AVRUPA BİRLİĞİ 2021-2027 BÜTÇESİ VE TÜRKİYE
•
AVRUPA BİRLİĞİ BÜTÇESİ VE YENİ BÜTÇE DÖNEMİ
•
FONLAR VE PROGRAMLAR
•
HİBELER VE TÜRKİYE
•
PROJELER VE ÜNİVERSİTELER
•
PROJE UYGULAMA VE HARCAMA REHBERİ
Adem KURTAR & Dr. Çağdaş CENGİZ
Ankara - 2019
©
: Đmaj Yayınevi Ankara, Temmuz 2019 ISBN 978-605-7905-12-3
ĐMAJ KĐTABEVĐ Fakülteler Mahallesi Yeni Acun Sokak 5/A-B Cebeci/ANKARA Tel: (0312) 319 32 25 - 0312 363 54 14 – 0312 363 17 15
ĐMAJ YAYINEVĐ Fakülteler Mahallesi Dirim Sk. 23/1 Cebeci/ANKARA Tel: (0312) 319 32 25 - (0312) 363 54 14 www.imajyayinevi.com e-mail:
[email protected] Baskıya Hazırlık Baskı Kapak Tasarım
: Đmaj Yayınevi : Bizim Büro – Sertifika No: 26649 : Dilek Alpgün
iii
ÖNSÖZ Elinizdeki kitap, her yönüyle özgün bir uluslararası bütünleşme örneği olan Avrupa Birliği’nin, yine kendine özgü nitelikteki bütçesinin ekonomik ve politik boyutlardan analizini içermektedir. Bu analiz, Avrupa Birliği’ne 21. Yüzyıl’ın ilk çeyreğini aştıracak olan yeni bütçesi özelinde, yani 2021-2027 Çok Yıllı Mali Çerçevesi’nde somutlaşmaktadır. Avrupa Birliği’nin bütçesi, Birliğin yeni politika ve önceliklerinin günlük hayata, üretime, bilimsel araştırmaya, eğitime vb. tüm yaşamsal aktivitelere dolaysız etkisini temsil etmektedir. Dönemsel olarak belirlenen ve güncellenen bu politika ve öncelikler ise kuşkusuz yalnızca Eski Kıta’ya özgü dinamiklerle değil, küresel ölçekteki güncel gelişmelerin ve çelişkilerin yansımaları ve etkileşimiyle şekillenmektedir. Küresel ekonomik bunalımın, 2008 yılına özgü kısa dönemli bir zincirleme reaksiyondan ibaret olmadığı, aksine kapitalizmin ürettiği uzatmalı bir sistem krizinin tikel bir aşamasına tekabül ettiği giderek gün yüzüne çıkarken, bu tarihsel süreçte, Avrupa Birliği’nin mali uygulamaları da küresel ölçekteki ekonomik çalkantılardan kaçınılmaz olarak etkilenmektedir. İçinde bulunduğumuz ekonomik çevrimin, uluslararası ticaret savaşlarına da bir manevra alanı tanıdığı dikkati çekmektedir. Ekonomik ve ticari boyutun yanı sıra, uluslararası siyasi çatışmaların, vekâlet savaşlarının, insani krizlerin, göç dalgalarının, toplumsal ayaklanmaların ve baskıcı/popülist politik figürlerin ön plana çıktığı, hepsinden önemlisi tüm insanlığın asli sorunlarının başında gelen iklim ve çevre krizlerinin derinleştiği bu kritik tarihsel dönemeç, her türden ekonomik uygulamanın ve mali planlamanın niteliğine ve niceliğine doğrudan etki etmektedir. Avrupa Birliği’nin bütçeleme sürecine yalnızca mali bir perspektiften yaklaşmak, Birliğe özgü mali sistemin yapısını ve bu yapıyı belirleyen dinamiklerin niteliğini anlamayı güçleştirdiği gibi, bütçenin evrimine ilişkin politik ve sosyolojik faktörleri de dışlama riski barındırmaktadır. Öyle ki Avrupa Birliği bütçesi, Birliğin kurumsal ve siyasi karar alma süreçlerinde rol oynayan iktidar ilişkilerini de büyük ölçüde yansıtmaktadır. Bu yönüyle Avrupa Birliği bütçesini, Birliğin dönemsel politik önceliklerini belirleyen ve bunları yönetsel süreçlere aktaran iradenin finansal terimlerle ifadesi olarak tanımlamak hatalı bir yaklaşım olmayacaktır. Avrupa Birliği’nin yeni mali döneminde, yukarıda sözü edilen güncel zorluklarla başa çıkabilmek için belirlenen önceliklerin, bütçedeki fonların yapısını, büyüklüğünü ve tahsisini
iv de önemli oranda etkilediğini, her şeyden önce yeni döneme dair başlıkların ve programların uygulamada ne derece sonuç vereceğine, diğer bir deyişle verimliliğe odaklanma söylemiyle tasarlandığını görmekteyiz. Bu kitap, Avrupa çalışmaları alanındaki bilimsel uzmanlıklarının yanı sıra Avrupa Birliği kaynaklı proje süreçlerinin her bir aşamasında pratik birikime sahip olan, bunun yanı sıra strateji geliştirme ve stratejik planlama süreçlerinde deneyimli Avrupa Birliği uzmanı yazarlar tarafından kaleme alınmıştır. Disiplinlerarası nitelikteki bu çalışmayla Avrupa çalışmaları literatürüne sunulması hedeflenen başlıca katkı; sosyal, ekonomik ve politik faktör ve dinamiklerin etkisiyle şekillenen Avrupa Birliği bütçesinin yapısını ortaya koymak ve 2021-2027 mali dönemine dair önceliklerin ve reformların erken bir içerik analizini yapmaktır. Bu yapı ve reformlardan hareketle, gerek üye ülkelerde gerekse Türkiye özelinde üniversiteler başta olmak üzere bilimsel araştırmalara ve projelere yönlendirilen maddi olanakların mantığını aktarabilmek; proje uygulama süreçlerinin her bir aşamasını dikkate alarak, gerek proje yürütücüsü olan araştırmacılara, gerekse idari, mali ve muhasebe süreçlerindeki uygulayıcılara rehber niteliğinde bir kaynak sunabilmektir. Özetle, Avrupa Birliği’nin yeni bütçesi, üyelik müzakerelerinin fiilen durduğu güncel durumda bile Türkiye için önemini korumaktadır. Bu kitapta özellikle Avrupa Birliği’nin 2021-2027 bütçesi dikkate alınarak, gerek Birliğin genel mali yaklaşımı gerekse Türkiye’nin bu bağlamdaki mevcut durumu nesnel ve yeri geldikçe eleşirel bir bakışla incelenmeye çalışılmıştır. Birliğin yeni bütçesinin şekillendireceği mali dönemin henüz başlamadığı dikkate alındığında, erken bir analiz ortaya koymayı hedefleyen bu çalışmaya yönelik okuyucudan gelecek eleştiri ve katkıların bizim için önemli ve çalışmanın olası eksikliklerinin giderilmesi açısından değerli olduğunu vurgulamak isteriz.
Dr. Çağdaş CENGİZ İzmir, Temmuz 2019
v
İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ ............................................................................................................iii GİRİŞ ................................................................................................................ 1 BİRİNCİ BÖLÜM BÜTÇE VE AVRUPA BİRLİĞİ 1.1. BÜTÇE KAVRAMI .................................................................................. 5 1.1.1. Bütçenin Tanımı ................................................................................ 5 1.1.2. Bütçe Hakkı ....................................................................................... 6 1.2. AVRUPA BİRLİĞİ BÜTÇESİNİN DİNAMİKLERİ ............................... 9 1.2.1. İnşa Süreci ve Genişleme................................................................. 10 1.2.2. Bütünleşme ...................................................................................... 12 1.2.3. Yakınsama ....................................................................................... 16 1.2.4. Kaynaşma ........................................................................................ 19 1.2.5. Dayanışma ....................................................................................... 23 1.3. AVRUPA BİRLİĞİ BÜTÇESİNİN GELİŞİMİ ...................................... 25 İKİNCİ BÖLÜM AVRUPA BİRLİĞİ’NİN 2021-2027 BÜTÇESİ 2.1. YENİ BÜTÇE TASLAĞI: REFORMLARIN ANA HATLARI ............. 35 2.2. BÜTÇE GELİRLERİ: ÖZ KAYNAKLAR SİSTEMİ............................. 39 2.2.1. Geleneksel Öz Kaynaklar ................................................................ 43 2.2.2. Katma Değer Vergisi Gelirleri ......................................................... 45 2.2.3. Gayri Safi Milli Hâsıla Payı ............................................................ 46 2.2.4. Diğer Gelirler ................................................................................... 48 2.2.5. AB Bütçesinin Finansmanında 2021-2027 Refomları ..................... 48 2.3. BÜTÇE HARCAMALARI: YENİ ÖNCELİKLER VE BAŞLIKLAR .. 54
vi 2.3.1. Ortak Pazar, İnovasyon ve Dijitalleşme .......................................... 57 2.3.2. Uyum ve Değerler............................................................................ 61 2.3.3. Doğal Kaynaklar ve Çevre............................................................... 66 2.3.4. Göç ve Sınır Yönetimi ..................................................................... 70 2.3.5. Güvenlik ve Savunma ...................................................................... 72 2.3.6. Komşular ve Dünya ......................................................................... 74 2.3.7. Avrupa Kamu Yönetimi .................................................................. 77 2.4. YENİ BÜTÇEYE DAİR GENEL BİR DEĞERLENDİRME ................. 78 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM TÜRKİYE’DE AVRUPA BİRLİĞİ DESTEKLİ PROJELERİN GELİŞİMİ VE ÜNİVERSİTELER 3.1. AVRUPA BİRLİĞİ BÜTÇESİNİN ASLİ ARAÇLARI VE TÜRKİYE: HİBELER, FONLAR VE PROGRAMLAR ............................... 88 3.1.1. Avrupa Birliği Hibelerinin Türkiye’deki Gelişimi .......................... 90 3.1.1.1. Erken Dönem ve Adaylık Dönemi .......................................... 91 3.1.1.2. Katılım Öncesi Yardımların Bütünleştirilmesi: IPA ............... 92 3.1.1.3. Türkiye’de Uygulanan Birlik Programları............................... 97 3.1.2. 2021-2027 Bütçe Döneminde Türkiye İçin Öneriler ....................... 99 3.1.2.1. Erasmus+ ............................................................................... 102 3.1.2.2. Ufuk Avrupa .......................................................................... 104 3.1.2.3. İstihdam ve Sosyal Yenilik Programı: EaSI .......................... 108 3.2. ÜNİVERSİTELERDE PROJELER: UYGULAMA VE HARCAMA REHBERİ ..................................................................................................... 110 3.2.1. Projelerde Başvuru Süreci ............................................................. 112 3.2.2. Projelerde Harcama Süreci ............................................................ 113 3.2.3. Projelerin Sonuçlandırılması ve Denetimi ..................................... 134 SONUÇ ......................................................................................................... 139 KAYNAKÇA................................................................................................ 143
vii
KISALTMALAR € AB ABD AET AKÇT AKF ASF BAP CARDS CFCU COSME ÇHC ÇYMÇ DKM II DTÖ EaSI ed. EPB EURATOM Europol FRONTEX GATT GSMH GSYİH HICP IPA ISPA ITER KDV MDAÜ NATO OTP PHARE rescEU SAPARD SSCB STK TOR YÖK
Euro Avrupa Birliği Amerika Birleşik Devletleri Avrupa Ekonomik Topluluğu Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu Avrupa Kalkınma Fonu Avrupa Sosyal Fonu Bilimsel Araştırma Projeleri Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation Merkezi Finans ve İhale Birimi İşletmelerin ve KOBİ’lerin Rekabet Edebilirliği Programı Çin Halk Cumhuriyeti Çok Yıllı Mali Çerçeve Döviz Kuru Mekanizması II Dünya Ticaret Örgütü İstihdam ve Sosyal Yenilik Programı Editör Ekonomik ve Parasal Birlik Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu Avrupa Polis Ofisi Avrupa Sınır ve Sahil Güvenliği Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması Gayri Safi Milli Hâsıla Gayri Safi Yurtiçi Hâsıla Harmonize Tüketici Fiyatları Endeksi Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı Instrument for Structural Policies for Pre-Accession Uluslararası Termonükleer Deneysel Reaktör Katma Değer Vergisi Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkeleri Kuzey Atlantik Antlaşması Örgütü Ortak Tarım Politikası Poland and Hungary: Assistance for Restructuring their Economies Avrupa Birliği Sivil Koruma Mekanizması Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development Sovyet Sosyalist Cumhuriyetler Birliği Sivil Toplum Kuruluşları Traditional Own Resources Yükseköğretim Kurulu
viii TABLOLAR LİSTESİ Tablo 1: EPB’de Son Aşamaya Geçerken Üye Ülkelerin Maastricht Kriterleri’ne Uyum Durumu ............................................................................................................ 18 Tablo 2: Üye Ülkelerin 2017 Yılı Bütçesi Gelir ve Harcamalarına Katkısı............... 24 Tablo 3: AB Bütçesi Finansman Yapısının Tahmini Gelişimi .................................. 54 Tablo 4: 2021-2027 ÇYMÇ (2018 Sabit Fiyatlarıyla Taahhütler) ............................. 84 Tablo 5: 2021-2027 ÇYMÇ (Yıllık %2 Sabit Deflatörlü Fiyatlarla Taahhütler) ....... 85 Tablo 6: Ülke Bazında 2007-2013 Dönemi IPA Yardımları ..................................... 94 Tablo 7: Türkiye’de 2007-13 Dönemi IPA’nın Bileşenlere Göre Dağılımı............... 94 Tablo 8: 2014-2020 Dönemi IPA II Yardımlarının Ülke Bazında Dağılımı.............. 95 Tablo 9: Türkiye’de 2014-2020 Dönemi IPA II Yardımlarının Bileşenlere Göre Dağılımı ...................................................................................................................... 96 Tablo 10: 2007-2013 Dönemi Programlarının Bütçeleri ........................................... 98 Tablo 11: 2014-2020 Dönemi Türkiye’nin Katıldığı Programların Bütçeleri ........... 98 Tablo 12: 2007-2013 Dönemi Programlarının Bütçeleri ve Türkiye’de Geri Dönüş Miktarları .................................................................................................................. 101
ix
ŞEKĐLLER LĐSTESĐ Şekil 1: AB Bütçesinde Gelir Kaynaklarının Evrimi ................................................. 28 Şekil 2: AB Bütçesinde Harcama Alanlarının Evrimi ................................................ 30 Şekil 3: Birleşik Krallık Đndirimi’nin Finansmanı: Üye Ülkelerin 2017 Yılı Bütçesine Ek Katkı Miktarları .................................................................................... 42 Şekil 4: Üye Ülkelerin 2017 Yılı Bütçesine KDV Payı Katkıları .............................. 46 Şekil 5: Üye Ülkelerin 2017 Yılı Bütçesine GSMH Payı Katkıları ........................... 47 Şekil 6: 27 Üyeli Birlik için Yeni ve Güçlendirilmiş Öncelikler ............................... 49 Şekil 7: AB Bütçesinin Büyüklüğü ............................................................................ 51 Şekil 8: 2021-2027 Bütçesi’nde Öncelikler ve Ana Başlıklar .................................... 56 Şekil 9: AB’de Geleceğe Yatırım............................................................................... 60 Şekil 10: Göç ve AB Dış Sınırlarının Korunması ...................................................... 71 Şekil 11: Güvenlik ve Savunmada Kademe Atlama .................................................. 73 Şekil 12: Güçlü Bir Küresel Aktör olarak Avrupa ..................................................... 76
GİRİŞ Tarihte siyasal birimler, hangi döneme ait ise o dönemin üretim biçiminin yarattığı “ekonomik bütünleşme”nin yol açtığı “siyasal bütünleşme”ler olarak ortaya çıkmıştır. Ekonomik bütünleşme, bir üretim düzeninin belli topraklar üzerinde yaşayan insanlar arasında yarattığı bir ekonomik “işbirliği” ve “işbölümü” örgütü olarak tanımlanabilir. Buradan hareketle toplumun üyeleri de üzerinde yaşadığı topraklarda “rızaya” veya tarihsel örnekleri çokça olmak suretiyle “zora” dayalı bir ekonomik sistem içine girerler. Bu sistem bir nevi birbirlerinin eksikliklerini tamamlayıcı, birbirlerini bütünleyici ve birbirlerine muhtaç oldukları bir karşılıklı ilişkiler sarmalıdır. Ekonomik bağlamda oluşan karşılıklı ilişkiler, söz konusu ekonomik yapının sürekliliğini ve güvenilirliğini sağlayabilmek adına “siyasal bütünleşme”ye doğru yol alır. 1 Siyasal bütünleşme, ekonomik bütünleşmenin olabildiğince sürekli hale gelebilmesini ve bu sürekliliği besleyecek olan dinamiklerin seferber edilebilmesini sağlar. Dolayısıyla siyasal bütünleşme, doğası gereği, eski zamanlardan bu yana ekonomik kaygıların ve arayışların şekillendirdiği ve sonucunu belirlediği bir olgu olarak karşımıza çıkmaktadır. Modern zamanların en göze çarpan siyasal bütünleşme örneklerinden biri ise kuşkusuz Avrupa bütünleşmesidir. Avrupa Birliği (AB), ekonomik, siyasi ve kültürel dinamikleriyle birlikte kendine özgü (sui generis) nitelikler barındıran bir bütünleşme örneğidir. AB denilince, en yalın haliyle uyanan ilk çağrışım, Avrupa ulus devletlerinin belli müşterekler yoluyla bir araya gelerek oluşturdukları siyasi yapıdır. Nitekim bu siyasi yapı, Avrupa’da ulusal ekonomilerin bütünleşmesi için atılan adımlar ile şekillenmiştir. Günümüzde bir ekonomik ve parasal birlik aşamasına ulaşan AB, üretim faktörlerinin serbest dolaşımının yanı sıra ortak bir para biriminin geçerli olduğu uluslarüstü bir sisteme dönüşmüştür. Bununla birlikte bir takım çelişkileri de bünyesinde barındıran bu sistem, yapısal nitelikleri birbirinden farklı olan ve farklı mali politikalar uygulayan ülke ekonomilerinin bütünleşmesiyle oluşmuştur. 2 Yapısı ve evrimiyle sui generis bir bütünleşme pratiğinin, tüm bileşenleri ve politikalarına işlemiş olan bu özelliği dikkate alındığında, sui generis bir bütçeye sahip olması da kaçınılmaz olmuştur. Bütçenin, toplumsal politikaların tüm yaşamsal aktivitelere doğrudan yansımasını sağlayan bir araç olduğundan hareketle, AB’nin varoluşu 1
Alâeddin Şenel, Siyasal Düşünceler Tarihi, Tarihöncesinde, İlkçağda, Ortaçağda ve Yeniçağda Toplum ve Siyasal Düşünüş, Bilim ve Sanat Yayınları, 4. Kısaltılmış Basım, Ankara, 1995, ss. 282283. 2 Çağdaş Cengiz, Döviz Kurları, Euro ve Türkiye Ekonomisi, İmaj Yayınevi, Ankara, 2018, s. 1.
2
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
açısından taşıdığı önem tartışmasızdır. Toplumsal politikalar ise yeniden dağıtım politikalarıyla eşanlamlıdır. Bu nedenle AB’nin bazı kaynaklara bir nevi el koymasına ve bunların yeniden dağıtımına (harcanmasına) yönelik asli aracı bütçedir. 3 Bir yeniden dağıtım mekanizması olarak bütçe, AB açısından gerek Avrupa bütünleşmesinin dinamikleriyle, gerekse politik öncelikleriyle iç içe geçmiş bir gelişim çizgisi izlemiştir. Bu bağlamda kitabın ilk bölümünde, bütçe kavramı, AB bütçesini şekillendiren temel dinamikler ve Avrupa Toplulukları’ndan bu yana AB bütçesinin tarihsel gelişimi incelenmiştir. Topluluğun ilk dönemlerinden günümüze kadar geçen süreçte AB, temel stratejik söylem ve politikalarını korumakla birlikte, her bir mali döneme yansıyan küresel ve bölgesel gelişmelerin etkisini, dönemsel önceliklere aktarmak suretiyle değişmiş ve dönüşmüştür. Örneğin mevcut bütçe dönemi (2014-2020) kaçınılmaz olarak küresel bir ekonomik darboğazın etkisi altında ve bu etkiyle belirlenen öncelikler çerçevesinde tasarlanmıştır. 2021-2027 dönemi ise ekonomik boyutun yanı sıra derinleşen siyasi ve sosyal krizlerin çözümüne yönelik önlemleri önceleyerek tasarlanmıştır. Kitabın ikinci bölümü ise buradan hareketle AB bütçesinin gelir ve harcama boyutuyla analizine ve yeni çok yıllı mali dönemin, yani 2021-2027 bütçesinin detaylıca incelenmesine ayrılmıştır. Siyasi birliğe giden yolda üye ülkeler, belli yetkilerini AB’ye devrederken, bir takım ulusal aktörlerin ve üye ülke vatandaşlarının tereddütleri ve kaygıları ile karşılaşabilmektedir. Bu nedenle AB, ulusal ve toplumsal özneleri bütünleşme sürecine ikna edebilmek için kullandığı araçları çoğaltma ve çeşitlendirme arayışına girmiştir. Kuşkusuz bu araçlardan en önemlilerinin başında, bütçe çerçevesinde oluşturulan AB programları gelmiştir. Bu programlar kapsamındaki mali yardımlar ve gerçekleştirilen projeler ile bir yandan bütünleşmenin kurumsallaşması sağlanırken, öte yandan üye ülke vatandaşlarının bütünleşmeye dair çekincelerini ortadan kaldırmak hedeflenmiştir. AB’de, Avrupa Ekonomik Topluluğu’nun (AET) kuruluşuna kadar uzanan mali yardımların geçmişi, 1957 Roma Antlaşması’yla oluşturulan Avrupa Sosyal Fonu’na (ASF) kadar uzanmaktadır. 4 Bütünleşme derinleştikçe ve genişledikçe, bu ilk fonu destekleyen farklı fonlar ve mali araçlar da devreye girmiştir. Böylece AB’nin mali yardımları oldukça geniş bir yelpazeye ulaşmış ve Birliğin kendine özgü nitelikteki bütünleşme sürecini destekleyen asli unsur haline gelmiştir.
3 Guglielmo Carchedi, Başka bir Avrupa için: Avrupa'nın Ekonomik Bütünleşmesinin Sınıf Tahlili, Yordam Kitap, İstanbul, 2009, s. 403. 4 The Treaty of Rome, 25 March 1957, Article 2.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
3
Kapsamı genişleyen bütünleşme ve derinleşme hedefi, üye ülkeler arasındaki gelişme farklılıklarının azaltılması zorunluluğunu açığa çıkarmıştır. Bu bağlamda Bölgesel Kalkınma Politikası, 1975 yılında AET’nin ortak politikaları arasına girmiştir. Bölgesel Kalkınma Politikası kapsamında, Topluluk ülkeleri ve bölgeleri arasındaki sosyal ve ekonomik gelişmişlik farklılıklarının giderilmesi amacına ulaşmak üzere çeşitli hukuki düzenlemeler ve mali araçlar geliştirilmiştir. Bu mali araçlardan en göze çarpanı ise yapısal fonlar olmuştur. 1975’den sonra verilmeye başlanan yapısal fon yardımları, 1994 yılından itibaren yedişer yıllık planlı dönemlere bölünmüştür. Böylelikle üye veya aday ülkelere tahsis edilecek yardımlar önceden planlanmak suretiyle daha sistematik bir yapıya kavuşturulmuştur. Türkiye ise AET ile 1963 yılında imzaladığı Ortaklık Anlaşması’ndan aday ülke olduğu 1999 yılına kadar, AB’nin finansal yardımlarından yararlanmıştır. Hibeden ziyade kredi olarak kullanılan bu yardımlar, 10-11 Aralık 1999 tarihlerinde gerçekleştirilen Helsinki Zirvesi’nin ardından Türkiye’ye resmi olarak aday ülke statüsü verilmesi ile farklı bir boyut kazanmıştır. Bu nedenle Helsinki Zirvesi Türkiye’ye sağlanacak mali yardımların Türkiye’nin Birliğe katılımını hedeflemesi ve bu yardımların bir katılım öncesi strateji perspektifi kazanması açısından bir milat olmuştur. 5 Türkiye’nin bu tarihten itibaren elde ettiği mali yardımlar, çoğunlukla üye ve aday üye ülkelere sağlanan hibeler aracılığıyla gerçekleşmiştir. Türkiye’de, AB hibelerinden çok sayıda özel kuruluşun yanı sıra kamu kurum ve kuruluşları da yararlanmaktadır. Bu hibelerden yararlanan kamu kurumları arasında üniversiteler de yer almaktadır. Üniversitelerin gerek eğitim, gerekse de araştırma-geliştirme faaliyetlerindeki rolü ile AB’nin belirlediği öncelikler birçok açıdan ortaklaşmakta ve bu önceliklerin gerçekleştirilmesinde üniversiteler önemli rol oynamaktadır. 6 Üniversitelerin, AB’nin söz konusu hedeflerini gerçekleştirmedeki bu kritik rolünün yanı sıra, küreselleşme ile birlikte tüm dünyada dönüştürülmeye çalışılan eğitim politikaları açısından da kayda değer bir rolü olduğu giderek belirginleşmeye başlamıştır. Nitekim ekonomik yeniden yapılanmayla başlayan küreselleşme, etkisini yalnızca ekonomik alanda değil toplumsal, siyasal ve kültürel alanlarda da göstermiştir. 7 Üniversitelerin araştırmacı niteliğinin küreselleşmenin dinamikleri ve küresel sermayenin gereksinimleri
5
Hakan Karabacak, AB Mali Yardımları ve Türkiye ile Mali İşbirliği, Maliye Dergisi, Sayı: 147, Ankara, 2004, s. 91. 6 4 Kasım 1981 tarih ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu, m. 4/c. 7 Erdal Küçüker ve Ahmet Gürbüz, Türkiye’de Uygulanan Dış Kaynaklı Projeler Nasıl Bir Toplumsal Dönüşüm Hedefliyor?, Milli Eğitim Dergisi, Milli Eğitim Bakanlığı Yayınları, Sayı: 194, Ankara, s. 51.
4
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
doğrultusunda dönüştürülmeye çalışıldığı bu süreçte, projelere de anahtar bir rol verilmiştir. Özetle, AB ve Türkiye ilişkilerinin bir nevi sahaya yansımasını ifade eden mali yardımlar çerçevesindeki AB destekli projeler, kitabın son bölümünde ve üniversiteler merkeze alınmak suretiyle konu edilmektedir. Bu bölümde öncelikle AB bütçesinin asli araçları olan hibeler, fonlar ve programlar dikkate alınarak AB hibelerinin Türkiye’deki gelişimi incelenmekte ve Türkiye için 2021-2027 bütçe dönemine yönelik bir takım öngörü ve öneriler ortaya konulmaktadır. Türkiye’deki üniversiteler açısından AB destekli projelerin uygulama süreçlerine ilişkin yaşanan sorunları harcama ve muhasebeleştirilme boyutlarıyla inceleyen Kurtar’a ait lisansüstü çalışmadan 8 yararlanılarak oluşturulan “başvuru ve uygulama rehberi” başlıklı bir kısım ise yine kitabın son bölümünde okuyucuya sunulmuştur. Rehber niteliğindeki bu kısmın kitabın son bölümüne dâhil edilmesindeki amaç, özellikle kamu kurumlarındaki araştırmaya yönelik birimler ve aktörler açısından çoğu zaman caydırıcı ve angarya olarak algılanabilen proje uygulama aşamalarına ilişkin bürokratik ve mali işlemlerin neden olduğu, ilk planda karmaşık gelen süreçlerin olabildiğince sade ve pratik biçimde aktarılmasıdır.
8 Bkz: Adem Kurtar, Türkiye’deki Üniversitelerde Avrupa Birliği Hibeleriyle Finanse Edilen Projelerin Muhasebeleştirilmesi ve Uygulamada Yaşanan Sorunlar, Yüksek Lisans Tezi, T.C. Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Avrupa Birliği Anabilim Dalı, İzmir, 2019.
BİRİNCİ BÖLÜM BÜTÇE VE AVRUPA BİRLİĞİ 1.1. BÜTÇE KAVRAMI Bütçe, en yalın haliyle bir gelir ve gider çizelgesi olarak tanımlansa da, bu kavramın 18. Yüzyıl’da ilk kez İngiltere’de kullanılmasından bu yana, tanımı konusunda oldukça kapsamlı ve farklı görüşler ortaya konulmuştur. Bütçeye yönelik tanımlarda, bütçenin idari veya hukuki bir tasarruf veya yetkili organlar tarafından verilen bir izin olduğunu ifade eden yaklaşımlar olduğu gibi, bütçenin bir kanun veya bir belge olduğuna dair görüşler de mevcuttur. Bunlardan hareketle bütçe kavramına, taşıdığı anlama ve gelişimine dair çıkarımlar yapmak mümkündür. 1.1.1. Bütçenin Tanımı Bütçe, geç dönem Ortaçağ İngilizce’sinde kullanılan ve kökeni itibariyle Eski Fransızca’da “küçük deri çanta”, “para kesesi” gibi anlamları olan bougette sözcüğünden türemiştir. Daha öncesi ise “deri çanta”, “sırt çantası” gibi anlamlarıyla Galce kökenli olan Latince bulga sözcüğüne dayanmaktadır. Ayrıca Eski İrlandaca’da “çanta” “bohça” anlamlarına gelen bolg ve Kelt halklarından olan Bretonlar’ın kullandığı bhel kökünün genişletilmiş bir formu olan bhelgh sözcüğüyle etimolojik bağı söz konusudur. 18. Yüzyıl’ın ortalarında Britanya’da, maliye bakanının yıllık bilançoyu sunarken “bütçeyi açmak” deyimini kullandığı bilinmektedir. Bunun yanı sıra 19. Yüzyıl’ın sonlarında gitgide özel ve belirli bir kavram ifade etmeye başlayan bir terim haline dönüşerek ve hükümetsel idari anlamlarını aşarak farklı finansal ve parasal kavramların da ifadesinde yaygın olarak kullanılmaya başlanmıştır. 9 Günümüzde de bütçeyi bir kanun veya belge olarak nitelendiren tanımlamalar, bütçelemeyi teknik ve idari bir sürece indirgemektedir. Bütçe kavramı tarihsel süreçte, başlangıçta gelir ve giderleri kapsayan mali bir belge olarak ele alınmasına rağmen, zamanla bu değerlendirmenin yeterli olmadığı görülmüştür. Ekonomik yapı ve dolayısıyla toplum üzerindeki etkisinin açığa
9 T. F. Hoad (ed.), The Concise Oxford Dictionary of English Etymology, Oxford University Press, 2003; University of Oxford, Online Etymology Dictionary, http://arch.oucs.ox.ac.uk/ detail/96011/index.html (10.04.2019).
6
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
çıkması ile birlikte bütçe kavramı, çağdaş bir bakış açısına konu olmaya başlamıştır. Bütçenin, halkı temsil eden bir organ olan parlamento tarafından onaylanması ve dolayısıyla halkın iznine tâbi olduğunu öne çıkaran yaklaşım ise bütçeye toplumsal ve politik bir anlam yüklemektedir. Bütçe, politik önceliklerin ve toplumsal uzlaşının, diğer bir deyişle yöneten ve yönetilen arasındaki mutabakatın finansal terimlerle ifade edilmesidir. Bütçe, siyasi bir süreç olup, yönetenin yönetilene karşı hesap verme sorumluluğunu sağlayan en önemli araçlardan birisidir. Siyasi bir süreci ifade etmesinin yanı sıra ekonomik ve sosyal boyutu da dikkate alındığında bütçe, ulusal gereksinimleri karşılayan bir yönetim planı, iktisadi politikanın önemli bir aracı, hükümetin kamu fonlarını nasıl kullanacağına dair yasama organına ve millete sunduğu mali bir rapor, önerileri eyleme dönüştürecek yasama kararlarının alınması için bir irade, ulusal hedefleri ve bu hedeflere dair verileri incelemek için bir araya getirilen bir belge ve hükümet programlarının daha verimli ve etkin bir şekilde icrasını mümkün kılan bir araç niteliğindedir. 10 Birçok ülkede tarihsel süreç içerisinde mevcut bütçe sistemleri yenilenerek, halkın siyasal karar alma süreçlerine dâhil edilmesi amaçlanmıştır. Halkın siyasal mekanizmaya katılımının artması ile birlikte toplum bütçe üzerinde daha fazla söz sahibi olmaya başlamıştır. Günümüzde bütçe; toplumsal gereksinimlerin saptanması, ekonomide istikrarın sağlanması, ödemeler bilançosunun denkleştirilmesi, gelir dağılımında adaletinin ve iktisadi kalkınmanın sağlanması gibi konularda önemli fonksiyonlar üstlenmiştir. 1.1.2. Bütçe Hakkı Bütçenin toplum ve devlet açısından fonksiyonları geliştikçe, bütçenin kimler için, ne ölçüde, hangi yollarla, kimi, ne kadar kapsadığı gibi sorunlar ortaya çıkmış ve “bütçe hakkı” kavramı önem kazanmaya başlamıştır. Bu gelişim sürecinde halkın, iktidarın mali yetkisini sınırlandırma çabaları bütçe hakkı kavramında somutlaşmıştır. Bütçe hakkı ile yönetilenler iktidara vergileme, borçlanma vb. yollarla gelir elde etme ve bu gelirleri harcama yetkisi vermektedir. Çoğu ülkede gerçek manada halk tarafından kullanılabilen bir hak olduğu tartışmaya açık olsa bile bütçe hakkının, diğer temel ve toplumsal kazanımlarda olduğu gibi, resmi bir kazanım olarak elde edilebilmesi de zorlu 10 Atilla Dicle, Kamu Yönetiminde Planlama - Programlama - Bütçeleme Sistemi PPBS, Ankara, 1973, s. 25.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
7
tarihsel mücadelelerin sonucunda gerçekleşmiştir. Bütçenin günümüzdeki niteliğiyle tarih sahnesine çıktığı dönemlerde, mutlak monarşiyle yönetilen ülkelerde vergi koyma, vergi oranını ve kapsamını belirleme işi tek bir kişinin elinde, yani bir kralın, imparatorun veya padişahın tekelindeydi. Kökleri 1215 yılında imzalanan Magna Carta Libertatum’a kadar uzanan bütçe hakkı, ağır vergilere karşı nesiller boyu ayaklanan toplumların mücadelesi ile başlayan ve sonuçta İngiliz derebeylerinin dönemin kralı Yurtsuz John’a imzalattıkları bu tarihi hürriyet fermanında ilk defa ve özellikle 12. Maddesi’nde simgelenen bir haktır. Kralın yasalardan üstün olmadığını vurgulayan bu madde, bütçe hakkının tarihsel gelişiminde bir nevi mihenk taşı olmuştur: “Krallığımızda, ülkemizin Genel Meclisinin izni olmadıkça zorla, askerlik hizmeti karşılığı olarak vergi ya da yardım parası alınamaz. Fiziksel varlığımızın diyet verilerek esaretten kurtarılması, en yaşlı oğlumuzun şövalyeliğe kabul töreni veya en büyük kızımızın ilk evliliği durumları istisnadır. Bu üç amaç için makul bir yardım talep edilebilir. Londra kentinin yardım paraları da benzer şekilde ayarlanacaktır.” 11 Böylece bir kral ile toprak soyluları arasında tarihin ilk egemenlik paylaşımı yapılmış olmakta ve kralın elinde bulundurduğu vergileme yetkisi ilk defa sınırlandırılmaktaydı. Kralın mutlak egemenliğinde olan vergi koyma yetkisi genel meclise aktarılırken, bununla birlikte toplanan vergilerin harcama yetkisi ise kralın tekelinde kalmaya devam etmişti. Halkın özgürlüklerini belirlemekten ziyade egemen güçler arasında bir denge kuran Magna Carta ile kralın sınırsız yetkileri toprak soyluları ve din adamları adına sınırlandırılmış olmaktaydı. Bu ayrıcalıklar (orta katmanlar ekonomik bir güç olarak kendilerini ortaya koyduklarında) soylu olarak nitelendirilmeyen uyruklara tanınacak haklara örnek oluşturacak ve ardından tüm yurttaşlara tanınacaktır. 12 Özetle, tarihsel köken itibariyle İngiltere topraklarında Magna Carta ile başlayan süreç, gelir ve giderlerin tür ve miktarını belirleme yetkisinin kime ait olduğuna dair mücadelelerin ardından, halkı temsil yetkisini elinde bulunduranların bütçe üzerinde kazandıkları haklarla ilerlemiştir. Yürütmenin vergi toplamasına izin verme ve harcama yapmasına onay verme yetkilerinin bütününü ifade eden bütçe hakkı, İngiliz Parlamentosu tarafından 1688 yılındaki Şanlı Devrim (Glorious Revolution) sonrasında Haklar Beyannamesi’nin (Bill of Rights) kabul edilmesi ve parlamentonun bütçe 11
British Library, Magna Carta Libertatum, https://www.bl.uk/magna-carta/articles/magnacarta-english-translation (10.04.2019). 12 Alâeddin Şenel, Kemirgenlerden Sömürgenlere İnsanlık Tarihi, İmge Kitabevi Yayınları, Ankara, 2006, s. 815
8
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
üzerindeki etkisinin büyük oranda artmasıyla birlikte kurumsallaşmıştır. Böylece görülüyor ki bütçe hakkının elde edilme süreci ile mutlak monarşinin sınırlandırılıp çoğulculuğun temellerinin atılma süreci bir arada ilerlemiştir. Bütçe hakkının içerdiği ve yürütme organının vatandaşlara yönetsel anlamda söz hakkı tanımaksızın tek başına vergi koyma yetkisinin olmadığına dair temel ilkesi, Amerikan Devrimi’ne de ilham kaynağı olmuş ve “temsilsiz vergi olmaz” (no taxation without representation) tarihsel sloganında somutlaşmıştır. 13 Yine İngiltere’de, kral ile parlamento arasında uzunca bir süre yaşanan mücadeleler sonucunda, 18. Yüzyıl’da bütün kamu gelirlerinin parlamento onayından geçmesi ilkesi kabul görmüştür. Böylece bütçe hakkı ilk kez İngiltere’de kullanılmaya başlandıktan sonra, gecikmeli de olsa başta Avrupa olmak üzere tüm dünyada bir hak olarak dile getirilmeye başlanmış ve literatürdeki yerini almıştır. Fransız Devrimi’nin arifesinde J.J. Rousseau, Ekonomi Politik adlı eserinde; “…vergilerin yasal olması için mutlaka halkın veya temsilcilerinin rızasıyla konması gerektiği fikri, bizzat Bodin de dâhil olmak üzere siyasal hukuk alanında az çok ün yapmış bütün filozoflar ve hukukçular tarafından kabul edilmiştir.” ifadesine yer vermiştir. 14 Nitekim 1789 Fransız Devrimi’nden sonra toplanan yeni meclisin ilk icraatlarından birisi de “Milletin rızası olmadan hiçbir vergi alınamaz” hükmünün yer aldığı bütçe kanununu çıkarmak olmuştur. 15 Bununla birlikte günümüzde bütçe hakkının karşıladığı anlam, bütçenin etkinlik ve denetimine ilişkin belli konular ve beklenen nihai faydalar üzerinden kavramsallaştırılabilir. Bunlar ana hatlarıyla; bütçe sürecinde parlamento rolünün güçlendirilmesi, mali disiplinin sağlanması, kaynak tahsis etkinliğinin sağlanması, idari etkinliğin sağlanması ve hesapverebilirliğin güçlendirilmesi 16 gibi bir takım hedefler üzerinden, halkın seçtiği vekillerden oluşan yasama organının yine halk adına vergi koyma ve harcama yapma yetkisinde belirginleşmektedir. Avrupa Birliği’nde yürütme konumundaki Komisyon ile Parlamento ve Konsey arasında bütçe sürecinde yaşanan tartışmalarda, bürokratik elitin bütçe hakkını kullanma çabasını görebiliriz. Avrupa Parlamentosu’nun, her ne kadar AB halklarını temsiliyeti tartışmalı olsa da, Birlik içerisinde halkın müdahil olabildiği en etkin kurum olarak bütçe hakkını kullanabilir duruma 13
H. Hakan Yılmaz ve Mustafa Biçer, Parlamentonun Bütçe Hakkını Etkin Kullanımının Yeni Bütçe Sistemi Çerçevesinde Değerlendirilmesi, Maliye Dergisi, Sayı: 158, 221-225, s. 203. 14 Jean-Jacques Rousseau, Discourse on Political Economy and The Social Contract, Oxford University Press, 1999, s. 33. 15 Engin Ataç (ed.), Bütçe, T.C. Anadolu Üniversitesi Yayını No: 1587, Eskişehir, 2004, s. 5. 16 Elif Ayşe Şahin İpek, Bütçe Hakkının Kullanılması Bakımından TBMM’nin Bütçe Sürecindeki Rolünün Değerlendirilmesi, Maliye Finans Yazıları, Sayı: 107, 69-108, s. 73.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
9
gelmesi önem arz etmektedir. Nitekim bu hak Roma Antlaşması’ndan bu yana kısmi olarak kullanılmakla birlikte, bu kısmilik, Avrupa bütünleşmesindeki demokrasi açığı tartışmalarını ve bizzat bu bütünleşme pratiğinin geçmişten günümüze değin süregelen noksanlıklarını yansıtmaktadır. 1.2. AVRUPA BİRLİĞİ BÜTÇESİNİN DİNAMİKLERİ Attali’ye göre, dünyanın bloklardan, entegrasyon ağlarından oluştuğu, tarihin coğrafya haline geldiği bir dönemde Avrupa’nın mimarisini şekillendirecek olan dinamikler, kurulacak olan ittifakların niteliği ve içeriği ile belirlenmektedir. Böylece tek bir anayasa ile yönetilecek olan bütünleşmiş bir politik alanın inşasında, çok yanlı bağlılık ilişkilerinin olduğu, tek para birimi, ortak bir dış politika, ortak bir savunma sistemine sahip federal bir yapıya dönüşümün gerçekleşebilmesi için atılması gereken zorunlu adımlar, söz konusu ittifak ilişkilerinde somutlaşmaktaydı. 17 Tüm bunların yanı sıra, özellikle 2008 yılında patlak veren küresel kriz sonrası sürece bakıldığında, çeşitlilikleri muhafaza ederek bütünleşmiş bu politik yapının sürdürülebilirliğininin, kaçınılmaz olarak ortak bir mali planlama ve yönetim mekanizmasını sağlayabilmiş olmasında yattığı kanıtlanmıştır. Söz konusu yönetsel bütünlüğün kat edeceği yolun ise Birliğin stratejik hedeflerinin ve dönemsel politikalarının niteliğini ve niceliğini ortaya seren bütçesinde belirginleştiğini görmekteyiz. AB’nin çok yıllı mali planlamasıyla önüne koyduğu bu dönemsel hedefler, o döneme ait öncelik ve gereksinimlere göre şekillenmektedir. Bu nedenle dönemsel hedefler ve bu hedefler çerçevesindeki öncelikler, 20072013 ile 2014-2020 veya önümüzdeki 2021-2027 dönemleri için muhtelif farklılıklar içermektedir. Bu farklılıklar doğaldır ki bütçenin harcama kalemlerine de yansımaktadır. Her bütçe döneminde Birliğin dönemsel hedeflerine göre harcama kalemlerindeki farklılıklara rağmen bu hedefler doğrultusunda oluşturulan Birlik bütçesinin asli hedefleri değişmemektedir. Bu hedefler ise genişleme, bütünleşme, yakınsama, kaynaşma ve dayanışma gibi belirleyici dinamikler ile şekillenmektedir. Avrupa bütünleşmesinin ve bütçesinin kendine özgü niteliğini de besleyen bu dinamiklere anahatlarıyla değinmek yerinde olacaktır.
17 Jacques Attali, “Bir Kıta Mimarisi”, Avrupa Sorunu, (ed. Peter Gowan, Perry Anderson), Aykırı Yayıncılık, İstanbul, Ocak 2005, ss. 171-173.
10
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
1.2.1. İnşa Süreci ve Genişleme Avrupa’da bütünleşme sürecine dair federalizm, konfederalizm ve fonksiyonalizm gibi yaklaşımlar, AB’nin ulaşmayı hedeflediği nihai siyasal egemenliği inşa sürecinde önemli perspektifler sunmuştur. Federalizm, uluslarüstü kurumlarıyla karmaşık bir anayasal antlaşma olarak, Almanya’nın savunduğu ve kendisinin de uyguladığı bir siyasal modele karşılık gelmektedir. Konfederalizm, nispeten Fransa ve daha çok Birleşik Krallık’ın desteğini alan bir modeldir. Bu modele göre, bağımsız ve egemen ulus devletler hükümetler arası düzeyde hareket etmektedir. Fonksiyonalist yaklaşım, Avrupa ülkeleri arasında sektörel temelde işbirliğini sağlayarak nihai ekonomik bütünleşmeyi ve beraberinde federal bir siyasi birimi oluşturabilecek bir yapı öngörmektedir. Neo-fonksiyonalist yaklaşım ise bir federalizm formunda ısrar etmemekte, fakat uluslarüstü bir yönetim tarzını savunmaktadır. Bunu, ekonomik ve sosyal aktörlerin yanı sıra çıkar grupları, partiler, hükümetler ve uluslararası kurumlar gibi politik odakların kendi çıkarlarını gözeterek inşa edebileceği bir yapı olarak ileri sürmektedir. 18 Avrupa bütünleşmesine yönelik 1980 sonrası kuramların ise uluslarüstü ve hükümetlerarası yaklaşım ayrımını bütünleşmenin yeni dinamiklerine uyarlayarak sürdürmeye çalıştığını görmekteyiz. Bununla birlikte, bilimsel araştırmaların bütünleşme evrelerine ilişkin analizlerinin yanı sıra Birliğin siyasal sistemi ve sektörel politika geliştirme analizlerine yönelimi sonucunda orta ölçekli kuramlaştırmanın da önü açılmıştır. Avrupa çalışmaları, rasyonalist ve yansımacı tartışmadan da etkilenmiş, bütünleşme olgusu rasyonalist kurumsalcılar kadar sosyal inşacıların da ilgisini çekniştir. Böylece bütünleşmeye dair tartışmalara çıkarlar, kurumlar, değer ve kimlikler ilişkisine odaklanan yeni bir boyut eklenmiştir. 19 Avrupa tarihinde önemli bir yer tutan feodalizm, kilisenin bölünmesi, Sanayi Devrimi, Fransız Devrimi ve Dünya (Paylaşım) Savaşları gibi gelişme ve dönüşümler bugünkü modern Avrupa’nın inşasına zemin hazırlayan faktörler olmuştur. Avrupa halklarının hayatına şekil veren kültürel değerler, kurallar ve normlar bu sosyal ve politik süreçlerin sonucunda değişerek günümüze kadar evrilmiştir. Bu değerler, Birlik fikrine öncülük eden siyasi elitlerin belirlediği çerçevenin dışına taşırılmadan, AB antlaşmaları ve diğer mevzuat kaynaklarında bir araya getirilerek, belli ortak değerlerin
18
Ragıp Ruşen Kömürcü, Avrupa Birliği'nin Bölgeselleşmesi ve Ulus Devlet: Fransa Örneği, Doktora Tezi, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara, 2009, s. 100. 19 Sevilay Kahraman, “Avrupa Bütünleşmesi Kuramları: 1980 Sonrası”, Avrupa Birliği: Tarihçe, Teoriler, Kurumlar ve Politikalar, (ed. Belgin Akçay, İlke Göçmen), Seçkin Yayıncılık, 2012, s. 105.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
11
şekillenmesi sağlanmıştır. Bütünleşme genişledikçe ve derinleştikçe söz konusu değerler de bütünleşmenin ortak değerleri haline dönüştürülmüştür. 20 AB’de ortak değerlerin oluşumu açısından önemli dönüm noktalarından biri de, 2000’li yıllarda yaşanan genişleme olmuştur. 1980’li yılların sonu ve 90’ların başında, Sovyet Sosyalist Cumhuriyetler Birliği’nin (SSCB) ve kapsadığı ülkelerin çözülmesiyle yeni bir tarihsel süreç başlamıştır. Söz konusu süreçte AB üyesi ülkeler, bu blokta yer alan ülkelerin bir kısmını Birliğe dâhil ederek etki alanlarını genişletmeye çalışmıştır. 2000’li yıllarda yaşanan ve beşinci genişleme olarak adlandırılan süreçte üye olan ülkelerin adaylık dönemleri hem aday ülkeler hem de Birlik açısından oldukça çalkantılı geçmiştir. Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkeleri’nden (MDAÜ) oluşan aday ülkelerin, ekonomik, sosyal ve demografik açıdan mevcut üye ülkelerden yapısal farklılıkları nedeniyle bu genişleme sürecinin diğer genişlemelerden farklı olması kaçınılmaz olmuştur. Bu nitelikteki bir genişleme sürecinin, bütünleşmenin asli dinamiklerine zarar vermeden atlatılmaya çalışılması ve sonrasındaki olası genişleme süreçlerine yönelik sağlam bir zeminin hazırlanabilmesi için, Avrupa toplumlarının tarihsel olarak ortaklaşmış bazı değerleri Birliğe üye olmak için temel kriterler haline getirilmiştir. Böylece 1993 Kopenhag Zirvesi’nde somutlaşan demokrasi, hukukun üstünlüğü ve insan hakları ilkeleri, Birliğin üzerine inşa edileceği temel dayanaklar olarak somutlaşmıştır. Üyeliğin ve dolayısıyla koşulluluk prensibinin temel kriterleri; “demokrasiyi, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını ve azınlık haklarına saygı ve korumayı garanti eden kurumların istikrarı” olarak resmiyet kazanmıştır. Nitekim Birliğe aday ülkelerin “katılım öncesi stratejisi”ne dâhil edilerek üyelik yolunda ilerlemeleri, öncelikli olarak Komisyon’un ilerleme raporlarında da detaylandırılan demokratik reformlarla koşullandırılmıştır. Zamanla üçüncü ülkelerin Birliğin mali yardım programlarından faydalanabilmeleri de demokratikleşme koşuluna endekslenmiştir. 21 İnşa süreci ve genişleme evrelerine yönelik bu temel yaklaşım ve ilkelere rağmen günümüzde Birliğin en önemli sorununun, onu gerçek bir siyasal birlik haline dönüştürecek olan demokratik siyaset anlayışını geliştirebilmek olduğunu söyleyebiliriz. Nitekim Habermas’a göre Birliğin genişleme politikaları sınırlarına dayanmış durumdadır. Artık yalnızca ekonomik ve parasal bütünleşmeye dair fonksiyonel dinamiklerin katalize ettiği bir inşa ve genişleme pratiği söz konusu değildir. Bu noktada, ortak bir 20
Kurtar, 11. Beken Saatçioğlu, “Avrupa Birliği ve Demokratikleşme”, Avrupa Birliği: Tarihçe, Teoriler, Kurumlar ve Politikalar, (ed. Belgin Akçay, İlke Göçmen), Seçkin Yayıncılık, 2012, s. 670. 21
12
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
irade talep eden kurucu bir politikanın, vatandaşları seferber edebilecek temel düşünceleri ve düşünce kalıplarını da içermesi gerekmektedir. Örneğin, çoğunluğun dış politikada ciddi gelişmelere yol açacak önlem ve kararları alabilmesi için güçsüz azınlıklarla dayanışma ve kaynaşma içerisinde olması zorunludur. Bunun önkoşulu ise halkların ulusal kimliklerini belli ölçüde güçlendiren ve buna Arupa boyutunu da katarak geliştiren siyasi anlamda bir birliktelik duygusunun oluşmasdır. Bugün bile oldukça soyut olan ve vatandaşların yalnızca kendi ulusuyla sınırladığı dayanışma düşüncesi, gelecekte diğer uluslardan olan Avrupa vatandaşlarını da kapsamalıdır. Bu noktada Avrupa kimliği, demokratik siyaset, ortak bir siyasi kader bilinci ve ortak bir geleceğe dair inandırıcı bir perspektif büyük önem arz etmektedir. 22 Özetle ifade etmek gerekirse, bir siyasi birliğin kapladığı coğrafi alanın genişliğinden ya da kapsadığı ülkelerin niceliğinden daha önemlisi, o birliğin çatısı altında yaşayan halkların eşitlikçi ve demokratik nitelikte bir bütünleşmeye aidiyeti ve katılımıdır. 1.2.2. Bütünleşme AB bütçesi, üye ülkelerin politika önceliklerini yansıtmak istedikleri ve Birliğin sosyo-ekonomik şartlarını temel alarak derledikleri bir mali araç niteliğindedir. 23 Bütçe, Birliğin siyasi ve ekonomik politikalarının bir göstergesi olup, bütünleşme ve genişleme süreçlerinde büyük öneme sahiptir. Bütünleşmenin sağlanabilmesi için zaruri olan politikalar da bütçe ile finanse edilmektedir. Bütünleşme sürecinin hızlandığı dönemlerde, bütçenin büyüklüğünde ve yapısında bütünleşme sürecini destekleyecek değişimlerin yaşanması bunun başlıca göstergesi olmuştur. Bütünleşme, aralarında karşılıklı bağımlılık ilişkisi bulunan birimlerin, tek başlarına sahip olamadıkları nitelikte yeni bir sistem oluşturma girişimleri olarak tanımlanabilir. 24 Kavram, ulus ötesi bütünleşmeler veya devletler açısından ele alındığında ise daha derin ve karmaşık bir anlam taşımaktadır. Bu bağlamda ele alındığında bütünleşme; siyasal aktörlerin bağlılıklarını, beklentilerini ve siyasal faaliyetlerini kurumlar aracılığıyla üye
22
Jürgen Habermas, Bölünmüş Batı, Yapı Kredi Yayınları, İstanbul, 2016, ss. 44-45. Semih Bilge ve Ferdi Çelikay, Avrupa Birliği Bütçesi Gelir Kalemlerinde Yaşanan Değişim Sürecinin Analizi, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Sayı: 28, Aralık 2010, s. 213. 24 Karl W. Deutsch, Political Community and the North Atlantic Area - International Organization in the Light of Historical Experience, Princeton University Press, Princeton, 1957, s. 84. 23
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
13
ülkeler üzerinde yetki kullanabilecek yeni bir merkeze aktarma konusundaki ikna süreçleri olarak tanımlanabilir. 25 Avrupa ülkeleri, en büyük bütünleşme adımını 20. Yüzyıl’da AB’yi kurarak atmıştır. AB’nin kurumsal temelleri 1951’de oluşturulan AKÇT’ye dayanmakla birlikte, Avrupa’da devletler üstü bir yapının kurulması düşüncesi uzun zamandır gündemde olan bir konu olmuştur. Avrupa devletleri arasındaki tarihsel ve jeopolitik ihtilaflar, savaşların ve mikro düzeyde parçalanmanın temel faktörleri olarak göze çarpmaktadır. Bunun yanı sıra ekonomik coğrafyadan kaynaklanan zorluklar da tarih boyunca olduğu gibi günümüzde de Avrupa ülkelerini işbirliğine hatta bütünleşmeye yönelten faktörler arasında yerini almıştır. Alman filozof Immanuel Kant, 1795 tarihli Ebedi Barış Üzerine Felsefi Deneme adlı eserinde, ebedi barışın sağlanmasının koşullarından biri olarak devletler hukukunun hür devletlerden kurulu bir federasyona dayanması gerektiğini belirtmiştir. 26 Kant, küresel düzeyde bir federasyon kurulması gerektiğini düşünürken, Jean Jacques Rousseau ise bir yüzyıl sonra büyük yazar Victor Hugo’nun da hayalinde canlandıracağı bir Avrupa Devletleri Federasyonu’nun kurulmasını önermiştir. Rousseau’ya göre, kurulacak federasyonda üye ülkelerin içişlerine müdahale edilebilmelidir. Federasyonun konseyinde her ülkenin bir oy hakkı olmalı, oyçokluğu esasına göre alınan kararlar tüm üyeler için bağlayıcı olmalı ve her devlet sırayla başkanlık yapmalıdır. 27 Avrupalı devletlerin bütünleşmesi konusunda bunlara benzer çok sayıda fikir ve tasarım ortaya atılsa da, Winston Churchill’in 1930 ve 1938’de yazdığı iki makaleyle Avrupa Birleşik Devletleri idealini ortaya koyması ve Altiero Spinelli’nin federalist manifestosu, bütünleşmiş bir Avrupa vizyonunun gerçeğe dönüşmesinde etkili olmuştur. 28 Bununla birlikte başta Lenin olmak üzere Marksist kuramcılar, Avrupa’da bir bütünleşme olasılığına dair önemli öngörülerde bulunmuştur. Lenin’e göre, sermayenin uluslararası ve tekelci bir nitelik kazandığı koşullar altında Avrupa Birleşik Devletleri, sömürgelerin paylaşılması üzerine 25
Ernst B. Haas, The Study of Regional Integration: Reflection on the Joy and Anguish of Pretheorizing, European Integration: Theory and Research, der. L. N. Lindberg ve S.A. Scgeingold, Harvard University Press, Cambridge, 1971, s. 4. 26 Immanuel Kant, Ebedi Barış Üzerine Felsefi Deneme, Çev. Yavuz Abadan ve Seha L. Meray, Ankara Üniversitesi SBF Yayınları, 1960’dan aktaran Pınar Özden Cankara, Immanuel Kant’ın “Ebedi Barış Üzerine Felsefi Denemeler” Adlı Eserinin Uluslararası İlişkiler Disiplini Açısından Söylem Analizi, Türk Dünyası Araştırmaları Dergisi, Sayı: 208, İstanbul, s. 400. 27 Veysel Bozkurt, AB ve Türkiye, Uludağ Üniversitesi Güçlendirme Vakfı Yayın No: 177, Bursa, 2001, s. 42. 28 İrfan Kaya Ülger, Avrupa Birliği’nde Siyasal Bütünleşme: Ortak Dış Politika ve Güvenlik Politikasının Oluşumu, Gündoğan Yayınları, İstanbul, 2002, s. 49.
14
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
anlaşmakla eşanlamlıdır. Nitekim kapitalist sistem dâhilinde, güç dışında başka türlü zemin, her türlü paylaşım ilkesi olanaksızdır. Diğer bir deyişle, kapitalizmde tek tek ekonomilerin ve tek tek devletlerin ekonomik gelişiminde eşit büyüme olanaksızdır. Kapitalizmde bozulan dengenin geçici olarak yeniden kurulması için sanayide krizden, politikada ise savaştan başka araç yoktur. Avrupalı devletler arasında belli bütünleşme pratikleri söz konusu olsa bile, kapitalizmin mutlak yasası olan “ekonomik ve politik gelişmenin eşitsizliği” koşullarında bu, geçici olmaya mahkûmdur. Nitekim bu tarzda bir bütünleşmeye dair yaygınlaşan tartışmalar karşısında Lenin, sınıf temelli enternasyonal dayanışma ve mücadele doğrultusunda Avrupa sosyalistlerinin acil politik şiarının, cumhuriyetçi Avrupa Birleşik Devletleri’nin kurulması olduğunu ifade etmiştir. 29 Benzer şekilde Rosa Luxemburg da kapitalizmin doğasına içkin eşitsiz gelişmenin koşulları altında kapitalist devletler arasındaki çelişki ve rekabetin ortadan kalkmasının, dolayısıyla bu temel üzerine inşa edilmiş kalıcı bir Avrupa bütünleşmesinin olanaksız olduğunu ifade etmiştir. 30 20. Yüzyıl’ın ilk yarısının büyük bölümü bütün dünyada ekonomik rekabetin neden olduğu politik çatışmalar ve savaşlarla geçmiştir. Bunun etkisiyle, yüzyılın ikinci yarısından itibaren dünyanın birçok bölgesinde küresel ve bölgesel ekonomik bütünleşme girişimleri hız kazanmıştır. Bölgesel ekonomik bütünleşmelerin kuşkusuz en kapsamlı ve en meşhur olanlarının başında AET gelmiştir. AET’nin kurucu ülkeleri, ekonomilerinin giderek ABD’ye daha bağımlı olacağı ve SSCB’nin askeri bir tehdit oluşturacağı endişesiyle kendi aralarındaki sorunları bütünleşme ile çözmeyi hedeflemişlerdir. Daha önce Fransa ile Almanya arasındaki savaşı tetikleyen kömür ve çelik sektörlerine yönelik uzlaşı eğilimi, bu ülkelerin kendi aralarındaki sorunları çözme iradesini güçlendiren ve bütünleşmeyi başlatan öncü bir girişim olmuştur. Avrupa’nın bütünleşmesi, İkinci Dünya Savaşı sonrasında oluşan yeni siyasal ortamda gerçekleşebilmiştir. Zira Avrupa’nın egemen sömürgeci ülkelerinin eskinin yayılmacı karakterini sürdürme ve yerküreyi paylaşma savaşları, dünya halkları için görülmedik bir felaketle sonuçlanmış, böylesi bir felaketin bir daha yaşanmaması için egemen ülkeler arasındaki çelişkileri ortadan kaldırmaya yönelik çözüm arayışları, kıta ülkelerini kendi aralarında yeni ve bütünleşmiş bir siyasi yapı fikrine yöneltmiştir. İkinci Dünya Savaşı sonrasında, AET’nin kurucularından Belçika, Fransa ve Hollanda deniz aşırı sömürgeleriyle olan ilişkilerini devam 29
Vladimir İlyiç Ulyanov Lenin, Seçme Eserler, Cilt: 5, İnter Yayınları, İstanbul, 1995, ss. 148-152. Rosa Luxemburg, Peace Utopias, Luxemburg Internet Archive, 1911, https://www.marxists.org/archive/luxemburg/1911/05/11.htm (10.04.2019). 30
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
15
ettirirken, Almanya ve İtalya ise sömürgelerini yakın zamanda kaybetmiş ve küresel hegemonya mücadelesinde geri plana düşmüştür. Bu dönemde sömürgelerdeki vatansever direniş ve mücadelelerin giderek yükselmesi ve bunun sonucunda gelişen bağımsızlık hareketleri, eski kıtanın sömürgeci devletlerinin ekonomik kaynaklarının azalmasına yol açmıştır. Böylece paylaşım savaşları sonrası sömürgelerinin önemli bir bölümünü kaybeden Avrupalı devletlerin ekonomik büyümelerini sağlayacak en etkili yöntemlerden biri, ürettikleri mal ve hizmeti diğer Avrupa devletlerine sınırlama olmadan satabilecekleri bir pazar yaratmak olmuştur. Bunun yanı sıra, oluşturulacak bir ortak pazar ile devletler için barış içinde bir arada yaşama ortamının her şeyden önce zorunlu hale gelebileceği düşünülmüştür. Bu noktadan hareketle Afrika, Asya ve Ortadoğu’daki sömürgelerin bağımsızlıklarını kazanmaları ile Avrupa bütünleşmesi yolunda oluşturulan ekonomik dinamikler arasında dolaysız bir bağlantı kurmak mümkündür. 31 Böylece diyalektiğin, çelişkileri değişime aktaran ve tarihsel olayların birbirinden bağımsız düşünülmesini olanaksız kılan yasaları bu tarihsel dönemeçte de işlemiştir. Ekonomik bütünleşmenin aşamaları farklı kategorilere ayrılmaktadır. Bunlar içerisinde en çok bilineni Bela Balassa tarafından 1961 yılında yapılan ayrımdır. Balassa, ekonomik bütünleşmeden siyasi birliğe giden süreci beş aşamaya ayırmıştır. Bu aşamalar sırasıyla serbest ticaret bölgesi, gümrük birliği, ortak pazar, iktisadi birlik ve tam ekonomik bütünleşmenin sağlandığı ekonomik, sosyal ve siyasal birliktir. 32 Bölgesel bütünleşme süreçlerinde başlangıçta ekonomik amaçlarla hareket edilse de birçok örnekte olduğu gibi ekonomi dışı alanlar da sürecin dinamiği haline gelmiştir. AB, ekonomik alandaki bütünleşmenin ötesine geçip sosyal ve siyasal bir bütünleşme projesine dönüşen başlıca tarihsel örnekler arasındadır. AKÇT ile sektörel temelde başlayan bütünleşme, AET ile tüm ekonomik yapıyı kapsamıştır. Günümüzde ise siyasi birliğe yönelik nihai adımların atılmaya çalışıldığı bir parasal birlik konumundaki AB’ye evrilmiştir. AB’nin bütünleşme süreci, üye ülkelerin bazı işlev ve yetkilerini Birlik kurumlarına devretmesi ile gerçekleşmiştir. Bununla birlikte üye ülkeler bir takım yetkilerini Birliğe devrederken, üye ülke vatandaşlarının tereddüt ve kaygılarıyla karşılaşmış ve karşılaşmaktadır. Ekonomik 31
Pelin Sönmez, Avrupa Birliği’nde Yeni Dönem Postkolonyal İlişkiler ve Göç Politikaları Diyaloğu, Doktora Tezi, Avrupa Birliği Bakanlığı Akademik Araştırmalar Serisi-4, Ankara, 2015, s. 100. 32 Gaspare M. Genna, Power Prepondarance, Institutional Homogeneity, and the Likelihood of Regional Interraiton, Jean Monnet/Robert Schuman Paper Series, Cilt:7, No:12, Temmuz 2007, s. 4’den aktaran Canan Balkır, Uluslararası Ekonomik Bütünleşme: Kuram, Politika ve Uygulama - AB ve Dünya Örnekleri, Bilgi Üniversitesi Yayınları, İstanbul, 2010, s. 30.
16
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
bütünleşme sürecinde bazı kesimlerin ekonomik ve sosyal anlamda dezavantajlı konuma düşmesi ve siyasal bütünleşme sürecinin ulusal kimliklere zarar vereceği endişesi bütünleşme sürecinin aksamasına yol açmıştır. Böylelikle AB, vatandaşlarının bütünleşme sürecine ikna edilebilmesi için kullandığı araçları çoğaltma ve çeşitlendirme arayışına girmiştir. Bu araçların en önemlilerinin başında ise kuşkusuz ki Birlik programları gelmektedir. Bütçe kapsamında uygulamaya konulan bu programlar ve dolayısıyla projeler, bir yandan bütünleşmenin kurumsallaşmasını sağlarken, öte yandan üye ülke vatandaşlarını sürece ikna ederek bütünleşmeye dair çekinceleri ortadan kaldırma işlevi görmektedir. 1.2.3. Yakınsama Ülkeler arasında kurulmaya çalışılan bütünleşme süreçlerinde yakınsama hipotezi önemli bir yer tutmaktadır. Ekonomik bütünleşme süreçlerinde ekonomik gelişme düzeyleri kadar, mali ve parasal politikalarda da farklı standartlara ve araçlara sahip çok sayıda ülkenin yapısal ve yönetsel olarak birbirine yakınlaştırılması söz konusu olmaktadır. Ülkeler arasında bir yakınsama olgusunun varlığı Solow’un neoklasik büyüme modeli olarak bilenen çalışmasıyla ortaya çıkmıştır. Solow büyüme modelinde, üretim sürecinde kullanılan sermayenin getirisinin azalan bir eğilime sahip olması durumunda ekonomik olarak gelişmiş ülkelerde büyüme oranında bir azalmanın meydana geleceği öngörülmüştür. Dolayısıyla, zaman içerisinde azgelişmiş ülkelerde yüksek ve buna karşın gelişmiş ülkelerde ise düşük büyüme oranlarının bekleneceği ileri sürülmüştür. 33 Böylece ülkeler arası reel gelir farklılıkları zaman içinde azalma eğiliminde olacak ve az gelişmiş ülkeler gelişmiş ülkelere toplam gelir düzeyi olarak yakınsayacaktır. Bunun aksine, gelişmiş ülkelerde sermaye getirisinin azalan değil de artan bir seyir izlemesi halinde, gelişmiş ülkeler ile az gelişmiş ülkeler arasındaki toplam gelir makasında açılma ve bu kez de bir ıraksama durumu söz konusu olacaktır. AB’de ekonomik bütünleşmenin derinleştirilmesi ve üye ülkeler arasında yakınsamanın sağlanmasında önemli köşe taşlarından birisi Maastricht Antlaşması’dır. Ortak merkez bankası sistemine dayalı bir “ekonomik ve parasal birlik” ile ortak dış politika ve savunma politikası perspektiflerine dayalı bir “siyasal birlik” kurulmasını öngören Maastricht Antlaşması, 1 Kasım 1993 tarihi itibariyle Avrupa Birliği’ni kuran antlaşma olarak yürürlüğe girmiştir. Kurucu Roma Antlaşması’nda yapılan en kapsamlı 33
Lütfü Öztürk, Türkiye Avrupa Birliği’ne Yakınsıyor Mu? Bir Zaman Serisi Analizi, 1950-2008, Ege Akademik Bakış Dergisi, Sayı:13/ 4, İzmir, 2013, s. 528.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
17
değişikliklerden birisi olan Maastricht Antlaşması, ekonomik ve parasal bütünleşme sürecini de hukuki bir zemine oturtmuş ve sıkı koordinasyona dayalı ortak bir ekonomi politikası esasını belirlemiştir. 34 Birliğin bir nevi yeni anayasasını ortaya koyan Maastricht Antlaşması’yla, Topluluk Avrupa Birliği’ne dönüşmüş; Avrupa Para Sistemi de tam anlamıyla bir Ekonomik ve Parasal Birlik olma yoluna girmiştir. 35 Maastricht Antlaşması’nın ekonomik ve parasal politikalar başlıklı bölümü, Ekonomik ve Parasal Birlik’in (EPB) son aşamasına geçiş için zorunlu olan yakınsama kriterlerini de ortaya koymuştur. Maastricht Kriterleri olarak bilinen bu kriterler ile Birlik üyesi ülkelerin tek para alanında yer alabilmek için karşılaması gereken, bütçe, kamu borcu, döviz kuru, fiyat istikrarı ve faiz oranlarına yönelik göstergeleri içeren beş nihai yakınlaşma koşulu belirlenmiştir. 36 Bunlar: 37 Birliğe üye ülkelerin bütçe açığının Gayri Safi Yurtiçi Hâsıla’ya (GSYİH) oranının %3’ü geçmemesi, • Birliğe üye herhangi bir ülkenin yıllık birikmiş kamu borcunun GSYİH’ye oranının %60’ı geçmemesi, • Birliğe üye herhangi bir ülkenin ulusal döviz kurunun, en az iki yıl boyunca Döviz Kuru Mekanizması II (DKM II) kapsamında belirlenen normal dalgalanma marjları içerisinde kalmış olması, • Birliğe üye herhangi bir ülkenin enflasyon oranının, üye ülkeler arasında en düşük enflasyon oranına sahip üç ülkenin ortalama yıllık enflasyon oranını %1,5’ten fazla aşmaması, • Birliğe üye herhangi bir ülkenin uzun dönemli faiz oranının, fiyat istikrarı bakımından en iyi performans gösteren (en düşük enflasyon oranına sahip olan) üç üye ülkenin uzun vadeli faiz oranı ortalamasını %2’den fazla aşmaması olarak belirlenmiştir. Maastricht Kriterleri’nde de görüldüğü gibi; AB politikaları, ekonomik bütünleşmeyi derinleştirmek için üye ülkeler arasında uyumu, tutarlılığı ve yakınsamayı sağlama adına oluşturulmaktadır. 38 Bu politikaların uygulanmasında ve üye ülkelerin sosyal, ekonomik, siyasal ve hukuksal bağlamda birbirine yakınlaşmasında, Birlik bütçesinin asli bileşenlerinden olan fonlar ve hibeler büyük önem taşımaktadır. Üye ülkeler arasında yakınsamayı sağlayacak fonların başında ise “Uyum Fonu” gelmektedir. Maastricht Antlaşması ile oluşturulan bu fon, •
34
Balkır, ss. 274-275. Cengiz, s. 91. 36 Balkır, s. 275. 37 Michelle Cini, European Union Politics, Oxford University Press, 2003, s. 318. 38 Maastricht Treaty, Article 2. 35
18
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
ülkelerin parasal birliğe katılımını sağlayacak kriterleri karşılamaları için ekonomik ve sosyal uyumu sağlamaya yöneliktir. Kişi başına düşen gayrisafi milli geliri AB ortalamasının %90’ından az olan üye ülkeler bu fon aracılığıyla desteklenerek, Birlik düzeyinde ekonomik ve sosyal farklılıkların azaltılması ve sürdürülebilir kalkınmanın desteklenmesi hedeflenmiştir. 20142020 dönemi için Uyum Fonu kapsamına giren üye ülkeler; Bulgaristan, Hırvatistan, Kıbrıs, Çekya, Estonya, Yunanistan, Macaristan, Letonya, Litvanya, Malta, Polonya, Portekiz, Romanya, Slovakya ve Slovenya olmuştur. Uyum Fonu çerçevesinde özellikle trans-Avrupa ulaştırma ağları ve Avrupa Birleştirme Mekanizması çerçevesindeki altyapı projelerinin yanı sıra; enerji verimliliği, yenilenebilir enerji kullanımı, demiryolu taşımacılığı, intermodal taşımacılık, toplu taşımacılık vb. çevreye yarar sağladığı açık olan enerji veya taşımayla ilgili çevre projeleri desteklenmektedir. 39 Tablo 1: EPB’de Son Aşamaya Geçerken Üye Ülkelerin Maastricht Kriterleri’ne Uyum Durumu %, 1998
Enflasyon Uzun Dönem Bütçe Dengesi/ (HICP) Faiz Oranı GSYİH 2,7 7,8 3,0 Ref. Değer 1,4 5,7 1,7 Belçika 1,9 6,2 -1,1 (fazla) Danimarka 1,4 5,6 2,5 Almanya 5,2 9,8 2,2 Yunanistan 1,8 6,3 2,2 İspanya 1,2 5,5 2,9 Fransa 1,2 6,2 -1,1 (fazla) İrlanda 1,8 6,7 2,5 İtalya 1,4 5,6 -1,0 (fazla) Lüksemburg 1,8 5,5 1,6 Hollanda 1,1 5,6 2,3 Avusturya 1,8 6,2 2,2 Portekiz 1,3 5,9 0,3 Finlandiya 1,9 6,5 0,5 İsveç 1,8 7,0 -0,6 (fazla) B. Krallık Kaynak: European Monetary Institute, Convergence Report, Mart 1998.
Kamu Borcu/ GSYİH 60,0 118,0 59,5 61,2 107,7 67,4 58,1 59,5 118,1 7,1 70,0 64,7 60,0 53,6 74,1 52,3
AB ülkeleri arasında yakınsamanın varlığına dair yapılan araştırmalarda düşük enflasyon ve faiz oranları açısından yakınsamanın 39
European Commission, “Cohesion funding/cohesion-fund/ (10.04.2019).
Fund”,
http://ec.europa.eu/regional_policy/en/
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
19
geçerli olduğu belirlenirken, örneğin kamu borç stoku için yakınsamanın aksine bir ıraksamanın varlığı tespit edilmiştir. Özellikle küresel krizin üye ülkelerin birçoğunda yol açtığı olumsuz niteliktekteki derin etkilere ek olarak Yunanistan, İspanya ve Portekiz’in krizle birlikte sürdürülemez düzeyde büyüyen dış borçlarının, bu ıraksamanın gerçekleşmesinde etkili olduğu düşünülmektedir. 40 Birlik üyesi ülkeler arasında ticaretin serbestleşmesinin, kısa ve orta vadede iktisadi açıdan zayıf olan ülkelerin aleyhine işlediği görülmektedir. Heckscher-Ohlin faktör donatım teorisine göre gelişmiş ülkeler yüksek katma değerli ürünlerde göreceli üstünlüğe sahiptir. Diğer bütünleşme deneyimlere bakıldığında, bölgesel ekonomik toplulukların kısa ve orta vadede genel itibariyle gelişmekte olan ülkelerin aleyhine sonuçlar doğurduğu görülmektedir. Bunun başlıca nedenlerinden biri ise aralarındaki gümrük duvarlarının yıkılması sonucunda sermaye ve teknoloji üstünlüğünü elinde bulunduran gelişmiş ülkelerin düşük maliyetle ürettikleri yüksek katma değerli ürünleri gelişmekte olan ülkelere ihraç etmeleri ve karşılığında işlenmemiş hammadde ya da yarı işlenmiş düşük katma değerli ürünleri ithal etmeleridir. 41 Diğer bir deyişle, üretimde bir şekilde verimlilik ve dolayısıyla rekabet açısından üstün konumda olan ülkeler ile alt düzeyde olan ülkeler arasında, aynı pazarda gerçekleşmesi zorunlu bir rekabetin söz konusu oluşudur. 1.2.4. Kaynaşma AB ve üye ülkeler, 2008 yılında tetiklenen küresel finans krizinden sonra derin ekonomik ve sosyal sorunlarla yüzleşmiştir. Bu dönemde en büyük darbeye Euro Alanı ülkeleri maruz kalırken, tüm kıtada işsizlik oranları artmış, ekonomik büyüme azalmış ve yoksulluk önemli düzeylere ulaşmıştır. Bu durum, Avrupa refah devletlerinin ayırt edici nitelikleri olarak sundukları sosyal adalet ilkesinin de zedelenmesine yol açmıştır. Ekonomik ve sosyal çöküntü riski, özellikle 2010’da bütçe krizi olarak derinleşen 2008 küresel krizinin ardından AB’nin gündeminde daha fazla yer edinse de, ekonomik ve sosyal sorunları önleyecek bir araç olarak sosyal politika, Sanayi Devrimi’nden bu yana Avrupa için belirleyici dinamiklerden biri olmuştur. Sosyal politika, İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra ise Avrupa’da giderek daha fazla önem kazanmaya başlamış, sosyal adaleti 40
Murat Nişancı, Ekonomik Performans Kriteri Olarak Maastricht Kriterlerine Yakınsama, Geçiş Ekonomileri Üzerine Uygulama, International Conference of Eurasian Economies Skopje-2014, Beykent University Press, Ankara, 2014, s. 623. 41 Halil Seyidoğlu, Uluslararası İktisat: Teori ve Politika, Güzem Yayınları, Geliştirilmiş 15. Baskı, İstanbul, 2003, s. 71.
20
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
sağlamak adına gelir dağılımını çeşitli araçlarla düzeltme ve yoksullukla mücadele gibi yaklaşımlar ortaya konulmuştur. Bu dönemde, sosyal adalet kavramı büyük ölçüde yalnızca iktisadi açıdan değerlendirilerek daha adil bir gelir dağılımına ve yoksullukla mücadeleye indirgenmiştir. Eski Kıta’da sosyal politikaya dair kaygı ve girişimlerin bu dönemde ön plana çıkışında kuşkusuz Sovyetler Birliği’nde tavizsiz bir biçimde uygulanan emek ve kaynaşma eksenli çok uluslu sistemin Avrupa kıtasında ve halkları arasında da kaçınılmaz olarak bir karşılık bulma potansiyeli olmuştur. Böylece bu potansiyel, Avrupa’da buna türev bir kaynaşma vurgusunu söylem haline getiren faktörlerin başında gelmiştir. 1970’li yıllarda sosyal adalet kavramı daha geniş bir çerçeveden değerlendirilmeye başlanmıştır. 1990’lara gelindiğinde sosyal adaletin yalnızca iktisadi açıdan ele alınmasının eksik bir tutum olduğuna dair eleştiriler, gerek akademi gerekse politika çevrelerinde daha yüksek sesle ifade edilmiştir. Bu da beraberinde, çok boyutlu bir kavram olan sosyal dışlanmanın sosyal politikalara yönelik tartışmalara dâhil edilmesini getirmiştir. 42 Sosyal dışlanma kavramı; kişilerin temel eğitim ve becerilerden mahrum olması ya da yoksulluk ve ayrımcılık nedeniyle toplumun dışına itilmeleri ve toplumsal hayata dilediklerince katılımlarının engellenmesi süreci olarak ifade edilebilir. 43 Sosyal dışlanmaya maruz kalanlar bir yandan emek piyasalarına, gelir getirici faaliyetlere, eğitim ve öğretim olanaklarına ulaşmada zorluk çekerken, öte yandan toplumsal ve çevresel ağlar kurmada engellerle yüzleşmektedir. Dolayısıyla bu kesimler genelde kendini güçsüz ve günlük yaşamını etkileyecek kararların alımında kontrolü elinde tutmaktan aciz hissetmektedir. 44 Sosyal dışlanma terimi, ilk olarak 1970’li yıllarda Fransa’da gündeme gelmiştir. 80’li yıllardan itibaren de tüm dünyada kullanılan bir kavram haline dönüşmüştür. 90’lı yıllarda AB ülkelerinde işsizlik oranlarında artış, uluslararası göç hareketleri ve refah devletinde gerileme vb. sorunlar, bu kavram üzerine daha da yoğunlaşılmasına neden olmuştur. Sosyal dışlanmanın sonuçları itibariyle sosyal parçalanma tehlikesi ve sosyal patlama 42
Fikret Adaman ve Çağlar Keyder, “Türkiye’de Büyük Kentlerin Gecekondu ve Çöküntü Mahallelerinde Yaşanan Yoksulluk ve Sosyal Dışlanma Raporu”, 2005, http://ec.europa.eu/employment_social/social_inclusion/docs/2006/study_turkey_tr.pdf (10.04.2019), s. 5. 43 Adaman ve Keyder, s. 6. 44 Committee of the Regions, Effects of Education and Training, Youth and Cultural Activities on Combating Poverty and Social Exclusion, Summary Report, 2010, https://cor.europa.eu/en/engage/studies/Documents/effects-education-training.pdf (10.04.2019), s. 2.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
21
korkusu, konuya olan ilginin giderek artmasına yol açmıştır. Bunun yanı sıra dışlanmaya neden olan mekanizmaların karmaşıklığı nedeniyle çözüm yolları geliştirilmesinin oldukça güç oluşu, dışlanmayı, günümüzde Birliğin en temel sosyal politika tartışmalarının merkezinde tutmuştur. 45 AB’de sosyal dışlanmayla mücadele ve buna uygun biçimde geliştirilen sosyal kaynaşma politikaları, başlangıçta ülkelerin kendi başlarına çözmesi gereken bir sorun olarak değerlendirilmiştir. Fakat zamanla konunun önemi anlaşılmış ve Birlik düzeyinde çözüm yolları aranmaya başlanmıştır. 46 Roma Antlaşması’nda sosyal politika konusunda çok fazla hüküm bulunmamasına rağmen, Avrupa Sosyal Fonu’nun (ASF) oluşturulması önemli bir adım olmuştur. İşçilerin ortak pazarda istihdam fırsatlarını geliştirmek ve böylece yaşam standartlarını yükseltmek söylemiyle kurulan ASF, çalışanların Birlik içindeki coğrafi ve mesleki hareketliliğini artırmayı da amaç edinmiştir. 47 İlk dönemlerinde ASF, çalışanların yeni beceriler edinebilmeleri için kısa dönemli eğitim kurslarına hibe sağlarken, daha sonraları Birliğin yeni gereksinimlerine ayak uyduracak biçimde yeniden düzenlenmiş ve giderek artan bir fonlama listesi hayata geçmiştir. Örneğin, 1970’lerin başında, tarımda uygulanan teknik yenilikler birçok tarım işçisinin tarım sektörünü terk etmesine yol açınca, bu kesimlerin farklı sektörlerde iş olanağı elde edebilmeleri için eğitim destekleri sağlanmıştır. Kendi ülkesi dışında bir AET ülkesinde çalışmak isteyenlere dil kursları ve danışmanlık hizmetleri ile destek olanakları sunulmuştur. Fon desteğinin 1960 ve 1973 yılları arasında 1 Milyon kişinin işine geri dönmesine yardımcı olduğu tahmin edilmektedir. 48 Günümüzde, ASF aracılığıyla insanların istihdam edilmesine ve iş kurmalarına yardımcı olmak üzere çeşitli projelere destek sağlanmaktadır. Öte yandan, göçmen gruplar da dâhil olmak üzere toplumun dezavantajlı kesimlerinin emek piyasasına dâhil olmaları, eğitimin iyileştirilmesi ve kamu hizmetlerinin daha verimli hale getirilmesi gibi çok çeşitli konularda destek sağlanmaya devam edilmektedir. 49 ASF ekonomik ve sosyal kaynaşmayı sağlarken üç farklı mali araçla desteklenmektedir. Bunlar; Avrupa Yoksullara Yardım Fonu, İstihdam ve Sosyal Yenilik Programı ve Avrupa Küreselleşme Uyum Fonu’dur. Avrupa Yoksullara Yardım Fonu; korunmasız gruplara 45
Faruk Sapancalı, AvrupaBirliği’nde Sosyal Dışlanma Sorunu ve Mücadele Yöntemleri, Çalışma ve Toplum Dergisi, Sayı:2005:3, İstanbul, 2005, s. 52. 46 Sapancalı, s. 100. 47 The Treaty of Rome, Article 123. 48 European Commission, Investing in People: EU funding for employment and social inclusion, Social Europe Guide, Vol. 7, Belgium, 2014, s. 9. 49 European Commission, “European Social Fund”, https://cohesiondata.ec.europa.eu/funds/ esf (10.04.2019).
22
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
yiyecek, giyecek, ilaç gibi temel gereksinimleri temin etmektedir. Buna ek olarak, yararlanıcıların sosyal kaynaşmasını sağlamak için destek hizmetleri de sunmaktadır. Bu fonun 2014-2020 bütçesi yaklaşık 3,8 Milyar Euro’dur.50 İstihdam ve Sosyal Yenilik Programı, işgücü hareketliliğini destekleme, sosyal girişimciliği teşvik etme ve mikro kredilere erişimi daha kolay hale getirme faaliyetlerine fon sağlamaktadır. Bunun yanı sıra üye ülkelerin, politika koordinasyonu ve en iyi uygulamaların belirlenmesi, analizi ve paylaşımı yoluyla ulusal, bölgesel ve yerel düzeylerde istihdam ve sosyal reformların tasarlanması ve uygulanmasına yönelik çabalarına da destek sağlanmaktadır. 51 Avrupa Küreselleşme Uyum Fonu ise küreselleşmenin olumsuz etkileri sonucunda ya da finansal ve ekonomik kriz nedeniyle işinden çıkarılan işçilerin yeniden istihdam edilmesine destek olmaktadır. 52 Birlik, Avrupa’da ekonomik ve sosyal kaynaşmayı çeşitli fonlarla sağlamaya çalışmakta ve temel antlaşmaları ile bu konudaki yaklaşımını güvence altına almaktadır. AB’de yoksulluk ve sosyal dışlanmayla mücadele konusunda ilk somut adımlar 1999’da yürürlüğe giren Amsterdam Anlaşması ile atılmıştır. Bu antlaşmayla Birlik, üye ülkelerin sosyal dışlanmayla mücadele eylemlerinin desteklenmesinde aktif bir rol alacağını vurgulamıştır. 53 Antlaşma ile Konsey; cins, ırk, etnik köken, din ve inanç, sakatlık, yaş veya cinsel eğilim temelinde her türlü ayrımcılığa karşı mücadele etmek üzere gereken önlemleri almak için yetkili kılınmıştır. 54 Mart 2000’de Lizbon’da yapılan Avrupa Konseyi’nden itibaren sosyal dışlanmayla mücadele süreci hız kazanmış ve yeni stratejik hedefler belirlenmiştir. Daha fazla ve daha nitelikli istihdam ve daha geniş çaplı sosyal kaynaşma ile sürdürülebilir ekonomik büyümeyi sağlayacak, rekabet gücü yüksek ve bilgi temeline dayalı dinamik bir ekonomi haline gelmek, yeni stratejik hedef olarak belirlenmiştir. 55 2004 yılında imzalanan Nice Antlaşması ile de ekonomik ve sosyal kaynaşma konusunda önemli kararlar alınmıştır. 2009 yılında imzalanan Lizbon Antlaşması’nda ise Birliğin sosyal dışlanma ve ayrımcılıkla mücadele ettiği, sosyal adaleti desteklediği ifade edilmiştir. Ancak bu mücadele yöntemleri ve temel hedefler önemli kuşkular ve tartışmaları da beraberinde getirmiştir. AB, bir yandan ekonomisini güçlendirerek küresel piyasalarda daha rekabetçi olabilmek, öte yandan bilgi toplumunun gereklerini yerine getirebilmek ve Avrupa sosyal modelini sürdürebilmek açmazı ile karşı 50
Social Europe Guide, s. 17. Social Europe Guide, s. 67. 52 Social Europe Guide, s. 79. 53 The Treaty of Amsterdam, Article 118-2. 54 The Treaty of Amsterdam, Article 118-1. 55 Sapancalı, s. 64. 51
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
23
karşıyadır. Dolayısıyla sosyal dışlanmayla mücadelede, sosyal kaygılardan ziyade ekonomik büyümeye ilişkin beklentilerin daha etkili olduğu anlaşılmaktadır. Lizbon’da, daha az sosyal dışlanmış bireylerden oluşan bir toplumun yaratılmasının, daha iyi bir ekonomik performansın gerçekleşmesiyle koşullandırılması bu tutumun bir delili olarak gösterilebilir. 56 Tüm bu eleştirilere karşın, Lizbon’da sosyal dışlanma ile mücadelenin Birliğin temel ilkelerinden dayanışma ile sağlanması gerektiğine vurgu yapılmıştır. Nitekim Antlaşma’da, Birliğin kadın ve erkek eşitliğini, nesiller arası dayanışmayı, çocuk haklarının korunmasını, ekonomik, sosyal ve bölgesel uyumu ve üye ülkeler arasında dayanışmayı desteklediği ifade edilmiştir. 57 1.2.5. Dayanışma AB, Maastricht ve Kopenhag Kriterleri ile Avrupa’nın zenginliklerini ve değerlerini paylaşmayı, farklılık içerisinde birlik ve dayanışma ilkelerini etkin bir şekilde hayata geçirmeyi amaç edinmiştir. Dayanışma temel bir ilke olarak Birlik mevzuatına da dâhil edilmiş ve Lizbon Antlaşması’nda ortak değerler arasında sayılarak Birliğin ekonomik, sosyal ve bölgesel uyumu ile üye ülkeler arasında dayanışmayı destekleyen bir unsur olarak ifade edilmiştir. 58 Avrupa Komisyonu Başkanı Jean-Claude Juncker, 2016’da kurulan Avrupa Dayanışma Ajansı’nın kuruluşu ile ilgili yaptığı açıklamada dayanışmanın AB açısından önemini şu sözlerle ifade etmiştir: “Avrupa’da topluma anlamlı bir katkı sunmaya ve dayanışmayı göstermeye istekli çok sayıda genç, sosyal duyarlılığa sahip insanlar var. Onlara bunun için fırsatlar yaratabiliriz. Dayanışma, Birliğimizi bir arada tutan tutkaldır.” 59 AB, dayanışma ilkesi gereğince Birlik bütçesi ve Yatırım Bankası aracılığıyla üye ülkelere proje karşılığı hibeler ve krediler sağlamaktadır. İlk genişleme süreçlerinde AB’ye katılan İrlanda, Yunanistan, İspanya ve Portekiz gibi gelişmişlik düzeyi merkez ülkelere kıyasla geride olan ekonomilere Uyum Fonu kapsamında mali yardımlar yapılmıştır. Benzer şekilde Birliğe yeni üye olan Doğu ve Orta Avrupa ülkelerine de serbest piyasa modeline ve Birlik ekonomisine uyum amaçlı yardım programları sunulmuştur. Bölgeler arası gelişmişlik farkını gidermek için ayrılan bu fonlar ve finansal yardımlar ekonomik yapı, istihdam, eğitim, altyapı ve sosyal 56
Sapancalı, s. 102. Treaty of Lisbon, Article 2. 58 Treaty of Lisbon, Article 2. 59 European Commission, “European Solidarity Corps”, https://ec.europa.eu/info/strategy/eusolidarity_en (10.04.2019). 57
24
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
alanlarda kullanılmak üzere seferber edilmiştir. Bu yardımlar 2007 yılından itibaren IPA adı altında birleştirilmiştir. 60 Tablo 2: Üye Ülkelerin 2017 Yılı Bütçesi Gelir ve Harcamalarına Katkısı Bütçeden aldığı pay Bütçe gelirlerine Fark Ülke / Milyon €
Fark katkısı (2016) (2017) Belçika 7.357,9 2.978,3 3.722 4.379,6 Bulgaristan 1.895,7 378,7 1.964 1.517,0 Çekya 3.894,7 1.282,3 3.329 2.612,4 Danimarka 1.458,8 1.926,6 -772 -467,8 Almanya 10.926,9 19.587,0 -13.191 -8.660,1 Estonya 647,8 154,1 491 493,7 İrlanda 1.818,3 1.777,1 363 41,2 Yunanistan 5.130,1 1.247,7 4.341 3.882,4 İspanya 9.664,1 8.080,0 2.029 1.584,1 Fransa 13.505,1 16.233,9 -8.201 -2.728,8 Hırvatistan 663,1 359,4 530 303,7 İtalya 9.795,3 12.000,2 -2.348 -2.204,9 GKRY 206,7 137,4 33 69,3 Letonya 736,7 184,3 516 552,4 Litvanya 1.574,7 273,6 1.158 1.301,1 Lüksemburg 1.827,1 307,3 1.477 1.519,8 Macaristan 4.049,1 820,8 3.622 3.228,3 Malta 201,3 82,4 127 118,9 Hollanda 2.417,2 3.384,2 -2.054 - 967,0 Avusturya 1.742,9 2.429,2 -823 -686,3 Polonya 11.921,3 3.048,3 7.085 8.873,0 Portekiz 3.976,1 1.375,4 1.786 2.600,7 Romanya 4.741,6 1.228,7 5.986 3.512,9 Slovenya 475,8 293,3 205 182,5 Slovakya 1.645,2 599,7 2.017 1.045,5 Finlandiya 1.500,6 1.594,9 -298 -94,3 İsveç 1.503,7 2.628,8 -1.601 -1.125,1 Birleşik Krallık 6.326,3 10.575,0 -5.708 -4.248,7 Kaynak: European Commission, “EU expenditure and revenue 2014-2020”, http://ec.europa.eu/budget/figures/interactive/index_en.cfm (05.05.2019).
Tablo 2’de görüldüğü gibi, AB hibelerinden düşük gelirli ülkeler daha fazla yararlanmaktadır. Çalışmanın ilerleyen kısımlarında detaylı inceleneceği üzere bütçe gelirlerinin en büyük kaynağını üye ülkelerin milli gelir payları oluşturmaktadır. Bu nedenle gayri safi hâsılaları yüksek olan Almanya, Fransa, Birleşik Krallık, İtalya ve Hollanda gibi ülkeler bütçeye harcadıklarından daha fazla katkıda bulunmaktadır. Hibelerden daha fazla yararlanan ülkeler ise kişi başına milli geliri AB ortalamasının altında olan 60
Kurtar, s. 23.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
25
ülkelerdir. Bu nedenle, bir anlamda zengin ülkelerden düşük gelirli ülkelere doğru bir fon transferi söz konusu olmaktadır. AB içerisinde bu konu zaman zaman alevli tartışmalara neden olsa da, mali yardımlar Birliğin kuruluş felsefesinin ve dayanışmanın bir gereği olarak temellendirilmiştir. 61 Birliğin temel ilkelerinden olan dayanışmayı Birlik nezdinde zedeleyen olaylardan biri, 23 Haziran 2016’da Birleşik Krallık’ta yapılan Brexit oylaması olmuştur. Oylama sonucunda, Birleşik Krallık genelindeki oran dikkate alındığında, AB’den ayrılma yönünde bir karar ortaya çıkmıştır. Bu ayrılığı tetikleyen faktörler arasında Birleşik Krallık’ın bütçeye harcadığından daha fazla katkı veren ülkelerin başında gelmesi de gösterilebilir. Bu noktada, ekonomik olarak daha az gelişmiş üyelere aktarılan mali yardımlar konusunda Birlik içinde bir direncin var oluşu, Birlik felsefesinin kurucu ilkelerinden olan dayanışma olgusunun belli ülkeler ve siyasi çıkar gruplarınca yeteri kadar benimsenmediğine dair bir işaret olarak görülebilir. Öte yandan, 2002 yılında Orta Avrupa’da yaşanan sel felaketinin yaralarını sarmak için Avrupa Dayanışma Fonu kurulmuştur. Bu fon daha sonra kapsamı genişletilerek deprem, orman yangını, fırtına ve kuraklık gibi diğer doğal afetlere karşı Avrupa dayanışmasını gösterme amacı gütmüştür. 62 Avrupa Dayanışma Fonu’nun yerine getirdiği faaliyetler Lizbon Antlaşması’nda şu şekilde ifade edilmiştir; “…bir üye ülkenin terör saldırısına uğraması veya doğal ya da insan kaynaklı bir felakete maruz kalması halinde, Birlik ve üye ülkeler, dayanışma ruhu içinde birlikte hareket eder. Birlik, üye ülkeler tarafından sağlanan askeri kaynaklar da dâhil, elindeki tüm olanakları seferber eder.” 63 1.3. AVRUPA BİRLİĞİ BÜTÇESİNİN GELİŞİMİ AB bütçesi, Birliğin temsil ettiği ekonomik yapıya kıyasla küçük fakat bir o kadar da ihtilaflı bir bütçedir. 64 Bununla birlikte yapısı ve bileşenleri itibariyle bir uluslararası organizasyondan ziyade ulusal bir bütçe ile kıyaslanabilir niteliktedir. Bütçenin nominal büyüklüğü, bütçe gelirlerinin toplanmasındaki nispi mali otonomi ve Avrupa Parlamentosu’nun bütçe konusundaki yetkileri gibi nitelikler dikkate alındığında bu daha iyi anlaşılabilmektedir. AB bütçesi de gelir ve harcama bölümleri ile ikiye 61
Kurtar, s. 98. European Commission, “EU Solidarity Fund”, http://ec.europa.eu/regional_policy/en/ funding/solidarity-fund/ (10.04.2019). 63 Treaty of Lisbon, Article 222. 64 Giacomo Benedetto ve Simona Milio (Eds.), European Unions Budget Reform: Institutions, Policy and Economic Crisis, Palgrave Macmillan, 2012, s. 1. 62
26
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
ayrılmış ve Antlaşma hükümleri çerçevesinde dengeli olması koşullandırılmıştır. Bunun anlamı, her bir Euro’luk harcamanın karşılığında ona denk bir gelir kaleminin olması zorunluluğudur. Dolayısıyla Birlik, bütçenin finansmanı için ulusal hükümetlerin maliye bakanlıklarının başvurduğu gibi herhangi bir ödünç yolunu kullanamamaktadır. 65 AB bütçesi, Birliğin tarihsel gelişimi içerisinde bütünleşmede önemli bir yere sahip ve fakat mülga olan farklı kurumların bütçelerinin birleşmesiyle oluşturulmuştur. Schuman Deklarasyonu’nun bir sonucu olarak 1951 yılında imzalanan Paris Antlaşması ile kurulan Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu’nun (AKÇT) idari ve operasyonel olmak üzere iki ayrı bütçesi bulunmaktaydı. Bu iki bütçenin de gelirleri kömür ve çelik üretiminden elde edilen gelirlerden alınan en fazla %1 oranındaki paylardan oluşmaktaydı. 66 İlk Avrupa Topluluğu olan AKÇT’ye ait bütçe, Avrupa Toplulukları’nın o dönemki hesaplamaları dikkate alındığında yalnızca 10,6 Milyon Euro’luk bir tutara karşılık gelmekteydi. Bu tutar, idari amaçların yanı sıra demir-çelik endüstrisinin özel durumları için de kullanılnıştı. Tam da bu nedenle idari ve operasyonel olmak üzere ikiye ayrılmıştı. Topluluğa ait bu ilk bütçe, Avrupa bütünleşmesine ilişkin bir takım nüveleri daha o tarihte barındırmaktaydı. Bütçe kısmi olarak AKÇT üyesi ülkelerin katkılarıyla fakat temel olarak demir-çelik üretimiyle doğrudan bağlantılı ödemeler ile finanse edilmekteydi. AKÇT aynı zamanda mali piyasalardan da ödünç alma hakkına sahipti. Özetle AKÇT, temel olarak üye ülkelerin katkılarından değil, kendi “öz kaynaklarından” finanse edilmişti. Bu durum, Topluluğa bizzat kendi kurucu üyeleri tarafından açık bir bağımsızlık verildiğini kanıtlamaktaydı. 67 1957 yılında Avrupa Ekonomik Topluluğu (AET) ve Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu’nun (EURATOM) kurulmasıyla birlikte Avrupa Topluluları; gümrük birliği, tarım ve balıkçılık, ulaştırma gibi kendine özgü politikalar oluşturmaya ve bölgeselleşme düzeyini yükseltmeye başlamıştı. AET ve EURATOM başlangıçta üye ülkelerin katkılarıyla finanse edilmiş olup, AET’nin toplam bütçesi 1958 yılında hesap ünitesi cinsinden yalnızca 22 Milyon Euro’ya karşılık gelmekteydi. 1970’li yıllarda gümrük birliğinin tamamlanmasıyla birlikte üye ülkeler tarımsal vergi ve yükümlülükler, şeker üzerinden alınan vergi ve gümrük yükümlülükleri ile Avrupa Toplulukları bütçesini desteklemekteydi. Bunlardan ilk iki öz kaynak bugün geleneksel öz kaynaklar olarak anılmaktadır. Topluluğun zamanla artan mali bağımsızlığı ile birlikte 1970 yılında üye ülkeler, Toplulukların tümüyle kendi öz 65
İKV, Avrupa Birliği’nin bütçesi ve Türkiye’deki Bütçe Sisteminin AB’ye Uyumu, İstanbul, 2004, ss. 6-7. 66 Nurettin Bilici, Avrupa Birliği ve Türkiye II (Kamu Maliyesi, Vergilendirme, AB Bütçesi), Savaş Yayınevi, 2018, Ankara, s. 164. 67 İKV, 2004, s. 9.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
27
kaynaklarıyla finansmanını sağlayan Konsey kararını kabul etmişlerdi. Bu karar sonrası AT Antlaşması değiştirilerek, bütçeye üçüncü ve yeni bir kaynak eklenmiş olmaktaydı: üye ülkelerdeki KDV gelirlerinden pay alma yetkisi. 1988 yılında ise dördüncü öz kaynak olan ve üye ülkelerin toplam Gayrisafi Milli Hâsılasını (GSMH) temel alan yeni bir kaynak devreye girmişti. Yapı itibariyle üye ülke katkılarına benzeyen ve bu nedenle Birliğin daha fazla mali özerklik yaklaşımıyla çelişen, bununla birlikte bütçe ödemeleri konusunda ülkeler arası daha adil paylaşımı ve gereksinim hallerinde bütçeye ek kaynak aktarımını olanaklı kılan bir sistem garanti altına almaktaydı. Böylece 198485 yıllarında yaşandığı gibi üye ülkelerin bütçe gelirlerini tamamlayabilmek adına bir defaya mahsus olarak Topluluk bütçesine ulusal bütçelerden ek kaynak aktarılması gibi durumların tekrarı önlenmiş olmaktaydı. 68 AB’nin öncülleri olan bu Topluluklar, 1965 yılında imzalanıp 1 Temmuz 1967’de yürürlüğe giren Yönetim Organlarını Birleştirme Antlaşması (Füzyon Antlaşması) ile tek bir çatı altında birleşmiştir. AKÇT, EURATOM ve AET için tek bir Konsey ve Komisyon oluşturulurken; AKÇT ve EURATOM’un idari bütçeleri AET bütçesine dâhil edilmiştir. 1970 yılında imzalanan Lüksemburg Antlaşması ile EURATOM’un araştırma ve yatırım bütçesi de genel bütçeye eklenmiştir. Böylece üç topluluk için tek bir bütçe tasarlanmakla birlikte, AKÇT’nin işletme bütçesi bu genel bütçenin dışında tutulmuştur. 2002 yılında ise, AKÇT Antlaşması’nın yürürlüğünün sona ermesiyle tek bir bütçe uygulanmaya başlanmıştır. AB bütçesinin ihtilaflı niteliği, temel olarak tarımsal sektöre yönelik yeniden dağıtım mekanizmasındaki ve bölgesel farklılıklara konu Birlik piyasalarının bütünleşmesindeki rolü ile bağlantılıdır. Örneğin bütçe açısından bir döneme damga vuran ve Margaret Thatcher’a ait olan “paramı geri istiyorum” sözü, Topluluğa net destek sağlayan ülkelerin başında gelen Birleşik Krallık’ın tarım sektöründe Topluluk bütçesinden nispi olarak daha az yararlanmasından kaynaklanan istisnai durumu tanımlamaktaydı. 69 Bütçenin, günümüzde olduğu gibi en büyük payı o dönemde de tarım sektörüne ayrılmaktaydı. Tarımsal üretimdeki konumu nedeniyle Birleşik Krallık, başta Fransa olmak üzere bütçeden diğer ülke çiftçilerine sağlanan yardımlardan daha az yararlanmaktaydı. 1985 yılında tarımsal harcamalar çeşitli reformlarla neredeyse yarı yarıya düşürülmüştü. Fakat buna rağmen bütçe harcamalarında üçte ikilik bir paya sahipti. 70
68
İKV, 2004, s. 9-10. Benedetto ve Milio, s. 1. 70 İKV, 2004, s. 10. 69
28
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
Şekil 1: AB Bütçesinde Gelir Kaynaklarının Evrimi
Kaynak: European Commission, “EU Budget for the Future”, 2018, https://ec.europa.eu/ commission/sites/beta-political/files/budget-proposals-modernising-budget-revenue-sidemay2018_en.pdf (10.04.2019) kaynağından yararlanılarak oluşturulmuştur.
Günümüzde de Birliğe aldığından daha fazla kaynak aktaran ve “katkıda bulunan” ülkeler olarak anılan üyeler arasında Birleşik Krallık, Almanya’nın ardından ikinci sırada gelmektedir. İndirim Anlaşması (rebate agreement), tarımsal alanları ve tarım sektörü nispeten küçük olan Birleşik Krallık ve Birlik arasında varılmış bir uzlaşıya dayanmaktaydı. Belli dönemlerde bu katkı iadesinin yürürlükten kaldırılması gündeme gelmekle
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
29
birlikte 71 günümüze kadar uygulanmaya devam edilmiştir. Brexit süreci ise bu tartışmalı bütçe mekanizmasının bir nevi ortadan kalkma sürecini de başlatan bir gelişme olmuştur. Bu konu çalışmanın bir sonraki bölümünde detaylandırılacaktır. Topluluk’ta çok yıllı bir finansal çerçeve hazırlama fikri, ilk olarak 1979 yılında yaşanan ve ardından 1984, 1985 ve 1987 yıllarında tekrarlanan, Parlamento ile Konsey’in bir sonraki yıla ait bütçeye zamanında karar verememelerinden kaynaklanan bütçe krizi nedeniyle ortaya çıkmıştır. 72 1988 yılından itibaren hazırlanan Çok Yıllı Mali Çerçeve (ÇYMÇ), yani Birliğin bütçe kapsamındaki harcamalarını öz kaynaklar ile belirlenen azami meblağ çerçevesinde sınırlayarak geniş manada ortaya koyan 73 yedi yıllık genel bütçesi belirlendikten sonra, yıllık bütçeler hazırlanmaktadır. AB’de nihai bütçe otoritesini oluşturan iki temel kurum Avrupa Parlamentosu ve Konsey’dir. 1970’den önce, bütçe yetkileri yalnızca Konsey’e aitken; Parlamento’nun yasal pozisyonu danışma rolüne indirgenmişti. 22 Nisan 1970 ve 22 Temmuz 1975 tarihli Antlaşmalar Parlamento’nun bütçe üzerindeki yetkilerini artırırken, Konsey’in doğrudan Antlaşma hükümlerine veya Antlaşma uyarınca kabul edilen yasalara dayanmak suretiyle “zorunlu harcamalar” üzerindeki nihai söz hakkı korunmuştu. O dönem bütçenin %8’ini oluşturan “zorunlu olmayan harcamalar” üzerindeki nihai yetki ise Parlamento’ya tanınmıştı. 1975 yılından sonra Parlamento’ya bütçeyi bir bütün olarak reddetme hakkı verilmişti. Lizbon Antlaşması yürürlüğe girinceye kadar, Konsey ve Parlamento’nun dâhil olduğu ve sonunda Parlamento tarafından bütçenin kabul veya bir bütün olarak reddedebileceği iki aşamalı bir müzakere süreci söz konusuydu. 74 Lizbon Antlaşması’nın getirdiği temel değişikliklere kadar bütçe prosedürü bu şekilde işlerken, Lizbon Antlaşması ile daha basit ve daha şeffaf bir ortak karar usulü getirilmiştir. Lizbon’la yapılan reform esas olarak zorunlu harcama ile zorunlu olmayan harcama statülerindeki ayrımın kaldırılması ve aynı prosedür altındaki tüm harcamaların eşit muamele görmesine olanak tanınması olmuştur. Komisyon tarafından sunulan taslak bütçeye dayanarak, her kurumda yalnızca bir müzakere aşaması ile sistem
71
BBC, “İngiltere’ye katkı iadesi nedir”, http://www.bbc.co.uk/turkish/news/story/2005/ 06/050610_uk-rebate.shtml (10.04.2019). 72 Svetlana Kineva, The Multiannual Financial Framework and European Union Budget in Theory and Practice, Economic Alternatives, Issue 3, 2015, s. 21. 73 Herman Matthijs, The Budget of the European Union, Institute of European Studies Working Paper 4/2010, s. 22. 74 European Parliament, “The Budgetary Procedure”, http://www.europarl.europa.eu/ factsheets/en/sheet/10/the-budgetary-procedure (10.04.2019).
30
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
daha kolay hale getirilmiştir. 75 Sonuç olarak Lizbon Antlaşması ile Parlamento’nun gerek bütçeyi onaylama gerekse kontrol yetkisi açısından hukuki pozisyonu güçlendirilmiştir. Böylelikle Parlamento, bir danışma organı olmaktan ileriye giderek, gerçek manada bir parlamentonun sahip olması gereken statüye bir adım daha yaklaşmıştır. Şekil 2: AB Bütçesinde Harcama Alanlarının Evrimi
Kaynak: European Commission, “A Modern Budget for a Union that Protects, Empowers and Defends: The Multiannual Financial Framework for 2021-2027”, COM/2018/321 final, 02.05.2018,https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2018%3A321%3A FIN (10.04.2019).
AB bütçesi, Birliğin tarihsel gelişimi doğrultusunda çeşitli dönüşümler geçirmekle birlikte bütçenin kalemlerindeki değişim de en az bütçenin genel değişimi kadar önemlidir. Bütçenin gelir ve gider kalemlerindeki değişim Birliğin gerek politik, gerekse yapısal dönüşümlerini yansıtmaktadır. Nitekim çalışmanın bir sonraki bölümünde Birliğin yeni dönem bütçesi incelenirken, gelir ve harcama kalemlerindeki bu dönemsel değişimler de ele alınacaktır. Örneğin bütçenin ağırlık merkezinde yer alan Ortak Tarım Politikası (OTP), AB’nin ilk ortak politika deneyimidir. Topluluk’tan Birlik bütçesine giden evrim sürecinde, yarım yüzyılı aşkın 75
European Parliament, The Budgetary Procedure.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
31
süredir uygulanan ve bütçede oluşturduğu yük nedeniyle sürekli reformlara konu olan OTP’nin, bütçenin en önemli bileşeni olduğunu görmekteyiz. Bütçe dâhilindeki tarımsal destekleme rejiminin zamanla artan yükü ve kronikleşen üretim fazlalıklarının bütçe ve piyasa dengesi üzerindeki tahribatları nedeniyle kesintisiz uygulanan OTP reformları, bütçedeki dönemsel dönüşümlerin ve bütçe kaynaklarının dönemsel gereksinimler ve öncelikler doğrultusundaki değişiminin bir örneği ve bütçenin dağıtımına yönelik önlemlerin öncüsü olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu noktada bütçenin gelişimini ve dönüşümünü belirleyen asli faktörün, temel politika alanlarının evrimi doğrultusunda sahaya yansıyan kaynak ve harcama uygulamaları olduğunu söylemek yanlış olmaz. Birlik kaynakları, ÇYMÇ’lerde belirtilen dönemsel önceliklere uygun olacak şekilde tahsis edilmektedir. Bu öncelikler ise yüz binlerce yararlanıcıya mali destek sağlayan geniş bir yelpazedeki fonlar ve programlar aracılığıyla hayata geçirilmektedir. Özetle, AB bütçesinin tarihsel gelişimi, Topluluğun ilk dönemlerinden günümüze kadar geçen süreçte temel stratejik söylem ve politikalarını korumakla birlikte, her bir mali döneme yansıyan küresel ve bölgesel gelişmelerin etkisini, dönemsel önceliklere aktarmak suretiyle değişmekte ve dönüşmektedir. Örneğin mevcut bütçe dönemi (2014-2020) kaçınılmaz olarak küresel bir ekonomik darboğazın etkisi altında ve bu etkiyle belirlenen öncelikler çerçevesinde dizayn edilmiştir. Birazdan detaylı incelenecek olan yeni bütçe dönemi (2021-2027) ise, ekonomik boyutun yanı sıra derinleşen siyasi ve sosyal krizlerin çözümüne yönelik önlemleri önceleyerek tasarlanmış ve içerdiği fonlar ve programlar da nitelik ve nicelik yönünden bu yeni gereksinimlere ve önceliklere göre tasarlanmıştır.
İKİNCİ BÖLÜM AVRUPA BİRLİĞİ’NİN 2021-2027 BÜTÇESİ Avrupa Birliği’nin yeni bütçesi için müzakereler 23 Şubat 2018 tarihli Avrupa Konseyi toplantısında başlamıştır. Yeni bütçe sürecine ilişkin en kritik temaslar yine Ortak Tarım Politikası (OTP), Uyum Politikası, araştırma, inovasyon ve pan-Avrupa altyapısının önemi üzerinde yoğunlaşmıştır. Yasadışı göçle mücadelenin, ortak savunma ve güvenliğin yanı sıra Erasmus Plus eğitim programlarına daha fazla bütçe ayrılmasına yönelik eğilim de bu toplantıdan itibaren somutlaşmaya başlamıştır. 76 2021-2027 dönemini kapsayan bu yeni mali çerçeve taslağı, küresel ekonomik bunalımın, uluslararası siyasi çatışmaların, ticaret savaşlarının, insani krizlerin, göç dalgalarının, ekonomik sıkıntıların tetiklediği sarı yelekliler vb. toplumsal ayaklanmaların ve baskıcı/popülist politik figürlerin ön plana çıktığı ve hepsinden önemlisi tüm insanlığın asli sorunlarının başında gelen iklim krizinin eşiğinde ve tüm bu güncel çelişkilerin ve zorlukların kesiştiği bir tarihsel dönemeçte oluşturulmuştur. Başta Avrupa Komisyonu’nun hazırladığı yeni bütçe taslağı olmak üzere, Parlamento ve Konsey’in yeni bütçeyi detaylandıran resmi rapor ve bağıtlarından yola çıkarak kapsamlı bir analize girmeden önce, çalışmamızın kavramsal kısmında kendine özgü yapısına değindiğimiz AB bütçesinin ayırt edici niteliğini daha da belirginleştirmek için Amerika Birleşik Devletleri’nin (ABD) bütçeleme deneyiminden bir takım çıkarımlarda bulunmak yerinde olacaktır. Zira ABD, federal bütünlüğünü sağlamış ve AB’nin hedeflediği nihai siyasi bütünleşme formuna çok uzun zaman önce ulaşmış bir devlet olması nedeniyle, karşılaştırma yapmak açısından önemli bir örnek sunmaktadır. Öncelikle, ABD’de federal düzeyde önemli miktarları bulan bir hükümet harcaması olduğu gerçeğini ayırt etmek gerekmektedir. Bununla birlikte ABD’nin siyasi birliği kamu harcamalarının düşük olduğu bir tarihsel süreçte kurulduğundan, önceleri federal harcamalar merkezi ve yerel harcamaları ikinci plana atacak boyutlarda değilken, 20. Yüzyıl’dan itibaren federal hükümet yeni işlevler edindikçe büyümeye başlamıştır. Bu deneyim bile başlı başına AB’deki mali ilişkilerin ve kaynak dağıtımının gelişimiyle tezat bir görünüm sergilemektedir. Zira AB, kayda değer büyüklükte kamu sektörlerine sahip gelişmiş bir grup devletin oluşturduğu bir çekirdek etrafında olgunlaşmıştır. Ülkeler arası yeniden dağıtım, Birlik yönetimi, 76
Council of the European Union, “Informal Meeting of the 27 Heads of State or Government”, 23/02/2018, http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/european-council/2018/02/23/ (10.04.2019).
34
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
araştırma ve geliştirme desteği ile dış yardım istisnaları dışında, ABD’de federal devlet tarafından sağlanan sosyal güvenlik, sağlık ve savunma gibi diğer hizmetler AB’de ulusal devletler tarafından yürütülmektedir (dış yardım ve araştırma desteği ise gerek AB gerekse üye ülkeler tarafından sağlanan hibrit bir yapı arz etmektedir). Meşhur subsidiarite kavramıyla ve özellikle yeni bütçe için sıkça vurgulanmakta olan “Avrupa Artı Değeri” söylemiyle örtüştüğünü ifade edebileceğimiz bu yapısal kendine özgülük, muhtelif hizmetlerin yalnızca üye ülkelerin belli alanlardaki faaliyetlerini azaltmaya veya bırakmaya hazır olmasıyla AB uhdesine devredilmesinde somutlaşmaktadır. Buradaki nedensellik, söz konusu hizmetlerin AB düzeyinde daha etkin bir şekilde sağlanabileceğinin kabul edilmesinde yatmaktadır. Yine Birliğin kendine özgü yapısından kaynaklanan ve çok sayıda farklı alanlarda karşımıza çıkan içsel bir çelişki de kabul etmek gerekir ki harcamaların ulusal seviyeden AB seviyesine kaymasına yönelik, yani ulusal yetkilerin devrine yönelik politik direnç olarak belirginleşmektedir. Söz konusu direnç, dünden bugüne bütünleşme literatüründe Birliğin varoluşuna dair bir tartışma noktasına denk düşmekte ve Birlik bütçesinin nispeten küçük oluşunu koşullandırmaktadır. Bununla birlikte, federal seviye örneğine bakıldığında yalnızca ülke çapındaki kamu malları açısından değil, buna koşut olarak ülke çapındaki istikrar politikası boyutuyla da önemli işlevlerin söz konusu olduğu görülmektedir. Diğer bir deyişle, ABD örneğinde mali istikrar politikasının önemli kısımları federal seviyeye devredilirken, bu istikrar politikası işlevleri genel olarak kamu maliyesinin tahsis fonksiyonuna, yani Birleşik Devletler’in farklı bölgelerinde yaşayan vatandaşlar arasında yapılan yeniden bölüşüme bağlı kılınmaktadır. 77 Bu karşılaştırmayı, AB bütçesinin ABD gibi federal ülkelerin bütçelerinden temel farklılığını vurgulamış olarak ve AB’nin gayri safi hâsılasının yalnızca yaklaşık yüzde birine denk düştüğünü hatırlatarak şimdilik bir kenara bırakabiliriz. Yeni ÇYMÇ’nin detaylarına inmeden önce iki kapsamlı ve ihtilaflı politika alanı olan OTP’nin ve Uyum Politikası’nın AB bütçesinin büyük bölümünün tahsis edildiği iki ana kalem olduğunu da tekrar vurgulamak yerinde olacaktır. Özellikle OTP, geçirdiği reformlarla bütçedeki yükü on yıllardır azalma eğiliminde olmasına rağmen hala bütçenin neredeyse %40’ına yakın bir oranını kaplayan ve hakkında eşitlikten uzak bir bölüşüm ağı yarattığına ve özellikle daha zengin çiftçiler için daha iyi gelir destekleri sağladığına dair tartışmalar öteden beridir süregelen bir ortak politikadır. Her şeyden önce Birliğin ilk ortak politikasıdır. Bununla birlikte 77
Zsolt Darvas ve Guntram Wolff, “What budget for the EU? - Principles, spending priorities and the impact of Brexit”, https://www.minfin.bg/en/documents (10.04.2019).
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
35
çevre, yeşillendirme ve biyolojik çeşitlilik gibi yaşamsal konulardaki etkinliği de tartışma konusudur. OTP’ye, bütçe içinde ikinci büyük kalem olan ve etkinliği yine tartışmalara konu olup harcamaların üçte birine karşılık gelen Uyum Politikası da eklendiğinde Birlik toplam bütçesinin neredeyse dörtte üçünün yönlendirildiği temel öncelikler hakkında fikir sahibi olmak kolaylaşmaktadır. 78 2.1. YENİ BÜTÇE TASLAĞI: REFORMLARIN ANA HATLARI “Günümüzde dünya ekonomisi, bilgi ve iletişim teknolojileriyle desteklenen küreselleşme süreciyle tırmandığı büyüme evresinden, Kondradiyef’in depresyon çevrimlerinin niteliklerini çağrıştıran ve gerek küresel finansal ilişkilerin gerekse üretim ve bölüşüm ilişkilerinin ürettiği çelişkilerin yeni çıkış yolları aradığı bir durağanlaşma evresine geçiş belirtileri göstermektedir.” 79 Žižek’e göre içinde bulunduğumuz bu durağanlaşma evresi, bir küresel krizden de öte gelişim dinamiklerinin Batı Avrupa ve Amerika’nın elinden kayışıyla ilişkilidir. 80 Bu, yalnızca büyümeyi teşvik eden uygulamaların veya daha açık bir ifadeyle istihdamı ve sosyal adaleti yükseltmeyen ekonomik büyüme modellerinin çözüm üretmek bir yana, şişirdiği finansallaşma balonuyla krizlere kaynaklık ettiği bir dönemi ifade etmektedir. Bu dönemde yayılan son finansal krizin de en çok derinleştiği ülkeleri içinde barındıran AB, doğal olarak elindeki tüm araçları seferber ederek ve finansal serbestleşme çerçevesinin dışına taşmadan, yine sistemin içinde kalarak, bu sistem krizini aşmaya çalışmaktadır. AB bütçesi de uzun bir süredir tüm Avrupa için büyümeyi teşvik eden asli bir yatırım kaynağı olarak tasarlanmaktadır. Kriz dönemleri de dâhil olmak üzere bütçe, büyümenin ve istihdam yaratmanın yanı sıra uzun vadeli hedefler çerçevesinde inovasyon ve ekonomik reformlara katkıda bulunacak bir ortaklık inisiyatifi olarak görülmüştür. Örneğin 2018’de Juncker Fonu olarak da bilinen Avrupa Stratejik Yatırımlar Fonu’nun oluşturulması ile AB bütçesi, eski kıtadaki ekonomik toparlanma için oynadığı kritik rolün sergilenebildiği bir sahne sunmuştur. Juncker Planı’ndan doğan ve bu yatırım
78
Zsolt Darvas ve Guntram Wolff, “Rethinking the European Union’s Post-Brexit Budget Priorities”, Policy Brief, http://bruegel.org/wpcontent/uploads/2018/03/PB2018_01_ correction.pdf (10.04.2019). 79 Cengiz, 2018. 80 Slavoj Žižek ve Srećko Horvat, What Does Europe Want?: The Union and Its Discontents, Columbia University Press, New York, 2015, s. 4.
36
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
fonunun yarattığı zeminin üzerinde şekillenen 81 ve yeni bütçede bir nevi onun ardılı niteliğinde yer tutacak olan InvestEU fonuna da çalışmanın ilerleyen kısmında ayrıca değinilecektir. Bununla birlikte Komisyon’a göre yeni AB bütçesi, geniş çaplı göç dalgalarından yeni güvenlik tehditlerine ve oradan küresel ısınmaya kadar birçok yakıcı soruna Birliğin verdiği tepkinin asli bir unsurunu temsil etmektedir. 82 Mevcut ÇYMÇ, yani 2014-2020 deneyimi, Birlik bütçesine ilişkin bazı zayıf yönlerin daha da belirginleştiği bir noktaya ulaşmıştır. Bazı ilerlemeler sağlanmasına rağmen, bütçenin hala çok katı bir yapısallık arz ettiği yetkin çevreler ve Komisyon tarafından da sıkça vurgulanmaktadır. Nitekim Komisyon’a göre, yeterli esnekliğe sahip olamayan bir bütçeleme mekanizması, hızla değişen küresel etkilere Birliğin yeterince hızlı ve etkin tepkiler verebilmesine engel teşkil etmektedir. Bunun anlamı, karmaşık ve birbirinden farklı finansman kurallarının, bütçenin ilgili fonlarına ve fiili sonuçlara erişmeyi zorlaştırıyor olmasıdır. Öyle ki fonlar, bütçenin içinde veya dışında çok sayıda program ve araca yayılmış bir dağınıklıktadır. Bu noktada yukarıda belirttiğimiz gibi bütçe içindeki en büyük iki harcama bloğu ve en ihtilaflı alanlar olan OTP’nin ve Uyum Politikası’nın modernleştirmesinin ve basitleştirmesinin önemi kolayca anlaşılabilmektedir. Yeni bütçe döneminin düsturu olarak belirlenen “koruyan, güçlendiren ve savunan bir Birlik” için modern bir bütçenin ve yeni önceliklerin bir söylem olmaktan çıkıp eyleme dökülebilmesi için de yeni ve özel araçların seferber edilmesi zorunluluğu doğal bir sonuç olarak karşımıza çıkmaktadır. Daha birleşik, daha güçlü ve daha demokratik bir Avrupa söylemi de kuşkusuz yeni ve modern bir bütçe gereksiniminden ayrı düşünülemez bir içerik barındırmaktadır. Aslına bakılırsa bütçenin Birlik genelinde ve vatandaşlar arasında optimum faydayı sağlayabilmesi ve adil dağıtılabilmesi için daha derinlemesine ve eşitliği gözeten analizlere gereksinim duyulmaktadır. Komisyon’un kapsamlı harcama incelemesi 83 de geçmiş deneyimlerin pozitif yönlerini ve bir sonraki bütçede nelerin korunması gerektiğini belirlemede yardımcı olmak ve bununla birlikte AB bütçesinin potansiyelinin tam olarak açığa çıkarılabilmesi için nerelerde reformun gerekli olduğunu ortaya koymak amacıyla yayınlanmıştır. Bu doğrultuda
81 Jacques Delors Institut, InvestEU Fund: A Rebranded Juncker Fund, http://institutdelors.eu/ publications/investeu-fund-a-rebranded-juncker-fund/?lang=en (10.04.2019). 82 COM/2018/321 final. 83 Bkz: European Commission Accompanying Staff Working Document, Spending Review, SWD (2018) 171, 02.5.2018, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=SWD:2018:171: FIN (10.04.2019).
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
37
Komisyon’un aşağıdaki ilkelerle şekillenmiş modern bir çerçeve ve bir dizi yeni ve iyileştirilmiş program önerdiği görülmektedir: 84 • Öncelikle Avrupa artı değerine daha güçlü bir şekilde odaklanma vurgusu dikkati çekmektedir. Bilindiği gibi AB bütçesi, Avrupa ekonomisinin büyüklüğü ve ulusal bütçeler dikkate alındığında mütevazı bir seviyededir. Bu seviye, Birliğin kamu harcamalarına ulusal düzeyde gerçek bir Avrupa katma değeri sunabileceği alanlarda yatırım yapmasını hayati öneme sahip kılmaktadır. Kaynak havuzu, üye ülkelerin tek başlarına hareket ettiklerinde ulaşamadıkları sonuçlara ulaşabilecek bir potansiyel barındırmaktadır. 85 Bu noktadaki başlıca örnekler arasında Avrupa’daki en iyi araştırmacıları bir araya getiren en gelişmiş araştırma projeleri veya ortak pazar ve dijital ekonominin sunduğu fırsatlardan tam olarak yararlanabilmeleri için gençleri ve küçük işletmeleri güçlendirme işlevi ön plana çıkmaktadır. Kaynakları bir araya getirme konusunda kilit stratejik yatırımların hızlandırılması da önemli bir etkileşimi ifade etmektedir. Bu yatırımlar, Avrupa’nın gelecekteki refahının ve küresel sürdürülebilir kalkınma hedeflerindeki liderliğinin de anahtarı olarak anılmaktadır. Kuşkusuz bu durum AB’ye, en acil ve kronikleşen sorunların ulusal sınırları aştığı 21. Yüzyıl gerçekliğinde ve koşulları hızla değişen yer kürede vatandaşlarını savunmak ve korumak üzere hazırlıklı olmak için de geçerli nedenler sunmaktadır. • İkinci olarak daha modernleştirilmiş ve şeffaf bir bütçe vurgusu ön plana çıkmaktadır. Komisyon bu noktada daha tutarlı, odaklı ve şeffaf bir yapı önerisinde bulunmakta ve yeni bütçe yapısının daha net ve önceliklerle daha tutarlı olacağını ileri sürmektedir. Parçalı bir yapı arz eden fon kaynaklarının bir araya getirilip, yeni entegre programlara dahil edilmesi ve bu yolla finansal araçların kullanımının önemli ölçüde kolaylaştırılarak program sayısının üçte birden daha fazlaya varan bir oranda azaltılacak olması yeni bütçeye yönelik en göze çarpan reform olarak karşımıza çıkmaktadır. • Belirlenen diğer bir yenilik unsurunun ise yararlanıcılar için daha az bürokrasi olarak ortaya konulduğu görülmektedir. Böylelikle Komisyon, işleyişin tek bir kural kitabının düzenlemeleri çerçevesinde sade ve tutarlı bir hale getirilmesi gerekliliğinin altını
84 85
COM/2018/321 final. Bkz: SWD (2018) 171, s. 7.
38
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
çizmektedir. 86 Bunun, yararlanıcılar ve idari makamlar için idari yükü büyük ölçüde azaltmakla kalmayacak, aynı zamanda AB programlarına katılımı kolaylaştıracak ve uygulama süreçlerini hızlandıracak bir yenilik vurgusunu içerdiği anlaşılmaktadır. Bu aynı zamanda, Birlik bütçesinin etkisini artırmak için farklı program ve araçların senkronize çalışmasını da kolaylaştıracak bir faktör olarak lanse edilmektedir. Ayrıca Komisyon, AB bütçesine ait araçların ulusal fonlarla ilişkilendirilmesini kolaylaştırmak için devlet yardımına yönelik kuralları basitleştirmeyi ve düzenlemeyi teklif etmektedir. • Daha esnek ve faal bir bütçe yaklaşımıyla Komisyon, istikrarsızlığın hâkim olduğu güncel jeopolitik konjonktürde, öngörülemeyen talep ve beklentilere Birliğin hızlı ve etkin önlemlerle karşılık verebilmesini öncelemektedir. Bu nedenle Komisyon, bütçeyi daha faal hale getirebilmek için mevcut mekanizmaları yeni düzenlemeler ile geliştirmeyi teklif etmiştir. Bu doğrultuda, programlar bünyesindeki ve arasındaki esnekliği artırmak yoluyla kriz yönetimi araçlarını güçlendirmek ve özellikle güvenlik ve göç gibi konularda beliren ani ve acil sorunlara doğru ve zamanlı tepkiyi verebilmek için yeni bir Birlik Rezervi’nin de oluşturulması gerekliliği masaya yatırılmıştır. • Komisyonun bir diğer yenilik vurgusu ise işleyen bir bütçe üzerinde şekillenmektedir. Bu tabirden kasıt, bütçenin, ancak sahada, yani uygulamada somut sonuçlar verdiği takdirde bir başarı hikâyesi olarak değerlendirilebileceğidir. Komisyon, daha net hedefler belirlemek ve daha yüksek kaliteli performans göstergelerinden daha azına odaklanmak dâhil olmak üzere, tüm programlarda performans üzerindeki odağı güçlendirmeyi teklif etmektedir. Bu yolla sonuçların izlenmesinin, ölçülmesinin ve gerektiğinde dönüştürülmesinin kolaylaşacağı öngörülmektedir. “Koruyan, güçlendiren ve savunan bir Birlik” söylemiyle kamuoyuna sunulan yeni bütçe taslağındaki yeniliklere ana hatlarıyla değindikten sonra ve yeni bütçeye dair detaylı analize girmeden önce, Birlik bütçesinin geleneksel yapısından hareketle gelir ve harcama kalemlerini incelemek yerinde olacaktır.
86
Avrupa Yapısal ve Yatırım Fonlarının Yararlanıcılar için Basitleştirilmesinin İzlenmesi Konusundaki Yüksek Düzeyde Bağımsız Uzmanlar Grubu’nun yanı sıra Avrupa Sayıştayı, Bölgeler Komitesi ve Avrupa Parlamentosu’nun önerileri doğrultusunda (COM/2018/321).
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
39
2.2. BÜTÇE GELİRLERİ: ÖZ KAYNAKLAR SİSTEMİ AB bütçesinin tarihsel gelişiminin mihenk taşlarından birisi 21 Nisan 1970 tarihli Konsey kararıdır. “Üye Ülkelerin Mali Katkılarının Topluluklar Öz Kaynakları ile Değiştirilmesine İlişkin Konsey Kararı” ile AT Bütçesi yeni gelir kaynaklarıyla finanse edilmeye başlanmıştır. 87 Lüksemburg Antlaşması veya Bütçe Antlaşması da olarak bilinen söz konusu Konsey kararından önce, bütçe tamamen üye ülkelerin doğrudan katkılarıyla finanse edilmekteydi. Bu karar ile birlikte bütçenin gelir kalemleri arasına Birliğin kendi kaynakları da eklenmiştir. Anlaşma gereğince oluşturulan öz kaynaklar şu şekildedir: • • •
Topluluğa yapılan ithalat üzerinden alınan gümrük vergileri, Topluluğa yapılan tarım ürünleri ithalatı üzerinden alınan tarım vergileri, Üye ülkelerde toplanan KDV’nin en fazla %1’i.
Bu gelir kaynaklarından tarım ve gümrük vergisi 1971’de yürürlüğe girerken, KDV payı ise ortak bir KDV sisteminin oluşturulmasının zorluğundan dolayı 1980 yılından itibaren bütçenin gelir kalemleri arasındaki yerini almıştır. Öz kaynaklar sisteminin kurulmasını sağlayan 1970 yılındaki 70/243 sayılı Konsey kararından sonra bütçedeki gereksinimlere göre öz kaynaklar sistemine yönelik çeşitli değişiklikler yapılmıştır. Güncel anlamda, 2014/335 sayılı Konsey kararı ile öz kaynaklar sistemi son şeklini almıştır. 88 Öz kaynaklar sistemi Konsey kararlarıyla düzenlenmiş olmakla birlikte, AB açısından önemi Lizbon Antlaşması ile ayrıca vurgulanmıştır. 2007 yılında imzalanan Lizbon Antlaşması’nda, Birliğin diğer gelirleri saklı kalmak koşuluyla bütçenin tamamen öz kaynaklardan finanse edileceği ifade edilmiştir. 89 Lizbon Antlaşması’na göre Konsey, Avrupa Parlamentosu’na danıştıktan sonra, oybirliğiyle, yeni bir öz kaynak kalemi oluşturabilme veya mevcut bir kaynağı kaldırabilme yetkisine sahiptir. AB bütçesinin kendi gelir kaynaklarıyla finanse edilmesi önemlidir. Öz kaynaklar sistemi, AB vatandaşları ve Birlik arasında doğrudan bir ilişki kurduğundan Birliğin finansal bağımsızlığını sağlamanın ötesinde AB 87
Council Decision, “On the Replacement of Financial Contributions from Member States by the Communities’ Own Resources”, 70/243, 21.04.1970, https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:31970D0243&from=FR (12.05.2019). 88 Council Decision, “On the System of Own Resources of the European Union”, 2014/335, 26.05.2014, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014D0335& from=EN (12.05.2019). 89 Lizbon Treaty, Article 311.
40
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
vatandaşları, üye ülkeler ve AB kurumları arasındaki ilişkileri belirleyici temel faktör olmaktadır. Yine Birliğin uluslarüstü yapısının korunması açısından da bütçenin kendi öz kaynaklarıyla finanse edilmesi önemlidir. Hâlihazırdaki öz kaynaklar sisteminin yapısı ve önümüzdeki yıllarda alacağı şekil, Avrupa bütünleşme sürecinin geleceğini de kayda değer ölçüde etkileyecektir. Birliğin gelecekte federal mi yoksa hükümetlerarası bir yapıya mı sahip olacağı, öz kaynaklar sisteminin gelecekteki yapısı ile de yakından ilgilidir. 90 Öz kaynaklar sisteminin Birliğin meşruiyet sorununu azaltma konusunda önemli bir işleve sahip olma potansiyeli mevcuttur. Birliğin yaptığı harcamaların üye ülkelerin doğrudan katkıları yerine kendi öz kaynakları ile finanse edilmesi Birlik nezdinde alınacak kararlarda üye ülkelerin çıkarlarından önce Birliğin çıkarlarının gözetilmesini sağlayacaktır. Tam aksine, üye ülkelerin milli gelirleri oranında bütçeyi finanse etmeleri, üye ülkelerin ortak kararların alınması sırasında bütçeye yaptıkları katkı oranında söz hakkına sahip olmak istemelerine yol açmaktadır. Bu ise Birliğin karar alma mekanizmalarının demokratik yapısına zarar vermektedir. Bununla birlikte bu eğilimin son dönemlerde güçlendiği ve Birlik harcamalarının gittikçe daha fazla miktarda üye ülkelerin milli gelir katkılarından finanse edildiği dikkati çekmektedir. Bölüm 1.3’teki Şekil 1’de de görüldüğü gibi, zaman içerisinde KDV katkısının bütçe içindeki payının düşüşü devam etmiş ve milli gelir katkısının bütçe içindeki oranı %70 düzeyini aşmıştır. Bu oran, AB’nin uluslarüstü kimlik inşasıyla çelişen bir eğilim arz etmektedir. Yeni bütçenin arifesinde, Birleşik Krallık’ın AB’den ayrılığının bütçeye vereceği zarar başlıca gündem maddelerinden birisidir. Daha önce de belirtildiği gibi Birleşik Krallık, AB bütçesine net katkı veren başlıca ülkelerdendir. Bu ayrılığın bütçede yaratacağı açığın yıllık 13 Milyar Euro’ya yakın bir meblağ olması beklenmektedir. Yeni bütçeye ilişkin taslağın hazırlandığı dönemde bu konuya değinen Avrupa Komisyonu başkanı Juncker, bu açığı kapatmak için üye ülkelerin Birlik bütçesine daha fazla katkı vermesini beklediklerini ifade etmiştir. Almanya’nın bütçe komisyonundaki temsilcisi Günther Oettinger de Juncker’i destekler nitelikte bir açıklama yaparak, bu açığı kapatmak için planlanan yöntemlerden birisinin %1 olan milli gelir katkısını %1,1’e çıkarmak olduğunu ifade etmiştir. 91 Brexit nedeniyle bütçede oluşacak açığı kapatmak için yetkililerce ilk öne çıkan önerinin, üye ülkelerin GSMH paylarındaki artış olarak düşünülmesi, Birlik 90
Müge H. Güvenç, Avrupa Birliği Bütçesinin Finansmanı: Öz Kaynaklar Sistemi, Maliye Dergisi, Sayı: 158, Ankara, 2010, s. 515. 91 The Guardian, “Juncker calls on EU countries to make up Brexit hole in its budget”, 08.01.2018, https://www.theguardian.com/world/2018/jan/08/jean-claude-juncker-eu-budgetbrexit-european-commission (12.05.2019).
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
41
harcamalarının gittikçe daha fazla miktarda üye ülke milli gelir katkılarından finanse edilme eğilimini güçlendiren bir unsur olarak dikkat çekmektedir. Birliğin öz kaynaklar sistemiyle mali özerkliğini kısmen sağlamış olması, bu kendine özgü bütçenin diğer uluslararası kuruluşlara ait bütçeler ile arasındaki önemli farklarından birisi olarak karşımıza çıkmaktadır. Parlamento, Bütçe, Sayıştay gibi kurumların varlığı ve işleyişi bile AB’yi klasik anlamdaki bir uluslararası kuruluştan öte, bir “Birleşik Devlet” sistemine yakınlaştıran özelliklerdir. Birliğin hâlihazırdaki yapısı ve işleyişiyle bir devlet olmadığı açıktır. Fakat mevcut uluslararası kuruluşlardan farklı bu ve benzeri birçok özelliği ve özgünlüğü söz konusudur. Bu anlamda AB’yi bir devlet veya uluslararası bir kuruluş kategorisine sığdırmaya çalışmak yerine, kendine özgü yapısını dikkate alarak incelemek, daha rasyonel bir yaklaşım olmaktadır. Öz kaynaklar sistemiyle uluslararası kuruluşlardan oldukça farklı bir yere sahip olan Birlik bütçesi, ulusal bütçelerden de bazı temel özellikleri itibariyle farklılık arz etmektedir. Bunlardan biri, gelir ve harcamaların belirlenmesi sürecinde öncelikle gelirlerin tahmin edilmesidir. Bu tahminler doğrultusunda bir sonraki yıla ilişkin harcama kalemleri belirlenmektedir. Günümüzde, devletlerin bütçeleri hazırlanırken ise önce tahmini giderler öngörülmekte ve ardından bu giderlerin karşılanması için gereksinim duyulan gelirler belirlenmektedir. Devletin politik önceliklerin değişmesi vb. nedenlerle harcamalarda olağan dışı bir artış öngörüldüğü takdirde bu harcamaların karşılanabilmesi için vergi gelirlerin artırılması veya borçlanma araçlarına başvurulabilmektedir. Birlik, ulusal devletler gibi egemenlik gücüne dayanarak vergi yükümlülüğü doğurma ya da bütçe açığını finanse edebilmek için borçlanma gibi esnekliklere sahip değildir. Nitekim bütçedeki denklik ilkesi gereğince gelirler ve harcamaların denk olması gerekmektedir. Bu nedenle gelirlerine göre harcamaların tespiti bir önkoşuldur. 92 Birlik bütçesine özgünlük sağlayan niteliklerden bir diğeri de Birleşik Krallık indirimidir. Birleşik Krallık indirimi, aynı zamanda öz kaynaklar sistemindeki temel sorunlardan biri olarak karşımıza çıkmaktadır. Daha önce de değinildiği gibi bu indirim mekanizması, Birleşik Krallık’ın bütçeye yapması gereken ödemelerde azaltma yaparak, Birleşik Krallık aleyhine olan bütçe dengesizliğinin giderilmesi amacını taşımaktadır. Fontainebleau Avrupa Zirvesi’nde kabul edilen ve 7 Mayıs 1985 tarihli Öz Kaynaklar Kararı’nda düzenlenen bu indirim, asıl olarak Birleşik Krallığın OTP dâhilindeki kırsal kalkınma harcamalarına katılmak istememesinden kaynaklanmaktadır. 93 Dönemin Birleşik Krallık Başbakanı Margaret Thatcher zirve sırasında, 92 93
Bilge ve Çelikay, s. 214. Güvenç, Maliye Dergisi, ss. 522-529.
42
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
bütçenin neredeyse yarısının tarım harcamalarına ayrıldığından ve Birleşik Krallık’ın ise bu büyük pastadan yeterince pay alamadığından şikâyetçi olmuştur. Bu nedenle diğer ülkelerin bu farkı Birleşik Krallık’a iade etmesi gerektiğini ileri sürerek, Birleşik Krallık için indirim (UK Rebate) hakkını elde etmiştir. Şekil 3: Birleşik Krallık İndirimi’nin Finansmanı: Üye Ülkelerin 2017 Yılı Bütçesine Ek Katkı Miktarları (Milyon €)
Kaynak: European Commission, EU Expenditure and Revenue 2014-2020.
Birleşik Krallık indirimi, öz kaynaklar sisteminin şeffaf yapısına zarar verdiği gibi, hesaplanma şekliyle sistemi daha da karmaşık hale getirmektedir.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
43
Bu indirim, Birleşik Krallık’ın GSMH payının azaltılması yoluyla yapılmaktadır. Bu sistem ise Birleşik Krallık dışındaki üye ülkelerin bütçeye normalde olması gerekenden daha fazla ödeme yapmasına neden olmaktadır. Şekil 3 incelendiğinde, tarımsal üretimde öne çıkan ülkelerin, Birleşik Krallık indirimi nedeniyle Birlik bütçesine daha fazla katkı yaptığı görülmektedir. Fransa, İtalya ve İspanya gibi ülkeler, tarımsal üretimin ülke ekonomisinde önemli yer tuttuğu ve dolayısıyla tarımsal teşviklerde AB bütçesinden en fazla desteği alan ülkelerdir. Bu nedenle Birleşik Krallık indiriminin bütçede ortaya çıkardığı açık, Fransa başta olmak üzere İtalya ve İspanya gibi ülkeler tarafından finanse edilmekte ve bu ülkelerle Birleşik Krallık arasında bir gerilim unsuru olarak karşımıza çıkmaktadır. İndirim mekanizmasının öz kaynaklar sisteminde yol açtığı sorunların çözümü, bu mekanizmanın tümüyle ortadan kaldırılmasına bağlıdır. İndirimden en büyük oranda faydalanan ülke olan Birleşik Krallık’ın Brexit ile Birlikten ayrıldığı koşulda öz kaynaklar sistemindeki bu sorunun da önemli ölçüde ortadan kalkacağı öngörülmesine rağmen, bu indirimin varlığı devam etmektedir. Zira bütçede kayda değer bir yere sahip olması nedeniyle Birleşik Krallık ile özdeşleşen bu indirim mekanizması, aslında küçük oranlarda da olsa Almanya, Hollanda, İsveç ve Avusturya için de uygulanmaktadır. 7-8 Şubat 2013 tarihli Konsey kararına göre Almanya, Hollanda ve İsveç 2014-2020 dönemi için KDV payı indiriminden yararlanırken; Danimarka, Hollanda ve İsveç 2014-2020 dönemi için, Avusturya ise 20142016 dönemi için GSMH indiriminden yararlanmıştır. 94 Birleşik Krallık’ın AB’de ayrılma süreciyle birlikte gündemden düşme ihtimali olan bu indirim mekanizmasının tamamen ortadan kaldırılması, üye ülkeler arasında oluşturulan çıkar koalisyonları göz önüne alındığında pek de kolay gözükmemektedir. Birleşik Krallık’ın öncülük ettiği ve OTP’ye tahsis edilen fonların daha da azaltılmasını savunan üye ülkelerin, bu konuda Fransa’yla ihtilaf yaşamama olasılığı oldukça düşüktür. 2.2.1. Geleneksel Öz Kaynaklar Geleneksel öz kaynaklar (Traditional Own Resources - TOR), doğrudan Birlik mevzuatından kaynaklanan saf Birlik geliri niteliğindedir ve bütçe gelirlerinin yaklaşık %13’ünü karşılamaktadır. Bu kaynaklar şunlardır: 95 • Vergiler, 94 95
Council Decision, 2014/335. Council Decision, 2014/335, Article 2.
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
44 • •
Primler, Ortak gümrük tarifesi vergileri ve üye olmayan devletlerle yapılan ticari işlemler için belirlenen vergiler, • Yürürlükten kalkan AKÇT’yi kuran Antlaşma kapsamındaki ürünler üzerindeki gümrük vergileri, • Ortak şeker piyasaları çerçevesinde alınan katkılar, • Diğer vergiler. Gümrük vergisi; Birliğin gümrük mevzuatının uygulanmasından elde edilirken, şeker vergileri ise şeker sektöründeki üreticilerden alınmakta ve o sektördeki Birlik harcamalarını finanse etmeyi amaçlamaktadır. 1 Temmuz 1968 tarihinde kurulan Gümrük Birliği’nin sonucu olarak üye ülkeler arasında gümrükler kaldırılmış ve üçüncü ülkelere karşı ortak gümrük tarifesi oluşturulmuştur. 96 Ortak gümrük vergileri ise 1 Ocak 1975 tarihinden itibaren uygulanmaktadır. Üye olmayan ülkelerden ithal edilen ürünlerden alınan gümrük vergileri, Birlik üyesi tüketici ülkeden alınarak Birlik bütçesine aktarılmaktadır. Elde edilen gümrük vergilerinin küçük bir kısmı gümrükte yapılan harcamalara karşılık tahsilatı yapan ülkeye bırakılırken, geri kalan kısmı Birlik bütçesine gelir kaydedilmektedir. İlk uygulandığı dönemlerde AB bütçesinin %70’i gümrük vergileriyle karşılanırken, bu oran günümüzde %10’lara kadar düşmüştür. Bu düşüşün temel sebebi, Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması (GATT) taahhütlerinin yerine getirilmesi sürecinde ortak gümrük tarifesi koruma oranlarının düşürülmesidir. Böylece GATT’ın Dünya Ticaret Örgütü’ne (DTÖ) evrildiği süreç, Topluluk öz kaynaklar sistemi için de bir dönüm noktası olmuştur. GATT’tan çok daha kapsamlı bir yapıya sahip olan DTÖ, Uruguay taahhütleri çerçevesindeki Tarım Anlaşması da dâhil olmak üzere, AB’nin gümrük rejimini doğrudan etkileyen taahhütleri içeren bir çerçeve çizmiştir. Geçmişte prelevman gibi değişken vergi türleri vb. ile Topluluk tarım sektörüne yönelik katı korumacı tedbirler uygulayan AB, bu geleneksel politikasından vazgeçmek durumunda kalmıştır. Nitekim Uruguay Müzakereleri çerçevesindeki taahhütlerini 1995 yılından itibaren yerine getirmeye başlayan AB; 2000 yılında yapmış olduğu gümrük vergisi indirimleri ile sanayi ürünlerindeki; 2001 yılında yapmış olduğu gümrük vergisi indirimleri ile de tarım ürünlerindeki yükümlülüklerini yerine getirmiştir. Bu indirimlerin sonucunda hâlihazırda AB, tarım ürünlerinde sıfır gümrük vergisi uygulamaktadır. 2007/436 sayılı yeni Öz Kaynaklar Kararı bu 96
European Commission, “40 Years of Customs Union”, http://ec.europa.eu/taxation_customs/40customs/customs_general_info/about/index_en.htm (12.05.2019).
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
45
gelişmeleri dikkate alarak, tarım ve gümrük vergileri arasında eski sistemde var olan ayrımın kaldırılmasını hedeflemiştir. Böylece, Uruguay Müzakereleri’nde alınan kararların Birlik mevzuatına aktarılmasını takiben, tarım vergileri ile gümrük vergileri arasında herhangi bir maddi farklılık kalmayacağından ötürü, bu ikisi arasındaki ayrımın Birlik bütçesi kapsamında da kaldırılmasına karar verilmiştir. Sonuç olarak Birliğin genel bütçe gelirleri içerisinde daha önce ayrı birer geleneksel öz kaynak olarak değerlendirilen tarım ve gümrük vergileri arasındaki tüm farklar ortadan kaldırılmıştır. 97 2.2.2. Katma Değer Vergisi Gelirleri Geleneksel öz kaynakların Birlik harcamalarını karşılamakta yetersiz kalması sonucu, 1970 yılında alınan kararla Katma Değer Vergisi Gelirleri (KDV) gelirlerinin belirli bir oranının Topluluk bütçesine aktarılması kararlaştırılmıştır. Bu gelişme, AB’nin uluslarüstü ve kurumsal yapısının yerleşmesinde kilit bir öneme sahip olmuştur. KDV gelirleri AB’yi uluslarüstü bir kurum olarak diğer uluslararası kuruluşlardan ayırmaktadır. Zira bu yolla kamusal mal ve hizmetlerin finansmanı vergi gibi sağlam bir kaynağa dayandırılmıştır. 98 Üye ülkeler arasında vergi oranlarının uyumlaştırılmasının kısa sürede gerçekleşmemesi nedeniyle KDV uygulaması 1979 yılında uygulamaya konulmuş ve AET’nin temel finansal kaynağı haline gelmiştir. Üye ülkelerin uyumlaştırılmış KDV matrahına her yıl %1 oranının uygulanması ile hesaplanmaktadır. Öz Kaynaklar Kararı uyarınca, herhangi bir üye ülkenin uyumlaştırılmış KDV matrahı, o devletin GSMH’sinin %50’sini aşamamaktadır. Böylelikle KDV matrahı / milli gelir oranı %50’nin üzerinde olan ülkeler lehine bir düzenleme ortaya çıkmaktadır. Buna göre, bu ülkelerin Birlik bütçesine yapacağı KDV katkısı hesaplanırken GSMH’nin %50’sini aşan kısmı için vergi hesaplanmamaktadır. Bu düzenlemeden mevcut durumda tüketim harcamaları ve dolayısıyla KDV matrahı yüksek olan Portekiz, Yunanistan ve İspanya gibi ülkeler faydalanmaktadır. 99
97
Güvenç, Maliye Dergisi, s. 517. Hünkar Güler, Küresel Kamusal Malların Finansmanına Bir Model Olarak Avrupa Birliği Bütçesi Öz Kaynaklar Sistemi, Marmara Üniversitesi İİBF Dergisi, Cilt III, Sayı I, Ankara, 2011, s. 254. 99 Bilici, 2018, s. 154. 98
46
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
Şekil 4: Üye Ülkelerin 2017 Yılı Bütçesine KDV Payı Katkıları (Milyon €)
Kaynak: European Commission, EU Expenditure and Revenue 2014-2020.
KDV gelirleri, 1990 yılında bütçe gelirlerinin %62,8’ini oluştururken, bu oran zamanla düşerek yerini GSMH payına bırakmıştır. Bunun, AB’nin uluslarüstü kimliğiyle çelişen bir gelişim çizgisini işaret ettiğini bir kez daha vurgulamak gerekir. 2.2.3. Gayri Safi Milli Hâsıla Payı KDV gelirleri Topluluğun giderleri için yeterli olmayınca 1988 yılından itibaren üye ülkelerin milli gelirlerinin belli bir oranının Birlik
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
47
bütçesine kaynak olarak aktarılması sağlanmıştır. 1988 yılında I. Delors Mali Reformu çerçevesinde Topluluğun öz kaynaklarına eklenen GSMH kaynağı “dördüncü kaynak” olarak da adlandırılmaktadır. Şekil 5: Üye Ülkelerin 2017 Yılı Bütçesine GSMH Payı Katkıları (Milyon €)
Kaynak: European Commission, EU Expenditure and Revenue 2014-2020.
GSMH payına dayalı kaynak, bütün üye ülkelerin GSMH’lerinin toplamına, diğer bütün gelirlerin toplamı doğrultusunda, bütçe prosedürüne uygun olarak belirlenecek bir oranın uygulanması yoluyla elde edilmektedir. Bu kaynak, herhangi bir mali yılda geleneksel öz kaynaklar ve KDV payına
48
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
dayalı kaynak toplamını aşan Birlik harcamalarını karşılamak amacıyla kullanıldığı için yıllara göre değişen miktarlarda toplanmaktadır. GSMH uygulama oranı da bu miktara göre belirlenmekte ve böylelikle bütçenin her zaman denk olması sağlanmış olmaktadır. 100 Üye ülkelerin milli gelir payları bütçe gelirlerinin yaklaşık %70’ini oluşturmaktadır. 101 1970’de öz kaynaklar sistemine geçen AB bütçesi başlangıçta öz kaynaklarla finanse edilirken, GSMH gelirlerinin uygulanmaya başlandığı 1988 yılından itibaren bu katkının bütçe içindeki payı sürekli olarak artmıştır. Şekil 4 ve Şekil 5 birlikte incelendiğinde AB bütçesine GSMH katkısı ve toplam katkı olarak en fazla katkıyı veren ülkenin Almanya olduğu görülmektedir. Fakat KDV katkısına bakıldığında Almanya’nın Birleşik Krallık, Fransa ve İtalya’nın gerisinde kaldığı dikkati çekmektedir. KDV’nin tüketime endeksli bir vergi olduğundan hareketle, Almanya’nın tüketim harcamalarının oransal olarak diğer ülkelere kıyasla daha düşük olduğunu ve milli gelirin tasarrufa yönelen kısmının bunda belirleyici olduğunu söyleyebiliriz. 2.2.4. Diğer Gelirler Diğer gelirler, AB kurumlarında çalışan personelin maaşlarından kesilen vergiler, rekabete aykırı işlem yapan firmalara kesilen para cezaları, mülk satışları, banka faiz gelirleri ve AB üyesi olmayan ülkelerin Birlik programlarına dâhil olmak için yaptıkları katkılardan oluşmaktadır. 102 Türkiye gibi üye olmayan devletlerin Erasmus+ ve Ufuk 2020 gibi programlara giriş katkıları da diğer gelirler başlığı altında bütçeye dâhil edilmektedir. 2.2.5. AB Bütçesinin Finansmanında 2021-2027 Refomları Birlik bütçesinin yukarıda incelediğimiz finansman yapısı, her ÇYMÇ döneminde yeni tartışmalara kapı aralamakta ve dönemsel politikalar ve öncelikler de dikkate alınarak sürekli reform önerilerine konu olmaktadır. Bu bölümde incelenecek 2021-2027 bütçesi için de temel zorluğun, dönemsel öncelikler bağlamında yeterli desteği sağlamak ve aynı zamanda Birleşik Krallık’ın ayrılmasıyla ulusal katkılarda oluşacak yetersizliklere çözüm üretmek gibi başlıklar içerdiğini görmekteyiz. Komisyon’un bu doğrultuda 100
Güvenç, Maliye Dergisi, ss. 519-520. European Commission Directorate-General for Budget, European Union Public Finance 5th Editon, Publications Office of the European Union, Luxemburg, 2014, s. 191. 102 European Commission Directorate-General for Budget, s. 197. 101
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
49
yeni önceliklerin ağırlıklı olarak yeni kaynaklarla finanse edildiği bir dengeli yaklaşım 103 önerisinde bulunduğu dikkati çekmektedir. Birleşik Krallık’ın ayrılma durumundan kaynaklanan açığın ise kısmen yeni kaynaklarla ve kısmen de mevcut programlardan elde edilen tasarruf ve yeniden düzenlemelerle giderilmesi planlanmaktadır. Şekil 6: 27 Üyeli Birlik için Yeni ve Güçlendirilmiş Öncelikler
Not: AB-27 2014-2020 ÇYMÇ ile Mukayese, Avrupa Kalkınma Fonu’nu da içermektedir (tahmini). Kaynak: COM/2018/321 final.
Yeni bütçenin, yeni öncelik alanlarının çoğuna, özellikle de yeni araçların yaratıldığı yerlere anlamlı bir katkıda bulunabilmesi için mevcut finansman seviyelerinin artırılması zorunluluğu bulunmaktadır. Hâlihazırda 103
COM/2018/321 final.
50
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
araştırma ve inovasyona, gençlere ve dijital ekonomi gibi alanlara yatırım yapmanın gelecek nesillere katkısı da dikkate alındığında Komisyon’un öncelikli alanlara yönelik önemli artışlar önerdiği görülmektedir. Bunun yanı sıra Komisyon, AB programlarının katma değerini zedelemeden tasarrufun yapılabileceği yerleri belirlerken, OTP ve Uyum Politikası’na ayrılan bütçenin, yeni bağlamı gösterebilmek ve diğer faaliyetlere kaynak ayırabilmek adına, orta derecede düşürülmesini teklif etmiştir. Bu politikaların modernize edilmesiyle yeni önceliklere katkıda bulunurken temel hedeflerini de yerine getirmeye devam edebilmelerini sağlamak amaçlanmıştır. Örneğin Uyum Politikası’nın, yapısal reformu ve göçmenlerin entegrasyonunu desteklemede giderek artan bir öneme sahip olacağı ifade edilmiştir. Bu değişikliklerin sonucunda bütçenin yeniden dengelenmesi ve Avrupa katma değerinin en yüksek olduğu alanlara odaklanılması hedeflenmiştir. 104 Genel olarak Komisyon, ilave katkıların ve tasarrufların bir araya getirilmesiyle birlikte, 2021-2027 dönemindeki taahhütler ile AB-27 GSMH’sinin %1,114’üne eşit 1.279 Milyar Euro’luk bir ÇYMÇ önermiştir. Bu, Avrupa Kalkınma Fonu da dâhil olmak üzere reel anlamda mevcut mali çerçevenin büyüklüğüyle Şekil 7’deki gibi karşılaştırılabilir. Bu seviyedeki taahhütler, mevcut ve gelecekteki harcama programlarını 2027 yılına kadar uygulamak için AB-27 GSMH’sinin %1,08’ine karşılık gelen ödemelerde 1.246 Milyar Euro’ya tekabül etmektedir. Yürürlükteki öz kaynaklar tavan değerine uyum sağlamak adına yeni ÇYMÇ’nin ilk iki yılı için Komisyon, Uyum Politikası ve kırsal kalkınma programları için ön finansman oranlarının azaltılmasını teklif etmiştir. AB Komisyonu’nun da ifade ettiği gibi bütçenin harcama ve gelir tarafları aynı madalyonun iki yüzü olup, her ikisi de bütçenin siyasi önceliklere katkısını en üst düzeye çıkarabilmek için modernizasyonu zorunlu kılmaktadır. Bu nedenle Komisyon, Mario Monti’nin başkanlık ettiği AB’nin Gelecekteki Finansmanı konusunda üst düzey grubun önerileri doğrultusunda 105, mevcut öz kaynaklar sistemini modernize etmeyi, basitleştirmeyi ve gelir kaynaklarını çeşitlendirmeyi ön plana almaktadır.
104
COM/2018/321 final. Bkz: European Commission, “Future financing of the EU”, The High Level Group set up jointly by the European Parliament, the Council and the European Commission, Final Report, Ocak 2017, https://ec.europa.eu/info/about-european-commission/eu-budget/how-it-works/longterm-planning/future-long-term-budget/high-level-group-own-resources_en (12.05.2019).
105
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
51
Şekil 7: AB Bütçesinin Büyüklüğü (% GSMH)
Kaynak: COM/2018/321 final.
Birleşik Krallık’ın AB’den ayrılma kararıyla birlikte, bütçe iadesi uygulamasının da sona ermesi planlanmıştır. Benzer durum, bazı üye ülkelere verilen Birleşik Krallık iadesindeki indirimler için de geçerlidir. 1985 yılından bu yana uygulanan ve Birleşik Krallık’ın göreceli yüksek net katkısını telafi etmeye yönelik bütçe iadeleri, üye ülkelerin bütçeye katkısını belirleyen sisteme dair en istisnai uygulama olarak karşımıza çıkmaktadır. Birlik mevzuatında yer tutan bu istisnai uygulamanın terk edilmesi için gerek Birleşik Krallık gerekse tüm üye ülkelerin fikir birliği ve onayı gerekmektedir. 106 Böylece, katma değer vergisine dayalı öz kaynağın çağrı oranlarının düşürülmesiyle ilgili iadeler ve milli gelire dayalı katkı paylarındaki toptan indirim, 2020’nin sonunda otomatik olarak sona erecektir. Bu sürecin, sistemi basitleştirmek ve reforme etmek yoluyla Birlik politikaları ve öncelikleriyle uyumu güçlendirmek için bir fırsat sağlayacağı öngörülmektedir. Komisyon, gelir tarafındaki tüm düzeltmelerin adil ve 106
Matthew Keep, A Guide to the EU Budget, Briefing Paper, Number: 06455, House of Commons Library, 1 May 2019, s. 9.
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
52
dengeli bir bütçe paketinin parçası olarak kaldırılmasını önermektedir. Geleneksel öz kaynakların tahsilatında yapılan masrafları, gerçek maliyet ve gereksinimlerle gümrük ekipmanı, personel ve bilgi için mali desteği daha uyumlu hale getirebilmek adına %20’den orijinal seviyesi %10’a kadar azaltılacak ve eski haline getirilecektir. Bu önlemlerin gümrük kontrol maliyetlerine ilişkin sonuçlarının yakından izleneceği ifade edilmiştir. 107 Komisyon, tüm iadelerin kaldırılması ve gümrük geliri için tahsilat maliyetlerinin azaltılmasıyla ÇYMÇ’nin daha adil bir yapıya kavuşacağını öngörmektedir. Bununla birlikte, geri ödemelerin kaldırılmasıyla yeni ÇYMÇ’nin bazı üye ülkeler adına mevcut durumlarına kıyasla önemli bir katkı artışı sağlaması planlanmaktadır. Bu yaklaşım, 2021’den itibaren üye ülkelerin yapacağı katkılarda oluşacak önemli ve ani bir artıştan kaçınmak için mevcut iadelerinin zaman içinde aşamalı olarak sonlandırılmasını teklif etmektedir. Bu amaçla, bütçenin gelir tarafındaki tüm düzeltmeler şeffaf toplu ödemelere dönüştürülmekte; bu toplu miktarların ise ulusal düzeydeki katkılar (milli gelirin yüzdesiyle ölçülen) geri ödemeden yararlanamayan diğer üye ülkelerle karşılaştırılabilir bir düzeye ulaşana kadar beş yıl boyunca kademeli olarak azaltılması planlanmaktadır. Komisyon, AB bütçesine verilen milli hâsıla katkısının yanı sıra Birlik dâhilinde bir nihai KDV sistemi ortaya koyan son Komisyon teklifiyle tam uyumlu yapıyı sürdürürken, bunu yalnızca standart oranlı sarf malzemelerine dayandırmak için öz kaynağa dayalı mevcut KDV’yi basitleştirmeyi teklif etmiştir. Komisyon ayrıca, bir yeni öz kaynaklar sepeti getirerek bütçenin finansmanı ile Birliğin politikaları arasında daha güçlü bir bağlantı kurmak gerektiğini öne sürmüştür. Bu sepet, çalışmanın birinci bölümünde yer alan Şekil 1’den de görülebileceği gibi aşağıdaki kalemlerden elde edilen gelir paylarından oluşacaktır: 108 •
•
107 108
Emisyon Ticaret Sistemi: Avrupa Emisyon Ticaret Sistemi, sera gazı emisyon maliyetini etkin bir şekilde azaltmak için AB eyleminin kilit bir aracıdır ve ortak pazarın işleyişi ile dolaysız bir bağlantıya sahiptir. Komisyon, hâlihazırda sistemde bulunan düzeltme mekanizmalarını korurken, Emisyon Ticaret Sistemi gelirlerinin %20’sini AB bütçesine tahsis etmeyi teklif etmiştir. Yeniden başlatılan Ortak Konsolide Kurumlar Vergisi’nin gerekli mevzuat kabul edildikten sonra aşamalandırılacağı belirtilmiştir. Böylece, AB bütçesinin finansmanı doğrudan ortak pazarda faaliyet gösteren şirketlerin faydalandıklarıyla ilişkilendirecektir.
COM/2018/321 final. COM/2018/321 final.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
•
53
Geri dönüştürülmemiş plastik ambalaj atık miktarı üzerinden hesaplanan ulusal katkıların ise üye ülkelerin ambalaj atıklarını azaltma ve Avrupa’nın plastik stratejisini uygulayarak üretim, kullanım ve imha sürecine ikame olarak dönüşümü ve yeniden dönüşümü esas alan döngüsel bir ekonomiye geçişi tetikleme yönünde bir teşvik yaratması hedeflenmektedir.
Bu tekliflerine dayanarak yeni öz kaynakların, toplam bütçe gelirinin yaklaşık %12’sine karşılık gelen yıllık ortalama 22 Milyar Euro katkıda bulunabileceği ifade edilmektedir. Yeni öz kaynaklar, bütçedeki yeni öncelikleri finanse etmeye katkıda bulunacaktır. Bunun aynı zamanda milli gelire dayalı katkıların buna uygun şekilde azaltılmasını sağlayacağı öngörülmektedir. Üye ülkelerin GSMH katkılarının bütçedeki payını azaltıp, öz kaynakların payını artıracak bu öngörülerin gerçekleşmesinin, daha önce de belirttiğimiz gibi Birliğin uluslarüstü yapısının güçlenmesinde ve demokratikleşmesinde önemli bir katkısı olacaktır. Önümüzdeki mali dönemde Birlik bütçesinin finansman yapısının tahmini gelişimini ortaya koyan Tablo 3’te de görüldüğü gibi, öz kaynaklar sisteminde gerçekleştirilecek reformların, bütçenin genel büyüklüğüne yönelik olmaktan ziyade bütçenin finansman biçimini değiştirmekle ilgili olduğu anlaşılmaktadır. Özellikle, gelir kaynaklarının çeşitlendirilmesi yoluyla bütçenin direncinin artırılabileceği öngörülmüştür. Bütçenin ulusal olarak tahsis edilen programlardan yeni önceliklere doğru kademeli olarak yeniden dengelenmesi ile bir arada düşünüldüğünde bunun, yeni bütçe taslağında sıkça sözü edilen Avrupa katma değerine daha çok odaklanmayı sağlaması ve bütçenin her iki tarafının Birliğin politik önceliklerine katkıda bulunmasına yardımcı olması beklenmektedir. Bunun yanı sıra Avrupa Kalkınma Fonu’nun Birlik bütçesine entegrasyonuna, öz kaynaklar tavan değerlerindeki artışın eşlik etmesi gerektiği, aynı zamanda Birliğin her koşul altında, ekonomik gerileme zamanlarında bile, mali yükümlülüklerini yerine getirebilmesini sağlamak için ödemeler ve öz kaynakların tavan değerleri arasında yeterli bir marjın bulunması gerektiği, yeni taslakta altı çizilen diğer bir husus olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu doğrultuda, ödemeler ve taahhütler için öz kaynak tavan değerlerinin AB-27 GSMH’sinin sırasıyla %1,29 ve %1,35’ine yükseltilmesinin teklif edildiğini görmekteyiz.
54
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
Tablo 3: AB Bütçesi Finansman Yapısının Tahmini Gelişimi 2018 Bütçesi Milyar Toplam Euro gelire oranı (%)
Geleneksel Öz Kaynaklar Mevcut Ulusal Katkılar - (Reform sonrası) KDV bazlı Öz Kaynak - GSMH bazlı Öz Kaynak Yeni Öz Kaynaklar - Ortak Konsolide Kurumlar Vergisi bazlı Öz Kaynak - AB Emisyon Ticaret Sistemi bazlı Öz Kaynak - Plastik Ambalaj Atık bazlı Öz Kaynak Toplam Öz Kaynaklar Öz Kaynaklar Dışı Gelirler
2021-2027 Tahmini Ortalama Milyar Toplam Euro gelire oranı (%)
23
15,8 %
26
15 %
120
82,9 %
128
72 %
17
11,9 %
25
14 %
103
71,0 %
103
58 %
22
12 %
-
-
12
6%
-
-
3
2%
-
-
7
4%
143
98,7 %
176
99 %
2
1,3 %
2
1%
Toplam Gelir
145 100,0 % 178 100 % Kaynak: European Commission, “Proposal for a Council Decision on the System of Own Resources of the European Union”, COM (2018) 325 final, s. 9. * 2021-2027 dönemi için ortalama tutarlar, öz kaynaklar sisteme yönelik uygulama tedbirlerini belirleyen, Konsey Tüzüğü için Komisyon Teklifinde belirtilen geçerli çağrı oranlarına dayanmaktadır (COM (2018) 327, Madde 1).
2.3. BÜTÇE HARCAMALARI: YENİ ÖNCELİKLER VE BAŞLIKLAR AB’nin bütçe öncelikleri kurumlar arası anlaşmalarla belirlenmektedir. Avrupa Parlamentosu, Konsey ve Komisyon bir araya gelerek bir sonraki döneme ilişkin temel bütçe öncelikleri ve politika alanları üzerinde uzlaşmaktadır. Takip eden süreçte ise kurumlar arası anlaşmaya uygun olarak Birliğin harcamaları için mali çerçeve oluşturulmaktadır. 109 Mali çerçevelerin amacı harcamalardaki toplam artış miktarını denetim altında tutarak bütçe disiplinini sağlamak ve yıllık bütçe sürecinin sorunsuz işlemesine katkıda bulunmaktır. 109 Müge H. Güvenç, Avrupa Birliği Bütçesi, Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Daire Başkanlığı, Araştırma ve İnceleme Serisi-1, Ankara, 2010, s. 11.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
55
Birlik kaynakları mali çerçevede belirtilen siyasi önceliklere uygun olacak şekilde harcama başlıklarına tahsis edilmektedir. Buna göre, Birliğin genel harcama başlıkları belirlenmekte ve söz konusu harcama başlıkları mali çerçevede belirtilen değerlerle sınırlandırılmaktadır. Bütçe harcamalarının bir kısmı, Birliğin ortak politikalarının yerine getirilmesi için Komisyon aracılığıyla yapılmaktadır. Bu harcamalar için program ve fonlardan yapılacak ödenek tahsisleri proje temelinde yapılmaktadır. 110 Bu projelere hibe aktarımı Birlik programları ve fonlara bütçeden aktarılan paylarla sağlanmaktadır. Birlik programları ve fonlara ödenek tahsisi ise, mali çerçevede yer alan başlıklara göre yapılmaktadır. 2021-2027 mali çerçevesinde yer alan başlıklar şunlardır: Ortak Pazar, İnovasyon ve Dijitalleşme, Uyum ve Değerler, Doğal Kaynaklar ve Çevre, Göç ve Sınır Yönetimi, Güvenlik ve Savunma, Komşular ve Dünya, Avrupa Kamu Yönetimi. 2021-2027 bütçesine dair programların tasarımı yalnızca bir başlangıç adımı olarak ele alınmaktadır. Komisyon’a göre asıl zorluk ise kuşkusuz bu programların fiilen sonuç verip vermeyeceğidir. Yeni nesil programların verimli ve etkin bir şekilde uygulanması bu nedenle yüksek önceliğe sahiptir. Bu, Birlik organları, üye ülkeler, bölgesel otoriteler ve AB bütçesinin yönetsel sürecine dâhil olan tüm aktörler tarafından paylaşılan ortak bir sorumluluk olarak karşımıza çıkmaktadır. Hazırlanan yeni bütçe taslağında, AB fonları ile hukukun üstünlüğüne saygı arasındaki bağlantıyı güçlendirmenin önemine de vurgu yapıldığı görülmektedir. AB’nin, hukukun üstünlüğüne dayalı bir Topluluk olduğu, bu özelliğin aynı zamanda ortaklaşa kabul görmüş kural ve düzenlemelere ve bunların tüm üye ülkelerde uygulanmasına yönelik saygıyı muhafaza etme yetkisinin gerek ulusal gerekse Birlik düzeyindeki bağımsız mahkemelere verilişini temsil ettiği ifade edilmektedir. Hukukun üstünlüğüne saygı, sağlam finansal yönetim ve etkin fonlar için temel bir ön koşul olarak değerlendirilmektedir. Bu noktadan hareket ederek Komisyon, Birlik bütçesini hukukun üstünlüğü ile ilgili genel eksikliklerle bağlantılı finansal risklerden korumak için de yeni araçlar önermektedir.
110
Nurettin Bilici, Türkiye-AB İlişkileri (Genel Bilgiler, İktisadi-Mali Konular, Vergilendirme), Seçkin Yayıncılık, 2005, s. 82.
56
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
Şekil 8: 2021-2027 Bütçesi’nde Öncelikler ve Ana Başlıklar
Kaynak: COM/2018/321 final.
Sonuç olarak Birliğin yeni bütçesinin, güncel gereksinimler bağlamında belirlenen yeni önceliklere göre biçimlendirilmeye çalışıldığını anlıyoruz. Komisyon’un önerileri, AB bütçesinin yapısını ve programlarını, Bratislava
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
57
ve Roma’da kararlaştırılan 2020 sonrasının olumlu gündemine (positive agenda) uygun sistematize etme hedefiyle ortaya konulmuştur. 2021-2027 ÇYMÇ’sinin yeni mimarisinin, AB bütçesinin ne olduğu ve bütçenin farklı kısımlarının nasıl katkıda bulunacağı konusunda daha fazla şeffaflık sağlayacağı öngörülmüştür. Ayrıca daha önce de belirtildiği gibi sürekli evrilen gereksinimlere doğru tepkileri verebilmek için gereken esneklik vurgusu sıkça tekrarlanmıştır. Böylelikle yeni bütçede de programlar, tematik harcama öncelikleri etrafında düzenlenmiştir. Bunlar, resmi bütçe yapısındaki başlıklara karşılık gelmektedir. Her bir öncelik kapsamında programlar yıllık bütçenin başlıklarına yansıtılacak olan politika kümelerinde gruplandırılmaktadır. Bu da muhtelif programların politika hedeflerine nasıl katkıda bulunacakları konusunda daha fazla netlik sağlamaktadır. Uygulamada ise bütçenin resmi yapısının meselenin yalnızca belli bir kısmını temsil ettiği görülmektedir. Birliğin önceliklerinin çoğu karmaşık ve çok yönlüdür. Tek bir programla tüm meseleleri ele almak mümkün olamayacağından, Komisyon’un teklifleri doğrultusunda, birden fazla programdan yapılan yatırımların, dijital ekonomi, sürdürülebilirlik, güvenlik, göç, insan sermayesi ve becerilerinin yanı sıra küçük işletmelere ve inovasyona destek gibi kilit öneme sahip önceliklerin ele alınması için bir araya getirileceği belirtilmiştir. Bu etkileşimleri basitleştirmek yoluyla yeni zorluklara daha tutarlı tepkiler verilebilmesinin önemi vurgulanmıştır. Yeni bütçe tasarısında ön plana çıkan unsurlara yukarıda ana hatlarıyla değindikten sonra şimdi yeni tasarıdaki harcama önceliklerinin her biri altında ele alınan temel reformları ve programları inceleyebiliriz. Bunu incelemede, orijinal metnini tercüme edip içerik analiziyle detaylandırdığımız Komisyon tebliğine ek olarak, programların ayrı ayrı amaçları, tasarımı ve Avrupa katma değerine ilişkin ayrıntılı bilgiler sunan taslak metne ait ek rapordan ve diğer resmi belgelerden de yararlanılmıştır. 111 2.3.1. Ortak Pazar, İnovasyon ve Dijitalleşme Bu başlık, Birliğin öncelikleri çerçevesinde, araştırma ve yenilik, stratejik altyapı, ortak pazarın güçlendirilmesi ve stratejik uzay projeleri gibi alanlardaki yatırımları hızlandırmak, dijital dönüşümün ve gelecekteki büyümenin kilidini açmak, karbonsuzlaştırma ve demografik değişim gibi ortak zorlukların üstesinden gelebilmek için anahtar bir başlık olarak tasarlanmıştır. Komisyon’a göre, Avrupa’nın gelecekteki refahının günümüzde alınan yatırım kararlarıyla doğrudan bağlantılı olduğu
111
Bkz. SWD (2018) 171.
58
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
düşünüldüğünde, AB bütçesinin önemi bu noktada bir kez daha tescillenmektedir. Yeni bütçede ilk ve tartışmasız en dikkati çeken program, yeni araştırma programı olan Ufuk Avrupa (Horizon Europe) olarak karşımıza çıkmaktadır. Bilindiği gibi Birliğin çerçeve programları bilim ve teknoloji alanlarındaki ilerlemenin ve yakınsamanın Avrupa genelindeki lokomotifi olarak 1984 yılından bu yana uygulanmaktadır. Araştırma ve teknoloji geliştirme kapasitesini güçlendirmek, üniversite-sanayi işbirliğini teşvik etmek, üye ülkeler, programa asosiye ülkeler ve AB’nin işbirliği yaptığı diğer ülkeler ile AB politikaları kapsamında işbirliğini çeşitli alanlara taşımak hedefiyle yürütülen ve günümüzde de Birliğin küresel araştırma ve inovasyon konularında ön saflarda yer alabilmesi için devam ettirilen bu programlar, geniş kapsamlı bir bilimsel çerçeve içerisinde ar-ge ve yenilik faaliyetlerini desteklemek için kurulan özel bir fonlama metodu ile yürütülen bir sistem sunmaktadır. 112 Pascal Lamy başkanlığındaki üst düzey grup raporunda vurgulandığı gibi 113 araştırmaya yapılan yatırım, Birliğin diğer gelişmiş ve gelişmekte olan ekonomilerle rekabet edebilmesi, vatandaşları için müreffeh bir gelecek sağlayabilmesi ve kendine özgü sosyal modelini koruyabilmesi için bir önkoşul olarak görülmektedir. Ufuk 2020’nin devamı olan bu yeni çerçeve program ile araştırmada mükemmeliyet teşvik edilirken, yeni prototiplerin geliştirilmesi, fikri mülkiyete yönelik maddi olmayan varlıklar (intangible assets) ve bilgi ve teknoloji transferine yönelik süreçlere desteğin sürdürülmesi hedeflenmektedir. Tam da bu noktada yaratıcılık süreçlerini ve inovasyonu merkeze alan Birlik söylemleri oldukça dikkat çekicidir. Yıkıcı yenilikçilik (disruptive innovators) kavramı bilindiği gibi üretim, tüketim ve pazar örüntüleri ile yapısallaşan eski dinamikler üzerindeki dönüştürücü ve mevcut yapıyı ve çoğu zaman aktörleri yerinden edici yenilikçi süreçleri ifade etmek için kullanılmaktadır. Öyle ki, Schumpeter’in kapitalizme içkin asli bir unsur olarak çözümlediği ve adına yaratıcı yıkım (creative destruction) dediği dönüştürücü gücün doğasına ve iş döngülerine dair ortaya koyduğu teorinin114 piyasaya uyarlanmış bir sürümünün, Avrupa Birliği aktörlerince oldukça popüler bulunduğuna uzun süredir şahit olmaktayız. Nitekim yeni bütçe 112
Avrupa Birliği Bakanlığı & TÜBİTAK, “Horizon 2020 Programı”, https://www.ab.gov.tr/ files/SBYPB/birlik%20programlari/horizon_2020_programi.pdf (05.05.2018), ss. 1-2. 113 Bkz: European Commission, “Report of the Independent High Level Group on Maximising the Impact of EU Research and Innovation Programmes”, https://ec.europa.eu/transparency/ regdoc/rep/1/2018/EN/COM-2018-2-F1-EN-MAIN-PART-1.PDF (12.05.2019). 114 Bkz: Joseph A. Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy, Routledge Classics, 1th Edition, 2010.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
59
çerçevesinde öngörülen yeni Avrupa İnovasyon Konseyi’nin Avrupa’yı pazar yaratıcı inovasyonda öncü kılmaya ve yüksek potansiyele sahip yıkıcı yenilikçiler için bu sosyal ve ekonomik maliyeti yüksek yolda tek bir durak noktası haline getirmeye yönelik amaçların devam ettiği vurgulanmaktadır. Yeni dönemde Avrupa Stratejik Yatırım Fonu’nun Avrupa genelinde özel yatırımları katalize etmedeki başarısının temel alındığını ifade eden Komisyon’un, InvestEU ile yeni ve tamamen entegre olmuş bir yatırım fonu oluşturmayı teklif ettiğini görmekteyiz. Bu fon sayesinde en çok gereksinim duyulan yatırımlar için nispeten sınırlı miktarda kamu kaynağı kullanılarak özel kaynakların harekete geçirilmesi planlanmaktadır. InvestEU’nun, Birlik nezdinde merkezi olarak yönetilen tüm finansal araçları tek bir geliştirilmiş yapıya bağlaması ve bu yeni yaklaşımın çakışmaları azaltması, finansmana erişimi basitleştirmesi ve idari yükü hafifletmesi öngörülmektedir. AB bütçesinden yapılan ve yıllık enflasyonu da içeren cari rakamla 15,2 Milyar Euro’luk katkı payı ile 115 InvestEU’nun Avrupa genelinde 650 Milyar Euro’nun üzerinde bir ek yatırımı harekete geçirmesi beklenmektedir. Sınır ötesi altyapı, malların, hizmetlerin, işletmelerin ve vatandaşların sınırların ötesinde serbestçe hareket edebilmelerine olanak sağlayan ve ortak pazarın bel kemiği olarak nitelendirilen ağları ifade etmektedir. Reform yapılan Avrupa Birleştirme Mekanizması (Connecting Europe Facility) aracılığıyla Birliğin, Avrupa ötesi ulaştırmaya, dijitalleşmeye ve enerji ağlarına yatırım yapmaya devam etmesi beklenmektedir. Güncellenen programın, örneğin alternatif yakıtlar altyapısını geliştirmesi veya Dijital Ortak Pazar ve Enerji Birliği’nin temelini oluşturan sürdürülebilir ve akıllı şebekeler aracılığıyla ulaşım, dijitalleşme ve enerji altyapısı arasındaki sinerjiden daha iyi yararlanması hedeflenmektedir. Mevcut programlama döneminin başarılı addedilen yaklaşımına dayanarak, Uyum Fonu dâhilindeki ödeneğin 11,3 Milyar Euro’luk kısmı, Avrupa katma değeri yüksek ulaşım projeleri için Birleştirme Mekanizması’na aktarılmaktadır. Yeni bütçe ile mevcut dijital yatırım açığını kapatmak üzere Komisyon, Avrupa toplumunun ve ekonomisinin dijital dönüşümünü şekillendirmek ve desteklemek için yeni bir Dijital Avrupa Programı (Digital Europe Programme) kurmayı teklif etmiştir. Teknolojik değişim ve dijitalleşme, endüstrileri, toplumları, iş ve kariyer süreçlerini, ayrıca eğitim ve refah sistemlerini değiştirirken; yapay zekâ, süper bilgisayarlar, siber güvenlik veya endüstriyel dijitalleştirme gibi ön hatlardaki stratejik projeleri desteklemek ve dijital becerilere yatırım yapmak giderek yaşamsal konular haline gelmiştir. Bu yeni programın da Birliğin belirlediği önceliklerin başında gelen Dijital Ortak Pazar’ın tamamlanmasına katkı için tasarlandığı görülmektedir. 115
Yüzde 2’lik bir enflasyon etkisini de içeren cari fiyatlara uyarlanmış tutarlar kullanılmıştır.
60
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
Bunların yanı sıra yeni mali çerçevede, doğrudan yönetim altında yer alan araştırma, inovasyon ve dijital yatırımda %64 oranında birleştirilmiş bir artış teklif edilmiştir. Bu yatırımların, Avrupa Yapısal ve Yatırım Fonları tarafından desteklenen araştırma, yenilik ve dijitalleşme projeleriyle tamamlanması planlanmaktadır. Yeni mali çerçevede de yer alacak olan tam entegre bir uzay programının ise stratejik önemi yüksek böylesi bir alandaki tüm faaliyetlerin bir araya getirilmesini ve daha fazla görünürlük, esneklik ve verimlilik yoluyla gelecekteki yatırımlar için tutarlı bir çerçeve oluşturulmasını, tüm AB vatandaşlarının yararına yeni uzay odaklı hizmetler ortaya konulmasını sağlaması hedeflenmektedir. Bunun yanı sıra yeni bütçenin de güvenli ve çevre dostu bir sürdürülebilir enerji üretimi için Avrupa’nın Uluslararası Termonükleer Deneysel Reaktör (ITER) projesinin gelişimine fon sağlamaya devam edeceği belirtilmiştir. Şekil 9: AB’de Geleceğe Yatırım
Not: AB-27 2014-2020 ÇYMÇ ile Karşılaştırma (tahmini) Kaynak: COM/2018/321.
Ayrıca, Avrupa’nın küresel pazarlarda büyümesini sağlayan ve bütünleşmenin en önemli kazanımlarından biri olan Ortak Pazar’ın daha iyi işlemesini desteklemek ve Sermaye Piyasaları Birliği’nin gelişimine katkıda bulunmak adına yeni ve özel bir program teklif edildiği görülmektedir. Bu noktada, İşletmelerin ve KOBİ’lerin Rekabet Edebilirliği (COSME) için mevcut programın başarısı temel alınmak suretiyle ekonominin lokomotifi
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
61
olan küçük işletmelere sınırların ötesine geçip genişlemeleri ve büyümeleri için verilen desteğin güçlendirilmesi üzerinde durulmuştur. Yeni program ile bilgi araçlarını devreye sokarak, standartlar geliştirerek ve idareler arasındaki işbirliğini destekleyerek şirketlerin ve tüketicilerin Ortak Pazar’ın sahip olduğu potansiyelden daha iyi yararlanmalarına yardımcı olmak hedeflenmektedir. Bunların yanı sıra, yarım yüzyılı aşmış olan Gümrük Birliği pratiğinin dijitalleştirilmesi ve modernleştirilmesini desteklemek amacıyla Customs programınının yenilenmesinin ve güçlendirilmesinin ele alındığı görmekteyiz. Buna koşut olarak Fiscalis programının, vergi sahtekârlığı ve vergi kaçakçılığı ile mücadelede gösterilen ortak çabalar dâhil olmak üzere vergi idareleri arasında oluşan derin bir işbirliğini işaret etiği ifade edilmiştir. 2.3.2. Uyum ve Değerler Bu başlık altındaki yatırımların; bölgesel kalkınma ve uyum, Ekonomik ve Parasal Birliğin tamamlanması ve vatandaşlar, sosyal uyum ve değerler gibi öncelikli alanlardaki yatırımların hızlandırılmasına yönelik tasarlandığı görülmektedir. Bilindiği üzere 2014-2020 bütçesi, AB’de bütçe krizi olarak derinleşen küresel finans krizinin çalkantılı koşullarında, akılcı ve kapsayıcı büyüme önceliği çerçevesindeki önlemler merkeze alınarak tasarlanmıştı. 2008’de yayılmaya başlayan krizin tetiklediği süreç, Yunanistan’ın resmi anlamda iflası ile birlikte Portekiz, İspanya, İrlanda ve İtalya başta olmak üzere özellikle Avrupa’nın PIIGS olarak adlandırılan çevre ekonomilerinde büyük hasarlara neden olmuştu. Birliğin merkez ekonomilerini de içine alarak yayılan etkiler, Avrupa’da parasal birliğin tartışmalı bir noktaya taşınmasına kadar uzanmıştı. Krizin en belirgin sonucu kuşkusuz başta reel üretim ve ticaretteki daralma olmak üzere, istihdam, gelir düzeyi ve diğer makroekonomik göstergelere etki eden uzun dönemli bir ekonomik bunalımla belirginleşmişti. 116 Finansal kaynaklı bir krizin büyük çaplı bir üretim krizine dönüşmesi, Avrupa’da etkileri yıllara yayılan ve ekonomik ve sosyal koşulları geriye götüren sonuçlar doğurmuştu. Komisyon, yeni bütçe taslağında bu koşulların giderek iyileştiğini ve istihdam başta olmak üzere yapısal dinamiklerin güçlenmeye başladığını savunmakta, bununla birlikte ekonomik krizin etkilerinin Avrupa’nın bazı bölgelerinde hala hissedildiğini itiraf etmektedir. Muhtelif bölgelerin, küreselleşmenin ve dijital dönüşümün etkileri nedeniyle kısmen daha geri kaldığı, Birlik dâhilinde önemli eşitsizliklerin devam etmekte olduğu ve halkların bir dizi yeni zorlukla karşı karşıya kaldığı 116
Cengiz, s. 2 ve s. 254.
62
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
kabul edilmektedir. Bu doğrultuda bütçenin, sürdürülebilir büyümeye ve sosyal uyuma katkıda bulunmada ve ortak değerler ile AB’ye ait olma hissini öne çıkarmada önemli bir rol oynamaya devam edeceği ifade edilmiştir. Bu değerlendirmelerden hareketle yeni taslakta ilk göze çarpan unsur, Uyum Politikası’nı 117 modernleştirme ve güçlendirme önerisi olarak karşımıza çıkmaktadır. Nitekim diğer programlarla işbirliği halinde olan bu politika çerçevesindeki muhtelif fonların, Birliğin üye ülkelerine ve bölgelerine asli nitelikteki desteği sağlamaya devam edeceğini işaret edilmiştir. Yinelenen temel hedef, üye ülkelere ve Avrupa’daki ekonomik, sosyal ve bölgesel eşitsizliklerin azaltılmasına yardımcı olmak ve yeni dönemdeki siyasi önceliklerin yerine getirilmesini desteklemektir. Uyum Politikası’nın üye ülkelerde hala devam etmekte olan ekonomik reform süreçlerinin desteklenmesinde giderek daha önemli bir rol üstleneceği öngörülmektedir. Komisyon buna ek olarak, bütçenin bölgesel özelliklerini de dikkate alan ekonomik politika koordinasyonuna dair Avrupa Sömestri ile bağlantısını güçlendirmeyi önermektedir. Daha önce de vurgulandığı gibi, ekonomik ve sosyal koşullar Birlik dâhilindeki bölgeler arasında önemli farklılıklar göstermektedir. Birçok alanda kayda değer bir yukarı doğru yakınsama söz konusu olsa da bazı bölgeler Birliğin ekonomisi nispeten daha istikrarlı ülkelerinde bile özellikle son yıllarda bir ıraksama eğilimindedir. Nitekim Komisyon da bu eğilimi dikkate alarak, hiçbir bölgenin göz ardı edilmeksizin Uyum Politikası’nda bir karşılığı bulunması gerektiğini ifade etmiştir. Uyum Politikası’nın temel hedefleri de dikkate alındığında, nispi kişi başı GSMH’nin fon tahsisinde en önemli kriter olmaya devam edeceği anlaşılmaktadır. Bu doğrultuda, kaynakların ekonomik ve yapısal olarak nispeten geride olan üye ülkelere ve bölgelere yönlendirilmesi, şayet gerçek manada bir “uyum” ve “yakınsama” hedefleniyorsa, giderek zorunlu bir hal almaktadır. Tam da bu noktada, bir yanda özellikle genç işsizliği başta olmak üzere istihdama yönelik sorunların, öte yanda iklim değişikliği ve göçmenlerin kabulü/entegrasyonu gibi diğer güncel zorlukların da bu başlık altındaki önemi tartışmasız bir hal almaktadır. Komisyon ayrıca, günümüzdeki ekonomik gerçekleri daha iyi yansıtabilmek amacıyla ulusal eş finansman oranlarını artırmayı teklif etmiştir. Bunun, ulusal düzeyde tasarrufları artırma, daha büyük hacimli yatırımları sürdürme ve bu yatırımların kalitelerinin artması konularında avantaj sağlayacağı ve en uzak bölgelerin ve seyrek nüfuslu alanların spesifik durumlarının dikkate alınacağı ifade edilmiştir.
117
Uyum Politikası üç ana fon üzerinden işlemektedir. Bunlar; Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu, Avrupa Sosyal Fonu ve Uyum Fonu’dur (COM/2018/321).
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
63
Yeni mali çerçevenin programlar arasındaki bağı ve koordinasyonu güçlendirmesi beklenmektedir. Bu beklenti adı üzerinde “uyum” politikasının gerek kendi çatısı altında gerekse farklı programlarla daha verimli bağlantılar kurabilmesi açısından ayrıca dikkate alınmak zorundadır. Nitekim yeni çerçeve taslağında verilen örnekte de görüldüğü gibi üye ülkelerin bütçe tarafından sağlanan garantiye erişebilmek için kendilerine tahsis edilen fonların bir kısmını diğer bir bütçe başlığına ilişkin bir fon olan InvestEU’ya aktarabilecekleri ifade edilmiştir. Benzer şekilde, Ufuk Avrupa programı tarafından kendi bölgelerinde uluslararası mükemmeliyet projeleri olarak belirlenen Mükemmeliyet Mührü projelerini finanse edebileceklerdir. Bu ve benzeri örneklerin, altyapıya yapılan yatırımın araştırma ve yenilik, dijital ağlar, karbonsuzlaştırma, sosyal altyapılar ve beceriler gibi önemli alanlardaki diğer Birlik yatırımlarıyla doğru bir şekilde koordine edilmesine yardımcı olacağı öngörülmektedir. Komisyon’un AB bütçesinin geleceği üzerine Aralık 2017’de 118 yaptığı değerlendirmeye benzer şekilde yeni mali çerçeve taslağında da bütçenin geleceğinin daha istikrarlı ve verimli bir Ekonomik ve Parasal Birlik oluşturma hedefinden ayrılamayacağı bir kez daha vurgulanmıştır. Bu noktada Birliğin ortak para deneyiminin özellikle Avrupa’da bütçe krizi olarak yansıyan küresel kriz sürecinde zorlu bir sınavdan geçtiğini hatırlamak gerekmektedir. Bu sınav henüz sona ermediği gibi parasal birlik üyesi ülkeler arasındaki yapısal farklılıklar ve ekonomik uçurum devam ettikçe ve Birliğin mali bütünleşme ayağı mevcut durumdaki gibi eksik kaldıkça, olası yeni ekonomik şokların üye ülkeler arasındaki asimetriyi açığa vurmaya devam edeceği ortadadır. Bu zorluk bertaraf edilmeden, yani önce Birliğin bütünleşme dinamiklerinden kaynaklanan bu eksiklik giderilmeden, ki bu orta ve uzun vadeye karşılık gelen bir dönüşümü ifade etmektedir, kendine özgü nitelikler barındıran Birlik bütçesinin Ekonomik ve Parasal Birliğin akıbetiyle ilişkilendirilmesinin öncelikle bütünleşme pratiği açısından pek de somut anlamlar içermediği kanaatindeyiz. Bununla birlikte Komisyon yeni bütçe taslağında, Birliğin tüm üye ülkelerinin, opt-out veya derogasyon hakkını kullanmış dahi olsa parasal birliğin bir parçası olduğunu ve ekonomik ve mali politikaların koordinasyonuna dair bir döngü olan Avrupa Sömestri’ne katıldığını hatırlatmaktadır. Ayrıca antlaşmalar uyarınca da Euro’nun Birliğin ortak para birimi olduğu ve ekonomik yakınsama ve istikrarın Birliğin bir bütün olarak hedefi olduğu ifade edilirken, parasal birliği güçlendirecek
118
European Commission, “New Budgetary Instruments for a Stable Euro Area Within the Union Framework”, Brussels, 06.12.2017, COM(2017) 822, http://ec.europa.eu/transparency/ regdoc/rep/1/2017/EN/COM-2017-822-F1-EN-MAIN-PART-1.PDF (12.05.2019).
64
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
araçların da ortak olması ve Birliğin genel finansal mimarisinin bir parçası olması gerekliliği üzerinde durulmaktadır. AB bütçesi aynı zamanda Kasım 2017’deki Göteborg Sosyal Zirvesi’nde liderler tarafından verilen vaatlerin yerine getirilmesinde hayati bir role sahip olmuştur. Bunun, ilk olarak 2015 yılında Başkan Juncker tarafından bir dönüm noktası olarak duyurulan ve Avrupa Sosyal Haklar Sütunu’nun tamamen uygulanması da dâhil olmak üzere Birliğin sosyal boyutunun güçlendirilmesi anlamına geleceği belirtilmiştir. Taslakta altı çizilen ve yukarıda değindiğimiz bütçe-parasal birlik ilişkisinin Birliğin geleceği açısından rolünü önceleyen görüşe tezat ve belki de ironik bir şekilde aynı konuşmada Juncker; AB’nin özünde her zaman bir sosyal proje olduğunu ve bir tek pazardan fazlasını, bir para biriminden yani Euro’dan fazlasını ifade ettiğini belirtmiştir. 119 Sosyal haklar sütunu için de ayrı bir parantez açmak gerekirse, yine kendi içinde çelişkili bir inisiyatifle karşı karşıya bulunduğumuzu görmekteyiz. Birlik dâhilindeki sosyal koruma sistemlerinin sürdürülebilir, yeterli ve adil olmasını temel hedef olarak belirlemiş bu platformun 120, başlı başına özelleştirme, kuralsızlaştırma ve esnekleştirme uygulamalarıyla koşullandırılan atipik istihdam biçimlerinin neden olduğu ve olmaya devam edeceği işgücü aleyhine sonuçlar ile mücadele etmek gibi bir gündemi olmadığını görmekteyiz. Bunun yanı sıra bu tarz girişimlerin, özellikle parasal birlik dâhilindeki genç işsizliği bir veri iken, sürdürülebilir, yeterli ve adil sosyal koruma vb. söylemlerini ne oranda pratiğe yansıtabileceği belirsizliğini korumaktadır. Yeni mali çerçevede uyum politikası dâhilindeki güçlendirilmiş ve yeniden yapılandırılmış Avrupa Sosyal Fonu’nun yaklaşık 100 Milyar Euro’luk bir meblağ ile uyum harcamalarının %27’sini temsil ettiğini görmekteyiz. Yeni dönemde bu fon, gençlerin istihdamı, çalışanların becerilerinin artırılması ve yeni beceri kazanımlarının yanı sıra toplumsal kapsayıcılık ve yoksulluğun azaltılmasına yönelik destek sağlamak için ayrılmıştır. Fonun bu alanlardaki etkinliğini en üst düzeye çıkarmak için Komisyon, Avrupa Sosyal Fonu, Gençlik İstihdam Girişimi, Sosyal Haklardan En Yoksun Bireylere Yönelik Avrupa Yardım Fonu, İstihdam ve Sosyal İnovasyon Programı ve Sağlık Programını tek bir kapsamlı araçta toplamayı teklif etmiştir. Bu programların yanı sıra, yeni mali çerçevede daha 119
Avrupa Komisyonu Kıbrıs Temsilciliği, “Başkan Juncker’in Avrupa Sosyal Haklar Sütununun İlanı hakkındaki Açıklaması”, 17.11.2017, https://ec.europa.eu/cyprus/news/20171117_tr (12.05.2019). 120 Avrupa Komisyonu Kıbrıs Temsilciliği, “Avrupa Sosyal Haklar Sütununda İlerleme Kaydediliyor: Komisyon Herkes İçin Sosyal Korumayı Desteklemeyi Hedefliyor”, 20.11.2017, https://ec.europa.eu/cyprus/news/20171120_3_tr (12.05.2019).
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
65
güçlü “gençlik” odağı (youth focus) önerisinde bulunulmuştur. Buna, Erasmus Plus’a ve Avrupa Dayanışma Mekanizması’na (European Solidarity Corps) ayrılan bütçenin iki katına çıkarılması yoluyla ulaşılması hedeflenmektedir. Böylelikle Birliğin en görünür ve başarılı pratiklerinden biri olarak addedilen Erasmus Plus programının, gençlerin eğitimi ve hareketliliği için fırsatlar yaratmaya devam etmesi ve böylece kapsayıcı bir yaklaşımla dezavantajlı geçmişleri olan daha fazla gence ulaşmak ve daha fazla gencin eğitim veya çalışmak için başka bir ülkeye gitmesine olanak sağlamak başlıca hedef olarak belirlenmiştir. Güçlendirilmiş Erasmus Plus programının yeni dönem boyunca 30 Milyar Euro’ya ulaşacağı ve gençlere yönelik Interrail bileti için 700 Milyon Euro’luk bir miktarı da içereceği öngörülmektedir. Komisyon ayrıca mevcut AB Yardım Gönüllüleri (EU Aid Volunteers) programıyla entegre olacak şekilde tek çatı altında bir Avrupa Dayanışma Mekanizması teklif etmiştir. Bu sayede Avrupa vatandaşlarının Avrupa içinde ve dışında muhtaç bireylerle insani faaliyetlerde bulunmaları için eşsiz bir fırsat sağlayacağı ifade edilmiştir. Bir diğer yenilik önerisinin, Haklar ve Değerler (Rights and Values) ile Adalet (Justice) programlarını içeren yeni bir Adalet, Haklar ve Değerler Fonu (Justice, Rights and Values Fund) olduğu görülmektedir. Komisyon, Avrupa toplumlarının aşırılık, köktencilik ve ayrımcılık gibi sosyal ve politik alanı ayrıştıran ve aşındıran hareketlere daha çok maruz kaldığı bir evrede, Avrupa’daki siyasi, sosyal, kültürel ve ekonomik yaşam için derin ve doğrudan etkileri olan adalet, hakkaniyet ve başlıca AB değerlerini (insan onuruna saygı, özgürlük, demokrasi, eşitlik, hukukun üstünlüğü ve insan hakları) teşvik etmenin, güçlendirmenin ve savunmanın her zamankinden daha önemli olduğunu ifade etmiştir. Bu doğrultuda siyasi pratiklere ve sivil topluma demokratik katılım için fırsatlar yaratmak, gelecekteki AB bütçesinin temel görevlerinden biri olarak vurgulanmaktadır. Buna, yeni fonun bir parçası olarak Adalet Programı’nın ise entegre bir Avrupa adalet bölgesinin ve sınır ötesi işbirliğinin gelişmesini desteklemeye devam edeceği ifadesi eklenmiştir. Eğitim ve kültür, Birliğin etkinlik alanlarının başında gelmektedir. Pek çok farklı kültürün Birlik çatısı altında bir arada ve etkileşim halinde olması nedeniyle kültürel iletişim, Avrupa entegrasyonu projesinin merkezinde yer alan bir kavram ve söylem olarak karşımıza çıkmaktadır. 121 Kültürel ve dilsel çeşitliliğin yanı sıra eski kıta olarak anılan Avrupa’nın kültürel mirasının, Avrupa kimliğinin belirleyici özelliği olduğu kabul edilmektedir. Tam da bu kabulden hareketle yeni mali çerçevede de yer alan Yaratıcı Avrupa (Creative Europe) programına özel bir önem verildiğini görmekteyiz. Bu program 121
M. Serdar Palabıyık ve Ali Yıldız, Avrupa Birliği, ODTÜ Yayıncılık, Ankara, 2006, s. 67.
66
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
çerçevesinde Avrupa’da yaratıcı ve görsel-işitsel endüstriyi desteklemek için takviye edilmiş fonlara sahip ve güçlü bir MEDIA alt programını da kapsayacak şekilde kültür ve görsel-işitsel sektöre destek boyutunun ön plana çıkacağı anlaşılmaktadır. Mevcut bütçede yer alan ve 2021-2027 döneminde de devam etmesi planlanan Avrupa Birliği Dayanışma Fonu’nun (European Union Solidarity Fund) ve Avrupa Küreselleşme Uyum Fonu’nun (European Globalisation Adjustment Fund) da güçlendirilmesi vurgusunun yeni tasarıda yer aldığını görmekteyiz. AB bütçesi dışında, şiddetli doğal afetler sonrası üye ülkelerde toparlanmaya destek olan dayanışma fonunun ve küresel ticaret veya ekonomik kriz kaynaklı olumsuz gelişmelerin yan etkilerinden kaynaklanan başta istihdam boyutlu sorunlar olmak üzere çeşitli olumsuzluklara karşı tek seferlik yardım sunan küreselleşme uyum fonunun önemine değinilmiştir. Uyum ve Değerler başlığı altında, bölgesel kalkınma ve uyum fonları kapsamında yer alan Kıbrıs Türk toplumunun desteklenmesine yönelik programın da devam ettiği göze çarpmaktadır. 2006-2018 döneminde bu programa, yaklaşık 520 Milyon Euro’luk bir fon tahsis edilmişti. 122 Bilindiği gibi AB açısından de facto bölünmüş statüde kabul edilen Kıbrıs Adası’nın yeniden birleşmesine yönelik bu yardım fonu, Ada’daki sosyal ve ekonomik kalkınmayı teşvik etmek, Kıbrıs sorununun kapsamlı çözümünün ardından AB müktesebatına uyumun tesisi, altyapı geliştirme ve yenileme çalışmaları, sivil toplum destekleri ve bu doğrultuda Kıbrıs Türk toplumunun AB’ye yakınlaşmasını hedeflemektedir. 2021-2027 döneminde de yer tutan bu fon için yeni çok yıllı çerçevede toplam 240 Milyon Euro tutarında bir bütçe tahsisinin teklif edildiği görülmektedir. 123 2.3.3. Doğal Kaynaklar ve Çevre Mali çerçevenin belki de en kritik bileşeni, doğal kaynaklar ve çevre başlığı olarak göze çarpmaktadır. Bu başlık altında sürdürülebilir tarım ve denizcilik sektörleri; güvenli, yüksek kalitede bir gıda arzı; iklim eylemi ve çevre koruma gibi kritik alt başlıklarda öncelikli yatırım alanlarının belirlendiğini görmekteyiz. En yaşamsal konu olan sürdürülebilirlik, Birliğin birçok farklı alanda yaptığı çalışmaların kesişim kümesi olarak karşımıza 122
European Commission, “Aid Programme for the Turkish Cypriot Community”, https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/funding-opportunities/funding-programmes/ overview-funding-programmes/aid-programme-turkish-cypriot-community_en (12.05.2019). 123 European Commission, “Annex to the: a Modern Budget for a Union that Protects, Empowers and Defends: The Multiannual Financial Framework for 2021-2027”, SWD (2018) 171 final, 02.05.2018, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/annexcommunication-modern-budget-may2018_en (10.04.2019), s. 32.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
67
çıkmaktadır. Bu konunun hem bir gereklilik hem de bir seçim olarak belirlendiği Komisyon tarafından ifade edilmektedir. Modernleştirilmiş tarım ve denizcilik politikaları, iklim eylemi ve çevrenin korunması için ayrılan finansman, iklim konusunun bütçenin geneline yaygınlaştırılması ve çevresel hedeflerin daha fazla entegrasyonu ile AB bütçesi, sürdürülebilirliğin itici gücü olarak ortaya konulmuştur. Bütçenin ve Birliğin tüm politikalarının ana ekseninde yer alan OTP’ye ayrı bir parantez açmadan Birlik bütçenin analizini yapabilmek olanaksızdır. Bilindiği gibi OTP, AB’nin ilk ortak politika deneyimidir. Yarım yüzyılı aşkın süredir uygulanan ve bütçe üzerindeki yükü nedeniyle sürekli yeni reformlara konu olan OTP’nin küresel piyasada Birlik tarımını önceleyen uygulamaları ve destekleme rejimleri sayesinde AB, tarım sektöründe oldukça güçlü bir yapıya kavuşmuştur. Fakat zaman içerisinde kronikleşen üretim fazlalıklarının bütçe ve piyasa dengesi üzerindeki tahribatları, reformların sürekli hale gelmesine yol açmıştır. Reformlarla birlikte OTP’nin üretime yönelik sınırsız destekleme rejimi terk edilmiş, üretim fazlalıklarını ve bütçe yükünü ortadan kaldırmaya yönelik uygulamalar ön plana çıkmıştır. Tarımsal destekler giderek üretimden daha bağımsız bir çerçeveye alınmış ve sürdürülebilir çevre, kırsal kalkınma, gıda kalitesi, hayvan refahı vb. ölçütler dikkate alınmak zorunda kalınmıştır. 124 Yeni dönemde de Komisyon’un, modernize ve reforme edilmiş bir OTP önerdiği görülmektedir. Bu öneri, tarım ürünleri için tam anlamıyla entegre olmuş bir Ortak Pazar yolunda, bu en önemli ortak paydanın kesintisiz evriminin sürdüğüne işaret etmektedir. Yeni dönemde de güvenlik, kalite, makul fiyat, besleyicilik ve çeşitlilik gibi unsurlar sektöre ve sınırlı kaynakların yönlendirilmesine dair temel kriterler olarak belirginleşmektedir. Reformlar ile çevre ve iklimi daha çok merkeze alan, tamamen sürdürülebilir bir tarım sektörüne geçişe ve kırsal alanların gelişimine yönelik destek verilmesi gerekmektedir. Tasarlanmış olan 365 Milyar Euro’luk 125 kaynağın, çiftçilere yapılan doğrudan ödemeler ve kırsal kalkınma fonu olmak üzere iki sütun üzerinde devam edeceği görülmektedir. Bununla birlikte ikinci sütun için Komisyon’un ulusal eş finansman oranlarını artırmayı teklif ettiği dikkati çekmektedir. AB ve üye ülkeler arasında paylaşılan yönetim yetkisi çerçevesinde, günümüzdeki uyum temelli politikadan AB düzeyinde belirlenen ancak ulusal düzeyde daha esnek bir şekilde uygulanacak ortak 124
Çağdaş Cengiz, Avrupa Birliği Ortak Tarım Politikası’nın İlk Yarım Yüzyılı: Reformlar ve Sonuçları, İmaj Yayınevi, Ankara, 2018, s. 130. 125 Buna ek olarak, Ufuk Avrupa dâhilinde gıda, tarım, kırsal kalkınma ve bioekonomi konularında araştırma ve inovasyonu desteklemek üzere 10 Milyon Euro’luk bir tutar öngörülmektedir (COM/2018/321 final).
68
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
hedeflere ulaşma yolunda sonuç odaklı bir politikaya geçilmesi ve yeni bir dağıtım modeli oluşturulması teklifi göze çarpmaktadır. Çiftçilere yapılan doğrudan ödemeler, bu ortak politika alanının önemli bir bileşeni olmaya devam etmekte ve fakat daha sistematik ve hedefleri daha belirgin bir çerçeveye alınmaktadır. Daha dengeli bir dağıtımın teşvik edilmesi ve alınan miktarlar ya da aşırı ödemelere çiftlik düzeyinde zorunlu bir sınır getirileceği görülmektedir. Bunun anlamı, desteğin küçük ve orta ölçekli çiftliklere ve muhtemelen kırsal kalkınmaya yeniden tahsisinin ön plana çıkmasıdır. Yine doğrudan ödeme seviyelerinde üye ülkeler arasında hektar başına Birlik ortalamasına doğru yakınsamaya yönelik adımların atılmaya devam edeceği vurgulanmaktadır. Bunun yanı sıra yeni dönemde, doğrudan ödemeler için koşulluluğun güçlendirilerek çevre politikalarına uygun, iklim ve çevreye yararlı faaliyetler için kırsal kalkınma finansmanının önemli bir bölümünü koruyan ve performansa dayalı ve stratejik bir çerçevede doğrudan ödemeler için bütçeye gönüllü eko-düzenleri getiren daha yüksek düzeyde bir çevre ve iklim hedefi gerekliliğnin altı çizilmiştir. Gerek küresel gerekse bölgesel odaklı güncel zorluklar ve öncelikler açısından konuya yaklaşıldığında, küresel piyasalardaki öngörülemeyen gelişmeler ve/veya üçüncü ülkelerin gerçekleştirdiği uygulamalar nedeniyle tarım sektöründe oluşan özel bir şokun yol açtığı krizleri çözmek için yeni bir kriz rezervi oluşturulmasına dair zorunluluğun Komisyon tarafından da kabul gördüğü taslak çerçeveden anlaşılmaktadır. Doğal kaynaklar ve çevre başlığının bir diğer bileşeni olan Avrupa Denizcilik ve Balıkçılık Fonu ile AB bütçesi dâhilinde sürdürülebilir bir balıkçılık sektörüne ve buna dayalı yaşayan kıyı topluluklarına bütçe üzerinden desteğe devam edileceği görülmektedir. Balıkçılık ve su ürünleri yetiştiriciliğinde mavi ekonomiyi, turizmi, temiz okyanus enerjisini veya mavi biyoteknolojiyi teşvik ederek; hükümetleri, endüstriyi ve paydaşları deniz ortamını korurken sürdürülebilir bir büyümeyi hızlandırmak için ortak yaklaşımlar geliştirmeye cesaretlendirerek, gerçek Avrupa katma değerinin yaratılabileceği ifade edilmiştir. Tam da bu noktada sürdürülebilirlik ve sürdürülebilir gelişme kavram ve söylemlerinin günümüzde farklı amaç ve nedenler için yaygın olarak kullanıldığını hatırlatmak yerinde olacaktır. Bunlar, üzerlerine yüklenen anlamlar ne olursa olsun, özellikle uluslararası ilişkiler sisteminde önemi artan kavramlardır. Küreselleşmenin olumsuz etkilerini en aza indirebilmek için ekonomik, sosyal ve çevresel boyutlarıyla sürdürülebilirlik, yaşamsal önemiyle ön plana çıkmaktadır. Küreselleşmenin doğurduğu en büyük
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
69
tahribatların başında yoksulluk ve çevre sorunu gelmektedir. 126 Bu tahribatların önlenebilmesi için en başta küresel ekonomik ve ticari ilişkilerde köklü bir değişim kaçınılmazdır. Fakat böylesi bir değişim kolay olmadığı gibi, günümüzde muhtelif çokuluslu yapılanmaların yanı sıra küresel finans seçkinlerinin konumunu zedeleyecek etkiler barındırması nedeniyle kararlı bir takım direnç noktalarıyla karşı karşıyadır. Bu nedenle günümüz koşullarında Birleşmiş Milletler başta olmak üzere bazı uluslararası kuruluşların inisiyatifiyle yeterliliği tartışılır belli kararlar alındığını ve uluslararası ekonomik ve politik ilişkilerin yol açtığı tahribatları asgari düzeye çekebilmek için belli adımlar atılmaya çalışıldığını görmekteyiz. Bu kısmi çaba, sürdürülebilirlik boyutuyla AB açısından da önemli bir yer tutmaktadır. Bu doğrultuda Komisyon, çevre ve iklim eylemi için köklü bir program olan LIFE programını sürdürmeyi ve güçlendirmeyi teklif etmiş ve aynı zamanda enerji verimliliği ve temiz enerjiyi teşvik eden önlemlerin desteklenmesine vurgu yapmıştır. Hedeflenen doğa koruma girişimlerini desteklemek adına Komisyon, doğa ve biyoçeşitlilik yatırımlarının finanse edilmesinde Uyum Politikası ve OTP ile sinerjinin güçlendirilmesinin altını çizmiştir. Daha genel olarak Paris Anlaşması ve Birleşmiş Milletler Sürdürülebilir Kalkınma Hedefleri de dikkate alındığında Komisyon’un, AB harcamalarının %25’inin iklim hedeflerine katkısını içeren ve tüm AB programları üzerinde oluşturulacak bir iklim kaynaştırması hedefini ortaya koyan daha iddialı bir öneri sunduğunu görmekteyiz. Komisyon’un bu noktadaki kararlı söylemlerine rağmen, Londra Ekonomi Okulu (London School of Economics and Political Science) bünyesindeki İngiliz Grantham İklim Değişikliği ve Çevre Araştırmaları Enstitüsü tarafından yayınlanan 2018 yılı raporuna göre, anlaşmanın öncüsü Fransa dâhil olmak üzere hiçbir AB üyesi ülkenin küresel ısınmaya neden olan sera gazlarının salınımını önlemek için sorumluluklarını tam anlamıyla yerine getirmediği tespit edilmiştir. 127 Bunun yanı sıra söz konusu bilimsel raporda, küresel ısınmayla mücadeleye yönelik 2015 yılında imzalanan Paris İklim Anlaşması’na taraf 195 ülkeden yalnızca 16’sının anlaşma hükümlerine tamamen uyduğu ifade edilmiştir. İklim Anlaşması’nın imzalanmasının ardından sera gazı salınımına yönelik önlemlerin oldukça katı olduğunu
126
Ayşegül Mengi ve Nesrin Algan, Küreselleşme ve Yerelleşme Çağında Bölgesel Sürdürülebilir Gelişme: AB ve Türkiye Örneği, Siyasal Kitabevi, Ankara, 2003, s. 291. 127 London School of Economics and Political Science - Grantham Research Institute for Climate Change and the Environment, http://www.lse.ac.uk/GranthamInstitute/news/few-countrieshave-domestic-targets-for-cuts-in-greenhouse-gas-emissions-that-clearly-match-their-pledgesto-the-paris-agreement/ (12.05.2019).
70
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
savunan ve Almanya başta olmak üzere sanayisi gelişmiş bazı ülkelerin şartların daha da katılaştırılmasına karşı çıktığı da bilinmektedir. 128 2.3.4. Göç ve Sınır Yönetimi Bu başlık altında “göç yönetimine kapsamlı bir yaklaşım” ve “dış sınırların yönetimini güçlendirmek” gibi iki asli yatırım önceliğinin finanse edilmesi tasarlanmıştır. Komisyon’a göre mülteci hareketlerini yönetmenin zorlukları, Avrupa düzeyinde harekete geçmeyi de zorunlu hale getirmiş ve AB bütçesi göç krizinin çeşitli boyutlarına ortak bir müdahale için gerekli finansmanın sağlanmasında kilit bir role sahip olmuştur. Bu doğrultuda, dış sınırların güçlendirilmesi, Birlik düzeyinde iltica sisteminin iyileştirilmesi ve göçmen meselelerinin koordineli yönetimi konularında entegrasyonu ileri taşımak için mevcut desteğin artırılması teklif edilmiştir. Dış sınırların etkin bir şekilde korunmasının, Birlik içinde kişilerin ve malların serbest dolaşımı için güvenli bir alanın sağlanması açısından bir ön koşul olduğu ve bu koşulun kişilerin ve malların akışının uygun şekilde yönetilmesini ve gümrük birliğinin bütünlüğünün korunmasını da kapsadığı vurgulanmıştır. Yeni ve entegre edilmiş yeni bir “Sınır Yönetim Fonu” aracılığıyla Birliğin ortak dış sınırlarının güvence altına alınmasına yönelik sorumluluklar konusunda üye ülkelere güçlendirilmiş bir destek oluşturacağı ve bu fonun, sınır yönetimi, vize ve gümrük kontrol ekipmanlarını kapsayacağı ifade edilmiştir. Dış sınırlardaki gümrük kontrollerinin yerine getirilmesinde eşitliği sağlamaya yardımcı olması öngörülen bu fonun, coğrafya, kapasite ve kaynak farklılıkları nedeniyle üye ülkeler arasındaki mevcut dengesizlikler dikkate alınarak sağlanması ve ayrıca gümrük kontrollerini güçlendirmekle kalmayarak, aynı zamanda meşru ticareti kolaylaştırarak güvenli ve verimli bir gümrük birliğine katkıda bulunması beklenmektedir. AB’nin iltica ve sınır yönetimini kontrol altında tutmak amacıyla daha önceki dönemlerde de farklı girişimlerde bulunduğu bilinmektedir. Nitekim 1972 yılında Paris Zirvesi ile başlayan Akdeniz İşbirliği ve devamı olan 1995 yılındaki Barcelona Deklarasyonu bu girişimlerin başında gelmiştir. Türkiye’nin de dâhil olduğu bu süreçlerin asıl hedefi ticari ilişkileri güçlendirmek yoluyla söz konusu coğrafyaların Birliğe bağımlılığını artırmak olsa da, göç ve sınır yönetimine ilişkin müzakereler de bu girişimlerin önemli başlıklarından olagelmiştir.
128 Euronews, “AB’den iklim değişikliği açılımı: Bütçenin dörtte biri mücadeleye ayrılmalı”, 09.05.2019, https://tr.euronews.com/2019/05/09/ab-den-iklim-degisikligi-acilimi-butcenindortte-biri-mucadeleye-ayrilmali (12.05.2019).
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
71
Akdeniz’in güneyinde yer alan ülkelerin sürekli çatışmalar ve iç karışıklıklarla istikrarsızlaşmış oluşu, bölgenin Birlik açısından bir tehlike kaynağı ve kontrol altında tutulması zorunlu bir coğrafya olarak görülmesini beraberinde getirmiştir. Bununla birlikte, Fransa’ya karşı yürütülen Cezayir kurtuluş savaşı, İran-Irak savaşı ve günümüzde de devam etmekte olan küreselleşmiş bir sorun niteliğindeki Filistin-İsrail çatışması ve son olarak Suriye’deki savaş gibi bir takım tarihsel gelişmeler ve benzerleri, bölgeden Avrupa’ya yoğun göç dalgalarına neden olan faktörlere dair bir kronoloji sunmaktadır. Son dönemde ise göç hareketleri, ekonomik krizle sarsılan Avrupa ülkelerinde işsizliğin artış eğilimini desteklemiş, köktenci hareketlerin etkinliği artmış ve bölgeden Avrupa’ya uyuşturucu ticareti başta olmak üzere yasadışı transferler yoğunlaşmıştır. Nitekim çeşitli politik, ekonomik ve coğrafi nedenlerle Barcelona Süreci sekteye uğramış olsa da, göç ve sınır yönetimi sorununun ve bu soruna yönelik kapsamlı önlemlerin alınma zorunluluğunun Birlik açısından devam ettiğini ve Birliğin gerçek manada ortaklaşmış bir göç politikasından yoksun oluşunun, alınan önlemlerin etki kapasitesini sınırladığını yeri gelmişken ifade edebiliriz. Şekil 10: Göç ve AB Dış Sınırlarının Korunması
Not: AB-27 2014-2020 ÇYMÇ ile Mukayese (tahmini) Kaynak: COM/2018/321 final.
Küresel çalkantıların yanı sıra Avrupa kıtasındaki demografik dinamikler ve süregiden dengesizlik eğilimi de göz önüne alındığında, göçün, Birlik için uzun vadede bir zorluk olmaya devam edeceği anlaşılmaktadır. Bu sürecin üye ülkeler tarafından AB’nin mali ve teknik desteği ile daha iyi yönetilebileceği ortadayken, Birlik bütçesi de, sığınmacı ve göçmen
72
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
meselelerinin yönetimini desteklemek ve Avrupa’ya ulaşmaya çalışan insanların hayatlarını kurtarmak için arama kurtarma kapasitelerinin geliştirilmesinde, geri dönüşlerin etkin yönetiminde ve üye ülkelerin ayrı ayrı kapasitelerinin ötesinde koordine bir yanıt gerektiren diğer eylemlerde hayati önem taşımaktadır. Bu doğrultuda Komisyon, ulusal otoritelerin çalışmalarına, AB topraklarına girdikten hemen sonraki dönemde sığınmacıları ve göçmenleri kabul etmenin yanı sıra ortak bir iltica ve göç politikası geliştirmek ve etkin geri dönüşler sağlamak için destek vermek üzere Sığınma ve Göç Fonu’nu güçlendirmeyi teklif etmektedir. Uyum Politikası’nın, kabulün ilk aşamasından sonra uzun vadeli entegrasyonu kolaylaştırmak için destek sağlayacağı ifade edilmiştir. Dış politika altındaki araçlar, göçün temel nedenlerini ele alacak ve üçüncü ülkelerle göç yönetimi ve güvenliği konusunda iş birliğini destekleyecek, böylece göç konusunda ortaklık çerçevesinin uygulanmasına katkı sağlayacaktır. Bu girişimlerin tam entegre bir AB sınır yönetim sisteminin merkezinde güçlü ve tam operasyonel bir Avrupa Sınır ve Sahil Güvenliği (FRONTEX) tarafından tamamlanması gerektiği vurgulanmıştır. Komisyon, mali sürenin sonuna kadar yaklaşık 10.000 sınır polisinden oluşan daimi bir birlik kurmayı teklif etmekte; ayrıca, üye ülkelerde ulusal sınır polisleri bileşeninin artırılması için finansal destek ve eğitim sağlanacağını ifade etmektedir. Bunun aynı zamanda operasyonel kapasitenin artırılmasına, mevcut araçların güçlendirilmesine ve sınırlar, göç yönetimi ve güvenlik için Birlik çapında bilgi sistemlerinin geliştirilmesine olanak sağlayacağı ifade edilmiştir. Genel olarak, dış sınırların yönetimi, göç ve mülteci akışları için ayrılan AB bütçesinin, 2014-2020 dönemi için ayrılan 12,4 Milyar Euro’ya kıyasla, toplamda yaklaşık 33 Milyar Euro’ya ulaşarak önemli ölçüde güçlendirilmesi öngörülmektedir. 2.3.5. Güvenlik ve Savunma Bu başlık altındaki öncelikli yatırım alanları; Avrupa vatandaşlarının emniyet ve güvenliği, Avrupa’nın savunma kapasitesinin artırılması ve krize müdahale olmak üzere üç noktada belirginleşmektedir. Bu noktalardan hareketle Komisyon, terörist saldırılar, yeni organize suç türleri ve siber suçlar başta olmak üzere son yıllarda yoğunlaşan ve çeşitlenen güvenlik tehditleri karşısında sınır ötesi boyutun önemini vurgularken; güçlü ve doğru koordine edilmiş bir karşı eylem stratejisinin taşıdığı önemin altını çizmiştir. Avrupa’da iç güvenlik zorluklarının ötesinde, hiçbir üye ülkenin salt kendi başına karşı koyamayacağı karmaşık dış tehditlere de maruz kaldığını hatırlatan Komisyon, vatandaşlarını korumaya hazır olmak adına Birliğin,
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
73
stratejik özerkliğini geliştirmek ve savunmaya yönelik iyi tasarlanmış modern araçlar inşa etmek için bir değişikliğe gereksinimi olduğunu ifade etmiştir. Komisyon, ulusal makamlar arasında etkin bir iş birliği sağlamak için ağlar ile ortak sistemler geliştirmek ve Birlik’in bu güvenlik tehditleriyle yüzleşme kapasitesini geliştirmek için İç Güvenlik Fonu’nu güçlendirmeyi teklif etmektedir. Bu, özellikle Dijital Avrupa Programı ve Ufuk Avrupa aracılığıyla dijital teknolojilere, altyapılara ve ağlara, araştırma ve inovasyonun yanı sıra siber suçlara karşı hedeflenen savunmaya odaklanmış tüm ilgili programlardaki siber güvenliği güçlendirme girişimleriyle tamamlanmaktadır. Ayrıca, Avrupa Polis Ofisi’ni (Europol) güçlendirilmesi ve bu doğrultuda ulusal makamların çalışmalarını destekleme becerisinin artırılması ve güvenlik tehditlerine karşı ortak bir Avrupalı tepkisi oluşturulması amaçlanmaktadır. Diğer yaşamsal bir konu da AB’nin, çalışanların ve halkın sağlığına kalıcı destek sağlama, çevresel bozulmayı önleme ve nükleer güvenlik ve emniyete katkıda bulunma hedefleriyle kendi nükleer tesisleriyle birlikte bazı üye ülkelerdeki (Litvanya, Bulgaristan ve Slovakya) nükleer faaliyetlerin hizmetten çıkarılması ve güvenliği için katı bir şekilde hedeflendirilmiş mali destek sağlamaya devam edeceği ifade edilmiştir. Şekil 11: Güvenlik ve Savunmada Kademe Atlama
Not: AB-27 2014-2020 ÇYMÇ ile Mukayese (tahmini) Kaynak: COM/2018/321 final.
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
74
Savunma alanında Birliğin, Kuzey Atlantik Antlaşması Örgütü’nün (NATO) çalışmalarını tamamlayıcı doğrultuda çıkarlarını, değerlerini ve Avrupa yaşam biçimini korumak için daha fazla sorumluluk alması gerektiği, yeni bütçe teklifinde de konu edilmektedir. Üye ülkelerin savunma boyutlu girişimlerinin değiştirilmesinden ziyade ortak güvenliğe ilişkin sıkıntılarla başa çıkabilmek için savunma yeteneklerini geliştirme konusunda iş birliğinin teşvik edilmesi gerektiğine değinilmektedir. Komisyon, araştırmayla başlayıp sanayi döngüsünün her aşamasında işbirliğine yönelik eylemleri destekleyen, Birlik genelinde savunma endüstrisinin rekabet gücünü ve yenilikçi kapasitesinin artırılmasını hedefleyen güçlendirilmiş bir Avrupa Savunma Fonu teklif etmektedir. Bunun mantığı, mükerrerliğin (duplications) önüne geçilmesi, ölçek ekonomilerinin önünün açılması ve vergi mükelleflerinin parasının daha verimli kullanılması olarak ifade edilmiştir. Bunun yanı sıra Komisyon, Birleştirme Mekanizması aracılığıyla Birliğin stratejik ulaşım altyapılarının askeri hareketlilik için uygun biçimde geliştirilmesini teklif etmektedir. Son yıllardaki atmosfer, Birliğin beklenmedik gelişmeler, doğal ve insan kaynaklı felaketlerle başa çıkabilmek için operasyonel yardımı hızlı bir şekilde kullanabilmesi gerekliliğini açığa vurmuştur. Bu nedenle, krize müdahale için mevcut kaynakların artırılması kaçınılmaz olmaktadır. Birlik içindeki ve dışındaki acil durumlar için finansal çerçevede ayarlanan tavan değerlerin üzerinde finansal araçlar sağlamak için güçlendirilmiş bir Sivil Koruma Mekanizması (rescEU) ve genişletilmiş bir Acil Yardım Rezervi ile bu artışın sağlanması planlanmıştır. Komisyon ayrıca kriz ve acil durumlar için kullanılacak İltica ve Göç Fonu ile İç Güvenlik Fonu gibi bazı programlardaki dağıtılmamış rezervleri sürdürmeyi teklif etmiştir. 129 2.3.6. Komşular ve Dünya Bu başlık altındaki yatırımlar; Birliğin kendi bölgesinde, gelişmekte olan ülkelerde ve dünyanın geri kalanındaki dış eylemlerinin yanı sıra Birliğe katılmaya hazırlanan ülkelere yardım olmak üzere iki öncelikli alanda yoğunlaşmaktadır. AB Dış ve Güvenlik Politikası Küresel Stratejisi, gözden geçirilmiş Avrupa Komşuluk Politikası ve yeni Avrupa Kalkınma Mutabakatı’nda tanımlananlar dâhil olmak üzere, Birliğin dış eylemleriyle ilgili zorluklar, bütçenin dış boyutunun etkinliğini ve görünürlüğünü arttırmak için önemli bir modernizasyonu gerektirmiştir. Sürdürülebilir Kalkınma Hedefleri ve Paris İklim Anlaşması’nın yanı sıra göç konusunda üçüncü ülkelerle yapılan Ortaklık Çerçevesi’nin uygulanması amacıyla dış ve iç 129
COM/2018/321 final.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
75
politikalar arasında daha güçlü bir koordinasyona gereksinim olduğu yeni bütçe tasladığının bu başlığı çerçevesinde ifade edilen başlıca konular olarak karşımıza çıkmaktadır. Komisyon tam da bu nedenlerle yeni bütçedeki araçlar arasında daha fazla tutarlılık sağlamak, ölçek ekonomilerinden ve programlar arasındaki sinerjiden daha fazla yararlanmak ve süreçleri basitleştirmek için Birliğin dış eylem araçlarının büyük ölçüde yeniden yapılandırılmasını teklif etmiştir. Bununla, Birliğin hedeflerine ulaşması ve çıkarlarını, politikalarını ve değerlerini küresel düzeyde koruyabilmesi yolunda daha donanımlı hale gelebileceği öngörülmüştür. Birliğin dış eylem araçları için önerilen yeni mimarinin, gerek coğrafi olarak (Avrupa, Afrika ve Doğu Balkanlar) gerekse tematik anlamda güvenlik, göç, iklim değişikliği ve insan hakları konularında duyarlı ve gereksinimi olan ülkelere ve stratejik önceliklere odaklı işleyebilmesi planlanmıştır. Bu doğrultuda Komisyon, dünya çapındaki kapsama alanı ile mevcut araçlarının çoğunu geniş bir Komşuluk, Kalkınma ve Uluslararası İşbirliği Aracı’nda bir araya getirmeyi teklif etmiştir. Finansal mimarinin, bugüne kadar Birliğin Afrika, Karayipler ve Pasifik ülkelerine ve denizaşırı ülkeler ve yönetsel bölgelere yardım sağlamadaki ana aracı olan Avrupa Kalkınma Fonu’nun entegrasyonu aracılığıyla daha da basitleştirilmesi tasarlanmıştır. 130 Bu kapsamlı aracın, Komşular ve Afrika da dâhil olmak üzere coğrafi bölge başına tahsis edilen bütçeyi koruması, aynı zamanda müdahale konusunda daha fazla esneklik ve Birliğin önceliklerini daha iyi yerine getirebilmesi için daha geniş seçenekler sunması öngörülmektedir. Bunun ayrıca ve özellikle istikrar ve göç alanlarında mevcut veya ortaya çıkan acil önceliklere yanıt olacak bir esneklik sağlamak için ortaya çıkan zorluklar ve öncelikler desteğini de içereceği vurgulanmıştır. Avrupa Dış Yatırım Planı ve Avrupa Sürdürülebilir Kalkınma Fonu üzerinde şekillenen yeni dış yatırım mimarisinin, diğer bağışçılardan ve özel sektörden gelen ilave kaynakların toplanmasına olanak sağladığı ifade edilmiş ve bu yolla hibelerin bütçe garantileri, diğer piyasa-temelli araçlar, teknik yardım, “harmanlama” ve mali kalkınma kurumlarının sermayesine olası katılımla tamamlanarak, Birlik’in hedeflerini ve politikalarını daha da ileri taşırken karşılaşılacak kalkınma zorlukların aşılmasına yardımcı olması hedeflenmiştir. Buna ek olarak, makro finansal yardım bileşeniyle ekonomik krizlerin ele alınmasına da katkıda bulunulması hedeflenmiştir.
130
Avrupa Kalkınma Fonu’nun entegrasyonu için Komisyon önerisi, Öz Kaynaklar tavanının arttırılmasını gerektiren unsurlar arasındadır. Ayrıca, Komşuluk, Kalkınma ve Uluslararası İşbirliği Aracını düzenleyen kuralların, mevcut Avrupa Kalkınma Fonu için yürürlükte olanlara benzer esneklik hükümleri içermesi şart olacaktır (COM/2018/321 final).
76
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
Katılım Öncesi Yardım Aracı (Instrument for Pre-Accession Assistance), Türkiye gibi aday ülkeleri ve potansiyel adayları katılım kriterlerini yerine getirme yolunda desteklemektedir. Ayrıca, Birliğe yakın bölgelerde istikrar, güvenlik ve refahın sağlanması adına Avrupa’nın daha geniş çaplı hedeflerine ulaşmasına katkı sunmaktadır. Yeni bütçe taslağında bu kapsamlı aracın, Batı Balkanlar Stratejisi bağlamında konumlandırılması ve Türkiye ile ilişkilerdeki gelişmeleri yansıtması hedeflenmiştir. Uluslararası ortakların ve üye ülkelerin eylemleriyle birlikte AB’nin insani yardımda öncü bir rol oynama gayretinin devam edeceği Komisyon tarafından ifade edilmiştir. Böylece, insan hayatına ve haklarına olumsuz etki eden her türden felaketin, doğal afetlerin veya insan yapımı krizlerin yol açtığı sonuçlara karşı nüfusun bütünlüğünü ve itibarını korumak ve gereksinimlere dayalı bütüncül bir AB yardımı sağlayabilmek amacıyla güçlendirilmiş bir İnsani Yardım Aracı teklif edildiğini görmekteyiz. Şekil 12: Güçlü Bir Küresel Aktör olarak Avrupa
Not: AB-27 2014-2020 ÇYMÇ ile mukayese, Avrupa Kalkınma Fonu’nu da içermektedir (tahmini). Kaynak: COM/2018/321 final.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
77
Krizlerin önlenmesi, kalıcı barışın tesisi, kamu düzeninin sağlanması veya dünyada çatışma ve düzensizlikle karşı karşıya kalan tüm ülkelerin veya bölgelerin istikrara kavuşturulması vb. meselelerde Birliğin aktif rol oynamasının gerekliliğinin yeni bütçe taslağında vurgulandığını görmekteyiz. Bu noktadaki başlıca bütçesel zorluk ise hâlihazırda dış güvenlik ve savunma alanındaki tüm AB faaliyetlerinin fonlanmasını engelleyen Birlik antlaşmalarıdır. Bu yönüyle AB’nin genel çaptaki eylemlerinin etkisine, etkinliğine ve sürdürülebilirliğine ket vuran idari bir zorluğun söz konusu olduğu söylenebilir. Bu zorluğun üstesinden gelebilmek için Dışişleri ve Güvenlik Politikaları Yüksek Temsilcisi’nin, Komisyonun da desteğiyle, ayrı bir bütçe dışı finansman mekanizması olan Avrupa Barış Aracı’nı önereceği yeni bütçe taslağında ifade edilmiştir. Bu Araç, Birliğin Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası görevlerini yürütme kabiliyetindeki mevcut açığı kapatmayı ve ilgili üçüncü ülkelere, uluslararası ve bölgesel kuruluşlara askeri ve savunma yardımı sağlamayı amaçlamaktadır. Bu mekanizma sayesinde çatışmaları önlemenin, insan güvenliğini öne çıkarmanın, istikrarlı ve daha güvenli bir küresel ortam için Birlik katkısını ve manevra kabiliyetini artırmanın hedeflendiği vurgulanmıştır. 2.3.7. Avrupa Kamu Yönetimi Yeni bütçede bu başlık, tüm Avrupalıların hizmetinde verimli ve modern bir kamu yönetimine yönelik temel yatırım alanları doğrultusunda Birliğin önceliklerini yerine getirmesinde ve ortak Avrupa çıkarına uygun politikaların ve programların uygulamasında kritik bir öneme sahiptir. Avrupa kamu yönetimi, ulusal ve hatta birçok bölgesel ve yerel yönetimle karşılaştırıldığında oldukça küçük bir boyutu temsil etmekle birlikte son yıllarda Avrupa idaresinin köklü bir reform sürecinden geçtiğine tanık olmaktayız. Mevcut ÇYMÇ’ye ilişkin Aralık 2013’teki anlaşmanın bir parçası olan personel yönetmeliği reformu ile önemli verimlilik önlemleri (significant efficiency measure) 131 uygulamaya konulmuş, bunun yanı sıra kurumlar mevcut personel sayılarını %5’e kadar düşürme sözü vermiştir. Komisyon bu taahhüdünü eksiksiz yerine getirirken; diğer kurumlar, yapılar ve daireler de bu azaltmayı uygulamaktadır. Böylece Komisyon personelinin tüm Avrupa organlarındaki nispi payının azalması sağlanmaktadır. Avrupa Sayıştayı, kısa 131
Bu reformlar, tazminat olmaksızın haftada 40 saate kadar çalışma süresinin artması, sekreterlik ve büro işleri için daha ılımlı bir ücret skalasının oluşturulması ve yıllık izinlerin azaltılmasıyla birlikte iki yıllık bir maaş dondurulması içeriyordu. Reform ayrıca, kariyer sonu ücretlerindeki düşüş, daha yüksek bir emeklilik yaşı ve emeklilik tahakkuk oranının azaltılması yoluyla emeklilik haklarını olumsuz yönde ve önemli ölçüde etkilemiştir (Bkz: COM/2018/321 final).
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
78
süre önce, tüm kurum ve kuruluşlar tarafından bu azaltmanın geniş ölçüde sağlandığı sonucuna varmıştır. Komisyon’un reform olarak sunduğu bu doğrultudaki uygulamalar yoluyla, Birlik personelinin çalışmalarını yoğunlaştırması, yeni öncelik alanlarında yeni görevler üstlenmesi, göç ve mülteci krizleri gibi öngörülemeyen zorluklara odaklanmasının hedeflendiği ifade edilmiştir. Yeni bütçe taslağında Komisyon, Avrupa kamu yönetiminin sinerji ve verimlilik boyutlarıyla etkin bir şekilde işlemesinin yanı sıra yönetime temel işlevleri yerine getirmesi için yeterince kaynak sağlanması gerekliliğinin altını çizerken, bilişim teknolojilerine yatırımın ve kamu binalarının iyileştirilmesine duyulan gereksinimin gelecekte de devam edeceğini ifade etmiştir. Özellikle Birleşik Krallık’ın AB’den ayrılışının idare içindeki bazı fonksiyonların sınırlı bir şekilde yeniden yönlendirilmesine yol açacağı, bununla birlikte faaliyetlerin kapsamının değişmeyeceği ve bütçenin yeni öncelik alanlarına yoğunlaşacağı öne sürülmüştür. Birliğin 2020 yılında idari harcamaları için belirlenen tavan, genel ÇYMÇ’nin %6,7’sine tekabül etmektedir. Bunun, tüm AB kurumlarının idari harcamalarını, emekli maaşlarını ve Avrupa Okulları’nın maliyetlerini kapsadığı görülmektedir. Komisyon’un, güçlü bir Birlik söylemiyle hareket ederek, Avrupalıların yararına katma değer üretecek yetenekli insanları çekebilecek verimli ve hızlı kamu hizmetlerine olan gereksinimden ötürü, hâlihazırda daha fazla azaltmaya gitmek yerine idari harcamaların durumunu mevcut düzeyde sürdürmeyi teklif ettiğini görmekteyiz. 132 2.4. YENİ BÜTÇEYE DAİR GENEL BİR DEĞERLENDİRME Komisyonun yeni ÇYMÇ’ye ilişkin önerileri, güncel küresel ve bölgesel dinamiklerin açığa çıkardığı yeni zorluklar ve çelişkiler doğrultusunda belirlenen yeni bir yol haritası ve yeni bir mali yönetim tasarısı olarak karşımıza çıkmaktadır. Reformlarla güncellenmiş, daha basit ve daha esnek bir bütçe iddiasıyla başlatılan yeni mali döneme ilişkin nihai karar ise kuşkusuz Parlamento’nun ve oybirliği ile hareket eden Konsey’in işbirliği sonucunda verilecektir. Modern bir bütçe söylemi doğrultusundaki önerilere bakıldığında, ortak hedefler için kaynakların adaletli ve orantılı bir şekilde yönlendirilmesinin asli hedef olma zorunluluğu açıkça görülmektedir. Siyasi önceliklerin desteklenebilmesi ve Brexit’in finansal sonuçlarına uygun bir tepkinin verilebilmesi bu noktada önem kazanmaktadır. Tüm bu söylemler ve eylem planları ekonomik ve siyasi krizlerle başlayan ve öyle geçeceğe
132
COM/2018/321 final.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
79
benzeyen 21. Yüzyıl’ın ilk çeyreğindeki çelişkilerden ve zorluklardan beslenmektedir. Yeni mali çerçevenin 2021’den 2027’ye kadar yedi yıl sürmesi ve 2023’te bir ara dönem değerlendirmesi yapılması planlanmaktadır. Komisyon, mali çerçeve sürecinin aşamalı olarak Avrupa kurumlarının beş yıllık politik döngüsüyle senkronize edilmesinin faydalı olacağını ifade etmiştir. Bununla birlikte, 2021 yılından itibaren girilecek beş yıllık bir süreç optimum bir uyum sunamayacağı gibi, önerilen yedi yıllık döngünün 2024 seçimlerinin ardından Komisyon’un göreve gelmesini ve 2028’den başlayarak beş yıllık yeni bir çerçeve sunmasını olanaklı kılacağı öngörülmektedir. Birliğin yeni bütçesin yeni zorluklara ve öngörülemeyen gereksinimlere hızlı ve etkin yanıt verebilmesi gerekliliğinden hareketle Komisyon’un, mevcut esneklik mekanizmalarını yenilemeyi ve yeni bir “Birlik Rezervi” oluşturmayı teklif ettiğini görmekteyiz: 133 • Programlar içinde ve arasında esneklik: Komisyon programlar içinde esneklik sağlamak için dâhili rezervler önerirken, buna ek olarak, aynı başlık içerisindeki bir programdan diğerine aktarılabilecek miktarın %10’dan %15’e çıkarılması planlanmaktadır. Komisyon ayrıca, farklı finansal destek türlerini harmanlama, farklı yönetim modları arasında hareket etme, orta vadede fonu yeniden programlama ve ayrıca gelişmelere uyum sağlamak için ulusal dağıtımlara belirli revizyonlar teklif etmektedir. Bunun, sistemin adil işleyişinin yanı sıra esnekliği daha da artırması hedeflenmektedir. • Başlıklar ve yıllar arasındaki esneklik: Tahsis edilmemiş yeterli marjlar sağlamanın ötesinde, mevcut çerçevede sunulan Küresel Ödemeler Marjı’ndan tam olarak yararlanılması amaçlanmaktadır. Bir Birlik Rezervi oluşturulmasına yönelik Küresel Taahhütler Marjı’nın boyutunun ve kapsamının genişletilmesi planlanmaktadır. Bunun, bir önceki mali yılın taahhütleri için tavan değerlerinin altında kalan marjlardan ve Birlik bütçesine taahhüt edilen ancak son raddede programların uygulamasında harcanmayan fonlardan finanse edilmesi öngörülmektedir. Bu Rezerv, öngörülemeyen olaylarla mücadele edebilmek, güvenlik ve göç gibi alanlarda acil durumlara yanıt verebilmek için güçlü ve yeni bir araç olarak belirlenmiştir. Aynı zamanda, diğer mevcut araçların kullanılmasıyla ticaretteki karmaşanın yarattığı ekonomik ve sosyal sonuçlara odaklanılmasına yardımcı olacağı düşünülmüştür. • Özel araçlar: Yeni bütçe için Komisyon, Acil Yardım Rezervi, Avrupa Birliği Dayanışma Fonu ve Avrupa Küreselleşme Uyum Fonu 133
COM/2018/321 final.
80
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
gibi özel araçların kapsamını gözden geçirmiştir. Bu araçlar, bütçede finansal çerçeve için belirlenen tavan değerlerin üzerinde bulunacak ilave finansal araçların varlığına izin vermektedir. Komisyon, uygun koşullarda, örneğin AB içindeki acil durumlar için Acil Yardım Rezervi’nin etkinleştirilmesine izin vererek, araçların kapsamını genişletmeyi ve ayrıca bu araçları harekete geçirme prosedürlerini düzenlemeyi ve esneklik aracının boyutunu her sene için 1 Milyar Euro’ya çıkarmayı (2018 fiyatlarıyla) teklif etmiştir. Mevcut ÇYMÇ, yani 2014-2020 bütçesi üzerindeki müzakereler oldukça uzun bir zamana yayılmış, bu nedenle temel finansal programların yürürlüğe girmesi gecikmişti. Bu durum, idari bir zorluk yaratmasının yanı sıra ekonomik toparlanmayı teşvik etmek için kayda değer potansiyel barındıran projelerin ertelenmesine ve hayati fon kaynaklarının acil gereksinim duyulan alanlara aktarılmasında da gecikmelere yol açmıştı. Mevcut bütçeye ilişkin geçmiş deneyimler ışığında Komisyon, Avrupa Parlamentosu seçimlerinden ve Mayıs 2019 tarihindeki liderler zirvesinden önce yeni bütçe için bir anlaşmanın sağlanması gerektiğini ifade etmiştir. Bununla birlikte mevcut gündem ve gidişata bakıldığında, yeni bütçenin resmi onay sürecinin en erken 2019 yılı sonuna kadar uzayacağı anlaşılmaktadır. Yeni bütçenin ilk ayırt edici niteliğinin Brexit sonrası bir bütçe olmasıyla ve bu ayrılığın ardından Birliğin önemli bir net katılımcısını kaybedecek olmasıyla belirginleştiğini görmekteyiz. Mevcut bütçe çerçevesindeki 2014 ve 2017 yılları arasında Birleşik Krallık, aldığından (ya da milli gelirinin %1.4’ünden) yaklaşık 28 Milyar Euro daha fazla ödeme yapmış ve bu miktar Birleşik Krallık’ı Almanya’dan sonra ikinci net katılımcı ülke konumunda tutmuştur. 134 Bu nedenle Birleşik Krallık’ın, 2021’den sonra bütçeye katkı sağlamayı bırakması durumunda ortaya çıkacak olan finansal etkinin kaba bir hesapla bütçenin yaklaşık %7,1’ine denk düşecek şekilde yılda asgari 10-12 Milyar Euro arasında gerçekleşeceği tahmin edilmektedir. Bu finansman açığı, net katkı sağlayanlar ile bütçeden faydalananlar arasında hâlihazırda karmaşık olan müzakereleri daha da zorlaştıracak bir risk içermektedir. Zira 27 üyeli haliyle yeni Birliğin, katkı paylarında artışa giderek veya harcamaları aşağı çekerek söz konusu açığı telafi etmek isteyip istemediğine karar vermesi gerekecektir. Şayet katkı paylarında artışa karar verirlerse, bu kez de oluşacak yeni yükün nasıl paylaşılacağı önemli bir zorluk olarak ortaya çıkacaktır. Bunun da ötesinde, Brexit’ten sonraki kaynak azalması, üye ülkelerin belirlenmiş olan yeni öncelik alanlarına daha fazla çaba gösterme arzusuyla da çelişecek bir sürece kapı aralamaktadır. Ayrıca, 134
BBC, “EU budget: Who pays most in and who https://www.bbc.com/news/uk-politics-48256318 (12.05.2019).
gets
most
back”,
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
81
Birliğin yeni politik önceliklerinin daha çok kaynağı ve daha çok koordinasyonu koşullandırdığı bir dönemde, bunların yanı sıra Ar-Ge, dijital dönüşüm, gençlik hareketliliği vb. mevcut bütçe öncelikleri için harcamaların nasıl sürdürüleceği de bütçenin önündeki önemli zorluklardan bir diğeri olarak ön plana çıkmaktadır. Öte yandan Komisyon teklifinde yer alan rakamların hâlâ tüm üye ülkeler tarafından tartışılması ve bu rakamlar üzerinde anlaşmaya varılması gerekmektedir. Bu rakamlar, müzakereler için bir başlangıç noktası görevi gördükleri gibi aşılması gereken zorlukları ve limitleri de ortaya koymaktadır. Özellikle Komisyon, Birliğin GSMH’sinin mevcut durumda %1,03 olan orandan %1,14’e çıkartılarak fonlarda mütevazı bir artış yapılmasını teklif etmekte, kaldı ki bu bile AB ekonomisinin büyüklüğüne kıyasla oldukça ılımlı bir artış olarak değerlendirilmektedir. Üye ülkeler arası çelişkiler ve bütçeye ilişkin yapısal eleştiriler de bu süreçteki zorlukların başında gelmektedir. Örneğin Avusturya ve Hollanda gibi bazı ülkelerin, milli gelir payında artışa yönelik bu öneriye karşı çıktığı görülmekte ve olası Brexit’ten sonra bütçe miktarının azaltılmasını ve bunun yerine verimlilik artışının temel hedef olarak alınmasını savunmaktadır. Yine benzer bir çelişki de bazı üye ülkelerin Brüksel’e mali yetki vermek konusundaki isteksiz tutumlarına rağmen Komisyon’un çevre vergileri vb. yollarla öz gelirler için yeni kaynaklar yaratmayı planlamasında yatmaktadır. Harcama konusunda ise Komisyon, yukarıda belirtilen ve önemi giderek artan önceliklere yönelik harcama taahhütlerini basitleştirmeyi ve yeniden düzenlemeyi, ayrıca en büyük iki harcama bloğu olan OTP ve Uyum Fonları için ayrılan kaynakların oranlarını azaltmayı teklif etmektedir. Bununla birlikte, İrlanda veya Polonya gibi bu fonlardan en net yararlanan bazı ülkelerin kesintilerden olumsuz etkilenecekleri için bu stratejiyi reddettiği dikkati çekmektedir. Tartışma yaratabilecek başka noktalar da bulunmaktadır. Bir yandan, Komisyon’un ve bazı üye ülkelerin, bütçelemeye yönelik süreçleri Birliğin demokratik değer ve ilkelerine saygı çerçevesinde koşulluluk prensibine bağlama yönündeki iradesi, Birliğin Doğu ve Batı ülkelerindeki mevcut bölünmeleri daha da derinleştirebilecek nüveler içermektedir. Öte yandan, en başta Fransa ve Komisyon tarafından teklif edilen ve kaynakların (bütçenin %2,3’ü olmak üzere) makro ölçekte istikrarı sağlayacak ve gelecekteki olası ani şoklara karşı koyacak bir kuruma tahsis edilmesini içeren planına; mali politika alanında her ülkenin kendi sorumluluğunu taşıması gerektiğini öne süren Hollanda ve Finlandiya başta olmak üzere diğer üye ülkelerce karşı çıkıldığı görülmektedir. Elbette yeni bütçeye yönelik tartışmalar, prensip olarak, Avrupa finansmanını reforme etmek için bir fırsat sunarken, aynı zamanda ülkelerin bireysel harcamalarıyla ortaya koyamayacağı katma değerin, Avrupa düzeyindeki paylaşım ve dağıtım ilişkileriyle üretebileceğini
82
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
düşündürmektedir. Bununla birlikte, harcamaların Birliğin siyasi önceliklerini yeterince yansıtması için, ortak kaynakların tahsis edilmesinde önemli değişikliklere gereksinim duyulacak ve ülkelerin verdikleri ile aldıkları arasındaki farka yani net dengelere odaklanmayı bırakmaları gerekebilecektir. Bir sonraki mali çerçeveye ilişkin müzakerelerin sonucu, görünen o ki 27 ülkenin Birliğin inşasında sağlam bir şekilde ilerleme konusundaki kararlılığının bir yansıması olacaktır. Brexit, özellikle anlaşmalı veya anlaşmasız ayrılık olasılıkları üzerinden Birleşik Krallık parlamentosunda siyasi belirsizliğe ve gerilime neden olmuş ve süreç akamete uğramıştır. Brexit’in 31 Ekim 2019 tarihi nihai olmak üzere 135 yeni bir takvime bağlanmasıyla birlikte, bu süre zarfında anlaşmalı ya da anlaşmasız ayrılığın gerçekleşmesi beklenmekte, bununla birlikte oldukça düşük bir olasılık olarak değerlendirilse bile yeni bir referanduma gidilme olasılığının tam anlamıyla ortadan kalkmadığı anlaşılmaktadır. Brexit’ten de bağımsız olarak Birleşik Krallık’ta siyaset sahnesinin önümüzdeki yıllarda kayda değer gelişmelere gebe olduğu söylenebilir. Nitekim Boris Johnson ve Nigel Farage gibi popülist figürlerin karşısında, Jeremy Corbyn gibi güçlü bir muhalif liderin varlığı, Birleşik Krallık sınırlarında yeni bir siyasi iklime geçiş olasılığının da göz ardı edilmemesini gerektirmektedir. Brexit meselesine bambaşka bir boyut kazandırabilecek yeni gelişmeler ve olasılıklar bir yana, hâlihazırdaki somut durumda 2021-2027 ÇYMÇ müzakerelerinin Birleşik Krallık dışındaki 27 üye ülke tarafından daha öncelikli bir mesele olarak önemini koruduğunu görmekteyiz. Yine de Birleşik Krallık’ın, ister bir AB üyesi ülke olarak ister ayrılık aşamaları takvime bağlanmış bir ortak ülke olarak ÇYMÇ çalışma gruplarındaki tartışmalarda yer alacağı anlaşılmaktadır. Brexit sonrasında bile 2021-2027 bütçesinin Birleşik Krallık üzerinde belli bir finansal etki doğurması kaçınılmazdır. Birleşik Krallık parlamentosunda yer alan Avrupa İnceleme Komitesi, Brexit sonrası sürecin Birleşik Krallık üzerindeki olası etkilerini incelediği raporunda 136 yeni bütçenin finansal sonuçlarını göz önünde bulundurmuş ve şu anda Birleşik Krallık üzerinde oluşacak herhangi bir etkinin boyutunun ve kapsamının somut bir analizinin kolay olmadığı sonucuna varmıştır. Yeni bütçenin Birleşik Krallık’ı nasıl etkileyebileceği; şayet Birleşik Krallık belli AB programlarına veya kurumlarına katılmaya devam edecekse aynı zamanda bu programların bütçesiyle ilişkilendirilecek maddi katkısının niceliği ve 135
AB Haber, “AB’den İngiltere’ye 31 Ekim’e Kadar Süre”, 12 Nisan 2019, http://www.abhaber.com/abden-ingiltereye-31-ekime-kadar-sure/ (12.05.2019). 136 UK Parliament - European Scrutiny Committee, “Long-term EU budget 2021–27: Possible Financial Implications for the UK after Brexit”, https://publications.parliament.uk/ pa/cm201719/cmselect/cmeuleg/301-xxxiii/30109.htm (12.05.2019).
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
83
niteliğinin ne olacağı gibi konularda çeşitli soru işaretlerinin bulunduğunu görmekteyiz. Nitekim sözünü ettiğimiz Komite, yeni ÇYMÇ’deki harcama limitlerinin Birliğin 2021’den 2027’ye kadar olan yıllık bütçelerinde belirli mali tahsislere dönüştürülmesiyle Birleşik Krallık katkısının boyutunu doğrudan etkileyeceğini bu raporda vurgulamıştır. Birleşik Krallık’ın, geçiş sürecinin ardından gümrük birliği veya ortak pazarın bir parçası olarak kalması halinde yeni bütçeyle olan ilişkisi şüphesiz ki daha somut bir çerçevede şekillenecektir. Böyle bir senaryoda Komite, “Birleşik Krallık’tan AB yapılarına katılımı çerçevesinde gerçekleşecek sürekli bir mali katkının söz konusu olabileceğini” öngörmüştür.
84
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
Tablo 4: 2021-2027 ÇYMÇ (2018 Sabit Fiyatlarıyla Taahhütler)
Kaynak: COM/2018/321 final.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
Tablo 5: 2021-2027 ÇYMÇ (Yıllık %2 Sabit Deflatörlü Fiyatlarla Taahhütler)
Kaynak: COM/2018/321 final.
85
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM TÜRKİYE’DE AVRUPA BİRLİĞİ DESTEKLİ PROJELERİN GELİŞİMİ VE ÜNİVERSİTELER AB, üye ülkelerin kullanımına sunduğu Birlik programları aracılığıyla üye ülkeler arasında bütünleşme ve derinleşmeyi sağlamaktadır. Öte yandan aday ve potansiyel aday ülkelere hibe olanağı sağlayarak Birliğin genişlemesini amaçlamaktadır. Üye ülkeler ve aday ülkelerin yanı sıra, AB’nin Komşuluk Politikası çerçevesinde geliştirdiği ilişkiler sayesinde hibe yararlanıcısı ülkeler arasına komşu ülkeler de katılmıştır. Bazı özellikli alanlardaki Birlik programları yalnızca üye ülkelerin katılımına açık iken, bazı programlar ise aday ülke ve AB’nin işbirliği yaptığı diğer ülkelere açıktır. Üye ülkeler, Birlik bütçesine yaptıkları katkılarla üye ülkelere açık olan birçok programa doğrudan katılım sağlayabilmektedir. Adalet, içişleri ve güvenlik gibi konulara yönelik programlara yalnızca üye ülkelerden başvuru yapılabilmektedir. 137 AB, genişleme süreçlerinde uyumu kolaylaştırmak amacıyla Birliğe dâhil olacak ülkeleri “aday ülke” ve “potansiyel aday ülke” olarak sınıflandırmıştır. Aday ülkeler, Birlik ile müzakerelere başlamış veya başlamak için hazır olan ülkelerdir. Potansiyel aday ülkeler ise henüz adaylık statüsü kazanmamış olup adaylığı çok kısa vadede olası görülen ülkelerdir. Günümüzde Arnavutluk, Makedonya, Karadağ, Sırbistan ve Türkiye aday ülke statüsünde olup, Bosna-Hersek ve Kosova ise potansiyel aday ülkelerdir. 138 Üye ülke dışındaki ülkeler programlara giriş ücreti ödeyerek katılmaktadırlar. Programlara katılım sağlayan aday ülkeler, programın bütçesi ve GSMH esas alınarak yürütülen müzakereler sonucunda belirlenen katkıyı AB genel bütçesine ödemektedir. Bu ülkelerin yararlanabilecekleri en büyük bütçeli mali araç Katılım Öncesi Yardım Aracı’dır. Bu araçtan yalnızca aday ve potansiyel aday ülkeler yararlanabilmektedir. 139 1999 yılındaki Helsinki Zirvesi’nden itibaren aday ülke konumunda olan Türkiye AB hibelerinden, bir yandan yalnızca aday ülkelere uygulanan IPA aracılığıyla yararlanırken, öte yandan AB aday ülkelerin giriş ücreti ödeyerek katıldığı bazı programlar aracılığıyla yararlanmaktadır. Nitekim bu tarihten sonra Türkiye, aday ülkelere açık tüm AB program ve ajanslarına
137
Kurtar, s. 33. European Union, “Candidates and Potential Candidates”, https:// europa.eu/europeanunion/ about-eu/countries_en (12.05.2019). 139 Kurtar, s. 33-34. 138
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
88
katılma hakkını elde etmiştir. İlk olarak 2002 yılında, 260 Milyon Euro giriş ücreti ödeyerek 6. Çerçeve Programı’na katılmıştır. 140 3.1. AVRUPA BİRLİĞİ BÜTÇESİNİN ASLİ ARAÇLARI VE TÜRKİYE: HİBELER, FONLAR VE PROGRAMLAR AB’nin dış mali destekleri, aşağıdaki finansman biçimleriyle gerçekleşmektedir: 141 • İhaleler (Tender): Bütünüyle AB kurumları tarafından tanımlanmış işler için düzenlenen finansman programlarıdır. Bu işler inşaat, ekipman veya mal alımı için olduğu gibi bazı durumlarda idari, politik veya sosyal içerikli çalışmalarıda kapsamaktadır. • Krediler (Loan): Kamu kurumları, yerel ve bölgesel yönetimler başta olmak üzere, AB standartlarının karşılanmasına yönelik maliyeti yüksek çeşitli altyapı yatırımları için Avrupa Yatırım Bankası (European Bank of Investment) veya Avrupa Yeniden Yapılanma ve Kalkınma Bankası (European Bank for Reconstruction and Development) tarafından düşük faizli krediler sağlanmaktadır. • Destekler (Operational Grant): Avrupa çapındaki kâr amacı gütmeyen kurumlara ve ağlara idari harcamaları için sağlanan yıllık finansmanlardır. Örneğin Avrupa çapındaki AEGEE, ESIB, Erasmus Öğrencileri Ağı gibi çeşitli gençlik oluşumlarının merkez ofislerine proje hibeleri dışında belirli miktarda yıllık destekler sağlanmaktadır. • Hibeler (Grant): Birliğin çeşitli politika alanlarında, farklı kurumların hazırlayarak yürüttüğü projeler için programlar kapsamında yapılan karşılıksız ödemeleri ifade etmektedir. Bu noktada hibe ve fon kavramları için ayrıca bir parantez açmak yerinde olacaktır. Ekonomi literatüründe hibe ve fon sözcükleri birbirinden farklı kavramları temsil etmektedir. Böylece birbirine yakın ifadeler olmakla birlikte farklı anlamlara sahip olan AB hibesi, AB fonu, AB projesi ve AB hibe fonu gibi kavramlar uygulamada eşanlamlı olarak kullanılabilmekte ve bu durum kavram kargaşasına yol açmaktadır. Hibe kavramı, gündelik hayatta bağış olarak kullanılmakta ise de hibeyi bağıştan ayıran bir takım özellikler mevcuttur. Hibe ile bağış arasındaki farklılıklardan biri, hibenin yararlanıcısı tarafından yapılan bir başvuru sonucu elde edilmesidir. Diğer fark ise hibenin hibeyi sağlayan kurum tarafından bir amaca hizmet etmek üzere verilmesidir. Nitekim bu ayrım AB terminolojisinde de gözetilerek hibe kavramı için bağış kelimesinin İngilizce karşılığı olan donation kelimesi yerine, grant kelimesi 140 141
Kurtar, s. 34. Akyüz vd., s. 67.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
89
kullanılmaktadır. Hibe ile bağış arasındaki bu farkları da gözeterek hibe kavramını daha kapsamlı açıklayabiliriz. Bu doğrultuda hibe; bir kamu kuruluşu, işletme ya da vakıf tarafından, bir amacı yerine getirmek üzere başvuran başka bir kurum, işletme ya da kişiye verilen karşılıksız para veya diğer yardımlardır. 142 Hibe kavramı ile en çok karıştırılan diğer bir kavram ise fondur. Fon, bir kuruluşun mali kaynaklarının tümünün göstergesi olarak ifade edilse de bu tanımlama oldukça dar kapsamlıdır ve fon kavramını yeterince açıklayamamaktadır. Kavramı daha geniş kapsamlı ele aldığımızda fon; bir kanunun verdiği yetkiye dayanarak kurulmuş bulunan, belirli bir amacın gerçekleştirilmesi için ayrılan, gerektiğinde kullanılmak üzere genel bütçe içinde veya dışında değerlendirilen parasal kaynaklardır. AB açısından fon kavramını netleştirebilmek adına Avrupa Sosyal Fonu (ASF) ve Avrupa Kalkınma Fonu (AKF) örnek verilebilir. Her iki fon da Roma Antlaşması yasal dayanak alınarak kurulmuş, belirli ama birbirinden farklı amaçları gerçekleştirmek üzere hayata geçirilmiştir. ASF birlik bütçesi içerisinde yer alırken, AKF ise bütçe dışı yönetilen bir fondur. 143 AB literatüründe de fon ve hibe kavramları birbirinde ayrı tutularak yukarıda ifade edilen geniş kapsamlı tanımlarla uyumlu kullanılmaktadır. Hibe, AB politikalarının uygulanmasına yönelik projelere verilen doğrudan yardımlar için kullanılan bir kavramdır. Fon ise hibeleri de içine alan daha geniş kapsamlı bir yapıyı ifade etmektedir. Fonlar aracılığıyla çeşitli kategorilerdeki yüzbinlerce yararlanıcıya mali destekler sağlanarak AB politikaları hayata geçirilmektedir. Bütçenin yaklaşık dörtte üçü ulusal ve bölgesel otoritelerin işbirliği içinde beş büyük fonla yönetilmektedir. Bu fonlar; Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu, Avrupa Sosyal Fonu, Uyum Fonu, Kırsal Kalkınma İçin Avrupa Tarım Fonu, Avrupa Balıkçılık ve Denizcilik Fonu’dur. 144 AB projelerinin finansal kaynağı olan hibeler ise, bu fonlar ve Birlik programları kapsamındaki her bir proje için ayrı ayrı sağlanan yardımlardır. AB hibeleri, programlar aracılığıyla yararlanıcılarına sunulduğundan, AB hibeleri kavramını tanımlarken Birlik programları tanımından faydalanılabilir. Türkiye Cumhuriyeti Avrupa Birliği Başkanlığı’na göre Birlik programları; üye ülkeler arasında işbirliğini geliştirerek ortaklık bilincinin yerleşmesini desteklemek, AB politikalarının ve mevzuatının uygulanmasına ve AB’nin karşılaştığı sorunlara ortak çözümler üretilmesine katkı sağlamak amacıyla 142
Financial Glossary, “Definition of Grant”, https://marketbusinessnews.com/financialglossary/grant-definition-meaning/ (12.05.2019). 143 Kurtar, s. 6. 144 European Union, “Management of Funds”, https://europa.eu/european-union/abouteu/funding-grants_en (12.05.2019).
90
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
tematik alanlarda oluşturulan ve belirli bir dönem için uygulanan mekanizmalardır. 145 Avrupa Komisyonu’na göre ise hibe; bir dış yardım programı kapsamında AB politikalarının bir parçasını oluşturan çeşitli hedeflere ulaşmayı veya Avrupa’nın ortak bir çıkarı doğrultusunda çalışan bir kurumun maliyetlerini finanse etmek amacıyla AB bütçesi veya AKF’den dış yardım faaliyetlerini uygulamak üzere üçüncü taraflara yapılan finansal katkılardır. 146 Çalışmanın önceki bölümlerinde incelendiği üzere AB, büyük oranda üye ülkelerin yaptığı katkıların belirleyici olduğu uzun vadeli ve yıllık bütçeler hazırlamaktadır. Birlik bütçesinin harcama kalemleri arasında bütünleşmeyi kolaylaştırmak için üye ve Türkiye gibi aday ülkelere hibe desteklerinin sağlanması yer almaktadır. Türü kendine özgü bu hibeler üye ülkeler arasında işbirliğini geliştirerek ortaklık bilincinin yerleşmesi ve aday ülkeler açısından da Birliğe uyum sürecinin mali yönden desteklenmesi amacını taşımaktadır. Bu anlamda, Birlik politikalarının uygulanmasını, Birliğin karşılaştığı sorunlara ortak çözümler üretilmesini ve Birliğin ortak değerlerinin yayılmasını sağlamak temel faktörler olmaktadır. Özetle denilebilir ki; AB hibeleri, yukarıda sayılan amaçları gerçekleştirmek üzere ve AB politikalarıyla doğrudan ilgili programlar aracılığıyla yürütülen projelere sağlanan yardımları ifade etmektedir. 147 Bu nitelikteki mali desteklerin Türkiye’deki gelişimi, aşağıda anahatlarıyla incelenmektedir. 3.1.1. Avrupa Birliği Hibelerinin Türkiye’deki Gelişimi Türkiye’de AB hibeleriyle gerçekleştirilen projelerin tarihsel gelişimi değerlendirilirken, AB ile Türkiye arasında imzalanan Ankara Anlaşması’ndan günümüze kadar devam eden süreci farklı dönemlere ayırarak değerlendirmek yerinde olacaktır. Zira bu süreçte Türkiye ile AB arasındaki mali işbirliğinin boyutu çeşitli dönemlerde yaşanan gelişmelerle dönüşmüş, konuya dair mevzuat değişiklikleri olmuş ve farklı uygulamalar ortaya çıkmıştır. Ankara Antlaşması’ndan başlayarak günümüze kadar olan bu süreç birçok çalışmada, çalışmanın konusu ve amacına göre farklı ara dönemlere ayrılarak incelenmekle birlikte, Türkiye’nin aday ülke statüsü kazandığı Helsinki Zirvesi öncesi ve sonrası olmak üzere kabaca iki döneme ayrılabilir. Bu ayrımın nedeni, üniversiteler özelinde yoğunlaşmak suretiyle 145
Avrupa Birliği Bakanlığı, “Avrupa Birliği Programları 2014-2020”, http://www.ab.gov.tr/ files/SBYPB/birlik%20programlari/ab_birlik_programlari.pdf (05.05.2018), s. 2. 146 European Commission, “What are grants?”, http://ec.europa.eu/europeaid/funding/aboutgrants/grants_en (12.05.2019). 147 Kurtar, s. 8.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
91
çalışmanın son kısmında incelenecek olan AB destekli projelerin adaylık öncesi dönemde kayda değer bir boyutta olmayışıdır. 3.1.1.1. Erken Dönem ve Adaylık Dönemi 1999’a kadar olan dönemde Türkiye’ye yapılan mali yardımların esas amacı, AB’nin diğer Akdenizli komşularına yaptığı gibi Türkiye’nin yapısal reform sürecine eşlik etmektir. 1999 sonrasında ise Türkiye-AB mali işbirliğinin ana çerçevesi değişmiştir. AB mali yardımları katılım öncesi amaçlarına ve nihai olarak tam üyelik hedefine yönelmiştir. Adaylık süreciyle birlikte, AB’nin Türkiye’ye yönelik hibe niteliğindeki yardımları yalnızca program ve projelere tahsis edilebilir hale gelmiştir. 1999 yılında aday ülke statüsü kazanan Türkiye’ye 2001 yılından itibaren yapılan hibe nitelikli yardımlar tek bir çerçeve altında toplanmıştır. Türkiye'ye katılım öncesi mali yardımın prensipleri, öncelikleri ve kuralları ortaya konulmuştur. Böylece bu yardımın kademeli olarak merkezi olmayan bir yapıya kavuşturulması sağlanmıştır. 148 Yalnızca proje hibelerinden oluşan yardımlar, Türkiye’nin AB’ye adaylığı ve uyum süreciyle doğrudan ilgili alanlarda, Katılım Ortaklığı ve Ulusal Program önceliklerinin yerine getirilmesi amacıyla kullanılabilmektedir. Böylelikle 2004-2006 döneminde katılım öncesi mali yardım; Türkiye’nin Kopenhag Kriterleri’ni yerine getirme çabalarının desteklenmesi, müktesebatın benimsenmesiyle ilgili yatırımlar ve kurumsal kapasitenin güçlendirilmesi konularına odaklanmıştır. Katılım Öncesi Mali Yardım çerçevesinde Türkiye’ye 2002 yılında 126 Milyon, 2003 yılında 144 Milyon, 2004 yılında 250 Milyon, 2005 yılında 300 Milyon ve 2006 yılında 500 Milyon Euro mali yardım sağlanması öngörülmüştür. Ancak, katılım öncesi stratejisi gereği bu fonlar proje bazında kullandırılmakta olduğundan fonların tümü projelendirilemediği için bir kısmı iade edilmiştir. 149 Avrupa-Akdeniz ortaklığı çerçevesindeki MEDA-II Programı bu süreçte de devam etmiş olup, 2000–2006 döneminde kullanılmak üzere Türkiye için ayrılan miktar 890 Milyon Euro’dur. Türkiye adaylık statüsünü aldıktan sonra 2002 yılından itibaren MEDA kapsamı dışında bırakılmıştır.
148
Council Regulation, “Concerning Pre-Accession Financial Assistance for Turkey and Amending Regulations (EEC) No 3906/89, (EC) No 1267/1999, (EC) No 1268/1999 and (EC) No 555/2000”, 2500/2001, 17.12.2001, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/ ?uri=CELEX: 32001R2500&from=EN (12.05.2019). 149 Dış İşleri Bakanlığı, “TR-AB Mali İşbirliği” http://www.mfa.gov.tr/mali-isbirligi.tr.mfa (12.05.2019).
92
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
3.1.1.2. Katılım Öncesi Yardımların Bütünleştirilmesi: IPA AB 2007 yılına kadar Birliğe aday olmak isteyen ülkelere yönelik yaptığı yardımları daha çok ikili anlaşmalarla yürütmekteydi. 2007-2013 bütçe dönemiyle birlikte aday ülkelere sağlanan mali yardım mekanizmasında değişikliğe gidilmiştir. Buna göre, AB’nin aday ve potansiyel aday ülkelere daha verimli kaynak aktarımı sağlamak amacıyla yaptığı mali yardımlar, IPA adı altında birleştirilmiştir. IPA böylece, kendinden önceki PHARE, ISPA, SAPARD, Türkiye Programı ve CARDS 150 adları altında çeşitli ülkelere sağlanan yardımların yerini almıştır. Türkiye’nin yararlandığı yardımlar da IPA şemsiyesi altına girmiştir. IPA, AB’nin aday ve potansiyel aday ülkelerin katılım sürecinde gerçekleştireceği reformları desteklemek için bu ülkelere projeler yoluyla sağladığı mali ve teknik yardım mekanizmasıdır. Bu yardım aracı, yararlanıcı ülkelerin politik ve ekonomik reformlarını yapmasına ve AB’ye üye olması halinde elde edeceği haklar ve yerine getirmesi gereken yükümlülüklere ülkeleri hazırlama konusunda destek olmaktadır. 151 IPA, AB bütçesinde yer alan Küresel Avrupa başlığının altındaki yardım araçlarından birisidir. Bu başlığın ana hedefi, AB’nin uluslararası sistemde etkin bir rol üstlenmesini sağlamaktır. Küresel Avrupa başlığı; AB genişleme sürecini destekleme, demokrasi ve insan hakları gibi değerleri Birlik dışında yayma, dış politika ve güvenlik alanlarında uluslararası işbirliğini geliştirme, AB Komşuluk Politikasına dâhil olan ülkelerle politik işbirliğini geliştirme ve bütünleşmeyi hızlandırma, iklim değişikliği ile mücadele etme, doğal ve insan kaynaklı felaketlerde koruma ve yardım sağlama alt başlıklarını içermektedir. 152 IPA kapsamında, aday ülkenin AB’ye üye olma yolundaki gereksinim ve önceliklerine hizmet eden projeler desteklenmektedir. Projeler aracılığıyla kullandırılan fonlar, AB müktesebatına uyumu ve bu uyum için gerekli idari kapasite oluşturulmasını hedeflemektedir. Bununla beraber, ekonomik ve sosyal uyumun sağlanmasına (bölgesel kalkınma, tarımsal ve kırsal kalkınma,
150
PHARE (Poland and Hungary: Assistance for Restructuring their Economies) Polonya ve Macaristan için tahsis edilmiş fonların kısaltmasıdır. ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession) Çevre ve Ulaşım alanındaki katılım öncesi yapısal fonlardır. SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development) tarım ve kırsal kalkınma fonlarıdır. CARDS (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation) ise Batı Balkan ülkeleri için uygulanan yapısal fonlardır. 151 European Commission, “Overview - Instrument for Pre-accession Assistance”, http://ec.europa.eu/enlargement/instruments/overview/index_en.htm (12.05.2019), (IPA). 152 European Commission, “Programmes", http://ec.europa.eu/budget/mff/programmes/ index_en.cfm#cfsp (12.05.2019).
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
93
sınır ötesi işbirliği ve KOBİ projeleri) yönelik projelerin de mali yardımlar içerisindeki yeri zamanla artmıştır. IPA kapsamındaki mali yardımlardan yararlanabilmek için, hibe yararlanıcısı ülkenin gerekli idari yapıyı oluşturması zorunludur. Yararlanıcı ülke, idari birim ve otoriteler arasında görevler ayrımını sağlamakla yükümlüdür. Söz konusu birimler kurulup işlemeye başladıktan sonra AB, yardım fonları üzerindeki yönetim yetkisini yararlanıcı ülkeye devretmektedir. 153 Türkiye’nin 1999 yılında aday ülke olarak katılım öncesi mali yardımlardan yararlanmaya başlamasıyla bu yardım mekanizmasını işletecek yapı ve kurumlar oluşturulmuştur. Bu amaçla kurulan birimlerden biri de Merkezi Finans ve İhale Birimi (CFCU 154)’ dir. CFCU 2002 yılında, Türkiye’de AB tarafından finanse edilen programlar çerçevesinde hizmet, mal alımı ve hibeler için genel bütçeleme, ihaleye çıkma, sözleşme, ödeme, muhasebe ve mali raporlama işlerinde tek sorumlu kurum olarak belirlenmiştir. 2003 yılında ise AB Komisyonu tarafından Türkiye’ye olan mali yardımların yönetimi yetkisi CFCU’ya verilmiştir. CFCU’nun mali yardımların yönetim sürecinde temel işlevleri şunlardır: 155 • • • •
AB tarafından finanse edilen projelerin başarılı bir şekilde uygulanmasına aktif olarak katılmak, Proje uygulama sürecinde sözleşmeden doğan tüm faaliyetleri yönetmek, Projelerin ihale ve sözleşme aşamalarını belirlenmiş süreler zarfında yürüterek AB fonlarının fiili kullanımını sağlamak, Uzmanlaşmış danışmanlık eğitim kapasitesi geliştirmek ve bu amaçla gerekli belgeleri sağlamak.
AB fonlarının ihale edilmesinde rekabet ortamının yaratılması, AB kamu satın alma kurallarına göre yapılmaktadır. Başarılı başvuru sahipleriyle, projelerin uygulanması için sözleşmeler imzalanmaktadır. Projelerin zamanında, doğru ve başarılı biçimde uygulanmasını takiben, yüklenicilere CFCU tarafından ödemeleri yapılmaktadır. Bu ödemeler ancak yüklenicilerin yükümlülüklerini yerine getirmeleri ve AB satın alma kurallarına uymaları koşuluyla gerçekleşmektedir. CFCU’nun faaliyetleri Türkiye içerisinde 153 Avrupa Birliği Bakanlığı, “Türkiye-AB Mali İşbirliği”, https://www.ab.gov.tr/5.html (05.05.2018). 154 Bu kurum İngilizcesi Central Finance and Contracts Unit’in kısaltması olan CFCU ile daha çok anılmaktadır. Bu nedenle çalışmada CFCU kısaltması kullanılacaktır. 155 Merkezi Finans ve İhale Birimi, “AB-Türkiye Mali İşbirliği Bağlamında Kısa Tarihimiz”, http://www.cfcu.gov.tr/tr/hakkimizda (12.05.2019).
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
94
Sayıştay denetimi kapsamındadır. Öte yandan, AB Sayıştayı da CFCU üzerinde denetleme yetkisine sahiptir. 156 2007-2013 bütçe döneminde; Türkiye, Hırvatistan, Makedonya Eski Yugoslav Cumhuriyeti, Arnavutluk, Bosna-Hersek, Kosova, Karadağ, Sırbistan ve İzlanda IPA kapsamındaki mali yardımlardan yararlanmıştır. 157 Tablo 6: Ülke Bazında 2007-2013 Dönemi IPA Yardımları Ülke / Milyon €
Nüfus (2006)
€/Kişi
Hırvatistan 4.443.000 224,6 Makedonya 2.039.00 301,6 Türkiye 72.520.000 66,1 Arnavutluk 2.149.000 188,9 Bosna-Hersek 3.843.000 170,7 Karadağ 624.000 378,2 Sırbistan 7.425.000 186,7 Kosova 2.070.000 306,8 İzlanda* 323.000 92,0 Ülkeler Arası Programlar TOPLAM 96.113.000 103,5 *İzlanda 2011 yılında IPA’dan yararlanmaya başlamıştır.
Toplam (2007-2013)
Oran
997,4 614,6 4.795,0 594.6 655,3 235,6 1.385,4 635,3 29,8
%10 % 6,2 %48,2 %6 %6,6 %2,4 %13,9 %6,4 %0,3
1.445 11.389
%100
Tablo 7: Türkiye’de 2007-13 Dönemi IPA’nın Bileşenlere Göre Dağılımı (Milyon €) Bileşenler 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Geçiş Dönemi ve Kurumsal Yapılanma 256,7 256,1 239,6 217,8 231,2 227,5 Sınır Ötesi İşbirliği 2,1 2,8 3 3,1 5,1 2,1 Bölgesel Kalkınma 167,5 173,8 182,7 238,1 293,4 356 İnsan Kaynaklarının Geliştirilmesi 50,2 52,9 55,6 63,4 77,6 83,1 Kırsal Kalkınma 20,7 53 85,5 131,3 172,5 187,3 TOPLAM 497,2 538,6 566,4 653,7 779,8 856,1 Kaynak: Avrupa Birliği Başkanlığı, IPA I ve IPA II Dönemi Programlama.
156 157
Avrupa Birliği Bakanlığı, “Türkiye-AB Mali İşbirliği”. European Commission, IPA.
2013
TOPLAM
238,5
1.667,40
2,2
20,4
366,8
1.778,44
91,1 204,1 902,8
473,90 854,56 4.794,70
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
95
Türkiye, IPA kapsamında 2007-2013 yılları arasında 4.795 Milyon Euro yardım alarak IPA’dan yararlanan ülkelere ayrılan toplam bütçenin %48,2’sini kullanmıştır. Türkiye’nin bu yardımlardan yüzde olarak çok büyük pay almasının sebebi ülkelerin nüfusunun esas alınarak yardım yapılmasıdır. Türkiye’nin IPA kapsamındaki ülkelerin toplam nüfusunun %75’ine sahip olduğu göz önünde bulundurulduğunda söz konusu yardım miktarının az bile olduğu düşünülebilir. Türkiye’ye 2007-2013 döneminde tahsis edilen 4.795 Milyon Euro’nun dağılımı Tablo 7’deki gibidir. 2007-2013 döneminde en fazla mali yardım Bölgesel Kalkınma ile Geçiş Dönemi ve Kurumsal Yapılanma bileşenlerine ayrılmıştır. Bu iki bileşene toplam yardımların %71’i verilmiştir. Geçiş Dönemi ve Kurumsal Yapılanma bileşeninde de AB müktesebatının uyumuna yönelik kapasite geliştirme projelerine mali destek sağlanmaktadır. Kırsal Kalkınmada ise, altyapı projeleri, araştırma-geliştirme, yenilikçilik, bilgi toplu ve turizm alanlarındaki projeler fonlanmaktadır. AB’nin 2007-2013 bütçe döneminin bitmesi ile birlikte IPA Çerçeve Anlaşması’nın yerine 2014-2020 dönemi için IPA II Çerçeve Anlaşması yürürlüğü girmiştir. Günümüzde Arnavutluk, Bosna-Hersek, Makedonya, Kosova, Karadağ, Sırbistan ve Türkiye’nin yararlanıcısı olduğu Katılım Öncesi Yardım Aracı’nın 2014-2020 bütçe döneminde sağlayacağı yardım toplamı 11,3 Milyar Euro olmuştur. 158 Tablo 8: 2014-2020 Dönemi IPA II Yardımlarının Ülke Bazında Dağılımı Nüfus (2013) 2.107.000 74.930.000 2.774.000 3.829.000 621.000 7.164.000 1.824.000
€/Kişi
Toplam Milyon € (2014-2020) 664,20 4.453,90 649,50 165,80 270,50 1.508,00 645,50
Oran*
Makedonya 315 %7,9 Türkiye 60 %53,3 Arnavutluk 234 %7,8 Bosna-Hersek 43 %2 Karadağ 435 %3,2 Sırbistan 210 %18 Kosova 353 %7,7 Ülkeler Arası Programlar 2.958,70 TOPLAM 93.249.000 1.650 11.316,00 %100 * Bu oranlar, Ülkeler Arası Programlar kapsamında ülkelere aktarılan tutarlar da dikkate alınarak hesaplanmıştır.
2007-2013 bütçe döneminde Katılım Öncesi Yardım Aracı’ndan yararlanan Hırvatistan, Birliğe üye olmasının ardından aday ülke statüsünden çıkmıştır. Bu nedenle 2014-2020 bütçe döneminde IPA II’nin kapsamı dışına 158
European Commission, IPA.
96
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
çıkarılmıştır. Bunun yanı sıra 2009 yılında AB üyeliği için başvuru yapıp 2011 yılında IPA’dan yararlanmaya başlayan İzlanda ise, 2013 yılında AB karşıtlarının iktidara gelmesiyle müzakereleri askıya almıştır. 2015 yılında ise üyelik başvurusunu tamamen geri çekerek aday ülke statüsünden kendi isteği ile çıkmıştır. 159 Türkiye’nin IPA II’den aldığı toplam yardımlar IPA’ya göre düşmüş olmasına rağmen, toplam bütçeden aldığı pay yüzde olarak yükselerek %53,3 olmuştur. Bu durumun nedeni, toplam bütçeden %10’luk önemli bir pay alan Hırvatistan’ın IPA II kapsamının dışına çıkarılmasıdır. Hırvatistan’ın alacağı pay diğer ülkelere dağıtılınca Türkiye için ayrılan pay oran olarak artmıştır. Tablo 9: Türkiye’de 2014-2020 Dönemi IPA II Yardımlarının Bileşenlere Göre Dağılımı (Milyon €) Türkiye 2014 2015 2016 Birliğe Üyelik İçin Reformlar 355,1 196,6 240,3 Sosyo-ekonomik ve Bölgesel Kalkınma 155,8 265,8 247 İstihdam, Eğitim ve Sosyal Politikalar 37,4 62,9 65,9 Tarım ve Kırsal Kalkınma 72 100,9 77 TOPLAM 620,4 626,4 630,8 Kaynak: Avrupa Birliği Başkanlığı, IPA I ve https://www.ab.gov.tr/45627.html (05.05.2019).
2017
2018-2020
137,2
652,2
1.581,4
261,4
595,3
1.525,3
68,9
199,9
435
158,1 636,4 IPA
504,2 1.940 Dönemi
II
TOPLAM
912,2 4.453,9 Programlama,
Türkiye’ye 2014-2020 döneminde IPA II kapsamında sağlanan mali yardımlarda Birliğe Üyelik İçin Reformlar Hazırlayıcı Reformlar ve SosyoEkonomik ve Bölgesel Kalkınma başlıkların bütçe payları dikkat çekmektedir. Toplam mali yardımların %69’unu bu iki başlığa sağlanmıştır. Birliğe Üyelik İçin Reformlar başlığında demokrasi ve yönetişim ile hukukun üstünlüğü ve temel haklar konularıyla ilgili projelere hibe desteği sağlanmaktadır. Sosyoekonomik ve Bölgesel Kalkınma başlığı altında ise çevre ve iklim eylemi, ulaştırma, enerji, rekabet edebilirlik ve yenilikçilik alanlarında hibe desteği sağlanmaktadır. Bununla birlikte, Avrupa Parlamentosu ile Avrupa Birliği Konseyi arasında Kasım 2017’de yapılan bütçe müzakerelerinde Türkiye’ye IPA fonları kapsamında yapılan yardımların 70 Milyon Euro tutarındaki bölümü “insan hakları, demokratikleşme ve hukuk devleti alanında iyileşme” koşuluna bağlanmış ve dondurulmuştur. Komisyon’un Nisan 2018’de 159 European Commission, “Enlargement”, http://ec.europa.eu/enlargement/countries/detailed -country information/iceland/index_en.htm (12.05.2019).
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
97
açıkladığı son Türkiye raporunda ise bu alanlarda herhangi bir ilerleme yaşanmadığının not edilmesi üzerine 70 Milyon Euro tutarındaki fonun iptaline karar verilmiştir. Bu tutarın, Türkiye yerine, büyük ölçüde Akdeniz’den Avrupa’ya göçle ilgili önlemler ve Suriye politikaları çerçevesinde harcanacağı belirtilmiştir. 160 3.1.1.3. Türkiye’de Uygulanan Birlik Programları 1999 yılı Aralık ayında aday ülke olarak ilan edilen Türkiye, o dönemki adıyla Topluluk Programlarına 2002 yılından itibaren katılım göstermiştir. Türkiye’nin AB Programlarına katılımına ilişkin şartları düzenleyen temel belge, 26 Şubat 2002 tarihinde imzalanan, Türkiye Cumhuriyeti ile Avrupa Topluluğu Arasında Türkiye Cumhuriyetinin Topluluk Programlarına Katılmasının Genel İlkeleri Hakkında Çerçeve Anlaşma’dır. Bu anlaşma esas alınarak her program için ayrı katılım anlaşması imzalanmaktadır. Böylece Türkiye’nin programların sunduğu olanaklara erişimi sağlanmaktadır. Türkiye’nin 2014-2020 mali döneminde katılımda bulunduğu başlıca Birlik programları; Ufuk 2020, Erasmus+, EaSI, Customs 2020, Fiscalis 2020 ve COSME programlarıdır. Ayrıca Türkiye; Avrupa Çevre Ajansı, Avrupa Uyuşturucu ve Uyuşturucu Bağımlılığı İzleme Merkezi ve 2015 yılından itibaren de Sivil Koruma Mekanizması’na dâhil olmuştur. 2018 yılında ise Avrupa Dayanışma Mekanizması’na katılım yönünde anlaşma sağlanmıştır. 2007-2013 dönemine döndüğümüzde, Türkiye’nin katılım sağladığı programların toplam bütçesinin yaklaşık 63 Milyar Euro olduğunu görmekteyiz. Türkiye’nin bu havuza ortak olmak için ödediği miktar ise yaklaşık 1 Milyar Euro olmuştur. 161 Diğer bir deyişle Türkiye 1 Milyar Euro ödeme yaparak 63 Milyar Euro’luk hibe desteği sunan bir yapıya dâhil olmuştur. Fiscalis ve Customs Programları, proje sahiplerine doğrudan destek sunmaksızın, maliye ve gümrük ile ilgili kurumların kapasite geliştirme faaliyetlerine destek vermiştir. Diğer programlar aracılığıyla ise vatandaşlara, işletmelere, sivil toplum örgütlerine ve üniversitelere proje bazında destek sağlanmıştır. Bu programlara dâhil olan tüm ülkelerdeki proje yürütücüleri 160
Reuters, “In warning to Ankara, EU cuts funds for Turkey's membership bid”, 30.11.2017, https://uk.reuters.com/article/uk-eu-turkey/in-warning-to-ankara-eu-cuts-funds-for-turkeysmembership-bid-idUKKBN1DU2D6 (12.05.2019) ve Deutsche Welle, “Türkiye’ye AB Yadımlarında Kesinti”, 02.10.2018, https://www.dw.com/tr/t%C3%BCrkiyeye-ab-yard%C4% B1mlar%C4%B1nda-kesinti/a-45727453 (12.05.2019). 161 Avrupa Birliği Başkanlığı, Avrupa Birliği Programlarına Katılım Genel Değerlendirme Raporu, Ankara, 2016, s. 4.
98
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
toplamda 62 Milyar Euro’nun üzerinde hibeden yararlanmak için rekabet etmiştir. Tablo 10: 2007-2013 Dönemi Programlarının Bütçeleri (Milyon €) Program Adı Hayatboyu Öğrenme Programı Gençlik Programı 7.Çerçeve Programı Kültür Programı Girişimcilik ve Yenilikçilik Programı Politika Destek Programı Progress Programı Fiscalis Programı Customs Programı TOPLAM Kaynak: Avrupa Birliği Başkanlığı, 2016.
Programın Toplam Bütçesi
6.970 885 50.521 400 2.166 728 683,25 234,3 328,8 62.916,35
2007-2013 bütçe döneminin bitişinden sonra başlayan 2014-2020 bütçe döneminde, AB’nin 2020 Stratejisi ile uyumlu programlar uygulanmaya başlanmıştır. Bu nedenle, AB ile yürütülen müzakere süreci kapsamında kendi mevzuatını AB’nin müktesebatıyla uyumlu hale getirme yükümlülüğü taşıyan Türkiye’nin, 2020 Stratejisi kapsamında belirlenen öncelikleri, hedefleri ve alınan önlemleri yakından izlemesi gerekmiştir. Türkiye bu dönemde uygulanmakta olan programlardan sekizine aday ülke olarak giriş ücreti ödeyerek katılmaya karar vermiştir. Tablo 11: 2014-2020 Dönemi Türkiye’nin Katıldığı Programların Bütçeleri (€) Program Adı Erasmus + Ufuk 2020 COSME Yaratıcı Avrupa İstihdam ve Sosyal Yenilik Customs 2020 Fiscalis 2020 Sivil Koruma Mekanizması TOPLAM Kaynak: Avrupa Birliği Başkanlığı, 2016.
Program Bütçesi
14,7 Milyar 77 Milyar 2,3 Milyar 1,4 Milyar 919 Milyon 547 Milyon 243 Milyon 300 Milyon 97,7 Milyar
Katılım sağlanan programlar kapsamında, vatandaşların, işletmelerin, sivil toplum örgütlerinin, üniversitelerin, araştırmacıların ve kamu kurumlarının yaklaşık 100 Milyar Euro’luk bir kaynaktan pay alabilmelerine
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
99
olanak tanınmıştır. Türkiye’nin bu programlara katılımı için AB genel bütçesine 2020 yılına kadar yaklaşık 1,5 Milyar Euro’luk bir mali katkı ödenmiş olacaktır. Bunun 920 Milyon Euro’luk kısmı ulusal kaynaklardan, yaklaşık 570 Milyon Euro’luk kısmı ise AB Başkanlığı tarafından koordine edilen IPA kapsamında yine AB kaynaklarından karşılanmış olacaktır. 162 3.1.2. 2021-2027 Bütçe Döneminde Türkiye İçin Öneriler 2021-2027 bütçe döneminin, AB hibelerinden yararlanmak isteyen Türkiye’deki araştırmacılar için çok zor bir dönem olacağı öngörülebilir. Türkiye’de siyaseten hâkim eğilimin, AB’ye yönelim konusunda istekli olmayışı ve yine Türkiye’deki siyasi gelişmeler nedeniyle AB’nin Türkiye’nin adaylık sürecine mesafeli duruşu, AB destekli projeler açısından bir dizi sorunu beraberinde getirmektedir. Türkiye’de AB Bakanlığı’nın kapatılması ve AB-Türkiye ilişkilerinin Dış İşleri Bakanlığı’na bağlı “AB Başkanlığı” adı altında ofis düzeyinde takip edilmeye başlanması, Türkiye’nin AB üyeliği konusundaki motivasyonunun azaldığına dair en bariz örneklerin başında gelmektedir. AB ile ilişkilerin “bakanlık” düzeyinden “ofis” düzeyine indirilmesi yerellerdeki proje uygulamalarına da yansımaktadır. Nitekim AB projelerinin yürütülmesinde önemli merkezlerden olan valilikler bünyesindeki AB ofisleri son dönemlerde etkinliğini yitirmiştir. Buna benzer sorunlara 2021-2027 bütçe döneminde çok daha önemli sorunların eklenmesi olasıdır. 2021-2027 dönemi bütçe taslağı ve Türkiye ile ilgili AB nezdinde yürütülen tartışmalar birlikte ele alındığında, Türkiye’nin önümüzdeki dönem için IPA kapsamında alacağı mali yardımlarda dramatik bir düşüş olacağı anlaşılmaktadır. 163 Türkiye’nin IPA yardımlarından hiç yararlanamayacak olması bile ihtimal dâhilindedir. Bu durum, Türkiye’nin IPA kapsamında aldığı mali yardımları doğrudan etkilediği gibi, katılımda bulunduğu yukarıda sayılan Birlik Programları kapsamında doğrudan Komisyon üzerinden alacağı proje hibelerini de olumsuz yönde etkileyecektir. Türkiye’nin 2007-2013 ve 2014-2020 dönemlerinde katılım gösterdiği programlara ödediği giriş aidatlarının bir kısmı Avrupa Birliği Bakanlığı tarafından koordine edilen IPA kapsamında finanse edilmiştir. Bu yolla Türkiye’deki kurumların programa katılım nedeniyle üstlendikleri mali yük paylaşılmakta, yeni programlara katılım da teşvik edilmektedir. Örneğin 162
Avrupa Birliği Başkanlığı, 2016, s. 71. European Commission, “Turkey 2019 Report”, Commission Staff Working Document, SWD (2019) 220 final, https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/20190529turkey-report.pdf (12.05.2019), s. 106. 163
100
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
2007-2013 döneminde programlar için yapılması gereken 1.046.287.766 Euro’luk toplam ödemenin 504.148.842 Euro’su IPA’dan sağlanmıştır. Daha açık bir ifadeyle Türkiye IPA için aldığı yardımların bir kısmını Birlik programlarına giriş aidatı olarak geri vermektedir. Böylece Türkiye’nin üstlendiği mali yükümlülüğün yaklaşık %50’si yine AB tarafından Türkiye’ye IPA aracılığıyla tahsis edilen mali yardımların AB genel bütçesine geri aktarımı yoluyla karşılanmıştır. 164 2021-2027 döneminde Türkiye’nin IPA yardımlarından çok az yararlanması veya hiç yararlanmaması durumunda Birlik Programları için ödenmesi gereken giriş aidatlarının akıbeti belirsizdir. Türkiye’nin, içinde bulunduğu ekonomik kriz süreci de dikkate alındığında, program giriş aidatlarını ödeme konusunda isteksiz olacağı düşünebilir. Fakat AB hibelerinden giriş aidatı ödenerek yararlanılması durumunda uzun vadede bir etkinlik sağlanabilir. Tablo 12’de görüleceği gibi Türkiye 2007-2013 döneminde ödediği 1 Milyar TL ile 63 Milyar TL’lik havuza ortak olmayı başarmıştır. Bunun anlamı, maliyetinin 60 katı büyüklüğünde bir yapıya dâhil olunmuştur. Türkiye’deki araştırmacılar, Avrupa düzeyindeki rekabetçi ortamda daha nitelikli projelerle bu büyük pastadan daha fazla pay alabilirler. Fakat bunun için gerekli koşulların Türkiye’de yeterli olmadığını görmekteyiz. Çalışmanın bu kısmında, Türkiye’deki projelerin nitelik ve nicelik yönünden artırılmasının önündeki engellere ve bu yöndeki eksikliklerin giderilebilmesi için yapılan önerilere Türkiye’de uygulanan Birlik programlarının başlıcaları mercek altına alınmak suretiyle yer verilmektedir. Avrupa Birliği Bakanlığı’nın 2016 yılında yayınladığı “Avrupa Birliği Programlarına Katılım Genel Değerlendirme Raporu” adlı çalışma bu konuda Türkiye’de yayınlanmış kayda değer çalışmalardan birisidir ve bu rapordan bu kısımda sıkça faydalanılmaktadır. Tablo 12 incelendiğinde, Türkiye’nin 2007-2013 döneminde katıldığı programlarda mali geri dönüş oranlarının yüksek oluşu dikkat çekicidir, fakat geri dönüş miktarlarının tek başına başarı ölçütü olarak değerlendirilmesi doğru değildir. Türkiye’nin katıldığı programlar bütçe büyüklüğü olarak değerlendirildiğinde Hayatboyu Öğrenme Programı ve 7. Çerçeve Programı’nın toplam %86 ile önemli bir paya sahip olduğu görülmektedir. Hayatboyu Öğrenme Programı’nın kayda değer bölümü doğrudan Türkiye’de yürütülürken, 7. Çerçeve Programı ise Avrupa Komisyonu tarafından merkezi olarak yürütülmektedir. Ülke merkezli olarak yürütülen Hayatboyu Öğrenme Programı’ndaki yüksek geri dönüşün, merkezi olarak yürütülen 7. Çerçeve Programı ile karşılaştırılması tutarlı bir yaklaşım olmayacaktır. 164
Avrupa Birliği Başkanlığı, 2016, s. 4.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
101
Tablo 12: 2007-2013 Dönemi Programlarının Bütçeleri ve Türkiye’de Geri Dönüş Miktarları (€) Program Adı
Programın Toplam Bütçesi
Hayatboyu Öğrenme Programı 6.970.000.000 Gençlik Programı 885.000.000 7.Çerçeve Programı 50.521.000.000 Kültür Programı 400.000.000 Girişimcilik ve Yenilik Programı 2.166.000.000 Politika Destek Programı 728.000.000 Progress Programı 683.250.000 Fiscalis Programı 234.300.000 Customs Programı 328.800.000 TOPLAM 62.916.350.000 Kaynak: Avrupa Birliği Başkanlığı, 2016.
Türkiye’nin Katılım Payı
Geri Dönüş Miktarı
552.000.000 78.500.000 356.541.167 10.430.000
477.847.214 53.420.532 208.900.000 6.200.000
35.741.942 10.609.195 1.520.000 468.806 476.656 1.046.287.766
36.538.698 5.538.289 170.467 427.775 470.988 761.163.789
Geri dönüş oranlarındaki farklılığın başlıca nedeni, her şeyden önce, merkezi olarak yürütülen programlarda, programın ilgili olduğu alandaki aktörlerin AB düzeyinde bir rekabet ortamıyla karşılaşması söz konusuyken, ülke merkezli programlarda ise bu rekabet ortamının yalnızca ulusal düzeyde gerçekleşmekte oluşudur. Nitekim ülke merkezli programlarda ödenen katkı payının Türkiye’ye geri dönüşü büyük oranda sağlanmaktadır. Hayatboyu Öğrenme Programı’ndan elde edilen hibeler zaten Türkiye’ye tahsis edilmiştir ve yalnızca Türkiye çapında bir rekabete konu olmaktadır. Dolayısıyla özel bir çabadan ve Türkiye ekonomisine büyük bir mali katkıdan söz etmek mümkün değildir. 2014-2020 dönemine dair Türkiye’nin programlara ödediği mali katkılar ve geri dönüş miktarları ile ilgili ulaşabildiğimiz sağlıklı bir kaynak olmamasına rağmen, 2007-2013 dönemindeki tablonun 2014-2020 döneminde de pek değişmediğini rahatlıkla ifade edebiliriz. 2021-2027 döneminde Türkiye için ülke merkezli yürütülen projeler için sağlanan hibelerde kayda değer bir azalma olacağını söyleyebiliriz. Bunun nedenlerinden biri, Merkezi Finans ve İhale Birimi tarafından koordine edilen IPA yardımlarındaki düşüş beklentisi iken, bir diğeri ise Ulusal Ajans tarafından koordine edilen Erasmus+ kapsamındaki hibelerin kullanımında gerek AB ile olan ilişkilerin seyri gerekse kurumlararası anlaşmaların ve kontenjanların değerlendirilememesinden ötürü kaydedilen düşüş eğilimidir.
102
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
3.1.2.1. Erasmus+ 2007-2013 bütçe döneminde hayat boyu öğrenme ve gençlik programları olarak bilinen Comenius, Erasmus, Erasmus Mundus, Leonardo da Vinci, Grundtvig ve Youth in Action programları, 2014-2020 döneminde Erasmus+ Programı olarak tek bir çatı altında toplanmıştır. Böylece parçalı yapı terk edilerek programların bütünleşik bir yapıya kavuşması sağlanmıştır. Tek program ile daha basit başvuru kuralları ve prosedürler uygulamaya konulmuştur. Erasmus+ Programı 2021-2027 döneminde de aynı adla devam edecektir. Erasmus+ Programı, bireylerin yetenek ve istihdam edilebilirliklerinin artırılmasının yanı sıra eğitim, öğretim ve gençlik faaliyetlerinin çağa uygun hale gelmesini hedeflemektedir. Program, yaklaşık 4 Milyon kişiye eğitimöğretim, iş deneyimi ve gönüllü faaliyetler kapsamında hareketlilik fırsatı sunmaktadır. Bunun yanı sıra, eğitim ve öğretim faaliyeti ile gençlik çalışmaları yürüten yaklaşık 125.000 kuruluşa ise ortaklık kurma ve işbirliği yapma olanağı sağlamaktadır. Program; spor aktivitelerinde şiddet, ırkçılık, şike ve doping gibi sorunların azaltılmasına da katkı sunmayı amaçlamaktadır. 165 Tüm bu amaçları gerçekleştirebilmek üzere uygulanacak program eylemleri ise şunlardır: 166 • Bireyler için öğrenme hareketliliği, • Yenilikçilik için işbirliği ve iyi uygulamaların paylaşımı, • Bologna ve Kopenhag süreçleri, Avrupa Gençlik Forumu gibi faaliyetlerle Birlik politikalarının uygulanması, • Jean Monnet kürsülerinin kurulması, • Kar amacı gütmeyen Avrupa spor müsabakalarına destek sağlanması. Program kapsamındaki teklif çağrılarının bir kısmına bireysel olarak, bir kısmına ise tüzel kişilik olarak başvurulabilmektedir. Bireysel başvurular ile her yaştan insanın kendini geliştirmesi, bilgi ve deneyimini paylaşması amaçlanmaktadır. Kurumsal olaraksa üniversiteler, araştırma merkezleri, okullar, düşünce kuruluşları, sivil toplum örgütleri ve eğitim merkezleri bu programın yararlanıcısı olabilmektedir. Üniversite alanında, üniversite öğrencileri, akademisyenler ve üniversitenin idari personelleri programdan yararlanabilmektedir. Erasmus+ Programı kapsamındaki projeler başvuru yapılacak makama göre ikiye ayrılmaktadır; ülke merkezli projeler ve Birlik merkezli 165 166
Avrupa Birliği Başkanlığı, 2016, s. 72. Avrupa Birliği Bakanlığı, “Avrupa Birliği Programları 2014-2020”.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
103
projeler. Ülke merkezli projeler için Türkiye’de başvurular Türkiye Ulusal Ajansı’na yapılmaktadır. Birlik düzeyindeki projelerin başvuruları ise Avrupa Komisyonu’na bağlı Eğitim, İşitsel ve Görsel Kültür Ajansı’na yapılmaktadır. 2014-2020 döneminde bütçesi 14,7 Milyar Euro olan bu programın toplam bütçesi 30 Milyar Euro’ya yükseltilmiştir. 167 Miktarı sınırlı olan hibelerden yararlanmak isteyen proje yürütücüleri, 2007-2013 ve 2014-2020 dönemlerinde önemli ölçüde Türkiye ölçeğinde bir rekabete girerken, 20212027 döneminde ise Avrupa çapında bir rekabet ortamına girmek zorunda kalacaktır. Bu nedenle, proje yapmak isteyenlerin ülke merkezli projelerin yanında Birlik merkezli projeler alanına da odaklanmaları, projelerine hibe sağlama olanağını artıracaktır. Türkiye’deki araştırmacılar Avrupa genelindeki rekabetçi ortamda sundukları daha nitelikli projeler ile bu büyük havuzdan daha fazla pay alma olanağına sahip olabilirler. Fakat bunun için Türkiye’deki bir takım koşulların düzeltilmesi ve eksikliklerin tamamlanması gerekmektedir. Türkiye’deki projelerin nitelik ve nicelik yönünden artmasını engelleyen bazı sorunlar ve bu sorunlara çözüm önerilerini aşağıdaki gibi özetleyebiliriz: •
•
•
•
167
Avrupa merkezli yürütülen projelere ilişkin yeterli istatistiki veri bulunmamakla birlikte bu projelere Türkiye’den yapılan başvuru sayılarının az olduğu tahmin edilmektedir. Bunun başlıca nedenleri arasında, ilgili teklif çağrıları hakkındaki bilgilendirme süreçlerinin yeterli olmayışı söylenebilir. Merkezi teklif çağrıları için başvuru dönemlerinde, potansiyel yararlanıcı kurumlar için tematik proje pazarı düzenlenmesi merkezi projelerdeki başarı düzeyinin artırılmasına katkı sağlayacaktır. Erasmus+ programına Türkiye’deki üniversitelerin neredeyse tamamının katılım sağladığı görülmektedir. Ancak, bazı üniversitelerin Avrupa’dan ortak üniversite bulma konusunda sıkıntı yaşadığı bilinmektedir. Öğrencilerin gittikleri ülkelerdeki öğrenim faaliyetlerinde dil yetersizliği kaynaklı sorunlar yaşadığı görülmektedir. Her ne kadar öğrenim hareketliliğine katılım sağlayacak öğrencilerin dil yeterliliği üniversitelerin uyguladıkları sınavlarla ölçülüyor olsa da bu sınavların yeterli olmadığı anlaşılmaktadır. “İdari personel hareketliliği” kapsamında Programa katılım için başvuru yapan bazı kamu görevlilerinin, idarecilerinden yeterli desteği alamaması nedeniyle Programa katılım sağlayamadığı durumlar yaşanmaktadır.
SWD (2018) 171 final, s. 44.
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
104 • • •
•
• • •
•
Programın hedef kitlesi içinde dezavantajlı gruplar bulunmasına rağmen, bu kişilerin de Programdan yeterince yararlanamadığı bilinmektedir. T.C. vatandaşları, vize problemleri nedeniyle yurtdışına çıkışlarda sorunlarla karşılaşılabilmektedir. Erasmus+ faaliyetlerinden dezavantajlı kesimlerin de yararlanabilmesi için çalışan STK’lar, Milli Eğitim Bakanlığı, Gençlik ve Spor Bakanlığı ve Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı arasında işbirliğinin artırılması gerekmektedir. Gençlerin üniversite çağından önce de gençlik projelerinde yer almalarının önünün açılması sağlanmalıdır. Bu kapsamda Ortaöğretim kurumlarının ve gençlik kuruluşlarının desteği ile öğretmenlerin hizmet içi eğitimlerinde Erasmus+ Programının tanıtılması ve Programa katılımın yaygınlaştırılması teşvik edilmelidir. Programa yapılan başvuruların dikkatlice incelenerek ve benzer projelerin tespit edilerek bu projelerin ortaklaştırılması sağlanabilmelidir. Programın ticari araç haline getirilmesini engellemek için gerekli önlemler alınmalıdır. Projelerin değerlendirilmesinde görev alan bağımsız değerlendiricilerin ilgili ulusal mevzuat ve AB müktesebatı hakkında bilgilerinin artırılması gerekmektedir. Bu amaçla, kamu kurum ve kuruluşları, STK’lar, üniversiteler vb. ilgili paydaşların desteğinin alınması önemlidir. Gençlik projelerinin, yararlanıcılar üzerindeki etkisinin araştırılmasının ve araştırma sonuçlarının ulusal gençlik politikasının güncellenmesinde katkı olarak kullanılmasının faydalı olacağı değerlendirilmektedir. 168
3.1.2.2. Ufuk Avrupa 2014-2020 döneminde AB’nin araştırma ve yenilikle ilgili bütün finansman araçları bir araya getirilerek Horizon 2020 (Ufuk 2020) adıyla tek bir çatı altında toplanmıştır. 2007-2013 döneminde 7. Çerçeve Programı ile yalnızca Ar-Ge alanındaki çalışmalara hibe desteği sunulmaktaydı. Ufuk 2020’de ise Rekabet Edebilirlik ve Yenilikçilik Programı’nın yenilikçiliğe ilişkin eylemleri, Avrupa Teknoloji ve Yenilik Enstitüsü tarafından uygulanan
168
Avrupa Birliği Başkanlığı, 2016, ss. 29-31.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
105
faaliyetler ile Avrupa Ortak Araştırma Merkezleri tarafından uygulanan nükleer olmayan araştırmalar da bu program bünyesine alınmıştır 169. Birliğin şimdiye kadarki araştırma ve yenilik programlarının en büyüğü 170 olan bu programın, 2014-2020 döneminde 77 Milyar Euro olan bütçesi, 2021-2027 döneminde 97,6 Milyar Euro’ya yükseltilmiştir. 171 2020 Stratejisi’nin gerçekleştirilmesinde de kritik bir rol verilen bu programın genel amacı bilgiye ve teknolojik gelişmeye dayalı bir toplum ve ekonomi oluşturmaktır. Avrupa’nın küresel rekabet gücünü korumaya yardımcı olacak en önemli finansal araç olan bu program, bu özelliği nedeniyle Avrupalı liderlerin ve parlamenterlerin politik desteğine de sahiptir. Araştırma ve geliştirme faaliyetlerinin Avrupa’nın geleceği için bir yatırım olduğunu kabul eden Avrupalı siyasetçiler bu programı akıllı, sürdürülebilir ve kapsayıcı büyüme ve istihdam hedefinin merkezine koymuştur. Ufuk 2020’nin üç temel önceliği; bilimde mükemmeliyet, endüstriyel liderlik ve toplumsal sorunlar olarak belirlenmiştir. Bilimde mükemmeliyet; Avrupa Araştırma Konseyi, gelecek ve yeni teknolojiler, Marie Sklodowska Curie çalışmaları ile araştırma altyapılarından oluşmaktadır. Endüstriyel liderlik ise programın KOBİ’lerle ilgili bölümünü oluşturmaktadır. Endüstriyel teknolojilerde liderlik, finansman kolaylığı ve KOBİ’lerde teknolojik gelişme olmak üzere üç bileşenden oluşmaktadır. Programın öncelikleri arasında en kapsamlı olan toplumsal sorunlar ise yedi bileşenden oluşmaktadır. Bu bileşenler aşağıdaki gibidir: 172 • • • • • • •
Sağlık, demografik değişim ve refah. Gıda güvenliği, sürdürülebilir tarım ve ormancılık, denizcilik araştırmaları ve biyoekonomi. Güvenli, temiz ve verimli enerji. Akıllı, yeşil ve bütünleşik ulaşım. İklim, kaynak verimliliği ve hammadde. Değişen dünyada Avrupa: kapsayıcı, yenilikçi ve reflektif toplumlar. Güvenli toplum: Avrupa’yı, vatandaşları ve özgürlükleri koruma.
Program, basit yapısıyla bürokrasiyi ve zaman kaybını azaltarak yürütücülerin projenin temel faaliyetlerine odaklanmalarını sağlamaktadır. Bu 169 Avrupa Birliği Başkanlığı, “Ufuk 2020 Programı”, https://www.ab.gov.tr/49614.html (12.05.2019). 170 European Commission, “Horizon 2020 Programme”, https://ec.europa.eu/programmes/ horizon2020/en/what-horizon-2020 (12.05.2019). 171 SWD (2018) 171 final, s. 3. 172 Avrupa Birliği Başkanlığı, Ufuk 2020 Programı.
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
106
yaklaşım sayesinde projelerin uygulanmaya başlanması ve başarılı bir şekilde sonuçlanması hızlandırılmaktadır. 2021-2027 döneminde “Ufuk Avrupa” olarak anılacak bu kapsamlı program, yeni bütçe taslağıyla ve Komisyon’un “İşler, Büyüme, Adalet ve Demokratik Değişim ve Sürdürülebilir Kalkınma Hedefleri”ne yönelik belirlediği öncelikler ile tamamen bağdaşan bir yapı sergilemektedir. Bu yapı, 25 Mart 2017 tarihli Roma Deklarasyonu’nda kararlaştırılmış olan 2020 sonrası gündemini de desteklemektedir. 173 Program’a üniversitelerin yanı sıra merkezi, yerel ve bölgesel idareler, araştırma merkezleri ve KOBİ’ler de başvuru yapabilmektedir 174. Ufuk Avrupa’ya yönelik bir takım çıkarımlar yapabilmek için Ufuk 2020 deneyimi önemli veriler sunmaktadır. Türkiye’nin yukarıda da değinildiği gibi, Ar-Ge temelli 7. Çerçeve ve Ufuk 2020 programlarında ödediği katkının altında bir geri dönüş rakamına ulaşmış olması, özellikle ArGe kapasitesinin henüz Avrupa ülkeleriyle rekabet edebilecek düzeye ulaşamadığına dair bir gösterge olarak değerlendirilebilir. Türkiye 7. Çerçeve’den yaklaşık %0,4 oranında pay almışken, Almanya ve Birleşik Krallık %16, Fransa %11, İtalya ise %8 oranında geri dönüş sağlamıştır. Bu oranlar, AB üyesi olmayan İsviçre için %4,5, İsrail için %2, Norveç içinse %1,7 düzeylerinde gerçekleşmiştir. Geri dönüş oranlarındaki bu olumsuz tabloda çok çeşitli faktörlerin etkisi olduğu düşünülmektedir. Bunlar; 175 • • • • • •
173
Ar-Ge ve yenilik aktörü nicelik ve niteliğinin yetersizliği, Farklı bilim dallarında çok ortaklı Ar-Ge ve yenilik faaliyetleri yürütme konusunda deneyim eksikliği, Yurtdışındaki araştırmacılar için Türkiye’de yeterince cazip bir ortamın sağlanamaması, Sanayi ve üniversite arasında bilgi transferi ve işbirliklerinde sıkıntılar yaşanması, Uluslararası şirketlerin Türkiye’de ileri teknoloji gerektiren yatırımlara yoğunlaşmaması, TÜBİTAK, BAP projeleri gibi mevcut ulusal desteklerin birbirlerine ve bu programa alternatif yapıda olması,
European Commission, “Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council “Establishing Horizon Europe - the Framework Programme for Research and Innovation, laying down its rules for participation and dissemination”, COM(2018) 435 final, Brussels, 07.6.2018, s. 1. 174 AB Programları 2014-2020, s. 9. 175 Avrupa Birliği Başkanlığı, 2016, ss. 39-40.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
• • • • • • • • •
107
Ulusal desteklerin uygulama açısından bu programa kıyasla daha cazip hale gelmesi ve dolayısıyla Ar-Ge aktörlerinin ulusal kaynaklara yönelmesi, Programa başvuru sürecinin ulusal desteklere oranla daha yoğun bürokratik işlemler gerektirmesi, Avrupalı muadillerine göre Türkiye’de Ar-Ge merkezlerinin Programa yeterince ilgi göstermemesi, Sanayi kuruluşlarının Birlik Programlarına yeterince ilgi göstermemesi, KOBİ’lerin araştırmaya yönelik personelinin olmaması, Ar-Ge ve yenilik kapasitelerinin yetersiz ve uluslararası ağlara katılım konusunda deneyimsiz olması, Türkiye’nin güçlü olduğu sağlık sektöründe Programa yeterince ilginin olmaması, Türkiye’nin, önceki dönemlere kıyasla önemli ölçüde artırılan ulusal Ar-Ge bütçesinin halen AB ortalamasının altında seyretmesi, Türkiye’nin ulusal araştırma yönelimlerinin Avrupa’nın araştırma gündemiyle tam olarak örtüşmemesi, Birlik Programlarına yönelik oluşturulmuş olan ulusal koordinasyon sisteminin yeterince etkin çalışmaması.
Türkiye’nin, dünyanın en büyük sivil Ar-Ge programı olan Ufuk Avrupa programına katılımı sayesinde, yüksek teknolojili üretim kapasitesinin artırılması, yaygınlaştırılması ve bu teknolojilerin oluşturduğu değer zincirlerine katılım sağlanmasına da katkı sunulabilecektir. Avrupa Komisyonu tarafından yayımlanan veriler, Türkiye’den 7. Çerçeve ve Ufuk 2020 programlarına gösterilen ilginin düşük kaldığını ortaya koymuştur. Proje başına Türkiye tarafından alınan geri dönüş miktarlarının azlığı, Türkiye’nin ortak olarak yer aldığı projelerde kilit görevler üstlenmediğine işaret etmektedir. Komisyon’un verileri esas alındığında Türkiye’nin proje başına 185.000 Euro destek aldığı, buna karşılık İsrail, İsviçre ve Norveç’in sırasıyla 424.000, 422.000 ve 343.000 Euro’luk destekler elde edebildiği dikkati çekmektedir. Araştırmacı sayısı Türkiye’ye kıyasla daha az olan Polonya ve Çekya gibi ülkelerin ise sırasıyla 437 ve 281 Milyon Euro civarında geri dönüş elde ettikleri dikkate alındığında, Türkiye’nin performansının artırılmasına dair gereksinim açıkça ortadadır. Almanya, Birleşik Krallık, Fransa, İtalya ve İspanya gibi ülkelerin kendi aralarında oldukça güçlü bir işbirliği bulunmaktadır. Bu işbirliğinin oluşmasında söz konusu ülkelerin Ar-Ge kapasitesinin büyüklüğü ve 1984 yılından bu yana uygulanmakta olan programların hepsine katılmış olmalarının önemli bir etkisi vardır. Bu ülkeler arasındaki işbirliği yapılarının
108
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
içinde yer almak veya bu yapıların ortaya koyduğu yüksek performans ile rekabet edebilmek, Türkiye gibi programlara sonradan dâhil olan ülkelerin önündeki başlıca zorluktur. Bu ve bunun gibi zorlukları aşabilmek için Türkiye’nin, en başarılı ülkelere yönelik ikili işbirlikleri geliştirmesi ve bu ülkelerdeki birikimden faydalanmaya çalışması uygun olacaktır. Çerçeve programları ve Ufuk 2020 programı Türkiye’deki araştırmacılara ve sanayicilere uluslararası araştırma tecrübesi edinme, uluslararası ağlara katılma, gelişen teknolojiye pazara inmeden erişme, rakiplerini tanıma ve alanlarındaki en yetkin aktörler ile bir araya gelme fırsatı sunmuştur. Söz konusu programlar, ulusal projelerden elde edilemeyecek oranda büyük bütçelere erişim olanağı da sağlamaktadır. Projelerde gittikçe etkin rol almaya başlayan ortaklar, konsorsiyum kanalı ile üretilen bilgi ve teknolojiye erişim fırsatı da elde etmektedir. Sanayi kuruluşları tarafından yürütülen Ar-Ge faaliyetlerinin ekonomik faydası daha büyük ve hızlı olmaktadır. Bu çerçevede, yüksek Ar-Ge kapasitesine sahip sanayi kuruluşlarının bu programlardan daha fazla yararlanmalarına olanak tanıyacak mekanizmaların kurulması önem arz etmektedir. Özetle, 7. Çerçeve ve Ufuk 2020 programlarında edinilen tecrübe ışığında, 2021-2027 döneminde uygulanacak olan Ufuk Avrupa programından en üst düzeyde yararlanabilmek adına birtakım önlemlerin vakit kaybetmeden alınması gerektiğini söyleyebiliriz. Bu çerçevede, kısa vadede bu kapsamlı programa yönelik ilgiyi artıracak faaliyetlerin yanı sıra, ulusal koordinasyon sisteminin de gözden geçirilmesi uygun olacaktır. Programdan en başarılı şekilde yararlanmakta olan ülkelerin ulusal koordinasyon sistemlerinin bu açıdan Türkiye için de bir rehber niteliğinde olduğu düşünülebilir. 3.1.2.3. İstihdam ve Sosyal Yenilik Programı: EaSI İstihdam ve Sosyal Yenilik Programı olan EaSI’nin 176 genel hedefi, yüksek nitelikli ve sürdürülebilir istihdam, insana yaraşır bir sosyal korumanın sağlanması, sosyal dışlanma ve yoksullukla mücadele ile çalışma şartlarının iyileştirilmesine destek verilmesidir. 2007-2013 bütçe döneminde uygulanan PROGRESS, EURES ve Mikro-Finansın Gelişimi programları bir araya getirilerek 2014-2020 bütçe döneminde EaSI programı ile tek bir çatı altında toplanmıştır. 177 2021-2027 döneminde ise bu program için ayrılan toplam bütçe 761 Milyon Euro’dur.178 176 “İstihdam ve Sosyal Yenilik”’in İngilizce karşılığı olan “Employment and Social Inovation” için Türkçe literatürde de yaygın olarak EaSI kısaltması kullanılmaktadır. 177 European Commission, “Employment and Social Innovation Programme”, http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1081 (12.05.2019). 178 SWD (2018) 171 final, s. 42.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
109
Uygulamada ve yasal düzenlemelerde birlik sağlamak amacıyla birleştirilen bu programlar; kendilerine ayrılmış bütçesi, özel amaçları ve faaliyet alanları ile bazı değişiklikler göstererek EaSI programının üç ana eksenini oluşturmaktadır. PROGRESS ekseni, istihdam ve sosyal politikaların modernleştirilmesi üzerine yürütülen çalışmaları finanse ederken, bu kapsamda programın toplam bütçesinin %61’ini kullanmaktadır. EURES ekseni, mesleki hareketlilik üzerine yapılan çalışmalara ev sahipliği yaparken toplam program bütçesinin %18’ini kullanmaktadır. Mikro-finans ve Sosyal Girişimcilik ekseni ise, mikro-finansa erişim ve sosyal girişimcilik üzerine yapılan çalışmaları finanse ederken, programın toplam bütçesinin %21’ini kullanmaktadır 179. Bununla birlikte, PROGRESS ekseni ile Mikro-finans ve Sosyal Girişimcilik eksenine aday ülkelerin katılımı mümkün iken, EURES ekseni aday ülkelerin katılımına kapalı için Türkiye’den EURES ekseni ile ilgili başvuru kabul edilmemektedir. EaSI programına Türkiyede’deki üniversitelerin yanı sıra, araştırma merkezleri, merkezi, yerel ve bölgesel idareler, kalkınma kuruluşları, ticaret odaları, KOBİ’ler ve uluslararası örgütler başvuru yapabilmektedir. 180 Yeni dönemde EaSI Programı kapsamında, sosyal girişimlerin finansmana erişim olanaklarının artırılması için kredi, öz sermaye, öz sermaye benzeri ve hibe gibi çeşitli finansal araçlar sağlanacaktır. Bu konuda karma bir yeni finansal aracın oluşturulması çalışmaları Avrupa Komisyonu tarafından sürdürülmektedir. Türkiye’de ise sosyal girişimler yasal olarak tanımlanmamıştır. Dolayısıyla sosyal girişimcilik konusundaki finansman olanakları sınırlı kalmış olup, doğrudan sosyal girişimler için tasarlanmış bir finansman modeli geliştirilememiştir. Sosyal girişimler, vakıf iktisadi işletmesi, kooperatif veya özel şirket statüsünde mevcut yasal çerçevenin izin verdiği yapılar içerisinde faaliyet göstermekte ve bu yapılara yönelik sunulan finansmandan yararlanma olanakları bulmaktadır. Bununla birlikte, EaSI Programından yararlanma kapasitesinin artırılması amacıyla, Türkiye’de sosyal girişimciliğin tarif ve uygulamalarına ilişkin hukuki ve teknik altyapı çalışmalarının Program süresince yürütülmesi ve sosyal girişimcilik konusuna ilişkin farkındalığın artırılması faydalı olacaktır. 2021-2027 döneminde, özellikle EaSI Programı’nın tanıtılmasının önem taşımaktadır. Bu kapsamda, geniş katılımlı toplantılar yapılması, Programın yazılı ve görsel basında etkin biçimde tanıtılması için çalışmalar yürütülmesi, ortak bulma faaliyetlerinin desteklenmesi ve proje başvurusu yapacaklara uzman desteği sağlanması gerekmektedir. 179 180
EaSI Programme. Avrupa Birliği Bakanlığı, AB Programları 2014-2020, s. 15.
110
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
3.2. ÜNİVERSİTELERDE PROJELER: UYGULAMA VE HARCAMA REHBERİ Projeler, belirli bir amaç doğrultusunda, belirli bir süre ve bütçe dâhilinde yapılması planlanmış işleri veya faaliyetleri ifade etmektedir. 181 AB destekli projeler de Birlik programları kapsamında belirlenen bir amaca yönelik faaliyetleri, ekibi, başlangıç-bitiş tarihleri, bütçesi ile planlanmakta ve sözleşmelerle belirlenmektedir. Birlik Programları, AB politikalarının uygulama araçlarından biri olup, üye ülkeler arasında işbirliğini teşvik ederek Birlik politikalarının hedefine ulaşmasını amaçlamaktadır. Birlik Programlarının temel amacı işbirliğinin geliştirilmesi olduğu için, proje başvurularının büyük çoğunluğunda farklı ülkelerden ortakların olması şartı aranmaktadır. Programların önemli bir bölümü için başvurular doğrudan Avrupa Komisyonu’na yapılmakta ve bağımsız uzmanlar tarafından değerlendirilmektedir. Ülke merkezli programlar için ise katılımcı ülkede bulunan ulusal ajanslara yapılan başvurular bağımsız uzmanlar tarafından değerlendirilmekte ve projeler bu ajanslar aracılığıyla desteklenmektedir. Program bütçelerinden sağlanan mali destekler bilgi paylaşım projeleri, kültürel faaliyetler, personel değişimi ve araştırma projeleri gibi yatırım içermeyen projelere verilmektedir. 182 Uluslararası bir politik aktör olarak AB, kendi sınırları dışına yönlendirdiği mali desteği, çeşitli amaçlar doğrultusunda gerçekleştirmektedir. Böylelikle dış yardım vb. finansman hareketlerinin, Birliğin kendi örgütsel gereksinimlerini karşılamanın yanı sıra, genel politik hedeflerine de katkı sağlaması beklenmektedir. Ancak her bir finansman hareketinin, içinde bulunduğu programın kendi özel amaçları olduğunu da göz önünde bulundurmak gerekmektedir. Nitekim söz konusu programların web sayfalarında ve proje çağrılarında da bu özel amaçların altı çizilmektedir. Komisyon’un web sayfasında hibelerin amacı; “ilgili alandaki Birlik politikalarını yaşama geçirecek projelerin desteklenmesi” olarak ifade edilmektedir. Ayrıca her bir hibe programının, Birliğin kurucu antlaşmasında temelini bulduğu bir madde yer almaktadır. Birliğin en genel politik amacının, derinlemesine bir bütünleşme yoluyla ortak bir Avrupa alanı oluşturmak olduğu söylenebilir. Bu bütünleşme sürecinde mali yardımlara kritik bir önem atfedilmektedir. Ortak bir Avrupa alanının oluşumu amacına yönelik mali desteklemeler, çoğunlukla üye ve aday ülkeleri, bazı durumlarda ise komşuluk politikası kapsamındaki yakın bölge ülkelerini içermektedir. Birliğin, gerek 181 182
Cambridge Dictionary, https://dictionary.cambridge.org/ (12.05.2019). Avrupa Birliği Başkanlığı, 2016, s. 1.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
111
küresel ölçekteki politik rolü doğrultusunda oluşturmaya çalıştığı “insan hakları ve demokrasiye, sosyal politikalar ve yoksullukla mücadeleye ve çevre korumaya saygı duyan ülkelerin birliği” imajına destek olarak, gerekse kendisini doğrudan etkileyen “göç” ya da “bulaşıcı hastalıklar” vb. sorunlarla kaynağında mücadele etmeye yönelik dış yardımlarda ve afetlere karşı insani yardımlarda bulunduğu görülmektedir. Bu yardımlar çoğunlukla komşuluk politikası kapsamında olan veya olmayan gelişmekte olan ülkelere, bazı durumlarda ise aday ülkelere yöneliktir. 183 Kamuoyunu oluşturan bireyler ve üniversiteler de dâhil olmak üzere kamu kuruluşları ve özel kuruluşlar, Avrupa alanı içinde fonlardan ve finansal desteklerden yararlanmak suretiyle işbirlikleri geliştirdiğinde, ortak toplantı ve platformlarda bir araya gelerek veya başka araçlarla görüş ve deneyim paylaşımında bulunarak ya da yaşamlarının belirli bir dönemini Avrupa alanı içindeki başka bir ülkede geçirerek, fiziksel veya entelektüel bir hareketlilik içine girmektedir. Bu hareketlilik farklı olanın bilgisini edinmelerini sağladığı gibi ulusal yurttaşlığın kendi ülkesiyle kısıtlı kimliğinin zorlanmasına yol açarak sosyal dayanışmanın Avrupa düzeyine taşınmasına, bunun kamuoyuna ve dolayısıyla politikalara yansımasına ve sonuçta ortak Avrupa alanında birlikte yaşama iradesinin oluşmasına önayak olmaktadır. 184 Üniversiteler açısından AB kaynaklı projelerin işleyiş mekanizmasını anlayabilmek için, öncelikle üniversitelerin kamu hizmeti açısından tâbi oldukları mevzuatı ve bunun Birlik mevzuatıyla olan ilişkisini ortaya koymak gerekmektedir. Nitekim Türkiye’de devlet üniversitelerinin de içinde yer aldığı kamu kurumlarının, yürüttükleri kamu hizmetleri açısından farklılığı, tâbi oldukları mevzuatlara da yansıdığını görülmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Kontrol ve Yönetim Kanunu’nda kamu kurumları bütçe türlerine göre sınıflandırılmıştır. Bu sınıflandırma esas alınarak, kamu gelirlerinin toplanması ve muhasebe işlemlerinin yürütülmesi gibi başlıklarda kamu kurumlarında farklı uygulamalar düzenlenmiştir. Bu düzenlemede; Yükseköğretim Kurulu (YÖK), yüksek teknoloji enstitüleri ve üniversiteler özel bütçeli idareler arasında sayılmıştır. Dolayısıyla, AB tarafından finanse edilen projelerin uygulanmasında ve harcama işlemlerinde en önemli mevzuat kaynaklarının başında Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu gelmektedir. Kanun’un AB hibeleri ile ilgili maddesinde, uluslararası anlaşmaların hükümlerinin saklı kalacağı şerhi düşülmüştür. Böylelikle, bir uluslararası anlaşma olan proje sözleşmesinin hükümleri, Türkiye’de düzenlenmiş kanun hükümlerine göre uygulamada öncelikli hale gelmiştir. AB hibelerinin 5018 sayılı kanuna tâbi olacağının hükme bağlanmasıyla birlikte, bu fonların 183 184
Akyüz vd., ss. 65-66. Akyüz vd., ss. 66-67.
112
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
harcama ve muhasebeleştirme işlemlerine yönelik bir alt düzenlemeye gereksinim duyulmuştur. Bu gereksinimi karşılamak üzere 27.11.2007 tarihli Avrupa Birliği ve Uluslararası Kuruluşların Kaynaklarından Kamu İdarelerine Proje Karşılığı Aktarılan Hibe Tutarlarının Harcanması ve Muhasebeleştirilmesine İlişkin Yönetmelik yürürlüğe girmiştir. AB destekli projelerin uygulamasına yönelik Türkiye’de mevzuat düzenlemeleri yapılmış olmasına rağmen, bu projelerin özellikle harcama ve muhasebe süreçlerinde yaşanan sorunların önemli bir bölümünün mevzuat kaynaklı oluşu dikkati çekmektedir. Öyle ki AB, hibe desteği sunduğu projelerde kendi idari ve mali mevzuatını uygulamaya çalışırken, Türkiye’deki kamu otoritelerinin yerel mevzuatı uygulama konusundaki ısrarcı tutumu bunda belirleyici olmaktadır. 185 Çalışmanın bu kısmında, üniversitelerdeki AB destekli projelerin uygulama süreçlerinde tespit edilen sorunlar ve deneyimler dikkate alınarak oluşturmuş detaylı bir harcama işlemleri rehberi okuyucuya sunulmaktadır. 3.2.1. Projelerde Başvuru Süreci AB Programları, Komisyon’un ÇYMÇ ile belirlediği yedi yıllık genel bütçe çerçevesinde Avrupa Parlamentosu ve Konsey’in onayı ile yürürlüğe konulan kurucu mevzuata dayanarak uygulanmaktadır. Programlar, teklif çağrılarını yayımlayan Komisyon’un ilgili genel müdürlükleri, yürütme ajansları ve/veya ulusal ajanslar tarafından yürütülmektedir. Böylelikle programların bütçesi AB genel bütçesinden sağlanan tahsisat ile oluşturulmaktadır. Kamu kurumları ve üniversiteler, sivil toplum kuruluşları, vatandaşlar, işletmeler, genel politika ve stratejik öncelikleri doğrultusunda hazırladıkları projeler aracılığıyla, bu programlardan yararlanabilmektedir. Bununla birlikte AB Programları ülkeler arası işbirliğinin geliştirilmesini asli bir hedef olarak belirdeği için programlara genel olarak farklı ülkelerden ortaklarla başvuru yapılması gerekmektedir. Programların önemli bir bölümü için başvurular doğrudan Komisyon’a yapılmakta ve bağımsız uzmanlar tarafından değerlendirilmektedir. Ülke merkezli programlar için ise katılımcı ülkede bulunan ulusal ajanslara başvuru yapılmakta, bu başvurular da bağımsız uzmanlar tarafından değerlendirilmekte ve böylelikle projeler ajanslar aracılığıyla desteklenmektedir. Program kapsamında sağlanan desteklerin önemli bölümü kültürel faaliyet, personel değişimi, araştırma, bilgi paylaşımı vb. yatırım içermeyen projelere verilmektedir. 186
185 186
Kurtar, ss. 3-4. Avrupa Birliği Başkanlığı, 2016, s. 1.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
113
Birlik programları, Avrupa Parlamentosu ve Avrupa Konseyi’nin onayı ile yürürlüğe girerken, Programların koordinasyonu ise teklif çağrılarını yayımlayan Komisyon’un ilgili genel direktörü tarafından gerçekleştirilmektedir. 187 Üniversitelerdeki araştırmacılar da hazırladıkları projelere hibe desteği sağlamak istedikleri takdirde farklı makamlarca açılmış proje teklif çağrılarına başvurabilmektedir. Bu makamlar, Komisyon’un söz konusu Birlik politikası ile doğrudan sorumlu genel direktörü olabileceği gibi, Komisyon’un Avrupa çapındaki ofis ve ajansları ile AB üyesi ve diğer ülkelerdeki yetkilendirilmiş ulusal/bölgesel makamlar da olabilmektedir. 188 “Avrupa Komisyonu’nun ilgili genel direktörlüğüne yaptığı proje başvurusu kabul olan kurum Koordinatör olarak adlandırılır. Komisyon genel direktörü ile koordinatör arasında Hibe Sözleşmesi (Grant Agreement) imzalanmaktadır. Projeye ortak olacak diğer üniversite veya araştırma merkezleri ise koordinatör ile Ortaklık Antlaşması (Consortium Agreement) imzalayarak proje ortağı olarak hibelerden yararlanmaktadır. Böylece üniversiteler doğrudan Komisyona başvurmadan projeye ortak olabilmektedir. Hibe yararlanıcıları birden fazla ve farklı ülkelerde faaliyet yürüten kurumlar olabilmektedir. Bu tür ortaklıklarda hibe tutarlarının tamamı Avrupa Komisyonu’ndan koordinatör üniversiteye aktarılmaktadır. Ortakların bütçede yer alan payları da koordinatör tarafından dağıtılmakta ve hibelerin harcama işlemleri kurum bazında gerçekleşmektedir.” 189 3.2.2. Projelerde Harcama Süreci AB projelerinde harcama işlemleri farklı birimlerce gerçekleştirilmektedir. Harcamaların proje şartları ve amaçlarına uygun, etkin ve verimli olarak kullanılmasından proje yürütücüsü sorumludur. Proje yürütücüsü, üstlendiği yetki ve sorumluluklar göz önüne alındığında, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda tanımlanan Harcama Yetkilisi görevine karşılık gelmektedir. Öte yandan proje yürütücüsü, sınırları ve üst limitleri açıkça belirtilmek suretiyle harcama yetkisinin bir kısmını, ilgili kurumun ihtisas sahibi birimlerinin yetkililerine, kurumun üst yöneticisinin onayıyla devredebilmektedir. 190 Harcama yetkisinin devredilebileceği en 187
Avrupa Birliği Bakanlığı, “AB Programları ve Hibeleri”, https://www.ab.gov.tr/ab-programlarihibeleri_101.html (05.05.2018). 188 European Commission, “Grants”, http://ec.europa.eu/budget/contracts_grants/grants/ grants_en.cfm, (12.05.2019). 189 Kurtar, 2019. 190 27.11.2007 tarihli Avrupa Birliği ve Uluslararası Kuruluşların Kaynaklarından Kamu İdarelerine Proje Karşılığı Aktarılan Hibe Tutarlarının Harcanması ve Muhasebeleştirilmesine İlişkin Yönetmelik, m. 5/3.
114
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
uygun birim, Bilimsel Araştırma Projeleri (BAP) Koordinasyon Birimi’dir. 191 Bunun yanı sıra harcama yetkisinin devredilmiş olması harcama yetkilisinin idari sorumluluğunu ortadan kaldırmamaktadır. Birlik programlarının bazı türlerinde, AB projelerine ilişkin gelir ve giderlerin proje sözleşmesinde belirtilen koşullara uygun olan muhasebe sistemi kullanılarak kaydedileceğine dair hükümler yer almaktadır. Türkiye’de uygulanan muhasebe ve defter tutma kural ve sistemleriyle de uyumlu olması gereken bu sisteme uygun olarak proje yürütücüsü projenin muhasebe kayıtlarını tutmalıdır. Aynı zamanda, Türkiye’deki yükseköğretim kurumlarının tâbi olduğu muhasebe sistemine uygun olarak SGDB aracılığıyla kayıtlar tutulmaktadır. Sözleşmeyle uyumlu olarak kullanılacak sistem, proje sahiplerinin olağan muhasebesinin bir parçası olarak ya da ona ek olarak ayrı tutulabilmektedir. 192 Türkiye’deki üniversiteler açısından AB destekli projelerin uygulama süreçlerine ilişkin yaşanan sorunları harcama ve muhasebeleştirilme boyutlarıyla inceleyen Kurtar (2019)’a ait lisansüstü çalışmada detaylarına ulaşabileceğiniz bu kısım, kitabın son bölümü için bir başvuru rehberi formatıyla sunulmuştur. Bu kısmı kitabın son bölümüne dâhil etmemizdeki amaç, özellikle kamu kurumlarındaki araştırmaya yönelik birimler ve aktörler açısından çoğu zaman caydırıcı ve angarya olarak algılanabilen proje uygulama adımlarına ilişkin bürokratik ve mali işlemlerin neden olduğu, ilk planda karmaşık gelen süreçlerin mümkün olduğunca sade ve pratik olarak aktarılmasıdır. Projenin finansal kaynaklarının takibi ve harcamaların yapılabilmesi için muhasebe birimi tarafından banka nezdinde her proje için bir özel hesap açtırılması gerekmektedir. 193 Hesabın açılacağı banka ise kamu sermayeli bankalardan birisi olmalıdır. 194 Proje Hesabı: Üniversitelerde muhasebe hizmetlerini yürüten birim SGDB olduğu için banka nezdinde hesapların açılması, hesapların takibi ve hesaptan işlem yapılabilme yetkisi SGDB bünyesinde Muhasebe Yetkilisi tarafından
191
26.11.2016 tarihli Yükseköğretim Kurumları Bilimsel Araştırma Projeleri Hakkında Yönetmelik, m. 3/(c). 192 Rıfat Ünal Sayman, AB Hibe Programlarında Proje Bütçe Yönetimi ve Hibe Projelerinde Bütçeleme, Bölgesel Çevre Merkezi, Ankara, 2008, s. 48. 193 27.11.2007 tarihli Yönetmelik, m. 5. 194 18.11.2015 tarihli Kamu Haznedarlığı Genel Tebliği, m. 5/2(b).
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
115
kullanılabilmektedir. 195 Muhasebe yetkilisi; hesap açma, proje yürütücüsü adına özel hesaptan banka aracılığıyla hak sahiplerine ödeme yapılması ve hesabın kullanılması yetkisine sahip tek merciidir. Muhasebe Yetkilisi dışında, proje yürütücüsünün kendisinin veya talimat vereceği herhangi bir kişi ya da birimin hesap açması ve bu hesaptan harcama yapması mümkün değildir. AB projeleri, proje sözleşmesine üniversite tüzel kişiliğini temsil edenlerce imza atıldığı andan itibaren kurumsal olarak üniversitenin projesine haline gelmektedir. Bu nedenle proje özel hesabı da üniversite adına açılmış bir hesap olmaktadır. Henüz desteklenmesi kesin olmayan projelere ilişkin olarak, proje başvuru aşamasında hibeyi sağlayan kuruluş tarafından banka hesap bilgilerinin bildirilmesi istenildiği takdirde, muhasebe birimince hibe sağlanmadan önce de banka nezdinde özel hesap açtırılabilir. Proje özel hesabında yer alan bakiyeye faiz işletilmesi ve elde edilen faizin nasıl kullanılacağı uygulamada karşılaşılan belirsizliklerinden biridir. IPA Çerçeve Anlaşması’nda, Euro hesabından elde edilen faizin yararlanıcının tasarrufunda kalacağı ifade edilmiştir. 196 Böylece, hem proje özel hesabındaki bakiyenin vadeli hesapta değerlendirilebileceğine, hem de buradan elde edilen faizin proje yüklenicisi olan üniversiteye kalacağına açıklık getirilmiştir. IPA Çerçeve Anlaşması’nın yerini alan IPA II Çerçeve Anlaşması’nda faize ilişkin hiçbir hükme yer verilmemiştir. Bu durum uygulamada belirsizliğe yol açmaktadır. AB hibelerinden faiz elde edilmesine ilişkin hiçbir kısıtlama getirilmemesi bir önceki uygulamanın devam edebileceği şeklinde yorumlanabilmektedir. Öte yandan, hibelerden faiz geliri elde edilmemesi gerektiğini savunan kamu otoriteleri de mevcuttur. Proje özel hesabında kalan tutarlara faiz işletilmesi Türkiye açısından kamu zararına yol açmadığı gibi, hibe sağlayan AB için de ek bir külfet getirmemektedir. Bunun aksine, bir kamu kaynağı olan AB hibelerine faiz işletilmemesi kamu kaynaklarının etkin kullanılmaması sonucunu doğurmaktadır. Kamu Haznedarlığı Genel Tebliği’nde de, üniversitelerin kendi tasarrufları altında bulunan her türlü mali kaynaklarını kamu sermayeli bankalarda açtıracakları hesaplarda çeşitli finansal araçlarla değerlendirmekle yükümlü olduğu ifade edilmiştir. Tebliğde, kullanılacak araçlar arasında döviz cinsi ödemeleri için vadeli ve/veya vadesiz mevduat hesabı da sayılmıştır. 197 Bu nedenle, AB hibelerinden de vadeli mevduat hesaplarında 195
18.02.2006 tarihli Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik, m. 4. 196 IPA Çerçeve Antlaşması, m. 20. 197 18.11.2015 tarihli Tebliğ, m. 5.
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
116
değerlendirilerek faiz geliri elde edilmelidir. Elde edilen bu gelir gerek mevcut projede, gerekse de emanet hesabı aracılığıyla hazırlık aşamasındaki AB projelerinin giderlerinde kullanılabilmektedir. Proje yürütücüsü, proje sözleşmesine uygun olarak çeşitli harcamalar yapabilme yetkisine sahiptir. Bu harcamalar; proje faaliyetleri kapsamında seyahat masrafları, iaşe harcamaları, projede kullanılmak üzere tüketim malı ve malzemesi, demirbaş, makine-teçhizat ve hizmet alımları, projede çalıştırılan personele ücret ve ücret sayılan ödemeler ile proje kapsamındaki diğer giderlerdir. 198 Hangi giderlerin proje bütçesinde yer alabileceği ve bütçelenmiş gider başlıkları altında hangi harcamaların yapılabileceği hibe programına göre değişmekle birlikte harcamaların tâbi olduğu genel kurallar vardır. Bu kurallar şunlardır: 199 Giderler proje uygulama döneminde gerçekleşmelidir. Proje başlamadan önce ya da proje bittikten sonra uygulanan faaliyetlere ait harcamalar uygun olmayan gider olarak kabul edilir ve ödenmez. • Giderler proje bütçesine dâhil edilmiş olmalı ve projeyi yürütmek için gerekli olmalıdır. • Tüm giderler yararlanıcı ve ortakları tarafından gerçekleştirilmiş gerçek giderler olmalıdır. Bu giderleri destekleyici belgeler tanımlanabilir, doğrulanabilir ve kanıtlanabilir olmalıdır. • Tüm giderler yeterli ve gerekli kaliteyi sağlayan en düşük fiyatla yapılmalıdır. Proje kapsamında uygun gider olarak kabul edilmeyen harcamalar ise şunlardan oluşmaktadır: 200 • Projenin vergi istisna veya muafiyeti olmasına rağmen proje kapsamında yapılan mal ve hizmet alımlarında ödenen vergiler, • Döviz kuru zararları, • İdari ve mali cezalar, • Mahkeme giderleri, • Borçlar ve muhtemel kayıplar için ayrılan karşılıklar, • Faiz borcu, • Başka bir programdan finanse edilen kalemler, • Satın alma ilke ve kurallarına aykırı olarak yapılan harcamalar, •
198
27.11.2007 tarihli Yönetmelik, m. 6. European Commission, “Eligible Costs”, http://ec.europa.eu/justice/newsroom/files/cost_ eligibility_en.pdf (12.05.2019). 200 Sayman, ss. 38-39. 199
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
•
117
Görünürlük kurallarına uymadan yapılan harcamalar.
Proje kapsamındaki harcamalara esas teşkil eden belgelerin içeriğinden ve doğruluğundan gerçekleştirme görevlisi ile harcama yetkilisi sorumludur. Muhasebe yetkilisinin sorumluluğu, giderlerin kanıtlayıcı belgelere dayanılarak doğru şekilde muhasebeleştirilmesi, evrakların denetime sunulmak üzere saklanması ve raporlanması ile sınırlıdır. 201 AB hibelerinin harcanması ile ilgili yönetmelik, muhasebe yetkilisinin sorumluluğunu sınırlı tutsa da 5018 sayılı Kanun’da belirtilen yükümlülüklerin de göz önünde bulundurulması gerekmektedir. Kanun’da, muhasebe yetkililerinin ödeme aşamasında ödeme emri belgesi ve ekindeki belgeler üzerinde bazı bilgileri kontrol etmekle yükümlü olduğu belirtilmiştir. Muhasebe yetkilisinin kontrol etmesi gerekenler bilgiler; yetkililerin imzası, ödemeye ilişkin belgelerin tamam olması, maddi hata bulunup bulunmadığı ve hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgilerdir. 202 Harcama işlemlerinde kullanılacak kanıtlayıcı belgelere gider türlerine göre ilgili bölümlerde yer verilecek olmasına rağmen, harcamalara ilişkin genel kuralın belirtilmesi gerekmektedir. Yapılacak mal veya hizmet alımlarına ilişkin ödemelerde, fatura veya fatura yerine geçen belge, ücret bordrosu gibi belgelerin bağlanması esastır. Harcamanın türüne göre, zorunlu hallerde bu belgeler dışında harcamaya ilişkin diğer belgeler de kullanılabilir. 203 AB destekli projelerde Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği kıyasen uygulanmaktadır. Böylelikle yurtdışı faaliyetlerin yoğun olduğu projelerde, yurtdışında düzenlenen belgelerin Türkiye’deki mevzuata uygun olmaması ihtimaline karşı bir esneklik sağlanmıştır. Projelerde yapılan giderlerin büyük bir bölümü, bu işlerde uzmanlaşmış ve kurumsallaşmış birimlerce yerine getirilmesi gereken işlemlerdir. Harcamaların gerçekleştirme sürecinde, gidere konu olan fatura ve benzeri kanıtlayıcı belgeler temin edilmektedir. Bu belgelerin temin edilme sürecinin, mal veya hizmeti alımını gerçekleştiren proje çalışanları tarafından yapılması daha uygun olacaktır. Öte yandan, ödeme emri belgesi ve diğer belgelerin Bütünleşik Kamu Mali Yönetim Bilişim Sistemi (MYS) üzerinden hazırlanarak kanıtlayıcı belgelerle birlikte muhasebe birimine gönderilmesi gerekmektedir. Bu aşamanın uzmanlık ve teknik bilgi gerektiren bir süreç olması nedeniyle proje çalışanlarınca yapılması projede görev yapan personel sınırlılıkları göz önünde alındığında etkin olmayacaktır. Kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli kullanılmasını temin etmek için giderlerin
201
27.11.2007 tarihli Yönetmelik, m. 15. 5018 sayılı Kanun, m. 61. 203 27.11.2007 tarihli Yönetmelik, m. 15. 202
118
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
gerçekleştirme işlemlerinin proje personeli yerine üniversitelerin bu konuda uzmanlaşmış birimlerince yerine getirilmesi daha uygun olacaktır. Proje yürütücüsü, sınırları ve üst limitleri açıkça belirtilerek harcama yetkisinin bir kısmını ilgili kurumun ihtisas sahibi birimlerinin yetkililerine, Rektörün onayıyla devredebilmektedir. 204 26.11.2016 tarihli Yükseköğretim Kurumları Bilimsel Araştırma Projeleri Hakkında Yönetmelik ile proje tahakkuk işlemlerinin hangi birim tarafından yürütüleceği belirsizliğine son verilerek bu görevin BAP Koordinasyon Birimi’ne verilmesinin önü açılmıştır. 205 Sürece BAP biriminin dâhil edilmesi, ilk bakışta bürokrasinin gereksiz yere artırılması olarak değerlendirilebilir. Fakat bu yanlış bir değerlendirme olacaktır. Zira gider belgelerinin mali süreçler konusunda bilgi sahibi olmayan proje yürütücüsü veya diğer proje personeli tarafından gerçekleştirilmesi, projenin asli faaliyetlerini yürütmesi gereken kişileri mali ve idari bürokrasiye boğacaktır. Tam aksine, BAP biriminin sürece dâhil edilmesi bürokrasiyi azaltacaktır. Gider tahakkuk işlemlerinin üniversitenin muhasebe hizmetlerini yerine getiren SGDB bünyesinde gerçekleştirilmemesi gerekir. Zira harcama işlemlerini gerçekleştirenlerle bu işlemlerin mevzuata uygunluğunu kontrol edip ilgililere ödeme yapanların aynı kişiler olmaması gerekmektedir. Bu durumu engellemek için 5018 sayılı Kanun’da “harcama yetkilisi ile muhasebe yetkilisi görevi aynı kişide birleşemez” 206 hükmüne yer verilmiştir. Bu hükmün aksine proje gider evraklarının üniversitenin muhasebe birimince düzenlenmesi, proje gider işlemlerinin kontrol mekanizmasını zayıflatmaktadır. Bu durum, görevler ayrılığı ilkesinin benimsendiği ve bunu sağlamak için her bir görevin tanımının yapılarak bu görevlerin farklı kişilerce yerine getirilmesini temin eden 5018 sayılı Kanun’un lafzına ve ruhuna aykırılık teşkil edecektir. AB projelerinin mali işlemlerinin yürütülmesinde ve muhasebeleştirilmesinde yapılan hatalardan biri de bu projelerde yerel mevzuatın, yani Türkiye’deki mevzuatın uygulanmamasıdır. Bu projelerde yerel mevzuata uyulması bir zorunluluk olup, Türkiye’deki mevzuatın uygulanmayacağı haller istisnai durumlarda geçerlidir. Türkiye’de uluslararası antlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi durumunda uluslararası antlaşma hükümlerinin geçerli olması yönünde bir genel kabul vardır. Fakat bu durum uluslararası antlaşmalarla yürütülen faaliyetlerde Türkiye’deki mevzuatın hiç uygulanmayacağı anlamına gelmemektedir.
204
27.11.2007 tarihli Yönetmelik, m. 5/3. 26.11.2016 tarihli Yönetmelik, m. 1/c. 206 5018 sayılı Kanun, m. 58. 205
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
119
Projeler aracılığıyla sağlanan AB hibelerinin kullanımını düzenleyen yönetmeliğin ilgili yerlerinde, Türkiye’deki yasal düzenlemelerin uygulanmayacağı istisnai durumlar belirtilmiştir. Hatta genel kuralın yerel mevzuatın uygulanması olduğu birkaç kez vurgulanmıştır. Örneğin, yapılacak harcamalarda Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği hükümlerinin kıyasen uygulanacağı, seyahat harcamalarında proje sözleşmesinde hüküm yoksa Harcırah Kanunu’nun uygulanacağı gibi hükümlere yer verilmiştir. Ayrıca, 5018 sayılı Kanun’da AB fonlarının kullanımı ve kontrolünün de uluslararası anlaşmaların hükümleri saklı kalmak kaydıyla bu kanuna tâbi olacağı belirtilmiştir. Yine 5018 sayılı Kanun’da, kanunun amacının kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve malî saydamlığı sağlamak olduğu ifade edilmiştir. Burada, kamu geliri yerine kamu kaynağı kavramı kullanılarak kanunun kapsamı genişletilmiştir. Kamu geliri kavramı daha çok devletin egemenlik hakkını kullanarak doğrudan kendisinin elde ettiği vergi, resim, harç, faiz, ceza, katkı payları, bağış ve yardım gibi gelirlerden oluşmaktadır. Kamu kaynakları ise borçlanmayla elde edilen olanaklar dâhil kamuya ait gelirler, taşınır ve taşınmazlar, hesaplarda bulunan para, alacak ve haklar ile her türlü değerleri ifade etmektedir. 207 AB projeleriyle sağlanan hibeler de kamu kaynağı niteliğinde olduğundan Türkiye’deki yerel mevzuata göre harcanması ve muhasebeleştirilmesi gerekmektedir. Kamu kurumlarında yürütülen AB projelerinde Türkiye’deki yerel mevzuata uyulmaması en çok IPA kapsamında sağlanan hibelerde görülmektedir. IPA kapsamındaki projelerde hibe yararlanıcılarından çeşitli mali ve muhasebe raporları istenmekte ve hibeler bu muhasebe standartlarına göre muhasebeleştirilmektedir. Fakat bu durum, hibelerin Türkiye’deki mevzuata göre harcanmasına engel değildir. Kamunun tüm kaynakları 5018 sayılı Kanun’a göre harcanmakta ve Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği’ne göre muhasebeleştirilmektedir. Kamuya aktarılan kaynaklardan biri olan ve bir kamu kaynağı olan AB hibelerinin de söz konusu mevzuata göre harcanıp muhasebe kayıtlarının yapılması gerekmektedir. AB projelerinin harcama süreçlerinde yaşanan bir diğer sorun yurtdışından temin edilen harcama belgelerinin yerel mevzuata uygun olmadığı gerekçesiyle kabul edilmemesidir. AB destekli projelerden yapılan ödemelerde, Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nde belirtilen belgelerin proje yürütücüsünden istenmesi gerekmektedir. Ancak harcamanın türüne göre zorunlu hallerde bu belgeler dışında harcamaya ilişkin diğer 207
5018 sayılı Kanun, m. 3/g-i.
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
120
belgeler de kullanılabilir. Özellikle yurtdışından temin edilen belgelerde yönetmelikte yer almayan kanıtlayıcı belgeler de sunulmaktadır. Yurtdışından temin edilen ve yerel teamüllere göre düzenlenmiş bu belgelerin kanıtlayıcı belge olarak kabul edilmesi gerekmektedir. Bu belgelerin içeriğinden ve doğruluğundan harcamayı gerçekleştirenler sorumludur. 208 Ayrıca, Merkezi Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin dördüncü maddesinde fatura yerine geçen belgeler arasında, yerel teamüle uygun olarak düzenlenen fatura veya benzeri belgeler de sayılmıştır. Bu hüküm gereği ile de harcama yetkilisi olan proje yürütücüsünün onayı ile bu belgelerin ödenebilmesi gerekmektedir. Mal ve Hizmet Alım İşlemleri: Proje kapsamında yapılacak mal ve hizmet alımları, proje sözleşmesinde yer alan belirlemeler ve varsa projenin uygulama sürecini gösteren program kuralları çerçevesinde yapılmaktadır. Bu satın alım işlemlerinin 150.000 Euro’yu aşmaması halinde alımlar, proje yürütücüsünün yetki ve sorumluluğunda ve doğrudan temin yöntemiyle gerçekleştirilmelidir. 209 Bu tutarı aşan alımlar için ise, ihale mevzuatı uygulanmaktadır. Mal veya hizmet alımlarına ilişkin ödemelerde, ödeme karşılığında alınan fatura veya fatura yerine belgelerin bağlanması esas olup, Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği hükümleri kıyasen uygulanır. 210 AB projelerinde ihale yoluyla mal ve hizmet alımı için belirlenen limit belirlenmiş olup bu tutar 150.000 Euro’dur. Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği’ne göre doğrudan temin usulüyle gerçekleştirilecek mal ve hizmet alımlarının ödemelerinde; 211 • • • • • •
208
Harcama Talimatı/Onay Belgesi, Piyasa Fiyat Araştırması Tutanağı, Düzenlenmesi gerekli görülmüş ise sözleşme, Fatura, Muayene ve kabul komisyonu tutanağı, Mal ve malzeme alımlarında Taşınır İşlem Fişi, ödeme emri belgesine eklenmektedir.
27.11.2007 tarihli Yönetmelik, m. 15/1. 27.11.2007 tarihli Yönetmelik, m. 6/6. 210 27.11.2007 tarihli Yönetmelik, m. 15. 211 31.12.2005 tarihli Yönetmelik, m. 63. 209
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
121
Yapılacak mal veya hizmet alımlarına ilişkin ödemelerde, ödeme karşılığında alınan fatura veya fatura yerine geçen belgenin ödeme emri belgesinin ekine bağlanması esastır. Fatura yerine geçen belgeler ise Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nde sıralanmıştır: 212 • • •
•
Serbest meslek makbuzu, gider pusulası, müstahsil makbuzu, giriş ve yolcu taşıma biletleri ile Uluslararası Hava Taşıyıcıları Birliği üyesi şirketlerce düzenlenen elektronik yolcu biletleri, Kanunen yukarıdaki belgeleri düzenlemek zorunda olmayanlardan alınan harcama pusulası, Kamu kurum ve kuruluşlarınca düzenlenen ve Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 61. maddesi uyarınca düzenlenen muhasebe yetkilisi mutemetlerinin çalışma usul ve esaslarına ilişkin yönetmelikte belirlenen asgari bilgileri taşıyan alındı, Yurtdışında yapılan iş ve hizmet alımları ile mal alım bedellerinin ödenmesinde ise, yerel teamüle uygun olarak düzenlenen ve birim amiri veya ilgili mevzuatında belirtilen yetkililerce onaylı tercümeleri ekli fatura veya benzeri belgeler.
Fatura veya fatura yerine geçen belgelerde alıcı bilgileri kısmına üniversitenin adı, bağlı bulunduğu vergi dairesi ve vergi numarasının yanı sıra projenin adının yazılması gerekmektedir. Faturanın Türk Lirası olarak düzenlenmesi esastır. Fakat Türk Lirası karşılığı gösterilmek şartıyla faturalar yabancı para birimine göre de düzenlenebilmektedir. Sunduğu hizmet ya da ürün maliyetleri döviz biriminden olan firmalar yabancı para birimi ile fatura düzenlemeyi talep edebilecektir. Euro cinsinden düzenlenmiş fatura veya fatura yerine geçen belgeler projenin mali raporunda ortaya çıkacak kur farklarını önlemektedir. Faturanın Türk Lirası dışındaki bir para birimi ile düzenlenmesi durumunda Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası döviz alış kuru kullanılarak fatura tutarının Türk Lirası karşılığı faturanın uygun bir yerine yazılmalıdır. Bunun yanında, hizmet bazındaki tutarların Türk Lirası karşılığının gösterilmesine gerek yoktur. Faturanın toplam tutarının Türk Lirası karşılığı olarak fatura veya fatura yerine geçen belgede gösterilmesi yeterlidir. Yurtdışındaki tedarikçilerden temin edilen faturalarda ise Türk Lirası karşılığı aranmaz. 213 Yurtdışından temin edilen faturaların Türkçe’ye çevrilerek proje yürütücüsü tarafından onaylı suretinin de kanıtlayıcı belgeler arasına konulması gerekmektedir.
212 213
31.12.2005 tarihli Yönetmelik, m. 4/b. 213 sayılı Kanun, m. 215/2.
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
122
Taşınır İşlem Fişi: Alınan mal ve malzemelerin üniversitenin ambar kayıtlarına girmesini sağlayan bir belgedir. Proje yürütücüsünün çalıştığı birimin taşınır kayıt ve kontrol yetkilisi tarafından düzenlenmektedir. Bu belgenin düzenlenmesiyle üniversitenin ambar kayıtlarına alınan mal ve malzemeler proje yürütücüsü veya belirlediği bir kişinin kullanımına verilmektedir. Dayanıklı taşınırlar, bunları kullanacak proje yürütücüsüne ya da belirleyeceği kişiye taşınır teslim belgesi ile teslim edilmektedir. AB destekli projelerde tüketime yönelik mal ve malzemeler için ise taşınır işlem fişi düzenlenmez. 214 Birçok üniversitedeki uygulamada proje kapsamında temin edilen varlıklar, proje tamamlandıktan sonra da proje yürütücüsünde kalmakta ve onların kişisel kullanımına verilmektedir. Projenin sahibi üniversitedir ve projedeki tüm varlıklar gibi duran varlıklar da üniversiteye aittir. Dolayısıyla bu varlıkların proje tamamlandıktan sonra üniversiteye teslim edilmesi gerekmektedir. KDV İstisnası ve KDV İstisna Sertifikasının Kullanılması: AB, sağladığı mali yardımların kamu otoritelerine vergi olarak aktarılmasını ve vergiler nedeniyle proje bütçesine ek bir yük getirilmesini kabul etmemektedir. Hibe yararlanıcılarına sağladığı yardımların tamamının doğrudan proje amaçları için kullanılmasına önem göstermektedir. Harcamalardan kesinti yoluyla yapılan vergilendirmeler, kişilerin projelerden alacağı brüt tutarlardan kesileceği için proje bütçesine ek bir yük getirmemektedir. Bu nedenle, AB bu tür vergileri daha çok yerel kamu otoritelerinin düzenlemesine bırakmıştır. Harcama üzerine konulan vergiler ise proje faaliyetleri dışında bir gider olduğu için AB, yerel makamlarla yaptığı antlaşmalarla bu vergilere istisna sağlamıştır. KDV ve özel tüketim vergisi gibi vergiler harcama üzerine konulan vergilerdir. Bu nedenle, Avrupa Komisyonu Türkiye’deki yetkili makamlarla yaptığı IPA ve IPA II çerçeve anlaşmaları ile yapılan harcamaların bu tür vergilerden istisnaya tâbi tutulmasını sağlamıştır. KDV istisnasından yararlanılabilmesi için sertifikanın ilgili makamlardan talep edilmesi gerekmektedir. Başvuru yapılırken kullanılacak gereken belgeler şunlardır: • • • 214
Başvuru Talep Dilekçesi Sözleşme ve Ekleri Bilgi Formu
27.11.2007 tarihli Yönetmelik, m. 8/f.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
•
123
Başvuru Talep Dilekçesi, üniversitenin üst yöneticisi rektör ya da rektörün imza yetkisi verdiği rektör yardımcısı tarafından imzalanmalıdır.
Sözleşme ve Ekleri: Mali yardıma ilişkin sözleşme makamı ile hibe yararlanıcısı arasında imzalanan sözleşme ve bazı ekler bulunmaktadır. Bu belgelerin asılları yerine “Aslının Aynıdır” şerhi düşülmek koşuluyla örnekleri sunulabilir. Bilgi Formu, aslının başvuru makamına sunulması gerekmektedir. Formun şekli ve içeriği IPA II Çerçeve Anlaşması Genel Tebliği’nde (Sıra No:1) belirlenmiştir. Proje sözleşmesini imzalayan taraflardan olan sözleşme makamının yurtdışında olması durumunda bilgi formunun sözleşme makamı tarafından onaylanması gereken bölümleri boş bırakılabilecektir. 215 Avrupa Komisyonu’nun Türkiye’deki AB mali yardımlarının kullanılması ile ilgili yetkilendirdiği CFCU veya Ulusal Ajans’ın sözleşme makamı olarak taraf olduğu projelerde ise, formun CFCU ve Ulusal Ajans yetkilileri tarafından imzalanması gerekmektedir. Temin edilen bu belgeler, sertifika için başvuru yapılacak makama teslim edilecektir. Başvuru makamı, üniversitenin projede kullanacağı bütçe büyüklüğüne ve üniversitenin yerleşik olduğu şehirdeki vergi idaresinin yapılanmasına göre farklılık göstermektedir. Sözleşmesinin süresi, konusu, sözleşme numarası, bütçesi ve yüklenici üniversitenin unvanında meydana gelen değişikliklerde mevcut sertifikanın yenisi ile değiştirilmesi gerekmektedir. Sertifika kullanılırken 3.500 TL altı ve 3.500 TL üstü satın alımlarda farklı uygulamalar olduğu için, sertifikanın kullanılmasını bu ayrıma göre açıklamak daha yerinde olacaktır. Mal ve hizmetin satın alınmasına istinaden tedarikçi tarafından düzenlenecek olan fatura bedelinin 3.500 TL’yi aşması durumunda tedarikçi ile üniversite arasında tedarik sözleşmesi düzenlenmesi gerekmektedir. Tedarik sözleşmesinin şekli 1 No’lu IPA II Çerçeve Anlaşması Genel Tebliği’nde belirlenen bilgileri içermesi koşuluyla taraflarca serbestçe belirlenebilecektir. Bunun yanında, faturanın uygun bir yerine gerçekleşen satın alma işleminin sertifika kullanılarak yapıldığına dair aşağıdaki notun düşülmesi gerekmektedir: “6647 sayılı Kanunla onaylanması uygun bulunan IPA II Çerçeve Anlaşmasının 28/2. maddesi gereğince, …………tarih ve ……….. sayılı KDV İstisna Sertifikasına istinaden KDV hesaplanmamıştır.” 216 Boşluk bırakılan yere sertifikanın üzerindeki tarih ve sayının yazılması gerekmektedir. 215 216
IPA II Genel Tebliği (Sıra No:1), m.4.2.2.3./c. IPA II Genel Tebliği (Sıra No:1), m. 4.2.2.6.
124
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
Tek bir faturanın 3.500,00 TL’yi aşmadığı ancak aynı tedarikçiden yapılan satın alımların toplam bedeli 3.500,00 TL’yi aştığı durumlarda da tedarikçi ile tedarik sözleşmesinin düzenlenmesi gerekmektedir. Aynı tedarikçiden yapılacak alımların toplam tutarının 3.500,00 TL ve altında olması halinde, tedarikçi ile Tedarik Sözleşmesi yapılması zorunluluğu bulunmamakla beraber faturanın uygun bir yerine yukarıdaki notun yazılması gerekmektedir. Sertifikanın alınması durumunda vergi idaresine bazı bildirimlerin yapılması gerekmektedir. Buna göre, sertifika kullanılarak yapılmış olan harcamalar, sertifika kullanmaksızın yapılmış olan KDV’li harcamalar ve KDV’nin konusuna girmeyen diğer harcamalar IPA Alım Bildirimi’ne aktarılacaktır. Bu form, proje sözleşmesinin imzalandığı tarihi takip eden takvim yılından başlamak üzere her yıl Şubat ayının son gününe kadar vergi dairesi müdürlüğüne teslim edilmektedir. Sözleşmenin yıl içerisinde bitmesi durumunda ise sürenin bittiği ayı takip eden ikinci ayın sonuna kadar yukarıda belirtildiği şekilde ilgili vergi dairesi müdürlüğüne teslim edilmesi gerekmektedir. Proje süresinin bir takvim yılını aşması durumunda sonraki yıllarda yapılacak olan bildirimler daha önce yapılmış olan bildirimleri de içerecek şekilde kümülatif olarak yapılmalıdır. Son bildirim ayrıca elektronik ortamda da bildirilmelidir. Sertifika kullanılarak bir satın alım işlemi gerçekleşmemiş ise bu durum bir dilekçe ile yukarıda belirtilen süreler dâhilinde ilgili makama bildirilmesi gerekmektedir. Sertifika alınmamış ise bildirim yapılmayacaktır. Damga Vergisi İstisnası: Damga vergisi resmi nitelikteki kâğıtlardan alınan bir vergidir. Tanımdaki kâğıtlar terimi, yazılıp imzalamak suretiyle düzenlenen ve herhangi bir hususu ispat veya belli etmek için ibraz edilebilecek olan belgeleri ifade etmektedir. 217 Harç ise kamu kuruluşlarının sundukları bazı hizmetler karşılığında, bu hizmetten yararlananlardan aldıkları ödemelerdir. Aşağıdaki sözleşmeler ve bu sözleşmeler kapsamında yapılan ödemelere ilişkin düzenlenen kâğıtlar, damga vergisi ve harçtan istisna tutulacaktır: 218 • AB veya Türkiye ile AB ortak katkısı ile finanse edilen ve sözleşme makamı ile üniversite arasında imzalanan proje sözleşmeleri,
217 218
01.07.1964 tarih ve 488 sayılı Damga Vergisi Kanunu, m.1. IPA II Genel Tebliği (Sıra No:1), m. 4.7.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
125
Proje kapsamında proje yürütücüsü ile tedarikçileri arasında imzalanan mal, hizmet alımı ya da iş sözleşmeleri, • Proje sözleşmelerinin; iş ortaklığı, eş yararlanıcı, konsorsiyum vb. şekillerde birlikte imzalandığı durumlarda her bir ortak ya da eş yararlanıcı arasında imzalanan sözleşmeler, • Proje kapsamında bir hizmet sunmak üzere proje yürütücüsü ile çalışanları veya sözleşmeli uzmanları arasında imzalanan sözleşmeler. IPA I kapsamındaki projelerde tedarikçilerle imzalanan tedarik sözleşmelerinden damga vergisi alınırken, 13 Şubat 2016’da yayımlanan IPA II Çerçeve Anlaşması Genel Tebliği (Sıra No:1) ile bu sözleşmeler de damga vergisinden istisna tutulmuştur. •
Seyahat Harcamaları: AB destekli projelerde harcama türlerinden birisi de seyahat harcamalarıdır. Projelerin yoğun olarak araştırmaya dayalı faaliyetler içermesi nedeniyle seyahat harcamalarının bütçede önemli bir yer tutması kaçınılmazdır. AB destekli projelerin genellikle çok ortaklı yürütülmesi ve hibe desteğinin uluslararası bir kaynaktan sağlanıyor olması gibi nedenlerle uluslararası seyahatlerin sayısı fazla olmaktadır. Proje yürütücüsünün veya kendisi tarafından görevlendirilen proje çalışanlarının proje kapsamındaki seyahat harcamaları proje bütçesinden karşılanabilmektedir. Bu kapsamda; harcırah tutarı, yol masrafı, konaklama gideri ve görev sırasında yapılan kongre katılım ücreti, kırtasiye masrafı gibi zorunlu giderler proje yürütücüsünün talimatı ile ödenebilmektedir. Proje kapsamında yapılacak seyahatlere ilişkin harcırahlar proje sözleşmesinde belirtilen hükümlere göre ödenmektedir. Proje sözleşmesinde herhangi bir hüküm bulunmaması halinde yurtdışı seyahatlerde Harcırah Kanunu hükümleri uygulanmaktadır. Yurtiçi seyahatlerde ise her yıl bütçe kanunu ile tespit olunan harcırah tutarlarının iki katı kadar harcırah ödenmektedir. 219 Görevlendirmeyle ilgili proje koordinatörü, projenin diğer ortakları veya diğer kuruluşlar tarafından ödeme yapıldığı takdirde bu ödemeler ilgili seyahat harcamasından düşülmektedir. Proje faaliyetleri nedeniyle seyahat eden bir proje görevlisinin, aynı şehirde yapılan seyahatleri nedeniyle harcırah almaya hak kazanıp kazanmadığının tespit edilmesi gerekmektedir. 6245 sayılı Harcırah Kanunu’nda “Resmi bir görevle memuriyet mahalli içinde bir yere
219
27.11.2007 tarihli Yönetmelik, m. 6/1.
126
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
gönderilenlere gündelik verilmez.” 220 hükmüne yer verilmiş ve sonrasında memuriyet mahalli ifadesine de açıklık getirilmiştir. Proje çalışanının asıl görevli olduğu veya ikametgâhının bulunduğu şehir ve kasabaların belediye sınırları içinde bulunan mahaller için harcırah verilmemektedir. Ayrıca bu mahallerin dışında kalmakla birlikte yerleşim özellikleri bakımından bu şehir ve kasabaların devamı niteliğinde bulunup belediye hizmetlerinin götürüldüğü yerler için de harcırah verilmesi uygun değildir. Yukarıda belirtilen kullanımı yaygın olan yolun dışında bir yoldan veya kullanılması gereken taşıt aracından başka bir araçla yolculuk yapılması işin gereğine göre zorunlu olabilmektedir. Bu durumda, kullanılan yol ve taşıt aracına ilişkin masrafların kabulü proje yürütücüsünün iznine tabidir. 221 Görevlendirme kapsamında yapılan seyahat harcamalarının bir unsuru da konaklama gideridir. Bir günü aşan görevlendirmelerde konaklama zorunlu bir giderdir. Konaklama giderleri belgelendirilmek şartıyla bütçe kanuna göre tespit olunan harcırah tutarının dört katına kadar, kanıtlayıcı belge sunmak koşuluyla ödenmektedir. 222 Proje sözleşmelerinde seyahat harcamalarına ilişkin hükümler bulunabilir. Bu hükümler, Türkiye’de uygulanan yasal mevzuattan farklılıklar içermesi halinde uluslararası bir sözleşme niteliği taşıdığı için bu sözleşme hükümleri uygulanmaktadır. Sözleşmelerin seyahatlere ilişkin bölümlerinde yurtiçi ve yurtdışı gündelik tutarları doğrudan belirtilebilir. Ya da sözleşmelerde Avrupa Komisyonu’nun her yıl yayınladığı gündelik rakamlarının 223 uygulanacağına ilişkin hükümler yer alabilir. Bu tür durumlarda Türkiye’deki mevzuat yerine sözleşmedeki bu hükümler uygulanmaktadır. Avrupa Komisyonu’nun belirlediği gündelik tutarlarının uygulanması durumunda söz konusu gündelik tutarlar konaklama bedeli, görev yerindeki yerel ulaşım masrafları ve yemek ücretlerini de kapsadığı için bu harcamalar ayrıca ödenmemektedir. Seyahat harcamalarında uygulanacak esaslar çok açık olmasına rağmen, proje sözleşmelerinde net bir hüküm olmaması halinde de Türkiye’deki harcırah tutarları yerine Avrupa Komisyonu’nun belirlediği harcırah tutarları üzerinden ödeme yapılması eğilimi mevcuttur. Çünkü Avrupa Komisyonu’nun günlük olarak belirlediği rakamlar Türkiye’de belirlenen rakamlardan daha yüksektir. Proje yürütücülerinin daha yüksek olan harcırah tutarlarını ödemelerine rağmen Avrupa Komisyonu’na 220
10.02.1954 tarih ve 6245 sayılı Harcırah Kanunu, m. 39. 6245 sayılı Kanun, m. 6. 222 27.11.2007 tarihli Yönetmelik, m. 6/1. 223 European Commission, “Perdiem Rates”, http://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/ perdiem-rate-20150318.pdf, (12.05.2019). 221
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
127
gönderilen raporlarda bir sorun çıkmaması bu eğilimi güçlendirmektedir. Komisyon, kendi belirlediği rakamın ödenmesinde bir sakınca görmemektedir. Böyle olunca Türkiye’deki yerel mevzuat kadük kalmaktadır. Harcamaların bütün sorumluluğu proje yürütücüsüne ait olmasına rağmen, harcamaların tahakkuk işlemlerini yürüten birim ile ödeme belgelerini kontrol eden SGDB bir belirsizlikle karşı karşıya kalmaktadır. Yönetmelikte Avrupa Komisyonu’nun belirlediği harcırah tutarlarının geçerli olduğuna ilişkin bir hüküm konulması bu çelişkili durumu ortadan kaldıracaktır. Seyahat eden proje çalışanının üniversitenin çalışanı olması durumunda, bu seyahat sırasında mevcut görev yerini terk edeceği için üniversiteden izin alması gerekmektedir. Bu yüzden de seyahate gitmeden önce üniversitenin ilgili biriminden bir görevlendirme yazısı temin etmesi gerekmektedir. 224 Fakat bu yazı idari bir zorunluluk olup, mali anlamda bir zorunluluk teşkil etmemektedir. Harcama talimatı varsa, seyahate ilişkin ödeme yapılırken görevlendirme yazısının kanıtlayıcı belgeler arasına eklenmesi gerekmemektedir. Ücret Ödemeleri Projeye ilişkin hizmetlerde görev alan kişilere çalışmalarının karşılığı olarak proje süresi ile sınırlı olması ve proje bütçesinde yer alması şartıyla ücret ödemesi yapılmaktadır. Ücret ödenen kişilerin bulundukları kadro ve projedeki istihdam türüne göre farklı prosedürler uygulanmaktadır. Proje kapsamında ve projeye ilişkin hizmetlerde görev alan memurlar ile diğer kamu görevlilerine proje sözleşmesine göre ödenecek ücretler, proje kaynaklarından karşılanmaktadır. 225 Fakat projenin kapsamına girdiği program kuralları çerçevesinde ödeme yapılacak kişilerin tâbi olduğu çalışma hukukuna göre sınırlama yapılabilmektedir. Örneğin Milli Eğitim Bakanlığı tarafından yürütülen bir projede 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tâbi öğretmenler ve diğer memurlara ücret ödenmesine engel hükümler proje sözleşmesine konulabilmektedir. Fakat aynı projede 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’na tâbi kamu görevlisi olan öğretim üyelerinin ücret almasına olanak sağlanabilmektedir. Ücret ödemesi yapılırken ödeme emri belgesiyle birlikte harcama talimatı/onay belgesi, zaman çizelgesi (timesheet) ve ödeme yapılacak kişinin son aya ait ücret bordrosu muhasebe birimine gönderilmektedir.
224
2547 sayılı Kanun, m. 39. 27.11.2007 tarihli Yönetmelik, m. 6-2, 21.09.2004 tarih ve 5234 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun, m. 32.
225
128
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
Zaman Çizelgesi; Proje çalışanının projede yaptığı işin belirli zaman aralıklarında detaylı bir şekilde işlendiği ve genellikle aylık olarak düzenlenen bir tablodur. Tabloda; yapılan işin ve işin süresinin yanı sıra belirlenen zaman aralığında personelin hak ettiği birim ücreti de belirtilmektedir. Birim ücret projede saat olarak belirlenebileceği gibi, gün veya ay olarak da belirlenmektedir. Birim ücret belirlenirken Kişi-Ay (Person-Month) kavramı kullanılmaktadır. Kişi-Ay (PM) her bir proje çalışanı için ayrı olarak hesaplanmaktadır. Bu kavram, çalışanın üretken olduğu saatleri ifade etmektedir. Zaman çizelgesi, çalışmanın gerçekleştiği ayın bitmesiyle birlikte düzenlenmektedir. Zaman çizelgesine göre yapılacak ödemeler düzenli olarak her ay gerçekleştirilebilmektedir. Öte yandan, hibe sağlayıcısının proje özel hesabına aktardığı tutarların zamanlaması her zaman proje faaliyetleri ile uyum göstermeyebilmektedir. Bu nedenle proje özel hesabında yeterli bakiye bulunmaması halinde, mal ve hizmet alınması, seyahat harcamaları gibi giderlerin gerçekleştirilememe ihtimali doğmaktadır. Proje faaliyetlerinin aksamaması için proje yürütücüsünün bazı ücret ödemelerini kişilerin onayını alarak erteleyebilmesi mümkündür. Bu ödemeler, periyodik olarak her ay değil, birden fazla aya ait zaman çizelgelerine göre toplu olarak sonradan da gerçekleşebilmektedir. Toplu olarak yapılan ödemelerde kişinin son aya ait ücret bordrosunda yer alan toplam vergi matrahına göre gelir vergisi kesintisi yapılmaktadır. Kesilen gelir vergisi muhasebe yetkilisi tarafından kurumun muhtasar beyannamesinde beyan edilerek kanuni süresi içinde bağlı bulunan vergi dairesine ödenmek zorundadır. Gelir vergisinin yanı sıra ücretlere uygulanan damga vergisi de kişilere ödenecek olan ücretlerden kesilmektedir. Kesilen damga vergisi de gelir vergisi gibi muhasebe yetkilisi tarafından bağlı bulunan vergi dairesine ödenmektedir. Ücret ödemelerinden kesilen gelir vergisi ile ilgili dikkat edilmesi gereken önemli bir husus, projeden elde edilen gelirin proje çalışanının toplam gelir vergisi matrahına eklenmesi konusudur. Proje çalışanı projenin yürütüldüğü üniversitede çalışıyorsa, projeden elde edilen gelir kişinin üniversiteden aldığı maaşı düzenleyen birim tarafından gelir vergisi matrahına eklenmelidir. Böylelikle, sonraki aylar için üniversiteden alacağı maaşlarda kesilecek gelir vergisi hesaplanırken projeden elde edilen gelir de kümülatif gelir vergisi matrahına eklenmektedir. Aksi takdirde, kişinin sonraki maaşlarından gelir vergisinin eksik kesilmiş olma ihtimali doğmaktadır. Vergi sorumlusu olan üniversitenin gelir vergisini eksik kesmesi veya matrah birleştirme işlemini zamanında yapmaması sonucu vergi kaybı ortaya
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
129
çıkmaktadır. 226 Gelir vergisinin zamanında veya eksik kesilmesi durumuna yol açılması halinde ziyaa uğratılan verginin bir katı tutarında vergi ziyaı cezası kesilir. 227 Proje yürütücüleri üniversite dışından personel istihdam edebilmektedir. Başka bir kurumda yarı zamanlı çalışan veya herhangi bir işyerinde çalışmayan kişilerin projede çalıştırılması halinde bu kişilerle iş sözleşmesi düzenlenmesi gerekmektedir. 4857 sayılı İş Kanunu’na göre çalıştırılarak kişiler bu kanun kapsamındaki izin, sigorta gibi haklardan faydalandırılmalıdır. İş sözleşmesine dayanılarak çalıştırılacak kişilerin sigorta primi ve işsizlik sigortası primi işveren hissesi proje kaynaklarından karşılanmaktadır. Bu tutarlar, kesilen vergilerle birlikte proje özel hesabından üniversitenin banka hesabına gönderilmektedir. Kesilen vergilerin vergi dairesine gönderilmesi gibi, sigorta primleri de kanuni süresi içinde ilgili sosyal güvenlik kurumuna gönderilmektedir. Ücret Ödemelerinde Ar-Ge Teşviki: Türkiye’de yenilik ve tasarım yoluyla teknolojik bilgi üretilmesini, ürün kalitesi ve standardının yükseltilmesini, araştırma, geliştirme ve tasarım işgücü istihdamının artırılmasını desteklemek amacıyla 28.02.2008 tarihinde 5746 sayılı Araştırma, Geliştirme ve Tasarım Faaliyetlerinin Desteklenmesi Hakkında Kanun kabul edilmiştir. Araştırma, geliştirme ve tasarıma dayalı faaliyetlerin yoğun olarak gerçekleştiği projeler de bu kanun kapsamına dâhil edilmiştir. Çeşitli unsurlarda indirim, istisna, destek ve teşvikler sağlanan kanun kapsamında sunulan olanaklardan biri de gelir vergisi stopajı teşvikidir. Kanun ile Ar-Ge ve tasarım projelerinde çalışan personelin bu çalışmaları karşılığında elde ettikleri ücretlerinin öğrenim durumuna göre belirli oranlarda gelir vergisinden istisna edilmesi sağlanmıştır. Buna göre; doktoralı olanlar ile temel bilimler alanlarından birinde en az yüksek lisans derecesine sahip olanlar için yüzde doksan beş, yüksek lisanslı olanlar ile temel bilimler alanlarından birinde lisans derecesine sahip olanlar için yüzde doksan ve diğerleri için yüzde seksen oranında gelir vergisi indirimi sağlanmaktadır. 228 Gelir vergisi stopajı teşvikinden yararlanmak için projenin Ar-Ge, yenilik ve tasarım projesi olduğuna dair onayının alınması, sonrasında ise gelir vergisi stopajı teşvikinin uygulanması gerekmektedir. Ar-Ge ve tasarım projelerinde çalışan personelin gelir vergisi stopajı teşvikinden faydalanabilmesi iki aşamalı bir süreç ile gerçekleştirilmektedir. 226
213 sayılı Kanun, m. 341. 213 sayılı Kanun, m. 344. 228 28.02.2008 tarih ve 5746 sayılı Araştırma Geliştirme ve Tasarım Faaliyetlerinin Desteklenmesi Hakkında Kanun, m.3/2. 227
130
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
Sürecin ilk aşamasında, projenin Ar-Ge veya tasarım projesi olduğunun TÜBİTAK tarafından onaylanması gerekmektedir. İkinci aşama ise, bağlı olunan vergi dairesi başkanlığından gelir vergisi teşviki için özelge alınmasıdır. Bir projenin Ar-Ge veya tasarım projesi olarak kabul edilebilmesi için projede Ar-Ge veya tasarıma dayalı bir faaliyetin yürütülmesi gerekmektedir. Bütün projeler araştırma ve geliştirmeye dayalı faaliyetler içermesine rağmen, planlanan her proje Ar-Ge projesi olarak nitelendirilmemektedir. Yürütülen projenin Ar-Ge projesi veya tasarım projesi olduğunun tespiti için TÜBİTAK’a yapılacak başvuru proje sözleşmesinin bir sureti ile yapılmaktadır. TÜBİTAK tarafından onay gelmesiyle birlikte gelir vergisi teşvikinden faydalanma hakkı elde edilmiş olunmaktadır. TÜBİTAK’tan gelen onay yazısı ile gelir vergisi stopajı teşvikinden faydalanma hakkı elde edilmiş olsa da üniversitenin bağlı olduğu vergi dairesi başkanlığına bu konuda bilgi verme zorunluluğu vardır. Zira yapılan ücret ödemelerinden kesilen gelir vergileri muhtasar beyanname ile her ay bağlı olunan vergi dairesine beyan edilmektedir. Beyanname verilmeden önce vergi dairesinin bu konuda bilgilendirilmesi gerekmektedir. Üniversitenin ve proje yürütücüsünün bu konudaki sorumluluğu vergi dairesine bildirimle sınırlı değildir. Teşvik ve destek unsurlarının amacı dışında kullanılması halinde, zamanında tahakkuk ettirilmemiş vergiler yönünden vergi ziyaı doğmuş sayılmaktadır. Sağlanan vergi dışı destekler ise gecikme zammı uygulanarak tahsil edilmektedir. 229 Bu teşvikten yararlananların, gerekli şartları taşımadıkları halde bu haktan yararlandıklarının tespiti durumunda, zamanında tahakkuk ettirilmemiş vergiler yönünden vergi ziyaı doğmuş sayılır. Bu nedenle kayba uğratılmış vergiler, gecikme faizi ve vergi ziyaı cezasıyla birlikte tahsil edilir. 230 Dolaylı Genel Giderlerin Harcanması: Dolaylı genel giderler, proje için zorunlu olan ama münhasıran projeye tahsis edilmemiş olan ve üniversitenin olanakları kullanılarak yapılan giderlerdir. Bunlar; proje yürütücüsünün üniversitedeki odasının aynı zamanda proje ofisi olarak kullanılması, bu odanın ofis mobilyaları ve eşyalarının kullanılması ve odanın proje çalışmaları için harcanan elektrik, telefon, internet, ısıtma gibi giderleridir. Bu giderlere üniversitede görev
229
5746 sayılı Kanun, m. 4/4. 30.09.2016 tarih ve 5746 sayılı Araştırma, Geliştirme ve Tasarım Faaliyetlerinin Desteklenmesi Hakkında Kanun Genel Tebliği (Seri No: 4). 230
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
131
yapan ve aynı zamanda projenin idari ve mali işlerini yürüten personele ödenen ücretler de dâhil edilir. 231 AB, bir bütçe kalemi olarak bu tutarları söz konusu giderleri karşılamak üzere hibe etmektedir. Hibe yararlanıcısı üniversite için ise bu tutarlar AB’nin proje yüklenicisi olan üniversiteye karşılıksız bir katkı olarak görülmektedir. Birbirine koşut olan bu iki yaklaşım da doğrudur. Aslında AB, dolaylı giderlerle proje yüklenicisi üniversitelerin genel yönetim giderlerine katkıda bulunurlar. Bunun nedeni, bu genel yönetim giderlerinin bir kısmının projenin yürütülmesi için harcanıyor olmasıdır. Proje yürütücüsü ise AB’den dolaylı giderler için aktarılan bu tutarları proje bütçesine bir ekleme olarak görmektedir. Bu nedenle, bu tutarları bütçede doğrudan giderler başlığı altında yer alan harcamalar için kullanma eğilimindedirler. Bu yaklaşım yanlıştır. Zira dolaylı genel giderler için aktarılan bu tutarlar bütçede yer alan bir doğrudan gider için kullanılamaz. 232 Proje özel hesabına aktarılan bu tutarların üniversite hesabına aktarılması ve rektörün karar vereceği bir şekilde kullanılması gerekir. Gerek proje özel hesabından üniversite hesabına aktarımın usul ve esaslarını belirlemek, gerekse de aktarılan bu tutarların kullanımına yönelik standartları belirlemek üzere bu çalışmada öneri olarak sunduğumuz yönergede bu konulara da yer verilmiştir. AB, dolaylı giderler için aktarılan bu tutarların harcanmasında çoğu zaman kanıtlayıcı belge aramamaktadır. Bu durum, bu tutarların kullanımında yanlış yaklaşımlara yol açmaktadır. Proje yürütücüleri bu harcamalar için hiçbir belge düzenlemek istemedikleri gibi, düzenlenen belgelerin hibe sözleşmesine veya Merkezi Harcama Belgeleri Yönetmeliği’ne uygun olmasına dikkat etmemektedirler. Oysa dolaylı giderler için aktarılan bu hibeler de Türkiye açısından bir kamu kaynağı olup, bunların Türkiye’deki mevzuata göre harcanması ve harcamalarla ilgili kanıtlayıcı belge sunulması gerekmektedir.
231
Regulation of the European Parliament and of the European Council, “Laying down Common Provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund, the Cohesion Fund, the European Agricultural Fund for Rural Development and the European Maritime and Fisheries Fund and laying down general provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund, the Cohesion Fund and the European Maritime and Fisheries Fund and repealing Council Regulation (EC) No 1083/2006” 1303/2013, 17.12.2013, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R1303& from=EN (12.05.2019), Article 69. 232 Regulation of the European Parliament and of the European Council, 1303/2013, Article 69.
132
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
Döviz Kuru İşlemleri: AB projelerinde hibe yararlanıcısının hangi ülkede faaliyet gösterdiğine bakılmaksızın hibe tutarları AB’nin resmi para birimi olan Euro cinsinden belirlenmektedir. Bu tutarlar hibe yararlanıcısı üniversitenin proje özel hesabına Euro olarak aktarılmaktadır. Fakat Türkiye’deki mevzuat uyarınca muhasebe işlemlerinin Türk Lirası olarak yapılması zorunlu olduğu için 233 bu tutarların Türk Lirası’na dönüştürülerek muhasebe kayıtlarının yapılması gerekmektedir. Türkiye’deki kamu idarelerine, proje çalışanlarına veya tedarikçilere Türk Lirası cinsinden yapılan ödemelerde, Euro’nun Türk Lirasına dönüştürülmesi gerekmektedir. Bu durumda, ödeme emri belgesi hazırlanmadan önce Türk Lirası cinsinden yapılacak ödeme tutarı kadar bankadan döviz kuru talep edilmelidir. Bu döviz kuru, ödemenin Türk lirasına olarak yapılmasında kullanıldığı gibi, muhasebe kayıtlarının Türk lirası cinsinden yapılmasında da kullanılmaktadır. Ödeme işleminin bankadan kurun alındığı gün içerisinde gerçekleşmiş olması gerekmektedir. Bilindiği gibi sabit kur rejiminde Merkez Bankası döviz piyasasına müdahale yoluyla döviz kurunu belirlemekte ve döviz cinsinden yapılan tüm ödemeler de belirlenen bu kur ile diğer para birimlerine dönüştürülmektedir. Esnek kur rejiminde ise döviz piyasasında oluşan arz ve talebe bağlı olarak döviz kuru serbest piyasada belirlenmekte ve kurların gün içerisinde serbestçe dalgalanmasına izin verilmiş olmaktadır. 234 Türkiye 24 Ocak 1980’de alınan kararlarla sabit kur rejiminden esnek kur rejimine geçmiştir. Böylece serbest piyasadaki tüm aktörler gibi bankalar da ödemelerde kullanacağı kuru piyasa şartlarına göre kendisi belirlemektedir. Bu nedenle Türkiye’deki bankalar, banka nezdinde açılmış hesaplardaki dövizi Türk Lirası’na dönüştürürken piyasa şartlarına göre belirlediği kendi döviz kurunu kullanmaktadır. Ödemeler için proje özel hesabının bulunduğu bankanın ödemenin yapıldığı gün için işlem gören kuru kullanılır. Türkiye’de uygulanan serbest kur rejimi nedeniyle bankalar piyasa şartlarına göre kur belirlemekte ve kurlar arasında farklılıklar olabilmektedir. Fakat bu durumda hibe yararlanıcılarının projenin raporlama aşamalarında döviz kuru değişimlerinden kaynaklı kendi harcamaları ile Avrupa Komisyonu’nun hesaplamaları arasında farklılıklar olabilmektedir. Çünkü Avrupa Komisyonu proje yararlanıcılarının ödeme yaptığı kuru değil,
233 234
04.01.1961 tarih ve 213 sayılı Vergi Usul Kanunu, m. 215. Cengiz, ss. 10-15.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
133
kendisinin aylık yayınladığı InforEuro 235 kurunu esas almaktadır. Projelerde kur kayıpları uygun gider olarak kabul edilmediğinden proje yürütücülerinin döviz kuru değişimlerinden etkilenmemesi için harcamalarını mümkün olduğu ölçüde proje bütçesinin para birimi olan Euro ile yapmaları daha uygun olacaktır. Avans İşlemleri: Proje yürütücüsü, proje faaliyetlerini bir plan dâhilinde yürütürken, harcamalarını da bu plana uygun olarak yapmaktadır. Fakat çeşitli durumlarda, bu faaliyetler devam ederken ivedi veya zorunlu giderler ortaya çıkabilmektedir. Örneğin, proje kapsamında seyahate giden bir proje görevlisinin görevi gereği yapacağı harcamaları kendi maddi olanakları dâhilinde yapması mümkün olmayabilir. Benzer bir şekilde, proje kapsamında mal ve hizmet alımı yapılan tedarikçiye sonradan ödeme yapmanın koşulları da her zaman mümkün olamayabilir. Buna benzer durumlarda proje faaliyetlerinin daha hızlı ve sağlıklı yürütülebilmesi için bir ödeme şekli olarak ön ödeme (avans) yöntemi kullanılmaktadır. 236 Proje yürütücüsü, mal veya hizmet alımı için avans verilmek üzere bir proje mutemedi belirlemektedir. Mal ve hizmet alımları için proje yürütücüsünün kendisine veya proje mutemedine avans verilebilirken, seyahat harcamaları ile maaş ve ücretlerde ise ilgili kişiye avans verilmesi gerekmektedir. AB projeleri kapsamında kullanılacak avanslarda TÜBİTAK, BAP projelerinden farklı olarak parasal sınır olmadığı gibi avans mahsup işlemleri için süre sınırlaması da yoktur. 237 Proje yürütücüsü proje bütçesini ve proje faaliyetlerinin planlamasını gözeterek istediği miktar ve sürede avans kullanabilmektedir. Avansın mahsup süresi ile tek sınırlama proje sözleşmesinin bitiş tarihidir. Alınan avans kapsamında yapılan harcamaları kanıtlayıcı belgelerin proje süresi içinde temin edilmesine dikkat edilmelidir. Avans açılırken avansın hangi tarihte mahsup edileceği belirtileceği için bu sürenin aşılmamasına dikkat edilmelidir. Bu sürenin takibi proje yürütücüsü ve avansı alan kişinin sorumluluğundadır. Belirtilen sürede mahsup edilmeyen avanslar ve geri ödenmeyen avans iadeleri için 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun’a göre, mahsup edilmesi
235
European Commission, “InforEuro Rates”, http://ec.europa.eu/budget/contracts_grants/ info_contracts/inforeuro/index_en.cfm (12.05.2019). 236 27.11.2007 tarihli Yönetmelik m. 8/3(ç). 237 27.11.2007 tarihli Yönetmelik m. 12/1.
134
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
gereken tarihten itibaren her ay için ayrı ayrı %4 oranında gecikme zammı uygulanmaktadır. 3.2.3. Projelerin Sonuçlandırılması ve Denetimi Proje faaliyetlerinin amacına uygun olarak başlangıç ve bitiş tarihleri içerisinde tamamlanması gerekmektedir. Proje harcamalarının ve bu harcamalara ilişkin muhasebe işlemlerinin bu süreler içerisinde tamamlanması genel kuraldır. Fakat bu genel kuralın istisnası olarak sözleşme süresi içinde olmayan bazı zorunlu harcamalar söz konusu olabilmektedir. Bu harcamaların bazıları; proje sonucu elde edilen bilgi ve bulguları içeren bir kitap basılması, projenin değerlendirileceği bir kapanış toplantısı yapılması veya projeye ait internet sitesinin güncellenmesi gibi faaliyetler için yapılmış olabilir. Proje hesabında bakiye olduğu sürece, buna benzer harcamaların proje bitiş tarihinden sonra yapılmasında bir engel bulunmamaktadır. Proje kapsamında ve projeye ilişkin hizmetlerde iş sözleşmesine dayanılarak çalıştırılacak kişilere, projede görev alan memurlar ile diğer kamu görevlilerine ödenecek ücretlerin proje süresi ile sınırlı tutulması zorunludur. Ödemeler proje süresi bittikten sonra yapılsa bile, bu ödemelere esas faaliyetlerin proje bitmeden önceki tarihlerde gerçekleşmiş olması gerekmektedir. Proje yürütücüsü, proje sözleşmesinde belirtilen dönemlerde ve projenin bitişi ile birlikte sözleşme makamına rapor vermek zorundadır. Nihai rapor sözleşme makamı tarafından kabul edildikten sonra proje yürütücüsü projenin tamamlandığını üniversitenin muhasebe birimine bildirmektedir. Muhasebe birimi açısından projenin tamamlandığı tarih, proje yürütücüsünün projenin tamamlandığının muhasebe birimine bildirdiği tarihtir. Bu bildirimden sonra muhasebe biriminin yapması gereken işlem, proje bazında 15 gün içerisinde bir hesap özet cetveli düzenleyerek Hazine ve Maliye Bakanlığı’na göndermektir. 238 Fakat söz konusu yönetmelikte proje yürütücüsüne bu bildirimle ilgili herhangi bir süre kısıtlaması konulmamış ve bildirim proje yürütücüsünün inisiyatifine bırakılmıştır. Böylece, proje yürütücülerine bildirimi geç verme veya hiç vermeme olanağı sağlanmıştır. Bu durum ise proje kapanış işlemlerinin sürüncemede kalmasına neden olabilmektedir. Projenin kapanış işlemleri ile ilgili bu belirsizliği ortadan kaldırmak için üniversite, idari bir kararla projenin bitişiyle ilgili bir milat belirlemelidir. Projenin nihai raporunun hibe sağlayıcısı tarafından onaylanması veya projenin nihai ödemesinin yapılmasından sonra bir süre belirlenebilir. Bu süre 238
27.11.2007 tarihli Yönetmelik, m. 16.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
135
sonunda proje yürütücüsünün projenin tamamlandığına dair bildirimi yapması ve dolayısıyla projenin kapanış işlemlerinin sağlıklı bir şekilde yapılması sağlanabilir. Proje tamamlandıktan sonra muhasebe birimince yapılması gereken diğer bir işlem ise, proje hesabında kalan tutarlardan proje sözleşmesi gereğince iadeler yapıldıktan sonra, kalan tutarların üniversitenin bütçesine gelir kaydedilmesidir. 239 Emanet Hesabının Kullanılması: Proje tamamlandıktan sonra proje hesabındaki bakiyenin muhasebe yetkilisince üniversitenin bütçesine gelir kaydedilmesi dışında diğer bir seçenek ise, kalan tutarların bütçeye gelir kaydedilmeksizin emanetler hesabında tutulmasıdır. Sona ermiş projelerin emanetler hesabına alınan bakiyeleri ise üniversite tarafından kullanılabilmektedir. Bu kullanım iki durumda mümkün olabilmektedir. Bunlardan birincisi, emanetler hesabındaki tutarların kabul edilmiş diğer AB projelerinde kullanılması durumudur. Yeni başlayan AB projelerinde hibe ödemesinin geciktiği durumlarda proje faaliyetlerinin planlandığı gibi devam etmesini sağlamak için emanetler hesabındaki bu tutarlar rektörün izni ile kullanılabilmektedir. Ancak bu tutarların, hibe ödemesi gecikmiş projenin hibe ödemesi gerçekleştiğinde en geç 10 gün içerisinde emanetler hesabına iade edilmesi gerekmektedir. 240 Emanetler hesabının kullanılabileceği ikinci durum ise, henüz kabul edilmemiş projeler ile ilgilidir. Üniversitede hazırlanan bir AB projesinin hazırlık aşamasında yapacağı giderler rektörün izni ile bu hesaptan karşılanabilmektedir. Projenin hazırlık aşamasında yapılacak giderler; seyahat masrafları, organizasyon giderleri ve materyal basımı gibi giderler olabilir. Bu ikinci durumda, yeni projenin kabul edilip edilmemesine bakılmaksızın harcanan tutarlar emanetler hesabına iade edilmemektedir. Emanet hesabının kullanımı ile ilgili uygulamada en çok yaşanan sorun, hazırlık aşamasındaki bir AB projesi için yapılan giderlerin bu hesaptan karşılanmasıyla ilgilidir. Bir üniversitede, AB projesi hazırlamak isteyen veya hazırlık aşamasında olan birçok araştırmacı olabilir. Bu araştırmacıların hazırlık aşamasında yapacağı tüm giderleri, emanet hesabında var olan tutar karşılayamayabilir. Bunun yanında, her proje yapmak isteyen araştırmacının tüm giderlerinin bu hesaptan karşılanması kamu kaynaklarının etkin, 239 240
27.11.2007 tarihli Yönetmelik, m. 10/1. 27.11.2007 tarihli Yönetmelik, m. 10/2.
136
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
ekonomik ve verimli kullanılmasına da engel oluşturabilir. Bu hesapta var olan tutarın üniversitenin araştırmacı portföyü ile kıyaslandığında kısıtlı bir miktar olması durumunda hangi araştırmacının hangi giderinin karşılanacağına karar verilmesi üst yönetici olarak rektörün inisiyatifinde olacağından, giderleri karşılanmayan araştırmacıların tepki duymasına yol açabilmektedir. Bu nedenlerle, emanetler hesabındaki tutarların harcanmasına ilişkin bazı kriterlerin belirlenmesi ve bunların herkesçe bilinmesi gerekmektedir. Bu kriterler, bir yandan bu hesabın etkin, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlayacak, bir yandan da hesabın kullanımında karar mercii olan rektörün de işini kolaylaştıracaktır. Yönerge önerisi bu konudaki eksikliği giderebilecek ve üniversitede yürütülen AB projelerinin nitelik ve niceliğinin artmasını sağlayacak somut bir örnek sunmaktadır. İzleme, Değerlendirme ve Denetim: AB’den Türkiye’ye yapılan mali yardımlar, Birliğin kendi içinde kullandığı ya da diğer aday ülkelere uygulanan yol ve yöntemlere göre gerçekleştirilmektedir. Yapılan harcamaların verimliliğini, başarısını ve hedeflere uygunluğunu takip eden izleme ve değerlendirme sistemi bu yöntemlerin en önemlisidir. İzleme ve değerlendirme; proje ve programlardan bilgi sağlanması, bu bilginin proje ile ilgili taraflara dağıtılması ve elde edilen verilerin karar alma süreçlerinde kullanılmasıdır. Elde edilen veriler, mevcut proje ve programın daha sonraki dönemlerinde ya da gelecekte oluşturulacak proje ve programları etkileyecek karar alma süreçlerinde kullanılmaktadır. İzleme, mevcut bilginin toplanması ve ilgili taraflarla bu bilginin paylaşılmasına odaklanmaktadır. Değerlendirme ise, projelerin takip sürecinin ikinci aşamasıdır. İzleme sürecinde elde edilen bilginin analizi ile yapılanların ve yapılacakların gözden geçirilmesine dayanmaktadır. 241 Türkiye’de ise, AB mali yardımlarının izlenmesi ve bu mali yardımlarla yapılan projelerin uygulanışının gözden geçirilmesi amacıyla 2003 yılında bir izleme ve değerlendirme sistemi kurulmuştur. Bu sistem kapsamında, Ortak İzleme Komitesi ve çeşitli sektörlerde sektörel izleme alt komiteleri oluşturulmuştur. Proje yararlanıcısı kamu kurumları tarafından izleme raporları hazırlanmakta, bağımsız bir ara değerlendirme ekibi tarafından da hem sektör hem de ülke bazında ara değerlendirme raporları hazırlanmaktadır.
241 Serdar Öztürk, Avrupa Birliği Kaynaklı Proje ve Programların İzleme ve Değerlendirilmesi, Avrupa Birliği Bakanlığı Ekonomik ve Mali Konular Dairesi, Ankara, 2004, s. ii.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
137
İzleme ve değerlendirme süreci, projelerin denetimini içerse de mali denetim boyutu ayrıca değinilmesi gereken bir süreçtir. AB destekli projelerin mali denetimini, denetimi yapan kurumların farklılığı nedeniyle iki şekilde incelemek mümkündür. Bunlardan birincisi, hibeyi sağlayan Avrupa Komisyonu veya yetkilendirdiği kurumlar tarafından yapılan denetimlerdir. Diğer bir denetim türü ise Türkiye’deki mevzuata göre denetim yetkisi olan kurumların denetimleridir. Avrupa Komisyonu, ilgili program kapsamında doğrudan hibeyi sağlayan kurum olarak denetim yapabilmektedir. Avrupa Komisyonu tarafından yapılan bu denetim, kapsamı ve dâhil olduğu Birlik programı ayırt edilmeksizin bütün AB projeleri için geçerli bir süreçtir. Öte yandan, AB ve Türkiye’nin bazı hibeleri yönetmek üzere birlikte yetkilendirdiği Merkezi Finans ve İhale Birimi ve Ulusal Ajans’ın denetimleri ise yalnızca aracılık yaptıkları projeler için geçerlidir. Yapılan bu denetimler izleme ve değerlendirme sürecinin bir parçası olarak düşünülmektedir. Türkiye’deki mevzuat çerçevesinde AB projelerini denetleme yetkisi bulunan kurumlar ise Hazine ve Maliye Bakanlığı ile Sayıştay Başkanlığı’dır. Denetimler, hibeye aracılık eden hangi kurum olursa olsun yapılabilmektedir. Proje bitiminde hesap özeti cetvelinin Hazine ve Maliye Bakanlığına gönderilmesi durumunda gerekli görüldüğü hallerde işlemler, yalnızca hesap özet cetveline uygunluğu yönünden, Hazine ve Maliye Bakanlığı denetim elemanları tarafından denetlenebilmektedir. 242 Sayıştay denetçileri ise, proje kaynaklarının mevzuata uygun olarak harcanması ve muhasebeleştirilmesi çerçevesinde denetim yapma yetkisine sahiptir. 243 Yukarıda değinilen denetim süreçleri, proje yararlanıcısı üniversite dışı kurumlarca yapılan denetimleri ifade ettiği için dış denetim olarak adlandırılmaktadır. Bu denetimlere ek olarak projeler, üniversitenin kendi bünyesinde yer alan İç Denetim Birimi tarafından da yapılabilmektedir. İç denetim; üniversitenin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların etkin, ekonomik ve verimli yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla gerçekleştirilen nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyetidir. 244 Bu yönüyle, dış denetim faaliyetleri gibi yapılan işlemlerde ortaya çıkan kamu zararlarını ilgililerden talep etme veya hataları telafi edici bir denetim türü değildir. İç denetim çalışmaları, proje faaliyetlerinde yaşanan sorunların ve faaliyetleri olumsuz etkileyebilecek risklerin tanımlanması ve bu konularda gerekli önlemleri alınması için önerileri içermektedir. 242
27.11.2007 tarihli Yönetmelik, m. 17/1. 19.12.2010 tarih ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, m. 4/c. 244 12.07.2006 tarihli İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik, m. 4/e. 243
SONUÇ İnsanlık tarihi, yaşamı sürdürebilmek ve bulunduğu coğrafyaya hükmedebilmek adına oluşturulan ilk sosyal birlikteliklerden devletlere ve oradan da modern bütünleşme örneklerine uzanan bir gelişim çizgisi izlemiştir. İlkel sosyal gruplar gelişim gösterdikçe, avcılık, toplayıcılık, güvenli barınaklar bulma ve olası felaketlerden korunma arayışları ve becerileri insan yaşamının merkezinde olmuştur. İlkel toplulukların gelişimiyle birlikte, insanlar önce dil, sayma, yazma vb. kendi karmaşık sistemlerini geliştirmiş ve bu sistemler de soyut düşünce süreçlerini, örgütlenmeyi ve kendine özgü semboller yaratma evrelerini beraberinde getirmiştir. 245 İnsanlık, bu temel gereksinimler ve arayışlar doğrultusundaki yürüyüşünü günümüzde de sürdürmektedir. Toplumlar arasında çizilen sınırlar, insanlığın bir arada olma ve dayanışma güdülerini ortadan kaldırmaya yetmemekte ve giderek daha yapay hale gelmektedir. İnsanların ve toplumların beklenti ve gereksinimleri ortaklaşırken, bu beklenti ve gereksinimleri karşılayacak maddi olanaklar ve araçlar da yine ortak akıl ve ortak yapılanmalar yoluyla yönetilmekte ve gelişim göstermektedir. 20. Yüzyıl, yer kürenin dört bir yanını kuşatan paylaşım savaşlarının, sanayileşmiş ülkeler arasındaki küresel hegemonya rekabetinin ve bu rekabete karşı verilmiş bağımsızlık mücadelelerinin yüzyılı olarak tarihte iz bırakmıştır. Bu tarihi dönem, en kanlı savaşlara, kutuplaşmış bir dünya sistemine, derin ekonomik bunalımlara, SSCB gibi sınıfsal temelli çokuluslu birliklere ve AB gibi kendine özgü bir siyasi bütünleşme örneğine tanıklık etmiştir. AB’yi meydana getiren siyasi bütünleşmenin evrim süreci, öncelikle ulusal ekonomilerin bütünleşmesi yolunda atılan adımlar ile başlamıştır. Bununla birlikte AB, politika ve önceliklerini doğrudan halkların belirlediği ve yönettiği bir siyasi birlik olmaktan ziyade, içerisinde ulus devletlerin, çokuluslu şirketlerin, bürokratik elitlerin, çeşitli sivil toplum örgütlerinin ve farklı eğilimlerden politik aktörlerin söz sahibi ve yönlendirici olmaya çalıştığı, kendine özgü kurumları ve araçları olan uluslarüstü bir bütünleşme örneği sunmuştur. AB’nin kurumsal yapısında ve siyasi karar alma süreçlerinde rol oynayan iktidar ilişkilerini büyük ölçüde yansıtan, bunun yanı sıra dönemsel politik önceliklerini mali süreçlere aktaran başlıca aracı ise çok yıllı bir planlamayla tasarlanan ortak bütçesi olmuştur. Ortak bütçe deneyimi, Birliğin politika ve önceliklerinin günlük hayata, üretime, bilimsel araştırmaya, eğitime vb. tüm yaşamsal aktivitelere dolaysız etkisini temsil etmiştir. 245 Paul Lunde (ed.), Şifreler Kitabı: İşaretler, Semboller, Kodlar, Gizli Diller, Ntv Yayınları, İstanbul, 2013, ss. 11-12.
140
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
AB, üretim faktörlerinin serbest dolaşımının yanı sıra ortak bir para biriminin geçerli olduğu uluslarüstü bir sisteme doğru evrilmekle birlikte, yapısal nitelikleri birbirinden farklı olan ve özellikle mali açıdan farklı politikalar uygulayan ulusal ekonomileri bir araya getirmiştir. Bütünleşme tarzındaki bu çelişki, çok sayıda politik araç ve mekanizmanın yanı sıra, ülkelerin büyüklüğü ölçüsünde nispi katılımıyla belirlenen ortak bir bütçe ile de aşılmaya çalışılmaktadır. Halklar üzerindeki dolaysız etkisi de dikkate alındığında bütçenin, Birliğin varoluşu açısından taşıdığı önem tartışmasız hale gelmektedir. Birliğin bazı kaynaklara bir nevi el koymasına ve bunların yeniden dağıtımına olanak tanıyan bütçesi, Avrupa bütünleşmesinin dinamikleriyle ve politik öncelikleriyle iç içe geçmiş bir gelişim çizgisi izlemiştir. Bu noktadan hareketle kitabın ilk bölümü, bütçe kavramına ve AB bütçesini şekillendiren temel dinamikler ile Avrupa Toplulukları’ndan bu yana AB bütçesinin tarihsel gelişimine ayrılmıştır. AB bütçesi yıllık olarak hazırlanmakta ve yıllık olarak onaylanmakta iken, Birliğin maksimum harcama ve gelir miktarı, yıllık bütçenin onaylanmasından önce yedi yıllık bir dönemi kapsayan mali bir yol haritası ile belirlenmektedir. Bu doğrultuda oluşturulan ÇYMÇ’ler, yıllık bütçelerin çerçevesini çizmesi nedeniyle, uzun dönemli AB bütçesi olarak da değerlendirilmektedir. Siyasi bütünleşmeyi güçlendirmeyi amaçlayan ortak politikaların finansmanı başta olmak üzere AB bütçesi, ülkeler arasındaki gelişmişlik farkını azaltmak, büyümeyi, dayanışmayı, güvenliği ve bilgi toplumu doğrultusunda ekonomik güçlenmeyi desteklemek gibi temel hedef ve söylemeleri merkeze alarak tasarlanmaktadır. Bununla birlikte son dönemde bütçe üzerindeki en belirleyici faktörün ekonomik kriz olduğunu ve özellikle parasal birliğe üye ülkeler arasında optimum düzeydeki bütünleşmeyi engelleyen yapısal farklılıkların ve asimetrik ilişkilerin derinleştirdiği finansal krizinin olumsuz yansımalarının devam ettiğini görmekteyiz. Dış borç sarmalındaki Yunanistan ve İtalyan ekonomilerindeki mali bozulma başta olmak üzere ekonomik krizi besleyen Birlik içi zayıflıklar ve çelişkiler, Birliğin önündeki zorlukların başında gelmektedir. Nitekim bu bağlamdaki eksiklikler ve Birlik içi eşitsiz yapı, 2008 Finansal Krizi ile küresel düzeyde başlayıp, 2010 yılında mali kriz olarak Avrupa’da derinleşen ekonomik krizin yol açtığı ekonomik ve sosyal çalkantılarla daha belirgin hale gelmiştir. Bu dönemde ekonomik büyüme yavaşlamış, işsizlik oranları artmış, yoksulluk ve sosyal dışlanma önemli düzeylere erişmiştir. Bu sonuçlar, Avrupa refah devletleri anlayışının önemli söylemlerinden biri olan sosyal adalet ilkesinin de zedelenmesine yol açmıştır. Topluluğun ilk dönemlerinden günümüze kadar geçen süreçte AB, temel stratejik söylem ve politikalarını korumakla birlikte, her bir mali döneme yansıyan küresel ve bölgesel gelişmelerin etkisini dönemsel
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
141
önceliklerine aktarmak suretiyle değişmiş ve dönüşmüştür. Mevcut bütçe dönemi (2014-2020) kaçınılmaz olarak küresel finans krizinin ve Euro Alanı Krizi’nin gölgesinde şekillenirken, 2021-2027 bütçesi ise ekonomik boyutun yanı sıra derinleşmekte olan siyasi, sosyal, çevresel krizlerin ve Brexit sürecinin gölgesi altında tasarlanmıştır. Avrupa Birliği’nin yeni mali döneminde, güncel zorluklarla başa çıkabilmek için belirlenen öncelikler, bütçedeki fonların yapısını, büyüklüğünü ve tahsisini de önemli oranda etkilemiştir. “Koruyan, Güçlendiren ve Savunan bir Birlik için Modern bir Bütçe” söylemiyle başlayan yeni dönem, bütçe başlıklarının ve programların uygulamada sonuç verebilmesine, diğer bir deyişle verimliliğe odaklanarak planlanmıştır. Böylece AB bütçesi, geniş çaplı göç dalgalarından yeni güvenlik tehditlerine ve oradan küresel ısınmaya kadar birçok yakıcı soruna Birliğin verdiği tepkinin mali boyutunu temsil etmiştir. Kitabın ikinci bölümü buradan hareketle, Birliğin henüz taslak halinde olan yeni bütçesinin ve onun asli bileşenlerinin erken ve yeri geldiğinde eleştirel bir bakışla analizine ayrılmıştır. Avrupa Birliği, kurucu değerlerine ve dönemsel önceliklerine yönelik hedefleri gerçekleştirmek üzere, ekonomik, sosyal ve kültürel boyutlu politikaları doğrultusunda çiftçi, öğrenci, bilim insanı, sivil toplum örgütü, üniversiteler vb. onlarca ülkeden yüz binlerce yararlanıcıya ve projeye mali destek sağlamaktadır. Çeşitli fonlar ve programlar aracılığıyla sağlanan mali desteklerin asıl amacı, Birlik coğrafyasında istikrarı, ekonomik büyümeyi ve istihdam düzeyinin arttırılması çabalarını tüm üye ülkelere, hatta komşu ülkelere yayarak ortak bir Avrupa alanı yaratmak ve bilişim çağının gerekleri doğrultusunda sürdürülebilir nitelikte bir refah toplumuna ulaşmak olarak ortaya konulmuştur. Birliğin mali yardımları, Türkiye’nin gelişmiş Avrupalı ülkeler düzeyine ulaşabilmesi için etkin bir şekilde kullanması gereken önemli araçlar arasında değerlendirilmektedir. 1999 yılında başlayan adaylık süreciyle birlikte Birliğin Türkiye’ye yönelik hibe niteliğindeki mali yardımları program ve projelere tahsis edilebilir hale gelmiştir. Bu bağlamda çalışmanın son bölümünde AB bütçesinin asli araçları olan hibeler, fonlar ve programların Türkiye’deki gelişimi incelenmiş ve ardından 2021-2027 mali dönemine dair, önceki dönem tecrübeleri de dikkate alınmak suretiyle Türkiye’deki üniversitelerin yararlanabileceği başlıca programlara ilişkin bilgi ve önerilere yer verilmiştir. Ayrıca bu bölümün son kısmında, proje gerçekleştirmek isteyen ve hâlihazırda proje yürüten araştırmacılara proje uygulamalarının önemli bir boyutu olan harcama süreçlerinde karşılaşabilecekleri sorunları öngörebilmeleri ve ulusal mevzuatın uygulanışı sırasında yaşanan sorunlara önceden önlem alabilmeleri konusunda yardımcı bir rehber sunulmaya çalışılmıştır.
KAYNAKÇA AB Haber. “AB’den İngiltere’ye 31 Ekim’e Kadar Süre”, 12 Nisan 2019, http://www.abhaber.com/abden-ingiltereye-31-ekime-kadar-sure/ (12.05.2019). Adaman, Fikret ve Çağlar Keyder. “Türkiye’de Büyük Kentlerin Gecekondu ve Çöküntü Mahallelerinde Yaşanan Yoksulluk ve Sosyal Dışlanma Raporu”, 2005, http://ec.europa.eu/employmentsocial/socialinclusion/ docs/2006/study_turkey_tr.pdf (10.04.2019). Akyüz, Alper, İdil Eser ve Emel Kurma. “Proje Döngüsü Yönetimi II: AB Fonları, Bütçeleme ve Raporlama”, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, İstanbul, 2007. Ataç, Engin (ed.). “Bütçe”, T.C. Anadolu Üniversitesi Yayını No: 1587, Eskişehir, 2004. Attali, Jacques. “Bir Kıta Mimarisi”, Avrupa Sorunu, (Ed. Peter Gowan, Perry Anderson), Aykırı Yayıncılık, İstanbul, Ocak 2005. Avrupa Birliği Bakanlığı. “AB Programları ve Hibeleri”, https://www.ab.gov.tr/ab-programlari-hibeleri_101.html (05.05.2018). Avrupa Birliği Bakanlığı. “AB Programları 2014-2020”, http://www.ab.gov.tr/files/SBYPB/birlik%20programlari/ab_birlik_pro gramlari.pdf (05.05.2018). Avrupa Birliği Bakanlığı. “Türkiye - Avrupa Birliği Mali İşbirliği”, https://www.ab.gov.tr/5.html (05.05.2018). Avrupa Birliği Bakanlığı & TÜBİTAK. “Horizon 2020 Programı”, https://www.ab.gov.tr/files/SBYPB/birlik%20programlari/horizon_202 0_programi.pdf (05.05.2019). Avrupa Birliği Başkanlığı. “Avrupa Birliği Programlarına Katılım Genel Değerlendirme Raporu”, Ankara, 2016. Avrupa Birliği Başkanlığı. “IPA I ve IPA II Dönemi Programlama”, https://www.ab.gov.tr/45627.html (05.05.2019).
144
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
Avrupa Birliği Başkanlığı. “Ufuk 2020 Programı”, https://www.ab.gov.tr/ 49614.html (12.05.2019). Avrupa Komisyonu Kıbrıs Temsilciliği. “Avrupa Sosyal Haklar Sütununda İlerleme Kaydediliyor: Komisyon Herkes İçin Sosyal Korumayı Desteklemeyi Hedefliyor”, 20.11.2017, https://ec.europa.eu/cyprus/ news/ 20171120_3_tr (12.05.2019). Avrupa Komisyonu Kıbrıs Temsilciliği. “Başkan Juncker’in Avrupa Sosyal Haklar Sütununun İlanı hakkındaki Açıklaması”, 17.11.2017, https://ec.europa.eu/cyprus/news/ 20171117_tr (12.05.2019). Balkır, Canan. “Uluslararası Ekonomik Bütünleşme: Kuram, Politika ve Uygulama - AB ve Dünya Örnekleri”, Bilgi Üniversitesi Yayınları, İstanbul, 2010. BBC. “EU budget: Who pays most in and who gets most back”, https://www.bbc.com/news/uk-politics-48256318 (12.05.2019). BBC. “İngiltere’ye katkı iadesi nedir”, http://www.bbc.co.uk/turkish/news/ story/2005/06/050610_uk-rebate.shtml (10.04.2019). Benedetto, Giacomo ve Simona Milio (eds.). “European Unions Budget Reform: Institutions, Policy and Economic Crisis”, Palgrave Macmillan, 2012. Bilge, Semih ve Ferdi Çelikay. “Avrupa Birliği Bütçesi Gelir Kalemlerinde Yaşanan Değişim Sürecinin Analizi”, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Sayı: 28, Aralık 2010. Bilici,
Nurettin. “Avrupa Birliği ve Türkiye II (Kamu Maliyesi, Vergilendirme, AB Bütçesi)”, Savaş Yayınevi, 2018, Ankara.
Bilici, Nurettin. “Türkiye- AB İlişkileri (Genel Bilgiler, İktisadi-Mali Konular, Vergilendirme)”, Seçkin Yayıncılık, 2005. Bozkurt, Veysel. “AB ve Türkiye”, Uludağ Üniversitesi Güçlendirme Vakfı Yayın No: 177, Bursa, 2001. British Library, “Magna Carta Libertatum”, https://www.bl.uk/magnacarta/articles/ magna-carta-english-translation (10.04.2019).
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
145
Cambridge Dictionary, https://dictionary.cambridge.org/ (12.05.2019). Cankara, Pınar Özden. “Immanuel Kant’ın ‘Ebedi Barış Üzerine Felsefi Denemeler’ Adlı Eserinin Uluslararası İlişkiler Disiplini Açısından Söylem Analizi”, Türk Dünyası Araştırmaları Dergisi, Sayı: 208, İstanbul. Carchedi, Guglielmo. “Başka bir Avrupa için: Avrupa’nın Ekonomik Bütünleşmesinin Sınıf Tahlili”, Yordam Kitap, İstanbul, 2009. Cengiz, Çağdaş. “Avrupa Birliği Ortak Tarım Politikası’nın İlk Yarım Yüzyılı: Reformlar ve Sonuçları”, İmaj Yayınevi, Ankara, 2018. Cengiz, Çağdaş. “Döviz Kurları, Euro ve Türkiye Ekonomisi”, İmaj Yayınevi, Ankara, 2018. Cini, Michelle. “European Union Politics”, Oxford University Press, 2003. Committee of the Regions, “Effects of Education and Training, Youth and Cultural Activities on Combating Poverty and Social Exclusion”, Summary Report, 2010, https://cor.europa.eu/en/engage/studies/ Documents/ effects-education-training.pdf (10.04.2019). Council Decision, “On the Replacement of Financial Contributions from Member States by the Communities’ Own Resources”, 70/243, 21.04.1970, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri= CELEX:31970D0243&from=FR (12.05.2019). Council Decision, “On the System of Own Resources of the European Union”, 2014/335, 26.05.2014, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014D0335&from=EN (12.05.2019). Council of the European Union, “Informal Meeting of the 27 Heads of State or Government”, 23/02/2018, http://www.consilium.europa.eu/en/ meetings/european-council/2018/02/23/ (10.04.2019). Council Regulation, “Concerning Pre-Accession Financial Assistance for Turkey and Amending Regulations (EEC) No 3906/89, (EC) No 1267/1999, (EC) No 1268/1999 and (EC) No 555/2000”, 2500/2001, 17.12.2001, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri= CELEX:32001R2500&from=EN (12.05.2019).
146
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
Darvas, Zsolt ve Guntram Wolff. “Rethinking the European Union’s PostBrexit Budget Priorities”, Policy Brief, -http://bruegel.org/wpcontent/ uploads/2018/03/PB2018_01_correction.pdf (10.04.2019). Darvas, Zsolt ve Guntram Wolff. “What budget for the EU? - Principles, spending priorities and the impact of Brexit”, https://www.minfin.bg/ en/documents (10.04.2019). Deutsch, Karl W. “Political Community and the North Atlantic Area International Organization in the Light of Historical Experience”, Princeton University Press, Princeton, 1957. Deutsche Welle. “Türkiye’ye AB Yadımlarında Kesinti”, 02.10.2018, https://www.dw.com/tr/t%C3%BCrkiyeye-ab-yard%C4%B1mlar%C4 %B1nda-kesinti/a-45727453 (12.05.2019). Dışişleri Bakanlığı. “TR-AB Mali İşbirliği”, http://www.mfa.gov.tr/maliisbirligi.tr.mfa (12.05.2019). Dicle, Atilla. “Kamu Yönetiminde Planlama - Programlama - Bütçeleme Sistemi PPBS”, Ankara, 1973. Euronews. “AB’den iklim değişikliği açılımı: Bütçenin dörtte biri mücadeleye ayrılmalı”, 09.05.2019, https://tr.euronews.com/2019/05/09/ab-deniklim-degisikligi-acilimi-butcenin-dortte-biri-mucadeleye-ayrilmali (12.05.2019). European Commission. “A Modern Budget for a Union that Protects, Empowers and Defends: The Multiannual Financial Framework for 2021-2027”, COM/2018/321 final, 02.05.2018, https://eurlex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2018%3A321%3 AFIN (10.04.2019). European Commission Accompanying Staff Working Document. “Spending Review”, SWD (2018) 171, 02.5.2018, https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/?uri=SWD: 2018:171:FIN (10.04.2019). European Commission. “Aid Programme for the Turkish Cypriot Community”, https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/funding-opport unities/funding-programmes/overview-funding-programmes/aid-prog ramme-turkish-cypriot-community_en (12.05.2019).
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
147
European Commission. “Annex to the: a Modern Budget for a Union that Protects, Empowers and Defends: The Multiannual Financial Framework for 2021-2027”, SWD (2018) 171 final, 02.05.2018, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/annexcommunication-modern-budget-may2018_en.pdf (10.04.2019). European Commission. “Cohesion Fund”, http://ec.europa.eu/regional_policy/ en/funding/cohesion-fund/ (10.04.2019). European Commission. “Proposal for a Council Decision on the System of Own Resources of the European Union”, COM(2018) 325 final, 02.05.2018, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/ system-own-resources-may2018_en.pdf (10.04.2019). European Commission. “Eligible Costs”, http://ec.europa.eu/justice/news room/files/cost_eligibility_en.pdf (12.05.2019). European Commission. “Employment and Social Innovation Programme”, http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1081 (12.05.2019). European Commission. “Enlargement”, http://ec.europa.eu/enlargement/count ries/detailed-country-information/iceland/index_en.htm (12.05.2019). European Commission. “EU Budget for the Future”, 2018, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/budget-propos als-modernising-budget-revenue-side-may2018_en.pdf (10.04.2019). European Commission. “EU expenditure and revenue 2014-2020”, http:// ec.europa.eu/budget/figures/interactive/index_en.cfm (05.05.2019). European Commission. “European Social Fund”, https://cohesiondata.ec. europa.eu/ funds/esf (10.04.2019). European Commission. “European Solidarity Corps”, https://ec.europa.eu/ info/ strategy/eu-solidarity_en (10.04.2019). European Commission. “EU Solidarity Fund”, http://ec.europa.eu/regional _policy/en/ funding/solidarity-fund/ (10.04.2019). European Commission. “Future financing of the EU”, The High Level Group set up jointly by the European Parliament, the Council and the European Commission, Final Report, Ocak 2017, https://ec.europa.eu/
148
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
info/about-european-commission/eu-budget/how-it-works/long-termplanning/future-long-term-budget/high-level-group-own-resources_en (12.05.2019). European Commission. “Grants”, http://ec.europa.eu/budget/contracts_grants/ grants/grants_en.cfm, (12.05.2019). European Commission. “Horizon 2020 Programme”, https://ec.europa.eu/ programmes/horizon2020/en/what-horizon-2020 (12.05.2019). European Commission. “InforEuro Rates”, http://ec.europa.eu/budget/cont racts_grants/info_contracts/inforeuro/index_en.cfm (12.05.2019). European Commission. “Investing in People: EU funding for employment and social inclusion”, Social Europe Guide, Vol. 7, Belgium, 2014. European Commission. “New Budgetary Instruments for a Stable Euro Area Within the Union Framework”, Brussels, 06.12.2017, COM(2017) 822, http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2017/EN/COM-2017-822 -F1-EN-MAIN-PART-1.PDF (12.05.2019). European Commission. “Overview-Instrument for Pre-accession Assistance”, http://ec.europa.eu/enlargement/instruments/overview/index_en.htm (12.05.2019). European Commission. “Perdiem Rates”, http://ec.europa.eu/europeaid/sites/ devco/files/perdiem-rate-20150318.pdf, (12.05.2019). European Commission. “Programmes", http://ec.europa.eu/budget/mff/ programmes/index_en.cfm#cfsp (12.05.2019). European Commission. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council “Establishing Horizon Europe - the Framework Programme for Research and Innovation, laying down its rules for participation and dissemination”, COM(2018) 435 final, Brussels, 07.6.2018. European Commission. “Proposal for a Council Regulation Laying Down Implementing Measures for the System of Own Resources of the European Union”, COM(2018)327/F1, Brussels, 03.05.2018.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
149
European Commission. “Report of the Independent High Level Group on Maximising the Impact of EU Research and Innovation Programmes”, https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/ 1/2018/EN/COM-2018-2F1-EN-MAIN-PART-1.PDF (12.05.2019). European Commission. “Turkey 2019 Report”, Commission Staff Working Document, SWD (2019) 220 final, https://ec.europa.eu/neighbourhoodenlargement/sites/near/files/20190529-turkey-report.pdf (12.05.2019). European Commission. “What are grants?”, http://ec.europa.eu/europeaid/ funding/about-grants/grants_en (12.05.2019). European Commission. “40 Years of Customs Union”, http://ec.europa.eu/ taxation_customs/40customs/customs_general_info/about/index_en.ht m (12.05.2019). European Commission Directorate-General for Budget. “European Union Public Finance” 5th Editon, Publications Office of the European Union, Luxemburg, 2014. European Monetary Institute. “Convergence Report”, Mart 1998. European Parliament. “The Budgetary Procedure”, http://www.europarl. europa.eu/factsheets/en/sheet/10/the-budgetary-procedure (10.04.2019). European Union. “Candidates and Potential Candidates”, https:// europa.eu/european-union/ about-eu/countries_en (12.05.2019). European Union. “Management of Funds”, https://europa.eu/europeanunion/about-eu/funding-grants_en (12.05.2019). Financial Glossary. “Definition of Grant”, https://marketbusinessnews.com/ financial-glossary/grant-definition-meaning/ (12.05.2019). Genna, Gaspare M. “Power Prepondarance, Institutional Homogeneity, and the Likelihood of Regional Interraiton”, Jean Monnet/Robert Schuman Paper Series, Cilt:7, No:12, Temmuz 2007. Güler, Hünkar. “Küresel Kamusal Malların Finansmanına Bir Model Olarak Avrupa Birliği Bütçesi Öz Kaynaklar Sistemi”, Marmara Üniversitesi İİBF Dergisi, Cilt III, Sayı I, Ankara, 2011.
150
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
Güvenç, Müge H. “Avrupa Birliği Bütçesi”, Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Daire Başkanlığı, Araştırma ve İnceleme Serisi-1, Ankara, 2010. Güvenç, Müge H. “Avrupa Birliği Bütçesinin Finansmanı: Öz Kaynaklar Sistemi”, Maliye Dergisi, Sayı: 158, Ankara, 2010. Haas, Ernst B. “The Study of Regional Integration: Reflection on the Joy And Anguish of Pretheorizing, European Integration: Theory and Research”, der. L. N. Lindberg ve S.A. Scgeingold, Harvard University Press, Cambridge, 1971. Habermas, Jürgen. “Bölünmüş Batı”, Yapı Kredi Yayınları, İstanbul, 2016. Hoad, T. F. (ed.). “The Concise Oxford Dictionary of English Etymology”, Oxford University Press, 2003. İKV. “Avrupa Birliği’nin bütçesi ve Türkiye’deki Bütçe Sisteminin AB’ye Uyumu”, İstanbul, 2004. İpek, Elif Ayşe Şahin. “Bütçe Hakkının Kullanılması Bakımından TBMM’nin Bütçe Sürecindeki Rolünün Değerlendirilmesi”, Maliye Finans Yazıları, Sayı: 107, 69-108. Jacques Delors Institut. “InvestEU Fund: A Rebranded Juncker Fund”, http://institutdelors.eu/publications/investeu-fund-a-rebranded-junckerfund/?lang=en (10.04.2019). Kahraman, Sevilay. “Avrupa Bütünleşmesi Kuramları: 1980 Sonrası”, Avrupa Birliği: Tarihçe, Teoriler, Kurumlar ve Politikalar, (Ed. Belgin Akçay, İlke Göçmen), Seçkin Yayıncılık, 2012. Kant, Immanuel. “Ebedi Barış Üzerine Felsefi Deneme”, Çev. Yavuz Abadan ve Seha L. Meray, Ankara Üniversitesi SBF Yayınları. Karabacak, Hakan. “AB Mali Yardımları ve Türkiye ile Mali İşbirliği”, Maliye Dergisi, Sayı: 147, Ankara, 2004. Keep, Matthew. “A Guide to the EU Budget”, Briefing Paper, Number: 06455, House of Commons Library, 1 May 2019.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
151
Kineva, Svetlana. “The Multiannual Financial Framework and European Union Budget in Theory and Practice”, Economic Alternatives, Issue 3, 2015. Kömürcü, Ragıp Ruşen. “Avrupa Birliği'nin Bölgeselleşmesi ve Ulus Devlet: Fransa Örneği”, Doktora Tezi, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara, 2009. Kurtar, Adem. “Türkiye’deki Üniversitelerde Avrupa Birliği Hibeleriyle Finanse Edilen Projelerin Muhasebeleştirilmesi ve Uygulamada Yaşanan Sorunlar”, Yüksek Lisans Tezi, T.C. Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Avrupa Birliği Anabilim Dalı, İzmir, 2019. Küçüker, Erdal ve Ahmet Gürbüz. “Türkiye’de Uygulanan Dış Kaynaklı Projeler Nasıl Bir Toplumsal Dönüşüm Hedefliyor?”, Milli Eğitim Dergisi, Milli Eğitim Bakanlığı Yayınları, Sayı: 194, Ankara. Lenin, Vladimir İlyiç Ulyanov. “Seçme Eserler”, Cilt: 5, İnter Yayınları, İstanbul, 1995. London School of Economics and Political Science - Grantham Research Institute for Climate Change and the Environment. http://www.lse.ac.uk /GranthamInstitute/news/few-countries-have-domestic-targets-for-cutsin-greenhouse-gas-emissions-that-clearly-match-their-pledges-to-theparis-agreement/ (12.05.2019). Lunde, Paul (ed.). “Şifreler Kitabı: İşaretler, Semboller, Kodlar, Gizli Diller”, Ntv Yayınları, İstanbul, 2013. Luxemburg, Rosa. “Peace Utopias”, Luxemburg Internet Archive, 1911, https://www.marxists.org/archive/luxemburg/1911/05/11.htm (10.04.2019). Maastricht Treaty. “Treaty on European Union”, Maastricht, 29.07.1992, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:11992M/ TXT (02.06.2019). Matthijs, Herman. “The Budget of the European Union”, Institute of European Studies Working Paper 4/2010.
152
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
Mengi, Ayşegül ve Nesrin Algan. “Küreselleşme ve Yerelleşme Çağında Bölgesel Sürdürülebilir Gelişme: AB ve Türkiye Örneği”, Siyasal Kitabevi, Ankara, 2003. Merkezi Finans ve İhale Birimi. “AB-Türkiye Mali İşbirliği Bağlamında Kısa Tarihimiz”, http://www.cfcu.gov.tr/tr/hakkimizda (12.05.2019). Nişancı, Murat. “Ekonomik Performans Kriteri Olarak Maastricht Kriterlerine Yakınsama, Geçiş Ekonomileri Üzerine Uygulama”, International Conference of Eurasian Economies Skopje-2014, Beykent University Press, Ankara, 2014. Öztürk, Lütfü. “Türkiye Avrupa Birliği’ne Yakınsıyor Mu? Bir Zaman Serisi Analizi”, 1950-2008, Ege Akademik Bakış Dergisi, Sayı:13/ 4, İzmir, 2013. Öztürk, Serdar. “Avrupa Birliği Kaynaklı Proje ve Programların İzleme ve Değerlendirilmesi”, Avrupa Birliği Bakanlığı Ekonomik ve Mali Konular Dairesi, Ankara, 2004. Palabıyık, M. Serdar ve Ali Yıldız. “Avrupa Birliği”, ODTÜ Yayıncılık, Ankara, 2006. Regulation of the European Parliament and of the European Council. “Laying down Common Provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund, the Cohesion Fund, the European Agricultural Fund for Rural Development and the European Maritime and Fisheries Fund and laying down general provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund, the Cohesion Fund and the European Maritime and Fisheries Fund and repealing Council Regulation (EC) No 1083/2006” 1303/2013, 17.12.2013, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri= CELEX:32013R1303& from=EN (12.05.2019). Reuters. “In warning to Ankara, EU cuts funds for Turkey's membership bid”, 30.11.2017, https://uk.reuters.com/article/uk-eu-turkey/in-warning-toankara-eu-cuts-funds-for-turkeys-membership-bid-idUKKBN1DU2D6 (12.05.2019). Rousseau, Jean-Jacques. “Discourse on Political Economy and The Social Contract”, Oxford University Press, 1999.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
153
Saatçioğlu, Beken. “Avrupa Birliği ve Demokratikleşme”, Avrupa Birliği: Tarihçe, Teoriler, Kurumlar ve Politikalar, (Ed. Belgin Akçay, İlke Göçmen), Seçkin Yayıncılık, 2012. Sapancalı, Faruk. “Avrupa Birliği’nde Sosyal Dışlanma Sorunu ve Mücadele Yöntemleri”, Çalışma ve Toplum Dergisi, Sayı: 2005:3, İstanbul, 2005. Sayman, Rıfat Ünal. “AB Hibe Programlarında Proje Bütçe Yönetimi ve Hibe Projelerinde Bütçeleme”, Bölgesel Çevre Merkezi, Ankara, 2008. Schumpeter, Joseph A. “Capitalism, Socialism and Democracy”, Routledge Classics, 1th Edition, 2010. Seyidoğlu, Halil. “Uluslararası İktisat: Teori ve Politika”, Güzem Yayınları, Geliştirilmiş 15. Baskı, İstanbul, 2003. Sönmez, Pelin. “Avrupa Birliği’nde Yeni Dönem Postkolonyal İlişkiler ve Göç Politikaları Diyaloğu”, Doktora Tezi, Avrupa Birliği Bakanlığı Akademik Araştırmalar Serisi-4, Ankara, 2015. Şenel, Alâeddin. “Kemirgenlerden Sömürgenlere İnsanlık Tarihi”, İmge Kitabevi Yayınları, Ankara, 2006. Şenel, Alâeddin. “Siyasal Düşünceler Tarihi, Tarihöncesinde, İlkçağda, Ortaçağda ve Yeniçağda Toplum ve Siyasal Düşünüş”, Bilim ve Sanat Yayınları, 4. Kısaltılmış Basım, Ankara, 1995. The Guardian. “Juncker calls on EU countries to make up Brexit hole in its budget”, 8 Ocak 2018, https://www.theguardian.com/world/2018/jan/ 08/jean-claude-juncker-eu-budget-brexit-european-commission (12.05.2019). Treaty of Amsterdam. “Amending the Treaty on European Union, the Treaties establishing the European Communities and certain related acts”, Amsterdam, 10.11.1997, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ TXT/ ?uri=CELEX%3A11997D%2FTXT (02.06.2019). Treaty of Lisbon. “Amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community”, Lisbon, 13.12.2007, https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2007: 306:FULL:EN:PDF (02.06.2019).
154
Avrupa Birliği 2021-2027 Bütçesi ve Türkiye
Treaty of Rome. “Treaty establishing the European Economic Community”, Rome, 25.03.1957, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri =LEGISSUM%3Axy0023 (02.06.2019). UK Parliament - European Scrutiny Committee, “Long-term EU budget 2021–27: Possible Financial Implications for the UK after Brexit”, https://publications.parliament.uk/pa/cm201719/cmselect/cmeuleg/301xxxiii/30109.htm (12.05.2019). Ülger, İrfan Kaya. “Avrupa Birliği’nde Siyasal Bütünleşme: Ortak Dış Politika ve Güvenlik Politikasının Oluşumu”, Gündoğan Yayınları, İstanbul, 2002. University of Oxford. “Online Etymology Dictionary” http://arch.oucs.ox.ac. uk/detail/96011/index.html (10.04.2019). Yılmaz, H. Hakan ve Mustafa Biçer. “Parlamentonun Bütçe Hakkını Etkin Kullanımının Yeni Bütçe Sistemi Çerçevesinde Değerlendirilmesi”, Maliye Dergisi, Sayı: 158, 221-225. Žižek, Slavoj ve Srećko Horvat. “What Does Europe Want?: The Union and Its Discontents”, Columbia University Press, New York, 2015. Ulusal Mevzuat Kaynakları 213 sayılı Vergi Usul Kanunu. 488 sayılı Damga Vergisi Kanunu. 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu. 5018 sayılı Kamu Mali Kontrol ve Yönetim Kanunu. 5234 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun. 5746 sayılı Araştırma, Geliştirme ve Tasarım Faaliyetlerinin Desteklenmesi Hakkında Kanun.
Adem Kurtar, Çağdaş Cengiz
155
5746 sayılı Araştırma, Geliştirme ve Tasarım Faaliyetlerinin Desteklenmesi Hakkında Kanun Genel Tebliği. 6085 sayılı Sayıştay Kanunu. 6245 sayılı Harcırah Kanunu. 31.12.2005 tarihli Merkezî Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği. 18.02.2006 tarihli Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik. 12.07.2006 tarihli İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik. 27.11.2007 tarihli Avrupa Birliği ve Uluslararası Kuruluşların Kaynaklarından Kamu İdarelerine Proje Karşılığı Aktarılan Hibe Tutarlarının Harcanması ve Muhasebeleştirilmesine İlişkin Yönetmelik. 11.07.2008 tarihli IPA Çerçeve Anlaşması. 18.11.2015 tarihli Kamu Haznedarlığı Genel Tebliği. 13.02.2016 tarihli Katılım Öncesi Yardım Aracı (IPA II) Çerçeve Anlaşması Genel Tebliği. 26.11.2016 tarihli Yükseköğretim Kurumları Bilimsel Araştırma Projeleri Hakkında Yönetmelik. 30.09.2016 tarih ve 5746 sayılı Araştırma, Geliştirme ve Tasarım Faaliyetlerinin Desteklenmesi Hakkında Kanun Genel Tebliği (Seri No:4).
