des FAA ist die Security Assistance. Darunter fallen die Programme International Military Education and Training (IMET), Anti-Terrorism Assistance (ATA) und Foreign Military Financing (FMF). Das so genannte Leahy Amendment verbietet innerhalb der FAA-Hilfen jegliche Ausbildung von Sicherheitskräften, die Menschenrechte ungestraft verletzt haben. Dies wurde jedoch 2004 durch eine Änderung des Wortlauts stark aufgeweicht. Section 1004 ist eine der größten Quellen für Polizei- und Militärhilfe in Lateinamerika und zwei Drittel der gesamten Militärausbildung in der Region werden vom Verteidigungshaushalt bestritten. Der National Defense Authorization Act (NDAA) macht das Pentagon zur einzigen leitenden Behörde zum Aufspüren und Überwachen von Drogenschmuggel in die USA. In der Section 1004 wurde drei Jahre später vom Kongress festgelegt, dass das Pentagon berechtigt ist, sein Budget ohne Mitbestimmung des State Departments für die Unterstützung ausländischer Sicherheitskräfte zu nutzen. Ausgenommen davon sind Waffen und die meisten Ausrüstungsgegenstände. Mit dieser Berechtigung kann das Verteidigungsministerium sein enormes Budget in Operationen für die Drogen-Interdiktion aufwenden. Des Weiteren erlaubt Section 1004 auch die Präsenz von Militär in Anti-Drogenmissionen im Ausland. Anders als im FAA ist diese Militär- und Polizeihilfe an keine Mindestkonditionen von Demokratie und Menschenrechten gebunden. Nur Sicherheitskräfte, die nachweislich Menschenrechte verletzt haben, sind von den Programmen ausgeschlossen, es sei denn, sie haben „all corrective steps“ unternommen. Im Jahr 2001 ist das Western Hemisphere Institute for Security Cooperation (WHINSEC) in Fort Benning (Georgia) als Nachfolgeinstitution der viel kritisierten School of the Americas ins Leben gerufen worden. Es ist die zentrale Ausbildungsstätte der an den US-Programmen partizipierenden lateinamerikanischen Militärs. Mit der Neugründung steht das WHINSEC nun auch Polizeikräften und Zivilisten offen.

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

81

1.5.8 Private Contractors Private contractors oder auch private military firms (PMF) sind privatwirtschaftliche Unternehmen, die zunehmend von den USA für Logistik, aber teilweise auch für riskante Militärmissionen als Subunternehmer unter Vertrag genommen werden. Im war on drugs spielen diese Firmen eine schnell wachsende, aber auch kontroverse Rolle. Das USVerteidigungsministerium und das Außenministerium argumentieren, dass es kosteneffektiver sei private contractors zu beauftragen und dass es außerdem einen Mangel an qualifizierten Militärkräften in der Region gäbe. In Kolumbien arbeiteten Anfang 2003 sechzehn verschieden private Firmen unter Vertrag des State und Defense Departments. Das größte Unternehmen im Andenraum ist DynCorp, es erhielt zum Beispiel 1996 vom INL einen Vertrag mit einem Auftragsvolumen von „$600 million […] to support coca eradication programs in Colombia as well as Peru and Bolivia.” (Tamayo 2001: 1A)

1.6 Sicherheitspolitische Instrumente – Geheim- und Sicherheitsdienste Die Arbeit der verschiedenen US-Sicherheits- und Geheimdienste ist von ihrer Natur aus nur schwer zu fassen, da natürlich präzise Angaben über deren Arbeit der Öffentlichkeit gar nicht oder nicht zeitnah zugänglich gemacht werden. Die Mitarbeiter von der Central Intelligence Agency (CIA), Defense Intelligence Agency (DIA) und der Drug Enforcement Administration (DEA) arbeiten in der Drogenbekämpfung im Ausland eng zusammen und teilen ihre Geheimdienstinformationen.

1.6.1 Die CIA und das FBI Die CIA koordiniert die geheimdienstlichen Aktivitäten in der Region, sie sammelt und analysiert Informationen, betreibt Spionageabwehr und unternimmt eine Vielfalt von anderen Missionen bis hin zu paramilitärischen Einsätzen. 1989 richtete die CIA ein CounterNarcotics Center ein und kündigte an, dass sie zukünftig ein Viertel ihrer Bemühungen in Lateinamerika der Drogenkontrolle widmen werde. Dies schloss ebenfalls Training für ausländische Sicherheitsdienste und das Sammeln von Geheimdienstinformationen über Drogenhändler ein. CIA-Aufnahmen und aus Aufklärungsflügen gewonnene Daten sind die wesentlichen Grundlagen für die Schätzung des illegalen Drogenanbaus und der Produktion. Der Umfang und die genaue Art der Tätigkeiten sind aber weithin unbekannt und Informationen darüber sickern oftmals erst nach Skandalen an die Öffentlichkeit. Das Budget der gesamten Geheimdienste lag 1998 bei $US 26,7 Mrd. (WOLA 2006: 7). Das Federal Bureau of Investigation (FBI) ist berechtigt bei Rechtsbrüchen13 von Bundesgesetzen zu ermitteln, die nicht vom Kongress anderen Bundesbehörden zugewiesen sind. Die Auslandspräsenz des FBI ist auf wenige Länder beschränkt, in denen die Mitarbeiter an die jeweiligen Botschaften angebunden sind. Die so genannten legal attachés fungieren hauptsächlich als Vermittler bei Investigationen zwischen den Vereinigten Staaten und dem Gastland. Das FBI neigt dazu, sich auf Aktivitäten zu fokussieren, die einen 13 Die Zuständigkeit des FBI fällt in die Kategorien Bürgerrechte, Auslandsspionageabwehr, Organisierte Kriminalität, Drogenverbrechen, Gewaltverbrechen und Finanzkriminalität.

82

Daniel Bergfeld

Bezug zu inländischen Fällen haben. Nach den Terroranschlägen von 2001 kündigte das FBI an, eine Reorganisation vorzunehmen, um effektiver im Kampf gegen den internationalen Terrorismus arbeiten zu können.14 Es sollen etwa 500 Beamte aus der Kriminalitätsbekämpfung in die Terrorbekämpfung versetzt werden, davon alleine 400 aus der Drogenabteilung. Vor den Anschlägen waren mehr als doppelt so viele FBI-Beamte für den Drogenkampf (2.500) eingesetzt als gegen den Terrorismus (1.151) (Youngers/Rosin 2005: 380).

1.6.2 U.S. Drug Enforcement Administration Die Drug Enforcement Administration (DEA), ist die US-Bundes-Drogenpolizei und gehört dem US-Justizministerium an. Sie ist die einzige Behörde, die sich ausschließlich auf Drogenbekämpfung konzentriert. Nur etwa zehn Prozent ihrer Operationen sind international. Die DEA ist die koordinierende Bundesbehörde zur Drogenbekämpfung und zur Koordination von geheimdienstlich erlangten Informationen im Ausland. Sie veranlasst Operationen zur Strafverfolgung im Zusammenhang mit Drogendelikten. In bestimmten Sachgebieten teilt sich die DEA ihre Kompetenzen mit dem FBI und/oder der CIA. Ein großer Teil der Finanzierung der Auslandseinsätze erhält die DEA aus dem INC-Budget des Außenministeriums. In den 90er Jahren verstärkte die DEA ihre Präsenz im Ausland. Momentan unterhält die DEA Büros in 24 Ländern.15 In Lateinamerika arbeiten derzeit 565 Beamte und für das FY2005 war ein Gesamtbudget von etwa $US 1,8 Mrd. vorgesehen. In Bolivien beschäftigt die DEA 61 Beamte, die verteilt sind auf das Botschaftsbüro in La Paz, die Außendienstellen in Santa Cruz und Cochabamba sowie auf die UMOPAR16 Stützpunkte in Trinidad und Chimore (US Department of State 2006a). Die DEA ist gesetzlich nicht ermächtigt im Ausland eigenständig Untersuchungen zu führen oder Verhaftungen vorzunehmen. Sie muss daher mit lokalen Behörden zusammen arbeiten. Bei bilateralen Ermittlungstätigkeiten arbeiten die DEA-Agenten eng mit den Strafverfolgungsbehörden des Gastlandes zusammen und stellen ihnen Geheimdienstinformationen zur Verfügung. Ebenso entwickeln sie konkrete Einsatzpläne. Des Weiteren ist das Training der Polizei eine Schlüsselkomponente zur Erhöhung der Fähigkeiten der lokalen Partner. Daneben werden Programme zur Unterstützung der Entwicklung der Strafvollzugs- und Strafverfolgungsbehörden unterhalten (Youngers/Rosin 2005: 379). Nach dem 11. September 2001 verlagerte die DEA einen Teil ihrer Aufmerksamkeit auf den internationalen Terrorismus und weist seitdem auf einem direkten Zusammenhang zwischen Drogen und Terrorismus hin.17

14 Das erweiterte Aufgabengebiet erläutert der der Direktor ders FBI: „the globalization of crime — whether terrorism, international trafficking of drugs, contraband, and people, or cyber crime — absolutely requires us to integrate law enforcement efforts around the world. And that means having our agents working directly with their counterparts overseas on cases of mutual interest — not only to solve crimes that have been committed, but to prevent crimes and acts of terror by sharing information in real time.” (FBI 2006) 15 Niederlassungen der DEA in den zentralen Andenländern (2004): Bolivien 61 Beamte; Kolumbien (Barranquilla, Bogota) 79 Beamte; Ecuador (Guayaquil, Quito) 13 Beamte; Peru (Lima) 38 Beamte. 16 UMOPAR: Unidad Móvil de Patrullaje Rural – Diese paramilitärische Drogenpolizei wurde mit Hilfe der USMilitärhilfsprogramme geschaffen. 17 „DEA defines a narco-terrorist organization as 'an organized group that is complicit in the activities of drug trafficking in order to further, or fund, premeditated, politically motivated violence perpetrated against noncombatant targets with the intention to influence (that is, influence a government or group of people).'” (Casteel 2003).

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

83

1.7 Interamerikanische Organisationen 1.7.1 Inter-American Treaty of Reciprocal Assistance Der Interamerican Treaty of Reciprocal Assistance, bekannt als Rio-Vertrag, wurde 1947 als sicherheitspolitisches Instrument der westlichen Hemisphäre geschaffen. Der Vertrag sieht eine unmittelbare und automatische Beistandspflicht bei Angriffen von außen gegen einen der 23 Vertragspartner vor und ist in die Struktur der Organisation Amerikanischer Staaten (OAS) eingebettet. Zur Anwendung kam der Rio-Vertrag nur wenige Male und hatte schon in den 60er Jahren seine Bedeutung verloren, da die anderen amerikanischen Staaten empfanden, dass die USA ihn für machtpolitische Zwecke instrumentalisierte. Nach den Anschlägen auf das World Trade Center 2001 kam der Rio-Vertrag dennoch zur Anwendung. Nur eine Woche vor den Anschlägen hatte der mexikanische Präsident Fox den Rio-Vertrag noch als obsolet und nutzlos bezeichnet. Die Unterzeichnerstaaten erklärten nun aber, dass der terroristische Angriff auf die USA einen Angriff auf alle Vertragspartner darstelle. Die konkrete Form der Unterstützung und die zu ergreifenden Maßnahmen – außer der Verhaftung von Personen, die der Beteiligung an den Anschlägen vom 11. September verdächtigt werden – wurde offen gelassen und somit blieb die Ausrufung des Beistandsfalls weitestgehend folgenlos.

1.7.2 Organisation Amerikanischer Staaten Die OAS wurde 1948 gegründet, um den Sicherheitsbeziehungen in den Americas einen institutionellen Rahmen zu geben. Ziele gemäß der Charta sind Sicherheit in der Hemisphäre, Verteidigung der Souveränität der Mitgliedsstaaten, Beistand im Falle eines Angriffs von Außen (Rio-Vertrag), Schlichtung zwischen Mitgliedsstaaten, Wirtschaftsförderung, Armutsreduzierung, Stärkung der Demokratie und Einhaltung der Menschenrechte. Problematisch für die konkrete Durchsetzung der OAS-Ziele sind die relativ schwachen Sanktionsmöglichkeiten. Hinzu kommt, dass sicherheitspolitische Initiativen in hohem Maße von der Haltung der jeweiligen US-Administration abhängig waren und sind. So ist die Sicherheitspolitik in den Amerikas in der Praxis nach wie vor im großen Maße von der Asymmetrie zwischen den USA und den restlichen Mitgliedsländern als auch von den sicherheits- und machtpolitischen Interessen der USA geprägt.

1.7.3 Summits of the Americas Nach einer Pause von 27 Jahren wurde 1994 in Miami das Treffen aller Staatschefs der westlichen Hemisphäre auf Initiative des Präsidenten Clinton wieder belebt.18 Diesem Gipfel folgten in regelmäßigen Abständen Folgegipfel und Konferenzen (Santiago de Chile 18

Die 34 Summit of the Americas Nationen sind identisch mit den 34 Mitgliedsstaaten der OAS (Kuba, ist seit 1962 suspendiert). Die Länder sind: Antigua and Barbuda, Argentinien, Bahamas, Barbados, Belize, Bolivien, Brasilien, Kanada, Chile, Kolumbien, Costa Rica, Dominica, Dominikanische Republik, Ecuador, El Salvador, Granada, Guatemala, Guyana, Haiti, Honduras, Jamaika, Mexiko, Nicaragua, Panama, Paraguay, Peru, Saint Kitts und Nevis, Saint Lucia, Saint Vincent und Grenada, Surinam, Trinidad und Tobago, Vereinigte Staaten, Uruguay und Venezuela.

84

Daniel Bergfeld

1998, Quebec 2001 und Monterrey, Mexiko 2004). Der Gipfelprozess ist der Motor der Verhandlungen und hat die Vorbereitungsrolle für die geplante gesamtamerikanische Freihandelszone übernommen. Die Deklaration der Grundsätze auf dem ersten Gipfel gibt die Werte an: „Democracy, Free Trade and Sustainable Development in the Americas“. Daneben wurden auf den Folgegipfeln u.a. folgende Themen behandelt: Drogenhandel, Korruption, Terrorismus, Armutsbekämpfung, Umweltschutz, Bildung und Gesundheit. Die Gipfeltreffen machen mit ihren informellen Mechanismen und der stattfindenden Gipfeldiplomatie der OAS als zentrales politisches Koordinierungsorgan durchaus den Rang streitig. Die USA können in diesen eher informellen Verhandlungen leichter ihrem Einfluss Geltung verschaffen. Inhaltlich befassten sich die Gipfel hauptsächlich mit den Themen, die auch auf der Agenda der US-Regierung ganz oben stehen.

1.7.4 Interamerikanische Entwicklungsbank Die Interamerikanische Entwicklungsbank (IDB) ist noch vor der Weltbank der größte multilaterale Geber in Lateinamerika. Die stärkere Eigenverantwortlichkeit der lateinamerikanischen Mitgliedstaaten für die Entwicklung in der Region kommt besonders dadurch zum Ausdruck, dass sie die Mehrheit der Anteile an der Bank halten. Die USA hält mit 30% den größten einzelnen Länderanteil. Grundlegende Zielsetzung ist die Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung in Lateinamerika. Es soll Armutsreduzierung und soziale Gerechtigkeit, sowie umweltverträgliches und nachhaltiges Wachstum geschaffen werden. Um diese Ziele zu erreichen, liegen die Prioritäten auf Programmen zur Staatsmodernisierung, Armutsbekämpfung, Förderung der Integration regionaler Märkte, sowie zur Stärkung der demokratischen Institutionen. Seit 1961 hat die IDB 167 Anleihen mit einem Gesamtwert von $US 3.6 Mrd. herausgegeben. Die erfolgten Auszahlungen beliefen sich in diesem Zeitraum auf $US 3.1 Mrd. (IDB 2006).

1.8 Internationale Organisationen 1.8.1 Internationaler Währungsfond Der Internationale Währungsfond (IWF) ist eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen, die im Rahmen der VN-Finanzkonferenz in Bretton Woods (USA) 1944 zusammen mit der Weltbank gegründet wurde. Die wichtigste Aufgabe besteht in der Förderung des Welthandels auf der Grundlage zwischenstaatlicher Kooperation. Im Einzelnen sind die Zusammenarbeit in Währungsfragen mit dem Ziel weltweit stabiler Währungsbeziehungen, die Förderung eines ausgewogenen Welthandels, die Beseitigung von Devisen- und anderen Handelsbeschränkungen und die Gewährung von Krediten bei negativer Zahlungsbilanz die Aufgaben des IWF. Die Stimmgewichtung der Mitgliedsländer des IWF ist über Quoten geregelt. Die fünf größten Stimmanteile haben die USA (17,14%), Japan (6,15%), Deutschland (6,01%), Frankreich und Großbritannien (je 4,96%). Diese Länder stellen zudem je einen Exekutivdirektor. Die Vergabe von Krediten ist in der Regel an die Umsetzung und Einhaltung von wirtschaftspolitischen Leitlinien des IWF konditioniert. Darüber kann der IWF indirekten

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

85

Einfluss auf die Binnenwirtschaft des Kreditnehmers ausüben. Der IWF ist als ein entwicklungspolitisches Instrument der Industrienationen mit einem die Leitlinien bestimmenden Stimmgewicht (Sperrminorität) der USA zu sehen. Der ausgeübte Reformdruck auf die Kreditnehmer führte immer wieder zu Krisen in den Schuldnerländern. Die USA führten so auch an, dass die multilateralen Banken ein wichtiges Instrument seien, um die essentiellen Ziele der USA zu verfolgen.

1.8.2 Weltbank Die Weltbank19 ist der Bretton-Woods-Zwilling des IWF. Die Stimmrechte sind nach Anteilseigentum verteilt. Traditionell führten die USA den Vorsitz der Weltbank. Ziel der WB ist die Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Fortschritts ihrer Mitgliedstaaten durch Finanzhilfen, Beratung und technische Hilfe. Einerseits vergibt die WB Kredite zu marktüblichen Zinsen. Den am wenigsten entwickelten Ländern werden andererseits auch zinsfreie Kredite gewährt. Die Finanzierung von Projekten im Privatsektor der Entwicklungsländer wird ebenso unterstützt wie auch Investoren, die gegen nichtgeschäftliche Risiken von Direktinvestitionen abgesichert werden können. Sowohl WB als auch IWF knüpfen die Kreditvergabe an die Kriterien des Washington-Konsensus: Haushaltsdisziplin, Steuerreformen, Maßnahmen zur Stabilität des Geldwertes, Liberalisierung der Finanzmärkte und des Handels, Erleichterung ausländischer Direktinvestitionen, Privatisierung staatlicher Unternehmen und Sicherung des Eigentumsrechts. Zugleich verlangen Weltbank und der IWF von den Kreditnehmern eine wirksame Armuts- und Korruptionsbekämpfung sowie good governance. Gemeinsam mit dem IWF wurde 1999 die Initiative zur Entschuldung für hochverschuldete arme Länder (Heavily Indebted Poor Countries, HIPC) ins Leben gerufen, von dem auch Bolivien profitiert. Von der US-Regierung wurde die Weltbank im Jahr 2001 aufgefordert, etwa 50% der offiziellen Entwicklungshilfe als Zuschüsse für klar definierte und überprüfte Entwicklungsprojekte zu vergeben, da es wenig sinnvoll sei, einerseits neue Kredite zu gewähren, aber andererseits einen Teil der Schulden zu erlassen.

1.8.3 United Nations Development Program Als zentrale Planungs-, Finanzierungs- und Koordinierungsagentur des UN-Systems beauftragt das United Nations Development Program (UNDP) in der Regel Trägerorganisationen mit der Durchführung seiner Projekte. Arbeitsschwerpunkte sind die Armutsbekämpfung, die Schaffung demokratischer Regierungsstrukturen, die Krisenbekämpfung und -bewältigung, die Regenerierung der Umwelt, die Schaffung von Arbeitsplätzen, der Kampf gegen HIV/AIDS, die Implementierung von Informations- und Kommunikationstechnologien sowie die Unterstützung der Frauen im Entwicklungsprozess. Jährlich veröffentlicht das UNDP den Human Development Report. Im Jahr 2001 beliefen sich die dem UNDP zur Verfügung stehenden Mittel auf insgesamt $US 2,58 Mrd.. Etwa 90% aller UNDP-Mittel fließen in Länder mit einem jährlichen Pro-Kopf-Einkommen unter 19 Zur Weltbankgruppe gehören: IBRD (Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung), IDA (Internationale Entwicklungsorganisation), IFC (Internationale Finanz-Corporation), MIGA (Multilaterale Investitionsgarantie-Agentur) und ICSID (Internationales Zentrum zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten).

86

Daniel Bergfeld

750 US-$. Das UNDP hat in Bolivien fünf Schwerpunkte: Armutsreduzierung, HIV/AidsBekämpfung, Energie- und Umweltpolitik, Demokratieförderung und Krisenbewältigung. 2

Implementierung der Politik in Bolivien

Die konkrete Umsetzung der US-Politik und deren Ziele in Bolivien – Sicherheit, Demokratie, Wirtschaftsentwicklung – wird nun chronologisch und thematisch beleuchtet. Ein besonderes Augenmerk liegt auf dem Einsatz der im vorhergehenden Kapitel beschriebenen Instrumente. Die Sicherheitspolitik der USA, besonders die Aspekte der Drogenbekämpfung und des neuen sicherheitspolitischen Ansatzes nach dem 11. September, finden eine ereignisgeschichtliche Darstellung.

2.1 Sicherheit und Drogen Das Interesse der US-Administrationen an einer harten Drogenpolitik resultierte aus dem explosionsartigen Anstieg des Crack- und Kokainkonsums und der damit verbundenen Gewalt in den US-amerikanischen Großstädten in den 80er Jahren. In den 70er Jahren waren nach dem von Präsident Nixon initiierten ersten Drogenkampf, der maßgeblich auf law enforcement (Durchsetzung der Strafgesetze) basierte, aber keine nachhaltigen Resultate aufweisen konnte, die ersten US-Drogenbehörden geschaffen worden. Der Gründung der Drogenpolizei DEA 1973 folgte 1978 die Schaffung des Bureau of International Narcotics Matters, der Vorgängerorganisation des INL. Schon 1975 existierten 29 Bundesbehörden, zu deren Aufgabengebiet Drogenbekämpfung gehörte. Präsident Reagan intensivierte den Drogenkampf und setzte 1981 die Novellierung des Posse Commitatus Act durch. Dies erlaubte nun den Einsatz von Militär im Kampf gegen den illegalen Drogenhandel. In den 70er Jahren ist so die Drogenpolitik zum Schwerpunkt und gleichzeitig zum größten Streitpunkt der Beziehungen zwischen den USA und Bolivien geworden. Bolivien stieg in den 80er Jahren zu einem der größten Koka-Produzenten auf, einige Bolivianer spielten eine führende Rolle im internationalen Kokain-Netzwerk. Die Hauptanbaugebiete der Kokapflanzungen befinden sich zum einem im subtropischen Chapare und zum anderen in dem traditionellen Anbaugebiet der Yungas. Der Kokain-Putsch des bolivianischen General García Meza (1980) stellte sowohl einen Wendepunkt als auch einen Tiefpunkt der bilateralen Beziehungen dar. Unter García Meza gab es sehr enge Verflechtungen zwischen der Militärjunta, paramilitärischen Gruppen20 und dem Drogenhandel. Bolivien war international diskreditiert, die USA stellten ihre bilaterale Hilfe ein (u.a. USAID-Programme) und es kam zu einem de-facto-Abbruch der diplomatischen Beziehungen. Lediglich das Geheimdienstpersonal der CIA und die Agenten der DEA verblieben verdeckt in Bolivien. Das Ende der Militärdiktatur des General Meza 1981 leitete die gegenwärtige demokratische Phase Boliviens ein. Dennoch blieb die schwache Ökonomie Boliviens in den folgen20

Unter anderen führte der einst vom CIA geschützte ehemalige Gestapo-Chef von Lyon Klaus Barbie (alias Klaus Altmann) – der 1987 in Frankreich wegen Verbrechen gegen die Menschlichkeit für schuldig befunden und zu lebenslanger Haft verurteilt wurde – die paramilitärische Gruppe Novios de la Muerte (Verlobte des Todes) an und beriet die Diktatur unter General García Meza. Vgl. Sánchez, Gustavo, Reimann, Elisabeth, Barbie in Bolivien, Köln 1987.

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

87

den Jahren weiterhin, zumindest teilweise, von den illegalen Einkünften aus Drogengeschäften abhängig und der Koka-Anbau diente zehntausenden Kleinbauern als einzige Einnahmequelle. Die zwei nachfolgenden, sehr kurz amtierenden Regierungen versuchten das Verhältnis zu den USA zu verbessern, indem sie eine Reihe öffentlichkeitswirksamer Razzien gegen Kokain-Labore und Koka-Anbauflächen durchführten. Die Wahl von Hernán Siles Suazo zum Präsidenten und die damit verbundene Wiederherstellung der Zivilherrschaft erlaubte es den Vereinigten Staaten, wieder volle Zivilhilfe und Drogenbekämpfungshilfe einzusetzen. Die Ausgangssituation für den Kampf gegen den Drogenhandel war für die Regierung Siles alles andere als günstig. Sie konnte dabei leicht mit zwei Aufgaben höchster Priorität in Konflikt geraten: Einerseits die ökonomische Stabilisierung und Konsolidierung des fragilen demokratischen Prozesses zu erreichen und anderseits die Notwendigkeit, Kooperationswillen im Bereich der Drogenbekämpfung zu zeigen, angesichts der Konditionierung der bilateralen Beziehungen an der Drogenfrage und der ökonomischen und politischen Abhängigkeit Boliviens von den Vereinigten Staaten. 1983 unterzeichneten beide Regierungen vier bilaterale Abkommen zur Anti-Drogen-Politik. Darin verpflichtete sich Bolivien zur Vernichtung der KokaÜberschussproduktion, während die USA Unterstützung für Substitutionsprogramme durch USAID zusagten. Innerhalb der Abkommen stellten die USA u.a. $US 4 Millionen für Gründung, Ausstattung und Training einer mehrere hundert Mann starken mobilen PolizeiEinsatztruppe,21 der Unidad Móvil de Patrullaje Rural (UMOPAR), zur Verfügung, die in den Anbaugebieten stationiert wurde. Die weitere Systematisierung der bolivianischen Interdiktionspolitik (polizeiliche und strafrechtliche Maßnahmen gegen Herstellung und Handel von Drogen, Geldwäsche) drückte sich dann 1987 in der Gründung der Fuerza Especial de Lucha Contra el Narcotráfico (FELCN) aus. Dies koinzidierte mit den vorherigen Erlass des US Anti-Drug-Abuse Act von 1986. Die damit eingeführte Zertifizierung wurde in den Jahren 1986 und 1987 nicht gewährt und führte zu einer Kürzung der USHilfsgelder. Conditio sine qua non für die Zertifikation durch den US-Präsidenten ist seit dem zweiten Anti-Drug-Abuse Act von 1988 jeweils die Unterzeichnung eines bilateralen Kooperationsabkommens, im Rahmen dessen die alljährlichen US-Hilfen an detaillierte drogenpolitische Gegenleistungen gebunden werden. Im Jahr 1986 wurde Bolivien zum Schauplatz der ersten großen Anti-DrogenOperation, an der US-Streitkräfte auf fremden Boden offiziell beteiligt waren. Die etwa hundertsechzig US-Soldaten des SOUTHCOM umfassende Operation Blast Furnace wurde von der US-Botschaft ohne vorherige Konsultation der Beamten der bolivianischen Administration geplant. Nachdem der bolivianische Präsident Paz Estenssoro den Einsatz sanktionierte, kümmerten sich die US-Beamten nur wenig um die nicht vorhandenen verfassungsrechtlichen Grundlagen des Einsatzes auf bolivianischer Seite. Die Verfassung Boliviens untersagt die Anwesenheit fremder Truppen ohne eine ausdrückliche Zustimmung durch den Kongress. Ziel der gemeinsamen Operation von CIA, DEA, dem USMilitär und der bolivianischen UMOPAR war, Kokain-Labore auszuheben, Transportwege für Koka und benötigte Chemikalien auf den Flüssen abzuschneiden und Schmuggelflugzeuge abzufangen. Die Operation Blast Furnace zeigte insgesamt keinen großen Effekt auf 21 Die Unterstützung durch die USA umfasste die Bereitstellung von allem, was eine Interdiktions- und Vollzugseinheit braucht, bis auf die menschliche Arbeitskraft. Das schloss solche Dinge ein wie Nahrung, Uniformen, Unterkunft, Fahrzeuge, Waffen, Fluggerät, Stiefel, Boote, Funkgeräte und Lohnzuschüsse. Die Stärke der Gruppe umfasste zu Beginn 300 Mann wurde später auf 600 und im August 1990 auf 860 erweitert.

88

Daniel Bergfeld

die Drogenflüsse aus Bolivien. Hingegen gab es aber massive Proteste in der bolivianischen Bevölkerung gegen die Präsenz der US-Truppen in Bolivien. Das US-Militär spielte weiterhin eine wachsende Rolle in der Drogenkontrolle in Bolivien, nahm aber nach dem Wirbel um die Operation Blast Furnace eine eher verdeckte Rolle ein. US Special Forces trainierten die UMOPAR Polizeieinheit und das Pentagon verlieh Helikopter und anderes Material für die Drogenkontrollaktivitäten, die unter dem Namen Operation Snowcap (1986) weiterliefen. Von Seiten der bolivianischen Regierung wurde der oben erwähnten Konditionierung der US-Hilfen entsprechend der Plan Trienal (Dreijahresplan) zur Drogenbekämpfung vorgelegt und ein entsprechendes Abkommen zur Implementierung des Plans gemeinsam mit den USA 1987 unterzeichnet.22 Es handelte sich hierbei um eine Doppelstrategie von Interdiktion und Repression einerseits und alternativer Entwicklung andererseits. Der Plan sah vor, durch repressive Maßnahmen den Kokapreis zu drücken, um so die Bauern zum Ausstieg aus der Kokaproduktion zu bewegen. Abgefangen werden sollten die Einkommensverluste durch Projekte zur alternativen Entwicklung. Die zu geringe finanzielle Ausstattung und die zu ehrgeizigen Substitutionsziele (50.000 Hektar in einem Jahr) minderten von vorneherein die Erfolgschancen. Während der Konsolidierungsphase der Drogenbekämpfungsstrategie nutzten die USA ihren politischen und wirtschaftlichen Einfluss, um die Drogenpolitik Boliviens weiter anzupassen. Die US-Beamten nutzten dazu den Zertifizierungsprozess, der Bolivien dazu zwang, die festgelegten Drogenvernichtungsziele zu erfüllen, da sonst die finanzielle Unterstützung wegfallen würde, um so ihre Strategien durchzusetzen. In vielen Fällen handelte die bolivianische Regierung primär auf Grund des Außendrucks durch die Vereinigten Staaten. Das Gesetz Ley de Régimen de la Coca y Sustancias Controladas (Gesetz zur Regelung der Kokapflanze und kontrollierter Substanzen) oder auch Ley 1.008 ist dafür ein gutes Beispiel. Die US-Beamten in La Paz drängten sehr stark auf die Verabschiedung eines solchen Gesetzes; Berichten zu Folge haben US-amerikanische Rechtsexperten bei dem Entwurf des Gesetzes direkt mitgearbeitet. Im Juli 1988 passierte das Gesetz den bolivianischen Kongress. Diese harte counterdrug-Gesetzgebung bot die juristische Basis für von den USA finanzierte Interdiktions- und Eradikationsprogramme. Das Ley 1.008 verbietet den Anbau von zur Drogenherstellung geeigneten Pflanzen, mit Ausnahme des traditionellen Kokaanbaus und des traditionellen Konsums. Auch verboten sind die Herstellung und der Handel von chemisch veränderten Derivaten der Koka, sowie der Chemikalien, die dazu benötigt werden. Der Konsum von Kokain, Cannabis etc. ist illegal, lediglich der traditionelle Konsum23 ist vom Verbot ausgenommen. Das Ley 1.008 nahm eine Einteilung der Anbaugebiete in legale, illegale und im Übergang befindliche Zonen, die innerhalb von zehn Jahren vernichtet werden sollten, vor. Die legalen Anbauzonen waren die traditionellen Anbaugebiete in den Yungas von La Paz und Yungas von Cochabamba mit bis zu 12.000 Hektar Gesamtfläche. Die geduldeten Zonen (Duldung bis 1993) befanden sich in der Region Chapare und einigen tieferen Lagen in den Yungas von La Paz, da sie als nicht traditionelle Zonen mit Überschussproduktion kategorisiert waren. Als illegal galten alle vorhandenen und potentiellen Anbauflächen in allen restlichen Landesteilen. Die Drogen22 Der Plan Trienal ist wie fast alle Drogenbekämpfungsstrategien unter der Federführung der USA ausgearbeitet worden. 23 Die traditionellen Formen des Konsums sind das Kauen, die Verwendung und Weiterverarbeitung des Kokablattes zu Tee, Sirup, Zahnpasta und der Gebrauch des Kokablatts für medizinische oder rituelle Zwecke.

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

89

kontrolle bestand aus einer Kombination von alternativer Entwicklung und Interdiktion sowie Prävention von Substanzmissbrauch. Die Eradikation durfte nur manuell (Abschlagen und Ausreißen) durchgeführt werden, die Anwendung von Herbiziden war nicht zulässig (Congreso Nacional de Bolivia 1988). Das Strafmaß bei Verstoß gegen das Ley 1.008 war im Vergleich mit internationalen Standards relativ hoch und in den Strafprozessen war die Unschuldsvermutung umgekehrt worden. Obwohl einige Kompromisse in das Gesetz aufgenommen wurden, kam es im Zuge der Umsetzung zu Dauerkonflikten zwischen den Sicherheitskräften und den Kokabauern in den Anbauregionen. Im Jahr 2001 wurde das Gesetz einer Revision im Rahmen der Justizreform unterzogen. Auf Betreiben der USA wurde das bolivianische Militär stärker in die Drogenkontrolle einbezogen. 1987-88 finanzierte die US-Regierung den Aufbau bolivianischer SpezialEinsatzkommandos für Interdiktions-Einsätze beim Heer, der Luftwaffe und der Marine, den so genannten Devil Task Forces.24 Der Militarisierungstrend setzte sich auf diese Weise fort. Der US-Kongress ernannte das Verteidigungsministerium 1989 zur single lead agency der Drogenbekämpfungsbemühungen. Und mit der Andenstrategie im darauf folgenden Jahr begann die Regierung Bush die Korporation des einheimischen Militärs in die Drogenbekämpfungsbemühungen und erweiterten und verstärkten dabei die Rolle des USMilitärs in der ganzen Region. Im Mittelpunkt der Strategie stand die Andeninitiative, ein Fünfjahres-Hilfspaket mit einem Schwerpunkt auf der Unterstützung der Sicherheitskräfte Kolumbiens, Perus und Boliviens. Sie umfasste ein Finanzvolumen von $US 2,2 Mrd., wovon etwa die Hälfte auf Wirtschaftshilfe entfiel. Bolivien erhielt einen Anteil von $US 837,7 Millionen für die FY 1990-1994. Die Auszahlung der Wirtschaftshilfe wurde von der Zertifizierung abhängig gemacht. Mit der Strategie kam die erste große militärische Drogenbekämpfungshilfe in den Anden zustande. Der bolivianische Präsident Paz Zamora verfolgte mit dem vom ihm entworfenen Plan zur alternativen Entwicklung eine Multilateralisierung der Drogenbekämpfung unter entwicklungspolitischen Gesichtspunkten. Das Ziel der Strategie war, die gesamte Drogenökonomie durch legale Einkommensquellen zu ersetzten und die gesamten illegalen Koka-Anbauflächen im Zeitraum 1990-95 um 43.753 Hektar zu verringern. Der Einkommensausfall durch den Wegfall der Drogenökonomie sollte von der internationalen Gemeinschaft getragen werden. Zur Finanzierung des so genannten Plans Coca por Desarrollo (Koka für Entwicklung) wurden von ihm $US 1,8 Mrd. veranschlagt. Im Jahr 1990 unterzeichnete der bolivianische Präsident Jaime Paz Zamora in Cartagena einen Geheimvertrag mit den Vereinigten Staaten, in dem u.a. festgelegt wurde, dass die Grundlinien der Interdiktion, Extradiktion und Eradikation, Wirtschaftsentwicklung und alternativer Entwicklung in bilateralen Verträgen vereinbart werden sollen. Der letzte Teil des dreiteiligen Vertrags, der Anexo III, legte eine von den USA finanzierte Rolle des Militärs im Drogenkampf vertraglich fest. Dies hatte die bolivianische Regierung bis dahin vermieden. Der bolivianische Kongress wurde aus dem Genehmigungsverfahren des Anexo III vollständig ausgeschlossen. In der bolivianischen Öffentlichkeit stieß diese Politik auf wenig Zustimmung. Von Seiten der Kokabauern wurde eine Militarisierung des Konflikts strikt abgelehnt. Sie organisierten Straßenblockaden und einen Demonstrationsmarsch von einigen tausend Kokabauern, bei dem es zu gewaltsamen Zusammenstößen mit der Polizei kam. Bedenken auf Seiten der US-Administration, dass eine zunehmende Rolle des Militärs sich negativ auf die Demokratie Boliviens auswirken 24 Die existierenden Einsatzkommandos sind beim Heer die Green Devils und Black Devils Task Force, bei der Marine die Blue Devils Task Force und die Luftwaffe mit den Red Devils Task Force.

90

Daniel Bergfeld

könne, wurden aus Sorge, dass eine Partizipation von mehr zivilen Institutionen das Problem der Korruption verstärken könne, ignoriert. Korruption war innerhalb der Streitkräfte und der Drogenpolizei weit verbreitet. Aus diesem Grunde bezogen die USA die bolivianischen Sicherheitskräfte oftmals nicht in die konkrete Planung der Operationen ein. 1990 zeigte die Politik vermeintlich erste Effekte. Die in Bolivien vernichtete Kokaanbaufläche überschritt die von den USA geforderte Größe von 5.000 Hektar.25 In den Vorjahren konnten die in den bilateralen Verträgen zur Eradikation festgelegten Anbauflächen hingegen nicht erreicht werden. Der UMOPAR gelangen im selben Jahr erste Fahndungserfolge durch die Festnahme zweier einflussreicher Drogenbarone. Nach dem in Kraft treten des Ley 1.008 begannen die USA, die vorhandene Drogenpolizei auszubauen. Die mit einem Dekret des Präsidenten Paz Zamora 1987 gegründete FELCN wurde mit den InterdiktionsEinsätzen betraut. Die FELCN wird direkt von den Vereinigten Staaten über das INL mitfinanziert, sie erhält Soldzuschüsse, Waffen und Training. Ab 2001 begann die USRegierung ein Zweijahresprogramm, um die FELCN und ihre Operationseinheiten26 um ca. 15% zu vergrößern, sowie mindestens vierzehn neue Basen zu errichten und die vorhandene Infrastruktur auszubauen. Die UMOPAR, die für die ländlichen Interdiktions- und Eradikationseinsätze zuständig ist, wurde 1997 Teil der FELCN. Die UMOPAR ist spezialisiert auf Patrouillen in Urwaldgebieten, Aufklärung, Lufteinsätze, mobile Straßensperren und Operationen auf den Flüssen. Die UMOPAR Einheiten sind im ganzen Land verteilt, aber vorwiegend im Chapare, den Yungas und Trinidad. Ebenso sind sie in Grenzgebieten stationiert, die als Drogentransitzonen identifiziert wurden. Das Budget der UMOPAR wird von NAS in der US-Botschaft verwaltet und die DEA plant und überwacht die Interdiktionsaktivitäten. Der Austausch zwischen UMOPAR und DEA ist sehr eng. Die DEA ist im Chapare auf dem Gelände des dortigen Stützpunktes stationiert. Seit 1997 wurden DEABeamte regelmäßig dabei beobachtet, dass sie UMOPAR-Einsätze überwachten und bei Verhören von festgenommenen Personen anwesend waren. Die UMOPAR wurde ursprünglich in der School of the Americas in Panama trainiert, aber Ende der 80er Jahre wurde im Chapare ein eigenes Trainingscamp mit Mitteln der NAS eingerichtet, das heute als Ausbildungszentrum für lateinamerikanische Soldaten dient. Bis zur Gründung der Joint Task Force (JTF) 1997 war die UMOPAR für den größten Teil der Menschenrechtsverletzungen im Drogenkampf verantwortlich. Sowohl innerhalb der UMOPAR als auch in der FELCN bestanden und bestehen große Korruptionsprobleme. Die USA drängten weiterhin stark auf die Unterzeichnung eines bilateralen Auslieferungsabkommens, wie es in Cartagena vereinbart wurde. Auf der Grundlage des Convenio 1900 (Auslieferungsabkommen von 1900) handelte die bolivianische Regierung ein Auslieferungsabkommen mit den USA aus, das auch Drogendelikte mit beinhaltete. Es wurde aber nicht ratifiziert. Von Seiten des bolivianischen Innenministeriums wurde darauf hin-

25

Die Hektarzahl wurde im Anexo III festgehalten. Es ist zu berücksichtigen, dass die kolumbianische Nachfrage nach bolivianischer Kokapaste in diesem Zeitraum durch Interdiktionsmaßnahmen in Kolumbien stark zurück ging und die Koka-Preise stark gefallen waren. Dadurch verengte sich die Produktionsmenge in Bolivien. Somit war nicht die Eradikationspolitik primär für den Rückgang verantwortlich. In den Folgejahren wurden bei wieder gestiegener Nachfrage die verlassenen Felder erneut bewirtschaftet. 26 UMOPAR, GIOE – Grupo de Inteligencia y Operaciones (Geheimdienst), GISUQ – Grupo de Investigaciones de Sustancias Químicas (Precursorchemikalien-Kontrolle), GIAF – Grupo de Investigaciones y Análisis Financiamiento (Kontrolle finanzieller Transaktionen).

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

91

gewiesen, dass das Convenio 1900 in Verbindung mit der Wiener Konvention27 von 1988 zur Auslieferung ausreiche und daher ein solches Abkommen nun doch nicht unterzeichnet werden müsse. In Einzelfällen lieferte Bolivien allerdings Drogenhändler auch ohne bestehendes Abkommen aus. Die Regierung Paz Zamora wich mit Erlass eines Reuedekrets aber von der harten Linie ab, die die USA vorgab. Nach den ersten Festnahmen von Drogenhändlern in Bolivien stieg der Fahndungsdruck auf die Drogenhändler. Mit dem Decreto No. 22.881, dem so genannten Reuedekret, bot man den Drogenhändler an, auf eine Auslieferung zu verzichten, wenn sie sich innerhalb von 120 Tagen freiwillig den Behörden stellen würden. Darüber hinaus würde im Rahmen einer Kronzeugenregelung eine Haftstrafe nicht mehr als fünf Jahre betragen. Diese Maßnahme führte zu einer Reihe von Festnahmen der vermutlichen Führungsköpfe der bolivianischen Drogenkartelle. Dessen ungeachtet erklärte der US-Botschafter Bowers, dass man sich vorbehalte, weiterhin eine Auslieferung der betreffenden Personen zu verlangen. Nachdem auch die für 1991 auferlegten Eradikationsziele von Bolivien nicht erfüllt wurden, hielt die US-Botschaft 1992 Mittel aus dem Economic Support Fund (ESF) in Höhe von $US 22 Millionen zurück. Dies veranlasste Präsident Zamora, dem Druck der USA nachzugeben und der geforderten institutionalisierten Rolle des Militärs im Drogenkampf zuzustimmen. Im Jahre 1993 bekräftigte Präsident Clinton seine Politik der Bekämpfung der Drogen „as close as possible to the source“ mit dem Airbridge Denial Program. Dieses von der CIA geleitete Programm wurde geschaffen, um den Lufttransportweg für Kokain und Kokapaste zwischen Anbaugebieten in Bolivien und Peru und den Kokainfabriken in Kolumbien, sowie zum Schmuggel in die USA, zu unterbrechen. Mit der Durchführung dieses Programms wurden private contractors beauftragt, die das notwendige Bodenradarsystem ausbauten und direkt an Überwachungsflügen beteiligt waren. Dieses oft als shoot down policy bezeichnete Programm autorisierte die Piloten, Flugzeuge notfalls mit Gewalt zur Landung zu zwingen, die des Drogenschmuggels verdächtigt werden. Nach einem tödlichen Zwischenfall im April 2001 wurde das Programm ausgesetzt und erst 2004 in Teilen wieder aufgenommen (Isacson 2005: 32). Im Jahr 1993 gewann der in den USA geborene und dort ausgebildete Kandidat der Mitte-Rechts-Partei Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-1997), die Präsidentschaftswahlen. In seiner vierjährigen Amtszeit führte Sánchez de Lozada die umfangreichsten institutionellen und wirtschaftlichen Reformen der Geschichte Boliviens durch. Der Drogenfrage widmete Sánchez de Lozada in der Anfangszeit seines Mandates nur wenig Aufmerksamkeit, er orientierte sich an der Politik der alternativen Entwicklung und Interdiktion seiner Vorgänger. Diese Haltung verursachte wütende Reaktion des US State Departments und für das Jahr 1993 wurde das von den USA vorgegebene Eradikationsziel (5.000 ha) nicht erreicht. Bolivien wurde aber aus nationalem Interesse der USA trotzdem zertifiziert. Dennoch kürzten die USA die Gelder für das Folgejahr. So wurde die Hilfe zum Zahlungsbilanzausgleich von $US 20 Millionen um die Hälfte verringert. Mit der Opción Cero versuchte Sánchez de Lozada eine Wende in der Drogenpolitik herbeizuführen. Der Grundgedanke des Plans war, dass eine Lösung des Drogenproblems auf wirtschaftlichen und nicht auf militärischen Maßnahmen basieren müsse. Die Strategie sah vor, in einer Art Schocktherapie alle Anbauflächen von illegaler Koka zu 27 Die United Nations Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances (Wiener Konvention) wurde auch von Bolivien unterzeichnet und beschäftigt sich hauptsächlich mit der Verbesserung des Strafrechts in der Drogenkontrolle.

92

Daniel Bergfeld

verstaatlichen und sie dann umzunutzen, entweder als arbeitsintensive Industrieparks oder Nationalparks. Die Bauern sollten eine Abfindung erhalten und in Regionen umgesiedelt werden, in denen keine Koka angebaut wurde. Zur Finanzierung des Programms wurden etwa $US 1 Milliarde veranschlagt. Nach langatmigen Verhandlungen mit den multilateralen Institutionen und den USA fand die Opción Cero weder einen innenpolitischen Konsens noch Unterstützung im Ausland. Sánchez de Lozada sah keine andere Alternative als die auf gewaltsame Eradikation ausgerichtete Politik seiner Vorgänger fortzuführen, um den Forderungen der USA nachzukommen. Nachdem für das Jahr 1994 die von den USA zur Eradikation festgesetzte Hektarzahl abermals nicht erreicht wurde, kam es aus politischem Interesse der USA heraus wiederum zu einer Zertifizierung Boliviens. Diesmal wurde Sánchez de Lozada von den Vereinigten Staaten ein geheimes Ultimatum gesetzt. Das Ultimatum verlangte, dass es, wenn die vorgeschriebenen Flächen nicht bis Ende Juni 1995 vernichtet würden, unweigerlich zur Dezertifizierung Boliviens käme. Unter diesem Druck intensivierte Sánchez de Lozada die Anstrengungen zur Drogenvernichtung und führte mit Hilfe der UMOPAR und unter Aufsicht der DEA im Rahmen der Operation Nuevo Amanecer eine gewaltsame Eradikation von Kokafeldern im Chapare durch. Diese Politik erhöhte den Druck auf die Koka-Bauern, die um ihre Lebensgrundlage fürchteten. Daher häuften sich die Proteste und gewaltsamen Zusammenstöße zwischen den gut organisierten KokaBauern und den Sicherheitskräften im Chapare. Flugblätter der Kokabauerngewerkschaft machten den Kampfeswillen der Koka-Bauern unmissverständlich klar: Koka oder Tod! Wir werden gewinnen! Ab 1996 befand sich dieses Anbaugebiet quasi im Kriegszustand. Das lange von den USA geforderte Auslieferungsabkommen wurde 1995 unter dem Druck der drohenden Dezertifizierung von der Regierung Lozadas unterzeichnet. Dies und das Erreichen der vorgeschrieben Eradikationsziele belohnten die Vereinigten Staaten mit einer Erhöhung der finanziellen Unterstützung, wenn auch die USA in der selben Zeit schon anfingen, ihre Ressourcen auf Kolumbien zu konzentrieren. Als der frühere Militärdiktator Hugo Banzer Suárez (1997-2001) mit Hilfe seiner Partei ADN28 zum Präsidenten gewählt wurde, gab er den Balanceakt seiner Amtsvorgänger auf, den US-Anforderungen in der Drogenpolitik Folge zu leisten, ohne dabei große Konflikte im Land zu verursachen. Stattdessen verfolgte Banzer mit dem Fünfjahresplan ¡Por la Dignidad! (Für die Würde!) eine kompromisslose und offensive Eradikationspolitik. Der von den USA geprägte Plan Dignidad zielte im Wesentlichen auf die Reduzierung der gesamten illegalen Produktion auf Null. Die Analyseeinheit für Verteidigungspolitik UDAPDE im bolivianischen Verteidigungsministerium warnte 1999 vor den negativen Konsequenzen, da der Plan ohne die langfristige Sicherung der Unterstützung von Nicht-Regierungs-Akteuren und ohne den sozialen und politischen Folgen Rechnung zu tragen, entworfen und implementiert wurde. Die UDAPDE kritisierte, der Plan „underestimates the costs implied […] by the context of instability and recurring conflict in coca-growing regions. This continues to reflect a democratic culture that has yet to value peace as a strategic resource for economic development.” (UDAPDE 1999: 2) Die Implementierung resultierte in der Anwendung repressiver Maßnahmen und geschah ohne einen produktiven Dialog mit den betroffenen Kokabauern. Der Plan Dignidad schlug vier Aktionsschwerpunkte vor, die auf der kollektiven Verantwortung durch die internationale 28

Die ADN (Acción Democrática Nacionalista) wurde 1979 von Banzer gegründet. Während die ADN ursprünglich eine konservativ-liberale Position einnahm, versuchte sie ihre Positionen Ende der 90er Jahre um Aspekte der sozialen Gerechtigkeit und Armutsreduzierung zu erweitern.

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

93

Gemeinschaft aufbauten: alternative Entwicklung (Programme zur Schaffung alternativer Einkommensquellen), Prävention und Rehabilitation, Eradikation von illegaler ÜberschussKoka und Interdiktion.29 In der Praxis zielte die bolivianische Regierung hauptsächlich auf die Eradikation der verblieben 38.000 Hektar Anbaufläche unter Zwang. Die kalkulierten Kosten zur Umsetzung beliefen sich insgesamt auf $US 952 Millionen: $US 108 Millionen für Eradikation, $US 700 Millionen für alternative Entwicklung, $US 129 Millionen für Interdiktion und $US 15 Millionen für Prävention und Rehabilitation. Der nicht von Bolivien oder den USA abgedeckte Restbetrag sollte von der Internationalen Gebergemeinschaft getragen werden, blieb aber letztlich unterfinanziert. Zur Überraschung der meisten Kritiker erreichte der Plan Dignidad sein Ziel – cero coca – im Chapare im Jahr 2000 annähernd. Der Erfolg kann auf verschiedene Faktoren zurückgeführt werden: erstens auf die fundamentale Änderung der Drogenpolitik der bolivianischen Regierung hin zu einer nachdrücklichen Eradikation der Kokafelder und einer damit einhergehenden Militarisierung des Anbaugebiets Chapare; zweitens auf die Airbridge Denial Strategie, die durch Abschüsse von Drogentransportflugzeugen dazu geführt hatte, dass die Lufttransportwege für der Kokaprodukte zwischen den Andenländern unterbrochen wurden und drittens auf die Konzentration der Produktion auf Kolumbien. Eckpfeiler der umfassenden Koka-Vernichtungsstrategie war die direkte Rolle des bolivianischen Militärs in der erzwungenen Eradikation. Die Schaffung der Joint Task Force (JTF), einer kombinierten Polizei- und Militäreinheit zur Drogenvernichtung, machte die Region Chapare im Jahr 1998 zu der am stärksten von Militär und Polizei gesicherten Region in Bolivien. Ende 2001 waren annähernd 4.500 Mitglieder der JTF im Chapare stationiert. Im Oktober 2000 schloss die bolivianische Regierung einen Vertrag mit den Kokabauerngewerkschaften, der eine Anzahl von achtzehn Stützpunkten der kombinierten Einsatzkräfte im Chapare festlegte. Dennoch wurden die vorhandenen Stützpunkte ausgebaut und neue Stützpunkte im großen Umfang errichtet. Sowohl von Seiten der Vereinigten Staaten als auch von der bolivianischen Regierung wurde verlautbart, dass eine langfristige Stationierung der Sicherheitskräfte unabdingbar sei, um die erreichten Eradikatonsziele zu erhalten und einen Wiederanstieg der Kokaanbaumengen zu verhindern. Kurz nach der Aufnahme der Amtsgeschäfte des Präsidenten Jorge Quiroga (2001-2002), der nach dem Rücktritt des erkrankten Präsidenten Banzer im August 2001 ins Amt folgte, wurde eine neue militärische Einsatztruppe aufgestellt. Im Januar 2001 begann die NAS-Abteilung der US-Botschaft in La Paz mit der Aushebung und Finanzierung einer paramilitärischen Drogenbekämpfungstruppe, der Expeditionary Task Force (ETF). Wenn auch die Kommandeure der Sondereinsatztruppe bolivianische Offiziere waren, so waren ihre Truppen weder Polizisten noch Soldaten. Das US-Verteidigungs-ministerium behauptete, dass es sich bei den Angehörigen dieses Einsatzkommandos um Reservisten des bolivianischen Militärs handelte, die ihren Wehrdienst abgeleistet hatten. Tatsächlich existiert eine solche Gruppe jedoch nicht. Die Einheit erhielt finanzielle Unterstützung für Transport, Verpflegung, Uniformen und eine monatliche Sonderzulage von $US 10030 von 29 Auszug aus der Einführung: „Das Phänomen des Drogenhandels in Bolivien hat einen entscheidenden Punkt erreicht: Entweder es wird sofort und endgültig zerstört oder die bolivianische Gesellschaft muss für immer Seite an Seite mit ihm leben und sich allen internen und externen Konsequenzen, die die Situation mit sich bringt, stellen“ (República de Bolivia 1997, eigene Übersetzung). 30 Der Sold lag so etwa 40 Prozent über dem der regulären Streitkräfte. Das Geld wurde von einer von der Botschaft beauftragten privaten Finanzgesellschaft monatlich im Dschungel ausgezahlt. US-Beamte erklärten, dass diese Zahlungsstruktur eingerichtet wurde, um eine bessere Übersicht über die Finanzen zu haben. Das hieße nicht

94

Daniel Bergfeld

der NAS der US-Botschaft und Training vom US-Militär. Die damalige bolivianische Menschenrechtsombudsfrau Ana María Romero de Campo charakterisierte die ETFTruppen als Söldner. Die Zielsetzung der ETF war neben der direkten Drogenvernichtung die Aufstandsunterdrückung, d.h. konkret die Zerschlagung der Protestbewegung der Kokabauern. Während des achtzehnmonatigen Bestehens der ETF kam es in ihrem Einsatzgebiet, dem Chapare, zu einem signifikanten Anstieg der Menschenrechtsverletzungen. Trotzdem erhöhten die Vereinigten Staaten die Finanzierung im Januar 2002, um die Söldnertruppe von anfänglichen 500 auf 1.500 Mann zu verstärken. Auf Grund der anhaltenden negativen Berichterstattung und Anfragen von US-Kongressmitgliedern endete die Unterstützung für diese Truppe jedoch Mitte des Jahres 2002. Die ETF wurde daraufhin aufgelöst. Die Umsetzung des Plan Dignidad im Chapare geschah unter größtem militärischem Druck durch die verschiedenen Polizei- und Militärkräfte. In den Jahren 1998 und 1999 konnten große Flächen illegalen Kokaanbaus vernichtet werden, allein im Jahr 1999 war es die Rekordfläche von fast 17.000 Hektar. Im November 2000 verkündete Präsident Banzer, das Ziel sei erreicht, nur noch eine Restfläche von 600 Hektar existiere.31 Die USA lobten die erzielten Ergebnisse der Regierung Banzer überschwänglich und Präsident Clinton bedankte sich für die Entschlossenheit, die erbrachten Opfer und Ergebnisse der Bemühungen in einem persönlichen Brief an Banzer.32 Letztlich kehrte sich der Trend abnehmender Anbauflächen schon 2001 um, die Anbauflächen stiegen in den nächsten Jahren kontinuierlich an, wenn sie auch nicht das alte Niveau erreichten. Erreicht werden konnten die ersten Erfolge aber nur zu hohen sozialen Kosten. Im Verlauf der Eradikationsanstrengungen kam es zu schweren Zusammenstößen zwischen den Sicherheitskräften (UMOPAR, FELCN, JTF, ETF) und Kokabauern, die auf beiden Seiten Opfer forderten. Durch die hohen Spannungen und Konflikte war es in dieser Zeit kaum möglich, die Programme zur alternativen Entwicklung aufrechtzuerhalten, von denen die etwa 35.000 Familien, die ihre Erwerbsquelle verloren hatten, abhängig waren. Davon abgesehen hatten die Programme bisher auch keine allzu großen Ergebnisse gebracht. Nur etwa 12.000 Familien erhielten Unterstützung aus USAID oder anderen Projekten zur alternativen Entwicklung. Es ist anzumerken, dass das Konzept der alternativen Entwicklung wesentlich weniger effektiv und erfolgreich verlief und verläuft als es die USA proklamierten. Dies führte wiederum zu zusätzlichen Spannungen. Die schwersten Auseinandersetzungen spielten sich zwischen den Jahren 2001/02 in der Region Chapare ab. Die Situation eskalierte, als die Kokabauern die Hauptverbindungsstraße zwischen Santa Cruz und Codas die US-Botschaft kontrollierte, was die Einheit tat. Die Kommandeure berieten sich aber regelmäßig mit den Beamten der NAS in der US-Botschaft. 31 Wie sich herausstellte waren die angegebenen 600 Hektar wohl ein Irrtum, es wurde eine realistische Zahl von etwa 6000 Hektar vermutet. Angeblich sollte der Fehler bei der Auswertung der Satellitenaufnahmen entstanden sein. 32 Auszug aus den INCSR Berichten: „An extremely effective eradication program in the Chapare, Bolivia's principal coca-growing region, surpassed last year's record-setting results, reducing the number of hectares of coca under cultivation by more than half, and by 43 percent overall. Even though Bolivia produced less cocaine hydrochloride (HCl) and cocaine base than in 1998, interdiction forces increased arrests and drug seizures (measured in terms of a percentage of potential production).” (U.S. Department of State 2000); „Bolivia continues to be the model for the region in coca eradication. An extremely effective eradication program in the Chapare, previously Bolivia’s principal coca-growing region has reduced the number of hectares of coca under cultivation to fewer than 600. Despite recent changes within the Banzer government and disturbances throughout the country, all commercially significant coca fields were eliminated from the Chapare by the end of 2000.” (US Department of State 2001b).

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

95

chabamba blockierten. Daraufhin entsandte die bolivianische Regierung 2.000 zusätzliche Soldaten in die Region, die neue Kontrollpunkte einrichteten. Die Regierung verkündete, dass sie keine Unterbrechungen des freien Verkehrs dulden werde. Kokabauern durften sich nicht mehr frei in der Region bewegen; selbst der Kokabauernführer und damalige Parlamentsabgeordnete Evo Morales wurde daran gehindert, die Region zu verlassen. Bei der Räumung einer Blockade durch die JTF kamen drei Kokabauern zu Tode, als die Einsatzkräfte in die protestierende Menge schossen. Nach dieser Eskalation waren beide Seiten gewillt an den Verhandlungstisch zurückzukehren und auch Zugeständnisse zu machen. Beide Seiten erklärten die Verhandlungen jedoch nach kurzer Zeit für gescheitert und verwiesen auf den Druck der USA, die Eradikation fortzuführen. Die US-Botschaft hatte klar gestellt, dass die Eradikation eine höhere Priorität habe als Verhandlungen. Wenn Bolivien nicht mit dem Plan Dignidad fortfahre, werde das Land einen erheblichen Teil der USGeldern verlieren, drohte der US-Botschafter Manuel Rocha. Im darauf folgenden Jahr setzte die bolivianische Regierung das bereits 2001 erlassene Dekret 26415 durch. Das Dekret untersagte das Trocknen, den Transport und den Verkauf von Kokablättern auf dem vorher legalen Markt in der Region Chapare. Dies führte wiederum zu weiteren blutigen Konflikten. Nachdem vier Sicherheitskräfte ermordet und mit Folterspuren aufgefunden wurden, ging die Regierung wieder mit repressiven Maßnahmen gegen die Kokabauern vor. Es wurden u.a. sechzig Gewerkschaftsführer arrestiert und Evo Morales wurde aus dem Parlament ausgeschlossen, um gegen ihn strafrechtlich vorgehen zu können. Nach weiteren Straßenblockaden unterzeichnete die Regierung einen neuen Vertrag mit den Kokabauern. Das Dekret wurde suspendiert und die Gewerkschaftsführer aus der Haft entlassen. Ebenso wurde eine Untersuchung der blutigen Zwischenfälle eingeleitet. Die Schließung des Kokamarktes und eine gewaltsame Vernichtung von illegaler Koka in den Yungas war mit den USA vereinbart worden. Beide Ziele konnten aber auf Grund des harten Widerstandes nicht durchgesetzt werden. Die Auseinandersetzungen zwischen 1997 bis Anfang 2003 forderten 33 Tote auf Seiten der Kokabauern, 27 Sicherheitskräfte verloren ihr Leben. Die Proteste destabilisierten die Regierungen Banzer, Quiroga sowie die nachfolgende Administration unter Sánchez de Lozada erheblich. Die US-Entscheidungsträger kritisierten jegliche Abweichung der bolivianischen Regierungen von den US-Drogenbekämpfungszielen, bestanden auf deren uneingeschränkten Durchsetzung und drohten mit Kürzungen der USFinanzmittel. Nach seiner Amtsübernahme richtete Präsident G. W. Bush die Andenpolitik nach Vorbild der Andenstrategie seines Vaters aus. Bei der 2002 ausgerufenen Andean Regional Initiative (ARI) handelte es sich quasi um eine Ausweitung des Plan Colombia33 auf die gesamte Andenregion. Zur Zielsetzung der ARI gehören Drogenbekämpfungsmaßnahmen, der Aufbau demokratischer Strukturen und Entwicklungshilfe. Die ARI besteht aus verschiedenen einzelnen Programmkomponenten: der Hauptkomponente des INL der Andean Counterdrug Initiative (ACI), den Economic Support Funds (ESF), der Developmental Assistance (DA) und des Foreign Military Financing (FMF). Die Strategie der ACI ist auf drei Säulen aufgebaut: Eradikation, Militärhilfe und Projekte zur alternativen Entwicklung, wobei die Eradikation als Schwerpunkt zu sehen ist. Die Andean Regional Initia33

Der damalige kolumbianische Präsident Andrés Pastrana erarbeitete den Plan Colombia gemeinsam mit den USA. Das Konzept war ähnlich dem des Plan Dignidad seines Amtskollegen Banzer auf Eradikation und Interdiktion ausgerichtet. Präsident Clinton beantragte zur Unterstützung der zum größten Teil (rund 80%) auf Militärund Polizeihilfe aufgebauten Strategie eine Milliarde US-Dollar, der Kongress bewilligte einen US-Beitrag von $US 1,3 Mrd., Bolivien erhielt einen Betrag von $US 110 Millionen p.a. aus dem Budget des Plan Colombia zur Drogenbekämpfung.

96

Daniel Bergfeld

tive wurde mit einem Budget von insgesamt $US 882 Millionen ausgestattet, davon entfielen $US 731 Millionen auf die Andean Counterdrug Initiative. Das INL enthielt für Bolivien einen Anteil von $US 122 Millionen für das FY2002 aus dem Gesamtbudget des ACI. In den Folgejahren ging bei relativ konstantem Grundbudget der Anteil für Bolivien und Peru zu Gunsten Kolumbiens immer weiter zurück. Im Jahr 2005 standen für Bolivien $US 91 Millionen zur Verfügung, das Budget für das FY 2006 sah eine weitere Kürzung der Mittel für eradication, interdiction and alternative development in Bolivien auf $US 80 Millionen vor. Auf Kolumbien entfallen allein etwa 60 Prozent der gesamten ACI Mittel. Begründet wird diese Mittelvergabe mit der angespannten US-Haushaltslage und den hohen Kosten für die laufenden US-Auslandseinsätze. Im August 2002 gewann die MNR mit dem Kandidaten Gonzalo Sánchez de Lozada (2002 -2003) die Präsidentschaftswahlen knapp vor der Partei MAS (Movimiento al Socialismo) des damaligen Kokabauernführers Evo Morales Ayma. Im selben Monat wurde der Sondereinsatz Luz de Luna (Mondschein) zur Drogenvernichtung unter US-Federführung durchgeführt. Um die großen Konflikte, die mit der forcierten Eradikation und dem Plan Dignidad entstanden waren, zu reduzieren und die nun parlamentarisch manifestierte Opposition von Kokabauern zu berücksichtigen, strebte Sánchez de Lozada eine Modifizierung des Status quo der Drogenpolitik an. Im Wahlkampf hatte er erklärt, dass er die Zwangsvernichtung reduzieren und den Drogenkampf entmilitarisieren würde. Kurz nach der Aufnahme seiner Amtsgeschäfte begann Sánchez de Lozada einen hunderttägigen Dialog mit den Kokabauern. Die Kokabauern forderten eine Pause der Eradikationspolitik, die Erstellung einer Studie zur legalen Vermarktung der Koka und die Erhöhung der im Ley 1.008 festgelegten 12.000 Hektar legaler Anbaufläche. Mit der Erhöhung der Anbaufläche sollte die gestiegene Nachfrage auf dem heimischen Markt und der legale Export bedient werden. Im Gegenzug erklärten sich die Kokabauern bereit, ein neues höheres Anbaulimit nicht zu überschreiten. Im November 2002 reiste Präsident Sánchez de Lozada nach Washington. Nach seiner Rückkehr gab er bekannt, dass keine Unterbrechung der Eradikation von Seiten der USA akzeptiert würde. Daraufhin brachen die Verhandlungen zusammen und die Kokabauern kündigten neue Proteste an. Im Januar 2003 kam es so wieder zu Straßenblockaden und zu massiven Zusammenstößen mit den Sicherheitskräften, bei denen es weitere Todesopfer gab. Die Situation eskalierte im Februar, als ein Teil der Polizei meuterte und sich die Forderungen anderer protestierender gesellschaftlichen Gruppen gegen eine Einkommensteuer und ansteigende Lebenshaltungskosten zu Eigen machten. Die Situation endete in einer schweren Staatskrise, die Präsident Sánchez de Lozada repressiv unter Zuhilfenahme des Militärs vorübergehend löste. Die zweite Protestwelle im September und Oktober 2003 endete mit der Flucht des Präsidenten in die USA. Bei den Unruhen im Februar und Oktober 2003 kamen mindestens 59 Menschen ums Leben und über 450 Bolivianer wurden verletzt. Die Amtsgeschäfte übernahm der Vizepräsident Carlos Mesa Gisbert (Oktober 2003 - Juni 2005) verfassungsgemäß. Die US-Regierung forderte Mesa sogleich auf, die Drogenpolitik in alter Form fortzuführen und an die Erfolge des Plan Dignidad anzuschließen. Im September 2004 präsentierte Präsident Mesa seine Drogenstrategie der Öffentlichkeit. Die Bolivianische Strategie gegen den illegalen Drogenhandel war ein Vierjahresplan (2004-2008), der von dem Nationalrat CONALTID34 entworfen worden war. Die Strategie legte ihren Schwerpunkt im Wesentlichen auf alternative Entwicklung und Interdiktion. Eradikation und Prävention nahmen einen kleinen Teil ein. 34

Consejo Nacional de Lucha Contra el Tráfico Ilícito de Drogas (CONALTID) – Nationalrat zum Kampf gegen illegalen Drogenhandel.

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

97

Das Finanzvolumen des Plans belief sich auf $US 969 Millionen, von denen Bolivien zwölf Prozent selber tragen sollte, die restlichen 88% sollte die internationale Gemeinschaft übernehmen. Der Trend der Gesamtfläche des Kokaanbaus in Bolivien war seit 2001 wieder zunehmend, wobei zu beobachten ist, dass im ehemaligen Hauptanbaugebiet Chapare die Fläche nach offiziellen Angaben stagnierte, dafür aber in der Region der Yungas Ausgleichsflächen entstanden sind. Ausgehend von 1999 sollen offiziellen Angaben zu Folge in den Yungas die Anbauflächen um geschätzte 10.000 Hektar angestiegen sein. Abbildung 1:

Kokanabaufläche und Eradikation 1988 bis 2006 (INSCR 2007: 103)

70.000 60.000

Anbaufläche

Eradikation

Hektar

50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

0

Jahr

Laut des INCSR Berichts für 2003 stiegen die Produktionsflächen in den Yungas um 26 Prozent und landesweit um 17 Prozent. Im Jahr 2004 kam es im Chapare wieder zu einem deutlichen Anstieg der Kokafelder – um etwa zehn Prozent (US Department of State 2004). Der INCSR Report von 2005 referiert, dass die Gesamtanbaufläche in Bolivien im Jahr 2004 um etwa sechs Prozent anstieg, trotz einer Eradikation von über 8.000 Hektar durch die Drogenpolizei FELCN und UMPOPAR. Der Bericht sieht die größte zukünftige Herausforderung der bolivianischen Drogenbekämpfung im größer werdenden Anbaugebiet der Yungas: „The principal challenge facing Bolivia today remains the unconstrained expansion of coca cultivation in the Yungas and surrounding areas. Violent cocalero opposition and an extreme geographic terrain make forced eradication in the Yungas difficult. Consequently, the GOB’s [Government of Bolivia] strategy is based on alternative development, voluntary coca reduction, and interdiction. Alternative development has spread rapidly through specific areas within the Yungas — but has not resulted in any voluntary eradication. Interdiction efforts have worked to channel the movement of leaf, precursors and illicit drugs through control checkpoints.” (US Department of State 2005c)

98

Daniel Bergfeld

Der INCSR Bericht von 2005 griff die Regierung Mesa relativ hart an und fordert eine konsequentere Drogenpolitik und weniger Verhandlungen: „The besieged Mesa Administration, at times, seemed more concerned with containing possible confrontations with cocaleros through negotiation and concessions than with the consistent application of the rule of law. It also failed to give political support to GOB programs advocating drug prevention and to undertake an effective social communication program to explain the dangers that excess coca production, drug production and consumption pose to Bolivian society.” (US Department of State 2005c)

Die Erfolgsaussichten Mesas Anti-Drogenstrategie waren eher gering, da durch anhaltende politische Unruhen auch der Kampf gegen die Drogen stockte und die Projekte für alternativen Anbau zum Teil nicht exekutiert werden konnten. Ein Rückgang der illegalen Anbauflächen war nicht zu verzeichnen. Die harte Linie wird nun auch der Regierung Morales entgegengebracht. Im September 2006 veröffentlichte die Bush-Administration ein scharf formuliertes Papier zur Drogenvernichtung in Bolivien in dem Bedingungen für weitere US-Unterstützung gesetzt wurden. Die Regierung in La Paz entwarf eine völlig neue Drogenstrategie mit dem Focus Coca sí, cocaína no! Die Eckpfeiler dieser Strategie sind eine kooperative Vernichtung der Coca im Chapare und in Regionen, die bisher von der Eradikation noch nicht betroffen waren, die Anerkennung des kulturellen, medizinischen und religiösen Wertes der Kokapflanze, die industrielle Nutzung des Kokablattes, ein verstärktes Vorgehen gegen Kokain und anderen Drogen in allen Produktionsphasen, sowie die Bekämpfung von Geldwäsche und Korruption. Trotz der neuen Drogenpolitik der Regierung Morales wurden die für das Jahr 2006 geforderten 5.000 Hektar Anbaufläche vernichtet, die beschlagnahmte Menge an Kokain ist ebenso signifikant angestiegen.

2.2 Sicherheit und Terrorismus Vor den Anschlägen von 2001 wurde von den USA in Bolivien kein Terrorismus im engeren Sinne wahrgenommen. Daher wurden auch keine besonderen Maßnahmen ergriffen. In den jährlichen Terrorismusberichten des US State Department fand Bolivien auch erst ab 2001 regelmäßige Erwähnung. Der auffälligste Zwischenfall fand im Jahr 1988 statt. Im August entkam der damalige US-Außenminister George Shultz bei einem Besuch in La Paz nur knapp einem Bombenanschlag. In der Folgezeit sind die dokumentierten Vorfälle im Zusammenhang mit der forcierten Eradikation der Koka zu sehen. Im Chapare kam es in diesem Zusammenhang immer wieder zu Übergriffen auf dort tätige US-Beamte. Die Clinton-Administration bemühte sich, wenn auch zunehmend aus kosmetischen Gründen, um eine Unterscheidung zwischen Drogen- und Guerillabekämpfung. Unter Präsident George W. Bush wurde diese Unterscheidung endgültig aufgehoben. Seit den Anschlägen vom 11. September 2001 führten das US Department of State auf der Liste der ausländischen terroristischen Organisationen fünf Gruppen aus der Andenregion. So sieht die USAdministration sowohl in der kolumbianischen Guerilla FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia), der ELN (Ejército de Liberación Nacional de Colombia) und der paramilitärischen AUC (Autodefensas Unidas de Colombia) als auch in der peruanische Guerrilla Sendero Luminoso (SL) und der MRTA (Movimiento Revolucionario Túpac Amaru) sogenannte narcoterroristische Vereinigungen. Von allen, mit Ausnahme der

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

99

AUC, wird angenommen, dass sie auch Kontakte nach Bolivien unterhalten. Das ausschlaggebende Kriterium für eine Einstufung als Terrororganisation ist, dass diese Organisationen US-Bürger oder US-Interessen angreifen, sowohl in den Ländern, in denen sie operieren, als auch in den Vereinigten Staaten. Diese sehr eigenwillige Definition von Terrorismus vermischt die Grenze zwischen Guerillaaktionen und Terrorismus, auch wenn diese Grenze sehr schwer zu ziehen ist und eine breite Grauzone besteht. Darüber hinaus gibt es eine zunehmende Tendenz, die Kokabauernbewegung und die Führer der indigenen Bewegungen Boliviens als Terrorgruppen, bzw. Terroristen einzustufen. Besonders der damalige Führer der indigen geprägten Partei MAS und heutige Präsident Evo Morales wurde in diesen Zusammenhang gebracht. Von Seiten der US-Botschafter Rocha und Greenlee wurde immer wieder auf Verbindungen zwischen den indigenen Sozialbewegungen, dem Drogenhandel sowie Terrorismus hingewiesen. Sie legten für diese Aussage aber keinerlei Beweise vor. Nach seinem Rücktritt erklärte der ehemalige Präsident Gonzalo Sánchez de Lozada eben dies: Die Oppositionsbewegung, die ihn zum Rückzug zwang, sei von internationalen Terroristen geleitet, erklärte Lozada. Mit den Anschlägen von New York und Washington hat der Drogenkampf in Washington erheblich an Aufmerksamkeit verloren. Um die Beachtung nicht gänzlich zu verlieren wurden von den US-Beamten, die für die Region zuständig waren, der war on drugs und der war on terror definitiv vermengt. Die Betrachtung der Ereignisse in dem Andenland wird nun durch die Brille des Kampfes gegen den Terrorismus vorgenommen. Der damalige Justizminister John Ashcroft beschrieb die neue Wahrnehmung der Drogen- und Terrorismusproblematik der US-Administration sehr eindrucksvoll: „September 11 helped the wider audience of America see that the terrorist menace we face and the drug threat are often one in the same. Terrorism and drugs go together like rats and the Bubonic plague. They thrive in the same conditions. They support each other. They feed off each other.“ (Ashcroft 2002)

Auch von Seiten des US Southern Command wurden in diesem Sinne die Drogen mit dem Terrorismus in Verbindung gebracht und als weapons of mass destruction bezeichnet und wahrgenommen.35 Bolivien unterzeichnete in den Monaten nach dem 11. September 2001 alle zwölf UN-Konventionen und die Inter-American Convention Against Terrorism der OAS von Juni 2002. Die bolivianische Finanzermittlungsbehörde arbeitet eng mit der USBotschaft zusammen, indem sie Informationen über finanzielle Transaktionen weitergibt, die möglicherweise im Zusammenhang mit Terrorismus stehen können, um den etwaigen Missbrauch des bolivianischen Bankensystems durch Terroristen zu verhindern. Für das Jahr 2003 vermerkt der US-Terrorismusbericht, dass die bolivianischen Behörden Fortschritte bei der Aufklärung inländischer Terrorfälle machten. Der Kolumbianer Francisco Cortés36 und zwei Mitglieder der bolivianischen Partei MAS wurden im Chapare festgenommen. Man beschuldigte sie der Spionage, des Terrorismus und der Subversion, nach35 General James T. Hill verwies darauf, dass jedes Jahr ca. 19.000 Amerikaner direkt auf Grund von Drogenmissbrauch sterben, indirekt möglicherweise noch einmal 55.000. Die Drogen seien somit mit Massenvernichtungswaffen vergleichbar und folglich ähnlich zu bekämpfen (Nolte/Oettler 2003: 26). 36 Diese Darstellung ist kritisch zu bewerten. Laut Auskunft der Botschaft Kolumbiens in La Paz handelt es sich bei Cortés um einen Menschenrechtsorganisationsmitarbeiter in einem Programm der Botschaft und nicht um einen etwaigen Terroristen. Ebenso verlautbarte das bolivianische Militär, dass zu diesem Zeitpunkt keinerlei Guerillabewegung in dieser Region existierte.

100

Daniel Bergfeld

dem bei ihnen Waffen und Unterlagen zum Guerillakampf und der Organisation einer gewaltsamen Revolution in Bolivien gefunden wurden, so der Bericht. Ebenfalls werden die Angriffe radikaler Kokabauern gegen Sicherheitskräfte im Jahr 2003 als inländischer Terrorismus verstanden (US Department of State 2003a). Im US-Terrorismusländerbericht 2004 wird referiert, dass ”Armed Forces of Colombia (FARC), Peru’s Shining Path (SL) and Tupac Amaru Revolutionary Movement (MRTA) have at times been identified in Bolivia.” Des Weiteren wird die Gefahr erörtert, dass die etwa 300 in El Alto lebenden demobilisierten peruanischen Guerillakämpfer des Sendero Luminoso (SL) und der MRTA zur politisch motivierten Gewalt in Bolivien beigetragen haben. Eine Verkomplizierung der counterterrorism Bemühung in Bolivien wird in den frei verfügbaren Explosivstoffen und den im Umgang damit geschulten Minenarbeitern gesehen (US Department of State 2005a). Laut dem Bericht für den Kongress für das FY 2005 arbeitete das US State Department mit dem bolivianischen Militär, der Zollbehörde, den Finanzinstitutionen, der Polizei und anderen Organisationen zusammen, um zu verhindern, dass Bolivien ein aktiver Transitpunkt für den internationalen Terrorismus wird, sowie um eine Sicherung der langen und dünn besiedelten Grenzen Boliviens zu erreichen und um die Terrorismusbekämpfungsfähigkeiten des bolivianischen Militärs insgesamt zu erhöhen. Dies geschieht durch die Ausstattung mit Spezialausrüstung, durch Training und die Verbesserung der militärischen Infrastruktur. Ebenso enthält das Budget Gelder aus dem Sektor 1004 für die neu gegründete bolivianische Terrorismusbekämpfungseinheit der Armee. Die Gelder des FMF Programms, mit dem die neue Ausstattung finanziert wird, sind seit dem Jahr 2002 stark angestiegen. Waren es im FY 2002 noch rund eine halbe Million US-Dollar, so stieg das Budget im FY 2005 auf das Vierfache an.

2.3 Demokratie Für die Implementierung konkreter Programme steht den USA die Behörde USAID zur Seite. Finanziert werden die Programme durch die reguläre development aid, den Geldern aus der ACI sowie aus Teilen des INC Programms. Im Zuge der Staatsmodernisierung unter Präsident Sánchez de Lozada (1993-1997) kam es im Rahmen des Plan de Todos (Plan für alle) zur Planung eines weit reichenden Reformprogramms. Eine wesentliche Säule des Plans war die Demokratisierung und Modernisierung des Staates. Die einzelnen Reformelemente waren: Wahlrechtsreform, Parteiengesetz, administrative Dezentralisierung, Stärkung der Legislative, Justizreform und Entbürokratisierung. Daneben sollte die Participación Popular (Volksbeteiligung) auf kommunaler Ebene eingeführt werden, um das Mitbestimmungsrecht der Munizipien zu stärken. Eine Erziehungsreform, Armutsbekämpfung und gerechte Sozialpolitik umfasste der Plan ebenfalls. Ein anderer wichtiger Punkt war die angestrebte Kapitalisierung der Staatsbetriebe, mit dem Grundgedanken, die Investitionen und die Zahl der qualifizierten Arbeitsplätze zu erhöhen. Wohl eines der erfolgreichsten Projekte, die USAID betrieben hat, war die Unterstützung der Reform des bolivianischen Justizsystems. USAID war sowohl an der Entwicklung als auch an der Durchführung der Reformen aktiv beteiligt. Nötig geworden war die Reform, da Korruption in Justiz und Polizei, Rechtsverzögerung und Inhaftieren ohne Verfahren und Urteil mit den Ansprüchen an einen demokratischen Rechtsstaat nicht mehr in Einklang zu bringen waren. Die wesentlichen Punkte der Justizreform waren der Aufbau eines Verfassungsge-

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

101

richtes, Einsetzung eines Justizrates und die Einrichtung der Institution des Ombudsmanns. Darüber hinaus wurden noch weitere Gesetze verabschiedet, die das Justizsystem Boliviens grundlegend beeinflusst und verändert haben. USAID übernahm das Monitoring der Reformschritte auf nationaler Ebene sowie deren Umsetzung. Konkrete Projekte befassten sich mit der Aus- und Weiterbildung von Richtern, Staatsanwälten, Polizei und der Unterstützung des Ombudsmanns, dem Aufbau von Institutionen und der Stärkung von nationalen, regionalen und lokalen Strukturen. Ebenso wurde die organisatorische Anpassung innerhalb relevanter Institutionen, u. a. in Gerichtswesen, Staatsanwaltschaft und öffentlicher Pflichtverteidigung unterstützt. Der USAID-Beitrag wurde mit anderen ausländischen Organisationen abgestimmt, insbesondere erfolgte eine Zusammenarbeit mit der deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ). Weitere Programme von USAID waren u.a. konkrete technische Unterstützung zur Durchführung von freien und transparenten Wahlen, Aus- und Weiterbildung von Angehörigen der Judikativen und der Parlamentarier, die Einführung von Mechanismen zur Bürgerbeteiligung am politischen Prozess und die Einrichtung von Institutionen zur außergerichtlichen Schlichtung von Konflikten. Besonders wurde auch die Dezentralisierungspolitik der bolivianischen Regierung unterstützt. Eine sehr wichtige Komponente war das konstant durchgeführte Programm zur Bekämpfung von Korruption. Auf die schwere Krise der bolivianischen Demokratie 2003 reagierte USAID mit ihren Programmen für das FY2004 und FY2005. Fortgeführt wurde die Unterstützung der Justizreform mittels technischer Hilfe für den Justizbereich und den Kongress. Des Weiteren wurde versucht, durch Aufklärungsarbeit der Öffentlichkeit und Anwaltschaft für die Zivilgesellschaft, die Partizipation der Gesellschaft im demokratischen System zu stärken. Zur Vorbereitung und Durchführung der verfassungsgebenden Versammlung wurde technische Unterstützung an den Kongress gewährt. Außerdem wurden so genannte pilot justice center in Konfliktgebieten eingerichtet, um den Zugang der Bevölkerung zum Justizsystem zu erleichtern bzw. zu ermöglichen. Daneben wurden drei weitere Programme durchgeführt: das Programm zur institutionellen Stärkung der Legislative, das Programm zur Leistungsverbesserung der Gemeindeverwaltungen und ein AntiKorruptionsprogramm. Diese wurden mit einem leicht gestiegenen Budget von insgesamt $US 50,71 Millionen ausgestattet (USAID 2005a). Von Seiten der USA wurden direkte und indirekte Eingriffe auf das demokratische Rechtssystems Boliviens durch die Teilnahme am politischen Prozess verursacht. Dies geschah durch Gesetze und durch das Verhalten der diplomatischen Delegation in bestimmten Situationen. So drängten die USA schon seit einigen Jahren auf die Verabschiedung eines Immunitätsabkommen für US-amerikanische Bürger im Ausland. Im Jahr 2002 verabschiedete der US-amerikanische Kongress den American Service Members Protection Act, der von den Unterzeichnerländern des Rom-Statuts von 1998 die Ratifizierung des so genannten Article 98 verlangt. Der Article 98 ist ein bilaterales Abkommen mit den USA, in dem die Länder zusichern, US-Bürger nur der US-Justiz zukommen zu lassen. Article 98 verpflichtet die Unterzeichner, US-amerikanische Bürger, denen Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen zur Last gelegt werden, nicht an den Internationalen Strafgerichtshof auszuliefern. Der American Service Members Protection Act verbietet, Militärhilfe aus dem IMET und FMF Programmen an solche Länder zu leisten, die den Article 98 nicht ratifiziert haben. Davon nicht betroffen sind die Militärhilfen aus den counternarcotics Programmen (z.B. INC, Section 1004). Daher ist die tatsächliche Auswirkung nicht allzu stark und eher auf politischer Ebene zu sehen. Die Bush-

102

Daniel Bergfeld

Administration drängte Bolivien sehr stark auf eine baldige Ratifizierung des Abkommens und die Militärhilfe aus den genannten Programmen wurde suspendiert. Bolivien unterzeichnete das römische Statut des Internationalen Gerichtshofes im Juni 2002. Ein Jahr später unterzeichnete die bolivianische Regierung das diesem entgegenstehende Straflosigkeitsabkommen mit den USA. Das bilaterale Abkommen ist aber noch nicht vom Parlament ratifiziert worden. Ein Beispiel für eine direkte Einmischung in die politischen Entscheidungen Boliviens ist die Affäre Rico Torre. Im Februar 1991 ernannte die bolivianische Regierung den pensionierten Colonel F. Rico Torre zum Chef der FELCN. Rico Torre war Leiter des Geheimdienstes während der Diktatur Garcia Mezas und wurde mit Menschenrechtsverletzungen und mit Klaus Barbie in Verbindung gebracht. Ebenso wurde er verdächtigt, mit bekannten Drogenhändlern in Kontakt zu stehen. Nachdem die US-Botschaft lancierte, dass die USA Finanz- und Militärhilfen von rund $US 100 Millionen suspendieren würden, trat Rico Torre von seinem Amt zurück. Auf Druck der USA waren der Innenminister G. Copabianco und der Chef der Polizei Colonel F. Caravajal ebenfalls gezwungen zurück zu treten, bevor die US-Hilfe wieder eingesetzt wurde. Rico Torre, Copabianco und Caravajal wurden von den USA der Konspiration verdächtigt. Sie sollen versucht haben, korrupte Personen in hohe Regierungsämter zu bringen, die dann Drogenhändler schützen sollten. Diese Vorwürfe wurden nie bestätigt, Rico Torre wurde an die USA ausgeliefert und saß eine dreijährige Gefängnisstrafe ab. Copabianco wurde angeklagt, aber nicht verurteilt, und Caravajal wurde nie zur Rechenschaft gezogen. Die USA versuchten mit dieser Politik der harten Linie jegliches Abweichen von der Anti-Drogenpolitik Boliviens zu vermeiden. Der ehemalige Präsident und Führer der MIR, Jaime Paz Zamora, geriet selbst in die Schusslinie der USA. Er wurde verdächtigt, Kontakt zu führenden bolivianischen Drogenhändlern gehabt zu haben. Anfang 1994 wurde von festgenommen Drogenhändlern behauptet, dass sie enge Verbindungen zur Führungsspitze der MIR unterhalten hätten, besonders zu Jaime Paz Zamora, und dass Wahlkampagnen mit Drogengeldern finanziert worden seien. Vor dem vom Kongress eingerichteten Untersuchungsausschuss widersprachen sich die Zeugen, daraufhin wurden zwei neue Zeugen benannt, von denen einer nicht existierte und der andere mit Hilfe der DEA in die USA emigriert war. Die in die Untersuchung eingebrachten Beweise waren größtenteils nur mit Hilfe der USA vorgebracht worden und letztlich nicht zweifelsfrei nachgewiesen worden. Paz Zamora kritisierte die US-Drogenpolitik und stritt ab, Drogenhändlern Protektion gewährt zu haben. Letztlich wurde nur ein Politiker der MIR auf Grund dieser Anschuldigungen 1996 zu einer vierjährigen Haftstrafe verurteilt. Im Vorlauf der Präsidentschaftswahlen von 1997, bei denen Paz Zamora kandidierte, annullierte die US-Botschaft ihm und zwei weiteren Politikern der MIR die Visa zur Einreise in die USA. Kurz darauf wurde auch die Nummer drei der MIR, der ehemalige Arbeitsminister Carlos Saavedra, diskreditiert, indem sein Visum von der US-Botschaft aufgehoben wurde. Damit versetzte die US-Botschaft der MIR einen weiteren harten Schlag. Die US-Kritik an dem Präsidentschaftskandidaten Paz Zamora hielt bis zu den Wahlen an, die er letztlich nicht für sich entscheiden konnte. Bei der Präsidentschaftswahl von 2002 erreichte der Vorsitzende der MAS Evo Morales überraschender Weise den zweiten Platz hinter dem Kandidaten Sánchez de Lozada der MNR. Da nun mittels einer Stichwahl im Parlament zwischen den zwei bestplatzierten der Präsident gewählt wurde, bestand die Möglichkeit, dass Evo Morales zum Präsidenten gewählt werden konnte. Um dies zu verhindern, bemühte sich der US-Botschafter Rocha um den bisher in Washington nicht gerade beliebten Jaime Paz Zamora, um ihn für eine

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

103

Stimmabgabe für seinen Erzfeind Sánchez de Lozada zu gewinnen. Nach einem gewissen Druck und Drohungen von Seiten der Botschaft und einem Anruf vom Staatssekretär für Lateinamerika Otto Reich37, wurde Paz Zamora dazu bewegt, mit Sánchez de Lozada eine Koalition zu bilden. Angesichts der vorhersehbaren heftigen sozialen Konflikte war dies absehbar eine äußerst instabile Regierung und die Unregierbarkeit des Landes wurde einkalkuliert. Hier zeigt sich der US-Einfluss, der bis ins innere politische System reicht und die Präsidentschaftswahl entscheidend mitbestimmt hat. Der Kokabauernführer, Parlamentarier, Oppositionsführer und Vorsitzende der MAS und heutige Präsident Boliviens Evo Morales Ayma ist aus Sicht der USA wohl der größte politische Widersacher in Bolivien. Von offizieller Seite wurde Morales immer wieder in Verbindung mit dem illegalen Drogenhandel und Terrorismus gebracht. Besonders die US-Botschaft versuchte Morales politisch zu isolieren und zu diskreditieren. Morales selbst nimmt eine sehr kritische Haltung gegenüber den USA ein und fordert ein radikales Umdenken in der Drogen- und Wirtschaftspolitik. Von Seiten der USA wurde Morales immer wieder unterstellt, dass er vom venezolanischen Präsidenten Hugo Chávez Finanzmittel erhielt, mit denen die Blockaden im Land finanziert wurden. Morales hat dies immer kategorisch verneint. Nicht zu leugnen ist aber die politische Nähe zu Chávez und ebenso zu Fidel Castro auf Kuba, die sich im symbolischen Schulterschluss nach seiner Wahl zum Präsidenten und der Schmiedung der „Achse der Guten“ zeigte. Kurz vor den Präsidentschaftswahlen 2002 äußerte Otto Reich, dass die USA keine normalen Beziehungen zu jemandem haben könne, der solch eine Drogenpolitik verfolge. Kurz darauf legte der US-Botschafter Rocha nach, indem er öffentlich erklärte, dass die US-Hilfe gestrichen würde, wenn Evo Morales die Präsidentschaftswahlen gewinnen würde: „The Bolivian electorate must consider the consequences of choosing leaders somehow connected with drug trafficking and terrorism” äußerte Rocha in einer Rede und drohte weiter „I want to remind the Bolivian electorate that if they vote for those who want Bolivia to return to exporting cocaine, that will seriously jeopardise any future aid to Bolivia from the United States.” (Campbell 2002: 14)

Diese ungewöhnlich offene Einmischung der USA in die inneren Angelegenheiten Boliviens quittierten die bolivianischen Wähler mit einem erstmaligen breiteren Zuspruch für Evo Morales. Prognosen im Vorfeld der Wahl hatten Morales auf Platz vier gesehen, nach Auszählen der Stimmen lag er auf dem zweiten Platz hinter Sánchez de Lozada. Der politischen Popularität zum Trotz entzog die US-Botschaft Evo Morales die Einreisegenehmigung in die USA und begründete dies mit Morales Haltung in der Drogenpolitik. In einem Bericht, den US-Botschafter Greenlee im März 2003 der bolivianischen Regierung übergeben hatte, wurde behauptet, dass es Pläne für einen Staatsstreich im April gäbe, hinter dem die Abgeordneten der MAS Evo Morales und Filemón Escobar stünden. Noch beunruhigender war, dass David Greenlee – der 1988 Station Chief der CIA in Bolivien war – hinzufügte, eine Gruppe innerhalb des MAS habe die Absicht, Evo Morales und Filemón Escobar während des Putsches zu ermorden. Wie es dazu kam, dass die US-Botschaft mit dieser 37

Otto J. Reich war unter Ronald Reagan Leiter des dem Außenministerium zugeordneten Office of Public Diplomacy for Democracy for Latin America and the Caribbean (1983–1986), das für die Zentralamerika-Politik der Regierung Propaganda machte und in der Folge der Iran-Contra-Affäre wegen illegaler Praktiken geschlossen werden musste. Reich war Botschafter in Venezuela (1987–1990), zeitweilig Direktor des Center for a Free Cuba und Lobbyist für exilkubanische Gruppen und US-Rüstungsunternehmen.

104

Daniel Bergfeld

Information das Leben ihres Erzfeindes Morales schützte, blieb der bolivianischen Öffentlichkeit ein Rätsel. Wahrscheinlich war dieser Bericht lediglich ein weiterer Versuch des US-Botschafters, die MAS zu destabilisieren. Seit dem Jahr 2000 befand sich die bolivianische Demokratie in einer tiefen Dauerkrise. Auftakt bildete der so genannte Guerra del Agua (Wasserkrieg) im Jahr 2000. Hier kam es nach der Privatisierung der Wasserversorgung und damit einhergehenden Erhöhungen des Wasserpreises zu schweren Auseinandersetzungen. Letztlich wurde die Wasserversorgung wieder verstaatlicht und das US-amerikanische Unternehmen Bechtel aus den geschlossenen Verträgen entlassen (Gebhardt 2002: 27ff). Gezeigt hatte sich im Wasserkrieg, dass in Bolivien eine recht hohe Unzufriedenheit herrschte und die Bereitschaft der Gesellschaft, ihre Interessen mit allen Mitteln zu wahren, stark angestiegen war. Bei einem Besuch von Sánchez de Lozada in Washington im Jahr 2002 machte er Präsident Bush eindringlich auf seine innenpolitischen Probleme aufmerksam und bat um $US 150 Millionen Notfallhilfe, um Sozialprogramme weiter finanzieren zu können. Präsident Bush verwies Sánchez de Lozada an den IWF.38 Im Februar 2003 kam es erneut zu einer fundamentalen Krise des demokratischen Systems. Zum einen protestierte die Bevölkerung gegen eine Einführung einer festen Einkommensteuer, dies war eine Forderung des IWF im Rahmen der Konsolidierung des bolivianischen Finanzhaushaltes, zum anderen entzündete sich der Streit am Thema des Gasexports. Im Verlauf der Unruhen weiteten sich die Proteste auch auf die Studenten, die Oppositionsparteien und die Gewerkschaften aus. Auf dem Höhepunkt des Konflikts kam es zu einem stundenlangen Feuergefecht zwischen der streikenden Polizei und dem Militär. Nachdem mehrere Regierungsgebäude in Brand gesteckt wurden und Geschäfte geplündert worden waren, kehrte am dritten Tag der Ausschreitungen wieder Ruhe ein. Die Bilanz der Unruhen belief sich auf 29 Tote und etwa 200 Verletzte Bolivianer. Die US-Botschaft unterstützte die Regierung Sánchez de Lozada weiterhin und erklärte: „We reiterate our support for President Gonzalo Sánchez de Lozada and the coalition government and urge all Bolivians to respect the constitutionally elected government and refrain from violence […] Together with […] the relevant international financial institutions, the United States supports the goals of the government of Bolivia to restore economic stability, continue on Bolivia’s democratic path and provide hope for a better life to the Bolivian people.” (US Department of State 2003b)

In der Folge bildete Sánchez de Lozada das Kabinett um. Die USA gewährte nun eine Notfallhilfe von $US 10 Millionen und der IWF gewährte im April einen Kredit von $US 118 Millionen. Nur wenige Monate später, im September 2003, stand die Regierung Sánchez de Lozada vor der nächsten Krise. Wiederum hatte sich eine breite gesellschaftliche Koalition gegen das Projekt des Erdgasexports in die USA gebildet. Ende September rief der Gewerkschaftsverband zum Generalstreik auf. Anfang Oktober war der Regierungssitz La Paz durch Blockaden paralysiert und die Proteste weiteten sich auf das ganze Land aus. Lozada erklärte die Satellitenstadt von La Paz, El Alto, zum Kriegsgebiet und versuchte mit Hilfe des Militärs, die Blockaden zu brechen. Hierbei kam es wiederum zu 26 Toten und unzähligen Verletzten. Nun war die Hauptforderung der Protestierenden der Rücktritt des Präsi38

Ironischerweise wies Sánchez de Lozada den US-amerikanischen Präsidenten damals darauf hin, dass er innerhalb eines Jahres wiederkehren würde, wenn er nicht mehr finanzielle Unterstützung erhielte, dann aber um Asyl zu suchen.

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

105

denten und ein Gerichtsverfahren gegen ihn. In einer Nacht und Nebel Aktion setzt sich der Präsident Sánchez de Lozada am 17. Oktober nach Miami ins Exil ab und hinterließ dem Kongress sein Rücktrittsgesuch. Die USA stützten bis zum Ende ihren Musterschüler Sánchez de Lozada im Amt und erklärten wenige Tage vor seinem Fall: „the United States will not tolerate any interruption of constitutional order and will not support any regime that results from undemocratic means.” (US Department of State 2003c) Als die renommierte bolivianischen Wochenzeitung Pulso in ihrer Ausgabe vom 15. Oktober berichtete, wie die US-Botschaft versuchte Sánchez de Lozada im Amt zu halten, wurden große Teile der Auflage am Tag ihres Erscheinens in La Paz konfisziert. Dem Bericht zu Folge hatte die US-Botschaft den bolivianischen Streitkräfte ein vierköpfiges Militärkommando an die Seite gestellt. Drei der Männer waren dem Generalstab im Hauptquartier der bolivianischen Armee im Stadtteil Miraflores zugeordnet, einer agierte von der US-Botschaft aus. Einer der drei Männer im Hauptquartier der Armee sammelte Informationen, die an die USBotschaft weitergegeben wurden, der zweite koordinierte die drei Waffengattungen des bolivianischen Militärs untereinander. Ihm wird die Idee zugeschrieben, nicht indigene Einheiten aus dem Tiefland nach La Paz zu verlegen, um zu verhindern, dass die Soldaten sich weigern auf ihre eigenen Leute zu schießen. Der dritte US-Amerikaner war für die Versorgung der Truppen mit Munition und Nahrungsmitteln zuständig. Diese wurden mit US-Militärtransportern von Miami eingeflogen. Der Mann in der Botschaft war in der Funktion des defence attaché. Seine Aufgabe war es, in direkter Verbindung zum bolivianischen Verteidigungsminister Sánchez Berzaín zu stehen. Der Pulso beurteilte die genannten Umstände als: „a veritable usurpation of power in order to keep Sánchez de Lozada in office.“ (Télam 2003) Gestützt wird dieser Bericht durch eine frühere Aussage eines im Ruhestand befindlichen Offiziers des bolivianischen Militärs Rámon Quintana. In einem Interview äußerte er, dass die Rolle der US-Botschaft im Entscheidungsfindungsprozess „reached a grotesque level, because lieutenant colonels and majors from Milgroup today make more decisions than Bolivian generals“ und er fügte hinzu „many [Bolivian] officials are beginning to question the U.S. occupation of the Bolivian armed forces.” (Ledebur 2005: 157) Ein weiteres Beispiel der offensichtlichen Einmischung der USA in die inneren Angelehntheiten Boliviens und der vorauseilenden Folgsamkeit des bolivianischen Militärs ist die so genannte Raketenaffäre während der Amtszeit von Rodríguez Veltzé. Auf Anforderung der USA händigte das bolivianische Militär, ohne Einverständnis der Regierung, 28 mobile Boden-Luft-Raketenwerfer chinesischer Bauart aus. Diese wurde dann in den USA deaktiviert und an Bolivien zurückgegeben. Aus Sich der USA war dies nur eine von Bolivien angefragte Gefälligkeitsleistung: „The Bolivian Government sought and received our assistance to deactivate man-portable air defense systems (MANPADS), which were in deteriorating and unstable condition.“ (US Department of State 2006b) Am 17. Oktober verlegte die USA ein kleines Militärexpertenteam der SOUTHCOM nach La Paz in die Botschaft. Carlos Mesa, der Vizepräsident, übernahm verfassungskonform das Präsidentenamt und bildete ein Kabinett aus Ministern die keiner Partei angehören. Das State Department sprach ihm sein Vertrauen aus. Die USA initiierten zusammen mit Mexiko die Bolivia Support Group, die wohl als politisches Zeichen der Unterstützung für die Regierung Mesa zu verstehen war.39 Präsident Mesa sah sich aber genau wie sein 39

Die Bolivia Support Group besteht aus 19 Ländern und 7 internationalen Organisationen: Argentinien, Belgien, Bolivien, Brasilien, Kanada, Dänemark, Finnland, France, Germany, Irland, Italien, Japan, Mexiko, Niederlande,

106

Daniel Bergfeld

Vorgänger gefangen zwischen zwei gegensätzlichen Kräften: zum einen den USA, die auf seine Regierung Druck ausübte, damit der Drogenkampf weiter geführt werde und zum anderen den Sozialbewegungen, die gegensätzliche Ansprüche geltend machten. Im Frühjahr 2005 war der gesellschaftliche Druck wieder extrem angestiegen. Wieder war das Thema Gasexport der Aufhänger der Proteste. Hinzu kam nun auch die Forderung nach regionaler Autonomie der reichen Provinz Santa Cruz und nach Einberufung einer verfassungsgebenden Versammlung. Massive Mobilisierungen, vorwiegend der indigenen Bewegungen, paralysierten La Paz und die Regierung Mesa Anfang März 2005 ein weiteres Mal. Im Parlament wurde kein Konsens für das neue, mit höheren Abgaben versehene Gesetz zum Export von Kohlenwasserstoffen gefunden. Präsident Mesa reichte dem Parlament sein Rücktrittgesuch ein und warf dem Oppositionsführer Morales vor, das Land mit seinen Protesten in die Unregierbarkeit zu stürzen. Das Rücktrittsgesuch40 wies das Parlament zurück und es wurde ein Partei übergreifender Sozialpakt geschlossen. Mesa ging vorerst gestärkt aus der Krise hervor. Die Opposition kündigte weitere Proteste an, auch wenn sie erst einmal die Proteste milderte. Anfang Juni hatten sich die Spannungen erneut aufgebaut. Die Forderung der Opposition, die mit erneuten Blockaden das Land lähmte, lautete nun Nationalisierung aller bolivianischen Rohstoffe. Das Parlament konnte keine Einigung über die strittigen Punkte erzielen und war auf Grund der massiven Proteste nicht mehr in der Lage, sich zu konstituieren. Nun reichte Präsident Mesa endgültig seinen Rücktritt ein und bat darum, Neuwahlen auszurufen. Die US-Botschaft hielt sich während dieser Zeit sehr bedeckt und gab im Gegensatz zu den vorherigen Krisen keine Unterstützungsnote heraus. Hinter den Kulissen arbeitete die US-Botschaft an dem Plan, den Senatspräsidenten Hornando Vaca Diez41 in das Präsidentenamt folgen zu lassen und mit Hilfe des Militärs die Blockade des Landes repressiv zu brechen. Die Botschaft stand ebenfalls in engsten Kontakt zum Oberkommando des Militärs und den führenden Politikern der traditionellen Parteien. Letztlich konnte die US-Botschaft ihre präferierte Lösung des Konflikts nicht durchsetzten. Das Oberkommando des Militärs verkündete seine Treue zur Demokratie und gab zu verstehen, dass sie nur einen verfassungskonformen Nachfolger akzeptieren würden. Diese Aussage wurde so verstanden, dass das Militär die Präsidentschaft von Vaca Diez stützen würde. Letztlich kam es nach einer dramatischen Sitzung des Abgeordnetenhauses in der Hauptstadt Sucre zur vorerst deeskalierenden Lösung: Vaca Diez verzichtete auf die Präsidentschaft, der Parlamentpräsident ebenfalls und der Vorsitzende des Obersten Gerichthofes Eduardo Rodríguez Veltzé wurde als Interims-Präsidenten eingesetzt und führte Bolivien im Dezember 2005 zu Neuwahlen, die letztlich Evo Morales mit deutlichen Vorsprung für sich entscheiden konnte.

Spanien, Schweden, Vereinigtes Königreich, Vereinigte Staaten, Uruguay, Andean Development Corporation, Europäische Union, International Development Bank, Internationaler Währungsfond, Vereinte Nationen, UNEntwicklungsbank und die Weltbank. 40 Das Rücktrittgesuch war mehr als eine Art Vertrauensfrage zu verstehen und weniger eine konkrete Bitte um eine Entbindung vom Amt. 41 Hornando Vaca Diez ist Mitglied der MIR, stammt aus der Region Santa Cruz und gehört der bolivianischen Oligarchie an. Somit war er für die protestierende Opposition keine Alternative und seine Wahl hätte vermutlich zu einem Bürgerkrieg führen können. Verfassungsgemäß ist bei einem Rücktritt des Präsidenten der Vizepräsident der Nachfolger in das Amt. Durch den Rücktritt Lozadas und das Aufrücken Mesas ins Präsidentenamt war das Amt des Vizepräsidenten vakant. Der Weg zu Neuwahlen stand daher nur offen, wenn sowohl der Senatspräsident als auch der Parlamentspräsident zurücktraten. In diesem Fall übernimmt dann der Vorsitzende des Obersten Gerichtshofs das Amt des Präsidenten als Interim und führt Neuwahlen herbei.

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

107

2.4 Freihandel und Wirtschaftsentwicklung Die US-Strategie zur Erreichung eines einheitlichen Wirtschaftsraums in den Americas umfasste mehrere Stufen. Neben den bilateralen Handelsabkommen wurden Bolivien Handelspräferenzen eingeräumt. Darauf sollten die mit den Andenländern auszuhandelnden Freihandelsabkommen aufbauen. Auf der letzten Stufe der geplanten Entwicklung stand die Free Trade Area of the Americas (FTAA). Der Andean Trade Preferences Act (ATPA) wurde 1991 erlassen, um den illegalen Drogenanbau und Handel in den Andenstaaten zu bekämpfen. Das Programm bot Handelsvorzüge, um die legalen Ökonomien zu stärken und zu unterstützen. Es umfasste etwa 5.600 einzelne Produkte, die ohne Zoll in die Vereinigten Staaten eingeführt werden durften. Dabei handelt es sich hauptsächlich um Konfektionsware, die aus lokalen Rohmaterialien angefertigt werden. Das Programm lief im Dezember 2001 aus und wurde durch den Andean Trade Promotion and Drug Eradication Act (ATPDEA) erneuert. Im Herbst 2002 wurden im Rahmen der Erneuerung des ATPA weitere Handelserleichterungen für den Import landwirtschaftlicher Produkte und Fertigwaren aus Bolivien, Kolumbien und Peru erlassen. Künftig können von diesen Ländern 700 weitere Produkte zollfrei in die USA eingeführt werden. Die Maßnahme sollte weiterhin einen Anreiz für die Bemühungen der genannten Länder sein, den Kokaanbau zu bekämpfen, und zudem den Anbau von Substitutionspflanzen weiter fördern helfen. Die Administration unter Bush sen. entwickelte eine Initiative zur Handelsförderung in der Andenregion, die Enterprise for the Americas Initiative. Diese Initiative von 1990 sah die Schaffung einer Freihandelszone von Alaska bis Feuerland vor. Die Clinton-Administration verfolgte eine leicht variierte aber ähnliche Linie. So war das Thema Freihandel auf dem Gipfel der Amerikas im Dezember 1994 in Miami der zentrale Punkt der Verhandlungen. Ziel war die Bildung der mit knapp 800 Millionen Menschen größten Freihandelszone der Welt. Nach weiteren Verhandlungen sollte 2005 eigentlich die Free Trade Area of the Americas in Kraft treten. Der schrittweise Abbau der Außenzölle auf dem amerikanischen Kontinent sollte damit erreicht werden. Mitglieder der geplanten FTAA sollten alle amerikanischen Staaten mit Ausnahme Kubas sein. Auch George W. Bush betreibt diese Politik weiterhin aktiv. Das in Kraft treten der FTAA wird sich jedoch verzögern, denn auf dem OAS-Sondergipfel im mexikanischen Monterrey im Januar 2004 konnten sich die USA nicht mit ihrer Forderung durchsetzen, den 1. Januar 2005 als Zieldatum für die Fertigstellung des Abkommens in der Abschlusserklärung festzuschreiben. Die Gipfelteilnehmer bekannten sich in der Erklärung zwar zum Ziel einer gesamtamerikanischen Freihandelszone, vermieden es aber auf Drängen Brasiliens, eine Frist für deren Verwirklichung zu nennen. Der venezolanische Staatschef Hugo Chávez, der jede Erwähnung der FTAA abgelehnt hatte, unterzeichnete das Dokument als einziger Gipfelteilnehmer nur unter Vorbehalt. Mit einem Inkrafttreten des FTAA könnten die USA aber ein zentrales politisch-strategisches Ziel in den Americas erreichen, sich nicht nur auf politischer und sicherheitspolitischer, sondern auch auf wirtschaftlicher Ebene als kontinentale Führungsmacht zu etablieren. Wann eine konkrete Umsetzung des FTAA stattfinden wird, ist nicht abzusehen. Daher schließen die USA als Vorstufe zur einheitlichen Wirtschaftszone momentan bilaterale Freihandelsabkommen mit einzelnen Ländern oder Subregionen. Bolivien hat bei den multilateralen Verhandlungen über einen Freihandelsraum, die die USA mit verschiedenen lateinamerikanischen Staaten führen, nur einen Beobachterstatus. Es gab Bestrebungen, mit den USA ein Freihandelsabkommen auf

108

Daniel Bergfeld

bilateraler Ebene auszuhandeln. Die USA machten den Abschluss eines solchen Abkommens aber von Garantien in puncto Rechtssicherheit (Kohlenwasserstoffgesetz) abhängig. Die Andenländer (Bolivien, Ecuador, Kolumbien, Peru) verhandelten bisher gemeinsam den Freihandelsvertrag mit den USA. Bolivien hatte aber auf Grund der anhaltenden Krisen nur eine Beobachterrolle inne. Der US-Botschafter verwies exakt darauf. Er äußerte, dass Bolivien weiterhin in der Position des Beobachters bleibt und unter den derzeitigen Umständen erst in unbekannter Zukunft wieder an den Verhandlungstisch kommen kann. Bolivien erlebte zwei Phasen von neoliberalen Strukturanpassungsreformen. Initiiert wurden diese Reformen maßgeblich vom IWF und der Weltbank, von deren Kreditvergabe Bolivien im hohen Maße abhängig war. Die erste Welle neoliberaler Strukturanpassungsmaßnahmen wurde von der Regierung Viktor Paz Estenssoro Mitte der 1980er Jahre durchgeführt, als Bolivien sich in einer ernsthaften Wirtschaftskrise befand. Bei den ergriffenen Schritten handelte es sich um radikale Maßnahmen der Geld- und Budgetpolitik. Diese bestanden aus Sparmaßnahmen, Subventionskürzungen, Preiserhöhungen, Zollsenkungen, Liberalisierung des Devisenhandels und einer allgemeinen Liberalisierung der Märkte für Güter, Arbeit und Kapital. Diese Reformen waren als Bedingungen für die dringend benötigten Anpassungskredite vom IWF und der Weltbank gestellt worden. Trotz der erreichten makroökonomischen Stabilisierung hatte dieser Anpassungsprozess große negative soziale Wirkungen. Dies betraf vor allem das ungelöste Problem der Arbeitslosigkeit und den wachsenden informellen Wirtschaftssektor. Ebenso kam es zu einem Bedeutungsverlust des Minensektors. Die dadurch in Gang gesetzten internen Migrationsbewegungen in die Kokaanbaugebiete waren mit für den Anstieg des Kokaanbaus verantwortlich. Des Weiteren kam es zu starker Landflucht und zu Urbanisierungsproblemen sowie zu einer ansteigenden Verarmung der großen Mehrheit der Bevölkerung. Die nächste Reformwelle fand unter Gonzalo Sánchez de Lozada ab 1993 statt und hatte ihren inhaltlichen Ausgangspunkt im Washingtoner Konsensus von 1990. Neben den Sozial- und Staatsreformen war die so genannte Kapitalisierung der großen Staatsbetriebe (Fluggesellschaft, Telekommunikation, Eisenbahn, Elektrizitätsgesellschaft, Ölgesellschaft) ein Eckpunkt der Wirtschaftspolitik. Nach der Erkenntnis, dass makroökonomische Stabilität allein nicht die erhofften Erfolge, wie die Reduzierung der Armut und eine Verbesserung der Einkommensverteilung, garantierte, kam es zu den Reformen der zweiten Generation. In deren Zuge wurde die von Weltbank und IWF 1996 beschlossene Entschuldungspolitik für hochverschuldete arme Länder, die so genannte HIPC-Initiative (Heavily Indebted Poor Countries), in Gang gesetzt, an der Bolivien partizipierte. Ziel der Initiative war es, die Verschuldung auf ein tragfähiges Niveau zu reduzieren. Auf dem G8-Gipfel 1999 in Köln wurde eine zweite Stufe der Schuldeninitiative beschlossen, die HIPC II. Eine Voraussetzung für eine Entschuldung ist die Vorlage eines nationalen Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP), aus dem hervorgeht, wie die aus dem Schuldendienst frei gewordenen Mittel zweckgebunden im Kontext von Strukturreformen und Wachstum in einer globalisierten Weltwirtschaft für ökonomische und soziale Reformen eingesetzt werden sollen. Bolivien nahm von Anfang an am Entschuldungsprozess teil. Insgesamt wurde Bolivien bisher eine Schuld von $US 2,06 Mrd.erlassen. Die staatliche und staatlich garantierte Verschuldung sollte mit dem HIPCProzess von 213 Prozent des Exports (1998) bis 2007 auf 172 Prozent zurückgehen, während sich das Verhältnis von Schuldendienst und Exporten von 19,3 Prozent auf 16 Prozent verringern soll. Innerhalb von zehn Jahren sollen durchschnittlich $US 120 Millionen im

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

109

Jahr für die Armutsbekämpfung frei werden. Auch vom darauf folgenden Schuldenerlass vom Juli 2005 auf dem G8-Gipfel in Schottland hat Bolivien profitiert. Die G8Finanzminister einigten sich auf eine direkt Entschuldung der HIPC Teilnehmer von $US 40 Milliarden. Die Motivation der mulilateralen Entwicklungsbanken, Bolivien in diesen Prozess zu integrieren ist darin zu sehen, dass Bolivien durch seine hervorgehobene Rolle in der Drogenproblematik des Andenraumes und als Amazonasanrainer bezüglich des von Kolumbien auf die Nachbarländer übergreifenden Terrorismusproblems die USA und in ihrem Gefolge die von den USA beeinflussten Institutionen ein starkes Interesse daran haben lässt, Boliviens soziale und politischen Spannungen auszugleichen. Für eventuelle direkte Hilfen haben die USA den Economic Support Funds (ESF) eingerichtet. Der ESF „[…] will be used to strengthen municipal governments and improve congressional capacities, complemented by civil society activities to further consolidate democratic values and practices. Other ESF funds will be used for economic growth activities to further Bolivia’s ability to compete in the global economy.” (US Department of State 2005b: 451ff)

Bolivien erhielt in den letzten Jahren $US 8 Millionen aus diesem Fonds, der aber meistens zum Ausgleich der bolivianischen Zahlungsbilanz eingesetzt wurde. Ansonsten übernimmt vornehmlich der IWF die Kreditvergabe. Kredite des IWF werden meistens an konkrete makroökonomische Ziele (Reduzierung des Haushaltsdefizits) geknüpft. Das Stand-byAbkommen mit Bolivien wurde bis März 2006 verlängert und fordert in diesem Zeitraum entschiedene strukturelle Reformen ein. Zu diesen Reformen zählte die Schaffung des Kohlenwasserstoffgesetzes, das den zentralen Konfliktpunkt der Unruhen bildete, ebenso eine Überarbeitung der Armutsbekämpfungsstrategie. Diesen Forderungen kam Präsident Morales nach, aber die Umsetzung des neuen Kohlenwasserstoffgesetzes mit einer einhergehenden Verstaatlichung der Rohstoffe fiel wohl weniger im Sinne der gestellten Forderungen aus. Bolivien ließ den Vertrag mit dem IWF im Frühjahr 2006 auslaufen und gewann so mehr Spielraum für eine eigene Entwicklungs- und Wirtschaftspolitik. 3

Analyse

Seit nun fast zwanzig Jahren kämpfen die USA den war on drugs in der südlichen Andenregion. Doch es besteht eine erhebliche Kluft zwischen den hochgesteckten Zielen und den begrenzten Erfolgen der US-Drogenkontrollprogramme. Das ausgerufene Ziel der verschiedenen Administrationen war die Vernichtung der illegalen Kokapflanzungen und die Zerschlagung der Vertriebsstrukturen an der Quelle, um einen Rückgang des Kokainangebotes und somit auch ein geringeren Kokainkonsum in den Vereinigten Staaten zu erreichen. Von offizieller Seite wurde immer wieder beteuert, dass die internationalen Drogenbekämpfungsprogramme erfolgreich seien. Kurzfristige taktische Erfolge sind evident – Kokapflanzungen wurden vernichtet, Drogenhändler verhaftet und Drogentransporte abgefangen. Trotzdem war die Gesamtmenge der Kokaproduktion bemerkenswerterweise relativ stabil. Es gibt keine Beweise, dass das Angebot von Kokain auf den Strassen der amerikanischen Städte zurückgegangen ist. Im Gegenteil, der Kokainmissbrauch in den Vereinigten Staaten ist weiterhin konstant und der Kokainpreis ist seit den 1990er Jahren auf einem stabilen Niveau geblieben (UNODC 2003: 129ff). Ein fundamentales Phänomen des Dro-

110

Daniel Bergfeld

genkampfes ist der so genannte Balloneffekt. Wenn die Drogenproduktion in einer Region verdrängt wurde, tauchte sie an anderen Stellen wieder auf, ohne dabei nationale Grenzen zu achten. Festgenommene Drogenhändler wurden relativ schnell von Nachfolgern ersetzt und ausgehobene Kartelle wurden durch kleinere, unauffälliger operierende ersetzt. Die durch intensive Interdiktion unterbrochenen Transportwege wurden oftmals einfach verlagert. Die Gesamtanbaufläche in den Anden lag nach eigenen Berechnungen des State Department in den letzten fünfzehn Jahren bei ungefähr 200.000 Hektar. Lediglich die Verteilung der Anbauflächen zwischen den Koka produzierenden Ländern fluktuierte. Die Gesamtfläche, die unter Kokaanbau stand, hat sich jedoch nicht dramatisch geändert. Darüber hinaus hat sich die Ertragsrate pro Hektar über die Jahre erhöht, daher kann ein Rückgang der unter Anbau stehenden Fläche nicht zwingend in einen Rückgang der zur Herstellung von Kokain zur Verfügung stehenden Kokablätter übersetzt werden. Von Seiten der USA wurde mit der Veröffentlichung der Drogenbekämpfungsergebnissen für 2003 quasi ein Sieg im Kampf gegen die Koka deklariert. Zwischen den Jahren 2001 und 2003 fiel die Anbaufläche von 223.700 Hektar auf 173.450 Hektar. Dies war auf eine signifikante Verringerung der Anbaufläche in Kolumbien und einen geringen Rückgang in Peru zurückzuführen. In Kolumbien wurden in dieser Zeit die Koka-Pflanzungen massiv aus der Luft mittels Herbiziden vernichtet. Die gesundheitlichen und ökologischen Folgeschäden in den betroffenen Regionen sind immens, auch wenn dies von offizieller Seite nicht zugegeben wird. Obwohl dies von den USA als ein Zeichen des Erfolgs gewertete wurde, ist es doch tatsächlich nur ein Rückgang von etwa fünf Prozent, wenn man von 1999 ausgeht und nicht vom Höhepunkt 2001. Die Erfahrung in Bolivien zeigt vielmehr, dass die Halbwertzeit solcher Erfolge sehr kurz sein kann. Der im Jahr 2000 von der bolivianischen Regierung ausgerufene Erfolg coca cero wurde in den Folgejahren durch Neuanpflanzungen in neuen Regionen, besonders in den Yungas, egalisiert. Der neueste UN-Bericht zur Drogenlage in den Anden zeigt, dass der Trend im Kokaanbau weiter nach oben zeigt. In Bolivien, Kolumbien und Peru kam es zu einem Totalanstieg im Jahr 2004 gegenüber 2003 von drei Prozent, angeführt von Peru und Bolivien mit einem Anstieg von 14 bzw. 17 Prozent. In Bolivien stieg vor allem im Chapare der Anbau, aber auch in den Yungas wurde ein Vergrößerung der Anbaufläche gemessen. Eine der Ursachen ist das Preisniveau für Kokablätter. Das Niveau liegt momentan zwei bis dreimal so hoch wie Ende der 1990er Jahre. In dieser Zeit pendelte das Preisniveau um die Schwelle der Rentabilität des Anbaus für die Bauern. Ein weiterer Grund ist auch in der momentanen mangelnden politischen Durchsetzbarkeit der Drogenvernichtung in Peru und Bolivien zu suchen. Bei der Umsetzung der Drogenpolitik verließen sich die USA überwiegend auf unilaterale Instrumente. Der Ansatz ist zudem sehr militärisch geprägt. Das wohl härteste Instrument für Bolivien ist die jährliche Zertifizierung. Mit dem Anti-Drug Abuse Act von 1986 ergriff der Kongress die drogenpolitische Initiative und richtete an die Exekutive sehr konkrete Handlungsaufforderungen, die teilweise sehr stark in die Kompetenzen anderer Nationen eingreifen. In Verbindung mit den Sanktionsmaßnahmen können sie so als eine Form des US-Interventionismus gesehen werden, der politisch dadurch gerechtfertigt wird, dass es amerikanische Steuergelder sind, deren Vergabe durch die certification konditioniert werden. Mit dem durch den Zertifizierungsprozess aufgebauten Druck gelingt es den USA weitestgehend unilateral ihren drogenpolitischen Diskurs und ihren Strategien Geltung zu verschaffen. Dadurch kommt es zu schwerwiegenden Eingriffen in innere Angelegenheiten der Andenländer, wie z.B. die Schaffung, Ausbildung und Ausrüstung paramilitärischer Spezialpolizeien, die

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

111

Militarisierung des Drogenkampfes, die Einrichtung von Sondergerichten und Forcierung bestimmter Gesetzgebungsvorhaben, die Entfernung bestimmter Politiker und Funktionäre aus ihren Ämtern und den Einsatz von US-Polizei-, Militär- und Geheimpersonal im Gastland. Die Bemühungen von Seiten Boliviens um eine multilaterale Drogenpolitik blieb ohne Erfolg, im Rahmen eines drogenpolitischen Bilateralismus setzten die USA stets ihre unilateralen Strategien durch (Lessmann 1996: 140f). Andererseits wird die Beteiligung internationaler Organisationen am Drogenkrieg von Washington ausdrücklich gewünscht, jedoch nur unter der Führung der USA und auf zivile Hilfsdienste bezogen, wie die Durchführung von Projekten zur alternativen Entwicklung für die Kokabauern. Die multilateralen Organisationen, wie die OAS und die Gipfeltreffen werden von den USA nicht bei der direkten Implementierung der Drogenpolitik eingesetzt. Vielmehr dienen sie dazu, der USPolitik einen legitimen politischen Rahmen zu geben, um eine einheitliche Basis für die US-Politik in der Region zu schaffen. Die USA befasst diese Gremien regelmäßig mit den Themen, die auf der eigenen Agenda ganz oben stehen. Natürlich wird von Seiten der USA versucht, auch die internationalen Organisationen an den immensen Kosten zu beteiligen. So formulierte der unter amerikanischer Federführung geschriebene Plan Dignidad einen Aufruf an die internationalen Geber und multilateralen Organisationen zur aktiven (finanziellen) Beteiligung an dieser Strategie. Eine sehr dominante Rolle im war on drugs übernahm das Militär, sowohl auf USamerikanischer als auch auf bolivianischer Seite. Das Gesamtvolumen der Militärhilfe hat sich in Lateinamerika an das der Wirtschaftshilfe angeglichen, was mitunter an den immensen Aufwendungen für Kolumbien liegt. Aber auch für Bolivien war ein stetig steigender Trend hin zu mehr Militärhilfe zu erkennen, seit 1996 vervierfacht sich das Militärbudget und liegt bei knapp $US 60 Millionen für das FY2007. Bolivien lag im Jahr 2003 auf Platz zwei der US-Trainingsempfänger. Mit 2.045 fortgebildeten Personen entsprach dies etwa zehn Prozent des gesamten angebotenen Trainings. Darüber hinaus hat das SOUTHCOM eine größere Rolle eingenommen als die meisten anderen am Drogenkampf beteiligten Behörden. Dabei ist die enge Verwandtschaft in strategischer, operativer und personeller Hinsicht zwischen dem war on drugs und dem low intensity conflict zu beachten. Die Rolle des US-Personals soll weitestgehend auf Führung, Ausbildung und Ausrüstung beschränkt bleiben, während die Operationen unter US-Leitung möglichst von einheimischem Personal durchgeführt werden sollen. Zudem ist eine zunehmende Privatisierung im Sinne des Einsatzes privaten Vertragspersonals auch in Bolivien zu beobachten. Der massive Einsatz von Militär in der Drogenbekämpfung bringt viele negative Implikationen für den Staat Bolivien mit sich. In modernen Rechtsstaaten lassen die Verfassungen den Einsatz von Militär für innere Angelegenheiten nicht zu. Sowohl die Verfassung der USA als auch die Boliviens verbietet die Übertragung von polizeilichen Aufgaben und eine Einmischung des Militärs in die inneren Angelegenheiten des Staates. In Bolivien, aber auch in ganz Lateinamerika, verstehet sich das Militär bis heute als eine politische Kraft und sollte auch im Lichte der vergangenen Militärdiktaturen gesehen werden. Für die doch sehr fragile Demokratie Boliviens war der Einsatz des Militärs in der Drogenbekämpfung wohl der schwerwiegendste Angriff auf deren Stabilität. Erschwerend kommt hinzu, dass die Grenze zwischen Polizei und Militär auch in umgekehrter Richtung aufgehoben wurde, indem die Polizei mit militärischen Aufgaben betraut wurde. Bei den verschiedenen auf Initiative der USA geschaffenen Special Forces ist eine klare Trennung zwischen Polizei und Militär nicht zu erkennen, teils sind sie von vorneherein als kombinierte Einsatz-

112

Daniel Bergfeld

einheit geplant worden. Als besonders kritisch anzusehen war der Aufbau der Expeditionary Task Force durch die US-Botschaft in La Paz. Hierbei handelte es sich um eine paramilitärische Söldnergruppe, die die bolivianische Verfassung und das Militärgesetz bricht. Juan R. Quintana, Direktor der bolivianischen Analyseeinheit UDAPDE im Verteidigungsministerium, beschrieb das Problem: „These are soldiers with no clearly defined loyalties, and a foreign power is funding them to run around our country with guns. […] The existence of this force is a violation of the Bolivian constitution and our military law, which does not permit the creation, by the government or anyone else, of armed groups such as the expeditionary force.” (Faiola 2001: A01)

Im Verlauf der Einsätze kam es immer wieder zu schweren Menschenrechtsverletzungen (u.a. Mord und Folter) durch Mitglieder des ETF, die aber nie zu strafrechtlichen Konsequenzen für die Täter geführt haben. Die mangelnde Aufklärung und Strafverfolgung von Menschenrechtsverletzungen in Bolivien verursacht bei den beteiligten Akteuren das Gefühl der Immunität gegenüber dem Gesetz. In der Praxis sind die durch die Justizreform geschaffenen neuen Institutionen komplett den politischen Kräften untergeordnet, es herrschten Korruption und Ineffizienz. Letztlich kam es nur zu wenigen Verurteilungen von Menschrechtsverletzern. Zwischen 1987 und 2002 gab es 57 Todesfälle von Kokabauern, an denen Sicherheitskräfte beteiligt waren. Von den Vorfällen sind aber nur vier vor Gericht verhandelt worden. Letztlich wurde nur ein Prozess mit einem Urteil abgeschlossen und dieses lautete zwei Jahre auf Bewährung. Von behördlicher und politischer Seite wurde massiver Druck auf Staatsanwälte ausgeübt, die Verfahren nicht zu betreiben. Eine weitere Ursache für die relative Straffreiheit ist, dass viele Fälle vor Militärtribunalen verhandelt werden, obwohl dies nicht verfassungskonform ist. Keiner der verhandelten Fälle führte zu einer Verurteilung des Beschuldigten. Obwohl im Leahy Amendment klar vorgeschrieben wird, dass Militärhilfe über den FAA nicht an Einheiten gezahlt werden darf, die Menschenrechte missachtet haben, führte dies nicht zu Konsequenzen in Bolivien. Die USBotschaft untersuchte die bekannt gewordenen Fälle oft nicht selbst und verließ sich auf die Berichte, die von bolivianischer Seite vorgelegt wurden. Darüber hinaus spielten USBeamte vom State Department und der Botschaft selbst schwerste Menschenrechtsverletzungen herunter, obwohl eine Verfolgung von gut dokumentierten Fällen die Glaubwürdigkeit sowohl der US als auch der bolivianischen Regierung hätte erhöhen können. Trotz der von offizieller Seite verkündeten großen Erfolge der alternativen Entwicklung nehmen sich die nachhaltigen Erfolge doch eher bescheiden aus. Die Programme zur alternativen Entwicklung in Bolivien standen bisher immer in einem Kontext der direkten Kompensierung der Einkommensausfälle der Kokabauern, die durch die Zwangsvernichtung der Kokapflanzen entstehen. Nur selten wurden sie zur Entwicklung der gesellschaftlichen Produktivkräfte eingesetzt. Das Ley 1.008 schreibt in seinem Artikel 27 vor, dass die Projekte zur alternativen Entwicklung nicht an die vorher erreichte Vernichtung der Kokapflanzungen gebunden werden dürfen. Zehn Jahre später setzte der Plan Dignidad jedoch fest, dass alternative Entwicklung die erzwungene Eradikation begleiten soll. Dadurch wird den Bauern eine Verminderung der Kokaproduktion abverlangt, bevor sie sicher mit Kompensationsleistungen rechnen können. Folglich ist ihre Existenzgrundlage gefährdet. USAID hat eine substanzielle und tragende Finanzierung von Programmen zur alternativen Entwicklung angeboten. Schnelle Erfolge in der Eradikation führten jedoch dazu, dass diese Projekte allerdings nicht mit der

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

113

Geschwindigkeit der Eradikation mithalten konnten. Im Gegensatz zu Ley 1.008 setzten die US-Programme voraus, dass die Bauern, um an den Programmen teilnehmen zu können, ihre Kokaanbauflächen vorher komplett vernichten mussten. Ausgelaugte Böden und schlechte Bedingungen für andere Feldfrüchte,42 verbunden mit fehlenden Transportmöglichkeiten und Märkten, haben dazu geführt, dass die meisten seit Mitte der 1980er Jahren von der USA finanzierten Projekte kein ausreichendes Einkommen generieren konnten, um sicherzustellen, dass die Bauern nicht wieder Kokaanbau betreiben. Die Vereinigten Staaten weigern sich seit 2004, direkt mit den gut organisierten Kokabauerngewerkschaften zusammenzuarbeiten. Von bolivianischer Seite wurden geschlossene Verträge oft nicht eingehalten. Dies führte zu Misstrauen und minderte die Bereitschaft der Kokabauern an den Projekten teilzunehmen. Auch dies war ein Grund für den geringen Erfolg dieser Programme. Ein weiteres Problem ist die Finanzierung der Programme. Letztlich blieben die großen Initiativen doch tendenziell unterfinanziert, was dazu führte, dass im Zweifelsfall die vorhanden Geldmittel eher für Eradikation aufgewandt wurde. Darüber hinaus floss ein großer Teil der so genannten Wirtschaftshilfen direkt in die Zahlungsbilanz ein und wurde zur Tilgung der Auslandschulden aufgewandt. Zu Recht stellt sich die Frage, warum auf Seiten Boliviens eine Politik implementiert wurde, die eine große Gefahr für die innere Stabilität des Landes bedeutete. Die wesentlichen Faktoren sind in der Schwäche Boliviens zu suchen, der Vormachtstellung der USA adäquate Mittel entgegen zu setzen. Von Seiten der USA wird mit dem Zertifizierungsprozess ein hohes Maß an Konditionierung erreicht. Durch den immensen Druck waren die bolivianischen Administrationen zwischen zwei Fronten gefangen. Einerseits waren sie dem Druck durch die USA von außen und andererseits dem inneren Druck von Seiten der Kokabauern und anderer gesellschaftlicher Gruppen ausgesetzt. Wenn sie den Anforderungen der einen Seite nachkamen, erhöhte die andere Seite den Druck, was der bolivianischen Regierung oftmals ein stringentes politisches Handeln unmöglich machte. Ein weiteres Problem ist die Korruption, die auf allen Ebenen der bolivianischen staatlichen Institutionen zu finden ist. Von Empfängern von Bestechungsgeldern ist nicht unbedingt zu erwarten, dass sie sich für eine Änderung des status quo einsetzen. Hinzu kam das defizitäre institutionelle System in Bolivien. Der Mangel an Überwachungsmechanismen im politischen System Boliviens verstärkt dieses Problem zusätzlich und erlaubte es den USA, nur mit einer Handvoll hochrangiger Offizieller zu verhandeln, und minimierte so zweierlei: öffentliche Debatten und unabhängige Schritte der bolivianischen Legislative im Zusammenhang mit der Drogenkontrollstrategie. Das Umgehen von bolivianischen Behörden und Instanzen rechtfertigen amerikanische Beamte damit, dass nur so Korruption vermieden werde könnte. Diese Praxis gab den US-Politikern die Möglichkeit, überproportionalen Einfluss sowohl auf die Politikentwicklung als auch die Implementierung in Bolivien zu nehmen. Die fehlenden Kontrollmechanismen erlaubten der US-Exekutive ihre Politik direkt zu diktieren und mit geringer öffentlicher Prüfung oder Input der bolivianischen Gesellschaft in den politischen Prozess einzubringen. Die Schwäche des bolivianischen Abgeordnetenhauses und der Parteien verstärkten das Problem. Bei vielen Anlässen versäumte die bolivianische Regierung, das Parlament zu konsultieren, auch wenn dies von der 42 Das Problem ist, dass die alternativen Produkte wie Zitrusfrüchte erst im zweiten Jahr erntefähige Erträge bieten. Darüber hinaus haben Zitrusfrüchte nur einen Erntezyklus, Palmherzen zwei. Daher können sie mit den drei bis vier möglichen Ernten der Koka nicht mithalten. Erschwerend kommt noch hinzu, dass die Weltmarktpreise der alternativ angebauten Produkte auf ein sehr niedriges Niveau gefallen sind.

114

Daniel Bergfeld

Verfassung vorgesehen war. Wie oben gesehen war dies u.a. der Fall bei der Operation Blast Furnace und Snowcap und der Unterzeichnung des Annex III. Im Zweifelsfall gab Bolivien bisher dem Druck der USA nach und setzte repressive Politiken um, um nicht Gefahr zu laufen, Finanzmittel zu verlieren. Die ökonomische Abhängigkeit des Landes von den Geldströmen, die im Zusammenhang mit dem war on drugs in die nationale Ökonomie einfließen, ist immens. Momentan wird der Anteil der Gelder, die von multilateralen und bilateralen Gebern in die Volkswirtschaft fließen, auf etwa zehn Prozent des bolivianischen BIP geschätzt (Klein 2003: 220). Zu bedenken ist aber auch, dass die illegale Drogenökonomie selber einen nicht unerheblichen Anteil am BIP stellt und fünf bis zehn Prozent der Bolivianer einen Lebensunterhalt bietet. Darüber hinaus ist der Drogenhandel bis heute eine nicht unerhebliche Quelle für Devisen. Von Seiten des bolivianischen Militärs wird der Drogenkrieg als günstige Gelegenheit gesehen, an moderne Kampfausrüstung und Ausbildung zu kommen, die ihnen sonst nicht zur Verfügung stünden.43 Von bolivianischer Seite wird darüber hinaus aber auch befürchtet, dass die Beendigung des war on drugs mit einem Desinteresse der USA an dem kleinen Andenstaat einhergehen wird. Ledebur fasst die Ursache des bolivianischen Problems den verschiedenen Ansprüchen gerecht zu werden treffend zusammen: „[...] support from sectors for the coca growers sometimes wavers when the government negotiates separately with those sectors and offers them concessions it cannot make to coca growers because of U.S. opposition to doing so. The conflict by the implementation of drug policy has raised the national profile of the coca growers´ movement and is changing the political landscape in Bolivia. But it remains doubtful that alternative development programs will generate sufficient income for Chapare families´ subsistence. Strong U.S. pressure continues to maintain forced eradication, while the United States is also seeking to link coca growers with terrorism.” (Ledebur 2005: 174)

Es ist zu hinterfragen, warum die Vereinigten Staaten die relativ erfolglose und kostenintensive Politik in Bolivien und dem Andenraum insgesamt aufrechterhalten. Hierzu sind einige Punkte anzuführen. Der Drogenkrieg hat zu einem Anwachsen der Bürokratie geführt. Immer mehr US-Behörden waren in den war on drugs involviert und bezogen ihre Gelder aus diesen Budgets. Anfang der 1990er Jahre waren es zwölf US-Behörden, die Aufgaben im Drogenkampf in Bolivien übernahmen, angefangen bei DEA bis hin zur US Air Force. Gamarra beschreibt das Problem: „[…] the perverse nature of the relationship with the drug budget meant that multiple Bolivian and US agencies had become 'addicted' to the drug war.” (Gamarra 1999: 200) Natürlich ist auch das Interesse der am Drogenkampf beteiligten privaten Firmen, wie DynCorp, eine treibende Kraft. In diesem Zusammenhang ist dem militärisch-industriellen Komplex ein vitales Interesse an Aufträgen im Drogenkrieg zu unterstellen. Der US-Kongress ist eine weitere treibende Kraft der Drogenbekämpfung in den Anbauländern. Die Abgeordneten des Kongresses fühlen sich ihren Wählern verpflichtet und müssen zeigen, dass effektive Strategien gegen Drogen entworfen werden. In diesem Zusammenhang sind weniger harte Ansätze politisch schwer durchzusetzen. Die Mitglieder des Kongresses haben oftmals schärfere Interdiktions-Programme gefordert und in manchen Fällen auch mehr. So kam von verschiedenen Abgeordneten die 43 Ein ehemaliger bolivianischer Offizier beschreibt das Problem treffend: „Where else are we going to get training and equipment? We´ll never get out from under the gringos; we might as well take advantage of it.” (Ledebur 2005: 157)

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

115

Forderung einer vollen militärischen Invasion Boliviens, um so den Drogenfluss zu stoppen. Senator Dan Burton forderte vor dem Repräsentantenhaus gar eine Intervention mittels eines mit Herbiziden und Sprühflugzeugen ausgestatteten Flugzeugträgers.44 Die USA sehen die westliche Hemisphäre als ihr natürliches Einflussgebiet, in dem sie ihre spezifischen Interessen bezüglich des Außenhandels und der natürlichen Ressourcen vertritt. Im Zuge ihrer Interessendurchsetzung nutzen die USA die Drogenpolitik als Konditionierungsinstrument. Da die USA im Rahmen des Drogenkampfes direkten Einfluss auf die politischen Systeme der Staaten in der Region nehmen können, kann über die Drogenpolitik die politische Vorherrschaft der USA gesichert werden. Dabei ist die Untermauerung der hegemonialen Stellung nicht als Triebkraft hinter der Drogenpolitik zu sehen, sondern stellt eher ein Nebenprodukt dar. Zu groß scheinen die verschiedenen Interessen an der derzeitigen US-Drogenpolitik zu sein, als dass davon ausgegangen werden kann, dass sie fundamental geändert würde – trotz ihrer offensichtlichen relativen Erfolglosigkeit. Nach den Anschlägen von New York und Washington im Jahr 2001 ist der Kampf gegen die Drogen beim US-Verteidigungsministerium auf der Prioritätenliste weiter nach unten gerutscht. Dies führte bei den US-Behörden dazu, dass nun der Drogenkampf als Kampf gegen den Terrorismus deklariert wurde. Mit dieser Vorgehensweise versuchten die US-Beamten die (finanzielle) Aufmerksamkeit, die seit dem 11. September 2001 mehr auf Afghanistan und den Nahen Osten ruht, wieder stärker auf die Andenregion zu richten. Besonders stark betonten Mitgliedern des SOUTHCOM den Terroraspekt, da gerade hier befürchtet wird das sie nach der Gründung des U.S. Northern Command finanziell und strukturell ins Hintertreffen geraten könnten. Der Kampf gegen den Terrorismus in Bolivien ist eher ein Geisterkampf, da es in Bolivien keine Vorkommnisse von internationalem Terrorismus im engeren Sinne gibt, wie es die US-Länder-Terrorismusberichte der letzten Jahre beschreiben. Trotzdem erlaubt diese Umetikettierung weiterhin finanzielle Unterstützung zu erhalten, so geschehen als die Bush-Administration im Kongress beantragte, für das FY2004 das FMF-Budget zu verdoppeln. Begründet wurde dies mit zwei neuen Aufgabengebieten: „security for drug eradicating and interdiction operations“ und „equipment and training for the Bolivian army’s new counterterrorism unit.“ (US Department of State 2005b: 450ff) Was in Bolivien letztlich unter Terrorbekämpfung verstanden wird, ist eine gefährliche Vermischung von Terror und Drogen mit legitimen sozialen Bewegungen. So beschreibt Isacson den Sachverhalt: „[…] counterterrorism in the Andes means counterinsurgency or something very closely resembling it.“ (Isacson 2005: 51) In diesem Sinne wurden in Bolivien die Kokabauern, ihre Gewerkschaften, die MAS und auch Evo Morales immer wieder von US-Offiziellen in Zusammenhang mit Terrorismus gestellt. Diese Rhetorik stellt so ein eher strukturelles und soziales Problem als eine militärische Angelegenheit dar, die eben mit militärischen Mitteln bekämpft werden kann oder muss. Joy Olson von der Forschungsgruppe WOLA fasst das Problem zusammen:

44 „[…] I say to the administration and anybody else, Mr. Speaker, that might be paying attention, that if there is a war on drugs, I missed it. And if we do not really have a war on drugs, then let us declare a war on drugs. We could put an aircraft carrier off the coast of Peru, load it up with a herbicide called tebucyron, or spike, and at 5 o'clock in the morning take off and fly up and down the Upper Yuagua Valley and drop these little pellets that are environmentally safe. We could do the same thing in Bolivia. We would have to fly a little bit further. But we could knock out 90 percent of the world's coca production in a week. I hope everybody is listening. In 1 week we could knock out 90 percent of the world's coca production.” (Burton 1996).

116

Daniel Bergfeld „In Bolivia, small coca producers protesting the lack of development and demanding attention to the problems of their region helped bring down the last government. By labeling poor coca farmers 'narco-terrorists,' the U.S. seeks to de-legitimize them. Their complaints about lack of rural development can be ignored because they are 'terrorists.'” (Olson 2004)

Allerdings hat diese Taktik der US-Administration die denunzierten indigenen Bewegungen innenpolitisch gestärkt und radikalisiert und letztlich einen nicht unerheblichen Teil zur Präsidentschaft Evo Morales beigetragen. Der damalige ständige Vertreter der USA bei der OAS Roger Noriega bewertete die Probleme, die mit der Fokussierung aller Angelegenheiten auf Sicherheitsbelange einhergehen folgendermaßen: „While today there is clear consensus that the hemisphere’s concept of defense and security must be updated, we must be careful in how we define our common threats. […] we must guard against defining every challenge as a security issue […] we must be careful about viewing problems that are primarily economic or social as security issues or else we may find ourselves using the wrong tools to fix real problems.” (Noriega 2001)

Wenn sich zukünftige US-Administrationen dies zu Herzen nehmen würden, könnte vielleicht eine differenziertere Politik entworfen werden, die mehr auf die strukturellen und sozialen Probleme der betroffenen Länder eingeht. Das wohl mit größtem Nachdruck verkündete Ziel der USA für die gesamte westliche Hemisphäre ist die Stärkung der Demokratie und ihrer Institutionen. Momentan steht Bolivien nach wiederholten Zyklen von Gewalt und erzwungenen Rücktritten von zwei Präsidenten am kritischsten Punkt seiner neueren demokratischen Geschichte. Seit Anfang der achtziger Jahre erlebte Bolivien eine lange Phase relativer demokratischer Stabilität. Während sich die Nachbarländer Peru, Ecuador und Kolumbien schon in den 1990er Jahren zu Krisenzonen entwickelten, wurde Bolivien als Traumland der Reformen gefeiert. Es galt nicht nur in wirtschaftspolitischer Hinsicht, sondern auch im Hinblick auf die demokratieförmige Befriedung des politischen Konfliktaustragens als besonders erfolgreich. Doch seit dem Wasserkrieg im Jahr 2000 erlebte Bolivien regelmäßige Krisenzyklen, die das Land an den Rand der Unregierbarkeit brachten. Die Hintergründe der Krisensituationen sind auf zwei sozioökonomische Faktoren zurückzuführen. Zum einen auf das Scheitern der neoliberalen Reformen und zum anderen auf die von den USA angetriebene Zwangsvernichtung der Kokafelder. Verschärft wurde das Problem durch die starke Instrumentalisierung der Demokratie für andere Ziele der USA, da die Demokratisierung als Mittel zu vielerlei Zweck – Stabilität, Kontinuität, außen- und wirtschaftspolitische Kooperation und Zuverlässigkeit – verstanden wurde (Wolff 2004: 107). So schwand in der bolivianischen Bevölkerung im letzten halben Jahrzehnt das Vertrauen in die Demokratie und ihre Institutionen in erheblichem Ausmaß. Die Zufriedenheit mit der bolivianischen Demokratie nahm in den letzten fünf Jahren stark ab und das Vertrauen der Parteien war quasi nicht vorhanden. Der Ruf nach der mano dura, dem harten autoritären Durchgreifen, wurde immer lauter – wie es sich auch in den Umfragen des Latinobarómetro zeigte. Ein wesentlicher Aspekt dabei ist, dass das bolivianische institutionelle und politische System sehr ineffizient war – und es noch ist. Eins der größten Probleme für den demokratischen Apparat Boliviens ist dabei die Korruption. Sie zieht sich durch alle Institutionen und führt immer wieder zum Versagen der Institutionen. Bolivien befindet sich auf dem Korruptionsindex von Transparency International auf den hinteren Rängen. Im Jahr 2004 wurde Bolivien mit einem CPI von 2,2

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

117

auf Rang 122 von insgesamt 145 eingestuft. 2006 hat sich der CPI leicht verbessert und Bolivien liegt nun auf Platz 105 mit einem CPI von 2,7 (Transparency International 2004, 2007).45 Umso wichtiger erscheinen die von USAID durchgeführten Programme zur demokratischen Konsolidierung, die durchaus positive Auswirkung gezeigt haben. Besonders die von USAID durchgeführten Programme zur Förderung der demokratischen Entwicklung, der Stärkung der Institutionen und der Unterstützung der Verfassungs- und Justizreform haben positive Effekte gezeigt. Die Wahrung von Bürger- und Menschenrechten im Drogenkrieg war nicht garantiert. Die Menschenrechtsverletzungen hatten in den militarisierten Zonen stark zugenommen. Dies geschah begünstigt durch eine Nicht-Verfolgung der Menschenrechtsverletzungen durch die schwachen Strafverfolgungsinstitutionen. USInitiativen, wie die Forderung den Artikel 98 zu ratifizieren, mit einer einhergehenden Budgetkürzungsdrohung, unterstreichen diese Tendenz. In einer Schrift der Washington Office of Latin America (WOLA) werden die Implikationen, die solche Vorstöße mit sich bringen, dargelegt: „The Bush Administration is pressuring hard for countries to sign Article 98 agreements, which, no matter how they are perceived in Washington, are seen in the region as a mechanism to ensure impunity for U.S. personnel. This undercuts any potential effort by the United States to pressure for justice in cases involving Latin American militaries. In mid-2004, for instance, the Bolivian Congress was considering a bill supporting an Article 98 agreement at the same moment it was debating a bill to prohibit trials of Bolivian officers in civilian courts. The message is clear: impunity for the military is justifiable.” (WOLA 2004: 7)

Darüber hinaus wurde das vom US-Kongress erlassene Leahy Amendment praktisch nicht beachtet. Die Finanzierung von Einheiten, denen Menschenrechtsverstöße vorgeworfen wurden, lief trotz der Anschuldigungen und Beweise weiter. Häufig war das Verhalten der US-Beamten in Bolivien dem Ziel der Konsolidierung der Demokratie auf institutioneller Basis und in der Bevölkerung nicht sehr zuträglich. Die Beamten neigten dazu, möglichst den einfachsten und aus ihrer Sicht effektivsten Weg zu wählen, ohne sich an hinderliche demokratische Prozeduren zu halten. Hinzu kommt, dass das Handeln der US-Akteure nicht transparent ist und einer Geheimhaltungspolitik vor dem Kongress und der Öffentlichkeit unterliegt. Die ständige massive Einmischung der USBotschaft in die Tagespolitik führte dazu, dass heute bei fast allen Entscheidungen von Seiten der Bolivianer zuerst geschaut wurde, wie der US-Botschafter reagiert, wenn er vorher nicht schon maßgeblich die Linien vorgegeben hatte. Die in Abhängigkeit gehaltenen bolivianischen Administrationen erlitten dadurch einen zusätzlichen Glaubwürdigkeitsverlust. Höchst bedenklich war auch die Instrumentalisierung der lokalen Streitkräfte, da somit grundlegende staatliche Strukturen ausgehöhlt wurden. Während der letzten Staatskrise hatten die USA gezeigt, dass sie durchaus bereit waren, repressives und autoritäres Vorgehen zu befürworten. Dies spiegelte sich zum Beispiel im Plan wider, den USA freundlichen Senatspräsidenten Vaca Díez ins Präsidentenamt zu bringen, um einer Neuwahl mit unsicherem Ausgang aus dem Wege zu gehen. Parallel zu den Unruhen in Bolivien diskutierte die OAS auf ihrem Treffen in Fort Lauderdale die Declaration of Florida – 45 Der CPI (Corruption Perceptions Index) bezieht sich auf das von erfahrenen Geschäftspersonen und Länderanalysten wahrgenommene Ausmaß der Korruption und rangiert zwischen zehn (frei von Korruption) und null (extrem von Korruption befallen). Vgl. Transparency International Corruption Perceptions Index (CPI) 2004 http://www.transparency.org/cpi/ 2004/dnld/media_pack_german.pdf (30.05.05).

118

Daniel Bergfeld

ein US-Vorschlag zur Aufstellung einer Demokratie-Monitoring-Gruppe. Dieser Vorschlag wurde abgelehnt, da einige Länder, besonders Venezuela, befürchteten, dass eine solche Gruppe den USA zur Entfernung von in ihren Augen unliebsamen Regierungen dienen könnte. Ob eine solche Gruppe in akuten Krisen wirklich dienlich sein kann, ist fraglich, wenn allerseits hinter dem Handeln der Gruppe US-Interessen vermutet werden. So wäre es für die USA empfehlenswert, sich in Bolivien besser bedeckt zu halten und möglichst nur diskret im Hintergrund demokratisch gesinnte Akteure zu unterstützen, die einen demokratischen Weg suchen. Eine zu aktive Rolle Washingtons ist völlig kontraproduktiv, wie es die Geschichte gezeigt hat. Die wirtschaftliche Entwicklung Boliviens in den letzten zwanzig Jahren war trotz der Konsolidierungsbemühungen der bolivianischen Regierung unter Anleitung und Druck der multilateralen Banken und bilateralen Gebern sehr schwach. Die harte Reformpolitik wurde zu hohen sozialen und politischen Kosten umgesetzt. Die neoliberale Reformpolitik zielte darauf, über Wachstum und mehr Beschäftigung bzw. Einkommenserhöhungen den Lebensstandard der Bevölkerung zu erhöhen. Die makroökonomische Stabilisierung des Landes kam aber nicht der marginalisierten Mehrheit der bolivianischen Bevölkerung zugute, wie es die Kennziffern zeigen. Die Armut ist unvermindert hoch, etwa 65% der bolivianischen Bevölkerung leben in Armut und 37% in absoluter Armut. In den ländlichen Regionen, wo etwa 40% der Bevölkerung leben, stellt sich die Situation noch dramatischer dar: 82% der Bevölkerung leben in Armut, 55% in absoluter Armut (Quiroga 2004: 164). Die Einkommensverteilung ist sehr ungleich, die ärmsten zehn Prozent der Bevölkerung haben einen Anteil am Gesamteinkommen von 0,3%, im Gegensatz haben die reichsten zehn Prozent einen Anteil von 42,3% am Volkseinkommen, dabei ist das Einkommen der oberen zehn Prozent im Verhältnis zu den ärmsten zehn Prozent 143,5 mal höher. Das Pro-KopfEinkommen ist zwischen 1998 und 2002 von $US 990 auf $US 900 gefallen. Die Wirtschaft wuchs im jährlichen Durchschnitt von 1990-1997 um 4,4% und seit 1998 um 1,4% (Klein 2003: 217). Das Haushaltsdefizit lag bei etwa sechs bis sieben Prozent des BIP, die internationale Kooperation leistet eine Finanzierung, die circa zehn Prozent des BIP ausmacht. Die Politik der schnellen aggressiven Reformen der multilateralen Banken IWF, WB und IDB sowie der USA führten mitunter zu schwerwiegenden politischen Unruhen. Die Unruhen von Februar 2003 fanden so ihren Ausgangspunkt in einer geplanten Steuereinführung, um das vom IWF vorgeschriebene Ziel für das Haushaltsdefizit zu erreichen. Ebenso war die Forderung nach der Erneuerung des Kohlenwasserstoffgesetzes, die zu den letzten Auseinandersetzungen geführt hat, eine Forderung der multilateralen Banken. Die Akzeptanz- bzw. Tolleranzgrenze der Bolivianer bezüglich des Reformdrucks scheint erreicht zu sein. Um Bolivien aus der Schuldenfalle zu befreien, wurde Bolivien in den HIPC-Prozess eingebunden. Die HIPC-Initiative hatte aber insofern keine große Wirkung, als dass der alte Schuldenstand vor Beginn der Entschuldung mittlerweile übertroffen wurde. Denn trotz dieser Entschuldung hat die Außenverschuldung Boliviens im Dezember 2004 mit über $US 5 Mrd. den höchsten je gemessen Stand erreicht (Banco Central de Bolivia 2005: 2). Zugute halten muss man aber, dass die freigewordenen Mittel im Rahmen des PRSP den Kommunen zugute kamen. Als problematisch und kontraproduktiv ist aber das Verhalten der bolivianischen Regierung im HIPC-Prozess zu sehen. Dezember 2002 wurden per Dekret des Präsidenten Sánchez de Lozada die zur Verfügung stehenden HIPCGelder direkt in den Staatshaushalt zum Zahlungsbilanzausgleich eingestellt. Vorgesehen waren die Finanzmittel für die Armutsminderungsstrategie und sollten von den Munizipien

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

119

verwaltet werden. Die Errichtung der gesamtamerikanischen Freihandelszone kann für die kleine Volkswirtschaft Boliviens große Probleme mit sich bringen. Das Interesse der USA an einer gesamtamerikanischen Freihandelszone ist zum einen in der Ausweitung des USAbsatzmarktes und im freien Zugang zu Rohstoffen zu sehen. Zum anderen soll eine Konkurrenz zu regionalen Handelzonen und Bündnissen geschaffen werden. Außerdem ließe sich der europäische Wirtschaftseinfluss in der Hemisphäre zurück drängen. So identifiziert Gratius hinter der ALCA (eng. Abkürzung FTAA) die Interessen der USA im Sinne einer hegemonialen Politik: „Aus lateinamerikanischer Sicht ist die Alca mehr als eine Freihandelszone: Es geht nicht nur um Handel, sondern auch um eine Neuordnung der Beziehungen zur Supermacht im Norden. Das gilt vor allem für Brasilien – als größtes Land und regionale Führungsmacht der lateinamerikanische Schlüssel einer künftigen Alca. Durch die Führungsrolle der USA ist die Alca ein hegemoniales Integrationsprojekt. Für Lateinamerika könnte es, wie das Beispiel Mexiko in der North American Free Trade Area (NAFTA) zeigt, zwar wirtschaftliche Vorteile bringen, wie mehr Investitionen und Exporte, gleichzeitig aber mit Risiken wie Deindustrialisierung, einer Krise der Landwirtschaft, wachsender Armut und mit einer kulturellen „Nordamerikanisierung“ verbunden sein.“ (Gratius 2003: 5)

Dass die äußeren Faktoren nicht alleine verantwortlich für die Lage Boliviens sind ist darin zu sehen, dass Bolivien zwar auch erheblichen externen Belastungen und Schocks ausgesetzt (Wirtschaftskrise in der Region, weiter sinkende Terms of Trade für wichtige Exportprodukte, klimabedingte Ernteausfälle, Reduzierung des Kokaanbaus) war, Politik und Regierung jedoch die wichtigen internen Faktoren zu zaghaft angegangen waren, wie etwa eine unzureichende Rechtssicherheit, hohe interne Verschuldung von Banken und größtenteils veralteten und zu kleinen Unternehmen, niedrige private Investitionen, Ineffizienz der öffentlichen Investitionen und einer extrem niedrige Steuermoral (Klein: 2003: 217). Hinzu kommen die Probleme der Regierung, in Krisensituationen Recht und Ordnung aufrechtzuerhalten und eine konsistente Wirtschafts-, Finanz- und Sozialpolitik zur Sanierung des Landes durchzusetzen. Dies hat die Verunsicherung internationaler Investoren und Kreditgeber hinsichtlich der Stabilität Boliviens noch weiter vergrößert. Erschwerend gehen die Krisen selbst mit hohen wirtschaftlichen Verlusten einher. Laut der mexikanischen Zeitung La Jornada ging die bolivianische Regierung von einem gesamtwirtschaftlichen Schaden durch die Blockaden der Hauptverkehrsadern in Höhe von $US 15 bis 20 Millionen pro Tag aus (La Jornada 2005). Goedeking fasst das bolivianische Dilemma zusammen: „Die Anwendung der neoliberalen Rezeptur mag in einigen Staaten zu wirtschaftlicher Dynamik geführt haben, die im richtigen Moment eine Lücke auf dem Weltmarkt nutzen konnten. Bolivien allerdings ist ein Beispiel dafür, wie das – schon recht betagte – neoliberale Modell zu einer perspektivlosen, relativen Stabilität auf sehr niedrigem Niveau führen kann. Daran ändert auch die Erkenntnis nichts, dass eine Rückkehr zu einer durchbürokratisierten Wirtschaft von großen Staatsbetrieben die wirtschaftlichen und sozialen Probleme sicherlich nicht lösen würde.“ (Goedeking 2003: 46)

Und auch die Financial Times zog ein düsteres Resümee: „[…] Peru, Bolivia and Ecuador are becoming critical examples of growing and partially failed states, unable to cope with increasing social and ethnic demands after more than a decade of neoliberal reforms.” (Tokatlian 2005: 11)

120

Daniel Bergfeld

Ob das unter Evo Morales eingeleitete Umdenken in der Wirtschaftspolitik eine Stabilisierung der Ökonomie erreichen kann bleibt noch abzuwarten. Zumindest sind erste positive Tendenzen zu erkennen. So prognostizierte der IWF für 2006 ein Wachstum von 4,1%, die neuen Einnahmen durch die Verstaatlichung der Petrolrohstoffe tragen zu einer Verbesserung der Haushaltslage durch Abnahme der Verschuldungsquote bei. 4

Fazit

Im Rahmen dieses Beitrags wurde dargestellt, welche Ziele die USA in Bolivien verfolgen und welche Mittel dafür genutzt wurden. In einem zweiten Schritt wurde die Umsetzung der Politik seit Ende der bipolaren Weltordnung aufgezeigt. In der anschließenden Analyse wurden die wesentlichen Implikationen und Probleme der Politikumsetzung beschrieben. Wie dargestellt wurde, vertreten die USA im Andenraum vitale Sicherheitsinteressen. Neben Kolumbien und Peru ist Bolivien als Kokaanbauland in den Fokus des USamerikanischen war on drugs geraten. Die offen verkündeten Ziele der US-Außen- und Sicherheitspolitik bewegten sich in den drei Feldern Sicherheit, Demokratie und Wirtschaft. Dabei ist der gesamte Politikansatz im amerikanischen Hegemonieanspruch in der Region zu sehen. Der Sicherheitspolitik wurde stets höchste Priorität eingeräumt, auch wenn sie sich kontraproduktiv auf die bolivianische Demokratie und Wirtschaft auswirkte. Dies wurde durch die Neuausrichtung der US-Außenpolitik nach den Anschlägen der Al-Qaida zusätzlich verstärkt, eine Anpassung der Instrumente fand nicht statt. Der Drogenkrieg in den Anden wurde zum war on terror umdeklariert und fortgeführt. Ziel in der Drogenpolitik war die Unterbindung des Drogenzuflusses in die USA durch eine Strategie der Bekämpfung der Drogen an der Quelle (Interdiktion, Extradiktion, Eradikation). Die noch verhältnismäßig schwachen Demokratien sollten gestützt und stabilisiert werden. Durch radikale Reformpolitik und die Einbindung der Region in eine gesamtamerikanische Freihandelszone sollte Wirtschaftswachstum erzeugt werden. Das Instrumentarium, das die USA zur Durchsetzung ihrer Interessen in Bolivien nutzten, wurde bevorzugt unilateral eingesetzt. Auf Grund der großen Asymmetrie konnte Bolivien eine Multilateralisierung der Politik, besonders der Drogenpolitik bisher nicht erreichen. Über den Zertifizierungsprozess und den damit verbundenen Abschluss eines bilateralen Vertrags über die konkrete Zielsetzung der Drogenpolitik konnten die USA ein hohes Maß an Druck ausüben, und quasi jegliche Forderung durchsetzen. Einen starken Einfluss hat das US-Verteidigungsministerium als single lead agency auf die Drogenpolitik. Flankiert wurde die US-Politik von den durch die USA dominierten multilateralen Banken, deren Kredite für den bolivianischen Staat wichtig sind. Multilaterale Politik wurde nur verfolgt, wenn sie den USZielsetzungen entsprach, und um gegebenenfalls Kostenbeteiligungen Dritter zu erreichen. Bei der konkreten Umsetzung der Politik in Boliviern wird sichtbar, dass eine einseitig auf militärische Mittel ausgerichtete Politik die bolivianischen Demokratie konstant unter Druck brachte, und innere Konflikte schürte. Die wechselseitige Abhängigkeit der drei Ziele Demokratie, Wirtschaft, Sicherheit wurde zwar erkannt, wie es aus Äußerungen der US-Administrationen hervorging, aber weitestgehend missachtet. Ein Zielkonflikt erwuchs aus den negativen Konsequenzen der Drogenpolitik und der Wirtschaftspolitik, die beide für Bolivien hohe soziale und politische Kosten bedeuteten. Das größte Dilemma des Drogenkriegs in Bolivien ist wohl nicht die Frage, ob der war on drugs gewonnen wird oder

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

121

nicht. Vielmehr sind es die Effekte auf die immer noch nicht gefestigte Demokratie, die zu berücksichtigen sind. Sicher haben der Drogenhandel und die damit verbundene Kriminalität die demokratischen Institutionen beeinflusst und eine Schwächung unterstützt. Genauso resultierte aus der Kriegslogik eine Stärkung der Polizei- und Militärinstitutionen, vermehrte Verletzungen der Menschrechte und nicht verfassungskonformes Verhalten der Akteure in Bolivien. Die starke Einmischung der USA in die Innenpolitik Boliviens, mit teils unorthodoxen Methoden, führte letztlich zu einer Unterwanderung der Demokratie in Bolivien und machte den bolivianischen Regierungen ein stringentes Handeln oftmals unmöglich. Die bolivianische Regierung war gefangen zwischen den inneren und äußeren Anforderungen und hatte nicht den nötigen Handlungsspielraum, um eine stringente und ausgewogene Politik umzusetzen. Es ist aber auch auf die Defizite auf bolivianischer Seite hinzuweisen, die labilen Institutionen und die hohe und allgegenwärtige Korruption. Bolivien selbst sieht im Drogenkampf aber auch die Möglichkeit, Zuwendung der Amerikaner zu erhalten, verspricht der Kampf gegen die Drogen doch weiterhin ein gewisses Maß an Aufmerksamkeit von Seiten der USA. Im Sinne ihrer Zielsetzung ist die implementierte Politik als nicht erfolgreich einzustufen. Bolivien, der einstige Vorzeigekandidat und Musterschüler US-amerikanischer Politik, stand sehr nahe am Abgrund zur Anarchie. US-Offizielle erwähnten immer häufiger die Gefahr des failed state in Bezug auf Bolivien. In diesem Sinne muss die Politik als gescheitert bewertet werden, zumindest gemessen an den proklamierten Zielen. Die Drogenpolitik hat keine bedeutende Wirkung auf das Drogenangebot gehabt. Die Anbaufläche ist durch den Balloneffekt im Niveau fast unverändert geblieben. Die Demokratie in Bolivien ist in ihre wohl größte Krise geraten und die bolivianische Ökonomie ist weder wesentlich gewachsen noch konnte sie ausreichend Einkommen für die arme Bevölkerungsmehrheit generieren. Die Vereinigten Staaten haben so Milliarden von Dollar in die Drogenbekämpfung in Lateinamerika investiert, aber es gibt lediglich Kollateralschäden vorzuweisen. Den Beziehungen zwischen USA und Bolivien stehen schwere Zeiten bevor, denn die nun erstarkte indigene Bewegung wird eine von Washington bestimmte Politik nicht weiter hinnehmen. Mit Evo Morales als Präsident sind die Beziehungen zwischen Bolivien und den USA angespannter denn je. Mit einer pessimistischen Prognose für die Andenregion lag US-Außenministerin Rice wohl richtig: „Too often, when people talk about Latin America they focus on how many hurdles of development still remain, problems like poverty and inequality and fragile democracies. And to be sure, in places like Ecuador and Bolivia and elsewhere in the region, these challenges are very real. And these challenges deserve our attention because they will take sustained effort over many years, even decades, to address successfully.” (Rice 2005)

Diesen Herausforderungen wollte sich der gescheiterte Präsident Carlos Mesa stellen, musste aber letztlich gut fünf Wochen später dem Druck der Straße weichen und sein Amt an Interimspräsidenten Eduardo Rodríguez Veltzé bis zu den im Dezember 2005 vorgezogenen Neuwahlen übergeben. Mit dem amtierenden indigenen Präsidenten Evo Morales bestünde für die USA die historische Chance das Umdenken in der Drogenpolitik in Bolivien zu akzeptieren und zu unterstützen, um so die gescheiterten Drogenbekämpfungsansätze der letzten Jahrzehnte zu ersetzen. So zeigt Evo Morales einen Weg auf weg von der von kurzfristigen Eradikationszielen dominierten Politik hin zu einer in der Bevölkerung breit akzeptierten langfristigen Kokapolitik, mit einer einhergehenden Reduzierung des

122

Daniel Bergfeld

Kokaanbaus für den illegalen Markt. Eine Akzeptanz dieser Politik ist von der jetzigen Bush-Administration nicht zu erwarten. So wird Bolivien weiterhin in eine unsichere Zukunft gehen, auch mit einem Präsidenten Morales. 5

Literatur

Ashcroft, John (2002): Pressekonferenz, 19.03.2002, Washington. Banco Central de Bolivia (2005): Bolivia – Estado de la Deuda Externa Publica, La Paz. Birle, Peter (2003): „Vom Ende des Kalten Krieges zum „Krieg gegen den Terrorismus“: Neuere Tendenzen in der Lateinamerika Politik der USA“, in: Klaus Bodemer, Susanne Gratius (Hg.): Lateinamerika im internationalen System: Zwischen Regionalismus und Globalisierung, Opladen: Leske + Budrich, 127-150. Burton, Dan (1996): A war on Drugs really should be declared, Rede vor dem House of Representatives, Washington. Bussey, Jane (2005): „The power of poverty – In Latin America, Militaries used to topple, install or prop up Presidents. But when a President falls today, the People likely did the Pushing”, The Miami Herald, 01.06.2005, OA14. Campbell, Duncan (2002): „Bolivia's leftwing upstart alarms US: Washington threatens to cut aid if coca-growers' leader becomes his country's new president”, The Guardian, London, 15.07.2002, 14. Castañeda, Jorge G. (2003): „The forgotten Relationship”, Foreign Affairs 82 (3), 67-81. Casteel, Steven W. (2003): Narco-Terrorism: International Drug Trafficking and Terrorism – a Dangerous Mix, Statement vor dem Senate Committee on the Judiciary, Washington. Congreso Nacional de Bolivia (1988): Ley 1.008, Ley del Régimen de la Coca y Sustancias Controladas, La Paz. Faiola, Anthony (2001): „U.S. Role in Coca War Draws Fire – Bolivian Anti-Drug Unit Paid by Washington Accused of Abuses”, The Washington Post, 23.06.2001, A01. FBI (2006): http://www.fbi.gov/contact/legat/legat.htm (01.05.2006). Gamarra, Eduardo A. (1999): „The United States and Bolivia: Fighting the Drug War”, in: Victor Bulmer-Thomas, James Dunkerley (Hg.): The United States and Latin America: The New Agenda, Cambridge: Harvard University Press, 177-201. Gebhardt, Thomas (2002): „Journalismus in Bolivien, Einflüsse auf Medieninhalte: Fallstudie zur Berichterstattung über die Wasserprivatisierung in Cochabamba“, Mesa Redonda, 17, Eichstätt. General Hill, James T. (2003): „Colombia: Key to Security in the Western Hemisphere”, Heritage Lectures, 790. Goedeking, Ulrich (2003): „Bolivien: Ein Gewaltausbruch und seine Folgen“, Brennpunkt Lateinamerika, 5, 41-47. Grabendorf, Wolf (2003): „Lateinamerikas unsichere Zukunft“, Aus Politik und Zeitgeschichte, Band 38-39. Gratius, Susanne (2003): „Sackgasse ALCA? Das amerikanische Freihandelsprojekt zwischen Bilateralismus und Monroe-Doktrin“ SWP-Studien, 33, Berlin. IDB (2006): About the IDB, http://www.iadb.org/aboutus/I/index.cfm?language=English (24.03. 2006). Isacson, Adam (2005): „The U.S. Military in the War on Drugs”, in: Coletta A Youngers, Eileen Rosin (Hg.): Drugs and Democracy in Latin America: The Impact of U.S. Policy, London, Boulder (CO): Lynne Rienner, 15-60. Klein, Wolfram (2003): „Bolivien – Ende eines Modells? Der Sturz der Regierung Sánchez de Lozada mehrt Zweifel an der Stabilität und am künftigen Entwicklungsweg des Landes“, Brennpunkt Lateinamerika, 21.

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

123

La Jornada (2005): „Grupo civil acude a cuartel para pedir gobierno militar en Bolivia – Continúa la tensión pese a llamado de Mesa a asamblea constituyente y referendo autonómico”, in: La Jornada, México DF 04.06.2005, http://www.jornada.unam.mx/2005/jun05/050604/027n1mun .php (05.06.2005). Ledebur, Kathryn (2005): „Bolivia: Clear Consequences”, in: Coletta A Youngers, Eileen Rosin (Hg.): Drugs and Democracy in Latin America: The Impact of U.S. Policy, London, Boulder (CO): Lynne Rienner, 143-184. Lessmann, Robert (1996): Drogenökonomie und Internationale Politik – Die Auswirkung der Antidrogen-Politik der USA auf Bolivien und Kolumbien, Frankfurt a.M.: Vervuert. „National Security Strategy of the United States 1991“: http://www.politik.uni-koeln.de/jaeger/links/ nssofusa1991.pdf (03.06.2007). „National Security Strategy of the United States 2002“: http://www.politik.uni-koeln.de/jaeger/links/ nss.pdf (16.06.2007). Nolte, Detlef; Oettler, Anika (2003): „Lateinamerika: Der vergessene Hinterhof der USA?“, Aus Politik und Zeitgeschichte, Band 38-39, Bonn. Noriega, Roger F. (2003): Making Real Economic, Political, and Social Progress in the Americas, Rede im World Trade Center Chicago, Chicago. Noriega, Roger F. (2001): Hemispheric Security in the 21st Century, Statement Before the Preparatory Meeting for the Summit-Mandated Conference on Security, Washington. OAS (2003): Declaración sobre Seguridad en las Americas, Conferencia Especial sobre Seguridad, Mexiko DF, http://www.oas.org/documents/spa/DeclaracionSecurity_102803.asp (03.06.2005). Olson, Joy (2004): „Terrorism: Stop inflating the concept”, in: CrossCurrents – WOLA Newsletter, Washington. OPEC (2006): OPEC Annual Statistical Bulletin 2005, http://www.opec.org/library/Annual%20Sta tistical%20Bulletin/pdf/ASB2005.pdf (18.11.2007). Quiroga, Yesko (2004): „Referendum in Bolivien: Mehr Bürgerbeteiligung zur Stabilisierung einer prekären Demokratie“, Brennpunkt Lateinamerika, 15 Rice, Condoleezza (2004): Rede im Ronald Reagan Presidential Library and Museum, Simi Valley California. Rice, Condoleezza (2005): Remarks at the Council of Americas Annual Meeting, Washington. República de Bolivia (1997): ¡Por la Dignidad! Estrategia Boliviana de la Lucha Contra el Narcotráfico: 1998-2002, La Paz. Paz Zamora (1993): „Die US-Botschaft diktiert bolivianische Politik“, Bolívia, 99, 25. Sanchez, Gustavo; Reimann, Elisabeth (1987): Barbie in Bolivien, Köln: Pahl-Rugenstein. SOUTHCOM (1997): „Tracking from the Air and Ground”, in: Diálogo – Forum of the Americas, Juli/September 1997, http://www.dialogo-americas.com/julsep97/frames/article4.htm (25.07. 2006). SOUTHCOM (2006): http://www.southcom.mil/pa/Facts/Treaty.htm (02.11.2006). Sullivan, Mark (2002): Latin America and the Caribbean: Issues for the 108th Congress, CRS Report for Congress, RL 31726, Washington. Summit of the Americas (2004): Declaration of Principles, http://www.summit-americas.org/mia midec.htm (06.05.2005). Tamayo, Juan O. (2001): „U.S. Civilians Taking Risks in Drug War for Colombia”, The Miami Herald, 26.02.2001, 1A. Télam (2003): Bolivia: Magazine says US Embassy „Support” is Keeping President in Office, Buenos Aires. The White House (1994): A National Security Strategy of Engagement and Enlargement, Washington. The White House (1995): A National Security Strategy of Engagement and Enlargement, Washington, http://www.politik.uni-koeln.de/jaeger/links/nss-9502.pdf (18.07.2007). The White House (1996): A National Security Strategy of Engagement and Enlargement, http://www. politik.uni-koeln.de/jaeger/links/ANationalSecurityStrateg1.pdf (18.07.2007).

124

Daniel Bergfeld

The White House (1998): A National Security Strategy for a New Century, http://www.politik.unikoeln.de/jaeger/links/nss-9810.pdf (01.09.2007). The White House (2000): National Drug Control Strategy, http://www.ncjrs.gov/ondcppubs/publica tions/policy/ndcs00/index.html (15.07.2007). The White House (2001): Fact Sheet: Andean Regional Initiative http://www.whitehouse.gov/news /releases/2001/04/20010423-7.html (12.12.2006). The White House (2003): National Strategy for Combating Terrorism, http://www.whitehouse.gov/ news/releases/2003/02/counter_terrorism/counter_terrorism_strategy.pdf (23.07.2007). The White House (2005): National Drug Control Strategy, Washington. Tokatlian, Juan Gabriel (2005): „Only joint action can counter Andean tensions”, The Financial Times, London 06.01.2005, 11. Transparency International (2004): Corruption Perceptions Index (CPI), http://www.transparency. org/cpi/ 2004/dnld/media_pack_german.pdf (30.05.2005). Transparency International (2007): Corruption Perceptions Index (CPI), http://www.transparency.de/ Tabellarisches-Ranking.954.0.html (03.04.2007). US-Botschaft La Paz (2007a): http://lapaz.usembassy.gov/english/about.htm (14.02.2007). US-Botschaft La Paz (2007b): http://lapaz.usembassy.gov/english/nasenglish.htm (14.02.2007). UDAPDE (1999): Programa de prevención, gestión y resolución de conflictos en el marco de la lucha contra las drogas en Bolivia, Ministerio de Defensa Nacional, La Paz. UNODC (2003): Global Illicit Drug Trends 2003, http://www.unodc.org/pdf/trends2003_www_E.pdf (21.10.2006). USAID (2005a) Congressional Budget Justification – FY2005, Data Sheet, http://www. usaid.gov/po licy/ budget/cbj2005/lac/pdf/511-xxx.pdf (01.04.2006). USAID (2005b): Bolivia, USAID/Bolivia Country Strategic Plan 2005-2009, http://www.dec.org/ pdf_docs/PDACD586.pdf (15.03.2005). USAID (2006): USAID History, http://www.usaid.gov/about_usaid/usaidhist.html (21.02.2006). USAID (2007a): Congressional Budget Justification – FY2007, Data Sheet, http://www.usaid.gov/po licy/budget/cbj2007/lac/pdf/bo_complete.pdf (13.03.2007). USAID (2007b): About USAID, http://www.usaid.gov/ about_usaid/usaidhist.html (13.03.2007). US Department of State (2000): International Narcotics Control Strategy Report 1999, http://www. state.gov/p/inl/rls/nrcrpt/1999/ (14.08.2007). US Department of State (2001a): U.S. Policy Toward the Andean Region, http://www.state.gov/ p/wha/rt/c6254.htm (01.08.2007). US Department of State (2001b): International Narcotics Control Strategy Report 2000, http://www. state.gov/p/inl/rls/nrcrpt/2000/ (01.08.2007). US Department of State (2003a): Patterns of Global Terrorism 2002, http://www.state.gov/ s/ct/rls/crt/2002/ (20.07.2007). US Department of State (2003b), Presseerklärung: United States Expresses Concern with Violence in Bolivia, Washington 13. Februar 2003, http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2003/17692.htm (25.05.2005). US Department of State (2003c), Presseerklärung: Call for Respect for Constitutional Order in Bolivia, Washington 13. Oktober 2003, http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2003/17692.htm (25.05. 2005). US Department of State (2004): International Narcotics Control Strategy Report 2003, http://www. state.gov/p/inl/rls/nrcrpt/2003/ (17.07.2007). US Department of State (2005a): Country Reports on Terrorism 2004, http://www.state.gov/s/ct/rls/ crt/c14818.htm (15.07.2007). US Department of State (2005b): Congressional Budget Justification – Foreign Operations, FY 2004, http://www.state.gov/s/d/rm/rls/cbj/2004/ (28.09.2007). US Department of State (2005c): International Narcotics Control Strategy Report 2004, Washington. US Department of State (2006a): Homepage Department of State: http://foia.state.gov/MMS/postrpt/ pr_view_all.asp?CntryID=18 (25.03.2006).

US-amerikanische Interessen in Bolivien: Ziele, Instrumente, Implementierung

125

US Department of State (2006b): Country Reports on Terrorism, http://www.state.gov/s/ct/rls/crt/ 2005/64346.htm#bolivia (14.09.2006). US Department of State (2008): INCSR 2007: International Narcotics Control Strategy Report, http://www.state.gov/p/inl/rls/nrcrpt/2007/ (25.10.2006). WOLA (2004): Blurring the Lines: Trends in US Military Programs in Latin America, Washington, http://www.wola.org/security/blurringthelinesfinal.pdf, (23.05.2006). WOLA (2006): U.S. Counter-Drug Assistance to Latin America: A Program-by-Program Overview, http://www.wola.org/publications/ddhr_military_overview.pdf (28.4.2006). Wolff, Jonas (2004): „Demokratisierung als Risiko der Demokratie? Die Krise der Politik in Bolivien und Ecuador und die Rolle der indigenen Bewegungen“, HSFK-Report, 6/2004, Frankfurt. Youngers, Coletta A; Rosin, Eileen (Hg.): Drugs and Democracy in Latin America: The Impact of U.S. Policy, London, Boulder (CO): Lynne Rienner, Zoellick, Robert B. (2001): „A Time to Choose: Trade and the American Nation”, Heritage Lectures, 710.

Zielkonflikte zwischen Demokratie und ökonomischer Stabilität in Bolivien Rüdiger Horst

Bolivien galt Mitte der 1990er Jahre in der internationalen Entwicklungsdiskussion als eines der Paradebeispiele für eine gelungene demokratische Transition. Nachdem das Land seit 1964 unter der Herrschaft wechselnder Diktaturen gelitten hatte, zog sich das Militär 1982 in die Kasernen zurück, womit die Rückkehr zu demokratischer Herrschaft möglich war. In der Folgezeit überwanden die politischen Eliten das traditionelle Verständnis von Politik als erbarmungsloser Auseinandersetzung politischer wie persönlicher Gegner im Sinne einer „Logik des Krieges“ (lógica de guerra) und fanden zu einer allseits gelobten „neuen Konsensfähigkeit“, in deren Rahmen es zu unterschiedlichen Koalitionen ehemals hoffnungslos verfeindeter politischer Parteien kam. Die bolivianische Entwicklung schien derart bemerkenswert, dass dem Land im Jahr 2001 der Bertelsmann Transformationspreis in der Kategorie „Herausragende Entwicklungsleistungen“ verliehen wurde.1 Mit dem demokratischen Neubeginn einher ging jedoch auch eine grundlegende wirtschaftspolitische Neuausrichtung, in deren Verlauf es zu umfangreichen Strukturanpassungsmaßnahmen in der bolivianischen Volkswirtschaft kam. Dies war unumgänglich geworden, da sich Bolivien während der Regierungsverantwortung der UDP (Unión Democrática Popular) unter Präsident Siles Zuazo (1982-1985) makroökonomisch in eine völlig ausweglose Krise manövriert hatte, deren augenscheinlichstes Kennzeichen eine weltweit beispiellose Hyperinflation mit jährlichen Preissteigerungsraten von zum Teil über 20.000% war. Der Grundstein für diese Situation war bereits mit der Revolution von 1952 gelegt worden, deren wichtigste ökonomische Weichenstellung die Einführung eines staatskapitalistischen Entwicklungsmodells war, das sich auf die strategische Säule des verstaatlichten Minensektors stützte. Zur Finanzierung der Ziele der Revolution (u.a. importsubstituierende Industrialisierung, Diversifizierung der Exporte, Integration der gesamten Bevölkerung in die Gesellschaft) sollten die Gewinne aus dem Bergbau herangezogen werden. Obwohl diese in der Folgezeit immer stärker sanken, blieb die Wirtschaftspolitik unverändert, wodurch die staatliche Minengesellschaft COMIBOL in die Verlustzone geriet. Sinkende Einnahmen standen steigenden Ausgaben in Form von höheren Lohn-, Sozial- und Verwaltungskosten gegenüber, so dass am Ende immer größere öffentliche Defizite durch eine expansive Geldpolitik ausgeglichen werden mussten. Während die umfangreichen politisch-institutionellen Reformen nach 1985 zunächst auf mehrheitliche Zustimmung der Bevölkerung trafen, führten die wirtschaftspolitischen Reformen und vor allem ihre sozioökonomischen Folgekosten zu immer stärkeren Protesten, die sich seit dem Jahr 2000 in mehreren bürgerkriegsähnlichen Konflikten zwischen Staat und sozialen Bewegungen entladen haben. Gleichzeitig zeichnet sich angesichts ausbleibender Verbesserungen in Bezug auf die sozioökonomische Situation der Bevölkerung spätestens seit Ende der 1 Vgl. Bertelsmann Stiftung: http://www.bertelsmann-stiftung.de/cps/rde/xchg/SID-0A000F14-CE77C87E/bst/ hs.xsl/nachrichten_437 0.htm (02.08.2007).

128

Rüdiger Horst

1990er Jahre eine tief greifende Krise der Demokratie ab. Anzeichen dieser Krise sind die stark sinkende Legitimität staatlicher Institutionen und politischer Parteien, zunehmende Ablehnung des herrschenden Entwicklungsmodells sowie Frustration hinsichtlich der ökonomischen Leistungsfähigkeit der Demokratie. Angesichts der dramatischen Zuspitzung gewaltsamer Proteste in der jüngsten Vergangenheit wurde von manchen Beobachtern bereits die Frage nach der Überlebensfähigkeit der bolivianischen Demokratie gestellt (Whitehead 2001:14), andere konstatierten dem Land Unregierbarkeit, und auch ein Abdriften in das Lager der failed states wurde nicht mehr ausgeschlossen. Es scheint, dass die marginalisierten Massen der bolivianischen Bevölkerung nach mittlerweile zwei Jahrzehnten nicht mehr gewillt sind, auf das Ende der Talsohle zu warten, von der ihnen seit 1985 von wechselnden Regierungen, Wirtschaftsberatern, IWF und Weltbank gesagt wurde, sie müsse zunächst durchschritten werden, um das Fundament für eine prosperierende Wirtschaft mit tausenden neuer Arbeitsplätze zu legen. Der gleichzeitige Rückgang des Vertrauens in politische Funktionsträger – gleich welchem politischen Lager sie angehören  sowie die abnehmende Zufriedenheit mit der Demokratie legen den Schluss nahe, dass hier ein Zusammenhang besteht. Hat die Enttäuschung über ausbleibende Verbesserungen der wirtschaftlichen Lage zu einer zunehmend negativen Einschätzung der Leistungsfähigkeit der Demokratie als allgemeinem Ordnungsrahmen und damit zu einem Legitimitätsdefizit des politischen Systems geführt? Ziel des nachfolgenden Beitrages ist es, diesen Zusammenhang zu beleuchten. Im Zentrum steht dabei die Frage, wie sich die Reformen auf die Kapazität des politischen Systems zur sozialen Integration der Bevölkerung und damit zur Herstellung demokratischer Legitimität ausgewirkt haben.2 Die Analyse betrachtet den Zeitraum vom Beginn der makroökonomischen Stabilisierung 1985 bis zum Rücktritt des Präsidenten Sánchez de Lozada im Dezember 2003, wobei der Schwerpunkt auf den beiden Reformperioden unter den Regierungen Paz Estenssoro (1985-1989) und Sánchez de Lozada (1993-1997) liegt. Mit Blick auf das Parteiensystem sind auch neuere Entwicklungen bis zu den Präsidentschafts- und Parlamentswahlen 2005 einbezogen worden. Zunächst folgt eine Betrachtung der verschiedenen Reformmaßnahmen und ihrer sozioökonomischen Auswirkungen, im Anschluss wird dann getrennt nach Input- und Output-Seite des politischen Systems gezeigt, welche Konsequenzen sich daraus für die Legitimität von politischen Entscheidungsträgern, Parteien und der Demokratie als Herrschaftsmodell ergeben haben. 1

Die Regierung Paz Estenssoro (1985-1989): Radikaler Paradigmenwechsel in der Wirtschaftspolitik

Am 29. August 1985 verkündete Präsident Paz Estenssoro per Dekret eine wirtschaftspolitische Kursänderung, die das Entwicklungsmodell der Revolution von 1952 gänzlich auf den Kopf stellte. Mit Unterstützung von unabhängigen Beratern, IWF und Weltbank initi2 Die Analyse orientiert sich methodisch am Konzept demokratischer Legitimität nach Scharpf (1999), das auf der Basis des Systemmodells von Easton (1979) zwei Dimensionen unterscheidet: inputorientierte Authentizität („Herrschaft durch das Volk“) und outputorientierte Effektivität („Herrschaft für das Volk“). Während die erste Dimension auf Integration durch Konsens und Partizipation beruht, ist die zweite Dimension eng mit der Fähigkeit des politischen Systems zur effektiven Problemlösung „nach überzeugenden Normen distributiver Gerechtigkeit“ verbunden (Scharpf 1999: 22).

Zielkonflikte zwischen Demokratie und ökonomischer Stabilität in Bolivien

129

ierte er ein neoliberales3 Strukturanpassungsprogramm, das die Hyperinflation abrupt beenden sollte. Das bisherige Modell aus staatskapitalistischen Produktionsstrukturen, Weltmarktabschottung und importsubstituierender Industrialisierung wurde einer kapitalistischliberalen Reform unterzogen, die als „Reform der Revolution“ bekannt geworden ist (Hofmeister 1996a: 87). Grundsätzlich lässt sich das Regierungshandeln ab 1985 in zwei verschiedene Phasen einteilen: die Phase der Stabilisierung und die der Reaktivierung der nationalen Wirtschaft. In der ersten Phase ging es zunächst darum, die dramatische Inflation so schnell wie möglich zu beenden. Dieses Ziel versuchte die Regierung Paz Estenssoro durch ein Maßnahmenpaket zu erreichen, in dessen Mittelpunkt die Senkung der Staatsausgaben und die Steigerung der Staatseinnahmen standen. Die Reaktivierung der Wirtschaft in der zweiten Phase basierte auf einer völligen Reorganisation des staatlichen Sektors und der Produktion. Zentrale Maßnahmen in diesem Zusammenhang sollten einerseits die Senkung der Staatsquote beschleunigen, andererseits wollte man die Volkswirtschaft nach Vorgabe des IWF zum Weltmarkt öffnen. Dabei standen wirtschaftspolitische Schritte zur Liberalisierung der nationalen Märkte und des Außenhandels auf der politischen Agenda.

1.1 Implementierung der Neuen Wirtschaftspolitik ab 1985 Nachdem die Regierung Siles Suazo sich unfähig gezeigt hatte, der wirtschaftlichen und politischen Krise mit geeigneten Mitteln zu begegnen, verlor sie jeglichen Rückhalt in der Gesellschaft, und für Juli 1985 wurden vorzeitige Neuwahlen angesetzt. Insgesamt nahmen daran 18 verschiedene Parteien und Wahlallianzen teil. Durchsetzen konnten sich Victor Paz Estenssoro vom MNR (Movimiento Nacionalista Revolucionario) und Ex-Diktator Hugo Banzer von der ADN (Acción Democrática Nacionalista) mit 30,4% bzw. 32,8% der Stimmen (Hofmeister/Bamberger 1993: 116). Beide profitierten davon, dass sie nicht an der UDP-Regierung beteiligt gewesen waren. Für die Mehrheit der Bevölkerung, die nach den vorangegangenen Inflationserfahrungen vor allem an wirtschaftlicher Stabilität interessiert war, stellten sie daher die einzige Alternative zur chaotischen Performance des linken politischen Spektrums dar. Den dritten Platz bei den Wahlen errang der MIR (Movimiento de la Izquierda Revolucionaria) mit 10,8%. Obwohl die Partei zunächst Mitglied im UDPBündnis gewesen war, konnte sie sich vor dem Absturz in die politische Bedeutungslosigkeit retten. Dies ist wohl darauf zurückzuführen, dass der MIR im Januar 1985 in die Opposition gewechselt war. Um eine Präsidentschaft Banzers zu verhindern, unterstützten alle linken Kräfte im Parlament, einschließlich des MIR, den MNR-Kandidaten Paz Estenssoro. Dieser ging nach seiner Wahl zum Präsidenten jedoch ein strategisches Bündnis mit der ADN ein, den „Pakt für die Demokratie“ (Pacto por la Democracia). Paz Estenssoro sicherte sich auf diese Weise gut 70% der Parlamentsmandate zur Unterstützung seiner politischen Pläne. Der Pakt war keine Koalition, d.h. die ADN wurde nicht an der Regierung beteiligt, aber er beinhaltete gegenseitige Abstimmung sowie die Absicherung der parlamentarischen Mehr3 Die Anhänger der Wirtschaftstheorie des Neoliberalismus sehen den Markt als optimales Allokationsinstrument sowohl innerhalb der Volkswirtschaften als auch im Außenhandel. Zu den gängigen Reformempfehlungen an die Politik gehören die makroökonomische Stabilisierung der Staatsfinanzen, Senkung der Staatsquote, Schaffung von Investitionsanreizen für Privatkapital, Liberalisierung von Märkten, Öffnung zum Weltmarkt sowie ggf. Währungsabwertungen zur Verbilligung von Exporten.

130

Rüdiger Horst

heit für den anstehenden wirtschaftspolitischen Kurswechsel.4 Den Grundstein des Umbaus des bolivianischen Entwicklungsmodells legte die Regierung Paz Estenssoro mit der „Neuen Wirtschaftspolitik“ (Nueva Política Económica, NPE). Angesichts der dramatischen Wirtschaftskrise seit Beginn der 1980er Jahre und der dringenden Notwendigkeit von Bereitschaftskrediten des IWF verfügte der Präsident mit dem in Bolivien berühmt gewordenen „Obersten Dekret Nr. 21060“ (Decreto Supremo) am 29. August 1985 die Einführung eines umfassenden Strukturanpassungsprogramms. Paz Estenssoro, der als Revolutionsführer des MNR und Präsident ab 1952 das staatskapitalistische Entwicklungsmodell begründet hatte, sollte nun, 33 Jahre später, auch sein Ende einläuten. Chef des mit der Durchführung beauftragten Planungsministeriums war der Privatunternehmer und Minenbesitzer Gonzalo Sánchez de Lozada, dessen wichtigste Ziele kurzfristig die Bekämpfung der Inflation und mittel- bis langfristig die Neuordnung der gesamten Wirtschaftsstruktur waren. Daher wurden mit dem Dekret 21060 eine Reihe von Maßnahmen angeordnet, die neben der Währungsstabilisierung zunächst die Senkung der enormen öffentlichen Defizite zum Ziel hatten.5 Die Freigabe des Wechselkurses und weitere währungspolitische Stabilisierungsmaßnahmen mündeten in die Währungsreform vom 1. Januar 1987, die den Boliviano wieder einführte und den Peso im Verhältnis von 1:1.000.000 ersetzte. Um jedoch das Ziel der Sanierung der öffentlichen Finanzen erreichen zu können, mussten im Wesentlichen Ausgaben gesenkt und Einnahmen gesteigert werden.

1.2 Senkung der Staatsausgaben Zur Senkung der Staatsausgaben wurden staatliche Investitionen und Löhne im öffentlichen Sektor eingefroren sowie Subventionen für Grundnahrungsmittel gestrichen. Die Beschäftigung im staatlichen Sektor wurde stark reduziert und es begann eine groß angelegte Rationalisierungsoffensive in den Unternehmen des Staates, vor allem im Bereich des Bergbaus und in der Industrie. Im Rahmen der „Dezentralisierung“ (dezentralización) genannten Demontage des staatlichen Bergbau-Unternehmens COMIBOL kam es zu einem massiven Abbau von Arbeitsplätzen, dabei wurden ca. 23.000 Minenarbeiter entlassen. Vorgesehen war eine Abfindung von drei Monatslöhnen, die Realität sah jedoch oftmals ganz anders aus. Labrousse (1988: 113) zitiert eine Untersuchung von CIDRE aus dem Jahre 1986, nach der etwa zwei Drittel der Betroffenen nicht in den Genuss der Zahlungen kamen. Das Privileg, innerhalb der Minengebiete in den pulperías6 einkaufen zu können, wurde abgeschafft; sie wurden geschlossen. Auch die Zahl der Beschäftigten in staatlichen und privaten Industriebetrieben sank im weiteren Verlauf stark. Dies war vor allem eine Auswirkung der Liberalisierung des Außenhandels und der darauf folgenden Entlassungswelle in der kaum konkurrenzfähigen bolivianischen Industrie. Eine wichtige Rolle bei der weiteren Bekämpfung der öffentlichen Defizite spielte die Zentralbank. Einlagen des öffentlichen Sektors wurden eingefroren und die Kreditvergabe an den öffentlichen Sektor stark eingeschränkt bzw. im Falle der staatlichen Unternehmen gänzlich verboten (Beilenhoff 1998: 17).

4

Trotz der nur inoffiziellen Koalition gingen einige wichtige Staatsämter an die ADN (Bukes 2004: 85). Die öffentlichen Defizite beliefen sich 1985 auf 10,9% des BIP (Krempin 1990: 16). 6 Dabei handelte es sich um staatlich subventionierte Läden, in denen die Familien der Minenarbeiter alle Grundbedarfsartikel des täglichen Lebens einkaufen konnten. 5

Zielkonflikte zwischen Demokratie und ökonomischer Stabilität in Bolivien

131

Um die Belastungen der hohen Auslandsverschuldung und des drückenden Schuldendienstes zu lockern und damit den finanziellen Handlungsspielraum der Regierung zu erweitern, wurden Um- und Entschuldungsabkommen mit internationalen Gläubigern geschlossen. Durch die Kooperation mit dem IWF und den Institutionen der internationalen Finanzwelt gewann die Regierung auch bei privaten Kreditgebern an Vertrauen, weshalb nun deutlich mehr Auslandskredite ins Land flossen als unter der Regierung Siles Zuazo. Damit war zwar zunächst eine wachsende Auslandsverschuldung verbunden, aber durch langfristige Laufzeiten wandelte sich der bestehende Nettokapitalabfluss in einen Nettokapitalzufluss. Die Überschüsse der Auslandskredite gegenüber dem Schuldendienst betrugen 1986 20,1 Mio. Dollar und entwickelten sich über 54 Mio. Dollar (1987) auf knapp 124 Mio. Dollar im Jahre 1988 (Müller & Asociados 1990: 27). Das war zu dieser Zeit keine typische Entwicklung in Lateinamerika: Von 1986-1988 mussten die lateinamerikanischen Länder insgesamt einen aggregierten Nettokapitalabfluss von 68,9 Mrd. Dollar hinnehmen (Krempin 1990: 21). Weitere positive Entwicklungen für Bolivien betrafen erfolgreiche Umschuldungsabkommen bezüglich der bilateralen Auslandsschulden sowie ein sich verbesserndes Verhältnis zwischen Zinszahlungen und Exporteinnahmen.

1.3 Erhöhung der Staatseinnahmen Um auf der anderen Seite die Einnahmen des Staates zu steigern, wurden die Preise für Treibstoff und Gas, sowie für andere öffentlich bereitgestellte Güter und Dienstleistungen erhöht. Der Erdölsektor, dominiert durch das staatliche Unternehmen YPFB (Yacimientos Petrolíferos Fiscales de Bolívia), entwickelte sich zu einem strategischen Standbein dieser und der folgenden Regierungen. Indem er von 1986 bis 1993 für durchschnittlich 59% der Staatseinnahmen aufkam (Vargas 1996: 285), wurde er nicht nur zur zentralen Einnahmequelle des Staates. Auch im Bereich der Produktion und im Exportwesen nahm Erdöl und Erdgas eine wichtige Stellung ein: Bezogen auf das BIP hatte der Anteil der Förderung zwischen 1980 und 1996 zwar mit durchschnittlich 5,1% nur eine untergeordnete Rolle, dafür entfielen aber 31,4% der Exporteinnahmen auf die Ausfuhr von Erdöl, Erdölderivaten und Erdgas (Beilenhoff 1998: 30). Auch 54% des nationalen Energiebedarfs konnten mit Hilfe dieser Rohstoffe, vor allem durch Gas, gedeckt werden. Um eine weitere Steigerung der zur Verfügung stehenden Mittel zu erreichen, forderte der IWF eine deutliche Erhöhung der Steuereinnahmen. Zur Erfüllung dieser Auflage verabschiedete die MNR-ADN-Mehrheit im Kongress im Mai 1986 eine grundlegende Steuerreform: Zum einen sollte das bestehende Steuersystem vereinheitlicht werden, zum anderen wurde eine generelle Mehrwertsteuer von 10% auf alle Güter und Dienstleistungen erhoben. Dazu kam eine Steuer auf Landbesitz ab einer bestimmten Mindestgröße. Außerdem wurden die höheren Einkommen steuerlich entlastet. Das bisherige progressive Einkommenssteuersystem mit Sätzen bis über 30% wurde ersetzt durch einen einheitlichen Satz von 10%, pauschal für alle Einkommen über dem doppelten Mindestlohn (Krempin 1990: 19).7 In der Praxis stiegen die Steuereinnahmen des Staates wie vorgesehen von 0,9% des 7 Vor allem die Mehrwertsteuer belastet ärmere Haushalte im Verhältnis zu reicheren stärker, da jene einen relativ größeren Teil ihres Einkommens für den Konsum verwenden. Hinter der Umverteilung von Steuerlast zugunsten der reicheren Einkommensgruppen standen die Annahmen des neoliberalen Paradigmas, das den Privatsektor als den ausschließlichen Motor des Reformprozesses versteht. Je höher das Maß an Erwartungssicherheit hinsichtlich

132

Rüdiger Horst

BIP im Jahr 1985 über 1,9% (1986) auf 2,7% (1987) an (Toranzo Roca 1988: 40). Gleichzeitig dehnte sich der steuerliche Anteil an den Gesamteinnahmen des Staates aus und der nicht-steuerliche Anteil ging von 23,1% (1985) auf nur noch 6,3% zurück (1988). 1995 war der alleinige Anteil der steuerlichen Einnahmen am BIP dann bis auf 11,8% angewachsen (Beilenhoff 1998: 17f). Eine umfangreiche Liberalisierungspolitik flankierte diese Maßnahmen, staatliche Eingriffe in die Preisbildung auf Güter- und Arbeitsmärkten wurden abgeschafft. Die Höhe der Löhne sollte jetzt durch freie Verhandlungen zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern bestimmt werden. Akteuren auf dem Finanzmarkt wurde analog die marktgerechte Festlegung von Zinssätzen sowie die Abwicklung jeglicher Art von Finanzgeschäften erlaubt. Auch im Bereich des Außenhandels kam es zu weitreichenden Veränderungen, bestehende Import- und Exportbeschränkungen wurden aufgehoben, die Importzölle gesenkt bzw. vereinheitlicht.

1.4 Neue Wirtschaftspolitik: Makroökonomischer Erfolg zu hohen Kosten Die radikalen Reformen hatten Erfolg und die stabilitätspolitischen Ziele der Neuen Wirtschaftspolitik konnten kurzfristig erreicht werden. Die oben beschriebenen Maßnahmen führten zu einer Senkung der öffentlichen Defizite, womit der Grundstein für die Überwindung der Inflation und die Stabilisierung der Währung gelegt war. Neben den eigentlichen Maßnahmen spielte allerdings auch die kompromisslose Entschlossenheit, mit der die Regierung das Reformpaket gegen alle Widerstände durchsetzte, eine wichtige Rolle. Dadurch verringerte sich die Inflationserwartung in der Bevölkerung, die bis August 1985 ein wesentlicher Motor der Abwärtsspirale gewesen war. Die öffentlichen Defizite gingen von 13,8% des BIP im Jahre 1984 über 10,9% (1985) auf 3,8% (1986) zurück (Krempin 1990: 16). Die Inflationsrate sank ebenfalls kontinuierlich von 11.745% (1985) auf 276% (1986) und 15% (1987) (Banco Central de Bolívia 1991: 185f). Entsprechend konnte der Kursverfall der nationalen Währung gestoppt werden. Zwar fiel der Wert des Peso, gemessen am offiziellen Wechselkurs, zunächst noch von 1,08 Mio. Pesos für den US-Dollar (September 1985) auf 2,06 Mio. Pesos (Januar 1986), blieb danach aber stabil.8 Der weiteren Kontrolle des Wechselkurses diente die Devisenbörse der Zentralbank, an der es aufgrund eines speziellen Passus im Dekret 21060 eine Besonderheit gab: An einem „geheimen Fenster“ (ventana siniestra) konnten Unternehmer diskrete Dollar-Einzahlungen vornehmen und damit das Kapital in ihren Betrieben erhöhen, ohne dass nationale Behörden Nachforschungen über die Herkunft der Vermögen anstellen durften. Auf diese Weise konnten illegal verdiente Dollars aus dem Kokaingeschäft gewaschen werden und flossen zumindest zu einem Teil über die Devisenbörse in die nationale Wirtschaft zurück. Dessen ungeachtet war die Stabilisierungspolitik aus makroökomischer Sicht ein voller Erfolg und fand bei den internationalen Finanzinstitutionen viel Beifall (Klein 2003: 217). Die Kehrseite dieser den IWF-Empfehlungen entsprechenden Politik stellten die ausgesprochen hohen sozioökonomischen Kosten dar. Die stabilitätspolitischen Maßnahmder Steuerpolitik der Regierung und je größer die Chancen zur Gewinnmaximierung, desto eher wird die Privatwirtschaft demnach die nötigen unternehmerischen Investitionen tätigen und damit für Arbeitsplätze und wiederum steigende Steuererträge sorgen. 8 Im Februar 1988 bezahlte man 2,24 Bolivianos für den Dollar (1 Boliviano = 1.000.000 Pesos nach der Währungsreform vom 01.01.1987) (Deutsch-Südamerikanische Bank 1988: 28).

Zielkonflikte zwischen Demokratie und ökonomischer Stabilität in Bolivien

133

en der NPE brachten die produktiven Wirtschaftsaktivitäten zum Erliegen, es kam zu einer anhaltenden Rezession, die sich sowohl in stagnierenden bzw. negativen Wachstumsraten von BIP und BIP pro Kopf als auch in einer steigenden Zahl von Insolvenzen äußerte.9 Gründe für die Rezession waren steigende Produktions- und Investitionskosten durch hohe Realzinsen und den Wegfall der staatlichen Preisvorgaben. Zugleich verstärkten ungünstige externe Entwicklungen die desolate Situation der bolivianischen Wirtschaft. Zwischen Oktober 1985 und Mai 1986 sanken die Zinnpreise auf dem Weltmarkt um über 30%, gleiches geschah in abgeschwächter Weise mit den Preisen für Erdölderivate.10 Die Einnahmen durch Gasexporte, welche 1985 noch 55% der Gesamtexporte ausgemacht hatten, sanken von 373 Mio. Dollar auf 329 Mio. Dollar im Folgejahr. Die Konsequenz waren Massenentlassungen von bisher unbekanntem Ausmaß. Zu den entlassenen Minenarbeitern der COMIBOL kamen weitere 5.000-6.000 Beschäftigte des privaten Bergbaus (COB, Central Obrera Boliviana 1988: 55). Betroffen waren zusätzlich tausende Menschen, die auf eigene Initiative die Schutthalden der Minen auf letzte Überreste von Zinn durchsuchten. Nicht weniger hart wirkte sich die Liberalisierung des Außenhandels auf die international wenig konkurrenzfähige bolivianische Industrie aus. Diese war nach der Beseitigung tarifärer und nicht-tarifärer Handelsschranken gegen die weiter entwickelten Industrien der Nachbarländer Argentinien, Chile und Brasilien nicht mehr konkurrenzfähig. Innerhalb der ersten zwölf Monate nach Inkrafttreten des Dekrets 21060 verloren Schätzungen zufolge nochmals mehr als 45.000 Beschäftigte der staatlichen und privaten Industrie ihre Anstellung (Eróstegui 1996: 38). Die Zahlen kamen nicht nur durch Entlassungen zustande, auch wurden fest Angestellte zunehmend durch Gelegenheitsarbeiter ersetzt, die billiger und ohne Sozialleistungen beschäftigt werden konnten. Möglich wurde dies durch eine weitgehende Aufhebung des Kündigungsschutzes im Dekret 21060. Im Ergebnis stand die Steigerung der offiziellen Arbeitslosigkeit von 18,2% im Jahre 1985 über 20,0% (1986) (CEPAL, Comisión Económica para América Latina 1987: 16) auf bis zu 35% (1988).11 Eine weitere Kehrseite der makroökonomischen Stabilisierung war die enorme Ausdehnung der informellen Wirtschaft.12 Dies gilt sowohl für illegale Sektoren wie Drogenproduktion, Schmuggel und Schwarzmarkt als auch für einen „selbstorganisierten“ Handels-, Dienstleistungs- und Handwerkssektor, der den wachsenden Unterschichten wie ein Selbsthilfenetzwerk das Überleben auch in Stadtvierteln und ländlichen Regionen ermöglicht, in denen staatliche Regulation und formelle Wirtschaftsaktivitäten zusammengebrochen sind bzw. nie vorhanden waren. Diese Entwicklung hatte zwar schon früher begonnen, mit der wirtschaftspolitischen Wende 1985 erhielt sie aber entscheidende Impulse, deren Auswirkungen noch 15 Jahre später unverändert anhielten. So belegte Bolivien 1999/2000 9 Im ersten Jahr der Strukturanpassungen registrierte die bolivianische Industriekammer 112 Konkursanmeldungen, dies entspricht knapp 10% der erfassten Unternehmen. Ende 1989 war diese Zahl rezessionsbedingt auf über 300 angestiegen (Minkner-Bünjer 1989: 48). 10 Eigene Berechnung auf Grundlage von NZZ (Neue Züricher Zeitung) (1985) Nr. 249: 19 sowie NZZ (1986) Nr. 117: 21. Der Exporterlös für Zinn verringerte sich von 278 Mio. Dollar (1982) auf 48 Mio. Dollar (1987) (Jost 2003: 132). 11 Die Zahl zu 1988 beruht auf Schätzungen der CEPAL (nach Labrousse 1988: 112). Zum gesamten Ausmaß der Entlassungswelle finden sich in der Literatur variierende Angaben (vgl. Urioste 1989: 32; Arauco 1988: 12f; Informe `R´ Nr. 136/1987: 5, Eróstegui 1996: 38). 12 Als „informeller Wirtschaftssektor“ soll im Folgenden in Übereinstimmung mit Schneider (2002: 4) die Gesamtheit aller (legalen und illegalen) marktorientierten Produktion von Gütern und Dienstleistungen gelten, die nicht in die Berechnung des offiziellen BIP einfließt.

134

Rüdiger Horst

in einer weltweiten Studie unter 18 lateinamerikanischen Ländern den ersten Platz: Der informelle Wirtschaftssektor des Landes entsprach im Untersuchungszeitraum 67,1% des offiziellen BIP, wobei der lateinamerikanische Durchschnitt bei 41% lag (Schneider 2002: 11).

1.5 Ausdehnung des Kokainsektors Mit der Implementierung der NPE und ihren sozioökonomischen Auswirkungen entwickelte sich der Drogensektor zur zentralen Achse der bolivianischen Volkswirtschaft. Tausende arbeitslose Minenarbeiter aus dem Hochland zogen mit ihren Familien in die tropische Tieflandregion Chapare nahe der Stadt Cochabamba, um dort im Kokaanbau ihr Überleben zu sichern.13 Es gibt zwar verschiedene Gebiete Boliviens, in denen die Koka-Pflanze kultiviert wird  hier sind vor allem die Yungas14 sowie abgelegene Regionen in den departamentos Beni und Pando zu nennen  die mit Abstand größte Bedeutung hat aber der Chapare. Entstanden war diese besondere Rolle mit der ersten Expansionswelle im Kokaingeschäft während der Militärdiktatur Hugo Banzers ab 1971. Indem Banzer, der selbst aus dem nahe gelegenen Santa Cruz stammte, zulasten aller anderen Wirtschaftszweige umfangreiche Entwicklungsgelder in die Kolonisierung der Dschungelgebiete im östlichen Tiefland leitete, sicherte er sich das Wohlwollen der Vertreter des dort entstehenden Großgrundbesitzes.15 Neben extensive Weidewirtschaft und Kaffeeanbau traten nun ausgedehnte Baumwollpflanzungen. Allerdings waren die positiven Weltmarktbedingungen für den Absatz von Baumwolle nur von kurzer Dauer, Ende 1973 zogen sich die meisten Agroindustriellen wieder aus dem Geschäft zurück. Als Ausweg bot sich die „Verstaatlichung“ und Ausdehnung des bereits bestehenden Kokaingeschäfts an, in das viele Viehzüchter und Kaffepflanzer insgeheim involviert waren. Unter der Federführung von geheimen zivilmilitärischen Planungskommissionen vollzog sich die Umstrukturierung des Drogengeschäfts zur staatlich kontrollierten Parallelökonomie (Dietz 1990: 83). Die nötigen Gelder für die Kultivierung neuer Anbauflächen und die zugehörigen Labore kamen zu großen Teilen direkt von der staatlichen Agrarbank und wurden über die eigens gegründete Baumwollpflanzervereinigung Asociación de Productores de Algodón (ADEPA) ausgezahlt (Dietz 1990: 81). Der Koka-Anbau und die Weiterverarbeitung erfuhren enorme Steigerungen. Auch die Banzer nachfolgenden Militärregierungen waren direkt oder indirekt am Kokaingeschäft beteiligt. Ihren Höhepunkt erreichte die zivil-militärische Zusammenarbeit während der Diktatur García Mezas (1980-1981), in der Regierung und Drogenmafia praktisch in Personalunion auftraten.

13 Die Einwohnerzahl der Region stieg im Zeitraum 1981-2001 von ca. 80.000 auf 368.000 (vgl. Flores/Blanes 1984: 871; INE, Instituto Nacional de Estadística 2001). 14 Dies sind die traditionellen Anbaugebiete in den Tälern am Ostabhang der Anden nördlich von La Paz. Die dort geernteten Blätter dienen jedoch zum Großteil dem (legalen) traditionellen Konsum, d.h. sie werden „gekaut“. Auch eignen sie sich wegen ihres niedrigeren Alkaloid-Gehalts weniger für die Kokainproduktion. Aufgrund der wirtschaftlichen Notlage und der militärischen Repression hat die illegale Drogenproduktion aber auch in den Yungas Einzug gehalten. 15 Als Folge stieg die Auslandsverschuldung Boliviens im Zeitabschnitt 1971-1975 von 600 Mio. Dollar auf 1,5 Mrd. Dollar an (Bascopé Aspiazu 1982: 53ff).

Zielkonflikte zwischen Demokratie und ökonomischer Stabilität in Bolivien

135

Mit den Strukturanpassungsmaßnahmen kam es ab 1985 zu einer zweiten Expansionswelle im Kokaingeschäft. Ein Teil der arbeitslosen Minenarbeiter emigrierte nach Argentinien und unterstützte die zurückgebliebenen Familien mit Geldüberweisungen, andere reihten sich ein in das Heer der Straßenhändler von La Paz und El Alto, die meisten siedelten jedoch in den Chapare über, um im boomenden Kokaanbau ihr Auskommen zu finden. Im Zeitraum 1980-1988 verzwölffachte sich die dortige Kokaproduktion (vgl. Abbildung 1). 1990 war die Zahl der Familien, die in Bolivien vom Kokaanbau lebten, auf schätzungsweise 70.000 bis 100.000 gewachsen, was bei einer durchschnittlichen Familiengröße von 5 Personen 350.000 bis 500.000 Menschen bedeutet. Rechnet man die übrigen Beschäftigten der Kokainproduktion hinzu (Träger, Kokatreter, Zwischenhändler, Pastenhersteller) kommt man auf noch höhere Zahlen. Abbildung 1:

Anstieg des Koka-Anbaus im Chapare 1975-1988 1975

1980

1986

1987

1988

Fläche (ha)

5.510

12.608

59.000

70.000

145.000

Produktion (t)

10.330

24.100

132.500

160.000

290.000

Quelle: CIDRE und INE, zit. nach Labrousse 1988: 110; La difícil reconversión de los cultivos, El País vom 19.02.1988

Thuomi geht für 1990 von einem Prozentsatz zwischen 6,7% und 13,5% der gesamten erwerbstätigen Bevölkerung aus (2004: 47). Daten ähnlicher Dimension finden sich bei der Betrachtung der Exporterlöse: Ende der 1980er Jahre lag der jährliche Exportwert von Kokain und Kokainpaste zwischen 2,3 und 4,0 Mrd. Dollar, was den Umfang der legalen Exporte um das bis zu siebenfache überschritt (Krempin 1990: 23). Selbst der Innenminister der Regierung Paz Estenssoro, Juan Carlos Durán, schätzte, dass die Erlöse aus der Kokainproduktion 1986 den Gegenwert der legalen Ausfuhren immerhin um das drei- bis vierfache überstiegen haben (Bolivia Nr. 72/1988: 14). Zu beachten ist allerdings, dass mit ca. 300-700 Mio. Dollar nur ein Bruchteil der Gewinne in Bolivien verblieb. Der Rest wurde auf Bankkonten in Panama, Miami oder der Schweiz transferiert und stand dem Wertschöpfungsprozess nicht mehr zur Verfügung. Aber selbst der im Land verbleibende Teil der Erlöse hatte zeitweise einen ähnlichen Umfang wie die legalen Exporterlöse. 1990 schätzte die Regierung die Höhe der illegalen Deviseneinnahmen auf jährlich 600 Mio. Dollar (Bolivia Nr. 81/1990: 43), andere Quellen gehen von bis zu 900 Mio. Dollar aus (Birle 1996: 21). Im gleichen Zeitraum lagen die legalen Exporterlöse bei 724 Mio. Dollar (1989) bzw. bei 777 Mio. Dollar (1991) (Hofmeister 1996a: 94).16 Die Regierung Paz Estenssoro sah sich in der Drogenbekämpfung zunehmend zu einem politischen Spagat gezwungen. Einerseits musste sie die Forderungen der USA nach 16 Da es sich beim Kokainsektor um einen Bereich illegaler Wertschöpfung handelt, ist es praktisch unmöglich, an exakte empirische Daten zu gelangen. Daher variieren die Angaben je nach Quelle. Die offiziellen Schätzungen bezüglich des Anbaus und der Produktions- und Exportmengen beruhen zum großen Teil auf Satellitenbildern der USA, deren Genauigkeit umstritten ist.

136

Rüdiger Horst

konsequenter Zerstörung von Anbauflächen (erradicación) bedienen, um im Rahmen des US-Zertifizierungsprozess nicht als unkooperativ eingestuft zu werden.17 Eine Dezertifizierung im US-Kongress hätte für Bolivien verheerende Folgen: ausbleibende USFinanzhilfen, ungünstigere Zugangsbedingungen für US-amerikanische Märkte sowie mögliche Vetopositionen der USA bei der Kreditvergabe durch internationale und regionale Finanzinstitutionen wie der Weltbank oder der Interamerikanischen Entwicklungsbank. Auf der anderen Seite sah sich die Regierung mit den teils militanten Widerstandsaktionen der Kokabauern konfrontiert, die sich mit Hilfe der kampferprobten Minenarbeiter straff in gewerkschaftlichen Strukturen organisierten. Das Repertoire der Bauern im Widerstand gegen das militärische Vorgehen der Regierung reichte von wochenlangen Blockaden wichtiger Fernstraßen des Landes über Hungerstreiks bis hin zu bewaffnetem Widerstand gegen die Militäreinheiten auf den Feldern. Ergebnis war ein permanenter, aber unerklärter Ausnahmezustand im Chapare, gekennzeichnet durch an- und abschwellende Konfliktintensitäten, je nach dem, ob die Regierung gerade den US-Forderungen entsprechend Anbauflächen gewaltsam zerstörte oder von massiven Protesten der Bauern zu Verhandlungen über Möglichkeiten der zivilen Konfliktbeilegung gezwungen wurde. Diese sind bis heute immer wieder an der ökonomischen Realität gescheitert. Die Koka ist das stärkste cashcrop in der Region, und bisher ist es nicht gelungen, den Bauern eine Alternative zu bieten, die ihnen das Überleben in vergleichbarer Weise sichern könnte. Weder einmalige Ausgleichszahlungen für zerstörte Anbauflächen noch der Anbau von alternativen Produkten (u.a. Bananen, Orangen, Mais, Zucker) konnten die Notwendigkeit des Kokaanbaus zur Überlebenssicherung beenden. Bereits Ende der 1980er Jahre war klar, dass die Erlöse aus dem Anbau alternativer Agrarprodukte, die im Vergleich zur Koka viel geringere Einkommensmöglichkeiten bieten, den Bauern zur Ernährung ihrer Familien nicht ausreichen. Obendrein fehlt es an nationalen wie internationalen Absatzmärkten für alternative Produkte aus dem Chapare, woran sich bis in die jüngste Vergangenheit nichts geändert hat. 2

Die Regierung Paz Zamora (1989-1993): Verwaltung des status quo

Die Amtszeit der neuen Regierung unter dem MIR-Vorsitzenden Jaime Paz Zamora setzte kaum neue Akzente in der bolivianischen Reformdebatte. Die Koalition MIR-ADN mit dem Namen „Patriotische Übereinkunft zur nationalen Einheit“ (Acuerdo Patriótico de Unidad Nacional) sicherte dem IWF im Oktober 1989 die konsequente Weiterführung der Strukturanpassungen zu, was dem Land die Möglichkeit neuer Kredite offen hielt. Die wirtschaftspolitischen Reformen sollten nun durch ein sozialpolitisches Rahmenprogramm ergänzt werden, das aber größtenteils nur in der vagen Formulierung von Plänen bestand. Dazu gehörte u.a. die Schaffung eines Sozialen Investitionsfonds (Fondo de Inversión Social), der Mittel für das Erziehungs- und Gesundheitswesen bereitstellen sollte, Pläne für die Dezentralisierung und damit effektivere Organisation des Erziehungssektors sowie die Einführung einer Grundrente. Auch im Bereich der Drogenbekämpfungspolitik ergaben sich keine wesentlichen Veränderungen. Nachdem die erradicación auf Druck der USA vorübergehend auch unter Einbeziehung des Militärs durchgeführt wurde, kehrte Paz Zamora zu seiner früheren Poli17

Seit 1986 ist die Freigabe von Finanzhilfen durch den US-Kongress an die jährliche Feststellung der „Kooperationsbereitschaft“ des jeweiligen Empfängerlandes im Hinblick auf die US-Drogenpolitik gekoppelt.

Zielkonflikte zwischen Demokratie und ökonomischer Stabilität in Bolivien

137

tik der „Koka für Entwicklung“ (Coca por Desarrollo) zurück. Sie beabsichtigte, den gesamten illegalen Kokaanbau durch legale Erwerbsmöglichkeiten zu ersetzen. Die anfallenden Kosten in der Größenordnung von gut einer Milliarde Dollar sollten von der internationalen Staatengemeinschaft übernommen werden. An der Frage der Finanzierung scheiterte das Programm (Lessmann 1996: 161ff). Die Kontinuität des wirtschaftspolitischen Kurses beruhigte unterdessen Investoren und internationale Finanzinstitutionen. Die Bevölkerung erhielt im Hinblick auf die Verbesserung ihrer sozioökonomischen Lage allerdings kaum mehr als „vage Wechsel auf die Zukunft“ (Klein 2003: 217). 3

Die Regierung Sánchez de Lozada (1993-1997): Reformen der 2. Generation

Nach den vergleichsweise unspektakulären Jahren der Administration Paz Zamora kam es 1993 mit der Wahl des neuen Präsidenten Sánchez de Lozada (MNR) zu einer erneuten Reformdynamik, die in ihrem Ausmaß noch über die Veränderungen von 1985 hinausging. Sánchez de Lozadas Bündnis aus MNR und MRTKL18 hatte mit dem Wahlprogramm „Plan für alle“ (Plan de Todos) die überzeugendste Strategie vorgelegt und wurde mit 35,6% der Stimmen klarer Sieger der Wahlen. Die neue Regierung orientierte sich eng an der aktuellen internationalen Entwicklungsdiskussion, bereits im Vorfeld der Wahlen hatte sie sich zur „Strategie für nachhaltige Entwicklung“ der UNO bekannt und wie kaum eine andere Regierung Lateinamerikas die Notwendigkeit des Umweltschutzes betont (Birle 1998: 223). Mit Sánchez de Lozada und einer Gruppe liberaler Unternehmer hatte sich im MNR der reformorientierte Flügel gegen den unbeweglichen Parteiapparat durchgesetzt. Der Präsident selber war zum Zeitpunkt seiner Wahl als Minenunternehmer zu einem der reichsten Männer des Landes geworden, was ihm den Ruf eines kompetenten Fachmanns aus der Privatwirtschaft einbrachte. Das Neue an der Regierung Sánchez de Lozada beschreibt Petersen (1996: 52) zutreffend wie folgt: „Gemäß der Erkenntnis, dass nachhaltiger wirtschaftlicher Fortschritt nicht allein über entsprechend zielgerichtete Wirtschaftspolitik erreichbar ist, sondern auch komplementärer Anpassungen sozialer, ökologischer und politischer Art bedarf (…), betrachtet die Regierung Sánchez de Lozada ihre wirtschaftliche Reformpolitik als integralen Bestandteil ihres breit gefächerten Modernisierungsprogramms, das unter dem Motto „El Cambio para Todos“ [Der Wandel für Alle] auf buchstäblich umfassende Veränderung nicht allein der wirtschaftlichen, sondern auch der gesellschaftlichen Verhältnisse einschließlich der politischen, administrativen und rechtlichen Gegebenheiten des Landes abstellt.“

Das Regierungsprogramm El Cambio para Todos beinhaltete ein breit gefächertes Spektrum an Reformmaßnahmen, die grundsätzlich zwei Zielsetzungen verfolgten: zum einen die Festigung und Ausdehnung der Marktwirtschaft, d.h. weitergehende Liberalisierung von Märkten, Abbau von Handelsschranken sowie Entstaatlichung der volkswirtschaftlichen 18 Der MRTKL (Movimiento Revolucionario Tupac Katari de Liberación) war eine kleine, durch indianische Intellektuelle und NRO-Mitarbeiter geprägte Partei. Unter Bezugnahme auf den Aymara Tupac Katari, der im 18. Jahrhundert die letzten Aufstände gegen die spanische Herrschaft anführte, betonte sie auch gegen die Assimilierungsversuche aus der Linken die kulturelle Eigenständigkeit der indigenen Bevölkerung Boliviens. Der charismatische Vorsitzende der Partei, Victor Hugo Cárdenas, ein Aymara aus dem Hochland, wurde unter Sánchez de Lozada Vizepräsident.

138

Rüdiger Horst

Produktionsverhältnisse. Gleichzeitig sollten die gestaltbaren Rahmenbedingungen der Wirtschaft – wo nötig – revidiert werden, um die Organisation der Wirtschaftsabläufe weiter zu rationalisieren. Zum anderen war geplant, die Modernisierung nicht nur auf Wirtschaftsreformen zu beschränken, sondern auch auf solche zentralen Bereiche wie Verfassung, staatliche Verwaltung, Integrations- und Partizipationsmöglichkeiten der Bürger, den Bildungssektor und die Justiz auszudehnen. Es ging also nicht nur um fortgesetzte makroökonomische Stabilisierung, sondern auch um die Ausweitung der sozialen Basis für die demokratische Konsolidierung. Als strategische Ziele nannte die Regierung die Überwindung der einseitigen Abhängigkeit von Rohstoffexporten, wettbewerbsfähige Integration in die Weltwirtschaft, Überwindung jeglicher Form von Diskriminierung, Stärkung der partizipativen Elemente der repräsentativen Demokratie, Konsolidierung und Optimierung des demokratischen Systems und den besseren Schutz der Umwelt (Birle 1998: 223). Im Folgenden werden die wichtigsten Maßnahmen dieser zweiten Reformgeneration beleuchtet.

3.1 Verfassungs- und Justizreform Als Grundlage für alle weiteren Reformen traten 1994 wichtige Verfassungsänderungen in Kraft. Bereits in Art. 1 zeigt sich ein gewandeltes Verständnis des Staates: Bolivien versteht sich jetzt ausdrücklich als „multiethnisches, plurikulturelles, auf der Einheit und Solidarität aller Bolivianer“ beruhendes Gemeinwesen (República de Bolívia 1994a). Während die politischen Eliten seit der Revolution 1952 versucht hatten, die kulturelle Eigenständigkeit der indigenen Völker zu negieren bzw. diese durch Assimilierung in der hispanokreolischen Welt aufgehen zu lassen, erkannte die Verfassung 1994 erstmals die vielschichtige Zusammensetzung der „Nationalkultur“ an. Die wichtigste Veränderung in der Exekutive ist die Verlängerung der Amtszeit von Präsident und Vizepräsident von vier auf fünf Jahre. Eine Wiederwahl ist nach wie vor nicht unmittelbar, sondern erst nach Ablauf einer weiteren Legislaturperiode möglich. Erhält keiner der Präsidentschaftskandidaten die absolute Mehrheit, wählt das Parlament unter den beiden Bestplatzierten aus. Das Fehlen einer Stichwahl zwingt Parteien im Parlament zur Bildung von Koalitionen, d.h. die Anreize zur Konsensfindung werden gesteigert. Auch die beiden Kammern der Legislative waren von den Verfassungsreformen betroffen: Die Mitglieder des Abgeordnetenhauses und des Senats werden seit 1997 ebenfalls für fünf Jahre gewählt. Die Wahl der Abgeordneten wurde nach deutschem Vorbild geändert, sodass die Hälfte der Mandate seit 1997 in Wahlkreisen nach dem Mehrheitsprinzip gewählt wird und die Vergabe der anderen Hälfte wie zuvor über Parteilisten und nach Verhältniswahlrecht erfolgt. Für die Listenmandate wurde auf nationaler Ebene eine 3%-Hürde eingeführt. Auch im Bereich der Justiz hatte die Verfassungsänderung einschneidende Konsequenzen. Die drängendsten Probleme waren bisher die ausufernde Korruption und die völlig ineffektive Organisation der Justizverwaltung. Ein Großteil der Bevölkerung hatte durch hohe Gerichtskosten, fehlende Informationen, ethnische Diskriminierung sowie Sprachbarrieren (für die indigene Bevölkerung ist Spanisch eine Fremdsprache) faktisch gar keinen Zugang zur Justiz. Bei der Auswahl des Personals auf allen Ebenen vom Richter bis zum Verwaltungsangestellten war meist das richtige Parteibuch hilfreicher als die Qualifikation des Bewerbers (Birle 1998: 233). Zur Überwindung der geschilderten Probleme bestimmte die geänderte Verfassung die Einrichtung eines Verfassungsgerichts (Tribunal Constitucio-

Zielkonflikte zwischen Demokratie und ökonomischer Stabilität in Bolivien

139

nal) sowie eines Justizrats (Consejo de la Judicatura). Zudem wurde das Amt eines Ombudsmanns (Defensor del Pueblo) geschaffen und veränderte Wahlmodalitäten für die Bestellung des Verwaltungspersonals festgelegt. Die fünf Verfassungsrichter werden auf 10 Jahre mit Zwei-Drittel-Mehrheit durch den Kongress gewählt, sie sollen bei Streitfällen zwischen Verfassungsorganen entscheiden und die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen und Dekreten überwachen. Der Justizrat verwaltet den Gesamthaushalt der Judikative und ist für Disziplinarverfahren verantwortlich. Der Ombudsmann schließlich fungiert als eine Art Hüter der Menschenrechte und dient bei Übergriffen der Staatsorgane auf die verfassungsmäßigen Rechte der Bürger als Beschwerdeinstanz. Der größte Widerstand gegen die Reformen kam aus der Justiz selbst.19 Als wichtigste Gründe dafür sind die Neuordnung der inner-institutionellen Machtstrukturen, der Verlust traditioneller Privilegien und der Zwang zur Anpassung an neue Gesetze und Denkweisen zu nennen (Jost 2003: 356).

3.2 Kapitalisierung der staatlichen Unternehmen In wirtschaftspolitischer Hinsicht war die Beibehaltung makroökonomischer Stabilität für die Regierung Sánchez de Lozada eine unverhandelbare Richtschnur, demzufolge hielt sie strikt am 1985 eingeschlagenen Kurs fest. Um die im Regierungsprogramm El Cambio para Todos proklamierten wirtschaftspolitischen Ziele (Arbeitsplätze, Modernisierung der Wirtschaftsstruktur, Steigerung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit, Sicherung der ökonomischen Stabilität) zu erreichen, sah die Regierung eine besondere Form der (Teil-) Privatisierung der sechs großen staatlichen Unternehmen vor.20 Die zum Teil sehr ineffizient wirtschaftenden Betriebe hatten immer wieder Verluste in Millionenhöhe eingefahren, die bis dahin jedes Mal vom Staat ausgeglichen werden mussten. Schon im Wahlprogramm Plan de Todos war dazu vom MNR ein Konzept vorgestellt worden. Danach unterscheidet sich die Kapitalisierung insofern von der klassischen Privatisierung, als der Staat seine Unternehmen jeweils in eine gemeinsame Gesellschaft mit einem privaten Investor einbringt, welcher einen mindestens gleichwertigen Kapitalbetrag beisteuert (Birle 1998: 228). Auf diese Weise verfügen die neu entstandenen Unternehmen über den doppelten Kapitalstock. Voraussetzung dafür sollte laut Wahlprogramm allerdings sein, dass mindestens 51% des kapitalisierten Unternehmens in bolivianischer Hand bleiben. Den Investoren sollten dann jeweils 49% der Aktien und das Management der Gesellschaften übertragen werden. Weiter sah der Plan de Todos vor, den Mehrheitsanteil der Aktien formell allen volljährigen Bolivianern zu überschreiben, ihn aber treuhändlerisch durch eine zu gründende „Stiftung der Solidarischen Entwicklung“ (Fundación de Desarrollo Solidario, FUNDESOL) verwalten zu lassen und mit den Dividenden Projekte der sozialen Entwicklung zu finanzieren (Jost 2003: 358). Diese Kopplung von wirtschafts- und sozialpolitischen Reformen, die genau dem von Sánchez de Lozada vertretenen nachhaltigen Modernisierungsparadigma entsprach, hatte die Bevölkerung bei den Wahlen 1993 mehrheitlich überzeugt. Als die Regierung den Plan 19 Die Richter des Obersten Gerichtshofs (Corte Supremo) wandten sich entschieden gegen die Etablierung eines Verfassungsgerichts und beschuldigten die Exekutive, sie wolle die Gewaltenteilung untergraben und eine verfassungswidrige, vierte Gewalt schaffen. Hintergrund des Widerstands war die zu befürchtende Neugestaltung der Machtverhältnisse in der Justiz, zu Lasten des Obersten Gerichtshofs (Jost 2003: 352). 20 Betroffen waren die Staatsmonopole in folgenden Bereichen: Elektrizität (ENDE), Telekommunikation (ENTEL), Luftfahrt (LAB), Eisenbahn (ENFE), Erdöl und Erdgas (YPFB) und die Metallverhüttung (EMV).

140

Rüdiger Horst

1994 mit dem Kapitalisierungsgesetz (Ley de Capitalización) in die Tat umsetzte, ergaben sich jedoch einige Veränderungen. In den Verhandlungen mit den Investoren zeigte sich, dass die angestrebte Aktienmehrheit in bolivianischer Hand nicht durchzusetzen war. Stattdessen wurden nun 50% der Aktien übertragen und eine Klausel in die Verträge übernommen, die es den Kapitalgebern untersagte, zu einem späteren Zeitpunkt weitere Aktien zu erwerben. An dieser Stelle entzündeten sich die Proteste in der Bevölkerung. Gewerkschaften und Opposition, für die es sich bei dem ganzen Kapitalisierungsprojekt spätestens jetzt um reinen Etikettenschwindel handelte, warfen Sánchez de Lozada Wahlbetrug und den Ausverkauf nationaler Interessen vor. Neben dem Verzicht auf die Aktienmehrheit gab es bei der Umsetzung des Projekts noch weitere Änderungen. Anstatt das bolivianische Aktienpaket der FUNDESOL zu übertragen, beschloss die Regierung 1996, die Kapitalisierung mit der Einrichtung eines privaten Rentensystems individueller Kapitaldeckung zu verbinden. Die Verwaltung von Aktien und auflaufenden Dividenden wurde privaten Gesellschaften (Administradoras de Fondos de Pensiones, AFP) übertragen. Es handelt sich dabei um (teilweise bolivianische) Ableger von internationalen Kapitalanlagegesellschaften, denen mit den bolivianischen Anteilen an den kapitalisierten Unternehmen ein attraktives Grundkapital für den Einstieg in den bolivianischen Anlagemarkt geboten werden sollte (Bonadona Cossío 2003: 15). Nun befand sich sowohl die unternehmerische Entscheidungsgewalt als auch der bolivianische Aktienanteil in den Händen von privaten, größtenteils ausländischen Unternehmen. In diesem Ergebnis waren die in den Wahlen mehrheitlich legitimierten Reformpläne der Regierung nicht mehr wiederzuerkennen. Auch die Einführung einer durch die Dividenden finanzierten jährlichen Grundrente ab dem 65. Lebensjahr konnte die massive Ablehnung des Projekts Kapitalisierung-Rentenreform durch weite Teile der Bevölkerung nicht mehr ändern.21

3.3 Volksbeteiligungs- und Dezentralisierungsgesetz Nach der Verfassung von 1967 war die bolivianische Territorialverfassung wie folgt strukturiert: Unterhalb der zentralstaatlichen Ebene mit Regierungssitz in La Paz bildeten neun departamentos (La Paz, Cochabamba, Santa Cruz, Oruro, Potosí, Tarija, Chuquisaca, Beni und Pando) die mittlere Verwaltungsebene. Oberste Repräsentanten der Exekutive waren dort die vom Präsidenten ernannten Präfekten. Auf kommunaler Ebene setzen sich die Gemeinderegierungen aus den für zwei Jahre gewählten Gemeinde- bzw. Stadträten (Consejo Municipal) zusammen, die ihrerseits die Bürgermeister (Alcalde) wählten. Solche Gemeinderegierungen gab es aber lediglich in Zentren ab 2000 Einwohnern, d.h. für große Teile des dünn besiedelten Landes existierte keine zuständige Kommunalverwaltung und damit keine staatliche Repräsentation. Dieser Missstand setzte sich in der Finanzverfassung fort. So erhielten bis 1993 die departamentos und Gemeinden zusammen etwa 25% des nationalen Steueraufkommens, 90% dieser Gelder gingen jedoch an die drei reichsten departamentos La Paz, Santa Cruz und Cochabamba (Birle 1998: 224). Die meisten kleineren Gemeinden hatten aufgrund der fehlenden Finanzmittel keinerlei Möglichkeit zur Planung, Finanzierung und Durchführung lokaler Entwicklungsprojekte (z.B. Infrastruktur, Bildungs- und 21 Das lag auch daran, dass dieser „Solidaritätsbonus“ (Bono Solidario) erstmalig am Ende der Legislaturperiode, drei Monate vor der nächsten Präsidentschaftswahl, ausgezahlt wurde. Sánchez de Lozadas Nachfolger, ExDiktator Hugo Banzer, schaffte die Regelung dann wieder ab.

Zielkonflikte zwischen Demokratie und ökonomischer Stabilität in Bolivien

141

Gesundheitswesen). Über zentral gesteuerte, regionale Entwicklungsgesellschaften flossen zwar sporadisch Gelder des Zentralhaushalts für Investitionen im ländlichen Raum, oft sorgten aber ineffiziente Verwaltungen und grassierende Korruption für erhebliche Verluste, sodass der Großteil der Gelder bereits auf dem Weg in die Gemeinden verschwand. Ansonsten standen für Investitionen in Entwicklungsprojekte lediglich die schmalen Budgets lokal tätiger NROs bzw. international finanzierte Entwicklungsfonds zur Verfügung. Zusammenfassend lassen sich drei große Probleme erkennen, die sich aus der alten Territorialverfassung ergaben: erdrückender Zentralismus, fehlende Präsenz des Staates in großen Teilen seines Territoriums und ein eklatanter Mangel an Ausgleichsmechanismen zwischen reichen und armen Regionen (Birle 1998: 224). Das unter Präsident Sánchez de Lozada im April 1994 verabschiedete Volksbeteiligungsgesetz (Ley de Participación Popular, LPP) führte nun zu einer funktionalen und finanziellen Stärkung der untersten Verwaltungsebene. Auf der Basis der Verfassungsreform sorgten neu gegründete Gemeinden und veränderte Jurisdiktionsgrenzen seit 1994 erstmals für eine Erfassung des gesamten Staatsterritoriums. Die 311 neuen Gemeindeverwaltungen werden im Gemeindegesetz als autonome, lokale Regierungen bezeichnet. Diese Autonomie äußert sich darin, dass den Gemeinden Aufgaben und Kompetenzen aus bislang zentralstaatlich organisierten Politikbereichen übertragen wurden. Vor allem im Erziehungs- und Gesundheitswesen sowie im Bereich der lokalen Infrastruktur liegt die Zuständigkeit für Planung und Ausführung von öffentlichen Maßnahmen (u.a. Schulen, Sportstätten, Krankenhäuser und kommunale Straßen) jetzt ausschließlich bei den lokalen Gemeinderegierungen. Zur Finanzierung ihrer Rechte und Pflichten bekommen die Gemeinden durch die LPP einen festen Anteil von 20% des nationalen Mehrwertsteueraufkommens zugewiesen und erhalten das Recht, Gemeindesteuern zu erheben.22 Zudem werden die Mittel entsprechend der jeweiligen Bevölkerungszahlen verteilt, Basis dafür sind die Ergebnisse der Volkszählung von 1992. Die gesamten Veränderungen führten dazu, dass die Gemeinden finanziell am Ende erheblich besser ausgestattet waren, ihr Haushaltsvolumen verdoppelte sich von 76,5 Mio. Dollar (1990) auf 155,5 Mio. Dollar (1996). Ein weiteres Ziel der LPP war neben den Bemühungen zur politisch-administrativen Dezentralisierung die verbesserte Integration der marginalisierten, überwiegend indigenen Landbevölkerung durch erweiterte Möglichkeiten der politischen Partizipation. Dies sollte zur weiteren Konsolidierung der Demokratie beitragen und im Übrigen auch Enttäuschung und Wut angesichts der katastrophalen sozioökonomischen Lage auf dem Land in systemische Bahnen kanalisieren. Kernstück der erweiterten Partizipation sind die Territorialen Basisorganisationen (Organizaciones Territoriales de Base, OTB) und die Überwachungskomitees (Comités de Vigilancia, CV). Über die OTB und CV können sich Bürger auf kommunaler Ebene an der Planung und Kontrolle der übertragenen Aufgaben beteiligen, ohne Mitglied in einer bestimmten Partei zu sein. Die OTB repräsentieren die Bevölkerung eines bestimmten Gebietes und können sich gemäß der Tradition und Kultur der jeweiligen Einwohnerschaft frei organisieren. Dies ist in Bolivien besonders sinnvoll, da die traditionellen indigenen Autoritäten und Formen politischer Organisation im abgelegenen Hochland eine wesentlich höhere Bedeutung haben als die formalstaatlichen Autoritäten. Mit der 22 Die Gemeindesteuer führte jedoch kaum zu nennenswerten Steigerungen der kommunalen Finanzmittel, da die große Mehrheit der Hochlandbevölkerung aufgrund ihrer Armut über kein steuerpflichtiges Einkommen verfügt und auch die Besitztümer an Grund und Boden selten steuerpflichtige Größen erreichen (Ströbele-Gregor 2000: 156).

142

Rüdiger Horst

LPP ist es zum ersten Mal zur rechtlichen Anerkennung indigener Repräsentationsformen gekommen, indem die OTB hinsichtlich der auf die Gemeinden übertragenen Aufgabenbereiche über ein Vorschlags- bzw. Planungsrecht verfügen und bei der Erstellung von Gemeindeentwicklungsplänen beteiligt werden müssen. Die CV fungieren als Bindeglied zwischen Gemeinderegierung und den OTB, wobei jede OTB einen Vertreter in die Komitees entsendet. Diese haben ein Kontrollrecht bezüglich der Ausführung von Maßnahmen, d.h. sie überwachen die Umsetzung der verabschiedeten Entwicklungspläne. Entscheidungsberechtigt in der Gemeinderegierung sind aber nach wie vor nur die Parteien, was in der indigenen Bevölkerung auf Kritik stieß.23 Politische Parteien werden von ihr – meist nicht zu Unrecht – eher als Organe der Pfründeverteilung denn als Mittler von Interessen betrachtet. Die Bestimmungen der LPP wurden im Januar 1996 durch das Dezentralisierungsgesetz (Ley de Dezentralización Administrativa) ergänzt. Forderungen nach direkt gewählten Staatsorganen auf der Ebene der departamentos erteilte die Regierung eine Absage. Mit dem Gesetz wurden aber so genannte Consejos Departamentales eingeführt, die mit ZweiDrittel-Mehrheit von den Gemeinderäten gewählt werden. Sie sind zuständig für die Verabschiedung der Haushalte der jeweiligen departamentos, überwachen die regionalen Entwicklungspläne und kontrollieren die Amtsführung des Präfekten. Mit einer Zwei-DrittelMehrheit können sie dem Präfekten das Misstrauen aussprechen und ihn so zum Rücktritt zwingen.24

3.4 Bildungsreform Die Reform des Erziehungs- und Bildungswesens nahm im Gesamtpaket der Regierung Sánchez de Lozada eine zentrale Rolle ein, denn man versprach sich von einem allgemein höheren Bildungsgrad positive Auswirkungen auch auf die wirtschaftliche und soziale Entwicklung des Landes. Die beiden grundsätzlichen Zwecke von Schule und Ausbildung, nämlich einerseits Qualifizierung durch Wissenserwerb und andererseits Integration im Sinne einer Identifikation mit der Gesellschaft, konnten bisher in Bolivien nur bruchstückhaft erreicht werden. 1993 lag die Analphabetenquote laut einer Untersuchung der Vereinten Nationen bei durchschnittlich 20%, demnach beherrschten 27,7% der Frauen und 11,8% der Männer weder Lesen noch Schreiben. Getrennt nach Stadt und Land sowie Frauen und Männern ergeben sich große Unterschiede: Unter den städtischen Frauen waren 15,5% Analphabetinnen, bei den Männern lag der Wert nur bei 3,8%. Bezogen auf die ländlichen Gebiete lagen die Werte erheblich höher, nämlich 49,9% bei den Frauen und 23,1% bei den Männern (nach Ströbele-Gregor 1996: 62). Um diese Situation zu ändern, strebte die Regierung eine Reform der Lehrpläne, der Aus- und Fortbildung von Lehrern sowie des Verwaltungssektors an. Im Juli 1994 verabschiedete der Kongress dazu das Erziehungsreformgesetz (Ley de Reforma Educativa). Es setzte vor allem im Bereich der Grundschule an und verfolgte drei grundsätzliche Zielset23

Zur Kritik an dieser „Demokratisierung von oben“ vgl. Ströbele-Gregor 2000. Das Verfahren zur Einsetzung der Präfekten wurde unter der Regierung Mesa geändert. Seit 2005 werden die Kandidaten für das Amt mit einfacher Mehrheit von der jeweiligen Bevölkerung gewählt und müssen dann vom Präsidenten ernannt werden. Diese Neuregelung wurde auf den Forderungsdruck der departamentos des östlichen Tieflandes hin vorgenommen und ist als Versuch zu werten, die Dynamik der dortigen Autonomiebestrebungen zu entschärfen. 24

Zielkonflikte zwischen Demokratie und ökonomischer Stabilität in Bolivien

143

zungen: Dezentralisierung und Rationalisierung der Verwaltung, Verbesserung der Ausbildung und Infrastruktur sowie Abbau der Diskriminierung von Frauen bzw. Mädchen und der indigenen Bevölkerung. Kernpunkt der Reform war die Einführung einer zweisprachigen Grundschulbildung (Interkulturelle Zweisprachige Pädagogik, IZP). Auf diese Weise wollte man allen Kindern die Möglichkeit geben, die ersten Jahre in ihrer Muttersprache unterrichtet zu werden.25 Mit dem zweisprachigen Bildungssystem erfüllte sich eine alte Forderung, die bereits in den 80er Jahren von unterschiedlichen indigenen Verbänden gestellt wurde, aber im Kontext eines assimilierenden und homogenisierenden Nationalstaatskonzepts bislang keine Chance auf Verwirklichung gehabt hatte. Auf der Basis des geänderten Art. 1 der Verfassung erhoffte sich die Regierung durch die IZP eine verbesserte Integration der indigenen Bevölkerungsmehrheit, die Festigung der nationalen Einheit und damit mehr soziale und politische Stabilität. Die Hürden bei der Umsetzung der Bildungsreform waren dank der Unterstützung durch multilaterale Kreditgeber nicht finanzieller Natur. Vielmehr gab es massiven Widerstand von Seiten der Verwaltung und der Lehrkräfte selbst. In der zentralstaatlichen Verwaltung wehrten sich diejenigen gegen das Reformvorhaben, deren Einfluss durch die Dezentralisierung von Kompetenzen zurückgehen sollte. Für die trotzkistisch geprägten Lehrergewerkschaften stellte das Gesetz einen neoliberalen „Reflex […] auf den ab 1985 vollzogenen Wandel des bolivianischen Wirtschaftsmodells [dar], durch das der vom USamerikanischen Neokolonialismus dominierte Markt sich seine Voraussetzungen zu schaffen sucht“ (Jost 2003: 361). Ähnliche Argumente führten auch der Gewerkschaftsdachverband COB (Central Obrera Boliviana) und der indigene Bauernverband CSUTCB (Confederación Sindical Única de Trabajadores del Campo de Bolívia) an, wenn auch mit mehr Kompromissbereitschaft als die Lehrergewerkschaften. Der radikale Widerstand der Lehrer26 lässt indes vermuten, dass es noch andere Gründe für eine so konsequente Ablehnung gab. Vertreter der Gewerkschaften betonten immer wieder, mit den inhaltlichen Aspekten wie der IZP durchaus konform zu gehen, nicht aber mit den arbeitsrechtlichen Neuerungen und dem daraus resultierenden Privilegienverlust (nach Ströbele-Gregor 1996: 70). So waren die Gewerkschaften weder bereit, die Abschaffung der Zwangsmitgliedschaft aller Lehrer hinzunehmen, noch wollten sie ihren großen Einfluss in Fragen der Schulverwaltung, Stellenbesetzung und Beförderung verlieren. Außerdem befürchteten sie im Zuge der neoliberalen Wende eine Privatisierung des Bildungswesens. Die Lehrkräfte selber sträubten sich gegen die geplanten periodischen Überprüfungen ihres Wissensstandes. Um die katastrophale Lage in den staatlichen Schulen zu ändern, forderten sie statt dessen im Kontext einer nachhaltigen Bildungspolitik eine Erhöhung ihrer tatsächlich erbärmlichen Gehälter,27 ausreichende Ernährung der Kinder sowie eine Verbesserung der ländlichen Infrastruktur. Auch wenn die geplanten Veränderungen angesichts der jahrhundertelangen Aus25 Bolivien ist neben Guatemala das Land Lateinamerikas mit dem höchsten indigenen Bevölkerungsanteil. Schätzungen gehen von bis zu 70% aus, bezogen auf die (Hoch-) Landbevölkerung sind es über 95%. Laut Volkszählung von 1992 sprechen fast 60% der Bevölkerung eine der 35 indigenen Sprachen als Muttersprache. Den Hauptanteil haben dabei Aymara und Quechua im Hochland sowie das Guaraní im Tiefland. 26 Nach zahlreichen Streiks und Straßenblockaden rief die Regierung am 18. April 1994 vorübergehend den Ausnahmezustand aus, in dessen Verlauf Gewerkschaftsführer verhaftet wurden und streikenden Lehrern mit Entlassung gedroht wurde. Nach vier Wochen konnten die Verhandlungen wieder aufgenommen werden. 27 Die meisten Lehrer müssen in (mehreren) Nebenjobs dazuverdienen, um sich und ihre Familien ernähren zu können. Bereits unter der Regierung Paz Estenssoro hatten bis 1987 tausende Lehrer die Schulen verlassen, da die Gehälter für den Unterhalt ihrer Familien nicht ausreichten (Bolivia Nr. 67/1987: 13-14).

144

Rüdiger Horst

grenzung der indigenen Bevölkerungsmehrheit ein bemerkenswertes Novum darstellten, bleibt festzuhalten, dass sie bis zum Ende der Legislaturperiode nur unzureichend umgesetzt werden konnten. Dies lag zum einen am geschilderten Widerstand innerhalb des Sektors, ein anderes Problem war jedoch der Mangel an zweisprachigen Lehrkräften, die in der Lage gewesen wären, mit der IZP bedeutende Veränderungen im Erziehungsalltag in Gang zu setzen. 4

Legitimitätskrise der Demokratie

Mitte der 90er Jahre zeichneten Meinungsumfragen in Bolivien ein düsteres Bild hinsichtlich der Legitimität und Glaubwürdigkeit staatlicher Institutionen. In der Studie La Seguridad Humana en Bolívia28 von 1996 gaben 80,1% der Befragten an, seit Demokratisierung und Wirtschaftsreformen habe sich die Entwicklung des Landes verschlechtert oder trete auf der Stelle. Nur 3,4% gaben an, die Situation habe sich merklich verbessert. 54% der Bolivianer meinten, sowohl die Situation auf dem Arbeitsmarkt als auch ihr verfügbares Einkommen habe sich verschlechtert. Darüber hinaus waren 19,5% der Meinung, die Korruption sei das größte Problem für die demokratische Entwicklung des Landes, und über 72% glaubten, dass sich die Korruption weiter ausgebreitet habe. Dieser Vorwurf trifft alle staatlichen Institutionen. Die Parteien schneiden mit 90,7% in der Einschätzung der Bevölkerung am schlechtesten ab, gefolgt von der Regierung (81%), dem Parlament (77,7%), der Justiz (76,7%), dem Militär (70,2%) und den Gewerkschaften (64%). Was die politische Partizipation der Bevölkerung angeht, verneinten 68,8% der Menschen die Frage, ob ihre Meinung bezüglich der nötigen Veränderungen von den politischen Funktionsträgern wahrgenommen würde. Schließlich gaben 81% an, am politischen Prozess entweder gar nicht oder nur bei Wahlen partizipieren zu können. Diese Zahlen deuten eine tiefe Vertrauenskrise des demokratischen Ordnungssystems, seiner Funktionsträger und seines sozialen Gefüges in Bolivien an. Die Fortsetzung dieser Entwicklung spiegelt sich in den Umfragewerten des Latinobarómetro wider (vgl. Abbildung 2): Während die Bereitschaft zur Unterstützung der Demokratie in Bolivien grob um den lateinamerikanischen Durchschnitt pendelt, ergeben sich hinsichtlich der Zufriedenheit mit der Demokratie deutlich schlechtere Zahlen. Gegen Ende der ersten Präsidentschaft Sánchez de Lozadas (1993-1997) steigen die Umfragwerte zwar von 25% auf immerhin 33%, gehen dann aber wieder deutlich zurück.

28 Die Studie zu verschiedenen Aspekten der sozialen Sicherheit wurde 1995 von der bolivianischen Regierung, den Vereinten Nationen und ILDIS (Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales) in Auftrag gegeben (PRONAGOB, Programa Nacional de Gobernabilidad 1996). Sie beruht auf 4.250 Interviews, ihre Repräsentativität wurde mit 78% angegeben. Die in diesem Abschnitt verwendeten Umfrageergebnisse sind, soweit nicht anders angegeben, dieser Studie entnommen.

Zielkonflikte zwischen Demokratie und ökonomischer Stabilität in Bolivien Abbildung 2:

Unterstützung der Demokratie Zufriedenheit mit der Demokratie

145

Einstellungen zur Demokratie in Bolivien, in % (Durchschnitt für Lateinamerika) 1996

1997

1998

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

64 (61)

66 (62)

55 (62)

62 (60)

54 (48)

56 (56)

50 (53)

45 (53)

49 (53)

62 (58)

25 (27)

33 (41)

34 (37)

22 (36)

16 (25)

24 (32)

25 (29)

17 (29)

25 (31)

39 (38)

Quelle: Latinobarómetro 2006

Eine positive Entwicklung ergibt sich erst wieder ab 2005/2006, was mit dem Rücktritt Mesas und vor allem mit der Wahl Evo Morales´ zum Präsidenten zu erklären ist. Ob sich dieser Trend fortsetzen wird, bleibt abzuwarten. Welche konkreten Gründe gibt es nun für die offensichtliche Legitimitätskrise der bolivianischen Demokratie? Zum einen ist es trotz umfangreicher Reformen nicht zu einer merklichen Verbesserung der Alltagsrealität der Bevölkerung gekommen. Zwar kämpft heute in Bolivien niemand mehr mit horrenden Inflationsraten, aber die Familien der ehemaligen Industrie- und Bergarbeiter, die im Zuge der Strukturanpassungen Beschäftigung und Einkommen verloren haben, können diesen Erfolg kaum als solchen wahrnehmen. Zum anderen spielt das Verhältnis zwischen Regierenden und Regierten eine Rolle. Whitehead (2001: 9ff) identifiziert das Ausmaß der Abgehobenheit und Isolation der politischen Klasse vom Rest der Bevölkerung bereits zu Beginn des Jahrtausends als größte Gefahr für das Überleben der bolivianischen Demokratie: „Electoral competition may be presented as the 'only game in town', but if it is seen as protecting the undeserved privileges of a ‘partidocracia’, large sections of the population may see no reason to play the game or may even be attracted to 'antisystem' challengers.“

Die Krise ist demnach also auf ein gestörtes Verhältnis zwischen Regierenden und Regierten zurückzuführen, ihre Ursachen sind damit auf der vermittelnden, intermediären Ebene zu suchen. Andererseits begünstigt die Entfremdung von politischer Klasse und Bevölkerung die autoritäre Setzung von (Reform-)Politiken ohne Einbezug der Betroffenen, wodurch sich der Rückgang demokratischer Legitimität von Regierungshandeln noch verstärkt. Um die Krise der bolivianischen Demokratie in einem umfassenden Sinne als Ergebnis einer Wechselwirkung zwischen wirtschaftlichen, politischen und sozialen Entwicklungen verdeutlichen zu können, werden nachfolgend die veränderten Bedingungen bei der Herstellung von Legitimität im politischen System Boliviens untersucht.

146 5

Rüdiger Horst Input-Legitimation: Die Gewerkschaftsbewegung

Neben den Parteien sind die Gewerkschaften für die soziale Integration innerhalb eines politischen Systems von zentraler Bedeutung. Sie sind die klassischen Akteure bei der politischen Organisation entlang gleicher sozialer Interessen. Durch ihre Aggregatsfunktion im Bereich der Arbeitsbeziehungen tragen Gewerkschaften zur Legitimation demokratischer Herrschaft auf der Input-Seite des politischen Systems bei. Die bolivianische Gewerkschaftsbewegung, repräsentiert durch die COB und ihre nachgeordneten Strukturen, kann diesen Beitrag aus verschiedenen Gründen nicht leisten. Seit ihrer Gründung im Zuge der Revolution von 1952 war die COB stets mehr als eine die Interessen ihrer Mitglieder verteidigende Arbeitnehmervertretung. Als Ausdruck der Würdigung der Verdienste der (Minen-)Arbeiterkampftruppen während der Revolution wurde der COB entscheidender Einfluss auf die wirtschaftlichen und politischen Entscheidungen zugesichert, indem sie im Rahmen einer „Mit-Regierung“ (co-gobierno) umfangreiche Mitspracherechte bei der Ernennung von Ministern und in der Leitung der staatlichen Betriebe, vor allem der COMIBOL, erhielt. Im Rahmen aufkommender sozialer Verteilungskonflikte entfremdeten sich MNR und COB jedoch immer mehr und standen sich schließlich in offener Gegnerschaft gegenüber. Als Gegenpol zur Staatsmacht in einem „dualen System der politischen Macht“ (poder dual) hatte die COB gewerkschaftliche und politische Funktionen und repräsentierte sowohl unter den MNR-Regierungen (1952-1964) als auch im Kampf gegen die Militärdiktaturen (1964-1982) die Bevölkerungsmehrheit. Insbesondere ab 1964 war sie die Plattform aller demokratischen Kräfte der Gesellschaft und vereinte diese gegen den gemeinsamen Gegner. Hintergrund für die zentrale Rolle der COB war die Schwäche und Zersplitterung der linken Parteien, die aufgrund dessen keine angemessene Repräsentation der Bevölkerung wahrnehmen konnten (Krempin 1990: 32). Zur Durchsetzung ihrer politischen und wirtschaftlichen Forderungen nutzte die COB ihr außergewöhnliches Mobilisierungspotential, indem sie ihre Mitgliedsorganisationen zu Demonstrationen, Streiks und Straßenblockaden aufrief. Traditionelles Rückgrat der COB war die Minenarbeiter-Gewerkschaft FSTMB (Federación Sindical de Trabajadores Mineros de Bolívia). Dies lag einerseits an der wirtschaftlichen Bedeutung des Minensektors, andererseits ließen die harten Arbeitsbedingungen und die alltäglichen Diskriminierungserfahrungen bei den meist indigenen mineros ein „kollektives Bewusstsein von Unterdrückung und Ausbeutung“ (Mansilla 1994: 133) entstehen. Unter dem Einfluss trotzkistischer und kommunistischer Gruppen entwickelte sich eine radikale Ablehnung der herrschenden Gesellschaftsordnung. Als wichtigstes Erbe dieser Zeit gilt in der COB ein bis heute weit verbreitetes Politikverständnis im Sinne einer klassenbezogenen lógica de guerra, nach der Politik der erbarmungslose Kampf zwischen unversöhnlichen Gegnern ist.29 Da auch unter den Militärs der Staat entscheidender Protagonist des wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Lebens blieb, entwickelte die COB eine ambivalente Staatsfixiertheit, in der sich Staatsfeindlichkeit und Staatsgläubigkeit mischen. Ihr spezifisches Politikverständnis und ihre ambivalente Haltung zum Staat erschwerten der COB (und weiten Teilen der bolivianischen Linken), sich auf die veränderten gesellschaftlichen Rahmenbedingungen mit der Demokratisierung ab 1982 und der neoliberalen Wende ab 1985 einzustellen. 29 Jegliche Kompromissbereitschaft wird als „Klassenkollaboration“ und „Verrat“ eingestuft  ein Dogma, das wesentlich auf Einflüsse von Trotzkismus und Anarchosyndikalismus zurückgeht.

Zielkonflikte zwischen Demokratie und ökonomischer Stabilität in Bolivien

147

Als Antwort auf die Verkündung des Dekrets 21060 rief die COB am 9. September 1985 den Generalstreik aus, worauf die Regierung mit massiven Entlassungsdrohungen reagierte. Da das Dekret auch die Aufhebung des allgemeinen Kündigungsschutzes beinhaltete, zeigten diese Drohungen schnell Wirkung und die Streikbereitschaft vor allem der Angestellten ließ deutlich nach. Als die COB versuchte, den Konflikt über die Ausrufung eines nationalen Hungerstreiks zu radikalisieren, reagierte Paz Estenssoro mit der Verhängung des Ausnahmezustands und ließ über 140 Gewerkschaftsfunktionäre in weit abgelegene Urwaldregionen im nordöstlichen Tiefland verbannen. Damit wurden die Betroffenen monatelang von den entscheidenden Schaltstellen ferngehalten und der gewerkschaftlich organisierte Protest gegen den Umbau des Wirtschaftssystems brach bis auf weiteres zusammen. Allerdings waren weite Teile der Bevölkerung auch bereit, die angekündigten Maßnahmen zu akzeptieren  angesichts einer Hyperinflation mit stündlichem Preisverfall von 1,4% im August 1985 war praktisch jedes Mittel recht, das wirtschaftliche Planbarkeit wieder einigermaßen zu ermöglichen versprach (Eróstegui 1996: 37). Doch die gesunkene Mobilisierungskapazität war lediglich der erste Schock für die COB. Die Massenentlassungen und Umstrukturierungen führten zu einer weiteren Schwächung der Gewerkschaftsbewegung. Die Gunst der Stunde nutzend, führte die Regierung Paz Estenssoro die Entlassungen weit über das wirtschaftlich notwendige Maß hinaus, um so mit den Bergarbeitern bzw. der COB insgesamt den bedeutendsten Gegner der Transformation zu schwächen (Krempin 1990: 41). Der darauf folgende Mitgliederschwund traf die COB hart, er schwächte sowohl ihre reale Kampfkraft als auch ihr Selbstverständnis als einzig legitime Repräsentationsinstanz der bolivianischen Bevölkerung. Zusätzlich führte ihre Unfähigkeit, auf die veränderten gesellschaftlichen Rahmenbedingungen zu reagieren, zu weiterem Legitimitätsverlust in der Bevölkerung und zu internen Richtungskämpfen, was sie in den politischen Auseinandersetzungen zusehends isolierte. Während die Krise bis 1989 innerhalb der COB schlicht geleugnet wurde,30 begann im September 1989 auf dem VIII. Nationalen Gewerkschaftskongress eine erste Auseinandersetzung vor allem mit der veränderten Mitgliederstruktur des Dachverbands. Bisher war der Grundpfeiler der Gewerkschaftsbewegung die FSTMB gewesen, was sich auch in der Organisationsstruktur der COB niederschlägt. So werden im Rahmen der „qualifizierten Repräsentation“ (representación calificada)31 die hohen Ämter bis hin zum Exekutivsekretär stets mit Vertretern des Minensektors besetzt. Auch die prozentuale Zusammensetzung der Nationalkongresse ist durch dieses Prinzip praktisch im Voraus festgelegt und orientiert sich nicht an der Stärke der jeweiligen Mitgliedsverbände (Jost 2003: 302f). Auf dem Kongress forderten nun die Vertreter des informellen Dienstleistungssektors und vor allem die campesinos eine realistischere Repräsentation ihrer Gruppen. Obwohl nur marginale Veränderungen des Delegiertenschlüssels zur Abstimmung standen, rief der Vorschlag heftigen Widerstand der Industriearbeiter auf den Plan (Krempin 1990: 47).32 Diese sahen die „proletarische Hegemonie“ innerhalb der COB und damit auch die ideologische Grundorientierung gefährdet. Aus demokratischer Perspektive erscheint diese Auseinandersetzung unverständlich, denn faktisch hatte die Strukturanpassungspolitik zu einer grundlegenden qualita30 Man begründete die sinkende Mobilisierungskraft mit der Ermüdung der Bevölkerung durch die harten Auseinandersetzungen während der Hyperinflationskrise unter der Regierung Siles Zuazo. 31 Dieses Prinzip dient seit 1954 der Sicherstellung der Hegemonie des als Avantgarde der Arbeiterklasse verstandenen Minensektors, unabhängig von der tatsächlichen Mitgliederstärke der verschiedenen Sektoren. 32 Folgende Veränderungen waren geplant: Arbeiter von 52% auf 48%, Bauern von 13% auf 16%, Mittelklasse und informeller Sektor von 27% auf 28%. Der Rest blieb nachgeordneten COB-Gliederungen vorbehalten.

148

Rüdiger Horst

tiven Veränderung des Arbeitsmarktes und damit der relativen Größe der einzelnen Sektoren geführt. 1989 betrug die Zahl der staatlich angestellten Minenarbeiter nur noch 6.000, die der festangestellten Industriearbeiter weniger als 14.000. Die Straßenhändler waren dagegen auf etwa 80.000 angewachsen und die campesinos stellten mit 550.000 ohnehin die größte Gruppe der Erwerbstätigen (Krempin 1990: 48). Der Kongress endete mit dem Auszug des Bauernverbands CSUTCB, womit sich dessen zunehmende Bereitschaft abzeichnete, den künftigen Weg auch ohne die COB zu gehen.33 Auch zur 1989 gewählten neuen Regierung, in der sich mit Jaime Paz Zamora (MIR) und Hugo Banzer (ADN) ehemalige Todfeinde34 gegen den bisher regierenden MNR verbündet hatten, ging die COB auf Konfrontationskurs. Nachdem Präsident Paz Zamora kurz nach seiner Amtseinführung die Kürzung einer jährlichen Sonderzulage von 300 Bolivianos für Lehrer verkündet hatte, gingen im Oktober 1989 tausende von Lehrern und Sympathisanten in La Paz in den Hungerstreik.35 Ihrer Forderung nach Rücknahme der Kürzung oder einer Gehaltserhöhung um 20% begegnete die Regierung am 15. November 1989 mit der Ausrufung des zweiten Ausnahmezustands seit der Demokratisierung. Über 800 Menschen wurden zeitweise inhaftiert bzw. in bewährter Weise in abgelegene Urwaldregionen deportiert. Mit der kompromisslosen Niederschlagung der gewerkschaftlichen Forderungen verspielte der MIR viele Sympathien in der Bevölkerung, hatten seine Spitzenvertreter doch im Wahlkampf noch versprochen, die NPE sozialverträglicher zu gestalten.36 Auch wenn die Lehrergewerkschaften ihr Mobilisierungspotential erneut unter Beweis gestellt hatten, zeigte sich doch, dass die Gewerkschaftsbewegung insgesamt nicht mehr der machtvolle Akteur früherer Zeiten war. Auf dem X. Kongress der COB öffneten sich 1995 weitere Problemfelder. Zusätzlich zum Konflikt zwischen Arbeiterproletariat und Bauernverband begann nun die bis heute entscheidende Auseinandersetzung um die Frage, welche grundsätzliche Haltung die COB zur repräsentativen Demokratie einnehmen sollte. Für die revolutionäre bzw. traditionalistische Strömung ist das neoliberale Wirtschaftsmodell und seine privatwirtschaftliche Basis Hauptangriffspunkt. Demokratie ist für sie keine Errungenschaft, sondern lediglich ein Werkzeug des (US-)Imperialismus zur Durchsetzung der neoliberalen Verwertungslogik in Bolivien. Ferner vertritt sie nach wie vor den Standpunkt, die einfache Opposition zum gegenwärtigen wirtschaftspolitischen Kurs reiche nicht aus. Vielmehr müsse man zum „aktiven“ bzw. „subversiven“ Widerstand übergehen, um die „kontrollierte Demokratie“ (democracia controlada)37 zu überwinden (Informe 'R', Nr. 181/1989: 9). Die Traditionalisten innerhalb der COB wollen das neoliberale Entwicklungsmodell wieder außer Kraft setzen, womit die Rücknahme nicht nur der Wirtschaftsreformen, sondern auch der gesellschaftspolitischen Reformen unter Sánchez de Lozada gemeint ist. Ungeachtet der weltweiten Krise und des Zusammenbruchs zentral verwalteter Systeme stehen die Traditionalisten weiter für eine klassenbezogene, staatswirtschaftliche Ideologie, die sie als einzige mit den 33

Eigens um dies zu verhindern, wurde auf dem IX. Kongress der Posten des Generalsekretärs geschaffen und mit einem Vertreter des Bauernverbands besetzt (Eróstegui 1996: 39). 34 Die Anhänger des MIR waren während der Diktatur Banzers systematisch verfolgt worden, Paz Zamora selbst verbrachte damals zunächst einige Zeit in Haft und wurde dann ins Exil gezwungen. 35 Die Summe von 300 Bolivianos ist nicht unerheblich, wenn man bedenkt, dass 60% der Lehrer monatlich weniger als 120 Bolivianos (ca. 50 US$) verdienten (Krempin 1990: 49). 36 Der damalige Exekutivsekretär der COB, Simón Reyes, hatte bereits die Zusammenarbeit des MIR mit der ADN als „widerlich“ bezeichnet, da sie das Ausmaß persönlichen Machtstrebens und den Mangel jeglicher politischer Ethik auf Seiten des MIR offenbare. Mit der gewaltsamen Niederschlagung der Lehrerproteste sah die COB den ehemals linken MIR endgültig im feindlichen Lager angekommen (Bolívia Nr. 78/1989: 16ff). 37 Mit diesem Begriff bezeichnet die traditionalistische bolivianische Linke die parlamentarische Demokratie.

Zielkonflikte zwischen Demokratie und ökonomischer Stabilität in Bolivien

149

Interessen der Arbeiterbewegung konforme Strategie identifizieren (Goedeking 1996: 19). Folgerichtig wehren sie sich mit allen Mitteln gegen eine Veränderung der die Realität kaum mehr abbildenden Struktur der COB. In Opposition zu dieser Linie meldete sich auf dem X. Kongress erstmals eine neue Strömung zu Wort. Ihre Protagonisten halten am Kampf für eine gerechtere Gesellschaft fest, wollen dazu aber nicht den demokratischen Rahmen verlassen (Camargo Chávez 2000: 17). In der repräsentativen Demokratie sehen sie lediglich einen Übergangszustand auf dem Weg Richtung Sozialismus. Damit wird allerdings – und das ist ein wirklicher Paradigmenwechsel innerhalb der Gewerkschaftsbewegung  nicht mehr die Diktatur des Proletariats verbunden, sondern ein demokratischer Sozialismus als Doktrin gegen jegliche Form der Unterdrückung und Ausbeutung, mit der „Perspektive einer von brüderlicher Kultur geprägten Gesellschaft“ (nach Eróstegui 1996: 39). Die Demokraten halten eine Modifizierung des klassenbezogenen Denkens für notwendig und betrachten den Neoliberalismus lediglich als einen Teil der globalen Veränderungen, die sich seit 1989 mit der strukturellen Neuausrichtung im internationalen System ergeben haben. Seit dem X. Kongress versuchen sie, neben der Frage des Wirtschaftsmodells und der Gestaltung der Arbeitsbeziehungen auch andere Themen auf die Agenda der COB zu setzen. Dazu gehört auch die Auseinandersetzung mit den realen Veränderungen in der bolivianischen Gesellschaft, was letzten Endes auf die bereits angesprochene Frage innergewerkschaftlicher Demokratie hinausläuft. So fordern sie ein stärkeres Gewicht des informellen Sektors und der campesinos innerhalb der COB. Auf das seit Anfang der 1990er Jahre erstarkende ethnische Identitätsbewusstsein in der indigenen Bevölkerung wollen sie mit der gleichberechtigten Einbeziehung der autochthonen Kulturen in das Gesellschaftsbild der Gewerkschaftsbewegung reagieren, statt wie bisher die bäuerlich-indigene Bevölkerungsmehrheit assimilatorisch unter die ausgebeutete Klasse der Arbeiter und Bauern zu subsumieren. Auch die Frage der Geschlechtergleichheit wird thematisiert, hier sieht sich die demokratische Strömung zusätzlich mit dem machismo der Männerwelt der Minen- und Industriearbeiter konfrontiert. Obwohl Frauen im Zuge der Strukturanpassungen in Bolivien viel stärker ins Zentrum der Lohnerwerbstätigkeit rücken, sind sie vor allem in den höheren gewerkschaftlichen Gremien nach wie vor völlig unterrepräsentiert.38 Das Problem der Demokraten besteht darin, dass sie sowohl von den Traditionalisten innerhalb der COB als auch von den einflussreichen Eliten des Landes bekämpft werden. Die Funktionsträger in Wirtschafts- und Regierungskreisen halten die demokratische Strömung letzten Endes auch für gefährlicher als die traditionalistische, da ihr Projekt einer Demokratisierung und Anpassung der COB an die gesellschaftlichen Realitäten der Gewerkschaftsbewegung wieder mehr Repräsentativität und Legitimität in der Bevölkerung verschaffen könnte, wodurch sie auch wieder zu einem ernstzunehmenden Gegner des neoliberalen Lagers würde (Eróstegui 1996: 40). Bislang haben es die Demokraten nicht geschafft, sich innerhalb der COB durchzusetzen. Die Gewerkschaftsbewegung verharrt in internen Richtungskämpfen und isoliert sich immer weiter vom Zentrum der gesellschaftlichen Auseinandersetzungen. Die geringe Repräsentativität der COB führt dazu, dass ihre Funktionen zunehmend von regionalen Bewegungen 38 Durch die Schrumpfungsprozesse im Minen- und Industriesektor haben die Sektoren, in denen typischerweise mehr Frauen arbeiten (Gesundheit, Erziehung) relativ an Stärke zugenommen. Dieser Entwicklung ist bisher jedoch weder in den sektoriellen Gremien noch im übergreifenden, höchsten Organ der COB neben den Nationalkongressen, dem Ampliado Nacional, Rechnung getragen worden. Meistens sind auf diesen Ebenen gar keine Frauen vertreten.

150

Rüdiger Horst

wahrgenommen werden. Hier sind im Wesentlichen drei verschiedene Akteure von Bedeutung. Zum einen sind hier die lokalen Bürgerkomitees (Comités Cívicos) zu nennen. Ursprünglich entstanden als Reaktion auf den extremen Zentralismus während der Phase der Militärdiktaturen, ist ihre Bedeutung als Repräsentationsinstanz der Bevölkerung seit der Demokratisierung gestiegen. Sie bilden selbstorganisierte, regionale Plattformen für politisch engagierte Bürger und vertreten ihre Forderungen gegenüber den Instanzen der Zentralregierung auf departamentaler und nationaler Ebene, wobei sie zum Teil über erhebliches Mobilisierungspotential verfügen. Das Problem der Komitees ist aber ihre geringe demokratische Legitimation. In den großen Städten und vor allem im östlichen Tiefland werden sie nicht selten von lokalen wirtschaftlichen Eliten dominiert, weshalb die Gefahr besteht, dass sie in erster Linie der Durchsetzung von Partikularinteressen dienen. Andererseits hat ihre Bedeutung mit den Reformen der Dezentralisierungs- und Volksbeteiligungsgesetze tendenziell wieder abgenommen. Ein zweiter, wesentlich wichtigerer Konkurrenzfaktor zur COB ist die campesinoBewegung. Einerseits hat sich die Kluft zwischen der von den Minenarbeitern dominierten COB und den campesinos weiter vertieft. Während die COB mehrheitlich weiter dem identitätsstiftenden Element der Klasse anhängt, ist bei der CSUTCB seit den 1990er Jahren immer stärker die ethnische Herkunft bzw. der Bezug auf die kulturelle Vielfalt innerhalb der bolivianischen Gesellschaft in den Vordergrund gerückt. Ziel ist dabei der „Kampf für einen multiethnischen und plurikulturellen Staat, der sozialistisch, demokratisch und volksnah ist, den Aymara, Quechua, Guaraní und andere Völker vorantreiben sollten, gemeinsam mit dem informellen Sektor und den verarmten Mittelschichten […]“ (CSUTCB 1993: 21). Andererseits konkurrieren innerhalb des campesino-Sektors mittlerweile verschiedene Fraktionen und Persönlichkeiten um die Vorherrschaft. Zu nennen ist hier zunächst der ehemalige CSUTCB-Vorsitzende Felipe Quispe. Der Aymara aus dem Hochland zwischen La Paz und dem Titicacasee, von seinen Anhängern ehrfurchtsvoll El Mallku39 genannt, hat sich vom Klassenkampf der COB verabschiedet und vertritt inzwischen einen indigenistischen Diskurs mit rassistischen Einschlägen, demzufolge Bolivien als „Aymara-Nation“ auferstehen soll, in der anderen indigenen Gruppen und vor allem der weißen Minderheitsbevölkerung höchstens ein Gastrecht zusteht (Goedeking 2004: 308). Quispe genoss als Vorsitzender mehrheitlich das Vertrauen der CSUTCB-Mitglieder, auch wenn es immer wieder räumlich und zeitlich begrenzte Konkurrenzen innerhalb des Verbands gibt. Schwerwiegender wurde innerhalb der Bauernbewegung die Rivalität zwischen CSUTCB und den Gewerkschaften der Kokabauern des Chapare, seinerzeit angeführt von ihrem Vorsitzenden Evo Morales, dem aktuellen Präsidenten des Landes.40 Dieser steht exemplarisch für das Schicksal tausender Indigener: Als ehemaliger minero verlor er im Zuge der Entlassungswelle 1985 seine Beschäftigung im Hochland und stieß dann zu den Kokabauern des Chapare. Sein politischer Diskurs stützt sich auf eine Mischung aus andiner Symbo39

Der Titel bedeutet „Der Kondor“ und bezeichnet das Amt eines traditionellen Aymara-Oberhaupts. Die Rivalität zwischen beiden Gruppen drohte sich 2003 zu einer offenen Feindschaft auszuwachsen. Zum Eklat kam es auf dem XIII. Kongress in Oruro: Das offizielle Organisationskomitee lehnte es ab, die durch Felipe Quispe angeführte CSUTCB-Delegation zur Teilnahme zuzulassen. Aufgebrachte campesinos besetzten die Veranstaltung, woraufhin Minenarbeiter aus den Reihen der FSTMB damit drohten, die protestierenden Bauern mit Dynamit in die Luft zu sprengen. Schließlich stellten beide Gruppen jeweils 50 Prozent der Delegierten. Zahlreiche Delegationen nachgeordneter COB-Strukturen aus dem Tiefland verließen den Kongress und erkannten auch den im Verlauf gewählten Exekutivsekretär der COB, Jaime Solares, nicht an. 40

Zielkonflikte zwischen Demokratie und ökonomischer Stabilität in Bolivien

151

lik und anti-imperialistischen Elementen. Ausgehend von der Verteidigung des KokaAnbaus und seiner Jahrtausende alten Tradition richten sich Morales und seine Anhänger vor allem gegen die zunehmende US-amerikanische Dominierung der bolivianischen (Drogen-)Politik. Sowohl Morales als auch Quispe haben parallel zu ihren gewerkschaftlichen Funktionen eigene Parteien bzw. politische Bewegungen aufgebaut, für die sie seit Ende der 1990er Jahre mit Unterbrechungen auch ins Parlament einziehen konnten. Zusammen mit indigenistischen und (neo-)populistischen Parteien regional begrenzter Interventionstiefe sind sie ein dritter Konkurrenzfaktor zur COB, denn als relativ neue Akteure im bolivianischen Parteiensystem haben sie einen großen Teil des ehemaligen Repräsentationsmonopols der COB übernommen. 6

Parteien und Parteiensystem: Von der Oligarchie zur Demokratie

Der erste Entwicklungsimpuls für das bolivianische Parteiensystem ging von der Niederlage im Chaco-Krieg gegen Paraguay (1932-1935) aus. Hatte bis 1930 ein für Lateinamerika übliches Zwei-Parteien-System aus Konservativen und Liberalen die Vorherrschaft der weißen Oberschicht aus Großgrundbesitzern und Bergwerksmagnaten widergespiegelt, kam es nun erstmalig zu einer breiteren Ausbildung politischen Bewusstseins in der Bevölkerung. Die verlustreiche Niederlage Boliviens führte dazu, dass die alte Oligarchie ihren Herrschaftsanspruch nicht mehr aufrechterhalten konnte. Junge Offiziere und Intellektuelle aus der Mittelschicht bildeten unter dem Einfluss antioligarchischer und indigenistischer Schriften eine Bewegung, die sich 1941 mit der Gründung des MNR als politische Partei konsolidierte.41 Das Programm des MNR bestand zunächst aus einer Mischung nationalistischer, antifeudaler und antioligarchischer Elemente. Hauptziel war schlicht der Zugriff auf staatliche Pfründe (Hofmeister 1996b: 28). Mitte der 40er Jahre übernahm der MNR dann die wichtigsten Forderungen der Linken und verbündete sich mit den Minenarbeitern der FSTMB. Als die Partei die Präsidentschaftswahlen von 1951 gewann, verweigerten die alten Herrschaftseliten jedoch die Machtübergabe. Dem Bündnis aus MNR und FSTMB gelang es daraufhin, die politische Macht im Rahmen der Nationalen Revolution 1952 mit Waffengewalt zu erkämpfen. Mit der Verstaatlichung der Minen, der Agrarreform, der Verkündung allgemeiner Bürgerrechte und der Übernahme militärischer Aufgaben durch Arbeitermilizen wurden die unmittelbaren Ziele der Revolution innerhalb eines Jahres umgesetzt. Das im Folgenden entstandene duale System der politischen Macht ließ allerdings keinen Raum für ein repräsentatives Parteiensystem, denn die einzigen realen machtpolitischen Akteure und gleichzeitigen Repräsentationsmonopolisten waren der MNR und die COB. Ihre Legitimation bezogen sie aus der siegreichen Revolution bzw. der faktischen Verfügungsgewalt über den wichtigsten Wirtschaftszweig des Landes, die Minen (Hofmeister 1996a: 84f). Formal existierte ein Mehrparteiensystem mit regelmäßigen Wahlen, der MNR verstand es jedoch, durch Wahlbetrug, Kooptation und Repression den Aufstieg anderer parteipolitischer Kräfte zu verhindern (Hofmeister 1996b: 29). Wie eingangs bereits erwähnt, zerfiel das Bündnis aus MNR und COB nach der Revolution jedoch sehr

41 Entscheidenden ideologischen Einfluss auf die Gruppe um Victor Paz Estenssoro und Hernán Siles Suazo hatten die Werke der Peruaner Mariátegui und Haya de la Torre.

152

Rüdiger Horst

schnell, wodurch der Grundstein für eine extreme Polarisierung des politischen Diskurses gelegt wurde.42 Der zweite Impuls für das bolivianische Parteiensystem waren die zahlreichen Militärregierungen, vor allem diejenige unter General Banzer (1971-1978). Im Kampf gegen sein Regime entstanden verschiedene klandestine, linksorientierte Parteien, darunter der MIR. 1971 von studentischen Kreisen um Jaime Paz Zamora gegründet, betonten seine Anhänger die Nähe zu den Zielen der Revolution von 1952.43 Allerdings wollten sie weder einer einseitigen Parteinahme für die Arbeiterklasse verfallen noch den nationalrevolutionären Weg des MNR gehen. Doch auch der MIR konnte die fortschreitende Polarisierung des politischen Diskurses nicht verhindern. Dies konnte erst gelingen, als „beide Regimetypen jeweils an ihr Extrem gelangten und damit deutlich wurde, dass jede dieser Alternativen zum Chaos führte“ (Hofmeister 1996a: 86).

6.1 Neue Konsensfähigkeit – abnehmende Repräsentativität Die grundsätzlichen Veränderungen, die sich seit 1985 mit Demokratie und ökonomischer Stabilisierung für die bolivianische Gesellschaft ergeben haben, bedeuteten auch für das bolivianische Parteiensystem einen historischen Wendepunkt. Durch die Krisenerfahrung von Diktaturen und Inflation sowie die Isolierung marxistischer Positionen kam es in der Gesellschaft zunächst zu einem Präferenzwandel zugunsten der konservativ-bürgerlichen Mitte und damit zu einem Konzentrationsprozess um die drei großen Parteien MNR, MIR und ADN.44 Zusammengenommen erreichten sie in den Präsidentschafts- und Parlamentswahlen 1985, 1989 und 1993 jeweils zwischen 63% und 65% der Stimmen. Die Gesamtzahl der Parteien schrumpfte rapide: Waren 1985 noch 71 politische Gruppierungen registriert, sank ihre Zahl bis 1997 auf 17 (Mayorga 1997: 151).45 Erstmals in der Geschichte Boliviens entwickelten die Parteien eine Dialog- und Konsensfähigkeit, die zur Bildung unterschiedlicher Koalitionen und Bündnisse sowohl bei Wahlen als auch auf Regierungsebene führte.46 Der „Pakt für die Demokratie“ zwischen MNR und ADN stand 1985 am Beginn dieses strukturellen Wandels. 1989 ließ sich der MIR-Vorsitzende Paz Zamora von der ADN zum Präsidenten wählen, und 1997 wählte der MIR gar Ex-Diktator Banzer in das höchste Staatsamt. Die neue Konsensfähigkeit innerhalb des bolivianischen Parteiensystems wurde in der Literatur seit 1985 überwiegend positiv beurteilt.47 Betont wurde insbesondere die stabilisierende Rolle der Parteien im Hinblick auf die Reformierung des Parteiensystems, die 42 Im Konflikt COB-MNR stießen die unterschiedlichen Konzepte der sozialen und bürgerlichen Revolution aufeinander. Auch die Frage des Militärs eröffnete Konflikte, bereits 1953 kam es gegen den Willen der COB zur Restrukturierung der regulären Streitkräfte. 43 Programmatische Basis des MIR wurde die so genannte „These der historischen Verwandtschaft“ von 1977, nach der die Ziele der Revolution auf demokratischen Wegen verfolgt werden sollten (Jost 2003: 252). 44 Diese Parteien werden hier als „etablierte“ Parteien bezeichnet, auch wenn sie heute im bolivianischen Parteiensystem eine völlig andere Rolle einnehmen. 45 Dieser Prozess setzte sich im Folgenden fort: Bei den Wahlen 2002 verteilten sich die Mandate auf acht Parteien, 2005 auf vier. 46 Ausschlaggebend für das Ende der extremen Polarisierung waren sicherlich auch die günstigen Bedingungen im internationalen Kontext. Mit dem Verschwinden der UdSSR als sozialistischer Systemalternative endete in Lateinamerika auch die Unterstützung rechtsgerichteter Militärdiktaturen durch die USA. 47 Vgl. Mayorga 1997, Hofmeister 1996b und Jost 2003.

Zielkonflikte zwischen Demokratie und ökonomischer Stabilität in Bolivien

153

Demokratisierung der politischen Kultur und letztlich die Konsolidierung der Demokratie in Bolivien. In diesem Zusammenhang spielen zwei Reformen im Bereich der Wahlgesetzgebung eine wichtige Rolle. Zum einen wurde 1991 die Reform des Obersten Wahlgerichtshofs (Corte Nacional Electoral, CNE), beschlossen. Die Zusammensetzung des CNE entsprach traditionell der Stärke der Parteien im Parlament, was bei den Wahlen von 1989 zu offener Manipulation geführt hatte.48 Seit der Reform werden die Mitglieder des CNE mit Zwei-Drittel-Mehrheit vom Parlament gewählt, eine direkte parteipolitische Einflussnahme ist damit ausgeschlossen. Ein zweites Ergebnis der überparteilichen Zusammenarbeit ist die Reform des Wahlrechts von 1996. Dabei wurde das Wahlrechtsinstrumentarium nach deutschem Vorbild durch Direktmandate und eine 3%-Hürde auf nationaler Ebene ergänzt, was zur Stabilisierung des politischen Systems beitrug. Die positiven Veränderungen im Bereich der Parteien und des Parteiensystems seit 1985 galten  trotz Anerkennung bestehender Defizite  allgemein als ein Indiz für die stetige Konsolidierung der Demokratie in Bolivien. Goedeking (2003a: 44) weist jedoch darauf hin, dass es bereits spätestens seit Ende der 1980er Jahre Anzeichen dafür gab, dass Repräsentativität und Legitimität der etablierten Parteien abnahmen. Die Betonung der neuen Dialogfähigkeit hatte demnach den Fortbestand schwerwiegender struktureller Defizite der Parteien. Nach wie vor waren die innerparteilichen Strukturen durch klientelistische Machbeziehungen und ethnisch begründete Hierarchien gekennzeichnet, gepaart mit der personalistischen Ausrichtung auf die jeweiligen Parteiführer.49 Prozesse der programmatischen Ausrichtung und der Besetzung von Ämtern fanden weiterhin nicht auf demokratische Weise statt, sondern wurden hierarchisch von oben bestimmt. Die Konsensfähigkeit der Parteien ist auf der Ebene der politischen Eliten stehengeblieben, d.h. die Aussichten für eine Zusammenarbeit von Parteien sind in erster Linie davon abhängig, ob die jeweiligen caudillos50 ihre persönlichen Zerwürfnisse beilegen, und nicht, ob programmatische Gegensätze durch Kompromisse überwunden werden können. In der Wahrnehmung der Bevölkerung wurde die „paktierte Demokratie“ (democracia pactada) denn auch eher mit politischer Prinzipienlosigkeit als mit demokratischem Ausgleich in Verbindung gebracht (Goedeking 2002: 148). Weitere Defizite der etablierten Parteien zeigten sich an der fehlenden Reaktion auf die sich verschlechternde Lebenssituation der indigenen Bevölkerungsmehrheit sowie am Ausbleiben glaubwürdiger Repräsentationsangebote. Hier liegt das Problem der neuen Konsensfähigkeit: Sie hat zunächst zwar zur Stabilisierung des politischen Systems beigetragen, ging dann aber einher mit der Annäherung der drei großen Parteien und wurde „erkauft mit dem fast völligen Verzicht auf programmatisches Profil“ (Goedeking 2004: 301). Das Verhältnis zwischen den Verlierern des Strukturwandels und der politischen Elite ist also dadurch gekennzeichnet, dass der politischen Nachfrage kein entsprechendes politisches Angebot gegenübersteht. Die Frustration darüber äußert sich in der Bevölkerung in einer weit verbreiteten Unzufriedenheit mit parteipolitischen Strukturen, welche als „wichtigste Ursache für den Rückschritt des Landes“ (Hofmeister 1996b: 31) genannt werden.51 48

Unter der Verantwortung des CNE kam es zu nachträglichen Veränderungen der Auszählungsergebnisse und zur willkürlichen Annullierung von über 5% der abgegebenen Stimmen (Mayorga 1994: 41). 49 Beim MNR waren das zuerst Victor Paz Estenssoro, später Gonzalo Sánchez de Lozada, beim MIR Jaime Paz Zamora und bei der ADN Ex-Diktator Hugo Banzer. 50 Als caudillos wurden nach der lateinamerikanischen Unabhängigkeit lokale Militärführer bezeichnet, die die Legitimität ihrer Herrschaft mit Hilfe charismatischer persönlicher Eigenschaften herstellten. Der Begriff wird analog für die „grauen Eminenzen“ lateinamerikanischer Parteien verwendet. 51 Vgl. die zitierten Umfragen PRONAGOB 1996 und Latinobarómetro 2006.

154

Rüdiger Horst

6.2 (Neo-)Populistische Integration: CONDEPA und UCS Die fehlende Repräsentativität des Parteiensystems sowie die Erfahrung, dass MNR, MIR und ADN keine wirtschaftspolitischen Alternativen präsentieren konnten oder wollten, führten zur Wahrnehmung in der Bevölkerung, dass die etablierten politischen Eliten im Rahmen der „paktierten Demokratie“ ihre ideologischen Differenzen beigelegt haben, um ungestört und im kleinen Kreise die Vorzüge der Macht unter sich aufzuteilen, während sie die Bevölkerung mit dem Hinweis auf die schlechte Wirtschaftslage von Wahl zu Wahl auf bessere Zeiten vertrösten. Die Unzufriedenheit mit der politiquería (etwa: das „schmutzige Geschäft der Politik“) überlagerte sich mit einer Ende der 1980er Jahre einsetzenden Renaissance identitätsstiftender Elemente indigener bzw. andiner Herkunft und Kultur, und öffnete so den Raum für (neo-) populistische „Unabhängige“ und outsider.52 Sie betreten als Quereinsteiger die politische Bühne und wenden sich in ihrem Diskurs explizit an die indigene Bevölkerungsmehrheit. Mit CONDEPA (Conciencia de Patria) und UCS (Unidad Cívica Solidaridad) tauchten 1989 erstmals zwei Parteien dieses Typs auf, deren Entwicklung im Folgenden betrachtet wird.53 Bereits die Gründung von CONDEPA am 21. September 1988 in der Ruinenstadt Tiahuanaco54 war eine eindrucksvolle Illustration ihres späteren politischen Diskurses: Im Rahmen einer mit andiner Symbolik aufgeladenen Zeremonie rief Carlos Palenque, Radiound Fernsehmoderator und Chef des Medienunternehmens RTP, vor tausenden Anhängern die Parteigründung aus. Die Wählerbasis Palenques war identisch mit dem Publikum seiner Medien: verarmte städtische Unterschichten aus La Paz und El Alto und vor allem die Aymara-Bevölkerung im Hochland des departamentos La Paz. In seinem täglich gesendeten Format Libre Tribuna del Pueblo („Freie Tribüne des Volkes“) bot Palenque den „einfachen Leuten“ eine Plattform für ihre Alltagssorgen, stets mit dem Hinweis auf die individualisierende, die traditionelle Kultur und Gemeinschaft zerstörende Wirkung der neoliberalen Politik. Flankiert wurde die Sendung von kostenlosen medizinischen und juristischen Beratungsmöglichkeiten. Zur Sicherung und Steigerung seiner Anhängerschaft bediente sich Palenque spezieller soziokultureller Codes der Aymara-Bevölkerung: „Palenque, selber kulturell der städtischen, weißen Welt zugehörig, inszenierte sich als compadre, eine geschickte Aneignung dieser im Andenraum weit verbreiteten Form fiktiver Verwandtschaft, die eine quasi familiäre Nähe schafft, verbunden mit der sozialen Verpflichtung, sich bei Bedarf, immer nach dem Prinzip der Reziprozität, gegenseitig zu unterstützen“ (Goedeking 2000: 25).

52

Neopopulistische Bewegungen unterscheiden sich insofern vom „klassischen“ Populismus Lateinamerikas, als sie angesichts der durch Entstaatlichungsprozesse veränderten gesellschaftlichen Bedingungen auch andere Strategien zur Herstellung von Identität und Gefolgschaft verfolgen müssen. Die Populisten der 1950er und 1960er Jahre konnten sich dazu verteilungspolitischer Maßnahmen und ihrer Massenorganisationen (Gewerkschaften, Parteien, Jugendorganisationen) bedienen. Die charismatischen Neo-Populisten der 1990er Jahre hingegen nutzen die Massenmedien zur Vermittlung der direkten Beziehung zu ihrer Gefolgschaft. Im Hinblick auf politische Aktionsformen stehen regional und thematisch begrenzte ad-hoc-Mobilisierungen im Vordergrund (vgl. Mayorga 2002). 53 Vgl. die ausführliche Darstellung bei Goedeking 2003b: 170-182. 54 Tiahuanaco gilt als Zentrum der gleichnamigen Tiahuanaco-Kultur, die als Vorläufer der Inka zwischen ca. 1580 v. Chr. bis 1300 n. Chr. datiert wird und sich über die heutigen Staaten Bolivien, Peru, Ecuador und Teile von Chile erstreckte. Heute ist Tiahuanaco ein zentraler Ort des Selbstverständnisses vor allem der Aymara (Mesa/Gisbert/Mesa Gisbert 1997: 11-24; 47-68).

Zielkonflikte zwischen Demokratie und ökonomischer Stabilität in Bolivien

155

Die Programmatik der CONDEPA stützte sich auf einen nationalistischen Diskurs, der das herrschende Entwicklungsmodell als neokolonial, antinational, abhängig und oligarchisch kritisiert und im Gegensatz dazu ein „Modell der endogenen Entwicklung“ vorschlägt (nach Goedeking 2000: 26). Motor dieser Entwicklung sollte der Agrarsektor sein, der durch seine massive Modernisierung Boliviens Aufstieg zu einer agroindustriellen Macht ebnen würde. Das Staatsverständnis der Partei war ausgesprochen korporatistisch geprägt, so schlug CONDEPA 1997 in der Schrift „100 Antworten auf die Krise“ vor, das „obsolete und Schwätzer-Parlament“ abzuschaffen und durch eine Versammlung der Produzenten zu ersetzen, dessen Zusammensetzung sich nach den jeweiligen Beiträgen zum BIP richten sollte (nach Jost 2003: 264). Die ausschließliche Ausrichtung der Partei auf die Aymara-Bevölkerung bescherte ihr bei den Parlamentswahlen 1989 mit über 40% der Stimmen den ersten Platz in La PazStadt, in den meisten anderen departamentos kam sie aber nicht über den Status einer Splitterpartei hinaus. Trotzdem reichte dieses Ergebnis auf nationaler Ebene immer noch für 11,2%. Bei den folgenden Parlamentswahlen konnte CONDEPA sich noch auf 14,3% (1993) bzw. 17,2% (1997) steigern und schaffte es vorübergehend auch, in die Regierungskoalition unter Präsident Banzer aufgenommen zu werden (Jost 2003: 267). Als Palenque im März 1997 überraschend starb, zeigte sich jedoch, in welchem Maß CONDEPA nur eine bloße Unterstützungsvereinigung ihres caudillos gewesen war. Die Partei hatte aufgrund der strikten Ausrichtung auf die charismatische Führungsperson keinerlei interne Entscheidungsstrukturen aufbauen können. Unter diesen Bedingungen war nach Palenques Tod nur eine „dynastische Erbfolge“ möglich (Goedeking 2000: 27). Es kam jedoch zu öffentlichen, auch gerichtlich geführten Auseinandersetzungen um sein politisches und finanzielles Erbe, was die Partei stark in Mitleidenschaft zog. Ihre internen Probleme drohten zunehmend die Regierungsarbeit zu überlagern, weshalb Präsident Banzer CONDEPA im August 1998 schlicht aus der Koalition ausschloss. Die Partei erholte sich davon nicht mehr und löste sich wenig später auf. Die zweite neue Partei UCS wurde fast zeitgleich zu CONDEPA gegründet, und zwar von Max Fernández, dem Chef der größten bolivianischen Brauerei. Waren Personalismus, Patrimonialismus und Klientelismus bisher schon bekannte Erscheinungen im bolivianischen Parteiensystem, so gelangten sie in der UCS unbestritten zu ihrer Blüte.55 Im Unterschied zu CONDEPA war der Fokus der UCS jedoch nicht so sehr auf die Aymara des Hochlands beschränkt, sie sprach vor allem indigene Migranten in den tiefer gelegenen Städten an. Während die UCS in La Paz wegen der Popularität der CONDEPA nie so stark Fuß fassen konnte, war sie insbesondere unter der indigenen Bevölkerung in Cochabamba und Santa Cruz schon nach kurzer Zeit stark verwurzelt. Auch im Parlament war sie in den 1990er Jahren, zumindest was ihre Größe anbelangt, eine relevante Kraft. Bei den Wahlen 1993 erzielte sie 13,8% und steigerte sich 1997 noch auf 16,1%. Grund für die schnellen Erfolge war vor allem die auf die indigene Bevölkerung ausgerichtete Symbolik der Partei, für die Fernández´ privater Werdegang exemplarisch steht: Als ein einfacher, relativ ungebildeter cholo56 schaffte er es, durch Fleiß und harte Arbeit im eigenen Unternehmen zu Geld zu kommen. Diese Symbolik des selfmade-man sprach vor allem die städtischen 55 Parteichef Fernández führte die UCS wie eine Unterabteilung seiner Brauerei, „nur dass es nicht um den Verkauf von Bier, sondern um den Gewinn von politischer Macht ging“ (Goedeking 2003b: 179). 56 Diese abschätzige Bezeichnung der weißen Bevölkerung für die städtischen Indígena impliziert den Vorwurf der „Kulturlosigkeit“, da diese Menschen trotz ihrer Herkunft die dominante Kultur übernommen haben.

156

Rüdiger Horst

Klein(st)produzenten, Markthändler und Transportunternehmer indigener Herkunft an, die von ihrem Einkommen her zwar längst zur unteren Mittelschicht gehören, denen aber der soziale Aufstieg in der weißen, städtischen Gesellschaft nach wie vor versperrt ist.57 In Abgrenzung von den etablierten Politikern, die er der Korruption und Ineffizienz bezichtigte, finanzierte Fernández nach dem Motto „¡Obras, no palabras!“ („Taten, nicht Worte!“) in vielen Dörfern und städtischen Armenvierteln kleinere Entwicklungs- und Infrastrukturprojekte. Öffentlichkeitswirksam wurden Schulgebäude, Krankenstationen, Kinderspielplätze und Polizeiwachen an die jeweiligen Gemeinschaften übergeben.58 Dabei füllte der Politunternehmer geschickt das gesellschaftspolitische Vakuum, das sich seit 1985 mit der restriktiven staatlichen Ausgabenpolitik ergeben hatte. Während staatliche Mittel für soziale Projekte oft nicht mehr ausreichten oder durch Korruption verloren gingen, präsentierte die UCS ihre Politik der konkreten Verbesserung der Lebensbedingungen, was neben der bereits erwähnten persönlichen Symbolik ihres caudillos ihre wichtigste Basis war (Jost 2003: 268f). Diese „Politik der Taten“ stand stets im Vordergrund, weshalb es bei der UCS praktisch nie zur Ausbildung einer politisch-ideologischen Programmatik gekommen ist. Die in den Parteistatuten von 1994 erwähnten politischen Ziele der Partei erschöpfen sich in folgenden Zeilen: „Die Bürgerunion Solidarität (UCS) garantiert allen Bolivianern ein Leben in Freiheit und Demokratie sowie den Zugang zu und das Recht auf Gerechtigkeit, Arbeit, gerechten Lohn, eigenen Wohnraum und Gesundheit. Im Rahmen der Chancengleichheit und mit dem Ziel der harmonischen und gestärkten Entwicklung der Republik [kämpft die UCS] für eine politisch, wirtschaftlich und sozial gerechte Gesellschaft“ (nach Goedeking 2003b: 179).59

Unter Sánchez de Lozada war die UCS 1993 zum ersten Mal an der Regierung beteiligt, wobei sie als reiner Mehrheitsbeschaffer diente. Es gingen keinerlei politische Initiativen von ihr aus, man begnügte sich mit den Posten, die im Rahmen der ausgehandelten Machtquoten (cuotas de poder) abfielen. Ähnlich wie bei CONDEPA begann der politische Niedergang für die UCS mit dem Tod ihres caudillos. Als Fernández 1995 bei einem Flugzeugabsturz ums Leben kam, gab es wegen der strikt personalistischen Ausrichtung keine „zweite Reihe“, die nun die Macht hätte übernehmen können. Sein Sohn Johnny Fernández erbte den Parteivorsitz und die väterlichen Anteile an der Brauerei, das Ende der UCS als relevanter Kraft im bolivianischen Parteiensystem war aber bereits abzusehen.60

6.3 Politisierung des Ethnischen: MIP und MAS Der vorübergehende Erfolg der spezifisch auf die indigene Bevölkerung ausgerichteten Parteien CONDEPA und UCS hätte den etablierten Parteien eigentlich als Warnsignal dienen müssen, ihre Repräsentativität zu steigern, ihre Artikulationsfunktion wahrzunehmen sowie durch mehr Transparenz, innerparteiliche Demokratisierung und ernsthafte Auseinandersetzung mit der Verteilung der Kosten der Strukturanpassung die indigene Bevölke57

Toranzo Roca (1991: 20f) spricht in diesem Zusammenhang von der „burguesía chola“. Der Ausschank von Freibier steigerte Fernández´ Beliebtheit unter der armen Bevölkerung dabei enorm. 59 Übersetzung des Autors 60 Bei den Parlamentswahlen 2002 stürzte die Partei auf 5,5% der Stimmen ab, 2005 trat sie erst gar nicht an. 58

Zielkonflikte zwischen Demokratie und ökonomischer Stabilität in Bolivien

157

rungsmehrheit verstärkt in das politische System zu integrieren. Dazu ist es nicht gekommen. Aufgrund der Initiativlosigkeit der Parteien und ihrer fortgesetzten programmatischen Ununterscheidbarkeit begann sich der politische Forderungsdruck zusehends über außerparlamentarische Ventile zu entladen. So ist es seit dem Jahr 2000 zu immer häufigeren und zunehmend härteren Konfrontationen vor allem zwischen der Landbevölkerung und den staatlichen Sicherheitskräften gekommen. In diesem Zusammenhang lassen sich seit den Präsidentschafts- und Parlamentswahlen 2002 zwei neue Akteure im Parteiensystem beobachten, die die mit dem Ende von CONDEPA und UCS entstandene RepräsentationsLücke mit unterschiedlichem Erfolg ausfüllen. Der MIP (Movimiento Indígena Pachakuti)61 erreichte zwar nur 6,1% der Stimmen, darf aufgrund seines radikalen, anti-weißen Diskurses aber nicht vernachlässigt werden. Gründer und unbestrittener caudillo des MIP ist mit Felipe Quispe der ehemalige Vorsitzende des mächtigen Bauernverbands CSUTCB. Quispe stand Anfang der 1990er Jahre an der Spitze der Guerillagruppe EGTK (Ejército Guerillero Tupac Katari) im bolivianischen Hochland. Nachdem die Organisation durch die Sicherheitskräfte zerschlagen worden war, verbrachte Quispe von 1992 bis 1997 fünf Jahre im Gefängnis. Kurz nach seiner Entlassung wurde er 1998 an die Spitze der CSUTCB gewählt, im Jahr 2000 gründete er schließlich den MIP. In verschiedener Hinsicht ging er dabei nach den erfolgreichen Prinzipien des CONDEPA-Gründers Palenque vor. Ähnlich wie dieser nutzte auch Quispe die Macht andiner Symbolik, indem er am 219. Jahrestag der Hinrichtung des Tupac Katari in der Ortschaft Penas vor 3.000 Anhängern die Gründung seiner Partei proklamierte. Auch Quispe rekrutiert seine Wählerschaft ausschließlich unter den Aymara, sein Fokus ist allerdings stärker auf die bäuerliche Landbevölkerung gerichtet. Kennzeichnend für die Programmatik des MIP ist eine polarisierende, aggressiv-rassistische Distanzierung von der weißen Stadtbevölkerung. In Abgrenzung zu Marktwirtschaft und repräsentativer Demokratie propagiert Felipe Quispe die Auferstehung der „Aymara-Nation“ auf dem gesamten Territorium Boliviens. Er strebt eine neue, „indigene Verfassung“ an, die den Bauern die politische, wirtschaftliche und militärische Kontrolle über das Land sichern soll und nach der sich selbst der militärische Generalstab aus Aymara-Bauern zusammensetzt (Bolivia 126/2000-2001: 12). Quispes Auftreten62 und sein radikaler Diskurs machten eine Begrenzung seiner Stimmenanteile auf nationaler Ebene absehbar. Nichtsdestotrotz schnitt der MIP 2002 in seiner Basis La Paz mit 17% sehr gut ab, womit er sich sechs Parlamentsmandate sichern konnte. Allerdings kamen vom MIP keine konstruktiven Beiträge im Rahmen der politischen Debatte. Ein weitaus wichtigerer neuer Akteur im Parteiensystem wurde der MAS (Movimiento al Socialismo)63, der im Zuge der eskalierenden Auseinandersetzungen um den Kokaanbau im Chapare entstanden ist. Nachdem es auf Druck der USA während der Regierung Banzer zu einer immer stärkeren Militarisierung des Konflikts um die Vernichtung der Kokapflan61

Der Begriff Pachakuti bezeichnet in der andinen Kosmologie einen nur alle 500 oder 1000 Jahre stattfindenden Zeitenwechsel, durch den es zu einer Umkehr der vorherrschenden Werte kommt (Bolivia Nr. 126/2000-2001: 11). Quispe spielt darauf an, dass seit der Kolonisierung Lateinamerikas 500 Jahre vergangen sind und es nun zu grundlegenden Veränderungen kommen wird. 62 In abgenutzter Kleidung und mit schwieligen Händen betont er in der Öffentlichkeit auch äußerlich seine Zugehörigkeit zu den campesinos und kultiviert so sein Image als outsider im Parteiensystem. 63 Sein vollständiger Name lautet Movimiento al Socialismo – Instrumento Político por la Soberanía de los Pueblos (MAS-IPSP). Seine Anhänger sprechen in Abgrenzung zu den Parteien von einem Instrument zur Durchsetzung ihrer Forderungen. In diesem Sinne ist der MAS politischer Arm einer sozialen Bewegung.

158

Rüdiger Horst

zungen gekommen war, beschlossen die Kokabauern unter Evo Morales, den Widerstand gegen die Vernichtung ihrer Lebensgrundlage auszuweiten. War der Kampf gegen die erradicación bisher in Form von Blockaden, Hungerstreiks und Protestmärschen vor allem auf der Straße geführt worden, sollte er nun mit Hilfe des MAS auf die Ebene der parlamentarischen Auseinandersetzung gehoben werden. Die Programmatik des MAS basiert auf der Verteidigung des Koka-Anbaus als Jahrtausende alter Tradition und stellt damit die Frage der nationalen Souveränität Boliviens in den Mittelpunkt. Dementsprechend forderte der MAS das Ende der gewaltsamen Bekämpfung des Koka-Anbaus durch bolivianische und US-amerikanische Militäreinheiten.64 In der alternativen Nutzung der Kokapflanze (beispielsweise zu medizinischen oder kosmetischen Zwecken) sieht Morales eine friedliche Möglichkeit zur Armutsbekämpfung und wirtschaftlichen Entwicklung. Über das Thema Koka und die mit der erradicación zusammenhängende US-amerikanische Einflussnahme auf die bolivianische Innenpolitik hinaus finden sich im Diskurs des MAS antiimperialistische, antikapitalistische und seit jüngerer Zeit auch globalisierungskritische Elemente. Der Kampf gegen das neoliberale Entwicklungsmodell wurde zu einer weiteren Stoßrichtung des MAS, dementsprechend gehörte zu seinem Wahlprogramm 2002 die Rücknahme der zentralen Maßnahmen des Dekrets 21060.65 Zum Kristallisationspunkt seines das Thema Koka überschreitenden, nationalen Repräsentationsanspruchs wurde für den MAS der „Krieg um das Wasser“ im April 2000. In den Auseinandersetzungen um die Wasserversorgung der Stadt Cochabamba war der MAS ein wichtiger Teil der sozialen Bewegung, die durch ihre massiven Proteste die Privatisierung der Versorgungsbetriebe verhinderte. Ausgehend von diesem Konflikt gelang dem MAS als ursprünglich reiner Interessenvertretung der Kokabauern die Ausweitung seiner Wählerbasis bis deutlich in die weißen städtischen Mittelschichten hinein. Morales selbst sammelte bereits seit 1993 parlamentarische Erfahrung, 1997 gewann er als Kandidat der Splitterpartei IU (Izquierda Unida) ein Direktmandat im Chapare. Nachdem er Anfang 2001 aus dem Kongress ausgeschlossen wurde, trat er bei den Wahlen 2002 als Präsidentschaftskandidat des MAS an.66 Das Wahlergebnis geriet zur Sensation, als die Partei mit 20,9% den zweiten Platz nach dem MNR (22,5%) belegte, was ihr 27 Sitze (von 130) im Abgeordnetenhaus und acht (von 27) im Senat verschaffte.67 Auch wenn es bei MIP und MAS Gemeinsamkeiten gerade im Hinblick auf ihre Entstehung gibt, überwiegen doch die Unterschiede, was sich vor allem an ihrer weiteren Entwicklung zeigt. Beide Parteien sind im Zuge des indigenen Widerstands gegen die alterna64

In einem Interview im November 2003 bestätigt Morales die Frage, ob sich US-Soldaten im Chapare auch an Kampfhandlungen beteiligt haben. Er spricht von bewaffneten Konfrontationen zwischen Kokabauern und USSoldaten (vgl. BBC News 14.12.2005). 65 Eine Umfrage unter den MAS-Abgeordneten im Jahr 2003 ergab, dass 45% von ihnen das komplette Dekret 21060 rückgängig machen wollten, weitere 30% vor allem die Praxis der freien Lohnverhandlungen und 10% die Kapitalisierung der Staatsbetriebe (Torrico Durán 2003: 95, Anhang A). 66 Als drei Polizisten bei dem Versuch, einen lokalen Koka-Markt zu schließen, von aufgebrachten Bauern getötet worden waren, beschuldigte die Regierung Morales der Anstiftung zum Mord, da er die Bevölkerung zum Widerstand aufgerufen hatte. Mit der Mehrheit der etablierten Parteien wurde er aus dem Parlament ausgeschlossen, aufgrund fehlender Beweise kam es aber nie zu einem Prozess. Es wird vermutet, dass die US-amerikanische Botschaft in die Vorgänge involviert war (vgl. BBC News 14.12.2005). 67 Dazu beigetragen hatte zwei Tage vor der Wahl die Drohung des US-Botschafters Manuel Rocha, die Wahl Evo Morales´ zum Präsidenten würde die Entwicklungshilfe der USA beenden und das Land unweigerlich international isolieren. Diese Einmischung von außen sorgte für große Aufregung in der bolivianischen Gesellschaft und verschaffte Morales zweifellos einige Prozentpunkte zusätzlich.

Zielkonflikte zwischen Demokratie und ökonomischer Stabilität in Bolivien

159

tivlose Fortsetzung der neoliberalen Wirtschaftspolitik entstanden. Sowohl Quispe als auch Morales kommen ursprünglich aus der gewerkschaftlichen Tradition und bleiben auch weiter in ihr verankert. Mit Bezug auf die Ziele der beiden Parteien muss man aber ganz klar differenzieren: Vom Programm des MIP geht die Gefahr einer aggressiven ethnischen Polarisierung aus, die letztlich auf die Spaltung der Gesellschaft in einen weißen und einen indigen Teil hinauslaufen würde. Allerdings scheint die Zeit des MIP als relevantem Akteur des Parteiensystems abzulaufen, denn ein Großteil seiner Anhänger ist mittlerweile im Lager des MAS aufgegangen. Bei den Wahlen 2005 scheiterte die Partei an der 3%-Hürde und verlor damit ihre Rechtspersönlichkeit als politische Partei. Der MAS unter Morales steht dagegen für die Möglichkeit der Überwindung jener erwähnten Spaltung der Gesellschaft. Durch seine Ausrichtung gegen das neoliberale Entwicklungsmodell ohne die rassistisch begründete Abgrenzung zur weißen Bevölkerung Boliviens wurde seine Entwicklung von einer sektoriellen Interessenvertretung zu einer auf nationaler Ebene präsenten Partei möglich. Seinen steilen politischen Aufstieg68 verdankt der MAS vor allem zwei zusammenhängenden Umständen: Zum einen hat er von der Delegitimierung der etablierten Parteien profitiert, die im Rahmen der democracia pactada seit 1985 in unterschiedlichen Konstellationen die Regierungsverantwortung inne hatten. Diese neue Zusammenarbeit alter Gegner sorgte zwar kurzfristig für demokratische Stabilität und Regierbarkeit, wirkte sich aber angesichts verschwimmender programmatischer Grenzen negativ auf die Repräsentativität und Inklusivität des Parteiensystems aus. Hier konnte sich der MAS als alternativer politischer Akteur präsentieren, der nicht Teil der korrupten politischen Klasse ist und sich um die Interessen der Marginalisierten kümmert. Damit zusammen hängt der zweite Faktor des Erfolgs: Bezogen auf den legal-institutionellen Rahmen des politischen Systems ist der MAS die erste ernstzunehmende Vertretungsinstanz für die sich als explizit indigen definierende Bevölkerung. Zwar gab es mit CONDEPA und UCS schon zu Beginn der 1990er Jahre entsprechende politische Angebote, diese mündeten aber nicht in konkrete Outputs. Während sich Palenque und Fernández gegen Bezahlung mit Posten und Privilegien mit ihrer Rolle als Mehrheitsbeschaffer der etablierten Parteien zufrieden gaben, spielte der MAS seit seiner Gründung durchgehend eine aktive Rolle in den zentralen Konfliktherden der Gesellschaft. Die Aufwertung indigener Interessen durch den MAS und nicht zuletzt seine Präsenz im Kongress seit 2002 haben dabei zu einer deutlich gesteigerten Repräsentativität des bolivianischen Parteiensystems geführt. 7

Output-Legitimation: Ökonomische und soziale Sicherheit

Wie bereits deutlich wurde, hatte das Dekret 21060 und die darauf folgenden Strukturanpassungen ambivalente Auswirkungen für die Bevölkerung. Der schnellen Beendigung der Inflation standen – bedingt durch den Verzicht auf Übergangslösungen  hohe sozioökonomische Kosten gegenüber, die vor allem die ohnehin schon verarmte Bevölkerungsmehrheit zu tragen hatte. Gegen diese Kosten der Umstrukturierung regte sich nur deswegen kein massiver Widerstand, da die Erinnerung an Inflation und völlige politische Blockade bis 1985 noch frisch war (Goedeking 2003a: 43). Trotzdem konnte diese Politik nicht dazu

68 Bei den letzten Wahlen im Dezember 2005 erreichte der MAS mit 53,7% die absolute Mehrheit der Stimmen (Jost 2006: 219).

160

Rüdiger Horst

beitragen, die Legitimität der Regierung Paz Estenssoro zu steigern, es handelte sich lediglich um ein „Stillhalten“ der Bevölkerung. Abbildung 3:

Entwicklung von BIP und BIP pro Kopf 1985-1989

BIP (Veränderung zum Vorjahr in Prozent) BIP pro Kopf (Veränderung zum Vorjahr in Prozent)

1985

1986

1987

1988

1989

-1,7

-2,9

2,1

2,8

2,5

-4,4

-5,6

-0,6

0,0

-0,4

Quelle: Eigene Zusammenstellung auf Basis von CEPAL 1987: 16, 1989: 18ff, Banco Central de Bolívia 1991: 119

Betrachtet man die Entwicklung des BIP und vor allem des BIP pro Kopf ab 1985, wird klar, warum sich die Begeisterung der Bevölkerung angesichts der makroökonomischen Stabilisierung in Grenzen hielt (vgl. Abbildung 3).Während sich beim BIP ab 1987 mit 2,1% immerhin wieder leichtes Wachstum einstellte, ergaben sich beim BIP pro Kopf erst starke Rückgänge und dann Stagnation auf niedrigem Niveau. Während der Reformperiode unter Präsident Sánchez de Lozada lag das BIP-Wachstum durchschnittlich über 4% jährlich (vgl. Abbildung 4). Dieser im Vergleich zum Ende der 1980er Jahre starke Zuwachs stützte sich im Wesentlichen auf einen steigenden Nettokapitalzufluss, der sich in Form von zahlreichen Krediten und in der explosionsartigen Zunahme ausländischer Direktinvestitionen zeigte. Ihr jährliches Volumen stieg von durchschnittlich 85 Mio. Dollar (1990-1994) auf über 1,0 Mrd. Dollar (1995-1999) und sank dann wieder auf etwa 700 Mio. Dollar (2000) (Minkner-Bünjer 2004: 83f, 114). Der Großteil der Investitionen wurde allerdings in kapitalintensiven Produktionsbereichen getätigt (v.a. im Erdölsektor), wodurch zwar die Exporte ausgedehnt werden konnten, das Problem der Unterbeschäftigung aber unverändert blieb. Geringere Kapitaltransfers nach der Abwahl der in den internationalen Finanzinstitutionen als wirtschaftspolitisch kompetent eingeschätzten Regierung Sánchez de Lozada sowie die Auswirkungen der Asienkrise69 auf Bolivien führten jedoch wieder zu einem starken Rückgang des Wirtschaftswachstums auf 0,3% (1999) (Schweickert/Thiele/Wiebelt 2003: 24).

69

Argentinien und Brasilien schränkten ihre Importmengen ein, wodurch die Preise der bolivianischen Exportprodukte bis 1999 um durchschnittlich 19,1% sanken (Loza Tellería 2000: 92).

Zielkonflikte zwischen Demokratie und ökonomischer Stabilität in Bolivien Abbildung 4:

161

Entwicklung von BIP und BIP pro Kopf 1993-2001 (Veränderungen zum Vorjahr in Prozent) 19931997*

1998

1999

2000

2001

BIP

4,6

5,0

0,3

2,3

1,3

BIP pro Kopf

2,1

2,6

-2,0

0,1

-0,9

Quelle: Eigene Berechnung auf Basis der Daten von Minkner-Bünjer 2004: 86. *Für 1993 bis 1997 zeigen die Werte die durchschnittliche Veränderung p.a. in Prozent.

Ähnlich reagierte auch das Wachstum des BIP pro Kopf: Nach Zuwächsen oberhalb 2% bis 1998 fiel es ab 1999 zuerst auf -2% und kam bis 2001 aus dem Nullwachstum kaum noch heraus. Die anhaltend starke Abhängigkeit der Wirtschaft von Kapitaltransfers aus den Industrieländern ist ein Indikator für das Versagen der Reformen im Sinne ihrer längerfristigen ökonomischen Zielsetzungen. Statt durch Diversifizierung der Exporte und den Aufbau einer verarbeitenden Industrie mehr Arbeitsplätze im formellen Sektor zu schaffen, hat sich der informelle Sektor immer stärker ausgeweitet.70 Nach Angaben der CEPAL dehnte sich der Anteil der städtischen Erwerbstätigen im informellen Sektor von 58,5% (1989) auf 65,5% (1997) aus und ging bis 2000 wieder leicht zurück auf 63,1% (nach Minkner-Bünjer 2004: 95). Der massive Abbau von Arbeitsplätzen im Rahmen der Kapitalisierung und der Verschlankung71 des öffentlichen Sektors konnte nicht durch zusätzliche Beschäftigung im Privatsektor ausgeglichen werden.72 Im Ergebnis dieser Entwicklung stand die Ausweitung der Migration in die USA, nach Europa und Argentinien. Allein in dem südlichen Nachbarland lebten und arbeiteten im Jahr 2000 ca. 1,5 Mio. Auslandsbolivianer, deren Geldüberweisungen für viele Familien einen wichtigen Stellenwert haben (Farthing/Kohl: 2001: 9). Auch in der Armutsbekämpfung haben sich kaum Erfolge eingestellt. Zwar wurde bereits unter Paz Estenssoro in Zusammenarbeit mit der Weltbank ein Sozialer Nothilfefonds (Fondo Social de Emergencia) eingerichtet. Ausgestattet mit knapp 240 Mio. Dollar, sollte der Fonds schwerpunktmäßig Notbeschäftigungsprogramme im Infrastrukturbereich durchführen. Es gelang, etwa 20.000 Menschen in kurzfristigen Projekten zu beschäftigen. Die strukturelle Armut in der Gesellschaft wurde davon aber nicht berührt. Einerseits waren die Beschäftigten oft nicht identisch mit den im Minensektor Entlassenen, andererseits konnten die Mittel die ärmste Bevölkerung aufgrund ihrer abgeschiedenen Lebenssituation auf dem Land gar nicht erreichen (Stahl 1993: 42). Verschiedene Datenerhebungen belegen die 70

Die Exportstruktur des Landes dominieren nach wie vor Agrarprodukte (u.a. Sojaprodukte, Pflanzenöl) und unverarbeitete Mineralien (Zinn, Zink, Silber, Gold). Die Abhängigkeit vom Weltmarkt und den schwankenden Terms of Trade bei unverarbeiteten Rohstoffen konnte nicht verringert werden. 71 Zwischen 1985 und 1999 ist der Anteil der staatlichen Verwaltung an der Gesamtbeschäftigung von 9% auf 4% zurückgegangen, gleichzeitig stieg der Anteil des Handels von 23% auf 33 %. Diese Zahlen deuten an, dass viele der Entlassenen zur Aufnahme einer schlechter bezahlten Tätigkeit im städtischen informellen Sektor gezwungen waren (Schweickert/Thiele/Wiebelt 2003: 16). 72 Problematisch ist in diesem Zusammenhang auch die extrem niedrige Investitionsquote in Bolivien. Während sie in einer Vergleichsgruppe anderer Entwicklungsländer mit niedrigen Einkommensniveaus 1994-1998 bei jährlich 21,9% lag, erreichte sie in Bolivien nur einen Durchschnittswert von 17,1%. Zur Überwindung der genannten Probleme müsste sie aber bei mindestens 24% liegen (Schweickert/Thiele/Wiebelt 2003: 5ff).

162

Rüdiger Horst

mangelnde Verbesserung der Armutssituation.73 Angaben von ILDIS (1996: 50) zufolge stieg der Anteil der Armen in Bolivien zwischen 1987 und 1992 durchschnittlich um 6%. Abbildung 5 dokumentiert die Fortsetzung dieser Entwicklung ab Mitte der 1990er Jahre: Abbildung 5:

Armut und extreme Armut 1990-1999 (in Prozent der Bevölkerung) 1990

1994

1997

1999

Armut

50,1

51,6

62,1

Extreme Armut

23,3

19,8

37,2

1999 Stadt

Land

60,6

47,0

81,7

36,5

21,6

58,8

Quelle: Eigene Zusammenstellung der Daten von Minkner-Bünjer 2004: 101; Schweickert/Thiele/

Wiebelt 2003: 12. Bis 1994 blieb die durchschnittliche Armutsrate in der Bevölkerung relativ konstant bei leicht über 50%, stieg aber 1997 auf über 60% und ging auch bis 1999 nur wenig zurück. Die extreme Armut konnte dagegen auf unter 20% (1994) gesenkt werden, stieg aber mit der bereits erwähnten Verschlechterung der Terms of Trade ab Mitte der 1990er Jahre wieder deutlich über das Niveau von 1990 an. In engem Zusammenhang mit der Armutssituation steht die Entwicklung der Reallöhne. Im ersten Jahr nach der Inflationseindämmung fielen die Reallöhne zunächst um 14,3% (Krempin 1990: 19). Über ihre weitere Entwicklung finden sich widersprüchliche Angaben: Morales (1989: 26) spricht von starken Lohnzuwächsen sowohl im privaten als auch staatlichen Sektor ab 1986, Urioste (1989: 32) bescheinigt hingegen einen Rückgang um 37% bis 1988.74 Für die Dekade der 1990er Jahre zeigen Daten der CEPAL einen durchgehenden Anstieg der Reallöhne, allerdings verbirgt sich dahinter eine zunehmende Schere in der sektoriellen Einkommensentwicklung. So ist der Zuwachs praktisch ausschließlich auf die Steigerungen bei Arbeitern (27%) und Angestellten (58%) zurückzuführen, die Einkommen im informellen Sektor gingen dagegen zunächst zurück und erreicht bis 1999 lediglich ihr Niveau von 1988 (Schweickert/Thiele/ Wiebelt 2003: 16f). Diese Spreizung lässt sich auch an der Einkommensverteilung der Haushalte ablesen. Der Anteil der 40% ärmsten Haushalte am Volkseinkommen lag schon 1990 bei lediglich 12,1% und fiel im Verlauf der zweiten Reformgeneration noch weiter, bis er 1999 bei 9,2% lag (Minkner-Bünjer 2004: 97f). Hingegen konnten die 10% reichsten Haushalte der Gesellschaft ihren Anteil von 38,2% (1989) auf 40,7% (1997) steigern. Bis 1999 fiel dieser Wert wieder auf 37,2%, was auf eine Stärkung der Mittelschicht durch die Reformen unter Sánchez de Lozada schließen lässt. Zur Armutsbekämpfung dienten sie jedoch nicht. 73

Den Zahlen dieses Abschnitts liegt die Weltbank-Definition von Armut bzw. extremer Armut zugrunde: Armut ist danach gegeben, wenn das Einkommen nicht zur Deckung der Grundbedürfnisse (Wohnraum, Wasser- und Energieversorgung, Bildung, Gesundheit) reicht. Bei extremer Armut reicht das Einkommen nicht zur Sicherung der Ernährung. 74 Hier zeigt sich das Problem fehlender, unabhängig recherchierter Daten. Juan Antonio Morales steht dem MNR nahe und war einer der unabhängigen Wirtschaftsberater, die den späteren Präsidenten Sánchez de Lozada unterstützten. Miguel Urioste hingegen war als Mitglied der Izquierda Unida erklärter Gegner der Strukturanpassung.

Zielkonflikte zwischen Demokratie und ökonomischer Stabilität in Bolivien 8

163

Theorie und Praxis der gesellschaftspolitischen Reformen

Trotz mancher positiver Anstöße ging der MNR nach den Wahlen vom 01. Juni 1997 mit nur 18,2% der Stimmen in die Opposition. Das Ende der Unterstützung des Reformprojekts Sánchez de Lozadas hatte mehrere Gründe. Zunächst war es eine Demokratisierung von oben gewesen, d.h. mit den Volksbeteiligungs- und Dezentralisierungsgesetzen wurden zwar Partizipationschancen erweitert, die Bevölkerung hatte aber keine Möglichkeit, an der Ausgestaltung der Reformen teilzunehmen (Birle 1998: 235). Indigene Organisationen beklagten in diesem Zusammenhang, dass die neu geschaffenen Jurisdiktionsgrenzen der Gemeinden nicht deckungsgleich mit den ethnisch-territorialen Grenzen verlaufen und damit ethnische Gemeinschaften zerschneiden. Damit einher geht die Gefahr der Schwächung traditioneller soziopolitischer und sozioökonomischer Strukturen, die der indigenen Bevölkerung als Grundlage ihrer Überlebensstrategie dient (Ströbele-Gregor 2000: 158). Ähnliches steht mit der Macht der Parteien zu befürchten, denn nur sie dürfen sich trotz aller Anerkennung indigener politischer Organisationsformen an Wahlen beteiligen. Um ihren Interessen Ausdruck verleihen zu können, braucht die indigene Bevölkerung letztlich also doch wieder das als fremd, korrupt und korrumpierend wahrgenommene Vehikel der politischen Partei. Weitere Probleme der Reformpolitik ergaben sich durch die großen Unterschiede zwischen progressiven Reformzielen und den später umgesetzten Ergebnissen. Vollmundig hatte die Regierung im Plan de Todos ein jährliches Wirtschaftswachstum von 6% und die Schaffung von 500.000 neuen Arbeitsplätzen in Aussicht gestellt.75 Beides konnte nicht erreicht werden. Auch die Kapitalisierung der Staatsbetriebe endete – anders als im Wahlkampf angekündigt – mit einem völligen Einflussverlust von Staat und Bevölkerung auf die Unternehmensführung. Zusätzlich geriet die Kapitalisierung in die Kritik, weil sie Spekulationskapital angelockt hatte, wodurch die ohnehin geringen Gewinne ins Ausland abflossen, anstatt dem Land zugute zu kommen. Dieser Bruch des Wahlversprechens brachte Sánchez de Lozada den Vorwurf weiter Teile der Bevölkerung ein, nationales Eigentum an die Konzerne zu verschenken. In die gleiche Richtung gingen Vorwürfe der Gewerkschaften, die in der Dezentralisierung der staatlichen Strukturen und der Schulverwaltung erste Anzeichen weitergehender Privatisierungen sahen (CSUTCB 1993: 75-78). In der Erziehungsreform verhinderte ein eklatanter Mangel an zweisprachigem Lehrpersonal den großflächigen Einsatz der IZP. Auch im Bereich der Justizreform mangelte es an der Umsetzung. Die meisten Verfassungsänderungen konnten bis zum Ende der Legislaturperiode nicht in geltendes Recht umgesetzt werden, da die nötigen Ausführungsgesetze auch drei Jahre nach Inkrafttreten der Reform nicht zustande gekommen waren (Birle 1998: 234). Zweitens, und dies ist als Folge der geschilderten Probleme bei der Reformumsetzung zu sehen, kam es während der Reformperiode kaum zu Verbesserungen der sozioökonomischen Situation der Bevölkerung. Die Überzeugung der Regierungen seit 1985 war, dass die Kosten von Strukturanpassung und zweiter Reformgeneration erst einmal getragen werden müssten, damit sich die positiven Auswirkungen einstellen könnten. 1997 hatte die Bevölkerung aber schon 12 Jahre auf Licht am Ende des Tunnels gewartet, und nach wie vor dominierten Massenarbeitslosigkeit und -armut, Informalisierung der Beschäftigung sowie zunehmende Militarisierung des Koka-Konflikts die Alltagsrealität. Der Ablauf der 75 Zum Problem von Theorie und Praxis der Reformpolitik vgl. Petersen 1996 und Le Monde diplomatique 14.11.2003.

164

Rüdiger Horst

Kapitalisierung wurde als klarer Wahlbetrug angesehen, und die ausbleibende Umsetzung in den verschiedenen Reformbereichen verfestigte den Eindruck der Bolivianer, dass sie noch ewig vertröstet werden würden, während Regierung und Parteien den Ausverkauf der Filetstücke des nationalen Reichtums an ausländische Konzerne betrieben und sich selbst entsprechend daran bereicherten. 9

Sinkende Leistungsfähigkeit des Staates

Während die Reformen mit der Reduzierung der Staatsausgaben, dem Abbau der staatlichen Verwaltung und der Kapitalisierung der staatlichen Betriebe aus ökonomischer Sicht sinnvoll waren, schwächten sie aus politischer Perspektive die Integrationskapazität des politischen Systems und förderten damit die Delegitimierung der Demokratie. Als Beispiel mag die Verschlankung der öffentlichen Verwaltung dienen: Durch den Arbeitsplatzabbau im staatlichen Sektor sank auch das Ausmaß klientelistischer Praktiken in der Politik. Damit ging tendenziell auch die Verbreitung von Korruption und Vetternwirtschaft zurück, an die Stelle von Parteibuch und Verwandtschaftsbeziehungen traten Kategorien von Effizienz bzw. fachlicher Eignung der Bewerber. Andererseits sank mit den Entstaatlichungsprozessen auch die Integrationskapazität des Staates im Sinne einer (klientelistischen) Integration der Bevölkerung in das politische System. Kurtenbach (2004: 21) betont in diesem Zusammenhang, dass mit den sinkenden Beschäftigungsmöglichkeiten im öffentlichen Sektor die „zentrale Basis für die Integration einer in Ansätzen entstehenden Mittelschicht“ weggebrochen ist. Dies wurde in der Bevölkerung als mangelnde Leistungsfähigkeit der Demokratie wahrgenommen und hatte negative Folgen für die demokratische Partizipation: Warum soll man Politiker wählen, wenn sie schon ihren eigenen Anhängern keine Arbeitsplätze verschaffen können? Dieses Problem gewinnt an Bedeutung, wenn man bedenkt, dass dem Staat für verteilungspolitische Instrumente der Integration die finanziellen Ressourcen fehlen. Durch die anhaltend starke Informalisierung der Wirtschaft schränkte sich auch der Teil des Wertschöpfungsprozesses ein, auf den Steuern erhoben werden können. Dieser Entwicklung versuchte bereits die Regierung Paz Estenssoro mit ihrer Steuerreform von 1986 entgegenzutreten, die dem Staat auch zu erheblichen Mehreinnahmen verhalfen. Während das Ergebnis der Reform allerdings eine Umverteilung nach unten hätte sein müssen, wurde im bolivianischen Steuersystem das genaue Gegenteil erreicht: Seit 1986 stellt zum einen die Mehrwertsteuer als „Steuer der Armen“ die Hauptlast der Besteuerung dar, zum anderen sind die Chancen auf höhere Einnahmen aus der Einkommenssteuer vertan worden, denn seit der Regelung von 1986 sind bei der Einkommenssteuer alle Mehrwertsteuer-Zahlungen abzugsfähig: „Es lassen sich sozusagen alle Ausgaben des täglichen Lebens von der Steuer absetzen, solange sie durch Quittungen belegt sind und damit – theoretisch  im formellen Bereich der Wirtschaft getätigt worden sind“ (Goedeking 2003a: 42).

Diese Regelung hat einerseits zu einem regen Handel mit Quittungen aller Art geführt, andererseits zahlt kaum jemand Einkommenssteuern in voller Höhe.

Zielkonflikte zwischen Demokratie und ökonomischer Stabilität in Bolivien

165

10 Schwächung rechtsstaatlicher Prinzipien und Zunahme politischer Gewalt Die objektiv gesunkene Leistungsfähigkeit des Staates bestärkte die Bevölkerungsmehrheit in ihrer Überzeugung, dass die etablierte politische Klasse kaum noch über notwendige Problemlösungskapazitäten verfügte, um die wirtschaftliche und soziale Lage des Landes zu verbessern. Indessen weigerte sich die Koalition des 2002 erneut gewählten Präsidenten Sánchez de Lozada strikt, auf die Forderungen der Opposition einzugehen, sodass sich die Fronten noch weiter verhärteten.76 Ein wesentlicher Impuls für die zunehmende Gewalt in den gesellschaftlichen Auseinandersetzungen war bereits eine Legislaturperiode zuvor gesetzt worden, als die Regierung Banzer die massive Vernichtung des Kokaanbaus durchsetzte. Im Rahmen der Drogenbekämpfungsstrategie mit dem irreführenden Namen „Plan der Würde“ (Plan Dignidad) wurden rund 90% der illegalen Anbauflächen zerstört (Thuomi 2004: 49ff). Der Preis dafür waren endlose Zusammenstöße zwischen Kokabauern und Militär bzw. Drogenpolizei, in deren Verlauf dutzende Tote und hunderte Verletzte zu beklagen waren. Im Chapare kam es im Zuge steigender Armut und Gewalt zu einer weiteren Eskalation des ungelösten Konflikts. Angesichts fehlender realistischer Alternativen zum Koka-Anbau gestaltete sich der Widerstand der Bevölkerung zunehmend militanter.77 Insgesamt ging der wirtschaftliche Einfluss der Kokaproduktion in Bolivien zwar zurück, dies hat aber die Destabilisierung des politischen Systems verstärkt. Die Ablehnung der Regierungspolitik steigerte sich auf Seiten der Kokaproduzenten zu blankem Hass, und durch die Solidarisierung großer Teile der Gesellschaft verlor die Regierung weiter an Legitimität. Spätestens seit dem Jahr 2000 strahlte die Gewalt, mit der die Auseinandersetzungen um den Kokaanbau geführt wurden, auch in den unvermittelten Konflikt zwischen dem Lager der etablierten Parteien und den verschiedenen oppositionellen Gruppen innerhalb und außerhalb des Parlaments. Den Ausgangspunkt dafür bildete der „Krieg um das Wasser“, der sich im April 2000 an der von der Weltbank empfohlenen Privatisierung der Wasserversorgung der Stadt Cochabamba entzündete. Nachdem die Zentralregierung in Geheimverhandlungen mit dem internationalen Konsortium Aguas del Tunari78 einen Vertrag über die Wasserversorgung abgeschlossen hatte, erhöhten sich die allgemeinen Wasserkosten bei manchen Haushalten bis auf das dreifache der ursprünglichen Tarife. Daraufhin kam es zu einem Volksaufstand gegen die Privatisierung, in dessen Verlauf sich verschiedene Gruppierungen der Zivilgesellschaft, darunter auch der MAS, zur „Koordinationsstelle zur Verteidigung des Wassers und des Lebens“ (Coordinadora por la Defensa del Agua y de la Vida) zusammenschlossen. Unter ihrer Regie kam es zu wochenlangen Streiks, landesweiten Blockaden und Straßenschlachten mit der Polizei, bei denen Tote und Verletzte auf beiden Seiten zu beklagen waren.79 Am Ende stand der Rückzug von Aguas 76 Nachdem der MAS keinen einzigen Gesetzentwurf gegen den Block der etablierten Parteien im Parlament durchbringen konnte, verkündete Evo Morales im Januar 2003, dass er „angesichts der Unmöglichkeit, das politische System auf parlamentarischem Wege zu verändern, gewillt sei, die Straße zu mobilisieren“ (vgl. Le Monde diplomatique, 16.05.2003). 77 Im Jahr 2003 wurden insgesamt 21 Menschen in den Auseinandersetzungen um die Kokapflanzungen im Chapare getötet, darunter erstmals mehr Soldaten als Kokabauern. Trotz der Repression kam es im weiteren Verlauf zu einem erneuten Anstieg der Anbauflächen. 78 Die führende Rolle bei Aguas del Tunari hatte das britische Unternehmen International Waters, dessen größter Anteilseigner wiederum der US-amerikanische Konzern Bechtel ist (Gebhardt 2002: 32). 79 Im Verlauf des Jahres 2000 stieg die Zahl blutiger Auseinandersetzungen mit der Staatsmacht steil an. Am Ende waren 20 Tote (davon 15 Zivilisten, 5 Soldaten), 335 Verletzte, 152 Verhaftungen, 26 Fälle von Folterung und ein Vermisster zu beklagen (Whitehead 2001: 13).

166

Rüdiger Horst

del Tunari und die erzwungene Wiederverstaatlichung der Wasserrechte. Der Konflikt in Cochabamba war die Initialzündung für die Bildung einer zwar heterogenen bolivianischen Volksbewegung, die sich aber hinter der gemeinsamen Forderung der Rücknahme des gesamten Dekrets 21060 versammelte. Dass es der etablierten politischen Klasse nicht gelang, die Volksbewegung aufzubrechen, zeigte sich knapp zwei Jahre später. Die aus den Wahlen 2002 hervorgegangene Regierungskoalition unter Präsident Sánchez de Lozada stand unter dem Druck des IWF, das Haushaltsdefizit von 8,6% des BIP auf höchstens 5,5% zu reduzieren (Goedeking 2003a: 41f). Als Voraussetzug für weitere Bereitschaftskredite forderte der IWF eine strikte Austeritätspolitik, die nur durch eine weitere Reduzierung der Staatsausgaben und die Erhöhung der Treibstoffpreise einerseits oder durch erhöhte Steuereinnahmen andererseits zu bewerkstelligen sein konnte (Quiroga 2003: 1). Als die Regierung am 10. Februar 2003 ihre Pläne verkündete, die Einkommen aller abhängig Beschäftigten oberhalb des doppelten Mindestlohns mit 12,5% zu besteuern und gleichzeitig die bereits erwähnte Anrechnungsmöglichkeit von Mehrwertsteuerzahlungen abzuschaffen, eskalierte die angespannte Lage erneut. Den Abstieg aus der gerade noch gesicherten Existenz vor Augen, wehrte sich die untere Mittelklasse am heftigsten gegen die Pläne. Ehe es jedoch zu den üblichen Erscheinungen des Protests kommen konnte, meuterten Polizeieinheiten in La Paz gegen die Reform. Während einer Demonstration am 12. Februar vor dem Präsidentenpalast kam es zu bewaffneten Auseinandersetzungen zwischen Polizei und Militär, in deren Verlauf über 30 Menschen getötet wurden (Goedeking 2003a: 41). Regierung und Kongress mussten evakuiert werden, Ministerien, Rathäuser und Geschäfte wurden geplündert und angezündet. Der kollektive Gewaltausbruch konnte erst zwei Tage später beendet werden. Die ungeklärte Rolle der Regierung Sánchez de Lozada bei den Ausschreitungen und die Tatsache, dass aus der Kommandoebene des Militärs niemand für die Folgen des massiven Schusswaffeneinsatzes verantwortlich gemacht wurde, ließen das Land nicht mehr zur Ruhe kommen. Rücktrittsforderungen an Präsident Sánchez de Lozada, Blockaden der wichtigen Fernverkehrsstraßen im Hochland und blutige Zusammenstöße zwischen campesinos und Militär dauerten mit unverminderter Intensität an. Ausgangspunkt für eine dritte Eskalation der Gewalt wurde schließlich die umstrittene Zukunft der umfangreichen Erdgasvorkommen im Süden Boliviens. Angesichts der anhaltenden Wirtschaftskrise plante die Regierung in Zusammenarbeit mit dem internationalen Konsortium Pacific LNG Gasexporte in die USA.80 Im wahrsten Sinne zur Explosion kam es, als im Verlauf des Sommers 2003 bekannt wurde, dass die Regierung den Export über die Pazifikhäfen von Boliviens „Erzfeind“81 Chile verfolgte. Damit fanden die sozialen Bewegungen erneut einen gemeinsamen Nenner, auf den sich sogar die nationalistische Rechte einigen konnte. Die bereits bestehende Forderung des MAS, das Gasgesetz von 1997 (Ley de Hidrocarburos) zu annullieren und damit die volle Souveränität über die Rohstoffvorkommen zurückzuerlangen, wurde aggressiver vorgetragen, als die Konditionen bekannt wurden, zu denen das Gas an die USA verkauft werden sollte. Der Preis sollte 0,7 US-Cent pro 1000 Kubikfuß betragen, während sich der entsprechende Weltmarktpreis 80 Bereits während seiner ersten Amtszeit hatte Sánchez de Lozada 1997 per Dekret verordnet, dass das Erdgas mit dem Austritt aus den Lagerstätten in das Eigentum der Pacific LNG überging (vgl. Le Monde diplomatique 14.11.2003). 81 Als Ergebnis des Pazifischen Krieges musste Bolivien 1879 seine rohstoffreichen Küstenprovinzen an Chile abtreten und verlor damit seinen Zugang zum Pazifik. Bis heute hat sich keine bolivianische Regierung mit dem Verlust abgefunden.

Zielkonflikte zwischen Demokratie und ökonomischer Stabilität in Bolivien

167

zwischen 2,0 und 4,5 US-Dollar bewegte. Mit der offiziellen Ausrufung des „Krieges um das Gas“ durch verschiedene soziale Bewegungen am 19. September in La Paz dehnten sich die Protestaktionen immer weiter aus. Nachdem Demonstranten in El Alto begannen, die Zufahrtstraßen zu blockieren, gelangten ab der zweiten Oktoberwoche keine Lebensmittel und Brennstoffe mehr in die Stadt. Als der Präsident das Militär anwies, mit Panzern und schwerem Kriegsgerät die Blockaden zu brechen, kam es zu zahlreichen Todesopfern unter der Zivilbevölkerung. Insgesamt starben über 80 Menschen, und rund vierhundert Verletzte waren zu beklagen (Klein 2003: 215). Am 15. Oktober stellten sich Teile der Mittelschicht mit der Ausrufung eines Hungerstreiks an die Spitze der Protestbewegung, womit die Machtbasis des Präsidenten endgültig weggebrochen war. Am 17. Oktober trat Sánchez de Lozada zurück und wurde nach Santa Cruz ausgeflogen, von wo er ins USamerikanische Exil nach Miami flüchtete. 11 Fazit Zweck dieser Analyse war die Beleuchtung des Zielkonflikts zwischen ökonomischer und demokratischer Stabilität in Bolivien. Um dabei Wirkungszusammenhänge zwischen der makroökonomischen Stabilisierung des Landes seit 1985 und der Ende der 1990er Jahre nicht mehr zu übersehenden Legitimitätskrise des demokratischen Ordnungsmodells identifizieren zu können, wurden in einem ersten Schritt die wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Reformmaßnahmen seit der Rückkehr Boliviens zu demokratischer Herrschaft vorgestellt und anschließend ihre sozioökonomischen Folgekosten für die Bevölkerung betrachtet. In einem zweiten Schritt wurde untersucht, wie sich die veränderten gesellschaftlichen Rahmenbedingungen auf die soziale Integrationskapazität des politischen Systems und damit auf die Möglichkeiten zur Herstellung demokratischer Legitimität ausgewirkt haben. Die mit dem Dekret 21060 eingeleitete Neue Wirtschaftspolitik war aus gesamtwirtschaftlicher Sicht sehr erfolgreich. Die öffentlichen Haushalte waren nach kurzer Zeit stabilisiert und die Inflation unter Kontrolle. Allerdings hatten diese Erfolge einen hohen Preis, den die ohnehin schon verarmte, indigene Bevölkerungsmehrheit tragen musste. Sie war am stärksten betroffen von Preissteigerungen, Arbeitslosigkeit und der Informalisierung der Beschäftigung. Im Rahmen der Mehrwertsteuerreform von 1986 hatte sie zusätzlich erhöhte finanzielle Lasten zu tragen. In dieser Situation spielte die Ausdehnung des Kokainsektors eine wichtige Rolle. Während im Bergbau und der Industrie tausende Beschäftigte entlassen worden waren, bestand dort eine verstärkte Nachfrage nach Arbeitskräften. Die logische Konsequenz war eine interne Migrationswelle vom Hochland in die Kokaanbaugebiete des Chapare und der deutliche Anstieg der Kokaproduktion. Auf diese Weise wurde der Kokainsektor zu einem „Puffer“, der die sozioökonomischen Folgekosten zum Teil ausglich. Dies konnte so von den politischen Funktionsträgern kaum vorhergesehen werden, wohl aber zeigt die Einrichtung des „geheimen Fensters“ an der Devisenbörse, dass die Einspeisung der illegalen Exporterlöse in den formellen Wirtschaftskreislauf bewusst als Stabilitätsfaktor eingeplant wurde. Die Regierung Paz Estenssoro schuf letztlich eine Marktwirtschaft, deren zentrale Basis mit dem Kokaingeschäft außer Reichweite staatlicher Politik lag, deren Stabilität aber wesentlich vom Zufluss der Dollars aus dem Kokaingeschäft abhing. Auf diese Weise konnte keine stabile Grundlage für eine gerechte und soziale Entwicklung des Landes gelegt werden.

168

Rüdiger Horst

Die zweite Reformgeneration unter Präsident Sánchez de Lozada hatte vor allem institutionelle Veränderungen zur Folge, die in Ansätzen zweifellos zur Modernisierung und Demokratisierung der bolivianischen Gesellschaft beigetragen haben. Mit der Verfassungsreform und den Gesetzen zur Volksbeteiligung und Dezentralisierung der Verwaltungsstrukturen wurden Schritte in Richtung erweiterter Partizipationsmöglichkeiten der Bevölkerung, insbesondere der indigenen Mehrheit, gemacht. Die Idee einer zweisprachigen Grundschulbildung im Rahmen der Bildungsreform war geradezu revolutionär, wenn man die rund 500 Jahre währende Marginalisierung der indigenen Völker Lateinamerikas bedenkt Ein Großteil der Reformvorhaben blieb jedoch entweder im Implementierungsprozess stecken (Justizreform), scheiterte wegen der autoritären Setzung ohne Beteiligung der Betroffenen (Bildungsreform) oder wurde bei der Umsetzung entscheidend modifiziert, sodass das „Original“ des Plan de Todos, dem die Bevölkerung bei den Wahlen 1993 mehrheitlich zugestimmt hatte, kaum noch zu erkennen war (Kapitalisierung der Staatsbetriebe). Auf diese Weise verschwand die anfangs entstandene Reformdynamik und Aufbruchstimmung bis zum Ende der Legislaturperiode 1997 fast völlig. Stattdessen mündete die Frustration der Bevölkerung über ausbleibende Verbesserungen immer mehr in ein pauschales Misstrauen gegenüber Politikern, staatlichen Institutionen und vor allem den politischen Parteien. Seit 1985 sind die mangelnde Repräsentativität des Parteiensystems und die Schwächung der Gewerkschaftsbewegung sowohl als Ursache als auch als Folge dieser Entwicklung zu betrachten. Durch die Massenentlassungen im Minensektor und die darauf folgenden Veränderungen in der Beschäftigungsstruktur verlor die COB an Mobilisierungsfähigkeit und ihr Selbstverständnis als einzig legitime Repräsentationsinstanz der Bevölkerung wurde tief erschüttert. Anstatt sich an die neuen Rahmenbedingungen anzupassen und mit einem Abschied von der representación calificada auf die veränderte Beschäftigungsstruktur innerhalb der bolivianischen Gesellschaft zu reagieren, verharrt ein Großteil der COB-Funktionäre in verbalradikalen, antikapitalistischen Abwehrgefechten. Vor allem die Traditionalisten der orthodoxen Linke betrachten neue Ideen als Verrat an der Sache der Arbeiter und verstricken sich in ideologische Richtungsstreits, in deren Verlauf sich die Gewerkschaftsbewegung immer mehr von den Zentren der gesellschaftlichen Auseinandersetzungen entfernt. Mit dem Zerfall des staatskapitalistischen Entwicklungsmodells hat die COB ihre Rolle als „Gegenstaat“ verloren und klammert sich angesichts unklarer Perspektiven an Diskurse der Vergangenheit. Das bolivianische Parteiensystem war – vor allem in Bezug auf die indigene Bevölkerung  noch nie besonders repräsentativ. Jedoch gelang es im Zuge der Demokratisierung, das vorherrschende Freund-Feind-Denken durch eine ungeahnte, neue Dialog- und Konsensfähigkeit zu ersetzen. Diese neue Qualität beschränkte sich jedoch auf Elitenkonsense, die vor allem der gegenseitigen Machtsicherung dienten. Den Parteien fehlte es nach wie vor an internen demokratischen Strukturen und Entscheidungsprozessen, weshalb sie bloße Wahlvereine ihrer jeweiligen caudillos geblieben sind. MNR, MIR und ADN rückten immer mehr zu einem programmatisch homogenen Block zusammen, was sich besonders am Problem der gleichmäßigeren Verteilung von Kosten und Nutzen der Strukturanpassungen zeigte. Hier konnten oder wollten sie keine alternativen Strategien anbieten, wodurch sich die Distanz zwischen Bevölkerung und politischer Klasse verschärfte. Als Konsequenz dieser mangelnden Responsivität des Parteiensystems tauchten gegen Ende der 1980er Jahre mit CONDEPA und UCS indigenistische und neopopulistische Bewegungen auf der parteipolitischen Bühne auf. Sie grenzten sich von den Politikern und ihren korrupten,

Zielkonflikte zwischen Demokratie und ökonomischer Stabilität in Bolivien

169

machtpolitischen Netzwerken ab und leiteten daraus ihre Kompetenz und Unabhängigkeit her. Gleichzeitig nutzten sie mit ihrer „Politik der Taten“ das Vakuum, das sich mit den Entstaatlichungsprozessen seit 1985 aufgebaut hatte. Jedoch setzten diese neuen Akteure im Hinblick auf ihre internen Strukturen und die politische Kultur insgesamt keine neuen Akzente. In aller Regel gaben sie sich als Mehrheitsbeschaffer mit der Teilhabe an den Früchten der Macht zufrieden und fielen ansonsten eher durch ihre politische Initiativlosigkeit auf. Trotzdem hat sich das Parteienspektrum mit CONDEPA und UCS wesentlich verändert, denn sie verankerten im kollektiven Erfahrungsschatz, dass der Erfolg von Parteien, die sich explizit an die indigene Bevölkerung wenden, möglich ist. Insofern sind sie Wegbereiter für den späteren Erfolg des MAS gewesen. In Bezug auf die Legitimität und damit die Stabilität des politischen Systems haben CONDEPA und UCS eine ambivalente Rolle eingenommen. Einerseits förderten sie mit Personalismus und Klientelismus Elemente der politischen Kultur, die der demokratischen Konsolidierung entgegenstehen. Andererseits absorbierten sie die unbeantworteten politischen Forderungen der indigenen Bevölkerung und sorgten so zumindest kurzfristig für eine höhere Repräsentativität des Parteiensystems und damit für mehr politische Stabilität. Damit war es allerdings vorbei, als sich auch nach mehreren Jahren keine erkennbaren Veränderungen der politischen Outputs ergaben. Der MAS profitierte zunächst in ähnlicher Weise wie CONDEPA und UCS von der Delegitimierung der etablierten Parteien. Er nutzte aber die Ende der 1990er Jahre zunehmend außerparlamentarischen Auseinandersetzungen zu einer deutlichen Ausweitung seiner Wählerbasis in die weiße Mittelschicht hinein, indem er – im Gegensatz zum MIP – auf eine rassistische Verherrlichung indigener Kultur und Tradition verzichtete. Die Wurzeln des MAS bleiben aber ethnisch definiert, weshalb er die große Mehrheit der indigenen Bevölkerung zu seiner Stammwählerschaft zählen kann. Durch seine Positionierung in allen relevanten Streitfragen der bolivianischen Gesellschaft wandelte sich der MAS von der sozialen Bewegung der Kokaproduzenten zur einzigen Alternative neben den konservativ-bürgerlichen Kräften. Seit dem Sturz der Regierung Sánchez de Lozada konnte die Partei zudem auf einer Welle des „entweder jetzt oder nie“ reiten, die angesichts der Wahlerfolge linker Regierungen in ganz Lateinamerika nicht nur von der indigenen Bevölkerung Boliviens getragen wurde. Dies liegt allerdings nicht zuletzt auch an der charismatischen Ausstrahlung Morales´, die auch im internationalen Kontext bislang wohlwollend zur Kenntnis genommen wurde. Gerade hier könnte aber in der Zukunft ein Problem auf den MAS zukommen. Während die stark heterogene Zusammensetzung der sozialen Bewegungen momentan hinter der Erfolgsfigur Morales verblasst, könnte sie nach Ablauf der aktuellen Legislaturperiode erneut hervorbrechen. Erst dann wird sich zeigen, ob es dem MAS gelungen ist, die Fehler seiner politischen Vorgänger zu vermeiden und transparente demokratische Strukturen unabhängig vom aktuellen Führungspersonal aufzubauen. Der Erfolg des MAS sollte jedoch nicht verdecken, dass die ökonomische Stabilisierung und vor allem die einseitige Verteilung ihrer Kosten seit 1985 zu einer deutlichen Schwächung der demokratischen Legitimität des politischen Systems geführt haben. Auf der Input-Seite bleiben Parteien und Gewerkschaftsbewegung als wichtigste Akteure der intermediären Ebene in der Wahrnehmung der Bevölkerung diskreditiert und können nicht in dem Maße zur sozialen Integration beitragen, wie es für eine stabile Demokratie nötig wäre. Auch für die Herstellung von Legitimität auf der Output-Seite hatten die Reformen überwiegend negative Auswirkungen. Die ökonomischen Restriktionen der Strukturanpassungen und die Prioritäten der angebotsorientierten Wirtschaftspolitik sorgten dafür, dass

170

Rüdiger Horst

sich die Regierung Paz Estenssoro und ihre Nachfolger nur unzureichend durch Leistung legitimieren konnten. Gesamtwirtschaftliches Wachstum wurde vor allem im kapitalintensiven Exportsektor erzielt und das überwiegend von Ablegern transnationaler Konzerne, die keinerlei Beschränkungen hinsichtlich der Abschöpfung von Gewinnen unterlagen. Durch die Verschlankung der öffentlichen Verwaltung gingen erneut Arbeitsplätze verloren, womit sich der Staat eines weiteren Instruments zur sozialen Integration beraubte. Hinzu kommt die allgemeine Mittelknappheit der öffentlichen Haushalte, auch auf dieser Seite blieben dem Staat keine Möglichkeiten zur Herstellung von Legitimität. Als eine Folge der allgemeinen Delegitimierung demokratischer Ordnungsprinzipien steigerte sich die Gewalt in den gesellschaftlichen Auseinandersetzungen bis zum Rücktritt Sánchez de Lozadas immer weiter. Obwohl das Ausmaß explizit gewalttätiger Zusammenstöße danach zurückging, nahm die Häufigkeit von extra-institutionell ausgetragenen Konflikten mit der Staatsgewalt (gemessen an Streiks, Blockaden etc.) bis zum Rücktritt Präsident Mesas unvermindert zu. Unter dem neuen Präsidenten Morales ist es seit dem 18. Dezember 2005 in den Auseinandersetzungen zwischen Staat und sozialen Bewegungen vergleichsweise ruhiger geworden. Dies überrascht nicht, denn schließlich ist es in der bolivianischen Geschichte einmalig, dass ein indigener Kandidat die Präsidentschaftswahlen gewinnt, noch dazu mit absoluter Mehrheit im ersten Wahlgang. Die berechtigte Frage ist allerdings, wie lange das so bleiben wird. Die Handlungsspielräume der Regierung Morales bleiben eng, denn der Druck politischer (Maximal-)Forderungen wird sich mittelfristig wieder erhöhen: von außen zum einen durch die USA und die ungelöste Kokafrage, zum anderen durch die internationale Gläubigergemeinde; von innen durch die radikale Linke sowie die Konfrontation mit den konservativ-bürgerlich regierten departamentos im östlichen Tiefland, wo die Idee der Sezession trotz der angekündigten „Neugründung Boliviens“ durch die Asamblea Constituyente populär bleibt. Die Protagonisten der ökonomischen Stabilisierung sind 1985 angetreten, über mehr Wirtschaftswachstum auch mehr Beschäftigung und höhere Einkommen zu erzielen. Auf diese Weise sollte der Lebensstandard erhöht und das soziale Fundament der Demokratie gestärkt werden. Zu Beginn des neuen Jahrtausends ist das Gegenteil eingetreten. Es ist Bolivien zu wünschen, dass die Regierung Morales einen Weg findet, die Kosten und Nutzen der Strukturanpassung langfristig gleichmäßiger zu verteilen, denn sonst fragen sich die Marginalisierten zu Recht, wie sie in der Demokratie überleben sollen. 12 Literatur Arauco, María Isabel (1988): „Una aproximación al análisis de la relocalización”, in: CET (Hg.): Temas Laborales 5. La relocalización, La Paz:CET, 7-30. Banco Central de Bolívia (1991): Boletín Estadístico, Nr. 272, La Paz. Banco Central de Bolívia (1996): Boletín Estadístico Nr. 292, La Paz. Bascopé Aspiazu, René (1982): La Veta blanca, Coca y Cocaína en Bolívia, La Paz: Ediciones Aquí. BBC News, Profile: Evo Morales, 14.12.2005,online unter: http://www.green-left.org.au/back/2003/ 564/564p16.htm (11.09.2008). Beilenhoff, Tatjana (1998): Der Prozeß der Privatisierung in Bolivien, Magisterarbeit im Fachbereich Politikwissenschaften der Universität Bonn (unveröffentlichtes Manuskript). Bertelsmann Stiftung: http://www.bertelsmann-stiftung.de/cps/rde/xchg/SID-0A000F14-CE77C87E/ bst/hs.xsl/nachrichten_437 0.htm (02.08.2007).

Zielkonflikte zwischen Demokratie und ökonomischer Stabilität in Bolivien

171

Birle, Peter (1996): „Interne und externe Rahmenbedingungen der bolivianischen Reformpolitik“, Lateinamerika. Analysen-Daten-Dokumentation, 13 (31), 15-26. Birle, Peter (1998): „Bolivien – Die Reformpolitik der Regierung Sánchez de Lozada“, in: Joachim Betz/Peter Brüne (Hg.): Jahrbuch Dritte Welt 1998, München: C.H.Beck, 221-267. Bolívia, SAGO Informationsblatt, Nr. 67/1987; 72/1988; 78/1989; 81/1990; 126/2000-2001. Bonadona Cossío, Alberto (2003): „Género y sistemas de pensiones en Bolívia“ , CEPAL (Hg.): Serie Mujer y Desarrollo, 44, Santiago de Chile. Bukes, Georg (2004): Der Zusammenhang zwischen wirtschaftlicher Entwicklung und Demokratisierung. Das Beispiel Bolivien, Elektronische Version, IIK, (Erstveröffentlichung 2000: Beiträge zur Lateinamerika-Forschung, Bd. 3, IIK, Hamburg). Camargo Chávez, Carlos A. (2000): Del Autismo a la Insurrección: Propuesta de Reforma de la Central Obrera Boliviana, La Paz: FES. CEPAL (1987): Notas sobre la economía y el desarrollo, Nr. 455/456, Santiago de Chile. COB (1988): „Documento Económico del VII Congreso”, in: CEDOIN (Hg.): Informe Especial: VII Congreso de la COB. Un Congreso de transición?, La Paz, 55. CSUTCB (1993): V. Congreso. Documentos y Resoluciones, La Paz. Deutsch-Südamerikanische Bank (1988): Kurzbericht über Lateinamerika, Nr. 1/1988, Hamburg. Dietz, Eva (1990): Der Funktionswandel der Coca in Bolivien, Saarbrücken: Verlag für Entwicklungspolitik. Easton, David (1979): A Systems Analysis of Political Life, Chicago (IL): University of Chicago Press. El País, La difícil reconversión de los cultivos, 19.02.1988. Eróstegui, Rodolfo (1996): „Die bolivianischen Gewerkschaften: Krise und Persektiven“, Lateinamerika. Analysen-Daten-Dokumentation, 13 (31), 37-42. Farthing, Linda/Kohl, Ben (2001): „Bolivia´s New Wave of Protest”, NACLA-Report of the Americas, 14/15 (März/April), 8-11. Flores, Gonzalo/Blanes, José (1984): ¿Dónde va el Chapare?, Cochabamba: CERES. Gebhardt, Thomas (2002): Journalismus in Bolivien: Fallstudie zur Berichterstattung über die Wasserprivatisierung in Cochabamba, Mesa Redonda Nr. 17, Eichstätt. Goedeking, Ulrich (1996): „Beton steht für Demokratisierung. Demokratie wagen im Neoliberalismus: ein bolivianisches Experiment“, Lateinamerika Nachrichten, 266/267 (Aug./Sept.), 16-19. Goedeking, Ulrich (2000): „CONDEPA und UCS: Zwei Parteien und ihre Erbfolgeprobleme“, Lateinamerika. Analysen-Daten-Dokumentation, 17 (45), 24-32. Goedeking, Ulrich (2002): „Wahlen in Bolivien: Zweite Amtszeit für Sánchez de Lozada – Bauernvertreter dominieren die Opposition“, Brennpunkt Lateinamerika,14, 145-152. Goedeking, Ulrich (2003a): „Bolivien: Ein Gewaltausbruch und seine Folgen“, Brennpunkt Lateinamerika, 5, 41-47. Goedeking, Ulrich (2003b): Politische Eliten und demokratische Entwicklung in Bolivien 1985-1996, Münster: LIT. Goedeking, Ulrich (2004): „Auf dem Weg in die Liga der Krisenstaaten“, in: Sabine Kurtenbach/ Mechthild Minkner-Bünjer/Andreas Steinhauf (Hg.): Die Andenregion – Neuer Krisenbogen in Lateinamerika, Frankfurt am Main: Vervuert, 297-312 . Hofmeister, Wilhelm (1996a): „Bolivien: Die Reform der Revolution“, in: Wilhelm Hofmeister/Josef Thesing (Hg.): Der Wandel politischer Systeme in Lateinamerika, Frankfurt/Main: Vervuert, 81139. Hofmeister, Wilhelm (1996b): „Parteien und politischer Wandel in Bolivien“, Lateinamerika. Analysen-Daten-Dokumentation, 13 (31), 27-36. Hofmeister, Wilhelm/Bamberger, Sascha (1993): „Bolivien“, in: Dieter Nohlen (Hg.): Handbuch der Wahldaten Lateinamerikas und der Karibik, Opladen: Leske + Budrich, 101-126. ILDIS (Hg.) (1996): Democracia y Participación Popular, La Paz. INE (2001): Censo 2001, La Paz. Informe 'R', Nr. 136/1987; 181/1989.

172

Rüdiger Horst

Jost, Stefan (2003): Bolivien: Politisches System und Reformprozeß 1993-1997, Opladen: Leske + Budrich. Jost, Stefan (2006): „Die Wahlen vom 18. Dezember 2005 in Bolivien: Auftakt zur demokratischen Revolution?“, in: Franziska Bopp/Georg Ismar (Hg.): Bolivien. Neue Wege und alte Gegensätze, Berlin: Wissenschaftlicher Verlag, 211-246. Klein, Wolfram (2003): „Bolivien – Ende eines Modells? Der Sturz der Regierung Sánchez de Lozada mehrt Zweifel an der Stabilität und am künftigen Entwicklungsweg des Landes“, Brennpunkt Lateinamerika, 21, 215-222. Krempin, Michael (1990): Krise als Chance? Neoliberale Wirtschaftspolitik und Gewerkschaftsbewegung in Bolivien, Arbeitsunterlagen und Diskussionsbeiträge des IIK, Bd. 26, Hamburg: IIK. Kurtenbach, Sabine (2004): „Die Krise der Demokratie in den Andenländern“, in: Sabine Kurtenbach/ Mechthild Minkner-Bünjer/Andreas Steinhauf. (Hg.): Die Andenregion – Neuer Krisenbogen in Lateinamerika, Schriftenreihe des IIK, Band 59, Frankfurt am Main: Vervuert, 15-34. Labrousse, Alain (1988): „Bolivie: Économie politique de la coca – cocaïne“, Problèmes d´Amérique Latine, 87, 105-120. Le Monde diplomatique (Online-Ausgabe), Wasserkrieg, Erdgaskrieg, Bürgerkrieg, 14.11.2003, online unter: http://monde-diplomatique.de/pm/2003/11/14/a0065.text.name,askW71D3L.n,5 (11.09.2008). Le Monde diplomatique (Online-Ausgabe), Der starke Mann vom Chapare, 16.05.2003, online unter: http://www.monde-diplomatique.de/pm/2003/05/16/a0080.text.name,asky17sL3.n,7 (16.09.2008). Lessmann, Robert (1996): Drogenökonomie und internationale Politik: Die Auswirkungen der Antidrogen-Politik der USA auf Bolivien und Kolumbien, Frankfurt am Main: Vervuert. Loza Tellería, Gabriel (2000): Las crisis en tiempos de la globalización, La Paz: PNUD. Mansilla, H.C.F. (1994): „Die bolivianische Gewerkschaftsbewegung: im antiquierten Klassenbewußtsein verhaftet“, in: Hartmut Grewe/Manfred Mols (Hg.): Staat und Gewerkschaften in Lateinamerika: Wandel im Zeichen von Demokratie und Marktwirtschaft, Paderborn: Schöningh, 127-185. Mayorga, Fernando (2002): Interview, El Juguete Rabioso, Oktober-Ausgabe. Mayorga, René Antonio (1994): „Die Präsidentschafts- und Parlamentswahlen von 1993 und das politische System Boliviens“, Lateinamerika. Analysen-Daten-Dokumentation, 11 (25/26), 3957. Mayorga, René Antonio (1997): „Bolivia´s Silent Revolution”, Journal of Democracy, 1, 142-156. Mesa, José de/Gisbert, Teresa/Mesa Gisbert, Carlos D. (1997): Historia de Bolívia, La Paz: Gisbert. Minkner-Bünjer, Mechthild (2004): „Wirtschaftsreformen und sozio-ökonomische Ausgrenzung in den Andenländern: Ein neues Krisenszenarium in Sicht?“, in: Sabine Kurtenbach/Mechthild Minkner-Bünjer/Andreas Steinhauf (Hg.): Die Andenregion – Neuer Krisenbogen in Lateinamerika, Frankfurt am Main: Vervuert, 67-118. Minkner-Bünjer, Mechthild (1989): „Die aktuelle Situation in Bolivien“, in: Diakonisches Werk der EKD (Hg.): Reise zur Pachamama. Länderheft Bolivien-Ecuador-Peru, Stuttgart. Morales, Juan Antonio (1989): „Exposición de los partidos políticos: MNR”, in: Carlos Toranzo Roca (Hg.): Los partidos políticos y sus programas económicos, La Paz: ILDIS, 24-36. Müller & Asociados (1990): Evaluación Económica 1989, La Paz. NZZ, Nr 249/1985; 117/1986. Petersen, Hans J. (1996): „Die wirtschaftliche Reformpolitik der Regierung Sánchz de Lozada“, Lateinamerika. Analysen-Daten-Dokumentation, 13 (31), 52-61. PRONAGOB (1996): La Seguridad Social en Bolívia. Percepciones Políticas, Sociales y Económicas de los Bolivianos de Hoy, La Paz. Quiroga, Yesko (2003): Unruhen in Bolivien, Kurzberichte aus der internationalen Entwicklungszusammenarbeit, La Paz: Friedrich-Ebert-Stiftung/ILDIS. República de Bolívia (1994a): Constitución Política del Estado, La Paz.

Zielkonflikte zwischen Demokratie und ökonomischer Stabilität in Bolivien

173

República de Bolívia (Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente) (1994b): Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República – El Cambio para Todos, La Paz. Scharpf, Fritz W. (1999): Regieren in Europa. Effektiv und demokratisch?, Frankfurt am Main: Campus. Schneider, Friedrich (2002): „Size and Measurement of the Informal Economy in 110 countries around the World”, online unter: http://www.rru.worldbank.org/Documents/PapersLinks/infor mal-economy.pdf (02.08.2007) Schweickert, Rainer/Thiele, Rainer/Wiebelt, Manfred (2003): Makro-ökonomische Reformen und Armutsbekämpfung in Bolivien: Ebnet die HIPC-Initiative den Weg zu sozialverträglicher Anpassung?, Kiel: Institut für Weltwirtschaft. Stahl, Karin (1993): „Soziale Krise und sozialpolitische Lösungsansätze in Lateinamerika“, Lateinamerika. Analysen-Daten-Dokumentation, 10 (23), 31-53. Ströbele-Gregor, Juliana (1996): „Bildungsreform und indianische Bewegung in Bolivien“, Lateinamerika. Analysen-Daten-Dokumentation, 13 (31), 62-73. Ströbele-Gregor, Juliana (2000): „Das Gesetz zur Volksbeteiligung und Indianische Bewegung in Bolivien 1994-1997“, in: Peter Hengstenberg/ Karl Kohut/Günther Maihold (Hg.): Zivilgesellschaft in Lateinamerika. Interessenvertretung und Regierbarkeit, Frankfurt am Main: Vervuert, 153-164. Thoumi, Francisco E. (2004): „Die Drogenwirtschaft in den Andenländern. Ähnlichkeiten und Unterschiede“, in: Sabine Kurtenbach/ Mechthild Minkner-Bünjer/Andreas Steinhauf. (Hg.): Die Andenregion – Neuer Krisenbogen in Lateinamerika, Schriftenreihe des IIK, Band 59, Frankfurt am Main: Vervuert 25-66. Toranzo Roca, Carlos F. (1988): Foro económico 24. Evaluación de la reforma tributaria, La Paz. Toranzo Roca, Carlos F. (1991): „Burguesía chola y señorialismo conflictuado”, in: Fernando Mayorga (Hg.): Max Fernández: La Política del Silencio, La Paz: ILDIS, 13-29. Torrico Durán, Blanca (2003): La bancada del Movimiento al Socialismo: una expresión de repudio ciudadano a la política y los políticos tradicionales. Bolívia 2002, Diplomarbeit an der politikwissenschaftlichen Fakultät der Universität „Nuestra Señora de La Paz“, La Paz (unveröffentlichtes Manuskript). Urioste, Miguel (1989): „Emisión cero + cocaína + FMI = Estabilización precaria“, Temas en la crisis, 10 (34), 31-36. Vargas Salgueiro, Augusto (1996): Y.P.F.B. Entre Nacionalistas y Liberales – ¿Capitalización?, La Paz: Editorial Los Amigos del Libro. Whitehead, Laurence (2001): „Bolivia and the viability of democracy”, Journal of Democracy, 12 (2), 6-16.

Von nützlichen Feinden und verfehlter Politik: Der Drogenkrieg der USA in Bolivien Bettina Schorr

In ihrem Buch „Der nützliche Feind“ vertreten die skandinavischen Kriminologen Nils Christie und Kettil Bruun die These, dass politische Entscheidungsträger stets innere Feinde benötigen, um ihr Handeln und politische Prioritäten zu rechtfertigen. Diese Feinde haben die Funktion, den Blick abzulenken von dringenden sozialen Problemen wie Armut, Kriminalität und Ungleichheit, die so komplex sind, dass der Angriff auf sie mit Verlusten verbunden sein würde. Deshalb suchen Politiker „nützliche Feinde“ mit ganz bestimmten Eigenschaften. Sie müssen sowohl gefährlich als auch unmenschlich erscheinen und sich idealerweise einer bestimmten gesellschaftlichen Gruppe zuordnen lassen. Jedoch darf der Feind nicht zu konkret sein: er muss gerade klar genug sein, um bekämpft zu werden, gleichzeitig aber so unklar, dass er hinter jeder Ecke vermutet werden kann. Die Feindbilder sind nicht beliebig konstruierbar, die Angst vor dem Feind muss immer einen realen Hintergrund haben. Letztendlich überleben „nützliche Feinde“ immer. Man hofft zwar auf Siege, nicht aber auf permanenten Frieden. Drogen, so Christie und Bruun, sind solche „nützlichen Feinde“ (Christie/Bruun 1991). Anfang der 80er Jahre rückten Drogen, vor allem Kokain und seine Derivate, in der Wahrnehmung eines Großteils der US-Bevölkerung zum schwerwiegendsten Problem des Landes auf. Die politischen Entscheidungsträger der USA beantworteten diese Entwicklung mit einer strengen, nach außen gerichteten Drogenkontrollpolitik, die in den Kokaproduktionsländern des Andenraums die Wurzel alles Bösen sah. Das traditionelle Kokaanbauland Bolivien geriet so, zusammen mit Peru und Kolumbien, in das Blickfeld der US-Drogenkontrolle. Schon bald überschattete die Drogenthematik alle anderen Bereiche der bilateralen Beziehungen. Dabei konnten die US-Regierungen ihre repressiven, auf die Vernichtung der Kokafelder abzielenden Strategien gegenüber den bolivianischen Regierungen Jahre lang durchsetzen. Mit erheblichen Kollateralschäden: die im Zentrum des Landes gelegene Kokaanbauregion Chapare wandelte sich zum Bürgerkriegsgebiet, das auf die prekäre Stabilität des Landes ausstrahlte und sie bedrohte. Ein permanenter Ausnahmezustand, gewaltvolle Konfrontationen zwischen Militär und Kokaproduzenten und anhaltende Proteste delegitimierten den bolivianischen Staat zunehmend und brachten das Land bisweilen in die Nähe des Staatszerfalls. Mit der auf das Krisenjahr 2003 folgenden Präsidentschaft Carlos Mesas und schließlich mit dem Wahlsieg von Evo Morales entschärfte sich diese Situation. Mesa und Morales führten drogenpolitische Reformen durch, die zwar nicht mehr den Vorstellungen der USA folgten, dafür aber den fragilen Frieden im Lande stützten. Das Verhältnis zu den USA ist seither gespannt, die US-Regierung schwankt zwischen diplomatischer Zurückhaltung und der offenen Androhung von Sanktionen. Auf den folgenden Seiten soll gezeigt werden, welche Dynamiken in den USA zu der repressiven und nach außen gerichteten Drogenkontrollpolitik geführt haben. Die beteilig-

176

Bettina Schorr

ten Akteure und die zentralen Inhalte der bis heute gültigen Drogenbekämpfungsstrategien werden vorgestellt. Danach wird die andere Seite ins Visier genommen und beschrieben, wie die USPolitik in Bolivien implementiert wurde und welche Konsequenzen sich daraus für das Land ergaben. Ein besonderes Augenmerk liegt dabei auf den mit dem Drogenkrieg einhergehenden Kollateralschäden. Im Anschluss verdeutlicht eine Analyse der US-Drogenpolitik in der Andenregion im Allgemeinen und in Bolivien im Besonderen, warum hier von einer im Sinne ihrer Zielsetzungen verfehlten Politik gesprochen werden muss. Daraufhin werden die Gründe genannt, die in den USA zur Fortführung dieser verfehlten Politik beitragen. Das folgende Kapitel zeigt die Faktoren auf, die in Bolivien lange Zeit die Umsetzung der US-Vorgaben begünstigten. Zuletzt wird der Handlungsrahmen skizziert, der der 2003 eingeleiteten drogenpolitischen Neuausrichtung des Landes zur Verfügung steht. Vorab finden sich aber zunächst einige Informationen zum Corpus Delicti der Drogenkontrolle: die Kokapflanze und ihre Bedeutung für Bolivien. 1

Sozialer Kitt, Drogenrohstoff und Cash-Crop

Die Kokapflanze ist eine mehrere tausend Jahre alte Kulturpflanze des Andenraums mit einer außergewöhnlichen Bedeutung für die dortigen autochthonen Völker. Sie wird sowohl für andine Rituale als auch in der Alltagspraxis genutzt, wobei der acullico, das Kauen der Blätter, am weitesten verbreitet ist. Koka wirkt nicht berauschend, aus dem Konsum der Blätter entstehende gesundheitliche Schäden sind nicht nachgewiesen (Scheerer/Vogt 1989: 353). Darüber hinaus gilt die Koka aufgrund ihrer hohen spirituellen und sozialen Bedeutung als „sozialer Kitt“, der vor allem (aber nicht nur) für die autochthonen Bevölkerungsteile des andinen Hochlandes die Funktion eines Identitäts- und Gemeinschaftsstifters erfüllt (Carter/Mamani 1986; Allen 1988).1 In Bolivien werden Kokasträucher hauptsächlich in zwei Regionen angebaut: in den am Ostabhang der Anden gelegenen Yungas und in der Region Chapare, einem tropischen Gebiet im Zentrum des Landes. Während in der traditionellen Produktionszone der Yungas schon in vorkolonialer Zeit Koka kultiviert wurde, sind im ehemals kaum besiedelten Chapare erst seit Mitte des 20. Jh. in größerem Umfang Kokapflanzungen zu finden. Das bolivianische Drogenrecht, das „Gesetz 1008“, erlaubt zur Deckung des traditionellen Bedarfs ein legales Produktionsvolumen von maximal 12.000 Hektar in den Yungas. Jede darüber hinausgehende Produktion oder der Anbau in anderen Gegenden des Landes stehen unter Strafe und müssen vernichtet werden.2 Die Vernichtung der Kokapflanzen darf nur manuell

1 „In keinem anderen Teil der Welt finden wir eine Substanz, die so wichtig für die soziale Integration ist, wie die Koka in den traditionellen andinen Gemeinschaften” (Carter/Mamani 1986: 142). Der Anthropologe Mauricio Mamani schätzt, dass in Bolivien heute rund 3 Millionen Menschen regelmäßig Kokablätter konsumieren. 2 Für den Chapare gilt eine Zwischenregelung: er ist als Transitionszone (zona de transición) klassifiziert, in der die Kokabestände sukzessiv verringert werden müssen.

Von nützlichen Feinden und verfehlter Politik: Der Drogenkrieg der USA in Bolivien

177

durchgeführt werden (Eradikation), die Anwendung von Herbiziden, wie sie etwa in Kolumbien üblich ist, verbietet das Gesetz ausdrücklich (Ley 1.008 2002).3 Die Droge wurde geboren, als der Göttinger Chemiker Albert Niemann 1860 das Hauptalkaloid des Kokablattes isolierte und ihm den Namen Kokain gab. Danach eroberten kokainhaltige Produkte in Windeseile die europäischen und nordamerikanischen Märkte (Davenport-Hines 2001: 94-143).4 Mit der fortschreitenden weltweiten Illegalisierung des Stoffes Anfang des zwanzigsten Jahrhundert, avancierte Kokain rasch zum lukrativen Handelsgut mafiöser Netzwerke. Kokain wird in einem dreistufigen Prozess hergestellt, in dem so genannte PrecursorChemikalien zum Einsatz kommen und an dessen Ende das feinflockige Kokainhydrochlorid (HCL) ausfällt. Dieses kann für den Straßenverkauf dann beliebig verschnitten werden (Scheerer/Vogt 1989: 460).5 Der Preis der Kokainprodukte steigt mit jedem Schritt in der Produktions- und Handelskette zwischen 200 und 500 % an und erlaubt sagenhafte Gewinne (Reuter 2001: 18).6 90% dieser Erträge fließen ins Ausland, um in Banken oder Geldinstituten, häufig in so genannten Off-Shore Zentren, gewaschen zu werden. Damit gestalten sich Drogenproduktion und –handel als „typisches Drittweltgeschäft“ mit niedrigen Gewinnen für die Rohstoff produzierenden Länder und extrem hohen Gewinnmargen für die Industrie- oder Konsumentenländer (Mittermayer 1998: 144-147). Angesichts der erdrückenden wirtschaftlichen Lage, der hohen Arbeitslosigkeit und der niedrigen Löhne haben die aus dem Koka – Kokainsektor stammenden Gewinne in Bolivien einen beachtlichen Einfluss auf die nationale Volkswirtschaft, was ihr den Titel einer „Kokainökonomie“ eingebracht hat. Bei aller Unklarheit über ihren tatsächlichen Umfang gilt als unbestritten, dass sie einem relativ großen Teil der Bevölkerung zu Beschäftigung und Einkommen verhilft.7 Der massive Kokaanbau, der in Bolivien seit Mitte der siebziger Jahre zu verzeichnen ist, lässt sich auf die gesteigerte Kokainnachfrage in den Vereinigten Staaten zurückführen. Zusammen mit einer harschen landwirtschaftlichen Krise löste sie umfangreiche Migrationsbewegungen in die tropische Region des Chapare aus. Mitte der achtziger Jahre verursachte die Massenentlassung mehrerer tausend Bergarbeiter infolge der Privatisierung der 3 Um die Pflanzen tatsächlich zu vernichten, müssen sie mit der Wurzel aus der Erde gerissen werden. Für diesen Vorgang wird der Begriff „Eradikation“ verwendet, abgeleitet vom spanischen Verb „erradicar“: mit der Wurzel auslöschen, vollständig vernichten. 4 Das berühmteste in dieser Zeit entwickelte Produkt stammt von dem Apotheker John Styth Pemberton aus Georgia, der 1886 Extrakte der afrikanischen Kolanuss mit Kokain, Koffein und Sodawasser mischte und damit die Coca-Cola erfand. Bis 1906 war in Coca-Cola reines Kokain enthalten. 5 Zunächst wird das Alkaloid mit Hilfe von Schwefelsäure, Wasser und lösenden Chemikalien (Kerosin, Kalziumkarbonat und Natriumkarbonat) aus den Blättern extrahiert. Nach mehrstündigem Stampfen durch so genannten pisacocas (Kokatreter) fällt dann die Kokapaste (Pasta Base de Cocaína, PBC) aus. Durch die Beimischung von Äther, Azeton, Ammoniak und Pottasche und anschließender Filterung entsteht in einem zweiten Schritt die Kokainbase, die schließlich mit Salzsäure versetzt zu HCL mit einem Reinheitsgrad von 95-99% reagiert. 6 Für US$ 300 kann man die Menge an Kokablätter kaufen, die zur Herstellung von 1 kg Kokain benötig werden. Dieses erzielt im Straßenverkauf der USA bei einem Reinheitsgrad von 65% etwa US$ 150.000. 7 Selbst Politiker betonen immer wieder die Wichtigkeit des Sektors für die Stabilität der Wirtschaft. So z.B. Expräsident Sánchez de Lozada: „ (…) die Kokaexporte Boliviens erzeugten jährliche Gewinne von etwa 500 Mio. US$: eine wichtige Zahl, wenn man bedenkt, dass die restlichen Exporte des Landes 1.500 Mio. US$ betrugen. (…) Obwohl der Anbau von Koka eine illegale Tätigkeit ist, leistet er doch einen wichtigen Beitrag für die Wirtschaft.“ In: The New Herald, 23.10.2003 (eigene Übersetzung). Ex-Präsident Victor Paz Estensorro richtete im Rahmen seines ökonomischen Konsolidierungsprogramms sogar in der Nationalbank ein „geheimes Fenster“ (ventana siniestra) ein, an dem Devisen eingezahlt werden konnten, ohne ihre Herkunft preiszugeben.

178

Bettina Schorr

Staatsbetriebe und eines dramatischen Zerfalls der Zinnpreise am Weltmarkt einen weiteren Migrationsschub. Die Kokaanbauflächen wuchsen beständig. In den Yungas ist kein vergleichbarer Bevölkerungszuwachs festzustellen. Dennoch wird seit Ende der 90er Jahre ein Großteil der illegalen Koka dort produziert. Nach offiziellen Angaben gelangen heute 47% der Gesamtkokaproduktion auf den illegalen Markt (La Razón 14.12.2006). Der Chapare zählt heute ca. 370.000 Einwohner, in den Yungas sind es ungefähr 165.000 (INE 2001). In beiden Regionen lebt der größte Teil der Bewohner von der Landwirtschaft. Es werden neben Koka vor allem Reis, Yucca, Bananen, Zitrusfrüchte und in den Yungas Kaffee angebaut. Allerdings gilt die Koka als der einzig rentable Cash Crop, der auf den lokalen Märkten durchaus akzeptable Preise erzielt. Tatsächlich liegt das Einkommen vieler Kokaproduzenten über dem des Landesdurchschnitts (Cardozo/Coca/Yañez 1999: 185).8 In Anbetracht der chronischen Staatsferne in der tropischen, unwirtlichen Region des Chapare, ist die Bevölkerung – weit mehr als in den Yungas – in eine straffe gewerkschaftliche Organisation eingebunden, die das Zusammenleben in fast allen Bereichen organisiert. An der Basis dieser Organisationsform finden sich die so genannten sindicatos, die als eine Art lokale de facto Regierung fungieren. Mehrere sindicatos zusammengefasst bilden auf der intermediären Ebene centrales, die sich wiederum in insgesamt sechs Föderationen gliedern. 1991 beschlossen die sechs Föderationen die Gründung eines Koordinationskomitees, das vor allem politische Aktionen und den Widerstand gegen die staatliche Drogenpolitik organisierte. Der Vorsitzende dieses Komitees heißt bis heute Evo Morales Ayma (Healy 1991; Lessmann 2005.) Der Koka-Kokainsektor erwirtschaftet jährlich zwischen 1,5 und 2 Mrd. US$. Davon verbleiben den meisten Schätzungen zufolge zwischen 500 und 700 Mio. US$ im Land (Laserna 1997: 177-184). Weitreichender noch sind die von der illegalen Branche ausgehenden Beschäftigungseffekte: neben den eigentlichen Pflanzern leben von dem Geschäft Aufkäufer und Zwischenhändler, Transporteure, Packer, Träger, Handlanger und Saisonarbeiter – etwa in Erntezeiten. Dazu kommen die Drogenproduzenten und -schmuggler, die unter besonders widrigen Umständen arbeitenden pisacocas und natürlich die zahlreichen Sicherheitskräfte. Indirekt profitieren der Bau- und der Dienstleistungssektor, die Finanzinstitutionen (Stichwort Geldwäsche) und das Kleingewerbe. Die rasante Entwicklung der Städte Santa Cruz und Cochabamba zu modernen Metropolen lässt sich in hohem Maße auf die Investitionen von Drogengeldern zurückführen. Auch eine Reihe ländlicher Regionen, die an den Chapare angrenzenden „Auswurfzonen“ (zonas expulsoras), aus denen Arbeitskräfte in die Anbaugebiete abwandern, leben von den Einnahmen (Sanabria 1993; Zorn 1997). Kurzfristig wirkt sich das Koka-Kokaingeschäft ohne Zweifel positiv auf die bolivianische Volkswirtschaft aus. Allerdings ergeben sich längerfristig Nachteile, die typisch sind für Boomphasen in Produktion und Export natürlicher Ressourcen und im so genannten „Dutch Desease Modell“ analysiert werden (Shams 1992: 9-11). Dazu gehören die Verbilligung der ausländischen Währung auf dem Devisenmarkt, die Überbewertung der inländi8 Für eine Tonne Kokablätter erhielt der Produzent 1999 573 US$, die gleiche Menge an Zitrusfrüchten waren 78 US$ wert. Zwischen 60 und 80% aller erzielten Gewinne der Bauern stammen i.d.R. aus der Kokaproduktion (Chapare). Mehr als 80 % der Gesamtbevölkerung des Chapare lebten zu Beginn des neuen Jahrtausends vom Kokaanbau.

Von nützlichen Feinden und verfehlter Politik: Der Drogenkrieg der USA in Bolivien

179

schen Währung und damit die Benachteiligung der Exporttätigkeit anderer Sektoren. Darüber hinaus verschlechtert die Aufblähung der Importe die Handelsbilanz. In den Anbauzentren selbst haben die extremen Profitmöglichkeiten zeitweise die Preise in die Höhe getrieben und zu einer Verteuerung der Lebenskosten geführt (Eschenbacher 1990: 92-106; Hargreaves1993). 2

Going to the Source: Die auswärtige Drogenkontrollpolitik der USA

In den Augen der weißen US-Bevölkerung galten Drogen und Drogenkonsum schon immer als ein besonders schwerwiegendes gesellschaftliches Problem, das in der Regel mit sozialen Randgruppen in Verbindung gebracht wurde (Musto 1973).9 Auf Druck der „Abstinenzlerbewegung“ (temperance movement), die sich an Grundsätzen der puritanischen Ethik orientierte und jegliche Form von Genussmittelkonsum für verderblich für den „gesunden Volkskörper“ hielt, stellten die USA als einer der ersten Staaten weltweit den Konsum von Drogen schon 1922 unter Verbot (Behrman Indictment) – kurz nach der Alkoholprohibition (1919). Im Anschluss daran entwickelten sich rasch sowohl ein schon damals beachtlicher und strikt konservativer Bürokratieapparat zur Drogenkontrolle als auch ein florierender Schwarzmarkt (Beke-Bramkamp 1992: 70f; Lessmann 1996: 27f; Ryan 2001: 19ff). Es war schließlich Präsident Richard Nixon, der dem Drogenproblem ganz nach oben auf die politische Agenda verhalf. Während seines Wahlkampfes 1972 erklärte er den Drogen den Krieg. Dabei handelte es sich keineswegs um eine Reaktion auf einen besorgniserregend angestiegenen Drogenkonsum im Land – der kam erst später. Vielmehr hatte Nixon das enorme politische Potential erkannt, das im Thema Drogen steckte, das Potential „nützlicher Feinde“. Es eignete sich hervorragend, um von schwerwiegenden innen- und außenpolitischen Missständen abzulenken und gleichzeitig die Handlungsbereitschaft der Regierung zu demonstrieren. Zudem konnten alle in der Protestbewegung vereinten Gegner der offiziellen Südostasienpolitik mit dem Makel des Drogenkonsums in Verruf gebracht und als unamerikanische wrongdoers dargestellt werden (Baum 1996: 32-33). Der von Nixon erklärte Drogenkrieg brachte eine Ausweitung der Drogenkontrollbürokratie mit sich, die schon bald ins Unübersichtliche abglitt. Wichtigste Neugründungen dieser Zeit waren die DEA (Drug Enforcement Administration, 1973), eine vom Justizministerium abhängige Drogensonderpolizei, der auch heute noch alle Fahndungsaktivitäten im Bereich der nationalen und internationalen Rauschgiftkontrolle obliegen und das Bureau of International Narcotic Matters (BINM), das 1996 in Bureau of International Narcotics and Law Enforcement Affairs (INL) umbenannt wurde und für die Formulierung und Koordinierung der auswärtigen Antidrogenprogramme verantwortlich ist. Das INL sieht seine Hauptaufgabe in der Reduktion der Menge illegaler Drogen innerhalb der USA sowie der Menge an Drogen, die weltweit angebaut, hergestellt und konsumiert werden (Beke-Bramkamp 1992: 105). Nach dem Rücktritt von Nixon geriet die Drogenthematik zunächst aus den Augen. Als Mitte der 80er Jahre aber der Kokainkonsum und der noch gesundheitsschädlichere 9 Die ersten lokalen opiumrelevanten Verordnungen in den USA Ende des 19. Jahrhunderts zielten auf chinesische Einwanderer, die als Konkurrenz auf dem nationalen Arbeitsmarkt wahrgenommen wurden. Gleiches galt für mexikanische Einwanderer, gegen die sich in den 20er und 30er Jahren intensive Anti – Marihuana – Kampagnen richteten. Auch die Verteufelung von Kokain konsumierenden Schwarzen fand in einer Zeit statt, in der Lynchjustiz, legale Segregationspolitik und restriktive Wahlgesetze gegen die farbige Bevölkerung ihren Höhepunkt erreichten.

180

Bettina Schorr

Konsum des Kokainderivats Crack Spitzenwerte erreichten, begannen die USA ihren zweiten Drogenkrieg zu führen. Von einer entsetzten Öffentlichkeit unter Druck gesetzt, erklärte Ronald Reagan den Drogenhandel 1986 schließlich zur „tödlichen Bedrohung der nationalen Sicherheit“ (Beckett/Sasson 1998: 27-43). Im Folgenden wurde die nationale Drogengesetzgebung durch die Ratifizierung zweier neuer Gesetzespakete (Anti Drug Abuse Act I und II) erheblich verschärft und zunehmend gerieten die Drogen produzierenden Länder Lateinamerikas in das Blickfeld der US-amerikanischen Drogenkontrolle. Das neu ausgegebene Motto lautete „Going to the Source“; fortan sollte die Drogenproduktion in den Anbauländern selbst – an der Quelle – gestoppt werden. In diesem Sinne verfügte der USKongress, der angesichts besorgter Wähler als Triebfeder einer immer radikaleren und militarisierten Drogenbekämpfung agierte, die Erweiterung der Foreign Assistance Act von 1961 und knüpfte die Auszahlung von US-Finanzhilfen an die Kooperationsbereitschaft in der Drogenbekämpfung der als Produzenten- und Transitländer klassifizierten Staaten. Der US-Präsident ist seither verpflichtet, dem Kongress jeweils zum ersten März jedes Jahres den Kooperationswillen der betroffenen Länder zu bestätigen (Joyce 1999: 212).10 Einige Zeit später wurde dieser Zertifizierungsprozess dahingehend erweitert, dass alle Länder als unbedingte Voraussetzung einer Zertifizierung alljährlich ein bilaterales Abkommen mit den USA unterzeichnen müssen, in dem detaillierte drogenpolitische Leistungen festgelegt werden (so genannte Letters of Agreement, LOA). Mit der Andenstrategie des ersten Drogenzars William Bennet, der die 1990 unter George Bush sen. geschaffene oberste Drogenkontrollbehörde ONDCP (Office for National Drug Control Policy) leitete, nahmen die USA die Koka und Kokain produzierenden Länder Kolumbien, Bolivien und Peru gesondert ins Visier. Die Andenstrategie definierte für die betroffenen Länder vier Ziele, die von den folgenden US-Administrationen weitgehend übernommen wurden und bis dato gleich geblieben sind: Erstens die Stärkung des politischen Willens und der involvierten Institutionen im Kampf gegen die Drogen. Zweitens die Erhöhung der Effektivität von Polizei und Militär im Drogenkampf, der sich auf die Isolierung wichtiger Anbaugebiete, die Zerstörung von Drogenlabors und die Unterbindung der Zulieferung von Precursor-Chemikalien konzentrieren sollte. Drittens die Zerschlagung von Drogenkartellen und die Konfiszierung ihrer Einrichtungen und Vermögen. Und viertens die Stärkung der legalen Wirtschaftssektoren der Länder, um einer Destabilisierung durch den Wegfall der Drogeneinnahmen entgegen zu wirken.11 Längerfristig sollte eine Reduktion der Importe illegaler Drogen in die USA um 15 Prozent innerhalb von zwei und um 60 Prozent innerhalb von 10 Jahren erreicht werden. Bushs Nachfolger Bill Clinton versuchte sich zunächst in einem Kurswechsel, mit dem die Drogenpolitik stärker an gesundheitliche Aspekte gebunden werden sollte. Ohne Erfolg. Die seit 1994 den Senat und das Repräsentantenhaus dominierende republikanische Partei nutzte Clintons drogenpolitische Neuerungen geschickt, um ihn in Zugzwang zu bringen. Er sei zu soft on drugs und gehe das Drogenproblem nicht entschieden genug an, hieß es. Clinton vollzog daraufhin eine zweite drogenpolitische Kehrtwende. Er verschärfte seinen Kurs, verweigerte Kolumbien zweimal in Folge die Zertifizierung und wechselte den Vor10 Im Falle einer Nicht-Zertifizierung, die eintritt, wenn nachweislich nicht mit den USA kooperiert wurde, verlieren die betroffenen Staaten den Anspruch auf Hilfsleistungen und müssen mit einem US-Veto in den internationalen Kreditinstitutionen wie Weltbank und IWF sowie mit Restriktionen von Handelsbegünstigungen rechnen. 11 Die Wirtschaftsunterstützung war nachträglich in die Andeninitiative aufgenommen worden. Es handelte sich dabei hauptsächlich um direkte Zahlungsbilanzhilfen.

Von nützlichen Feinden und verfehlter Politik: Der Drogenkrieg der USA in Bolivien

181

sitzenden des ONDCP symbolträchtig aus. Neuer Drogenzar wurde General Barry McCaffrey, ehemaliger Oberkommandant des US-Südkommandos (Southcom). Nachdem noch unter Bush sen. die drogenpolitischen Kontrollaktivitäten in die Transitländer Mittelamerikas und der Karibik verschoben worden waren, fokussierte Clinton abermals die Andenländer. Die militärischen Ansätze seines Vorgängers führte er weiter, was sich insbesondere in der Konzeption und Umsetzung der Air Bridge Denial-Strategie niederschlug (Roncken/Ledebur/Kruse 1999: 24; Lessmann 2000: 335-362).12 Die Regierung unter Georg Bush jun., die sich ebenfalls an den Vorgaben der Andenstrategie orientierte, verhalf der auswärtigen Drogenbekämpfung in den Andenländern zu einer neuen Qualität. Während schon mit der Andenstrategie die Budgetforderungen für die Drogenbekämpfung steil angestiegen waren, legte Bushs Andean Regional Initiative (ARI), eine Kombination aus Entwicklungshilfe und Geldern für den Antidrogenkampf, zunächst noch einmal beträchtlich zu. Für das Haushaltsjahr 2003/04 bewilligte der Kongress für die ARI 999,6 Mio. US$, mehr als der Präsident erbeten hatte. Der weitaus größte Teil der Gelder fließt seither in die Drogenbekämpfung. Über die Hälfte der Zuweisungen gehen an Kolumbien, das von den USA seit Präsident Clinton massiv in seinem Antidrogen- und Antiterrorkampf (Plan Colombia) unterstützt wird (Storrs/Veillette 2003).13 Der drogenpolitische Geldsegen an die Regierungen, Polizei- und Militärapparate der Andenländer hielt allerdings nicht lange vor. Allein Kolumbien, seit der Amtsübernahme von Álvaro Uribe Washingtons Spitzenalliierter in der Region, bezieht nach wie vor sehr hohe Summen.14 Für alle anderen sind die US-Zuwendungen für die Drogenbekämpfung seit dem „Spitzenjahr“ 2003/04 infolge einer Verschiebung der außenpolitischen Präferenzen der USA, die im „Kampf gegen den Terrorismus“ zum Ausdruck kommt, kontinuierlich gesunken. Wie auch insgesamt das US-Interesse an Lateinamerika abgenommen zu haben scheint. Bolivien erhält im Haushaltsjahr 2007/2008 noch 33,8 Mio. US$, 2003 waren es über 100 Mio. US$ mehr (INCSR 2007). Für die Drogenbekämpfung der USA in Lateinamerika lassen sich zwei Grundtendenzen feststellen: erstens eine repressiv-punitive Ausrichtung, die Strafvollzugsmaßnahmen und die Vernichtung der Kokapflanzen ökonomischen Hilfeleistungen und Entwicklungsprojekten vorzieht. Und zweitens eine wachsende Militarisierung, d.h. eine immer stärkere Beteiligung der US-amerikanischen und lateinamerikanischen Armeen an der Drogenbekämpfung, die der Metapher des Drogenkriegs zunehmend gerecht wird. Schon 1989 hatte Präsident Bush das Department of Defense (DOD) zur führenden Behörde (lead agency) im Antidrogenkampf erklärt. Im gleichen Jahr bestimmte das Justizministerium, USMilitärpersonal dürfe ausländische Staatsbürger auch im Ausland festnehmen, um sie in den USA vor Gericht zu bringen. Mit der Unterzeichnung der National Security Directive 12

Clinton bestimmte 1993, dass fortan alle Kontrollprogramme wieder „as close as posible to the source“ stattzufinden hatten. Mit der Air Bridge Denial-Strategie sollte der Lufttransport von Kokapaste und Kokain zwischen den andinen Ländern bzw. zwischen den Ländern und den USA blockiert werden. Damit würde, der Strategie zufolge, eine Kettenreaktion eingeleitet, an deren Ende die Verteuerung des Kokainstraßenpreises und eine Reduzierung des Kokainkonsums in den Vereinigten Staaten stehen sollten. Im Rahmen von Air Bridge Denial kam es unter Anleitung des US-Militärs zu einer massiven Beteiligung der lateinamerikanischen Streitkräfte an der Drogenbekämpfung. 13 Für 2003: Kolumbien 597,3 Mio. US$, Bolivien 133,4 Mio US$. 14 Mit dem im April 2008 ratifizierten „Plan Mérida“ steht inzwischen auch Mexiko ganz oben auf der Liste der Empfängerstaaten von US-Unterstützung im Drogenkampf. Die im Rahmen des Plans vorgesehenen 400 Mio. US$ werden allerdings in Form von militärischer Ausrüstung geliefert, nicht als direkte Finanzhilfen.

182

Bettina Schorr

Nr. 18 erlaubte der Präsident den Streitkräften außerdem die Teilnahme an drogenbezogenen Einsätzen auch außerhalb so genannter Sicherheitszonen – also fast überall. Nach dem Ende des Ost-West Konfliktes erklärte auch das für Lateinamerika zuständige Südkommando (Southcom) die Drogenbekämpfung zu seiner obersten Priorität. Seither trainiert es zahlreiche lateinamerikanische Militäreinheiten, leistet logistische Unterstützung, führt Wartungsarbeiten aus und koordiniert die Antidrogenoperationen in der Region, die in Zusammenarbeit mit lokalem Militär und privaten Militärunternehmen durchgeführt werden. Selbst humanitäre Hilfe wird zunehmend von den Southcom-Truppen erbracht, wohingegen das Budget der zivilen Entwicklungsbehörde USAID stetig sinkt (Youngers 2003a: 5; CIP 2007). Insgesamt befinden sich konstant zwischen 8.500 und 10.500 US-Soldaten auf lateinamerikanischem Boden, hinzukommen etwa 500 Angestellte privater Militärfirmen (Barry 2004: 3). Das Southcom beschäftigt mehr Angestellte für lateinamerikanische Fragen als das Außenministerium, Handelsministerium, Finanzministerium und das Ministerium für Landwirtschaft zusammen (Youngers 2003b: 5). Nach der Schließung der Howard Air Force Base in Panama, wo das Southcom bis 1999 seinen Stützpunkt hatte, verlagerte es seine Aktivitäten in drei neu gegründete Forward Operating Locations (FOL, heute offiziell Cooperative Security Locations genannt) in Ecuador (Manta), auf den niederländischen Antillen (Aruba und Curaçao) und in El Salvador (Comalapa). Bei den FOL handelt es sich um Militärbasen, die über Flugpisten, Bodenradaranlagen, Satellitenantennen und verschiedene hochsensible Geräte zur Sammlung geheimdienstlicher Informationen verfügen (GAO-Report 2000; Loeb 2003; Drogas y Conflicto 2003). Darüber hinaus ist kürzlich mit der Militärbasis Mariscal Estigarribia im paraguayischen Chaco, ca. 200 Kilometer von der bolivianischen Grenze entfernt, ein weiterer US-Stützpunkt eingerichtet worden. Mit einem Fassungsvermögen von bis zu 16.000 Soldaten und einer mehr als drei Kilometer langen Flugpiste, die Landung und Abflug auch von großen Flugzeugen erlaubt, ist es bislang in der Region die größte ihrer Art (Hallinan 2005).15 Der Andenraum wird derzeit noch vom ecuadorianischen Manta aus überwacht.16 Kürzlich sorgte außerdem der erneute Einsatz der „vierten Flotte“, die seit 1950 nicht mehr operierte und deren Aufgabe nun in erster Linie die Koordination von Aktionen zur Unterbindung des Drogenschmuggels vor allem im südamerikanischen Raum sein soll, für Missstimmung zwischen den südamerikanischen Regierungen und den USA (Flynn 2008).17 Infolge der terroristischen Anschläge auf das World Trade Center 2001 hat der Antiterrorkampf die Drogenbekämpfung als oberste Priorität des US-Militärs abgelöst. Das Southcom und sein Drogenkrieg in Lateinamerika sind davon aber kaum betroffen. Vielmehr ist die Drogenbekämpfung in der Praxis schlicht mit der Terrorbekämpfung fusioniert worden. Am besten kommt dies in der Rede vom Narkoterrorismus (narcoterrorismo) zum Ausdruck, der nach Ansicht der US-Militärs im Verbund mit den lateinamerikanischen 15 Ob die Militärbasis tatsächlich permanent von US-Truppen genutzt wird, ist umstritten. Neben dem neuen paraguayischen Präsident Lugo, hatte zuvor auch die US-Regierung die Existenz der Basis offiziell abgestritten. In einem Communiqué der US-Regierung heißt es, dass zwischen 2005 und 2006 lediglich mehrere gemeinsame Manöver zwischen paraguayischen und US-Militär stattgefunden haben. Vgl. www.usinfo.state.gov/media/archive /2006/jan/12-623470.html (20.08.08) 16 Das Fortbestehen der FOL in Manta ist ungewiss. Die neue ecuadorianische Regierung unter Rafael Correa hat angekündigt, den 2009 auslaufenden Kooperationsvertrag mit den USA nicht verlängern zu wollen. 17 Nach Angaben der US-Navy handelt es sich hierbei nicht um ein Schiff, sondern um eine extra abgestellte Gruppe (organizational fleet), die maritime Aktionen planen und koordinieren soll. Neben der Drogenkontrolle soll sie auch für „humanitäre Aufgaben“ zuständig sein.

Von nützlichen Feinden und verfehlter Politik: Der Drogenkrieg der USA in Bolivien

183

Streitkräften entschieden bekämpft werden muss.18 Als Folge dieser neuen Schwerpunktsetzung darf die kolumbianische Regierung seit 2002 die von Washington zur Verfügung gestellten Drogenbekämpfungsgelder und -logistik auch ganz offiziell gegen die Guerilla einsetzen und das Southcom wurde vom Kongress authorisiert, neben dem CounterdrugTraining erneut Counterterrorism-Training zu leisten (Barry 2004: 1). Ebenso in Peru, wo der wieder auferstandene „Leuchtende Pfad“ (Sendero Luminoso) inzwischen häufig mit Drogenproduktion und –handel in Verbindung gebracht wird, sowie in dem wiederholten Versuch, in Bolivien eine bewaffnete Gruppe auszumachen, findet sich die Argumentation vom „Narkoterrorismus“ wieder. Die Fusion mehrerer Bedrohungen durch das US-Militär, mit der – unter der Bedingung einer veränderten Bedrohungswahrnehmung in den USA – die eigene Existenz in der Region gerechtfertigt wird, zeigt sich überdies in dem neuen hemisphärischen Sicherheitskonzept. Dieses sieht neben Drogen auch Armut, Migration, soziale Bewegungen und (Banden-) Kriminalität als potentielle Bedrohungen der nationalen Sicherheit an. Eine weitere Bedrohung macht das US-Militär übrigens in „radikalem Populismus“ aus, den es vor allem in Bolivien und Venezuela vorzufinden glaubt (Barry 2004: 4). Ungeachtet der Erweiterung der Zuständigkeiten in Lateinamerika bleibt der Handlungsspielraum des Südkommandos von den neuen außenpolitischen Bedingungen jedoch nicht völlig unberührt. Die Gebundenheit eines Großteils der US-Truppen im Mittleren Osten bedingt eine Reduktion des militärischen Profils der USA in der westlichen Hemisphäre, wie sie etwa im Abzug militärischer Logistik und Ausrüstung aus den lateinamerikanischen Ländern deutlich wird. Manche Autoren sprechen bereits vom Drogenkrieg als dem „vergessenen Krieg“ (Wola und NPR 2007). Gleichzeitig bietet aber das von offizieller Seite demonstrierte Desinteresse an Lateinamerika dem Militär die Gelegenheit, das hinterlassene politische Vakuum zu füllen – nach eigenen Vorstellungen (Youngers 2003b: 5). 3

Bolivien: Vom Musterschüler zum Sorgenkind

Als traditionelles Kokaanbauland gilt Bolivien als einer der Schwerpunkte der USDrogenpolitik. Mehr noch: seit der Rückkehr des Landes zur Demokratie 1982 – nach der blutigen Herrschaft der „Kokainmafia“ unter dem Putschgeneral Garcia Meza – dominiert die Drogenthematik die bilaterale Agenda vollständig. Dabei konnten die USA ihre drogenpolitischen Forderungen jahrelang durchsetzen, meist unter Androhung (und zeitweiligem Vollzug) der Einfrierung finanzieller Leistungen und oft an demokratischen Institutionen wie dem Parlament vorbei (Gamarra 1994; Lessmann 1996; Lehmann 1999). Dazu gehören: der Aufbau einer speziellen Drogenpolizei, 1983 die eigens für die Kontrolle der Anbaugebiete zuständige Unidad Móvil de Patrullaje Rural (UMOPAR) und 1987 die Drogensonderpolizei Fuerza Especial de Lucha Contra el Narcotráfico (FELCN), die auch heute noch von US-Sicherheitskräften ausgebildet und ausgerüstet werden; die Beteiligung 18 Der Ex-Oberkommandeur des Southcom Gen. James Hill formulierte es so: „Narcoterrorism is spreading increasingly throughout the region. Narcoterrorist groups are involved in kidnappings in Panama, Venezuela, Ecuador, and Paraguay. They smuggle weapons and drugs in Brazil, Suriname, Guyana, Mexico, and Peru, are making inroads in Bolivia, and use the same routes and infrastructure for drugs, arms, illegal aliens, and other illicit activities” (Youngers 2003b: 6).

184

Bettina Schorr

der bolivianischen Streitkräfte an der manuellen Kokavernichtung im Chapare und an von US-Militär angeleiteten Antidrogenoperationen (z.B. 1984 die Pilotoperation Blast Furnace und kurz danach Operation Snowcap); die Klassifizierung der Anbaugebiete als „Ausnahmezonen“ (zona roja) und deren zeitweilige Militarisierung bei gleichzeitiger Aufhebung der Grundrechte der Bewohner; die Erfüllung jährlicher Kokavernichtungsvorgaben, die zu Beginn jedes Jahres in den Letters of Agreement mit den USA festgelegt werden; die Ratifizierung eines überaus strikten und rechtsstaatlich bedenklichen Drogengesetzes (dem „Gesetz 1008” aus dem Jahr 1988)19, der Rücktritt missliebiger Politiker wie z.B. 1991 Guillermo Capobianco, Innenminister unter Jaime Paz Zamora, sowie 1996 nach massivem Druck die Unterzeichnung eines bilateralen Auslieferungsvertrages. Trotz dieses großen punktuellen Einflusses der USA auf die bolivianische Drogenpolitik, machte sich bis 1998 keine bolivianische Regierung die US-Vorgaben vollends zueigen. Zwischen internem Protest vor allem seitens der Kokaproduzenten und den Forderungen der USA verfingen sie sich vielmehr in einer „Politik der unerfüllten Abmachungen“ (Lessmann): der Durchsetzung von US-Maßnahmen folgte in der Regel interner Protest, der zu einer (zumeist teilweisen) Rücknahme der Bestimmungen und neuerlichem externen Druck führte. Nicht selten schwankten die drogenpolitischen Zielvorstellungen bolivianischer Regierungen innerhalb nur einer Amtszeit von einem Extrem ins andere. So dachte Gonzalo Sánchez de Lozada zu Beginn seiner ersten Regierung (1993) unter dem Slogan „Koka ist nicht Kokain“ öffentlich über die Legalisierung des Kokaanbaus nach, um nur wenige Monate später Vertretern der Weltbank handstreichartig ein Programm vorzulegen, das die komplette Vernichtung der Anbauflächen und eine Zwangsumsiedlung der Kokaproduzenten in andere Gebiete des Landes vorsah („Opción Cero“). Die Anbauregion sollte entweder in einen National- oder in einen Industriepark umgewandelt werden, abhängig von den Wünschen der Geldgeber (Gamarra 1999: 195).20 Dieser drogenpolitische Wankelkurs änderte sich grundlegend mit der Präsidentschaft Hugo Banzers (1997 – 2001), der den Kampf gegen die Drogen zur obersten Priorität seiner Amtszeit erklärte. Bei seiner 1998 veröffentlichten Antidrogenstrategie Plan Dignidad handelte es sich um nichts anderes als die vollständige Übersetzung US-amerikanischer Ansätze in eine nationale Drogenkontrollstrategie mit den Schwerpunkten Kokavernichtung, Strafverfolgung, Alternative Entwicklung und Prävention. Das Ziel der Strategie war hochgesteckt: innerhalb von nur fünf Jahren sollte Bolivien vom „Geschwür des Drogenhandels“ (Banzer) befreit werden. Offiziell lag der Schwerpunkt des Plan Dignidad bei der Förderung alternativer Agrarprodukte und der schrittweisen Ersetzung der „Kokainökonomie“ durch legale Verdienstmöglichkeiten für die Produzenten. Durchgesetzt mit umfangreicher logistischer Unterstützung der Vereinigten Staaten führte er in praxi aber zu einer permanenten Militarisierung der Kokaanbaugebiete und zu einer massiven Zwangsvernichtung der Kokabestände durch kombinierte Polizei-/ Militäreinheiten (Fuerza de Tarea Conjunta, FTC) – ohne die Schaffung von Alternativen. Die Region Chapare entwickelte sich zu einem Bürgerkriegsgebiet, in dem es häufig zu gewaltvollen Auseinandersetzungen zwischen Sicherheitskräften und der organisierten Bauernschaft kam. Körperverletzung, Folter, Diebstahl, Vergewaltigungen, grundlose Verhaftungen standen auf der Tagesord19

Eine detaillierte Analyse des ‚Gesetz 1008‘ findet sich in Ambos 1993. In seiner zweiten Amtszeit verhielt sich Sánchez de Lozada ähnlich: wenn auch zaghafte Verhandlungen mit den Gewerkschaften der Kokaproduzenten wurden nach einem Besuch in den Vereinigten Staaten Anfang 2003 abgebrochen, um zur Politik der harten Hand seines Vorgängers zurückzukehren (Guardia 2002). 20

Von nützlichen Feinden und verfehlter Politik: Der Drogenkrieg der USA in Bolivien

185

nung. Immer wieder wurden Menschen getötet. Als die Regierung 2001 beschloss, eine eigens für die Zerschlagung der Proteste zuständige und von den USA bezahlte Söldnertruppe in den Chapare zu schicken (Fuerza de Tarea Expedicionaria, FTE), verschlimmerte sich die Situation um ein Vielfaches. Die Kokaproduzenten organisierten „Selbstverteidigungskomitees“, an denen auch Frauen und Kinder teilnahmen, und belagerten die Camps der Eradikationstruppen, um sie am Ausrücken zu hindern. Ferner wurde von gelegentlichen Anschlägen mit hausgemachten „Caza Bobos“, einer Art kleinem Molotowcocktail, auf Armeeeinheiten berichtet (APDHC 1998a, 1998b; CASDEL/DNI 2002; Ledebur 2002, 2004). Darüber hinaus verursachte die Anwendung des Plan Dignidad zwischen den Jahren 2000 und 2001 erhebliche soziale Spannungen, die weit über den Chapare hinausgriffen und sich in wochenlangen Straßenblockaden, Hungerstreiks, Märschen und Demonstrationen entluden. Ungeachtet dieser katastrophalen Zustände, verkündete Präsident Banzer Ende des Jahres 2000 Coca Cero, d.h. die vollständige Beseitigung der illegalen Kokapflanzungen und damit die Erfüllung seiner drogenpolitischen Ziele. Bolivien avancierte daraufhin vor allem in den USA zur gefeierten drogenpolitischen Erfolgsgeschichte mit Modellcharakter für die gesamte Region. Der Erfolg war jedoch von kurzer Dauer. Schon bald wurde deutlich, dass Bolivien sich nicht aus dem Koka-Kokain Kreislauf verabschiedet hatte (INCSR 2002). Zwar sank die bolivianische Kokaproduktion durch die massive Zerstörung der Bestände kurzfristig auf ein historisch niedriges Maß. Seit dem krankheitsbedingten Rücktritt von Präsident Banzer 2001 nimmt das Produktionsvolumen allerdings wieder kontinuierlich zu. Für 2006 registrierte die US-Regierung erneut 26.500 Hektar Kokapflanzungen, 14.500 mehr als offiziell erlaubt (INCSR 2007). Die anhaltende Repression gegen die Kokaproduzenten verursachte die schwerwiegendsten Folgen allerdings auf der politischen Ebene. Aus Widerstand gegen die staatliche Drogenpolitik beschlossen die Kokaföderationen im Verbund mit anderen Gewerkschaften die Gründung eines „politischen Arms“. Aus der 1995 geschaffenen „Asamblea por la Soberanía de los Pueblos“ (Versammlung für die Souveränität der Völker) ging 1999 die Partei MAS (Movimiento al Socialismo) unter dem Vorsitz von Evo Morales hervor.21 Nach großen Erfolgen auf munizipaler Ebene konnte der MAS Ende 2005 schließlich die vorgezogenen Präsidentschaftswahlen für sich entscheiden. Mit einem Stimmenanteil von nahezu 54%, und damit zum ersten Mal in der Geschichte des Landes durch eine absolute Mehrheit legitimiert, zog der Kokabauer Evo Morales im Januar 2006 in den Präsidentenpalast ein. Schon im Wahlkampf hatte Morales eine grundlegende Neuausrichtung der nationalen Drogenpolitik angekündigt, die sich insbesondere im Zurückdrängen des US-amerikanischen Einflusses zeigen sollte. In diesem Sinne benannte die neue Regierung kurz nach der Amtsübernahme das bislang für die Drogenkontrolle zuständige „Vizeministerium für soziale Verteidigung“ in „Vizeministerium für Koka“ um. Dessen Leiter, der bolivianische „Drogenzar“ Felipe Cáceres, ist wie Morales Kokaproduzent.

21 Der ASP, später in IPSP (Instrumento Político por la Soberanía de los Pueblos: Politisches Instrument für die Souveränität der Völker) umbenannt, wurde wegen vermeintlicher formaler Fehler vom Nationalen Wahlgerichtshof die Anerkennung als offizielle Partei verweigert. 1999 übernahm sie den Namen MAS, eine Partei, die seit 1987 offiziell registriert ist und von ihrem Vorsitzenden David Añez Pedraza an den IPSP „verschenkt“ wurde.

186

Bettina Schorr

Um weitere Konflikte im Chapare zu vermeiden, hatte schon Morales´ Vorgänger Carlos Mesa Ende 2004 eine geringfügige Kokaproduktion pro Familie (ein cato, 0,16 Hektar) legalisiert. Per Dekret setzte Morales diese Politik fort (Bergfeld/Daun/Schorr 2006: 506511).22 Außerdem ist der Vertrieb von Koka innerhalb Boliviens weitgehend liberalisiert worden. Anstelle der bis dahin legalen zwei Auffangmärkte in Villa Fatima (Yungas) und Sacaba (Chapare) kann Koka nun auch über andere Märkte gehandelt werden. Im Dezember 2006 wurde schließlich eine neue Antidrogenstrategie mit dem Namen „Strategie für den Kampf gegen Drogen und für die Neubewertung des Kokablattes“ vorgelegt, die ihren Urhebern zufolge eine „realistische und nachhaltige Antwort“ auf die mit Drogenproduktion und -handel einhergehenden Probleme geben soll.23 Die Strategie firmiert unter dem Motto „Null Kokain“ (im Gegensatz zum früheren „Null Koka“) und signalisiert damit die Schwerpunktverlagerung der Drogenkontrolle weg von der bisherigen Vernichtung von Kokapflanzen hin zu einer effektiven Strafverfolgung der Drogenproduzenten und -schmuggler sowie der Implementierung von Entwicklungsprojekten unter Beteiligung der Produzenten. Im Grunde geht auch diese Akzentverschiebung auf Carlos Mesa zurück und zeigte schon während seiner Amtszeit Erfolge. Die Abfangstatistiken der bolivianischen Antidrogenpolizei bei illegalen Rohstofflieferungen, bei Drogentransporten oder beim Aufspüren von Laboratorien, sind in den letzten beiden Jahren beständig gestiegen. In Zukunft sollen die Fahndungsaktivitäten durch neue gesetzliche Bestimmungen weiter intensiviert werden. Es ist geplant, die Kontrolle finanzieller Transaktionen vor allem im Zusammenhang mit der Wäsche von Drogengeldern zu erweitern (etwa durch die Lüftung des Bankgeheimnisses) sowie den Ermittlern und der Justiz effektivere Instrumente für die Korruptionsbekämpfung an die Hand zu geben. Auch die Kontrolle von Precursor-Chemikalien, die aus dem Ausland nach Bolivien geschmuggelt werden, soll verstärkt werden. Um den Anbau von Koka auf nationaler Ebene zu entkriminalisieren, ist eine Reform des Gesetzes 1008 vorgesehen. Es soll in zwei Teile gespalten werden: in ein „Kokagesetz“ (Régimen de la Coca), das die Produktion, Kommerzialisierung und Verarbeitung (transformación productiva) der im Naturzustand harmlosen Pflanze reglementiert und ein „Drogenstrafrecht“ (Régimen de Sustancias Controladas), das den Umgang mit drogenstrafrechtlichen Delikten fixiert (Handel, Schmuggel, Geldwäsche usw.).24 Bis 2010 soll die legale Kokaanbaufläche auf 20.000 Hektar ausgeweitet werden, wobei die Produktionszonen selbst weiterhin begrenzt bleiben (Yungas und Chapare). Diese Maßnahme rechtfertigt die Regierung einerseits mit dem gestiegenen internen Kokakonsum, der seit langem schon von den Kokaproduzenten behauptet wird und mit einer offiziellen Studie nachgewiesen werden soll.25 Andererseits basiert die Anhebung der legalen Produktionsfläche auf der Überzeugung, dass eine vollständige Vernichtung der Kokapro22 Der MAS, auf dessen Unterstützung die Regierung Mesa im Parlament angewiesen war, hatte diese Entscheidung maßgeblich beeinflusst. Insgesamt darf in der Region seither auf insgesamt 3.200 Hektar Land ungestraft Koka angebaut werden. 23 „Estrategia de Lucha contra el Narcotráfico y Revalorización de la Hoja de Coca” (La Prensa, 19.12.2006). 24 „Für uns liegt erst dann ein strafrechtlicher Tatbestand vor, wenn sich das Kokablatt in einem Kokainbottich befindet“, d.h. wenn aus den Blättern tatsächlich Kokain hergestellt wird, resümierte die Anthropologin und „Kokabeauftragte“ der MAS-Regierung Silvia Rivera Cusicanqui die neue Marschrichtung. 25 Eine solche Studie ist bereits seit mehreren Jahren geplant, bislang aber immer wieder aufgrund fehlender finanzieller Mittel verschoben worden. Von den Gesamtkosten in Höhe von ca. 1 Mio. US$ will die Europäische Union einen Teil übernehmen (400 000 US$) (El Diario, 14.01.2007)

Von nützlichen Feinden und verfehlter Politik: Der Drogenkrieg der USA in Bolivien

187

duktion aufgrund verschiedenster Dynamiken, vor allem wegen der hohen Armutsquote im Land, unmöglich ist und einzig ihre „Rationalisierung“ erreicht werden kann. „Rationalisierung“ meint die freiwillige Vernichtung überschüssiger Koka durch die Produzenten selbst, die sich gleichsam einer rigiden sozialen Kontrolle durch ihre Gewerkschaften unterwerfen sollen, sowie eine Umleitung des Großteils der Produktion in legale Bahnen: das sind die traditionellen Konsumformen (Blätter, Mate) und eine verstärkte industrielle Herstellung kokahaltiger Produkte (Tee, Medizin oder Kosmetika), die in drei neuen Fabriken stattfinden soll (El Pulso 2006: 12-13).26 Des Weiteren wird über eine Besteuerung der Kokaproduktion nachgedacht. International will sich die Regierung Morales, ungeachtet schwindend geringer Erfolgsaussichten, für eine Änderung des internationalen Drogenrechts einsetzen, nach dem das Kokablatt als höchst gefährliche narkotische Substanz verboten ist.27 Die von Carlos Mesa eingeleiteten und von Evo Morales weitergeführten drogenpolitischen Reformen waren ausschlaggebend für die Befriedung des gewaltgebeutelten Chapare. Mit der Gewährung des cato für die bäuerlichen Familien, die auf diese Weise der Konfrontation mit den Eradikationstruppen entgingen und gleichsam ihren Lebensunterhalt sichern konnten, kam die Region nach mehreren Jahren ununterbrochenen Konfliktes wieder zur Ruhe. Im Gegenzug verpflichteten sich die Kokaproduzenten, den überschüssigen Anbau in Koordination mit den Sicherheitskräften zu vernichten. So konnten die Eradikationsvorgaben der US-Regierung seit 2004 immer erfüllt werden. Dennoch sind die bilateralen Beziehungen seit der Wahl des neuen Regierungschefs gespannt, gelegentlich sogar von offener Verstimmung geprägt. Dabei geht es nicht nur um den drogenpolitischen Reformkurs, doch zumindest vordergründig spielt er die größte Rolle (Bergfeld/Daun/Schorr 2006: 511-514). Zuletzt haben die Veröffentlichung der neuen Antidrogenstrategie und die Ankündigung der Anhebung des legalen Produktionsvolumens für heftigen Protest aus der US-Botschaft gesorgt. Der Anfang März 2007 vom ONDCP veröffentlichte International Narcotics Control Strategy Report, der für alle betroffenen Länder die drogenpolitischen Bemühungen beurteilt und auf dessen Grundlage die Zertifizierungen ausgesprochen werden, bemängelt die Verletzung internationaler drogenrechtlicher Konventionen durch die bolivianische Regierung. Die vernichtete Menge Koka, die den US-Vorgaben für 2006 haargenau entsprach (5070 Hektar sind vernichtet worden, 5000 waren im LOA vereinbart), sei außerdem die niedrigste innerhalb von zehn Jahren gewesen, monierte der Bericht weiter. Nicht zuletzt wegen der guten Interdiktionsquoten konnte Bolivien keine mangelnde Kooperation in der Drogenbekämpfung nachgewiesen werden. Doch behält sich die USRegierung vor, das Land in Kürze erneut zu evaluieren und damit den Grundstein für etwaige Sanktionen zu legen (INCSR 2007). 26

Die Fabriken werden mit venezolanischer Hilfe errichtet. Neben Venezuela haben auch Kuba und Südafrika Interesse an Kokaprodukten bekundet. 27 Der Bericht einer UN-Studienkommission von 1950 hatte die Koka als vermeintlich verantwortlich für die Unterentwicklung und die „physische, moralische und intellektuelle Degeneration“ der Andenbewohner identifiziert (Lessmann 2006: 431-432). Daraufhin wurde die Pflanze 1961 in die UN-Liste der kontrollierten Substanzen, der UN Single Convention (SC), aufgenommen und ist seither als höchst gefährliche Substanz verboten (zusammen mit Heroin). Bolivien ratifizierte die Single Convention in den siebziger Jahren während der Diktatur Hugo Banzers. Das Verbot wurde mit der Ratifizierung der Wiener Konvention von 1988 bestätigt. Im Gegensatz zur SC, die den Gebrauch von Koka nur für ein bestimmtes transnationales Unternehmen US-amerikanischer Provenienz als legal betrachtet, anerkennt die Wiener Konvention ausdrücklich die traditionelle Verwendung der Kokablätter, wenn entsprechende historische Evidenzen vorgelegt werden können.

188 4

Bettina Schorr Erhebliche Kollateralschäden

Die Erfolge des Drogenkriegs, den die USA in den Produktions- und Transitländern Lateinamerikas führen, sind äußerst bescheiden. Bislang haben die von den US-Regierungen auf das internationale Drogenproblem angewandten Rezepte keine Wirkung gezeigt. Von den erklärten drogenpolitischen Zielen – von der Vernichtung der Kokapflanzen und der Zerschlagung der Drogenringe bis hin zu der Reduzierung des Drogenangebots und des Kokainkonsums in den Vereinigten Staaten – konnte keines erreicht werden. Im Gegenteil: In den letzten Jahren ist der Kokainkonsum in den USA mit durchschnittlich 2 Mio. regelmäßigen Konsumenten weitgehend stabil geblieben. Das Kokain ist reiner, billiger und leichter verfügbar als zuvor. Parallel zu dieser Entwicklung steigt der Kokainkonsum in Europa beständig an, gleichsam bei sinkenden Preisen (Walsh 2004; UNDCP 2006).28 Im Jahre 2002 konnte zum ersten Mal in der Geschichte der auswärtigen USDrogenpolitik eine Netto-Reduzierung der Kokaanbauflächen in der Andenregion um 18% erreicht werden, die auf eine aggressive, militärisch flankierte Herbizidbesprühungskampagne in Kolumbien zurückgeht. Seither steigt die regionale Kokaproduktion wieder, trotz der zeitweilig zu verzeichnenden Verringerungen nationaler Produktionsvolumen. Dahinter steht der Wirkmechanismus des so genannten Balloon-Effekts, nach dem die Zerstörung von Kokafeldern auf einem bestimmten Territorium, unter der Bedingung konstanter Nachfrage aus den Konsumentenländern, lediglich zu einer Verlagerung des Kokaanbaus führt. Dieses Muster ist während der 1990er Jahre im gesamten Andenraum zu beobachten. Auf die intensiven Vernichtungsmaßnahmen zuerst in Peru Mitte der neunziger Jahre, dann in Bolivien (Plan Dignidad 1998) und schließlich in Kolumbien (Plan Colombia, seit 2000) folgte jeweils der Anstieg der Produktion in einem oder beiden anderen Ländern. Im Jahr 2006 sogar in allen dreien. Für eine anhaltende Nettoreduktion in der Region fehlen die Ressourcen. Und mit Ländern wie Ecuador, Venezuela oder Brasilien, in denen vereinzelt schon Kokapflanzungen entdeckt worden sind, stehen Kandidaten bereit, die jederzeit in die massive Kokaproduktion einsteigen könnten, wenn der Markt dies erfordert. Der Balloon-Effekt ist deshalb so schwer zu kontrollieren, weil er nicht nur zwischen den drei Andenländern wirkt, sondern auch innerhalb der einzelnen Länder. In Bolivien verlagerte sich die illegale Kokaproduktion infolge der massiven Kokavernichtung im Rahmen des Plan Dignidad aus dem Chapare in die traditionellen Anbaugebiete der Yungas und in die ökologisch fragilen Nationalparks im amazonischen Hinterland (INCSR 2002). Was als Prinzip für die Kokaproduktion gilt, wird auch von der transnational agierenden Drogenmafia praktiziert. Verstärkte Fahndungsaktivitäten führen in der Regel zu einer bloßen Verlegung der Drogenproduktion und zu einer Diversifizierung der Schmuggelrouten. Bolivien konvertierte nach 1998 vom Produzenten- zum Transitland für peruanisches Kokain. Die verbliebene nationale Kokainproduktion findet heute nicht mehr im Chapare selbst statt, sondern in den Hochlandstädten Oruro und El Alto. Diese ständigen Verlagerungen sind hoch problematisch: durch die Einbeziehung immer neuer Regionen in Dro28 Der Kokainkonsum hat in den USA nie wieder die Rekordausmaße der 80er Jahre erreicht. Der vergleichsweise Rückgang hängt jedoch weniger mit Erfolgen in der Drogenkontrolle zusammen als mit einer Präferenzverschiebung der Drogenkonsumenten, die bestimmten Moden folgen. Heute werden mehr billige und leicht verfügbare synthetische Drogen oder auch verschreibungspflichtige Medikamente konsumiert. Derweil hat in Europa auch die Kokainvariante Crack Einzug gehalten.

Von nützlichen Feinden und verfehlter Politik: Der Drogenkrieg der USA in Bolivien

189

genproduktion und -handel verbreitet sich nicht zuletzt auch der Drogenkonsum selbst, der in Bolivien, wie in allen anderen Ländern des Kontinents auch, in den letzten Jahren zugenommen hat (Roncken/Ledebur/Kruse 1999: 64-66). Ein wesentliches Ziel der US-Politik in Bolivien war stets die Senkung des Kokapreises unter die Produktionskosten, um den Anbau alternativer Produkte attraktiver zu machen. Abgesehen von zeitweiligen Preisstürzen während militärischer Operationen ist der Kokapreis nie längerfristig niedrig geblieben. Im Zuge der Angebotsverknappung nach 2000 stieg er sogar exponentiell an: im Chapare zwischen 1997 und 2000 um 500%. Der Anbau wurde rentabler als je zuvor (DIRECO 2001: 15). Diese Entwicklung lief nicht nur den politischen Zielvorstellungen zuwider, sie veranschaulichte gleichermaßen den großen Denkfehler in der Preisreduktionsstrategie, wie sie von den USA vorangetrieben wird. Die Preisschwankungen der Kokablätter in den Anbauländern haben auf den Wert von Kokain in den Konsumentenländern keine Auswirkungen. Die Profitmargen bei illegalen Drogen sind derart groß und steigen mit fortschreitender Nähe zum Konsumenten so steil an, dass Rohstoff- und Produktionskosten für die Händler unerheblich sind. Rauschgifthandel funktioniert nach Marktgesetzen, wobei die, oftmals vom Faktor Sucht verzerrte, Nachfrage das Angebot bestimmt. Illegalität ist dabei nichts weiter als eine hohe Gewinne garantierende Geschäftsbedingung. Trotz aller Gegenmaßnahmen der letzten Jahre, darunter viele blutige Schlachten, ist Koka auch heute noch das lukrativste Agrarprodukt Boliviens. Die Projekte der alternativen Entwicklung haben zwar Erfolge gezeitigt, hinken dem Cash-Crop Koka aber immer noch hoffnungslos hinterher. Die Gründe hierfür liegen in ihren konzeptionellen Schwächen (Painter 1994: 132-136; Cardozo/Coca/Yañez 1999: 187)29, in ihrer (bis vor kurzem) topdown-Implementierung an der lokalen Bevölkerung vorbei, in der Korruptionsanfälligkeit der verantwortlichen Behörden und in ihrer Instrumentalisierung zur Schwächung der lokalen Kokagewerkschaften.30 Auch die Fahndungsaktivitäten können bislang allenfalls taktische Erfolge vorweisen. Zum Teil durchaus beachtliche Schläge gegen die Drogenmafia hatten nie Auswirkungen auf die Verfügbarkeit von Rauschmitteln in den Vereinigten Staaten oder weltweit. Das einzige, was sie verursachten waren Veränderungen personeller Art in den Hierarchien und Strukturen des transnationalen Drogenhandels (Youngers/Zirnite 1998: 246). Zudem besteht ein Zusammenhang zwischen verstärkten Fahndungsmaßnahmen auf der einen Seite und dem Anstieg von Korruption auf der anderen. Das Zahlen von Schmiergeldern gilt den Drogenkartellen als effektives Instrument, um die Risiken eines „unsicheren Geschäftsklimas“ zu mindern und ist in den armen Ländern Lateinamerikas kaum zu unterbinden (Roncken 1997a: 15). 29 Nach wie vor mangelt es an Infrastruktur zum Abtransport der alternativen Produkte auf die nationalen Märkte oder es mangelt an den Märkten selbst. Die Produkte sind im regionalen Kontext oft nicht konkurrenzfähig. Letztendlich unterliegen Alternativprodukte wie Kaffee oder Bananen den unberechenbaren Schwankungen des Weltmarkts. Plötzliche Preisstürze haben schon so manchen Bauern veranlasst, erneut zur Kokaproduktion zurückzukehren. 30 Bis vor kurzem mussten die Produzenten, wenn sie an den Alternativprojekten von USAID oder UNDCP teilnehmen wollten, im Vorfeld ihre Kokabestände vernichten. Da viele alternative Produkte einige Jahre brauchen, bis die erste Ernte eingebracht werden kann, gerieten die Bauern derart oft in eine missliche Lage. Als weitere Bedingung wurde von Interessierten der Austritt aus den traditionellen Gewerkschaften und der Eintritt in Alternative Produzentenvereinigungen verlangt. Damit konnten die Gewerkschaften zwar nicht geschwächt werden, doch ist die Einwohnerschaft des Chapare inzwischen polarisiert. Vereinzelt wurde von Auseinandersetzungen zwischen Alternativproduzenten und Kokabauern berichtet (El Diario, 23.03.2003).

190

Bettina Schorr

Den mit US-Mitteln geförderten Vollzugskräften im Antidrogenkampf werden allerdings schlimmere Vergehen vorgeworfen als Korruption. Berichte über brutale Menschenrechtsverletzungen haben selbst den US-Kongress zum Einlenken bewegt. Die Bewilligung von Finanzhilfen im Rahmen der FAA wurde infolge mit dem so genannten Leahy Amendment an die Wahrung von Menschenrechten geknüpft (Faiola 2002). In Bolivien, wie auch in den anderen Ländern der Region, spielte diese Verfügung in der Praxis keine Rolle. Klagen gegen Sicherheitskräfte blieben in der Regel ungehört.31 Die Menschenrechtsverletzungen im Chapare gehen indes auch auf die der Drogenbekämpfung inhärente Logik zurück, nach der Erfolg an der Anzahl festgenommener Bauern und ausgehobener Laboratorien, an der Menge konfiszierter Drogen und an der Hektarzahl zerstörter Kokafelder bemessen wird. Diese „Bodycount Mentalität“ treibt die nicht selten unter Druck stehenden Sicherheitskräfte, deren US-gesponsorte Subventionen von schnellen Erfolgen abhängen, mitunter zu gewalttätigem Handeln an.32 Die Gewaltanwendung im Chapare fand mit der einseitigen Implementierung der militärischen Komponente des Plan Dignidad ihren Höhepunkt. Auf Drängen der USA begegnete die bolivianische Regierung der bürgerkriegsähnlichen Situation in den Anbaugebieten mit Unnachgiebigkeit, wobei der eigentliche Konflikt zwischen Staat und Drogenhändlern völlig in den Hintergrund geriet. Dies führte in einzelnen Fällen erst zu der im Vorfeld oft behaupteten Allianz zwischen Drogenmafia und Kokabauern, die einen Sieg gegen den Drogenhandel in weite Ferne rückte und die kriminellen Netzwerke nur förderte. Alle Vorschläge zur Befriedung der Region, die in der Hochphase der Auseinandersetzungen von zivilgesellschaftlichen Gruppen eingebracht worden waren, scheiterten am Veto der USBotschaft. Auf diese Weise wurde eine an nationalen Verhältnissen gemessene Drogenbekämpfungsstrategie bis zur Präsidentschaft Carlos Mesas (ab 2003) verhindert und der Eskalation in den Anbaugebieten blutiger Vorschub geleistet.33 Die Stärkung der Demokratie und ihrer Institutionen gehört zu den Hauptzielen der US-Außenpolitik gegenüber Lateinamerika. Auch die Antidrogenstrategien bekunden dies regelmäßig. In Bolivien allerdings konterkariert die US-Drogenpolitik dieses Ziel, demokratische und rechtstaatliche Verfahren und Institutionen galten der Drogenbekämpfung nicht selten als hinderlich. Wann immer für notwendig erachtet, wurde versucht, sie zu umschiffen: mit negativen Konsequenzen für die demokratische Performanz der verantwortlichen politischen Akteure (CEDIB 1994, 1996; Roncken 1997a: 16).34 Aus einer rechtsstaatlichen Perspektive hoch brisant gestaltet sich vor allem die Beteiligung der Armee an der Drogenbekämpfung, wie sie nach wie vor insbesondere vom US31 Die Tageszeitung La Razón berichtete 2003, dass 90% der Todesfälle von Bauern im Chapare nicht untersucht werden. Die einzigen Ermittlungen drehten sich um die Todesfälle von Polizisten und Soldaten (La Razón 10.03.2003). 32 Vereinzelt wird behauptet, die Soldaten und Polizisten erhielten für jede festgenommene Person eine Art von der US-Botschaft gespendeter Sonderbonus. Interview mit Theo Roncken, Cochabamba April 2003. 33 Im März 2003 wurde zwischen Kokabauern und Regierung eine Eradikationspause verhandelt. Dies veranlasste den damaligen US-Botschafter David Greenlee wiederholt vor der Presse zu erklären, seine Regierung halte eine solche Maßnahme für illegal. Die Verhandlungen wurden kurze Zeit später tatsächlich beendet (El Diario, 12.03.2003). 34 Das Antidrogengesetz 1008 etwa ist in vielen Punkten weder mit der bolivianischen Verfassung noch mit internationalen Rechtsstandards, wie dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit, vereinbar und das brutale Vorgehen gegen die Kokaproduzenten läuft elementaren Grundrechten zuwider. Häufiger wurde die Zustimmungspflicht des Parlaments umgangen und unter klammheimlicher Zustimmung staatlicher Funktionäre extralegale Überführungen durchgeführt, Falschaussagen erpresst und Folter angewandt.

Von nützlichen Feinden und verfehlter Politik: Der Drogenkrieg der USA in Bolivien

191

Militär vorangetrieben wird. Die Einbeziehung der Streitkräfte in innere Angelegenheiten der Staaten ist in den meisten Demokratien verfassungsmäßig verboten, interne Angelegenheiten sind zivilen Polizeikräften vorbehalten. In einem Land wie Bolivien, das einen traurigen Weltrekord an Staatsstreichen hält und zuletzt auf achtzehn Jahre anhaltender Militärdiktatur zurückblickt, ruft die Einbeziehung der Armee in innere Angelegenheiten bei Zivilisten unangenehme Assoziationen hervor und stärkt außerdem jene Militärfraktionen, die sich auch heute noch als legitime Akteure der nationalen Politik verstehen. So sendet die Beteiligung der Streitkräfte ein bedenkliches Signal: die Armee übernimmt die Lösung sozialer und politischer Probleme, wie zuletzt während der Militärdiktaturen. Bei den von den USA geförderten bolivianischen Spezialeinheiten ist die Trennlinie zwischen Polizei und Militär angesichts kombinierter Einheiten (FELCN, FTC) ohnehin verschwommen. Die Verantwortlichkeiten der einzelnen Institutionen sind nicht mehr zu unterscheiden. Im Gegensatz zu den Vereinigten Staaten, wo Drogenhandel und -konsum für weite Teile der Gesellschaft ein wirkliches Problem darstellen, werden sie in Bolivien weder von der Mehrheit der Bevölkerung noch von der Mehrheit der Politiker als besonders wichtiges öffentliches Thema wahrgenommen (Blanes/Mansilla 1994). Selbst die Drogenmafia des Landes verhält sich traditionell gewaltlos (Leons/Sanabria 1997: 10f).35 Durch alle Segmente der bolivianischen Gesellschaft hindurch wird infolgedessen nicht der Drogenhandel oder gar die Kokaproduktion, sondern vielmehr der dem Land aufgezwungene Krieg gegen die Drogen als sozialer und politische Sprengstoff wahrgenommen. Aus dieser Haltung hat nicht zuletzt der MAS von Evo Morales (bzw. die Organisationen der Kokaproduzenten) enormes Kapital schlagen können, indem die „Verteidigung der Koka“ zum Sinnbild der Wahrung nationaler Souveränität und kultureller Eigenständigkeit erhoben wurde (Gironda 2001: 393-412). Massenwirksam konnte der „Angriff auf die Koka“ im Rahmen der USDrogenpolitik zum Angriff auf die eigene Kultur umgedeutet und das Kokablatt zum politischen Symbol für den Widerstand gegen den wahrgenommenen „US-Imperialismus“ stilisiert werden.36 Die dieser Interpretation inhärente Mobilisierungskraft war der maßgebliche Motor für die andauernden Proteste der letzten Jahre, die schließlich zum Wahlsieg der USkritischen MAS und deren drogenpolitischen Reformen führten. In diesem Sinne hat die US-Drogenpolitik zum Anstieg des weit verbreiteten Antiamerikanismus in Bolivien kräftig beigetragen. Der größte Teil der Gesellschaft im bitterarmen Bolivien erachtet den Kokaanbau schlicht als Überlebensstrategie, wie viele andere halblegale Tätigkeiten auch (z.B. der Verkauf von Raubkopien). Dies verweist auf einen letzten Punkt, den die drogenpolitischen Konzepte der USA mit ihrer einseitigen Fokussierung auf Gesetzesvollzug weitgehend außer Acht lassen: die Koka- und Kokainproblematik gestaltet sich als Entwicklungs- und Armutsproblem, dem angesichts der transnationalen Natur des Phänomens und dem Wirkmechanismus des Balloon-Effektes mit repressiven Ansätzen alleine nicht beizukommen ist. Nach über zwanzig Jahren Drogenkrieg in Bolivien ist die Liste der negativen Kollateralschäden dieser Politik in der Tat viel länger, als die ihrer Erfolge. Fachleute sind sich 35 Die „großen Fische“ des bolivianischen Drogenhandels sind meist angesehene Mitglieder der gesellschaftlichen Elite mit einer langen Familientradition und engen Verbindungen zu den wichtigsten Sektoren von Staat und Gesellschaft. 36 Eine Kommission der während des Jahrs 2007 tagenden Verfassungsgebenden Versammlung hat den Vorschlag gemacht, den Lorbeerkranz, den der Kondor im bolivianischen Wappen im Schnabel trägt, durch ein Kokablatt zu ersetzen.

192

Bettina Schorr

infolgedessen allerorts einig, dass der US-amerikanische „Source Country“ Ansatz trotz einiger taktischer Erfolge in strategischer Hinsicht gescheitert ist. Dennoch hält die USRegierung hartnäckig an ihrem drogenpolitischen Credo fest. 5

Kein Krieg, den man gewinnen will

Die US-amerikanische Rand-Corporation veröffentlichte 1994 eine Studie, die nachwies, dass Maßnahmen in den Source Countries im Gegensatz zu Maßnahmen in den Konsumentenländern teuer und uneffektiv sind. Mit Therapie- und Präventionsprogrammen könne man den Drogenkonsum in den USA wesentlich kosteneffektiver bekämpfen und bis zu fünfzig Mal höhere Resultate erzielen, als mit den Kokavernichtungsprogrammen in den Anbauländern, hieß es (Riley 1994). Dessen ungeachtet wiederholt der INCSR alljährlich: „Crop Control is the most cost-effective means of cutting supply. Drugs cannot enter the system from crops that were never planted, or have been destroyed or left unharvested“ (INCSR 2007).

Die Gründe für das Festhalten an den, im Sinne ihrer offiziellen Zielsetzungen, gescheiterten drogenpolitischen Ansätzen finden sich in spezifischen innenpolitischen Dynamiken der Vereinigten Staaten. Weil der Drogenkonsum und seine Folgen ein inneramerikanisches Problem sind, werden Lösungsstrategien dafür vom US-Kongress entworfen. Dieser geriet unter Handlungsdruck, als der Rauschmittelkonsum Mitte der 80er Jahre in der Wahrnehmung der meisten Bürger zum dringendsten nationalen Problem aufstieg. Um die Wähler zufriedenzustellen und damit nicht zuletzt die eigene Wiederwahl zu sichern, waren die Abgeordneten gezwungen, Härte –toughness – im Umgang mit Drogen zu beweisen. Als zu soft im Hinblick auf Drogen zu gelten, kann in den USA durchaus das politische Aus bedeuten.37 Prominentestes Beispiel hierfür ist Expräsident Bill Clinton, der ohne Zögern, nachdem ihn die Opposition als zu lax im Umgang mit dem Drogenproblem bezeichnet hatte, auf die radikale drogenpolitische Linie seiner Vorgänger einschwenkte. Schon zu Beginn der auswärtigen Drogenkontrolle schaffte sich der Kongress mit dem Zertifizierungsprozess ein Instrument, das die Exekutive seither zwingt, sich jährlich zum Stand der Dinge im Drogenkampf zu äußern, um davon ausgehend drogenpolitische Forderungen zu formulieren. In Anbetracht fehlender Erfolge und angesichts der Tatsache, dass viele Bürger in Umfragen tatsächlich die Produzentenländer für die Drogenprobleme auf den US-Straßen verantwortlich machten und infolgedessen die Angebotsbekämpfung im Ausland guthießen, entwickelte sich im Kongress bald eine Eigendynamik, die ihn zur Einforderung immer radikalerer Maßnahmen trieb: über die sporadische Beteiligung der Armee und die Besprühung der Kokafelder mit Herbiziden bis hin zur direkten militärischen Invasion in den Produzentenländern (Bouley 2001: 169). Die US-Regierungen unterlagen denselben innenpolitischen Zwängen. Von Kongress und besorgten Bürgern unter Handlungsdruck gesetzt und um die eigene politische Zukunft besorgt, radikalisierten auch sie ihre Maßnahmen. Dabei bringt die auswärtige Drogenkon37 Dies betrifft sowohl beide Kammern als auch beide Parteien. Mit dem Demonstrieren von toughness werden in den USA auch heute noch, vor allem in Drogenproblemzonen (z.B. städtische Randbezirke, „Ghettos“), Stimmen gewonnen. U. a. deshalb verabschiedet der Kongress die meisten drogenpolitischen Gesetze und Mammutbudgets kurz vor Wahlen, auch wenn sie häufig wenig danach wieder gekürzt werden.

Von nützlichen Feinden und verfehlter Politik: Der Drogenkrieg der USA in Bolivien

193

trolle den Regierenden einen großen Vorteil: sie erlaubt die Demonstration politischer Handlungsbereitschaft und -fähigkeit bei gleichzeitiger Verlagerung eines großen Teils der sozialen Kosten nach Außen. Während Drogendelinquenten im Inland schnell und meistens für lange Zeit aus der Öffentlichkeit entfernt werden, erspart die nach außen gerichtete Drogenpolitik den Regierungen die Auseinandersetzung mit den tatsächlichen, Drogenhandel und -konsum bedingenden Gründen wie Armut, soziale Exklusion und Rassismus (OGD 1999).38 Die USA sind der weltweit größte Absatzmarkt für illegale Drogen, wobei ein Großteil der Rauschmittel aus Lateinamerika stammt. Die Herkunft der Drogen dient der Rechtfertigung der mit der Andenstrategie vorgenommenen drogenpolitischen Schwerpunktsetzung. Dennoch war US-Drogenpolitik in der Region schon immer mehr als bloße Drogenkontrolle. Vielmehr fügt sie sich in den Gedanken vom „Hinterhof“ ein und funktioniert als ein Element im US-amerikanischen Bemühen um Macht und Einfluss in der Region. Bolivien ist dafür ein gutes Beispiel. In den bilateralen Beziehungen zu den USA sind Drogen zwar der vordergründigste Konfliktpunkt, aber keineswegs der einzige. Auf den ersten Blick ökonomisch uninteressant, lassen sich doch bedeutende strategische USInteressen in Bolivien ausmachen. Mit ca. 810 Mrd. Kubikmeter Erdgas verfügt das Land nach Venezuela über die zweitgrößten Gasreserven des Kontinentes (OPEC 2004). Zusammen mit enormen Mineralbeständen, Rohölvorkommen und einer ausgeprägten Biodiversität schlummert in Bolivien ein wirtschaftliches Potential, das vor allem mit Blick auf die von den USA propagierte energiepolitische Neuorientierung weg von der Abhängigkeit vom mittelöstlichen Öl von Interesse sein dürfte (Bergfeld/Daun/Schorr 2006: 512). Durch den Aufstieg von Evo Morales sind viele dieser Interessen bedroht, insbesondere jene, die bolivianische Ressourcen und damit die US-Freihandelspolitik in Lateinamerika betreffen. Darüber hinaus missfällt den USA das enge Verhältnis, das Bolivien neuerdings zu Venezuela pflegt sowie Morales´ betont antiamerikanische Haltung, die der des venezolanischen Präsidenten Chávez in nichts nachsteht.39 Nicht zuletzt werden hier seitens der USA Ausstrahlungseffekte auf andere Staaten der Region befürchtet. Schon häufig ist Evo Morales aus Washington als „Drogenterrorist“ bezeichnet worden. Kürzlich noch attestierte der Direktor der US-Geheimdienste, Michael McConnell, Bolivien ernste Gefahren für seine Demokratie (La Razón 28.02.2007). Und dass das Southcom seit Kurzem auch radical populism für eine Bedrohung der nationalen Sicherheit hält, wurde bereits erwähnt. Für einen härteren Kurs, der sich eben nicht nur aus drogenpolitischen Überlegungen speisen würde, böte sich heute mehr denn je – vor der heimischen wie vor der internationalen Öffentlichkeit – die Argumentation an, die amerikanische Gesellschaft müsse vor einem Drogenstaat unter Führung des Kokabauern Morales geschützt werden.40 Damit wird deutlich, wie sich die auswärtige Drogenkontrolle zur „Klassenkontrolle“ instrumentalisieren lässt 38 Etwa 60% der Häftlinge in den Vereinigten Staaten verbüßen eine Strafe auf Grund von Drogendelikten. Mehr als 60% dieser Drogenstraftäter sind junge schwarze Männer, in geringerer Zahl Latinos, aus den innerstädtischen Ghettos, meist ohne Berufsausbildung. 39 Schon in seinem Wahlkampf hatte Morales sich den USA als „Albtraum” angekündigt. Noch heute ist der Ausruf „Kausachun Coca, wañuchun yankees“ („Es lebe die Koka, mögen die Yankees sterben“) bei den Versammlungen der Kokaproduzentengewerkschaften zu hören. Auch aus dem Mund des Präsidenten, der noch immer deren Vorsitzender ist. Darüber hinaus lässt Morales kaum eine Gelegenheit aus, dass „Imperium“ der Konspiration gegen seine Regierung anzuklagen. 40 Hierzu wieder Gen. Hill: „If radicals continue to hijack the indigenous movement, we could find ourselves faced with a narco-state that supports the uncontrolled cultivation of coca” (Barry 2004: 4).

194

Bettina Schorr

(Christie 1994: 63-70). Missliebige Politiker und Oppositionelle, US-kritische Bewegungen und Gruppen, die ökonomischen und geostrategischen US-Interessen im Wege stehen, können leicht mit dem Vorwurf des Drogenhandels überschattet und im Namen der Drogenbekämpfung in Bedrängnis gebracht, gegebenenfalls sogar aus dem Verkehr gezogen werden. Was für Exekutive und Legislative gilt, lässt sich gleichermaßen für den immensen drogenpolitischen Bürokratieapparat anführen. Er profitiert von der eingeschlagenen harten Linie im angebotsorientierten Drogenkampf.41 Das inzwischen bis zur Unübersichtlichkeit angewachsene Behördengeflecht begriff schnell, dass mit der Beteiligung am Drogenkrieg selbst in Zeiten von Haushaltskürzungen und Sparpolitik lukrative Budgets eingeworben werden können. Für einige Stellen ist er sogar zur Überlebensfrage geworden. Dabei befinden sich die Bürokratien in einer idealen Position. Weil Erfolge in der Drogenbekämpfung nur schwer kontrollierbar sind und anhand von Abfangstatistiken nachgewiesen werden, die nebenbei bemerkt alles andere als eindeutige Erfolgsindikatoren sind, können immer weitere Ressourcen eingefordert werden. Die Drogenbekämpfung erweist sich als hoch rentabel. Der äußerst hartnäckige „Antidrogen-Behörden-Komplex“ scheint infolgedessen weder steuer- noch kontrollierbar. Oft findet eine kritische Hinterfragung der behördlichen Performanz seitens der politischen Entscheidungsträger aber erst gar nicht statt. Auch hier kursiert die Furcht, bei allzu harscher Kritik als zu soft im Krieg gegen die Drogen gebrandmarkt zu werden.42 Darüber hinaus leidet das Verhältnis der einzelnen Behörden zueinander an mangelnder Kooperation, fehlender Koordination und an heftigen Konkurrenz- und Grabenkämpfen („Turf battles“). Im Besonderen gilt dies für die Beziehung zwischen Polizeikräften und Geheimdiensten, die nicht selten unterschiedliche, manchmal entgegengesetzte Ziele verfolgen.43 Auf die Bekämpfung der Drogenkartelle wirken sich die Turf battles nicht nur negativ aus, allzu oft verhindern sie ein effektives Vorgehen sogar. Eine gesonderte Rolle im „Antidrogen-Behörden-Komplex“ spielt das Militär, die führende Stelle in der auswärtigen Drogenkontrolle. Während des Kalten Krieges sahen die US-Streitkräfte ihre zentrale Mission in der Kommunismusbekämpfung. Eine Beteiligung am Drogenkampf wurde zum Teil energisch abgelehnt. Er galt als Wirkungsbereich der Polizei, man fürchtete um den Einzug von Korruption und nicht zuletzt darum, zum Sündenbock in einem aussichtslosen Unterfangen gemacht zu werden (Lessmann 2000: 340). Diese Auffassung änderte sich rapide mit dem Ende des Ost-West Konfliktes. Angesichts 41 Heute beläuft sich die Zahl der drogenpolitisch aktiven föderalen Agenturen auf über fünfzig, zuzüglich der über siebzig Komitees im Kongress, die sich mit Drogenpolitik beschäftigen. Innerhalb der USA sind alle Ministerien an der Drogenbekämpfung beteiligt. An der internationalen Drogenkontrolle wirken das Justizministerium (DEA), das Verteidigungsministerium (Streitkräfte), das Außenministerium (Botschaften), das Wirtschaftsministerium (Zollbehörde) und das Transportministerium (Küstenwacht) mit. 42 Clintons erster Drug Zar Lee Brown etwa hatte das Personal des ONDCP von 146 auf 25 Mitarbeiter reduziert. Sein Nachfolger Gen. McCaffrey, den Clinton zur Untermauerung seines drogenpolitischen Kurswechsels eingesetzt hatte, stockte das Personal unverzüglich wieder auf. 43 Den Geheimdiensten wird vorgeworfen, nicht selten mit der Drogenmafia unheilige Allianzen eingegangen zu sein. So soll die CIA sich an Drogenproduktion und -schmuggel beteiligt haben, um im Iran Waffen für die zentralamerikanischen Contras beschaffen zu können (Iran-Contra Affaire). Mutmaßungen zufolge lag eines der geheimen Drogenlabore der CIA in Bolivien. Als es 1986 durch Zufall von einer wissenschaftlichen Expedition entdeckt wurde, erschossen die Anwesenden einige Expeditionsteilnehmer, darunter den international angesehen Naturwissenschaftler Noel Kempff Mercado. Der Fall („Caso Huanchaca“) konnte nie aufgeklärt werden. Ein Staatsanwalt, der in der Angelegenheit vor allem mit Blick auf die Beteiligung US-amerikanischer Agenten ermittelte, wurde ermordet, nachdem er spektakuläre Erkenntnisse angekündigt hatte (Gironda 2001: 273-276).

Von nützlichen Feinden und verfehlter Politik: Der Drogenkrieg der USA in Bolivien

195

drohender Budgetkürzungen und Personaleinsparungen beeilte sich die militärische Führung, den Drogenkrieg zu ihrer Hauptaufgabe zu erklären. „Zum einzigen Krieg, den wir haben“, wie es der damalige Oberkommandeur des Southcom Gen. Max Thurman formulierte (Youngers/Zirnite 1998: 229). Als Existenzberechtigung und Vorwand, um hohe Budgets, Ausrüstung und militärische Programme weiterhin zu rechtfertigen, löste der Drogenkrieg den Kalten Krieg in Lateinamerika nahtlos ab. Das nur schwer kontrollierbare Antidrogenbudget des USVerteidigungsministeriums ist seit 1989 genauso kontinuierlich wie beträchtlich gewachsen und erheblich größer, als das der zivilen Vollzugsbehörden. Die verschiedensten militärischen Anschaffungen werden seither mit dem Hinweis auf die Drogenbekämpfung gerechtfertigt. Nicht wenige Kritiker verweisen darauf, dass gerade in der Aufrüstungsfrage auch die im „Militärisch-Industriellen Komplex“ beschriebenen (privatwirtschaftlichen) Interessen einen mächtigen Einfluss ausüben – und damit den repressiven Kurs der USA zementieren (Youngers 2000: 156-162; Hartung 2000: 21-43).44 Speziell für das Southcom brachte die Teilnahme am Drogenkrieg weitere Vorteile. Die in den Jahren des Kalten Krieges entwickelten Strategien und Allianzen mit befreundeten Streitkräften konnten ungestört fortgesetzt werden. Dazu gehörten u. a. so genannte Counter Insurgency Trainingsprogramme (Aufstandsbekämpfung), die für den Drogenkrieg unverändert übernommen wurden. Wie die Guerillabekämpfung gilt auch die Drogenbekämpfung als Konflikt geringer Intensität (low intensity conflict). Viele Antidrogenoperationen in Lateinamerika wurden deswegen in Zusammenarbeit von Southcom und dem inzwischen aufgelösten CLIC (Center for Low Intensity Conflict) geplant. Inzwischen ist der Drogenkrieg gleich der Kommunismusbekämpfung als militärische Missionsvorstellung abgelöst worden. Infolge einer veränderten Bedrohungswahrnehmung in der US-Gesellschaft und der Politik nach den Anschlägen vom September 2001, die nun nicht mehr Drogen sondern Terrorismus als schwerwiegendstes Problem des Landes ansehen, deklarierte das Pentagon die Terrorbekämpfung zu seiner Hauptaufgabe. Für die Fortführung der drogenpolitischen Strategien griffen die Streitkräfte infolgedessen erneut auf die Theorie des Narcoterrorismus, der kriminellen Symbiose von Drogenmafia und Terroristen, zurück (LID 2002: 1-4).45 In Lateinamerika wird der Drogenkampf nun im Namen der Terrorismusbekämpfung geführt, was eines nahezu sicher garantiert: hohe Budgets, trotz der außenpolitischen Prioritätenverschiebung. Die unter dem Argument der Drogenbekämpfung eingerichteten und funktionierenden FOL werden derweil für vielerlei Zwecke genutzt. Sie entsprechen zunächst dem Vorhaben des US-Militärs, entlang eines so genannten Arc of Instability kleine Basen einzurichten, die innerhalb kürzester Zeit besetzt werden können, um auf bedrohliche Situationen mit Quick Strikes – Blitzangriffen – zu reagieren (Loeb 2003). Ihre hochsensible Überwachungstechnologie darf zwar, den bilateralen Verträgen mit den Gastländern zufolge, ausschließlich zur Drogenbekämpfung genutzt werden, faktisch dient sie auch anderen Zielen, wie der Überwachung von Migrationsströmen oder auch Guerillabewegungen in Kolumbien. Vom ecuadorianischen Manta aus können die US-Streitkräfte Aktionen in Kolumbien 44 Ein anschauliches Beispiel für die Beschaffungspolitik, die das Militär im Namen der Drogenbekämpfung ausführt, liefert die Marine: Kommandeure forderten für die maritime Drogenkontrolle nuklearbestückte TridentU-Boote (Lessmann 2000: 345). 45 Der Begriff wurde 1984 vom damaligen US-Botschafter in Kolumbien geprägt und während des Kalten Krieges auf die kommunistischen Guerillas angewendet.

196

Bettina Schorr

koordinieren und kontinuierlich beobachten. Eine vertragsgemäße Nutzung der Installationen ist letztlich gar nicht kontrollierbar, was in manchen Ländern großen zivilgesellschaftlichen Protest zur Folge hatte (Irving/Van der Zeijden/Reyes 2007). Ob Kongress oder Exekutive, ob zivile Behörden oder Militär: sie alle profitieren in verschiedenster Weise von der drogenpolitischen Angebotsbekämpfung im Ausland und verhindern einen Kurswechsel in der Drogenpolitik. Für alle Beteiligten gilt: „der Drogenkrieg ist kein Krieg, den man gewinnen will, sondern einer, der in Gang gehalten wird“ (Sauloy/Le Bonniec 1994: 15). 6

Die Sucht nach Drogengeldern

Die Beziehung zwischen Bolivien und den Vereinigten Staaten gestaltet sich seit jeher als extrem asymmetrisch. Der bolivianische Staat ist technisch gesehen bankrott – in manchen Zeiten hängt der öffentliche Haushalt zu 100% von externen Zuwendungen ab – und die USA treten als der größte bilaterale Geldgeber des Landes auf. USAID, die USamerikanische Entwicklungsagentur, exekutiert jährlich Projekte in Höhe mehrerer Millionen Dollar in den verschiedensten Bereichen, darunter die ländliche Entwicklung, infrastrukturelle Erweiterung, die Modernisierung des Rechtswesens u.v.m. (USAID 2006).46 Damit übernehmen die Vereinigten Staaten in Bolivien eine nicht zu unterschätzende wirtschaftliche und soziale Funktion, die nur schwer ersetzbar ist.47 Für die finanzielle Situation des Landes spielen neben den bilateralen Zuwendungen auch multilaterale Kredite eine große Rolle. Angesichts der chronischen Geldnot sind die jährlich fließenden Mittel für die Antidrogenbekämpfung im Laufe der Zeit ebenfalls zu einer festen Größe im bolivianischen Staatshaushalt geworden: „Die Drogengelder haben genauso süchtig gemacht, wie die Drogen es selbst tun“, bringt Kenneth Lehmann diese Entwicklung auf den Punkt (Lehmann 1999: 210). Sie dienen der Unterhaltung von Polizeieinheiten, der Bezahlung von Beamten und Politikern sowie der Finanzierung ganzer Institutionen und Entwicklungsprojekte, hauptsächlich im Bereich der drogenpolitisch relevanten Alternativen Entwicklung. Angesichts dieses Panoramas trifft die Drohung der Suspendierung von Zahlungen oder eines Vetos bei multilateralen Kreditgebern, wie sie im Zertifizierungsprozess der USA bei Nicht-Kooperation vorgesehen sind, bei bolivianischen Politikern auf offene Ohren. Nicht weitergeführte oder eingestellte Projekte und nicht eingehaltene (Wahl-) Versprechen an die Adresse bestimmter pressure groups erzeugen Unzufriedenheit in der Basis und gefährden ihre Positionen. Darüber hinaus darf man davon ausgehen, dass unter den Verantwortlichen ebenso schlicht wie mit Blick auf die zu erfüllenden Forderungen effektiv die Befürchtung grassiert, das eigene außenfinanzierte Gehalt oder das Einkommen des in einer US-NGO untergebrachten Verwandten könne nicht ausbezahlt werden. In dieser Hinsicht ist der in Bolivien zu beobachtende Wirkmechanismus bei der Implementierung drogenpolitischer Vorgaben den inneramerikanischen Dynamiken ganz ähnlich. Die Politiker handeln mit Blick auf eine bestimmte innenpolitische Klientel 46 Im Haushaltsjahr 2007 betrug das USAID-Budget für Bolivien 123,885 Mio. US$. Zum Vergleich: Deutschland als drittgrößter bilateraler Geber stellte 52 Mio. Euro zur Verfügung. 47 Was allerdings nicht unmöglich bedeutet und vielmehr von speziellen Rahmenbedingungen abhängt. Als USAID nach der Wahl von Evo Morales 2006 seine Projekte im Chapare zeitweilig einstellte, gelang es einigen Gemeinden, diese mit Mitteln anderen Geber, u.a. aus Venezuela und Spanien, weiterzuführen (Ledebur/Youngers 2006)

Von nützlichen Feinden und verfehlter Politik: Der Drogenkrieg der USA in Bolivien

197

und werden dabei von einem „politischen Selbsterhaltungstrieb“ geführt, der sie bislang unmittelbar in die Arme der USA trieb. Von den bolivianischen Regierungen wird der Antidrogenkampf außerdem oft als Argument angeführt, um bei multilateralen Geldgebern Kredite für die leeren Staatskassen einzufordern. In diesem Sinne war Expräsident Sánchez de Lozada tunlichst darum bemüht, die hoch gelobten Erfolge seines Vorgängers Banzer herunterzuspielen, um vor der Vollversammlung der Vereinten Nationen im April 2003 neue Gelder für die Drogenbekämpfung einzuwerben (Orduña 2003: 12-13). Paradoxerweise ist die drogenpolitische Hörigkeit der politischen Eliten Boliviens auch auf die enge Verflechtung zwischen Drogenkartellen und Politik zurückzuführen. Wiederkehrende Drogenskandale (so genannte narcoescándalos) haben seit Beginn der demokratischen Phase des Landes gezeigt, dass nahezu alle traditionellen Politiker, das sind die Führungspersonen der vor oder während der Militärdiktaturen gegründeten Parteien, in irgendeiner Art und Weise in den Drogenhandel verwickelt waren oder es noch immer sind. Die Affaire der Narcovínculos (Narcobeziehungen) bedeutete für Expräsident Jaime Paz Zamora den Verlust des US-amerikanischen Einreisevisums und bescherte seinem engsten Mitarbeiter Oscar Eid Franco vier Jahre Haft. Das Narcoavión rückte Gonzalo Sánchez de Lozada und eine ganz Reihe seiner Parteikollegen in den Dunstkreis von Drogenhändlern, wenn auch ohne größere Konsequenzen. Hugo Banzer hingegen stolperte schon Ende der achtziger Jahre über die Narcovideos, um als Präsident schließlich wegen des „Fall Diodati“ ins Schwanken zu geraten.48 Von Banzer und seiner Familie wird ohnehin behauptet, dass sie seit den frühen siebziger Jahren engste Beziehungen zu der Drogenmafia des Landes unterhalten, wenn nicht sogar direkt in das Geschäft verwickelt sind. Während der USKongress die höchsten drogenpolitischen Budgets vor Wahlen verabschiedet, um eine entschiedene Haltung gegenüber der Drogenproblematik unter Beweis zu stellen, wurden in Bolivien die radikalsten drogenpolitischen Maßnahmen nicht selten vor dem Hintergrund von Korruptionsvorwürfen gegen führende Politiker beschlossen. Das drakonische Gesetz 1008 und die Zustimmung zur Militarisierung der Kokaanbaugebiete folgten jeweils auf die öffentlich geäußerten Mutmaßungen bezüglich der Verstrickung von Politikern in den Drogenhandel. Am deutlichsten lässt sich dieses Muster bei Hugo Banzer erkennen: die Tatsa48

Anfang 1994 erklärten die gefangenen Drogenhändler „Meco” Dominguez und „Oso“ Chavarría seit jeher engste Verbindungen zu führenden Politiker der MIR und vor allem zu Expräsident Jaime Paz Zamora unterhalten zu haben. U. a. sollen Wahlkampagnen finanziert worden sein (Zambrana 1999: 299-301). Ein Jahr danach konfiszierten peruanische Drogenpolizisten auf dem Flughafen von Lima ein aus Bolivien stammendes Flugzeug mit einer Ladung von mehr als vier Tonnen reinem Kokain an Bord. In Bolivien war nichts gegen das Abheben des Jets unternommen worden. Das Narcoavión brachte Sicherheitsbeamte und Politiker, vor allem aus den Reihen der damals regierenden MNR, in Korruptionsverdacht. Sánchez de Lozada wurden Beziehungen zum Besitzer der Ladung, Luis Amado Pacheco alias Barbachoca, nachgesagt (Roncken 1997b: 23-37). Schon 1988 waren im Kongress die Narcovideos aufgetaucht, die hochrangige Mitglieder von Banzers Partei ADN in einem Treffen mit Boliviens größtem Drogenbaron, dem „Kokainkönig“ Roberto Suárez, zeigten. Suárez hatte zuvor verkündet, immer wieder hohe Beträge in diverse Wahlkampagnen investiert zu haben. Während einer Parlamentssitzung zum Thema rief er bei einem Fernsehsender an und behauptete, der wahre „Kokainkönig“ sei der Präsident der Vereinigten Staaten und „der Vizekönig die Regierung Boliviens“. Der Fernsehsender wurde daraufhin geschlossen, die Parlamentarier einigten sich auf ein Ende der Untersuchungen und ratifizierten im Abschluss widerstandslos das von den USA geforderte Drogengesetz 1008. Marino Diodato, italienischer Staatsbürger, Mafiamitglied und Gatte von Banzers Nichte, wurde 1999 u.a. wegen Geldwäsche und Verbindungen zur Drogenmafia, angeklagt und 2001 zu zehn Jahren Haft verurteilt. Brisanterweise war es ihm gelungen, Abhörwanzen im Innenministerium unterzubringen, um so immer auf dem neuesten Stand der drogenrelevanten Planung zu sein. Außerdem hatte Diodato 1993 die Wahlkampagne Banzers unterstützt (OGD 1999).

198

Bettina Schorr

che, dass sich die drogenstrafrechtlichen Vorwürfe gegen ihn hartnäckig hielten, mögen seine Entscheidung, den Drogenkampf zur höchsten Priorität seiner Amtszeit zu erklären, bestärkt haben. Der Plan Dignidad, das Zeigen von drogenpolitischer toughness, gehorchte wohl auch seinem Wunsch, von der eigenen, bisweilen obskuren Vergangenheit abzulenken und alle diesbezüglichen Anklagen zu entkräften. Die Umsetzung der US-Konzepte, die zunehmend zu einem regelrechten Feldzug gegen die Kokaproduzenten eskalierte, lässt sich des Weiteren mit einem Hinweis auf Wertund Handlungsmaßstäbe der bolivianischen Politikelite erklären. Die Ausführung der repressiven Strategien garantierte Vorzüge in Form von externen Finanzleistungen, wobei die Kosten und Folgen der Politik auf in vielerlei Hinsicht weit entfernte Bevölkerungssektoren und Regionen abgewälzt werden konnten. Dagegen sind Maßnahmen wie eine verstärkte Kontrolle von Finanzströmen im Rahmen der Geldwäsche, welche die Köpfe der Drogenringe und damit Angehörige der Elite selbst betreffen würden, bisher nur zögerlich angegangen worden. Ganz so wie die USA ihre Drogenkontrolle samt Kosten ins Ausland verlegt, führte die bolivianische Elite den Drogenkrieg bis vor kurzem gegen die Armen und Stimmlosen. Dieses Verhalten birgt nicht zuletzt eine rassistische bzw. ideologische Komponente. Den überwiegend weißen, an westlichen Maßstäben und Lebensstilen orientierten Politikern (die bis vor kurzem die drogenpolitischen Entscheidungen trafen) gilt sowohl der Konsum von Koka als auch ihre rituelle Verwendung nicht selten als „indianisch“, als Ursache und Ausdruck der Rückständigkeit des Landes. Das Kauen von Koka – das in Wirklichkeit keineswegs auf bestimmte Volksgruppen beschränkt ist – wird assoziiert mit Armut und Elend, mit überkommenen vor- bzw. unmodernen Lebensformen, die es nach Meinung der modernistisch denkenden Politikelite auszurotten gilt. Und zwar im Sinne einer westlich verstandenen Modernisierung der Gesellschaft. Darüber hinaus betreiben auch bolivianische Politiker Drogenpolitik als Klassenkontrolle, um gegen wahrgenommene potentielle Störfaktoren vorgehen zu können. Die Drogenthematik wird oft instrumentalisiert, um politische Gegner ins Abseits zu manövrieren. Während Evo Morales wiederholt des Narkoterrorismus bezichtigt wurde, sparte auch er selbst nicht daran, politische Gegner des Drogenhandels anzuklagen, allen voran die Familie Banzer. Gerade die US-Botschaft lebt dieses Verhalten seit jeher vor: missliebige Politiker müssen stets damit rechnen, medial effektvoll unterstützt, als Mitglied der Drogenmafia an den Pranger gestellt zu werden, mit einschlägigen Verlusten an Ruf und Ansehen. In diesem Sinne sind im Chapare Antidrogenoperationen wiederholt als Treibjagden auf oppositionelle Gewerkschaftler geführt worden, die häufig damit aus der Öffentlichkeit und hinter Gittern verschwanden. Den USA und Bolivien ist noch ein weiterer Punkt gemein, der einen Kurswechsel in der Drogenpolitik weitgehend verhindert. Die Anwendung der US-Konzepte hat zu einer Reproduktion des aus den USA bekannten starren Behördenkomplexes auf bolivianischem Boden geführt. Auch dort sind die verschiedensten Institutionen in den Drogenkampf eingebunden und im Lauf der Zeit zum Arbeitgeber für viele Menschen geworden. Dazu gehören die Vollzugseinheiten, die Projekte der Alternativen Entwicklung und die an Planung und Koordinierung der Drogenpolitik beteiligten staatlichen Stellen. So war das frühere „Vizeministerium für soziale Verteidigung“ einzig für die Koordination der Vollzugsmaßnahmen zuständig und das „Vizeministerium für Alternative Entwicklung“ für die Koordinierung der nationalen Entwicklungsprojekte zur Substitution der Kokapflanzen.49 Die 49

Inzwischen sind beide Ministerien zusammengeführt und umbenannt worden.

Von nützlichen Feinden und verfehlter Politik: Der Drogenkrieg der USA in Bolivien

199

Drogenbekämpfung ist auch in den Anden zu einem Argument geworden, um stabile Löhne und vergleichsweise hohe Budgets zu garantieren (Laserna 2000: 71). Und nur nebenbei sei erwähnt, dass nicht wenige Beamte an der drogenpolitisch verursachten Korruption kräftig mitverdienen. Drogenhandel und -produktion sind in Bolivien mit der Zeit also zu einer Art doppelten Einnahme- und Beschäftigungsquelle geworden: auf der einen Seite findet sich der aufgeblähte Behörden- und Vollstreckungsapparat, auf der anderen Seite bewahrt die „Kokainökonomie“ viele Menschen vor dem wirtschaftlichen Abstieg. Wie in den USA kommt den nationalen Streitkräften im bolivianischen Behördenkomplex eine gesonderte Rolle zu: nach fast zwanzig Jahren zum Teil grausamer Militärdiktaturen waren die demokratischen Regierungen stets darum bemüht, die Armeeführungen zufrieden zu stellen, um eine neuerliche Forderung nach politischer Mitsprache zu vermeiden. Die Unterstützung für demokratische Verhältnisse durch das Militär verschafften sich die zivilen Regierungen in der Regel durch die Konzession hoher Verteidigungshaushalte und durch die moderne Ausrüstung der Truppen. Hier kommt die Teilnahme am Drogenkrieg ins Spiel: sie garantierte Bolivien, wie den meisten anderen lateinamerikanischen Ländern auch, neben der regulären Kooperation die Aufnahme in das United States Security Assistance Program, in dessen Rahmen finanzielle Hilfen und Ausrüstungstransfers, Wartungsprogramme, Training und Beratungsservice durch Militärassessoren geleistet werden. Diese Sonderprogramme haben zur Einhegung der politischen Ansprüche des Militärs in den ersten Jahren demokratischer Regierung ohne Zweifel beigetragen (Bouley 2001: 174-175). Auch heute noch ist zu beobachten, dass Klagen angesichts bevorstehender finanzieller Kürzungen häufig zuerst aus den Reihen der Armee und der Sicherheitsdienste kommen. Die Gründe für die Applikation der drogenpolitischen US-Vorgaben in Bolivien sind komplex und nicht hinreichend mit dem Verweis auf die finanzielle Abhängigkeit des Landes zu erklären. Vielmehr ist die tolerierte drogenpolitische Fremdsteuerung das Resultat eines politischen Kalküls der nationalen Elite gewesen, das zudem von spezifischen Wertund Verhaltensmustern bestärkt wurde. Infolgedessen bestand an einer Beendigung des Drogenkrieges lange Zeit kein Interesse. Das hat sich inzwischen geändert. 7

Nützliche Feinde

Die Reform der Drogenpolitik ist eines der wichtigsten – und umstrittensten – Vorhaben der Regierung von Evo Morales. Auch dies lässt sich durchaus mit einem Hinweis auf innenpolitisches Kalkül begründen. Die gewerkschaftlichen Föderationen der Kokaproduzenten des Chapare, deren Vorsitzender Morales auch heute noch ist, bilden das Fundament und ein Bollwerk seiner Regierung. Schon alleine um diese Basis nicht zu verstimmen, sind drogenpolitische Veränderungen angezeigt. Darüber hinaus darf nicht vergessen werden, dass Evo Morales und weitere Funktionäre seiner Regierung den US-Drogenkrieg im Chapare am eigenen Leib erfahren haben. Infolgedessen entsprechen die drogenpolitischen Neuerungen mit Sicherheit auch persönlichen Motivationen. Der Spielraum, der Bolivien bei der Neuausrichtung seiner Drogenpolitik zur Verfügung steht, ist allerdings begrenzt. Schon jetzt, ein Jahr nach der Amtsübernahme durch Morales, hagelt es Kritik aus den Reihen der internationalen Organisationen und der bilateralen Kooperanten. Die kritischsten Stimmen kommen aus den USA, die mitunter auch

200

Bettina Schorr

ganz offen mit Sanktionen drohen. So sollte das Andean Trade Preferences and Drug Eradication Act (ATPDEA), das gewisse Produkte aus andinen Ländern, vor allem Textilien, von Einfuhrzöllen in die USA befreit und im Dezember 2006 nach fünf Jahren Laufzeit endete, wegen mangelnder Kooperation zunächst gar nicht erweitert werden. Inzwischen ist es bis Ende 2008 verlängert und steht danach erneut im US-Kongress zur Debatte. Allein die Androhung der Beendigung des ATPDEA hatte in Bolivien zu Protesten und Spannungen geführt, die von den Oppositionsparteien genutzt wurden, um Stimmung gegen die Regierung zu machen. Nun ist auch die Antidrogenhilfe erneut gekürzt worden, zum fünften Mal in Folge. Ursächlich hierfür ist zwar die Verschiebung der außenpolitischen US-Präferenzen und nicht die Unzufriedenheit mit der bolivianischen Reformpolitik, doch verknüpfen gerade Regierungsgegner die anstehende Kürzung mit dem drogenpolitischen Kurs der MAS und konstruieren so das Bild einer Regierung, die mit ihrer verantwortungs- und maßlosen Kokapolitik die ökonomischen Bedürfnisse der Bevölkerung ignoriert. Das wirkt destabilisierend, zumal der politische Druck der USA auf das Andenland umgekehrt proportional zu den budgetären Kürzungen zunimmt. Die von den US-Behörden angekündigte außerordentliche Evaluation, auf deren Basis über eine eventuelle Dezertifizierung des Landes nachgedacht werden soll, deutet darauf hin, dass die Sanktionsbereitschaft gegenüber Bolivien wächst. Während ein Teil der damit verbundenen finanziellen Verluste jetzt schon durch Zuwendungen anderer Staaten ersetzt werden könnte – v.a. Venezuela kooperiert derzeit mit insgesamt über 30 Mio. US$, das ist nicht viel weniger als die von den USA bereitgestellten Drogenkampfgelder – hätte vor allem eine Verweigerung multilateraler Kredite katastrophale Folgen für den bolivianischen Haushalt und die Ausführung öffentlicher Projekte. Kurzfristig ist die Regierung Morales durch derartige Maßnahmen weit weniger verwundbar als ihre Vorgänger. Ihrer politischen Massenbasis, vor allem den Gewerkschaften und den indigenen Verbänden, würden solche Manöver allenfalls als Bestätigung des weit verbreiteten und rhetorisch gepflegten Antiamerikanismus gelten. Die Folge wäre aber u. U. eine Radikalisierung der Regierungspolitik, die längerfristig einem latenten innenpolitischen Konflikt Vorschub leisten würde: Bolivien leidet immer mehr an einer inneren Polarisierung, die die westlich orientierte und marktliberal orientierte Mittel- und Oberschicht des Landes, personifiziert in den Vertretern des reichen Agrobusiness aus Santa Cruz im östlichen Tiefland, gegen die arme Basis der Regierung Sturm laufen lässt. Eine weitere politische Radikalisierung hätte fatale Konsequenzen für die ohnehin prekäre Stabilität des Landes. Ein innerer Krieg und Staatszerfall könnten in den Bereich des Möglichen rücken. Die Initiativen der bolivianischen Regierung zur Neugestaltung der Drogenpolitik und Neubewertung des Kokablattes werden aller Wahrscheinlichkeit nach weder in den USA noch auf internationalem Parkett Wirkung zeigen. Die UNDCP, das für die Drogenbekämpfung zuständige Organ der Vereinten Nationen, hat die bolivianischen Reformen bereits als Vertragsbruch zurückgewiesen. Kürzlich forderte sein Vorsitzender von der bolivianischen Regierung sogar, den traditionellen Konsum von Kokablättern zu verbieten – entgegen eigener Regelwerke, die diesen explizit anerkennen, wie die „Wiener Konvention“ oder die „UN-Erklärung über indigene Rechte“. Immer noch verfolgt das UNDCP seinen 1998 ratifizierten Plan, nachdem die Welt 2008 drogenfrei sein soll. Dazu passt keine Liberalisierung des Kokaanbaus. Eine breite internationale Front zur Unterstützung des Vorhabens der

Von nützlichen Feinden und verfehlter Politik: Der Drogenkrieg der USA in Bolivien

201

Tilgung des Kokablattes von der UN-Liste der gefährlichen narkotischen Substanzen ist derzeit ebenfalls nicht in Sicht. Währenddessen werden die US-Abgeordneten auch weiterhin den Forderungen ihrer, mit Blick auf die Drogenthematik immer noch sensiblen Wählerinnen und Wählern, entsprechen und sich als tough on drugs zeigen. Nicht anders sieht es bei der US-Exekutive und dem Militär aus. Sie werden die Drogenthematik auch weiterhin nutzen, um stets neue Gefahren in ihr zu entdecken und damit letztendlich eine ganze Reihe, eben auch nicht drogenpolitisch inspirierter, außenpolitischer Maßnahmen zu rechtfertigen. Drogen bleiben auch in Zukunft nützliche Feinde. 8

Literatur

Allen, Catherine (1988): The Hold Life has: Coca and Cultural Identity in an Andean Community, Washington: Smithsonian Institution Press. Ambos, Kai (1993): Die Drogenkontrolle und ihre Probleme in Kolumbien, Peru und Bolivien: Eine kriminologische Untersuchung aus Sicht der Anbauländer unter besonderer Berücksichtigung der Drogengesetzgebung, Freiburg i.Br.: Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht. APDHC (Asamblea Permanente de Derechos Humanos de Cochabamba) (1998a): Violaciones a los derechos humanos en el Trópico de Cochabamba, Cochabamba APDHC (1998b): Luto y sangre en el Trópico de Cochabamba, Cochabamba Baum, Dan (1996): Smoke and Mirrors: The War on Drugs and the Politics of Failure, New York: Little Brown and Co. Barry, Tom (2004): U.S. Southern Command Confronts Traditional and Emerging, Americas Program (Silver City, NM: Interhemispheric Resource Center, July 24, 2004). Beckett, Katherine/ Sasson, Theodore (1998): „The Media and the Construction of the Drug Crisis in America”, in: Jurg Gerber/Eric L. Jensen (Hg.): „The New War on Drugs”: Symbolic Politics and Criminal Justice Policy, Cincinnati, OH: Anderson, 27-43. Beke-Bramkamp, Ralf (1992): Die Drogenpolitik der USA 1969-1990 unter besonderer Berücksichtigung ihrer Auswirkungen auf die Bundesrepublik Deutschland und den Europäischen Einigungsprozess, Baden-Baden: Nomos. Bergfeld, Daniel/Daun, Anna/Schorr, Bettina (2006): „Koka, Kokain und die bolivianischamerikanischen Beziehungen“, in: Franziska Bopp/Georg Ismar (Hg.): Bolivien: Neue Wege und alte Gegensätze, Berlin: Wissenschaftlicher Verlag, 496-523. Blanes, José/Mansilla, H.C.F. (1994): La Percepción Social y los Hechos Reales del Complejo Coca/Cocaína, La Paz: SEAMOS. Bouley, Eugene E. (2001): „The Drug War in Latin America – Ten Years in a Quagmire”, in: Jurg Gerber/ Eric L. Jensen (Hg.): Drug War-American Style: The Internationalization of Failed Policy and its Alternatives, New York: Garland, 169-195. Cardozo, Cristina/Coca, Oscar/Yañez, Carlos E. (1999): Cifras y Datos del Desarrollo Alternativo en Bolivia, Cochabamba: CEDIB. Carter, William/Mamani, Mauricio (1986): Coca en Bolivia, La Paz: Juventud. CASDEL/DNI (2002): Dignidad y Juegos de Poder en el Trópico de Cochabamba, Cochabamba. CEDIB (Centro de Documentación e Información de Bolivia) (1994): DEA y la Soberania en Bolivia, Chronologia 1986 – 1994, Cochabamba. CEDIB (1996): Dossier Informativo: La DEA, Cochabamba. Christie, Nils (1994): Crime Control as Industry, London/ New York: Routledge. Christie, Nils/Bruun, Kettil (1991): Der nützliche Feind – Die Drogenpolitik und ihre Nutznießer, Bielefeld: AJZ Verlag.

202

Bettina Schorr

CIP (Centre for International Policy) (2007): Below the Radar: U.S. military programs with Latin America 1997 – 2007, online unter: http://ciponline.org/facts/below_the_radar_eng.pdf (02.09. 2008). Congreso Nacional de Bolivia (2002): Ley 1.008, Ley del Régimen de la Coca y Sustancias Controladas, La Paz. Davenport-Hines, Richard (2001): The Pursuit of Oblivion. A Global History of Narcotics 1500-2000, London: Weidenfeld & Nicolson. DIRECO (Dirección de Reconversión Agrícola) (2001): Erradicación de Cultivos de Coca, Chapare 1997-2000, La Paz. Drogas y Conflicto (2003): Centros Operativos de Avanzada – FOL, Más allá del Control Antidroga, TNI Briefing Series No. 8. El Pulso 2006, Juni, La Paz. Eschenbacher, Petra (1990): Drogenproduktion und Drogenhandel, Köln: Weltforum. Faiola, Anthony (2002): „U.S. Role in Coca War Draws Fire. Bolivian Anti Drug Unit Paid by Washington accused of Abuses”, The Washington Post, 23 Juni 2002, A 01. Flynn, Matthew (2008): „United States Announces IV Fleet Resumes Operations Amid South American Suspicions”, Americas Policy Program Report, Washington, DC: Center for International Policy, online unter http://americas.irc-online.org/am/5362 (26.08.08). Gamarra, Eduardo (1994): Entre la Droga y la Democracia: la cooperación entre Estados UnidosBolivia y la lucha contra el narcotráfico, La Paz: ILDIS. Gamarra, Eduardo (1999): „Bolivia and the United States: Fighting the Drug War”, in: Victor Bulmer-Thomas/James Dunkerley (Hg.): The United States and Latin America: The New Agenda, Cambridge, MA: Harvard University Press, 191-206. GAO Report (2000): Drug Control. International Counterdrug Sites being developed, online unter: http://www.globalsecurity.org/security/library/report/gao/gao-01-63br.pdf (02.09.2008). Gironda, Eusebio (2001): Coca Inmortal, La Paz: Plural Editors. Guardia, Marcelo (2002): Diálogo sin Soluciones, Cochabamba: CEDIB. Hallinan, Conn (2005): „Dark Armies, Secret Bases, and Rummy, Oh My!” Foreign Policy In Focus, online unter: http://www.fpif.org/fpiftxt/2939 (02.09.2008). Hargreaves, Clare (1993): Bitterer Schnee: eine Reportage aus dem internationalen Kokainkrieg, München: C.H. Beck. Hartung, William D. (2000): „Military-Industrial Complex Revisited: How Weapon Makers are Shaping U.S. Foreign and Military Policies”, in: Martha Honey/Tom Barry (Hg.): Global Focus: U.S. Foreign Policy at the Turn of the Millennium, London: Macmillan, 21-43. Healy, Kevin (1991): „The political Ascent of Bolivian Coca Leaf Producers”, Journal of Interamerican Studies and World Affairs, 33 (1), 87-121. INE (Instituto Nacional de Estadística) (2001): Censo 2001, La Paz. INCSR (2002): U.S. Department of State, International Narcotics Control Strategy Report. INCSR (2007): U.S. Department of State, International Narcotics Control Strategy Report. Irving, Sarah/Van der Zeijden, Wilbert/Reyes, Oscar (2007): Outposts of Empire – The case against foreign military bases, Amsterdam: TNI. Joyce, Elizabeth (1999): „Packaging Drugs: Certification and the Acquisition of Leverage”, in: Victor Bulmer-Thomas/James Dunkerley (Hg.): The United States and Latin America: The New Agenda, Cambridge, MA: Harvard University Press, 207-225. La Prensa, Estrategia de Lucha contra el Narcotráfico y Revalorización de la Hoja de Coca, 19.12.2006. La Razón, Evo Morales defiende la coca y hay más narcotráfico en el país, 14.12.2006, online unter: http://www.la-razon.com/versiones/20061214%5F005755/nota_244_367684.htm (28.07.2008). La Razón, EEUU cree que la democracia en el país está en riesgo, 28.02.2007, online unter: http:// www. la-razon.com/versiones/20070228%5F005831/nota_247_396408.htm (28.07.2008). Laserna, Roberto (1997): 20 (Mis)Conceptions on Coca and Cocaine, La Paz: Clave.

Von nützlichen Feinden und verfehlter Politik: Der Drogenkrieg der USA in Bolivien

203

Laserna, Roberto (2000): „La Cuestión del Narcotráfico”, in: Fundación Milenio (PNUD): Historias y Cuestiones en las Relaciones entre Bolivia y Naciones Unidas, La Paz, 67-76. Ledebur, Kathryn (2002): Coca and Conflict in the Chapare, WOLA Briefing Series, Washington. Ledebur, Kathryn (2004): „Bolivia: Clear Consequences”, in: Coletta Youngers/Eileen Rosin (Hg.): Drugs and Democracy in Latin America: The Impact of U.S. Policy, London, Boulder (CO): Lynne Rienner, 143-184. Ledebur, Kathrine/Youngers, Coletta (2006): Update on drug policy issues in Bolivia, Cochabamba: Andean Information Network. Lehmann, Kenneth (1999): Bolivia and the United States: a limited Partnership, Athens, GA: University of Georgia Press. Leons, Madeline B./Sanabria, Harry (1997): „Coca and Cocaine in Bolivia: Reality and Policy Illusion”, in: dies. (Hg.): Coca, Cocaine, and the Bolivian Reality, New York: State University of New York Press, 1-46. Lessmann, Robert (1996): Drogenökonomie und internationale Politik, Frankfurt am Main: Vervuert. Lessmann, Robert (2000): „Amerikanisierung und Militarisierung: Die auswärtige Drogenpolitik der USA“, in: Peter Rudolf/Jürgen Wilzewski (Hg.): Weltmacht ohne Gegner: Amerikanische Außenpolitik zu Beginn des 21. Jahrhunderts, Baden-Baden: Nomos, 335-362. Lessmann, Robert (2005): „La Autonomía Clandestina. Raíces, rasgos y marco político del proceso autonómico en el trópico de Cochabamba”, in: Gilberto López y Rivas/Leo Gabriel (Hg.): Autonomías Indígenas en America Latina, Mexiko-Stadt: Plaza y Valdes, 265 – 330. Lessmann, Robert (2006): „Bolivien und die Kokaproblematik“, in: Franziska Bopp/Georg Ismar (Hg.): Bolivien: Neue Wege und alte Gegensätze, Berlin: Wissenschaftlicher Verlag, 427-450. LID (Lettre Internationale des Drogues) (2002): Le «narcoterrorisme» à la rescousse de la «guerre à la drogue», Nr. 10 Juni/August. Loeb, Vernon (2003): „New Bases Reflect Shift in Military – Smaller Facilities Sought for Quick Strikes”, The Washington Post, 09.06.2003, A 01. Mittermayer, Maria (1998): Drogengeschäft und Drogenkrieg, Frankfurt/Main: Peter Lang. Musto, David F. (1973): The American Desease – Origins of Narcotic Control, New Haven: Yale University Press. OGD (Observatoire Géopolitique des Drogues) (1999): La Géopolitique Mondiale des Drogues 1998/1999. OPEC (Hg.) (2004): OPEC Anual Statistical Bulletin 2003, Wien. Orduña, Víctor (2003): „Sánchez de Lozada y la penitencia de reencarnar a Banzer”, El Pulso, März 2003, S. 12-13. Painter, James (1994): Bolivia and Coca: a Study in Dependency, Boulder: Lynne Rienner. Reuter, Peter (2001): „The Limits of Supply Side Control”, The Milken Institute Review, 1, 14-23. Riley, Kevin Jack (1994): Snow Job? The Efficacy of Source Country Cocaine Policies, Santa Monica, CA: Rand. Roncken, Theo (1997a): „Bolivia: La impunidad y el control de la corrupción en la lucha antidrogas”, in: TNI (Hg.): Guerra Antidrogas, Democracia, Derechos Humanos y Militarización en América Latina, Guatemala-Stadt: TNI, 12-21. Roncken, Theo (1997b): „Narco Jets and Police Protection in Bolivia”, in: Acción Andina (Hg.): Crime in Uniform: Corruption and Impunity in Latin America, Cochabamba: TNI, 23-37. Roncken, Theo/Ledebur, Kathryn/Kruse, Tom (1999): The Drug War in the Skies. The U.S. “Air Bridge Denial” Strategy: The Success of a Failure, Cochabamba: TNI. Ryan, Kevin F. (2001): „Towards an Explanation of the Persistence of Failed Policy-Binding Drug Policy to Foreign Policy, 1930-1962”, in: Jurg Gerber/Eric L. Jensen (Hg.): Drug WarAmerican Style: The Internationalization of Failed Policy and its Alternatives, New York: Garland, 19-48. Sanabria, Harry (1993): The Coca Boom and Rural Social Change in Bolivia, Ann Arbor, MI: University of Michigan Press.

204

Bettina Schorr

Sauloy, Mylène/Le Bonniec, Yves (1994): Tropenschnee. Kokain: Die Kartelle, ihre Banken, ihre Gewinne. Ein Wirtschaftsreport. Hamburg: Rowohlt. Scheerer, Sebastian/Vogt, Irmgard (1989): Drogen und Drogenpolitik. Ein Handbuch, Frankfurt am Main: Campus. Shams, Rasul (1992): Das Koka- und Kokaingeschäft in Bolivien: Ökonomische Relevanz und Drogenbekämpfungspolitik, Hamburg: HWWA-Institut für Wirtschaftsforschung. Storrs, Larry/Veillette, Connie (2003): Andean Regional Initiative: FY 2003 Supplemental and FY 2004 Assistance for Colombia and Neighbors, CRS Report for Congress. The New Herald, Time To Revise U.S. War on Drugs, 23.10.2003, 8 A. UNDCP (2006): United Nations Drug and Crime Programme, Global Illicit Drug Trends. USAID (2006): FY 2006 Assistance to Bolivia, Washington. Walsh, John M. (2004): „Are We There Yet? Measuring Progress in the U.S. War on Drugs in Latin America”, in: WOLA – Drug War Monitor, Washington. WOLA (Washington Office on Latin America)/ NPR (National Public Radio) (2007): Americas forgotten War, online unter: http://www.npr.org/templates/story/sto-ry.php?sto-ryId=9286922 (02. 09.2008). Youngers, Coletta (2000): „U.S. Policy in Latin America and the Caribbean: Problems, Opportunities, and Recommendations”, in: Martha Honey/ Tom Barry (Hg.): Global Focus: U.S. Foreign Policy at the Turn of the Millennium, London: St. Martin’s Press, 149-169. Youngers, Coletta (2003a): Paint by Numbers: Trends in U.S. Military Programs with Latin America & Challenges to Oversight, Washington: WOLA. Youngers, Coletta (2003b): „The U.S. and Latin America After 9-11 and Iraq”, Foreign Policy In Focus, online unter: http://www.fpif.org/papers/latam2003.html (08.09.2008). Youngers, Coletta/Zirnite, Peter (1998): „El Peor Enemigo de si mismo: La Guerra Antidrogas de Washington en América Latina”, in: Martin Jelsma/ Theo Roncken (Hg.): Democracias bajo Fuego. Drogas y Poder en América Latina, Montevideo: TNI/Ediciones Brecha, 209-274. Zambrana, Jebner (1999): Guerra Antidrogas: Entre Halcones y Palomas, La Paz: Fondo Editorial de la Cámara de Diputados y Editorial „Los Amigos del Libro”. Zorn, Elayne (1997): „Coca, Cash, and Cloth in Highland Bolivia: The Chapare and Transformations in a „Traditional” Andean Textile Economy”, in: Madeline B. Leons/ Harry Sanabria (Hg.): Coca, Cocaine, and the Bolivian Reality, New York: State University of New York Press, 7199.

Die indigene Bewegung – Konfliktfaktor oder Motor gesellschaftlicher Veränderung? Ana Kemlein

2002 erklärte der nordamerikanische Geheimdienst CIA die Andenregion Lateinamerikas zu einem der sensibelsten Konfliktherde der Welt. Die schon lange vor 2005 begonnene Krise des status quo in Bolivien bestätigt auf den ersten Blick diese Besorgnis. Ursache für die Instabilität der Region ist nach Einschätzung des CIA vor allem die Ausbreitung der Drogenökonomie Kolumbiens und der Einfluss bewaffneter Gruppen aus dem Bürgerkriegsland auf seine Nachbarländer (National Intelligence Council 2002). Die Ursachen für den Konflikt in Bolivien sind jedoch nicht auf solche spillovers zurückzuführen. Im Mittelpunkt der Debatte um die Konfliktursachen und seine Bewältigung muss vielmehr die indigene Bevölkerungsmehrheit in ihrer Doppelrolle als Motor für Demokratisierung und gleichzeitig für Destabilisierung und in jedem Fall als Triebfeder für gesellschaftliche Veränderung stehen. Ihre Organisationsfähigkeit und Durchhaltekraft und ihr Konfliktpotential sind von der internationalen Gemeinschaft und Konfliktforschern noch um die Jahrtausendwende unterschätzt worden. Die Prozesse der Dezentralisierung politischer Macht und der Öffnung Boliviens gegenüber der Vielzahl unterschiedlicher Ethnien in den 1990er Jahren wurden positiv bewertet und indigene Emanzipations- und Organisationsprozesse wurden von den Gebern unterstützt. Die plötzliche und erzwungene Veränderung des politischen Systems stellt jedoch diese positive Sicht auf die bolivianische Reformära und die gesellschaftlichen Veränderungsprozesse in Frage. Demokratisierung und wirtschaftliche Liberalisierung in Bolivien konnten nicht eine steigende Anzahl von Menschen in das politische und wirtschaftliche System integrieren. Und die grundlegende Ursache für die Eskalation des gesellschaftlichen Konfliktes ist aufgrund des Reformoptimismus übersehen worden: die anhaltenden strukturellen Disparitäten in der Wohlstandsverteilung entlang ethnischer Grenzen. Dass Armut und die ungleiche Verteilung von Gütern Konflikte schüren können, ist an sich keine neue Erkenntnis. Sie wird aber häufig dann, wenn Protestgruppen eine ausgeprägte ethnische oder religiös geprägte Identität nach außen tragen, übersehen oder abgelehnt. Natürlich ist Armut noch keine hinreichende Erklärung für die Entstehung ethnopolitischer Gewalt, es bedarf weiterer Variablen aus dem gesellschaftspolitischen Umfeld, insbesondere der Stärke und Macht einer kollektiven Identität, den Kapazitäten der Bewegung und ihrer Allianzfähigkeit, sowie der (In-) Stabilität des politischen Systems oder Einflüssen anderer Bewegungen und des internationalen Umfeldes. Aber die grundlegende Voraussetzung für das Entstehen starker politischer Bewegungen ist die Wahrnehmung strukturell angelegter Ungleichheiten als Ungerechtigkeit. Das von einer Vielzahl von Menschen intensiv wahrgenommene Missverhältnis zwischen dem, was ihnen ihrer Meinung nach zusteht, und dem, was sie unter den gegebenen Umständen tatsächlich erreichen können, wird als Relative Deprivation bezeichnet. Diese Schere zwischen Erwartungen und Ansprüchen erzeugt Unzufriedenheit und ist die wich-

206

Ana Kemlein

tigste Motivation kollektiver (ethno-) politischer Bewegungen und politischer Gewalt. Mit dem Ausmaß der Intensität und der Reichweite von Unzufriedenheit, die dem politischen System und seinen Vertretern angelastet wird, wächst auch das Potential zu kollektiven politischen Aktionen (Gurr 1970 / Gurr 2000).1 Um die Ursachen für den Konflikt zu erfassen, der für mehrere Monate die Aufmerksamkeit der Weltöffentlichkeit auf Bolivien lenkte, müssen daher die Voraussetzungen für Relative Deprivation untersucht werden. Es muss aufgeschlüsselt werden, welche langfristigen Faktoren das Entstehen der Bewegung und ihre Kapazität erheblichen Druck auszuüben gefördert und ermöglicht haben. In Bolivien hat sich gezeigt, dass der Zustand Relativer Deprivation sehr lange bestehen kann, bevor Menschen versuchen, ihre Ansprüche ihren Erwartungen mittels der Androhung oder Durchführung politischer Gewalt anzupassen. Letztendlich führten Vorgänge, die mit dem Modell der ‚fortschreitenden Deprivation’ beschrieben werden, zu einem raschen Anstieg und der Verbreitung von Unzufriedenheit. Dieses Modell verdeutlicht, dass ein Ansteigen der Erwartungen bei nur wenig zeitversetztem Sinken der Ansprüche unter bestimmten Umständen zu politischer Gewalt führt. Denn sie impliziert eine relativ plötzliche, markante Vergrößerung der als ungerecht empfundenen Diskrepanz zwischen Anspruch und Wirklichkeit. Durch die Demokratisierung geweckte Hoffnungen, die wenig später insbesondere in Folge der wirtschaftlichen Reformen und des war on drugs bitter enttäuscht wurden, passen zu diesem Konfliktursachenmodell. Dem ging ein Prozess der Politisierung oder Bewusstwerdung der indigenen Bevölkerungsmehrheit und das Wachsen einer Führungselite voraus, die zur Rechtfertigung, Kanalisierung und Politisierung der entstehenden Unzufriedenheit beigetragen hat. Neben den Voraussetzungen für Relative Deprivation werden im Folgenden weitere Indikatoren für den Anstieg von politischem Konfliktpotential untersucht: Da in der Vergangenheit besonders häufig Proteste über fünf oder mehr Jahre dem Ausbruch einer höheren Stufe politischer Gewalt vorausgegangen sind, werden die Entstehung der Bewegung und ihre Proteste zurück verfolgt. Unter der Annahme, dass Repression seitens der Regierung die Wahrscheinlichkeit, dass es zur Eskalation kommt besonders signifikant erhöht, werden die Reaktionen der Regierungen gegenüber politischen Protesten indigener Gruppen untersucht. Weiterhin korrelieren territoriale Konzentration und ein hoher Grad der Organisation einer ethnischen Gruppe signifikant mit politischer Gewalt. Zuletzt gilt es die Stärke oder Schwäche des politischen Systems zu untersuchen, da die Instabilität eines Regimes ebenfalls in einem deutlichen Ursache-Wirkungszusammenhang mit politischer Gewalt steht. Konflikte sind beispielsweise in den ersten fünf Jahren nach einem Wechsel von autoritären zu demokratischen Regierungen, wahrscheinlicher, also in Zeiten, in denen das neue System sich noch nicht etablieren konnte. Zuletzt beeinflusst die Unterstützung durch die Regierungen anderer Staaten das Gewaltpotential ethnischer Bewegungen positiv (Minorities at Risk Project 2005).2 1 Der folgenden Konfliktursachenanalyse ist die Theorie der Relativen Deprivation von Ted Robert Gurr zugrunde gelegt, die er in seinem preisgekrönten Werk Why men rebel entwickelte und in späteren Veröffentlichungen erweiterte. 2 Die Auswahl der Indikatoren erfolgt auf der Grundlage der Untersuchungen Ted Robert Gurrs und den Daten des Minorities at Risk Project (MAR-Projekt). Gurr initiierte 1986 das MAR-Projekt im Rahmen des Integrated Network for Societal Conflict Research (INSCR), welches im Center of International Development and Conflict Managment (CIDCM) der Universität Maryland untergebracht ist. Das Projekt untersucht ca. 285 politisch aktive ethnische Gruppen weltweit. Die ihm zugrunde liegende Empirie umfasst sozioökonomische, politische, kulturelle und demographische Daten, die das Umfeld der Gruppen bestimmen und sie direkt oder indirekt betreffen. Die

Die indigene Bewegung – Konfliktfaktor oder Motor gesellschaftlicher Veränderung? 207 Neben eindeutigen Indikatoren müssen Tendenzen untersucht werden, die das Verhalten einer ethnischen Bewegung in der Summe ebenfalls beeinflussen können. Beispielsweise wirkt sich tendenziell verstärkend die Unterstützung durch verwandte Gruppen aus anderen Staaten und ein bewaffneter Konflikt im Nachbarland auf ihr Rebellionspotential aus. Auf nationaler Ebene schürt neben der Instabilität die Inkohärenz staatlicher Politik Konflikte. Abschwächende Wirkung haben die Unterstützung (ethno-)politischer Gruppen durch den Staat und /oder durch internationale Organisationen. Handelt es sich bei der betroffenen ethnischen Gruppe um indigene Völker wird im Allgemeinen von einem eher schwachen Konfliktpotential ausgegangen. Indigene Völker haben in Lateinamerika über Jahrzehnte fast ausschließlich friedliche Proteste durchgeführt, um auf ihre Lage aufmerksam zu machen (Gurr 2000: 230ff.) Besonders aufgrund der letzteren, die Wahrscheinlichkeit einer Eskalation eher abschwächenden Faktoren, kamen internationale Beobachter und Konfliktforscher zu dem optimistischen Schluss, dass der Machtzuwachs der indigenen Bewegung in Bolivien ihnen das Potential verleihen würde auf friedlichem Wege Armut und Ausgrenzung zu überwinden (Gurr 2000: 258f., Tab. 7.9, App. B und Gurr/Burke 2000: 181). Diese Einschätzung muss heute, mit Rückblick auf die Auseinandersetzungen in Bolivien, relativiert werden. Es zeigt sich, dass Relative Deprivation der indigenen Bewegung in Bolivien zu kollektivem, politischem Gewaltpotential geführt hat. Heftige Proteste ethnischer Gruppen in Bolivien bewirkten den Rücktritt gewählter Vertreter des bestehenden Systems und die Wahl eines Repräsentanten der indigenen Mehrheit. Bis heute bestehen in Bolivien neben den Voraussetzungen für Relative Deprivation Bedingungen fort, die weiterhin auf ein hohes Potential für eine gewalttätige Eskalation schließen lassen. Ihre Beseitigung erfordert die von der neuen Regierung Evo Morales versprochene und begonnene Transformation der herrschenden sozioökonomischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse, zu der es entgegen aller Versprechen in den Jahren nach der Demokratisierung nicht gekommen ist. 1

Die Ethnisierung des Politischen

Die Politisierung von Ethnizität und die Polarisierung politischer Auseinandersetzung entlang ethnischer Grenzen sowie das (Wieder-)Erstarken indigener Bewegungen im lateinamerikanischen Andenraum sind Phänomene, die zu Beginn der 1970er Jahre ihren Anfang in Ecuador nahmen und sich in den 1980er Jahren verbreiteten und verstärkten. Seit den 1990er Jahren erreichten sie auch in Bolivien gemessen an ihrer politischen Wirkungskraft und der internationalen Aufmerksamkeit einen Höhepunkt. Eine Reihe von Ereignissen veranschaulichen den Emanzipationsprozess: Im September 1990 marschierten die Vertreter indigener Ethnien aus dem ost-bolivianischen Tiefland bis La Paz, wo sie von den dort ansässigen indigenen Bevölkerung triumphal empfangen wurden. Während des Quinto Centenario, der 500-Jahr-Feier der „Entdeckung Amerikas“ stellten 1992 indigene Bewegungen des ganzen Kontinents ihr eigenes Bild von 500 Jahren (latein-) amerikanischer Geschichte dar. 1993 proklamierten die Vereinten Nationen das „Jahr der indigenen VölDaten sind in codierter Form in öffentlich zugänglichen Datenbanken angelegt, ihre Codierungen werden im MAR-Codebook übersetzt. Das Projekt wurde angelegt, um Informationen in einer standardisierten Form bereitzustellen, die vergleichende Untersuchungen erleichtern und Prognosen über das zukünftige Verhalten einzelner Gruppen auf der Basis eines Indikatorenmodells möglich machen.

208

Ana Kemlein

ker“ und in Bolivien wurde Victor Hugo Cárdenas, ein Vertreter der indigenen Bewegung, Vizepräsident. In den 1990er Jahren schrieben Bolivien, Kolumbien, Mexico und Ecuador ihre Verfassungen um und definierten sich als plurikulturelle Staaten. Seit 2000 nahmen Ausmaß und Dichte der Proteste indigener Bewegungen zu. In Bolivien spielten sie die entscheidende Rolle für die Entstehung der Massenproteste, die im Oktober 2003 den damaligen Präsidenten Gonzalo Sánchez de Lozada und 2005 seinen Nachfolger Carlos Mesa zum Rücktritt zwangen und letztendlich einen gewählten Vertreter aus den eigenen Reihen, den derzeitigen Präsidenten Evo Morales, an die Macht trugen. Ihre Identität und ein neues politisches Selbstbewusstsein sind Mobilisierungsfaktoren, die Mitglieder unterschiedlicher indigener Gruppen aufgrund ihrer kulturellen Gemeinsamkeiten zusammengeführt haben. Die so genannte Emanzipation indigener Völker in Bolivien hat freilich keineswegs eine einzige homogene Bewegung hervorgebracht. Die deutlichsten Konfliktlinien innerhalb der Bewegung sind Differenzen zwischen Hoch- und Tieflandbewohnern. Weiterhin treten Konflikte zwischen Basis und Führungselite und zwischen Parteien mit unterschiedlichen charismatischen Führern auf. Die ethnische Vielfalt, die zu unterschiedlichen Interessen führenden sozioökonomischen Lebens-bedingungen und Überlagerungen mit der jeweiligen regionalen Zugehörigkeit ergeben ein heterogenes Bild. Von einer grundsätzlichen Einigkeit in langfristigen Interessen und Zielen der indigenen Bewegung in Bolivien zu sprechen, würde also zu weit gehen.3 Man kann aber von punktuellen thematischen Übereinstimmungen und Berührungspunkten der Gruppen ausgehen, einem gemeinsamen relativ zeitgleichen Prozess der Identitätsfindung und im Sinne der Konfliktusachenanalyse von einer ähnlichen Betroffenheit durch Marginalisierung und Ausgrenzung. Die Identitäten der indigenen Gruppen beruht auf der einen Seite auf offensichtlichen Charakteristika. Dazu gehören ihre Kleidung, ihre Religion, die Sprache, ihre physische Erscheinung, der Lebensraum und Formen der Lebenserhaltung, Traditionen und Bräuche und eine gemeinsame Geschichte (Büschges/Pfaff-Czarnecka 2003: 1). Auf der anderen Seite ist die ausgeprägte kollektive Identität der Bewegung Ergebnis eines lange gewachsenen Prozesses der Identitätssuche und -konstitution. Identitätsfindung geht einher mit einem Prozess der Bewusstseinswerdung, der Abgrenzung des Eigenen vom Anderen und beruht daher durchaus auf offensichtlichen Merkmalen und einer gemeinsamen Geschichte und Erinnerung. Der Begriff der „Rückbesinnung“ aber kann insofern irreführen, als dass Ethnien bis zu einem gewissen Grad immer soziale und politische Konstruktionen sind. Sie passen sich ihrer Umwelt an und werden von dieser beeinflusst. Deshalb haben sie in ihren Ausprägungen einen situationsbedingten und vorübergehenden Charakter. Ihre Inhalte und ihre Bedeutung, ihre Symbole, Geschichten, Mythen und Zeremonien sind nicht nur überlieferte Traditionen, sondern ihre Auswahl und ihre Bedeutung werden in der Auseinandersetzung mit der Umwelt ausgehandelt (Taras/Ganguly 2002: 5). Die Suche nach zu besetzenden politischen Räumen macht die Definition des Eigenen als Gegensatz zu dem „Anderen“ notwenig. Der Diskurs, der die Ethnie als natürlich gewachsene Gemeinschaft darstellt, ist demnach auch als Teil politischer Mobilisierungsstrategien zu verstehen. Entgegen häufiger Prognosen hat die Moderne in Bolivien ethnisch-kulturelle Differenzen keineswegs eingeebnet. Im Gegenteil, die ethnische Rückbesinnung, wie sie seit den 1970er Jahren zu beobachten ist, basiert zum Teil auf Errungenschaften der modernen Gesellschaft, wie Bildungszugang, Mobilität und verbesserten Kommunikationsmöglichkei3 Goedeking nennt „das Spektrum der Protestierenden unübersichtlich“ und betont die Vielzahl an lokalen Führungspersönlichkeiten. (Goedeking 2001: 125)

Die indigene Bewegung – Konfliktfaktor oder Motor gesellschaftlicher Veränderung? 209 ten. Es kam auch dann nicht zu einem Verlust der indigenen Identitäten, als nach der Nationalen Revolution 1952 im Zuge der verbesserten Stadt-Land-Verbindungen viele Indigene in die Städte abwanderten. Und sie blieb solchen Programmen zum Trotz erhalten, die eine bilinguale Erziehung fördern und eine Homogenisierung der multiethnischen Nation einleiten sollten. Das neue Selbstbewusstsein entstand zum Teil gerade aufgrund der politisch gewollten Integration in die Mehrheitsgesellschaft, die gleichzeitig an der anhaltenden sozialen Diskriminierung des Ethnischen scheiterte. Wie an späterer Stelle argumentiert wird, waren es gerade die Assimilationsstrategien ohne wirkliches Integrationsangebot, die die Identitätsbildung vorangetrieben haben. Die ethnische Identität der Migranten wurde neuen Kontexten und Bezügen ausgesetzt und neu interpretiert (Scheuzger 2004: 166). Junge Indigene, die aus ihren Dörfern in die Städte kamen, studierten und dann feststellen mussten, dass ihnen der soziale Aufstieg dennoch weitestgehend verwehrt blieb, waren der „urbane Ausgang“ für die Führung indigener Bewegungen. Diese „Grenzgänger“ verfügten über das notwendige Maß an Vertrautheit mit der anderen, nicht-indigenen Kultur, um sich politisches Gehör verschaffen zu können. Die neue intellektuelle indigene Führungsschicht schob den Organisationsprozess und die Identitätsfindung der heutigen indigenen Bewegung an (Ströbele-Gregor 2004: 165). Ende der 1960er Jahre entstand die Kataristen-Bewegung der Aymara im Hochland.4 Die Kataristen formulierten erstmals Forderungen nach Demokratie und Anerkennung ihrer andinen Kultur und Identität. Sie machten deutlich, dass nicht nur eine politische und ökonomische Unterdrückung des Indigenen zu bekämpfen war, sondern auch eine kulturelle und ideologische. Auf ihre Initiative hin entstand 1979 der unabhängige Dachverband der Bauern Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), der bis heute ein wichtiges Organ der indigenen Hochlandbauern darstellt (Ströbele-Gregor 2004: 169). Auf die ersten demokratischen Wahlen in Bolivien folgte eine Zeit politischer Stabilität und der Beginn der ersten Etappe wirtschaftlicher Strukturreformen. In Folge zerbrachen die alten bis dahin straff organisierten Gewerkschaften. Tausende von Minenarbeitern verloren aufgrund der Schließung der meisten staatlichen Minen ihren Arbeitsplatz und die Gewerkschaften ihre Organisationsgrundlage. Sie zogen vor allem in die Migrantenstadt El Alto oder in die Kokaprovinz Chapare. Neue Organisationsformen mussten die alten ersetzen, hier begann der Organisationsprozess der cocaleros, der Kokabauern, und der Nachbarschaftsvereinigungen in El Alto. Der Verlust der kollektiven Identität als Arbeiter und den damit von der Gewerkschaft formulierten Zielen, öffneten die ehemaligen Minenarbeiter für neue Einflüsse aus der indigenen Bewegung. Etwas andere Ziele formulierend und zeitlich versetzt begannen auch die indigenen Völker im Tiefland sich zu organisieren. Sie gründeten die Vereinigung Central Indígena del Oriente Boliviano (CIDOB), die ca. 30 Ethnien und etwa 70.000 Landarbeiter repräsentiert. Sie setzten die Themen von kultureller Identität mit der zunehmenden Zerstörung ihrer Lebensgrundlage und Themen der Umwelt und nachhaltiger Entwicklung in Zusammenhang und artikulierten Forderungen nach Selbstverwaltung und eigenständiger Entwicklung in ihren Naturräumen. Mit diesen Themen gelang es ihnen in besonderem Maße eine breite und internationale Öffentlichkeit für sich zu gewinnen (Ströbele-Gregor 1997: 133f).

4 Sie wurde benannt nach dem Anführer des Widerstandes der Aymara gegen die spanischen Kolonialherren 1781: Túpac Katari.

210

Ana Kemlein

Präsident Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-1997) verstand es zunächst, den Prozess der indigenen Mobilisierung zu verlangsamen, er begeisterte weite Teile der Bevölkerung für seine Politik und versprach insbesondere die stärkere Einbindung der indigenen Mehrheit. Die Ernennung des indigenen Intellektuellen und Kataristen-Aktivisten Victor Hugo Cárdenas zum Vizepräsidenten setzte in dieser Hinsicht ein Zeichen. Bei seiner Ernennung hielt Cárdenas seine Antrittsrede auf Aymara, Quechua und Guaraní und erschien in der traditionellen Kleidung der Aymara. „The symbolism, and the political change from the years before 1952, when ‚indios’ lacked citizenship rights, could not have been more dramatic.” (Gurr/Burke 2000: 181) Die beiden Männer setzten tatsächlich eine Reihe Reformen um, die die politische Einbindung der indigenen Organisationen verbesserte und eine Zeit lang herrschte Aufbruchstimmung. Auf nationaler und internationaler Ebene entstand der Eindruck von guter Regierungsführung und demokratischer Stabilität. Parallel zu politischen Reformen setzte die Regierung aber in besonderem Ausmaß die wirtschaftlichen Reformen im Sinne des Neoliberalismus um. Dies führte zu einem neuen Ausmaß an weit verbreiteter Unzufriedenheit und leitete die Abwendung der indigenen Bewegung von den politischen Parteien und eine noch stärkere Hinwendung zur ethnischen Gruppe ein. Gleichzeitig eröffnete die Demokratisierung seit 1985 und insbesondere die staatlichen Reformen der 1990er Jahre der indigenen Bewegung neue Möglichkeiten der Mobilisierung und Organisation. Im Hochland begann die indigene Bewegung sich nun auch in Parteien zu organisieren: Das Movimiento al Socialismo (MAS) wurde Ende der achtziger Jahre als „politischer Arm“ der Kokabauern gegründet. Als ihr Präsident erschien der junge Indigene und Kokabauer Evo Morales auf der politischen Bildfläche. Aus der Bewegung der Aymara entstand in den 1990er Jahren unter der Führung Felipe Quispes, genannt „El Mallku“,5 die Partei Movimiento Indígena Pachakuti (MIP). Beide errangen beachtliche Erfolge in Wahlen auf lokaler und nationaler Ebene. Evo Morales war gleichzeitig Vorsitzender der MAS, Führungspersönlichkeit der cocaleros und einer der Köpfe der sozialen Bewegungen in Bolivien. Im Chapare hat er seinen stärksten Rückhalt und seine treuesten Wähler. Außerhalb des Parlamentes verfügt die MAS über ein mächtiges Mobilisierungspotenzial, ihre Protestkultur und –heftigkeit ist in der Zeit vor Morales Wahl zum Präsidenten immer wieder von ihm genutzt worden, um im Kongress Druck zu erzeugen und als Ersatz für den eingeschränkten Einfluss der indigenen Parteien auf diesem Wege Gesetzesvorschläge durchzubringen. Sein Wahlerfolg 2002 ist unter anderem darauf zurückzuführen, dass das Programm der MAS auf mehr abzielt als auf die Vertretung der Interessen der cocaleros oder rein ethnische Interessen (Goedeking 2002: 149). Die MAS bietet ein breites Programm für alle, die sich im bolivianischen Staat benachteiligt fühlen. Sie versteht sich als „politisches Instrument für die Souveränität der Völker“ und sieht sich als Teil nicht nur der kontinentalen Bewegungen der Indigenen, sondern aller sozialen Bewegungen (MAS 2005). Sie forderte, dass viele der zentralen wirtschaftlichen Reformen, die seit 1985 durchgesetzt wurden, rückgängig gemacht würden und bot sich somit für Allianzen mit nicht-ethnischen Bevölkerungsteilen an. Der Aymara Felipe Quispe galt als einflussreichster Führer der Hochlandbauern. Er war Generalsekretär der CSUTCB und sitzt der im Jahr 2001 von ihm gegründeten Partei

5 „Mallku“ bedeutet „Kondor“ auf Aymara und gilt als Wahrzeichen der Anden und ganz Lateinamerika. Quispe wird „El Mallku“, der Kondor, genannt, die Amtsbezeichnung aller Vorsteher eines ayllus, der andinen Dorfgemeinschaft lautet ebenfalls Mallku (Mamani 2003).

Die indigene Bewegung – Konfliktfaktor oder Motor gesellschaftlicher Veränderung? 211 MIP vor.6 Er förderte einen radikal ethnischen und außerdem rassistischen Diskurs, seine Haltung war geprägt von Radikalität und Kompromisslosigkeit, die die Unruhen seit 2000 anheizten. Quispes Forderungen zielten auf eine vollständige Umgestaltung des politischen Systems, eine neue Verfassung, durch welche die indigenen Bauern die politische, wirtschaftliche und militärische Kontrolle über das Land übernehmen würden (Bigio 2002).7 Quispe schloss zur Zeit der stärksten Unruhen eine Revolution und den Einsatz von Gewalt nicht aus. Mehrfach hatte er während der Oktoberunruhen 2003 verkündet, dass die Aymara in der Hochlandregion zwischen La Paz und dem Titicaca-See bereits kampfbereit und bewaffnet seien (Berger 2002). Durch die in den 1990er Jahren eingeführten Direktmandate konnten die geographisch konzentriert lebenden indigenen Gemeinden ihre Vertreter in den Kongress wählen. 1997 gewannen die Vereinigungen der cocaleros vier Direktmandate – darunter Evo Morales mit 69 Prozent den höchsten Stimmenanteil Boliviens. Ihren größten Erfolg erzielte die MAS in der zweiten Runde der Präsidentschaftswahlen im Juni 2002. Nur das unvermittelt geschlossene Bündnis zwischen MNR und der sozialdemokratischen Movimiento de la Izquierda Revolucionaria (MIR) verhinderte den Sieg von Evo Morales. Immerhin hat die MAS 20,9 Prozent der Stimmen erhalten, was fünfunddreißig Abgeordneten- und Senatorensitze bedeutete. Die MIP erhielt 6,1 Prozent der Stimmen und besetzte damit sechs Plätze im Parlament. Über vierzig Indigene zogen nach der Wahl in ihrer traditionellen Kleidung in den Kongress ein und hielten ihre Antrittsreden auf Quechua und Aymara. Auf kommunaler Ebene wurden zahlreiche indigene Gemeinderäte und Bürgermeister gewählt. In den Gemeindewahlen 2004 gewann die MAS zwei Drittel der 327 Bürgermeisterposten in den ländlichen Gemeinden und wurde damit auf kommunaler Ebene stärkste Kraft. Der Prozess der (Rück-)Besinnung auf eine kollektive Identität erfolgte in Bolivien in einem „Machtzusammenhang.“ Auf der einen Seite stand die gesellschaftliche und politische Elite der nicht-indigenen Gesellschaft, die für die Gestaltung von Identitätspolitiken und in Folge auch für die Positionierung weiter Teile der Gesellschaft gegenüber den Indigenen verantwortlich ist. Deren Forderungen und Interessen werden auf der anderen Seite ebenfalls durch eine Elite repräsentiert, die die Identitätsformung mitsteuert (Scheuzger 2004: 159). In dem Prozess, der zu den politischen Auseinandersetzungen in Bolivien geführt hat, hat sich eine von der indigenen Kultur geprägte und von indigenen Organisationen getragenen Gegen-Elite zur etablierten politischen Elite gebildet. Diese nutzte die Artikulation explizit ethnischer Interessen, um Macht im staatlichen System zu erlangen. Teil der Identitätspolitik war es, hervorzuheben, dass die indigenen Bevölkerungsgruppen nicht mit dem Konzept der homogenen Nation harmonisieren. Der Prozess der Identitätsfindung und -konstitution resultierte in der (selbst-)bewussten Definition als „die Anderen“, die bestätigt wurde durch die gelebte Überzeugung der nicht-indigenen Gesellschaftsteile, dass 6

2004 legte er sein Amt als Abgeordneter nieder und begründete seinen Austritt in einem offenen Brief an den Parlamentspräsidenten damit, dass ihm die Mitarbeit in einem Gremium der Oberschicht, die das Volk beraube und belüge, zuwider sei. Weiter heißt es in seiner Rede, dass der Kongress die Immunität der US-amerikanischen Sicherheitskräfte beschlossen und somit deren Kampf gegen die indigenen Völker unterstütze sowie eine Politik fahre, die das bolivianische Volk seiner natürlichen Ressourcen beraube, die für die indigene Bevölkerung Teil eines ganzheitlichen Kosmos darstellen. 7 Quispe forderte eine tiefgehende Umstrukturierung des wirtschaftlichen und politischen Systems, den Wiederaufbau eines indigen geprägten staatlichen Gebildes mit den indigenen Gemeinden, den ayullus, im Mittelpunkt. Die indigenen Völker sollten sich selber regieren, indem sie ihre eigenen Vertreter wählten. Er betonte ethnische Symbole, vormals überzeugter Marxist, wandte er sich zunehmend der indigenen Religion zu und unterstrich seine Zugehörigkeit zu den Aymara.

212

Ana Kemlein

die Mitglieder der indigenen Bevölkerungsmehrheit nicht zu den ihrigen zählen (Schlüter 1996: 287). Die Politisierung des Ethnischen manifestierte sich in einer neuen Rhetorik, die sich auf die gemeinsame Geschichte, Religion und die geteilte Situation der gesellschaftlichen Marginalisierung als identitätsstiftende Merkmale beruft. Die Präsenz von ethnisch definierten Symbolen und Themen hat in der Öffentlichkeit seit den 1970er Jahren stark zugenommen. Dies bewirkt ein immer stärkeres Verständnis sozialer Beziehungen und der Politik über ethnische Differenzen. Das folgende Zitat fasst in Worte, was der Kunstbegriff der „Re-Ethnisierung“ in Bezug auf die indigenen Andenbewohner beschreiben will: „Ein vor allem seit dem Jahre 2000 signifikant gewachsenes politisches Selbstbewusstsein verbindet sich mit einem Rückbezug auf ethnische Wurzeln zum ‚Interpretationsrahmen für die Wahrnehmung der gesellschaftlichen Realität’ und wird so selbst zur gesellschaftlichen und politischen Kraft. Auch wenn diese Identitätssuche teilweise in ein Kunstprodukt mündet, sollte man dessen Energien nicht unterschätzen.“ (Jost 2005)

Die indigene Identität und ihre Politisierung durch eine gewachsene politische Elite ermöglichte ein beständiges und starkes Gefühl der Zugehörigkeit und Rechtfertigung für politische Aktivität auch außerhalb der als demokratisch anerkannten Räume. Die Verbindung des ethnischen Selbstbewusstseins mit bereits bestehender und weit verbreiteter Unzufriedenheit stellte die Basis für politische Mobilisierung dar. Die wachsende kollektive Identität konnte von indigenen Führern organisiert und damit der Unzufriedenheit plausibel Ausdruck verliehen werden (Gurr 1998:124). Die Bewegung blickt auf eine lange Geschichte von friedlichen Protesten und Aktionen zurück, die keine Veränderung ihrer prekären Lage herbeiführen konnten. Dafür wurde die Regierung verantwortlich gemacht und die Unzufriedenheit richtete sich immer stärker gegen die regierende Elite. Die Konfliktgegenstände betrafen nicht nur die sozioökonomischen Variablen, sie bezogen sich auch auf kulturelle, soziale und politische Werte.8 2

Voraussetzungen für Relative Deprivation

Wie im Folgenden weiter ausgeführt wird, bestanden für die indigene Bevölkerung Boliviens vor Ausbruch der Unruhen eindeutig viele Voraussetzungen für Relative Deprivation. Diese äußerten sich in geringem und sinkendem Zugang zu Wohlstandswerten, zu politischen, kulturellen, Sicherheits- und interpersonellen Werten. Zusätzlich verfügten sie über

8 Werte sind allgemein erwünschte oder geschätzte Ereignisse, Objekte, d.h. Lebensgüter und -bedingungen, nach denen Menschen streben. Die Bedeutung eines Wertes für eine Gemeinschaft liegt in der Stärke ihrer Gebundenheit an die Wertkategorie. Im Allgemeinen ist es wahrscheinlich, dass wirtschaftliche Werte für die meisten Menschen die größte Bedeutung haben. Spezifische Interessensgruppen, wie z.B. politisch aktive Gruppen oder Religionsgemeinschaften, können aber ganz eigene Werthierarchien haben. Beteiligungswerte sind beispielsweise bei politischen Aktivisten häufig stärker ausgeprägt als innerhalb einer Gesamtbevölkerung. Es ist auch anzunehmen, dass Werthierarchien bei Bedrohung des Lebens, beispielsweise durch staatliche Repression, erheblich variieren. Gurr stellt die These auf, dass Relative Deprivation in Bezug auf jede Wertkategorie (Wohlstandswerte, Sicherheits- und Beteiligungswerte, kulturelle und interpersonelle Werte) zu kollektiver Unzufriedenheit führen kann.

Die indigene Bewegung – Konfliktfaktor oder Motor gesellschaftlicher Veränderung? 213 wenige bis keine persönlichen oder politischen Chancen, um durch eigenes Handeln ihre ökonomische Basis und ihre gesellschaftliche Anerkennung zu erhöhen.9

2.1 Materielle Werte Die Einkommensverteilung in Bolivien ist von extremer Ungleichheit geprägt. Das untere Fünftel der urbanen Bevölkerung – gezählt sind nur diejenigen, die ein geregeltes Einkommen haben – erhält einen einstelligen Prozentanteil des gesamten Einkommens während das obere Fünftel über 50 Prozent verdient. Die Indigenen Boliviens sind überproportional in den unteren Einkommensklassen vertreten und verfügen im Durchschnitt über ein Einkommen, das weniger als zwei Drittel von dem einer nicht-indigenen Person ausmacht. Sie gehören zu einem sehr großen Teil zur armen und extrem armen Bevölkerung. Die indigene Landbevölkerung ist am stärksten von absoluter Armut betroffen (Hurtado 2005: 10). In den urbanen Zentren leben eineinhalb Mal so viele Indigene wie Nicht-Indigene in extremer Armut. Sprachkenntnis, d.h. die Kenntnis oder Unkenntnis der dominanten Sprache Spanisch, ist in Bolivien ein klarer Indikator für Armut. Alle Sprecher einer indigenen Sprache, monolingual und bilingual, sind signifikant ärmer als die als arm eingestufte spanisch-sprachige Bevölkerung (Wood/Patrinos 1996: 56f.).10 Die Intensität Relativer Deprivation ist determiniert durch die Anzahl der Chancen, die einem Menschen zur Verfügung stehen, um aus eigener Kraft seine Wertposition zu verbessern. Zu den persönlichen Chancen zählen die durch Erziehung und Bildung erworbenen Fähigkeiten. Der familiäre Hintergrund und der Bildungsabschluss beeinflussen die späteren Verdienstmöglichkeiten. Das schulische Niveau, das Indigene in Bolivien durchschnittlich erreichen, ist drei Jahre niedriger als das ihrer nicht-indigenen Mitschüler. 1989 konnte nicht ein einziges Kind einer indigenen Familie die neunjährige Primarausbildung beenden. Dass in Bolivien die Attribute „indigen“ und „weiblich“ am Stärksten mit der niedrigsten Schulbildung korrelieren – und dass das Ausbildungsniveau einer Mutter das ihres Kindes maßgeblich beeinflusst –, determiniert die Chancenlosigkeit eines indigenen Kindes von Geburt an. Die durchschnittlich hohe Anzahl der Kinder in indigenen Familien und die niedrige Qualität ihrer Unterkünfte, die geringe Anzahl der Zimmer in einem Haushalt, das Fehlen von sauberem, fließendem Trinkwasser und einer vom Rest der Wohnung abgetrennten Küche, sind weitere Variablen, die signifikant mit einem niedrigen Schulabschluss korrelieren. Der Grad der Bildung wirkt sich später auf den Zugang zu einer Anstellung im formellen Sektor aus. Die Anzahl gesicherter Arbeitsplätze, zu denen Indigene Zugang haben ist auch aufgrund des instabilen gesundheitlichen Zustandes indigener Arbeitssuchender gering. Sie werden häufiger krank als nicht-indigene Angestellte und es ist unwahrscheinlicher, dass sie einen Arzt aufsuchen (Wood/Patrinos 1996: 61ff.). Diese 9 Handlungsweisen, die den Menschen zur Verfügung stehen, um erwünschte Wertpositionen zu erlangen oder aufrechtzuerhalten, werden als Chancen bezeichnet. Erleben Menschen Relative Deprivation und haben zusätzlich nicht die Hoffnung, ihre Wertposition in Zukunft verbessern zu können, weil sie die notwendigen Chancen nicht besitzen, dann wird sich die Intensität von Relative Deprivation verstärken. Es gibt persönliche Chancen und gesellschaftliche und politische Chancen. 10 Diese am häufigsten zitierte Studie zur sozioökonomischen Situation der Indigenen in ausgewählten Ländern Lateinamerikas wurde 1996 von Mitabeitern der Weltbank veröffentlicht. Es gibt darüber hinaus nur wenige Studien, die die sozioökonomische Situation der Indigenen im Speziellen untersuchen. Die Studie bietet ausschließlich Daten über die urbane indigene Bevölkerung.

214

Ana Kemlein

wenigen Beispiele beschreiben einen bekannten Teufelskreis: Die in Wohlstandswerten gemessene extreme Benachteiligung indigener Gruppen in Bolivien verringert ihre persönlichen Chancen, um aus eigener Kraft eine Werterhöhung anzustreben. Ihre Chancenlosigkeit wird somit über Generationen vererbt und kann kaum durchbrochen werden. Neben der Qualität der Erziehung und der physischen Konstitution ist ethnische Diskriminierung am Arbeitsmarkt eine der wichtigsten Ursachen für den geringen Zugang zu Arbeitsplätzen und für die Einkommensdifferenzen zwischen nicht-indigenen und indigenen Arbeitern. Die Teilung der bolivianischen Gesellschaft in ökonomischer Hinsicht verläuft deutlich entlang der ethnischen Grenze, was die Wahrnehmung von Ungerechtigkeit verstärken muss, da das Ethnische als Ursache für die Ungleichverteilung in den Mittelpunkt rückt. Die entstandene Unzufriedenheit suchte sich in den Protesten ihr Ventil und richtete sich gegen die „Anderen“, von denen erstens die Diskriminierung ausgeht, die zweitens seit Jahrhunderten ökonomisch besser gestellt sind und drittens die Vertreter der Regierung stellen, von der Hilfe und Veränderung erwartet wurde. Materielle Faktoren, die mit politischer Gewalt korrelieren, können über eine lange Zeit vorhanden sein und erst dann relevant werden, wenn die Intensität relativer Deprivation aus irgendeinem Grund zunimmt (Gurr 2000:67). In Bolivien kam es zu einer solchen Intensivierung durch die umfassenden ökonomischen Reformen, die zu Beginn der 1990er Jahre für enorme Hoffnung gesorgt hatten. Heute besteht ein weitgehender Konsens, dass die Öffnung des bolivianischen Marktes im Zuge der neoliberalen Strukturanpassungsmaßnahmen die Situation der indigenen Bevölkerung verschlechterte und Ungleichheiten in der Einkommensverteilung zunahmen. Die von den wirtschaftlichen Reformen geprägte Politik hat die materiellen Versprechungen für große Teile der Gesellschaften nicht einlösen können und traf in der Bevölkerungen zunehmend auf Ablehnung (Wolff 2004a). Dies manifestierte sich auch in einer inhaltlichen Hinwendung der indigenen Forderungen zu makropolitischen und -ökonomischen Themen. Die Verteidigung der indigenen Rechte und der eigenen kulturellen Identität wurden eingebettet in eine „globalisierungskritische“ Debatte. Die Proteste der indigenen Bewegung richteten sich gegen die wirtschaftliche Öffnung, die Ausbeutung der Bodenschätze durch ausländische Firmen und den langsamen Rückgang der kleinbäuerlichen Landwirtschaft. Es wurde befürchtet, dass nicht nur die ökonomische Situation sich verschlechtern würde, sondern auch die indigenen kulturellen Lebensweisen und Traditionen zurückgedrängt würden. Dies zielt auf eine Interpretation des Neoliberalismus ab, die mehr als nur wirtschaftliche Veränderungen einbezieht. Demnach umfasst das Modell eine „Ökonomisierung des Sozialen“ und hat neben den ökonomischen zunehmend auch soziale und kulturelle Folgen (Kaltmeier 2004: 14). In Bolivien begann die Regierung Victor Paz Estenssoro 1985 mit der Umsetzung der Nueva Política Económica („Neue Wirtschaftspolitik“) (Minkner-Bünjer 2004 und Schweickert/Thiele/Wiebelt 2003).11 Angesichts der dramatischen Wirtschaftskrise war Bolivien auf die Unterstützung durch konditionierte Kredite aus dem Ausland angewiesen. Estenssoro verfügte am 29. August 1985 die Einführung eines umfassenden Strukturanpassungsprogramms. Die konsequenteste Umsetzung der Reformen fand zwischen 1993 und 1997 unter der ersten Regierung Sánchez de Lozadas statt. Er setzte den begonnenen Kurs fort und ergänzte ihn durch eine Vielzahl politisch-institutioneller „Reformen der Zweiten Generation“, die in relativ kurzer Zeit auf den Weg gebracht wurden. Die Reduzierung des 11 Wenn nicht anders vermerkt, beziehen sich die Daten in diesem Kapitel über die wirtschaftlichen Reformen auf die beiden o.g. Publikationen.

Die indigene Bewegung – Konfliktfaktor oder Motor gesellschaftlicher Veränderung? 215 Haushaltsdefizits und die Kürzung von Subventionen, die Liberalisierung des Außenhandels und die Freigabe des Wechselkurses zeigten bald Erfolge auf makroökonomischer Ebene. Sie führten durch die Senkung der öffentlichen Defizite, den Rückgang der Hyperinflation und die Stabilisierung der Währung zu mehr makroökonomischer Stabilität und es konnte vorübergehend wirtschaftliches Wachstum eingeleitet werden. Die sozialen Kosten aber waren sehr hoch für die junge Demokratie. Der relative Anteil der armen und der extrem armen Bevölkerung des Andenlandes ging in Folge der Stabilisierung seit Ende der 1980er Jahre zunächst zurück. Als sich aber der internationale Kontext zu destabilisieren begann – durch die Währungs- und Finanzkrisen in Mexiko, Südostasien, Russland und Brasilien – stiegen Ende der 1990er Jahre die Armut und die extreme Armut auf ein weit höheres Niveau als Ende der 1980er Jahre an.12 Zwar wurde das Sozialbudget gleichzeitig mit der Umsetzung der Reformen ausgeweitet, dies kam aber nur zu einem geringen Teil der ärmsten Bevölkerung zugute. Das Niveau der Bildungsausgaben lag beispielsweise Ende der 1990er Jahre über dem Durchschnitt der Entwicklungsländer mit einem vergleichbaren Einkommen. Die Zuwendungen für die Primar- und Sekundarstufe fielen aber besonders niedrig aus, während die Ausgaben für die Universitäten dagegen überdurchschnittlich waren. Die Mängel im Bildungswesen sind ein Grund dafür, dass das Wirtschaftswachstum nur schwachen Einfluss auf die Armuts- und Beschäftigungsrate hatte. Die niedrigen Qualifikationsmöglichkeiten der indigenen Bevölkerung in Bolivien impliziert eine hohe Persistenz der Armut in ihren Reihen, die ohne Investition in die Bildung durch Wachstum nicht zu überwinden ist. Für den Gesundheitssektor waren die Ausgaben auch in den 1990er Jahren durchweg sehr niedrig. Während des Anpassungsprozesses haben sich zwar Indikatoren, wie z.B. die Kindersterblichkeit von 1985 bis 1998 deutlich verbessert. Trotzdem liegen die Werte noch weit über dem internationalen Durchschnitt. Auch die Dezentralisierung, die ebenfalls in den 1990er Jahren auf den Weg gebracht wurde, führte tendenziell besonders in ländlichen Gebieten zu einer Abnahme der Sozialausgaben, weil die Kommunen ihre Ausgaben nicht in dem Maße erhöhten, wie sie von der Zentralregierung zurückgefahren wurden. Im Zuge der Reformen wurde die Beschäftigung im staatlichen und im Dienstleistungssektor stark reduziert, dieser Verlust wurde nicht wie geplant durch zusätzliche Beschäftigung im Privatsektor kompensiert. Das staatliche Bergbauunternehmen Corporación Minera de Bolívia (COMIBOL) entließ innerhalb kürzester Zeit ca. 23.000 Mitarbeiter, was u.a. die erste große Welle der Abwanderung in die Städte einleitete. Die städtische Arbeitslosigkeit stieg von 3,1 Prozent (1994) auf 8,5 Prozent (2001) an (UNDP 2004). Viele aus dem Staatsdienst Entlassene dürften eine schlechter bezahlte Tätigkeit auf dem informellen Arbeitsmarkt als Anbieter einfachster Dienstleistungen aufgenommen haben. Während zwischen 1989 und 1999 die realen Durchschnittseinkommen der Arbeiter und Angestellten um 27 Prozent bis 58 Prozent gestiegen sind, sind sie für die Informellen nahezu konstant geblieben. Die Reformen haben also nicht zu einer relativen Angleichung der Löhne und Gehälter beigetragen, sondern im Gegenteil den Unterschied vertieft. Die Veränderung der Produktionsstruktur in der Landwirtschaft hatte negative Auswirkungen auf den wirtschaftlichen Status der indigenen Landbevölkerung. Die dynamische Entwicklung des modernen, exportorientierten Teiles der Agrarwirtschaft führte zu einem Bedeutungsverlust der traditionellen Landwirtschaft. Die Importliberalisierung 12 Zwischen 1998 und 2002 sank das durchschnittliche Pro-Kopf-Einkommen in Bolivien von 990 auf 900 USDollar (UNDP – United Nation Development Program 2004).

216

Ana Kemlein

machte die Landwirtschaft des Altiplano gegenüber den billigen Importwaren wettbewerbsunfähig. Der kleinbäuerliche Anteil an der Nahrungsmittelproduktion für den Inlandkonsum verringerte sich von 70 Prozent im Jahr 1985 auf unter 50 Prozent im Jahr 1998. Zusätzlich wurden die staatlichen Investitionen in die Landwirtschaft gekürzt. Auch die indigenen Kleinbauern wanderten in Folge in die Städte ab (UNDP 2004). Viele arbeitslose mineros und ruinierten campesinos fanden im Koka-Anbau ein neues Einkommen. Aber mit der Vernichtung der Koka-Pflanzungen wurde auch dieser Wirtschaftszweig drastisch verkleinert. Die wirtschaftliche Erschließung des Tieflandes im Zuge der Ausbeutung von Erdölund Gasvorkommen, die Ausbreitung exportorientierter Agrarunternehmen und Rinderzuchtfarmen, die Zunahme des (illegalen) Holzschlages von Tropenhölzern durch internationale Firmen und das Vordringen von Siedlern, die aus dem Hochland abwanderten, zerstörten indigene Lebensräume im Tiefland Boliviens. Für die dort ansässigen Indigenen bedeutet die Umweltzerstörung gleichzeitig Vertreibung, zumal sie nur eingeschränkte Rechtstitel für ihr Land und keinen Einfluss auf die Form der Ressourcen-Ausbeutung auf ihrem Territorium besitzen (Ströbele-Gregor 2004: 180). Bei der Privatisierung der staatlichen Unternehmen hat Bolivien, neben Peru, die größten Fortschritte zu verzeichnen. Die so genannte capitalización hat den Zufluss von ausländischen Direktinvestitionen (ADI) stimuliert. Ausländische Firmen haben sich an der Privatisierung staatlicher Institutionen beteiligt. Dies traf – trotz der Ineffizienz einiger staatlicher Dienstleistungssektoren – auf breiten Widerstand in der Bevölkerung. Ausländische Unternehmen, die die Wasserversorgung und die Ausbeutung der Erdgasvorkommen übernommen haben, wurden von den indigenen Bewegungen massiv kritisiert. Nur 48 Prozent der Bevölkerung glaubten im Jahr 2005, dass die Investitionen privater Firmen unabkömmlich für die Entwicklung des Landes seien. Im lateinamerikanischen Vergleich lag Bolivien damit an letzter Stelle (latinobarometro 2005). Die Beteiligung ausländischer Firmen verschärfte in unterschiedlicher Hinsicht bereits bestehende Ressentiments. Neben der Ansicht, dass ihr Eindringen in die nationale Wirtschaft allein ihrer Gewinnmaximierung und der Ausbeutung der natürlichen Ressourcen diene, wurde außerdem der Graben zwischen den nationalen Eliten und den Basisbewegungen scheinbar vertieft. Dahinter steht die tief verwurzelte Annahme vieler Bolivianer, dass die nationale politische und wirtschaftliche Elite in einem engeren Interessenszusammenhang mit den Gesellschaften der Industrieländer lebe, als mit der indigenen Bevölkerungsmehrheit ihres Landes. Die Tatsache, dass die Reformen zwar die makroökonomische Stabilität verbessert, aber keine Fortschritte bei der Armutsbekämpfung provoziert haben, sondern im Gegenteil Ungleichheiten verschärft wurden hat nach dem Muster der fortschreitenden Deprivation, die Intensität der Unzufriedenheit rasch vervielfacht.

2.2 Politische Diskriminierung Relative Deprivation wird nicht nur durch wirtschaftliche Benachteiligung erzeugt. Auch der fehlende Zugang zu Machtwerten erzeugt Unzufriedenheit. Durch die Demokratisierung haben sich zwar die Partizipationsmöglichkeiten der indigenen Bevölkerung erweitert. Die fehlende Durchsetzung von Gesetzen, schwacher politischer Wille, der interna-

Die indigene Bewegung – Konfliktfaktor oder Motor gesellschaftlicher Veränderung? 217 tional geförderte Elitenkonsens und kulturelle Diskriminierung limitierten aber die reale Partizipation großer Teile der Bevölkerung an der politischen Macht nach wie vor. Das allgemeine Wahlrecht wurde 1952 nach der Nationalen Revolution eingeführt.13 Im Zuge der Demokratisierung 1982 wurden grundlegende bürgerliche Freiheiten etabliert. 1994 wurde eine Verfassungsreform durchgeführt. In Artikel 1 der neuen Verfassung wird Bolivien als „multiethnisch und plurikulturell“ definiert. Gemäß Artikel 171 der bolivianischen Verfassung werden die sozialen, ökonomischen und kulturellen Rechte der indigenen Völker und ihre Identität, ihre Werte, Sprachen, Traditionen und Institutionen anerkannt, respektiert und geschützt. Bereits seit den 1980er Jahren wurde Bolivien allenthalben als Demokratie klassifiziert. Ihm wurde bescheinigt, dass es über das „prozedurale Minimum einer Demokratie“ verfügte. Die Regierung wurde in offenen, allgemeinen Wahlen bestimmt und auf dem Papier bestanden grundsätzliche bürgerliche Freiheiten (Wolff 2004a: 7). Um die Partizipationsmöglichkeiten der indigenen Bevölkerung auf lokaler Ebene zu erweitern wurden im Zuge der staatlichen Reformen nach der Demokratisierung das Ley de Participación Popular, das Gesetz zur Volksbeteiligung und ein Gesetzespaket zur administrativen Dezentralisierung verabschiedet. Die Volksbeteiligung sah die legale Anerkennung von indigenen Gemeinden vor. Es wurden 311 neue Gemeindeverwaltungen gegründet und mit Verantwortlichkeiten und Mitteln ausgestattet. Gleichzeitig wurde die Landbevölkerung aufgerufen territoriale, parteiunabhängige Vertretungen, so genannte Organizaciones Territoriales de Base (OTBs), zu gründen. Diese besaßen Informations-, Beratungs-, Mitwirkungs- und Kontrollrechte gegenüber der Munizipalverwaltung, aber keine Entscheidungsbefugnisse. Jede Vertretung, die sich als OTB registrieren ließ, erlangte die Annerkennung als juristische Person, was auf die Einbindung der traditionellen indigenen Organisationsformen, wie der Ayulls, abzielte. So wurden Möglichkeiten gesellschaftlicher Kontrolle auf lokaler Ebene erweitert (Ströbele-Gregor 1997: 129). Eine qualitative Analyse aber zeigt, dass die demokratischen Verfahren erhebliche Defizite aufwiesen und auch die international gelobte Dezentralisierung Schwachstellen aufwies. Insbesondere das fortbestehende Monopol der Parteien für politische Kandidatur auf kommunaler Ebene verankerte diese im ländlichen Räumen und verhinderte eine Diversifizierung des Charakters politischer Vertretung. Sie zwang statt dessen parteilose (traditionelle) Autoritäten der Dorfgemeinschaften mit politischen Ambitionen zum Eintritt in etablierte Strukturen. Dazu kam, dass Gelder, die den Gemeinden zukamen, nicht für die Reduzierung der ländlichen Armut, sondern in vielen Fällen für lokale Infrastrukturmaßnahmen ausgegeben wurden, populistische Maßnahmen der parteigesteuerten Gemeinden. Angesichts solcher Vorgänge waren die OTBs machtlos, was indigene Organisationen verärgerte und ihre Hoffnung auf mehr Entscheidungsbefugnis auf lokaler Ebene kurzfristig enttäuschte. Dies führte teilweise zu einer Abwendung vom Reformprozess (Albó 2002: 88). Solche ambivalenten Auswirkungen des Dezentralisierungsprozesses verstärkten bestehende Ressentiments auf lokaler Ebene. Die Repräsentation eines großen Teils der Bevölkerung in Bolivien blieb auch nach den demokratischen Reformen mangelhaft. Die Parteien standen nur für eine kleine Minderheit der extrem heterogenen bolivianischen Gesellschaft. Sie erfüllten ihre Rolle als 13

Allerdings zeigt sich, dass auch dieses grundlegende demokratische Recht von großen Teilen der Bevölkerung, besonders den Indigenen, nicht wahrgenommen werden kann. Zum einen aufgrund der hohen Analphabetenrate, zum anderen wird geschätzt, dass zwischen 8 und 20% der Bevölkerung bzw. zwischen 40 und 60 % der ländlichen Bevölkerung keine gültigen Papiere besitzt und somit faktisch nicht wahlberechtigt ist (Merz 2000: 37).

218

Ana Kemlein

Vermittler zwischen Gesellschaft und Staat kaum. Ihnen fehlte Programmatik, stattdessen war ihre Bindung zum Bürger gekennzeichnet durch Personalismus, Populismus und Klientelismus (Wolff 2004a: 8). Dazu haben sich die etablierten traditionellen Parteien seit 1985 immer mehr angenähert. Keine von ihnen stellte mehr das neoliberale Modell als Grundlage der Wirtschaftspolitik in Frage und die parlamentarische Demokratie galt als etablierter Rahmen für politisches Handeln. Auf internationaler Ebene wurde die neue Kompromissund Koalitionsfähigkeit als demokratische Reife, als gobernalidad gepriesen. Aber aus Sicht der indigenen Bewegung musste sich der Eindruck einer für sie verschlossenen politischen Elite verstärken. Der Verzicht der Parteien auf eigene Visionen oder Konzepte erschwerte es der heterogenen Wählerschaft eine von ihnen als unterstützenswerte Alternative wahrzunehmen. Die Entstehung und der Einzug der indigenen Parteien in das Parlament führte zu einer grundsätzlichen Polarisierung zweier Lager, die nach außen hin vor allem durch die unterschiedliche Ethnizität definiert waren. Der ethnische Diskurs der indigenen Parteien ließ die traditionellen Parteien noch enger zusammenrücken. Die indigenen Kräfte konnten auf parlamentarischem Weg keine einzige politische Forderung durchsetzen (Van Cott 2003: 774). Trotz der demokratischen Reformen auf lokaler und nationaler Ebene schränkten die genannten Mängel des demokratischen Systems die Partizipation der indigenen Bevölkerung ein. Die enttäuschten Hoffnungen in Bezug auf Machtwerte führten zu Unzufriedenheit, die sich in Umfragewerten manifestierte. Diese zeigen, dass um die Jahrtausendwende weite Teile der Bevölkerung ein demokratisches System einem autoritären vorzogen, aber unzufrieden mit der Ausgestaltung des Transitionsprozesses waren. Die Unzufriedenheit mit der Demokratie und der Vertrauensverlust in die politischen Parteien waren seit 1998 gestiegen, die Bevorzugung eines demokratischen Regierungssystems dagegen schrumpfte (latinobarometro 2004). Darin manifestiert sich erneut die Diskrepanz zwischen der internationalen Wahrnehmung einer Vertiefung demokratischer Prozesse und der Wahrnehmung der indigenen Bevölkerungsmehrheit Boliviens. Neben der ungleichen Verteilung von Macht und Partizipationsmöglichkeiten wies das junge demokratische System weitere Mängel auf, die es grundsätzlich in Frage stellten. Dazu zählte die weit verbreitete Korruption – Transparency International bescheinigte Bolivien im Zeitraum 1996 bis 2003 schlechte und tendenziell fallende Werte (Transparency International 2004) – sowie Amts- und Machtmissbrauch. Diese wurden unterstützt durch eine schwache Judikative, die ihren Kontrollfunktionen kaum nachkam, gegen Universalitäts- und Gleichheitsstandards verstieß und immer wieder zum Werkzeug politischer Interessensdurchsetzung wurde. Es mangelte an einer Durchsetzung des Rechts im politischen Raum, bezeichnet als impunidad (Straflosigkeit), so auch in Fällen an der indigenen Mehrheit straffällig gewordener Polizei- und Militärangehöriger, in denen die Strafverfolgung in Bolivien im Besonderen inkonsequent verlief (Goedeking 2003: 43). In einer qualitativ hochwertigen Demokratie hätten diese Defizite in ihrer Summe zu einem Machtwechsel geführt. In Bolivien besaß aber die Mehrheit der Gesellschaft keinen Einfluss auf die Ausrichtung der Politik, konnte also einen Kurswechsel nicht durch Wahlen beeinflussen. Das Spektrum der Parteien bot keine Alternative und die politischen Eliten waren sich weitgehend einig. Wenn außerdem gleichzeitig die Ergebnisse der Politik als explizit gegen die eigenen Interessen und Werte gerichtet wahrgenommen werden und die Regierung den wirtschaftlichen Wachstum nicht in eine positive materielle Leistungsbilanz umzuwandeln weiß, muss dies zu Krisen führen.

Die indigene Bewegung – Konfliktfaktor oder Motor gesellschaftlicher Veränderung? 219 Wolff macht deutlich, dass es sich hierbei nicht nur um ein vorläufiges Ergebnis des Transitionsprozesses handelte, sondern dass die Ausgrenzung weiter Teile der Bevölkerung die Transformation des wirtschaftlichen Entwicklungsmodells und die konsequenten politischen Reformen erst möglich machte. Insgesamt basierte der Erhalt des Systems darauf, die Interessen und Werte breiter Teile der Gesellschaft unbeachtet zu lassen. Der „demokratische Frieden“, der daraus resultierte, war, wie sich in den Unruhen nach 2003 zeigte, von sehr geringer Tiefe und Nachhaltigkeit (Wolff 2004a: 10ff.). Keiner der demokratisch gewählten Präsidenten hat sich der schwierigen Aufgabe gestellt, vor der nun die Regierung Morales steht: ein sozial und ethnisch derart heterogenes Land mit sehr knappen eigenen Ressourcen auf der Grundlage einer gemeinsamen Entwicklungsvision zu einen. Während der Demokratisierungsphase seit 1985 wurden partizipative politische Entscheidungsprozesse zugunsten der Durchsetzung des Strukturwandels hinten angestellt.

2.3 Rassismus Man kann die Diskriminierung der indigenen Bevölkerung heute nicht mehr direkt auf politische Strategien zurückführen. Es ist vielmehr die soziale Diskriminierung, die dazu beiträgt, die marginalisierte Position der Indigenen in der bolivianischen Bevölkerung zu erhalten. Sie fußt in Bolivien besonders auf der weit verbreiteten und historisch verankerten rassistischen Haltung der dominanten Gesellschaftsgruppen gegenüber der indigenen Bevölkerung. Das Entstehen der Rassenlehre in Europa und den USA setzte sich zu Beginn des 19. Jahrhundert auch in Lateinamerika durch und führte in vielen Ländern zu einer Einwanderungspolitik, die um Europäer warb, mit dem Ziel das indianische oder mestizische Blut durch die Vermischung mit dem hochwertigeren Blut der Europäer aufzuwerten. Die Rassenlehre konstruierte verschiedene menschliche Rassen und verknüpfte diese mit unterschiedlichen geistigen, sozialen und kulturellen Fähigkeiten, die ebenfalls vererbt würden. Es ist nur ein kleiner Schritt zum Rassismus, der die unterschiedlichen Eigenschaften, die vorher vermeintlich wissenschaftlich fundiert den einzelnen Rassen zugeordnet wurden, bewertet und Hierarchien zwischen ihnen herstellt. Rassistisches Denken legitimierte in Bolivien die Vorherrschaft der kleinen kreolischen Oberschicht und bestimmt auch die Geschichtsschreibung (Blum 2001: 20ff.). Diese Form der Rassenlehre, die annimmt, dass es biologisch edle und niedere Rassen gibt, wurde inzwischen aufgegeben, aber durch einen neuen Typ ersetzt, der sich nun auf die kulturelle Andersheit beruft. „Nun spricht man nicht mehr von Untergeordnetem und Übergeordnetem, sondern von ‚Verschiedenem’ nicht schlechter oder besser, nur ‚unterschiedlich’.“ (UNDP 2004: 117)14 Der neue Rassismus geht demnach davon aus, dass jedes Volk unveränderliche und nicht miteinander zu vereinbarende kulturelle Eigenheiten besitzt. „Der Andere“ wird auf dieser Grundlage von der dominanten Gesellschaft wahrgenommen als jemand, der nicht in die Gesellschaft hineinpasst und nicht mit ihren Werten und ihrer Kultur harmonisiert. Die Grenzen, die sozialer Mobilität von Indigenen gesetzt sind, sind u.a. eine Folge dieses Rassismus, der knappe Ressourcen vor dem Zugriff „der Anderen“, mehr oder weniger unbewusst, schützen will. Nach wie vor wird Diskriminierung ausgeübt gegenüber den14 Aus dem Spanischen übersetzt durch die Verfasserin: „Ya no se habla de inferiores o superiores, sino de distintos, ni mejores o peores, sólo de diferentes.”

220

Ana Kemlein

jenigen, die es nicht schaffen oder nicht gewillt sind, die europäischen Sprachen zu lernen oder sich dem Wertesystem und der Lebensweise der Eliten anzupassen (Steinhauf 2004: 121). Besonders ausgeprägt ist die bewusste Abgrenzung der mestizischen Bevölkerung des östlichen Tieflandes gegenüber den Indigenen des Hochlandes. Aus Santa Cruz stammt auch die gegen die Hochlandbevölkerung polemisierende Jugendbewegung Nación Camba, die die spezifischen ökonomischen Interessen ihrer Region vorantreibt und immer wieder mit rassistisch gefärbten Äußerungen auffällt. „They promote troubeling racially-tinged messages aimed at the indigenous groups in western Bolivia.” (Gamarra 2003: 14) Selbst wenn durch Gesetzesänderungen versucht wird, die indigene Bevölkerung stärker einzubinden, können diese schlecht greifen, solange die Bevölkerungsgruppe, die am meisten Macht akkumuliert hat, an ihrer Ausgrenzung interessiert ist. Reformen können nicht wirken, wenn die dominante Gesellschaft rassistische Äußerungen und Handlungen und rassistische Repression ungesühnt lässt.

2.4 Kulturelle Restriktionen Neben den Indikatoren für Relative Deprivation in Bezug auf Wohlstands- und Machtwerte muss auch Relative Deprivation in Bezug auf kulturelle und interpersonelle Werte konstatiert werden. Kulturelle und interpersonelle Werte hängen eng miteinander zusammen, denn kulturelle Freiräume sind gleichbedeutend mit Räumen sozialer Interaktion und dem Erhalt traditioneller, interpersoneller Bindungen. State Building wurde in den ethnisch heterogenen lateinamerikanischen Staaten mit politischen Strategien umgesetzt, die darauf zielten ethnisch-kulturelle Gruppen in die Mehrheitsgesellschaft zu assimilieren, indem ihre Autonomie eingeschränkt und ihre Arbeitskraft für den Nutzen des staatlichen Wirtschaftsystems herangezogen wurde (Gurr/Marshall 2003: 81). Im Jahre 1940 fand im Süden Mexikos ein interamerikanischer Kongress zur „indianischen Frage“ statt. Hier beschlossen die versammelten Regierungsvertreter Lateinamerikas die Umsetzung einer Politik, die die Lebensbedingungen der indigenen Bevölkerung durch ihre Integration in die Mehrheitsgesellschaft verbessern sollte. Im kulturellen Sinne bedeutete diese neue Politik eine Angleichung der indigenen Kultur an die an Europa orientierte mestizische Kultur. Man verwarf die indigene Komponente als Teil der nationalen Kultur und sah für sie allenfalls eine Form der folkloristischen Idealisierung der Vergangenheit für Museen und Tourismus vor (Stavenhagen 1997: 16). In Bolivien setzte die MNR nach der Nationalen Revolution 1952 Nationbuilding auf die Tagesordnung. Die Nation sollte von Einheit und Homogenität gekennzeichnet und der Bolivianer ein Mestize sein. Der mestizaje, die so genannte Mestizisierung, war ein Assimilationsprojekt. Wer nicht daran teilnahm, war demzufolge aus dem Nationenbegriff ausgeschlossen (Scheuzger 2004: 156). Die Umsetzung umfasste eine Reform des Bildungswesens, um die sprachliche Integration zu garantieren und durch die Sprache als Träger von Kultur auch die nationalen Kulturen zu vereinheitlichen. Lehrmaterialien wurden auf Spanisch verfasst, Unterricht auf Spanisch geführt, die Lehrinhalte waren ausgerichtet an den Werten und Lebensrealitäten der mestizischen, urbanen Bevölkerung.. Es fehlte an Lehrinhalten, die dem indigenen Schüler vertraut erschienen, da sie nicht am von indigenen Traditionen geprägten Leben orientiert waren. Andine Wertesysteme wurden durch andere ersetzt, wie man an der in der Schule vermittelten Hierarchie der Berufe ablesen kann – an der Spitze

Die indigene Bewegung – Konfliktfaktor oder Motor gesellschaftlicher Veränderung? 221 standen städtische, akademische Berufe. Den beruflichen Status des Kleinbauern galt es demnach zu überwinden, um „etwas Besseres zu werden“ als die Eltern. Die politische Strategie zeigte Erfolge. Indigene Sprachen wurden immer stärker vom Spanischen verdrängt. Sie wurden auf den Gebrauch im Haushalt reduziert, während in der Interaktion mit der mestizischen Welt das Spanische dominierte. Heranwachsende Jugendliche schämten sich ihrer indigenen Herkunft und vernachlässigten erstrecht ihre Muttersprachen. Heute ist im Rahmen der Rückbesinnung ein gegenläufiger Trend zu beobachten, in dem Jugendliche sich bewusst Konzepte der andinen Kultur aneignen. Die Idee der homogenen Nation ist gescheitert. Das Ziel des mestizaje auf dem Weg zur einheitlichen und homogenen Nation wurde offiziell bereits durch die Verfassungsreform 1994 aufgegeben. Die Dezentralisierung spiegelt die steigende Toleranz im Umgang mit kulturellen Identitäten wider: Im Rahmen der Bildungsreform wurden beispielsweise Funktionen aus dem Kompetenzbereich der zentralen Schulbehörde in die Gemeinden übergeben, wie z.B. die Aufsicht über Lehrer und Unterrichtsdurchführung (Ströbele-Gregor 1997: 130). Die Frage nach der Organisation von Plurikulturalität und Multiethnizität in Bolivien ist jedoch nach wie vor ungeklärt. Sie steht heute ganz oben auf der Liste der Dinge, auf die die verfassungsgebende Versammlung Antworten finden muss. Für die Konfliktursachenanalyse kann festgehalten werden, dass Indigene in Bolivien bis vor der Demokratisierung kulturellen Restriktionen ausgesetzt waren. Der Verlust sprachlicher Kulturräume, die Diskriminierung indigener Traditionen und Werte, die jahrhundertealte Dominanz und Bevorzugung der europäischen Kultur und Sprache haben tiefe Spuren hinterlassen. Der Begriff der Rückbesinnung meint daher die Widerbelebung alter Traditionen aber vor allem eine Rückeroberungen von Identitäten, Selbstbewusstsein und Gestaltungsmacht. Kulturelle Restriktionen entstehen aber nicht nur durch politische Strategien. Die Modernisierung des bolivianischen Wirtschaftssystems brachte andere Formen der kulturellen Diskriminierung mit sich. Sie haben zu Einschränkungen geführt, die den politischen Fortschritten entgegen wirkten. Das Aufeinandertreffen der Moderne mit Kulturen, die bis dahin am Rande staatlicher Entwicklung gelebt haben, bewirkte in Bolivien die Einschränkung und Verdrängung der indigenen Kultur. Besonders die ökonomische Dimension der Moderne, die verstärkte Ausbreitung des kapitalistischen Weltwirtschaftsystems, hat die Umgebung eines bis dahin von staatlicher Wirtschaftspolitik weitestgehend unbeachteten Teils der Bevölkerung verändert. Sie haben drastische Auswirkungen auf kulturelle Freiräume gehabt. Gleichzeitig mit der Öffnung der Märkte erfolgte ein verstärktes Eindringen moderner Ordnungsmuster in Räume, die vorher bestimmt waren von einer andinen Ordnung. Während menschliche Werthierarchien auf den ersten Blick immer von wirtschaftlichen Werten angeführt zu werden scheinen, muss im Hinblick auf indigene Völker auch von anderen Wertvorstellungen ausgegangen werden. Das Leben im Hochland basiert auf einem Wertesystem, das besonders Gemeinschaftswerte in den Mittelpunkt stellt. Geregelte Formen von Solidarität und gegenseitiger Hilfe und Abhängigkeit bedingen die Stabilität der Gemeinschaft und die Lebenserhaltung des Einzelnen (Kaltmeier 1999). Die andine Ökonomie ist in die unterschiedlichsten gesellschaftlichen Institutionen „eingebettet“. Ein zentrales ökonomisches Prinzip ist das Ideal der Autarkie. Das tupo, ein Areal, das zur Basisversorgung ausreicht, ist für die Subsistenzwirtschaft grundlegend. Es sichert in einer Gemeinschaft das Überleben des Einzelnen. Der größte Teil der Ernte ist für den Eigenkonsum bestimmt. Erst wenn die nötigen Nahrungsvorräte sowie das Saatgut für

222

Ana Kemlein

das nächste Jahr gesichert sind, kann der Überschuss verkauft oder getauscht werden. Als wesentliches ökonomisches Prinzip der Andine gilt also die nachhaltige Selbstversorgung, Sie kennt in ihrer ursprünglichen Form keine Kapitalakkumulation. Ein weiteres Element dieses Prinzips besteht in der Minderung des Risikos einer Missernte, durch die Sicherung eines Mindestertrages. Dafür wird Diversifizierung der Produktion betrieben, die Fruchtbarkeit des Bodens nicht überstrapaziert und ökologische Nischen werden genutzt. Daraus resultieren Notwendigkeiten der Zusammenarbeit in einer Gemeinschaft. Solche Formen der Kooperation basieren auf einer verregelten gegenseitigen Hilfe und bestimmten Formen der Zusammenarbeit. Diese spinnen ein Netz von Beziehungen und gegenseitigen Verpflichtungen, die durch strenge Rechtssprechung überprüft werden, was die Gruppenidentität stärkt und die kulturelle Identität reproduziert. Das Prinzip der gegenseitigen Hilfe ist also neben dem der Autarkie das zweite Merkmal der andinen Wirtschaftsform. Mit der Öffnung des bolivianischen Marktes drängte ein neues ökonomisches Wertesystem das andine Wertesystem zurück. Durch das Aufeinandertreffen zweier Ordnungsmuster kommt es zu einem Konkurrenz- und Kompetenzkampf, in dem Gewalt angelegt ist, die schwächere von beiden wird durch strukturelle oder institutionelle Gewalt eingeschränkt oder verdrängt (Kaltmeier 1999). Solche Prozesse können sehr lange dauern. Wegen der besonders schnellen und heftigen Form der wirtschaftlichen Anpassung und Öffnung des bolivianischen Marktes seit 1985 kam es aber zu einer besonderen Bedrängnis der indigenen Kultur. Die Veränderungen von rechtlichen Bedingungen für Landbesitz, die indigenes Land für Entwicklung und Veräußerung geöffnet haben, der verstärkte Wettbewerb, große Projekte der Ressourcenausbeutung, ökologische Veränderungen, die Expansion der modernen Agrarindustrie, ausbleibende staatliche Unterstützung und die Vernichtung der Kokaanbaugebiete haben Teilen der indigenen Völkern ihre Lebensgrundlage geraubt und ihre Abwanderung in die Randgebiet der Städte forciert. Migration vermindert besonders den Zugang zu interpersonellen Werten, weil Individuen aus ihren Gemeinschaften ausscheren und mit neuen fremden Wertsystemen konfrontiert werden, welche mit eigenen Vorstellungen nicht immer zu vereinbaren sind. Das bedeutet für den Einzelnen den Verlust stabiler Normen, die die Interaktion zwischen Mitgliedern einer Gruppe steuern. Die Zugehörigkeit zu einer Gemeinschaft, die das Bedürfnis nach Liebe und Zuneigung befriedigt, wird eingeschränkt. Dies verstärkt die Wahrnehmung von Relativer Deprivation hinsichtlich interpersoneller und kultureller Werte.

2.5 Repression Kollektive Rechtfertigung für politische Gewalt bedient sich, neben Relativer Deprivation aufgrund langfristiger struktureller Veränderungen auch anderer kurzfristigerer Reize. Staatliche Repression ist ein besonders starker symbolischer Anreiz, der es den Anführern von Bewegungen erleichtert, kollektive politische Aktionen zu rechtfertigen.15 Die Kanalisierung der Wut oder Angst, die Repression erzeugt, ist eine starke Grundlage für politische Agitation. Der Umfang politischer Gewalt ist umso größer, je härter als ungerecht empfundene, gewalttätige Sanktionen von staatlicher Seite ausfallen. Repression, als das Erleiden von Gewalt gegen sich selber oder nahe stehende, bzw. ethnisch verwandte Menschen, 15 Von allen Variablen, die das MAR-Projekt für ethnische Gruppen, die Relative Deprivation erleiden, untersucht, korreliert staatliche Repression am Stärksten mit politischer Gewalt.

Die indigene Bewegung – Konfliktfaktor oder Motor gesellschaftlicher Veränderung? 223 erzeugt Aggression, die umso heftiger ausfällt, je größer die wahrgenommene Bedrohung des eigenen Lebens ist. (Gurr 1970: 35f. und 160f.). Der Einsatz von Gewalt gegen politische Oppositionelle und die hoch organisierten Gewerkschaften der Bergwerkarbeiter waren Teil der Regierungspolitik während der Militärdiktaturen. Wegen ihrer gewalttätigen Repression gegen politische Oppositionelle gerieten die Diktaturen unter General Bánzer (1971-1978) und General García Meza (19801981) international in Kritik. Unter Diktator Hugo Banzer sind nach Angaben der bolivianischen Comisión Andina de Juristas (Andine Juristenkommission), die sich der Aufdeckung von Menschenrechtsverletzung widmet, 200 Oppositionelle „verschwunden“. Erste Aktivitäten der Kataristenbewegung, wie z.B. die Proteste gegen steigende Preise 1974 in Cochabamba, wurden durch das Militär niedergeschlagen, fast 1000 indigene Bauern wurden ermordet (Comisión Andina de Juristas 2005). Aber auch unter den demokratischen Regierungen gab es Rückfälle in autoritäre Verhaltensmuster, wie beispielsweise durch den Einsatz des Militärs insbesondere bei der Bekämpfung des Kokaanbaus und zur Durchsetzung von Reformen. Schon unter der ersten demokratischen Regierung von Paz Estenssoro verlangte die Durchsetzung der neuen Wirtschaftspolitik auch Repression. Er verhängte zweimal den Ausnahmezustand und ging gewalttätig gegen die Gewerkschaften vor, die gegen die Privatisierung der staatlichen Betriebe gerichtet waren. Das sogenannte „Weihnachtsmassaker“ Ende 1996 unter der ersten Regierung Sánchez de Lozadas, bei dem Polizei und Militär die Besetzung von Bergwerken niederschlugen, blieb bis heute ungesühnt. Banzer griff aufgrund der Verstärkung der sozialen Proteste auch in seiner zweiten Regierungszeit (1997-2001) zu harten repressiven Maßnahmen. Um den Wasserkrieg in Cochabamba zu beenden, verhängte er den Ausnahmezustand. Nach Angaben der andinen Juristenkommission kamen bei dem Versuch die Massendemonstrationen niederzuschlagen, vier Personen ums Leben, 17 wurden verletzt und zahlreiche Personen, darunter die Vorsitzenden der Bürgervereinigungen, wurden verhaftet (Comisión Andina de Juristas 2005). Zuletzt schickte Sánchez de Lozada im Jahr 2003 das Militär gegen die Demonstranten, die seinen Rücktritt forderten, auf die Straße. Dabei kamen rund 40 Menschen ums Leben, über 100 wurden verletzt. Die Repression führte zu einer breiten Allianzbildung. Unterschiedlichste Gruppen schlossen sich den Protesten an. Die Situation geriet außer Kontrolle, was zu nationaler und internationaler Aufmerksamkeit und Kritik führte. Repressiv wurde in den letzten Jahren am konsequentesten im Rahmen der Drogenbekämpfung vorgegangen. In den Kokaanbaugebieten sind häufig Sicherheitskräfte die einzigen Repräsentanten des Staates, hier entstanden Inseln der Gesetzlosigkeit, die seit Mitte der 1990er Jahre gekennzeichnet waren von starker Repression gegen die Kokabauern. Die Ankündigung der Regierung Banzer im Rahmen des Plan de Dignidad den Kokaanbau über den legalen traditionellen Bedarf hinaus ganz zu unterbinden, führte zwischen 1998 und 2000 tatsächlich zu einer drastischen Reduktion der bolivianischen Kokaproduktion. Der Erfolg der Maßnahmen ging mit der Militarisierung des Gebietes einher, begleitet von anhaltenden Menschenrechtsverletzungen durch Militär und Polizei einerseits und einem zunehmend organisierten, kriminalisierten und gewaltbereiten Widerstand der Kokabauern andererseits (Kurtenbach 2001: 283). Zur Umsetzung des Plan setzte Banzer immer stärker auf militärische Operationen und modernes Kriegsgerät, was das bereits feindliche politische Klima bei der unter Armut leidenden Bevölkerung in diesen Regionen weiter anheizte. Seit 1995 ist es zu zahlreichen Gesetzesverstößen und Menschenrechtsverletzungen von

224

Ana Kemlein

Seiten der Unidad Móvil de Patrullaje Rural (UMOPAR), der eigens für die Drogenbekämpfung eingesetzten und von den Vereinigten Staaten finanziell und technisch unterstützten Polizeieinheit im Chapare, gegen Kokaanbauer und ihre Familien gekommen (Human Rights Watch 2005). Die Vereinigungen der Kokabauern haben Anzeigen gegen die – nur unzureichend vorhandenen – staatlichen Stellen im Chapare und die UMOPAR wegen willkürlicher Verhaftungen, Misshandlung, psychischer Einschüchterung, beispielsweise durch stundenlange Tiefflüge von Helikoptern über Dörfer hinweg, und unterlassener Hilfeleistung geklagt, mit geringem Erfolg (Saúl 1990: 134).

2.6 Kapazitäten für politische Aktivität Die Frage, zu welchem Ausmass politischer Gewalt die dargestellten Voraussetzungen letztendlich führen,, ist auch eine Frage der Strategie. Führer einer ethnischen Gruppe werden, vorausgesetzt sie verhalten sich zielgerichtet, die Kapazitäten der Gruppe für dauerhaftes und erfolgreiches politisches Handeln abschätzen. Zusammenhalt und beharrliche und dauerhafte Beteiligung an politischer Aktivität entstehen durch dichte Kommunikationsnetzwerke und einen hohen Grad an bestehender Interaktion in der Gemeinschaft. Bereits existierende Muster sozialer oder wirtschaftlicher Organisation und der Erhalt traditioneller Strukturen innerhalb der Bewegung unterstützen den Prozess der politischen Mobilisierung (Gurr 1998: 128). Territoriale Konzentration und ein hoher Organisationsgrad korrelieren den Untersuchungen des MAR-Projektes nach auffällig mit politischer Gewalt. Beide Variablen treffen auf die andine Bevölkerung zu: Die indigenen ländlichen Gemeinschaften können zurückgreifen auf starke und erprobte soziale Strukturen. Der Wert, der der Kohäsion der Gemeinschaft beigemessen wird, und die vielfältigen Formen der sozialen Organisation der Arbeit und der Bindung an die Gemeinschaft erleichterten den Mobilisierungsprozess (Ströbele-Gregor 1997: 135). Dass die Zugehörigkeit einer Gruppe zu den indigenen Völkern die Wahrscheinlichkeit, dass diese politische Gewalt anwendet, verringert, könnte also in Bolivien dadurch aufgehoben werden, dass der soziale Zusammenhalt und das Festhalten an durch die Gemeinschaft geschützten Werten, noch besteht und auch durch die Abwanderung in die Städte nicht aufgelöst wurde. Es ist anzunehmen, dass allein die Segmentierung und Auflösung traditioneller Strukturen und der Verlust einer gemeinsamen Identität im weltweiten Vergleich die indigenen Völker als grundsätzlich friedliche Akteure erscheinen lässt. In Bolivien aber haben sich dörfliche Gemeinschaften noch nicht aufgelöst und für eine Mehrheit der Bevölkerung gehört die Zugehörigkeit zu einem indigenen Volk zu ihrer Identität. Auch die cocaleros, die zu einem großen Teil aus den Minendörfern des Hochlandes stammen, können auf eine breite Erfahrung mit Formen der Organisation und des Widerstandes zurückgreifen. In ihnen sind indigene Elemente und Werte, die Schulung durch langjährige straff organisierte Gewerkschaftsarbeit und ihr Status als cocaleros, der ihre Lebensgrundlage gefährdet, miteinander vereint. Ob es letztendlich zu politischer Gewalt kommt und auf welchem Niveau, hängt auch von der Fähigkeit einzelner Segmente und Führer ab, Koalitionen mit anderen gesellschaftlichen Gruppen zu schmieden. Wird versäumt Bündnisse mit anderen Gesellschaftsgruppen einzugehen, sinkt die potentielle Reichweite und die politische Wirkungskraft der Bewegung (Gurr 2000: 76). Indigene Aktivisten haben vereinzelt Kontakte und Bündnisse mit

Die indigene Bewegung – Konfliktfaktor oder Motor gesellschaftlicher Veränderung? 225 Verbündeten in Bauerngewerkschaften, Studenten, Lehrern und städtischen Intellektuellen aufgebaut. Der Einbindung in politische Parteien haben sie sich im Allgemeinen versagt. Es dominiert die Befürchtung, dass ihre spezifischen Anliegen schnell keine Beachtung mehr finden könnten, und dass indigene Organisationen automatisch von etablierten Organisationen der anderen ethnischen Gruppe dominiert würden. Besonders der MAS gelang es aber sporadisch und über allgemeine Themen Sympathisanten aus anderen gesellschaftlichen Gruppen zu gewinnen. Evo Morales ist Vertreter einer globalisierungskritischen sozialen Bewegung in Bolivien, er hat Themen, wie beispielsweise die Ausbeutung der natürlichen Ressourcen durch ausländische Firmen und die tief verwurzelte Abneigung gegen Chile im Streit um die Exportwege des bolivianischen Gas genutzt, um seinen Rückhalt in breiten Teilen der Bevölkerung auszubauen (Gamarra 2003: 19). Er hat sich an die Spitze eines Teiles der außerparlamentarischen Opposition gesetzt, die die Verstaatlichung der Erdgasvorkommen oder eine radikalere Gesetzesvorgabe zur Besteuerung ausländischer Unternehmen forderte. Heute muss Morales, um sich den Rückhalt in der Bewegung zu erhalten, nicht nur seine Wahlversprechen einlösen, sondern er muss jenseits der Themen, wie der Kritik an Neoliberalismus und Globalisierung und dem Widerstand gegen die Ressourcenausbeutung durch ausländische Firmen, programmatische und damit verbindende Konzepte zur Diskussion stellen. Eine vereinigende programmatische Plattform muss aufgebaut werden, die mehr hergibt als die Einreihung in den interkontinentalen Widerstand gegen die Vorherrschaft der USA. Denn sobald die ersten konkreten Ziele erreicht sind und die Politik Einzelforderungen nachkommt, drohen Protestallianzen zu zerfallen. Sollte Evo Morales an Rückhalt in den sozialen Bewegungen verlieren, würde das erneute Fehlen einer Führungspersönlichkeit und Themen, die über die ethnischen Grenzen hinweg Allianzen schaffen, die Gefahr politischer Gewalt mehr denn je erhöhen. Besonders schwierig gestaltet sich der Umgang mit ethnischen Identitäten dann, wenn sie einerseits einen wichtigen Moment der sozialen Kohäsion ausmachen, andererseits aber nicht als Grundlage für eine nationale Identität dienen können, weil damit andere gesellschaftliche Elemente ausgeschlossen werden. Gelingt der Balanceakt würde Bolivien in Zukunft zum ersten Mal in seiner Geschichte tatsächlich ein multi-ethnischer und multikultureller Staat.

2.7 Möglichkeiten politischer Aktivität auf nationaler Ebene Neben Fragen der Mobilisierung und der Kapazitäten einer ethnischen Gruppe müssen Konstellationen oder Veränderungen externer, systemischer Faktoren in eine Konfliktanalyse miteinbezogen werden. Die „Struktur politischer Möglichkeiten“ entscheidet über die Einflussmöglichkeiten und das Potential einer politischen Bewegung Druck aufzubauen (Gurr 2000: 80). Wenn der Staat stabil ist, kann er entweder durch das Óffnen von Dialogräumen oder aber durch den Einsatz von Sicherheitskräften die Möglichkeiten ethnischer Gruppen zu politischem und/oder gewalttätigem Handeln einschränken. Generell stellt sich also die Frage nach einem starken oder schwachen Staat und dem Gleichgewicht zwischen autokratischen und demokratischen Verhaltensmustern eines staatlichen Apparates. Entscheidend ist, wie ein System auf Veränderungsdruck reagiert und welche Maßnahmen es ergreifen kann.

226

Ana Kemlein

Die Demokratisierung und die mit ihr einhergehende Öffnung des politischen Systems in Bolivien machten eine Auseinandersetzung in anerkannten Institutionen und Verfahren eine Zeit lang scheinbar möglich. Aufgrund der bereits beschriebenen Grenzen, die den demokratischen Dialogforen gesetzt waren, und der Radikalität entgegen gesetzter Forderungen, war eine Konsensfindung im Rahmen institutionalisierter Konfliktaustragung aber auf lange Sicht nicht möglich. Die zunächst friedlich vorgetragenen Forderungen der indigenen Bewegung wurden in Form von zu Gewalt neigenden Protesten immer heftiger, die politische Arbeit „im System“ hatte keinen Erfolg, also wurden andere Formen der Interessensdurchsetzung gewählt. Derart junge Demokratien wie Bolivien können besonders konfliktanfällig sein; in den ersten Jahren nach einer Transition von einem autokratischen zu einem demokratischen Regime besteht erhöhtes Risiko für gewalttätige Auseinandersetzungen, solange das neue System noch nicht stabilisiert ist und die neuen Institutionen nicht vollständig funktionsfähig sind. Veränderungen in Herrschaftsstrukturen erzeugen Unsicherheit und Zukunftsängste, z.B. wenn klientelistische Strukturen und andere Formen der „Vereinbarungen“ zwischen autoritären Regierungen und ethnischen Gruppen verloren gehen, ohne zunächst durch andere Strukturen ersetzt zu werden (Gurr 2000: 155). In Bolivien hat der Beginn der demokratischen Phase zu einer Veränderung in der Beziehung zwischen dem Staat und der indigenen Bevölkerung geführt. Der Pakt zwischen den Indigenen und dem Militär und die Vereinnahmung der Indigenen durch populistische Regierungen sind weggefallen. Punktuelle politische und soziale Inkorporation im Austausch gegen Loyalität hatten den Problemen der Indigenen jedenfalls scheinbar Gehör und Unterstützung geschenkt. Diese Form der paternalistischen Beziehung zu den Regierungen hätte im Demokratisierungsprozess z.B. durch die Vermittlerfunktion der Parteien ersetzt werden müssen. Doch durch die bereits aufgezeigten institutionellen Defizite des Systems, die schwache Funktion der Parteien und die nur formale, symbolische Öffnung der politischen Institutionen, die sich nicht in einer realen Partizipation manifestierte, erzeugte die Demokratisierung ein Vakuum, das zu Verunsicherungen bei großen Teilen der Bevölkerung führte (Iturralde 1997: 91). Gleichzeitig bot der junge demokratische Staat mehr Raum für politische Organisation und Mobilisierung. Die Schwäche des jungen Systems einerseits und das Erstarken der Bewegung andererseits stellten die Regierungen unter Entscheidungsdruck. Sie konnten entweder die Regierungskoalitionen weiter öffnen, was ihre eigene Position zu gefährden vermochte, oder sie mussten ihre knappen Ressourcen für die gewalttätige Unterdrückung der Protestgruppen einsetzen. Aus dieser Situation resultierte inkonsequentes Verhalten gegenüber deren Forderungen. Einmal wurde autoritär und gewaltsam aufgetreten, ein anderes Mal bemühte man sich um demokratische Einbindung. Die Inkohärenz der Regierungspolitik wurde dadurch forciert, dass die junge Demokratie nach außen hin als formale Demokratien auftreten (musste), sich aber im inneren autoritäre Strukturen erhalten hat. Die Regierungen waren nach wie vor bereit auch mit gewaltsamen Mitteln auf ethnische Mobilisierungen zu reagieren, wenn sie vitale Interessen in Gefahr sahen. Die Anwendung von Repression wurde aber andererseits aufgrund des internationalen Drucks zunehmend problematisch. Die inkonsequente Politik der demokratischen Regierungen zwischen Öffnung und Repression begründet sich nicht nur in den Auswirkungen der Demokratisierung, sondern auch in der historischen Schwäche des Zentralstaates. Die Unfähigkeit des Staates seine Präsenz und seine Autorität auf das gesamte bolivianische Territorium auszuweiten, ist ein

Die indigene Bewegung – Konfliktfaktor oder Motor gesellschaftlicher Veränderung? 227 altes Problem. Der Staat hat praktisch keine Kontrolle über sein nationales Territorium und daher Schwierigkeiten, seine Autorität auch in den abgelegenen Gebieten des Landes zu beweisen. Die Proteste und Aufstände der ärmsten und indigenen Bevölkerung haben die Autorität des Zentralstaates immer wieder herausgefordert. Nicht nur sie, sondern auch die Autonomiebestrebungen des reichen und mächtigen Ostens in und um Santa Cruz stellen sie in Frage. Die staatliche Schwäche verdeutlicht sich beispielsweise in der mangelnden Präsenz der Justiz. Besonders die ländlichen indigenen Gemeinden bewahren sich häufig ein eigenes Rechtssystem, das auf ihren Traditionen und Gebräuchen beruht, dem westlich geprägten Modell des Zentralstaates aber völlig unähnlich ist. Die heutige Regierung Morales ist sich dieses Zwiespaltes bewusst und hat eine öffentliche Diskussion über eine Reform des Justizwesens begonnen, die völlig neue Wege der Einbindung traditioneller Rechtssprechung mit einbezieht. Instabilität und Inkohärenz manifestierten sich besonders deutlich bei den Unruhen, die dem Rücktritt Sánchez de Lozadas voraus gingen. Die Regierung war nicht in der Lage ihre Politik zu vermitteln und ihre Durchsetzung zu gewährleisten. Auf die Proteste reagierte sie erst mit starker Repression, um sich dann zurückzuziehen und die Hauptstadt sich selber zu überlassen. Teile der staatlichen Sicherheitskräfte versagten ihr den Gehorsam. Zwar lief die Übergabe der Regierungsmacht an den Vizepräsidenten Carlos Mesa verfassungskonform ab, das staatliche Gewaltmonopol aber war erneut in Frage gestellt. Während das demokratische System also als stabil galt, weil sich seit der Demokratisierung ausschließlich zivile Regierungen, gewählt in freien und geheimen Wahlen, gegenseitig ablösten und das Militär keine Rolle mehr im politischen Raum spielte, äußerte sich seine Instabilität insbesondere durch seine Unfähigkeit, durch kohärentes Auftreten und Rechtsstaatlichkeit, Sicherheit zu garantieren und Vertrauen zu generieren.

2.8 Internationale Einflüsse Auswirkungen transnationaler Strukturen und der internationalen Politik auf innerstaatliche ethno-politische Konflikte sind seit den 1980er Jahren weltweit verstärkt beobachtet worden. Das „Konzept der politischen Möglichkeiten“ einer Bewegung muss daher von den nationalen auch auf internationale Variablen erweitert werden. Aus externer Einflussnahme auf innerstaatliche Prozesse resultierende Veränderungen in der nationalen ethnischen Balance haben reale oder potentielle Auswirkungen auf den Wettkampf um ökonomische, soziale und politische Ressourcen und können daher Konflikt verschärfende Auswirkungen haben (Gurr 1992). Im Folgenden werden daher die unterschiedlichen Dimensionen der Internationalisierung des bolivianischen Konfliktes, bzw. Formen der direkten und indirekten Einflussnahme von außen auf die Konfliktparteien in Bolivien skizziert. Die transnationale Dimension von Gewaltkonflikten nimmt zu. Nicht-staatliche Organisationen, wie Soziale Bewegungen und Nicht-Regierungs-Organisationen (NRO) gewinnen über die transnationale Interaktion Einfluss auf die innerstaatlichen Angelegenheiten anderer Länder. Auch wenn die Wirkung nicht-staatlicher Interaktionen auf Regierungshandeln noch nicht systematisch erforscht ist und unklar ist, ob sie überhaupt reale Auswirkungen auf Veränderungen im internationalen System haben kann, ist deutlich, dass sie zur Schwächung oder Stärkung ethnischer Gruppen beitragen kann. Verbindungen zu anderen in Ursprung und Zielen ähnlichen Gruppen in benachbarten Staaten oder auf der Welt kön-

228

Ana Kemlein

nen ethnopolitische Mobilisierung fördern. Transnationale Netzwerke kommunizieren Solidarität und Wissen und transportieren Ressourcen. Indigene Bewegungen auf der ganzen Welt haben solche Netzwerke intensiv zu nutzen gewusst. Die indigenen Völker Boliviens haben seit den 1970er Jahren feste und anhaltende Verbindungen mit anderen indigenen Bewegungen aufgebaut. Ihr wachsendes Selbstbewusstsein ist zum Teil auf die internationale politische Aufwertung indigener Völker zurückzuführen, für die sich die nordamerikanische Indianerbewegung, das American Indian Movement (AIM) und der Zusammenschluss aus kanadischen, australischen Indigenen und Eskimos aus Grönland, das World Council of Indigenous Peoples (WCIP) maßgeblich eingesetzt haben. Der WCIP wurde zu einer Kommunikationsplattform für Austausch, Unterstützung, Werbung und Fund Raising und für gemeinsame Aktionen von vielen indigenen Bewegungen und ihren internationalen Unterstützern. Die in Lateinamerika wichtigste Etappe indigener interkontinentaler Organisation und Bewusstseinsbildung stellten die verschiedenen Aktionen im Zusammenhang mit dem Quinto Centenario, der Fünfhundertjahrsfeier der vermeintlichen Entdeckung Lateinamerikas, von 1992 dar. Der 1989 in Bogotá in der Campaa Continental 500 Aos de Resistencia Indígena y Popular zusammengefassten Mobilisierung gelang es erfolgreich, den staatlichen Feierlichkeiten auf medienwirksame Weise ihr Bild eines halben Jahrtausends Geschichte entgegenzustellen und eine Öffentlichkeit für ihr Anliegen zu gewinnen (Scheuzger 2004: 165). NROs spielen besonders eine Rolle für die wachsende Resonanz für ethnische Anliegen auf internationaler Ebene und für die Öffentlichkeitsarbeit in den Industrienationen. Ihre Lobbyarbeit in den westlichen Ländern kann theoretisch indirekt, über den Umweg ihrer Regierungen, zu verstärktem Druck auf die Regierungen der Herkunftsländer indigener Gruppen führen (Brysk 1994: 32). Die Kritik an der Marginalisierung indigener Völker weltweit verbreitete sich in den 1980er Jahren zunehmend in Kreisen, die sich dem Umweltschutz widmeten. Diese Entwicklung machten sich insbesondere die indigenen Völker des bolivianischen Tieflandes zu Nutze. Die Aufwertung ökologischer Themen bewirkte die Hinwendung zu indigenen Gemeinschaften, die besonders stark mit der Natur im Einklang leben und von ihrer Zerstörung bedroht sind. Sie wurden zum Mittelpunkt von Kampagnen für Umweltschutz und Menschenrechte. Die Organisationen des Tieflandes verbanden ihre Forderungen mit Inhalten, für die bereits einflussreiche internationale Bewegungen und Organisationen standen. Die Vereinten Nationen, der progressive Teil der katholischen Kirche und Organisationen der internationalen (Entwicklungs-) Zusammenarbeit haben zum Zusammenschluss der indigenen Bewegung im Hoch- und Tiefland beigetragen. Netzwerkbildung, finanzielle Unterstützung, Aufbau von Organisationsstrukturen und die Formulierung von Forderungen und Rechten waren einige wichtige Bereiche der vielseitigen externen Unterstützung über viele Jahre hinweg, ohne die die indigenen Organisationen Boliviens wohl nicht zu ihrer heutigen Bedeutung gelangt wären (Stavenhagen 1997: 24). Sie lernten u.a. die neuen Medien geschickt einzusetzen, um ihren Bekanntheitsgrad und Rückhalt zu steigern. Sie bedienen sich der modernen Print- und elektronischen Medien, um ihre Perspektiven, Ziele und Aufrufe zu verbreiten.16 Der progressive und an der Befreiungstheologie orientierte Teil der katholischen Kirche hat besonders in den Anfängen direkt und mitentscheidend bei der Bildung indigener Zusammenschlüsse geholfen. Sie förderte auf der Grundlage ihrer 16 Jede einzelne der größeren indigenen Organisationen in Bolivien besitzt ihren Internetauftritt, auf dem sie ihre Inhalte und Ziele darlegt.Vgl. www.aymaranet.com, www.masbolivia.org, www.cidob-bo.org.

Die indigene Bewegung – Konfliktfaktor oder Motor gesellschaftlicher Veränderung? 229 enormen Logistik den indigenen Organisationsprozess, stellte kirchliche Räume zur Verfügung, rechtliche Beratungen, Kommunikations- und Transportkoordination und stärkte durch ihre hohe weltweite Anerkennung die Legitimität des Prozesses. Sie nahm sogar zu kritischen politischen Fragen Stellung, wie Landreformen, staatlicher Repression, Armutsbekämpfung und der Anerkennung kultureller und politischer Rechte (Mauceri 2004: 101). In den jüngsten Zeiten des Konfliktes fungierte sie immer wieder als Vermittler zwischen den Basisorganisationen und Vertretern der Regierung. Auch die Vereinten Nationen (VN) haben die Entstehung der indigenen Bewegungen unterstützt. Auf der Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro im Jahr 1992 wurden die indigenen Völker mit der von 178 Staaten verabschiedeten Agenda 21 als Partner im Umweltschutz anerkannt. 1993 haben die VN das Jahr der indigenen Völker verkündet und in der Winder Deklaration der VN-Menschenrechtskonferenz vom Juni 1993, immerhin von 167 Staaten unterzeichnet, wurden die Staaten aufgefordert die freie und volle Partizipation indigener Völker in allen Aspekten der Gesellschaft zu sichern. 1995 wurde die VN-Dekade für Indigene Völker eingeleitet. Indigene Vertreter waren aktiv an der Arbeitsgruppe über Indigene Völker beteiligt, die einen Entwurf für die „Erklärung der Indigenen Rechte“ erstellte. Sie haben auch an den Debatten teilgenommen, die zur Verabschiedung der Konvention Nr. 169 der International Labor Organization (ILO) über Indigene und in Stämmen lebende Völker geführt hat. Sie ist eines der wichtigsten internationalen Instrumente mit gesetzlichem Charakter und eine wichtige Berufungsgrundlage für indigene Bewegungen in ihrem Kampf in der nationalen Arena. Bolivien hat sie Ende 2000 ratifiziert und ihr Inhalt hatte großen Einfluss auf die Verfassungsreformen des Andenlandes (Sieder 2002: 5). Diese internationalen Aktivitäten haben die Bewegung mit Repräsentanten anderer Weltregionen zusammengebracht und den Austausch von Kenntnissen und Erfahrungen im Umgang mit internationalem Recht sowie Mechanismen und Verfahren des Menschenrechtsschutzes im internationalen System vertieft. Diese Beziehungen haben ihre politische Verhandlungsmacht im eigenen Land zumindest symbolisch gestärkt (Stavenhagen 1997: 19f). Die Tatsache, dass sie von internationalen anerkannten Vertretern und staatlichen Institutionen der EZ unterstützt wurden, mag kurzfristig das Potential indigener Bewegungen zu gewalttätigen, anti-systemischen Aktionen eingeschränkt haben. Da die Unterstützung aber keine der Folgen der Wirtschaftsreformen abfangen konnte und die Wertposition der Indigenen auch langfristig nicht zu erhöhen vermochte, muss sie wohl eher als eine Variable gesehen werden, die den Organisationsprozess anschob und politische Durchsetzungskraft erhöhte. Die vielfältigen Kontakte zu verwandten Gruppen, wie z.B. zu den hoch organisierten indigenen Organisationen Ecuadors, die tendenziell eher das Konfliktpotential steigernde Auswirkungen haben, wurden durch die Einbindung in andere internationale Beziehungen, wie die Welt der NROs, nicht aufgewogen. Als weitere Dimension der Internationalisierung eines nationalen ethnischen Konfliktes gelten auch sog. spillovers aus benachbarten Krisenländern. Solche spillovers aus Boliviens Nachbar- und Bürgerkriegsland Kolumbien stehen im Zentrum einer international orientierten Analyse der Andenregion als Krisenherd Südamerikas. Besonders von USamerikanischer Seite befürchtet man, dass sich die Macht und das erhebliche Druckpotential der Drogenkartelle in Kolumbien auch auf Bolivien auswirken könnten. Beide Länder haben mit den Auswirkungen des war on drugs in Form von erheblichem zivilem Widerstand zu kämpfen. Die Verbindungen zwischen indigenen Bewegungen, den Organisatio-

230

Ana Kemlein

nen der cocaleros, der kolombianischen Drogenmafia und den Guerillaorganisationen des Nachbarlandes sind zwar nirgendwo dokumentiert, solche Solidarisierungen und gegenseitigen Unterstützungen erscheinen aber nahe liegend und verleihen dem kolumbianischen Konflikt das Risiko der Regionalisierung. Es tauchen immer wieder Gerüchte über die vermeintliche Präsenz von Vertretern der von den USA als Terrororganisationen eingestuften kolumbianischen Guerrilla-Organisationen Fuerzas Armadas Revolucionarias (FARC) und Ejército de Liberación Nacional (ELN) im Chapare auf. Anfang 2003 wurden hier Francisco „Pacho“ Cortes, ein Mitglied der ELN, mit zwei Führern der bolivianischen cocaleros verhaftet, welche ihrerseits schon häufig Reisen nach Kolumbien unternommen hatten (Gamarra 2003: 17f). Der Terrorbericht des Office of the Coordinator for Counterterrorism gibt an, dass Mitglieder der FARC sich in Bolivien aufhalten würden (US Department of State 2005). Bolivien begegnete der Besorgnis der USA, indem es die InterAmerican Convention Against Terrorism unterzeichnete, in der es sich verpflichtet, der kolumbianischen Regierung in ihrem Kampf gegen den Terror beizustehen. Auch wenn demnach tatsächliche Verbindungen zwischen cocaleros und kolumbianischer Guerrilla nicht nachvollziehbar bestanden, so hat doch allein die Befürchtung von US-amerikanischer Seite reale Auswirkungen auf die Beziehung zwischen den bolivianischen Regierungen und den Verbänden der cocaleros gehabt. Ebenfalls nicht nachweisbar vorhanden, aber durch ihre symbolische Kraft nicht zu unterschätzen sind die Auswirkungen vermeintlicher Unterstützung von staatlicher Seite für eine der Konfliktparteien. Dass die indigenen Bewegungen in Bolivien Unterstützung von ausländischen Regierungen erhalten, ist nicht dokumentiert. Aber der ehemalige Präsident Sánchez de Lozada propagiert beispielsweise aus dem nordamerikanischen Exil die Ansicht, dass an seiner Absetzung ausländische Kräfte mitschuldig gewesen seien (Klein 2003: 216). Dies zielt auf die erklärte Solidarität mit der Bewegung und ihrem Protagonisten Morales durch andere lateinamerikanische Regierungen ab. In Lateinamerika findet zurzeit eine Entwicklung auf Regierungsebene statt, die für den bolivianischen Konflikt tatsächlich eine wichtige Rolle gespielt hat und für die Regierung Morales heute spielt. In Brasilien, Venezuela, Kuba, Uruguay, Ecuador, Nicaragua und auch Chile und Argentinien sind PräsidentInnen an der Macht, die dem linken und „links-populistischen“ Spektrum zugeordnet werden. Einige von ihnen beginnen mehr oder weniger deutlich, unter der Führung insbesondere des venezolanischen Präsidenten Hugo Chávez einen Schulterschluss in wirtschaftlichen Fragen gegenüber den USA zu demonstrieren. Chávez antiamerikanischer Kurs und seine Parolen finden bei einem Großteil nicht nur der venezolanischen Bevölkerung Anklang. Die USA, die Entwicklungsbanken, die als Handlanger der USamerikanischen Regierung gesehen werden, die multinationalen Konzerne und die „Globalisierung“ werden als Urheber vieler lateinamerikanischer Probleme angeprangert. Dies deckt sich mit der Rhetorik indigener Führer in Bolivien, verlieh den Protesten eine starke Legitimationsgrundlage und stärkte daher auch Evo Morales den Rücken. Tatsächlich gab es von Seiten Morales Bemühungen internationale Beziehungen aufzubauen. Er traf sich im September 2004 mit Gaddhafi und nahm Gespräche in Kuba wahr. Die ersten Monate des Jahres 2003 reiste er durch Japan, Europa und Venezuela. Hier zeigte er sich solidarisch mit der bolivarianischen Bewegung und der Regierung Chávez. In einer Rede vor dessen Anhängern verkündete Morales, dass auch in Bolivien die Zeit für einen Machtwechsel gekommen sei (Gamarra 2003: 18). Von US-amerikanischer Seite wurde Chávez vorgeworfen, den Führer der Kokabauern finanziell zu unterstützen und so

Die indigene Bewegung – Konfliktfaktor oder Motor gesellschaftlicher Veränderung? 231 in dem instabilen Land für noch mehr Konfliktpotential zu sorgen (La Razón 18.03.2005). Tatsächlich haben südamerikanische Staatsoberhäupter, von denen neben Chávez auch der argentinische Präsident Néstor Kirchner bereits vor dessen Wahl mit Morales in der Öffentlichkeit erschien, deutlich gemacht, dass sie „den bolivianischen Kokabauern inzwischen für salonfähig“ halten (Oehrlein 2005). Diese internationalen Bedingungen und Solidaritätserklärungen haben entscheidende Auswirkungen auf die innerstaatlichen Auseinandersetzungen, damals wie heute. Allerdings finden sich an keiner Stelle Hinweise auf eine direkte materielle oder militärische Unterstützung der bolivianischen indigenen Bewegung durch eine ausländische Regierung. Festgestellt werden kann nur, dass Kontakte und Sympathien aufgebaut wurden. Die materielle Unterstützung einer ethnischen Gruppe durch eine andere Regierung, eine der Variablen, die die Wahrscheinlichkeit bewaffneter Auseinandersetzungen signifikant erhöht, hat tief greifende Folgen für die innerstaatliche Stabilität von mult-ethnischen Staaten, sie verlängert bewaffnete Auseinandersetzungen und macht sie mitunter erst möglich. Dass es in Bolivien nicht zu einer materiellen Unterstützung indigener Gruppen, zu Waffenlieferungen oder zu militärischer Ausbildung in großem Ausmaß gekommen ist, mag entscheidend dazu beigetragen haben, dass die Auseinandersetzungen um die Macht im Staate nicht in einem Bürgerkrieg oder einer bewaffneten Rebellion geendet sind. Aber nicht nur die ethnische Bewegung, auch die bolivianische Regierung erhielt Unterstützung und wurde beeinflusst von Regierungen anderer Staaten. Eine indirekte Form der Einflussnahme durch die Regierungen anderer Staaten ist die Entwicklungszusammenarbeit (EZ). Auch die Wirkung der Arbeit entwicklungspolitischer Organisationen kann ambivalente Folgen für gesellschaftliche Konflikte in Empfängerländern haben. Die bilaterale und internationale EZ spielte für Bolivien in den letzten 20 Jahren eine sehr wichtige Rolle. Finanzhilfen aus dem Ausland machen bis heute einen großen Teil des Staatshaushaltes aus. Die Institutionen der EZ stellen Bedingungen und setzen Prioritäten bezüglich der Verteilung und Verwaltung von Mitteln. Bei vielen Bolivianern ist der Eindruck entstanden, dass die souveräne Entscheidungsbefugnis des bolivianischen Staates mit Blick auf die internationalen Entwicklungshilfezahlungen verloren geht. Vertreter der indigenen Bewegungen in Bolivien verweisen auf den großen Einfluss, den internationale Interessen über die Organisationen der EZ in Bolivien haben, manche sprechen von einem „Staat im Staate“ (Aguirre 2004: 55). Direkte verbale Attacken gegen Institutionen der staatlichen EZ in kritischen Themen, wie der Wasserverteilung, zeugen von Konfliktpotential, das auch in dieser Auswirkung von außen verborgen liegt. Insbesondere die Nähe der Andenländer zu den USA hat für die Bereiche der Sicherheitspolitik, der Konfliktanalyse und der Krisenprävention weit reichende Folgen. Für jeden nationalen Konflikt ist zunächst zu analysieren, welchen Platz er in der Bedrohungsperzeption des nordamerikanischen Landes einnimmt. Diese war für den lateinamerikanischen Kontinent lange von der Annahme einer kommunistischen Subversion geprägt. Besonders bezogen auf die Andenregion, mit dem Bürgerkrieg in Kolumbien im Mittelpunkt, wandelte sich die Bekämpfung des Kommunismus zum war on drugs, dem Krieg gegen die Drogen und die damit verbundene Macht der Drogenmafia. Die Vernichtung des Drogenanbaus bestimmt auch die Beziehung der USA zu Bolivien. Im Rahmen des war on terror erhalten die Anbaugebiete im Chapare und in den Yungas zusätzliche Aufmerksamkeit, weil die USA dort Potential für terroristische Vereinigungen und Verbindungen zur kolumbianischen Drogenmafia vermuten (Barrios 1990: 128f.).

232

Ana Kemlein „The conflict by the implementation of drug policy has raised the national profile of the coca growers` movement and is changing the political landscape in Bolivia. Strong U.S. pressure continues to maintain forced eradication, while the United States is also seeking to link coca growers with terrorism.“ (Ledebur 2005: 174)

Es geschah auf den Druck der USA hin, dass die Bekämpfung des Kokaanbaus in Bolivien Anfang der 1980er Jahre erstmals deutlich Konturen annahm. Die legale Grundlage der Politik, die die Anbauflächen Boliviens bis auf ein Minimum für den traditionellen Anbau reduzieren sollte, bildete das Gesetz Nr. 1008 von 1988, das Ley del Régimen de la Coca y Sustancias Controladas. Es beruhte auf drei Säulen: des Verbots, der alternativen Entwicklung und der Prävention. Keine der drei konnte ohne ausländische Hilfe von der bolivianischen Regierung alleine durchgesetzt werden. Besonders wurden Maßnahmen, die auf die (gewaltsame) Vernichtung der Kokapflanzungen abzielten, finanziell und militärisch durch die USA unterstützt. Die strategische und militärische Bedeutung der Zone wurde erstmals unterstrichen durch gemeinsame militärische Vernichtungsaktionen der US-amerikanischen und der bolivianischen Armee in den 1980er Jahren. In den 1990er Jahren erfuhr die Region eine zunehmende Militarisierung. Die Präsenz von polizeilichen und militärischen Sicherheitskräften in zahlreichen Basen und die Ausbildung eigens für die Drogenbekämpfung geschulter Sicherheitskräfte, wie der UMOPAR, sollten die Eradikation, die Vernichtung der Pflanzen, weiter vorantreiben und den Wiederanbau verhindern. Die Drug Enforcement Agency (DEA) hat ein Schulungszentrum für die Ausbildung lokaler Sicherheitskräfte aufgebaut und finanziert und überwacht insbesondere das Vorgehen im neu entstandenen Anbaugebiet, den Yungas. Besonders repressiv ging die Regierung Banzer im Rahmen des Plan de Dignidad zwischen 1998 und 2000 vor, der unter der Federführung der USA entstanden war und von ihnen finanziert wurde (Lederbur 2005: 154ff.). Sie übten Druck auch auf die folgenden Regierungen aus, indem sie sie einerseits durch die Finanzierung bilateraler Abkommen verpflichteten und andererseits ihre Wirtschafts- und Entwicklungshilfe an die Bedingung der Drogenvernichtung knüpften. Die Interventionen der Vereinigten Staaten tragen auf unterschiedlichen Ebenen zu einer Verschärfung der bolivianischen Krise bei. Die Intensität Relativer Deprivation ist im Falle der cocaleros aufgrund der gewaltsamen Zerstörung ihrer Lebensgrundlagen und den fehlenden Alternativen sehr hoch. Der Anbau der Kokapflanze bildet die Existenzgrundlage für viele tausend Kleinbauern allein im Chapare und den Yungas. 1990 waren, schließt man neben dem Anbau auch den Transport mit ein, ca. 600.000 Menschen vom Kokaanbau abhängig (Kremplin 1990: 23). So wurde „die Vernichtung der Kokafelder im Rahmen des von den USA vorangetriebenen War on Drugs […] [ein Faktor], der das Fass der latenten, generellen und keineswegs neuen Unzufriedenheit [dieser Menschen] zum Überlaufen brachte.“ (Wolff 2004b: 111) Schließlich stellte die Koka- und Drogenökonomie lange Zeit nicht nur makroökonomisch eine zentrale Devisenquelle dar, sondern fungierte auch sozial als Auffangnetz für die von den neoliberalen Restrukturierungen am Stärksten Betroffenen. Und obwohl die Vernichtung der Kokafelder bereits einigen zehntausend Familien ihre Existenzgrundlage entzog, hängt das Überleben von noch immer vielen tausend Kleinbauern allein im Chapare vom Anbau der Kokapflanze ab. Das kollektive Gewaltpotential ist zusammen mit der Militarisierung der Zone gestiegen, die illegalisierten Organisationen der cocaleros legten als Antwort auf die militärische Präsenz eine zunehmende Konfliktbereitschaft an den Tag (Wolff 2004b: 122).

Die indigene Bewegung – Konfliktfaktor oder Motor gesellschaftlicher Veränderung? 233 Eine zweite Ebene betrifft die Tatsache, dass die Bevölkerung im Chapare, aber zunehmend auch in anderen Kreisen, die militärische Präsenz und Kontrolle der US-Armee als Belagerungszustand empfand. Antiamerikanische Stimmen wurden lauter, das Eingreifen der gringos immer stärker zu einem Faktor, der die Emotionalität des Konfliktes schürte. Zusammen mit der als ungerecht empfundenen Anwendung von Gewalt, bedeutete die Präsenz US-amerikanischer Soldaten einen zusätzlichen Anreiz, der das Gewaltpotential seitens der cocaleros erhöhte. Die Kokabauern sahen in ihnen die wesentliche Kraft, die im Chapare befehligte, die die militärischen Operationen leitete, die Brandrodungen realisierte und die Vorsitzenden der Verbände verhaftete (Saúl 1990: 134f.). Dies verschärfte auf einer dritten Ebene den Konflikt zwischen den cocaleros und der bolivianischen Regierung; das Eingreifen der USA als nicht demokratisch legitimierter externer Akteur, der bedeutenden Einfluss auf die Politikgestaltung der Regierung nahm, erschwerte Verhandlungen erheblich. Der Außendruck erzeugte die Inkohärenz der nationalen Politik, die zur Durchsetzung der von außen vorgegebenen Ziele von demokratischen Werten absah und zu autokratischen Mitteln griff. Der Zielkonflikt der Regierung, die einerseits die Vorgaben erfüllen und andererseits den innerstaatlichen Konflikt steuern musste, erzeugte bei den Bürgern das Bild eines Staates, der fremden Interessen dient. So veranlasste der erhöhte Druck, der von den cocaleros ausging und die Notwendigkeit einer neuen Drogenstrategie Sánchez de Lozada zu Beginn seiner Amtszeit Verhandlungen mit den sechs Organisationen der Kokabauern einzugehen. Dabei ging es vor allem um die unerwünschte Militär- und Polizeipräsenz in den betroffenen Regionen, die Anzahl der Hektar, die notwendig wären um die bestehende nationale Nachfrage nach den Kokablättern zu decken und die von den cocaleros unbedingt geforderte Pause der Vernichtungsmaßnahmen. Obwohl Sánchez de Lozada zunächst Möglichkeiten für einen Kompromiss zu sehen schien, kehrte er im November 2002 von einer Reise aus den USA mit der Nachricht zurück, dass man in einem Punkt keine Zugeständnisse machen würde: einer Unterbrechung der Vernichtungsmaßnahmen. Die Gewissheit, dass hier ein dritter Akteur zu ihren Ungunsten interveniert hatte, schürte die Wut der Organisationen. Sie zogen sich aus den Verhandlungen zurück und erklärten, sie würden in Zukunft ihre Forderungen durch Proteste vorantreiben. Kurz darauf kam es im Januar 2003 zu gewalttätigen Auseinandersetzungen mit Sicherheitskräften, in denen 17 Menschen starben (Gamarra 2003: 16). 3

Fazit

Der Konflikt in Bolivien, in dem sich nicht nur zwei gesellschaftliche Klassen, sondern vor allem (mindestens) zwei ethnische Gruppen gegenüber standen und um die grundlegende politische und ökonomische Ausrichtung und die Macht im bolivianischen Staat rangen, endete 2005 zwar nicht in einem Bürgerkrieg oder einer Rebellion. Aber er forderte eine Zahl an menschlichen Opfern, wie sie seit den Militärdiktaturen nicht mehr gezählt wurden und erzwang unter dem Druck von Massenprotesten, der Abwendung von demokratischen Verfahren und Dialogräumen und der Androhung von Gewalt den Rücktritt gewählter Volksvertreter. Die strukturelle Ursache dieses Konfliktes ist die materielle und soziale Kluft zwischen der indigenen und der nicht-indigenen Bevölkerung, die sich in den vergangenen Jahren immer weiter geöffnet hat. Alle Voraussetzungen für Relative Deprivation waren

234

Ana Kemlein

um die Jahrtausendwende für die indigene Bevölkerung Boliviens gegeben, sie waren in jeder Hinsicht, materiell, kulturell und politisch gegenüber der dominanten ethnischen Gruppe benachteiligt. Ihre geringe Anzahl an Chancen, um hinsichtlich einer Verbesserung ihrer Werteposition zu handeln, verlieh der Diskriminierung erhöhte Intensität. Die formale Öffnung der Demokratie für den Eintritt indigener Parteien und die versprochene Verbesserung ihrer materiellen Situation durch die makroökonomischen Reformen standen der gewachsenen Polarisierung entlang ethnischer Grenzen und der mit der Demokratisierung einhergehenden Verschlechterung der materiellen Wertposition sowie der verstärkten kulturellen Bedrängnis der indigenen Gemeinschaften gegenüber. Diese Diskrepanz hat die Wahrnehmung von Ungerechtigkeit – an sich keine neue Erscheinung im ärmsten Land Südamerikas – und den Grad der Unzufriedenheit verstärkt. Betrachtet man unterschiedliche Muster, die Veränderungen in der Wahrnehmung von Mangel und Entbehrung beschreiben, wird deutlich, dass fortschreitende Deprivation die Zunahme von Unzufriedenheit der Indigenen in Bolivien beschreibt. Die steigenden Werterwartungen für die Zukunft, die mit der Demokratisierung und der Ankündigung der Reformen einhergingen, wurden nur wenig zeitversetzt durch sinkende reale Wertansprüche bitter enttäuscht. Die Unzufriedenheit richtete sich in Folge nicht nur im Speziellen gegen die Amtsträger der Regierung, denen die Verschlechterung angelastet wurde, sondern auch generell gegen die herrschende Elite. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die sozioökonomische Situation der Indigenen in starkem Maße von tief in der bolivianischen Gesellschaft verankerten diskriminierenden sozialen Praktiken des Alltags und einer ebenso tief verwurzelten rassistischen Haltung der europastämmigen Elite erhalten wird. Diese Strukturen haben wesentlich dazu beigetragen, dass die indigene Identität die Stärke erreichen konnte, die sie heute hat und politische Auseinandersetzungen in Bolivien immer mehr entlang ethnischer Grenzen ausgetragen wurden. Die z.T. neu erschaffene, durch die Erfahrung der Ausgrenzung stimulierte Konstruktion der indigenen Identität, die bereits vorhandenen Organisationsstrukturen indigener Gemeinschaften, ihre Konzentration in gemeinsamen Lebensräumen und die Fähigkeit punktuell Allianzen mit anderen Segmenten der Gesellschaft einzugehen, die sie besonders 2000 und 2003 bewiesen, verliehen der indigenen Bewegung ihr Mobilisierungspotential. Selbst wenn man die Anfänge der jüngsten Protestwelle erst im Jahr 2000 datiert, fällt die anhaltende Protestbereitschaft der Bewegung über fünf Jahre hinweg unter die Kategorie der Variablen, die auf ein steigendes politisches Konfliktpotential hinweisen. Die Politisierung ethnischer Zusammenschlüsse wurde beschleunigt, weil Repression im Zuge der Implementierung des neoliberalen Wirtschaftssystems und des Kampfes gegen den Anbau der Kokapflanze sowie als Antwort auf die Proteste zunahmen und Angst, Wut und Aggression erzeugten. Nicht zuletzt aufgrund der Drogenproblematik wies die bolivianische Demokratie rechtsstaatliche Schwächen auf, welche sich in einer Militarisierung der Politik und dem Fortbestand autoritärer Enklaven in dem formal demokratischen System manifestierte. Das Gefühl der Fremdbestimmtheit durch die treibende Kraft der USA hinter den mit Gewalt durchgesetzten Vernichtungsmaßnahmen steigert die negative Emotionalität der Auseinandersetzungen. Die Inkohärenz zwischen der an demokratischen Werten ausgerichteten Rhetorik der Regierungen und dem Fortbestehen autoritären Verhaltens haben das Mobilisierungspotential der Bewegung tendenziell erhöht. Die Ineffizienz des Rechtsstaates, die Unfähigkeit die staatliche Autorität auf das gesamte Territorium auszuweiten und die Offenheit gegenüber Einflüssen von außen zeugen von der Instabilität des Systems, die eine weitere wichtige Variable für die Konfliktursachenanalyse darstellt. Tendenziell Kon-

Die indigene Bewegung – Konfliktfaktor oder Motor gesellschaftlicher Veränderung? 235 flikt fördernd wirkten sich die engen Verbindungen zu anderen indigenen Bewegungen und deren Widerstandserfahrungen aus, tendenziell Konflikt mindernde Auswirkungen hatte die zeitweilige Prominenz auf der Bühne der Vereinten Nationen und die Unterstützung durch die katholische Kirche. Diese Einbindung hatte aber, genau wie die Reformen, die mehr Partizipation garantieren sollten, keine Auswirkungen auf die materiellen Konfliktursachen und verlieren daher für die Analyse an Gewicht. Fortschreitende Relative Deprivation, anhaltende Proteste, die kurzfristig beschwichtigt, auf deren Forderungen aber langfristig nicht reagiert wurde, punktuell autoritäres und repressives Auftreten des Staates einerseits, historische Schwäche andererseits, die starke Identität der indigenen Gruppen und der hohe Organisationsgrad ihrer Gemeinschaften – die Summe dieser Variablen, die besonders stark mit politischem Gewaltpotential korrelieren, ergibt ein Bild, welches das Mobilisierungspotential der indigenen Bewegung erklärt und ihre Bereitschaft mit radikalen Mitteln politische Auseinandersetzungen einzugehen. Dass die Proteste die internationale Gemeinschaft trotzdem scheinbar unvorbereitet trafen, liegt u.a. daran, dass die diesem Aufsatz zugrunde liegende theoretische Annahme, dass Relative Deprivation die Ursache für politische Gewalt darstellt, nicht Teil der internationalen Analysen darstellte. Das Festhalten an Prioritäten, wie Demokratisierung und ökonomischer Liberalisierung, verhinderte die Einsicht, dass das Ausbleiben positiver Effekte der wirtschaftlichen Konsolidierung, die Auswirkungen des war on drugs und die durch den Elitenkonsens limitierte Partizipation Relative Deprivation erhöhen mussten, anstatt sie zu reduzieren. Die Proteste der Indigenen in Bolivien sind der Versuch, mehr Macht im System zu erlangen. Der Weg dorthin könnte eine Vertiefung der Demokratie und eine Ausweitung bürgerlicher Rechte und Partizipation implizieren. Die Veränderungen, die die Proteste 2005 herbeigeführt haben, könnten ein Meilenstein auf diesem Weg bedeuten, dann, wenn die Regierung Morales und die internationale Gemeinschaft an einem Strang ziehen und Umverteilung und Beteiligung die Priorität erhalten, die die sozialen Bewegungen einfordern. Dies erfordert eine radikale Ausrichtung der Politik an Armutsreduzierung, wie sie von den Million Development Goals vorgegeben werden. Dies wiederum erfordert die mehr als nur theoretische Einsicht, dass die Maßnahmen, die auf den Konsens von Washington folgten, gescheitert sind und andere Modelle diese ersetzen müssen. Sollte ein solches Umdenken nicht stattfinden, werden die Proteste über kurz oder lang erneut aufflammen. Gerade weil die indigenen Organisationen die demokratischen Versprechen von Gleichheit und einer Verminderung von Ungerechtigkeit einfordern, können sie gegebene Machtverhältnisse destabilisieren, auf denen das politische und insbesondere das wirtschaftliche System bis dato beruhten. Die indigene Herausforderung liegt in der grundlegenden Infragestellung von Machtverhältnissen gerade im Namen und mit Mitteln der Demokratie. Die Befriedung ist demnach nur dann möglich und nachhaltig, wenn sie eine materielle Basis hat. Für Bolivien bedeutet das, dass die Gefahr politischer Gewalt nur dann eingedämmt werden kann, wenn sich die soziale Schere schließt, statt sich von Dekade zu Dekade weiter zu öffnen. Armutsbekämpfung muss mit einer Beseitigung der strukturellen Ursachen von Ungleichheit einhergehen. Dies bedarf einer Vertiefung des Demokratisierungsprozesses, für den die indigene Bewegung den Motor darstellen kann.

236 4

Ana Kemlein Literatur

Aguirre, Martha (2004): „Ende eines Modells oder neue Zeit der Hoffnung?“, in: Dritter GKKEBericht (Gemeinsame Konferenz Kirche und Entwicklung): Halbierung der extremen Armut, Der Beitrag des Aktionsprogramms 2015 der Bundesregierung zu den Milleniumszielen, GKKE Schriftenreihe, 35, Berlin, 62-79, online unter: http://www.2015.venro.org/publikationen/exter nedokumente/gkke04/gkke04.pdf (27.10.2008). Albó, Xavier (2002): „From Indian and Campesino Leaders to Councillors and Parliamentary Deputies”, in: Rachel Sieder (Hg.): Multiculturalism in Latinamerica. Indigenous Rights, Diversity and Democracy, New York: Palgarve-Macmillan, 74-103. Barrios, Raúl (1990): „Factores externos y generación de violenica en el Chapare”, in: ILDIS (Hg.): Las Condiciones de la violencia en Peru y Bolivia, La Paz, 125-132. Berger, Timo (2003): „Der Kondor ruft zum Kampf“, Junge Welt, 27.09.2003, online unter: http://www.jungewelt.de/2003/09-27/006.php (27.10.2008). Bigio, Isaac (2002): „Felipe Quispe, de „terrorista“ a líder parlamentario”, Red Voltaire Net, 17.07.2002, online unter: http://www.voltairenet.org/article120454.html (28.10.2008). Blum, Volkmar (2001): Hybridisierung von unten. Nation & Gesellschaft im mittleren Andenraum, Hamburg: LIT-Verlag. Brysk, Alison (1994): „Acting globaly, Indian Rights and International Politics in Latin America”, in: Donna Lee Van Cott (Hg.): Indigenous Peoples and Democracy in Latin America, London: Palgarve Macmillan, 29-51. Büschges, Christian/Pfaff-Czarnecka, Joanna (2003): „La Etnización de lo político. Etnicidad, Estado-Nación y globalización en la sudamérica andina y en asia del sur”, in: Colombia y América del Sur, procesos de globalización, gobernabilidad, ambiente y interculturalidad. Memorias del XII Congreso Colombiano de Historia, Popayán, 4 a 8 de agosto 2003, (CDROM). Comisión Andina de Juristas: www.cajpe.org.pe (27.10.2008). Gamarra, Eduardo A. (2003): Conflict Vulnerability Assessment Bolivia, Latin American and Caribbean Center (LACC), Working Paper 2003, online unter: http://lacc.fiu.edu/gamarra/ classes/CVA.pdf (28.10.2008). Goedeking, Ulrich (2001): „Nach vier Jahren Stagnation“, Brennpunkt Lateinamerika, 12, 125-133. Goedeking, Ulrich (2002): Wahlen in Bolivien, Zweite Amtszeit für Sánchez de Lozada – Bauernvertreter dominieren die Opposition, Brennpunkt Lateinamerika, 14, 144-152. Goedeking, Ulrich (2003): „Ein Gewaltausbruch und seine Folgen”, Brennpunkt Lateinamerika, 5, 41-49. Gurr, Ted Robert (1970): Why Men Rebel, Princeton, NJ: Princeton University Press. Gurr, Ted Robert (1992): „The Internationalization of Protracted Communal Conflicts Since 1945: Which Groups, Where, and How”, in: Manus I. Midlarsky,: The Internationalization of Communal Strife, London/New York: Routledge, 3-27. Gurr, Ted Robert (1998): Minorities at Risk, A Global View of Ethnopolitical Conflict. Washington D.C.: United States Institute of Peace Press. Gurr, Ted Robert (2000): People versus States, Minorities at Risk in the New Century, Washington D.C.: United States Institute of Peace Press. Gurr, Ted Robert/Burke, Pamela L. (2000): „The Indigenous Peoples of Bolivia, Mobilization and Empowerement in the 1990s”, in: Ted Robert Gurr: People versus States, Minorities at Risk in the New Century, Washington: United States Institute of Peace Press, 178-183. Gurr, Ted Robert/Marshall, Monty G. (2003): Peace and Conflict 2003, A global Survey of Armed Conflicts, Self-Determination Movements and Democracy, Center for International Conflict and Conflict Managment (CIDCM), online unter: http://www.cidcm.umd.edu/publications/papers/ peace_and_conflict_2003.pdf (28.10.2008). Human Rights Watch: www.hrw.org (27.10.2008).

Die indigene Bewegung – Konfliktfaktor oder Motor gesellschaftlicher Veränderung? 237 Hurtado, Isabel (UNDP) (2005): Segundo Informe ODM´s, La Paz, online unter: www.nu.org.bo/ cinu/Default.axpx?tabid=263. Iturralde, Guerrero, Diego A. (1997): „Indigene Forderungen und gesetzliche Rahmenbedingungen: Herausforderungen und Widersprüche“, in: Utta von Gleich (Hg.): Indigene Völker in Lateinamerika – Konfliktfaktor oder Entwicklungspotential?, Frankfurt a. M.: Vervuert, 74 – 102. Jost, Stefan (2005): „Indigener Protest in Bolivien“, KAS Auslandsinformationen, 1, online unter: http://www.kas.de/publikationen/2005/auslandsinformationen/153_verbund.html (28.10.2008). Kaltmeier, Olaf (1999): Im Widerstreit der Ordnungen, Wiesbaden: Deutscher Universitäts-Verlag. Kaltmeier, Olaf (2004): „Cultural Politics im Neoliberalismus“, in: Olaf Kaltmeier/ Jens Kastner/ Elisabeth Tuider (Hg.): Neoliberalismus – Autonomie – Widerstand, Soziale Bewegungen in Lateinamerika, Münster: Westfälisches Dampfboot, 5-21. Klein, Wolfram (2003): „Bolivien – Ende eines Modells?“, Brennpunkt Lateinamerika, 21, 215-223. Kremplin, Michael (1990): Krise als Chance? Neoliberale Wirtschaftspolitik und Gewerkschaftsbewegung in Bolivien, Hamburg: Institut für Iberoamerika-Kunde. Kurtenbach, Sabine (2001): „Die Andenländer – Krise ohne Management“, in: Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (Hg.): Jahrbuch für Internationale Politik 2001-2002, München: Oldenbourg, 279-286. La Razón, La CIA estudia cómo actuará en Bolivia, Venezuela y Colombia, 18.03.2005, online unter: http://www.la-razon.com/Especial/Marzo/esp050318e.html (28.10.2008). Latinobarómetro (Opinión Pública Latinoamericana): www.latinobarometro.org (28.10.2008). Ledebur, Kathryn (2005): „Bolivia: Clear Consequences”, in: Coletta Youngers, Eileen Rosin (Hg.): Drugs and Democracy in Latin America, Boulder: Lynne Rienner, 143-184. Mamani, Pablo (2003): Simbología y Poder Indigena despues de los Kataris-Amarus y Willkas: Los Mallkus en los neuvos levantamientos indígenas en Bolivia, Cochabamba, online unter: http:// www.mapuche.info/mapuint/mamani030600.html (28.10.2008). Mauceri, Phillip (2004): „Internationalization as an Explanation? The Development of Ethnic Conflict in Latin America”, in: Steven E. Lobell/Phillip Mauceri (Hg.): Ethnic Conflict and International Politics: Explaining Diffusion and Escalation, New York: Palgarve Macmillan, 95-111. Merz, Joachim (2000): „Bolivien: Participación Popular und Repolitisierung der Öffentlichkeit“, Lateinamerika. Analysen-Daten-Dokumentation, 17 (45), 33-42. Minkner-Bünjer, Mechthild (2004): „Wirtschaftsreformen und sozioökonomische Ausgrenzung in den Andenländern: Ein neues Krisenszenarium in Sicht?“, in: Sabine Kurtenbach/Mechthild Minkner-Bünjer/Andreas Steinhauf (Hg.): Die Andenregion – neuer Krisenbogen in Lateinamerika, Frankfurt a.M.: Vervuert, 67-119. Minorities at Risk-Projekt (MAR-Projekt): http://www.cidcm.umd.edu/inscr/mar (28.10.2008). Movimiento al Socialismo (MAS): http://www.masbolivia.org/ (28.10.2008). National Intelligence Council (NIC): Global Trends 2015: A Dialog about the Future with Nongovernmental Experts, December 2002, online unter: http://www.cia.gov/nic/NIC_globaltrend 2015.html (28.10.2008). Oehrlein, Josef (2005): „Ein wichtiges Wort fehlt“, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 08.03.2005. Saúl, Lara (1990): „Causas y manifestaciones de la violencia en el Chapare”, in: ILDIS (Hg.): Las Condiciones de la violenica en Peru y Bolivia, La Paz,133-136. Scheuzger, Stephan (2004): „Die Re-Ethnisierung gesellschaftlicher Beziehungen – neuere indigene Bewegungen“, in: Martina Kaller-Dietrich/ Barbara Potthast/Hans Werner Tobler (Hg.): Lateinamerika. Geschichte und Gesellschaft im 19. und 20. Jahrhundert, Wien: Promedia, 153-175. Schlüter, Heinz (1996): „Indios, ihre Comunidades und die indigenen Territorien. Recht und Realität“, in: Heinz Schlüter (Hg.): Die Anderen, Indianer in Lateinamerika, Frankfurt a.M: Vervuert, 283-341. Schweickert, Rainer/Thiele, Rainer/Wiebelt, Manfred (2003): Makroökonomische Reformen und Armutsbekämpfung in Bolivien: Ebnet die HIPC-Initiative den Weg zu sozialverträglicher Anpassung?, Kiel: Institut für Weltwirtschaft.

238

Ana Kemlein

Sieder, Rachel (2002): „Introduction”, in: Rachel Sieder (Hg.): Multiculturalism in Latin America. Indigenous Rights, Diversity and Democracy, New York: Palgarve Macmillan, 2-15. Stavenhagen, Rodolfo (1997): „Indigene Völker: Neue Akteure in Lateinamerika“, in: Utta von Gleich (Hg.): Indigene Völker in Lateinamerika, Konfliktfaktor oder Entwicklungspotential?, Frankfurt a.M.: Vervuert, 15-34. Steinhauf, Andreas (2004): „Neue Formen politischer Partizipation in den zentralen Andenländern“, in: Sabine Kurtenbach/Mechtild Minkner-Bünjer/Andreas Steinhauf (Hg.): Die Andenregion – neuer Krisenbogen in Lateinamerika, Frankfurt a.M.: Vervuert, 119-136. Ströbele-Gregor, Juliane (1997): „Zwischen Konfrontation und Kooperation: Indianische Bewegung und Staat in Bolivien“, in: Utta von Gleich (Hg.): Indigene Völker in Lateinamerika, Konfliktfaktor oder Entwicklungspotential?, Frankfurt a.M.: Vervuert, 127-158. Ströbele-Gregor, Juliane (2004): „Kritische Partizipation oder Konfrontation. IndígenaOrganisationen in den Andenländern“, in: Sabine Kurtenbach/Mechtild Minkner-Bünjer/Andreas Steinhauf (Hg.): Die Andenregion – neuer Krisenbogen in Lateinamerika, Frankfurt a.M.: Vervuert, 163-189. Taras, Raymond C./Ganguly Rajat (2002): Understanding Ethnic Conflict. The International Dimension, New York: Longman. Transparency International: www.transparency.org (28.10.2008). United Nation Development Program (UNDP) (2004): Informe de Desarrollo humano en Bolivia 2004, online unter: http://78.136.31.142/en/nhdr/support/projects/66.pdf (28.10.2008). US Department of State – Office of the Coordinator for Counterterrorism (2005): Country Reports on Terrorism 2004, online unter: http://www.globalsecurity.org/security/library/report/2005/c-rprtterrorism_2004.htm (28.10.2008). Van Cott, Donna Lee (2003): „From Exclusion to Inclusion. Bolivia`s 2002 Elections”, Journal of Latin American Studies, 35, 796-782. Wolff, Jonas (2004a): „Demokratisierung als Risiko der Demokratie? Die Krise der Politik in Bolivien und Ecuador und die Rolle der indigenen Bewegungen“, HSFK-Report 6/2004, 1-41, online unter: www.hsfk.de/downloads/report0604.pdf (28.10.2008). Wolff, Jonas (2004b): „Bolivien – Krise eines Friedensmodells“, in: Christoph Weller/ Ulrich Ratsch/Reinhard Mutz/Bruno Schoch/Corinna Hauswedell: Friedensgutachten 2004, Münster: LIT-Verlag, 107-116. Wood, Bill/Patrinos, Harry Anthony (1996): „Urban Bolivia”, in: George Psacharopoulos/Harry Anthony Patrinos (Hg.): Indigenous People and Poverty in Latin America, an Empirical Analysis, Aldershot: Ashgate, 55-96.

Autorenverzeichnis

Daniel Bergfeld, Dipl. Regionalwissenschaftler Lateinamerika arbeitet seit 2006 für Malteser International in Köln und betreut Projekte der Humanitären Hilfe sowie Entwicklungszusammenarbeit.

Rüdiger Horst, Dipl. Regionalwissenschaftler Lateinamerika arbeitet zurzeit als Gymnasiallehrer mit den Fächern Politik, Wirtschaft und Spanisch.

Thomas Jäger, Prof. Dr. ist Inhaber des Lehrstuhls für Internationale Politik und Außenpolitik der Universität zu Köln und Herausgeber der Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik.

Ana Kemlein, Dipl. Regionalwissenschaftlerin Lateinamerika ist Mitarbeiterin der Gesellschaft für technische Zusammenarbeit (GTZ), Programm für Dezentralisierung und Gemeindeförderung in El Salvador.

Robert Lessmann, Dr. arbeitet als freier Journalist und Consultant mit den Schwerpunkten Drogenpolitik und Alternative Entwicklung. Er ist Lehrbeauftragter am Lehrstuhl für Internationale Politik und Außenpolitik der Universität zu Köln.

Bettina Schorr, M.A. ist Doktorandin am Lehrstuhl für Internationale Politik der Universität zu Köln und forscht derzeit in La Paz, Bolivien. .